Bekmpning av organiserad brottslighet

En utvrdering av den myndighetsgemensamma satsningen mot grov organiserad brottslighet

Rapport 2011:20

Br centrum fr kunskap om brott och tgrder mot brott Brottsfrebyggande rdet (Br) verkar fr att brottsligheten minskar och tryggheten kar i samhllet. Det gr vi genom att ta fram fakta och sprida kunskap om brottslighet, brottsfrebyggande arbete och rttsvsendets reaktioner p brott.

ISSN 1100-6676 ISBN 978-91-86027-82-7 URN:NBN:SE:BRA-447 Brottsfrebyggande rdet 2011 Frfattare: Daniel Vesterhav, Anders Stenstrm, Lars Korsell Omslag: Elin Jonsson Tryck: Edita Norstedts Vsters 2011 Produktion: Brottsfrebyggande rdet, Box 1386, 111 93 Stockholm Telefon 08401 87 00, fax 08411 90 75, e-post info@bra.se, www.bra.se Denna rapport kan bestllas hos bokhandeln eller hos Fritzes Kundservice, 106 47 Stockholm Telefon 08598 191 90, fax 08598 191 91, e-post order.fritzes@nj.se

Innehll
Frord .......................................................................................... 5 Sammanfattning ........................................................................... 7 Den myndighetsgemensamma satsningen ................................. 7 Mer uthlliga insatser men inte s myndighetsgemensamt eller nationellt .......................................................................... 7 Myndighetssamverkan fungerar bst i de regionala underrttelsecentren ............................................................. 8 men r lg i insatser beslutade av Operativa rdet ................ 8 En regional satsning i nationell kostym .................................... 9 Dags att vlja vg ................................................................... 10 BAKGRUND ............................................................................. 15 Prolog ........................................................................................ 16 Historien upprepar sig ............................................................ 17 UTVRDERINGENS GENOMFRANDE.............................. 23 Den myndighetsgemensamma satsningen sjstts ...................... 24 Br:s utvrdering av den myndighetsgemensamma satsningen............................................................................... 25 Utvrderingens syfte och frgestllningar ............................... 31 Metod .................................................................................... 31 Rapportens disposition ........................................................... 34 RESULTAT OCH ANALYS ..................................................... 37 Satsningens strategiska inriktning bestms ................................. 38 Kriterierna en mjlighet eller ett hinder? ............................. 39 Analys: Hur vl fungerar den myndighetsgemensamma inriktningen som styrmedel? ............................................................... 43 Ett underrttelserende fds ...................................................... 46 Mot ett underrttelsestyrt arbetsstt....................................... 47 Ett myller av underrttelsetjnster .......................................... 48 Impuls till insats ..................................................................... 49 De regionala underrttelsecentren .......................................... 52 Analys: Vilken roll har de regionala underrttelsecentren i satsningen .................................................................................. 65 En aktionsgruppsinsats fresls ................................................. 68 Vad avgr om ett rende fresls som aktionsgruppsinsats? .. 68

Analys: r det insatser av nationell relevans som fresls .......... 73 Frslaget nr kansliet fr Samverkansrdet och Operativa rdet .......................................................................................... 75 Kansliet fr Samverkansrdet och Operativa rdet ................ 77 Analys: r den nationella samordningen tillrcklig? .................. 80 Operativa rdet beslutar om en aktionsgruppsinsats.................. 82 Operativa rdet ...................................................................... 83 Analys: Hur fungerar Operativa rdet som ett nationellt myndighetsgemensamt beslutsorgan? ......................................... 89 Insatsen inleds ............................................................................ 91 Aktionsgruppernas motivation, erfarenhet och kompetens..... 92 Analys: r aktionsgrupperna optimalt utformade? .................... 97 Aktionsgruppens resurser ........................................................... 99 Analys: Vad innebr det fr en polismyndighet att anvnda en aktionsgrupp?...................................................................... 107 Samverkan inom Polisen .......................................................... 108 Samverkan mellan aktionsgrupperna och polismyndigheterna ................................................................................. 108 Gemensamma system, programvara och rutiner faktorer som kan underltta samverkan............................................. 110 Analys: Samverkan inom polisen ............................................. 111 Samverkan mellan myndigheterna i satsningen ........................ 113 Inte mer samverkan n tidigare i den operativa fasen ........... 113 Tv olika samverkansformer ................................................ 115 Olika regler, rutiner och administrativa system .................... 117 Inte mer men smidigare samverkan ...................................... 117 Aktionsgrupperna och internationella klagarkamrarna r en bra kombination .............................................................. 119 Analys: Hur mycket myndighetssamverkan frekommer i de operativa insatserna?................................................................ 122 Tillgngsinriktad brottsbekmpning ........................................ 124 Kunskap ............................................................................... 125 Instllning och incitament .................................................... 126 Insatsens frutsttningar ...................................................... 127 Analys: Tillgngsinriktad brottsbekmpning ........................... 128 Insatsen och satsningen fljs upp ............................................. 129

Den rliga redovisningen till regeringen ............................... 130 Analys: Uppfljning ................................................................. 134 VERGRIPANDE SLUTSATSER........................................... 137 Slutsatser och avslutande diskussion ........................................ 138 Hur myndighetsgemensam r den myndighetsgemensamma satsningen? ........................................................................... 138 Hur fungerar den nationella styrningen av den myndighetsgemensamma satsningen? ................................... 143 Vad r erfarenheterna av satsningen frn ett brottsbekmpningsperspektiv? ............................................. 146 FRSLAG OCH REKOMMENDATIONER .......................... 149 Rekommendationer.................................................................. 150 Vg 1: Mer nationell styrning regionala problem av nationell betydelse ................................................................ 151 Vg 2: Regional styrning regionala problem av regional betydelse............................................................................... 152 Vg 3: Den tredje vgens politik........................................... 152 vriga rekommendationer ................................................... 153 Referenser ................................................................................ 155

Br rapport 2011:20

Frord
Det brukar heta att de personer som r involverade i organiserad brottslighet r srskilt snabba i vndningarna och omedelbart anpassar sig till svl marknad som brottsbekmpning. Myndigheter som mste hlla sig till regler och rutiner sgs ha det desto svrare att hinna med i svngarna. Det gr dock inte att klaga p att den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet som Br utvrderat skulle knnetecknas av lngsamhet. Tvrtom sker en kontinuerlig och dynamisk utveckling av de nya och omfattande strukturer fr brottsbekmpningen som beskrivs i denna rapport. Det r ocks ngot av ett dilemma fr en utvrderare. Mlet r rrligt och frflyttar sig stndigt. Det innebr med ndvndighet att en och annan synpunkt om satsningen som Br fr fram kanske redan r p gng eller till och med redan historia. Med det frbehllet visar utvrderingen att det terstr en hel del att gra i frga om myndighetssamverkan och satsningens inriktning. Utvrderingen r finansierad av Samverkansrdet. Rapporten r frfattad av enhetsrdet Daniel Vesterhav, projektledare, utredaren Anders Stenstrm och enhetschefen Lars Korsell. Konsulten Gran Hgnemark har lpande fljt projektets utveckling och lmnat vrdefulla kommentarer p texter. Utredaren Sandra Qvarnstrm har bisttt i utvrderingen och utfrt en del av intervjuerna. Intervjuerna har skrivits ut av transkriberarna Mattias Petersson och Nina Forselius. Br vill tacka kansliet fr Samverkansrdet och Operativa rdet samt alla personer som tog sig tid till att bli intervjuade i projektet. Ett srskilt tack riktas mot den expertpanel av poliser som hjlpt till att ta fram det utvrderingsinstrument som anvnds i rapporten.

Br rapport 2011:20

Vetenskapliga granskare har varit professor Paul Larsson vid Polishgskolan i Oslo och docent Magnus Hrnqvist vid Kriminologiska institutionen vid Stockholms universitet. Stockholm i december 2011

Cecilia Bergman Vikarierande generaldirektr

Lars Korsell Enhetschef

Br rapport 2011:20

Sammanfattning
Den myndighetsgemensamma satsningen
I slutet av 2009 inleddes en myndighetsgemensam satsning mot grov organiserad brottslighet. Brottsfrebyggande rdet (Br) har utvrderat satsningens frsta ett och ett halvt r i syfte att identifiera vilka hinder och mjligheter som finns fr den myndighetsgemensamma satsningen att arbeta mot grov organiserad brottslighet. Utvrderingen baseras p intervjuer med 139 myndighetspersoner, en indexjmfrelse mellan nio aktionsgruppsinsatser inom satsningen och tio av linjeverksamhetens insatser utanfr satsningen samt deltagande observationer och en dokumentgenomgng. Ett samverkansrd ansvarar fr den myndighetsgemensamma strategiska styrningen av satsningen. De beslutar rligen om en myndighetsgemensam inriktning. Under den period som Br utvrderat var inriktningen att arbeta mot konstellationer med kapacitet att anvnda fretag i brottslig verksamhet, utva otillten pverkan och anvnda vld. Ett operativt rd sammantrder var fjortonde dag och beslutar om vilka insatser som ska genomfras. Beslutsunderlaget utgrs av insatsfrslag som myndigheterna och samverkansomrdena skickar in till Operativa rdet.
Det finns 8 aktionsgrupper som bestr av totalt 200 polisanstllda personer. De r stationerade i polisens samverkansomrden och vid Rikskriminalpolisen.

Samverkansrdet bestr av myndighetschefer frn tio myndigheter. Rikspolischefen r ordfrande. Operativa rdet har 23 medlemmar och bestr av representanter frn de samverkande myndigheterna.

Mer uthlliga insatser men inte s myndighetsgemensamt eller nationellt

Den myndighetsgemensamma satsningen har gett mjlighet till mer uthlliga och omfattande insatser mot grov organiserad brottslighet n tidigare. De 22 aktionsgruppsinsatser som pgick under 2010 resulterade i att 61 personer dmdes i tingsrtt till sammanlagt 197 fngelser. Utvrderingen visar emellertid att det myndighetsgemen-

Br rapport 2011:20

samma och nationella perspektivet inte har ftt det genomslag i aktionsgruppsinsatserna som man kan frvnta sig av en nationell myndighetsgemensam satsning.

Myndighetssamverkan fungerar bst i de regionala underrttelsecentren

Regionala underrttelsecenter finns p tta platser i landet. Handlggare frn de samverkande myndigheterna sitter i gemensamma lokaler. Tillsammans producerar de underrttelserapporter utifrn gemensamma ml.

Myndighetssamverkan fungerar bst och sker mest frekvent i de regionala underrttelsecentren. Den huvudsakliga frklaringen r att de regionala underrttelsecentren inte frhller sig srskilt strikt till den myndighetsgemensamma inriktningen, det vill sga att rendena ska vara inriktade mot konstellationer med kapacitet inom de nyss nmnda kriterierna. De regionala underrttelsecentren vljer i stllet ut renden efter deras frutsttningar fr myndighetssamverkan. Mnga gnger handlar det om ekonomisk brottslighet. P detta stt har mnga myndigheter information att bidra med i de renden som hanteras av de regionala underrttelsecentren. Frutsttningarna kar ven fr att fler myndigheter ska kunna vidta operativa tgrder nr rendet lmnar underrttelsecentren. Det sker emellertid vanligtvis inom ramen fr myndigheternas linjeverksamhet och f renden frn de regionala underrttelsecentren hamnar p Operativa rdets bord. Slutsatsen r att de regionala underrttelsecentrens roll i satsningen i praktiken snarare r att vara ett organ fr myndighetssamverkan i linjeverksamheten p lokal och regional niv n ett beredningsorgan fr aktionsgruppsinsatser.

men r lg i insatser beslutade av Operativa rdet

Myndighetssamverkan r tmligen god p underrttelseniv, beredningsniv samt strategisk ledningsniv. Graden av myndighetssamverkan minskar dock avsevrt i satsningens krnverksamhet, det vill sga de operativa insatser som beslutats av Operativa rdet. Frutom Polisen och klagarmyndigheten, har myndigheterna i satsningen endast redovisat arbetstid i ett ftal aktionsgruppsinsatser under 2010. Nr det gller de operativa insatserna visar utvrderingen att polisens samverkan med de vriga myndigheterna knappast skiljer sig t nr aktionsgruppsinsatser jmfrs med andra polisira insatser mot organiserad brottslighet i linjeverksamheten. Frutsttningarna fr samverkan borde rimligtvis vara goda med tanke p att ett av kriterierna i den myndighetsgemensamma inriktningen fr satsningen r fretag i brottslig verksamhet. Flera av de

Br rapport 2011:20

myndigheter som ingr i satsningen arbetar ocks p ett eller annat stt med penningstrmmar dr fretag ofta finns med i bilden. En frklaring till att det inte blir s mycket myndighetssamverkan i den operativa fasen r att kriterierna har strst betydelse i berednings- och beslutsprocessen, det vill sga nr insatser vljs ut. Nr insatsen sedan inleds r det sllan som frunderskningen r inriktad specifikt p ngot brott kopplat till ngot av kriterierna i den myndighetsgemensamma inriktningen, utan det som utreds r mnga gnger narkotikabrott. Det beror delvis p att polisen och klagarna anser att det krvs hemliga tvngsmedel fr att framgngsrikt kunna arbeta mot organiserad brottslighet. Det krvs inte en srskilt omfattande narkotikahantering fr att uppfylla domstolens krav fr att f anvnda teleavlyssning. Majoriteten av insatserna under satsningens frsta ett och ett halvt r har haft en rendekaraktr. Med det menas att det snarare har handlat om att bedriva enskilda frunderskningar n att bedriva lngsiktiga myndighetsgemensamma projekt som tar sikte p ett geografiskt omrde, ett problemomrde eller fenomen som bedms utgra ett problem med grov organiserad brottslighet, och som r av nationellt intresse. rendeinriktningen mot enskilda individer och narkotikabrott gr att angreppsytan blir smal, vilket reducerar de samverkande myndigheternas frutsttningar fr att vidta parallella tgrder. Den av de nio studerade aktionsgruppsinsatserna, som omfattade mest myndighetssamverkan, var inriktad p ett stort antal individer. Det breda anslaget innebar en stor angreppsyta vilket gav kade mjligheter fr de samverkande myndigheterna att kunna vidta tgrder. Satsningen har lett till en frbttrad samverkan inom polisen genom att gradvis ha medfrt en kad regionalisering av polisens verksamhet. Den myndighetsgemensamma satsningens organisationsstruktur med tta aktionsgrupper, varav sju r utplacerade i olika samverkansomrden, har sannolikt lett till att lokala och regionala chefer inom polisen hjt blicken och blivit tvungna eller insett vrdet av att anvnda sig av ett bredare samverkansperspektiv mellan polismyndigheterna. Inte minst nr det gller att dela och flytta p resurser.

En regional satsning i nationell kostym

Vid sidan av att den myndighetsgemensamma satsningen ska vara just gemensam ska den ven styras nationellt. Trots att satsningen r organisatoriskt formad fr att gynna ett arbete med nationellt prioriterade insatser mot grov organiserad brottslighet har urvalet av aktionsgruppsinsatserna, under den period som Br utvrderat, prglats av regionala snarare n nationella prioriteringar.

Br rapport 2011:20

Aktionsgrupperna satsningens operativa spjutspetsar placerades runt om i landet frn nord till syd. Aktionsgruppernas fysiska placering i olika samverkansomrden har lett till att de, trots att de ska vara en nationell resurs, till stor del betraktas och hanteras som en regional resurs i respektive samverkansomrde. De har frmst anvnts som en frstrkningsresurs i insatser som mnga gnger sannolikt nd hade bedrivits i polisens linjeverksamhet, om n i mindre skala. Utvrderingen visar att flera samverkansomrden i hg grad strvat efter att frska hlla sin aktionsgrupp fullt sysselsatt med insatser inom det egna samverkansomrdet. I praktiken innebr det att dessa samverkansomrden skickat in ett frslag om en ny insats till Operativa rdet nr den egna aktionsgruppen avslutat sin pgende insats. P detta stt reduceras antalet inkomna insatsfrslag till Operativa rdet och drmed ven dess mjlighet att prioritera mellan insatsfrslag frn ett nationellt perspektiv. Operativa rdets funktion blir snarare att avgra om den freslagna insatsen r en lmplig aktionsgruppsinsats eller inte. Det innebr att Operativa rdets arbete i praktiken styrs av de frslagsstllande myndigheterna eftersom de genom sitt frslagsfrfarande i princip kan reglera var och nr en insats stts in.

Dags att vlja vg

Utvrderingen har frmst tagit sikte p de insatser som pgick under 2010. De intervjuer och deltagande observationer som har genomfrts under utvrderingen tyder p att vissa omrden inom satsningen har utvecklats under 2011. Det nationella perspektivet verkar till exempel ha ftt ett ngot strre genomslag i form av att det kommer in fler insatsfrslag till Operativa rdet, vilket ger frbttrade mjligheter till en nationell prioritering. Det finns ven exempel p att ngra aktionsgrupper under lngre tid arbetat med insatser i ett annat samverkansomrde n de r fysiskt placerade i. Det har ocks skett en kad fokusering p att inrikta insatserna mot strategiska individer inom grov organiserad brottslighet. ven om utvecklingen gr framt visar utvrderingens resultat p ett behov av att vlja vg och gra satsningens inriktning tydligare. Rikspolisstyrelsens rliga resultatredovisning av satsningen till regeringen br ocks frbttras. I dag tar den inte sikte p de tre kriterierna i den nyss nmnda myndighetsgemensamma inriktningen utan de mtt som redovisas handlar exempelvis om utdmda fngelser, antal dmda, hktade och misstnkta personer, samt frverkade tillgngar. Det r drfr svrt att avgra hur vl arbetet verensstmt med Samverkansrdets intentioner. Myndigheterna str infr ett vgval, och det gller att besluta sig fr om satsningen ska vara nationell, regional eller en kombination

10

Br rapport 2011:20

av bda. Ledmotivet fr detta val mste vara tydlighet, ngot som det i dag rder brist p. Utgngspunkten mste vara att satsningen ska skrddarsys efter de intentioner som finns med satsningen i kombination med den befintliga kunskapen om organiserad brottslighet. Br har identifierat tre mjliga vgar framt, dr den nationella regionala dimensionen r av betydelse.

Vg 1: Mer nationell styrning regionala problem av nationell betydelse

Inom satsningen finns det i dag strukturer fr att centralisera beslutsfattandet i strre grad n vad som sker, vilket r en ndvndighet om Operativa rdet ska vara det nationella myndighetsgemensamma beslutsorgan i operativa frgor som var regeringens avsikt. Om man vljer en tydligare nationell styrning kommer emellertid inte beroendet av impulser i form av underrttelsematerial och insatsfrslag frn samverkansomrdena att vara mindre n i dag. Det kommer alltid att rra sig om regionala problem, men dessa ska viktas och prioriteras efter hur relevanta de r sett frn ett nationellt perspektiv. Det handlar med andra ord om lokal och regional organiserad brottslighet som p vissa platser vxt sig srskilt stark och blivit ett problem som knappast kan tgrdas inom ramen fr myndigheternas linjeverksamhet, inte ens med regional frstrkning med den egna aktionsgruppen. Brottsligheten, ven om den befinner sig i lokalsamhllet, kan drfr sgas ha vuxit till ett nationellt problem. Om syftet med satsningen r att ha en bred och omfattande myndighetssamverkan r ndvndigtvis inte det fokus p strategiska individer som skett under 2011 helt rtt vg att g. Inriktningen mot strategiska individer r rtt tnkt ur ett nationellt polisirt perspektiv, men riskerar samtidigt att hmma mjligheterna fr myndighetssamverkan i den operativa fasen ytterligare eftersom det ger en mycket smal angreppsyta. Givetvis kan flera myndigheter hjlpa till med sjlva kartlggningen av personerna och delge information, men deras mjligheter att vidta tgrder blir tmligen begrnsade, till exempel om personerna i fokus varken har skulder eller bidrag. I stllet br insatserna omfatta myndighetsgemensamma projekt mot identifierade problemomrden, p bred front under lng tid (3 5 r). P s stt kraftsamlar man mot de riktigt svrlsta problemen. Strategiska personer kan naturligtvis vara en av inriktningarna inom projektet, men det r viktigt att det inte blir ett primrt fokus om man vill uppn frutsttningar fr en bred myndighetssamverkan. I skrivande stund pgr en sdan insats dr man i en stad under tre r fokuserar kriminaliteten p tre olika niver. Med ett s brett anslag fr de samverkande myndigheterna en mycket strre angreppsyta att vidta tgrder mot.

11

Br rapport 2011:20

En konsekvens av detta vgval r att storstdernas problem frmodligen kommer att prioriteras framfr de regionala, d problemen i storstderna mnga gnger sannolikt bedms vara allvarligare n problemen utanfr storstderna. P s stt gynnas vissa samverkansomrden av den myndighetsgemensamma satsningen, men totalt sett r det de allvarligaste problemen som prioriteras. En frdel med denna modell r att den skapar frutsttningar fr att bekmpa den organiserade brottsligheten p lng sikt, vilket r i harmoni med det ml som regeringen stllt upp fr satsningen.

Vg 2: Regional styrning regionala problem av regional betydelse

Regional styrning har i praktiken varit det som gllt under den period som Br utvrderat. Det handlar om att arbeta mot kriminella individer eller regionala grupperingar som linjeverksamheten inte har tillrckliga resurser att fullt ut arbeta mot. Aktionsgrupperna blir d en regional frstrkningsresurs. Om detta r vad man vill br denna modell utvecklas genom att aktionsgrupperna tydligare knyts till de regionala underrttelsecentren. I en renodlat regional styrningsmodell r behovet av att behlla Operativa rdet litet, d beslutsfrgorna kan hanteras inom ramarna fr de regionala underrttelsecentrens styrgrupper. Genom att vlja att renodla det regionala perspektivet inom satsningen kan aktionsgrupperna anvndas fr att frstrka myndighetsinsatser inom Polisens samverkansomrden. P s stt drar samtliga samverkansomrden frdel av satsningen. Genom att knyta aktionsgrupperna till de regionala underrttelsecentren fr de ytterligare en avsttningsyta fr sina renden, och de regionala underrttelsecentrens vlfungerande myndighetssamverkan kan vidareutvecklas. Den regionala modellen tar vara p och utnyttjar den stora kunskap som finns om lokala frhllanden p regional niv. Beslutsvgarna torde ven bli kortare, vilket frmjar flexibilitet och innebr att man snabbt kan fatta beslut nr exempelvis frutsttningarna fr att driva ett spaningsrende frndras.

Vg 3: Den tredje vgens politik

En mjlig modell r givetvis att kombinera dessa tv modeller och p s stt dra nytta av de frdelar som respektive modell erbjuder. I denna lsning behlls de befintliga strukturerna, men det finns bde nationella och regionala aktionsgrupper. De nationella grupperna arbetar tillsammans med nationellt prioriterade insatser, samtidigt som de regionala grupperna arbetar som en regional frstrkningsresurs. Genom att skapa regionala aktionsgrupper som inte flyttas till andra samverkansomrden frsvinner frmodligen risken att

12

Br rapport 2011:20

satsningen avgrnsas till att endast glla storstderna, d de nationella aktionsgrupperna frmst kommer att hantera de problem som finns dr. Konsekvensen av detta vgval blir att alla fr sin del av kakan, men det kommer att bli dyrare n i dag. Samtidigt tillmtesgr man de behov som uppenbarligen finns att kraftsamla svl inom samverkansomrdena som p nationell niv. En frutsttning fr att vlja att lgga resurser p denna lsning r givetvis att kriminaliteten r av det slag att det krvs bde en nationell och regional organisation fr att bekmpa den.

13

Br rapport 2011:20

14

Rapport 2011:20

BAKGRUND

15

Br rapport 2011:20

Prolog
1
Torsdagen den 22 november 2007 anlnder generaldirektrerna fr en rad olika myndigheter till Rosenbad. De r tillsammans med andra fretrdare fr rttsvsendet och Sveriges kommuner och landsting kallade av justitieminister Beatrice Ask. Nio dagar fre mtet har ett pressmeddelande gtt ut frn Justitiedepartementet. Budskapet r tydligt. Man ska inleda en bred mobilisering mot organiserad brottslighet. I en kommentar sger justitieministern: Viktiga insatser grs redan mot den organiserade brottsligheten och jag tror drfr inte p att nu tillstta ytterligare utredningar, ndra i befintliga befogenheter eller rita om Sveriges myndighetskarta. Vi har de kunskaper som behvs och de strukturer som krvs fr att ka det samlade trycket mot den organiserade brottsligheten. Vad som behvs nu r en bred mobilisering och tydligare arbets- och samverkansformer fr att skapa uthllighet och gemensamma insatser. Under det gngna ret har en rad olika spektakulra hndelser gt rum som kopplas till organiserad brottslighet. Natten innan pressmeddelandet gr ut frn Justitiedepartementet beskjuts tre polishelikoptrar som str uppstllda i en hangar i Gteborg. En tidig morgon bara tv dagar fre mtet exploderar en kraftig sprngladdning vid ytterdrren till en klagares bostad i Trollhttan. Ingen av dessa hndelser har ngon koppling till mtet, men det blir tydligt att ngot mste gras t situationen. Mtet resulterar i att man bildar en styrgrupp fr att garantera att mobiliseringen mot den grova organiserade brottsligheten fr ett brett och varaktigt genomslag. Styrgruppen leds av Justitiede-

16

Rapport 2011:20

partementet och inleder omedelbart sitt arbete. Gruppen identifierar ett antal omrden som behver utvecklas. En knapp mnad senare ger justitieministern sex experter i uppdrag att lmna frslag p frbttringar av dessa identifierade omrden. Frslagen redovisas fr regeringen fem mnader senare. Tv av de omrden som ska snabbutredas r hur polisens resurser ska kunna utnyttjas effektivare i kampen mot den grova organiserade brottsligheten och hur samverkan mellan de brottsbekmpande myndigheterna kan frbttras. Frslagen redovisas i en departementspromemoria den 14 maj 2008 med titeln Nationell mobilisering mot den grova organiserade brottsligheten och strax drefter fattar regeringen tre beslut som innebr ett steg mot en tydlig frstrkning av insatserna mot den organiserade brottsligheten. Ett av besluten innebr att Rikspolisstyrelsen tillsammans med andra myndigheter ska inrtta totalt tta aktionsgrupper vid tta polismyndigheter och en vid Rikskriminalpolisen, etablera permanenta regionala underrttelsecenter p tta platser i landet och skerstlla en bred myndighetsrepresentation i Operativa rdet. Vad allt detta innebr i praktiken ska vi snart titta nrmare p. Men frst en historisk tillbakablick.

Historien upprepar sig

Kritiken mot hur den organiserade brottsligheten bekmpas r inte ny. Den nyss skildrade mobiliseringen mot organiserad brottslighet kan bst beskrivas som en ytterligare fas i en sedan lnge pgende successiv frstrkning av kampen mot organiserad brottslighet. Om vi backar drygt trettio r tillbaka i tiden slpper den av Rikspolisstyrelsen tillsatta Arbetsgruppen mot organiserad brottslighet (AMOB) i maj 1977 rapporten Organiserad och ekonomisk brottslighet i Sverige Ett tgrdsfrslag. Bakgrunden till arbetsgruppens rapport var att polisen, i sitt arbete mot organiserad brottslighet mtte stora och delvis nya problem i sitt spanings- och utredningsarbete. I den allmnna debatten framfrdes ocks kritik mot samordningen av polisens och andra myndigheters tgrder mot denna kriminalitet. AMOB 1977, s.1.

17

Br rapport 2011:20

Kritiken i rapporten, som publicerades fr ver tre decennier sedan, r pfallande lik de diskussioner som frs i dag om bekmpningen av organiserad brottslighet. Rapporten pekar p behovet av tillgng till expertis utanfr polisens egna led, till exempel skatteexperter och ekonomer som kontinuerligt kan medverka i utredningsarbetet. Vidare framfrs att kriminalpolisens indelning i olika rotlar inte lngre r hllbar eftersom brottsligheten ofta berr flera olika rotlars omrden. Slutligen betonas att den organiserade brottsligheten strcker sig ver strre geografiska omrden och drfr berr flera polisdistrikt.

En tanke om aktionsgrupper fds

Vi lmnar AMOB-rapporten och flyttar oss drygt tjugo r framt i tiden till r 2000 och ett betnkande av den av regeringen tillsatta SPO/Rikskrim-kommittn. Den handlar om polisens organisation fr att bekmpa den grova organiserade brottsligheten. Bristerna som uppmrksammades i AMOB-rapporten verkar i hg grad leva kvar. I betnkandet framfrs skarp kritik mot revirtnkandet inom polisen som ansgs pverka kvaliteten p brottsbekmpningen negativt. Kommittn slog fast att det r uppenbart att cheferna inom polisen inte tagit revirtnkandet p tillrckligt stort allvar, trots att det utgr en belastning fr polisarbetet (SOU 2000:25, s. 13). Ett av frslagen i betnkandet r att inrtta gemensamma aktionsgrupper med inriktning p srskilda ml. Tanken p att infra aktionsgrupper mot organiserad brottslighet i Sverige brjar drmed ta form. Som en fljd av SPO/Rikskrim-kommittns betnkande ger regeringen Rikspolisstyrelsen i uppdrag att utveckla samverkan och stadkomma frndringar i frga om ansvars- och uppgiftsfrdelning (Rikspolisstyrelsens regleringsbrev fr budgetret 2002). En arbetsgrupp tillstts, och under vren samma r freslr den att ett srskilt rd br inrttas fr att bttre samordna och kraftsamla polisens resurser. Frslaget faller i god jord hos Rikspolisstyrelsen, och den 13 juni 2002 fattas ett beslut om att bilda det s kallade Operativa rdet.

Operativa rdet bildas

Knappt tv mnader senare hller rdet sitt frsta mte. Nrvarande r representanter frn ledningarna vid Rikskriminalpolisen, Skerhetspolisen, lnspolismstarna frn de tre strsta polismyndigheterna i landet och en hgre chef frn ngon av de vriga polismyndigheterna (RPS 2002). Denna sammansttning frndras dock ver tid genom att rdet successivt utvidgas med representanter fr andra myndigheter.

18

Rapport 2011:20

En av huvuduppgifterna fr Operativa rdet blir att inrtta aktionsgrupper fr att bekmpa organiserad brottslighet. Utgngspunkten r att aktionsgrupperna varken ska vara permanenta eller ha en fast struktur. De ska i stllet vara konstellationer som verkar mellan sex och tolv mnader och vara anpassade efter de specifika frutsttningarna fr de aktuella operationerna. Strax drefter, efter ett beslut av Operativa rdet, bildas den frsta nationella aktionsgruppen. Namnet r Mike och gruppens uppdrag r att under ledning av Rikskriminalpolisen sl ut en finsk kriminell gruppering som verkat i Sverige under tjugo r (Ds 2008:38). Ett frsta embryo till vad som senare ska bli dagens aktionsgruppsverksamhet brjar ta form.

Behov av srskilda medel

Finansieringen av de frsta aktionsgrupperna r emellertid ett problem. Redan vid Operativa rdets frsta mte konstateras att det finns ett behov av att tillfra centrala medel till Operativa rdet fr att kunna bekosta projektledare och operativa analytiker. Till detta kommer behovet att tcka merkostnader fr traktamenten, vertidsersttning, fordon, tolkar, telefonlistor och extra utrustning (RKP 2002). Tre r senare, r 2005, bildas en ny arbetsgrupp. Rikspolischefen ger den i uppdrag att skapa en nationell handlingsplan fr en lngsiktig, effektiv och slagkraftig bekmpning av organiserad brottslighet (RPS 2006a). Centrala frslag frn arbetsgruppen r att Operativa rdets roll br strkas genom att det ska utvecklas till ett beslutsforum fr insatser utifrn nationella ml. Srskilda medel ska drfr tilldelas. Vidare framhlls behovet av en nationell polisir strategi och av ett system fr uppfljning och redovisning av insatser mot organiserad brottslighet (RPS 2006a). Frslagen resulterar i att Rikspolisstyrelsen under en trersperiod ronmrker totalt 120 miljoner kronor fr att bekmpa organiserad och systemhotande brottslighet. Trots att det formella beslutet inte fattas av rikspolischefen frrn den 7 november 2006 offentliggrs frslaget redan den 3 april vid en presskonferens som hlls gemensamt av dvarande justitieministern Thomas Bodstrm, riksklagaren Fredrik Wersll och rikspolischefen Stefan Strmberg. Rikspolischefens kommentar i pressmeddelandet pminner om det tidigare citerade uttalande som justitieministern gr nstan ett och ett halvt r senare. Polisen gr redan nu stora insatser mot den grova organiserade brottsligheten, men fr att denna brottslighet inte ska fortstta att sprida sig ver landet mste vi utveckla vrt stt att arbeta. RPS 2006c.

19

Br rapport 2011:20

Nu ska det bli verkstad i kampen mot organiserad brottslighet och en ny tjnst som bitrdande chef fr Rikskriminalpolisen inrttas. Den nya bitrdande chefen ska ha ett vergripande ansvar fr insatser mot organiserad brottslighet. Den person som utses till den nya tjnsten r Peter Tjder, tidigare chef fr lnskriminalpolisen i Skne. Han ledde Sknepolisens arbete under det s kallade MCkriget p 90-talet.

Srskild satsning mot organiserad brottslighet

Tv mnader senare beslutar Operativa rdet om inriktningen fr satsningen mot organiserad brottslighet. Den r indelad i en strategisk och en operativ niv. Den vergripande strategin handlar om att inrikta sig p att minska vinsterna av brott, inrikta sig p bde organisationer och inflytelserika personer samt att angripa p bred front. Den operativa inriktningen bestr av tre punkter: 1. Grupper involverade i organiserad brottslighet: Hells Angels, Bandidos, Outlaws, Original Gangsters, Angereds Tigrar, Brdraskapet och A.S.I.R. 2. Infrsel och spridning av cannabis i Sverige. 3. Srskilt svrbekmpad och allvarlig brottslighet ver tid, till exempel vrdetransportrn. Dessa tre punkter blev grundlggande fr Operativa rdets arbete och kom ven att spela en avgrande roll fr hur de 120 miljoner kronorna frdelades p olika projekt i landet. I det frslag som lmnades av den tidigare nmnda arbetsgruppen efterfrgades ven en nationell polisir strategi mot grov organiserad och systemhotande brottslighet. En sdan strategi presenteras av Rikspolisstyrelsen ngra mnader efter Operativa rdets beslut om inriktningarna. Den nationella strategin pminner mycket om Operativa rdets strategiska inriktningar, med tillgg om att pgende verksamhet inom organiserad och systemhotande brottslighet ska stras och att arbetet ska inriktas p att frhindra och frsvra fr ungdomar att involveras i kriminella ntverk och organisationer. Vidare ska lmpliga tgrder utformas fr att skydda personer inom rttsvsendet, vriga myndigheter samt bevispersoner och deras anhriga (RPS 2006b). Nr den srskilda satsningen mot organiserad brottslighet inleds r det emellertid Operativa rdets operativa inriktning, det vill sga de namngivna gngen, cannabis och srskilt allvarlig brottslighet som stter strst prgel p arbetet (Br 2008:22, se ven Br 2009:19). Satsningens struktur r att Rikskriminalpolisen och polismyndigheterna fr ska pengar fr regionala eller lokala projekt

20

Rapport 2011:20

utifrn den operativa inriktningen. De 120 miljonerna rcker till totalt 43 projekt (Br 2009:19).

Aktionsgruppsverksamheten fr ett uppsving

120-miljonerssatsningen leder ocks till en rejl kning av polisira aktionsgrupper. Av de cirka 35 aktionsgrupper som bildas under ren 20022007 fr 25 av dem medel antingen frn de 120 miljonerna eller frn de extra 30 miljoner som polisen tilldelats fr att bekmpa mnniskohandel under ren 20042006 (Ds 2008:38). Under den hr tidsperioden anvnds emellertid begreppet aktionsgrupp utan nrmare precisering och omfattar alla mjliga samarbetsformer. I vissa fall fungerar det mest som en benmning fr att hja statusen p insatsen (Br 2009:19). En intervjuperson i Br:s utvrdering av 120-miljonerssatsningen mot organiserad brottslighet anmrker: Om jag skulle bertta fr ngon att jag r med i en aktionsgrupp p polisen ser de framfr sig 1015 man. De ser ju inte tv poliser som sitter p var sitt rum. Det r inte mycket till aktionsgrupp. Br 2009:19, s. 49 En tydlig konsekvens av 120-miljonerssatsningen r att de extra resurserna gr polisen mer uthllig i kartlggningen av brottsligheten genom till exempel spaning och telefonavlyssning (Br 2009:19). Samtidigt antyds i Br:s utvrdering av 120-miljonerssatsningen att de resursproblem som man mnga gnger framhller i arbetet mot organiserad brottslighet kanske inte enbart handlar om att det saknas resurser utan om hur dessa styrs och anvnds. Visserligen r bekmpning av organiserad brottslighet ryckig och svr att detaljplanera. Resursproblemet kan drfr preciseras som att det ibland saknas flexibilitet och mjligheter att utvidga eller frlnga kartlggningsarbetet nr mycket intrffar p samma gng i en insats eller nr operationer drar ut p tiden och drmed minskar i intensitet. Bristerna i den nationella samordningen och i samverkan mellan myndigheterna i arbetet mot grov organiserad brottslighet identifieras ven i lnspolismstare Eva restad Radners utredning Ett effek-

tivare utnyttjande av polisens resurser mot den grova organiserade brottsligheten (Ds 2008:38), som slpptes innan Br:s utvrdering
publicerades.

21

Br rapport 2011:20

En klar majoritet av myndighetscheferna pekar p behovet av att skapa slagkraftiga arbetsenheter som r flexibla och som har en betydande uthllighet i sitt arbete samt att dessa br ha en mycket hg kunskapsniv om organiserad brottslighet. Ds 2008:38, s. 115 En del av de brister som lyfts fram i bde Br:s och lnspolismstarens utredningar r som ett eko av kritiken frn den statliga utredningen r 2000. Inte minst verkar problemet med revirtnkande inom polisen fortfarande i hg grad vara aktuellt (Br 2009:19, Ds 2008:38, SOU 2000:25). Kan den myndighetsgemensamma satsningen vara nyckeln till att verbrygga dessa problem? Det r den frga som freliggande rapport syftar till att belysa.

22

Rapport 2011:20

UTVRDERINGENS GENOMFRANDE

23

Br rapport 2011:20

Den myndighetsgemensamma satsningen sjstts

2
Det r en bred laguppstllning som i juli 2008 fr regeringens uppdrag. Rikspolisstyrelsen ska tillsammans med klagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Skatteverket, Skerhetspolisen, Kriminalvrden, Kronofogdemyndigheten, Kustbevakningen och Tullverket skerstlla en effektiv och uthllig bekmpning av den grova organiserade brottsligheten. Ngot senare kommer ven Frskringskassan att ansluta sig till laget. I samband med uppdraget fr ven Skerhetspolisen ett srskilt uppdrag att ta ett nationellt huvudansvar fr att frebygga, kartlgga och motverka den organiserade brottslighetens otilltna pverkan p viktiga samhllsfunktioner. Vidare fr Brottsfrebyggande rdet i uppdrag att leda arbetet med att utveckla en mer effektiv samverkansmodell mellan kommuner, polisen, andra myndigheter, nringslivet och vriga berrda organisationer. Besluten innebr att den nationella mobiliseringen mot grov organiserad brottslighet nu lmnar skrivbordet och gr ver i en genomfrandefas. Tidsramen r snv och ett intensivt arbete drar i gng. Samverkansformer ska utvecklas och frankras, aktionsgruppsverksamheten ska utformas och organiseras, regionala underrttelsecenter ska inrttas. Frgorna r mnga. Vad ska Operativa rdet ha fr roll? Hur ska aktionsgrupperna vara sammansatta? Vad ska de regionala underrttelsecentrens uppgift vara och hur ska de vara uppbyggda?

24

Rapport 2011:20

Som mall fr den nya myndighetsgemensamma organisationen sneglar man p polisens underrttelsemodell. Dr delas ledningsfrgorna upp i (1) en strategisk ledningsgrupp som fattar beslut om inriktningen p verksamheten och (2) en operativ ledningsgrupp som fattar operativa beslut. Konsekvensen blir att det redan befintliga Operativa rdet renodlas till att f en mer operativ funktion samtidigt som de strategiska frgorna bryts ut och hamnar i ett nytt nationellt myndighetsgemensamt organ som fr namnet Samverkansrdet.

Br:s utvrdering av den myndighetsgemensamma satsningen

I ett inledande skede av den myndighetsgemensamma satsningen mot grov organiserad brottslighet beslutade Samverkansrdet, en aktr som strax kommer att beskrivas nrmare, att det var viktigt att utvrdera satsningen redan frn brjan. Syftet med utvrderingen skulle vara att skapa en grund fr myndighetsgemensam metodutveckling. Samverkansrdet gav drfr Skerhetspolisen i uppdrag att i samverkan med vriga myndigheter, ta fram ett frslag fr ett utvrderingsuppdrag (RKP 2010a). Under vren 2010 presenterades frslaget fr Samverkansrdet som ansg Brottsfrebyggande rdet vara bst lmpat fr att genomfra utvrderingen (RKP 2010b). I slutet av sommaren 2010 undertecknades ett samarbetsavtal avseende en utvrdering. Utvrderingen skulle vara en processutvrdering1 som belyser hela kedjan inom satsningen frn Samverkansrdets beslut om den myndighetsgemensamma inriktningen till genomfrda insatser. Utvrderingen skulle ocks omfatta hur det operativa arbetet fljs upp och hur erfarenheterna frn verksamheten sprids inom den myndighetsgemensamma satsningen. Br:s arbete med utvrderingen lpte under ett r, frn september 2010 till december 2011 och det r resultatet av den som beskrivs i freliggande rapport.

En processutvrdering kan definieras som en systematisk vrdering av en verksamhet frn id till att den omsatts i praktiken, utan att effekterna av verksamheten undersks (Br 2000:05, jfr Sandberg och Faugert 2007, Vedung, 1998).

25

Br rapport 2011:20

Mobilisering, satsning, rd, underttelsecenter och aktionsgrupper. Vad r egentligen vad?

Det saknas en entydig definition av vad satsningen r och vad som skiljer satsningen frn mobiliseringen och 120-miljonerssatsningen mot den grova organiserade brottsligheten. I figur 1 beskrivs de senaste rens utveckling i myndigheternas bekmpning av organiserad brottslighet. Figuren illustrerar hur Br har valt att skilja p de olika verksamhetsformerna.
Figur 1. Modell ver olika verksamhetsformer.

Br skiljer p satsningarna genom att dela in dem i 120miljonerssatsningen, mobiliseringen och den myndighetsgemensamma satsningen. Med 120-miljonerssatsningen menas den srskilda satsning som inleddes 2006 och som Br tidigare utvrderat (Br 2009:19). Samtidigt som denna satsning pgick fattade den nytilltrdda regeringen beslut om att inleda en mobilisering mot grov organiserad brottslighet i syfte att skerstlla en effektiv och uthllig bekmpning av den grova organiserade brottsligheten (Justitiedepartementet 2008). Till mobiliseringen rknas de frslag som togs fram i departementspromemorian (Ds 2008:38) och i del- och slutredovisningen av regeringsuppdraget (RPS 2009a, RPS 2009b). Till den myndighetsgemensamma satsningen rknas de enheter som brjade sitt arbete sommaren 2009 efter frslaget i slutredovisningen. Fr att kunna tala om en satsningsinsats mste den p ngot stt komma frn ngon av dessa enheter. Denna avgrnsning innebr att lokala myndighetsgemensamma insatser som inte passerat ett

26

Rapport 2011:20

regionalt underrttelsecenter frvisso r myndighetsgemensamma, men de rknas inte in i satsningen. Dremot rknas renden som kommer frn ett regionalt underrttelsecenter, men som sedan operativt hanteras inom en myndighets linjeverksamhet in i satsningen. I de fall dr den ordinarie linjeverksamheten arbetar i en insats som passar in p den myndighetsgemensamma inriktningen, men som inte beretts av kansliet eller beslutats av en styrgrupp i ett regionalt underrttelsecenter, handlar det inte om en satsningsinsats. ven frslag som avslagits i beredningsprocessen, men likvl genomfrts i linjeverksamheten faller utanfr ramarna fr satsningen. Allt beslutat arbete, av Operativa rdet eller en regional operativ ledningsgrupp, som aktionsgrupperna r involverade i rknas dremot till satsningen (jfr RPS 2009b). Satsningen omfattar ven arbetet i Operativa rdet, Samverkansrdet, det Nationella underrttelsecentret och kansliet. Aktionsgruppsverksamheten Med aktionsgruppsverksamheten menar vi aktionsgrupperna och de insatser de arbetar i. Insatserna har beslutats av Operativa rdet eller av polisens regionala operativa ledningsgrupper. Aktionsgruppernas arbete sker emellertid inte p ngot stt isolerat frn linjeverksamheten utan r snarare och har kommit att anvndas som en frstrkningsresurs till linjeverksamheten. Det innebr att linjeverksamheten kan arbeta i satsningsinsatser nr de arbetar tillsammans med en aktionsgrupp. Linjeverksamheten Med linjeverksamhet menas myndigheternas ordinarie arbete, till exempel insatser mot organiserad brottslighet som sker p initiativ av respektive myndighet utan att ha beslutats i Operativa rdet eller att insatsen i underrttelsefasen inte har behandlats av ett regionalt underrttelsecenter.

Samverkansrdet
Samverkansrdet bildades vren 2009 och r ett nationellt myndighetsgemensamt organ. Dess huvuduppgift r att enas om en myndighetsgemensam strategisk inriktning p arbetet och en myndighetsgemensam nationell lgesbild avseende den organiserade brottsligheten. Frn brjan bestod Samverkansrdet av myndighetscheferna frn nio olika myndigheter, men efter ett r utvidgades det till tio myndigheter. Rdet sammantrder tv gnger om ret, och rikspolischefen r ordfrande.

27

Br rapport 2011:20

Samverkansrdet bestr av myndighetscheferna fr

Rikspolisstyrelsen klagarmyndigheten Ekobrottsmyndigheten Skatteverket Kriminalvrden Kronofogden Kustbevakningen Skerhetspolisen Tullverket Frskringskassan (sedan 20 april 2010)

De intervjuer som Br genomfrt, vilka strax kommer att beskrivas mer utfrligt, visar att det finns ett stort symbolvrde i att det r just cheferna fr respektive myndighet som bildar Samverkansrdet. Det ger satsningen en stark legitimitet och signalerar att den r prioriterad.

Det nationella underrttelsecentret (NUC)

Myndighetssammansttningen i Nationella underrttelsecentret verensstmmer med Samverkansrdet. Skillnaden r att klagarmyndigheten inte r representerad och att Migrationsverket tillkommit. Det Nationella underrttelsecentret ska ta fram praktiska metoder fr att effektivisera bekmpningen av grov organiserad brottslighet och identifiera vilka underrttelsebehov som finns. Arbetet ska ske i samverkan med de regionala underrttelsecentren. Vren 2011 beslutade Samverkansrdet att Operativa rdet ska vara styrgrupp fr Nationella underrttelsecentret.

De regionala underrttelsecentren (RUC)

Som nyss nmnts beslutade regeringen att permanenta regionala underrttelsecenter skulle etableras p tta platser i landet. I praktiken blev det dock sju regionala underrttelsecenter, men tta handlggargrupper. Det beror p att underrttelsecentret i samverkansomrde Nord leds av en styrgrupp som i sin tur leder tv handlggargrupper, en i Sundsvall och en i Ume. Sedan tidigare fanns tre regionala underrttelsecenter (Vstra Gtaland, Skne och Stockholm). I praktiken innebar beslutet att de redan befintliga centren permanentades och att fyra nya inrttades. Syftet med centren r att effektivisera underrttelsearbetet i kampen mot organiserad brottslighet med ett srskilt fokus p ekonomisk brottslighet och ekonomihantering (Br 2008:10). Det sker genom att handlggare frn de samverkande myndigheterna sitter i gemensamma lokaler och tillsammans tar fram underrttelserappor-

28

Rapport 2011:20

ter utifrn gemensamma ml. Varje myndighet ska bidra med sin kompetens och sina kunskaper. Enligt verenskommelsen mellan de samverkande myndigheterna br centren bemannas av handlggare frn Tullverket, Ekobrottsmyndigheten, Skatteverket och polisen 3 4 gnger i veckan (RPS 2009b). Det r dock upp till styrgruppen att avgra handlggargruppens bemanning, drfr varierar bemanningen. De vriga myndigheternas nrvaro varierar mellan de olika regionala underrttelsecentren. De regionala underrttelsecentren r lokalmssigt placerade vid en polismyndighet, men varje myndighet str sjlv fr sina egna kostnader. Gemensamma kostnader ska delas, medan polismyndigheten str fr lokaler, skalskydd, kontorsmateriel och dylikt (RPS 2009b). Organisatoriskt r de regionala underrttelsecentren uppdelade i en handlggargrupp och en styrgrupp. Styrgruppen bestr av representanter frn de samverkande myndigheterna som r behriga att fatta beslut om den egna myndighetens resurser (RPS 2009b). I styrgruppen finns ven en representant frn klagarmyndigheten representerad.
De tta regionala underrttelsecentren Gteborg (Samverkansomrde Vst) Malm (Samverkansomrde Syd) Stockholm (Samverkansomrde Stockholm) Uppsala (Samverkansomrde Mitt) rebro (Samverkansomrde Bergslagen) Sundsvall (Samverkansomrde Nord) Ume (Samverkansomrde Nord) Norrkping (Samverkansomrde st)

Operativa rdet (OR)

Operativa rdet har 23 medlemmar och sammantrder varannan vecka. Myndighetssammansttningen r densamma som i Samverkansrdet med skillnaden att vissa myndigheter har en utkad representation. Medlemmarna i Operativa rdet har mandat att fatta beslut fr sin myndighet eller sitt samverkansomrde2, till exempel att skra resurser hos den egna myndigheten fr insatser beslutade av Operativa rdet (RPS 2009b). Operativa rdets uppgift r att besluta om vilka insatser som ska genomfras inom ramen fr den myndighetsgemensamma inrikt2

Samtliga av polisens sju samverkansomrden r representerade i Operativa rdet. Samverkansomrdena r den regionala nivn inom polisen. Inom respektive samverkansomrde fattar polismyndigheterna gemensamma beslut om arbetets former och anvndning av resurser.

29

Br rapport 2011:20

ningen. Rdet fattar myndighetsgemensamma konsensusbeslut om huruvida en aktionsgrupp eller andra multidisciplinra samverkansformer ska anvndas fr en specifik insats. Det beslutar ven vilken myndighet som ska leda insatsen. Nr det gller resurssttningen kan rdet fatta beslut om de 200 polisanstllda personerna som ingr i aktionsgrupperna. Operativa rdet kan dock inte ta beslut om andra resurser utanfr denna styrka. Dremot kan andra myndigheter meddela att de kan bidra med resurser. Beslut om samverkan mellan myndigheterna sker sedan inom ramarna fr insatsen.

Kansliet fr Samverkansrdet och Operativa rdet

Som std fr de bda rden inrttades Kansliet fr Samverkansrdet och Operativa rdet (fortsttningsvis benmnt kansliet). Dess huvuduppgift r att planera, bereda, lmna frslag till beslut, fra protokoll samt flja upp Samverkansrdets och Operativa rdets mten (RPS 2009b). I kansliets beredning av inkomna frslag p insatser sker kontakter med frslagsstllaren och vriga myndigheter inom satsningen. Kansliet ansvar ven fr en sammanstllning av pgende insatser, som redovisas fr Operativa rdet var fjortonde dag. Utver detta ansvarar kansliet fr att sammanstlla en rlig resultatredovisning till regeringen om satsningen mot organiserad brottslighet.
Kansliet fr Samverkansrdet och Operativa rdet Chef Stllfretrdande chef 2 handlggare 2 verksamhetsanalytiker Sekreterare

Aktionsgrupperna
Samtidigt som Samverkansrdet bildades inledde polisen en samordnad rekrytering till aktionsgruppsverksamheten. Totalt anstlldes 200 personer till de tta aktionsgrupperna. Aktionsgruppspersonalen skulle ha kompetens att utreda grova vlds- och narkotikabrott, men ven kunna arbeta med brottsfrebyggande tgrder, som exempelvis nyrekrytering till kriminella gng (RPS 2009a). Sju av aktionsgrupperna r frdelade i polisens samverkansomrden och en finns placerad vid Rikskriminalpolisen. De tre storstadsregionerna (Stockholm, Vst och Syd) och Rikskriminalpolisen har 30 anstllda i respektive aktionsgrupp medan de vriga fyra samverkansomrdenas aktionsgrupper (Bergslagen, Mitt, st och Nord) bestr av 20 personer. Aktionsgrupp Nord r uppdelad med 10 per-

30

Rapport 2011:20

soner i Vsternorrlands ln och 10 personer i Vsterbottens ln de har dock en gemensam chef. Aktionsgrupperna r inte enhetliga till sin struktur, varken nr det gller funktioner i gruppen eller hur de r placerade organisatoriskt i polismyndigheten. Det beror p att den polismyndighet som en aktionsgrupp tillhr sjlv beslutar om aktionsgruppens organisatoriska tillhrighet (RPS 2009b). Kan vl sga att det var en vldigt gedigen process innan vi kom fram till hur organisationen skulle se ut och hur det skulle vara. Jag tycker vl s hr i efterhand att det var lite vl verarbetat. Fr sen visade det sig att man i alla fall inte riktigt gjorde som man hade kommit verens om, det ser ju lite olika ut p olika stllen. Chef inom polisen Senare i rapporten kommer det att visa sig att olikheterna frt med sig vissa problem nr aktionsgrupperna ska arbeta tillsammans.

Utvrderingens syfte och frgestllningar

Syftet med utvrderingen r att identifiera de hinder och mjligheter som finns fr den myndighetsgemensamma satsningen att arbeta mot organiserad brottslighet. Utvrderingen kan tjna som underlag till att formulera strategier fr att utveckla styrning, process och organisation. Genom att belysa hela kedjan frn hur en insats identifieras och formuleras, bereds, beslutas, genomfrs och slutligen fljs upp kommer fljande tre vergripande frgor att besvaras: 1. Hur myndighetsgemensam r den myndighetsgemensamma satsningen? 2. Hur fungerar den nationella styrningen av den myndighetsgemensamma satsningen? 3. Vilka r erfarenheterna med satsningen frn ett brottsbekmpningsperspektiv?

Metod
I processutvrderingen av den myndighetsgemensamma satsningen har fljande metoder och kllor anvnts: expertpanel en indexjmfrelse mellan aktionsgruppsverksamheten och linjeverksamheten intervjuer med myndighetspersoner

31

Br rapport 2011:20

deltagande observationer dokumentgenomgng.

Dessa metoder kommer nu att beskrivas var fr sig. Expertpanel P ett seminarium fick en expertpanel med poliser identifiera vilka faktorer de ansg vara mest centrala fr en ideal bekmpning av organiserad brottslighet. Dessa poliser har stor erfarenhet av att arbeta mot organiserad brottslighet, bde inom satsningen och i linjeverksamheten. Seminariet resulterade i att ett utvrderingsinstrument togs fram, det vill sga ett index fr att bedma insatser mot organiserad brottslighet (jfr Br 2009:19). Indexjmfrelse Det framtagna utvrderingsinstrumentet har sedan anvnts fr att, utifrn en femgradig skala, jmfra insatser mot organiserad brottslighet i linje- respektive aktionsgruppsverksamheten. De omrden som har bedmts r: uthllighet i insatsen strategisk inriktning p insatsen resurser myndighetssamverkan inom Polisen myndighetssamverkan med vriga myndigheter (ej Polisen) dokumentation och kunskapsspridning.

Br har studerat nio aktionsgruppsinsatser och tio av linjeverksamhetens insatser. Aktionsgruppsinsatserna pgick under 2010. Vissa insatser inleddes under 2009 och andra avslutades i brjan av 2011. Urvalet av aktionsgruppsinsatserna bestmdes av att samtliga sju samverkansomrden skulle vara representerade. En insats freslogs och drevs av Ekobrottsmyndigheten. Eftersom aktionsgruppsinsatser tenderar att pg under en lng tid och d satsningen hade pgtt i ungefr ett r fanns det inte srskilt mnga aktionsgruppsinsatser att vlja mellan. De flesta aktionsgrupper hade vid tidpunkten fr utvrderingen genomfrt en eller hgst tre insatser. Valet av vilken insats som skulle ing i utvrderingen skedde utifrn det underlag som Operativa rdet fattat beslut om. Strvan vid urvalet var att f en s jmn frdelning som mjligt mellan insatser inriktade mot olika former av organiserad brottslighet och mellan olika brottstyper, exempelvis narkotikabrott och ekonomisk brottslighet. Urvalet av de tio insatserna i linjeverksamheten baserades p att de skulle likna aktionsgruppsinsatserna i s stor utstrckning som mj-

32

Rapport 2011:20

ligt. Samtliga sju samverkansomrden r ven representerade i detta urval. En linjeinsats drevs av Ekobrottsmyndigheten. Bedmningen av insatserna baseras p intervjuer med personal som arbetat inom insatserna. Oberoende av varandra gick tre utredare frn Br igenom det samlade intervjumaterialet fr respektive insats och gjorde bedmningar med std av utvrderingsinstrumentet. Varje omrde har bedmts p en femgradig skala. De tre utredarnas bedmningar jmfrdes sedan med varandra. Om bedmningarna skiljde sig t p ngon punkt diskuterades de olika tolkningarna i gruppen. Reliabiliteten i jmfrelseindexet bedms vara hg, d avvikelserna mellan utredarnas bedmningar var sm. Intervjuer Sammanlagt har 139 intervjuer genomfrts med olika myndighetspersoner. Intervjuerna omfattade samtliga myndigheter som ingr i Samverkansrdet. Intervjupersonerna var verksamma p olika niver inom myndigheterna, frn handlggare, utredare och spanare till medlemmar i Operativa rdet. Intervjuerna var semistrukturerade och handlade om specifika insatser, men ocks om satsningen och arbetet mot organiserad brottslighet i stort. De utdrag ur intervjuerna som redovisas i rapporten har anonymiserats och bearbetats till lsbar form. En vervgande majoritet av intervjupersonerna var frn de brottsbekmpande myndigheterna. Deltagande observationer Fr att f en kad frstelse fr processerna inom satsningen genomfrdes deltagande observationer, som omfattade bde olika mten inom satsningen och operativt arbete i pgende insatser. Fr att dokumentera observationerna frde Br fltanteckningar. Dessa har sedan anvnts som ett empiriskt underlag i analysen (jfr Aspers 2007). I anteckningarna finns beskrivningar av vad som hnde, vad som sades, situationen, miljerna och andra intryck. Vid de deltagande observationerna var Br:s roll tydlig. De som observerades fick information om att Br genomfrde utvrderingen och vad syftet med utvrderingen var. Den berttelse som lper genom hela rapporten r inte en direkt tergivning av fltanteckningarna. Berttelsen r emellertid inspirerad av de sammantagna deltagande observationerna, intervjuerna och dokumentgenomgngarna. Den insats som beskrivs i berttelserna r uppdiktad. Dokumentgenomgng En genomgng gjordes av dokument som har att gra med den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet. Det gller bde dokument om satsningen i stort och om specifika insatser och processer. Dokumenten har varit bde offentliga och

33

Br rapport 2011:20

hemliga. Syftet med genomgngen har varit att f en verblick av satsningens utveckling och att studera vilket underlag som har funnits fr aktionsgruppsinsatserna.

Rapportens disposition
Hittills har rapporten beskrivit bakgrunden till den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet. I det fljande kommer resultatet av utvrderingen att presenteras. Inledningsvis skildras hur satsningens strategiska inriktning bestmdes. Drefter presenteras utvrderingens resultat genom att i kronologisk ordning flja hur en insats initieras och den efterfljande processen. Det flde som kommer att beskrivas kan sammanfattas i fljande punkter: Ett underrttelserende initieras. Underrttelserendet bearbetas i myndigheternas underrttelseverksamheter och i de regionala underrttelsecentren. rendet fresls som en lmplig aktionsgruppsinsats fr Operativa rdet. Kansliet bereder frslaget. Operativa rdet fattar beslut om huruvida frslaget ska bli en aktionsgruppsinsats eller inte. Aktionsgruppen och samverkande myndigheter inleder sin insats. Operativa rdet beslutar om att avsluta och flja upp insatsen. rlig rapportering till regeringen av satsningen.

34

Rapport 2011:20

Figur 2. Processbeskrivning.

Rapporten kommer ven fortsttningsvis ha samma form och struktur som lsaren hittills har mtt. En berttelse, som inleder de omrden som behandlas i kapitlen, kommer att varvas med resultat frn utvrderingen med kompletterande analysrutor. Resultaten frn de olika metoderna i utvrderingen redovisas inte var fr sig utan ligger sammantaget till grund fr beskrivningar och bedmningar. Enbart nr det r relevant kommer resultatet fr en metod att srredovisas.

35

Br rapport 2011:20

36

Rapport 2011:20

RESULTAT OCH ANALYS

37

Br rapport 2011:20

Satsningens strategiska inriktning bestms

3
I september 2009, drygt ett och ett halvt r efter justitieministerns mte med myndighetscheferna, befinner sig den myndighetsgemensamma satsningen i skarpt lge. Strukturerna fr att skerstlla en effektiv och uthllig bekmpning av den grova organiserade brottsligheten r nu p plats och det operativa arbetet kan brja. Fr att kunna fatta ett beslut om vad satsningen br inrikta sig p ger Samverkansrdet det Nationella underrttelsecentret i uppdrag att ta fram en lgesbild av den organiserade brottsligheten i Sverige. Med lgesbilden som underlag fattar Samverkansrdet ett beslut om satsningens strategiska inriktning fr resten av 2009. P samma stt som i inriktningen fr 120miljonerssatsningen faller valet p att fokusera bde en viss typ av grupperingar och specifika brottstyper. Dessutom r den nya inriktningen inte helt olik den gamla, ven om formuleringarna ndrats. I 120-miljonerssatsningen nmndes prioriterade grupperingar vid namn. Nu tar den nya inriktningen sikte p specifika egenskaper och fokuserar drfr grupperingar med hg kapacitet att organisera sig, vara systemhotande och inordna sig i och pverka legala marknader. Den tidigare inriktningen p cannabis utvidgas till att omfatta narkotikahandel med rutter via Vst- och Centralafrika. Den punkt som tidigare handlade om srskilt svrbekmpad och allvarlig brottslighet ver tid preciseras. Vad som ska prioriteras r mnniskohandel som srskilt syftar till sexuellt utnyttjande samt bedrgerier, korruption, penningtvtt och andra verksamheter

38

Rapport 2011:20

som r kopplade till brottsliga grupperingars nrvaro i den legala ekonomin, inflytande i politiken eller pverkan p rttsvsendet. I slutet av 2009 bestller Samverkansrdet en ny lgesbild frn Nationella underrttelsecentret fr att kunna fatta ett inriktningsbeslut infr 2010. En stor skillnad mot fregende lgesbild r att centret nu har utvecklat ett eget instrument som ska anvndas fr att bedma hur samhllsfarliga olika konstellationer r, ngot som tidigare saknats. Instrumentet utgr frn tre kriterier som bedms vara srskilt samhllsfarliga fenomen. Dessa r anvndningen av fretag i brottslig verksamhet otillten pverkan vld. Samverkansrdet beslutar att de konstellationer som ska prioriteras 2010 r de som har kapacitet fr samtliga av dessa tre faktorer eller som har kapacitet att anvnda fretag i brottslig verksamhet i kombination med ngot av de andra tv kriterierna. Eftersom anvndningen av fretag i brottslig verksamhet blir ett verordnat kriterium innebr beslutet att satsningen mot grov organiserad brottslighet nu fr en tydligare inriktning mot ekonomisk brottslighet n tidigare. Sklet r att ekonomisk brottslighet definitionsmssigt sker inom ramen fr fretag eller har tydliga kopplingar till legal nringsverksamhet.

Kriterierna en mjlighet eller ett hinder?

Av intervjuerna gr det att urskilja tv strmningar om hur intervjupersonerna ser p de tre kriterierna. En majoritet anser att kriterierna r ett viktigt styrinstrument och en frutsttning fr att satsningen ska vara effektiv. En inte obetydlig andel av intervjupersonerna ser emellertid kriterierna som ett hinder.

Kriterierna som en mjlighet

De som tycker att kriterierna fyller en viktig roll fr satsningen betonar behovet av att skapa systematik i arbetet. De anser att beslut om insatser br fattas utifrn en enhetlig bedmningsgrund och inte efter olika personliga preferenser. En avsaknad av gemensamma regler kan ge upphov till att det skapas en mngd olika lokala tolkningar av vad det r arbetet ska inriktas mot tolkningar som fr-

39

Br rapport 2011:20

modligen kommer att frgas av de lokala problemen vilket innebr att satsningen riskerar tappa sitt nationella anslag. Vi kan inte ha en satsning mot grov organiserad brottslighet dr var och en gr sin egen definition av vad vi ska jobba med. Det mste vara p den niv som generaldirektrerna kommer fram till. Annars kommer det bara att sas ut i den ordinarie verksamheten och d kommer var och en ha sitt eget vrsta problem. Chef inom polisen Intervjuade poliser betonar att en gemensam styrning r srskilt ndvndig med tanke p polisens organisationsstruktur med 21 polismyndigheter. Det finns en farhga fr att en avsaknad av nationell strategi leder till att varje polismyndighet tar fram sin egen inriktning. ven om mnga r positiva till de tre kriterierna r en vanligt frekommande uppfattning att de br fljas upp kontinuerligt och korrigeras vid behov. Justeringar kan exempelvis behvas om det lngre inte kommer in s mnga relevanta insatsfrslag till Operativa rdet. Flera intervjupersoner menar att en frklaring till att fretag i brottslig verksamhet givits s stor betydelse i satsningen r att det r en frutsttning fr att de aktuella myndigheterna som ingr i satsningen ska kunna samverka. Flera av de myndigheter som ingr i satsningen arbetar p ett eller annat stt med penningstrmmar dr fretag ofta finns med i bilden. Fr Skatteverkets del svarar fretag fr inbetalningen av sina anstlldas skatter, sociala avgifter samt garnas uttag av ln. Till det kommer alla momsinbetalningar. Kronofogden gr utmtningar hos bland annat fretag. Frskringskassan har kopplingar till fretag genom att bidrag ofta r knutna till tidigare registrerad inkomst av anstllning eller nringsverksamhet. En stor del av Ekobrottsmyndighetens insatser rr fretag. Trots samstmmigheten om att det r viktigt att prioritera ekonomisk brottslighet upplever polismyndigheterna att det r svrt att hitta insatser som lever upp till kriteriet. En terkommande kommentar bland intervjuade poliser r att det r anmrkningsvrt att narkotikabrottslighet inte r ett prioriterat brottsomrde med tanke p straffvrdet. Denna uppfattning frstrks ytterligare av att mnga poliser har en bristfllig kunskap om ekonomisk brottslighet samtidigt som de har en lng tradition av att arbeta mot narkotikabrottslighet och andra former av traditionell organiserad brottslighet. Tillmpningen av kriterierna medfr att de polismyndigheter som deltar i satsningen tvingas styra ut frn knda och trygga vatten till mer oknda.

40

Rapport 2011:20

Vi r s vana med att det hr r ju ett gng pang kr! Eller det hr r ju narkotika kr! Men det r inte s lngre. Nu r det mycket hrdare styrt mot kriterier dr myndighetssamverkan kommer till sin rtt. Och dessutom har vi ven sagt inom polisen i 25 rs tid: Nu ska vi brja med go for the money. Ja, men gr d det. Slpp vld och narkotika och fokusera p fretag i brottslig verksamhet. Chef inom polisen

Kriterierna som ett hinder

En del intervjupersoner menar att kriterierna r fr snva och drmed hindrar tillstrmningen av insatsfrslag till Operativa rdet. Till exempel berttar en intervjuperson om hur de frskt att f till stnd en aktionsgruppsinsats i ett visst ln i samverkansomrdet. Hittills har vi inte lyckats f fram ngon insats som hller mtten fr de strategiska inriktningarna. Det r rtt s hga krav egentligen fr att f igenom en insats. Chef inom polisen Flera klagare och poliser anser att insatserna ven borde vara inriktade p den del av den grova organiserade brottsligheten som inte har ngon koppling till fretag. Dessa individer och grupperingar riskerar nu att exkluderas frn satsningen till fljd av kravet p fretag i brottslig verksamhet. Det finns ven intervjuade poliser som menar att vldskriteriet har snvats in fr mycket, vilket beror p att det under 2011 bestmdes att vld skulle tolkas som ddligt vld. Denna skrpning medfrde att polismyndigheterna fick nnu svrare att hitta lmpliga insatser. ver lag r intervjupersonerna dock ense om att vld r ett ndvndigt kriterium. En annan kritik som riktas mot kriterierna och beredningsprocessen r att det upplevs som byrkratiskt. Det r en skillnad frn ordinarie linjeverksamhet, dr en lovande insats kan inledas utan att det mste uppfylla formella kriterier.

Skerhetsventilen
Insatser som inte fngas upp av kriterierna kan resurssttas om det finns srskilda strategiska skl. Denna mjlighet infrdes 2010 och benmns skerhetsventilen. Operativa rdet har valt att inte nrmare definiera vad som avses med srskilda strategiska skl. I stllet r det upp till frslagsstllaren att motivera varfr srskilda strategiska skl freligger.

41

Br rapport 2011:20

Skerhetsventilen anses skapa flexibilitet och ett ndvndigt handlingsutrymme fr Operativa rdet att prioritera insatser som inte faller in under kriterierna. En intervjuad klagare menar till exempel att internationella grupperingar som har ett vldskapital, men som varken utvat vld eller otillten pverkan i Sverige och inte heller har fretag hr, borde kunna prioriteras av srskilda strategiska skl. Fr vissa myndigheter, till exempel Tullverket, beskrivs skerhetsventilen som deras praktiskt taget enda mjlighet att kunna lmna frslag p insatser.

Vilken typ av insatser selekteras fram?

En sammanstllning av aktionsgruppsinsatserna r 2010 visar att de hade fljande huvudinriktning:
Tabell 1. Brottskategorier. Absoluta tal. Brottskategori Narkotikabrott, dopningsbrott Vldsbrott (inkl. otillten pverkan och rn) Ekobrott Tillgreppsbrott Annat Summa Klla: RPS 2010b. Antal 12 7 2 1 1 23

Att narkotikabrott har en s framtrdande roll kan framst som mrkligt i ljuset av de urvalskriterier som nyss redovisats. Resultatet ska dock inte med ndvndighet tolkas s att de insatser som Operativa rdet fattat beslut om faller utanfr kriteriernas ramar. Resultatet r sannolikt ett utslag av att kriterierna r inriktade p konstellationernas kapacitet. En person som hanterar stora mngder narkotika kan samtidigt anvnda fretag, ha ett hgt vldskapital och kapacitet att anvnda otillten pverkan. Med tanke p kriteriernas tydliga inriktning mot ekonomisk brottslighet och vilka myndigheter som samverkar i satsningen framstr dock antalet insatser med ekobrott som huvudinriktning som lgt. Bde intervjuade klagare och poliser uttrycker att aktionsgruppernas arbete i alltfr stor utstrckning har inriktats mot MC-gng, som linjeverksamheten bedms klara av att hantera relativt vl. De menar att man d missar de lsa ntverken, som inte r srskilt vldsamma, men som pverkar samhllet i stort genom att deras kriminella aktiviteter skapar stora samhllskostnader. Det anses medfra att insatserna varken resulterar i att de mest strategiska personerna lagfrs eller att deras verksamhet skadas i srskilt stor utstrckning.

42

Rapport 2011:20

Analys: Hur vl fungerar den myndighetsgemensamma inriktningen som ett styrmedel?

Ett centralt styrmedel fr satsningen r den myndighetsgemensamma inriktning som rligen beslutas av Samverkansrdet. En central frga r drfr om de kriterier som nmns i inriktningsbeslutet r lmpliga fr att uppfylla mlet med satsningen: att effektivt och uthlligt bekmpa den grova organiserade brottsligheten. Fr att kunna svara p den frgan krvs att vi tittar p sjlva objektet som ska bekmpas, det vill sga grov organiserad brottslighet. Vad r det fr ngonting? Den myndighetsgemensamma inriktningen blev definitionen av grov organiserad brottslighet Hur organiserad brottslighet ska definieras r ngot som i decennier debatterats och diskuterats, inte minst i forskarvrlden. En genomgng av dessa diskussioner gr knappast begreppet tydligare utan landar snarare i en tvekan om det ens r meningsfullt att frska definiera vad som menas med organiserad brottslighet. Det handlar om en begreppsmssig snrskog, med en uppsj av definitioner och utan en sammanhngande teoretisk plattform att ta avstamp ifrn (van Duyne och van Dijck 2007, van Duyne 2003, van Duyne 2010, von Lampe m fl. 2006, se ven von Lampe 2011). Oavsett hur olika forskare anser att organiserad brottslighet br definieras r det, sett frn satsningens perspektiv, av central betydelse att veta vad det r som ska prioriteras och bekmpas. Satsningen har valt att utg frn EU:s definition av organiserad brottslighet (Europeiska unionen 1997). Den har ett relativt brett anslag och baseras p en upprkning av olika faktorer av vilka ett antal mste stmma in fr att en gruppering ska definieras som organiserad brottslighet. Faktorerna i definitionen passar in p mnga olika typer av grningspersoner (van Duyne och van Dijck 2007). Satsningen avgrnsar emellertid sin mlbild genom att stta adjektivet grov framfr organiserad brottslighet. I de dokument som tagits fram inom ramen fr de satsningar som gjorts i Sverige mot grov organiserad brottslighet har Br inte lyckats hitta ngon tydlig formulering av vad som egentligen avses med detta begrepp. Br tolkar emellertid det Nationella underrttelsecentrets lgesbilder som att grov organiserad brottslighet innebr konstellationer som klassas som ett hot eller ptagligt hot mot samhllet. Det vill sga de konstellationer som bedms ha en hg kapacitet fr att anvnda sig av vld, otillten pverkan eller fretag i brottslig verksamhet. Sammantaget innebr detta att den myndighetsgemensamma inriktningen inte tar sikte p ngon srskilt prioriterad del av den grova organiserade brottsligheten specifikt, till exempel brottstyper, fenomen, problemomrden, grupperingar eller individer, utan helt enkelt p grov organiserad brottslighet i stort. Viktningsinstrumentet som blev ett sllningsverktyg De tre kriterierna i den myndighetsgemensamma inriktningen togs ursprungligen fram av det Nationella underrttelsecentret som ett instrument fr att bedma hur samhllsfarliga olika konstellationer r. Genom att bedma vilken kapacitet olika grupper har skulle insatser kunna prioriteras genom att viktas mot varandra.

43

Br rapport 2011:20

Nr Samverkansrdet beslutade att kriterierna skulle utgra den myndighetsgemensamma inriktningen minskade emellertid frutsttningarna fr att anvnda kriterierna som ett viktningsinstrument. Till fljd av att ett insatsfrslag var tvunget att uppfylla kriterierna sllades de renden som inte tog sig ver trskeln redan bort frn brjan. Konsekvensen blev ett lgt inflde av insatsfrslag, srskilt frn andra myndigheter n Polisen, och frutsttningarna fr Operativa rdet att prioritera mellan insatser blev ven mycket lga. Skerhetsventilen en rddare i nden Som tidigare har nmnts finns det emellertid en mjlighet fr myndigheterna att ange srskilda skl till att f anvnda en aktionsgrupp. P s stt kan myndigheterna fresl insatser som de bedmer som nationellt relevanta, men som inte omfattas av den myndighetsgemensamma inriktningen. Denna skerhetsventil innebr med andra ord att myndigheterna och Operativa rdet sjlva kan bestmma vad som r grov organiserad brottslighet. Med utgngspunkt frn att utvrderingen visar att den myndighetsgemensamma inriktningen har uppfattats som snv menar Br att skerhetsventilen ftt en viktig funktion i satsningen. Den ger mjlighet till att vara flexibel i beslutsfattandet och att snabbt kunna svara p nya uppkomna fenomen, trender och situationer. Detta r srskilt viktigt med tanke p att kriterierna tar sikte p en kapacitetsbedmning, vilket i praktiken innebr att en konstellations farlighetsgrad avgrs utifrn en historisk bedmning av vad de har gjort tidigare. Risken r med andra ord stor fr att endast redan knda gngbildningar som underrttelsetjnsten har information om fokuseras medan nya konstellationer och individer faller utanfr den myndighetsgemensamma inriktningen. Forskning visar ven att underrttelsearbetet grna riktas mot personer som det r enkelt att f information om, det vill sga personer som myndigheterna redan arbetar mot (jfr Gill 2000). Eftersom arbetet tenderar att inriktas mot dessa personer fr underrttelsetjnsten ven mer information om dem, vilket gr att man kommer att fortstta att arbeta mot dem. Det kan ge en frvrngd bild av kriminella marknader och kriminella ntverk (Innes och Sheptycki 2004). Det finns emellertid en risk med skerhetsventilen. Om den anvnds fr ofta och godtyckligt tappar den myndighetsgemensamma inriktningen sin betydelse och man kan frga sig hur stort behovet av olika kriterier d r. Allt som uppfattas som allvarligt prioriteras. Den myndighetsgemensamma inriktningen fljs inte upp Ett argument fr att anvnda kriterier r att det ger mjlighet att flja upp resultatet, vilket r ett viktigt styrmedel i en organisation. Satsningens resultatmtt kopplas dock inte till kriterierna. Den rliga resultatredovisningen till regeringen tar inte sikte p de tre utvalda kriterierna utan i stllet mts antalet beslag, hktade och utdmda fngelser, vilket inte alls har ngon direkt bring p kriterierna. Detta kommer att utvecklas mer lngre fram i rapporten. Redan nu kan dock konstateras att konsekvensen blir att de tre kriterierna fr en begrnsad funktion som styrmedel. Till detta kommer att skerhetsventilen redan medfrt att de tre kriterierna tappat i betydelsen som styrmedel.

44

Rapport 2011:20

Frslag Br bedmer att inriktningsbeslutet med kriterierna fyller en viktig funktion fr att f en nationell styrning p satsningen. En del myndighetspersoner upplever emellertid kriterierna fr ren 2010 och 2011 som snva och relativt svrtolkade, vilket leder till att en del insatser, som vissa myndigheter anser borde ing i satsningen, inte fresls om myndigheterna inte lyckas formulera srskilda skl. Till fljd av detta anser Br att det finns skl att se ver de nuvarande kriterierna fr att skapa en tydligare strategisk inriktning p satsningen. Br ser tv alternativa vgar. Den ena r, att i stllet fr att fokusera enskilda personer och brottsutredningar, utg frn nationellt prioriterade lngsiktiga projekt som tar sikte p ett geografiskt omrde, ett problemomrde eller fenomen som bedms utgra ett problem av nationellt intresse. Exempel p sdana omrden kan till exempel vara bevpnade gnguppgrelser p allmn plats, korruption, utpressning, gngetablering, vapenhandel eller infiltrering av nringslivet. Med denna strategiska inriktning behvs i princip inga kriterier utan man utgr i stllet frn det faktiska behovet av lngsiktiga myndighetsgemensamma projekt som man annars inte skulle ha mjlighet att bedriva i linjeverksamheten. Myndigheterna lmnar in frslag p denna typ av projekt och Operativa rdet prioriterar utifrn ett nationellt perspektiv. Den andra vgen r att, som i dag, fortstta med att inrikta sig p individer och brottsutredningar p regional niv. Samverkansomrdena br dock sjlva f avgra vilka renden de anser passar bst fr en nationell satsning och fresl dem. De inkomna frslagen prioriteras sedan efter vilka renden som fr hgst betyg i kapacitetsbedmningen. I denna modell tillmpas kriterierna frst vid Operativa rdets prioritering och anvnds sledes som ett viktningsinstrument. En frdel med bda dessa urvalsstrategier r att de baseras p en inventering av regionala problem som sedan bedms utifrn ett nationellt strategiskt perspektiv.

45

Br rapport 2011:20

Ett underrttelserende fds

4
De organisatoriska ramarna r satta. Den strategiska inriktningen r bestmd och tvhundra personer har anstllts till de tta aktionsgrupperna. Det r nu dags att p allvar brja bekmpa den grova organiserade brottsligheten. Satsningens recept r i stora drag fljande. De lokala och regionala kriminalunderrttelsetjnsterna samt de regionala underrttelsecentren ska identifiera och arbeta fram lmpliga renden. De renden som sedan bedms lmpliga som aktionsgruppsinsatser och uppfyller den myndighetsgemensamma inriktningen ska fresls till Operativa rdet. Innan insatsfrslaget nr Operativa rdet bedms och bereds det av kansliet. Operativa rdet vljer sedan ut de frslag som br prioriteras och frdelar dem till aktionsgrupperna. Aktionsgruppen arbetar sedan i det samverkansomrde som omfattas av insatsen med std av regionala resurser frn linjeverksamheten. Insatser fljs upp av Operativa rdet var fjortonde dag och det r ven de som fattar beslut om nr en insats ska avslutas. Nr s skett fljer kansliet upp den avslutade aktionsgruppsinsatsen. Kansliet sammanstller ven statistik om satsningen och rapporterar den rligen till regeringen. Enligt satsningens tnkta modell ska allts insatser initieras lokalt och regionalt och sedan fresls till Operativa rdet. Eftersom aktionsgrupperna r helt nya och personalstyrkorna skiljer sig t i frga om kompetens och erfarenhet bedmer emellertid Operativa rdet att det r lmpligt att inledningsvis frng den tnkta modellen och i stllet tilldela aktionsgrupperna en lmplig trningsinsats. Under samma tidsperiod har ett nytt namngivet kriminellt gng brjat etablera sig p flera orter i Sverige. Gnget har ftt stor

46

Rapport 2011:20

uppmrksamhet i medierna samtidigt som polisen anser sig ha en bristfllig bild av gngets utbredning och farlighetsgrad. Operativa rdet gr ut med en bestllning till kriminalunderrttelsetjnsterna att samla in information om gnget. Resultatet av bestllningen blir att det kommer in flera frslag till Operativa rdet om aktionsgruppsinsatser inriktade mot gnget. Eftersom kunskapen om gnget inledningsvis inte r s stor r det svrt fr Operativa rdet att bedma om de tre inriktningskriterierna fr en aktionsgruppsinsats r uppfyllda. Frslagen p aktionsgruppsinsatserna godknns dock med hnvisning till att det freligger srskilda strategiska skl att arbeta mot grupperingen.

Mot ett underrttelsestyrt arbetsstt

Under senare tid har kriminalunderrttelseverksamhet kommit att bli sjlva hjrtat i polisarbetet, inte minst mot organiserad brottslighet. Utvecklingen inom polisen, bde i Sverige och internationellt, har gtt frn ett reaktivt arbetsstt, dr polisen frmst agerar p redan begngna brott, till ett mer proaktivt arbetsstt dr myndigheterna strvar efter att frebygga brott innan de begs. Denna svngning blev srskilt tydlig 2007 nr polisen infrde en ny lednings- och styrmodell kallad PUM, Polisens underrttelsemodell. Modellen har sin utgngspunkt i att all planlagd polisverksamhet ska vara underrttelsestyrd, det vill sga baseras p ett informationsunderlag (RPS 2005). Konkret innebr det en tydligare rollindelning i polisorganisationen med bestllare och utfrare. Bestllarna utgrs av ledningsgrupper p olika niver. De bestller in underlag frn utfrarna, det vill sga kriminalunderrttelsetjnsterna p lokal, regional och nationell niv. I satsningens fall innebr det till exempel att Polisens regionala operativa ledningsgrupp (ROLG) skickar en bestllning till kriminalunderrttelsetjnsten, nrmare bestmt till samverkansomrdets kriminalunderrttelsetjnst (SamO-KUT3) fr att underska om det finns ngon lmplig insats fr en aktionsgrupp i ngot av samverkansomrdets ln.

Den regionala kriminalunderrttelsetjnsten har en samverkans- och samordningsfunktion fr kriminalunderrttelsetjnsten inom respektive samverkansomrde. Den ska ven fungera som en lnk mellan den lokala och Rikskriminalpolisens kriminalunderrttelsetjnst, dvs. den nationella nivn.

47

Br rapport 2011:20

Som utgngspunkt i detta arbete anvnder kriminalunderrttelsetjnsten den tidigare nmnda myndighetsgemensamma inriktningen, det vill sga de tre kriterierna, som ska styra den myndighetsgemensamma satsningen.4 Samverkansomrdets kriminalunderrttelsetjnst tar kontakt med de lokala kriminalunderrttelsetjnsterna fr att inventera vilka potentiella insatser som finns. Om man anser att det finns en lmplig insats skickas det in till den Regionala operativa ledningsgruppen som granskar det inkomna underlaget och beslutar om det ska vidarebefordras till kansliet fr beredning. De frslag som gr vidare r resursskrade p lokal eller regional niv, vilket innebr att den polismyndighet i vars ln aktionsgruppen ska verka, har gtt med p att bidra med lokala resurser (exempelvis spanare, personal i yttre tjnst och teknisk kompetens). Orsaken r att aktionsgrupperna inte r sjlvfrsrjande. De behver extra resurser fr att kunna driva en insats. Beskrivningen av detta kommer att utvecklas mer senare.

Ett myller av underrttelsetjnster

Det r emellertid inte enbart polisen som arbetar med underrttelseverksamhet. Flera av de samverkande myndigheterna i satsningen har egna underrttelseenheter.
Myndigheter inom satsningen som bedriver underrttelseverksamhet Polismyndigheterna Skerhetspolisen Tullverket Ekobrottsmyndigheten Skatteverket Kustbevakningen Kriminalvrden

I de tta regionala underrttelsecentren sitter handlggare representerade frn myndigheternas underrttelseenheter tillsammans med handlggare frn de samverkande myndigheterna som saknar sdan. P det sttet kanaliseras relevant information frn de olika myndigheterna in i satsningen. Ett krav r att alla frslag om nya insatser, oavsett om de kommer frn polisens kriminalunderrttelsetjnst eller
4

Att ta fram information om grupper och personer som r i verensstmmelse med satsningens inriktningsdokument r endast ett av kriminalunderrttelsetjnstens ml. Till detta kommer en rad andra ml och prioriterade omrden, som grupperingar, brottstyper, srskilda inhmtningsuppdrag och samordning av underrttelsearbetet.

48

Rapport 2011:20

ngon annan myndighets underrttelsetjnst, ska passera det Regionala underrttelsecentret innan det nr Operativa rdet. Det varierar hur en aktionsgruppsinsats eller en linjeinsats initieras. Ibland handlar det om en konkret och specifik bestllning frn ledningsgruppen till polisens kriminalunderrttelsetjnst eller det Regionala underrttelsecentret. Freliggande utvrdering visar emellertid att det r ovanligt att bestllningarna frn ledningsgrupperna r srskilt specifika. Kriminalunderrttelsetjnsten avgr ofta sjlv vilken typ av insatser de ska presentera fr ledningsgruppen. En frklaring r kriminalunderrttelsetjnstens kunskapsvertag ver ledningsgrupperna, ngot som illustreras i fljande citat frn en intervju med en chef inom polisen: Allts, det r ju dilemmat med polisens underrttelsemodell. Fr om man ska vara riktigt PUM-trogen s ska ju vi som operativ ledningsgrupp f en jttesnilleblixt ngonstans ifrn och gra en bestllning av ett rende hos kriminalunderrttelsetjnsten. Det r ju ganska svrt eftersom det r kriminalunderrttelsetjnsten som fr in tipsen och som s att sga gr den frsta vrderingen, det vill sga bedmer om det ver huvud taget r ngot att gna sig t, baserat p om det kommer in mycket tips, att tipsen r gngbara och tillfrlitliga och s vidare. Om vi inte fr de ingngsvrdena frn kriminalunderrttelsetjnsten s har vi ju som operativ ledningsgrupp inget beslutsunderlag. Chef inom polisen Intervjuerna visar ven att kriminalunderrttelsetjnstens handlggare inte funderar s mycket i termer av vilken operativ enhet som ska arbeta med insatsen. De tar fram en insats som de anser relevant, och sedan r det upp till den Regionala operativa ledningsgruppen att besluta om polismyndigheten ska satsa p rendet och om det ska ske i linjeverksamheten eller om de ska anska hos Operativa rdet om att f anvnda en aktionsgrupp.

Impuls till insats

5
Den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet har nu varit i operativt lge en tid. Den frsta vningsinsatsen r avklarad och det r dags fr den Regionala operativa ledningsgruppen att hitta en ny lmplig aktionsgruppsinsats att fresl till Operativa rdet. Ledningsgruppen gr drfr ut med en bestllning till kriminalunderrttelsetjnsterna i samverkans-

49

Br rapport 2011:20

omrdet att frska identifiera en insats som uppfyller den myndighetsgemensamma inriktningen. Behovet av en ny insats sammanfaller vl i tiden med en intressant underrttelseuppgift som precis kommit in till en av de lokala kriminalunderrttelsetjnsterna. En polis har av en informatr ftt veta att tv namngivna personer r involverade i en omfattande narkotikahandel. En tredje person, som psts finansiera narkotikasmugglingarna, pekas ocks ut. Denna person r medlem i ett namngivet kriminellt gng och dessutom placerad p Rikskriminalpolisens targetlista ver personer som r aktiva inom organiserad brottslighet och som prioriteras av brottsbekmpande myndigheter. Nr kriminalunderrttelsetjnsten kontrollerar dessa tre individer i olika polisira register faller bitarna ytterligare p plats. Alla tre personer r tidigare misstnkta fr grova narkotikabrott. Den targetlistade personen har dessutom misstankar registrerade p sig om bde utpressning, anstiftan till mord och vergrepp i rttssak. En bara ngra veckor gammal spaningsnotis bekrftar ett mte mellan en av de tv mnnen och den targetlistade personen. Drtill finns ett underrttelseuppslag frn Finanspolisen om att en av mnnen blivit rapporterad av ett vxlingskontor fr att vid tre olika tillfllen ha vxlat strre summor kontanter till euro. Registerslagningar visar ven att samma man har ett registrerat fretag som uppges syssla med import- och exportverksamhet. Den samlade bilden r att det finns anledning att grva djupare i de tre mnnens verksamhet. Det resulterar slutligen i en underrttelserapport. Samverkansomrdets kriminalunderrttelsetjnst presenterar rapporten fr den Regionala operativa ledningsgruppen, som anser att rendet har potential att bli en aktionsgruppsinsats. De beslutar drfr att insatsen ska fresls fr Operativa rdet. Frst ska det dock, enligt gngse ordning, lmnas ver till det Regionala underrttelsecentret fr kompletterande registerslagningar av de samverkande myndigheterna. Srskilt stor r frhoppningen om att underrttelsecentret ska f fram mer information som strker kriteriet anvndande av fretag i brottslig verksamhet samt uppgifter som kan anvndas fr att frska komma t de tre personernas egendom. Fr att kunna engagera det Regionala underrttelsecentret krvs emellertid ett beslut av centrets styrgrupp. Ordfranden fr polisens Regionala operativa ledningsgrupp r dock ven ordfrande i det Regionala underrttelsecentrets styrgrupp samt medlem i det Operativa rdet. Med andra ord sitter den operativa chefen samtidigt p stolar i tre beslutande organ. Den operativa chefen tar drfr vid fljande styrgruppsmte upp frfrgan om att lta det Regionala underrttelsecentret granska rendet. Styr-

50

Rapport 2011:20

gruppen bedmer rendet som lmpligt fr underrttelsecentret och tar ett samstmmigt beslut om att bevilja frfrgan.

Den eller de utlsande faktorer som gr att en insats fds kallas fr impuls. Fr att knyta an till resonemanget i inledningen till detta kapitel, kan impulser delas in i reaktiva och proaktiva. En reaktiv impuls innebr att en frunderskning inleds till fljd av att ett brott begtts, till exempel ett rn eller ett mord. En proaktiv impuls innebr att det finns underrttelseinformation om att ngon gnar sig t eller planerar kriminell verksamhet. Kllorna kan exempelvis vara informatrer, spaningsverksamhet eller tips. Om den samlade underrttelseinformationen bedms vara tillrcklig fr att styrka misstanke om brott informeras en klagare, som kan fatta beslut om att inleda en frunderskning. Nr det handlar om organiserad brottslighet r det inte ovanligt att den proaktiva impulsen tar sikte p ett objekt, det vill sga en srskild individ eller konstellation, i stllet fr ett specifikt brott. Arbetet gr sledes ut p att i underrttelseskedet frska bygga upp renden om objektet. Huruvida en proaktiv impuls r tillrckligt intressant att jobba vidare med bedms utifrn det befintliga underrttelselget, det vill sga vilken information som finns och hur bra frutsttningarna bedms vara fr att f in mer relevanta underrttelseuppgifter. Br har underskt varifrn impulserna kommit i de studerade insatserna, och det finns i princip inte ngon skillnad mellan aktionsgrupperna och linjeverksamheten i frga om insatsernas tillkomst.

Hemliga tvngsmedel viktiga

Ett informellt krav p underrttelserapporterna, som tydligt framgr av intervjuerna, r att det ska finnas ett tillrckligt underlag fr att i frunderskningsfasen kunna f domstolsbeslut om att anvnda hemliga tvngsmedel, till exempel telefonavlyssning eller hemlig rumsavlyssning. De flesta intervjupersoner anser att hemliga tvngsmedel r en frutsttning fr att det ver huvud taget ska g att bedriva spaning mot organiserad brottslighet. Annars r det svrt att kartlgga en kriminell verksamhet som bygger p att kommunikationen mellan olika personer sker med stor frsiktighet. Inte minst poliser i aktionsgrupperna lyfter fram behovet av att kunna anvnda hemliga tvngsmedel. I ngra intervjuer framfrs kritik mot att vissa underrttelserapporter inte hllit en tillrckligt hg kvalitet fr att de ska hlla fr en prvning om tvngsmedel i tingsrtten. I dessa fall har det frklarats med att kriminalunderrttelsetjnsten har en bristande erfarenhet av vad som krvs fr att

51

Br rapport 2011:20

klagare och domstolar ska kunna fatta olika beslut som r ndvndiga fr att driva en framgngsrik brottsutredning. Konsekvensen av det informella kravet p att anvnda hemliga tvngsmedel blir att narkotikabrott ofta prioriteras framfr annan brottslighet. Det beror p att narkotikabrott har ett hgt straffvrde. Bestmmelserna i rttegngsbalken (RB) ger exempelvis vid handen att hemlig teleavlyssning vid frunderskning fr anvndas vid brott med ett minimistraff p fngelse i tv r eller annat brott om det med hnsyn till omstndigheterna kan antas att brottets straffvrde verstiger fngelse i tv r. Det frutstts inte en srskilt omfattande narkotikahantering fr att uppfylla detta krav. Narkotikabrott r dessutom ett brott som polisen har stor erfarenhet av att arbeta med, har stor kunskap om och som r relativt enkla att bevisa.

De regionala underrttelsecentren
6
Det r tidig morgon och tjnstemnnen frn de samverkande myndigheterna i det Regionala underrttelsecentret brjar anlnda till sina arbetsplatser p polishuset. Underrttelsecentret r belget p samma vning som kriminalunderrttelsetjnsten, men har en egen avdelad korridor som avskrmas med en glasdrr. Det r dags fr veckomte och stmningen r uppsluppen. Kronofogdens handlggare har precis meddelat sina kollegor att de lyckats betalningsskra egendom fr ett vrde av 200 000 kr i ett tidigare rende. Det r ett kvitto p att det Regionala underrttelsecentrets arbete har betydelse. En delseger i kampen mot den organiserade brottsligheten r vunnen. Nu r det emellertid en ny vecka och nya renden str p tur. Sedan ngra mnader tillbaka arbetar centret med tre olika renden, men bde Ekobrottsmyndigheten och Tullverket har fyllt i frslagsblanketten fr varsitt nytt rende som eventuellt kan fresls fr det Regionala underrttelsecentrets styrgrupp. Dessutom r samverkansomrdets kriminalunderrttelsetjnst p plats fr att presentera ett rende som de vill att det Regionala underrttelsecentret ska titta nrmare p. Tanken r att rendet ska fresls fr Operativa rdet. Frhoppningsvis kan det bli en aktionsgruppsinsats. Underrttelsecentrets handlggare lyssnar uppmrksamt, och nr mtet r avslutat hugger de in p uppgiften. Information som kontrolleras och tas fram r bland annat om de aktuella personerna har ngra skulder hos Kronofogden, om de r anstllda ngonstans, om de har ngra bidrag och i s fall p vilka grunder samt om de r kopplade till ngra fretag. Eftersom det endast

52

Rapport 2011:20

handlar om att komplettera en redan befintlig underrttelserapport med relevanta uppgifter och komma med ett utltande frn ett myndighetsgemensamt perspektiv gr arbetet relativt fort. Handlggarna sjlva betraktar inte ens denna uppgift som ett formellt rende fr det Regionala underrttelsecentret utan det r snarare en tillfllig biuppgift. Nr underrttelsecentret r frdigt med sina kompletteringar gr rendet tillbaka till samverkansomrdets kriminalunderrttelsetjnst, som lmnar in det som ett frslag till kansliet. Bifogat till underrttelserapporten finns ven ett ifyllt formulr som anger i vilken grad rendet bedms uppfylla de tre kriterierna.

I de regionala underrttelsecentren handlar arbetet i hg grad om att samverka i underrttelsefasen. De tar fram underlag till bde framtida aktionsgruppsinsatser och insatser inom de olika myndigheternas linjeverksamhet. Konceptet gr ut p att, utifrn de olika myndigheternas perspektiv, hitta olika angreppspunkter fr att bekmpa organiserad brottslighet. En intervjuad polis frklarar arbetsmetodiken p fljande stt: Tidigare har jag sjlv arbetat med narkotikabrott. D hade vi telefonavlyssning och fick information som var bra fr att kunna lagfra de hr personerna. Men ven om personerna samtidigt pratade om grov ekonomisk brottslighet s var det ingen som tittade p det. D slppte man det lite eftersom det var de andra brotten som man tittade p i frsta hand. Hr i det Regionala underrttelsecentret slpper vi dock inte dem utan vi fortstter att samla in den information som kommer via telefonavlyssningen fr att ven kunna starta en frunderskning och lagfra dem fr ekonomisk brottslighet parallellt. I de gamla rendena jag berttade om hnde det ibland att inte narkotikadelen eller den vriga delen hll. D blev det inte ngon lagfring alls. Men det hade det kunnat bli i ett regionalt underrttelsecenter genom att titta p ekonomisk brottslighet. Intervjuperson frn regionalt underrttelsecenter Det finns fyra stt som ett regionalt underrttelsecenter kan vara kopplat till en potentiell aktionsgruppsinsats: Det kommer en bestllning frn underrttelsecentrets styrgrupp. Underrttelsecentrets handlggargrupp freslr ett rende fr styrgruppen och de fattar beslut om att man ska arbeta med rendet.

53

Br rapport 2011:20

Ett av kriminalunderrttelsetjnsten redan frberett rende lyfts in i det Regionala underrttelsecentret fr kompletterande registerslagningar frn respektive samverkande myndighet innan rendet fresls till Operativa rdet. Det Regionala underrttelsecentret bistr i en av Operativa rdet redan beslutad och inledd aktionsgruppsinsats.

Begrnsad delaktighet i aktionsgruppsinsatsernas tillkomst

Av de nio aktionsgruppsinsatser som studerats i utvrderingen r det endast tv som ursprungligen arbetats fram av ngot av de regionala underrttelsecentren. Resterande sju insatser r framtagna av polisens kriminalunderrttelsetjnster. Dessa renden har sedan passerat centren fr att belysas frn de olika samverkande myndigheternas perspektiv genom kompletterande registerslagningar. Operativa rdet har beslutat att ett insatsfrslag ska ha passerat ett regionalt underrttelsecenter innan rdet fattar sitt beslut. Flera intervjuade handlggare vid de regionala underrttelsecentren frklarar att de inte betraktar dessa renden som formella renden fr underrttelsecentret. Formella renden bearbetas oftast mycket grundligare och pgr under en lngre tidsperiod, frn ngra veckor till flera mnader. Operativa rdets kansli menar att rendet ska ha gtt igenom ett regionalt underrttelsecenter fr att bli ett Operativa rdet-rende. Ja, men vad innebr det? En registerslagning mot samtliga myndigheter? r det ett rende fr ett regionalt underrttelsecenter? Eller tror man att det r ett rende fr ett regionalt underrttelsecenter? Fr oss r det inte ett rende fr ett regionalt underrttelsecenter. Intervjuperson frn regionalt underrttelsecenter I intervjuerna r en framtrdande uppfattning att det inte r de regionala underrttelsecentrenas huvudsakliga uppgift att ta fram aktionsgruppsinsatser. En intervjuperson uttryckte sig till exempel p fljande stt: De regionala underrttelsecentrens huvuduppgift r inte att jobba mot Operativa rdet. De regionala underrttelsecentrens huvuduppgift r att flera myndigheter p regional niv tillsammans inventerar och skapar frutsttningar fr att inleda brottsutredningar, gra revisioner eller andra sdana tgrder som myndigheterna kan gra. De vrsta rendena, som har nationell bring och dr

54

Rapport 2011:20

man mrker att det sprider sig utanfr regionen, de ska bras in till Operativa rdet. Det r allts grnsverskridande brottslighet i landet. Det r de rendena som Operativa rdet ska ta emot. Men mycket av rendena i de regionala underrttelsecentren hanteras av de lokala poliserna, Tullverket och Skatteverket, dr de ocks tar pengar. Chef inom polisen En bild som frmedlas i intervjuerna r att ett underrttelserendes informella garskap avgrs av om det r polisens kriminalunderrttelsetjnst eller det Regionala underrttelsecentret som tagit fram grundprodukten. Om kriminalunderrttelsetjnsten till exempel har brjat arbeta p ett rende och ber det Regionala underrttelsecentret om hjlp r det ovanligt att rendet helt och hllet gr ver till underrttelsecentret. Detta illustreras i fljande citat: Sedan har vi en underrttelsebearbetning p kriminalunderrttelsetjnsten dr det kan komma till en punkt dr man konstaterar att det finns en personkrets som det r vldigt mycket fretag om. De sitter i bolagsstyrelser. D gr man automatiskt ner och ber det Regionala underrttelsecentret att gra en kartlggning av det hr frhllandet. rendet gr sedan tillbaka till kriminalunderrttelsetjnsten fr det Regionala underrttelsecentret tar sllan ngonting som kommer hr uppifrn. De har sin egen agenda drnere och om de ska ta rendet mste det komma tydliga pekpinnar frn en operativ ledningsgrupp att de ska titta p det, fr att till exempel se om det kan vara ett potentiellt aktionsgruppsrende. Men den normala gngen r inte att kriminalunderrttelsetjnsten lmnar ner rendet till det Regionala underrttelsecentret och sedan slpper det, utan det gr ner dr och s kollar de kanske p de hr bolagen, kommer med en utvrdering och sedan gr det tillbaka upp till kriminalunderrttelsetjnsten igen. Sedan kan det Regionala underrttelsecentret komma in i igen i ett senare skede. Kanske i en ekonomisk utredning eller vad det kan tnkas bli fr ngonting. S att det r vl s det gr till i praktiken. Chef inom polisen I de fall som de regionala underrttelsecentren ger rendet har de ofta byggt upp det frn brjan. Sjlva impulsen kommer dock frn ngon av myndigheterna, antingen deras handlggare i centret eller via styrgruppsrepresentanterna. Det innebr att ven underrttelsecentrens renden ofta hrstammar i frn ngon myndighets underrttelsetjnst, men oftast inte i form av en redan framtagen underrttelserapport. I stllet fr att ta fram aktionsgruppsinsatser frn grunden, anser mnga intervjupersoner att de regionala underrttelsecentrens upp-

55

Br rapport 2011:20

gift i aktionsgruppsinsatserna snarare r att komplettera kriminalunderrttelsetjnstens underrttelserapporter med finansiella uppgifter innan rendet fresls fr Operativa rdet. En intervjuad handlggare p ett regionalt underrttelsecenter menar att kunskapen om underrttelsecentren generellt sett r lg inom polisen. Jag kan sga s hr, att merparten av mina poliskollegor har ingen aning om vad regionala underrttelsecentret gr. Det r lite intressant, tycker jag. De vet att det r ngot inom kriminalunderrttelsetjnstsamarbetet, men de vet inte s mycket mer. Ngon trodde att ja, r det s att du sitter och slr ungefr som att du kollar dataslagningar och skickar dem vidare eller? Intervjuperson frn regionalt underrttelsecenter En intervjuperson gr till och med s lngt att han hvdar att det r en missuppfattning att de regionala underrttelsecentren ska frse aktionsgrupperna med insatser. Han menar att inrttandet av aktionsgrupperna och de regionala underrttelsecentren r tv olika beslut som blandats ihop trots att det inte var meningen frn brjan. Som nmnts finns ett formellt krav p att en insats ska passera ett regionalt underrttelsecenter innan det fresls fr Operativa rdet. Ett viktigt skl till att lta ett underrttelsecenter stta sin prgel p rendet r att det ger andra myndigheter n polisen en mjlighet att hitta ingngar och finna rendet intressant. Det r av avgrande betydelse fr om rendet ska bli en aktionsgruppsinsats eller inte eftersom det krvs ett konsensusbeslut av samtliga myndigheter som ingr i Operativa rdet fr att ett rende ska bli en aktionsgruppsinsats.

rendenas karaktr
Enligt Rikspolisstyrelsen ska de regionala underrttelsecentren arbeta med renden som r myndighetsverskridande inom ramen fr den myndighetsgemensamma inriktningen fr bekmpning av den grova organiserade brottsligheten och drmed sammanhngande ekonomisk brottslighet. Vidare beskrivs mlsttningen vara att f fram underlag fr straffrttsliga eller frvaltningsrttsliga tgrder mot aktuella personer (RPS 2009b). Den faktor som de intervjuade handlggarna lyfter fram som mest utslagsgivande nr ett rende ska vljas ut r emellertid rendets frutsttningar fr regional myndighetssamverkan. Med andra ord bedms det som viktigare att s mnga myndigheter som mjligt kan bidra i rendet n att det uppfyller Samverkansrdets kriterier. Detta r sannolikt en av frklaringarna till att de regionala underrttelsetjnsterna inte genererar s mnga egeninitierade aktionsgrupps-

56

Rapport 2011:20

insatser utan frmst tar fram insatser till linjeverksamheten. Det kan vara svrt att frn brjan hitta ett rende som uppfyller kriterierna och samtidigt har goda frutsttningar fr en bred myndighetssamverkan. Av intervjuerna framgr ven att det har hnt att det Regionala underrttelsecentrets styrgrupp slppt igenom renden som inte handlar om grov organiserad brottslighet i syfte att ven f in renden som freslagits av andra myndigheter n till exempel Polisen eller Skatteverket. Det optimala rendet fr ett regionalt underrttelsecenter, det r egentligen ett rende dr mnga myndigheter r med och dr alla myndigheter bidrar med ngon form av information frn brjan. Sen jobbar vi upp det tillsammans och s blir det d operativa renden fr flera myndigheter. Intervjuperson frn regionalt underrttelsecenter Ett rende i det Regionala underrttelsecentret vxer ofta fram, genom att ngon handlggare freslr ett nytt rende p det Regionala underrttelsecentrets veckomte. De tv center som studerats i freliggande studie anvnder sig av en blankett dr man kryssar i vilka myndigheter som bedms berras av rendet. P blanketten ska man ven ange vilka framgngsfaktorer som finns i rendet och motivera varfr det r ett GOB-rende (grov organiserad brottslighet). Om de vriga handlggarna bedmer att det finns potential i rendet inleds arbetet med att ta fram ett underlag till centrets styrgrupp, som sedan tar stllning till om centret ska arbeta med rendet. Intervjuerna ger en bild av att det mnga gnger handlar om ett rende eller objekt dr den myndighet som freslr det har krt fast och behver hjlp fr att komma vidare. En intervjuad handlggare beskriver det p fljande stt: Det r inga guldgg vi fr in i de regionala underrttelsecentren. Det knns som att dr polisen eller ngon annan myndighet har misslyckats genom ren, dr fr vi ta det sista spadtaget och se om vi hittar ngonting. D gller det att riktigt g ned och damma i alla skrymslen och vrr. Plus att vi har nolltolerans. Normalt tar man ett rende som har dignitet och hjd, men i vrt fall r det som sagt nolltolerans och d tar vi allting frn vnster till hger. Vilket innebr att en del klagare tycker, nr rendet kommer p deras bord, att det hr r ju bara skit. Varfr ska jag inleda p det hr fr? Men det r ju inte brotten som sdana, utan objekten som r intressanta. Intervjuperson frn regionalt underrttelsecenter

57

Br rapport 2011:20

Intervjupersonerna framhller att styrgruppen sllan avslr ett frslag frn handlggargruppen. En frklaring r de tta kontakter som varje myndighet har med handlggare och ledamoten i styrgruppen. Ofta r ledamoten handlggarens nrmaste chef. Utanfr centret har drfr respektive myndighet informella kontakter om vad handlggargruppen arbetar med och vad som r p vg upp till styrgruppen. En annan frklaring r att det r handlggarna som har insikt i underrttelsefldet, p samma stt som fr polisens kriminalunderrttelsetjnst. De r drfr bttre lmpade n ledamoten att avgra vad som kan bli ett framgngsrikt rende. ven om de regionala underrttelsecentren inte initierar s mnga aktionsgruppsinsatser betraktar sig de handlggare som intervjuats absolut som en del av den myndighetsgemensamma satsningen mot grov organiserad brottslighet. Som nyligen nmnts anser de sin primra uppgift vara att myndighetsgemensamt ta fram regionala renden som ngon av myndigheterna som ingr i det Regionala underrttelsecentret kan arbeta vidare med. En inte ovanlig vg r att rendena initialt fresls av polisen, bearbetas i underrttelsecentret och sedan gr vidare till Ekobrottsmyndigheten efter att Skatteverket har granskat de involverade bolagen.

Det Regionala underrttelsecentrets geografiska placering

En vanlig uppfattning hos intervjupersonerna r att centrens placeringsort har en viss betydelse fr vilka renden man arbetar med. Eftersom de r stationerade i ett polishus, inte sllan nra kriminalunderrttelsetjnsten, r det naturligt att det finns en tydligare kontaktyta mot de lokala problemen n mot de angrnsade lnen som de ocks ansvarar fr. Konsekvensen blir att mnga renden fr en lokal frankring till centrets placeringsort. Jag har en knsla av att de renden som drivs p mest r de som ligger lokalt frankrade i den myndigheten som har det Regionala underrttelsecentret. Och det r ganska naturligt, det vore rtt konstigt om det skulle vara annorlunda. Jag menar hr sitter ju representanter frn Polisen, Kronofogden, Skatteverket, Frskringskassan, Tullverket och allihop. De sitter allts p en ort, r geografiskt lokaliserade till en ort. De har kunskapen och knnedom om orten och demografin och hndelsefrlopp och allting p ett helt annat stt n vad man har i ett frmmande ln. D r det kanske inte s konstigt att man tar sig an ett eget rende som man knner igen och dr man kan jobba vidare, man ser framgngsmjligheter p ett annat stt och s vidare. Naturligt stt blir det s. Det behver inte vara ngot ont i det. Chef inom polisen

58

Rapport 2011:20

Intervjuerna visar ocks att de regionala underrttelsecentren r medvetna om denna slagsida mot placeringsorten. Centren har diskuterat frgan om hur de ska ka antalet renden frn vriga orter inom samverkansomrdet och de frsker att aktivt hitta renden i de andra lnen. Ett frslag som nmns i intervjuerna r att man ska beska de vriga stderna i samverkansomrdet och presentera underrttelsecentrets verksamhet. Frhoppningen r att en sdan uppskande informationskampanj ska skapa tydligare kontaktytor som leder till fler renden.

Nationell samordning
De tta regionala underrttelsecentren ser inte ut p samma stt utan skiljer sig ngot t i sammansttning och arbetsstt. En frklaring r att tre av centren redan var i drift flera r fre satsningen. Eftersom varje center lyder under sin regionala styrgrupp r inte den nationella samordningen av underrttelsecentren srskilt utvecklad. Flera intervjupersoner uttrycker ett uppdmt behov av att f std med utveckling av metoder och utbildning samt att skapa ett bttre forum fr utbyte av erfarenheter. Efterfrgan p nationell samordning ska emellertid inte frvxlas med nationell styrning. Flera intervjupersoner med koppling till de regionala underrttelsecentren r noga med att betona att de styrs av respektive regional styrgrupp och inte av det Nationella underrttelsecentret. Fr Polisen med sina 21 polismyndigheter r det srskilt viktigt att betona den regionala styrningen, inte minst med tanke p att det Nationella underrttelsecentret organisatoriskt tillhr Rikskriminalpolisen. Alla sammanstllningar av de regionala underrttelsecentren mste ju fngas upp ngonstans och det r det Nationella underrttelsecentrents uppdrag. Men Nationella underrttelsecentret har inte rtt att styra ver de regionala underrttelsecentren, fr det gr styrgruppen. Chef inom polisen Ett steg mot en frbttrad nationell samordning av underrttelseverksamheten r de videomten som representanterna frn de regionala underrttelsecentren och det Nationella underrttelsecentret hller varje mnad. Man fr vl hoppas att Nationella underrttelsecentret blir lite mer samordnande fr alla regionala underrttelsecenter. Jag vet att de har videomten ngon gng i mnaden. Samordnaren hr r ju med p dem. S det r vl rtt bra att ha lite snt och att frska samverka lite. Fr annars blir det vl s att de regionala

59

Br rapport 2011:20

underrttelsecentren fr leva sitt eget lilla liv. S det behvs samordning. Intervjuperson frn regionalt underrttelsecenter P videomtena sker ett informationsutbyte mellan de regionala underrttelsecentren och det Nationella underrttelsecentret, som bland annat anvnder informationen fr att bygga upp ett nationellt underrttelseregister ver strategiska personer, mot vilka man arbetar mot sedan 2011. I ljuset av vad intervjupersonerna berttar framstr det som ett steg i rtt riktning mot ett samordnat underrttelsearbete. Ja, men ocks att ge std t de regionala underrttelsecentren i sitt arbete. Alla underrttelsekapaciteter som finns vid Rikskriminalpolisen str ju till det Nationella underrttelsecentrets frfogande. S det r ett nav. Det r ingen organisatorisk enhet. Det r inte tanken att det Nationella underrttelsecentret ska vara en ny underrttelseorganisation p ngot stt, utan det Nationella underrttelsecentret r ett samverkansnav. Chef inom polisen Ett exempel p nr nationella och regionala intressen inte alltid gr hand i hand r Nationella underrttelsecentrets arbete med ngot som kallas fr personanalysdokument (PAD). PAD:arna r ett verktyg som det Nationella underrttelsecentret har utvecklat fr att kunna f information om intressanta objekt, det vill sga strategiska personer, frn de regionala underrttelsecentren. Arbetet med att upprtta dokumenten ansgs, enligt flera intervjupersoner, vara fr tidsdande fr de regionala underrttelsecentren och gav upphov till en diskussion om hur de regionala underrttelsecentrens resurser skulle prioriteras. En frklaring till konflikten r sannolikt att frgan inte var tillrckligt frankrad, varken i de regionala styrgrupperna eller Operativa rdet. I stllet uppfattades den som en order frn det Nationella underrttelsecentret. Sedan augusti 2011 utgr dock Operativa rdet styrgrupp fr det Nationella underrttelsecentret. Sannolikt kommer det att innebra att samverkan och frstelsen mellan det Nationella underrttelsecentret och de regionala underrttelsecentren blir bttre d flera av Operativa rdets medlemmar ven sitter som representanter i ngon av de regionala underrttelsecentrens styrgrupper. ver lag ger intervjuerna en bild av att det rder en mycket stor okunskap inom satsningen om vad det Nationella underrttelsecentret har fr roll utver att ta fram lgesbilden. En del intervjupersoner gr till och med s lngt att de stller sig frgande till om det Nationella underrttelsecentret ver huvud taget behvs.

60

Rapport 2011:20

En slutsats r drfr att information och tydliggrandet av det Nationella underrttelsecentrets funktion varit otillrcklig inom satsningen. En kad kunskap om centret och dess uppgift skulle strka dess legitimitet och ka tydligheten i organisationen.

Nr helheten blir strre n delarna

Intervjupersonerna som ingr i de regionala underrttelsecentren ger en samstmmig bild av att arbetet i centren fungerar vldigt bra. De beskriver att det finns en gemensam vilja att n ett ml, som respektive myndighet inte kan n fram till p egen hand. Fljande citat r ett illustrativt exempel p dessa positiva omdmen: Sen r det s roligt fr man knner ett sdant stort engagemang frn alla myndigheter och alla vill verkligen framt, alla tror p det hr konceptet. Det r ingen som sitter med armarna i kors p ett mte och tycker varfr gr vi det hr? Utan alla tycker att det r helt rtt, det hr skulle vi ha gjort fr tio r sedan. Det r kul. Intervjuperson frn regionalt underrttelsecenter Arbetet gynnas ven av att intervjupersonerna upplever att det r hgt i tak och att alla myndigheter kan fresl renden som bearbetas av respektive handlggare. Fastn alla frslag kanske inte leder till ngot, skapar det likvl en upplevelse av att arbetet sker gemensamt. En frklaring till att intervjupersonerna upplever arbetet som vl fungerande, kan vara att varje myndighet har hittat sin roll och fr respekt fr sin expertkunskap. Intervjuer med personal i de regionala underrttelsecentren tyder p att s r fallet. Av intervjuerna med handlggarna i de tv regionala underrttelsecenter som Br har studerat nrmare, framgr att de upplever sig ha en god kunskap om vilken roll och vilken befogenhet de deltagande myndigheterna har. En intervjuperson frn Kronofogden pekar till exempel p hur satsningen har gjort att myndigheten blivit mer synlig och att de andra myndigheterna frstr vad vi kan gra och vilken roll vi spelar. Intervjuperson frn regionalt underrttelsecenter Det Regionala underrttelsecentret erbjuder ven en kontaktpunkt fr myndigheterna, vilket underlttar informationsinhmtning om kriminella individer. Eftersom alla myndigheter reagerar p impulserna till renden r det inte ovanligt att det kommer fram information som frslagsstllaren inte tnkt p eller vetat om att just den myndigheten hade.

61

Br rapport 2011:20

Det r ju en av frdelarna med de regionala underrttelsecentren, att man kan f impulser om att mnniskor kan ha tillgngar som de inte meddelat Frskringskassan. T.ex. att de kr runt i bilar i miljonklassen och sen sger de till Frskringskassan att de har s lite inkomster att de bara kan betala av 500 kronor i mnaden p ett krav p 500 000. Det blir vldigt mnga mnader och r innan den skulden r reglerad. Fr man d information om att de kr runt i en vldigt dyr bil kan Frskringskassan lmna ver rendet till Kronofogden. Intervjuperson frn regionalt underrttelsecenter

Alla r inte med p skutan

En av styrkorna med de regionala underrttelsecentren r att de olika myndighetsrepresentanterna sitter i samma lokal och har direktkontakt. Man fr inte negligera den personliga knnedomen om varandra, allts kontakten, relationen. Den r jtteviktig, att man har ett ansikte, man knner ngon, man har ngon som man kan resonera med. En samtalspartner helt enkelt. Det r inte bara ngon man skickar papper till utan ngon man kan ha dialog med. Det r, tror jag, den absolut strsta framgngsfaktorn. Medlem i styrgrupp till regionalt underrttelsecenter En frutsttning fr att myndigheterna ska delta i samverkan i de regionala underrttelsecentren r att arbetet ger dem ngonting. Fr vissa myndigheter r nyttan av samverkan i centren mer tydlig n fr andra. Polisen fr till exempel tillgng till frsk information som de kan anvnda i sin underrttelseverksamhet. Polisen fr ocks en mjlighet att hitta alternativa vgar att komma personer p spren som de misstnker hller p med brottslig verksamhet. Skatteverket kan exempelvis vidta tgrder och fatta beslut om omtaxeringar. Till fljd av att myndigheterna i centret strvar efter att aktualisera renden dr det finns frutsttningar fr myndighetssamverkan inriktas mnga renden mot skattebrott och bokfringsbrott. Tullverket freslr till exempel oftast inte renden om narkotikasmuggling utan i stllet om punktskattebrott, exempelvis p alkohol och cigaretter. ven Frskringskassan kan dra stora frdelar av myndighetssamverkan genom att stoppa och krva tillbaka felaktiga utbetalningar. Migrationsverket och Lnsstyrelsen har inte lika tydliga frdelar av samverkan, men samstmmigheten r stor om att dessa myndigheter ska delta i de regionala underrttelsecentren.

62

Rapport 2011:20

Kriminalvrden anser emellertid att de, utifrn de ekonomiska frutsttningar som myndigheten har enligt regleringsbrevet, inte har mjlighet att medverka fullt ut i regeringsuppdraget. De deltar drfr med en begrnsad ambition i de regionala underrttelsecentren, vilket innebr att handlggargrupperna bemannas efter behov. Fljden blir att Kriminalvrdens representation p handlggarniv skiljer sig t mellan de regionala underrttelsecentren. Ibland har de inte haft en handlggare p plats p flera mnader, ibland r en handlggare med och arbetar ett par veckor. I stllet fr en kontinuerlig nrvaro bedmer styrgruppen utifrn varje enskilt rende om det finns ett behov av att ha Kriminalvrdens handlggare p plats. Flera intervjupersoner finner denna lsning mrklig d de flesta myndigheterna inte heller fr ngra extra medel fr att delta i satsningen. Allts, jag tycker att det r svagt egentligen av dem att gra p det dr viset. Att Kustbevakningen inte sitter med p de stllen dr de inte har vatten kan jag begripa. Dr finns det en logik i det hela. Men kriminalvrd bedrivs ju ver ytan. S jag tycker att det r svagt att man inte stller upp p satsningen fullt ut. Det handlar ju inte om s dr rasande mnga regionala underrttelsecenter. Mnga myndigheter har ju inte en hundraprocentig bemanning, utan de gr ju dit och sitter kanske tv eller tre dagar i veckan, och det tycker jag att man borde orka med p Kriminalvrden. Chef inom polisen Intervjuerna frmedlar en bild av att det r en brist att Kriminalvrden inte r med fullt ut d myndigheten anses ha en vl fungerande underrttelseverksamhet som med den nuvarande ordningen inte utnyttjas till sin fulla potential. Intervjupersoner menar ven att det Regionala underrttelsecentret skulle kunna vara en lmplig plattform fr att arbeta mot brott som begs under verkstlligheten av ett straff.

Sekretesslagstiftningen upplevs inte vara ngot strre hinder fr samverkan

En frutsttning fr samverkan i de regionala underrttelsecentren r att myndigheterna kan dela information med varandra. I slutredovisningen till regeringen (RPS 2009b) konstaterar flera myndigheter att de har std fr detta i sekretesslagen (1980:100)5, dr det finns en mjlighet fr myndigheterna att lmna uppgifter om det r
5

Denna lag har sedan 30 juni 2009 ersatts av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Samma skrivning terfinns dock i den s.k. generalklausulen 10 kap. 27 .

63

Br rapport 2011:20

uppenbart att intresset av att uppgiften lmnas har fretrde framfr det intresse som sekretessen skall skydda. Ett problem som dock lyftes fram i slutredovisningen var att bestmmelserna i sekretesslagen r otydliga och kan tillmpas p olika stt.6 Men dr r det ju ocks lite vad man har fr grundinstllning. Om man alltid ska hitta en anledning att inte dela med sig, eller om man ska frska hitta en mjlighet att dela med sig om du frstr vad jag menar. Det beror lite p frn vilket hll man ser det. Jag tycker att de flesta, alla myndigheter numera, har den instllningen att vi ska frska hitta ett stt att gra det mjligt att dela informationen. Skatteverket var vl vldigt tveksamma frut, fiskala sidan i alla fall, skattebrottsenheten var vl lite mera positiv. Men den fiskala sidan var ju vldigt avogt instllda till den hr verksamheten, och det r ju deras sekretesskultur skulle jag sga. Och det r ju inte bra fr samarbetet, fr om man sitter ett antal myndigheter och har instllningen att jag inte kan dela med mig ngot till ngon, jag ska alltid hitta ett stt att sga nej, d blir det ju inte mycket till samarbete. Intervjuperson frn regionalt underrttelsecenter Flera av intervjupersonerna upplever inte att sekretesslagstiftningen har hindrat samverkan i de regionala underrttelsecentren. Intervjuerna pekar dock ven mot att det fortfarande rder en viss oskerhet om sekretessen och hur den tillmpas i de regionala underrttelsecentren, ven om den oskerheten inte r srskilt vida spridd.

Rikspolisstyrelsen ppekar i samma redovisning behovet av vissa frfattningsndringar.

64

Rapport 2011:20

Analys: Vilken roll har de regionala underrttelsecentren i satsningen?

De regionala underrttelsecentren r helt och hllet uppbyggda p tanken om myndighetssamverkan i underrttelsefasen. En central frga r drfr hur samverkan i de regionala underrttelsecentren fungerar och vilken roll de i praktiken har i satsningen. En viktig regional aktr Under den tidsperiod som Br utvrderat har de regionala underrttelsecentren haft en begrnsad roll i att ta fram underrttelserapporter som lett till aktionsgruppsinsatser. De har dremot utgjort en viktig aktr i arbetet mot de lokala och regionala problem som inte uppfyllt kraven fr att vara aktionsgruppsinsatser. Om vi gr redovisningen av utvrderingens resultat i frvg kan redan nu konstateras att de regionala underrttelsecentren str fr den mest intensiva och utvecklade delen av myndighetssamverkan inom ramen fr satsningen. Det innebr att de operativa lokala och regionala insatser, som inte drivs inom ramen fr aktionsgruppsverksamheten, innehller ett strre inslag av myndighetssamverkan n aktionsgruppsinsatserna. Frklaringen r att de regionala underrttelsecentren inte frhller sig srskilt strikt till Samverkansrdets kriterier, vilket ven kan vara ett skl till att centren inte heller initierar s mnga aktionsgruppsinsatser. Ledstjrnan i underrttelsecentrens verksamhet r i stllet rendets frutsttningar fr myndighetssamverkan. Slutsatsen r att de regionala underrttelsecentrens roll i satsningen i praktiken snarare r att vara ett organ fr myndighetssamverkan i linjeverksamheten p lokal och regional niv n ett beredningsorgan fr aktionsgruppsinsatser. Nr det handlar om sjlva inriktningen p insatserna innebr det ocks att de regionala underrttelsecentrens renden i hgre grad n aktionsgruppsinsatserna tar sikte p ekonomisk brottslighet. Aktionsgruppsinsatserna tenderar snarare att inriktas mot narkotikabrott delvis till fljd av det informella kravet p anvndandet av hemliga tvngsmedel i frunderskningen. Det myndighetsgemensamma perspektivet lggs p sist Merparten av de underrttelserapporter som lett till aktionsgruppsinsatser har frn brjan arbetats fram av Polisens kriminalunderrttelsetjnst och sedan kvalitetsskrats och kompletterats av de regionala underrttelsecentren. Att de flesta aktionsgruppsinsatser har sitt ursprung hos polisen r inte mrkligt med tanke p att det handlar om organiserad brottslighet. Konsekvensen blir emellertid att aktionsgruppsinsatserna inledningsvis vljs ut och formas frn polisira gon och det myndighetsgemensamma perspektivet lggs p frst i efterhand. Sklet till att det ser ut p detta stt r sannolikt den myndighetsgemensamma inriktningen. Som en fljd av att de tre kriterierna har tillskrivits s stor betydelse fr vilka renden som fr bli aktionsgruppsinsatser fr det myndighetsgemensamma perspektivet en underordnad betydelse. Om den Regionala operativa ledningsgruppen bestller ett frslag p en aktionsgruppsinsats av Polisens kriminalunderrttelsetjnst utgr de av naturliga skl i frsta hand frn kriterierna. Eftersom det inte r lika hga formella krav p hur omfattande det myndighetsgemensamma inslaget mste vara r det enklare att lgga p det myndighetsgemensamma perspektivet sist.

65

Br rapport 2011:20

De regionala underrttelsecentren har emellertid gett myndighetssamverkan en verordnad betydelse. Konsekvensen blir dock att underrttelsecentren sllan fr fram renden som uppfyller kraven fr en aktionsgruppsinsats, det vill sga renden med inslag av vld, fretag i brottslig verksamhet och otillten pverkan. Nationell satsning krver nationell samordning Nr en organisationsstruktur bestr av flera olika myndigheter med olika funktioner, som dessutom r uppdelade i sju samverkansomrden, men delar samma vergripande ml, finns det skl att samordna verksamheten (jfr Jacobsen och Thorsvik 2002, Abrahamsson och Aaurum Andersen 2005, Huxham 1996, Huxham och Vangen 2005, OToole 1997, Powell 1990, Wood och Grey 1991). Fr de regionala underrttelsecentren skulle en frbttrad samordning innebra en standardisering av arbetsuppgifterna genom att man anvnder samma regler, nedskrivna rutiner och procedurer (jfr Ahrne och Hedstrm 1999, Mintzberg 1979). Det finns ocks ett behov av att frtydliga vilken roll det Nationella underrttelsecentret har i satsningen, utver att ta fram kriterierna. Resultaten frn utvrderingen visar att mnga intervjupersoner anser att denna roll r otydlig. Br:s bedmning r att det r viktigt att man frn ledningshll tydliggr vilken roll de regionala underrttelsecentren har i satsningen. Hur stor del av arbetet ska handla om att ta fram frslag p nationellt prioriterade aktionsgruppsinsatser och hur stor del ska gnas t regionala linjeinsatser? Gruppdynamiken r nyckeln till framgng Att myndighetssamverkan r viktig fr att bekmpa organiserad brottslighet rder det knappast ngon tvekan om (se till exempel Aromaa 2006, Br 2008:6, HMIC 2004, van Duyne och Levi 1999). Myndighetssamverkan br inte reduceras till att bara handla om att sammanfra information frn olika myndigheters register. En minst lika central framgngsfaktor r myndigheternas olika kompetens, kultur, perspektiv och prioriteringar. Genom att myndigheterna betraktar rendena frn sina respektive perspektiv och problemformuleringar samt att detta arbete sker gemensamt, ges rendena en annan bredd och mngfald n om de skulle handhas utanfr de regionala underrttelsecentren. Det r drfr viktigt att skerstlla att dessa myndighetsspecifika egenskaper lever kvar hos respektive handlggare. Om handlggarna placeras helt och hllet vid de regionala underrttelsecentren uppstr en risk att de tappar kontakten med sin hemmamyndighet. P sikt skulle det kunna innebra att det utvecklas en egen kultur vid de regionala underrttelsecentren dr handlggarna nrmar sig varandras tankestt och mngfalden med de olika perspektiven och infallsvinklarna frloras. Viktigt att de samverkande parterna prioriterar verksamheten Samtliga myndigheter i de regionala underrttelsecentren fyller en viktig funktion. De olika myndigheterna skiljer sig naturligtvis t i frga om hur mycket de tillfr och fr ut av samverkan. Drfr r det naturligt att vissa myndigheter har en lgre nrvaro i centren n andra. En fungerande samverkan frutstter att varje myndighet fr ut ngot av samarbetet och att den ocks har unika resurser som de andra behver eller skulle gynnas av (Levine och White 1961, Van de Ven m fl. 1997, Warren m fl. 1975). Det krvs ven att myndigheterna kan tillgodose varandras intressen utan att det skadar den egna verksamheten (Wood och Gray 1991).

66

Rapport 2011:20

Resultatet frn underskningen indikerar att Kriminalvrdens begrnsade ambition fr till fljd att myndighetens kompetens och underrttelseuppgifter inte utnyttjas fullt ut i de regionala underrttelsecentren. Det finns drfr skl att se ver vad som kan gras fr att f Kriminalvrden att ka sitt engagemang i centren. Att Kriminalvrden har valt att delta med en lgre ambitionsniv n de andra myndigheterna kan p sikt innebra en risk fr att ven andra myndigheter, som inte anser sig ha tillrckliga frdelar av eller frutsttningar fr samverkan, vljer att minska sina engagemang.

67

Br rapport 2011:20

En aktionsgruppsinsats fresls
Vad avgr om ett rende fresls som aktionsgruppsinsats?
En vervgande majoritet av de aktionsgruppsinsatser som freslagits till Operativa rdet kommer frn polismyndigheterna och har en tydlig polisir inriktning. Under perioden 20092010 lmnade emellertid Ekobrottsmyndigheten ngra frslag p insatser och under vren 2011 fick Tullverket ett frslag godknt av Operativa rdet. En frklaring till att de flesta frslag kommer frn polisen r kriterierna och att aktionsgrupperna r organiserade som en polisir basresurs. De bestr uteslutande av polisanstllda. Drfr r det nrmare till hands fr polisen n andra myndigheter att lmna frslag p aktionsgruppsinsatser. Utvrderingen visar att det inom vissa samverkansomrden frekommer tv faktorer som har en betydelse fr nr i tid en insats fresls och vilken typ av frslag det blir.

En regional frstrkningsresurs
Att sju av de tta aktionsgrupperna r fysiskt lokaliserade i olika samverkansomrden har lett till att de, trots att de ska vara en nationell resurs, i flera samverkansomrden har betraktats och hanterats som en regional resurs. Flera samverkansomrden har strvat efter att hlla sin aktionsgrupp fullt sysselsatt med insatser i det egna samverkansomrdet. En farhga i vissa samverkansomrden r att nationell resurs innebr att alla aktionsgrupper kommer att bli engagerade i stor-

68

Rapport 2011:20

stadsomrdena. I praktiken fr detta med sig att samverkansomrdena skickar in ett frslag om en ny insats till Operativa rdet nr den egna aktionsgruppen avslutat sin pgende insats. P s stt hller man kvar aktionsgruppen i samverkansomrdet: Jag tycker mig kunna sknja att man r klart och tydligt intresserad av att f igenom renden som r lokalt eller superlokalt alternativt regionalt bundna. Det nationella perspektivet, det r man inte alls lika intresserad av. Chef inom aktionsgruppsverksamheten Denna form av lokalpatriotiskt frslagsfrfarande medfr att den faktor som vger tyngst nr en insats ska fresls snarare r lokala insatser, som i tid sammanfaller med nr aktionsgruppen blir ledig n samverkansomrdets mest lmpliga och prioriterade insatser. Den dynamiken pverkar antalet frslag som Operativa rdet har att vlja mellan nr det ska prioritera vilka frslag som ska bli aktionsgruppsinsatser. En medlem i Operativa rdet uttrycker sig till exempel p fljande stt: Vi gr fr lite prioriteringar drfr att vi inte har renden att prioritera emellan. Fr av ngon konstig anledning, nr man r klar med ett rende i en stad, ja, d kommer det ett nytt. Och ibland kan man fundera p att, men oj, att det kunde vara en sdan tur. Eller s r man inne p detta att man inte fr fram renden frrn man har resurser lediga. Men det gr att vi inte kan prioritera. Medlem i Operativa rdet En annan intervjuad medlem i Operativa rdet r inne p samma linje och menar att strategin att binda upp insatser i det egna samverkansomrdet strider mot sjlva grundidn med satsningen. Ja, allts jag hade frvntat mig fler renden. Det borde ha varit strre ingng p renden s att vi hade ngra i balans. Vi har ju inte haft ngra balansrenden ver huvud taget. Det har ju inte legat ngonting och vntat. Vad nu det beror p? I brjan hade jag en knsla av att man ute i regionerna inte skickade in ett nytt rende frrn man visste att ens egen resurs var ledig. D lurar man systemet lite grann. Det tyckte jag inte var meningen med satsningen, utan rendena ska upp oavsett var de befinner sig i landet. Medlem i Operativa rdet Intervjuerna visar ocks att det kan vara svrt fr samverkansomrdena att avgra exakt nr en insats ska sluta och snabbt hitta och

69

Br rapport 2011:20

formulera ett frslag p en ny insats som uppfyller kriterierna. Fljden blir att det kan uppst ett glapp innan aktionsgruppen tilldelas ett nytt rende av Operativa rdet. Nr dessa situationer uppstr kan Operativa rdet vid behov besluta att den lediga aktionsgruppen ska bist en annan aktionsgrupp. Om en aktionsgrupp inte r tagen i ansprk av Operativa rdet fr den emellertid nyttjas av den Regionala operativa ledningsgruppen till olika insatser inom samverkansomrdet. I praktiken innebr det att den Regionala operativa ledningsgruppen kan besluta att anvnda aktionsgruppen i en insats som egentligen avslagits av Operativa rdet. I dessa fall r dock aktionsgruppen ingen fredad resurs och Operativa rdet kan nr som helst besluta om att ta aktionsgruppen i ansprk fr ngon annan insats. En vanlig uppfattning hos intervjupersonerna r att det skulle vara mjligt att minska tidsglappet mellan aktionsgruppsinsatser om samverkansomrdena var mer aktiva med att identifiera och fresl lmpliga insatser.

Rttvis frdelning inom samverkansomrdet

Samtliga samverkansomrden frutom samverkansomrde Stockholm omfattar flera ln. En del av dessa samverkansomrden knnetecknas av ytterligare en relevant faktor som pverkar insatsfrslagen. Intervjuerna visar att det frekommer ett rttvisetnkande inom vissa samverkansomrden. Det tar sig uttryck i att de finns en informell turordning fr insatsfrslagen. Det beror p principen om att varje polismyndighet inom respektive samverkansomrde ska vara delaktig: Jag vet att det inte r politiskt gngbart att kra ett aktionsgruppsrende nu fr att vi har precis haft ett rende s nu r det faktiskt de andra lnens tur att kra aktionsgruppsrenden. S drfr mste vi kra det hr lokalt om vi vill f ngonting gjort i rendet annars blir det ingenting gjort. S det r viss taktik i det dr, hur och var, t vilket hll rendet ska lyftas beroende p var avsttningsytan finns. Fr vi har bara en aktionsgrupp som man kan nyttja. Intervjuperson frn polisens kriminalunderrttelsetjnst En aspekt som frstrker rttvisetnkandet r det faktum att aktionsgrupperna, p samma stt som de regionala underrttelsecentren, r fysiskt placerade vid en av polismyndigheterna i ett samverkansomrde. Detta gr att den Regionala operativa ledningsgruppen vill f rotation p aktionsgruppen inom samverkansomrdet s den inte upplevs som en lokal resurs som endast gynnar det ln i vilket den r fysiskt placerad.

70

Rapport 2011:20

En del intervjupersoner menar ven att vissa polismyndigheter har svrare n andra att f fram lmpliga insatsfreslag. Genom att tillmpa den informella turordningen och se till att endast ett frslag lmnas in frn samverkansomrdet slipper dessa polismyndigheter konkurrera med varandra om aktionsgruppen. Om insatsfrslagen inte bedms uppfylla kriterierna riskerar de dock att avsls av Operativa rdet. Intervjuerna ger en bild av att dessa avslag kan ha en negativ effekt p vissa polismyndigheters motivation att fresl aktionsgruppsinsatser, inte minst till fljd av att det upplevs vara en ganska komplicerad byrkratisk process att f igenom ett frslag. Man har ftt avslag p ngra nu s d har knslan blivit att varfr ska man ens vcka ett rende till Operativa rdet nr de inte accepterar ngonting. D blir ju instrmningen av renden mycket mindre till Operativa rdet. Jag vet att andra omrden har samma knsla, att vi vcker ingenting dr fr det r ingen id. Utan vi driver det genom den Regionala operativa ledningsgruppen i stllet, och det r synd. Intervjuperson frn polisens kriminalunderrttelsetjnst Flera intervjupersoner r kritiska till den informella turordningen och menar att det vore bttre om det var underrttelsefldet som avgjorde vilka renden som blir aktionsgruppsinsatser och inte en regional frdelningspolitik. Det som fresprkas i dessa intervjuer r att i stllet lmna in insatsfrslag i takt med att lmpliga insatser dyker upp och lta Operativa rdet prioritera vilket rende som ska bli en aktionsgruppsinsats. Idealet vore att vi bara skulle kunna mata p hela tiden. Fr vi fr in en massa frska bra grejer som det inte blir ngonting gjort av, av den hr anledningen. Intervjuperson frn polisens kriminalunderrttelsetjnst Rttvisetnkandet baseras inte enbart p tanken att det r en frmn att f en aktionsgruppsinsats till den egna polismyndigheten. Som kommer att framg senare i rapporten, tas ven resurser frn linjeverksamheten i ansprk nr en aktionsgrupp arbetar med en polismyndighet. Drfr r det inte skert att en enskild polismyndighet eller ett samverkansomrde har tillrcklig kapacitet fr att driva mer n en aktionsgruppsinsats i taget. Det finns en avlastningstanke med att rotera aktionsgruppen mellan polismyndigheterna, vilket delvis beror p att personalen i linjeverksamheten vill driva egna insatser. Under ett rs tid har ju span fungerat som ett serviceorgan, bara. De vill ju givetvis gra ngot eget. Och det hr r ju krav som de stller till operativa chefen. Nu vill vi gra ngot sjlva och inte

71

Br rapport 2011:20

springa ngon annans renden. Och det knns, d blir det ett snt tryck givetvis, som man mste ta hnsyn till. Att ta aktionsgruppen hr en runda till, det innebr ju ocks att man kanske binder resurser p ett stt som man inte vill gra. Av rdsla ocks kanske fr att inte gra de anstllda irriterade hela tiden fr att de inte fr gra det de egentligen vill gra. Intervjuperson frn polisens kriminalunderrttelsetjnst

Frndring ver tid

I intervjuerna r det mjligt att sknja en frndring i frslagsprocessen ver tid. Rttvisetnkandet och bengenheten att boka upp sin egen aktionsgrupp var vanligast frekommande under satsningens frsta 18 mnader. Flera intervjupersoner ger en bild av att det i takt med att aktionsgruppssatsningen pgtt en tid blivit vanligare att frslagen primrt baseras efter behov och inte efter regionala frutsttningar. Tidigare har vi alltid haft resurser och det har ofta varit s att en region kommer in med ett frslag p en ny insats nr den insatsen de hller p med hller p att verg i ngon rttegngsfas. Passande nog kommer man in med en ny. Men nu r det ju inte riktigt s lngre utan de hr 200 polisanstllda, som inte r 200 fr det finns lite vakanser, r tagna i ansprk i insatser beslutade av Operativa rdet. Det r d man fr brja prioritera. Hr har vi en jtteintressant insats men alla resurser r upptagna. Vad gr vi? Det r nu de brjar bli prvade. Jag trodde vi skulle komma hit tidigare. Jag trodde vi skulle ha en uppsj av insatser och det skulle bli ett jdrans prioriterande frn brjan men det har inte blivit s av en rad skl. Men nu brjar vi komma dit och det r nu det brjar bli lite intressant. Mnga tycker det r rrigt och jobbigt men jag tycker att det r spnnande. Det r nu det brjar bli som det var tnkt. Chef inom polisen

72

Rapport 2011:20

Analys: r det insatser av nationell relevans som fresls?

En av utvrderingens tre vergripande frgestllningar r hur den nationella styrningen av den myndighetsgemensamma satsningen fungerar. Hittills har vi analyserat hur den myndighetsgemensamma inriktningen fungerar som styrmedel. Nu ska vi titta nrmare p om det r insatser av nationell relevans som fresls. Nationellt spridda insatser i stllet fr nationellt prioriterade insatser Det nationella perspektivet i aktionsgruppssatsningen har hittills ftt ett begrnsat genomslag. Satsningen har en inriktning genom nationellt uppsatta kriterier, men de insatser som fresls r mnga gnger i grunden snarare av regional n nationell prioritet. Generellt sett gr det att peka ut tv flaskhalsar som gr att det nationella perspektivet inte har ftt fullt genomslag. Den frsta flaskhalsen r de urvalsmekanismer som pverkar vilka insatser som fresls fr Operativa rdet. Utvrderingen visar att de mest avgrande faktorerna r nr regionens aktionsgrupp r ledig och ett rttvisetnkande inom flera samverkansomrden. Det innebr att dessa faktorer riskerar att ha ett strre inflytande p insatsernas inriktning n karaktren p det brottsproblem som ska bekmpas. Konsekvensen blir att grundurvalet av insatserna sker efter regionala faktorer. Det kan innebra att de potentiella insatser som r av strst nationell relevans sllas ut tidigt, redan p den regionala nivn. Insatser som fresls vljs ut utifrn kriterierna, men det sker ingen riktig viktning ver vilka av samverkansomrdenas problemomrden som r av mest nationell relevans utan det r andra, regionala faktorer som avgr urvalet. Den andra flaskhalsen r en fljd av den frsta. Genom att urvalsprocessen ser ut som den gr i samverkansomrdena reduceras antalet inlmnade frslag till Operativa rdet. De regionala operativa ledningsgrupperna kan reglera var och nr en insats stts in genom att lmna nya frslag frst efter det att regionens aktionsgrupp avslutat en insats. Konsekvensen blir att Operativa rdets mjlighet att prioritera mellan insatser frsvras p grund av att det inte finns ngon pool att ta insatser ur. I mnga fall reduceras Operativa rdets funktion till att avgra om den freslagna insatsen r en lmplig aktionsgruppsinsats eller inte, vilket innebr att Operativa rdets arbete i praktiken styrs av de frslagsstllande myndigheterna eftersom de bestmmer vilka insatsfrslag som ska skickas in. r det regionala perspektivet ett problem? Frgan om huruvida det regionala perspektivets dominans r ett problem fr satsningen eller inte beror helt och hllet p vilken strategisk inriktning aktionsgruppssatsningen ska ha. En stor del av bekmpningen av organiserad brottslighet sker i linjeverksamheten. Den avgrande frgan r drfr om aktionsgrupperna ska vara en extra resurs i detta arbete eller om de ska ha en mer nationell inriktning. Denna frga leder tillbaka till den bedmning som gjordes i en av de tidigare analysrutorna. Det vill sga att det finns ett behov av att tydliggra satsningens strategiska inriktning.

73

Br rapport 2011:20

Om inriktningen ska vara att aktionsgrupperna ska arbeta med de nationellt hgst prioriterade insatserna behver processen fr att ta fram insatsfrslag ses ver. Fr att en sdan inriktning ska ha full effekt krvs att regionerna ger in frslag p alla insatser som de bedmer ha en nationell relevans, utan hnsyn till tidsaspekter eller rttvisetnkande. P detta stt fr Operativa rdet ett underlag fr att kunna gra nationella operativa prioriteringar. Om satsningen dremot ska ta avstamp i de mest relevanta regionala insatserna behvs inte lika stora frndringar i rendeprocessen. Det kan emellertid finnas anledning att se ver den regionala frdelningspolitiken, som satt sitt avtryck i flera samverkansomrden. Om vissa polismyndigheter har svrare att f fram lmpliga aktionsgruppsinsatser n andra kanske inte den bsta lsningen r en informell turordning. En mer relevant lsning kan vara att satsa mer p att utveckla dessa kriminalunderrttelsetjnster, till exempel genom att f igng en effektivare hanterarverksamhet. P det sttet kar frutsttningarna att identifiera grupperingar involverade i organiserad brottslighet. Frndring ver tid En frklaring till att det regionala perspektivet har haft ett s starkt genomslag i satsningen kan vara att satsningen r relativt ny och att strukturerna inte riktigt hunnit stta sig. Det som talar fr en sdan frklaring r att det gr att se en tendens ver tid av fler frslag frn andra myndigheter n Polisen och ven ett ngot kat nationellt perspektiv p frslagen. Denna inkrningsperiod kan ven ha varit en bidragande orsak till den regionala frdelningspolitiken i samverkansomrdena. Det r ven tnkbart att den informella turordningen inom vissa samverkansomrden kan vara ett resultat av att man velat synliggra och etablera aktionsgruppsverksamheten.

74

Rapport 2011:20

Frslaget nr kansliet fr Samverkansrdet och Operativa rdet

7
Det r dagen efter Operativa rdets mte, och kansliet r redan i full gng med att frbereda nsta rdsmte som ska hllas om tv veckor. Mtesprotokollet frn grdagens mte ska skickas ut, nyinkomna frslag p aktionsgruppsinsatser ska beredas, och en dagordning fr nsta mte ska skrivas. Ett av de frslag som ligger i pipeline r aktionsgruppsinsatsen mot tre mn som misstnks vara involverade i en omfattande narkotikahandel. Frslaget kom in till kansliet i dag, vilket ocks r sista inlmningsdagen om frslagsstllaren ska ha en chans att f med sitt insatsfrslag p nsta rdsmte. De tv handlggarna p kansliet som ansvarar fr beredningsarbetet lser igenom underrttelserapporten. De granskar ven det ifyllda formulr som anger ml och syfte med insatsen, hur pass vl insatsen bedms uppfylla Samverkansrdets tre kriterier, hur insatsen ska resurssttas och hur tidsplanen ser ut. Handlggarna har inga direkta invndningar mot planeringen av resurssttning och tid. Dremot r de inte helt vertygade om att insatsen fullt ut stmmer verens med satsningens myndighetsgemensamma inriktning. Mest tveksamma r de ver kriteriet fretag i brottslig verksamhet, dr den enda kopplingen r ett registrerat fretag som uppges syssla med import- och exportverksamhet. Efter ett telefonsamtal till kriminalunderrttelsetjnsten i det samverkansomrde som skickat in frslaget r handlggarna fortfarande tveksamma. Kriminalunderrttelse-

75

Br rapport 2011:20

tjnsten menar dock att det finns ngra lsa trdar i rendet som nog det Regionala underrttelsecentret kan nysta lite mer i fr att eventuellt kunna bygga upp en tydligare indikation p anvndande av fretag i brottslig verksamhet. Kriminalunderrttelsetjnsten och kansliet bestmmer drfr att rendet ska kompletteras och sedan skickas in p nytt till kansliet. Kompletteringen innebr att rendet, om det lyckas ta sig igenom beredningsfasen, inte kommer att hinna fredras p Operativa rdets mte om en vecka utan det fr vnta till nsta mte. En vecka senare r kompletteringarna gjorda och frslaget skickas terigen in till kansliet. De nya uppgifterna som tillfrts underrttelserapporten gr att rendet nu bedms flja den myndighetsgemensamma inriktningen. Bland annat har det Regionala underrttelsecentret ftt fram uppgifter som indikerar att den tidigare nmnda import- och exportfirman anvnds fr momsbedrgerier. Fr att ytterligare frstrka frslaget beropas ven srskilda skl med hnsyn till att en av personerna finns med p Polisens targetlista och dessutom r en person som man tidigare har haft problem med att lagfra. Kansliet bedmer att rendet nu r av tillrckligt hg kvalitet fr att g vidare. Nsta steg i beredningsprocessen r att skicka ut underrttelserapporten till kontaktpersonerna fr samtliga myndigheter som ingr i Operativa rdet. Detta r ett centralt moment eftersom ett rende endast gr vidare till Operativa rdets mte om samtliga myndigheter godknner det. Myndigheterna fr en vecka p sig att lsa rapporten innan det r dags att komma med utltanden. De myndigheter som finns lngt frn Stockholm mejlar eller ringer in sina synpunkter och de vriga trffas fr ett beredningsmte. Vid mtet fr varje myndighet uttala sig om insatsfrslaget. Tv av myndigheterna stller sig lite tveksamma till insatsen, men efter att ha ftt svar p ngra frgor om vissa detaljer bestmmer de sig fr att stdja frslaget. Alla r nu med p tget och de myndigheter som frvntas berras av insatsen diskuterar hur stora resurser som kan komma att krvas av dem. Nsta steg fr kansliet r att sammanstlla ett beredningsdokument dr bedmningsgrunden fr frslaget specificeras. Dokumentet skickas sedan ut till Operativa rdets medlemmar, tv dagar fre kommande rdsmte.

76

Rapport 2011:20

Kansliet fr Samverkansrdet och Operativa rdet

ven om kansliet inte r ett beslutande organ fungerar det, tillsammans med kontaktpersonerna p myndigheterna, som ett filter fr infldet av insatsfrslag till Operativa rdet. Ett frslag gr vidare till Operativa rdet endast om det godknns av kansliet och samtliga myndigheter. Utgngspunkten fr deras bedmning r om frslaget anses uppfylla den myndighetsgemensamma inriktningen och drmed uppfyller kriterierna fr ett godknnande i Operativa rdet. Under 2011 infrdes emellertid en mjlighet fr frslagsstllare att begra att insatser ska fredras i Operativa rdet ven om det under beredningen framkommit att det inte anses finnas std fr ett konsensusbeslut i Operativa rdet. Ingen formell redovisning eller sammanstllning grs av de insatser som faller bort redan p beredningsstadiet. Kontaktpersonerna r utvalda av respektive myndighets rdsmedlem och har drmed mjlighet att frankra eller diskutera frslaget med denne. I de fall Operativa rdets medlemmar fr information om vilka insatser som stoppats sker det med andra ord via respektive myndighets kontaktperson som ingr i beredningsarbetet. Frklaringen till varfr de insatsfrslag som stoppats i beredningsarbetet inte redovisas i Operativa rdets mtesprotokoll r, enligt en intervjuperson p kansliet, att det skulle kunna bli en form av redovisat misslyckande fr den myndighet som lmnat in frslagen. Farhgan r att en sdan redovisning skulle leda till att vissa myndigheter skulle dra sig fr att fresl insatser fr att slippa riskera att bli uthngda. ver lag r intervjupersonerna positiva till kansliets beredningsarbete. Ngra av de intervjuade medlemmarna i Operativa rdet menar att rdets beslutsfunktion frlorar i betydelse nr endast insatser som i princip redan r godknda och frankrade i myndigheterna tas upp p rdsmtena. Denna uppfattning ska vgas mot att det, trots beredningsarbetet, faktiskt har intrffat att insatser avslagits av Operativa rdet. Kansliet har inte rtt att stoppa ett rende, utan det ska Operativa rdet gra om vi inte r verens. Men de har tagit p sig den rollen och tycker att de ska gra det. Vi har ett mte p onsdagen och vi har en vecka p oss att svara p om vi tycker att det hr frslaget ska komma upp till rdet eller ej. Sen ska kansliet bearbeta det innan Operativa rdet fr rendet. D menar jag att d kan man frga, vad behver vi Operativa rdet till? D har ju kansliet redan gjort det hr? S det r ju bara att vi sitter dr och lyssnar en gng till. Medlem i Operativa rdet

77

Br rapport 2011:20

Andra intervjupersoner anser att beredningssystemet r bra eftersom Operativa rdet inte skulle ha tid till att ta stllning till samtliga inkomna frslag. En synpunkt som dock frs fram r att det r viktigt att vissa specifika insatser tas upp p Operativa rdet trots att de stoppats av kansliet eller ngon av myndigheterna. I dessa fall handlar det om insatser som r kopplade till ngon principfrga, till exempel hur man ska tolka kriterierna. Det r sllan som de insatsfrslag som stoppas i beredningen inte genomfrs. Oftast sker det i stllet inom ramen fr linjeverksamheten, mjligtvis i en ngot mindre skala n det ursprungligen var tnkt. Det r ju inte som att rendet dr utan ofta mste det ju in i linjeverksamheten p ngot stt. Det r vl det som de hr kontrollstationerna r till fr. Annars skulle ju alla grova renden i hela landet hamna p Operativa rdets kansli och det r ju liksom inte heller meningen. Utan det ska ju vara de renden som ryms inom kriterierna, det r de som ska vljas ut. S jag upplever inte att de hr stoppunkterna r ngot problem. Medlem i Operativa rdet

Okunskap om kansliets roll i satsningen

En framtrdande bild i intervjumaterialet r att det rder stor okunskap hos mnga intervjupersoner om vad kansliet har fr roll i satsningen. Detta yttrar sig bland annat i att flera intervjuade poliser fr fram kritik mot att kansliet inte tar ett tillrckligt stort ansvar fr att samordna och att gra aktionsgruppsverksamheten mer enhetlig. Eftersom kansliet inte har ngot sdant uppdrag r kritiken missriktad. Samtidigt belyser den en brist med satsningen. I intervjuerna framgr tydligt att det finns ett behov av en funktion som ansvarar fr att lsa praktiska frgor av nationell karaktr. Som ordningen r nu har mnga praktiska frgor om aktionsgrupperna utformats av respektive samverkansomrde vilket lett till att det saknas en nationell enhetlighet mellan aktionsgrupperna. Det r alldeles fr decentraliserat, det r i princip p samma stt som Polisen r organiserad med de olika myndigheterna. Och srskilt den hr brottsligheten som vi hller p med r inte organiserad som Polisen r organiserad. Aktionsgruppspersonal Konsekvensen blir att det kan uppst samverkanssvrigheter nr en aktionsgrupp ska arbeta i ett annat samverkansomrde eller samarbeta med en annan aktionsgrupp. Omrden som skulle behva samordnas och gras enhetliga r till exempel tillgngen till ett annat

78

Rapport 2011:20

samverkansomrdes dataregister, och arbetsmetoder samt aktionsgruppernas organisatoriska utformning och placering. Fr nrvarande hanteras dessa frgor inom ramen fr de nationella trffar fr ledarna i aktionsgrupperna som hlls ngra gnger per r. I intervjuerna framgr det tydligt att detta forum inte r tillrckligt fr att n en nationell enhetlighet i aktionsgruppsverksamheten.

79

Br rapport 2011:20

Analys: r den nationella samordningen tillrcklig?

Fr att en satsning med flera samverkande myndigheter, tta regionala underrttelsecenter, ett nationellt underrttelsecenter och tta aktionsgrupper ska fungera effektivt stlls stora krav p en fungerande nationell samordning. Vi ska nu titta nrmare p om beredningen av aktionsgruppsinsatserna och den nationella samordningen av aktionsgrupperna r tillrcklig. Beredningsarbetet r viktigt fr att f en effektiv beslutsprocess Beredningen av frslagen om aktionsgruppsinsatser r av avgrande betydelse eftersom en aktionsgruppsinsats endast blir av om det godknns av samtliga 17 myndigheter i Operativa rdet. Kansliets omfattande beredningsarbete r drfr ndvndigt fr att se till att de insatsfrslag som gr vidare till Operativa rdet uppfyller de grundlggande kraven fr att kunna bli en aktionsgruppsinsats. En identifierad svaghet i beredningsarbetet r att det inte sker ngon systematisk sammanstllning av de insatsfrslag som stoppas redan i beredningsfasen. I Br:s frra utvrdering av polisens satsning mot organiserad brottslighet (Br 2009:19) konstaterades att polisen i nnu hgre utstrckning n tidigare behver bli en lrande organisation och sprida de egna erfarenheterna. Br anser drfr att det vore vrdefullt, inte minst fr de samverkansomrden och myndigheter som lmnar in frslag p insatser, om kansliet sammanstllde en lista ver svagheterna i de insatsfrslag som inte gtt vidare. Denna kunskap r viktig fr att kunna effektivisera beredningsarbetet. Relevanta uppgifter kan till exempel vara varfr en specifik myndighet sade nej till en insats och vad man kan lra sig av det infr framtiden. Sammanstllningen behver inte innehlla ngra uppgifter om vilka samverkansomrden eller insatser det handlar om utan det centrala r att f en checklista ver vad samverkansomrdena och myndigheterna br tnka p nr de lmnar in insatsfrslag. En liknande sammanstllning kan ven gras med de insatsfrslag som skickas tillbaka till samverkansomrdena eller myndigheterna fr komplettering. Genom att tydliggra fr samverkansomrdena och myndigheterna vilka de vanligaste fallgroparna r kan de slippa gra kompletteringar vilket leder till en snabbare och effektivare beredningsprocess. Till fljd av att de uppgifter som insatsfrslagen bygger p ofta har ett kort bst fre datum r det av yttersta vikt att f till stnd en s snabb berednings- och beslutsprocess som mjligt. Behov av en nationell samordningsfunktion Br freslr att det tillstts en nationell samordnare med uppgift att se ver vilka omrden som skulle behva gras mer enhetliga fr att f satsningen effektivare frn ett nationellt perspektiv. Som redovisningen hittills har visat har myndigheternas genomfrande av den gemensamma satsningen mot organiserad brottslighet prglats av handlingskraft och snabbhet. Vikten av detta framgick inte minst i det tidigare citerade uttalandet av justitieministern, dr hon slog fast att det inte var fler utredningar som behvdes utan en bred mobilisering mot organiserad brottslighet.

80

Rapport 2011:20

Att inte alla detaljfrgor r lsta frn brjan r naturligt i en ny verksamhet. Problemet r att mnga av detaljfrgorna efter hand har lsts av respektive aktionsgrupp p lnsniv, vilket lett till att aktionsgrupperna skiljer sig t i vissa avseenden. Detta r inget problem s lnge aktionsgrupperna endast verkar p regional niv, men nr de anvnds p nationell niv och samverkar med andra aktionsgrupper kan arbetet frsvras p grund av olika rutiner och dokumentationssystem. Ett stt att effektivisera satsningen ytterligare skulle kunna vara en nationell samordningsfunktion som utreder och samordnar frgor av nationell karaktr. ven om dessa frgor diskuteras p trffarna fr aktionsgruppernas ledare har det inte satt ngot djupare avtryck i en nationell enhetlighet. Nationell operativ koordinator En rd trd i de tidigare analysrutorna har varit att det r viktigt att avgra om aktionsgrupperna primrt ska vara en extra resurs i det ordinarie arbetet i samverkansomrdena eller om det ska vara en tydlig nationell inriktning. Om aktionsgrupperna ska anvndas till de mest nationellt prioriterade insatserna finns det skl att se ver om det finns behov av en nationell operativ koordinator som har verblick ver aktionsgrupperna i realtid. Eftersom Operativa rdet endast sammantrder var fjortonde dag kan det g lng tid mellan besluten. Det finns dock en formell mjlighet fr Operativa rdets ordfrande att fatta interimistiska beslut som faststlls p nstkommande mte i rdet. En nationell koordinator skulle kunna effektivisera aktionsgruppernas verksamhet genom att i realtid ha en verblick ver de pgende aktionsgruppsinsatserna. Tanken r att, p ett liknande stt som freslogs i rapporten Polisens satsning mot organiserad brottslighet (Br 2009:19), skapa en strre flexibilitet p nationell niv med avseende p enskilda funktioner i aktionsgruppsresurserna. Exempelvis skulle utredarna i en aktionsgrupp som befinner sig i en ren spaningsfas kunna frstrka en annan aktionsgrupp som r i en utredningsfas och tvrtom. Det handlar med andra ord inte om att flytta hela aktionsgrupper utan om att med kort varsel kunna flytta och anvnda personal efter behov.

81

Br rapport 2011:20

Operativa rdet beslutar om en aktionsgruppsinsats

8
Rdsmedlemmarna ska samlas i polisens lokaler p Kungsholmen i Stockholm. Hela frmiddagen r vigd till detta mte. En efter en brjar deltagarna droppa in, ngra samtalar med varandra ver en kopp kaffe medan andra sitter tysta och vntar p att mtet ska brja. Mtet inleds med att ordfranden presenterar en ny rdsmedlem, ersttare fr ordinarie medlemmar samt observatrer vid mtet. Efter det att fregende protokoll justerats lggs det till handlingarna. Sedan fljer en lgesbeskrivning som kanslichefen hller i. Power Point-bilder med en kort sammanfattning av insatsernas utveckling visas. Varje insats har ftt en frgkod: Grn kr! Gul r det ngot som r fel? Rd ska vi dra i handbromsen? P detta mte finns det dock inga rda insatser, s det verkar som att arbetet lper p bra. Efter lgesbeskrivningen redovisas statistik ver hur aktionsgrupperna anvnds. Sedan r det dags att presentera frslag p nya operativa insatser. En polismedlem ber om att f frlnga en insats, d tingsrtten precis godknt en anskan om att f avlyssna telefoner i ytterligare tre mnader. Fr att klara av att hantera detta ber polisen ven om att f lna en spaningsgrupp frn en annan aktionsgrupp. Ordfrande frgar om det finns ngon som kan hjlpa till, och det finns det. Operativa rdet beslutar att frlnga insatsen och tv aktionsgrupper kommer att sttta varandra i insatsen. Nst p tur r en presentation av frslaget om att inleda en insats mot de tre mn som misstnks vara involverade i bde om-

82

Rapport 2011:20

fattande narkotikahandel och momsbedrgerier. Handlggare frn polisens kriminalunderrttelsetjnst och skattebrottsenheten presenterar insatsen. De beskriver vad personerna r misstnkta fr, hur de r sammankopplade med varandra och vilka resurser som skulle krvas fr att sl ut ntverket. Nr presentationen r klar r det ingen som har ngra frgor. Ngon kommenterar att insatsen r bra beskriven i det underlag som kansliet har skickat ut och det verkar inte finnas ngra hinder mot att genomfra insatsen. I alla fall inte utifrn det material som de har ftt ta del av. Rdet fattar beslut. Insatsen resursstts med en aktionsgrupp som ska samarbeta med Tullverket och skattebrottsenheten. Det bestms ven att aktionsgruppen ska ha huvudansvaret fr insatsen. Kansliet upprttar ett beslutsprotokoll.

Operativa rdet
Polisen har en framtrdande roll
Som redan framgtt r Polisen den myndighet som har den mest framtrdande rollen i Operativa rdet och aktionsgruppssatsningen. Av de myndigheter som r representerade i Operativa rdet r lite mindre n hlften polismyndigheter, inte minst till fljd av att samtliga av polisens sju samverkansomrden r representerade. Ordfranderollen i Operativa rdet innehas av chefen fr Rikskriminalpolisen, och aktionsgrupperna bestr i stor utstrckning av poliser. En sammanstllning av hur mycket tid som lagts ned i insatser beslutade av Operativa rdet visar ven att det frmst r poliser som arbetar i insatserna:
Tabell 2. Redovisade nedlagda timmar i insatser beslutade av Operativa rdet (r 2010). Antal timmar Polisen vriga myndigheter (ej polisen) Totalt Klla: RPS 2010b 333 156 42 600 375 756 Andel (%) 89 11 100

ven om alla beslut i Operativa rdet ska fattas samstmmigt av samtliga representerade myndigheter har Polisens framtrdande roll satt avtryck i mtenas utformning och innehll. Flera intervjupersoner menar att det frekommer att polisira frgor, som egentligen inte hr hemma i rdet, diskuteras under mtena.

83

Br rapport 2011:20

Intervjuerna visar dock att de andra myndigheterna i hgre grad n tidigare brjat stta sin prgel p mtena De andra myndigheterna var lite blyga i brjan, var har vi hamnat liksom, men nu tar de fr sig mer och mer. De kliver in mer och mer i rdet. Det r dr jag tycker att den stora skillnaden mrks. Chef inom polisen Ett tydligt exempel p hur Polisens tyngd prglar satsningen r insatsuppfljningen. Under den tidsperiod som freliggande utvrdering omfattar har Operativa rdets realtidsuppfljning pgtt s lnge som en aktionsgrupp arbetat med insatsen. I aktionsgruppen ingr enbart personal frn Polisen. Myndigheterna har emellertid olika tidsperspektiv och kan arbeta olika lnge med en insats. Konsekvensen blir drfr att Operativa rdet slutar flja upp insatsen trots att andra myndigheter fortfarande kan arbeta med den. Skatteverkets revisorer kan till exempel gna ver sex mnader t strre revisioner efter att aktionsgruppen avslutat sitt arbete. Det frekommer ocks att vissa av de andra myndigheterna, till exempel Frskringskassan eller Kronofogden, pbrjar sitt arbete frst efter att frunderskningen r avslutad fr att inte stra polisinsatsen. Detta fr till fljd att de andra myndigheternas arbete inte synliggrs lika tydligt som polisens. Risken r att bristen p intresse fr de vriga myndigheternas tgrder ger en signal om att deras medverkan i satsningen inte r s viktig. Skatteverkets insats kan dock mycket vl vara avgrande fr om en insats som kanske gav ett svagt polisirt resultat nd ska betraktas som en stor framgng. Det ska dock framhllas att de vriga myndigheterna, sett till redovisad tid, arbetar alltmer i insatser beslutade av Operativa rdet. Under frsta halvret 2010 var andelen 9 procent, men kade till 22 procent under det frsta halvret 2011.

Myndigheterna har olika frutsttningar

Samtidigt som det r centralt att alla myndigheter knner delaktighet har de olika frutsttningar att bidra i arbetet inom satsningen. Alla myndigheter har inte ngon realistisk mjlighet att ha huvudansvaret fr en operativ insats. Kustbevakningen har till exempel endast frunderskningsrtt inom ratt- och sjfylleri samt miljbrott till sjss. Andra myndigheter, som Frskringskassan och Kronofogden saknar befogenhet eller erfarenhet av att driva operativa spaningsinsatser. De fr drfr en mer tillbakadragen roll nr det gller denna aspekt av insatserna, men har dremot en nyckelroll i arbetet som gller de kriminellas tillgngar

84

Rapport 2011:20

Frbttrad samverkan mellan polismyndigheterna

Flera intervjuade poliser pekar p att arbetet inom satsningen lett till en frbttrad samverkan mellan de 21 polismyndigheterna genom att minska stuprrstnkandet. Satsningen har ven resulterat i en kad regionalisering av polisverksamheten. Det frekom frvisso samarbete inom samverkansomrdena redan fre satsningen, men aktionsgrupperna har lett till att resurser i hgre grad n tidigare har brjat flyttas mellan samverkansomrdena. Det finns dock fortfarande exempel p att polisens geografiska indelning aktualiserar att polisen inte r en enda myndighet, ngot som fljande citat illustrerar: Jag tycker att polisen hanterar det p ett vldigt bra stt egentligen, men det knns att bakom det finns en vldigt tydlig struktur som handlar om resurser och som handlar om grnsdragningar och lite revirtankar. Jag ser det som utomstende fr jag r inte inne i organisationen, men jag tycker helt rligt att de som r i Operativa rdet r vldigt bra med det och r vldigt bengna att, s att sga, frstrka ver grnserna. Men s fort det dyker upp en frga som har med budget eller strukturer att gra, d r det en annan tongng i gnget, men det hr inte hemma i Operativa rdet egentligen. Medlem i Operativa rdet Flera intervjuade rdsmedlemmar lyfter fram att polisen i vissa fall diskuterat frgor som rr deras egen organisation. Ett antal intervjuade poliser pekar ven p behovet av ett mte dr de kan trffas fr att diskutera frgor som rr polisen, exempelvis administrativa rutiner, uppfljning, dokumentation, spaningsmetoder och ekonomiska frgor. Ett sdant forum fanns inte p plats nr utvrderingen genomfrdes, ven om frgan diskuterades. ven om mnga intervjupersoner menar att Polisen har blivit bttre p att dela resurser inom och mellan samverkansomrdena finns det intervjupersoner som anser att det r en bit kvar till en helt nationell satsning. Vi har inte kommit till den nivn n att man drar ihop tre aktionsgrupper och sger att nu ska vi faktiskt frska gra ett arbete som strcker sig frn Smygehuk till Gvle med samma typ av individer eller fenomen. Utan det handlar om Polisen ska f nyttja sin aktionsgrupp eller ska de inte f nyttja sin aktionsgrupp? Kan ni slppa till tv spanare, tv analytiker till dem och en spanare dit? Medlem i Operativa rdet

85

Br rapport 2011:20

Detta innebr att vissa frgor inte stllts p sin spets, d det funnits f insatsfrslag som konkurrerat om samma resurs. Precis som citatet visar har enskilda analytiker eller spanare flyttats mellan aktionsgrupperna, men det har inte handlat om att flytta en strre volym av medarbetare till andra samverkansomrden. Br kan dock notera att detta har utvecklats ver tid, d hela aktionsgrupper har flyttats till andra samverkansomrden under 2011. Dessa insatser har dock inte ingtt i Br:s utvrdering, som behandlar insatser som pgick under 2010.

Principdiskussioner r viktiga
Som tidigare nmnts sker ingen redovisning i Operativa rdet av de renden som stoppas redan i beredningsprocessen. Denna frga aktualiserades emellertid nr ett tidigare stoppat rende togs upp som en diskussionspunkt under vriga frgor vid ett av rdets mten. Flera myndigheter hade sagt nej till detta rende i beredningen d de inte ansg att frslaget levde upp till kravet om fretag i brottslig verksamhet samt att det var oklart vilka resurser som krvdes fr att genomfra insatsen. D kom diskussionen, s att sga, hur egentligen beredningsfrfarandet fungerar. Det fungerar som det r tnkt, men r det bra? Jag kan sga att Operativa rdet inte riktigt kommer in i den frgestllningen utan det blir det hr beredningsorganet, dr i och fr sig myndigheterna finns med. I det stora perspektivet tycker jag att det nog r rtt att beredningshanteringen ska vara p det sttet, men de hr principfrgorna som dyker upp mste lyftas till Operativa rdet. Fr egentligen handlar det om huruvida vi fljer inriktningen eller inte som Samverkansrdet har gett oss och det ska inte dmas av beredningsorganet. I det enskilda fallet ska det gra det, men principerna mste vi nd stta i Operativa rdet. Medlem i Operativa rdet Flera intervjuade medlemmar i Operativa rdet bedmer att denna hndelse utvecklade verksamheten genom att beredningsprocessen tydliggjordes. Ett resultat var att rdsmedlemmarna frde en diskussion om hur srskilda strategiska skl br definieras och tilllmpas i beredningsprocessen. En annan konsekvens var att kansliet, i de renden dr det inte gr att skapa konsensus p beredningsstadiet, ska kontakta frslagsstllande myndighet och meddela vilka myndigheter som sger nej och frga om man nd vill presentera rendet fr Operativa rdet. Om fler renden skulle slppas igenom till Operativa rdet skulle de, som tidigare nmnts, ven f en mjlighet att prioritera mellan rendena.

86

Rapport 2011:20

Ett effektivt beslutsfattande krver bra underlag

Som framgr av fregende kapitel baserar Operativa rdet sina beslut p det underlag som kansliet skickat ut fre rdsmtet. Att underlaget redan behandlats och att frutsttningarna fr ett konsensusbeslut redan sonderats, r ndvndigt eftersom Operativa rdet helt enkelt inte har tid att hantera dessa frgor under den frmiddag de trffas varannan vecka. Till fljd av att varje frslag passerat en styrgrupp i en regional operativ ledningsgrupp, har ven minst en polismedlem i Operativa rdet och ofta ytterligare ngon representant frn ngon annan myndighet redan sagt ja till insatsen. verlag anser intervjupersonerna att kansliets underlag innehller tillrckligt med information fr att fatta beslut. Om ngot ska understrykas r det att underlagen ibland innehller fr mycket och detaljrik information: Allts, ibland nr man trycker ut 49 sidor dr det str nstan exakt var de bor och vilka bilar de gerallts, det r inteja det r klart att man kan f en sammanfattning. Medlem i Operativa rdet Detaljerade underrttelseuppgifter medfr frmodligen inte ett bttre beslut. Det r snarare en frdel att hlla den informationen inom en begrnsad krets. Vad rdsmedlemmarna dremot behver veta r vilka resurser som ska anvndas, vad mlet med insatsen r och hur detta ml ska ns. Det vergripande mlet r ven viktigt att utg frn nr ett beslut ska tas i redan pgende insatser, till exempel om de ska frlngas. En intervjuperson pekar p att det hnder att Operativa rdet fattar beslut utan att alltid veta varfr insatsen br frlngas. Att tingsrtten godknt en frlngning av en telefonavlyssning r kanske inte skl nog fr att fortstta en insats. Det finns ven intervjupersoner som lyfter fram att resurssttningen i insatserna borde specificeras bttre i frslagen, srskilt gller det de icke-polisira myndigheternas arbete i insatserna.

Strategiska ml
Den expertpanel som i samverkan med Br faststllde utvrderingens jmfrelsekriterier pekade ut strategiska ml som en viktig faktor fr att uppn ett framgngsrikt arbete mot organiserad brottslighet. Med strategiska ml menas att det har formulerats ett eller flera vergripande ml fr en insats som tar sikte p ngot mer n att endast utreda och lagfra enskilda brott. De insatser som ftt ett hgt betyg p strategiskt ml i utvrderingen har till stor del handlat

87

Br rapport 2011:20

om att stra eller sl ut specifika kriminella grupperingar eller ntverk. Ett exempel p en sdan strategisk mlformulering r: Begrnsa en specifik kriminell grupperings expansion, nyrekrytering av medlemmar och kriminalitet. De insatser som ftt lgt betyg i denna kategori har ofta inte innehllit ngon strategisk mlformulering ver huvud taget eller enbart tagit fasta p att utreda ett specifikt brott eller en specifik person.
Diagram 1. Tydligt strategiskt ml. Medelvrden.

5 4,5 4 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5 0

3,2 2,2

Aktionsgruppsrenden Aktionsgruppsinsatser

Linjerenden Linjeinsatser

Som framgr av diagram 1 har de granskade aktionsgruppsinsatserna i genomsnitt haft ngot tydligare strategiska ml n linjeinsatserna. Med tanke p att aktionsgruppsinsatserna genomfrts inom ramen fr en nationell satsning som dessutom fljer en myndighetsgemensam nationell inriktning r det anmrkningsvrt att aktionsgruppsinsatserna inte har haft vsentligt tydligare och hgre uppsatta strategiska ml n linjeinsatserna. En tolkning som kan gras av det samlade resultatet r att mnga insatser, svl inom linjeverksamheten som inom satsningen, till viss del baseras p reaktioner p olika hndelser i stllet fr att vara en del av en genomarbetad strategi fr att bekmpa organiserad brottslighet.

88

Rapport 2011:20

Analys: Hur fungerar Operativa rdet som ett nationellt myndighetsgemensamt beslutsorgan?
Operativa rdet r en central aktr i satsningen. Vi ska nu titta nrmare p i vilken utstrckning Operativa rdet fungerar som ett nationellt myndighetsgemensamt beslutsorgan. Synliggr alla myndigheters bidrag i Operativa rdets insatser Nr mnniskor tillsammans frsker n vissa ml uppstr alltid ngon form av arbets- och ansvarsfrdelning (Gulick 1937, Scott 1992). Satsningen och dess deltagare r inget undantag frn denna regel. Br:s underskning visar att skillnader i arbetsuppgifter och uppdrag, i kombination med den befintliga strukturen hos myndigheterna, har stor inverkan p hur arbetet inom satsningen bedrivs. Dessa frutsttningar i kombination med att satsningen skulle komma i gng snabbt har medfrt ett alltfr ensidigt fokus p den polisra delen av aktionsgruppsinsatserna. Br anser att samtliga myndigheters arbete i insatserna br lyftas fram mer i Operativa rdet ven om aktionsgruppen har avslutat sin insats. P s stt stadkoms en mer balanserad bild av insatserna, vilket skapar en knsla av gemenskap och att alla r med och bidrar med sina delar till en helhet. Det byggs ven in en kompetenshjande aspekt i arbetet d de olika aktrernas roll blir tydligare fr alla inblandade. En frbttrad kunskap om vad varje myndighet kan bidra med kan ocks blottlgga eventuella behov av nya funktioner och roller. Forskning om samverkan pongterar ven vikten av att aktrerna inser att ngon annan har unika resurser som de kan behva eller dra nytta av (Levine och White 1961, Van de Ven m fl. 1975, Warren m fl. 1975, Pfeffer 1997, Pfeffer och Salancik 1978). Om inte alla myndigheters bidrag i Operativa rdets insatser synliggrs finns det en risk fr att vissa myndigheter drar sig ur eller prioriterar ner sin roll i satsningen. Eftersom Operativa rdet bestr av hgt uppsatta chefer mste de knna att deras myndighets medverkan i satsningen r meningsfull. Strategiska ml fr varje insats Den expertpanel som anvnts i utvrderingen har konstaterat att det r av stor vikt att insatser mot organiserad brottslighet har ett tydligt strategiskt ml. Utvrderingen visar att den delen kan frbttras. Arbetet med strategiska ml kan ses som ungefr lika bristflligt bde inom satsningen och i linjeverksamheten. I idealfallet br strategiska ml baseras p en analys av brottslighetens struktur och tillvgagngsstt. Denna analys kan sedan ligga till grund fr att ta fram en lngsiktig plan fr att rikta in insatser mot problemet. Ett sdant frfarande betyder inte att insatserna per definition kommer att vara framgngsrika, men frutsttningarna att skapa mer lngsiktiga effekter och frsvra fr den organiserade brottsligheten torde vara bttre n i en insats som saknar ett strategiskt ml. Det finns ven andra frdelar med att utarbeta tydliga strategiska ml. Fr det frsta tydliggrs vad frslagsstllaren vill gra, hur det ska gras och varfr. Denna information r ven viktig fr att det ska vara mjligt fr Operativa rdet att bedma och prioritera insatsfrslag, vilket r ngot som flera rdsmedlemmar efterfrgar.

89

Br rapport 2011:20

Fr det andra ger tydliga strategiska mlformuleringar bttre frutsttningar fr att flja upp insatserna genom att det gr att skapa olika kvalitativa och kvantitativa mtt p hur vl man har arbetat efter de strategiska mlen och vad eventuella avvikelser kan ha berott p. Kriterierna fr vad som kan klassas som ett framgngsrikt utfall br avgras frn insats till insats, med utgngspunkt frn mlformuleringarna och anges i respektive insatsfrslag. Fr det tredje kan tydliga strategiska mlformuleringar skapa frutsttningar fr en kad kunskapsinhmtning och spridning av erfarenheter om vad som fungerar bra respektive mindre bra. Detta r viktiga frutsttningar fr att ka lrandet i organisationen, dr intern kommunikation r A och O (Jacobsen och Thorsvik 2002). Fr det fjrde kar frstelsen av val av arbetsmetoder och arbetsstt nr deltagarna r verens och infrstdda med vilka ml som man arbetar mot. Otydliga mlsttningar riskerar att leda till att ramarna fr arbetet stndigt r ppna fr diskussioner om i vilken riktning man br g (Thylefors 2007).

90

Rapport 2011:20

Insatsen inleds
9
Under onsdagen vntar aktionsgruppen frvntansfullt p Operativa rdets beslut. Efter lunch ska ett besked komma om frslaget kommer att bli en aktionsgruppsinsats eller inte. ven om allt pekar p att det kommer att g igenom ingen har opponerat sig i beredningen finns alltid risken, att ngon av medlemmarna i Operativa rdet kommer med en invndning och stoppar rendet. Denna gng gick det emellertid bra, vilket det normalt sett ocks gr nr rendet har kommit s hr lngt i beredningsprocessen. Beskedet lmnas av den operativa chefen, tillika medlem i Operativa rdet. Aktionsgruppsledaren fr ven ett namn p en klagare frn Internationella klagarkammaren, som vntar p att de ska hra av sig. Kontakter mellan aktionsgruppen och klagaren tas. Nu hopar sig ytterligare ett orosmoln. klagaren kan ju vlja att inte driva insatsen, om hon eller han inte tycker att det hller. Fr det enda som egentligen har utlovats r att en klagare kommer att titta p insatsen, inte att det per automatik kommer att inledas en frunderskning. Kontakter tas ven med Tullverket och Skatteverket som ven ska vara med p mtet med klagaren. Dragningen gr bra och klagaren bedmer att materialet hller fr att inleda en frunderskning. Aktionsgruppsledaren och en utredare ska ven flja med klagaren till tingsrtten fr att anska om att f avlyssna mlpersonernas telefoner. Dagen efter mtet med klagaren hller Polisen en gemensam dragning dr aktionsgruppen och lnsspaningsroteln deltar. Tullverket och Skatteverket har en egen uppstart. Under presentationen i polishuset gr man igenom vilka man ska spana mot och vad de r misstnkta fr. Mtet i tingsrtten

91

Br rapport 2011:20

gick bra och telefonavlyssningen r redan i gng. Lnsspaningsroteln fr skjuta till ett antal inre spanare, som ska skta avlyssningen, samt en yttre grupp som ska sttta aktionsgruppen i den fysiska spaningen. Det kommer ven att behvas std frn tekniska roteln och av uniformerad personal. Efter mtet har spanarna en utsttning dr de bestmmer att de ska brja med att kontrollera adressuppgifter p de efterspanade.

Aktionsgruppernas motivation, erfarenhet och kompetens

De intervjuer och fltobservationer som har genomfrts i utvrderingen visar generellt att motivationen r hg bland de poliser som arbetar med att bekmpa organiserad brottslighet. Bde inom aktionsgruppen och inom linjeverksamheten finns en stark vilja att n framgng i insatserna. Polisernas hga motivation innebr ocks att de stller krav p att frutsttningarna fr att driva ett framgngsrikt arbete r s gynnsamma som mjligt. I datamaterialet r det dock mjligt att identifiera fyra faktorer som bedms som hmmande fr att f en s effektiv och framgngsrik brottsbekmpning som mjligt. Dessa faktorer r: Frdrjning mellan nationellt beslutade insatser Lgintensiva perioder inom insatserna Bristfllig erfarenhet av spaningsarbete Bristfllig kunskap om ekonomisk brottslighet.

Frdrjning mellan nationellt beslutade insatser

Processen med att f fram aktionsgruppsinsatser beslutade av Operativa rdet r, som nyss beskrivits, relativt lngdragen. Intervjuerna ger en bild av att denna trghet i systemet kan leda till viss frustration hos aktionsgruppspersonalen nr de knner att de inte tas i ansprk p ett effektivt stt. Nr en aktionsgrupp har avslutat en insats kan det g flera veckor innan den tilldelas en ny insats av Operativa rdet inte minst till fljd av rutinen att samverkansomrdena ofta freslr en ny insats till Operativa rdet frst nr en pgende aktionsgruppsinsats r avslutad. Denna frdrjning leder mnga gnger till att det uppstr ett glapp i vergngen frn en aktionsgruppsinsats till en annan. Under dessa tidsglapp anvnds ofta aktionsgruppen i samverkansomrdets linjeverksamhet. Ngra intervjupersoner menar att det finns en risk fr att denna frdrjning kan leda till att aktions-

92

Rapport 2011:20

gruppspersonalen uppfattar det som att det inte finns ngra nationellt prioriterade insatser fr dem. Nr en aktionsgrupp tilldelas en nationellt beslutad insats kan den regionala insats som de arbetat med i vntan p en ny insats komma att avbrytas eller reduceras resursmssigt. Samverkansomrdets ledamot i Operativa rdet, tillika medlem i den regionala operativa ledningsgruppen, kan frska reglera detta genom att inte fresl ngon ny aktionsgruppsinsats s lnge den regionala insatsen pgr. Det finns emellertid ett tryck p aktionsgrupperna att arbeta i nationellt beslutade insatser, och vid varje mte med Operativa rdet redovisas dessutom vad aktionsgrupperna arbetar med fr tillfllet. En del aktionsgrupper tillmpar ngot som de kallar korta jobb medan de vntar p att tilldelas en ny insats. Det innebr att de arbetar med mindre spaningsinsatser, till exempel att hmta in spaningsuppgifter till det Regionala underrttelsecentret, i stllet fr att ge sig i kast med ngon strre linjeinsats.

Lgintensiva perioder inom insatserna

En av grundtankarna med aktionsgrupperna r att de ska vara en fredad resurs, det vill sga endast arbeta med insatser som tilldelats av Operativa rdet. I praktiken innebr det att aktionsgrupperna arbetar med en insats i taget. Denna grundtanke r naturligtvis en av styrkorna med aktionsgrupperna, men samtidigt riskerar den att bidra till att resurserna inte anvnds optimalt. Insatser mot organiserad brottslighet innehller vanligtvis olika faser som skiljer sig t i frga om resursbelastning. I brjan av en insats under spaningsfasen krvs ofta stora spaningsresurser samtidigt som utredarnas arbetsbelastning inte r srskilt hg. Nr utredningsfasen sedan tar vid r frhllandet mnga gnger det omvnda. Grningspersonerna kan ven agera p ett sdant stt att spanarna gr sysslolsa, exempelvis genom att spaningsobjekten reser utomlands. Dessa skillnader i arbetsbelastning i olika faser r ett naturligt inslag i insatser mot organiserad brottslighet. I linjeverksamheten utgr det inte ngot strre problem eftersom de lokala eller regionala resurserna kan anvndas flexibelt i de insatser dr de gr mest nytta fr tillfllet. Det r inte heller ngot strre problem fr de samverkansomrden som frngtt principen om aktionsgruppen som en fredad resurs och organisatoriskt placerat den vldigt nra, eller till och med i, linjeverksamheten. ven dr kan utredare och spanare anvndas i de insatser dr de gr mest nytta fr tillfllet. De aktionsgrupper som tillmpar principen om att vara en fredad resurs kan hamna i situationer dr spanarna eller utredarna inte har tillrckligt med arbetsuppgifter. I dessa fall kan konsekvensen bli att

93

Br rapport 2011:20

det uppstr frustration hos delar av aktionsgruppspersonalen, ngot som illustreras i fljande konstaterande av en aktionsgruppsledare: Det r hg klass p personalen, men de mste f jobba annars fr de spel... Om aktivitetsnivn sjunker fr lgt, d fr jag in dem, d blir man ju nstan hotad med stryk hr inne. Och srskilt spanare, d mste man varje dag servera. Syftet med dagens spaning r. Fr att sga till dem att k ut och kika lite, se vad ni ser. Du vet, det r inte gngbart. Chef inom aktionsgruppsverksamheten Som tidigare nmndes skulle spanare och utredare kunna flyttas runt mellan aktionsgrupperna i en strre utstrckning n de grs i dag fr att motverka att de gr p tomgng under vissa tidsperioder. Flera av de intervjuade aktionsgruppscheferna visar dock ett motstnd mot att skicka ivg delar av aktionsgruppen fr att hjlpa till i andra insatser. Deras uppfattning r att aktionsgruppen mste hllas intakt fr att snabbt kunna anvndas om ngot hnder i den pgende insatsen, eller om det kommer en ny insats frn Operativa rdet.

Bristfllig erfarenhet av spaningsarbete

En annan faktor som intervjupersonerna pekar ut som hmmande i arbetet r att mnga av de poliser som rekryterats som spanare till aktionsgrupperna inte har s mycket erfarenhet av spaning. De mer erfarna spanarna har mnga gnger valt att stanna kvar p sina befintliga tjnster, vilket lett till att spanarna i linjeverksamheten r erfarnare n vissa av aktionsgruppernas spanare. Det r svrt att ge ett entydigt svar p frgan om varfr aktionsgrupperna inte lockat fler erfarna spanare n de gjort. En rimlig frklaring kan vara att aktionsgruppstjnsterna r tidsbegrnsade frordnanden. Erfarna spanare som trivs med sin befintliga tjnst vill sannolikt inte riskera den fr en annan tjnst som de bara fr under en begrnsad tid. Fr yngre mer oerfarna spanare kan dock ett par r i en aktionsgrupp ses som meriterande och vara ett stt att snabbt avancera inom organisationen: De som sker nu r lite wannabes. Sdana som inte r inne i det redan men som genom aktionsgruppen fr fyra rs erfarenhet och praktik s de kan ska bra tjnster sedan. [] Vi kommer aldrig att f erfaren personal, de r inte villiga att riskera sina bra tjnster. Chef inom aktionsgruppsverksamheten

94

Rapport 2011:20

Spanarnas brist p erfarenhet r emellertid ett vergende problem eftersom deras erfarenhet vxer i takt med att de arbetar tillsammans med kollegorna i aktionsgruppen och med andra spaningsrotlar. Att tjnsterna r tillsatta som tidsbegrnsade frordnanden innebr dock att mnga kan komma att sluta nr tiden lpt ut. Enligt flera intervjuade erfarna spanare tar det ungefr lika lng tid att bli en duktig spanare som frordnandet strcker sig i tid. Intervjupersonerna menar ven att det kan finnas frdelar med tidsbegrnsade frordnanden, eftersom det finns mjligheter att ndra aktionsgruppens sammansttning och byta ut de funktioner och roller som inte behvs. En annan uppfattning hos intervjuade spanare och chefer inom polisen r att en del rekryterade spanare haft en felaktig uppfattning om vad spaningsarbetet i aktionsgrupperna skulle innebra. Konsekvensen har blivit att en del spanare slutat i aktionsgrupperna. De som har slutat, det r de som inte har hllit p med den hr typen av spaning tidigare. Du mste ha tlamod allts. Mycket handlar om att sitta sjlv i en bil och sitta och titta. Det r inte action eller ngonting och de som har slutat, det r de som inte har haft den erfarenheten. Chef inom aktionsgruppsverksamheten Som intervjupersonen pekar p skiljer sig spaningsarbetet i aktionsgrupperna frn det som vissa andra enheter inom polisen utfr. Aktionsgruppens spanare hller en mycket lg profil och gr i princip inga ingripanden. Denna bild stds ven av de deltagande observationer som utfrts inom ramen fr utvrderingen. En stor del av de arbetspass som Br nrvarat vid har gtt ut p att vnta och att frska flja olika objekt. En intervjuad aktionsgruppsledare menar att aktionsgruppernas spaningsverksamhet till sin karaktr egentligen mer liknar Skerhetspolisens n spaningen i den ppna polisens specialenheter. Ett ytterligare skl till att spanare slutat i aktionsgrupperna r att tjnsterna inte uppfyllt det lfte om mycket resande som framhvdes nr tjnsterna lystes ut. Flera poliser skte spaningstjnsterna under frespegling att arbetet skulle likna det som Rikskriminalpolisens spanare utfr. Aktionsgrupperna har dock frmst anvnts inom respektive samverkansomrde.

Bristande kompetens om ekonomisk brottslighet

Som redan nmnts fokuserar den myndighetsgemensamma inriktningen till stor del p ekonomisk brottslighet. En vervgande majoritet av intervjupersonerna anser att aktionsgrupperna saknar till-

95

Br rapport 2011:20

rcklig kompetens fr att kunna bedriva ett effektivt arbete mot ekonomisk brottslighet. Man skriver s fina ord om den ekonomiska biten, att den ska vvas in i organiserad brottslighet men i praktiken r det ingen som vgar ta i det fr man har inte kompetensen. Utreda olika bolag r inte ltt. Vra utredare kan ju inte det. Aktionsgruppspersonal En frklaring till den bristflliga kunskapen om ekonomisk brottslighet r att denna kompetens inte beaktades tillrckligt mycket nr aktionsgruppspersonalen rekryterades. Aktionsgrupperna bestr nstan uteslutande av poliser och under den tidsperiod som utvrderingen omfattar var det endast ett ftal aktionsgrupper som hade tillgngsutredare. Egentligen knns det som om rekryteringen till aktionsgrupperna kanske skulle ha sett lite annorlunda ut. Nu r det ju mnga narkotikaspanare och utredare som tidigare har utrett grova brott, till exempel narkotikabrott. Satsningen r ju dock p fretagsbiten och ekonomiska brott. Operativa rdet trycker tydligt p fretag i brottslig verksamhet och ekonomisk vinning av den verksamheten. Men samtidigt har aktionsgrupperna kanske inte s mycket kompetens p det. Du har ju inga ekobrottsutredare hr ute. Det har man ju inom andra myndigheter, men aktionsgruppen har ingen sdan kompetens. Inga spanare som r vana att spana mot ekonomiska brott, utan det r narkotikabrott. Det r nog lite tokigt tror jag. Intervjuperson inom polisens kriminalunderrttelsetjnst ven om kompetensen om ekonomisk brottslighet ver lag r bristfllig finns det exempel p aktionsgrupper som har kompenserat detta genom att ta hjlp av Ekobrottsmyndigheten eller ekonomer p polismyndigheten. Eftersom alla aktionsgruppsinsatser drivs av en klagare frn Internationella klagarkammaren, som har anstllda ekonomer, grs ocks en versyn av tillgngar och eventuell ekonomisk brottslighet i varje aktionsgruppsinsats. Dessutom fattade Operativa rdet i slutet av 2011 beslut om att det ska finnas minst en person med srskild kunskap om tillgngsutredning i varje aktionsgrupp. Det ska framhllas att det r bra att den kompetensen knyts till aktionsgrupperna, men det innebr inte att dessa utredare har kompetens att utreda storskaliga ekobrott.

96

Rapport 2011:20

Analys: r aktionsgrupperna optimalt utformade?

Att polisens motivation fr att bekmpa grov organiserad brottslighet r hg r en bra grundfrutsttning fr aktionsgruppsverksamheten. Fr att f den nnu mer slagkraftig br emellertid de omrden som riskerar att hmma aktionsgruppsverksamhetens effektivitet ses ver. Tpp till hlen mellan insatserna Fr att kunna utnyttja aktionsgruppernas fulla potential p ett s effektivt stt som mjligt br en tydligare strategi utvecklas fr hur aktionsgrupperna ska anvndas i den frdrjning som uppstr mellan de nationellt beslutade insatserna. Br bedmer att den modell med korta jobb som vissa aktionsgrupper tillmpar r ett steg i rtt riktning. Av flera olika skl r det en frdel om dessa kortare spaningsuppdrag r knutna till de regionala underrttelsecentren. Fr det frsta fr de korta jobben p detta stt en tydligare koppling till satsningen. Fr det andra kan det minska startstrckan om underrttelserendet vergr i en aktionsinsats. P det sttet skapas ven en tydligare lnk mellan underrttelsefasen och den operativa fasen i satsningen. Fr det tredje kan ett nrmare samarbete med de regionala underrttelsecentren p sikt bidra till att ka aktionsgruppernas kompetens om ekobrott. Tydliggr satsningen och vad som frvntas av aktionsgrupperna Forskning visar att kompetens och motivation endast delvis kan frklara vad poliser presterar det r ven viktigt att de frstr den organisation de arbetar i och vad ledningen frvntar sig av dem (Robinette 1987). Utvrderingen visar att det finns ett behov av att tydliggra hur satsningen ser ut och vad som frvntas av aktionsgruppspersonalen. I detta arbete ingr bland annat att vid rekrytering, tydligare redogra vad arbetet inom aktionsgruppen innebr. Det r viktigt fr en arbetsgivare att hlla sina lften, vilket inte varit fallet nr det gller aktionsgruppernas utlovade mobilitet ver hela landet (Rousseau 1995, Jacobsen och Thorsvik 2002). terigen handlar det om att bestmma sig fr om satsningen ska vara av regional eller nationell karaktr. Skerstll en lngsiktig kompetensfrsrjning av aktionsgrupperna Inom ett par r kommer de frsta frordnandena att lpa ut. Aktionsgrupperna kan d st infr ett kompetensfrsrjningsproblem. Det saknas strategier fr hur detta ska hanteras. Genom att tydliggra vad som hnder efter att ett frordnande har lpt ut kan satsningen eventuellt bli mer attraktiv fr spanare med lng erfarenhet av spaningsarbete. Det r ven viktigt att i rekryteringen av ny aktionsgruppspersonal tydliggra vad arbetet innebr. Personal har slutat till fljd av att deras bild av arbetet inte verensstmt med verkligheten. Flera delar av aktionsgruppernas arbete passar inte heller in p vad som mnga uppfattar som ett riktigt polisarbete, det vill sga reaktiv brottskmpning med inslag av spnning och dramatik (Granr 2004, Holmberg 1999, Lundberg 2001, Finstad 2000). Forskning visar att ju mer polisarbete avviker frn detta ideal, ju mer betraktas det som mindre attraktivt arbete (Granr 2008).

97

Br rapport 2011:20

ka och bredda aktionsgruppernas kompetens Eftersom ett av satsningens kriterier r fretag i brottslig verksamhet br aktionsgruppernas kompetens om ekobrott och tillgngsinriktad brottsbekmpning ka vsentligt. En utveckling t det hllet har redan inletts i och med att det numera finns minst en person i varje aktionsgrupp med srskild kunskap om tillgngsutredning. Aktionsgruppernas kompetens om ekobrott skulle kunna ka ytterligare genom att man knyter till sig skattebrottsutredare och, i strre utstrckning n tidigare, utnyttjar den kompetens och de erfarenheter som Ekobrottsmyndigheten har.

98

Rapport 2011:20

Aktionsgruppens resurser
10
Den lokal i polishuset som aktionsgruppens spanare r inhysta i bestr av ett mindre kontorslandskap med ngra arbetsstationer, en soffa, ett ovalt bord och en egen kaffebryggare. Att ha en egen kaffebryggare p rummet kan tyckas som en obetydlig detalj, men i detta sammanhang r kaffebryggaren en av symbolerna fr att den hr spaningsenheten tillhr den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet och har en egen budget. De lokala spanarna som sitter lite lngre ner i korridoren har ingen egen kaffebryggare utan r i stllet hnvisade till den kaffeautomat som str uppstlld i rotelns fikarum, en automat som man dessutom mste stoppa pengar i fr att f ut sin efterfrgade dryck. Att den nationella aktionsgruppens spanare har kpt en egen kaffebryggare inom ramen fr sin budget har lett till bde avundsjuka och gliringar frn de mindre bemedlade enheterna. Det r emellertid inte bara kaffebryggaren som bidrar till att de andra enheterna knner en viss irritation ver att aktionsgruppens spanare srbehandlas. Andra kllor till avundsjuka r bland annat de krypterade telefonerna och annan specialutrustning samt en kurs i avancerad bilkrning. Fr att inte tala om bilarna. De r ett srskilt knsligt kapitel. I den hr nationella aktionsgruppen har nmligen spanarna varsin bil. Frdelarna med det r mnga, bland annat att de kan lmna kvar en del av sin utrustning i bilen nr de gr av passet. Det r inte bara bilarna som r personliga fr den nationella aktionsgruppen utan ven extrautrustningen. ven detta ses som en stor frdel eftersom de ansvarar fr sin egen utrustning och drmed slipper rka ut fr olika irritationsmoment som till exempel att kameran r urladdad nr man tar ver den.

99

Br rapport 2011:20

Rttvisetnkandet fr genomslag i det ekonomiska utfallet

Aktionsgruppsverksamheten finansieras genom att varje aktionsgrupp tilldelas 917 000 kronor per anstlld och r. Aktionsgrupperna fr en klumpsumma och det finns ingen central styrning av hur medlen ska anvndas. Budgeten fr aktionsgruppsverksamheten 2010 var totalt 183 400 000 kronor och omkring 25 000 000 kronor (omkring 14 procent) var kvar nr bckerna stngdes fr 2010. Den strsta delen av de tilldelade medlen gick t till att betala aktionsgruppspersonalens lner. Intressant nog var resekostnaderna den kostnad som lg mest under det frslag som Arbetsgruppen rrande finansiering och resultatuppfljning GOB tagit fram, vilket tyder p att frslaget vilade p ett antagande om att aktionsgrupperna skulle resa i strre utstrckning n vad de gjorde under 2010. Att aktionsgrupperna frmst varit verksamma inom det samverkansomrde dr de r stationerade fr drmed genomslag i den ekonomiska redovisningen. ven Rikspolisstyrelsens inspektion nr en liknande slutsats, nr den talar om aktionsgruppsverksamheten som en regional frstrkningsresurs (RPS 2010a). r 2010 var det aktionsgruppen vid Rikskriminalpolisen som frbrukade strst andel av de medel de tilldelats fr resor, lgst var andelen fr aktionsgruppen i Stockholm. Under frsta halvret 2011 hade resekostnaderna kat ngot jmfrt med samma period 2010. Samtidigt gick mer av medlen till lokaler och till inkp av utrustning.

Andra resurser n aktionsgruppen

Bara fr att man kr in en aktionsgrupp i ett rende s ska man inte inbilla sig att det r den enda resursen. Den myndighet som ger rendet mste slppa till minst lika mycket folk som aktionsgruppen. Det r egna utredare, det r TK-personal [personal som skter telefonavlyssningen], det r spanare, det r ledningspersonal och alltihop som mste in hr ocks fr annars kommer de aldrig att klara av det. Chef inom polisen En vervgande majoritet av intervjupersonerna inom Polisen menar att det finns ett underskott p spanare i aktionsgrupperna, vilket innebr att det finns ett behov av att skjuta till ytterligare spaningspersonal i aktionsgruppsinsatserna. Underskottet beror p aktionsgruppernas struktur, som flera intervjupersoner menar inte r anpas-

100

Rapport 2011:20

sad till den typ av insatser som fresls till och beslutas av Operativa rdet. Detta r en fantastisk bemanning fr att jobba enligt PUG [Polisens utredning av grova brott]. Vi kan kra i gng ett grovt vldsbrott nr som helst. Eller en serievldtktsman, men det r inte den typen av renden som vi jobbar med. Det r dr tnket blir fel. De kriterier som r med, fretag i brottslig verksamhet och otillten pverkan, det r inte ngot man jobbar med i PUG utan de r rena spaningsrenden. Vanliga spaningsrenden fast p den typ av brottslingar vi normalt inte har uthllighet att ge oss p. Chef inom aktionsgruppsverksamheten Aktionsgrupperna anses allts vara anpassade till att driva insatser inriktade mot grova vldsbrott, snarare n rena spaningsrenden. Detta kan yttra sig i att det vissa dagar kan saknas tjnstgrande spaningspersonal. Ett antal polischefer bedmer att det krvs ytterligare en spaningsgrupp, det vill sga sex personer, fr att aktionsgrupperna skulle kunna tcka hela veckan, och kunna parera sjukfrnvaro och frldraledigheter. I vissa aktionsgrupper har man vidtagit tgrder fr att ka andelen spanare, exempelvis genom att erstta aktionsgruppens registratorer med spanare. I de insatser som Br studerat har det krvts extra resurser fr att kunna genomfra de insatser som Operativa rdet fattat beslut om. Dessa resurser har hmtats frn den polismyndighet som anskt om att f anvnda aktionsgruppen. Det handlar om spaningsgrupper, teknikstd, resurser fr att hantera hemliga tvngsmedel och std av uniformerad polis. Flera polischefer bedmer att det krvs 2030 personer, frutom aktionsgruppen, fr att genomfra sdana insatser som Operativa rdet beslutat om. Ngra intervjupersoner berttar att linjeverksamhetens personal inte alltid uppskattat att arbeta tillsammans med aktionsgrupperna. Det r framfr allt insatsernas behov av spanare och resurser fr telefonavlyssning som representanter frn linjeverksamheten r kritiska till.

En fredad resurs
En skillnad mellan spanarna i aktionsgrupperna och deras motsvarighet i linjeverksamheten r att de senare inte r fredade, det vill sga de kan ryckas frn en insats fr att exempelvis arbeta med polismyndighetens balanser (antal ppna brottsanmlningar) eller fr att hjlpa andra polismyndigheter i deras spaningsarbete. En vervgande majoritet pekar p att det stora vrdet med aktionsgruppssatsningen r att personalen arbetar med en insats i taget,

101

Br rapport 2011:20

att de kan fokusera under lng tid och arbeta mot grupperingar som r svra att komma t. I den hr verksamheten som vi sysslar med ska vi frska g p dem som vi kanske inte i vanliga fall har mjlighet att pverka i linjeverksamheten. De hr grupperna som har vstar och grejer p sig dem kan man pverka med linjeverksamheten, det krver inte lika mycket stor uthllighet. De kanske r lite enklare att arbeta med. Man kan dma dem fr andra brott, vapenbrott, som man kan f fram genom kontrollverksamhet till exempel. Och det r enklare fr linjeverksamheten att jobba med det fr det krver inte den hr uthlligheten som det krvs fr de personerna som frsker leva Svenssonliv, hller sig undan, anvnder sig av andra personer som ska utfra den brottsliga verksamheten, men styr den och tjnar alla pengar. Som representant fr staten s r det ju, tycker inte jag det r ok att sga nej, ni bedriver den hr kriminella verksamheten p ett s slipat stt s att ni r s jobbiga s vi har inte resurser eller tid eller ork. Vi vill ha resultat s vi tar dem som r lite enklare. Det r inte ok fr mig utan jag tror att det hade varit en stor vinst fr staten att visa att man kan bli flld fr brott trots att man tillhr den hr kriminella eliten eller vad man ska sga. Och det r klart att man skulle kunna driva det hr p ett annat stt och ta enkla renden s att man fr resultat men ja, jag tror det r bttre att vga ha uthllighet. Aktionsgruppspersonal Mnga intervjupersoner instmmer i det som framgr av citatet. Det gller ven insatser dr utfallet i termer av fngelser och beslag varit smre det stora vrdet av aktionsgruppsverksamheten anses vara att man vgade frska och kunde fokusera p en insats. Att uthlligheten har varit hg i aktionsgruppsinsatser terspeglas ven av jmfrelsen med linjeinsatserna. Det vittnar om att aktionsgruppsinsatserna har ftt pg under lngre tid n linjeinsatserna, och att de inte har avbrutits ven om de inte gett resultat direkt.

102

Rapport 2011:20

Diagram 2. Uthllighet i insatserna. Medelvrden.

5 4,5 4 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5 0

4,6

Aktionsgruppsrenden Aktionsgruppsinsatser

Linjerenden Linjeinsatser

Aktionsgruppsverksamhetens effekter p linjeverksamheten

Men som myndighet pverkas vi givetvis. Fr att som liten myndighet har man begrnsade resurser fr att jobba mot grov brottslighet. Normalt sett har vi kanske utrymme att kra ett strre rende t gngen, s kommer aktionsgruppen Tanken frn brjan var ju att aktionsgruppen inte skulle ta resurser frn myndigheten, men det har ju visat sig att de gr det. Intervjuperson p polisens kriminalunderrttelsetjnst Frutom behovet av extra spaningspersonal har aktionsgruppen ingen egen personal till att bemanna telefonavlyssningen. Eftersom polismyndigheterna inte har mjlighet att avlyssna hur mnga telefoner som helst r telefonavlyssningen en trng sektor, i synnerhet p de mindre polismyndigheterna. Den prioritet som insatser frn Operativa rdet ges, i kombination med att insatserna ofta r stora, medfr att det ofta inte finns utrymme fr att kra flera avlyssningsrenden samtidigt. En konsekvens av detta r att den lokala spaningsroteln inte kan driva en egen insats mot organiserad brottslighet eftersom hemliga tvngsmedel ses som ett ndvndigt verktyg. Det har ven hnt att den lokala spaningsrotelns yttre spanare har ftt sitta inne och lyssna i aktionsgruppens insats och inte kunnat driva en egen insats. Orsaken till detta r att rendet har blivit strre n vad man frn brjan hade tnkt sig. En konsekvens av detta r att den myndighet som anvnder en aktionsgrupp kan f svrt att n de mlsttningar som finns angivna i myndighetens verksamhetsplan:

103

Br rapport 2011:20

Fr oss var det ju enormt resurskrvande, det var viktigt fr svensk polis och det var en viktig brottslighet som vi inte hade sett s mycket av tidigare. Konsekvenserna fr vra egna resultat, andra resultat som vi fr budgetmedel med mera efter, det var ju inte speciellt positivt. Chef inom polisen I det exempel som intervjupersonen nmner kade antalet balansrenden, och polismyndigheten fick anstrnga sig fr att komma till rtta med problemet. Flera intervjupersoner pekar p att det inom ramarna fr linjeverksamheten finns arbetsuppgifter, exempelvis internationell rttslig hjlp och std till andra polismyndigheter, som ven gr att polismyndigheten fr svrt att n vissa ml.7 Samtidigt finns det utrymme fr polismyndigheternas ledning att frklara varfr exempelvis en spaningsrotel inte nr sina ml och de kan ven anvnda myndighetens resurser fr att kraftsamla fr att n mlsttningarna: Alla enheter har ju ml och krav p sig att prestera. Om man tar spaningsroteln som exempel, de har ett antal narkotikabrott som de ska utreda. De har ett antal andra saker de ska gra, som lokala ml som finns med i vr verksamhetsplan. De mlen kan man ju inte uppn, i och med att ngonting annat ges hgre prioritet. Men det r ett sdant stllningstagande som ledningen gr naturligtvis. Vi kan ju frklara varfr de inte uppnr mlen. Chef inom polisen Det finns ven exempel p att aktionsgruppsverksamheten har medfrt kade kostnader fr en polismyndighet, d en insats som beslutats av Operativa rdet under spaningsarbetet kom att flyttas till ett ln i ett annat samverkansomrde. Man valde dock att behlla telefonavlyssningen i den polismyndighet dr insatsen pbrjades, vilket gjorde att denna myndighet fick bra dessa kostnader. Samtidigt flyttades ven linjepersonal med aktionsgruppen, vilket kade kostnaderna ytterligare. De medel som omfrdelades av kansliet uppskattas ha tckt en fjrdedel av den kostnaden. Att medel betalats ut fr extra kostnader har skett vid ett tillflle, samtidigt r det ingen annan myndighet som har anskt om pengar.

Polismyndigheterna har en mngd olika mlsttningar, till exempel att ett visst antal utandningsprov ska genomfras eller att ett visst antal narkotikarenden ska redovisas till klagare.

104

Rapport 2011:20

Aktionsgruppens utrustning kan vara en klla till konflikter

I stort sett samtliga intervjupersoner pekar p att det inte har saknats materiella resurser i aktionsgrupperna. Mnga intervjupersoner pekar ven p att de inte r vana med denna situation i normalfallet finns det inte utrymme att anvnda de ekonomiska medlen p det stt som skett inom ramarna fr aktionsgruppsverksamheten.
Diagram 3. Resurser i insatserna. Medelvrden.

5 4,5 4 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5 0

4,4 3,2

Aktionsgruppsinsatser Aktionsgruppsrenden

Linjeinsatser Linjerenden

Diagrammet, som beskriver den upplevda tillgngen p svl materiella som personella resurser, bekrftar delvis den bild som mnga intervjupersoner ger: Vi har det ju otroligt bra. Frutsttningarna r ju kalas med utredare, analytiker och personal frn kriminalunderrttelsetjnsten. Jag har aldrig varit med om att det varit s bra frspnt. Och ekonomiskt ocks, nu fr vi den utrustning vi behver. Jag menar nr man r p distrikt, d gnller man ju lite grann, och det fr inte kosta pengar, och att gra den hr masttmningen, ojojoj, de kostar. Men hr gr du det om du behver. Det knns kul. Chef inom aktionsgruppsverksamheten Aktionsgruppernas materiella frutsttningar, som bedms vara bttre n linjeverksamhetens, har p vissa hll varit en klla till konflikter. Detta har blivit srskilt tydligt vid de aktionsgrupper som valt att blanda upp aktionsgruppen med linjeverksamhetens spanings- och utredningsverksamhet, men det finns tendenser till detta i fler aktionsgrupper: Det har varit konflikter om allting frn sm grejer som diskuteras, utbildningar, pengar, tilldelning allts sm grejer som kan

105

Br rapport 2011:20

bli ganska stora ibland nr det r konflikter som det har varit. Det har lugnat ner sig helt klart, men som det var i brjan d var ekonomin det fanns inga stopp kan man sga i penningpsen till de nationella aktionsgrupperna. Vi spanar dessutom i samma renden mot samma personer, men vi har tv helt olika utrustningstillgngar. Samtidigt fick erfarna spanare i den lokala aktionsgruppen inte ngra renden samtidigt som de nya spanarna jobbade. Personal inom polisens linjeverksamhet Flera intervjupersoner menar att det inte r fel att aktionsgrupperna fick den utrustning som de ftt, de anser att detta borde vara en standard, som alla spanare borde ha. Det finns dock exempel p att linjeverksamhetens spanare utrustats med samma utrustning som aktionsgrupperna.

106

Rapport 2011:20

Analys: Vad innebr det fr en polismyndighet att anvnda en aktionsgrupp?

Eftersom aktionsgrupperna har en egen budget r de naturligtvis ett vlkommet resurstillskott fr det samverkansomrde de anvnds i. Samtidigt fr aktionsgruppens nrvaro vissa konsekvenser fr den polismyndighet som fr hjlp av aktionsgruppen. Vi ska nu titta nrmare p vad det innebr fr en polismyndighet att anvnda en aktionsgrupp. Att anvnda en aktionsgrupp kan medfra problem med att n andra mlsttningar Aktionsgrupperna r inte sjlvfrsrjande. Nr en aktionsgruppsinsats genomfrs i ett samverkansomrde tas ungefr 2030 personer frn polismyndighetens linjeverksamhet i ansprk. Intervjupersonerna ger uttryck fr att de polismyndigheter som vill anvnda en aktionsgrupp kan f svrt att n de ml som finns uppstllda i myndighetens verksamhetsplaner. Hur vl dessa ml ns pverkar ven myndighetens budget fr nsta r. I den ordinarie verksamheten kan polisledningen anvnda sin personal p ett mer flexibelt stt n en aktionsgrupp. Det kan medfra en motvilja mot att anvnda en aktionsgrupp och det r uppenbart att arbetet med en aktionsgrupp mste synliggras i polismyndigheternas resultatredovisning. Det finns ven ett behov av att tydliggra fr linjepersonal vad det innebr att anvnda aktionsgruppen. Kommer exempelvis spaningsrotelns mlsttningar att skrivas ner? Styrningen av polisverksamheten mot vissa ml kan allts medfra att polismyndigheterna inte kan riskera att anvnda en aktionsgrupp. Liknande problem med att styra polisverksamheten mot kvantitativa ml har ven uppmrksammats av forskning p omrdet (ESO 2010:3, Horton och Smith 1988, Neyroud och Beckley 2001, Hough 2007).

107

Br rapport 2011:20

Samverkan inom Polisen

Samverkan mellan aktionsgrupperna och polismyndigheterna
Graden av samverkan mellan polismyndigheter skiljer sig inte nmnvrt t mellan aktionsgruppsinsatserna och linjeinsatserna (se diagram 4). Bilden r att det finns mer att gra, och givet de hga ambitionerna med satsningen borde insatserna innehlla ett strre inslag av samverkan.
Diagram 4. Myndighetssamverkan inom Polisen. Medelvrden.

5 4,5 4 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5 0 Aktionsgruppsrenden Aktionsgruppsinsatser Linjerenden Linjeinsatser 3,4 3

Den samverkan mellan polismyndigheter som sker handlar mer om att stlla upp och hjlpa varandra n att driva gemensamma insatser. Av intervjuerna framgr att det verkar vara djupt rotat inom Polisen att man stller upp om exempelvis en annan myndighets

108

Rapport 2011:20

spaningsgrupper vill ha hjlp med att flja ett objekt eller genom att prioritera s kallade utredningsremisser frn andra polismyndigheter. Dremot r det sllsynt att gemensamma renden drivs. Och det r klart att samverkan det har vi ju. Om vi hller p och jobbar med ngon misstnkt hr i ln X och den ker till stad X och vi tror att han ska hmta ngot parti eller ngonting. Vi har det jttechokat med folk hr, vi hinner inte med nr han ker. Men d ringer ju jag till spaningschefen i stad X och sger "du, nu har vi det hr, har du ngot folk i kvll som kan ka ut och ta emot den, han kommer i den hr bilen". "Vi r inte med, vi har missat den eller vi hade inget folk i tjnst och han drog bara helt oplanerat hr, fr oss allts." Ja, men det r klart att man hjlper varandra. Vi fr ju ocks frgor hela tiden, det ringer och ngon vill ha hjlp fr att nu r det ngon p vg till Stad Y eller... Och s dr. Men det r mer det hr informella liksom, att man knner varandra och att man lser det praktiskt. Chef inom polisen Precis som citatet visar tar flera intervjupersoner upp betydelsen av personliga kontakter och av att att stlla upp och hjlpa andra polismyndigheter. Eftersom aktionsgrupperna r en fredad resurs har de inga mjligheter att hjlpa den lokala spaningsroteln i andra insatser n Operativa rdet beslutat om. Dremot uttrycker aktionsgruppspersonalen att de upplever att det finns goda mjligheter att f hjlp av andra aktionsgrupper med spaning p andra orter, men att det r svrare att f hjlp med utredarresurser. Samverkan kan ocks frsvras av aktionsgruppens status som fredad, och p vissa hll har det bidragit till att bygga upp en mur mellan dem och den lokala spaningsroteln. Det blir olika falanger inom Polisen. Jag har mrkt att det inte varit helt friktionsfritt mellan polismyndighetens spanare och aktionsgrupperna. Det r vattentta skott dr emellan, de hr resurserna vi frfogar ver fr ingen annan anvnda sig av. S det r ett litet problem och jag vet inte vilka direktiv de har heller, hur det r sagt, bara att de sger att de r fredade och inte kan anvndas till ngonting annat. klagare

109

Br rapport 2011:20

Gemensamma system, programvara och rutiner faktorer som kan underltta samverkan
Utvrderingen visar att det emellant har uppsttt vissa praktiska problem nr aktionsgrupperna ska samverka med polismyndigheterna. Detta har att gra med att det inte har funnits ngon plan fr hur samverkan ska g till rent praktiskt. Polismyndigheterna har inte alltid samma rutiner och administrativa system och drfr krvs det vissa frberedelser och arrangemang fr att samverkan ska fungera smidigt. I mnga av de studerade insatserna har inte dessa praktiska problem lsts innan aktionsgruppen anlnt utan har i stllet ftt lsas i insatsens inledningsskede. Exempel p praktiska frgor som kan behva hanteras r passerkort, samordning av rutiner fr dokumentering av spaningsinformation och olika programvaror. Nr Operativa rdet eller riksdag och regering sger att det ska vara samverkan mellan de olika myndigheterna anger de inte hur det ska ske, utan det hamnar p aktionsgruppen och den parten vi samarbetar med. Det innebr att det gr t mycket tid till att lsa friktionsproblem, s som gemensamma mappar i datasystemet, passerkorthur sparar vi information? Ska det vara tre kolumner i det excelfltet eller ska det vara tio? En massa sdant mste lsas i brjan och det blir ineffektivt. S det knns som att ett gemensamt arbetsstt p ngot stt hade varit vldigt anvndbart. Aktionsgruppspersonal I de insatser dr samverkan mellan aktionsgruppen och linjeverksamheten har fungerat vl hade det skett kontakter innan insatsen inleddes mellan de enheter som ska samverka. Under dessa mten diskuterades till exempel administrativa rutiner, systemfrgor och mtesformer. P detta stt minskade insatsens startstrcka. Samverkan fungerade jttebra, vi var ju uppe innan och informerade aktionsgruppen om rendet. Fr de kom in i skede 2 kan man vl sga. Vilka blanketter vi ska avrapportera p, hur man hanterar bilder, allts krde vi precis s de kuggade i och anammade allt. Det tror jag r viktigt, att informera, g ut och tala om att s hr r upplgget. Att sitta runt ett bord och ha en genomgng. S det upplevdes positivt. Chef inom polisen

110

Rapport 2011:20

Analys: Samverkan inom polisen

Att samverkan fungerar vl r en frutsttning fr att bekmpa grov organiserad brottslighet. Vi ska nu titta nrmare p om satsningen har ftt ngra konsekvenser fr samverkan inom polisen. Frn en lokal till en regional polisverksamhet Som tidigare nmnts verkar satsningen gradvis ha medfrt en kad regionalisering av polisverksamheten genom att ha stimulerat till nnu mer samverkan n tidigare mellan polismyndigheterna inom respektive samverkansomrde. Resultatet frn underskningen tyder ven p en ngot kad samverkan mellan samverkansomrdena. Satsningens organisationsstruktur med tta aktionsgrupper, varav sju r utplacerade i olika samverkansomrden har sannolikt lett till att lokala och regionala chefer hjt blicken och blivit tvungna eller sett vrdet av att anvnda sig av ett bredare samverkansperspektiv. Det gller inte minst nr det r frga om att flytta och dela p resurser. En ytterligare frklaring till frndringen r rimligtvis att Operativa rdet inneburit ett strre mtt av extern kontroll och insyn i de brottsbekmpande myndigheternas verksamhet. Denna frndring gr i linje med organisationsforskning som visar att organisationsstrukturerna har en stor inverkan p hur stor del av en organisation chefer tar hnsyn till i sina bedmningar och beslut (Cyert och March 1963). Denna typ av frndringar tar emellertid tid, vilket kan frklara att satsningen hittills har satt mer avtryck p samverkan inom samverkansomrden n p nationell niv. Anledningen till att det r en lngsam process, r enligt forskning, att det oftast finns ett inbyggt motstnd till frndringar i organisationer samt att det r svrt att pverka invanda tankestt (Staw 1996). Ett stt att skynda p processen fr att f en nnu bttre nationell samverkan r att stimulera till detta, till exempel genom mlstyrning och att flja upp och mta samverkan mellan aktionsgrupperna (jfr Flaa m fl. 2007, Jacobsen och Thorsvik 2002). Ett A- och ett B-lag? En konsekvens av aktionsgruppsverksamhetens infrande har varit att det p vissa hll gett upphov till en knsla av att det finns ett A- och ett B-lag i arbetet mot organiserad brottslighet. A-laget bestr av aktionsgrupperna, som har god ekonomi, den senaste utrustningen och vars renden ges prioritet framfr den lokala spaningsrotelns. Samtidigt spanar de tillsammans med de lokala spanarna p samma personer. Det finns ven exempel p att aktionsgruppen har hanterat all yttre spaning, medan den lokala spaningsroteln har ftt skta den inre, det vill sga de hemliga tvngsmedlen, vilket inte r det arbete som de normalt sett gr. Samtidigt upplever mnga lokala spaningsrotlar att de har mer erfarenhet n aktionsgrupperna. Denna situation upplevs inte som rttvis, och p flera hll har drfr den lokala spaningsroteln inte varit motiverad att stdja aktionsgrupperna, ven om det sjlvklart finns undantag. Detta har p vissa hll skapat avundsjuka och konflikter. Dr det frekommit har det varit ett hinder fr samverkan mellan aktionsgruppen och linjeverksamheten. Den indelning och grnsdragning intervjupersonerna gr mellan olika enheter terfinns ven inom polisforskning. Exempelvis gr man skillnad p nrpoliser och poliser i utryckningsverksamheten, dr de frstnmnda ses som B-poliser och sistnmnda som A-poliser. En liknande indelning sker ven mellan kriminal- och trafikpoliser, samt mellan polis- och civilanstllda (Granr 2004).

111

Br rapport 2011:20

Kommunikation r A och O I en organisation som Polisen med en hg grad av specialisering och mnga enheter utspridda ver ett geografiskt omrde, frsvras kommunikation och samordning (Abrahamsson och Aaurum Andersen 2005, jfr March och Simon 1958, Crozier 1964). Detta blir tydligt inom satsningen. Det finns drfr ett behov av en tydlig strategi fr hur samverkan ska g till, svl mellan aktionsgrupperna som mellan aktionsgrupperna och linjeverksamheten. Kommunikationen frsvras av att aktionsgrupperna och linjeverksamheten tillhr olika myndigheter och av att de i regel r fysiskt avskilda frn den vriga verksamheten (jfr Pfeffer 1982, Krebs 1990, Hatch 1997). En metod som med framgng har anvnts nr aktionsgruppen r engagerad i ett annat ln r att hlla telefonutsttningar dr aktionsgruppen och linjeverksamheten deltar. P s stt kan tekniken anvndas fr att verbrygga det fysiska avstndet (jfr Groth 1999, Lipnack och Stamps 1997) ven om det inte kan erstta mer traditionella former av kommunikation (Jacobsen och Thorsvik 2002). Erfarenheter visar ven att de insatser dr samverkan fungerat vl karaktriserats av att man haft en dialog innan insatsen drog igng, samt av att mnga detaljfrgor om informationshantering, rutiner och mten var lsta. De metoder som har anvnts och som har underlttat samverkan har arbetats fram lokalt. Den tidigare freslagna nationella samordnaren kan drfr fylla en viktig roll genom att samla in, dokumentera och sprida denna kunskap i hela satsningen (jfr Nonaka 1994).

112

Rapport 2011:20

Samverkan mellan myndigheterna i satsningen

Inte mer samverkan n tidigare i den operativa fasen
Redan av namnet, den myndighetsgemensamma satsningen, framgr tydligt att det r samverkan som r satsningens grundstomme. Som resultatredovisningen hittills visat fungerar myndighetssamverkan vl i de regionala underrttelsecentren. Det finns ocks en utbyggd samverkan p ledningsniv i form av Operativa rdet och Samverkansrdet. Utvrderingen visar dock att myndighetssamverkan inte ftt ett lika stort genomslag i det operativa arbetet med aktionsgrupperna. Totalt sett, nr det gller samverkan med andra myndigheter n Polisen, gr det inte att utlsa ngon skillnad i jmfrelsen mellan de studerade aktionsgruppsinsatserna och linjeinsatserna. Den av de nio studerade aktionsgruppsinsatserna med mest myndighetssamverkan omfattade ett stort antal grningspersoner. Till fljd av detta blev angreppsytan stor vilket gjorde det mjligt fr fler myndigheter att vidta tgrder.

113

Br rapport 2011:20

Diagram 5. Samverkan med andra myndigheter n Polisen. Medelvrden.

5 4,5 4 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5 0 Aktionsgruppsrenden Aktionsgruppsinsatser Linjerenden Linjeinsatser 2,6 2,7

De flesta intervjupersoner menar emellertid att den samverkan som ger rum fungerar bra. Det r med andra ord snarare kvantiteten n kvaliteten p samverkan som behver frbttras inom satsningen. Som tidigare nmnts r den myndighetsgemensamma satsningen polistung. Det r knappast ngot konstigt med det eftersom satsningen r inriktad p grov organiserad brottslighet och bland annat omfattar tta aktionsgrupper bestende av sammanlagt 200 polisanstllda personer. Det kan emellertid anses lite anmrkningsvrt att det r s f av de andra brottsbekmpande myndigheterna som freslr och driver aktionsgruppsinsatser. Under 2010 pgick 22 insatser som var beslutade av Operativa rdet. Tjugo av dessa leddes av Polisen och tv av Ekobrottsmyndigheten. Flera intervjupersoner menar att andra myndigheter n Polisen borde ha frutsttningar fr att fresl fler insatser n man hittills gjort. Ekobrottsmyndigheten har strre potential att kliva in. De borde kunna ha ett rende i varje stad, tminstone, allts tre renden i gng hela tiden. Fr inriktningen r nstan skriven fr dem, om man ska spetsa till det, fr dem och Skatteverket och Kronofogden. Chef inom polisen Satsningens polistyngd strcker sig emellertid lngre n till att det r Polisen som freslr och ansvarar fr en majoritet av insatserna. Om man tittar p i hur mnga insatser respektive myndighet har redovisat arbetad tid blir det tydlig att omfattningen av myndighetssamverkan har varit lg inom satsningen.

114

Rapport 2011:20

Tabell 3. Antal insatser beslutade av Operativa rdet dr myndigheterna redovisat tid i under r 2010.

Myndighet Polisen klagarmyndigheten Skatteverket Tullverket Kronofogden Skerhetspolisen Kriminalvrden Ekobrottsmyndigheten Frskringskassan Kustbevakningen Antal insatser som pgick under 2010

Antal insatser 22 16 8 6 5 2 2 2 1 0 22
8

Klla: Kommunikation med kansliet fr Samverkansrdet och Operativa rdet .

Tv olika samverkansformer
De myndigheter som frutom Polisen ingr i satsningen har naturligtvis olika mjligheter och frutsttningar att samverka i insatserna. Grovt sett kan de olika formerna av myndighetssamverkan delas in i tv olika kategorier: frunderskningstgrder och parallelltgrder. Frunderskningstgrder innebr de tgrder som sker inom ramen fr insatsens frunderskning. Det handlar frmst om tgrder frn de brottsbekmpande myndigheterna: Polisen, Ekobrottsmyndigheten, Tullverket, Skatteverket och Kustbevakningen. ven de andra myndigheterna kan emellertid delta i samverkan i denna kategori genom att bidra med uppgifter som r viktiga fr frunderskningen. Den vanligaste formen av samverkan med aktionsgruppen i denna kategori r olika slag av resursfrstrkning. Det kan till exempel vara att Tullverket eller Ekobrottsmyndigheten stttar aktionsgruppen med spanare eller att ngon myndighet bidrar med utredare och personal till telefonavlyssningen. En del intervjupersoner menar att det r lite mrkligt att det endast r Polisen som ftt srskilda medel inom den myndighetsgemensamma satsningen. Jag tror att man tnkte lite fr smtt. Man gav bara Polisen en extraresurs. Fr vi har srskilda pengar till aktionsgruppen, en rtt s hyfsad budget fr utgifter, allts det kostar att lyssna p
8

I den rliga redovisningen till regeringen redovisades 23 insatser. Detta var dock en felaktig siffra. Tabellen ovan innehller de korrekta uppgifterna.

115

Br rapport 2011:20

telefoner, det kostar att bestlla telefonavlyssning men vi har ju extra pengar. Tullen har inte ftt en krona till det hr. S jag tror man tnkte lite fr smtt nr man bara gav polisen de hr extraresurserna faktiskt. Eller s skulle man ha varit mer vid hur man fick anvnda de hr, aktionsgruppspengarna. Sga nu r det hr ett aktionsgruppsrende, d kan vi ta kostnaderna p det hr kontot. Chef inom polisen I de tv insatser som Ekobrottsmyndigheten ansvarat fr har aktionsgruppen anvnts som ett extra std fr Ekobrottsmyndighetens egen resurs. Det r frmst aktionsgruppens spanare som nyttjats, men ven analytiker fr att g igenom telefonlistor. Parallelltgrder r tgrder som inte sker inom ramen fr frunderskningen, men som r riktade mot samma personer som utreds. Det kan till exempel vara att Kronofogden undersker om det finns ngra skulder att driva in och att Frskringskassan ser ver om det finns ngra bidrag som r utbetalda p fel grunder. Dessa tgrder pgr med andra ord parallellt vid sidan om frunderskningen eller till och med efter att den r avslutad. Dessa myndigheter kan emellertid ha nytta av en del av de uppgifter som kommer fram under frunderskningen och som kan delges inom ramen fr sekretesslagstiftningen. Intervjuerna ger vid handen att myndighetssamverkan r mer omfattande inom satsningen n inom linjeverksamheten nr det gller att gra en versyn av grningspersonernas ekonomi. Detta beror p att den ekonomiska versynen, till fljd av myndighetssammansttningen, r ett naturligt inslag i satsningen. Trots en mer omfattande ekonomisk versyn verkar den dock inte ha resulterat i fler tillgngsinriktade tgrder n i linjeverksamheten. I de f aktionsgruppsinsatser dr myndigheter vidtagit parallelltgrder r intervjupersonerna mycket positiva till myndigheternas insatser. Jag tycker att vi har en vldigt bra dialog med Frskringskassan och det jag hr och ser r att de tagit till sig en del av de hr sakerna. Det r ocks en sak som r ganska ltt att fixa, se till att de inte fr ngra bidrag nr de inga bidrag ska ha. Chef inom polisen

116

Rapport 2011:20

Olika regler, rutiner och administrativa system

Samma hinder som tidigare beskrevs nr det gllde samverkan mellan polismyndigheter har de samverkande myndigheterna sttt p i flera aktionsgruppsinsatser. Det vill sga problem som uppstr till fljd av att myndigheterna har olika regler, rutiner och administrativa system. En intervjuperson beskrev till exempel hur aktionsgruppens samverkan med Tullverket sg ut i en insats: Det fungerade vldigt, vldigt bra p det personliga planet men det fungerade mindre bra p allting som handlade om tekniska lsningar, tilltrde till varandras lokaler, tilltrde till varandras datasystem, mjligheterna att ver huvud taget samkra. Chef inom polisen En del av dessa hinder r relativt sm och frhllandevis enkla att lsa. Problemet r att mnga sm hinder tillsammans blir till ett stort problem och leder till att myndigheterna tappar vrdefull tid i insatserna. I ngra av de studerade aktionsgruppsinsatsen tog det ungefr en mnad innan samverkansproblemen var s pass lsta att man kunde brja samverka med full kapacitet. Frutom att dessa hinder leder till att myndigheterna tappar tid i insatserna har det en negativ inverkan p kvaliteten p samverkan. De tekniska tillkortakommandena innebr att det blir svrare att dela information och gra gemensamma analyser. Detta gller bde fr myndighetssamverkan i satsningen och i linjeverksamheten. Tullen har renden ihop med flera olika polismyndigheter, och Rikskriminalpolisen r vergripande samordnare. Och de har helt andra datasystem n vad vi har. Bara fr att klippa ihop saker s kommer halva meningar bort, allts det r helt omjligt och jag tror inte att det gr att lsa. Det r sdant de inte tnker p nr de sitter och sger att man ska samarbeta mellan brottsbekmpande myndigheter och sdant. Vi har inte ens alla datasystem och n mindre har vi behrighet att g in i varandras datasystem. Och sedan ska det sitta en stackars samordnare p Rikskriminalpolisen och f ihop det. Chef inom aktionsgruppsverksamheten

Inte mer men smidigare samverkan

Bortsett frn de tekniska och administrativa hindren i myndighetssamverkan ger intervjupersonerna en samstmmig bild av att satsningen gr det enklare och smidigare att ta kontakt eller begra

117

Br rapport 2011:20

hjlp av andra myndigheter. Till fljd av att aktionsgruppsinsatserna r beslutade i Operativa rdet har myndigheterna ocks beslutat att avstta resurser till insatsen. Ngra intervjupersoner beskriver det som att gngen r mer krattad i satsningen n den r fr linjeverksamheten, vilket gr det enklare att engagera andra myndigheter i insatserna. En chef inom aktionsgruppsverksamheten uttryckte sig till exempel s hr: Ibland nr man ringde till vissa myndigheter s fanns ju beslutet redan, att kommer det en frfrgan i det hr rendet s r det prioriterat att hjlpa till och sttta. Det gjorde ju att det redan var krattat, s nr man vl ringde och sa hej, jag kommer hrifrn, vi hller p med det hr rendet och vi behver er hjlp. D fick vi hjlpen. Chef inom aktionsgruppsverksamheten Eftersom det inte finns ngot centralt beslut fr insatserna i linjeverksamheten r de brottsbekmpande myndigheterna utelmnade till de andra myndigheternas prioriteringar. Om en tillfrgad myndighet inte anser att insatsen r prioriterad fr den egna myndigheten finns en risk fr att frfrgan om hjlp avbjs. En intervjuperson frn skattebrottsenheten berttar till exempel att det generellt kan vara svrt fr skattebrottsenheten att f hjlp av Ekobrottsmyndigheten med hmtning av folk till frhr, tillslag och husrannsakan nr klagaren har inlett en insats som bara personal frn skattebrottsenheten arbetar i. Dessa insatser upplevs f en lgre prioritet hos Ekobrottsmyndigheten. ver lag visar intervjuerna emellertid att myndigheter som fr en frfrgan frn en annan myndighet brukar frska stlla upp i s stor utstrckning som mjligt trots att det inte finns ngra resurser skrade fr samverkan i insatsen. Fljande citat frn en polis inom linjeverksamheten illustrerar detta. S fort man ska jobba med andra myndigheter r det upp till deras goda minne. Att de sger: visst vi har mjlighet att sttta. Om man nu ska dra en parallell till aktionsgruppsrenden r det hindret fr linjerenden. Hade det varit ett aktionsgruppsrende hade det varit en mer sammanhllen resurs. I ett linjerende fr du ju hela tiden ringa till en annan stad och vdja: Skulle ni kunna stlla upp med ett par spanare? Eller ringa till tullen Skulle ni kunna hjlpa oss med? Oftast gr ju alla det, men det r nd inte sjlvklart. Intervjuperson inom polisens kriminalunderrttelsetjnst

118

Rapport 2011:20

Aktionsgrupperna och internationella klagarkamrarna r en bra kombination

En av de stora skillnaderna mellan aktionsgrupperna och linjeverksamheten r att de frstnmnda r en fredad resurs, det vill sga att de enbart ska arbeta med de insatser som Operativa rdet beslutat om. En annan skillnad r klagarna. Frunderskningarna i aktionsgruppsinsatserna ska alltid ledas av klagare frn internationella klagarkammaren eller Ekobrottsmyndigheten. P samma stt som aktionsgruppen r fredad har klagarna frn internationella klagarkammaren mycket strre frutsttningar att lgga ner tid och engagera sig i insatserna n lokala klagare har. ven frunderskningar i linjeverksamheten kan, om insatsen har en internationell koppling, ledas av en klagare frn internationella klagarkammaren. Aktionsgruppsinsatser har emellertid hgre prioritet och konsekvensen blir att en del av linjeinsatserna drivs av klagare frn allmnna kammare. Dessa klagare arbetar med flera olika utredningar samtidigt och r inte lika fredade som klagarna frn internationella klagarkammaren. Det kan drfr bli svrt fr de lokala klagarna att g ner p djupet i insatserna och lgga tid p att sitta och planera insatserna tillsammans med poliserna. En klagare p internationella klagarkammaren frklarade skillnaden p fljande stt: Det r bttre fr oss p internationella kammare. Vi har frre och strre renden just fr att vi ska kunna freda oss frn annat i strre utstrckning nr det finns ngot sdant hr som r viktigt att gna sig t. P allmn kammare fr de in en lda med nya renden varje morgon som de helst mste f undan under dagen fr annars drunknar det i en hg eftersom det fylls p med nytt hela tiden. klagare Insatser mot organiserad brottslighet krver uthllighet och en frmga att snabbt kunna fatta beslut, till exempel om tvngsmedel och tillslag. Det krvs med andra ord en klagare som kan stta sig in i insatserna p djupet och som r stndigt tillgnglig fr att kunna fatta beslut. Intervjuerna visar att en del av de linjeinsatser som har drivits av lokala klagare har brustit p dessa punkter. I dessa fall har det handlat om bristande erfarenhet hos klagaren att arbeta mot organiserad brottslighet samt tidsbrist, bristande engagemang och tillgnglighet.

119

Br rapport 2011:20

Nr vi fr en lokal klagare s fr hon eller han ta det utver sin ordinarie tjnst s det blir otroligt jobbigt. Plus att de inte r vana heller. Gr man in som frunderskningsledare i ett spaningsrende s r det dygnet runt som gller. Chef inom polisen Ngra intervjupersoner berttar att en del lokala klagare, till fljd av deras stora rendemngd, visat en tendens till att vilja avsluta insatserna s fort som mjligt. Om klagaren dessutom inte haft s mycket erfarenhet av att driva denna typ av frunderskningar har det hnt att de underskattat hur mycket arbete som krvs fr att n framgng. Det r svrt att frklara fr en klagare som r van att jobba med mindre fall hur stort ngot kan vara. Och vad de insatserna man gr kan gra fr det stora sammanhanget. De kan nog knna att det blir lite vermktigt. Aktionsgruppspersonal De lokala klagarnas tidsbrist har ven i vissa fall lett till att de inte kunnat vara tillgngliga fr att fatta snabba beslut i den utstrckning som polisen nskat. En intervjuad polis inom linjeverksamheten berttar till exempel att det vid ngra tillfllen hnt att polisen blivit tvungen att vnda sig till klagarjouren i en annan stad nr de befunnit sig i en operativ tillslagssituation. Intervjupersonerna framhller emellertid ven att det finns riktigt kompetenta och engagerade lokala klagare. I grund och botten handlar inte kritiken om vilken kammare klagaren kommer ifrn utan om att en framgngsrik insats mot organiserad brottslighet krver att det finns frutsttningar fr klagaren att vara tillgnglig och kunna lgga ner mycket tid p att frdjupa sig i frunderskningen. Det frekommer ven att den motsatta situationen uppstr, det vill sga att en klagare driver en frunderskning i linjeverksamheten och upplever att polisen inte har tillrckligt med tid och resurser att engagera sig i insatsen. ven om klagaren r frunderskningsledare r det polisen som ansvarar fr resurserna. I vissa fall kan detta bli ett hinder. Det kan bli en diskussion dr jag kan tycka att om vi ska kunna g vidare hr s mste vi spana mycket. D kan de sga att det har vi nog svrt fr nu fr vi r upptagna med andra renden och vi har inte mer folk s det gr inte. Och d har det hnt att min bedmning blir att det inte r lnt att gra ngonting nu. Kom igen nr ni kan satsa, det r vl vad jag kan sga d. Fr jag kan inte sga att 12 man ska jobba med detta i morgon fr det r ju

120

Rapport 2011:20

Tull och Polis som sitter p den frgan. Jag fr gra bedmningen av vad jag kan gra fr tgrder som frunderskningsledare med de mjligheter som finns. Och finns det inte de mjligheterna, de resurserna s fr det helt enkelt bli att vi inte gr ngonting. klagare Ytterligare en skillnad mellan klagare frn internationella klagarkammaren och frn allmnna kammare r att de frstnmnda inte r regionalt begrnsade p samma stt som de allmnna klagarkammarna. Den regionala begrnsningen kan utgra ett hinder vid insatser mot organiserad brottslighet dr brottsforumen ligger i olika ln. I dessa fall kan utredningarna inom insatsen bli utspridda p flera olika klagare. Citatet nedan beskriver en sdan situation. Det hr resulterade i att nr vi vl hade gjort vrt ingripande och gripit och ftt flera anhllna, s brjade det hr ka som en pingpongboll mellan klagarkamrarna. [] Det blev s problematiskt att vi var tvungna att lyfta frgan till slut, att vi kan inte hlla p s hr. Eftersom ansvaret fr det hr rendet var s otydligt hos klagarna var det ingen som riktigt tog det till sig. Det brjade sakta vittra snder Chef inom polisen

121

Br rapport 2011:20

Analys: Hur mycket myndighetssamverkan frekommer i de operativa insatserna?

En av utvrderingens tre vergripande frgestllningar r hur myndighetsgemensam den myndighetsgemensamma satsningen r. Vi ska nu titta nrmare p hur myndighetssamverkan fungerat i de insatser som Operativa rdet fattat beslut om. Lg grad av myndighetssamverkan Utvrderingen visar att samtliga myndigheter i satsningen, frutom Polisen och klagarmyndigheten, endast redovisat arbetstid i ett ftal insatser. Detta fr betraktas som ett mindre lyckat resultat fr en myndighetsgemensam satsning. Hittills i rapporten har vi ftt en bild av en tmligen god myndighetssamverkan p underrttelseniv, beredningsniv samt operativ och strategisk ledningsniv. Nr vi nu dremot kommer fram till de operativa insatserna, det vill sga satsningens krnverksamhet, minskar graden av samverkan avsevrt. Givet frutsttningarna med en organisationsstruktur som r uppbyggd om en tanke om samverkan kan inte detta resultat ses som annat n verraskande. Med tanke p att ett av kriterierna fr satsningen r fretag i brottslig verksamhet borde rimligtvis frutsttningarna fr samverkan ka fr flera av de myndigheter som ingr i satsningen d de p ett eller annat stt arbetar med penningstrmmar dr fretag ofta finns med i bilden. Det fr betraktas som srskilt anmrkningsvrt att Ekobrottsmyndigheten endast varit involverad i tv insatser trots kravet p fretag i brottslig verksamhet. Dessa tv insatser var dessutom de tv insatser som leddes av Ekobrottsmyndigheten. Detta glapp mellan ambitionerna med organisationsstrukturen och det faktiska utfallet i det operativa arbetet r inget exklusivt fr satsningen. Bde organisationsoch polisforskning har visat att det r vanligt med en skillnad mellan vad ledningen vill och visar utt mot allmnheten och hur det blir i praktiken (Granr 2004, jfr Ekman 1999, Holgersson 2001, se ven Scott 2003). I satsningens fall innebr det att den myndighetsgemensamma verbyggnaden inte r tillrcklig fr att pverka graden av myndighetssamverkan i insatserna. Det finns andra faktorer inbyggda i satsningen som har en strre pverkan p utfallet av myndighetssamverkan n Samverkansrdets och Operativa rdet sammansttning. Ngra av dessa faktorer ska vi nu titta nrmare p. Vad beror det p? Som tidigare har nmnts, har kriterierna strst betydelse i sjlva berednings- och beslutsprocessen, det vill sga nr insatsen vljs ut. Nr insatsen sedan inleds r det dock sllan som sjlva frunderskningen r inriktad specifikt p den myndighetsgemensamma inriktningen utan det som utreds r mnga gnger narkotikabrott. Satsningens slagsida mot narkotikabrottsutredningar r sannolikt en av frklaringarna till att samverkansnivn i satsningen r p samma niv som fr linjeverksamheten. Graden av myndighetssamverkan i insatserna hade frmodligen blivit hgre om det operativa arbetet hade fokuserat ekonomisk brottslighet i strre utstrckning.

122

Rapport 2011:20

I ljuset av polisforskning kan en frklaring till frskjutningen mot narkotikabrottslighet vara den vldokumenterade skillnaden i perspektiv mellan polispersonal och polisledning (Granr 2004, Holgersson 2001, Reuss-Ianni och Ianni, Reiner 2010). Det myndighetsgemensamma arbetet r enligt polischeferna viktigt och ngot som de arbetar fr, men den verklighet som spaningspersonalen mter och den kompetens de har gr att insatserna utvecklas i en viss riktning. Som utvrderingen visar har denna riktning inte prglats av att frutsttningarna varit srskilt stora fr myndighetssamverkan. Nr det gller parallelltgrder, det vill sga myndighetstgrder inriktade mot grningspersonernas tillgngar som inte sker inom ramen fr frunderskningen, ger dock intervjuerna en bild av att myndighetssamverkan r mer omfattande inom satsningen n inom linjeverksamheten nr det gller att gra en versyn av grningspersonernas ekonomi. Detta beror p att den ekonomiska versynen, till fljd av myndighetssammansttningen, r ett naturligt inslag i satsningen. Trots att satsningen lett till en mer omfattande myndighetsgemensam ekonomisk versyn i underrttelse- och beredningsfasen verkar det emellertid inte ha lett till mer faktiska tillgngsinriktade tgrder. Frklaringen r sannolikt att merparten av de studerade aktionsgruppsinsatserna varit inriktade p enskilda individer och brottsutredningar. Konsekvensen av att inrikta sig p individer blir att angreppsytan fr de samverkande myndigheterna blir tmligen begrnsad. Om inte mlpersonerna har ngra bidrag eller skulder har till exempel Frskringskassan eller Kronofogden inte heller ngot utrymme fr att vidta ngra tgrder i insatsen. Frslag Fr att f en hgre grad av myndighetssamverkan i aktionsgruppsinsatserna krvs kade frutsttningar fr samverkan. Br bedmer att lsningen r att, i stllet fr att inrikta sig p enskilda individer, arbeta med lngsiktiga projekt mot specifika problem, fenomen eller geografiska omrden. En av de nio studerade aktionsgruppsinsatserna hade en sdan inriktning. I denna insats var myndighetssamverkan hgre n i vriga renden. Utredningen var dessutom en av de strsta utredningarna i svensk polishistoria. Ett annat exempel r en, i skrivande stund pgende insats i en stad, dr man under tre r fokuserar kriminaliteten p tre olika niver, det vill sga lokal, regional och nationell niv. Med ett s brett anslag blir det en mycket strre angreppsyta fr de samverkande myndigheterna att vidta tgrder mot.

123

Br rapport 2011:20

Tillgngsinriktad brottsbekmpning
En central strategi i den myndighetsgemensamma satsningen r att sl mot en av drivkrafterna fr brotten pengarna. I Rikspolisstyrelsens resultatredovisning till regeringen anses dock inte resultatet av de brottsvinster som terfrts i insatser beslutade av Operativa rdet vara srskilt omfattande (RPS 2010b). Om man jmfr satsningen med linjeverksamheten r Br:s intryck att satsningen lgger ett strre fokus n linjeverksamheten p tillgngar i underrttelse- och beredningsfasen. Nr insatsen sedan inleds ligger emellertid inslaget av tillgngsinriktade tgrder i satsningen ungefr p samma niv som den gr i arbetet mot organiserad brottslighet i linjeverksamheten, enligt flera intervjupersoner. En intervjuperson frn skattebrottsenheten som varit involverad i en aktionsgruppsinsats upplevde att insatsen till och med var mindre tillgngsinriktad n nr skattebrottsenheten bistr i vanliga insatser. Min uppfattning r att det faktiskt handlade mer om att komma t vissa av de hr personerna n pengarna. Intervjuperson frn skattebrottsenheten I utvrderingen r det mjligt att identifiera tre faktorer som bedms kunna pverka graden av tillgngsinriktad brottsbekmpning i en insats. Dessa faktorer r kunskap instllning och incitament insatsens frutsttningar.

124

Rapport 2011:20

Kunskap
Ett genomgende tema i flera av intervjuerna r att aktionsgruppernas kompetens fr tillgngsinriktad brottsbekmpning generellt sett r lg. Det finns en uttalad tanke om att g p pengarna men i praktiken r det f som klarar av hantverket. Jag kan inte ens begreppen. Jag vet ju inte ens vad vi pratar om. Om vr huvudman i rendet tar in 300 man fr ett jobb och inte betalar vare sig sociala avgifter eller skatt, begriper jag ju att han gr fel men jag kan fr mitt liv inte begripa vad jag ska skriva. Hur ska jag kunna anmla det hr brottet? Vad ska jag frga honom om? Kommer de dremot och sger att nu har den dr busen 8 kg hasch och har slagit en person p kften och nstan haft ihjl den personen, d vet jag precis vad jag ska gra. Chef inom polisen I de aktionsgrupper som saknade specifika tillgngsutredare fick de vanliga utredarna skta tillgngsutredningar i mn av tid. ven i linjeverksamheten varierar omfattningen av tillgngsutredare. En del polismyndigheter har det medan andra fr frlita sig p ordinarie personal. Lnspolismstaren hll ett fint tal om att det r s viktigt att jaga och komma t pengar. D tnkte jag att, ok, vi fr se nr vi fr ngon sn utredare, s att vi verkligen kan sga att vi har ngon som kan det hr. Fr du blir inte rekryterad som polis fr att du r duktig p matte. S r det bara. Det finns jttemnga som r duktiga p sitt, men det hr r en profession. Det handlar om att kunna hela fldet. Att frst nr ett fretag r intressant att titta p och inte intressant. Det gr inte jag. Om man tycker att det hr r s viktigt, d saknar vi tillgngsutredare inom Polisen. Internationella klagarkammaren har ju anstllt ett par ekonomer, vi sitter kvar med vra ekorotlar. Men de har ju fullt upp med sina renden. Chef inom polisen Som intervjupersonen nmner i citatet ovan har internationella klagarkammaren ekonomer som har till uppgift att sttta klagarna i insatsen. Ekonomerna ska avlasta klagarna i tillgngsinriktade frgor, till exempel vid direktivgivningen till polisen och Tullverket samt vid analyser. En del klagare upplever tillgngsriktat arbete som krngligt och tidskrvande, inte minst nr det handlar om kvarstads- och frverkandelagstiftningen.

125

Br rapport 2011:20

Ekonomerna p internationella klagarkammaren r en viktig resurs och avlastning fr klagarna som inte alltid knner sig s hemma p frgor kopplade till tillgngsinriktad brottsbekmpning. klagare

Instllning och incitament

Det finns en stor medvetenhet hos myndighetspersoner om vikten av att arbeta med tillgngsinriktad brottsbekmpning. Denna insikt stter emellertid inte lika stort avtryck i den faktiska brottsbekmpningen. Rttsvsendet ska i frsta hand utreda misstankar, vcka tal mot enskilda personer, prva ansvarsfrga i domstol och dma ut pfljd. Tillgngsinriktad brottsbekmpning har drfr en underordnad betydelse. Ett tydligt exempel p det i intervjumaterialet r att det tillgngsinriktade arbetet r det frsta som skrs ner om det uppstr resursbrist i en insats. Hr har emellertid satsningen en frdel mot linjeverksamheten eftersom aktionsgrupperna r en fredad resurs och drfr inte r lika srbara fr resursbrist som linjeverksamheten. Att tillgngsinriktad brottsbekmpning r av underordnad betydelse i insatserna har till fljd att klagarens instllning till och intresse fr denna frga har en avgrande betydelse fr hur mycket engagemang som lggs ner p att terfra brottsvinster. Intervjuerna ger en bild av att det finns en variation hos klagarna nr det handlar om hur mycket de engagerar sig i tillgngsinriktad brottsbekmpning. Mnga klagare lgger ner stor mda p att terfra brottsvinster medan andra inte ser det som en prioriterad frga. I en del av de studerade insatserna kan man tala om en form av passiv tillgngsinriktad brottsbekmpning dr man inte aktivt skt efter tillgngar utan endast vidtagit tgrder om man sttt p ngot. En klagare beskrev tillgngsarbetet i en aktionsgruppsinsats p fljande vis: Det var nog ingen stor frga. Jag tror nog inte vi hade ngon speciell inriktning vad jag minns, att vi gick efter tillgngar i ngon strre utstrckning. Utan det var nog snarare som s att om vi hade hittat ngonting s hade vi kanske tagit det. Men de personerna som var aktuella, de hade s vitt jag minns inget speciellt. I vart fall inga knda tillgngar som kunde tas. Ibland r det ju s, men i det hr fallet tror jag inte att det var det. klagare Fr att uppn en framgngsrik tillgngsinriktad brottsbekmpning rcker det emellertid inte med att klagaren fokuserar p tillgngar. Det r lika viktigt att hela kedjan, frn underrttelseanalytiker, spa-

126

Rapport 2011:20

nare, utredare och samverkande myndigheter anammar detta perspektiv. Men instllningen till och incitamenten fr tillgngsinriktat arbete varierar ven hos poliserna. Fljande citat frn en klagare illustrerar detta. Mycket beror p om vi har erfarna utredningsmn eller om man mste driva utredningen framt sjlv. Det finns alla mjliga typer, allt ifrn att du mste g med en str bakom och putta framt nr de sger nej, vi kan inte gra det. S det r en vldigt stor skillnad mellan ytterligheterna. klagare

Insatsens frutsttningar
En delfrklaring till att myndigheterna inte lyckats terfra brottsvinster i ngon strre utstrckning kan vara att det inte funnits frutsttningar fr tillgngsinriktad brottsbekmpning i alla insatser. Flera intervjupersoner anger detta som skl nr de frklarar varfr de inte lyckades komma t s mycket pengar i sina insatser. Det hr r ju sna som inte har s mnga tillgngar visade det sig, s av det sklet s blev det inte s mycket. klagare Intervjupersonerna menar att myndigheternas kade ambition att inrikta sig p brottsutbytet lett till att grningspersonerna vidtar motstrategier till exempel genom att skriva ver tillgngar p andra (jfr Br 2007:4). Denna typ av motstrategier fr till fljd att det krvs en mer omfattande arbetsinsats av myndigheterna fr att n framgng i det tillgngsinriktade arbetet.

127

Br rapport 2011:20

Analys: Tillgngsinriktad brottsbekmpning

Det tillgngsinriktade perspektivet r ett centralt inslag i den myndighetsgemensamma satsningen, inte minst fr att flera av de samverkande myndigheterna har strst mjligheter att bidra i arbetet p det omrdet. Viktigt inslag men litet utfall Det tillgngsinriktade arbetet under 2010 har inte resulterat i srskilt stora terfrda belopp av brottsvinster. Vilka belopp inriktningen resulterar i kan naturligtvis vara en relevant indikator vid en uppfljning av arbetet. Det r emellertid viktigt att inte enbart stirra sig blind p summorna. Tillgngsinriktad brottsbekmpning handlar om s mycket mer n att komma t pengar eller tillgngar av ett faktiskt vrde. Grundidn med strategin r att inrikta sig p sjlva drivkraften fr brotten, det vill sga brottsvinsterna. Det finns emellertid en tendens till att tillgngsinriktad brottsbekmpning, bde kriminalpolitiskt och i utvrderingar och utredningar, reduceras till att primrt handla om att terfra pengar till staten (se till exempel RiR 2010). Den brottsfrebyggande och brottsbekmpande effekten mts sledes i terfrda kronor och ren. Matematiken r enkel, ju mer terfrda tillgngar, desto strre framgng. Det finns en problematik med denna ekvation nr tillgngsinriktad brottsbekmpning kopplas ihop med satsningen mot grov organiserad brottslighet. ven om tillgngsinriktad brottsbekmpning r en uttalad strategi inom satsningen har den en nationell inriktning som inte primrt tar sikte p brottsvinster. Visserligen finns fretag i brottslig verksamhet med som kriterium men det handlar mer om ekonomisk brottslighet n om kriminella tillgngar specifikt. Den tillgngsinriktade brottsbekmpningen ska drfr mer betraktas som ett verktyg i arbetet fr att frsvra fr de individer eller konstellationer som uppfyller den myndighetsgemensamma inriktningen. Utvrderingen visar att mnga av aktionsgruppsinsatserna inte har varit helt enkla att jobba med frn ett tillgngsperspektiv. Grningspersonerna har tillmpat olika former av motstrategier vilket gjort det svrare att komma t deras tillgngar och i vissa fall har de inte haft ngra tillgngar alls. Frnvaron av frverkade tillgngar behver drfr inte ndvndigtvis betyda att strategin inte varit framgngsrik. En kad anstrngning frn myndigheterna att kartlgga och frska komma t grningspersonernas tillgngar har sannolikt en frsvrande effekt p den kriminella verksamheten ven om myndigheterna inte lyckas fullt ut med att komma t pengarna. De motstrategier som grningspersonerna blir tvungna att tillmpa fr att skydda sina kriminella inkomster, till exempel penningtvtt och andra skyddstgrder, medfr kade kostnader fr deras kriminella verksamhet (Br 2007:4, Br 2011:7). I frlngningen resulterar det i att det blir svrare att tjna pengar p den brottsliga verksamheten. Tillgngsinriktad brottsbekmpning kan med andra ord vara ett viktigt verktyg fr att frsvra fr kriminell verksamhet utan att det ndvndigtvis genererar s mycket pengar t staten. Det r drfr viktigt att vara frsiktig med att mta satsningens framgng i terfrda belopp. Om syftet med satsningen r att redovisa stora frverkade belopp borde rimligtvis insatserna inriktas mot en annan typ av renden.

128

Rapport 2011:20

Insatsen och satsningen fljs upp

11
Fredagen den 18 mars 2011 tar justitieministern emot en redovisning av resultaten fr 2010 av satsningen mot den grova organiserade brottsligheten. Presstrffen hlls klockan 10:00 i pressrummet i Rosenbad. Frutom Beatrice Ask finns rikskriminalchefen Klas Friberg och rikspolischefen Bengt Svensson p plats vid presstrffen. Med p presstrffen r ven generaldirektrerna Ingemar Hansson frn Skatteverket och Adriana Lender frn Frskringskassan. Ett antal journalister finns samlade och presstrffen snds ven p webben. De som tittar eller lyssnar fr veta att 3 miljoner 700 000 kronor skrats under ret och att 56 personer dmdes till fngelsestraff som totalt uppgick till nrmare 200 r, cirka 3,5 r per dmd. De som presenterar resultatet betonar att satsningen visserligen har gett resultat, men det gr att gra mer. Samtidigt anses resultatet vara bra med tanke p att satsningen bara hade varit i gng i cirka ett r. ven arbetet i de regionala underrttelsecentren bedms fungera vldigt bra ven om man inte presenterar ngra direkta siffror p deras arbete. Fre presstrffen hade aktionsgrupperna skickat in de siffror som kansliet efterfrgat och sammanstllt i rapporten som presenteras vid mtet. Resultatet av egna uppfljningar, dr de pratat om vad som fungerat bra, vad som fungerat mindre bra och hur samverkan kan utvecklas ingr inte i den rliga redovisningen till regeringen. Kanske kommer det med i den kvalitativa uppfljning som kansliet tar hand om.

129

Br rapport 2011:20

Den rliga redovisningen till regeringen

Aktionsgrupperna har 180 fngelser och 3 miljoner i skrade tillgngar r det bra eller dligt? Chef inom polisen I regeringsuppdraget ingr att rligen redovisa resultatet av satsningen. Redovisningen sammanstlls av kansliet utifrn uppgifter som de samlar in frn aktionsgrupperna och de deltagande myndigheterna. De parametrar som fljs upp i redovisningen till regeringen r bland annat: Antal misstnkta och hktade personer, domar och pfljder samt beslag och resultatet av tillgngsinriktad brottsbekmpning. Ett mtt som Operativa rdet tar del av var fjortonde dag r till exempel hur mnga fngelser de r dmda till, de hr rackarna som vi kanske har plockat ur drift. Ja... Jag vet inte riktigt vad det r mtt p. Medlem i Operativa rdet Flera intervjupersoner (bde poliser och representanter frn andra myndigheter) instmmer i det som str i citatet. De stller sig helt enkelt frgande till vad antal misstnkta, hktade och antal utdmda fngelser sger om arbetet mot organiserad brottslighet. Mnga menar att valet av resultatindikatorer, att man mter det som Polisen och klagare av hvd r intresserade av, beror p att Polisen r den myndighet som r mest framtrdande i Operativa rdet. Samtidigt missas sdant som r intressant fr de vriga myndigheterna, exempelvis arbetet i de regionala underrttelsecentren. En risk med att lagfringar har en s pass central roll r, enligt flera intervjupersoner, att det kommer in frslag p aktionsgruppsinsatser dr de frvntade straffvrdena r hga, vilket per automatik inte innebr att det r de insatser som ska prioriteras i arbetet mot organiserad brottslighet. Skulle Tullverket bara satsa p narkotika skulle stapeln vad gller fngelser vara vldigt, ja se ganska bra ut, men tittar vi till exempel p brott som cigarettsmuggling, som vi hller p med en hel del, s r straffvrdena vldigt lga. Vi skulle kunna vara vldigt lyckosamma och sl ut ntverk och organiserad brottslighet, vilket vi var ganska bra p frra ret, men den hr stapeln vad gller fngelser kommer inte i nrheten av narkotikarenden. Intervjuperson inom Tullverket

130

Rapport 2011:20

ven om resultatet av tillgngsinriktad brottsbekmpning r med i den rliga redovisningen till regeringen ger det en skev bild av hela arbetet mot kriminellas tillgngar som grs inom satsningen, eftersom resultatet av arbetet i de regionala underrttelsecentren rknas separat och inte redovisas p samma stt som resultatet av aktionsgruppernas arbete. Ett hinder fr detta r att det saknas en enhetlig begreppsapparat fr att mta resultatet av det tillgngsinriktade arbetet. De uppfljningsmtt som anvnds i mnadsrapporteringarna till kansliet togs fram tillsammans av samtliga samverkande myndigheter. Trots detta tar flera intervjupersoner upp att resultatmtten inte r anpassade efter de frvntningar som rimligen kan stllas p respektive myndighet. Kustbevakningen, exempelvis, kommer enligt en intervjuperson aldrig att driva ett narkotikarende med inslag av ekonomisk brottslighet. Som resultatredovisningen i dag r utformad osynliggrs vriga myndigheters bidrag eftersom insatser som exempelvis Kustbevakningen och Frskringskassan arbetar med inte tas med eller srredovisas i redovisningen till regeringen. Flera intervjuade poliser inom linjeverksamheten ser det som problematiskt att det endast r insatser som beslutats av Operativa rdet som redovisas till regeringen. De uppfattar att redovisningen mer handlar om att synliggra Operativa rdets arbete n det totala arbetet mot grov organiserad brottslighet. Mnga gnger arbetar de ocks i samma insatser som aktionsgrupperna och driver egna insatser mot samma personer och grupperingar. Sammantaget innebr detta att uppdragsgivaren regeringen inte fr en heltckande bild av det arbete som myndigheterna stter in mot grov organiserad brottslighet. En del intervjupersoner efterfrgar en sdan sammanstllning tillsammans med ett uppfljningsverktyg som tar sikte p effekterna av det arbete som sker inom satsningen. Vad har det hr arbetet inneburit fr den kriminella vrlden, i ett strategiskt perspektiv? Kan vi rita om kartan? Har vi slagit snder ntverk? Har vi frsvagat dem? Har vi ndrat styrkefrhllandena? Chef inom polisen I detta sammanhang handlar det lika mycket om att belysa effekter som man inte rknat med, exempelvis att lagfringen av en stor narkotikagrossist skapade ett hlrum som fylldes av en person som faktiskt visade sig vara n mer besvrlig att lagfra. Arbetet mot strategiska personer, slutligen, har skapat delvis nya frutsttningar fr uppfljningen av verksamheten.

131

Br rapport 2011:20

Kvalitativa uppfljningar
Redovisningen till regeringen och den uppfljning som sker p Operativa rdets mten bestr av kvantitativa resultatindikatorer, men kansliet arbetar ven med en kvalitativ slutuppfljning. Arbetet med den kvalitativa slutuppfljningen pgick under 2010 och den frsta rapporten frvntades komma under hsten 2011. Br har drfr inte haft mjlighet att studera denna uppfljning. Flera intervjupersoner efterfrgar en sdan uppfljning. De menar att det r viktigt att ringa in andra aspekter av satsningen n det som kan fngas av kvantitativa variabler, till exempel hur vl mlet fr insatsen kan anses vara uppfyllt, vilka metoder som fungerar och hur insatsen frndrades under resans gng. Detta r omrden som finns med i det intervjuverktyg som kansliet har tagit fram fr den kvalitativa slutuppfljningen.

Aktionsgruppernas egna uppfljningar

Av intervjuerna framgr att aktionsgrupperna i de flesta fall genomfr ngon form av egen uppfljning, dock med varierande ambitionsniv. Formerna strcker sig frn att diskutera i mer informella sociala sammanhang till att skicka ut enkter och sammanstlla resultatet av dem. Detta sker ven inom polisens linjeverksamhet. En form av lpande uppfljning grs ven kontinuerligt vid de utsttningar som varje arbetspass inleds med, d man ventilerar och planerar arbetet. Jmfrelsen mellan aktionsgruppsinsatser och linjeinsatser visar att de ligger p ungefr samma niv nr det gller att flja upp arbetet. Det som drar ner resultatet r framfr allt den bristflliga kunskapsspridningen.
Diagram 6. Uppfljning och kunskapsspridning. Medelvrden.

5 4,5 4 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5 0

2,1 1,5

Aktionsgruppsrenden Aktionsgruppsinsatser

Linjerenden Linjeinsatser

ven om de flesta aktionsgrupper sjlva har fljt upp sina insatser har resultatet av uppfljningen mnga gnger stannat inom arbets-

132

Rapport 2011:20

gruppen och inte kommit andra inom polismyndigheten till del. I vissa fall motiveras detta av en rdsla fr lckor, men det handlar ven om att det saknas en tradition inom Polisen att arbeta med uppfljning och kunskapsspridning. Detta resultat stds av diagram 6 som visar att resultatet r vldigt lgt i linjeinsatserna. Vid Br:s deltagande observationer har flera personer ur aktionsgrupperna betonat vikten av att resultaten sprids och av att det borde finnas ngon funktion fr att hantera detaljfrgor. Det finns en stor potential i att sprida erfarenheterna frn aktionsgrupperna, eftersom man i regel gr en utvrdering efter insatsen. Aktionsgruppernas egna uppfljningar handlar frmst om vad som fungerade bra och vad som fungerade mindre bra, exempelvis kontakter med andra myndigheter och administrativa rutiner. Drfr finns det erfarenheter som man inte tar tillvara och sprider i tillrcklig omfattning inom och till de samverkande myndigheterna. Vi hade en uppfljning fr att kunna jobba bttre nsta gng. Man fick en chans att prata av sig lite om saker som fungerat mindre bra och det som fungerade bra. Vi jobbade jttebra ihop och det r viktigt att hra det, att det funkar och fila p det hr som kanske inte var riktigt bra. Aktionsgruppspersonal Ett annat vrde med uppfljningarna, som intervjupersonerna nmner, r att det hjlper dem att f en frstelse fr varandras roller och olika frutsttningar.

133

Br rapport 2011:20

Analys: Uppfljning
I regeringsuppdraget ingr att, till regeringen, rligen redovisa resultatet av satsningen. Fr att mta om mlet fr satsningen ns r det centralt att det grs en adekvat uppfljning av arbetet. Resultatindikatorerna mter det som polisen r intresserad av De resultatindikatorer som anvnds fngar frmst upp sdant som Polisen r intresserad av. Lnga fngelsestraff r exempelvis ett etablerat mtt p framgng inom Polisen (jfr Granr 2004). P s stt avspeglar den polisira dominansen i Operativa rdet vad som fljs upp (jfr Cyert och March 1963). Eftersom de indikatorer som fljs upp ger en indikation p vad som prioriteras inom satsningen osynliggrs det som inte rknas in i uppfljningen. Exempel p detta r det vriga arbetet mot organiserad brottslighet som ger rum inom linjeverksamheten och inom de regionala underrttelsecentren. P s stt ger inte redovisningen en rttvis bild av myndigheternas arbete mot organiserad brottslighet. De kvantitativa mtt som anvnds fr att mta aktionsgruppsverksamhetens resultat r heller inte srskilt lmpliga och riskerar att vara intetsgande (jfr Horton och Smith 1988, Neyroud och Beckley 2001, Hough 2007). Risken med felaktigt utformade mtt r att det kan bli ett ml i sig att n upp till hga vrden p indikatorerna, ven om de i vrsta fall r direkt improduktiva (Collier 2006). Det r svrt att uttala sig om frslag p insatser med hga frvntande straffvrden medvetet har skickats in till Operativa rdet eller inte men att en majoritet av insatserna har haft narkotikabrottslighet som huvudsaklig inriktning r ett faktum. Fokus p fngelser skulle drfr kunna tnkas vara en bidragande orsak till att aktionsgruppsinsatserna frmst inriktas mot narkotikabrottslighet, nr ekobrottsperspektivet enligt mnga borde dominera. Resultatindikatorerna, som styrinstrument betraktat, belnar aktionsgruppsinsatser som ger lnga fngelsestraff, utan att ta hnsyn till betydelsen av att just dessa personer dms till fngelse. De hr faktorerna skapar ett fokus p aktiviteter som ger en pinne i statistiken, vilket inte per automatik bidrar till en effektivare brottsbekmpning (Mackenzie och Hamilton-Smith 2011). Forskning visar ven p att flera av de ml som man vill uppn i brottsbekmpningen helt enkelt inte r mjliga att mta (jfr Holgersson och Knutsson 2010, ESO 2010:3). Det saknas relevanta jmfrelsepunkter Ytterligare ett problem med de resultatindikatorer som anvnds r att det saknas relevanta jmfrelsepunkter, vilket gr att det r svrt att vrdera resultatet (jfr Andersson 2008). Vad som kan anses vara ett framgngsrikt resultat nr det gller de beslag som grs inom ramarna fr satsningen beror p hur mycket pengar den organiserade brottsligheten omstter (jfr van Duyne 2010, Mackenzie och Hamilton-Smith 2011). Resultatet mste helt enkelt relateras till en norm eller ett ml. Ofta anvnds resultatet fr fregende r som ett mtt p framgng 2010 r en framgngssaga om resultatet r hgre n 2009, 2011 blir ett segertg om resultatet ligger hgre n 2010 och s vidare. Detta sger emellertid att man i stort sett gjorde samma sak som frra ret om n ngot bttre (jfr Mackenzie och HamiltonSmith 2011). Det r inte fel att jmfra utfallet mot fregende r, men det krvs att indikatorerna r relevanta fr satsningen.

134

Rapport 2011:20

Aktionsgruppernas erfarenheter sprids inte tillrckligt De flesta aktionsgrupper genomfr uppfljningar av sina insatser, men uppfljningarna varierar i ambitionsniv och kvalitet. Det saknas en enhetlighet, och erfarenheterna sprids inte tillrckligt inom organisationen, vilket ven verkar glla fr polisverksamheten i stort. Forskning om polisens arbete visar ven att man sllan fljer upp de renden man arbetar i. Delvis beror det p att verksamheten prglas av ett frhllningsstt dr praktiskt arbete vrderas hgre n teori och dr upplevelsen r att den praktiska kunskapen enbart kan formuleras i ord i begrnsad utstrckning (Granr 2004, jfr Holgersson 2001). Drfr anses behovet av uppfljning vara begrnsat. Kansliets kvalitativa uppfljningar kan frhoppningsvis frbttra kvaliteten i uppfljningarna. Att samla in, dokumentera och sprida aktionsgruppernas erfarenheter skulle ven kunna vara en uppgift fr den tidigare freslagna nationella samordnarfunktionen. Br:s frslag Br anser att uppfljningen behver vara tydligare kopplad till den myndighetsgemensamma inriktningen. Som det ser ut i dag har kriterierna en framtrdande roll i beredningen av ett insatsfrslag, men sedan slpps de, och det r andra parametrar som mter resultatet av insatsen. Detta frsvrar en analys av om aktionsgruppsverksamheten nr de ml som finns uppsatta fr insatsen, men ven fr satsningen. Det saknas dessutom en helhetsbild ver det arbete som pgr mot organiserad brottslighet eftersom redovisningen till regeringen endast avser den myndighetsgemensamma satsningen. Fr att komplettera den uppfljning av satsningen som grs i dag freslr Br att den rliga redovisningen till regeringen ven omfattar kvalitativa mtt som tar sikte p kriterierna i den myndighetsgemensamma inriktningen och insatsens strategiska ml. Ett frslag p ett sdant mtt r att anvnda sig av underrttelseuppgifter. Nr ett frslag om en insats tas fram baseras den p en underrttelserapport frn kriminalunderrttelsetjnsten. Ett alternativ skulle drfr vara att lta kriminalunderrttelsetjnsten ta fram en ny underrttelsebild efter avslutad insats. Genom att jmfra de tv underrttelsebilderna mot varandra ges en mjlighet att se om insatsen har haft ngon effekt p insatsens strategiska ml. Om lagfringen av en narkotikagrossist eller av gngmedlemmar varit framgngsrika borde det till exempel finnas information om att det blivit svrare att f tag p narkotika eller att nyrekryteringen till ett gng minskat. Genom att studera underrttelsefldet gr det ven att ta hnsyn till om insatsen varit kontraproduktiv kanske har nyrekryteringen kat i stllet fr att ha minskat? Mot en lrande organisation En utmrkande egenskap hos s kallade lrande organisationer r den interna kommunikationen (Jacobsen och Thorsvik 2002). Av studien framgr att aktionsgrupperna, i likhet med polisens linjeverksamhet, fljer upp sitt arbete i sina insatser och stller kritiska frgor om vad som fungerat bra och vad som fungerat mindre

135

Br rapport 2011:20

bra i insatsen. Det sker dock ingen vergng frn lrande individer till en lrande organisation (jfr Jacobsen och Thorsvik 2002). Vikten av att skapa strukturer fr att omvandla tyst kunskap till explicit kunskap kan inte underskattas (se exempelvis Nonaka m fl. 2000). Detta sker till exempel nr aktionsgrupper, som har hittat ett stt att lsa ett problem, skriver ner hur de arbetar och sprider den kunskapen. S sker i varierande utstrckning, men det finns ingen direkt mottagare av kunskapen, vilket gr att kunskapen frblir tyst. I organisationer som har mnga olika funktioner, vilket prglar satsningen, frsvras detta ytterligare (jfr Cyert och March 1963). Br:s tidigare nmnda frslag om en nationell samordnare r ett stt att lsa dessa knutar och verbrygga de hinder fr informationsfldet som finns inbyggda i organisationsstrukturen.

136

Rapport 2011:20

VERGRIPANDE SLUTSATSER

137

Br rapport 2011:20

Slutsatser och avslutande diskussion

Det r viktigt att bedma resultatet av utvrderingen i ljuset av att satsningen endast hade varit i gng i ungefr ett rs tid nr utvrderingen genomfrdes. Satsningen medfrde omfattande frndringar av enheter och processer, vilket tar tid. Det r drfr centralt fr de samverkande myndigheterna att fundera p vad man vill med satsningen, d det mste vara ledstjrnan om man genomfr eventuella frndringar. Vi kommer att terkomma till detta nr Br:s rekommendationer presenteras. Frst fljer en avslutande diskussion som knyter an till de frgor som utvrderingen har syftat till att besvara.

Hur myndighetsgemensam r den myndighetsgemensamma satsningen?

En grundlggande ambition med satsningen var att ka de myndighetsgemensamma insatserna mot organiserad brottslighet. Drfr skapades en ambitis struktur med flera myndigheter med linjeverksamheter, 8 regionala underrttelsecenter med styr- och handlggargrupper, Nationella underrttelsecentret och 8 aktionsgrupper samt Samverkansrdet och Operativa rdet med kanslifunktion. P pappret signalerar dessa initiativ en omfattande myndighetssamverkan. Men hur har det blivit i praktiken?

Graden av myndighetssamverkan r lg i de operativa insatserna

Utvrderingen visar att myndighetssamverkan kan vidareutvecklas, framfr allt i de insatser som Operativa rdet fattar beslut om. De insatser som kommer frn Operativa rdet prglas starkt av Polisens

138

Rapport 2011:20

framtrdande position inom satsningen. Tanken var dock att satsningen skulle ha en tydlig myndighetsgemensam inriktning, d varje myndighet har en representant i Operativa rdet. Utvrderingen visar att graden av myndighetssamverkan knappast skiljer sig t nr aktionsgruppsinsatserna jmfrs med andra polisira insatser mot organiserad brottslighet i linjeverksamheten. Det r inte enbart Polisens numerra representation som gr att myndighetssamverkan inte fr ett tillrckligt stort genomslag. ven den myndighetsgemensamma inriktningen r utformad p ett sdant stt att grovt kriminella personer sllas fram, vilket beror p kravet p otillten pverkan och ddligt vld i kombination med att strategiska personer ska fokuseras. ven ventilen srskilda strategiska skl fngar grna upp den typen av personer. Mnga gnger frekommer de i gngmiljn och narkotika finns ofta med i bilden. Det r personer som polisen fljt sedan lnge. Kombinationen mlpersoner, otillten pverkan och ddligt vld gr att angreppsytan smalnar av, vilket reducerar de samverkande myndigheternas frutsttningar fr att vidta parallella tgrder. ven om de samverkande myndigheterna kan ha bidragit med viktig information i underrttelsefasen har de mnga gnger inte srskilt mycket att gra med frunderskningen. Kriteriet fretag i brottslig verksamhet breddar dock satsningen ngot, och det gr att ven Skatteverket och Ekobrottsmyndigheten kan f en ingng. I vart fall gller det personer i mltavlans omkrets. Detta kriterium ses ven som en frutsttning fr att hitta mjligheter fr myndighetssamverkan. Trots kriterierna handlar mnga av aktionsgruppernas frunderskningar om narkotikabrott, som har ett hgt straffvrde. Det r en konsekvens av det informella kravet frn Polisen att kunna anvnda hemliga tvngsmedel och att framgng likstlls med mnga utdmda fngelser. Till det kommer att klagarna mste ha konkreta brott att inleda frunderskning mot, inte enbart att personer finns med p srskilda targetlistor eller liknande. Misstanke om grovt narkotikabrott r ett sdant skl. klagare p internationella klagarkammare har ocks stor vana att arbeta mot narkotikabrottslighet. Det betyder att kriterierna anvnds fr att filtrera fram en insats som sedan tenderar att tminstone inledningsvis handla om narkotikabrottslighet. Till allt detta kommer att aktionsgrupperna r polisira, regionalt placerade vid polismyndigheter och att det fretrdesvis r Operativa rdet som frfogar ver aktionsgruppernas tv hundra personer. Det innebr att Operativa rdet mste lgga ned mycket resurser p att besluta om aktionsgruppsinsatser och att fokus frmst blir denna styrning. Dessutom r Polisen mangrant representerad i Operativa rdet, d varje samverkansomrde har sin egen fretrdare.

139

Br rapport 2011:20

Polismyndigheterna tenderar att anvnda aktionsgrupperna som en regional frstrkning till den egna verksamheten. Drfr r det frmst samverkansomrdenas kriminalunderrttelsetjnst och inte de myndighetsgemensamma regionala underrttelsecentren som tar fram de insatsfrslag som sedan lmnas till Operativa rdet och blir egna aktionsgruppsinsatser. Genom att polisen p detta stt i hg grad fder in sina egna insatser minskar de andra myndigheternas inflytande i satsningen. Myndigheternas representanter i Operativa rdet bedmer i stllet om de polisira insatserna uppfyller den myndighetsgemensamma inriktningen och resurstgngen hos Polisen, i stllet fr insatser som rr deras egna myndighetsuppdrag. Inslaget av myndighetssamverkan skulle bli mer omfattande om Operativa rdet i strre utstrckning ven var inriktat p de andra myndigheternas verksamhet och inte frmst aktionsgruppernas verksamhet. Aktionsgruppsinsatserna r ocks tmligen smala och som nmnts ofta inriktade p specifika personer. Om inriktningen i stllet i hgre grad hade tagit sikte p lngsiktiga projekt skulle graden av samverkan bli hgre. Inslaget av myndighetssamverkan skulle sannolikt ocks ka om de regionala underrttelsecentren i hgre grad var engagerade i att ta fram insatsfrslag till Operativa rdet.

men vlfungerande i de regionala underrttelsecentren

Det ligger nra till hands att utg frn att de regionala underrttelsecentren som r en central del av satsningen skulle ta fram underlag till de insatser som Operativa rdet beslutar om och som sedan blir aktionsgruppsinsatser. I sjlva verket har de regionala underrttelsecentren lite att gra med Operativa rdet och aktionsgruppsinsatserna. De regionala underrttelsecentren r visserligen en slags remissinstans och kan bidra med uppgifter till en insats i Operativa rdet, men initiativet till insatsen kommer sllan frn dem sjlva. De regionala underrttelsecentren bestr av underrttelsehandlggare frn de samverkande myndigheterna i samverkansomrdet och leds av en styrgrupp med chefer frn myndigheterna. De arbetar tillsammans med regionala problem och drfr kan det knappast bli p annat stt n att de prioriterar sdan regional brottslighet som de alla i ngon mn kan bidra till att bekmpa och motverka. De stora vinnarna av de regionala underrttelsecentren r fljaktligen Ekobrottsmyndigheten och skattebrottsenheterna eftersom de misstnkta personerna har genomlysts frn respektive myndighets perspektiv, och framfr allt skattefrvaltningen har mycket information. Fljden blir att Samverkansrdets myndighetsgemensamma inriktning kommer i andra hand, vilket gynnar samverkan i de regionala underrttelsecentren men ven resulterar i f insatsfrslag till Operativa rdet. Det blir tvrtemot vad arkitekterna bakom satsningen

140

Rapport 2011:20

tnkte. Samtidigt r det Br:s bedmning att de regionala underrttelsecentren ur ett regionalt perspektiv fungerar vl och har blivit en mycket viktig aktr fr lokala och regionala insatser. De har blivit ngot av ett nav i det regionala arbetet. Det r inom samverkansomrdena och tack vare de regionala underrttelsecentren som myndighetssamverkan fungerar bst i satsningen. I vrigt r myndighetssamverkan inte srskilt framtrdande. Utvrderingen pekar ven p att satsningen har resulterat i att underrttelseverksamheten har frbttrats genom att det i beredningsprocessen stlls hgre krav p deras produkter. Genom att man stter ord p dessa krav och ger terkoppling p underrttelserapporterna har underrttelsetjnsten ftt en kad frstelse fr vad mottagaren vill ha. I detta sammanhang r det viktigt att komma ihg att underrttelseverksamheterna inom rttsvsendet brjade byggas upp under 1990-talet. Fljaktligen r det en frhllandevis ny verksamhet som fortfarande sker sina former. Underrttelseverksamheterna fr ibland kritik inom de egna myndigheterna fr att de levererar fr sent, och att uppgifterna r fr allmnt hllna och saknar den precision som krvs fr att leda till ngon praktisk tgrd. Inte minst vergngen frn en underrttelsefas till frunderskning kan vara ett problemomrde. tskilliga underrttelserapporter blir drfr liggande utan tgrd. Steg fr att verbrygga dessa problem har allts tagits. En frklaring till det frbttrade underrttelsearbetet kan vara att underrttelsetjnsterna har en tydlig bestllning i form av den myndighetsgemensamma inriktningen. Den ger en bild av vad som frvntas av de olika underrttelsetjnsterna. Dessutom ligger underrttelseuppgifter till grund fr prvning av insatsfrslag till Operativa rdet. Srskilt sdana insatsfrslag granskas noggrant och det stlls krav p underlag av hg kvalitet. Det frekommer drfr att kansliet returnerar renden fr komplettering. Ytterligare ett skl till att underrttelseuppgifterna mste vara av hg kvalitet r att det bakom varje rendefrslag finns ett informellt krav p att hemliga tvngsmedel ska kunna anvndas. D frutstts att en sdan anskan om tvngsmedel godknns av domstol.

Myndighetssamverkan har kat inom Polisen

Ett av utvrderingens resultat r att satsningen bidragit till en frbttrad regional samverkan mellan myndigheterna inom Polisen. Dremot kunde samverkan varit bttre mellan samtliga myndigheter inom satsningen. Trots den myndighetsgemensamma kraftsamlingen tenderar den rliga redovisningen till regeringen att till stor del handla om Polisen och srskilt dess aktionsgruppsverksamhet. Operativa rdet r ocks i hg grad upptaget med aktionsgruppsverksamheten.

141

Br rapport 2011:20

Satsningen har gradvis medfrt en kad regionalisering av polisverksamheten genom att den har stimulerat till mer samverkan n tidigare mellan polismyndigheterna inom respektive samverkansomrde. Samverkan har ocks kat mellan samverkansomrdena. Satsningens organisationsstruktur med sju aktionsgrupper utplacerade i olika samverkansomrden och en p Rikskriminalpolisen har sannolikt lett till att regionala chefer inom polisen hjt blicken och tvingats anvnda sig av ett bredare samverkansperspektiv, inte minst fr att flytta och dela p resurser. Trycket p de brottsbekmpande myndigheterna att hitta vgar fr samverkan borde ven ha kat, d samverkan r prioriterad och d myndighetsrepresentanterna regelbundet trffas och fljer upp arbetet. Det medfr ett strre mtt av extern kontroll och insyn i de brottsbekmpande myndigheternas verksamhet.

fast med vissa svrigheter

Utvrderingen visar att det uppsttt en viss friktion mellan aktionsgrupperna och den ordinarie linjeverksamheten. En frklaring till dessa problem r aktionsgruppernas ekonomi samt att de inte kan anvndas till andra arbetsuppgifter n aktionsgruppsinsatser. Det i kombination med att aktionsgrupperna arbetar mot samma grupperingar/personer som linjeverksamheten, har skapat en knsla av att det finns ett A- och ett B-lag, dr aktionsgruppen utgr A-laget. Samtidigt har linjeverksamhetens spaningspersonal mnga gnger mer erfarenhet n deras motsvarigheter i aktionsgrupperna. Situationen upplevs av somliga som orttvis. Denna motsttning har frvrrats av att linjepersonal i flera fall har ftt hantera den inre spaningsverksamheten, medan aktionsgrupperna har sktt den yttre. Ett resultat r att motivationen att arbeta tillsammans med aktionsgrupperna p vissa hll r lg. Realtidsuppfljningen av de aktionsgruppsinsatser som beslutats av Operativa rdet upphr nr aktionsgruppen avslutar sitt arbete. Det innebr att det inte sker ngon vidare realtidsuppfljning av de tgrder som andra myndigheter fortfarande kan arbeta med i aktionsgruppsinsatsen. Det r ven frunderskningarna inom insatsen som r i fokus, och mnga av de andra myndigheternas insatser stts in efter polisen avslutat sin utredning. Det beror p att de andra myndigheternas arbete handlar om tgrder av annan natur n straffrttslig mot samma mlpersoner (till exempel Frskringskassans omprvning av bidrag, Skatteverkets revisioner och Kronofogdens indrivning). I vissa fall kan det ocks ta lng tid innan de andra myndigheternas insatser r klara.

142

Rapport 2011:20

Nr Rikspolisstyrelsen ger sin rliga redovisning till regeringen tar den frmst sikte p aktionsgruppernas verksamhet och inte satsningen i stort. Risken med nuvarande ordning r att regeringen och andra intressenter fr en skev bild av satsningen mot grov organiserad brottslighet samtidigt som motivationen minskar hos de samverkande myndigheterna. Det finns exempel p detta, d Kriminalvrden valt att inte fullt ut delta i de regionala underrttelsecentren. Bland de vriga myndigheterna kan Kriminalvrdens agerande vcka frgan om det r mjligt att st utanfr satsningen.

Hur fungerar den nationella styrningen av den myndighetsgemensamma satsningen?

Frutom att den myndighetsgemensamma satsningen ska vara just gemensam ska den ven styras nationellt. Operativa rdets roll r att vara ett nationellt beslutsorgan. Det finns ven en gemensam lgesbild ver den grova organiserade brottsligheten i Sverige, samt en myndighetsgemensam inriktning fr vad satsningen ska arbeta med.

Den myndighetsgemensamma inriktningen mot grov organiserad brottslighet

Satsningen har valt att utg frn EU:s definition av organiserad brottslighet men har avgrnsat mlbilden genom att stta adjektivet grov framfr organiserad brottslighet. EU:s definition r ganska krnglig eftersom en rad kriterier ska vara uppfyllda. Minst sex av nedanstende punkter mste sledes stmma in fr att en gruppering eller ett brott ska kunna hnfras till organiserad brottslighet, och fyra av dessa ska vara kriterierna 1, 3, 5 och 11: Samverkan mellan fler n tv personer Egna tilldelade uppgifter t var och en Lng eller obegrnsad utstrckning i tiden (kriteriet hnfr sig till gruppens stabilitet och potentiella varaktighet) 4. Ngon form av disciplin och kontroll 5. Misstanke om allvarliga kriminella handlingar 6. Verksamhet p internationell niv 7. Anvndande av vld eller andra metoder fr hot 8. Anvndande av kommersiella eller affrsmssiga strukturer 9. Deltagande i penningtvtt 10. Otillbrlig pverkan p politik, medier, offentlig frvaltning, rttsliga myndigheter eller ekonomin 11. Strvan efter vinning och/eller makt. 1. 2. 3.

143

Br rapport 2011:20

Organisationen ska vara strukturerad och bestende, vilket utesluter tillflliga sammanslutningar. Vid ett frsta pseende verkar listan spegla en skrmmande kriminell verksamhet, men vid nrmare granskning rcker det med att tre ungdomar (1) med olika uppgifter (2) brukar beg brott tillsammans (3), varvid ngra br vara allvarliga och fr vinnings skull (5, 11). Frn dessa personer r steget onekligen lngt till att otillbrligt pverka frtroendevalda eller det ekonomiska systemet (10). Definitionen har drmed en spnnvidd som tcker in bde maffian i Italien och ngra kriminella ungdomar i en svensk smstad. Mjligen har den lga trskeln fr organiserad brottslighet gjort att det finns ett behov av att lgga till adjektivet grov framfr organiserad brottslighet. I Storbritannien anvnds begreppet serious organised crime, och det finns till och med en myndighet som heter Serious Organised Crime Agency (SOCA). En nrliggande frklaring r att jurister ogillar oklara och i viss mn politiska begrepp som organiserad brottslighet och hellre talar om grova brott, med straffskalor i tanke kopplade till brotts grovhet och straffskalor. Fr myndigheterna r det ocks centralt att f anvnda hemliga tvngsmedel. Som tidigare framgtt styr reglerna fr nr telefonavlyssning fr anvndas i hg grad vilka brott som hamnar i facket grov organiserad brottslighet. Nr begreppet organiserad brottslighet blev ndvndigt att anvnda i myndigheternas vokabulr fanns ett behov av att ven inkludera grova brott, eftersom tskilliga grningar inom ramen fr organiserad brottslighet inte med ndvndighet behver vara grova i brottsbalkens mening. Dessutom fanns sedan lnge en tradition att tala om grova brott. Inom Polisen fanns rotlar fr grova brott, men knappast ngra med skylten organiserad brottslighet. Drfr brjade begreppet grov och organiserad brottslighet att anvndas fr att beteckna tv olika men nrliggande brottsomrden av allvarlig natur. Med tiden frsvann det lilla ordet och. I stllet blev det grov organiserad brottslighet. I praktiken innebr det alla former av relativt allvarlig brottslighet som sker i organiserade former (gng, ntverk). Grov organiserad brottslighet har ocks blivit en beteckning p gngmiljn, ven om de inblandade personerna inte kan bindas vid brott eller allvarlig brottslighet. Som Br tolkat det avser begreppet grov organiserad brottslighet konstellationer som r ett hot mot samhllet genom att de bedms ha hg kapacitet fr otillten pverkan, fr att anvnda fretag i brottslig verksamhet och anvnda ddligt vld. Det innebr att det inte r ngra srskilda brottsomrden sjlva innehllet i brottsligheten exempelvis narkotika, punktskatter eller utpressning som r i fokus fr den rliga myndighetsgemensamma inriktningen. Snarare betonar man under vilka former brottsligheten bedrivs och vad som anses gra den srskilt samhllsfarlig. Det r helt enkelt det grova i

144

Rapport 2011:20

grov organiserad brottslighet som kommuniceras i den myndighetsgemensamma inriktningen. Problemet r inte kriterierna fr det grova i grov organiserad brottslighet utan att de tolkas som sjlva definitionen p organiserad brottslighet. Eftersom den myndighetsgemensamma inriktningen blivit lika med definitionen p grov organiserad brottslighet innebr det att nr den myndighetsgemensamma inriktningen revideras, frndras ocks definitionen. Det skapar problem med att ver tid flja upp satsningen mot grov organiserad brottslighet. Eftersom kriterierna anvnds som definition p grov organiserad brottslighet r det endast ett ftal sdana renden som slpps fram till Operativa rdet. Alla renden uppfyller sledes kriterierna, som blir den minsta gemensamma nmnaren fr vad aktionsgrupperna kommer att arbeta mot. Att rendena uppfyller kravet p minsta gemensamma nmnare frstrks av att kriterierna inte tillmpas fr att vikta insatserna och p det sttet gra prioriteringar (om det hade funnits ngon insatspool att prioritera frn). Dremot medfr anvndningen av kriterierna i beredningsprocessen att satsningen upplevs som tungrodd och att det r en hg trskel fr att f igenom ett frslag. Till det kommer att kriterierna i nulget har ett begrnsat vrde som styrmedel eftersom de resultatindikatorer som anvnds inte tar sikte p kriterierna utan p andra faktorer som fngelser och beslag. Det r egendomligt att det som bedms som srskilt allvarligt inte mts, utan att uppfljningen sker p samma stt som om satsningen var inriktad p vilken allvarlig brottslighet som helst. I stllet borde det vara av stort intresse att lyfta fram om satsningen haft en effekt p anvndandet av fretag i brottslig verksamhet, otillten pverkan och vld. Det gr drfr att pst att kriterierna i begrnsad utstrckning utgr en vgledning fr att uppn strategiska ml i bekmpningen av organiserad brottslighet.

Att frena olika perspektiv

Operativa rdets polismedlemmar kan i egenskap av att ha flera roller polisanstlld, ordfrande fr det Regionala underrttelsecentrets styrgrupp, ordfrande fr den Regionala operativa ledningsgruppen och medlem i Operativa rdet stllas infr olika ml som inte r direkt frenliga med varandra. Och som utvrderingen visat har regionala ml prioriterats framfr det nationella. Ett annat exempel p hur personer inom satsningen sitter p flera stolar samtidigt r styrningen av det Nationella underrttelsecentret, som varje r tar fram en nationell lgesbild ver grov organiserad brottslighet. Lgesbilden ligger till grund fr Samverkansrdets rliga beslut om den myndighetsgemensamma inriktningen, som sedan styr Operativa

145

Br rapport 2011:20

rdets arbete. Operativa rdet r dock styrgrupp till det Nationella underrttelsecentret. Hr finns fljaktligen en viss risk att Operativa rdet kan pverka underlaget till Samverkansrdet och drmed inriktningen p sitt eget arbete.

De tta olika aktionsgrupperna

Aktionsgrupperna skulle vara en nationell satsning, men det regionala inflytande har allts varit starkt. Fljden r att aktionsgrupperna ser ganska olika ut i landet och dessutom r organisatoriskt inlemmade i polismyndigheten p olika stt. Till detta kommer att aktionsgrupperna har olika rutiner, allt frn spaningsloggar till uppfljningssystem. S lnge aktionsgrupperna r verksamma lokalt r det inga problem. Dremot kan det uppst svrigheter nr en aktionsgrupp lmnar den egna polismyndigheten och ska samverka med en annan aktionsgrupp eller en annan polismyndighets linjeverksamhet. Framfr allt gller det utanfr samverkansomrdet. Den stora variationen innebr ett visst mtt av hinder fr den myndighetsgemensamma satsningen, men minskar i betydelse p regional niv.

Vilka r erfarenheterna av satsningen frn ett brottsbekmpningsperspektiv?

En hgst relevant frga r om de enheter och processer som man har byggt upp pverkar bekmpningen av brottsligheten. Vad finns det fr hinder och mjligheter med satsningen?

Starkt symbolvrde
Till att brja med r satsningens symbolvrde av stor betydelse. Satsningen mot organiserad brottslighet har ftt mycket uppmrksamhet och ett viktigt budskap har varit att alla myndigheter visar en enad front mot kriminaliteten. Det leder till att brottsligheten angrips frn olika hll och med olika metoder dr varje myndighet kan bidra p sitt omrde. Det r en signal till allmnheten som inte ska underskattas, inte minst med tanke p att det i hg grad r vanligt folk som efterfrgar de varor och tjnster som organiserad brottslighet tillhandahller. Frhoppningsvis innebr ocks denna signal en kad trygghet som strker brottsoffer och vittnen att samarbeta med rttsvsendet.

146

Rapport 2011:20

Erfarenheter och kunskap blir kvar p lokal niv

En av de viktigaste slutsatserna av Br:s utvrdering av 120miljonerssatsningen (Br 2009:19) var att polisen inte dokumenterade erfarenheterna av projekten och spred inte kunskapen vidare inom organisationen. En frklaring var att projekten var spridda ver landet och de redovisningar som skedde centralt var mest inriktade p ekonomin. ven i den nuvarande myndighetsgemensamma satsningen bedms insamling, dokumentation och spridande av de erfarenheter som fs p lokal niv kunna bli bttre. Det borde drfr finnas en nationell samordningsfunktion med ansvar att ta till vara p och sprida lokala kunskaper och erfarenheter. Observera att Br inte har tagit del av kansliets kvalitativa slutuppfljning.

Uthlligheten har kat

Ett annat resultat av Br:s utvrdering av 120-miljonerssatsningen var att de srskilda projektmedlen medfrde att Polisen fick stor uthllighet eftersom myndigheten inte hela tiden var tvungen att snegla p budgeten. De srskilda medlen var dock enbart en tillfllig lsning, som nu genom aktionsgrupperna har blivit permanent. Utvrderingen visar att aktionsgrupperna medfrt strre mjligheter att arbeta mer intensivt och uthlligt. En ytterligare framgngsfaktor r att frunderskningarna leds av klagare vid ngon av de internationella klagarkamrarna. Frdelen r att dessa klagare har frmnen att koncentrera sig p strre insatser jmfrt med sina kollegor p de allmnna kammarna. klagarna p de internationella kamrarna r drfr i hg grad tillgngliga fr att snabbt kunna ge rd och fatta beslut. P liknande stt som i den tidigare 120-miljonerssatsningen anvnds dock resursfrstrkningen genom aktionsgrupperna i hg grad till insatser som nd skulle ha genomfrts inom ramen fr linjeverksamheten. Det r egentligen inga nya projekt utan snarare samma projekt i en strre kostym.

Tillgngsinriktad brottsbekmpning en kunskapslucka hos aktionsgrupperna

Aktionsgrupperna bestr till strsta delen av poliser med en bakgrund i att spana mot eller utreda narkotikabrott och andra former av organiserad brottslighet. Det betyder att deras kompetens p tillgngsinriktad brottsbekmpning och ekobrott inte r den bsta. Fr att kompensera bristen finns numera en tillgngsutredare eller liknande kompetens knuten till respektive aktionsgrupp.

147

Br rapport 2011:20

148

Rapport 2011:20

FRSLAG OCH REKOMMENDATIONER

149

Br rapport 2011:20

Rekommendationer
Myndigheterna str infr ett vgval dr det gller att besluta sig fr om satsningen ska vara nationell, regional eller en kombination av dem bda. Ledmotivet fr detta val mste vara tydlighet, ngot som det i dag rder brist p. Utgngspunkten br vara att satsningen ska skrddarsys efter vilka intentioner satsningen har i kombination med den befintliga kunskapen om organiserad brottslighet. Br har identifierat tre mjliga vgar framt, dr den nationella regionala dimensionen r av central betydelse. Tabl 1 beskriver tv av dessa vgar, den tredje presenteras nedan.
Tabl 1. Frslag p tv framtida vgar fr den myndighetsgemensamma satsningen mot grov organiserad brottslighet. Nationell Organisationsform Inriktning Regional

Projekt

Individer/brottsutredningar Regionala underrttelsecenter Styrgrupper i de regionala underrttelsecentren Regional variation

Myndighetsgemensamma Bredare angreppsyta frutsttningar Styrning/organisation Behll befintlig struktur

Aktionsgruppernas organisationsform Konsekvenser

Se ver beredningsprocessen Strre enhetlighet

Personer/omrden man annars inte skulle ha arbetat med Lngsiktighet Vissa regioner frmjas mer n andra

Frstrkning av myndighetsinsatser i RUC:ens upptagningsomrde Samtliga regioner drar frdel av satsningen RUC fr ytterligare en avsttningsyta fr sina renden

150

Rapport 2011:20

Vg 1: Mer nationell styrning regionala problem av nationell betydelse

Inom satsningen finns det i dag strukturer fr att centralisera beslutsfattandet i hgre grad n vad som sker, vilket r en ndvndighet om Operativa rdet ska vara det nationella myndighetsgemensamma beslutsorgan i operativa frgor som var regeringens avsikt. Om en tydligare nationell styrning vljs kommer dock inte beroendet av impulser i form av underrttelsematerial och insatsfrslag frn den regionala nivn att vara mindre n i dag. Det kommer alltid att rra sig om regionala problem, men dessa kan viktas och prioriteras efter hur relevanta de r sett frn ett nationellt perspektiv. Det handlar med andra ord om lokal och regional organiserad brottslighet som p vissa platser vxt sig srskilt stark och blivit ett problem som knappast kan tgrdas inom ramen fr myndigheternas linjeverksamhet, och inte heller med regional frstrkning med den egna aktionsgruppen. Brottsligheten, ven om den befinner sig i lokalsamhllet, kan drfr sgas ha vuxit till ett nationellt problem. Dessa problem br bekmpas genom att bedriva myndighetsgemensamma projekt p bred front under lng tid (35 r). P s stt kraftsamlar man mot de riktigt svrlsta problemen. Om det r vad satsningen ska inriktas mot kan den befintliga organisationsformen behllas, dock med vissa viktiga justeringar. Fr det frsta mste beredningsprocessen ses ver. Denna ansats krver att det finns flera renden fr Operativa rdet att fatta beslut om, och de renden som kommer in br ven utg frn konkreta problem samt innehlla en beskrivning av hur problemet ska angripas, med vilken resurs samt hur man ska veta att mlet fr insatsen r uppntt. Erfarenheter frn, en i skrivande stund, pgende lngsiktig insats mot ett regionalt problem av nationell prioritet, r att det ven stlls stora krav p samverkan mellan aktionsgrupperna och de vriga myndigheterna. Om den nationella modellen vljs br ocks aktionsgrupperna utformas p ett enhetligt stt. I dag finns det lika mnga varianter som det finns aktionsgrupper, vilket frsvrar samverkan mellan dem. D en brande tanke med den styrningsmodell som hr beskrivs r samverkan mellan aktionsgrupperna br aktionsgrupperna formeras p samma stt.

Konsekvenser
En konsekvens blir att storstdernas problem frmodligen kommer att prioriteras framfr vriga landets. P s stt gynnas vissa samverkansomrden av den myndighetsgemensamma satsningen, men totalt sett r det de allvarligaste problemen som br prioriteras. En

151

Br rapport 2011:20

frdel med denna modell r att det skapar frutsttningar fr att bekmpa den organiserade brottsligheten p lng sikt, vilket r i harmoni med det ml som regeringen stllt upp fr satsningen. En annan konsekvens r att det skapas en strre enhetlighet mellan aktionsgrupperna, vilket underlttar samverkan, men vilket ven stller mindre krav p samordning mellan olika positioner och enheter. Det finns ven ett stort vrde i att tydliggra att det r en nationell satsning som styrs utifrn ett nationellt perspektiv.

Vg 2: Regional styrning regionala problem av regional betydelse

Denna styrningsform har i praktiken varit den som hittills gllt. Det handlar om att arbeta mot kriminella individer och grupperingar i en region, och som linjeverksamheten inte har resurser att fullt ut hantera. Aktionsgrupperna utgr d en regional frstrkningsresurs. Om detta r vad man vill br denna modell utvecklas genom att aktionsgrupperna tydligare knyts till de regionala underrttelsecentren. I en renodlat regional styrningsmodell r behovet av att behlla Operativa rdet litet, d beslutsfrgorna kan hanteras inom ramarna fr de regionala underrttelsecentrens styrgrupper. Nr det gller roller och funktioner br aktionsgrupperna utformas efter de behov som finns i regionerna, vilket kommer att medfra att de frmodligen kommer att se litet olika ut (vilket de gr i dag).

Konsekvenser
Genom att vlja att renodla det regionala perspektivet inom satsningen kan aktionsgrupperna anvndas fr att frstrka myndighetsinsatser inom Polisens samverkansomrden. P s stt drar samtliga samverkansomrden frdel av satsningen. Genom att knyta aktionsgrupperna till de regionala underrttelsecentren fr centren ytterligare en avsttningsyta fr sina renden, och den vlfungerande myndighetssamverkan som prglar de regionala underrttelsecentren kan vidareutvecklas. Den regionala modellen tar vara p och utnyttjar den stora kunskap som finns om lokala frhllanden p regional niv. Beslutsvgarna torde ven bli kortare vilket frmjar flexibilitet, och man kan fatta snabba beslut nr exempelvis frutsttningarna fr att driva ett spaningsrende frndras.

Vg 3: Den tredje vgens politik

En mjlig vg r givetvis att kombinera dessa tv modeller och p s stt dra nytta av de frdelar som respektive modell erbjuder. I ett sdant frslag skulle de befintliga strukturerna behllas, men det

152

Rapport 2011:20

skulle finnas bde nationella och regionala aktionsgrupper. De nationella grupperna arbetar tillsammans med nationellt prioriterade insatser, samtidigt som de regionala grupperna arbetar som en regional frstrkningsresurs. Eftersom aktionsgrupperna i dag frmst har kommit att arbeta som en regional frstrkningsresurs finns det uppenbarligen ett behov av en sdan. Samtidigt visar Br:s studie att detta inte har varit intentionen och det har uppsttt friktion i samverkan mellan linjeverksamheten och aktionsgrupperna. Genom att skapa regionala aktionsgrupper, som inte flyttas till andra samverkansomrden, frsvinner frmodligen risken att satsningens avgrnsas till att endast glla storstderna, d de nationella aktionsgrupperna frmst kommer att hantera de problemen som finns dr.

Konsekvenser
Alla fr sin del av kakan, men det kommer att bli dyrare n i dag. Samtidigt mts de behov som uppenbarligen finns inom samverkansomrdena och behovet av att kraftsamla p nationell niv. Aktionsgruppernas roller skulle ven bli tydligare, vilket kan frvntas minska den frvirring som i dag rder om vad de ska gra, om de r fredade och hur de ska frhlla sig till linjeverksamheten.

vriga rekommendationer
Frutom de vgval som Br rekommenderar har vi ven tagit fram en rad generella rekommendationer. Dessa sammanfattas i tabl 2. Bakgrunden till dessa rekommendationer finns beskrivna i de gr analysrutorna som finns i varje kapitel. Hr presenteras de fr att ge en vergripande bild.

153

Br rapport 2011:20

Tabl 2. Br:s vriga rekommendationer.

Omrde Generellt Kriterierna RUC Beredning

Rekommendationer - Tydliggr satsningens strategiska inriktning - Bestm prioriterade brottsomrden eller fenomen - Frbttra den nationella samordningen genom att standardisera rutiner, regler och metoder - Skapa en insatspool - Tillstt en nationell samordnare som ser ver samordningsbehovet inom satsningen - Tillstt en operativ koordinator som har verblick ver aktionsgrupperna i realtid och kan fatta beslut med kort varsel - Flj upp arbetet i RUC p ett enhetligt och systematiskt stt. Utveckla RUC:s del i redovisningen till regeringen - Fokusera effekter av insatserna. Ta hnsyn till sammanhanget i bedmningen av insatserna - Dokumentera och sprid kunskaper i organisationen - Tydliggr vad som frvntas av aktionsgrupperna - ka aktionsgruppernas kompetens om ekonomisk brottslighet - Se ver roller och funktioner - Utveckla rutiner fr hur aktionsgrupperna ska samverka med varandra och med ordinarie linjeverksamhet - Se till att det finns relevanta arbetsuppgifter fr aktionsgrupperna nr det uppstr lugnare perioder i insatserna - Synliggr allas bidrag till satsningen, exempelvis genom att flja upp insatserna ven efter att aktionsgruppernas arbete avslutats - Arbeta med strategiska ml i insatserna med fokus p lngsiktiga effekter - ka mjligheterna fr principbeslut och forum fr utveckling av verksamheten - Utka arbetet s det handlar om fler insatser n aktionsgruppsinsatserna

Samordning Uppfljning

Aktionsgrupper

Operativa rdet

154

Rapport 2011:20

Referenser
Abrahamsson, B. och Aarum Andersen, J. (2005). Organisation att beskriva och frst organisationer. 4 uppl. Malm: Liber AB Ahrne, G. och Hedstrm, P. (red.) (1999). Organisationer och samhlle. Analytiska perspektiv. Lund: Studentlitteratur. AMOB (1977). Organiserad och ekonomisk brottslighet i Sverige. Ett tgrdsfrslag. Arbetsgruppen mot organiserad brottslighet (AMOB). Stockholm: Rikspolisstyrelsen. Andersson, G. (2008). Kalkyler som beslutsunderlag. Kalkylering och ekonomisk styrning. Lund: Studentlitteratur. Aromaa, K. (2006). European Experiences on Preventing Organised Crime: Field studies of best practices by a Council of Europ expert group. I: Aromaa, K. och Viljanen T. (red.) International Key-Issues in Crime Prevention and Criminal Justice. Helsingsfors: Heuni. Aspers, P. (2007). Etnografiska metoder: Att frst och frklara samtiden. Malm: Liber. Brottsfrebyggande rdet, Br (2000). Utvrdering och dokumentation. Idskrift 4. Rapport 2000:05. Stockholm: Brottsfrebyggande rdet. Brottsfrebyggande rdet, Br (2005). Otillten pverkan riktad mot myndighetspersoner. Frn trakasserier, hot och vld till amors infiltration. Rapport 2005:18. Stockholm: Brottsfrebyggande rdet. Brottsfrebyggande rdet, Br (2007). Vart tog alla pengarna vgen. En studie av narkotikabrottslighetens ekonomihantering. Rapport 2007:4. Stockholm: Brottsfrebyggande rdet. Brottsfrebyggande rdet, Br (2008). Samverkan mot bidragsbedrgerier. Exemplet Vstmanland och Skne. Rapport 2008:6. Stockholm: Brottsfrebyggande rdet. Brottsfrebyggande rdet, Br (2008). Otillten pverkan mot brottsoffer och vittnen. Om ungdomsbrott, relationsvld och or-

155

Br rapport 2011:20

ganiserad brottslighet. Rapport 2008:8. Stockholm: Brottsfrebyggande rdet. Brottsfrebyggande rdet, Br (2008). Tillgngsinriktad brottsbekmpning. Myndigheternas arbete med att spra och terfra utbyte av brott. Rapport 2008:10. Stockholm: Brottsfrebyggande rdet. Brottsfrebyggande rdet, Br (2008). 14 projekt mot organiserad brottslighet. En analys av Polisens srskilda satsning. Rapport 2008:22. Stockholm: Brottsfrebyggande rdet. Brottsfrebyggande rdet, Br (2009). Polisens mte med organiserad brottslighet. En underskning om otillten pverkan. Rapport 2009:7. Stockholm: Brottsfrebyggande rdet. Brottsfrebyggande rdet, Br (2009). Polisens satsning mot organiserad brottslighet. En utvrdering av 43 projekt. Rapport 2009:19. Stockholm: Brottsfrebyggande rdet. Brottsfrebyggande rdet, Br (2011). Storskaliga skattebrott En kartlggning av skattebrottslingens kostnader. Rapport 2011:7. Stockholm: Brottsfrebyggande rdet. Collier, P. M. (2006). In search of purpose and priorities: police performance indicators in England and Wales. I: Public Money & Management, Vol. 26, Nr. 3, s. 16572. Crozier, M. (1964). The Bureaucratic Phenomenon. Chicago: The University of Chicago Press. Cyert, R. M. och March, J. M. (1963). A Behavioral Theory of the Firm. Englewood Cliffs: Prentice-Hall. Dreyer, D. E. (2000). Performance measurement: a practitioners perspective. I Supply Chain Management Review, vol. 5, nr. 5, s. 6268. Departementspromemoria, Ds (2008:38). Nationell mobilisering mot den grova organiserade brottsligheten vervganden och frslag. Departementspromemoria frn Justitiedepartementet. Ekman, G. (1999). Frn text till batong Om poliser, busar och svennar. Stockholm: Ekonomiska Forskningsinstitutionen vid Handelshgskolan i Stockholm. Expertgruppen fr studier i offentlig ekonomi, ESO (2010). Polisens prestationer en ESO-rapport om resultatstyrning och effektivitet. Rapport 2010:3. Stockholm: Finansdepartementet. Finstad, L. (2000). Politiblikket. Oslo: Pax Frlag. Flaa, P. m.fl. (2007). Introduktion till organisationsteori. Lund: Studentlitteratur. Granr, R. (2004). Patrullerande polisers yrkeskultur. Akademisk avhandling. Socialhgskolan, Lunds universitet. Lund: Kfs AB. Granr, R. (2008). Riktigt polisarbete och skitjobb aspekter p patrullerande polisers yrkeskultur. I: Christiansson, S. . och Granr, R. (red.) Polispsykologi. Falun: Scandbook. Groth, L. (1999). Future Organizational Design. London: Sage.

156

Rapport 2011:20

Gulick, L. (1937). Notes on the Theory of Organizations. I: J. M. Schrafritz och J. S. Ott (red.) Classics of Organization Theory. Chicago: Dorsey Press. Hatch, M. J. (1997). Organization Theory: Modern, Symbolic and Postmodern Perspectives. Oxford: Oxford University Press. HMIC (2004). Payback Time. Joint review of asset recovery since the proceeds of crime act 2002. Her Majestys Chief Inspector of Constabulary. London: HMIC. Holgersson, S. (2001). IT-system och filtrering av verksamhetskunskap Kvalitetsproblem vid analyser och beslutsfattande som bygger p uppgifter hmtade frn polisens IT-system. Linkping: Linkpings universitet. Holgersson, S. och Knutsson J. (2010). Differences in Individual Productivity Among Uniformed Police Officers. Tillgnglig p internet: http://www.eso.expertgrupp.se. Holmberg, L. (1999). Inden for lovens rammer. Polititiets arbejdsmetoder og konkrete skn. Kpenhamn: Gyldendal. Horton, C. and Smith, D. (1988). Evaluating Police Work. London: Policy Studies Institute. Hough, M. (2007). Policing London, twenty years on. I: Smith, D. J. och Henry, A. (red.) Transformations of Policing. Aldershot: Ashgate. Huxham, C. (1996). Collaboration and collaborative advantage. I: Huxham, C (red.) Creating collaborative advantage. Thousand Oaks: Sage. Huxham, C. och Vangen, S. (2000). Managing to collaborate: The theory and practice of collaborative advantage. London: Routledge. Jacobsen, D. I. och Thorsvik, J. (2002). Hur moderna organisationer fungerar. 2 uppl. Pozkal: Studentlitteratur. Justitiedepartementet (2008). Uppdrag till Rikspolisstyrelsen och andra berrda myndigheter att vidta tgrder fr att skerstlla en effektiv och uthllig bekmpning av den grova organiserade brottsligheten, Ju2008/5776/PO. Korsell, L., Skinnari, J. och Vesterhav, D. (2009). Organiserad brottslighet i Sverige. Malm: Liber. Krebs, G. L. (1990). Organizational Communication. Theory and Practice. New York: Free Press. Levine D. A. och White P. E. (1961). Exchange as a conceptual framework for the study of inter-organizational relationships. I: Administrative Science Quarterly Vol. 5, Nr. 4, s. 581601. Sage. Lipnack, J. och Stamps J. (1997). Virtual Teams: Reaching Across Time, Space and Organization with Technology. New York: John Wiley.

157

Br rapport 2011:20

Lundberg, M. (2001). Vilja med frhinder. Polisers samtal om kvinnomisshandel. Eslv: Brutus stlings bokfrlag Symposion. Mackenzie, S och Hamilton-Smith, N. (2011). Measuring police impact in organised crime. Performance management and harm reduction. I: Policing: An International Journal of Police Strategies & Management, Vol. 34, Nr. 1, s. 730. March, J. (1994). A Primer on Decision Making: How Decisions Happen. New York: The Free Press. March, J, och Simon, H. (1958). Organizations. New York: John Wiley and Sons. Mintzberg, H. (1979). The Structuring of Organizations. Englewood Cliffs: Prentice-Hall. Nationella underrttelsecentret, NUC (2009:2) Lgesbild. Neyroud, P. and Beckley, A. (2001). Policing, Ethics and Human Rights. Cullompton: Willan Publishing. Nonaka, I. (1994). A Dynamic Theory of Organizational Knowledge Creation. I: Organization Science, Vol. 5, s. 1437. Informs. OToole, L. J. (1997). Treating networks seriously: Practical and research-based agendas in public administration. I: Public Administration Review Vol. 57, s. 4552. Wiley-Blackwell. Pfeffer, J. (1982). Organizations and Organization Theory. Cambridge: Ballinger. Pfeffer, J. (1997). New Directions for Organization Theory. New York: Oxford University Press. Pfeffer, J. och Salancik, G. R. (1978). External Control of Organizations. A Resource Dependence Perspective. New York: Harper & Row. Powell, W. W. (1990). Neither market nor hierarchy: Network forms of organization. I: Research in Organizational Behavior, Vol. 12, s. 295336. Elsevier. Reiner, R. (2010). The politics of the police. 4 uppl. Oxford: Oxford University Press. Reus-Ianni, E. och Ianni, F. A. J. (1983). Street cops and management cops, the two cultures of policing. I: Punch, M. (red.) Control in the police organization. Cambridge: MIT Press. Rikskriminalpolisen, RKP (2002). Operativa rdet, protokoll 200208-06. Rikskriminalpolisen, RKP (2010a). Frslag till utvrdering av GOBmobiliseringen, dnr. A-480-52/10. Rikskriminalpolisen, RKP (2010b). Samverkansavtal: utvrdering av den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet, dnr. A-480-902/10. Rikspolisstyrelsen, RPS (2002). Rd fr operativ samverkan och aktionsgrupper. Underlag 2002-03-26. Rikspolisstyrelsen, RPS (2005). Sammanfattning av polisens underrttelsemodell, PUM, dnr. USE-400-2173/05.

158

Rapport 2011:20

Rikspolisstyrelsen, RPS (2006a). Beslut angende medel till srskilda satsningen mot den organiserade och systemhotande brottsligheten, POA-423-5459/07, protokoll nr 8/07, 2007-01-25. Rikspolisstyrelsen, RPS (2006b). Grov organiserad och systemhotande brottslighet nationell strategi, 2006-11-30. Rikspolisstyrelsen, RPS (2006c), pressmeddelande, 2006-04-03. Rikspolisstyrelsen, RPS (2009a). Delredovisning av regeringens uppdrag till Rikspolisstyrelsen och andra berrda myndigheter att vidta tgrder fr att skerstlla en effektiv och uthllig bekmpning av den grova organiserade brottsligheten, dnr. POA 400-4599/08. Rikspolisstyrelsen, RPS (2009b). Slutredovisning av regeringens uppdrag till Rikspolisstyrelsen och andra berrda myndigheter att vidta tgrder fr att skerstlla en effektiv och uthllig bekmpning av den grova organiserade brottsligheten, dnr. POA 400-4599/08. Rikspolisstyrelsen, RPS (2010a). Internrevisionsrapport, dnr. IR977-4022/10. Rikspolisstyrelsen, RPS (2010b). Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten 2010, dnr. A-400-335/11. Rikspolisstyrelsen, RPS (2011). Ekonomisk halvrsredovisning 2011 den srskilda satsningen mot grov organiserad brottslighet. 2010-08-30. Riksrevisionsverket, RiR (2010). Statens insatser fr att komma t vinster frn brottslig verksamhet ett bttre samarbete ger hgre utbyte. Rapport 2010:26. Stockholm: Riksdagstryckeriet. Robinette, H. M. (1987). Burnout in blue: Managing the police marginal performer. New York: Praeger. Rousseau, D. M. (1995). Psychological Contracts in Organizations. Understanding Written and Unwritten Agreements. London: Sage Publications. Sandberg, B. och Faugert, S. (2010). Perspektiv p utvrdering. Lund: Studentlitteratur. Scott, R. W. (2003). Organisations. Rational, Natural, and Open Systems. 5 uppl. New Jersey: Pearson Education. Skinnari, J. (2011). Otillten pverkan frn organiserad brottslighet. I: Alalehto, T. och Larsson, D. (red.). Kommande antologi frn Ume universitet. SOU (2000:25). Den centrala polisen. Betnkande frn SPO/Rikskrim-kommittn. Staw, B. M. (1996). Why No One Really Wants Creativity. I: Ford, C. M och Gioia, D. A. (red.) Creative Actions in Organizations. Ivory Tower Visions and Real World Voices. Thousans Oaks: Sage. Thylefors, I. (2007). Ledarskap i human serviceorganisationer. Falun: ScandBook AB.

159

Br rapport 2011:20

Warren, R .L. m.fl. (1975). The interaction of community decision organizations: Some conceptual considerations and empirical findings. I Negandhi, A.R, Interorganizational theory. Kent: Kent State Univ. Press. Wood, D. och Gray, B. (1991). Towards a comprehensive theory of collaboration. I: Journal of Applied Behavioral Science, Vol. 2, Nr 27. s. 139162. Sage. Van de Ven m.fl. (1975). Theoretical and conceptual issues in interorganizational theory. I: Negandhi, A.R., Interorganizational theory. Kent: Kent State Univ. Press. Van Duyne, P. C. och Levi M. (1999). Criminal Financial Investigation: A Strategic and Tactical Apporach at a European Level. I: Transnational Organized Crime, Vol. 5, Nr. 1, s. 3766. Sage. Van Duyne, P. C. (2003). Medieval thinking and organised crime economy. I: Viano, E., Magallanes, J. och Bridel, L. (red.) International organised crime: myth, power and profit. Durham: Carolina Academic. Van Duyne, P. C. och van Dijck, M. (2007). Assesing organised crime: the sad state of an impossible art. I: Bovenker, F. och Levi, M. (red.) The organised crime economy: essays in honour of Alan Block. New York: Springer. Van Duyne, P. C. (2010). Organised crime (Threat) as a policy challenge: a Tautology. I: Varstvoslovje, Journal of Criminal Justice and Security, nr. 4, s. 355366. University of Mariber, Faculty of Criminal Justice and Security. Vedung, E. (1998). Utvrdering i politik och frvaltning. Lund: Studentlitteratur. Von Lampe, K. m.fl. (2006). Organised crime isFindings from a cross-national review of literature. I: van Duyne, P. C., Maljevic, A., van Dijck, M., von Lampe och Newell, J. (red.) The Organisation of Crime for Profit: Conduct, Law and Measurement. Nijmegen: Wolf Legal Publishers.

160