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Pensamiento Educativo 40-i

Pensamiento Educativo 40-i

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Revista Pensamiento educativo

Revista PENSAMIENTO EDUCATIVO
Publicación de la Facultad de Educación
de la Pontifcia Universidad Católica de Chile
Director
Dr. Sergio Arzola Medina
Comité Editorial
Dr. Antonio Bartolomé P. (Universidad de Barcelona, España).
Dra. Carmen Lucia Becerra Machado (Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil).
Dr. Eduardo Cabezón (Universidad Diego Portales, Chile).
Dr. Jorge Capella R. (Pontifcia Universidad Católica, Perú).
Mag. Gloria Carranza D. (Pontifcia Universidad Católica de Chile, Chile).
Dra. Lucía Domínguez Á. (Universidad de Concepción, Chile).
Dra. Viviana Gómez (Pontifcia Universidad Católica de Chile, Chile).
Dr. Jesús Hernández A. (Universidad Pública de Navarra, España).
Dr. John D. Holst (University of St. Thomas, Minneapolis, EE.UU.).
Dr. Jaüme Martínez B. (Universidad de Valencia, España).
Dr. Cristián Juan Noemi P. (Universidad de La Serena, Chile
Dr. Rolando Pinto C. (Pontifcia Universidad Católica de Chile, Chile).
Mag. Sylvia Rittershaussen K. (Pontifcia Universidad Católica de Chile, Chile).
Dra. Eliana D. Rojas (University of Connecticut, EE.UU.).
Dr. Eugenio Saavedra G. (Universidad Católica del Maule, Chile).
Dr. Ricardo Salas A. (Universidad Católica Silva Henríquez, Chile).
Mag. Lucía Santelices C. (Pontifcia Universidad Católica de Chile, Chile).
Jaüme Sarramona L. (Universidad Autónoma de Barcelona, España).
Mag. Julia Sequeida Y. (Pontifcia Universidad Católica de Chile, Chile).
Dra. Nolfa Ibáñez (Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación, Chile).
Mag. Pierina Zanocco (Pontifcia Universidad Católica de Chile, Chile).
Dr. Víctor Zúñiga (Universidad de Monterrey, México).
Consultor Académico para este número
Dr. Cristián Cox Donoso
Representante legal
Dra. Erika Himmel König
Decana (I)
Editor
Mag.(c) Ricardo Rojas Valdés
Características y Política Editorial de la Revista
La Revista PENSAMIENTO EDUCATIVO es una publicación ofcial de la Facultad de Educación de la Pontifcia
Universidad Católica de Chile. Se editan dos números al año: junio y diciembre.
Dicha Revista, de carácter monográfco, está concebida como una instancia de refexión y propuesta teórico-práctica de alto
nivel, que haga aportes conceptuales al desarrollo innovativo, a partir de antecedentes fundamentados científcamente, a un
TEMA CENTRAL, acordado por el Comité Editorial. Se espera que los artículos sean sustentados en antecedentes funda-
mentados científcamente, y referencias actualizadas; no constituyendo en sí Informes de Investigación, sino por el contrario,
ensayos de aportes conceptuales.
Para cautelar su calidad, el Director y el Editor nombran un CONSULTOR ACADÉMICO, especialista en el Tema, y con quien
se acuerda: la nómina de personalidades nacionales y extranjeras que sean expertos o investigadores del núcleo temático del
volumen pertinente de la Revista; y luego, sobre la base de evaluación de pares se seleccionan 15 artículos entre los cuales
se procura mantener la proporción de 1/3 correspondientes a aportes de miembros de la Facultad y 2/3 a contribuciones de
especialistas nacionales y extranjeros, externos a la Unidad. De haber discenso en la opinión de los expertos evaluadores, actúa
como árbitro el Director. Loa artículos originales, publicados o no, no se devuelven y las evaluaciones son confdenciales.
La última fecha para enviar el artículo para el primer número de junio es el 30 de abril, y para el 2º de diciembre el 31 de
octubre.
Las opiniones señaladas en notas o artículos frmados no representan necesariamente las del Comité Editorial ni las de la
Facultad de Educación.
Las NORMAS DE EDICIÓN para preparación y presentación de los artículos se detallan en las páginas fnales de cada volu-
men.
Se aceptan CANJES con publicaciones similares, que serán convenidos a través de SIBUC-Sistema de Bibliotecas UC (Fax:
56 2 354 5852), con el VºBº del Director.
Esta publicación está incluida en: LATINDEX - Sistema Regional de Información en Línea para Revistas Científcas
de América Latina, El Caribe, España y Portugal; y en CLASE -Citas Latinoamericanas en Ciencias Sociales y Hu-
manidades.
Revista Pensamiento educativo
Volumen 40 - Número 1 - Junio de 2007
Políticas y estrategias de mejoramiento
de la calidad de la educación

SANTIAGO DE CHILE
PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DE CHILE
FACULTAD DE EDUCACIÓN
“Esta Revista recibe apoyo del Fondo de Publicaciones
Periódicas de la Vicerrectoría de Comunicaciones y Asuntos Públicos de la
Pontifcia Universidad Católica de Chile”.
Correspondencia dirigirla a:
Dr. Sergio Arzola Medina
Revista Pensamiento educativo, Facultad de Educación, Pontifcia Universidad Católica de Chile
Avda. Vicuña Mackenna Nº 4860. Casilla 114 D, Macul. Santiago de Chile.
Fax: (56) (2) 553 0092. E.mail: sarzola©uc.cl
© Facultad de Educación, Pontifcia Universidad Católica de Chile - 2007
Reproducción Prohibida
Inscripción Propiedad Intelectual: Nº 88.911
ISSN 0717-1013
Diseño de portada:
Publicidad Universitaria UC
Ximena Ulibarri -Arturo Arriaza
Traducciones:
Ethel Melej
Impresión: Andros Impresores
CONTENIDO
CONTENTS
Revista Pensamiento educativo
Políticas y estrategias de mejoramiento
de la calidad de la educación
Policies and strategies to improve the quality of education
Volumen 40, Junio de 2007
Volume 40, June 2007
EDITORIAL
SERGIO ARZOLA MEDINA
Construyendo educación: miradas entrecruzadas
Constructing education: contrasting views ........................................................... 9
I. SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO Y GLOBALIZACIóN:
COMPETITIVIDAD, CIUDADANíA Y VALORES
Knowledge society and globalization: competitiveness, citizenship and values
ERNESTO OTTONE - MARTÍN HOPENHAYN
Desafíos educativos ante la sociedad del conocimiento
Education challenges in the knowledge society ....................................................


13
CARLOS PEñA GONZáLEZ
Educación y ciudadanía: los problemas subyacentes
Education and citizenship: the underlying problems ��������������������������������������������


31
HÉCTOR VARGAS BASTIDAS
Desafíos eclesiales y culturales a la identidad de la educación católica en tiempos
de globalización
Ecclesiastical and cultural challenges of catholic education in the globaliza-
tion era �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������




45
JUAN EDUARDO GARCÍA-HUIDOBRO
Desigualdad educativa y segmentación del sistema escolar. Consideraciones a
partir del caso chileno
Educational inequality and school system segmentation: Refections upon the
Chilean case ����������������������������������������������������������������������������������������������������������




65
Contenido / Contents
II. LAS POLíTICAS EDUCACIONALES DE LOS NOVENTA
EN AMéRICA LATINA: EVALUACIóN Y PROSPECTIVA
Education policies in Latin America in the 90s: evaluation and prospective
JUAN CARLOS TEDESCO
Gobierno y dirección de los sistemas educativos en América Latina
Government and direction of educational systems in Latin America �������������������


87
MARTIN CARNOY
Improving quality and equity in Latin American education: a realistic assessment
La mejora de la calidad y equidad educativa: una evaluación realista ���������������


103
MERILEE GRINDLE
Reform despite the odds: improving quality in education
Reforma a pesar de su improbabilidad: mejorando la calidad en educación ......


131
JASON BEECH
La internacionalización de las políticas educativas en América Latina
The internationalization of education policy in Latin America ����������������������������


153
III. POLíTICA Y POLíTICAS EDUCACIONALES PARA UNA NUEVA
FASE: LAS VISIONES DEL ESPECTRO POLíTICO CHILENO
Politics and education policies for a new phase:
views from the Chilean political spectrum
CRISTIáN COX D.
Educación en el Bicentenario: dos agendas y calidad de la política
Education in the Bicentenary: two agendas and politics’ quality .........................


175
HARALD BEYER
Una educación de más calidad: algunas refexiones
A higher quality education: some thoughts ����������������������������������������������������������


205
MANUEL RIESCO
La necesidad de Reconstruir el Sistema Nacional de Educación Público desman-
telado por la dictadura y la LOCE
The need to reconstruct the National Public Education System dismantled by the
dictatorship and the LOCE �����������������������������������������������������������������������������������




243
Contenido / Contents
IV. INCENTIVOS, COMPETENCIA Y MEJORAMIENTO
EN LA CALIDAD DE LA EDUCACIóN: TEORíA Y EVIDENCIA
Incentives, competition and improvement in the quality of education:
theory and evidence
FRANCISCO GALLEGO - CLAUDIO SAPELLI
El fnanciamiento de la educación en Chile: una evaluación
School fnance in Chile: an assessment ����������������������������������������������������������������


263
CRISTIáN BELLEI
Expansión de la educación privada y mejoramiento de la educación en Chile.
Evaluación a partir de la evidencia
Expansion of private schools and educational improvement in Chile� An evidence-
based evaluation ���������������������������������������������������������������������������������������������������




285
V. POLíTICA CURRICULAR
Curricular policy
INÉS PICAZO VERDEJO
La reforma del currículo escolar en Chile: entre tensiones creadoras y consenso
necesario
The Chilean school curriculum reform: between creative tensions and necessary
consensus ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������




313
JACqUELINE GYSLING CASELLI
Currículum nacional: desafíos múltiples
National curriculum: multiple challenges ������������������������������������������������������������


335
VI. POLíTICAS SOBRE EVALUACIóN
Assessment policies
LORENA MECkES
Evaluación y estándares: logros y desafíos para incrementar el impacto en calidad
educativa
Assessment and standards: achievements and challenges to increase the educa-
tional quality impact ���������������������������������������������������������������������������������������������




351
Contenido / Contents
VII. POLíTICAS Y NUEVAS TECNOLOGíAS DE INFORMACIóN
Y COMUNICACIONES
Policies and new information and communication technologies
IGNACIO JARA VALDIVIA
Los desafíos de las políticas de TIC para escuelas
ICT for schools’ policies challenges ���������������������������������������������������������������������


373
ALFONSO PADILLA GARRIDO - ALEJANDRO PEDREROS MATTA
Tecnologías de Información y Comunicaciones (TIC) en el aula del siglo XXI:
cómo acompañar a profesores y profesoras en este desafío
ICT in 21
st
century classrooms: how to support teachers in this challenge ���������



391
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 9-12
9
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 9-12
Editorial� Construyendo educación: miradas entrecruzadas
Sergio Arzola Medina Ph.D.
EDITORIAL
CONSTRUYENDO EDUCACIÓN:
MIRADAS ENTRECRUZADAS
Constructing education: contrasting views
Un dato cruza la historia del pensamiento educativo. Si recorremos la historia de la
elaboración de políticas educacionales, o si simplemente recordamos las propuestas de
mejora o de reformas educacionales, un signo común se hace presente: nunca ha exis-
tido en este campo un pensamiento homogéneo. Cuando se ha pensado que él existe,
rápidamente la práctica educativa ha negado la homogeneidad del discurso. Sólo puede
ser homogéneo el discurso lineal de la razón, ausente de referente contextual
Esta experiencia es también la de la construcción no sólo del pensar educativo,
sino también la construcción y funcionamiento de las instituciones creadas para elabo-
rar ciencias de la educación y para formar el capital de los formadores de formadores.
Por eso, hoy, al celebrar los 65 años de la Facultad de Ciencias de la Educación de
la Universidad Católica de Chile, no podemos sino recordar este dato. 65 años es una
fecha importante: para muchos la época del abandono, para otros la época de cosechas,
para muchos el cambio de hábito.
La Revista Pensamiento educativo se alegra de editar este nuevo número en esta
fecha. Encuentra a la Facultad de Educación renovando su vestir, reconstruyendo su
hacer, proyectándose estratégicamente hacia el Bicentenario. Lo hace buscando unir la
experiencia de la práctica con la esperanza de la academia.
En él no hay miradas lineales, hay miradas entrecruzadas que rescatan la diversidad
y el pluralismo. Es este el nuevo signo que hoy recoge Pensamiento educativo.
En consonancia con los desafíos del Bicentenario y con la emergencia de la so-
ciedad del conocimiento, pensar la educación es pensar en un escenario en donde es
posible recuperar lo homogéneo y lo divergente. Un escenario en donde la multiforme
información influye y desconcierta y en donde se requiere cada vez más consensuar
miradas para concertar misiones y aceptar la superposición y redundancia de proposi-
ciones cruzadas.
En este escenario de política y políticas, de estrategia y estrategias, la educación
pugna por determinar una agenda que dé cuenta del progreso, de los problemas y de los
nuevos nudos que surgen al proponer caminos de calidad y equidad.
SERGIO ARzOLA mEDINA Ph�D�
10
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 9-12
Editorial� Construyendo educación: miradas entrecruzadas
Sergio Arzola Medina Ph.D.
Las miradas se entrecruzan al pretender responder a los problemas que la política
pública debe asumir al proponer el logro de una educación relevante: ¿cómo posibi-
litar una educación que habilite a las personas para el ejercicio de su libertad, para su
compromiso social, para su capacidad de resolver problemas y para el desarrollo de su
capacidad de análisis y juicio crítico, para la creación de ciudadanía? Se trata, como lo
dice uno de los artículos que presentamos, no sólo de globalizar, sino cómo humanizar
la globalización, hacer equitativa la regulación del sistema y responder tanto al rendi-
miento académico como a la competencia en la solidaridad y en la justicia.
Una educación pertinente: es decir, una política que responda a las condiciones
reales de la convivencia, al paisaje y al lugar en que las personas viven sus aspiraciones.
Responder a lo macro, mirando lo micro. Una propuesta en que lo diferente no se anule
en lo dominante, en que lo diverso no se transforme en lo diferente y lo diferente en
lo discriminado.
Una educación eficiente y eficaz, que logre los objetivos o metas de la demanda
pública de currículo nacional y que respete la demanda de los proyectos educativos
institucionales, única manera de armonizar regulación y libertad; una educación que
rinda cuenta del uso de los recursos y asegure la calidad de sus servicios y de sus aportes
de valor agregado.
Una imagen recorre estas miradas entrecruzadas: ¿El modelo educacional im-
plementado sigue siendo relevante, pertinente, eficiente, eficaz? ¿Será el momento de
evaluarlo en sí mismo y no en sus múltiples parcelas, para decidir si debe ser profun-
dizado, regulado o modificado?
Tenemos la satisfacción de presentarles en este número de Pensamiento educativo
precisamente miradas complementarias. A veces contrapuestas, superpuestas y redun-
dantes. Todas ellas pertenecen a connotados expertos internacionales y nacionales.
El horizonte de la sociedad del conocimiento sirve de referente a la reflexión
acuciosa de Ernesto Ottone y Martín Hopenhayn; el cómo se conjugan las relaciones
educación-sociedad, entre homogeneidad y la varianza, en la construcción de ciudada-
nía, mueve el pensamiento de Carlos Peña; desde el pensamiento cristiano, el Obispo
Héctor Vargas nos desafía con sus reflexiones sobre la humanización de la globalización
y la globalización de la solidaridad; Juan Eduardo García-Huidobro nos recuerda que
la globalización sólo es posible si la práctica educacional es capaz de ir más allá de la
desigualdad educativa y de la segmentación del sistema educativo.
En una evaluación y en un ejercicio de prospectiva internacional, Juan Carlos
Tedesco, Martin Carnoy, Merilee Grindle y Jason Beech analizan las políticas educa-
cionales de los años noventa en América Latina, relevan sus dificultades, fortalezas
y oportunidades, denunciando y anunciando los cambios que la política educacional
debe asumir.
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 9-12
11
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 9-12
Editorial� Construyendo educación: miradas entrecruzadas
Sergio Arzola Medina Ph.D.
El horizonte se hace cercano, bajando al espectro político chileno, con Cristián
Cox, Harald Beyer y Manuel Riesco, y por lo mismo las miradas no sólo se cruzan sino
que se contraponen. Cara al Bicentenario, ¿cuál es la nueva agenda? ¿Cómo responder
entonces a la calidad de la educación? ¿Será necesario para ello reconstruir el Sistema
Público de una Educación Nacional?
En este horizonte, nuevas lecturas y desafíos se hacen presentes: ¿qué pueden
decir la teoría y la evidencia sobre el financiamiento de la educación, sobre los desafíos
de su expansión? ¿qué nos informa el análisis de la reforma curricular, cuáles son las
tensiones, los desafíos y las posibilidades de consenso? ¿Cómo incrementar la calidad
educativa mediante la instalación de instrumentos evaluativos y cómo relacionar éstos
con estándares únicos o diferenciados?
Con el desarrollo de la sociedad de la información, una cara de la sociedad del
conocimiento, cuyo análisis inicia precisamente esta publicación, cierra este discurrir
con el análisis de las TIC: ¿Cómo desafía este desarrollo a las políticas centradas en las
escuelas? ¿Cómo acompañar a profesores y profesoras en este nuevo desafío?
Cada uno de estos temas es abordado en forma desafiante y profunda por Francisco
Gallego y Claudio Sapelli, Cristián Bellei, Inés Picazo, Jacqueline Gysling, Lorena
Meckes, Ignacio Jara, Alfonso Padilla y Alejandro Pedreros.
Gracias a cada uno de ellos por su aporte inestimable, por su disposición a com-
partir su saber, por su apertura a aceptar que las miradas se entrecrucen al hilo de sus
opiniones. Esperamos que el lector pueda también entrecruzar la suya.
Con este número iniciamos un ropaje nuevo en Pensamiento educativo. queremos
que cada artículo nos permita dialogar mejor, generar más puentes y pasarelas entre la
academia y el mundo de los decidores y especialmente con los que en la acción diaria
ponen en práctica las o sus políticas educativas.
En este sentido, nuestra tarea se define como la de “traducir”. Es decir, traducir el
lenguaje del saber científico al lenguaje del actor político, al lenguaje de quienes hacen
de la educación su saber práctico. Es hacer disponibles las opiniones y los conocimien-
tos para aumentar el diálogo y la comprensión ciudadana de este acontecer llamado
educación. Se trata de un esfuerzo por poner a disposición del mayor número posible
de lectores “las miradas entrecruzadas” que construyen el hacer educativo.
En este número hemos asumido la tarea de hacer disponibles diferentes lecturas sobre
la producción, análisis y propuestas en el ámbito de las políticas educativas. Nos queda
pendiente una tarea para la próxima edición de Pensamiento educativo (número 41), que
constituye un núcleo central en la definición del fracaso o éxito de las políticas públicas.
Podríamos caracterizarlo en una pregunta: ¿Cómo las traducen los actores ejecutores de
dichas políticas en su instalación en el nivel micro? ¿Cuál es la lógica de la recepción,
SERGIO ARzOLA mEDINA Ph�D�
12
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 9-12
Editorial� Construyendo educación: miradas entrecruzadas
Sergio Arzola Medina Ph.D.
de la evasión, de la resistencia, del conocimiento organizacional, puestas en acción por
los profesores, entre otros actores, en la bajada práctica de dichas políticas?
Hemos decidido reservar para el próximo número esta problemática. Por ello la
ausencia en éste de consideraciones sobre el quehacer docente y sus lógicas de actuación
nos permitirá reservar un mayor espacio para el diálogo y el intercambio de nuevas
miradas entrecruzadas.
Debemos finalmente reconocer que esta publicación ha sido posible gracias a la
asesoría y dirección académica de Cristián Cox D. y al trabajo cuidadoso de Ricardo
Rojas V., encargado de su edición.
Sergio Arzola Medina, Ph.D.
Director
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 13-29
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Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 13-29
Desafíos educativos ante la sociedad del conocimiento
Ernesto Ottone, Martín Hopenhayn
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, Nº 1, 2007. pp. 13-29
DESAFíOS EDUCATIVOS ANTE
LA SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO
Education challenges in the knowledge society
ernesto ottone*
martín HoPenHayn**
Resumen
Igualar oportunidades en la educación; transformar los procesos de aprendizaje al
interior de las instituciones educativas; adaptar las destrezas que se transmiten en
la educación a los nuevos y dinámicos requerimientos laborales, educar para la ciu-
dadanía, contribuir a la competitividad y a la inserción de las economías al mundo
global son algunos de los retos que el sistema educacional enfrenta desde la sociedad
del conocimiento. A la luz de ellos, este trabajo ofrece una evaluación del panorama
de los sistemas educacionales de América Latina y el Caribe y la ola de reformas
en curso; y expone lo que a juicio de los autores son los principales desafíos para la
actual agenda educativa.
Palabras clave: sistema educacional, reformas, desafíos, consenso educativo
Abstract
Aiming at equal opportunities in education; transforming learning process within
educational institutions; adapting taught skills to the new and dynamic work require-
ments; fostering citizen education; contributing towards competitiveness and global
world economy inclusion, are some of the challenges faced by the educational system
in the knowledge society� In such scenario, this study assesses the educational system
panorama in Latin America and the Caribbean together with the flow of in force
reforms� Besides, the authors discuss what they believe to be the main challenges
for the current education agenda�
Key words: educational system, reforms, challenges, education consensus
* Doctor en Ciencias Políticas, Universidad de París III, “La Sorbonne Nouvelle”, Francia. Secretario
Ejecutivo Adjunto a.i. CEPAL, Naciones Unidas, ernesto.ottone@cepal.org
** Master en Filosofía de la Universidad París VIII, Francia. Oficial de Asuntos Sociales de la División
de Desarrollo Social de la CEPAL, Naciones Unidas, martin.hopenhayn@cepal.org
ERNESTO OTTONE y mARTIN hOPENhAyN
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Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 13-29
Desafíos educativos ante la sociedad del conocimiento
Ernesto Ottone, Martín Hopenhayn
1. Cuatro retos al sistema educacional desde
la sociedad del conocimiento
Responder desde la educación a la dinámica de la globalización y la sociedad del
conocimiento entraña al menos cuatro grandes retos. El primero es igualar oportunidades
de educación, vale decir, avanzar hacia un sistema que permita a todos desarrollar sus
capacidades para contar con oportunidades futuras. Tanto más importante es esto si con-
sideramos que la globalización, al menos hasta ahora, ha coincidido con una tendencia
general: hacia la concentración de capacidades y riquezas. Por lo mismo, la educación
hoy más que nunca está llamada a desempeñar un rol central de contrapeso, que ayude
a orientar la dinámica globalizadora con un sesgo pro equidad. Revertir la segmenta-
ción en la calidad de la educación y nivelar el campo de juego desde el comienzo del
proceso de aprendizaje son las llaves para subvertir la reproducción intergeneracional
de la desigualdad. Deuda pendiente que las reformas educativas en América Latina,
hasta la fecha, no logran colmar.
El segundo reto es transformar los procesos de aprendizaje al interior de las ins-
tituciones educativas a la luz de las nuevas formas de aprender, conocer, informarse y
comunicarse que difunde, a paso acelerado, la sociedad del conocimiento. No es sólo
cuestión de nuevas tecnologías de información que facilitan formas más interactivas
y lúdicas de aprender y producir síntesis cognoscitivas ni tampoco es sólo cosa de
contar con bancos de datos electrónicos que nos permiten prescindir de la aridez de la
memorización. Es una forma radicalmente distinta de relacionarse con las dinámicas
de incorporación de información y conocimiento que incluye el paso de una cultura
letrada a otra de múltiples soportes, la fluidez entre disciplinas, la velocidad de asi-
milación, la interacción en los procesos de adquisición de conocimientos, entre otros.
Todo esto, claro está, plantea giros copernicanos a lo que ocurre en la sala de clases y
en la institución escolar.
El tercer reto se refiere a la pertinencia de las destrezas que se transmiten en la
educación para hacer frente al nuevo tipo de sociedad. En este sentido tal vez lo más
urgente, o lo que más se invoca, es la adaptación de contenidos y capacidades a nuevos
requerimientos laborales cambiantes, y donde la inteligencia creadora y el procesamiento
de información constituyen ejes centrales de valor agregado. Pero también implica educar
para la ciudadanía moderna, vale decir, para formas de participar en la vida colectiva que
están cambiando y que tienden a privilegiar la comunicación a distancia, la capacidad
para plantear demandas en distintos espacios de interlocución, el peso creciente de la
democracia como valor incuestionable y que requiere de sujetos democráticos en su vida
cotidiana y la armonización entre derechos universales y aspiraciones individuales.
El cuarto reto es la urgencia de las economías nacionales por insertarse en el
concierto global de manera tal que genere círculos virtuosos entre diversificación,
crecimiento económico, generación de empleo y efecto pro equidad del crecimiento.
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 13-29
15
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 13-29
Desafíos educativos ante la sociedad del conocimiento
Ernesto Ottone, Martín Hopenhayn
Para ello la educación tiene que contribuir a la competitividad de la producción interna,
tanto de bienes como de servicios. Elevar la productividad de manera masiva, y a la vez
generar grandes saltos en aquellos espacios con ventajas comparativas en la economía
global, son tareas que la educación no puede perder de vista en su rol de formación de
las nuevas generaciones.
Se trata entonces de una educación que prepare personas que vivirán en un proceso
productivo cambiante, menos jerárquico y más basado en una organización de redes, con
carreras que no serán lineales y cuyas fronteras no serán las de un país sino las del mundo,
donde se requerirá más iniciativa que docilidad, más creatividad que orden. Tal como lo
señala Reich (1991), la educación que prefigura las funciones de futuro deberá tender
a generar: capacidad de abstracción, desarrollo de un pensamiento sistémico complejo
e interrelacionado, habilidad de experimentación y capacidad de colaboración, trabajo
en equipo, interacción con los pares. En suma, una educación fluida e interactiva que
genere una mente escéptica, curiosa y creativa. Estos requerimientos del nuevo proceso
productivo se entrelazan con las virtudes ciudadanas de democracia y participación. Todo
el esfuerzo de la transformación educativa para responder a un futuro que sea moderno,
democrático y sustentable será el de no hacer de la competitividad sinónimo de barbarie
y exclusión ni de la solidaridad sinónimo de pasividad e ineficiencia.
2. Rezagos y deudas pendientes
Estos retos coinciden en una urgencia que desde hace rato se hace oír en todos los países
de la región: necesitamos elevar radicalmente la calidad y la equidad en el sistema
educacional. Y así como existe consenso sobre este punto, también lo hay en señalar
que los sistemas educacionales presentan un fuerte desfase entre las esperanzas que en
ellos se depositan y su realidad cotidiana.
Sobran razones para explicar los rezagos y fracasos del sistema educacional. Es
cierto que la educación pública en América Latina se ideó pensando en grandes obje-
tivos de construcción del Estado-Nación y de una economía industrial: formación de
élites políticas, de burocracias estatales, de mano de obra fabril y de servicios de baja
calificación, de población letrada, de grandes consensos ideológicos, de homogenei-
zación cultural: tales fueron los grandes objetivos que inspiraron la masificación de la
educación pública, sobre todo primaria, en la primera mitad del siglo XX.
Pero por otro lado encontramos hoy necesidades distintas y escalas nuevas. Así,
por ejemplo, la homogeneización cultural se ha convertido en anatema y la urgencia
del día es respetar y promover la diversidad cultural por vía de la educación. El modelo
burocrático también resulta hoy muy criticado por la nueva sociedad de gestión, y
se requieren otras destrezas para quienes tendrán a su cargo la conducción de
ERNESTO OTTONE y mARTIN hOPENhAyN
16
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 13-29
Desafíos educativos ante la sociedad del conocimiento
Ernesto Ottone, Martín Hopenhayn
organizaciones, sean públicas o privadas. La masificación de la educación plantea no
ya el desafío de una educación estandarizada, sino más bien diferenciada conforme a
los rasgos de la demanda, pero con calidad en todas sus líneas. La formación para la
ciudadanía, lejos de la uniformidad ideológica, requiere activar en los educandos la
disposición al diálogo en la diferencia y la comunicación entre distintos. Cada vez tiene
menos sentido formar sujetos pensando en trayectorias laborales estables, invariables y
de pocos requerimientos, porque la oferta laboral se desplaza hacia carreras variadas,
incorporación intensiva de valor intelectual agregado, uso difundido de tecnologías de
información y diversificación de competencias.
Así, el multiculturalismo, la elevación de umbrales educativos requeridos para
salir de la pobreza, el nuevo paradigma productivo, la diversificación en los soportes de
aprendizajes, los nuevos estilos para procesar información y conocimiento, concurren
en poner en evidencia los rezagos del sistema educativo. Seguimos, en gran medida y
pese a los esfuerzos enormes que subyacen a las reformas educativas, mirando hacia
los educandos por el espejo retrovisor de la historia. Anacronismo, déficit de calidad y
segmentación en logros son los signos más elocuentes de esta situación.
Por cierto, el modelo de educación masiva en América Latina ha tenido sus logros
positivos a lo largo del siglo XX, y sobre todo durante la segunda mitad: fuerte reducción
del analfabetismo absoluto, progreso espectacular en la cobertura de educación básica,
crecimiento irregular en la educación secundaria y superior.
A problemas de cobertura que aún enfrenta un número de países menos desa-
rrollados, se suman en todos graves problemas relativos a la calidad y a la pertinencia
de la educación. Un indicador elocuente es el aprendizaje efectivo de los alumnos. Al
respecto, las pruebas internacionales estandarizadas, como PISA y TIMSS, relegan a
países latinoamericanos a los últimos puestos frente al rendimiento de alumnos de países
de la OCDE y del sudeste asiático. El Cuadro 1 resulta elocuente al respecto.
Por otro lado el sistema adolece de una tremenda ineficiencia cuya expresión más
clara es la muy alta tasa de repitencia en los países de América Latina (entre las más
altas del mundo), concentrándose en los primeros grados. Y un alto porcentaje de los
niños escolarizados abandona la escuela antes de finalizar la educación primaria. El
Gráfico 1 muestra que el gasto anual por repitencia alcanza a casi 0,7 por ciento del
PIB en Brasil y es menor a 0,1 por ciento del PIB en Chile. Con un 27% de estudiantes
retrasados en las escuelas en función de la edad, se calcula que la región desperdicia
unos 12 mil millones de dólares al año.
En términos de inequidad, un indicador ilustrativo es la conclusión de secundaria,
dado que se estima que éste es el umbral de logro requerido para luego aspirar a tra-
yectorias laborales que permitan salir de la pobreza o no caer en ella. Así, al comparar
jóvenes rurales, jóvenes del primer quintil de ingresos y jóvenes indígenas, con los
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 13-29
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Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 13-29
Desafíos educativos ante la sociedad del conocimiento
Ernesto Ottone, Martín Hopenhayn
CUADRO 1
POSICIÓN RELATIVA DE PAÍSES IBEROAMERICANOS EN
ESTUDIOS INTERNACIONALES DE CALIDAD DE LA EDUCACIÓN
Estudio
Países
participantes
Países
iberoamericanos
Posición relativa
LABORATORIO
1997
13 13
Los puntajes promedios del país
Nº 1 distan entre 1.5 y 2.0 desvíos
estándares de los 12 restantes
TIMSS 1996 41 3 31, 37 y 40
TIMSS 1999 38 1 35
IALS 1998 22 2 19 y 22
PISA 2000 41 5 33, 35, 36, 37 y 41
Fuente: Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE, OREALC/
UNESCO Santiago), Asociación Internacional de Evaluación del Rendimiento (IEA), The Third
International Mathematics and Science Study (TIMSS), Organización para Cooperación y el
Desarrollo Económicos (OCDE), “Encuesta Internacional sobre Alfabetización de Adultos”,
y OCDE, “PISA, Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes”.
GRáFICO 1
COSTOS ASOCIADOS A ALUMNOS REPITENTES
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
B
r
a
s
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l
B
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C
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Primaria Secundaria
% PIB
Fuente: UNESCO Institute for Statistics.
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promedios nacionales, salta a la vista la disparidad en logros, en detrimento de estos
tres grupos de jóvenes. Por lo cual se puede inferir que estamos ante una situación de
la reproducción intergeneracional de las desigualdades que se transmite a través de los
bajos logros educativos de alumnos de familias de menores ingresos u otras formas de
exclusión social (ver Gráfico 2).
GRáFICO 2
% DE CONCLUSIÓN DE LA SECUNDARIA TOTAL Y DESAGREGADO
PARA MUJERES, qUINTIL MáS POBRE DE INGRESOS, RESIDENTES RURALES
Y ETNIAS (2001-2004)
49
45
40
37
26
25
18
16
49
36
29
20
17
14
11
15
5
7
2
3
13
16
26
17
7
6
4
5
39
33
38
37
7
24
15
7
14
47
41
27
0
10
20
30
40
50
60
Bol Bra Mex Salv Nic Col Hon Gua
TOTAL
MUJERES
QUINTIL 1
RURAL
ETNIA
Fuente: Elaborado por Pablo Villatoro, en base a tabulaciones especiales de la División de Desarrollo
Social de la CEPAL de las encuestas de hogares de 18 países de la región.
Notas: (a) Bol = Bolivia: Bra = Brasil: Mex = México: Salv = El Salvador: Nic = Nicaragua: Col =
Colombia: Hon = Honduras: Gua = Guatemala y, (b) datos 2004 = Colombia, El Salvador,
Guatemala y México: datos 2003 = Brasil y Honduras: datos 2002 = Bolivia y datos 2001 =
Nicaragua.
La población total también incluye, entre otros, a minorías étnicas, pobres y rurales; por lo
que la brecha con estos grupos sería mucho mayor si ese promedio nacional no incluyera ni
a pobres, ni a minorías étnicas ni a rurales.
3. La ola de reformas
Tanto los retos planteados en el primer punto, como los rezagos mencionados en el
segundo, concurren en el diagnóstico crítico que mueve a las reformas educativas a lo
largo y ancho de la región. Las reformas inciden en decisiones públicas sobre una serie
de ámbitos, entre los que destacan: contenidos y procesos de enseñanzas; el financia-
miento del sistema y los mecanismos de asignación de recursos; el papel educativo
reservado al Estado y al mercado; la reasignación de funciones de regulación y gestión
entre el sector estatal, el municipal y el privado; la recapacitación de los docentes;
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la modernización y descentralización de la gestión educativa; el monitoreo de la calidad
de la oferta educativa; y el acercamiento de la oferta educativa a las condiciones so-
cioculturales de los beneficiarios y a la demanda posterior de capacidades en el mundo
del trabajo. Todos estos componentes apuntan a mejorar la calidad de los procesos de
aprendizaje en el sistema de educación básica y media; mejorar la eficiencia y la eficacia
en el uso de recursos para la educación; y, por distintas vías, hacer más equitativo el
acceso a una educación de calidad y los mayores logros educativos.
Tales reformas han conllevado al aumento del gasto en educación, en términos
reales y como porcentaje tanto del gasto público total como del producto interno bruto
(ver Gráfico 3). En segundo término, y de igual o quizás mayor significación, en al-
gunos casos se han logrado adelantos significativos en la introducción de sistemas de
medición de calidad, la reducción de la repitencia, la descentralización de la gestión y
la modificación de los programas.
Pero diversos obstáculos limitan los logros, tanto técnicos como políticos. Los
primeros residen en la dificultad para capitalizar con mayor eficacia el aumento de
recursos movilizados en las reformas educativas, vale decir, en transformar el aumento
de inversiones en mejores resultados en calidad y menor segmentación en logros y
aprendizajes. Los segundos se relacionan con la coordinación de los distintos agentes
involucrados en los procesos de reforma, donde destaca el hecho de que los profesores
perciben los cambios como externos a su situación laboral y remunerativa; y donde los
intereses de distintos grupos imponen rigidez a la carga tributaria con destinos sociales,
a la redistribución del gasto en educación y a los procesos de descentralización admi-
nistrativa y financiera.
Hay, también, actores que perciben que la reforma ha privilegiado una lógica de
tipo instrumental y de gestión, incluyendo razones de sentido y los fines últimos de la
educación. Hay quienes objetan que el discurso que se impone en las reformas se centra
de manera algo restringida en el rendimiento académico y la eficiencia sistémica, y que
es necesario pensar la direccionalidad del cambio pedagógico en una visión más amplia
(al estilo de los distintos retos planteados al comienzo de este artículo). Además, sólo
recientemente, en una segunda oleada de las propias reformas, se han ido incorporando
nuevas prioridades, tales como la profesionalización docente y la articulación entre
familias, escuelas, comunidad, mundo empresarial y medios de comunicación. Estos
enfoques que ganan espacio pueden resultar muy auspiciosos, dado que finalmente la
educación transcurre en buena medida dentro de la sala de clases (con un profesor al
frente) y en la institución escolar. Penetrar la caja negra de la sala de clases por vía de
la formación docente y penetrar la institución escolar por medio de la colaboración
entre distintos actores son tareas del momento para combinar mayor sentido con mayor
impacto en las reformas.
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GRáFICO 3
AMÉRICA LATINA (22 PAÍSES): EVOLUCIÓN DEL GASTO PúBLICO
EN EDUCACIÓN COMO PROPORCIÓN DEL PIB
(porcentajes)
0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0 7.0 8.0 9.0
Cuba
Jamaica
Panamá
Bolivia
Colombia
Paraguay
Nicaragua
Argentina
México
Costa Rica
Chile
Trinidad y Tobago
Honduras
Brasil
Perú
Venezuela
Uruguay
Rep. Dominicana
El Salvador
Guatemala
Ecuador
Haití
América Latina
1990 a/
2000
4,1
1,1
1,6
1,7
2,3
2,5
2,8
3,0
3,3
3,8
4,0
4,0
4,2
4,4
4,4
4,6
5,0
5,0
5,1
5,5
5,9
6,3
8,5
Fuente: “Compendio Mundial de la Educación 2003. Comparación de las Estadísticas de Educación
en el Mundo”, Montreal 2003, Instituto de Estadística de la UNESCO (UIS).
a/ Estimación basada en la evolución del gasto público social en educación durante los años
noventa, reportada por Cepal.
4. Cuatro desafíos en la agenda de la educación
para la sociedad del conocimiento
¿Podrá la transformación educativa contribuir a generar sociedades más equitativas
con una mayor integración social, con igualdad de oportunidades para todos sus
integrantes y con capacidad de superar la transmisión generacional de la pobreza?
¿Será la transformación educativa capaz de contribuir a generar sociedades más
productivas, con mayor capacidad de insertarse de manera protagónica en el nuevo
orden globalizado? ¿Será la transformación educativa capaz de contribuir a generar
sociedades de una ciudadanía extendida, de consolidar en el tiempo sistemas demo-
cráticos y participativos?
En torno a estas interrogantes giran las consideraciones que siguen.
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A� El desafío de la equidad
Como se vio en el Gráfico 2, los estudiantes que provienen de hogares pobres, rurales
o indígenas tienen logros por debajo del resto. Así, 1 de 4 jóvenes de 15 a 19 años del
20% de los hogares más pobres no concluyó la primaria, mientras que en el 20% de los
hogares con mayores ingresos, 1 de cada 25 jóvenes de esa edad no terminó este nivel
(CEPAL, 2005, datos del 2002). En consecuencia, y siguiendo a Tedesco
1
, “es necesario
considerar que si bien la educación es un factor de equidad social, ciertos niveles básicos
de equidad social son necesarios para que sea posible educar con posibilidades de éxito”
(…) No se trata solamente de preguntarnos cuál es la contribución de la educación a
la equidad social sino, a la inversa, ¿“cuánta equidad social es necesaria para que haya
una educación exitosa”?
Por lo mismo, y tal como concluye el propio Tedesco, la relación entre equidad y
educación es bicausal: “La equidad es un fenómeno sistémico y, por lo tanto, sin modi-
ficaciones substanciales en los patrones de distribución del ingreso –a través de acciones
convergentes en los campos ocupacional, demográfico y patrimonial–, por lo que será
muy difícil avanzar en los logros educativos que permitan a la población tener acceso a
niveles de educación adecuados para su incorporación productiva a la sociedad”.
Pese a estos círculos viciosos entre desigualdad de ingresos y segmentación en
logros educativos, existe creciente consenso que hay que nivelar al inicio de las trayec-
torias o ciclos educativos. Esto implica intervenir en varios niveles. En primer lugar, en
el de erradicar la desnutrición infantil, tanto global (relación peso-edad) como crónica
(relación talla-edad), pues está visto que la desnutrición en los primeros años tiene efectos
perennes sobre las capacidades cognitivas de las personas. Por lo tanto, la desventaja
para un niño desnutrido (que además por lo general es pobre) no puede revertirse.
En segundo lugar, se ha visto en las evaluaciones disponibles una diferencia en
logros en educación primaria entre alumnos que tuvieron y que no tuvieron educación
previa. El progreso hacia la universalización de la educación preprimaria (completar
tres años de educación antes del ingreso a la primaria) se fundamenta en la importancia
que tiene el aprestamiento escolar en edades tempranas (CEPAL, UNICEF, SECIB,
2001). Toda la evidencia al respecto señala que los niños que han asistido a la educación
preescolar logran mejores resultados posteriores. Controlados los demás factores que
influyen en el rendimiento, aquéllos obtienen mejores puntajes en las mediciones de
aprendizaje y progresan más rápidamente a largo de todo el ciclo escolar. Esto se traduce
en menores tasas de repetición y de deserción, particularmente en los primeros años de
1
Tedesco, Juan Carlos, “Desafíos de las Reformas Educativas en América Latina”. IIPE, Buenos
Aires, 1998.
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la primaria (CEPAL-UNESCO, 2005). Por lo mismo, es necesario asegurar el acceso
universal de los niños entre 3 y 6 años de edad a una educación preescolar de calidad,
que contribuya a su formación general y, como efecto indirecto, mejore los resultados
educativos en el nivel primario.
Hay que incrementar el impacto de las reformas sobre la equidad en la oferta
educativa, en el rendimiento escolar y en las posibilidades de inserción productiva a
futuro. Criterios emergentes como la descentralización, el subsidio a la demanda, el
financiamiento compartido y las reformas curriculares, si bien pueden garantizar mayor
eficiencia en el uso de recursos, no aseguran mayor equidad en educación. Para esto
último se requiere mayor impacto sobre los logros educativos en los sectores pobres, lo
que implica trabajar tanto sobre las condiciones de oferta educativa como de la demanda.
La equidad exige aquí un doble desafío.
Por un lado es necesario intervenir en el sistema formal de educación para hacer
menos segmentada la calidad de la educación que se ofrece entre distintos estratos
sociales. Y por otro lado implica apoyar las condiciones de demanda de los sectores
más desfavorecidos, vale decir, las condiciones de acceso al sistema educativo en los
sectores más rezagados y las posibilidades que dichos sectores tienen para capitalizarse
a través del sistema.
Lo anterior requiere de un conjunto diversificado de políticas que cada país debe
calibrar a la medida de sus propias inequidades. En este menú es posible encontrar ya
elementos recurrentes orientados a favorecer a los grupos más vulnerables: extender
medidas compensatorias hacia zonas de menor rendimiento escolar; generar programas
intersectoriales que tengan un impacto más sistémico sobre las condiciones de acceso
de los pobres a la educación formal; reforzar e incrementar los programas focalizados
cuyo apoyo al rendimiento educativo de los grupos más vulnerables logre efectos soste-
nidos en el tiempo; movilizar a la propia comunidad para mejorar las condiciones de la
demanda educativa de los pobres; mejorar salarios a profesores que enseñan en escuelas
en zonas más pobres, rurales y de mayor concentración de población indígena; utilizar
subsidios a la oferta de manera diferenciada para dotar de mejores recursos humanos
y de equipamiento a las escuelas con mayores problemas de aprendizaje, elevando la
inversión por alumno.
Las probabilidades de superar condiciones de pobreza por vía de la educación
aumentan conforme la población adquiere más y mejor educación formal. De allí que la
continuidad educativa a lo largo del ciclo básico y medio constituye el principal resorte
para hacer de la educación el instrumento más eficaz para superar la pobreza. Los es-
fuerzos e inversiones destinados a incrementar la continuidad educativa serán eficientes
y eficaces en más de un sentido. Primero, porque optimizan la inversión aumentando
el logro promedio, imprimiendo mayor eficiencia al conjunto del sistema educativo.
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Segundo, porque dado que la discontinuidad educativa más aguda se da en los grupos
más vulnerables (pobres y sobre todo pobres rurales), el apoyo a la continuidad beneficia
a estos grupos y tiene, por ende, un sesgo redistributivo progresivo. Tercero, porque
existen significativos retornos intergeneracionales de la mayor continuidad educativa,
dada la alta incidencia del nivel educativo de los padres en el rendimiento educativo de
los hijos. Mejorar por esta vía el clima educacional de los hogares cuyos jefes futuros
serán los actuales educandos, produce un efecto favorable en el desempeño educacional
de niños y jóvenes de la próxima generación, reduce los niveles de deserción y repeti-
ción y aumenta la cantidad y oportunidad de los años de estudio cursados. Por último,
existe una correlación evidente entre mayor educación de las mujeres pobres y mejores
condiciones de salud de sus familias a futuro, pues la escolaridad de las mujeres es de-
terminante en reducir la mortalidad y morbilidad infantiles, mejorar la salud y nutrición
familiares y disminuir la maternidad adolescente.
Pero además de las brechas en logros por años de escolaridad, existen brechas
en aprendizajes efectivos en detrimento de los colegios en zonas de mayor pobreza,
colegios rurales y de alta incidencia de alumnos de pueblos indígenas. Por lo mismo,
los esfuerzos deben apuntar no sólo a mayor continuidad y progresión por niveles, sino
también a mayor aprendizaje efectivo al interior de cada nivel dentro de estas escuelas.
La inequidad en aprendizajes efectivos es evidente cuando se compara el rendimiento
de alumnos de escuelas públicas y privadas en pruebas estandarizadas.
B� El desafío de las tecnologías de información y comunicación
En la actual sociedad del conocimiento gran parte de la adquisición de información
y comunicación transcurre fuera de cualquiera estructura organizada o institucional,
y por ende de la escuela. Si el sistema educativo no se recrea a partir de esta realidad,
tenderá a perder relevancia y valor, y las personas buscarán habilidades y conocimientos
fuera del sistema formal, probablemente de modo desordenado y aleatorio. El sistema
educativo sólo puede, pues, retomar su centralidad en la medida que incorpore a tiempo
el lenguaje de las nuevas tecnologías. La difusión de lenguajes informáticos, y de fa-
miliaridad con las nuevas formas de producir, seleccionar y usar información, resultan
capitales en este sentido.
No cabe duda que el uso de medios audiovisuales, así como el acceso a conectividad
en redes interactivas, constituyen herramientas poderosas para ampliar y democratizar
oportunidades de aprendizaje. Hay una potencialidad distributiva en los nuevos ve hículos
que transportan el saber. En un óptimo de utilización, que concilie criterios de equidad
y creatividad, la incorporación de soportes informáticos y audiovisuales tornaría acce-
sible a alumnos y profesores todo tipo de conocimientos e información actualizados,
permitiría una autocapacitación docente permanente, facilitaría la educación a distancia,
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tornaría más eficiente la gestión educacional y haría más participativos los procesos
de aprendizaje
2
.
Es necesario entender que “la transformación de los modos de leer (...) está dejando
sin piso la obstinada identificación de la lectura con lo que atañe solamente al libro y no a
la pluralidad y heterogeneidad de textos, relatos y escrituras (orales, visuales, musicales,
audiovisuales, telemáticos) que hoy circulan” (Martín Barbero, 1996, p. 12). Con razón
señala el autor que la televisión rivaliza con la escuela en un sentido profundamente
epistemólogico, pues mientras la televisión “deslocaliza” los saberes, los mezcla, los
usa discontinua y espasmódicamente en aras de la entretención y los sustrae de la “ins-
titucionalidad” desde donde nacen, la escuela se mantiene en las antípodas: mensajes de
larga temporalidad, sistematicidad, esfuerzo y disciplina. Más aún, la televisión es hoy
el lugar del “desplazamiento de las fronteras entre razón e imaginación, entre saber e
información, naturaleza y artificio, arte y ciencia, saber experto y experiencia profana”.
(Martín Barbero, 1996, p. 14). La escuela tiende a asimilar la plasticidad propia de
dichos medios para difundir y combinar conocimientos; pero al mismo tiempo organiza
este mosaico de estímulos mediáticos manteniendo cierta “perdurabilidad de sentido” o
cierto “sentido del sentido”, a fin de evitar la banalización del conocimiento.
En este marco, Guillermo Orozco (1996) invita a superar las dos visiones antitéticas
de la educación ante los medios audiovisuales: sea la defensa de la audiencia frente a los
medios, sea la aceptación acrítica de éstos como recursos para la modernización educativa.
Orozco propone a cambio una “pedagogía crítica de la representación”, que abra en la sala
de clases el debate sobre recepción de medios, asuma que la escuela es una institución
entre otras que compiten por ejercer la hegemonía del conocimiento, infunda habilidades
que permitan a los estudiantes expresarse en un entorno multimedia, y entienda la alfabe-
tización como un proceso permanente que se liga a los distintos alfabetos de un mundo
mediático, multicultural y de aceleración del cambio.
A estos retos que la industria audiovisual le impone a la educación, se agregan otros
específicos de las nuevas TICs. La interacción virtual recurre cada vez más al hipertexto
en que se mezcla la lectoescritura, la oralidad y la cultura por imágenes. Nuevamente se
hace sentir el impacto sobre la forma de adquirir, procesar y difundir conocimientos. Si
los currícula de la escuela están basados en la cultura letrada y en la compartimentación
de géneros y materias, el hipertexto del intercambio virtual transgrede las fronteras y
disloca los compartimentos. No se trata sólo de contenidos, sino de géneros y matrices
que al cambiar hacen estallar las formas de aprendizaje y enseñanza. Los cambios en
las prácticas virtuales desafían, por lo mismo, las bases del sistema.
2
Este párrafo y los dos siguientes se basan en Martín Hopenhayn (2005).
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Pero por otro lado el maestro debe ayudar a los alumnos a organizar la informa-
ción a fin de traducirla a conocimiento útil y pleno de sentido: “brindarles herramientas
cognoscitivas para hacerlas provechosas o por lo menos no dañinas (Savater, 1997)”.
Lo cierto es que si el sistema educativo no se construye tomando en cuenta esa realidad
para fortalecerse y desde allí desarrollar su función, tenderá a perder significación real
y se devaluará aún más.
C� El desafío de religar educación y trabajo
Las estadísticas en América Latina confirman el sentido común, a saber, que la edu-
cación para pobres genera empleos para pobres. Los jóvenes de familias de menores
ingresos tienen menores logros educativos, aprenden destrezas que apenas les permiten
emplearse en sectores informales y precarios del mundo laboral, y perpetúan con ello
su condición de pobreza.
Al mismo tiempo se considera que la educación constituye una de las principales
áreas de intervención para cortar este círculo vicioso. Pero para ello se requiere un es-
fuerzo intensivo en la transmisión de destrezas productivas pertinentes en los sectores
de menores ingresos. El sistema educativo deberá, pues, forjar un estrecho vínculo con
la dinámica de los mercados de trabajo, incorporando como coagente al sector empre-
sarial, y contribuyendo significativamente a la movilidad ocupacional de los sectores
más rezagados. Esto implica expandir posibilidades de acceso al empleo productivo
a través del mérito, revalorizando la credencial educativa y disminuyendo la actual
segmentación en la calidad de la educación.
Se requieren intervenciones que articulen el mundo educativo al productivo. Por
eso es necesario contar con un buen sistema de educación técnico-profesional como
alternativa atractiva (y no residual) de capacitación para el trabajo, y que tenga como
parte de su oferta el acceso a un primer empleo. Para ello, además, se pueden utilizar
incentivos a los empleadores y formas mixtas de pasantías y reclutamiento laboral.
Tal como lo plantea la CEPAL en una publicación reciente (CEPAL-SEGIB, 2007),
la formación profesional, capacitación para el trabajo y el apoyo a jóvenes emprende-
dores de bajos recursos es fundamental y requiere una mayor inversión en la calidad
y cobertura de estos programas, un salto cualitativo en la adecuación de la formación-
capacitación a la nueva demanda laboral y al cambio técnico, y el involucramiento de
múltiples actores –universidades, corporaciones de empresarios y empleadores, agentes
de financiamiento, entre otros–. Un sistema nacional de formación y capacitación, con
pasantías en empresas y conexión con empleadores, técnicamente actualizado y pertinente
para los cambios en la oferta laboral, puede mejorar sustancialmente las opciones de
jóvenes que no acceden a la universidad. También el apoyo a jóvenes emprendedores
ERNESTO OTTONE y mARTIN hOPENhAyN
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Desafíos educativos ante la sociedad del conocimiento
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para formar micro o pequeñas empresas sostenibles en el tiempo, mediante acceso a
financiamiento, información y redes, es fundamental dado que gran parte del empleo
que se genera hoy en la región corresponde a pequeñas empresas.
En el ámbito de la capacitación y formación ocupacional, la orientación debe ser
menos rígida, dados los cambios cada vez más intensivos en los mercados de trabajo.
Es preciso trabajar en el desarrollo de competencias transversales, la provisión de habi-
lidades para “familias” ocupacionales más que para un oficio restringido, la promoción
del espíritu emprendedor, y la capacitación en principios y técnicas básicas de gerencia.
Todo ello debe apuntar a formar en un amplio abanico de contenidos y procesos bajo el
concepto normativo de formación de transición. Hay que estructurar cadenas formativas,
diferenciando cuatro momentos distintos: a) cuando los jóvenes aún están en el sistema
educativo; b) cuando salen del sistema e ingresan a la fuerza de trabajo en busca de su
primer empleo; c) cuando se encuentran ocupados en actividades informales de muy
baja productividad o en situación de desempleo crónico; y d) cuando han logrado una
afirmación ocupacional y requieren ser integrados a cadenas de formación continuada
para mejorar sus activos y su inserción laboral.
D� El desafío de la ciudadanía
Educar para la ciudadanía tiene hoy una connotación radicalmente distinta a la idea tra-
dicional, según la cual se reducía a unas pocas horas de educación cívica. Actualmente,
la centralidad progresiva del conocimiento y la educación para el desarrollo inciden
significativamente en la dinámica de un orden democrático. Saber informarse, expresarse,
comunicarse a distancia, participar en espacios deliberativos como interlocutor válido,
conciliar el respeto a la diferencia con la universalidad de los derechos, es parte de las
destrezas que todo ciudadano debe manejar. De allí, pues, la estrecha relación entre la
educación y la promoción de ciudadanía moderna.
Además, la participación ciudadana tiende cada vez más a diversificar sus cana-
les, más allá de los cauces convencionales que ofrecen los partidos, los gremios y los
sindicatos. Nuevas formas de agrupación en red por filiación territorial, sexual, étnica,
de consumo o estéticas, hacen necesario que las personas puedan recrear el imaginario
político en función de la creciente riqueza y complejidad del intercambio comunicativo.
Por lo mismo, un sistema educativo que se plantee por objetivo educar para la democra-
cia y la ciudadanía moderna debe conciliar funciones instrumentales con compromisos
éticos y políticos.
Un elemento central de las nuevas democracias es el pluralismo en valores y el pleno
respeto a la diversidad cultural. Para tal fin es importante poner en práctica un enfoque
multicultural en la práctica escolar, que además de promover el respeto a las diferencias,
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 13-29
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Ernesto Ottone, Martín Hopenhayn
infunda mayor conciencia respecto a las discriminaciones históricas y las desventajas
que esa historia entraña hoy entre grupos étnicos, raciales y culturales distintos.
La educación para la ciudadanía centrada en los derechos humanos implica replan-
tear las relaciones entre los distintos actores al interior de la escuela, a fin de velar por
el pleno respeto a los educandos: “Colocar al estudiante al centro del proceso educativo
significa que no es sólo el mero receptor de un servicio de transmisión de destrezas y
conocimientos, sino un sujeto pleno, con voz para opinar y deliberar, mayor autonomía
y respeto a su identidad personal en el proceso educativo, sin discriminación por género,
raza, etnia, condición social u otro rasgo distintivo (Villatoro y Hopenhayn, 2006, p. 7).
Esto implica desde la partida incluir el enfoque de género y de educación intercultural no
sólo en términos de contenidos, sino frente a las prácticas cotidianas de discriminación
que se dan dentro de la institución escolar (el llamado currículo oculto).
Educar para la ciudadanía significa, también, sensibilizar positivamente a los educandos
frente al valor de la igualdad y al valor de la diferencia (o de igualdad de oportunidades
y de respeto en la diferencia). Esto desafía a nuevas formas de relación al interior de la
escuela, convirtiendo el aprendizaje de la diferencia en aprendizaje de ciudadanía: aprender
a ponerse en el lugar del otro, entender la reciprocidad en dignidad y derechos.
Por último, la educación para la ciudadanía moderna implica la formación de
destrezas para participar activamente en el mundo político y cultural del futuro. Entre
ellas destaca la iniciativa personal, la disposición al cambio y capacidad de adaptación a
nuevos desafíos, el manejo de racionalidades múltiples, el espíritu crítico en la selección
y el procesamiento de mensajes, la capacidad interactiva y de gestión, la capacidad de
traducir información en aprendizaje, la capacidad para emitir mensajes a interlocutores
diversos, y otros. Todo esto sugiere protagonismo, interacción y espíritu crítico.
5. Lograr un consenso educativo
Las transformaciones educativas planteadas aquí requieren de una gran voluntad política.
Se inscriben en un horizonte de largo plazo para dar frutos, y por tanto deben apoyarse
en un consenso plasmado en un contrato social por la educación. No pueden viabilizarse
si no es en el marco de un acuerdo amplio de múltiples agentes que permita blindar
las políticas y la progresión de la inversión en educación respecto de las contingencias
políticas y la volatilidad en el crecimiento económico.
Se trata por lo tanto de alcanzar acuerdos nacionales capaces de atravesar cam-
bios de gobierno y las turbulencias del normal debate político. Como bien lo señala
Tedesco (1995, p.183), “en una sociedad diferenciada y respetuosa de las diferencias,
pero también cohesionada a partir del acuerdo sobre ciertas reglas de juego básicas,
la concertación acerca de las estrategias educativas permite por un lado superar la
ERNESTO OTTONE y mARTIN hOPENhAyN
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Ernesto Ottone, Martín Hopenhayn
concepción según la cual la educación es responsabilidad de un solo sector, y por otro
garantizar un nivel adecuado de continuidad que exige la aplicación de estrategias de
mediano y largo plazo”.
Tal acuerdo es vital, pues se requiere de un compromiso financiero fuerte, de una
vinculación importante con el mundo empresarial, y de una participación muy activa de
la comunidad en torno a la escuela. De especial importancia es incorporar a los propios
educadores en el consenso. Esto debe lograrse a través de un sistema de incentivos que
vincule el compromiso y la calidad docente al reconocimiento tanto simbólico como
material, y mediante un acuerdo común por fortalecer la profesión docente, elevando sus
responsabilidades e instituyendo formación permanente. Pero por otro lado hay que tener
claro que el ejercicio de la docencia requiere, además de las horas efectivas de clases,
tiempos de descanso, de planificación, de capacitación en el puesto y de preparación
de clases. Recargar la labor del maestro con horas adicionales, en lugar de redistribuir
la carga horaria normal de trabajo para incorporar estas otras funciones, sólo conduce
a mayor descontento, más resistencia al cambio y no redunda en mejoramiento de la
educación. Por lo mismo, un acuerdo con los docentes tiene que contemplar, en primer
lugar, contextos laborales saludables para los propios profesores.
Hay que trascender los juicios negativos que estigmatizan a los docentes como
corporativos y anquilosados. En el marco de un consenso por la educación, la profesión
docente sólo se reubicará en la sociedad del conocimiento si es percibida como parte
de ella, como portadora de futuro, y ello significará necesariamente una transformación
profunda en el quehacer del aula, la adquisición de nuevas habilidades, y una estructura
de carrera ligada al mérito.
En conclusión, la apuesta educativa para la sociedad del conocimiento tiene que
responder a retos fuertes y acompañar un conjunto de cambios en otras esferas que le
permitan tener un verdadero impacto en la transformación social. Implica generar es-
pacios públicos más amplios de voz ciudadana que dote a todos los sectores sociales de
mayores oportunidades y establecer una relación contractual que pueda determinar de
manera regulada el alcance, el ritmo y la profundidad de las transformaciones económicas
y sociales. Significa también defender y potenciar la existencia de un ámbito público y
republicano que conviva con el mercado y la globalización generando regulaciones y
transferencia de beneficios, y asegurando la mayor igualdad de oportunidades.
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Educación y ciudadanía: los problemas subyacentes
Carlos Peña González
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, Nº 1, 2007. pp. 31-43
EDUCACIóN Y CIUDADANíA:
LOS PROBLEMAS SUBYACENTES
Education and citizenship: the underlying problems
carlos Peña González*
Resumen
En lo que sigue, examino los vínculos que median entre la escuela, por una parte, y
la ciudadanía, por la otra, deteniéndome, en especial, en las tensiones conceptuales
o ideológicas que, a la luz de la experiencia, se ponen de manifiesto una vez que
ese vínculo se hace explícito y se reconoce. El artículo muestra que en el sistema
escolar subyacen un conjunto de tensiones –entre familia y comunidad, entre relatos
homogeneizadores y diversidad de formas de vida, entre bienes privados y bienes
públicos– cuya resolución puede ser alcanzada cuando se concibe a la ciudadanía
como una forma de identidad abstracta centrada en competencias.
Palabras clave: escuela, ciudadanía, familia, comunidad, bien público
Abstract
I will herewith analyze the links that mediate within school, on the one hand, and citi-
zenship, on the other; paying special attention to the conceptual or ideological tensions
that, based on experience, are manifested once these bonds are recognized and made
explicit� Conversely, this article proves that there are a series of underlying tensions
in the school system –between family and community, between homogenizing stories
and diversity of life forms, between private and public goods– that can be resolved if
citizenship is conceived as a form of abstract identity based on competition�
Key words: school, citizenship, family, community, public good
* Abogado, Posgraduado en sociología y filosofía. Profesor de Derecho de la Universidad de Chile.
Rector de la Universidad Diego Portales, carlos.pena@udp.cl
CARLOS PEñA GONzáLEz
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Educación y ciudadanía: los problemas subyacentes
Carlos Peña González
¿De qué manera el sistema escolar fortalece a la ciudadanía en las condiciones contem-
poráneas? ¿La escuela debe cultivar la conciencia nacional y promover la homogeneidad
cultural o, en cambio, expresar la multiculturalidad? ¿Ella debe estar al servicio de la
nacionalidad o expresar las diferencias que la conciencia nacional moderna alguna vez
ahogó? ¿La educación escolar debe dejarse guiar por las preferencias familiares o, en
cambio, estar orientada por las demandas de la comunidad cívica? ¿Debemos acercar la
escuela al hogar y alejarla de la ciudad, por decirlo así, o en cambio debemos hacer lo
opuesto, es decir, alejar la escuela del hogar y acercarla a la ciudad? El sentido crítico
que es propio de la educación ¿debe cultivarse en los niños y en los jóvenes hasta hacer
relativas todas las convicciones o, en cambio, la educación debe esmerarse también
en transmitir una cierta conciencia moral a los futuros ciudadanos? En fin, ¿debemos
enseñar destrezas y conocimientos que posean una tasa de retorno, como suele decirse
hoy, para los estudiantes, o la educación escolar debe enfatizar también la obtención
de ciertos bienes públicos?
A fin de examinar los problemas que esas preguntas plantean, procederé como
sigue. En la primera parte (I) revisaré los lazos que median entre el sistema escolar y la
ciudadanía, tal como se verifican en los orígenes del sistema escolar de masas. Como
veremos, existen estrechos lazos entre ese sistema y la expansión del Estado nacional.
En alguna medida, la escuela tuvo por objeto desarrollar las competencias básicas del
ciudadano entendido como un sujeto leal a las instituciones y capaz de participar en la
formación de una voluntad común. En las condiciones contemporáneas, sin embargo,
sostendré en la segunda parte (II) que ese vínculo entre la escuela y la ciudadanía se
ve desafiado por un conjunto de tensiones que es necesario resolver a fin de favorecer
la relación entre el sistema escolar y la ciudadanía. Hacia el final obtendré algunas
conclusiones (III).
(I)
Los sistemas de educación de masas nacieron atados a la expansión del Estado nacional.
Como consecuencia de un conjunto de factores –que van desde la promoción de ideales
seculares por parte del protestantismo a la necesidad de homogeneizar la cultura para así
contar con un público leal a las instituciones que es propio del surgimiento del Estado
nacional– en muchas partes del mundo la escuela fue inescindible de la consolidación
del Estado moderno y de la aparición de la ciudadanía (Green, 1990, 111; cfr. Green,
1997; Craig, 1981). Como se ha sugerido, fue gracias a un conjunto de instituciones
culturales, entre las que se cuentan la prensa y la escuela, que los Estados transitaron
desde el ethnos al demos (Habermas, 1998, 623).
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Educación y ciudadanía: los problemas subyacentes
Carlos Peña González
Ese tránsito requirió, sobre todo, de una concepción de la ciudadanía como perte-
nencia a la nación, concebida como una comunidad de tradición cultural y de lengua.
Ello exigía un complejo proyecto de integración cultural capaz de romper con los
vínculos que ataban al individuo a las formas de vida estamentales o tradicionales. Ese
proyecto de integración legitimó, durante buena parte de la segunda mitad del siglo XIX,
la aparición del sistema escolar de masas (Egaña, 2000).
Lo anterior permite explicar por qué los sistemas escolares son todavía de provisión
mayoritariamente pública (OECD, 2005, 45); por qué la profesión docente y la institución
escolar siguen esgrimiendo como ideal legitimador su vinculación con el Estado; y por
qué existen vínculos indisolubles entre la ciudadanía y el sistema escolar.
Por supuesto, los ideales homogeneizadores que justificaron en sus inicios la
aparición de los sistemas nacionales de educación de masas no tienen hoy día la misma
vigencia de entonces y la concepción de ciudadanía se ha modificado. La pertenencia
a una tradición de lengua y cultura comunes, que se acentuó durante el XIX, ha dado
paso a la ciudadanía entendida como la capacidad para participar en la formación de
una voluntad común.
Así y todo, los vínculos entre la ciudadanía y la educación, entre la vida cívica y
la institución escolar siguen siendo muy fuertes.
Y es que en las condiciones contemporáneas no hay otra institución que, como la
escuela, permita proveer a todos los niños y niñas de una misma experiencia cognitiva
y desarrollar en ellos las virtudes y las destrezas que son indispensables para la vida
democrática. La vida democrática requiere de una experiencia común que trascienda
las formas de vida en competencia o la particularidad de la familia.
La escuela es el ámbito privilegiado de esa experiencia.
La esfera de la opinión pública que alguna vez fue erigida como una experiencia
raciocinante fue desplazada por un sistema de medios organizados como industria y
ocupados, sobre todo, de satisfacer a las audiencias (Habermas, 1994, 172 y ss). El
trabajo, que fue un lugar de encuentro en la “primera modernidad”, tiende, cada vez
más, a ser un lugar de tránsito, sin vínculos que trasciendan la relación salarial o pro-
ductiva (Beck, 1999, 364). La religión es hoy una experiencia reflexiva y casi electiva,
más que fundante. Un lugar donde la diferencia, en vez de trascenderse, se constituye
(Berger, 2005, 8).
Así entonces, hoy día la escuela sigue siendo, como lo fue en el XIX, el principal
lugar donde puede elaborarse ese sentido de pertenencia y esa lealtad a las reglas que,
según Durkheim (Durkheim, 1977, 74, 95), es imprescindible para la vida democrática.
Ya no se trata, sin embargo, como entonces, de homogeneizar la cultura sino de gestionar
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la pluralidad. La ciudadanía como pertenencia que fue propia de los Estados nacionales
del siglo XIX ha dado paso a la ciudadanía como capacidad para perseguir la propia
autonomía y participar en la formación de una voluntad común (kymlicka, 1994).
Así concebida, la ciudadanía plantea algunos obvios desafíos al sistema escolar.
Se espera de la escuela que ella provea a los recién llegados a este mundo de un primera
experiencia que rompa la incondicionalidad del hogar, que favorezca la integración
entre personas de origen distinto, que transmita un relato capaz de identificarnos como
comunidad y que enseñe los conocimientos, las virtudes y las destrezas que son indis-
pensables para la vida compartida (Comisión, 2004).
Hacer todo eso no es, sin embargo, fácil para un sistema escolar que, como el
chileno, se encuentra sometido a un conjunto de expectativas a veces incongruentes
entre sí.
En nuestro país, en efecto, esperamos que el sistema escolar contribuya a la cohe-
sión social, pero a la vez sea sensible a la diversidad cultural; que ayude a que los niños
y niñas se sometan a la experiencia de la ciudad, pero a la vez exprese las preferencias
de la familia; que provea de un relato incondicional que nos identifique, pero al mismo
tiempo inculque un espíritu crítico; que provea bienes públicos, pero incentive la pro-
secución de bienes privados.
En lo que sigue se examinan esas expectativas y la manera en que ellas dificultan
la relación entre el sistema escolar y la ciudadanía.
(II)
1. Ante todo, cabría señalar que la escuela tiene funciones de cohesión social sin las
cuales la ciudadanía, incluso en la forma reflexiva y diversa que hoy día reviste, no es
simplemente posible. Como lo señala una amplia literatura (vid. la que se muestra en
Peña, 2007), las sociedades se erigen sobre una dimensión simbólica y normativa que
hace posible la confianza y el intercambio. Esa dimensión normativa permite que cada
uno de los actores individuales se trascienda a sí mismo a la hora de cooperar y posea
lealtades hacia el resto de quienes forman parte de su misma comunidad. La literatura se
refiere con conceptos diversos a esta importante dimensión de la vida social –así ocurre
con la “conciencia moral” de Durkheim, la “integración” de Parsons o el “capital social”
de Putnam–, pero toda ella conviene en el importante papel que cumple la educación
en su mantención y en su cultivo (Putnam, 2004, 2-9; cfr. Putnam, 2002; Durkheim,
1977). Esta función que cumplen los sistemas educativos es la que parece predominar
en la expansión de la escuela durante el siglo XIX y si bien hoy día debe entenderse
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acompañada de otras de similar importancia, debe ser tenida principalmente en cuenta
a la hora de examinar los vínculos entre la ciudadanía y la educación.
Hay una serie de aspectos del sistema escolar que se vinculan muy de cerca con las
funciones de cohesión social que, como digo, son imprescindibles para la ciudadanía.
Cuán selectivo o no debe ser un sistema educativo, quién debe proveerlo de manera
predominante y cuál debe ser su forma de financiamiento, son decisiones de política
educativa para cuya adopción ha de tenerse en cuenta esta función de los sistemas edu-
cativos (Peña, 2007 a; Peña, 2007 b). Sistemas muy eficientes a la hora de incrementar
el capital humano disponible o favorecer la diversidad de proyectos educativos pueden
ser muy inadecuados desde el punto de vista de la cohesión social.
Por supuesto, promover la cohesión social en las condiciones contemporáneas
es distinto a hacerlo en el siglo XIX. Si en el diecinueve ello significaba promover la
conciencia nacional, hoy día ese mismo propósito es más complejo. Hoy las sociedades
están en medio de una paradoja: necesitan un cierto grado de convergencia normativa para
mantener sus límites y para que sus miembros cooperen entre sí, pero al mismo tiempo
valoran, más que cualquier otra época, la diversidad y la diferencia. Los sistemas edu-
cativos comprometidos con la ciudadanía deben equilibrar ambos aspectos: favorecer un
ámbito de incondicionalidad que es la base de la identidad colectiva y, al mismo tiempo,
las virtudes del diálogo y de la negociación que son imprescindibles para gestionar la
pluralidad que es inescindible de la condición contemporánea (Berger, 1998).
Desgraciadamente en nuestro país hemos olvidado, a la hora del debate, este
importante aspecto que reviste la educación. Influidos, a veces más allá de la cuenta,
por el punto de vista estrictamente neoclásico (Friedman, 1995), hemos acentuado las
ventajas de la libre elección de colegios sin advertir el perjuicio que, en ciertos contextos
sociales, ello puede causar a la cohesión. La libre elección de escuelas en sociedades
muy segregadas puede simplemente reproducir el origen familiar o las preferencias de
los padres, estropeando las lealtades ampliadas que la escuela debe promover.
2. Pero los sistemas educativos, a la hora de relacionarse con la ciudadanía, no sólo
están expuestos a ese equilibrio entre cohesión social y diversidad. También la escuela
experimenta, casi desde siempre, una cierta tensión entre familia y comunidad.
Lo que hoy día conocemos como sistema escolar –esto es, un sistema nacional de
enseñanza, con los niños divididos en clases según la edad y el grado de conocimiento,
cada una en su aula, bajo la inspiración de un sistema incremental de aprendizaje y
relativamente separado de la familia– se encuentra íntimamente atado al surgimiento
del Estado nacional, es decir, a la idea de que un grupo de seres humanos son entre sí
iguales y gozan de los mismos derechos cuando comparten una misma forma de gobierno.
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Si bien existe evidencia que el sistema de clases escolares fue usado por vez primera
en Francia a principios del siglo XVI y que los jesuitas emplearon, desde temprano, el
diseño de contenidos centralizado que más tarde llamaríamos currículum, es sólo con
el surgimiento del Estado nacional y la irrupción del sistema fabril cuando el sistema de
educación de masas a cargo principalmente del Estado, separado de la familia y orga-
nizado en base a contenidos que se deliberan centralizadamente, principia a expandirse
por Europa Occidental y de ahí hacia el resto del mundo. El sistema escolar, entonces,
nació íntimamente atado al surgimiento de la fábrica (a la separación entre unidad pro-
ductiva y unidad familiar, en suma); a la creación de una unidad política artificial, la
nación, a cuyos miembros se adscribían un conjunto de derechos; y a una visión hasta
cierto punto meritocrática del orden social, fruto, por supuesto, de la influencia de la
reforma protestante (Durkheim, 1977, 285; Goodson, 1995, 53 y ss).
En contraposición, por decirlo así, a esa inspiración original de la escuela, hoy
día ha ganado presencia, por razones diversas, una concepción más bien eugenésica de
la escuela (o un “estado de familias”, según la denominación de Gutman, 1987, 28).
Pensamos que la escuela debe responder a las preferencias de los padres, creemos que
ellos tienen derecho a escoger, a la luz de esas preferencias, entre una multiplicidad de
proyectos educativos que moldearán el alma de sus hijos y les concedemos, en fin, el
derecho a transferir ventajas de origen o de cuna a los niños, ventajas que nada tienen
que ver con el mérito.
Este cambio de énfasis desde la comunidad a la familia viene por supuesto exigido
por los cambios en los estilos de la modernización social, pero no cabe duda que se trata
de un proceso que deteriora en algún sentido la función cívica de la escuela. Hoy día
los padres, en especial los de mayores ingresos, escogen la escuela no para incorporar a
los hijos a la ciudad, sino para diferenciarlos, para que acceden a redes de las que sólo
ellos puedan disfrutar, y para proveerlos de capital simbólico y asegurarles así un lugar
expectante en la escala invisible del prestigio y del poder. Todo eso está muy bien, por
supuesto; pero no debe hacernos olvidar que las funciones cívicas de la escuela suponen
proveer a niños y a jóvenes de una experiencia de igualdad, enseñarlos a comunicarse
y a reconocer a los otros y enseñarles que sólo el desempeño determina el lugar que
deberá ocupar cada uno en la distribución de los recursos sociales.
¿Cómo mantener la autoridad de la familia sin deteriorar, por ello, la función cívica
de la escuela? es uno de los problemas que en nuestro país tenemos entre manos y que,
hasta ahora, hemos más bien eludido. Hoy día tenemos un sistema escolar que reproduce
casi con fidelidad el origen socioeconómico de los niños y que parece diseñado para
transferir ventajas de origen, y cada día, en los hechos, esperamos de la escuela que
diferencie a nuestros niños en capacidades y en estilos de vida y hacemos esfuerzos por
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acercar, incluso desde el punto de vista físico, la escuela al hogar. Nada de esto resulta
del todo consistente con las funciones cívicas de la escuela y configura, como digo, una
tensión conceptual en el sistema escolar acerca de la que los profesores, los padres y el
conjunto de los ciudadanos debieran deliberar.
3. En tercer lugar, se hace necesario caer en la cuenta de que nuestro país se ha trans-
formado profundamente y que la educación, a veces, no parece estar a la altura de esas
transformaciones. La vida cívica se encuentra expuesta hoy día a un conjunto de procesos
que están, hasta cierto punto, modificando su fisonomía. La evidencia empírica indica
que los chilenos han experimentado un profundo cambio en sus condiciones materia-
les de existencia a las que han seguido transformaciones culturales de relevancia. Las
nuevas generaciones de chilenos viven hoy día un profundo proceso de individuación,
de expansión del consumo y de deterioro de esos grupos de referencia y de todas esas
formaciones culturales –el barrio, la familia extendida, el imaginario de la nación– que
permitían trascender la propia subjetividad y establecían lealtades recíprocas (Tironi,
2005; cfr. Putnam, 1995).
Esas transformaciones modifican profundamente las bases materiales de la existencia
colectiva; pero, por sobre todo, desafían los relatos, los símbolos y las representaciones
de las que se alimenta la unidad afectiva de la nación y que son una base indispensable
para la vida cívica y para el desenvolvimiento de una política democrática (Tironi,
2005). El respaldo del grupo, un mercado interno protegido, la centralidad del Estado,
una educación ilustrada pero excluyente y una democracia sustancial pero la mayor
parte de las veces elitista (es decir, los rasgos principales del desarrollo chileno durante
buena parte del siglo XX) están siendo sustituidos hoy por una privatización del riesgo,
por una internacionalización creciente que aligera todas las certezas, por una ampliación
del sistema educacional a grupos con códigos y capitales culturales muy disímiles y por
una democracia expansiva cuyos líderes son cada día más fieles a la cultura de masas.
Todos esos son fenómenos nuevos en la sociabilidad chilena que no logran ser
recogidos por los relatos disponibles hasta hoy día en la cultura.
Aquí hay una tarea que revela la particular índole de la tarea educativa en las
sociedades humanas.
Como lo sugerí al tratar de la cohesión social, el sistema escolar es la institución
mediante la cual la sociedad perpetúa su propia existencia (cfr. Tironi, 2005; Durkheim,
1977). La educación es la encargada de la reproducción, de una generación a otra, de su
“conciencia moral”, de esa dimensión normativa y simbólica sin la que la vida social
se hace imposible. Sobre esa dimensión reposa el sentido de pertenencia que es propio
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de la vida en comunidad, la lealtad a las reglas que evitan la anomia y ese ámbito sacro
que es indispensable para la identidad colectiva.
Esas dimensiones simbólicas y normativas –hoy día desafiadas por el conjunto de
transformaciones que nuestro país ha experimentado– son las que permiten que cada
miembro de la comunidad política pueda trascender su subjetividad hasta encontrarse en
un “nosotros” que favorece la comunicación y la vida compartida, que son la base de la
vida cívica y de la experiencia ciudadana. Sin esos relatos y sin esas representaciones,
la vida colectiva deja de ser un ámbito en común, con lealtades recíprocas entre sus
miembros. Por eso una sociedad democrática vigorosa y atenta necesita desarrollar en
los más jóvenes la idea de que se trata de una empresa común, que compromete a todos
los contemporáneos, pero en la que también los que ya se fueron pusieron su parte y en
la que los que vendrán pondrán la suya. Ese tipo de compromiso cívico sobre el que se
soporta la democracia requiere que los miembros de la sociedad se sientan vinculados
con las demás personas que forman parte de su comunidad (Putnam, 1994). El logro de
ese compromiso requiere una experiencia escolar que no esté sólo guiada por la adqui-
sición de destrezas cognitivas y laborales o la obtención de redes, hábitos y creencias
que diferencien, sino que también induzca en los niños y en los jóvenes las virtudes más
básicas de la vida compartida y los provea, al mismo tiempo, de una identidad común
que les permita tejer lealtades entre sí y reconocerse como iguales.
4. En estrecha relación con lo anterior, cabría todavía identificar en la experiencia
escolar una tensión –que se manifiesta especialmente en la educación histórica– entre
sentido crítico y sentido de pertenencia o, lo que es otra manera de decir lo mismo,
una cierta tensión entre una educación cosmopolita y otra más cercana a la idea de
comunidad.
La escuela, lo sabemos, cumple muchísimas funciones, pero una de ellas es la
de entrenar a los recién venidos a este mundo en los códigos de la racionalidad y de la
crítica. Esta es una función que, por supuesto, contribuye a la democracia que, desde
siempre, ha estado atada a los ideales de la ilustración y del diálogo. Pero, como lo
enseña una amplia literatura, la racionalidad crítica, cuando no va acompañada de un
sentido cívico, puede morderse la cola y acabar deteriorando a la propia comunidad de
diálogo que la hace posible.
Este es un fenómeno que se manifiesta con especial agudeza en la educación
histórica.
Como recordé denantes, la escuela tiene, entre otras, la función de conservar y
transmitir, de generación en generación, un cierto sentido de pertenencia y una cierta
representación de nuestra historia común. Con todo, al realizar esa tarea, la escuela está,
hasta cierto punto, en medio de una paradoja: a ella le corresponde transmitir ciertas
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formas de representación, pero, al mismo tiempo, por su propia índole, está llamada a
formar a los niños y jóvenes en las rutinas y los métodos de la reflexividad y de la duda.
Debe enseñar ciertos contenidos y transmitir como naturales ciertas convenciones; pero
simultáneamente debe proveer a niños y jóvenes de una actitud crítica y reflexiva frente
a esos contenidos. La escuela contemporánea posee la función tradicional de arraigar a
los recién llegados a este mundo; pero la ilustración temprana, la racionalidad reflexiva
en condiciones modernas arriesga ser también la semilla del desarraigo.
La escuela y en particular la enseñanza histórica debe tratar, hasta cierto punto,
con esa paradoja; pero cuidando no exagerar la reflexividad hasta el punto de hacer
contingentes todos los puntos de vista y relativos todos los contenidos. La educación
histórica es clave para la educación ciudadana –ella contribuye a formar la conciencia
de comunidad y a establecer lealtades fundadas en esa misma pertenencia– y ella debe
ejercerse con plena conciencia de sus funciones sociales. La escuela –no deben olvidarlo
los educadores– no es un jardín de dudas. Incluso para dudar se requiere contar con
algunas certezas básicas e iniciales. Especialmente cuando se trata de la historia y de
las representaciones colectivas.
Para ello la educación histórica ha de tener en cuenta que, de todos los aspectos
que posee la historia, el más sorprendente es su contemporaneidad y sus vinculaciones
con la actual conciencia pública. La historia no se refiere, en verdad, a lo que ya pasó
y que hemos dejado atrás definitivamente, sino, por el contrario, la historia se refiere
a lo que está ocurriendo y que nos acompaña como si fuera una sombra. Existe una
cierta inevitable relación entre autocomprensión política y conciencia histórica, la
relación entre el modo en que nos concebimos hoy día como comunidad y el modo en
que comprendemos nuestro pasado. A fin de cuentas, lo que somos hoy día, el modo o
manera en que nos concibamos como comunidad política, determina, hasta cierto punto,
nuestra conciencia histórica.
Todo lo anterior se relaciona muy de cerca con la democracia. La democracia es a
fin de cuentas una comunidad histórica que se autogobierna y que por lo mismo reposa
sobre ciertos compromisos con los más cercanos que la escuela debe cultivar.
Los procesos de creciente individuación suelen ser presentados, sin embargo, como
una mera ampliación de la autonomía personal y, por esa vía, tienden a alentar de parte de
niños y jóvenes la conciencia de que ellos pertenecen ante todo a la comunidad de seres
humanos, a una comunidad moral que trasciende su pertenencia histórica. Este tipo de
orientación posee un valor que es digno de destacar, por supuesto. Pero también posee
algunos defectos. Una pertenencia cosmopolita es esencialmente abstracta y arriesga el
peligro de moverse en un plano puramente cognitivo incapaz de orientar la acción. De otra
parte, suele inducir una mirada permanentemente relativista e irónica hacia los grupos
sociales y hacia la propia historia que acentúa la pérdida del sentido de pertenencia. Por
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Educación y ciudadanía: los problemas subyacentes
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eso, y sin perjuicio de alentar en niños y jóvenes una cierta pertenencia universal, ese
intento debe ir a parejas –como insistiré más adelante– con una educación que acentúe
las virtudes más básicas de la vida social y desarrolle en los niños y jóvenes el sentido
de pertenencia. Es necesario ocuparse, como insistiré, de enseñar las lealtades más bá-
sicas de la vida social: no sólo la capacidad de ver en el otro un igual (como lo acentúa
la educación cosmopolita), sino también la capacidad, más elemental, de reconocer a
quienes comparten una misma historia y de sentir lealtades hacia ellos.
No se trata, por supuesto, de ahogar en niños y jóvenes la distancia crítica
hacia su propia tradición. Se trata, más bien, de estar advertidos de que ninguna vida
humana puede inventarse a sí misma ex nihilo y que sin estilos de vida heredados la
crítica y la reflexividad no pueden cumplir ninguna función. La educación no puede
olvidar esto.
5. En quinto lugar, la escuela siempre se mueve entre la necesidad de entregar compe-
tencias generales que se encaminan hacia la educación superior y que poseen una tasa de
retorno que se internaliza en los estudiantes y la necesidad de expandir conocimientos,
capacidades y destrezas que equivalen a bienes públicos.
En ese sentido, es imprescindible recordar que los contenidos curriculares deben
estar atentos al hecho de que, en las condiciones contemporáneas, es necesario alfabetizar,
por decirlo así, a niños y a jóvenes en una multiplicidad de códigos que son indispensa-
bles para su plena inserción ciudadana en el futuro. Esos códigos no son disciplinarios,
sino que derivan, por decirlo así, de nuestra membresía, de nuestra común pertenencia
a la comunidad política en que se desenvuelve nuestra vida.
Se hace necesario, por ejemplo, promover en la escuela una conciencia alerta
acerca de la importancia de los derechos humanos y del lugar que les corresponde
al interior de nuestra comunidad política. Así lo demanda, sobra decirlo, la historia
reciente de nuestro país que ha puesto de manifiesto, con dolor, cuán frágiles, y a la
vez cuán imprescindibles son esos derechos. En el mismo sentido, es imprescindible
mejorar los niveles de alfabetización política, económica y jurídica de nuestros niños y
jóvenes. Una comunidad política hace descansar su identidad sobre el respeto a ciertos
principios en cada una de esas áreas, que la educación debe esmerarse en esparcir hacia
las nuevas generaciones.
Pero, por sobre todo, la educación ha de cultivar en niños y jóvenes las virtudes
más básicas que son indispensables para la vida compartida.
Nada sacaría la escuela con proveer a niños y jóvenes de una ilustración concep-
tual, incluso exhaustiva, si, al mismo tiempo, no se esmera, en el continuo de su trato
cotidiano con los alumnos, en ayudarlos a desarrollar las disposiciones del carácter y las
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destrezas prácticas que constituyen a un ciudadano reflexivo, respetuoso y participativo.
Si la escuela se ocupa de la ciudadanía, no es para que los niños y los jóvenes sepan
más. Es sobre todo para que sean mejores. Porque, en definitiva, la educación no debe
olvidar que las disposiciones más exigentes, como la de la ciudadanía, reposan y se
apoyan sobre el desarrollo de virtudes más simples y más elementales. El respeto por
las instituciones públicas, pero, al mismo tiempo, el desarrollo de un hábito reflexivo
y crítico hacia ellas, sólo puede ser alcanzado si se cultiva el respeto al maestro, a los
procedimientos de la escuela y al diálogo. De esa forma, la escuela podrá ser un germen
de ciudadanía responsable, en el doble sentido de respeto del orden que hace posible la
convivencia civilizada y de atención a su permanente perfeccionamiento.
(III)
El sistema escolar chileno experimenta hoy un conjunto de fenómenos que explican
parte de las tensiones a las que se ve expuesto y que acabamos de revisar. Expandió su
acceso hasta brindar hoy una esperanza de escolaridad que está apenas por debajo de los
países desarrollados (OECD, 2005); sirve a una sociedad que ha transformado de manera
muy radical sus condiciones materiales de existencia (Tironi, 2003); y se desenvuelve
en una comunidad cuyos relatos identitarios, desde la clase a la nación, son cada día
menos firmes (PNUD, 2002). Los casi diez mil centros educativos del país acogen hoy
en sus aulas a niños y niñas provenientes de diversos sectores sociales, provistos de
capitales culturales y biografías muy disímiles; sirven a familias que están dispuestas
a destinar una parte cada vez más importante de la renta familiar a la educación de sus
hijos; y deben transmitir una “conciencia moral” que, a diferencia de la de hace apenas
veinte años, está en reelaboración. Todo eso explica, hasta cierto punto, que, como
hemos visto, el sistema escolar deba, a la vez, orientarse hacia la cohesión social y la
diversidad; a la comunidad política y la familia; a los relatos colectivos asociados a la
patria y a aquellos que confieren sentido a la individuación; a la producción de bienes
privados y de bienes públicos.
Ese conjunto de expectativas, hasta cierto punto inconsistentes, han de tenerse
especialmente en cuenta a la hora de examinar las relaciones entre el sistema escolar
y la ciudadanía.
Mientras en el siglo XIX la educación tuvo, ante todo, funciones políticas de ho-
mogeneidad cultural, derivadas de una concepción de la ciudadanía como pertenencia a
una comunidad política, la nación, ello ya no ocurre en las sociedades contemporáneas
expuestas a una mayor diversidad de las formas de vida y a una mayor individuación
de sus miembros.
CARLOS PEñA GONzáLEz
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El desafío de la formación ciudadana es hoy día más complejo. Y es que hoy día,
a diferencia de lo que ocurre en los orígenes del sistema escolar, la ciudadanía ya no
equivale a la simple pertenencia a una comunidad política. La ciudadanía hoy supone un
sentido de pertenencia a un nivel más abstracto que el de la tradición y lengua comunes
(por eso hoy no resulta opuesta a la multiculturalidad); un cierto status en la comunidad
política (conferido por un puñado de derechos de diversa índole); y un conjunto de
capacidades para participar en la formación de una voluntad común (asociadas a los
procesos de la vida democrática).
Hacer frente a la ciudadanía en condiciones contemporáneas supone, entonces,
concebir el sistema escolar de manera más diferenciada de lo que enseña la ideología
que lo legitimó durante la segunda mitad del siglo XIX; pero también de manera más
compleja de lo que promueve la perspectiva neoclásica y de capital humano que en
nuestro país ha sido hasta ahora predominante.
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Desafíos eclesiales y culturales a la identidad de la educación católica en tiempos de globalización
Héctor Vargas Bastidas
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, Nº 1, 2007. pp. 45-63
* Obispo de Arica, Presidente del área de Educación de la Conferencia Episcopal de Chile, hvargas@
episcopado.cl
DESAFíOS ECLESIALES Y CULTURALES A
LA IDENTIDAD DE LA EDUCACIóN CATóLICA
EN TIEMPOS DE GLOBALIZACIóN
Ecclesiastical and cultural challenges of catholic
education in the globalization era
†Héctor varGas Bastidas, sdB*
Resumen
Nos toca educar en tiempos de globalización, fenómeno en el que nuestro país se
encuentra sumergido. Fenómeno real y complejo, que propicia una acelerada inte-
racción e incide en todos los ámbitos de la vida humana. Pero es una globalización
“asimétrica” de antivalores que provoca una verdadera revolución en el ámbito de la
cultura, y por ende al de la educación, ya que tiende a alterar la identidad cultural de
casi todos los pueblos; y por cierto plantea grandes desafíos. Nuestra cosmovisión
cristiana se aproxima al fenómeno de la globalización desde los criterios fundamentales
de la dignidad de la persona humana. De ahí que sea imperativo para los educadores
católicos humanizar la globalización y globalizar la solidaridad.
Palabras clave: globalización, cosmovisión cristiana, desafíos educativos, valores,
humanización
Abstract
We are educating in the era of globalization and our country is immersed in it too�
This real, complex phenomenon favors hectic interactions and influences human life
in all its dimensions� however, this is an “asymmetric” globalization of anti-values
that causes a true revolution in the cultural aspects, thus the educational ones, for it
tends to alter almost every people’s cultural identity and it certainly sets great chal-
lenges� Our Christian world-view approaches globalization from the fundamental
criteria of human dignity� hence, it is mandatory that Catholic educators humanize
globalization and globalize solidarity�
Key words: globalization, Christian world-view, educational challenges, values,
humanization.
héCTOR vARGAS BASTIDAS
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Héctor Vargas Bastidas
El concepto de educación
Para comprender bien la misión específica de la educación católica conviene partir de
una reflexión sobre el concepto de “educación”, teniendo presente que si no es “educa-
ción” y no reproduce los elementos característicos de ésta, tampoco puede aspirar a ser
educación “católica”
1
. Toda educación, en efecto, está llamada a transformarse, ante
todo, en lugar privilegiado de formación y promoción integral, mediante la asimilación
sistemática y crítica de la cultura, cosa que logra mediante un encuentro vivo y vital con
el patrimonio cultural. Esto supone que tal encuentro se realice en la escuela en forma
de elaboración, es decir, confrontando e insertando los valores perennes en el contexto
actual. En realidad, la cultura para ser educativa debe insertarse en los problemas del
tiempo en el que se desarrolla la vida del joven. De esta manera, las distintas disciplinas
han de presentar no sólo un saber que adquirir, sino también valores que asimilar, y
verdades que descubrir (Aparecida 343).
Es decisivo que todo miembro de la comunidad educativa tenga presente tal visión
de la realidad, visión que se funda, de hecho, en una escala de valores en la que se cree
y que confiere a maestros y adultos autoridad para educar. No se puede olvidar que se
enseña para educar, o sea, para formar al hombre desde dentro, para liberarlo de los
condicionamientos que pudieran impedirle vivir plenamente como hombre.
Los Pastores de América Latina reunidos en la Asamblea de Santo Domingo afir-
maban, en efecto, que “ningún maestro educa sin saber para qué educa, y que a su vez
siempre existe un proyecto de hombre encerrado en todo proyecto educativo; y que este
proyecto vale según construya o destruya al educando. Este es el valor educativo”
2
.
En consecuencia, constituye una responsabilidad estricta de la escuela, en cuanto
institución educativa, poner de relieve la dimensión ética y religiosa de la cultura,
precisamente con el fin de activar el dinamismo espiritual del sujeto y ayudarle a
alcanzar la libertad ética que presupone y perfecciona a la psicológica. Pero no se da
libertad ética sino en la confrontación con los valores absolutos de los cuales depende
el sentido y el valor de la vida del hombre. Se dice esto, porque, aun en el ámbito de
la educación, se manifiesta la tendencia a asumir la actualidad como parámetro de
los valores, corriendo así el peligro de responder a aspiraciones transitorias y super-
ficiales y perder de vista las exigencias más profundas del mundo contemporáneo.
La educación, en definitiva, humaniza y personaliza al ser humano cuando logra que
éste desarrolle plenamente su pensamiento y su libertad, haciéndolo fructificar en
1
Sagrada Congregación para la Educación Católica, La Escuela Católica, Nº 25. Roma, 1977. En
adelante (E.C).
2
Consejo Episcopal Latinoamericano, Documento Conclusivo de la Asamblea General de Santo
Domingo, Nº 265. 1968. En adelante (S.D).
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hábitos de comprensión y de comunión con la totalidad del orden real, por los cuales
el mismo ser humano humaniza su mundo, produce cultura, transforma la sociedad y
construye la historia
3
.
Lo anterior supone formar personalidades fuertes y responsables, capaces de hacer
opciones libres y justas. Formación a través de la cual los jóvenes se capacitan para abrirse
progresivamente a la realidad y formarse una determinada concepción de la vida.
Así configurada, la educación supone no solamente una elección de valores culturales,
sino también una elección de valores de vida que deben estar presentes de manera operante.
La educación, entonces, se transforma en una actividad humana del orden de la cultura,
la cual tiene una finalidad esencialmente humanizadora. Se comprende, por lo tanto, que
el objetivo de toda educación genuina es el de humanizar y personalizar al hombre, sin
desviarlo, antes bien, orientándolo hacia su fin último que trasciende la finitud esencial
de la persona. La educación, en consecuencia, resultará más humanizadora en la medida
en que más se abra a la trascendencia, es decir, a la Verdad y al Sumo Bien.
El carácter específico de la educación católica
Después de haber señalado de modo muy sintético algunas características sobre la identi-
dad de la educación en general, es posible ahora concentrar la atención en aquello que la
especifica como católica. Hoy como en el pasado, algunas instituciones educativas que se
dicen católicas pareciera que no responden plenamente al proyecto educativo que debería
distinguirlas y, por lo tanto, no cumplen con las funciones que la Iglesia y la sociedad ten-
drían derecho a esperar de ellas. Lo que falta muchas veces a los católicos que trabajan en
las mencionadas instituciones, en el fondo es, quizás, una clara conciencia de la identidad
católica de las mismas y la audacia para asumir todas las consecuencias que se derivan de
su diferencia respecto de otro tipo de centros de formación. Por tanto, se debe reconocer
que su tarea se presenta como ardua y compleja, sobre todo hoy, cuando el cristianismo
debe ser encarnado en nuevas formas de vida por las transformaciones que tienen lugar
en la Iglesia y en la sociedad, particularmente a causa del pluralismo y de la tendencia
creciente a marginar el mensaje cristiano. Lo que la define en este sentido es su referencia
a la concepción cristiana de la realidad. Jesucristo es el centro de tal concepción
4
.
Cuando hablamos de una educación cristiana, por lo tanto, hablamos de que el
maestro educa hacia un proyecto de persona en el que viva Jesucristo; hay muchos va-
lores; pero estos valores nunca están solos, siempre forman una constelación ordenada
3
Consejo Episcopal Latinoamericano, Documento Conclusivo Asamblea General de Puebla,
Nº 1025. 1979. En adelante (P).
4
E.C., 65-66.
héCTOR vARGAS BASTIDAS
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explícita e implícitamente. Si la ordenación tiene como fundamento y término a Cristo,
entonces esta educación está recapitulando todo en Cristo y es una verdadera educación
cristiana; si no, puede hablar de Cristo, pero corre el riesgo de no ser cristiana
5
. Se
da de este modo una compenetración entre los dos aspectos. Lo cual significa que no
se concibe que se pueda anunciar el Evangelio sin que éste ilumine, infunda aliento y
esperanza, e inspire soluciones adecuadas a los problemas de la existencia del hombre;
ni tampoco que pueda pensarse en una verdadera promoción del hombre sin abrirlo a
Dios y anunciarle a Jesucristo
6
.
De este modo, estamos en condiciones de afirmar que en el proyecto educativo
católico, Cristo el Hombre perfecto es el fundamento, en donde todos los valores
humanos encuentran su plena realización y de ahí su unidad: El revela y promueve el
sentido nuevo de la existencia, y la transforma capacitando al hombre y a la mujer a
vivir de manera divina, es decir, a pensar, querer y actuar según el Evangelio, haciendo
de las bienaventuranzas la norma de su vida. Precisamente por la referencia explícita,
y compartida por todos los miembros de la comunidad escolar, a la visión cristiana
–aunque sea en grado diverso, y respetando la libertad de conciencia y religiosa de los
no cristianos presentes en ella– es por lo que la educación es “católica”, porque los
principios evangélicos se convierten para ella en normas educativas, motivaciones inte-
riores y al mismo tiempo en metas finales. Este es el carácter específicamente católico
de la educación. Jesucristo, pues, eleva y ennoblece a la persona humana, da valor a
su existencia y constituye el perfecto ejemplo de vida y la mejor noticia, propuesto por
los centros de formación católica a los jóvenes
7
.
Dentro del mundo pluralista de hoy, el educador católico está llamado, entonces,
a guiarse conscientemente en su tarea por la concepción cristiana del hombre en co-
munión con el magisterio de la Iglesia. Concepción que, incluyendo la defensa de los
derechos humanos, coloca a la persona en la más alta dignidad, la de hijo de Dios; en
la más plena libertad, liberado por Cristo del pecado mismo; en el más alto destino,
la posesión definitiva y total del mismo Dios por el amor. Lo sitúa en la más estrecha
relación de solidaridad con los demás hombres por el amor fraterno y la comunidad
eclesial; lo impulsa al más alto desarrollo de todo lo humano, porque ha sido constituido
señor del mundo por su propio Creador; le da, en fin, como modelo y meta a Cristo,
Hijo de Dios encarnado, perfecto Hombre, cuya imitación constituye para el hombre
fuente inagotable de superación personal y colectiva. De esta forma, el educador ca-
tólico, como bien afirmaba Paulo VI, puede estar seguro de que hace al hombre más
5
S.D., 265.
6
Juan Pablo II, Carta Apostólica Iuvenum Patris, con ocasión del centenario de la muerte de San
Juan Bosco, Roma, 1988, Nº 10.
7
E.C., 34.
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hombre. Corresponderá, sobre todo, al educador laico comunicar existencialmente a sus
alumnos que las personas inmersas cotidianamente en lo terrenal, aquellas que viven la
vida propia del mundo, y por eso constituye la inmensa mayoría de la familia humana,
están en posesión de tan excelsa dignidad
8
.
Contenidos y fines distintivos de la educación católica
Estas premisas permiten indicar las tareas y explicitar los contenidos de la educación
católica. Las tareas se polarizan en la síntesis entre cultura y fe, y entre fe y vida; tal
síntesis se realiza mediante la integración de los diversos contenidos del saber humano,
especificado en las distintas disciplinas, a la luz del mensaje evangélico, y mediante el
desarrollo de las virtudes que caracterizan al cristiano.
Síntesis entre fe y cultura
Al proponerse promover entre los alumnos la síntesis entre fe y cultura a través de la
enseñanza, la educación católica parte de una concepción profunda del saber humano
en cuanto tal, y no pretende en modo alguno desviar la enseñanza y los aprendizajes
del objetivo que le corresponde en la educación escolar, superior o no formal
9
. En este
contexto se cultivan todas las disciplinas con el debido respeto al método particular de
cada una. Sería erróneo considerar estas disciplinas como simples auxiliares de la fe
o como medios utilizables para fines apologéticos. Ellas permiten aprender técnicas,
conocimientos, métodos intelectuales, actitudes morales y sociales que capaciten al
alumno para desarrollar su propia personalidad e integrarse como miembro activo en
la comunidad humana. Presentan, pues, no sólo un saber que adquirir, sino también
valores que asimilar y en particular verdades que descubrir.
Dentro de esta forma de concebir la integración fe-cultura, es que nace la respon-
sabilidad de la educación católica de consagrarse sin reservas a la causa de la verdad,
distinguiéndose por su libre búsqueda de toda la verdad acerca de la naturaleza, del
hombre y de Dios. Nuestra época, en efecto, tiene necesidad urgente de esta forma de
servicio desinteresado que es el de proclamar el sentido de la verdad, valor fundamental
sin el cual desaparecen la libertad, la justicia y la dignidad del hombre
10
.
8
Sagrada Congregación para la Educación Católica, El laico educador, testigo de fe en la escuela,
Roma, 1982. Nº 18. En adelante (L.E.).
9
E.C., 38.
10
Juan Pablo II, Constitución Apostólica Ex Corde Ecclesiae, sobre las Universidades Católicas.
Roma, 1990. Nº 4; En adelante (E.C.E.).
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Héctor Vargas Bastidas
De esta manera, una institución de educación católica, considera las distintas cien-
cias humanas no sólo como un saber a adquirir, sino también como valores a asimilar y,
en particular, como una verdad que hay que descubrir. En la medida en que las diversas
materias se cultivan y se presentan como expresión del espíritu humano que, con plena
libertad y responsabilidad busca el bien, ellas son ya en cierta manera cristianas, porque
el descubrimiento y el reconocimiento de la verdad orienta al hombre a la búsqueda
de la Verdad total, que el Dios. El maestro, preparado en la propia disciplina, y dotado
además de sabiduría cristiana, trasmite al alumno el sentido profundo de lo mismo que
enseña y lo conduce, trascendiendo las palabras, al corazón de la verdad total. Este
saber, sin embargo, no es único ni uniforme, menos aún en la cultura actual, en donde
el saber aumenta a diario y se incrementa la especialización del conocimiento. Por lo
tanto, la investigación en la educación católica busca lograr la necesaria integración de
todo el saber como una tarea permanente y siempre perfeccionable. Iluminados por la
filosofía y la teología, los constructores del currículo de un proyecto educativo católico
deben esforzarse constantemente en determinar el lugar que le corresponde y el sentido
de cada una de las diversas disciplinas en el marco de una visión de la persona humana y
del mundo iluminada por el Evangelio, y, consiguientemente, por la fe en Cristo-Logos
como centro de la creación y de la historia
11
.
Promoviendo dicha integración, la educación católica debe comprometerse, más
específicamente, en el diálogo entre fe y razón, de modo que se pueda ver más profun-
damente cómo fe y razón se encuentran en la única verdad. Aunque conservando cada
disciplina su propia identidad y sus propios métodos, este diálogo pone en evidencia
que “la investigación metódica en todos los campos del saber, si se realiza de una
forma auténticamente científica y conforme a las leyes morales, nunca será en realidad
contraria a la fe, porque las realidades profanas y las de la fe tienen su origen en el
mismo Dios”
12
. La vital interacción de los dos distintos niveles de conocimiento de la
única verdad conduce a un amor mayor de la verdad misma y contribuye a una mejor
comprensión de la vida humana y del fin de la creación.
La teología desempeña un papel particularmente importante en la búsqueda
de esta síntesis del saber, como también en el diálogo entre fe y razón. Ella presta,
además, una ayuda a todas las otras disciplinas en su búsqueda de significado, no
sólo ayudándoles a examinar de qué modo sus descubrimientos influyen sobre las
personas y la sociedad, sino dándoles también una perspectiva y una orientación que
no están contenidas en sus metodologías propias. A su vez, la interacción con estas
otras disciplinas y sus hallazgos enriquece a la teología, proporcionándole una mejor
11
E.C.E., 41.
12
Concilio Vaticano II, Constitución Apostólica Gaudium et Spes. Roma, 1963. Nº 36.
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comprensión del mundo de hoy y haciendo que la investigación teológica se adapte
mejor a las exigencias actuales
13
.
Así, mientras cada disciplina se enseña de manera sistemática y según sus propios
métodos, la interdisciplinariedad, apoyada por la contribución de la filosofía y de la
teología, ayuda a los estudiantes a adquirir una visión orgánica de la realidad y a de-
sarrollar un deseo incesante de progreso intelectual. En la comunicación del saber se
hace resaltar cómo la razón humana en su reflexión se abre a cuestiones siempre más
vastas, y cómo la respuesta completa a las mismas proviene de lo alto a través de la fe.
Además, las implicaciones morales, presentes en toda disciplina, son consideradas como
parte integrante de la enseñanza de la misma disciplina; y esto para que todo el proceso
educativo esté orientado, en definitiva, al desarrollo integral de la persona
14
.
Síntesis entre fe y vida
Fundada en la asimilación de los valores objetivos, la enseñanza, en su dimensión
apostólica, no se limita a la síntesis entre fe y cultura, sino que tiende a realizar en el
alumno una síntesis personal entre fe y vida.
Para lograr esta síntesis en la persona del alumno, la Iglesia –consciente de que
no basta ser bautizado para ser cristiano, sino que se requiere vivir y obrar conforme
al Evangelio– sabe que el hombre necesita ser formado en un proceso de continua
conversión para que por medio de las virtudes teologales llegue a ser aquello que Dios
quiere que sea. Ella enseña a los jóvenes a dialogar con Dios en las diversas situaciones
de su vida personal. Los estimula a superar el individualismo y a descubrir, a la luz de
la fe, que están llamados a vivir, de una manera responsable, una vocación específica
en un contexto de solidaridad con los demás hombres. La trama misma de la humana
existencia los invita, en cuanto cristianos, a comprometerse en el servicio de Dios en
favor de los propios hermanos y a dar testimonio del amor de Dios, transformando el
mundo para que venga a ser una digna morada de los hombres
15
.
En el desempeño de su misión específica, que consiste en trasmitir de modo sis-
temático y crítico la cultura a la luz de la fe y de educar el dinamismo de las virtudes
cristianas, promoviendo así la doble síntesis entre cultura y fe, y fe y vida, la educación
católica es consciente de la importancia que tiene la enseñanza de la doctrina evangélica
tal como es trasmitida por la Iglesia Católica. Ese es, pues, el elemento fundamental de
13
E.C.E., 19.
14
E.C.E., 20.
15
E.C., 45.
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Héctor Vargas Bastidas
la acción educadora, dirigido a orientar al alumno hacia una opción consciente, vivida
con empeño y coherencia.
En este sentido, es necesario subrayar que la presentación y anuncio de la Buena
Nueva de la salvación no puede limitarse sólo a las clases de religión, o a algunos
cursos y seminarios de teología, o a determinadas celebraciones litúrgicas, o a espo-
rádicas publicaciones sobre fe y evangelización, o a opcionales actividades pastorales
y de servicio. Ella ha de ser propuesta en todos los centros de formación católicos de
una manera explícita, orgánica y sistemática, para evitar que se cree en el alumno un
desequilibrio entre la cultura profana y la cultura religiosa. Una enseñanza tal, difiere
fundamentalmente de cualquier otra, porque, si bien respeta la libertad de conciencia
y grados de respuesta de cada uno, no se propone como fin una simple adhesión inte-
lectual a la verdad religiosa, sino el entronque personal de todo el ser con la persona
de Cristo
16
.
Según su propia naturaleza, la Universidad Católica presta en este sentido una
importante ayuda a la Iglesia en su misión evangelizadora. Se trata de un vital testi-
monio de orden institucional de Cristo y su mensaje, tan necesario e importante para
las culturas impregnadas por el secularismo. Así, la forma en que todas las actividades
fundamentales de una universidad católica deberán vincularse y armonizarse con la
misión evangelizadora de la Iglesia, se llevan a cabo a través de una investigación rea-
lizada a la luz del mensaje cristiano, que ponga los nuevos descubrimientos humanos
al servicio de las personas y de la sociedad; la formación dada en un contexto de fe,
que prepare personas capaces de un juicio racional y crítico, y conscientes de la digni-
dad trascendental de la persona humana; la formación profesional que comprenda los
valores éticos y la dimensión de servicio a las personas y a la sociedad; el diálogo con
la cultura, que favorezca una mejor comprensión de la fe; la investigación teológica,
que ayude a la fe a expresarse en lenguaje moderno. La Iglesia, porque es cada vez más
consciente de su misión salvífica en este mundo, quiere sentir estos centros cercanos a
sí misma, desearía tenerlos presentes y operantes en la difusión del mensaje auténtico
de Cristo
17
.
Desde esta base evangelizadora, la escuela católica está llamada a estructurarse
como sujeto eclesial, es decir, como lugar de auténtica y específica acción pastoral.
Ella comparte la misión evangelizadora de la Iglesia, y es lugar privilegiado en el que
se realiza la educación cristiana. Ella es verdadero y propio sujeto eclesial en razón de
su acción escolar, en la que se funden armónicamente fe, cultura y vida. Es preciso, por
tanto, reafirmar con fuerza que la dimensión eclesial no constituye una característica
16
E.C., 50.
17
E.C.E., 49.
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Héctor Vargas Bastidas
yuxtapuesta, sino que es cualidad propia y específica, carácter distintivo que impregna
y anima cada momento de la acción educativa, parte fundamental de su misma identidad
y punto central de su misión. La promoción de tal dimensión es el objetivo de cada uno
de los elementos que integran la comunidad educativa. En virtud, pues, de su identidad
la escuela católica es lugar de verdadera experiencia eclesial, a condición de que se dé
en plena comunión con la pastoral orgánica de la que la comunidad cristiana del sector
es necesariamente la matriz
18
.
La originalidad de la comunidad educativa cristiana
Todas las escuelas católicas están llamadas a realizar la comunidad educativa y pasto-
ral. Ella involucra, en clima de familia, a jóvenes y adultos, a padres de familia y a los
educadores de tal manera, que ésta pueda transformarse en una auténtica experiencia
de Iglesia, reveladora del plan de Dios. “En cuanto auténtica comunidad eclesial y
centro de evangelización, asume su rol de formadora de discípulos y misioneros en
todos sus estamentos. Desde allí, en comunión con la comunidad cristiana del sector,
promueve un servicio pastoral en la zona en que se inserta, especialmente de los jó-
venes, la familia, la catequesis y promoción humana de los pobres” (Aparecida, 353).
La comunidad educativa, en efecto, es una instancia decisiva para la evangelización.
El esfuerzo de unidad, vivido en el espíritu evangélico, es ya de por sí testimonio vivo,
más que una forma eficaz de anuncio. Más que por una formal organización de roles
y funciones –que no deben faltar– se caracteriza por el espíritu que la anima y por el
clima de familia. Pero en definitiva a lo que más se tiende es a que sea una comunidad
de fe, donde Dios se hace presente y se comunica, donde hay capacidad de anuncio y
fuerza de testimonio, donde se hace un auténtica experiencia e Iglesia como lugar de
comunión y participación, en modo que los jóvenes puedan experimentar los valores de
la comunión humana y cristiana con Dios y con los hermanos. Por ello es una realidad
siempre en crecimiento, que se forma y progresa.
Por todos estos motivos, los centros de formación católicos deben convertirse
en “lugares de encuentro de aquellos que quieren testimoniar los valores cristianos
en toda la educación”. Como toda otra institución educativa, y más que ninguna otra,
la católica debe constituirse en comunidad que tienda a la transmisión de valores de
vida. Porque su proyecto, como se ha visto, tiende a la adhesión a Cristo, medida de
todos los valores, en la fe. Pero la fe se asimila, sobre todo, a través del contacto con
personas que viven cotidianamente la realidad: la fe cristiana nace y crece en el seno
18
Sagrada Congregación para la Educación Católica, La Escuela Católica en los Umbrales del Tercer
milenio� Roma, 1997. Nº 11-12.
héCTOR vARGAS BASTIDAS
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de una comunidad
19
. Todo ello exige la construcción de un currículo evangelizador
(Aparecida, 352).
La dimensión comunitaria de la educación católica viene, pues, exigida no sólo por
la naturaleza del hombre y la del proceso educativo, como ocurre en las demás escuelas,
sino por la naturaleza misma de la fe. Consciente de sus limitaciones para responder a
los compromisos que se derivan de su propio proyecto educativo, la institución educativa
católica sabe que ella constituye una comunidad que debe alimentarse y confrontarse
con las fuentes de las que se deriva la razón de su existencia: la Palabra salvífica de
Cristo, tal como se expresa en la Sagrada Escritura, en la Tradición sobre todo litúrgica
y sacramental, y en la existencia de aquellos que la han vivido o la viven actualmente.
55. Sin esta constante referencia a la Palabra y el encuentro siempre renovado con Cristo,
la educación católica se alejaría de su fundamento
20
.
De este modo, la acogida a los grandes valores del proyecto educativo católico
cala más hondo cuando lo que involucra al joven no es sólo una persona, sino todo un
ambiente lleno de vida y de propuestas. Las relaciones marcadas por la confianza y el
espíritu de familia, la alegría y la fiesta acompañadas por el trabajo y la reflexión seria
y responsable, las expresiones libres y múltiples del protagonismo juvenil, así como la
fraterna presencia de educadores cercanos, que saben hacer propuestas que respondan
a los intereses de los jóvenes y al mismo tiempo sugieren opciones de valores y de
fe, constituyen características claves desde las cuales iniciar o continuar el camino de
educación en la fe de una comunidad educativa católica.
En sus últimas Orientaciones los Obispos chilenos, en efecto, han dicho: “Especial
atención se debe dar a los centros educativos donde se imparte la educación católica,
sean éstos de enseñanza básica, media o de estudios superiores. En ellos la comunidad
educativa debe ser la instancia pastoral que vele por la consistencia de la educación en
la fe doctrinal, sacramental, litúrgica y caritativa. Lo anterior supone una comunidad
educativa que procure vivir los criterios del Evangelio, que celebre la liturgia –aun
dominical–, que se solidarice con los pobres y que esté atenta a las necesidades de sus
miembros. En este sentido “es oportuno recordar, en sintonía con el Concilio Vaticano
II, que la dimensión comunitaria de los centros católicos no es una característica psi-
cológica, sino que también tiene un fundamento teológico”
21
.
En este estilo de comunidad, es fundamental tener siempre presente el rol que le
cabe tanto a los educadores como a los padres de familia.
19
E.C., 53.
20
E.C., 54.
21
Conferencia Episcopal de Chile, Orientaciones Pastorales 2000-2005, Nº 114.
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 45-63
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En efecto, es evidente que semejante orientación de la enseñanza no depende tanto
de la materia o de los programas, sino principalmente de las personas que los imparten.
Mucho dependerá de la capacidad de los maestros el que el proceso de enseñanza-
aprendizaje llegue a ser una escuela de fe, es decir, una transmisión del mensaje cristiano.
La síntesis entre cultura y fe se realiza gracias a la armonía orgánica de fe y vida en la
persona de los educadores. La nobleza de la tarea a la que han sido llamados reclama
que, a imitación del único Maestro Cristo, ellos revelen el misterio cristiano no sólo
con la palabra sino también con sus mismas actitudes y comportamiento
22
. A su vez,
los docentes católicos están llamados a esforzarse por mejorar cada vez más su propia
competencia y por encuadrar el contenido, los objetivos, los métodos, experiencias de
los aprendizajes y el resultado de sus investigaciones en sus respectivas disciplinas,
en el contexto de una coherente visión cristiana del mundo. Desde esta perspectiva, se
puede afirmar que la enseñanza puede formar el espíritu y el corazón del alumno, y
disponerlo a adherirse a Cristo de una manera personal y con toda la plenitud de una
naturaleza humana enriquecida por la cultura
23
.
El educador laico católico, por tanto, es aquel que ejercita su ministerio en la
Iglesia viviendo desde la fe su vocación secular en la estructura comunitaria de una
institución educativa, con la mayor calidad profesional posible y con una proyección
apostólica de esa fe en la formación integral del hombre, en la comunicación de la
cultura, en la práctica de una pedagogía de contacto directo y personal con el alumno y
en la animación espiritual de la comunidad educativa a la que pertenece y de aquellos
estamentos y personas con los que la comunidad educativa se relaciona. El educador
laico debe estar profundamente convencido de que entra a participar en la misión san-
tificadora y educadora de la Iglesia, y, por lo mismo, no puede considerarse al margen
del conjunto eclesial
24
.
Educar a los jóvenes en la fe debe ser para todo educador católico trabajo y oración.
Ha de estar consciente que trabajando por la salvación de la juventud vive y manifiesta
a sus alumnos la paternidad de Dios, que precede a toda criatura con su providencia,
la acompaña con su presencia y la salva entregando día a día la propia vida. Santos
educadores nos enseñan a reconocer la presencia operante de Dios en nuestro quehacer
educativo y a sentirla como vida y amor.
De este modo, los educadores cristianos están llamados a creer que Dios ama a los
jóvenes, que Jesús quiere compartir su vida con ellos, que son la esperanza de un futuro
nuevo y llevan ocultas en sus anhelos las semillas del Reino; que el Espíritu Santo se
hace presente en los jóvenes y que por medio de ellos quiere edificar una comunidad
22
E.C., 43.
23
E.C.E., 22.
24
L.E., 24.
héCTOR vARGAS BASTIDAS
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humana y cristiana más auténtica; que Dios nos está esperando en los jóvenes para
ofrecernos la gracia del encuentro con él y disponernos a servirle en ellos, reconociendo
su dignidad y educándolos en la plenitud de la vida. Tal ha de ser la fe que debe estar
en el origen de la vocación de servicio de un educador cristiano y que motiva su vida
y todas sus actividades educativas
25
.
Puesto que los padres han dado la vida a los hijos, tienen la gravísima obligación
de educar a la prole y, por lo tanto, hay que reconocerlos como los primeros y principales
educadores de sus hijos. Este deber de la educación familiar es de tanta trascendencia, que
cuando falta, difícilmente podrá suplirse. Es, pues, deber de los padres crear un ambiente de
familia animado por el amor, por la piedad hacia Dios y hacia los hombres, que favorezca
la educación íntegra personal y social de los hijos. La familia es, por tanto, la primera es-
cuela de las virtudes sociales, que todas las sociedades necesitan
26
. Por lo tanto, los padres
de familia no pueden quedar marginados del proceso educativo. Es urgente ayudarles a
tomar conciencia de sus derechos y deberes y facilitarles la participación directa en las
actividades y aún en sus organizaciones propias
27
. Es por ello que toda tarea educadora
debe capacitar a la familia a fin de permitirle ejercer esa misión
28
.
La globalización como contexto actual
La identidad de la educación católica, sin embargo, no constituye algo estático, sino
que constituye una enorme riqueza que debe renovarse permanentemente, en modo de
dar respuesta a las grandes ansias, interrogantes y búsquedas de cada nueva generación.
Ello le exige a nuestras instituciones educativas vivir con pasión la hora presente, lo
cual implica escuchar los gemidos del Pueblo de Dios y de la humanidad, e interpretar
el tiempo actual desde la Palabra de Dios, en particular desde la Palabra hecha carne,
es decir, desde Jesús, el Hijo de Dios Vivo.
Constatamos, en este sentido, que nos toca educar en tiempos de globalización,
fenómeno en el que nuestro país se encuentra sumergido. Fenómeno real y complejo,
que propicia una acelerada interacción entre los pueblos y los países del mundo, inci-
diendo fuertemente en el ámbito de la economía y el trabajo, del comercio y las finanzas
internacionales, de las comunicaciones y las culturas del planeta. Incide, en una palabra,
en casi todos los ámbitos de la vida humana. Este fenómeno se origina por los avances
25
Congregación Salesiana, Capítulo General XXIII, La Educación de los Jóvenes en la Fe, Roma,
1990. Nº 95.
26
Concilio Vaticano II, Declaración Gravissimum Educationis. Roma 1965. Nº 3. En adelante,
(G.E.).
27
Consejo Episcopal Latinoamericano, Documento Conclusivo Asamblea General de Medellín,
1968. Nº 12. En adelante (MED).
28
P., 1036.
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que se han dado, y se siguen dando, en el campo de la ciencia, la tecnología, la educa-
ción, la informática y el mercado libre, y por los grandes centros del poder político y
económico. Ocasiona cambios que afectan a todos y que llegan hasta el interior de las
personas: hasta su sentir, su pensar y sus costumbres. Lo que le pasa a una región de la
tierra, le interesa a todas. Ya se trate de la irresponsabilidad ecológica, el armamento
nuclear, las guerras civiles, el terrorismo, las migraciones, la producción de droga. Todo
repercute en la globalidad. Todo afecta a todos.
Más allá de sus innegables beneficios, que colaboran a que la historia camine hacia
su real destino, debemos afirmar que se trata también de una “globalización asimétrica”.
Ésta tiende a acrecentar la desigualdad de oportunidades, la pobreza, la marginación, la
corrupción, la nivelación cultural, la colonización económica y valórica. La globalización,
manifestación de un auténtico cambio de época, en los últimos 20 años ha trastocado
la organización económica y el trabajo, el comercio y las fuerzas internacionales, las
relaciones sociales y los modelos de vida, los Estados y la política, las comunicaciones
y las culturas del planeta. El nuevo contexto está lleno de factores positivos y negativos
que podrían potenciar el desarrollo humano de nuestras comunidades y países o, por el
contrario, ser factores de mayor exclusión y empobrecimiento.
Por otra parte, la globalización asimétrica de antivalores está provocando una
verdadera revolución en el ámbito de la cultura, y por ende al de la educación, ya que
tiende a alterar la identidad cultural de casi todos los pueblos. Mientras promueve el
culto al propio yo, al dinero y al placer, atenta contra la solidaridad con los margina-
dos, contra el respeto y el valor sagrado de la vida, contra el matrimonio, la familia
y la heterosexualidad, contra la identidad y misión de la mujer, contra la diversidad
cultural, y contra la auténtica concepción de la libertad, cuya vocación es aliarse con la
verdad, la belleza y el bien. En definitiva, como toda criatura gestada por el hombre, la
globalización será aquello que nosotros hagamos de ella
29
.
Esto ocurre en nuestro continente, donde el mercado laboral está subevaluado
y deprimido, y donde existe una progresiva y amenazante degradación ambiental; en
un continente que continúa siendo una de las regiones menos equitativas del mundo,
la brecha entre ricos y pobres se amplía en lugar de disminuir, y los esfuerzos para
disminuir significativamente la pobreza casi siempre son insuficientes o inadecua-
dos. Las desigualdades, fruto de la inadecuada distribución de la educación y de
la riqueza, hieren severamente el tejido social. En este escenario, son una escasa
excepción los pobres que poseen las oportunidades que les son necesarias para su
desarrollo integral. La evidencia empírica permite afirmar que en América Latina
29
Consejo Episcopal Latinoamericano, hacia la vª Conferencia del Episcopado Latinoamericano
y del Caribe, Documento de Participación� Bogotá 2005. En adelante (DoPa).
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se mantiene una grave injusticia social, que frena el posible desarrollo humano de
millones de habitantes.
Nuestra cosmovisión cristiana nos aproxima al fenómeno de la globalización desde
los criterios fundamentales de la dignidad de la persona humana, cuyo bien es el criterio
último de todo progreso, y de su vocación a la comunión , desde el destino universal de
los bienes y la opción evangélica por los pobres, y desde la visión del universo como
creación de Dios, confiada al ser humano para que lo contemple y lo admire según el
querer del Creador. Nuestro deber como educadores católicos consiste en humanizar
la globalización y globalizar la solidaridad.
Algunos desafíos para la educación católica
La opción por los pobres
Los Obispos de Chile, en reciente documento sobre las Acentuaciones de las Orientaciones
Pastorales, señalan que el Señor se identificó con los pobres, los sufrientes, los sin casa,
los enfermos, los excluidos. Así lo enseña la tradición patrística y la más genuina tradi-
ción espiritual; también lo hizo San Alberto Hurtado al decirnos que el pobre es Cristo.
Desde los pobres, Cristo nos habla, nos interpela, nos evangeliza. La solidaridad del
Hijo eterno de Dios con la humanidad –¡se hizo hombre y habitó entre nosotros!– es
la causa de nuestra opción preferencial por los pobres: por esa sola razón, los pobres
merecen una atención preferencial, cualquiera sea su situación moral o personal en que
se encuentren. Hechos a imagen y semejanza de Dios para ser sus hijos, esta imagen
está ensombrecida y aún escarnecida. Por eso Dios toma su defensa y los ama. Es así
como los pobres son los primeros destinatarios de la misión, y su evangelización es por
excelencia señal y prueba de la misión de Jesús
30
.
El Papa Benedicto XVI, por otra parte, afirma que este amor al prójimo, enraizado
en el amor a Dios, es ante todo una tarea para cada fiel, pero lo es también para toda
la comunidad eclesial, y esto en todas sus dimensiones: desde la comunidad local a la
Iglesia particular, hasta abarcar a la Iglesia universal en su totalidad
31
. Por lo tanto, la
opción por los pobres se transforma también en un elemento distintivo de la identidad
de cada comunidad educativa católica.
30
Conferencia Episcopal de Chile, Acentuaciones de las Orientaciones Pastorales 2006-2007,
Nº 16.
31
Benedicto XVI, Carta Encíclica Deus et Caritas. Roma 2006, Nº 20.
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Es por ello que el Papa Juan Pablo II exhortaba a que el servicio e influjo de los
distintos centros de la Iglesia dedicados a la enseñanza llegue a todos los sectores de
la sociedad sin distinciones ni exclusivismos. Es indispensable por lo tanto –continua-
ba diciendo– que se realicen todos los esfuerzos posibles para que las instituciones
católicas, a pesar de las dificultades económicas, continúen impartiendo educación
cristiana a los pobres y a los marginados de la sociedad. Nunca será posible liberar a
los indigentes de su pobreza si antes no se los libera de la miseria debida a la carencia
de una educación digna
32
.
Los Pastores reunidos en Medellín, por su parte, insistían en que se aplique la
recomendación del Concilio Vaticano II, referente a una efectiva democratización de
la escuela católica, de tal manera que todos los sectores sociales, sin discriminación
alguna, tengan acceso a ella y adquieran en la misma una auténtica conciencia social
que informe su vida
33
. Porque la Iglesia ofrece su servicio educativo en primer lugar a
aquellos que están desprovistos de los bienes de la fortuna, a los que se ven privados de
la ayuda y del afecto de la familia, o aquellos que están lejos del don de la fe
34
.
En este sentido, solicitaban los Obispos también en Puebla que dentro de su misión
específica, la misma Universidad Católica deberá vivir un continuo autoanálisis y hacer
flexible su estructura operacional para responder al desafío de su región o país, mediante
el ofrecimiento de carreras cortas especializadas, educación continuada para adultos,
extensión universitaria con oferta de oportunidades y servicios para grupos marginados
y pobres (P. 1062). El llamado de los Pastores en esa Asamblea es a dar prioridad en
el campo educativo a los numerosos sectores pobres de nuestra población, marginados
material y culturalmente, orientando preferentemente hacia ellos los servicios educa-
tivos de la Iglesia
35
.
Las reformas educacionales
El Documento de Participación del CELAM en vista a la Conferencia General en Brasil,
y ratificado por Aparecida (DA 342), afirma que las nuevas reformas educacionales de
nuestro continente, impulsadas justamente para adaptarse a las nuevas exigencias que se
van creando con el cambio global, aparecen centradas prevalentemente en la adquisición
de conocimientos y habilidades, denotan un claro reduccionismo antropológico, ya que
conciben la educación en función de la producción, la competitividad y el mercado.
Por otra parte, con frecuencia propician la inclusión de factores contrarios a la vida,
32
Juan Pablo II, Exhortación Apostólica Postsinodal, Ecclesia in America. México 1999, Nº 71.
33
MED, 18.
34
G.E., 9.
35
P., 1043.
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la familia y una sana sexualidad. De esta forma no despliegan los mejores valores de
los jóvenes ni su espíritu religioso; tampoco les enseñan los caminos para superar la
violencia y acercarse a la felicidad, ni les ayudan a llevar una vida sobria y adquirir
aquellas actitudes, virtudes y costumbres que harán estable el hogar que funden, y que
les convertirán en constructores solidarios de la paz y del futuro de la sociedad. Falta
mucha equidad en el acceso, con igualdad de oportunidades, de todos los jóvenes a
la educación. El aumento de los embarazos adolescentes, del consumo de droga y de
alcohol, como también de la violencia intraescolar, es un fenómeno grave, que exige
un análisis interdisciplinar y profundo y la superación de sus causas
36
.
El aporte de las instituciones educativas católicas
En este sentido, la Universidad Católica, por ejemplo, está llamada a que sus actividades
de investigación incluyan, por tanto, el estudio de los graves problemas contemporáneos,
tales como la dignidad de la vida humana, la promoción de la justicia para todos, la
calidad de vida personal y familiar, la protección de la naturaleza, la búsqueda de la paz
y de la estabilidad política, una distribución más equitativa de los recursos del mundo y
un nuevo ordenamiento económico y político que sirva mejor a la comunidad humana
a nivel nacional e internacional. La investigación universitaria se deberá dedicar a estu-
diar en profundidad las raíces y las causas de los graves problemas de nuestro tiempo,
prestando especial atención a sus dimensiones éticas y religiosas. Si es necesario, la
universidad católica deberá tener la valentía de expresar verdades incómodas, verdades
que no halagan a la opinión pública, pero que son también necesarias para salvaguardar
el bien auténtico de la sociedad
37
.
En la escuela católica, a su vez, y en virtud que cuanto se haya expresado, ningún
joven puede quedar excluido de la esperanza y de la acción de la comunidad educativa,
sobre todo si sufre pobreza, derrota y pecado. Este compromiso, sin embargo, choca a
menudo contra un obstáculo: a muchos jóvenes no les llega ni nuestro mensaje, ni nuestro
testimonio. Entre nosotros y no pocos de ellos, hay una distancia, que muchas veces es
física, que sobre todo es psicológica y cultural. Ir y acercarse a los jóvenes, acogerlos
desinteresadamente y con solicitud en nuestros ambientes educativos y ponernos en
atenta escucha de sus demandas y aspiraciones, han de ser para nuestros centros de
formación opciones fundamentales que preceden a cualquier otro paso en el camino de
educación en la fe. Éste empieza con la valorización del patrimonio que todo joven lleva
dentro de sí, y que un verdadero educador saber descubrir con inteligencia y paciencia.
De este modo, la vida de los jóvenes es a la vez punto obligado de donde partir para
36
DoPa, 128.
37
E.C.E., 32.
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un camino de fe, referencia continua en su desarrollo y punto de llegada, cuando se ha
transformado y encauzado hacia su plenitud en Jesucristo.
Dentro de este contexto, la invitación de la Iglesia es a promover de igual forma
la educación no formal, para revitalizar nuestra cultura popular, haciendo manifiestos
los valores y símbolos hondamente cristianos de la cultura latinoamericana. Acompañar
la alfabetización de los grupos marginales con acciones educativas que los ayuden a
comunicarse eficazmente; tomar conciencia de sus deberes y derechos; comprender la
situación en que viven y discernir sus causas; capacitarse para organizarse en lo civil,
lo laboral y político y poder así participar plenamente en los procesos decisorios que
les atañen
38
.
Elementos para una propuesta de formación y acompañamiento
El camino de fe y espiritualidad juvenil que promueve la educación católica ha de asumir
con seriedad el compromiso de los jóvenes que trabajan por construirse una identidad,
conciliando dinámicamente tres aspectos claves en esta etapa de sus vidas, como son:
los impulsos de sus energías internas, los numerosos y variados mensajes y propuestas
que surgen del contexto sociocultural, y los horizontes que les permiten vislumbrar la
hora que les toca vivir.
Tres pueden ser también los espacios en la formación juvenil, en donde la educa-
ción católica debería sentirse llamada a anunciar esta fe como dadora de sentido y de
fuerza existencial: la formación de la conciencia moral, la educación en el amor y la
sexualidad, y el desarrollo de la dimensión social y política de la caridad.
Conclusión
La misión primaria de la Iglesia es anunciar el Evangelio de manera tal que garantice
la relación entre fe y vida tanto en la persona individual como en el contexto sociocul-
tural en que las personas viven, actúan y se relacionan entre sí, en modo de alcanzar y
lograr transformar mediante la fuerza del Evangelio los criterios de juicio, los valores
determinantes, los puntos de interés, las líneas de pensamiento, las fuentes inspiradoras
y los modelos de vida de la humanidad que están en contraste con la Palabra de Dios
y el designio de salvación”
39
.
38
P. 1045-47.
39
Paulo VI, Exhortación Apostólica Evangelii Nuntiandi, sobre la Evangelización del mundo
Contemporáneo. Roma, 1975. Nº 18 ss.
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Por lo tanto, la meta que la educación católica se propone respecto de los jóvenes es
la de colaborar en la construcción de su personalidad teniendo a Cristo como referencia
en el plano de la mentalidad y de la vida. Tal referencia, al hacerse progresivamente
explícita e interiorizada, le ayudará a ver la historia como Cristo la ve, a juzgar la vida
como él lo hace, a elegir y amar como él, a cultivar la esperanza como él nos enseña,
y a vivir en él la comunión con el Padre y el Espíritu Santo. Por la fecundidad miste-
riosa de esta referencia, la persona se construye en unidad existencial, o sea, asume
sus responsabilidades y busca el significado último de su vida. Situada en la Iglesia,
comunidad de creyentes, logra con libertad vivir intensamente la fe, anunciarla y cele-
brarla con alegría en la realidad de cada día. Como consecuencia, maduran y resultan
connaturales las actitudes humanas que llevan a abrirse sinceramente a la verdad, a
respetar y amar a las personas, a expresar su propia libertad en la donación de sí y en
el servicio a los demás.
Finalmente, y sin perjuicio de lo anterior, es necesario señalar que la validez de los
resultados educativos de las instituciones católicas no se mide en términos de eficacia
inmediata: en la educación cristiana, además de la libertad del educador y de la libertad
del educando, colocados en relación dialogal, se debe tener en consideración el factor
de la “gracia”. Libertad y gracia maduran sus frutos según el ritmo del espíritu, que no
se mide sólo con categorías temporales. La gracia, al injertarse en la libertad, puede
guiarla hacia su plenitud que es la libertad del Espíritu. Cuando colabora consciente y
explícitamente con esa fuerza liberadora, los centros católicos de formación se convierten
en levadura cristiana del mundo.
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Bibliografía
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FecHa de recePción: 20 de mayo de 2007 FecHa de acePtación: 16 de junio de 2007
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Juan Eduardo García-Huidobro
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, Nº 1, 2007. pp. 65-85
* Sociólogo, Universidad Alberto Hurtado, jgarciah@uahurtado.cl
DESIGUALDAD EDUCATIVA Y SEGMENTACIóN
DEL SISTEMA ESCOLAR.
CONSIDERACIONES A PARTIR DEL CASO CHILENO
Educational inequality and school system segmentation:
Reflections upon the Chilean case
Juan eduardo García-HuidoBro*
Resumen
El presente trabajo busca abrir caminos de reflexión y estudio de un aspecto particular
de la desigualdad educativa: las consecuencias de la segmentación del sistema escolar.
El fraccionamiento del sistema escolar según el origen de clase de sus poblaciones
constituye una tendencia histórica que lo ha acompañado siempre, pero es un fenómeno
que hoy se ha visto acrecentado cuando se ha optado por incorporar mecanismos
de funcionamiento de mercado o cuasi mercado en la educación. Además llama la
atención que se trate de un fenómeno que en Chile es poco considerado o abiertamente
justificado ya sea como normal o como irrelevante. Nos interesa reflexionar sobre las
consecuencias de la segmentación escolar en la capacidad educativa de los sistemas
educativos, entendiendo la capacidad educativa tanto en el sentido restringido, que
refiere al aprendizaje de las destrezas culturales con las que la escuela debe dotar a
los individuos, como a un sentido más amplio que incluye también la capacidad que
debe poseer la escuela de incorporar a las nuevas generaciones a la ciudadanía.
Palabras clave: desigualdad educativa, segmentación, selección, financiamiento
compartido, mixtura social
Abstract
This work aims to encourage reflection upon a particular aspect of the educational
inequality; namely, the consequences of the school system segmentation� Ever since
its beginning, the school system has been historically fractioned according to class
origin� however, such tendency has been increasing as market or quasi market me-
chanisms have been incorporated; a phenomenon which is either underestimated or
openly justified as either normal or irrelevant� We are interested in reflecting upon
the consequences of school segmentation in the systems’ educational capacity both as
the individual learning of cultural competencies and, in a wider sense, the school’s
capacity to integrate new generations into the citizenry�
Key words: educational inequality, segmentation, selection, shared financing,
social mixture
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Desigualdad educativa y segmentación del sistema escolar
Juan Eduardo García-Huidobro
Una primera versión de este texto se presentó en el Seminario Internacional sobre
“Desigualdad, fragmentación social y educación” organizado por el IIPE - UNESCO,
sede regional Buenos Aires, los días 3, 4 y 5 de noviembre 2004 en Buenos Aires.
La presentación se divide en tres partes. Comenzamos por una reflexión más general,
que sirve de marco; analizamos enseguida la situación chilena; como conclusión se
presentan algunas propuestas de política que se abren actualmente sobre el tema.
1. Educación y producción de la sociedad en la sociedad del conocimiento
1.1. Educación y creación de la sociedad
Las más diversas teorías sociales coinciden, desde distintas interpretaciones, en la
necesidad de “crear” comunicativamente la sociedad y en atribuir, al menos parcial-
mente, esta tarea al sistema educativo�
Las sociedades humanas nacen hace unos 60.000 años. Desde entonces se
constituyen comunicativamente a través de rituales y normas compartidas. La línea
gruesa de la sociología y de la teoría política de la educación ha concebido siempre
la función social de la educación como la institución encargada de incorporar a las
nuevas generaciones a la sociedad (rito de iniciación) mediante la comunicación a
las nuevas generaciones de las certezas que la constituyen en su identidad y en su
funcionamiento político.
Ha habido intentos, desde la izquierda, de explicar la sociedad política como
un resultado puro de la dominación y de la fuerza, pero desde la misma izquierda ha
venido la crítica a esa simplificación. La ampliación del concepto de Estado por parte
de Gramsci no busca otra cosa que acentuar, en el seno del marxismo, la importancia
que posee para la conducción de la sociedad el que las grandes mayorías compartan
una determinada concepción del mundo que sirva de “cemento” a esa sociedad. Para
él la organización cultural y, muy específicamente, la organización escolar poseen esta
función. Con esto Gramsci se opone a una concepción limitada que pretendía explicar
la dominación social y el funcionamiento de la sociedad de clases sólo o preponderan-
temente desde la fuerza y la dominación (García-Huidobro, 1981). Más recientemente,
en el seno de la reflexión que se puede nominar como neoliberal comienza a surgir una
reflexión análoga. El mismo Fukuyama del fin de la historia se refiere al tema de los
estados fallidos o débiles como el problema más apremiante de la política internacio-
nal al comenzar el siglo XXI y argumenta que las reformas que amplían los mercados
sólo funcionan donde el Estado sostiene el funcionamiento de la sociedad mediante el
aseguramiento del orden público, los servicios básicos, la educación (Fukuyama, 2004).
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Es un reconocimiento desde el polo “mercadista”: el mercado no asegura ni construye
el orden, sino que lo supone.
En suma, desde siempre y hasta hoy se postula la necesidad de construir comuni-
cativamente la sociedad, como una unidad o universalidad de la que todos sus miembros
participen; la sociedad entregada a la suma desagregada de voluntades individuales
deja de existir.
1.2. Educación y profundización de una sociedad democrática
El concepto de democracia agrega a la exigencia anterior el que esta producción
comunicativa de la sociedad sea hecha por los ciudadanos; la democracia moderna
va más lejos y plantea que todos somos ciudadanos y en cuanto tales somos iguales�
Lo anterior aumenta fuertemente los requerimientos democráticos que se le hacen a
la educación y ha ido profundizando y haciendo cada vez más exigente el concepto de
igualdad en educación�
La igualdad educativa es el piso de la sociedad democrática (Peña, 2004). La
característica distintiva de una sociedad democrática es la capacidad que en ella tienen
los ciudadanos para influir en la forma en que se reproduce la sociedad. Esto significa
que esa sociedad debe educar a todos los niños, niñas y jóvenes para que sean capaces
de participar en la definición colectiva de la sociedad (Guttman, 2001). Esta formación
ciudadana es formación de la inteligencia y también de las virtudes ciudadanas. Así,
por ejemplo, Rawls (1971) entrega a las instituciones de la sociedad y, por supuesto,
a la escuela la responsabilidad de asegurar y educar “el sentido de justicia” esencial a
la ciudadanía.
Se han distinguido tres conceptos de igualdad de oportunidades en educación,
dependiendo de la relevancia que se le conceda a determinadas características del indi-
viduo y del criterio de distribución de recursos que se aplique (Fernández Mellizo-Soto,
2003). En relación a las características de los individuos el tema es cuáles se consideran
pertinentes y cuáles no en la consideración de la igualdad de oportunidades en educación.
Hay un consenso relativamente amplio para afirmar que la riqueza de origen debiera ser
una característica sin peso a la hora decidir sobre oportunidades educativas, pero este
acuerdo se diluye al momento de considerar el talento. Acá tenemos ya esbozadas las
distintas concepciones: (i) Se puede distinguir enseguida una “igualdad de oportunida-
des meritocrática” que busca distribuir la educación según el talento de los estudiantes
(mérito). (ii) Una “igualdad de oportunidades igualitaria” donde el criterio de distri-
bución es la universalidad de la ciudadanía que pide que todos(as) sean tratados de la
misma manera. (iii) Por último, al concepto más exigente que propicia una “igualdad
de oportunidades compensatoria”, donde el criterio de distribución es la dificultad para
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conseguir determinados resultados, por lo que hay que concentrarse en los individuos
que están en desventaja y en riesgo de no lograr un nivel adecuado de educación
1
.
Es claro que la presentación anterior es esquemática y que ninguno de estos con-
ceptos se encuentra en las políticas en estado puro, pero permiten marcar tendencias. Así,
la tradición conservadora o ha negado la igualdad de oportunidades o se ha ubicado en
una concepción de igualdad de oportunidades meritocrática. El pensamiento democrático
se ha movido entre los tres conceptos. El pensamiento republicano ha privilegiado ya
una postura meritocrática, ya una posición de igualdad de tratamientos, ligada a una
concepción civil y política de ciudadanía
2
. Hay que notar que la igualdad de tratamiento
y de resultados en la escuela es una exigencia democrática de segunda generación; en
el origen, “el universalismo de los principios republicanos se acomodaba bien con una
dosis de segregación social” (Dubet et Martucelli, 1998). Son las tendencias social-
demócratas las que avanzan hacia una igualdad más substantiva. En palabras de José
María Maraval, “Una concepción meritocrática de la igualdad de oportunidades es muy
restringida. La visión socialista de igualdad de oportunidades es más amplia: se basa
en la noción de que todos tienen un mismo derecho al desarrollo personal derivado de
una básica igualdad humana” (citado por Fernández Mellizo-Soto, 2003).
1.3. La exigencia de integración y mixtura social
La igualdad de oportunidades pasó así de una concepción limitada a la universalidad
e igualdad de la oferta educativa (escuela para todos) hacia la exigencia de igualdad
de resultados (educación de calidad para todos), lo que supuso desigualdad de tra-
tamientos: diferenciación, compensación� Otra exigencia que ha acompañado a las
anteriores es la de la integración social en la escuela: no sólo una escuela igual para
todos, sino la escuela de todos; esto es, todos en la misma escuela�
Esta visión que ve la escuela como un espacio de mixtura social e integración ha
sido coextensiva en el tiempo con la anterior y ha sido enfatizada especialmente desde
el concepto de ciudadanía. Se concibe la experiencia escolar como la salida del niño(a)
de la particularidad familiar, para ingresar al mundo de la universalidad de la política,
que nos hace a todos iguales a pesar y respetando nuestras diferencias. Se subraya la
necesidad de aumentar la cohesión y la convivencia no sólo dentro de los grupos, sino
entre los grupos sociales distintos (Peña, 2002 y 2004; Guttman, 2002)
1
Sin duda el autor más representativo de esta posición es Rawls (1971). Se suele distinguir entre
la educación obligatoria donde la tendencia es compensar los handicaps sociales y los de talento
y la educación postobligatoria donde lo que se compensa es sólo la desventaja social.
2
Los republicanos (franceses) han postulado con claridad que hay que educar a todo el mundo,
pero también que progresivamente hay que ir educando mejor a los que por mérito van a ser los
dirigentes del país.
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También ha concurrido a mostrar las ventajas de una escuela integrada y no seg-
mentada socialmente un enfoque más sociopedagógico que concibe las escuelas y liceos
como comunidades de aprendizaje, en las que se aprende de los docentes, pero también
de los compañeros y compañeras (efecto pares). Estudios empíricos han mostrado que
los resultados eran mejores en clases más heterogéneas. Si se considera la “posición
de los alumnos” se descubre que alumnos más débiles ganan con clases más heterogé-
neas y que los alumnos mejores pierden un poco, pero que la ganancia de los débiles
es alrededor del doble de lo que pierden los fuertes (Ver Duru-Bellat et Mingat, 1997;
Hoxby, 2000; Vandenberghe, 2001)
3
.
En efecto, pese a que el debate sobre cómo mejorar la calidad de la educación
suele ignorar o desacreditar las iniciativas que propician una mayor integración social
de los colegios, es claro que el clima cultural del aula y de la escuela en general son
recursos importantes en la formación de los niños, tanto para la adquisición de apren-
dizajes cognitivos como para el desarrollo de habilidades sociales que pueden afectar
mucho el futuro de los estudiantes (Elacqua, 2004). Educarse en un ambiente social-
mente diverso fomenta el desarrollo del pensamiento crítico y permite aprender cosas
nuevas, a interactuar con otros y a construirse redes sociales a medida que el círculo de
personas, experiencias y contextos sociales se amplía. Los más privilegiados lograrán
con la integración social un mejor conocimiento de su sociedad, una disminución de
sus prejuicios y la apertura a un entorno de vida más real y pluralista. Los más pobres
aprovecharán del capital cultural de sus compañeros. Se beneficia, en suma, la sociedad
en su conjunto: mejora su cohesión y su sentido de equidad. Este aprendizaje recíproco
se empobrece mucho cuando, producto de la estratificación de las escuelas, crece la
homogeneidad y, por el contrario, es más rico cuando en las escuelas se encuentran
niños y niñas que provienen de grupos sociales con acumulados culturales distintos: unos
más cercanos a la cultura letrada de las escuelas, otros aportando desde su experiencia
cotidiana más cercana a la cultura popular y al trabajo. En este punto, Amy Guttman
extrema y clarifica el argumento subrayando la finalidad política de la educación; en
general la mixtura social es un bien pedagógico y mejora los aprendizajes. Sin embargo,
aunque esto en algún caso no fuese así “la primacía de la educación política proporciona
un argumento de fundamento contra la separación de alumnos por nivel académico,
la educación sexista, la discriminación racial y (de forma más limitada) la educación
religiosa” (Guttman, 2001, 351).
Junto con afirmar la importancia de la mixtura social hay que reconocer su dificultad.
Se trata de una realidad porfiada. Cuando se supera un mecanismo de segmentación,
surge otro. A medida que aumenta la escolaridad promedio, las desigualdades frente a
3
González (2004) aporta bibliografía al respecto desde la economía.
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la educación se hacen más sutiles y más duras (Duru-Bellat, 2002). Una investigación
que analiza diez experiencias positivas en colegios secundarios de EE.UU. muestra al
mismo tiempo que en casi todos los casos hubo que dar algo a cambio a los sectores
privilegiados, por ejemplo crear un preuniversitario que asegure el ingreso a buenas
universidades a los alumnos más destacados para hacer viables las experiencias (Ver:
Oakes y otros, 2003).
En todo caso, prácticamente todos los sistemas educativos más desarrollados
buscan, una y otra vez, renovar los mecanismos que aseguran la mixtura social. Así se
fue imponiendo la universalización de la educación gratuita y un cierto rechazo a usar
mecanismos de mercado en el ámbito de la educación general u obligatoria y cuando
se admite la educación privada se la dota de regulaciones antidiscriminación; también
se ha buscado postergar la diferenciación de las ramas escolares (técnica y académica,
por ejemplo) para alargar el plazo en el que todos y todas reciben la misma educación.
Las actuales condiciones de inmigración, mayor autonomía de los establecimientos e
incorporación de mecanismos de cuasimercado en los sistemas escolares replantean
el problema (Maroy, 2006). Un ejemplo es el Informe Thélot, el cual al concordar en
Francia medidas para lograr “el éxito de todos en la escuela” dedica un capítulo com-
pleto al tema (Rapport Thélot, 2004, Capítulo 4: “Favoriser la mixité sociale sur tout
le territoire”)
4
.
1.4. ámbito simbólico y sociedad de la información
Recapitulemos: las exigencias de la constitución comunicativa de la sociedad democráti-
ca, a través de ciudadanos que participan de la igualdad política, fueron profundizando
la necesidad de una educación igualitaria, hasta llegar a la exigencia de una misma
escuela para todos�
hoy, el actual ordenamiento social del capitalismo globalizado (o nuevo capita-
lismo), producto de la sociedad de la información, complica este proceso� La expansión
del mercado a los diversos ámbitos de la vida cotidiana dificulta tanto el proceso mismo
de universalización de lo político, a través de la participación de todos en una misma
idea de sociedad, como las condiciones de igualdad y mixtura social que deben darse
en el sistema escolar para que la educación pueda contribuir con eficacia a que este
proceso se produzca�
Sin embargo, la exigencia a la escuela para que dote a los ciudadanos de los
marcos de referencia que nos permiten ser sociedad es hoy más apremiante que ayer y
4
Para una visión internacional del tema puede verse Maroy (2006) y para un análisis de la situación
en Europa el libro reciente del mismo Ch. Maroy (2006ª).
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pese a su dificultad hay razones para ser hoy “ingenuamente voluntaristas”� En efecto,
sin referentes sociales compartidos es la “condición humana” la que se debilita y los
mismos grados de racionalidad y libertad alcanzados por los sujetos hoy nos dan la
oportunidad de asumir responsablemente nuestro destino (Tedesco, 2003).
¿qué ha cambiado?
Ha cambiado profundamente el panorama cultural de la época. Como lo mostró
Bobbio (1996), la expansión de la democracia –el paso de una democracia de los pro-
pietarios (Locke) a una democracia de todos– llevó inexorablemente a un Estado social
que buscaba el bien de todos; hoy ese Estado está cuestionado y se ha dado un reposi-
cionamiento del mercado. El futuro está abierto y es necesaria una nueva síntesis que
supere la visión neoliberal y el Estado benefactor, pero ese referente todavía no está.
Los estados nacionales que han sido el sostén que ha permitido el crecimiento y la
fortaleza de los sistemas educativos están hoy debilitados. Además los sistemas educativos
están mucho más solos hoy en su tarea de afianzar el orden social y lo colectivo. Antes
el carácter “benefactor” del Estado favorecía conductas colectivas para lograr un mejor
diálogo y negociación con las instituciones públicas de las que dependía fuertemente el
bienestar; hoy la educación ciudadana que formula la escuela es una voz solitaria que
apela a la sociedad como “empresa de cooperación” (la expresión es de Rawls), pero
que no siempre tiene eco en el bullicio mercantil que nos llama a actuar (o consumir)
individualmente y con buen cálculo para tener éxito.
La clase dominante ya no usa preponderantemente el Estado, ni sólo el orden
simbólico para ser dirigente. El ordenamiento ideológico (y la hegemonía) se logra por
la mercantilización de las instituciones sociales que aseguran seguridades de mediano y
largo plazo a las personas. Así, los sistemas de salud, de previsión social y de educación
que eran los brazos fuertes del Estado benefactor y que constreñían a las individualidades
a darse un ser colectivo para demandar y mejorar su nivel de protección social, son hoy
ámbitos de transacción y adquisición individual en el mercado. Esta “inversión” que cada
quien realiza posee también fuerza simbólica, no ya para subrayar lo social y colectivo,
sino para fortalecer las perspectivas individualistas y nublar los aspectos cooperativos de
la formación social. En palabras de Lechner (2004), “esta ‘privatización’ no es un asunto
privado: le resta densidad al tejido social y, además, diluye la imagen de sociedad que
se forma la gente”. Lo que cuenta no es ya mi conexión con otros para mejorar nuestros
beneficios sociales colectivos, sino mi esfuerzo y negociación personal para asegurar una
mejor vida para mí y los míos. El Estado se debilita, la sociedad se hace migas.
Desde el punto de vista teórico, obran discursos no igualitarios de raíz liberal
en educación, como el “sistema de libertad natural”, que equivale a la negación de la
igualdad de oportunidades. Según esta perspectiva todas las características del individuo,
incluida su riqueza natural, deben tener peso en el empeño de alcanzar un determinado
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nivel educativo y que, por tanto, es “natural” no sólo que obtengan más y mejor educa-
ción los estudiantes más listos sino también que la obtengan los más ricos (Fernández
Mellizo-Soto, 2003).
En este contexto teórica y prácticamente se sigue postulando que la educación
es la institución que tiene por función asegurar (reproducir) y continuar (producir) la
sociedad, pero ¿qué sociedad?
De hecho, la institución educacional enfrenta hoy una bifurcación de caminos.
O se hace eco de quienes postulan que la educación, como el resto de los bienes, debe
transarse en el mercado y que su calidad vendrá –como para otras mercancías– de la
competencia que ello introduce y, entonces, la escuela mercantilizada reforzará la ideo-
logía mercantil no sólo como discurso sino como práctica. O, por el contrario, sale de
la esfera de acción del mercado y se alza como el lugar de la constitución no mercantil
de la sociedad, como el oferente de una posible sociedad política que sea el contrapeso
ciudadano del mercado y que lo regule.
Si se pretende afirmar esta última opción, se está obligado a retomar prácticamen-
te todo el camino de exigencias anteriores, pero en un contexto distinto que es difícil
no calificar de más adverso. Se trata de apostar por la constitución comunicativa de
sociedad en un entorno en que todos los mecanismos empujan hacia la individuación y
el silenciamiento de lo colectivo. En consecuencia, si la escuela pretende tener alguna
efectividad en este ámbito no puede dejar de jugar ninguno de sus posibles cursos de
acción, ni dejar de considerar ninguna de sus potencialidades.
Entre los ámbitos que la escuela puede accionar para activar la generación del sentido
social, del sentido de justicia, están: el currículo, que debe esperarse en desarrollar el
concepto de justicia y ser eficaz en la educación del ciudadano; pero además –hoy más
que antes– la escuela en cuanto organización debe ser un espacio de vida democrática,
de encuentro con todos (con los diferentes) y de experiencia de justicia: la estructura
misma del sistema educativo debe ser signo visible de la igualdad ciudadana.
Es una intuición milenaria que entre los activos de la escuela para superar los
particularismos y la segmentación de la sociedad, está su integración social y universa-
lidad. Ya Aristóteles postulaba que: “El sistema de educación de un Estado debe (���) ser
uno y el mismo para todos y el suministro de este servicio debe ser un asunto público�
No puede dejarse, como sucede en el presente, en manos de la iniciativa privada, con
cada padre ocupándose en privado de su propio hijo y proporcionándole la educación
privada que considere más oportuna� La formación para lograr un fin común también
debería ser común en sí misma” (Aristóteles, Política)
5
.
5
El texto y su traducción está tomado de Guttman, 2001, p. 350.
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Es una constatación creciente que esta escuela integrada en la que conviven cotidiana-
mente los niños y niñas de los distintos ámbitos sociales –los herederos y los plebeyos– es
la que está en peligro en la actualidad y es de cara a su reconstitución que debemos ser
ingenuamente voluntaristas o, para retomar un aforismo gramsciano, de cara a la cual el
pesimismo de la inteligencia no debe debilitar el optimismo de la voluntad.
2. Chile, la educación en ‘ghettos’:
segmentación social del sistema escolar
6
El caso chileno es un ejemplo paradigmático de un sistema educativo crecientemente
“mercantilizado”. El actual sistema de administración y financiamiento del sistema
escolar chileno tiene su origen en una profunda reforma de sus bases organizativas, in-
troducida por el Gobierno Militar a comienzos de los 80, que combinó descentralización
y privatización. Por una parte, se traspasaron los establecimientos escolares públicos
desde el Ministerio de Educación (nivel central) a las más de trescientas municipali-
dades de todo el país; por otra, se introduce el financiamiento a la demanda mediante
una subvención mensual por alumno asistente a la escuela, a la que pueden optar por
igual los establecimientos municipales y los privados que ofrecen educación gratuita.
La lógica suponía que la competencia por alumnos entre los establecimientos privados
y los públicos iba a mejorar la calidad de la educación. Para hacer más transparente
este singular mercado y ayudar a las familias a elegir, se instauró un sistema nacional
de medición de los aprendizajes. En 1993, al final de la administración del presidente
Aylwin, el sistema se complementó con una modalidad de financiamiento compartido,
por el cual los establecimientos que adhieren a esta modalidad comienzan a cobrar una
cantidad mensual que puede llegar hasta poco menos de $50.000 sin que la subvención
del Estado disminuya significativamente
7
.
Este sistema se fundamenta, entre otros, en dos argumentos (Corvalán, 2003;
González, 1999): (i) debería incentivar a los padres a controlar la calidad del servicio
educativo ofrecido por las escuelas; (ii) permite captar recursos de quienes no están
en situación de pobreza para destinarlos a los que más necesitan. En la realidad los
argumentos pesan poco. Por una parte, quienes pueden controlar la calidad del servi-
cio educativo porque su nivel cultural se los permite lo harían igual si no pagasen. Por
otra parte, la lógica central del sistema es incentivar a quien puede pagar que mejore la
educación de sus hijos adicionando recursos a los que ya da el Estado, por lo que no se
liberan recursos públicos importantes para poder focalizarlos en los más pobres.
6
Para la redacción de este punto se ha recurrido a: García-Huidobro, J.E. y Belleï, C. (2003).
7
Pueden optar al sistema de financiamiento compartido los establecimientos particulares subven-
cionados de básica y media y los municipales de enseñanza media aunque con restricciones.
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Las medidas anteriores han dado lugar, en Chile, a diversos “tipos de adminis-
tración” de las escuelas y liceos, cada una de ellas asociada a reglas de financiamiento
público/privado y “mercados” sociales diferentes:
i) Municipales: cuyo origen son los antiguos establecimientos de educación fiscal
traspasados a los municipios en la primera mitad de la década de los 80. Constituyen
el sistema de educación pública, de propiedad de las municipalidades (más de
trescientas a lo largo del país) y con financiamiento estatal, principalmente bajo
la modalidad de una subvención mensual por alumno, pero adicionalmente por la
vía de fondos de inversión regional. En 2006 el 46,6% de los 3.645.654 alumnos
del país asiste a esta modalidad.
ii) Particulares subvencionadas: se reúnen bajo esta denominación escuelas privadas
de vieja data (principalmente ligadas a congregaciones religiosas y a fundaciones
sociales sin fines de lucro) y escuelas privadas surgidas a partir de los 80 que son
propiedad de particulares. Tienen en común su carácter mixto: siendo de propiedad
privada, reciben recursos públicos vía subvención escolar, por el mismo monto y
bajo las mismas condiciones que las escuelas municipales. Asisten a ellas el 45% de
los alumnos del país. Adicionalmente, un 70,5% de estas escuelas se han acogido a
la modalidad de financiamiento compartido y cobran a las familias, lo que ha dado
lugar a la existencia de un tipo de escuelas particulares gratuitas (alrededor de un
15% del total de escuelas) y escuelas particulares de financiamiento compartido
(30% del total de escuelas).
iii) Particulares pagados: constituyen el segmento de elite del sistema escolar. Todos
estos colegios son de propiedad privada y son pagados completamente por las fa-
milias. Muchos de estos establecimientos pertenecen a congregaciones religiosas
y a grupos de colonia. Asiste a ellos el 6,8% de los alumnos del país
8
.
Como se observa, los diferentes tipos de escuelas se asocian con distintas poblacio-
nes socioeconómicas. Las escuelas particulares pagadas, por los altos costos asumidos
completamente por las familias, educan casi exclusivamente a alumnos del segmento
de mayores ingresos del país. Las escuelas particulares subvencionadas, no obstante
recibir recursos públicos, no están obligadas a dar matrícula a todos quienes lo soliciten,
por lo que tienden a seleccionar a los alumnos
9
; adicionalmente, el sistema de financia-
miento compartido fija un pago obligatorio mensual y, por tanto, su monto es también
8
Además de estas modalidades, existen alrededor de 70 establecimientos de enseñanza media
técnico-profesional que son de propiedad del Estado y están entregados en administración a cor-
poraciones privadas. Su matrícula era en 2006 1,6% del total.
9
Dante Contreras y otros investigadores del Departamento de Economía de la Universidad de
Chile, en una investigación reciente determinaron que el 55% de los estudiantes de las escuelas
particulares subvencionadas debió someterse a un proceso de selección al ingresar. Los principales
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un mecanismo directo de selección y de distribución de la matrícula en ellas según las
distintas capacidades de pago de las familias. Su matrícula tiende a ser de niveles de
ingreso medio (desde ingreso medio-bajo a medio-alto
10
). La composición social de su
alumnado, tomado globalmente, es más heterogénea que las otras dos dependencias,
sin embargo considerado por establecimiento se tiende a distribuir según los distintos
precios de los colegios. Finalmente, las escuelas municipales están obligadas a recibir
a todos los alumnos, incluyendo por una parte a los más pobres que no pueden acceder
a los otros dos grupos y a los niños y niñas con problemas de disciplina o aprendizaje
que las escuelas privadas expulsan o no reciben, además son muy mayoritarias en las
zonas rurales. Por lo tanto, sus estudiantes tienden a ser de niveles socioeconómicos
medio-bajo y bajo.
La Tabla 1, correspondiente a los alumnos de 4º año básico de 2006 que rindieron la
prueba SIMCE y la Tabla 2, que cruza los niveles socioeconómicos de los establecimientos
con los de los alumnos, ilustran claramente lo dicho. Los grupos socioeconómicos fueron
construidos considerando el ingreso familiar y el nivel educacional de los padres.
Tabla 1
DISTRIBUCIÓN DE LA MATRÍCULA POR GRUPO SOCIOECONÓMICO
SEGúN DEPENDENCIA
SIMCE 4to básico 2006
Grupo
Socioeconómico
Estudiantes
Total Dependencia
Nº % % MUN % PSUB % PPAG
Bajo 20.769 8 6 2
Medio Bajo 75.321 29 24 6
Medio 95.138 37 17 20
Medio Alto 46.420 18 2 16
Alto 18.392 7 1 6
Total Nacional 256.040 100% 48% 45% 7%
Simce, 2006.
criterios de selección fueron: las habilidades del niño (48%), las características de la familia (23%)
y el credo religioso (19%). Reseñado en Simonsen (2007).
10
En los últimos años se ha dado una transferencia de alumnos desde el sector pagado al de finan-
ciamiento compartido (de 9,4% a final de los 90 a 6,8 en 2006). Esto significa que los escasos
recursos que el fisco ha liberado por el financiamiento compartido no han ido sólo a financiar a
alumnos de las familias más pobres.
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Tabla 2
DECIL SOCIOECONÓMICO ESTABLECIMIENTO Y DEL ALUMNO
SIMCE 1998, 2do medio
Decil
establecimiento
Decil del alumno
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total
1 38.0 19.8 16.1 9.2 6.5 4.3 3.0 1.9 1.1 * 100.0
2 23.4 18.0 17.5 12.7 10.3 6.8 6.0 3.0 1.9 * 100.0
3 16.4 14.5 15.7 14.3 12.9 8.8 8.9 5.3 2.5 * 100.0
4 11.5 10.9 13.6 14.3 14.6 11.5 12.3 7.0 3.4 * 100.0
5 6.6 8.7 10.6 12.5 14.5 12.1 15.9 11.1 6.4 1.7 100.0
6 3.4 4.2 5.5 9.0 12.7 12.2 19.1 17.7 12.8 3.5 100.0
7 1.2 1.7 2.4 4.2 7.2 8.6 18.5 22.9 24.6 8.7 100.0
8 * * * 1.6 3.1 4.2 10.9 20.6 34.4 23.1 100.0
9 * * * * * * 2.2 8.9 28.9 58.0 100.0
10 * * * * * * * 1.2 8.2 89.9 100.0
Fuente: González, Mizala y Romaguera, 2004. Tomado de González, 2004a.
* Indica menos de 1%.
Se ha visto que el sistema escolar chileno es fuertemente estratificado social-
mente. También hay claros indicios de que este rasgo, lejos de estar mejorando, se ha
acentuado lenta pero sistemáticamente en los últimos años, producto de la aplicación
permanente y a gran escala de los procesos de selección y de copago antes referidos,
así como de la preferencia de las familias de clase media por las escuelas particulares
subvencionadas.
Este proceso no ha afectado a todas las dependencias por igual, sino que ha
sido más decisivo en las escuelas particulares, tal como muestra la Tabla 3. La com-
posición social de las escuelas municipales no cambió significativamente entre 1990
y 2000, la única modificación relevante fue el incremento de los más pobres, hecho
correlativo a la pérdida de alumnos de los dos quintiles de mayores ingresos, quienes
pasan de representar un 17% de su matrícula en 1990 a ser un 14% en 2000. En las
escuelas particulares subvencionadas se advierte una pérdida de peso relativo de los
alumnos de los quintiles más pobres, quienes representaban un 47% de la matrícula
de estas escuelas en 1990 y se reducen a un 41% en 2000. Las escuelas particulares
pagadas son las que muestran más cambios: los alumnos provenientes de familias de
los dos quintiles más pobres disminuyen drásticamente su participación: de un 21%
en 1990 a sólo un 10% del total en 2000; por su parte, los alumnos del 40% superior
de la distribución económica pasan en la educación pagada de un 67% a un 76% en
el período.
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Tabla 3
DISTRIBUCIÓN DE LA MATRÍCULA DE CADA DEPENDENCIA ADMINISTRATIVA,
según quintil de ingreso familiar, 1990-2000
1990 2000
Municipal
Decil I y II 65% 68%
Decil III 18% 18%
Decil IV y V 17% 14%
100% 100%
Particular subvencionado
Decil I y II 47% 41%
Decil III 22% 24%
Decil IV y V 30% 35%
100% 100%
Particular pagado
Decil I y II 21% 10%
Decil III 13% 13%
Decil IV y V 67% 76%
100% 100%
Fuente: CASEN 1990, 2000.
En síntesis, hay claros indicios de que un sistema estructuralmente segmentado
ha continuado especializándose en la separación de los niños de diferente origen social.
Este efecto, ha importado un cambio más significativo para los niños de familias de
altos ingresos que aquellos de ingresos bajos.
La situación de los sectores intermedios se puede ilustrar a partir de la evolución del
financiamiento compartido (Ver Tabla 4). El progresivo crecimiento del financiamiento
compartido desde 1993 ha dado lugar a un cambio profundo del sistema educacional
chileno. En 1993 la matrícula de financiamiento compartido era sólo un 5,1% de la
matrícula total, siendo en la práctica un apéndice de la educación pagada. A partir de
entonces, una nueva ley lo incentiva y hoy, como vimos, el 70% de los alumnos parti-
cular subvencionados asisten a establecimientos con financiamiento compartido, con
lo cual se ha producido la existencia dentro del sistema de tres modalidades de finan-
ciamiento claramente diferenciadas: la educación pagada con un 6,8% de la matrícula,
la de financiamiento compartido con un 33% del alumnado nacional
11
y la educación
gratuita, tanto municipal como particular subvencionada, que era más del 90% hasta
1993 y que ahora es de sólo un 60%.
11
Incluye los alumnos de media municipal con financiamiento compartido.
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Los ingresos de dinero por financiamiento compartido han crecido en forma im-
portante y constante entre 1993 y 2005: de 4.387 millones a 135.430 millones, lo que
es congruente con el aumento de la matrícula, pero que expresa también un aumento
constante del cobro mensual por alumno en el sector particular subvencionado, el que
se quintuplicó, pasando en el período 1993-2005 de un promedio de $ 2.564 a $ 12.960,
ingreso que acrecienta fuertemente el gasto en los hijos de las familias que lo aportan,
ya que el monto total de descuentos a las subvenciones es de sólo un 5,8%.
Tabla 4
PROGRESIÓN DE FINANCIAMIENTO COMPARTIDO
1993 1995 1997 1999 2001 2003 2004 2005
Establecimientos
–Particular S.
–Municipales
–Total
232
0
232
998
54
1.052
1.199
76
1.275
1.334
99
1.433
1.541
105
1.642
1.765
116
1.881
1.822
115
1.937
1.916
121
2.037
Matrícula
–Particular S.
–Municipal
–Total
142.732
0
142.732
632.326
40.008
672.334
758.832
63.536
822.368
852.535
89.399
941.934
978.531
96.316
1.074.847
1.039.388
108.514
1.147.902
1.085.381
110.498
1.195.879
1.111.571
111.651
1.223.222
% Matrícula:
–Particular S.
–Media Mun.
14% 60% 65%
68%
23%
67%
24%
72%
24%
72%
24%
71%
24.7%
Cobro mensual:
–Particular S.
–Municipal
2.564
0
3.182
1.054
5.090
1.284
7.095
1.805
9.208
1.882
11.117
2.169
12.329
2.325
12.960
2.538
Fuente: Información del Departamento de Administración General del Mineduc (2006).
En el sector municipal el sistema de financiamiento compartido sólo puede aplicarse
a la enseñanza media y un 24,7% de la matrícula municipal de este nivel está emplean-
dolo. Si bien los establecimientos municipales cobran menos que los particulares, su
incorporación al financiamiento compartido significa que a nivel medio la oferta de
educación gratuita es sensiblemente menor que en básica, lo que es problemático dado
que la educación media forma parte en Chile de la educación obligatoria.
El financiamiento compartido ha venido a acentuar el carácter estratificado de
la geografía educacional chilena, para permitir que cada segmento socioeconómico
tenga una escuela “distinta” acorde con su capacidad de pago. Para la mitad más
pobre de la sociedad siguen existiendo escuelas gratuitas; en el decil superior hay es-
cuelas, de distintos precios, totalmente pagadas por sus usuarios. En medio se sitúa el
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financiamiento compartido con distintos precios según la capacidad de pago de sus
usuarios. La Tabla 5 siguiente muestra los niveles de cobro del financiamiento compar-
tido en 2001. Había un 75% de la matrícula que pagaba menos de $ 15.000, siendo la
categoría más numerosa la que pagaba entre cinco y diez mil pesos, sobre eso hay un
26% que pagaba más de $ 15.000, matrícula que se distribuye en siete categorías.
Tabla 5
FINANCIAMIENTO COMPARTIDO: COBROS POR ALUMNOS SEGúN TRAMOS
Tramos Cobros Mensuales Sector Particular Sector Municipal
Promedios por Alumnos N° Establ. Matrícula % Matríc. N° Establ. Matrícula % Matríc.
Entre 00.000 y 05.000 pesos 385 223.744 23% 101 100.491 96%
Entre 05.001 y 10.000 pesos 496 319.191 33% 6 3.241 3%
Entre 10.001 y 15.000 pesos 317 186.836 19% 3 1.197 1%
Entre 15.001 y 20.000 pesos 179 102.584 10%
Entre 20.001 y 25.000 pesos 118 64.822 7%
Entre 25.001 y 30.000 pesos 69 34.905 4%
Entre 30.001 y 35.000 pesos 42 19.046 2%
Entre 35.001 y 40.000 pesos 30 15.113 2%
Entre 40.001 y 45.000 pesos 20 9.360 1%
Entre 45.000 y más pesos 7 2.930 0%
Totales 1.663 978.531 100% 110 104.929 100%
Fuente: Información del Departamento de Administración General del Mineduc (2003).
Otro modo de apreciar el efecto del financiamiento compartido en la estratificación
es examinar el porcentaje de estudiantes vulnerables presentes en los distintos tipos de
establecimientos. Los estudiantes considerados vulnerables por el Ministerio de Educación
corresponden a un 30% del total y ellos –como se advierte en la Tabla 6– se concentran
en las escuelas gratuitas y disminuyen a sólo un 9% en las escuelas con financiamiento
compartido. Esta misma Tabla nos permite ver que hay diferencias de estratificación
en los distintos tipos de administración; así las escuelas católicas, tanto gratuitas como
con financiamiento compartido, seguidas en esto por las instituciones sin fines de lucro,
acogen a una proporción significativamente menor de alumnos vulnerables que los otros
tipos de administración (un 27% contra un 38% en el caso de las escuelas gratuitas y
un 6% contra un 9% en la categoría de escuelas con financiamiento compartido). Es
razonable deducir que en estas escuelas se está sumando a la selección académica (y
económica) una selección por tipo de familia y por religión.
JUAN EDUARDO GARCíA-hUIDOBRO
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Desigualdad educativa y segmentación del sistema escolar
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Tabla 6
ESTRATIFICACIÓN ENTRE TIPOS DE ESTABLECIMIENTOS
DE EDUCACIÓN BáSICA, 2003
Tipo
Administración
Escuelas sin Financiamiento
Compartido
Escuelas con Financiamiento
Compartido
Nº Matrícula
%
Estudiantes
Vulnerables
Nº Matrícula
%
Estudiantes
Vulnerables
Municipal 5.464 1.237.324 39% – – –
Part. Subv. 1.464 269.772 35% 1.429 649.948 9%
– Con lucro 1.065 149.441 40% 1.064 436.987 10%
– Católica 302 91.475 27% 288 178.787 6%
– Protestante 42 12.140 36% 50 21.717 8%
– No lucro 55 16.716 29% 27 12.460 5%
Total 6.928 1.507.096 38% 1.429 649.948 9%
Elacqua, 2007. Tomado de Valenzuela (2007).
Estas diferencias llevan a experiencias escolares muy distintas por sectores. Como
lo advierte Elacqua (2006), “el sector particular subvencionado se encuentra internamente
mucho más segregado que el sector municipal. Mientras la composición social de las
escuelas municipales es uniforme –la mayoría de los colegios tienen un número similar
de alumnos vulnerables–, en el sector particular subvencionado los alumnos vulnerables
se encuentran concentrados en unos pocos establecimientos. Ejemplo de ello es que
casi la mitad de los alumnos de colegios particulares subvencionados no tienen ningún
compañero pobre, mientras esta cifra es sólo de 3% en el sector municipal”.
3. Conclusiones
a) El sistema educacional chileno posee todas las limitaciones de un sistema alta-
mente segmentado: no ofrece a los alumnos un entorno óptimo de aprendizaje
y perjudica la educación ciudadana, ya que pierde su capacidad de ofrecer una
experiencia igualitaria de base que refuerce la igualdad de los ciudadanos y sirva
de referente a la universalidad de lo estatal� Lo anterior es una consecuencia casi
“normal” de la gran desigualdad social y económica de Chile, sin embargo –contra
lo esperable–, el sistema educativo no estaría contribuyendo suficientemente a
cambiar esa situación de base�
Hay dos juicios críticos claros.
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Uno desde la función política de la educación: “Un sistema educacional cuya
fisonomía expresa, casi con la fidelidad de un retratista, a los sectores sociales del
que provienen los alumnos, es un sistema que, además de injusto, deteriora el espacio
de lo público” (Peña, 2002). Las consecuencias sociales de este panorama escolar son
fuertes: las escuelas chilenas como vimos son incapaces de hacer experimentar, en la
vida escolar cotidiana, la realidad de un país plural, diferenciado, y entregan, por tanto,
una imagen distorsionada de la realidad.
Otro desde la efectividad pedagógica de las escuelas. El aprendizaje recíproco
en cuanto a la adquisición de conocimientos y al desarrollo de habilidades sociales se
empobrece mucho cuando crece la homogeneidad y la estratificación y, por el contrario,
es más rico cuando en las escuelas se encuentran niños y niñas que provienen de grupos
sociales con capitales culturales distintos: unos más cercanos a la cultura letrada de las
escuelas, otros aportando desde su experiencia cotidiana más cercana al mundo del
trabajo. Un sistema escolar tan segmentado como el chileno priva a parte importante
de los niños del beneficio de este “efecto del grupo de pares”, privación que perjudica
mayormente a los niños que asisten a escuelas con una menor concentración de capital
cultural (McEwan, 2002).
b) La segmentación en el sistema educacional chileno no es un efecto no deseado que
se trata de limitar, sino una consecuencia acorde con la arquitectura del sistema,
por lo cual su disminución supone cambios mayores
12

Un informe de la OECD de 2004 fue muy claro al respecto. Planteó que en Chile
no sólo existe una gran segmentación del sistema, insuficiencia presente en los sistemas
educativos de muchos países, sino que “el sistema educacional está conscientemente
estructurado por clases”, puesto que existe un mecanismo, central para el funciona-
miento del sistema, que no puede sino producir estratificación y segmentación. Este
dispositivo estructural es poderoso y consiste en la combinación de un doble proceso de
selección: de una parte el sistema de libre elección de escuelas por parte de los padres y
por otra parte la selección de alumnos por parte de las escuelas cuando la escuela posee
más postulantes que vacantes o por motivos de “identidad” de la escuela en el caso de
algunas escuelas religiosas.
Por último, el financiamiento compartido viene a reforzar los anteriores mecanis-
mos de estratificación; más aún, constituye un incentivo estatal a la estratificación (los
niños cuyos padres pueden hacer un aporte económico siguen recibiendo casi intacto
12
En el Mensaje de la Ley General de Educación, actualmente en el Congreso, la Presidenta habla
de la necesidad de “una nueva institucionalidad educativa”.
JUAN EDUARDO GARCíA-hUIDOBRO
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Desigualdad educativa y segmentación del sistema escolar
Juan Eduardo García-Huidobro
el subsidio del Estado
13
), con lo cual se fomenta la natural tendencia de “mezclarse con
estudiantes de más alto nivel socioeconómico” (OECD, 2004, 278).
Es muy importante aclarar que no existen estudios que respalden la tesis (muchas
veces sostenida por los dueños de colegios) de que las familias que envían a sus hijos a
escuelas municipales o particulares subvencionadas posean características distintivas,
que no sean las ligadas a sus diferentes condiciones socioeconómicas. Las familias
de ambos tipos de escuelas valoran de igual modo la educación, se sienten igual de
comprometidas con la educación sus hijos, participan y apoyan en la misma medida
a sus escuelas, etc. (Gauri, 1994). No se puede decir lo mismo de los alumnos. Existe
fundada evidencia de que las escuelas particulares por sus procedimientos de selección
(pruebas de conocimientos, características de las familias, credo religioso) y por la
expulsión de alumnos (repitentes o quienes no logran niveles de rendimiento exigidos
por el colegio) se proveen de los estudiantes más capaces entre sus pares, y evitan los
alumnos con problemas de aprendizaje o conducta (Carnoy y McEwan, 1998; Gauri,
1998; Contreras y otros, 2007).
Ya enunciamos las consecuencias negativas de esta situación en pérdidas de la
capacidad de enseñanza-aprendizaje del sistema y en el deterioro de la educación ciu-
dadana. Además, en un sistema con este tipo de ordenamiento, las escuelas totalmente
gratuitas para pobres son fácilmente estigmatizadas como escuelas con problemas. Los
profesores que en ellas enseñan corren el riesgo de trabajar con muy pocas expectativas
de logro respecto a sus alumnos, lo que cierra una cadena de desesperanza que termina
en niños que no aprenden y poseen poca autoestima.
c) La superación de la situación exige actuar sobre los mecanismos de selección y
sobre el financiamiento compartido�
Como el mismo Informe de la OECD lo corroborara, la elección de escuela por
parte de los padres es muy valorada en Chile. No sólo no parece posible cambiarla,
sino que debe ser apreciada como un aporte en términos de oferta de diversidad cultu-
ral, religiosa y pedagógica. Sin embargo, es necesario reconocer que este sistema de
elección de escuelas conlleva una tendencia a la estratificación, lo que obliga a actuar
con decisión en la desarticulación de los otros dos mecanismos de estratificación: la
selección y el financiamiento compartido.
13
De hecho, hay una rebaja de la subvención cuando el pago demandado a las familias es muy alto.
Sin embargo, se puede aportar hasta un 50% del monto de la subvención sin que ésta experimente
rebaja y los descuentos en los tramos superiores son modestos: entre media y una subvención hay
rebaja del 10% ; entre una y dos USE, la rebaja es del 20% y entre 2 y 4 USE la rebaja es del 35%.
La aplicación es por “tramos”.
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Juan Eduardo García-Huidobro
El proyecto de Ley General de Educación, actualmente en el Congreso, propone
una drástica limitación de la selección para la educación parvularia y básica. En el
artículo Nº 11 que regula la selección en la LGE establece, como principio general,
que los establecimientos subvencionados “deberán aceptar a todos los alumnos que
postulen al primer y segundo nivel (…) de la educación parvularia y desde 1º hasta 8º
año de la EGB, dentro de las capacidades autorizadas que tenga el establecimiento”�
En segundo lugar, señala que si hay más postulantes que cupos: el “proceso de
selección (…) en ningún caso podrá considerar la situación económica o social del
postulante, su rendimiento escolar pasado o potencial, el estado civil, escolaridad o
religión de los padres, el origen étnico del postulante, ni otro criterio que permita la
discriminación arbitraria de éste� (…) las vacantes sólo podrán asignarse por prioridad
familiar o, en última instancia, por sorteo, sin perjuicio de las discriminaciones positivas
establecidas por ley�” Finalmente dice que al postular a un establecimiento: “existirá
una aceptación de los padres y apoderados del proyecto educativo y del reglamento
del establecimiento”�
La incorporación de estas normas, comunes para todos los establecimientos que
reciben financiamiento estatal, debería disminuir significativamente la segregación y
alentar a todas las familias a postular al establecimiento que desean para sus hijos, sin
abstenerse por el temor de ser rechazados.
Sin embargo, es urgente suprimir el financiamiento compartido que es, sin lugar
a dudas, la mayor causa de segmentación del sistema. Es imposible tomar esta medida
de un día para otro, ya que hay muchos compromisos que los sostenedores han tomado
contando con los recursos que aporta el actual financiamiento compartido. El único modo
de suprimirlo es hacerlo en forma paulatina y en la medida en que se vaya mejorando
la subvención. Los anuncios de aumento de la subvención hechos por la Presidenta
en el recién pasado 21 de mayo son una oportunidad única para iniciar el proceso. Se
sugiere tomar tres medidas:
(i) establecer que a partir de ahora ningún establecimiento existente pueda pasar al
régimen de financiamiento compartido y que ningún establecimiento que se cree
puede hacerlo con este régimen;
(ii) congelar en cada establecimiento con financiamiento compartido los aportes de
la familia en la cantidad que están pagando mensualmente por financiamiento
compartido el primer semestre de 2007;
(iii) establecer que de ahora en adelante una parte de cualquier alza de la subvención,
por ejemplo el 75% del alza, se descontará de la cuota que actualmente pagan los
padres. Estas medidas, sumadas a la limitación de la selección, marcarían el inicio
claro de un proceso de mayor mixtura social al aumentar las posibilidades de las
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familias más pobres de elegir establecimientos. Adicionalmente, la última medida
haría que muchos de los establecimientos que cobran menos de $ 5.000 pasarían
ahora a ser gratuitos.
Bibliografía
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Gobierno y dirección de los sistemas educativos en América Latina
Juan Carlos Tedesco
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GOBIERNO Y DIRECCIóN DE LOS SISTEMAS
EDUCATIVOS EN AMéRICA LATINA
Government and direction of educational systems in Latin America
Juan carlos tedesco*
Resumen
El artículo propone discutir la cuestión de la gobernabilidad de los sistemas educativos
en el marco de las condiciones generadas por el “nuevo capitalismo” y los aprendi-
zajes realizados en las últimas décadas. Para esto, señala la importancia de ampliar
la mirada y preguntarse no sólo por los procedimientos administrativos o de gestión,
sino también por los objetivos que se persiguen y por las condiciones instituciona-
les y políticas que determinan la viabilidad de esos procedimientos. Este enfoque
permite introducir cinco temas importantes en la discusión de la gobernabilidad de
los sistemas educativos: definir el sentido de las transformaciones, considerar las
limitaciones de las reformas institucionales, redefinir el papel del Estado, valorizar
la importancia de la dimensión pedagógica y analizar las tensiones entre consenso
y conflicto en el gobierno de la educación.
Palabras clave: gobernabilidad, sistemas educativos, América Latina, cambios,
demanda de sentido
Abstract
This article suggests the need to revise the concept of governance in educational
systems within the historical conditions created by “new capitalism” and what has
been learnt in the latest decades� Thus, it points out the idea of widening views, and
inquiring not only about the administrative or managing procedures, but also about
the pursued aims and the institutional and political conditions enabling them� This
approach allows the introduction of five important subjects in the discussion about
the governance of educational systems; namely, to define the sense of such transfor-
mations, to consider the restrictions of institutional reforms, to redefine the role of
the state, to value the importance of the pedagogical dimension and to analyze the
tensions between consensus and conflict in the government of education�
Key words: governance, educational systems, Latin America, change, demand
of meaning
* Licenciado en Ciencias de la Educación, Universidad de Buenos Aires. Profesor de la Universidad
de San Andrés. jctedesco@udesa.edu.ar
JUAN CARLOS TEDESCO
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1. Introducción
Los conceptos suelen reflejar experiencias cognitivas, tanto individuales como so-
ciales. Los cambios en los conceptos, en consecuencia, también sugieren que están
cambiando las experiencias que realizamos en los ámbitos de desempeño aludidos por
esos conceptos. La pregunta inicial de este artículo se refiere, por lo tanto a ¿por qué
hablamos hoy de gobernabilidad de los sistemas educativos y no seguimos discutiendo,
como lo hemos hecho durante la última década, de descentralización, de autonomía, de
mecanismos de evaluación de resultados o de cualquiera de las muchas estrategias que
han modificado las tradicionales formas de gestión de nuestros sistemas educativos? No
se trata, obviamente, de un mero cambio formal de palabras. Las reformas de la última
década han modificado –o han intentado modificar– las modalidades institucionales con
las cuales se administra la educación. Todos los diagnósticos nos indican, sin embargo,
que los mismos procedimientos administrativos han provocado resultados muy diferentes
según los contextos en los cuales esos procedimientos son aplicados. No es lo mismo
descentralizar en momentos de expansión económica que hacerlo en un momento de
crisis y recesión. No es lo mismo dar autonomía a las escuelas en un contexto donde
existe una sociedad civil, actores sociales e instituciones locales fuertes, que hacer-
lo como parte de un proceso de desresponsabilización de la administración central.
Parecería llegado el momento en el cual, para comprender lo que pasa en la gestión de
los sistemas educativos, debemos ampliar nuestra mirada y preguntarnos no sólo por los
procedimientos sino también por los objetivos que se persiguen y por las condiciones
institucionales y políticas que determinan la viabilidad de esos procedimientos. Este
cambio de enfoque y de mirada es el que está detrás de este giro conceptual que nos
lleva a discutir el tema de la gobernabilidad de los sistemas educativos.
Ampliar la mirada tiene, al menos, dos grandes dimensiones. Por un lado, implica
salir de un enfoque puramente administrativo, de un enfoque basado exclusivamente en
la gerencia de los sistemas, para incorporar las disciplinas que nos permitan comprender
la lógica social, política y cultural, que existe en los fenómenos de cambio institucional.
Por otro lado, también debemos ampliar la mirada para colocar estos procesos en el
marco más general de los problemas de gobernabilidad de la sociedad en su conjunto,
superando los enfoques exclusivamente sectoriales que han dominado muchos de los
análisis del pasado.
Existen numerosas evidencias que justifican esta mirada más amplia. Por un
lado, fenómenos que ocurren fuera del sector educativo pero que penetran en nuestra
esfera de acción. Cuando comprobamos que una parte importante de los profeso-
res y maestros de nuestras escuelas han perdido la confianza en las instituciones,
han perdido el sentimiento de orgullo con respecto al patrimonio cultural que ellos
deben transmitir, o cuando las escuelas deben incorporar masivamente actividades
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vinculadas a la satisfacción de necesidades básicas insatisfechas de alimentación, salud
o vestimenta, estamos –obviamente– frente a variables que afectan la gobernabilidad
de los sistemas educativos de la misma manera que afectan la gobernabilidad de la
sociedad en su conjunto.
Pero también existen evidencias de la necesidad de ampliar la mirada que proviene
de los propios procesos de la administración y la gestión educativa. La descentralización
y la mayor autonomía a los establecimientos escolares, sin una administración central
fuerte en sus capacidades de fijar objetivos, medir resultados y compensar diferencias,
erosiona la capacidad de quienes tienen la responsabilidad de conducir los sistemas
educativos hacia sus objetivos de una educación de calidad para todos. Los sistemas de
medición de resultados, que fueron concebidos como uno de los instrumentos claves para
el diseño de políticas destinadas a mejorar esos resultados, pueden provocar efectos no
deseados, entre los cuales podemos mencionar la mayor desconfianza hacia la escuela
y hacia sus actores internos y la generación de mecanismos de selección de alumnos
que tienden a incrementar la segmentación, la estigmatización y la fragmentación de
la oferta educativa.
Estamos, pues, ante una situación y en un momento histórico donde se impone
una revisión conceptual pero también una actualización de nuestros diagnósticos acerca
de la realidad. En lo que sigue intentaré presentar algunos de los problemas que es
necesario tener en cuenta para enriquecer nuestros análisis y nuestras estrategias de
acción en este campo.
2. Gobernabilidad y falta de sentido
Los debates sobre la gobernabilidad de los sistemas educativos asumieron, particu-
larmente en las dos últimas décadas, un significativo interés por los procedimientos.
Cómo hacer las cosas fue el motivo central de los análisis y de las discusiones. Michel
Crozier, en un incisivo análisis crítico del sistema de formación de administradores en
Francia, señaló que esta concentración en la búsqueda de soluciones a los problemas
había provocado en Francia una abundancia de soluciones para problemas que no
existían (Crozier, 1996). Aconsejaba, con sentido común, volver a poner el acento en
formar para ser capaz de identificar primero los problemas que se pretende solucionar.
Pero poner el acento en el “cómo” implica suponer que sabemos dónde estamos y
hacia dónde queremos ir. Ambos supuestos, sin embargo, son de dudosa vigencia en
la sociedad contemporánea.
No es éste el espacio, obviamente, para hacer ni siquiera un resumen de la situa-
ción social contemporánea. El punto sobre el cual creo importante llamar la atención
es que uno de los elementos más relevantes del diagnóstico de la situación actual es,
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precisamente, la ausencia de perspectivas de largo plazo o, para decirlo en términos
más filosóficos, la ausencia de sentido.
La pérdida de sentido y la ausencia de perspectivas de largo plazo han sido iden-
tificadas como los rasgos más significativos del “nuevo capitalismo”. Inmediatamente
después de la caída del muro de Berlín, Alain Minc escribió un libro con un provoca-
tivo título, “El dinero loco” (Minc, 1990), donde postuló la hipótesis según la cual el
capitalismo había perdido todos los límites tradicionales: el límite del pecado, vigente
en los orígenes del capitalismo, el límite del sindicalismo y el límite del comunismo,
propios del desarrollo capitalista durante el siglo XX. Esta prematura intuición de Minc
fue luego corroborada y ampliada por trabajos que analizan la dinámica del capitalismo
globalizado, dominado por la lógica de la especulación financiera más que por la lógica
de la producción de bienes. Anthony Giddens tituló el libro donde se recopilan algunas
de sus conferencias recientes, “Un mundo desbocado” (Giddens, 2000). I. Wallerstein
habla de un “mundo incierto” (Wallerstein, 2002). Z. Laïdi analizó este fenómeno desde
una perspectiva más filosófico-social y postuló la idea de una sociedad sin sentido,
donde se producía una fuerte concentración en el presente, por la falta de horizontes y
por la ruptura con el pasado (Laïdi, 1997).
La ausencia de sentido del nuevo capitalismo pone en crisis a la educación. Al
respecto, vale la pena recordar una característica obvia del proceso educativo: si bien
tiene lugar en el presente, la educación trasmite un patrimonio y prepara para el futuro.
Esta sociedad, donde se rompe con el pasado porque todo es permanentemente renovado
y donde el futuro es pura incertidumbre, deja a la educación sin puntos de referencia.
La ausencia de sentido en el nuevo capitalismo tiene dos dimensiones distintas: la pri-
mera se refiere a la transmisión intergeneracional; la segunda, en cambio, se refiere a
la capacidad de crear un sentido hegemónico que incluya al conjunto de la población.
Las instituciones responsables de “administrar” el sentido son diferentes. La familia
ocupa un lugar fundamental en el proceso de transmisión intergeneracional, mientras
que la escuela y el conjunto de las instituciones políticas (Parlamento, partidos políticos,
sistema jurídico, etc,) son fundamentales en el segundo.
Desde una perspectiva sociológica, me atrevo a formular la hipótesis según la cual
la ausencia de sentido expresa la escasa vocación hegemónica del nuevo capitalismo.
La debilidad de la vocación hegemónica del nuevo capitalismo está asociada a los
nuevos patrones de funcionamiento de las instituciones responsables de la producción
y la distribución de bienes culturales. En el capitalismo industrial, la cultura se basaba
en instituciones que funcionaban sobre la base de la lógica de la oferta. La escuela –y
también la TV en general– estaban basadas en ofrecer a todos un mismo producto y
esta oferta tenía, por eso, un fuerte poder homogeneizador. En esta lógica y en este
poder se expresaba la voluntad hegemónica de los sectores dominantes. Los nuevos
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mecanismos culturales, en cambio, se basan mucho más en la lógica de la demanda.
Internet, la TV por cable (y la escuela basada en los mecanismos de responder a las de-
mandas del “alumno-cliente”) invierten el esquema existente en el capitalismo industrial
y, en ese sentido, expresan la escasa vocación hegemónica del nuevo capitalismo.
En esta discusión es oportuno retomar algunas de las hipótesis de Dominique
Wolton acerca de las nuevas tecnologías de la información y, en particular, de Internet
(Wolton, 2000). Este autor nos advierte que poner el centro de la dinámica cultural en
la demanda de los usuarios no es, necesariamente, un mecanismo más democrático que
el basado en el control de la oferta. Para formular una demanda es necesario dominar
los códigos de acceso al mundo. Al contrario de lo que sostiene el discurso actualmente
dominante, la emancipación, el desarrollo personal, la libertad, pasan primero por la
oferta, pues es ella la que permite constituir los marcos de referencia a partir de los
cuales se podrá expresar, ulteriormente, la demanda. Wolton nos recuerda que uno de
los efectos más importantes de la dominación sociocultural consiste, precisamente, en
no pedir más que lo que uno ya tiene. La simple adecuación a la demanda, en última
instancia, implica reforzar la dominación.
En esta misma línea de análisis se pueden retomar las reflexiones de Jeremy Rifkin
acerca del nuevo capitalismo, como un capitalismo del acceso. Según su análisis, el
nuevo capitalismo se caracteriza por incorporar plenamente la esfera cultural dentro de
relaciones de tipo mercantil: “…la comercialización de los recursos culturales incluyendo
los ritos, el arte, los festivales, los movimientos sociales, la actividad espiritual y de
solidaridad y el compromiso cívico, todo adopta la forma de pago por el entretenimiento
y la diversión personal” (Rifkin, 2000, p. 16). Debemos reflexionar seriamente acerca
de las consecuencias de incorporar las actividades culturales a la lógica de mercado.
En este sentido, los productos culturales ya no valen de por sí, no tienen una existencia
permanente, pierden su carácter de productos endógenos que pueden ser producidos en
cualquier lugar y adquiridos en otro y, lo más importante desde nuestro punto de vista,
no son transmitidos de generación en generación sino comprados y vendidos en un
mercado donde predomina el poder de compra de cada actor o sector social.
Gran parte del debate acerca de la gestión educativa estuvo –y sigue estando–
centrada en la discusión acerca de las ventajas de transferir mayor poder a la demanda
educativa. La justificación acerca de los procesos de descentralización, autonomía a las
escuelas, etc., estuvo justificada en la lógica de dar mayor poder a los actores locales.
La experiencia nos ha demostrado, sin embargo, que es necesario distinguir entre de-
manda y necesidad. Satisfacer demandas no es lo mismo que satisfacer necesidades.
La capacidad de demanda está desigualmente distribuida y debemos prestar mucha
atención al proceso mediante el cual una necesidad se transforma en una demanda
expresada socialmente.
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Este escenario abre perspectivas muy densas para el análisis de la gobernabilidad
y la dirección de las instituciones educativas. Los interrogantes son muchos, pero lo
que básicamente quisiera postular es que es necesario salir del enfoque puramente
instrumental del tema de la gobernabilidad y la dirección de los sistemas educativos.
Esto no quiere decir que no debamos ocuparnos de cómo administrar el sistema a la
espera de que la sociedad defina sus orientaciones de largo plazo. quiere decir, en
cambio, que tanto el análisis como las políticas deben ser contextualizadas en un marco
de conflicto, de incertidumbre, de experimentación y de ajuste permanente, lo cual es
contrario a cualquier intento de definir un “modelo” cerrado, con características más
o menos universales.
3. El agotamiento de las reformas “institucionales”
En este sentido, quisiera recordar que venimos de un período donde, más allá de las
particularidades nacionales, los procesos de reforma educativa se apoyaron en una
agenda que otorgó una fuerte prioridad al cambio institucional. La evaluación de los
resultados de estos procesos es hoy motivo de análisis y discusiones que abarcan no sólo
los procesos de transformación educativa sino el conjunto de las políticas y estrategias
de desarrollo. Al respecto, queremos partir del postulado según el cual tanto los efec-
tos de las políticas aplicadas durante la década de los años 90 como el agotamiento de
algunas de sus orientaciones dominantes constituyen el marco desde el cual comienzan
a formularse nuevos temas y problemas, a redefinirse algunos de los tradicionales y a
modificarse los patrones que orientan las estrategias de desarrollo. Un testimonio elo-
cuente del cambio de clima intelectual y de las nuevas orientaciones tanto conceptuales
como políticas puede verse en el libro de Joseph E. Stiglitz: Los felices 90, la semilla
de la destrucción (2003). Si bien estos cambios se refieren al conjunto de las políticas
sociales y económicas, en el caso específico de la educación pueden agruparse en cinco
grandes puntos: (i) la demanda de sentido y la dificultad para cambiar los sistemas
educativos en el contexto del “nuevo capitalismo”, (ii) el nuevo papel del Estado, (iii)
la escasez de recursos y el exceso de demandas, (iv) la revalorización de la dimensión
pedagógica del cambio educativo y (v) la tensión entre consenso y conflicto para la
definición de estrategias de acción educativa.
La demanda de sentido y la complejidad del cambio educativo
En primer lugar, se ha tomado conciencia acerca de la enorme complejidad y di-
ficultad que existe para modificar los patrones de funcionamiento de los sistemas
educativos. El balance de las reformas de la década de los años 90 indica que si bien
permitieron aumentar la cobertura e introducir nuevas modalidades e instrumentos de
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gestión (descentralización, medición de resultados, etc.), no han logrado modificar
significativamente los resultados de aprendizaje de los alumnos. Los casos de Chile
y Francia, para tomar ejemplos de contextos socioeconómicos muy diferentes, son
ilustrativos de esta situación.
En Chile, todos los indicadores relativos a los insumos del aprendizaje mejoraron,
pero esa mejoría no tuvo el impacto esperado en los logros de aprendizaje de los alum-
nos. Los datos disponibles indican que a partir de los gobiernos democráticos en Chile
el gasto en educación, tanto público como privado, pasó del 3,8 al 7,4%, la matrícula
escolar aumentó 20,4% en básica y media y 16,6% en superior (entre 1990 y 2005:
mineduc.cl)
*
, se mejoró significativamente la infraestructura y aumentó el número de
escuelas de tiempo completo, se incrementó la disponibilidad de textos y computadoras
por escuela, se modificaron los diseños curriculares y aumentó el salario docente en
un 130% en términos reales. Sin embargo, los logros de aprendizaje de acuerdo a los
datos del SIMCE indican que hubo una tendencia leve de incremento en los promedios
nacionales hasta la mitad de la década, que luego se estancó y que la distribución social
muy inequitativa y estratificada de los aprendizajes no se modificó.
Lo mismo sucede en Francia, donde en la última década aumentó la inversión,
disminuyeron los alumnos y, sin embargo, los resultados no mejoraron. Las explica-
ciones acerca de estas dificultades son diversas y muchas de ellas bastante conocidas
y tradicionales: corporativismo de los actores internos del sistema, tradicionalismo,
resistencia a las innovaciones, etc. Sin desconocer que este tipo de comportamientos
explican una parte del problema, parece importante destacar la presencia de una serie de
factores nuevos, vinculados a las tendencias estructurales de este “nuevo capitalismo”
basado en el uso intensivo de las tecnologías de la información, en la globalización y
en la desregulación de los servicios sociales.
Estas tendencias están provocando impactos muy significativos en la sociedad,
bastante alejados de los pronósticos optimistas de inicios de la década de los años 90.
La concentración del ingreso, el aumento de la pobreza, el desempleo y la exclusión
social, la fragmentación cultural, la erosión en los niveles de confianza en la democra-
cia como sistema político capaz de responder a las demandas sociales son, entre otros,
los fenómenos que caracterizan la incorporación de los países de la región al “nuevo
capitalismo”. En este contexto, si bien la educación es una condición necesaria para
garantizar competitividad, empleabilidad y desempeño ciudadano, existen cada vez
más dificultades para generar posibilidades de empleos e ingresos decentes para toda
la población y para crear un clima de confianza en las instituciones y en los actores
políticos de la democracia. El problema ya no se reduce exclusivamente a la dificultad
* www.mineduc.cl consultado 10/06/07.
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para transformar la educación desde el punto de vista de sus modelos de organización
y gestión, sino a las dificultades que tienen los diferentes modelos de gestión educativa
para romper el determinismo social de los resultados de la acción escolar.
Los resultados de aprendizaje siempre estuvieron asociados a condiciones ma-
teriales y culturales de vida de las familias. Este fenómeno no es nuevo. Lo nuevo es
que están cambiando los procesos que generan desigualdad y las características que
definen a los diferentes grupos o sectores sociales. En este sentido, es necesario recu-
perar los resultados de los estudios recientes sobre las nuevas formas que asumen las
desigualdades, donde juegan un papel fundamental la construcción social de situaciones
de exclusión, de ruptura de los vínculos con la sociedad, de ausencia de proyectos y
de perspectivas de futuro. En contextos de este tipo, las relaciones tradicionales entre
educación y equidad social deben ser revisadas. Para expresarlo en pocas palabras, es
necesario superar el enfoque tradicional donde el esfuerzo se ponía en analizar la con-
tribución de la educación a la equidad social, para postular la necesidad de un mínimo
básico de equidad y cohesión social como condición necesaria para que sea posible un
proceso educativo exitoso.
Esta visión sistémica del vínculo entre educación y equidad social tiene conse-
cuencias importantes para las estrategias políticas destinadas a enfrentar el problema
de la desigualdad educativa. La consecuencia principal se refiere al carácter integral de
las estrategias de acción, que se refiere a la articulación de las políticas educativas con
la dimensión social de las estrategias de desarrollo y crecimiento económico, donde
las políticas destinadas a promover una distribución del ingreso más democrática y la
creación de empleos dignos asumen una importancia central.
No corresponde discutir aquí las estrategias para mejorar desde un punto de vista
progresivo la distribución del ingreso y las ofertas de empleo. Sólo es posible soste-
ner que la expansión de la cobertura educativa, el mejoramiento de los resultados de
aprendizaje y las políticas de renovación curricular que permitan aprendizajes relevantes
para el desempeño productivo y ciudadano sólo serán sustentables en el tiempo si van
acompañadas por estrategias de crecimiento económico coherentes con esas políticas
educativas. La complejidad del cambio educativo está asociada, desde este punto de
vista, al agotamiento de una perspectiva puramente sectorial de las estrategias de
transformación. En este agotamiento de la perspectiva sectorial es donde se aprecia
el déficit de sentido de las políticas. La intersectorialidad tiende a ser percibida como
un problema de gerencia. En este nivel, todos reconocen su importancia pero no todos
coinciden en lamentar las escasas evidencias de su traducción en el plano operativo de
las administraciones públicas. Parece llegado el momento de preguntarse seriamente
acerca de las razones por las cuales es tan difícil lograr ese objetivo. Al respecto, lo
que queremos señalar es que –sin dejar de reconocer la relevancia de los aspectos
gerenciales–, la intersectorialidad exige como prerrequisito un acuerdo acerca del sentido
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de las acciones. Es más un problema político que administrativo. Si los ministros de
Economía, Educación y Desarrollo Social tuvieran las mismas orientaciones de sentido,
la coherencia de sus políticas necesitaría menos procedimientos administrativos. En
los procesos actuales, el problema es que se ha disociado el desarrollo económico del
desarrollo social y esa disociación no puede ser resuelta por mecanismos gerenciales
exclusivamente. En este sentido, la complejidad a la que aludimos antes se expresa en
el hecho de que el aumento de las exigencias para una gestión eficaz y eficiente en la
solución de los problemas de equidad es concomitante con el debilitamiento del Estado
y de sus instrumentos de intervención. Este debilitamiento no es homogéneo, pero el
análisis de esta problemática nos remite al segundo de los temas de la nueva agenda.
El papel del Estado
En segundo lugar, también se ha producido un importante cambio conceptual con respecto
al papel del Estado tanto a nivel nacional como internacional. La desregulación no ha
producido los resultados esperados por sus propagandistas extremos y hoy se reconoce
que las experiencias más exitosas son experiencias mixtas donde el Estado se reserva
un fuerte papel en el control de la provisión de los servicios o en la responsabilidad por
administrarlos. Si bien las consecuencias más negativas de la desregulación se expre-
saron en su impacto sobre la equidad y la cohesión, en varios casos la desregulación
tampoco ha provocado mayores niveles de eficiencia. Estos resultados han promovido
un cambio de clima conceptual que permite postular estrategias basadas en un papel
activo del Estado con mayor legitimidad que en la década de los años 90.
Estamos, en consecuencia, frente a un escenario que demanda mucho más que en
el pasado una acción pública destinada a promover mayor participación, pero también
mayor homogeneidad en los resultados y mayor cohesión nacional frente a la fragmen-
tación que caracteriza al funcionamiento del sistema educativo. Pero promover igualdad
y promover cohesión requieren distintos instrumentos de acción. Con respecto a la
igualdad, se abre toda la discusión sobre las políticas compensatorias y la significativa
importancia de la educación inicial. Promover más cohesión, en cambio, alude a los
mecanismos de gestión y administración que garanticen niveles básicos de integración
entre las diferentes jurisdicciones.
La información y los análisis disponibles sobre políticas compensatorias es
abundante. Asimismo, es bastante general el consenso existente acerca de la impor-
tancia que reviste la atención temprana para promover igualdad y equidad educativa.
Al respecto, los análisis acerca del proceso de reproducción de las desigualdades
permiten señalar que para romper el círculo vicioso de padres pobres-hijos pobres,
es fundamental intervenir en el momento donde se produce la formación básica del
capital cognitivo de las personas. Esto significa invertir en las familias y en la primera
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infancia. Existen numerosas evidencias que indican el escaso poder compensador de
las desigualdades que tiene la educación formal, si interviene una vez que las de-
sigualdades ya han sido creadas.
Esta situación sugiere que una parte fundamental de la explicación del problema
de las dificultades para elevar los resultados de la acción escolar de los alumnos de
familias desfavorecidas está vinculada con las condiciones con las cuales los alumnos
ingresan en la escuela. Estas condiciones se refieren a dos tipos de factores distintos:
(a) un desarrollo cognitivo básico, que se produce en los primeros años de vida y está
vinculado a una sana estimulación afectiva, buena alimentación y condiciones sanitarias
adecuadas, y (b) una socialización primaria adecuada mediante la cual los niños adquie-
ren los rudimentos de un marco básico que les permita incorporarse a una institución
especializada distinta a la familia, como la escuela. Las políticas al respecto deberían,
por ello, atacar las desigualdades en términos de recursos culturales disponibles en las
familias, para favorecer un proceso de socialización primaria destinado a promover un
adecuado desarrollo cognitivo básico. En este universo de acciones, el papel del Estado
es fundamental.
Con respecto a la cohesión, los temas más importantes son los que se refieren a
la estructura del sistema, los mecanismos de control de calidad a través de exámenes
nacionales al final de cada ciclo, así como los instrumentos de acreditación y validez
de los títulos, la correspondencia entre las estructuras administrativas del Ministerio
de Educación nacional y las administraciones locales, y el modelo institucional que
se otorgue a la instancia administrativa responsable de la medición y evaluación de
resultados.
No tendría sentido resumir aquí los aportes que han realizado diferentes especia-
listas e investigadores. Sólo nos parece pertinente mencionar dos aspectos a tomar en
cuenta en los debates sobre este tema. El primero de ellos se refiere a la necesidad de
definir no sólo el modelo de estructura administrativa más adecuado a las funciones que
cumple cada instancia –nacional o local– sino el proceso de transición de un modelo
a otro. Es bien sabido que las estructuras administrativas son el soporte de fenómenos
corporativos difíciles de modificar, que exigen complejos procesos de negociación. En
este sentido, una de las líneas fundamentales de acción en los procesos de transición
de una estructura a otra es la que se refiere al fortalecimiento de la capacidad técnico-
pedagógico, de las administraciones locales. El segundo aspecto, de carácter más general,
se refiere a la necesidad de incluir en la discusión sobre el papel de Estado la dimensión
internacional. Los procesos de descentralización están asociados, desde este punto
de vista, a la resignificación del Estado-Nación. Hablar del papel del Estado en estos
momentos exige pensar también en términos globales, ya que un conjunto importante
de los nuevos problemas que las políticas educativas deben enfrentar no se dirime en
el espacio geográfico nacional. Cuestiones como la educación a distancia, los portales
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educativos, la producción de material pedagógico de soporte digital, la acreditación
internacional de títulos, etc. son todos temas sobre los cuales el Estado estará llamado
a jugar un papel importante y ese Estado será, seguramente, multinacional.
Escasez de recursos y pugna por obtenerlos
En tercer lugar, a diferencia de los años 90, ahora existe un contexto de mayor escasez
de recursos y de fuerte aumento de la pugna por obtenerlos. Desde la dimensión in-
ternacional, a partir del 11 de septiembre el problema de la seguridad y la lucha contra
el terrorismo han pasado a ocupar un lugar prioritario en términos de financiamiento,
desplazando a la ayuda para el desarrollo económico y el combate a la pobreza. En esta
misma dimensión, hoy existe mucho menos margen que a comienzos de los años 90 para
el endeudamiento a través de créditos internacionales para educación, algunos de los
cuales son créditos de ajuste y no préstamos exclusivos y específicos para educación.
Pero la otra dimensión de análisis del tema del financiamiento corresponde a los
cambios sociales producidos internamente, donde se han incrementado las situaciones
de emergencia social que demandan respuestas urgentes. La necesidad de atender situa-
ciones sociales de emergencia que afectan a sectores muy significativos de población
redefine los términos de la clásica tensión entre la coyuntura y el largo plazo. En este
nuevo período, la gestión educativa debe moverse en un contexto de “exceso de de-
mandas”, donde para satisfacer a unos hay que postergar a otros, pero donde todas las
demandas tienen un alto nivel de legitimidad. La gestión de políticas públicas debe así
manejar situaciones donde frecuentemente se presentan opciones y conflictos de “pobres
contra pobres”: financiar educación o salud, preescolar o universidad, salarios docentes
o comedores escolares, por ejemplo. No hay, obviamente, fórmulas de validez universal
para estas decisiones, que deben ser tomadas en cada contexto y momento histórico
determinado. Sólo es posible sostener la necesidad de reconocer que en cada opción se
está postergando una demanda legítima y que la confianza en que en el mediano plazo
esa demanda será atendida es un factor clave para que la postergación sea aceptada y
los niveles de gobernabilidad del sistema sean adecuados.
La dimensión pedagógica
En cuarto lugar, es importante señalar que en la agenda actual se ha complejizado
mucho más toda la referencia a la dimensión pedagógica de las estrategias de transfor-
mación educativa y, en ese contexto, al papel de los docentes. La lógica predominante
en las reformas de los años 90 ponía el acento en el cambio institucional y suponía
que instrumentos tales como la medición de resultados, el financiamiento de la de-
manda, la evaluación de desempeño de los docentes y los cambios en los contenidos
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curriculares (sea por la vía de la definición de prescripciones curriculares o de estánda-
res de resultados), provocarían una dinámica por la cual los resultados de aprendizajes
tenderían a mejorar. La experiencia ha mostrado que estos instrumentos no produjeron
los impactos esperados en los procesos de enseñanza-aprendizaje que tienen lugar en
las salas de clases y en las escuelas y hoy estamos ante la necesidad de revisar con más
profundidad el papel de las variables propiamente pedagógicas del cambio educativo. En
este sentido, y sin dejar de reconocer la importancia tanto de las variables del contexto
socioeconómico como las de tipo institucional, adquiere mayor relevancia la hipótesis
según la cual para que las reformas “lleguen al aula” y se modifiquen las relaciones y
los resultados de aprendizaje, la variable clave es el docente, sus métodos, sus actitudes
y sus representaciones. Desde este punto de vista, la nueva agenda coloca en un lugar
central las preguntas acerca de quién y cómo se enseña.
Con respecto a quién enseña, algunos estudios recientes confirman que estamos
lejos de un cuerpo homogéneo desde el punto de vista de su cultura profesional. El sector
docente está compuesto por personas que difieren significativamente con respecto a su
estatus socioeconómico, valores, representaciones sociales y opiniones sobre aspectos
claves de su desempeño. Pero por encima de estas diferencias, un aspecto común es el alto
nivel de desconfianza de los docentes hacia los responsables de las acciones educativas.
A partir de este hecho, es necesario reconocer que el restablecimiento de niveles básicos
satisfactorios de confianza constituye un requisito necesario para cualquier paso que
se pretenda dar en la línea de comprometer a los docentes en los procesos destinados,
tanto a promover más igualdad, como más unidad en las acciones educativas.
La ruptura (si alguna vez existió) de la homogeneidad cultural de los docentes
es el resultado de largos períodos de desprofesionalización y de acciones que, de una
u otra manera, desestabilizaron la identidad docente. Para enfrentar esta situación se
insiste mucho en el carácter integral de las políticas, donde los principales componentes
son mejorar las condiciones de trabajo, crear sistemas de carrera docente que permitan
ascender sin dejar el ejercicio de la enseñanza, diseñar mecanismos de evaluación de
desempeño, aplicar políticas que atraigan a la docencia a jóvenes talentosos y modificar
las modalidades de formación, tanto inicial como en servicio.
Con respecto a cómo se enseña, sabemos que las prácticas no cambian por decre-
tos ni por resoluciones. En este sentido, si bien es cierto que los resultados educativos
son mediocres en toda la región y que por lo tanto los cambios deberían afectar al
conjunto de los docentes, no es menos cierto que el principal problema se registra en
las prácticas pedagógicas de los docentes que trabajan con alumnos de los sectores más
desfavorecidos. En este punto, sólo quisiéramos aludir a la necesidad de explorar el
concepto de políticas de subjetividad, que sugiere algunas líneas de acción específicas
para romper el determinismo social de los resultados de aprendizaje desde las propias
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metodologías de aprendizaje. Una pedagogía basada en la confianza de los educadores
con respecto a la capacidad de aprendizaje de los alumnos, en el fortalecimiento de la
capacidad de los alumnos para conocerse a sí mismos y definir sus proyectos de vida
y en la capacidad para construir una narrativa sobre aquello que están viviendo parece
ser efectiva para superar las condiciones de adversidad en las cuales se encuentran los
alumnos de familias pobres.
El consenso y el conflicto
En quinto lugar, también se han producido cambios con respecto al lugar del consen-
so y del conflicto en los procesos de cambio educativo. La experiencia de los 90 ha
demostrado que la construcción de consensos en educación es mucho más difícil y
compleja de lo previsto. En el mejor de los casos, se pueden obtener acuerdos sobre
grandes objetivos, pero el conflicto aparece cuando se trata de concertar estrategias de
acción. En este sentido, los diagnósticos indican que la conflictividad está tanto adentro
como afuera del sistema, muy vinculada a la defensa de intereses corporativos. Al res-
pecto, existe conciencia en reconocer que algunos de nuestros países perdieron mucho
tiempo con “falsos” debates que atrasaron las posibilidades de resolver problemas.
Hoy estamos, en consecuencia, frente a la demanda de recuperar el tiempo perdido y
de acelerar los ritmos de acción, todo lo cual obliga a manejar muy cuidadosamente la
tensión entre la lentitud de los procesos de concertación y la urgencia que requiere la
toma de decisiones.
Existe un consenso bastante general según el cual no es posible diseñar nuevas
políticas educativas sin un balance de la década de los años 90. No se trata, por supuesto,
de un debate académico o histórico, ni tampoco de reproducir las discusiones pasadas.
Se trata, más bien, de actualizar los diagnósticos sobre los cuales se pueden apoyar
las nuevas estrategias. Esta idea de “actualizar diagnósticos” debe ser considerada con
particular atención. Los diagnósticos que sirvieron de base a las reformas de los 90 ya
están superados. Han surgido problemas nuevos sobre los cuales se conoce muy poco o
se tienen visiones muy distorsionadas. La pobreza, por ejemplo, es uno de ellos. La crisis
de los últimos años ha provocado un nuevo fenómeno de caída social, que no puede ser
conceptualizado en los mismos términos que la pobreza clásica de la sociedad capitalista
industrial. La expansión de los procesos de modernización tecnológica, los cambios
culturales y cognitivos asociados a esta expansión así como los propios resultados de
los procesos de transformación (mayor autonomía, diversidad, uso de los instrumentos
de evaluación, etc.) son otros tantos ejemplos de procesos sobre los cuales es necesario
profundizar en su conocimiento y explicación.
Pero las transformaciones también dejaron resultados en términos de percep-
ciones y representaciones de aspectos específicos y muy importantes de las propias
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reformas educativas. En este sentido, es interesante destacar que las visiones sobre
la década de los años 90 se caracterizan por la significativa divergencia de opiniones
e interpretaciones. La estrategia seguida en Chile es considerada como el paradigma
del enfoque neoliberal para algunos, mientras que sus autores se consideran particu-
larmente heterodoxos y el neoliberalismo chileno acusa a estas políticas de estatistas
y poco liberales. La reforma en Uruguay, donde no se produjo ningún tipo de descen-
tralización ni de atención a la demanda, es calificada como neoliberal por sus críticos
e igualada al resto de las políticas aplicadas en otros países. En el caso argentino
sucede algo similar. Mientras para algunos la Ley Federal de Educación es considerada
como una de las fuentes principales de los problemas de fragmentación y desigualdad
de la educación argentina, para otros, en cambio, la educación tuvo un papel contra-
estructural, que permitió compensar o atenuar el impacto de las políticas económicas y
sostienen que la desigualdad y la fragmentación hubieran sido aun mayores si no fuera
por las políticas educativas de aumento de la cobertura, de compensación social y de
coordinación nacional que se implementaron en ese período. Esta falta de consenso
sobre la interpretación del sentido de los cambios también se percibe en los actores
internos del sistema, que tienen opiniones muy divergentes sobre los mismos puntos
y/o planes de acción.
Esta divergencia de interpretaciones es un indicador más del déficit de sentido
de los cambios. Hoy existe consenso en reconocer la necesidad de asumir que frente
a los cambios profundos por los que atraviesa la sociedad y el modelo capitalista
de desarrollo, es indispensable volver a instalar el debate acerca de qué proyecto de
sociedad queremos y qué lugar ocupa la educación en ese proyecto. En este debate,
la década de los 90 deja un saldo importante: el crecimiento económico y la moderni-
zación productiva han estado asociadas a un significativo aumento de la desigualdad
y la exclusión social. El logro de la equidad y la cohesión social dependen funda-
mentalmente de la voluntad política, de la existencia de acuerdos, consensos, pactos
o como se los quiera llamar, que pongan dirección, sentido, al comportamiento de
las variables económicas.
La pregunta crucial que se deriva de este planteo es ¿cuánto consenso existe en
nuestros países acerca de este proyecto de crecimiento con equidad? ¿Hasta dónde existe
un acuerdo que trascienda el mero reconocimiento retórico y se traduzca en acciones,
estrategias y políticas concretas? Obviamente, la respuesta a estos interrogantes forma
parte del debate político general y los métodos para resolverlos son los propios de la
democracia. Pero asumimos que orientar las estrategias educativas hacia objetivos vin-
culados a promover más igualdad y más cohesión forman parte de un proyecto de este
tipo. Sin ese proyecto, estos objetivos pierden sentido o quedan sólo como objetivos
puramente sectoriales.
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Comentarios finales
quisiera finalizar resumiendo mis observaciones en dos grandes mensajes y un interro-
gante para la reflexión. El primero de ellos se refiere a la necesidad de tomar conciencia
que estamos ante opciones alternativas acerca del tipo de sociedad que queremos. No
se trata de revivir el viejo debate entre capitalismo y socialismo sino de asumir que el
dilema pasa por una sociedad justa o injusta y cuáles son los grados de injusticia que
estamos dispuestos a tolerar. Ese eje divide las opciones y las estrategias de acción y
la ecuación constituye un factor clave en las estrategias para lograr mayores niveles
de justicia.
El segundo mensaje se refiere a las estrategias específicas de acción. En este
punto es necesario adoptar criterios basados en diagnósticos contextualizados. No hay
fórmulas de gobierno y de gestión de validez universal y todo depende del camino
que tracemos entre el punto de partida y el punto de llegada. Las mayores dificultades
siempre aparecen en los trayectos de transformación y esto supone que los diagnósticos
no deben referirse solamente a las carencias sino también a los recursos disponibles, los
obstáculos previsibles para los procesos de transformación, las alianzas y los conflictos,
los tiempos y las secuencias de acción.
El interrogante se refiere a ¿qué queremos gobernar? Michel Foucault, en sus clá-
sicos estudios sobre el poder, describió con gran lucidez el cambio histórico producido
por la modernidad. Según su análisis, el cambio consistió en que en lugar de gobernar
territorios se comenzó a gobernar poblaciones. Gobernar a la población implicó crear
instituciones de socialización controladas por el Estado, como la escuela, y agentes de
socialización especializados en esa tarea, como los maestros y profesores.
En las nuevas condiciones sociales postmodernas, con demandas crecientes
de reconocimiento a la diversidad y la erosión de todos los factores tradicionales de
cohesión social, estamos ante la necesidad de gobernar personas, individuos o, más
filosóficamente, Sujetos.
El gran interrogante para nuestros países, como siempre, consiste en cómo manejar
simultáneamente tiempos históricos diferentes. No hemos salido en muchos casos de
situaciones feudales donde ni siquiera gobernamos el territorio y ya enfrentamos las
demandas de reconocer al individuo. La complejidad de la tarea es enorme, tanto en
términos teóricos como políticos. Pero la complejidad no debería ser una excusa para
paralizarnos sino un motivo para el entusiasmo y la aventura.
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Improving quality and equity in Latin American education: A realistic assessment
Martin Carnoy
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, Nº 1, 2007. pp. 103-130
* Doctor en Economía, Profesor en Stanford University, carnoy@stanford.edu
IMPROVING qUALITY AND EqUITY IN LATIN AMERICAN
EDUCATION: A REALISTIC ASSESSMENT
La mejora de la calidad y equidad educativa: una evaluación realista
martin carnoy*
Abstract
Though the efforts to increase access for the poor and improve the quality of their educa-
tion are well intentioned, this paper argues that the cost of making these reforms work
are much higher than international organizations pushing them recognize� Improving
the quality of education in Latin America necessarily requires improving the quality
of teaching, of educational management and the opportunity for students to learn� In
turn, it is mandatory that academic subject coverage, the teaching of subject matter, as
well as the capacity of educational managers to be instructional leaders, be improved�
Besides, this improved capacity should be more equitably distributed� Thus, improving
each level of education requires a tremendous effort to change teacher training, to im-
prove educational management, to supervise curriculum delivery and to raise the level
of student learning� It additionally demands that disadvantaged as well as advantaged
children get access to the same quality of teaching resources and educational manage-
ment� On the other hand, expanding enrollment successfully can still be considered a
very important -and less expensive- educational system ‘reform’ and a way to increase
the average achievement levels of those who attend school�
Key words: educational reform, quality of education, test scores, student
achievement
Resumen
Si bien los esfuerzos por aumentar el acceso de los pobres a la educación y mejorar
la calidad de ésta son bien intencionados, el artículo sostiene que el costo de hacer
funcionar esas reformas es más alto que el contemplado por las organizaciones inter-
nacionales que las fomentan. Mejorar la calidad educativa en Latinoamérica requiere
necesariamente mejorar la calidad de la docencia, la administración educacional y la
oportunidad para que los alumnos aprendan. A su vez, es imperativo aumentar la co-
bertura de asignaturas y mejorar la docencia de éstas, capacitar a los administradores
educacionales para ser líderes y distribuir más equitativamente esta capacidad mejorada,
cambiar el perfeccionamiento de profesores, aumentar el nivel de aprendizaje estudiantil
y supervisar el cumplimiento de los programas. Más aún, supone asegurar que los niños
de todos los niveles socioeconómicos accedan por igual a una educación de calidad.
Por otra parte, se plantea que el aumento exitoso de matrículas puede considerarse una
“reforma” importante del sistema educacional, además de menos onerosa, para subir
el nivel promedio de desempeño de aquellos que asisten a la escuela.
Palabras clave: reforma educacional, calidad de la educación, resultados de
pruebas, logro estudiantil
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The main feature of Latin American education in the past fifteen years has been a rapid
increase in the proportion of young people attending secondary school and going on to
postsecondary education. Between 1991 and 2003, for example, the net enrollment rate
in secondary education –the proportion of the secondary school age cohort enrolled,
adjusted for students repeating grades– increased from 30 to 68 percent, and the gross
enrollment rate in post-secondary education rose from 17 to 27 percent. In the early
2000s, both these figures were higher in Latin American than the average increase in
the East Asia and Pacific region.
However, even as Latin America made these large gains in the average schooling
attained by young people, serious questions were raised about the quality of the edu-
cation being delivered to Latin American students. If average young Latin Americans
were taking more years of schooling that their counterparts in East Asia, were Latin
Americans learning as much? There was considerable evidence from international tests
such as TIMSS and PISA that compared to many countries in East Asia, the quality of
education in Latin America was much lower.
The questions about the quality of education in Latin America are part of a shift in
emphasis worldwide from just expanding access to education to increasing how much
students learn at each level of schooling. This shift is being driven largely by international
agencies, which are pushing hard for educational evaluation and educational reform
driven by performance measures and educational accountability.
Just as expanding access to more schooling was supposed to increase economic
growth for those countries investing in more schooling and simultaneously to reduce
poverty and social inequity, so now the same arguments are being made for improving
educational quality. Analysts claim, for example, that the payoff to higher test scores in
terms of higher incomes is about 12 percent (Hanushek and kimko, 2000; EFA, 2005).
This corresponds to the claims in the 1970s and 1980s that investment in more years of
schooling would increase productivity and economic growth, and if the investment were
in primary schooling, social equity would be promoted at the same time (Psacharopoulos,
1985). Since allegedly the poorest schooling is provided to low-income students (this
applies to developed countries as well), raising the quality of education would suppos-
edly make the greatest contribution to those at the bottom of the economic ladder.
Within this context, Latin America has undertaken a number of reforms claimed
to increase access to education for the poor and to increase educational quality, espe-
cially for the poor. The main reforms, in addition to continued expansion of secondary
and tertiary enrollment, have been direct income transfers to poor families to increase
school attendance, decentralized school management to promote greater local control,
and increased subsidies to private education to promote greater competition among
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schools and increased efficiency of school management. Some countries have promoted
more parental involvement in monitoring teacher attendance, and almost all countries
have begun regularly testing students as a way to stimulate efforts to make schools and
entire systems more accountable for student performance.
Many of these educational reforms are intended to improve the quality of educa-
tion and to make educational delivery more efficient cost-wise. They are also intended
to help equalize access to quality education for the poor. Income transfer programs
such as Progresa in Mexico and Bolsa Escolar in Brazil seem to be having a small
positive effect on school attendance, but we have no evidence that this is resulting in
achievement gains for the poor or in longer term increases in attainment. Despite their
continued promotion by international agencies, organizational reforms such as decen-
tralization and privatization have not had significant impacts on educational quality,
although they may be redistributing the financing of education from general taxes to
user fees and distributing the control of spending from central governments to local
governments and schools.
In this paper, I am going to argue that the efforts to increase access for the poor and
improve the quality of their education (or education more generally) are well intentioned
and certainly merit attention, but that the cost of making these reforms work are much
higher than international organizations pushing them recognize. I will argue that improv-
ing the quality of education in Latin America necessarily requires improving the quality
of teaching, the quality of educational management, and the opportunity for students
to learn, and this in turn requires increasing academic subject coverage, improving the
teaching of subject matter, improving the capacity of educational managers to be instruc-
tional leaders, and distributing this improved capacity more equitably. Unfortunately,
making such improvements is not just a matter of decentralizing educational delivery
or giving incentives to poor families to send their children to school.
My main point will be that all these elements of improving education require a
tremendous effort-effort to change the training of teachers, of improving educational
management, of supervising the delivery of the curriculum, of finding the teachers who
can be trained to raise the level of student learning, and, in addition, to assure that disad-
vantaged children get access to the same quality of teaching resources and educational
management as advantaged children. This is a tall order.
Furthermore, expanding enrollment successfully (the percentage of an age cohort
attending a particular level of schooling) can still be considered a very important ‘reform’
of the educational system and a way to increase the average achievement levels of those
who attend school. Such expansions of enrollment usually have major implications for
what occurs in schools, forcing the system to address changing needs as new kinds of
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clientele enter schools in large numbers.
1
They also have implications for teacher recruit-
ment and teacher improvement-the sine qua non of providing a decent education to the
growing mass of children from low-income families taking higher levels of schooling.
Improving achievement through increased attainment is a valid means of increasing
achievement; at the same time, if countries want to improve the quality of each year of
attainment, they will have to do a lot more about the quality of the teaching corps than
they have in the past.
Put another way, with all the rhetoric (and in some cases, real effort) about raising
the quality of education during the 1980s and 1990s, it would seem that Latin American
countries should have witnessed major improvements in overall student academic per-
formance in primary and secondary schools. This has apparently not been the case--at
least, there is no evidence that student achievement has improved. In countries that
have been doing student assessments over time, such as Chile, during the period when
tests were made comparable (1994-2000), results suggest minimal increases in average
test scores (Bellei, 2001). I would propose that the missing element in these reforms is
serious efforts to improve teacher knowledge, teacher pedagogy, and the capacity for
instructional leadership –probably the most difficult and expensive resources to buy in
education. Where these resources have been purchased, I will argue, improvements in
student performance have taken place.
The Current Efforts to Improve quality
Cut the following sentence, p. 4, third paragraph:
“What do the past twenty years of educational reform in Latin America tell us about the
reforms we should emphasize in pursuing the goals laid out by Regional Project?”
If we are to make education “better” and more equitable, what are the main reforms Latin
American countries should invest in? Does the failure to raise test scores in the region
mean that nothing has changed? Or rather, should reformers have a better conception
of where the reforms are taking them? In this essay, I suggest that some reforms have
worked and that they teach us a great deal about how we should allocate effort in the
future. I make several key arguments:
1
For example, Carnoy and Loeb (2003) show that the most important explanation for whether a
US state has implemented ‘strong’ accountability measures is the percentage of minority students
in the state’s schools The need to implement accountability systems is therefore partly the result
of expanded proportions of minority students in secondary education Another example of this
process is Chile. As a result of its enormous expansion of secondary education since 1980, Chile
was pushed to make important curricular reforms in secondary education in the 1990s.
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• The decentralization and privatization reforms of the 1980s and 1990s have not
worked to improve students’ educational performance but may have increased the
inequality of performance among low-income and high-income students.
• Even if average educational performance (test scores) is not improving, the perfor-
mance of some groups -namely disadvantaged students- may be improving. This
is important, especially if their improvement corresponds to particular reforms
that can be identified as responsible for the change.
• Certain other “supply side” strategies also are likely to lead to eventual improve-
ment in student performance in school, especially for low-income students. High
among these is student attendance in school. Student attendance may be a function
of parent participation in school and the perceived quality (by parents) of school-
ing, including teacher attendance school organization, and the quality of teaching
(Marshall, 2003).
• Most analysts agree that educational systems cannot make large improvements
in average student performance without improved teaching. Improved teaching
requires a combination of measures, including improving teacher attendance in
school, recruiting better trained, more able individuals into the teaching occupation,
distributing these more able individuals more equitably among schools, creating
a level of commitment among teachers to improving student performance, and
improving teachers’ content knowledge and pedagogical content knowledge of
subject matter, even at the primary level. Based on current research, I will show
that we can be quite specific about the kinds of strategies to improve teaching that
work.
The evidence suggests that structural reforms have had relatively little impact on
overall educational “effort” in terms of investment in education or on student performance.
Argentina transferred control of primary schools entirely to provincial governments in the
late 1970s and of secondary schools in 1993. Increased control of educational resources
in the Argentine provinces put educational decision making into the individual political
contexts of each province, with very varied results. If we rank provinces by educational
“necessity”, as defined by their retention, drop out, educational attainment, and gross
product per capita, we find that more educationally wanting provinces increased spend-
ing per student about the same percentage as more advantaged provinces after the 1993
transfer. Neither did more educationally wanting provinces increase secondary enroll-
ment significantly more or less than the better off provinces (Cosse, 2001). Secondary
enrollment gains in the 1980s, before the 1993 transfer, were about the same as in the
1990s (Carnoy, Cosse, Cox, and Martinez, 2001 ). So educational effort, enrollment
growth, and enrollment growth equity among provinces in Argentina did not seem to
be affected by decentralization. Average student performance in secondary education
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between 1993 and 1999 is more difficult to assess because the tests are not comparable,
but there is no sense in Argentina that student performance is rising (Carnoy, Carnoy,
Cosse, Cox, and Martinez, 2001). Much the same can be said about educational effort
and enrollment growth in Mexico after the decentralization of the early 1990s. The
states are not increasing their educational investment as a result of gaining control of
their schools (Paulin, 2001).
In Chile, available evidence suggests that the hoped for increases in efficiency
from increased competition among schools and from an increased role for privately
managed schools did not make schooling more effective than before the voucher reform
(McEwan and Carnoy, 2000; Hsieh and Urquiola, 2006; Bellei, 2001). The one major
effect that the reform may have had is to bring more private resources into education,
but that came mainly from making families pay a high fraction (70 percent) of the
costs of sending their children to university (Gonzalez, 2001). With new legislation in
1993, it became legal for subsidized private schools to charge tuition. Private contribu-
tions for primary and secondary schooling increased over the next eight years, but that
contribution is small compared to family investments in higher education. We should
remember that even before the 1981 reform, 20 percent of students attended private
primary schools, and 6 percent of those were in private paid schools that received no
government subsidies.
Privatization in the 1980s may not have lowered or raised overall student perfor-
mance, but evidence suggests that it may have had a negative effect on low-income
students. Indeed, research shows that low-income student performance in nonreligious
subsidized private schools in Chile, which enroll 21 percent of ail basic education stu-
dents in the country, is significantly lower than in public municipal schools (McEwan
and Carnoy, 2000). So structural reforms seem to have made little overall improvement
in student performance, and probably had relatively little impact on enrollment expan-
sion in primary and secondary education, even though privatization may have made it
possible to expand university at lower public expense.
There are a number of “popular” educational reform strategies that may be impor-
tant in developed countries but that have questionable relevance for the Latin American
context. For example, there is considerable evidence now in the United States (based
on the Tennessee class size experiment) that class size may have a significant effect on
student achievement and, more important, on student attainment (Finn and Achilles,
1999). But in the Latin American context, reducing class size is probably not a relevant
reform for increasing quality. It is too entangled with peer effects resulting from wide-
spread school choice in urban areas, teacher and student absenteeism in rural and urban
areas, and pedagogical techniques that do not become more effective as the number of
students in the class diminishes.
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Martin Carnoy
Thus, smaller class sizes often result from a series of factors that make the schools
that have these smaller class sizes less desirable places to learn. In rural areas, for ex-
ample, small classes may be due to student absence due to consistent teacher absence.
In urban areas, where families can, to some degree, choose among public schools out-
side their neighborhoods, so at least partially sidestep residential segregation, “better”
public schools –those with higher levels of student performance, representing higher
value added or larger “peer group” effects (McEwan, 2001)– and many private schools
attract more students, filling classes to maximum capacity. Less well-regarded schools
tend to have classes with fewer students because the schools operate at less than capac-
ity. This is precisely what we would expect in a system governed by choice. If teaching
were generally organized around individual attention and small group work in Latin
America, fewer students in a class could mean higher value added in schools with smaller
classes, hence an offset to higher performance in schools with already better students
and greater “peer group” effects. However, most teachers in Latin America still teach
using the “chalk and talk” method, or frontal teaching, in which a larger or smaller class
size seems to have little effect on how much children learn.
Another popular focus of reformers is reducing repetition and drop out rates.
Whereas this goal is laudable as an object of reform, it is often confounded with the
conditions of entry at the next level of education. For example, in some poorer Latin
American countries, repetition and drop out rates in the first years of primary school
are much higher than in other countries. Does this mean that improving the “quality” of
primary school will reduce repetition and drop out rates? Almost certainly, the answer
is yes -if reformers could in fact improve primary school quality. But let us assume
that primary enrollment in the next ten years is universalized and secondary enrollment
sharply expanded in, say, Honduras, and repetition and drop out rates in primary school
fall substantially. Does that mean that the quality of Honduran primary education has
risen? Perhaps it has. But, more likely, lower repetition and drop out reflect the changed
function of primary education. Instead of acting in part as a sorting institution for access
to relatively limited places in secondary schools, the expansion at that next level would
allow many more entering first graders to continue into seventh grade. More rural pri-
mary school classrooms and perhaps even a number of rural secondary schools would
have been built, creating places for more pupils in the higher grades of primary school
and in basic secondary school. These places would need to be filled. Children would be
passed into higher grades when in the past they would have been held back.
Similarly, in the more developed Latin American countries, the rapid expansion of
secondary education almost automatically implies lower repetition and drop out rates in
secondary schools. How access to university is determined also affects secondary drop
out rates. For example, in Uruguay the drop out rates in the second cycle of secondary
education (preparatoria) are higher than in neighboring Argentina and Chile (Carnoy,
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Cosse, Cox, and Martinez., 2001). Does this mean that the quality of Uruguayan second-
ary education is lower? Almost certainly it is as high or higher. Uruguayan preparatoria
is a very traditional Latin American upper secondary school, organized to select students
for university education. Students who graduate have automatic entrance to free public
university, and this is limited to less than one-fourth of the age cohort. Unless the function
of preparatoria changes in Uruguay, either because access becomes limited to university
education by other means, such as high fees (as in Chile), or less limited because of
an expansion of public university places (as in Argentina), drop out rates will have to
remain high, even if quality were to rise, making average repetition and drop out rates
across all schools an objective for educational reform. They are much better measures
of educational access, particularly for low-income groups, and therefore work better as
an objective for increasing educational equity.
This is why care should be used in making average repetition and drop out rates
across all schools an objective for educational reform. They are much better measures
of educational access, particularly for low-income groups, and therefore work better as
an objective for increasing educational equity.
In contrast to structural reforms, targeted reforms -specific programs aimed at dis-
advantaged groups- appear to have been much likely to succeed in improving academic
performance for the targeted groups. A famous example in Latin America is the Escuela
Nueva, in Colombia, now found in other countries under other names. The Escuela
Nueva targets low-income rural students and seems to have had a positive impact on
student performance, largely through providing a support network for rural teachers and
increasing their commitment to teaching in isolated rural schools (McEwan, 2000). The
program also focuses on improving teaching in rural schools, at least in those places
where it is implemented fully. .
Direct financial interventions by central ministries into improving outcomes for low
income students were also effective in both Argentina and Chile. The P-900 program,
begun in 1990 in Chile and extended to almost 2,500 schools by the end of the decade
raised test scores of pupils significantly in low scoring schools (Cox, 2001; McEwan
and Carnoy, 1999). Elements of the Plan Social in Argentina, directed at rural schools
and low-income students attending secondary schools, also seemed to have positive ef-
fects on student outcomes. Uruguay’s direct financial assistance to low-scoring schools
(based on the 1996 6th grade evaluation) probably contributed to a significant increase in
test scores among the countries lowest-income students (Filgueira and Martinez, 2001).
A targeted voucher plan in Colombia in the 1990s seemed to have a positive effect on
low-income student attainment students who received vouchers, and used them to attend
private (religious) secondary schools stayed in school into the higher grades and were
less likely to drop out (Angrist et al�, 2000; Angrist et al�, 2006).
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Such equity-driven reforms are more successful in raising student performance
than system-wide reforms, primarily because targeted reforms are usually aimed at
groups that receive fewer or lower quality educational resources until they receive
special attention. That special attention seems to pay off. It would also seem easier to
raise school productivity by bringing existing technology and resources already used
for higher income students into a low-income situation than developing new methods
to raise productivity throughout the educational system. Similarly, bringing a relatively
few low income students into each of many already existing private schools through a
limited targeted voucher program as in Colombia is much more likely to benefit low-
income students through “peer effect” than a Chilean-type plan that creates many new
for-profit private schools of questionable quality.
Targeting high repetition and dropout rates among low-income basic education
students, especially in urban areas where secondary education opportunities are read-
ily available, may also work to improve educational quality. Providing low performing
schools in Lima or Rio de Janeiro -schools marked by high repetition and drop outs-
with some new methods and materials for teaching, or focusing on improving student
attendance through incentives, may also work. Thus, although it would be difficult to
use such methods to lower the average drop out rate in all schools, we can change the
repetition and dropout rates in certain schools among certain groups, making the quality
of schooling at least more equitable.
I want to put special emphasis on strategies that improve student attendance in
school. Almost all Latin American countries are past the stage in which simply in-
creasing the percentage of children enrolled in primary school is a major objective of
educational reform. Having passed this stage, however, does not eliminate the problem
of how often students actually come to school. Recent research suggests that parents are
more likely to send their children to school and adolescents more likely to attend school
when schooling is higher quality (Hanushek and Lavy, 1994; Bedi and Marshall, 1999;
Marshall and White, 2001). This higher quality could represent high teacher attendance,
good teaching, and more interesting, challenging curriculum.
Student attendance rates may be a good proxy measure for school quality, and
the interaction of higher attendance rates and higher school quality, a good predictor
of higher student achievement. One of the interesting side effects of this interaction
is that ‘better’ schools in Latin American cities tend to have more students in classes
than do ‘worse” schools. Motivated parents try to send their children to these better
schools even if they do not live in the school’s immediate neighborhood. One reason that
cross-section studies measuring the effect of class size on student achievement show no
significant impact is probably due to the greater demand for places in schools that are
known to be good. A school’s reputation may be the result mainly of peer effect, but as
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I have argued, such schools also tend to attract better teachers. This ‘clustering’ effect
of good teachers and good students fills classrooms. Less attractive schools will have
smaller positive or even negative peer effect, less effective teachers, fewer students in
their classes, poorer attendance rates, and lower average performance.
Another reason for focusing on improving student attendance is that it is relatively
easy to measure and represents a concrete objective for educators and reformers. For
example, Bolsa Escola, the Brazilian direct payment scheme for very low-income par-
ents, or Progreso, a similar program in Mexico, are specifically designed to subsidize
families to keep children attending school. Chile’s teacher pay incentive system (SNED)
also includes attendance as one of its objectives.
In addition to student attendance, making reading materials available to students
should be an inexpensive way to improve reading. Most Latin American countries now
provide free textbooks to students. But we have observed a strange phenomenon in
three countries –Peru, Costa Rica, and Panama– where the government distributes free
textbooks: they are often not made available to the students. Schools fear that they will
be lost, or that they will not get another shipment the following year. In poor commu-
nities, these are the only books students will ever get to read. Achieving high levels of
literacy requires readily available reading material, and this is a relatively inexpensive
investment for governments.
Improving Teaching
Educational analysts have long stressed that improved teaching can have an important
impact on student performance. Can we identify indicators of good teaching that should
lead to eventual student academic achievement gains? Can we identify reforms that
seem to lead to improved teaching?
Before focusing on the major issue of improving teacher education, I will discuss
issues of incentives and counter incentives that may affect the level of teacher productivity
in Latin America’s schools. We know it is possible to achieve high levels of learning in
Latin America, because one country in the region, Cuba, appears to be much closer than
others to international levels of achievement in mathematics. Even if the test scores in
the 1997 OREALC thirteen country survey of Latin American third and fourth graders
overestimate the level of Cuban achievement, there is little doubt that Cuban children
are scoring much higher than children in other countries (Willms and Somers, 1999;
Carnoy and Marshall, 2005; Carnoy, Gove, and Marshall, 2007). One of the elements in
Cuba’s success is the higher average education of parents in Cuba, and the lower level
of abject poverty, as reflected in the low proportion of children who work outside the
home. But school factors also play a role. For one, educational expectations are high in
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Cuba, as reflected in the curriculum and textbooks used in mathematics. Secondly, and
this is what I want to focus on here, Cuban teachers with university level education are
paid salaries much more like the salaries of other professionals, so entering teaching
as a profession has, until recently with the influence of the tourist industry, required
little financial sacrifice. Teachers also have similar social status as most other university
graduates. Thus, it appears that Cuban schools can implement more demanding curricula
in part because even primary teachers have the capacity to teach those curricula.
There are other key factors that distinguish Cuba’s schools from schools in other
Latin American countries. Teachers in Cuba are unlikely to take frequent absences, ex-
cused or unexcused. Cuban primary schools offer more hours of school and even more
hours of math per week than schools in most Latin American countries, although this
varies among countries (OREALC, 2001, p. 45). And the distribution of “good” teachers
in Cuba among rural and urban schools and among schools serving more disadvantaged
and more advantaged populations is likely to be more equal than in other Latin American
countries. Although we have no hard data on absences or teacher distribution in Cuba,
anecdotal evidence suggests that such assertions are correct (Carnoy, 1989).
These differences point to a number of factors that are likely to have major impact
on educational quality, especially in schools attended by lower-income children and there-
fore on which educational reformers should focus as part of the Regional Project.
• The time per day and per year that teachers actually teach the academic curricu-
lum in a classroom –what is referred to as “opportunity to learn”– is obviously a
crucial variable when the total number of hours per year is low. In Argentina, a
highly developed country in many respects, primary school students attend school
an average of four hours per day, or less than 750 hours per year. However, teacher
absences are relatively frequent in many provinces, and many days per year are
lost in teacher strikes. At the other end of the economic spectrum, Honduras loses
approximately half its already low number of “official” hours of primary school-
ing per year through teacher absences, mainly but not only in rural areas (Carnoy
and McEwan, 1997). Teacher absence is a pervasive problem throughout Latin
America, yet is rarely discussed or used as an indicator of educational quality.
Reforms to improve teacher attendance are politically difficult since they confront
either corrupt teacher employment policies (for Mexico, see Bayardo, 1992) or
the opposition of the teachers’ unions or both. Teacher strikes, which also account
for many lost days in some countries, might be reduced by better coordination
of reforms and educational policies with teacher organizations, but often reflect
wider conflictual politics in the country concerned. Chile has had the luxury of
very few lost days from teacher strikes over the past ten years, but this has been
mainly the result of a consensual period in Chilean politics, following on the heels
of 17 years of military rule (Cox, 2001, Nunez, 2001).
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• The distribution of teacher “quality” (as measured by education, experience, and
test score on evaluations of teacher knowledge in subject areas) among schools
serving lower and higher-income students appears to be highly unequal even in
developed states of developed countries, such as New York state in the United
States (Langford, Loeb and Wykoff , 2001). Recent findings for Mexico (Lastra,
2001 ; Santibanez, 2001; Luschei, 2005) suggest that there is even greater polariza-
tion of teacher quality among schools in developing countries. This makes logical
sense for two reasons: more educated and higher social class teachers are likely
to reside in higher income neighborhoods and regions so are more likely to teach
in a school with higher income students; and more able teachers are in greater
demand, so may have greater choices in where they work, hence, everything else
equal, will tend to shift to schools with better conditions and “easier” students.
Since salaries are generally set by salary schedules negotiated at the national or
regional level, teachers get paid essentially the same salary no matter where they
work. Rural teachers or those working in “hardship” areas (Tierra del Fuego, for
example), get higher salaries, but these usually are not high enough to compensate
individuals who have normal lifestyle preferences. It has been politically difficult
almost everywhere in the world to pay teachers systematically and significantly
more to teach in low-income schools, since this represents a transparent shift of
public resources to the poor, a move greatly resisted by middle classes everywhere.
For example, Chile’s voucher plan was designed to pay the same amount per child
regardless of social class.
2
The effect of these equal payment regimens is that
higher-income children not only benefit from their own higher cultural capital,
but from a substantial peer effect of attending schools where the other students are
also from higher income families, and from being taught by more capable, more
experienced teachers.
If we believe that this distribution of resources is efficient, then a more unequal
distribution of peer and school resources should produce better average results than a
more equal distribution. The Chilean experience suggests that greater inequality in the
distribution of students does not produce higher average student performance (Carnoy,
1998). Would equalizing teacher resources among schools with lower and higher-income
students increase or decrease average outcomes? This is a difficult question to answer.
Low-income students would probably do significantly better, but would higher-income
students do significantly worse? One argument is that higher income parents can offset
most of the bad effects of a poor teacher, but lower income parents cannot. But we
have no evidence to support this notion. Another argument is that it takes only small
2
Holland is an exception to this rule. The Dutch voucher plan subsidies low-income children
with a voucher 25 percent larger than the normal voucher amount.
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increments of high quality resources to produce positive effects at the low student
performance end of the spectrum, but much greater increases in resources to produce
increases in student performance among already high performing students. Chilean
estimates of cost-effectiveness comparing public schools, subsidized private schools,
and paid (high tuition) private schools suggest that students in paid private schools
achieve the highest test scores, but that the schools are by far less cost-effective than
schools serving much lower-income, lower achieving children (McEwan and Carnoy,
2000). From an efficiency standpoint, some case can therefore be made for resource
shifts, but the case is not strong.
From an equity standpoint, it is more likely that shifting better teachers to lower-
income schools should work to equalize outcomes. The question is: how to accomplish
such a shift. Incentive pay schemes, such as the SNED in Chile, that reward teachers in
schools that beat average test score gains in similar social class schools, have not been
evaluated for their effectiveness in systematically improving teaching or in shifting
good teachers to lower-performing schools. There are advantages and problems with
incentive schemes based on increasing value added in the school based on student test
scores. The main advantage is that the goal is clear and the school can organize around
that goal. This can create a positive organizational effect of “aligning” the school around
academic achievement (Benveniste, Carnoy, and Rothstein, 2003). The downside is that
such incentives can push schools and teachers to spend a disproportionate amount of
time teaching the test. It is also likely that small schools will have a greater variance
in performance from year to year because of the greater statistical variability of their
student body, hence will have a greater likelihood of being rewarded at least once in a
while (kane, 2000).
The main teacher incentive schemes in Latin America –the SNED in Chile and
the Carrera magisterial in Mexico are both bad examples of incentive schemes if the
goal is to improve student academic improvement as they progress through the grades.
Although the Carrera magisterial is supposed to reward teachers with higher pay based
in part on their students’ performance, once teachers accumulate the points needed for
the pay increase, they are guaranteed that increase for the rest of their career. The SNED
awards increases on the basis of gains on the 4
th
and 8
th
grade SIMCE tests, but these
are gains across cohorts, not for the same students moving from grade to grade. Thus,
teachers have little or no incentive to help fifth, sixth, and seventh graders to make gains.
Indeed, there is evidence that students in schools receiving more SNED awards make
smaller gains from 4
th
to 8
th
grade in 1996-2000 than students in schools that received
no awards (Carnoy et al�, 2007).
A more profound problem for most Latin American is the average level of capacity
in their teaching force. This is not just the result of the quality of teacher pre-service
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education, which is notably poor (Lockheed and Verspoor, 1988). Nor is it necessarily
an issue of the current level of teacher salaries, which are low relative to the pay in other
professions in some countries, but relatively high for women teachers in many countries
compared to women workers with similar levels of education (Vega, Experton, and
Pritchard, 1999; Carnoy and McEwan, 1997; Santibanez, 2001). However, the higher
relative salaries paid to teachers may be misleading. If teachers were divided by levels
of education, the higher relative salaries might obtain mainly for those with secondary
education, who either teach at the primary level or entered the labor market in the past
when lower levels of education were acceptable (Razquin, 2001). Women teachers with
postsecondary education are more likely to earn relatively less than women earn with
post-secondary education working in other professions. This is even more often the case
for men, whose opportunities outside teaching are much greater.
The lower comparative salaries for post-secondary educated teachers may create
a dilemma for educational reform strategies. Almost all Latin American countries have
gradually raised the educational requirements for teachers over the past twenty years. In
periods of recession, such as the 1980s, teacher salaries generally fall in real terms. Yet,
the relative salaries of teachers compared to workers with similar levels of education
probably rise (because public sector salaries are sticky downward compared to private
sector salaries). In periods of economic crisis, it is easier to attract individuals into teach-
ing, even individuals with more education than required. This happened in Mexico in the
1980s, when many university graduates trained for other professions chose to go into
teaching because of the crisis in the private sector. But in periods of economic growth
and rapid expansion of secondary education--characteristic of the 1990s throughout Latin
America, recruiting teachers with post-secondary degrees is more difficult, and might
mean a decline in the quality of individuals being drawn into teaching. This could be
mitigated by an increased supply of higher educated women entering the labor market
because of changes in values concerning women’s work, for example. It also could be
mitigated by the much lower cost of obtaining a teaching degree compared to other
university degrees. Finally, it could be mitigated by large increases in teachers’ salaries
as in Chile in the 1990s,
3
which apparently had the effect of increasing the quality of
university entrants choosing teaching as a profession (OECD, 2004).
Unless teachers’ work is highly regarded on other grounds, countries in which
the salaries of teachers with post-secondary education remain relatively low compared
3
In real terms, actual teacher base monthly salaries in municipal (public) schools increased an
average of 8.4 percent annually from 1990-2000, but slowed to 3.9 percent annually in 1996-
2000. The minimum salary in private subsidized (voucher) schools increased at a lower rate in
the decade as a whole, but also at about a 4 percent rate in 1996-2000 (OECD, 2004, Figure 6).
Salaries have continued to increase at the slower rate after 2000.
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to those with higher education degrees in other professions, could face a shortage of
well-qualified teachers, particularly in secondary education. Many of the most important
educational reforms in Latin America in the past ten years and in the next decade concern
secondary education. Thus, the relative salaries of post-secondary trained teachers (and
the supply of newly certified secondary school teachers) are important indicators of the
potential success of other reforms to raise student achievement and attainment.
Aside from the problem of recruiting higher quality high school students into
teacher education programs, the main policy issue for the improvement of education in
Latin America generally and especially for socio-economically disadvantaged students,
is the quality of teacher pre-service and in-service education. In two recently completed
studies in Panama and Costa Rica, we were able to measure teacher mathematical content
knowledge and pedagogical content knowledge, and to observe teachers’ teaching in third
and seventh grade classrooms. Although we cannot compare student performance in the
two countries because neither has published scores from any international test, Costa
Rican third grade teachers score much higher on mathematics content and pedagogical
content knowledge than Panamanian teachers and their lessons deliver a more profound
and mathematically complex content to students. Primary school student teachers in Costa
Rica also do much better on content and pedagogical content tests than do Panamanian
student teachers. Differences among seventh grade teachers in the two countries are
much smaller. We infer that teacher pre-service education for primary teachers in Costa
Rica is far better than in Panama, and that primary teachers in Costa Rica display this
better preparation in their teaching practice (Carnoy et al�, 2007).
Since Costa Rica and Panama are two countries with equal per capita gross do-
mestic product and economic growth rates, the poorer teacher preparation in Panama is
not a function of fewer available dollars. Rather, it is a function of Panama’s devoting
fewer dollars to education and tending to spend its dollars on expanding higher educa-
tion rather than improving primary and secondary. Panama still prepares its primary
teachers mainly with secondary education (plus a one year teaching certificate) and
provides wholly inadequate preparation in the specialized knowledge needed to teach
mathematics in primary school. Both Costa Rica and Panama also do an inadequate job
of preparing their lower secondary school teachers in mathematical pedagogy. This is
reflected in mathematics scores that decline in lower secondary school in Costa Rica
and Panama. The comparative study also provides considerable evidence that teachers
teach the way they were taught by their teachers and the way they learned to teach in
their teacher education programs. This suggests that improving teacher education can
improve classroom teaching, but it would require a radical overhaul of pre-service
teacher education to achieve such change. In essence, a whole new group of teacher
educators would have be brought into the teacher training institutions to produce new
teachers with higher levels of teaching skills.
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Improving quality and equity in Latin American education: A realistic assessment
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One major obstacle in most Latin American countries to reforming teacher edu-
cation is that autonomous universities, not the Ministry of Education, control much of
what happens in teacher education. Where teacher education is highly decentralized, it
is more difficult to change than it would be were one institution in charge of producing
teachers. Ministries can test new teachers as a condition of public employment, and if
the test were difficult enough, as it is in France or Taiwan, it might force teacher educa-
tion institutions to raise standards to meet the requirements of the test, particularly if
the Ministry published results by institution.
However, raising standards in teacher education programs assumes that they have
the capacity to do so. Most, if not all, probably do not. Thus, simply showing universities
or schools that their students are not performing up to high standards usually has only
small effects on student performance in those institutions. The hard part is changing
the capacity of the institutions to respond to higher demands. There exist major supply
constraints on capacity –on the knowledge base and skills available to produce better
teachers– and this requires a huge effort to overcome.
Furthermore, the vast majority of teachers is already in the teaching force. Thus,
to improve the quality of teaching significantly, countries need to invest considerable
resources in changing how already employed teachers teach. Current in-service programs
are not up to this task. There are exceptions, such as Escuela Nueva, which focuses on
rural teachers and on the particular skills required in rural, mainly multi-grade schools.
A number of countries, including Panama and Costa Rica, have invested in Escuela
Nueva programs, but far short of what is needed to make a serious improvement in the
many multi-grade schools in those two countries.
It would be possible to implement in-service programs that transform, say, math-
ematics teaching nationwide, but programs would have to be several months long and
intense, and the cost would be high. Teachers in many countries would actually have
to take more mathematics, and would have to learn to teach mathematics in a very dif-
ferent way.
To summarize, key factors concerning teaching that reformers can focus on to
improve educational quality, mainly for low-income students.
• Increasing the number of classroom hours per day and year encountered by an
average student and especially low-income students. Classroom hours have to be
estimated using required hours adjusted for three factors -teacher absenteeism,
student absenteeism, and loss of days to teacher strikes. The first two are difficult
to measure, but are (or should be) important objectives of educational reform. So
should the reduction of strike days. If real hours in the classroom are increasing, it
is likely that student performance will improve. In some countries or regions where
absenteeism or low numbers of required hours is an important issue, increasing
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Improving quality and equity in Latin American education: A realistic assessment
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contact hours may be the most important objective of educational reform. As a
primary school teacher in a low-income school once asked me, “How can we be
expected to increase these students’ achievement levels when we only have them
in class for three and one-half hours per day?”
• Equalizing the distribution of teachers by education and experience across schools
with students of different socioeconomic background. The more polarized this
variable, the more unequal school capacity and the less likely that government
programs can raise low-income students’ achievement.
• Paying close attention to the salaries of teachers by level of education compared to
non-teachers with the same education� Comparisons should be made within gender
group, men and women separately. The higher the relative salaries of teachers with
a given level of education, the more likely reforms aimed at the level of education
where those teachers are teaching will succeed.
• Increasing the content knowledge and pedagogical content knowledge of young
people entering the teaching profession� The quality of teacher pre-service train-
ing is one of the biggest problems facing educational reformers. If teachers to not
have a high level of understanding of math, language, and science, how are they
to teach more difficult, challenging curricula in those subjects?
• Radically changing teacher in-service training� The current teaching force has
to be brought up to higher levels of content knowledge and pedagogical content
knowledge.
Educational quantity and Education quality
Should we consider a higher percentage of an age cohort finishing higher levels of
schooling, as was the case in many Latin American countries in 1980-2000, a success
of educational reform that aims to improve educational quality and educational equity?
I believe that we should, for several reasons.
Historically, almost all countries in the world have raised academic achievement
in their populations by increasing the average numbers of years of schooling taken by
successive generations of students. The OECD literacy survey, which included Chile,
suggests how large the changes in achievement from generation to generation have
been. There is no doubt, the OECD shows, that 25 year-olds in every country surveyed
are more literate than their parents. This is largely true because they have higher levels
of education, not because they have gone to “better” schools. Thus, incorporating an
increasing proportion of an age cohort into ever-higher levels of education may be the
most important thing that governments can do to increase student achievement. Reforms
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that accomplish that goal should be considered successful even if the average level of
performance of students in, say, the eighth grade, does not increase at all over the next
ten years. Put another way, assume that eighth graders in Colombia score somewhat
higher than eighth graders in Chile on an international math test, but that average educa-
tion (number of years of schooling in Chile among 15-24 year olds is much higher than
in Colombia. Which fact is more important in determining the potential productivity
of the labor force or the level of other social indicators, or even of the quality of the
educational system?
To achieve major increases in completion rates at a given level of schooling, gov-
ernments usually redefine the nature of a given level of schooling. They do more than
just build more buildings and supply more teachers, although that, too, is an important
accomplishment. They necessarily need to reform their education systems to accom-
modate the notion that a much higher fraction of students will finish a particular level
of schooling, whether this is primary schooling or university. These reforms should not
be taken lightly. At the same time, their success can be measured by increases in the
proportion of young people reaching higher levels of schooling. A few cases in Latin
America can illustrate this point.
Low Quantity/Low Quality: the Case honduras
Consider a low performer among Latin American countries, such as Honduras. In 1998,
31 percent of the Honduran population, 15-24 years old had 5 years of education or less
(OREALC, Regional Report, Santiago, Chile, 2001, p. 91). Honduras is a poor country,
but that explains only part of the problem. Honduran primary schools, particularly those
in rural areas, are marked by severe teacher and student absenteeism and a shortage of
classroom space to accommodate first and second grade pupils who might move into the
third and fourth grades and onto sixth. This is partly due to low levels of resources, but
not entirely. Many children begin school two years older than the normal starting age
of seven, clearly a feature of family poverty. But primary teacher salaries are relatively
good, so teacher absenteeism is more a result of mismanagement than low incentives.
Repetition rates in the early grades are extreme, leading to high dropout rates. Even
though Honduras claimed net enrollment rates of 90 percent in primary school in the
1990s and 65 percent in secondary school in 2004, according to UNESCO data, this
seems unrealistic. Improving primary completion rates would require construction of
large numbers of classrooms in rural and some urban areas. It would also required build-
ing many more secondary schools, since most families consider that the main reason
for completing primary school is to go on to secondary. Supplying teachers for new
classrooms should be no problem, since teaching training schools in Honduras gradu-
ate 20 for every one that gets a job teaching (Carnoy and McEwan, 1997). But beyond
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school construction and supplying teachers, raising primary completion rates would
require reforms that would reduce teacher absenteeism substantially, change teaching
methods, and supply materials to improve learning conditions in classrooms -in other
words, reforms that would reconstruct Honduran primary education. Such reforms are
possible, but politically difficult, requiring not only expensive capacity building, but
new kinds of political leadership.
high Quantitative Expansion/Lower Quality:
the Cases of Chile and mexico
At the other end of the spectrum, consider Chile and Mexico’s expansion of higher
secondary education.
Much of the very rapid growth of upper secondary education in Mexico was pro-
duced by creating new forms of technical and bachillerafo schools, outside of the elite
preparatorias associated with the National University or the Politecnico Nacional. One
of the fastest growing, for example, was CONALEP, an autonomous system of more than
250 technical schools originally intended to provide technical training for low-income
youth who would end up as skilled workers, mainly in Mexican manufacturing industry.
Despite dropout rates of 50 percent (about the same as the rest of the upper secondary
level), CONALEP was able to combine basic math and language education with technical
training and internships in industry to produce large numbers of graduates in the past 15
years. Other new institutions, based on various models of upper secondary education,
have also incorporated a relatively high percentage of low-income youth into the upper
secondary system. As the level expanded, all these institutions changed their “charters”
so that graduates could use their degrees to enter the post-secondary system. And even
the post-secondary system began to change to accommodate a new “range” of graduates.
For example, state and federal governments have created a set of new, well-funded two-
year technical schools -the Universidades Tecnicas- designed to produce highly skilled
technicians for manufacturing and services. Now, the charter of these institutions has
also changed to allow graduates to continue on to full universities.
4
Chile also achieved a major expansion of secondary education between 1980 and
2005. The Chilean expansion, like Mexico’s, came mainly through the expansion of
technical education, some of it associated with industrial partnerships. Chile’s expan-
sion also occurred initially in the context of a radical decentralization and privatization
reform under the military government (1981). A significant fraction of Chile’s public
secondary school students shifted to private education under a per student subsidization,
4
For a review of the Mexican preparatoria level, see Naranjo, 1999.
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or voucher plan, that gave private schools approximately the same funding per student as
public schools (see Cox, 1997). In the 1990s, however, expansion was effected mainly
through increased funding for technical and non-technical secondary education, an at-
tempt to improve secondary education through a concerted program of new materials,
teacher training, improved curriculum, and a major investment in computers and Internet
(ENLACES). As a result, Chile’s completion rate in secondary education is one of the
highest in the region. A higher percentage of Chilean young people have 10 years of
schooling, or more than in any Latin American country but Cuba. Although the increased
funding per student is a product of sustained economic growth, it also results from a
high degree of commitment to education by a series of Chilean democratically elected
governments. The focus on making secondary education universal for Chilean youth and
supporting that effort with new materials, new technology (including new curriculum)
and more training was key to achieving high rates of completion. Although enrollment
in universities was expanding rapidly in the period 1990-2005, the highly privatized
nature of the Chilean higher education system, especially universities, allowed Chile to
expand secondary school completion without placing a high public finance burden on
the government from massive growth of the university system, But it has also placed
barriers to entry for many capable secondary school graduates who could successfully
complete higher education were more public funds available. Nevertheless, it is appar-
ent that Chile, like Mexico, has increased the average education of massive numbers
of low-income youth, mainly by reforming secondary education, and hence has raised
average achievement levels.
Low Quantitative Expansion/higher Quality:
the Case of Uruguay
In contrast, Uruguay has not changed the nature of its preparatoria education. Uruguay
does have a fraction of its higher secondary students in technical education, but this
too has remained traditional. Preparatory school in Uruguay has the task of preparing
students for university. Successful completion of higher secondary education means
automatic entrance to a free public university. Since the university has expanded enroll-
ment relatively slowly, preparatory schools remain institutions that must decide who is
“fit” to continue on to higher education at public expense. Drop out rates in Uruguay’s
preparatorias, at about 37 percent in the early 2000s, are higher than drop outs from
secondary schools in Argentina and Chile. Although there is reason to believe from the
PISA results that Uruguayan secondary school students achieve considerably higher
than students in Chile, Mexico, or Argentina, the fact that they are less likely to complete
secondary school means that their ultimate achievement levels may be lower. The dif-
ference can be attributed directly to the lack of secondary education reform in Uruguay
–as presently constructed, preparatoria education is not organized for mass producing
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secondary school graduates; it retains its traditional charter of selecting students for
universities, and even though university places are expanding, they are limited. This
suggests that reform is a necessary part of any educational expansion and that the suc-
cess of reforms can be measured by their ability to increase enrollment and completion
rates in a particular level of education. The Uruguayan government has recognized this
axiom is moving toward preparatoria reform.
Is Higher Attainment a “quality” Reform?
One of the most common critiques of enrollment and completion rates as a measure
of educational improvement is the claim that quality of education in, say, secondary
school automatically declines as these rates increase. Yet, there is considerable evidence
that this is not the case. For example, in the United States, the massification of high
school completion and an enormous increase in the proportion of high school seniors
who take the Scholastic Aptitude Test (SAT) has not led to a significant decline in the
average scores on this test (Rothstein, 1998). Similarly, in Chile, average scores on the
high school version of the SIMCE test have not declined in the 1990s despite increases
in the proportion of the age cohort taking the test (Bellei, 2001). The same seems to be
true for Argentina’s testing results at the secondary level (Cosse, 2001).
One reason that achievement scores may not decline significantly even as a higher
fraction of the age cohort enters and completes a given level of schooling is that the
educational system is probably organized to reach particular goals (standards or quotas)
rather than to increase productivity spontaneously or in response to incentives. In that
sense of being quota driven, schools are not “entrepreneurial” organizations. This is
frustrating to many reformers, but if understood, the goal (standard) orientation of the
system can be effective in producing a similar quality of output even as the quality of
inputs changes. The system may have to be forced to do this by reforming it (compare
Chile with Uruguay), but once given its new marching orders, it is likely to maintain
average academic achievement even as the average socio-economic background of the
students declines.
A major problem with most educational systems is that educators prefer to track
students into different levels so that educational goals can be adjusted to the human capi-
tal the student brings to the school. It seems to make sense that some young people are
not that interested or good at academic work so should be shunted into less demanding
and more “practical” courses of study. Yet, recent experience in the United States has
shown that it is possible to teach algebra to lower socio-economic background students
if teachers are determined to do so. Eighth grade math results for Hispanic students
in Texas, where academic standards have been raised for lower income students, are a
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reflection of this possibility (Carnoy, Loeb, and Smith, 2003). Analysis of the TIMSS
results across countries also suggests that tracking probably reduces average test scores
because so many students (those in lower tracks) are not exposed to math and science
concepts important to developing proficiency in these two subjects. Lower standards
allow teachers to avoid teaching these concepts to students from lower socioeconomic
backgrounds.
This logic suggests that increasing educational attainment is a valid way of in-
creasing educational achievement in the labor force. Increasing educational attainment
can also be an important way to improve educational equity. The way that education is
expanded has an important influence on this equity effect. For example, Colombia and
Bolivia have relatively high percentages of 15-24 year-olds with ten or more years of
schooling, but also relatively high percentages of the same age group with less than 5
years of schooling. Mexico has a lower percentage with ten or more years, but a very
low percentage with less than five years of schooling. It appears that Mexico may have
achieved greater equity by essentially universalizing primary education, even in rural
areas (OREALC, 2001, p. 90).
Since many countries of Latin America are at the stage of trying to universalize
secondary education, the expansion of this level necessarily is accomplished by incor-
porating students whose parents have much lower levels of education. It is evident in
Argentina, Chile, and Uruguay that the “new” enrollment in secondary education over
the past twenty years is urban working class and rural, and that the main challenge of
educational reform is to bring these lower socioeconomic class students to successful
completion of secondary schooling. Besides raising the average level of educational
achievement in the society, as I have argued above, reforms that significantly increase
average levels of educational attainment generally have to increase educational equity
because they incorporate an increasing fraction of lower socioeconomic class youth first
into primary schooling, then secondary, and eventually university.
Nevertheless, greater educational equity does not mean economic equity. Chile’s
educational system can be regarded as highly equitable compared to Brazil’s, for ex-
ample, but the income distributions in the two countries are similarly unequal. Uruguay’s
educational system is probably less equitable than Chile’s, but its income distribution is
far more equal. One “reason” (not causal, just explanatory) for Chile’s greater income
inequality than Uruguay’s even with greater educational equity in Chile, is that the payoff
to completing university is much higher in Chile than in Uruguay (Carnoy et al�, 2001).
Access to university in Chile is lower than it might be because of high tuition charges.
But access to university is also restricted in Uruguay by an upper secondary system that
induces students to drop out before completing. In both countries, less than about 30
percent of the age cohort is (on net) enrolled in university. The much higher payoff in
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Chile, however, means that those that do complete university are distant, income-wise,
from the mass of students who compete secondary education but do not continue. In
Uruguay, the incomes of those who complete university are not much higher than the
incomes of secondary school graduates. The difference may be due to higher growth
rates in Chile and a more “dynamic” economy, but it may also be due to past policies
that allowed those with higher incomes to gain ground on the poor and middle class. In
any case, even as secondary school education incorporated the working class in Chile,
income distribution became more unequal.
Summary
Based on what we know about how educational systems increase a society’s knowledge,
I have recommended a number of ways that Latin American countries can improve
how much children –particularly lower-income children– learn and to make education
more equitable.
• Expanding access to more years of education is still the most common way that
societies increase young people’s math and language skills. Countries in Latin
America with higher average schooling are better at complex production and have
children who are easier to teach even higher levels of academic skills in the next
generation. Increasing the number of years of education taken by students does
not have to wait until achievement rises in lower grades, and historically, it has
not. So a rising average level of schooling is an objective in and of itself and a
measure of the success of education reforms.
• Policy makers should aim at raising the average number of years of schooling
attended and maintaining average test scores in the level of schooling that is rais-
ing its enrollment and completion rates rapidly. This would mean that schools are
increasing their effectiveness. That level would have, in effect, absorbed students
with less cultural capital and brought the new student body to similar levels of
achievement as past groups.
• Increasing growth of enrollment and completion of lower levels of schooling –first
primary, then secondary, provides benefits for lower socioeconomic class children,
since these are the groups that are absorbed into these levels of schooling when
they are universalized. Furthermore, educational improvement programs that target
these groups generally seem to work.
• Increasing contact time for students with teachers through increasing student
and teacher attendance, longer school days, and free reading materials, either
through book giveaways or building school libraries or improving internet access
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may be the least expensive strategies for Latin American countries of improving
educational quality for lower-income students. By focusing on these “simple”,
easy-to-measure objectives, educational strategies have the best chance to improve
low-income student attainment, which will have the single greatest educational
impact on economic and social opportunities.
• Beyond these increases in pupils’ opportunity to learn, the principal way to im-
prove quality of education at each level of schooling is to improve the quality of
classroom teaching. This will require a major effort by Latin American countries,
since it means a radical reform of pre-service education, a radical reform of in-
service education, and radically improving management capacity to monitor and
guide instruction in the educational system. None of this is cheap, either finan-
cially or politically. Nor will it be accomplished simply through testing systems
or organizational changes in educational management, such as decentralization
or privatization.
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REFORM DESPITE THE ODDS:
IMPROVING qUALITY IN EDUCATION
Reforma a pesar de su improbabilidad:
mejorando la calidad en educación
merilee Grindle*
Abstract
The article analyzes educational reform episodes –defined by public policies in the
90s– in Bolivia, Ecuador, mexico, Nicaragua and the minas Gerais State in Brazil�
Focusing upon how policies are formulated, negotiated, communicated and imple-
mented, as well as on their underlying analytical frame, the core question to ask
is how can we account for education policies which succeed despite having strong
political factors against them� A distinction is made between politically attractive
reforms; i�e� ‘of access’ and those politically contentious; namely, ‘of quality’� Interest
conflicts and institutional biases are examined as relevant when interpreting the final
outcome of policies but they are insufficient as explanatory factors� It is essential to
explore how changes are introduced, approved and implemented; likewise, how actors
promoting the reform may manage the overall process through out time�
Key words: education policy, educational reform process, interests, institutions,
strategy
Resumen
El artículo analiza episodios de reforma educacional definidos por políticas públi-
cas durante la década de los Noventa en cinco países latinoamericanos: Bolivia,
Ecuador, México, Nicaragua y el Estado de Minas Gerais en Brasil. El foco es puesto
en los procesos de formulación, negociación, comunicación e implementación de
políticas en educación, a los que se aplica un marco analítico que evalúa intereses,
instituciones, estrategias y procesos. La interrogante central es ¿cómo podemos dar
cuenta de iniciativas de política educacional que tienen éxito a pesar de tener en
contra factores políticos de peso? Se distingue entre reformas “de acceso”, que son
políticamente atractivas, de las “de calidad”, que son políticamente contenciosas. El
análisis examina los conflictos de interés y los sesgos institucionales, como factores
importantes a la hora de interpretar la suerte de las políticas, pero concluye que éstos
no son suficientes para explicar sus resultados. Importa decisivamente examinar cómo
son introducidos, aprobados e implementados los cambios y cómo los actores que
impulsan la reforma gestionan el conjunto del proceso en el tiempo.
Palabras clave: política educacional, proceso de reforma educacional, intereses,
instituciones, estrategia
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Reform despite the odds: Improving quality in education
Merilee Grindle
How can we account for policy reform initiatives that succeed even when the political
cards are stacked against them? In recent years, political opposition characterized most
efforts to improve the quality of education in Latin America. In such initiatives, diverse
interests of winners and losers and shifting burdens of responsibility and accountability
brought reformers, politicians, teachers’ unions, education administrators, governors,
mayors, and others into conflict over the nature and scope of policy. In these situations,
the lineup of anti-reform forces was almost always imposing; support for change was
often lukewarm; and political institutions tended regularly to be unfriendly to initiatives
to alter the status quo.
Conflicting interests and institutional biases are important factors in understanding
the destiny of efforts to change policy. But neither interests nor institutions fully account
for policy reforms that occur despite the political odds. In such cases, it matters a great
deal how policy changes are introduced, approved, and implemented and how reform-
ers manage this process as it unfolds over time. Often, the policy process introduces
opportunities to alter the political equations and institutional constraints that constrain
change. In fact, utilizing such opportunities, education policy reformers in several Latin
American countries have worked to create more supportive conditions for introducing
new policies, even when they found political and bureaucratic environments to be rife
with opposition to change.
This article indicates that reform initiatives are dynamic political processes that
unfold over time, as complex chains of decisions subject to the interaction of reform
advocates and opponents in particular institutional contexts that are sometimes subject
to alteration. In the following pages, I use a basic framework for assessing interests,
institutions, strategies, and process to understand the political dynamics of education
policy reform. This framework poses four questions: What are the important interests
(the “actors”) involved in reform initiatives? What are the institutional constraints (the
“rules of the game”) that affect the allocation of power in decision making and imple-
mentation? What strategic actions can be taken by reformers to alter the perspectives
or power of opposing interests and the status quo orientation of institutions? How does
the policy process aid and hinder those who wish to bring about new policies?
To find responses to these questions, I investigated five cases of education reform
that unfolded in the 1990s in Latin America. These cases demonstrate how the strategic
choices of reform advocates and opponents, interacting over time, can shape the outcome
of contentious policies. Policy reform episodes in Bolivia, Ecuador, Mexico, Nicaragua,
and the state of Minas Gerais in Brazil were “reconstructed” through extensive interviews
with a variety of participants, documentary evidence, and the scholarly record.
In each case, reformers had different motivations and the contexts in which the
reforms played out were also distinct, as were the size of the countries and the composi-
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tion of their economies and societies. Yet the reforms were alike in that they all could
claim high level reform leadership, they all sought to improve the quality of education
provided, and they all involved significant conflict over their design, approval, and imple-
mentation. In terms of their content, each sought to increase organizational efficiency,
teacher accountability, and decentralized decision making. Four of the reforms were
successfully introduced and at least partially implemented; one failed, but for reasons
that had more to do with a more general political and economic crisis than they did with
education per se.
1
Table 1 provides a brief description of the five reform initiatives–their
location, dates, lead reformers, and content.
Table 1
FIVE CASES OF EDUCATION REFORM IN THE 1990S
Case Year* Lead Reformer Most Important Content
Minas Gerais 1991 Minister
•Decentralization (school autonomy)
•Teacher/director professionalization
•Local councils
•Testing
Mexico 1992 President
•Decentralization (states)
•Teacher professionalization
•Curriculum/pedagogy
Nicaragua 1993 Minister
•Decentralization (school autonomy)
•Local councils/parental fees
•Curriculum/pedagogy
Bolivia 1994
Minister and
President
•Decentralization (municipalities)
•Teacher professionalization
•Curriculum/pedagogy
•Testing
Ecuador 1999 Minister
•Decentralization
•Teacher professionalization
•Social protection
* Refers to the year in which the reform was approved; in many cases, many years of prior initiative
preceded this date.
1
I use the term “success” to refer to policy reforms that became part of national policy agendas,
that were designed to introduce significant change in education, that were approved by political
authorities and translated into law or administrative decree, and that were at least partially im-
plemented. The term does not refer to the ability to produce results in terms of better educated
students, but only to its “success” in passing political and bureaucratic hurdles to become official
policy.
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Reform despite the odds: Improving quality in education
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The next section of this article indicates why quality-enhancing reforms in education
are contentious. It makes a distinction between the political attractiveness of “access”
reforms and the tensions created by “quality” reforms. Then, the following section
summarizes the findings of the case studies in terms of the interests, the institutions, the
strategies, and the process involved in efforts to change education policy. The process
that led to individual reforms is not described here in detail; rather, the article focuses
on the findings of the research. Those who wish a deeper analysis of the individual cases
should consult the author’s book, published in 2004, Despite the Odds: The Contentious
Politics of Education Reform
2

Promoting quality in Education
Throughout Latin America in the 1990s, advocates of change argued that better edu-
cation was critical if countries were to wage effective battles against endemic poverty
and inequality, if they were to gain advantages from rapid globalization, and if they
were to build and sustain democratic citizenship and institutions
3
. Increasingly, experts
were worried by evidence that the quality of education was low, even abysmal: many
children attended school but learned little; an alarming number of them repeated grades;
and dropping out of school with only a few years of education was the most frequent
response to classroom failure and household economic need. Latin America’s children
did poorly on assessments of their accomplishments, and research systematically revealed
differences between rural and urban schools and public and private ones
4
. Increasingly,
education experts asked if these children were going to have anything but marginal
futures in an increasingly competitive global labor market.
Thus, many education reform proposals of the 1990s centered on improving edu-
cational quality
5
. quality-enhancement in the region’s educational systems generally
meant improving management, addressing organizational and financial inefficiencies,
increasing accountability, reallocating responsibilities, and improving the performance
of administrators, teachers, and students
6
. In the most ambitious reforms, states, mu-
nicipalities, school directors, or local school boards were to be given responsibilities
2
See Grindle (2004).
3
See, for examples of such arguments, Birdsall, Ross, and Sabot (1995); Grindle (2000) (Social
Agenda in Tulchin); Hardy (2002); Navarro, Carnoy, and de Moura Castro (2000); and Reimers
(2000).
4
See, for evidence, IDB (1998); UNESCO (2000); World Bank (1998); Reimers (2000).
5
I identified major education reform initiatives in 17 countries during the 1990s. In some countries,
there were multiple initiatives to improve education. See Grindle (2004: 9-10).
6
On quality-enhancing reforms, see de Moura Castro and Verdisco (202); Gajardo 1999; Navarro,
Carnoy, and de Moura Castro (n.d.); Puryear (1997).
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for hiring, promoting, disciplining, and firing teachers; national ministries were to be
restructured and assigned normative rather than operational roles. New initiatives would
include efforts to reduce repetition and drop out rates by altering curricula and changing
pedagogy. More attention to teacher training and monitoring often went hand-in-hand
with proposals to tie salaries to performance and to more accountability to supervisors
or local communities. National standards were an important ingredient of reform ideas
in several countries and reform advocates supported regular examinations of students
and teachers.
These kinds of reform proposals introduced significant tensions into education
policy-making and implementation. In earlier periods, many Latin American countries
pursued policies to increase access to education and, during the 1950s, 1960s, and 1970s,
schooling was expanded to many rural areas and to poor children in mushrooming urban
squatter settlements
7
. At the center of access policies were efforts to increase education
budgets, train and hire more teachers, build more schools, distribute more textbooks, and
administer more programs. In general, these kinds of reforms are politically popular.
Although they cost money and require administrative capacity, access reforms provide
citizens with visible benefits and politicians with tangible resources to distribute to their
constituencies. They create more jobs for teachers, administrators, service personnel,
construction workers and firms, and textbook and school equipment manufacturers. They
increase the size and power of teachers’ unions and education bureaucracies. In fact,
unions are often among the principal advocates for broader access to public education.
Given these characteristics, such reforms are “easy” from a political economy perspec-
tive, in the sense that developing support for them is not generally problematic.
This could not be said of most of the 1990s initiatives in education. As indicated
in Table 2, quality-enhancing reforms generally involve the potential for lost jobs, and
lost control over budgets, people, and decisions. They expose students, teachers, and
supervisors to new pressures and expectations. Teachers’ unions often charge that they
destroy long-existing rights and career tracts. Bureaucrats charge that they give author-
ity to those who “know nothing about education”. Governors and mayors frequently do
not want the new responsibilities they are to be given
8
. Parents may not understand the
reforms, and may defer to professionals in making judgments about educational qual-
ity. Although public opinion generally singles out education as a critically important
7
Theoretically, there is no necessary tension between access and quality reforms; many social sector
policies seek to achieve both. Nevertheless, in practice, it is easier to build new schools than to
train teachers well, more politically popular to hire more administrators than to insist that they
administer effectively.
8
Often, such officials are not eager to take on responsibility of dealing with powerful teachers’
unions and may resist having to manage large, usually entrenched, bureaucracies that they can’t
necessarily control.
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problem, and reform advocates are frequently eloquent in promoting new initiatives, the
politics of putting them in place and implementing them are contentious and difficult,
a far cry from the situation faced by promoters of access-type reforms.
quality-enhancing policies also require long chains of implementation activities
and decisions. Ultimately, changes have to be adopted at the classroom level if they
are to improve the extent to which children learn critical skills and abilities; this means
that multiple layers of implementers need to buy in to the new initiatives. At any point
in a long chain of decision-making responsibilities, reform activities can fall victim to
sloth, political contention, mistaken judgement, organizational jealousies, and logistical
tangles. Moreover, these changes mean that governors, mayors, bureaucrats, teachers,
students, parents, and communities need to adopt new ways of thinking and behaving
and accept being accountable in multiple new ways. And, to add to the complexity, the
benefits of these reforms will become evident only over the long term, when students
begin to demonstrate that their lives are more productive and that they have expanded
choices about their economic and social destinies. Generating and sustaining interest
in these reforms is therefore an additional challenge.
Interests, Institutions, Strategy, and Process in Education Reform
Given the general characteristics of quality enhancing reforms, under what conditions
do they emerge? In the five episodes of education reform considered here, initiatives
were not systematically associated with particular economic conditions or with parti-
cular characteristics of party systems, governing coalitions, or electoral cycles. Rather,
the emergence of reform initiatives could be clearly traced to the interests and actions
of political executives or those closely associated with them; their concern to improve
education was part of broader political and policy agendas they espoused. But these
leaders faced significant political and institutional obstacles in their efforts to champion
change in the sector. As indicated below, they attempted to alter unfavorable political
and institutional contexts through specific strategies; their capacity to lead reform initia-
tives rose and fell in relation to an ongoing process of agenda setting, design, decision
making, and implementation.
The Power of Interests in Reform Initiatives. In the five case studies, the princi-
pal interests arrayed against education policy reform were the teachers’ unions and the
education bureaucracies. The unions were particularly powerful players. The structure
of their organizations differed from country to country, but most were highly centralized
organizations that had the capacity to exert considerable influence in the sector and in
politics. Whether in Minas Gerais, Mexico, Nicaragua, Bolivia, or Ecuador, they had
good reason to oppose reform. Their power was threatened by initiatives to decentralize
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control over personnel policy and reward systems and their hold over ministries of educa-
tion would be undermined. Even their claims to represent teachers were challenged, as
reformers empowered new organizations and attacked the integrity of the old ones. In
Bolivia, reformers went so far as to propose that union membership be voluntary and that
unions no longer receive dues through automatic deductions from teacher salaries.
More broadly, the unions were marginalized from the process of designing the
reforms and often treated with scant respect in negotiations or confrontations about pro-
posed changes. They were usually targeted as the enemy of progress and modernization
and were those most frequently criticized for what was seen as a cynical preference for
a broken status quo over the promise of change.
In response to these charges, the unions decried a hidden agenda that they believed
was about saving money, cutting jobs, and replacing public services with market-driven
Table 2
THE POLITICS OF ACCESS AND qUALITY REFORMS:
A Comparison
Access
Reforms
quality-Enhancing Reforms
Typical actions to carry
out such reforms
• Build infrastructure
• Expand bureaucracies
• Increase budgets
• Hire administrators
• Hire service providers
• Buy equipment
• Improve management
• Increase efficiency
• Alter rules/behavior of
personnel
• Improve accountability
• Improve performance
• Strengthen local control
Typical political implica-
tions of such reforms
Creation of benefits:
• Jobs
• Construction and provisioning
contracts
• Increased budgets
• Increased power for ministries
and managers
Imposition of costs:
• Loss of jobs
• Loss of decision making
power for some
• New demands, expectations,
responsibilities for others
Typical political response
to such reforms
• Unions of providers welcome
reforms and collaborate with
them
• Politicians welcome tan-
gible benefits to distribute
to constituencies
• Communities are pleased to
receive benefits
• Voters support changes
• Unions of providers resist
reforms
• Administrators seek to ignore
or sabotage change
• Many politicians wish to avoid
promoting reforms
• Many voters are unaware of
changes (at least in the short
term)
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solutions that would only benefit the better off. Across countries, their grievances were
similar–they argued that they were paid little, that their demands were not respected,
that they did not participate in the design of new policies, and that the reformers were
attempting to undermine national political commitments to free public education for
all children. Economic interests divided reformers from the unions, but their conflicts
were also about participation in the process of reform and differences in the values they
held. The discourse between reformers and unions was often shrill, and almost always
confrontational. There was, then, an “us vs. them” character to the conflict over educa-
tion reform in Latin America.
But the politics of union opposition to reform played out differently. Union
structures and strength do not provide much insight into why this was so. Mexico,
Nicaragua, and Ecuador had single, centralized unions, and in Mexico and Ecuador,
these organizations had long histories of defeating prior reformist initiatives. In Bolivia,
two unions represented the teachers. In Minas Gerais, while there was a single union,
there was also a competing professional association representing teachers. Although
structures differed, only in Ecuador was the union able to defeat the initiation of reform.
Moreover, the power of the unions –very strong in Mexico, moderately strong in Bolivia,
Nicaragua, and Ecuador, and weak in Minas Gerais– did not predict how reformers
would deal with them. In the cases with the strongest and weakest unions, Mexico
and Minas Gerais, the reforms were negotiated with the unions; the Bolivian reform
involved major confrontations with the unions; in Nicaragua, reformers found ways to
marginalize the union without directly confronting it, and in Ecuador, both negotiation
and confrontation characterized the interaction.
Analysis of the unions indicated that while all opposed reforms, they differed in
their relationships with governments, ministries, and political parties and this affected
the way reformers dealt with them. In Mexico, for example, the union, the govern-
ment, the ministry, and the then dominant political party had long been joined at the
hip in mutually supportive alliances, despite disagreements in the 1980s. In Nicaragua,
a similar kind of relationship existed until 1990 when a new government replaced the
revolutionary Sandinista government; overnight, relations between the teachers’ union
and the government became hostile, and the party link became a hindrance to union
interactions with the ministry. In Bolivia and Ecuador, union and government interactions
were always hostile and confrontational because of union ties to left-wing fringe parties,
while at the same time the unions had “colonized” the ministries with their supporters.
In Minas Gerais, the union had a less than cordial relationship with the government and
the ministry, although its alliance with a party of the democratic left meant that it shared
some objectives with the promoters of reform. This case also differed from others in
that those who were able to use jobs in the ministry for patronage opportunities were
elected politicians, not the union leadership.
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The major import of these relationships was to open up or close off options for
reformers seeking to undermine the power of the unions. In Mexico, for example, the
close association between the union and the dominant party regime meant that confront-
ing or ignoring the union in the decentralization initiative was a virtual non-starter. In
Bolivia, Ecuador, and Nicaragua, intransigent opposition to government reduced op-
portunities for negotiating effectively with the unions. In Minas Gerais, the relationship
with the government and the ministry and its alliance with an opposition party were not
so extreme, giving reformers more options about how to deal with conflict. The unions,
as major interests in the reform process, thus set constraints on how the reformers
pursued their goals, but did not have the capacity to halt their initiatives, except in the
case of Ecuador, where broader economic and political contexts conspired with union
opposition to defeat change proposals.
As interests opposed to reform, ministry bureaucracies took a back seat to the
unions. Nevertheless, they were important as part of the political landscape that reformers
faced. In Mexico, for example, the union had colonized the ministry of education and
reform could only proceed when the minister had “re-colonized” its high level positions
with supporters of change. In Bolivia, the ministry’s opposition and its connections to
the unions encouraged reformers to set up shop in another ministry, a factor that facili-
tated their early activities but that also encouraged alliances among the opposition. In
Nicaragua and Ecuador, reformers initially had to proceed largely without any support
or assistance in the ministry. Eventually, they controlled only enclaves within these
organizations. In Minas Gerais, reformers found like-minded people in the ministry
and recruited them to be part of the reform team, even while many other bureaucrats
were sidelined in the process. Most important, the obstacle of bureaucratic opposition
became a critical issue when reform initiatives were implemented.
With the exception of Mexico, international development agencies were also
important players in the reform initiatives. In Bolivia and Ecuador, reforms would not
have been designed had it not been for the funding provided by these organizations. In
Nicaragua, they were particularly important in supporting initiatives aimed as under-
mining Sandinista content and structures in education. In Minas Gerais, they supported
specific objectives of an autonomous school initiative. In all four cases, international
agencies influenced design teams through their ideas how to improve education and how
other countries had dealt with similar problems. The aspects of the reforms that perhaps
had the most impact on decision making about education–decentralization and school
autonomy–were an important part of the toolkit that international agencies brought to
problems of education in the 1990s.
Yet these organizations did not dominate the process of change. They were not
active in initiating reform projects, although they may have helped reformers by rais-
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ing the profile of education in international dialogues and disseminating data about the
importance of education and the low performance of many Latin American countries
9
.
The case studies indicate that these institutions were most influential when they worked
directly with design teams, providing funds and ideas as officials sought to hammer out
the content of reform proposals. At the same time, international actors were largely absent
in the approval process, except in the rhetoric of reform opponents who often demon-
ized new initiatives as neoliberal impositions of the World Bank and the International
Monetary Fund. They reemerged as important in implementing change initiatives, largely
through funding of specific aspects of the reforms.
At times, other interests were engaged, but they tended to be marginal to the con-
flicts that emerged. In Bolivia, the Catholic Church became an ally of the unions and
the ministry in proposing an alternative to the reformist initiative. In Minas Gerais, the
school director’s association and other organizations joined in debates about the costs
and benefits of the reform. In some cases, think tank and university-based education
experts helped in the analysis and design of the projects or were appointed to high
level positions within ministries as supporters of reform leaders. Yet, with the excep-
tion of Minas Gerais, parents’ organizations, business groups, or pro-education civic
alliances were conspicuously absent from these stories of reform. While it is easy to
understand why such groups might have an interest in discussions of reform, they were
absent because such interests were un-mobilized, did not consider influencing national
education policy as the best use of their resources, or were excluded from a relatively
closed decision making arena.
In some cases, new interests emerged as reforms were put into practice. Decentralization
to the state level in Mexico placed governors, state ministers of education, and union
locals in much more prominent positions. After the reform was put in place, they became
critically important players in determining the politics of education in the country. In
Nicaragua and Minas Gerais, school directors and school boards were empowered to
make decisions about education and came to play a larger role in determining education
outcomes than they had in the past. In Bolivia, because of a concomitant decentraliza-
tion initiative, mayors took on new importance in education. Teachers and local school
authorities also became the front-line players in how well the reforms were implemented.
In most cases, the failure to engage teachers more effectively in the process of change
was a significant shortcoming of the reform initiatives and one that held important
implications for how much change actually happened in the classroom.
9
UNESCO’s The Education for All initiative emerged from a global summit on education held in
Jomtien, Thailand, in 1990. This initiative was important to policy planners in many Latin American
countries for the networks it established and the information it circulated about the state of the
world’s schools.
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The reforms left winners and losers in their wake. In general, teachers’ unions and
central bureaucrats believed they were less well off after new policies were approved
and implemented. Political parties and unions that had long benefited from using teach-
ing and administrative appointments to reward their memberships also lost out where
decolonization and decentralization made significant inroads into ministries. Many
teachers also considered themselves losers, largely because the reforms were imposed
on them, their unions excoriated the changes, and they often did not understand the
purpose of the new order or their place in it. Among the winners were certainly regional
and local officials where decentralization gave them more influence, and school direc-
tors and boards where school autonomy initiatives provided them with greater capacity
to determine what was happening at the community level. Only in Minas Gerais did
parents and local communities more generally believe that they had won significant
new influence vis-à-vis the local school, however. Elsewhere, they did not emerge as
interests with the capacity to exert influence in the sector.
Institutional Sources of Power. To a significant degree, institutions presented
reformers with formidable obstacles at the outset of the 1990s. Weak ministries of
education meant that they had to begin their efforts in the absence of hierarchical au-
thority, professional standards, information, or incentives that they could draw on. The
hold of clientelism on decisions about personnel and administration was extensive in
all the cases, and informal mechanisms linking ministries to political parties and unions
made it difficult to know where to begin in altering current practice. Indeed, while the
ministries were weak in the capacity to deliver education and respond to ministerial
leadership, they were strong in the ability to resist change.
Moreover, institutions that linked the center to the periphery helped entrench cen-
tralization, lack of accountability, and a wide variety of inefficiencies. Under pre-reform
conditions, even minor issues about education had to be referred to national capitals
for resolution. Decision making in parties and unions, and about resource allocation
all flowed from the top down, reinforcing centralization. The very strong presidential-
ist system in Mexico, for example, shaped the centralization of all other institutions in
ways that benefited the ministry, the union, and the dominant political party. In Bolivia,
Nicaragua, and Ecuador, centralization meant a compounding of inefficiencies in the
distribution of resources and resolution of problems. Only in Minas Gerais, where states
had traditionally held more power and where the democratization movement of the 1980s
had left greater local political activism behind, was the hold of centralization in educa-
tion somewhat less stifling. Even there, however, a reformist minister was as adamant
as any national counterpart in arguing that centralization in a state of 30 million people
was a powerful impediment to efficiency, effectiveness, and responsiveness.
Institutional constraints were important, but they were far from defining the scope
of possibilities for reform. Reformers had some capacity to lessen these constraints and
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to use institutional resources to their advantage. “Reformmongering” by presidents and
ministers, for example, was important in increasing the salience of quality in education
as a policy issue. These same actors were able to initiate changes because they were
part of executive institutions that allowed them to seize the initiative in setting national
agendas about education and in developing new policies for the sector. In particular,
traditions of executive dominance in defining policy priorities and developing proposals
and laws gave reformers the upper hand in deciding how to initiate and design changes
and in selecting appropriate moments to take actions to promote reform. The appointment
of design teams was exclusively their prerogative in all the countries except Ecuador,
where internationally funded projects operated as a parallel universe within the min-
istry of education. In four cases, the lead reformers were able to alter the structure of
ministerial decision-making through decentralization and they continued to use powers
of appointment to influence the implementation of their initiatives.
Moreover, reformers had considerable scope for locating the reform initiative within
government, and where possible, benefiting from the support of others interested in
change. This was clearest in the case of Bolivia, where the reform initiative survived in
a generally hostile environment in part through its location in the powerful ministry of
planning. Choices about timing were also in the hands of reform initiators. In Mexico,
for example, the president and two ministers of education committed more than three
years to orchestrating efforts to alter the context within which a reform would be in-
troduced. In contrast, the minister of education in Minas Gerais moved swiftly to put
a new policy in place just after an election, judging that the chances for success were
best when the opposition would be caught off-guard. In Nicaragua, a reformist minister
took advantage of an unsettled moment in national politics to promote his initiative as
a counterpoint to what the previous government had done in the sector.
Thus, to overcome barriers to change, reformers drew on institutional sources of
power to undermine the institutional resources of reform opponents. They sought to
control the timing of reform initiatives, to use their powers of appointment to bolster
the capacity to lead policy change, and to set the terms under which reform would be
discussed in the political arena. They sought to weaken the position of the opposition
and at times sought to garner broad public support for what they wanted to accomplish.
. In Mexico, it was important that the reform was about “federalization,” not its twin,
“decentralization;” in Mexico and Bolivia, the reforms were presented as important
to larger projects of modernization; and in Nicaragua, the reform was presented as an
effort to reintroduce Christian values and tradition into the classroom.
Executive prerogatives also allowed reformers to determine who would be in the
room when reforms were designed and initially discussed. This was clearest in Minas
Gerais, where the minister of education determined who would be invited to debate school
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autonomy, and in Bolivia, where the design team kept the door only partially open for
policy discussions. In large measure, it was such actions that placed the opposition to
reform in a reactive and defensive mode when the new policies were announced. Once
announced, of course, opponents of reform responded with communication initiatives of
their own, charging that reformers were intent upon privatizing education and imposing
neoliberal policies on unwilling publics. Nevertheless, the capacity of the reformers to
dominate the early phases of the policy process was an indication of the malleability of
some institutional constraints. Table 3 indicates activities that reformers used to seize
the initiative.
Legislatures were less important to the education reforms than the executive, but
these institutions had some role in their destinies. In Mexico, the decision to move ahead
with negotiations with the union was on hold until after mid-term elections ensured
that the long-dominant party regained a two-thirds majority in the legislature. At that
point, given the presidentialism of the system, there was little question that party rep-
resentatives would rubber stamp the initiative. In Bolivia, a governing pact between the
executive and legislature meant that the reform, although extremely contentious on the
streets, would be little discussed in congress and then passed easily. In Nicaragua, the
possibility that the reform would be rejected in the congress was great enough that the
reformist minister instead announced and implemented the reform through administrative
decree. In Ecuador, a tradition of tension and conflict characterizing executive-legisla-
tive interactions meant that reformist legislation probably had limited chances even if
there had not been major economic and political crises occurring at the same time. In
Minas Gerais, in the context of a state-wide teachers’ strike, legislative approval for
Table 3
SEIZING THE INITIATIVE: LEADERSHIP STRATEGIES
Strategies
Case Year
Principal
Protagonist
Manage
timing
Appoint
supporters
Weaken
or mar-
ginalize
opponents
Set terms
of debate
Campaign
on issue
Minas Gerais 1991 Minister     
Mexico 1992 President    
Nicaragua 1993 Minister    
Bolivia 1994 President    
Ecuador 1999 Minister   
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school autonomy was chancy until a supportive governor let representatives know that
he would use his considerable power over resource allocation to punish them if they
did not vote in favor of it
10
.
The discussion of the role of executive and legislative institutions also indicates
that party systems were intertwined with the fate of reform in each of the cases. Clearly,
clientelism based in the party systems and party relationships with unions and ministries
was seen by the reformers as a critical part of the problem of education in the first place.
Beyond that, however, the party system influenced how reforms were managed after
they were designed. Indeed, in Mexico, Bolivia, and Ecuador, legislative votes were an
outcome of executive-legislative-party relationships, and were very little concerned with
the issue of public education. The fragmented party system in Nicaragua and tensions
within the president’s electoral coalition meant that the risks of attempting to legislate
reform were considerable.
Institutions were important in the reform stories of five cases. They helped define
the problems that reformers sought to correct and they provided both opponents and
supporters of reform with resources to use in the conflicts surrounding the initiatives.
They further helped define the obstacles to reform approval and implementation. Yet it
is difficult to argue that institutional distributions of power determined outcomes. At the
outset of the reform decade, institutional biases favored the status quo. Later, institutions
provided sites and resources for use in conflicts over reform, but did not determine the
use of those resources. Through the use of such resources, reformers had significant
opportunities for restructuring institutions and altering institutional biases to be more
congruent with their objectives.
Reformers and Strategic Choices. Reformers in Minas Gerais, Mexico, Nicaragua,
Bolivia, and Ecuador had diverse objectives, although all were committed to the idea
that education was instrumental in achieving some larger goal. They took on education
reform out of concern about the need to modernize their countries, increase the efficient
use of public resources, improve the degree of equity in their societies, or strengthen
important societal values. In this activity, they were not furthering the aims of existing
ministries of education or promoting the ends of powerful actors in education. If they
represented the interests of local communities, regional and local governments, or re-
ligious or economic elites, they did so in the absence of mobilized pressure or support
from these entities. Throughout much of the reform process, they worked from the top
down to promote change, and found social bases of support only after the reforms had
10
This case is also interesting because of the intervention of another institution, the supreme court,
which declared the election of school directors to be unconstitutional and subsequently left the
fate of this aspect of the reform in the hands of local communities.
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been put in practice and were producing benefits for governors, ministers, school direc-
tors, local communities, or others.
As indicated, these reformers made a series of strategic choices during the process,
often some very effective ones. They mobilized networks to develop their visions of
change, they courted leadership support, they placed supporters in critical positions,
they sought examples from other countries to inform and shape their own ideas, they
negotiated or confronted or maneuvered around hostile unions with considerable aplomb,
they sought alliances with international funders, and they created new stakeholders to
enhance the sustainability of their policies. Their energy in seeking high level political
support helped some remain in office much longer than was characteristic of education
leaders in general. In the case studies, education reform initiatives thus played out in
a series of decisions and actions that drew reformers and anti-reformers serially into
conflict within malleable institutional contexts. In most cases, strategic choices about
how to use resources of power significantly affected the outcome of these conflicts.
At times, reformers could have made better decisions. In Mexico, for example, had
reformers paid more attention to state governors while negotiating with the union, they
might have introduced more incentives for them to manage their new responsibilities in
the interest of improved education. In Nicaragua, Bolivia, and Ecuador, if reformers had
sought allies sooner in the process, they might have put themselves in a better position
to face down union opposition and to ensure more effective implementation of their
projects. In Ecuador, if design teams in the ministry had found a way to work together
rather than to compete with each other, there was some possibility–however slim–that
reform could have made more headway.
Moreover, drawing teachers more fully into the process, finding additional means
to reward effective teaching, mobilizing parents around improved education for their
children, using information more effectively to demonstrate the failings of the old
system, promoting party identification with better education–these are all activities that
might have smoothed the introduction and implementation of reform. Such actions are
certainly part of conventional wisdom about how to approach the politics of reform.
Building consensus on what needs to be done, gaining the collaboration of social actors,
developing initiatives in transparent ways, creating incentives for affected parties to toler-
ate or even welcome change, and investing in social marketing are frequently proposed
methodologies for promoting a wide variety of changes
11
.
In fact, the strategic choices made by reformers in the five case studies replicated
some frequently observed pathologies of decision-making and participation in Latin
America. A long history of top down decision-making was reflected when teachers were
11
See, for example, IDB (n.d.:40-43).
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largely excluded, parents were not consulted, and unions treated roughly. Moreover, they
speak to a legacy of failing to take conditions faced by teachers seriously, not encourag-
ing politicians to identify quality education as a good to be delivered to constituents, and
not using information more effectively to build constituencies of support. At the end of
a decade, these issues remained for a subsequent generation of reformers to resolve.
Time and Process in Reform Initiatives. Different actors were drawn into the
reform initiatives at distinct moments
12
. Through the use of their strategic resources,
reform leaders were able to seize the initiative. This gave them considerable capacity
to control the early stages of reform development. Teachers’ unions were present only
as part of the problem that reformers sought to resolve, not as active participants in
arenas where reforms were being initiated and designed. Through this process, reform
opponents were thrown on the defensive and their capacity to affect the design of poli-
cies was undermined. In the early phases of reform initiation, then, leadership strategies
were critically important to the survival of proposals for change.
Similarly, seizing the initiative was important in the design phase of the policy
process. Design teams play an important role in defining the contents of a reformist
initiative and, in the case of education policy reforms, such teams hammered out the
specific ingredients of new initiatives in their countries. But the cases of Bolivia, Minas
Gerais, Ecuador, and Mexico also suggest that the composition of design teams, as well
as their ability to work effectively together, and their management of the discussion of
change and who was involved in that discussion were important strategic resources that
could be used to promote the reformist agenda. The credibility of these design teams,
their interactions with more traditional bureaucrats in public sector ministries, and their
efforts to enlist domestic and international supporters were critical to the acceptance
and pursuit of reform in later phases of the policy process.
While reformers had considerable room to put education reform on national
political agendas and to manage their design, when new initiatives were announced,
reform proponents were met with considerable opposition that constrained how they
went forward with their initiatives. The unions became central actors in the reform
approval phase, and then reemerged in the implementation arena as a further con-
straint on the possibilities for change. Similarly, although they were excluded from
much of the process of design and approval, the ministries of education became more
important to the outcome of reform when arenas of conflict shifted to implementation
and sustainability.
12
On this point more generally, see Trostle, Somerfeld, and Simon (1997); kwon and Reich
(2003).
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Unions were central actors in attacking the new initiatives and, across the five
cases, there is considerable evidence that they used similar tactics–strikes, demands for
salaries and benefits, and labeling the initiatives as inimical to the public and national
good (see Table 4). Some of the unions introduced counterproposals and some escalated
their denunciations of the reforms to impugn the entire government. In the face of this
opposition, some governments negotiated over the contents of reform while others
confronted the unions or sought ways to promote reform by maneuvering around them.
The reasons for these different approaches are complex, but among them is the role of
the alliances between particular unions and particular political parties.
Table 4
TEACHERS’ UNIONS RESPONSES TO EDUCATION REFORM INITIATIVES
Strikes
Demand
better
salaries or
benefits
Claim
attack
on union
integrity/
solidarity
Claim
exclusion
from discussion
and
design
Claim
privatization
of public
education/
neoliberalism
Provide
counter
proposal
Denounce
govern-
ment more
generally
Minas Gerais     
Mexico      
Nicaragua       
Bolivia       
Ecuador      
Negotiated settlement.
Confrontation.
The politics of implementing and sustaining new education policies indicates that
that contention over reform moved to new sites and new voices were heard in debates
over the costs and benefits of change. Prior to implementation, the most active propo-
nents of education policy were found in capital cities, where they were deeply engaged
in convincing national executives and legislatures of the value and feasibility of reform,
managing bureaucratic resistance to change, and confronting nationally organized
unions. Similarly, international assistance agencies were actively engaged in studying,
proposing, and assisting reform program development in alliances with national reform
entrepreneurs. As soon as efforts were made to put the reforms into practice, however,
alternative sites for conflict emerged. State and local governments, schools, school
councils, and local communities became important places where much of the fate of
reform was decided. As this happened, governors, mayors, school directors, teachers,
and local union organizations became the principal protagonists of ongoing struggles
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among those who favored reform and those who opposed it and at times, parents and
local communities were brought into the fray.
In some cases, new groups of reformers emerged within state or municipal
education departments or at the school level and sought to increase the extent of
change. While many teachers’ unions continued to press for increased benefits and
to resist the reforms at national levels, they also were active in subnational arenas.
School directors often found themselves empowered by reform initiatives, but teach-
ers frequently had a very different perception of the costs and benefits of change.
Parents at times backed reform, but at other times were suspicious of it. Together,
these political dynamics meant that reform implementation was likely to vary sig-
nificantly by location–among states in Mexico, among communities in Minas Gerais,
and among schools in Nicaragua and Bolivia. And, if implementation of change was a
patchwork, so was the outlook for sustaining the reforms over the longer term. Most
changes required ongoing support from executive leaders, and also the commitment
of teachers and parents to new ways of doing things. These were the weakest links in
implementing and sustaining the reforms.
Thus, the value of the resources controlled by reformers and the room they had
to maneuver altered during the policy process. During agenda setting and design, they
were largely in the driver’s seat; during adoption and implementation, their room for
maneuver became considerably more constricted. An important conclusion that can be
drawn from the cases, then, is that room for maneuver in introducing change expanded
and contracted over time as the policy process introduced new arenas of contestation. The
choices the reformers of the 1990s made in distinct arenas during this ongoing process
mattered for the outcome of the initiatives they sponsored, sometimes enhancing the
degree of success they enjoyed, in some cases undermining it. Moreover, the politics
of education reform created a legacy of interests and institutions that would define a
political starting point for a future generation of reformers.
In other ways, as well, the politics of subsequent reform initiatives would be dif-
ferent. At the millennium, governments throughout Latin America were being forced
to open up more to demands for democratic accountability and responsiveness. Civil
society in most countries was becoming more organized and vocal and the perquisites
of politicians more uncertain. Most particularly, citizen demands for better government
and more effective social services had become more insistent. The politically disruptive
potential of disparities in wealth and poverty, power and powerlessness, took on new
meaning in the wake of unanticipated political changes in several countries. Strategies
that had worked in the past might be less useful in this distinct political context. In a
new era, to be successful, reformers might need to learn more about how to engage
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citizen interest, allow for more participation, and build support coalitions in advance of
their activities. Thus, at the beginning of a new millennium, education reform remained
in process.
Conclusions
Assessments about the political fate of future reforms need to consider the numerous
ways in which the strategic choices of reform proponents can shape the process of
reform and affect tolerance for change. Current political economy models, of course,
provide insights into the incentives that motivate winners and losers and suggest how
institutions shape the political fortunes of reform initiatives. Clearly, interests and
institutions are important factors in the politics of reform. In five cases of reform that
unfolded in the 1990s, initial conditions featured strong losers and weak winners, as well
as institutions that privileged the status quo and constrained reformers. Yet predicting
results of reform despite the odds was risky in these cases. The interests and incentives
that affect winners and losers and the biases of institutions are not always enough to
understand the politics of reform.
In the case studies, reformers made a series of strategic choices that affected the
outcome of their policy change initiatives. They were able to select opportune moments
for pushing ahead with change proposals and they made strategic retreats when the
timing was inauspicious for change. Even more impressively, reformers in some cases
were able to delay reforms until they had successfully altered the political landscape
to support their initiatives. Reformers also took the lead in altering incentives in ways
that were more supportive of reform. Similarly, they sought to create networks for
promoting reform initiatives in environments that were hostile to change. Reformers
were also able to take advantage of patronage and appointment powers to salt their
organizations with supporters of change. At the same time, their strategic actions and
top-down approaches may have led them to overlook opportunities for enlisting greater
support for their initiatives.
Reform proponents had the widest scope for undermining opposition and promot-
ing change while they were engaged in ensuring that education was an important issue
on national political agendas and while new policies were being designed. At these
moments, they were most able to seize the initiative and affect the capacity of interests
and institutions to resist change. Moreover, strategic actions at these moments in the
policy process shaped the subsequent political dynamics surrounding their proposals,
at times facilitating change and at times making it more difficult. Once new initiatives
were announced, however, reformers typically lost some capacity to manage the political
destinies of their proposals. Thus, their room for maneuver varied over time and was
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both a result of their own actions and a condition shaped by the power of interests and
institutions opposed to change.
At the turn of the millennium, an expert on education in Latin America summed
up what countries in the region needed to do in order to improve the life chances of chil-
dren: “Get them earlier, keep them longer, and teach them better”
13
. Behind this simple
formulation, of course, are very challenging tasks of transformation, critical shortages
of resources, and extensive needs for capacity building, evaluation, and monitoring
throughout the education system
14
. Also behind the adage to teach longer and better is
an even more arduous task–that of dealing with the deep social problems of poverty and
inequality that keep so many children from performing well in school. Thus, whatever
the gains and shortcomings of reforms in education systems during the 1990s, much
remained for reformers to do. At the end of a decade of reform initiatives, the promo-
tion of high quality education systems remained subject to the vagaries of mobilized
interests, institutional biases, and reformer strategies in specific countries.
13
Juan Carlos Navarro, remarks at a workshop on education reform, Woodrow Wilson Center for
Scholars, Washington, D.C., April 4-5, 2002.
14
By the end of the decade of the 1990s, in fact, pre-schooling and secondary schooling were re-
ceiving more attention from policy makers and important new initiatives were being discussed to
professionalize the teaching corps.
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La internacionalización de las políticas educativas en América Latina
Jason Beech
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, Nº 1, 2007. pp. 153-173
* PhD en Sociología, Institute of Education, University of London Escuela de Educación, Universidad
de San Andrés, jbeech@udesa.edu.ar
LA INTERNACIONALIZACIóN DE LAS POLíTICAS
EDUCATIVAS EN AMéRICA LATINA
The internationalization of education policy in Latin America
Jason BeecH*
Resumen
El artículo analiza las reformas implementadas en los sistemas educativos latinoame-
ricanos en la década de 1990. La hipótesis es que, aún cuando las políticas educativas
en la región siempre han sido moldeadas por la influencia internacional, la interna-
cionalización de las políticas educativas en América Latina se ha intensificado en
las décadas del 80 y 90, dando lugar a políticas educativas cada vez más similares a
nivel de la retórica oficial. No obstante, se considera que la similitud en los princi-
pios que guían las reformas educativas en la región, no implica necesariamente una
similitud en las políticas propiamente dichas, dado que los procesos de formulación
se encuentran afectados por políticas institucionales y culturales diferentes en cada
país. Como ejemplo de las influencias internacionales se analizan brevemente las
propuestas de UNESCO, el Banco Mundial y la OCDE en la década de 1980 y 1990,
y para examinar la traducción de estas influencias en políticas se toma el caso de los
cambios en la regulación curricular en Argentina, Chile y Brasil.
Palabras clave: internacionalización de la política educativa, agencias internacionales,
reformas educativas, reforma curricular en América Latina, recontextualización
Abstract
This article analyzes the latest reforms in the Latin American educational systems,
suggesting that although educational policies in the region have always been shaped
by international influences, in the 1980s and 1990s the internationalization of edu-
cational policy in the continent has been intensified, making education policy in its
countries more similar at the level of official rhetoric� however, it is also suggested
that similarities in the principles guiding the education reform in the region do not
necessarily imply that actual policies are the same in different countries� Indeed, the
policy formulation process is affected by different political and institutional cultures�
As an example of international influences, the proposals of UNESCO, World Bank,
and OECD in the 1980s and 1990s are analyzed, while the changes in curricular
regulation in Argentina, Chile and Brazil are taken as an example of the translation
of these influences into policies�
Key words: internationalization of education policy, international agencies,
educational reform, curricular reform in Latin America, recontextualization
JASON BEECh
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La internacionalización de las políticas educativas en América Latina
Jason Beech
Introducción
El siguiente artículo analiza las reformas implementadas en los sistemas educativos
latinoamericanos en la década del 90. La hipótesis es que, aún cuando las políticas
educativas en la región siempre han sido moldeadas por la influencia internacional, la
internacionalización de las políticas educativas en América Latina se ha intensificado
en las décadas del 80 y 90, dando lugar a políticas educativas cada vez más similares a
nivel de la retórica oficial. No obstante, se considera que la similitud en los principios
que guían las reformas educativas en la región no implica necesariamente una similitud
en las políticas propiamente dichas, dado que los procesos de formulación se encuentran
afectados por políticas institucionales y culturales diferentes en cada país.
El texto se dividirá en tres apartados. En el primero se procederá a analizar los
principios que han guiado las reformas educativas en las décadas del 80 y 90 en América
Latina. El segundo, utilizará el caso de la regulación curricular en Argentina, Chile y
Brasil para ilustrar las diferencias entre influencias externas y la efectiva formulación
e implementación de las políticas en cada país. Para concluir se esbozarán algunas
ideas con el objeto de reflexionar sobre la creciente internacionalización de la política
educativa en América Latina y las consecuencias que este fenómeno acarrea.
Políticas educativas en América Latina en las décadas del 80 y 90
El desarrollo de los sistemas educativos en América Latina siempre ha sido moldeado
por la influencia internacional. Las primeras instituciones que conformaban la edu-
cación formal en lo que actualmente se conoce como Latinoamérica fueron fundadas
por los Jesuitas quienes basaban la filosofía de su educación en ideas de la contra-
rreforma traídas del sur de Europa (Cano, 1985). Más tarde, con el advenimiento de
los movimientos independentistas, los líderes políticos de la época se vieron atraídos
por el método lancasteriano, en base al cual fundaron escuelas en México, Venezuela,
Colombia, Argentina, Brasil y varios países más. Los sistemas educativos modernos
recién fueron creados hacia fines del siglo XIX y principios del XX a semejanza de
los modelos e ideas europeas, especialmente del sistema educativo francés y las ideas
del Positivismo.
Ahora bien, aún cuando es evidente que los sistemas educativos latinoamericanos
han recibido influencias internacionales similares, claramente existieron diferencias
significativas en la manera en que dichas influencias se tradujeron en políticas educati-
vas, dando lugar a sistemas educativos que respondían (y responden) a especificidades
culturales, políticas y económicas propias de cada país. A modo de ejemplo, la prime-
ra universidad en lo que actualmente se conoce como la República Dominicana fue
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La internacionalización de las políticas educativas en América Latina
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fundada en el año 1538, mientras que la primera universidad en Brasil se funda en la
década de 1920. La educación multilingüe representa un tema fundamental en países
como Guatemala, Perú, Bolivia y el sur de México, donde coexisten fuertes y vigoro-
sas culturas indígenas junto a las culturas occidentalizadas surgidas de la colonización
europea. No obstante, en países como Argentina, Uruguay y el sur de Brasil, en donde
gran parte de las culturas indígenas fueron exterminadas o incorporadas a las culturas
hegemónicas, la educación multilingüe no constituye un tema tan central en términos
de políticas educativas. Las estadísticas educativas también dan cuenta de las profundas
diferencias entre los sistemas educativos latinoamericanos. Por ejemplo, en Uruguay la
tasa de escolarización del nivel medio en la década del 90 alcanzaba el 81%, mientras
que en Venezuela solo llegaba al 35%. Para la misma época, el 40% de los estudiantes del
nivel primario en Chile se encontraban en el sector privado, pero solo un 10% de éstos
asistía a instituciones privadas en el caso de Bolivia. La tasa de alfabetización adulta
alcanzaba apenas un 40% en Haití y un 61% en Guatemala, mientras que en Paraguay
llegaba al 90% y alrededor del 96% en los casos de Argentina, Cuba y Uruguay
1
.
Así, especialmente desde principios del siglo XX, los sistemas educativos latinoa-
mericanos fueron conformándose en estructuras relativamente similares, constituidas
por los niveles primario, secundario y superior, siendo el primero de estos de carácter
obligatorio y gratuito, un currículum basado en la enseñanza del español o el portugués,
matemática, algunas nociones básicas de ciencias naturales y sociales y ciudadanía. Sin
embargo, en el marco de estas estructuras comunes los sistemas educativos presentaban
rasgos bastante diferenciados, lo que daba lugar a experiencias educativas diferentes
para los niños que asistieran a las escuelas de cada uno de estos países. De la misma
manera, los ejemplos mencionados en el párrafo anterior sugieren que los problemas
que debieron enfrentar los sistemas educativos latinoamericanos en la década del 90
fueron diferentes y específicos en cada caso.
Hacia fines de las décadas del 80 y 90 hubo una ola de reformas educativas en
América Latina. Ecuador sancionó su Ley de Educación en el año 1983. En Uruguay la
Ley de Educación fue sancionada en 1985. En Chile la Ley Orgánica Constitucional de
Enseñanza se aprobó en 1990. En ese mismo año se sancionó una ley educativa en El
Salvador. En 1992 se estableció un Plan Decenal de Educación en República Dominicana.
En 1993 se aprobó la Ley Federal de Educación en Argentina y se sancionó una nueva
ley en México. Bolivia aprobó su Ley de Reforma Educativa en 1994 y en ese mismo
año fue aprobada la Ley General de Educación colombiana. En 1996 se aprobó en Brasil
la Lei de Diretrizes e Bases da Educação (Braslavsky y Gvirtz, 2000).
1
Ver página web del Instituto de Estadísticas de la UNESCO en http://www.uis.unesco.org/
JASON BEECh
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La internacionalización de las políticas educativas en América Latina
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De esta manera, en un período de trece años, varios países de América Latina es-
tablecieron nuevas leyes que regularían sus sistemas educativos. Más aún, las reformas
a las que estas leyes dieron lugar se basaron en principios similares: descentralización,
autonomía escolar, profesionalización docente, un currículum basado en competencias,
y el establecimiento de sistemas centralizados de evaluación de rendimiento (Braslavsky
y Gvirtz, 2000; Martínez Boom, 2000).
A modo de ejemplo, en sólo ocho años, once países latinoamericanos establecieron
sistemas centralizados de evaluación. En 1986 se creó el Programa de Pruebas Nacionales
del ministerio de Educación Pública en Costa Rica. En 1988 Chile estableció el Sistema
de medición de la Calidad de la Educación. Brasil construyó su Sistema Nacional de
Avaliação Básica en 1990, y en ese mismo año se creó un Sistema de Evaluación Nacional
en Colombia. En 1992 se establecieron sistemas similares en Paraguay y México. En la
Argentina el Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad fue creado en el año 1993.
Uruguay y Bolivia establecieron sus propios Sistemas Nacionales de Evaluación en
1994. En Ecuador y Perú, en 1995 y 1996 respectivamente, se adoptaron sistemas de
evaluación centralizados, de características similares (Gvirtz y Larripa, 2002).
En muchos casos, estas reformas significaron profundas rupturas con las políticas
educativas previas de sus respectivos países. Por ejemplo, la cultura enciclopedista que
había dominado la regulación curricular –que enfatizaba aquellos contenidos relacio-
nados con la provisión de información y de datos– fue reemplazada por un currículum
basado en el dominio de competencias.
Asimismo, otro rasgo sobresaliente de estas reformas es su carácter de “reformas
globales”, en términos de que dichas políticas no estaban orientadas a modificar sólo
algunos aspectos de los sistemas educativos, sino que proponían una revisión completa
de los sistemas educativos latinoamericanos para adaptarlos al siglo XXI. Dicho carácter
comprehensivo puede ser ilustrado a partir de los casos argentino y brasileño.
En Brasil, la nueva Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB) fue aprobada
en el año 1996. Asimismo, la visión reformista que dominó Brasil en aquel momento
dio lugar a una gran variedad de regulaciones, proyectos y programas: Educación para
todos; el Plan Decenal de Educación, los Parámetros Curriculares Nacionales y los
Lineamientos Curriculares Nacionales para la educación básica, la educación superior,
la educación preescolar y la formación docente; el Sistema de Evaluación Nacional
para la Educación Básica (SAEB), un plan denominado Examen Nacional de Cursos
que evalúa diferentes cursos universitarios a través de un examen para graduados; un
Examen Nacional para graduados del Nivel Medio; la descentralización de la edu-
cación primaria al nivel municipal, el Fondo para el Mantenimiento y el Desarrollo
de la Enseñanza Primaria y el Mejoramiento de la Docencia, y la Ley de Autonomía
Universitaria (Beech, 2007)
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La internacionalización de las políticas educativas en América Latina
Jason Beech
De manera similar, la Ley de Transferencia de los Servicios Educativos fue apro-
bada en Argentina en el año 1992, y un año más tarde, la Ley Federal de Educación
(LFE) lanzaría la “refundación” del sistema educativo argentino. Se sancionó además
una Ley de Educación Superior; fue restituido el Consejo Federal de Educación; se
firmó el Pacto Federal Educativo; y se transformó la estructura del sistema educativo
argentino en su totalidad –tradicionalmente este había estado dividido en una educa-
ción primaria de siete años y una educación secundaria de cinco años. Asimismo, se
establecieron varios programas como el Sistema Nacional de Evaluación Educativa
(SINEC), la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU),
el Pacto Social Educativo, la Red Federal de Formación Docente Continua, así como
Contenidos Básicos Comunes para la Educación Preescolar, la Educación General
Básica, el Polimodal (educación secundaria) y la Formación Docente (Ibid.).
La justificación para un cambio tan importante se basó en la supuesta necesidad
de adaptarse a “presiones externas”. En otras palabras, la lógica dominante era que
había una serie de cambios que se estaban dando a “nivel global” (la globalización, la
era de la información, las economías del conocimiento) y que, dado que los Estados
nacionales latinoamericanos no estaban en condiciones de controlarlos, las políticas
educativas debían reformar los sistemas educativos construidos para las sociedades
de finales del siglo XIX y principios del siglo XX, para adaptarlos a las nuevas con-
diciones sociales (Beech, 2005b).
Estos supuestos dieron lugar al conjunto de reformas mencionadas anteriormente.
La simultaneidad y la similitud de los principios que guiaron estas reformas encuentran
su explicación al menos en parte en la influencia que ejercieron las agencias interna-
cionales sobre las políticas educativas de la región, a través del modelo universal de
educación para la era de la información promovido por estos organismos hacia fines
de la década del 80 y durante la década del 90.
Un estudio reciente (Beech, 2005a) ha demostrado que la UNESCO, el Banco
Mundial y la OCDE consideran que uno de sus roles principales es la difusión de
conocimiento “de punta” sobre educación. Cada una de estas agencias cuenta con
propuestas diferentes para la educación. Más aún, dichas agencias tienen visiones
encontradas respecto de algunas cuestiones educativas y hasta entran abiertamente en
conflicto sobre algunos temas (como cuando la UNESCO critica al Banco Mundial por
apuntar a los docentes como los ‘villanos’ en las dificultades que enfrentan algunos
países para reducir los costos de la educación) (Carnoy, 1999; Mayor y Tanguiane,
1996).
Sin embargo, aún cuando las propuestas de la UNESCO, el Banco Mundial y la
OCDE presentan diferencias, se basan en una serie de supuestos que toman como un
hecho ciertas predicciones sobre el futuro. Al mismo tiempo, la semejanza de estos
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La internacionalización de las políticas educativas en América Latina
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supuestos en el trabajo de UNESCO, la OCDE y el Banco Mundial indicaría que estas
tres organizaciones comparten una visión del mundo muy similar
2
.
Un análisis de la noción de futuro que subyace a las propuestas de estas tres agencias
revela una sorprendente similitud en la manera en que dichas agencias entendieron el
futuro como “la era de la información”. Las propuestas se basaban en la idea de que el
futuro presentaría un “mundo de cambios veloces y permanentes” influido por el ritmo
de los “avances” tecnológicos. Por supuesto que tal predicción tiene consecuencias para
la educación. UNESCO, por ejemplo, sostiene que estos cambios serán tan rápidos y
profundos que requieren que “la educación, más que adaptarse al presente, deba anti-
cipar el futuro” (Mayor, et al�, 1997, p. 87). La OCDE considera que uno de sus roles
más importantes es identificar nuevas políticas educativas que estén “más allá de las
políticas y el pensamiento actual en los países” (Papadopoulos & OECD, 1994, p. 13).
Por otro lado, el Banco Mundial predice que “el futuro presentará grandes desafíos para
los países en todos los estadios de desarrollo educativo y económico” (World Bank,
1990, p. 30). Luego, el Banco “identifica esos desafíos” (Ibid.), y finalmente alega tener
la receta para abordarlos: “Los desafíos educativos descriptos en el capítulo 2 pueden
ser resueltos si se introducen reformas en línea con los cambios en el financiamiento y
en la administración de la educación que se mencionan en los capítulos 3 y 4”. (Ibid.)
Por lo tanto, una de las funciones autoproclamadas de estas organizaciones es no
sólo la de diseñar soluciones para los problemas educativos actuales, sino también la
de identificar –o mejor dicho predecir– los problemas que nos esperan en el futuro. De
esta manera UNESCO, la OCDE y el Banco Mundial se posicionan como los ‘expertos
científicos’ que pueden predecir el futuro y que, además, pueden diseñar un modelo
de educación universal que se adapta a este futuro (imaginario) al que muchas veces
llaman “la era de la información”. Como consecuencia, en las propuestas educativas
de estas agencias se puede identificar un único modelo de educación para la “era de la
información”, en lugar de tres modelos diferentes.
El modelo universal de educación promovido por estas agencias se basaba en
(Beech, 2005a):
2
Cabe aclarar que no se sugiere aquí que las propuestas de UNESCO, el Banco Mundial y la OCDE
sean exactamente iguales. Existen varios trabajos que se ocupan de describir sus diferencias e
incluso dan cuenta de la existencia de elementos contradictorios entre sí (ver, por ejemplo, Jones,
1998). No obstante, lo que se sugiere es que existe un elemento común que anida en el nivel de los
supuestos (o del sistema general del pensamiento) de estas propuestas. Como dice Foucault: “Si
se quiere intentar un análisis arqueológico del saber mismo, no son pues estos célebres debates
los que deben servir como hilo conductor y articular el propósito� Es necesario reconstruir el
sistema general del pensamiento, cuya red, en su positividad, hace posible un juego de opiniones
simultáneas y aparentemente contradictorias� Es esta red la que define las condiciones de posi-
bilidad de un debate o de un problema��”. (Foucault, 1999, p. 81).
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La internacionalización de las políticas educativas en América Latina
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• Descentralización/Autonomía escolar
• La educación permanente
• Un currículum centralizado basado en competencias:
o La comunicación
o La creatividad
o La flexibilidad
o Aprender a aprender
o El trabajo en equipo
o La resolución de problemas
• Sistemas centralizados de evaluación
• La profesionalización docente
Este modelo fue presentado como un ideal para la mayor parte de los contextos
educativos. Debía ser utilizado para juzgar la mayoría de los sistemas y luego, una vez
detectadas las fallas, tomado como modelo de reforma. La similitud entre los principios
que guiaron las recientes reformas educativas implementadas en gran parte de América
Latina y el modelo desarrollado más arriba, sugiere que la influencia de las agencias
internacionales puede explicar, al menos en parte, la simultaneidad y las similitudes
que presentan las reformas educativas en la región (y probablemente en varias regiones
del mundo).
En un contexto en que los Estado-Nación han perdido gran parte de su legitimidad
(Carnoy y Castells, 2001), y en el que se los considera “muy pequeños para los grandes
problemas de la vida y demasiado grandes para los pequeños problemas de la vida”
(Bell citado en Giddens, 1990), las agencias internacionales se han convertido en una
fuente significativa de autoridad (o recursos financieros en el caso del Banco Mundial)
capaz de legitimar una agenda de políticas.
Sin embargo, las agencias internacionales no solo legitiman una agenda de políticas
preexistente. Al tiempo que las agencias internacionales promueven su modelo univer-
sal abstracto de educación como un modelo ideal para adaptar un sistema actualmente
existente a la “era de la información”, están definiendo y promoviendo una agenda de
política educativa.
La importancia creciente de las agencias internacionales como promotoras de las
reformas educativas es una de las maneras en que se da la mayor internacionalización de
las políticas educativas, pero sin duda no la única. El flujo de personas e ideas a través
de redes sociales, académicas y políticas, producto de la revolución tecnológica y del
achicamiento del espacio y del tiempo, posibilita un mayor contacto entre los académicos,
líderes políticos y tecnócratas que definen e implementan las políticas educativas en
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La internacionalización de las políticas educativas en América Latina
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los distintos países. Esto facilita y acelera las posibilidades de transferir “soluciones”
de políticas de un contexto a otro, sobre todo cuando existe una sensación generalizada
de que los procesos de globalización económica y cultural enfrentan a los países con
desafíos similares. Asimismo, existen actores nuevos (o crecientemente más poderosos)
en el escenario educativo global, como las agencias internacionales, los organismos de
desarrollo, las fundaciones y los “entrepeneurs de políticas”, académicos carismáticos
que venden sus “soluciones” en los mercados académicos y políticos (Ball, 1998). En
tiempos de incertidumbre, estas soluciones mágicas globales se tornan extremadamente
atractivas para los gobiernos por su simplicidad (Ibid.)
Por lo tanto, dados estos y otros procesos, los sistemas educativos en América
Latina y en muchas otras partes del mundo se están volviendo cada vez más similares,
al menos al nivel de la retórica oficial.
No obstante, aún cuando las políticas educativas de los distintos países aparecen cada
vez más homogéneas a nivel del discurso oficial, y las especificidades de cada contexto
parecen tener una influencia cada vez más débil en la definición de los principios que
guían las reformas educativas, cabe considerar que podría existir una brecha entre los
postulados utilizados para justificar las reformas y el mismo diseño e implementación
de las políticas. A fin de indagar en esta brecha, el apartado siguiente se ocupará de
explorar algunos de los efectos de la reforma educativa global implementada en algu-
nos países latinoamericanos, a través de un análisis de los cambios que se dieron en la
“regulación curricular” en Argentina, Brasil y Chile.
La regulación curricular en las políticas educativas
latinoamericanas de los 90
En esta sección exploraremos la distancia que podría existir entre los principios que
se utilizan en la retórica oficial para justificar las reformas educativas y el diseño y
la implementación de las políticas. Para ello, comenzaremos por introducir algunas
herramientas teóricas que plantea Ball (1993) al definir a las políticas como un texto y
también como un discurso. Luego analizaremos los casos de Argentina, Chile y Brasil,
centrándonos en los cambios en la regulación curricular en estos países.
Los trabajos de Meyer y Ramírez (2000), entre otros, han demostrado que exis-
ten ciertas ideas e instituciones educativas que han adquirido a lo largo de distintos
períodos históricos una entidad supranacional. Es decir, que a pesar de que estas ideas
o instituciones se desarrollaron en un contexto específico, se han universalizado a
medida que se difunden a distintas localidades. La diseminación de estas ideas tiene
como consecuencia una mayor homogeneización de los sistemas educativos del mundo.
Sin embargo, autores como Schriewer (2000) y Steiner khamsi (2000), entre muchos
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La internacionalización de las políticas educativas en América Latina
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otros, también han demostrado que cuando se analizan en detalle las políticas y prácticas
que se derivan de ciertas influencias externas similares es posible discernir diferencias
significativas en la manera en que estas ideas transnacionales son transformadas en
políticas y prácticas en distintos lugares.
Estas dos perspectivas, que a primera vista pueden parecer contradictorias, pueden
reconciliarse a través del uso de la teoría de Ball (1993) que define a la política como
un texto y como un discurso. La concepción de las políticas como texto que plantea
Ball enfatiza las posibilidades de interpretación que tienen los agentes que las tienen
que poner en práctica, ya que para cualquier texto una pluralidad de lectores necesaria-
mente implica una pluralidad de lecturas (Ibid.). A medida que las políticas se mueven
desde su formulación a la práctica se abren espacios para la acción y la respuesta. Las
políticas no se transmiten a un vacío. Existen circunstancias sociales, institucionales y
personales que afectarán la manera en que las políticas son entendidas por quienes las
deberían poner en práctica.
Cuando los docentes se encuentran con un determinado texto (por ejemplo, un
documento curricular), se enfrentan con una cantidad de problemas que están implícitos
en la necesidad de traducir las simplezas abstractas que contienen los textos de la política
en prácticas interactivas y sustentables. Por lo tanto, la forma en que se abordan estos
problemas es localizada: dependiendo del contexto, se ofrecerán distintas soluciones al
problema que trae aparejada la implementación de una determinada política (Ibid).
Inclusive Ball sugiere que cuánto más abstracta ideológicamente sea una política,
cuanto más distante esté su concepción de la práctica, menos posibilidades existen de
que se implemente en la práctica sin que exista una mediación, ya que estas políticas
se confrontan con otras realidades, otras circunstancias, como la pobreza, la falta de
materiales, las diferencias entre los alumnos, etc. “Algunas políticas cambian algunas
de las circunstancias en las que trabajamos, pero no pueden cambiar todas” (Ibid).
Aunque Ball se centra en el espacio que existe entre la formulación de una política
y su implementación práctica, sus ideas pueden usarse también para pensar la distan-
cia que existe entre ciertas proclamas universales, por ejemplo las que promueven las
agencias internacionales, y su efectiva transformación en políticas en distintos países.
En este caso, queda claro que las propuestas de las agencias internacionales necesa-
riamente tienen que ser adaptables a contextos muy diferentes, por lo que suelen ser
significativamente abstractas y no pueden tener en cuenta las culturas e instituciones
políticas de cada país.
Por lo tanto, la concepción que ofrece Ball de las políticas como un texto podría
sugerir que la adopción de ciertas ideas educativas “transnacionales” tendría efectos
prácticos muy diferentes en distintos contextos. Sin embargo, según Ball, al tomar esta
postura que enfatiza las posibilidades de interpretación corremos el riesgo de perder
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La internacionalización de las políticas educativas en América Latina
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de vista que el conflicto, las luchas y las interpretaciones ocurren dentro de un terreno
preestablecido (Ibid.). Es aquí cuando Ball introduce el concepto de la política como
discurso.
Los discursos son un sistema de posibilidad para el conocimiento: al crear las
posibilidades para que se den ciertos significados e interpretaciones del mundo, inhiben
las posibilidades de que surjan otros (Ball, 1990). En ese sentido los discursos afectan o
mantienen las relaciones de poder a través de la definición de limitaciones discursivas,
demarcando el terreno dentro del cual se pueden dar las interpretaciones (Ball, 1993).
Los que deben poner en práctica las políticas solo pueden pensar en las posibilidades
de respuesta e interpretación dentro del lenguaje, los conceptos y el vocabulario que
provee el discurso (Ibid.).
La esencia de esta doble conceptualización de la política como texto y como dis-
curso radica en que existen verdaderas disputas acerca de la interpretación y la puesta
en práctica de las políticas. Pero estas disputas se dan dentro de un marco discursivo
cambiante que articula e inhibe las posibilidades de la interpretación y de la acción.
Leemos las políticas y respondemos a las políticas en circunstancias discursivas sobre
las que no pensamos o, tal vez, no podemos pensar (Ball, 1993).
Por lo tanto, la concepción que propone Ball de las políticas como texto y como
discurso provee un recurso analítico útil para entender cómo las influencias de las agencias
internacionales pueden haber definido ciertas limitaciones discursivas en los sistemas
educativos de América Latina, pero al mismo tiempo, dentro de estas limitaciones,
pudo haber habido diferentes interpretaciones y formas de traducir estas propuestas en
políticas en distintos contextos de recepción.
A continuación describiremos las propuestas de las agencias internacionales para
la regulación curricular, para luego analizar las reformas que se dieron en la regulación
curricular en Argentina, Chile y Brasil en la década de 1990. Nuestra hipótesis es que las
propuestas de las agencias internacionales colaboraron a modificar el marco discursivo
en el que se pensaron las reformas curriculares en estos países, pero dentro de este marco
hubo distintas interpretaciones en cada uno de los países analizados.
Tal como se comentó en la sección anterior, UNESCO, el Banco Mundial y la OCDE
tuvieron en las décadas de 1980-1990 visiones muy similares acerca de lo que implica
estar bien formado para la era de la información. Los estudiantes deben prepararse para
una vida laboral en la que deberían manejar tecnologías complejas y en la que deberían
demostrar creatividad, innovación y adaptabilidad (UNESCO, 1996). Además, dada
la velocidad a través de la cual se genera nuevo conocimiento y el “hecho” de que las
tecnologías evolucionarán en forma rápida y permanente, estas organizaciones enfatizan
la necesidad de un sistema de educación permanente (lifelong learning) (UNESCO,
1996; World Bank, 1995). Las personas deberán aprender en forma continua a lo largo
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de sus vidas, adaptándose permanentemente a los requerimientos cambiantes del mer-
cado laboral – que a su vez será afectado por los cambios tecnológicos (Papadopoulos
& OECD, 1994; UNESCO, 1996; World Bank, 1995).
Al mismo tiempo, la educación permanente implica que es fundamental que los
niños y jóvenes reciban una educación básica de calidad en la que puedan adquirir una
serie de habilidades fundamentales que permitan seguir aprendiendo a lo largo de toda
su vida (Papadopoulos & OECD, 1994; UNESCO, 1996). Una vez más, no parece
haber demasiada discrepancia entre el Banco Mundial, UNESCO y la OCDE con res-
pecto a cuáles son estas habilidades fundamentales. En primer lugar, se dice que los
contenidos vocacionales o profesionales deben ser abandonados en el currículum. Éste
debe concentrarse, en cambio, en la transmisión de una serie de competencias generales
básicas que todo sistema educativo debería proveer a sus alumnos: la comunicación,
la creatividad, la flexibilidad, aprender a aprender, el trabajo en equipo y la solución
de problemas (Papadopoulos & OECD, 1994; UNESCO, 1996; World Bank, 1995).
Finalmente, como los cambios veloces y permanentes que UNESCO, el Banco Mundial
y la OCDE predecían estarían liderados por el cambio tecnológico, la ciencia y la tec-
nología debían ocupar un lugar central en el currículum, junto con las matemáticas, la
lectura y la escritura (Mayor, et al�, 1997; OECD, 1990; World Bank, 1990).
Asimismo, en cuanto a locus de la regulación curricular, el modelo universal de
educación que promovieron las agencias internacionales incluía la proposición de que
la descentralización era una condición esencial para una “innovación educativa efec-
tiva” (Papadopoulos & OECD, 1994). Desde el punto de vista de estas agencias, los
sistemas centralizados son difíciles de cambiar y muchos de los fracasos de las reformas
educativas se debieron a la falta de participación de las comunidades, los docentes y las
escuelas (OECD, 1994; UNESCO, 1996)
3
. De la misma manera, la autonomía escolar
era considerada como un principio fundamental para que las escuelas sean más flexibles
y adaptables a los cambios y a las condiciones locales (World Bank, 1995).
Sin embargo, el concepto de descentralización puede tener varias interpretaciones.
UNESCO, el Banco Mundial y la OCDE promovieron un significado de este concepto en
3
Es interesante en este punto marcar las diferencias que existían en las posturas de cada una de las
agencias. Por ejemplo, el Banco Mundial destacaba que uno de los beneficios de la descentraliza-
ción era el de debilitar a los sindicatos docentes nacionales, que eran percibidos como ‘villanos’
que al limitar las posibilidades para el cambio en educación, defienden solamente sus intereses
sectoriales en desmedro de los intereses de la comunidad, los padres y los pobres (World Bank,
1995). En la perspectiva humanista de UNESCO, en cambio, los docentes son ‘héroes’: los agentes
más importantes del proceso educativo. Por lo tanto, la ventaja de la descentralización es que se les
da una participación significativa en el diseño de las reformas educativas (UNESCO, 1996). Sin
embargo, a pesar de que vienen desde puntos de partida opuestos, ambas organizaciones llegan a
la conclusión de que es fundamental la descentralización de los sistemas educativos.
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La internacionalización de las políticas educativas en América Latina
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el cual se sugería que a las escuelas y a las comunidades educativas no se les debía dar
completa libertad de acción. Por el contrario, es fundamental que la descentralización
educativa se complemente con una administración central fuerte que provea la regulación
general y defina una serie de estándares que oriente a todos los actores involucrados
hacia ciertos objetivos de largo plazo acordados colectivamente. Asimismo, el poder
central debería establecer indicadores de performance y sistemas de evaluación a través
de los cuales las escuelas respondan a los padres y a la comunidad por los resultados
obtenidos (UNESCO, 1996; World Bank, 1995).
Si tomamos como ejemplo los casos de Argentina, Brasil y Chile podemos notar
que estos principios estuvieron presentes en los cambios en la regulación curricular en
la década de 1990. En Brasil, la nueva política curricular establecida en la LDB le dio al
Gobierno Federal la responsabilidad de diseñar las guías curriculares para los distintos
niveles educativos con el objetivo de garantizar una base nacional común para todos
los estudiantes brasileños. Los Parámetros Curriculares Nacionales (PCN) como se
los llamó debían ser complementados con una “parte diversificada” que sería definida
por los gobiernos locales y por las propias escuelas de acuerdo con las características
regionales y locales (Brasil, 1996). La idea de tener un currículum nacional común era
algo nuevo para Brasil, en donde tradicionalmente los contenidos curriculares se definían
en el nivel estadual. Asimismo, el Gobierno Federal es responsable por la recolección
de información sobre el sistema educativo y su análisis, a través de un sistema nacional
de evaluación para los niveles básicos, secundario y superior (Ibid.).
A las escuelas brasileñas se les dio –en teoría– mayor autonomía académica,
financiera y administrativa. La LDB estableció que las escuelas deben crear y ejecutar
su propia propuesta pedagógica, administrar su personal y los recursos materiales y
financieros, para lo cual debían crear su propio proyecto institucional (Brasil, 1996,
Art. 12).
Por lo tanto, aunque la descentralización fue parte de la educación brasileña desde
el Ato Adicional de 1834 (Jamil Curry, 2002), las políticas implementadas en los 90
llevaron este principio un paso más allá, al delegar la provisión de los servicios educa-
tivos de los estados a los municipios (Arrretche, 2002), y a darle cierta autonomía a las
escuelas. Inclusive, puede decirse que el concepto de descentralización tiene un nuevo
significado en Brasil. En esta nueva perspectiva, lo que se descentraliza es la ejecución
de las políticas, mientras que el gobierno central ha incrementado significativamente su
poder para concebir los objetivos generales de las mismas (Lins de Azevedo, 2002; Jamil
Curry, 2002), mientras retiene el poder para evaluar sus resultados. El INEP (Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais), organismo a cargo de las evaluaciones
en los distintos niveles, se convirtió en la agencia más grande dentro de la estructura
del Ministerio de Educación Federal (Abicalil, 2002).
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En el caso de Argentina, a partir de 1993 la Ley Federal de Educación definió que
el nivel central (federal) debía definir los Contenidos Básicos Comunes (CBC) que ser-
virían como guía para todas las jurisdicciones del país. A su vez, cada provincia definiría
dentro de este marco los contenidos curriculares específicos adaptando los CBC a las
realidades de cada jurisdicción. Finalmente, se le debía dar suficiente libertad a cada
escuela para que establezca, de acuerdo con su Proyecto Educativo Institucional (PEI),
los detalles de la definición curricular. Simultáneamente, como se comentó, se creó el
Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad con el objetivo de evaluar los resultados
de los aprendizajes de los alumnos (Gvirtz y Beech, 2004).
Vemos que aunque antes de las reformas de los 90 Argentina y Brasil estaban
en posiciones muy diferentes en cuanto al nivel en el cual se definía el currículum: en
Argentina en el nivel nacional, en Brasil en el nivel estadual, ambos países terminaron
con políticas de regulación curricular similares después de las reformas: el Estado
central retiene el poder para definir los objetivos y evaluar los resultados, mientras se
les da a los gobiernos locales, escuelas y docentes más libertad para definir los detalles
y ejecutar las políticas.
Algo similar ocurrió en Chile, aunque en este caso hay mayor continuidad con lo
establecido por el régimen militar. La LOCE de 1990 permite a las escuelas definir sus
propios planes y programas de estudio dentro de “un marco nacional de objetivos fun-
damentales y contenidos mínimos elaborado por el Ministerio de Educación y aprobado
por el Consejo Superior de Educación” (Cox, 2004, p. 118). También en Chile se crea
un sistema nacional de evaluación en 1988: el Sistema de Información y Medición de
la Calidad de la Educación (SIMCE).
Por lo tanto, puede verse que los principios que promovieron las agencias interna-
cionales en las décadas de 1980-90 en cuanto a la regulación curricular fueron seguidos
en estos tres países. Sin embargo, en la práctica existen muchas diferencias en cómo
se implementaron estos principios. En Chile, por ejemplo, en 2001, solo 14% de los
establecimientos contaba con planes y programas propios en alguna asignatura. En el
resto de las asignaturas y escuelas se sigue el currículum que fue establecido con un
nivel bastante alto de prescripción por el Ministerio de Educación (Dussel, 2004).
En Argentina, los cambios entre la proclama y la práctica fueron aún mayores.
En primer lugar, al diseñar los CBC en el nivel nacional, la cantidad de contenidos
considerados básicos fue tal que resultó muy difícil a cualquier institución escolar
enseñar algo más allá de lo considerado mínimo o básico. Una vez aprobados los
contenidos básicos comunes, en lugar de distribuirlos a los organismos técnicos de
cada provincia para que diseñen a partir de ellos sus propios diseños curriculares, se
enviaron los CBC a todas las escuelas del país. Al mismo tiempo, por diversos moti-
vos las provincias o bien no modificaron sus diseños por considerarlos de antemano
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La internacionalización de las políticas educativas en América Latina
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adecuados a los CBC o bien demoraron varios años en armar nuevos documentos
curriculares. Los docentes de las escuelas públicas, al recibir en sus escuelas los
CBC, los consideraron el documento al que había que atenerse siguiendo la lógica
tradicional del sistema educativo. Finalmente, las editoriales, que no pudieron adap-
tarse a cada uno de los mercados provinciales, armaron una interesante diversidad de
propuestas de libros de texto, pero tomando a los CBC como el diseño curricular que
debía seguirse (Gvirtz y Beech, 2004).
En definitiva, en el nivel de la regulación curricular, aunque en los tres países
se siguieron principios similares, las diferentes políticas institucionales y culturales
de cada país afectaron notoriamente los procesos de formulación e implementación
de las políticas resultando en políticas bastante diferentes una de otra. Cabe aclarar
que también en cuanto al diseño de los sistemas nacionales de evaluación y en cuanto
al uso político que se hace de los resultados de estos operativos existen diferencias
significativas en cada uno de estos países, aunque el principio general de que el
Estado central debía controlar a través de la evaluación de resultados fue seguido
(Ferrer, 2006).
Algo similar ocurrió en la definición de los contenidos curriculares. En los tres
países, en los nuevos documentos curriculares (o en textos que sirvieron de base
para los mismos) se critica explícitamente el enciclopedismo y se propone pasar de
una enseñanza basada en la transmisión de información y datos a una centrada en el
desarrollo de competencias (Berger Filho, 2001; Braslavsky, 1998; Cox, 2001; 2004).
Por ejemplo, al describir la nueva organización curricular en Chile, Cox (2004) enfa-
tiza que ésta apunta a formar en “competencias que permitan crecer y adaptarse a las
realidades de conocimientos y sociedades cambiantes” (p. 121). También menciona
otras competencias como aprender a aprender, la comunicación, el trabajo colabo-
rativo, la resolución de problemas, el manejo de la incertidumbre y la adaptación al
cambio (Ibid.).
En Brasil, los PCN para la educación media fueron organizados sobre la base
de una serie de competencias que los alumnos deben desarrollar. Entre ellas están
la creatividad, la adaptabilidad, el aprender a aprender y la resolución de problemas
(Ministério da Educação, 1998; Berger Filho, 2001). Los PCN no especifican con-
tenidos. Comienzan con una crítica a la educación media en Brasil, sugiriendo que
“Tínhamos um ensino descontextualizado, compartimentalizado e baseado no acúmulo
de informações” (Ministério da Educação, 2000a, p. 4). Esta crítica justifica una nueva
propuesta basada en el desarrollo de competencias y en el intento por relacionar el
conocimiento escolar con su contexto, por promover el trabajo interdisciplinario,
el razonamiento y la capacidad de aprender (Ibid.). Los documentos curriculares
establecen que las escuelas deben reconocer que los contenidos no son fines en sí
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Jason Beech
mismos, sino un medio para promover competencias cognitivas y sociales que deben
priorizarse por sobre la información
4
.
Mientras tanto, en Argentina, como nota Braslavsky, al momento de definir los
principios que debían guiar el diseño de los CBC, el Consejo Federal de Cultura y
Educación “asumió que la rapidez de la evolución de los conocimientos y de los proce-
dimientos en las distintas disciplinas científicas había transformado la ilusoria pretensión
de “enseñar todo a todo” (sic), y que la tendencia a adicionar incesantemente nuevos
contenidos era una de las razones que había llevado a los sistemas educativos a un estilo
superficial a través de la transmisión simplificada de parciales y descontextualizados
subproductos culturales” (Braslavsky, 1998, p. 5). Por lo tanto, al aprobar los CBC para
el Polimodal (nivel medio), el Consejo decidió que se debía promover la adquisición de
competencias y que la inclusión de información debía estar subordinada a los conceptos,
las normas, los valores y las actitudes que debían promoverse (Ibid.).
Por lo tanto, puede verse que en los tres países se prioriza el desarrollo de compe-
tencias por sobre la transmisión de contenidos (lo que representa una notable ruptura con
contenidos curriculares anteriores). Además, el tipo de competencias que se mencionan
son muy similares en los tres países y también coinciden con las que promovieron las
agencias internacionales en su modelo de educación para la era de la información. Otro
componente de este modelo también fue reflejado en las reformas de estos tres países:
la idea de que la educación media debía dejar de lado la formación para el trabajo para
concentrarse en promover competencias básicas, ya que se supone que el mundo de
cambios permanentes requiere una formación más general.
En el caso de Brasil, se separó la educación profesional de la educación media,
aunque ambas se mantuvieron bajo una misma agencia administrativa: la Secretaría de
Educación Media y Tecnología. La educación profesional pasó a ser entendida como
un complemento de la educación básica que está abierta a los graduados de los niveles
básico, medio y superior, así como también a los adultos y a los jóvenes trabajadores
(Brasil, 1996, Art. 39). En Argentina, se eliminaron las opciones técnicas en la escuela
media y se definió que el Polimodal podía combinarse con lo que se llamó Trayectos
Técnicos Profesionales (TTP). Éstos son opcionales y –en teoría– ofrecen a los estu-
diantes una formación profesional inicial que les ayudaría a conseguir su primer trabajo
en un área ocupacional específica (Ministerio de Educación, 1996a). Los TTP están
abiertos a aquellos estudiantes que hubieran terminado la educación obligatoria y a
4
Por ejemplo, los PCN que se refieren a “Lenguajes, Códigos y sus Tecnologías” establecen que
los contenidos tradicionales de la enseñanza de la lengua, como la gramática y la historia de la
lengua, deben pasar a un segundo plano. La gramática pasa a ser una estrategia para la compren-
sión, interpretación y producción de textos y la literatura se integra al área de lectura (Ministério
da Educação, 2000)
JASON BEECh
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Jason Beech
quienes estuvieran cursando el nivel medio. La idea era que estos cursos estuvieran
estructurados en módulos de modo que fueran combinables con la formación profe-
sional superior y para fomentar el aprendizaje continuo (Ibid.). En Chile, aunque no se
separó completamente a la educación para el trabajo del nivel medio, se la redefinió.
“La formación diferenciada en el caso de la modalidad técnico-profesional simplifica
las opciones ofrecidas (de más de 400 a 44 especialidades), y se reorganiza en torno a la
idea de familias ocupacionales, centrándose en la formación en capacidades generales
y transferibles” (Dussel, 2004, p. 395).
Sin embargo, a pesar de que Argentina, Brasil y Chile siguieron principios similares
a los propuestos por las agencias internacionales para pensar y justificar los cambios
curriculares que se dieron en la década de 1990, al analizar en más detalle los contenidos
curriculares de cada país no caben dudas de que existen muchas diferencias entre ellos.
La posibilidad de analizar estas diferencias en detalle excede a este trabajo, pero puede
usarse como ejemplo el nivel de prescripción con el que terminaron definiéndose los
conocimientos que debían promoverse en las escuelas en cada uno de los países. Entre
estos tres casos, el currículum chileno es el más prescriptivo, ya que la reforma incluyó
la redefinición de planes y programas y no sólo un marco curricular común. En el caso de
Lengua, por ejemplo, se establece una lista de textos y lecturas obligatorias entre las cuales
los profesores pueden elegir seis por año (Dussel, 2004). En el caso argentino, los CBC
son mucho menos prescriptivos (Ibid.), ya que enfatizan repetidamente la flexibilidad que
existe para combinar los distintos capítulos, bloques y contenidos a través de los cuales
se organizan los documentos. Además, al definir las “expectativas de logros” para cada
ciclo de tres años, éstas se plantean como habilidades amplias que podrían ser trabajadas
con contenidos y metodologías muy diversas. Por ejemplo, en el CBC para el Ciencias
Sociales del Polimodal se establecen como expectativas de logro las siguientes:
“– Comprender procesos socioeconómicos y políticos nacionales, regionales y locales
y contextualizarlos en el marco latinoamericano y mundial…
– Leer e interpretar mapas, cartas geográficas, imágenes fotográficas y satelitales
y organizar informacion social a través de diversos procedimientos, incluyendo la
informática”. (Ministerio de Educación, 1996b, p. 4)
En el caso de Brasil, los PCN son aún menos prescriptivos que los CBC argenti-
nos, ya que dejan en manos de las escuelas y los docentes la selección de contenidos y
estrategias pedagógicas para lograr una serie de objetivos que no están definidos muy
claramente. Los PCN de la educación media están compuestos por 313 páginas que
presentan una serie de reflexiones acerca de problemas teóricos amplios que no son
resueltos en el texto. Por ejemplo, los PCN para la Educación Física dicen:
El complejo organismo humano se relaciona con el mundo a través del movimiento.
Cuando el cuerpo se mueve, los sentidos captan informaciones… El carácter dual del
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signo posibilita que éste sea parte del mundo exterior del organismo humano, como del
interior. La constitución del individuo en ser humano resulta de la internacionalización
de los signos sociales… Si los movimientos del cuerpo son “correctos” o “errados” es
determinado socialmente, indicando el comportamiento adecuado. El establecimiento
de patrones culturales de movimiento ocurre como si fuera un fenómeno natural…
En ese sentido, lo que se espera de un alumno de la escuela media es una amplia
comprensión y actuación de las manifestaciones de la cultura corporal” (Ministério
da Educação, 2000b, pp. 39-40).
Es tarea de las escuelas y de los docentes encontrar y diseñar las mejores estra-
tegias para resolver estos problemas. La carta a los profesores firmada por el Ministro
de Educación que antecede a los PCN dice que estos documentos fueron realizados
para “auxiliar” al profesor en la ejecución de su trabajo y que se trata de un “estímulo
y apoyo a la reflexión sobre su práctica diaria”. En una notable transferencia de res-
ponsabilidades, al compararla con otros sistemas educativos, la carta termina diciendo
“Al entregárselos [los PCN] a usted, reafirmamos nuestra confianza en su capacidad
de actuar para transformar positivamente la educación en nuestro país” (Ministério da
Educação, 2000a).
En definitiva, lo que pretendemos argumentar con estos ejemplos es que las refor-
mas curriculares en estos tres países (y en muchos otros) se han pensado y justificado
dentro de un marco discursivo común. Por lo tanto, tomando la teoría de Ball, podemos
decir que las influencias externas (de las agencias internacionales y otras) han contri-
buido a modificar el marco discursivo en el cual se piensa y, por lo tanto, se practica
la educación en algunos países de Latinoamérica. Así, conceptos como la educación
permanente (lifelong learning), la idea de que la educación debe adaptarse al mundo
que cambia permanentemente al ritmo de los cambios tecnológicos (Beech, 2005b), la
descentralización y la formación por competencias, entre otros, se han incorporado y
han dominado la agenda política en la región.
Sin embargo, dentro de este marco discursivo cada país ha interpretado estas ideas
de manera diferente dependiendo de circunstancias contextuales, tales como las culturas
políticas, los recursos y posibilidades con los que se contaba y las características per-
sonales y profesionales de quienes lideraron los cambios. Por lo tanto, sugerimos que
para entender las políticas educativas de nuestra región es fundamental tener en cuenta
las influencias externas que en gran parte las definen, pero eso no implica que todas las
reformas sean iguales. Por el contrario, sugerimos que también es fundamental analizar
los procesos de recontextualización de estas ideas para poder comprender los procesos
de cambio educativo en su integridad.
JASON BEECh
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Conclusión
El caso de la regulación curricular en Argentina, Brasil y Chile es sólo un ejemplo de las
maneras en las cuales lo local reformula lo global. La diversidad de políticas públicas
que resultaron de un grupo de propuestas similares en América Latina en la década de
1990 provee evidencia acerca de la necesidad de hacer un diagnóstico preciso de cada
situación y de estudiar la relación entre lo global y lo local en su complejidad.
Las agencias internacionales y otros actores en el campo académico y político
establecen límites discursivos y definen temas en la agenda política que funcionan
generando ciertos límites para reflexionar sobre los problemas educativos actuales. Sin
embargo, las maneras a través de las cuales estos temas son interpretados en cada país
y en cada región varían significativamente.
Así, países como Chile y Nicaragua implementaron sistemas de subsidio a la de-
manda, mientras que los mecanismos de financiamiento en otros países de Latinoamérica
difieren en gran medida, manteniendo el financiamiento de la oferta educativa. En re-
lación con el binomio centralización-descentralización, Chile implementó un sistema
dual en el cual los aspectos económico-financieros han sido descentralizados, mientras
que las decisiones de carácter pedagógico se mantienen relativamente concentradas en
el nivel nacional. Argentina ha “provincializado” las esferas económicas y pedagógicas,
transfiriendo estas responsabilidades de la nación a las provincias, pero manteniendo las
decisiones fuertemente centralizadas en el seno de cada gobierno provincial. En Perú,
mientras tanto, este problema ha llegado hace poco tiempo a convertirse en una prioridad
de la agenda política. El caso de Colombia agrega a la complejidad de la situación, ya
que a pesar de la intención de descentralizar hacia los niveles subnacionales de gobierno,
solo el 10% del territorio colombiano está operando con el nuevo sistema. En Brasil,
por otro lado, las políticas varían en gran medida de estado a estado, como puede verse
en los casos de Minas Gerais y la ciudad de Porto Alegre en Río Grande do Sul.
Lo que queda claro de estas situaciones es que los diseños institucionales de go-
bierno que corresponden a cada sistema educativo tienen una fuerte influencia en los
efectos que producen las influencias globales en cada lugar. Las alteraciones en políticas
locales o nacionales producidas por estas influencias derivaron en escenarios diferentes
que varían de situaciones en las cuales las políticas se han adaptado al “modelo global”,
a otras en las cuales se da una superposición de políticas, e incluso a casos en los cuales
estas propuestas globales han sido cooptadas por los rasgos políticos tradicionales de
los contextos de recepción. Ignorar la especificidad de estos procesos implica ignorar
el hecho de que la creciente internacionalización de las políticas educativas sólo puede
ser comprendida analizando sus dos caras.
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Educación en el Bicentenario: dos agendas y calidad de la política
Cristián Cox D.
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, Nº 1, 2007. pp. 175-204
* Sociólogo, Director de Postgrado (i), Facultad de Educación, Pontificia Universidad Católica de
Chile. ccoxn@uc.cl
EDUCACIóN EN EL BICENTENARIO:
DOS AGENDAS Y CALIDAD DE LA POLíTICA
Education in the Bicentenary: two agendas and politics’ quality
cristián cox d.*
Resumen
El artículo aborda la pregunta sobre cuál es la agenda de políticas educativas del
presente, luego de década y media de expansión de la inversión pública y privada
en educación y un sostenido esfuerzo de reforma. Se argumenta que existe, por
primera vez desde 1980, una agenda de políticas centrada en la redefinición de la
institucionalidad del sistema escolar. A esta ‘agenda institucional’ se agrega una
de ‘creación de capacidades’, que tiene por foco a la formación inicial y continua
de profesores. El trabajo examina las condiciones para elaborar y decidir políticas
en educación en la presente fase y argumenta que sin consensos –por construir– en
la arena política, no se pueden abordar de manera efectiva los asuntos de las dos
agendas del Bicentenario.
Palabras clave: políticas educacionales, agenda, marco regulatorio, formación
inicial, calidad de la política
Abstract
The article addresses the question concerning which is the agenda for current
educational policies, after fifteen years of increased public and private investment
in education, as well as a sustained reform effort� It is argued that for the first time
since 1980, there is a policy agenda focused upon a redefinition of the school system
institutionality� To the ‘institutional agenda’ needs to be added a ‘competencies en-
hancing’ agenda, aimed at initial and in service teachers’ training� The work analyzes
conditions to elaborate and decide on education policies in this current phase� It is
further argued that consensus –to be constructed– in the political arena is essential
to effectively approach issues in both agendas of the Bicentenary�
Key words: education policies, agenda, regulatory frame, initial teacher training,
politics quality
CRISTIáN COX D�
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Educación en el Bicentenario: dos agendas y calidad de la política
Cristián Cox D.
Introducción
Está en curso una nueva fase de las relaciones entre política y sistema escolar, al plan-
tearse desde el Gobierno, luego de las protestas estudiantiles de 2006 y el proceso de
deliberación y propuestas del Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación,
por primera vez desde 1980, una agenda de políticas centrada en la redefinición de la
institucionalidad del sistema escolar. En un contexto de aceleramiento de las iniciati-
vas y crispación del campo de los actores y relaciones de generación de las políticas
educacionales, el artículo distingue éstas del plano del desarrollo de las instituciones, y
desde esta doble perspectiva argumenta que a la agenda de foco institucional, visible y
crucial, debe agregarse una menos visible, pero tan decisiva, de creación de capacidades.
Respecto a ambas agendas, el trabajo aborda el tema de las condiciones políticas de su
procesamiento, importantemente cambiadas respecto a la década y media precedente.
El artículo se organiza en cinco secciones. En la primera se exponen sucintamente
distinciones del campo del análisis de políticas públicas, instrumentales para el análisis
que sigue. En la segunda se examina el desarrollo de las instituciones educativas para
ubicar la actual fase de evolución del sistema en un marco interpretativo más amplio
que el de la discusión habitual de políticas, así como para poner en perspectiva las
agendas del presente. En las siguientes dos secciones se abordan las dos agendas alu-
didas, caracterizándose los problemas que las constituyen, obstáculos a superar para su
resolución e iniciativas de cambio en discusión. En la sección quinta se examinan las
condiciones para elaborar y decidir políticas en educación en la presente fase y se aboga
por mecanismos que contribuyan a ubicarlas y tratarlas unitaria y no partidariamente,
como ámbito estratégico de la nación.
1. Políticas e instituciones; politics y policies
La política educacional es el dispositivo mayor de ajuste entre necesidades de la sociedad
y características de su sistema educativo. La velocidad y profundidad de los cambios
en el plano social demandan de manera creciente respuestas cada vez más oportunas
del sistema educativo, que se traducen como requerimientos al sistema político y sus
capacidades de priorizar cursos de acción, asignar recursos y modificar las reglas del
juego en que actores e instituciones de la educación realizan su labor cotidiana. Las
relaciones entre sociedad, política y educación en Chile se han acelerado e intensificado
de manera evidente en la última década y media de activismo público y privado sin
precedentes en la historia educacional del país. Al mismo tiempo, parte considerable de
los asuntos que en 2007 dominan la agenda de políticas, con su foco en instituciones y
regulaciones, tiene sus raíces más de un cuarto de siglo atrás, cuando por fiat del poder
militar fue reformulada la institucionalidad del sistema.
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El análisis de políticas educacionales tiene naturalmente su foco en la superficie
de las “oscilaciones breves, rápidas y nerviosas”, que refiere Braudel al distinguir
historia de los eventos políticos de la historia social
1
. Pero debe intentar trascender lo
propio de la coyuntura y de la arena de políticas, e integrar el nivel de las “tendencias
institucionales” o el tiempo más lento de la transformación de los niveles educativos de
los grupos y el aprendizaje de actores e instituciones. El análisis debe tener presente la
asincronía entre los tiempos de la política y los de la educación. La arena de políticas
está abocada hoy al rediseño de la institucionalidad del sistema escolar, y se anuncia
una nueva oleada de reformas, mientras escuelas y profesorado no terminan aún de
absorber y apropiarse de la ola anterior –curricular y pedagógica–.
Acciones de política y tendencias institucionales se relacionan como la superficie
y la profundidad de una marea, postulan, tal vez siguiendo a Braudel, dos destacados
educadores e historiadores de un siglo de reformas en EE.UU. Y aclaran que es este
doble nivel del cambio en educación el que permite distinguir los ciclos (repeticiones
en las políticas, que vuelven una y otra vez sobre los mismos temas) de la línea de
progreso o evolución que, más lentamente y bajo el oleaje de la superficie, cambia
a las instituciones en una cierta trayectoria de desarrollo (Tiack, Cuban, 2002)
2
. En
nuestro caso, no hay nada más cíclico que el conflicto político entre “derecho a la
educación” y “libertad de enseñanza”; sin embargo, el mismo se juega cada vez –a
fines del siglo XIX, en los Veinte y en los Ochenta del siglo pasado, así como hoy
día– sobre un sistema educativo y unas relaciones entre éste y sociedad, cada vez,
profundamente distintos.
Es necesario distinguir entre política, como configuración macro de poder, intereses
e ideologías, y políticas, como cursos de acción referidos a problemas (Heidenheimer,
1
“…la primera trata de una historia casi inmóvil, la historia del hombre en sus relaciones con el
medio que le rodea; historia lenta en fluir y en transformarse, hecha no pocas veces de insistentes
reiteraciones y de ciclos incesantemente iniciados (...). Por encima de esta historia inmóvil se alza
una historia de ritmo lento: una historia social, la historia de los grupos y de las asociaciones.
Finalmente, la historia tradicional (...) cortada no a la medida del hombre sino a la medida del
individuo, la historia de los acontecimientos: la agitación de la superficie, las olas que levantan
las mareas en su potente movimiento. Una historia de oscilaciones breves, rápidas y nerviosas”
(Braudel, 2002, p. 18).
2
“Dos nociones aparentemente contradictorias sobre las escuelas han persistido lado a lado por
décadas. Una es la idea de evolución educativa consistente –visto usualmente como “progreso”
(...). La segunda es el postulado de que las reformas educacionales se han sucedido en ciclos, un
proceso repetitivo de déjà vu cada vez. ¿Pueden las dos nociones ser válidas, dependiendo de qué
se quiere decir en cada caso? Eso pensamos. Si los discursos de política (policy talk) han sido
cíclicos y las tendencias institucionales no, entonces las dos creencias son consistentes” (Tiack,
Cuban, 2002, p. 40).
CRISTIáN COX D�
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1986)
3
; así como recurrir a la distinción aledaña entre arenas públicas y actores
políticos por un lado, y arenas burocráticas y actores expertos, por otro (Grindle, Thomas,
1991), para dar cuenta de procesos que cruzan estos campos y dimensiones de manera
reveladora acerca de las dinámicas de construcción de las políticas educacionales. Estas
distinciones permiten relevar, por ejemplo, que el centro de la discusión es sobre las
políticas y mucho menos frecuentemente se evalúa la calidad de la política, en la que
las primeras, sin embargo, se cimientan y son decididas.
Adicionalmente, siguiendo la literatura sobre el ciclo que sigue el proceso de
las políticas en contextos democráticos, distinguiré agenda como los asuntos al que
el Gobierno y el sistema político le prestan atención seria en un momento dado, de
especificación de alternativas, o diseño de cursos posibles de acción. Los estudiantes
secundarios descubrieron en el invierno de 2006, probablemente con sorpresa, que sus
protestas cambiaron la agenda en política educacional –lo que no era foco de la atención
gubernamental pasó a serlo–; para aprender con frustración más tarde, a través de sus
dirigentes en el Consejo Asesor Presidencial, que en el proceso de especificación de
alternativas no sólo la voz sino lo fundamental del juego lo tenían los actores expertos
capaces de especificar alternativas. El tercer paso en el ciclo de las políticas es la decisión
política –el Gobierno que envía un proyecto de ley o elabora un programa de acción,
el Parlamento que lo vota–. Paso que, siguiendo el ejemplo, supone el traslado del
“juego”, desde la arena experta a la arena política, de los elaboradores de alternativas a
los decidores. El cuarto y último paso del ciclo es la implementación, que no será parte
del presente análisis (Simon, 1966; kingdon, 2003).
2. Ni gratis ni triviales: cambios en la cobertura, experiencia educativa
de la mayoría y reflexividad de la sociedad sobre educación
El desarrollo de la educación en Chile en la última década y media fue decisivamente
impulsado por las políticas públicas respectivas. Con un gasto público que en 2006
más que cuadruplica el de 1990, a lo largo de la última década y media el sistema edu-
cacional obtiene importantes logros en cobertura y mejoramientos sustantivos de las
condiciones materiales y temporales de la enseñanza, al mismo tiempo que los objetivos
de las políticas de mejoramiento de la calidad de los aprendizajes y la equidad de su
distribución social se ven frustrados (OECD, 2004). El debate político se centra natu-
ralmente sobre lo no resuelto ni logrado, dejando en la penumbra transformaciones que
importa relevar si se trata de comprender la fase actual de las relaciones entre sociedad
y educación. El cambio de la demanda social respecto a la educación, marcado por las
3
La distinción anglosajona entre politics y policy no tiene correlato en español, que no puede re-
cuperar el sentido del segundo término si no es especificando políticas sectoriales. Heidenheimer,
A. (1986).
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protestas estudiantiles de 2006 y su eco público, es indisociable de la combinación de
logros y frustraciones referida.
Si la estabilidad de los resultados de aprendizaje medidos por el SIMCE –como
su mediocridad, mostrada por las pruebas internacionales TIMSS y PISA– simboliza
los problemas, ¿cuáles son las dimensiones mayores de logro? En primer término,
cambios de largas implicancias en la duración de la experiencia educativa de todos los
grupos; cambios, asimismo, en el qué de tal experiencia; cambios, por último, de la
mayor importancia política, en la visión y reflexividad de la sociedad sobre su sistema
educativo, generativos a su vez de nuevas demandas y presiones sobre el mismo. Se
ampliará mínimamente sobre cada uno de estos puntos.
Acceso y años de estudio
El Cuadro 1 compara las coberturas por quintiles de ingreso para los niveles preescolar,
educación media y educación superior, entre 1990 y 2003
4
. El movimiento del conjunto
de la estructura de oportunidades de educarse es sustancial y los mayores cambios en los
tres niveles educativos distinguidos afectan al cuarenta por ciento inferior de la distribu-
ción del ingreso. Este segmento, en los trece años considerados, duplica su participación
en la educación preescolar y la triplica en la educación superior. Logro este último que
se funda directamente en cambios en la educación media y sus capacidades de retener
estudiando a prácticamente todo el grupo de edad, bajando en forma importante una
deserción que en 1990 era de uno de cada cuatro alumnos de los quintiles I y II.
Cuadro 1
COBERTURA EDUCACIONAL POR NIVELES Y qUINTILES DE INGRESO.
COMPARACIÓN 1990-2003
Niveles
educativos
quintil I quintil II quintil III quintil IV quintil V
Cobertura
total
por nivel
(2003)
1990 2003 1990 2003 1990 2003 1990 2003 1990 2003
Preescolar 16.9 30.3 17.5 34.0 20.4 35.0 27.2 32.4 36.1 49.1 37.4
Media 73.3 87.5 76.3 91.7 80.5 94.0 87.2 96.9 94.3 98.7 93.8
Superior 4.4 14.5 7.8 21.2 12.4 32.8 21.3 46.4 40.2 73.7 37.7
Fuente: Mideplan, División Social, Encuesta CASEN, 1990-2003.
4
El nivel educación básica no exhibe variaciones en cobertura ni entre grupos ni entre años, siendo
ésta universal.
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Cuando se compara este tipo de resultados internacionalmente se obtiene que la
expectativa del total de años de educación de un niño que en 2006 ingresa al sistema
escolar en Chile es de 15 años, mientras que en una muestra de 19 países en desarro-
llo (de todos los continentes) que participan en el proyecto UNESCO de Indicadores
Mundiales de Educación (WEI) es de 13,7 años
5
.
Las medidas de política, así como la creciente valoración social de la educación,
que producen conjuntamente que más alumnos tengan trayectorias educativas más largas,
sólo pueden apreciarse en su impacto en el mediano plazo. Y este tiene dimensiones
cualitativas –cambios en la experiencia y competencias adquiridas por las mayorías–
que la noción de “más años de educación” o “cobertura” deja escapar. Ambas nociones
tienen un directo significado en términos de calidad, porque un egresado con quince
años de educación formal tiene mayores conocimientos y capacidades que uno con una
escolaridad incompleta, con implicancias personales, económicas y socioculturales
marcadas. Los avances en este plano son por tanto de un impacto tan importante como
invisible para la mirada sincrónica y minusvalorados en la discusión pública.
Nuevas competencias
La prioridad indiscutible de las competencias en lenguaje y matemática que evalúa
el SIMCE y las mediciones internacionales en que participa el país (TIMSS y PISA),
como el gran impacto público de las mismas, tienden a hacer invisible todo lo que estas
pruebas no evalúan –ocho de diez áreas del currículo en secundaria; o las habilidades
en tecnologías de información y comunicaciones, o las competencias ciudadanas–.
Adicionalmente, el foco en la estabilidad de los resultados y su distribución social
invisibilizan que las evaluaciones son sobre un nuevo qué
6
, distinto y más exigente que
en el pasado porque está más acorde con los requerimientos de nuevas competencias
que la sociedad, crecientemente usuaria del conocimiento y más globalizada, le hace
a la educación escolar.
El siguiente cuadro ofrece una vista selectiva al nuevo qué de la educación
7
, plas-
mado en el currículo oficialmente prescrito y que, con independencia de las reconocidas
e importantes insuficiencias de su realización, constituye gradual y crecientemente
5
Países participantes en el programa World Educational Indicators (WEI): Argentina, Brasil, Chile,
China, Egipto, India, Indonesia, Jamaica, Jordán, Malasia, Paraguay, Perú, Filipinas, Rusia, Sri
Lanka, Tailandia, Túnez, Uruguay y Zimbabwe. En los países de la OECD tal expectativa en 2006
es de 17,4 años (UNESCO, 2006).
6
Medido por el SIMCE y línea de base de las comparaciones interanuales de éste desde el año
1999.
7
Selección que no cubre todas las áreas del currículo ni dimensiones fundamentales del mismo:
como sus objetivos respecto de valores y disposiciones.
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un componente clave de la experiencia escolar mayoritaria, porque sobre esto giran los
programas de estudio, los textos escolares, el SIMCE, y los programas de formación
continua de profesores, desde hace prácticamente una década.
Cuadro 2
GIROS POR DISCIPLINAS DEL CURRÍCULO DE LA REFORMA DE LOS NOVENTA:
EJEMPLOS DE AMPLIACIÓN Y COMPLEJIZACIÓN DE HABILIDADES
Y DE CONTENIDOS
Competencias-
habilidades
Contenidos DE
A
(o, Y)
–Saber qué
–Saber cómo
–Saber por qué
–Evaluar
–Juzgar
Lenguaje Análisis de frases Análisis de discursos
Matemática
Algoritmos únicos
de cálculo
Resolución de problemas y
razonamiento matemático
Historia y
Ciencias Sociales
Eventos Contextos y tendencias
Arte Expresión
Expresión, conocimiento,
percepción e interpretación
crítica
Fuente: Elaboración propia en base a Marco Curricular de OF CMO, Educación Media. Mineduc,
1998, 2005.
El qué renovado de la experiencia escolar incluye un nuevo lenguaje –el digital–,
con implicancias importantes sobre dimensiones tanto de ciudadanía como competiti-
vidad. Con independencia del impacto de las TIC sobre la enseñanza y el aprendizaje
de las diferentes áreas del currículum, la experiencia escolar hoy día asegura a prácti-
camente todos el acceso a unas competencias indispensables en el funcionamiento de
la sociedad moderna. Esto tiene además claras implicancias de equidad: para los grupos
pertenecientes a los quintiles I y II su acceso a la computación es a través de la escuela
(CASEN, 2003). Sin las políticas de los Noventa al respecto (Programa Enlaces), esto
no hubiera tenido lugar.
Evaluación y reflexividad
La sociedad chilena tiene más información sobre los resultados de aprendizaje de su
sistema educativo y su distribución social, así como sobre la calidad de sus docentes,
que nunca antes en su historia y más que ninguna otra de Latinoamérica. Esto tiene
un impacto mayor sobre las elites y la clase política y gradualmente sus efectos están
llegando al conjunto de la sociedad. Las encuestas CIDE y CEP muestran que hay
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una evaluación más crítica en 2006 que en 2003 y 2000 de la calidad de la educación
(CIDE 2006; CEP 2006); hay además un sistemático incremento de la atribución del
fracaso escolar a factores asociados a la docencia –de 10,8% de los directores men-
cionando esto como factor en 1999 a 24,9% en 2003 y a 62,5% en 2006; las mismas
cifras para los docentes, 4,2% en 1999, 7,8% en 2003 y 31,8% en 2006
8
(CIDE, 2000,
2001, 2003, 2006).
Lo señalado cambia de manera importante las relaciones entre sistema escolar y
sociedad, estableciendo sobre el primero una exigencia sin precedentes, y que tiene como
fundamento paradójico el aumento en capital escolar de todos los grupos así como la
disponibilidad de información sobre los resultados del sistema. Las mayores bases de
reflexividad que esto asegura son un logro a la vez que base de presiones nuevas sobre
el sistema político para asegurar provisión de educación de un cierto nivel de calidad.
Cambios en la demanda social por educación
El que los jóvenes con más educación de la historia de Chile en 2006 hayan protestado,
con apoyo social amplio, contra la calidad y equidad de su experiencia escolar, debe
considerarse contra el telón de fondo de los cambios referidos en las experiencias edu-
cacionales y percepciones de los grupos; y el fenómeno en su conjunto interpretado en
clave Alexis de Tocqueville: es cuando las cosas están mejor que límites que antes no
tenían significado sociopolítico relevante ahora se hacen intolerables
9
. Es el desarrollo
económico y social acelerado junto a más educación el que lleva a importante pro-
porción de la población a experimentar, al mismo tiempo, trayectorias educativas sin
precedentes en la historia familiar o grupal, por un lado, y percepción de límites a las
oportunidades, provenientes de desigualdades sociales reproducidas en desigualdades
institucionales en educación, por otro. Estas condiciones son la base sociocultural de
generación de una acción colectiva como la conocida. Y ha sido ésta y su impacto social
la que hace que las constantes que ordenaron el quehacer estatal en educación desde
1990 se transformen en variables, al ponerse en la agenda de políticas la organización
institucional del sector.
8
La VI Encuesta Nacional “Actores del Sistema Educativo”, de CIDE-UAH, hizo su trabajo de
campo dos meses después de las protestas de los estudiantes secundarios de mayo-junio del 2006.
El “salto” en las cifras correspondientes a dicho año sin duda refleja este factor (CIDE 2006).
9
“El odio que los hombres sienten hacia el privilegio aumenta a medida que los privilegios se hacen
más raros y menos grandes, de tal manera que se diría que las pasiones democráticas se inflaman
más en el mismo tiempo en que encuentran menos alimentos”. Alexis de Tocqueville (2000,
p. 644)
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3. La agenda institucional
El movimiento de los estudiantes secundarios y su secuela inmediata, el Consejo Asesor
Presidencial para la Calidad de la Educación de 2006, ponen en el núcleo de la agenda
de política educacional, por primera vez desde 1980, las dimensiones institucionales y
regulativas del sistema educativo. Lo que había planteado el Informe de la OECD en
2004 como clave de resolver a nivel institucional –superación de un sistema de “víncu-
los débiles”, organizado en tres subsistemas (privado, subvencionado y municipal) de
claras connotaciones socioeconómicas o de clases– ahora es impuesto por la demanda
social al sistema político. El Gobierno, que desde 1990 nunca se vio impelido a actuar
en educación por requerimientos externos, ahora es conminado a hacerlo, contra el
tiempo y respecto de pilares de la institucionalidad del sector.
¿Cuáles son los problemas fundamentales a nivel institucional, o de la organi-
zación y regulaciones de la educación, al arribar al Bicentenario? Por la naturaleza
autoritaria e inconsulta del origen (en 1980-81) del arreglo institucional que tenemos,
no hay dimensión de la educación donde las pasiones jueguen con más fuerza y dejen
ver menos. Por lo que recurriré sólo a análisis externos de instituciones internacionales,
que invitadas a observar y evaluar el sistema educativo del país convergen sobre los
siguientes problemas o inconsistencias de nivel institucional
10
.
Focos problemáticos:
• Sistema institucional “de vínculos débiles”, en que políticas del Gobierno central
no llegan a aulas (OECD, 2004); ausencia de un sistema de aseguramiento de la
calidad por inexistencia de instituciones y conexiones requeridas para ello (Banco
Mundial, 2007).
• Financiamiento regresivo de matrícula de distinta proveniencia socioeconómica y
dependencia, al permitirse –vía el mecanismo de financiamiento compartido– el
aporte suplementario de las familias a la subvención (CEPP).
• Inoperancia de las presiones de la competencia por alumnos para la educación
municipal (base del modelo de regulación impuesto en 1981), en la medida que pér-
dida de alumnos no tiene consecuencias (OECD 2004; Banco Mundial 2007).
10
Los análisis corresponden a OCDE (2004), Banco Mundial (2007), CEPP-konrad Adenauer
(2007). Las conclusiones de estos tres análisis internacionales son similares a las discutidas por
siete meses en el Consejo Asesor Presidencial (2006) como a las interpretaciones del campo
experto local, las que de acuerdo a valores y ubicación política enfatizan unos aspectos más que
otros, pero con demostrable convergencia. Ver, Beyer, Eyzaguirre B., Fontaine, 2000; Mizala y
Romaguera, 2005; García-Huidobro, 2005; Arellano, 2005; Eyzaguirre, N., Marcel, Rodríguez,
Tokman, 2005; Montt, Elacqua, et al. 2006; Mizala, 2007; Beyer, 2007.
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• Dicotomía legalmente establecida (1981) entre el Ministerio de Educación (a
cargo de lo curricular y pedagógico) y los municipios (responsables de la gestión
administrativa), que ha significado, por más de un cuarto de siglo, que los apoyos
de los programas que gestiona el Ministerio sean “voluntarios” para sostenedores
y profesores, por un lado, y que las presiones de la administración no sean sobre
la calidad de los aprendizajes y sus factores claves, por otro (OECD, 2004; CEPP,
2007).
• Administración municipal sujeta a esquema de financiamiento y regulaciones del
trabajo docente (Estatuto) que le impide actuar sobre variables críticas para el
mejoramiento de los resultados de sus establecimientos (OECD, 2004)
11
.
• La mayoría de los establecimientos privados subvencionados seleccionan a sus
alumnos, distorsionando la competencia con los colegios municipales y contribu-
yendo a la segmentación social del sistema (OECD, 2004).
• Ministerio de Educación con limitaciones para alcanzar al interior de las aulas y
apoyar en forma efectiva la mejora de la enseñanza (CEPP, 2007).
• Inexistencia de vínculos institucionales entre las políticas para el sistema escolar
y la institucionalidad universitaria formadora de profesores (OECD, 2004).
El cuestionamiento internacional al marco regulatorio y sus capacidades para
producir calidad y equidad en educación se centra en que es un sistema de “vínculos
débiles”, con ámbitos claves desconectados, y en que la competencia por alumnos y la
elección de los padres –teóricamente la base del esquema– no produce los efectos de
calidad buscados. Esto, que fue planteado por la OECD en 2004 y probablemente consi-
derado como políticamente sesgado por los defensores del modelo regulatorio impuesto
11
“Existe una comparación deportiva poco académica que permite explicar de manera muy gráfica la
situación que enfrentamos los sostenedores públicos ante el manejo del cuerpo docente en nuestras
escuelas y liceos. Es como si al presidente de un club de fútbol se le encomendara llevar a un
equipo de segunda división a primera, pero junto con el mandato se le establecieran las siguientes
restricciones:1) En principio UD. no puede despedir al actual entrenador. Si quisiera hacerlo debe
hacer un concurso público, pero si el actual entrenador llegara a perder UD. no puede ni despedirlo
ni bajarle el sueldo. Es decir, tendría a dos entrenadores (uno oficial y el otro en la banca); 2) UD.
no puede elegir qué jugadores juegan. La nómina ya está definida con anterioridad; 3) UD. no
puede despedir a ningún jugador, independiente de su desempeño y/o comportamiento; 4) puede
contratar a nuevos y mejores jugadores, pero con el mismo presupuesto (que ya es deficitario) y
por cierto sin despedir a nadie; 5) La evaluación, los planes de entrenamiento y los sueldos se los
fijará la ANFP en una negociación central con el sindicato de jugadores (…). Para cualquier chileno
que entiende de fútbol la situación anterior es simplemente ridícula, imposible y un sinsentido”.
C. Orrego, Alcalde de Peñalolén (2007, p.128-129).
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en los Ochenta, es corroborado por el Banco Mundial. Éste, en un análisis reciente,
comparó al país respecto de ocho funciones claves para el aseguramiento de la calidad
12
,
con los sistemas escolares de Nueva Zelandia, Inglaterra, los estados norteamericanos
de Massachusetts y Texas, España, Finlandia, y Corea, distinguiendo cuatro modelos a
lo largo de un eje de autonomía /control (estatal) de los establecimientos. Chile en esta
comparación queda en el extremo “autonomía”, que el informe rotula como “marco
general”, y que corresponde al esquema regulatorio “que se basa en la premisa de que
las fuerzas de mercado actuarán como instrumento de aseguramiento de la calidad si al
sistema educativo se le permite funcionar como un mercado competitivo con una mínima
intervención del Estado” (Banco Mundial, 2007, p. 32). El de Chile corresponde al único
de los cuatro modelos examinados que no tiene un caso nacional en el mundo que pueda
mostrar éxito en el aseguramiento de resultados de calidad educativa. Con independencia
de culturas (occidentales o asiáticas, católicas o protestantes) e ideologías –estatistas o
pro-mercado, liberales o socialdemócratas–, todos los modelos examinados descansan
en una regulación estatal más fuerte y exhiben casos nacionales exitosos.
Iniciativas en la agenda institucional
Acorde con los diagnósticos expertos, y la deliberación y propuestas del Consejo Asesor
Presidencial, el Gobierno ha abordado la agenda institucional empujando en la dirección
de “más Estado”. Tres iniciativas de ley en curso –reforma a la Constitución, Ley General
de Educación y Superintendencia– proponen cambios sustantivos a la regulación del
sistema escolar, que, sin eliminar el papel de la competencia y la libertad de elección de
las familias y por tanto principios de “libertad de enseñanza” y el papel de mecanismos
de mercado, acrecientan sustancialmente el papel del Estado en: i) el aseguramiento de
un derecho mucho más exigente que el de acceso a la educación, como es el derecho a
una educación de calidad aceptable públicamente definida; ii) velar por unos requisitos
de operación mínimos de la provisión educativa más elevados que los vigentes (que
tocan a administradores, docentes, condiciones físicas e institucionales); iii) asegurar
unos procesos y resultados de calidad, a través del establecimiento de estándares que
son evaluados con consecuencias, fiscalización de uso de los recursos y obligaciones de
rendición de cuentas. Al conjunto se agregan las iniciativas de mejoramiento absoluto y
relativo de la subvención, de acuerdo al principio que la matrícula socioeconómicamente
vulnerable requiere una educación más costosa.
12
Estándares de desempeño; evaluación de desempeño; comunicación de resultados; evaluación de
impacto (de políticas y programas); requisitos de operación; distribución adecuada y equitativa
de los recursos; autonomía, apoyo e intervención; rendición de cuentas y consecuencias (Banco
Mundial, 2007).
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El conjunto de las iniciativas –ver Cuadro 3– se encuentra en sus etapas iniciales
de debate y negociación en el Parlamento y no corresponde en esta fase, más bien fluida
de las mismas, un análisis sustantivo
13
. En especial porque para el propio Gobierno aún
falta una importante pieza para que el conjunto sea completado –una propuesta de ley
para la educación municipal–, así como porque los proyectos Ley General de Educación
y Superintendencia, en su versión actual se traslapan y serán modificados
14
.
El conjunto de los proyectos está orientado hacia el establecimiento de una insti-
tucionalidad estatal más robusta, exigente y más equitativa en educación, que cambia
el esquema regulativo vigente acorde con las recomendaciones del Consejo Asesor
Presidencial, alejándolo del esquema “marco general” vigente por un cuarto de siglo y
fundándolo en una nueva distribución de funciones de una tríada de agencias públicas:
Consejo, Ministerio y Superintendencia. Donde un nuevo Consejo Nacional de Educación
aprueba los estándares a lograr en la provisión del servicio educativo, el Ministerio
define políticas y provee apoyos, y una Superintendencia o agencia aseguradora de la
calidad, fiscaliza y evalúa.
Los proyectos hasta ahora presentados al Parlamento tratan sólo con parte de la
arquitectura esbozada, y no se puede por tanto aplicarles todavía un importante criterio
evaluativo: el de su coherencia como un todo, o la interrogante sobre si el conjunto “hace
sistema” como institucionalidad que favorecerá la calidad y equidad de la provisión
educativa en términos claramente superiores al esquema regulativo vigente.
Desde una perspectiva nacional en educación, es necesario advertir dos carencias
en el inicio de este trascendental proceso: sin suficiente acuerdo político no se construirá
nada que permanezca ni se resolverán los nudos principales que definen la agenda insti-
tucional. Los que sueñan con “simplificar” el modelo
15
–en la dirección de la afirmación
sin mediación de sus visiones e intereses– están haciendo abstracción de un siglo y
medio de provisión mixta de educación y elaboración institucional de los principios de
“derecho a la educación” y “libertad de enseñanza”, como de la realidad sociocultural
y política de los equilibrios de fuerza en que tal elaboración ha descansado. Y esto se
aplica a ambos bandos. La segunda carencia es más discutible respecto de la gravedad
13
Para una visión del debate en curso y los diferentes análisis y posiciones, J.J. Brunner y C. Peña
(editores) (2007); F. Atria (2007).
14
En efecto, importantes funciones de evaluación que se plantean para la Superintendencia figu-
ran en el proyecto de Ley General de Educación como propias del Ministerio de Educación. Al
respecto el proyecto de ley de Superintendencia aclara que redundancias y traslapos “…serán
coordinados a través de indicaciones que en su oportunidad presentará el Ejecutivo en el trámite
correspondiente, de modo de evitar superposiciones de facultades o áreas difusas en la distribución
de competencias”. Proyecto de Ley Superintendencia de Educación, 23 de mayo 2007, Mensaje
de la ley (N° 216-355).
15
Es decir, “disolver” sus mezclas de lógicas de Estado y de mercado, sea en una u otra dirección.
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Cuadro 3
PROYECTOS DE LEY DEL GOBIERNO PARA CAMBIAR ESqUEMA
DE REGULACIÓN Y MEJORAR EqUIDAD DEL SISTEMA ESCOLAR
Proyecto Ley
Subvención
Preferencial
Octubre 2005
Proyecto
Reforma a la
Constitución
Mayo 2006
Proyecto Ley
General de
Educación
Abril 2007
Proyecto
de Ley
Superintendencia
Junio 2007
Proyecto
Alza
Subvención
21 de mayo 2007
Asunto/
problema
Deficiencias
de subvención
uniforme;
deficiencias
gestión
Limitaciones
del rol cons-
titucional del
Estado en
resguardo del
derecho a la
educación.
Debilidad
de marco
regulativo
establecido
por la LOCE
Debilidad de
instituciona-
lidad pública
de evaluación
y fiscaliza-
ción de la
educación
Insuficiencia
de la subven-
ción y déficit
educación
municipal
Cambio
propuesto
Subvención
adicional por
alumno de
población
vulnerable;
contratos para
mejor gestión.
–Sistema
voluntario
para estable-
cimientos.
–Tres catego-
rías de éstos
de acuerdo a
resultados
–autónomos,
emergentes
y en recupe-
ración– que
origina dife-
rentes grados
de autonomía
en uso de la
subvención
preferencial.
Consagración
constitucional
del deber del
Estado de
asegurar una
educación
obligatoria de
una calidad
mínima.
–Deroga
LOCE
–Estado debe
‘velar por la
calidad de la
educación’.
–Eleva
estándares del
reconocimien-
to oficial.
–Dispone que
sostenedor
se organice
como entidad
sin fines de
lucro.
–Prohíbe
selección de
alumnos en
parvularia y
EB.
–Establece
Consejo
Nacional de
Educación.
–Define
derechos y
deberes de
actores de la
educación.
Creación
nueva agencia
(Superintendencia)
con funciones
de:
–Evaluación
(alumnos,
sostenedores,
profesores
y estableci-
mientos).
–Fiscalización
(sostene-
do res,
estableci-
mientos).
–Sanción
–Información
–Examen de
rendiciones
de cuentas
educativas y
financieras de
sostenedores
y estableci-
mientos.
–Aumento
general de la
subvención en
un 15%.
– Indicación
a Proyecto
de Ley
Subvención
Preferencial
–con aumen-
to parejo a
subvención
de estableci-
mientos con
más 15%
matrícula
vulnerable.
–Aumento en
10% subven-
ción rural.
–Fondo
de apoyo
a gestión
municipal.
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Educación en el Bicentenario: dos agendas y calidad de la política
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de sus consecuencias, pero también importante. Dice relación con la estrategia elegida
de “intervenir por partes”; de elaborar sucesivamente lo que pareciera demandar una
visión de conjunto desde el inicio, que seguro variará y se ajustará en su procesamiento
político, pero donde la coherencia del todo es hecha pública y se convierte desde el
inicio en un criterio de evaluación de las partes. Nuestra institucionalidad educativa está
enferma de “vínculos débiles” e incoherencias, fruto histórico de proceder por partes,
buscando el logro de equilibrios parciales. El desafío de la agenda institucional que
coincide con el Bicentenario es de “otro nivel”, justamente porque demanda de Gobierno
y Oposición la capacidad de superar esta lógica de las parcialidades. ¿Es ello posible
en la forma consecutiva en que las diferentes piezas legislativas se están elaborando
y presentando a la discusión parlamentaria? Como país, no hemos estado aquí antes.
Nunca se han abordado temas institucionales como los de la agenda actual al mismo
tiempo, y la pregunta apunta tanto al desafío como a la duda de que actuando de este
modo podamos, como sistema político, producir lo que se requiere.
Hay precedentes internacionales recientes y robustos de construcción de esquemas
institucionales de aseguramiento de la calidad y de la equidad que ofrecen criterios
evaluativos que son necesarios que satisfaga la institucionalidad a la que se arribe. Los
sistemas escolares de países de la OECD que son exitosos en términos de la calidad
de los aprendizajes que aseguran y la equidad de su distribución, tienen esquemas
institucionales que cumplen con los siguientes criterios (Hopkins, 2007; Barber 2007,
Schleicher 2006):
• Consistencia en principio de contraposición de agencias, o nitidez de la divi-
sión de responsabilidades entre las agencias claves de definición de estándares,
fiscalización-evaluación y apoyos.
• Equilibrio entre exigencia y apoyo –alta exigencia sin apoyos lleva a la des-
moralización; mucho apoyo sin exigencias, a progresos lentos e irregulares y
autocomplacencia.
• Equilibrio entre marco gubernamental y autonomía de las unidades educativas.
• Financiar consistentemente y con criterios de equidad: es necesario no sólo “em-
parejar la cancha” (que en nuestro sistema está estructuralmente inclinada hacia
el lado equivocado) sino financiar el mayor costo de la educación de los más
pobres.
• Tratar el fracaso con rapidez.
• Equilibrar rendición interna y externa de cuentas.
• Intervenir en proporción inversa al desempeño.
• Entender el principio de reciprocidad : “una cultura donde la responsabilidad por
el desempeño de una escuela es compartida entre ésta, los padres, los alumnos,
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la comunidad, los supervisores-inspectores y el gobierno, y la cooperación entre
todos estos actores es valorada y ejercitada en forma efectiva, favorecerá el me-
joramiento de la calidad” (Hopkins, 2007, p. 16).
• Estrechos vínculos entre autoevaluación, inspección y mejoramiento.
Como se comparen las propuestas de los proyectos de ley en curso, más los pro-
metidos, con este conjunto de criterios, debiera ser parte esencial de lo que se delibere
públicamente sobre los cambios en cuestión.
La agenda institucional no es lo único a abordar. De hecho, incluso si ésta fuera
resuelta a cabalidad y se llegara pronto a una institucionalidad robusta y consistente en
términos de regulaciones orientadas a velar por la calidad y equidad de la educación,
faltaría algo esencial: el nuevo nivel de capacidades que supone el logro de los están-
dares a los que se aspira.
4. Agenda creación de capacidades
(conocimiento, enseñanza y aprendizaje)
El corazón de la agenda de políticas educativas que tienen la calidad (y no la cobertura)
como norte reside en la transformación de las prácticas docentes. Lo que revela el análisis
comparado internacional sobre los procesos de reforma educativa, es que tales prácti-
cas, con abrumadora consistencia, constituyen el núcleo más difícil de cambiar de los
sistemas educativos. En general, los esfuerzos de las políticas, cuando son consistentes
y sostenidos, alcanzan resultados más claros en los ámbitos organizativos, curriculares,
evaluativos y de la infraestructura material de los sistemas que en los de la docencia y
sus prácticas. Aunque las cuestiones sobre formación inicial y continua son las esencia-
les de cualquier reforma educativa centrada en la calidad de los aprendizajes, ellas en
Chile constituyen una agenda subordinada, importante para los educadores, pero no lo
suficiente para el sistema de elaboración y decisión de políticas: los programas estatales
de apoyo para la transformación de la formación inicial se interrumpieron en 2002, para
reanudarse en 2005 en forma limitada
16
, y los esfuerzos en formación continua alcanzan
a una proporción muy reducida del profesorado (Sotomayor, 2006; Cox 2007).
El campo de reflexión y diseño de políticas educacionales del país conoce y utiliza
desde hace tiempo la distinción de factores de exigencia y apoyo para cambiar la calidad
16
Ha habido un esfuerzo del programa ministerial “Mejoramiento de la Calidad y equidad de la
Educación Superior” (MECE-SUP, 2005-2007), consistente en el financiamiento de proyectos de
Facultades de Educación para fundar una reforma curricular de la formación de profesores del
segundo ciclo de básica.
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y niveles de desempeño de la docencia y las organizaciones escolares
17
. Lo crucial al
respecto es el equilibrio y articulación entre ambas lógicas impulsoras del cambio. Un
nuevo currículum y las evaluaciones nacionales de resultados de aprendizaje plasman la
presión social sobre el sistema escolar por lograr unas metas formativas de nuevo nivel.
Para los docentes corresponden a exigencias claras y fuertes a cambiar sus desempeños.
Frente a tal presión, ¿cómo se comparan los apoyos? Desde mediados de los Noventa los
ha habido sistemáticos y de gran escala respecto a salarios docentes, y menos respecto a
sus condiciones de trabajo (donde la mayor carencia es de insuficiencia de tiempos no
lectivos). Asimismo, en términos de desarrollo profesional docente, los apoyos si bien
importantes en términos de envergadura (por ejemplo, en el momento de implemen-
tación inicial del nuevo currículo) y variedad en su foco y modos de implementación,
han sido, en general, insuficientes
18
.
Se trata sin embargo de producir un equilibrio entre exigencia y apoyo que hoy en
día no existe, por insuficiencia de los apoyos. En el presente de prioridad política a la
agenda institucional, es como si todo marchara en favor de la presión, lo cual, aunque
no se lo busque, resulta en un desequilibrio que afecta –por desatención– a las políticas
de creación de capacidades. Este desequilibrio, que deja sin atender una dimensión
evidentemente estratégica, además afecta seriamente la relación del profesorado con
las políticas, al sentir que se le somete a un trato injusto. Como interroga un connotado
investigador y teórico del cambio de los sistemas educativos, el académico de Harvard
Richard Elmore, “¿Es ético hacer que individuos –en este caso educadores– rindan
cuentas por hacer cosas que no saben cómo hacer y que no se puede esperar que hagan,
sin conocimientos y habilidades considerables?”
19
.
Es necesario entonces considerar que el país para el Bicentenario tiene una doble
agenda en educación: institucional y de creación de capacidades, y que ésta, aunque
no se restrinja al tema profesores, los tiene a ellos como su foco, tanto en su formación
inicial como en su desarrollo profesional posterior.
Formación inicial: dos propuestas de cambio
No se pueden abordar en forma coherente los desafíos actuales en educación, sin un
cambio importante en las instituciones formadoras de profesores. Pese a esfuerzos
17
Distinción particularmente central en las políticas de reforma reciente de países de la OECD y
en especial de Inglaterra, que logró cambiar sustancialmente el nivel promedio de sus logros en
matemáticas y lenguaje en básica en 6 años. Ver Michael Barber (2000); para una teorización de
este caso nacional, Michael Fullan (2003).
18
Ver MINEDUC (2006).
19
Elmore (2003), citado en M. Fullan, Change Forces with vengeance, op. cit., pág. 56.
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realizados por un subconjunto importante de ellas en el marco del programa ministerial
Fortalecimiento de la Formación Inicial Docente (FFID, concluido en 2001)
20
, en gene-
ral, éstas todavía exhiben rasgos de desconexión con los requerimientos de la profesión
en contextos de desempeño real, y presentan limitaciones para proveer la formación
continua que los nuevos estándares demandan. Este diagnóstico, en medida importante,
es de las propias universidades formadoras de profesores, que trabajaron en 2005 en el
marco de una Comisión Nacional sobre Formación Inicial Docente
21
.
La más interesante de las medidas nuevas en discusión respecto a formación inicial
de capacidades docentes, porque comparativamente simple de implementar y proba-
blemente poderosa en sus consecuencias, es la de institucionalización de un examen
nacional de habilitación docente. Esta innovación figura como propuesta del Consejo
Asesor Presidencial respecto a la cual no hubo acuerdo
22
. Los argumentos del Informe
del Consejo a favor del examen de habilitación plantean que:
“Los exámenes de habilitación contribuirían decisivamente a asegurar:
i� cambios efectivos en las instituciones de formación docente, para adecuarse a
los estándares que establecerían los exámenes, sin dejar de valorar el saber
pedagógico como núcleo esencial de la formación de profesores�
ii� cierre de programas especiales y regulares que no califiquen a sus alumnos
para los exámenes nacionales del caso�
iii� vinculación estrecha de la formación inicial con los requerimientos del sistema
escolar (currículum y docencia), porque éste sería un criterio de construcción de
los exámenes�
iv� clara y visible rendición de cuenta pública acerca de su función formadora por
las universidades” (Consejo Asesor Presidencial, 2006, p. 178).
No está de más recalcar que la existencia de un examen de habilitación para poder
enseñar en la educación reconocida públicamente es la regla, no la excepción, en los
sistemas educacionales de países desarrollados. Asimismo, que la institucionalidad creada
recientemente por la ley de acreditación de la educación superior (Sistema Nacional
de Aseguramiento de la Calidad), junto al más que robusto desarrollo del campo eva-
luativo en el país, hacen de la implementación de esta innovación algo institucional y
técnicamente del todo factible en corto plazo.
20
Programa de Fortalecimiento de la Formación Inicial Docente, mediante el cual 17 facultades de
educación recibieron apoyo financiero y técnico del Ministerio de Educación para modernizarse.
ávalos, B. (2003).
21
Ver Ministerio de Educación (2005).
22
No fue apoyada por los decanos de Facultades de Educación miembros del mismo, como tampoco
por los representantes estudiantiles.
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Corrección de una falla estructural
Donde el Consejo Asesor Presidencial sí tuvo acuerdo, fue sobre la necesidad de espe-
cializar la formación del profesorado de básica, distinguiendo primer y segundo ciclo
y fortaleciendo seriamente en éste la formación disciplinaria.
El país forma, desde hace aproximadamente tres décadas, a profesores generalistas
de educación básica en cuatro años para enseñar diez asignaturas y alumnos entre seis y
catorce años; y forma a profesores especialistas para su educación media en cuatro o cinco
años, para enseñar una asignatura a alumnos entre catorce y dieciocho años. En el caso
de la educación básica no hay especialización ni para primer ciclo, ni para el segundo.
Es necesario preguntarse cómo ha podido permanecer por tanto tiempo sin alteración
un contrasentido tan grande. En efecto, la inexistencia de formación de profesores de
básica con especialización disciplinaria fue una de las carencias que intentó resolver el
referido programa FFID, hace una década; fue relevada como uno de tres problemas
principales de la educación chilena en el Informe de la OECD de 2004; y fue recogida
en 2005 por una Comisión Nacional sobre Formación Inicial Docente (cuyas conclusio-
nes fueron refrendadas por 47 rectores de Universidades e Institutos Profesionales) que
planteó como “altamente recomendable” su enmienda (Mineduc, Comisión Nacional
sobre Formación Docente, 2005). El Consejo Asesor Presidencial, por su parte, no tuvo
dos opiniones sobre esto. Por último, en 2007 finaliza un conjunto de proyectos MECE-
Superior desarrollados en los últimos dos años por cerca de dos decenas de facultades de
educación, explícitamente diseñados para establecer la nueva estructura de la formación
de profesores de 5° a 8° grado, en la que la formación disciplinaria especializada debía ser
vertebrante –propósito presente en las bases del Concurso MECE-SUP –. Sin embargo,
lo que se conoce de los proyectos a punto de culminar, salvo excepciones, es base de
pesimismo: definiciones de las nuevas competencias a formar, discutidas por dos años,
en contados casos han pasado a plasmarse en currículos, que en general minimizan o
ignoran el problema de la carencia de especialización disciplinaria
23
.
Tras lo señalado no hay sólo contingencia y desarrollos “macro” no buscados, sino
también los intereses involucrados en una disputa de larga data entre saber disciplinario y
pedagogía como ejes del saber docente requerido en la educación básica (Cox y Gysling,
1990). Hay de hecho en el país universidades pedagógicas que cuestionan que un profe-
sor especialista sea más adecuado que un profesor generalista, pero esto es transparente
en su lógica corporativa y no tiene sustento más allá de los claustros del caso. En los
sistemas escolares con mejores resultados la no preparación disciplinaria de profesores
de básica no existe (toda Europa y los países de la OECD preparan pedagógicamente
23
Los proyectos fueron presentados en una Jornada MECE-SUP, Centro Extensión UC, 24 de mayo,
2007.
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a sus profesores sobre una base de conocimiento disciplinario de tres o cuatro años), y
en la literatura experta no hay dudas al respecto (Shulman, 1987; Darling-Hammond,
Bransford 2005; OECD, 2005). Pero las mejoras evidentes en este estratégico punto,
y públicamente aceptadas por todos, han chocado de hecho y en silencio con intereses
y temores duros de las Facultades de Educación de perder poder y posiciones frente a
los que podrían enseñar las disciplinas a los futuros profesores (pertenecientes a otros
departamentos o facultades).
Cambio de paradigma en formación inicial
Es necesario trascender la disputa que tiene su foco en las relaciones disciplina/
educación.
El riesgo al centrarse en ella es que no se comprenda que se debe actualizar
muy profundamente la formación inicial para hacerse cargo del cambio de paradigma
que está ocurriendo en educación en el mundo, al poner el acento en el desarrollo de
competencias y en resultados de aprendizaje, bajo la expectativa que todos logren de-
terminados estándares.
Así, la tensión disciplina/educación hay que resolverla no bajo el paradigma
enciclopédico y de educación selectiva, sino bajo el paradigma de competencias y de
educación inclusiva de todos
24
.
Lo indicado tiene como consecuencia que la intersección saber disciplinario/saber
pedagógico no corresponde sólo a la didáctica, sino que se expande y pasa a incluir el
saber disciplinario, y es necesario responder en qué saber disciplinario formarse, y en
qué saber pedagógico.
Sobre esto último es clave incorporar en la formación el entendimiento profundo
del aprendizaje en el sector: en qué consiste y cómo se produce y progresa el aprendizaje
de las competencias que se deben formar en determinada área curricular, considerando la
diversidad de modos de aprendizaje de los alumnos. Sobre la base de ese entendimiento
es que debe fundarse la preparación en cómo se enseña.
La relación “yo sé, yo enseño, el alumno aprende”, se complejiza doblemente:
en primer término porque desde la perspectiva del aprendizaje del alumno, el profesor
no sólo debe adquirir el conocimiento necesario para el desarrollo de la competencia
del caso, sino también entender la dimensión práctica de su aplicación (intrínseca al
concepto de competencia) (Rychen, Salganik, 2003). En segundo término, porque la
sociedad exige que lo señalado sea aplicado a un grupo diverso de manera tal que todos
24
Debo este argumento a Jacqueline Gysling.
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aprendan, lo que demanda del profesor entender y poder actuar sobre distintos reque-
rimientos y estilos de aprendizaje, evaluar si fue efectivo con los mismos, y apoyar a
aquellos que se quedaron atrás.
A lo largo del siglo XX el paradigma de la enseñanza descansó sobre la noción de
base de una distribución normal de capacidades de aprendizaje, la que se manifestaba
“naturalmente” en una distribución normal de resultados de la enseñanza. El paradigma
siglo XXI, basado en el aprendizaje, define que todos pueden aprender y que es tarea de
la enseñanza transformar la distribución de resultados tipo “campana de Gauss” del siglo
pasado a otra, mucho más pronunciada, en que el estándar mínimo y los aprendizajes
mayoritarios han sido movidos en su conjunto hacia la derecha en el eje horizontal del
gráfico que sigue.
Gráfico 1
CAMBIO DE PARADIGMA DE ‘DISTRIBUCIÓN NORMAL’ (SIGLO XX)
A ‘APRENDIZAJE DE TODOS’ (SIGLO XXI)
Logro de alumnos
N
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e
r
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d
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a
l
u
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o
s
Fuente: David Hopkins (2006).
Así, los nuevos requerimientos demandan que los profesores sean formados no
sólo para poder desarrollar un tipo de aprendizaje cualitativamente distinto, sino además
lograrlo con grupos-curso heterogéneos.
Formación continua
Hay una diversidad de mecanismos institucionales, incentivos, iniciativas y programas
que hoy en día configuran un ámbito de condiciones y dinámicas de apoyo, como,
en menor grado, de exigencia para el desarrollo profesional docente: la asignación
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de perfeccionamiento, presente en el Estatuto Docente desde inicios de los Noventa,
el sistema de evaluación docente, la oferta institucional CPEIP de cursos y talleres de
perfeccionamiento, las estrategias de desarrollo profesional o formación continua entre
pares que desarrollan diversos programas ministeriales, los nuevos programas Fomento
de la Lectura, Escritura y Matemática (LEM) y Enseñanza de las Ciencias a través de
la Indagación (ECBI), del mismo Ministerio.
Sin embargo, como argumento respecto de la agenda institucional, en este ámbito
se tiene otro caso de un conjunto de políticas que no ‘hacen sistema’. Las cuatro piezas
mayores que deben ser conectadas son: la asignación de perfeccionamiento docente
25
,
la definición normativa de los tiempos de los profesores (entre lectivos, de formación
continua y de clases), el sistema de evaluación docente y la oferta de oportunidades de
desarrollo profesional, conjunto que incluye programas del CPEIP, de otras instancias
del Ministerio de Educación y de las universidades.
Los programas ministeriales de apoyo a escuelas vulnerables de la presente dé-
cada
26
, a diferencia del P. 900 que descansó para su implementación en el sistema de
supervisión ministerial y no entró al aula sino capacitó en talleres de profesores de cada
establecimiento, dependen de universidades y ONGs capaces de capacitar profesores
monitores o guías que apoyan directamente el trabajo de aula. Hay en esto una mejor
base para resolver el nudo crítico de las lógicas de capacitación de “afuera hacia aden-
tro”, o “de arriba hacia abajo”, propias de las estrategias centralizadas: su distancia con
las necesidades concretas del docente. El nuevo abordaje, al descansar en profesores
tutores que son pares del profesor de aula, cuyo trabajo de apoyo se da en base al foco
de ambos en el aula, tiene el potencial de cerrar tal distancia y sentar mejores bases
de efectividad. Este potencial está por realizarse sin embargo. Luego de tres años de
trabajo para establecerlos los programas aludidos alcanzaban en 2006 a una fracción
reducida de profesores –3,7 % del profesorado de la educación subvencionada del
nivel básico en el caso de la estrategia LEM– (Sotomayor, 2006). Deficiencia radical
de cobertura que refleja las dificultades que estas estrategias intensas en apoyo y con
foco en aula poseen a lo largo de la cadena del caso: desde capacidades universitarias
de elaboración de materiales y preparación de tutores, pasando por el reclutamiento de
éstos en números adecuados, hasta el trabajo mismo en aula, con sus rasgos de ruptura
con prácticas tradicionales (otro profesional en el aula) y exigencia de resultados pú-
blicamente verificables (a través del SIMCE) (Sotomayor, 2006).
25
que hoy en día apunta en la dirección opuesta de lo requerido: sus reglas e incentivos llevan a
ofrecer cursos con el mayor número de horas posibles, sobre temas lo menos especializados po-
sibles (como “los objetivos transversales en la EGB”), para alcanzar al máximo de profesores.
26
“Estrategia de asesoría para la implementación curricular en lenguaje y matemática”, conocida
como Estrategia LEM y Plan de Asistencia Técnica a Escuelas Críticas o Prioritarias.
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De acuerdo a Michael Barber, hay cuatro características de los sistemas educati-
vos de excelencia del mundo respecto a su base profesional: i) seleccionan a la mejor
gente para la enseñanza; ii) los preparan bien desde el comienzo; iii) constantemente
fortalecen sus prácticas de aula; iv) seleccionan a líderes de primera para dirigir los
colegios, y los apoyan bien para desarrollarlos (Barber, 2007).
¿qué puede impedir hacer de tales características otros tantos criterios para abordar
el núcleo de la agenda “creación de capacidades” y actuar nacionalmente a la altura
del problema?
5. Calidad de la política
27
Las dos agendas que enfrenta el país en educación al aproximarse el Bicentenario
demandan una alta capacidad de respuesta del sistema político. Esta dimensión poco
examinada de la “política educacional” es sin embargo clave. Al final, la calidad de las
nuevas regulaciones y programas que se concuerden, como la coherencia del conjunto,
dependerá decisivamente de “la política”, es decir, de las relaciones entre Gobierno y
Oposición, de los partidos, y la calidad del proceso de generación de leyes.
Permanencia de regulaciones de importantes consecuencias negativas sobre la
calidad de la educación hablan de baja calidad de la política. El ejemplo palmario de
esto lo constituyen los intentos del Gobierno, por más de una década, de cambiar las
reglas que hicieron los cargos de directores de establecimiento de la educación muni-
cipal vitalicios, sin lograrlo. A pesar de dos leyes largamente negociadas y aprobadas
con tal propósito. Y si bien ningún partido ni centro académico ha hecho en momento
alguno una defensa pública del argumento de que directores designados en la década
de los Ochenta deban seguir siéndolo por vida, con efectos graves sobre los esfuerzos
de construcción de escuelas efectivas en la educación municipal, las regulaciones del
caso, aunque modificadas, no lo han sido nunca de manera efectiva (Ver nota 11).
Regulaciones del Estatuto Docente, en especial respecto a profesores incumplidores,
constituyen el caso simétricamente equivalente. En efecto, el artefacto parriano sobre
la izquierda y la derecha unidas se cumple en este caso con exactitud. Lo que se tiene,
entonces, es empate político y efectiva aunque no transparente defensa de intereses
corporativos, mientras los requisitos mínimos para tener escuelas efectivas en la edu-
cación municipal, que atiende a la mitad con menos recursos de la matrícula total, se
garantizan como imposibles de obtener.
27
Debo buena parte del análisis de esta sección a Anthony Tillett.
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Lo señalado es síntoma del mal principal que aqueja al tratamiento de la educa-
ción por el sistema político desde 1980 en adelante: que la ha dividido en dos sistemas
sujetos a regulaciones y lógicas diferentes, con serias consecuencias sobre la calidad y
la equidad del conjunto. Las incoherencias institucionales fundamentales no se resol-
verán, sin pensar y actuar sobre el sistema escolar como un conjunto, y no como dos
subsistemas: uno para cada cosmovisión política principal, con sus correlatos sociales,
de la sociedad chilena. Mientras las cegueras relativas de cada bando, es decir, el poder
estructurante de sus ideas, intereses y temores predomine sobre una visión más nacional
o de conjunto, que hace que la Concertación no toque a la administración municipal,
ni al estatuto docente, ni al Ministerio de Educación, y la Alianza no acepte regulación
efectiva alguna sobre la educación particular subvencionada, ni acepte criterios reales
de equidad y el valor de una formación común para una cultura ciudadana que valora la
nación y su cohesividad social y simbólica, no será posible obtener un sistema educativo
de alta calidad y equidad.
¿Hay alguna base para pensar que puedan quebrarse las lógicas aludidas?
La hay, fuera del sistema político, en la demanda o presión social por respuestas de nuevo
tipo en educación. También en desarrollos como la gradual pero consistente instalación
de las nuevas normas sobre “alta dirección pública”, que en el campo educacional puede
tener un efecto de “deshielo” importante en la visión de derecha sobre una instituciona-
lidad pública robusta en el sector. El que institucionalmente se desconecte la dirección
de agencias claves del partido gobernante, puede que haga cambiar la visión de los
riesgos de fortalecer las mismas, y se aprecie, en cambio, su potencial de exigencia y
apoyo sobre las unidades del sistema.
Pero la base principal de acción y promesa está en el sistema político mismo.
Aunque lo que surge como evaluación inicial no es optimista. Incertidumbre es lo que
caracteriza el cuadro actual, en parte por fallas de coordinación política en el Ejecutivo,
en parte porque el duro esfuerzo de la construcción de consensos no ha sido intentado
en serio, y en parte también porque la naturaleza de los problemas se ha complejizado,
lo que hace que éstos no sean susceptibles de soluciones fáciles.
Los dos asuntos claves desde una perspectiva de calidad de la política en educación
nos parece se ordenan en dos dimensiones: consenso y coordinación.
El consenso en política educacional fue un objetivo crucial y logrado de los gobiernos
del período 1990-2006. Su logro en cambio no fue el objetivo de la Comisión Asesora
Presidencial de 2006. El Gobierno está intentándolo ahora, al abrirse a examinar en con-
junto su propio proyecto de ley de reemplazo de la LOCE, con el equivalente presentado
por la Oposición en julio de 2007 en el Parlamento. Parece claro que la construcción de
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acuerdos es ahora más difícil que en los Noventa, de modo importante debido a que el
repertorio de respuestas “políticamente fáciles” (porque ligadas a lógicas de expansión
de recursos –más acceso, mejor infraestructura y materiales, mejores salarios docentes,
más tecnología, etc.) está agotado. Y porque las “políticamente difíciles” (que tocan
intereses y valores, sus tiempos de maduración son largos, y sus procesos de implemen-
tación poco visibles para el público)
28
son naturalmente rehuidas. La construcción de
consensos demanda parsimonia y disposición a conceder, singularmente ausentes en el
clima político imperante. Pero si, contra el clima imperante en el sistema político (pero
no en la sociedad, ávida de acuerdos), el Gobierno no puede liderar la construcción de
consensos el resultado es fragmentación, que en educación, el ámbito por excelencia
de construcción cultural de la cohesión social, se paga especialmente caro.
Los desafíos de coordinación son políticos –referidos al liderazgo gubernamen-
tal, que para ser exitoso en este campo requiere consensos– y relativos a la gestión del
sistema escolar. La “coordinación política” funciona cuando existe un robusto marco
institucional o un sólido entendimiento entre los actores fundamentales sobre las
necesidades de la educación. Ninguna de estas condiciones existe en el presente. La
promoción de tres proyectos de ley por el Gobierno en forma simultánea (subvención
diferencial, Ley General y Superintendencia), junto al anuncio de piezas faltantes im-
portantes (administración municipal), sin que se haga explícita su coherencia global,
o sean claras las conexiones entre las distintas dimensiones y subsistemas afectados,
habla con elocuencia de la carencia que hay que suplir.
Los asuntos que corresponden a la “coordinación para la gestión del sistema esco-
lar” son los que constituyen el corazón de la agenda institucional: deben resolverse las
inconsistencias y carencias institucionales mayores. Pero tal capacidad de resolución
se juega en la “coordinación política”, o los acuerdos de base necesarios para el diseño
e implementación de políticas y programas.
Si verdaderamente se ambiciona desatar los nudos claves, no hay alternativa al
esfuerzo por ubicar a las agendas de la educación en una categoría especial: la de las
políticas en que se juega el destino de la sociedad, el de políticas, por tanto, de “unidad
nacional”, en que la competencia partidaria se baja de tono y se invierten energías,
procedimientos y tiempos en la construcción de una visión nacional concordada sobre
lo que está en juego y los derroteros a seguir. Hay precedentes recientes para pensar que
esto es posible: en diciembre de 1994, todos los partidos políticos concordaron respecto
28
Un reciente análisis del BID sobre calidad de las políticas públicas –no sólo en educación– esta-
blece que en este campo la distinción crucial es entre “políticas de expansión del acceso” (fáciles)
y “políticas de calidad” (difíciles). Ver Navarro, J.C. (2006).
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a la tarea nacional en educación definida por la Comisión Nacional de Modernización
29
,
y tal acuerdo definió el marco de actuación del Estado en educación por una década, con
los resultados y frustraciones referidos en la sección segunda. Los acuerdos entonces
fueron sobre asuntos menos demandantes que ahora –no había una agenda institucional
en juego–, lo que no hace sino subrayar la naturaleza más compleja del desafío para el
actual Gobierno y Parlamento.
Ambos pueden recurrir a más y mejor información sobre el sistema educativo que
en el pasado, para construir políticas sobre evidencia; ambos pueden aprovechar de
las lecciones de la década más intensa en innovación y experimentación en educación
que haya tenido nunca el mundo desarrollado, y pasar cada cambio y ajuste que se
proponga por el tamiz de la comparación internacional, para examinar sus méritos en
sí y también para ubicar las soluciones en su real contexto y proyección, que es el del
país insertado en la economía global. Por último, ambos deben aprovechar al máximo
las circunstancias del Bicentenario, para ubicar los asuntos de la educación en su más
profunda y relevante proyección, que es la de la construcción de la comunidad que
queremos ser, o, nada menos, nuestra identidad como nación
30
.
El reconocimiento de la naturaleza de los problemas es la base de cualquier polí-
tica de calidad y desde esta perspectiva debemos aceptar que las políticas deben incluir
como dimensión intrínseca de las mismas la incertidumbre, por complejidad de lo que
está en juego.
Una aproximación a tal complejidad, que apunta a asuntos que no están en el centro
de las agendas analizadas precedentemente, pero que tocan a cuestiones esenciales de
la educación al acercarse el Bicentenario, debería a nuestro juicio relevar al menos lo
siguiente:
• En circunstancias de celebración de la diversidad y la autonomía individual, por un
lado, y énfasis en las dimensiones instrumentales de la educación (competitividad
económica), por otro, es necesario abordar las interrogantes sobre las dimensiones
valorativa, de cohesión social y ciudadana de la educación
31
;
29
Acuerdo sancionado por los partidos en el Parlamento, en torno a las propuestas del Informe de
la Comisión Nacional para la Modernización de la Educación, a su vez basados en el informe Los
Desafíos de la Educación Chilena frente al Siglo XXI, del Comité Técnico Asesor del diálogo
nacional sobre la modernización de la educación chilena designado por S.E. el Presidente de la
República (1995).
30
“Por mucho tiempo, la reflexión sobre nuestra identidad como nación de cara al siglo XXI no va
a encontrar mejor oportunidad para desplegarse que en un bicentenario que se acerca acelerada-
mente.” Eugenio Tironi. El mercurio, 19 de julio de 2007.
31
Esto estuvo en el núcleo de lo tratado por una políticamente plural Comisión de Formación Ciudadana,
convocada en 2004 por el Ministerio de Educación (Ministerio de Educación, 2005).
CRISTIáN COX D�
200
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Educación en el Bicentenario: dos agendas y calidad de la política
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• Limitación de la visión pública de los resultados de la educación, al restringirse
ésta a la información provista por las pruebas estandarizadas. Como queda dicho,
Chile tiene más información sobre su quehacer educativo que nunca antes en su
historia y más que ningún país de Latinoamérica, pero esto no debe hacer perder
de vista la pregunta por lo importante de la educación que no medimos (como las
tres dimensiones mencionadas en el punto previo), y que tiende a no ser materia
de deliberación ni acción públicas.
• Alcance de los apoyos a respuestas regionales y locales a los problemas, en el
marco de políticas nacionales que las financien y respalden sin ambigüedades.
El argumento es que no hay respuestas fáciles, del tipo sí/no, a los asuntos relevados
de las dos agendas, así como a los recién señalados. Ni siquiera una institucionalidad de
aseguramiento de la calidad robusta y consistente puede disolver la incertidumbre que
nos afecta. Debiéramos hacer de ésta, parte de las políticas, junto a la experimentación,
la discusión y la adaptación flexible de instituciones y actores.
¿Hay lecciones de los procesos de generación e implementación de políticas edu-
cacionales en Chile en la última década y media que valga la pena conservar y tener
presente en la coyuntura actual de aparente asimetría entre requerimientos al sistema
político y sus capacidades de respuesta en educación?
El ciclo largo de políticas que se inauguró en 1990 y que se cierra en el presente de
incertidumbre acerca de la nueva fase en gestación, enseña cuatro criterios que consideramos
siguen válidos para la etapa que se abre: i) responder con similar consistencia e intensidad
a los requerimientos de la cohesión social y de la competitividad; ii) dedicar energía y
atención comparables a las necesidades nacionales y a las demandas globales; iii) respetar
al campo adversario; y iv) luchar por lograr equilibrio de conocimientos en la visión y
equilibrio de poder (entre los actores) respecto de la implementación (Cox, 2006).
El conjunto referido de criterios debe interpretarse a la luz de la supremacía del
valor de la inclusión en la educación para un orden democrático. Este no puede ser
traducido en instituciones y prácticas educativas duraderas y efectivas si no es en base
a consensos políticos, para cuya construcción el tercer criterio avanzado –respeto por
el campo adversario– es el de más difícil realización. Se trata, sin embargo, desde
Aristóteles a Hannah Arendt, de uno de los fundamentos del ideal democrático
32
. El
mismo que fue avasallado al instaurarse la institucionalidad educativa que tenemos y
que se requiere sea hegemónico al momento de reformarla.
32
“El respeto, no diferente de la aristotélica philia politiké, es una especie de “amistad” sin intimidad
ni proximidad; es una consideración hacia la persona desde la distancia que pone entre nosotros
el espacio del mundo, y esta consideración es independiente de las cualidades que admiremos o
de los logros que estimemos grandemente” (Hannah Arendt, 2003, p. 262).
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201
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Una educación de más calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, Nº 1, 2007. pp. 205-242
UNA EDUCACIóN DE MÁS CALIDAD:
ALGUNAS REFLEXIONES
A higher quality education: some thoughts
Harald Beyer*
Resumen
En este artículo se recuerda que Chile tiene un desempeño educativo deficiente, el
que no se origina en aquellos factores que tradicionalmente se citan para explicar esta
situación. Ni nuestro gasto por estudiante, nuestra elevada desigualdad o el tamaño
de las salas de clases son suficientes para justificar nuestro mediocre desempeño.
Asimismo, enfatizamos que el sector educación tiene instituciones débiles y mal
articuladas que invitan a una dilución de responsabilidades y a un inadecuado con-
trol de establecimientos educativos, pero, además, a un mal diseño de las políticas
educativas. Se requieren unidades profesionales eficientes y efectivas con propósitos
definidos. Entre otros, se propone un sistema de aseguramiento de la calidad de la
educación, muy distinto al proyecto de superintendencia que se tramita en el Congreso.
Asimismo, se aborda la situación docente donde el marco regulador de las condiciones
laborales de los profesores, así como su insuficiente preparación, deben modificarse
sustancialmente. Se sugieren mecanismos institucionales que creen incentivos para
asegurar una mejor formación inicial docente. Se concluye con una discusión sobre
el financiamiento de la educación, señalando algunas deficiencias en su diseño.
Palabras clave: calidad y equidad de la educación, docentes, financiamiento de
la educación, instituciones educativas
Abstract
This article reminds the reader about Chile’s deficient educational performance� Reasons
such as the expenses per student, high level of inequality, or classroom size are not
strong enough to justify Chile’s mediocre educational performance� Furthermore, we
emphasize that the educational sector has weak and wrongly articulated institutions that
promote both the dilution of responsibilities and an inadequate control of educational
establishments, as well as a defficient educational policy design� We require effective
and efficient professional units with defined purposes� Among others, we suggest an
educational quality assurance system, but quite different from the superintendence
project currently at Congress� We also approach teachers’ situation, stating that the
regulatory framework for their working conditions should be substantially modified�
We address their inadequate preparation and suggest institutional mechanisms be
developed to create incentives for an improved initial teacher training� We finally
discuss educational financing and point out its design deficiencies�
Key words: education quality and equity, teachers, educational financing, edu-
cational institutions�
* Doctor en Economía, UCLA. Coordinador Académico del Centro de Estudios Públicos,
hbeyer@cepchile.cl
hARALD BEyER
206
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Una educación de más calidad: algunas reflexiones
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1. Introducción
La realidad educativa del país no es satisfactoria. No hay una única explicación para
este hecho y tampoco este es el espacio para volver a ellas
1
. Mirando hacia el futuro es
importante desarrollar instituciones que orienten los esfuerzos de todos los actores en
pos de una educación de calidad, respetando ciertos principios básicos que caracterizan
a nuestro sistema educativo. Este, en primer lugar, es y ha sido de provisión mixta. Es
cierto que en los últimos años ha crecido el sistema privado de educación, pero ello en
gran medida es el resultado de falencias institucionales que se abordan más adelante
y, también hay que reconocerlo, de un sistema de financiamiento que hasta 1980 no
garantizaba estabilidad en la asignación de fondos al sistema particular subvencionado
de educación, pero claro esa es un contención artificial a la que no parece razonable
volver. En segundo lugar es un sistema que aspira a no discriminar entre proveedores
educativos. La razón de esto es relativamente fácil de entender, aunque pocas veces se
considera en el análisis. Si se discrimina entre los sectores públicos y privados se corre
el riesgo de discriminar entre familias más que entre establecimientos. Por supuesto,
se puede argumentar que las exigencias, en la práctica, son distintas para cada estable-
cimiento y ello exigiría un trato distinto. Con todo, no es evidente que esas exigencias
sean realmente diferentes. En todo caso es algo que debe estudiarse.
Sostenemos que un problema central de nuestro sistema educativo es su debilidad
institucional. Por una parte, escasa capacidad para monitorear el desempeño de los
establecimientos y, por ello, paradójicamente menos autonomía de parte de estos para
llevar adelante su gestión. Un caso de un inadecuado equilibrio en la supervisión de
los establecimientos que el proyecto de superintendencia enviado al Congreso puede
exacerbar antes que equilibrar correctamente. Por eso proponemos un sistema de ase-
guramiento de la calidad cuya labor es más bien orientar a los establecimientos en el
logro de una educación de calidad más que exigir una sobredimensionada rendición de
cuentas. Postulamos que ésta debe existir, pero debe ser más simple y estar en manos
de una oficina de subvenciones que, además de esta tarea, tiene que buscar los meca-
nismos más adecuados para canalizar los recursos a los establecimientos educativos y
estudiar periódicamente el diseño más apropiado de la subvención. Este fortalecimiento
institucional es imprescindible para apoyar la elaboración de estándares educativos
que debe estar en manos de una unidad distinta, responsable, además de articular el
currículum, los planes y programas y los materiales educativos. La actual unidad de
currículo y evaluación nos parece totalmente subdimensionada para llevar adelante de
buena forma esta labor. Se sugieren otros fortalecimientos institucionales que permitan
una adecuada rendición de cuentas.
1
El lector interesado en mi visión al respecto puede consultar Beyer (2001) y Beyer et al� (2001).
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También se abordan en este artículo propuestas para reformar el marco que regula
las condiciones laborales y salariales de los docentes, se revisa la gestión pública de
educación y se cuestiona el diseño del sistema de financiamiento que comienza a perfi-
larse a partir del proyecto de subvención preferencial y de los anuncios del 21 de mayo
pasado. Se analiza además negativamente la división entre educación básica y media y
entre educación científico-humanista y técnico-profesional. Se sugiere que ambas re-
quieren una articulación más adecuada a los desafíos educativos del país. Las propuestas
y análisis que aquí se plantean se inscriben en el amplio debate sobre calidad y equidad
que debe realizarse en el país y que se ilustra en la siguiente sección.
2. La equidad y la calidad
Un objetivo primordial de la política educativa es elevar el rendimiento de los estu-
diantes de manera de asegurarles las mejores oportunidades posibles. Para ello deben
concentrarse los esfuerzos en los aprendizajes de los estudiantes. De más está decir
que este no es el único objetivo de la educación, pero sin ese foco dichos aprendizajes
se diluyen y la escuela deja de ser una institución de oportunidades, convirtiéndose en
una reproductora de las desigualdades sociales y culturales propias de los hogares de
los que provienen esos estudiantes.
Sin el foco en los aprendizajes los niños y jóvenes no sólo pierden la capacidad
de integrarse a un mundo cada vez más complejo, sino que también la posibilidad de
mirar con distancia y espíritu crítico los desarrollos de éste. Es sabido que el aprendizaje
presente invita a nuevos aprendizajes y que una adquisición temprana de habilidades
cognitivas y no cognitivas facilita los aprendizajes posteriores
2
. Este “encadenamiento”
sugiere que las mayores inversiones en aprendizaje y desarrollo de habilidades se tienen
que hacer temprano y que ello es eficiente porque su retorno social es el más alto. Los
efectos sobre equidad de esta inversión temprana son significativos. El gráfico siguiente
es, al respecto, iluminador.
Sin políticas que ataquen este desigual desarrollo cognitivo inicial difícilmente se
avanzará en una mayor equidad de los aprendizajes. El encadenamiento que mencioná-
bamos antes nos pasará la cuenta. Por supuesto, estas políticas dicen relación con una
educación preescolar de calidad. La evidencia empírica disponible para otros países
sugiere que el impacto y retorno de programas alternativos son muy distintos, incluso
algunos no tienen mayores efectos en los aprendizajes y desempeños posteriores de los
2
Al respecto véase, por ejemplo, Carneiro y Heckman (2003).
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Una educación de más calidad: algunas reflexiones
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asistentes a esos programas
3
. Es crucial, entonces, asegurar un programa de calidad.
Sería un error avanzar sólo en cobertura y descuidar la calidad. En este último ámbito
hay algunas iniciativas interesantes para avanzar en su aseguramiento
4
, pero aún se
está lejos de tener programas e instituciones adecuadas. Hay aquí, entonces, una tarea
enorme. Si los niños no son expuestos desde muy temprano a una experiencia educa-
tiva significativa y desafiante, difícilmente lograrán ir acumulando los conocimientos
y destrezas necesarios para enfrentar los desafíos a los que los expone esta época que
les toca vivir.
Gráfico 1
DESIGUAL DESARROLLO COGNITIVO
(Vocabulario de niños de acuerdo al estatus ocupacional de los padres)
1.400
1.000
600
200
10 20 24 28 32
Meses
Obreros
Profesionales
Red Social
36
Fuente: Hart y Risley (1995).
Por supuesto, dicha experiencia se tiene que repetir en las otras etapas escolares
porque en caso contrario las desigualdades iniciales, en lugar de acotarse o reducirse,
pueden aumentar a medida que se avanza el proceso educativo. En ese sentido, es
preocupante cómo las posibilidades relativas de los estudiantes que no pueden pagar
las tarifas de los colegios particulares se diluyen a media que avanza el proceso edu-
cativo. Así, por ejemplo, del 10% de mejores rendimientos en cuarto básico, un 27%
lo conforman estudiantes de colegios particulares pagados. Esta proporción se empina
a 44 por ciento en segundo medio y en la Prueba de Selección Universitaria (PSU)
a, aproximadamente, un 57%. Es innegable, entonces, que en los establecimientos
3
Una buena revisión de programas alternativos y de las características de los mismos que marcan
la diferencia se puede encontrar en karoly et al. (2005).
4
Destaco, a modo de ejemplo, una publicación de noviembre de 2005 de JUNJI promoviendo un
sistema de acreditación de la calidad. También, las propuestas curriculares y de planificación
educativa elaboradas por Fundación Integra.
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educativos financiados por el Estado se avanza a ritmos demasiado lentos que no sólo
subestiman la capacidad de sus estudiantes, sino que constituyen un lastre significativo
para su desarrollo educativo posterior.
No es extraño, entonces, que el desempeño educativo comparado de nuestros
estudiantes como muestra el Gráfico 2, aun después de controlar por nuestra desigual
distribución de capital cultural y nuestro menor gasto por alumno, sea tan deficiente.
Gráfico 2
DESEMPEñO EN PRUEBA PISA DE CAPACIDAD LECTORA. SEGUNDO MEDIO
(Resultado de cada país corregido por la distribución de capital cultural)
300
350
400
450
500
550
600
0 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 60.000 70.000 80.000
Gasto Acumulado por Estudiante
P
u
n
t
a
j
e

P
I
S
A
Perú
I
n
d
o
n
e
s
i
a
Brasil
México
C
h
i
l
e
Argentina
Polonia
Grecia
R
e
p
.

C
h
e
c
a
Hungría
Corea
Irlanda
A
u
s
t
r
i
a
Finlandia
E
E
.
U
U
.
España
Italia
Canadá
Inglaterra
Alemania
Portugal
Bélgica
J
a
p
ó
n
N
o
r
u
e
g
a
SSuecia
S
u
e
c
i
a
S
u
i
z
a
D
i
n
a
m
a
r
c
a
A
u
s
t
r
a
l
i
a
Francia
Fuente: Elaborado a partir de OECD (2003).
Para la construcción de este gráfico, que relaciona gasto en educación con puntaje
en la prueba PISA, se corrige el puntaje de cada país suponiendo que todos ellos tienen
la misma distribución de capital cultural y social (se asume que ella es equivalente a la
observada para el promedio de los países de la OECD). Así, por ejemplo, Chile pasa de
un puntaje bruto de 410 a uno corregido de 441 puntos (su proporción de estudiantes de
bajo capital cultural es superior al promedio de la OECD). Esta prueba, cabe recordarlo,
evalúa competencias lectoras para la población de 15 años
5
. La curva que se presenta
en el gráfico refleja el mejor ajuste posible entre gasto y desempeño en PISA y revela
5
Esta prueba aspira a medir la capacidad de lectura de los estudiantes de 15 años en un sentido
amplio, esto es, la capacidad para entender, usar y reflexionar sobre textos escritos que descansen
en contenidos no sólo literarios sino que también matemáticos y científicos. Se estima que miden
hARALD BEyER
210
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Una educación de más calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
que nuestro país tiene un desempeño que está por debajo del que le correspondería si
los recursos invertidos le dieran los mismos frutos que al promedio de los países que
participan en esta medición.
Entender las causas de esta brecha e intentar cerrarla es fundamental para mejorar
las oportunidades educativas de nuestros niños y jóvenes. Una marcada diferencia en el
desempeño de estudiantes, especialmente asociada a las distintas dotaciones de capital
sociocultural, podría explicar esta realidad. Es un argumento al que se recurre a menudo
en el debate educativo. El Gráfico 3 le resta soporte a esta hipótesis.
Gráfico 3
RENDIMIENTO EN PRUEBA PISA Y CAPITAL CULTURAL DE LOS HOGARES
6
250
300
350
400
450
500
550
600
-3,5 -3 -2,5 -2 -1,5 -1 -0,5 0 0,5 1 1,5 2
Índice de estatus cultural, social y económico (desviación estándar)
Chile Argentina Hong Kong Tailandia España Irlanda Rep. Checa Alemania

Fuente: Informe PISA 2003.
Es evidente que en cada país los resultados educativos están influidos positivamente
por el capital cultural de los estudiantes
7
. En este caso, ese capital ha sido medido a través
las habilidades, competencias y destrezas que se requieren para desenvolverse adecuadamente
en la sociedad actual.
6
La gradiente que expresa la relación entre ambas dimensiones no está dibujada necesariamente
en su totalidad.
7
La misma regularidad se observó para los demás países participantes en PISA.
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211
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Una educación de más calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
de varios indicadores que incluyen el índice socioeconómico del estatus ocupacional de
los padres, el nivel educacional de los padres, un indicador de riqueza familiar, la dis-
ponibilidad de recursos educacionales en el hogar y un índice de posesiones en el hogar
que están relacionados con cultura “clásica”
8
. La intensidad de la relación, ciertamente,
difiere y en algunos países, como Hong kong y Tailandia, ella es menos pronunciada.
Para otros países, como Alemania y la República Checa, esta relación es especialmente
marcada. La relación para Chile (la línea inferior en el gráfico) se encuentra en un nivel
medio. De hecho, la pendiente de la gradiente para nuestro país es equivalente a la del
promedio de los países de la OCDE. Esta constatación no hace razonable pensar que la
brecha que se refleja en el Gráfico 2 tenga su origen en una inequidad de desempeños
educativos especialmente pronunciada en nuestro país.
Otro factor que, habitualmente, se esgrime para explicar esta brecha es la orga-
nización de nuestro sistema educativo y, en particular, la forma en que se distribuyen
nuestros estudiantes entre los establecimientos educativos. Es así como, en una pers-
pectiva comparada, llama la atención la relativamente alta incidencia que tienen las
diferencias entre establecimientos en la explicación de la varianza de los rendimientos
de los estudiantes
9
. Aunque no hay explicaciones simples para esta constatación em-
pírica, los países que presentan mayor varianza de resultados entre escuelas tienden a
tener sistemas educativos selectivos o socialmente poco integrados.
Detrás de ello no se esconden necesariamente deficiencias en la organización de
su sistema educacional, sino que estrategias educativas diversas. Se ha argumentado,
por ejemplo, que reunir a estudiantes en grupos más o menos homogéneos favorecería
el desempeño educativo general elevando el rendimiento promedio y la equidad. Otros
países rechazan esta opción y privilegian una mayor integración social. Aunque detrás
de estas concepciones se esconden visiones muy arraigadas de cómo debe organizarse
la educación, desde luego muy legítimas, nuestro interés es desentrañar si la decisión de
privilegiar una u otra afecta el desempeño general de un país. Esto equivale a preguntarse
si el deficiente desempeño educativo de nuestro país puede explicarse por el desigual
desempeño de los establecimientos y más específicamente por la escasa integración
social. Hay dos fenómenos que son complicados para esta tesis. El primero es que la
segregación social y académica de nuestro país se encuentra en un nivel intermedio en el
concierto internacional
10
. Este resultado sería consistente con estudios que sugieren que,
a pesar de que es indiscutible la segmentación existente en nuestro sistema educacional,
hay un grado importante de porosidad social. Ello explica que niños pertenecientes a
8
Para más detalles sobre estas variables véase OECD (2003).
9
Los resultados deben ser mirados con cautela porque en pruebas como el SIMCE esta conclusión
es menos evidente. Sobre este punto véase, por ejemplo, Ramírez (2007).
10
Esta afirmación se basa en OECD (2003), en particular su Gráfico 7.20, página 220.
hARALD BEyER
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Harald Beyer
los deciles más pobres de la población asisten a establecimientos educacionales que, en
promedio, atienden a estudiantes de nivel socioeconómico medio
11
.
Gráfico 4
PROPORCIÓN DE LA VARIANZA ENTRE ESTUDIANTES qUE ES EXPLICADA POR
LA VARIANZA ENTRE ESTABLECIMIENTOS
16,2
17,8
18,6
18,8
20,7
30,9
37,4
45,4
48,3
51,2
53,4
53,4
56,7
59,8
60,0
67,2
0 10 20 30 40 50 60 70 80
Nueva Zelandia
Irlanda
Dinamarca
Australia
España
Tailandia
Corea
Japón
Hong Kong
Argentina
México
Rep. Checa
Chile
Alemania
Austria
Hungría
Fuente: OECD, 2003, Informe PISA.
El segundo factor que abona en contra de la tesis es que ella descansa, fundamental-
mente, en la idea de que existen efectos compañeros importantes al interior de las salas
de clase que pueden elevar el desempeño de algunos estudiantes, especialmente aquellos
de menos nivel socioeconómico o de menores habilidades académicas. Esta creencia,
fuertemente arraigada en educadores, no parece tener el respaldo que tradicionalmente
se le ha atribuido. Sin desconocer que hay evidencia que soporta la existencia de este
efecto, estudios recientes que controlan por la no aleatoriedad envuelta en la selección
de establecimientos, salas de clases y profesores apuntan a que este es inexistente o a lo
más muy modesto. Son ejemplos de esta literatura los trabajos de Cullen, Jacob y Levitt
(2003), Angrist y Lang (2004), Hoxby y Weingarth (2005), Burke y Saas (2006) y Vigdor
y Nechyba (2007)
12
. En una dirección análoga Waldinger (2006) utilizando tres bases de
datos distintas (PIRLS, PISA y TIMSS) llega a la conclusión de que países que separan
11
González et al. (2004).
12
Una revisión detallada de esta literatura y del estado del debate se puede ver en Beyer (2007).
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Una educación de más calidad: algunas reflexiones
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a sus estudiantes de acuerdo a habilidades logran que pese menos el capital cultural de
los padres, contribuyendo a aumentar equidad y elevando su desempeño general.
Apelar, entonces, a una falta de integración para explicar la brecha no parece
convincente. Ésta puede tener otros beneficios, pero no necesariamente ellos están en
el terreno del desempeño educativo. Dicho esto no cabe duda que la forma en que se
ha ido definiendo el financiamiento para la educación en Chile hace que el gasto por
estudiante y su capital cultural estén positivamente correlacionados, dificultando seria-
mente las posibilidades de revertir las desigualdades iniciales. Sobre esto haremos un
planteamiento más adelante. Si a ello se suma la insuficiente cobertura en educación
preescolar y la incierta calidad de estos programas, tal como discutíamos más arriba,
se requiere redoblar aún más los esfuerzos para mejorar calidad y equidad.
En Chile también ha faltado reflexión sobre la organización de nuestro sistema
educativo. Los liceos públicos selectivos fueron en su momento un pilar del sistema
educativo, pero salvo unas pocas excepciones localizadas en la capital, estos han perdido
presencia restándole fuerza a la educación pública. Los argumentos para desalentarlos
no son, a la luz de evidencia reciente para Inglaterra que en su momento los suprimió,
convincentes. Estos liceos pueden ser un vehículo importante de movilidad social y
equidad que no parece razonable descartar sin mayor análisis. Es más, creemos que esa
evidencia sugiere que hay buenas razones para fortalecer los liceos públicos selectivos.
La educación técnica profesional también requiere mayor reflexión. Aunque se han
hecho esfuerzos para dotarla de una estructura coherente, reduciendo su extensión y
acotado las disciplinas, sigue siendo una modalidad que no tiene un objetivo preciso.
Su comportamiento ha sido muy errático en el tiempo. En 1981 era un 30 por ciento y
descendió hasta un 17 por ciento de la matrícula en 1987. Hasta ese entonces el valor de
la subvención de esta modalidad estuvo por debajo de la correspondiente a la educación
científico-humanista. A partir de ese año esta situación cambió, fijándose la subvención
de esta última modalidad por debajo de la técnico-profesional. Ésta comenzó nueva-
mente a crecer para empinarse hasta un 45 por ciento en 1998 para luego comenzar a
descender y situarse en el 38 por ciento actual
13
. Un camino razonable para nuestro país,
habida cuenta de que la educación dual no parece tener un futuro muy promisorio, es
articular mejor la educación secundaria con la superior de carácter técnico-profesional.
Esta última, de hecho, está desplazándose rápidamente al sector servicios, donde parece
concentrarse el futuro productivo de nuestro país sin que algo similar, salvo contadas
excepciones, se observe en la media. Esta es una dimensión que requiere un análisis en
su propio mérito que no analizaremos y que dejamos apenas enunciado.
13
Cabe hacer notar que los cambios curriculares comenzaron a ponerse en efecto el año 1999 y ello
puede haber alterado el equilibrio entre ambas modalidades, sobre todo teniendo en consideración
que los dos primeros años de media pasaron a ser comunes.
hARALD BEyER
214
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Una educación de más calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
3. Nuevas instituciones en educación
Una reacción común en diversos círculos cuando se presenta evidencia comparada
sobre los rendimientos educativos de nuestro país, aun después de corregir por las
desigualdades en capital sociocultural de los estudiantes y descartar algunas hipótesis
obvias, como aquellas analizadas en la sección anterior, es que no se puede competir
con la “cultura” o la “responsabilidad” de otros países. Es cierto que sociedades que
partieron antes pueden tener ventaja porque han tenido más tiempo para “ensayar y
errar”, pero de repente parecemos retrotraernos a Nuestra Inferioridad Económica de
Encina y así como el “viejo” historiador nos atribuía una “extraordinaria ineptitud eco-
nómica… hija de la mentalidad de la raza o, en el mejor de los eventos, consecuencia
de una educación completamente inadecuada…”, atribuimos nuestros insatisfactorios
resultados educativos a nuestra incapacidad –que descartamos de plano–, insuficiencia
de recursos o una formación docente completamente inadecuada. Pero aquí queremos
enfatizar que nuestro desempeño no es independiente del marco institucional en el que
se desenvuelve la educación en nuestro país. La “cultura” y la “responsabilidad” de un
país no se pueden desligar enteramente de ese marco y ciertamente están influidas por
él. Una vez que ello se incorpora en nuestro análisis, la explicación de la brecha del
Gráfico 2 puede enriquecerse significativamente.
La disponibilidad de bases de datos internacionales que permiten realizar estudios
comparativos ha dejado en evidencia que los desempeños educativos de los países están
influidos por el impacto que las instituciones educativas tienen sobre los incentivos
de sostenedores, profesores, estudiantes y sus familias. Entre estas instituciones se
cuentan los exámenes externos para los estudiantes, los sistemas de aseguramiento de
la calidad escolar, la autonomía en la gestión escolar, los contratos de desempeño y los
estatutos laborales de los docentes. Ellas afectan el comportamiento de los actores y a
través de esta vía tienen la posibilidad de afectar la calidad del sistema educativo. Por
cierto, esta mirada institucional no debe abordarse de manera estrecha. También caben
aquí, por ejemplo, la forma en que se organizan jurídicamente los establecimientos
públicos y privados, la estructura del sistema escolar y los requisitos para ingresar a la
profesión docente. Sobre esto último, la experiencia con exigencias de este tipo, como
son los exámenes de habilitación o certificación, no es enteramente satisfactoria
14
. En
todo caso, muchos de los estudios empíricos han fallado en precisar con exactitud las
características de las certificaciones y de las habilidades que se están evaluando. Estos
aspectos los tocaremos más adelante.
14
Para una revisión sobre exigencias para profesores y sus efectos sobre rendimiento escolar puede
verse Hanushek y Rivkin (2006), “Teacher quality” en Hanushek y Welch, eds., Handbook of the
Economics of Education, North Holland: Elsevier.
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Una educación de más calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
El Gráfico 5 parece un buen punto de partida para iniciar la discusión sobre el
peso de las instituciones. En él se grafica para el SIMCE de cuarto básico de 2006 el
desempeño en lenguaje y matemáticas de cada uno de los establecimientos municipales
y particulares subvencionados urbanos controlando por el grupo socioeconómico al
que pertenecen. Aparece una regularidad ya informada: a medida que se eleva el nivel
socioeconómico de los establecimientos (desplazamiento hacia la derecha en el gráfico)
sube el rendimiento promedio. Lo que no es tan conocido es que al interior de cada
grupo socioeconómico hay una importante variación en los resultados de los distintos
establecimientos. Por eso, que la alta varianza que se observa entre escuelas y colegios
en nuestro país (Gráfico 4) no se explica sólo por las diferencias en la composición
social de los estudiantes, sino que es significativa entre aquellos que agrupan a grupos
socialmente similares de estudiantes. El Gráfico 5 muestra que tanto para estableci-
mientos municipales como particulares subvencionados las diferencias de desempeño
son significativas. Cabe hacer notar que la dispersión de resultados tiende a disminuir
con el nivel socioeconómico (esta tendencia es rota sólo por los establecimientos mu-
nicipales en el caso de lenguaje). Este dispar desempeño al interior de grupos sociales
homogéneos y la comprobación de que las disparidades no son fijas sugiere que se
puede intentar reducirlas. Pero, ¿cómo hacerlo?
Postulamos que el país carece de arreglos institucionales coherentes preocupados
de velar con carácter permanente por una educación de calidad. No basta consagrar el
derecho a una educación de calidad, sino que se requiere de instituciones que monitoreen
el logro de esa educación en el tiempo. Por cierto, no se trata de que la lleven adelante.
Son los propios establecimientos los responsables de ello. Es crucial, además, definir
bien las tareas de esas instituciones. Si el foco es incorrecto, se habrán creado nuevas
burocracias que luego será muy difícil modificar y no se habrá avanzado en el logro de
una educación de calidad. Pero antes de entrar en detalle a esa discusión, parece prudente
hacerse cargo de que la variación entre escuelas y colegios, observada en el Gráfico 5,
podría responder a una inadecuada categorización socioeconómica de los estableci-
mientos. Un afinamiento de la misma quizás haría que la dispersión de resultados que
observamos en cada grupo socioeconómico se diluya. Sin embargo, su magnitud es tan
alta que es difícil aceptar esa posibilidad. También podría esta realidad reflejar una se-
lección por habilidades, pero no podemos olvidar que estamos hablando de cuarto básico
y probablemente esta evidencia sólo refleja las dispares experiencias educacionales a
las que se enfrentan niños que, en otros aspectos, son muy parecidos. Por lo demás, la
evidencia respecto de la existencia de una marcada selección por habilidades es débil
en este nivel. Si bien es posible que un esquema educativo donde los establecimientos
están muy presionados para obtener resultados satisfactorios estos puedan elevarlos a
través de la selección o expulsión de estudiantes (competencia S) es dudoso que esa
presión esté presente en nuestro país. Con todo, existen estudios que sugieren que esa
hARALD BEyER
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Una educación de más calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
Gráfico 5
RENDIMIENTOS EN EL SIMCE 2006
Fuente: Elaboración propia a partir de bases SIMCE.
A. Lenguaje
B. Matemáticas
posibilidad no se puede descartar del todo
15
. Las conclusiones de éstos, sin embargo,
son indirectas y se basan, por ejemplo, en reportes de los padres sobre si sus hijos
15
Por ejemplo, de acuerdo con Parry (1997) el 15% de las escuelas municipales y el 63% de las
escuelas privadas subsidiadas en Santiago seleccionarían a sus estudiantes. Más recientemente,
Elacqua y Fábrega (2004) sugieren que el 24% de las escuelas municipales y el 60% de las privadas
pueden estar seleccionando a sus estudiantes.
SIMCE 2006 Cuarto Básico Lenguaje
Establecimientos Particulares Subvencionados Urbanos
Grupo Socioeconómico
Grupo Socioeconómico
Grupo Socioeconómico
Grupo Socioeconómico
M
a
t
e
m
á
t
i
c
a
s
M
a
t
e
m
á
t
i
c
a
s
L
e
n
g
u
a
j
e
L
e
n
g
u
a
j
e
SIMCE 2006 Cuarto Básico Matemáticas
Establecimientos Particulares Subvencionados Urbanos
SIMCE 2006 Cuarto Básico Lenguaje
Establecimientos Municipales Urbanos
SIMCE 2006 Cuarto Básico Matemáticas
Establecimientos Municipales Urbanos
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Una educación de más calidad: algunas reflexiones
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tuvieron que rendir exámenes o completar formularios. Esto contrasta, por ejemplo,
con la evidencia recogida por la encuesta CEP de junio-julio de 2006 en la cual un 94
por ciento de los padres declara tener sus hijos en los establecimientos originalmente
seleccionados. Este dato parece ser, además, consistente con la evidencia de que la gran
mayoría de los establecimientos tienen dificultades para llenar sus vacantes. Por otra
parte, evidencia más dura, como la que proviene del informe PISA o la que arrojan las
brechas P75-P25 o desviación estándar de rendimiento de los estudiantes al interior
de los distintos establecimientos, no sugiere que estemos en presencia de una marcada
selección por habilidades.
En este contexto cabe preguntarse si institucionalmente el país está en condicio-
nes de afectar la dispersión de rendimiento de establecimientos que atienden a niños y
niñas parecidas. Pero antes parece útil intentar dilucidar si este comportamiento tiene
alguna regularidad porque si de un año a otro los rendimientos se modifican sustan-
cialmente de un establecimiento a otro es difícil diseñar instituciones que puedan lidiar
con esa irregularidad. El Gráfico 6 nos ayuda a avanzar en una mejor identificación de
la situación.
Gráfico 6
SIMCE DE LENGUAJE 4º BáSICO: REGIÓN METROPOLITANA
Aunque hay excepciones, parece observarse una marcada inercia en el rendi-
miento de los establecimientos. Así, un buen predictor del rendimiento del año 2005
hARALD BEyER
218
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 205-242
Una educación de más calidad: algunas reflexiones
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lo constituyó el rendimiento en el año 1996 (la correlación es 0,74). Por supuesto, se
podría argumentar que estamos frente a una foto de los establecimientos que estaban
presentes en ambos años, pero quizás los que están entrando al sistema son mejores
que los que salieron evidenciando que la institucionalidad actual sería suficiente para
promover cambios en calidad. Entre 1999 y 2005 los establecimientos escolares que
ofrecían básica en la RM pasaron de 1.542 a 1.764. Ese cambio es consecuencia de una
salida de 152 establecimientos y una entrada de 374. Lamentablemente, la evidencia
no es satisfactoria. El siguiente cuadro muestra los resultados en lenguaje que tuvieron
en 1999 los que se fueron antes de 2005 y los resultados que tuvieron en 2005 los que
entraron después de 1999. Se presenta para los niveles socioeconómicos C y D que es
donde se concentró la entrada y salida de establecimientos
16
.
Cuadro 1
RENDIMIENTOS DE ESTABLECIMIENTOS qUE ENTRAN Y SALEN:
REGIÓN METROPOLITANA
Resultados en 1999 de los que
no están ahora
Resultados en 2005 de los que
no estaban en 1999
NSE C 245 243
NSE D 267 264
Fuente: Elaboración propia a partir de reportes SIMCE.
Estos antecedentes preliminares sugieren –aunque no necesariamente comprue-
ban– que nuestro sistema educativo no promueve con fuerza los aprendizajes y las
competencias educativos, al menos como son capturados por el SIMCE. Cambios
institucionales en esta dirección serían, entonces, bienvenidos.
3.1 Sistema de aseguramiento de la calidad
Es muy difícil imaginar desde un inicio las instituciones que son necesarias para avanzar
en la calidad de la educación. Por eso, surgen nuevas o las antiguas van evolucionando
para hacerse cargo de desafíos como este. Como hacíamos ver, hace poco las instituciones
que hemos construido en educación no son capaces de asegurar una calidad razonable.
Sabemos que no sólo es un problema de financiamiento o de insuficiente provisión
16
Debe notarse que las clasificaciones socioeconómicas difieren levemente entre mediciones, pero
no creemos que ello afecte mayormente la comparación.
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 205-242
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Una educación de más calidad: algunas reflexiones
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privada o pública de educación. Son muchas nuestras carencias, pero es evidente que una
fundamental es la ausencia de un marco institucional que estime a los establecimientos
educativos a mejorar sus desempeños.
Hoy día descansamos fundamentalmente en la elección de los padres. Ello es un
apoyo importante, pero es insuficiente por diversas razones. No siempre privilegian
la calidad académica. que así lo hagan es legítimo, pero hay que velar por estándares
mínimos para igualar las oportunidades de los niños. En otros casos sus posibilidades
efectivas de elegir son muy escasas. También, porque la información sobre el desempeño
de los establecimientos a los que envían a sus hijos les llega de manera muy dispersa o
es difícil de interpretar. Una forma de respaldar a los padres y resguardar los intereses
de los niños es avanzar hacia un sistema de aseguramiento de la calidad. Una dimen-
sión de este sistema es perfeccionar continuamente la información asegurándose que
los padres entiendan la verdadera situación en la que se encuentran, desde el punto de
vista de la calidad, los establecimientos a los que envían a sus hijos.
Un objetivo complementario tanto o más importante, al igual que en los países
en los que existen estos sistemas, es instalar en los establecimientos, a través de super-
visiones bien pensadas, una cultura organizacional orientada a la calidad. No se trata
de que los responsables de esa supervisión se involucren en la gestión de los estable-
cimientos, los inunden de procedimientos burocráticos o exijan detalladas cuentas por
cada peso que invierten, sino que realizar una supervisión o inspección que, a través de
un juicio experto y profesional, prepare un informe público que evalúe la marcha del
establecimiento y, en particular, revise si su gestión es coherente con el logro de una
educación de calidad.
Estos procesos de aseguramiento de la calidad descansan en una autoevaluación
y en el principio de que no es prioritario inspeccionar a los establecimientos de buen
desempeño. Aspiran a crear una cultura en los establecimientos en la que sus prácticas
estén constantemente sujetas a evaluación con el propósito de asegurar una educación
de calidad. Las inspecciones buscan precisamente reforzar las habilidades de los esta-
blecimientos para autoevaluarse y facilitar los esfuerzos de mejoramiento de la calidad
de la educación. Se trata, entonces, de apuntar a que se analice cómo la administración
de los docentes, de las políticas y estrategias de la escuela, liceo o colegio y el uso de
los recursos están impactando en las actividades que se desarrollan en la institución, la
manera en que los profesores realizan sus clases y en los aprendizajes de los estudian-
tes. Sólo así se podrá comenzar a responder si el establecimiento está haciendo todo lo
posible para alcanzar una educación de calidad.
En esta labor, como es evidente, no se lesiona la autonomía de los establecimientos
ni se cuestionan sus proyectos educativos, sino que permite que los establecimientos
tomen conciencia de cómo están desarrollando su gestión y las falencias que ella puede
hARALD BEyER
220
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 205-242
Una educación de más calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
presentar. La evaluación respecto del uso de los recursos se hace en este contexto ge-
neral, pero no se exigen rendiciones de cuenta detalladas que desvíen el foco del logro
de una educación de calidad
17
. No puede dejar de mencionarse que el proyecto de su-
perintendencia enviado al Congreso está muy lejos de avanzar en esta dirección. Hay
muy poco en él que recoja la experiencia comparada en aseguramiento de la calidad.
Es más, parece desconocer totalmente esa experiencia.
En cambio, se privilegia una detallada rendición de cuentas que desviará la aten-
ción desde la gestión pedagógica hacia una financiera. No es que ésta no deba existir
pero los estándares exigidos en esta dimensión están totalmente sobredimensionados.
Y en el proceso de satisfacerlos no hay nada que garantice que al mismo tiempo se está
avanzando hacia una educación de calidad. No se trata de impedir el fortalecimiento de
las capacidades del Estado para monitorear los establecimientos educativos sino sólo de
dirigir de manera adecuada su foco. Hay muy poco en el proyecto, siendo generosos en
la afirmación, que permita detonar un proceso de mejoramiento de la calidad como si
ofrece la oportunidad un modelo como el que hemos sugerido más arriba.
Por supuesto, este último es compatible con la revocación del reconocimiento
oficial si después de un número razonable de inspecciones se constata que no se logra
orientar un establecimiento hacia el logro de una educación de calidad. La preferencia
por sistemas de aseguramiento de la calidad como el resumido antes no es arbitraria,
sino que descansa en la evidencia que surge de la literatura sobre escuelas efectivas.
Ésta demuestra que un buen desempeño no es casualidad, sino que el resultado de
características de los directivos, de las políticas y estrategias desarrolladas por cada
establecimiento. Son estas prácticas las que se pueden estimular a través de estos sis-
temas respetando el hecho, como demuestra la literatura de escuelas efectivas, que no
existe una única manera de llevar adelante una experiencia educativa significativa ni un
modelo único de organización de las actividades pedagógicas
18
.
Estos sistemas de aseguramiento de la calidad tienen que ir acompañados de la
definición de estándares de calidad que aborden los aprendizajes y las competencias que
se espera que los establecimientos desarrollen en sus estudiantes. En caso contrario, un
sistema de aseguramiento puede caer en discrecionalidades. Con todo, su puesta en marcha
tiene la ventaja de no exigir una definición acabada de los mismos. Parece razonable
iniciar esta labor con criterios generales de logro en el SIMCE, muy en línea con lo que
17
Una descripción más detallada de cómo podría funcionar un sistema de aseguramiento de la ca-
lidad se encuentra en Brunner (2007). Planteamientos que apuntan en la misma dirección hizo el
Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación (2006). El aporte de JUNJI (2005),
antes citado, realizado para jardines infantiles, se inscribe en esta misma línea y con las obvias
diferencias pertenece, conceptualmente, a esta “familia” de iniciativas.
18
Sobre escuelas efectivas véase, por ejemplo, Belleï et al. (2003).
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 205-242
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Una educación de más calidad: algunas reflexiones
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establece en esta materia específica el proyecto de ley de subvención preferencial. Por sus
características, un sistema de aseguramiento de la calidad es naturalmente más amplio
que los lineamientos que se pueden definir a partir de una prueba como el SIMCE, pero
si ellos no se satisfacen es muy difícil asegurar una educación de calidad.
3.2 La gestión de la educación pública
¿Por qué preocuparse de manera especial de la educación municipal si la presentación
de resultados que se hace cada vez que se da a conocer el SIMCE sugiere que no hay
mayores diferencias entre establecimientos municipales y particulares subvencionados?
La realidad es que los estudios más recientes, que en lugar de utilizar información
agregada a nivel del establecimiento realizan estimaciones utilizando la información
de cada estudiante, muestran que los establecimientos particulares subvencionados son
más efectivos que los municipales en magnitudes que no sólo son significativas desde
el punto de vista estadístico sino que también educacional, llegando en algunas esti-
maciones en representar entre un 15 y un 40 por ciento de una desviación estándar
19
.
Por supuesto, se podría sostener que ello puede atribuirse a un proceso de selección de
estudiantes en los establecimientos particulares subvencionados
20
. Sin embargo, Sapelli
y Vial (2005) y Anand et al. (2006) utilizando metodologías alternativas sugieren que
la mayor efectividad de los establecimientos particulares subvencionados respecto de
los municipales no puede atribuirse a una eventual selección. La gestión pública debe,
entonces, analizarse con atención.
Hay tres grandes restricciones que enfrenta la gestión pública que, al menos en
teoría, no están presentes en la gestión privada. La primera dice relación con la disper-
sión y tamaño de la comuna y es, especialmente, relevante en los sectores rurales. Este,
en principio, es una dimensión que dice relación con el diseño adecuado del financia-
miento por estudiante y el debate respecto de si la subvención debe incluir un monto
asociado a transporte. No lo vamos a tratar en esta ocasión. La segunda dice relación
con los costos que impone el estatuto docente a la gestión municipal. Estos apuntan, por
una parte, a la gestión financiera propiamente tal y, por otra, a la gestión pedagógica.
19
Entre estos estudios se encuentran Mizala y Romaguera (2001) y Sapelli y Vial (2002). McEwan
(2001) encuentra que esta conclusión es cierta solo para los establecimientos católicos subvencio-
nados, mientras que no habría diferencias entre establecimientos municipales y los particulares
subvencionados no religiosos. Una discusión y análisis sobre la evidencia y su interpretación puede
encontrarse en Sapelli (2003).
20
De hecho, ésta es la tesis de Hsieh y Urquiola (2003) para explicar los resultados observados en
el país. Sin embargo, este estudio no considera que la apertura de los colegios particulares sub-
vencionados no es independiente del desempeño de los establecimientos públicos de las zonas en
que los primeros deciden instalarse.
hARALD BEyER
222
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 205-242
Una educación de más calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
Es en esta segunda dimensión donde estos parecen ser particularmente relevantes. En la
primera, en cambio, estos parecen ser más acotados. Por supuesto, hay costos relevantes
impuestos por negociaciones centralizadas que comprometen en demasía los dineros
que ingresan por subvenciones y que, eventualmente, no permiten un balance adecuado
de los gastos necesarios para apoyar una educación de calidad. Con todo, la evidencia
anecdótica sugiere que respecto de los particulares subvencionados los mayores gastos
no irían más allá del 10 por ciento. Se requiere, sin embargo, estudios más acuciosos.
En cualquier circunstancia y al ser el gasto en docentes la parte más significativa del
presupuesto, el Gráfico 7, que muestra la relación alumnos-profesor de acuerdo al
tamaño del número de matriculados en cada municipio (escala logarítmica), sugiere
una gestión muy dispar. Hay grandes diferencias en la relación alumno-profesor para
municipios con tamaños similares de matrícula. Éstas indudablemente que se traducen
en una importante diferencia en el costo por estudiante para cada municipio y que, en
principio, podrían abordarse a través de instrumentos como el PADEM. que ello no
se haga es una decisión más bien política, posiblemente asociada a eventuales costos
electorales de despedir profesores o cerrar escuelas y liceos. Por ello es que sería muy
dañino que estas diferencias de gestión se validaran desde el gobierno central a través
de asignaciones especiales. De ahí que el marco bajo el cual se asignen los 100 millo-
nes de dólares, recientemente anunciados, para mejorar la gestión municipal debe ser
cuidadosamente evaluado.
Gráfico 7
DISPAR RELACIÓN DE ALUMNOS POR PROFESOR EN MUNICIPIOS: 2005
Fuente: Elaboración propia a partir de SINIM.
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 205-242
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Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 205-242
Una educación de más calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
Los resultados financieros no son los únicos afectados por la dispar gestión de
los municipios. También lo son los desempeños educativos. Las diferencias entre mu-
nicipios en el SIMCE son significativas aun después de controlar por la composición
socioeconómica del estudiantado, el gasto por alumno y las restricciones impuestas
por el estatuto docente. Éstas pueden alcanzar a casi dos veces la desviación estándar
del instrumento señalado.
21
Las diferencias, como hacíamos notar en el Gráfico 5, no
son solo entre establecimientos municipales sino que entre municipios. El estatuto
docente, entonces, ayuda a explicar sólo parcialmente el insuficiente desempeño de
los establecimientos. A partir de esta dispar realidad es muy difícil concluir que la
municipalización de la educación ha fracasado. En algunos casos hay buenos resultados
y como sugieren Paredes y Paredes (2007) estos no dependen, como habitualmente
se argumenta, del tamaño de la comuna
22
. Ello no significa que no se puedan abrir
espacios para concretar nuevas formas de gestión descentralizada en educación que, sin
desconocer la responsabilidad última de los alcaldes en la gestión, permitan mejores
gestiones. En este sentido permitir la creación de corporaciones públicas de giro único
que reúnan los establecimientos de una o más comunas con un directorio integrado
por alcaldes y representantes de la comunidad que supervisa un director ejecutivo,
nombrado por un sistema como el la alta dirección pública, es un camino que puede
explorarse. Hay que recordar, en todo caso, que cada establecimiento estaría sujeto
al sistema de aseguramiento de la calidad y, por tanto, obligaría al municipio a una
organización alternativa a rendir cuentas por su desempeño. Por supuesto, una vez que
hay apertura a una administración distinta de los establecimientos públicos se pueden
probar con formas alternativas a las aquí propuestas. No es necesario privilegiar una
en particular, sino que se puede “experimentar” con diversas opciones, de modo de
evaluar cuál de ellas produce mejores resultados. Sin embargo, un aspecto es crucial.
Deben ser organizaciones suficientemente descentralizadas que permitan una adecuada
separación entre el nivel de las políticas y control de la gestión propiamente tal. La
alternativa de corporaciones regionales en un país unitario como el nuestro no satisface
adecuadamente esta necesaria separación de funciones.
3.3 La “Cuestión” Docente
Es indudable que los logros de aprendizajes y los desarrollos de las capacidades, habi-
lidades y destrezas necesarias para interrelacionarse en el mundo actual se concretarán
finalmente en la sala de clases. Los docentes son en ese lugar los grandes actores.
21
Sobre esto, véase Paredes y Paredes (2007).
22
En su estudio, el número de estudiantes matriculados no afecta los resultados en el SIMCE (Tabla
2) o bien va en la dirección contraria a la que tradicionalmente se señala, es decir, a menor tamaño
los resultados son mejores (Tabla 4).
hARALD BEyER
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Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 205-242
Una educación de más calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
Es importante que sus incentivos estén orientados a lograr esos objetivos, pero también
tienen que estar dotados de las competencias para poder perseguirlos. Sobre este último
punto se ha vuelto un “lugar común” sostener que las universidades no han estado a la
altura de los desafíos que supone la formación inicial de los docentes, pero no por eso
ello está alejado de la realidad. Aunque ha habido avances, aún se está lejos de tener una
formación adecuada. La preparación en contenidos es insuficiente, no hay formación de
las capacidades para la enseñanza de lectura en los primeros cursos y el desarrollo de
habilidades de escritura, las discusiones en los programas de pedagogía son muy teóricos
sin referencia a experiencias pedagógicas concretas, falta integración de departamentos
al interior de las facultades y no hay oportunidades de practicar y desarrollar pedagogías
apropiadas, entre otros factores
23
. A este listado parece conveniente agregar la falta de
preparación para manejar clases con niños y jóvenes de distintas habilidades e insufi-
ciente capacidad para planificar clases. La acreditación obligatoria de los programas
de pedagogía, acordada en el sistema de aseguramiento de la calidad de la educación
superior aprobado hace dos años, puede contribuir a avanzar hacia una mejor formación
inicial, pero probablemente se requieren iniciativas adicionales que garanticen que el
ingreso y la permanencia en la profesión docente satisfagan estándares mínimos para
desempeñarse en la sala de clases.
A las falencias en formación inicial debe agregarse que el desarrollo profesional
continuo tampoco está orientado con claridad a la mejora de las competencias docentes
y, en particular, a remediar los vacíos heredados de la primera formación o a enfrentar
los nuevos desafíos que surgen durante la vida profesional del docente. El perfeccio-
namiento parece formar más bien parte de una estructura de remuneraciones, cada vez
más compleja, donde la acreditación de los cursos, que realiza el CPEIP, no garantiza
realmente calidad. No es tampoco su objetivo, de ahí que la realización de estos cursos
rara vez signifique un beneficio para el niño o joven que interactúa en la sala de clases
con el docente capacitado. La formación continua tiene que responder a una necesidad
evidente de un establecimiento para satisfacer los requerimientos que le impone un sis-
tema de aseguramiento de la calidad exigente. Por tanto, debe tener un sentido preciso
orientado a lograr una educación de calidad.
Esta reflexión nos permite volver al inicio de esta subsección cuando argumentá-
bamos que el profesor tiene que tener su foco en el aprendizaje de sus estudiantes. El
marco que regula actualmente las condiciones de trabajo y salariales de los profesores
está lejos de orientar a los docentes en esa dirección. Este está muy marcado por el
estatuto docente de 1991 y en parte debe entenderse como la respuesta a un retroceso
significativo de las condiciones laborales de los profesores durante la década de los 80
24
.
23
Sobre esto véase OECD (2004), pp. 137-148.
24
Sobre esto, véase, por ejemplo, Rojas (1997).
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 205-242
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Una educación de más calidad: algunas reflexiones
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Pero en los tiempos actuales requiere modificaciones sustanciales. Hay creciente con-
senso que el estatuto debe ajustarse a las exigencias que enfrenta nuestra educación,
aunque los énfasis y direcciones del ajuste están lejos de acordarse
25
.
Pensamos que en su estado actual privilegia en exceso la estabilidad de los docen-
tes por sobre los intereses de los establecimientos y, sobre todo, de los estudiantes. Por
ejemplo, el artículo 72 del estatuto docente es completamente inefectivo para remover
a los profesores que incumplen su labor profesional. En la misma dirección el orden de
prelación establecido para terminar las relaciones laborales en caso de ajuste de la planta
a la realidad de la matrícula comunal. El acuerdo del año pasado entre las autoridades
educativas y el Colegio de Profesores para permitir que se incorpore a los profesores
en edad de jubilar en el primer lugar de ese orden es un avance importante. Con todo,
ello no debería ser un obstáculo para permitir la remoción de profesores incumplidores
porque su permanencia daña el clima en los establecimientos, la motivación de los
buenos profesores y la gestión pedagógica, entre otros aspectos.
El estatuto, además, es “ciego” a las particularidades de cada realidad educativa
con las consiguientes dificultades para la gestión. Así, por ejemplo, la definición de los
salarios, a través de normas generales y que no pueden ser enmendadas por los equipos
directivos, no permite dar cuenta de las necesidades de los distintos planteles y la escasez
relativa de profesionales de la educación en distintos lugares del país o de las alternativas
profesionales que tienen algunas especialidades pedagógicas. La estructura salarial que
se observa en el cuerpo docente no parece guardar mucha relación con la que se observa
en otras actividades profesionales. Se van, entonces, elevado las dificultades de gestionar
las escuelas, que se hacen aún más relevantes si se considera la poca injerencia que
tiene el equipo directivo del establecimiento en la evaluación docente. Estos esquemas
labores rígidos al crear trabajadores “protegidos” incentivan mecanismos alternativos
de contratación. Es lo que sucede, por ejemplo, con los profesores a contrata que no
sólo carecen de las mismas condiciones laborales de los profesores que están regidos
por el estatuto, sino que su situación tiende a ser más precaria que los trabajadores que
se rigen por la legislación laboral común.
Por supuesto, una gran mayoría de países tienen estatutos especiales para sus pro-
fesores que tienen que ver con su gran capacidad de organización y movilización, pero
afectan en mayor proporción los salarios de los docentes y aunque hay restricciones
importantes para el despido esta posibilidad no se suprime del todo. Es particularmente
difícil en los países que consideran al profesor como un servidor público de carrera,
pero son pocos los países donde ésta es la naturaleza contractual: Alemania, Austria,
25
Basta revisar el capítulo sobre docentes contenido en el informe final del Consejo Asesor Presidencial
para la Calidad de la Educación.
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Una educación de más calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
España, Francia, Grecia, Polonia y Portugal se acercarían a esta categoría, pero en los
demás países desarrollados hay esquemas más flexibles. Incluso en Austria, Francia
y Polonia, a pesar del estatus especial, habría posibilidades de terminar contratos si
hay demostración de incompetencia o incumplimiento. En Alemania y España estas
posibilidades no son evidentes y generan mucho debate
26
.
En Chile el financiamiento por estudiante hace que las normas del estatuto tengan
una rigidez adicional. En el caso europeo la planilla salarial es típicamente financiada
directamente por el gobierno central o federal y, por tanto, las finanzas de los sostenedores
locales no son afectadas cuando se producen negociaciones centralizadas. En nuestro
caso se producen crecientes divorcios entre las demandas financieras del estatuto y el
financiamiento efectivo que el Estado otorga a los establecimientos municipales, sobre
todo porque las características del profesorado en cada uno de los municipios pueden
diferir marcadamente. La estructura salarial en el sector municipal se ha vuelto extraor-
dinariamente compleja, producto de las diversas asignaciones que se han ido creando e
incorporando, las que, en muchos casos, no tienen mayor justificación, recompensándose
desempeños o perfeccionamientos que no tienen un impacto cierto sobre la calidad
de la educación ofrecida y que significan costos adicionales para los municipios que
no necesariamente tienen una contrapartida en el monto de la subvención que intenta,
apenas aproximadamente, dar cuenta de una realidad “promedio”.
Parece necesario, entonces, introducir cambios al régimen laboral de los docentes,
asegurando algún grado mayor de libertad para los sostenedores públicos de educación.
Dos requisitos parecen esenciales. En primer lugar, que puedan “protegerse” de nego-
ciaciones centralizadas. Para ello es indispensable que éstas no consuman todos los
recursos de la subvención y contemplen aspectos muy generales y básicos. Por cierto,
como no se pueden cambiar las condiciones ya pactadas, criterios de estas características
deben definirse para aumentos salariales futuros. En un esquema de estas características
las negociaciones salariales con los profesores se realizan en el nivel local y, eventual-
mente, en el establecimiento en cuestión. Un temor característico de un ambiente más
desregulado es que ello distraiga los recursos hacia otras áreas más “vistosas” de la
educación y ponga en riesgo los salarios de los profesores, decisiones que afectarían
el crecimiento de los salarios y la capacidad, entonces, para atraer y retener profesores
efectivos. Se argumenta, además, que basta con que algunos pocos establecimientos
o municipios sigan este camino para producir una externalidad que afectaría a todo el
sistema educativo.
En un sistema educativo en el que se monitorea el cumplimiento de una educación
de calidad, a través de instituciones especialmente preocupadas de este objetivo, es
26
Sobre estos aspectos véase Eurydice (2003), Volumen 3.
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 205-242
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Una educación de más calidad: algunas reflexiones
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difícil pensar que se creen incentivos para descuidar la situación de los docentes. Pero
esos temores se pueden alivianar si, además, los aumentos en recursos públicos van
acompañados de cláusulas que exigen destinar una proporción definida de esos nuevos
recursos a aumentar remuneraciones. Por cierto, para no limitar la gestión pedagógica
las disposiciones señaladas no deberían definir la distribución de esos recursos entre
los profesores.
Parece razonable, además, que la evaluación de los profesores ocurra descentraliza-
damente y, en especial, que el artículo 72 del actual estatuto docente se pueda expandir
para cesar a los profesores incumplidores cada vez que sea necesario. Por cierto, pueden
tomarse resguardos frente a los temores de discriminación o despido arbitrario que ex-
presan los profesores en estas circunstancias. La necesidad de pagar indemnizaciones
desalienta los comportamientos arbitrarios, especialmente si los establecimientos están
sometidos a un régimen de aseguramiento de la calidad. Pero, además, no hay razones
para que no se puedan diseñar sistemas transparentes de evaluación docente en el nivel
local como de hecho ocurre en varios países, entre otros, Australia, Bélgica o algunos
estados alemanes
27
. Estos sistemas locales podrían ser validados por el sistema de
aseguramiento de la calidad. Además, se puede limitar la proporción de docentes que
se puede despedir cada año. La necesidad de permitir mayores grados de libertad en
la terminación de los contratos obedece a que una buena gestión, una elevada moral
de los establecimientos y una internalización de las responsabilidades educativas son
imposibles si los sostenedores no pueden sancionar profesionales incumplidores como
ocurre en todas las actividades humanas.
Estas transformaciones se pueden hacer gradualmente. Es muy probable, sin embargo,
que políticamente no sea posible un reemplazo completo. Es muy probable que el marco
que regula las condiciones laborales de los profesores evolucione hacia el concepto de
carrera docente. El riesgo de “gatopardismo” estará ciertamente presente. Un esquema
desregulado, en cambio, tiene enormes virtudes. Desde luego, es fácil de compatibilizar
con un sistema de financiamiento por estudiante como el que está presente en Chile y
que tiene importantes virtudes. Además, en un contexto donde hay aseguramiento de la
calidad y obligación de rendir cuentas sobre los desempeños educativos existe la posi-
bilidad real de que se alcancen de una forma más descentralizada los mismos objetivos
a los que aspira una carrera docente bien diseñada. Esto es independiente de intereses
particulares como los de los gremios de profesores. Por supuesto, en ausencia de esas
dimensiones un sistema descentralizado de remuneraciones puede distorsionarse. Por
eso que tener las instituciones mencionadas en funcionamiento es indispensable para
avanzar hacia ese sistema descentralizado de remuneraciones.
27
Véase, por ejemplo, OCDE (2005), Tabla 6.5.
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Harald Beyer
Para generar más consensos quizás es imprescindible acompañar ese sistema más
descentralizado de remuneraciones con algunos ingredientes de una carrera docente.
Desde luego, un compromiso de largo plazo para asegurar a los profesores salarios que
atraigan a las generaciones más jóvenes a la profesión docente, que en proporciones
demasiado significativas, privilegian otras disciplinas e inviten a los buenos docentes ac-
tuales a mantenerse en la profesión. Las definiciones salariales deben reconocer la escasez
relativa en algunas disciplinas de la enseñanza por sobre otras y deben ir acompañadas
de un reconocimiento de que es necesaria una mayor dispersión en los salarios entre
profesores para asegurar la retención de profesores efectivos. En el mismo sentido, los
umbrales salariales máximos deben subir, respecto de la situación actual, para aumentar
los incentivos a permanecer en la carrera docente. No es adecuado que esos umbrales
se alcancen solo con el paso del tiempo, sino que deben ser fruto de las capacidades
pedagógicas o directivas demostradas en el ejercicio de la profesión. Esto significa que
los salarios tienen que estar más vinculados al desempeño que a la antigüedad.
Por supuesto, avanzar en esta dirección sólo tiene sentido si los sostenedores y los
equipos directivos responsables de cada establecimiento público tienen mayor injerencia
en la evaluación de los docentes y, por lo tanto, en la determinación de sus salarios. Sin
embargo, esta evaluación debe ser transparente y sus procedimientos aprobados, como
señalábamos anteriormente, por la agencia encargada del régimen de aseguramiento de
la calidad. Las evaluaciones deben dar origen, en la mayoría de los casos, a un proceso
formativo y sólo en contadas excepciones generar la terminación de los contratos.
La posibilidad de formación continua debe estar siempre presente, pero ella
permitirá mayores remuneraciones siempre que signifiquen un impacto positivo sobre
competencias pedagógicas. La carrera docente podrá privilegiar el desempeño en esta-
blecimientos cuyos niños se encuentren entre los más desaventajados del país. En caso
de que se trate de un profesor claramente efectivo el premio por desempeñarse en esos
establecimientos podría ser aún más elevado.
Los profesores que, de manera reiterada, no tengan los méritos para ascender en la
carrera docente deberán abandonar definitivamente esta profesión. En el mismo sentido,
las personas que ingresen a esta carrera podrán tener un período de prueba. Sólo una
vez que lo superen podrán ser considerados titulares. Esta iniciativa puede y, quizás,
debería ser acompañada con exámenes de habilitación para la profesión docente. Estos
tienen la virtud de enviar una señal clara a las universidades de cómo están egresando
sus estudiantes de pedagogía y qué es lo que se espera de ellas. Se logra así que las
universidades, algo que hasta ahora han hecho muy parcialmente, sean más sensibles
a las demandas educacionales actuales
28
. Estos sistemas de certificación docente
28
El informe de Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación contiene una propuesta
al respecto cuya aplicación es interesante de evaluar y debatir.
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Una educación de más calidad: algunas reflexiones
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deberían estar radicados en la agencia aseguradora de la calidad o en un institución
como el CPEIP, convenientemente reestructurado para estos propósitos. Una eventual
titularidad otorgaría un aumento de remuneraciones, pero no garantiza la permanencia
en la carrera docente. Ello requiere mantener los estándares de enseñanza que dieron
origen a la titularidad. Los profesores que cumplan la edad de retiro tendrán prioridad
de salida cada vez que se requiera ajustar la planta docente o bien si muestran incum-
plimientos en su labor. En estos casos no habrá derecho a un proceso formativo. Los
profesores de excelencia también podrán ascender en esta carrera si se dedican a ser
mentores de otros docentes o monitorearlos durante el período de prueba.
Una carrera docente, en particular los aumentos de remuneraciones, debe compa-
tibilizarse adecuadamente con el sistema de financiamiento escolar. Hay que recordar
que este es por estudiante. En algunos casos, para no distorsionar el financiamiento
por estudiante, algunos aspectos de la remuneración se podrían financiar con un fondo
de compensación especialmente creado para estos propósitos, por ejemplo en el caso
del premio por educar en sectores de mayor pobreza. Es algo que, en todo caso, debe
analizarse cuidadosamente para no introducir distorsiones o incentivos incorrectos. Los
déficits de remuneraciones de los profesores nacionales también hay que calificarlos.
Por ejemplo, una reciente publicación de la OECD (2006), Education at Glance 2006,
indica que después de 15 años de servicio los profesores nacionales de primaria obtienen
un salario que es 1,11 vez el producto per cápita. Esta proporción llega a 1,32 vez en
el caso de los países de la OCDE aunque con diferencias muy marcadas que van desde
0,87 vez para Noruega a 2,36 veces para Corea del Sur
29
. En el caso de la educación
secundaria los guarismos son 1,16 y 1,42 para Chile y la OCDE, respectivamente.
Claro que estos indicadores son algo inestables en el tiempo. Dos años antes, el mismo
informe había establecido que en Chile, en la educación básica, el salario era 1,37 vez
el ingreso per cápita y de 1,31 vez para el promedio de los países de la OCDE
30
. En la
educación media llegaba a 1,43 vez el ingreso per cápita, igualando el promedio de la
OCDE
31
. Por supuesto, esta variación está muy influida por el cambio en la tendencia
reciente que ha reducido la tasa de aumento promedio de las remuneraciones que a su
vez está influida por la leve pérdida de importancia relativa del sector educación en el
presupuesto público en los últimos años. En este sentido la comparación internacional
requiere de plazos más largos. Esa mirada sugiere que Chile está en el promedio del
concierto internacional.
Con todo, la elevada desigualdad de ingreso que exhibe nuestro país no hace
que los docentes se sientan satisfechos con estas comparaciones. En parte, porque esa
29
Los datos corresponden a 2004.
30
Entre estos países la razón más alta se da en Corea del Sur con 2,69 veces.
31
También es Corea con 2,69 el que presenta el salario relativo más alto.
hARALD BEyER
230
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Una educación de más calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
desigualdad se explica por los elevados premios a la educación que se observan en
nuestro país. Típicamente un graduado universitario tiene en nuestro país un salario que,
en promedio, es cuatro veces superior al de un graduado de la educación secundaria.
En los países desarrollados esta razón rara vez supera las dos veces. La creciente “pro-
fesionalización” de la pedagogía, que seguramente se consolidará con la acreditación
obligatoria de esta disciplina, lleva a una comparación de los salarios de los docentes
con aquellos de otras profesiones. En ese sentido conviene recordar que los profesores
reciben un retorno promedio por año de educación y por poseer título profesional menor
al resto de los trabajadores. Sin embargo, parten de un salario más alto que aquellos
que no son profesores (Mizala y Romaguera, 2005). El mismo artículo sugiere que el
salario de profesores como ocurre en otras profesiones no es dependiente del género.
En este sentido, en general, las profesoras obtienen en la mayoría de los casos salarios
iguales o mayores a las mujeres que no son profesoras. No es el caso de los hombres
profesores que, en general, obtienen menores salarios que otros hombres que no son
profesores.
El análisis de los profesores debe incluir, además, una reflexión más amplia sobre
las condiciones de trabajo de los profesores. Enfrentan, en general, cursos grandes y,
además, tienen, en términos comparativos, una proporción baja de horas fuera de aula.
En OECD (2006) se reporta que los profesores chilenos tienen que hacer 873 horas
de clases en el aula durante un año. En cambio, los países de la OCDE, en promedio,
realizan en el mismo período sólo 805 horas de clases. En el caso de la educación secun-
daria el número de horas que están expuestos al aula alcanza a 704 (lower secondary)
y 663 (upper secondary). La evidencia no sugiere que reducir el tamaño de las salas
de clases ayude al logro de una mejor educación. Respecto de la segunda dimensión
es contradictoria. Aunque una buena planificación de las clases y la retroalimentación
continua a los estudiantes –que un menor número de horas frente al aula permitirían–
son considerados factores que apoyan una educación de calidad.
3.4 La estructura educativa
Si se miran los resultados del SIMCE se produce un deterioro relativo de la educación
financiada con recursos del Estado, respecto del sector particular pagado, al pasar de
cuarto básico a segundo medio. Se nota en las diferencias estandarizadas en los pun-
tajes entre establecimientos particulares pagados y municipales que en segundo medio
son superiores a cuarto básico, pero sobre todo en la distribución de los puntajes. Así,
por ejemplo, en el 10 por ciento de rendimientos superiores en la prueba SIMCE la
proporción que proviene de colegios pagados crece en un 63 por ciento. Aunque no
hay un único factor detrás de este mayor rezago relativo respecto del sector privado es
altamente probable que en ello influya una incapacidad de los profesores de enseñarle
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 205-242
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Una educación de más calidad: algunas reflexiones
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en los niveles intermedios adecuadamente los contenidos a alumnos y alumnas. La
evidencia de que ello está sucediendo se desprende de pruebas como el TIMSS. En
ésta, por ejemplo, los profesores que enseñan a un 72 por ciento de los estudiantes de
octavo básico confiesan que en las clases de matemáticas se enfatizan principalmente
los números. El promedio internacional es de 14 por ciento. Un promedio internacional
del 74 por ciento confiesa que en las clases de matemáticas los estudiantes de este nivel
educativo concentran sus esfuerzos en la enseñanza combinada del álgebra, la geometría
y los números. En Chile esa proporción llega tan solo a 19 por ciento. Complementando
esta información cabe recordar que sólo un 24 por ciento de los estudiantes de octavo
básico asisten a clases con profesores que tienen una alta confianza en su preparación
para enseñar esta disciplina. El promedio para los países que participaron en esta prueba
llega a un 60 por ciento.
Esto responde a una realidad innegable. Desde que se extendiera en la segunda
mitad de los 60 la educación primaria de seis a ocho años nuestro sistema de formación
de docentes no se ha puesto al día. No es fácil tampoco hacerlo. Aspirar a entregar a los
profesores las suficientes competencias, habilidades y destrezas para abordar con eficacia
los primeros cuatro años de la enseñanza básica y los segundos cuatro de esta modalidad
es francamente ilusorio. Por eso es que no es una estructura habitual en los sistemas
educativos comparados. Parece razonable avanzar a una modalidad de 6, 4 y 2 o 5, 5 y 2
para asegurar profesores suficientemente especializados y dotados de las competencias
y conocimientos necesarios para llevar adelante correctamente la tarea formativa de los
estudiantes de cada uno de estos niveles
32
. Los dos últimos años deberían permitir una
elección de modalidad, tal como ocurre actualmente, pero también una formación más
especializada donde el estudiante profundice sus intereses más precisos.
3.5 El ministerio de Educación
Por cierto, toda reforma institucional supone modificar la estructura del Ministerio de
Educación. Desde luego, crear un sistema de aseguramiento de la calidad, que esti-
mamos debería tener un carácter muy independiente, supone una transformación muy
significativa. Tomaría tiempo entrar en detalles demasiado específicos, pero hay tres
áreas que parece significativo enfatizar y que actualmente no están representadas o si lo
están su presencia es muy débil. Por supuesto, partiendo de la base de que el Ministerio
es el encargado de las normas que regulan al sector y de diseñar y llevar adelante las
políticas educativas. El principal gasto del Ministerio es la subvención escolar. Es, por
tanto, el primer instrumento con el que cuenta la autoridad para moldear el proceso
educativo. Sin embargo, nada se hace en el Ministerio para investigar su diseño óptimo
32
Un buen punto de partida para iniciar esta discusión se puede encontrar en Cox (2007).
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Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 205-242
Una educación de más calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
y la manera más adecuada de canalizarla a los establecimientos. Dada la importancia
de la misma parece razonable tener una dirección de subvenciones que cumpla con tres
roles fundamentales: definir los canales más apropiados para pagarla, asegurar el buen
uso de los recursos y revisar y proponer el diseño de la subvención. La segunda de estas
tareas se pretende abordar, estimamos que de manera totalmente sobredimensionada,
a través de la Superintendencia de Educación, pero una institución como la que aquí
proponemos parece mucho más razonable. Hay economías de ámbito en el pago y con-
trol de los recursos y a partir de la experiencia acumulada se pueden diseñar buenos y
simples sistemas de control de los recursos. La tercera de estas tareas es indispensable
si se quiere avanzar en equidad y calidad. Por ejemplo, ¿son adecuados los montos
definidos en el proyecto de subvención preferencial para corregir el hecho de que es
más caro educar a los niños y jóvenes de menor capital cultural? ¿qué estudio respalda
estos montos? Estas preguntas se pueden extender a la subvención rural. Se requiere
una discusión más transparente y técnica en este ámbito. Parece razonable que ello esté
guiado por la oficina encargada de cancelar y controlar la subvención.
La Unidad de Currículo y Evaluación debe fortalecerse. Su presencia es necesaria,
pero actualmente está insuficientemente institucionalizada. Es probable que la instalación
de un sistema de aseguramiento de la calidad deje fuera del ámbito de esta unidad la
evaluación
33
. Por supuesto, estamos sugiriendo que la administración del sistema esté
en esta nueva institución, pero su ejecución debería subcontratarse en instituciones es-
pecializadas como ocurre en la actualidad. Pero una mayor preocupación por la calidad
exige la elaboración de estándares referenciales para guiar los procesos de aseguramiento
de la misma. Parece razonable situar en esta organización la elaboración y revisión de
esos estándares, por supuesto previa aprobación del Consejo Superior de Educación o
su reemplazante
34
. Por cierto, es indispensable que los estándares de calidad definidos
por esta institución estén en línea con los recursos existentes. Se requiere, entonces, un
trabajo coordinado con la “nueva” dirección de subvenciones. Parece conveniente res-
ponsabilizar también a la Unidad de Currículo y Estándares de los materiales educativos
como textos escolares y de asegurar la disponibilidad de buenos planes y programas
para los diversos establecimientos subvencionados. Al respecto, proponemos que ase-
gure la existencia de un banco de proyectos educativos integrales, compatibles con el
currículum nacional, pero adquiridos entre establecimientos “exitosos”. Eso permitiría
una mayor diversidad. Hay que recordar que aproximadamente el 86 por ciento de los
establecimientos del país utilizan los planes y programas oficiales.
33
De hecho, en el proyecto que crea la superintendencia la evaluación del SIMCE se aloja en esta
nueva institución.
34
El proyecto de Ley General de Educación lo reemplaza por el Consejo Nacional de Educación.
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233
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Una educación de más calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
Una tercera unidad que es indispensable, sobre todo en presencia de una agencia
aseguradora de la calidad, es una de apoyo a los establecimientos para que puedan abor-
dar las recomendaciones de dicha agencia. Estas pueden involucrar apoyos transitorios
de recursos para contratar, por ejemplo, asesores pedagógicos o terminar el contrato de
profesores incumplidores que signifiquen desembolsos de recursos. La asignación de
dineros para estos propósitos a través de fondos concursables debería ser administrada
por una institución de esta naturaleza. También debería responsabilizarse de gestionar
y apoyar la reubicación de estudiantes cuando las autoridades políticas, siguiendo el
consejo de la instancia aseguradora de la calidad, cierren establecimientos educativos
o revoquen su reconocimiento.
Hay dos oficinas adicionales que el Ministerio de Educación debería considerar con
detención para definir de la mejor forma posible políticas y responsabilidades. Por una
parte, está la educación rural. Por otra, la educación de adultos que en el mediano y largo
plazo debería ir evolucionando hacia programas de educación continua. Ambas tareas
están radicadas en el Ministerio, pero están lejos de comprender una institucionalidad
adecuada. La educación rural ha ido perdiendo peso como resultado de la migración
campo-ciudad, pero aún nos acompañará por un buen tiempo. En muchas ocasiones la
institucionalidad diseñada y las políticas aplicadas no se adaptan suficientemente bien
a la realidad rural. Esta tarea tiene que estar en manos de una oficina especializada. En
materia de educación continua debe diseñarse una estrategia que aborde los desafíos
que impone la rápida depreciación que sufren los conocimientos y las destrezas que
entrega la educación escolar. Esto supone una mejor coordinación con los programas
de capacitación e iniciativas como Chile Califica.
4. Financiamiento: recursos y diseño
La discusión respecto de cuánto gastar en educación siempre es difícil de dilucidar. La
evidencia empírica no indica que, por sobre lo que es un nivel mínimo que hace operativo
al sistema educativo, los fondos adicionales se traduzcan en mejores desempeños. Sin
embargo, no puede olvidarse que nuestro país gasta relativamente poco en educación.
Actualmente el gasto público en educación equivale a un 3,8 por ciento del PIB, una
proporción que está por debajo del 5,5 por ciento promedio que gastan los países in-
dustrializados. Claro que ellos gastan en educación superior en torno al 1,1 por ciento
del PIB en educación superior, mientras que nosotros sólo gastamos un 0,5 por ciento.
Para la educación escolar, entonces, se acercan los resultados, pero aún permanecemos
bajo los niveles de los países industrializados. Además, como la inversión socialmente
más rentable es la que ocurre en los niveles preescolares, nuestros escasos recursos
deberían gastarse con mayor prioridad en ese nivel. En nuestro país este sano principio
no se satisface del todo. La sensación, entonces, es que debemos reacomodar el gasto
hARALD BEyER
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Una educación de más calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
y no sólo gastar más. Respecto de esto último, sin embargo, no debemos olvidar el
gráfico siguiente como referencia de un insuficiente gasto.
Ahora esto también sugiere que la insuficiencia de gasto es acotada: los países
promedios de la OECD gastan en promedio un 37 por ciento más, respecto de su ingreso
per cápita, que nuestro país. El reajuste de 15 por ciento para la subvención anuncia-
do el pasado 21 de mayo ayuda a reducir la brecha, pero aún falta para repararla. Por
supuesto, el gasto por estudiante depende también de la realidad socioeconómica del
país. La fuerte desigualdad del país hace pensar que alcanzar un gasto por estudiante
equivalente al 26 por ciento de nuestro ingreso per cápita puede ser sólo un piso mínimo.
Es una materia que requiere mayor análisis, pero no se puede olvidar que la evidencia
disponible sugiere que los resultados educativos dependen del capital cultural y social
de los estudiantes. Por ello, el logro de una calidad educativa mínima para todos exige
un esfuerzo económico desigual. Mientras menor el capital cultural y social del estu-
diante mayor es el gasto requerido. Como en nuestro país dicho capital, al igual que
los ingresos, está muy desigualmente distribuido, es razonable pensar que la inversión
requerida debe ser mayor que los países desarrollados que han sido históricamente
menos desiguales que Chile.
Gráfico 8
GASTO POR ESTUDIANTE EN EDUCACIÓN SECUNDARIA
COMO PROPORCIÓN DEL PIB PER CáPITA
(Alrededor de 2004)
35 30 25 20 15 10 5 0
Brasil
Chile
Irlanda
México
Reino Unido
OECD
Estados Unidos
Suecia
España
Dinamarca
Francia
Fuente: OECD (2006).
En nuestro país se permite, además, que los padres contribuyan con sus propios
recursos a los establecimientos particulares subvencionados. Se prohíbe que lo puedan
hacer en establecimientos municipales. Esto introduce una discriminación entre esta-
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Harald Beyer
blecimientos, pero principalmente entre familias, al obligar a las que quieren contribuir
al establecimiento de sus hijos a optar por uno particular subvencionado antes que uno
municipal. Pero, además, produce inequidad en el gasto por estudiante, algo que debe
corregirse
35
. Por supuesto, ambas afirmaciones deben, en el margen, calificarse porque
los establecimientos municipales reciben a través del presupuesto nacional y de los
presupuestos municipales recursos adicionales a la subvención. Claro que los segundos
tampoco se distribuyen de manera especialmente equitativa. En cualquier caso el área
de los recursos debe ser objeto de una revisión mayor. Sobre todo, porque el financia-
miento compartido está, en general, correlacionado con la situación de ingresos de la
familia y, en particular, con su capital cultural. Se genera, entonces, un esquema en
el que, por diseño, el financiamiento por estudiante está inversamente correlacionado
con su capital cultural. Por cierto, son muchos los países en los que esta realidad está
presente, pero cabe preguntarse si no es posible diseñar un sistema alternativo que por
lo menos amortigüe esa correlación inversa.
La necesidad de un gasto por estudiante desigual sólo se ha internalizado en los
últimos años. Así, sólo desde el segundo semestre de 2005 se discute en el Congreso
un proyecto de ley para modificar esta situación. El proyecto contempla una subven-
ción preferencial adicional si se es vulnerable y, en un último anuncio del 21 de mayo
pasado, recursos adicionales para el establecimiento si este supera distintos umbrales
de vulnerabilidad. Estos umbrales se aplican a establecimientos con 15, 30, 45 y 60 por
ciento de alumnos vulnerables. Se presentan, entonces, varios casos. Si un estudiante
es vulnerable recibe la subvención preferencial y el establecimiento en el está matricu-
lado una subvención adicional, sólo si los acompaña un número suficiente de alumnos
vulnerables. Si no es vulnerable, aunque supere esta condición apenas en el margen,
recibe sólo la subvención básica y si está en un establecimiento con suficientes alumnos
vulnerables se puede beneficiar indirectamente a través de los recursos adicionales que
recibe el establecimiento. En caso contrario se queda sólo con la subvención regular. De
acuerdo a los valores que se discuten en el proyecto de subvención preferencial y los
que han trascendido en la prensa corresponderían al nuevo aporte por vulnerabilidad el
nuevo diseño se describe aproximadamente como el que se presenta en el Gráfico 9.
35
Cabe hacer notar que habitualmente se pone más peso en la segregación que produciría esta medida.
Sin embargo, ella no es evidente porque la decisión de cobrar financiamiento compartido y el monto
de cobro no es aleatoria, sino que depende del lugar en el que está ubicado el establecimiento. De
hecho, no hay evidencia de que la introducción del financiamiento compartido desde 1994 haya
producido mayor segregación que la que ya existía en ese entonces.
hARALD BEyER
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Una educación de más calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
Gráfico 9
DISEñO DE LA SUBVENCIÓN DE APROBARSE PROYECTOS
EN SU ESTADO ACTUAL
(Establecimientos urbanos)
NSE
Gasto por alumno
59.550
56.767
54.887
36.887
0,93
78.730
En el gráfico el eje horizontal considera el nivel socioeconómico de los niños y
jóvenes que asisten a establecimientos subvencionados (o si quiere su nivel de vulne-
rabilidad). Se presenta estandarizado de 0 a 1, pero termina en 0,93 que corresponde a
la proporción de estudiantes chilenos que asisten a establecimientos subvencionados.
Un siete por ciento, cabe recordarlo, asiste a colegios particulares pagados. Como están
ordenados de menor a mayor nivel socioeconómico asumimos, sin perder generalidad,
que los de “mayores recursos” (que están en torno a 0,93) pagan el máximo de finan-
ciamiento compartido y bajo las reglas actuales podrían contar con un gasto mensual
por estudiante máximo de casi 79 mil pesos
36
. Por otra parte, si se es vulnerable y se
está en un establecimiento donde más del 60 por ciento de los alumnos es vulnerable
se recibe una subvención de casi 60 mil pesos. Nótese que en la actualidad la diferencia
de gasto entre ambos tipos de estudiante podría ser de 130 por ciento
37
. Se acotan, en-
tonces, significativamente las diferencias entre ambos tipos de estudiantes. El problema
que se genera, como se ve en el gráfico, es con los estudiantes que no son vulnerables,
pero cuyas familias siguen teniendo ingresos insuficientes para pagar el financiamiento
compartido o en caso de poder contribuir lo hacen por magnitudes pequeñas. Este grupo
forma un “valle” de 37 mil pesos (el nuevo valor de la subvención a partir de 2008) o
pocos más si aportan con algo de financiamiento compartido, que queda situado a gran
distancia de ambas “cordilleras”. Como más del 50 por ciento de los establecimientos
urbanos tienen menos de 15 por ciento de alumnos vulnerables
38
, estos tampoco reciben
recursos por concentración de este tipo de alumnos, aunque quizás algunos recursos
36
En estricto rigor, es menor porque el financiamiento compartido se paga en solo 10 cuotas y no
12 como la subvención.
37
Sobre esto véase Beyer (2007).
38
Sobre esto y, en general, la distribución de alumnos vulnerables por establecimientos y dependencia
véase Le Foulon (2003).
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Harald Beyer
extras por aquellos con subvención preferencial. Muchos de estos son establecimientos
municipales con estudiantes de familias que sin ser vulnerables son de ingresos bajos
o medios bajos.
Este problema ocurre porque el retiro de la subvención preferencial es total apenas
se supera el umbral de vulnerabilidad. El rediseño del sistema de subvenciones tiene que
ser más preciso integrando mejor el financiamiento público y privado. Por ejemplo, el
Gráfico 10 logra ese objetivo de mejor forma que el modelo que se está creando a partir
del proyecto de ley de subvención preferencial y los nuevos anuncios de recursos.
Gráfico 10
UN DISEñO DE LA SUBVENCIÓN POR ESTUDIANTE ALTERNATIVO
0
10000
20000
30000
40000
50000
60000
70000
80000
90000
100000
1
5
0
0
0 3
0
0
0
4
5
0
0
6
0
0
0
7
5
0
0
9
0
0
0
1
0
5
0
0
1
2
0
0
0
1
3
5
0
0
1
5
0
0
0
1
6
5
0
0
1
8
0
0
0
1
9
5
0
0
2
1
0
0
0
2
2
5
0
0
2
4
0
0
0
2
5
5
0
0
2
7
0
0
0
2
8
5
0
0
3
0
0
0
0
3
1
5
0
0
3
3
0
0
0
3
4
5
0
0
3
6
0
0
0
3
7
5
0
0
3
9
0
0
0
4
0
5
0
0
4
2
0
0
0
4
3
5
0
0
4
5
0
0
0
4
6
5
0
0
4
8
0
0
0
4
9
5
0
0
5
1
0
0
0
5
2
5
0
0
5
4
0
0
0
Financiamiento compartido
S
u
b
v
e
n
c
i
ó
n

e
f
e
c
t
i
v
a
Subvención actual
Nueva subvención
Gasto por alumno
En este esquema se define una subvención para alumnos más pobres de poco más
de 60 mil pesos
39
y ella se comienza a retirar gradualmente a medida que aumenta el
nivel socioeconómico de la familia (o su financiamiento compartido potencial). La idea
del retiro gradual corrige la actual. En algunos casos el aporte de las familias es deter-
minado automáticamente por autoclasificación de las familias en un establecimiento,
pero en muchos casos es una asignación que deberá estar sujeta a comprobación de la
situación económica de las familias. Si ello no se hace existe el riesgo de que muchas
familias se autocalifiquen como vulnerables para obtener el subsidio mayor. que los
39
Este es un valor equivalente al doble de la subvención actual. Su valor no es arbitrario, sino que
proviene de una estimación aproximada realizada en Beyer (2007).
hARALD BEyER
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Harald Beyer
subsidios estén sujetos a verificación de la realidad socioeconómica de la familia es
una práctica habitual en otros ámbitos de la política social. Puede extenderse perfec-
tamente a educación y asegurar así mayor complementación entre aportes públicos y
privados, garantizando mayor equidad y más recursos para educación. Un esquema de
este tipo puede generar también mayor integración social. Algunos establecimientos
tendrán matriculados estudiantes que “financian” su escolaridad sólo con la subvención
aportada por el Estado, otros la financiarán con una combinación de fondos privados
y públicos, pero ambos estudiantes de capacidades de pago distintas podrán asistir al
mismo establecimiento. Un esquema de financiamiento así diseñado hace innecesario
excluir a los establecimientos municipales del financiamiento compartido. El costo
financiero de esta propuesta supone allegar recursos adicionales a educación, pero en
montos acotados que se pueden abordar en plazos prudentes
40
.
5. Conclusiones
Se ha hecho en este artículo una rápida revisión a temas que son centrales en el debate
sobre educación, sobre todo teniendo en cuenta los desafíos de calidad que se le presen-
tan a nuestro sistema educacional. Se ha argumentado que éste carece de una suficiente
densidad institucional. Así, por ejemplo, no hay retroalimentación a las universidades
sobre su desempeño en la formación inicial de docentes. Tampoco hay un sistema de
aseguramiento de la calidad que apoye a los establecimientos educativos del país en
el logro de una educación de calidad y exija desempeños razonables. Las iniciativas
legislativas recientes sobre esta materia son inadecuadas y dirigen su foco hacia otros
aspectos que poco tienen que ver con calidad de la educación. Hay, por otra parte,
insuficiente análisis respecto del diseño del sistema de financiamiento, habida cuenta
de la abrumadora evidencia que señala que el desempeño educativo de los estudiantes
está positivamente correlacionado con su capital cultural. Esto sucede, en gran medida,
porque no hay instituciones ministeriales responsables de llevar adelante este análisis.
Se hacen ver las dificultades del sistema de financiamiento por estudiante que se está
diseñando con el proyecto de ley de subvención preferencial y los anuncios del pasado
21 de mayo. Se propone un diseño alternativo. Se argumenta también respecto del in-
suficiente financiamiento que afectaría a la educación chilena, aunque se sugiere que
se podrían tener mejores desempeños aun con las finanzas actuales.
Se enfatiza, entonces, la importancia de desarrollar nuevas instituciones y refor-
mular algunas de las existentes. Estas instituciones deberían tener responsabilidades
bien definidas y dar cuenta pública de su labor. La informalidad institucional actual
40
Más detalles pueden encontrarse en Beyer (2007).
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hace que las responsabilidades estén demasiado diluidas y que no existan separaciones
claras entre el diseño de las políticas y la ejecución de las mismas. Ésta tiene que estar
en manos de instituciones, oficinas u organizaciones suficientemente densas y cuyos
directivos son contratados a través del sistema de alta dirección pública de modo de
garantizar la separación entre diseño y ejecución de políticas, además de asegurar un
estado neutral que a través de una actuación transparente e informada permite una de-
liberación informada sobre el resultado de las políticas en aplicación y una evaluación
independiente de la gestión en el campo de la educación.
Se resuelve así la tensión a la que ha estado sometido nuestro sistema educativo
que no logra separar adecuadamente diseño de políticas y ejecución de las mismas, por
una parte, y autonomía y control de los establecimientos, por otra. Este es un proceso
que no es fácil de desarrollar, pero que sólo es posible de conseguir si hay instituciones
suficientemente estructuradas con objetivos precisos y son responsabilizadas de sus
actuaciones. En la base, entonces, tenemos establecimientos que deben ser autónomos
en su gestión, pero controlados diligentemente en su desempeño por instituciones es-
tatales altamente profesionalizadas. Por un lado, en el uso de sus recursos a través de
procedimientos simples y que deberían estar en manos de la misma organización que
canaliza los recursos. Por otro lado, en la evaluación de su desempeño, en particular en
su orientación a una educación de calidad. Por supuesto, éstas no son las únicas institu-
ciones estatales que juegan un rol en esta nueva estructura. El diseño del financiamiento
y su relación con los estándares exigidos, los apoyos externos a los establecimientos
educativos, los materiales escolares, el currículum, entre otros muchos factores, deben
ser administrados por instituciones públicas fuertes y altamente profesionalizadas.
hARALD BEyER
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243
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 243-261
La necesidad de reconstruir el sistema nacional de educación público desmantelado por la dictadura y la LOCE
Manuel Riesco
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, Nº 1, 2007. pp. 243-261
* Vicepresidente CENDA (Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo), Coordinador
externo investigación UNRISD, Miembro Consejo Asesor Educacional, Asesor Colegio Profesores,
mriesco@cendachile.cl
LA NECESIDAD DE RECONSTRUIR EL SISTEMA
NACIONAL DE EDUCACIóN PúBLICO DESMANTELADO
POR LA DICTADURA Y LA LOCE
The need to reconstruct the National Public Education
System dismantled by the dictatorship and the LOCE
manuel riesco*
Resumen
Durante tres décadas se ha venido privilegiando la promoción de establecimientos
privados, mientras se desmantelaba sistemáticamente el sistema público. Ello consti-
tuye la causa principal de la crisis del sistema educacional en su conjunto. Superada
esta distorsión, es posible visualizar que el Estado se proponga reconstruir el sistema
público, a partir de todo lo actualmente existente, destinando los recursos humanos y
materiales que permitan garantizar en un plazo breve a toda la ciudadanía una edu-
cación gratuita de alta calidad, y a Chile, disponer de las capacidades profesionales,
científicas y tecnológicas que requiere. Ese parece ser el camino más directo y eficaz
para remontar la situación actual y encaminar el país hacia el desarrollo pleno, como
lo fue en el siglo pasado para superar el subdesarrollo.
Palabras clave: desmantelamiento, privatización, dictadura, LOCE, reconstruc-
ción, sistema, educación pública gratuita
Abstract
For the last thirty years, private schools have been promoted while the public system
was being dismantled� Such is the main cause explaining the educational system
crisis as a whole� Only when this distortion is superseded, will the State be able to
reconstruct the public system� Based upon what is currently available, the State should
allocate both human and material resources to guarantee that every citizen is provided
with a free, high quality education� hence, the required professional, scientific and
technological competencies would also be available for the country� This seems to
be the most direct and effective way to lead Chile towards its full development; just
like last century when underdevelopment was overcome�
Key words: dismantlement, privatization, dictatorship, LOCE, reconstruction,
system, free public education
mANUEL RIESCO
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Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 243-261
La necesidad de reconstruir el sistema nacional de educación público desmantelado por la dictadura y la LOCE
Manuel Riesco
Durante los primeros meses del 2006 Chile fue estremecido por un millón de es-
tudiantes secundarios que salieron a las calles y “tomaron” sus establecimientos, en
la mayor manifestación social desde las protestas antidictatoriales de los años 80. Su
movilización tradicional de principios de cada año por los motivos más diversos esta vez
estalló espontáneamente en forma multitudinaria y en el curso de una semana abarcó el
conjunto del país. De modo asombrosamente general sus demandas se elevaron desde
un pase gratuito de locomoción hasta la derogación de la Ley Orgánica Constitucional
de Educación, LOCE. Dicha ley rige el esquema educacional privatizado, fue promul-
gada por Pinochet en su último día de gobierno y mantenía plena vigencia con algunos
cambios menores.
Los “pingüinos”, como se los apoda cariñosamente, recibieron muestras de
apoyo masivo. Todos los sectores políticos manifestaron su apoyo y el recién asumido
gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet reaccionó, asimismo, de forma positiva.
Significativamente, la Presidenta se apoyó en el movimiento estudiantil para proponer
un amplio plan de reforma del sistema educacional. Éste no había estado presente en su
programa de gobierno que apenas planteaba mejoras en la educación preescolar. Aparte
de recoger las demandas puntuales del movimiento, la Presidenta nominó un Consejo
Asesor para la Calidad de la Educación, al cual encargó la elaboración de alternativas
de reforma del sistema en su conjunto, sin restricciones de ninguna especie. Invitó a
conformar el mismo a 84 personas, representativas de un espectro muy amplio, desde
luego a todos los participantes en el movimiento, pero por primera vez desde inicios
de la transición no se excluyó a los sectores más críticos del modelo neoliberal. Sobre
la base de las sugerencias del informe, el gobierno ha presentado en marzo del 2007
un proyecto de ley en reemplazo de la LOCE. El mensaje presidencial del 21 de mayo
contiene importantes anuncios respecto del aumento de recursos para el sector y se
esperan nuevas propuestas gubernamentales relativas a la forma de financiamiento y
organización de los establecimientos públicos. Ha continuado trabajando asimismo una
comisión amplia que elabora propuestas relativas a la educación superior.
Han quedado de manifiesto una serie de consensos de gran importancia que hu-
biesen sido impensables pocos meses antes. Consignan la crisis del esquema actual y
la necesidad de sustituirlo por otro, también público-privado, pero que involucre más
regulación y mayores recursos del Estado, y que sea capaz de proveer educación de
calidad a toda la población, especialmente a los sectores de menores recursos. Ello
merece ser destacado.
Aunque insuficiente, el proyecto de ley general de educación constituye un paso
adelante, puesto que eleva el compromiso del Estado en cuanto a garantizar a todos
el derecho a una educación de calidad, y mejora en parte su capacidad de regular la
educación privada. Se proponen objetivos loables, principalmente asegurar la calidad
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La necesidad de reconstruir el sistema nacional de educación público desmantelado por la dictadura y la LOCE
Manuel Riesco
y equidad de la misma. Lo que ha sacado más roncha en la derecha es que extiende
a toda ésta, cuando es financiada por el Estado, el razonable requisito que debe ser
impartida por instituciones sin fines de lucro, el mismo que actualmente existe en la
educación superior. El 21 de mayo la Presidenta anunció un importante incremento del
presupuesto educacional de más de 600 millones de dólares para el 2008 –equivalente
a poco menos de 0,5% del PIB.
Sin embargo, las propuestas gubernamentales presentan insuficiencias. La más
significativa es que no explicitan claramente que la reconstrucción y desarrollo del
sistema nacional de educación pública constituye la forma principal en que el Estado
garantiza una educación de calidad en condiciones de equidad y gratuidad. El grueso
del aumento presupuestario está destinado a suplementar la subvención escolar, me-
canismo que aparentemente se pretende mantener como forma principal de entrega de
recursos a los colegios públicos. Sin embargo, aumenta en mayor medida la subvención
a los alumnos más pobres, la mayoría de los cuales están en estos últimos, los que se
benefician adicionalmente con un fondo de 100 millones de dólares para mejorar la
educación municipal.
Era deseable que las propuestas gubernamentales hubiesen ido más allá. Todavía no
aparece con suficiente claridad un diagnóstico y una propuesta alternativa que combine
la radicalidad, profundidad y realismo que se requieren para resolver una crisis de esta
magnitud. Se trata de un conflicto que sigue planteado, y continuará desarrollándose en el
curso de los meses venideros. Aún está por verse lo principal: ¿Se mantiene el sistema de
“vouchers” y la municipalización de las escuelas públicas establecidas en la LOCE? ¿Cómo
se propone abordar la reconstrucción del sistema nacional de educación pública?
Los términos del debate en este momento se pueden describir en pocas líneas. Más
allá de los consensos arriba enumerados están, por una parte, las posiciones de quienes
buscan mantener lo esencial del sistema actual, aunque con correcciones sustantivas.
Para esta posición, la asignación de recursos al sistema educacional debe continuar
entregada, en lo fundamental, al mercado. Para ellos, el grueso de los recursos públi-
cos se debe seguir canalizando como subsidio a la demanda, sin distinción del tipo de
establecimiento que la recibe, sean éstos privados o públicos, y estos últimos deben
permanecer bajo la tuición de los municipios.
Otra visión, en cambio, parte del reconocimiento de la muy diferente naturaleza
de dos grandes subsistemas educacionales con que hoy día cuenta el país: el sistema
de educación pública y el sistema particular subvencionado, ambos financiados por el
Estado en lo fundamental. Para esta posición, el esquema actual de asignación de re-
cursos públicos ha demostrado ser adecuado para desarrollar el segundo sector, donde
se puede mantener y perfeccionar como recomiendan sus partidarios. Sin embargo,
el mismo esquema no ha resultado apropiado para la asignación general de recursos,
mANUEL RIESCO
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La necesidad de reconstruir el sistema nacional de educación público desmantelado por la dictadura y la LOCE
Manuel Riesco
la que ha resultado poco eficiente y discriminatoria, ni tampoco para el desarrollo del
sistema público, el cual, por el contrario, ha resultado severamente desmantelado, lo
que se encuentra en la raíz de la crisis actual.
Esta posición estima necesario restablecer un esquema que asigne incrementa-
dos recursos generales según los objetivos de un plan nacional de educación y no de
acuerdo al mercado y, en lo que respecta al sistema público, opere de forma que resulte
adecuado a su naturaleza de servicio público, y como tal debe ser reestructurado en
todos sus niveles y aspectos.
Mientras ello no se reconozca, no habrá solución efectiva a la crisis educacional.
Por más que se dicten leyes que establezcan todo tipo de derechos, ellos corren el riesgo
de quedar en el papel.
La causa principal de la crisis es el continuado
desmantelamiento del sistema nacional de educación pública
El sistema educacional público fue construido a lo largo de un siglo por gobiernos de
todos los signos, y fue clave en el progreso y transformación social, verdadera base del
Chile moderno. Las matrículas totales se multiplicaron más de cinco veces entre 1925
y 1974, mientras la población se duplicaba, o poco más. El aumento de las matrículas
se acelera hasta alcanzar un promedio anual de 5,4% entre 1960 y 1974. La educación
superior crece a un ritmo de 13% anual durante ese período, el que se acelera más aún
a consecuencia del movimiento de reforma de 1968, luego del cual la matrícula univer-
sitaria se duplica en menos de cinco años (Cuadros 1, 2).
Cuadro 1
CHILE, MATRÍCULAS, 1925-2005
Años
Total Sistema
Educacional
Superior Media Básica
Parvularia,
Especial,
adultos
Población
Total
Matrícula/
Población
(%)
1925 592.953 6.307 48.684 537.962 4.086.000 15%
1950 907.703 10.793 86.680 810.230 6.082.000 15%
1960 1.459.313 26.016 229.347 1.176.309 27.641 7.614.000 19%
1974 3.039.210 143.966 455.517 2.332.659 107.068 10.189.000 30%
1981 2.960.395 118.669 554.749 2.139.319 147.658 11.325.000 26%
1982 2.938.601 119.462 565.745 2.092.597 160.797 11.492.991 26%
1990 3.281.342 245.408 719.819 1.991.178 324.937 13.099.513 25%
2005 4.432.578 653.119 1.029.366 2.227.777 522.316 16.267.278 27%
Fuentes: Mineduc, PUC, INE, CENDA (Riesco 2007).
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La necesidad de reconstruir el sistema nacional de educación público desmantelado por la dictadura y la LOCE
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Cuadro 2
CHILE, CRECIMIENTO MATRÍCULAS, 1925-2005.
Períodos
Total
Sistema
Educacional
Superior Media Básica
Parvularia,
Especial,
adultos
Población
Total
1925-50 1,7% 2,2% 2,3% 1,7% 1,6%
1950-60 4,9% 9,2% 10,2% 3,8% 2,3%
1960-74 5,4% 13,0% 5,0% 5,0% 10,2% 2,1%
1974-82 –0,4% –2,3% 2,7% –1,3% 5,2% 1,5%
1982-90 1,4% 9,4% 3,1% –0,6% 9,2% 1,6%
90-2005 2,0% 6,7% 2,4% 0,8% 3,2% 1,5%
Fuentes: Mineduc, PUC, INE, CENDA (Riesco 2007).
Este esfuerzo se interrumpe y revierte bruscamente tras el golpe militar de 1973.
Durante la dictadura el sistema educacional fue sometido a un severo desmantelamien-
to, que se tradujo en expulsión y persecución de autoridades, profesores y alumnos,
prohibición de asignaturas y autores, cierre de unidades, disección de universidades
nacionales y municipalización de colegios y liceos, mientras el presupuesto se reducía
a la mitad (Cuadros 8-10).
Ello se tradujo en una baja de cien mil alumnos en la matrícula total entre 1974
y 1982. Afectó especialmente a la educación superior, que disminuyó su matrícula
casi en una sexta parte durante esos años (Cuadros 1 y 2, supra). Los establecimientos
públicos de enseñanza básica y media sufrieron una pérdida adicional de medio millón
de alumnos, equivalentes a un quinto de su alumnado, entre 1981 y 1990. Luego de una
leve recuperación entre 1990 y 1982, la deserción continúa en la actualidad a razón de
decenas de miles de alumnos por año (Cuadro 3).
Paralelamente al desmantelamiento de la educación pública, el fuerte estímulo
del Estado fomentó el crecimiento de una importante industria educacional privada
en todos los niveles, que absorbió la pérdida de alumnos de las instituciones públicas
hasta 1990, y a 93 de cada 100 matrículas adicionales desde entonces y hasta ahora, en
básica y media (Cuadro 4), y prácticamente todas las nuevas matrículas en educación
superior (Illanes-Riesco 2007).
mANUEL RIESCO
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La necesidad de reconstruir el sistema nacional de educación público desmantelado por la dictadura y la LOCE
Manuel Riesco
Cuadro 3
CHILE, MATRÍCULA NIñOS Y JÓVENES (NO INCLUYE EDUCACIÓN
TERCIARIA NI ADULTOS) POR DEPENDENCIA, 1981-2005
Años Total % Pública %
Particular
subvencionada
%
1981 2.841.726 100 2.215.973 78,0 430.232 15,1
1990 2.973.752 98 1.717.928 57,8 963.212 32,4
2001 3.559.022 98 1.889.645 53,1 1.302.010 36,6
2005 3.652.227 98 1.766.116 48,4 1.577.452 43,2
Años Particular pagada % Corporaciones %
1981 195.521 6,9 – –
1990 235.342 7,9 57.270 1,9
2001 312.928 8,8 54.439 1,5
2005 251.803 6,9 56.856 1,6
Fuentes: Mineduc, PUC, INE, CENDA (Riesco 2007).
Cuadro 4
DISTRIBUCIÓN POR DEPENDENCIA NUEVAS MATRÍCULAS NIñOS
Y JÓVENES, 1981-2005
Años Total Pública
Particular
subvencionada
Particular
pagada
Corporaciones
1981-90 132.026 –498.045 532.980 39.821 57.270
90-2005 (#) 678.475 48.188 614.240 16.461 –414
90-2005 (%) 100% 7% 91% 2% 0%
Fuentes: Mineduc, PUC, INE, CENDA (Riesco 2007).
El profesorado fue duramente afectado, sufriendo una rebaja de remuneraciones
que alcanzó a tres cuartas partes de las mismas, y un severo trastorno en su condición
de servidores públicos, como resultado de la municipalización, mientras el Instituto
Pedagógico era expulsado de la Universidad de Chile. Dicho daño no fue reparado del
todo por los gobiernos democráticos, a pesar de sus esfuerzos en ese sentido, que se
han traducido en multiplicar las remuneraciones del magisterio en cerca de tres veces,
a partir del muy reducido nivel que presentaban en 1990 (Cuadros 5-6).
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Cuadro 5
REMUNERACIONES REALES (CORREGIDAS POR INFLACIÓN), 1960-2005
Años
índice General de
Sueldos y Salarios
(1971=100)
índice Remuneraciones
Magisterio (1971=100)
Remuneración
Promedio Magisterio (*)
1960 44,6% 42,1% 362.923
1971 100,0% 100,0% 862.520
1972 102,7% 112,9% 973.817
1975 49,9% 28,3% 244.222
1990 74,3% 28,0% 241.516
2000 107,1% 66,6% 574.361
2005 116,2% 73,8% 636.693
Fuentes: Mineduc, PUC, INE, CENDA. (*) Jornada 36.9 hrs., 20 años serv., 65% Ed. Bás-35%
Ed.Media. $ Dic. 2005 (Riesco 2007).
Cuadro 6
VARIACIÓN REMUNERACIONES REALES, 1960-2005
Períodos
índice General de
Sueldos y Salarios
(1971=100)
índice
Remuneraciones
Magisterio (1971=100)
Remuneración
Promedio Magisterio
(*)
1960-71 7,6% 8,2% 8,2%
1971-72 2,7% 12,9% 12,9%
1972-75 (*) –51,4% –74,9% –74,9%
1975-90 2,7% –0,1% –0,1%
90-2000 3,7% 9,0% 9,0%
2000-05 1,6% 2,1% 2,1%
Fuentes: Mineduc, PUC, INE, CENDA. (*) Disminución total 1972-1975. (*) Jornada 36.9 hrs.,
20 años serv., 65% Ed. Bás-35% Ed. Media. $ Dic 2005 (Riesco 2007).
Luego del brutal recorte efectuado por la dictadura, los gobiernos democráticos
hicieron un esfuerzo significativo por recuperar el gasto público en educación, que al
2005 superó los 2,3 billones de pesos, en moneda de ese año, lo cual equivale a cuadru-
plicar el reducido gasto de 1990. Sin embargo, todavía hoy, el gasto público es cerca de
la mitad de aquel que el país lograba hace tres décadas, expresado como proporción del
Producto Interno Bruto (PIB). Medido por alumno, solamente en básica ha superado
los niveles de entonces, mientras apenas los iguala en educación media, y no alcanza a
la mitad en las universidades (Cuadros 7 a 10 siguientes).
mANUEL RIESCO
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Cuadro 7
GASTO PúBLICO EN EDUCACIÓN, 1970-2003
Años Total Superior Media
Básica/Especial/
Adultos
Otros
Gasto público
total / PIB (%)
1970 631.639 83.638 116.446 427.953 3.602 4,7%
1972 960.383 129.128 167.534 655.842 7.880 6,6%
1975 532.090 75.686 79.494 373.174 3.737 4,4%
1990 622.560 116.147 111.278 391.130 4.005 2,7%
2000 1.694.664 252.950 349.914 1.073.605 18.194 3,3%
2003 2.058.439 296.226 410.752 1.320.820 30.640 3,5%
Fuentes: Mineduc, PUC, INE, CENDA (Riesco 2007).
Cuadro 8
VARIACIÓN GASTO PúBLICO EN EDUCACIÓN, 1970-2003
Períodos Total Superior Media
Básica/Especial/
Adultos
1970-72 23,3% 24,3% 19,9% 23,8%
1972-75 (*) –44,6% –41,4% –52,6% –43,1%
1975-90 1,1% 2,9% 2,3% 0,3%
90-2003 9,6% 7,5% 10,6% 9,8%
Fuentes: Mineduc, PUC, INE, CENDA.
(*) Disminución total 1972-1975 (Riesco 2007).
Cuadro 9
GASTO PúBLICO POR ALUMNO, 1970-2003
Años Total Superior Media Básica/Especial/Adultos
1970 253.805 1.086.505 377.923 203.440
1972 332.975 1.024.882 403.338 279.929
1975 177.167 514.696 177.082 155.013
1990 189.727 473.283 154.592 168.873
2000 417.843 580.388 425.197 383.845
2003 476.105 522.340 433.714 470.156
Fuentes: Mineduc, PUC, INE, CENDA (Riesco 2007).
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Cuadro 10
VARIACIÓN GASTO PúBLICO POR ALUMNO, 1970-2003
Períodos Total Superior Media Básica/Especial/Adultos
1970-72 14,5% –2,9% 3,3% 17,3%
1972-75 (*) –46,8% –49,8% –56,1% –44,6%
1975-90 0,5% –0,6% –0,9% 0,6%
90-2003 7,3% 0,8% 8,3% 8,2%
Fuentes: Mineduc, PUC, INE, CENDA. (*) Disminución total 1972-1975 (Riesco 2007).
Adicionalmente, se ha recargado a las familias con un significativo incremento de
su gasto en educación, el que actualmente representa prácticamente la mitad del gasto
total y se canaliza casi exclusivamente a los establecimientos privados. Esta es una de
las principales distorsiones introducidas por la privatización de la educación en Chile,
y no ocurre en ningún otro país del mundo (Cuadro 11).
Cuadro 11
FINANCIAMIENTO PúBLICO Y PRIVADO DE LA EDUCACIÓN, OCDE Y CHILE
Países
seleccionados/
OCDE
Fuentes
Públicas
Fuentes
Privadas
netas de
subsidios
Gasto
Familias
Otras
instituciones
privadas
Subsidios al
gasto privado
(menos)
Noruega 98,4% 1,6% 1,6% 0,0%
Bélgica 94,2% 4,0% 4,9% –2,7% –1,8%
España 88,6% 10,9% 10,5% –0,1% –0,5%
México 81,3% 17,7% 18,5% –1,8% –1,0%
Estados Unidos 72,3% 27,7% 19,9% 7,8%
Corea 60,0% 39,1% 32,0% 6,2% –0,9%
OCDE promedio 88,0% 11,5% 9,3% 2,4% –0,5%
UE 19 promedio 92,0% 7,5% –0,5%
Chile 51,4% 48,1% 46,3% 1,2% –0,5%
Fuente: OCDE, Tabla B3-1 (www.oecd.org/edu/eag2006). (Riesco 2007).
De esta manera, si bien la suma del gasto público y privado alcanza en la actualidad
niveles comparables a los que representaba el gasto público hace tres décadas, como
proporción del PIB, la mitad es gasto privado que en su mayor parte se desembolsa para
pagar la educación de los segmentos de mayores ingresos de la población. Mientras tanto,
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La necesidad de reconstruir el sistema nacional de educación público desmantelado por la dictadura y la LOCE
Manuel Riesco
la abrumadora mayoría de la población depende del gasto público, el que no alcanza a
la mitad de lo que representaba hace tres décadas, como proporción del PIB.
El aumento en el gasto educacional privado recarga significativamente también a
los sectores medios. Sólo el denominado “financiamiento compartido” representó el año
2005 una suma de 187 mil millones de pesos, equivalente aproximadamente al 10% del
gasto público en educación en los niveles correspondientes. Sin embargo, la mitad del
financiamiento compartido la recibe un reducido número de 267 instituciones, equiva-
lente al 5,8% de las escuelas particulares subvencionadas, que representa sin embargo
casi un cuarto de la matrícula de este sector. El financiamiento compartido representa
para estos establecimientos una proporción sustancial, del orden de los dos tercios, de
sus ingresos por subvenciones.
Este reducido número de colegios particulares subvencionados representa, por lo
general, aquellos que han logrado establecerse como servicios de cierta calidad para
sectores de clase media, y de hecho, como se ha visto, su dependencia de las subven-
ciones públicas se ha reducido a poco más de la mitad de sus ingresos. En cambio, las
cerca de 4.400 escuelas particulares subvencionadas restantes, que atienden a más de
las tres cuartas partes del alumnado en este sector, dependen casi exclusivamente del
financiamiento fiscal (Cuadro 12).
Cuadro 12
FINANCIAMIENTO COMPARTIDO
Instituciones
Estable-
cimientos
Matrícula
Ingresos pro-
yectados por
financiamiento
compartido
(2005, millones
de pesos)
Subvenciones
(2003, millones
de pesos 2002)
Significación
aproximada del
financiamiento
compartido (% de
subvenciones)
Escuelas particulares
subvencionadas
4.630 1.577.452 187.546 604.015 31%
Escuelas con financia-
miento compartido
1.939 1.111.571 187.546 425.626 44%
Instituciones (*) que
reciben el 50% del finan-
ciamiento compartido
267 369.464 93.773 141.470 66%
Instituciones (*) que
reciben el 50% del fi-
nanciamiento compartido
(% de las particulares
subvencionadas)
5,8% 23,4% 50,0% 23,4%
Fuentes: MINEDUC, CENDA. (*) Algunas instituciones tienen varias escuelas (Riesco 2007).
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La necesidad de reconstruir el sistema nacional de educación público desmantelado por la dictadura y la LOCE
Manuel Riesco
Por otra parte, los aranceles de la educación superior –que hace tres décadas era
casi completamente gratuita– alcanzan hoy a varios millones de pesos por alumno
a lo largo de su carrera. Se proporciona una menguada ayuda fiscal, sin embargo, la
misma se entrega principalmente bajo la forma de un crédito bancario avalado por
el Estado, que el beneficiario se supone que debe devolver al cabo de algunos años
–termine o no su carrera–, bajo la forma de descuentos a sus salarios. Este es otro
factor que ha recargado fuertemente los presupuestos de las familias de sectores
medios quienes, por otra parte, hacen esfuerzos inmensos por lograr que sus hijos
accedan a estudios superiores.
La importancia de los sistemas públicos a nivel internacional
Si se aprecian los sistemas educacionales en los países más avanzados del mundo, se
puede verificar que prácticamente todos ellos tienen sistemas de educación públicos
ampliamente dominantes, si no únicos. En los 31 países listados por la OCDE, de 257
millones de alumnos matriculados en todos los niveles educacionales al 2004, el 81%
estudia en el sistema público, mientras que un 11% estudia en establecimientos privados
independientes, y sólo un 7% en establecimientos privados dependientes de los gobier-
nos, que pueden asimilarse a los particulares subvencionados chilenos.
En Chile, en cambio, el 52% de los niños y jóvenes estudian en establecimientos
privados, y el 45% en establecimientos privados subvencionados, y en la educación su-
perior la proporción de los privados es aún mayor. Es decir, la privatización del sistema
chileno lo ha convertido en una rareza a nivel mundial, junto a Bélgica y Holanda, casos
que se originan en antiguas querellas religiosas, como se ha mencionado, y donde por
lo demás no existen colegios privados independientes (Cuadro 13).
En el caso chileno, además de la abultada matrícula en establecimientos privados,
es la elevadísima proporción del gasto educacional privado la que constituye la prin-
cipal distorsión del esquema educacional comparado con el resto del mundo. Lo que
muestran los datos esta distribución en los países de la OCDE, en el cuadro que sigue,
es sorprendente. En dichos países, en promedio, el gasto público representa el 88% del
gasto educacional total, y el 92% en el caso de los 16 países de la Unión Europea. Aún
en Corea, que es el país con menor proporción de gasto público en dicho conjunto, ésta
representa el 60%. En Chile, en cambio, el gasto público representa sólo el 51,4% del
gasto educacional total, según la misma fuente (Cuadro 11, supra).
Esta distorsión afecta especialmente a la educación superior, así como la inversión
en ciencia y tecnología. La llamada “focalización” del reducido gasto público en los
niveles básicos y medios generó un desequilibrio muy perjudicial en el actual sistema
educacional chileno, en perjuicio del nivel superior.
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La necesidad de reconstruir el sistema nacional de educación público desmantelado por la dictadura y la LOCE
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Cuadro 13
MATRÍCULA PúBLICA Y PRIVADA, OCDE Y CHILE
Países
seleccionados/OCDE
Pública Privada
Privada
(1)
Privada
(2)
Nº Alumnos
Canadá 100% 0% 0% 0% 6.486.632
Finlandia 93% 7% 7% 0% 1.345.235
México 87% 13% 0% 13% 31.250.594
Estados Unidos 84% 16% 0% 16% 73.510.310
Corea 63% 37% 11% 26% 11.595.637
Reino Unido 53% 47% 43% 4% 17.372.082
Chile (2005) 48% 52% 45% 7% 3.652.227
Bélgica 43% 57% 57% 0% 2.732.428
Holanda 21% 79% 79% 0% 3.613.916
Total OECD 81% 19% 7% 11% 248.407.663
OECD, data extracted on 2006/09/21 14:50 from OECD.Stat, Mineduc (Chile, niños y jóvenes).
NOTAS: (1) Privada dependiente del gobierno. (2) Privada independiente.
Actualmente, en cambio, como se ha hecho notar, por cada estudiante de edu-
cación superior, el país gasta la mitad que antes del golpe militar, medido en moneda
de similar valor. Por otra parte, si se comparan las proporciones por niveles del gasto
público educacional en Chile y en los países de la OCDE, se aprecia que mientras
Chile destina al nivel terciario un 14% del gasto público educacional, el promedio de
31 países de la OCDE, que se muestran en el cuadro siguiente, destina a este nivel un
24,6% del mismo. Como se muestra en el cuadro que sigue, los países más avanzados
en esta materia destinan porcentajes mayores, como, por ejemplo, Canadá, EE.UU.,
Corea y Finlandia, destinan respectivamente un 40%, 38,6%, 33,4% y 28,9% del gasto
público educacional al nivel terciario (Cuadro 14).
El resultado general del proceso descrito puede visualizarse con claridad en una
sola estadística: al momento del golpe militar, 30 de cada cien chilenos estaban matri-
culados en el sistema educacional, casi todos ellos en el sistema público. Al terminar
la dictadura, dicha proporción se había reducido a 25 de cada cien, e incluso ahora
alcanza sólo 27 de cada cien habitantes, considerando tanto el sistema público como
el privado (Cuadro 1, supra). No deben llamar a engaño, por lo tanto, las cifras que
comprueban que se ha logrado un incremento en la cobertura educacional –las mismas
se repiten a cada rato como muestra del éxito de la privatización. Ello ha sido posible
porque paralelamente ha disminuido algo la proporción de niños y jóvenes. Gracias a
ello se ha completado la cobertura en los niveles básico y medio, y subido en el terciario.
Sin embargo, es en este último nivel donde se aprecia el retroceso antes demostrado.
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Manuel Riesco
Las coberturas alcanzan allí a poco más de un tercio, lo que si bien es mayor que antes
sigue siendo muy insuficiente. Está muy por debajo de los vecinos Argentina y Uruguay,
y a una distancia sideral de países como Corea, que ha logrado un 98% de cobertura en
este nivel (Draibe-Riesco 2007).
El resultado de la dictadura y la privatización es muy claro: la sociedad chilena en
su conjunto realiza hoy un esfuerzo educacional menor que hace treinta años.
La reconstrucción del sistema nacional de educación pública
El debate actual ha recogido el dilema fundamental: O la reforma enfatiza la reconstruc-
ción de un sistema público moderno, o deja las cosas más o menos como están ahora,
perfeccionándolas. Esto último no parece constituir una solución. Lo que ha fracasado
es el intento de mejorar la educación privatizándola. No tiene ningún sentido intentar
resolver la crisis con más de lo mismo.
Existe consenso de que el Estado debe garantizar una educación de calidad y
gratuita para todos, al menos en los niveles no terciarios. Sin embargo, existe la legí-
tima pregunta acerca de si para proveer educación obligatoria la estructura de servicio
público, basado en profesores-funcionarios, puede resultar más eficiente que empresas
privadas, basadas en trabajo asalariado regular, operando en el mercado. La experiencia
indica que las respuestas ideologizadas a esta pregunta –las que resultan en soluciones
únicas aplicables en cualquier circunstancia– no son las más adecuadas. Entre otras
cosas, porque se trata de asuntos que cambian con el tiempo.
Cuadro 14
DISTRIBUCIÓN DEL GASTO EDUCACIONAL POR NIVELES, OCDE Y CHILE
Países
seleccionados/
OCDE
Terciario
Secundario,
primario y otros
niveles
Secundario
Primario y
otros niveles
No asignados
Canadá 40,0% 60,0%
Estados Unidos 38,6% 61,4% 29,4% 32,1%
Corea 33,4% 61,3% 34,1% 27,2% 5,3%
España 25,5% 74,5% 38,5% 36,0%
México 19,6% 77,7% 29,5% 48,2% 2,7%
31 países OCDE 24,6% 73,6% 37,6% 35,9% 1,8%
Chile 14,4% 84,1% 20,0% 64,2% 1,5%
Fuente: Data extracted on 2006/09/24 10:25 from OECD.Stat, MINEDUC. Dato OCDE: Promedio
Simple.
mANUEL RIESCO
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La necesidad de reconstruir el sistema nacional de educación público desmantelado por la dictadura y la LOCE
Manuel Riesco
Sin embargo, las sociedades y mercados más desarrollados han demostrado que
la milenaria institución del servicio público continúa siendo la mejor alternativa para
organizar determinadas actividades, al menos en la actual etapa histórica. De esta manera,
la idea de que el Estado tenga un sistema nacional de educación pública está avalada por
la experiencia exitosa y más que centenaria en todos los países del mundo. Asimismo
en Chile, como se ha visto, un esquema de esta naturaleza permitió el desarrollo de
la educación a ritmos que no han sido igualados posteriormente y con una cobertura
que alcanzó hasta el más remoto de los rincones del país y un nivel de calidad que lo
distinguió en la región.
En el país, la idea de reconstruir el sistema nacional de educación público cuenta
con la simpatía de importantes sectores sociales, entre ellos el estudiantado y el profeso-
rado, así como también de personeros de todo el espectro político. En la opinión pública,
la idea de que el Ministerio de Educación se haga cargo nuevamente de los colegios y
liceos cuenta con la adhesión del 77% de la población, según encuestas recientes del
Centro de Estudios Públicos, institución a la cual nadie puede acusar de estatista. Por
otra parte, parece difícil negar la evidencia de la responsabilidad del esquema actual
en el desmantelamiento del sistema público construido a lo largo de un siglo, y la con-
siguiente crisis actual de la educación.
El Estado puede reasumir plenamente la propiedad de los establecimientos que le
pertenecen, en todos los niveles, y organizarlos como un servicio público nacional, mo-
derno, de alta calidad, cuya estructura combine armónicamente aspectos centralizados y
descentralizados, de acuerdo a las mejores prácticas internacionales actuales al respecto.
El mismo puede contemplar en el nivel apropiado la plena participación en su gestión de
cada una de las instituciones democráticas descentralizadas del Estado, especialmente
las municipalidades, así como de los usuarios y funcionarios del sistema.
La principal distorsión de la LOCE consiste en asumir que todos los establecimientos
educacionales son manejados por entes que asimila a la denominación –no precisamente
elegante– de “sostenedores”, que oculta el hecho esencial de que la mitad de los mismos
pertenece al Estado. Tal asimilación desde luego no es casual, sino obedece al propósito
explícito de obligar al Estado a tratar por igual a todos los colegios que financia. Al
menos, impedir que pueda privilegiar aquellos que le pertenecen, a riesgo de someter a
los privados a una “competencia desleal”. Por cierto, se pasa por alto que nada obliga a
los “sostenedores” privados a hacer lo mismo. Muy por el contrario, mientras se amarra
de manos al Estado en relación con sus propios establecimientos, se estimula y subsidia
generosamente que los privados desarrollen los suyos al máximo.
De la misma manera, la principal confusión del concepto “educación pública” en
boga es que, tras una aparente neutralidad, dicha acepción del término está profundamente
sesgada a favor del sector privado y en contra del público. Actualmente se concibe como
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La necesidad de reconstruir el sistema nacional de educación público desmantelado por la dictadura y la LOCE
Manuel Riesco
“pública” toda la educación financiada por el Estado, lo que constituye una seria distor-
sión de la realidad, puesto que evidentemente no es lo mismo una escuela pública que un
colegio privado que recibe subvención. Al ponerlos en un mismo plano se menoscaba la
responsabilidad del Estado para con sus propios establecimientos. Tradicionalmente, la
educación pública estuvo identificada con el sistema nacional integrado de instituciones
educacionales del Estado y así lo entiende todavía el sentido común de la ciudadanía, que
no está equivocada en ello. Difícilmente puede considerarse equilibrada una concepción
de educación pública que no toma en cuenta debidamente el hecho esencial de que la
mitad de los establecimientos educacionales pertenecen al Estado.
Toda la distorsión del actual sistema educacional se deriva principalmente de estas
confusiones. Para superar la crisis, en primer lugar se deberá corregir el sesgo anotado
y el Estado asumir en propiedad el sistema educación público, que si bien deteriorado,
constituye todavía, de lejos, la principal fortaleza con que cuenta el país para mejorar
la educación.
Parece conveniente asimismo restituir en forma plena al profesorado del sistema
público su condición de funcionarios del servicio civil del Estado, con su estatuto
correspondiente. Se puede establecer una carrera profesional basada en un proceso
de formación inicial a la cual se restablezcan los parámetros de calidad requeridos, y
un proceso de perfeccionamiento continuado. Establecer un cronograma que permita
recuperar en un plazo breve el valor de las remuneraciones del magisterio a sus niveles
previos al golpe de Estado, en condiciones similares a la evolución de las remuneraciones
del resto de los trabajadores del país.
La propuesta anterior considera, desde luego, al profesorado que trabaja en los
establecimientos de propiedad pública, pero asimismo puede incluir aquellos que ac-
tualmente son particulares subvencionados, y que se incorporen al sistema público en
la modalidad mixta referida más abajo. El Estado puede contratar directamente a buena
parte del profesorado que financia mediante subvenciones.
El principal aliado del proceso de reconstrucción del sistema nacional de educación
pública es precisamente el magisterio. Son equivocadas las opiniones que consideran
a este gremio como un obstáculo, y buscan desmembrarlo diseminando sus cuadros en
cientos de administraciones municipales y miles de establecimientos privados. No cabe
duda que en el marco de un proceso de acelerado desarrollo del mismo, el magisterio y
los académicos estarán llanos a aceptar y apoyar las severas medidas de reorganización
que necesariamente deberá acompañar un cambio tan profundo como éste.
Como norma general, el Estado puede asumir la responsabilidad de la gestión do-
cente del conjunto de los establecimientos que financia completamente, incorporándolos
plenamente al sistema de educación pública y al respectivo plan nacional de recons-
trucción y desarrollo. Al mismo tiempo, sin embargo, se puede establecer un sistema
mANUEL RIESCO
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La necesidad de reconstruir el sistema nacional de educación público desmantelado por la dictadura y la LOCE
Manuel Riesco
de concesiones para los servicios no propiamente docentes de los mismos, incluyendo
el arriendo y mantenimiento de inmuebles, los cuales pueden ser contratados con los
actuales propietarios de dichos establecimientos u otros proveedores privados. Se puede
establecer de esta manera una modalidad mixta de establecimiento educacional público,
en la cual los aspectos propiamente docentes sean gestionados por el Estado, y otros
servicios puedan ser concesionados a empresas privadas, las cuales pueden mantener
un amplio espacio de operación en el nuevo sistema público así definido. Todos los
establecimientos pueden acceder a este tipo de modalidad, previéndose que establezcan
mecanismos de transición adecuados, así como de compensación, que atiendan los
intereses legítimos de los propietarios de establecimientos afectados por el cambio.
Desde otro ángulo, parece indiscutible que la calidad del sistema educacional y
su homogeneidad a lo largo del territorio y especialmente con relación a la geografía
social del país, resultarían muy beneficiadas del hecho de organizar todo el sistema
como un conjunto, sometido a las mismas normas y parámetros, y con posibilidades
de asignar recursos en forma flexible al interior del sistema, destinándolos allí donde
sean más necesarios. Ello se hace posible al reasumir el Estado directamente la gestión
docente del conjunto de sistema.
Sin perjuicio de lo anterior, el Estado puede mantener su política tradicional de
apoyar financieramente a las instituciones educacionales particulares sin fines de lucro
que lo ameriten. Es posible establecer un proceso de selección estricto y transparente,
al cual puedan acceder las instituciones beneficiarias de estos aportes, en todos los
niveles educacionales. El mismo puede extender a todos los niveles educacionales la
experiencia consagrada por las universidades particulares del Consejo de Rectores a
lo largo de varias décadas. Asimismo, por los mismos argumentos que se esgrimen en
favor de restablecer su condición de funcionarios al magisterio del sistema público,
no parece en cambio adecuado hacerlo con el profesorado de los establecimientos que
permanezcan en el sector particular –en su nueva definición indicada más abajo–, aunque
los mismos reciban algún tipo de financiamiento estatal.
De esta forma, puede concebirse un proceso de transición, en el cual la mayor parte
de las escuelas particulares subvencionadas pasen al sistema público en el sistema mixto
propuesto más arriba, es decir, el Estado contrata al personal docente, mientras mantiene
un sistema de concesiones para locales y otros servicios, con los actuales “sostenedores”.
A estas escuelas, el Estado les garantizará el financiamiento requerido de modo que
la educación allí sea gratuita. Ciertamente, en esas escuelas, como en todo el sistema
público, el nivel de aporte fiscal debe subir considerablemente respecto del actual.
Sin embargo, otra parte de las escuelas particulares subvencionadas puede optar por
mantener su estatus de educación particular, completamente autónomas, en el marco de
las normas generales de educación. A las escuelas que opten por mantener este estatus,
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La necesidad de reconstruir el sistema nacional de educación público desmantelado por la dictadura y la LOCE
Manuel Riesco
el Estado les puede garantizar, por ejemplo, mantener un nivel de subvenciones como
el actual. Por otra parte, dichas escuelas podrían incrementar su nivel de financiamiento
compartido si estiman conveniente. Ello en la medida, naturalmente, que acrediten una
alta calidad educacional, y se comprometan en algunos objetivos del plan nacional de
educación, tales como integración social, por ejemplo.
A nivel universitario, el modelo de las universidades particulares del Consejo
de Rectores puede asimismo extenderse a otras universidades privadas. Pareciera ser
tiempo de definir parámetros claros que ameriten el que instituciones particulares de
educación reciban financiamiento público de manera estable, y abrir la posibilidad de
que postulen a dicho aporte instituciones de todos los niveles educacionales en igualdad
de condiciones.
Por estas vías, se puede continuar apoyando el aporte muy significativo de la edu-
cación particular de calidad, sin perjuicio de la reconstrucción del sistema educacional
público, a todos los niveles educacionales.
El Estado puede asumir centralmente el conjunto de los costos de la educación
pública, de modo de garantizar su calidad, universalidad y gratuidad. Asimismo, puede
mantener un nivel de apoyo financiero considerable a la educación particular que lo
amerite. Restablecer el financiamiento del desarrollo científico y tecnológico en el nivel
adecuado a los desafíos que el país enfrenta en el siglo que se inicia parece asimismo
indispensable. Como resultado, el balance de aportes públicos y privados a la educación
deberá superar su grave desequilibrio actual en favor de los segundos, y aproximarse a
lo que constituyen las prácticas en esta materia de los países más avanzados del mundo,
en el cual los portes públicos predominan de modo abrumador.
Sin perjuicio de ello, no parece aconsejable reducir el aporte privado a la educación,
que de alguna manera la ciudadanía ya ha asumido, sino más bien generar un aumento
mucho más rápido del financiamiento público de modo de corregir el desequilibrio actual.
Corea, por ejemplo, destina cerca del 9% del PIB a educación, alcanzando casi un 100%
de cobertura incluso en el nivel terciario, como se ha destacado, y los resultados están a
la vista. Sin embargo, por razones históricas, siempre existió en ese país un importante
componente privado en el gasto educacional, que refuerza sus logros generales.
Parece imperioso poner término al sistema de “vouchers”, como mecanismo de
asignación del financiamiento al sistema público de la educación básica y media. En su
reemplazo, lo más conveniente es establecer un criterio de asignación presupuestaria,
diseñado sobre la base de las mejores prácticas internacionales respectivas, y consi-
derando los objetivos del plan nacional de reconstrucción y desarrollo del sistema de
educación pública.
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La necesidad de reconstruir el sistema nacional de educación público desmantelado por la dictadura y la LOCE
Manuel Riesco
El pretender el esquema de “vouchers” a los colegios públicos es tan nefasto para
los mismos como si se quisiera imponer a los privados el financiamiento vía presupuesto,
lo cual ciertamente y con razón sería rechazado tajantemente por estos alegando que
entrabaría su desarrollo. La única solución razonable a este problema es establecer,
como se propone, para cada sistema el mecanismo que le es más adecuado.
En el nivel superior, parece conveniente poner término al sistema de crédito univer-
sitario, reemplazándolo por asignaciones presupuestarias equivalentes a los aranceles,
otorgándose financiamiento adicional a todos los alumnos que lo requieran, para garan-
tizar la normalidad de los estudios. Sin perjuicio de lo anterior, se puede establecer un
mecanismo de aranceles diferenciados en todos los niveles de educación pública, en el
cual, sin embargo, el criterio de discriminación sea “por arriba”, es decir, se le imponga
en forma automática a los alumnos de mayores recursos –por ejemplo del primer decil
de ingresos, los que son fácilmente identificables–, con un procedimiento de apelación.
En otras palabras, se trata de invertir el peso de la prueba, y en lugar de obligar a quienes
tienen menores recursos a la humillación de certificar dicha condición, como ocurre en
la actualidad, exigir a las familias de mayores recursos acreditar que su situación no es
tan buena, si quieren optar a la gratuidad.
Sin perjuicio todo de lo anterior, se pueden establecer mecanismos claramente
reglamentados y transparentes, mediante los cuales los diferentes establecimientos y
conjuntos de éstos puedan allegar financiamiento de otras fuentes, como municipios y
otras instancias descentralizadas del Estado, así como donaciones privadas de padres y
apoderados, ex alumnos, fundaciones y otros. Asimismo, se establecerán mecanismos
que permitan a los establecimientos de educación pública, en todos los niveles, allegar
recursos por la vía de prestación de servicios relacionados con su giro de actividades.
Adicionalmente, desde luego parece indispensable generar amplios programas de
apoyo a la investigación científica y tecnológica, los que pueden incluir a instituciones
particulares de educación superior, pero este tema requiere un tratamiento que excede
el alcance de este texto y la calificación de su autor.
La nueva institucionalidad propuesta se apoya sobre el conjunto de lo disponible,
también lo construido por la industria educacional privada. Es posible incorporar plena-
mente al sistema de educación pública al conjunto de los establecimientos de propiedad
del Estado, así como buena parte de aquellos que fueron creados en base al subsidio
estatal, para los que se puede definir un estatuto especial. Por otra parte, se sugiere que
el nuevo marco regulatorio permita canalizar debidamente los aportes del conjunto de
los establecimientos educacionales que permanezcan en el sector privado, parte de los
cuales puede continuar recibiendo subsidios. La nueva institucionalidad educacional
requiere ser refrendada mediante cambios a la Constitución y las leyes respectivas, tras
la derogación de la LOCE. Se trata de una gran reforma del Estado, equivalente a la
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La necesidad de reconstruir el sistema nacional de educación público desmantelado por la dictadura y la LOCE
Manuel Riesco
realizada recientemente con el Poder Judicial, y debe contar con el respaldo sostenido
de todos los sectores. Parece el camino más directo y eficaz para solucionar la crisis
actual y encaminar el país en la modernidad, como lo fue en el siglo pasado para superar
el subdesarrollo.
Bibliografía
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Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 263-284
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Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 263-284
El financiamiento de la educación en Chile: una evaluación
Francisco Gallego y Claudio Sapelli
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, Nº 1, 2007. pp. 263-284
* Profesor del Instituto de Economía, Pontificia Universidad Católica de Chile. fgallego@faceapuc.cl
** Profesor del Instituto de Economía, Pontificia Universidad Católica de Chile. csapelli@faceapuc.cl.
EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIóN
EN CHILE: UNA EVALUACIóN
School finance in Chile: an assessment
Francisco GalleGo*
claudio saPelli**
Resumen
Este trabajo evalúa la operación del sistema de financiamiento a la demanda de Chile
con argumentos tanto teóricos como empíricos. Se sostiene que los resultados en tér-
minos de calidad, eficiencia y segregación de este sistema de subvención a la demanda
dependen esencialmente del diseño del mismo y de las regulaciones que enmarcan su
operación. Se identifica al diseño del sistema de voucher como responsable en gran
parte de que en Chile haya una educación de calidad baja en promedio, especialmente
en grupos socioeconómicos más bajos y con una segregación relativamente alta. La
existencia de un subsidio más alto y diferenciado por nivel socioeconómico de los
alumnos puede corregir estos problemas. Asegurar la calidad mínima en un contexto
en que los padres eligen colegios no sólo considerando la calidad de la educación,
sino que también otros atributos, en particular la distancia, es sin duda un desafío
clave. A diferencia del modelo de subsidio a la demanda tradicional, si se desea
que no haya colegios que estén bajo la calidad mínima es necesario un instrumento
adicional que garantice dichos mínimos de calidad.
Palabras clave: financiamiento de la educación, calidad de la educación, segre-
gación, eficiencia, subsidios a la demanda, diseño de un sistema de vouchers
Abstract
This paper presents a theoretical and empirical assessment of the operation of the
Chilean voucher system� We argue that the system results critically depend on its
design and regulations affecting the operation of schools� Thus, we claim that ob-
served outcomes such as low quality, particularly for more disadvantaged students
and a relatively high segregation level, are direct consequences of how the Chilean
voucher system is designed� An increase in the average value of voucher and a di-
fferentiation by socioeconomic status can correct these negative outcomes� Ensuring
that all schools supply a minimum quality level where parents may choose on quality
grounds as well as other attributes; namely, distance, is certainly a key challenge�
Unlike the textbook version of a voucher system, this implies that another instrument
is needed in order to guarantee this minimum quality level�
Key words: vouchers, school finance, school quality, segregation, efficiency,
voucher system design
FRANCISCO GALLEGO y CLAUDIO SAPELLI
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El financiamiento de la educación en Chile: una evaluación
Francisco Gallego y Claudio Sapelli
1. Introducción
Prácticamente la totalidad de los niños en Chile cursan su educación en escuelas
municipales o particulares que son financiadas (al menos parcialmente) con recursos
públicos. El sistema por el cual estos recursos se distribuyen se conoce como sistema de
subvención a la demanda
1
. En este trabajo se sostiene que los resultados de este sistema
de subvención a la demanda dependen en forma crucial del diseño del mismo y de las
regulaciones que enmarcan su operación. Una de las conclusiones más importantes de
la experiencia chilena e internacional sobre el tema es que los incentivos creados por
un esquema de voucher son extraordinariamente poderosos
2
. Por lo tanto, si no ha fun-
cionado en alguna dimensión, debiera ser porque no está bien diseñado para lograr ese
objetivo. Como distintos sistemas de vouchers crean diferentes incentivos y, por tanto,
conducen a resultados diferentes, corresponde analizar en qué forma los resultados
obtenidos hasta el momento dependen de ese diseño para diagnosticar qué es funda-
mental cambiar del mismo. De esta manera podremos saber cómo puede diseñárselo
para apoyar el desarrollo y el mejoramiento del sistema educativo.
Conceptualmente, un esquema de subsidios a la demanda como el chileno consiste
en la creación de “cuasi mercados”. Son mercados “artificiales” en que la autoridad
fija los precios y por lo tanto debe montarse un mecanismo de retroalimentación y
acumulación de información para que dichos precios sean revisados periódicamente y
fijados adecuadamente. Como en todo mercado, una fijación inadecuada de los precios
resultará en escasez si los precios son muy bajos o en exceso de oferta si son muy altos.
En el caso chileno, como se verá, es justamente la fijación incorrecta de estos precios
que ha sido uno de los problemas clave. Por un lado, el nivel medio de la subvención
fija la calidad media de la educación y una subvención baja tendrá como efecto una
calidad baja. A su vez, una mala estructura de precios relativos significará más escasez
en algunos segmentos, que en el caso chileno se da en la oferta de educación de calidad
para niños de NSE bajo. Como argumentaremos, es el diseño del sistema de voucher el
que es en buena parte responsable de que en Chile haya una educación de calidad baja
en promedio, especialmente para los alumnos de grupos socioeconómicos más bajos y
con una segregación relativamente alta.
En este trabajo argumentamos además que uno de los desafíos más importantes
a enfrentar en la actualidad consiste en asegurar la calidad mínima en un contexto en
1
En la literatura esta subvención se llama “vouchers” o cupones. En este trabajo usaremos los
términos indistintamente.
2
Hasta quienes han criticado los resultados del sistema no cuestionan los principios en los que se
basa. Por ejemplo, Miguel Urquiola argumenta que "Una cosa que demuestra Chile es que los
colegios responden a los incentivos." Entrevista en La Tercera, 27 de abril de 2007.
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 263-284
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Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 263-284
El financiamiento de la educación en Chile: una evaluación
Francisco Gallego y Claudio Sapelli
que los padres eligen colegios no sólo considerando la calidad de la educación, sino
que también otros atributos, como la distancia o las características de otros alumnos
del colegio
3
. En este sentido, a diferencia del modelo de vouchers tradicional de libro
de texto, es probable que la competencia entre colegios no elimine a parte de los cole-
gios de mala calidad, ya que estos pueden ser demandados por otras dimensiones (por
ejemplo porque están cerca). Por lo que si se desea que no haya colegios que tengan
menos que una calidad mínima es necesario un instrumento adicional que garantice
dichos mínimos de calidad.
El resto de este trabajo se organiza del siguiente modo. La sección 2 presenta una
breve revisión de los diferentes aspectos del sistema de cupones que es necesario definir
y en qué forma afectan su funcionamiento. Esta sección define un marco de análisis para
que, a su vez, en la sección 3 se examine la evidencia empírica disponible
4
. Finalmente,
la sección 4 concluye presentando algunas líneas de investigación futura.
2. Subsidios a la demanda en educación: la teoría
2.1. Libre elección y valores
Comencemos por caracterizar los sistemas de subsidios a la demanda. Estos sistemas
son esquemas de financiamiento que buscan otorgar mayores posibilidades de elección
a los padres y a los alumnos. Si bien tradicionalmente se asocian con la posibilidad de
usar los vouchers en colegios privados, estos esquemas, en principio, son compatibles
con cualquier mezcla de producción de la educación, tanto de oferentes privados como
públicos.
Las características fundamentales de un mecanismo de vouchers son las
siguientes:
1. Cada padre recibirá un cupón “real” o “virtual”, el cual puede ser utilizado para
pagar total o parcialmente la mensualidad de cualquier escuela “elegible” para
recibir este subsidio.
2. Para ser “elegible” una escuela debe satisfacer ciertos requerimientos establecidos
por la autoridad.
3
La afirmación previa no se hace en el sentido de que los padres sean irracionales, sino en el sentido
de que el producto que ellos demandan no sólo incorpora la calidad de la educación sino que otras
dimensiones. Dimensiones adicionales pueden ser: idiomas, religión, disciplina, etc.
4
En este trabajo no presentamos una descripción detallada del sistema chileno, para ello recomen-
damos ver Sapelli (2003), Gallego (2006) y Gallego y Hernando (2007).
FRANCISCO GALLEGO y CLAUDIO SAPELLI
266
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El financiamiento de la educación en Chile: una evaluación
Francisco Gallego y Claudio Sapelli
3. El financiamiento sigue al alumno y los colegios compiten para atraer y retener a
los alumnos.
4. Los colegios que no tienen alumnos suficientes para cubrir sus costos dejan de
operar y salen del sistema. En un esquema de subsidio a la demanda puro las
transferencias del Estado a los colegios por otros canales diferentes al subsidio a
la demanda debiesen ser mínimas o nulas porque éstas pueden crear incentivos
que distorsionen los efectos que el sistema de voucher espera crear.
¿qué se obtiene a través de la elección de la educación por los padres?
1. En términos de obtener calidad, y aceptando que a niños diferentes se les debe
enseñar de formas diferentes, y que nadie conoce al niño tan bien como sus tuto-
res, es relevante el hecho de que las familias pasan a tener el derecho de elegir el
tipo de educación que más se ajusta a las capacidades y necesidades de su hijo,
además de que entrega un instrumento de control descentralizado de las acciones
de los oferentes de educación.
2. Los esquemas de subsidio a la demanda pueden dar opciones a que los padres que
desean gastar más en su educación puedan hacerlo, sin tener que pagar impuestos
implícitos altos.
3. Al posibilitar la elección se rompe el poder monopólico que tienen las escuelas
sobre sus alumnos y, por lo tanto, enfrentarán presiones competitivas para actuar
de manera más eficiente. Habrá una mayor competencia entre las escuelas por
atraer y retener alumnos, lo que conducirá a mejorar la eficiencia de los colegios
y la calidad de la educación.
Notar que existen dos supuestos implícitos en este argumento: (i) que las escuelas
(en particular los agentes que operan en ellas) “sufren” consecuencias de los presu-
puestos asociados a la pérdida de alumnos y (ii) que los padres escogen las escuelas
considerando la calidad de las mismas. En el caso del primer supuesto, la ausencia
de consecuencias para los agentes limita seriamente los incentivos que el esquema de
voucher provee a los colegios porque restringe el mecanismo de salida automático que
existe en el sistema. Respecto del segundo supuesto, la limitación es que los impactos de
la elección en la calidad se pueden diluir si es que los padres consideran otros atributos
además de la educación.
4. Los esquemas de subvención a la demanda, dependiendo del diseño, generan in-
centivos a que los niños asistan al colegio. Notar que este argumento es de hecho
independiente de los supuestos respecto de las preferencias de los padres. El modo
concreto en que el subsidio a la demanda importa para este efecto: por ejemplo,
si el pago al colegio es por asistencia efectiva o por matrícula.
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Francisco Gallego y Claudio Sapelli
Por otro lado, existe una serie de argumentos en contra de los sistemas de voucher.
A continuación presentamos algunos de ellos.
• Seargumentaquelosvouchersnoradicanlasdecisionesenaquellosconmayor
capacidad para elegir correctamente. Se presume que los padres no son buenos
agentes de los hijos, preocupándose de atributos de los establecimientos que
poco tienen que ver con la calidad de la educación que entregan. Ésta es una de
las críticas más fuertes al esquema de vouchers y de ella se derivan dos críticas
adicionales, relacionadas con segregación e inequidad:
– que los más pobres estarían desaventajados en su uso porque no hay un
acceso igualitario a la información sobre alternativas ni una habilidad
homogénea para ejercer la elección.
– que la capacidad para ejercer una elección relevante depende de la capaci-
dad para transportar al menor a la escuela de su elección. Es posible pensar
que el atributo calidad de la educación es un bien superior, mientras que
la distancia es un bien normal o inferior. Si es así, la importancia del costo
de transporte depende del ingreso de las personas.
• Se indica que el hecho de que los mejores alumnos se vayan de las escuelas
públicas disminuiría el rendimiento de los alumnos que permanecen en ellas.
Esto se conoce como el “peer effect” o efecto compañero, una especie de
externalidad.
• Laargumentaciónencontradelainstauracióndeunsistemadevouchersradica
muchas veces en la idea de que el ideal razonable de educación es mejor provisto
por las escuelas públicas. En particular, cuando se trata de temas relacionados
con la formación cívica y la integración de personas pertenecientes a diferentes
grupos sociales o étnicos (kremer y Sarychev, 2000 discuten este tema en más
detalle).
• Porelladodelaoferta,seargumentaquenoesclaroqueloscolegiospuedan
controlar la calidad de la educación, más allá de lo relacionado con la composi-
ción socioeconómica de los alumnos. En esta línea, un esquema de voucher no
genera ninguna ganancia en términos de mejoras de calidad.
Desde un punto de vista de investigación, los argumentos a favor y en contra
de un sistema de voucher no son afirmaciones dogmáticas, sino afirmaciones sobre
la realidad, por lo tanto están sujetas a verificación. Más adelante examinaremos la
evidencia empírica que se ha generado en Chile y en otros lugares respecto de estas
afirmaciones.
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El financiamiento de la educación en Chile: una evaluación
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2.2. Elementos de diseño de un mecanismo de vouchers
Dentro de este esquema el gobierno debiera tener un rol subsidiario, según el cual
debe:
 Proveer el financiamiento para los cupones. En particular, un elemento clave es
fijar los precios que determinarán la asignación de recursos en el cuasi-mercado
creado por los vouchers.
 Establecer los criterios sobre “elegibilidad” de los colegios.
 Promover un funcionamiento eficiente del mercado proveyendo información a los
padres, resolviendo conflictos, regulando y fiscalizando a los colegios.
En este marco general de participación estatal, existen muchas variaciones de
mecanismos de cupones. Diseños alternativos tendrán un impacto diferente sobre la
elección de las familias. Los diseños difieren, en general, en tres dimensiones:
ß Financiamiento: Esto se puede referir tanto al monto del cupón mismo y si es
homogéneo entre alumnos (o difiere según nivel socioeconómico; deficiencias de
aprendizaje o físicas; región (urbana o rural); niveles de enseñanza; qué se puede
comprar con él; si el colegio puede cobrar en adición a éste; si cubre costos de
transporte).
ß Regulación: Diferencias en el marco regulatorio crearán diferencias en el rango de
elección. Las principales áreas de regulación corresponden a contenido curricular,
infraestructura mínima, personal docente y administrativo, estándares de admisión
y criterios para entrada y salida del sistema. Obviamente aquí se introduce un ele-
mento de tensión debido a que “demasiada regulación” puede afectar la iniciativa
privada y la posibilidad de diversidad.
ß Información: Para que el sistema funcione es crucial que se esté informado sobre
las alternativas. Aquí existen varios problemas: qué información se necesita, cómo
presentarla de manera clara a los usuarios, y si es necesario proveer información
distinta/con distinta presentación a las diferentes audiencias.
Todos estos aspectos son claves a efectos de determinar las posibilidades de
éxito del sistema de vouchers. Un subsidio pequeño, con un conjunto de elección
muy reducido, entre colegios muy regulados, no implicaría ningún cambio respecto a
un sistema público manejado centralmente. Es importante, por ejemplo, para que los
colegios acepten a alumnos que pueden tener desventajas de aprendizaje que haya una
relación decreciente del monto del subsidio con el ingreso. De esta manera los colegios
competirán por alumnos en forma independiente a si cuesta más educarlos o no. En
este sentido toda la regulación importa: qué se puede hacer con el subsidio, a dónde se
puede ir, qué tan restringido es el espacio de elección, qué tan restringida es la forma
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en que esas escuelas pueden organizarse, qué libertad hay para diseñar el currículo, qué
libertad hay para seleccionar alumnos, qué libertad hay para las escuelas para determinar
sus matrículas, etc.
quizás el primero que hizo una reflexión respecto a los diferentes tipos de vouchers
posibles fue el inglés Mark Blaug (1984). A su juicio había cuatro aspectos del voucher
que eran relevantes:
• Sieslimitadoono.Estoes,sihayrestriccióndelasescuelasenqueesposible
utilizar el voucher (por ejemplo, por si son o no con fines de lucro, si son o no
religiosas, etc.).
• Sisepuedeonosuplementarelvouchercondineroadicional(loqueenChilese
denomina financiamiento compartido) o es solamente de valor fijo.
• Cómosefijaelmontodelasubvención:siesuniformeindependientementede
la persona que lo recibe, si depende del NSE del niño, si incluye o no costos de
transporte.
• Finalmente,sialoscolegiosselespermiteseleccionaralumnos.Enesteaspecto
a Blaug no se le ocurrió que fuera justificable no permitir la selección por razones
académicas y por lo tanto se refería a cuando se prohíben otros métodos de selec-
ción aparte del por razones académicas. Si se prohíbe, Blaug los llama vouchers
“restringidos”.
En función de estos criterios Blaug construye una jerarquía de diferentes sistemas
de voucher que empieza con el diseño del voucher más restringido y del que menos
efectos se puede esperar, hasta el menos restringido y por lo tanto el más potente para
obtener sus objetivos. El más restrictivo es: limitado, de valor fijo (no suplementable),
de valor uniforme, y restringido. El menos restrictivo es ilimitado, suplementable, de
valor diferente según criterios de equidad y movilidad, y no restringido. Por ejemplo, en
el presente el voucher en Chile es: ilimitado, suplementable, uniforme, y no restringido,
un tipo que no está en la lista de Blaug (lo que muestra la enorme diversidad de diseños
posible en estos sistemas). Conviene anotar que en la discusión de política actual se han
presentado propuestas para despotenciar el sistema de subvención y para potenciarlo.
Para despotenciarlo, se ha planteado: i) volverlo limitado dándoselo solamente a las
escuelas públicas o dándole un subsidio diferencial a las mismas; o prohibir que se le
pueda usar en instituciones con fines de lucro; ii) volverlo no suplementable, derogando
el financiamiento compartido; y iii) volverlo restringido, prohibiendo la selección. Para
potenciarlo se ha planteado que el valor del voucher fuera sensible a distintos aspectos
que hacen difícil que el actual pueda cumplir con los objetivos que busca (entre ellos
el de obtener equidad, ver Sapelli 2006).
Finalmente, un punto central en la caracterización y el diseño del sistema de sub-
vención a la demanda va asociado al nivel del subsidio a la demanda. Este nivel va a
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determinar la calidad media ofrecida por los colegios
5
. Así un nivel de subvención baja
va a generar una calidad media baja. Análogamente, una subvención que no alcanza a
cubrir los costos de educación para algún tipo de alumnos implicará que esos alumnos no
serán atendidos (al menos no con educación de la calidad mínima que tiene por objetivo
el sistema). El nivel del voucher también puede afectar el tipo de proveedores dispuestos
a entrar al mercado. Por ejemplo, un voucher que no financia los gastos totales puede
implicar que sólo ingresen proveedores que sean capaces de levantar financiamiento desde
fuentes alternativas, como donaciones en dinero o especies. Por el lado de la demanda,
también el nivel del voucher puede afectar a los padres que participan en el esquema. Por
ejemplo, un voucher que requiere ser suplementado por los padres hará probablemente
que sólo participen aquellos más motivados o con mayor nivel de ingreso.
3. Subsidios a la demanda en educación: la evidencia
¿Cuál es la evidencia empírica disponible para contestar si tienen razón los propulsores
o los críticos de un sistema de vouchers? En esta sección discutiremos la evidencia
disponible tocante a las potenciales ventajas y desventajas de los sistemas de voucher
respecto de una serie de dimensiones. Centraremos nuestra discusión para la evidencia
recolectada en el caso de Chile, pero en algunos casos contrastamos los resultados ob-
tenidos con la evidencia disponible a nivel internacional. Centraremos nuestra atención
en la evidencia empírica posterior a 1999; una discusión de la evidencia anterior puede
encontrarse en Aedo y Sapelli (2001) y Larrañaga (2004).
Efectos del sistema de voucher en el nivel agregado de la calidad
Existe una línea de argumentación en relación a los efectos del sistema de subvenciones
que se basa en evidencia agregada de que medidas de calidad del sistema educativo no
habrían aumentado de un modo significativo en el tiempo (por ejemplo, Carnoy, 1997)
y que los resultados de las pruebas internacionales de Chile son relativamente malos en
comparación a otros países (Hsieh y Urquiola, 2006)
6
.
5
Formalmente, suponiendo que los colegios operan en un esquema competitivo y no tienen utili-
dades económicas y que los colegios operan en tramos donde existen deseconomías de escala, la
calidad ofrecida está determinada por: p = c(q), donde p es el valor de la subvención, y c(n,q) es el
costo por alumno atendido, n el número de alumnos por colegio y q la calidad ofrecida. Entonces
a mayor subsidio a la demanda mayor calidad –suponiendo obviamente que el costo marginal de
la calidad es creciente.
6
Respecto de los trabajos como el de Carnoy, cabe dejar constancia que la comparación intertemporal
es cuestionable por la inexistencia de pruebas estandarizadas comparables en el tiempo entre antes
y después de la instauración del sistema de vouchers. La comparación intertemporal de las pruebas
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Respecto de las pruebas internacionales, los resultados sugieren un desempeño
bajo del sistema chileno no sólo en relación a otros países, sino que también respecto
del nivel de desarrollo del país. Es importante notar los resultados del sistema chileno,
antes de la reforma también eran bajísimos. Hanushek y kimko (1999) reportan que
los resultados de Chile en una prueba del año 1970 lo ubican en un nivel cercano al de
Irán e India (equivalente a 1.5 desviaciones estándar bajo el promedio de la muestra).
Más aún, Barro (1999) reporta que el resultado de Chile en estas pruebas era el 50%
del esperable dado su nivel de desarrollo
En contraste, en la actualidad –utilizando resultados de las pruebas PISA y
TIMMS– los resultados de Chile lo ubican alrededor de una desviación estándar bajo
el promedio de la muestra y en torno a una magnitud similar debajo de lo esperable
dado su nivel de desarrollo. Por tanto, estos resultados implican una cierta mejoría en
dos dimensiones: (i) en el nivel de los resultados de las pruebas (i.e. estar más cerca del
promedio de la muestra) y (ii) una mejora en la “eficiencia” del sistema (i.e. estar más
cerca de lo esperable dado el nivel de desarrollo del país). Por tanto, los resultados de
pruebas internacionales son sugerentes de que la calidad de la educación en Chile no ha
permanecido estancada, a diferencia de lo argumentado en algunos papers. Ciertamente
esta diferencia implica que aún se observan ineficiencias importantes (en el sentido de
que los resultados son menores a los esperados dado el ingreso per cápita), pero que la
ineficiencia ha disminuido entre 1970 y 2000
7
.
¿Se puede concluir entonces algo de la evidencia comentada previamente respecto
del efecto del sistema de subsidio a la demanda en la calidad? En nuestra opinión no.
Muchas cosas han cambiado en Chile entre 1970 y la cercanía del año 2000 como para
dar una respuesta definitiva. En conclusión, (i) existe cierta evidencia de que la calidad
del sistema ha mejorado entre 1970 y el presente, pero (ii) no existe claridad ni concep-
tual ni empírica de que esta mejora se pueda deber al sistema de voucher.
Relación entre competencia y resultados educativos en Chile
Uno de los argumentos fundamentales a favor de un sistema de vouchers es que existiría
una relación positiva entre competencia entre colegios y resultados educativos. Existen
una serie de trabajos que estudian este punto para Chile.
estandarizadas sólo es posible a partir de 1998. Por otra parte, las pruebas que existían a comienzos
de los 80 no cubrían a toda la población de estudiantes, sino que a una muestra compuesta de
colegios sesgada a zonas urbanas y pobladas. Por ello no discutiremos estos resultados.
7
Villafuerte (2004) argumenta que luego de controlar por el nivel de desigualdad de los países,
Chile tiene un resultado exactamente equivalente al esperable.
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En términos metodológicos, la implementación de estos ejercicios está sujeta a dos
problemas básicos. En primer lugar, es necesario definir alguna medida de competencia
entre colegios en el mercado relevante de los mismos
8
. El segundo desafío metodológico
se relaciona con el hecho de que la entrada de colegios a distintas zonas es endógeno
a la calidad de la educación de esas zonas. Así, una simple correlación entre alguna
medida de competencia y resultados no indica el efecto causal de una variable sobre la
otra. Aquí la solución conceptual es relativamente conocida, pero no por ello simple:
utilizar variables instrumentales. La idea es identificar alguna variable que se relacione
con la entrada de colegios y no tenga un efecto directo en la calidad
9
.
Los trabajos de CM y HU que utilizan datos más antiguos (desde comienzos de
los 80 a mediados de los 90) tienden a encontrar un efecto nulo de la competencia en los
resultados educativos de los alumnos y de los alumnos de colegios públicos. Sin embargo,
todos los trabajos que utilizan información más reciente (con datos desde mediados de
los 90 en adelante) encuentran efectos positivos y significativos de diferentes medidas de
competencia sobre los resultados educativos de los colegios. Los tamaños de los efectos
varían, pero el resultado es robusto a las diferentes especificaciones. Estos resultados
sugieren que el efecto de aumento de eficiencia de los vouchers domina a cualquier otro
efecto, sea este relacionado con la existencia de descreme, de efectos compañeros u otros
que pudieran producir efectos negativos en la calidad. En términos del tamaño del efecto
de la competencia sobre los resultados, en general se observa que es moderado
10
.
Estos resultados no son sorprendentes desde un punto de vista concep-
tual. Justamente desde mediados de los 90 se producen al menos dos cambios
importantes en la operación del sistema de voucher en Chile. En primer lugar, solo
a partir de mediados de los 90 existe información disponible de los resultados de
8
Aquí los trabajos han utilizado diferentes medidas: el porcentaje de la matrícula que asiste a colegios
particulares subvencionados en una comuna (Auguste y Valenzuela, 2003; Carnoy y McEwan, 1998
(CM); Gallego, 2002; Hsieh y Urquiola, 2006 (HU)), un índice de concentración de Herfindahl de
la matrícula de los colegios a nivel comunal (Contreras y Macías, 2002), la razón del número de
profesores a número de colegios particulares subvencionados al número de colegios municipales
en una comuna (Gallego, 2006) y una medida del poder de mercado de cada colegio derivada de
un modelo estructural de selección (Gallego y Hernando, 2007).
9
El primer trabajo en aplicar esta metodología para Chile es Gallego (2002). En ese trabajo se utiliza
el grado de ruralidad y la población de una comuna como determinantes de la entrada de colegios.
Los otros trabajos han utilizado variaciones de estas variables, agregándose dos innovaciones im-
portantes en la literatura reciente. Auguste y Valenzuela (2003) utilizan la distancia entre comunas
y Gallego (2006) utiliza el número de sacerdotes por persona en 1950 como determinantes de la
entrada de colegios.
10
Así, tanto Gallego (2006) como Auguste y Valenzuela encuentran que un aumento de una des-
viación estándar en sus medidas de competencia tiende a producir aumentos de algo más de 0.10
desviaciones estándar de los resultados de calidad.
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la prueba SIMCE, que puede ser utilizada para monitorear y/o seleccionar a los
colegios. En segundo lugar, durante ese período se produce una recuperación del valor
de la subvención por alumno en términos reales, además de que se permite el cobro de
financiamiento compartido –en un contexto también de un gran aumento en el ingreso de
las personas luego de cerca de 10 años de crecimiento continuado–, lo que va asociado
a entrada de nuevos colegios.
Aún así, como hemos argumentado previamente, en un contexto de subvención
relativamente baja, con un grupo de oferentes (los municipales) que no tienen incentivos
claros a responder a la competencia, y con padres que tienden a ponderar no sólo la
calidad sino que otras dimensiones, no es inesperado que los efectos de la competencia
sobre la calidad sean moderados en promedio.
Algunos de estos trabajos muestran además que los incentivos que enfrentan los
distintos tipos de colegios son importantes a la hora de entender la respuesta de estos
colegios a la competencia. Así Gallego (2002) presenta evidencia de que los colegios
particulares subvencionados tienden a responder más fuertemente a la competencia que
los colegios públicos. A su vez, Gallego (2006) presenta evidencia de que los colegios
públicos que enfrentan restricciones presupuestarias relativamente blandas no responden
a la competencia de modo significativo, mientras que aquellos que enfrentan restricciones
relativamente más duras sí lo hacen de un modo significativo.
Evidencia de efectos del sistema de voucher en la segregación
Una explicación al efecto negativo del sistema de voucher en la calidad se relaciona
con que los colegios privados “descreman” a los públicos (Carnoy, 1997; Carnoy y
McEwan, 1998). Por “descremar” se entiende que los colegios particulares subvencio-
nados reciben los mejores alumnos de los colegios municipalizados (la “crema”) y por
lo tanto obtienen de esta manera puntajes más altos en la prueba SIMCE. El argumento
sería que, por un lado, se produce una reasignación de alumnos entre sectores yendo los
mejores al particular subvencionado, lo que baja los resultados de los colegios públicos
y genera la brecha observable entre ellos.
Si uno le adicionara el argumento tradicional de los opositores al sistema de
vouchers, que dicho descreme genera una externalidad negativa en los establecimientos
públicos debido al efecto “compañero”, uno llegaría a la conclusión de que el sistema
de subvención lo único que logra es reasignar alumnos, con una pérdida de calidad que
se concentra en los más pobres
11
. Además de estos trabajos hay otros que atribuyen
11
Esta argumentación se basa solamente en haber encontrado una correlación negativa entre SIMCE
medio de la comuna y porcentaje de matrícula en colegios particulares subvencionados. Como se
discutió previamente, esta relación no es necesariamente causal.
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la diferencia de resultados observada (y estimada) entre colegios particulares subven-
cionados y municipales al “descreme”. Entre ellos encontramos a McEwan y Carnoy
(2000); McEwan (2001); Somers, McEwan y Willms (2004) y Hsieh y Urquiola
(2006). Estos argumentan que el efecto principal de la introducción del sistema de
subvención en Chile ha sido la segregación y que las diferencias de resultados entre
colegios particulares subvencionados y municipales se deben a la selección de estu-
diantes y/o al efecto “pares”.
Sin embargo, para sostener el argumento delineado en el párrafo anterior es necesario
tener evidencia empírica en dos sentidos. Primero, de que existe un efecto causal del
sistema sobre la segregación. Segundo, para argumentar que esta mayor segregación ha
tenido un efecto negativo en el desempeño de algunos estudiantes es necesario encontrar
una relación también causal entre segregación y resultados educativos (o sea, evidencia
de la magnitud y la forma del “efecto compañero”).
En este sentido la literatura existente para Chile es relativamente escasa. Auguste
y Valenzuela (2003) muestran que un aumento en la participación de colegios par-
ticulares subvencionados en un mercado tiende a estar asociado a un movimiento
de niños de familias con mejor NSE a colegios particulares subvencionados. Los
efectos son significativos y relativamente grandes. En un ejercicio complementario,
Gallego (2006) muestra que aumentos en la competencia tienden a ir asociados con
colegios más homogéneos en términos de educación de las madres (pero no en la
dimensión de ingreso de los padres). Como un todo, esta evidencia implica que el
sistema de voucher parece ir asociado a más segregación entre sectores (municipal
y particular subvencionado) y una mayor homogeneidad al interior de cada sector.
Como argumenta Sapelli 2006, esto no es sorprendente, ya que el diseño del sistema
de subvención hace que no sea rentable proveer educación de calidad a niños de bajo
NSE (en particular el hecho de que el valor de la subvención es uniforme indepen-
diente de los costos de enseñanza de cada alumno). Un diseño diferente no generaría
ese grado de segregación.
Desde el punto de vista de los efectos sobre la calidad, lo relevante es analizar si
esta segregación tiene efectos negativos sobre la calidad de la educación que reciben
los alumnos segregados. En particular nos interesaría saber cuál es el efecto sobre los
alumnos que quedan en colegios municipales. Aquí es necesario modelar adecuadamente
el efecto “compañero” para llegar a una conclusión respecto a su signo en el agregado,
ya que es el neto de un efecto negativo sobre algunos estudiantes y uno positivo sobre
otros. Para que el efecto sea como el que se postula, es necesario, por ejemplo, que
el efecto sea lineal (un alumno mejor que un par tiene una influencia positiva sobre
el mismo independientemente de que tanto mejor sea), asimétrico (el efecto positivo
del mejor alumno sobre su peor par es más importante que el efecto negativo del peor
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alumno sobre su mejor par), y que el número de alumnos afectados negativamente sea
mayor al afectado positivamente
12
.
En la literatura, los trabajos de McEwan (2001) y Somers et al� (2004) controlan
por el efecto pares y llegan a resultados contradictorios. McEwan (2001) encuentra
que el concurrir a un colegio particular subvencionado no le mejora el resultado a un
alumno promedio cuando se controla por efecto pares. Somers et al� (2004), sin embargo,
analizando 10 países de América Latina, encuentran que una vez que uno controla por
las características de los alumnos y el efecto pares, el efecto tratamiento es positivo en
Chile (o sea, los colegios particulares subvencionados sí proveen mayor calidad aún si
se controla por el efecto pares).
Sapelli y Vial (2006) controlan tanto por las características de los estudiantes,
el presupuesto de las escuelas y el efecto pares. Encuentran que el resultado de que
hay una ganancia en calidad cuando se asiste a un colegio particular subvencionado
se mantiene. Este efecto es estadísticamente significativo y grande en magnitud. En
otras palabras, el efecto par no es un efecto de primer orden a la hora de explicar el
desempeño de las escuelas.
En términos de implicancias de políticas, la segregación se resuelve con un subsidio
diferenciado (subvención preferencial) de acuerdo al nivel de ingreso de los menores
o de sus familias. quizás se puede complementar vía un instrumento adicional para
eliminar del conjunto de posibilidades las alternativas de baja calidad. Notar que esta
alternativa sólo es válida en la medida que el sistema no es capaz de eliminar provee-
dores de calidad bajo el mínimo.
Conviene mencionar aquí que la segregación que surge en los sistemas educativos
surge tanto por razones de oferta y de demanda y que es muy importante entender si
predominan las razones de oferta (las escuelas seleccionan y producen segregación)
o las de demanda (los padres son quienes seleccionan y producen segregación). Si la
segregación se da principalmente por razones de demanda, un sistema de libre elección
no necesariamente explica el surgimiento de la segregación, aunque podría aumentarlo.
Y por lo tanto prohibir la selección por parte de los colegios tampoco la eliminaría (e
incluso podría no tener mayores efectos sobre la misma). Es importante tomar nota que
sistemas sin libre elección también presentan alta segregación. Más aún, un esquema
de voucher, al permitir la libre entrada de colegios, puede disminuir la segregación (en
12
A su vez, la larga literatura sobre las diferencias de calidad (por ejemplo Contreras (2002) o Sapelli
y Vial (2002)) que encuentra que los colegios PS tienen una mejor calidad que los municipales
(y que es analizada en la sección siguiente) controla por las características de los alumnos, por lo
cual sus resultados no pueden deberse a la segregación. De manera que el canal que requeriría ser
explorado es nuevamente el del efecto “pares”.
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El financiamiento de la educación en Chile: una evaluación
Francisco Gallego y Claudio Sapelli
términos de calidad), al permitir la entrada de proveedores de calidad para atender a
los alumnos de bajo NSE. La discusión sobre selección por el lado de la demanda nos
lleva al tema siguiente.
Determinantes de la elección de los padres
Una de las críticas más importantes al sistema de voucher ataca uno de sus puntos básicos:
¿son los padres capaces de elegir adecuadamente el colegio al que asistirán sus hijos?
Como se discutió previamente, una línea de argumentación plantea que los padres pre-
fieren escuelas por razones que poco tienen que ver con la eficiencia y en particular con
la calidad. Los padres se preocupan más bien por el estatus (por ejemplo, que el colegio
tenga nombre en inglés) y no de su calidad docente. Por ello, una estrategia basada en
la elección de los padres no podría generar mayor calidad. Este tema se percibe como
particularmente grave entre los pobres. Por lo tanto, las elecciones necesariamente las
debe tomar una autoridad (como el Ministerio), por lo que no tiene sentido profundizar
el sistema de vouchers para abarcarlos.
La pregunta fundamental es, entonces, si los padres consideran la calidad ofrecida
por los colegios al momento de elegir entre ellos. Existe una incipiente literatura que
estudia el tema. Uno de los primeros trabajos que estudia este tema es Sapelli y Torche
(2001). Estos autores muestran que aumentos en la calidad de los colegios municipa-
les de la comuna bajan la probabilidad de que los padres elijan un colegio particular
subvencionado.
Luego, el trabajo de Elacqua et al� (2006) utiliza una encuesta aplicada a padres
para entender las motivaciones de ellos para elegir entre colegios. Los autores sugieren
que los padres tienden a ponderar más características relacionadas con los pares que
a mirar la calidad, tanto al construir los conjuntos de colegios que consideran como
al elegir colegio. La metodología utilizada por los autores, sin embargo, es discutible.
Ellos basan sus resultados en la varianza relativa de distintos atributos de los colegios
considerados en los conjuntos de colegios y no en los métodos convencionales de se-
lección de alternativas múltiples típicamente utilizados en los estudios sobre el tema.
De hecho, los autores encuentran que la “calidad” de la decisión de los padres de los
colegios municipales y particulares subvencionados es en algunos casos igual o mejor
que la de los padres de alumnos de colegios particulares pagados.
Finalmente, Gallego y Hernando (2007) utilizan un método econométrico aplicado
por otros estudios para estudiar cómo las características del colegio y de los padres afectan
sus decisiones de elección de colegios. Los autores concluyen que los padres consideran
una serie de atributos a la hora de elegir entre colegios: calidad medida por el SIMCE,
ubicación, composición socioeconómica, costo monetario, características de los pares
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Francisco Gallego y Claudio Sapelli
(medidas por el nivel de ingreso de los padres). A su vez, los autores encuentran que los
padres parecen valorar significativamente dos atributos: la calidad (están dispuestos a
pagar cerca de $ 9.000 (17 dólares) mensuales más por un aumento del SIMCE en una
desviación estándar) y cercanía (están dispuestos a pagar cerca de $ 7.700 (14.5 dólares)
mensuales por un colegio una desviación estándar más cerca –equivalente a algo más
de 2 km más cercano). Interesantemente, los resultados apuntan a que la valoración
por la calidad (ubicación) aumenta (disminuye) a medida que aumenta el ingreso y la
educación de los padres. Algo similar sucede cuando se considera la expectativa que
tienen los padres respecto de la educación que pueden obtener sus hijos: cuanta mayor
expectativa, mayor valoración por la calidad y menos valoración de la distancia.
Respecto del último punto, conviene notar que los resultados de este trabajo im-
plican que mucha de la segregación observada en el caso de Chile estaría relacionada
con factores de demanda y no de oferta. La evidencia empírica en este punto es que la
segregación por el lado de la demanda (o sea, producida por los padres) es un tema de
primer orden
13

14
.
Un punto final respecto del tema de la segregación por el lado de la demanda
(conocido en economía como “autoselección”) se relaciona con el efecto que podrían
tener mejoras en la información entregada a los padres. Respecto de este punto, algunas
experiencias recientes indican que la entrega de información sencilla a los padres tiene
efectos de primer orden en la calidad de las elecciones de los padres en el contexto
de programas de libre elección del condado de Charlotte-Mecklenburg (Carolina del
Norte) en Estados Unidos. Por ejemplo, Hastings et al� (2007) indican que la entrega
de información simple a los padres sobre resultados del colegio elegido por ellos y las
alternativas existentes (en términos de resultados y probabilidad de ingreso) mejora
significativamente la “calidad” de las elecciones de los padres, especialmente los más
pobres.
13
Chakrabarti (2005) presenta evidencia de esto para el programa de vouchers de Milwaukee. Lo
interesante de este trabajo es que en Milwaukee no es posible ni selección por el lado de la oferta
(el exceso de demanda por un colegio se asigna con loterías) ni el cobro de copagos adicionales
que puedan afectar la segregación. Hastings et al� (2005) presentan evidencia similar para Carolina
del Norte y Bayer et al� (2004) para San Francisco.
14
De hecho, si se toman algunas medidas de la importancia de selección por el lado de la oferta
–tomando los datos usados por Contreras et al� (2007)– es la baja selección que se observa en los
colegios en Chile lo que llama la atención. Gallego y Hernando (2007) reportan que si se toma el
criterio de Contreras et al� (2007) en que al menos un 50% de los padres dicen haber sido some-
tidos a alguno de los procedimientos de selección, se obtiene que cerca del 37% de los colegios
de la Región Metropolitana son selectivos. Si se usa una definición un poco más exigente, en que
el 75% de los padres dicen haber sido sometidos a algún tipo de criterio de selección sólo el 24%
de los colegios sería selectivo. Es interesante que Gallego y Hernando (2007) también reportan
que los colegios más selectivos son los más grandes.
FRANCISCO GALLEGO y CLAUDIO SAPELLI
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El financiamiento de la educación en Chile: una evaluación
Francisco Gallego y Claudio Sapelli
Diferencias en eficiencia entre colegios privados y públicos
Como se ha argumentado previamente, un sistema de voucher es consistente con cualquier
mezcla de provisión público-privada. De hecho, en un esquema de voucher de libro
de texto no debieran existir diferencias entre proveedores públicos y privados, porque
aquellos proveedores que tengan menores resultados simplemente desaparecerían.
Sin embargo, en el caso chileno y dado que los actores están sujetos a incentivos
diferentes sería sorprendente que los colegios particulares subvencionados y los colegios
municipales tuvieran igual desempeño. En esto la existencia de un soft budget constraint
por el lado de los colegios municipales, y su acceso a fondos no relacionados con la sub-
vención ni con la asistencia de alumnos, hace pensar que el marco de incentivos a que
están expuestos es menos propenso a generar resultados de calidad. De hecho, si en este
contexto los resultados de ambos tipos de colegios fueran iguales, sería evidencia de que
los mecanismos principales de operación del esquema: la competencia y la libre elección,
no funcionan. Por lo tanto, es razonable que un elemento que se esgrime para evaluar el
funcionamiento del sistema se relacione con la eficiencia relativa de los colegios públicos
y particulares subvencionados, dado el esquema de incentivos y regulaciones existentes.
A su vez, es esperable que si existe una calidad superior de algún tipo de oferentes, un
sistema de vouchers que permite que estos agentes se expandan debiese producir un
resultado de calidad superior a consecuencia de la competencia que se produce entre los
diferentes agentes. Es por ello que en esta sección analizamos los argumentos existentes
respecto de las diferencias de eficiencia entre proveedores públicos y privados.
Un argumento hecho muy recurrentemente se relaciona con que los resultados
ajustados de los tests (ajustados por entorno socioeconómico, efecto par, selección
o por otra serie de variables, muchas de ellas no correctamente incluidas en el tra-
bajo empírico) muestran que no hay diferencias entre los resultados de las escuelas
municipalizadas y las privadas subvencionadas, demostrando que no son mejores; y,
similarmente, que los costos ajustados no difieren mucho entre escuelas municipalizadas
y privadas subvencionadas, mostrando que tampoco hay diferencia en eficiencia. Estos
resultados pertenecen en su mayoría a la literatura pre-1999 y fueron desmentidos por
los trabajos que utilizan mejores bases de datos, pero existen trabajos recientes que los
reviven (como Contreras et al� 2007).
En Aedo y Sapelli (2001) y Larrañaga (2004) se presentan detalladas discusio-
nes sobre la literatura de este tipo de estimaciones hasta fines de los 90. Una de las
conclusiones de esta revisión es que el surgimiento de datos individuales implica una
evidencia relativamente robusta de que los proveedores particulares subvencionados
tienden a ofrecer una calidad mayor, con los mismos recursos. En los últimos 5 años
han aparecido algunos trabajos con innovaciones metodológicas interesantes que con-
firman este resultado.
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 263-284
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El financiamiento de la educación en Chile: una evaluación
Francisco Gallego y Claudio Sapelli
Sapelli y Vial (2002, 2003, 2005) estudian distintos aspectos de la diferencia
entre colegios particulares subvencionados y municipales. En Sapelli y Vial (2002) se
estima el efecto tratamiento sobre los tratados (TT) y el efecto tratamiento promedio
(ATE) controlando por características de los alumnos y por el presupuesto del colegio.
El controlar por el presupuesto es clave, ya que si no controlan por el mismo Sapelli
y Vial encuentran un efecto TT que es significativo y positivo y un efecto ATE que es
pequeño y no significativo. Cuando toman en cuenta los diferentes presupuestos (fi-
nanciamiento compartido y transferencias del fisco y/o los municipios por encima de
la subvención) encuentran un efecto TT aún más grande (siempre positivo) cuando se
comparan colegios con similar presupuesto. Sapelli y Vial (2003, 2005) muestran que
estos resultados son robustos a tomar en cuenta el efecto pares.
Anand et al� (2006) aprovechan la variación exógena provista por la entrega de
becas que hacen los colegios a algunos alumnos para estimar el efecto que tiene en
estos alumnos asistir a un colegio particular subvencionado vis-a-vis un colegio muni-
cipal. Los resultados apuntan a una ventaja positiva a favor de los colegios particulares
subvencionados. De esta manera, todos los trabajos realizados con datos a nivel de
alumno han sistemáticamente encontrado el mismo resultado (ver además de los citados,
Contreras 2002; Mizala y Romaguera 2002; Auguste y Valenzuela 2003; Mizala et al�
(2004). El único que no encuentra este resultado es un trabajo reciente de Contreras
et al� (2007).
El trabajo de Contreras et al� utiliza la información provista en la encuesta del
SIMCE del año 2005 sobre practicas de selección. Con esta información realiza un
análisis muy similar al de los trabajos previos, pero se agregan indicadores de selección
de los colegios. Sin embargo, conviene comenzar por mencionar que los resultados
de este trabajo, aún sin controlar por selección, se diferencian de los resultados que
usan datos individuales porque encuentra que no hay una diferencia significativa entre
colegios particulares subvencionados y municipales, cuando se usan instrumentos
para controlar por selección endógena de tipo de colegio (los resultados sin utilizar
instrumentos dan un efecto positivo y significativo). Parte de este resultado se puede
deber a que los autores controlan por características del colegio que son endógenas y
que no debieran ser incluidas. En otras palabras, no es al controlar por selección que
desaparece el resultado encontrado por el resto de la literatura. Una hipótesis de por
qué se da esto es que es consecuencia de la inclusión de variables que no pertenecen
a la regresión y que se refieren a contestar la pregunta de por qué los colegios tienen
desempeño diferente, antes que la que se quiere responder, que es si los colegios
tienen desempeño diferente.
Luego, los autores muestran que una vez que se controla por indicadores de se-
lección la diferencia entre colegios particulares subvencionados y municipales sigue
FRANCISCO GALLEGO y CLAUDIO SAPELLI
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El financiamiento de la educación en Chile: una evaluación
Francisco Gallego y Claudio Sapelli
siendo no significativa pero se hace numéricamente más baja. Por tanto, se concluye
que la forma en que los colegios particulares subvencionados logran un mejor resulta-
do es a través de seleccionar alumnos. Al concluirlo, los autores infieren una relación
causal no demostrada. El resultado que dicen encontrar no corresponde al efecto causal
de la selección sobre resultados. Dado que las prácticas de selección seguramente son
endógenas a la calidad (los colegios que tienen “colas” son los mejores y tienen que
utilizar algún método para decidir quienes quedan) y que los autores no corrigen por
este problema, es perfectamente posible que la evidencia presentada simplemente im-
plique que los colegios con mejores resultados aplican prácticas de selección (o sea,
que la causalidad es la inversa a la que suponen los autores y va de mayor calidad a más
selección). Por lo tanto, los resultados actuales de este trabajo no permiten concluir que
la diferencia entre colegios municipales y particulares subvencionados se explique por
políticas de selección
Finalmente conviene enfatizar que, aún si las diferencias en calidad y eficiencia
fuesen menores, no todo el mundo le daría la misma interpretación a estos resultados.
Por ejemplo, Mizala y Romaguera (1998) piensan que aun si los resultados fueran igua-
les uno debiera valorar la libertad que permite el sistema de cupones. Por otro lado, lo
único que se sabría es que son iguales, y no si se han igualado a un nivel más alto como
resultado de la competencia provista por el sistema de cupones.
4. Conclusiones
En relación a la evaluación del sistema de voucher existente en Chile, surge la pre-
gunta de si las reglas no podrían ser mejoradas en el sentido de dar más libertad para
que aparezcan productos diferentes y de mejor calidad. Sin embargo, en la discusión
respecto a las conclusiones de política que pueden extraerse, muchos críticos no
se hacen esa pregunta y discuten el sistema de vouchers como si éste viniera en un
formato único y no en una gran diversidad de formas. Es decir, la argumentación
presupone que hay una única forma de diseñar el sistema de vouchers y que, por
lo tanto, cualquier producto que se obtiene es el del sistema, y no el de un diseño
específico del mismo.
Ambos argumentos son también válidos cuando se discute otra gran crítica al
sistema de vouchers: su incapacidad de introducir equidad en el sistema educacional.
Tanto la calidad de la evidencia empírica que sustenta este juicio como el razonamiento
lógico por el cual se atribuye este resultado al sistema de vouchers, son nuevamente
cuestionables. Pero el tema más importante es otro: dado el diseño actual del sistema
de vouchers, ¿debiéramos esperar que tuviera un efecto sobre esta área? La respuesta
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El financiamiento de la educación en Chile: una evaluación
Francisco Gallego y Claudio Sapelli
es no, y la razón está implícita en el hecho de que los pobres son más caros de educar
que los no tan pobres, y, sin embargo, el valor del voucher es igual para todos
15
.
Aquí conviene una evaluación a las políticas educativas recientes. La política
educacional en Chile tuvo un giro en la década de los 90. Según sus autores, ello se
debió a que el sistema de vouchers no cumplía con los objetivos de mejorar la calidad y
la equidad del sistema. Esta nueva política consistió en aumentar el gasto público y los
insumos del sistema (por ejemplo, Gallego 2006 documenta que el colegio promedio
recibe al menos un 30% de su financiamiento de fuentes diferentes a la subvención).
Con esta política, de manera implícita se le dio una menor importancia tanto a los re-
cursos transferidos a través del sistema de vouchers, como al peso de los incentivos de
dicho sistema dentro del sistema educacional. Esto, a pesar de que la evolución de la
matrícula ha mostrado que el sistema privado es apto para generar el producto que los
padres demandan para sus niños.
A pesar de este aparente éxito del sistema privado subvencionado, dicha estrategia
educacional incluyó una evaluación negativa de la experiencia chilena con vouchers.
O más bien, se juzgó que fue buena en aumentar la participación y la eficiencia pero
no la calidad y equidad del sistema. Se optó para lograr esto último por una política
que no implica desmontar el sistema vouchers pero sí disminuir su influencia en la
evolución del sistema. Es una estrategia cauta pero que en el largo plazo puede tener
un efecto sustancial sobre el sistema educacional, y no necesariamente positivo. Y esas
consecuencias ya se han visto. La estrategia de los 90 fracasó. Fue una estrategia de
probarlo todo, pero no de apuntalar el sistema de subvención sino más bien de reducir su
importancia. La estrategia del siglo XXI parece seguir un camino similar: probarlo todo
con consecuencias aún poco claras respecto a si se le dará más fuerza a los incentivos
o a la planificación central.
15
Gallego y Sapelli (2007) presentan una serie de implicancias de política derivadas del análisis
conceptual y empírico presentado en este trabajo.
FRANCISCO GALLEGO y CLAUDIO SAPELLI
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Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 263-284
El financiamiento de la educación en Chile: una evaluación
Francisco Gallego y Claudio Sapelli
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Expansión de la educación privada y mejoramiento de la educación en Chile…
Cristián Bellei
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, Nº 1, 2007. pp. 285-311
* Master en Educación, Doctor © en Educación por la Universidad de Harvard, Académico del
Programa de Investigación en Educación de la Universidad de Chile, cristianbellei@gmail.com
EXPANSIóN DE LA EDUCACIóN PRIVADA
Y MEJORAMIENTO DE LA EDUCACIóN EN CHILE.
EVALUACIóN A PARTIR DE LA EVIDENCIA
Expansion of private schools and educational improvement in Chile.
An evidence-based evaluation
cristián Bellei*
Resumen
La investigación analiza la hipótesis de que la expansión de los establecimientos
privados financiados con recursos públicos ha sido un mecanismo de mejoramiento de
la educación chilena. Para ello se revisa la evidencia disponible acerca de los efectos
a nivel del sistema escolar que la expansión de las escuelas privadas ha tenido; luego
se evalúa la investigación que ha intentado responder a la pregunta de si las escuelas
privadas son o no más efectivas en el logro de aprendizajes que las públicas; finalmen-
te, mediante el análisis de resultados de aprendizajes (en Lenguaje y principalmente
Matemáticas, en 4º básico y 2º medio), se busca profundizar en el análisis comparativo
de la efectividad de los establecimientos públicos y privados subvencionados. En
términos generales, mis resultados no apoyan la hipótesis enunciada. El documento
concluye discutiendo por qué la expansión de las escuelas privadas subvencionadas
en Chile no habría generado el mejoramiento educacional predicho.
Palabras clave: educación privada vs. educación pública, efectividad educacional,
investigación educativa, calidad y equidad educativas, políticas educacionales
Abstract
The research analyzes the hypothesis that the expansion of private schools supported with
public resources has in fact improved Chilean education� Thus, available evidence with
respect to the impact of such expansion upon the school system is reviewed� Research
aiming to answer whether private schools are more efficient than public ones when
achieving learning outcomes is also evaluated� Lastly, by analyzing learning results – in
Language and mainly maths, in 4
th
primary and 2
nd
high school- we seek to deepen into
the comparative analysis concerning the effectiveness of public and subsidized private
schools� Overall, my findings do not support the stated hypothesis� The document con-
cludes by discussing why the expansion of subsidized private schools would not have
produced the foreseen education improvement�
Key words: private education v/s public education, education effectiveness,
educational research, educational quality and equity, education policies
CRISTIáN BELLEI
286
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 285-311
Expansión de la educación privada y mejoramiento de la educación en Chile…
Cristián Bellei
I. Introducción
En el debate internacional, las estrategias de reforma educativa orientadas al mercado
incluyen básicamente: la expansión de las escuelas privadas por la vía del financiamiento
público, la introducción de mecanismos de competencia (por matrícula, por recursos o
por premios) entre las escuelas financiadas con recursos públicos; el uso de mecanismos
de financiamiento tipo vouchers; el cobro de aranceles a las familias, y la expansión de
las posibilidades de las familias de elegir la escuela de sus hijos. En el último cuarto de
siglo Chile ha empleado todos estos instrumentos de política, varios de ellos a escala
nacional. Este estudio se concentra en uno de ellos: la expansión de los establecimientos
privados subvencionados.
En efecto, desde la implementación de la reforma institucional de inicios de los
80 la matrícula que asiste a establecimientos privados subvencionados ha crecido enor-
memente. Entre 1981 y 1986 la matrícula privada subvencionada más que se duplicó, a
pesar de que la matrícula nacional estaba estancada. Esto se explica por una sistemática
“transferencia” de alumnos desde las escuelas públicas a las privadas, proceso que entre
1981 y 1991 involucró a más de medio millón de estudiantes (casi un quinto de todo
el sistema escolar). En efecto, mientras la matrícula de los establecimientos públicos
representaba en 1981 el 78% del total nacional, en 1991 había disminuido su partici-
pación a un 58%. A partir de 1991, la matrícula de los establecimientos públicos se
estabiliza, al punto que en 2006 fue prácticamente la misma que en 1991 (1,7 millones
de alumnos). Sin embargo, desde ese mismo año, la matrícula de los establecimientos
privados subvencionados aumentó sostenidamente, pasando de 950 mil alumnos en
1991 a 1,6 millones en 2006. Así, en 2006, el 45% de los alumnos chilenos estudiaba
en establecimientos privados subvencionados, prácticamente la misma proporción que
quienes estudiaban en establecimientos públicos (47%).
Según las evaluaciones de logros de aprendizaje (realizadas por el Sistema de
Medición de la Calidad de la Enseñanza, SIMCE), en promedio, los alumnos que asis-
ten a escuelas privadas superan sistemáticamente a los alumnos de escuelas públicas,
tendencia que se ha mantenido prácticamente invariante desde hace por lo menos una
década (ver Figuras 1 y 2). Desde inicios de los 90 la diferencia promedio entre ambos
tipos de establecimientos ha sido 0,3-0,4 desviaciones estándar de puntajes SIMCE. Si
estas diferencias brutas reflejan o no una mayor calidad de la educación proporcionada
por los establecimientos privados, ha sido uno de los temas más controversiales tanto
en el debate político como académico de los últimos quince años en Chile.
Este estudio aporta evidencia para analizar la hipótesis de que la expansión de
los establecimientos privados financiados con recursos públicos ha sido un mecanismo
de mejoramiento de la educación chilena. Para ello se revisa la evidencia disponible
acerca de los efectos a nivel del sistema escolar que la expansión de las escuelas
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 285-311
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Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 285-311
Expansión de la educación privada y mejoramiento de la educación en Chile…
Cristián Bellei
Figura 1
RESULTADOS SIMCE-4º BáSICO MATEMáTICAS
(1996-2006)
200
210
220
230
240
250
260
270
280
290
300
1996 1999 2002 2005 2006
Privado Público
Figura 2
RESULTADOS SIMCE-4º BáSICO LENGUAJE
EN ESTABLECIMIENTOS SUBVENCIONADOS
(1996-2006)
200
210
220
230
240
250
260
270
280
290
300
1996 1999 2002 2005 2006
Privado Público
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privadas ha tenido; luego se evalúa la investigación que ha intentado responder a la
pregunta de si las escuelas privadas son o no más efectivas en el logro de aprendizajes
que las públicas; finalmente, mediante el análisis de resultados de aprendizajes (en
Lenguaje y principalmente Matemáticas, en 4º básico y 2º medio), se busca profundizar
en el análisis comparativo de la efectividad de los establecimientos públicos y privados
subvencionados. En términos generales, mis resultados no apoyan la hipótesis enunciada.
Así, el documento concluye discutiendo por qué la expansión de las escuelas privadas
subvencionadas no habría generado el mejoramiento educacional predicho.
II. Efectos sistémicos de la expansión de la educación privada
Simplificando las cosas, existen dos teorías alternativas acerca de los efectos sistémicos
(es decir, el impacto sobre la efectividad del sistema educacional como un todo) que la
expansión de la educación privada subvencionada por el Estado produciría. La primera
afirma que las escuelas privadas subvencionadas contribuirían a mejorar las escuelas
públicas a través de un efecto de competencia, lo que redundaría en un mejoramiento
global y continuo de la educación chilena. La otra teoría propone que el potencial aumento
de productividad sería anulado por el efecto negativo del aumento de la segmentación,
causado porque las escuelas privadas captan preferentemente a los estudiantes con mayor
rendimiento académico demostrado o potencial (la hipótesis del “descreme” del sector
público), perjudicando así a las escuelas públicas, lo cual produciría una situación de
“suma-cero”, con inexistente mejoramiento sistémico. Desafortunadamente, existe poca
investigación para testear la validez de estas dos hipótesis.
Gauri (1998) estudió el proceso de elección de escuela usando una muestra de
hogares del área metropolitana de Santiago. Él encontró que poseer un mayor estatus
socioeconómico estaba positivamente asociado con la probabilidad de asistir a una
escuela ubicada en el tercio superior de la distribución de resultados académicos de los
estudiantes. Gauri también encontró que la probabilidad de estudiar en una escuela de alto
rendimiento aumentaba significativamente cuando el estudiante había sido seleccionado
a través de un proceso de admisión que incluía tests cognitivos y/o académicos. Hsieh
y Urquiola (2003) intentaron evaluar si la introducción en los años 80 de elementos de
competencia entre escuelas aumentó la productividad del sistema escolar chileno a nivel
agregado y –al mismo tiempo– si aumentaron las diferencias educacionales y socioeco-
nómicas entre las escuelas públicas y privadas. Para ello analizaron los resultados en
Matemáticas y Lenguaje de 4° básico, las tasas de repitencia y los años de escolaridad
en la población de 10-15 años de edad, entre 1982 y 1988, tanto a nivel de la escuela
como la comuna. Luego de controlar por varios factores socioeconómicos a nivel de
la escuela y la comuna, los autores encontraron que a mayor proporción de matrícula
privada en la comuna, las escuelas públicas tendían a tener más bajos resultados de
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aprendizajes, había una mayor brecha en resultados –aprendizaje y repitencia– entre las
escuelas públicas y privadas, así como una mayor diferencia en el nivel socioeconómico
de los alumnos entre escuelas públicas y privadas. Finalmente, a nivel comunal, ni el
nivel de matrícula privada en 1990 ni el aumento de matrícula privada entre 1982 y
1990 estaban asociados con un mejoramiento de los resultados educativos de los alum-
nos (medidos por los tres indicadores antes mencionados). Tanto Gauri como Hsieh
y Urquiola interpretaron estos hallazgos como evidencia de que la expansión de las
escuelas privadas ha tenido efectos negativos en las escuelas públicas y no ha tenido
un efecto positivo en la calidad del sistema escolar como un todo. Sin embargo, en la
medida que esos estudios están principalmente basados en datos transversales y que la
información previa a la introducción de las reformas de los 80 es muy limitada, resulta
difícil afirmar que efectivamente exista dicha relación causal.
Siguiendo esta línea de análisis, Gallego (2002) también definió cada comuna
como un mercado escolar diferente. Él estudió los resultados SIMCE promedio a nivel
de escuela en 4° (1994, 1996) y 8° (1995, 1997), en Lenguaje y Matemáticas; y con-
troló por la composición socioeconómica de las escuelas y otras variables a nivel de la
comuna (urbanización, tamaño). Gallego encontró que la proporción de matrícula privada
a nivel comunal estaba positivamente asociada con el desempeño de las escuelas y que
este “efecto de competencia” era más fuerte para las escuelas privadas que las públicas.
La limitación básica de esta aproximación es que el nivel de matrícula privada en una
comuna dada no es una variable exógena al desempeño de las escuelas, porque la oferta
privada tiende a situarse precisamente en las áreas geográficas cuya población posee
características que están positivamente asociadas con los resultados de los estudian-
tes. Gallego (2004) intentó superar esta limitación, para lo cual utilizó el indicador de
“sacerdotes por habitante” como una variable instrumental para identificar una fuente
exógena de variación en el nivel de matrícula particular subvencionada a nivel comunal
1
.
Aplicando esta estrategia, Gallego confirma que una diferencia positiva en el nivel de
matrícula privada entre comunas se asocia con más altos puntajes en el SIMCE. Sin
embargo, “sacerdotes por habitante” puede no ser un instrumento válido para la oferta
de escuelas privadas en Chile, porque las congregaciones religiosas están activamente
involucradas en la expansión de las escuelas privadas y ellas pueden orientar dicha ex-
pansión selectivamente basándose precisamente en las mejores condiciones para obtener
1
La idea es que la oferta de escuelas privadas varía según la distribución geográfica de los sacerdotes,
pero que la distribución de los sacerdotes no se relaciona con los resultados educativos de los niños.
Como se sabe, es muy difícil demostrar que efectivamente el instrumento (i.e. “sacerdotes por
habitante”) no se relaciona con los logros (i.e. “puntaje SIMCE”) sino sólo a través de la variable
explicativa (i.e. “disponibilidad de escuelas privadas”); supuesto mucho más difícil de demostrar
en este caso, toda vez que no existen puntajes SIMCE previos a la implementación de la reforma
de los 80.
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mayores resultados educativos en un mercado educacional dado
2
; adicionalmente, las
escuelas católicas representan una proporción menor (alrededor de un tercio) de las es-
cuelas privadas subvencionadas; finalmente, la oferta educacional de las congregaciones
religiosas es precisamente el tipo de escuelas privadas que precedieron la introducción
de la reforma orientada al mercado de los años 80. Complementariamente, Gallego
también concluye que la introducción del sistema de subvenciones habría aumentado
la desigualdad educacional en Chile.
Finalmente, Auguste y Valenzuela (2004) también intentan estimar el efecto de la
competencia entre escuelas en los resultados de aprendizaje de los alumnos, tanto en
términos de mejoramiento de la calidad como de aumento de la segregación (usando
datos del SIMCE-2000, 8° básico). Para evitar los problemas de sesgo y endogeneidad
ya mencionados, ellos conducen su análisis a nivel de las comunas y también imple-
mentan una estrategia de variables instrumentales (utilizando el tamaño del mercado
educacional local y los costos de entrada a dicho mercado). Los autores concluyen que
la competencia ha tenido un efecto positivo pero moderado en el mejoramiento de los
resultados de aprendizaje a nivel comunal; su estimación sugiere que pasar de un 29%
a un 52,4% de proporción de matrícula en establecimientos privados en un municipio
urbano (es decir, un aumento de proporciones considerables) elevaría el promedio SIMCE
de Matemáticas de esa comuna en sólo 5 puntos, mientras el alza en Lenguaje sería aún
menor. El estudio también concluye que un aumento de la competencia ha estado asociado
con una mayor segregación tanto de los estudiantes como de los resultados: a mayor
competencia mayor distancia entre las escuelas públicas y el conjunto de la educación
comunal tanto en términos de los resultados como de la educación de los padres.
Estas estimaciones econométricas deben contextualizarse con los datos nacionales
a nivel agregado.
En efecto, en la última década, la matrícula de enseñanza básica que estudiaba en
escuelas privadas subvencionadas aumentó desde ser un 33% del total de alumnos de
ese nivel en 1996 a ser un 44% en 2006; en este mismo período el número de escuelas
privadas subvencionadas del país aumentaron en un 70%, pasando de 2.883 en 1996 a
4.897 en 2006. A pesar de esta impresionante explosión del sector privado subvencionado,
los resultados de aprendizaje no mejoraron en el mismo período (como muestran las
Figuras 1 y 2), ni entre los alumnos que asisten a escuelas privadas ni entre los alumnos
que estudian en escuelas públicas.
En resumen, la evidencia disponible no permite una evaluación concluyente de la
tesis sobre los efectos sistémicos de la expansión de la educación privada por la vía de la
2
En efecto, las escuelas católicas tienden a educar a una población con mayor capital económico
y cultural.
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subvención estatal; sin embargo, es posible afirmar que, de haberse producido un efecto
positivo (como sugieren los estudios más refinados), éste habría sido de magnitudes
irrelevantes (de hecho, no apreciables a nivel nacional). Al mismo tiempo, la evidencia
es coincidente en indicar que la expansión de las escuelas privadas subvencionadas
habría aumentado la desigualdad educativa al interior del sistema financiado con recursos
públicos, aspecto en que coinciden todos los estudios analizados.
III. ¿Son más efectivas las escuelas privadas que las públicas?
La teoría a favor de la expansión de las escuelas privadas señala que éstas, al estar libe-
radas de muchas de las trabas burocráticas y de las influencias políticas que limitarían la
gestión de las escuelas públicas, estarían en mejores condiciones para innovar, introducir
criterios de calidad en la gestión escolar, y producir mayores resultados haciendo un
uso más eficiente de los recursos disponibles. Adicionalmente –se afirma– las escuelas
privadas serían más sensibles a las señales de la demanda, adaptando sus servicios a
las preferencias de las familias, de las que se espera presionen al mercado por ofrecer
niveles crecientes de calidad educativa. Debiésemos esperar, entonces, que las escuelas
privadas sean más efectivas que las públicas; consecuentemente, una aproximación
alternativa (la más recurrida en la investigación) ha sido comparar los resultados de
aprendizaje producidos por ambos tipos de instituciones.
En esencia, esta línea de investigación consiste en comparar los resultados de apren-
dizaje promedio, medidos por los tests nacionales, fundamentalmente el SIMCE, de los
alumnos que asistieron a establecimientos municipales y particulares subvencionados
por el Estado, intentando aislar esta comparación (mediante diferentes tipos de análisis
de regresión) de la influencia de otros factores asociados a los resultados de aprendizaje
de los alumnos y que puedan confundirse con el efecto del tipo de escuela. Este tipo
de estudios ha evolucionado conforme ha mejorado la disponibilidad de datos y los
investigadores han introducido técnicas más sofisticadas de análisis estadístico. En un
primer momento las investigaciones utilizaron muestras de escuelas básicas urbanas (no
siempre representativas), analizando sólo datos promedio a nivel de establecimientos
3
.
En una segunda fase, aunque los estudios continuaron analizando datos sólo a nivel de
establecimientos, ellos generalmente utilizaron información del universo de escuelas
del país y contaron con mayor información complementaria tanto de las escuelas como
de los alumnos y sus familias
4
. Finalmente, la disponibilidad de datos a nivel indivi-
dual de los alumnos, tanto de sus resultados de aprendizaje como de sus características
3
Ver, por ejemplo, Rodríguez (1988), Aedo y Larrañaga (1994) y Aedo (1997).
4
Ver, por ejemplo, Bravo et al. (1999), Mizala y Romaguera (1999), Carnoy y McEwan (2000),
Vegas (2002) y Sapelli (2003).
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personales y familiares, permitió a los académicos incorporar técnicas más sofisticadas
de análisis econométrico (por ejemplo, variables instrumentales, modelos probabilísticos
de elección de escuelas o análisis multinivel)
5
.
Una de las características más llamativas de este tipo de estudios ha sido la enorme
variabilidad de resultados obtenidos: mientras algunas estimaciones indican que las
escuelas privadas subvencionadas serían más efectivas que las públicas, otras señalan
que no existen diferencias significativas entre ambos tipos de establecimientos, y al-
gunas han encontrado que las públicas serían más efectivas que las privadas. Más aun,
los estudios también difieren sensiblemente en la magnitud estimada de las diferencias,
yendo desde 0,05 hasta 0,27 desviaciones estándar en ambos sentidos (aproximadamente
2,5 a 13,5 puntos SIMCE). ¿qué explica tan contrastantes resultados, obtenidos incluso
analizando las mismas bases de datos?
La limitación más seria que ha afectado y confundido las comparaciones sobre la
efectividad de los establecimientos públicos y privados en Chile es lo que se denomina
“sesgo de selección”, el cual tiene en este caso al menos tres fuentes conocidas. En
primer término –como se analizó– la oferta de escuelas privadas no se distribuye alea-
toriamente entre las diferentes áreas geográficas y clases sociales; en segundo lugar,
la disposición de las familias para enviar a sus hijos a las escuelas privadas varía de
acuerdo a características familiares y de los alumnos, no todas ellas conocidas; final-
mente, los extremadamente desregulados y desconocidos procesos de selección de los
estudiantes por parte de los establecimientos hacen que éstos puedan aplicar variados
criterios para discriminar entre los postulantes, basándose en los intereses del propio
establecimiento.
Tomando en cuenta la oferta y la información disponible, sus preferencias y res-
tricciones y su capacidad de pago, los padres eligen las escuelas y liceos para sus hijos.
Adicionalmente, los establecimientos pueden también seleccionar a sus estudiantes. Por
ejemplo, Parry (1997) señaló que el 63% de las escuelas privadas subvencionadas y
el 15% de las públicas de Santiago seleccionaban a sus estudiantes; Gauri (1998) a su
vez encontró que en Santiago el 82% de los estudiantes de establecimientos privados
no subvencionados, el 37% de los estudiantes de establecimientos privados subven-
cionados y el 18% de los estudiantes de establecimientos públicos debieron rendir un
test para ser admitidos en sus escuelas. Estos tests –aplicados incluso a postulantes
preescolares– evalúan habilidades de lenguaje, razonamiento, sicomotoras y sociales.
De acuerdo a la encuesta SIMCE-2003 (de cobertura nacional entre estudiantes de 2°
medio), el 85% de los alumnos de establecimientos privados no subvencionados, el
5
Ver, por ejemplo, McEwan (2001), Mizala y Romaguera (2003), Sapelli y Vial (2002), Gallego
(2002) y Mizala et al. (2004).
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73% de los estudiantes de establecimientos privados subvencionados y el 59% de los
estudiantes de establecimientos públicos fueron seleccionados a través de un proceso
de admisión que incluyó algún tipo de examen o requisito de rendimiento académico
previo. Finalmente, la selección de estudiantes es un proceso continuo que opera a lo
largo de la carrera escolar de los alumnos: muchas escuelas y liceos –especialmente
los privados– expulsan a los alumnos que obtienen bajo rendimiento académico o que
manifiestan problemas disciplinarios
6
. En estos casos, la selección está basada no en el
desempeño predicho sino demostrado por el estudiante.
El sesgo de selección es un problema crucial porque características de los es-
tudiantes relacionadas con su desempeño escolar son también predictores relevantes
del tipo de establecimientos al que ellos asisten; ciertamente, los estudios cuentan con
información básica sobre algunas de estas características, pero un conjunto significati-
vo (y desconocido) de ellas no han sido medidas (por ejemplo, habilidades cognitivas,
motivación, disciplina). Más aun, la literatura ha reconocido el rol potencial que el
“efecto de los pares” puede tener en los resultados académicos de los alumnos (es decir,
que –ceteris paribus– los compañeros con que se estudia afectan los resultados que se
obtienen), lo cual en un sistema escolar altamente segregado como el chileno es otro
factor que confunde las comparaciones público-privado. Finalmente, dado el diseño de
evaluación del SIMCE, no se cuenta con información sobre el rendimiento escolar previo
a nivel del estudiante, ni mucho menos está diseñado como un sistema de medición
de “valor agregado” o mejoramiento de aprendizajes en un período de tiempo lectivo.
Las diferentes estrategias metodológicas que los estudios han aplicado para abordar el
problema del sesgo de selección son en sí mismas otra fuente de divergencia que explica
los contrastantes hallazgos en las comparaciones de efectividad de escuelas públicas
y privadas en Chile.
Los estudios también difieren sensiblemente en la cantidad y calidad de las va-
riables de control utilizadas, así como en las definiciones operacionales de variables
relevantes, algunas de las cuales son medidas de modos muy diferentes. Finalmente,
variables estructurales (e.g. zona geográfica) o económicas (e.g. ingreso familiar) han
sido frecuentemente consideradas, pero variables culturales (e.g. expectativas) o sociales
(e.g. grupo de pares) han sido prácticamente omitidas en los análisis.
Cuál es el apropiado nivel de agregación de los datos ha sido también una fuente
de divergencia entre los autores, encontrándose análisis que usan el nivel comunal, del
establecimiento, la sala de clases y los alumnos. Este aspecto también se vincula con el
6
En la práctica, la mayor parte de los estudiantes expulsados son admitidos luego en estableci-
mientos públicos, dado que el derecho a la educación no garantiza en Chile la accesibilidad de
los establecimientos privados financiados por el Estado, ni siquiera en la zona de residencia del
alumno.
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previo sobre las variables de control necesarias. Mientras algunos autores estiman que
controlando por las variables a nivel de los estudiantes es suficiente, otros argumentan
que el efecto-escuela es también relevante, por lo que variables de control a nivel del
establecimiento deberían ser simultáneamente incluidas. Finalmente, muy poca atención
ha sido dada a la naturaleza multinivel de los datos educacionales, habiendo escasez
de análisis acerca de la variación de los resultados entre escuelas y al interior de las
escuelas, y cómo este aspecto se vincula con los diferentes tipos de establecimientos y
la mencionada segregación escolar.
Por último, prácticamente no se ha indagado sobre efectos heterogéneos de las
escuelas privadas y públicas de acuerdo a diferentes características contextuales (e.g.
ubicación geográfica), educacionales (e.g. nivel o modalidad educativos) o de los estu-
diantes (e.g. habilidades previas).
En lo que sigue –por medio de varios análisis de regresión– me propongo de-
mostrar la enorme sensibilidad de los hallazgos asociada a algunos de los aspectos
metodológicos mencionados. Esta evidencia servirá para comprender en buena medida
los contrastantes resultados que han afectado la comparación entre establecimientos
públicos y privados en Chile.
IV. Datos
Las bases de datos analizadas fueron SIMCE-2002 y SIMCE-2003, las cuales contienen
los resultados en Lenguaje y Matemáticas de 253.463 alumnos de 4° básico y 239.649
alumnos de 2° medio respectivamente (quienes equivalen al 95% de la población es-
tudiantil de esos grados). Dado que los resultados en ambas asignaturas fueron muy
similares, presentaré básicamente las estimaciones en Matemáticas. Las bases de datos
incluyen 6.145 escuelas y 2.117 liceos. Variables de control a nivel del alumno (basa-
das en una encuesta a padres) y del establecimiento fueron también incluidas. Tabla 1
proporciona la definición de todas las variables utilizadas.
V. Selección de estudiantes y comparación
entre escuelas privadas y públicas
Selección de estudiantes en el proceso de admisión
Los estudiantes de las escuelas públicas y privadas subvencionadas difieren en promedio
en todas las variables que componen el nivel socioeconómico y que están asociadas con el
logro académico: quienes asisten a escuelas privadas tienen mayores ingresos familiares,
padres más educados y más libros en sus casas. El punto crítico es que estas diferencias
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Tabla 1
DEFINICIÓN DE VARIABLES
Variable Definición
Variables del estudiante
Matemáticas Puntaje SIMCE IRT
Lenguaje Puntaje SIMCE IRT
Educación de la madre Años de educación de la madre
Educación del padre Años de educación del padre
Ingreso familiar Logaritmo natural del ingreso familiar
Libros en el hogar Número de libros en el hogar: escala con rango 0 (0 libros) a 5 (> 200
libros)
Género Variable Dummy para el género del estudiante (categoría omitida:
mujer)
Repetición Variable Dummy indicando si el estudiante ha repetido algún curso
Selección Variable Dummy indicando si el estudiante fue seleccionado por la
escuela a través de un proceso de admisión (e.g. tests, requisitos de
notas)
Expectativas de los padres * Expectativa de los padres acerca del logro educacional futuro del estu-
diante: escala con rango 1 (4°h grado) a 8 (estudios de postgrado)
Variables del establecimiento
Tipo de establecimiento Variables dummy: escuela pública, privada subvencionada o privada
no subvencionada
Media de educación de las madres Media de educación de las madres de la escuela
D.S. educación de las madres Desviación estándar de la educación de las madres de la escuela
Media educación de los padres Media a nivel escuela de los años de educación de ambos padres
Media de los libros en el hogar Media a nivel de escuela de la variable individual sobre libros en el
hogar
Estudiante seleccionado Proporción de estudiantes seleccionados a través de un proceso de
admisión
Nivel socioeconómico de la escuela Set de variables dummy clasificando las escuelas en: Bajo, Medio-Bajo,
Medio, Medio-Alto, y Alto status socioeconómico de los alumnos
(basado en años de educación de padre y madre, ingreso familiar, y
proporción de estudiantes vulnerables)
quintil de ingresos quintil de ingresos de la escuela basado en el promedio de ingresos
familiares
LOG ingresos familiares escuela Logaritmo natural del promedio escuela del ingreso familiar de los
alumnos
D.S. ingresos familiares Desviación estándar a nivel de escuela del ingreso familiar de los
alumnos
% estudiantes repitentes Porcentaje de estudiantes de la escuela que ha repetido al menos un
grado
Escuela expulsa repitentes* Escuela que –según los padres– expulsa a los alumnos repitentes
Alumno siempre en esta escuela * Proporción de alumnos que ha estudiado en la misma escuela desde
1° básico
Media de años en esta escuela* Media a nivel de escuela de los años que los alumnos han estudiado
en esa escuela
Nota: * Sólo en SIMCE-2002, 4° básico.
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“observadas” están seguramente vinculadas con otras diferencias “no observadas” (por
los investigadores) que también afectan el logro de los alumnos. Es posible que cuando
las escuelas seleccionan a sus estudiantes en sus procesos de admisión tomen en cuenta
precisamente algunas de esas características sobre las cuales la información no es
accesible; si esto es así, no es suficiente que los estudios “controlen por” las variables
observadas para hacer una comparación válida entre escuelas públicas y privadas.
Para testear esta hipótesis, utilicé información sobre el nivel económico y cultural
de la familia (ingresos, educación del padre y la madre, libros en el hogar) así como si el
alumno había sido o no seleccionado a través de un proceso de admisión, para estimar
la probabilidad de que un estudiante pertenezca a una escuela privada subvencionada
(vs. una escuela pública). Implementé un análisis de regresión logística cuyos resultados
presento en la Tabla 2.
De acuerdo con el modelo 1, la razón de odds de que un estudiante “seleccionado”
pertenezca a una escuela privada (versus que pertenezca a una pública) es 2,07 veces el
odds de un estudiante no “seleccionado”. El modelo 2 muestra que, luego de controlar
por las variables asociadas al nivel socioeconómico familiar, la razón de odds estimada
para un estudiante “seleccionado” disminuye a 1,78 veces, aunque permanece estadís-
ticamente significativa (p < 0,001). Este hallazgo indica que, aunque las variables de
nivel socioeconómico están asociadas con la probabilidad de ser un estudiante que fue
“seleccionado” en las escuelas privadas mediante procesos de admisión, ellas no son
suficientes para dar cuenta de las variables no observadas que diferencian a los estudiantes
seleccionados de los no seleccionados. Esto sugiere que las escuelas que seleccionan
estudiantes usan indicadores adicionales (probablemente asociados con las habilidades
del estudiante) para tomar sus decisiones de admisión. Luego veremos que, controlando
por otras características relevantes, los estudiantes “seleccionados” obtienen resultados
significativamente superiores a sus pares no seleccionados.
Identificando el efecto de la selección de estudiantes
durante el proceso de escolarización
Los estudios previos no han considerado la selección de estudiantes que se produce
durante el proceso de escolarización; en esta sección utilizaré información proveniente
del SIMCE-2002 para indagar sobre este fenómeno.
La población estudiantil chilena es altamente móvil: en escuelas públicas el 27% y
en escuelas privadas subvencionadas el 33% de los alumnos de 4° básico no comenzaron
la enseñanza básica en su actual escuela. Ciertamente, un estudiante se cambia de escuela
tanto por razones no atribuibles a ella (e.g. migración familiar), como por otras en que
la escuela juega un rol central (e.g. expulsión por bajo rendimiento, insatisfacción de
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Tabla 2
PREDICCIÓN DE LA PERTENENCIA A ESCUELAS PRIVADAS SUBVENCIONADAS:
EL EFECTO DE LA SELECCIÓN DE ESTUDIANTES A
TRAVÉS DE PROCESOS DE ADMISIÓN
Modelos de regresión logística que estiman la propensión de un estudiante
a asistir a una escuela particular subvencionada (vs. asistir a una pública)
como función de si el estudiante fue seleccionado por la escuela a través de un
proceso de admisión y algunas características socioeconómicas de su familia.
Variable dependiente:
pertenencia a un establecimiento particular subvencionado (vs. público)
Modelo 1 Modelo 2
Estudiante “seleccionado”
0,73***
(0,01)
0,58***
(0,01)
Educación de la madre
0,04***
(0,00)
Educación del padre
0,02***
(0,00)
Ingreso familiar
0,04***
(0,01)
LOG del ingreso familiar
0,25***
(0,03)
Libros en el hogar
0,11***
(0,01)
Constante
–0,47***
(0,01)
–1,28***
(0,02)
Max-Rescaled R2 0,04 0,09
N (estudiantes) 237,492 237,492
Fuente: Elaboración propia. Claves: ~p < .10; * p < .05; ** p < .01; *** p < .001.
los padres). Considérese, por ejemplo, que el 31% de los padres de alumnos de escuelas
privadas subvencionadas afirma que en esa escuela se expulsa a los alumnos que quedan
repitiendo, proporción que es sólo el 14% en escuelas públicas. Así, la constatación
de que en escuelas públicas el 15% y en escuelas privadas sólo el 8% de los alumnos
de 4° básico habían repetido grado alguna vez, puede ser tanto una muestra de mayor
eficiencia de las escuelas privadas como un indicador de su menor disposición a retener
y aceptar alumnos repitentes.
Para explorar si la mayor exclusión de estudiantes repitentes de las escuelas privadas
explica parte de las diferencias observadas en resultados SIMCE, estimé seis modelos de
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regresión que relacionan a éstos con la información antes analizada. Los resultados se
presentan en la Tabla 3. El modelo 1 (modelo base, que incluye a todos los alumnos de
4° básico, y no controla por ninguna variable adicional) muestra que la diferencia bruta
de puntajes SIMCE en Matemáticas es favorable a las escuelas privadas subvencionadas
sobre las públicas en aproximadamente 0,34 D.S.
7
. El modelo 2 –que controla por algunas
características de la escuela y los alumnos– indica que los estudiantes que han repetido
curso y los que estudian en escuelas con una mayor proporción de estudiantes repitentes
obtienen en promedio más bajos resultados. Desafortunadamente –como se explicó–
no es posible saber si esto se debe a diferencias en la calidad de su actual escuela o a
diferencias en las habilidades previas de los estudiantes. Finalmente, los alumnos que
estudian en escuelas que expulsan a los repitentes obtienen en promedio 0,19 D.S. más
en el SIMCE que sus pares de escuelas no selectivas en este aspecto, lo cual sugiere que
no aceptar estudiantes repitentes explica parte de los mayores resultados SIMCE que
obtienen las escuelas privadas. De hecho, las estimaciones del modelo 2 indican que,
en promedio y controlando por ese conjunto de factores, no existe diferencia entre las
escuelas públicas y privadas en sus resultados SIMCE de 4° básico en Matemáticas.
Los modelos 3 y 4, y 5 y 6 de la Tabla 3, replican este análisis para las subpobla-
ciones de alumnos que han estudiado siempre en su actual escuela y para quienes se
han cambiado de escuelas, respectivamente. Como se ve, el patrón general de resultados
se aplica para ambos grupos, pero hay algunas diferencias interesantes. Primero, la
relación positiva entre pertenecer a una escuela selectiva que expulsa a los repitentes y
los resultados SIMCE, es más fuerte para los estudiantes que han cambiado de escuela
que para quienes han permanecido en su misma escuela. Segundo, la relación negati-
va entre el porcentaje de estudiantes repitentes en la escuela y los resultados SIMCE
también es más fuerte para los alumnos que han cambiado de establecimiento. Ambos
resultados apuntan en la misma dirección: los estudiantes que han cambiado de escuela
parecen más sensibles a la naturaleza selectiva de su nueva escuela. Esta asociación es
consistente con dos dinámicas de mercado ya descritas: las escuelas seleccionando a los
mejores estudiantes y las familias eligiendo escuelas más selectivas. Finalmente, una
vez controlados estos factores, no existe diferencia entre escuelas privadas y públicas
en los resultados SIMCE promedio de los alumnos que no han cambiado de escuela
(modelo 4); en tanto, entre estudiantes que han cambiado de establecimiento los alumnos
de escuelas públicas obtienen levemente mejores resultados que sus pares de escuelas
privadas (0,03 D.S. -modelo 6). El conjunto de estos resultados es coherente con la
hipótesis que atribuye parte de la ventaja de las escuelas privadas a su capacidad de
seleccionar continuamente alumnos más hábiles.
7
Reportaré las diferencias de puntajes SIMCE en unidades de Desviación Estándar –D.S.–, para
lo cual se divide el coeficiente de las tablas (puntos SIMCE) por la D.S. de la población (D.S. en
Matemáticas = 56).
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 285-311
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Expansión de la educación privada y mejoramiento de la educación en Chile…
Cristián Bellei
Tabla 3
IDENTIFICANDO EL EFECTO DE LA SELECCIÓN DE ESTUDIANTES
DURANTE EL PROCESO DE ESCOLARIZACIÓN. RELACIÓN ENTRE EL
TIPO DE ESCUELA Y LOS RESULTADOS DE MATEMáTICAS
Categoría omitida: escuelas públicas. Variables de control adicionales incluyen:
género, educación del padre y la madre, LOG de ingreso familiar, libros en el hogar,
expectativas de los padres y nivel socioeconómico del establecimiento
Variable dependiente:
puntaje en Matemáticas de estudiantes de 4° básico, SIMCE-2002
Todos los estudiantes
Estudiantes que no han
cambiado de escuela
Estudiantes que han
cambiado de escuela
Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3 Modelo 4 Modelo 5 Modelo 6
Privada
subvencionada
18,83***
(0,24)
–0,31
(0,27)
20,55***
(0,29)
0,28
(0,33)
16,34***
(0,45)
–1,75***
(0,49)
Privada no
subvencionada
61,11***
(0,45)
7,33***
(0,59)
62,47***
(0,52)
8,22***
(0,72)
55,99***
(0,92)
4,51***
(1,08)
Repitente –21,66***
(0,38)
–23,77***
(0,52)
–19,30***
(0,63)
% alumnos
repitentes en
escuela
–0,33***
(0,02)
–0,26***
(0,02)
–0,40***
(0,03)
Escuela expulsa
repitentes
10,54***
(0,72)
7,82***
(0,86)
14,74***
(1,40)
% alumnos que
no ha cambiado
de escuela
15,99***
(1,40)
32,11***
(1,93)
0,06
(2,43)
Media –nivel escuela–
de años en la escuela
actual
1,30***
(0,39)
0,05
(0,48)
2,90***
(0,71)
Constante 238,2***
(0,16)
188,2***
(1,02)
239,9***
(0,19)
180,7***
(1,37)
234,8***
(0,32)
192,6***
(1,82)
Variables de control
adicionales
NO SÍ NO SÍ NO SÍ
R
2
0,10 0,25 0,11 0,26 0,07 0,25
N (estudiantes) 199�112 199�112 137�181 137�181 54�895 54�895
Fuente: Elaboración propia. Clave: ~p < .10; * p < .05; ** p < .01; *** p < .001.
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Expansión de la educación privada y mejoramiento de la educación en Chile…
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VI. Formas alternativas de controlar por características
de estudiantes y escuelas
¿Cómo controlar por las diferencias en la educación de los padres?
Dado que las escuelas privadas y públicas educan a poblaciones escolares cuyos padres
poseen niveles de educación marcadamente desiguales, todos los estudios intentan
controlar por esta importante característica, sin embargo, ellos difieren sensiblemente
en el modo en que esta variable es introducida en los modelos de regresión. Mientras
algunos estudios usan indicadores específicos de educación de los padres, otros usan
índices u otro tipo de variables compuestas como mediciones generales del nivel so-
cioeconómico de la escuela; los estudios también difieren en el nivel de agregación
de las variables de educación de los padres, utilizándose tanto el nivel del alumno
como el de la escuela (estando disponible la información individual); finalmente,
los estudios difieren en las variables específicas que son introducidas. Para mostrar
cómo estas discrepancias pueden afectar las comparaciones entre escuelas privadas
y públicas, la Tabla 4 incluye seis modelos de regresión alternativos, todos ellos
presentes en la literatura.
El modelo 1 –modelo base, sin variables de control– muestra que la diferencia
bruta en resultados SIMCE a favor de las escuelas privadas es aproximadamente 0,36
D.S. Los modelos 2 y 3 incorporan variables de control de la educación de los padres
medidas a nivel del alumno. Como se esperaba, la introducción de estas variables reduce
la diferencia entre ambos tipos de escuela, aunque ésta permanece positiva y significativa
a favor de los establecimientos privados (0,27 D.S., modelo 2, y 0,24 D.S. modelo 3). Los
modelos 4, 5 y 6 también controlan por la educación de los padres, pero medida a nivel
del establecimiento. Como se ve cuando se controla por el promedio de la escolaridad de
las madres (modelo 4), los alumnos de establecimientos privados obtienen en promedio
resultados SIMCE levemente más bajos que los alumnos de establecimientos públicos
(–0,02 D.S.); en cambio, si sólo se controla por la heterogeneidad en la educación de
la madre (modelo 5, que incluye la desviación estándar de la educación de las madres
del establecimiento), la diferencia a favor de las escuelas privadas permanece práctica-
mente inalterada en comparación con el modelo base. Sin embargo, cuando se controla
simultáneamente por el nivel de escolaridad de las madres y por la variación interna de
dicha escolaridad (modelo 6), el coeficiente estimado de esta última variable se vuelve
negativo y aumenta su magnitud: a igual nivel de escolaridad promedio de las madres,
establecimientos más homogéneos en este aspecto tienden a tener mejores resultados.
Finalmente, cuando ambas variables a nivel de establecimiento son controladas, los
establecimientos públicos obtienen en promedio resultados levemente mejores que los
privados (0,03 D.S.).
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Expansión de la educación privada y mejoramiento de la educación en Chile…
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Tabla 4
¿CÓMO CONTROLAR POR LA EDUCACIÓN DE LOS PADRES?
Modelos de regresión que relacionan tipo de establecimiento y resultados en Matemáticas,
controlando por diferentes variables de la educación de los padres.
Categoría omitida: establecimientos públicos
Variable dependiente:
puntaje en Matemáticas de estudiantes de 2° medio, SIMCE-2003
Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3 Modelo 4 Modelo 5 Modelo 6
Privada
subvencionada
20,35***
(0,25)
14,82***
(0,24)
13,66***
(0,24)
–1,21***
(0,24)
20,41***
(0,25)
–1,69***
(0,24)
Privada no
subvencionada
86,77***
(0,45)
64,99***
(0,47)
59,11***
(0,47)
–0,30
(0,55)
87,01***
(0,46)
–2,27***
(0,57)
Educación
de la madre
3,82***
(0,03)
2,58***
(0,04)
Educación del
padre
2,05***
(0,04)
Promedio de la
educación de
las madres del
establecimiento
13,49***
(0,06)
13,55***
(0,06)
Desviación estándar
de la educación de
las madres
0,67*
(0,33)
–4,32***
(0,30)
Constante 230,07***
(0,17)
194,56***
(0,33)
186,32***
(0,36)
107,25***
(0,55)
227,92***
(1,06)
120,50***
(1,06)
R
2
0,14 0,20 0,21 0,30 0,14 0,30
N (estudiantes) 237.492 237.492 237.492 237.492 237.492 237.492
Fuente: Elaboración propia. Clave: ~p < .10; * p < .05; ** p < .01; *** p < .001.
¿Cómo controlar por el estatus socioeconómico del establecimiento?
Existen varias hipótesis acerca de cómo las características socioeconómicas de la población
estudiantil a nivel agregado pueden afectar el logro académico de los estudiantes: éstas
pueden afectar las expectativas y prácticas pedagógicas de los docentes, ellas pueden
indicar la disponibilidad de un conjunto de otros recursos materiales y simbólicos en las
escuelas, y ellas pueden ser también un indicador del efecto de los compañeros, antes
mencionado. Consecuentemente, los investigadores han intentado controlar el efecto
de estas desigualdades en la comparación privado-público; sin embargo, lo han hecho
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Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 285-311
Expansión de la educación privada y mejoramiento de la educación en Chile…
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de modos muy diversos, en términos de las variables que utilizan (e.g. sólo económicas
o también culturales), el tipo de mediciones, y el nivel de agregación de los datos (a
nivel de la sala de clases versus la escuela). Siguiendo la estrategia anterior, ilustraré
cómo estas decisiones impactan las comparaciones público-privado, estimando modelos
alternativos de regresión (Tabla 5), todos ellos presentes en la literatura.
Los modelos de la Tabla 5 combinan seis variables alternativas del nivel socioeco-
nómico de las familias, todas ellas medidas a nivel del establecimiento. Los modelos 2
al 7 fueron estimados incluyendo una sola variable de control a la vez. Como se aprecia
en el cambio de R
2
, la introducción de cualquiera de estas variables de control aumenta
fuertemente la proporción de la variabilidad de resultados SIMCE “explicada” por los
modelos de regresión (subiendo desde un 14% en el modelo base que sólo incluye la
dependencia de los establecimientos, a entre un 25%-29% una vez considerado el nivel
socioeconómico de los alumnos), sin embargo, su impacto en la magnitud y signo de
la diferencia estimada entre escuelas públicas y privadas difiere marcadamente. Las
estimaciones van desde una diferencia favorable a los establecimientos privados de
aproximadamente 0,12 D.S. (modelo 5, que controla por la heterogeneidad de los in-
gresos de las familias) hasta una diferencia favorable a los establecimientos públicos de
aproximadamente 0,03 D.S. (modelo 7, que controla por la disponibilidad de libros en
el hogar). Los modelos 8 al 11 combinan de diferente modo algunas de estas variables,
confirmando la sensibilidad de los resultados, aunque indicando que las diferencias entre
ambos tipos de establecimientos tienden a ser muy pequeñas. Es interesante notar que
el modelo 10, que incluye un índice de nivel socioeconómico junto a dos mediciones
del capital cultural de las familias, es al mismo tiempo el modelo con mayor capacidad
predictiva (da cuenta del 31% de la variabilidad de resultados) y el que estima una mayor
diferencia de resultados a favor de las escuelas públicas (0,05 D.S.).
En síntesis, el modo en que las investigaciones previas han intentado controlar el
efecto de las marcadas diferencias en la educación de los padres y el nivel socioeconómico
de los estudiantes de los establecimientos de distinta dependencia, afecta sensiblemente
tanto el signo como la magnitud de la diferencia de efectividad estimada entre escuelas
públicas y privadas.
VII. Nivel de agregación y análisis de los datos
variables de control a nivel de estudiantes versus a nivel de establecimientos
Desde que existe disponibilidad de datos a nivel individual –1997– los investigadores
han adoptado diferentes estrategias: mientras algunos utilizan sólo variables de control
medidas a nivel del alumno, otros continúan usando exclusivamente mediciones a nivel
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de la escuela, y algunos usan combinadamente datos a ambos niveles. La Tabla 6 pre-
senta seis modelos de regresión que muestran las consecuencias que este desacuerdo
puede tener en la estimación de las diferencias de efectividad entre escuelas públicas
y privadas.
Cuando se introducen sólo variables de control a nivel del alumno (modelos 2 y
3), aunque la diferencia a favor de los establecimientos privados se reduce, ésta per-
manece positiva y significativa (0,21 D.S. y 0,18 D.S., respectivamente); en cambio,
cuando las variables de control son medidas a nivel del establecimiento (modelos 4 y
5), son los alumnos de establecimientos públicos los que obtienen mejores resultados
de aprendizaje (0,04 D.S. y 0,06 D.S., respectivamente).
La variable que indica si los estudiantes fueron seleccionados por el establecimiento
fue introducida separadamente tanto a nivel individual (modelo 3) como del estableci-
miento (modelo 5), con el propósito de verificar si ella agrega o no información a las
variables tradicionalmente usadas para controlar por las características de los alumnos
(modelos 2 y 4 respectivamente)
8
. Como se ve, en ambos casos, aun controlando por
otras características relevantes de los estudiantes, el hecho de haber sido seleccionado
se asocia con mayores resultados en el SIMCE (por ejemplo, según la estimación del
modelo 3, un estudiante seleccionado obtiene en promedio 19 puntos más en el SIMCE
que uno que no debió pasar por esos procesos de admisión), lo cual confirma lo antes
mencionado: en sus procesos de admisión, las escuelas y liceos tienden a preferir a los
estudiantes con mayor potencial académico. Dado que estas prácticas son más comunes
en los establecimientos privados, parte de su ventaja desaparece al controlar por esta
–muy gruesa– medida de las habilidades previas de los alumnos (comparar modelos
2 vs. 3, y 4 vs. 5).
Finalmente, el modelo 6 incluye las variables de control a nivel del estableci-
miento y del estudiante. Como se ve, este modelo tiene la mayor capacidad predictiva
de los analizados hasta aquí (“explica” un 33% de la varianza de resultados SIMCE),
sugiriendo que las variables de control debiesen ser incorporadas a ambos niveles. Este
modelo es también el que estima una mayor diferencia en los resultados a favor de los
establecimientos públicos (0,06 D.S.).
8
Esto se hizo además porque, dado que es plausible que mejores escuelas atraigan a estudiantes
más capaces, esta variable es potencialmente endógena y su efecto se puede confundir con el de
la calidad del establecimiento.
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Tabla 6
COMPARANDO VARIABLES DE CONTROL A NIVEL DEL ESTUDIANTE VERSUS A
NIVEL DEL ESTABLECIMIENTO
Modelos de regresión que relacionan tipo de establecimiento y resultados en Matemáticas,
controlando por diferentes variables a nivel del estudiante y el establecimiento. Categoría
omitida: establecimientos públicos.
Variable dependiente:
puntaje en Matemáticas de estudiantes de 2° medio, SIMCE-2003
Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3 Modelo 4 Modelo 5 Modelo 6
Privada subvencionada 20,35***
(0,25)
11,89***
(0,24)
10,06***
(0,24)
–2,40***
(0,25)
–3,15***
(0,24)
–3,51***
(0,24)
Privada no subvencionada 86,77***
(0,45)
49,85***
(0,51)
47,64***
(0,50)
–5,45***
(0,58)
1,29*
(0,58)
–0,52
(0,59)
Educación de la madre 1,90***
(0,04)
1,71***
(0,04)
0,74***
(0,04)
Educación del padre 1,34***
(0,04)
1,24***
(0,04)
0,35***
(0,04)
LOG ingreso familiar 4,81***
(0,20)
4,86***
(0,20)
1,20***
(0,19)
Libros en el hogar 6,71***
(0,10)
6,29***
(0,10)
3,65***
(0,10)
Género (Hombre) 7,66***
(0,22)
7,77***
(0,22)
9,11***
(0,20)
Alumno “seleccionado” 18,84***
(0,24)
3,96***
(0,27)
Promedio de la educación
de las madres del
establecimiento
7,91***
(0,13)
7,17***
(0,13)
5,97***
(0,13)
Desviación estándar de la
educación de las madres
–3,47***
(0,30)
–0,88**
(0,30)
–0,48
(0,29)
Promedio de libros
en el hogar
a nivel del establecimiento
21,79***
(0,51)
16,17***
(0,51)
13,93***
(0,51)
% de alumnos “seleccionados”
en el establecimiento
33,44***
(0,46)
29,52***
(0,51)
Constante 230,1***
(0,17)
181,8***
(0,37)
174,0***
(0,38)
131,7***
(1,08)
119,99***
(1,08)
112,0***
(1,08)
R
2
0,14 0,23 0,25 0,30 0,32 0,33
N (alumnos) 237.492 237.492 237.492 237.492 237.492 237.492
Fuente: Elaboración propia. Clave: ~p<.10; *p<.05; **p<.01; ***p<.001.
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variación de resultados “entre” vs� “al-interior-de”
las escuelas: aproximación multinivel
La sensibilidad de los resultados a la elección de variables de control a nivel del estu-
diante versus la escuela puede ser adicionalmente explorada mediante un análisis de
regresión multinivel. Los modelos multinivel son recomendados en educación puesto
que un supuesto básico del análisis de regresión –la independencia de los residuos– no
se cumple en el contexto escolar: por una parte, los estudiantes que asisten a una misma
escuela comparten su experiencia educativa; por otra, los estudiantes que se matricu-
lan en la misma escuela tienden a compartir características no observables; dado que
ambos fenómenos afectan el desempeño escolar de los alumnos, ellos tienden a tener
–en medida desconocida– un comportamiento grupal. Mi propósito aquí es sugerir que
la situación altamente estratificada de la educación chilena implica un desafío adicional
para comprender la desigualdad de resultados entre escuelas públicas y privadas.
La Tabla 7 contiene modelos de regresión multinivel para los resultados de
Matemáticas y Lenguaje. Como se sabe, estos modelos permiten separar la variación
total de resultados en variación entre y variación al interior de las escuelas. Según
esta estimación, alrededor de la mitad de la variación de resultados en Matemáticas y
más de un tercio de la variación de resultados en Lenguaje se produce entre escuelas.
Comparativamente, se trata de una muy alta variación entre escuelas
9
. Esto se relaciona
con el hecho de que las variables medidas a nivel de la escuela sean tan fuertes predic-
tores de los resultados de los alumnos: el logro académico de los estudiantes chilenos
es altamente predecible dependiendo de la escuela a la que asisten.
Modelos 1 y 4 incorporan exclusivamente variables a nivel de la escuela; como se
ve, ese set de variables explica el 72% de la variación total de resultados entre escuelas
en Matemáticas y el 80% en Lenguaje. Obviamente, sólo variables medidas a nivel
de los alumnos pueden explicar la variación de resultados al interior de las escuelas;
este tipo de predictores es usado en los modelos 2 y 5 (nótese, sin embargo, que la de-
pendencia es una variable medida a nivel de la escuela). Como se ve, este conjunto de
variables dan cuenta de una proporción muy pequeña de la variación de resultados al
interior de las escuelas: sólo 3% en Matemáticas y 2% en Lenguaje. En otras palabras,
una vez que hemos podido separar la variación de resultados al interior de las escuelas,
queda en evidencia que la información disponible (tradicionalmente usada en este tipo
de estudios) es claramente insuficiente para comprender el logro escolar individual en
un sistema escolar cuyas escuelas se encuentran fuertemente estratificadas.
9
A modo de referencia: el estudio PISA(OECD-UNESCO 2003) encontró una relación negativa
entre los logros de los estudiantes y la variación de resultados entre escuelas. Por ejemplo, los tres
países con los mejores resultados, Finlandia, Canadá y Nueva Zelanda, tenían una variación de
resultados entre escuelas de 12%, 18% y16% respectivamente; Chile tuvo una de las variaciones
entre escuelas más altas en dicha medición: 57%.
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Finalmente, los modelos 3 y 6 incluyen simultáneamente todas las variables de
control. Como es esperable, el patrón de diferencias en la efectividad estimada de
escuelas públicas y privadas es el mismo que el ya analizado: al controlar sólo por va-
riables a nivel del alumno, las escuelas privadas parecen más efectivas; al controlar ya
sea exclusivamente con variables a nivel del establecimiento o con variables a ambos
niveles, las escuelas públicas son estimadas como más efectivas, tanto en Matemáticas
como en Lenguaje.
Tabla 7
MODELOS DE REGRESIÓN MULTINIVEL
Relación entre tipo de establecimiento y resultados en Matemáticas y Lenguaje,
controlando por diferentes variables a nivel del estudiante y el establecimiento.
Categoría omitida: establecimientos públicos
Variable dependiente: puntaje de estudiantes de 2° medio, SIMCE-2003:
Matemáticas Lenguaje
Variación inicial entre escuelas 49% 37%
Variación inicial al interior de
las escuelas
51% 63%
Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3 Modelo 4 Modelo 5 Modelo 6
Privada subvencionada –2,89*
(1,42)
24,26***
(1,65)
–3,30*
(1,43)
–1,78*
(0,89)
18,56***
(1,12)
–1,87*
(0,88)
Privada no subvencionada 4,32~
(2,49)
70,25***
(2,09)
3,56
(2,49)
–4,35**
(1,58)
47,69***
(1,44)
–3,42*
(1,56)
Promedio de la educación
de las madres del establecimiento
4,97***
(0,56)
4,39***
(0,56)
4,23***
(0,36)
3,63***
(0,35)
Promedio de libros en el hogar a
nivel del establecimiento
17,35***
(2,13)
14,23***
(2,14)
15,00***
(1,37)
10,89***
(1,36)
% de alumnos “seleccionados” en el
establecimiento
39,00***
(2,31)
35,79***
(2,32)
25,25***
(1,46)
22,79***
(1,45)
Educación de la madre 0,87***
(0,03)
0,84***
(0,03)
1,04***
(0,03)
1,00***
(0,03)
LOG ingreso familiar –0,69***
(0,17)
–0,78***
(0,17)
–1,06***
(0,16)
–1,20***
(0,16)
Libros en el hogar 4,09***
(0,09)
4,02***
(0,09)
4,10***
(0,08)
4,00***
(0,08)
Género (Hombre) 10,36***
(0,21)
10,39***
(0,21)
–4,29***
(0,19)
–4,28***
(0,19)
Alumno “seleccionado” 4,01***
(0,24)
3,63***
(0,24)
2,99***
(0,22)
2,49***
(0,22)
Porcentaje de la variación explicada:
Entre escuelas 71,6% 48,1% 71,6% 79,7% 55,0% 80,2%
Al interior de las escuelas 0% 2,8% 2,8% 0% 2,4% 2,4%
Número de alumnos (escuelas) 237.629
(2,105)
237.629
(2,105)
237.629
(2,105)
237.629
(2,105)
237.629
(2,105)
237.629
(2,105)
Fuente: Elaboración propia. Clave: ~p<.10; *p<.05; **p<.01; ***p<.001.
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Para resumir: la magnitud y el signo de la diferencia de efectividad estimada entre
escuelas públicas y privadas son afectados por el nivel de agregación de las variables de
control utilizadas; cuando las variables incluyen tanto mediciones a nivel de los alumnos
como de las escuelas, los establecimientos públicos son –en promedio– levemente más
efectivos que los establecimientos privados subvencionados. Adicionalmente, la alta
segregación del sistema escolar chileno hace que los resultados de aprendizaje de los
estudiantes sean altamente predecibles dependiendo de la escuela en que se encuentran
estudiando. Finalmente, la información tradicionalmente usada en estos análisis es muy
limitada para comprender la variación de resultados de aprendizaje que se da al interior
de las escuelas y liceos chilenos.
VIII. Conclusiones
El caso chileno es paradigmático para evaluar empíricamente las propuestas de reforma
educativa orientadas al mercado, especialmente el aumento del rol de proveedores pri-
vados en la educación financiada con recursos del Estado. Desafortunadamente, tanto
las investigaciones que comparan la efectividad de las escuelas públicas y privadas para
producir mayores resultados de aprendizaje, como las que intentan identificar el efecto
de este tipo de políticas en el mejoramiento de la calidad del sistema educacional como
un todo, han sido afectadas por severas limitaciones de información. Ello, sumado a
divergencias metodológicas entre los investigadores acerca de cómo resolver algunos
de los desafíos que presenta este tipo de estudios (principalmente el sesgo de selección
causado por los procesos familiares de elección de escuelas y los procesos escolares
de selección de estudiantes), ha hecho que la investigación disponible haya generado
resultados marcadamente contradictorios.
En este trabajo, por medio de análisis empíricos de los resultados de aprendizaje de
los alumnos de 4º básico y 2º medio, he mostrado cómo distintas opciones metodológicas
(todas presentes en la literatura), destinadas a resolver el hecho de que las poblaciones
estudiantiles de ambos tipos de establecimientos son marcadamente diferentes, pro-
ducen estimaciones de efectividad favorables tanto a las escuelas privadas como a las
públicas. Adicionalmente, utilizando información complementaria de las encuestas a
padres, he mostrado cómo los procesos de selección de estudiantes –tanto en la admisión
como durante el proceso escolar– explican parte de la diferencia observada de logro
académico favorable a las escuelas privadas. Finalmente, he mostrado cómo el carácter
fuertemente segregado del sistema escolar chileno introduce dificultades adicionales a
la comparación público-privado de resultados escolares.
Basado en la evidencia y la literatura analizadas, mis conclusiones acerca del
aporte de la expansión de la educación privada financiada por el Estado –en términos
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de resultados de aprendizaje– son las siguientes. Primero, las escuelas privadas sub-
vencionadas –en promedio– no son más efectivas en producir resultados de aprendizaje
que las escuelas públicas; más aun, si alguna diferencia existe, ésta parece favorecer
a las escuelas públicas (dado que sabemos que las estimaciones han tendido a sobre-
valorar el efecto de las escuelas privadas). Segundo, de existir alguna diferencia en
la efectividad entre escuelas públicas y privadas (en cualquiera de los dos sentidos),
es casi seguro que ésta es de magnitudes muy pequeñas, sustantivamente irrelevantes.
Tercero, en el mejor de los casos, la fuerte expansión de la educación privada sub-
vencionada no ha provocado un mejoramiento apreciable de la calidad del sistema
escolar chileno como un todo. Cuarto, existe evidencia que sugiere que la expansión
de las escuelas privadas ha aumentado la segmentación y por esa vía la inequidad de
la educación chilena.
¿Por qué la introducción masiva de escuelas privadas, en un marco de compe-
tencia abierta con las escuelas públicas (y entre sí), no ha producido el mejoramiento
educativo que esperaban sus proponentes? La pregunta está –queda claro– más allá
de las posibilidades de este trabajo
10
. Mi hipótesis es que el arreglo institucional del
sistema educativo chileno tiene severas deficiencias estructurales, que permiten que las
escuelas puedan permanecer e incluso mejorar su posición en el “mercado escolar”, sin
necesidad de mejorar la calidad de su servicio educativo. Las razones son las siguientes:
Primero, las exigencias para abrir un establecimiento y recibir recursos públicos son
muy bajas, y no garantizan siquiera niveles mínimos de calidad. Segundo, al permitir
a las escuelas seleccionar a los alumnos según sus capacidades y al obligar a algunas
escuelas (principalmente públicas) a aceptar a los alumnos rechazados, se distorsionan
los indicadores de calidad, confundiendo tanto a las familias como a los gestores edu-
cacionales y a las autoridades. Tercero, la presencia de cobros obligatorios (crecientes
en magnitud y cobertura) exacerba la segmentación socioeconómica del sistema finan-
ciado con recursos estatales y disminuye la eventual presión por competencia. Cuarto,
las familias no eligen necesariamente las escuelas con mayor calidad académica de sus
servicios, ni presionan en forma permanente a éstas por mejorarlo. quinto, el Estado
no cuenta con herramientas que le permitan efectivamente presionar a las escuelas por
mejorar o “exigirles” mayor calidad educativa, con lo que el sistema tolera la perma-
nencia de servicios de baja calidad. Sexto –y final– algunas falencias sistémicas de la
educación nacional pueden haber afectado a la generalidad de las escuelas (e.g. falta
de capacidades docentes, un currículo inapropiado), sin que la gestión privada de éstas
ni la competencia entre escuelas hayan podido solucionarlas.
10
Ver Bellei y Mena (1998) y Bellei (2003).
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Ciertamente, ni de mis conclusiones ni de mis hipótesis se deduce que los estable-
cimientos privados subvencionados no puedan ser positivos “colaboradoras del Estado”
en la empresa de mejorar la calidad y la equidad de la educación chilena; pero ellas sí
implican que, para lograr estos objetivos, es necesario modificar sustancialmente las reglas
del juego con que en la actualidad operan las escuelas privadas y públicas en Chile.
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313
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, nº 1, 2007. pp. 313-333
La reforma del currículo escolar en Chile: entre tensiones creadoras y consenso necesario
Inés Picazo Verdejo
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, Nº 1, 2007. pp. 313-333
* Doctora en Ciencia Política. Departamento de Administración Pública y Ciencia Política, Universidad
de Concepción, mpicazo@udec.cl
LA REFORMA DEL CURRíCULO ESCOLAR EN CHILE:
ENTRE TENSIONES CREADORAS Y CONSENSO NECESARIO
The Chilean school curriculum reform:
between creative tensions and necessary consensus
inés Picazo verdeJo*
Resumen
Este artículo estudia las causas y la resolución de la crisis vivida por los dos pri-
meros gobiernos de la recuperada democracia chilena en el proceso de reforma del
currículo escolar, reforma impuesta por una ley heredada del gobierno militar de
Augusto Pinochet. Las controversias estuvieron alimentadas por las reminiscencias
ideológicas del pasado y por el recurso del Presidente Aylwin a una consultación
limitada a los expertos en educación. La crisis es superada cuando el Presidente Frei
crea dos foros institucionales en los que participan los actores presentes del campo
político-educativo. Se concluye que en regímenes en transición el pacto entre las
elites no es suficiente en la definición social de un problema público; es crucial la
existencia de una visión o representación del sector que cobre sentido entre todas
las partes implicadas.
Palabras clave: políticas públicas, agenda, educación, foro, concertación
Abstract
This article analyzes the crisis experienced by the first two Chilean transition demo-
cratic governments while reforming the school curriculum previously imposed by law
during Pinochet’s military government� Both the causes underlying this crisis and its
resolution are stressed� We claim that this particular situation is due to the ideological
reminiscences of the past and to President Aylwin’s form of limited consultation with
education experts� The crisis is resolved when President Frei created two institutional
fora in which political-educational actors participated� In conclusion, we argue that
in transition regimes, the pact with the elites proves to be insufficient while socially
defining a public problem� moreover, it is crucial that all actors be involved in the
reform and share a common vision or representation of the problem�
Key words: public policies, agenda-setting, education, forum, consensus
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La reforma del currículo escolar en Chile: entre tensiones creadoras y consenso necesario
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Introducción
En la conducción de las políticas escolares, el primer gobierno democrático chileno
(1990-1994) tras el régimen militar del general Pinochet se vio confrontado a una crisis
en el sistema educativo en el momento de reformar el currículum escolar. Las tensio-
nes y conflictos vividos tienen un doble fundamento. Por un lado, la persistencia en la
memoria colectiva de la crisis iniciada por la reforma educativa del Presidente Salvador
Allende (1970-1973). Por otro, y más importante, la estrategia política de reformar el
currículum “desde arriba”, sin una verdadera participación de los actores del campo
político y educativo. Ambas variables van a alimentar una controversia política y social
nacional fuertemente alimentada por los medios de comunicación y peligrosa para un
gobierno de transición democrática. Esta crisis será salvada tras el recurso del segundo
gobierno de la Concertación (1994-2000) a una concertación centralizada y directa en
foros institucionalizados, entre representantes de la multitud de actores implicados en
el sector educativo.
De manera que la historia del cambio de política curricular puede leerse en dos
tiempos: un primer momento de crisis político-social y un segundo momento de reso-
lución de esta crisis y de aprobación de la reforma escolar.
Comprender la historia de la reforma curricular escolar de los años 1990 exige
algo más que el relato del legado de la administración militar. Es necesario examinar
los caminos institucionales emprendidos por los dos primeros gobiernos democráticos
para conducir la reforma, así como la forma adoptada por ciertas ideas que han servido
de vector a la superación de la crisis y a la construcción de consensos.
La presente investigación sostiene dos proposiciones. En primer lugar, las huellas
de la polarización ideológica del pasado reciente y la definición política del problema
escolar limitada a los círculos de expertos ministeriales hicieron difícil la introducción
de cambios curriculares llevando al sistema educativo a una crisis. En segundo lugar, esta
crisis pudo ser superada gracias a la institucionalización por parte del gobierno de una
amplia consulta nacional sobre la modernización de la educación, modernización de la
que el currículo deviene un eje fundamental. Se trató de un debate enmarcado, formal,
que acogió a los actores principales del campo de la educación. No obstante, la decisión
política de componer con los actores sociales y políticos más relevantes trascendiendo
el puro marco de acuerdos entre elites demostrará, además, la importancia que reviste
en la gestión de los cambios la existencia de una representación compartida sobre la
educación. Se trata, en efecto, de un referente común sobre la educación y de su papel
en la construcción del proyecto de sociedad. Un referente modernizador en el caso que
nos ocupa, que será capaz de abalizar el campo alrededor del cual se organizarán las
posiciones divergentes.
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Esto quiere decir que el modo de definición política de las transformaciones esco-
lares debía ser compatible con las formas de mediación social propias a la “democracia
de los pactos” que caracterizaba el contexto político de transición democrática. Algunos
hombres políticos destacados de la época señalan que en un país con profundas diferencias
como Chile, sólo era posible realizar cambios duraderos a través de grandes acuerdos
(Walker, 1992). La primera proposición de reforma curricular en contexto democrático
no fue fruto de un proceso deliberativo, consensuado y de grandes acuerdos. Se trató,
fundamentalmente, de una propuesta de cambio surgida de la mesa de las elites políticas
y de los expertos convocados por el Ministerio de Educación, a diferencia de lo que fue
la segunda y definitiva proposición.
Este ejemplo presenta algunas lecciones sobre la reforma de las políticas públicas
en las sociedades en vías de transición a la democracia. En primer lugar, demuestra que
el pacto entre las elites y, por tanto, la consulta limitada a éstas, no siempre es suficien-
te, ni eficaz en el proceso de policymaking. En el Chile post-Pinochet, José Joaquín
Brunner (1988) señala que la fuerza de los pactos sobre lo político, la institucionalidad
y el modelo de desarrollo económico sobre los que se apoya la joven democracia chilena
no elimina automáticamente las profundas diferencias de consciencia de sus autores.
Mientras que los “transitólogos” (O’Donnell y Schmitter, 1986; Burton, Gunther y
Higley, 1992) insisten en la importancia de los pactos entre elites, nosotros vemos en
el ejemplo de la reforma del currículum escolar lo capital de una regulación pública
basada en una definición amplia y consensuada del problema público en cuestión. En
segundo lugar, este ejemplo demuestra el importante papel desempeñado por las ideas
en la construcción de un consenso dentro de un contexto ideológicamente muy cargado.
El alto nivel de polarización política y social que precedió a la caída de la democracia en
1973, por un lado, y las secuelas heredadas de la represión militar contra sus opositores,
por otro, dan lugar a sensibilidades políticas exacerbadas que facilitaron las visiones
ideológicas de la reforma curricular en contexto democrático.
Ideas, foros y cambio educativo
En este artículo, nosotros entendemos la elaboración del currículum escolar como el
resultado de un proceso de selección y de organización cultural. Proceso que, según Basil
Bernstein (1994), se sitúa en una doble dimensión: la de los conocimientos a transmitir
y la de las relaciones institucionales y culturales. Según esta tesis, las características
del saber que el sistema educativo debe transmitir estarán determinadas por relaciones
de poder entre actores, no sólo del campo educativo, sino también político y social,
quienes encarnan objetivos y visiones diferentes sobre la educación. El análisis sobre la
producción del currículum hecha por Basil Bernstein encuentra una conceptualización
parecida en politólogos como Bruno Jobert, para quien el acceso a la agenda política
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de un problema pasa por un doble proceso: de definición social de la realidad en cues-
tión y de negociación y compromiso entre los actores (Jobert, 1992, 1995). Nosotros
trataremos de aplicar este esquema al análisis del caso particular de la producción del
nuevo currículum escolar entre 1990 y 1996.
Este artículo muestra la manera como emerge un consenso sobre la reforma del
currículum de la educación básica, entre actores políticos y sociales cargados de un
equipaje ideológico que les oponía desde principios de los años 70. Para comprender
este proceso no es suficiente analizar el rol de las instituciones y de los intereses. En
efecto, resulta crucial recurrir a un tercer elemento del neoinstitucionalismo: las ideas
(Steinmo y kathleen, 1992). Vamos a abordar esta problemática desde la perspectiva
propuesta por Bruno Jobert y Pierre Muller (1987) quienes ponen el acento sobre el
poder de un referente compartido entre los actores presentes en un sector y en el cambio
de una política pública.
Desde finales de 1980, la literatura sobre las perspectivas cognitivas de la acción
pública, aquellas que ponen en relación las ideas con la elaboración de políticas públicas,
ha ganado progresivamente un espacio importante en el análisis de la acción del Estado
(Bradford, 1998; Braun y Busch, 1999; Hall, 1985, 1989; Jobert y Muller, 1987; Sabatier
y Jenkins-Smith, 1993; Muller, 2005). Desde esta perspectiva, las políticas educativas
pueden ser analizadas como fundadas sobre un sistema de valores cognitivos, simbólicos,
normativos, que habrían inspirado la acción de los actores políticos y sociales.
En El Estado en acción, Bruno Jobert y Pierre Muller (1987: 65) definen este siste-
ma como el referente –référentiel– de una política pública o como la representación que
se tiene del sector así como de su lugar y de su papel en la sociedad. De modo que los
actores van a organizar su percepción del sector, van a confrontar sus soluciones y van
a definir sus proposiciones de acción en relación a esta imagen. El referente global será
entonces la representación global alrededor de la cual van a ordenarse y jerarquizarse
las diferentes representaciones sectoriales, como la de educación, por ejemplo. Bruno
Jobert y Pierre Muller (1987: 68) definen otro tipo de referente, esta vez sectorial, como
la imagen dominante del sector, de la disciplina o de la profesión. En nuestro análisis,
la noción de referente es muy útil pues ésta no supone que existe necesariamente un
consenso entre los actores que integran el sector educativo, sino que permite delimitar las
fronteras intelectuales dentro de las que se desarrollarán las diferencias. Lo importante
es conocer no sólo la naturaleza de esas diferencias, sus fundamentos, los actores que
las portan, sino las vías que adoptan para ser expresadas.
Durante el gobierno del Presidente Patricio Aylwin (1990-1994) la confrontación
sobre la reforma se desarrolla abiertamente en la plaza pública haciéndose visible,
fundamentalmente, a través de la prensa escrita. A partir de 1994 las diferencias se
enmarcan al interior de las fronteras de dos foros creados por el gobierno de Eduardo
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Frei (1994-2000). Al interior de estos foros van a confrontarse las diferentes repre-
sentaciones que los actores sociales y políticos tienen sobre el sentido de las políticas
públicas de educación.
Los trabajos de Bruno Jobert (1994, 2004) representan un aporte decisivo en la
comprensión del funcionamiento de los foros, como una diversidad de escenas, regidas
por reglas específicas, donde el debate político traduce los distintos desafíos de los ac-
tores en presencia. Son, sobre todo, espacios de producción de ideas, de construcción
de repertorios cognitivos disponibles para la acción que dan cuenta de las identidades
de los actores y de sus intereses. La diversidad de foros ilustra, según Bruno Jobert, la
diversidad de ideas que pueden existir alrededor de un mismo problema público y de
las acciones para solucionarlo.
Bruno Jobert distingue el foro científico, regido por la búsqueda de la excelencia
al interior del paradigma dominante y por criterios científicos en la elaboración de las
tesis. En nuestro caso, este foro estaría integrado principalmente por los economistas de
la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y de la Organización
de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO). Estos
dos foros, cuya influencia es indiscutible en las políticas escolares chilenas de la demo-
cracia, están atravesados por las exigencias de productividad competitiva propia de una
economía globalizada y por la búsqueda de una progresiva equidad social.
En el foro de los expertos, el desafío es la fabricación de diagnósticos y de ins-
trumentos de política, de un modelo de análisis y de recetas para la acción. Durante
los seis años que dura el proceso de formulación del currículum escolar en Chile se
crean dos instancias técnicas o de expertos: la Comisión Técnica Central, instaurada
en 1991 y presidida por Eduardo Castro, y el Comité Técnico Asesor para el Diálogo
Nacional para la Modernización de la Educación (en lo que sigue Comité) bajo la
coordinación de José Joaquín Brunner. Mientras que en el primer foro la expertise
educativa era monopolio del Estado, en el segundo, las autoridades van a reconocer
en los actores sociales y políticos de orígenes diversos su experiencia y su saber en
materia educativa.
El tercer foro señalado por Bruno Jobert es el de la comunidad de políticas públi-
cas� En este caso, el desafío es la construcción de un compromiso sobre la base de un
intercambio político entre la diversidad de actores que lo componen, lo que lo diferencia
de los dos escenarios anteriores o foros de “producción de ideas”. Este foro se convierte,
además, en la arena en la que el debate y la argumentación están puestos al servicio de la
negociación y de la decisión política. En la práctica, se puede considerar a la Comisión
Nacional para la Modernización de la Educación (en lo sucesivo Comisión) como el
escenario que, en lo tocante al currículum, termina un largo período de consultación
pública, de debates y de controversias sociales.
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En el intercambio de ideas entre los organismos internacionales y el Ministerio de
Educación chileno jugaron un papel fundamental figuras como José Joaquín Brunner,
Cristián Cox, Juan Eduardo García-Huidobro o Iván Núñez, intelectuales que durante los
años 80 participan de foros internacionales y nacionales sobre educación. En la década
siguiente todos ellos se convertirán en los policymakers del Ministerio de Educación
de la democracia.
La imposición de la reforma por el gobierno militar
El 10 de marzo de 1990, un día antes de dejar el poder, el régimen militar chileno
aprueba la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE). La existencia de esta
ley ilustra sin remordimiento hasta qué punto las instituciones pueden estructurar los
problemas, las formas que éstos adoptan y el tiempo de su desarrollo, los recursos de
los actores y las soluciones propuestas.
La LOCE pone fin al monopolio tradicional del Ministerio de Educación en la
elaboración de los planes y de los programas y consagra el derecho de autonomía de
creación curricular de los colegios de primaria y de secundaria. En lo sucesivo, los
colegios podían fijar los planes de estudios, el tiempo dedicado a cada categoría de
estudios, la existencia o no de un consejo de clases, etc. Sin embargo, lejos de gozar
de una libertad absoluta que podría entenderse como un laissez-faire pedagógico, los
centros escolares debían adaptar los programas dentro de los límites impuestos por
los Objetivos Fundamentales (OF) y los Contenidos Mínimos (CM) aprobados por el
Ministerio. El objetivo de una estructura nacional de OF y CM es garantizar la unidad
cultural del país, reforzar la identidad y la cohesión nacional, permitir la homologación
de estudios y el traspaso de estudiantes entre los colegios.
Una de las implicaciones más importantes de la LOCE fue la imposición de nuevos
programas escolares a partir del 1 de enero de 1991, es decir, nueve meses después de
la llegada de las nuevas autoridades democráticas al Ministerio. Esto significa que el
Ministro de Educación de ese momento, Ricardo Lagos, tenía apenas algunos meses
delante de él para realizar un diagnóstico del problema, formular una proposición pe-
dagógica y adoptar las medidas políticas en consecuencia. En la premura de ese plazo,
el Ministro crea una primera Comisión Técnica integrada por profesionales del Centro
de Perfeccionamiento y Experimentaciones Pedagógicas (CPEIP). El informe final de
éste no fue aprobado por el Consejo Superior de Educación (CSE) en diciembre de
1990, última instancia de aprobación del currículum. Gracias a un acuerdo oficioso
entre el CSE y el Ministerio de Educación, se superó el obstáculo que representaba la
imposibilidad de cumplir el plazo legal previsto por los militares y se acuerda ampliar
el calendario de presentación de la reforma curricular.
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A pesar de la extensión del plazo y del clima de concertación abierto por la “demo-
cracia de los pactos”, no estaba en el espíritu de las nuevas autoridades democráticas la
idea de convocar a un encuentro nacional sobre la educación como algunas voces de la
derecha lo reclamaban. Y ello, tal vez, no sólo como resabio de las maneras autoritarias
del régimen militar, sino porque no se quería ideologizar la discusión, algo que, de todas
formas, no podrá ser impedido. En la memoria colectiva de los chilenos estaba presente
todavía la crisis suscitada por el proyecto de Escuela Nacional Unificada (ENU) del
gobierno de Salvador Allende. A poco de presentarse el proyecto ENU en marzo de
1973, las reacciones no se hicieron esperar (Núñez, 2003). La Federación de Estudiantes
de la Universidad Católica criticó en el diario El mercurio lo que consideraba era una
falta de pluralismo y una clara intención de adoctrinamiento marxista: “Más allá de la
falta de ‘pluralismo’, el informe intenta convertir a la educación chilena en un instru-
mento de concienciación política al servicio del marxismo. Todo en el texto muestra
que se confunde el concepto de ‘educación’ con el de ‘adoctrinamiento’” (El mercurio
1973). Para el investigador Joseph Farrel (1983), El mercurio puso en marcha, a partir
de entonces, la estrategia más desarrollada contra la ENU. Según Farrel, el conflicto
en torno al proyecto educativo no sólo unió las fuerzas de la oposición en contra del
gobierno de Salvador Allende, sino que llevó a intervenir a dos instituciones hasta ahora
neutrales en la materia: la Iglesia y los militares.
Las reticencias a abrir un gran debate nacional sobre la reforma curricular se
fundan también en la comparación internacional. Los responsables ministeriales cono-
cían la experiencia argentina del gobierno de Raúl Alfonsín quien convoca a mediados
de la década de 1980 un Congreso Pedagógico Nacional, una especie de gran encuesta <