ORGANIZAREA ADMINISTRATIV-TERITORIAL Orice teritoriu pentru a fi controlat trebuie divizat. Divizarea este un atribut al exerciiului de putere.

Schimbarea codurilor politice a fost, aproape pretutindeni, acompaniat de noi reguli i divizri teritoriale. Organizarea administrativ-teritorial a unei ri, nfptuit pe cale legislativ, reprezint un element de suprastructur de importan cardinal, deoarece determin constituirea sistemului administraiei statului i subsistemelor lui locale, ncadreaz (teritorial) viaa politic i organizeaz viaa economic i social a unei naiuni. Modelele de organizare administrativ adoptate sunt ntotdeauna impuse de condiiile concrete istorice, geopolitice, economice i sociale. Indiferent de dimensiunea spaial a celulelor administrative, exerciiul administrrii teritoriului trebuie s aib la baz urmtoarele principii: principiul coerenei n probleme de administrare a teritoriului deriv din modul de aplicare unitar a legii n materie de teritoriu; principiul optimului teritorial diriv din legi ecologice i economice, care statueaz i estimeaz suprafeele i ncrctura demografic cea mai potrivit pentru exercitarea dreptului de administrare. Conform acestui principiu, se stabilesc i limitele acceptabile, spaial i temporal, de acces la dotrile cu rol de loc central; principiul democratic (al apartenenei voite) al actului de divizare i administrare a teritoriului actorii ce aparin unei entiti teritoriale de tip administrativ sunt (trebuie s fie) furitorii contieni ai propriei lor celule teritotiale (n numeroase situaii acest principiu este speculat de liderii politici pentru a-i cldi noi structuri de putere n teritoriu); principiul deciziilor potrivite (se coreleaz cu principiul informrii directe) la aceleai uniti administrative se adopt soluii difereniate, n funcie de natura problemelor, dimensiunea i caracterul acestora, oportunitatea implementrii etc.; principiul eficienei actului administrativ presupune eliminarea actorilor i verigilor stnjenitoare n probleme de administraie a teritoriului. Acest principiu se sprijin pe o bun cunoatere a realitii teritoriale, sub toate aspectele, i pe o bun cunoatere tiinific a actului de administrare a teritoriului; principiul eficienei i maximizrii actului economic prin sistemul de administrare a teritoriului orice divizare administrativ trebuie s se rsfrng n bunstarea individual i colectiv. n practica administrrii teritoriului pe plan mondial se pun n eviden numeroase situaii modelare, unele ce par a fi imuabile (cazul S.U.A.), altele trecute prin filtrul mai multor experiene n decursul unui secol (ex. Romnia .a.). Structurile administrativ-teritoriale, o dat create, capt n timp un relativ caracter de omogenitate sub aspect economic i devin treptat spaii mentale de apartenen. Ele devin instrumente de operare statistic. De aceea, din punct de vedere economic i nregistrativ, crearea unor noi cadre de divizare administrativ-teritoriale genereaz de regul recul economic n fazele incipiente i situaii anevoioase de punere n concordan a informaiilor statistice i a comparaiilor teritoriale. Modele de organizare administrativ a Romniei n perioada interbelic130 n perioada interbelic, Romnia ntregit teritorial, s-a confruntat cu probleme inerente ale tranziiei, determinate de necesitatea unificrii legislative, pentru a asigura controlului statului asupra ntregului teritoriu i unificrii administrative, care s-a dovedit a fi un proces dificil. Criza economic mondial din perioada 1929 1933, instabilitatea politic a rii, instaurarea regimului autoritar regal i nceputul celui de al II-lea rzboi mondial, au fost evenimente complexe care au determinat ca n tot acest interval (interbelic), Romnia s se afle ntr-o permanent cutare a modelului de organizare administrativ a teritoriului, adecvat imperativelor impuse de rapiditatea schimbrilor politice i a celor teritoriale.
130

Acest capitol a fost preluat dup V. Stnic, manuscris, referat n cadrul pregtirii pentru doctorat, U.B.B, Facultatea de Geografie, 20. 01. 2003, cu acordul autorului.

91

Organizarea administrativ-teritorial a Romniei de la Marea Unire din 1918 i pn la unificarea administrativ din anul 1925 La sfritul primului rzboi mondial, Europa, strbtut de un nou curent politic (principiul naionalitilor) a dobndit o nou configuraie politic: o serie de teritorii s-au unit cu alte ri (Frana, Italia, Serbia, Grecia .a.), s-au constituit ri noi (Cehoslovacia, Finlanda) i altele s-au reunit dup o perioad de divizri i stpniri strine. Acesta a fost contextul european n care, n cursul anului 1918 s-a realizat desvrirea unitii Statului Naional Romn. Unirea Transilvaniei, Bucovinei i Basarabiei cu regatul Romniei, provincii romneti care au evoluat n sisteme politico-administrative diferite, a ridicat n faa puterii de la Bucureti sarcina foarte dificil i complex a gestionrii unitare a acestora, a articulrii i armonizrii vieii noului stat. Acest lucru reclama, firesc, o etap tranzitorie, necesar unificrii legislative i a unei reforme administrative adecvate. Ca urmare a evoluiei politice separate, provinciile unite cu Romnia aveau legi i instituii specifice, la construcia crora romnii nu fuseser chemai s participe. n consecin, ele ,,erau strine de spiritul, mentalitatea i aspiraiile romneti131. Consolidarea unitii politice reclama unificarea legislaiei printr-o contopire fireasc i evolutiv, nu pripit i insuficient pregtit. Unificare legislativ i instituional avea menirea, pe de o parte de a elimina particularitile administrative instituionale regionale iar pe de alt parte de a crea instrumentele de reconstrucie economic a rii, de modernizare a structurilor economice, politice i culturale. Din punct de vedere operaional, statul romn, ca i celelalte state europene, avea la ndemn dou modaliti de realizare a unificrii legislative: extinderea legislaiei Regatului Romniei asupra celorlalte provincii (abordarea dur); meninerea n vigoare a reglementrilor existente pentru o anumit perioad de timp, urmnd ca unificarea s se realizeze de la sine printr-o sintez original, care s valorifice ct mai mult posibil toate tradiiile istorice viabile i s degaje o sintez nou, adaptat noului stat132 (abordarea delicat). Cele dou modaliti de abordare a realizrii unificrii legislative, au fost subiect de dezbatere n cercurile tiinifice, reviste cu profil juridic, administrativ, politic i economic, dar i n dezbaterile parlamentare. Chiar dac sub aspectul pur tehnic, prima abordare ar fi fost mai uor de realizat n Romnia, s-a considerat a fi mai adecvat a doua soluie, care s-a impus dealtfel i pe plan european (Frana de pild nu a extins imediat legile franceze peste Alsacia i Lorena. Legislaia nou, comercial i civil a fost introdus abia n 1924 prin dou legi, care nu au nlocuit doar legile vechi, ci au reinut din codurile germane lucrurile considerate pozitive. Legile elaborate astfel, urmau a se extinde asupra teritoriului ntregii Frane dup un termen de tranziie de 10 ani)133. Urmrirea n timp ns a procesului de unificare legislativ, relev faptul c n practica vieii constituionale a Romniei ,,s-a produs o mpletire a principiilor i a modalitilor de nfptuire a unificrii134. Meninerea pe anumite perioade a unor reglementri specifice doar unor provincii s-a interferat cu o extindere tacit i cu cea expres a unor legi din vechiul Regat, cu promulgarea legilor i codurilor de unificare, fr a se putea face o periodizare distinct ntre aceste nfptuiri135. Procesul de unificare legislativ a acoperit ntreaga perioad interbelic, cu prelungire i n cea urmtoare. ns exercitarea autoritii guvernului Romniei asupra tuturor provinciilor rii, fa de care trebuie s facem o disociere clar, s-a realizat prin ncetarea activitii organismelor provinciale provizorii, la nceputul lunii aprilie 1920.

131

Gh. Iancu, 1988, Unificarea legislativ. Sistemul administrativ al Romniei (1919-1939), n Vese V., Puca V. .a., Dezvoltare i modernizare n Romnia interbelic, Bucureti. 132 A. R. Ionacu, 1942, Problema unificrii legislaiei civile n cugetarea juridic romneasc (1919-1939), n Pandectele romne. 133 Em. Dandea, 1927, Verificarea legislativ n Alsacia i Lorena, n Administraia romn, 7, nr. 7, pag. 2-3. 134 Gh. Iancu, 1988, op.cit. 135 Cm. Negrea, 1943, Evoluia legislaiei n Transilvania de la 1918 pn astzi, Sibiu, pag. 27.

92

Odat cu sancionarea actelor de Unire din 1918, de ctre autoritile de la Bucureti, asupra ntregului teritoriu se extindea n mod tacit Constituia Romniei din 1866136. Prin Decretele-Lege din 9 aprilie, 11/24 decembrie i 18/31 decembrie 1918 cu privire la Organizarea Basarabiei, Transilvaniei i Bucovinei137, n cadrul statului romn, s-au meninut n vigoare legile aflate n Basarabia i Bucovina. n Transilvania, aceasta s-a realizat prin Decretul I al Consiliului Dirigent, din 24 ianuarie 1919, singurul dintre organismele regionale care fuseser investite cu putere legislativ. S-au meninut astfel temporar, n Basarabia, legile ruseti, n Bucovina cele austriece i n Transilvania dreptul maghiar i codul civil austriac. Adoptarea acestor legi strine a nsemnat naturalizarea lor138. Prin aceleai acte, armata, politica extern, financiar, mijloacele de comunicaie, vmile, au trecut sub autoritatea nemijlocit a guvernului, marcnd nceputul procesului de conducere unitar a rii de ctre guvern. n perioada 1918 aprilie 1920, n care au funcionat organisme regionale provizorii ale guvernului, procesul unificrii legislativ-instituionale a nregistrat dou puncte de pornire, unul de la nivelul guvernului spre cele trecute n competena sa139, ceea ce a nsemnat extinderea expres a unor reglementri din vechea Romnie asupra provinciilor unite i cellalt de la organismele provinciale. Iniial s-a urmrit abrogarea unor reglementri legale care contraveneau ncadrrii politice a acelor provincii n statul romn. n cazul Basarabiei care renunase la autonomie la 27 noiembrie/10 decembrie 1918, s-au introdus, prin extindere, codurile comercial, penal i de procedur penal romneti140. n Transilvania, ntre 2 decembrie 1918 i 20 aprilie 1920 a funcionat Consiliul Dirigent, organism provincial cu atribuii executive i legislative limitate, stabilite de guvern. Aciunea de legiferare a Consiliului Dirigent, concretizat n 24 de Decrete emise, a ncetat odat cu ntrunirea Parlamentului rii la 20 noiembrie 1919. Decretele Consiliului Dirigent s-au adugat celorlalte legi meninute n vigoare n Transilvania.Organele provizorii regionale i-au ncetat activitatea la nceputul lunii aprilie 1920141. Operaiunile de transfer de putere ctre autoritile de la Bucureti, au fost coordonate de Comisia Central pentru Unificare i Descrcare, constituit pe lng Preedinia Consiliului de Minitri. La Cluj, Chiinu i Cernui au funcionat Comisii Regionale de Unificare i Descrcare. Secretariatele generale ale acestora au funcionat pn la aprilie 1921, cnd au fost transformate n Directorate Generale, cu servicii deconcentrate pentru fiecare minister. Aceste servicii au fost desfiinate prin decizii ministeriale n perioada 1922-1924142. Dup actul politic al Unirii de la 1918, ncheierea procesului de formare a statului naional unitar romn a fost marcat de promulgarea noii Constituii, votat de Adunarea Deputailor la 26 martie 1923 i de Senat la 27 martie 1923, i promulgat prin decret regal la 28 martie 1923143. Constituia prevedea pe de o parte revizuirea legislaiei din diferitele provincii pentru a se armoniza cu Legea fundamental (art. 137) i pe de alt parte, pentru a asigura o rigoare tiinific tehnicilor de unificare, prevedea (art. 76) nfiinarea Consiliului Legislativ. Consiliul Legislativ, ca organism consultativ de tehnic legislativ, s-a nfiinat prin Legea de organizare i funcionare a Consiliului Legislativ din 25 februarie 1925 144 i era menit s avizeze proiectele de legi, exceptnd pe acelea care priveau creditele bugetare, ns ,,nu atingea cu nimic prerogativele puterii legiuitoare i nici libertatea iniiativei legilor145. Opera de elaborare a legilor de unificare a nceput nainte de Constituia din 1923 i s-a intensificat considerabil dup martie 1923, cnd s-au elaborat un numr impresionant de legi unificatoare, att n domeniul dreptului public ct i n cel privat146.
136

Monitorul Oficial nr. 8 din 10 aprilie 1918, pentru Basarabia, Monitorul Oficial nr. 212 din 13 decembrie 1918, pentru Transilvania, Monitorul Oficial nr. 217 din 19 decembrie 1918, pentru Bucovina. 137 Idem. 138 G. P. Docan, 1943, Interdependena legilor provinciale i de unificare, n Pandectele romne, 22, partea a IV-a, pag. 8. 139 V. Onior, 1930, Tratat de drept administrativ romn, ediia a II-a, Bucureti, pag. 21. 140 G. P. Docan, op. cit. 141 Monitorul Oficial nr. 4 din 4 aprilie 1920, referitor la Consiliul Dirigent, Basarabia i Bucovina. 142 V. Onior, op. cit. p. 87-89. 143 Monitorul Oficial nr. 282 din 29 martie 1923. 144 Monitorul Oficial nr. 45 din 26 februarie 1925. 145 Cornelius Rudesca, 1935, Bret apercu . lactivit de Conseil Legislativ Roumain, n Revista de Drept Public, nr. 1-2, pag. 127-144. 146 O. Sachelarie, V. Al. Georgescu, 1968, Unirea din 1918 i problema unificrii legislaiei, n ,,Studii. Revist de istorie, 21, nr. 6, p. 1195.

93

Procesul de elaborare a noilor coduri generale s-a prelungit pn n anul 1943, cnd s-a considerat ncheiat, cu toate c repunerea n vigoare a codurilor romneti n nord-vestul Transilvaniei rupt prin dictatul de la Viena s-a fcut la 31 martie 1945. Constituia din 1923 (ca i Constituia din 1866) a pus la baza organizrii statale principiul separaiei puterilor. Una din funciile cele mai importante ale puterii executive este cea administrativ. La 1918, n statul romn ntregit funcionau legi administrative specifice diferitelor provincii. Conform principiului general adoptat i aceste legi au fost meninute temporar n vigoare147. Astfel la 1918, situaia organizrii administrativ teritoriale a provinciilor unite era urmtoarea: Transilvania - mprit n 25 de comitate i comune (mici, mari i orae cu consiliu) mprite n cercuri administrative prin Legea XXX din 1876 completat n 1877 i 1886, Legea XXII din 1886, completat cu Decretele II i III ale Consiliului Dirigent; Bucovina - devenit din 1862 ducat era organizat n 11 cpitnii fr personalitate juridic (comparabile cu plasele din vechiul regat, conduse de cpitanii districtuali), comune locale, comune asociate, teritorii domeniale i orae cu statut (Legea din 28 august 1908 privind emiterea unui nou regulament comunal); Basarabia - diviziunile administrative erau gubernia (provincia), uezdi (judeul) i volostea (comuna). Cele 8 judee ale Basarabiei erau divizate n ocoale (plase) care grupau mai multe comune; Vechiul Regat al Romniei - era divizat n 37 judee (33 dup Legea privind nfiinarea Consiliilor judeene din 2/14 aprilie 1864, 2 judee dup alipirea i reorganizarea Dobrogei prin Legea pentru Organizarea Dobrogei din 21 martie 1880 i 2 judee din partea de sud a Dobrogei - Cadrilater - alipite n urma Conferinei de Pace de la Bucureti din 16/29 iulie 28 iulie/10 august 1913, care punea capt celui de-al II-lea Rzboi Balcanic). Comunele puteau fi rurale sau urbane. Judeele erau divizate n pli, circumscripii administrative fr personalitate juridic, ce grupau mai multe comune (dup Legea din 31 iulie 1894, Legea pentru organizarea comunelor rurale i administraiunea plilor din 1 mai 1904, cu completrile ulterioare). n perioada 1918-1925, ara era organizat pe 76 de judee. Situaia acestora, repartizate pe provinciile istorice, era urmtoarea: Basarabia - 9 judee, avnd o suprafa de 44 422 km2; Banatul - 2 judee, avnd o suprafa de 17 980 km2; Criana - 3 judee, avnd o suprafa de 17 096 km2; Dobrogea - 4 judee, avnd o suprafa de 23 262 km2; Maramureul - 2 judee, avnd o suprafa de 8 592 km2; Moldova - 13 judee, avnd o suprafa de 38 058 km2; Muntenia - 12 judee, avnd o suprafa de 52 505 km2; Oltenia - 5 judee, avnd o suprafa de 24 078 km2; Transilvania - 15 judee, avnd o suprafa de 57 819 km2 148. Suprafaa Romniei era de 294 244 km2: 137 903 km2 suprafaa vechiului regat i 156 341 km2 cea a provinciilor unite. Populaia care se ridica la 7 897 311 locuitori n vechiul regat la 1913 a crescut n urma actului de unire la 16 267 199 locuitori n 1919. n vederea studierii unei divizri teritoriale unitare i raionale a rii, n 1920 s-a instituit pe lng Ministerul de Interne, Comisia pentru Studiul unei Noi Arondri a Judeelor. Examinnd situaia la acea dat, Comisia a formulat urmtoarele concluzii: diferenieri foarte mari de suprafa, nejustificate din punct de vedere economic sau administrativ (ex. judeul Hotin cu suprafa de 8 ori mai mic dect a judeului Zastavna, n Transilvania judeele Braov ori Trnava Mic, cu suprafee n jur de 2 000 km2, cu suprafa de cca. 6 ori mai mic dect judeul Hunedoara); diferene mari n ceea ce privete numrul de populaie (ex. judeele din Bucovina, foste cpitnii, se situau mult sub media pe jude 215 000 locuitori, n timp ce judee ca Bihor,
147 148

E. D. Tarangul, 1944, Tratat de drept administrativ romn, Cernui, pag. 146. I. S. Nistor, 2000, Comuna i judeul, evoluia istoric, Editura Dacia, Cluj-Napoca, p. 117.

94

Cara-Severin, aveau o populaie de peste 450 000 locuitori). n general, aceste decalaje determin sarcini foarte diferite pentru autoritile administrative; mari dispariti n domeniul dotrii cu mijloace de comunicaie: osele, ci ferate (slaba reea de ci de comunicaie n multe judee influeneaz negativ capacitatea de aciune administrativ) (ex. Basarabia unde exist judee mari, ns cu puine ci ferate i osele, n contrast cu Bucovina, unde judee mici beneficiaz de reele de comunicaie foarte dese); anomalii n privina formei, care pe de o parte afecteaz funcionalitatea autoritii administrative iar pe de alt parte ngreuneaz accesul populaiei din extremitile entitii teritoriale, la reedina unde se concentreaz instituii importante (ex. judeele Cojocna, Tecuci, Cahul .a. cu raportul lungime-lime de 4:1); excentricitatea reedinelor face ca accesul populaiei din partea opus a teritoriului, la instituiile publice concentrate n oraul reedin de jude, s fie dificil (aceste nepotriviri i diferene cauzau disfuncionaliti att n ceea ce privete aciunea administrativ ct i n celelalte sectoare ale vieii sociale). Pe baza acestor concluzii i a principiilor i criteriilor stabilite, Comisia a sugerat guvernanilor soluia judeelor mari, care s grupeze 300 000 - 400 000 de locuitori, ca o soluie ce favorizeaz dezvoltarea vieii publice i descentralizarea administrativ. Propunerea de a mpri teritoriul n 48 de judee, urmat de o alta care presupunea 62 de judee nu au fost bine primite, din motive politicianiste. Noua Constituie a Romniei din 29 martie 1923149, statua la art. 4 mprirea teritoriului rii n judee i judeele n comune. Numrul, ntinderea i subdiviziunile lor teritoriale se vor stabili dup formele prevzute n legile de organizare administrativ150. Judeul era un organism politico-teritorial cu atribuiuni de putere public, organ de administraie i gestiune patrimonial, nzestrat cu organe reprezentative. Constituia stabilea c interesele pur judeene erau girate de Consiliile Judeene (art. 41), ai cror membri erau alei prin vot universal, egal, direct, secret, obligatoriu, cu reprezentarea minoritii. La acetia se adugat prin legi membri de drept i cooptai. Printre membri cooptai puteau fi i femei majore. Alegerea pe baz de vot universal a Consiliului Judeean a nsemnat un progres notabil spre democratizarea vieii publice, raportat spre exemplu la Transilvania de dinainte de Unirea de la 1918, unde jumtate din membri Congregaiei comitatense erau membri alei i jumtate recrutai din rndul celor care plteau impozite directe mari (virilism). n vara anului 1925 s-a nfiinat Institutul de tiine Administrative, care avea menirea de a organiza dezbateri menite s ofere soluii pentru modernizarea administraiei romneti i de a edita cri cu tematic administrativ. Institutul Romn de Organizare tiinific a Muncii a avut de asemenea printre preocupri i probleme privind perfecionarea serviciilor publice. Au aprut de asemenea reviste noi ca: Administraia nou, Ardealul administrativ sau Administraia romn. Toat aceast micare ideatic, urmrea n esen modernizarea activitii administrative a Romniei, att n planul doctrinei, ct i al vieii practice151. Modele de organizare administrativ-teritoriale, elaborate n spiritul constituiei din 1923 Unificarea administrativ a Romniei Legea pentru unificarea administrativ din 14 Iunie 1925152 a constituit un moment important n viaa administrativ din Romnia ntruct, pe de o parte a avut la dispoziie i ntr-o oarecare msur a valorificat concluziile, analizele, proiectele din acea perioad, iar pe de alt parte au ca baz prevederile noii Constituii. Teritoriul rii a fost mprit (art. 480) n 71 de judee, 498 de pli, 8 879 de comune dintre care 71 urbane reedine de jude ntre care 17 municipii, 94 comune urbane nereedine, 10 comune suburbane i 8 704 comune rurale.
149 150

M.O. nr. 282 din 29 martie 1923. Idem. 151 Gh. Iancu, op.cit. p. 52. 152 M.O. nr. 128 din 14 Iunie 1925.

95

n intervalul 7 octombrie 1925 5 februarie 1926 s-au publicat n Monitorul Oficial o serie de decrete-lege i deciziuni ministeriale ale Ministrului de Interne153 viznd unificarea administrativ. Prin dispoziiile noilor acte normative s-au schimbat i denumirile unor judee ori reedine de jude. Judeul Bistria-Nsud a fost redenumit Nsud, judeul Alba de Jos a devenit Alba, n loc de judeul Solnoc-Dbca judeul Some, n loc de Mure Turda, judeul Cojocna a devenit judeul Cluj, Judeul Chiinu judeul Lpuna. Judeul Cara-Severin s-a divizat n judeele Cara i Severin. Alba Iulia a devenit reedina judeului Alba n locul Aiudului, Baia Mare reedina judeului Satu Mare n locul Careiului, Blajul reedina judeului Trnava Mic n locul oraului Trnveni. S-au modificat de asemenea numeroase denumiri de localiti n mediul rural. n total s-au schimbat denumirile la 446 de localiti, majoritatea rurale154. Contrar sugestiilor specialitilor, s-a optat pentru o mprire pe judee mici, meninndu-se disproporiile dintre uniti, lucru sesizat i n epoc, multe voci pronunndu-se pentru desfiinarea judeelor mici, cu posibiliti financiare reduse. Comuna, n dubla ei calitate de organ al puterii executive i al colectivitpii locale, avea dou tipuri de atribuii: de interes general punerea n aplicare a reglementrilor legale ale puterii centrale i judeene; interes local gestionarea problemelor obteti ale populaiei. Legea din 1925 a unificat tipurile de comune pe ntreg teritoriul statului dup modelul din Vechiul Regat, prin stabilirea a dou tipuri de comune: rurale i urbane. Comunele urbane puteau fi la rndul lor: reedine de jude, nereedine, suburbane sau municipii. La nivelul comunelor, urbane sau rurale, au funcionat organe deliberative (consiliul comunal) i executive (primarul, ajutorul de primar i delegaia consiliului comunal). Privitor la comunele rurale, textul Legii de unificare din 1925 prevedea: Comuna rural este alctuit din unul sau mai multe sate. Reedina comunei va fi ntr-unul din sate. Plasa, ca unitate geografic i administrativ de coordonare i control (circumscripie de deconcentrare administrativ), grupa mai multe comune rurale, n medie 17 comune. Meninut sub forma ei din legislaia iniial din Vechiul Regat, plasa era condus de un pretor subordonat prefectului de jude, i era lipsit de personalitate juridic155. Meninerea acestei subdiviziune administrative a strnit vii dispute n epoc. Criticile aduse artau lipsa de inovaie a legiuitorului, care n baza unei experiene ndelungate, ar fi trebuit s reorganizeze plasa i s o suprime. Pretorul de plas, ca i administratorul de plas din vechea legiuire avea atribuii proprii de minim importan i atribuii delegate de prefect, n msura acestei delegri. La aceste imperfeciuni de ordin organic se adugau i cele de ordin practic: de multe ori aceti funcionari erau incapabili i numii pe criterii politice. Susintorii meninerii plilor artau c descentralizarea administrativ impunea meninerea lor i repartizarea unor atribuii administrative supracomunale. n fapt, ns, principiul descentralizrii administrative n Legea de unificare din 1925 a rmas mai mult n expunerea de motive, plasa realiznd doar o apropiere a administraiei centrale a statului de cetean. Marcnd ea nsi o veritabil perioad de tranziie, Legea de unificare a provocat, pe parcursul aplicrii ei, puternice critici din partea actorilor politici i sociali implicai. Provinciile unite au intrat n concertul unificrii cu tradiiile lor administrative, cu obiceiurile i mentalitile lor i era normal ca adaptarea la noua organizare s se fac treptat. Problemele de ordin tehnic i social ntmpinate pe parcursul aplicrii legii, rezistena inerent la schimbare, au determinat la numai doi ani i jumtate de la publicarea ei, modificarea a 106 din cele 400 de articole ale sale. Modelul de organizare centralist i birocratic prevzut de lege, n ciuda declaraiilor politice i expunerii de motive, a fcut ca aplicarea legii s ntmpine greuti n Transilvania i Bucovina, provincii n care unitile administrativ-teritoriale s-au bucurat n trecut de o mare autonomie local i nu puteau accepta norme de drept inferioare celor precedente.
153

Ministerul de Interne, 1926, mprirea administrativ a Romniei nsoit de Legea pentru unificarea administaiunii comunale a oraului Bucureti, Bucureti, p. 3. 154 V. Meruiu, 1929, Judeele din Ardeal i Maramure pn n Banat. Evoluia teritorial, Cluj. 155 Legea de unificare administrativ din 1925, M.O., nr. 128 din 14 Iunie 1925, art. 353 i urmtoarele.

96

La nivelul rural, conceptul de comun era diferit n provinciile unite fa de Vechiul Regat. n Transilvania, Basarabia i Bucovina, fiecare sat constituia o comun dotat cu patrimoniu propriu, organe deliberative i executive, pe cnd n Vechiul Regat, comuna era alctuit din sate i ctune156. O situaie diferit apare i la nivelul comunelor, punndu-se n eviden 5 trepte de venituri ale acestora157 (tabel 79).
Tabel 79. Nivelul veniturilor, pe comune.

Comune cu venituri (lei) Pn la 50 000 Pn la 200 000 Pn la 500 000 Pn la 1 000 000 Peste 1 000 000

Vechiul Regat nr. (%) 682 18,5 2 497 67,5 423 11,5 63 1,7 30 0,8

Transilvania nr. (%) 473 11.5 2 089 52,5 931 23 337 8 193 5

Basarabia nr. (%) 22 3 296 41 266 37 99 14 37 5

Bucovina nr. (%) 22 6,5 180 55,5 87 27 27 8 10 3

Nesocotind aceste decalaje, considerm c legiuitorul nu a ales soluia optim. Este necesar s se in seama de faptul c n Ardeal, Bucovina i Basarabia, fiecare centru natural de populaie constituia o unitate administrativ. Pe de alt parte ns, la nivelul ntregului teritoriu, nu se putea transforma fiecare sat ntr-o comun rural, mai ales n Vechiul Regat i Basarabia. La nivel de jude, n ciuda principiului de descentralizare administrativ prevzut n Constituia din 1923, art. 108, nu s-a realizat o real descentralizare, prefectul avnd puteri sporite. Acest lucru a nsemnat un regres pentru Ardeal, Bucovina i Basarabia, provincii n care unitile administrativ teritoriale de acest ordin s-au bucurat de o real autonomie local. Organizare administrativ bazat pe principiile autonomiei locale i descentralizrii Sub imperiul aceleiai Constituii de la 1923, dar sub un nou regim politic, cu viziuni diferite asupra vieii administrative a rii, Romnia cunoate un model nou i interesant de organizare administrativ a teritoriului, instituit prin Legea pentru organizarea administraiunii locale din 3 august 1929. Factorii care au condus la elaborarea unei noi legi de organizare a rii au fost pe de o parte interni, impui de dificultile ntmpinate n aplicarea Legii de unificare pe tot teritoriul i de dorina de a materializa principiul descentralizrii administrative. Pe de alt parte, factorii externi apar sub influena reformelor dintr-o serie de ri europene i modelelor de regionalizare oferite de acestea. Ideea de regionalizare s-a impus n Romnia din raiuni interne, legate de evoluiile administrative aparte ale diferitelor provincii, i externe, determinate de modul cum a fost privit problema regiunii, ca unitate administrativ n alte ri europene. n Frana, Vidal de la Blache i Lucien Lefevre, n rile germane F. Ratzel i Haushoffen, n rile anglo-saxone Bryce, au susinut necesitatea organizrii administrative bazate pe nivelul regional158. La momentul promulgrii legii, precedentele europene n materie de regionalizare erau urmtoarele: Belgia era organizat n provincii, Polonia, dup Constituia din 1926 era mprit n 16 regiuni administrative numite voievodate, Cehoslovacia, n urma legii din 14 iulie 1927, era organizat n 4 provincii administrative, Iugoslavia a nlocuit cele 33 de regiuni instituite n 1922 cu 9 regiuni mari, numite banovine, prin legea din 3 octombrie 1929159. Frana era organizat de o manier mai centralizat n 91 de departamente. Soluia crerii regiunilor administrative care aminteau de vechile provincii, nu s-a putut materializa, dar departamentele se puteau asocia ntre ele n vederea gestionrii unor proiecte comune. Ideea crerii de regiuni administrative nu era nou n Romnia, ns diferitele proiecte de legi anterioare nu au putut fi promovate datorit limitelor impuse de Constituie. Legea fundamental prevedea ca uniti adiminstrativ-teritoriale comuna i judeul, astfel nct o organizare bazat pe regiuni administrative ar fi fost neconstituional. De aceea, legiuitorul a recurs la o inovaie prin crearea Directoratelor Ministeriale Locale, n numr de 7, ca centre de administraie i de
156 157

Legea pentru organizarea comunelor rurale i administraiunea plilor, din 1 Mai 1904, art. 1. Idem, p. 311. 158 P. Negulescu .a., 1930, Codul Administrativ Adnotat, Bucureti., p. 245. 159 V. Vese .a., 1988, Dezvoltare i modernizare n Romnia interbelic, Bucureti, p. 61-62.

97

inspecie local160. Ele erau n fapt organe deconcentrate ale autoritii centrale. Directoratul Ministerial Local era compus din: directorul ministerial local i efii serviciilor ministeriale locale ca organe executive ale Guvernului161. Cele 7 Directorate Ministeriale Locale s-au organizat n marile centre provinciale: Bucureti, Cernui, Chiinu, Cluj, Craiova, Iai, Timioara, de la data de 1 ianuarie 1930. Articolul 300 din lege statueaz c judeele din resortul unui directorat se pot asocia ntr-o asociaiune general pe termen nelimitat, pentru execuia, crearea sau ntreinerea de lucrri, instituii de interes economic, sanitar sau servicii publice. n baza acestui articol s-au creat apte Asociaii Judeene Generale, care reprezentau i promovau interesele provinciei. Aceste asociaii au fost: Muntenia - cu 17 judee; Transilvania - cu 18 judee; Moldova - cu 9 judee; Bucovina - cu 7 judee; Basarabia - cu 9 judee; Banat - cu 5 judee; Oltenia - cu 6 judee. Ideea de baz n crearea acestui model de organizare pe provincii a fost aceea c numai o organizare adoptnd particularitile regionale poate s corespund integral nevoilor economice i sociale att de variate i dependente de mprejurrile locale i temporale. Criticile cu tent naionalist aduse n epoc acestui model, arat confundarea ideii de unitate naional cu aceea de uniformitate. n organizarea judeean descentralizat s-au ntlnit dou tipuri de organe: deliberative i executive (prefectul, consiliul judeean i comisiunea administrativ). Statutul prefectului a fost ns schimbat n spiritul descentralizator al legii, acesta rmnnd doar reprezentantul administraiei judeene. Conductorul administraiei judeene devenea preedintele delegaiei permanente a consiliului judeean, ales de consiliu pe o perioad de 5 ani. Referitor la nivelul comunal (titlul II din lege), legea din 1929 pstreaz clasificarea comunelor n urbane i rurale. Comunele urbane puteau fi orae i municipii. Oraele erau definite drept comune urbane cu mai puin de 50 000 de locuitori i care nu erau declarate municipii. Comunele declarate spaiuni balneo-climaterice prin legi speciale puteau obine recunoaterea de comune urbane la iniiativa consiliului local respectiv i cu aprobarea Comitetului Local de Revizuire i confirmarea directorului ministerial. Comunele rurale, definite ca uniti administrativ-teritoriale avnd peste 10 000 de locuitori, puteau fi formate din unul sau mai multe sate. n cazul n care nu se putea forma o comun cu acest numr de locuitori, ori anumite sate dispuneau de mijloace financiare suficiente pentru a ntreine o administraie comunal, legea prevede c se puteau constitui comune cu un numr mai mic de locuitori, dintr-un singur sat sau din mai multe sate. O alt inovaie a acestei legi este c satele au fost dotate pentru prima oar cu personalitate juridic. La art. 6, este prevzut c satele care fac parte dintr-o comun rural sunt considerate din punct de vedere administrativ, ca sectoare ale acelei comune. Satele erau mprite n dou categorii: sate mici, cu o populaie sub 600 locuitori i sate mari cu un numr de populaie peste 600 locuitori. n urma aplicrii acestei legi, situaia unitilor administrativ-teritoriale n mediul rural era urmtoarea: comune 1 500, sate 15 276, din care sate mici 7 289. Dac pentru satele mari, alegerea unui consiliu stesc este obligatorie, pentru satele mici aceasta este facultativ. Primarul stesc, ales n adunarea steasc fr prea multe formaliti are o funcie mai mult onorific. Art. 285 din lege prevede c judeele vor fi mprite n mai multe circumscripii teritoriale numite pli. Legea pstreaz deci plasa ca circumscripie teritorial condus de un primpretor, ca
160 161

V. Scurtu, I. Scurtu, Din viaa politic a Romniei, p. 150-151. Legea pentru organizarea administraiunii locale din 3 august 1929, M. O. nr. 170 din 3 august 1929.

98

reprezentant al prefectului, ofier de poliie administrativ i organ de supraveghere i control n ceea ce privete administraia rural. Pstrarea plilor, vzute ca nite prelungiri ale puterii centrale n teritoriu, a fost criticat ca fiind n contradicie cu inteniile descentralizatoare ale legii. Larga autonomie local, realizat de legea din 1929, a necesitat desigur un mecanism de integrare care s contrabalanseze eventualele tendine centrifuge, dar i s supravegheze legalitatea hotrrilor i deciziilor. Astfel, a fost conceput un sistem de tutel administrativ: pentru sat i comuna rural: n prim instan - Delegaia Judeean, n a doua instan Comitetul Local de Revizuire (ataat Directoratului); pentru comuna urban i judee: n prim instan - Comitetul Local de Revizuire, n a doua instan - Comitetul Central de Revizuire. Se poate observa respectarea principiilor democratice prin crearea unui sistem n care filiera tutelar nu trece pe la Ministerul de Interne. Caracterul inovativ al acestei legi const n realizarea unei veritabile regionalizri pe provincii istorice, fr ca aceste uniti teritoriale s fie prevzute de constituie. Proiectul Stere din acelai an, care propunea crearea regiunii administrative, fusese declarat neconstituional prin avizul Consiliului Legislativ. Cunoscut n literatura de specialitate ca experiment sau experiena de la 1929, aceast lege a creat un aparat administrativ greoi, cu interpunerea ntre judee i nivelul central a Directoratelor Ministeriale Locale ca organe de deconcentrare, avnd n compunere servicii locale: interne, finane, instrucie public, culte, agricultur, domenii, lucrri publice i comunicaii, industrie i comer, munc sntate i ocrotire social. Aceast soluie nu a confirmat speranele puse n ea, pentru c administraia s-a complicat, antrennd cheltuieli crescute. De asemenea, la nivel rural, aceast organizare greoaie i complicat a fcut ca n Vechiul Regat, cca. 10 000 de sate mici s se grupeze n 700 - 800 de comune, ajungndu-se ca o comun s fie compus din 30 - 40 de sate, ceea ce fcea imposibil buna funcionare a administraiei locale162. La aceast organizare, ca i la Directoratele Ministeriale Locale, s-a renunat la 15 iulie 1931, dup venirea la putere a Guvernului Iorga. Trebuie ns s recunoatem meritul acestei legi de a fi realizat o real descentralizare administrativ i o mai mare autonomie n viaa local. Din motivele prezentate mai sus, dar i datorit condiiilor istorice, conjuncturii politice i efectelor marii crize de supraproducie din acea perioad, acest model de organizare bazat pe autonomie local, nu a rezistat mult timp. Prin legi de modificare succesive (11 legi de modificare pn n 1936) s-a revenit la Legea din 1925. Aceste legi de modificare au fost: 1) legea din 31 decembrie 1929, pentru modificarea art. 537, alin. 1, art. 367 al. II i art. 368; 2) legea din 4 ianuarie 1930, 294, 297, 298, 299; 3) legea din 6 iulie 1930, pentru completarea art. 247; 4) legea din 6 iulie 1930, pentru completarea art. 462; 5) legea din 29 ianuarie 1931 pentru modificarea art. 44, 178, 429, 430, 437, 453, 454; 6) legea din 15 iulie 1931, pentru modificarea unor dispoziiuni din Legea pentru organizarea administraiunii locale; 7) legea din 21 septembrie 1932; 8) legea din 20 aprilie 1933, pentru modificarea Legii de organizare a Comitetelor de Revizuire; 9) legea din 14 aprilie 1933, pentru organizarea finanelor locale; 10) legea din 3 mai 1933, pentru abrogarea unor dispoziiuni din Legea de organizare a administraiunii locale; 11) legea din 18 martie 1934, pentru modificarea unor articole din legea de organizare a administraiunii locale163. Revenirea la modelul de organizare administrativ centralizat a Romniei Legea administrativ din 1936

162 163

Vese V. .a.,1988, op. cit., p. 58, G. Ursu, op. cit., p. 158. Enciclopedia Romniei, 1938, vol. I, p. 306.

99

Experienele prin care a trecut Romnia n urma legilor administrative din 1925 i 1929, numite astfel datorit instabilitii lor n timp i a dificultilor n aplicare, precum i preocuparea de a da administraiei un rost activ n viaa statului, au justificat votarea unei noi legi administrative. Legea administrativ din 27 martie 1936164 a prevzut o mprire a teritoriului, potrivit art. 4 din Constituia de la 1923, n judee i comune, investite cu personalitate juridic i avnd patrimoniu propriu i organe de conducere proprii. A fost meninut de asemenea plasa, ca o simpl circumscripie administrativ a judeului, cu rol de control al activitii autoritilor comunelor rurale. Comunele au fost clasificate ca rurale, suburbane i urbane (orae reedin de jude i orae nereedin). Oraele reedin de jude importante din punct de vedere economic sau cultural puteau fi declarate prin lege municipii. Comunele erau administrate de un consiliu comunal ca organ deliberativ i primar respectiv ajutor de primar ca organe executive. Legea stabilete pentru consiliile comunale numrul membrilor alei, dup cum urmeaz: 10 pentru comune rurale, 18 pentru orae nereedin, 28 pentru orae reedin, 36 pentru municipii. O parte din membri consiliilor comunale erau membri de drept, recrutai dintre cadrele diferitelor servicii publice sau organe atribuii tehnice care s completeze competena consilierilor alei. Primarul era ales de ctre consiliul comunal dintre consilierii alei. Existau ns dou situaii n care primarul putea fi numit. Conform art. 31 din lege, n comunele rurale i oraele nereedin de jude, primarul putea fi numit de prefect, iar n oraele reedin de jude i n municipii de ctre ministrul de interne, n urmtoarele situaii: dac dup dou alegeri consecutive nici un candidat nu obinea majoritatea absolut, prefectul numea primarul i ajutorul de primar dintre candidaii cu acelai numr de voturi; dac n comunele urbane nici un candidat nu obinea din numrul de voturi exprimate, primarul era numit (de ctre prefect sau ministrul de interne, dup caz), dintre candidaii la primrie. Consiliul judeean era de asemenea compus din membri alei i membri de drept, cei din urm mprii n dou categorii: unii cu vot deliberativ i alii cu vot consultativ. Membri consiliului judeean se constituiau prin alegere n 5 comisii de specialitate. Raportorii celor 5 comisii formau delegaia permanent, care nlocuia consiliul ntre sesiuni. Delegaia permanent avea, pe lng atribuiile delegate i atribuii proprii: era organ consultativ al prefectului i exercita control i ndrumare asupra comunelor rurale i oraelor nereedin de jude. n accepiunea acestei legi, prefectul este reprezentantul Guvernului n jude i conductorul administraiei judeene. Dac n legea din 1929, conductor al administraiei judeene devenea preedintele delegaiei permanente a consiliului judeean (ales), legea de fa revine i rezerv un rol important prefectului. Consiliul de prefectur, creat pentru prima oar de legea din 1925 ca un organ consultativ al prefectului, este transformat de aceast dat ntr-un veritabil organ administrativ, cu activitate continu, format din efii serviciilor publice deconcentrate. Se poate concluziona c acest model de organizare administrativ a teritoriului era unul centralizat. Centralizarea s-a realizat prin ntrirea autoritii prefectului n detrimentul autoritilor judeene alese, posibilitatea numirii primarilor i reintroducerea membrilor de drept n consiliile locale. Cu toate acestea, legiuitorul a meninut posibilitatea asocierii judeelor n vederea rezolvrii comune a unor lucrri publice care transcend nivelul judeean. De asemenea, d un regim administrativ special comunelor balneo-climaterice, art. 171, dndu-le posibilitatea de a se asocia ntre ele sau cu instituii private, n scopul executrii de lucrri, servicii sau ntreprinderi de interes local. n Regulamentul de aplicare a legii, aprut la 18 februarie 1937, sunt prevzute atribuiile proprii ale fiecrui serviciu i birou din cadrul administraiei locale. Acest mod de sistematizare a activitii reprezint un real progres n eficientizarea administraiei. Divizarea teritorial a Romniei n uniti de nivel regional, bazat pe principiile Constituiei de la 1938 Condiiile politico-istorice
164

M. O., Partea I, nr. 73 din 27 martie 1936.

100

n perioada premergtoare celui de-al II-lea rzboi mondial, Romnia cunotea o via politic extrem de instabil. La alegerile parlamentare din 20 decembrie, 1937, la care au participat 13 partide i 53 de grupri politice, nici un partid nu a obinut procentajul necesar formrii Guvernului. innd cont de contextul politic i istoric mondial, precum i de destabilizarea politic intern, Regele Carol al II-lea a dizolvat Parlamentul i a ncercat, fr succes, s impun formarea unui guvern Goga. Fr multe ezitri, la 10 februarie 1938, a decis instaurarea regimului monarhic autoritar, formnd un guvern n frunte cu Patriarhul Miron Cristea. La 27 februarie 1938, s-a publicat o nou Constituie, care va pune bazele juridice ale noului regim instaurat. Organizarea politic dat statului prin Constituie impunea reorganizarea administraiei pe baze noi, cu totul diferite, dup urmtoarele principii165: primatul competenei arat preferina legiuitorului fa de organele numite pe baz de competen, n raport cu cele alese; desfiinarea unitilor administrative artificiale. Legea pleac de la principiul c sunt capabile s satisfac interesele generale i locale, numai acele uniti care prin natura lor i prin ntinderea lor reprezint uniti legitime, culturale, economice i financiare. n acest context, judeul este considerat o diviziune parazitar, care i ntreinea serviciile prin contribuia statului; ordine n administraie i autoritate conducerea unitilor se ncredineaz unor persoane numite, care, eliberate de presiunea electoratului, se vor putea dedica intereselor generale; organizarea i sistematizarea activitii administrative n scopul de a asigura continuitate i eficien aciunii administrative; divizarea teritoriului statului n inuturi i comune. Legea administrativ din 14 august 1938166 La Titlul I, art. 1 din lege, se precizeaz c administraia local se exercit prin urmtoarele circumscripii teritoriale: comuna, plasa, judeul i inutul. Comuna i inutul, ca persoane juridice, exercit n acelai timp i atribuii de administraie general, conferite prin lege. Plasa i judeul sunt definite drept circumscripii de control i de deconcentrare administrativ. Comunele rurale, alctuite din unul sau mai multe sate, trebuie s dispun de mijloace financiare suficiente acoperirii cheltuielilor administraiei comunale. n privina municipiilor, legea le definete ca fiind reedinele inuturilor i oraele care au populaie de peste 50 000 de locuitori i declarate astfel prin lege. Primarul este un organ numit pe termen de 6 ani, pe criterii de competen, cerinele de studii pentru nivelul de municipii i staiuni balneo-climaterice fiind titlul academic sau ofier cu gradul de cel puin locotenent-colonel. El este eful n acelai timp eful administraiei comunale i preedinte al consiliului comunal. Consiliul comunal era compus din membri alei i membri de drept. Legea stabilete astfel numrul de membri alei: 3 n comunele rurale, 5 n comunele urbane nereedin de jude, 7 n comunele urbane reedin, 12 n municipii. Desemnarea membrilor de drept este fcut pe 6 ani de ctre prefect sau rezidentul regal, dup caz, din rndurile clerului, personalul didactic din conducerea colilor, medici, directori de instituii culturale, .a. La nivel de jude funcionau instituiile deconcentrate ale statului i un prefect devenit funcionar public de carier, n structura Ministerului de Interne recrutat dintre pretori, deinnd calitatea de reprezentant al Guvernului, precum i pe aceea de ef al administraiei judeene. Atribuiile lui sunt mai reduse, fiind mai mult un organ de ndrumare, control i supraveghere. Legea nu mai consemneaz existena Consiliului Judeean, a Delegaiei Permanente i nici a Consiliului de Prefectur. Plasa, meninut ca subdiviziune administrativ de control, cuprinde mai multe comune i este condus de un pretor de plas numit prin decizie ministerial. Acesta este reprezentantul

165 166

Enciclopedia Romniei, 1938, vol. I, p. 310 a. M.O. Partea I, nr. 187 din 14 August 1938.

101

Guvernului i eful poliiei n cuprinsul plii, i numirea lui necesit studii juridice i pregtire tehnicoadministrativ. inutul este definit conform Titlului III, Cap. I, art. 53. Redm mai jos tabloul celor 10 inuturi, cu circumscripiile teritoriale i reedinele lor: INUTUL OLT Reedina Craiova Judee: Dolj, Mehedini, Gorj, Vlcea, Romanai, Olt. INUTUL BUCEGI Reedina Bucureti Judee: Ilfov, Teleorman, Arge, Muscel, Dmbovia, Vlaca, Prahova, Buzu, Braov, TreiScaune. INUTUL MRII Reedina Constana Judee: Constana, Ialomia, Durostor, Caliacra. INUTUL DUNREA DE JOS Reedina Galai Judee: Covurlui, Brila, Tulcea, Ismail, Cahul, Flciu, Tutova, Tecuci, Putna, Rmnicu-Srat. INUTUL NISTRU Reedina Chiinu Judee: Lpuna, Orhei, Tighina, Cetatea-Alb. INUTUL PRUT Reedina Iai Judee: Iai, Bacu, Neam, Baia, Botoani, Bli, Soroca, Vaslui, Roman. INUTUL SUCEAVA Reedina Cernui Judee: Cernui, Hotin, Storojine, Rdui, Cmpulung, Suceava, Dorohoi. INUTUL MURE Reedina Alba Iulia. Judee: Alba, Turda, Mure, Ciuc, Odorhei, Fgra, Trnava-Mare, Trnava-Mic, Sibiu. INUTUL SOME Reedina Cluj Judee: Cluj, Bihor, Some, Slaj, Satu-Mare, Maramure, Nsud. INUTUL TIMI Reedina Timioara Judee: Timi-Torontal, Arad, Cara, Severin, Hunedoara. Deconcentrarea serviciilor ministeriale s-a fcut n circumscripii care s corespund inuturilor. Astfel, fiecare minister avea un serviciu exterior care funciona pe lng rezidentul regal (excepie fceau: justiia, armata, afacerile strine, instituii de nvmnt superior, .a.). Reprezentantul guvernului n inut era denumit Rezident regal. Acesta era investit pe o perioad de 6 ani prin decret regal, la propunerea Ministrului de Interne i avea rangul de secretar de stat i titlul de excelen. Rezidentul regal avea dou categorii de atribuii: Ca reprezentant al guvernului: ef ierarhic al tuturor funcionarilor din inut; convoca cel puin lunar efiii serviciilor exterioare deconcentrate; avea n subordine prefecii pe linie de ordine i siguran public; prezenta anual un raport regelui, privitor la starea general din inut.
102

Ca administrator al inutului: ef al administraiei inutului i preedinte al Consiliului de inut; reprezenta inutul i guvernul la ceremonii. Consiliul inutului era compus din membri alei de consiliile comunale din inut, camerele de agricultur, comer, industrie i camerele de munc din inut, pentru o perioad de 6 ani, i membri de drept dintre demnitarii inutului pe durata deinerii funciei n baza creia li s-a oferit calitatea de membru de drept, propui de rezidentul regal i numii de Ministerul de Interne. Acest nou i inovativ model de organizare administratic prezint o serie de particulariti. n primul rnd, se constat un grad foarte redus de descentralizare, la nivel de comun i inut. Consiliile comunale i de inut erau conduse de funcionari numii, primarul i rezidentul regal, iar componena lor cu numr foarte redus de membri alei trdeaz limitarea drastic a autonomiei locale. Primarul nu-i pierdea ns cu totul calitatea de organ descentralizat, deoarece nu era inclus n ierarhia central (fig. 269).

Fig. 269. Organizarea administrativ-teritorial a Romniei la 1938.

Puternicul aparat administrativ, bazat pe funcionari de carier din structura Ministerului de Interne, recrutai pe baz de competen, relev intenii centraliste. Nu putem s nu observm c organizarea birocratic (bazat pe ierarhie, diviziunea muncii i reguli impersonale) a fost potrivit aleas ca un instrument de eliminare a factorului politic i de profesionalizare a corpului de funcionari publici de carier. Relaia politic-administraie rezult din nsi existena statului de drept. Administraia public trebuie s includ toate activitile cu rol n materializarea politicilor... celor alei167. Prin urmare, ne aflm n prezena unui model de organizare administrativ centralizat, tipic perioadelor de criz sau regimurilor totalitare.
167

G. Sterlig, 1986, Managing the Public Sector, Ed. a III-a.

103

Se constat o dualitate de organe administative nsrcinate cu administrarea intereselor locale i n acelai timp cu administrarea intereselor de stat deconcentrate. n paralel cu separarea administraiei de stat de administrarea local (comun i inut ca uniti descentralizate), s-a cutat realizarea centralizrii prin intermediul numirii la conducerea acestor dou ramuri, a unor efi de ctre administraia central. O alt inovaie a legii administraiei din 1938 a fost desfiinarea personalitii juridice a judeelor, considerate administraii create artificial de lege i inutile pentru comunitate. Toate atribuiile judeelor au fost transferate la nivelul inuturilor, judeul rmnnd circumscripii de control. Crearea celor 10 inuturi a fost rezultatul unui proces foarte elaborat, pornind de la regiunile specializate, cum ar fi: regiunile de ci ferate; inspectoratele de nvmnt; regiunile vamale; circumscripiile camerelor de comer; circumscripiile camerelor de agricultur i munc. Se poate constata c anumite inuturi, cum ar fi: Olt, Mrii, Nistru, Mure, Some, chiar Dunrea de Jos, care au fost concepute pe arii naturale, au avut o premoniie sistemic. Nu este cazul inutului Bucegi, care grupeaz pri de uniti geografice cu o diversitate care i confer coeren i unitate. Evenimentele istorice legate de marea conflagraie mondial au fcut ca aplicarea acestui model s fie de asemenea de scurt durat. n urma arbitrajului de la Viena, teritoriul Romniei era diminuat cu 33,8 % (100 913 km2) i populaia cu 33,3 % (6 777 000 locuitori). n aceste condiii, noul guvern instalat la 4 septembrie 1940 a suspendat Constituia din 1938. Acest lucru a condus la desfiinarea inuturilor, reintroducndu-se judeul ca unitate administrativ-teritorial cu personalitate juridic, descentralizat (Legea nr. 67 din 21 septembrie 1940)168. Problema amenajrii teritoriului n legislaia administrativ interbelic a Romniei Activitatea de amenajare a teritoriului a fost strns legat de organizarea administrativ a teritoriului. De aceea, legislaia de profil din perioada interbelic a cutat s trateze i aceast important problem. Legea de unificare administrativ afecteaz capitolul VIII art. 76, problemelor edilitare. Prin dispoziiile acestei legi, comuna era obligat ca n termen de 4 ani s ntocmeasc un plan general de sistematizare, n vederea dezvoltrii pe care ar putea s o ia comuna i diferitele sale servicii n viitor (art. 69). La art. 73, este reglementat autorizarea construciilor de ctre delegaia permanent, cu semntura primarului, pe baza avizului serviciului tehnic. De asemenea, legea face referire la alinierea strzilor i pieelor, pentru aceasta dnd dreptul Consiliilor comunale s declare utilitate public. Legea din 1929169, vdete preocupri sporite n acest domeniu. Se impune din nou comunelor (urbane, suburbane, rurale i staiuni balneo-climaterice) obligativitatea ntocmirii planurilor de aliniere, nivelment i sistematizare (art. 115). La reedina fiecrui jude se constituia Comisia pentru sistematizarea comunelor condus de preedintele delegaiei judeene, cu subcomisii la nivelul fiecrei pli. ntocmirea planurilor i proiectelor de sistematizare sunt ncredinate Consiliului tehnic superior din Ministerul Lucrrilor Publice. Sunt prevzute amenzi pentru deschiderea fr autorizaie de strzi, pasaje, nfundturi i se clarific regimul construciilor neautorizate. Prevederile care vizeaz satul i comuna rural n materie de sistematizare sunt destul de vagi i permisive, legiuitorul innd seama de posibilitile financiare reduse la nivelul acestor uniti. Legea administrativ din 1936 se ocup mai pe larg de sistematizarea localitilor n urmtoarele capitole: Cap. III Planuri de situaie i sistematizare
168 169

Coleciunea de Legi i regulamente, Tom XVIII din 5 30 sept. 1940, pag. 1286-1289. M.O. nr. 170 din 3 august 1929, Partea a VI-a, Secia II, Edilitatea i poliia Construciilor, art. 115-art. 125.

104

Cap. IV Edilitate Cutarea de soluii pentru evitarea insucceselor anterioare privitor la ntocmirea planurilor de situaie au condus la obligarea comunelor lipsite de mijloace materiale de a consemna la Casa de Depuneri, la nceputul fiecrui an bugetar, o cot anual fixat de organul tutelar, planurile de situaie urmnd a se executa de ctre serviciile judeene specializate. Sunt reglementate, de asemenea, amenzi pentru abaterile de la alinieri, regimul juridic al parcelrilor de terenuri i expropierea pentru cauz de utilitate public. Consiliul local va putea, n baza art. 157, s oblige proprietarii de terenuri mltinoase s execute lucrri de asanare, desecare sau ridicarea nivelului apelor. n caz de neconformare, autoritile locale pot executa lucrrile, urmnd ca proprietarii s suporte costurile. Legea impune, de asemenea, existena regulamentelor locale de ntreinere a trotuarelor i rigolelor. Chiar dac observm o evoluie pozitiv n abordarea problemei sistematizrii localitilor de ctre legile de organizare administrativ, pn la 1938, reglementrile nu au fost suficient de serioase i de complete, nu a existat o concepie de ansamblu bine definit. Diversele legi administrative au luat unele msuri cu caracter izolat. De aceea ele nu au produs efecte notabile asupra vieii urbane, care a continuat s se dezvolte ntmpltor (excepie, Legea Casei Lucrrilor Oraului Bucureti). Legea Administraiei din 14 august 1938 stabilete un nceput de real organizare urbanistic. Principiul de baz n elaborarea acestor reglementri a fost acela c sistematizarea i dezvoltarea vieii urbane nu este numai o problem de natur tehnic. Ea reprezint o concepie care cuprinde un ansamblu de msuri de ordin tehnic, financiar, administrativ i juridic, referitoare la condiiile de organizare i dezvoltare urban. n ceea ce privete Legea planurilor de situaie i sistematizare, spre deosebire de legile precedente, aceasta stabilete care sunt planurile obligatorii ale comunelor i ce trebuie s cuprind acestea. Astfel, la titlul VII, Lucrri obligatorii, Cap. I, art. 139, legea stabilete ca obligatorii pentru toate comunele170: un plan general de aliniere i nivelment; un plan de sistematizare, nfrumuseare i extindere. Planul general de aliniere i nivelment privete situaia existent a comunei, cu traseul strzilor i ulielor, cuprinde, de asemenea, planul de nivelment. Planul de sistematizare, nfrumuseare i extindere este planul tehnic de dezvoltare a comunei i programul administrativ de nfptuire a lui, ealonat n raport cu veniturile comunei. Acesta trebuia s prevad: zone de extindere mprejurul limitelor localitii, plan tehnic de dezvoltare a comunei (norme de sistematizare a extinderii), servitui igienice, arheologice i estetice, regimul de nlime, reea de ap i canalizare, evacuarea deeurilor, regulament de administraie local, program de executare a planurilor, raportat la mijloacele financiare ale comunei. Pentru supravegherea tehnico-administrativ a ntocmirii acestor planuri, legea constituie comisii formate din specialiti la nivel central i la nivel de inut (art. 142, art. 143), stabilind pentru acestea atribuii foarte clare (art. 144). Pornind de la realitatea c veniturile obinute ale comunelor sunt insuficiente cerinelor de ntocmire a planurilor de situaie i sistematizare, legea stabilete mijloace financiare speciale. Programele de aciune edilitar obligatorii prevzute n textul legii (art. 139, al. 3) trebuiau puse de acord cu cerinele planului i cu posibilitile financiare ale unitii administrativ-teritoriale. Consecinele juridice produse de planurile de sistematizare, mai ales n raport cu proprietatea particular, sunt de dou categorii: reglementeaz exerciiul dreptului de proprietate (parcelri, autorizri de construcii); restrnge exerciiul acestui drept (servitui de neconstrucie sau de reconstruire i folosin). Cu toate c prevederile acestei legi administrative n materie de sistematizare i lucrri edilitare se bazeaz i valorific experienele precedente din Romnia i chiar din alte ri europene, ntr-o concepie nou, sistemic, nu putem analiza efectele ei i sub aspectul practic, asupra teritoriului, datorit perioadei scurte (2 ani) n care a acionat aceast lege. Analiza soluiilor, propuse sau aplicate n practic de ctre diferitele regimuri politice din Romnia anilor 1919 1939 cu privire la o mai bun organizare administrativ a teritoriului, ne conduce la urmtoarele concluzii: nici un model de organizare administrativ din perioada interbelic nu a fost rupt de contextul european;
170

M.O. 187 din 14 august 1938.

105

 toate proiectele propuse au fost puternic influenate de evoluia politicii interne, multe schimbri survenind din dorina unor partide de a demonstra c au soluii politice; toate legiuirile au recunoscut satul ca celul de baz n organizarea teritorial, singura reglementare care a atentat la legitimitatea acestei uniti naturale de concentrare a populaiei fiind legea din 1929, care le denumea sectoare ale comunei; comuna a fost meninut n toate modelele, modul de formare (compunere) artnd permanent cutri de soluii care s concilieze diferitele particulariti provinciale; judeul, o unitate administrativ de tradiie n Vechiul Regat, s-a extins ca nomenclatur asupra unitilor de nivel similar din provinciile unite (comitatele din Transilvania, uezdi din Basarabia, cpitniile din Bucovina). Nivelul judeului i-a consolidat importana n cadrul organizrii administrative a rii, singura perioad n care a funcionat fr personalitate juridic fiind 1938-1940, cnd atribuiile i-au fost transferate la nivel de inut. Nivelul regional a suscitat cutri permanente, n perioada interbelic, politicienii recunosc c o reform administrativ cu excluderea nivelului regional n organizarea descentralizrii este o reform moart. Odat mplinie idealul unirii, discuiile despre regionalizare au constituit totdeauna un subiect delicat. Dintre proiectele de legi care vizau regionalizarea teritoriului171 putem aminti: Proiectul C. I. Negruzzi 1919 provincii; Proiectul Comisiei Simion Mehedini 1920 regiuni; Proiectele Argentoianu 1921, 1931 regiuni; Proiectul P.N.R. 1922 provincii; Proiectul C. Stere 1929 regiuni. Constatm legiferarea i transpunerea n practic a dou modele total diferite de regionalizare: modelul 1929, bazat pe o real descentralizare i pe o larg autonomie local; modelul 1938, bazat pe o puternic centralizare, pe restrngerea considerabil a autonomiei locale i cu accent pe profesionalizarea funcionarilor publici apolitici. Cu toate c primul model a fost bine elaborat i a oferit soluii de gestionare a teritoriului acceptabile de ctre toate provinciile rii (a valorificat experiena aplicrii Legii de unificare administrativ din 1925), acesta nu a rezistat n timp, datorit contextului economic, perioadele de criz necesitnd sisteme administrative centralizate, ierarhizate piramidal, birocratic. Modelul de organizare administrativ din 1938, solid, bazat pe constituie, cu o real adecvare la contextul istoric, s-a remarcat prin msurile de profesionalizare i depolitizare a aparatului funcionarilor publici, dar mai ales a creat pentru prima oar, ntr-o abordare sistemic, uniti de ordin regional cu personalitate juridic, inuturile. Legile de organizare administrativ sunt legi cu caracter fundamental de organizare a unui stat. Efectele lor se observ dup perioade mai lungi de timp i de aceea ele nu trebuie modificate cu uurina cu care se modific alte legi. ncercrile de desvrire a unificrii administrative n Romnia interbelic nu au reuit pe deplin din dou motive: instabilitatea legislativ datorat ingerinelor continue ale politicului n detrimentul i uneori cu sacrificarea vieii administrative; diversitatea organizrilor administrative preexistente n diferitele regiuni ale rii, greu de integrat ntr-o lege unitar, care s promoveze i alte organisme i reguli inexistente anterior n aceste regiuni. Legile administrative din perioada interbelic conin dispoziii privitoare la sistematizarea localitilor i edilitate. Studiind aceste reglementri, se poate constata o evoluie n timp a acestora, att sub aspectul tehnic, juridic, ct i n privina msurilor administrative de ordin operaional. Dac legile administrative din 1925, 1929 i 1936 vdesc o abordare simplist, propunnd msuri cu caracter izolat, transpuse n mic msur n viaa localitilor, legea din 1938 abordeaz aceast problem ntr-o concepie sistemic. Aceast lege sintetizeaz att experiena unor ri europene (Anglia, Austria, Germania, Frana, Italia .a.) ct i experiena romneasc anterioar. Sunt stabilite reguli ale sistematizrii oraelor, ntre care, impunerea unui raport ntre suprafa, populaie i importana economic, crearea unei zone de extindere n vederea dezvoltrii viitoare, structura suprafeelor oraelor i parcelarea acestora. Sunt impuse norme igienice, de canalizare i evacuarea deeurilor. De asemenea, legea prevede sanciuni pentru nclcarea disciplinei n sistematizare, dar i modaliti de formare a

171

I.S. Nistor, op. cit, p. 123.

106

fondurilor necesare sistematizrii la diferite nivele, comisii pentru studii i planuri corelate ntre ele, soluionarea litigiilor aprute, legate de regimul proprietii. Modele de organizare administrativ-teritorial adoptate dup cel de al II-lea rzboi mondial Regiunile Dup cel de al II-lea rzboi mondial, sub presiunea modelului sovietic, se adopt n anul 1950 Legea nr. 5 din 8 septembrie care consfinete ca forme principale administrativ-teritoriale regiunea, oraul, raionul i comuna. Regiunea se compune din raioane i orae de subordonare regional, fiind nfiinate 28 de regiuni. REGIUNEA ARAD Reedina Arad Raioane: Arad, Cri, Gurahon, Ineu, Lipova. REGIUNEA ARGE Reedina Piteti Raioane: Costeti, Curtea de Arge, Geti, Muscel, Piteti, Slatina, Topoloveni, Vedea. REGIUNEA BACU Reedina Bacu Raioane: Bacu, Buhui, Ceahlu, Moineti, Piatra Neam, Roman, Trgu Neam, Trgu Ocna.. REGIUNEA BAIA MARE Reedina Baia Mare Raioane: Baia Mare, Carei, Cehul Silvaniei, Lpu, Oa, Satu Mare, Sighet. REGIUNEA BRLAD Reedina Brlad Raioane: Brlad, Hui, Murgeni, Vaslui, Zeletin. REGIUNEA BIHOR Reedina Oradea Raioane: Aled, Beiu, Marghita, Oradea, Salonta, Scuieni, imleu. REGIUNEA BOTOANI Reedina Botoani Raioane: Botoani, Darabani, Dorohoi, Sveni, Trueti. REGIUNEA BUZU Reedina Buzu Raioane: Buzu, Crpinitea, Cislu, Mizil, Pogoanele, Rmnicu Srat. REGIUNEA CLUJ Reedina Cluj Raioane: Aiud, Cmpeni, Cluj, Dej, Gherla, Huedin, Jibou, Turda. REGIUNEA CONSTANA Reedina Constana Raioane: Adamclisi, Constana, Hrova, Istria, Medgidia. REGIUNEA DOLJ Reedina Craiova Raioane: Bal, Bileti, Brabova, Calafat, Caracal, Corabia, Craiova, Plenia, Sadova. REGIUNEA GALAI
107

Reedina Galai Raioane: Brila, Bujoru, Clmui, Furei, Galai, Mcin, Tulcea. REGIUNEA GORJ Reedina Trgu Jiu Raioane: Baia de Aram, Filiai, Gilort, Hurezani, Strehaia, Trgu Jiu, Turnu Severin, Vnju Mare. REGIUNEA HUNEDOARA Reedina Deva Raioane: Alba, Brad, Deva, Haeg, Hunedoara, Ortie, Petroani. REGIUNEA IALOMIA Reedina Clrai Raioane: Clrai, Feteti, Lehliu, Slobozia, Urziceni. REGIUNEA IAI Reedina Iai Raioane: Codieti, Hrlu, Iai, Negreti, Pacani, Trgu Frumos. REGIUNEA MURE Reedina Trgu Mure Raioane: Gheorgheni, Ludu, Reghin, Sngeorgiu de Pdure, Trnveni, Trgu Mure. REGIUNEA PRAHOVA Reedina Ploieti Raioane: Cmpina, Cricov, Ploieti, Pucioasa, Sinaia, Trgovite, Teleajen. REGIUNEA PUTNA Reedina Focani Raioane: Adjud, Focani, Micneti, Panciu, Tecuci, Vrancea. REGIUNEA RODNA Reedina Bistria Raioane: Beclean, Bistria, Nsud, Vieu. REGIUNEA SEVERIN Reedina Caransebe Raioane: Caransebe, Alma, Moldova Nou, Oravia, Reia. REGIUNEA SIBIU Reedina Sibiu Raioane: Agnita, Fgra, Media, Sebe, Sibiu, Sighioara. REGIUNEA STALIN Reedina Stalin Raioane: Ciuc, Odorhei, Raco, Sfntu Gheorghe, Stalin, Trgu Secuiesc. REGIUNEA SUCEAVA Reedina Suceava Raioane: Cmpulung, Flticeni, Gura Humorului, Rdui, Suceava, Vatra Dornei. REGIUNEA TELEORMAN Reedina Roiorii de Vede Raioane: Alexandria, Drgneti, Roiorii de Vede, Turnu Mgurele, Vrtoapele, Videle, Zimnicea. REGIUNEA TIMIOARA
108

Reedina Timioara Raioane: Deta, Lugoj, Snicolaul Mare, Timioara. REGIUNEA VLCEA Reedina Rmnicu Vlcea Raioane: Blceti, Drgani, Hurezu, Ldeti, Lovitea, Rmnicu Vlcea. REGIUNEA BUCURETI Reedina Giurgiu Raioane: Brneti, Crevedia, Giurgiu, Mihileti, Oltenia, Rcari, Snagov, Vidra. CAPITALA Reedina Bucureti Raioane: Stalin, 1 Mai, 23 August, Tudor Vladimirescu, Nicolae Blcescu, Lenin, Gh. Dej, Grivia Roie.
Se pun n eviden 28 de regiuni i 177 de raioane, la care se adaug capitala Bucureti, divizat administrativ n 8 raioane.

Capitala rii era subordonat direct organelor centrale ale statului, i era divizat n raioane de ora, un corespondent de astzi al sectoarelor. Cele 145 de orae erau mprite n trei categorii: orase de subordonare republican, n numr de 7 (Cluj, Constana, Galai, Iai, Ploieti, Stalin - Braovul de astzi i Timioara; de subordonare regional (34); de subordonare raional (104). Unei regiuni i revenea o suprafa medie de 8 535 km2 i un numr mediu de 6,3 raioane. S-au format 177 raioane, suprafaa medie a unui raion fiind de 1 342,7 km2. Raioanele erau formate din orae de subordonare raional i din comune. Raionul este subordonat direct regiunii. Comunele se compuneau din unul sau mai multe sate nvecinate, i se subordonau direct raionului (fig. 270).

109

Fig. 270. Organizarea teritorial-administrativ a Romniei n 1952 (dup R. A. Helin, 1967, citat de D. R. Sgeat, 2004): 1. Regiuni nou formate prin comasarea regiunilor din 1950; 2. Regiuni care i-au schimbat denumirea; 3. Limita de regiune; 4. Frontiera de stat; 5. Ora de subordonare republican.

Constituia R. P. Romne din 1952, Cap. III, art.18 precizeaz c R. P. Romnia are urmtoarea mprire administrativ-teritorial: regiunile Arad, Bacu, Baia Mare, Brlad, Bucureti, Cluj, Constana, Craiova, Galai, Hunedoara, Iai, Oradea, Piteti, Ploieti, Stalin, Suceava, Timioara i Regiunea Autonom Maghiar, n total 18 regiuni (fig. 271).

Fig. 271. Organizarea teritorial-administrativ a Romniei n 1956 (dup R. A. Helin, 1967, citat de D. R. Sgeat, 2004): 1. Suprafee care au trecut de la o regiune la alta; 2. Limita de regiune; 3. Frontiera de stat; 4. Ora de subordonare republican.

110

Fig. 272. Organizarea teritorial-administrativ a Romniei la 1 ianuarie 1959 (dup D. R. Sgeat, 2004): A. 1. Frontiera de stat; 2. Limit de regiune; 3. Limit de raion; B. Orae de subordonare regional; 4. Declarate ntre 08.09.1950 i 21.02.1956; 5. Declarate ntre 21.02.1956 i 01.01.1959; C. 6. Ora de subordonare republican.

Articolul 19 din Contituie arat c Regiunea Autonom Maghiar a R. P. Romne este format din teritoriul locuit de populaia compact maghiar secuiasc i are conducere administrativ autonom, aleas de populaia Regiunii Autonome Maghiare. Regiunea Autonom Maghiar cuprinde raioanele: Ciuc, Gheorgheni, Odorhei, Reghin, Sngeorgiu de Pdure, Sfntu Gheorghe, Trgu Mure, Trgu Secuiesc, Toplia. Centrul administrativ al regiunii este oraul Trgu Mure. Articolul 20 menioneaz c legile R. P. Romne, hotrrile i dispoziiile organelor centrale ale statului sunt obligatorii pe teritoriul Regiunii Autonome Maghiare, iar articolul 21 subliniaz faptul c regulamentul Regiunii Autonome Maghiare este elaborat de Sfatul Popular al acesteia, i supus spre aprobare Marii Adunri Naionale a R. P. Romne. Principala obiecie la aceast form de organizare administrativ a constat n aria larg de desfurare a regiunilor, cu acces dificil al localitilor periferice la centrul regional i eterogenitatea acestora sub toate aspectele. n schimb, centrele raionale s-au dovedit funcionale prin concentrarea funciilor judectoreti, sanitare, de nvmnt i comerciale (fig. 273).

Fig. 273. Organizarea teritorial-administrativ a Romniei la 1 ianuarie 1961 (dup R. Sgeat, 2004): A. 1. Frontiera de stat; 2. Limit de regiune; 3. Limit de raion; B. Orae de subordonare regional; 4. Declarate ntre 08.09.1950 i 21.02.1956; 5. Declarate ntre 21.02.1956 i 01.01.1959; 6. Declarate ntre 01.01.1959 i 01.01. 1961; 7. Teritoriul administrativ al oraelor de subordonare regional; C. 8. Ora de subordonare republican.

Judeele n anul 1968, pe fondul schimbrilor structurale n economia naional, cu trecerea industriei n prim plan, sub aspect valoric, i creterea exploziv a populaiei urbane, cu precdere pe seama exodului rural, se trece la o nou organizare administrativ-teritorial, n care se regsesc elemente ale structurilor teritorial-administrative din perioada interbelic.
111

Prin Legea nr. 2 din anul 1968 se adopt ca uniti administrative de baz judeul, comuna i oraul. Motivaia esenial a crerii noilor structuri teritorial-administrative a constat n a genera o mai echitabil i echilibrat distribuie a forelor de producie n teritoriu. Judeelor cu tradiie industrial i cu grad ridicat de urbanizare (Prahova, Braov, Timi, Cluj) li se opuneau altele nou nfiinate, cu grad ridicat de ruralism i slabe infrastructuri industriale (Slaj, Bistria-Nsud, Vaslui, Ialomia, Teleorman .a.). Acestea din urm au fost susinute puternic de la bugetul centralizat al statului pentru a se dezvolta sub aspect industrial i urbanistic. Aa se explic faptul c, n decurs de un sfert de secol, majoritatea oraelor cu rol de capital de jude au crescut spectaculos sub aspect demografic i edilitar, precum i sub aspectul produciei industriale. n expunerea de motive, la elaborarea legii (Legea nr.2 din 17 februarie 1968) s-a avut n vedere necesitatea punerii de acord a organizrii administrativ-teritoriale cu schimbrile calitative intervenite n dezvoltarea economiei pe ntreg teritoriul rii, precum i cu modificrile care au avut loc n structura populaiei, profilul, ntinderea i conduiile de via ale oraelor i comunelor. n privina denumirii judeelor, s-au avut n vedere tradiiile istorice i importana actual a unor zone geografice sau orae (fig. 274).

Fig. 274. Organizarea teritorial-administrativ a Romniei n intervalul 1968-1981: (dup R. Sgeat, 2004): 1. Frontiera de stat; 2. Limit de jude; 3. Limit de comun; 4. Municipiul Bucureti.

Articolul 1 al legii menioneaz c teritoriul R. S. Romnia este organizat n urmtoarele uniti administrativ-teritoriale: judeul, oraul i comuna. n continuare se arat c judeul este alctuit din orae i comune. Municipiul Bucureti, capitala rii, se organizeaz pe 8 sectoare. Legea a stabilit oraele cu rang de municipiu, n numr de 45, crora li s-a adugat n iunie 1968 Rmnicu Vlcea. Odat cu colapsul generalizat al economiei etatiste de tip socialist, de dup 1989, judeele nou nfiinate n 1968 au deczut brusc sub aspect economic, n special industrial. n schimb, judeele cu tradiie industrial i funcii centrale de nivel nalt, au prosperat n general i cunosc o relativ presiune demografic n urma concentrrii investiiilor, pe fondul unor infrastructuri i tradiii urbane care au generat i genereaz for de munc cu nalt calificare.
112

Pierderea capitalului industrial a fost acompaniat i de amplificarea, diversificarea i modernizarea serviciilor (medicale, de nvmnt, comerciale, de transport, comunicaiei mass-media etc.). Astzi configuraia administrativ a rii se compune din 41 judee, la care se adaug municipiul Bucureti, 268 de orae, din care 97 municipii, 2 698 de comune i 13 089 de sate. Judeul este condus de un prefect, care este reprezentantul puterii centrale n teritoriu. Puterea economic, n schimb, este controlat de ctre Consiliul Judeean condus de ctre un preedinte. Acesta (consiliul judeean) construiete i adopt bugetele i coordoneaz politica de investiii la nivel judeean. La nivelul comunelor i al oraelor s-a revenit la instituia primarului. Acesta este ales prin vot direct de masa de alegtori cu drept de vot din unitatea administrativ. Organul deliberativ este Consiliul Local, compus din consilieri alei prin vot. Latura birocratic a primriilor (nregistrri, eliberri documente, acte stare civil, evidena populaiei .a.) este n responsabilitatea secretarului. Mai recent (dup anul 2000), ca urmare a scderii accentuate a numrului populaiei urbane, pe fondul declinului demografic general (ca proces compensatoriu) s-a amplificat practica decretrii de noi orae. Acestea sunt foste centre comunale, care dispun de anumite infrastructuri superioare, dar sunt departe de a atinge parametrii calitativi impui de rigorile urbanismului contemporan. Ele sunt mai degrab produsul influenei factorului politic n teritoriu (fig. 275).

Fig. 275. Organizarea teritorial-administrativ a Romniei n prezent.

Sub aspect administrativ, capitala rii, oraul Bucureti este divizat n ase sectoare, fiecare sector fiind condus de ctre un primar i un consiliu local. La nivelul capitalei funcioneaz Primria Municipiului Bucureti, condus de un primar general i de un consiliu municipal. Dat fiind complexitatea problemelor cu care se confrunt primriile oreneti, n special cele ale oraelor mari, activitatea acestora se desfoar pe comisii de specialitate. Divizarea teritoriului administrativ al capitalei n ase sectoare sub forma unor segmente de cerc, cu concentrarea funciilor administrative nspre zona central, conduce la aglomerarea traficului auto i
113

pietonal n orele de vrf. De aceea, studii mai recente (R. Sgeat, 2004) propun trasarea sectoarelor administrative n concordan cu desfurarea spaial a principalelor cartiere. Amenajarea spaiului frontalier Frontiera reprezint un spaiu tampon interpus ntre dou uniti politico-administrative statale, organizat specific n vederea exercitrii suveranitii asupra teritoriului naional. Ea se compune dintr-o succesiune de fii dispuse paralel cu grania care au rolul de avertizare, administrare i control. Frontiera se compune din urmtoarele segmente teritoriale (exemplificare pe ara noastr) (fig. 276): culoarul de frontier reprezint teritoriul n care sunt localizate nsemnele de frontier i care se dezvolt paralel cu grania, pe o lime convenit cu ara vecin (de exemplu, cu Ucraina culoarul de frontier are o lime de 10 m, 5 m de fiecare parte); fia de protecie a frontierei de stat care se compune la rndul ei din fia de control, poteca de patrulare pedestr i drumul de patrulare auto; zona de frontier, cuprinde teritoriul din interiorul statelor pe o lime de 30 km n care se afl sate i orae ce au statut de localiti de frontier.
Fig. 276. Componentele structurale ale unei frontiere.

Grania este definit de o linie imaginar, transpus n plan vertical, ce delimiteaz spaiul aerian, solul i subsolul dintre dou state. La nivelul solului se materializeaz prin borne, ziduri sau garduri, iar pe frontierele naturale acvatice, prin balize. Graniele configureaz forma plan-spaial a statelor, n interiorul acestora exercitndu-se dreptul de suveranitate. n cadrul granielor statale se includ componentele naturale i antropice asupra crora statul are suveranitate. n cadrul acestora se include: spaiul aerian, spaiul maritim, solul, subsolul i apele interioare (ruri i lacuri), aezrile, drumurile etc. Teritoriul naional este dat de configuraia planspaial a granielor i cuprinde toate componentele naturale i antropice ale unui stat. Spaiul aerian naional este delimitat de planul vertical imaginar a crui limit este concordant cu grania terestr. Acesta se desfoar pe vertical pn la 80 100 km, fiind rezultatul unor convenii internaionale. Spaiul maritim se delimiteaz n cazul statelor care au ieire la mri sau oceane. n general, este recunoscut ca spaiu maritim naional al statelor cel ce se desfoar pe o lime de 12 mile marine (1 mil marin - 1852 m), perpendicular pe linia rmului, inclusiv platformele continentale i resursele acestora (fig. 277).
Fig. 277. Elemente de apartenen ale spaiului maritim naional.

n cazul statelor care dein insule n cadrul apelor teritoriale, limitele de apartenen se extind de la acestea n larg, tot cu 12 mile marine. Restul spaiului maritim pn la 24 de mile marine formeaz zona contigu, asupra crora statele nu au suveranitate deplin, dar i pot exercita controlul n privina proteciei mediului, pescuitului
114

.a. Zona economic exclusiv se desfoar pn la 200 mile maritime fa de rm. Aici statele riverane au dreptul de explorare i de exploatare a resurselor naturale biotice i abiotice, de utilizare a forei vntului i a apei pentru producerea de energie electric (dup V. Bodocan, 1996). La peste 200 mile marine se desfoar spaiul mrilor adnci, care constituie bun al ntregii omeniri i formeaz zona apelor internaionale (fig. 278).
Fig. 278. Profil transversal n cadrul spaiului maritim naional.

Frontierele se mpart n dou mari categorii: naturale i convenionale. Frontierele naturale sunt date de prezena cursurilor de ap, a cumpenelor de ape ce separ dou state i a strmtorilor (ex. Dunrea, n cazul Romniei cu Bulgaria) (fig. 279). n cazul cursurilor de ap grania se consider ca fiind linia talvegului la apele cele mai mici.
Fig. 279. Tipuri de frontiere dup modul de trasare (dup G. Erdeli i colab., 1999).

Frontierele convenionale sunt de regul cele de uscat. Ele se traseaz n relaie cu statul vecin, pe baza unor tratate i a unor planuri detaliate ce consfinesc configuraia frontierei. Ordonana de urgen a Guvernului Romniei, nr. 105/27.06.2001, publicat n Monitorul Oficial nr. 352/30.06.2001 definete i concretizeaz coninutul noiunilor de zon de frontier, frontier de stat, culoar de frontier, fie de protecie a frontierei i frontier intern. Astfel, aa cum s-a mai menionat zona de frontier cuprinde teritoriul aflat pe o adncime de 30 km fa de frontiera de stat i rmul Mrii Negre, ctre interior. Frontiera de stat este definit de linia real sau imaginar care trece n linie dreapt de la un semn de frontier la altul (acolo unde nu este marcat n teren cu semne de frontier, aceasta este definit de linia ce unete un punct de coordonate fa de altul) (fig. 280).
Fig. 280. Elementele de apartene n graniele rii (dup G. Erdeli i colab., 2000).

Pe Dunre i cursurile navigabile frontiera trece pe mijlocul enalului navigabil iar pe celelalte ape curgtoare nenavigabile, pn la mijlocul pnzei de ap. Culoarul de frontier reprezint fia de teren situat de o parte i de alta a frontierei de stat, stabilit n baza acordurilor i conveniilor de frontier ncheiate de Romnia cu statele vecine. Asupra limii culoarului de frontier, acesta se stabilete de acord cu fiecare dintre statele vecine, astfel nct s se asigure vizibilitatea i protecia semnelor de frontier. Fia de protecie a frontierei de stat este segmentul de teren ce se desfoar n lungul frontierei cu scopul protejrii semnelor de frontier i asigurrii controlului accesului n apropierea liniei de frontier. Fia de protecie a frontierei are o lime ctre interior de 20 m (nu se constituie fie de protecie a frontierei interne la rmul Mrii Negre, pe malul Dunrii, pe cile de comunicaie i n zonele cu lucrri hidrotehnice din zona de frontier). Fia de protecie a frontierei de stat se constituie i se marcheaz prin grija administraiei publice locale n colaborare cu poliia de frontier. Frontierele interne sunt frontierele terestre comune ale Romniei cu fiecare dintre statele vecine. Frontiera se marcheaz n teren prin semne specifice. Acestea sunt reprezentate de borne numerotate pe care sunt trecute insemnele statului romn (drapelul de stat).
115

Punctele de trecere a frontierei sunt constituite din spaii specifice, amenajate n vederea asigurrii controlului persoanelor i mrfurilor ce fac obiectul traficului transfrontalier. n funcie de interes, de relaiile cu vecinii i configuraia natural a teritoriului se deosebesc ase categorii de puncte de trecere a frontierei: pentru traficul pietonal (pe jos i cu bicicleta); pentru mijloace auto; pentru traficul feroviar; ferry-boaturi; aeriene; mixte. De regul, pentru trecerea frontierei la mersul pe jos sau cu bicicleta se asigur puncte de acces i de trecere simple n proximitatea fiei de frontier. Aici are loc i controlul documentelor de trecere i cel al mrfurilor. Pentru trecerea frontierei cu mijloace auto se amenajeaz spaii speciale elaborate, care constau n: culoare de trafic, copertine de protecie, birouri, cabine pentru controlul actelor, puncte de control pentru bagaje i mrfuri. n majoritatea cazurilor aceste frontiere dispun de drumuri de acces dou sau mai multe benzi de circulaie, cu selectarea tipului de mijloace de transport (autoturisme, autobuse, autocamioane). n numeroase cazuri n asemenea puncte de frontier funcioneaz magazine cu regim de duty-free shop, la care se adaug ghiee de schimb valutar, de ncheere de asigurri, taxe ecologice etc. n cazul punctelor de trecere a frontierei pe calea ferat sunt stabilita staii de mbarcare a personalului vamal i militar de control, respectiv de debarcare a acestora dup executarea controlului i trecerea frontierei. Din considerente de timp controlul persoanelor se realizeaz ntre cele dou staii dintre statele vecine. Controlul mrfurilor ce fac obiectul traficului transfrontalier pe calea ferat se realizeaz n punctele de ncrcare prin intermediul organelor vamale interne. Liniile de ferry-boat asigur transferul persoanelor, mijloacelor de transport i a mrfurilor peste cursurile de ap , mri sau lacuri ntre dou state riverane. Controlul vamal se realizeaz n porturi la mbarcare, fr a fi exclus controlul i din partea statului de destinaie. n aeroporturile internaionale serviciile vamale i controlul documentelor de cltorie se realizeaz n incintele aeroportuare.

116