1

FUNDAMENTELE MANAGEMENTULUI PUBLIC

Managementul public ca domeniu distinct al ştiinţei managementului a apărut în deceniul al optulea al secolului trecut, în principal ca urmare a situaţiei critice în care s-au aflat sistemele administrative din majoritatea statelor dezvoltate. Deficienţele majore ale acestor sisteme au creat disfuncţionalităţi devenite cronice care, în timp, au exercitat o presiune puternică, greu de suportat de către cetăţenii ţărilor respective şi au alimentat efectele unei crize în domeniul administraţiei. A fost necesară apariţia unei astfel de situaţii, pentru ca liderii statelor dezvoltate să tragă un semnal de alarmă asupra pericolului iminent în care se afla omenirea la acea vreme, dacă teoriile clasice tradiţionale aveau să continue să domine modul de organizare şi funcţionare a instituţiilor, sistemelor administrative, în general şi din ţările lor, în special. A fost „o lecţie a istoriei” pentru care unele state, chiar din grupa celor dezvoltate, mai „plătesc” şi astăzi.

1.1

Necesitatea apariţiei managementului public ca domeniu distinct al ştiinţei managementului

Greşelile trecutului, pe de o parte şi ritmul foarte lent în care au început în ultimii douăzeci de ani ai secolului trecut schimbările majore în procesele de management şi de execuţie din instituţiile publice şi în comportamentul organizaţional, au efecte majore şi astăzi în sistemele administrative din ţările dezvoltate. De altfel, la vremea respectivă analiştii

Noutăţi în managementul public

pentru sectorul public au arătat în lucrările lor dimensiunile crizei şi implicaţiile pe care aceasta le-ar putea avea pe termen mediu şi lung asupra sistemului administrativ. Specialistul american Olson Mancur a publicat în SUA şi Marea Britanie în 1982 lucrările: The Rise and the Decline of Nations şi The Logic of Collective Action în care a abordat direct cauzele şi efectele crizei iminente declanşate în sistemul administrativ american. În aceeaşi perioadă şi în acelaşi scop, Ostrom Vincent a publicat lucrarea The Intellectual Crisis in American Public Administration. Ecoul afirmaţiilor lui Schiller, formulate cu câteva sute de ani în urmă pentru a explica metaforic una din cauzele renaşterii, respectiv: „ce e vechi şi nevrednic se prăbuşeşte, timpurile se schimbă şi o viaţă nouă înfloreşte din ruine” s-a dovedit la finele secolului trecut un adevăr, pe care liderii administraţiilor din toate ţările dezvoltate ar fi trebuit să-l cunoască. A apărut astfel nevoia de schimbări majore în sectorul public, în general şi în modul de administrare a instituţiilor statului, în special, astfel încât acestea să fie eficiente şi să satisfacă deplin interesele cetăţenilor, aşteptările lor, nevoile lor. Grupuri reprezentative de cercetători din ţările dezvoltate au considerat că a sosit momentul ca rezultatele investigaţiilor şi studiilor elaborate de ei în ultimul deceniu să fie publicate. Au sperat că liderii interesaţi ai administraţiilor occidentale vor aprecia efortul lor şi vor înţelege de ce sistemul trebuia schimbat şi cum ar trebui să aibă loc schimbările necesare. În acea perioadă s-a declanşat o strategie ofensivă a specialiştilor în domeniul managementului public asupra marilor conducători ai administraţiilor din ţările dezvoltate. Rezultatul confruntării a fost apariţia unui nou domeniu al ştiinţei managementului, managementul public şi a unui nou mod de percepţie şi abordare a aparatului administrativ dintr-o ţară. Mai concret, aparatul birocratic, care a funcţionat mai bine de 50 de ani, trebuia orientat potrivit unor noi principii. Valorile noii gândiri manageriale asupra managementului instituţiilor din sectorul public au fost prezentate şi explicate în lucrări

Fundamentele managementului public

sugestive prin titlu dar mai ales prin conţinut, cum ar fi: Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, scrisă de David Osborne şi Ted Gaebler, în 1992, urmată de altele la fel de utile şi interesante cum ar fi An Introduction to Public Sector Management al cărei autor este Ian Taylor, Public Sector Management: Theory, Critique and Practice a lui David Mc.Kevitt, Le Management Public a lui Poncelet Maurice, în Canada, şi altele. Mutaţii fundamentale nu puteau fi făcute de aceiaşi teoreticieni şi practicieni care aveau un mod de gândire şi comportament tradiţional, rigid, bazat pe principiile birocratice ale gândirii formaliste promovate de binecunoscutul sociolog german Max Weber. Atunci, în faţa argumentelor specialiştilor în domeniul managementului public, practicienii au înţeles un adevăr esenţial şi elementar, anume faptul că un sistem nu poate deveni funcţional şi eficient în acelaşi timp şi nu-şi poate realiza misiunea pentru care a fost creat doar pe baza unui pachet de legi, a unor reguli, norme şi regulamente elaborate de jurişti, aplicabile şi/sau aplicate în baza unor percepţii oarecare de către persoane cu pregătire generală. Era nevoie de orientarea sistemului către noile valori ale managementului public, care să asigure funcţionarea eficientă a structurilor administrative create pentru a satisface nevoile cetăţenilor, interesele generale şi individuale ale membrilor comunităţii, percepuţi drepţi clienţi ai unei imense pieţe reprezentate de societate în ansamblul ei şi de fiecare unitate administrativ teritorială în parte.

1.2

Evoluţia managementului şi în România

public

pe

plan

mondial

În prima jumătate a secolului al XX-lea, profesori celebri, cum au fost Lorenz von Stein, Charles-Jean Bonnin şi Alecsandre-François Vivien, Henry Fayol şi Frederic Taylor de la mari universităţi din Viena şi Paris

Noutăţi în managementul public

şi mai târziu, către jumătatea secolului trecut, din SUA şi Marea Britanie, au dezvoltat ştiinţa managementului şi ştiinţa administraţiei, care au determinat apariţia mai târziu, în câteva ţări europene şi în SUA, a managementului public. În acest context, ca răspuns la modelul tradiţional al administraţiei, promovat de Max Weber, a apărut şi s-a dezvoltat managementul public, un nou domeniu al ştiinţei managementului, cu obiective clar determinate, cu principii şi legităţi generale şi specifice bine definite. După aproape 10 ani de cercetări, specialiştii în domeniul managementului public au sintetizat rezultatele activităţii lor şi astfel au apărut curente de gândire care au reunit valorile de bază ale managementului public sub diferite forme de exprimare. Cei mai cunoscuţi şi apreciaţi specialişti care au avut contribuţii semnificative în procesul de apariţie şi dezvoltare a ştiinţei managementului public sunt: Christopher Pollitt, care a iniţiat şi dezvoltat curentul numit managerialism, descris în lucrările: Managerialism and the Public Service: The Anglo-American Experience, publicată în anul 1990 la Oxford. Trei ani mai târziu, alte elemente au fost adăugate la sistemul de valori de bază ale managementului public în lucrarea lui Pollitt, intitulată Managerialism and the Public Services: Cuts or Cultural Change in the 1990’s publicată pentru prima dată de asemenea în Marea Britanie. Aceasta din urmă reuneşte accepţiunea autorului despre managementul public şi rolul pe care noul domeniu al ştiinţei managementului îl are în instituţiile publice din sistemul administrativ şi nu numai. Noua gândire a fost susţinută şi dezvoltată în alte lucrări fundamentale pentru domeniul managementului public. Peters Guy a publicat lucrări de referinţă pentru ştiinţa managementului public: Strategic Management of Public and Third Sector Organization: a Handbook for Leaders, câţiva ani

Fundamentele managementului public

mai târziu lucrarea: The Future of Governing: Four Emerging Models. Edward Quade cu lucrarea Analysis for Public Decisions. Hal Rainey care a contribuit semnificativ la înţelegerea principiilor fundamentale ale noii gândiri manageriale prin lucrarea: Understanding of the Management of Public Organizations. Stewart Ranson şi John Stewart care în lucrarea Management for the Public Domain, publicată în 1994 la Londra, au clarificat câteva din cele mai importante concepte şi abordări ale managementului public. Barry Tool şi Grant Jordan în aceeaşi perioadă au pregătit lucrarea Improving Management în Government apărută în 1995 în SUA. David Rosenbloom care a publicat lucrarea: Understanding Management, Politics and Law in the Public Sector apărută în SUA. Toate aceste personalităţi în domeniu au demonstrat în lucrările lor că managementul public a apărut ca o necesitate şi se dezvoltă permanent ca unul dintre cele mai importante domenii ale ştiinţei managementului care, prin rezultatele sale, poate avea un impact direct asupra îmbunătăţirii modului de viaţă al cetăţenilor dintr-o ţară. Este unanim acceptat faptul că schimbarea de concepţie în sectorul public şi crearea noului sistem de management public funcţional şi eficient pentru structura administrativă reprezintă un proces de durată care, însă, ar trebui intensificat în toate ţările ce doresc o orientare reală a serviciilor oferite de administraţie către piaţă. De altfel, specialiştii în domeniu, între care Isaac Henry-Kester, Chris Painter, în lucrarea Management in the Public Sector: Challenge and Change şi Kieron Walsh în lucrarea Public Service and Market Mechanisms, au demonstrat necesitatea reformării concepţiei manageriale în sectorul public.

Noutăţi în managementul public

În deceniul opt al secolului trecut, s-a folosit pentru prima dată conceptul de management în sectorul public. Structurile rigide, bazate pe ierarhie şi forme birocratice diversificate, care au dominat instituţiile din administraţia publică în cea mai mare parte a secolului douăzeci, nu mai puteau răspunde pozitiv problemelor majore cu care se confrunta administraţia. În acest context a apărut managementul public, ca un nou mod de percepţie asupra conducerii instituţiilor publice şi asupra misiunii acestora în sectorul public. La începutul anilor 1990, un nou model de management pentru instituţiile publice a fost conturat şi promovat în ţările dezvoltate (Farnham şi Horton, 1996). Acesta reunea câteva concepte şi abordări moderne formulate de cercetători: • • • • Managerialism (Pollitt, 1993), Noul management public (Hood, 1991), Administraţia publică orientată către piaţă (Lan, Zhizoung şi Rosenbloom, 1992), Paradigmele post-birocraţiei (Barzelay, 1992),

• Guvern antreprenorial (Osborn şi Gaebler, 1992). Dincolo însă de terminologia diversă folosită, principiile şi legităţile de bază erau aceleaşi. Rhodes, pornind de la rezultatele cercetărilor lui Hood (1991), considera că managerialismul în Marea Britanie trebuie să se concretizeze în crearea în instituţiile publice a capacităţii manageriale de a integra cei „3E”, respectiv, economie, eficienţă şi eficacitate. Specialistul englez argumenta această schimbare majoră prin faptul că Noul management public se fundamentează pe următoarele valori de bază: orientarea asupra managementului în instituţiile publice, nu asupra politicii generale promovate de politicieni; centrarea pe evaluarea performanţelor din instituţiile publice şi considerarea eficienţei economice ca forma finală de reflectare a acesteia;

Fundamentele managementului public

divizarea aparatului birocratic şi gestiunii financiare; orientarea instituţiilor publice către piaţă; reducerea costurilor cu întreţinerea şi funcţionarea aparatului administrativ, în general şi al instituţiilor publice, în special; remodelarea stilului de management din instituţiile publice punându-se accent pe rezultatele obţinute, respectarea termenelor înscrise în strategii, politici, programe, motivarea materială şi libertatea de a conduce. Această abordare orientată în cea mai mare parte asupra organizaţiei publice implică schimbări substanţiale, în special în domeniul resurselor umane. O altă accepţiune, de asemenea interesantă, aparţine specialiştilor americani Osborn şi Gaebler. Autorii au pornit de la premisa că administraţia guvernamentală “trebuie să fie reinventată”. Ei au arătat că, deşi cred în administraţia guvernamentală şi consideră că guvernul poate avea iniţiative interesante, totuşi societatea civilă, percepută ca o imensă piaţă este întotdeauna aceea care determină conţinutul activităţilor în cadrul unor astfel de structuri. Cei doi specialişti au elaborat un set de caracteristici pentru ceea ce ei au numit guvernare antreprenorială (Osborn şi Gaebler, 1992, p.20). Ei consideră că principiile şi valorile de bază pentru managementul public la nivelul administraţiei guvernamentale sunt: o promovarea competiţiei între furnizorii de servicii; o dezvoltarea dimensiunii participative a managementului public prin exercitarea controlului din afara sistemului birocratic de către membrii comunităţii, respectiv cetăţenii; o măsurarea performanţei instituţiilor publice în funcţie de rezultatele obţinute şi nu de volumul şi valoarea intrărilor; o orientarea conducerii instituţiilor publice către realizarea obiectivelor derivate din misiune şi nu pentru aplicarea unor acte normative, regulamente şi norme metodologice;

Noutăţi în managementul public

considerarea beneficiarilor de servicii drept clienţi cărora li se pune la dispoziţie o ofertă variată de servicii de către diverşi furnizori; o accentuarea dimensiunii previzionale a managementului public de anticipare a conţinutului serviciilor şi de prevenire a apariţiei unor situaţii problemă; o concentrarea energiilor în atragerea şi câştigarea de resurse şi nu pentru consumarea acestora; o descentralizarea autorităţii şi încurajarea managementului participativ; o promovarea mecanismelor de piaţă în locul celor birocratice; o coordonarea şi integrarea elementelor sistemului de servicii publice furnizate de sectorul public sau privat pentru a soluţiona problemele specifice ale comunităţilor. Cei doi autori includ în lucrare câteva exemple de practici inedite în managementul public din Statele Unite ale Americii, unde s-au aplicat aceste valori, în special la nivelul administraţiei locale. În acelaşi context, în 1993 vicepreşedintele SUA, domnul Al Gore (Gore, 1993) a publicat raportul cu titlul Reinventing Government: Creating a Government that Works Better and Cost Less în care prezintă noile valori de bază ale managementului public în Administraţia Centrală din SUA. Publicaţia în care au apărut acestea se numeşte „National Performance Review”. Parcurgerea cu atenţie a conţinutului raportului demnitarului american ne determină să constatăm puternica influenţă a valorilor promovate de Osborne şi Gaebler. Raportul domnului Gore a scos în evidenţă necesitatea schimbării culturii în cadrul Guvernului Federal American, astfel încât acesta să se orienteze asupra a patru principii fundamentale: o • orientarea asupra rezultatelor; potrivit acestui principiu personalul din structura sistemului administrativ nu urmăreşte

Fundamentele managementului public

să aplice reguli, norme, legi, metodologii, ci urmăreşte obţinerea de rezultate cât mai bune; • • orientarea asupra clientului sistemului administrativ; stimularea personalului din administraţie în obţinerea celor mai bune performanţe;

• reducerea costurilor. Raportul prezintă şi câteva exemple de practici inovative în Marea Britanie, Noua Zeelandă şi Australia, lăsând astfel să se înţeleagă că SUA se află cumva în urma acestor ţări în ceea ce priveşte transpunerea în practică a valorilor Noului management public. Se poate constata cum preşedinţii şi şefii guvernelor din unele state dezvoltate au început să înţeleagă că, de fapt, competenţa managerială în administraţia centrală şi locală influenţează semnificativ performanţele obţinute în sectorul public şi au început să colaboreze pentru a dezvolta şi extinde principiile şi valorile de bază ale managementului public. În raportul pe anul 1990 al OECD, chiar pe prima pagină se menţionează că cele mai multe ţări dezvoltate au trecut la schimbări radicale în valorile culturale ale administraţiei publice, iar acest proces trebuie să continue într-un ritm accelerat. Nu mai există nici un fel de dubiu asupra faptului că eficienţa şi eficacitatea în sectorul public trebuie să fie îmbunătăţite, managementul public în instituţiile publice trebuie orientat asupra obiectivelor şi rezultatelor, iar managerii publici trebuie să fie apreciaţi în funcţie de capacitatea de a rezolva problemele sociale generale şi specifice. Desigur că schimbările radicale în managementul public, în general şi în cultura organizaţională din instituţiile publice, în special, implică o serie de costuri pe care administraţiile din ţările dezvoltate au înţeles că trebuie să le suporte în timp pentru simplul motiv că nu există nici o cale de întors la modelul tradiţional al administraţiei publice. Pornind de la acest context general al ştiinţei managementului public pe plan internaţional, se poate afirma că şi în ţara noastră s-au realizat

Noutăţi în managementul public

primele cercetări teoretice şi practice începând din ultimul deceniu al secolului trecut. Deşi în România există mari reticenţe, din motive diferite, în acceptarea principiilor şi legităţilor generale ale managementului public în sistemul administrativ şi în celelalte domenii ale sectorului public în general, totuşi începând din anul 1996 în Academia de Studii Economice Bucureşti, la Facultatea Management, la specializarea Administraţie Publică, a fost introdus pentru prima dată în România∗ un curs de Management Public în anul IV. Cursul este orientat din punct de vedere valoric, principial şi conceptual pe structura noilor curente în domeniu apărute în Europa Occidentală şi SUA şi adaptat la specificul sectorului public din ţara noastră. În cursul anului 1999 au apărut în România şi primele lucrări în domeniul managementului public1 şi managementului public internaţional2. Patru ani mai târziu a fost introdus un astfel de curs şi la Şcoala Naţională de Studii Politice şi Administrative din Bucureşti, iar în anul 2001 a fost publicată lucrarea Management public, autor Lucica Matei. Apare însă, din ce în ce mai evident, nevoia de extindere a acestui domeniu în ţara noastră. Lucru care se şi întâmplă de fapt prin creşterea numărului disciplinelor derivate din managementul public introduse în universităţile şi centrele regionale de perfecţionare care pregătesc viitorii funcţionari publici. În ultimii ani, la Congresul Autorităţilor Locale şi Regionale din Europa, la Summit-ul mondial din martie 2002 de la Barcelona al Primilor Miniştri şi la întâlnirea şefilor de state desfăşurată la Washington în primăvara aceluiaşi an, la care au participat şefi de state şi guverne din toate ţările dezvoltate şi în curs de dezvoltare şi numeroase personalităţi marcante

Conferenţiar universitar dr. Armenia Androniceanu în anul 1996 a introdus primul curs de management public în învăţământul superior din ţara noastră. 1 Androniceanu, A., Management public, Bucureşti, Editura Economică, 1999 2 Androniceanu, A., Management public internaţional, Bucureşti, Editura Economică, 1999

Fundamentele managementului public

din structurile administrative naţionale şi internaţionale, s-a susţinut nevoia de schimbări radicale în sistemele administrative ale statelor şi dezvoltarea unei alte accepţiuni asupra modului de conducere a sectorului public, care trebuie orientat asupra unor valori ce situează în centru cetăţeanul, securitatea şi siguranţa acestuia, îmbunătăţirea nivelului de trai al populaţiei, prin atenuarea diferenţelor între statele bogate şi cele sărace. Dacă în acest context invocăm afirmaţia lui Richard Farmer potrivit căruia: „Managementul explică de ce o ţară este bogată sau săracă”, atunci fără nici un fel de dificultate deducem care este misiunea complexă ce revine şefilor de state şi de guverne şi managerilor publici, în egală măsură, în acest început de secol XXI. Este nevoie de schimbări radicale de mentalitate, de percepţie şi de comportament, care trebuie să înceapă cu popularizarea ideilor despre noul management public şi despre necesitatea transformării şi adaptării sistemelor administrative în funcţie de noile principii şi legităţi fundamentale ale acestuia.

1.3

Conţinutul managementului public

Deşi atât în teorie, în literatura străină de specialitate, cât şi în practica din ţările dezvoltate, se face o distincţie clară între conţinutul administraţiei şi cel al managementului public, totuşi modelul tradiţionalist, consacrat în ultimii cincizeci de ani ai secolului trecut, există, în special în ţările în curs de dezvoltare şi slab dezvoltate. Acesta generează dificultăţi semnificative în înţelegerea şi acceptarea atât de către teoreticieni cât şi de practicieni a diferenţelor majore de conţinut între cele două domenii. În continuare insistăm pe clarificarea unor astfel de probleme pornind de la sensul de bază al administraţiei şi managementului.

Noutăţi în managementul public

1.3.1 Administraţia vis-à-vis de management Administraţia este un domeniu cu un caracter teoretic şi un conţinut limitat la aspectele ce ţin de structura unui sistem administrativ şi legile, regulile şi regulamentele pe baza cărora acesta este organizat şi funcţionează într-o ţară, în timp ce managementul are un caracter practic şi un conţinut multidimensional. Pentru a putea face o analiză de conţinut asupra managementului şi administraţiei, este necesară şi oportună pentru început explicarea conceptelor de bază, aşa cum acestea sunt prezentate în dicţionarele de specialitate. În limba engleză există, aşa cum a demonstrat Dunsire în 1973, nu mai puţin de 14 sensuri ale cuvântului administraţie. Deşi din punct de vedere lingvistic între cuvintele management şi administraţie există o asociere semantică, cele două concepte sunt foarte diferite în privinţa conţinutului. În dicţionarul Universităţii Oxford, administraţia constă în acţiunea de a administra, în timp ce managementul înseamnă un ansamblu de procese de conducere şi control asupra modului în care se desfăşoară activitatea într-o organizaţie. În Webster este formulată aceeaşi explicaţie pentru administraţie, însă, în ceea ce priveşte managementul, acesta este descris ca actul sau arta de a conduce, conducerea ori urmărirea modului în care se desfăşoară o activitate percepută ca o afacere, în special prin exercitarea funcţiilor de previziune, organizare, coordonare, administrare, control şi evaluare în care responsabilitatea este bine definită. În limba latină există de asemenea diferenţe semnificative de conţinut între cele două concepte. Administraţia vine de la „minor” respectiv „ministrare”, însemnând a servi, a guverna. Management provine de la „manus”, însemnând a conduce şi a controla direct. Diferenţa este semnificativă între „a servi” şi „a controla” pentru a obţine cele mai bune rezultate. În dicţionarul limbii române moderne elaborat de Institutul de Lingvistică din Bucureşti al Academiei Române, administraţia este explicată ca „totalitatea organelor administrative ale unui stat” (Dicţionarul Lingvistic

Fundamentele managementului public

al Limbii Române Moderne, Editura Academiei Române, 1958), iar managementul înseamnă conducere, direcţie. Se poate concluziona că administraţia reuneşte un aparat format din instituţii ale statului create pentru a aplica regulamente, proceduri şi politici, acte normative etc. iar managementul ansamblul proceselor şi relaţiilor de management din cadrul unei organizaţii prin care se urmăreşte realizarea unor obiective definite. Cu alte cuvinte, managementul într-o organizaţie este reprezentat de un grup de persoane responsabile pentru realizarea unor obiective, iar administraţia este reprezentată de structuri instituţionale distincte prin care se exercită puterea statului. 1.3.2 Administraţia publică vis-à-vis de managementul public Fără îndoială că între cele două concepte, aşa cum acestea sunt particularizate în sectorul public, respectiv administraţie publică şi management public există diferenţe majore de conţinut. Administraţia publică este reprezentată de un aparat în care se desfăşoară un ansamblu de activităţi pentru elaborarea şi aplicarea de acte normative, norme metodologice, regulamente şi programe politice. Managementul public include administraţia publică (Mullins, 1996) şi, în plus, urmăreşte crearea sistemului de management în cadrul instituţiei publice pentru realizarea obiectivelor cu maximum de eficienţă, în condiţiile asumării responsabilităţii pentru rezultatele obţinute. Aceste două elemente de bază nu au fost în mod necesar integrate în sistemul administrativ tradiţional. Administraţia publică este orientată asupra proceselor, procedurilor şi proprietăţii, în timp ce managementul public implică mult mai mult decât instrucţiuni, managerul public îşi orientează activitatea pe obţinerea de rezultate şi preia toate responsabilităţile derivate din propria misiune.

Noutăţi în managementul public

Este limpede că administraţia publică a pierdut semnificativ în analiză, comparativ cu managementul public, tocmai pentru faptul că este percepută ca un sistem birocratic rigid al statului. Ca rezultat al acestei abordări, există desigur diferenţe semnificative între managerul public şi administrator. Aşa cum remarca Pollitt, din punct de vedere formal atât managerii publici cât şi administratorii s-au numit la început: administratori, ofiţeri principali, ofiţeri financiari sau directori asistenţi. Prin urmare, nu apărea o distincţie clară între cele două concepte. Totuşi managementul public este recunoscut ca un sistem dinamic, flexibil, prin care se realizează interesele publice generale şi specifice ale membrilor societăţii. În noul context, reprezentanţii managementului public sunt recunoscuţi ca „manageri publici”(1993). Ceea ce în accepţiunea unora poate fi perceput ca „un moft” sau „o modă” (Spann, 1981), în percepţia altora noua titulatură implică schimbări majore. Este însă mai puţin important cum se numeşte sau ce funcţie ocupă o persoană dacă misiunea instituţiei publice vis-à-vis de comunitate este nerealizată. Ceea ce se constată în ţările dezvoltate este extinderea folosirii conceptului de manager public deoarece a apărut ca evidentă şi necesară o schimbare semnificativă în exercitarea funcţiilor publice de conducere şi de execuţie în instituţiile publice. Funcţionarii publici de conducere acceptă din ce în ce mai mult noua titulatură de manager public în loc de administrator, deoarece conştientizează misiunea şi responsabilităţile pentru realizarea obiectivelor generale şi specifice la nivelul administraţiei centrale şi locale. 1.3.3 Definirea managementului public Considerând ca fundamentale accepţiunile prezentate, se va insista în continuare asupra definirii conţinutului managementului public. În literatura străină de specialitate, există mai multe puncte de vedere referitoare la această problematică. Cele mai importante sunt prezentate succint în continuare.

Fundamentele managementului public

Rosenbloom, în 1986, considera că „managementul public constă în integrarea abordărilor: managerială, politică şi legală în procesul de îndeplinire a mandatului autorităţii legislative, executive şi juridice, respectiv furnizarea de servicii pentru societate în ansamblul ei sau pentru segmente importante ale acesteia”. Ceea ce constatăm este sensul foarte larg al conţinutului managementului public şi influenţa administraţiei, foarte bine reflectată de specialistul american. Câţiva ani mai târziu, în 1991, Ott, Hyde şi Shafritz, considerau că managementul public este o ramură a administraţiei publice “constând în arta şi ştiinţa de a aplica metode şi tehnici în administraţia publică pentru a fundamenta programe, a organiza şi coordona procesele de restructurare, administrare a resurselor bugetare alocate, a resurselor umane integrate, de evaluare şi auditare a instituţiilor publice”. În aceeaşi perioadă, unii specialişti americani considerau managementul public ca pe un domeniu care oferă tehnici pentru a desfăşura activitatea în administraţia publică. De exemplu, Graham şi Hays, în 1991, apreciau că „reprezentanţii managementului public sunt preocupaţi mai mult pentru aspectele de eficienţă, calculaţie, realizarea obiectivelor şi rezolvarea altor probleme de conducere şi tehnice”. În 1998, Owen Hughes formula un punct de vedere sensibil diferit de cele prezentate mai sus. El considera că administraţia şi managementul public sunt două concepte distincte, iar faptul că, în noul context, se vorbeşte atât de administraţie publică cât şi de management public este absolut normal. „Nu se poate spune, aprecia el, că managementul public este o parte a administraţiei publice sau, mai grav, că între ele se poate pune semnul egalităţii”. Un argument a fost foarte clar formulat de Bozeman şi Straussman, care în lucrarea lor Public Management Strategies, publicată în 1999 în San Francisco, explicau că utilizează conceptul de management public din simplul motiv că: „managementul public permite o extensie a abordării şi în afara instituţiei publice, în mediul social ale cărui variabile trebuie luate în considerare atunci când

Noutăţi în managementul public

se proiectează strategia instituţiei publice, când se precizează misiunea şi obiectivele pentru fiecare componentă a sistemului administrativ”. Completând acest punct de vedere, se poate aprecia că managementul public ia în considerare influenţele tuturor factorilor mediului ambiant, respectiv economici, politici, culturali, legislativi etc., nu numai pe cele ale factorilor sociali. Ei influenţează semnificativ conţinutul proceselor de management şi de execuţie din instituţiile publice. Pornind de la aceste accepţiuni, putem conchide că ştiinţa managementul public studiază procese şi relaţii de management existente între componentele sistemului administrativ dar şi în cadrul acestora în vederea descoperirii de principii şi legităţi generale, de metode şi tehnici pentru îmbunătăţirea previziunii, organizării şi coordonării, administrării resurselor şi control-evaluarii activităţilor cu scopul creşterii gradului de satisfacere a interesului public. Deşi există importante similarităţi de conţinut cu ştiinţa managementului general, fapt de altfel absolut normal, managementul public are coordonate de conţinut clar definite prin care se distinge semnificativ de acesta şi de alte domenii ale ştiinţelor economice şi sociale. De asemenea, este important de remarcat că la o analiză atentă se pot identifica importante interdependenţe între managementul public şi alte domenii ale ştiinţelor economice şi sociale, cum ar fi managementul general, marketingul public, dreptul administrativ, administraţia publică, informatica administrativă, psihologia socială etc. Pentru o delimitare corectă a conţinutului managementului public, sunt prezentate în continuare câteva coordonate esenţiale. Managementul public studiază procese şi relaţii de management identificate în sectorul public pe patru niveluri: în afara sistemului administrativ dintr-o ţară, în relaţiile internaţionale: interstatele şi interinstituţionale,

Fundamentele managementului public

între componentele-instituţiile existente în structura sistemului administrativ dintr-o ţară grupate pe cele trei ramuri ale autorităţii: legislativă, executivă, juridică, în cadrul autorităţilor administrative ca entităţi distincte ale structurii unui sistem administrativ, în cadrul organizaţiilor publice care desfăşoară activităţi de interes public şi nu fac parte din structura sistemului administrativ. Ştiinţa managementului public urmăreşte identificarea principiilor şi legităţilor generale şi specifice, pentru sectorul public în general şi pentru instituţiile publice în special, care, prin conţinutul lor, să asigure fundamentele necesare satisfacerii interesului public. Principiile şi legităţile managementului public sunt de fapt o rezultantă a proceselor de analiză şi sinteză a unui număr reprezentativ de situaţii practice identificate în sectorul public, care au fost generalizate şi considerate ca având influenţă determinantă asupra modului de desfăşurare a activităţilor în sectorul public. Ştiinţa, în general, prin conţinutul ei, are caracter teoretic şi este reprezentată prin principii şi legităţi cu o orientare specifică, dată de domeniul pentru care acestea sunt definite. Valoarea acestor principii şi legităţi este demonstrată în practică şi se măsoară prin gradul în care fundamentul teoretic are o contribuţie semnificativă la realizarea obiectivelor domeniului respectiv. Managementul public are un set de principii şi legităţi specifice3 care determină semnificativ conţinutul proceselor şi relaţiilor de management din sectorul public influenţând realizarea obiectivului fundamental pentru acest domeniu. Obiectivul fundamental al managementului public este creşterea gradului de satisfacere a interesului public, fiind determinat de nevoile generale şi specifice. Sistemul de nevoi sociale generale şi specifice
3

Androniceanu, A. op. cit. p. 25

Noutăţi în managementul public

determină în totalitate conţinutul interesului public. În vederea realizării obiectivului fundamental, managementul public, prin exercitarea funcţiilor sale de către managerii publici, asigură o previzionare realistă a întregului sistem de obiective. În funcţie de acesta, reprezentanţii managementului public creează o structură adecvată a sistemului administrativ în ansamblu şi a fiecărei instituţii publice în parte, în care coeziunea să fie dată de coordonarea excelentă la nivel de sistem şi componente şi de motivarea adecvată a resurselor umane în funcţie de gradul de realizare a obiectivelor previzionate pentru sectorul public şi pentru fiecare entitate instituţională existentă şi comunitate locală distinctă. Realizarea obiectivului fundamental al managementului public implică din partea titularilor de posturi şi funcţii publice de conducere şi execuţie în acest domeniu un plus de responsabilitate în gestionarea tuturor categoriilor de resurse de care dispune sectorul public, respectiv resurse umane, informaţionale, materiale şi financiare. Toate acestea sunt utilizate în procesele de management şi de execuţie din instituţiile publice pentru satisfacerea nevoilor sociale şi, implicit, realizarea obiectivului fundamental al managementului public. Cunoaşterea modului în care resursele atrase în sistem sunt utilizate şi identificarea gradului în care nevoile sociale generale şi specifice sunt satisfăcute determină o monitorizare permanentă prin control şi evaluarea nivelului performanţelor obţinute în sectorul public în general şi de fiecare instituţie publică în particular. Informaţiile rezultate din controlul şi analizele efectuate în cadrul sistemului administrativ şi în fiecare instituţie publică reprezintă baza pentru îmbunătăţirea nivelului performanţelor manageriale obţinute în procesul de realizare a obiectivului fundamental al managementului public. Deşi managementul public, aşa acum s-a arătat, este un domeniu nou al ştiinţei managementului, în ţările dezvoltate există deja convingerea că extinderea principiilor şi abordărilor specifice lui nu este doar o chestiune relativă, ci devine o necesitate imperativă, care determină coordonatele majore ale reformei în sectorul public. Altfel există riscul alunecării

Fundamentele managementului public

spre formalism accentuat, schimbând câteva accepţiuni generale şi neesenţiale în detrimentul celor fundamentale, reunite în noul managementul public. Prin urmare este necesară renunţarea la tiparele vechi clasice de percepere a sistemului administrativ, în general şi a instituţiilor publice în special ca fiind aparatul administrativ birocratic în care se elaborează norme, regulamente, legi şi prin care acestea sunt aplicate şi trecerea la noile principii şi legităţi generale ale managementului public, prin care sistemul administrativ în ansamblu şi fiecare instituţie publică prin managerii publici urmăresc obţinerea unui nivel determinat al performanţei manageriale reflectate în creşterea gradului de satisfacere a interesului public general şi a nevoilor sociale specifice. În România, reforma administrativă nu poate fi realizată fără schimbări majore de concepţie în ceea ce priveşte managementul public, valorile şi principiile fundamentale ale acestuia, pentru fiecare din cele patru niveluri menţionate mai sus şi fără pregătirea resurselor umane din instituţiile publice pentru a înţelege necesitatea, conţinutul schimbărilor reformei, rolul şi responsabilitatea fiecărui funcţionar public şi reprezentant ales. Altfel se va continua plasarea formei înaintea esenţei; or realitatea a demonstrat că cele două nu pot exista una în afara celeilalte ci, dimpotrivă, esenţa determină conţinutul obiectivelor reformei, în funcţie de care se identifică formele, modalităţile de realizare şi finalitatea acestui proces complex. Prin noul management public se urmăreşte proiectarea şi implementarea sistemului de management care satisface cel mai bine, prin activităţile desfăşurate, nevoile sociale determinate şi sintetizate în conţinutul interesului public, obiectivul fundamental al acestuia. Se poate afirma fără nici un fel de îndoială că managementul public oferă coordonatele unei reforme reale în sectorul public din ţările dezvoltate.

Noutăţi în managementul public

1.4

Caracteristicile managementului public

Multidimensionalitatea şi specificul managementului public atrag, în mod evident, o serie de caracteristici, care, prin conţinutul lor, facilitează înţelegerea şi asimilarea conceptelor fundamentale ale acestui domeniu nou al ştiinţei managementului. Caracteristicile managementului public trebuie abordate în interdependenţa lor, pornind de la premisa că ceea ce determină conţinutul managementului public este tocmai efectul sinergic rezultat din combinarea optimă a acestora. Caracterul integrator, de sinteză, al managementului public rezultă din sfera foarte largă de delimitare a obiectului de activitate pentru sectorul public. Astfel, principiile şi legităţile generale ale managementului public se aplică în toate instituţiile publice din administraţie, învăţământ, cultură, sănătate etc. Specificul domeniilor care compun sectorul public unde se desfăşoară procese de management necesită adaptarea conţinutului managementului public prin integrarea elementelor specifice. De altfel efectul este diversificarea conţinutului managementului public prin delimitarea clară a acestuia în diferite instituţii: de învăţământ, de cultură, administrative etc. Este de asemenea evident şi absolut normal faptul că managementul public identifică, adaptează şi integrează în conţinutul său principii, metode, tehnici etc. specifice altor domenii, de exemplu: management general, drept administrativ, statistică, administraţie publică etc., cu care se află într-o interdependenţă continuă, deoarece multe din conceptele specifice acestor domenii sunt aplicate în instituţiile publice din sectorul public. Deşi unii specialişti apreciază că este vorba de o pierdere a identităţii managementului public tocmai datorită acestor preluări şi adaptări de concepte, putem spune că, dimpotrivă, este vorba de interdependenţe absolut obligatorii care ţin

Fundamentele managementului public

de o logică elementară în baza căreia managementul public îşi identifică şi mai clar poziţia în relaţie cu celelalte domenii ale ştiinţei managementului. Caracterul politic al managementului public este determinat de influenţa pe care reprezentanţii politicului, integraţi în structura organizatorică a instituţiilor publice, o au asupra conţinutului proceselor de management şi de execuţie. Este absolut evident faptul că strategiile, politicile şi programele elaborate şi avizate la nivel macro de către reprezentanţii instituţiilor din administraţia de stat influenţează la nivel micro conţinutul strategiilor instituţiilor publice care desfăşoară activităţi în diferite domenii din sectorul public. Conţinutul acestora influenţează în continuare semnificativ conţinutul programelor de acţiune din instituţiile publice. Managerii publici urmăresc să realizeze un echilibru între ceea ce de la nivel central se defineşte prin strategiile globale şi pentru domenii reprezentate în sectorul public şi interesul public general şi particular desprins din nevoile sociale reale, identificate într-un domeniu al sectorului public pe segmentul de piaţă pe care instituţia publică îl deserveşte. Managerii publici fundamentează sistemul de obiective, organizează şi coordonează activitatea, administrează resursele şi urmăresc o cât mai bună satisfacere a nevoilor sociale pentru segmentul social pe care îl deservesc. Eficienţa managementului public în general şi a unei instituţii publice este o rezultantă directă a profesionalismului cu care managerii publici reuşesc să armonizeze în procesele de management şi de execuţie coordonatele generale ale gândirii reprezentanţilor politici din administraţie, transmise pentru a fi aplicate în sectorul public şi misiunea socială a instituţiei publice care activează într-un domeniu social a cărui specificitate este dată de conţinutul nevoilor identificate la nivelul colectivităţilor locale pe care instituţiile le deservesc şi pentru satisfacerea cărora au fost înfiinţate de fapt. Domeniul administraţiei publice este cel în care se identifică cel mai bine şi cel mai pregnant caracterul politic al managementului public,

Noutăţi în managementul public

deoarece un număr important de posturi şi funcţii publice de conducere şi de execuţie sunt ocupate de persoane numite sau alese, în unele ţări destul de frecvent, pe criterii politice, rămânând în planul secund aspectele ce ţin de competenţa profesională şi managerială a titularilor. Mai mult decât atât, instituţii publice din administraţia centrală, cu atribuţii şi competenţe bine delimitate în cadrul legislativ, reunesc persoane alese pe criterii politice, care trebuie să exercite funcţiile în regim de putere publică şi să elaboreze decizii administrative cu caracter general pentru domenii specifice. Frecvent se înregistrează schimbări în strategiile şi politicile naţionale, ca urmare a mutaţiilor apărute în managementul public internaţional, dar şi în structurile organizatorice ale instituţiilor publice, în modul de administrare a resurselor, în politicile de motivare şi în exercitarea controlului în cadrul sistemului, ca urmare a influenţei factorului politic. În unele state, influenţele factorului politic asupra managementului public generează deficienţe majore, care declanşează dezechilibre importante şi amplifică efectele unei crize sistemice. Caracterul complex al managementului public poate fi explicat luând în considerare mai multe aspecte şi apare, fără îndoială, ca un corolar al precedentelor caracteristici. Managementul public are un caracter complex datorită sferei foarte largi de delimitare a sectorului public. Managementul public este practicat în toate instituţiile din sectorul public, care reuneşte în structura sa domenii distincte. Prin urmare, complexitatea este dată de varietatea nevoilor sociale din fiecare domeniu şi a variabilelor organizaţionale specifice instituţiilor publice în care managerii publici îşi exercită funcţiile de conducere. Complexitatea managementului public este generată de asemenea şi de influenţa importantă pe care o are cadrul legislativ asupra proceselor şi relaţiilor de management din instituţiile publice. Frecvent, conţinutul actelor normative limitează iniţiativele managerilor publici, acestea manifestânduse adesea ca nişte constrângeri, în special atunci când conţinutul lor corespunde în mai mică măsură nevoilor sociale. Este important

Fundamentele managementului public

de menţionat că, prin diferite acte normative, se precizează aspecte importante pentru managementul public din instituţiile publice, pornind de la tipul de organizaţie, obiectul de activitate, limitele de competenţă pentru titularii posturilor şi funcţiilor publice, până la drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici care activează în domenii diverse din sectorul public. Domeniul administraţiei publice este cel în care caracterul complex al managementului public este cel mai evident. Schimbările în cadrul legislativ determină schimbări uneori majore în componentele sistemului de management public şi în conţinutul activităţilor desfăşurate în instituţiile publice. Complexitatea managementului public este determinată chiar de conţinutul sistemului de obiective pe care managerii publici îl au de fundamentat, de dificultăţile în ceea ce priveşte urmărirea şi aprecierea nivelului performanţelor resurselor umane din administraţie, în cuantificarea rezultatelor obţinute şi, nu în ultimul rând, în determinarea gradului de realizare a obiectivelor previzionate, dacă se ia în considerare faptul că nevoile sociale se schimbă pentru că aşteptările cetăţenilor sunt întotdeauna altele, de vreme ce precedentele au fost satisfăcute. Chiar obiectivul fundamental al managementului public imprimă un grad de complexitate. Interesul public prin definiţie are un sens foarte larg. Este important ca obiectivul fundamental al managementului public să fie general, deoarece reflectă nevoi sociale cu caracter de generalitate, dar, în acelaşi timp, şi suficient de detaliat şi clar delimitat în privinţa conţinutului pentru a concretiza sensul larg al misiunii managementului instituţiei publice, în special şi al sistemului administrativ într-o ţară, în general. Gradul de complexitate determină, în mod automat, o creştere a flexibilităţii sistemului de management public tocmai pentru a împlini nevoile atât din punct de vedere cantitativ cât şi calitativ la nivelul aşteptărilor clienţilor. Caracterul de diversitate al managementului public este o consecinţă directă a numărului mare de domenii din sectorul public, pentru care se definesc aceleaşi legităţi generale şi principii a căror aplicare este

Noutăţi în managementul public

puternic influenţată de specificul lor. Datorită acestui fapt, din ştiinţa managementului public s-au desprins alte domenii distincte cum ar fi: managementul organizaţiilor de servicii de sănătate, managementul pentru organizaţiile de cultură şi artă, managementul pentru instituţiile care reprezintă autorităţi ale statului, managementul pentru organizaţiile de educaţie fizică şi sport, pentru instituţiile de învăţământ etc. Pornind de la afirmaţia că generalul determină particularul, se poate spune că managementul public oferă, alături de principii, concepte, abordări, metode generale care urmează a fi aplicate în domenii particulare din sectorul public. Reciproca rămâne la fel de valabilă, deoarece managementul public preia, integrează şi asimilează cerinţele specifice apărute în domeniile din sectorul public care, adesea, îi redefinesc semnificativ conţinutul.

1.5

Principiile şi legităţile specifice managementului public

Ştiinţa managementului public reuneşte o serie de principii considerate fundamentale pentru ca procesele de management şi de execuţie din instituţiile publice să aibă clar precizate coordonatele de bază şi să se poată realiza o coeziune între concepţie, decizie şi acţiune. Conţinutul principiilor managementului public este determinat de specificul sectorului public şi adaptat la acesta, motiv pentru care cunoaşterea şi integrarea lor în managementul public de către managerii publici şi de reprezentanţii politici în acelaşi timp devine o necesitate care trebuie susţinută de toţi factorii de decizie. În contextul definit de noul management public, integrarea principiilor reprezintă nu numai o premisă esenţială dar şi o necesitate stringentă pentru realizarea unei reforme reale în sectorul public. În accepţiunea noastră sunt câteva principii fundamentale ale managementului public pe care le prezentăm în continuare.

Fundamentele managementului public

1.5.1 Principiul conducerii unitare Principiul conducerii unitare constă în definirea şi aplicarea de către toţi factorii de decizie a conceptelor fundamentale de management public, pornind de la aceeaşi percepţie reflectată într-o viziune comună, unitară, clară asupra sectorului public, asupra fiecărui domeniu şi fiecărei entităţi organizaţionale distincte în parte. Bunăstarea unui popor, funcţionalitatea unui sistem administrativ şi viabilitatea unei instituţii publice sunt puternic influenţate de respectarea acestui principiu. Este absolut necesar ca, în acelaşi context naţional, să se precizeze clar misiunea şi rolul managementului public, tipul de abordare managerială, stilul de management etc. conceptele, metodele şi tehnicile universale şi specifice a căror aplicare, într-o viziune unitară, să confere coeziune şi armonie în cadrul fiecărei componente structurale, fiecărui sector şi sistemului în ansamblul lui, permiţând astfel realizarea obiectivelor pentru care a fost creat. În mod greşit, în unele state reprezentanţi ai managementului public percep acest principiu ca pe o altă modalitate de exprimare şi transpunere a elementelor centralismului. Desigur, această accepţiune este rezultatul limitelor majore în pregătire, în gândire şi în capacitatea managerială a decidenţilor de a se adapta la noua abordare, a cărei viabilitate a fost şi este confirmată de altfel de experienţa managerilor publici din alte state, fiind considerată esenţială şi necesară. Dacă abordăm într-un sens larg principiul conducerii unitare ca principiu de bază al managementului public, însuşi procesul integrării statelor în Uniunea Europeană presupune cunoaşterea, acceptarea şi integrarea fiecăruia într-un sistem comun de valori, într-o viziune comună asupra sectorului public în general şi asupra rolului managementului public, în contextul intern şi internaţional, în special.

Noutăţi în managementul public

Există o logică elementară potrivit căreia un sistem nu poate să funcţioneze eficient decât dacă părţile sunt armonios integrate şi coordonate şi în acest spirit trebuie perceput şi implementat principiul conducerii unitare. Prin urmare, cunoaşterea de către toţi factorii de decizie a conţinutului principiului conducerii unitare şi implementarea corectă a acestuia nu este doar necesară, ci devine, în contextul noului management public, absolut esenţială. 1.5.2 Principiul conducerii autonome Principiul conducerii autonome, ca principiu al managementului public, porneşte de la două premise esenţiale. Una este dată de diversitatea domeniilor în care operează managementul public, iar cealaltă de multitudinea variabilelor intra şi extra organizaţionale specifice, care imprimă un caracter distinct managementului public, conferindu-le managerilor publici libertatea de decizie şi acţiune, dar şi responsabilitatea pentru nivelul performanţelor obţinute. Principiul conducerii autonome constă în particularizarea conţinutului managementului public, în funcţie de domeniile în care se aplică şi de diversitatea intereselor publice generale şi specifice identificate. Prin urmare, principiul conducerii autonome constă în acordarea unui grad corespunzător de autonomie managerială şi financiară instituţiilor publice, pentru satisfacerea intereselor publice generale şi specifice. Dacă în cele mai multe ţări autonomia legislativă nu este considerată ca oportună într-un stat unitar, în ceea ce priveşte autonomia managerială, practica din toate ţările democratice dezvoltate a confirmat necesitatea stringentă de a conferi reprezentanţilor managementului public acea independenţă de acţiune stimulativă pentru a obţine performanţe şi a deveni responsabili pentru nivelul acestora.

Fundamentele managementului public

Realitatea a demonstrat că nu există modele de management public universal valabile de succes, care să fie impuse de la nivel central în sectorul public, ci performanţele managementului public, într-un sistem şi în cadrul fiecărei componente a acestuia, pot fi realizate doar printr-o adaptare adecvată a principiilor generale la realitatea specifică existentă în sectorul public, la nevoile sociale generale şi specifice, identificate atât la nivel central, în administraţia de stat, dar în special în sectorul public, la nivelul comunităţilor locale. Eficienţa managerială în sectorul public depinde, fără îndoială, de abilitatea şi profesionalismul reprezentanţilor managementului public de a crea un sistem de management public autonom, fundamentat pe o viziune comună asupra rolului fiecărei componente a sistemului, ca parte a unui întreg bine definit. Deşi, aparent, primele două principii par că se exclud reciproc, se poate afirma cu certitudine confirmată de practică faptul că fiecare are un conţinut distinct, clar delimitat. Valoarea fiecăruia din cele două principii, reflectată în rezultate, este predeterminată de capacitatea reprezentanţilor managementului public de a combina şi implementa, într-un echilibru permanent, valorile de bază promovate de fiecare. 1.5.3 Principiul perfecţionării continue Principiul perfecţionării continue ca principiu al managementului public, constă în abordarea într-o dinamică permanentă a sistemului de management public, în funcţie de schimbările apărute în mediul intern şi internaţional dar şi în sistemul de interese publice generale şi specifice. Deşi acest principiu are la bază o logică absolut elementară, potrivit căreia conţinutul managementului public trebuie îmbunătăţit în funcţie de gradul de realizare a obiectivelor previzionate, dar şi de schimbările interne

Noutăţi în managementul public

şi internaţionale apărute, practic implementarea lui întâmpină frecvent numeroase probleme. În statele unde acestea apar, problemele sunt de cele mai multe ori cauzate fie de structurile destul de rigide ale sistemelor administrative, orientate după abordarea birocratică tradiţionalistă, fie de cultura organizaţională şi managerială deficitare din cadrul lor, ambele fiind o consecinţă directă a lipsei de profesionalism a managerilor publici. Principiul perfecţionării continue presupune desfăşurarea de către reprezentanţii managementului public a unui proces amplu de analiză, care ar trebui să înceapă cu sesizarea diferenţelor între obiectivele previzionate şi rezultatele obţinute. Doar aspectul constatativ nu poate conduce automat la respectarea principiului. În mod obligatoriu se va declanşa o analiză cauzală a abaterilor, sesizându-se cauzele care au avut o influenţă mai mare. De altfel, perfecţionarea înseamnă un salt cantitativ şi/sau calitativ exprimat şi obţinut tocmai ca o consecinţă directă a profesionalismului managerilor publici de a identifica şi implementa în instituţiile publice schimbările necesare şi oportune de concepţie managerială şi de stil de management. 1.5.4 Principiul administrării eficiente Principiul administrării eficiente constă în realizarea, prin intermediul proceselor şi relaţiilor de management din sectorul public, a gestionării eficiente a tuturor categoriilor de resurse atrase şi destinate realizării obiectivelor previzionate, astfel încât să se poată respecta o concordanţă esenţială şi necesară între nivelul performanţelor economice şi sociale obţinute în instituţiile publice de titularii posturilor şi funcţiilor publice de conducere şi de execuţie şi cheltuiala cu care acestea sunt oferite.

Fundamentele managementului public

Potrivit acestui principiu, este necesară acceptarea unui raţionament economic elementar referitor la cheltuiala percepută pentru întreţinerea sistemului de management public prin care se asigură realizarea intereselor generale, ca urmare a serviciilor publice furnizate. În ceea ce priveşte managementul public, respectarea acestui principiu implică proiectarea şi combinarea tuturor proceselor şi relaţiilor manageriale astfel încât să se obţină maximizarea gradului de satisfacere a nevoilor sociale prin serviciile publice oferite în condiţiile minimizării costului atras, ca urmare a unei gestionări corespunzătoare a tuturor categoriilor de resurse antrenate. 1.5.5 Principiul legalităţii Principiul legalităţii constă în dimensionarea, structurarea şi combinarea proceselor şi relaţiilor manageriale, prevederile legislative considerându-se ca o bază legală de luat în considerare şi nu ca un scop în sine. Fără îndoială că în managementul public influenţa factorului legislativ este semnificativ mai mare decât în sectorul privat. Ceea ce este esenţial de înţeles şi acceptat de către reprezentanţii conducerii din instituţiile publice, este că managementul public nu există pentru a pune în aplicare legi, hotărâri, regulamente etc., ci pentru a satisface interesul public general şi nevoile sociale specifice. Pentru realizarea acestui scop managerii publici desfăşoară procese şi relaţii de management, în condiţii de legalitate. Prin urmare, aplicarea actelor normative nu trebuie percepută de managerii publici ca un scop în sine, o instituţie publică are întâi de toate o misiune socială aceea de a satisface interesele publice, în condiţiile respectării cadrului legislativ. În unele state, încă orientate pe tradiţionalismul birocratic şi centralismul excesiv, componentele sistemului de management public sunt

Noutăţi în managementul public

puternic influenţate de prevederile cadrului legislativ; chiar prin conţinutul unor acte normative se aprobă unele documente de formalizare a structurii instituţiilor publice, se precizează formele de organizare, în timp ce pentru alte instituţii nu există cadrul legislativ elementar. Acestea sunt consecinţe directe ale unei abordări limitative a rolului instituţiilor publice din sectorul administrativ şi se datorează unor serioase rămâneri în urmă atât în ceea ce priveşte concepţia, cât şi pregătirea managerială, incompatibile de altfel cu principiile unui management public modern. În practică se întâlnesc diverse forme de manifestare acestui principiu, însă, ceea ce în accepţiunea noastră devine cel mai important pentru reprezentanţii managementului public, este perceperea corectă a misiunii instituţiilor publice pe care le conduc şi crearea, în cadrul legislativ definit, a unui sistem de management public care să servească realizării acesteia. După cum se poate destul de uşor constata din prezentarea de mai sus între principiile noului management public există o interdependenţă permanentă, fiecare determinând semnificativ, se poate afirma cu toată certitudinea, calitatea proceselor de management din instituţiile publice. Cunoaşterea principiilor noului management public nu reprezintă doar o bază teoretică de raportare şi considerare în proiectarea, dimensionarea şi combinarea proceselor şi relaţiilor de management, dar şi un instrument practic de analiză. Utilizând principiile noului management public, se pot identifica, printr-o analiză atentă, cauzele pentru care un sistem de management public dintr-o ţară este mai performant decât altul, se poate răspunde la întrebarea: cum, în unele ţări, este posibilă furnizarea de către instituţiile publice de servicii publice mai bune în condiţii optime preţ-calitate, iar întrun sens mai larg, de ce nu, cum este posibil ca cetăţenii dintr-o ţară să aibă un nivel de trai mai bun decât alţii din altă ţară.

Fundamentele managementului public

1.6

Funcţiile managementului public

Pentru a înţelege conţinutul funcţiilor managementului public, este important să luăm în considerare cel puţin două aspecte. Primul este determinat de faptul că managementul public, deşi un domeniu distinct al ştiinţei managementului, este puternic influenţat de acesta, din al cărui trunchi comun s-a desprins şi particularizat în instituţiile din sectorul public. Argumentele pe care se bazează astfel de similarităţi sunt destul de uşor de identificat şi înţeles. Câteva dintre acestea sunt prezentate în continuare: o instituţia publică este tot o organizaţie care se supune unor reguli de bază asemănătoare pentru constituire şi pentru funcţionare, o instituţia publică are o misiune şi un sistem de obiective clar determinate de nevoi specifice, identificate în domeniul din care face parte, o conducerea instituţiei publice este asigurată de o persoană sau un grup de persoane, o în orice instituţie publică există un sistem de management format din cele patru subsisteme de bază: organizaţional, decizional, informaţional şi metodologic, o fiecare instituţie publică dispune de toate categoriile de resurse proprii şi atrase, pe care le utilizează în procesele de management şi de execuţie pentru realizarea obiectivelor, o în fiecare instituţie publică modernă pot fi identificate, cu ponderi diferite însă, cele cinci domenii de activitate din organizaţiile sectorului privat, respectiv: cercetare-dezvoltare, comercial, producţie de bunuri şi servicii, resurse umane şi financiar-contabil. Al doilea aspect, cel puţin la fel de important ca şi primul, derivă din particularităţile sectorului public, care influenţează semnificativ conţinutul

Noutăţi în managementul public

funcţiilor managementului public şi modul de exercitare a acestora. Câteva aspecte sunt esenţiale: • obiectivul fundamental al managementului public este creşterea gradului de satisfacere a intereselor publice generale şi specifice, exercitarea funcţiilor publice de conducere şi de execuţie se face de către membri ai corpului funcţionarilor publici şi reprezentanţi ai partidelor politice câştigătoare în scrutinul electoral, influenţa majoră a cadrului legislativ asupra conţinutului proceselor de management şi de execuţie şi asupra unor componente importante ale sistemului de management din instituţiile publice, existenţa unui cadru legislativ unic care precizează drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici de carieră într-o ţară, indiferent de domeniul în care aceştia activează,

existenţa unei ierarhii bine determinate pentru funcţionarii publici integraţi în sistemul carierei etc. În structura acestui capitol vor fi prezentate funcţiile generale ale managementului public, exercitate în toate instituţiile din sectorul public. Tipologia şi conţinutul lor se particularizează şi se îmbogăţesc pentru fiecare domeniu în care desfăşoară activităţi instituţiile publice. Prin urmare, există două categorii de funcţii ale managementului în instituţiile din sectorul public: funcţii ale managementului public general valabile şi funcţii specifice pentru fiecare domeniu distinct al sectorului public: administraţie, sănătate, învăţământ, asistenţă socială, cultură etc. Desigur că între cele două categorii de funcţii există interdependenţe şi compatibilitate de conţinut absolut necesare. Funcţiile generale ale managementului public se regăsesc în mod evident în procesele de management şi de execuţie din toate instituţiile publice. Realizarea misiunii acestora

Fundamentele managementului public

determină exercitarea unor funcţii specifice, în deplină compatibilitate de conţinut cu primele. În ceea ce priveşte funcţiile managementului public, în literatura străină de specialitate există mai multe accepţiuni. Câteva dintre acestea sunt prezentate în continuare. În literatura americană de specialitate, Lyndall Urwik identifica în primele decenii ale secolului trecut, când nu se făcea încă distincţia între administraţie şi management public, în lucrarea Papers on the science of administration următoarele funcţii ale administraţiei: planificarea, organizarea, personalul, conducerea, coordonarea, raportarea şi elaborarea bugetului. Remarcăm puternica influenţă a ideilor gândirii clasice asupra managementului în general, promovată la vremea respectivă de Frederick Taylor şi Fayol. Dincolo de limitele majore pe care le are, această abordare a avut un dublu efect. Pe de o parte, a marcat în timp, într-un mod semnificativ, conţinutul proceselor de management şi de execuţie din instituţiile publice şi, pe de altă parte, a determinat orientarea specialiştilor către cercetarea fundamentală în domeniul managementului public, pentru identificarea unor funcţii ale acestuia cu valabilitate universală, care să asigure un grad ridicat de coeziune şi integrare a componentelor sistemului de management din instituţiile publice în obiectivele macrosistemului din care acestea fac parte. Trebuie menţionat faptul că în literatura de specialitate română şi străină se mai menţin încă puncte de vedere asupra funcţiilor managementului public puternic marcate de dificultăţile unora de a face distincţia între management public şi administraţie publică. Spre exemplu, Mihai Oroveanu în lucrarea Organizare şi metode în administraţia de stat considera că funcţiile autorităţilor publice sunt: acţională, consultativă şi deliberativă. Contribuţii ştiinţifice importante cu privire la funcţiile managementului public şi conţinutul lor au fost aduse în ultimele decenii

Noutăţi în managementul public

ale secolului trecut de către specialiştii englezi şi americani. Graham Allison, în 1982, în lucrarea Public and private management: are they fundamentally alike in all unimportant respects?, sintetiza câteva puncte de vedere pe care le-a prezentat ca funcţii ale managementului public grupate pe trei componente: strategie, mediu organizaţional intern şi mediu extern. Astfel, în accepţiunea lui funcţiile managementului public sunt: Componenta 1: Strategie • • Stabilirea obiectivelor şi priorităţilor, Elaborarea planurilor de acţiune pentru realizarea obiectivelor.

Componenta 2: Mediul organizaţional intern • • Organizarea şi distribuirea resurselor umane pentru fiecare poziţie din structură, Repartizarea personalului şi stabilirea conţinutului activităţilor din domeniul managementului resurselor umane: recrutare, selecţie, pregătire, motivare, evaluare etc, Elaborarea sistemului informatic de control care să permită concomitent urmărirea modului de desfăşurare a proceselor de management şi de execuţie şi nivelul rezultatelor obţinute faţă de obiectivele propuse.

Componenta 3: Mediul extern • • • Colaborare cu organizaţiile care desfăşoară activităţi în acelaşi domeniu sau în domenii diferite ale sectorului public, Colaborare cu organizaţiile independente, Colaborare cu presa şi cetăţenii.

Dincolo de aceste abordări interesante, este important să determinăm şi să explicăm conţinutul funcţiilor managementului public, care în accepţiunea noastră sunt relevante pentru instituţiile publice. De altfel

Fundamentele managementului public

performanţele instituţiilor publice sunt o reflectare directă a modului în care funcţiile managementului public sunt exercitate de managerii publici şi de reprezentanţii politici aleşi sau numiţi în funcţii publice de conducere. 1.6.1 Funcţia de previziune Funcţia de previziune constă în ansamblul proceselor de management desfăşurate în instituţiile publice prin care se determină principalele obiective ale acestora în strânsă interdependenţă cu cele ale altor instituţii din sectorul public şi în funcţie de nevoile publice generale şi specifice, modalităţile de realizare şi resursele necesare. În ceea ce priveşte funcţia de previziune, specialiştii în domeniul managementului public au un punct de vedere comun: toţi consideră această funcţie ca una din cele mai importante funcţii ale managementului public. Argumentul este unul cât se poate de clar şi de simplu. Orice instituţie publică, ca parte a unui macrosistem, trebuie să aibă definite obiective. Prin conţinutul lor, managerii publici exprimă de fapt ce trebuie să realizeze instituţiile publice într-o perioadă determinată. Specificul sectorului public imprimă procesului de fundamentare a obiectivelor o serie de particularităţi, considerate adesea drept constrângeri necesare pentru asigurarea coeziunii unui sistem. Obiectivele instituţiei publice şi ale principalelor subdiviziuni organizatorice ale acesteia: • se determină şi în funcţie de cadrul legislativ existent pentru instituţia publică, pentru domeniul din care aceasta face parte sau pentru sectorul public, se fundamentează pe sistemul de nevoi generale şi specifice ale clienţilor, persoane fizice sau juridice,

Noutăţi în managementul public

se armonizează, din punctul de vedere al conţinutului, cu obiectivele celorlalte instituţii publice care desfăşoară activităţi în acelaşi domeniu de activitate în sectorul public, se integrează pe verticală cu obiectivele determinate ale instituţiilor publice situate pe nivelurile ierarhice superioare cărora li se subordonează direct sau indirect,

se constituie ca un mod particular de exprimare a obiectivelor determinate la nivel macro în cadrul politicilor şi strategiilor globale pentru sectorul public, în general şi pentru domeniile de activitate ale instituţiilor publice, în particular. Exercitarea funcţiei de previziune nu trebuie redusă la determinarea obiectivelor, cum încă se întâmplă adesea în unele instituţii publice. Procesul trebuie să continue cu stabilirea modalităţilor de realizare a obiectivelor previzionate. Conţinutul lor este puternic determinat de aceleaşi condiţii care au marcat şi procesul de stabilire a obiectivelor instituţiilor publice. Dacă obiectivele odată stabilite descriu într-un mod suficient de clar ce are de realizat instituţia publică ca entitate distinctă parte a sectorului public, stabilirea modalităţilor de realizare a lor necesită un plus de atenţie, tocmai pentru că managerii publici trebuie să stabilească în mod clar cum vor proceda pentru a realiza fiecare obiectiv în parte. În acest proces trebuie să se ţină seama, desigur, de toate condiţionările descrise la procesul de stabilire a obiectivelor şi, în plus ,şi de următoarele: • • • potenţialul instituţiei publice: uman, material, informaţional şi financiar, gradul de profesionalizare funcţionarilor de execuţie, a managerilor publici şi

valorile culturii organizaţionale specifice instituţiilor din sectorul public,

Fundamentele managementului public

sistemul de cointeresare a resurselor umane pentru a amplifica gradul lor de implicare în identificarea modalităţilor etc. Prin urmare, pentru fiecare obiectiv fundamentat se identifică mai multe modalităţi de realizare. Desigur că exercitarea funcţiei de previziune a managementului public nu se încheie aici; aceasta implică şi cel de al treilea pas important prin care managerii publici şi reprezentanţii aleşi trebuie să precizeze pentru fiecare modalitate de acţiune propusă şi resursele umane, materiale, financiare şi informaţionale necesare realizării obiectivelor previzionate. De altfel, precizarea resurselor atrase în procesul de realizare a obiectivelor conferă finalitate funcţiei de previziune. Fără resursele necesare nici unul din obiective nu poate fi realizat. Se poate afirma că şi reciproca, abordată dintr-o perspectivă economico-managerială, este la fel de valabilă. Existenţa resurselor necesare nu va contribui la realizarea misiunii instituţiei publice dacă în prealabil nu au fost determinate obiective şi modalităţi de acţiune clare. Se poate afirma că raţionamentul managerial elementar pentru exercitarea funcţiei de previziune a managementului public începe cu identificarea sistemului de nevoi generale şi specifice şi continuă cu stabilirea obiectivelor, modalităţilor de acţiune şi resurselor necesare. Funcţia de previziune a managementului public se concretizează în elaborarea de prognoze, planuri şi programe pentru fiecare instituţie publică integrată în sectorul public. Prognozele se fundamentează pentru un orizont de timp de cel puţin 10 ani, în special în domeniile de activitate care au reprezentare directă în structura sistemului administrativ dintr-o ţară. Pentru sectorul public se elaborează la iniţiativa reprezentanţilor unor instituţii şi autorităţi administrative, în special din administraţia centrală a unui stat (exemplu: prognoze pentru estimarea nivelului performanţelor în domeniile: economic, sănătate, cercetare fundamentală şi aplicativă etc., prognoze pentru estimarea dinamicii populaţiei, a cererii de servicii publice etc.).

Noutăţi în managementul public

În literatura de specialitate este bine cunoscut exemplul Ministerului pentru Industrie şi Comerţ din Japonia care în 1970, folosind metoda Delphi, a elaborat primele metaprognoze pentru un orizont de timp cuprins între 20 şi 50 de ani. Domeniile în care acestea au fost elaborate sunt enumerate în continuare: chimie, medicină, informatică, agricultură, protecţia mediului, cultură, dezvoltare urbană, materiale, zboruri cosmice, cercetări marine, materii prime, circulaţie publică şi energie. Precizia previziunilor efectuate în 1971 a fost surprinzător de mare, aşa cum au confirmat rezultatele obţinute la finele anului 1991 (pentru alte detalii şi exemple vezi lucrarea Management, Fundamente, Interferenţe, Studii de caz, Soluţii, publicată de Radu Mihalcea şi Armenia Androniceanu la Editura Economică în anul 2000. Planurile se elaborează pe perioade cuprinse între unu şi cinci ani şi se utilizează pe scară largă în toate domeniile de activitate din sectorul public. Reprezintă instrumentul cu care operează managerii publici în exercitarea funcţiei de previziune. În sectorul public se identifică, alături de planurile instituţiilor publice, şi planurile elaborate de partidele politice, care, prin reprezentanţii lor, sunt implicate în procesele de management în, general şi de previziune , în special, din diferite instituţii publice. De altfel în multe ţări coordonatele politicii partidelor câştigătoare în alegeri marchează semnificativ conţinutul planurilor şi programelor guvernamentale şi, implicit, ale instituţiilor publice care desfăşoară activităţi în toate domeniile de activitate reprezentate în sistemul administrativ. Programele reprezintă o altă modalitate de concretizare a funcţiei de previziune şi au un grad mare de detaliere în funcţie de orizontul de timp pe care sunt elaborate, respectiv câteva luni până la o oră. În instituţiile publice moderne a fost redefinit semnificativ conţinutul funcţiei de previziune ca funcţie a managementului public. Astfel, exercitarea ei se bazează tot mai mult pe rezultatele cercetărilor de marketing public, pe nevoile generale şi specifice ale consumatorilor

Fundamentele managementului public

de servicii publice şi administrative mai degrabă decât pe structura politicilor promovate de partidele politice. Se porneşte de la un adevăr elementar şi esenţial, şi anume faptul că instituţiile publice sunt create pentru a servi interesele publice generale şi specifice identificate în sectorul public şi nu pentru a pune în aplicare politicile unor partide, în care interesele politice sunt determinante. Prin urmare, gradul de maturitate managerială şi politică înregistrat în marile democraţii occidentale nu permite transformarea sectorului public şi a instituţiilor cuprinse în acesta în pârghii de exercitare a puterii de către reprezentanţii politici, pentru a obţine capital electoral. Sectorul public este perceput ca un cadru instituţional armonizat şi eficient, cu un mecanism reglat pentru a servi realizării obiectivului fundamental al managementului public, satisfacerea interesului public general, prin furnizarea unor servicii publice pentru care raportul calitate-preţ reprezintă forma de apreciere permanentă a nivelului performanţelor. În acest context, prin funcţia de previziune, managerii publici determină în mod explicit un sistem al indicatorilor de performanţă pentru fiecare domeniu de activitate şi instituţie publică în parte. Astfel este posibilă o evaluare şi o motivare directă a resurselor umane, manageri publici şi funcţionari publici de execuţie, în funcţie de nivelul performanţelor obţinute şi obiectivele previzionate. 1.6.2 Funcţia de organizare-coordonare Funcţia de organizare-coordonare a managementului public constă în ansamblul proceselor de management prin care se proiectează şi se armonizează componentele cadrului organizatoric intern necesar realizării obiectivelor previzionate în instituţia publică şi în domeniul în care aceasta se încadrează. Pentru a facilita înţelegerea conţinutului funcţiei de organizare, este necesară explicarea câtorva concepte integrate în enunţul de mai sus.

Noutăţi în managementul public

Cadrul organizatoric intern al instituţiei publice reuneşte următoarele elemente: domeniile de activitate distincte din cadrul instituţiei publice, subdiviziunile organizatorice pentru fiecare domeniu, volumul de activitate implicat de fiecare domeniu în parte, procesele de muncă fizică şi intelectuală desfăşurate din fiecare domeniu şi subdiviziune organizatorică, activităţile, atribuţiile, sarcinile specifice proceselor de muncă determinate, posturile şi funcţiile publice de conducere şi de execuţie, relaţiile organizatorice între subdiviziuni, posturi şi funcţii publice de conducere şi execuţie, ponderile ierarhice pentru posturile şi funcţiile publice de conducere, nivelurile ierarhice din cadrul structurii organizatorice a instituţiei publice, climatul organizaţional şi celelalte elemente ale organizării informale. Prin funcţia de organizare-coordonare a managementului public se proiectează şi reproiectează, ori de câte ori managerii publici consideră necesar, fiecare din elementele prezentate mai sus. Proiectarea cadrului organizatoric intern constă în analiza, determinarea şi dimensionarea, pe principii de raţionalitate şi eficienţă, a conţinutului fiecărei componente. Exercitarea funcţiei de organizare-coordonare a managementului public nu se reduce la stabilirea cadrului organizatoric intern, ci continuă cu armonizarea, din punct de vedere teoretic şi practic, a tuturor componentelor prezentate. Armonizarea cadrului organizatoric intern constă în ansamblul proceselor prin care se asigură o corelare corespunzătoare, din punct de vedere al conţinutului, a tuturor componentelor prezentate. De altfel,

Fundamentele managementului public

nivelul performanţelor în orice sistem, deci şi în cel proiectat într-o instituţie publică, este influenţat în mare parte de gradul de armonizare a componentelor acestuia. Afirmaţia este perfect valabilă şi pentru macrosistemul în care sunt integrate toate instituţiile publice, alături de cele din sectorul privat. Este foarte important de precizat că esenţa funcţiei de organizarecoordonare a managementului public constă tocmai în legătura între elementele trinomului obiective previzionate-componente determinaterelaţii stabilite. Armonizarea componentelor cadrului organizatoric intern este un proces deosebit de complex, a cărui finalitate influenţează în mare parte gradul de realizare a misiunii şi obiectivelor instituţiei publice. Practic, acest proces constă în: stabilirea implicaţiilor pe care le are conţinutul sistemului de obiective din cadrul instituţiei publice, domeniului şi sectorului public, asupra cadrului organizaţional intern, identificarea schimbărilor în cadrul organizaţional intern pentru a asigura o coeziune şi o integrare corespunzătoare: volumul de activitate, subdiviziunile implicate, numărul de funcţionari publici, numărul posturilor şi funcţiilor publice, repartizarea pe posturi şi funcţii publice a personalului, stabilirea conţinutului posturilor şi funcţiilor publice etc., adaptarea permanentă a conţinutului componentelor cadrului organizatoric intern. Particularităţile domeniului managementului public ne determină să extindem sfera de acţiune a acesteia. Prin urmare, procesele de proiectare şi armonizare nu se reduc la cadrul organizatoric intern, aşa cum se procedează pentru o organizaţie privată, ci au o conotaţie mai amplă, determinată de însuşi conţinutul obiectivului fundamental al managementului public, satisfacerea interesului public general şi specific. Astfel conţinutul funcţiei de organizare-coordonare a managementului public se dezvoltă

Noutăţi în managementul public

semnificativ, deoarece managerii publici trebuie să ia în considerare în procesele de management atât obiectivele previzionate pentru instituţia publică, dar, în egală măsură, şi obiectivele delimitate pe fiecare din cele patru niveluri identificate în care aceasta este direct şi/sau indirect implicată. Prin urmare, potrivit funcţiei de organizare-coordonare a managementului public, atât proiectarea cadrului organizatoric intern cât şi armonizarea componentelor acestuia au acelaşi punct comun, respectiv sistemul de obiective previzionat în instituţia publică, în special, dar şi în domeniul şi sectorul din care face parte fiecare. Este important să accentuăm un aspect care aparţine unei logici elementare: coeziunea componentelor unei instituţii publice este determinată în mare parte de calitatea relaţiilor organizatorice formale şi informale, interne şi externe, stabilite şi exercitate de titularii posturilor şi funcţiilor publice de conducere. Într-un sistem modern de management public, funcţia de organizarecoordonare dobândeşte un plus de valoare, fiind cotată ca una din cele mai importante şi mai complexe. Argumentele unei astfel de aprecieri derivă din implicaţiile majore pe care le are conţinutul funcţiei asupra gradului de realizare a obiectivelor previzionate. Funcţia de organizare-coordonare combină cel mai bine procesele de muncă intelectuală, teoretice, respectiv analiză, concepţie, proiectare în funcţie de obiective şi priorităţi, cu cele operaţionale, care pun de fapt în mişcare componentele sistemului şi influenţează semnificativ nivelul performanţelor şi viabilitatea lui. 1.6.3 Funcţia de administrare Funcţia de administrare a managementului public constă în ansamblul proceselor de management prin care se gestionează resursele umane, materiale, financiare şi informaţionale existente şi atrase în instituţia publică în procesul de realizare a obiectivelor previzionate. Prin

Fundamentele managementului public

urmare, funcţia de administrare a managementului public răspunde la întrebarea: cum sunt gestionate şi utilizate toate resursele dintr-o instituţie publică, în general şi cele alocate obiectivelor previzionate, în special. Deşi unii specialişti în domeniul managementului organizaţiei consideră că această funcţie se realizează prin cea de previziune sau, de ce nu, afirmă ei, prin funcţia de control-evaluare, în accepţiunea noastră, şi vom explica în cele ce urmează, nu poate fi vorba decât de o interdependenţă, absolut normală de altfel, între toate funcţiile managementului public. Considerăm că nu trebuie redus conţinutul unei funcţii a managementului public la sfera rigidă delimitată de o definiţie, valabilă în mare parte în organizaţiile din sectorul privat, ci trebuie dezvoltat conţinutul acesteia până la punctul în care se realizează concomitent două condiţii: interdependenţa cu celelalte funcţii ale managementului şi identitatea acesteia, derivată din specificul tipului de organizaţie şi de sector în care se desfăşoară activitatea. Particularităţile domeniului în care funcţionează instituţiile publice ne determină să considerăm funcţia de administrare a managementului public ca una din cele mai importante şi complexe. Importanţa şi complexitatea pot să fie explicate analizând următoarele patru dimensiuni şi implicaţiile pe care fiecare le are asupra proceselor de management şi de execuţie din instituţiile publice. 1. Dimensiunea materială, patrimonială Instituţia publică este acea entitate distinctă din macrosistem care reuneşte în patrimoniu bunuri materiale aflate în proprietate publică. Proprietatea publică aparţine statului sau unităţilor administrativ teritoriale. În ceea ce priveşte bunurile proprietate publică, acestea pot fi date în administrare instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate. Prin urmare, managerii publici şi funcţionarii publici de execuţie au o dublă responsabilitate, derivată din faptul că trebuie să gestioneze bunuri care nu le aparţin în mod direct, al căror proprietar este, aşa cum s-a arătat mai sus, statul sau subdiviziunile organizatorice ale acestuia, respectiv unităţile

Noutăţi în managementul public

administrativ teritoriale. Misiunea lor principală este de a le valorifica în procesele de management şi de execuţie, pentru realizarea obiectivelor previzionate de care răspund direct sau indirect. În acest proces, se identifică o responsabilitate publică de grup, care implică răspunderea corpului funcţionarilor publici, ca reprezentanţi ai statului, pentru modul în care sunt utilizate bunurile proprietate publică, pentru aceasta raportându-se permanent la obiectivele sectorului public. Pe de altă parte, se identifică şi o responsabilitate individuală, ce revine fiecărui titular de post sau funcţie publică de conducere şi de execuţie existent în structura organizatorică a instituţiei publice, care, în funcţie de competenţa profesională şi managerială aferente, stabileşte obiective realizabile cu implicarea bunurilor din patrimoniu, formulează modalităţi de îndeplinire a acestora care atrag aceleaşi bunuri, identifică surse pentru creşterea valorii bunurilor proprietate publică, creează bunuri publice utilizând alte resurse etc. Prin prisma acestei prime dimensiuni, funcţia de administrare a managementului public constă în identificarea celui mai bun mod de gestionare a bunurilor materiale aflate în proprietate publică şi integrate în patrimoniul instituţiei publice pentru ca obiectivele previzionate să poată fi realizate. 2. Dimensiunea umană a funcţiei de administrare a managementului public vizează modul de gestionare a resurselor umane din aparatul de lucru al instituţiilor şi autorităţilor publice. Exercitarea funcţiei de administrare a managementului public abordată prin prisma acestei dimensiuni dobândeşte un plus de complexitate, datorită particularităţilor pe care domeniul resurselor umane le are în unele ţări în sectorul public. Câteva dintre acestea sunt prezentate în continuare: • precizarea prin lege a condiţiilor pe care trebuie să le îndeplinească o persoană pentru a putea ocupa o funcţie publică,

Fundamentele managementului public

• • • • •

stabilirea prin lege a funcţiilor publice de conducere şi de execuţie, definirea prin lege a structurii carierei funcţionarilor publici: clase, grade, trepte, stabilirea unor prevederi clare pentru funcţionarii publici care au statute proprii, aprobate prin legi speciale, titularizarea pe funcţii publice şi de demnitate publică a unor persoane numite sau alese,

precizarea prin lege a drepturilor şi obligaţiilor funcţionarilor publici etc. Aşa cum se poate observa, în mare parte, dimensiunea umană a funcţiei de administrare este puternic marcată de cadrul legislativ, care limitează semnificativ libertatea de decizie şi acţiune a managerilor publici în ceea ce priveşte gestionarea resurselor umane. Totuşi, în acest context, managerii publici trebuie să identifice modalităţile legale, concrete, oportune, raţionale şi eficiente de: • • • dispunere a resurselor umane pe posturi şi funcţii publice de conducere şi de execuţie, corelare a potenţialului funcţionarilor publici cu conţinutul posturilor şi funcţiilor publice, evaluare a titularilor de posturi şi funcţii publice de conducere şi de execuţie în funcţie de contribuţia la realizarea obiectivelor şi de nivelul performanţelor individuale obţinute,

repartizare, transfer şi rotaţie a resurselor umane pe posturi şi funcţii în cadrul instituţiei publice şi/sau domeniului de activitate în care aceasta îşi desfăşoară activitatea. Se poate sintetiza că funcţia de administrare a managementului public, potrivit acestei dimensiuni, constă în identificarea celui mai eficient şi raţional mod de gestionare a resurselor umane din autorităţile şi instituţiile publice pentru ca obiectivele previzionate să poată fi realizate.

Noutăţi în managementul public

3. Dimensiunea financiară a funcţiei de administrare a managementului public. Potrivit acestei dimensiuni, funcţia de administrare constă în ansamblul proceselor de management desfăşurate în instituţia publică prin care se realizează gestionarea riguroasă a resurselor financiare. Explicaţia pe care am prezentat-o pentru prima dimensiune, cea materială, de patrimoniu, a funcţiei de administrare a managementului public, rămâne valabilă şi pentru această dimensiune. În plus, este esenţial de subliniat că, în contextul actual, funcţia de administrare, în general şi prin prisma acestei dimensiuni, în special, necesită un plus de atenţie. S-ar putea spune că există cel puţin două motive importante. Primul este determinat de afirmaţiile formulate de managerii publici şi/sau politicieni potrivit cărora ei ar putea să realizeze mai mult pentru clienţii autorităţilor şi instituţiilor publice, dar, din păcate, resursele financiare „nu există” sau sunt limitate, afirmaţii nefundamentate. Cu nici una nu putem fi de acord. Mai întâi pentru că nu se poate niciodată afirma că nu există resurse financiare, atâta vreme cât, în orice stat democratic, se constituie un buget public naţional care cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele locale ale comunelor, oraşelor şi judeţelor, iar instituţiilor publice le sunt repartizate prin aceste bugete importante resurse financiare, care însă trebuie gestionate cu responsabilitate şi discernământ. Se poate însă susţine că resursele financiare sunt insuficiente, situaţie care apare în instituţiile publice în care tocmai exercitarea funcţiilor managementului public, în general şi a funcţiilor de previziune şi administrare, în special, este deficitară. În limitele definite de cadrul legislativ dintr-o ţară, managerii publici au un anumit grad de autonomie managerială şi financiară, pe care ar putea să-l utilizeze în perioadele de fundamentare şi elaborare a strategiilor şi politicilor instituţiilor publice. Dar, pentru că nu întotdeauna se întâmplă aşa, argumentaţia este bogată.

Fundamentele managementului public

Sigur ea nu serveşte nimănui, dimpotrivă, atrage mari nemulţumiri în rândul clienţilor autorităţilor şi instituţiilor publice şi cetăţenilor, însă constituie, pentru mulţi dintre autorii unor astfel de afirmaţii, un mod de acoperire a incompetenţei profesionale şi manageriale. Se poate susţine, fără rezerva de a exagera, că atât competenţa profesională cât şi cea managerială sunt absolut necesare oricărui titular de funcţie publică de conducere, mai mult, s-ar putea spune, decât unui manager dintr-o firmă privată, tocmai din considerentele pe care le-am detaliat mai sus. Managerii publici gestionează resurse financiare publice, iar multipla responsabilitate de care trebuie să fie conştienţi fiecare înainte de numirea pe astfel de posturi şi funcţii publice de conducere implică nu numai profesionalism, dar şi principii de etică şi morală. Aceste principii obligă la un plus de raţionalitate pentru gestionarea unor resurse financiare constituite din contribuţia tuturor clienţilor instituţiilor publice şi care, potrivit unui elementar raţionament managerial, trebuie sporite şi integrate în sistem pentru satisfacerea intereselor publice generale şi specifice, deci pentru realizarea obiectivului fundamental al managementului public. Al doilea motiv este determinat de necesitatea creării şi perfecţionării unui sistem economico-financiar şi managerial foarte bine structurat şi reglat pentru: o stabilirea surselor de finanţare pentru realizarea obiectivelor previzionate, o nominalizarea cheltuielilor atrase pentru fiecare obiectiv şi modalitate de acţiune previzionate, o atragerea resurselor financiare din diferite surse: impozite şi taxe, proiecte finanţate din surse rambursabile sau nerambursabile interne sau internaţionale, o urmărirea modului cum acestea sunt repartizate în cadrul sistemului, o transferul resurselor financiare de la bugetele centrale către cele locale şi apoi către instituţiile publice,

Noutăţi în managementul public

o creşterea valorii acestora etc. Funcţia capătă un plus de importanţă în ţările în care sistemul legislativ permite înfiinţarea unor bănci specializate în gestionarea resurselor financiare ale instituţiilor publice. Băncile astfel constituite contribuie semnificativ la îmbunătăţirea modului de gestionare a resurselor financiare(colectare, urmărire, alocare) ale instituţiilor publice sau atrase de acestea, mijlocesc acordarea de credite sau oferă alte oportunităţi pentru investiţii necesare realizării obiectivelor previzionate. Trebuie, de asemenea, adăugat că aceste bănci preiau o parte importantă din activităţile prin care managerii publici implementează politicile financiare ale instituţiei, facilitând realizarea unui plus de valoare economică, atât de necesară oricărei instituţii publice. Frecvent, în ţările unde funcţionează astfel de bănci, apar situaţii în care banca nu aprobă finanţarea unui obiectiv de investiţii propus de managerii publici, fie pentru că el nu este identificat ca o prioritate în strategia instituţiei publice fie pentru că, în urma unei analize costbeneficiu, se dovedeşte că obiectivul de investiţii nu este unul rentabil din punct de vedere economico-financiar. În aceste situaţii managerii publici ori apelează la alte surse de finanţare externe (chiar şi externe instituţiei) ori pur şi simplu renunţă la realizarea lui. 4. Dimensiunea informaţională a funcţiei de administrare a managementului public constă în ansamblul proceselor de management prin care se gestionează toate resursele informaţionale din cadrul unei instituţii publice, respectiv: date, informaţii, mijloace de tratare a informaţiilor, procedurile informaţionale, implicate în realizarea obiectivelor previzionate. Prin această dimensiune, funcţia de administrare a managementului public influenţează semnificativ, atât din punct de vedere cantitativ cât şi calitativ procesele de management şi de execuţie din instituţiile şi autorităţile publice.

Fundamentele managementului public

Se poate afirma că funcţia de administrare a managementului public, abordată din perspectiva acestei dimensiuni, este condiţionată şi condiţionează semnificativ celelalte aspecte generate de precedentele trei dimensiuni. Prin urmare, o parte din resursele informaţionale, în accepţiunea prezentată mai sus, se constituie în bunuri materiale publice ce determină utilizarea lor strictă în interes public. Existenţa sau atragerea lor determină schimbări semnificative în structura patrimoniului (componenta materială), bugetului (componenta financiară) instituţiei publice şi pregătirii resurselor umane(componenta resurse umane) pe care le vor utiliza. Această dimensiune a funcţiei de administrare a managementului public are, în practică, cel puţin două conotaţii importante care îi conferă relevanţă şi consistenţă valorică. Prima constă în formarea în cadrul instituţiei publice a unei baze informaţionale corespunzătoare, care să servească realizării obiectivelor instituţiei. A doua constă tocmai în identificare a unui mod raţional şi eficient de alocare corespunzătoare a acestei baze, pentru a servi implementării modalităţilor de acţiune previzionate pentru realizarea obiectivelor. Câteva dintre aspectele pozitive, derivate din gestionarea corespunzătoare a resurselor informaţionale în instituţiile şi autorităţile publice, sunt următoarele: • • • • • reducerea gradului de birocratizare a proceselor management şi de execuţie din instituţiile publice, de

îmbunătăţirea calităţii deciziilor administrative şi a deciziilor de management, reducerea timpului necesar fundamentării şi aplicării deciziilor, îmbunătăţirea procesului extraorganizaţională, de comunicare intra şi

reducerea costurilor sistemului informaţional în instituţia publică,

Noutăţi în managementul public

• •

creşterea ponderii timpului alocat activităţilor de analiză şi concepţie în cadrul proceselor de management şi de execuţie,

crearea unui sistem informaţional coerent care să permită urmărirea şi gestionarea eficientă a tuturor categoriilor de resurse existente într-o instituţie publică. Şi prin această dimensiune, funcţia de administrare a managementului public dobândeşte, într-un sistem modern de management public, un plus de relevanţă. Aceasta dacă luăm în considerare şi faptul că actualul secol a fost numit în mod generic şi deloc întâmplător „Secolul Tehnologiei Informaţionale”. Prin urmare, rolul managerilor publici este acela de a atrage, de a integra şi a utiliza, în procesele de management şi de execuţie din instituţiile publice, în special şi din întreg sectorul public, acele mijloace de culegere, înregistrare, prelucrare şi analiză a datelor şi informaţiilor, astfel ca în a doua jumătate a acestui secol să se poată concretiza previziunea specialiştilor referitoare la crearea instituţiilor publice virtuale şi, în cadrul acestora, a unor reţele neuronale interne, context în care va continua să se amplifice rolul dimensiunii informaţionale a funcţiei de administrare a managementului public. Aşa cum s-a putut observa, cele patru dimensiuni ale funcţiei de administrare nu numai că au o contribuţie semnificativă la clarificarea conţinutului ei din punct de vedere teoretic, dar, practic, demonstrează de fapt că neglijenţa manifestată de unii teoreticieni, dar mai ales de managerii publici şi politicienii din unele ţări faţă de această funcţie este, o dată în plus, o dovadă de lipsă de profesionalism şi de responsabilitate sau, de ce nu, de dezinteres general sau lipsă de moralitate, aspecte care, practic, nu ar trebui să aibă vreo legătură cu managementul din instituţiile şi autorităţile publice. Am acordat o pondere mai mare acestei funcţii a managementului public nu pentru că ar fi mai importantă decât celelalte, dar în special pentru că reflectă cel mai bine, clar şi fără nici un fel de echivoc, de o manieră

Fundamentele managementului public

explicită, atât misiunea managementului public în sectorul în care acesta se aplică, cât şi rolul managerului public în instituţia publică modernă. 1.6.4 Funcţia de motivare Funcţia de motivare constă în ansamblul proceselor de management prin care resursele umane din instituţiile publice sunt stimulate să contribuie la stabilirea şi realizarea obiectivelor previzionate. Prin exercitarea funcţiei de motivare, managerii publici urmăresc realizarea unor obiective dintre care enumerăm: • identificarea factorilor motivaţionali care să-i stimuleze pe funcţionarii publici să contribuie la stabilirea şi realizarea obiectivelor previzionate, crearea unui sistem clar, coerent şi complet de motivare a funcţionarilor publici şi reprezentanţilor managementului public, inclusiv a titularilor de funcţii de demnitate publică, pentru a participa la stabilirea şi realizarea obiectivelor previzionate, informarea funcţionarilor publici cu privire la recompensele şi sancţiunile aplicate în funcţie de gradul de realizare a obiectivelor previzionate, diferenţierea resurselor umane din instituţia publică în funcţie de nivelul performanţelor obţinute, crearea unui climat organizaţional competitiv în cadrul instituţiei publice,

• •

• dezvoltarea dimensiunii participative a managementului public. Realizarea obiectivelor enumerate implică parcurgerea cel puţin a următoarelor etape de către managerii publici: 1. identificarea factorilor motivaţionali; 2. analiza conţinutului factorilor motivaţionali şi stabilirea pe o scală valorică a intensităţii acestora şi a unei ordini a priorităţilor;

Noutăţi în managementul public

completarea rezultatelor acestei analize cu cele ale altor cercetări întreprinse în domeniul resurselor umane în instituţiile publice; 4. determinarea nivelului performanţelor resurselor umane şi compararea acestora cu nivelul obiectivelor previzionate; 5. identificarea abaterilor de la obiectivele stabilite; 6. analiza cauzală a abaterilor pozitive şi negative constatate; 7. administrarea de recompense sau sancţiuni persoanelor implicate în procesele de management şi de execuţie desfăşurate în instituţia publică; 8. analiza gradului de influenţare a resurselor umane ca urmare a sistemului de motivare aplicat; 9. ajustarea sistemului de motivare prin completarea, diversificare sau eliminarea unor elemente din sistemul de motivare aplicat; 10. proiectarea şi popularizarea în cadrul instituţiei publice a noului sistem de motivare; 11. pregătirea instituţiei publice pentru implementarea noului sistem motivaţional; 12. implementarea, monitorizarea şi adaptarea permanentă a sistemului de motivare în instituţia publică. Un sistem modern de management public impune modificări de esenţă în conceperea şi exercitarea motivării în instituţiile publice. În statele occidentale s-a conturat şi se află deja în curs de implementare un nou sistem de motivare a resurselor umane din instituţiile publice, pe baza unui complex de indicatori de performanţă. Noul sistem motivaţional are cel puţin două avantaje majore: 1. oferă posibilitatea corelării rezultatelor cu obiectivele individuale previzionate, stabilindu-se între aceste două repere nivelul performanţei, în funcţie de care se identifică formele şi mijloacele de motivare pozitivă sau negativă adecvate,

3.

Fundamentele managementului public

2. grad mare de adaptabilitate la caracteristicile fiecărui angajat, manager public, reprezentant politic sau funcţionar de execuţie. De altfel, în ultimii ani reprezentanţii democraţiilor Europei occidentale au iniţiat şi continuă să desfăşoare periodic numeroase runde de dezbateri prin care se urmăreşte crearea unui sistem unitar integrat de motivare a personalului care desfăşoară activitate în instituţiile publice. Se aşteaptă ca noul sistem să asigure un echilibru dinamic între general, reprezentat de principii, valori comune acceptate în sistemul de motivare şi particular, cu un grad mare de adaptabilitate în fiecare din contextele naţionale ale ţărilor Uniunii Europene. Prin urmare, perspectiva creată ar trebui să-i impulsioneze mai mult şi pe reprezentanţii managementului public din România pentru iniţierea de schimbări majore, fundamentale în actualul sistem de motivare a personalului din autorităţile şi instituţiile publice din ţara noastră, dacă dorim cu adevărat să ne apropiem de nivelul performanţelor obţinute în instituţiile şi autorităţile publice similare din ţările dezvoltate. Aceasta presupune, ca o condiţie eliminatorie, mai întâi de toate, schimbări majore în mentalitatea resurselor umane, în general, a managerilor publici şi liderilor politici, în special. 1.6.5 Funcţia de control-evaluare Funcţia de control-evaluare a managementului public constă în ansamblul proceselor de management prin care se compară rezultatele obţinute cu obiectivele previzionate, se verifică legalitatea activităţilor desfăşurate în cadrul şi în afara instituţiei publice, se măsoară şi analizează abaterile şi se identifică modalităţile de corectare sau amplificare a cauzelor care le-au determinat. Prin exercitarea funcţiei de control-evaluare se determină finalitatea proceselor de management şi de execuţie desfăşurate în instituţiile publice,

Noutăţi în managementul public

deoarece marchează încheierea unei etape, oferind informaţiile pentru analiză în vederea continuării ciclului managerial. Dincolo de aspectele particulare de formă şi conţinut pe care le are controlul în diferite domenii de activitate din sectorul public, exercitarea funcţiei de control-evaluare de către reprezentanţii managementului unei instituţii sau autorităţi publice implică parcurgerea succesivă a următoarelor etape: • • • • compararea rezultatelor cu obiectivele previzionate şi cu cadrul legislativ existent, determinarea abaterilor pozitive sau negative, analiza cauzală a abaterilor constatate atât din perspectiva organizaţiei cât şi din cea legală, formularea modalităţilor de acţiune pentru diminuarea intensităţii cauzelor care au generat abaterile negative şi amplificarea influenţei cauzelor care au determinat abaterile pozitive, fundamentarea deciziilor propunerilor formulate, administrative pentru aplicarea

• • •

urmărirea executării deciziilor şi sesizarea efectelor imediate, pe termen mediu şi lung, adaptarea permanentă a instituţiei publice pentru a asigura realizarea obiectivelor previzionate.

Principalele cerinţe pentru exercitarea controlului, în general şi în instituţiile publice, în special, sunt: controlul să fie continuu, adică să se desfăşoare pe toată perioada de activitate a instituţiei publice, controlul să fie selectiv, adică să se concentreze asupra aspectelor esenţiale, relevante, controlul să fie realizat de personal specializat în domeniul de activitate al instituţiei sau autorităţii publice şi în domeniul legislaţiei,

Fundamentele managementului public

controlul să fie preventiv, adică să urmărească nu atât constatarea unor abateri, cât mai ales identificarea cauzelor care pot crea dificultăţi în ceea ce priveşte realizarea obiectivelor previzionate sau apariţia unor disfuncţionalităţi, controlul să aibă finalitate, adică să se concretizeze în decizii clare, coerente, care urmează a fi executate într-o perioadă de timp determinată, controlul să fie realist, obiectiv, adică să se bazeze pe date şi informaţii reale, rezultate din observări şi analize directe, controlul să fie eficient, adică să permită realizarea obiectivelor pentru care a fost declanşat cu costuri minime. Cea de a doua parte a funcţiei se referă la evaluare. Evaluarea vizează cel mai adesea categoriile de resurse existente în instituţia sau autoritatea publică, respectiv: resurse materiale, umane, financiare şi informaţionale. Evaluarea resurselor materiale implică: ◘ determinarea structurii şi valorii patrimoniului instituţiei publice, ◘ înregistrarea, transferul sau casarea unor bunuri din patrimoniu, ◘ stabilirea gradului de uzură fizică şi morală a bunurilor materiale aflate în proprietate publică, ◘ formularea propunerilor de achiziţii de bunuri materiale, respectiv resurse materiale etc. Evaluarea resurselor financiare implică: ◘ analiza poziţiilor din structura bugetului public, ◘ stabilirea necesarului de resurse financiare şi a surselor de finanţare a acestuia, ◘ analiza cost-beneficiu pentru diferite investiţii previzionate,

Noutăţi în managementul public

analiza viabilităţii economico-financiare a instituţiei sau autorităţii publice, ◘ elaborarea unor antecalculaţii pentru diferite proiecte de investiţii de interes pentru clienţii instituţiilor publice, ◘ formularea propunerilor de buget ale instituţiilor şi autorităţilor publice etc. Evaluarea resurselor informaţionale implică: ◘ determinarea cantităţii şi calităţii de date, informaţii, proceduri informaţionale, mijloace de tratare a informaţiilor în funcţie de conţinutul obiectivelor şi situaţia existentă constatată în instituţia publică, ◘ stabilirea necesarului de know-how pentru instituţia publică, ◘ determinarea gradului şi formei de prelucrare a unor categorii de date şi informaţii, ◘ stabilirea categoriilor de informaţii cotate ca informaţii clasificate şi de interes strict profesional, ◘ determinarea necesarului de date şi informaţii care să fie integrate în bănci de date cu acces selectiv etc. Evaluarea resurselor umane implică, de asemenea, o gamă variată de activităţi desfăşurate potrivit unei metodologii specifice de evaluare a performanţelor profesionale individuale ale funcţionarilor publici. Procedura de evaluare se realizează în trei etape: 1 completarea raportului de evaluare de către evaluator, 2 interviul, 3 contrasemnarea raportului de evaluare. În vederea completării raportului de evaluare, evaluatorul desfăşoară următoarele activităţi: • • analizează îndeplinirea obiectivelor individuale fixate, notează criteriile de performanţă în funcţie de importanţa acestora,

Fundamentele managementului public

• • •

stabileşte calificativul final de evaluare a performanţelor profesionale individuale, consemnează rezultatele deosebite ale funcţionarului public,

stabileşte obiectivele individuale, termenele de realizare precum şi nevoile de instruire pentru următoarea perioadă de timp pentru care se va face evaluarea etc. Interviul reprezintă un schimb de informaţii, impresii şi puncte de vedere care are loc între evaluator şi funcţionarul public. Raportul de evaluare elaborat se înaintează funcţionarului public ierarhic superior evaluatorului în vederea contrasemnării. Evaluarea funcţionarilor publici se derulează anual şi rezultatele obţinute conferă funcţionarilor publici dreptul de a avansa în grad şi în clasă sau le oferă recompense morale şi materiale pentru rezultatele deosebite ale activităţii lor. După cum se poate constata, şi funcţia de control-evaluare a managementului public este concomitent deosebit de amplă şi complexă în privinţa conţinutului. În instituţiile publice moderne, prin exercitarea funcţiei de controlevaluare a managementului public se urmăreşte realizarea unui echilibru care să îmbunătăţească funcţionalitatea instituţiei publice, creând astfel disponibilitatea pentru realizarea obiectivelor, dar şi să amplifice gradul de motivare a resurselor umane pentru îmbunătăţirea nivelului performanţelor individuale şi organizaţionale. Cum se observă din comentariile asupra conţinutului funcţiilor managementului public, nu se poate face o abordare separată a lor în cadrul organizaţional intern. Performanţele managerilor publici pot rezulta din combinarea lor echilibrată. Pornind de la această premisă generală, se constată că funcţiile managementului public trebuie abordate cel puţin din trei perspective: 1. dinamică, determinată de faptul că instituţia sau autoritatea publică este o entitate „vie”, o componentă importantă într-un

Noutăţi în managementul public

2.

3.

sistem care funcţionează pentru a servi la realizarea intereselor publice generale şi specifice, determinate de nevoi generale şi specifice, creativ-inovativă, deoarece nu există modele, tipare universal valabile de comportament în procesele de management şi de execuţie care să poată fi preluate şi aplicate întocmai, ci este necesară permanent, o adaptare de concepţie şi de stil şi o integrare permanentă a elementelor noi în “vechiul “sistem, sistemică rezultată din faptul că viabilitatea managerială a unei instituţii sau autorităţi publice este influenţată în mod direct proporţional de gradul în care managerii publici reuşesc să asigure în procesele de management un echilibru permanent în exercitarea celor cinci funcţii ale managementului public.

1.7

Valori fundamentale pentru organizaţiile publice

Organizaţiile publice nu pot exista în afara unui sistem, ele sunt influenţate de componentele sistemului din care fac parte şi influenţează semnificativ fiecare subsistem al acestuia. Integritatea unui sistem este puternic determinată de un set de valori şi principii fundamentale ce precizează, prin conţinutul lor, coordonatele de bază între care funcţionează componentele întregului. Sectorul public reprezintă o componentă a macrosistemului cu implicaţii majore asupra funcţionalităţii ansamblului. Acest aspect este evident dacă se ia în considerare diversitatea domeniilor de activitate integrate în sectorul public. Dincolo de această diversitate, există un set de valori-principii fundamentale universal valabile care trebuie luate în considerare şi care determină semnificativ conţinutul proceselor şi relaţiilor de management din instituţiile publice. Ele marchează semnificativ misiunea organizaţiilor

Fundamentele managementului public

publice, influenţează comportamentul organizaţional al acestora şi al angajaţilor implicaţi direct în procesele de realizare şi furnizare de servicii publice sau de administrare a intereselor statului în relaţie cu cetăţenii clienţi ai instituţiilor publice. Un sistem de valori ar putea fi structurat după două criterii: 1. apartenenţă: valori interne şi externe Asupra acestor categorii de valori se va insista în unul din capitolele următoare. Valorile interne vizează prin conţinutul lor acele aspecte ce ţin de activitatea organizaţională internă a fiecărei instituţii publice, care imprimă o notă puternică de specificitate organizării şi conducerii. Valorile externe provin din mediul extern instituţiei publice şi determină organizarea şi managementul acestora, misiunea şi obiectivele organizaţiilor publice, gradul de diversificare a activităţilor, opţiunile strategice prioritare etc. 2. grad de generalitate: valori universale şi particulare Gruparea valorilor în două categorii după acest criteriu determină distincţia între valorile universale, care, indiferent de domeniul în care îşi desfăşoară activitatea instituţia publică, trebuie respectate şi integrate în managementul tuturor organizaţiilor şi cele particulare, specifice, care implică o serie de conotaţii distincte determinate de domeniul de activitate din sectorul public în care activează instituţia publică. Este absolut evidentă compatibilitatea şi complementaritatea de conţinut între cele două categorii de valori. Câteva dintre valorile cu impact deosebit asupra managementului instituţiilor publice sunt abordate în detaliu în continuare. În orice stat de drept, în sectorul public şi în activitatea desfăşurată de instituţiile publice, indiferent de domeniul de activitate: administraţie, sănătate, învăţământ, cultură, transport, turism etc., sunt unanim recunoscute şi considerate ca fundamentale următoarele valori, abordate frecvent ca principii fundamentale pentru managementul organizaţiilor publice: 1. etica, 2. morala, 3. democraţia.

Noutăţi în managementul public

Fiecare are relevanţă deosebită asupra comportamentului organizaţional, în general asupra comportamentului individual al resurselor umane din instituţiile publice şi, implicit, asupra modalităţilor de acţiune pentru care optează managerii publici în special şi fiecare funcţionar public antrenat în procesele de management şi de execuţie, în activităţile efective prin care sunt realizate şi furnizate serviciile publice. 1.7.1 Etica şi morala 1.7.1.1 Conţinutul eticii şi al moralei în general Pentru a înţelege implicaţiile celor două valori ridicate la rang de principiu în sectorul public, este absolut necesară o incursiune în etimologia lor. Astfel înţelegem când au apărut, cu ce sens au apărut, cum a evoluat gândirea care a dezvoltat şi clarificat conţinutul lor şi care au fost implicaţiile lor asupra membrilor societăţii, în general şi asupra angajaţilor unei organizaţii publice, în special. Despre etică se spune că este un domeniu al ştiinţei care studiază principiile morale, legile de dezvoltare istorică a acestora, rolul lor în viaţa socială, respectiv totalitatea normelor de conduită morală corespunzătoare ideologiei unei societăţi sau unui grup reprezentativ din cadrul acesteia. Despre morală se spune că este o formă a conştiinţei sociale care cuprinde normele de convieţuire, de comportare a oamenilor între ei şi în societate. Dezvoltând în continuare raţionamentul, obiceiul indică un comportament constant, supus unor reguli, pe o perioadă mai lungă de timp. Prin bisemantismul lor, cele două cuvinte disting două concepte: morala colectivă şi morala individuală, deşi la origine cei doi termeni, unul grecesc, altul latinesc, aveau aproximativ aceeaşi semnificaţie. Pe parcursul evoluţiei lor etimologice, cele două concepte se disociază, se specializează şi se fixează. Astfel, azi înţelegem prin morală un fenomen real, care ţine

Fundamentele managementului public

de viaţa reală, a membrilor societăţii, în timp ce etica desemnează teoria sau ştiinţa ce investighează acest fenomen real. Aceste precizări facilitează înţelegerea distincţiei dintre teorie, care este etica şi obiectul ei, morala, deşi în limbajul cotidian această distincţie nu se face întotdeauna. Astfel, despre un comportament uman se poate spune că este moral, dar şi etic în acelaşi timp. De fapt, aceasta sugerează necesitatea unui acord între planul reflecţiei etice, chiar spontană şi nesistematică şi cel al manifestării sau al comportamentului real, altfel spus necesitatea acordului între vorbă şi faptă, între teorie şi practică. MORALA este un fenomen real, colectiv şi individual, care cuprinde atât normele, principiile care reglementează relaţiile umane şi tipurile umane de activităţi, cât şi toate manifestările realizate în diverse grade şi modalităţi, sub semnul acestor norme supuse aprecierii colective şi individuale. ETICA are misiunea de a realiza un acord optim între natura şi nivelul existenţei sociale şi conştiinţa morală, ceea ce presupune eliminarea mentalităţilor întârziate şi contribuţia la modelarea unor conştiinţe care să devanseze existenţa socială actuală, care să gândească şi să acţioneze prospectiv. 1.7.1.2 Funcţiile eticii Există o serie de factori care influenţează conţinutul eticii şi facilitează înţelegerea rolului pe care etica îl are într-o societate în general. Principalii factori determinanţi ai eticii sunt: modelul epistemologic şi axiologic al ştiinţei, tradiţiile de gândire la care ne raportăm, specificul obiectului eticii, calitatea receptorului valorilor etice, natura problemelor morale, gradul de receptivitate şi personalitatea indivizilor. Având în vedere aceşti factori de modelare, se disting trei funcţii specifice ale eticii:

Noutăţi în managementul public

1. funcţia cognitivă 2. funcţia normativă 3. funcţia persuasivă Funcţia cognitivă sau de cunoaştere este principala funcţie a eticii care le precede pe celelalte. Ea se poate realiza pe trei trepte succesive: • • descriptivă analitico-sintetică

• explicativă Treapta descriptivă constă în elaborarea unor valori: atitudini morale, relaţii morale, credinţe morale, calităţi sau defecte morale. Este interesant să amintim aici că în accepţiunea lui Aristotel se disting trei atitudini fundamentale, pe care oamenii le pot avea în viaţa socială şi organizaţională: atitudinea hedonistă, proprie oamenilor care trăiesc pentru cât mai multă, mai variată şi mai intensă plăcere, atitudinea politică, proprie celor care trăiesc pentru exercitarea puterii, atitudinea contemplativă proprie celor care trăiesc pentru cunoaşterea dezinteresată a adevărului. Treapta analitico-sintetică permite identificarea componentelor intrinseci ale moralei: • • • • • • normele conştiinţa manifestarea aprecierea valorile relaţiile

Fiecare din aceste componente poate fi analizată în cel puţin trei moduri: analiza intrinsecă şi conceptuală a normei, conştiinţei etc.,

Fundamentele managementului public

analiza empirică prin care se investighează numărul şi natura normelor care reglează viaţa unei colectivităţi sau calitatea, intensitatea şi aria opiniei publice morale, analiza interdisciplinară prin care sunt puse în evidenţă implicaţiile, suporturile şi factorii de determinare extramorală a acestor componente, ca şi a moralei în totalitatea ei. Treapta explicativă echivalează cu dezvăluirea factorilor cauzali sau generatori ai moralei, deoarece morala poate fi descrisă, dar nu poate fi explicată numai prin ea însăşi. Funcţia normativă sau axiologică Funcţia axiologică constă în distincţia pe care gândirea etică o face, sau o poate face, în viaţa morală, între valori, pe de o parte şi antivalori, pseudovalori, nonvalori, pe de altă parte. Prin intermediul acestei funcţii pot fi create normele, după gradul lor de valoare indicându-se care sunt discutabile sau perimate, care sunt valabile şi au şanse de generalizare în viitor. Funcţia persuasivă în forma ei optimă se realizează de la început în şi prin realizarea primelor două funcţii, cea cognitivă şi cea normativă. Exercitarea funcţiei persuasive implică apelarea la o serie de strategii. Prin strategia de constrângere sau represivă se atrage atenţia subiecţilor asupra consecinţelor unor manifestări contrare normelor morale recunoscute. Se poate atrage atenţia asupra consecinţelor comportamentului deviant al individului însuşi. Strategia stimulativă poate recurge la o serie de procedee persuasive, între care: se dezvăluie perspectiva de armonie colectivă, climat moral pe care o antrenează promovarea valorilor colective prin comportamente dezirabile, se stimulează sentimentul moral de demnitate pe care o presupune o imagine pozitivă despre sine, întemeiată pe un comportament corect şi pe aprecierea pozitivă a colectivităţii, se invocă exemple edificatoare etc.

Noutăţi în managementul public

Strategia euristică este mai complexă şi pleacă de la premisa că subiectul este potenţial moral şi că moralitatea lui poate fi dezvăluită, cristalizată, întemeiată prin problematizare, dialog sau dispută colocvială. 1.7.1.3 Morala şi faptul moral Conţinutul moralei ca valoare poate fi explicat în sens restrâns şi în sens larg. În sens larg, prin „morală” înţelegem totalitatea fenomenului pe care cuvântul îl desemnează, indiferent de conotaţia pozitivă sau negativă. În sens restrâns prin morală se înţelege doar zona descrisă de valorile pozitive. Prin urmare, morala este un fenomen omniprezent în viaţa socială şi organizaţională. Aceasta înseamnă că atunci când sau acolo unde morala nu iese în evidenţă, ea nu este absentă, ci există într-o formă anonimă. 1.7.1.3.1 Componentele fundamentale ale faptului moral Pentru a înţelege implicaţiile faptului moral, în general şi într-o organizaţie publică, în special, este important să delimităm principalele componente ale acestuia: • • • • • normele şi principiile, manifestarea, aprecierea, subiectul conştient, valorile,

• relaţiile. Normele morale sunt enunţuri prescriptive prin care se indică ce trebuie să facă sau să nu facă, respectiv cum trebuie să fie sau să nu fie subiectul conştient în situaţii similare pentru ca manifestarea sau felul lui de a fi să fie apreciate ca bune şi nu ca rele.

Fundamentele managementului public

Toate normele morale au două componente fundamentale care se cristalizează în două forme: calitativă şi imperativă. Cea calitativă indică cum anume trebuie „să fii” sau „să faci” şi cea imperativă ce anume trebuie „să faci” sau „să fii”. 1.7.1.3.2 Tipologia normelor morale Normele morale pot fi diferenţiate în funcţie de câteva criterii: numărul de subiecţi, dimensiunea grupului social, durabilitatea în timp a valorilor, tipurile de relaţii şi activităţi umane pe care determină. Considerând aceste criterii, pot fi distinse trei categorii de norme: 1. norme generale sau universale cu următoarele caracteristici: o prezente în toate colectivităţile umane, o durabilitate mare în timp, o reglează toate tipurile de relaţii, o corelează toate activităţile umane. 2. normele particulare se caracterizează prin următoarele: o se adresează unor grupuri sau colectivităţi determinate, o au o anumită variaţie în timp, care poate fi măsurată şi evaluată, o reglează tipuri de relaţii sau activităţi umane particulare. În această categorie se înscriu normele morale pentru angajaţii fiecărui domeniu de activitate din sectorul public. 3. normele speciale se caracterizează prin aceea că: o se adresează unor grupuri restrânse, o vizează relaţii şi manifestări cu totul specifice sau ocazionale. În această ultimă categorie se înscriu normele cavalerismului, normele vieţii nobiliare, normele de protocol, normele de comportare civilizată în familie şi societate etc. Această ultimă categorie reprezintă norme elementare identificate cu “moda” în morală.

Noutăţi în managementul public

Se poate conchide că valoarea morală, în sens strict, rămâne expresia obiectivă a normei. Norma poate fi privită în cel puţin două ipostaze: abstractă şi concretă. Norma este abstractă atunci când este enunţată teoretic, când este formulată „expresis verbis” într-un Cod scris sau când este asimilată sau însuşită la nivel pur cognitiv: însuşirile morale recomandate de normă sunt percepute ca simple cuvinte, ca expresii vide de conţinut sau iluzorii. Norma concretă este aceeaşi normă, dar asimilată şi interiorizată şi la nivel afectiv-emoţional şi la nivel volitiv până la punctul limită la care devine o componentă a conştiinţei şi un element motivaţional al comportamentului subiectului. În elaborarea normelor, în cadrul unui cod, trebuie identificate nu numai valorile şi conţinutul lor, ci şi strategiile de însuşire organică a acestor norme de către toţi angajaţii sectorului public şi strategiile de conversiune în procesele de training a normelor abstracte în norme concrete dezvoltate pe baza unui set de principii morale. 1.7.1.3.3 Principiile morale

Principiul moral este un fundament al sistemului normativ şi totodată o modalitate de coordonare a normelor morale, a unui sistem de norme morale sau a unui grup de norme morale. Specialiştii fac distincţia între principiile generale sau fundamentale şi cele particulare. Dacă explicăm morala numai printr-un principiu fundamental, aşa cum a procedat Kant, riscăm să o înţelegem formal, ca esenţă universală, eternă. Invers, dacă explicăm morala numai prin principii particulare, nu putem să-i înţelegem unitatea, caracterul de totalitate structurată şi orientată unitar spre un sens colectiv şi individual. Pornind de la aceste consideraţii generale, sunt cunoscute trei principii morale fundamentale:

Fundamentele managementului public

1. 2. 3.

principiul renunţării principiul individualismului principiul colectivismului

Principiul renunţării sau al resemnării este propriu mai multor tipuri istorice de morală, dintre care menţionăm: morala budistă, morala stoică, morala creştină, mai ales în forma ei primă, originară. Baza socialeconomică a acestora o constituie relaţiile de inegalitate, de exploatare şi dominaţie, în virtutea cărora o clasă este deposedată de bunurile şi valorile vieţii de către alta. Principiul individualismului este şi el propriu diverselor forme istorice ale moralei, între care cele mai reprezentative sunt variantele moralei burgheze. Şi acest principiu are la bază proprietatea privată, dar exprimă în esenţă morala celor care domină. Nici un cod, indiferent de principiul care stă la baza elaborării lui, nu contrazice codul de norme universale, deci ceea ce specialiştii au numit etosul normativ al umanităţii. Ceea ce este însă esenţial aici este modalitatea concretă de decodificare a normelor şi deci funcţia lor concretă în cadrul unor relaţii determinate, funcţie care este contradictorie şi înstrăinată tocmai faţă de esenţa normelor. Principiul colectivismului este considerat principiul moral al oricărei morale pozitive, exemplare. Coerenţa şi stabilitatea unei forme de colectivitate nu este posibilă fără respectarea de către toţi membrii comunităţii şi ai organizaţiei a unui minim de cerinţe morale comune. 1.7.1.3.4 Comportamentul moral Comportamentul moral este produsul acestui proces de exteriorizare sau obiectivare a unui subiect conştient în conformitate cu cerinţele normelor morale, proces şi produs apreciate de opinia publică. Elementele componente ale comportamentului moral sunt:

Noutăţi în managementul public

• • • •

atitudinea, înţeleasă ca atitudine exteriorizată, conduita, explicată ca o succesiune coerentă şi integrată de atitudini, personalitatea morală,

activitatea desfăşurată pentru realizarea unui scop având finalitate estrasubiectivă şi extraindividuală. Aceste elemente, identificate prin formele lor de manifestare, ne apropie cel mai mult de profilul comportamentului moral al funcţionarului public care trebuie să se încadreze concomitent, prin modul propriu de manifestare, într-un cod de norme morale universale şi specifice. 1.7.1.3.5 Conştiinţa morală Conştiinţa morală reprezintă un ansamblu structurat şi orientat de idei, reprezentări, sentimente, stări de spirit, atitudini interioare, cu referire la ceea ce este bine sau rău în relaţiile dintre oameni, ansamblu obiectivat în comportamentul moral. În istoria gândirii au fost determinate mai multe modele ale conştiinţei morale, din care sunt prezentate câteva. Modelul Zeul sau Daimonian a fost explicat de Socrate, marele înţelept atenian. Elaborarea modelului a pornit de la o trăire specială pe care însuşi Socrate a avut-o. El mărturisea oricui dorea să-l asculte că, atunci când se află într-o situaţie mai delicată şi identifică mai multe alternative de atitudine sau acţiune, el îşi consultă demonul său interior, care, sub forma unei voci misterioase, intimă şi totodată imperativă, îl opreşte de la anumite atitudini. El a constatat cu timpul că, de câte ori a ascultat de această voce, faptele lui au fost bune. Interesant este, după cum mărturisea înţeleptul, că niciodată vocea nu i-a spus ce să facă, ci numai ce să nu facă. Referindu-se la acest aspect, Hegel afirma că pentru prima dată ne aflam în prezenţa conştiinţei morale subiective de sine.

Fundamentele managementului public

Acest model face referire la conştiinţa morală pe care fiecare individ, ca membru al societăţii şi fiecare funcţionar public, ca membru al unei colectivităţi distincte, trebuie să le posede ca parte intrinsecă a comportamentului moral organizaţional şi individual. Modelul Oglinda reflectă una din funcţiile fundamentale ale conştiinţei, respectiv funcţia de reflectare sau reflectoriu cognitivă. Limita acestui model constă în faptul că nu sesizează caracterul activ şi creator al conştiinţei, unghiul de reflectare implicat în oglindire fiind nerelevant în comparaţie cu izomorfismul dintre realitatea oglindită şi imaginea ei virtuală. Dincolo însă de limitele lui, modelul oglinzii este relevant pentru natura reflectorie a conştiinţei, în general şi a celei morale, în particular. Potrivit acestui model, se poate conchide că acele comportamente morale ale funcţionarilor publici sunt o reflectare a conştiinţei lor morale restrictive, dominată de un sistem de valori mecaniciste, care limitează la maximum dimensiunea creativă a conştiinţei morale a angajatului dintr-o astfel de instituţie publică, de altfel absolut obligatorie, dacă ne raportăm la obiectivul fundamental al managementului public şi la misiunea organizaţiilor publice în general care are o puternică determinare morală. Modelul Cutia Neagră este de dată mai recentă, inspirat de un raţionament cibernetic elementar. Potrivit modelului, se consideră că această conştiinţă posedă mecanisme interne de prelucrare a informaţiilor, precum o maşină şi este astfel asociată cu o cutie. Dar întrucât aceste mecanisme rămân necunoscute, ea este o cutie neagră. Restul enunţurilor despre conştiinţă rămân ipotetice şi speculative. Raportând acest model de conştiinţă morală la sectorul public se poate afirma că fiecare organizaţie publică stochează în conştiinţa membrilor săi un volum reprezentativ de date şi informaţii despre conduita morală, despre atitudini morale, norme morale etc., pe care le prelucrează prin raţionamente (mecanisme) mai simple sau mai complexe, mai profunde sau mai selective, oferind în schimb un comportament moral care se încadrează sau nu într-un cod de norme generale sau specifice.

Noutăţi în managementul public

Modelul Tensiunea Instanţelor ne înfăţişează o interpretare dinamică şi funcţională a conştiinţei. În accepţiunea lui Freud, se disting trei instanţe sau niveluri ale conştiinţei, organizate piramidal: • • idul definit ca ansamblul de energii cu caracter instinctual, biologico-fiziologic. supraeul este o interiorizare a imaginii paternale, interiorizare contradictorie reglată de mecanismele psihice.

• eul mediază conflictul între id şi supraeu. Rezultatul reflectării acestui model în conştiinţa morală a funcţionarului public are trei coordonate fundamentale care influenţează semnificativ conduita morală a acestuia. Mai întâi este considerat fondul genetic de valori de bază pe care le are fiecare individ integrat într-o colectivitate. La acesta se adaugă imaginea creată în timp despre normele morale de bază care trebuie integrate în conduita morală. A treia coordonată se situează la confluenţa primelor două şi reuneşte bilateral valorile de conduită pe care funcţionarul public le consideră potrivite, încadrate într-un sistem de norme comune specifice şi pe care le apelează în comportamentul lui individual în cadrul organizaţional. 1.7.2 Democraţia şi valorile democratice La începutul acestui secol, numeroşi observatori afirmă că există dovezi în sprijinul afirmaţiei că lumea se află în pragul unei noi epoci de libertate politică şi economică. În viziunea lui Jacques Barzun idealurile democraţiei: libertatea, egalitatea, suveranitatea poporului sunt atât de atrăgătoare, încât o mare diversitate de regimuri le proslăvesc în principiu. Totuşi, aspectul cheie îl constituie aparatul de guvernare “întrucât ceea ce face ca un sistem de guvernare să fie sau să nu fie liber nu este o teorie, ci modul în care funcţionează acest aparat”. Aparatura guvernării democratice nu poate fi

Fundamentele managementului public

importată, ci trebuie să reflecte specificul istoric al fiecărei naţiuni în parte şi cultura specifică poporului respectiv. O lectură selectivă asupra câtorva lucrări fundamentale prin care înalte personalităţi definesc democraţia ne face să constatăm că există răspunsuri diferite, ceea ce denotă deja un punct slab asupra teoriei democraţiei. Câteva exemple care demonstrează această afirmaţie sunt prezentate în continuare: Declaraţia de independenţă şi Codul Constituţional Federal al SUA, volumele operei lui Alexis de Tocqueville Democracy in America şi o minunată lucrare scrisă de Walter Bagehot despre Codul Constituţional Englez, ca să nu mai vorbim de The Federalist şi nenumărate pagini elocvente ce au fost lăsate de John Adams, Thomas Jefferson şi Abraham Lincoln. Aceste scrieri ar putea fi considerate de mulţi ca alcătuind teoria democraţiei. Între aceste elemente nu există însă un acord, ele nu formează un sistem. Autorii eseurilor din The Federalist se tem de democraţie, John Adams contestă opiniile lui Thomas Paine şi este doar în parte de acord cu Jefferson. Burke şi Rousseau par să se afle în contradicţie directă. Tocqueville invocă atât de multe dintre condiţiile specifice întâlnite de el în America, încât concluziile lui nu sunt transferabile. Bagehot face acelaşi lucru în cazul Marii Britanii, unde se constată că un cod constituţional este viabil în practică. Aşadar, şansele de constituire a unei teorii unificate asupra democraţiei sunt neglijabile. Mai mult decât atât, lecturând aceste documente, ne dăm seama că fiecare teoretizează cu privire la câteva dintr-un număr mare de teme care, întrutotul justificabil, poartă denumiri diferite. Astfel avem democraţie, republică, guvernare liberă, guvernare prin reprezentare, monarhie constituţională. În plus, avem drepturi naţionale, drepturi civile, egalitate în faţa legii, egalitate de şanse. Apoi există sufragiul universal, guvernare de către majoritate, separarea puterilor în stat şi sistemul bi sau multi partit. În sfârşit, să nu uităm alte câteva noţiuni care, în vremurile moderne, sunt strâns asociate cu ceea ce numim procesul

Noutăţi în managementul public

democraţiei − alegeri preliminare, referendum, reprezentare proporţională şi aşa mai departe. Această gamă de idei nu poate decât să-i copleşească pe susţinătorii democraţiei. Se pune întrebarea, însă, care sunt cele esenţiale. Democraţia nu posedă nici o teorie care să cuprindă funcţionarea numeroaselor ei tipuri de mecanisme. Eforturile către cristalizarea unei teorii a democraţiei demonstrează tendinţa regretabilă către o gândire limitată la abstracţii, neîmbinând niciodată enunţurile generale cu realităţile experienţei practice şi ocolind până şi observarea unor deosebiri importante existente între abstracţii, care se întâmplă să fie legate între ele în virtutea obiceiului sau uzanţei. Spre exemplu, democraţia este considerată a fi sinonimă cu guvernarea liberă, “poporul suveran” este un termen considerat a denota totalitatea, majoritatea sau parte a oamenilor care trăiesc pe teritoriul unui stat. Ce tipuri de libertăţi sunt garantate de către stat, cum este asigurată existenţa lor şi care sunt categoriile de cetăţeni şi indivizi care se bucură cu adevărat de aceste libertăţi sunt întrebări cu răspunsuri delicate, la care atât teoreticienii cât şi ziariştii evită să răspundă. Teoria democraţiei presupune trei obiective importante: transpunerea în realitate a voinţei cetăţenilor unei ţări, asigurarea egalităţii de şanse pentru toţi cetăţenii, distribuirea unei diversităţi de libertăţi. Realizarea acestor obiective implică existenţa unor mecanisme. În cazul tradiţiei anglo-americane, mecanismele necesare în acest scop au două origini. Una este procesul lung, lent, de cristalizare a codului constituţional englez, proces care a început în 1265 cu parlamentul lui Simon de Montfort şi a continuat cu nenumăratele lupte pentru drepturi, care au fost câştigate şi înscrise pe rând: „Magna Carta”, „The Bill of Rights” etc. Din această istorie, Montesquieu, Lock şi alţii au extras în moduri diferite preceptele şi precedentele care au influenţat elaborarea Codului Constituţional al Statelor Unite.

Fundamentele managementului public

Rousseau a subliniat un aspect primordial pentru înţelegerea democraţiei, în general, şi anume faptul că “istoria, caracterul, obiceiurile, religia, baza economică şi nivelul de educaţie care caracterizează o naţiune trebuie luate în considerare înainte de instituirea oricărui mecanism de guvernare. Nu există nici o regulă universal valabilă”. Egalitatea politică poate fi decretată, dar nu şi libertatea, deoarece aceasta este un bun cât se poate de dificil. Se naşte astfel o întrebare: Cum este oare posibil ca popoarele care doresc să răspândească libertatea în lume să propună drept model propriile lor instituţii, dacă aceste instituţii depind de obiceiurile formate de-a lungul timpului? O întreagă populaţie nu poate copia un sistem de guvernare prin simpla decizie de a-l adopta. Paradoxul ar putea continua gândindu-ne la întrebarea: Cum poate învăţa un popor modul liber de funcţionare a guvernării înainte de a se bucura el însuşi de libertate şi cum îşi poate păstra un popor libertatea, dacă nu poate folosi structurile implicate de autoguvernare. Deşi în ultimii 70 de ani în societăţile democratice schimbările petrecute au fost similare, ele nu au fost nicidecum uniforme. Noţiunile de libertate şi egalitate au căpătat înţelesuri care diferă de la o ţară la alta sau chiar se contrazic. Putem înţelege cum s-a ajuns la constrângerile moderne menite să asigure drepturi. Vechile inechităţi erau atât de crase, atât de iraţionale şi de nemeritate, excluderile şi prejudecăţile erau atât de dure şi contraziceau adesea într-o atât de mare măsură chiar şi legile din vremurile respective încât numai măsurile ample luate de către stat puteau reduce contradicţiile sociale. Orientarea fermă către paritate socială şi economică în întreg ansamblul societăţii a cauzat o mare schimbare în ceea ce priveşte sursa autorităţii ce guvernează viaţa cotidiană a cetăţenilor. Drepturile şi libertăţile nu mai sunt garantate de către un aparat politic - regimul în care trăiesc americanii este astăzi de natură administrativă şi juridică. De altfel aşa se explică şi dezinteresul lor faţă de viaţa politică şi drepturile politice. Pentru

Noutăţi în managementul public

a-şi exercita libertatea, cetăţeanul liber trebuie să acţioneze pe căi lungi şi complexe, care sunt arareori politice. Pentru a vedea această situaţie în perspectivă, nu trebuie decât să-l citim pe Tocqueville şi să vedem ce considera el drept esenţa sistemului democratic american. El descoperă că aparatul de stat federal avea o mică importanţă în comparaţie cu forurile de stat ale fiecărui stat în parte, iar aceasta era, în 1835, şi părerea tuturor americanilor. Statul însemna pentru ei adunarea legislativă din capitala statului lor. Mai mult decât atât, în tot ce are tangenţă cu viaţa cotidiană a individului, de la drumuri şi poliţie până la şcoli şi impozite, Tocqueville ne spune că rolul primordial este jucat de municipalitate sau forurile comitatului. El oferă drept dovadă situaţia din Noua Anglie, unde adunările municipale determină voinţa cetăţenilor, iar reprezentanţii aleşi o traduc în viaţă. Aceasta este o manifestare autentică a democraţiei. Toţi cetăţenii contribuie la luarea deciziilor, toţi au posibilitatea de a ocupa o funcţie de reprezentare, toţi înţeleg obiectivele comune, precum şi măsura în care orice opinie merită să fie adoptată. Acesta era sistemul democratic al Atenei în zilele ei de glorie, cel despre care Rousseau spunea că „este prea perfect pentru a putea fi folosit de fiinţele umane”. Astăzi, însă, aparatul de guvernare se aseamănă mai degrabă cu reţeaua de circuite a unui calculator electronic central, atât de complexă, încât nu poate fi pe deplin înţeleasă decât de către experţi. O altă caracteristică a democraţiei moderne este dispreţul cu care sunt trataţi politicienii. Sistemul actual impune existenţa lor, îi înzestrează cu putere şi pune tot ceea ce fac ei în lumina reflectoarelor, iar aceiaşi cetăţeni care îi aleg îi iau în derâdere şi îi critică necontenit. Dacă s-ar limita la aceste aspecte, puţine sunt democraţiile care ar avea cu ce se lăuda în faţa celorlalte. În ceea ce priveşte SUA, există un aspect important şi relevant, pe care Tocqueville l-a remarcat şi admirat, anume obiceiul înfiinţării de asociaţii libere. La fel ca în trecut, astăzi oricine posedă o maşină de scris şi un aparat de fotocopiat poate înfiinţa o

Fundamentele managementului public

organizaţie, un club, un „hink tank”, o bibliotecă, un muzeu, un spital, un colegiu sau un centru pentru o activitate sau alta şi poate apoi să înceapă să strângă fonduri, să publice o gazetă – toate aceste activităţi fiind scutite de taxe fiscale şi implicarea statului, a cărui aprobare nu este necesară, iar societatea înconjurătoare priveşte totul ca fiind absolut firesc. În această sferă, obiceiurile democraţiei americane se manifestă cu o forţă deplină. Această tendinţă demnă de admiraţie permite americanilor să realizeze singuri şi în propriul lor folos lucruri care, în alte societăţi democratice, necesită aportul statului. Libertăţile trebuie să aibă o bază materială este un alt adevăr de necontestat care ţine de teoria democraţiei. Independenţa de gândire este stimulată puternic de un venit independent, însă acest suport a fost slăbit progresiv, atât de legi cât şi de dezvoltarea industrială. Oricare din cetăţenii unui stat democratic este capabil să exemplifice într-un fel sau altul avantajele democraţiei din statul în care trăieşte, dar aceasta poate fi doar în mică măsură de ajutor cetăţenilor din alte state. Părerea unor specialişti este că statele aflate în plin proces de construire a democraţiei nu pot prelua nimic din ceea ce democraţiile dezvoltate au în propriul lor sistem de valori, deoarece „elementele maşinăriei nu sunt detaşabile, organismul este în realitate imposibil de definit, iar ceea ce face ca el să funcţioneze, „obiceiurile inimii” cum le numea Tocqueville, sunt unice şi imposibil de definit. Ceea ce este important de reţinut este că o abordare retrospectivă a teoriei democraţiei în ţările dezvoltate poate oferi celor interesaţi aceleaşi sisteme de valori, dublate de o mare varietate de modele de abordare şi aplicare, ceea ce le face inedite, complexe şi foarte greu accesibile. Dacă la acestea adăugăm şi cauza efectului sinergic al teoriei democratice, respectiv rolul valorilor culturale, atunci înţelegem de ce este necesar ca cetăţenii să identifice prin reprezentanţii politici structura aparatului guvernamental reprezentativ, pentru ca elementele teoriei democraţiei să poată deveni o

Noutăţi în managementul public

realitate concretă şi nu doar o ideologie formală, cu efecte declarative şi fără efecte palpabile resimţite de membrii societăţii. În accepţiunea lui Toffler, al doilea bloc de construcţie a sistemelor politice de mâine trebuie să fie principiul „democraţiei semi-directe” – o trecere de la dependenţa de reprezentanţi la auto-reprezentare. Combinarea celor două reprezintă democraţia semi-directă. Instrumentarul folosit în procesul democratic nu mai este deloc potrivit cu noile condiţii ale începutului de secol XXI. Spectaculoasele progrese actuale în tehnologia comunicaţiilor permit o largă diversificare a posibilităţilor de participare directă a cetăţenilor în luarea deciziilor politice. Cu ani buni în urmă a avut loc un eveniment istoric, crearea primei primării electronice din lume, prin sistemul de cablu TV Qube din Columbus statul Ohio. Folosind acest sistem, locuitorii oraşului au participat efectiv, pe cale electronică, la o întrunire politică a comisiei locale de planificare. Acţionând un buton, au putut vota de acasă, pe loc, propunerile legate de chestiuni practice ca împărţirea locală pe zone, codurile locative şi planul de construire a unei şosele. Ineditul a constat nu numai în votul exprimat prin da sau nu, dar şi în posibilitatea oferită de a participa la discuţii în emisie pe parcursul dezbaterilor. Ei puteau, tot prin accesare directă, să solicite preşedintelui şedinţei când ar fi recomandat să se treacă la următorul punct pe ordinea de zi a şedinţei, ceea ce a reprezentat o premieră mondială la acea vreme. Acesta a fost doar un exemplu al implicaţiilor clare pe care tehnologia informaţională a sfârşitului de secol XX şi începutului de secol XXI le va avea asupra conţinutului aşa numitei „democraţii semi-directe”.

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful