You are on page 1of 218

PRAVEN FAKULTET KI^EVO DISPREZIRANI STUDII BITOLA DISPREZIRANI STUDII STRUGA

PREDMET:

LOKALNA SAMOUPRAVA

AVTORIZIRANI PREDAVAWA

PROF. D-R ILIJA TODOROVSKI PROF. D-R JOVE KEKENOVSKI

Ki~evo 2011

Tema 1 POIMOT LOKALNA SAMOUPRAVA


Prof. d-r Ilija Todorovski Prof. d-r Jove Kekenovski

Lokalnata samouprava pretstavuva oblik na upravuvawe vo lokalnite zaednici vo koi se odlu~uva za interesite i rabotite od lokalno zna~ewe vo opredeleni oblasti od op{testveniot `ivot. Vo sekoja sovremena dr`ava vo koja postoi, lokalnata samouprava e kategorija na politi~kiot sistem. Lokalnata samouprava ja opfa}a politi~kata struktura na lokalnite edinki (op{tinata, okolijata, okrugot) odnosno na~inot na formirawe i funkcionirawe na lokalnite organi, tela i drugite faktori koi u~estvuvaat vo donesuvaweto na odlukite na lokalno nivo, kako i osnovite na politikata koja ja vodat tie (vo oblasta na urbanoto planirawe, razvojot na infrastrukturata, obrazovanieto, socijalnata za{tita i drugo). Lokalnata samouprava e zna~aen segment na celokupnata politi~ka vlast vo edna dr`ava. Taa e komplementarna so dr`avnata vlast vo upravuvaweto so op{testvenite raboti, {to mo`e da se sogleda od faktot {to tie imaat podeleni nadle`nosti vo pove}e op{testveni oblasti. Taa e subjekt ili strana vo vertikalnata podelba na vlasta vo koja superiorna e dr`avnata ili centralnata vlast. Zna~i, taa e avtonomna, no ne e celosno suverena. Superiornosta na dr`avnata vlast mo`e da se sogleda preku faktot {to dr`avata 1. Ja regulira postavenosta i na~inot na funkcionirawe na lokalnata vlast, {to zna~i dr`avnata vlast ja profilira lokalnata samouprava (gi opredeluva nejzinite organi i tela, na~inot na nivnoto konstituirawe i deluvawe, nadle`nostite, na~inot na finansirawe, itn). 2. Go koordinira ili usoglasuva nejziniot razvoj. Toa pretpostavuva sledewe na sostojbite i razvojot na lokalnite edinki i prevzemawe merki za nivno intenzivirawe ili uramnote`uvawe (namaluvawe na razlikite pome|u porazvienite i ponerazvienite lokalni edinki).

3. Go kontrolira deluvaweto na lokalnite edinki i prevzema merki vo slu~aj na nivno nefunkcionirawe. Kako {to rekovme na po~etokot, lokalnata samouprava e oblik na upravuvawe so lokalnite zaednici. Lokalnata zaednica prestavuva teritorijalna zaednica, mnogu pomala od dr`avata, kade lu|eto svoite zaedni~ki potrebi gi zadovoluvaat so zaedni~ki aktivnosti. Upateni edni na drugi `itelite na lokalnata zaednica, so tek na vreme na lokalnata teritorija sozdavaat razni zaednici i me|usebno povrzuvawe. Pored ovoj objektiven, za sozdavawe na edna teritorijalna zaednica na lu|eto, kako lokalna zaednica potrebno e da bide ispolnet i eden subjektiven uslov a toa e: postoewe na svest na `itelite na lokalnata zaednica deka svoite zaedni~ki potrebi mo`at uspe{no da gi ostvarat preku zaedni~ko i organizirano deluvawe. Vrz osnova na postoewe na vakva svest lokalnata zaednica se organizira so cel za zadovoluvawe na takvite potrebi 1. Sprema toa lokalnata samouprava e oblik na teritorijalna samouprava i kako takva e oblik na decentralizirano dr`avno ureduvawe. Samoupravata se sostoi vo toa {to lokalnite organi na upravuvawe gi bira lokalnoto naselenie i istite odlu~uvaat za lokalnite raboti pri {to za vr{ewe na svoite raboti raspolagaat so odredeni finansiski sredstva. Vo politi~kata i pravnata teorija, kako i vo naukata za lokalna samouprava postojat brojni definicii i drugi opredeluvawa na lokalnata samouprava. Spored Redfield lokalnata samouprava pretstavuva ostvaruvawe na interesite na gra|anite vo ramki na lokusot, odnosno ostvaruvawe na interesite preku nivni izbrani pretstavnici, na funkcii i ovlastuvawa koi im gi dodelil zakonodavecot ili koi im pripa|aat vrz osnova na op{toto pravo.2 W. Anderson vo svoeto delo3 veli deka lokalnata vlast mora da gi ima obele`jata kako {to se: teritorija, naselenie, organizacija, avtonomija, poseben praven identitet, ovlastuvawe i funkcii na upravuvawe i fiskalna nezavisnost. Hans Peters 4 vo ,,Prira~nikot za komunalnata nauka i praktika naveduva deka elementite kako: zaedni~ki javni zada~i, sopstvena odgovornost, uprava vo svoe ime, praven identitet na zaednicata, sopstveni izbrani organi, inkorporirawe vo dr`avata i nadzor od strana na dr`avata se elementi zna~ajni za edna lokalna samouprava. Lokalnata samouprava se opredeluva i kako vlast vo lokalnata zaednica, koja u`iva opredelen stepen na sloboda vo izvr{uvaweto na svoite prava i dol`nosti. Taa vlast se izvr{uva na ograni~en del na dr`avnata teritorija (koja potpa|a pod op{ta nadle`nost na dr`anata vlast i koja se ostvaruva na celata dr`avna teritorija) od strana na organite koi ja pretstavuvaat lokalnata zaednica.
1

Vidi po{iroko: E. Pusi} ,,Lokalna zajednica Zagreb, 1963 godina R.Redfield ,,The Folk Culture 1941 3 W. Anderson ,, The Units of Government in United States Chicago 1945. 4 H.Peters ,,Handbuch der kommunalen wissenschaft und Praxis I Berlin 1956, str.29
2

Za W. Robertson lokalnata vlast e postoewe na teritorijalna i ne dokraj suverena zaednica koj so zakon ima utvrdeni prava i potrebna organizacija za da gi uredi sopstvenite raboti. Spored nego lokalnata vlast mora da ima normativni ovlastuvawa, da sama u~estvuva vo upravuvaweto i raspolagaweto so sopstvenite sredstva kako i da bide nezavisna od nadvore{nata kontrola5. Od seto ova, dosega navedeno, mo`e slobodno da se zaklu~i deka vo skoro site razmisluvawa za lokalnata samouprava se sre}avaat isti odnosno vo golem del isti a nekade i zaedni~ki karakteristiki na lokalnata samouprava. Vrz osnova na ovie i mnogubrojnite drugi sli~ni razmisluvawa, lokalnata samouprava mo`eme da ja definirame kako oblik na upravuvawe vo lokalnite zaednici vo koi gra|anite neposredno ili preku pretstavnici (pretstavni~ki tela) i drugi lokalni organi, {to samite gi izbiraat, odlu~uvaat za interesite i rabotite od lokalno zna~ewe vo opredeleni oblasti na op{testveniot `ivot vo lokalnata zaednica. So drugi zborovi toa pretstavuva lokalna vlast koja ja vr{at lokalnite organi6. Srodni i grani~ni poimi Fenomenot na lokalnata samouprava e povrzan so cel eden niz na filozofski i politikolo{ki poimi kako {to se na primer: sloboda, avtonomija, demokratija, gra|ani, dr`ava, uprava kako i fenomenot lokalna vlast. Lokalnata samouprava kako prv stepen na organizacija i formirawe na vlasta e tesno povrzana so fenomenot sloboda. Taa e vsu{nost emanacija na slobodata na gra|anite i pretstavuva realizacija na eden vozbudliv ~in na prenesuvawe na suverenitetot na vlasta koj neottu|ivo i pripa|a samo na gra|anite na nivnite pretstavnici, koi formiraat organi na vlast i vo ime na tie gra|ani odlu~uvaat i obezbeduvaat mno{tvo na uslugi. Slobodata ne e apstrakten fenomen bidej}i tokmu preku sistemot na lokalna samouprava mo`e da se izmeri ostvaruvaweto na realnte slobodi na gra|anite. Lokalnata samouprava e tesno povrzana i so poimot demokratija. Vsu{nost taa e lokalna demokratija i temel na celiot demokratski sistem. Voop{to nemo`e da se zamisli postoewe na demokratija bez postoewe na sistem na lokalna samouprava. Te{ko mo`at da postojat, stabilni, globalni, nacionalni, demokratski procesi bez postoewe na razvien sistem na lokalna samouprava. Demokratijata e va`en meren instrument i korektor na demokratskite procesi na povisokoite nivoa na organizacija na vlasta. Vpro~em, izu~uvaweto na procesite i odnosite vo sferata na lokalnata vlast i samouprava dovelo do zna~ajni soznanija so koi e zbogatena sovremenata teorija na politikata. Tamu kade {to postoi razvien sistem na
5
6

W. Robertson ,,The development of lokal government London 1954, str 404 III izdanie. Gordana Siljanovska-Davkova, Vladimir Mitkov, ,,Lokalna samouprava Magor, Skopje 2000godina str.17.

lokalna samouprava, duri i ako dr`avnata vlast i institucii se vo kriza, mo`e da se zboruva za postoewe na bazi~na demokratija. Lokalnata samouprava e povrzana i so fenomenot avtonomija. Taa ozna~uva tradicionalno prifaten, zagarantiran i obezbeden zbir na slobodi, prava i obvrski koi gi imaat odredeni op{testveni subjekti kako {to se na primer: univerzitetot (avtonomija na univerzitetot) {kolite, crkvata, zdru`enijata, lokalnata samouprava i dr. Taa e povrazna i so fenomenot vlast. Vlasta e eden od najva`nite politi~ki fenomeni i kategorii i pretstavuva odnos vo koj eden subjekt mu nametnuva na drug subjekt kako da se odnesuva, a toj drug subjekt dol`en e da poslu{a bidej}i na toa go prinuduvaat mo}ta, avtoritetot ili silata na prviot subjekt. Ovie odnosi se {titat so pravni normi, na toj na~in {to dispozicijata gi ureduva a sankcijata gi precizira posledicite od kr{eweto na istite. Lokalnata samouprava vo po{iroka smisla na zborot podrazbira i lokalna vlast, so toa {to prefiksot ,,samo uka`uva na prirodata na neposrednost, direktnost i bazi~nost na ovoj tip na vlast. Zna~i vlasta i samoupravata se fenomeni od ist rod. Vo nekoi dr`avi se upotrebuva porefiksor ,,self ili ,,selbst i dr. {to isto taka zna~i neposrednost na ovoj oblik na vlast i aktivna participacija na gra|anite koi samostojno upravuvaat so lokalnite raboti. Ovoj prefiks ozna~uva posebnost i avtonomija na ovaa vlast kako i fakt deka taa ne e kreirana od centralnata vlast, tuku deka ja sozdale samite gra|ani. So ovoj ~in gra|anite i go prenele svojot suverenitetot na lokalnite organi i tela so {to dobivaat avtonomija vo odnos na centralnata vlast. Dr`avata e kategorija koja isto taka e tesno povrzana so poimot lokalna samouprava. I lokalnata samouprava i dr`avata vo potesna smisla na zborot se oblici i na~in na organizacija na vlasta i se fenomeni od ist rod, no so razli~en stepen na organizacija i nadle`nost. Dokolku kako aksiom se prifati deka lokalnata samouprava e bazi~no nivo na organizacija na vlasta na gra|anite, toga{ odnosot pome|u dr`avata kako celokupen sistem na organizacija na vlasta vo edna zemja i lokalnata vlast mora vo najmala raka da bide opi{an kako partnerski. Ovoj odnos mora da bide precizno utvrden so ustavot i zakonite, na toj na~in {to lokalnata samouprava mora da bide za{titena od dr`avata kako i od mo`nosta od ograni~uvawe ili drugi razni oblici na zagrozuvawe na nejzinata avtonomija. Dr`avnata uprava e isto taka fenomen i poim koj ~esto se koristi i spomnuva vo analizite kako i pri prou~uvawe na lokalnata samouprava i mnogu e va`no ovie dva fenomena me|usebno da se razgrani~at. Dr`avnata uprava e granka na dr`avnata vlast koja mo`e da se sprovede edinstveno samo dokolku se sprovede do lokalnite zaednici i do gra|anite. Zna~i, organite na dr`avata, vo opredeleni sferi dejstvuvaat paralelno so organite na lokalnata samouprava vo ostvaruvaweto na op{testvenite zada~i. Osvrt. Vo modernata dr`ava lokalnata samouprava ima svoe zna~ajno mesto. Taa e institucija koja dava odgovor na dve temelni pra{awa: deka postoi 5

politi~ka protivte`a na vlasta na centralnite organi, od edna strana, i deka postoi posebna organizacija koja gi izvr{uva zada~ite koi se od zna~ewe vo lokalnata zaednica, na druga strana. Vo granici opredeleni so ustav ili zakon, taa vr{i odredeni javni raboti koi se vo nejzina nadle`nost vo ~ie izvr{uvawe ima odredena sloboda. Lokalnata samouprava e dinami~en sistem, zatoa {to nejziniot izgled i sodr`ina stalno se menuvaat , so ogled na toa {to taa e tesno povrzanaso fenomenite kako {to se : sloboda, vlast, avtonomija, demokratija, gra|ani i gra|anstvo, dr`ava, uprava i javni slu`bi. Otamu e lokalnata samouprava e dinami~en sistem ili pojava, pa pokraj tradicijata nea ja oblikuvaat promenlivi vnatre{ni procesi kako i procesi vo dr`avata. Lokalnata samouprava e i slo`en sistem, zatoa {to ima svoi sopstveni zada~i , svoi organi i slu`bi, sopstvenost i finansii, specifi~ni politi~ki institucii, proces na odlu~uvawe, propisi i izvr{en aparat. Me|utoa, ona {to lokalnata samouprava ja razlikuva od dr`avata i {to istovremeno e edna od glavnite pri~ini za nejzinoto postoewe, e vsu{nost nejzinata sposobnost da vo re{avaweto na lokalnite problemi ispolnuva pogolema vitalnost, inicijativnost i efikasnost, zatoa {to e ustanova koja raspolaga so detalni poznavawa i prirodata na lokalnite problemi i koja e bliska do gra|anite i nivnite interesi.

Tema 2 ZNA^EWE NA LOKALNATA SAMOUPRAVA


Prof. d-r Ilija Todorovski

Pra{awe koe se postavuva na samiot po~etok na izlo`uvaweto na ovaa materija e dali dr`avnata vlast mo`e da upravuva so celokupniot razvoj na edno op{testvo ili ima potreba od funkcionirawe i na druga, alternativna vlast. Odgovorot e deka dr`avnata vlast mo`e da bide osmislena i organizirana da upravuva so celokupniot op{testven razvoj, zatoa {to edna sovremena dr`ava mo`e da formira zakonodavni i izvr{ni organi so soodvetna administracija koi bi go opfatile upravuvaweto so site op{testveni sferi, no vo nekoi od niv taa mo`e da projavi bitni funkcionalni slabosti odnosno izvesen stepen na neefektivnost. Zna~i, vo nekoi domeni na op{testveniot razvoj se nametnuva potreba od voveduvawe na alternativna vlast - lokalnata, so toa optimalniot koncept na funkcioniraweto na vlasta se bazira na podelba na vlasta pome|u centralnite i lokalnite organi, pri {to vo nekoi situacii ednite, a vo nekoi situacii drugite projavuvaat funkcionalni prednosti. Sekako, vo ovoj kontekst bazi~noto pra{awe e koi se prednostite na lokalnata vlast odnosno kakvo e nejzinoto zna~ewe vo politi~kiot sistem, a so toa i vo celokupniot op{testven sistem. 1. Lokalnata vlast e posposobna da se prilagodi na specifi~nostite na lokalniot razvoj i da izgradi lokalni razvojni prioriteti Lokalni specifiki. Vo nitu edna dr`ava na svetot prirodnite i ~ovekovite resursi ne se pravilno rasporedeni na celata teritorija. Zna~i, vo sekoja dr`ava postojat delovi koi se razli~no razvieni ili delovi koi nudat razli~ni mo`nosti za razvoj, kako rezultat na razli~nite reljefni, pedolo{ki, klimatski, geostrate{ki, komunikaciski i drugi uslovi. Isto taka, vo delovite na edna dr`ava naselenieto e razli~no obrazovano i kvalifikuvano, {to vlijae na razli~noto nivo na lokalna razvienost. I razvojnata politika od prethodniot period e biten faktor koj mo`e da vlijae na oblikuvaweto na lokalnite specifi~ni karakteristiki i da sozdade razliki pome|u raznite delovi od edna dr`ava. Seto toa sozdalo razli~no nivo na stopanska razvienost, razli~no nivo na infrastrukturna razvienost, razli~no nivo na zdravstvena za{tita, itn. vo delovite na edna

dr`ava. Zna~i, kako rezultat na plodnoto zemjodelsko zemji{te, ili golemite industriski kapaciteti ili kvalifikuvanata rabotna sila nekoi delovi od edna dr`ava se porazvieni i tamu nevrabotenosta ne e tolku golem problem, a isto taka imaat i dosta dobra infrastruktura, odnosno dobro vodosnabduvawe, asfaltirani ulici, uli~no osvetlenie, i sli~no. Nasproti toa, nekoi delovi od dr`avata, koi imaat posiroma{ni prirodni ili ~ove~ki resursi, se poslabo razvieni i se karakteriziraat so povisoka stapka na nevrabotenost, lo{a ili nedovolna lokalna infrastruktura, nedovolna zdravstvena za{tita, i sli~no. Zna~i, sekoe podra~je na edna dr`ava ima svoi specifiki, ili karakteristiki {to go razlikuvaat od sekoe drugo podra~je. Razvojni prioriteti. Na toj na~in, vo eden ist period, podobruvaweto na `ivotot na svoeto podra~je, lokalnite `iteli go gledaat na razli~en na~in. Vo prviot slu~aj, vo porazvienite delovi, kade {to site osnovni potrebi se zadovoleni, tie svojot ponatamo{en razvoj bi go gledale vo zgolemuvawe na mre`ata na kulturni ustanovi, vo ureduvaweto na parkovite, okolnite mesta za reakreacija, podobrenoto regulirawe na soobra}ajot, zgolemenata za{tita na `ivotnata sredina, i sli~no. @itelite na ponerazvienite delovi svojot natamo{en razvoj bi go gledale vo zgolemuvaweto na vrabotenosta, izgradbata na ulici i vodovodi, podobruvaweto na zdravstvenata za{tita i sli~no. Za niv toa e mnogu pova`no otkolku ureduvaweto na parkovi, ve{ta~ki ezera, i.t.n. Duri i sli~no razvieni delovi svojot iden razvoj bi mo`ele da go gledaat vo razli~ni poliwa. Na nekoi od niv, kade {to ima pogolemo zagaduvawe na `ivotnata sredina, najbitna rabota bi im bila da investiraat vo nejzinata za{tita; vo drug sli~no razvien del mo`e da postoi tendencija pogolem del od energijata da se posveti na zgri`uvaweto na starite lica, vo tret na borbata protiv bolestite na zavisnost, itn. Zna~i, sekoe podra~je ili del od edna dr`ava ima svoi razvojni prioriteti. Potrebata pak da se formiraat razvojni prioriteti proizleguva od sekoga{ postoe~kata razlika pome|u ~ovekovite potrebi i mo`nosti. Zna~i, na opredelena teritorija, naselenieto ima sekoga{ daleku pogolemi potrebi otkolku mo`nosti za nivno zadovoluvawe - sredstva i energija, i zatoa potrebno e da se napravat prioriteti, odnosno izbor na toa {to e zna~ajno da se zadovoli vo najgolema mo`na mera. Taka stignuvame do toa deka naselenieto na edno podra~je razli~nite potrebi gi zadovoluva na razli~no nivo, no onie najbitnite, vo pogolema mo`na mera. Za ilustracija bi go navele sledniov primer dokolku siroma{na naselba na koja i nedostasuva i vodovod i kulturen dom dobie investicii dovolni samo za ednata namena, toga{ nejzin razvoen prioritet bi bil izgradbata na vodovodot, zatoa {to na toj na~in site `iteli na naselbata sekojdnevno bi go koristele nego, a kulturniot dom bi go koristele samo del od `itelite, i toa povremeno, vo del od nivnoto slobodno vreme. Zaklu~okot e deka so ista investicija mo`at da se ostvarat razli~ni efekti, pri {to investiraweto vo prioritetna cel pretpostavuva povisok stepen na zadovolenost na celokupnite potrebi na naselenieto na

konkretna teritorija vo sporedba so investicija vo pomalku zna~ajna, za tie priliki, cel. Sega se nametnuva pra{aweto koj mo`e podobro da gi sfati lokalnite specifi~nosti i da gi izbere lokalnite razvojni prioriteti dr`avnata ili lokalnata vlast. Odgovorot le`i vo slednoto: Efektivnosta na centralnata i lokalnata vlast vo vr{eweto na lokalnite operativni zada~i. Dr`avata ima organizaciona postavenost koja bi mo`ela da go pokrie upravuvaweto so site op{testveni potsistemi, kako {to se ekonomijata, obrazovanieto, zdravstvenata za{tita, socijalnata za{tita, itn. Ovaa vlast, za da bide funkcionalna bi morala da bide hierarhiski postavena, so {to krajnite pobitni odluki vo edna oblast bi moralo da gi donese edno lice, po pravilo ministerot, poradi potrebata da se obezbedi koordinacija vo sistemot, bez {to sistemot bi bil anarhi~en, kako i da se locira odgovornosta vo konkretno lice, so cel da se prevzemat merki protiv nego dokolku nestru~no ili nesovesno ja vr{i rabotata. Me|utoa, vo edna dr`ava, vo koja postojat 200, 500 ili 50.000 specifi~ni podra~ja, ne e mo`no edno lice da gi sogleda specifikite na site podra~ja i da donese soodvetni odluki. Zatoa, toj donesuva na~elno uprose~neti odluki. Toa zna~i deka Ministerot za obrazovanie utvrduva isti plati za site nastavnici vo osnovnoto obrazovanie pod pretpostavka tie da imaat isto nivo na kvalifikuvanost. Taka, toj bi mo`el za site niv da opredeli mese~na neto plata od na primer 10.000 denari. Me|utoa, ovaa plata kaj nastavnik vo selska sredina mo`e da predizvika daleku pogolemo nezadovolstvo otkolku kaj nastavnik vo edna gradska sredina, zatoa {to ovoj vtoriot raboti vo daleku poote`nati uslovi - rabota so me{oviti paralelki (od prvo do ~etvrto oddelenie), pomala poddr{ka vo obrazovniot proces na decata od strana na nivnite roditeli, potrebno dolgo vreme za patuvawe ili odvoen prestoj dokolku nastavnikot ne e od mestoto kade {to ja dr`i nastavata, i sli~no. Zna~i, ovoj nastavnik, koj prima ista plata kako i negovite kolegi vo gradot e daleku ponemotiviran za nastava, {to rezultira ili vo nemo`nost sekoga{ da se najdat dovolen broj nastavnici za rabota vo selskite u~ili{ta, ili vo popovr{na i ponekvalitetna rabota, {to vo uslovi na pomala kontrola ili nemawe zamena se tolerira. Dokolku ova bide prepu{teno na upravuvawe na lokalnite vlasti, toga{ tie bi pobarale na~in kako da go re{at problemot, naj~esto preku davawe na pogolema plata na nastavnicite koi bi rabotele vo selskite sredini. Sekako, zaradi podobro obrazovanie, naselenieto na tie mesta bi mo`elo da se li{i od nekoi drugi razvojni celi, kako {to e asfaltiraweto na ulicite, uli~noto osvetlenie, itn. No toa e su{tinata na razvojnite prioriteti. Site potrebi na lokalnoto naselenie ne mo`at da bidat zadovoleni na isto nivo. I vo slu~aj dr`avata, ili konkretno ministerstvo da upravuva so odr`uvaweto i razvojot na infrastrukturata mo`e da dojde do bitno nepo~ituvawe na lokalnite razvojni prioriteti. Dokolku ima naselbi so nedovolna infrastrukturna pokrienost, bi mo`ela da se pojavi dilemata

dali sredstvata {to i se na raspolagawe na edna op{tina bi trebalo da se potro{at za 5 km. lokalen pat, za 5 km. vodovodna mre`a ili za 5 km kanalizaciona mre`a. Ministerot, dokolku sam odlu~uva bi donel sosema proizvolna odluka zatoa {to ne gi znae lokalnite specifi~nosti, a dokolku odlukata ja bazira na misleweto na podra~niot slu`benik na negovoto ministerstrvo, povtorno bi donel sporna odluka, zatoa {to negoviot slu`benik, kako poedinec ne bi mo`el da gi znae site specifi~nosti na lokalnata teritorija, a ponekoga{ mo`e tuka da go vgradi i svojot interes. Zatoa, lokalna struktura ili grupa na lokalni gra|ani, dokolku odlu~uva bi donela daleku poispravna odluka, so ogled na toa {to tie, kako celina pove}e gi poznavaat lokalnite priliki otkolku nekoj poedinec. Vo zdravstvenata za{tita, isto taka, ministerot pri finansiraweto se dr`i do nekoi standardi, na primer finansira eden lekar od op{ta praktika na 1000 `iteli. Problemot povtorno mo`e najizrazito da se pojavi vo ruralnite oblasti, kade {to 1000 `iteli `iveat vo 10, 20 ili 30 sela. Vo takov slu~aj ministerot odreduva lekarot da dobie ordinacija vo edno selo, koe e centralno ili najgolemo vo oblasta {to ja opfa}a. No, vo takvi regioni, vo koi del od selata se dosta oddale~eni od mestoto kade {to e locirana lekarskata ordinacija, nivnite `iteli imaat problem da stignat do lekarskata ordinacija, osobeno vo ote`nati uslovi za dvi`ewe na esen i zima, taka {to osobeno vo takvi periodi posetenosta kaj lekarot opa|a, so site negativni posledici {to toa gi nosi. Lokalnata samouprava vo takvi situacii projavuva pogolema fleksibilnost vo odnos na centralnata vlast, a so toa i pogolema efektivnost ili povisoko nivo na zadovolenost na potrebite na lokalnoto naselenie. Taa, nekoga{ od svoi dopolnitelni fondovi, a nekoga{ so pridones od lokalnoto naselenie, mo`e da kupi terensko vozilo i da opremi u{te edna do dve ordinacii vo razli~ni sela, taka {to so istata lekarska ekipa lokalnite vlasti mo`at da organiziraat lekarski pregledi vo razli~ni denovi od nedelata vo razli~ni mesta, koi se podostapni za celokupnoto ili najgolemiot del od lokalnoto naselenie. * * *

Karakteristiki na centralnata ili dr`avnata vlast vo ostvaruvawe na lokalnite operativni zada~i Ona {to e zaedni~ko za site situacii e deka dokolku centralnata ili dr`avnata vlast gi vr{i operativnite zada~i vo oblasta na obrazovanieto, zdravstvenata za{tita, socijalnata za{tita, infrastrukturata, domuvaweto, kulturata i drugi oblasti, taa toa mora da go izvede preku ministerstvata, koi se dr`avni organi, i koi, dosta uprosteno, ja imaat slednata organizaciska postavenost. Na ~elo na edno ministerstvo stoi minister, pri {to ministerstvo ima svoi podra~ni edinici, zna~i svoi slu`benici vo opredelen broj na lokalni edinki (op{tini). Slu`benicite,

10

od lokalna pozicija go izvestuvaat ministerot za site pobitni nastani i gi podgotvuvaat odlukite (za finansirawe, imenuvawe direktor, opredeluvawe lokacija, isli~no). Ministerot gi razgleduva predlog odlukite od strana na podra~nite slu`bi, i naj~esto gi odobruva, so {to tie stanuvaat izvr{ni, odnosno predizvikuvaat pravni posledici. Sistemot vaka postaven mo`e da funkcionira, no projavuva bitni propusti. Kade le`at propustite vo ovoj sistem na odlu~uvawe?. Pred se vo faktot {to konkretniot minister ne e dobar poznava~ na lokalnite priliki, poradi obemnosta i raznovidnosta na problematikata i golemiot broj na specifi~ni podra~ja vo dr`avata kade taa problematika se protega7, a toj, kako vrven koordinator vo taa oblast, zna~i kako vrven slu`benik vo dr`avnata hierarhija vo edna oblast, mora da donesuva odluki. Toj tie odluki naj~esto gi donesuva vrz baza na argumentite na podra~nata slu`ba - po pravilo sostavena od eden do dva slu`benika. Samite slu`benici, se relativno informirani i stru~ni, no i tie, kako poedinci, ne mo`at vo mnogu situacii da gi sogledaat site detali. U{te poslo`ena situacija e koga treba da dojde do nekakvo vrednuvawe, ili izbor pome|u dve ili pove}e mo`nosti. Vo takov slu~aj, slu`benikot, mora so pomo{ na svojata profesionalna logika da stigne do najdobroto re{enie. No, i tuka nu`no, na~inot na logiciraweto na sekoj poedinec se karakterizira so slabosti, taka {to, i pod pretpostavka na visoka profesionalnost, slu`benikot bi mo`el da napravi propusti i poradi necelosna informiranost i poradi vnesuvawe na sopstvenoto gledawe na problemot koe ne e vo site situacii na najvisoko nivo. Ako na toa go dodademe faktot
7

Imeno, vo oblasta na obrazovanieto bi trebalo da se osmislat i sprovedat vo praktika slednive aktivnosti: - da se osmisli {to }e opfati predu~ili{noto, osnovnoto, srednoto, visokoto, magisterskoto i doktorskoto obrazovanie; - da se napravat nastavni planovi i programi za site predmeti za site oddelenija na site stepeni na obrazovanie (koi se pove}e iljadi vo sekoja sovremena dr`ava); - da se napi{at u~ebnici za site gorenavedeni predmeti (pove}e iljadi); - da se imenuvaat direktorite na site u~ili{ta (samo vo Makedonija so naselenie od 2 miliona ima nad 100 sredni i okolu 350 osnovni u~ili{ta, a nivniot broj vo Francija ili Rusija e pove}e iljadi); - da se finansiraat obrazovnite institucii (u~ili{ta, fakulteti) a) da se obezbedat plati za vrabotenite b) da se izgradat i odr`uvaat zgradite vo koi se smesteni obrazovnite institucii; v) da se opremat obrazovnite institucii so nastavni pomagala po mo`nost za site predmeti; - da se izvr{i kontrola ili inspekcija na raboteweto na u~ili{tata; - da se osmisluvaat postojani podobruvawa vo nastavniot proces, {to zna~i osmisluvawe na novi predmeti i nastavni sodr`ini, novi nastavni pomagala, novi organizacii na rabota, itn.

11

deka ponekoga{ lokalnite slu`benici imaat interes da donesat odluka vo li~na korist (primer da se asfaltira nivnata ulica, koja ne e najva`na vo mestoto, ili da se imenuva za direktor na nekoja ustanova nivni rodnina ili prijatel), toga{ mo`e da se zaklu~i deka ovoj na~in na podgotvuvawe i na donesuvawe na odlukite ima bitni propusti. Zna~i, vakvata postavenost se karakterizira so relativna subjektivnost, poradi klu~nata uloga na edno lice, i zatvorenost ili netransparentnost, poradi komunikacijata podra~en slu`benik - minister, pri {to nikoj od lokalnata sredina ne e informiran za sodr`inata na komunikacijata, i po pravilo namalena odgovornost prema lokalnoto naselenie, bidej}i ministerot za svojata politika odgovara pred nacionalnoto sobranie, koe isto taka ne gi poznava detalno lokalnite specifi~nosti, a lokalnite slu`benici se zavisni vo svojot status od ministerot, a ne od lokalnoto naelenie, i na toj na~in im nedostasuva motiv da se identifikuvaat so voljata na gra|anite. Pri vakvata postavenost nedostasuva konsultacija, odnosno razgleduvawe na problemite od strana na pogolema grupa pretstavnici na lokalnoto naselenie i nivno mislewe koe bi mo`elo da gi promeni predlog-odlukite na ovoj slu`benik, no od druga strana nedostasuva i i kontrola. Funkcionalni prednosti na lokalnata vlast. Zna~i, podobro re{enie ili prednost vo vakov slu~aj e upravuvaweto so lokalnite raboti da se vr{i od pretstavnici na lokalnoto naselenie, koi kako grupa, poseduvaat pogolemo op{to znaewe i informiranost i razvojna logika od bilo koj poedinec. Drugata prednost koga vlasta ja vr{at lokalnite organi se sogleduva i vo na~inot na rabota na lokalnata vlast, odnosno vo javnite diskusii, so {to od edna strana se davaat pove}e argumenti, a od druga strana se zgolemuva transparentnosta, i na toj na~in se potisnuvaat li~nite interesi vo korist na op{toto dobro. Popovolni krajni rezultati od funkcioniraweto na lokalnata vlast. Zna~i, so aktiviraweto na lokalnata struktura na organi, ili lokalnata samouprava se postignuvaat daleku popovolni krajni rezultati, i toa: a) Dokolku za nekakva namena im se stavat na raspolagawe isti sredstva i na dr`avnite i na lokalnite organi, toga{ lokalnite strukturi }e postignat pogolemi rezultati odnosno na povisoko nivo }e gi zadovolat lokalnite potrebi poradi identifikuvawe na razvojnite prioriteti i povisoka racionalnost vo deluvaweto, {to proizleguva od pogolemata informiranost, znaewe, pocelishodniot na~in na razmisluvawe, kako i poradi pogolemata motivacija; b) Lokalnata vlast e vo sostojba da obezbedi dopolnitelni mo`nosti za razvoj, finansiski i nematerijalni, bidej}i e vo mo`nost pove}e da gi mobilizira lokalnite gra|ani da rabotat za zaedni~ko dobro odnosno da iskoristi pogolem materijalen i ~ove~ki potencijal na svoeto podra~je ({to go poseduvaat gra|anite, lokalnite pretprijatija, nevladinite organizacii, itn), otkolku {to mo`e toa da go postigne dr`avnata vlast. Rezime. Zna~i, lokalnata struktura na vlast ili lokalnata samouprava e sposobna vo pogolema mera da se prilagodi na specifi~nite 12

karakteristiki na konkretno podra~je i da napravi podobar izbor na lokalni prioriteti otkolku {to mo`e toa da go napravi dr`avnata vlast dokolku taa gi vr{i istite nadle`nosti kako i edna lokalna samouprava. Lokalnata samouprava na toj na~in uspeva da go intenzivira razvojot na opredeleno podra~je vo pogolema mera otkolku {to mo`e toa da go stori dr`avnata vlast, so toa zadovoluvaj}i gi na povisoko nivo lokalnite potrebi. 2. Postoeweto na lokalnata samouprava go namaluva dr`avniot monopol vo upravuvaweto so op{testvenite raboti Dokolku centralnata vlast ima celosna nadle`nost na site poliwa (situacija koja prethodno ja elaboriravme) toga{ taa bi mo`ela da ostvari politi~ki monopol. Politi~kiot monopol zna~i upravuvawe so op{testvenite raboti od strana na dr`avnite strukturi samo vrz osnova na nivna volja i vo nivni interes ili pod izvesno vlijanie i na mal broj vlijatelni pripadnici na partiskite strukturi i golemiot biznis. Toa zna~i, deka site odluki koi taa bi gi donela, i razvojnite i operativnite, bi bile celosno nekontrolirani ili pod izrazito slaba kontrola od gra|anite na takvata dr`ava. Gra|aninot ne e vo mo`nost da gi kontrolira nitu razvojnite nitu operativnite odluki. Razvojnite odluki, vklu~uvaj}i go zakonodavstvoto, se podgotvuvaat od tesni krugovi vo ministerstvata, a operativnite gi podgotvuvaat podra~nite organi na ministerstvata, a gi donesuvaat ministrite. Sistemot e zatvoren, gra|anite vo najdobar slu~aj mo`at da bidat informirani za glavnite tekovi vo opredelena oblast, no nikoga{ vo detali, i ne za sostojbite vo nivnoto podra~je; ponatamu tie nemaat komunikacija nitu so podra~nite organi na ministerstvata, a u{te pomalku so ministrite, i nemaat na~in ne{to da promenat. Postoeweto na razviena lokalna samouprava go namaluva dr`avniot monopol vo upravuvaweto so op{testvenite raboti od nekolku pri~ini. Prvo, razvienata lokalna samouprava ima {iroki nadle`nosti, pred se operativni, so {to se namaluva vlasta, a so toa i mo}ta na dr`avnite organi, a samata lokalna samouprava, kako institucija pobliska do gra|anite, nu`no mora da zeme predvid zna~aen del od nivnite potrebi pri upravuvaweto so op{testvenite raboti. I pri donesuvaweto na zakonodavstvoto, dr`avnata vlast mora da ja konsultira lokalnata samouprava vo mnogu op{testveni domeni, zatoa {to dokolku donese nesoodvetni zakoni vo oblasta na obrazovanieto, zdravstvenata za{tita, socijalnata za{tita i drugi, lokalnata samouprava mo`e da ne bide vo sostojba da gi sprovede i }e vr{i pritisok za nivna izmena. Ona {to e zna~ajno pri postoeweto na razvienata lokalna samouprava e {to nu`no celokupniot sistem mora da bide pootvoren i potransparenten vo sporedba so situacija koga centralnata vlast upravuva so site raboti, i nu`no da bide baziran na golema sorabotka pome|u dr`avnite i lokalnite organi. Toa e situacija vo koja dr`avnite i lokalnite organi se komplementarni vo svoeto deluvawe, se nadopolnuvaat, i ne mo`at da egzistiraat edni bez drugi,

13

zatoa {to ako postoi regulativa koja nikoj nema da ja sprovede doa|a do paraliza na sistemot. Rezimativno: razvienata lokalna samouprava e faktor na demokratizacija i go namaluva vo zna~itelna mera, iako ne sosema, monopolot na dr`avnata vlast vo upravuvaweto so op{testvenite raboti. 3. Prevzemaweto na operativnite zada~i vo mnogu oblasti od strana na lokalnata vlast im ovozmo`uva na centralnite organi da se zanimavaat so nivnite razvojni strategii Pri podelbata na vlasta lokalnite organi bitno gi rastovaruvaat centralnite organi od mnogu sekojdnevni zadol`enija, ostavaj}i im mnogu pogolem prostor ovie da se zanimavaat so sledeweto na sostojbite vo op{testvenite potsistemi (obrazovanie, zdravstvena za{tita, socijalna za{tita, kultura, i drugi), da se fokusiraat na poglobalnite pra{awa vo spomnatite oblasti i na strategijata na razvoj. Na toj na~in se stignuva do optimalna podelba na vlasta vo koi dr`avnite organi se fokusirani na celinata na procesite vo konkretni oblasti i zgolemuvawe na nivnata funkcionalnost, a lokalnite na operativnite zada~i, vo odnos na koi imaat pove}e funkcionalni prednosti. 4. Lokalnata samouprava obezbeduva golema prisutnost na lokalnoto naselenie vo lokalnite politi~ki procesi ^etvrtoto pobitno zna~ewe na lokalnata samouprava vo politi~kite procesi le`i vo faktot {to lokalnata samouprava pretstavuva sekoga{ pogolema mo`nost za vklu~uvawe na gra|anite vo ovie procesi, otkolku {to bi bile vklu~eni dokolku ovie nadle`nosti bi se vr{ele od strana na centralnite organi ili nivnite podra~ni edinici. Zna~i, lokalnata vlast ima prednost vo toa {to mo`e da vklu~i od edna strana mnogu pove}e lica vo vr{eweto na rabotite od svoja nadle`nost, a od druga strana toa da go napravi na pomalku proceduralen na~in, so {to se dava pogolema elasti~nost, inicijativnost i kreativnost vo osmisluvaweto i realizacijata na ovie nadle`nosti. A, vklu~enosta na pogolem broj lu|e e mnogu zna~ajno, bidej}i na toj na~in se zgolemuva i stru~niot i rabotniot potencijal vo ostvaruvaweto na nadle`nostite, a se vnesuva i pogolema motivacija, bidej}i site lu|e koi u~estvuvaat vo ovie procesi znaat deka seto ona {to go pravat, go pravat za svoe dobro odnosno se vo pozicija da gi po~ustvuvaat posledicite od sekoja uspe{no ostvarena aktivnost.

14

Tema 3 POTEKLO I RAZVITOK NA LOKALNATA SAMOUPRAVA


Prof. d-r Ilija Todorovski

1. Nikulci na lokalnata samouprava vo stariot vek Prvite dr`avi se tie koi se pojavuvaat na {irok prostor od Egipet, preku Mesopotamija i Persija do Indija i Kina vo periodot od ~etvrtoto do vtoroto iljadaletie pred na{a era (primer: obedinuvaweto na Egipetskata dr`ava e okolu 3.200 godina pred na{a era, Vavilonskata dr`ava se sozdava okolu 2.750 godina p.n.e., Kina okolu 18 vek p.n.e. itn.). Site ovie dr`avi za izvesno vreme stanuvaat despotii, odnosno visoko centralizirani dr`avi vo koi celokupnata vlast bila koncentrirana vo racete na tesni sloevi na ~elo so carot. Pritoa, karakteristika e deka obemot na dr`avnata vlast e tesen, odnosno taa se gri`ela za voenite aktivnosti, izgradbata na magistralnite pati{ta, pred se za voeni celi, sobiraweto na danocite neophodno za nejzinoto opstojuvawe, i nekade za izgradba i odr`uvawe na irigacionite sistemi. Drugite op{testveni aktivnosti ne im bile od interes na vladea~kite sloevi, i vo takva konstelacija nekakvi formi na lokalna samouprava mo`ele da se sretnat vo slobodnite selski zaednici, vo koi za mal broj na zaedni~ki pra{awa od interes za seloto, mo`ele da odlu~uvaat site vozrasni ~lenovi na seloto ili vo nekoi situacii samo vozrasnite ma`i. Takvi zaedni~ki raboti bile vodosnabduvaweto, odr`uvaweto na selskite pati{ta, podigaweto mostovi, zasaduvaweto mladi {umi i u~estvoto vo podigawe na javni gradbi. Vo nekoi zemji selskite zaednici (op{tini) imale obvrska sprema gra|anite vo nevolja, a toa bile najsiroma{nite i dojdencite, da organiziraat site doma}instva na nivnata teritorija da im odvojat po malku hrana.

2. Nikulci na lokalnata samouprava vo sredniot vek Sepak, vistinskite za~etoci na lokalnata samouprava gi nao|ame vo tekot na XII i po~etokot XIII vek kako na primer vo [vedska, Anglija, Germanija, [vajcarija i dr.

15

Pojavuvaweto na lokalnata samouprava e rezultat na borbata na slobodnite srednovekovni gradovi i komuni za svoja pogolema samostojnost ili pak pokonkretno ka`ano kako rezultat na raste~kata gradska klasa koja barala po{iroki i pogolemi prava za sebe, posebna polo`ba, samostojnost i poslobodno dvi`ewe. Toa e period koga razvojot na zemjodelstvoto sozdava vi{ok proizvodi koi mo`at da se razmenat na po{irok prostor, so {to doa|a do razvoj na trgovijata, no, i mo`nost, so pomal broj lica da se ostvari vakvoto proizvodstvo, pa se sozdava vi{ok na rabotna snaga, koj se anga`ira vo zanaet~istvoto. Razvojot na zanaet~istvoto i trgovijata vodat kon razvoj na gradovite, bidej}i ovie sloevi bile koncentrirani vo niv. Vo periodot koga doa|a do razvoj na gradovite, tie se pod jurisdikcija na kralot ili pogolemite feudalci i moraat da go po~ituvaat feudalnoto zakonodavstvo, koe go zabavuva nivniot razvoj, bidej}i gi ograni~uva vo nivnoto dejstvuvawe i dvi`ewe. No, zgolemenata ekonomska mo} koja ja poseduvaat ovie gradovi, sozdava prostor, preku davawe finansiski sredstva na kralot ili feudalecot za razni nameni, da im ovozmo`i da se zdobijat so opredeleni povlastici, koi vodele kon gradska nezavisnost ili avtonomija, neophodni za nivniot ponatamo{en profesionalen i sevkupen razvoj. Na toj na~in postoele i funkcionirale tri vidovi na gradovi i toa: 1) Gradovi nezavisni republiki 2) Gradovi so polna avtonomija i 3) Gradovi so ograni~ena avtonomija. Trgnuvaj}i od toa deka gradovite koi stanale nezavisni republiki imale dr`aven status, odnosno nadle`nosti na edna dr`ava, vo koi vleguvale ekonomskata funkcija, vklu~uvaj}i go emituvaweto na pari, voenata i policiskata funkcija, za na{ata analiza se pozna~ajni gradovite so avtonomen status, koi se pod nekakva jurisdikcija na kralot ili feudalecot, no imaat svoi lokalni nadle`nosti. Vo ramki na tie lokalni nadle`nosti spa|ale snabduvaweto so voda, odlukite so kogo da se trguva, kako da se za{titat cehovite, kako i vo koja mera da se obezbedi pribe`i{te na zavisni selani koi sakale da gi napu{tat feudalnite zemjodelski imoti i da `iveat vo gradovite, sudskata funkcija, itn. [to se odnesuva do upravuvaweto so gradovite slobodno mo`eme da ka`eme deka tuka postoela neramnopravnost vo odnos na u~estvoto na socijalnite sloevi. Re{ava~ko vlijanie vrz gradskata uprava kako i pri re{avaweto na gradskite problemi sekoga{ imale poimotnite i povisokite sloevi na gradovite. Organizacionata {ema na upravuvawe vo gradovite sodr`ela: 1. pretstavni~ko telo vo oblik na narodno sobranie koe gi izbiralo licata koi rakovodele so gradot i koe odlu~uvalo za voveduvawe na razni dava~ki i drugi raboti. 2. sovet koj go so~inuvale najvisokite socijalni sloevi i koj pretstavuval najvisok normativen, finansiski i voen organ ili ednostavno re~eno sovetot bil odlu~uva~kiot organ na gradot vo koj bila skoncentrirana celokupnata mo} i

16

3. individualen

organ

koj

ja

izvr{uval

sudskata

funkcija

Rezimativno: I pokraj faktot {to prvite oblici na lokalnata samouprava pretstavuvale eden vid na rudimentiran oblik na lokalna samouprava tie imaat golemo zna~ewe za ponatamo{niot i iden razvoj ne samo za lokalnata samouprava tuku i za politi~kiot sistem voop{to. Ona {to e zna~ajno da se spomene e faktot {to gradovite dolgo vreme go zadr`ale svojot voen, crkoven, administrativen i vo osnova aristokratski feudalen karakter. 3. Pojava na sovremenata lokalna samouprava Sovremenata lokalna samouprava se pojavuva za prv pat vo Anglija vo prvata polovina na 19-tiot vek. Taa se karakterizira so toa {to e osmislena nejzinata organizacija, odnosno nejzinata stvarna i lokalna nadle`nost, nejzinite organi i istata e zakonski regulirana (prviot takov propis e donesen 1835 godina). Lokalnata samouprava raboti na organiziran na~in, preku redovni sednici, i se pove}e go zgolemuva u~estvoto na gra|anite vo nejzinata rabota i odlu~uvawe. Sepak nadle`nostite se relativno malubrojni poradi toa {to bila dosta tesna i celokupnata javna sfera vo Anglija, se sveduvaat na nekoi infrastrukturni i sanitarni (zdravstveni), a nejziniot pogolem del, sepak bil vo domenot na dr`avnata vlast. No, visok razvoj lokalnata samouprava do`ivuva vo 20-tiot vek, poradi pro{iruvaweto na javnata sfera. Imeno, samo do pred pomalku od 100 godini, vlasta i vo najrazvienite dr`avi se gri`ela za mal broj op{testveni raboti. Taa se gri`ela kako da ja za~uva teritorijata od nadvore{ni neprijateli, zna~i morala da osmisli kako da formira vojska i da ja snabduva so oru`je i plata za vojnicite; ponatamu se gri`ela da go odr`i vnatre{niot red i mir, zna~i morala da formira policiski snagi; treto, morala da donese zakoni so koi se garantira privatnata sopstvenost, zatoa {to na toj na~in zakonski se regulirale osnovite na stopanisuvaweto, i kone~no, dr`avata morala da go osmisli i finansira sudstvoto, koe imalo za cel da go za{titi celokupniot poredok ili dr`avata, onaka kako {to bil zamislen od strana na vladea~kite ili najvlijatelnite sloevi vo op{testvoto. Nadvor od ovie funkcii {to gi imala dr`avata, s bilo del od privatnata sfera. Imeno, vo periodot na liberalniot kapitalizam, {to uprosteno zna~i vo tekot na celiot 19-ti vek, stopanstvoto vo porazvienite zemji se razvivalo na eden spontan na~in, preku privatna inicijativa i po individualna procenka kade e najdobro da se investira, a pri toa nemalo koj vo dr`avata da go posovetuva ili da mu dade signali na poedinecot kade da gi naso~i investiciite. Kako posledica, doa|alo do neramnomerno rasporeduvawe na kapitalot, a toa zna~elo, pregolema koncentracija na kapital vo edna industriska granka, so {to se sozdavala pregolema ponuda na nekoi proizvodi, pa za da se namali istata, poradi toa {to pazarot ne mo`el da ja apsorbira, del od fabrikite morale da se zatvorat, so toa 17

vlo`eniot kapital vo tie fabriki nu`no propa|al, a rabotnicite gubele rabota, pa duri toga{ doa|alo do selewe na kapitalot vo druga industrija, ~ii proizvodi bile pobarani na pazarot. Cikli~nite ekonomski krizi, odnosno krizite koi se pojavuvale vo tekot na 19-tiot vek na sekoi 10 ili 15 godini, s pogolemoto rabotni~ko nezadovolstvo i nekoi misliteli, kako Marks, gi naterale vladea~kite sloevi da ja vnesat dr`avata kako regulator na stopanskite tekovi ili razvoj. Toa e storeno vo SSSR vo 1920-tite godini, a vo zapadnite zemji vo triesetite godini na dvaesetiot vek, koga dr`avata po~nuva da vodi makroekonomska politika, vr{ej}i taka poramnomerna alokacija na resursite. Od svoja strana, samata dr`ava s pove}e investirala vo javni raboti, ili izgradba na pati{ta, prugi, hidroelektrani i drugo, so cel da gi anga`ira nevrabotenite i da obezbedi socijalen mir. Zna~i, dr`avata se zdobila so golemi zada~i vo oblasta na stopanstvoto vo prvata polovina na 20-tiot vek. I obrazovanieto bilo dolgo del od privatnata sfera. Sekoj koj sakal da se obrazuva, na primer vo sredinata na devetnaesettiot vek, mo`el da otide ili vo privatno u~ili{te ili da najmi u~itel, sekako dokolku imal pari, a dr`avata ne se gri`ela vo koja mera i kako nejzinite gra|ani }e se obrazuvaat. Po pravilo, obrazovanieto bilo privilegija na pobogatite sloevi, zatoa {to prihodite na pogolemiot del od naselenieto bile niski i ne mu ovozmo`uvale da plati za obrazovanie, pod pretpostavka nekoi od siroma{nite lu|e i da bile svesni kakvi prednosti bi mo`elo ova da im pru`i. Isto taka, i zdravstvoto bilo privatno, {to zna~i dr`avata ne se gri`ela dali nejzinite gra|ani koristat zdravstveni uslugi ili ne. Ova se odnesuvalo i na drugite sferi od op{testvenata stvarnost. I vo ovie oblasti doa|a do izvesni promeni vo vtorata polovina na devetnaesettiot vek, a osobeno golemi vo tekot na dvaesettiot vek. Imeno, vo oblasta na stopanstvoto, kako {to e poznato, zna~aen ~ekor napred e napraven so industriskata revolucija, koja bila izvedena vo Anglija vo vtorata polovina na 18-tiot i prvata polovina na devetnaesettiot vek, za vo devetnaesettiot vek da se pro{iri i na nekolku evropski zemji i SAD. Samoto predindustrisko op{testvo, vo koe preovladuvale zemjodelstvoto i zanaet~istvoto, kako i ranoto industrisko op{testvo, go karakterizirale relativno ednostavni zanimawa, koi spontano se u~ele. No, tehnolo{kiot napredok vo vtorata polovina na devetnaesettiot vek baral se pove}e kvalifikuvani lu|e, bidej}i vo sekoja povisoka tehnolo{ka faza brojot na slo`enite aktivnosti s pove}e raste, pa privatnoto obrazovanie, koe mo`elo da opfati eden pomal del od naselenieto zatoa {to se pla}alo, stanuva nepogodno da obezbedi dovolna kvalifikuvana rabotna snaga i za narasnatoto stopanstvo i za upravnite slu`bi koi rastat so razvojot na stopanstvoto, pa dr`avata, za da go odr`i stopanskiot i vonstopanskiot razvoj, bila prinudena da vovede besplatno dr`avno obrazovanie za posiroma{nite sloevi. Taka, Anglija vo 1868 godina voveduva besplatno osnovno obrazovanie, a toj primer }e go sledat i drugite evropski dr`avi.

18

Vo momentot koga taa go voveduva besplatnoto dr`avno obrazovanie, koe vo zapadnite zemji postoi paralelno so privatnoto, taa e soo~ena so golemi obvrski i mora da vlo`i golem napor za da definira na koi kategorii na gra|ani }e im go pru`i toa, koi nastavni sodr`ini za raznite vidovi na u~ili{ta }e gi vovede, kako }e go finansira obrazovanieto, kako }e imenuva nastaven personal, kako }e ja kontrolira negovata rabota, itn. I stavaweto na zdravstvoto pod dr`avna kontrola e obusloveno od po{irokite objektivni op{testveni okolnosti i narasnatata materijalna mo} na sovremenoto op{testvo. Imeno, dodeka lekarite bile privatni, tie mo`ele da pru`aat uslugi samo na pobogatite sloevi. No, nezdravite higienski uslovi vo koi `iveele siroma{nite sloevi vodele kon ~esti epidemii, od koi stradale i pobogatite sloevi. Vo momentot koga materijalnite mo`nosti na op{testvoto se podignale do izvesno nivo, preovladalo sfa}aweto deka dr`avata treba da se gri`i i za zdravstvenite priliki, so cel da se spre~at epidemiite, a i da obezbedi zdrava populacija, produktivna za vklu~uvawe vo proizvodstvoto. Zna~i, bila sfatena potrebata dr`avata da gi podobri zdravstvenite priliki na siroma{nite, no so ogled na toa {to tie ne bile vo sostojba da gi platat tie uslugi, dr`avata trebalo besplatno da im gi obezbedi. I tuka se nametnale mnogu problemi koi dr`avata trebalo da gi re{ava, a toa se koi kategorii na lica da dobijat besplatna pomo{, kako da se finansira zdravstvoto, vrz osnova na koi kriteriumi da se vrabotat upravnicite na zdravstveni centri i ostanatiot personal, itn. Socijalnata za{tita e isto taka dejnost koja ne bila vo dr`avna nadle`nost vo tekot na celiot devetnaeseti vek. Isklu~ok pravi voveduvaweto na dr`avniot penziski sistem vo Germanija od strana na Bizmark vo 1870-tite i 1880 tite. Voveduvawe socijalna pomo{ za razni sloevi ima najprven vo SSSR vo 1920-tite, a vo Zapadna Evropoa i SAD vo 1930-tite i toa za nevrabotenost, invalidnost, za deca bez roditeli, itn. Zna~i, razvojot na stopanstvoto i drugite dejnosti i potrebata od nivna op{testvena koordinacija i upravuvawe, zgolemenite materijalni mo`nosti na op{testvoto, pritisocite na nezadovolnite sloevi, kako i razvojot na op{testvenata misla ili svest vodela kon {irewe na javnata sfera ili porast na dr`avnite institucii so cel da ja prezemat i ostvarat ulogata na upravuvawe i koordinirawe so celokupniot op{testven razvoj. No, dr`avata ja uvidela mo`nosta da gi podeli nadle`nostite so lokalnata samouprava, prepu{taj}i i gi nejze operativnite vo pove}e oblasti, so cel taa da se fokusira na globalniot razvoj. Taka, vo tekot na 1930-tite godini, vo nekoi slu~ai dr`avata prevzela nekoi nadle`nosti {to porano bile vo domenot na privatnata sfera, pa pokasno gi prefrlila na lokalnite vlasti, a vo nekoi situacii, onamu kade {to lokalnata samouprava bila porazviena ili vo zemjite so pogolema demokratska tradicija, nekoi nadle`nosti od privatnata sfera im bile direktno preneseni na lokalnite vlasti. Vo tekot na Vtorata Svetska vojna, zapadnoevropskite dr`avi, so cel da gi fokusiraat celokupnite nivni napori na mobilizirawe na

19

naselenieto za ostvaruvawe na voenite celi, vr{at izvesna centralizacija, za vedna{ po Vtorata svetska vojna trendot kon decentralizacijata, osobeno devolucijata da se intenzivira, i nekade vo 1960-tite i 1970-tite godini, lokalnata samouprava dostignuva visok stepen na razvienot i gi poprima dene{nite karakteristiki, a toa se {iroki nadle`nosti, golema finansiska avtonomija na lokalnite edinici, personalna i organizaciona samostojnost i drugo, ~ii pobitni segmeni }e bidat predmet na analiza vo narednite delovi. Isto~noevropskite dr`avi imaat malku poinakov razvoj na lokalnata samouprava. Vo SSSR, neposredno po Oktomvriskata revolucija (1917/1918) bea vospostaveni lokalni organi, odnosno gradski i selski lokalni soveti so izvesni nadle`nosti, no koi so vreme se pove}e bea ograni~uvani so razni zakonski propisi i dekreti na dr`avnata izvr{na vlast. I vaka ograni~enata samouprava be{e napu{tena so Ustavot od 1936 godina koga lokalnite soveti dobivaat status na lokalni organi na dr`avnata vlast. Vo periodot po 1956 godina (periodot na destalinizacijata) doa|a do izvesna rehabilitacija na lokalnata samouprava, pred se vo sferata na infrastrukturata ili komunalnata izgradba, kulturno-vospitnata rabota so naselenieto i sli~no. Ostanatite isto~noevropski dr`avi, bea pod silno vlijanie na SSSR i gi imaa sli~nite nadle`nosti. Vo 1990-tite godini, po padot na berlinskiot yid, vo ovie zemji se slu~ija golemi i strukturni promeni. Najprven, vo prvata polovina od devedesetite godini dojde do zgolemuvawe na lokalnite nadle`nosti, taka {to pokraj infrastrukturnite, ovie zemji se zdobija so opredelen broj lokalni nadle`nosti vo oblasta na obrazovanieto (pred se osnovno), zdravstvenata za{tita, pred se primarna, kulturata, socijalnata gri`a i za{tita, domuvaweto, i drugi. Pritoa, zgolemuvaweto na nadle`nostite ne be{e proces identi~en vo site isto~noevropski zemji. Po{irok zamav ovaa decentralizacija zede vo porazvienite isto~noevropski zemji, kako Polska ^e{ka, Ungarija (Isto~na Germanija stana sostaven del na Germanija i gi prezede lokalnite nadle`nosti na Zapadna Germanija), a poslab vo balkanskite biv{i socijalisti~ki zemji i ~lenkite na ZND (Rusija, Ukraina, Belorusija). Sepak, i pokraj izvesniot prenos na nadle`nosti od centralno na lokalno nivo, decentralizacija ne be{e celosna, bidej}i lokalnite edinici ne se zdobija i so srazmerna finansiska decentralizacija, taka {to preku restriktivnite lokalni finansiski izvori dr`avata vr{e{e kontrola na lokalnite procesi. Vtorata polovina od 1990-tite godoni se karakterizira so ponatamo{no zgolemuvawe na lokalnite nadle`nosti, no i so pogolema finansika avtonomija na lokalnite edinici. Sepak, i najrazvienite isto~noevropski zemji, nitu po nadle`nosti, a u{te pomalku spored finansiskata avtonomija ne im se dorasnati na zapadnite sistemi na lokalna samouprava, a ostanuvaaat i golemite razliki pome|u niv samite vo pogled na stepenot na razvienost na lokalnata samouprava.

20

Tema 4 KARAKTERISTIKI NA RAZVIENA (VISTINSKA) LOKALNA SAMOUPRAVA


Prof. D-r Ilija Todorovski

Za da postoi vistinska lokalna samouprava potrebno e da bidat ispolneti nekolku osnovni uslovi, odnosno taa da ima: 1. Ustaven i zakonski status Lokalnata samouprava treba da ima ustaven odnosno zakonski status, t.e. so zakon zagarantirana samostojnost i samoupravnost vo politi~kiot sistem. Vo ovaa smisla se i opredelbite na Evropskata povelba za lokalnata samouprava1), koja istaknuva deka principot na lokalnata samouprava }e bide utvrden so zakonodavstvoto na zemjata potpisni~ka, i kade e toa mo`no - so ustavot8. Bi mo`elo da se postavi pra{aweto - kakvo e zna~eweto na zakonskite osnovi za lokalnata samouprava ? Toa e vsu{nost, najvisok stepen na garancija na lokalnata samouprava kako institucija na ustavot, odnosno zakonodavstvoto, no i na politi~kiot sistem. Dokolku pravata na lokalnata samouprava gi opredeluva nekoj dr`aven organ (ministerstvo) toga{, kako sekojdnevna operativna odluka, toj mo`e preku no} da i gi promeni prethodno dadenite prava na lokalnata samouprava i da sozdade nesigurnost vo nejzinoto funkcionirawe. Zakonite, osobeno sistemskite, kako i Ustavot imaat dolga procedura na menuvawe, vo nivnoto menuvawe se vklu~eni pogolem broj organi, imeno, niv gi predlaga
Evopskata povelba za lokalnata samouprava ja usvoile zemjite ~lenki na Sovetot na Evropa vo Strazbur na 15 oktomvri 1985 godina, a vlegla vo sila na 1 septemvri 1988 godina.Taa e podignata na rang na Konvencija na Sovetot na Evropa. Republika Makedonija ja ratifikuva Povelbata 1997 godina.
8

21

Vladata, a gi usvojuva Sobranieto (vo Republika Makedonija so kvalifikuvano dvotretinsko mnozinstvo na pratenici); tie se izlo`eni na javna rasprava, {to zna~i i javnosta budno gi prati promenite, a toa povlekuva sepak povisoko nivo na argumentiranost i konzistentnost na stavovite koi iniciraat promena. Zna~i, promenite na statusot na lokalnata samouprava dokolku e taa ustavna i zakonska kategorija ne mo`at da bidat brzi i neo~ekuvani, {to nejze i nosi nekoi funkcionalni prednosti, kako {to se politi~ka stabilnost, trajnost, predvidlivost i mo`nost za dolgoro~no planirawe na aktivnostite pri osmisluvawe na razvojnite celi. Zaradi toa, so pravo mo`e da se re~e deka utvrduvaweto na principot na lokalnata samouprava so zakonodavstvoto odnosno so ustavot na zemjata nesomneno pretstavuva zna~aen pridones za pokvalitetno funkcionirawe na ovaa demokratska institucija na gra|anite. 2. Nadle`nosti Edno od centralnite pra{awa na lokalnata samouprava e sekako pra{aweto za delokrugot na lokalnata samouprava. Koga zboruvame za nadle`nostite, razlikuvame stvarna i mesna. Stvarnata nadle`nost gi opfa}a oblastite vo koi se locirani pravata i obvrskite na lokalnite organi (komunalni dejnosti, obrazovanie, socijalna za{tita, domuvawe i drugi). Vo lokalnata samouprava tradicionalno se vr{at raboti {to se od neposreden interes za gra|anite koi `iveat na podra~jeto od lokalnata zaednica (edinka). Poradi toa, vo mnogu zemji ovie raboti se narekuvaat raboti od lokalno zna~ewe. Sosema e razbirlivo deka lokalnite interesi i raboti koi pretstavuvaat funkcija na lokalnite zaednici bitno se razli~ni od interesite i rabotite koi doa|aat do izraz vo dr`avata kako celina. Dodeka organite na dr`avata imaat pravo i dol`nost da se gri`at za potrebite na op{testvenata zaednica na celata dr`avna teritorija i za reguliraweto na odnosite vo nea, dotoga{ vo lokalnite zaednici se re{avaat vo prv red pra{awa od sekojdnevniot `ivot i rabota na gra|anite (odnosno `ivotnite pra{awa na gra|anite). Opredeluvaweto na lokalnite raboti se vr{i vo zakonot za lokalnata samouprava ili za lokalnite edinici, i toa so primena na dva metoda: so metodot na nabrojuvawe na lokalnite raboti - sistem na enumeracija (primer: vo oblasta na kulturata - institucionalnata i finansiskata poddr{ka na kulturnite ustanovi i proekti, itn) ili so metodot na op{ta pretpostavka na nadle`nost spored koja lokalni se site onie raboti koi ne se so ustavot ili so zakon utvrdeni kako dr`avni raboti - sistem na generalna klauzula ili na~elo na supsidiernost. Vo ovoj kontekst va`no e da se znae deka pri opredeluvaweto na lokalnite raboti ustavotvorecot i zakonodavecot se pridr`uvaat kon opredeleni merila koi gi primenuvaat ili alternativno ili kumulativno. Naj~esto se primenuvaat merila spored koi kako lokalni raboti mo`at da se smetaat: rabotite kaj

22

koi prostornata blizina na korisnicite e uslov na nivnoto uspe{no izvr{uvawe; raboti ~ij predmet e smesten lokalno, vo oddelna lokalna edinica; raboti koi uspe{no mo`at da se izr{at so lokalni sredstva; raboti so koi se zadovoluvaat specifi~ni lokalni potrebi. Mesnata nadle`nost ja opfa}a teritorijata na koja se vr{at stvarnite nadle`nosti na lokalnata samouprava (primer: mesnata nadle`nost na op{tina Bitola go opfa}a gradot Bitola i selata ..) 3. Finansiska dovolnost i finansiska avtonomija Lokalnata samouprava ne bi mo`ela uspe{no da se realizira vo praktika ako lokalnite edinici nemaat obezbedeni sigurni finansiski sredstva za ostvaruvawe na rabotata od svojot delokrug. No ne samo {to lokalnata samouprava mora da ima na raspolagawe finansiski sredstva, tuku i organite na lokalnite edinici treba samostojno da raspolagaat so tie sredstva. Bez toa, lokalnata samouprava stanuva obi~na deklaracija bez realno zna~ewe vo politi~kiot sistem. Finansiskite sredstva na lokalnata samouprava gi opfa}aat sredstvata koi izvorno im pripa|aat na lokalnite edinici i sredstvata {to gi obezbeduva dr`avata. Pritoa, dr`avata ima pravo da vr{i kontrola nad tro{eweto na ovie drugite sredstva (sredstvata {to taa gi obezbeduva). Pra{aweto za izvorite na finansirawe na lokalnite vlasti e mo{ne iscrpno regulirano vo Evropskata povelba za lokalnata samouprava. Vo nea najprvin se istaknuva deka lokalnite vlasti, vo soglasnost so ekonomskata politika na zemjata, imaat pravo na soodvetni sopstveni izvori na finansirawe so koi raspolagaat slobodno vo ramkite na svoite ovlastuvawa. Izvorite na finansirawe na lokalnite vlasti, spored Povelbata treba da bidat primereni na nivnite dol`nosti propi{ani so ustav i zakon. Ponatamu, Povelbata opredeluva deka najmalku eden del od sredstvata na lokalnite vlasti treba da poteknuva od lokalnite taksi i drugi dava~ki ~ii stapki, vo granicite na zakonot, imaat pravo da gi utvrduvaat lokalnite vlasti. Povelbata isto taka se zalaga za toa deka sistemite na finansirawe vrz koi se zasnovaat izvorite na sredstvata na lokalnite vlasti treba da bidat dovolno brojni i elasti~ni so cel vo najgolema mo`na mera da ovozmo`at usoglasuvawe so vistinskite promeni na tro{ocite {to gi nametnuva izvr{uvaweto na dol`nostite na lokalnite vlasti. Zaradi za{tita na finansiski poslabite lokalni vlasti, spored Povelbata, se vostanovuvaat soodvetni postapki i merki za finansisko voedna~uvawe, so cel da se ispravat posledicite od neednakvata distribucija na mo`nite izvori za finansirawe, kako i na finansiskite optovaruvawa na koi se izlo`eni lokalnite vlasti. Takvite postapki i merki ne smeat da gi stesnuvaat ovlastuvawata na lokalnite vlasti {to tie gi vr{at vo ramkite na svoite funkcii. Osobeno e va`no sredstvata {to im se prenesuvaat na lokalnite vlasti, kolku {to e toa mo`no da nemaat karakter na namenski sredstva. So dodeluvaweto na vakvite sredstva ne

23

treba da se zagrozuva diskrecionoto pravo na lokalnite vlasti da vodat politika vo ramkite na svoite ovlastuvawa. Najposle, so cel da se ovozmo`i kreditirawe na kapitalni investicii, neophodno e lokalnite vlasti, vrz osnova i vo ramkite na zakonot, da imaat, spored Povelbata, pristap na nacionalniot pazar na kapital.

4. Organizaciona samostojnost Evropskata povelba za lokalnata samouprava im garantira na lokalnite edinici pravo na sopstveni organi na upravata. Vo ovoj kontekst Povelbata utvrduva princip, spored koj: Vo mera vo koja toa ne e vo sudir so poop{tite zakonski odredbi, lokalnite vlasti imaat mo`nost da ja opredeluvaat svojata vnatre{na struktura, so cel da ja prisposobat na lokalnite potrebi i da obezbedat efikasno upravuvawe. Pokonkretno, vo praktikata na re~isi sekoja sovremena dr`ava, centralnite vlasti zakonski ja opredeluvaat osnovnata organizaciona struktura na lokalnata samouprava (vo slu~ajot na Republika Makedonija tie odlu~uvaat taa da ima Sovet, gradona~alnik i organi na uprava), no lokalnata samouprava opredeluva kakva }e bide strukturata na organite na upravata (kolku oddelenija }e ima, kolkav }e bide brojot na vrabotenite i sli~no), kolku i koi komisii }e gi ima sovetot, itn. 5. Personalna samostojnost Sekoja lokalna samouprava, bi mo`ela da postigne zna~itelna efektivnost dokolku ima personalna samostojnost. Toa zna~i deka lokalnata samouprava bi trebalo da ima mo`nost sama da gi izbere site ili golem broj od pretstavnicite na lokalnite organi. Toa bi bilo ovozmo`eno preku izborniot mehanizam za pretstavni~koto telo (sovetot) i izvr{niot organ (na primer gradona~alnikot), so nivna mo`nost da gi imenuvaat site ostanati profesionalci i da gi izberat ~lenovite na komisiite na sovetot. Ova e sistemot {to go poznavaat anglosaksonskite zemji, vo koj lokalnite gra|ani, a potoa od niv izbranite lokalni funkcioneri gi formiraat site lokalni organi i tela. Za razlika od ovoj, postoi me{ovit sistem, karakteristi~en za Francija i Italija, vo koj gra|anite go biraat pretstavni~koto telo (Sovetot), a dr`avata go imenuva izvr{niot organ prefektot. Vo vtoriot slu~aj doa|a do bitno ponisko nivo na lokalna samouprava, bidej}i preku prefektot, dr`avnite vlasti i se me{aat na lokalnata samouprava vo nejzinoto funkcionirawe. Vo ovoj kontekst op{to pravilo e organite na lokalnata samouprava rabotite od svojot izvoren delokrug da gi vr{at samostojno i vo granicite utvrdeni so zakon, pri {to tie se podlo`ni na nadzor od centralnite organi

24

vo pogled na zakonitosta, no ne i vo pogled na celishodnosta ili efektivnosta na nivnata rabota. 6. U~estvo na gra|anite vo lokalnite procesi Postoeweto na lokalnata samouprava podrazbira pravo na gra|anite na odlu~uvawe za lokalnite raboti. Ovie karakteristiki na samoupravata vo lokalnite zaednici stanaa op{toprifateni elementi na poimot na lokalnata samouprava izrazeni vo Evropskata povelba za lokalnata samouprava. Inaku ova pravo na gra|anite se protega na lokalnite izbori, koga tie fakti~ki davaat ocenka za rabotata na od niv izbranite pretstavnici vo lokalnite organi vo prethodniot mandat. Ponatamu, tie operativno u~estvuvaat vo rabotata na lokalnite organi preku nivnata zastapenost vo pomo{nite tela na organite (komisiite), preku formite na neposredna demokratija (gra|anska inicijativa, referendum i drugo). 7. Pravna za{tita Najposle, treba da se istakne deka element na poimot na lokalnata samouprava pretstavuva i pravnata za{tita na lokalnata samouprava za koja zboruva Evropskata povelba za lokalnata samouprava. Vo ovaa smisla Povelbata istaknuva deka lokalnite vlasti imaat pravo na pravni sredstva zaradi obezbeduvawe na slobodnoto vr{ewe na nivnite funkcii i na po~ituvaweto na na~elata na lokalnata samouprava vostanoveni so ustav ili so zakon na zemjata na koja i pripa|aat. Pravnata za{tita na lokalnata samouprava i ja obezbeduva dr`avata. Vo ostvaruvaweto na pravnata za{tita na lokalnata samouprava predvid doa|aat postapki pred redovnite sudovi ili pred posebnite ustavni odnosno upravni sudovi vo zavisnost od toa kako e uredena za{titata vo odredeni zemji. Pritoa, pravnata za{tita na lokalnata samouprava se odnesuva i na pravni i fizi~ki lica koga tie ne sakaat da gi po~ituvaat normite doneseni od strana na lokalnata samouprava, no i na dr`avata koga taa gi kr{i propisite vo odnos na pravata na lokalnata samouprava, koi inaku taa samata gi donela.

25

Tema 5 ZA RAZLI^NATA TERMINOLOGIJA [TO SE UPOTREBUVA ZA OZNA^UVAWE NA LOKALNATA SAMOUPRAVA


Prof. d-r Jove Kekenovski

Lokalnata samouprava pretstavuva slo`en problem na politi~kata nauka i e edna od su{testvenite pojavi na politi~kata i ustavnata praksa na golem broj na zemji vo svetot. Kako {to naj~esto se slu~uva vo op{testvenite nauki vo svetot seu{te postoi golemo nedorazbirawe vo odnos na zna~eweto na samiot poim na lokalnata samouprava. Toa nedorazbirawe se odnesuva i se izrazuva vo neednakvosta duri i vo slabosta na upotrebuvanata terminologija {to zna~i deka ne se raboti za terminolo{ka sterilnost tuku za razliki vo sfa}aweto na ovoj poim. Etimologija: Golem broj na poimi koi se povrzani za lokalnata samouprava imaat starogr~ko ili latinsko poteklo. Starogr~kiot zbor ,,Koinotes koja vo prevod zna~i ,,zaednica vlijaela na nastanuvaweto na zborot ,,community, koe ima isto zna~ewe, a dodeka latinskiot zbor ,,municipium koja ozna~uva ,,utvrden grad stanala osnova na zborot ,,municipality (op{tina). Zborot ,,Cite so ~ija pomo{ vo sredniot vek se ozna~uvala sekoja pogolema naselba so opredeleni privilegii, poteknuva od latinskiot zbor ,,civitas i e izvedena od zborot ,,civis (gra|anin). Zborot ,,County (provincija, okrug) poteknuva od latinskiot zbor ,,comitates koja pak e izveden od latinskiot zbor ,,comes (na angliski count) so zna~ewe dr`avna slu`ba, grofovija ili imperijalna slu`ba. Vo raniot sreden vek vo Evropa najgolemiot broj na termini so koi se ozna~uvala lokalnata vlast se od germansko (ili tevtonsko poteklo). Taka zborot ,,burg ozna~uval grad i od taa osnova se izveduva i zborot ,,borough (op{tina). Toa pretstavuva osnova i za francuskiot zbor ,,bourg (bur`) i vo site svoi oblici go ima zna~eweto ,,da se za{titi, da se sokrie. Town (grad) poteknuva od angliskiot zbor ,,tun, a dodeka germanskiot zbor ,,Stadt

26

poteknuva od korenot na zborot koj ozna~uva mesto ili `iveewe (domuvawestanovawe)9 Vo svoeto ra|awe i vo vreme na svojot podem, lokalnata samouprava vo Anglija i vo nekoi drugi zemji, osobeno vo Soedinetite Amerikanski Dr`avi go opfa}ala organiziraweto na lokalnoto naselenie i regulirawe na problemite na lokalniot `ivot, a ne samo administratirawe i izvr{uvawe na lokalnite raboti. Vo Angliskiot jazik se upotrebuva terminot ,,Local Selfgovernment no vo teorijata i praktikata go upotrebuvaat terminot ,,Local Government, (lokalna vlada, vladeewe, upravuvawe). Vo francuskiot jazik odnosno vo francuskoto ustavno pravo dosega ne e najden adekvaten izraz na poimot ,,lokalna samouprava i ustavot sodr`i odredbi za teritorijalni oblici, takanare~eni kolektiviteti, no teorijata i ustavnoto pravo vo preden plan ja imaat decentralizacijata kako kategorija na upravnoto pravo i pritoa naj~esto go upotrebuvaat terminot ,,L`administration locale koe vo prevod bi ozna~uvalo ,,lokalna administracija ili lokalna uprava. Vo Sojuzna Republika Germanija vo upotreba e terminot ,,selbstverwaltung (samouprava) a dodeka vo [vajcarija se odoma}il terminot (administration locale) {to vo prevod bi zna~elo lokalna avtonomija, no vo pove}e kantoni pod vlijanie na edinstvenata op{tinska samouprava se razvil poimot odnosno se upotrebuva izrazot ,,komunal selbsterwaltung odnosno op{tinska demokratija. Vo porane{niot Sovetski Sojuz se upoterbuval terminot lokalni ili mesni organi na dr`avnata vlast a vo zemjite od Isto~na Evropa se sre}avale i terminite narodni soveti, mesni narodni pretstavni{tva, narodni odbori i tn. So raspa|aweto na Sovetskiot Sojuz vo Rusija se upotrebuval i denes se upotrebuva terminot termin ,,mesnoe samoupravlenie vo Republika Bugarija ,,mestno samoupravlenie. Karakteristi~no za ovoj termin e deka vo golema mera se poistovetuva so poimot {to se upotrebuva vo angliskiot jazik kako ,,Local Selfgoverment. Vo Italija se koristi terminot ,,administrazione locale, vo [panija ,,administracion comunal a dodeka vo [vedska ,,kommunal forvaltung. Angliskiot termin (lokal selfgovernment) polesno bi se prevel na makedonski jazik so zborovite ,,lokalno samoupravuvawe ili ,,lokalno vladeewe no Ustavot na Republika Makedonija go upotrebuva terminot ,,lokalna samouprava. Izrazot lokalna samouprava se ~ini deka malku ja stesnuva sodr`inata i zna~eweto na ovoj poim koj ima po{iroko op{testvenopoliti~ko, a ne samo upravno ili administrativno zna~ewe10.

Vidi po{iroko: ,,Renesansa lokalne vlasti - uporedni modeli .Avtor: D-r Sne`ana \or|evi}, izdava~ ,,^igoja-Belgrad, 2002 godina, str.25. 10 ,,Lokalna samouprava, strana 35-37, Avtori: Gordana Siljanovska-Davkova i Vladimir Mitkov, izdava~: Magor, Skopje, 2000godina.

27

Tema 6 LOKALNATA SAMOUPRAVA I DEMOKRATIJATA


Prof. d-r Jove Kekenovski

Demokratijata pripa|a na redot na golemite politi~ki poimi koj se sprotivstavuva na ednostavnite i tesni definiciski opredeluvawa. Vo etimolo{ka smisla zborot demokratija poteknuva od gr~kiot zbor demos (narod) i kratein (vladeewe) {to vo bukvalen prevod bi zna~elo vladeewe na narodot. Me|utoa o~igledno e deka i poimite koi ja so~inuvaat ovaa dvoslo`na sintagma ne se ednozna~ni i deka samiot predmet koj go ozna~uvaat neprekinato evoluira, odnosno nema isto zna~ewe vo site fazi na op{testveniot razvoj. Ne e isto narod na slobodni gra|ani (polites) koi so~inuvaat edna politi~ka zaednica kako sevkupnost na gra|ani (politea) sobrani vo anti~kite gradovi-dr`avi so {iroki zaednici na srodni op{testveni grupacii kako etnos (narod vo {iroka smisla na zborot) koi pretstavuvaat prethodnica i supstrat na sovremenite nacii. U{te poslo`eno e zna~eweto na demokratijata kako vladeewe, bidej}i taa, so poednini elementi ili vo razvieni modaliteti mo`e da se javi vo razli~ni oblici i op{testveni uslovi, odnosno vo epohalni formi. Zatoa golem broj na politikolozi, teoreti~ari, filozofi i sociolozi zboruvaat za demokratii a ne za demokratija, istra`uvaj}i razni konkretni vidovi i razmeri na demokratskiot princip vo razni oblici na dr`avni i op{testveno ureduvawe. I zatoa ne e slu~ajno {to pri razni teoriski raspravii i tolkuvawa, demokratijata ~esto se posmatra kako eden op{t i traen politi~ki i op{testven regulativen princip, a ne kako definitivno oblikuvan i distinkten politi~ki tip ili oblik na politi~ka organizacija na op{testvoto11. Demokratijata pretstavuva princip okolu koj se vodat najdolgi i najuporni borbi vo istorijata na ~ove{tvoto. Taa bila i ostanala predmet
11

Milan Mati} i Milan Podunavac: ,,Politi~ki sistem-teorije i princi, Fakultet politi~kih nauka, Beograd, 1997 godina, str. 267.

28

na razni zamagluvawa, dvosmislenosti i osporuvawa. Demokratijata vo osnova e politi~ka organizacija na ~ove~koto op{testvo koja `ivee vo dr`ava12. Iako semanti~ki, odnosno spored su{tinata na zna~eweto na zborot, demokratijata e vladeewe na narodot, ova kako pravilo mo`e da bide primenlivo vo pomali op{testveni zaednici, {to zna~i deka mo`e da se pojavi vo opredeleni istoriski okolnosti, no ne bi mo`elo da va`i vo sovremenite op{testva, bidej}i ne e vozmo`no celiot narod, pa duri i pogolemiot del da u~estvuva vo donesuvaweto na mnogubrojnite odluki i nivnoto sproveduvawe vo ramkite na edna dr`ava. Taka {to, pod demokratija bi ja podrazbrale i mo`nosta na site gra|ani na opredelena teritorija da se vklu~at vo odlu~uvaweto za op{testvenite pra{awa, odnosno mo`nosta gra|anite da vlijaat na op{testvenoto odlu~uvawe preku svoi pretstavnici, koi gra|anite gi izbiraat, gi kontroliraat i mo`at da gi smenat. Od ova mo`eme da zaklu~ime deka demokratsko op{testvo e ona op{testvo koe im ovozmo`uva na gra|anite svoeto pravo na upravuvawe so op{testvoto da go prepu{tat na mal broj na lica no so pravo istite gra|ani da ocenat dali nivnite pretstavnici gi zastapuvaat nivnite interesi. Rezimativno, klasi~nata definicija mo`e da se podrazbere vladeewe na narodot, no sovremenata pove}e podrazbira vladeewe vo ime na narodot. Lokalnata samouprava mo`e da se ostvaruva i se ostvaruva samo vo demokratski politi~ki sistem. Ako taa se ostvaruva i opstojuva samo vo eden demokratski politi~ki sistem toa jasno uka`uva na toa deka lokalnata samouprava e demokratska institucija. Mnogu avtori so pravo velat deka bez demokratija nema lokalna samouprava. Demokratskata lokalna samouprava se javuvala kako osnova na borbata na narodnite masi za demokratizacija na celiot politi~ki sistem vo edna zemja. Nejziniot demokratski karakter se ogleda i vo toa {to kako najbliska institucija na gra|anite im ovozmo`uva na gra|anite neposredno i posredno u~estvo na gra|anite vo vr{eweto na vlasta. Taa sodr`i vo sebe, sozdava i razviva povolni uslovi za postoewe i razvoj na demokratijata vo lokalnite zaednici. Tie uslovi gi gledame vo relativno malata golemina i vo nejzinata soodvetna sloboda na akcijata. Lokalnata samouprava vo na~elo e antibirokratska i anticentralisti~ka institucija. Samoto nejzino postoewe trgnuva od
12

Jovan \or|evi}: ,,Socijalizam i demokratija Savremena Administracija, Beograd 1962 godina, str 42. Demokratijata e samo oblik na dr`avna organizacija. Kako op{testvena institucija koja e sozdadena vo procesot na klasnata borba i kako izraz na neednakvosta ( bidej}i e forma na dr`avata) demokratijata sama po sebe e protivre~en izraz. Vo nejze postoi protivre~nost pome|u ,,idealot i konkretnata istoriska institucija odnosno pome|u sodr`inata i formata. Demokratijata po idealot i sodr`inata ne e samo vladeewe na narodot tuku i dobrovolno obedinuvawe na slobodnite i ramnopravni gra|ani. Po svojata su{tina demokratijata e negacija na sekoe vladeewe pa duri i na narodnoto. Ranoto ostvaruvawe na demokratijata zna~i istovremeno i kraj na ,,odumirawe na demokratijata, na politi~kata organizacija kako dr`ava. Kako {to istaknuval Lenin, demokratijata se ostvaruva koga odumira dr`avata, (koga umira dr`avata toga{ umira i demokratijata) koga edno op{testvo prestanuva politi~ki da se upravuva, koga op{testvoto }e postane demokratija ili slobodna asocijacija na slobodnite i ramnopravni proizvoditeli i gra|ani.

29

idejata da se spre~i {ireweto i jakneweto na birokratijata vo centarot i da se ograni~at nejzinite metodi na hierarhisko, centralizirano i birokratsko rakovodewe. ^esto se istaknuva deka lokalnata samouprava e {kola na demokratijata i deka bez lokalna demokratija nema demokratija13. Vo tekot na svojot istoriski razvitok lokalnata samouprava sekoga{ bila povrzana so opredeleni pobedi na demokratijata i borbata protiv avtokratijata. Zalo`bite za demokratijata, posebno vo gra|anskata dr`ava, gi opfa}ala i barawata za lokalnata samouprava. Skoro bez isklu~ok liberalizacijata na eden politi~kiot sistem sekoga{ odi vo ~ekor so decentralizacijata. Dokolku vo edna dr`ava postoi seriozna namera vo nasoka kon demokratski razvoj, taa namera sekoga{ go opfa}a pro{iruvaweto na lokalnata avtonomija, a posebno na formite i sredstvata za po{iroko i neposredno u~estvo i vklu~uvawe na {to pogolem broj na gra|ani vo odvivaweto na rabotite na lokalno nivo. Site demokratski ustavi {to se donesuvaat vo tekot na XIX i XX vek predviduvale postoewe kako i pro{iruvawe na lokalnata samouprava. Ne mo`e da postoi lokalna samouprava ako osnovnite javni slu`bi se centralizirani i se pod aposlutna kontrola na privilegirani mali grupi koi se odvoeni od centarot. Edna demokratskata samouprava bara postoewe i funkcionirawe na otvoreno i slobodno op{testvo, postojano ra|awe na novi oblici na neposredno i op{testveno upravuvawe i postoewe na takvi sili vo op{testvoto koi se vo sostojba da ja spre~at sekoja pojava i ottu|uvawe na vlasta od gra|anite. Vo edno vakvo op{testvo osnovnata dvi`e~ka sila ja ~ini slobodniot ~ovek na koj mu e potrebna garancija na negovite li~ni i politi~ki i drugi slobodi i prava, materijalna nezavisnost, znaewe i motiv da se vklu~i vo odvivaweto na politi~kite slu~uvawa na lokalno nivo. Lokalnata samouprava kako najbliska politi~ka institucija do gra|anite ovozmo`uva pobrzo i polesno usvojuvawe i posigurno odr`uvawe na demokratijata. Taa se pojavuva kako soodveten instrument za vklu~uvawe na gra|anite vo procesot na donesuvaweto i primaweto na politi~kite odluki. Isto taka taa obezbeduva uslovi za {to poneposredni odnosi pome|u lu|eto vo sekojdnevniot `ivot i vo procesot na rabotata14. So ovie i drugi karakteristiki lokalnata samouprava pretstavuva zna~aen element na demokratizacijata na politi~kiot sistem. Istovremeno taa mo`e da se javi i kako faktor za demokratska reorganizacija na op{testvoto vo celina, kako i za drugi preobrazbi {to mo`at da bidat osnova i za povisoki oblici na demokratijata. Demokratija na lokalno nivo preduslov za demokratski razvoj na dr`avata
13

Jovan \or|evi}: ,,Politi~ki sistem, Savremena Administracija, Beograd, 1988 godina str 542. 14 G. Siljanovska-Davkova i V. Mitkov: ,,Lokalna samouprava, Magor, Skopje 2000 godina, str.36-39.

30

Vo dr`avite koi seu{te se vo procesot na tranzicija iskustvoto so demokratijata e relativno novo, neuedna~eno i ~esto prateno so frustracii. Za ponatamo{en razvoj na demokratijata vo tie dr`avi potrebna e ,,dvojna demokratizacija odnosno demokratizacija na dr`avata i demokratizacija na civilnoto op{testvo imaj}i vo predvid deka istite me|usebno se poddr`uvaat, edno bez drugo nemo`at kako i deka me|usebno se ograni~uvaat. Dr`avata go garantira demokratskoto gra|ansko op{testvo i so voveduvawe pravila na igra gi osiguruva uslovite za politi~ka ednakvost na gra|anite. Dr`avata od rasloenoto i heterogenoto gra|ansko op{testvo bara po~ituvawe na vnatre{nite razliki vo ime na politi~kata ednakvost. Ako dr`avata ja garantira politi~kata ednakvost taa so toa ja ovozmo`uva i ja {titi op{testvenata diferencijacija na poedinecot i istovremeno ja spre~uva pojavata na totalitarnite ~uvstva i tendencii vo gra|anskoto op{testvo. Istovremeno diferenciranoto gra|ansko op{testvo vr{i pritisok na dr`avata za da bi se osigurale ednakvite prava na gra|anite so {to na takov na~in dopolnitelno se jakne demokratijata. Stepenot na demokratizacija na edna lokalna vlast mo`e da se procenuva po nekolku osnovi: 1) preku procesot na nejzino konstituirawe, preku kvalitetot na izborniot sistem i izborniot proces od aspekt na ednakvost, op{tost i neposrednost na izbira~koto pravo, preku karakterot i vidot na mandatot na izbranite lica. 2) preku funkcionirawe na lokalnata vlast, funkcionirawe na sistemot i procesot na odlu~uvawe i odgovornost za efektite na donesenite odluki. 3) preku kooperativnoto dejstvuvawe na site zna~ajni politi~ki, ekonomski i socijalni akteri vo organite na lokalnata vlast, stopanstvoto i op{estvoto. 4) preku odnosot na vlasta sprema gra|aninot i obratno, odnosot na nivnata me|usebna kooperacija i konfrontacija. 5) preku kvantitetot i kvalitetot na interrelaciskite vrski so {irokite (teritorjalni )i povisokite (funkcionalni) organi15. Procesot na demokratizacija na vlasta koja zakonito vodi kon zacvrstuvawe na lokalnata demokratija, otvora novi horizonti ne samo vo oblasta na lokalnata vlast i lokalnata politika tuku i novi sod`ini i formi nadvor od nejze. Vo pra{awe se se pobrojni i se poraznoobrazni, nevladini, nepoliti~ki, neformalni( samo)inicijativi na gra|anite, koi zaradi poefektivnoto i poefikasnoto zadovoluvawe na svoite interesi i potrebi se po~esto se odlu~uvaat za samoorganizirawe, samoizjasnuvawe, samopomagawe i samoupravuvawe na svoite najrazli~ni sredstva, afiniteti i aspiracii. Jakneweto na demokratijata e korisno bidej}i lu|eto u~at kako na miroqubiv na~in da gi re{avaat sprotivstavenite interesi ili razmisluvawa a me|usebnite razliki da gi re{avaat so pomo{ na op{toprifateni proceduri. Izgradbata na me|usebna doverba i na
15

Mijat Damjanovi}: nau~en trud ,,Realiteti lokalne demokratije objaven vo kniga na trudovi ,,Lokalna demokratija-stawe i perspektive, ^igoja, Belgrad 2002 godina.

31

demokratski standardi kako i razvoj na gra|anskata aktivnost se preduslovi za stabilnost i idna blagosostojba. Site ovie procesi zapo~nuvaat vo lokalnata zaednica. Lokalnite upravi vo tranziciskite zemji soo~eni se so problemot na decentralizacija, so usitnuvawe na op{tinite, so postoewe na nerazvieni mehanizmi za u~estvo na gra|anite, so nedostatok na visokoobrazoven kadar vo redovite na dr`avnite slu`benici i instant politi~ari kako drugi problemi. Me|utoa vo dene{niov sovremen svet direktniot dijalog pome|u gra|anite, nivnite zdru`enija i izbranite politi~ki lideri mo`e da se slu~i samo dokolku istiot se odviva na lokalno nivo. Zatoa funkcioniraweto na demokratijata na lokalno nivo e klu~en faktor koj ja definira povrzanosta na gra|anite so odreden politi~ki i op{testveno-ekonomski sostav, a so toa i sine qua non za funkcionirawe na demokratijata na povisok stepen. Sovremenite dvi`ewa za preispituvawe na ulogata na javnosta vo procesot na politi~ko i administrativno odlu~uvawe se pojavuvaat kako odgovor na problemite, vo tekot na vtorata polovina na ovoj vek a kako posledica na zagri`enosta na gra|anite, dr`avnite slu`benici i politi~ari za obezhrabrenosta i ramnodu{nosta na gra|anite16. Kako {to primetile ne samo gra|anite tuku i nivnite lideri ,, u~estvoto na gra|anite po pat na normalni institucionalni kanali ne dava napredok i pozitivni rezlutati a so toa i nemo`e da se vlijae na su{tinata na vladinata politika. Zatoa Putnam zaklu~uva deka: ,,demokratijata i demokratskite institicii nemo`at da se gradat odozgora nadole (barem ne ednostavno) odnosno deka e potrebno da se gradat pri postoewe na sekojdnevna tradicija na doverba i civilni kvaliteti na gra|anite17. Tezata na Putnam e deka civilnata zaednica temelena na visok stepen na politi~ki interes, op{testvena ednakvost, doverba pome|u poedincite i dobrovolnoto zdru`uvawe ja zgolemuva verojatnosta za podobro upravuvawe so dr`avata i demokratijata. Sorabotkata pome|u vladata, edinicata na lokalnata samouprava i gra|anite doveduva do donesuvawe na podobri politi~ki odluki koi se op{to prifateni. Zatoa za lokalnata samouprava e bitno da sozdade takvo opkru`uvawe i uslovi koi }e go stimuliraat u~estvoto na gra|anite. Za da se ispolnat prevzemenite obvrski prifa}aweto na odredeni na~ela mo`e da bide od golema pomo{ a tie na~ela se sledni: - vrednuvawe na aktivnoto u~estvo na gra|anite kako klu~en faktor za idninata na lokalnata zaednica; - promovirawe na gra|anskata akcija temelena na mo`nosta za vklu~uvawe na poedincite i gra|anskite zdru`enija; - da se po~ituva i da se zeme vo predvid sekoj doprinos na gra|anite i pravovremeno da se odgovori na nivnite gledi{ta, stavovi i barawa; - ohrabruvawe na situaciite koi go odrazuvaat i izrazuvaat bogatstvoto na razli~nosti vo lokalnata zaednica;
16

Putnam R.D. (1995). Bowling Alone: Amerika`s Declining Social Capital. Journal of Democracy 06 januar, str.65-78. 17 Putnam R.D. (1993). Making Demokracy Work: Civic Traditions in Modern Italy. Princeton: Princeton University Press.

32

- na javnosta da i se dadat odbrani, razbirlivi i {iroko distribuirani informacii kako bi se stimuliralo u~estvoto na gra|anite vo politi~kite i drugi procesi; - da se organiziraat aktivnosti na gra|anite kako bi mo`elo da se iskoristi nivnoto vreme, znaewe i trud; - da se pru`i soodvetna finansiska i stru~na poddr{ka na gra|anskite aktivnosti i dr.

Neposredna lokalna samouprava i neposredna demokratija Vo sekojdnevnata praktikata neposrednata lokalna samouprava, vo oranizaciona i vo formalna smisla, se poistovetuva so neposrednata demokratija. Vakviot priod nudi izvesna institucionalna nekorektnost, koja bi trebalo vo ovoj kontekst da se obrazlo`i. Imeno, neposrednata lokalna samouprava se ostvaruva vo lokalnite zaednici na gra|anite preku odr`uvawe na razni sobiri, sostanoci, sredbi kade gra|anite odlu~uvaat za sekojdnevnite pra{awa od nivniot `ivot kakvi {to se: potrebata za podobruvawe na komunalnite uslugi, za podobruvawe na komunalnata infrastruktura, potrebite od izgradba na obrazovni, zdravstveni, socijalni i drugi objekti. Vo formite na neposredna demokratija, koja se primenuva vo lokalnata samouprava, vleguvaat i gra|anskata inicijativa i referendumot. Vo ovoj kontekst mo`e da dojde do identifikacija na poimite neposredna demokratija i neposredna lokalna samouprava. Neposrednata lokalna samouprava e najednostaven i po svojata forma najvisok demokratski oblik na samouprava. Vo ovoj slu~aj lokalnata samouprava se poklopuva so ona {to vo politi~kata teorija se narekuva elementarna ili neposredna demokratija. Potekloto na neposrednata lokalna samouprava e razli~no kako {to e razli~no i nejzinoto op{testveno politi~ko zna~ewe18. Ovoj vid na lokalna samouprava ima naj~esto, a posebno vo Evropa, feudalno ili feudalnocrkovno poteklo. Vo Anglija i vo [vedska, taa najprvo se javuva kako crkovna samouprava vo parohiite. Naselenieto koe duhovno bilo povrzano za ista crkva naj~esto se sobiralo pred nejzinata ,,porta i raspravalo za odredeni pra{awa povrzani za odr`uvawe na crkvata i sve{tenstvoto ili pak za drugi pra{awa od interes za crkvata. Podocna parohiite pretstavuvale vojni~ko-upravna edinica na evropskiot feudalniot sistem. Tie dolgo vreme pretstavuvale samouprava na trgovskata i zemjodelskata aristokratija. I deneska vo nekoi dr`avi (Anglija, Vels) osnovnite edinici na lokalnata samouprava se narekuvaat parohii. Za postanokot na neposrednata lokalna samouprava ima i drugo razmisluvawe deka taa
18

J. \or|evi} ,,Osnovni tipovi lokalne samouprave Nova Administracija, Beograd 1957 god. str 15-17

33

nastanala kako institucija na selata koi se oslobodile od feudalizmot ili kako institucija vo malite gradovi vo koi dominirala trgovijata i zanaet~istvoto. Se smeta deka na ovoj na~in neposrednata lokalna samouprava nastanala vo Amerika, i vo nekoi zemji na isto~na Evropa odnosno vo [vajcarija. Denes neposrednata lokalna samouprava e vo is~eznuvawe. Dokolku i nekade postoi taa pretstavuva edna arhai~na i romanti~na institucija vo zaostanati selski podra~ja ili pak vr{i odredeni sovetodavni i politi~ki funkcii i ne prestavuva edinica na lokalnata samouprava (kako na primer vo [vedska). Me|utoa ima dr`avi vo koj ovoj vid na samouprava delumno se sfa}a kako osnovna elementarna forma na lokalnata samouprava (kako {to e vo Anglija i Amerika na zemjodelskite teritorii i vo Turcija vo malite sela) ili pak prestavuva eden od oblicite na samoupravata vo op{tinite, kako osnovna edinica na lokalnata samouprava (kako {to e primerot so [vajcarija). Vo toj kontekst, neposrednata lokalna samouprava gi apsorbira formite na neposredna demokratija, i ottuka tendencijata na nivnoto poistovetuvawe. No, i dr`avata poznava opredeleni formi na neposredna demokratija, vo praktika zna~itelno pomalku od lokalnata samouprava,. Naj~esto toa se narodnata ili gra|anskata inicijativa i referendumot. Vo tie slu~ai voljata na narodot ili gra|anite ima pogolema politi~ka i pravna snaga od politi~kata volja na nivnite izbrani pratenici. Vo takov kontekst, formite na neposrednata demokratija, bidej}i se primenuvaat na dr`avno nivo, ne naveduvaat na zaklu~ok deka neposrednata demokratija e po{irok poim od neposrednata lokalna samouprava.

34

Tema 7

DEMOKRATSKIOT AMBIENT KAKO USLOV ZA FUNKCIONIRAWE NA LOKALNATA SAMOUPRAVA


Prof. d-r Ilija Todorovski

Lokalnata samouprava mo`e da dade dobri rezultati samo dokolku funkcionira vo demokratski ambient, bidej}i demokratijata pretstavuva mo`nost za nepre~eno manifestirawe na {irok spektar na programi i mislewa naso~eni kon lokalniot razvoj, a istovremeno i vrednuvawe na postignatoto i kontrola od strana na gra|anite na deluvaweto na lokalnite organi. Postojat mnogu komponenti na demokratskiot ambient, a nie bi se zadr`ale na nekoi pobitni: - Redovni izbori za site javni funkcii Me|u ostanatoto, pove}epartistvoto mo`e da funkcionira samo dokolku postojat redovni izbori, na primer na 4 godini, bidej}i slu`at za toa preku izbranite lica da bide pretstavena voljata na izbira~ite, kako i za op{testveno vrednuvawe na dotoga{ postignatoto od strana na izbranite pretstavnici. - Institucionalni formi na politi~ko vlijanie na gra|anite Gra|anite moraat da imaat so zakon utvrdeni formi na politi~ko vlijanie na lokalno nivo. Takvi formi se u~estvo vo komisiite na legislativnite organi (koi donesuvaat odluki), kako nadvore{ni ~lenovi, {to zna~i gra|anite mo`at kriti~ki da gi ocenuvaat i dopolnuvaat predlozite na izvr{nite organi pred tie da bidat izglasani od strana na legislativnite (pretstavni~kite organi). Direktni forma na odlu~uvawe se gra|anskata inicijativa, koga se inicira razgleduvawe na nekoj akt,

35

sobirot na gra|ani, koga se upatuvaat instrukcii do lokalnata vlast, referendumot, koga za ne{to direktno se glasa, u~estvo vo razni lokalni odbori, u~estvo i kontrola na finansiskoto rabotewe na lokalno nivo, i drugo. - Postoewe na pove}e partii (pove}epartistvo) Postoeweto na pove}e partii zna~i ponuda na pove}e razvojni alternativi ili programi za razvoj, a toa zna~i politi~ka konkurencija {to e osnova za kontinuiran napor za podobruvawe na sostojbite, zad koja le`at gra|anite kako valorizatori (vrednuva~i) na dostignuvawata, {to e demokratska su{tina na ovaa komponenta.

Sna`na programska alternativa ili politi~ka opozicija

Ova zna~i deka vladea~kata partija i opozicijata bi trebalo da imaat pribli`no ednakvo politi~ko vlijanie, pribli`no ednakvi finansiski mo`nosti za politi~ko deluvawe, sli~na stru~na poddr{ka, i.t.n. Toa obezbeduva postojana politi~ka mobilnost na najsna`nite politi~ki partii, odnosno permanentno nastojuvawe preku podobruvawe na `ivotnite i rabotnite priliki na naselenieto da ja zadr`at vlasta, bidej}i koga e izbornata razlika pome|u vladea~kata partija i opozicijata mala, toga{ sekoja nedoslednost i neanga`iranost na vladea~kata partija bi mo`ela da bide kazneta duri i od mal del od glasa~koto telo, so toa vladea~kata partija bi gi izgubila narednite redovni izbori, a so toa i site privilegii {to gi nosi vlasta. Visoka politi~ka kultura

Osnovno e naselenieto da go poznava politi~kiot mehanizam na deluvawe, zna~i da znae koi elementi da gi ceni vo partiskite programi, koi politi~ki sredstva gi ima za ostvaruvawe na svoite prava, itn. Ova e zna~ajno za demokratijata, bidej}i samo gra|ani koi jasno ja sogleduvaat politi~kata stvarnost mo`at da bidat aktiven faktor vo promena na odnosite, ili preku redovnite politi~ki mehanizmi na deluvawe (izbori i sl.) ili preku vr{ewe pritisok (preku sredstvata za masovni komunikacii, gra|anskata inicijativa, javnite sobiri) vo onie momenti koga }e nastapi necelishodnost vo funkcioniraweto na lokalnite tela i organi. - Sloboda na javno izrazuvawe i razvieni sredstva za masovna komunikacija

36

Demokratijata ne mo`e da se zamisli bez sloboda na javno izrazuvawe, {to pretstavuva cirkulacija na idei, preku knigi, pe~atni i elektronski mediumi, odnosno radio i televizija, so koi se informira i obrazuva naselenieto, i se vr{i pritisok kon politi~kite institucii za postignuvawe na razvojni celi. Pritoa, ne smee da postoi cenzura od edna strana, a od druga, sekoja pogolema interesna grupa treba da ima svoj medium, so cel da ne postoi monopol na vistinata.

- Razviena mre`a na nevladini organizacii i zdru`enija Sekoja demokratija podrazbira {irok spektar na vakvi organizacii, koi se borat za emancipacija ili sovremeno `iveewe na razni sloevi na neselenieto, protiv razni devijantni pojavi i sli~no, so {to se komplementarni (nadopolnuva~ki) so lokalnite organi vo ostvaruvaweto na ovie humani celi, a pokraj toa mo`at da mobiliziraat mnogu gra|ani vo op{testveno korisni aktivnosti. Op{tiot zaklu~ok e deka partijata na vlast mora da bide kontrolirana i pod pritisok na mnogu lokalni faktori vo nejzinoto deluvawe, so {to se obezbeduva nejzinata motivacija za deluvawe, kako i da bide nadopolnuvana vo nejzinoto deluvawe, so {to se zgolemuva nejziniot stru~en i informaciski kapacitet.

37

Tema 8 DECENTRALIZACIJA I LOKALNATA SAMOUPRAVA


Prof. d-r Ilija Todorovski

Administrativnata decentralizacija pretstavuva preraspredelba na ovlastuvawata, odgovornostite, finansiskite i drugite sredstva (resursi) za obezbeduvawe na javnite uslugi pome|u raznite vlasti vo edna dr`ava. Pritoa, se sretnuvaat slednive tri tipa na administrativna decentralizacija - dekoncentracijata, delegacijata i devolucijata. Inaku, re~isi site sovremeni sistemi na lokalna samouprava se od me{ovit tip, odnosno istovremeno gi imaat site tri tipa na administrativna decentralizacija. Dekoncentracija Dekoncentracijata pretstavuva prenos na nadle`nosti od centarot na eden dr`aven organ (ministerstvo) na podra~nite edinici na istiot organ. Toa zna~i, deka podra~nite organi, na primer, na Ministerstvoto za zdravstvo, spored regulativa koja ja donel Ministerot, imaat pravo da dodeluvaat sredstva na lica koi }e se lekuvaat nadvor od dr`avata. Zna~i, Ministerot go prepu{til odlu~uvaweto na podra~nite organi na ministerstvoto (koi se locirani vo pogolemite gradovi - Bitola, [tip, Veleas, Prilep, Kumanovo, itn), prethodno donesuvaj}i precizna regulativa za toa kako da postapuva negovata administracija vo pogled na ostvaruvaweto na ovie prava na gra|anite. Motivot za dekoncentracijata le`i vo faktot {to taa obezbeduva povisoka efikasnost i racionalizacija na tro{ocite. Vo slu~aj administrativnata usluga da e centralizirana, potencijalniot korisnik, na primer gra|anin od Ki~evo, ili }e treba da odi do Skopje za da go ostvari svoeto pravo, poradi {to gubi i vreme i pari, ili }e go podnese baraweto za 38

sredstva za lekuvawe vo Ki~evo, a podra~niot organ }e treba da go prosledi istoto do Skopje, poradi {to gra|aninot }e izgubi vreme, a i administrativnite tro{oci }e bidat pogolemi ako predmetot se prosleduva od Ki~evo do Skopje i nazad. Pri dekoncentracijata, uslugata se dobiva od dr`avniot organ vo mestoto od kade {to se gra|anite koi gi ostvaruvaat svoite prava, so {to se {tedat i vreme i pari. A, Ministerot e toj, {to preku svojata administrativna kontrola mo`e da vidi dali lokalnite slu`benici gi po~ituvaat propisite {to gi donel toj, kako izvr{en organ. Vo prilog na negovata mo`nost za kontrola le`i i faktot {to Ministerot ima regulativna mo} i mo`e vo sekoe vreme da gi zgolemi ili namali pravata na negovata administracija vo podra~nite edinici. Delegacija Delegacijata e forma na prenos na nadle`nosti od centralnata na lokalnata vlast, vremeno i po pat na dogovor. Motivot mo`e da le`i vo poefikasno ili poevtino vr{ewe na nekoi nadle`nosti od strana na lokalnite vlasti. Imeno, dr`avniot organ od narodnata odbrana, mo`e regrutiraweto da go prefrli od svoite podra~ni edinici na lokalnite organi, dokolku ovie ponudat za pomali sredstva da gi izvr{at tie uslugi. Pritoa, dr`avniot organ, zaedno so obvrskite na lokalniot organ mu prefrla i finansiski sredstva za izvr{uvawe na obvrskite, no ima pravo vo celost da go kontrolira, onaka kako {to e zacrtano so dogovorot, {to na~elno opfa}a kontrola na zakonitosta, ili kontrola dali lokalniot organ gi po~ituva zakonskite i dogovornite obvrski, i kontrola na efektivnosta, odnosno za koe vreme i so kakvi tro{oci lokalniot organ go realizira dogovorot. Devolucija Devolucijata prestavuva celosno prenesuvawe na nadle`nostite od centralno na lokalno nivo. Motivot mo`e da le`i vo pretpostaveno pocelishodnoto vr{ewe na rabotite od strana na lokalnite organi. Slu~aj e koga finansiraweto i upravuvaweto so srednite u~ili{ta }e se prenese od centralno na lokalno nivo. Centralnata vlast se osloboduva od eden niz na operativni obvrski, a lokalnata samouprava se zdobiva so mo`nost, preku gra|anite da upravuva poefektivno so sistemot. Vo slu~ajot na devolucijata, dr`avata ja kontrolira zakonitosta, no ne i efektivnosta ili celishodnosta na lokalnoto deluvawe.

39

Tema 9

LOKALNI NADLE@NOSTI VO RAZVIENITE DR@AVI /PODELBA NA NADLE@NOSTI POME\U CENTRALNATA (DR@AVNATA) I LOKALNATA VLAST
Prof. d-r Ilija Todorovski

Nadle`nosta pretstavuva zbir na prava i obvrski na organite na vlasta za i vo vr{ewe na raboti od op{t interes, kako {to se podigaweto i finansiraweto na u~ili{tata, ambulantite, teatrite; izgradbata i odr`uvaweto na ulicite, vodovodnite i kanalizacionite mre`i, itn.
Vo naredniot tekst }e se napravi pregled za toa koi konkretni op{testveni raboti podobro ili pocelishodno gi vr{i centralnata ili dr`avnata vlast, a koi lokalnata vlast ili kako izgleda optimalnata vertikalna podelba na nadle`nosti vo razvienite dr`avi.

1. Dr`avnata ili centralnata vlast ima neprikosnoveni ili dominantni ingerencii ili ovlastuvawa vo slednive sferi: a) vo opredeluvawe (so ustav i zakoni) na strukturata na vlasta, odnosno da opredeli deka dr`avnata vlast ima, na primer nacionalno sobranie, vlada so opredelen broj ministerstva, sudstvo, javno obvinitelstvo, lokalna samouprava kade {to lokalna edinka e op{tinata, nejzinite organi i tela, itn. i da opredeli koj i kako }e gi formira ovie organi, primer Sobranieto se formira na toj na~in {to negovite ~lenovi gi glasaat gra|anite, Vladata po pravilo ja izbira Sobranieto, itn. b) vo voenata za{tita na nejzinite granici v) vo nadvore{nata politika

40

g) vo ekonomskata ili stopanskata sfera. Toa zna~i deka dr`avata ima zada~a - da gi definira sopstveni~kite odnosi, so {to se opredeluva na koj na~in }e se stopanisuva, - da vodi makroekonomska politika. Toa zna~i deka dr`avata ima pravo da emituva pari, da go opredeluva devizniot kurs, da sobira danoci i preku nivno namaluvawe da go pottiknuva razvojot na opredeleni dejnosti, da go razviva stopanstvoto preku kreditirawe, da voveduva carini so cel da go za{titi doma{noto proizvodstvo itn. Lokalnata samouprava mo`e da ima nadle`nosti vo lokalniot ekonomski razvoj - da go planira lokalniot ekonomski razvoj - da gi utvrdi razvojnite i strukturnite prioriteti - da go poddr`i razvojot na malite i srednite pretprijatija - da go poddr`i pretpriemni{tvoto na lokalno nivo, itn 2. Dr`avnata i lokalnata vlast mo`at da imaa podeleni nadle`nosti ili zada~i vo slednive oblasti: a) policijata ili vnatre{nata bezbednost b) obrazovanieto v) zdravstvenata za{tita g) socijalnata za{tita d) kulturata |) za{titata na `ivotnata sredina e) drugi oblasti Podetalno razraboteno: a) Vo oblasta na vnatre{nata bezbednost Dr`avata - donesuva propisi so koi se regulira deluvaweto na policiskite sili; - organizira dr`avna policija koja deluva na teritorijata na celata dr`ava; - organizira razuznava~ka slu`ba, itn. Lokalnata vlast - organizira lokalna policija za odr`uvawe red i mir i gi finansira nivnite aktivnosti. b) Obrazovanieto

41

Dr`avata - opredeluva koi vidovi na obrazovanie }e postojat (osnovno, sredno visoko, ponatamu op{to i stru~no, itn); - opredeluva koi uslovi treba da bidat zadovoleni za da se osnova u~ili{te; - opredeluva kakvo obrazovanie treba da imaat nastavnicite i drugite vraboteni vo u~ili{tata; - da odlu~uva za nastavnite planovi i programi vo osnovnite i srednite u~ili{ta; - odlu~uva kakov }e bide sistemot na ocenuvawe; - upravuva i go finansira visokoto obrazovanie; - vr{i inspekcija za sproveduvawe na propisite {to taa gi donesuva i dr. Lokalnite vlasti - opredeluvaat lokacija (mesto) kade {to }e se podigne u~ili{te; - imenuvaat direktor na osnovno ili sredno u~ili{te (dokolku ne e privatno); - go finansiraat u~ili{teto; - vr{at kontrola vrz raboteweto na u~ili{teto i dr. v) Zdravstvenata za{tita Dr`avata - ja opredeluva strukturata na zdravstvenite ustanovi vo dr`avata odnosno kakvi zdravstveni instituciii (ambulanti, kliniki, bolnici, i sl) treba da postojat vo edna dr`ava; - opredeluva koi uslovi treba da bidat zadovoleni za da se osnova zdravstvena ustanova; - opredeluva kakvi kvalifikacii treba da ima medicinskiot personal; - pottiknuva istra`uvawa za otkrivawe na pote{ki zaboluvawa kako rak, sida i sl.; - vr{i inspekcija za sproveduvawe na propisite {to taa gi donesuva i dr. Lokalnite vlasti - opredeluvaat lokacija (mesto) kade {to }e se podigne zdravstven objekt ( ambulanta, bolnica, klinika); - imenuvaat direktor na zdravstveni institucii vo oblasta na primarnata (zdravstveni domovi, ambulanti) i sekundarnata zdravstvena za{tita (bolnici, polikliniki (dokolku ne se privatni);

42

gi finansiraat zdravstvenite ustanovi vo oblasta na primarnata i sekundarnata zdravstvena za{tita; vr{at kontrola vrz raboteweto na zdravstvenite ustanovi i dr.

g) Socijalna za{tita Dr`avata -zakonski gi opredeluva vidovite na ustanovi za socijalna gri`a i za{tita i uslovite za nivno osnovawe - gi opredeluva kategoriite na naselenie koi treba da primaat razni vidovi na socijalna pomo{ ili uslovite pod koi ovie }e se primaat; - gi opredeluva na~inite na pru`awe na raznite vidovi socijalna pomo{; - finansira i imenuva direktori na nekoi pobitni socijalni ustanovi; - vr{i kontrola na site ustanovi {to pru`aat socijalna za{tita vo pogled na toa dali gi sproveduvaat propisite {to taa gi donela itn. Lokalnite vlasti - opredeluvaat lokacija (mesto) kade {to }e se podigne socijalna ustanova (dom za stari, dom za napu{teni deca i sl.); - imenuvaat direktor na vakvite ustanovi (dokolku ne se privatni); - gi finansiraat socijalnite ustanovi vo nivniot domen; - vr{at kontrola vrz nivnoto rabotewe i dr. d) kultura Dr`avata - opredeluva koi se kulturnite vrednosti {to treba da se neguvaat i na~inite na za{tita i razvivawe na kulturnite vrednosti; - finansira kulturni ustanovi i proekti od nacionalno zna~ewe (nacionalni muzei, nacionalni biblioteki, nacionalni teatri, itn; - vr{i kontrola vo pogled na toa dali kulturnite ustanovi gi po~ituvaat propisite koi taa gi donela i dr. Lokalnite vlasti Se gri`at za funkcioniraweto (opredeluvaat lokacija, finansiraat, imenuvaat direktori, vr{at kontrola i sl.) na lokalnite kulturni ustanovi - muzei, biblioteki, kina, teatri, itn. |) za{titata na `ivotnata sredina Dr`avata 43

donesuva propisi so koi se regulira za{titata na `ivotnata sredina; - ja prati zagadenosta na vodata, vozduhot i zemji{teto na celata teritorija; - prevzema merki za za~uvuvawe na `ivotnata sredina i biodiverzitetot na teritorijata na dr`avata; - se fokusira na objekti od nacionalno zna~ewe koi vo golema mera ja zagaduvaat `ivotnata sredina - vr{i inspekciski nadzor Lokalnata vlast - gradi pre~istitelni stanici - vr{i kontrola i prevzema merki za za{tita na `ivotnata sredina vo odnos na objektite od lokalno zna~ewe koi ja zagaduvaat `ivotnata okolina, itn.)
-

3) Lokalnata samouprava ima prete`ni ingerencii vo rabotite od lokalno zna~ewe vo slednive oblasti: a) prostornoto planirawe Dr`avata - go donesuva prostorniot plan na dr`avata - gi donesuva propisite koi gi reguliraat osnovite na urbanoto i ruralnoto planirawe Lokalnite vlasti - gi donesuvaat generalnite i detalnite urbani i ruralni planovi - izdavaat dozvoli za gradba na objekti od lokalno zna~ewe, itn b) domuvaweto Lokalnite vlasti - se gri`at za ras~istuvawe na urnatite zgradi - vodat socijalna stanbena politika vo korist na posiroma{nite `iteli na lokalnite edinki - ja pottiknuvaat stanbenata izgradba v) infrastrukturata Dr`avata Se gri`i za objekti od nacionalno zna~ewe odnosno izgradba na magistralni pati{ta, regulacija na slivovi na reki, itn. Lokalnite vlasti Se gri`at za izgradba i odr`uvawe na objekti od lokalno (i regionalno) zna~ewe i toa:

44

lokalni i regionalni pati{ta; - ulici; - kejovi; - uli~no osvetluvawe; - vodovod; - kanalizacija; - parkovi; - sobirawe smet; - grobi{ta, itn. g) drugi oblasti Sumarno, vo razvienite zemji dr`avnata vlast ima ovlastuvawa da donesuva propisi (zakoni, podzakonski akti) so koi se reguliraat osnovnite pra{awa vo site oblasti od op{testveniot sistem, vklu~uvaj}i go donesuvaweto na standardite ili normite za toa kako na celata teritorija treba da bidat pru`ani opredeleni uslugi. Naredno, taa ima neprikosnoveni ili dominantni ingerencii vo nekoi oblasti (voenata za{tita, itn). Treto, taa se gri`i za ustanovite od nacionalno zna~ewe (visokoto obrazovanie, zdravstvenite instituti i istra`uvawa, nau~nite institucii, nacionalnite teatri, biblioteki, i sli~no). Isto taka, dr`avnite organi imaat ingerencii da go sledat, koordiniraat i usoglasuvaat razvojot na lokalnite edinici. Lokalnite vlasti se gri`at za deluvaweto na raznite lokalni ustanovi (vo oblasta na obrazovanieto, zdravstvoto, kulturata, socijalnata gri`a i za{tita itn) soglasno so propisite {to vo tie dejnosti gi ima doneseno dr`avnata vlast, vo {to vleguva opredeluvawe na lokacija kade {to }e bidat izgradeni, imenuvawe na direktor, finansirawe, itn. Osobeno golemi nadle`nosti lokalnite edinki imaat vo oblasta na lokalnata infrastruktura, vo {to vleguva izgradbata i odr`uvaweto na ulicite, lokalnite pati{ta, parkovite, vodovodot, kanalizacijata, uli~noto osvetlenie i drugo.
-

45

Tema 10 LOKALNOTO FINANSIRAWE VO RAZVIENITE DR@AVI


Prof. d-r Ilija Todorovski

Sovremenata lokalna samouprava ima golem broj nadle`nosti i golem aparat za nivna realizacija. Za ostvaruvaweto na sekoja nadle`nost (izgradba na pati{ta, u~ili{ta, zdravstveni institucii i drugo) i za rabotata na lokalnite organi (administracijata, gradona~alnikot) lokalnite edinici mora da raspolagaat so opredeleni finansiski sredstva odnosno so opredelena koli~ina na pari. Finansiska dovolnost. Pritoa, edna lokalna edinica mora da ima dovolno sredstva za da gi izvr{i uspe{no i sopstvenite i delegiranite od centralnata vlast zada~i. Sekako, tuka se nametnuva pra{aweto {to prestavuva finansiska dovolnost ili koga mo`eme da smetame deka za zadovoluvaweto na potrebite postojat dovolno sredstva. Na~elno, finansiska dovolnost postoi koga za sekoj segment na lokalnoto funkcionirawe lokalnata edinica raspolaga so sredstva za negovo a) Odr`uvawe b) Osovremenuvawe (obnovuvawe) v) Razvoj (ekspanzija). Ova bi mo`ele da go razrabotime preku primeri. Op{tinata ima nadle`nosti vo oblasta na lokalnata infrastruktura, poto~no prava i obvrski vo izgradbata, osovremenuvaweto i {ireweto na patnata, vodovodnata, kanalizacionata mre`a, i drugo. Koga se raboti za pati{tata trgnuvaj}i od faktot deka tie se o{tetuvaat kako rezultat na visokite letni temperaturi ili mrazot vo zimskiot period, potrebno e nekoe op{tinsko pretprijatie da intervenira i za kratok vremenski period da gi otstrani o{tetuvawata. Ova pretstavuva nivno odr`uvawe ili za~uvuvawe na nivnata prvobitna sostojba, kakvi {to bile po nivnata izgradba i pu{tawe vo promet. Sekako, na podolg vremenski period, na primer posle 10 godini, potrebno e celiot pat povtorno da se asfaltira, ili rekonstruira, zatoa {to ~estite intervencii i dolgoto upotrebuvawe mo`at da go namalat negoviot kvalitet. Po pravilo, pri negovata rekonstrukcija ili obnova bi trebalo da se izvr{i i negovo osovremenuvawe, odnosno negovata rekonstrukcija podrazbira vgraduvawe na posovremeni materijali, kako i dizajnirawe spored ponovite standardi (da se pro{iri ili da se podobri strani~nata za{tita, ili da se podobri patnata signalizacija i sli~no). Ekspanzija ili {irewe na patnata mre`a vo konretna op{tina bi 46

pretstavuvalo zgolemuvaweto na dol`inata na asfaltiranite pati{ta {to gi povrzuvaat naseleniete mesta vo edna op{tina od 40 km na 50 km vo period od na primer, pet godini. Zna~i, op{tinata treba da ima dovolno tekovni sredstva za odr`uvawe na pati{tata, fond za amortizacija zaradi obnova ili modernizacija na pati{tata i fond za akumulacija zaradi zgolemuvawe na patnata mre`a na nejzinata teritorija. Vo oblasta na osnovnoto obrazovanie op{tinata ima obvrska, me|u ostanatite, da gi finansira javnite u~ili{ta - nastavata ili vrabotenite vo u~ili{tata, materijalnite tro{oci vrzani za nastavata, nastavnite pomagala, i sl. Toa zna~i deka taa treba da obezbedi sredstva za odr`uvawe na sistemot, {to vo slu~ajot na osnovnite u~ili{ta podrazbira plati za vrabotenite vo u~ili{tata, sredstva za pla}awe na tekovnite tro{oci kako {to se potro{enoto koli~estvo na voda, struja, potro{en administrativen materijal, ponatamu popravka na nastavnite pomagala i zgradite pri povremeni o{tetuvawa, i sli~no. Op{tinata treba da obezbedi sredstva za osovremenuvawe na sistemot, kako {to e nabavkata na novi i posovremeni kompjuteri, istoriski i geografski karti, instrumenti i materijali za eksperimenti vo oblasta na fizikata i hemijata po nivnata pove}egodi{na upotreba, kako i sredstva za stru~no usovr{uvawe na nastavnicite, {to gi opfa}a nivnite tro{oci koga ovie posetuvaat seminari, itn. Op{tinata treba da obezbedi i sredstva za razvoj ili {irewe na mre`ata na osnovnite u~ili{ta, zna~i izgradba na novi osnovni u~ili{ta kako rezultat na zgolemuvaweto na brojot na naselenieto ili podigaweto na obrazovnite standardi, koi na podolg period predviduvaat namaluvawe na u~enicite vo edno oddelenie poradi odr`uvawe na pokvalitetna nastava. Dokolku edna op{tina uspee finansiski da gi zadovoli prethodno navedenite potrebi, vo ovie i drugite oblasti na najzinoto funkcionirawe, toga{ taa se karakterizira so finansiska dovolnost. Kako {to prethodno navedovme, lokalnata samouprava mo`e da funkcionira uspe{no samo dokolku ima mo`nost da opredeli lokalni prioriteti, {to zna~i sloboda da go fokusira svojot razvoj vo nekolku poliwa, t.e. da potro{i pove}e sredstva na onie lokalni celi koi se najzna~ajni za nejziniot sevkupen razvoj. Toa e su{tinata na lokalnata samouprava - postoewe na bitno pogolemi mo`nosti za identifikacija i spravuvawe so najakutnite lokalni problemi, vo sporedba so mo`nostite {to vo identi~na situacija bi gi imala centralnata vlast. Zna~i, dokolku lokalnata samouprava ima mo`nost da nameni del od sredstvata spored svoe nao|awe, taa }e se karakterizira so finansiska avtonomija. Vo finansiska smisla toa podrazbira pogolemi vkupni prihodi od namenskite. Finansiskata dovolnost i avtonomija se bitni uslovi za uspe{no funkcionirawe na sovremeniot sistem na lokalna samouprava. Tie, no pred se finansiskata dovolnost, zavisat od ~etiri globalni ~initela. Prvo, tie zavisat od celokupniot finansiski kapacitet na edna dr`ava. Ova od prosta pri~ina {to lokalnata samouprava gi ostvaruva svoite prihodi od profesionalnite aktivnosti na op{testvenite subjekti vo nejzinata dr`ava (industrija, trgovija, itn), koi preku dano~nite

47

mehanizmi (danok na dodadena vrednost, danok na akcizi) stignuvaat do nea, kako i od gra|anite, koi pla}aat nadomestoci za koristewe razni komunalni uslugi (pr. za vodosnabduvawe), taksi za administrativni uslugi (za izdavawe re{enija za izgradba na ku}a), ili investiraat vo lokalniot razvoj preku nivni dobrovolni pridonesi ili kupuvawe na obvrznici. Logi~no, razvienite dr`avi, so prose~en bruto doma{en proizvod po `itel od 25.000 US $ mo`at da go zadovolat ovoj uslov, a dr`avi kako Republika Makedonija so 1.800 US $ ne mo`at, pa tie bi se karakterizirale i so finansiska nedovolnost, i pretpostaveno so namalena finansiska avtonomija. Vtoro, tie zavisat i od odnosot na centralnata vlast prema lokalnata samouprava, so toa i prema lokalniot razvoj. Optimalen slu~aj e koga dr`avata obezbeduva srazmernost vo raspredelbata na celokupnite nacionalni prihodi vo ostvaruvaweto na specifi~nite celi ili srazmerno pravi~na raspredelba na prihodite pome|u centralnite organi i lokalnite edinki zemaj}i gi predvid centralnite i lokalnite zada~i. Toga{ bi mo`ele da se sozdadat mo`nosti za finansiska dovolnost, pod pretpostavka da e zadovolen prviot uslov vo edna dr`ava odnosno taa da ima zna~itelen sevkupen finansiski kapacitet. Po pravilo, toa e rezultat na funkcionirawe na relativno razvieno demokratsko op{testvo, pa vo takov ambient dr`avata posvetuva golemo vnimanie na sevkupniot razvoj, a ne samo na ona {to pretstavuva nejzina potesna nadle`nost. Vo takov slu~aj, dr`avnata vlast i obezbeduva na lokalnata samouprava zna~ajni izvori na prihodi, kako {to se danocite na stopanski aktivnosti. Osven preku opredeluvaweto na kvalitetni izvori na prihodi, dr`avata i preku drugi formi i na~ini na deluvawe mo`e finansiski da ja zajakne lokalnata samouprava, zatoa {to vo nitu eden sovremen sistem na lokalna samouprava finansiskata sloboda na lokalnite edinki ne se sfa}a vo apsolutna smisla, poprecizno, nitu vo najliberalnite sistemi site potrebi na lokalnoto naselenie ne se zadovoluvaat samo od sredstvata so koi raspolagaat lokalnite edinki. Pri~inite za ova le`at vo potrebata sistemot na lokalnata samouprava da funkcionira efikasno na celata teritorija na edna dr`ava. Konkretno, vo sekoja dr`ava postojat lokalni edinki so pomala i so pogolema finansiska mo}. Ova mo`e da bide posledica na faktot {to nekoi edinki se posiroma{ni ili bitno pomali od ostanatite edinki vo konkretna dr`ava, pa ne mo`at da obezbedat dovolna koncentracija na sredstva za zadovoluvawe na potrebite na nivo na nekoi dostignati standardi. Isto taka, mo`e da se slu~i vo mehanizmot na odlu~uvawe pretstavnicite na nekoi sredini da ne dojdat do izraz poradi toa {to se pomalubrojni (nekoga{ se takvi pretstavnicite na selata i (ili) pretstavnicite na etni~kite ili nacionalnite grupi koi na dadenata teritorija se malcinstvo), pa vo toj kontekst, nivnite interesi ili potrebite na taa populacija koja tie ja pretstavuvaat mo`at da bidat potisnati. Zatoa, optimalno e, kako finansieri na lokalnite potrebi sekoga{ da se javat i lokalnata edinka i centralnata vlast. Vtorava po pravilo im pomaga na lokalnite edinici so poslabi finansiski mo`nosti,

48

na toj na~in {to im obezbeduva dopolnitelni sredstva, u~estvuvaj}i vo gradeweto na nivnata finansiska dovolnost. Poretko, dr`avata mo`e da im pomaga i na posna`nite lokalni edinici, koga ovie imaat potreba da investiraat vo nekoi pokapitalni objekti, a ne mo`at da obezbedat investicii od sopstvenite sredstva. Vo site ostanati situacii, koga dr`avata tro{i golemi dano~ni sredstva za zadovoluvawe na potrebite vo nejzin delokrug, primer koga odvojuva golemi sredstva za zadovoluvaweto na voenite potrebi ili koga obezbeduva golemi sredstva za nadvore{nite politi~ki pretstavni{tva (ambasadi), zapostavuvaj}i golem broj lokalni nadle`nosti ili koga nema izgradeno dovolno dobri kriteriumi za finansirawe na potrebite na posiroma{nite lokalni edinici, toga{ taa vlijae na sozdavaweto ili na zgolemuvaweto na ve}e postoe~kata finansiska nedovolnost na site ili na (posiroma{niot) del na lokalnite edinici. Treto, finansiskata dovolnost zavisi od samata postavenost i funkcionirawe na lokalnite organi. Dokolku dr`avata ne vostanovi lokalni organi so dobro definirani funkcii i mo`nosti za sorabotka i me|usebna kontrola, i kanali za vlez na naselenieto vo lokalnite procesi, mo`e da dojde do toa finansiskite prihodi neracionalno da se koristat, ili da bidat koristeni za li~ni celi. Od druga strana, dr`avata mo`e dobro da ja definira funkcionalnosta na lokalnite organi, no poradi objektivni slabosti vo politi~koto procesirawe, kako {to e dominacijata na edna partija na teritorijata na konkretna op{tina, ili niskata politi~ka kultura na lokalnoto naselenie, mo`e da dojde do toa sredstvata da se odlevaat na neproduktivni celi, i lokalnata samouprava kako celina da se soo~i so finansiska nedovolnost. ^etvrto, finansiskata dovolnost zavisi i od stranska pomo{. Izvori na prihodi vo razvienite zemji. Vo razvienite zemji, bi ja zele za primer Germanija, lokalnata samouprava ima golem broj na prihodi, i toa: 1. Danoci a) Danok na zemji{te (obrabotlivo /zemjodelsko i {umarsko/ i grade`no /so ili bez grade`ni objekti/ b) Danok od dejnost na pretprijatijata (i prihodite od dejnosta i kapitalot za dejnosta) v) Udel vo personalniot danok (15%od ovoj danok e op{tinski) g) Mesni danoci na akcizi (danok na pijaloci, danok na vtoro `iveali{te, danok za lov i ribolov, itn). 2. Taksi (nadomestoci) i pridonesi a) Administrativna taksa (za uslugi na administracijata) b) Nadomestok za koristewe (uslugi na komunalnite pretprijatija i lokalnite ustanovi /vodosnabduvawe, ~istewe na smetot, itn.)

49

v) Nadomestoci za izgradba, odr`uvawe i pro{iruvawe na objekti (nadomestoci koi ja pokrivaat infrastrukturata /patnata, vodovodnata, kanalizacionata, telefonskata mre`a do niv/). 3. Zaemi 4. [emi na finansisko (fiskalno) poramnuvawe /dopolnitelni nepovratni sredstva od pokrainite za namaluvawe na razlikite pome|u porazvienite i ponerazvienite lokalni edinki/. Tie se delat na a) srazmerni dotacii /nenamenski sredstva za namaluvawe na razlikite; b) dotacii za potrebi /za buxetskite deficiti/ v) namenski dotacii. 5. Drugi izvori na prihodi Osven ovie, sovremenite sistemi gi poznavaat i: - lokalnite samopridonesi - donaciite. Osvrt na karakteristikite na ovoj sistem na lokalno finansirawe Zapadnata lokalna samouprava, vo dadeniot slu~aj germanskata, spored nejzinite avtori, ima finansiska mo} da gi zadovoli na visoko nivo potrebite na lokalnoto naselenie. Finansiskata dovolnost e ovozmo`ena od: a) Golemiot vkupen finansiski kapacitet na dr`avata Germanija b) Brojnite i raznovidni izvori na prihodi za lokalni nameni vo koi najzna~ajni se kvalitetnite izvori na prihodi, kako {to e udelot na lokalnata samouprava vo danocite na stopanska dejnost i nadomestocite na gra|anite za koristeweto na komunalnite uslugi g) Sofinansiraweto na centralnata vlast i lokalnata samouprava vo zadovoluvawe na lokalnite potrebi. Finansiskata avtonomija im e zagarantirana na lokalnite edinici na toj na~in {to dr`avata ne navleguva vo na~inot na tro{ewe na sredstvata kaj bogatite lokalni edinici, a kaj posiroma{nite lokalni edinici, preku nivno vklu~uvawe vo {emite na finansisko poramnuvawe, so toa {to pokraj namenskite sredstva, lokalnite edinici dobivaat i nenamenski, so mo`nost za nivna raspredelba spored svoite potrebi, a preku toa zdobivawe so mo`nost za gradewe na razvojni lokalni prioriteti.

50

Tema 11 LOKALNA ZAEDNICA - LOKALNA EDINICA I OPTIMALNATA GOLEMINA NA OSNOVNITE LOKALNI EDINICI
Prof. d-r Ilija Todorovski

Edinicata na lokalnata samouprava ili lokalnata samouprava od aspekt na naselenie i teritorija najdobro mo`e da funkcionira dokolku se poklopuva so lokalnata zaednica. Logi~no, prvo e kategorijalnoto razgrani~uvawe pome|u lokalnata zaednica i lokalnata edinica, ili edinicata na lokalnata samouprava. Lokalnata zaednica e opredelena teritorija na koja{to naselenieto e povrzano me|usebno so zaedni~ki potrebi ili interesi. Kako takva taa e sociolo{ka kategorija i proizleguva od faktot na nivnoto dolgogodi{no zaedni~ko `iveewe. Elementi na zaedni~ko `iveewe, kade {to gra|anite gi ostvaruvaat svoite potrebi, mo`at da bidat ekonomskite subjekti (fabriki i/ili drugi pretprijatija) vo koi raboti golem del od lokalnoto naselenie, u~ili{tata, zdravstvenite institucii, trgovskite centri, i sli~no. Zna~i, dokolku celoto ili re~isi celoto naselenie na opredelena teritorija raboti vo isti stopanski subjekti, se le~i vo isti zdravstveni domovi, nivnite deca posetuvaat isto u~ili{te, se snabduivaat so razni produkti od edno mesto, toga{ teritorijata koja gravitira prema spomnatite zaedni~ki organizacii i institucii e lokalna zaednica, kade {to naselenieto ima svest za zaedni~ka pripadnost. Lokalnata zaednica mo`e da opfati eden grad od 5, 6, 8 do 10 iljadi `iteli ili nekolku sela koi mo`at da brojat nekolku desetici, nekolku stotini do nekolku iljadi `iteli, pod pretpostavka selata da ne bidat mnogu oddale~eni edno od drugo, i da se komunikaciski povrzani. Problem koj tuka se nametnuva e {to site od spomnatite institucii ne pokrivaat isto naselenie, zna~i kon nekoja institucija nekade gravitiraat 3.000 `iteli, kon druga 5.000 kon treta 8.000, itn. Toa zna~i idealno opredeluvawe na lokalnata zaednica e re~isi e nevozmo`no, no va`no e {to preovladuva, zna~i dali najva`nite ili najgolemiot broj od ovie institucii vo edno ili pove}e mali mesta gi zadovoluvaat potrebite na site gra|ani koi gravitiraat kon niv. Lokalnata edinica e del od lokalnata samouprava, zna~i taa e teritorija so naselenie, no vrz koja se protega lokalnata vlast. Zna~i, taa e politi~ka kategorija, bidej}i pokraj poimite naselenie i teritorija vo sebe go sodr`i i poimot politi~ka vlast. Pritoa, dokolku lokalnata edinica se protega na teritorijata na lokalnata zaednica, toga{ sistemot najdobro }e funkcionira, bidej}i site `iteli }e bidat motivirani da go

51

dadat svojot poln pridones vo politi~kite procesi, znaej}i deka seto toa go rabotat za zaedni~ko i li~no dobro. Imeno, vo eden pomal grad (do 10000 `iteli) gra|anite gi ostvaruvaat po pravilo svoite potrebi vo site delovi od gradot. Imeno tie `iveat vo eden del, mo`at da rabotat vo drug del, u~ili{teto koe go posetuvaat nivnite deca mo`e da bide locirano vo tret del, zdravstveniot dom vo ~etvrti, imaat rodnini i prijateli vo site delovi na gradot, itn., i tie logi~no bi imale i li~en interes vo zadovoluvaweto na nivnite potrebi sekoj del podednakvo da se razviva. Zna~i, dokolku tie se vklu~eni vo lokalnoto odlu~uvawe, tie bi nastojuvale sekoj negov del pribli`no podednakvo da go razvivaat, imaj}i od edna strana motiv, a od druga strana dobri informacii za sekoj del od gradot, neophodni vo procesot na odlu~uvawe. Dokolku se raboti za pogolem grad, toga{ gra|anite nemaat za razvojot na sekoj negov del podednakov interes, a nitu dovolna informiranost, pa pri vakva situacija se namaluva funkcionalnosta na lokalnata samouprava. Sepak, i pokraj toa {to mo`e da bide poznato od aspekt na teritorija i naselenie koja e optimalnata golemina na osnovnata lokalna edinica ili op{tinata, taa ne e mo`no sekoga{ taka da se formira. Nekoga{ pri~ina za odewe na pogolemi op{tini se ekonomskite pri~ini (na primer mala op{tina od 800 lica koja inaku bi bila bazirana na lokalna zaednica ne bi imala sredstva da ja plati svojata administracija); nekade malata op{tina (kolku lokalna zaednica) nema dovolno lica nitu za profesionalnite strukturi nitu dovolno kvalifikuvano naselenieto za da obezbedi dinami~en razvoj, a nekade ekonomskiot sistem e pogolem od ostanatite sistemi koi gi zadovoluvaat lokalnite potrebi (na primer nekoj grad od 50000 lu|e pretstavuva ekonomska celina, no toa e pregolem prostor za zaedni~ko zadovoluvawe na obrazovnite i zdravstvenite potrebi, pa op{tinata dokolku se formira spored ekonomski kriteriumi, bi bila neoptimalna od aspekt na site ostanati).

52

Tema 12 STEPENOST NA LOKALNATA SAMOUPRAVA


Prof. d-r Ilija Todorovski

Lokalnata samouprava ne e homogen poim. Vo ramki na lokalnata samouprava mo`at da postojat pove}e tipovi na lokalni edinici, so razli~na golemina i zna~ewe. Postoeweto na razli~ni tipovi na edinici na lokalna samouprava odnosno pra{aweto na stepenosta na lokalnata samouprava e sekoga{ rezultat na deluvaweto na pove}e faktori pragmati~ni i tradicionalisti~ki. Ednostepenata lokalna samouprava, kade {to samo op{tinata e nejzina edinica, mo`e da bide pokarakteristi~na za pomalite dr`avi, bidej}i dr`avata na mala teritorija i pri malo naselenie mo`e relativno uspe{no da gi sledi op{testvenite tekovi na lokalno nivo, pa pri nejzinata nu`na komunikacija so lokalnite vlasti, zaradi koordinacija, kontrola ili intervencija, da nema potreba od posrednik vo vid na vtorostepena lokalna edinka. Druga mo`nost za postoewe na ednostepena lokalna samouprava proizleguva od brojot na nadle`nostite, bidej}i pri mal broj na lokalni nadle`nosti, dovolen e eden tip na edinka za nivna realizacija. I kone~no, nekoi istoriski ili tradicionalisti~ki pri~ini mo`at da vlijaat na ednostepenata lokalna samouprava, vo slu~aite koga naselenieto na edna teritorija dolgo vreme `iveelo vo eden avtonomen ambient i ne e volno da prifati vtorostepena edinka duri ni koga pragmati~nite pri~ini toa go baraat, zatoa {to dvostepenosta mo`at da ja do`iveat kako ograni~uvawe na slobodite {to vo prvostepenata edinka gi imale. Takov e slu~ajot so SAD, kade {to ednostepenata lokalna samouprava e rezultat na tradicijata, bidej}i od samiot po~etok na golemata i relativno slabo kontrolirana teritorija bile sozdavani dosta avtonomni lokalni edinici, koi nikoga{ ne bile soglasni vlasta na svojata teritorija da ja delat so drugi lokalni edinici. Pove}estepenosta e pokarakteristi~na za pogolemi dr`avi, koi imaat pogolem broj lokalni edinki, pa komunikacijata na dr`avnite organi so golemiot broj edinki pretstavuva napor, koj se razre{uva ili so zgolemuvawe na dr`avnata administracija ili so voveduvawe na lokalni edinki od vtor ili tret stepen (okolii, okruzi) koi kako pomalubrojni bi bile posrednici pome|u centralnata i lokalnata vlast. Pogolemiot broj dr`avi vo Evropa imaat dvostepena lokalna samouprava, bidej}i nekoi od niv, kako Francija, Grcija, Finska i drugi imaat po nekolku desetici iljadi lokalni edinici, so koi centralnata vlast te{ko bi mo`ela da komunicira.

53

Kone~no, i golemiot broj lokalni nadle`nosti, kako i razli~nite teritorii na koi tie bi mo`ele da se protegaat, baraat nivna podelba vo ramki na dve (poretko) i tri stepena na lokalna samouprava, zatoa {to i za upravuvawe i za sledewe i odlu~uvawe, kapacitetot na edna lokalna edinka, odnosno nejzinite organi, ne se dovolni. Imeno, eden sredno golem grad mo`e da pretstavuva lokalna edinica, vo koj bi mo`elo da ima preku 10 osnovni u~ili{ta, isto tolku predu~ili{ni ustanovi (gradinki i zabavi{ta), domovi na primarna zdravstvena za{tita i javni biblioteki, no samo nekolku sredni u~ili{ta, eden teatar, edna bolnica i sli~no. Podelbata na lokalnite nadle`nosti na dva ili pove}e stepena na lokalni edinki bi zna~elo podelba na gradot na okolu desetina prvostepeni edinici ili op{tini, na ~ija teritorija bi imalo po edno osnovno u~ili{te, edna predu~ili{na ustanova, edna javna biblioteka, eden zdravstven dom i sli~no, i vo koe lokalnoto naselenie preku lokalnite organi bi odlu~uvalo za lokalni pra{awa {to nim im se dobro poznati i za koi poseduvaat golem motiv da gi re{at (spored prednostite koi proizleguvaat od vrskite vo lokalnata zaednica), dodeka rabotite od po{irokoto okru`uvawe, koi se zaedni~ki interes za pogolema teritorija, a koi se pomali na broj (upravuvaweto so srednite u~ili{ta, bolnicata, teatarot) }e se re{avaat na nivo na po{irokata teritorija i tuka }e bide locirana vtorostepenata lokalna edinica (okolijata). Denes lokalnata samouprava naj~esto e dvostepena, me|utoa vo nekoi dr`avi, kako na primer, vo [vajcarija, Island, Republika Makedonija, Srbija19, Slovenija20 postoi ednostepena lokalna samouprava. Dvostepena lokalna uprava odnosno samouprava imaat: Avstrija - op{tini i okolii, Albanija - komuni/op{tini i regioni/okolii21, Belgija - provincii i op{tini, Grcija - op{tini i prefekturi, Finska - op{tini i provincii, Holandija - op{tini i pokraini, Danska - op{tini i okruzi, Luksemburg op{tini i okolii, Norve{ka - op{tini i okruzi, Germanija - op{tini i okolii, odnosno nezavisni gradovi, Bugarija - op{tini i okruzi, Romanija op{tini (gradski i selski) i provincii, Ungarija - op{tini i regioni22, Vo Grcija, Francija, Avstrija vtoriot stepen e administrativen stepen, {to zna~i podra~na edinica, ekspozitura koja nema avtonomen praven identitet, vr{i odredeni centralni raboti od lokalen karakter i nadzor nad op{tinata. Funkcionerot koj e na ~elo na vtoriot stepen se imenuva od strana na centralnite organi. Vo ostanatite zemji vtoriot stepen pretstavuva i oblik na decentralizacija ili dekoncetracija i nivo na lokalnata samouprava.

19

So Zakonot za teritorijalna organizacija od 1991 godina vo Srbija postojat 161 op{tina, ~etiri grada: Ni{, Novi Sad, Kraguevac i Pri{tina i gradot Belgrad so poseben status. 20 Kako rezlutat na reformata na sistemot na lokalnata samouprava, brojot na op{tinite vo Slovenija od 1991 godina do sega e zgolemen za tri pati. Vo 1991 godina postoele 62 op{tini, vo 1994 godina - 147 i vo 1998 - 98 op{tini. 21 Vo Albanija postojat: 12 regioni, 36 okolii, 65 op{tini i 309 komuni. 22 Vo Ungarija do 1990 godina postoele 1523 op{tini, a vo 1999 godina 3154 op{tini.

54

Trostepena lokalna samouprava postoi vo: Francija - op{tini, departmani i regioni; Slova~ka - gradovi, distrikti i regioni23: Italija op{tini, provincii i regioni, Hrvatska - gradovi, komuni i `upanii24; itn.

23

Spored poslednite podatoci vo Slova~ka postojat: 2875 op{tini, 130 grada, 79 distrikti i 8 regioni. 24 Vo Hrvatska postojat 122 grada, 422 komuni i 20 okruzi odnosno `upanii.

55

Tema 13

FUNKCII NA LOKALNATA SAMOUPRAVA I TIPOLOGIZACIJA NA SISTEMITE NA LOKALNATA SAMOUPRAVA VO RAZVIENITE DR@AVI


Prof. d-r Ilija Todorovski

I. Funkcii na lokalnata samopuprava Definicija: Pod funkcija podrazbirame grupirawe na dr`avni ili lokalni dejnosti, me|usebno bliski po sodr`ina i celi. Vo potesna smisla, funkcijata e deluvawe, dejnost ili vr{ewe dol`nost odnosno aktivnost od strana na zvani~en pretstavnik na opredelena organizirana grupa. Lokalni funkcii: Na lokalno nivo razlikuvame tri funkcii (vlasti): 1. Normativna (legislativna) 2. Izvr{na 3. Upravna (administrativna) 1. Normativnata ili legislativnata funkcija pretstavuva edna od trite politi~ko-pravni funkcii na dr`avnata i lokalnata vlast vo ostvaruvaweto na nivnite nadle`nosti. Nejzinite najbitni sodr`ini se sostojat vo donesuvawe na najvisokite normativni akti (propisi) na nivo na konkretna vlast (dr`avna ili lokalna). Na dr`avno nivo toa se Ustavot, zakonite, buxetot i drugi, a na lokalno nivo toa se Statutot na lokalnata edinica, nejziniot buxet, no so ogled na lokalnite nadle`nosti i niza operativni odluki kako {to se tie za osnovawe na u~ili{ta, zdravstveni domovi, za izgradba na pati{ta i drugo. Terminolo{ka napomena e deka zapadnite zemji ovaa funkcija i na dr`avno i na lokalno ja narekuvaat legislativna, no ovoj termin kaj nas ne e vo zvani~na upotreba so ogled na toa {to vo makedonskata terminologija legislativata se preveduva so zakonodavstvo (od lat. lex zakon), a lokalnata samouprava nema ovlastuvawa da donesuva zakoni. 2. Izvr{nata funkcija e granka na na dr`avnata ili lokalnata vlast koja gi izvr{uva propisite na zakonodavnata ili normativnata vlast, odnosno donesuva pravni akti potrebni za nivnoto izvr{uvawe. 3. Upravna (administrativna) funkcija. Ova e edna od funkciite na vlasta, ~ii sodr`ini na deluvawe se: 56

- izvr{uvawe na propisite {to gi donela i normativnata (legislativnata) i izvr{nata vlast - sproveduvawe na utvrdena politika - pratewe na sostojbite vo opredelena oblast na upravata (obrazovanie, zdravstvo, itn.) - re{avawe vo upravni raboti, vr{ewe upraven nadzor - podgotovka na akti i vr{ewe stru~ni raboti za site dr`avni i lokalni organi. Odnosot pome|u izvr{nata i upravnata funkcija. So ogled na toa {to i ednata i drugata imaat za cel da gi izvr{uvaat propisite, nekade se slu~uva ovie funkcii da se navedat kako izvr{no-upravni, a nekade izvr{nata ja apsorbira vo sebe upravnata funkcija. Taka, na dr`avno nivo se upotrebuva trodelna {ema na podelba na vlasta, spored koja ovaa mo`e da bide zakonodavna, izvr{na i sudska. Sepak, fokusiraj}i se na lokalnata problematika, ima osnovi za podelba na izvr{na i upravna funkcija poradi nivnite specifi~nosti, pri {to nepobiten e faktot deka i dvete gi izvr{uvaat propisite na normativnoto telo, no vo domen na izvr{nata funkcija e vo zna~itelna mera koncipiraweto i opredeluvaweto na na~inot na realizacija odnosno naso~uvawe kako da se izvr{at propisite, a vo domen na upravnata funkcija e postapuvaweto po dadenite instrukcii. Zna~i, izvr{nata funkcija e pokreativna vo odnos na upravnata vo izvr{uvaweto na propisite. Lokalni organi. Vr{eweto na lokalnite funkcii nu`no nametnuva vostanovuvawe organi, kako tela so javni ovlastuvawa. Po pravilo, iako ne sekoga{, sekoja funkcija ja vr{i poseben organ, taka {to na lokalno nivo razlikuvame legislativni, izvr{ni i upravni organi. Legislativnite organi (sovet, sobranie) u{te se imenuvaat i kako pretstavni~ki, bidej}i se po pravilo sostaveni od pretstavnici na gra|anite, vneseni vo vlasta preku javni izbori. No, treba da se napomene deka ima situacii kade {to eden organ mo`e da vr{i dve funkcii -normativna i izvr{na. Za podobro da se sfati lokalnoto funkcionirawe, bi dale primer baziran na striktna podelba na vlasta, odnosno kade {to ima jasna podelba na normativnata, izvr{nata i upravnata funkcija, pri {to sekoj organ e nositel na opredelena funkcija - pretstavni~koto telo ili sovetot ja vr{i normativnata funkcija, izvr{noto telo (individualno) gradona~alnikot ja vr{i izvr{nata funkcija, a lokalnata uprava ili administracija administrativnata funkcija. Imeno, lokalnoto deluvawe e postojan niz na donesuvawe odluki i sproveduvawe vo praktika na istite. Dokolku treba da se donese odluka, na primer za izgradba na dom za zgri`uvawe na stari lica, toga{ naj~esto gradona~alnikot, vrz osnova na sopstveno sogleduvawe na lokalnite potrebi i sostojbi, ili vrz osnova na predlog na nekoj od negovite sogra|ani ili drugi subjekti, ja inicira ili ja otpo~nuva postapkata za izgradba na dom. Toa zna~i deka toj bara od negovite upravni organi (stru~no-analiti~koto oddelenie) da izgotvi informacija za toa kolku stari lica ima vo op{tinata, kako se zgri`eni (dali `iveat sami ili so nivnite deca, dali

57

imaat dovolen stanben prostor, itn); ponatamu so kolku pari raspolaga op{tinata za taa namena, itn. Otkoga negovata administracija }e ja izraboti informacijata, toga{ gradona~alnikot, pretpostaveno konstatira deka ima potreba od izgradba od vakov dom, pa odlu~uva taa informacija da ja prosledi do Sovetot, nadopolnuvaj}i ja so negovoto sfa}awe kolku golem bi trebalo da bide domot, kolku pari da se potro{at, na koja lokacija da se podigne, koj od zainteresiranite lica }e go finansira zafatot, itn. Sovetot ima svoi komisii, i edna od niv go razgleduva predlogot i mu dava mislewe na sovetot za predlogot. Sovetot, kako rezultat na misleweto na komisijata, kako i ubeduvaweto na sopstvenite ~lenovi, ima tri na~elni mo`nosti, odnosno: - predlogot mo`e da go otfrli so nekakva motivacija (deka parite e pocelishodno da gi investiraat za izgradba na pati{ta); - predlogot mo`e da go prifati so izmena, primer, zafatot da ~ini ne 500.000 evra kolku {to predlaga gradona~alnikot, ami 400.000; ponatamu da ja promeni lokacijata za izgradba, itn., - predlogot mo`e da go prifati bez izmena odnosno onaka kako {to go dava gradona~alnikot. Dokolku se prifati predlogot, toga{ ovoj, kako odluka stapuva na sila, i sega gradona~alnikot e toj koj treba da go izvr{i, odnosno so pomo{ na upravnite organi treba da najde grade`no pretprijatie koe }e go izgradi objektot, a Sovetot kontrolira dali gradona~alnikot se dr`i do predlo`eniot plan vo pogled na rokovite za realizacija, potro{enite sredstva (pari) i sli~no. Od ova mo`eme da sogledame deka: Gradona~alnikot ima izvr{na funkcija {to ja opfa}a: - negovata inicijativa za donesuvawe na odluka za gradba - negovoto davawe instrukcii na upravnite organi - negovo dooblikuvawe na predlogot vrz osnova na dobieniot materijal od upravnite organi - negovo zastapuvawe na predlogot pred sovetot - negova realizacija na donesenata odluka od sovetot da se izgradi dom za stari lica. Sovetot ima normativna funkcija odnosno ja donesuva odlukata za gradba, za potoa da kontrolira kako gradona~alnikot ja vodi postapkata. Sovetot ima komisii koi mu pomagaat vo rabotata, odnosno mu davaat stru~no mislewe za predlozite na izvr{niot organ (gradona~alnikot). Komisiite mu se potrebni na sovetot bidej}i toj ne e sekoga{, osobeno ako e mal, sostaven od lica koi mo`at stru~no da gi pokrijat site oblasti na lokalnata samouprava, a od druga strana, komisiite kako pomali tela polesno zasedavaat i polesno se usoglasuvaat. Administracijata ima upravna funkcija odnosno ima obvrska:

58

- da postapi spored instrukciite na gradona~alnikot, davaj}i informacija ili pravej}i analiza za sostojbite - da mu pomaga na gradona~alnikot vo izvr{uvaweto na odlukata, odnosno na barawe na gradona~alnikot da kontaktira so grade`nata operativa, da go vr{i ispla}aweto, itn. I I. Tipologizacija (klasifikacija) na pretstavni~kite sistemi na lokalna samouprava Lokalnata samouprava kako institucija koja e tesno povrzana i zavisna od vospostaveniot politi~ki sistem mora postojano da se soobrazuva so principite na politi~kiot sistem. Denes vo svetot postojat razni oblici na lokalna samouprava. Pove}eto od niv se sretnuvaat vo pove}e zemji, a dodeka nekoi pretstavuvaat vistinska retkost i postojat samo vo oddelni zemji vo svetot. Vakvata sostojba na lokalnata samouprava sozdava te{kotii pri nejzinoto nau~no prou~uvawe. Za da se namalat ovie te{kotii vo naukata za lokalnata samouprava se vr{at klasifikacii na sovremenata lokalna samouprava. Tipologizacijata ili klasifikacijata na pretstavni~kite sistemi na lokalna samouprava se vr{i vrz osnova na toa kako se konstituirani i profilirani lokalnite organi, odnosno kakvi lokalni funkcii vr{at, trgnuvaj}i od toa deka sekoja dr`ava gi oblikuva organite spored svoite specifiki, i kako rezultat na toa, tie vo razli~ni dr`avi se razlikuvaat i spored svojot sostav (na primer izvr{niot organ vo nekoi zemji mo`e da bide individualen /gradona~alnik/, a nekade kolegijalen /izvr{en sovet/), i spored funkciite {to gi vr{at, zemaj}i go predvid gorenavedeniot fakt deka ne sekoga{ organite se vrzuvaat za jasno profilirani lokalni funkcii. Zna~i, brojot na tipovite na lokalnite samoupravi e golem, a nie bi se zadr`ale na najzna~ajnite od niv. Razlikuvame pet pobitni tipa na pretstavni~ka lokalna samouprava i toa: pretstavni~ka lokalna samouprava komitetsko upravuvawe pretstavni~ka lokalna samouprava pretsedatelsko upravuvawe pretstavni~ka lokalna samouprava menaxersko upravuvawe pretstavni~ka lokalna samouprava komisisko upravuvawe pretstavni~ka lokalna samouprava kabinetsko upravuvawe zasnovana vrz principot na zasnovana vrz principot na zasnovana vrz principot na zasnovana vrz principot na zasnovana vrz principot na

59

1. Pretstavni~ka lokalna samouprava zasnovana vrz principot na komitetsko upravuvawe Ovoj tip poteknuva od Anglija, kade {to procesot na realizacijata na odlukite na lokalnite pretstavni~ki tela bara i relativno golem upravnoizvr{en aparat. Ova proizleguva od faktot {to lokalnata samouprava e dosta razgraneta, t.e. ima dosta nadle`nosti, a sekoja od niv ima dosta vnatre{ni sodr`ini. Za nivnata prakti~na realizacija slu`at organite na upravata, razni stru~ni organizacii i komitetite pri sovetite, poradi ~ija{to uloga i angliskata lokalna samouprava se smeta za pretstavni~ka lokalna samouprava zasnovana na principot na komitetskoto upravuvawe. Za da se vidi kako funkcionira izvr{niot mehanizam na vlasta, bi trebalo site ovie organi da se prou~at od aspekt na nadle`nosti i nivnata postavenost vo ramkite na lokalnata samouprava. Komitetite se kolegijalni izvr{ni organi na sovetot. Tie postojat vo site edinki na lokalnata samouprava i vo sekoja od niv se formiraat pove}e komiteti. Pretstavni~kite tela donesuvaat na~elni odluki za pra{awa od delokrugot na lokalnata zaednica, a komitetite gi izvr{uvaat niv i rakovodat so oddelni slu`bi ili dejnosti. Osven toa, postoi mo`nost pretstavni~kite tela da im delegiraat opredeleni pra{awa na komitetite. Vo takvi slu~ai, komitetite, vsu{nost stanuvaat najva`ni organi vo procesot na odlu~uvawe i izvr{uvawe na odlukite vo ovoj sistem na pretstavni~ka lokalna samouprava. Nivnata upotreblivost proizleguva od sfa}aweto deka golemite (sobraniski) sednici ne se pogodni (bilo od aspekt na sostanuvawe ili od aspekt na diskutirawe) za detalna razrabotka na problemite. Komitetskite sostanoci mo`at da se odr`at i na javno i na privatno mesto, bez prisustvo na javnosta i pe~atot {to pru`a prilika za slobodno izrazuvawe na stavovi i golemo akciono deluvawe. Tuka e poneophodno edna li~nost da poseduva ostroumnost, deloven duh i administrativno znaewe otkolku oratorska sposobnost. Vo takov sostav pove}e doa|aat do izraz stru~nite soveti {to razni organi na upravata gi davaat, pri {to ova stru~no znaewe povrzano so akcionata sposobnost na ~lenovite na komitetot dava dobri prakti~ni rezultati. Sostavot na komitetite e reguliran od mnogu statutarni propisi na parlamentot od koj najbiten e onoj koj veli deka ovie mo`at da bidat sostaveni od vnatre{ni ili nadvore{ni ~lenovi, dokolku se istive dovolno obu~eni i iskusni. Zna~i, koopcii od nadvore{ni ~lenovi se dozvoleni, no pod uslov mnozinstvoto od komitetot da go so~inuvaat vnatre{nite ~lenovi. Brojot na ~lenovite koi }e go formiraat komitetot, ~estotata na komitetskite sostanoci, kvorumot za odr`uvawe na sostanocite, na~inot na izbor na pretsedatel na komitetot, funkciite koi {to }e gi vr{i i sl. se vo nadle`nost na sovetot. Komitetite po svojata trajnost na deluvawe se delat na postojani i ad hoc komiteti. Inaku, obi~no se obrazuvaat po oblasti so cel da se

60

specijaliziraat. Taka na pr. London ima 15 postojani komiteti, i toa za obrazovanie, finansii, parkovi, socijalno osiguruvawe itn. Komitetite gi izbira i razre{uva sovetot, komu tie mu odgovaraat i vo ~ie ime, so razli~en stepen na samostojnost gi izvr{uvaat ovlastuvawata {to im se dovereni. Sovetite, vo na~elo, imaat re~isi polna sloboda vo delegiraweto na opredeleni raboti na oddelni komiteti. Komitetite se pod celosna kontrola na sovetot vo ~ii ramki postojat, bez ogled za koj aspekt na lokalnata samouprava se tie osnovani. Koordinacija na komitetite - Osnoven koordinator na deluvaweto na komitetite e samiot sovet. No, mo`at da postojat i drugi koordinacioni tela. Takov e slu~ajot so Komitetot za op{ta namena, koj se formira vo mnogu soveti. Potkomiteti - Dokolku obemot na rabotata na komitetite e golem tie imaat ovlastuvawa da formiraat potkomiteti. Vo angliskata lokalna samouprava postojat i pot-potkomiteti koi vo opredeleni slu~ai im davaat mislewa na potkomitetite po opredeleni pra{awa.

2. Pretstavni~ka lokalna samouprava zasnovana vrz principot na pretsedatelsko upravuvawe (sovet - /jak/gradona~alnik) Vo ovoj tip na lokalna samouprava, koj nastanal vo SAD, gradona~alnikot e sto`er na gradskata uprava. Toj ima pravo da gi imenuva i smenuva rakovoditelite na raznite granki bez da bara soglasnost od sovetot. Ima i pravo na veto. Sovetot ne se me{a vo rabotite na upravata. Vo najgolemiot del od gradovite, gradona~alnikot e ovlasten da go podgotvi buxetot i da mu go podnese istiot na sovetot za usvojuvawe. Vo site gradovi, pretsedatelot e ovlasten da dava predlozi i preporaki do sovetot. Isto taka, toj e odgovoren za izvr{uvawe na donesenite odluki na sovetot. Vo ovoj tip na lokalna samouprava se dava prednost na koordinacijata pri deluvaweto na lokalnata samouprava, {to pretpostavuva povisok stepen na odgovornost na izvr{niot organ, i polesno nejzino locirawe, bidej}i gradona~alnikot mo`e da anga`ira kako pomo{nici ili sovetnici mnogu lica, no na kraj i bira~koto telo (gra|anite) i sovetot gi vrzuvaat postignatite rezultati so li~nosta na gradona~alnikot.

3. Pretstavni~ka lokalna samouprava zasnovana vrz principot na menaxersko upravuvawe (Sovet-upravnik /menaxer/) Glavna karakteristika na ovoj sistem, koj isto poteknuva od SAD, e sovet izbran od bira~i i profesionalen upravnik imenuvan od i odgovoren pred sovetot. Dodeka sovetot ja vodi politikata preku odobruvawe proekti i sredstva za istite, upravnikot ima zada~a site planovi i nameri da gi sprovede, zna~i e izvr{en organ. Vo nego e koncentrirana celokupnata

61

uprava; toj gi imenuva site administrativni slu`benici i gi kontrolira nivnite aktivnosti. Upravnikot e lice so golemo tehni~ko znaewe i iskustvo, pri {to toj ne mora da ima lokalno poteklo i se imenuva na neopredeleno vreme. Vo obvrskite na upravnikot pa|a i toa da priprema buxet, kako i da dava predlozi i sugestii od delokrugot na svojata rabota. Vo vakov sistem mo`e da postoi i pretsedatel (mer), no so mali ovlastuvawa, prete`no ceremonijalni. Vo ovoj sistem na lokalna samouprava se dava prioritet na menaxerskite sposobnosti na izvr{niot organ, koi bi trebalo da gi zgolemat aktivnostite i da gi podobrat fondovite na lokalnata edinica. Za razlika od tipot gradona~alnik - sovet kade {to gradona~alnikot ima obvrski vo del da ja kreira lokalnata politika, a vo del da gi izvr{uva odlukite na sovetot, vo ovoj tip (sovet - upravnik) sovetot e toj {to go prevzema (re~isi) vo celost vodeweto na politikata, za da mu ostavi prostor na menaxerot da gi vr{i samo izvr{nite zada~i. Po~esta pretpostavka e deka se raboti za lokalni edinici koi nemaat dosta golemi izvorni prihodi, pa edna va`na aktivnost na menaxerot (upravnikot) e niv da gi obezbedi. 4. Pretstavni~ka lokalna samouprava zasnovana vrz principot na komisisko upravuvawe Spored ovoj sistem, isto taka od SAD, celokupnata vlast vo gradot i se doveruva na edna komisija, koja broi 3-7 ~lena, izbrani na 2-4 godini. Pokraj toa {to e komisijata pretstavni~ko telo na gradot, t.e ima normativni ovlasuvawa, taa e i komitet na {efovite na izvr{nata funkcija. Imeno, sekoj ~len na komisijata ili kontrolira ili administrira edna granka na upravata. Naj~esti granki kade se javuvaat komisionerite vo edna vakva uloga se finansiite, zdravstvoto, bezbednosta, socijalnite osiguruvawa i javnite raboti. Vo nekoi komisiski varijanti postoi i pretsedatel (mer), koj e {ef na komisijata, no i ceremonijalen pretstedatel na gradot. Kako {to mo`e da se zabele`i, tuka doa|a do spoj pome|u normativnata i izvr{nata funkcija, {to vo drugite sistemi e nekarakteristi~na, bazirana na toa {to se raboti za pomali edinici, kade {to brojot na aktivnostite e pomal i kade {to bira~koto telo ima pogolema dostapnost do site informacii za deluvaweto na ovie organi, a vo zna~itelna mera go poznava i moralniot profil na ovie li~nosti. 5. Pretstavni~ka lokalna samouprava zasnovana vrz principot na kabinetskoto upravuvawe Vo ovoj tip na lokalna samouprava, koj se sretnuva vo [vedska, Francija, Germanija i drugi dr`avi, imame kabinet, kako kolegijalno izvr{no telo, i sovet, koj ja kreira lokalnata politika i go kontrolira

62

deluvaweto na kabinetot. Sovetot e pretstavni~ko telo {to go biraat gra|anite, a toj (sovetot) go sostavuva kabinetot od svoi ili nadvore{ni ~lenovi. Kabinetot ima pravo da gi izbere pozna~ajnite funkcioneri vo organite na upravata. I tuka imame sna`na podelba na vlasta pome|u kabinetot i sovetot. Vsu{nost, toj pretstavuva parlamentaren sistem na lokalno nivo. Vo ovoj tip se aspektira specijalizacijata i odgovornosta po oddelni granki (obrazovanie, zdravstvo, socijalna za{tita), no ponekoga{ efikasnata koordinacija mo`e da pretstavuva problem, kako i individualnata odgovornost na izvr{niot organ.

63

Tema 14 DRUGI TIPOLOGIZACII NA SISTEMITE NA LOKALNATA SAMOUPRAVA VO RAZVIENITE DR@AVI


Prof. d-r Jove Kekenovski

Spored pogolem broj avtori postojat i drugi vidovi na klasifikacija na lokalnata samouprava. 1. Spored prvata koja poa|a od toa dali lokalnata samouprava ima visok stepen na lokalna avtonomija ili e pod golem nadzor na dr`avnata vlast imame vistinska lokalna samouprava od tipot na lokalna vlada i lokalna samouprava vo oblik na decentralizacija. 2. Spored vtorata klasifikacija vo zavisnost od toa dali se ostvaruva vo urbanizirani sredini ili vo zemjodelski reoni i selski podra~ja lokalnata samouprava mo`e da bide gradska i ruralna (selska) lokalna samouprava. 25

1. Vistinska lokalna samouprava i lokalna samouprava vo oblik na decentralizacija Prviot vid na lokalna samouprava postoi vo onie dr`avi vo koi funkciite na upravuvawe se podeleni pome|u povisoki i pomalku samostojni no povrzani organizacii na vlast: centralna i lokalna samoupravna vlast. Vo lokalnite zaednici ne postoi pretstavnik na centralnite organi na vlasta i istite se samostojni vo ramkite na svoite ingerencii. Na ovoj tip na lokalna samouprava pripa|aat ne samo angliskata i amerikanskata samouprava tuku i drugi kako {to bila samoupravata za vreme na francuskata revolucija od 1789 godina (Pariskata komuna od 1871) kako i komunalnata samouprava vo porane{na Jugoslavija. Kaj vtoriot vid na lokalna samouprava, ogranite na samoupravata se vsu{nost i lokalni organi na centralnata vlast, a samoupravata postoi i vo sistemot na centralnata vlast i uprava. Toa zna~i deka samoupravata e pove}e ili pomalku del od centraliziraniot dr`aven sistem. Klasi~en oblik na ovoj vid na lokalna samouprava pretstavuva francuskata lokalna samouprava kade odnosite pome|u centralnata vlast i lokalnite organi se

25

Vidi ,,Lokalna samouprava G.Siljanovska-Davkova i V. Mitkov str.71-73. Magor, Skopje, 2000 godina.

64

zasnovaat vrz principot na administrativna tutela.26. Ovie dva vida na lokalna samouprava podrazbiraat pravo na gra|anite da izberat pretstavni~ki tela vo svoite lokalni zaednici kako {to se sobranijata, sovetite i sli~no, no dr`avata go imenuva izvr{niot organ vo lokalnite edinki, kako {to e prefektot. Ponatamu i ednata i drugata imaat samostoen delogrug na rabota, a lokalnite organi imaat i pomala finansiska samostojnost.

2. Gradska i ruralna (selska) samouprava Vo zavisnost od toa dali lokalnata samouprava se ostvaruva vo urbanizirana ili neurbanizirana sredina odnosno vo gradski ili zemjodelski regioni i selski podra~ja taa se deli na gradska i ruralna samouprava. Ovaa klasifikacija e osobeno zna~ajna od gledna to~ka na polo`bata, funkciite i organizacijata na gradskata odnosno ruralnata lokalna samouprava vo opredelena zemja {to vsu{nost zna~i deka lokalnata samouprava mo`e da se klasificira vo opredeleni oblici vnatre, vo ramkite na edna dr`ava. Imeno, vo nekoi dr`avi gradskata i ruralnata lokalna samouprava mo`at da imaat isti nadle`nosti i ista organizacija na vlasta, no vo nekoi dr`avi gradskata lokalna samouprava mo`e da ima pove}e nadle`nosti (sredno obrazovanie, bolnici, teatri), a mo`e da ima i porazviena struktura na lokalni organi.

,,Lokalna samouprava G. Siljanovska-Davkova i V. Mitkov str.78-81. Magor, Skopje, 2000 godina.

26

65

Tema 15 EVROPSKA POVELBA ZA LOKALNA SAMOUPRAVA


Prof. d-r Jove Kekenovski

Evropskata povelba za lokalnata samouprava ja usvoile zemjite ~lenki na Sovetot na Evropa vo Strazbur na 15 oktomvri 1985 godina, a vlegla vo sila na 01 septemvri 1988 godina. Taa e podignata na rang na Konvencija na Sovetot na Evropa. Republika Makedonija ja ratifikuva Povelbata vo 1997 godina. Zakonot za ratifikacija na Evropskata povelba za lokalnata samouprava Sobranieto na Republika Makedonija go donese na sednicata odr`ana na 14 maj 1997 godina. Zakonot za ratifikacija vo koj e sodr`ana povelbata vo original na angliski i prevod na makedonski jazik e objaven vo ,,Slu`ben vesnik na Republika Makedonija br.23/1997 godina (Me|unarodni dogovori). Povelbata se sostoi od Preambula i tri dela i pretstavuva na eden na~in Magna Carta na lokalnata samouprava, praven i politi~ki patokaz vo utvrduvaweto na nacionalni standardi i re{enija, fleksibilen i pragmati~en praven instrument za razviena lokalna samouprava. Preambulata na Povelbata za lokalnata samouprava na eden slikovit na~in ja objasnuva va`nosta i zna~eweto na lokalnata samouprava. Spored Povelbata lokalnata samouprava pretstavuva edna od glavnite osnovi na sekoe demokratsko ureduvawe. Jakneweto na lokalnata samouprava vo razli~ni evropski zemji pretstavuva zna~aen pridones vo izgradbata na Evropa zasnovana na na~elata na demokratija i decentralizacija na vlasta. Za da se ostvari lokalnata samouprava treba da bidat ispolneti opredeleni uslovi a toa e postoewe na lokalni vlasti ~ii organi se izbrani na demokratski na~in, organi koi imaat visok stepen na avtonomija vo odnos na nivnite odgovornosti kako i sredstva potrebni za nivno ostvaruvawe. Prviot del gi opfa}a ~lenovite od broj 2 do broj 11 vo koj se regulirani: ustavnite i zakonskite osnovi na lokalnata samouprava, konceptot, delokrugot i za{titata na granicite na lokalnata samouprava, organizacijata na upravata i izvori na sredstva za izvr{uvawe na lokalnata vlast, uslovi za vr{ewe na funkciite na lokalnite vlasti, upravniot nadzor vrz nivnata rabota, izvori na finansirawe, pravo na zdru`uvawe i pravna za{tita na lokalnata samouprava. Za da postoi vistinska lokalna samouprava potrebno e da se ispolnat nekolku uslovi. Pred se treba da postojat zakonski i ustavni osnovi na lokalnata samouprava, odnosno da postoi so Ustav ili zakon zagarantirana samostojnost i samoupravnost na lokalnata samouprava vo politi~kiot sistem. Vo taa smisla se i opredelbite na Evropskata povelba za lokalnata samouprava, koja sva}aj}i go zna~eweto na ustavnata odnosno zakonskata garancija na lokalnata samouprava istaknuva deka principot na lokalnata samouprava }e bide utvrden so zakonodavstvoto na zemjata potpisni~ka na

66

Povelbata, a onamu kade e mo`no i so Ustavot na zemjata potpisni~ka27. Pravoto na lokalna samouprava go podrazbira i pravoto na gra|anite za samostojno odlu~uvawe za lokalnite raboti. Vo ovaa smisla utvrduvaj}i go konceptot na lokalnata samouprava vo povelbata se istaknuva: ,,Lokalnata samouprava go podrazbira pravoto i osposobenosta na lokalnite vlasti, vo granicite na zakonot da gi reguliraat i da rakovodat so bitnite strani na javnite raboti, vrz osnova na sopstvena odgovornost i vo interes na lokalnoto naselenie, kako i deka toa pravo mo`at da go ostvarat po pat na soveti ili sobranija sostaveni od ~lenovi izbrani na slobodni izbori so tajno glasawe, vrz osnova na neposredno, op{to i ednakvo izbira~ko pravo. Ovie soveti ili sobranija mo`at da imaat i svoi izvr{ni organi ~ie postoewe vo nikoj slu~aj ne go derogira pravoto na gra|anite na referendum na sobiri i drugi oblici na neposredno odlu~uvawe28. Edno od centralnite pra{awa na lokalnata samouprava e pra{aweto za delokrugot na lokalnata samouprava. Ova pra{awe vo Povelbata e razraboteno niz {est na~ela. Spored prvoto osnovnite prava i dol`nosti na lokalnite vlasti se utvrduvaat so Ustavot ili zakonot, no so toa ne se spre~uva so zakon da se prenesat i drugi prava i obvrski zaradi postignuvawe na specifi~ni celi i zada~i. Spored vtoroto na~elo lokalnite vlasti, vo granicite na zakonot imaat polno pravo da gi sprovedat svoite inicijativi vo vrska so site pra{awa {to ne se isklu~eni od nivna nadle`nost me|utoa i ne se dadeni na druga vlast. Tretoto na~elo uka`uva na faktot deka javnite raboti prvenstveno se vr{at od strana na onie vlasti koi se najblisku do gra|anite. Pri prenesuvaweto na odgovornosta vo nekoja druga oblast treba da se vodi smetka za obemot i prirodata na zada~ite i barawata za efikasnost i ekonomi~nost. So ~etvrtoto na~elo funkciite {to im se doveruvaat na lokalnite vlasti, po pravilo se celosni i isklu~ivi. Tie ne smeat da bidat odzemeni ili ograni~eni od strana na nekoja druga, centralna ili regionalna vlast, osven vo slu~ai predvideni so zakon. Spored pettoto na~elo od Povelbata za delokrugot na lokalnata samouprava pri prenesuvaweto na ovlastuvawat i odgovornostite od centralnite i regionalnite vlasti na lokalnite, istite imaat pravo vo najgolema mo`na mera ovie ovlastuvawa da gi prisposobat na lokalnite uslovi. I spored poslednoto, {esto, na~elo lokalnite vlasti vo najgolema mo`na mera, blagovremeno i na soodveten na~in se konsultiraat vo procesot na planiraweto i donesuvaweto na odluki za site pra{awa koi neposredno gi zasegaat29. Zboruvaj}i za za{tita na granicite na edinicite na lokalnata samouprava povelbata istaknuva deka ,,Granicite na teritorijata na koja se prostira nadle`nosta na lokalnite vlasti ne smeat da se menuvaat bez prethodno konsultirawe na lokalnite zaednici {to se vo pra{awe, a

27

^len 2 od Evropskata Povelba za lokalnata samouprava ^len 3 stav 1 i 2 od Evropskata Povelba za lokapnata samouprava 29 ^len 4 od Evropskata povelba za lokalnata samouprava.
28

67

dokolku e toa mo`no, po pat na referendum koga toa e predvideno so zakon30. Vo odnos na organizacijata na upravata i izvorite na sredstva za izvr{uvawe na zada~ite na lokalnite vlasti, Povelbata im garantira na lokalnite edinici pravo na sopstveni organi na uprava i profesionalnost na kadrite. Vo ovoj kontekst Povelbata utvrduva dva principa: Spored prviot: ,,Vo mera vo koja toa ne e vo sudir so poop{tite statutarni odredbi, lokalnite vlasti imaat mo`nost da ja opredeluvaat svojata vnatre{na upravna struktura, so cel da ja prisposobat na lokalnite potrebi i da obezbedat efikasno upravuvawe i spored vtoriot princip: ,,Uslovite za rabota na vrabotenite vo lokalnite vlasti se takvi {to ovozmo`uvaat vrabotuvawe na visokokvaliteten kadar vrz osnova na kriteriumi povrzani so kompetentnosta i stru~nosta. Za taa cel se obezbeduvaat soodvetni uslovi i mo`nosti za obuka na vrabotenite, nivno soodvetno nagraduvawe, kako i mo`nosti za napreduvawe vo slu`bata31. Koga se vo pra{awe uslovite za vr{ewe na funkciite na lokalnite vlasti, Povelbata propi{uva deka za nositelite na lokalnite funkcii treba da va`at opredeleni pravila. Najnapred, uslovite za rabota na izbranite lokalni funkcioneri moraat da bidat takvi {to }e ovozmo`at slobodno vr{ewe na nivnite funkcii. Ovie uslovi podrazbiraat i soodvetna finansiska kompenzacija na tro{ocite nastanati za vr{ewe na ovie funkcii, kako i onamu kade {to e potrebno, nadomest za izgubena zarabotka odnosno nadomest za izvr{uvawe na dol`nostite, zaedno so soodvetno socijalno osiguruvawe. Site funkcii i aktivnosti koi se smetaat za inkopatibilni so vr{eweto na dol`nosta na lokalen funkcioner se utvrduvaat so statutot ili so osnovnite pravni na~ela32. Site vidovi na upraven nadzor vrz rabotata na lokalnite vlasti, mo`at da se vr{at isklu~ivo vo slu~ai i postapka opredelena so Ustav ili zakon. Vo Povelbata se veli deka sekoj oblik na upraven nadzor vrz rabotata na lokalnite vlasti, po pravilo, edinstveno ima za cel da obezbedi soglasnost na rabotata na lokalnite vlasti so zakonot i so ustavnite principi. Vlasta od povisoko nivo mo`e da vr{i upraven nadzor vrz rabotata na lokalnite vlasti samo zaradi obezbeduvawe na ekspeditivnost vo izvr{uvaweto na onie zada~i koi taa vlast gi delegirala vrz lokalnite vlasti. I najposle upravniot nadzor vrz rabotata na lokalnite vlasti se vr{i na na~in so koj se obezbeduva intervencija na kontrolniot organ da bide vo srazmer so zna~eweto na interesot {to treba da se za{titi33. Pra{aweto na finansiraweto na lokalnite vlasti e mo{ne iscrpno regulirano vo ~len 9 od Evropskata Povelba za lokalnata samouprava. Najnapred vo nea se istaknuva deka lokalnite vlasti vo soglasnost so ekonomskata politika na zemjata imaat pravo na sopstveni izvori na finansirawe so koi raspolagaat slobodno, vo ramkite na svoite
^len 5 od Evropskata povelba za lokalnata samouprava ^len 6 od Evropskata Povelba za lokalnata samouprava. 32 ^len 7 od Evropskata Povelba za lokalnata samouprava 33 ^len 8 od Evropskata Povelba za lokalnata samouprava.
31 30

68

ovlastuvawa. Izvorite na finansiraweto spored Povelbata se primereni na nivnite nadle`nosti propi{ani so Ustav i zakon kako i toa deka eden del od sredstvata na lokalnite vlasti poteknuva od lokalni taksi i drugi dava~ki ~ii stapki, vo granicite na statutot, imaat pravo da gi utvrduvaat lokalnite vlasti. Sistemite na finansirawe vrz koi se zasnovaat izvorite na sredstva na lokalnite vlasti treba da bidat dovolno brojni i elasti~ni so cel vo najgolema mo`na mera da ovozmo`at usoglasuvawe so vistinskite promeni na tro{ocite {to gi nametnuva izvr{uvaweto na dol`nostite na lokalnite vlasti. Zaradi za{tita na finansiski poslabite lokalni vlasti se vostanovuvaat soodvetni postapki i merki za finansisko izedna~uvawe, se so cel da se ispravat posledicite od neednakvata distribucija na mo`nite izvori na finansirawe kako i na finansiskite optovaruvawa na koi se izlo`eni lokalnite vlasti. Takvite postapki i merki ne smeat da gi stesnuvaat ovlastuvawata na lokalnite vlasti {to tie gi vr{at vo ramkite na svoite funkcii. Lokalnite vlasti na soodveten na~in se konsultiraat vo pogled na na~inot na koj im se dodeluvaat redistribuiranite izvori na finansirawe. Sredstvata {to im se prenesuvaat na lokalnite vlasti ne treba da imaat karakter na namenski sredstva. So dodeluvaweto na vakvi sredstva ne treba da se zagrozuva diskrecionoto pravo na lokalnite vlasti da vodat politika vo ramkite na svoite ovlastuvawa. Vo poslednata to~ka od ovoj ~len se veli: ,,Se so cel da se ovozmo`i kreditirawe na kapitalni investicii, neophodno e vrz osnova i vo ramkite na zakonot, lokalnite vlasti da imaat pristap na nacionalniot pazar na kapital 34. Evropskata povelba za lokalnata samouprava zboruvaj}i za zdru`uvawe na lokalnite vlasti, istaknuva deka lokalnite vlasti vo vr{eweto na svoite funkcii imaat pravo, kako izraz na nivnata samostojnost, me|usebno da sorabotuvaat i vo ramkite na zakonot zaradi vr{ewe na raboti od zaedni~ki interes da se zdru`uvaat so drugi lokalni vlasti. Vo ovoj kontekst Povelbata opredeluva deka sekoja zemja treba da go priznae pravoto na lokalnite vlasti, zaradi za{tita i unapreduvawe na nivnite zaedni~ki interesi da pripa|aat na zdru`enija na lokalnite vlasti, kako i da pripa|aat na me|unarodnite organizacii na lokalnite vlasti. Spored Povelbata lokalnite vlasti isto taka imaat pravo, pod uslovi {to mo`at da bidat propi{ani so zakon, da sorabotuvaat so soodvetnite lokalni vlasti od drugi zemji35. Vo ~lenot 11 so koj se zaokru`uva prviot del od Povelbata se govori za pravnata za{tita na lokalnite vlasti. Spored ovoj ~len lokalnite vlasti imaat pravo na pravni sredstva zaradi obezbeduvawe na slobodno vr{ewe na nivnite funkcii i na po~ituvaweto na na~eloto na lokalnata samouprava vostanoveni so Ustav ili so zakon na zemjata na koja i pripa|aat36. Pravna za{tita na lokalnata samouprava obezbeduva dr`avata vo postapki pred redovnite sudovi ili pred posebnite ustavni ili upravni sudovi vo zavisnost od toa kako e uredena za{titata vo oddelni zemji.
34 35

^len 9 od Evropskata Povelba za lokalnata samouprava. ^len 10 od Evropskata Povelba za lokalnata samouprava. 36 ^leno 11 od Evropskata Povelba za lokalnata samouprava

69

Vtoriot del se ostanatite odredbi kako {to se: obvrskite na zemjite potpisni~ki, vlastite na koi se odnesuva Povelbata i odredbi za dostavuvawe na informacii. Tretiot del gi sodr`i odredbite koi se odnesuvaat na potpi{uvaweto, ratifikacijata i vleguvaweto na sila na Povelbata, klauzuli za teritorijalno va`ewe, otka`uvaweto i pismenite izvestuvawa.

70

Tema 16 RAZVITOK NA LOKALNATA SAMOUPRAVA VO REPUBLIKA MAKEDONIJA 1941 - 1952


Prof. d-r Ilija Todorovski

Vovedni napomeni Vo poslednite {eesetina godini, od periodot od Vtorata svetska vojna do denes, lokalnata samouprava do`ivea golemi promeni po svoite sodr`ini i pojavni oblici, preminuvaj}i od nivo na visoka centraliziranost do nivo na visoka decentraliziranost. 1. Lokalnata samouprava vo tekot na Vtorata svetska vojna Vo ovoj period Makedonija be{e okupirana od strana na Bugarija i Italija, i tie ja organiziraa svojata vlast na celata nejzina teritorija. Sepak, so razgoruvaweto na partizanskoto dvi`ewe, a osobeno so sozdavaweto na slobodnite teritorii, vo Makedonija po~na da funkcionira i druga, narodna vlast, ~ie deluvawe be{e osmisluvano i pottiknuvano od strana na Vrhovniot [tab na Narodnoosloboditelnata vojska na Jugoslavija. Organi na taa vlast bea narodnoosloboditelnite odbori. Tie funkcioniraa na osnova na principot na edinstvo na vlasta, {to podrazbira{e obedinuvawe na normativnata i izvr{nata funkcija. Tie broeja 7 - 15 lica, odbornici, koi i donesuvaa odluki i gi sproveduvaa niv. Nivnite nadle`nosti proizleguvaa od voenata situacija vo koja deluvaa. Kako takvi, tie obezbeduvaa mobilizacija na novi borci, zgri`uvawe na ranetite lica, snabduvawe na partizanskite odredi so hrana i obleka, odr`uvawe na red i bezbednost, osobeno na oslobodenite teritorii, i sli~no. Tie gi sledea instrukciite na voenoto i partiskoto rakovodstvo na Jugoslavija, no deluvaa i samostojno, zna~i imaa opredelena avtonomija, znaej}i gi celite, potrebite i karakterot na vojnata. Nivnata avtonomija proizleguva od okolnosta {to Jugoslavija, vo periodot na nejzinata okupacija, nema{e dr`avna ma{inerija koja so razviena pravna regulativa bi go vostanovila, sledela i kontrolirala nivnoto deluvawe. Narodnoosloboditelnite odbori bea locirani na razni teritorijalni nivoa. Taka, postoeja selski, op{tinski, gradski i okoliski. Tie bea me|usebno povrzani, odnosno sorabotuvaa vo golema mera. 2. Lokalnata samouprava vo periodot 1946 - 1952 godina Vo povoeniot period, Jugoslavija, vo ~ij sostav kako federativna edinica e i Makedonija, gradi socijalizam po sovetski ugled, koj se

71

karakterizira so visoka centralizacija, so cel da se ostvarat povoenite zada~i, koi se prete`no od nacionalen karakter, a toa se obnova na razorenoto stopanstvo i opusto{enata zemja, gradewe na voena sila, koncentracija na kapital zaradi zabrzuvawe na ekonomskiot razvoj preku sna`en dano~en mehanizam, no i preku nacionalizacija, jaknewe na stru~noto sredno i visokoto obrazovanie, i sli~no. Vo ovoj kontekst, potrebata od izgradba na lokalna samouprava e marginalizirana, vo golema mera poradi nacionalnite zada~i koi imaat prioritet, a vo del poradi skromnite prethodni tradicii i minornite soznanija za zna~eweto na lokalnata saamouprava. Taka {to, vo ovoj period, so Ustavot na Federativna Narodna Republika (FNRJ) od 1946 godina i Op{tiot zakon za narodni odbori od istata godina, se vostanoveni narodni odbori, kako lokalni organi na dr`avnata vlast vo administrativno-teritorijalnite edinici. Zna~i, vo ovoj period ne postoi realna lokalna samouprava, ami samo obi~na dekoncentracija na dr`avnata vlast. Oblastite vo koi deluvaat narodnite odbori (stopanstvo, obrazovanie, zdravstvo, lokalna infrastruktura) se oblasti vo koi deluvaat centralnite organi. I vo ovoj period narodnite odbori se locirani na razni teritorijalni nivoa. Taka, postojat mesni, gradski, okoliski, oblasni, itn. Zna~i, sistemot e visoko etatiziran i centraliziran, dominira komunisti~kata ideologija vo koja pokraj klasicite na marksizmot, zastapeni se i sfa}awata za izgradba na dr`avata od stalinov tip, koj ne dopu{ta davawe samostojni nadle`nosti i inicijativa na lokalnite zaednici.

72

Tema 17 RAZVITOK NA LOKALNATA SAMOUPRAVA VO REPUBLIKA MAKEDONIJA 1952 - 1991

Prof. D-r Ilija Todorovski

1. Lokalnata samouprava vo periodot 1952 - 1974 godina Ova e periodot koga doa|a do sozdavawe, a potoa i do sna`en razvoj na lokalnata samouprava vo Jugoslavija, a so toa i vo Makedonija, kako nejzina federativna ~lenka. Sekako, pra{awe e koi okolnosti dovedoa do vakviot razvoj na nastanite. Ve}e spomnavme deka vo periodot po Vtorata svetska vojna Jugoslavija po svojata ideolo{ka, stopanska, socijalna i kulturna opredelba vleze vo blokot na komunisti~kite re`imi ili socijalisti~kite dr`avi vo koi dominatna pozicija ima{e SSSR na ~elo so Stalin. Zna~i, pri spu{taweto na `eleznata zavesa, taa se distancira od zapadnite zemji, del od koi bea nejzini sojuznici vo tekot na Vtorata svetska vojna, zatoa {to ovie pripa|aa na kapitalisti~kiot svet (SAD, Anglija, i drugi). So toa sorabotkata so niv, pred se ekonomska be{e re~isi zamrena. No, u{te od po~etokot na ovoj povoen period, dojde do izvesen konflikt na interesi pome|u Tito i Stalin, koj kulminira{e vo 1948 godina so Rezolucijata na Informbiroto poradi toa {to Stalin saka{e da se institucionalizira dominatnata pozicija na SSSR i da vovede zaedni~ka ekonomija, ~ii dimenzii i razvoj bi bile programirani od strana na sovetskite politi~ki krugovi, a Tito saka{e da i obezbedi ekonomski i politi~ki suverenitet na Jugoslavija, so cel taa, vrz osnova na svoite potrebi i specifiki da si gi obezbedi svoite nasoki na razvoj. Poradi konfliktot so Stalin, Jugoslavija be{e dovedena re~isi do celosna me|unarodna izolacija, bidej}i na dotoga{nite ladni odnosi so zapadnite dr`avi se nadovrza i otvorenoto neprijatelstvo so SSSR, koe, pokraj so prekinatite ekonomski odnosi, se karakterizira{e i so voeni incidenti na dr`avnite granici na Jugoslavija i zemjite ~lenki na Isto~niot blok (Bugarija, Albanija, Romanija, Ungarija). Dvojnata blokada dovede do zapirawe i pad na povoeniot ekonomski rast i borba za opstanok na dr`avata. Vo toj kontekst, Jugoslasvija mora{e poleka da se otvora prema zapadnite dr`avi i da gi vozobnovuva trgovskite odnosi so niv, so cel povtorno da obezbedi stopanski rast, taka {to vo periodot 1950-1952 godina taa gi normalizira diplomatskite i stopanski odnosi so niv. Vo toj kontekst, taa nu`no mora{e poleka da go napu{ta onoj rigiden socijalisti~ki model od sovetski tip so koj se karakterizira{e vo prethodniot period. Sekako, ne bea samo nadvore{nite okolnosti tie koi

73

baraa alternativni modeli na razvoj. Imeno, na vnatre{en plan, del od zada~ite koi baraa sna`no dr`avno deluvawe bea zavr{eni (nacionalizacijata na privatniot stranski i doma{en kapital. Ponatamu, pokraj uspe{nata koncentracija na kapital i industrijalizacijata, Jugoslavija se karakterizira{e i so neuspe{na kolektivizacija na privatnite posedi na zemjodelcite i niven otpor, taka {to, odgovorot na toa be{e toj {to be{e dozvolena privatna sopstvenost na selo vo ograni~en obem (do 10 ha). Isto taka, i op{testveni krugovi vo jugoslovenskite republiki so pogolema tradicija (Hrvatska Slovenija) ne bea zadovolni od rigidnosta na sovetskiot model i vr{ea pritisok kon pogolema demokratizacija, a so toa voveduvawe i na alternativni politi~ki formi i nasoki na razvoj. Zna~i, potrebata od nadvore{na sorabotka i nekoi vnatre{ni otpori nametnaa izvesna demokratizacija, koja na ekonomski plan zna~e{e dopu{tawe na ograni~ena privatna sopstvenost, a na politi~ki plan zna~e{e voveduvawe i razvoj na lokalnata samouprava, kako forma na ograni~uvawe na monopolot na dr`avnata vlast i kako mo`nost za dobli`uvawe na vlasta do gra|anite i zabrzan razvoj na lokalno nivo. Taka, vo ovoj period, so Op{tiot zakon za narodni odbori od 1952 godina, narodnite odbori go menuvaat svojot karakter i stanuvaat lokalni organi na vlasta i samoupravuvaweto vo op{tinite, okoliite i gradovite. Zna~i, se voveduva za prvpat vo povoeniot period forma na lokalna samouprava, i za prv pat se spomnuva op{tinata, kako teritorijalnopoliti~ka zaednica. ^lenovite na odborot se biraat od polnoletni gra|ani na tajni izbori. Voveduvaweto na lokalnata samouprava pretpostavuva davawe originerni nadle`nosti na lokalnite edinici, koi postojano rastat. Vo 1952 godima se relativno mali, vo 1955 godina se pogolemi, a vo 1963 godina u{te pogolemi vo odnos na prethodniot period, koga tie imaat nadle`nosti vo oblasta na ekonomijata, obrazovanieto, kulturata, socijalnata za{tita, infrastrukturata i drugi dejnosti. Lokalnata samouprava vo po~etokot na ovoj period e dvostepena, pri {to prvopstepenata edinica e op{tinata, a vtorostepenata okolijata. Kako organ, narodniot odbor vo 1963 godina (so odnosniot Ustav) se zamenuva so sobranie. Vo 1965 godina e ukinata okolijata i sistemot stanuva ednostepen. Samiot termin lokalna samouprava vo 1955 godina se zamenuva so terminot komunalen sistem. 2. Lokalnata samouprava vo periodot 1974 - 1991 godina Ova e periodot koga procesot na devolucija, kako najrazviena forma na decentralizacija go dostignuva svojot vrv. Ova e period koga i sistemot na socijalisti~koto samoupravuvawe, voveduvan u{te od ranite 1950-ti godini go dostignuva svojot vrv. Koi okolnosti dovedoa do razvojot na lokalnata samouprava ?

74

Pred se, razvojot na republikite ode{e kon toa se pove}e da se identifikuvaat nivnite specifiki, i vo toj kontekst da se stigne do polabava federacija, koja dopu{ta razli~nosti, a so toa na politi~ki plan i pogolema suverenost na republikite. Zna~i, povoeniot sistem, vo koj se insistira{e da se integriraat interesite na site federativni edinki, poradi nivnite golemi razliki vo nivoto na razvienost, ne mo`e{e da opstane pove}e, a da ne predizvika {teti po nivniot razvoj. Od druga strana, nema{e pove}e nadvore{ni neprijateli, so toa i potreba od tolku sna`na dr`ava, koja vo interes na zaedni~kiot opstanok bi gi potisnala individualnie razliki. Sfa}aweto na razlikite na dr`avno nivo, predizvikani od specifi~nostite na odnosnite edinici, be{e preneseno i na lokalno nivo. Imeno, be{e sfateno deka lokalnite razliki se golemi, i deka treba da se zgolemi lokalnata avtonomija, preku zgolemuvawe na nivnite nadle`nosti i izvorni prihodi. Ideolo{ki, za takvoto odnesuvawe be{e zemen modelot na pariskata Komuna od 1870/1871, koga lokalnata vlast vo Pariz i drugite francuski op{tini bila {iroka. Za taa cel, na ovoj period bi se osvrnale malku podetalno. Nadle`nosti.Lokalnata samouprava (komunalniot sistem) vo ovoj period se karakterizira{e so {iroki nadle`nosti. Bi gi navele najzna~jnite od niv: - Ekonomskata - osnovawe na stopanski pretprijatija (koi se vikaat organizacii na zdru`eniot trud), preku investicioni vlo`uvawa i formirawe na nivnite organi; sledewe na nivnata rabota i intervenirawe vo slu~aj na nivna nefunkionalnost; - Vrabotuvawe - Obrazovanie - Zdravstvena za{tita - Socijalna za{tita - Kultura - Nauka - Stanbena izgradba - Lokalna oinfrastruktura - Unapreduvawe na ~ovekovata okolina. Osven toa, op{tinata ima{e nadle`nosti vo oblasta na policijata, narodnata odbrana, kako i sudskite organi. Finansirawe- Na op{tinata i stoeja na raspolagawe mnogu izvori na prihodi, pri {to bi gi izdvoile: a) Danocite, od koi bea najzna~ajni danocite na stopanski dejnosti, kako {to bea personalniot danok, danokot na dohod, i drugi b) Taksite, kako {to se administrativnata, komunalnata, sudskata i drugi c) Dr`avnite prihodi za nedovolno razvienite op{tini d) Lokalnite samopridonesi, i drugi.

75

Sostav na pretstavni~koto telo (sobranieto). Op{tinskoto sobranie be{e sostaveno od tri sobora - sobor na zdru`eniot trud, soborot na mesnite zaednici i op{testveno - politi~kiot sobor. Sekoj od niv ima{e svoj delokrug na odlu~uvawe. Soborot na zdru`eniot trud gi razgleduva{e ekonomskite pra{awa i vrabotuvaweto; soborot na mesnite zaednici najve}e lokalnata infrastruktura; op{testveno-politi~kiot sobor funkcioniraweto na sudstvoto, narodnata odbrana, i drugi. Postoeja i pra{awa koi bea razgleduvani i odlu~uvani od site tri sobora. Izbor na pretstavni~kite tela - Pravo na glas imaa polnoletnite gra|ani od op{tinata. Tie biraa delegacii, a ovie biraa delegati ili pretstavnici na op{tinata vo razni sobori. Pritoa, vrabotenite posredno (preku nivniot izbor na delegacii) biraa delagati vo soborot na zdru`eniot trud, gra|anite od mesnite zaednici biraa posredno delegati vo soborot na mesnite zaednici, a pretstavnicite na op{testveno-politi~kite organizacii, kako {to bea Sojuzot na komunistite, Socijalisti~kiot sojuz, Sojuzot na borcite, itn. biraa posredno delegati za op{testveno politi~kiot sobor. Ovoj sistem na izbor i funkcionirawe pri odlu~uvawe se vika{e delegatski sistem. U~estvo na gra|anite vo lokalnite politi~ki procesi Gra|anite imaa pove}e mo`nosti za u~estvo vo politi~kite procesi na lokalno nivo. Prvo tie bile vklu~eni vo izborniot mehanizam. Ponatamu, tie mo`ea da u~estvuvaat vo odlu~uvaweto preku sobirite na rabotnite lu|e i referendumot. Isto taka, tie u~estvuvaa vo odlu~uvaweto vo mesnite i samoupravnite interesni zaednici. Mesnite zaednici se pomali delovi od op{tina, bez politi~ka vlast, kade gra|anite mo`at da davaat inicijativi i da sobiraat sredstva za re{avawe na lokalni pra{awa (vodosnabduvawe, pati{ta, itn). Samoupravnite interesni zaednici se tela, sobranija, sostaveni od pretstavnici na organizaciite vo oblasta na obrazovanieto, zdravstvoto, kulturata, socijalnata za{tita i drugi, kako i od pretstavnici na gra|anite, koi odlu~uvaat za na~inot na tro{ewe na sredstvata vo ovie oblasti, i kvalitetot i na~inot na davaweto na uslugite vo ovie dejnosti na nivo na op{tina. Op{ti karakteristiki na sistemot Sistemot e visoko decentraliziran, so ogled na golemite nadle`nosti, brojnite izvori na finansirawe i visokoto u~estvo na gra|anite vo lokalnite porocesi, {to se prednosti na sistemot. Sepak, sistemot ima i bitni nedostatoci. Pregolemite nadle`nosti, vo koi spa|aat i ekonomskite, go pravi sistemot ekonomski pomalku efektiven, bidej}i ja vnesuva op{tinata vo ekonomskite tekovi i kako fiskalen i kako krediten subjekt so sna`en kapacitet. So toa, republikata, federacijata i op{tinata mo`ea da vodat kontradiktorni makroekonomski politiki. Imeno, vo isto vreme republikata ili federacijata mo`ea da namalat nekoi danoci za da stimuliraat proizvodstvo, a op{tinata da go zgolemi danokot zaradi

76

pogolemi prihodi. Isto taka, op{tinite mo`ele, so svoite golemi finansiski mo`nosti ve{ta~ki da odr`uvaat vo `ivot nekoi pretprijatija, koi pazarniot mehanizam gi istisnuval, i na toj na~in neproduktivno da tro{at golemi sredstva od lokalnite fondovi.

77

Tema 18 RAZVITOK NA LOKALNATA SAMOUPRAVA VO REPUBLIKA MAKEDONIJA 1991 - 2002

Prof. d-r Jove Kekenovski

1. Funkcionirawe na lokalna samouprava vo Republika Makedonija od donesuvawe na Ustavot od 1991 godina do donesuvawe na Zakonot za lokalnata samouprava vo 1995 godina Lokalnata samouprava kako institucija na sovremeniot Makedonski Ustav, vo periodot od 1991 godina, pa do donesuvaweto na Zakonot za lokalnata samuoprava37 opstojuva vrz osnova na na~elata na organizacija na sobraniskoto upravuvawe, so nesankcionirani nadle`nosti, koi zavisno od tipot na op{tinata imale razli~na {irina i opseg. Ustavot na Republika Makedonija vospostatuva sistem na lokalna samouprava ~ii oblici se odreduvaat so zakon. Poradi toa so Ustavot ne se prejudiciraat oblicite preku koi se ostvaruva pravoto na gra|anite na lokalna samouprava, tuku generalno se odreduva deka gra|anite neposredno preku formite na neposrednata demokratija u~estvuvaat vo odlu~uvaweto za pra{awata od lokalno zna~ewe vo edinicite na lokalnata samuoprava. Periodot od usvojuvawe na Ustavot na Republika Makedonija pa se do usvojuvawe na zakonite od oblasta na javnite slu`bi pretstavuva{e latentna faza vo koj preovladuva{e takanare~en praven vakum kako pretpostavka samo za funkcionirawe na dr`avata, a ne i za ostvaruvawe na pravoto na gra|anite na lokalna samouprava. Prolongiraweto na donesuvaweto na Zakonot za lokalnata samouprava vo ovoj period ima svoe opravduvawe bidej}i ova e period na gradewe na dr`avata koja istovremeno mora{e da obezbedi i svoj me|unaroden legimitet. Vo ovoj period makedonskata lokalna samouprava slobodno mo`eme da ka`eme deka vleguva{e vo krugot na ponerazvienite isto~noevropski zemji i taa pretstavuva{e nekarakteristi~na i nekonzistentna celina. Iako ne postoe{e soodvetna zakonska legislativa, pravoto na lokalna samouprava se primenuva{e soglasno na ustavnite na~ela i va`e~kite propisi za organizacija na upravnite raboti, pritoa primenuvaj}i opredelena praktika ~ii re{enija pretstavuvaa opredeleno prejudicirawe38. Spored Ustavot gradot Skopje ima status na posebna
37

Zakonot za Lokalna samouprava e donesen na sednicata na Sobranieto na RM odr`ana od 24-26 oktomvri 1995 godina e vlezen vo sila petnaesetiot den od objavuvawe vo Slu`ben vesnik na R.M odnosno na 15 noemvri 1995 godina. 38 Vo ovoj period funkcioniraat ednodomnite sobranija, vo op{tinite se primenuvaat oddelni formi na neposredna demokratija, se formiraat novi op{tini vrz baza na

78

edinica na lokalnata samouprava. Vo odsustvo na postoewe na Zakon za lokalnata samouprava Ustavot ne pravi razlika pome|u nadle`nostite na gradot i op{tinite osobeno vo pogled na izvornite nadle`nosti. Vo ovoj period postoeja isprepleteni nadle`nosti. Transformacijata na teritorijalnata samouprava od komunalniot sistem vo lokalna samouprava otpo~na vo 1990 godina koga so odluka na toga{niot Izvr{en Sovet na RM na komunalnata samouprava i bea odzemeni golem broj na nadle`nosti {to taa gi ima{e vrz osnova na Ustavot na SFRJ i na SRM. Po prvite pove}epartiski izbori bea vospostaveni ednodomni op{tinski sobranija so izbrani pretstavnici koi se narekuvaa ,,odbornici {to be{e jasna asocijacija na periodot pred va`eweto na Ustavot na SFRJ i na SRM od 1974 godina. Dr`avata na samiot po~etok be{e soo~ena so pritisok odnadvor i so povisoki etni~ki tenzii vnatre pa instiktot da se pre`ivee ili izlezot od takva situacija go najde vo centralizacijata, najverojatno vodena od logikata deka polesno e sekoj antagonizam da se razre{i na povisoko, dr`avno nivo, pome|u pomal broj na subjekti otkolku na lokalno nivo kade kontrolata na okolnostite e pomala. Centralizacijata nu`no bitno go stesni celokupniot koncept na lokalnata samouprava {to najmnogu se odrazi na lokalnite nadle`nosti i finansiraweto. Centralizacijata od edna strana i nekoi nepovolni iskustva vo pogled na finansiraweto od prethodniot (samoupravniot) period dovedoa do sprotivni re{enija na ovoj plan vo tranzicioniot period. Pokonkretno, u{te vo samiot po~etok na tranzicijata dr`avata gi prezede lokalnite nadle`nosti vo oblasta na obrazovanieto, zdravstvoto, socijalnata gri`a i za{tita, kulturata, civilnata za{tita, teritorijalnata odbrana, vnatre{ni raboti itn. i so toa sozdade opravduvawe za namaluvawe na finansiskiot kapacitet na op{tinite. Isto taka dr`avata ja li{i op{tinata od dosta lukrativni izvori na prihodi, edna od koja be{e danokot na promet, za na kraj izvornite prihodi da gi svede na nekolku danoci kako {to bea danokot na imot, danokot na nasledstvo i podarok, danokot na promet na nedvi`nosti i prava i nekolku komunalni nadomestoci. Pokraj toa dr`avata po~na so zakon da gi limitira buxetite na op{tinite i ja li{i op{tinata i od pribiraweto na izvornite prihodi, pa taa situacija i ja sankcionira{e vo Zakonot za buxetite od 1993 godina. Vo ovoj period vo nadle`nost na edinicite na lokalnata samouprava pokraj odlu~uvaweto za pra{awata koi imaat lokalno zna~ewe se i pra{awata koi imaat javen karakter. Ovie nadle`nosti ne bea zakonski regulirani odnosno bea na izvesen na~in reducirani od strana na ministerstvata. Analizata na sevkupnata sostojba so lokalnata samouprava vo toj period39 poka`uva deka periodot od konstituiraweto na prvite

referendum kako na primer Vev~ani, se izrazuva centristi~kiot odnos od strana na dr`avata kon onie nadle`nosti i dejnosti koi spored prirodata bi trebalo se od lokalno zna~ewe. 39 Vidi po{iroko vo istra`uvaweto nasloveno kako ,,Primena na pravoto na lokalnata samouprava vo op{tinite vo Republika Makedonija koe go opfa}a periodot od 01.01.1993

79

pove}epartiski lokalni sobranija do donesuvawe na Zakonot za lokalnata samouprava (i otpo~nuvawe na negovata primena), e period vo koj pravoto na gra|anite na lokalna samouprava prete`no se ostvaruva vo ramkite na sobranijata, so mnogu malku primesi na neposredno u~estvo na gra|anite vo upravuvaweto so lokalnite raboti. Vo ovoj period sobranijata poka`aa (ne)aktivnost, koja spored nadle`nosta odgovara na ve}e sankcioniranata izvorna nadle`nost na edinicata na lokalnata samouprava. Oblicite na neposredno u~estvo na gra|anite se izrazuvaa neavtonomno, naj~esto niz sobraniskiot mehanizam na odlu~uvawe (kako inicijativi i predlozi od gra|anite od oddelni mesni zaednici i inicijativi za pokrenuvawe na postapki za raspi{uvawe na referendumi, naj~esto za samodoprinosite). Vo ramkite na aktivnosta na sobranijata se ostvaruva{e i t.n podelena nadle`nost, (na primer so potvrda na detalnite urbanisti~ki planovi od strana na ministerstvata). Takanare~enata prenesena nadle`nost ne be{e prisutna vo organite na edinicata na lokalnata samouprava, tuku taa se ostvaruva{e vo ramkite na podra~nite edinici na ministerstvata. Sobranijata na edinicite na lokalnata samouprava ne mo`ea da raspravaat za rabotata od nadle`nosta na javnite slu`bi zatoa {to tie bea vo nadle`nost na dr`avata osven gradot Skopje, a dodeka mesnite zaednici bea staveni vo miruvawe. 2. Zakonot za lokalnata samouprava od 1995 godina Zakonot za lokalnata samouprava objaven e vo Slu`ben vesnik na Republika Makedonija broj 52 od 01 noemvri 1995 godina a vleze vo sila petnaesettiot den od negovoto objavuvawe. So ovoj zakon za prv pat po osamostojuvaweto na na{ata dr`ava se ureduvaat: nadle`nosta na edinicite na lokalnata samouprava; u~estvoto na gra|anite vo odlu~uvaweto; organizacijata i rabotata na organite na edinicite na lokalnata samouprava; na~inot na finansirawe na edinicite na lokalnata samouprava; nadzorot nad zakonitosta na rabotata na edinicite na lokalnata samouprava; za{titata na lokalnata samouprava; upotrebata na jazicite i drugi pra{awa od zna~ewe na lokalnata samouprava. Ovoj zakon go so~inuvaat 97 ~lena, sodr`ani vo petnaeset glavi. Edinici na lokalnata samouprava se op{tinite i gradot Skopje. Op{tinata e edinica na lokalnata samouprava vo koja gra|anite go ostvaruvaat pravoto na lokalna samouprava vo oblastite utvrdeni so Ustavot, so ovoj zakon i so drug zakon. Gradot Skopje e posebna edinica na lokalnata samouprava vo koja se ostvaruvaat zaedni~kite potrebi i interesi na gra|anite {to proizleguvaat od karakterot na gradot Skopje kako glaven grad na Republika Makedonija i kako edinstvena prostorna, urbana, ekonomska, politi~ka i ekolo{ka celina.

godina do 30.09.1995 godina, vr{eno od strana na D-r Mirjana Slaninka-Dineva od Institutot za sociolo{ki i politi~ko pravni istra`uvawa - Skopje

80

Spored ovoj zakon edinicite na lokalnata samouprava imaa originerni nadle`nosti, nadle`nosti koi vo soglasnost so organite na dr`avnata uprava gi vr{ea zaedno kako i dovereni nadle`nosti od strana na organite na dr`avnata uprava. Originernite odnosno samostojnite nadle`nosti na lokalnata samouprava bea dadeni vo ~len 17 od istiot zakon i tie se slednive: - donesuvaat programi za razvoj na edinicata na lokalnata samouprava i gra|anite za pra{awa od svoja nadle`nost; - donesuvaat buxet i zavr{na smetka; - donesuvaat programa za ureduvawe na grade`no zemji{te; - gi vr{at rabotite na ureduvawe i upotreba na grade`noto zemji{te vo soglasnost so zakon; - utvrduvaat zoni i sobiraat zemji{na taksa vo soglasnost so zakon; - go ureduvaat i organiziraat gradeweto i odr`uvaweto na lokalnite pati{ta, ulicite i drugite infrastrukturni objekti od lokalno zna~ewe vo soglasnost so zakon; - gi opredeluvaat imiwata na ulicite, plo{tadite, mostovite i drugi infrastrukturni objekti od lokalno zna~ewe vo soglasnost so zakon; - go ureduvaat i organiziraat snabduvaweto so voda za piewe i odvodnuvaweto na otpadnite i atmosverskite vodi vo soglasnost so zakon; - gi ureduvaat i organiziraat rabotite svrzani so javnata ~istota vo soglasnost so zakon; - gi ureduvaat i organiziraat rabotite svrzani so javnoto osvetluvawe vo soglasnost so zakon; - go ureduvaat na~inot na odr`uvaweto i koristeweto na parkovite i drugi javni povr{ini od lokalno zna~ewe; - go ureduvaat na~inot na prevoz vo gradskiot, prigradskiot, odnosno lokalniot soobra}aj vo soglasnost so zakon; - go ureduvaat odr`uvaweto na uli~nata i soobra}ajnata signalizacija vo soglasnost so zakon; - go ureduvaat odr`uvaweto na grobi{tata i na~inot na koristeweto vo soglasnost so zakon; - gi ureduvaat regulacijata, odr`uvaweto i koristeweto na koritata na rekite vo soglasnost so zakon; - go ureduvaat odr`uvaweto i koristeweto na javnite pazari{ta vo soglasnost so zakon; - go ureduvaat ~isteweto na oxacite; - go ureduvaat odr`uvaweto na javniot prostor za parkirawe i na~inot na negovoto koristewe; - mo`at da osnovaat informativni glasila od zna~ewe za lokalnata samouprava vo soglasnost so zakon; - mo`at da osnovaat sredni stru~ni u~ili{ta vo soglasnost so zakon;

81

davaat mislewe pri osnovawe na osnovni u~ili{ta; vo soglasnost so zakon mo`at da finansiraat objekti na osnovni u~ili{ta nad nivoto {to go obezbeduva Republikata; - pokrenuvaat inicijativi, davaat mislewa i predlozi za razvoj na mre`ata na ustanovi od oblasta na kulturata, sportot, socijalnata i detskata za{tita, predu~ili{noto obrazovanie, osnovnata zdravstvena za{tita, za{tita na `ivotnite i bilkite, za{titata i unapreduvaweto na `ivotnata sredina kako i vo drugi oblasti od zna~ewe za interesite na gra|anite; - preku svoi pretstavnici u~estvuvaat vo rabotata i odlu~uvaweto vo organite na upravuvawe na u~ili{tata od osnovnoto obrazovanie i vo ustanovite od oblasta na kulturata, sportot, socijalnata i detskata za{tita, predu~ili{noto obrazovanie, zdravstvenata za{tita, za{titata na `ivotnite i bilkite i unapreduvawe na `ivotnata sredina; - pottiknuvaat i sozdavaat uslovi za razvoj i rabotat na zanaet~istvoto, turizmot i ugostitelstvoto; - vr{at raboti od oblasta na civilnata za{tita vo soglasnost so zakon; - vr{at oddelni ovlastuvawa vrz dobrata od op{ta upotreba i vrz prirodnite bogatstva na svoeto podra~je vo soglasnost so zakon; - vo ramki na svoite nadle`nosti osnovaat upravni i administrativni organi; - za vr{ewe na rabotite od lokalen karakter osnovaat javni slu`bi, javni ustanovi i javni pretprijatija vo soglasnost so zakon i vr{at kontrola nad nivnata rabota; - osnovaat inspekciski organi i slu`bi za oblastite za koi edinicite na lokalnata samouprava imaat samostojna nadle`nost vo ureduvaweto i ostvaruvaweto na rabotite od tie oblasti; - odreduvaat prestapi i kazni koga ne se po~ituvaat propisite na edinicata na lokalnata samouprava; - vr{at i drugi raboti utvrdeni so zakon40. Edinicite na lokalnata samouprava vo soglasnost so nadle`nite organi na dr`avnata uprava gi vr{ea slednive raboti: - donesuvaa generalen urbanisti~ki plan za koj nadle`niot dr`aven organ za rabotite na urbanizmot dava soglsnost; - donesuvaa detalni urbanisti~ki planovi i urbanisti~ka dokumentacija za naseleni mesta na koi nadle`nior dr`aven organ za rabotite od urbanizmot dava soglasnost po prethodno pribaveno mislewe od drugi organi i organizacii utvrdeni so zakon kako i 40

Od prezentiranite nadle`nosti jasno mo`e da se vidi deka od vkupno 32 samostojni nadle`nosti duri 17 se vo soglasnost so zakon.

82

vo soglasnost so zakon da mo`ea da osnovaat, kako i da finansiraat izgradba, opremuvawe i odr`uvawe na ustanovi od oblasta na predu~ili{noto vospitanie, kulturata, sportot, socijalnata i detskata za{tita, osnovnata zdravstvena za{tita, za{titata na `ivotnite i bilkite, za{titata i unapreduvaweto na `ivotnata sredina, kako i vo drugi oblasti od zna~ewe za interesite na gra|anite nad nivoto {to go obezbeduva Republikata. Republikata mo`e na edinicite na lokalnata samouprava so ovoj i so drug zakon da im doveri vr{ewe na opredeleni raboti od nadle`nost na organite na dr`avnata uprava zaradi poefikasno o poracionalno ostvaruvawe na pravata i dol`nostite na gra|anite i zaradi zadovoluvawe na odredeni potrebi od neposreden interes na gra|anite. Pri doveruvawe na nadle`nostite dr`avata }e vodi smetka za goleminata, brojot na `itelite, ekonomskata razvienost i posebnosta na edinicata na lokalnata samouprava. Organi na edinicata na lokalnata samouprava spored ovoj zakon se: sovet, gradona~alnik, upravni i administrativni organi, a onamu kade edinicata na lokalnata samouprava koja ima grad kako sedi{te toga{ gradona~alnikot imenuva glaven arhitekt. Gradona~alnikot ja pretstavuva i zastapuva edinicata na lokalnata samouprava i se izbira na op{tini, neposredni i slobodno izbori so tajno glasawe. Sovetot na edinicata na lokalnata samouprava e pretstavni~ki organ na gra|anite koj go pretstavuvaat pretstavnici na gra|anite izbrani na op{ti, neposredni i slobodni izbori so tajno glasawe (vrz osnova na proporcionalniot sistem). Brojot na ~lenovite na sovetite vo zavisnost od brojot na `itelite na op{tinata ne mo`e da bide pomal od 13 nitu pogolem od 25, osven gradot Skopje koj go so~inuvaat 39 ~lena (25 izbrani neposredno i po dvajca delegirani sovetnici od sedumte op{tini vo ramkite na gradot Skopje). Gra|anite neposredno odlu~uvaat za pra{awata od lokalno zna~ewe preku gra|anska inicijativa, sobiri na gra|anite i referendum. Vo edinicite na lokalnata samouprava gra|anite mo`at da osnovaat mesni (selski ili kvartni) zaednici i drugi oblici na mesna samouprava. Vo mesnite zaednici41 i vo drugite oblici na mesna samouprava gra|anite odlu~uvaat za raboti od neposredno i sekojdnevno zna~ewe za nivniot `ivot i rabotata. So ovoj zakon na gra|anite i na drugite pravni lica dozvoleno im e pravoto na `alba42 protiv poedine~nite akti na gradona~alnikot i upravnite i administrativnite akti na edinicata na lokalnata samouprava. Po `alba protiv poedine~en akt donesen od gradona~alnikot a vo ramkite na samostojnata nadle`nost na edinicata na lokalnata samouprava re{ava sovetot na edinicata na lokalnata samouprava vo prv stepen. Vo prv stepen, a po `alba protiv poedine~niot akt na upravnite organi na edinicata na 41 42

Glava 12 od Zakonot za lokalnata samouprava od 1995 godina. ^len 58 od Zakonot za lokalnata samouprava od 1995 godina.

83

lokalnata samouprava isto taka donesen vo ramkite na samostojnata nadle`nosts re{ava gradona~alnikot. Po `alba na gra|anite protiv poedine~en akt na gradona~alnikot odnosno upravniot organ na edinicata na lokalnata samouprava donesen vo soglasnost so nadle`en organ na dr`avnata uprava ili donesen vo ramkite na doverenata nadle`nost re{ava nadle`niot resoren minister na toj organ. Poedine~nite akti doneseni vo vtor stepen podle`at na sudska kontrola pred nadle`niot sud soglasno Zakonot za sudovite. 3. Zakon za lokalnata samouprava od 2002 godina Analizata na sostojbite vo lokalnata samouprava od sega{en aspekt uka`uva na brojni nedostatoci, nepravilnosti i nedore~enosti vo zakonskata regulativa kako i nepovolni sostojbi vo nejzinoto ostvaruvawe. Izgradbata na sistemot na lokalnata samouprava se odviva{e bavno, nere{itelno i necelosno i kako rezlutat na toa do den dene{en imame nedovr{ena i nepotpolna lokalna samouprava. Poradi malite, nedovolno i nejasno opredeleni nadle`nosti vo Zakonot za lokalnata samouprava od 1995 godina kako i finansiskata zavisnost od dr`avata, golem broj od postojnite op{tini kako i novosozdadenite ne bea vo sostojba da gi izvr{uvaat zada~ite {to od niv gi o~ekuvaa gra|anite kako i da gi zastapuvaat nivnite interesi. Tie ne uspeaa da steknat nitu op{testven nitu urbanisti~ki identitet, odnosno im nedostasuva{e ekonomska, komunalno tehni~ka i op{testvena podloga na zaedni{tvoto. Kako posledica na slobodnata i lo{a interpretacija na ustavnite odredbi vo odnos na nadle`nostite na edinicite na lokalnata samouprava se dojde necelosna i nedosledna operacionalizacija na ustavniot koncept na lokalnata samouprava, taka {to so donesuvaweto na Zakonot za lokalnata samouprava vo 1995 godina namesto da se pro{iri drasti~no se ograni~i avtonomijata na lokalnata samouprava. Nepovolnata sostojba vo lokalnata samouprava vo ovoj period be{e rezlutat na ne doizgradenite zakonski re{enija vo utvrduvaweto na konceptot na lokalnata samouprava koi vo praksata bea locirani vo oblasta na nadle`nostite, vo urbanisti~koto planirawe i razvojot, vo oblasta na finansiraweto kako i vo odnosite vo lokalnata samouprava. Sogleduvaj}i gi ovie nedostatoci Vladata na Republika Makedonija vo maj 1999 godina ja usvoi Strategijata za reforma na javnata administracija ~ij sostaven del be{e i Strategijata za reforma na sistemot na lokalnata samouprava vo Republika Makedonija. Kako rezlutat na ovie zalo`bi a pred se od pritisokot na me|unarodnata zaednica so potpi{uvaweto na Ohridskiot dogovor se dojde do izmeni i dopolni na zakonot za lokalnata samouprava43. So ovie izmeni treba da se sozdade konzistenten sistem na
43

Izmenite i dopolnuvawata na postojniot Zakon za lokalna samouprava se usvoeni na sednicata na Sobranieto na Republika Makedonija odr`ana na 24 januari 2002 godina. Pre~isteniot tekst na zakonot e objaven vo Sl.vesnik na RM br.5 od 29 januari 2002 godina

84

lokalnata samouprava. Celta na ovie izmeni i dopolni na zakonot e lokalnata samouprava da stane, prava, vistinska temelna vrednost na ustavniot poredok kako i dosledno i celosno da se operacionaliziraat ustavnite odredbi vo odnos na samostojnata nadle`nost na edinicite na lokalnata samouprava. Na~elata koi gi karakteriziraat izmenite i dopolnuvawata na Zakonot za lokalnata samouprava go se sledni: - dogradba i razvoj na lokalnata samouprava kako temelna vrednost na ustavniot poredok na Republika Makedonija. - dosledna operacionalizacija na odredbite od Ustavot vo odnos na samostojnata nadle`nost na edinicite na lokalnata samouprava; - celosno vgraduvawe na principite i na~elata na Evropskata povelba za lokalna samouprava; - deetatizacija i decentralizacija vo vr{eweto na javnite raboti na lokalno nivo; - zajaknuvawe na kapacitetite i efikasnosta na lokalnata samouprava; - sistem na finansirawe koj }e ovozmo`i alimentirawe na nadle`nostite na edinicite na lokalnata samouprava i namaluvawe na finansiskata i druga zavisnost od dr`avnata vlast; - zgolemuvawe na imotnite prava i izgradba na sistem na op{tinska sopstvenost svojstven na nadle`nostite na edinicata na lokalnata samouprava i na zakonitostite na pazarnata ekonomija; - jasno opredeluvawe na imotot, statusot i odnosite pome|u javnite pretprijatija od komunalnata sfera i edinicata na lokalnata samouprava; - pojasno razgrani~uvawe na kontrolnite funkcii pome|u organite na dr`avnata vlast i organite na op{tinata i - uslovi za sozdavawe na mala, stru~na i efikasna uprava za vr{ewe na rabotite od samostojnata i doverena nadle`nost na op{tinite. So izmenite i dopolnuvawata na Zakonot za lokalnata samouprava od 20002 godina se ureduvaat: nadle`nostite na op{tinata; neposrednoto u~estvo na gra|anite vo odlu~uvaweto; organizacijata i rabotata na organite na op{tinata; op{tinskata administracija; aktite na organite; imotot-sopstvenost na op{tinata; nadzorot nad rabotata na organite na op{tinata; raspu{taweto na sovetot na op{tinata; mehanizmite na sorabotka me|u op{tinite i Vladata na Republika Makedonija; mesnata samouprava; za{titata na lokalnata samouprava; utvrduvawe na slu`beni jazici vo op{tinata i drugi pra{awa od zna~ewe za lokalnata samouprava. Zakonot sodr`i 105 ~lena sodr`ani vo 15 glavi. Spored ovoj zakon edinici na lokalnata samouprava se op{tinite koi imaat status na pravno lice kako i gradot Skopje kako posebna edinica na lokalnata samouprava. Op{tinata e edinica na lokalnata samouprava kako zaednica na `itelite na odredeno podra~je, utvrdeno so zakon, koja preku svoite organi i preku administracijata i organiziranite javni slu`bi, ovozmo`uva vr{ewe na nadle`nostite propi{ani so zakon. Listata na nadle`nosti opredeleni vo ~len 22 od zakonot e kvantitativno i kvalitativno pogolema

85

za razlika od zakonot od 1995 godina. Nadle`nostite na op{tinata se opredeleni vo slednive oblasti: - urbanisti~koto (urbanoto i ruralnoto) planirawe; - za{titata na `ivotnata sredina i prirodata; - komunalnite dejnosti; - kulturata; - sportot i rekreacijata; - socijalnata za{tita i za{tita na decata; - obrazovanie; - zdravstvena za{tita; -sproveduvawe na podgotovki i prevzemawe na merki za za{tita i spasuvawe na gra|anite i materijalnite dobra od voeni razurnuvawa, prirodni nepogodi i drugi nesre}i i od posledicipredizvikani od niv; - protivpo`arna za{tita; - nadzor nad vr{ewe na rabotite od nejzina nadle`nost i - drugi raboti opredeleni so zakon. Za razlika od prethodniot zakon vo ovoj opredeleno e deka organi na op{tinata se samo sovetot i gradona~alnikot. Sovetot e pretstavni~ki organ na gra|anite koj odlu~uva vo ramkite na nadle`nostite na op{tinata. Sovetnicite izbrani vo sovetot na op{tinata se pretstavnici na gra|anite izbrani na op{ti, neposredni i slobodni izbori so tajno glasawe. Brojot na ~lenovite na sovetot se utvrduva vo zavisnost od brojot na `itelite na op{tinata i ne mo`e da bide pomal od 9 nitu pogolem od 33 ~lena. Gradona~alnikot ja pretstavuva i zastapuva op{tinata i se bira na sekoi ~etiri godini na op{ti, neposredni i slobodni izbori so tajno glasawe vo soglasnost so zakonot so koj se reguliraat lokalnite izbori. Vo ovoj zakon vo golema mera e zajaknata ulogata i nadle`nostite na gradona~alnikot nasproti sovetot. Porane{nite isprepleteni nadle`nosti pome|u ovie dva organa na op{tinata ve}e se minato. U~estvoto na gra|anite vo politi~kite procesi su{tinski ne se razlikuva od ona {to e regulirano vo prethodniot zakon osven nekoi mali izmeni i dopolnuvawa kako na primer: - obvrskata od ~len 8 od zakonot, za zadol`itelno i bez nadomestok informirawe na gra|anite od strana na organite na op{tinata, komisiite na sovetot i javnite slu`bi osnovani od op{tinata, za svojata rabota kako i za planovite i programite koi se od zna~ewe za razvojot na op{tinata. Isto taka op{tinata e dol`na na gra|anite da im ovozmo`i pristap kon osnovnite informacii za uslugite {to im gi obezbeduva. Ponatamu neposrednoto u~estvo na gra|anite vo odlu~uvaweto vo op{tinite regulirano vo glava IV od izmenite i dopolnuvawata na zakonot, re~isi vo ni{to ne se razlikuva so istata glava od zakonot od 1995 godina vo pogled na gra|anskata inicijativa, sobirot na gra|ani i referendumot44. Novinata vo ovoj zakon e obvrskata na gradona~alnikot da sozdade uslovi za
44

Po{iroko za ova vidi vo oblici na ostvaruvawe na neposredno u~estvo na gra|anite vo odlu~uvaweto vo lokalnata samouprava.

86

dostavuvawe na pretstavki i predlozi na gra|anite kako i obvrskata da dostavi obrazlo`en odgovor na podnositelot na predlogot (~len 29), kako i mo`nosta koja mu e dadena na gradona~alnikot i sovetot pri izgotvuvawe na propisite na op{tinata prethodno da organiziraat javni tribini, da sprovedat anketi ili da pobaraat predlozi od gra|anite (~len 30). U~estvoto na gra|anite vo komisiite i rabotnite tela na sovetot ne e regulirano nitu vo edna odredba od zakonot. Vo delot na mesnata samouprava (glava XII) za razlika od prethodniot zakon na gra|anite im e dozvoleno da osnovaat dva vida na mesna samouprava: vo gradovite - urbani zaednici, i vo drugite naseleni mesta - mesni zaednici. Gra|anite na urbanite odnosno mesnite zaednici na svoite sobiri mo`at da razgleduvaat pra{awa i da zazemaat stavovi i izgotvuvaat predlozi za pra{awa od neposredno i sekojdnevno zna~ewe za `ivotot i rabotata na `itelite od toa podra~je. Gra|anite isto taka mo`at na svoite sobiri na gra|ani da izberat i sovet na urbanata odnosno mesnata zaednica na na~in i postapka utvrdena so statutot na op{tinata. Kako mo`nost za u~estvo na gra|anite vo odvivaweto na politi~kite i drugi procesi na lokalno nivo vo ovoj zakon predvidena e mo`nost za formirawe na Komisija za odnosi me|u zaednicite45 koja gi razgleduva pra{awata koi se odnesuvaat na odnosite pome|u zaednicite zastapeni vo op{tinata i dava svoe mislewe i predlozi za na~inite za nivno razre{uvawe. Vtorata mo`nost e formiraweto na Sovetot na potro{uva~ite46 koj ima za obvrska da gi razgleduva pra{awata i da utvrduva predlozi koi{to se odnesuvaat na kvalitetot na uslugite na javnite slu`bi na op{tinata.

45 46

^len 55 od Zakonot za lokalnata samouprava ^len 56 od Zakonot za lokalnata samouprava

87

Tema 19 SOVREMENATA LOKALNA SAMOUPRAVA VO REPUBLIKA MAKEDONIJA Ustaven koncept na lokalnata samouprava
Prof. d-r Jove Kekenovski

So konstituiraweto na Republika Makedonija kako samostojna i suverena dr`ava i donesuvawe na Ustavot od 17 noemvri 1991 godina kako i Zakonot za lokalnata samouprava od mesec noemvri 1995 godina, vo Republika Makedonija se vospostavi i po~na izgradbata na sistemot na lokalnata samouprava. Lokalnata samouprava vo Republika Makedonija se zasniva vrz osnovnite premisi na demokratskata lokalna samouprava kako i vrz iskustvata od prakti~no funkcionirawe na lokalnata samouprava vo oddelni zemji, pred se zapadnoevropskite. Osnovnite karakteristiki na lokalnata samouprava vo na{ata dr`ava se: Prvo: Ustavot na Republika Makedonija od 1991 godina kako i ustavnite amandmani I i II od 1992, amandmanot broj III od 1998 godina kako i amandmanite IV-XV od noemvri 2001 godina, lokalnata samouprava ja opredeluvaat kako temelna vrednost na ustavniot poredok na Republika Makedonija i istovremeno gi utvrduva osnovnite principi vrz koi taa se organizira i funkcionira47. ^itaj}i go Ustavot, na prv pogled mo`e da se zabele`i i da se dobie vpe~atok deka toj ima restriktiven priod kon ureduvaweto na lokalnata samouprava. Vodej}i se od idejata za mal, koncizen i sovremen Ustav i nesakaj}i istiot da go obremenuva so mnogu odredbi,, ustavotvorecot nastojuval da gi utvrdi samo osnovnite principi, a potoa soodvetniot zakon, vo ovoj slu~aj Zakonot za lokalnata samouprava, podetalno da go uredi toa {to e izre~no predvideno vo Ustavot. Vo soglasnost so takviot priod, Ustavot, osven na~elnoto utvrduvawe na lokalnata samouprava kako element od temelnite vrednosti na ustavniot poredok na Republika Makedonija, na lokalnata samouprava i ja posvetuva i Glava V od Ustavot so vkupno ~etiri ~lena48. No, nezavisno od toa, vakviot odnos na Ustavot kon lokalnata
^len 8, stav1 alineja 9 i Glava V od Ustavot na Republika Makedonija od 1991 godina. ^len 114 stav 5 od Ustavot na RM - Lokalnata samouprava se ureduva so zakon koj se donesuva so dvotretinsko mnozinstvo glasovi na vkupniot broj pratenici, pri {to mora da ima mnozinstvo glasovi od vkupniot broj pratenici koi pripa|aat na zaednicite koi ne se mnozinstvo vo Republika Makedonija. Zakonite za lokalno finansirawe, lokalni izbori, op{tinski granici i za gradot Skopje, se donesuvaat so mnozinstvo glasovi od prisutnite pratenici, pri {to mora da ima mnozinstvo glasovi od pratenicite koi pripa|aat na zaednicite koi ne se mnozinstvo vo republika Makedonija
47 48

88

samouprava ne e nepoznat vo pravnata teorija i praksa. Golem e brojot na Ustavi koi samo na~elno ja opredeluvaat lokalnata samouprava, prepu{taj}i taa da bide pokonkretno utvrdena so specijalnoto zakonodavstvoto. Vo sekoj slu~aj dosta e va`no Ustavot na edna dr`ava {to e mo`no pojasno pokoncizno, razbirlivo i bez dvosmislenost ili nerazbirlivost da ja opredeli polo`bata i ulogata na lokalnata samouprava vo politi~kiot sistem49. Opredeluvaj}i se za lokalna samouprava kako temelna vrednost na ustavniot poredok, Ustavot na Republika Makedonija od 1991 godina go napu{ta porane{niot komunalen sistem kako inkopatibilen so noviot ekonomski i politi~kiot sistem {to toj go inagurura, i se opredeluva za sovremen koncet na lokalnata samouprava po urnek na razvienite zapadnoevropski dr`avi. Na vakov na~in lokalnata samouprava ima ustavna polo`ba i so Ustavot zagarantirana samostojnost i samoupravnost vo politi~kiot sistem na Republika Makedonija. Vtora: zna~ajna karakteristika na ustavniot koncept na lokalnata samouprava vo Republika Makedonija pretstavuva toa {to so Ustavot na gra|anite im se garantira pravoto na lokalnata samouprava50, {to zna~i deka pravoto na lokalnata samouprava i principite na lokalnata samouprava se opredeleni kako ustavni kategorii. Na vakov na~in stanuva jasno deka pravoto na gra|anite na lokalna samouprava e politi~ko pravo koe im ovozmo`uva na gra|anite da odlu~uvaat za rabotite od lokalno zna~ewe i pravo koe mo`at da go ostvarat na neposreden ili posreden na~in preku demokratski izbrani pretstavnici na demokratski, neposredni, slobodni i tajni lokalni izbori. Vakviot na~in na ustavnoto garantirawe na pravoto na gra|anite na lokalna samouprava go potvrduva demokratskiot karakter na lokalnata samouprava vo Republika Makedonija. Treta bitna karakteristika na Ustavot na Republika Makedonija od 1991 godina se ogleda vo faktot, {to toj vostanovuva ednostepena lokalna samouprava. Edinici na lokalnata samouprava se op{tinite51. Ustavot predviduva i edna specifi~nost vo sistemot na lokalnata samouprava koja se ogleda vo utvrduvawe i opredeluvawe na polo`bata na glavniot gradot Skopje. Imeno, Ustavot go utvrduva gradot Skopje, kako posebna edinica na lokalnata samouprava, ~ija organizacija se ureduva so poseben zakon52. Zakonite za teritorijalnata organizacija na op{tinite vo Republika Makedonija i Zakonot za gradot Skopje, se donesuvaat so mnozinstvo glasovi od prisutnite pratenici, pri {to mora da ima mnozinstvo glasovi od prisutnite pratenici koi pripa|aat na zaednicite koi ne se mnozinstvo vo Republika Makedonija53. ^etvrtata karakteristika na lokalnata samouprava vo Republika Makedonija se ogleda vo ustavnata odredba spored koja vo op{tinite mo`at
49

Vidi po{iroko: ,,Lokalna samouprava strana 151-154 Avtori: Gordana SiljanovskaDavkova i Vladimir Mitkov, izdava~: Magor-Skopje, 2000 godina. 50 ^len 114 stav 1 od Ustavot na Republika Makedonija. 51 ^len 114 stav 2 od Ustavot na RM. 52 ^len 117 stav 1 od Ustavot na RM. 53 To~ka 1 na Amandmanot broj XVI.

89

da se osnovaat oblici na mesna samouprava kako potesen oblik na samoorganizirawe na gra|anite. Vo op{tinata mo`at da se osnovaat dva oblika na mesna samouprava i toa vo gradovite urbani zaednici a vo drugite naseleni mesta-mesni zaednici54. Kako petta karakteristika na lokalnata samouprava vo Republika Makedonija mo`eme da ja navedeme mo`nosta na gra|anite na neposredna i posredni~ka lokalna samouprava. Toa zna~i deka gra|anite go ostvaruvaat pravoto na lokalna samouprava neposredno i preku demokratski izbrani pretstavnici vo organite na edinicite na lokalnata samouprava. Pravoto na lokalna samouprava gra|anite na neposreden na~in go ostvaruvaat po pat na referendum, gra|anska inicijativa, sobir na gra|ani i drugi oblici na neposredno izjasnuvawe, a dodeka na posreden na~in, pravoto na lokalna samouprava go ostvaruvaat so izbor na pretstavnici vo edinicata na lokalnata samouprava po pat na neposredni, slobodni, demokratski i tajni lokalni izbori55. [esto: Lokalnata samouprava ima svoi izvorni funkcii odnosno nadle`nosti vo slednive oblasti: vo javnite slu`bi, urbanizmot i ruralnoto planirawe, za{titata na okolinata, lokalniot ekonomski razvoj, lokalnoto finansirawe, komunalnite dejnosti, kulturata, sportot, socijalnata i detskata za}tita, obrazovanieto, zdravstvenata za{tita i drugi oblasti utvrdeni so zanonot za lokalnata samouprava56. Vo vr{eweto na nadle`nostite utvrdeni so Ustavot i so zakonot op{tinata kako edinica na lokalnata samouprava e samostojna. Isto taka dr`avata vo soglasnost so zakon mo`e da prenese i drugi funkcii t.e nadle`nosti na lokalnata samouprava {to zna~i deka pokraj izvornite funkcii lokalnata samouprava vo Republika Makedonija mo`e da raspolaga i so preneseni funkcii57. Sedma karakteristika na lokalnata samouprava vo Republika Makedonija e {to Republikata vr{i nadzor nad zakonitosta na nejzinata rabota58. Nadzorot vrz zakonitosta na raboteweto na op{tinite i gradot Skoje go vr{i Republikata preku svoi organi; Ustavniot sud na Republika Makedonija ja ocenuva ustavnosta i zakonitosta na op{tite akti na lokalnata samouprava, redovnite sudovi re{avaat za upravnite sporovi vo vrska so zakonitosta na poedine~nite akti na organite na lokalnata samouprava, Vladata na Republika Makedonija gi zapira od izvr{uvawe nezakonitite akti na lokalnata samouprava i ministerstvata i dr`avniot zavod za revizija vr{at inspekciski nadzor i revizija na rabotata na organite na lokalnata samouprava i Osma karakteristika na lokalnata samouprava e nejzinata finansiska samostojnost. Taa samostojnost se sogleduva vo toa {to lokalnata samouprava ima sopstveni izvori na prihodi, dotacii od dr`avata i drugi
54 55

^len 114 stav 3 od Ustavot na RM i Glava XII od Zakonot za lokalnata samouprava. ^len 115 stav 1 od Ustavot na RM i ~len 5 od Zakonot za lokalnata samouprava (Sl. Vesnik na R.M. br.5/2002 godina). 56 Amandman broj XVII na ~len 115 stav 1 od Ustavot na Republika Makedonija 57 ^len 115 stav 3 od Ustavot na Republika Makedonija. 58 ^len 115 stav 3 od Ustavot na Republika Makedonija

90

izvori na finansirawe. Sopstveni izvori na prihodi se lokalnite danoci, nadomestocite i taksi utvrdeni so zakon so koi se finansiraat izvornite nadle`nosti a so drugite prihodi se finansiraat prenesenite funkcii od dr`avnite organi. Deveto: Koga se zboruva za karakteristikite treba da se ima vo predvid i dadenata mo`nost na lokalnata samouprava, so Ramkovniot dogovor, so koj lokalnite na~alnici na policijata }e gi izbiraat sovetite na op{tinite od listite na kandidati predlo`eni od strana na Ministerstvoto za vnatre{ni raboti na Republika Makedonija. 2. Ustavot na Republika Makedonija od 1991 godina kako i ustavnite amandmani od 2001 godina vostanovuvaat klasi~na demokratska lokalna samouprava koja pretstavuva poseben sistem na upravuvawe na edinicite na lokalnata samouprava - op{tinite. Po Potpi{uvawe na Ramkovniot dogovor, Sobranieto na Republika Makedonija na sednicata odr`ana na 16 noemvri 2001 godina gi usvoi petnaesette amandmani zacrtani so istiot59. Od posebno zna~ewe za lokalnata samouprava bitni se amandmanite broj XVI na ~len 114, stav 5 i broj XVII na ~len 115 stav 1. Amandmanot XVI glasi: ,,Lokalnata samouprava se ureduva so zakon koj se donesuva so dvotretinsko mnozinstvo glasovi od vkupniot broj pratenici, pri {to mora da ima mnozinstvo glasovi od vkupniot broj pratenici koi pripa|aat na zaednicite koi ne se mnozinstvo vo Republika Makedonija. Zakonite za lokalno finansirawe, lokalni izbori, op{tinskite granici i za gradot Skopje, se donesuvaat so mnozinstvo glasovi od prisutnite pratenici, pri {to mora da ima mnozinstvo glasovi od prisutnite pratenici koi pripa|aat na zaednicite koi ne se mnozinstvo vo Republika Makedonija. So ovoj amandman Zakonot za lokalnata samouprava e staven na nivo na sistemski zakon no so obvrska pri negovoto glasawe da ima mnozinstvo glasovi od vkupniot broj na pratenicite koi pripa|aat na zaednicite koi ne se mnozinstvo vo Republika Makedonija. Isto taka ustavna e obvrskata zakonite za lokalno finansirawe, za teritorijana podelba, za lokalnite izbori i za gradot Skopje da se donesat so prosto mnozinstvo od prisutnite pratenici no so istata obvrska pri glasaweto da postoi mnozinstvo glasovi od prisutnite pratenici koi se izjasnile deka pripa|aat na zaednicite koi ne se mnozinstvo vo Republika makedonija. Amandmanot XVII glasi: ,,Vo edinicite na lokalnata samouprava gra|anite neposredno i preku pretstavnici u~estvuvaat vo odlu~uvaweto za pra{awa od lokalno zna~ewe, a osobeno vo oblastite na javnite slu`bi, urbanizmot i ruralnoto planirawe, za{tita na okolinata, lokalniot ekonomski razvoj, lokalnoto finansirawe, komunalnite dejnosti, kulturata, sportot, socijalnata i detska za{tita, obrazovanieto, zdravstvenata za{tita i vo drugi oblasti uredeni so zakon. Za razlika od
59

Amandmanite se so numeracija od IV XVIII, od pri~ina {to prethodno ima{e usvoeno tri amandmana koi se odnesuvaat na ograni~uvawe na pritvorot (1998 godian) i na nemaweto na teritorijalnite pretenzii sprema sosednite zemji (1992 godina).

91

prethodnoto ustavno re{enie na ovoj ~len sega evidentno se zgolemeni nadle`nostite na lokalnata samouprava i toa vo delot na javnite slu`bi, ruralnoto planirawe, za{titata na okolinata, lokalniot ekonomski razvoj, i lokalnite finansii60.

60

Istiov amandman se odnesuva i na gradot Skopje.

92

Tema 20 POLO@BA, OSNOVAWE I PODRA^JE NA EDINICITE NA LOKALNATA SAMOUPRAVA VO REPUBLIKA MAKEDONIJA


Prof. d-r Jove Kekenovski

Vo Ustavot na Republika Makedonija se veli deka edinici na lokalnata samouprava se op{tinite61. Utvrduvaj}i ja polo`bata na op{tinata Zakonot za lokalnata samouprava istaknuva deka op{tinata pretstavuva edinica na lokalna samouprava, kako zaednica na `itelite na odredeno podra~je, utvrdeno so zakon, koja preku svoite organi i preku administracijata i organiziranite javni slu`bi, ovozmo`uva vr{ewe na nadle`nostite propi{ani so zakonot62. Ustavot isto taka gi nabrojuva oblastite na koja se protegaat zakonskite nadle`nosti a toa se: javnite slu`bi, urbanizmot i ruralnoto planirawe, za{tita na okolinata, lokalniot ekonomski razvoj, lokalnoto finansirawe, komunalnite dejnosti, kulturata, sportot, socijalnata i detskata za{tita, obrazovanieto, zdrastvenata za{tita i drugi oblasti utvrdeni so zakonot za lokalnata samouprava63. Edna od osnovnite karakteristiki na edinicite na lokalnata samouprava e toa {to op{tinite imaat status na pravno lice64. Kako pravno lice op{tinata e subjekt vo pravoto i pravnite odnosi i ima delovna sposobnost, {to zna~i deka ima sposobnost pri sklu~uvaweto na imotnopravnite i drugite dogovorni odnosi da bide nositel na prava i obvrski. Vtora zna~ajna karakteristika, e pravoto na op{tinata vr{eweto na svoite nadle`nosti da go ureduva so statutot65 i drugi propisi koi samata gi donesuva. Statutot e najvisok akt na op{tinata i najblago re~eno toj pretstavuva Ustav na op{tinata. So statutot na op{tinata se ureduvaat: organizacijata i raboteweto na organite na op{tinata, organizacijata i raboteweto na komisiite na sovetot; vr{eweto na rabotite od ~lenot 20 na zakonot za lokalnata samouprava66; na~inot na informirawe na gra|anite; slu~aite na isklu~uvawe na javnosta od sednicite na sovetot; na~inot i postapkata za dostavuvawe pretstavki i predlozi za rabotata na organite na op{tinata i postapuvawe po niv; na~inot na organizirawe javni tribini,
61 62

^len 114 stav 2 od ustavot na Republika Makedonija ^len 2 stav 2 do Zakonot za lokalnata samouprava (Sl. Vesnik na R.M br.5/2002) 63 ^len 115 stav 1 od Ustavot na Republika Makedonija. 64 ^len 3 stav 2 od Zakonot za lokalnata samouprava (Sl. Vesnik na R.M br.5/2002) 65 ^len 7 stav 1 i 2 od Zakonot za lokalnata samouprava (Sl. Vesnik na R.M br.5/2002) 66 ^len 20 od Zakonot za lokalnata samouprava glasi: ,,Op{tinite, vo ramkite na zakonot, vo soglasnost so na~eloto na supsidijarnost, imaat pravo na svoeto podra~je da gi vr{at rabotite od javen interes od lokalno zna~ewe, {to ne se isklu~eni od nivna nadle`nost ili ne se vo nadle`nost na organite na dr`avnata uprava.

93

sproveduvawe anketi i pribirawe predlozi od gra|anite; na~inot na izvr{uvawe na obvrskite od oblasta na odbranata vo voena sostojba, kako i drugi pra{awa od zna~ewe za lokalnata samouprava. Spored pozitivnoto makedonsko zakonodavstvo edinicite na lokalnata samouprava odnosno op{tinite imaat svoe podra~je i ime67 kako i svoj grb i zname68. Imeto e biten element na edinicata na lokalnata samouprava. Nema bezimena edinica na lokalnata samouprava. So imeto na edinicata na lokalnata samouprava se vr{i identifikacija na op{tinite vo Republika Makedonija i nasekade vo svetot. Zakonodavecot isklu~ivo nalaga grbot i znameto na op{tinata da se razlikuvaat od grbot i znameto na drugi dr`avi, od drugi op{tini kako i od grbot i znameto na me|unarodni organizacii. Na~inot i postapkata za utvrduvawe na grbot i znameto se utvrduva so statutot na op{tinata. Ministerstvoto nadle`no za vr{ewe na rabotite {to se odnesuvaat na lokalnata samouprava, vodi registar na grbovite i znamiwata na op{tinite vo Republika Makedonija. Grbot i znameto mo`at da se upotrebuvaat po upisot vo registarot koj go vodi nadle`noto ministerstvo. Sodr`inata i na~inot na vodewe na registerot ja propi{uva ministerot nadle`en za vr{ewe na rabotite {to se odnesuvaat na lokalnata samouprava. Podra~je i osnovawe na op{tinata: Koga se zboruva za osnovawe na op{tina na prv pogled se misli na opredeluvawe na podra~jeto na op{tinata na koe se vr{at nadle`nostite odnosno na koe funkcionira op{tinata. Podra~jeto e biten element na polo`bata na edinicata na lokalnata samouprava. Op{tinata mora da ima svoe podra~je koe e utvrdeno so zakon i edinicata na lokalnata samouprava ne mo`e da postoi dokolku nema svoe podra~je. Podra~jeto na koe se protega op{tinata pretstavuva prirodna, geografska i ekonomska celina, so izgradena infrastruktura i infrastrukturni objekti, so postoewe na uslovi za izgradba kako i izgradena komunikaciska mre`a so uslovi za politi~ki, kulturen, istoriski i drug razvoj, i objekti od op{testven standard69. Dokolku ne postoi podra~je, organite na op{tinata ne }e mo`at da gi ostvarat svoite nadle`nosti kako i odgovornosta pred gra|anite. Ednostavno bez podra~je, op{tinata nema da funkcionira. Koga se utvrduva podra~jeto na edna op{tina mora da se vodi smetka za granicite na katastarskite op{tini, taka {to granicite na op{tinata da ne gi se~at granicite na katastarskite op{tini70. Osnovaweto na op{tinata zna~i konstituirawe na celosna lokalna i op{testvena i politi~ka zaednica vo koja treba da postojat materijalni, op{testveni, politi~ki, kulturni i drugi uslovi za razvojot na edinicata na lokalnata samouprava, odnosno op{tinata, i za ostvaruvawe na pravoto na gra|anite na lokalna samouprava. Tokmu poradi ova pri osnovaweto na
67 68

^len 9 od Zakonot za lokalnata samouprava (Sl. Vesnik na R.M br.5/2002) ^len 10 od Zakonot za lokalnata samouprava (Sl. Vesnik na R.M br.5/2002) 69 ^len 17 od Zakonot za lokalnata samouprava (Sl. Vesnik na R.M br.5/2002) 70 ^len 18 od Zakonot za lokalnata samouprava (Sl. Vesnik na R.M br.5/2002

94

op{tinata treba da se nastojuva po mo`nost da se obezbedat site ovie uslovi bez koi ne bi mo`ela nitu da postoi nitu da se razviva op{tinata. Imaj}i go vo predvid ova, zakonodavecot predvidel op{tinata da mo`e da se osnova za podra~je na edno ili pove}e naseleni mesta vo koi gra|anite se povrzani so zaedni~ki potrebi i interesi, na koe postojat uslovi za materijalen i op{testven razvoj i za u~estvo na gra|anite vo odlu~uvaweto za lokalnite potrebi i interesi71. Pri osnovaweto odnosno pri utvrduvaweto na podra~jeto na op{tinata mora da se nastojuva da se pronajdat realnite uslovi i kriteriumi za ,,optimalna golemina na op{tinata i da se pojde od opredeleni principi. Osnovaweto na op{tinata terba da se temeli islu~ivo na ekonomskite, geografskite, demografskite, istoriskite, soobra}ajnite, prostornite, urbanisti~kite, komunalnite i drugi kriteriumi no najmalku na politi~ki ili etni~ki kriteriumi. Isto taka pri osnovaweto na op{tinata treba da se vodi smetka za tradicijata na naselenieto, da se zemat vo predvid nivnite stavovi, predlozi i mislewa. Ponatamu treba da postoi kontinuitet na podra~jeto, odnosno podra~jeto terba da pretstavuva fizi~ki neprekinata celina, {to zna~i site nejzini delovi da bidat me|usebno povrzani. Na teritorijata na koja se osnova edna nova op{tina mora da se nao|a barem edno naseleno mesto, {to zna~i deka op{tinata nemo`e da se osnova i nejzinoto podra~je da go so~inuvaat samo nenaseleni mesta (nenaseleni planinski predeli, zemjodelski povr{ini i dr). Sekoj del od dr`avnata teritorija (grad, prigradska naselba, selo, planina, reka, ezero i tn.) mora da se nao|a vo ostav na edna op{tina i nitu eden del od dr`avata ne smee da ostane nadvor od podra~jeto na edna op{tina. Osnovaweto na op{tinata se vr{i isklu~ivo so zakon. Naj~esto postavuvano pra{awe pri osnovaweto na novi op{tini e: Dali op{tinata treba da bide mala ili golema72? Kako {to se istaknuva vo literaturata a toa go poka`uva i praksata pomalite op{tini imaat opredelena prednosot bidej}i tie obezbeduvaat poneposredno u~estvo i poneposreden odnos na gra|anite pri odlu~uvaweto i re{avaweto za zaedni~kite lokalnite potrebi i interesi. Kaj ovie op{tini neposredniot interes i komunikacija se posilno izrazeni i postojat pove}e uslovi za ostvaruvawe na solidarnosta na gra|anite pri re{avaweto na nivnite zaedni~ki potrebi i interesi. Negativnata strana na ovie mali op{tini se sostoi vo faktot {to tie nemaat dovolno materijalni i ~ove~ki resursi za da gi vospostavat i razvivaat organite i drugite institucii na lokalnata samouprava. [to zna~i deka tie nemo`at seriozno da odgovorat na sovremeniot politi~ki, ekonomski, tehni~ki i materijalen razvoj na op{testvoto. Za razlika od niv, golemite op{tini mo`at da odgovorat na site ovie barawa me|utoa samata golemina e pre~ka za neposrednoto u~estvo na gra|anite vo ostvaruvawe na zaedni~kite potrebi i interesi. Tokmu poradi ova sozdavaweto na pregolemi op{tini e vo kolizija so
71 72

^len 16 od Zakonot za lokalnata samouprava (Sl. Vesnik na R.M br.5/2002) Vo sekojdnevniot `ivot i praksa za pomali op{tini se smetaat onie op{tini vo koi `iveat pome|u 10.000 i 12.000 `iteli, a za pogolemi onie so nad 12.000 `iteli

95

demokratskite principi na lokalnata samouprava bidej}i postoi opasnost neposrednoto u~estvo na gra|anite pri ostvaruvaweto na zaedni~kite interesi i potrebi da bide zameneto so posredni~kata demokratija. Odnosno so drugi zborovi pri postoewe na pregolemi op{tini namesto da imame neposredna lokalna samouprava lesno mo`e da se slu~i da imame posredna lokalna samouprava. Imaj}i go vo predvid ova kreatorite na op{tinskata teritorijalna karta pri sozdavaweto na novi op{tini moraat da vodat smetka da sozdadat optimalen model na op{tina imaj}i gi vo predvid site prethodni kriteriumi. Teritorijalna podelba: Utvrduvaweto na podra~jeto na op{tinata e mo{ne slo`ena i odgovorna rabota. Toa e krupen problem na teritorijalnata podelba na sekoja dr`ava. Od pravilno utvrduvawe na podra~jeto na op{tinite vo edna dr`ava vo golema mera zavisi ostvaruvaweto na zada~ite i celite kako i funkcioniraweto na celokupniot sistem na lokalnata samouprava. Mora da se priznae deka e navistina te{ko da se odredat optimalnite uslovi i kriteriumi {to podra~jeto na edna op{tina treba da gi ispolni za da odgovori na potrebite na razvojot i zada~ite na op{tina i na potrebite i interesite na gra|anite. Osnovaweto na novi op{tini ili reorganizacija na postojnite mora da se odviva vo eden demokratski ambient a preduslov na toa e postoewe na cvrsta zakonska regulativa i konsultacija na naselenieto na odnosnoto podra~je so primena na instrumentite na neposrednata demokratija (sobir na gra|anite, gra|anska inicijativa i referendum). Na eden vakov na~in im se ovozmo`uva na gra|anite neposredno da vlijaat pri utvrduvaweto na podra~jeta na svoite op{tini. Teritorijalnata podelba na Republika Makedonija, utvrduvaweto na podra~jeto, imiwata, sedi{tata i granicite na op{tinite, postapkata za osnovawe op{tini (spojuvawe, podelba i promena na granicite) i drugi pra{awa vo vrska so teritorijalnata podelba se ureduva so zakon. Osnovaweto na novi op{tini, kako i promenata na sedi{teto na op{tinite se vr{i so zakon73. [to zna~i deka so zakonot za teritorijalnata organizacija na Republika Makedonija se osnovaat op{tinite, se utvrduvaat podra~jata na op{tinite i Gradot Skopje kako posebna edinica na lokalnata samouprava, se utvrduvaat imiwata, sedi{tata i granicite na op{tinite, se opredeluva vidot i imiwata na naselenite mesta, spojuvawe, podelba i promena na granicite na op{tinite i Gradot Skopje, kako i drugi pra{awa svrzani so teritorijalnata organizacija na lokalnata samouprava. Osnovawe na nova op{tina (spojuvawe, podelba i promena na granicite) i promena na imeto i sedi{teto mo`e da se izvr{i samo so izmena i dopolnuvawe na zakonot za teritorijalna organizacija na lokalnata samouprava na Republika Makedonija po prethodno konultirawe na gra|anite od odnosnoto podra~je. Podra~jeto na op{tinata opfa}a naseleni mesta so katastarski op{tini utvrdeni vo soglasnost so zakon. Naseleno mesto i negovata katastarska op{tina mo`at da bidat vo sostav samo na edna
73

^len 19 od Zakonot za lokalnata samouprava (Sl. Vesnik na R.M br.5/2002)

96

op{tina. Granica na op{tinata se granici na katastarskite op{tini na naselenite mesta vo nejzin sostav vo delot {to se grani~at so sosednite op{tini. Sekoja op{tina ima sedi{te koe se nao|a vo naseleno mesto koe e vo nejzin sostav. Naseleni mesta se gradovite i selata. Gradot pretstavuva naseleno mesto koe ima: pove}e od 3000 `iteli, ima razviena infrastruktura na dejnosti a nad 51% od vrabotenite se von primarnite dejnosti, ima izgradeno urbana fizionomija, so zoni za domuvawe, stopanstvo, rekreacija i javno zelenilo, plo{tad, izgraden sistem na ulici i komunalni slu`bi i pretstavuva funkcionalno sedi{te na naselenite mesta vo okru`uvaweto. Podra~jeto na gradot e utvrdeno so Generalniot urbanisti~ki plan na gradot. Za razlika od gradot, spored ovoj zakon, seloto e naseleno mesto so ednofunkcionalno zna~ewe vo koe preovladuva edna dejnost, a atarot e so agrarna fizionomija i funkcija. Podra~jeto na seloto e negovata katastarska op{tina. Funkcionalnite celini na naselenite mesta koi nemaat svoja katastarska op{tina, se ozna~uvaat kako naselbi. Naselenite mesta i imiwata na naselenite mesta vo sostav na op{tinata isto taka se utvrduvaat so ovoj zakon i dve ili pove}e naseleni mesta ne smeat da imaat isto ime 74. Grad Skopje: Ustavot na Republika Makedonija propi{uva deka Gradot Skopje e posebna edinica na lokalnata samouprava, ~ija organizacija se ureduva so poseben zakon. Gradot Skopje e posebna edinica na lokalnata samouprava vo koja se ostvaruvaat zaedni~kite potrebi i interesi na gra|anite {to proizleguvaat od karakterot na gradot Skopje, kako glaven grad na Republika Makedonija75. Toj pretstavuva edinstvena prostorna, urbana, soobra}ajna, op{testveno-ekonomska, ekolo{ka i administrativna celina. Zaradi poefikasno ostvaruvawe na pravoto na lokalnata samouprava na podra~jeto na gradot Skopje oddelni raboti od negovata nadle`nost se izvr{uvaat vo gradskite op{tini koi pretstavuvaat negovi organizacioni celini. Op{tinite vo sostavot na gradot Skopje nemaat ist status so op{tinite utvrdeni so Zakonot za teritorijalnata organizacija na lokalnata samouprava na Republika Makedonija. Gradot Skopje ima status na pravno lice, ima svoj grb i zname koi se koristat na celoto negovo podra~je. Op{tinite vo gradot Skopje mo`at da imaat svoi grb i zname no go koristat istovremeno so grbot i znameto na gradot Skopje76.

74

^len 1,2,3,4,5,6 i 7 od Zakonot za teritorijalna organizacija na lokalnata samouprava na Republika Makedonija 75 ^len 4 stav 1 od Zakonot za lokalnata samouprava (Sl. Vesnik na R.M br.5/2002) 76 ^len 1, ~len 2 stav 2, ~len 3 stav 2, ~len 6 i 7 od Zakonot za gradot Skopje

97

Tema 21 NADLE@NOSTI NA LOKALNATA SAMOUPRAVA VO REPUBLIKA MAKEDONIJA


Prof. d-r Ilija Todorovski

1.URBANISTI^KO PLANIRAWE Pobitni nadle`nosti na lokalnata samouprava vo ovaa oblast se: -Ureduvawe na prostorot. Toa zna~i obvrska na op{tinata da obezbedi humani uslovi za `ivot, pred se preku ras~istuvawe na imotno-pravnite pra{awa na odredeno podra~je i sozdavawe prostor za `iveewe koj odgovara na sovremenite standardi -Ureduvawe na grade`noto zemji{te. Toa zna~i obvrska na op{tinata da obezbedi sekakvi infrastrukturni priklu~oci kon eden novoizgraden objekt. Zna~i, ako se izgradi, za primer edna stanbena zgrada, op{tinata treba da ja povrze istata so vodovodniot sistem, so sistemot na kanalizacija, so sistemot za napojuvawe so elektri~na energija, i sl. -Donesuvawe na urbanisti~ki planovi. Op{tinata gi donesuva urbanisti~kite planovi po prtethodna soglasnost na dr`avnite organi. Urbanisti~kite planovi mo`at da bidat: a)Generalen urbanisti~ki plan. Op{tinata go donesuva generalniot urbanisti~ki plan, koj se donesuva samo na nivo na grad. Generalniot urbanisti~ki plan pretstavuva grafi~ki prikaz na teritorijata na gradot zonski podelena, zna~i podelena na stanbena zona, industriska zona, zona za rekreacija, itn., pri {to toj najprven poka`uva kako e prostorot namenski podelen vo ovoj moment, i vo koj del se planira izgradba vo naredniot period od 10 godini b)Detalen urbanisti~ki plan Detalnite urbanisti~ki planovi se nosat za grad i se detalna razrabotka na generalniot urbanisti~ki plan. Detalniot urbanisti~ki plan pretstavuva grafi~ki prikaz na teritorijata na gradot koj poka`uva koj konkretni objekti postojat vo zonite na generalniot urbanisti~ki plan, primer gi prika`uva zgradite koi se na edna ulica vo ovoj moment i kolku drugi zgradi

98

i na koe mesto na taa ulica se planiraat da se izgradat vo naredniot period od 5 godini v)Urbanisti~ki plan za selo Toj e sli~en na detalniot urbanisti~ki plan (za grad) so toa {to e plan za selska naselba, poka`uvaj}i koi objekti postojat sega i koi odbjekti i kade vo seloto se planira da se izgradat vo naredniot period od 5 godini -Izdavawe odobrenie za gradewe objekti od lokalno zna~ewe g)Urbanisti~ki plan von naseleno mesto Urbanisti~kiot plan von naseleno mesto pretstavuva grafi~ki prikaz na teritorijata nadvor od naselenite mesta i poka\uva koi objekti, prirodni i izgradeni postojata na taa teritorija sega, i koi objekti se planira da se gradty vo naredniot period od 10 godini -Izdavawe na grade`na dozvola ili odobrenie za gradewe od lokalno zna~ewe. Op{tinata izdava dozvoli za gradewe na objekti od lokalno zna~ewe, a takvi se stanbenite zgradi, u~ili{tata, zdravstvenite ustanovi, kulturnite ustanovi (kina, teatri, muzei) i drugi. 2.ZA[TITA NA @IVOTNATA SREDINA I PRIRODATA Op{to, i dr`avnata i lokalnata vlast se fokusirani na izgotvuvawe merki za za{tita i spre~uvawe od zagaduvawe na a)vodata b)vozduhot v)zemji{teto g)za{tita na prirodata d)za{tita od bu~ava |)za{tita od nejonizira~ko zra~ewe. Dr`avata ima golemi obvrski na ovoj plan preku vostanovuvawe merni edinici ili standardi za toa {to zna~i zagaduvawe vo oblasta na prethodno navedenite mediumi (voda, vozduh, zemji{te); lokalnata samouprava ima obvrska da go sledi nivoto na zagaduvawe preku soodvetni instrumenti i da prevzema merki na toj na~in {to }e go otstranuva smetot, }e gi pre~istuva vodite na svojata teritorija, }e zabranuva pogolemi ne~istotii od fabrikite da se slevaat vo vodite ili zemji{teto; }e gi informira pretprijatijata i gra|anite za opasnostite od zagaduvaweto na prirodata, itn. Isto taka, lokalnata samouprava ja izdava integriranata dozvola B, za pretprijatija koi ve}e postojat ili za pretprijatija (instalacii) koi bi trebalo da gi otpo~nat svoite aktivnosti, so koja se opredeluva do koe nivo tie mo`at da ja zagaduvaat okolinata, so {to ne se dozvoluva pogolemo zagaduvawe na `ivotnata okolina.

99

3. LOKALEN EKONOMSKI RAZVOJ Vo oblasta na ekonomijata dominantni nadle`nosti ima dr`avata, pred se vo domenot na makroekonomijata, no lokalnata samouprava isto taka mo`e da pridonesuva na ekonomskiot razvoj na lokalno nivo preku slednite nadle`nosti: -planirawe na lokalniot ekonomski razvoj -utvrduvawe na razvojnite i strukturnite prioriteti -vodewe na lokalna ekonomska politika -poddr{ka na razvojot na malite i srednite pretprijatija i na pretpriemni{tvoto na lokalno nivo i vo toj kontekst -u~estvo vo vospostavuvaweto i razvojot na lokalnata mre`a na institucii i agencii i promovirawe na partnerstvo. Site ovie aktivnosti mo`at da se ostvarat na nekolku na~ini: a)Lokalnata samouprava mo`e da napravi razvoen plan vo koj }e poso~i koi stopanski aktivnosti }e gi poddr`i, i na koj na~in; b)Lokalnata samouprava mo`e da kreditira opredeleni stopanski aktivnosti pod povolni uslovi; v)Lokalnata samouprava mo`e da organizira (finansira) obuka za pretpriemnici i drugi stopanski profili; g)Lokalnata samouprava mo`e da pe~ati bro{uri so podatoci za svoite pretprijatija ili za ekonomskite mo`nosti na nejzinata teritorija, i tie da gi distribuira nasekade, so cel da privle~e kapital ili da ja pottikne sorabotkata na pretprijatija od drugi op{tini ili dr`avi so pretprijatijata na nejzinata teritorija, itn. 4. KOMUNALNI DEJNOSTI Toa e oblasta kade lokalnata samouprava ima najmnogubrojni nadle`nosti, a koi gi ima neprekinato vo podolg vremenski period, od koi pobitni se slednive: -snabduvawe so voda za piewe -isporaka na tehnolo{kata voda -odveduvawe i pre~istuvawe na otpadnite vodi -javno osvetluvawe -odveduvawe i tretman na na atmosferskite vodi -odr`uvawe na javnata ~istota -sobirawe, transportirawe i postapuvawe so komunalniot cvrst i tehnolo{ki otpad -ureduvawe i organizirawe na javniot lokalen prevoz na patnici -snabduvawe so priroden gas i toplinska energija

100

-odr`uvawe na grobovite, grobi{tata, krematoriumite i davaweto pogrebalni uslugi -izgradba, odr`uvawe, rekonstrukcija i za{tita na lokalnite pati{ta, ulici i drugi infrastrukturni objekti -regulirawe na re`imot na soobra}ajot -izgradba i odr`uvawe na uli~nata soobra}ajna signalizacija -izgradba i odr`uvawe na javniot prostor za parkirawe -otstranuvawe na nepropisno parkiranite vozila -otstranuvawe na havarisanite vozila od javnite povr{ini -izgradba i odr`uvawe na pazarite -~istewe na oxacite -odr`uvawe i koristewe na parkovite, zeleniloto, park-{umite i rekreativnite povr{ini -regulacija, koristewe i odr`uvawe na re~nite korita vo urbanite delovi -opredeluvawe imiwa na ulici, plo{tadi, mostovi i drugi infrastrukturni objekti 5. KULTURA Lokalnata samouprava e fokusirana na dejstvuvaweto na kulturnite institucii i proekti od lokalno zna~ewe, odnosno na - institucionalnata i finansiskata poddr{ka na kulturnite ustanovi od lokalno zna~ewe kako {to se bibliotekite, muzeite, teatrite, i drugi; - institucionalnata i finansiskata poddr{ka na proekti vo oblasta na kulturata (numizmatika, arheologija); - neguvaweto na folklorot, obi~aite, starite zanaeti i sli~ni kulturni vrednosti; - organiziraweto kulturni manifestacii (likovni kolonii, literaturni sredbi); - pottiknuvaweto na raznovidni specifi~ni normi na tvore{tvo. 6.SPORT I REKREACIJA Lokalnata samouprava e fokusirana na -razvoj na masovniot sport i rekreativnite aktivnosti (poddr{ka na lokalni klubovi vo razni sportovi) -organizirawe sportski priredbi i manifestacii -odr`uvawe i izgradba na objekti za sport (sali, sportski tereni) -poddr{ka na sportskite sojuzi 7. SOCIJALNA ZA[TITA I ZA[TITA NA DECATA

101

Lokalnata samouprava ima golemi obvrski vo ovaa oblast obezbeduvaj}i gri`a i za{tita za pove}e kategorii na naselenie, osobeno za ranlivite grupi, pokonkretno: -detski gradinki i domovi za stari (sopstvenost, finansirawe, investicii i odr`uvawe); -ostvaruvawe na socijalna gri`a za invalidnite lica; -zgri`uvawe na decata bez roditeli i roditelska gri`a preku nivno smestuvawe vo domovi ili semejstva; -zgri`uvawe na deca so vospitno-socijalni problemi; -zgri`uvawe na deca so posebni potrebi; -pomo{ na decata so ednoroditelski semejstva; -zgri`uvawe na deca od ulica; -pomo{ na licata zasegnati so zloupotreba na droga i alkohol; -podigawe na svesta na naselenieto za spravuvawe so razni devijantni pojavi (alkoholizam, droga); -domuvawe na lica so socijalen rizik; -ostvaruvawe na pravo i vospituvawe na decata od predu~ili{na vozrast. Vr{eweto na ovie nadle`nosti e vo soglasnost so Nacionalnata programa za razvoj na socijalnata za{tita. Pomo{ta na socijalnite kategorii po pravilo e celosna (deca od ulica, lica bez prihodi, itn. Ponekade pomo{ta e delumna ili participativna - vo domovi za stari lica i korisnicite mo`at da participiraat vo uslugite ili da si go platat iscelo svojot prestoj. 8. OBRAZOVANIE Lokalnata samouprava ima golemi nadle`nosti osobeno vo: -osnovawe, finansirawe i administrirawe na osnovni i sredni u~ili{ta, vo sorabotka so centralnata vlast, vo soglasnost so zakon; -organizirawe na prevoz i ishrana na u~enici i nivno smestuvawe vo u~eni~ki domovi; 9. ZDRAVSTVENA ZA[TITA Lokalnata samouprava gi ima slednite nadle`nosti: -upravuvawe so mre`ata na javni zdravstveni organizacii i objekti od primarna zdravstvena za{tita koi treba da vklu~at zastapenost na lokalnata samouprava vo site odbori na site zdravstveni organizacii vo javna sopstvenost,; -zdravstveno vospituvawe ; -unapreduvawe na zdravjeto; -preventivni aktivnosti; -za{tita na zdravjeto na rabotnicite i za{tita pri rabota; -zdravstven nadzor nad `ivotnata sredina;

102

-nadzor nad zaraznite bolesti; -pomo{ na pacienti so specijalni potrebi (na primer, mentalno zdravje, zloupotreba na decata itn.) i drugi oblasti koi }e bidat utrdeni so zakon. 10. Sproveduvawe na podgotovki i prezemawe merki za za{tita i spasuvawe na gra|anite i materijalnite dobra od voeni razurnuvawa, prirodni nepogodi i drugi nesre}i i od posledicite predizvikani od niv; 11. Protivpo`arna za{tita {to ja vr{at teritorijalnite protivpo`arni edinici; 12. Nadzor nad vr{eweto na rabotite od nejzina nadle`nost i 13. Drugi raboti opredeleni so zakon.

103

Tema 22 FINANSIRAWE NA LOKALNATA SAMOUPRAVA VO REPUBLIKA MAKEDONIJA


Prof. d-r Ilija Todorovski

I. SOPSTVENI IZVORI NA PRIHODI Sopstveni izvori na prihodi se: 1. LOKALNI DANOCI UTVRDENI SO ZAKON -danok na imot. Ovoj danok go pla}aat sopstvenicite na nedvi`en imot (stan i sl.) dokolku imaat stanbena povr{ini nad nekoj standard opredelen od dr`avata kako neophoden za `iveewe. -danok na nasledstvo i podarok utvrden so zakon. Ovoj danok se pla}a vo slu~aj na smrt na sopstvenik na imot, dokolku negoviot imot go nasleduvaat naslednici od vtor ili podale~en nasleden red (negovi bra}a, sestri, vnuci, itn.); -danok na promet na nedvi`nosti. Ova e danok {to se pla}a pri proda`ba na ku}a i drugi pogolemi dobra; -drugi danoci utvrdeni so zakon. 2. LOKALNI TAKSI UTVRDENI SO ZAKON -komunalni taksi. Vakvi taksi gra|anite pla}aat pri parkirawe, pri istaknuvawe na firma vo op{tinata, itn; -administrativni taksi. Ovie taksi gra|anite i gi pla}aat na op{tinata koga taa im izdava razni uverenija; -drugi lokalni taksi utvrdeni so zakon. 3. LOKALNI NADOMESTOCI UTVRDENI SO ZAKON -nadomest za ureduvawe na grade`no zemji{te. - na ona lice, koe izgradilo ku}a na grade`no zemji{te vo op{tinata, op{tinata mu obezbeduva priklu~uvawe so vodovodnata mre`a, kanalizaciskata mre`a, itn., a liceto i pla}a nadomest za toa;

104

-nadomestoci od komunalna dejnost. Op{tinata, preku javnite komunalni pretprijatija im obezbeduva na gra|anite vodosnabduvawe, ~istewe na smetot, itn. a sekoe doma}instvo {to gi koristi ovie uslugi mu pla}a nadomest za toa na javnoto komunalno pretprijatie koe e ili sopstvenost na op{tinata, ili raboti vo dogovor so nejze, taka {to ovie sredstva posredno se op{tinski; -nadomestoci za prostorni i urbanisti~ki planovi. Ako nekoe lice saka da dobie izvod od detalniot urbanisti~ki plan {to go napravila op{tinata, toj pla}a nadomest za toa; -drugi lokalni nadomestoci utvrdeni so zakon. 4. PRIHODI OD SOPSTVENOST Op{tinata ima svoj imot, i taa mo`e da plodou`iva so nego, odnosno po nekolku osnovi od nego da dobiva dopolnitelni sredstva, i toa: -prihodi od zakupnina. Toa se sredstva koga op{tinata svojot nedvi`en imot (prostorii) go dava pod zakup (kirija) na nekoe drugo lice. -prihodi od kamati. Op{tinata ima pravo da vnese vo banka svoi sredstva, za {to dobiva prihodi od kamati. -prihodi od proda`ba na imot so ~ija proda`ba ne se naru{uvaat javnite funkcii i nadle`nosti na op{tinite. Zna~i, op{tinata ima pravo da ottu|i (prodade) imot za da se zdobie so dopolnitelni prihodi. 5. PRIHODI OD DONACII 6. PRIHODI OD PARI^NI KAZNI UTVRDENI SO ZAKON 7.PRIHODI OD SAMOPRIDONES 8.PODELENI PRIHODI SO DR@AVATA -Prihodi od personalen dohod a) 3% od personalniot danok na dohod na li~ni primawa od plati od fizi~ki lica naplaten vo op{tinata vo koja se prijaveni so postojano `iveali{te i prestojuvali{te odi vo kasata na op{tinata. b) 100% od personalniot danok na dohod od fizi~ki lica koi se zanimavaat so zanaet~iska dejnost, na podra~jeto kade se registrirani za vr{ewe na dejnosta, e isto taka prihod na op{tinata.

II. DOTACII OD BUXETOT NA REPUBLIKA MAKEDONIJA I OD BUXETITE NA FONDOVITE

105

a)Prihodi od danok na dodadena vrednost Za lokalni nameni e 3% od vkupno naplateniot danok na dodadena vrednost b)Namenska dotacija Taa se koristi za konkretna aktivnost na lokalnata samouoprava. Ja dodeluva konkretno ministerstvo od del od svoite sredstva. Primer: nekoja op{tina saka da organizira kulturna manifestacija i bara od Ministerstvoto za kultura da ja finansira ili sofinansira taa manifestacija v)Kapitalna dotacija Taa se koristi za investicioni proekti. Ja dodeluva konkretno ministerstvo od del od svoite sredstva. Primer: nekoja op{tina saka da gradi stanica za pre~istuvawe na otpadnite vodi i bara od Ministerstvoto za `ivotna sredina i prostorno planirawe da ja finansira ili sofinansira nejzinata izgradba. g)Blok dotacija Taa se koristi za finansirawe nadle`nosti vo oblasta na kulturata, socijalnata za{tita i za{titata na decata, obrazovanieto i zdravstvenata za{tita. Taa se dodeluva redovno, bez barawe od strana na op{tinata. Dr`avata pri finansiraweto vo ovie oblasti opredeluva nameni i standardi, na primer kolkava bi bila platata na nastavnicite vo osnovnite u~ili{tra, koi lokalnata samouprava mora da gi po~ituva. Fondovi od koi se delat ovie sredstva Sekoe ministerstvo ima svoi sredstva koi prete`no gi namenuva za dr`avni potrebi, no mnogu mal del od niv mo`e da se nameni za lokalni potrebi. Posebni fondovi za finansirawe na lokalnata samouprava a)Fondot za razvoj na stopanski nedovolno razvienite podra~ja Korisnici se selata vo op{tinite, i toa ridsko-planinskite, pograni~nite i izrazito nerazvienite Namena: Finansirawe na u~ili{ta, zdravstveni objekti, pati{ta, PTT komunikacii, premii za novootvoreni rabotni mesta i drugo Realizator: Sredstvata od ovoj fond gi deli Biroto za stopanski nerazvienite podra~ja 106

b)Fond za magistralni io regionalni pati{ta Ova e dr`aven fond koj sobira sredstva za izgradba, odr`uvawe i pro{iruvawe na patnata mre`a vo Republikata, a del od ovie sredstva se namenmeti za ulici i lokalni pati{ta, {to zna~i im se prenesuvaat na op{tinite. v)Sredstva za izgradba na vodovodi Ova se sredstva od Republi~kiot buxet, {to Vladata na RM, sekoja godina im gi dodeluva na op{tinite, naj~esto za vodosnabduvawe, odnosno izgradba na vodovodi i bunari, no mo`e i po{iroko, del od ovie sredstva da se dodelat i za pre~istitelni stanici, kanalizaciski sistemi, itn. III.DOTACII ZA DELEGIRANI NADLE@NOSTI Dokolku dr`avata prenese svoi nadle`nosti na vremeno izvr{uvawe na lokalnata samouprava, toga{ dr`avata ili konkretno ministerstvo i dodeluvaat na lokalnata sredstva kolku {to se potrebni za vr{ewe na prenesenata nadle`nost.

107

Tema 23 ORGANI NA EDNINICITE NA LOKALNATA SAMOUPRAVA VO REPUBLIKA MAKEDONIJA


Prof. d-r Jove Kekenovski

Zakonot za lokalnata samouprava od 2002 godina opredeluva deka organi na op{tinata se: sovetot i gradona~alnikot, dodeka zakonot od 1995 godina kako organi gi predviduva{e i administrativnite i upravnite organi na op{tinata. 1. Sovet na op{tinata Sovetot e pretstavni~ki organ na gra|anite koj odlu~uva vo ramkite na nadle`nostite na op{tinata. Sovetot go so~inuvaat pretstavnici na gra|anite izbrani na op{ti, neposredni i slobodni izbori so tajno glasawe. Brojot na ~lenovite na sovetot se utvrduva vo zavisnost od brojot na `itelite vo op{tinata i ne mo`e da bide pomal od devet nitu pogolem od 33 ~lena, i toa vo op{tinite: @iteli do 5000 od 5001 do 10.000 od 10001 do 20000 od 20001 do 40000 od 40001 do 60000 od 60001 do 80000 od 80001 do 100000 nad 100000 ^lenovi na sovetot 9 11 15 19 23 27 31 33

Nadle`nost na sovetot Sovetot go donesuva: -statutot na op{tinata i drugite propisi -donesuva buxet na op{tinata i godi{na smetka na op{tinata -ja utvrduva visinata na sopstvenite izvori na prihodi za finansirawe na op{tinata, vo ramkite utvrdeni so zakon

108

-gi usvojuva izve{taite za izvr{uvawe na buxetot i godi{nata smetka na op{tinata -odlu~uva za na~inot na vr{ewe na finansiska kontrola na buxetot na op{tinata, vo soglasnost so zakon; -osnova javni slu`bi77 vo ramkite na nadle`nosta na op{tinata i vr{i nadzor nad nivnata rabota -imenuva ~lenovi vo upravnite odbori na javnite slu`bi, koi gi osnova -usvojuva programa za rabota i finansiski planovi za finansirawe na javnite slu`bi, koi gi osnovala op{tinata; -odlu~uva za davawe dozvola za vr{ewe dejnost od javen interes od lokalno zna~ewe -gi usvojuva izve{taite za rabotata i godi{nite smetki na javnite slu`bi, koi gi osnovala op{tinata; -odlu~uva za na~inot na raspolagawe so sopstvenosta na op{tinata; -go izbira liceto koe rakovodi so podra~nata edinica na Ministerstvoto za vnatre{ni raboti vo op{tinata -go razgleduva i usvojuva godi{niot izve{taj za javnata bezbednost na podra~jeto na op{tinata, koj go dostavuva do ministerot za vnatre{ni raboti i narodniot pravobranitel, itn. Dokolku sovetot ne gi usvoi izve{taite za izvr{uvawe na buxetot i zavr{nata smetka kako i izve{taite i godi{nite smetki na javnite slu`bi {to gi osnovala op{tinata toj mo`e da pokrene postapka za vr{ewe kontrola nad materijalnoto i finansisko rabotewe pred nadle`niot organ za nadzor. Prava i dol`nosti na ~lenovite na sovetot: -Izborot na ~lenovite na sovetot se ureduva so zakon. -^lenovite na sovetot se izbiraat za vreme od ~etiri godini. Tie gi pretstavuvaat gra|anite i vo sovetot odlu~uvaat po svoe uveruvawe. -^lenot na sovetot ne mo`e da bide otpovikan. -^lenovite na sovetot imaat pravo i dol`nost da prisustvuvaat i da u~estvuvaat vo rabotata na sovetot i na negovite postojani ili povremeni komisii. -^lenovite imaat pravo na sednicata na sovetot da davaat inicijativi i predlozi i da postavuvaat pra{awa na gradona~alnikot.

Pod javni slu`bi se podrazbiraat neprofitni organizacii (javni pretprijatija i javni ustanovi) za vr{ewe na javni uslugi i koi vr{at dejnost od javen interes. Javen interes ili pod raboti od javen interes od lokalno zna~ewe se podrazbiraat site raboti od interes na celata lokalna zaednica ili oddelni nejzini delovi koi se utvrdeni so zakon.Taka na primer toa se komunalnite dejnosti (odr`uvawe na ~istotata na javnite povr{ini, snabduvaweto so voda, javnoto osvetluvawe, sobirawe, transportirawe i postapuvawe so komunalniot cvrst otpad, organizirawe na javniot prevoz, odr`uvaweto na parkovite, na grobi{tata, snabduvaweto so toplinska energija i priroden gas, izgradba i odr`uvawe na lokalnite pati{ta i dr.). Ovie dejnosti gi vr{at Javnite komunalni pretprijatija koi se formiraat vrz osnova na zakon i imaat status na pravno lice.
77

109

-^lenot na sovetot ne mo`e da bide povikan na krivi~na odgovornost ili da bide pritvoren za iska`anoto mislewe ili glasawe vo sovetot. -Rabotodavecot e dol`en da go oslobodi od profesionalnata rabota ~lenot na sovetot zaradi prisustvo na sednicata na sovetot ili na komisiite vo koi e ~len, itn. Za razgleduvawe na pra{awa i utvrduvawe predlozi od odredena oblast, sovetot od svojot sostav mo`e da formira postojani i povremeni komisii. Sostavot i na~inot na izborot na ~lenovite na komisiite se ureduvaat so statutot. Sostavot na komisiite soodvetstvuva na proporcionalnata zastapenost na politi~kite partii vo sovetot. Konstituirawe na sovetot: Po zavr{uvaweto na lokalnite izbori prvata sednica na novoizbraniot sovet ja svikuva pretsedatelot na sovetot od prethodniot sostav najdocna vo rok od 20 dena od denot na zavr{uvaweto na izborite. Ako sovetot ne se svika vo ovoj rok ~lenovite na sovetot sami se sostanuvaat i pod pretsedavawe na najstariot ~len na sovetot go konstituiraat sovetot vo rok od deset dena po istekot na prviot rok. Vo slu~aj sednicata da ne se odr`i vo vtoriot opredelen rok toga{ se raspi{uvaat novi izbori za ~lenovite na sovetot. Izbor na pretsedatel na sovetot: Pretsedatelot na sovetot se izbira od redot na ~lenovite na sovetot, so mandat od ~etiri godini. Za pretsedatel na sovetot e izbran kandidatot koj dobil mnozinstvo glasovi od vkupniot broj ~lenovi na sovetot. Pretsedatelot na sovetot: gi svikuva i rakovodi so sednicite na sovetot; se gri`i za organizacijata i rabotata na sovetot i gi potpi{uva propisite {to gi donel sovetot i vo rok od tri dena od denot na nivnoto donesuvawe gi dostavuva na gradona~alnikot zaradi objavuvawe. Svikuvawe na sednicite: Sednicite na sovetot se svikuvaat po potreba, no najmalku edna{ na tri meseci. Sednicite gi svikuva pretsedatelot na sovetot na svoja inicijativa, na barawe na gradona~alnikot ili na barawe od najmalku 1/3 od ~lenovite na sovetot no najdocna vo rok od 15 dena od denot na negovoto podnesuvawe. Sovetot na op{tinata pokraj redovna mo`e da odr`uva i vonredni sednici. Rabota na sednicite na sovetot: Sovetot mo`e da raboti ako na sednicata prisustvuvaat mnozinstvo od vkupniot broj na ~lenovi na sovetot. Sovetot odlu~uva so mnozinstvo glasovi od prisutnite ~lenovi, ako so zakon i so statutot poinaku ne e opredeleno. Propisite koi se odnesuvaat na kulturata, upotrebata na jazicite i pismata na koi zboruvaat pomalku od 20% od gra|anite vo op{tinata, utvrduvaweto i upotrebata na grbot i znameto na op{tinata, se usvojuvaat so mnozinstvo glasovi od prisutnite ~lenovi na sovetot, pri {to mora da ima mnozinstvo glasovi od prisutnite ~lenovi na sovetot koi pripa|aat na zaednicite koi ne se mnozinsko

110

naselenie vo op{tinata. Na sednicata na sovetot po pravilo, se glasa javno i za sekoja sednica na sovetot se vodi zapisnik. Po pravilo sednicite na sovetot se javni. Za isklu~uvawe na prisustvoto na javnosta na sednicata se odlu~uva ako za toa postojat opravdani pri~ini utvrdeni so statutot, so dvotretinsko mnozinstvo glasovi od vkupniot broj ~lenovi na sovetot. Na raspravata za buxetot na op{tinata, godi{nata smetka na buxetot i za urbanisti~kite planovi, prisustvoto na javnosta ne mo`e da se isklu~i. Konflikt na interesi na ~lenovite na sovetot: ^lenot na sovetot nemo`e da u~estvuva vo procesot na odlu~uvaweto za pra{awa vo koi toj ili negoviot bra~en drugar, dete ili rodnina do vtor stepen strani~na linija ima finansiski ili drug li~en interes. ^lenot na sovetot vraboten vo javnite slu`bi koi gi osnovala op{tinata, ne mo`e da u~estvuva vo procesot na odlu~uvaweto za koi se odnesuvaat na javnata slu`ba vo koja e vraboten. Prestanok na mandatot na ~lenovite na sovetot: Na ~lenot na sovetot mu prestanuva mandatot pred istekot na vremeto za koe e izbran: -ako podnese ostavka -vo slu~aj na smrt -ako e osuden so pravosilna presuda za krivi~no delo na kazna zatvor vo traewe od nad {est meseci -ako nastapi slu~aj na nespoivost na funkcijata ~len na sovetot soglasno so Zakonot za lokalnite izbori -ako so pravosilno re{enie bide li{en od delovna sposobnost -ako prestane da bide `itel na op{tinata. 2. Gradona~alnik na op{tinata Gradona~alnikot se izbira sekoja ~etvrta godina, na op{ti, neposredni i slobodni izbori so tajno glasawe vo soglasnost so zakonot so koj se reguliraat lokalnite izbori78. Gradona~alnikot ja - pretstavuva i zastapuva op{tinata; -ja kontrolira zakonitosta na propisite na sovetot -gi objavuva propisite na sovetot vo slu`benoto glasilo na op{tinata -go obezbeduva izvr{uvaweto na odlukite na sovetot -go obezbeduva izvr{uvaweto na rabotite koi{to so zakon se delegirani na op{tinata -inicira i predlaga donesuvawe na propisi od nadle`nost na sovetot -redovno go izvestuva sovetot za izvr{uvaweto na svoite nadle`nosti -go predlaga godi{niot buxet i godi{nata smetka na buxetot na op{tinata -go izvr{uva buxetot na op{tinata; -izbira direktori na javnite slu`bi koi gi osnovala op{tinata, vrz osnova na javen konkurs;
78

Glava V ~lenovi 49-54 od Zakonot za lokalnata samouprava (SL. Vesnik na R.M br.5/2002)

111

-re{ava vo upravni raboti za prava, obvrski i interesi na pravni i fizi~ki lica, vo soglasnost so zakon -donesuva pravilnik za sistematizacija na rabotnite mesta na op{tinskata administracija -rakovodi so op{tinskata administracija -odlu~uva za vrabotuvaweto, pravata, dol`nostite i odgovornostite na vrabotenite vo op{tinskata administracija -obezbeduva pravilno i zakonito koristewe, odr`uvawe i za{tita na sopstvenosta na op{tinata, itn. Izvr{uvawe na funkcijata gradona~alnik: -Gradona~alnikot ja vr{i profesionalno svojata funkcija. Za vreme na vr{eweto na funkcijata gradona~alnikot nemo`e da vr{i druga profesionalna dejnost. -Gradona~alnikot ne mo`e da bide povikan na krivi~na odgovornost ili da bide pritvoren za iska`anoto mislewe vo sovetot. Konflikt na interesi na gradona~alnikot: Gradona~alnikot ne mo`e da bide imenuvan za ~len vo nadzorni, upravni i kontrolni organi na trgovski dru{tva i javni slu`bi. Toj nemo`e da u~estvuva vo procesot na odlu~uvawe za pra{awa vo koi toj ili negoviot bra~en drugar, deca ili rodnina do vtor stepen strani~na linija ima finansiski ili drug li~en interes. Prestanok na mandatot na gradona~alnikot: Na gradona~alnikot mu prestanuva mandatot na ist na~in kako i na ~lenovite na sovetot.

3. Upravni i administrativni organi na edinicata na lokalnata samouprava Upravnite organi na edinicata na lokalnata samouprava gi podgotvuvaat aktite na sovetot i na gradona~alnikot, vr{at stru~ni raboti za niv, donesuvaat poedine~ni akti, ja sledat problematikata vo oblasta od svojata nadle`nost, vr{at analiza na sostojbata i davaat inicijativi i predlozi do sovetot i gradona~alnikot za nivno re{avawe. Tie mo`at da se osnovaat kako inspekcii, oddelenija, otseci i referati. Admiinistrativnite organi gi vr{at administrativnite i drugite raboti {to im se staveni vo nadle`nost so statutot ili od strana na sovetot, odnosno gradona~alnikot na op{tinata. Ovie organi mo`at da se obrazuvaat kako slu`bi, kancelarii i pisarnici.

112

Tema 24 LOKALNI IZBORI


Prof. d-r Jove Kekenovski

Op{to za zna~eweto na izborite Pove}e od dva veka izborite pretstavuvaat osnoven oblik za legitimirawe na vlasta (dr`avna i lokalna) iako tie pretstavuvaat proces so neizvesni rezlutati za politi~kite akteri koi u~estvuvaat na niv. Izborite imaat univerzalen karakter koj proizleguva od nivnata sposobnost za {iroko artikulirawe na politi~kiot pluralizam i na demokratijata kako forma na vladeewe. Izborite pretstavuvaat forma na u~estvo na gra|anite vo vr{eweto na dr`avnata i lokalnata vlast i vo opredeluvaweto na politikata na dr`avno ili lokalno nivo. Tie se oblik na izrazuvawe na voljata na izbira~koto telo, na~in za ostvaruvawe na politi~kite prava na gra|anite, ostvaruvawe na pravoto na zdru`uvawe kako i sredstvo za vr{ewe na kontrola na rabotata na izbranite lokalni i dr`avni organi i natprevar pome}u politi~kite partii. Kontrolnata funkcija na izborite e zna~ajna poradi faktot {to demokratijata glavno se ostvaruva kako pretstavni~ka demokratija, pa ottuka bez kontrola na upravuva~ite od strana na upravuvanite postoi opasnost pretstavni~kata demokratija da prerasne vo nedemokratski ooblik na vladeewe. Izborite se slo`en i kompleksen mehanizam za povrzuvawe, usoglasuvawe i ostvaruvawe na razli~ni interesi i aktivnosti na op{testvenite grupi i zaednici. Tie naj~esto se definiraat kako sredstvo ili instrument so ~ija pomo{ gra|anite ja manifestiraat svojata voqa i gi izbiraat svoite pretstavnici vo organite na dr`avnata vlast odnosno tie se instrument za oformuvawe i legitimizirawe na organite i na pretstavnicite na vlasta79. Spored prof. d-r Savo Klimovski vo teorijata postojat razli~ni kriteriumi spored koi se vr{i podelba na izborite. Dokolku kako kriterium se zeme nivoto ili vidot na organite na vlast, izborite mo`eme da gi podelime na: 1). lokalni, regionalni i nacionalni izbori i 2).
79

Prof. d-r Savo Klimovski, Ustaven i politi~ki sistem, str. 831,

113

pretsedatelski, parlamentarni i izbori za drugi dr`avni slu`bi. Spored na~inot na koj se organiziraat izborite mo`at da bidat demokratski i nedemokratski, a spored vremeto i pri~inite poradi koi tie se odr`uvaat izborite mo`at da bidat redovni i vonredni. Vo Republika Makedonija od osamostojuvaweto do denes se odr`ani pove}e izbori i toa: izbori za pratenici vo Sobranieto na Republika Makedonija (1990, 1994, 1998, 2002 i 2006 godina), izbori za Pretsedatel na Republikata (1994, 1999 i 2004 god.) i lokalni izbori za sovetnici vo Sovetite na op{tinite i gradona~alnici na op{tinite (1990, 1996, 2000 i 2005 god.). Od aspekt na zakonskata regulativa vo minatoto izborite se odr`uvaa vrz osnova na Zakonot za izbor na Pretsedatel na Republikata, Zakonot za izbor na pratenici vo Sobranieto na Republika Makedonija, Zakonot za lokalni izbori kako i Zakonot za edinstveniot izbira~ki spisok i Zakonot za izbornite edinici za izbor na pratenici, a dodeka od mesec mart 2006 godina vo sila e Izborniot zakonik80. So Izborniot zakonik se ureduva na~inot, uslovite i postapkata za izbor na pretsedatel na Republika Makedonija, za izbor na pratenici vo Sobranieto na Republika Makedonija, za izbor na ~lenovi na sovetite na op{tinite i Sovetot na Grad Skopje, za izbor na gradona~alnici na op{tinite i gradona~alnik na Grad Skopje. Isto taka so ovoj zakonik se regulira i na~inot na evidentirawe na izbira~koto pravo, vodewe na izbira~kiot spisok, opredeluvawe na granicite na izbornite edinici, utvrduvaweto, menuvaweto i objavuvaweto na izbira~kite mesta kako i uslovite za funkcionirawe na izbira~kite mesta Za gradona~alnicite na op{tinite vo Republika Makedonija i gradona~alnikot na Grad Skopje, za ~lenovite na sovetite na op{tinite i ~lenovite na Sovetot na Grad Skopje va`i na~eloto na inkopatibilnost na funkcijata. So drugi zborovi, funkcijata ~len na sovetot i gradona~alnik e nespoiva so istovremeno izvr{uvawe na druga dr`avna funkcija (Pretsedatel na Republika Makedonija, pratenik, pretsedatel na Vladata na Republika Makedonija, minister, sudija, javen obvinitel, javen pravobranitel, naroden pravobranitel i drugi nositeli na funkcii koi gi izbira ili imenuva Sobranieto na Republika Makedonija). Isto taka funkcijata gradona~alnik e nespoiva so funkcijata ~len na sovetot, so izvr{uvawe na stru~ni i upravni raboti vo organite na dr`avata, so izvr[uvawe na stopanska ili druga profitna dejnost, so ~lenuvawe vo upravni odbori na javni pretprijatija, javni ustanovi, fondovi, zavodi, agencii i drugi pravni lica. 2. Izbori i organi za sproveduvawe na izborite Redovnite izbori za ~lenovi na sovetite i za gradona~alnik se odr`uvaat sekoja ~etvrta godina istovremeno vo site op{tini, vo denot nedela vo prvata sedmica vo mesec mart. Redovnite izbori za ~lenovi na
80

Slu`ben Vesnik na R.M. broj 40/2006

114

sovetite i za gradona~alnik gi raspi{uva pretsedatelot na Sobranieto na Republika Makedonija. Osven redovni, lokalnite izbori mo`at da bidat i predvremeni. Predvremenite izbori za ~lenovi na sovetite na op{tinite i za gradona~alnik se raspi{uvaat i sproveduvaat vo rok od 70 dena od denot na nastapuvaweto na uslovite za prestanok na mandatot. Dokolku do odr`uvawe na redovnite izbori ostanuvaat pomalku od {est meseci, toga{ predvremenite izbori za ~lenovi na sovetite i gradona~alnik nema da bidat sprovedeni. Organi za sproveduvawe na izborite se: Dr`avna izborna komisija, op{tinski izborni komisii, izbornata komisija na grad Skopje i izbira~ki odbori. Dr`avna izborna komisija. Dr`avnata izborna komisija e sostavena od pretsedatel, zamenik i pet ~lena. Pretsedatelot i ~lenovite na Dr`avnata izborna komisija i funkcijata ja vr{at profesionalno so mandat od pet godini, so pravo na povtoren izbor. Taa se gri`i za zakonitosta vo podgotovkata i sproveduvawe na izborite vo soglasnost so Izborniot zakonik, vr{i nadzor nad rabotata na izbornite organi, ja kontrolira zakonitosta vo rabotata na izbornite organi i prezema merki koga e konstatirana povreda na zakonitosta vo podgotovkite, postapkata na kandidiraweto, sproveduvaweto i utvrduvaweto na rezultatite na izborite, kako i vo sproveduvawe na upatstvata i preporakite dadeni od nea, propi{uva obrasci za sproveduvawe na izborite i obrasci za sobirawe na potpisi od izbira~i i pratenici za predlagawe na kandidati i gi objavuva vo ,,Slu`ben vesnik na Republika Makedonija, go opredeluva na~inot na rakuvawe i ~uvawe na izborniot materijal, gi utvrduva kvalitetot, formata, goleminata, bojata i seriskite broevi na glasa~kite liv~iwa, go organizira pe~ateweto na glasa~kite liv~iwa i listite na kandidati, go predava i prima izborniot materijal od i na op{tinskite izborni komisii, ja informira i educira javnosta za na~inot na glasawe i za ostvaruvawe na izbira~koto pravo i vr{i drugi raboti soglasno odredbite od Izborniot zakonik. Op{tinska izborna komisija. Op{tinskite izborni komisii se formiraat vo op{tinite se sedi{te vo selo i grad kako i vo op{tinite vo gradot Skopje i tie se vkupno 84 na broj. Za gradot Skopje se formira komisija samo za sproveduvawe na izborite za gradona~alnik i ~lenovi na Sovetot na Grad Skopje (kako 85 na broj). Op{tinskite izborni komisii se sostaveni od pretsedatel i ~etiri ~lena i nivni zamenici. Pretsedatelite na op{tinskite izborni komisii i nivnite zamenici, ~etirite ~lena i nivnite zamenici se izbiraat od vrabotenite vo dr`avnata, op{tinskata i administracijata na gradot Skopje, so visoko obrazovanie po slu~aen izbor za vreme od pet godini. Dr`avnata izborna komisija so svoja odluka gi formira op{tinskite izborni komisii i istite se objavuvaat vo ,,Slu`ben Vesnik na Republika Makedonija. Pretsedatelot i ~lenovite na op{tinskata izborna komisija i nivnite zamenici, po pravilo imaat `iveali{te na podra~jeto na op{tinata za koja e formirana op{tinskata izborna komisija.

115

Op{tinskata izborna komisija se gri`i za zakonitosta vo podgotovkata i sproveduvaweto na izborite i vr{i nadzor na rabotata na izbira~kite odbori, go imenuva so re{enie sostavot na izbira~kite odbori, dava upatstvo za rabotewe na izbira~kite odbori, prezema tehni~ki podgotovki za sproveduvawe na izborite spored upatstvata i instrukciite na Dr`avnata izborna komisija, gi informira gra|anite za mestoto na glasawe, utvrduva dali predlo`enite listi na kandidati za izbor na ~lenovi na sovet i listata na kandidat za gradona~alnik se podneseni vo soglasnost so Izborniot zakonik, gi potvrduva listite na predlo`enite kandidati i so `drepka go utvrduva redosledot na edinstvenata lista na kandidati, gi utvrduva rezultatite od glasaweto vo op{tinata i gradot Skopje i na izbranite kandidati za ~lenovi na sovetot, odnosno na izbraniot gradona~alnik, im izdava uverenie za izborot vedna{ po kone~nosta na izborite kako i drugi raboti utvrdeni so zakonikot. Izbira~ki odbori. Izbira~ki odbor se formira za sekoe izbira~ko mesto. I izbira~kite odbori se sostaveni od pretsedatel, ~etiri ~lena i nivni zamenici koi se izbiraat od redot na dr`avnata, op{tinskata i administracijata na gradot Skopje, a ~etirite ~lena i nivnite zamenici se izbiraat od redot na javnata administracija po slu~aen izbor za vreme od ~etiri godini i po pravilo tie imaat `iveali{te vo op{tinata na koja i pripa|a izbira~koto mesto. Izbira~kiot odbor se gri`i za zakonito sproveduvawe na izborite, neposredno go sproveduva glasaweto na glasa~koto mesto, obezbeduva pravilnost i tajnost na glasaweto, obezbeduva slobodno i mirno odr`uvawe na glasaweto, go utvrduva i sumira rezultatot od glasaweto na glasa~koto mesto, go izgotvuva izve{taj i vodi dnevnik za svojata rabota koj go dostavuva do op{tinskata izborna komisija. Za svojata rabota izbira~kiot odbor sostavuva zapisnik za rabota i za sumirawe na rezultatite na edinstven obrazec propi{an i potvrden so pe~at od Dr`avnata izborna komisija i zaedno so izborniot materijal go dostavuva do op{tinskata izborna komisija. 3. Predlagawe na kandidati za ~lenovi na sovet i gradona~alnik Predlagawe na kandidati za izbor na ~lenovi na sovet i za gradona~alnik se vr{i so podnesuvawe na lista na kandidat za ~lenovi na sovet, odnosno lista na kandidat za gradona~alnik. Kandidati za ~lenovi na sovetite i kandidat za lista na gradona~alnik mo`e da bide predlo`en samo na edna lista. Podnositelot na lista mo`e da podnese samo edna lista na kandidati za ~lenovi na sovetot i edna lista na kandidat za gradona~alnik. Pri sproveduvaweto na lokalnite izbori, podnositelot na listite za ~lenovi na sovetite i kandidat za lista na gradona~alnik vo edinicata na lokalnata samouprava vo koja najmalku 20% od gra|anite zboruvaat slu`ben jazik razli~en od makedonskiot jazik, podnesuvaweto na listite na kandidati, odnosno lista na kandidati za gradona~alnik se vr{i na jazikot i pismoto {to go upotrebuvaat gra|anite vo taa edinicata na lokalnata samouprava.

116

Pravo da podnesat lista na kandidati za ~lenovi na sovet, odnosno lista na kandidat za gradona~alnik imaat registriranite politi~ki partii samostojno, koalicii, kako i grupa izbira~i. Listata na kandidati ja potpi{uva li~no ovlasten pretstavnik na podnositelot na listata. Nazivot na listata se ozna~uva spored imeto na podnositelot na listata. Ako podnositel na listata na kandidati e grupa izbira~i, nazivot na listata se ozna~uva so ,,grupa izbira~i i spored po~etnata bukva od imeto i prezimeto na podnositelot na listata. Koga podnositel na lista na kandidati za ~lenovi na sovet, odnosno lista na kandidat za gradona~alnik e grupa izbira~i, e potrebno da se soberat: - vo op{tinata do 10.000 `iteli najmalku 100 potpisi od zapi{anite izbira~i vo izvodot od Izbira~kiot spisok za op{tinata, - vo op{tinata od 10.001 do 30.000 `iteli najmalku 150 potpisi od zapi{anite izbira~i vo izvodot od Izbira~kiot spisok za op{tinata, - vo op{tinata od 30.001 do 50.000 `iteli najmalku 250 potpisi od zapi{anite izbira~i vo izvodot od Izbira~kiot spisok za op{tinata, - vo op{tinata od 50.001 do 100.000 `iteli najmalku 350 potpisi od zapi{anite izbira~i vo izvodot od Izbira~kiot spisok za op{tinata, - vo op{tinata nad 100.001 `iteli najmalku 450 potpisi od zapi{anite izbira~i vo izvodot od Izbira~kiot spisok za op{tinata i - vo gradot Skopje najmalku 1.000 potpisi od zapi{anite izbira~i vo izvodot od Izbira~kiot spisok na podra~jeto na gradot Skopje. Potpisite na izbira~ite vo postapkata na kandidirawe se sobiraat pred slu`benite lica na Ministerstvoto za pravda na obrazec propi{an od Dr`avnata izborna komisija, koj sodr`i ime i prezime, postojano `iveali{te, profesija i edinstven mati~en broj na predlo`enite kandidati, kako i ime i prezime i edinstven mati~en broj na izbira~ot koj go potpi{uva predlogot. Sobiraweto potpisi pred Ministerstvoto za pravda zapo~nuva petnaesettiot den od denot na raspi{uvaweto na izborite i trae 15 dena. Sekoj izbira~ svojot potpis mo`e da go dade samo za edna lista za ~lenovi na sovet i kandidat za gradona~alnik. Izbira~ite koi ja podnesuvaat listata treba da imaat izbira~ko pravo i postojano `iveali{te na podra~jeto na izbornata edinica, op{tinata, odnosno gradot Skopje. Podnesenata lista na kandidati za ~lenovi na sovet, odnosno listata na kandidat za gradona~alnik sodr`i: ozna~uvawe na sovetot na op{tinata, odnosno gradot Skopje za koi se vr{i izborot, naziv na listata, ime i simbolot na podnositelot na listata, ime i prezime na nositelot na listata, ime i prezime na sekoj kandidat i sodr`i onolku kandidati kolku {to se izbiraat za ~lenovi na sovet so ozna~uvawe na negovoto postojano `iveali{te, profesija i edinstven mati~en broj na gra|aninot. Podnesenata lista na kandidat za gradona~alnik sodr`i: ime na op{tinata, odnosno gradot Skopje za koj se predlaga, naziv na listata, ime i simbolot na podnositelot na listata, ime i prezime na predlo`eniot kandidat za

117

gradona~alnik so ozna~uvawe na nivnoto postojano `iveali{te, profesija i edinstven mati~en broj na gra|aninot. Vo podnesenite listi na kandidati ~lenovi na sovet na op{tinata i gradot Skopje na sekoi tri mesta na listata najmalku edno mesto mu pripa|a na pomalku zastapeniot pol. Listata na kandidat, odnosno kandidati se podnesuva na propi{an obrazec od Dr`avnata izborna komisija. Listite na kandidati za ~lenovi na sovetot, odnosno listata na kandidat za gradona~alnik, ovlastenite pretstavnici na predlaga~ite gi dostavuvaat do op{tinskata izborna komisija najdocna 35 dena pred denot na odr`uvaweto na izborite. Op{tinskata izborna komisija po priemot na listata na kandidat, odnosno kandidati utvrduva dali istata e podnesena vo utvrdeniot rok i sostavena vo soglasnost so odredbite na Izborniot zakonik. Ako op{tinskata izborna komisija utvrdi deka vo listata ima oddelni nepravilnosti, }e go povika ovlasteniot pretstavnik na podnositelot na listata, odnosno prvopotpi{aniot pratenik na listata na kandidat, da gi otstrani nepravilnostite vo rok od 48 ~asa od priemot na listite, no dokolku taa utvrdi deka listata e podnesena vo opredeleniot rok i e sostavena vo soglasnost so Izborniot zakonik, odnosno konstatiranite nepravilnosti ili propusti, podnositelite na listata gi otstranile vo utvrdeniot rok, podnesenata lista se potvrduva so re{enie na komisijata. Redosledot na kandidati vo listata na kandidat, odnosno redosledot na listite na kandidati nadle`nata izborna komisija go utvrduva so `drepka. Op{tinskata izborna komisija utvrdenite edinstveni listi na kandidati za ~lenovi na sovet, odnosno lista na kandidat za gradona~alnik gi oglasuva najdocna 25 dena pred denot opredelen za odr`uvawe na izborite vo site naseleni mesta i na izbira~kite mesta vo op{tinata. Utvrdenite listi na kandidati vo op{tinite vo koi najmalku 20% od gra|anite zboruvaat slu`ben jazik razli~en od makedonskiot jazik, se objavuvaat pokraj na makedonski jazik i negovoto kirilsko pismo i na slu`beniot jazik i pismo {to go upotrebuvaat gra|anite vo taa op{tina 4. Izbornata kampawa i finansirawe na kampawata Podnositelot na lista na kandidati ~ii listi na kandidati za izbor na ~lenovi na sovet odnosno lista na kandidati za gradona~alnik koi se potvrdeni od nadle`nata izborna komisija, imaat pravo da organiziraat izborna kampawa. Organizatorite na izbornata kampawa imaat pravo na ramnopraven pristap i pod ednakvi uslovi da gi koristat site vidovi na politi~ka propaganda, izvestuvawe i drugi oblici na propaganda ~ija cel e da se vlijae na odlukata na izbira~ite pri glasaweto. Za zakonitosta na sproveduvaweto na izbornata kampawa e odgovoren organizatorot na izbornata kampawa. Izbornata kampawa zapo~nuva 20 dena pred denot opredelen za odr`uvawe na izborite i ne smee da trae 24 ~asa pred denot na izborite i na denot na izborite. Javnite glasila vo Republika Makedonija, se dol`ni pod

118

ednakvi uslovi na nivnite programi da obezbedat ramnopraven pristap vo pretstavuvaweto na izbornite programi na kandidatite. Dol`inata na traeweto na izbornoto pretstavuvawe, metodite na reklamirawe i uslovite za koristewe na programskoto vreme, odnosno prostorot vo javnite glasila za pretstavuvawe na kandidatite i nivnite programi se opredeluvaat so odluka za pravilata za ramnopraven pristap vo mediumsko pretstavuvawe za vreme na izbornata kampawa preku radiodifuzeri. Odlukata za pravilata za ramnopraven pristap vo mediumskoto pretstavuvawe ja donesuva Sobranieto po predlog na Sovetot za radiodifuzija. Vo tekot na izbornata kampawa organizatorot na kampawata mo`e da koristi i izborni plakati. Dozvoleno e tie da se istaknuvaat bez nadomestok na mesta {to gi utvrduva op{tinata, odnosno gradot Skopje. Izborni plakati mo`at da se istaknuvaat i na stanbeni ili drugi privatni objekti, so prethodna soglasnost od sopstvenikot na objektot. Ne e dozvoleno istaknuvawe na plakati od kampawata na objektite kade {to se nao|a glasa~koto mesto ili prostorijata kade {to se sproveduva glasaweto. Uni{tuvawe na izborni plakati ili lepewe plakata vrz plakata na drugi organizatori na izbornata kampawa e strogo zabraneto, a organizatorot na izbornata kampawa e dol`en vo rok od 30 dena po zavr{uvaweto na izborite da go otstrani smetot od plakatite. Isto taka organizatorot na kampawata mo`e da organizira i predizborni sobiri koi se javni. Organizatorot na izbornata kampawa za organizirawe na predizboren sobir na javni mesta i na mesta kade {to se odviva javen prevoz, dol`en e napismeno da go izvesti organot nadle`en za vnatre{ni raboti, preku negovata podra~na edinica, najdocna 48 ~asa pred denot na odr`uvaweto na sobirot. Predizbornite sobiri ne smeat da se odr`uvaat vo voeni objekti, verski objekti, bolnici, domovi za stari lica, u~ili{ta, detski gradinki i drugi javni institucii. Na organizatorite na kampawata mo`e da im bide dozvoleno da odr`uvaat predizborni sobiri vo prostoriite na u~ili{ta, ili kulturni centri, dokolku vo op{tinata nema drug objekt za da se odr`i sobirot. Izbornata kampawa ne smee da se finansira od: sredstva od Buxetot na Republika Makedonija, sredstva od buxetite na op{tinite i gradot Skopje, sredstva od javni pretprijatija i javni ustanovi, sredstva od zdru`enie na gra|ani, verski zaednici, religiozni grupi i fondacii, sredstva od stranski vladi, me|unarodni institucii, organi i organizacii na stranski dr`avi i drugi stranski lica i sredstva od pretprijatija so me{ovit kapital kade {to e dominanten stranskiot kapital. Izbornata kampawa mo`e da se finansira od: fizi~ki lica vo visina od 5.000 evra vo denarska protivvrednost i od pravni lica vo visina od 20.000 evra vo denarska protivvrednost. Pri finansiraweto na izbornata kampawa, organizatorot na izbornata kampawa mo`e da potro{i najmnogu do 60 denari po zapi{an izbira~ vo izbornata edinica, odnosno op{tinata za koja ima podneseno lista na kandidati, odnosno lista na kandidat za {to po zavr{uvaweto na izbornata kampawa dol`en e da podnese finansiski izve{taj za izbornata kampawa koj se dostavuva do Sovetot na op{tinata i

119

Sovetot na gradot Skopje najdocna 30 dena od denot na zavr{uvaweto na izborite. Organizatorot na kampawata od ~ii listi na kandidati se izbrani kandidati za ~lenovi na sovet odnosno kandidat za gradona~alnik imaat pravo na nadomestok na tro{oci za izbori vo visina od 15 denari po dobien glas. Nadomestokot na tro{ocite za izbori se isplatuva od buxetot na op{tinata i buxetot na gradot Skopje najdocna vo rok od tri meseca po podnesuvaweto na finansiskiot izve{taj za izbornata kampawa. Nadomestokot na tro{ocite za izbori se opredeluva so odluka na sovetot na op{tinata i na gradot Skopje. 5. Sproveduvawe na lokalnite izbori i utvrduvawe na rezultati za izbor na ~lenovi na sovetite i gradona~alnik Za sproveduvawe na lokalnite izbori sredstva se obezbeduvaat od buxetot na op{tinata i gradot Skopje i so niv raspolaga op{tinskata izborna komisija, odnosno Izbornata komisija na gradot Skopje, a sredstva za izborniot materijal se obezbeduvaat od Buxetot na Republika Makedonija i so niv raspolaga Dr`avnata izborna komisija. Izborniot materijal za sproveduvawe na izborite se sostoi od: kutii za glasawe i paravani, obrasci na zapisnici i dnevnik za rabota na izbira~kiot odbor, blok so glasa~ki liv~iwa spored izvodot od Izbira~kiot spisok, listi na kandidati, potpi{an izvod od Izbira~kiot spisok, sredstva za obele`uvawe i proverka na licata koi glasale (UV lamba, sprej i grafitno perni~e),pe~ati, upatstvo za glasawe i drug materijal potreben za glasawe. Upatstvoto za glasawe se istaknuva na vidno mesto na glasa~kiot paravan i na drugi vidni mesta na glasa~kite mesta vo soglasnost so Upatstvoto izdadeno od Dr`avnata izborna komisija. Upatstvoto e pe~ateno na makedonski jazik i negovoto kirilsko pismo i na jazicite i pismata na zaednicite navedeni vo Preambulata na Ustavot na Republika Makedonija. Dr`avnata izborna komisija izborniot materijal go predava na op{tinskite izborni komisii najdocna vo rok od 72 ~asa pred denot opredelen za odr`uvawe na izborite. Op{tinskata izborna komisija e dol`na eden den pred denot opredelen za odr`uvawe na izborite da go predade izborniot materijal na izbira~kite odbori. Za predavaweto na izborniot materijal od Dr`avnata na op{tinskata izborna komisija i na izbira~kite odbori se sostavuva zapisnik vo koj treba da se navede vkupniot broj na glasa~ki liv~iwa so seriskite broevi i drug materijal potreben za glasawe. Glasa~koto liv~e se pe~ati na makedonski jazik i negovoto kirilsko pismo. Vo op{tinite vo koi najmalku 20% od gra|anite zboruvaat slu`ben jazik razli~en od makedonskiot jazik, glasa~kite liv~iwa za izbori se pe~atat pokraj na makedonski jazik i negovoto kirilsko pismo i na slu`beniot jazik i pismo {to go upotrebuvaat gra|anite vo taa op{tina. Delot od glasa~koto liv~e za glasawe za izbor na ~lenovi na sovet i gradona~alnik sodr`i: naziv na glasa~koto liv~e, brojot na glasa~koto mesto i op{tinata, reden broj, ime i simbol (ako go ima) na podnositelot na

120

listata i ime i prezime na nositelot na listata i kandidatite za gradona~alnici vrz osnova na podatocite od mati~nata evidencija. Delot od glasa~koto liv~e koj ostanuva na ko~anot na blokot gi sodr`i seriskiot broj na glasa~koto liv~e, op{tinata i brojot na glasa~koto mesto. Vo nazivot na glasa~koto liv~e za izbor na ~lenovi na sovetot se sodr`i imeto na op{tinata, odnosno gradot Skopje za koi se vr{i izborot. Pretsedatelot i ~lenovite na izbira~kiot odbor najdocna eden ~as pred po~etokot na glasaweto se sobiraat vo prostorijata za glasawe i utvrduvaat: dali prostorijata e vo istata sostojba kako {to ja ostavile na denot pred izborite, dali izborniot materijal e vo ista sostojba kako {to bil na denot pred izborite i dali glasa~kata kutija e prazna. Izbira~kiot odbor sostavuva zapisnik za utvrdenata sostojba, koj go potpi{uvaat pretsedatelot i ~lenovite na odborot. Glasaweto zapo~nuva vo 7,00 ~asot i trae neprekinato do 19,00 ~asot. Vo 19,00 ~asot glasa~koto mesto se zatvora, a na izbira~ite koi se zateknale vo objektot kade {to se glasa im se ovozmo`uva da glasaat. Glasa~koto mesto neprekinato go obezbeduva policijata po~nuvaj}i od 6,00 ~asot do 19,00 ~asot. Isto taka policijata e dol`na da go obezbeduva izbira~kiot odbor do predavawe na zapisnikot i izborniot materijal na op{tinskata izborna komisija, ako e toa pobarano od strana na izbira~kiot odbor. Izbira~kiot odbor se gri`i za odr`uvawe na redot i mirot na glasa~koto mesto. Izbira~ite pristapuvaat da glasaat eden po eden. Koga izbira~ot pristapuva da glasa izbira~kiot odbor proveruva dali izbira~ot e na soodvetnoto glasa~ko mesto i so ultravioletova lamba proveruva dali ima nebri{liv beleg na noktot i palecot na desnata raka. Koga izbira~ot pristapuva da glasa izbira~kiot odbor go proveruva negoviot li~en identitet. Li~niot identitet izbira~ot go doka`uva so li~na karta ili patna isprava. Izbira~kiot odbor, po utvrduvaweto na identitetot na izbira~ot, go zaokru`uva negoviot reden broj vo izvodot od Izbira~kiot spisok i izbira~ot go stava svojot potpis, a ako e nepismen stava otpe~atok od desniot pokazalec. Ako izbira~ot nema desen pokazalec, toj }e stavi otpe~atok od negoviot lev pokazalec, a dokolku nema ni lev pokazalec, ne se stava otpe~atok. Po identifikacijata, izbira~ot dobiva glasa~ko liv~e i mu se obele`uva so sprej palecot na desnata raka, odnosno palecot na levata raka, dokolku nema palec na desnata, pritoa vnimavaj}i so sprejot da se opfati i noktot na palecot. Ako izbira~ot nema palec na dvete race nema da se vr{i obele`uvawe. Izbira~ot glasaweto go vr{i na toj na~in {to go zaokru`uva redniot broj pred podnositelot na listata, odnosno redniot broj pred kandidatot za koj{to se opredelil da glasa i na glasa~koto liv~e preklopeno pred da go stavi vo kutijata za glasawe, izbira~kiot odbor na zadnata strana mu stava pe~at. Rezultatite od glasaweto na glasa~koto mesto od strana na izbira~kiot odbor se sumiraat i utvrduvaat na na~in {to: se prebrojuvaat neupotrebenite glasa~ki liv~iwa i po prebrojuvaweto, prvo se kine desniot dolen agol, a potoa se stavaat vo poseben plik koj se zatvora, zape~atuva i

121

vrz nego se zapi{uva brojot na izbira~koto mesto i vkupniot broj na neupotrebenite liv~iwa, se otvora glasa~kata kutija i se pristapuva kon prebrojuvawe na glasovite, se utvrduva vkupniot broj na izbira~i koi glasale i stavile potpis, ili samo otpe~atok od zapi{anite vo izvodot od Izbira~kiot spisok, so `drepka se opredeluva eden ~len koj }e gi vadi i otvora glasa~kite liv~iwa edno po edno od glasa~kata kutija i }e mu gi predava na pretsedatelot na izbira~kiot odbor, glasa~koto liv~e se poka`uva na site ~lenovi na izbira~kiot odbor, na prisutnite pretstavnici na podnositelite na listite i na nabquduva~ite, izbira~kiot odbor utvrduva dali glasa~koto liv~e e va`e~ko ili ne i za koja lista na kandidati, odnosno za kandidat e glasano i se registrira dadeniot glas, a glasa~koto liv~e se stava na soodvetno mesto i se pristapuva kon vadewe novo liv~e od glasa~kata kutija. Za va`e~ko glasa~ko liv~e se smeta i ona glasa~ko liv~e od koe na siguren i nedvosmislen na~in mo`e da se utvrdi za koja lista na kandidat, odnosno lista na kandidati izbira~ot glasal. Glasa~koto liv~e e neva`e~ko ako ne e popolneto ili ima zaokru`eno pove}e listi na kandidati ili kandidat. Za sprovedeweto na glasaweto Izbira~kiot odbor sostavuva zapisnik koj go potpi{uvaat pretsedatelot i ~lenovite na izbira~kiot odbor. Zapisnicite i drugiot izboren materijal, izbira~kiot odbor gi dostavuva do op{tinskata izborna komisija, vo rok od 5 ~asa po zavr{uvaweto na glasaweto. Primerok od zapisnicite napraveni kako kopija pod indigo dobiva sekoj pretstavnik na podnositelot na listata, a ovlastenite doma{ni nabquduva~i primerok od tabelarniot del od zapisnikot. Originalniot primerok, koj prethodno e so pe~at od Dr`avnata izborna komisija, se dostavuva do op{tinskata izborna komisija. Op{tinskata izborna komisija vo rok od 5 ~asa od priemot na celokupniot izboren materijal od izbira~kite odbori gi sumira rezultatite od glasaweto za listata na kandidati od izbira~kite mesta za koja e nadle`na i gi predava na Dr`avnata izborna komisija. Op{tinskata izborna komisija gi presmetuva vkupnite rezultati od glasaweto vo op{tinata. Op{tinskata izborna komisija rezultatite od glasaweto gi presmetuva vrz osnova na zapisnicite so sumiranite rezultati od izbira~kite odbori i celokupniot izboren materijal. Taa gi utvrduva rezlutatite spored brojot na glasovite {to gi dobile listite na kandidati za ~lenovi na sovetot oddelno vrz osnova na sumiranite rezultati od izbira~kite odbori. Izbornata komisija na gradot Skopje rezultatite od glasaweto za ~lenovi na Sovetot gi utvrduva spored brojot na glasovite {to gi dobile listite na kandidati za ~lenovi na Sovetot oddelno, vrz osnova na sumiranite rezultati dobieni od op{tinskite izborni komisii na podra~jeto na gradot Skopje. Utvrduvaweto na rezultatite od izborite se vr{i so primena na D'Hondt ovata formula. [to zna~i deka: po utvrduvaweto na vkupniot broj dadeni glasovi za sekoja lista na kandidati (takanare~ena izbira~ka masa), sekoja lista oddelno se deli so nizot deliteli 1, 2, 3, 4 itn. se do brojot na ~lenovite na sovetot koi se izbiraat vo op{tinata i gradot Skopje. Koli~nicite od deleweto se redat po

122

golemina pri {to relevantni se onolku najgolemi koli~nici kolku {to se izbiraat ~lenovi na sovetot. Listata na kandidati za ~lenovi na sovetot dobiva tolkav broj na sovetni~ki mesta kolku {to ima najgolemi koli~nici Dokolku pri dodeluvaweto na poslednoto sovetni~ko mesto se javat dva identi~ni koli~nika, mandatot se dodeluva so `drepka. Pri utvrduvawe na rezlutatite za izbor na gradona~alnik treba da razlikuvame prv i vtor krug. Vo prviot krug od glasaweto za gradona~alnik e izbran onoj kandidat koj dobil mnozinstvo glasovi od izbira~ite koi glasale, dokolku na izborite izlegle edna tretina od vkupniot broj na izbira~i zapi{ani vo izvodot od Izbira~kiot spisok za soodvetnata op{tina. Izbornata komisija na gradot Skopje rezultatite od glasaweto za gradona~alnik gi utvrduva spored brojot na glasovite {to gi dobile listite na kandidati za gradona~alnik oddelno, vrz osnova na sumiranite rezultati dobieni od op{tinskite izborni komisii na podra~jeto na gradot Skopje. Ako za gradona~alnik e predlo`en eden kandidat, a vo prviot krug na glasawe ne go dobil potrebnoto mnozinstvo glasovi (mnozinstvo glasovi od izbira~ite koi glasale, dokolku na izborite izlegle edna tretina od vkupniot broj na izbira~i zapi{ani vo izvodot od Izbira~kiot spisok za soodvetnata op{tina), se povtoruva celata izborna postapka. Ako vo prviot krug nitu eden kandidat za gradona~alnik ne go dobil potrebnoto mnozinstvo glasovi, (mnozinstvo glasovi od izbira~ite koi glasale, dokolku na izborite izlegle edna tretina od vkupniot broj na izbira~i zapi{ani vo izvodot od Izbira~kiot spisok za soodvetnata op{tina), vo vtoriot krug se glasa za dvajcata kandidati koi vo prviot krug dobile najmnogu glasovi. Vtoriot krug na glasawe se odr`uva vo rok od 14 dena od denot na zavr{uvaweto na prviot krug na glasaweto. Vo vtoriot krug na glasawe za gradona~alnik e izbran kandidatot koj dobil pogolem broj glasovi.

123

Tema 25 ME\UOP[TINSKA SORABOTKA NA EDINICITE NA LOKALNATA SAMOUPRAVA


Prof. d-r Jove Kekenovski

Sorabotkata pome|u op{tinite e mnogu va`no pra{awe za lokalnata samouprava. Op{tinite vo Republika Makedonija a i nasekade niz svetot ne se teritorijalno izolirani i vo sebe zatvoreni lokalni zaednici na gra|anite. Naprotiv, tie se otvoreni za me|usebna sorabotka ne samo so svoite sosedni op{tini tuku i so drugite edinici na lokalnata samouprava. Sorabotkata na op{tinite mo`e i treba da se ostvaruva na celata teritorija na Republika Makedonija kako i na me|unaroden plan. Benefitite od odvivaweto na sorabotka pome|u op{tinite se najrazli~ni, no naj~esto toa se racionalnost i efikasnost vo rabotata, razmena na iskustva i znaewa, mo`nost preku me|usebnata sorabotka so pomo{ta od pogolemite i pobogatite op{tini da opstanat pomalite op{tini kako i da im se pomogne vo izvr{uvaweto na sekojdnevnite raboti i nadle`nosti, mo`nost da se zdru`at sredstvata, ponatamu, preku sorabotkata postoi mo`nost pome|u op{tinite da se vospostavi eden konsultativen odnos itn. Zakonot za lokalnata samouprava decidno go utvrduva principot deka op{tinite vo vr{eweto na svoite nadle`nosti mo`at me|usebno da sorabotuvaat. Zaradi ostvaruvaweto na zaedni~kite interesi i vr{ewe na zaedni~kite raboti od nadle`nost na op{tinite, tie mo`at da zdru`uvaat sredstva i da formiraat zaedni~ki javni slu`bi, vo soglasnost so zakon81. Zdru`uvaweto na sredstva kako oblik na me|uop{tinska sorabotka ima mo{ne golemo zna~ewe za ostvaruvawe na zaedni~kite interesi vo pogled na ekonomskiot razvoj na po{irokite podra~ja, reoni, oblasti vo edna dr`ava. Op{tinite naj~esto gi zdru`uvaat svoite sredstva zaradi zaedni~ko finansirawe na izgradba na vospitno-obrazovni, zdravstveni, komunalni i drugi infrastrukturni objekti od po{irok op{t i regionalen interes, se so cel za da se zajakne materijalnata osnova na op{tinata i da se podobri kvalitetot na `iveeweto na gra|anite. Taka na primer golem broj na op{tini zaedni~ki u~estvuvaat pri izgradbata na lokalnite i regionalnite pati{ta, regionalni sistemi za vodosnabduvawe, izgradba na zaedni~ki deponii za skladirawe na komunalniot cvrst otpad, mo`at da formiraat zaedni~ki javni komunalni pretprijatija za vodosnabduvawe, za odr`uvawe na higienata na javnite povr{ini kako i za sobiraweto i
81

^len 14 stav 1 i 2 od Zakonot za lokalnata samouprava (Sl. Vesnik na R.M br.5/2002)

124

transportirawe na komunalniot otpad, zaedni~ki zimska slu`ba za odr`uvawe na lokalnite pati{ta, mo`at da formiraat zaedni~ki fond za lokalni pati{ta itn. Isto taka vo soglasnost so zakon a se so cel zaradi izvr{uvawe na oddelni nadle`nosti, op{tinite mo`at da formiraat zaedni~ki administrativni tela vo odredeni oblasti82. (na primer zaedni~ka slu`ba za izrabotka na detalni urbanisti~ki planovi, zaedni~ki inspekciski slu`bi, zaedni~ki slu`bi za vodewe na smetkovodstvoto na op{tinata i dr). Site ovie zdru`uvawa imaat za cel poefikasno izvr{uvawe na nadle`nostite, poracionalno tro{ewe na finansiskite sredstva, podobruvawe na uslovite za `ivot na gra|anite, podobruvawe odnosno podignuvawe na stepenot na efikasnosta na uslugite i tn. Pravoto na zdru`uvawe na lokalnite vlasti e zagarantirano i so Evropskata povelba za lokalnata samouprava. Vo Povelbata se istaknuva deka vo vr{eweto na svoite funkcii lokalnite vlasti imaat pravo me|usebno da sorabotuvaat i vo ramkite na zakonite zaradi vr{ewe na raboti od zaedni~ki interes da se zdru`uvaat so drugi lokalni vlasti. Sekoja zemja treba da go priznae pravoto na lokalnite vlasti zaradi za{tita i unapreduvawe na nivnite zaedni~ki interesi da pripa|aat na zdru`enija na lokalnite vlasti kako i da pripa|aat na me|unarodni organizacii na lokalnite vlasti kako i da sorabotuvaat so soodvetnite lokalni vlasti od drugi zemji83. Vo sovremenite uslovi naj~esto nadnacionalnite integracii ostvaruvaat mo{ne zna~ajna sorabotka direktno so lokalnite vlasti se so cel da se stimulira ekonomskiot razvoj ili pak da dojde do realizacija na razli~ni proekti. Nacionalnata (domicilnata) dr`ava e pre{iroka ramka za da se re{avaat ovie vidovi na problemi pa tokmu poradi toa, taa treba da se javi vo uloga na partner koja bi trebalo da gi olesni i stimulira ovie raboti na lokalnata vlast. Iako naj~est oblik na sorabotka pome|u op{tinite vo na{ata dr`ava e sorabotkata so sosednite op{tini, ovaa sorabotka soglasno pozitivnoto makedonsko zakonodavstvo mo`e da se odviva i na me|unaroden plan. Odredbite od Zakonot za lokalnata samouprava ja predviduvaat mo`nosta op{tinite da mo`at da sorabotuvaat i so edinici na lokalnata samouprava na drugi zemji, kako i so me|unarodni organizacii na lokalnite zaednici, kako i da ~lenuvaat vo me|unarodni organizacii na lokalnite vlasti. Dokolku se ostvari vakva sorabotka ministerstvoto nadle`no za vr{ewe na rabotite {to se odnesuvaat na lokalnata samouprava treba da bide izvesteno od strana na op{tinata i istoto vo soglasnost so zakon vodi evidencija za ostvarenata me|unarodna sorabotka na op{tinite84. Naj~esta forma na me|unarodna sorabotka se odviva po pat na potpi{uvawe na Povelbi za zbratimuvawe pome|u gradovite ili preku dogovori za sorabotka. Sekako deka ne treba da se zaboravi, faktot deka,
82 83

^len 14 stav 3 od Zakonot za lokalnata samouprava (Sl. Vesnik na R.M br.5/2002) ^len 10 od Evropskata Povelba za lokalnata samouprava 84 ^len 14 stav 4 i 5 od Zakonot za lokalnata samouprava (Sl. Vesnik na R.M br.5/2002).

125

tokmu preku vakvata sorabotka golem broj na op{tini vo na{ata dr`ava dobija zna~itelna pomo{ od nivnite zbratimeni gradovi. Na primer neprocenliva e pomo{ta koja zbratimeniot grad Nirnberg od SR Germanija mu ja dava na gradot Skopje (sovremeni medicinski aparati, bolni~ki kreveti, sovremena literatura, komunalni vozila i dr). Golem broj na op{tini vo na{ata dr`ava od svoite zbratimeni gradovi dobija i direktna finansiska pomo{ za realizacija na konkretni komunalni proekti. Zakonot za lokalnata samouprava zaradi ostvaruvawe na zaedni~ki interesi i celi im ovozmo`uva na op{tinite da osnovaat zdru`enie na op{tinite. Zdru`enieto na op{tinite vo koe zaradi za{tita i unapreduvawe na zaedni~kite interesi na op{tinite se zdru`ile pove}e od 2/3 od op{tinite od celata teritorija na Republika Makedonija ima pravo da: - da sorabotuva so Vladata po pra{awa od zna~ewe za op{tinite vo Republika Makedonija - da inicira donesuvawe na zakonite {to se odnesuvaat za unapreduvawe na lokalnata samouprava. - da dava predlozi za proektirawe na predlogot na Buxetot na Republika Makedonija vo delot {to se odnesuva na dodeluvawe sredstva na op{tinite nameneti za vr{ewe na nadle`nostite utvrdeni so zakonot i - da ostvaruva sorabotka so srodni organizacii od drugi zemji i ja pretstavuva Republika Makedonija vo me}unarodnite organizacii na lokalnite vlasti. Zdru`enieto mo`e da se osnova, da funkcionira i da se registrira samo pod uslovi i na~in utvrdeni so zakonot85.

85

Glava XI od Zakonot za lokalnata samouprava, ~len 78-81. (Sl. Vesnik na R.M br.5/2002)

126

Tema 26 SORABOTKA POME\U LOKALNATA SAMOUPRAVA I DR@AVNATA VLAST


Prof. d-r Jove Kekenovski

Sovremenata demokratija denes bara vospostavuvawe na partnerski odnos pome|u lokalnata vlast i dr`avata. Ovoj tip na odnosi se zasnovuva vo na~inot na vospostavuvawe na prioritetni nadle`nosti na lokalnata vlast so polna sloboda na odlu~uvawe vo na~inot na obezbeduvawe na finansiskite sredstva i vo celina na politi~kite odnosi. Sorabotkata na relacija lokalna samouprava-dr`avna vlast se odviva postojano i sekojdnevno, a posebno treba da se potencira sekojdnevnata komunikacija na organite na lokalnata samouprava i podra~nite edinici ministerstvata. Ovaa sorabotka se odviva preku vzaemno dostavuvawe na podatoci potrebni za vr{ewe na rabotite od svojot delokrug, so odr`uvawe na sostanoci i drugi vidovi na sredbi, so u~estvo na stru~nite lu|e od podra~nite edninici ili od ministerstvata na sednicite na sovetot ili na komisiite i rabotnite tela koga na dneven red se pra{awa od nivna nadle`nost, preku podgotvuvaweto na propisi, davawe na stru~ni mislewa i predlozi od strana na vrabotenite vo podra~nite edinici na ministerstvata do organite na lokalnata samouprava i dr. Sorabotkata na lokalnata vlast so dr`avnata e neophoden uslov za efikasno ostvaruvawe na funkciite ne samo na organite na dr`avnata uprava tuku i za uspe{no funkcionirawe na op{tinskite organi. Preku ovaa sorabotka se ovozmo`uva me|usebna informiranost za sostojbite i rabotite vo op{tinata, se ovozmo`uva poddr{ka na sekojdnevnite op{tinski aktivnosti kako i realizacija na zacrtanite programi i donesenite odluki od strana na op{tinskite organi so {to se podobruva kvalitetot na `iveeweto na gra|anite. Poa|aj}i od toj aspekt Zakonot za lokalnata samouprava predviduva op{tinite da bidat blagovremeno i soodvetno konsultirani vo postapkata na planirawe i odlu~uvawe za pra{awata koi se odnesuvaat na niv86. Isto taka op{tinite }e bidat konsultirani za planiraweto na javnite raboti pri izgotvuvaweto na prostorniot plan na Republikata. Na~inot na konsultaciite po odnos na ovie raboti e utvrden so zakonite od soodvetnata oblast. Zaradi koordinacija pri planiraweto, programiraweto i implementacijata na politikite vo opredeleni oblasti ili grupa na
86

^len 78-80 od Zakonot za lokalnata samouprava (Sl. Vesnik na R.M br.5/2002 godina)

127

oblasti, Zakonot predviduva Vladata da mo`e da sklu~uva dogovori za sorabotka so edna ili pove}e op{tini vo oblastite od vzaemen interes. Pri sklu~uvawe na vakvite dogovori Vladata }e go informira Sobranieto na Republika Makedonija. Vladata sorabotuva so op{tinite za pra{awata {to se od niven interes i toa za: - zakonite {to se odnesuvaat na op{tinite, - iznosot na op{tata dotacija {to treba da im se dodeli na op{tinite vo tekot na tekovnata kalendarska godina i za - izvorite za finansirawe na nadle`nostite. Za sorabotkata po odnos na ovie pra{awa se podgotvuva izve{taj vo koj se vnesuvaat pra{awata za koi e postignata soglasnosta i pra{awata za koi ne postoi soglasnost. So predlog zakonot {to se odnesuva na prethdonite pra{awa do Sobranieto na Republika Makedonija se podnesuva i izgotveniot izve{taj. Sorabotkata na relacijata lokalna samouprava-dr`avna vlast mo`e i da se sogleda preku obvrskata na Republikata da obezbeduva sredstva za razvoj na nedovolno razvienite podra~ja na op{tinata, vo soglasnost so kriteriumite i na na~in {to e utvrdeno so zakon.

128

Tema 27 NADZOR NAD LOKALNITE ORGANI


Prof. d-r Jove Kekenovski

Vo vr{eweto na nadle`nostite utvrdeni so Ustavot ili Zakonot za lokalnata samouprava edinicite na lokalnata samouprava se samostojni. Site vidovi na nadzor vrz rabotata na lokalnite vlasti mo`at da se vr{at isklu~ivo vo slu~aite i vo postapka opredelena so Ustavot ili Zakonot. Sekoj oblik na nadzor vrz rabotata na edinicite na lokalnata samouprava t.e nad lokalnite vlasti, edinstveno treba da ima za cel da se obezbedi soglasnost na rabotata na lokalnite vlasti so ustavnite principi i zakonskite akti. Vlasta od povisoko nivo mo`e da vr{i nadzor vrz rabotata na lokalnite vlasti samo zaradi obezbeduvawe na ekspeditivnost vo izvr{uvaweto na onie zada~i koi taa vlast gi delegirala vrz lokalnite vlasti87. Soglasno odredbite od Zakonot za lokalnata samouprava na Republika Makedonija, nadzorot nad rabotata na organite na op{tinata vo vr{eweto na nejzinite nadle`nosti go opfa}a 1). nadzorot nad zakonitosta na rabotata i propisite na organite na op{tina i 2). kontrola i revizija vrz materijalnoto i finansiskoto rabotewe. Zakonot vo slu~aj na nadzor predviduva zadol`itelna sorabotka na organite na op{tinata so organite koi go vr{at nadzorot88. 1. Nadzor nad zakonitosta na rabotata i propisite na organite na op{tina Na~inot i postapkata na vr{eweto na nadzor nad rabotata na organite na op{tinata se utvrdeni so zakon. Nekolku nivoa na nadzor na zakonitosta na rabotite i propisite na organite nma op[tinatabpostojat, i toa: a) Nadzor nad zakonitosta na rabotata na organite na op{tinata vr{at organite na dr`avnata uprava. Sekoe ministerstvo vr{i nadzor za toa dali propisite vo negovata oblast se sproveduvaat zakonito od strana na lokalnata samouprava. Primer, dokolku vo Zakonot za osnovno obrazovanie
87 88

^len 8 od Evropskata Povelba za lokalnata samouprava ^len 69 od Zakonot za lokalnata samouprava (Sl. Vesnik na R.M br. 5/2002)

129

stoi deka nastavnicite treba da imaat fakultetsko obrazovanie, toga{ inspektorot za obrazovanie mo`e toa da go proveri odej}i po osnovnite u~ili{ta. b) Nadzor nad zakonitosta na propisite na op{tinata vr{i gradona~alnikot i ministerstvoto nadle`no za vr{ewe na rabotite od lokalnata samouprava. So zakonot e predvidena i kontrola na zakonitosta na propisite koi gi nosi sovetot na op{tinata od strana na gradona~alnikot na op{tinata. Kontrola na zakonitosta na propisite koi gi nosat sovetite na op{tinata, se vr{i pred nivnoto objavuvawe vo Slu`beniot glasnik na Op{tinata. Dokolku gradona~alnikot smeta deka propisot koj e donesen od strana na sovetot ne e vo soglasnost so Ustavot i zakonite, dol`en e vo rok od sedum dena od denot na dostavuvaweto do nego za objavuvawe, so re{enie da go zapre negovoto objavuvawe, so koe }e gi obrazlo`i pri~inite za zapiraweto. Po ova sovetot e dol`en, vo rok od 15 dena od denot na objavuvaweto na re{enieto za zapirawe na objavuvaweto, da go razgleda re{enieto i da odlu~i po nego. Ako sovetot go potvrdi propisot, gradona~alnikot e dol`en da go objavi i istovremeno da podnese inicijativa za poveduvawe postapka za ocenuvawe na ustavnosta i zakonitosta na osporeniot propis pred Ustavniot sud na Republika Makedonija. Za podnesuvaweto na inicijativata gradona~alnikot e dol`en da go informira ministerstvoto nadle`no za vr{ewe na rabotite {to se odnesuvaat na lokalnata samouprava89. Postapkata na nadzor nad zakonitosta na propisite koi gi nosat organite na op{tinata od strana na nadle`noto ministerstvo e sledna: Vo rok od 10 dena od denot na objavuvawe na donesenite propisi i drugi akti na op{tinata vo Slu`beniot glasnik na Op{tinata, gradona~alnikot e dol`en istite da gi dostavi do ministerstvoto za lokalna samouprava. Dokolku ministerstvoto smeta deka propisot ne e vo soglasnost so Ustavot na Republika Makedonija i so zakonite, vo rok od 45 dena od denot na dostavuvawe na propisot, donesuva re{enie za zapirawe na primena na propisot vo koe gi obrazlo`uva pri~inite za zapiraweto. Re{enieto za zapirawe na primenata na doneseniot propis se objavuva vo ,,Slu`ben Vesnik na Republika Makedonija. Ministerstvoto za lokalna samouprava vo rok od 30 dena od objavuvawe na re{enieto za zapirawe na primenata na propisot do Ustavniot sud na Republika Makedonija podnesuva inicijativa za ocenuvawe na ustavnosta i zakonitosta na zapreniot propis. Dokolku vo prethodno predvideniot rok ne bide pokrenata postapkata pred Ustavniot sud vo toj slu~aj prestanuva va`nosta na re{enieto za zapirawe na primena na propisot i zapreniot propis stanuva izvr{en90.

89 90

^len 51 od Zakonot za lokalnata samouprava (Sl. Vesnik na R.M br. 5/2002) ^len 71 od Zakonot za lokalnata samouprava (Sl. Vesnik na R.M br. 5/2002)

130

Nadzorot nad delegiranite nadle`nosti go vr{i organot na dr`avnata uprava ~ii nadle`nosti se delegirani na op{tinata. Ovoj nadzor go opfa}a ne samo nadzorot nad zakonitosta tuku i nadzorot nad efikasnosta odnosno na celishodnosta na potro{enite sredstva.

2. Kontrola i revizija nad materijalnoto i finansiskoto rabotewe Kontrola nad materijalnoto i finansiskoto rabotewe na op{tinata vr{i Ministerstvoto za finansii, a dodeka revizija na materijalnoto i finansiskoto rabotewe vr{i Dr`avniot zavod za revizija soglasno Zakonot za dr`avna revizija91. Spored zakonot za revizija92, pod revizija se podrazbira ispituvawe i ocena na finansiskite izve{tai i smetkovodstveni iskazi (izve{tai), kako i na podatocite i metodite primeneti vo nivnoto sostavuvawe i na taa osnova davawe nezavisno profesionalno mislewe za toa dali tie izve{tai vistinito i objektivno ja prika`uvaat sostojbata na sredstvata, kapitalot, pobaruvawata i obrskite i rezlutatite od raboteweto na subjektot na revizijata. Isto taka revizijata go opfa}a i ispituvawe i ocena na raboteweto na subjektot koj e predmet na revizija. Redovni revizii na finansiskite smetki na op{tinite vo soglasnost so zakonot vr{i Dr`avniot zavod za revizija. Kone~niot izve{taj za izvr{enata revizija se dostavuva do organite na op{tinata, do ministerot koj e nadle`en za rabotite od lokalnata samouprava i do ministerot za finansii. Koga se raboti za usvojuvawe na izve{tatite za izvr{uvawe na buxetot i donesuvawe na zavr{nata smetka na op{tinata, zakonodavecot predvidel obvrska, gradona~alnikot vo rok od 30 dena od usvojuvaweto i donesuvaweto na ovie akti, istite da gi dostavi do Dr`avniot zavod za revizija93. 3. Prethodna soglasnost Vo slu~aevi utvrdeni so zakon se vr{i i takanare~en prethoden nadzor koj opfa}a prethodna soglasnost na propisite na op{tinata. Ako pri donesuvawe na propisot na op{tinata se bara prethodna soglasnost od drug organ organot e dol`en soglasnosta da ja dade vo rok od 60 dena od denot koga mu e dostaven predlogot za propis. Ako prethodnata soglasnost ne bide dobiena vo ovoj rok propisot se smeta za prifaten onaka kako {to bil predlo`en od strana na op{tinata94.

91 92

^len 70 od Zakonot za lokalnata samouprava (Sl. Vesnik na R.M br. 5/2002) Sl. Vesnik na Republika Makedonija br.65 od 1997 godina 93 ^len 72 od Zakonot za lokalnata samouprava (Sl. Vesnik na R.M br. 5/2002) 94 ^len 73 od Zakonot za lokalnata samouprava (Sl. Vesnik na R.M br. 5/2002)

131

Tema 28 RASPU[TAWE NA ORGANITE NA LOKALNATA SAMOUPRAVA


Prof. d-r Jove Kekenovski

Raspu{taweto na organite na lokalnata samouprava pretstavuva mo`nost koja i e dadena i na dr`avata i na edinicata na lokalnata samouprava za da se za{titat i da gi spre~at nelegalnite dejstvija na organite na lokalnata samouprava od edna strana, odnosno da go za~uvaat pravniot poredok i politi~kiot integritet, a od druga strana raspu{taweto pretstavuva mo`nost za dr`avata i edinicata na lokalnata samouprava da gi za{titat svoite sogra|ani od nesovesnoto ili neefikasnoto deluvawe na lokalnite pretstavnici. Raspu{taweto na organite na lokalnata samouprava mo`e da bide samoinicijativno i po sila na zakonot dokolku se ispolnat opredeleni uslovi. Zakonot za lokalnata samouprava utvrdil dva na~ina na raspu{tawe na raspu{tawe na Sovetot na op{tinata i toa: samoinicijativno raspu{tawe i raspu{tawe koga }e bidat ispolneti opredeleni zakonski uslovi. Sovetot se raspu{ta samoinicijativno ako za toa se izjasni mnozinstvoto od vkupniot broj ~lenovi na sovetot. Sovetot isto taka se raspu{ta dokolku: 1). povtorno go donese propisot {to prethodno bil poni{ten ili ukinat so odluka na Ustavniot sud na Republika Makedonija. 2). ako donese odluka so koja se zagrozuvaat suverenitetot i teritorijalniot integritet na Republika Makedonija. 3). ako sovetot ne se sostane za period podolg od {est meseci i 4). dokolku ne go donese buxetot i godi{nata smetka na buxetot do 31 mart vo tekovnata godina. Dokolku nastapi eden od ovie uslovi gradona~alnikot e dol`en vedna{ da go izvesti nadle`noto ministerstvo za vr{ewe na rabotite od oblasta na lokalnata samouprava (Ministerstvoto za lokalna samouprava na Republika Makedonija).

132

Ministerstvoto za lokalna samouprava do Vladata na Republika Makedonija podnesuva predlog za raspu{tawe na sovetot. Vladata na Republika Makedonija donesuva re{enie za raspu{tawe na sovetot. Za ostatokot od izborniot period }e se raspi{at novi izbori soglasno Zakonot za lokalni izbori. Dokolku do noviot izboren period ima pomalku od {est meseci toga{ izborite nema da se sprovedat. Do izborot na nov sovet, rabotite na sovetot gi vr{i gradona~alnikot na op{tinata. Tema 29 ZA[TITA NA LOKALNATA SAMOUPRAVA
Prof. d-r Jove Kekenovski

Dokolku sakame vo relnosta da se ostvari ulogata na lokalnata samouprava, toga{ na istata treba da i se garantira i nejzinata za{tita so pravni i drugi sredstva i instrumenti. [to zna~i, deka vo slu~aj da dojde do naru{uvawe ili ograni~uvawe na pravoto na lokalnata samouprava zakonot mora da ja garantira nejzinata za{tita, vo sprotivno istata bi stanala samo obi~na deklaracija. Pravnite i drugite sredstva i instrumenti sodr`ani vo zakonot ili vo nekoj drug akt moraat da obezbedat efikasno spre~uvawe na site mo`ni slu~aevi na naru{uvawe i ograni~uvawe na pravoto na lokalnata samouprava. Zakonot za lokalnata samouprava utvrduva dva osnovni principa vrz osnova na koi se ostvaruva za{titata na lokalnata samouprava. Prviot princip e za{tita na ustavnata polo`ba na op{tinata i spored nego: Sovetot i gradona~alnikot mo`e pred Ustavniot sud na Republika Makedonija da podnesat inicijativa za ocena na ustavnosta na zakonite i ustavnosta i zakonitosta na op{tite akti na ministerstvata i drugite dr`avni organi na dr`avnata uprava so koi se naru{uva ustavnata polo`ba i pravata na op{tinata utvrdeni so Ustavot i zakonite95. Isto taka inicijativa za ocena na ustavnosta i zakonitosta na aktite koi gi donesuvaat organite na dr`avnata uprava i organite na lokalnata samouprava do Ustavniot Sud mo`e da podnese sekoj gra|anin odnosno sekoe fizi~ko i pravno lice, institucija ili organizacija vo dr`avata. Po dostasuvawe na edna vakva inicijativa i po nejzinoto razgleduvawe Ustavniot Sud mo`e da donese re{enie so koe se prifa}a ili otfrla inicijativata za poveduvawe na postapkata. Dokolku donese re{enie za poveduvawe na postapka za ocenuvawe na ustavnosta i zakonitosta na opredelen akt toga{ toj mo`e da donese ukinuva~ka ili poni{tuva~ka odluka.
95

^len 87 od Zakonot za lokalnata samouprava (Sl. Vesnik na R.M br5/2002)

133

Primer za ova e teritorijalnata podelba na Republika Makedonija o 2004, koga nekoi op{tini pred Ustavniot sud go osporija odnosniot Zakon za teritorijalna organizacija. Vtoriot princip se odnesuva na sudskata za{tita na op{tinata. Spored ovoj princip: Na op{tinite im se garantira sudska za{tita pred nadle`nite sudovi vo odnos na aktite i na aktivnostite na organite na dr`avnata uprava i na Vladata na Republika Makedonija so koi se popre~uva vr{eweto na nadle`nostite na op{tinite utvrdeni so zakon96. [to zna~i deka dokolku so aktite i aktivnostite na organite na dr`avnata uprava i na Vladata na Republika Makedonija se popre~uva vr{eweto na nadle`nostite na op{tinite utvrdeni so zakonot za lokalnata samouprava vo toj slu~aj nadle`nite organi na op{tinata i gra|anite mo`at da pobaraat sudskata za{tita pred nadle`nite redovni sudovi. Postapka pred nadl`enite osnovni sudovi op{tinata mo`e da vodi i po odnos na drugi pra{awa kako {to e na primer za{tita na pravoto na sopstvenost na imot. Nekolku vakvi postapki gradot Skopje vodi pred osnovniot sud okolu pravoto na sopstvenost na golem broj na objekti, koi so raspredelbata na imotot pome|u op{tinite, gradot i dr`avata ne mu pripadnaa vo negova sopstvenost, iako vo minatoto tie se gradeni od sredstvata na gra|anite na gradot Skopje.

96

^len 88 od Zakonot za lokalnata samouprava (Sl. Vesnik na R.M br5/2002)

134

Tema 30 OSNOVNI FORMI NA NEPOSREDNO U^ESTVO NA GRA\ANITE VO ODLU^UVAWETO VO EDINICITE NA LOKALNATA SAMOUPRAVA
Prof. d-r Jove Kekenovski

Formite na neposrednoto u~estvo na gra|anite odnosno formite na neposrednata demokratija pretstavuvaat zakonska mo`nost za deluvawe na gra|anite vo slu~aj koga op{tinata gi ignorira barawata i potrebite na gra|anite, koga e neodlu~na ili pasivna, koga e besperspektivna i bezidejna, odnosno toa e mo`nost gra|anite da i nametnat na op{tinata ili na nejzinite organi da prevzemat opredeleni dejstvija, da donesat nekoj akt ili da po~nat da re{avaat ili da re{at opredeleno pra{awe ili problem od nivna nadle`nost. Spored postojnata zakonska regulativa na Republika Makedonija, na gra|anite im stojat na raspolagawe slednive formi koi im ovozmo`uvaat neposredno u~estvo pri odlu~uvaweto i odvivaweto na politi~kite procesi na lokalno nivo: a ) Gra|anska inicijativa Spored zakonot za lokalnata samuprava eden od oblicite na neposredno u~estvo na gra|anite vo odlu~uvaweto za pra{awata od lokalno zna~ewe e gra|anskata inicijativa97. Gra|anite imaat pravo da mu predlo`at na sovetot na edinicata na lokalnata samouprava da donese opredelen akt ili da re{i odredeno pra{awe od negovata nadle`nost. Za predlogot na gra|anite sovetot e dol`en da rasprava ako go poddr`uvaat najmalku 10% od izbira~ite na op{tinata, odnosno na mesnata samouprava na koja se odnesuva opredelenoto pra{awe. Pritoa raspravata po predlogot dokolu e ispolnet prethodniot uslov sovetot e dol`en da ja odr`i vo rok od 90 dena po

97

^len 26 od Zakonot za lokalnata samouprava

135

dostavenata inicijativa i e dol`en da gi informira gra|anite za svojata odluka98. b ) Sobir na gra|ani Sobirot na gra|ani kako oblik na neposredno u~estvo na gra|anite pri odlu~uvaweto za pra{awata od lokalno zna~ewe vo edinicite na lokalnata samouprava e op{t sobir na gra|anite. Sobir na gra|ani mo`e da se svika za podra~jeto na celata op{tina ili za podra~jeto na mesnata samouprava. Sobirot na gra|ani go so~inuvaat site gra|ani koi postojano se naseleni na podra~jeto na koe se odr`uva sobirot. Sobirot na gra|ani go svikuva gradona~alnikot na op{tinata po sopstvena inicijativa, na barawe na sovetot ili na barawe na najmalku 10% od izbira~ite na op{tinata, odnosno na mesnata samouprava na koja se odnesuva opredelenoto pra{awe. Na sobirot na gra|ani izvestuva gradona~alnikot na op{tinata, a po potreba toa mo`at da go storat i drugi ovlasteni lica odnosno pretstavnici na organite na edinicata na lokalnata samouprava. Vo rabotata na sobirot, gra|anite imaat pravo na ednakvo i ramnopravno u~estvo, pravo da u~estvuvaat vo diskusijata na sobirot, da podnesuvaat predlozi za pra{aweto za koe e svikan sobirot, da glasaat i sli~no. Vrz osnova na raspravata {to e vodena po pra{aweto na sobirot na gra|anite so mnozinstvo glasovi od prisutnite mo`at da se usvojat op{ti nasoki ili zaklu~oci za predmetnoto pra{awe. Organite na op{tinata se dol`ni vo rok od 90 dena da gi razgledaat zaklu~ocite doneseni na sobirot na gra|anite i da gi zemat vo predvid pri odlu~uvaweto i donesuvaweto merki po pra{awata na koi se odnesuvaat, kako i da gi izvestat odnosno informiraat gra|anite za svoite odluki99. v ) Referendum Vo edinicite na lokalnata samouprava mo`e da se raspi{e referendum za pra{awa od lokalno zna~ewe i od nadle`nost na edinicite na lokalnata samouprava. Referendumot vo edinicite na lokalnata samouprava se ureduva
98

Zakonot za referendum i gra|anska inicijativa e donesen od strana na Sobranieto na Republika Makedonija na sednicata odr`ana na 19 maj 1998 godina, a objaven e vo Slu`ben Vesnik na RM br.24 od 28 maj 1998 godina. Spored Zakonot za referendum i gra|anska inicijativa, gra|anskata inicijativa mo`e da se pokrene za podnesuvawe na predlog za pristapuvawe kon izmena na Ustavot na Republika Makedonija, za predlagawe, za donesuvawe na zakon i za donesuvawe na odluki za re{avawe na drugi pra{awa od nadle`nost na Sobranieto. Gra|anskata inicijativa mo`e da se pokrene i za raspi{uvawe na referendum, za izjasnuvawe na gra|anite za oddelni pra{awa od nadle`nost na Sobranieto. Inicijativa za promena na Ustavot mo`at da podnesat 150.000 gra|ani so izbira~ko pravo, za donesuvawe na zakon 10.000 izbira~i i za raspi{uvawe na referendum 150.000 izbira~i. Takov e primerot so inicijativata na Svetskiot Semakedonski Kongres koja sobra pove}e od 180.000 potpisi na gra|ani za raspi{uvawe na referendum za teritorijalnata reorganizacija na op{tinite vo Republika Makedonija. 99 ^len 27 od Zakonot za lokalnata samouprava

136

so statutot na edinicata na lokalnata samouprava. Referendumot kako oblik na neposredno u~estvo na gra|anite vo odlu~uvaweto za pra{awata od lokalno zna~ewe ima mo{ne golemo zna~ewe i i mo`nost za {iroka primena vo edinicite na lokalnata saomuprava. Referendumot e najpogoden oblik na neposredno u~estvo na gra|anite vo odlu~uvaweto. Na referendumot gra|anite u~estvuvaat vo odlu~uvaweto za opredeleni pra{awa so tajno glasawe. Po svojata su{tina i na~inot na sproveduvaweto, referendumot ima pogolemo zna~ewe i te`ina vo odnos na sobirite na gra|anite. Toj e instrument na poslobodno i popotpolno izrazuvawe na vistinskoto mislewe na gra|anite, pa kako takov e i neophodno sredstvo za doveduvawe vo soglasnost na formalnite so materijalnite principi na pluralisti~kata lokalna demokratija. Referednumot e zna~aen instrument na uramnote`uvawe na neposrednite i pretstavni~kite oblici i metodi na odlu~uvawe vo edinicite na lokalnata samouprava. Toj e nu`en element na lokalnata samouprava i toa kako vo ostvaruvawe na mesnata samouprava taka i na samoupravata vo edinicite na lokalnata samouprava vo celina (op{tinite i gradot Skopje). Ottamu, pozitivniot rezlutat na referendumot e garancija deka usvoenata odluka dosledno }e se realizira. Referendumot mo`e da go raspi{e sovetot na edinicata na lokalnata samouprava za pra{awata od negova nadle`nost po sopstvena inicijativa no postoi i slu~aj kade {to sovetot e dol`en da raspi{e referendum dokolku toa go baraat 20% od izbira~ite na op{tinata100. Referendumot se sproveduva so tajno glasawe. Pravo na glas odnosno na glasawe na referendum imaat gra|anite koi imaat izbira~ko pravo. Glasaweto na referendumot se vr{i so glasa~ki liv~iwa, a za postavenoto pra{awe gra|anite odlu~uvaat vo celina so glasawe ,,za ili ,,protiv. Odlukata na referendumot e usvoena ako za nea glasalo mnozinstvo od izbira~ite koi glasale, dokolku glasale pove}e od polovinata od vkupniot broj izbira~i. Odlukata donesena na referendum e zadol`itelna za sovetot na edinicata na lokalnata samouprava. Sovetot na edinicata na lokalnata samouprava, vo slu~aj negoviot predlog da ne e usvoen na referendumot ne mo`e da donese odluka ili da prevzeme merki sprotivno na odlukata donesena na referendumot. Duri po istekot na opredeleno vreme sovetot na edinicata na lokalnata samouprava bi mo`el da pristapi kon donesuvawe na odluka odnosno pra{aweto povtorno da go iznese na referendum, pra{awe koe prethodno bilo odbieno od gra|anite na referendum. Na~inot i postapkata za barawe za raspi{uvawe na referendum edinicite na lokalnata samouprava se dol`ni da go uredat so statutot na edinicata na lokalnata samouprava vo soglasnost so zakonot101.

100 101

^len 28 od Zakonot za lokalnata samouprava Vo ponovo vreme vo na{ata dr`ava vo pove}e od ~etirieset op{tini se odr`aa referendumi kako rezlutat na nezadovosltvo od predlo`enata nova teritorijalna organizacija na op{tinite od strana na Vladata na R.M. Vo minatoto gra|anite odnosno op{tinata ~esto ja koristele ovaa forma na neposrednata demokratija. ^esto bile

137

2. Drugi formi i mo`nosti za gra|anska participacija g) Pretstavki i predlozi Sekoj gra|anin na Republika Makedonija ima pravo, poedine~no ili zaedno so drugite gra|ani za rabotata na organite na edinicata na lokalnata samouprava i op{tinskata administracija do gradona~alnikot na edinicata na lokalnata samouprava da dostavuva predlozi i pretstavki.102 Gradona~alnikot e dol`en na gra|anite da im sozdade uslovi za dostavuvawe na predlozi i pretstavki i najdocna vo rok od 60 dena od denot na priemot na pretstavkata, odnosno predlogot, na podnositelot ili podnositelite da im dostavi obrazlo`en odgovor. Dokolku predlozite i pretstavkite ne se odnesuvaat na raboti od nadle`nost na organite na op{tinata, toga{ gradona~alnikot e dol`en istite da gi preprati do soodvetniot nadle`en organ i za toa da go izvesti podnositelot. d) Javni tribini, anketi i predlozi Pri izgotvuvawe na propisite na op{tinata, sovetot, odnosno gradona~alnikot mo`e prethodno da organizira javni tribini, da sprovede anketi ili da pobara predlozi od gra|anite. 103 |) U~estvo vo upravni komunalni pretprijatija odbori na op{tinskite javnite

Soglasno zakonot za Javni pretprijatija104 eden od organite na javnoto pretprijatie e upravniot odbor. Upravniot odbor soglasno zakonot se sostoi od najmalku 5, a najmnogu 15 ~lenovi. Vo upravniot odbor osnova~ot (op{tinata) imenuva, odnosno razre{uva pretstavnici od redot na afirmirani i poznati stru~waci vo oblasta na predmetot na raboteweto na javnoto pretprijatie i pretstavnici na vrabotenite vo javnoto pretprijatie po predlog na Sovetot na vrabotenite. Brojot na pretstavnicite na vrabotenite vo javnoto pretprijatie vo upravniot odbor iznesuva edna tretina od vkupniot broj na ~lenovi. Upravniot odbor na javnoto pretprijatie gi vr{i slednive raboti. Go donesuva statutot na pretprijatieto, odlu~uva za statusnite promeni i osnovawe na dru{tva soglasno zakonot, gi usvojuva programata za rabota i razvoj na pretprijatieto, ja utvrduva delovnata politika, ja usvojuva godi{nata smetka i izve{tajot za raboteweto na javnoto pretprijatie, odlu~uva za
raspi{uvani referendumi za voveduvawe na samodoprinos na gra|anite za re{avawe na vodosnabduvawe, izgradba na lokalni pati{ta, osvetluvawe i dr. 102 ^len 29 od Zakonot za lokalnata samouprava. 103 ^len 30 od Zakonot za lokalnata samouprava. 104 ^len 17-20 od Zakonot za javni pretprijatija. Sl. Vesnik na R.M br. 38 od 31 juli 1996 godina.

138

upotreba na sredstvata ostvareni so raboteweto na javnoto pretprijatie i pokrivaweto na zagubite, gi donesuva odlukite za investicii, gi utvrduva cenite na proizvodite i uslugite, odlu~uva za vnatre{nata organizacija na pretprijatieto kako i drugi raboti utvrdeni so aktot za osnovawe i statutot na javnoto pretprijatie. So ogled na mo`nosta za poslobodna interpretacija na odredbite od zakonot vo delot na predlagaweto na ~lenovi na upravnite odbori, ne retko se slu~uva pretstavnicite na politi~kite partii zastapeni vo sovetot na op{tinata (sovetnicite) poradi tesno-partiski i pred se li~ni interesi, samite da se predlo`at za ~lenovi na ovie upravni odbori so {to vo golema mera se stesnuva mo`nosta za delegirawe i u~estvo na gra|anite vo upravuvaweto so javnoto pretprijatie na nivna teritorija105. e) U~estvo vo u~ili{nite odbori vo srednite i osnovnite u~ili{ta Zakonot za osnovno i sredno obrazovanie dava mo`nost za neposredno u~estvo na gra|anite vo upravuvaweto i rakovodeweto so osnovnite i srednite u~ili{ta i toa preku u~ili{niot odbor i preku Sovetot na roditelite. Vo u~ili{niot odbor, koj e organ na upravuvawe na u~ili{teto, bidej}i go donesuva negoviot statut, predlaga godi{na programa za rabota i finansiski plan do osnova~ot (op{tinata), itn. ~lenuvaat nekolku pretstavnici na nastavnicite, roditelite na decata koi go posetuvaat odnosnoto u~ili{te, pretstavnici na op{tinata i eden pretstavnik na ministerstvoto za obrazovanie. Pokraj Nastavni~kiot sovet, koj e stru~no telo sostaveno od vraboteni, potrebno e da se spomene i mo`nosta {to ja davaat ovie dva zakona za neposredno u~estvo na gra|anite vo rakovodeweto i upravuvaweto i toa preku Sovetot na roditelite na u~ili{tata. Sovetot na roditeli go so~inuvaat pretstavnici od roditelite na u~enicite koi ne se vraboteni vo u~ili{teto. Ovoj sovet ja sledi i dava mislewe za ostvaruvawe na vospitnoobrazovnata rabota na u~ili{teto. Rabotata, brojot na ~lenovite, na~inot

105

Poznat e primerot so Sovetot na grad Skopje do 2000 godina, koga site sovetnici zastapeni vo gradskiot sovet bea i ~lenovi na upravnite odbori na javnite komunalni pretprijatija. Ova e klasi~en primer na uzurpacija na pravoto na gra|anite na neposredna demokratija od strana na sovetnicite. Od vkupno 15 ~lena Sovetot delegira{e 10 ~lena. Sovetot na Prilep vo edinstvenoto JKP ,,Komunalec od vkupno 9 ~lenovi, delegiral dva ~lena sovetnici vo op{tinata. Vo Kumanovo vo tri komunalni pretprijatija: ,,Vodovod i kanalizacija od vkupno 9 ~lena, 6 gi delegira Sovetot, vo JKP ,,^istota i zelenilo od vkupno 9 isto taka 6 se pretstavnici na op{tinata, a dodeka vo JKP ,,Komunalnoto pazari{te od vkupno 15 ~lena, 10 se pretstavnici na op{tinata. Bitno e da se napomene deka vo op{tina Kumanovo so odluka od 1996 godina na sovetnicite ne im e dozvoleno istovremeno da bidat sovetnici vo op{tinata i ~lenovi na upravnite odbori na op{tinskite javni pretprijatija. Vo op{tina Struga postojat dve komunalni pretprijatija od koi edno ,,Proakva e zaedni~ko so Ohrid i broi vkupno 15 ~lena od koi po 5 delegira sekoja op{tina, a drugoto e JKP ,,Komunalna koe broi vkupno 9 ~lena od koi 6 se pretstavnici na op{tinata. I vo ovaa op{tina postojat ~lenovi na upravnite odbori koi se istovremeno i sovetnici vo op{tinata Struga.

139

na izbor i organizacijata na Sovetot na roditelite se utvrduva so statutot na u~ili{teto106. `) U~estvo vo upravni odbori na Fondovite za lokalni pati{ta Iako na~inot i mo`nosta za u~estvo na gra|anite vo ovaa institucija na lokalno nivo ne e striktno odredena so Zakonot za javnite pati{ta107 golem broj na op{tini vo Republika Makedonija koi imaat formirano Fond za lokalni pati{ta im ja pru`aat ovaa mo`nost preku u~estvoto vo upravniot odbor na Fondot. Brojot na ~lenovite na upravniot odbor, negovata nadle`nost, na~inot na imenuvawe i razre{uvawe, se regulira so statutot na op{tinata i so aktot za osnovaweto, pa ottuka ne postoi unificiranost za na~inot i mo`nosta za u~estvoto na gra|anite preku ovaa forma na u~estvo na lokalno nivo108. 3. Komparativen prikaz na vidovite na gra|anskata participacija vo drugi zemji Albanija - Spored albanskiot zakon za lokaalnata samouprava donesen vo Parlamentot na R. Albanija, site sostanoci na sovetot treba da se otvoreni za javna rasprava, kade {to gra|anite i pretstavnicite na lokalnite organizacii mo`at da postavuvaat pra{awa i da davaat predlozi po pra{awata od javen interes. Samo pra{awa od posebno zna~ewe za upravnata edinka se razre{uvaat po pat na javen referendum so u~estvo na site gra|ani koi imaat pravo na glas. Pravilata za odr`uvawe na referendum se odredeni so zakon. Sovetot na op{tinata mo`e da svika lokalen referendum po takvi inicijativi, kako {to e priprema na predlog na pra{awe koe }e se razgleduva vo sovetot, a se odnesuva na: op{tinata/komunata, okolijata, potoa na golem broj na komunalni pra{awa, kako {to e izgradba na most, pra{awe na granicite pome|u op{tinite, za planirawe na koristewe na zemji{teto, itn. Sovetot organizira otvoreni sostanoci, posebno koga se razgleduvaat pra{awa vrzani za buxetot.
Zkon za osnovno i Zakon za sredno obrazovanie. Sl. Vesnik na R.M br. 52 od 11 jjuli 2002 godina 107 Zakon za javni pati{ta . Sl. Vesnik na R.M vr.26 od 29 maj 1996 godina i br.40 od 06 juli 1999 godina. 108 So odlukata za osnovawe na Fond za lokalni pati{ta na op{tina Gazi Baba (Slu`ben glasnik na grad Skopje br.8/96) organ na upravuvawe na Fondot e upravniot odbor. Toj se sostoi od 7 ~lena koi se biraat od strana na Sovetot na op{tinata so mandat od ~etiri godini. Za razlika od ovaa odluka Sovetot na op{tina Struga vo svojata odluka za osnovawe na Fondot za lokalni pati{ta na Struga, predvidel op{tinata da delegira 5 ~lena na upravniot odbor. I vo ostanatite odluki za osnovawe na Fondovi za lokalni pati{ta na drugite op{tini vo R.M osven brojot na ~lenovite ne e predviden profilot (stru~nosta, nespoivost na funkcijata) na ~lenovite, pa taka i vo ovoj slu~aj poradi tesnopartiski ili li~ni interesi, op{tinite delegiraat sovetnici vo upravnite odbori na Fondovite za lokalni pati{ta so {to svesno se stesnuva mo`nosta za po{iroko u~estvo na gra|anite na lokalno nivo.
106

140

Belorusija - Lokalniot sovet mo`e da svika sostanok na gra|anite koi `iveat na odredena teritorija. Za potrebite na organiziraweto na takviot sostanok, mo`e da se formira organizacionen komitet ili inicijativna grupa. Na ovie sostanoci, gra|anite raspravaat po pra{awa od nacionalno i lokalno zna~ewe, ja procenuvaat rabotata na lokalniot sovet, donesuvaat odluki za nekoi lokalni pra{awa, davat predlozi do lokalniot sovet i dr. Najva`nite lokalni pra{awa mo`e da se re{at so pomo{ na lokalen referendum. U~estvoto vo referendumot e slobodno i se temeli vrz demokratskite principi na pravoto na glas. Realizacijata na procedurata za referendum e definirana vo zakonot za glasawe na narodot vo Republika Belorusija. Bugarija - Odlukite na op{tinskiot sovet se donesuvaat so mnozinstvo glasovi od vkupniot broj ~lenovi na op{tinskiot sovet. Sekoj ~len na sovetot mo`e da podnese predlozi za donesuvawe odluki ili nacrt odluki. Sovetot gi razgleduva predlozite od strana na gradona~alnicite, sovetnicite, predlozite od strana na komisiite na op{tinskiot sovet itn. Vo tekot na procesot na razgleduvawe, soodvetnite komisii mo`at da mu poslu`at kako resurs na op{tinskiot sovet. Vrz procesot na donesuvawe na odluki ~esto vlijaat internite pravila i proceduri na raznoobraznite politi~ko- partiski grupi koi se pretstaveni vo sovetot (sledstveno, od strana na rakovodstvoto na lokalnite politi~ki partii). Zakonot ne propi{uva proceduri za donesuvawe na odluki od strana na sovetot, no go ovlastuva sovetot samiot da donese sopstveni proceduri. Spored toa, ne mo`e da se opi{e eden univerzalen model za donesuvawe na odluki. Zakonot go ovlastuva sovetot da svikuva referendumi zaradi odlu~uvawe po va`ni pra{awa od svojata nadle`nost. Zakonot odreduva nekolku slu~ai vo koj se bara referendum. Za da se vospostavi ili da se ukine nekoja teritorijalna zaednica, centralnata vlast mora da donese nov zakon otkako }e se odr`i lokalen referendum. Isto taka, referendum mora da se odr`i za da se odlu~i za proda`ba na zemji{te von gradskite granici. Kone~no, op{tinskiot sovet mo`e da odlu~i da svika referendum za donesuvawe na va`ni odluki, koi inaku potpa|aat pod negovata nadle`nost. Zakonot ovozmo`uva edna petina od glasa~ite vo edna op{tina da mo`at da svikaat sednica na op{tinskiot sovet. Op{tinskiot sobir na lokalnite `iteli, e u{te eden oblik na u~estvo na gra|anite vo procesot na donesuvawe odluki. Spored zakonot, op{tinskiot sovet mo`e da svika vakov op{t sobir. Na krajot, zakonot bara, pred da se usvoi, sekoj amandman od teritorijalniot i razvojniot plan, istiot da mora da se iznese pred lokalnata zaednica. Vo ovoj slu~aj, sekoj lokalen `itel mo`e da dade prigovor i na toj na~in da bide vklu~en vo procesot na donesuvawe na odluki.

141

Velika Britanija - Va`en del na britanskata tradicija e neposrednoto u~estvo na gra|anite vo rabotite od lokalno zna~ewe. Sovremenite trendovi se dosta specifi~ni bidej}i lokalnite vlasti vo golema mera se razvlasteni. Vo zakonite nema odredbi koi }e gi obvrzat lokalnite vlasti da moraat da sprovedat referendum, iako golem broj na lokalni edinici go koristat ovoj instrument kako oblik na izjasnuvawe na gra|anite. Izleguvaweto na izbori e tradicionalniot oblik na gra|anska participacija. Sostanocite na sovetite, komitetite i potkomitetite se otvoreni za javnosta. Gra|anite imaat mo`nost na lokalnite vlasti da im upatat peticija koja mora da bide potpi{ana od najmalku 5% od gra|anite, a lokalnite vlasti se dol`ni da ja razgledaat peticijata i dokolku se raboti za konkretno barawe da raspi{at referendum. Gra|anite mo`at da se vklu~uvaat vo mnogu dobrovolni organizacii kako {to e na primer Civic Trust koja se zanimava lokalni raboti, lokalnata teritorija i lokalnite objekti. Mnogu lokalni vlasti koristat razni na~ini da gi izvestat gra|anite ili da dojdat do nivno mislewe okolu na~inot na koristewe na parite ili obezbeduvawe na soodveten kvalitet na uslugi. Taka na primer gradona~alnikot na London treba edna{ godi{no da odr`i debata za sostojbata vo London kako i dva pati vo godinata da obezbedi dovolno vreme za odgovarawe na pra{awata na gra|anite. Ovie debati odnosno sobiri moraat da bidat otvoreni za javnosta. Holandija - Vo ovaa dr`ava postoi razviena mre`a na razni oblici na direktna participacija na gra|anite vo rabotata na lokalnite vlasti. Referendumot e institucija koja vo poslednive godini dobila dosta na te`ina. Porano toj postoel vo oblik na konsultativen referendum, no denes donesenite referendumski odluki se obvrzuva~ki. Op{tinite ~esto go upotrebuvaat ovoj instrument i na toj na~in vr{at korekcija ili potvrda na svoite odluki i akti. Gra|anite isto taka imaat pravo na razni inicijativi, predlozi, peticii i `albi za ~ie tretirawe e razrabotena precizna procedura vo soodvetnite zakoni. Lokalnite vlasti se dol`ni da obezbedat visok stepen na transparentnost na svojata rabota na toj na~in {to gra|anite }e imaa uvid vo procesot na odlu~uvawe na lokalnite vlasti vo site oblasti. Isto taka gra|anite ja imaat i mo`nosta za neposredno vklu~uvawe vo rabotata na op{tinskite tela (naj~esto toa se komitetite) i na toj na~in da dadat svoj pridones za donesuvawe na pokvalitetni odluki. Italija - Sistemot na lokalna samouprava vo Italija gi poznava site oblici na participacija na gra|anite. So statutite na lokalnite vlasti ostaveno e da se preciziraat koga i po kakva procedura mo`at da se koristat istite. Barawata na gra|anite, peticiite, predlozite, konsultaciite i dr. se va`en oblik na odlu~uvawe i re{avawe na nekoi od lokalnite problemi no sekako deka najva`en instrument e referendumot. SAD - Vo SAD postojat slednive oblici na direktna participacija.

142

1. Direktna inicijativa, koja zna~i mo`nost na gra|anite da podnesat predlog na zakon i so negovo direktno izglasuvawe da se zaobikoli regularnata zakonska procedura. Ovoj oblik postoi vo 19 dr`avi. Pored dobrite strani na ovaa direktna inicijativa postoi i opasnost poradi neupatenost na gra|anite vo posledicite koi mo`e da go donese zakonot, da se donese zakon koj }e bide neustaven ili nezakonit. So ogled na faktot deka ova mo`e da se ispravi samo preku poveduvawe na regularna procedura koja trae dosta dolgo, Vrhovniot Sud da ja poni{ti posle mnogu godini. 2. Indirektna inicijativa e procedura so koja zakonodavnite vlasti im davaat mo`nost na gra|anite direktno da se izjasnat po opredelen predlog na zakon. Formata na izjasnuvawe e so ,,da ili ne, so {to se dava mo`nost ovoj predlog na zakon da stane zakon bez vodewe na regularna zakonska procedura. 3. Tretiot oblik e direkten, naroden (popular) referendum. Gra|anite mo`at da podnesat peticija protiv nekoj zakon ili da stavat veto na nego. Dokolku soberat dovolno potpisi, se raspi{uva direkten referendum so koj se donesuva kone~nata odluka. 4. Sovetodaven referendum koj mo`at da go raspi{at site dr`avni i zakonodavno organi. Celta e da se proceni raspolo`enieto ili misleweto na gra|anite za nekoi pra{awa koi ovie organi moraat da gi uredat so zakon. Odlukite na ovoj referendum nemaat obvrzuva~ki karakter, no ovoj oblik na izjasnuvawe e obvrzen kako del na procedurata za voveduvawe na amandmanite na ustavot. Republika ^e{ka - Postoeweto na zakonot za op{tinite i negovoto sproveduvawe e izraz na {iroka demokratizacija na lokalna samouprava vo ^e{kata Republika. Ulogata na op{tinite e zajaknata i na `itelite na sekoja op{tina im e dadeno pravoto avtonomno da upravuvaat so svoite raboti. Edinicite na lokalnata samouprava imaat golemi odgovornosti za davawe na konkretni uslugi. Vo Zakonot za op{tinite se podvlekuva deka edinicite na lokalnata samouprava treba da gi zadovolat potrebite na celata javnost. Gra|anite imaat pravo da u~estvuvaat vo iznao|aweto na re{enija za mnogu problemi. Sekoj gra|anin mo`e da postavuva pra{awa pred op{tinskoto sobranie i da bara pojasnuvawe za niv. Izbranite pretstavnici baraat od gra|anite da zemat aktivno u~estvo na razli~ni na~ini vo re{avaweto na najva`nite problemi. Gra|anite mo`at da podnesat `albi protiv odlukite na svoite lokalni slu`bi do oblasnite slu`bi koi pretstavuvaat apelacioni vlasti kako i do centralnite organi na dr`avnata uprava. Estonija - Vo ovaa dr`ava zakonot dozvolil da mo`e da se izvr{i sondirawe na javnoto mislewe ili odr`uvawe na referendumi za da se odlu~i po nekoi lokalni pra{awa. Najmalku 1% od lokalnoto naselenie, no ne pomalku od 5% od lokalnite `iteli koi imaat pravo na glas, imaat pravo da pokrenat inicijativa za usvojuvawe, izmena i dopolnuvawe ili poni{tuvawe na praven akt na

143

lokalniot sovet ili uprava. Sekoj lokalen `itel ima pravo da bara izmena i dopolnuvawe na pravnite akti na lokalniot sovet ili na lokalnata uprava dokolku negovite prava nezakonski se ograni~uvaat. Dokolku sovetot ili upravata ne gi prevzeme baranite merki, baratelot mo`e da se `ali na sud. Ungarija - Zakonot za lokalna samouprava odreduva tri formi na neposredna demokratija: lokalen referendum, javni inicijativi i javen sobir. Site onie koi imaat pravo da glasaat na lokalnite izbori, imaat pravo da zemat u~estvo na lokalniot referendum i javnite inicijativi Lokalniot referendum e pravno va`e~ki dokolku vo nego u~estvuvaat 50% od glasa~ite, a istiot e uspe{en dokolku pove}e od 50% od u~esnicite glasaat za pobedni~kata opcija Vo naselenite mesta so pomalku od 500 `iteli, lokalniot referendum mo`e da se odr`i direktno na mesniot sobir, dokolku pove}e od 50% od glasa~ite u~estvuvaat na nego. Vo tekot na edna godina ne mo`e da se odr`i nov referendum so ista cel. Lokalniot referendum mora da se odr`i vo slu~aj na soedinuvawe ili odvojuvawe na naseleni mesta, pri osnovawe na novi op{tini, pri osnovawe ili razdvojuvawe na zaedni~ki pretstavni~ki tela i site pra{awa sodr`ani vo statutite na lokalnata samouprava. Referendumot ne mo`e da se odr`i za odluka koja bi se odnesuvala na buxetot na lokalnata samouprava, lokalnite danoci i tarifi, za organizaciski, za personalni i za operativni pra{awa ili za najava za raspu{tawe na pretstavni~koto telo. Lokalniot referendum go raspi{uva pretstavni~koto telo na lokalnata samouprava. Nego mo`e da go iniciraat ~etvrtina odnosno 25% od izbranite pretstavnicite, odborot na pretstavni~koto telo, izvr{noto telo na nekoja gra|anska organizacija ili 10-25% glasa~i, kako {to e odredeno so statutot na lokalnata samouprava. Edna pravna odredba ovozmo`uva podnesuvawe gra|anska inicijativa do sobranieto po bilo koe pra{awe, koe spa|a vo domenot na negovite ovlastuvawa. Izbira~ite pokonkretno 5-10% od glasa~ite mo`at da podnesat gra|anska inicijativa do gradona~alnikot. Pritoa, sobranieto e toa koe }e odlu~i da ja razgleda gra|anskata inicijativa na sledniot svoj sostanok. Sobranieto odr`uva javni raspravi, kade {to gra|anite i pretstavnicite na lokalnite organizacii mo`e da postavuvaat pra{awa i da davaat predlozi od javen interes. Javnite raspravi se najavuvaat odnapred so obvrska da bidat odr`ani najmalku edna{ godi{no. Pokarakteristi~no e odr`uvawe na forumi na `itelite po specijalni pra{awa. Na primer, pred da se usvojat planovite za koristewe na zemji{te, potrebno e da se konsultiraat `itelite koi `iveat na taa teritorija. Planerite treba da odgovaraat na pra{awata i da podnesat kritika dokolku ja ima. Latvija - @itelite na teritorijata na edna lokalna edinica imaat pravo da bidat prisutni na sednicite na sovetot na lokalnata edinica (no ne i na sostanocite na komisiite) i da gi ~itaat site dokumenti koi sodr`at odluki na sovetot, nalozi na pretsedatelot na sovetot, zapisnicite od

144

sednicite na sovetot itn. Zakonot za edincite na lokalnata samuoprava na ovie poedinci odnosno na gra|anite ne im go ovozmo`uva pravoto direktno da se obratat do sovetot tuku gra|anite mo`at napismeno da predlo`uvaat razni pra{awa me|utoa sovetot ne e obvrzan da gi razgleduva ovie predlozi. Propisite za lokalnite upravni organi nalagaat edna{ nedelno, pretsedatelite na sovetite, nivnite zamenici kako i izvr{nite direktori na lokalnata samouprava da imaat zaka`ano vreme koga `itelite od predmetnata nadle`nost na nivna teritorija }e mo`at da im pristapat so svoi pra{awa i predlozi. Litvanija - Gra|anite nemaat zakonski forumi (referendumi, peticii, javni raspravi) vo procesot na op{tinskoto donesuvawe na odluki iako takvoto u~estvo se spomenuva vo zakonite pa duri i vo Ustavot. Lokalnite vlasti mo`at da organiziraat glasawe vo vrska so odredeni pra{awa vo domen na lokalnite edinki no rezlutatite od vakvite glasawa ne se zadol`itelni. Sednicite na lokalnite soveti po pravilo se otvoreni i lokalnite `iteli mo`at da u~estvuvaat na ovie sednici. Gra|anite imaat pravo da podnesuvaat nacrt odluki do lokalnata vlast. Me|utoa ova pravo ne se temeli na nikakva pravna procedura. Vklu~uvaweto vo procesot na donesuvawe na odlukite najmnogu zavisi od kreativnosta i inicijativata na gra|aninot na edinicata na lokalnata samouprava i lokalnite vlasti. Polska - Zakonot za lokalna samouprava na Polska od 1990 godina sodr`i odredbi za odr`uvawe na referendumi za lokalno odano~uvawe, za otpovikuvawe na postojnite ~lenovi na sovetot ili za bilo koe drugo pra{awe od nadle`nost na sovetot odnosno na op{tinata. Ovi referendumi mo`e da gi svika i samo lokalniot sovet ili edna desetina od glasa~ite vo op{tinata. Za da mo`e rezlutatite od referendumot da bide obvrzuva~ki treba da izlezat na glasawe najmalku 30 % od glasa~ite na teritorijata na op{tinata. Lokalnite soveti odr`uvaat javni raspravi, kade {to gra|anite ili drugite zainteresirani asocijacii sakaat da gi izrazat svoite razmisluvawa i da dadat predlozi po odnos na odredeni pra{awa od javen interes. Rusija - Lokalnata samouprava vo Ruskata federacija obezbeduva re{avawe, od strana na naselenieto, na lokalnite pra{awa i na pra{awata vrzani za sopstvenosta, koristeweto i raspolagaweto so op{testveniot imot (~len 130, odredba 1 od Ustavot). Spored vekovnata tradicija, ruskite gra|ani gi podnesuvaat svoite `albi do najvisokata vlast, po mo`nost i do pretsedatelot na zemjata. Vo nekoi subjekti na Ruskata federacija, lokalnata samouprava vo malite selski i gradski naselbi (pomalku od pet iljadi `iteli) mo`e da se izvr{uva direktno od strana na `itelite vo forma skhod (sobranie). Lokalen referendum mesnoto naselenie mo`e da se svika za pra{awe kako {to e povtorno odreduvawe na granicite na upravnata teritorijalna edinica ili za doverba vo pretstavni~koto telo. Odlukata za odr`uvaweto na lokalen referendum ja donesuva lokalnata

145

uprava. Lokalnite slu`benici na upravata organiziraat redovi sostanoci so `itelite na teritorijata na lokalnata edinica. Romanija - teritorijalno-administrativnite edinici vo Romanija se op{tinite, gradovite i okruzite. Javnite upravni vlasti vo op{tinite i gradovite se lokalnite soveti i gradona~alnici. Javnite upravni vlasti vo okruzite se okru`nite soveti. Op{tinskite i gradskite soveti i gradona~alnicite dejstvuvaat kako avtonomni upravni vlasti i upravuvaat so javnite raboti od lokalen interes. Ulogata na okru`niot sovet e da gi koordinira aktivnostite na op{tinskite i gradskite soveti vo vrska so javnite slu`bi koi se od interes na okrugot. Gra|anite vo Romanija mo`at da osporat sekakva upravna odluka pred sud. Zakonot za upravni sporovi ja regulira procedurata za za{tita na gra|anskite prava. Po predlog na gradona~alnikot, gradskiot ili op{tinskiot sovet mo`e da donese odluka za svikuvawe na referendum za donesuvawe odluki koi se od ogromna va`nost za zaednicata. Republika Srbija - Oblicite na neposrednoto u~estvo na gra|anite na Republika Srbija vo ostvaruvawe na lokalnata samouprava se regulirani vo glava III od zakonot za lokalna samouprava. Ovoj zakon gi predviduva slednive oblici: gra|anska inicijativa, sobir na gra|anite i referendum. Gra|anite po pat na gra|anska inicijativa mu predlagaat na sobranieto na edinicata na lokalnata samouprava donesuvawe na akti so koi treba da se uredi odredeno pra{awe od izvornata nadle`nost na op{tinata, izmena i dopolna na statutot ili na drugi akti i raspi{uvawe na referendum vo soglasnost so zakonot i statutot na op{tinata. Dokolku postoi vakov predlog sobranieto na edinicata na lokalnata samouprava e dol`no da odr`i rasprava i na gra|anite da im dostavi obrazlo`en odgovor za prifa}aweto ili neprifa}aweto na podneseniot predlog i toa vo rok od 60 dena od podnesuvaweto na istiot. So statutot na op{tinata se utvrduva brojot na potpisite potreben za polnova`no pokrenuvawe na gra|anskata inicijativa koj ne smee da bide pomal od 10% od izbira~ite na taa teritorija. Sobirot na gra|ani se svikuva samo za del od teritorijata na edinicata na lokalnata samouprava. Sobirot na gra|ani rasprava i dava predlozi za pra{awata od nadle`nost na organite na edinicata na lokalnata samouprava. Sobirot na gra|ani so mnozinstvo na glasovi od prisutnite gi usvojuva barawata i predlozite i gi ispra}a do sobranieto ili do oddelni organi i slu`bi na edinicata na lokalnata samouprava. Vo rok od 60 dena od podnesenoto barawe ili predlog organite i slu`bite na edinicata na lokalnata samouprava dol`ni se da zavzemat stav odnosno da donesat soodvetna odluka kako i da gi izvestat gra|anite. Sobranieto na edinicata na lokalnata samouprava mo`e po sopstvena inicijativa da raspi{e referendum za pra{awata od svojata nadle`nost. Odlukata po pat na referendum e donesena ako za nejze se izjasnile mnozinstvo od gra|anite

146

koi glasale pod uslov da glasale pove}e od polovina na vkupniot broj na gra|ani109. Republika Crna Gora - Spored zakonot za lokalna samouprava na Republika Crna Gora donesen vo mesec juli 2003 godina u~estvoto na gra|anite vo ostvaruvawe na lokalnata samouprava i odnosot i sorabotkata na lokalnata samouprava i gra|anite e reguliran vo glava VIII i IX od zakonot. Spored zakonot, op{tinata sozdava uslovi, inicira i go pomaga u~estvoto na lokalnoto naselenie vo ostvaruvawe na lokalnata samouprava po pat na razli~ni oblici na u~estvo na gra|anite vo izjasnuvaweto i odlu~uvaweto za rabotite od zaedni~ki interes. Zakonot gi dozvoluva slednite oblici na neposredno u~estvo na gra|anite: inicijativa, gra|anska inicijativa, sobir na gra|anite, referendum (mesen i op{tinski) i drugi oblici na izjasnuvawe i odlu~uvawe (peticija, predlozi i `albi) utvrdeni so statutite na op{tinite. Gra|anite mo`at da podnesat inicijativa pred nadle`nite organi zaradi razgleduvawe i odlu~uvawe po odnos na odredeni pra{awa od interes za lokalnoto naselenie. Nadle`niot organ dol`en e vo rok od 30 dena da zavzeme stav okolu podnesenata inicijativa i da go izvesti podnositelot na inicijativata. Dokolku organot ne postapi po inicijativata toga{ podnositelot mo`e se obrati do predsedatelot na op{tinata ili na sobranieto. Preku gra|anskata inicijativa, gra|anite na Republika Crna Gora predlagaat donesuvawe ili izmena na akti so koj se ureduvaat zna~ajni pra{awa od nadle`nost na lokalnata samouprava. So statutot na op{tinata se utvrduvaat pra{awata za koi mo`e da se pokrene gra|anska inicijativa, potrebniot broj na potpisi, postapkata po odnos na inicijativata kako i drugi pra{awa po odnos na gra|anskata inicijativa. Vo slu~aj na neprifa}awe na gra|anskata inicijativa od strana na nadle`niot organ, toga{ mo`e da se raspi{e referendum koj mora da se odr`i vo rok od 90 dena od denot na donesuvawe na odlukata. So statutot na op{tinata isto taka se ureduva na~inot na odr`uvaweto na sobirite na gra|anite kako i pra{awata po odnos na koi mo`e da se pobara raspi{uvawe na mesen ili op{tinski referendum. Sobranieto na op{tinata so posebna odluka ja utvrduva postapkata i na~inot na u~estvo na gra|anite vo vr{eweto na javnite raboti. So ovaa odluka se ureduvaat: oblicite, mehanizmite (anketirawe, media planovi, tabli za izvestuvawe na gra|anite, kutii za zabele{ki, predlozi i sugestii, de`urni telefoni, organizirawe na rabotilnici vo mesnite zaednici, informativni centri, odr`uvawe na stru~ni sobiri i dr.) subjektite, rokovite i na~inot na u~estvoto na gra|anite vo vr{eweto na javnite raboti, izvestuvawa za uspe{nosta ili neuspe{nosta na postapkite i drugi pra{awa od zna~ewe za aktivnosta na lokalnoto naselenie pri donesuvawe na odlukite. Pred donesuvawe na programata za razvoj na op{tinata, prostornite i urbanisti~ki planovi, buxetot i drugite op{ti akti op{tinata e dol`na da
109

Zakon za lokalna samouprava na Republika Srbija, Slu`ben Vesnik, broj 09/ 2002

147

sprovede javna rasprava koj ne smee da bide pokratka od 15 dena. Organot na lokalnata samouprava nadle`en za sproveduvawe na javnata rasprava dol`en e da sostavi rezime na komentarite i zabele{kite na gra|anite, da napravi izve{taj za rezlutatite od javnata rasprava i zaedno so dokumentot koj e predmet na javnata rasprava da go dostavi do predlaga~ot. Op{tinata ima obvrska usvoenite dokumenti da i bidat dostapni na javnosta a posebno na licata so posebni potrebi koi za toa }e poka`at interes110. Republika Hrvatska - Gra|anite na Republika Hrvatska mo`at neposredno da u~estvuvaat vo odlu~uvaweto za lokalnite raboti po pat na referendum i mesten sobir na gra|ani vo soglasnost so zakonot i statutot na op{tinata odnosno gradot. Referendum mo`e da se raspi{e zaradi odlu~uvawe za predlog za izmena na statutot na op{tinata odnosno gradot, za predlog za izmena i dopolna na nekoj op{t akt i za drugi pra{awa od nadle`nost na op{tinskiot t.e. gradskiot sovet, kako i za drugi pra{awa odredeni so zakonot i statutot na op{tinata/gradot. Referendumot vrz osnova na zakonot i statutot go raspi{uva op{tinskiot/gradskiot sovet na predlog na 1/3 od ~lenovite na sovetot, na predlog na op{tinskoto/gradskoto poglavarstvo ili na predlog na 1/5 od mesnite odbori na teritorija na op{tinata/gradot. Pravo na glas imaat gra|anite koi `iveat na podra~jeto na op{tinata/gradot i koi se zapi{ani vo izbira~kiot spisok. Odlukata donesena na referendum e zadol`itelna za pretstavni~koto telo na edinicata na lokalnata samouprava. Op{tinskiot/gradskiot sovet mo`e da bara mislewe od mesnite sobiri na gra|anite za predlog za donesuvawe na nekoj op{t akt ili za drugo pra{awe od nadle`nost na op{tinata/gradot. Gra|anite imaat pravo na op{tinskiot/gradskiot sovet da mu predlagaat donesuvawe na odreden akt ili re{avawe na opredeleno pra{awe od negova nadle`nost. Za podneseniot predlog pretstavni~koto telo mora da rasprava ako predlogot e poddr`an od najmalku 10% izbira~i zapi{ani vo izbira~kiot spisok na op{tinata/gradot i istoto ima obvrska vo rok od 3 meseci od priemot na predlogot da im dade odgovor na podnositelite. Isto taka spored Zakonot za lokalna samouprava i uprava na Hrvatska sekoj gra|anin mo`e do op{tinskiot/gradskiot sovet i do negovite rabotnite tela i komisii da dostavuva pretstavki, `albi, predlozi i na istite zadol`itelno vo opredelen vremenski rok da dobie odgovor111. Slova~ka - samoupavata na op{tinite se sproveduva so u~estvo na gra|anite vo donesuvaweto odluki preku izbranite tela, lokalni referendumi i javni sostanoci. Gra|anite go imaat pravoto da glasaat za op{tinskite vlasti i da bidat izbrani, da glasaat za va`nite op{tinski pra{awa i da u~estvuvaat vo lokalniot razvoj (po pat na lokalen
110

Zakon za lokalna samouprava na Republika Crna Gora, Slu`ben list, broj 42 od 2003 godina 111 Zakon za lokalna samouprava i uprava na Republika Hrvatska, Narodne novine, broj 90 od 30.12.1992 godina

148

referendum), da u~estvuvaat na javnite sednici na sovetot ili komisiite i da go iznesat svoeto mislewe po odnos na opredeleno pra{awe. Isto taka tie go imaat i pravoto da podnesuvaat predlozi i `albi do op{tinskite organi. Op{tinskiot sovet mo`e da formira komisii, kako postojani i vremeni tela, koi mo`at da sovetuvaat, iniciraat i da kontroliraat. Brojot i ulogata na ovie komisii gi opredeluva op{tinskiot sovet. ^lenovite na ovie komisii se ~lenovi na sovetot i gra|ani koi gi izbira op{tinskiot sovet. Slovenija - Zakonot za lokalna samouprava po odnos na u~estvoto na gra|anite vo op{tinata gi propi{uva slednite na~ini: sobir na gra|anite, referendum i narodna inicijativa. Sobirot na gra|anite na op{tinata mo`e da se svika za celata op{tina ili za opredelena teritorija, a go svikuva gradona~alnikot po sopstvena inicijativa, po inicijativa na op{tinskiot sovet ili po barawe na pet procenti na izbira~ite. Op{tinskiot sovet mo`e da svika referendum za eden od svoite akti ili drugi doneseni odluki, po sopstvena inicijativa no pod uslov ako najmalku deset procenti od glasa~ite vo op{tinata go pobaraat toa. Referendumot e uspe{en ako glasale mnozinstvo od vkupniot broj na glasa~i vo op{tinata. Referendumite mo`at da bidat preliminarni ili sovetodavni. Najmalku pet procenti od izbira~ite vo op{tinata mo`at da baraat eden op{t akt ili nekoja druga odluka od nadle`nost na op{tinskiot sovet ili na nekoj drug op{tinski organ da bide donesena ili poni{tena. Gra|anite isto taka u~estvuvaat vo sovetite za za{tita na potro{uva~ite koi gi dostavuvaat svoite predlozi i zabele{ki do op{tinskite soveti koga rabotat so javnite uslugi Ukraina - Vo ovaa dr`ava postojat tri vida na u~estvo na gra|anite vo procesot na odlu~uvawe za pra{awe od lokalen karakter. Prviot vid e lokalen rederendum. Nego mo`e da go svika lokalniot sovet isklu~ivo po pra{awe {to se od negova nadle`nost. Rezultatite od referendumot imaat zadol`itelno dejstvo za sovetot. Vtoriot vid e forum na `itelite. Nego mo`e da go svika pretsedatelot na sovetot ili izvr{niot komitet a so cel da se razgledaat najva`nite pra{awa od lokalnata zaednica. Tretiot vid se takanare~enite komiteti i soveti za samoupravuvawe. Tie mo`at da se formiraat za odredena teritorija koja ja definira izvr{niot komitet na op{tinata, za odredeni pra{awa kako {to se planirawe na iskoristuvaweto na zemji{teto ili za pak za odr`uvawe na zgradi. ^lenovite na nekoj javen komitet ili sovet za samoupravuvawe se biraat od `itelite na odredena teritorija112.
112

Lokalnata samouprava vo Centralna i Isto~na Evropa i vo Zaednicata na Nezavisnite dr`avi 1994 godina. ,,Antologija na deskriptivni trudovi. Institut za lokalna samouprava i javni slu`bi, Budimpe{ta, Ungarija. Za Albanija-Silvana Lalo, BugarijaStefan Kju~kov, Republika ^e{ka-Karel Lacina, Estonija-Sulev Maeltsemes, Ungarija-

149

Mo`nosti za u~estvo na gra|anite vo nekoi pokraini vo Sojuzna Republika Germanija - Spored Zakonot za lokalna samouprava na BadenVirtemberg za element na direktna demokratija mo`e da se smeta samo gra|anskoto odlu~uvawe preku referendum.Toa im obezbeduva na gra|anite pravo na direktno odlu~uvawe za va`ni komunalni raboti, koe vo slu~aj na uspeh zamenuva odluka na op{tinskiot sovet. Dokolku za opredelen predlog se dobie mnozinstvo od va`e~kite glasovi, a pritoa glasale najmalku 30% od gra|anite so pravo na glas, toga{ referendumot e uspe{en. Me|utoa, postoi katalog na su{testveni op{tinski pra{awa, koi ne podle`at na gra|ansko odlu~uvawe preku referendum. Pod razli~ni termini, kako gra|anski zalo`bi i gra|anski barawa, drugite zakoni za lokalna samouprava mu nudat na naselenieto mo`nost da mu nalo`i na op{tinskiot sovet da se zanimava so opredeleni temi. No sepak pravoto na odlu~uvawe bez isklu~ok e ostaveno na op{tinskite soveti. Po pravilo od gra|anskite zalo`bi se isklu~eni nad regionalnite interesi ili rabotite predvideni so dr`aven nalog, bidej}i tie se nadvor od nadle`nosta na op{tinata. Osven ova postoi i spektar na razli~ni prava na soslu{uvawe na gra|anite. Vo prv red tuka spa|a sobranieto na gra|anite, koe spored svojata fakti~ka rabota slu`i kako instrument i za pretstavuvawe na op{tinskata uprava. Baden-Virtemberg i Severna RajnaVestfalija na svoite op{tinski soveti im imaat dadeno mo`nost da organiziraat priemi na gra|anite, na koi tie mo`at da postavuvaat pra{awa. Severna Rajna-Vestfalija i Bavarija vo svite zakoni za lokalna samouprava go imaat vtemeleno i pravoto na peticii na komunalno nivo, so {to na gra|anite im e dadeno pravoto da se obra}aat do op{tinata so raznorazni inicijativi i `albi. Osven toa gra|anite na Baden-Virtemberg, Bavarija i Severna Rajna-Vestfalija imaat mo`nost pri donesuvaweto na buxetot na op{tinata da gi iznesat svoite zabele{ki i predlozi koi op{tinskiot sovet mora da gi razgleduva na svojata sednica. Vo pravata na soslu{uvawe spa|a i dadenata mo`nost vo ~lenot 3 od Grade`niot zakonik na Sojuzna Republika Germanija, so koja e regulirano deka gra|anite kolku {to e mo`no poskoro treba da se informiraat za celite i zada~ite na planot za grade`ni nasoki. Predlog-planovite treba da se tolkuvaat odnosno da im bidat na uvid na gra|anite najmalku eden mesec, a iznesenite predupreduvawa i predlozi treba seriozno da se ispitaat. Prifa}aweto ili neprifa}aweto na zabele{kite mora da im se soop{ti na gra|anite. Interesot na gra|anite za komunalnite raboti zavisi i od aktivnata informativna politika na op{tinata. Mnogubrojni oblici na u~estvo na gra|anite mo`at da se praktikuvaat i onamu kade {to tie ne se izri~no propi{ani so op{tinskite statuti. Eden takov seriozen tretman na naselenieto pretstavuvaat, na primer, anketite, soslu{uvawata, gra|anskite mislewa, forumite za planirawe itn., kako i sovetodavnite
Tama{ M. Horvat, Latvija-Karlis L. Streips, Litvanija-Arunas Staras, Polska-Andr`ej Koval~ik, Romanija-Mihai Farka{, Rusija-Ma{a Lipman i Qudmila Lapteva, Slova~kaSowa ^apkova, Slovenija-Gorazd Trpin, Ukraina-Pavlo [eremeta

150

tela, koi funkcioniraat vo ramkite na op{tinata, kako na primer, Sovetot na seniorite, Sovetot na strancite, Sovetot za sanirawe itn. Aktivnoto u~estvo vo komunalnite slu~uvawa se ogleda i vo mno`estvoto na po~esni funkcii, kako i vo grupaciite, zdru`enijata i organizaciite koi vlijaat vrz politikata na lokalnata samouprava113.

Tema 31 MESNA SAMOUPRAVA VO REPUBLIKA MAKEDONIJA


Prof. d-r Jove Kekenovski

Za prv pat pravoto na gra|anite na mesna samouprava e utvrdena so Ustavot na Socijalisti~ka Republika Makedonija od 1963 godina, koga e vovedena mesnata zaednica kako elementaren oblik na samoupravuvawe i na politi~ka participacija i organizacija. Denes mesnata zaednica e teritorijalno odredena (i opredelena) grupa na gra|ani koja sociolo{ki se poklopuvala so takvi ,,`ivotni kolektiviteti kako {to se seloto, naselbata ili del od gradot (blokot ili kvartot i sli~no). Mesnata zaednica ne pretstavuva mala op{tina, nitu pak sektor ili oddelenie na lokalna samouprava. Po svojata funkcija i po strukturata, taa e organizacija na teritorijalna osnova, elementaren oblik na gra|ansko organizirawe za utvrduvawe i re{avawe na niza zaedni~ki i neposredni potrebi i problemi na gra|anite koi `iveat i domuvaat na nejzinata teritorija. Taa pretstavuva izraz na pravoto na samoorganizirawe i mo`nost za organizirano istapuvawe pred op{tinata na grupa na naselenie, koe se ostvaruva vo soglasnost so statutot na op{tinata i zakonot za lokalna samouprava i ustavot na dr`avata. Ustavot na Republika Makedonija od 1991 godina ovozmo`uva vo op{tinite da se osnovaat oblici na mesna samouprava114. Pokonkretno mesnata samouprava e uredena so Zakonot za lokalnata samouprava od 2002 godina115. Spored odredbite od Zakonot, vo op{tinata mo`at da se osnovaat dva oblika na mesna samouprava i toa: vo gradovite - urbani zaednici i vo naselenite mesta - mesni zaednici. Podra~jeto za koe se osnovaat urbanite zaednici se granicite na urbanite zaednici spored urbanisti~kiot plan na gradot a podra~jeto na koe se osnovaat mesnite zaednici se granicite na katastarskite op{tini na naselenite mesta.
113

Volfgang Gizevius. ,,Vodi~ niz komunalnata politika Fondacija Fridrih Ebert, Kancelarija Skopje, januari 1998 godina 114 ^len 114 stav 3 od Ustavot na Republika Makedonija 115 Glava XII od Zakonot za lokalnata samouprava (~len 82-86).

151

So statutot na op{tinata poblisku se opredeluvaat: oblicite na mesna samouprava {to se osnovaat na podra~jeto na op{tinata no vo sekoj slu~aj toa se urbani zaednici vo gradovite i mesni zaednici vo drugite naseleni mesta. Isto taka so statutot se opredeluvaat odnosite na urbanata ili mesnata zaednica so organite na op{tinata, rabotite od nadle`nosta na gradona~alnikot ~ie izvr{uvawe mo`e da se delegira na pretsedatelot na sovetot na mesnata samouprava, na~inot na obezbeduvawe sredstva za delegiranite raboti i drugi pra{awa koi se od zna~ewe na mesnata samouprava. @itelite na urbanite odnosno na mesnite zaednici, na sobiri na gra|anite razgleduvaat pra{awa, zazemaat stavovi i izgotvuvaat predlozi za pra{awa od neposredno i sekojdnevno zna~ewe za `ivotot i rabotata na `itelite od toa podra~je. Sovetot na urbanata, odnosno mesnata zaednica se izbira, na sobiri na gra|anite na urbanata, odnosno mesnata zaednica, na na~in i vo postapka {to se utvrdeni so statutot na op{tinata. Sovetot na urbanata odnosno mesnata zaednica od redot na svoite ~lenovi izbira pretsedatel so mandat od ~etiri godini. Do izborot na pretsedatel na sovetot, so nego rakovodi i go svikuva najstariot ~len na sovetot. Za pretsedatel na sovetot e izbran kandidatot koj dobil mnozinstvo od glasovite od vkupniot broj na ~lenovi na sovetot na urbanata odnosno mesnata zaednica. Dokolku vo prviot krug nikoj od kandidatite za pretsedatel ne go dobil potrebniot broj na glasovi, se pristapuva kon vtor krug na glasawe za dvajcata kandidati koi dobile najgolem broj glasovi. Vo vtoriot krug izbran e onoj kandidat koj dobil najmnogu glasovi. Pretsedatelot na sovetot gi svikuva i rakovodi so sednicite na sovetot i se gri`i za organizacijata i rabotata na sovetot. Isto taka toj gi potpi{uva aktite {to gi donel sovetot i dol`en e vo rok od tri dena dena od nivnoto donesuvawe da gi dostavi do gradona~alnikot na op{tinata zaradi nivno objavuvawe vo slu`beniot bilten na op{tinata Gradona~alnikot mo`e da delegira vr{ewe na opredeleni raboti od neposreden interes i sekojdnevno zna~ewe za `ivotot i rabotata na `itelite, na pretsedatelot na sovetot na urbanata, odnosno, mesnata zaednica na na~in utvrden so statutot na op{tinata. Istovremeno so re{enieto za delegirawe na rabotite od neposreden interes se utvrduvaat i sredstvata za vr{ewe na rabotite kako i na~inot na vr{ewe na nadzor od strana na op{tinata/gradona~alnikot nad nivnoto izvr{uvawe.

152

Tema 32 SLU@BENA UPOTREBA NA JAZICITE VO EDINICITE NA LOKALNATA SAMOUPRAVA VO REPUBLIKA MAKEDONIJA


Prof. d-r Jove Kekenovski

Ustavot na Republika Makedonija opredeluva deka na celata teritorija vo Republika Makedonija i vo nejzinite me|unarodni odnosi, slu`ben jazik e makedonskiot jazik i negovoto kirilsko pismo116. Drug jazik {to go zboruvaat najmalku 20% od gra|anite, isto taka e slu`ben jazik, kako i negovoto pismo117. Vo op{tinite slu`ben jazik e makedonskiot jazik i negovoto kirilsko pismo118. Vo op{tinite pokraj makedonskiot jazik i negovoto kirilsko pismo e i jazikot i pismoto koi go koristat najmalku 20% od `itelite na op{tinata119. Za upotreba na jazicite i pismata na onie koi zboruvaat pomalku od 20% od `itelite na op{tinata odlu~uva sovetot na op{tinata120. Koj bilo gra|anin koj `ivee vo edinicite na lokalnata samouprava vo koja najmalku 20% od gra|anite zboruvaat slu`ben jazik razli~en od makedonskiot jazik, vo komunikacijata so podra~nite edinici na ministerstvata, mo`e da upotrebi koj bilo od slu`benite jazici i negovoto pismo. Podra~nite ednici nadle`ni za tie edinici na lokalnata samouprava odgovaraat na makedonski jazik i negovoto kirilsko pismo, kako i na slu`beniot jazik i pismo {to go upotrebuva gra|aninot podnositel. Sekoj gra|anin vo komunikacija so ministerstvata mo`e da upotrebuva eden od slu`benite jazici i nivnite pisma, a ministerstvata odgovaraat na makedonski jazik i negovoto kirilsko pismo, kako i na slu`beniot jazik i pismoto {to go upotrebuva gra|aninot podnesitel121.
116 117

^len 7 stav 1 od Ustavot na Republika Makedonija ^len 7 stav 2 od Ustavot na Republika Makedonija 118 ^len 89 od Zakonot za Lokalnata samouprava (Sl. Vesnik na R.M br5/2002) 119 ^len 9o stav 1 od Zakonot za Lokalnata samouprava (Sl. Vesnik na R.M br5/2002) 120 ^len 9o stav 2 od Zakonot za Lokalnata samouprava (Sl. Vesnik na R.M br5/2002) 121 ^len 7 stav 4 od Ustavot na Republika Makedonija

153

Tema 33 GRADOT SKOPJE KAKO POSEBNA EDINICA NA LOKALNATA SAMOUPRAVA


Prof. d-r Ilija Todorovski

Specifiki. Gradot Skopje e posebna edinica na lokalnata samouprava od dve pri~ini. Prvo, kako glaven grad na Republika Makedonija, toj e politi~ki, administrativen i kulturen centar na Makedonija, so mnogu institucii na dr`avnata vlast na svojata teritorija, prilagoduvaj}i go pritoa svojot prostoren razvoj na nivnoto postoewe. I vtoro, toj nadle`nostite vrz svojata teritorija ne gi vr{i sam, ami gi deli so op{tinite osnovani na negovoto podra~je. Ova }e bide obrazlo`eno i razraboteno vo sledniov tekst. Prvo, za razlika od site ostanati op{tini, koi imaat mal broj institucii na dr`avnata vlast, odnosno podra~ni edinici na ministerstvata na svojata teritorija, gradot Skopje ima golem broj takvi institucii, vo koi dominiraat centralnite institucii, odnosno Sobranieto na Republika Makedonija, Vladata na Republika Makedonija, Ministerstvata, Vrhovniot sud, Ustavniot sud, Javnoto obvinitelstvo i drugi, kako i brojni stranski diplomatski pretstavni{tva, me|unarodni organizacii i drugi. Pritoa, gradot Skopje, vo svoite razvojni planovi nu`no mora da gi zeme predvid barawata na dr`avata, koja ima prioritet vo odlu~uvaweto kade }e gi smesti svoite objekti, koj }e bide re`imot na nivnoto javno koristewe, itn. Zna~i, vo svojot prostoren razvoj, no i spored na~inot na koristeweto na svojata infrastruktura, gradot Skopje ima opredeleni ograni~uvawa, koi zavisat od potrebite na objektite od republi~ki interes. Pokonkretno, dr`avata opredeluva kade }e bide podignata zgradata na Sobranieto na Republika Makedonija, kako }e se pristapuva do nejze, odnosno koj del vo nejzinata okolina nema da bide dostapen za gra|anite, itn. Gradot Skopje mo`e da se razviva nadvor od onie lokacii {to Republikata }e gi opredeli kako svoi, na na~in na koj ne go zagrozuva nivnoto postoewe, nivnata nepre~ena komunikacija, i sli~no.

154

Vtoro, za razlika od ostanatite op{tini, koi svoite nadle`nosti gi vr{at nepre~eno na svojata teritorija, gradot Skopje gi deli svoite nadle`nosti so op{tinite osnovani na svoeto podra~je. Zna~i, site nadle`nosti propi{ani so Zakonot za lokalna samouprava od 2002 godina, kako {to se izgradbata i odr`uvaweto na ulicite, lokalnite pati{ta, vodosnabduvaweto, osnovnoto in srednoto obrazovanie i drugi, edna op{tina kako Bitola, Gostivar, [tip ili bilo koja druga, gi vr{i nepre~eno, sama na svojata teritorija. Istite nadle`nosti gradot Skopje gi deli so svoite op{tini. I ova bara podetalna razrabotka. Imeno, na teritorijata na gradot Skopje egzistiraat istovremeno dva tipa na lokalni edinici. Ednata e gradot Skopje, ~ija teritorija e sostavena od potesnoto gradsko podra~je i okolnite sela, a vtorata e sostavena od 10 op{tini, ~ii {to teritorii go pokrivaat istoto podra~je {to go pokriva gradot Skopje. I bidej}i ovie dva tipa na lokalni edinici pokrivaat isto podra~je, nu`no tie moraat da gi delat me|usebno lokalnite nadle`nosti, kako i odnosnite finansii. Nadle`nosti. Fokusiraj}i se na prvoto, podelbata na nadle`nosti, taa bi odela kon toa da mu obezbedi na gradot Skopje upravuvawe so ona {to e zaedni~ko ili najzna~ajno za celiot grad, a na op{tinite toa {to e pozna~ajno za edno pomalo podra~je. 1.Planirawe i ureduvawe na prostorot Gradot Skopje go donesuva generalniot urbanisti~ki plan, a detalnite gi donesuvaat op{tinite. 2.Za{tita na `ivotnata sredina Taa e vo nadle`nost na gradot Skopje. 3.Lokalen ekonomski razvoj Toj e vo nadle`nost i na gradot Skopje i na op{tinite. 4.Komunalni dejnosti (infrastruktura) Gradot Skopje se gri`i za vodosnabduvaweto na celoto podra~je, za javnata higiena (kanalizacija, smet, deponirawe na otpadot), za lokalniot javen soobra}aj, kako i za me|uop{tinskiot javen soobra}aj, i toj me|u Skopje i sosednite naseleni mesta, itn. Isto taka, toj gi opredeluva imiwata na ulicite, plo{tadite, mostovite na rekata Vardar, itn. Vo odnos na ulicite, nadle`nostite se podeleni. Gradot Skopje se gri`i za magistralnite i sobirnite ulici, toa se najzna~ajnite, a op{tinite se gri`at za ostanatite. Ista podelba ima i kaj grobi{tata - gradot Skopje se gri`i za centralnite gradski grobi{ta, a drugite op{tini za lokalnite grobi{ta. Takva podelba postoi i vo odnos na javnite parkovi, zelenite povr{ini, itn.

155

5.Obrazovanie Gradot Skopje se gri`i za srednite, a op{tinite za osnovnite u~ili{ta. 6.Kultura Gradot Skopje gi ima vo svoja nadle`nost pove}eto institucii vo ovaa oblast, no nekoi od niv se i vo nadle`nost na gradot i vo nadle`nost na op{tinite (bibliotekite). 7.Sport Toj e vo nadle`nost na gradot Skopje. 8.Socijalna i detska za{tita Taa e vo nadle`nost na gradot, osven detskite gradinki koi se vo nadle`nost na op{tinite, itn Finansirawe. Izvorite na prihodi se isti kako i za ostanatite op{tini, no Skopje gi deli prihodite so op{tinite na negovata teritorija vo opredelen soodnos. Voglavno podelbata na izvorite na prihodi e vo odnos 50:50, osven prihodite od nadomestokot za ureduvawe na grade`noto zemji{te, od koi 60% se nameneti za gradot, a 40% za negovite op{tini. Lokalni organi. I gradot i op{tinite na negovata teritorija imaat isti organi spored Zakonot za lokalna samouprava od 2002 godina gradona~alnik, sovet i lokalna administracija, koi se biraat i imenuvaat na ist na~in kako i ostanatite op{tini vo Republika Makedonija. Inaku, vo site ostanati karakteristiki, gradot Skopje i op{tinite na negovoto podra~je se identi~ni so ostanatite makedonski op{tini. Imeno, i gradot Skopje i op{tinite na negovoto podra~je donesuvaat lokalni akti, kako {to se statutot, raznite pravilnici, buxetot i zavr{nata smetka, donesuvaat konkretni odluki so koi se vr{i upravuvaweto na nivnata teritorija, itn.

156

Tema 34 NEVLADINI ORGANIZACII


Prof D-r Ilija Todorovski

1. Poim - Toa se zdru`enija na gra|ani odnosno organizacii preku koi se ostvaruvaat so zakon dozvoleni celi vo razli~ni oblasti na op{testvenite aktivnosti. 2. Opseg na interes - Tie deluvaat vo oblasta na obrazovanieto, zdravstvenata za{tita, kulturata, za{titata na `ivotnata sredina, op{testvenata emancipacija, umetnosta, sportot, itn. 3. Op{testvenata uloga i funkcionalnite prednosti na NVO vo odnos na lokalnite organi - Tie gi pottiknuvaat i razvivaat op{testvenite procesi vo razni oblasti. Zna~i, tie mo`at da vodat kampawi protiv sidata, za zgolemuvawe na opfat na lica vo obrazovniot proces, za za{tita od nesakana bremenost, za zgri`uvawe na napu{teni deca, za za{tita na `ivotnata sredina, itn. Mo`at da bidat poefikasni od lokalnite organi vo opredeleni domeni, bidej}i mo`at da privle~at volonteri i donatori, tie se natprevaruvaat pome|u sebe za programi i proekti koi ~esto vodat kon za{teda na tro{ocite, tie se mali no efikasni, imaat dopir so gra|anite i mo`at da imaat podobri informacii za nivnite potrebi, umeat podobro da izlezat vo presret na lu|eto, se pomalku formalni, nasproti podale~nata birokratija na lokalnata samouprava, itn. 4. Vnatre{na organizacija - Mo`at, iako ne moraat da ja imaat istata struktura kako i bilo koja organizacija, imeno mo`at da imaat rakovoditel ili direktor, izvr{iteli, stru~ni lica, pravnik, finansiskosmetkovodstven oddel, itn. no so pomal broj na lica. lice. 5. Registracija - Tie se registriraat sudski i imaat status na pravno

6. Relacija so lokalnata samouprava - Tie mo`at da sorabotuvaat so lokalnata samouprava za pra{awa od vzaemen interes.

157

Tema 35 EVROPSKITE INSTITUCII I OP[TINITE VO REPUBLIKA MAKEDONIJA

Prof d-r Ilija Todorovski

1. SOVETOT NA EVROPA ^lenstvo - Sekoja dr`ava vo Evropa mo`e da stane ~lenka na Sovetot na Evropa dokolku go prifa}a principot na vladeewe na pravoto i gi garantira ~ovekovite prava i fundamentalni slobodi na site {to potpa|aat pod nejzina jurisdikcija. Vo praktika, ovaa definicija e nadminata so toa {to ~lenki se i zemji od Azija (Gruzija, Ermenija, Azerbejxan). Sovetot na Evropa ima 45 ~lenki, edna od koi e Republika Makedonija. Celi: - Gi {titi ~ovekovite prava, pluralnata demokratija i vladeeweto na pravoto - Bara re{enija za problemite na evropskoto op{testvo (diskriminacija na malcinastvata, za{tita na ~ovekovata okolina, SIDA, narkomanija, organiziran kriminal, itn). Organi: Komitet na ministri - opredeluva akcii po preporaka na drugite organi Parlamentarno sobranie - usvojuva politi~ki akti, koi se nasoki za deluvawe na Komitetot na ministri, no i na nacionalnite organi Kongres na lokalni i regionalni vlasti - gi sovetuva Komitetot na ministrite i Parlamentarnoto sobranie za site aspekti na lokalnata i regionalnata politika. Akti - Predlo`nite akti na organite na Sovetot na Evropa stapuvaat na sila po nivnata ratifikacija vo dr`avite ~lenki. Za lokalnata samouprava najzna~ajna e Evropskata povelba za lokalna samouprava, koja sodr`i opredelbi naso~eni kon demokratizacija i funkcionalnost na lokalnata samouprava na nejzinite ~lenki. Primer, taa se zalaga za personalna samostojnost, za finansiska avtonomija (postoewe na sopstveni sredstva na op{tinite, obvrska pri teritorijalna podelba dr`avata da go pra{a za toa lokalnoto naselenie, itn). Finansirawe - Sovetot na Evropa ima svoi fondovi za gorenavedenite nameni, bitno potesni i po struktura i po sredstva od Evropskata Unija.

158

2. OBSE (Organizacija za bezbednost i sorabotka na Evropa) ^lenstvo - I toa e telo so celosen opfat na evropskite dr`avi, kako i nekoi sosedni aziski dr`avi. Republika Makedonija e vo ~lenstvo na OBSE i ima specijalna negova misija vo Makedonija Celi: - Spre~uva lokalni konflikti, vospostavuva stabilnost i mir vo regionite pogodeni od vojna. Od aspekt na lokalnata samouprava e zna~ajno u~estvoto na OBSE na lokalnite izbori, kade vr{at nabljuduvawe na primenata na zakonskata postapka. Isto taka tie organiziraat sredbi me|u razli~ni lokalni institucii i zaednici so cel da se zgolemi nivnata sorabotka, informiransot za razni sostojbi, itn. Organi - So sli~ni funkcii kako Sovetot na Evropa. Finansirawe - OBSE ima svoi fondovi za gorenavedenite nameni, bitno potesni i po struktura i po sredstva od Evropskata Unija. 3. EVROPSKA UNIJA 3.1. Evropskata Unija kako zaednica na dr`avi Evropskata Unija e zaednica nastanata kako rezultat na procesot na sorabotka i integracija na pove}e evropski dr`avi. Vo tekot na svoeto 50godi{no postoewe Evropskata Unija ima{e nekolku pro{iruvawa, taka {to taa denes broi 27 dr`avi ~lenki. Samiot poim Evropska Unija e voveden 1993 godina so dogovorot od Mastriht. Zaedni{tvoto na dr`avite ~lenki se zasnova na tri stolba. Prviot stolb go so~inuvaat Evropskata ekonomska zaednica i Evropskata zaednica za atomska energija, koj be{e prodlabo~en i pro{iren so ekonomskata i monetarnata unija. Vtoriot stolb ja opfa}a zaedni~kata nadvore{na i bezbednosna politika, a tretiot sorabotkata vo pravosudstvoto i vnatre{nite raboti. 3.2. Pridobivki za Republika Makedonija od integracijata vo EU Tendencijata na integracija na ponerazvienite dr`avi na centralna i jugoisto~na Evropa vo Evropskata Unija e bazirana na obostran interes. Zapadnite dr`avi, koi se odamna integrirani vo Evropskata Unija imaat interes da dobijat pogolem zaedni~ki otvoren pazar, pobezbedna Evropa i nepre~en promet na stoki i uslugi, kako i nepre~eno dvi`ewe na lica. Motivot za integracija na Republika Makedonija vo Evropskata Unija e daleku pogolem. Pridobivki vo toj kontekst bi bile slednite: voveduvawe

159

na evropskata normativa vo doma{noto zakonodavstvo, {to pretstavuva regulirawe na odnosi na funkcionalen na~in; mo`nost za pogolemo koristewe na dostignuvawata na razvienite dr`avi na Evropa vo oblasta na naukata, tehnolo{kiot razvoj i drugite op{testveni oblasti; zaedni~ki otvoren pazar so slobodna konkurencija; mo`nost za koristewe na evropskite fondovi koi bi go zabrzale ekonomskiot i celokupniot op{testven razvoj na RM; zaedni~ka nadvore{na i bezbednosna politika; vladeewe na pravoto vo soglasnost so evropskite propisi; i kone~no Evropskata Unija ovozmo`uva nepre~eno dvi`ewe na lica vo koj kontekst e i mo`nosta za izbor na mesto za `iveewe vo bilo koja evropska dr`ava. 3.3. Institucii i organi na Evropskata Unija 3.3.1. Evropskiot Parlament Toj ima tri glavni ulogi: - prvo, toj ima zakonodavna nadle`nost, ili pravo da gi donesuva najva`nite akti na Evropskata Unija. No, toj zakonodavnata nadle`nost ja vr{i zaedno so u{te edno telo na Evropskata Unija, a toa e Evropskiot Sovet na Ministrite, na kogo ne{to pokasno }e se osvrneme. - vtoro i treto, Parlamentot ima buxetska i nadzorna funkcija Sovetot na Evropskata Unija Sovetot ima nekolku nadle`nosti: 1. Da gi donesuva Evropskite zakoni. Vo mnogu podra~ja toj ja deli ovaa nadle`nost so Evropskiot Parlament. 2. Da gi koordinira opfatnite ekonomski politiki na zemjite ~lenki. 3. Da sklu~uva me|unarodni dogovori pome|u Evropskata Unija i edna ili pove}e dr`avi i me|unarodni organizacii, itn. 3.3.3. Evropskata Komisija Taa predlaga legislativa, politiki i akcioni programi i e odgovorna za izvr{uvaweto na odlukite na Parlamentot i Sovetot. 4. Legislativata na Evropskata Unija * Regulativi koi se direktno primenilivi i obvrzuva~ki za site zemji ~lenki na Evropskata Unija bez potreba od bilo kakva nacionalna implementira~ka legislative * Direktivi koi gi obvrzuvaat zemjite ~lenki vo pogled na toa celite koi proizleguvaat od niv da bidat postignati vo opredelen period, dodeka

160

na nacionalnite vlasti im se ostava izborot na formata i sredstvata preku koi bi bile primenmeti. Direktivite treba da bidat primeneti vo nacionalnoto zakonodavstvo vo soglasnost so procedurite na sekoja zemja posebno. * Odluki koi se obvrzuva~ki vo site nivni aspekti za onie na kogo se odnesuvaat. Taka, odlukite ne baraat nacionalno implementira~ko zakonodavstvo. Edna odluka mo`e da se odnesuva do bilo koja zemja ~lenka, pretprijatie ili poedino lice. * Preporakite i mislewata ne se obvrzuva~ki. 5. EU politiki od zna~ewe za lokalnata samouprava vo RM Za makedonskite op{tini, zemaj}i gi vo predvid novite nadle`nosti, verojatno najzna~ajni politiki bi bile slednive za koi Evropskata Unija obezbeduva ekspertska i finansiska pomo{: 5.1. Politikata na ekonomskiot i socijalniot razvoj, koja e naso~ena kon podobruvawe na nivoto na kvalifikuvanost na delovniot (business) sektor, proizvodstvoto na hrana, razvojot na maloto stopanstvo i drugo 5.2. Politikata na za{tita na `ivotna sredina e naso~ena kon podobruvawe na upravuvaweto so otpadot, podigawe na kvalitetot na vozduhot i vodata, za{tita od zagaduvawe na site segmenti na `ivotnata sredina - vodata, zemji{teto i vozduhot. 5.3. Politikata na prekugrani~nata sorabotka, koja mo`e da se odviva vo mnogu oblasti kako {to se komunalnite dejnosti, stopanstvoto, za{titata na `ivotnata sredina, itn. 6. Finansirawe Vo fazata pred vleguvawe vo EU ili kako kandidat ~lenka, na Republika Makedonija i stojat na raspolagawe slednive fondovi na EU, koi mo`at da finansiraat i lokalni proekti: PHARE Ovoj fond e namenet za zajaknuvawe na instituiciite vo RM so cel da se izraboti regulativa usoglasena so EU, kako i investicii vo razni oblasti infrastruktura, firmi, socijalni merki, kako i prekugrani~na sorabotka. SAPARD Ovoj fond e namenet za zemjodelski i ruralen razvoj, za za{tita na `ivotnata sredina,. Itn ISPA Ovoj fond e namenet za finansirawe va`ni proekti vo oblasta na za{titata na `ivotnata sredina, itn.

161

Tema 36 , , .122 , , , . , , . , : , , , .123 , , , ( ), . , , , . , , , . , , , . , , . , , : 1. , , . , 2. , , , 3. , , . , , 90% .


122 123

- Assembly of European regions, (26 2009): 2, 2 2. http://www.aer.eu/fileadmin/user_upload/GoverningBodies/GeneralAssembly/Events/AG-2009/AERStatutes-080310-GB.pdf

162

, . , , .124 , 2007 2013 , , , : 1) , 2) , 3) .125 , , , / () , .126 , , , ( ), , . , , 75% . - , , , , . , : , , . , , . , 16% , . , : - , , start-up , , . , . , , , .


124 125

Regional policy, http://europa.eu/legislation_summaries/regional_policy/index_en.htm a , : http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/fonds/pdf/annexe-recto.pdf 126 , : http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/region/index_en.htm

163

: 1), 2) 3) - . , , 2,5% . , , . , , , , , , . , 2007-2013 , 347 .127 , (: 1.). , , 1986 , . , , 1992 .

2007-2013
: 347
300 250 200 150 100 50 0

283

54,96

8,72

1.


, , . , - -
127

, : http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/fonds/index_en.htm

164

. , , . , : , . , - - , - . , , 2004 ., . , . , , . , , , , , , , .


1085/2006 , 17 2006 . (The Instrument for Pre-Accession Assistance) IPA / . , , 2007 2013 . , , , - . , , - , . , , , , .

, , , , : 1. : , , .

165

2. : , , , . , , , - . , , - , : 1. , 2. , , . , - , : 1. , , , 2. , , 3. , .

166

37 , . , .128 : 1. : , 2. : , 3. , 4. , 5. (). , , t , , , . , . 1. , , , - . , .129 , . , , know-how , . , . , . , , :

128 129

- : http://ec.europa.eu/dgs/regional_policy/document/organigramme_en.pdf

167

1. , , . 2. , , 90 % , 3. (ISPA: Instrument for Structural Policies for Pre-Accession), , 4. .130 , : 1. , , . 2. - , , 3. , PEACE , . , : 1) 2) 3) , 4) . 2. , () , - . 1992 , , 1994 .131 , , - , . , , , , ,
130 131

, http://ec.europa.eu/dgs/regional_policy/index_en.htm , http://www.cor.europa.eu [2011]

168

. , , , : , , ( ), , . , , . , 344 ( + ), . , , , 350 .132 , , , . , . , , ( ), . , , : 1) , 2) , 3) .133 , , . , , , . , , , , , . , , , , , , , , . , , , . ,


132

: 24, 24, 24, 24, 21, 21, 15, 12, 12, 12, 12, 12, 12, 12, 12, 12, 9, 9, 9, 9, 9, 7, 7, 7, 6, 6, 5. : The Selection Process of CoR Members: Procedures in the Member States, http://www.cor.europa.eu/pages/PresentationTemplate.aspx?view=folder&id=90178593-c7ed-4e16-822fae06c1453c22&sm=90178593-c7ed-4e16-822f-ae06c1453c22 133 , http://www.cor.europa.eu [2011]

169

: 1) , 2) , 3) , 4) 5) . , , , : 1) , 2) , 3) , 4) , 5) ( ). , , , , . , , , . , , , , : 1) , 2) , 3) 4) . , . , ( ) : , - , , , , , , . , , 2/5 , , . , , 2/5 , . . 60 : , , 27 ( - ), 27 , . , , . , , , . , , . , , . , : 1) , 2) , 3) , 4) , 5) , 6) , 7) , , 8) 9) .

170

, , . . , , , . . . . , , : 1. , 2. , 3. , 4. , 5. , .134 , . , - . , , , , : , , . , 27 . , , , .

3. , , (), . , , , : JASPERS, 12 , . JASPERS . JEREMIE, , ,


134

, http://www.cor.europa.eu [2011]

171

. JESSICA, , , , , JASMINE, .

38 , , aa , , . , , , , .135 , , . , , , , , . , , . , XX , . , , : 2000 (COM(90) 544) 2000+ (COM(94) 354),


135

172

. (The Lige Council) 1993, , . , , , 1999 , . , : 1. , 2. , . , , , : 1. : 80% . , . , . 2. : , , : , , , . 3. : , . , , - , , , . 4. : . , , , .

173


, , , , . : 1. , 2. , , 3. . , , , , / / . , () , , - - .136 , , () , , .. (European spatial development perspective ESDP/)137. , , : ( - ), , , .138 , , . , - . ,
136

, , (ISBN 978-608-65122-00: 173-190), , 2009 . 137 1999 . . , , , : (1999), (2007) (2007) 138 Patsy Healey, Polycentric Development, The University of Newcastle upon Tyne, May 2001, http://www.esprid.org/keyphrases%5C17.pdf [2009]

174

, (, , .), . ( - ), / , , .139 , - , ( ), , , (), (), () . ( - ). , .. , .140 , / , , , . , , , .


, ( ), , 27 2006 , .. , : , . , ,141 , ,142 CEMAT,143
139 140

Ibid. Ibid. 141 Resolution 1 on Polycentric development: promoting competitiveness, enhancing cohesion adopted at the 14th Session of the European Conference of Ministers responsible for Spatial/Regional Planning (CEMAT) of the Member States of the Council of Europe in Lisbon (Portugal), on 27 October 2006. 142 Resolution 2 on Territorial governance: empowerment through enhanced coordination. 143 European Conference of Ministers responsible for Spatial/Regional Planning (CEMAT) http://www.coe.int/t/dg4/cultureheritage/policies/CEMAT/Default_en.asp , 2006 , , 2003 .

175

, . , , , , , , .144 , , : , , , - . , , ( resund). , , , () . , ( ). , (), - , : 1. , 2. () , 3. , , 4. ( , , , ), , , . , , , : 1. () - ,145 ( , ,


Ibid. Gateway cities , . , ( ).
145 144

176

2. 3.

4.

5.

6.

), . , , , , , , . , , , , , , , .

, . , , , . , , : 1. 2. . , . , .

, () , , , . , ,146 :
146

European Spatial Development Perspective (ESDP) http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/som_en.htm

177

I.

():

1. , 2. ( OECD147), 3. , : ( , , , .), (, , , ), . 4. (ESPON), . II. :

INTERREG III. , , : INTERREG III, PHARE, TACIS, MEDA CARDS. III. :

15 148 .

The Organization for Economic Co-operation and Development . 148 , 27 . , , 27 .

147

178

IV.

. : , , ,

179

39 PREKUGRANI^NA SORABOTKA NA OP[TINITE VO REPUBLIKA MAKEDONIJA I SOSEDNITE DR@AVI


Prof. d-r. Ilija Todorovski

1.Poim i potreba od prekugrani~na sorabotka Prekugrani~nata sorabotka pretstavuva sorabotka na lokalni edinici ili regioni koi se locirani vo pograni~niot pojas pome|u dve ili pove}e dr`avi. Potrebata vakvata sorabotka da postoi i da se intenzivira proizleguva od faktot {to sekoja dr`ava ili zaednica od dr`avi (Evropskata Unija) go osmisluva re`imot na politi~ko, ekonomsko, socijalno i drugo funkcionirawe na svoite subjekti od site vidovi (op{tini, pretprijatija, gra|ani, i drugi) na edinstven na~in, zna~i preku edinstveno zakonodavstvo, edinstvena politi~ka i pravna praktika za site prethodno navedeni subjekti, so toa namaluvaj}i ja mo`nosta pograni~nite subjekti da gi koristat resursite vo neposredna blizina do dr`avnite granici, koi bi mo`ele da bidat popogodni za niv, bidej}i edinstveniot praven i ekonomski sistem preferira koristewe na vnatre{nite resursi. Razrabotuvaj}i go prethodnoto, bi stignale do toa deka dene{nite dr`avi vo pomal broj slu~ai se oddeleni od sosednite dr`avi so golemi prirodni pre~ki, kako {to Velika Britanija e oddelena od Francija so kanalot La Man{ ili Kina od dr`avite na indiskiot potkontitent so planinskite venci na Himalaite, pretstavuvaj}i na toj na~in zaokru`eni prirodni celini. Vo pogolem broj slu~ai vo svetot, granicata pome|u dve dr`avi se povlekuva taka da gi ozna~i etni~kite, istoriskite ili aktuelnite politi~ki sostojbi, pri {to prirodnite karakteristiki ne se zemaat predvid, {to zna~i deka edna prirodna celina mo`e da bide podelena so dr`avnite granici na dva ili pove}e delovi. Dobar primer e Pelagoniskata ramnina koja se protega vo Makedonija pome|u Prilep i Bitola, a koja gi ima istite reljefni i klimatski osobenosti kako i ramninata vo Grcija koja se protega prema i na jug od Lerin. Ist e slu~ajot ako se zeme za analiza dr`avnata granica na Ungarija i Srbija (Vojvodina). Tamu Panonskata nizina gi ima istite reljefni i klimatski osobenosti od dvete strani na granicata i pretstavuva istovremeno zna~aen komunikaciski pravec na dvete dr`avi. Vo takov slu~aj, postojat golemi mo`nosti grani~noto naselenie od ednata dr`ava da gi koristi resursite od drugata dr`ava na poekonomi~en na~in otkolku koga bi gi koristelo resursite od sopstvenata dr`ava. Primer za ova mo`e da bide slu~ajot koga izvor na voda mo`e da le`i na samo pet kilometri od nekoja grani~na op{tina, od drugata strana na granicata, a op{tinata poradi pre~kite koi proizleguvaat od zatvorenosta na dr`avata, da ne mo`e da go koristi toj izvor, ami da koristi izvor od svojata dr`ava na oddale~enost od 30

180

kilometri. Vo vtoriot slu~aj tro{ocite za prenos na vodata bi bile daleku pogolemi. Sli~en primer e koga za eden pograni~en region e poekonomi~no da koristi rabotna sila od drugata strana na granicata, poradi malite transportni tro{oci, vo odnos na toa da anga`ira rabotnici od istata dr`ava koi se mnogu oddale~eni od mestoto kade se bara rabotnata sila, a toa da ne mo`e da go napravi, bidej}i postojat pre~ki, poradi barawe na vizi ili drugi taksi ili dozvoli, pograni~noto naselenie od sosednata dr`ava da bide anga`irano vo onie delovi kade {to ima nedostig od vakva rabotna sila. Vo toj kontekst, dokolku se obezbedi prekugrani~na sorabotka na dve dr`avi, odnosno se nadminat dr`avnite pre~ki koi nejze ja popre~uvaat, bi se sozdale uslovi za nepre~en protok na rabotna sila i kapital, kako i otstranuvawe na zakanite od naru{uvaweto na `ivotnata sredina vo pograni~nata zona na spomnatite dve dr`avi. 2.Prednosti ili domeni na ostvaruvawe na prekugrani~nata sorabotka Prekugrani~nata sorabotka mo`e da obezbedi golem broj prednosti za pograni~noto naselenie ili pograni~nite lokalni edonici, najbitnite od koi se zaedni~kite dejstvuvawa vo slednive oblasti: -Infrastruktura. Dve pograni~ni lokalni edinici mo`at da investiraat vo izvori za vodosnabduvawe za naselenieto na dvete op{tini, vo lokalni pati{ta {to dobro bi gi povrzale dvete pograni~ni op{tini, itn. -Ekonomija. Investitori od edna pograni~na op{tina bi mo`ele da investiraat vo pograni~na op{tina od drugata strana, nao|aj}i deka poradi prostornata blizina tro{ocite na proizvodstvoto bi bile pomali. Isto taka, investitori od dve pograni~ni op{tini bi mo`ele da investiraat vo osvojuvawe na treti pazari, trgnuvaj}i od toa deka poradi blizinata, nivnata komunikacija bi se karakterizirala so pomali tro{oci. Tret slu~aj e koga nevrabotenoto naselenie od edna pograni~na op{tina mo`e da bide ekonomski anga`irano vo sosednata op{tina od drugata strana na granicata, na toj na~in, za{teduvaj}i tro{oci za smestuvawe ili podolg pat do svoeto rabotno mesto, {to ja ~ini cenata na rabotnata stana poniska. Sekako, dosta ra{ireni se mo`nostite na trgovska razmena, kupuvawe na stoki vo poevtinite sosedni op{tini, koristewe turisti~ki i rekreativni pogodnosti vo sosednite op{tini, zna~i so pomali transportni tro{oci, itn. -Za{tita na `ivotna sredina. Dve sosedni prekugrani~ni lokalni edinici bi mo`ele da investiraat vo zaedni~ka deponija za skladirawe na otpad, ili ednata lokalna edinica bi mo`ela da ja koristi deponijata na sosednata prekugrani~na lokalna edinica za skladirawe na svojot otpad, {to poradi blizinata bi mo`elo da bide ekonomski poisplatlivo otkolku istiot da go transportira vo druga op{tina na svojata dr`ava, mnogu poodale~ena od sosednata prekugrani~na op{tina. Dve ili pove}e op{tini bi mo`ele da se dogovorat za zaedni~ka ekolo{ka za{tita na lokaliteti so prirodni retkosti, odnosno izbegnuvawe da se skladira vo takvi reoni industriski i

181

drug otpad. Takva e sorabotkata pome|u makedonskite i albanskite op{tini za za{tita na Ohridskoto ezero. -Obrazovanie. U~enici ili studenti od edna pograni~na lokalna edinica bi mo`ele da posetuvaat u~ili{te vo druga prekugrani~na lokalna edinica, na toj na~in namaluvaj}i gi tro{ocite za patuvawe ili smestuvawe vo odnos na toa da posetuvaat u~ili{te od podale~na op{tina od istata dr`ava, sekako, dokolku me|u dvata pograni~ni regiona nema bitni jazi~ni razliki, ili dokolku nastavata se izveduva na me|unarodno priznati jazici. -Kultura i sport. Naselenieto vo pograni~nite regioni mo`e da orgnizira so pomali sredstva razni kulturni manifestacii, najbrojni od koi se muzi~kite sredbi, narodnite tanci, sportski natprevari, i drugo -Bezbednosniot aspekt. Site vidovi na komunikacii na pograni~noto naselenie od dve ili pove}e dr`avi nametnuva pogolemi razbirawa za toa deka sekoe naselenie ima sli~ni problemi i potrebi, istovremeno podigaj}i go sfa}aweto deka so vzaemno dejstvuvawe tie problemi bi mo`ele da se razre{at. So toa zgolemenite komunikacii i vzaemnost ja namaluvaat svesta deka me|usebnite problemi na dve dr`avi, dokolku gi ima bi trebalo da se razre{at preku pritisok i vojni, sozdavaj}i prostor za koegzistencija i prijatelstvo, neophodni za konstruktivno razre{uvawe na problemite. 3.Pre~ki za prekugrani~na sorabotka a)Politi~ki pre~ki. Razlikite vo ideologiite, nacionalnite interesi i nekoi recidivi od minatoto mo`at da bidat zna~itelni pre~ki za celokupnata sorabotka na dve dr`avi, vo toj kontekst i za prekugrani~nata sorabotka. Primer za ova e nere{eniot spor pome|u Republika Grcija i Republika Makedonija okolu imeto, koj onevozmo`uva da se izgotvi dogovor za prekugrani~na sorabotka, za koj ima golema potreba so ogled {to dvete dr`avi imaat dosta zedni~ki podra~ja na dejstvuvawe, kako {to e ekonomijata, za{titata na `ivotnata sredina, infrastrukturata, i sli~no. a)Pravni pre~ki. Bazi~nite pre~ki kon prekugrani~nata sorabotka proizleguvaat od toa {to dr`avite, kako {to spomnavme, imaat praven sistem koj istovetno gi tretira site subjekti, doma{ni ili stranski, na toj na~in ne davaj}i im popovolen tretman na subjektite na pograni~nite delovi, svoi ili stranski, so cel tie da gi iskoristat prekugrani~nite prednosti. Ova se odnesuva na izdavaweto vizi, dozvoli za rabota, dozvoli za transport,itn. Primer za ova e koga edna dr`ava bara vizi od site dr`avjani na sosednata dr`ava, so ista cena i mo`nosti, izdavaj}i gi vizite vo svojata ambasada ili konzulat koi po pravilo se locirani vo glavniot grad na sosednata dr`ava, taka {to, licata od pograni~niot pojas, za da gi ostvarat svoite ekonomski interesi vo drugata dr`ava, zna~i, za da kupat materijal za proizvodstvo ili trgovija, za da rabotat sezonski ili da izvr{at transport na opredelena stoka, sli~no, moraat da vadat vizi vo glavniot grad na svojata dr`ava, ponekoga{ da baraat transportni dozvoli, isto taka vo glavniot grad, so {to stanuva neisplatlivo raboteweto vo sosednata

182

dr`ava, a toa gi namaluva ekonomskite, no i site drugi mo`nosti za razvoj na pograni~nite pojasi, naj~esto na dvete dr`avi. b)Nerazvienata lokalna samouprava na ednata ili dvete sosedni dr`avi Za da postoi razviena prekugrani~na sorabotka, treba da postoi razviena lokalna samouprava, zna~i lokalna samouprava so golem broj nadle`nosti, vo koi pokraj infrastrukturnite bi bile opfateni i tie koi se odnesuvaat na za{titata na `ivotnata sredina, lokalniot ekonomski razvoj, obrazovanieto, zdravstvenata za{tita, sportot, kulturata, itn. Samo razviena lokalna samouprava mo`e da najde interes vo prekugrani~na sorabotka, za preku koristewe na resursite na prekugrani~nite op{tini, da go intenzivira svojot razvoj. Onie dr`avi, koi se karakteriziraat so visok stepen na centraliziranost, zna~i so nerazviena lokalna samouprava, kade odlukite gi donesuvaat lica od centarot koi nemaat dovolno soznanija i/ili sluh za prednostite {to gi nudi prekugrani~nata sorabotka za lokalnoto naselenie, tie ne sozdavaat ambient za prekugrani~na sorabotka. Za `al, nasekade vo svetot ima dr`avi so nerazviena lokalna samouprava, so {to izostanuvaat tendenciite da se iskoristat pogodnostite od prekugrani~nata sorabotka. 4.Re{enija naso~eni kon nadminuvawe na pre~kite na prekugrani~nata sorabotka Postojat pove}e re{enija kako da se olesni prekugrani~nata sorabotka. Od koi bi gi izdvoile slednive: a)Davawe dozvoli za patuvawe na naselenieto od pograni~niot pojas na dvete dr`avi so golemi povlastici. Vo toj kontekst, pograni~noto naselenie dobiva dozvola za patuvawe poradi ekonomski, kulturni, semejni ili drugi pri~ini na izrazito dolg period, primer na 5 godini, koga drugi dr`avjani na dvete sosedni dr`avi dobivaat vakvi dozvoli so traewe od nekolu meseci do edna godina; taksite za dobivawe na vakvi dozvoli se daleku poniski za pograni~noto naselenie vo sporedba so ostanatoto naselenie na odnosnite dr`avi; nivniot prestoj izrazen vo denovi e daleku pogolem vo sporedba so ostanatoto naseleni na odnosnite dr`avi, itn. Vo onie dr`avi koi nametnuvaat vizi za sosednite dr`avi, pograni~noto naselenie mo`e da dobie vizni olesnuvawa, ili i da bide oslobodeno od vizi. b)Izdavawe na rabotni ili transportni dozvoli od strana na deta{irani dr`avni organi vo grani~niot pojas. Zna~i, ako transportna dozvola na eden dr`avjanin mu se izdava vo glavniot grad, za pograni~noto naselenie, mo`e da se otvori dr`avna kancelarija za izdavawe dozvoli vo pograni~niot pojas, so cel pograni~noto naselenie da bide po{tedeno od toa za dozvola da patuva do glavniot grad.

183

5.Zalo`bi za prekugrani~na sorabotka Sfa}aj}i go golemoto zna~ewe na prekugrani~nata sorabotka za prevencija od konflikti, stopanski, kulturen i socijalen razvoj, i Sovetot na Evropa i Evropskata Unija imaat prevzemeno brojni aktivnosti za da ja vostanovat istata vo nekoi regioni odnosno da ja intenziviraat vo drugi. Vo taa nasoka, lansirani se mnogu diplomatski aktivnosti i obezbedeni se zna~itelni finansiski sredstva da im se pomogne na evropskite dr`avi za ovaa sorabotka, preku povrzuvawe na kompetentnite vlasti od dr`avite, obezbeduvawe ekspertska pomo{, no i sredstva za zaedni~ki proekti. Isto taka, i Sovetot na Evropa149 i Evropskata Unija donesuvaat akti koi pottiknuvaat da se vnesat vo nacionalnite zakonodavstva odredbi ili zakoni ili izrabotka na spogodbi na dr`avite naso~eni kon unapreduvawe i regulirawe na prekugrani~nata sorabotka. Za Jugoisto~na Evropa e zna~aen Paktot za stabilnost koj ja poddr`a i olesni prekugrani~nata sorabotka vo brojni specifi~ni oblasti kako {to se: slobodna regionalna trgovija, slobodno dvi`ewe vo pograni~nite oblasti i spravuvawe so korupcija i organiziraniot kriminal. 6.Prekugrani~nata sorabotka vo na{ata regulativa Pravnata osnova na prekugrani~nata sorabotka na lokalnite vlasti vo Republika Makedonija e vostanovena so Zakonot za lokalna samouprava od 2002 godina. Spored ovoj zakon, e utvrdeno pravoto edinicite na lokalnata samouprava da sorabotuvaat so edinici na lokalnata samouprava na drugi zemji i so me|unarodni organizacii na lokalnite zaednici, kako i pravoto da ~lenuvaat vo me|unarodni asocijacii za lokalna vlast. Isto taka, so ovoj zakon e predvideno i donesuvawe Zakon za evidencija na me|unarodnata sorabotka na op{tinite. Ponatamu, pravnata obvrska za prekugrani~na sorabotka proizleguva i od na{eto ratifikuvawe na osnovniot multilateralen dokument za lokalna demokratija Evropskata povelba za lokalna samouprava.Republika Makedonija e ~lenka na Povelbata i istata, soglasno na{iot praven sistem, so aktot na ratifikacija stana del od doma{noto pravo (1997). Pritoa, partneri na lokalnite i regionalnite vlasti vo prekugrani~nata sorabotka mo`at da bidat i lica od javniot i od nevladiniot sektor. Spored aktuelniot komparativen pregled na Upravniot komitet za lokalna i regionalna demokratija na Sovetot na Evropa, se pottiknuvaat lokalnite i regionalnite vlasti da potpi{uvaat spogodbi za prekugrani~na sorabotka vo site oblasti, so cel da obezbedat nivni op{testven razvoj, no i evropska integracija na site dr`avi koi dosega ne se integrirani vo Evropskata Unija.
Vo toj kontekst e mnogu zna~aen aktot na Sovetot na Evropa pod naslov:Evropska ramkovna konvencija za prekugrani~na sorabotka pome|u teritorijalnite zaednici ili vlasti
149

184

7.Prekugrani~nata sorabotka na Republika Makedonija so sosednite dr`avi Republika Makedonija ima golema potreba od prekugrani~na sorabotka so ~etirite dr`avi so koi se grani~i, vo site gorenavedeni oblasti. Pomal broj proekti, pred se so stranska finansiska pomo{, se realiziraat, kako {to se proektite za sorabotka vo triagolnikot Skopje Ni{ - Sofija, kade {to mo`e da dominira stopanskata sorabotka pome|u malite i srednite pretprijatija na ovie dr`avi, od republikite Makedonija, Srbija i Bugarija; sorabotkata na proektite za Prespanskoohridskiot region pome|u republikite Makedonija, Albanija i Grcija, kade pokraj ekonomska odnosno turisti~ka sorabotka, postojat i golemi mo`nosta vo oblasta na ekologijata odnosno za~uvuvaweto na ekosistemite na ovie podra~ja itn. Sepak, proektite se vo inicijalna faza, efektite od proektite ne se taka golemi, a spogodbite za olesnuvawe i intenzivirawe na prekugrani~nata sorabotka pome|u Republika Makedonija i ostanatite dr`avi se malku na broj150. So toa stignuvame do zaklu~ok deka na ovoj plan ostanuva mnogu da se napravi vo naredniot period, so {to celokupniot `ivot na neselenieto vo ovie podra~ja bi mo`el zna~itelno da se podobri.

150

Florie Kastrati: RAZVOJOT NA LOKALNATA DEMOKRATIJA I PREKUGRANI^NATA SORABOTKA VO REPUBLIKA MAKEDONIJA SOGLASNO STANDARDITE NA SOVETOT NA EVROPA, ISPPI, Skopje, 2006, str. 147- 171

185

40 REGIONALIZAMOT I REGIONALNATA POLITIKA VO REPUBLIKA MAKEDONIJA NASPROTI EVROPSKIOT REGIONALIZAM

Prof. d-r Jove Kekenovski

Poimot regionalizam i region Regionalizmot pretstavuva nov oblik na teritorijalna avtonomija koja na{iroko se praktikuva vo poslednive dvaesetina godini vo nekoi zapadnoevropski dr`avi. Sfaten kako proces na sozdavawe na teritorijalno-decentralizirani entiteti vo ramkite na edna dr`ava regionalizmot e prisuten kako vo unitarnite (osobeno kaj onie so heterogena etni~ka struktura) taka i vo slo`enite dr`avi. Toj e produkt na nastojuvawa da se namali permanentnata napnatost na odnosite na relacija centar i periferija vo ramkite na edna nacionalna dr`ava, produkt nastanat kako reakcija na periferijata na ~uvstvoto na kulturna, politi~ka i ekonomska eksploatacija od strana na centarot. Osnovnata cel na regionalizmot e razbivawe na kulturniot, ekonomskiot i politi~kiot monopolizam odnosno ograni~uvawe na centralizmot. Niz nego i preku nego doa|aat do izraz specifikite na odredena teritorija, nejziniot identitet i entitet izrazen niz posebnite vrednosti na naselenieto koe `ivee na odredena teritorija. Sovremeniot regionalizam se javuva vo Francija vo XVIII vek, kako proces naso~en protiv enormnata koncentracija i centralizacija na proizvodstvoto, kapitalot, upravata i kulturata. Toj proces se reafirmira vo tekot na 80-tite godini od XX vek i toa vo razli~ni formi vo golem broj na evropski zemji, taka {to vo poslednite dvaesetina godini temelno e promeneta vnatre{nata slika na ovie zemji. Vo obidot da se uramnote`i razvojot na poedini delovi regionalizacijata gi zafati Germanija, Italija, Holandija, Francija, Obedinetoto Kralstvo Velika Britanija i Severna Irska, [vajcarija, Grcija, Polska i drugi evropski zemji. Taka na primer denes mnogumina Evropskata Unija ne ja narekuvaat samo dr`ava Evropa tuku i Evropa-regija, ili Evropa na regioni koja {iri regionalna politika. No, za voqa na vistinata mora da se priznae deka seu{te postojat glasini koi velat: ,,Evropa na regioni e fraza rezervirana za romanti~ari i nacionalni separatisti koi {to baraat raspar~uvawe na dr`avite vo pravec na pomali nacionalni identiteti. Osnovniot produkt na regionalizacijata se regionite. Poimot region ima pove}edimenzionalno zna~ewe: geografsko, politi~koteritorijalno, ekonomsko, sociolo{ko i pravno. Za region mo`eme da zboruvame kako vo ramki na dr`avata, no isto taka i vo evropski i svetski

186

ramki. Opredeluvaj}i gi regionite kako ,,prirodni i neinstitucionirani zaednici mo`eme da ka`eme deka tie pretstavuvaat podra~ja t.e zatvoreni geografski celini kade {to `ivee naselenie so odredeni zaedni~ki elementi: jazik, kultura, istoriski tradicii, soobra}ajni i drugi elementi. Ova naselenie nastojuva da gi za~uva i da gi razvie ovie posebnosti vo nasoka na unapreduvawe na sopstvenata kultura, socijalniot napredok i drugo. Od druga strana upatstvata koi proizleguvaat od vodeweto i sproveduvaweto na Evropskata regionalna politika jasno naso~uvaat kon institucionalizirawe na regionite, pa vo taa smisla tie se definiraat kako: prostorni celini koi se sposobni za samostoen politi~ki, ekonomski i institucionalno-praven razvoj i so odredena (pomala ili pogolema) samostojnost vo odnos na centralnata vlast koja se izrazuva niz sopstvena organzacija, nadle`nost i finansirawe. Vo politi~ko-teritorijalna smisla regionot e op{testveno-ekonomska i politi~ka celina potesna od federalnite i avtonomnite edinici, a po{iroka od osnovnite teritorijalni edinici ili poinaku ka`ano dostrelot na regionalnata avtonomija e pomal od etnonacionalizmot i federalizmot, no pogolem od lokalnata i funkcionalnata avtonomija. Pretpostavki za pojava na regionalizmot Stru~nite lica koi se zanimavaat so ovaa problematika re~isi se ednoglasni okolu toa koi pretpostavki treba da bidat ispolneti za da zboruvame za pojava na regionalizmot i vo taa smisla }e navedam nekolku: postojanata napnatost pome|u centarot i periferijata, neednakov razvoj (nerazvienost ili prerazvienost) na odredeni delovi od edna dr`ava, neramnomerna distribucija na mo} pome|u centarot (metropolata) i periferijata, postoewe na ~uvstvo na vnatre{en ili interen kolonijalizam, odr`uvawe na regionalnata kulturna posebnost (posebnost pri artikuliraweto na jazikot, govorot, nare~jeto, obi~aite, folklorot i dr.) sopstvena religija i religioznata tradicija na periferijata, sopstven etni~ki identitet i etni~ka zatvorenost, sopstvena istorija, permanentna regionalna komunikacija vo site sferi na op{testvenoto `iveewe, Regionalizmot kako oblik na politi~ko sprotivstavuvawe vo edna centralizirana dr`ava naj~esto se izrazuva preku regionalisti~ki i populisti~ki dvi`ewa i regionalisti~ki politi~ki partii. Osnovnite celi na nivnoto dejstvuvawe se sodr`ani vo barawata za decentralizacija i pogolema avtonomija na odreden region. Mnogumina politolozi smetaat deka postoi golema opasnost ovie regionalni politi~ki partii i dvi`ewa da

187

prerasnat vo nekoj vid na radikalizam blizok do nacionalisti~kite dvi`ewa. Pozitivni i negativni strani na regionalizmot i regionalisti~kite dvi`ewa Posledicite od regionalizmot i regionalnite dvi`ewa mo`at da bidat razli~ni vo zavisnost od toa {to se saka da se postigne so niv. Vo taa smisla imame: barawa za avtonomija na eden region, na povisok stepen se pojavuvaat barawa za federalizacija na dr`avata zaradi zadovoluvawe na interesite na regionite i eliminirawe na konflikti pome|u centarot i periferijata (model na vospostavuvawe na ramnote`a i pretvarawe na regionite vo federalni edinici, spre~uvawe na separatizmot) i najradikalni se barawata vo oblik na regionalen radikalizamseparatizam i izdvojuvawe na regionot od maticata dr`ava. Kako {to mo`e da se vidi toa se regionalizmi koi vo tekot na svojata istorija te`neat kon sopstvena nacionalna dr`ava otcepena od maticata ili pak kon pogolema avtonomija vo vnatre{nosta na nacionalnata dr`ava. Mnogumina politolozi denes gi istaknuvaat i negativnite strani na regionalizacijata: deka e nepotrebna vo premnogu malite dr`avi, deka vo nekoi zemji postoi opasnost istata da se transformira vo secesija, iako i centralizmot mo`e da predizvika ekstremni barawa, deka regionite mo`at da ja zagrozat avtonomijata na lokalnata samouprava dokolku principot na supsidijarnost ne bide zagarantiran, deka postoi realna mo`nost za sozdavawe na regionalen birokratski administrativen aparat,

188

No, denes vo Evropa postojat i takvi oblasti kade naselenieto nesomneno neguva poseben identitet povrzan so regionot vo koj `ivee, no tie regionalni identiteti ne stanale opcija koja bi pobaruvala pogolema avtonomija i otcepuvawe od maticata dr`ava. Toa na primer se: Bavarija so neguvawe na posebniot dijalekt, Sicilija i Sardinija vo primenata na nekoi elementi na obi~ajnoto pravo, Korzika so vendetti - krvnata osveta, Provansa, Alzas, Galicija, dolinata Aosta, Furlanija-Juliska kraina, Trento-Poadixi i dr. Naselenieto na ovie podra~ja otsekoga{ ja istaknuvalo svojata posebnost koja se izrazuvala najrazli~no, no seto toa ostanalo samo na simboli~en stepen, bez menuvawe na postojnite odnosi vo dr`avata matica. [to zna~i deka, dene{nite regionalni dvi`ewa i idejata na regionalizmot e ne{to sosema drugo, imeno regionalnite dvi`ewa gi otfrlile svoite klasi~ni celi (avtonomija i nezavisnost) i svojata sre}a ja baraat kako podedinici na pogolemi politi~ko-ekonomski entiteti (na primer kako podedinici na EU) otkolku vo nacionalnata dr`ava. Vo edna opse`na i pravna argumentacija vo korist na regionalizacijata posebno se naglasuvaat slednive pozitivnosti: seop{ta demokratizacija na op{testvoto i sozdavawe na demokratska i pravna ramka koja bi ovozmo`ila individualna, grupna, ekonomska, kulturna, malcinska i regionalna avtonomija, pri {to posebno se naglasuva deka osven ovie teorisko-politi~ki i prakti~no-politi~ki pri~ini se izbegnuva ponatamo{noto t.n ,,delewe na edna dr`ava. Se smeta deka na ovie pri~ini se gleda kako na re{enija koi treba da gi izbegnat separatisti~kite tendencii od edna strana a od druga da ja spre~at federalizacijata na edna dr`ava. Denes iako Evropskata Unija so posebno vnimanie go istaknuva nacionalniot identitet i nacionalnite posebnosti na svoite ~lenki, no so stimulirawe na regionalnite dvi`ewa, regionalnata samouprava i me|uregionalna sorabotka na nekoj na~in go slabee nacionalniot identitet na dr`avite ~lenki i na instituciite na nacionalnata dr`ava so {to se sozdava prostor za sozdavawe na nadnacionalen, evropski identitet kako bi gi zajaknala svoite formalni i zaedni~ki institucii. Slobodno mo`eme da re~eme deka regionalizmot go potpolnuva ,,mozaikot na postmodernata nacionalna dr`ava, odnosno postmodernite varijanti na regionalizmot se orientirani protiv koncepcijata na nacionalni dr`avi Zna~ewe na regionalizmot za dr`avite vo Jugoisto~na Evropa Regionalizmot i regionalisti~kite dvi`ewa se mnogu va`en proces za zemjite vo Jugoisto~na Evropa. Ovie procesi pridonesuvaat za: - prifa}awe na evropskite standardi (demokratski, ekonomski i razvojni), - za~uvuvawe na idealite i principite na po~ituvawe na ~ovekovite prava i demokratijata kako zaedni~ki imenitel na postavenite celi, - realno u~estvo na gra|anite vo procesot na donesuvawe na politi~ki odluki po pat na moderna i efikasna administracija bliska na

189

potrebite na gra|anite - (dosledno po~ituvawe na principot na supsidijarnost), pogolem stepen na integracija, usoglasen i ramnomeren razvoj na me|usebno upateni i povrzani lokalni zaednici za~uvuvawe na kulturniot diverzitet na Evropa so po~ituvawe na tradicijata i istorijata kako i na imperativite na ekonomskiot razvoj, razvoj i funkcionalno povrzuvawe koe uka`uva na besmislenosta i anahronost na nacionalnata strastvenost.

Pravna i institucionalna ramka za regionite i regionalna politika vo Republika Makedonija Spored Ustavot na Republika Makedonija151, Zakonot za lokalna samouprava152 i Zakonot za teritorijalna organizacija na lokalnata samouprava vo Republika Makedonija153 vo na{ata dr`ava ne postojat administrativno-teritorijalni regioni. Ustavot na Republika Makedonija vostanovuva ednostepena lokalna samouprava kade edinici na lokalnata samouprava se op{tinite154. Teritorijalnata organizacija e organizirana vo 84 op{tini i gradot Skopje kako posebna edinica na lokalnata samouprava. Iako Ustavot ja utvrduva i opredeluva posebnata polo`ba i status na glavniot gradot Skopje, sepak taa posebnost ne zna~i i dvostepenost155. Isto taka kako potesen oblik na samoorganizirawe na gra|anite vo op{tinite mo`at da se osnovaat oblici na mesna samouprava i toa vo gradovite urbani zaednici a vo drugite naseleni mesta-mesni zaednici156. So neodamna doneseniot Zakonot za ramnomeren regionalen razvoj utvrdeni se planski regioni koi pretstavuvaat funkcionalnoteritorijalni edinici vospostaveni za potrebite na planirawe na razvojot i za realizacija na politikata za pottiknuvawe ramnomeren regionalen razvoj. Planskite regioni se edinicite spored Nomenklaturata na Teritorijalni Statisti~ki Edinici (NTES) na treto nivo utvrdeni so akt na Vladata na Republika Makedonija. Se raboti za osum (8) statisti~ki
151 152

Slu`ben Vesnik na Republika Makedonija, br. 52/91 i 91/01. Slu`ben Vesnik na Republika Makedonija, br.5/02. 153 Slu`ben Vesnik na Republika Makedonija, br. 55/04. 154 ^len 114 stav 2 od Ustavot na RM. 155 ^len 117 stav 1 od Ustavot na RM. 156 ^len 114 stav 3 od Ustavot na RM i Glava XII od Zakonot za lokalnata samouprava.

190

regioni i toa: Pelagoniski, Vardarski, Severoisto~en, Jugozapaden, Skopski, Jugoisto~en, Polo{ki i Isto~en. Spored Zakonot za ramnomeren regionalen razvoj, regionalniot razvoj e proces na identifikuvawe, pottiknuvawe, upravuvawe i iskoristuvawe na razvojnite potencijali na planskite regioni i podra~jata so specifi~ni razvojni potrebi157. Planiraweto na regionalniot razvoj se vr{i so planski dokumenti koi se usoglasuvaat so Prostorniot plan na Republika Makedonija, so strate{kite razvojni dokumenti na nacionalno nivo i programskite dokumenti za integracija na Republika Makedonija vo Evropskata unija. Planski dokumenti za regionalen razvoj se: Strategija za regionalen razvoj na Republika Makedonija158 i Programa za razvoj na planskiot region159. Nositeli na politikata za pottiknuvawe ramnomeren regionalen razvoj se: Vladata na Republika Makedonija; Ministerstvoto za lokalna samouprava (nadle`no za vodewe na politika za ramnomeren regionalen razvoj) Sovet za ramnomeren regionalen razvoj na Republika Makedonija160;

157

Za potrebite na planiraweto na regionalniot razvoj i realizacija na specifi~ni merki i instrumenti za pottiknuvawe ramnomeren regionalen razvoj se opredeluvaat podra~ja so specifi~ni razvojni potrebi. Podra~ja so specifi~ni razvojni potrebi se: a). pograni~ni, ruralni, ridsko-planinski i drugi podra~ja {to zaostanuvaat vo razvojot; b). podra~ja so prirodni bogatstva i kulturno nasledstvo koi se za{titeni so zakon; i v). drugi podra~ja so specifi~ni razvojni potrebi utvrdeni so zakon. 158 Strategijata za regionalen razvoj se donesuva za period od deset godini od strana na Sobranieto na Republika Makedonija najdocna 12 meseci pred istekot na tekovniot planski period. Za sproveduvawe na Strategijata se donesuva trigodi{en akcionen plan. 159 Programata za razvoj na planskiot region se donesuva za period od pet godini i se izrabotuva oddelno za sekoj planski region, vo soglasnost so Strategijata i programskite dokumenti za integracija na Republika Makedonija vo Evropskata unija. Ova programa ja izrabotuva Centarot za razvoj na planskiot region, soglasno Metodologijata za izrabotka na planskite dokumenti a ja donesuva Sovetot za razvoj na planskiot region, po prethodna soglasnost od Sovetot za ramnomeren regionalen razvoj na Republika Makedonija. 160 Sovet za ramnomeren regionalen razvoj na Republika Makedonija go formira Vladata na Republika Makedonija a negovi ~lenovi se: zamenikot na Pretsedatelot na Vladata na Republika Makedonija zadol`en za ekonomski pra{awa, ministrite koi rakovodat so ministerstvata za: lokalna samouprava; finansii; ekonomija; transport i vrski; trud i socijalna politika; kultura; `ivotna sredina i prostorno planirawe; zemjodelie, {umarstvo i vodostopanstvo i pretsedatelite na sovetite na planskite regioni. Toj ja usoglasuva politikata za pottiknuvawe ramnomeren regionalen razvoj so sektorskite politiki i makroekonomskata politika na Republika Makedonija; ja utvrduva Predlogstrategijata za regionalen razvoj; dava prethodna soglasnost za programite za razvoj na planskite regioni; ja utvrduva Predlog-listata za podra~ja so specifi~ni razvojni potrebi; utvrduva Predlog-odluka za klasifikacija na edinicite na lokalnata samouprava i planskite regioni spored stepenot na razvienost; utvrduva predlog za finansirawe na konkretni proekti od sredstvata od Buxetot na Republika Makedonija, nameneti za razvoj na planskite regioni, podra~jata so specifi~ni razvojni potrebi i na selata; dava mislewe po izve{taite za sproveduvawe na planskite dokumenti za regionalen razvoj; inicira razgleduvawe na pra{awa od oblasta na regionalniot razvoj za koi e neophodna

191

Sovet za razvoj na planskiot region161. Isto taka vo planiraweto na regionalniot razvoj i sproveduvaweto na planskite dokumenti za regionalen razvoj u~estvuvaat i Biroto za regionalen razvoj (organ vo sostav na Ministerstvoto za lokalna samouprava, so svojstvo na pravno lice) i Centrite za razvoj na planskite regioni koj go osnovaat edinicite na lokalnata samouprava {to vleguvaat vo sostav na planskiot region. Zaklu~oci Odnosite vo oblasta na regionalniot razvoj vo Republika Makedonija dosega ne bea integralno uredeni so zakon iako odredeni negovi aspekti bea uredeni edinstveno vo Zakonot za pottiknuvawe na razvojot na stopanski nedovolno razvienite podra~ja162. So Zakonot za ramnomeren regionalen razvoj se pravi obid za vospostavuvawe na sistem za vodewe na politika na ramnomeren regionalen razvoj i koordinirano i naso~eno koristewe na sredstvata za ramnomeren regionalen razvoj i sozdavawe na uslovi za lokalen razvoj. Celite na politikata za pottiknuvawe ramnomeren regionalen razvoj se: a). ramnomeren i odr`liv razvoj na celata teritorija na Republika Makedonija, zasnovan vrz modelot na policentri~en razvoj; b). namaluvawe na regionalnite razliki i podignuvawe na kvalitetot na `ivotot na site gra|ani; v). revitalizacija na selata i razvoj na podra~jata so specifi~ni razvojni potrebi; g). za~uvuvawe i razvivawe na posebniot identitet na planskite regioni, nivna afirmacija i razvitok; d). optimalno koristewe i valorizirawe na prirodnoto bogatstvo, ~ove~kiot kapital i ekonomskite osobenosti na razli~nite planski regioni i |). poddr{ka na me|uop{tinskata i prekugrani~nata sorabotka na edinicite na lokalnata samouprava vo funkcija na pottiknuvawe ramnomeren regionalen razvoj. Planskite regioni i podra~jata so specifi~ni razvojni potrebi ne se administrativno-politi~ki regioni, koi imaat poseben status ili samostojnost, tuku se raboti za funkcionalno-teritorijalni edinici sozdadeni za potrebite na planiraweto i realizacijata na politikata za stimulirawe na ramnomerniot regionalniot razvoj. Vaka fizionomiranite regioni vo na{ata dr`ava ni oddaleku ne nalikuvaat na ve}e postojnite regioni koi funkcioniraat vo zapadnoevropskite dr`avi. Se raboti za t.n statisti~ki regioni koi imaat pred se ekonomska, razvojna, kulturna i socijalna funkcija. [to zna~i deka se raboti za takva prostorna celina koja nemo`e (barem spored postojnata zakonska regulativa) da ima samostoen politi~ki, ekonomski i
koordinacija me|u Vladata na Republika Makedonija, edinicite na lokalnata samouprava i drugite zasegnati strani i drugi pra{awa od oblasta na ramnomerniot regionalen razvoj. 161 Sovetot za razvoj na planskiot region se formira za sekoj planski region. ^lenovi na Sovetot za razvoj na planskiot region se gradona~alnicite na edinicite na lokalnata samouprava {to vleguvaat vo sostav na planskiot region; 162 Slu`ben vesnik na RM, br. 2/94 i 39/99.

192

institucionalno-praven razvoj i avtonomnost (pomala ili pogolema) vo odnos na centralnata vlast. Isto taka ovie funkcionalni-teritorijalni edinici (planskite regioni i podra~jata so specifi~ni potrebi) nemaat dokraj precizirana i sopstvena organizaciono-strukturna postavenost, sopstveno finansirawe163 kako i nitu personalna samostojnost. Ova poslednoto se odnesuva pred se na Sovetot za ramnomeren regionalen razvoj kako eden od nositelite na politikata za pottiknuvawe na ramnomeren regionalen razvoj. Ne{to pogolema personalna pa i organizaciona samostojnost imame kaj Sovetot za razvoj na planskiot region ~ii ~lenovi se gradona~alnicite na edinicite na lokalnata samouprava {to vleguvaat vo sostav na planskiot region. Ovie elementi na avtonomnost se sogleduvaat preku toa {to stru~nite i administrativno-tehni~kite raboti za Sovetot za razvoj na planskiot region gi vr{i Centarot za razvoj na planskiot region koj so svoj akt go osnovaat edinicite na lokalnata samouprava {to vleguvaat vo sostav na planskiot region. Ako kon seto ova go dodademe i otsustvoto na politi~kata avtonomija koja vo polna mera ja prati i finansiskata avtonomija, kako i nemo`nosta za samostojno nastapuvawe na regionite vo me|unarodnite tela i inicijativi toga{ za vistinski regionalizam vo na{ata dr`ava vo ovoj moment voop{to nemo`e da stane zbor. Ova mo`ebi e i dobro od pri~ina {to seu{te se sve`i se}avawata na voeniot konflikt od 2001 godina, ponatamu poradi postojanoto otsustvo na politi~kiot dijalog pome|u relevantnite politi~ki subjekti, seu{te nezakopanite iluzii za sozdavawe na nekakvi golemi dr`avi na balkanskiot prostor, nere{enite najrazli~ni pra{awa re~isi so site na{i sosedi i dr. Brojnite prigovori na procesot na regionalizacija mo`at da se izbegnat so regionalizacija koja ne e nagla i brza, tuku postepena, promislena i oprezna, odnosno zasnovana na principot na postepenost i dolgoro~nost.

163

Za sproveduvawe na zacrtanata regionalna politika se izdvojuvaat finansiski sredstva od Buxetot na Republika Makedonija i buxetite na edinicite na lokalna samouprava i od drugi izvori (donacii, krediti, zaemi i sl). Sredstvata se potrebni za kadrovsko ekipirawe i tehni~ko opremuvawe na nositelite na politikata za pottiknuvawe na ramnomerniot regionalen razvoj.

193

41 FUNKCIONALNOSTA (EFEKTIVNOSTA) NA LOKALNATA SAMOUPRAVA VO REPUBLIKA MAKEDONIJA


Prof. D-r Ilija Todorovski

Makedonskata lokalna samouprava vo tranzicioniot period se karakterizira{e i so funkcionalni i so nefunkcionalni segmenti. Vo ovoj del bi se obidele da ja opredelime funkcionalnosta (efektivnosta) na sistemot, analiziraj}i gi negovite sostavni delovi. 1. Ustaven i zakonski status - Lokalnata samouprava vo Republika Makedonija be{e opredelena i razrabotena i vo Ustavot i vo mnogu zakoni. Zna~i, promenite na statusot na lokalnata samouprava, koga e taa zakonska kategorija ne mo`at da bidat brzi i neo~ekuvani, {to nejze i nosi nekoi funkcionalni prednosti, kako {to se politi~ka stabilnost, trajnost, predvidlivost i mo`nost za dolgoro~no planirawe na aktivnostite pri osmisluvawe na razvojnite celi. Samata zalo`ba lokalnata samouprava da go ima ustavniot i zakonskiot status e edna pozitivna strana na na{ata lokalna samouprava. 2. Nadle`nosti - Prefrlaj}i se na podelbata na nadle`nostite vo Republika Makedonija, najprven bi go evidetirale faktot deka mal del od niv bea vo posed na lokalnata samouprava vo tekot na tranzicioniot period. Noviot zakon za lokalna samouprava od 2002 godina bitno gi zgolemuva lokalnite nadle`nosti, no sepak ne gi izedna~uva so tie na razvienite lokalni samoupravi vo svetot, zna~i odi kon toa postepeno, vo pove}e navrati ili fazi da go osvoi prostorot {to na ovoj plan e osvoen od razvienite sistemi na lokalna samouprava. Vakviot pristap sodr`i edna golema prednost, odnosno ovozmo`uva polesno prilagoduawe na celata lokalna struktura kon noviot obem na nadle`nosti, vo sporedba so situacija

194

koga bi do{lo do izedna~uvawe na makedonskite lokalni nadle`nosti so tie na razvienite zemji vo eden navrat, odnosno preku edna zakonska promena. Sepak, vop ovoj moment ima prostor za zgolemuvawe na nadle`nostite, odnosno za nivno voedna~uvawe so zapadnite, preku prefrlawe na loka;lno nivo na nadle`nostite vo oblasta na domuvaweto i zdravstvenata za{tita. 3. Finansirawe - Republika Makedonija, so svojot nizok bruto doma{en proizvod od 2.000 EVRA po `itel ne be{e vo mo`nost da gi zadovoli do dovolna mera potrebite re~isi vo nitu eden segment. Toa zna~e{e deka lokalnata samouprava nema{e nikakvi prepostavki da stigne do intenziven razvoj. Od druga strana, makedonskata lokalna samouprava raspolaga{e vo iuzrazito mala mera so najkvalitetnite izvori na prihodi kako {to be{e nekoga{ danokot na promet na stoki i uslugi (pokasno DDV) i personalniot danok, a voop{to ne raspolaga{e so drugi kvalitetni danoci, kako {to se danokot na akcizi, danokot na dobivka, itn. Toa zna~i deka makedonskata lokalna samouprava se karakterizira{e so finansiska nedovolnost, trgnuvaj}i od faktot deka op{tinite tro{ea prose~no okolu 50 SAD $ po `itel godi{no na infrastrukturen razvoj (a evropskite dr`avi i po nekolku iljadi dolari po `itel). I dodeka gradskite op{tini bea vo pozicija da zadovolat del od svoite proektirani potrebi od sopstveni prihodi, pred se poradi grade`noto zemji{te so koe raspolagaa, ruralnite op{tini bea re~isi iscelo zavisni od transferite na fondovite na centralnite organi i agencii, i na toj na~in, pokraj so nedostatok na sredstva, se soo~uvaa i so nedostatok na finansika avtonomija. Republika Makedonija se karakterizira so izrazito neramnomeren razvoj na raznite lokalni edinici na svojata teritorija. Pritoa, porazvieni se gradovite, iako i me|u niv ima golemi razliki; ponerazvieni od niv se selskite naselbi, a vo nivni ramki ridsko-planinskite sela, koi po pravilo nemaat nikakvi kulturni, socijalni, administrativni, sudski i drugi ustanovi i imaat najslabo razviena infrastruktura. Pokazateli za finasiskata nedovolnost se slednive: Spored edno istra`uvawe kade {to se zemeni kako reprezentativen primerok 12 op{tini vo RM, izgradenata vodovodna mre`a vo analiziranite op{tini e 1518 km, a taa {to treba da se izgradi e 473 km., pri {to vo ruralnite op{tini imalo izgradeno 188 km vodovodna mre`a, a preostanuvale da se izgradat u{te 163 km; izgradenata kanalizaciska mre`a e 955 km, a taa {to nedostasuva e 656 km., pri {to vo ruralnite op{tini bile izgradeni 5 km kanalizaciona mre`a, a preostanuvale za izgradba u{te 330 km.; vkupno asfaltiranite ili trasiranite, a neasfaltirani pati{ta, bile vo dol`ina od 495 km., a potrebata od trasirawe i asfaltirawe, iznesuva re~isi isto tolku, t.e. 469,5 km. dodeka vo ruralnite op{tini imalo izgradeno 82 km lokalni pati{ta, a preostanuvale da se izgradat u{te 159 km. Ako se zeme prose~nata godi{na dinamika na izgradba vo konkretnite ruralni op{tini, koja iznesuvala 4 km. pati{ta, 45 km. vodovodna mre`a i 1,5 km. kanalizaciona mre`a godi{no, zaklu~okot bi bil 195

deka tie ruralni naselbi bi ja zaokru`ile vo celost svojata patna mre`a za 40 godini, svojata vodovodna mre`a za 4 godini i svojata kanalizaciona mre`a za 200 godini, pod pretpostavka da ne tro{at pove}e od minimalni sredstva za nivno odr`uvawe i amortizacija. Vo gradovite, zna~i ima pogolema izgradenost so infrastrukturni objekti (vodovodi, kanalizacii, pati{ta ulici). No nivnite javni komunalni pretprijatija, koi se edinstveni vr{iteli na uslugite na lokalno nivo se karakteriziraat so raspolo`ivi sredstva dovolni samo za tekovno odr`uvawe (kako na sopstvenata oprema, taka i na infrastrukturnite objekti), no ni oddaleku dovolni za obezbeduvawe na sredstva za nivna zamena preku izdvojuvawa za amortizacija. Op{to zemeno, i poradi finansiska nedovolnost i poradi nedovolnata finansiska avtonomija, makedonskite lokalni edinici se soo~uvaa so finansiska zavisnost od dr`avnite organi od edna strana i so niska zadovolenost na lokalnite potrebi vo domenot na nivnite nadle`nosti, od druga strana. 4. Organizaciona i personalna samostojnost - Makedonskata lokalna samouprava se karakterizira{e so organizaciona samostojnost. Imeno, dr`avnata vlast ja propi{uva{e bazi~nata struktura na organite i telata na lokalnata samouprava, a se drugo i be{e prepu{teno na odlu~uvawe na lokalnata samouprava. Zna~i, dr`avata propi{uva{e vo edna op{tina da ima Sovet i Gradona~alnik, a na lokalnata samouprava i be{e dadena mo`nosta da odlu~i koi drugi tela i administrativni zvawa }e gi ima (na primer lokalnite organi odlu~uvaa koi i kolku komisii na sovetot }e se formiraat, koi rabotni mesta vo administracijata }e gi imaat, i sl. Op{tinata ima{e i personalna samostojnost. Dr`avata ne se me{a{e vo izborot i imenuvaweto na lokalnite funkcioneri i slu`benici. Zna~i, spored izbornoto zakonodavstvo, sovetot i gradona~alnikot na op{tinata se izbiraa od glasa~koto telo na lokalno nivo, zna~i od lokalnoto naselenie, a ovie od svoja strana gi izbiraa odnosno imenuvaa site ostanati lokalni funkcioneri i slu`benici, odnopsno site vraboteni vo upravnite i administrativnite organi gi bira{e ili imenuva{e Gradona~alnikot, a nitu edno lokalno vraboteno lice ne be{e postaveno od strana na dr`avnata administracija. 5. Mesna ili teritorijalna nadle`nost - Makedonskata lokalna samouprava ima{e mesna ili teritorijalna nadle`nost, no taa ne be{e ~esto funkcionalna opredelena. Tuka se nametnaa nekolku poseno golemi problemi. a) Problemot so golemite op{tini. Golemite op{tini mo`at da imaat dovolen kadrov i finasiski potencijal za ostvaruvawe na lokalnite nadle`nosti, no se soo~uvaat so drugi problemi - ili golemo naselenie ili golema teritorija ili golem broj naseleni mesta ili kombinacija od dva ili tri od navedenite faktori. Golemoto naselenie kumulativno ima golem broj 196

potrebi od lokalno zna~ewe i organizacijata na nivnoto ostvaruvawe pretstavuva napor, zatoa {to, poradi nivnata golemina lokalnite organi ne mo`at da imaat sekoga{ dobar uvid i da prevzemaat sekoga{ soodvetni merki za nivna podobrena realizacija. Golemata teritorija go namaluva zaedni{tvoto, zatoa {to od prakti~ni pri~ini potrebite na gra|anite mo`at zaedni~ki da se realiziraat samo na mal prostor. Mnogute naselbi vo sostav na edna op{tina nosat so sebe koordinativni problemi odnosno problemi na usloglasuvawe na nivnite potrebi. Op{to zemeno, golemite op{tini sozdavaat prostor za pogolema birokratizacija, bidej}i vo takvite edinici odnosot pome|u lokalnoto naselenie i lokalnite organi ~esto ne e neposreden i blizok. Republika Makedonija se soo~uva so golemi op{tini sega, po teritorijalnayta podelba od 2004 godina. Nekolku op{tini se so naselenie nad 100.000 `iteli. Vo pove}e desetici op{tini oddale~enosta pome|u nekoi naseleni mesta vo ramki na edna op{tina iznesuva{e i 40-50 km. b) Problemot so op{tinite so gradski i ruralni naselbi. Problemi pri upravuvawe odnosno neramnomerna alokacija na resursi se pojavuvaat i pri op{tinite koi vo svojat sostav imaat gradski i selski naselbi. Problemot nastanuva koga gradot, kako dominanten centar vo op{tinata, poradi brojnosta na naselenieto i pogolemiot broj pretstavnici vo lokalnite organi, ima mo`nost da im ja nametne svojata volja, odnosno da go nametne kako dominantno zadovoluvaweto na svoite potrebi, zadu{uvaj}i go razvojot na ruralnite delovi. v) Problemot so pove}eetni~kite problemi. Vakov problem postoi kaj nekoi pove}eetni~ki op{tini, kade {to mnozinskata etni~ka zaednica gi nametnuva svoite potrebi kako dominantni.

6. ^ovekoviot faktor vo lokalnite organi i tela. ^ovekoviot faktor, odnosno stru~nosta, informiranosta, rabotnite naviki i motiviranosta za dejstvuvawe na site lica koi u~estvuvaat vo rabotata na lokalnite organi i tela e od izrazito golemo zna~ewe za efektivnoto funkcionirawe na lokalnata samouprava, zatoa {to tie go osmisluvaat, organiziraat i realiziraat opstojuvaweto i razvojot na lokalnata samouprava, sekako vo ramki na prostorot za deluvawe opredelen so zakonskata regulativa na dr`avnite organi. ^ovekoviot faktor e i zna~aen segment na dobroto upravuvawe so lokalnata edinica. Uspe{nost na deluvawe na lokalnite organi vo Republika Makedonija So soznanija za uspe{nosta na deluvaweto na lokalnite organi se imame zdobieno preku anketa na javnoto mislewe, ~ii rezultati se navedeni vo sledniov tekst.

197

Tabela 1: Uspe{nost na deluvawe na Gradona~alnikot i Sovetot Uspe{nost na rabotata na 1. Izrazito uspe{na 2. Dosta uspe{na 3. Delumno uspe{na 4. Neuspe{na vo izvesna mera 5. Izrazito neuspe{na 6. Ne mo`e da oceni Vkupno Gradona~alnikot 3,65 15,00 30,94 16,35 17,81 16,25 100,00 Sovetot 1,25 10,31 35,00 17,92 15,83 19,69 100,00

Kako {to mo`e da se vidi, preovladuva ocenkata deka rabotata na Gradona~alnikot i Sovetot e delumno uspe{na, so inklinacija na oskata na uspe{nost kon polot na neuspe{nosta, zatoa {to 34.06% od ispitanicite smetaat deka deluvaweto na gradona~alnikot e neuspe{no, nasproti 18,65 % koi smetaat deka e uspe{no, i 35,52 %go ocenuvaat dejstvuvaweto na sovetot kako neuspe{no, nasproti 11,56% od niv koi go ocenuvaat kako uspe{no. Sli~ni odgovori dobivame od drugo istra`uvawe, kade na pra{aweto pod naslov: Kolku ste zadovolni od uslugite {to gi obezbeduva op{tinata? Tabela 2: Stepen na zadovolstvo na gra|anite od uslugite {to gi obezbeduva op{tinata [tip Gostivar a) Mnogu sum zadovolen 14.40% 15.00% b) Sredno zadovolen 65.60% 64.38% c) Nezadovolen 19.20% 20.63% d) Ne znae i bez odgovor 0.80% Vkupno 100.00% 100.00% Tuka pra{aweto e fokusirano na rabotata na gradona~alnikot i op{tinskata administracija, i kako {to mo`e da se vidi od odgovorite i tuka preovladuva sredno zadovolstvo so inklinacija kon polot na nezadovolstvoto. Vo narednite pra{awa napraven e obid da se lociraat pri~inite za nedovolno uspe{no deluvawe na Gradona~alnikot, Sovetot i lokalnata administracija. [to e toa {to najve}e Vi smeta vo deluvaweto na Gradona~alnikot ? Tabela 3: Propusti vo deluvaweto na Gradona~alnikot Odgovori 1. Neispolnuvaweto na vetuvawata, odnosno ne mu se najbitni interesite na gra|anite 2. Samovolie, korumpiranost i protekcionizam 3. Nepo~ituvawe na urbanisti~kiot plan % 34,17 8,02 0,31

198

4. Nema dovolno znaewe za re{avawe na problemite 5. Nedostapen e za gra|anite 6. Mnogu e formalen, birokratiziran 7. Drugo 8. Dosega{nata rabota na Gradona~alnikot e izrazito ili dosta uspe{na 9. Ne mo`e da oceni Vkupno [to e toa {to najve}e Vi smeta vo deluvaweto na Sovetot ? Tabela 4: Propusti vo deluvaweto na Sovetot Odgovori 1. Neispolnuvaweto na vetuvawata, odnosno ne mu se najbitni interesite na gra|anite 2. Nepo~ituvawe na urbanisti~kiot plan 3. Nema dovolno znaewe za re{avawe na problemite 4. Tie se vo senka na Gradona~alnikot, zna~i ne davaat ni{to svoe vo razvojot na op{tinata 5. Sovetnicite se mnogu partiski sprotivstaveni i kako takvi se needinstveni 6. Tie ne komuniciraat so gra|anite odnosno predlozite na gra|anite ne im zna~at ni{to 7. Drugo 8. Dosega{nata rabota na Sovetot e izrazito, odnosno dosta uspe{na 9. Ne mo`e da oceni Vkupno

6,56 8,02 1,56 1,87 17,71 21,77 100,00

% 32,60 0,52 4,90 5,00 15,52 6,25 0,83 10,31 24,06 100,00

Poradi {to ste nezadovolni od dejstvuvaweto na lokalnite organi ? Tabela 5: Pri~ini za nezadovolstvo na gra|anite od dejstvuvaweto na administrativnite
lokalni organi (vo %)

a) Vrabotenite ne se odnesuvaat qubezno i prijatelski b) Nemaat ovlastuvawa (kompetencii) da ni pomognmat v) Ne se sposobni da ni pomognat g) Ne se na rabotnoto mesto vo rabotnoto vreme d) Drugo |) Zadovolen Vkupno

[tip 46.20 10.56 14.08 11.34 3.42 14.40 100,00

Gostivar 53,15 4,05 21,36 4,26 2,18 15.00 100,00

199

Kako {to mo`e da se sogleda, postojat bitni propusti vo deluvaweto na lokanite organi, koi proizleguvaat i od nedostatok na stru~nost i od nedostatok na odgovornost odnosno motiv za rabota. Preovladuva~kiot modalitet deka gradona~alnikot i sovetot ne gi ispolnuvaat vetuvawata mo`e da upati i na nedostatok na odgovornost, no i na nedostatok na vizija, bidej}i vo osnovata na sekoja vizija se razvoj se ostvaruvawe na interesite na gra|anite. I vo odgovorite koi vo del se odnesuvaat na lokalnata administracija, se sogleduva nedostatok na stru~nost i profesionalno odnesuvawe so stranki. Osven toa, site op{tini se soo~uvaat so nedostatok na nekoi kvalifikuvani profili na potrebni kadri, a novoformiranite op{tini imaat golem nedostatok na kadar voop{to. Zatoa, bi mo`ele da zaklu~ime deka ~ovekoviot faktor vo lokalnite organi ne e faktor na efektivnost na lokalnata samouprava vo Republika Makedonija. 7. U~estvo na gra|anite. U~estvoto na gra|anite ne be{e golemo vo politi~kiot `ivot vo nivnite zaednici. Za ova pridonesoa stavovite na sovetite da ne vnesuvaat gra|ani vo nivnite komisii, a od druga strana i gra|anite ne vr{ea golem pritisok, delumno poradi nedovolniot stepen na informiranost i politi~ka kultura, a delumno bidej}i sfa}aa deka lokalnata samouprava e uskratena vo mnogu sferi od strana na dr`avniot aparat, pa od nea ne bi imalo {to da se o~ekuva., Primer za nedovolnata ili osrednata informiranost se slednive podatoci. Gra|anite se delumno informirani za nadle`nostite na lokalnata samouprava. Taka, samo 58,65% od ispitanicite na edna anketa imaat korektni soznanija za podelbata na nadle`nostite pome|u dr`avnata i lokalnata vlast. I vo pogled na formite na neposredno u~estvo naiduvame na delumna zapoznaenost. Imeno, na pra{aweto dali se zapoznati so ovie formi, gra|anite odgovorile so: Tabela 6. Zapoznaenost na ispitanicite so mo`nostite za gra|ansko vlijanie vrz rabotata
na op{tinskite organi (vo %)

Forma na neposredno u~estvo Sobir na gra|ani Gra|anska inicijativa Referendum

Da 51,87 44,37 48,12

Ne 48,13 55,63 51,88

Vkupno 100,00 100,00 100,00

Zna~i, ne preovladuva visoka informiranost na gra|anite za nivnite mo`nosti na vlijanie vo lokalnite procesi. Indikacii za nivoto na akcionost, a i za politi~ka kultura nao|ame vo istoto istra`uvawe. Edno od pra{awata e slednovo: Dokolku ne ste bile zadovolni od funkcioniraweto na op{tinskite organi ili ste smetale deka

200

postoi problem koj treba da se re{i, a op{tinskite organi toa ne go sogledale, kako ste postapuvale ? Tabela 7: Na~in na dejstvuvawe na gra|anite koga bile nezadovolni od funkcioniraweto
na lokalnite organi

Broj na odgovori (%) 1. Svoeto nezadovolstvo go iska`uvavme vo krugot na 70,00 semejstvoto I prijatelite 2. Dostavuvavme pismeni barawa do op{tinskite organi 4,79 gradona~alnikot, sovetnicite ili slu`bite 3.Li~no odevme kaj op{tinskite organi i go izrazuvavme 8,54 svoeto nezadovolstvo, odnosno iniciravme problem za re{avawe 4. Im se obra}avme na mas-mediumite 0,52 5. Drugo 1,15 6.Lokalnite problemi ne go privlekuvaa na{eto vnimanie 7,92 7.Bevme zadovolni od funkcioniraweto na lokalnite organi 7,08 Vkupno 100,00 Odgovorite na ova pra{awe upatuvaat na nisko nivo na spremnost za dejstvuvawe na gra|anite na lokalno nivo, koga se vo pra{awe nivnite interesi, imaj}i go predvid nivniot stav, koj se javuva kaj 70,0% ispitanici svoeto nezadovolstvo da go iska`uvaat privatno, kako i zemaj}i go predvid faktot deka za razre{uvawe na problemite izrazito retko se koristele mas-mediumite (vo 0,52% slu~ai) i drugite mo`nosti (sudski organi, javen pravobranitel, me|unarodni organizacii i organi, itn.) vo 1,15% slu~ai. Ova e indikator i za podani~ka politi~ka kultura, koristej}i ja Almondovata trodelna {ema na politi~ka kultura: parohijalna, podani~ka i participativna. Zna~i, gra|anite se svesni za zna~eweto na politi~kiot sistem i vlijanieto na donesenite odluki vo ramki na ovoj sistem vrz nivniot `ivot, no ne se svesni za potrebata i va`nosta, kako i za na~inite na li~noto u~estvo vo donesuvawe na istite. So toa ostanuva golema neiskoristena energija, {to gra|anite bi mo`ele da ja vlo`at vo lokalnite procesi. 8. Pravnata za{tita na lokalnata samouprava. Pravnata za{tita na lokalnata samouprava e zakonski dobro postavena, no poradi neefikasnoto sudstvo, lokalnata samouprava ne mo`e realno da o~ekuva da bide visoko za{titena. Globalniot zaklu~ok e deka lokalnata samouprava vo Republika Makedonija, i pokraj postoeweto na nekoi funkcionalni momenti, kako {to bea organizacionata i personalnata samostojnost, dobro razgrani~enite odnosi pome|u gradona~alnikot i Sovetot, itn. poradi izrazito tesnite

Odgovor

201

nadle`nosti, restriktivnoto lokalno finansirawe, nedovolnata stru~nost i motivacija na lokalnite organi i nedovolnata participacija na gra|anite vo lokalnite procesi se karakterizira{e so zna~itelen stepen na neefektivnost ili nefukcionalnost.

42 KON POVISOKA FUNKCIONALNOST (EFEKTIVNOST) NA LOKALNATA SAMOUPRAVA VO REPUBLIKA MAKEDONIJA


Prof. D-r Ilija Todorovski Docent D-r Jove Kekenovski

Zgolemuvaweto na funkcionalnosta (efektivnosta) bi mo`ela da se pobara vo nekolku nasoki 1. Dolgororo~no zgolemuvawe na nadle`nostite Noviot zakon za lokalna samouprava od 2002 godina bitno gi zgolemuva lokalnite nadle`nosti, no sepak ne gi izedna~uva so tie na razvienite lokalni samoupravi vo svetot, a krajna cel e tie da se izedna~at, {to bi bil postepen proces na dolg rok. 2. Reforma na lokalnata samouprava a) Zgolemuvawe na finasiskiot kapacitet na celata dr`ava. Nu`nost e, bez {to Republika Makedonija kako dr`avna celina ne bi imala dolg vek na postoewe, da se osmisli i da se dojde do ostvaruvawe na nacionalna razvojna strategija. Vo toj kontekst osnovna pretpostavka e deka bi do{lo do razvoj na ekonomijata, koja bi ja obezbedila prvata pozna~ajna finansiska pretpostavka, a toa e pogolem priliv sredstva za site nameni, vo toj kontekst i za lokalen razvoj. Zna~i, ekonomskiot razvoj na Republika Makedonija e prvata pretpostavka za ostvaruvawe na finansiska dovolnost (i na nacionalno i) na lokalno nivo. b) Voveduvawe kvalitetni izvori na prihodi. Prefrlaweto na nadle`nostite vo oblasta na obrazovanieto, zdravstvoto, kulturata, socijalnata za{tita, itn. bara prefrlawe na soodveten del na sredstva {to se obezbeduvaat za ovie nameni ili od buxetot ili od nekoi od drugite fondovi vo visina na uslugite koi gi pokrivaat. No, nu`no e da se vovedat i dopolnitelni kvalitetni izvori na prihodi, a toa se (del od) danocite na

202

stopanski aktivnosti koi se realiziraat na opredeleno podra~je, i toa DDV, danokot na dobivka, danokot na akcizi, itn. So pomo{ na ovie sredstva op{tinite bi mo`ele da sozdadat mo`nosti za pravewe na lokalni razvojni prioriteti. v) Voveduvawe sistem za namaluvawe na lokalnite razliki. Trgnuvaj}i od doktrinata deka na sekoj gra|anin vo sekoe sovremeno op{testvo mora da mu bidat pru`eni odredeni uslugi na nivo na nekoj prifaten op{testven standard, Republika Makedonija bi trebalo da se obvrze da gi donese op{testvenite standardi vo site oblasti, i da sostavi finansiski {emi na poramnuvawe, po koi ovie standardi bi se realizirale vo praktika. Toa bi se postignalo koga dr`avata bi gi obvrzala porazvienite op{tini da prefrlat opredeleni sredstva na ponerazvienite op{tini, spored opredeleni kriteriumi, zatoa {to bez eksterna pomo{, dosega{nite golemi lokalni razliki, u{te pove}e bi se zgolemuvale. No, za razlika od drugite zemji kade {to ovie {emi (Equalization Schemes) se sozdavaat samo da gi namalat razlikite pome|u op{tinite, vo Republika Makedonija ovie {emi bi trebalo da gi namalat razlikite i me|u delovite od op{tinite. g) Sproveduvawe na nacionalna strategija za odr`liv razvoj vo koj kontekst bi trebalo da se namalat regionalnite razliki. Razvojot na Republika Makedonija vo celiot tranzicionen period ne be{e strate{ki osmislen, iako mal broj strate{ki dokumenti postoeja, no pogolem del od niv bea nestrukturirani, nerealisti~ni, nevrednuvani vo praktika pretstavuvaj}i pove}e zbir od `elbi i koi kako takvi ne mo`ea da proizvedat pozitivni efekti. Zna~i, za ostvaruvawe na op{testven razvoj Republika Makedonija ima potreba od edna razvojna strategija. No, vo poslednite decenii od 20-tiot i vo 21-viot vek, preovladuva stavot deka nekakva op{ta strategija za razvoj ne e dovolna, ami deka razvojnata strategija treba da bide onaa sodr`ana vo strate{kite dokumenti na Obedinetite Nacii, doneseni na Samitot vo Rio 1992 godina i Johanesburg 2002 godina, a toa e strategijata na odr`liviot razvoj. Vo {to e razli~na sega{nata strategija na nacionalniot odr`liv razvoj od prethodnata nacionalna strategija na razvoj? Imeno, dosega{nata strategija na nacionalen razvoj go bazirala svojot razvoj na stopanstvoto, i toa pred se na industrijata, izrazen preku porast na bruto doma{niot proizvod. Pritoa, bilo sekundarno dali industriskiot razvoj vr{i zagaduvawe na `ivotnata sredina, dali sozdava pregolema koncentracija na naselenie vo gradovite, a so toa i zapostavuvawe na razvojot na selata, dali sozdava pad na vrabotenosta poradi tehnolo{kite promeni, i sli~no. Za razlika od nego strategijata na nacionalniot odr`liv razvoj se bazira na ramnomeren razvoj na site delovi na op{testveniot sistem, a toa zna~i industriski razvoj koj vnimava da ne dojde do zagaduvawe na `ivotnata sredina, a dokolku dojde do izvesno zagaduvawe, nastojuva preku soodvetni izdvojuvawa da ja sanira o{tetenata `ivotna sredina, itn. Koja e su{tinata na ovaa koncepcija i kakva e ulogata na odr`liviot razvoj vrz lokalniot ili regionalniot razvoj vo Republika Makedonija? Trgnuvaj}i deka eden od principite na filozofijata na odr`liv razvoj e baziran na ramnomernosta, toa

203

pretpostavuva iznao|awe na~ini, pred se preku investicii, da ne dojde do zgolemuvawe na regionalnite razliki, ili obratno da dojde do nivno namaluvawe vo Republika Makedonija, bidej}i taa se karakterizira so dosta neramnomeren regionalen razvoj. Imeno, mnogu regioni vo Republika Makedonija se dosta proret~eni ili isprazneti, kako rezultat na nesoodvetnata ekonomska i prostorna politika vo prethodnite periodi, pa se soo~uvaat so golemi op{testveni problemi, bidej}i se sostaveni od prete`no stare~ko naselenie, koe nema dovolen ekonomski potencijal, nema povolna kvalifikaciona struktura, se so ote`nati komunikacii prema porazvienite delovi od Republikata itn. Takvi se Mariovo, Kozja~kiot region, itn. Op{tinite vo vakvite regioni ne mo`at normalno da funkcioniraat, bidej}i nemaat dovolen ekonomski, infrastrukturen i ~ovekov potencijal. Vo vakvite regioni okrupnuvaweto na op{tinite ne mo`e da donese radikalni podobruvawa od traen karakter od pove}e pri~ini (aspekti). Ako op{tina Vitoli{te se priklu~i kon op{tina Prilep, kakov {to e slu~ajot so sega{nava teritorijalna podelba, kon koja komunikaciski i geografski gravitira, taa bi mo`ela da bide potpolno marginalizirana i zapostavena, kako {to be{e i vo prethodniot pove}edeceniski period. Ova od prosta pri~ina, {to op{tina Vitoli{te broi 882 `itela, a op{tina Prilep okolu 72.000, pa vtorata bi bila mnogu pozastapena so svoi pretstavnici vo site organi i tela, i kako takva, zaedni~kite fondovi bi gi tro{ela na proekti naso~eni kon gradskiot razvoj. Dokolku, op{tina Vitoli{te se prisoedini kon op{tina Staravina, toga{ dobivame edna, po naselenie ne{to pogolema op{tina od okolu 1400 `iteli, no povtorno so dominantno stare~ko naselenie, so nepovolen ekonomski potencijal, pred se poradi golemiot procent na neaktivno naselenie i nepovolna kvalifikaciona struktura, itn. koja isto taka kako i pri odvoenite op{tini nema dovolen potencijal nitu za ekonomski nitu za celokupen op{testven razvoj, a od druga strana ve}e pretstavuva teritorijalno ogromna op{tina vo makedonski uslovi, so namalena kohezija i ~uvstvo za zaedni~ka pripadnost, zatoa {to golemite rastojanija pome|u krajnite naseleni mesta vo op{tinata od okolu 40-50 km ne sozdavaat zaedni~ki interesi i celi na opstojuvawe i razvoj. Vo takov slu~aj, privremeno re{enie e op{tina Vitoli{te da se pripoi kon nekoja malku porazviena ruralna op{tina, a trajnoto re{enie mo`e da se pobara samo vo edna osmislena strategija na regionalen razvoj. Taa mora da trgne od komparativnite prednosti na regionot, no da opfati eden {irok krug na merki, vklu~uvaj}i i kapitalni investicii. Sveduvaj}i go ova na primerot na ispraznetiot mariovski region, edno od mo`nite re{enija e izgradbata na hidrocentralata ^ebren na rekata Crna. Izgradbata na hidrocentralata, e nu`no vrzana za Republika Makedonija, bidej}i nitu edna od op{tinite okolu nea (Staravina, Vitoli{te, Konopi{te) ne raspolaga so kapacitet za kapitalni investicii, pa Republikata e taa {to ili nejzinata eksploatacija }e ja dade na koncesija ili samata }e investira vo nea. Pritoa, ve{ta~kata akumulacija ^ebren bi imala dvoen karakter odnosno namena: proizvodstvo na elektri~na

204

energija i navodnuvawe na zemjodelski povr{ini. Vtorata namena bi go razvila zemjodelstvoto; porastot na zemjodelskoto proizvodstvo }e sozdade pak od svoja strana mo`nosti za razvoj na drugi stopanski dejnosti, osobeno trgovijata, zanaetite i industrijata. Ova bi se odrazilo pozitivno i na razvojot na naselenite mesta, so {to bi do{lo do podobruvawe na infrastrukturata i za`ivuvawe na procesot na revitalizacija, preku vra}awe na del od licata {to ve}e go napu{tile ova podra~je, a koi se soo~uvaat so problemot na niskite plati i nevrabotenosta vo sosednite gradovi. Sekako, dokolku dr`avata, go pomogne nivnoto reaktivirawe na starite prostori preku kreditirawe i drugi ekonomski i neekonomski stimulansi. Krajniot zaklu~ok e deka brojno malite op{tini vo ispraznetite i nerazvienite regioni, a koi imaat prirodni resursi, so aktivirawe na resursite od strana na dr`avata bi mo`ele da stanat finansiski dovolni za samostojno opstojuvawe. 3. Nova teritorijalna podelba Taa treba da bide bazirana na: a) Namaluvawe i teritorijalno prestrukturirawe na golemite op{tini. So teritorijalnata podelba od 2004 godina se sozdadoa i golemi, no i prostorno nepravilno strukturirani op{tini. Imeno, nekoi od niv imaat preku 100.000 `iteli. Nekoi op{tini se protegaat na teritorija dolga 40-50 km. Tie se soo~uvaat so problemi - ili golemo naselenie ili golema teritorija ili golem broj naseleni mesta ili kombinacija od dva ili tri od navedenite faktori. Golemoto naselenie kumulativno ima golem broj potrebi od lokalno zna~ewe i organizacijata na nivnoto ostvaruvawe pretstavuva napor, zatoa {to, poradi nivnata golemina lokalnite organi ne mo`at da imaat sekoga{ dobar uvid i da prevzemaat sekoga{ soodvetni merki za nivna podobrena realizacija. Golemata teritorija go namaluva zaedni{tvoto, zatoa {to od prakti~ni pri~ini potrebite na gra|anite mo`at zaedni~ki da se realiziraat samo na mal prostor. Mnogute naselbi vo sostav na edna op{tina nosat so sebe koordinativni problemi odnosno problemi na usoglasuvawe na nivnite potrebi. Op{to zemeno, golemite op{tini sozdavaat prostor za pogolema birokratizacija, bidej}i vo takvite edinici odnosot pome|u lokalnoto naselenie i lokalnite organi ~esto ne e neposreden i blizok. Osven goleminata, vo golem broj op{tini e problemati~na i prostornata struktura. Imeno, nekoi od niv ne pretstavuvaat geografska celina. Istoimenite gradovi vo op{tinite Prilep i Bitola se locirani vo ramnina, a del od selata vo Mariovo, {to pretstavuva ridsko - planinski region, komunikaciski otcepen od Pelagonija. Zna~i, Prilep i Bitola so selata vo Pelagonija mo`at da pretstavuvaat geografska celina, no ne i so selata vo Mariovo. Gradot Struga, sam za sebe mo`e da pretstavuva ekonomska celina, sostavena od turisti~ki, trgovski i drugi kapaciteti. Ekonomska celina mo`at da pretstavuvaat i selata vo nejzinata

205

najneposredna celina koi proizveduvaat zemjodelski proizvodi za potrebite na stru{koto turisti~ko stopanstvo. No, Struga se protega na pove}e desetina kilometri, i krajnite sela vo toj niz ne se tolku ekonomski vrzani za stru{kata ekonomija. Zna~i, vo zna~itelen broj op{tini vo Republika Makedonija bi trebalo da se izvr{i teritorijalna podelba, koja od edna strana bi gi namalila op{tinite, a od druga strana taka bi gi strukturirala tie da pretstavuvaat geografski, ekonomski ili drug tim na funkcionalni celini. b) Odvojuvawe na ruralniot od urbaniot del. Pri novata teritorijalna podelba bi trebalo da dojde do {to e mo`no pogolemo odvojuvawe na ruralniot del od gradskite op{tini, koi bi formirale posebni op{tini ili bi se prisoedinile kon drugite ruralni op{tini. So toa, op{tinite so prete`no gradsko naselenie ne bi trebalo da ostanat so pregolem broj na sela vo svojata okolina. Ova bi bilo so cel za da se za{titat ruralnite delovi na lokalnite edinki odnosno da se obezbedi daleku podinami~en razvoj na selskite naselbi, preku eliminirawe na majorizacijata pri odlu~uvaweto ili nadglasuvaweto na lokalnite odluki od strana na gradskite sovetnici poradi nivniot pogolem broj. 4. Voveduvawe dvostepenost Voveduvaweto dvostepenost ne bi trebalo da e edna itna merka, no sekako razvojot na decentralizacijata, edna{ otpo~nat bi ne dovel do pozicija da ja po~ustvuvame sega{nava ednostepenost kako premnogu tesna ramka za funkcioniraweto na loklnata samouprava. Ova od pri~ina {to zgolemuvaweto na nadle`nostite ja zgolemuva potrebata od stru~no upravuvawe i donesuvawe odluki, od edna strana, a od druga, lokalnite pretstavnici bi gi optovaruvalo so mnogu pove}e rabota, otkolku {to bi bile nivnite kapaciteti. Imeno, za donesuvawe na soodvetni i relevantni odluki lokalnite pretstavnici bi trebalo aktivno da gi sledat sostojbite vo se pove}e oblasti od edna strana, a od druga strana vo sekoja oblast da bidat informirani za deluvaweto na mnogu stopanski, nestopanski i drugi subjekti. Primer, sovetnicite na sega{nata op{tina Bitola, koja pokraj gradot od okolu 90.000 `iteli opfa}a i opredelen broj sela vo okolinata, bi trebalo da gi sledat sostojbite so infrastrukturata, vo koja spa|aat nekolku stotini kilometri ulici, vodovodna i kanalizaciona mre`a, lokalni pati{ta, uli~no osvetlenie i sli~no; osven toa na teritorijata na ovaa op{tina deluvaat pove}e desetini osnovni u~ili{ta, zdravstveni institucii, kulturni institucii, institucii na socijalnata za{tita, stopanski subjekti, a gradot se soo~uva i so golema nevrabotenost, problemi so domuvawe, itn. Vo takov kontekst, daleku polesno za upravuvawe bi bilo koga sega{nata bitolska op{tina vo idnina bi bila podelena na nekolku pomali dela, zna~i koi vo idnina bi bile op{tini, vo koi bi se upravuvalo so objektite od neposrednoto okru`uvawe, kako {to e edno do dve osnovni u~ili{ta, eden pomal zdravstven dom, problemite {to

206

se vrzani za infrastrukturata na pomal del od teritorijata na sega{nata op{tina Bitola, itn. {to bi pretstavuvale op{tinska nadle`nost, i so koi bi upravuvala edna lokalna struktura. Onie nadle`nosti od zna~ewe za celata dene{na op{tina Bitola, koja so ogled na pretpostavenoto postoewe na pove}eto pomali op{tini }e prerasne vo okolija Bitola, kako {to se srednite u~ili{ta, bolnicite, magistralnite ulici, vodovodnata i kanalizacionata mre`a i sli~no, bi bile upravuvani od druga lokalna struktura. So toa, vo Bitola bi imalo pove}e op{tinski soveti i eden okoliski sovet, sekako i sooodveten broj na izvr{ni i upravni organi, {to e sekako pretpostaveno od izvesen ekonomski razvoj vo idnina, no nadle`nostite polesno i pouspe{no bi se ostvaruvale na toj na~in, zatoa {to sovetnicite bi mo`ele daleku podobro da upravuvaat so raboti koi im se niv popoznati, i za koi bi imale pogolemo vreme, kako i pogolemi li~ni soznanija. 5. Jaknewe na gra|anskata participacija na lokalno nivo Osnovno za podigawe na gra|anskoto u~estvo vo lokalnite procesi e podigaweto na nivoto na politi~ka kultura na gra|anite, koe bi se postignalo na nekolku na~ina, i toa preku: a) op{toto obrazovanie na nivo na sredno u~ili{te, kade {to nastavnata materija ne bi se svela samo na prikaz na instituciite na politi~kiot sistem, ami bi trebalo da se opi{e i potencira ulogata na gra|aninot vo menuvawe na postoe~kite odnosi i sostojbi. b) sredstvata za masovni komunikacii, koi bi gi zapoznavale gra|anite so raznite aspekti na lokalnoto procesirawe, potenciraj}i go pridonesot na anga`iranite gra|ani. v) jaknewe na nevladinite organizacii bi vlijaelo na organiziran pristap na gra|anite vo re{avaweto na nivnite lokalni problemi od razni oblasti ili pokonkretno re~eno, bi mo`ele da se prevzemat slednive ~ekori: Vo najkratok mo`en rok da se otpo~ne procedurata za izmena i dopolna na postojnata zakonska regulativa koja ja tretira lokalnata samouprava i toa: - sozdavawe na mo`nost za otpovikuvawe na gradona~alnikot i raspu{tawe na sovetot dokolku toa bide pobarana od strana na gra|anite odnosno izmena i dopolna na ~lenot 54 i glava X od Zakonot za lokalna samouprava. Vo postojnata zakonska regulativa prakti~no ne postoi mo`nost za otpovikuvawe na gradona~alnikot i za raspu{tawe na sovetot dokolku toa go pobaraat gra|anite kako rezlutat na nivnoto nezadovolstvo

207

od rabota na istite. Vo ovaa smisla potrebno e da se napravat izmeni i dopolni na ~len 54 od zakonot za lokalnata samouprava i voveduvawe odnosno davawe mo`nost na gra|anite dokolku se nezadovolni od rabotata na svojot gradona~alnik, istiot da go otpovikaat dokolku toa go pobaraat 25% od vkupniot broj na bira~i vo op{tinata a potoa vo rok od 30 dena da se sprovedat novi izbori za gradona~alnik. Iako vo delot vo koj e regulirano raspu{tawe na sovetot na op{tinata (glava X, ~len 74-77) zakonskite mo`nosti za, raspu{tawe i postapkata za raspu{tawe na sovetot, za razlika od kaj gradona~alnokot se dosta po{iroki, sepak smetam deka e neophodno da se dodade nova alineja koja bi glasela: ,,sovetot mo`e da se raspu{ti dokolku toa go pobaraat 25% od izbira~ite od soodvetnata op{tina. - donesuvawe na nov Zakon za referendum, gra|anska inicijativa i sobir na gra|anite, kako i namaluvawe na cenzusot koj e potreben da bide ispolnet od strana na gra|anite kako bi mo`ele da go ostvarat pravoto na neposredno odlu~uvawe. Potrebno e pod itno donesuvawe na nov zakon za Referendum i gra|anska inicijativa. So postojniot zakon realiziraweto na pra{aweto na referendum i gra|anska inicijativa e razraboteno na nacionalno nivo i se odnesuva za usvojuvawe na odluka na Sobranieto, za promena na granicite, za stapuvawe ili istapuvawe vo sojuz so drugi zaednici ili dr`avi, za donesuvawe na zakoni i drugi pra{awa od nadle`nost na Sobranietona RM, za podnesuvawe na predlog za izmena na Ustavot na RM itn. Kako referendumot, sobirot na gra|anite i gra|anskata inicijativa }e se sproveduvaat na lokalno nivo e regulirano so Zakonot za lokalnata samouprava i toa samo na~elno zo{to ostanatoto e ostaveno da se re{i so statutite na edinicite na lokalnata samouprava. So ogled na toa deka postoi opasnost od razli~no regulirawe na postapkata za sproveduvawe na ovie instrumenti od strana na organite na lokalnite samoupravi neophodna e potrebata site ovie tri instrumenti koi im stojat na raspolagawe na gra|anite da bidat detalno obraboteni odnosno regulirani so eden poseben zakon. Isto taka istra`uvaweto poka`a deka cenzusot od 10% za gra|anskata inicijativa i sobirot na gra|anite i 20% za referendum e dosta visok i kako takov gra|anite nemo`at da go dostignat za da pokrenat opredeleno pra{awe na lokalno nivo. So ogled na faktot deka vo najgolemiot broj na zemji ovoj cenzus se dvi`i okolu 5%, na mislewe sum kako takov da se primeni i kaj nas za sobirot na gra|anite i gra|anskata inicijativa a za baraweto za raspi{uvawe na referendum toj da se svede na 10%. Isto taka vo slu~aj referendumot da bide sproveden toga{ toj da bide uspe{en dokolku na glasawe izlezat pove}e od 30 % od vkupniot broj na nositeli na izbira~ko pravo vo op{tinata a pritoa pozitivno da se izjasnat pove}e od polovinata od izlezenite glasa~i. - sozdavawe na mo`nost za u~estvo na gra|anite vo komisiite na sovetot na op{tinata - izmena i dopolna na ~len 32 od zakonot za lokalnata samouprava. Neposrednoto u~estvo na gra|anite vo donesuvaweto na

208

odlukite mo`e da se odviva na tri razli~ni nivoa: Vo tekot na planiraweto, preku formirawe na razni forumi, vklu~uvawe na nevladinite organizacii i dr. Vo tekot na donesuvaweto na odlukite preku vklu~uvawe na gra|anite vo komisiite i rabotnite tela na sovetot na op{tinata i pri nivnata implementacija. Sekoja od ovie fazi mo`e da vklu~i razni vidovi na u~esnici, razli~ni po profesija, po znaewe, po etni~ka pripadnost, po vlijanie itn. Na vakov na~in mnogu e realno da se o~ekuva lokalnite vlasti da funkcioniraat vo soglasnost so `ivotniot proces. So postojnata odredba od Zakonot za lokalnata samouprava sovetot od svojot sostav mo`e da formira postojani i povremeni komisii. Sostavot i na~inot na izborot na ~lenovite na komisiite na sovetot soodvetsvuvaat na proporcionalnata zastapenost na politi~kite partii vo sovetot i se ureduvaat so statutite na op{tinite. Dosega{noto iskustvo poka`a deka so vakviot na~in na formirawe na komisiite, sovetnicite se tie koi u~estvuvaat vo site fazi na donesuvaweto na odlukite i deka po{irokata a osobeno stru~nata javnost e isklu~ena. Vo ovaa smisla predlagam 50% od sostavot na komisiite i rabotnite tela na sovetot da gi so~inuvaat pretstavnici na gra|anite koi bi bile predlo`eni od strana na politi~kite partii zastapeni vo sovetot a koi ne se od redot na sovetnicite a se stru~ni i doka`ni lica vo svojata oblast. - sozdavawe na mo`nost za pravo na `alba na gra|anite protiv poedine~nite akti na gradona~alnikot i lokalnite organi - povtorno voveduvawe na ~lenot 58 od Zakonot za lokalnata samouprava od 1995 godina. So Zakonot za lokalnata samourava od 1995 godina so ~lenot 58 im be{e ovozmo`eno na gra|anite da podnesat `alba protiv poedine~en akt donesen od strana na gradona~alnikot vo ramkite na svojata samostojna nadle`nost i za koj vo prv stepen re{ava{e sovetot, a po `alba na re{enie doneseno od strana na upravnite organi na edinicata na lokalnata samouprava vo prv stepen, gradona~alnikot. Po `albata na poedine~en akt donesen od strana na gradona~alnikot ili od strana na upravnite organi na edninicata na lokalnata samouprava vo ramkite na doverenata nadle`nost re{ava{e resorniot minister. Spored postojnite zakonski re{enija sega za ova se nadle`ni osnovnite sudovi i Ustavniot sud na Republika Makedonija. Na vakov na~in so ogled na opteretenosta na sudovite i relativnata neefikasnost na na{eto sudstvo kako i posporata i pokomplicirana postapka pred sudovite, motivacijata na gra|anite da osporat opredeleno re{enie na op{tinskite organi e svedena na nula. Vra}aweto, modificiraweto i vmetnuvaweto na starata odredba vo postojniot zakon, }e gi motivira gra|anite poaktivno da go sledat donesuvaweto na odredeni akti od strana na op{tinskite organi, a od druga strana }e mo`at polesno i pobrzo da ispravat eventualna storena nepravda kako rezlutat na dejstvo na donesen poedine~en akt na lokalnata vlast. Drugi merki

209

- otvorenost i mo`nost za prisustvo na gra|anite na sednicite na Sovetot na op{tinata. Sednicite na Sovetite na op{tinite treba da bidat otvoreni za gra|anite. Agendata, odnosno temite koi }e se obrabotuvaat treba da bidat odnapred ,,objaveni pred sekoja sednica za da mo`at gra|anite da se prijavuvaat i da dadat svoe mislewe kako bi mo`ele za niv da diskutiraat so sovetnicite. To~kite na dnevniot red treba odnapred da bidat determinirani a rabotnite materijali za sednicata treba dovolno odnapred da bidat dostapni do site zainteresirani a ne samo do ~lenovite na Sovetot za da mo`at aktivno da se vklu~at vo diskusijata i da dadat konkreten predlog za re{avawe na odreden problem i sli~no. Sednicite treba da bidat od otvoren tip i da mo`e sekoj da prisustvuva (se rabira prethodno so najava ili prijavuvawe za prisustvo - najverojatno ograni~en broj po sednica). Ubavo e da dojdat ponekoga{ i u~enici za da vidat kako direktno se realizira gra|anskoto op{testvo, predmet koj se po~esto }e go sre}avame kako komponenta vo na{iot obrazoven sistem. Ova vo osnova zna~i voveduvawe na dvonaso~en aktiven dijalog lokalna vlast-gra|ani i obratno. Benefitot vo sekoj slu~aj e obostran, se nosat odluki po merka na gra|anite i mnogu lesno se implementiraat vo praktikata. Vo vakvite odluki gra|anite se identifikuvaat sebesi a so toa se dava poddr{ka na lokalnite vlasti pri nivnoto realizirawe. - soslu{uvawe na javnoto mislewe od strana na op{tinskiot sovet Sovetite mo`e da odr`uvaat redovni ili povremeni sredbi so gra|anite i da go soslu{aat nivnoto mislewe. Soslu{uvaweto na javnoto mislewe mo`e da bide po sopstvena inicijativa na izbranite sovetnici kako i da bide regulirano so zakon odnosno so aktite na op{tinata. Soslu{uvaweto na javnoto mislewe mo`e da poslu`i za nekolku nameni: - da pribira fakti i mislewa za predlo`enata zakonska regulativa, - da go utvrdi javnoto mislewe za edno pra{awe, - da im ovozmo`i na gra|anite da gi ispraznat svoite frustracii; - da obezbedat forum za medisko pokrivawe na toa pra{awe idr. Duri opredeleno pra{awe i da e nere{livo od strana na lokalnata samouprava soslu{uvaweto mo`e da obezbedi mo`nost za: pretstavnicite na upravata da go demonstriraat interesot za toa pra{awe, faktite da bidat razbrani i pretstaveni, da se razjasni pra{aweto, vklu~uvawe vo potencijalno konstruktiven dijalog so javnosta, postignuvawe na konsenzus za razre{uvawe na pra{aweto i tn. - podigawe na stepenot na informiranost na gra|anite. Dokolku edno op{estvo odnosno edna dr`ava ovozmo`i maksimalna informiranost na svoite gra|ani, toga{ tie so mnogu pomala energija i so pogolem uspeh bi gi ostvaruvale svoite prava od edna strana, a od druga strana bi bile i poaktivni u~esnici vo odvivaweto na lokalnite procesi na

210

toj na~in {to }e vr{at postojan pritisok za promeni i eliminirawe na nedostatocite pri funkcioniraweto na lokalnite organi i tela. Vo ovaa smisla neophodno e dosledna primena na zakonskoto re{enie za informirawe na javnosta164. Najzna~ajno i najradikalno izlezno re{enie vo pogled na nivnata informiranost e poso~eno od samite ispitanici a toa e formirawe na Gra|anski informativen centar. Centarot bi trebalo da pretstavuva institucionalizirawe na slu`ba za obezbeduvawe uslugi na gra|anite vo lokalnata samouprava preku sozdavawe na mehanizam-centar koj bi go simboliziral noviot stav na lokalnata vlast kon gra|anite kako ,,klienti na vlasta i kaj niv da sozdava ~uvstvo deka nivnite potrebi i problemi se gri`a na lokalnata vlast. 1. Profilot na centarot bi imal vo na~elo tri tipa na zada~i: a) da gi informira gra|anite za ingerenciite na lokalnata samouprava, odnosno za podelbata na nadle`nostite pome|u organite na lokalnata samouprava. b) za donesenite odluki i ostanati akti na organite na lokalnata samouprava odnosno na gradona~alnikot i sovetot. c) za pravata i obvrskite na gra|anite (kako na primer za pla}aweto na gradskata renta) So ogled na tesnite nadle`nosti na lokalnata samouprava, vo ovoj moment, a gra|anite najgolemiot del od svoite prava gi ostvaruvaat pred podra~nite edinici na ministerstvata vo op{tinite, bi bilo neophodno gra|anite da bidat informirani i za ovie prava, obvrski i proceduri, (kako na primer, okolu pobitnite delovi od upravnite postapki {to se primenuvaat pri nivnata realizacija). Na vakov na~in dokolku Centarot raspolaga so osnovni i selektirani informacii i upatstva rabotata na istiot sekako deka bi bila mo{ne uspe{na. 2. Osobeno vnimanie treba da se posveti, informaciite da bidat iscrpni, precizno i jasno obraboteni. Vrabotenite vo Centarot pokraj usnite informacii vo sekoj moment na raspolagawe terba da imaat i informativni bilteni na op{tinata vo koi detalno bi bile obrabotuvani odlukite i ostanatite akti na gradona~alnikot sovetot i podra~nite edinici. Centarot bi mo`el da gi obezbeduva i slednive drugi uslugi: --informacii za organizaciona struktura na op{tinata; -za komunalnite uslugi na javnite pretprijatija (ceni, mo`ni defekti, noviteti, posebni slu`bi); - za procedurata za dobivawe na grade`ni dozvoli; - za procedurata za dobivawe na taksi dozvoli; -za nadle`nostite i odgovornostite na podra~nite edinici; -za lokalnite nevladini organizacii; -za postapkite za registrirawe na pretprijatija; -za postoewe i funkcionirawe na organizaciite na `enite;
^len 8 od Zakonot za lokalnata samouprava Slu`ben Vesnik na Republika Makedonoja br.5 od 20 januari 2002 godina
164

211

-za me|unarodni proekti vo Makedonija; -informacii za regionalni saemi, konferencii, proceduri za dobivawe vizi za nekoi zemji, kulturni i sportski manifestacii i dr. - formirawe na gra|anski sovetodavni odbori Gra|anskite sovetodavni odbori se edno od najefektivnite sredstva za institucionalizirawe na javnoto u~estvo i u~estvo vo upravata. Tie obezbeduvaat forumi za javna diskusija i se poformalni institucii za javni diskusii otkolku povremenite javni soslu{uvawa ili javni raspravi. Ovie odbori mo`at da se osnovaat vrz osnova na zakon ili da se kreiraat po potreba koga }e proizleze potreba za re{avawe na nekoe pra{awe. ^lenovite na ovie odbori mo`at redovno da se sostanuvaat za da gi slu{nat interesite na gra|anite za odredeno pra{awe ili pak mo`at povremeno da se sostanuvaat se dodeka ne se najde re{enie za nekoe pra{awe. Sredbite na ovie odbori po pravilo treba da bidat otvoreni za javnosta i mediumite. Sovetodavnite odbori po pravilo ne prevzemaat nekoi zakonski aktivnosti, tuku samo predlagaat aktivnost za koja treba odobruvawe od op{tinskiot sovet. Sredbite na odborite ~esto pati davaat mo`nost za nekoi pra{awa mnogu potemelno da se prodiskutira i da se razmisli za istite otkolku {to toa mo`e da se postigne na redovnite sostanoci na sovetot. Bidej}i lokalnata samouprava prifa}a zgolemuvawe na nejzinite ingerencii i toa naj~esto bez zgolemuvawe na finansiskite izvori, gra|anskite sovetodavni odbori na volonterska osnova mo`at da bidat golema pomo{ za profesionalna asistencija na lokalnata administracija. Gra|anskite sovetodavni odbori mo`at da: - kreiraat dopolnitelen forum za javna debata. - obezbedat mo`nost za u~estvo vo upravuva~koto odlu~uvawe za {irok spektar od edno op{testvo, - obezbedat forum za razgleduvawe, debata, konsenzus i razre{uvawe na edno pra{awe, - dovedat do rasteretuvawe od potencijalnite konflikti i - doprinesat za podobro i seopfatno odlu~uvawe na lokalnata uprava. Ovie odbori mo`at da bidat upotrebeni za: da se slu{nat apelite od gra|anite koi baraat podobruvawe na detalnite urbanisti~ki planovi, da se slu{nat barawata od gra|anite za razubavuvawe na urbanata sredina, da gi primat predlozite na gra|anite vo vrska so odredeno pra{awe i da se napravat preporaki do sovetot za razre{uvawe na istoto, da se zemat vo predvid preporakite za odredeno pra{awe kako {to se predlozite za podobruvawe na odnosite me|u op{tinskata i nacionalnata uprava i tn. - Formirawe na nadzoren odbor Op{tinskiot sovet bi mo`ela da nazna~i nadzoren odbor ~ii ~lenovi ne smeat da bidat ~lenovi na sovetot, na op{tinskata administracija ili na upravnite odbori na instituciite i organizaciite koi se finansiraat od strana na op{tinskiot buxet. Ulogata na ovoj nadzoren odbor e da go sledi

212

sproveduvaweto i izvr{uvaweto na programata za rabota na sovetot, izvr{uvaweto na donesenite odlukite i drugite akti od strana na gradona~alnikot, sledewe na rabotata na gradona~alnikot, postojano potsetuvawe na sovetnicite i gradona~alnikot za realizacija na predizbornite vetuvawa i tn. Ovoj odbor bi trebalo da go pretstavuva ,,glasot na javnosta,,. Preku eden vakov odbor izbranite sovetnici i gradona~alnicite }e bidat pod postojan pritisok na svoite izbranici i na celokupnata javnosta, a efikasnosta i efektivnosta na nivnata rabota sigurno deka }e bide zgolemena. - aktiven odnos pome|u lokalnata samouprava i nevladinite organizacii. Na lokalnite vlasti naj~esto im nedostasuvaat finansiski sredstva i kadri so koi bi dobile celosna informacija za razvojot na politikata. Ovde mo`at da pomognat nevladinite organizacii. Tie ovozmo`uvaat forum za javnosta da se soedini okolu edno pra{awe, ja zdru`uvaat energijata i izvorite na nivnite organizacii za da se fokusiraat kon ostvaruvawe na zaedni~kata cel. Edna od prvite zada~i na bilo koja nevladina organizacija e javno i jasno da ja izlo`i svojata cel vo javnosta. Dokolku postoi nedostatok od sorabotka pome|u lokalnata uprava i nevladinite organizacii, istite mo`at da se soo~at so pre~ki vo postigaweto na svoite celi. Lokalna samouprava mora da gi priznae javnite i nevladinite organizacii kako partneri pri upravuvaweto. Nevladinite organizacii se najbitni pri vospostavuvaweto javen dijalog pome|u op{tinata i gra|anite. Ovaa komunikacija e od vitalno zna~ewe pri steknuvaweto doverba i razbirawe od zaednicata, i taa treba da bide cel na sekoja lokalna samouprava. Nevladinite organizacii imaat osobeno va`na uloga vo ovoj proces bidejki obezbeduvaat kolektiven glas i se fokusirani na konkretni pra{awa. Mnogu ~esto tie se glavnoto sredstvo preku koe gra|anite komuniciraat so lokalnata vlast i preku niv nastojuvaat da sozdadat zdru`ena javna politika. Koga lokalnata samouprava i nevladinite institucii zaedno dejstvuvaat, tie prvo mora da: gi identifikuvaat i da gi definiraat pra{awata, da razgovaraat okolu nivnite stavovi vo vrska so pra{awata, a potoa da diskutiraat okolu toa i da se obidat da gi razre{at pra{awata ili eventualno nastanatite problemi. Od su{tinsko zna~ewe e edna nevladina organizacija jasno da gi iska`e svoite barawa, i {to planira da napravi za da gi razre{i istite. Nevladinata institucija isto taka treba da ima jasna ideja za toa {to konkretno bara od lokalnata vlast vo vrska so razre{uvaweto na odredeno pra{awe i zo{to se obratile do nea i koi se nejzinite mo`nosti i nadle`nosti. Od druga strana op{tinata treba da ima jasna pretstava za svoite sposobnosti i da bide vo sostojba da odgovori na konkretnite aktivnosti koi gi baraat nevladinite institucii. Isto taka gradona~alnikot, sovetot ili bilo koj drug organ na lokalnata samouprava mora da znaat deka

213

baraweto na nevladinata institucija treba da bide legitimno duri i koga upravata ne mo`e da go razre{i pra{aweto. - izgradba na sistem za sledewe na poplaki, predlozi i pretstavki na gra|anite Iako vo ~lenot 29 od Zakonot za lokalnata samouprava se veli deka najkasno vo rok od 60 dena od dobivawe na pretstavka ili predlog od gra|anite gradona~alnikot e dol`en da im dostavi obrazlo`en odgovor, toa vo praksa re~isi ne funkcionira. Za da se osigura deka gra|aninot }e dobie odgovor potrebno e sozdavawe na sistem za sledewe na dostavenite dopisi od gra|anite. Ova od edna strana osiguruva deka gra|anite }e dobijat odgovor, a od druga strana na lokalnata vlast i obezbeduva detalni informacii za interesite na gra|anite. Od toa mo`e da se razvie edna pe~atna forma za evidencija na poplakite a edna kopija mo`e da se isprati do odgovornite pretstavnici na op{tinata. Ovaa informacija mo`e da se dostavi do gradona~alnikot i gradskiot sovet za sledewe i da osigura deka odgovornite lica vo op{tinata si ja vr{at svojata rabota odgovarajki na poplakite od gra|anite. Dopolnitelno, podatocite za brojot i vidot na poplakite od gra|anite mo`e da se upotrebi za da se nadgleduva davaweto na uslugi na gra|anite a podocna istoto da se upotrebi za da se unapredi davaweto uslugi. Osnovaweto sistem za sledewe na poplakite, predlozite i pretstavkite od gra|anite mo`e da pomogne za da se osigura deka gra|anite dobile odgovor na nivnite interesi. Iako lokalnata vlast mo`ebi nema da bide vo sostojba da gi razre{i pra{awata mnogu e va`no op{tinata da komunicira so gra|anite za nivnite interesi i da pravi obidi da gi razre{i istite. Koga gra|anite ne dobivaat odgovor od nivnata op{tina, tie smetaat deka upravata e indiferentna kon nivnite interesi. - voveduvawe na E - op{tinski soveti Sledej}i gi sovremenite svetski trendovi a pritoa maksimalno koristej}i gi prednostite na sovremenata tehologija neminovno e sozdavawe i funkcionirawe na e-op{tinski soveti preku koi }e se vospostavi sistem na komunikacija, kako interno taka i eksterno. Taa komunikacija }e se obezbedi preku: - elektronska po{ta so izbranite sovetnici vo op{tinskite soveti; - gradewe na edinstveni bazi na podatoci i dokumenti; - publikuvawe i razmena na selektirani dokumenti i informacii; - razmena na dokumenti i elektronska po{ta preku Internet; - prezentacija na rabotata na op{tinskiot sovet, rabotata na gradona~alnikot i drugite slu`bi. Preku ovie e-op{tinski soveti }e se obezbedi dvonaso~na komunikacija pome|u javnosta od edna strana i sovetot, gradona~alnikot i drugite slu`bi od druga strana. Na toj na~in }e se obezbedi distribucija na site informacii interesni za gra|anite, promocija na programite i akciite koi se sproveduvaat ili imaat namera da bidat sprovedeni vo idnina. Gra|anite }e mo`at da postavuvaat pra{awa i predlagaat svoi

214

mislewa po elektronski pat preku svoite personalni kompjuteri vo svoite domovi, od nivnite rabotni mesta, preku javno dostapnite resursi na otvorenata gradska kancelarija ili op{tinskiot informativen centar i drugi mesta. Krajniot zaklu~ok e deka Republika Makedonija ima u{te dosta da izmine vo reformskite procesi kon sozdavawe na edna sovremena i poefektivna lokalna samouprava, no va`no e deka gi otpo~nala ovie procesi. SODR@INA
LOKALNATA SAMOUPRAVA KAKO NAU^NA DISCIPLINA POIMOT LOKALNA SAMOUPRAVA ZNA^EWE NA LOKALNATA SAMOUPRAVA o Lokalni specifiki o Razvojni prioriteti o Efektivnosta na centralnata i lokalnata vlast vo vr{eweto na lokalnite operativni zada~i o Karakteristiki na centralnata ili dr`avnata vlast vo ostvaruvawe na lokalnite operativni zada~i o Funkcionalni prednosti na lokalnata vlast o Popovolni krajni rezultati od funkcioniraweto na lokalnata vlast o Postoeweto na lokalnata samouprava go namaluva dr`avniot monopol vo upravuvaweto so op{testvenite raboti o Prevzemaweto na operativnite zada~i vo mnogu oblasti od strana na lokalnata vlast im ovozmo`uva na centralnite organi da se zanimavaat so nivnite razvojni strategii o Lokalnata samouprava obezbeduva golema prisutnost na lokalnoto naselenie vo lokalnite politi~ki procesi POTEKLO I RAZVITOK NA LOKALNATA SAMOUPRAVA o Nikulci na lokalnata samouprava vo stariot vek o Pojava na sovremenata lokalna samouprava KARAKTERISTIKI NA RAZVIENA (VISTINSKA) LOKALNA SAMOUPRAVA o Ustaven i zakonski status o Nadle`nosti o Finansiska dovolnost i finansiska avtonomija o Organizaciona samostojnost o Personalna samostojnost o U~estvo na gra|anite vo lokalnite procesi o Pravna za{tita ZA RAZLI^NATA TERMINOLOGIJA [TO SE UPOTREBUVA ZA OZNA^UVAWE NA LOKALNATA SAMOUPRAVA LOKALNATA SAMOUPRAVA I DEMOKRATIJATA o Demokratija na lokalno nivo preduslov za demokratski razvoj na dr`avata o Neposredna lokalna samouprava i neposredna demokratija DECENTRALIZACIJA I LOKALNATA SAMOUPRAVA-VIDOVI NA ADMINISTRATIVNA DECENTRALIZACIJA o Dekoncetracija o Delegacija o Devolucija

215

LOKALNI NADLE@NOSTI VO RAZVIENITE DR@AVI/PODELBA NA NADLE@NOSTI POME\U CENTRALNATA (DR@AVNATA) I LOKALNATA VLAST o Neprikosnoveni ili dominantni ingerencii ili ovlastuvawa na dr`avnata ili centralnata vlast o Podeleni nadle`nosti pome|u dr`avnata i lokalnata vlast o Prete`ni ingerencii na lokalnata samouprava vo rabotite od lokalno zna~ewe LOKALNO FINANSIRAWE VO RAZVIENITE DR@AVI LOKALNA ZAEDNICA-LOKALNA EDINICA I OPTIMALNATA GOLEMINA NA OSNOVNITE LOKALNI EDINICI STEPENOST NA LOKALNATA SAMOUPRAVA FUNKCII NA LOKALNATA SAMOUPRAVA I TIPOLOGIZACIJA NA SISTEMITE NA LOKALNATA SAMOUPRAVA VO RAZVIENITE DR@AVI o Funkcii na lokalnata samopuprava o Tipologizacija (klasifikacija) na sistemite na lokalna samouprava o Pretstavni~ka lokalna samouprava zasnovana vrz principot na komitetsko upravuvawe o Pretstavni~ka lokalna samouprava zasnovana vrz principot na pretsedatelsko upravuvawe (sovet - /jak/gradona~alnik) o Pretstavni~ka lokalna samouprava zasnovana vrz principot na menaxersko upravuvawe (Sovet-upravnik /menaxer/) o Pretstavni~ka lokalna samouprava zasnovana vrz principot na komisisko upravuvawe o Pretstavni~ka lokalna samouprava zasnovana vrz principot na kabinetskoto upravuvawe o Vistinska lokalna samouprava i lokalna samouprava vo oblik na decentralizacija o Neposredna lokalna samouprava o Pretstavni~ka lokalna samouprava o Ednostepena, dvostepena i pove}estepena lokalna samouprava o Gradska i ruralna (selska) samouprava EVROPSKA POVELBA ZA LOKALNA SAMOUPRAVA DEMOKRATSKIOT AMBIENT KAKO USLOV ZA FUNKCIONIRAWE NA LOKALNATA SAMOUPRAVA RAZVITOK NA LOKALNATA SAMOUPRAVA VO REPUBLIKA MAKEDONIJA 1941 - 1952 o Lokalnata samouprava vo tekot na Vtorata svetska vojna o Lokalnata samouprava vo periodot 1946 - 1952 godina RAZVITOK NA LOKALNATA SAMOUPRAVA VO REPUBLIKA MAKEDONIJA 1952 - 1991 i od 1991 - 2002 o Lokalnata samouprava vo periodot 1952 - 1974 godina o Lokalnata samouprava vo periodot 1974 - 1991 godina o Funkcionirawe na lokalna samouprava vo Republika Makedonija od donesuvawe na Ustavot od 1991 godina do donesuvawe na Zakonot za lokalnata samouprava vo 1995 godina o Zakonot za lokalnata samouprava od 1995 godina o Zakon za lokalnata samouprava od 2002 godina SOVREMENATA LOKALNA SAMOUPRAVA VO REPUBLIKA MAKEDONIJA o Ustaven koncept na lokalnata samouprava POLO@BA, OSNOVAWE I PODRA^JE NA EDINICITE NA LOKALNATA SAMOUPRAVA VO REPUBLIKA MAKEDONIJA

216

NADLE@NOSTI NA LOKALNATA SAMOUPRAVA VO REPUBLIKA MAKEDONIJA FINANSIRAWE NA LOKALNATA SAMOUPRAVA VO REPUBLIKA MAKEDONIJA ORGANI NA EDNINICITE NA LOKALNATA SAMOUPRAVA VO REPUBLIKA MAKEDONIJA o Sovet na op{tinata o Gradona~alnik na op{tinata o Upravni i administrativni organi na edinicata na lokalnata samouprava LOKALNI IZBORI o Op{to za zna~eweto na izborite o Organi za sproveduvawe na izborite o Predlagawe na kandidati za ~lenovi na sovet i gradona~alnik o Sproveduvawe na izborna kampawa o Sproveduvawe na izborite o Utvrduvawe na rezultatite od glasaweto ME\UOP[TINSKA SORABOTKA NA EDINICITE NA LOKALNATA SAMOUPRAVA SORABOTKA POME\U LOKALNATA SAMOUPRAVA I DR@AVNATA VLAST NADZOR NAD LOKALNITE ORGANI o Nadzor nad zakonitosta na rabotata i propisite na organite na op{tinata o Kontrola i revizija nad materijalnoto i finansiskoto rabotewe o Prethodna soglasnost RASPU[TAWE NA ORGANITE NA LOKALNATA SAMOUPRAVA ZA[TITA NA LOKALNATA SAMOUPRAVA OSNOVNI FORMI NA NEPOSREDNO U^ESTVO NA GRA\ANITE VO ODLU^UVAWETO VO EDINICITE NA LOKALNATA SAMOUPRAVA o Gra|anska inicijativa o Sobir na gra|ani o Referendum o Drugi formi i mo`nosti za gra|anska participacija o Komparativen prikaz na vidovite na gra|anskata participacija vo drugi zemji MESNA SAMOUPRAVA VO REPUBLIKA MAKEDONIJA SLU@BENA UPOTREBA NA JAZICITE VO EDINICITE NA LOKALNATA SAMOUPRAVA VO REPUBLIKA MAKEDONIJA GRADOT SKOPJE KAKO POSEBNA EDINICA NA LOKALNATA SAMOUPRAVA SOCIJALNATA I ZDRAVSTVENA ZA[TITA VO LOKALNATA SAMOUPRAVA VO REPUBLIKA MAKEDONIJA o Socijalna za{tita o Programa za razvoj na socijalnata za{tita o Socijalnata za{tita vo lokalnata samouprava o Vidovi na ustanovi za socijalna prevencija i voninstitucionalna za{tita o Vidovi na ustanovi za institucionalna za{tita o Zdravstvena za{tita o Lokalnata samouprava i zdravstvenata za{tita NEVLADINI ORGANIZACII EVROPSKITE INSTITUCII I OP[TINITE VO REPUBLIKA MAKEDONIJA o OBSE (Organizacija za bezbednost i sorabotka na Evropa) o Evropska unja o Evropskata Unija kako zaednica na dr`avi

217

o Pridobivki za Republika Makedonija od integracijata vo EU o Institucii i organi na Evropskata Unija o Legislativata na Evropskata Unija o EU politiki od zna~ewe za lokalnata samouprava vo RM o Finansirawe. o Patot na Republika Makedonija do ~lenstvo vo Evropskata Unija o Fazi vo procesot na za~lenuvawe vo Evropskata Unija FUNKCIONALNOSTA (EFEKTIVNOSTA) NA LOKALNATA SAMOUPRAVA VO REPUBLIKA MAKEDONIJA KON POVISOKA FUNKCIONALNOST (EFEKTIVNOST) NA LOKALNATA SAMOUPRAVA VO REPUBLIKA MAKEDONIJA o Dolgororo~no zgolemuvawe na nadle`nostite o Reforma na lokalnata samouprava o Nova teritorijalna podelba o Voveduvawe dvostepenost o Jaknewe na gra|anskata participacija na lokalno nivo

218

You might also like