MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

ASIST. DRD. MIHAELA TOFAN

1

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

CUPRINS

Cap. I Scurt istoric al apariţiei şi evoluţiei Uniunii Europene I.1 Premisele apariţiei Comunităţilor Europene şi evoluţia acestor I.2 Uniunea Europeană, cea mai completă formă de integrare comunitară I.3 Principiile dreptului funcţiei publice europene

Cap. II NOŢIUNEA DE FUNCŢIE PUBLICĂ ÎN CONTEXT EUROPEAN II.1 Funcţia publică şi funcţionarul public: delimitări conceptuale II.2 Condiţii pentru accesul la o funcţie publică II.3 Funcţia publică în concepţia legiuitorului român

Cap. III STATUTUL FUNCŢIEI PUBLICE EUROPENE III.1 Drepturile şi obligaţiile funcţionarului european III.2 Regimul disciplinar III.3 Răspunderea funcţionarilor europeni III.4 Încetarea raportului de funcţie publică

2

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

Cap. IV CODUL ETIC SI DEONTOLOGIC AL FUNCŢIONARULUI IV.1 Etica şi morala ca valori juridice IV.2 Codificarea valorilor etice şi morale pentru funcţia publică IV.3 Folosirea prerogativelor de putere publică BIBLIOGRAFIE ANEXA I Codul de conduită al funcţionarului european ANEXA II Regulamentul nr. 31/2005 cu privire la nivelul remuneraţiilor în vigoare de la 1 iulie 2004 BIBLIOGRAFIE

3

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

Cap. I Scurt istoric al apariţiei şi evoluţiei Uniunii Europene

I.1 Premisele apariţiei Comunităţilor Europene şi evoluţia acestor Reconstrucţia ţărilor care au suferit pagube materiale şi umane în timpul celui de-al doilea război mondial (1939 - 1945) a impus reglementarea unor norme de conduită în plan internaţional (norme de natură politică, monetară, socială şi comercială). Aceste reglementări s-au concretizat din punct de vedere juridic în negocierea şi semnarea unor convenţii internaţionale. În domeniul dreptului internaţional public, trebuie menţionate în special Planul Marshall, Organizaţia Naţiunilor Unite, dar şi pe plan local, Organizaţia europeană de cooperare economică (OECE, înfiinţată în anul 1948 şi înlocuită în anul 1961 cu Organizaţia de cooperare şi dezvoltare economică, OCDE). În domeniul monetar, au fost încheiate Acordurile de la Bretton Woods, din anul 1945, prin care s-au înfiinţat Fondul Monetar Internaţional (FMI) şi Banca internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare (BIRD), care pun bazele unei noi ordini monetare internaţionale. Consiliul Europei vine să completeze, în plan politic, organizaţiile precedente, reunind, în temeiul Tratatului de la Londra, din 9 mai 1949, statele europene care beneficiau de un regim democratic pluralist şi erau ataşate idealurilor de protecţie a drepturilor omului. Cadru al dialogului politic, Consiliul Europei este de asemenea, un instrument de armonizare a drepturilor omului la nivel naţional.(vezi Convenţia europenaă a drepturilor omului, semnată al Roma la 4 noiembrie 1950 şi intrată în vigoare la 3 septembrie 1953.) Strict la nivel european, experienţa nefericită a războiului, imensele pagube materiale şi omeneşti au impulsionat opinia politică a înalţilor demnitari europeni pentru a găsi soluţii care să preîntâmpine declanşarea unei alte conflagraţii de dimensiunile celor două războaie mondiale. Un rol important pentru apropierea statelor europene şi pentru demararea procesului
4

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

de integrare în accepţiunea lui actuală îi este atribuit lui Jean Monnet, datorită căruia s-au făcut primele demersuri în scopul realizării unei noi unităţi europene. Acesta, îndeplinind funcţia de şef al Organizaţiei naţionale a planificării din Franţa, a propus ca producţia de cărbune şi oţel din Franţa şi Germania să fie administrată de către un organism supranaţional.1 La 9 mai 1950, Robert Schuman, ministrul afacerilor externe al Franţei lansa declaraţia, inspirată de către Jean Monnet, prin care propunea crearea unei pieţe a cărbunelui şi oţelului, care să fie condusă potrivit metodelor naţionale ce implică o ruptură de schemele tradiţionale ale relaţiilor dintre state.realizarea acestei pieţe a fost un prim pas pe calea dezvoltării pe care o cunoaştem astăzi pentru statele europene. “Planul Schuman”, conceput pentru a evita un nou conflict armat de dimensiuni majore a pus sub control internaţional ramurile de bază ale industriei de armament, prin intermediul unui tratat inviolabil, acceptat de către Germania, Franţa, Belgia, Olanda, Luxemburg şi Italia, în calitate de membrii fondatori. Tratatul asupra Comunităţii europene a cărbunelui şi oţelului a fost semnat la Paris la 18 aprilie 1951 pentru o perioadă de 50 de ani.2 Încheierea tratatului s-a realizat mult prea devreme pentru ca părţile semnatare să afirme cu convingere perenitatea acestuia, însă instituţiile constituite prin acest tratat au demonstrat o viziune nouă asupra vieţii internaţionale, în sensul urmăririi avantajelor individuale în procesul de realizare a interesului uropean comun. Negociatorii tratatului CECA au avut din partea naţiunilor pe care le reprezentau, mandatul politic de a constitui o organizaţie total nouă, atât din punct de vedere al obiectivelor, cât şi al metodelor sale de traspune în practică a misiunii trasate. La cererea reprezentanţilor Olandei, a fost constituit un Consiliu de Miniştri, dar şi o Adunare Parlamentară şi o Curte de Justiţie. Toate deciziile importante pentru viaţa economică şi socială a ţărilor semnate se adoptau cu unanimitate de către Înalta Autoritate, organism a cărui independenţă şi autonomie au fost avute în vedere drept principii pentru tratatul întreg, ca reguli care nu pot fi încălcate în nici un fel.

Augustin Fuerea – Instituţiile Uniunii Europene, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2002, p. 15 Tratatul instituind CECA a expirat la 23 iulie 2002. conform art. 1 din Protocolul asupra consecinţelor financiare ale expirării tratatului CECA, adoptat la Nisa în anul 2000, „toate bunurile şi obligaţiile CECA, aşa cum se găsesc ele la data de 23 iulie 2002, sunt transferate Comunităţii europene, începând cu data de 24 iulie 2002”
2

1

5

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

Astfel, relaţiile foarte strânse între statele europene au demarat prin intermediul industriiilor de război (cărbune şi oţel) dar în scurt timp s-a evidenţiat nevoia unei mai strânse colaborări între statele fondatoare ale CECA. Paul Henz Spaark, politician de origine belgiană, a redactat raportul care îi poartă numele, raport prin care a propus şi argumentat nevoia creării a încă două uniuni între statele europene: o uniune economică la nivel general, dar şi o uniune particulară pentru gestionarea în comun a problemelor în legătură cu utilizarea paşnică a energiei atomice. Tratatele instituind CEEA şi CEE au fost semnate la 25 martie 1957 la Roma. Noile comunităţi s-au inspirat din concepţiile cu privire la instituţiile comune puse deja în practică prin tratatul CECA, pe calea unei uniuni din ce în ce mai strânse între popoarele europene.3 În aceeaşi zi cu semnarea tratatelor de la Roma, cele 6 state fondatoare au semnat şi Convenţia cu privire la instituţiile comune, stabilind că tuturor celor 3 comunităţi, create prin statate diferite şi cu misiuni distincte, li se alătură în sfera lor de competenţă aceeaşi Adunare parlamentară şi aceeaşi Curte de justiţie. Deşi avută în vedere încă de la început, unitatea deplină a instituţiilor celor trei comunităţi, CEE, CECA şi CEEA s-a realizat abia prin Tratatul de la Bruxelles instituind o Comisie Unică şi un Consiliu unic (Tratatul de fuziune al executivelor comunitare, semnat în 1965 şi intrat în vigoare în 1967).

I.2 Uniunea Europeană, cea mai completă formă de integrare comunitară Statele Unite ale Europei pe care le anticipa Winston Churcil în discursul ţinut în septembrie 1944 nu mai sunt doar un concept demagogic care să stârnească atenţia studenţilor auditori sau curiozitatea unor politicieni. De la cele trei comunităţi europene (a cărbunelui, oţelului şi energiei atomice) şi până la Europa unită de astăzi, statele bătrânului continent au parcurs un drum lung şi, uneori, anevoios. Este, aşadar, cu atât mai mare satisfacţia astăzi, când Europa este în pragul înfăptuirii ultimilor paşi pentru integrarea politică, prin adoptarea şi punerea în practică a constituţiei unice europene.
3

Ion P. Filipescu, Augustin Fuerea – „Drept instituţional comunitar european”, Ediura Actami, Bucureşti, 2000, p. 14 6

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

Uniunea Europeană este forma cea mai actuală a construcţiei comunitare, care a început în anul 1952.4, o dată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Paris privind Comunitatea Europeană, semnat la 18 aprilie 1951. Tratatul de la Maastricht, cel care a creat Uniunea Europeană, a fost semnat la 7 februarie 1992, în localitatea al cărui nume îl poartă, şi a intrat în vigoare la 1 noiembrie 1993. Uniunea Europeană, potrivit prevederilor tratatului său institutiv, este constituită pe trei piloni: Comunităţile europene, Politica externă şi de securitate comună (PESC) şi cooperarea poliţiei şi judiciară în materie penală. În momentul optării pentru această structură susţinută pe trei piloni doar Comunităţile europene prezentau suficientă siguranţă pentru a susţine existenţa Uniunii, ceilalţi piloni fiind în construcţie. Intrarea în vigoare a Constituţiei europene şi desăvârşirea integrării la nivel politic va înlătura împărţirea pe cei trei piloni, însă mai înainte de finalizarea procesului de adoptare a constituţiei pentru Europa, Uniunea Europeană îşi bazează existenţa prevederile exprese ale tratatului institutiv, adică exclusiv pe structura templieră indicată de tratat. Participarea la relaţii sociale guvernate de norme de drept (raporturi juridice) are loc doar pentru subiecţi de drept care au capacitatea recunoscută de lege pentru a-şi asuma răspunderea pentru faptele lor. Persoanele fizice şi persoanele juridice dobândesc drepturi şi îşi asumă obligaţiile în nume propriu în conformitate cu reguli stricte de drept, care reglementează instituţia capacităţii juridice. Capacitatea juridică generală reprezintă facultatea, posibilitatea, aptitudinea de a participa ca titular de drepturi şi obligaţii juridice, de regulă, în orice raporturi juridice, legea neprohibind această participare de nici o condiţie. Capacitatea juridică specială reprezintă aptitudinea recunoscută de normele juridice de a participa, în calitate de subiect de drept în raporturile juridice, numai dacă sunt îndeplinite anumite condiţii.5 La nivelul vieţii economice şi sociale din interiorul unui stat, dobândirea capacităţii juridice pentru persoanele fizice şi juridice este reglementată prin normele de drept ale statului angajat în virtutea cetăţeniei sau naţionalităţii subiectului de drept implicat. Dimpotrivă,

4 5

Augustin Fuerea – “Manualul Uniunii Europene”, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2004, p. 183 Florin Oprea – “Teoria generală a statului şi dreptului”, suport de curs pentru învăţământul la distanţă, Facultatea de Aconomie şi Administrarea Afacerilor, Univ. “Al. I. Cuza”, Iaşi, 2004 7

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

pentru participarea la relaţii sociale din sfera dreptului internaţional, problema capacităţii juridice se pune în mod diferit. Astfel, persoanele juridice reprezintă subiecte colective de drept, pentru care dobândirea capacităţii juridice are loc de la data înfiinţării lor potrivit legii naţionale. Acest moment este bine delimitat în timp, pentru ca respectivul subiect colectiv de drept să se implice efectiv în raporturile juridice, suportând consecinţele care decurg prin asumarea obligaţiilor şi exercitarea drepturilor în nume propriu şi personal. Mai mult chiar, există unele particularităţi pentru capacitatea de exerciţiu şi capacitatea de folosinţă. Capacitatea de folosinţă, definită ca aptitudinea generală şi abstractă de a avea drepturi şi obligaţii este dominată în cazul persoanelor juridice de principiul specialităţii. Aplicarea acestui principiu ne conduce la ideea că un subiect colectiv de drept poate avea doar acele responsabilităţi care se circumscriu obiectului său de activitate declarat. Activităţile care se situează în afara obiectului de activitate nu corespund scopului înfiinţării subiectului colectiv de drept şi nu au caracter legal. Capacitatea de exerciţiu, cea de-a doua componentă a capacităţii juridice în general, desemnează aptitudinea subiecţilor de drept de a-şi exercita drepturile şi de a-şi asuma obligaţii personal. Pentru persoanele juridice, momentul dobândirii capacităţii de exerciţiu coincide cu desemnarea organelor de conducere, care îndeplinesc sarcinile executive ale subiectelor de drept. Subiectele colective de drept nu au posibilitatea de a-şi exercita drepturile şi asuma obligaţiile decât prin intermediul organelor de conducere, care să execute efectiv toate operaţiunile inerente activităţii curente. Investirea unor persoane cu funcţie executivă coincide aşadar cu momentul dobândirii capacităţii de exerciţiu a persoanelor juridice. Analizând capacitatea juridică a Uniunii Europene, se pot naşte o serie de neconcordanţe. Astfel, Tratatul asupra Uniunii Europene (Maastricht, 1993) nu a recunoscut în mod expres personalitatea juridică pentru uniune, dar nici nu a exclus ideea că Uniunea are personalitate juridică proprie şi se manifestă ca un subiect de drept colectiv distinct de personalitatea juridică a membrilor săi. Prin prisma regulilor de drept, participarea ca subiect distinct la relaţiile internaţionale presupune existenţa elementelor necesare pentru recunoaşterea capacităţii juridice, sub ambele forme ale sale, respectiv capacitatea de de folosinţă şi capacitatea de exerciţiu.
8

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

Din dispoziţiile Tratatului de constituire a Uniunii Europene rezultă clar că uniunea nu se substituie Comunităţilor europene, contrar opiniilor afirmate în timpul negocierilor tratatului.6 Acest detaliu generează suspiciuni cu privire la capacitatea juridică a Uniunii Europene, atât timp cât elementele sale componente rămân purtătoare ale unei capacităţi juridice proprii şi se manifestă ca subiect de drept autonom în viaţa internaţională. Prevederile Tratatului cu privire la Uniunea Europeană stabilesc menţinerea personalităţii juridice a Comunităţilor europene, cu toate prerogativele lor la nivel internaţional. Principiul autonomiei, principiul aplicabilităţii directe a normelor dreptului comunitar şi preeminenţa dreptului comunitar asupra dreptului naţional sunt în detaliu reglementate pentru Comunităţile europene, însă nu se aplică şi celorlalţi doi piloni ai Uniunii Europene, pentru a deveni principii ale Uniunii Europene sub toate aspectele sale (toţi cei trei piloni ai săi). În acelaşi timp cu menţinerea capacităţii juridice pentru Comunităţile Europene, prevederile tratatului stabilesc scopuri explicit determinate pentru activitatea Uniunii Europene, fapt care circumstanţiază apariţia capacităţii de folosinţă, dominată de pricipiul specializării. Astfel, art. 2 al tratatului enumeră printre obiectivele Uniunii nevoia de a-şi “afirma identitatea pe scena internaţională, în special prin punerea în practică a unei politici externe şi de securitate comună, înţelegând aici definirea unei politici de apărare comună”. Încercarea de a-şi afirma identitatea pe scena internaţională, pare să implice Uniunea ca o entitate distinctă de a statelor membre, susceptibilă de a fi recunoscută ca subiect distinct de drept. Analizând capacitatea de exerciţiu, a doua componentă a capacităţii juridice, observăm că prevederile tratatului constitutiv al Uniunii Europene creează cadrul instituţional care să exercite în fapt prerogativele declarate. Existând organe desemnate care să asume obligaţiile Uniunii şi să exercite în fapt drepturile sale, cerinţele legii cu privire la dobândirea capacităţii de exerciţiu par a fi îndeplinite.

6

Augustin Fuerea – “Manualul Uniunii Europene”, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2004, p. 186 9

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

Figura 1
Privire de ansamblu asupra principalelor entităţi ce formează cadrul instituţional comunitar
CONSILIUL EUROPEAN entitate politică şefi de stat şi/sau de guvern preşedintele Comisiei Europene

CONSILIUL UE (de miniştri) - instituţie legislativă – - miniştrii afacerilor externe/de resort

PARLAMENTUL EUROPEAN - instituţie co-legislativă

COMISIA EUROPEANĂ - instituţie executivă

CURTEA DE JUSTIŢIE A COMUNITĂŢILOR EUROPENE TRIBUNALUL DE PRIMĂ INSTANŢĂ

Banca Centrală Europeană - instituţie financiară

Curtea de Conturi

- instituţie de control financiar

Banca Europeană de Investiţii - organism financiar

Consiliul Economic şi Social

Comitetul Regiunilor

Comitetul Regiunilor - organ consultativ

Consiliul Economic şi Social - organ consultativ

Sursa: Roxana Mariana Popescu, Mihaela Augustina Dumitraşcu, Augustin Fuerea (coordonator) – “Drept comunitar european – caiet de seminar”, Editura PROUNIVERSALIS, Bucureşti, 2005, p. 33

10

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

Deciziile luate de Consiliul UE, acţiuni comune şi poziţii comune potrivit procedurilor stabilite de art. 23 din Tratatul asupra Uniunii Europene (corespunzător fostului art. J23, modificat de Tratatul de la Amsterdam) tind să dovedească apariţia Uniunii Europene, ca o entitate juridică pe scena internaţională. Consiliul Uniunii Europene are în principal funcţie legislativă, însă din punct de vedere al capacităţii de exerciţiu a uniunii, Consiliul este cel care gestionează drepturile şi obligaţiile angajate în urma participării la viaţa internaţională, ca subiect distinct de drept. De fapt, există în acest moment un cadru instituţional amplu pentru realizarea sarcinilor şi funcţiilor recunoscute uniunii. Atribuţiile instituţiilor şi modul de derulare a activităţilor la nivel comunitar sunt precis delimitate prin prevederile tratatelor, ordinea juridică la nivelul Uniunii Europene motivând existenţa personalităţii juridice disctincte pentru acest nou subiect de drept internaţional. Dacă sunt clare toate aspectele legate de funcţionarea Comunităţilor Europene, cu privire la personalitatea juridică a ceilorlalţi doi piloni ai Uniunii Europene există încă discuţii. Politica externă şi de securitate comună (PESC) şi cooperarea poliţiei şi judiciară în materie penală se bazează mai mult pe programe şi declaraţii de intenţie, care se realizează în cadrul cooperării interguvernamentale şi nu constituie decăt o primă etapă către o uniune instituţionalizată.7 Faptul că Uniunea europeană foloseşte instituţiile şi organele Comunităţilor europene pentru a-şi îndeplini sarcinile nu influenţează prea mult această situaţie, dacă avem în vedere că instituţiile uniunii trebuie să acţioneze conform dispoziţiilor Tratatului U.E., adică numai în cadrul cooperării dintre statele membre la titlul celui de-al doilea şi al treilea pilon. Tratatul U.E. nu constituie încă o constituţie care să reglementeze ansamblul sistemului politic din această Uniune. În lipsa dispoziţiilor exprese ale tratatelor, se impune rolul jurisprudenţei în determinarea persoanlităţii juridice a Uniunii Europene.8 Astfel, avizul consultativ dat de Curtea internaţională de Justiţie la 11 aprilie 1949 asupra pagubelor suferite în război de către Naţiunile Unite constituie un punct de plec are cert pentru argumentarea persoanlităţii juridice a subiectelor de drept internaţional. Curtea a recunoscut persoanlitate juridică Organizaţiei
7 8

Augustin Fuerea – “Instituţiile Uniunii Europene”, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2002, p. 32 Jean Paul Jacque - “Droit institutionnel de l’Union Europeenne”, Dalloz, Paris, 2004, p. 177 11

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

Naţiunilor Unite deoarece drepturile şi obligaţiile largi de care beneficiază această organizaţie nu se pot exercita înafara unei capacităţi juridice proprii. În consecinţa şi persoanlitatea Uniunii Europene se argumentează în aceeaşi manieră, Uniunea acTionând ca subiect distrinct de drept atât în plan intern cât şi în viaţa internaţională. Uniunea dispune de o structură instituţională autonomă faţă de instituţiile statelor membre. Personalitatea juridică a Uniunii europene există de fapt, iar recunoaşterea ei expresă în cuprinsul Constituţiei europene va elimina orice suspiciuni şi discuţii cu privire la capcacitatea de subiect de drept autonom a uniunii.

I.3 Principiile dreptului funcţiei publice europene Principiile dreptului funcţiei publice europene sunt acele idei călăuzitoare care guvernează întreaga activitate a funcţionarilor europeni şi care trebuiesc avute în vedere în momentul interpretării oricărei reguli normative adoptate de o instituţie sau un organism european. Aceste principii sunt, pe de o parte, comune cu celelalte ramuri ale dreptului comunitar în general (cum ar fi principiul subsidiarităţii, principiul egalităţii, non-discriminării etc.) dar şi principii specifice reglementării funcţiei publice europene (de exemplu principiul concursului public şi principiul disperisiei teritoriale). În democraţiile europene, recrutarea funcţionarilor publici, imparţiali şi cu o înaltă calificare, este unul dintre rolurile esenţiale ale instituţiilor, recrutarea făcându-se, în general, pe baza următoarelor principii: 1. Principiul egalităţii la acces Principiul egalităţii este un principiu general al dreptului contemporan, toate disciplinele juridice acordând atenţie cuvenită respectării egalităţii indivizilor, pornind de la ideea că toţi suntem egali şi avem drepturi egale. Principiul egalităţii la acces figurează în Declaraţia Drepturilor Omului şi Cetăţeanului din 1789, şi este reluat în art. 21 al Declaraţiei Universale a Drepturilor Omului, cu următoarea formulare: “toate persoanele au dreptul de a accede, în condiţii de egalitate, la
12

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

funcţii publice în ţara lor”. Sunt interzise în acest fel restricţii şi discriminări fondate pe sex, religie, rasă, opinii. Singurele limitări acceptate sunt cele referitoare la naţionalitate, moralitate, condiţii de vârstă şi aptitudini psihice. Toate constituţiile scrise ale ţărilor Uniunii Europene consacră principiul egalităţii în faţa legii şi, cu excepţia constituţiilor Danemarcei şi a Republicii Irlanda, toate prevăd principiul accesului egal la funcţiile publice. În situaţia celor două excepţii principiul nu este neglijat însă de întreaga legislaţie statală, el fiind inserat în acte normative speciale care completează sfera normelor constituţionale. Egalitatea accesului la funcţiile publice trebuie înţeleasă ca o egalitate de tratament a aspiranţilor la funcţia publică, faptul că fiecare stat impune o serie de condiţii speciale pentru a accede la funcţia publică nu are semnificaţia încălcării principiului general al liberului acces. Esenţa principiului general este respectată, căci toţi cei care îndeplineasc criterii iniţiale de selecţie sunt supuţi la o competiţie ce va determina cât mai obiectiv cu putiinţă pe ocupantul funcţiei în joc. Principiul egalităţii în accesul la funcţia publică a fost reglementat ca o reacţie împotriva promovării pe criteriul rangului de nobleţe. Se consideră că între ţările uniunii Germania este prima care a reglementat acest sIstem al promovării şi accesului la funcţia publică pe criteriul merituozităţii. Reglementarea din dreptul german oferă chiar şansa celui respins în competiţia pentru ocuparea funcţiei publice de a uza de dreptul de recurs. Dacă ar fi să ne oprim la o Constituţie care conţine una dintre cele mai reuşite reglementări a principiului liberului acces la funcţia publică, aceasta ar fi Constituţia Spaniei. În lumea specialiştilor se consideră că Spania a avut cea mai reuşită constituţia a momentului, pentru că aceasta a avut ca mamă Constituţia Franţei din 1958 şi ca bunică pe Constituţia Germaniei din 1949.9 Principiul liberului acces la funcţia publică şi principiul concursului sau al meritului pentru ocuparea funcţiei sunt în acelaşi timp principii complementare, dar şi contradictorii. Toate constituţiile ţărilor membre ale Uniunii Europene consacră principiul egalităţii în faţa legii şi majoritatea consacră principiul accesului egal la funcţiile publice. Cele două excepţii,
se opinează chiar că Spania are una dintre cele mai reuşite constituţii din lume, vezi în acest sens Antonie Iorgovan, op. cit., p. 574 13
9

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

Damenarca şi Republica Irlanda, consacră acest principiu prin lege specială. De asemenea, toate legislaţiile naţionale din Europa Unită consacră, fie prin constituţie fie prin alte acte normative, principiul ocupării funcţiilor publice prin concurs, precum şi o serie de condiţii prealabile înscrierii, ceea ce face ca ideea egalităţii accesului să aibă mai mult o semnificaţie politico-morală decât tehnico-juridică. Egalitatea accesului sub aspect juridic trebuie înţeleasă mai mult ca o egalitate de tratament din partea legiuitorului şi a autorităţilor, ca o egalitate a şanselor şi a condiţiilor. În competiţie pot intra toţi cei care îndeplinesc condiţiile, urmând a fi ales dintre toţi ocupantul cel mai merituos. Pentru ţara nostră, principiul egalităţii de acces la funcţia publică derivă din principiul egalităţii în drepturi a tuturor cetăţenilor şi este consacrat expres de prevederile statutare ale funcţiei publice.

2. Principiul concursului public Accesul la o funcţie publică presupune de cele mai multe ori o modalitate de selecţie dintre candidaţii aspiranţii la funcţia respectivă. Concursul este modalitatea nediscriminatorie la care se face apel pentru selecţia funcţionarilor, procedura de derulare a concursurilor fiind stabilită prin legi speciale ale fiecărui stat membru al Uniunii Europene. Franţa şi Spania sunt ţări care procedează la asemenea modalitate de recrutare pentru aproape toate posturile din administraţia publică, cu excepţia unora care fac obiectul unei nominalizări politice. În Franţa există şi prestigioasa şcoala de pregătire a înalţilor funcţionari publici "Ecole Nationale d'Administration", care asigură selecţia elitelor, iar mai apoi formarea lor solidă pentru integrarea în posturi cheie de funcţionari publici. Admiterea la aceasta instituţie, cât şi selecţia ulterioară a acestora pentru ocuparea unor înalte posturi în Administraţia franceză este foarte dură. Prin sistemul concursului se asigură îndeplinirea a două obiective majore: evaluarea corectă a capacităţii candidatului; şi garantarea independenţei autorităţii care are sarcina selecţionării.
14

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

Italia admite de asemenea acest principiu, dar acesta se aplică într-un număr redus de domenii, printre care diplomaţia şi magistratura. În Marea Britanie şi Belgia, evaluarea capacităţii candidaţilor se face prin organisme indepedente. În Germania, candidaţii trebuie să urmeze un curs de formare înainte de a solicita un post în funcţii publice. În Franţa şi Germania, funcţia publică este văzută ca o forţă independentă care asigură “continuitatea statului”. Aceasta acţionează ca mediator între stat şi societate şi garantează respectul interesului public. În Marea Britanie, funcţionarii publici sunt consideraţi ajutoare credincioase ale guvernului, ales în mod democratic. Desigur, miniştrii au o oarecare putere discreţionară în numirea înalţilor funcţionari direct subordonaţi lor, iar modalitatea concursului combină probele teoretice cu probe practice, care constau adesea în perioade de exercitare efectivă a sarcinilor aferente postului respective, cu titlu de perioadă de probă. În România, recrutarea şi promovarea funcţionarilor publici face obiectul de reglementare a Statutului funcţionarului public, legea reglementând în art. 4 atât principiul accesului liber cât şi principiul ocupării funcţiei publice şi selectării funcţionarilor exclusiv pe criteriul competenţei. După cum se arată în doctrina comparată, modalităţile de examinare a candidaţilor, deci de desfăşurare a concursurilor, diferă de la teste teoretice până la testele practice sau chiar teste de personalitate. Pentru dreptul român, Hotărârea de Guvern nr. 1098/2001 prevede că organizarea concursului pentru ocuparea unei funcţii publice trebuie să aibă în vedere susţinerea unei probe scrise şi a unui interviu, nota finală fiind dată de media aritmetică a notelor finale acordate la cele două probe. Pentru ocuparea funcţiei respective este necesară măcar nota 7. Proba scrisă constă în redactarea, în prezenţa Comisiei de concurs, a unei lucrări scrise sau completarea unor teste-grilă, iar interviul constă în răspunsuri la întrebările membrilor Comisiei, atât întrebările cât şi răspunsurile se consemnează întocmai în procesul verbal întocmit de secretarul Comisiei de concurs şi semnat de toţi membrii acestei comisii. Normele metodologice cu privire la desfăşurarea concursului pentru ocuparea unei funcţii publice în ţara noastră interzic întrebările referitoare la opiniile politice ale canditatului, activitatea sindicală, religie, etnie, sex, stare materială, origine socială, dar îngăduie ca în
15

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

cadrul interviului să se poată testa, dacă este cazul, cunoştinţele de limbă străină şi cele de operare (programare) pe calculator. În baza principiilor generale ale dreptului cu privire la apărare, dreptul la contestaţie şi principiul contradictorialităţii, rezultatul deliberării Comisiei de examinare poate fi contestat în termen de 5 zile de la data afişării rezultatelor. Comisia de contestaţii trebuie să se pronunţe în trei zile cu privire la plângerea candidatului nemulţumit de rezultatul concursului pentru ocuparea funcţiei publice iar în cazul respingerii contestaţiei, candidatul se poate adresa instanţei de contencios administrativ, în condiţiile legii. După cum se arată în doctrina comparată, modalităţile de examinare a candidaţilor înscrişi la concursul pentru ocuparea unei funcţii publice diferă de la o ţară europeană la alta. În unele state predomină testele teoretice, pe motiv că funcţionarul urmează să fie învăţat realităţile practice ale funcţiei la care aspiră. Pentru altele, dimpotrivă, predomină probele practice, pentru a se testa mai curând eficienţa persoanei respective şi capacitatea de a se descurca în situaţii concrete, avându-se în vedere şi faptul că prezentarea diplomelor de studii obţinute este o garanţie a cunoştinţelor teoretice. În Franţa noţiunea de concurs pentru ocuparea posturilor publice se aplică ori de câte ori sunt îndeplinite următoarele condiţii: existenţa unui post sau a unor posturi vacante; un juriu independent atât de puterea politică cât şi de şefii serviciilor în cadrul cărora s-a creat vacanţa; un clasament al candidaţilor admişi, după rezultateleobţinute; obligaţia autorităţii de a respecta clasamentul juriuliu cu prilejul numirii.10

În Germania, examenul teoretic este combinat cu stagii de activitate pe când în Marea Britanie sau Irlanda jurisprudenţa asupra concursurilor este inexistentă. Spania, Luxemburg, Belgia utilizează concursul pe baze exclusiv teoretice, pe când Italia şi Portugalia acordă prioritate părţii practice. Cu titlu de exemplu, prezentăm în anexă un material despre cariera funcţionarilor publici francezi şi despre situaţiile concrete de promovare.

16

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

3. Principiul independenţei Acest principiu este reglementat expres în expunerea de motive pentru adoptarea Regulamentului nr. 259/1968 al Consiliului CEE, EURATOM şi CECA şi reiterat în numeroase dintre regulamentele de organizare şi funcţionare ale instituţiilor comunitare. În concret, principiul independenţei are în vedere faptul că un funcţionar comunitar nu este în slujba statului a cărui cetăţenie o poartă, ci trebuie să acţioneze doar în vederea atingerii idealurilor comunitare, în calitate de cetăţean european. Astfel, spre exemplu, membrii Consiliului Guvernatorilor Băncii Centrale Europene trebuie să acţioneze independent şi nu ca reprentanţi ai ţărilor din care provin, în toate deciziile pe care le iau cu privire la politica monetară în zona euro. Acest principiu trebuie respectat în ciuda faptului că din 18 membri ai Consiliului, 12 sunt reprezentanţii băncilor centrale naţionale şi, prin urmare, ar putea fi înclinaţi să decidă în conformitate cu interesele statului din care provin. Independenţa funcţionarului nu înlătură însă elementele raportului de autoritate în care el se găseşte faţă de instituţia sau autoritatea pestru care desfăţoară activitate. 4. Principiul competenţei Principiul competenţei poate fi analizat dintr-o perspectivă dublă: mai întâi, compentenţa poate fi privită drept element component al funcţiei publice, adică drept îndrituire recunoscută prin norme juridice funcţionarului de a avea o anumită misiune şi de a dispune de puterea de-şi îndeplini sarcinile iar în al doilea rând, principiul competenţei se referă la obligaţia funcţionarului de a proba înalte calităţi profesionale şi morale, conforme cu postul ocupat şi cu misiunile atribuite acestuia. Apreciem că principiul competenţei se aplică în dreptul european în ambele accepţiuni atribuite termenului de competenţă, activitatea funcţionarilor europeni fiind determinată de limitele descrise de cadrul normativ aferent funcţiei respective dar şi de obligaţia de a proba înalte competenţe morale şi profesionale.

10

Antonie Iorgovan, op. cit., p. 588

17

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

5. Principiul randamentului Pentru activitatea funcţionarilor publici acest principiu are o conotaţie practică puternic reliefată de evaluarea periodică la care este supusă activitatea funcţionarilor. Misiunea concretă pe care o are de îndeplinit funcţionarul public în general, şi funcţionarul european în particular, presupune asumarea unei cariere profesionale, în sensul obligaţiei funcţionarului de a se perfecţiona, de a îndeplini sarcinile de serviciu într-o manieră cât mai corectă şi de a realiza anumiţi parametri de calitate şi de rentabilitate a lui pe postul pe care îl ocupă. Recunoaşterea realizării sarcinilor de serviciu la un nivel corespunzător are loc prin dezvoltarea carierei funcţionarului, prin avansarea lui într-un eşalon superior, gradaţie superiorară, grad sau categorie mai bine cotată.

6. Principiul integrităţii Integritatea funcţionarului este strâns legată de moralitatea acestuia, adică de respectarea regulilor de conduită care se situeză mai curând în registrul etic şi al buncei cuviinţe decât în latura strict normativă a relaţiilor de serviciu. Calitatea de funcţionar presupune în acelaşi timp investirea individului cu putere sau autoritate publică, dar şi obligaţia acestuia a de respecta pe cei în slujba cărora lucrează. Tocmai pentru a se contura mai bine obligaţia de integritate a funcţionarilor europeni, a fost adoptat relativ recent un cod de conduită etică a funcţionarilor Comisiei Europene, cod transpus şi în legislaţia internă română (vezi în acest sens prevederile Legii nr. 7/2004). Integritatea funcţionarilor este privită în primul rând ca o obligaţie generală a acestora de a se abţine de la orice conduită contrară valorilor etice şi morale, dar şi ca obligaţie particulară a lor de a nu săvârşi fapte incriminate de legea penală drept infracţiuni de corupţie.

18

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

7. Principiul disperisiei teritoriale Principiul dispersiei teritoriale a funcţionarilor europeni are semnificaţia acoperirii, pe cât posibil, a locurilor din administraţia europeană pe criteriul reprezentării tuturor zonelor geografice ale statelor membre. Reprezentarea cetăţenilor uniunii trebuie să se realizeze la nivelul instituţiilor comunitare cât mai corect, ceea de impune în mod obligatoriu ca funcţionari să provină din toate ţările membre. Se urmăreşte pe cât posibil accesul în posturile administrative la nivel european pe criteriul reprezentării numerice în mod proporţional cu populaţia fiecărui stat membru. Acest principiu este deja transpus în practică şi în ceea ce priveşte aşteptata integrare a României în struncturile uniunii, populaţia de 22,7 milioane de locuitori fiind determinantă pentru a asigura un avantaj aspiranţilor români la funcţii publice europene.

8. Principiul furnizării tuturor mijloacelor şi metodelor necesare funcţionarului european pentru îndeplinirea în condiţii optime a sarcinilor sale de serviciu Acest principiu se alătură a principiilor integrităţii, independenţei, competenţei şi randamentului funcţionarilor europeni pentru a conferi un cadru particular pentru funcţia publică europeană. Transpunerea în practică a acestui principiu presupune asigurarea tuturor drepturilor necesare pentru fiecare categorie de funcţionari europneni care să servească atingerii scopurilor misiunii şi sarcinilor pe care postul ocupat le implică. Reglementarea drepturilor funcţionarilor comunitari reuşeşte să transpună în practică această afirmaţie, situată la rang de principiu al Dreptului funcţiei publice europene.

9. Principiul stabilităţii în funcţia publică Dacă ne raportăm la legislaţiile naţionale ale ţărilor membre al Uniunii Europene, vom constata peste tot o grijă cu totul deosebită pentru consacrarea şi protejarea juridică a
19

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

dreptului la carieră al funcţionarului public. Acest drept presupune, înainte de toate, stabilitatea în funcţie, reglementată sub forme foarte diverse. Unele categorii de funcţionari, în înţelesul cel mai larg al noţiunii de funcţionari, beneficiază chiar de reglementarea inamovibilităţii în funcţie (de exemplu magistraţii din Franţa). În Germania funcţionarii sunt numiţi în principiu pe viaţă (Amstellung auf Lebenszeit). Una dintre caracteristicile esenţiale ale funcţiei publice, în ţările cu veritabile sisteme democratice de guvernare, o reprezintă stabilitatea. În această filozofie funcţionarul nu este fluctuant, un personaj pasager în viaţa unei comunităţi, el este un element de referinţă permanent pentru buna sau reaua desfăşurare a activităţilor serviciului public respectiv. Stabilitatea funcţionarului ne apare ca o consecinţă a logică a continuităţii funcţiei publice, chiar dacă aceasta, cum s-a arătat, are o existenţă obiectivă, dincolo de persoana titularului. Avem în vedere bineînţeles aspectul juridic al problemei şi nu motivaţia reală care ar putea conduce la un moment dat la restructurarea unui aparat, formându-se noi funcţii şi suprimându-se unele din cele existente. În toate ţările Uniunii Europene se practică atât sistemul carierei cât şi sistemul angajării (systeme de carriere et systeme d emploi), principiul stabilităţii aplicându-se doar în prima situaţie. Sistemele de carieră sunt fundamentate pe conceptual de stabilitate şi continuitate, fie în interiorul unui corp de funcţionari, fie prin trecerea de la un corp la altul. A vorbi despre carieră în afara conceptului de corp este un non sens. Funcţia publică nu apare izolată, ci ierarhizată pe orizontală şi pe verticală. O dată ce o persoană devine funcţionar public, se integrează într-o anumită poziţie a corpului respectiv de profesionişti şi poate rămâne toată viaţa în corpul respectiv, dezvoltându-şi dreptul la carieră. Sistemul de carieră implică aşadar o formă de apreciere constantă a activităţii funcţionarului, apoi anumite drepturi ale funcţionarului în ceea ce priveşte evoluţia sa profesională. Dreptul la carieră duce la existenţa dreptului la avansare, evident cu respectarea anumitor condiţii. Din nefericire, în dreptul român se aplică cu mare greutate prevederile legale instituite pentru a face din funcţia publică o funcţie de carieră. Interesele schimbării unui
20

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

aparat de stat au generat metode foarte inventive pentru ocolirea prevederilor legale care sprijină stabilitatea în funcţie. Astfel, pentru a se putea înlocui funcţionarii publici din posturile cheie pentru îndeplinirea promisiunilor electorale dar şi pentru ocuparea tuturor punctelor de interes din administraţie de către oamenii celor noi veniţi la guvernare, s-a ajuns până la modificarea denumirii instituţiei publice în care existau aceste posturi vizate. Rezultatul a fost crearea artificială a unor posturi vacante, urmată de ocuparea lor prin concursuri “obiectiv” desfăşurate de către cei meniţi. Cu toate aceste disfuncţionalităţi în aplicarea legii, cadrul reglementativ român nu este străin de noţiunea de carieră a funcţionarului public. Statutul funcţionarului cuprinde reglementări de natură a face o ierarhizare a funcţiilor publice şi stabileşte chiar posibilitatea de a promova în structurile instituţiei la care un funcţionar este iniţial încadrat. Mai mult, modificările de dată recentă asupra reglementării instituţiei prefectului, transformarea acestei funcţii într-o funcţie de carieră iar corpul prefecţilor într-un corp professional sunt alţi paşi pe calea conferirii garanţiilor legale necesare pentru transpunerea în practică a principiului stabilităţii în funcţia publică. Se remarcă sub aspectul garantării stabilităţii pe funcţia ocupată a funcţionarilor legislaţia italiană, care face ca fluctuaţiile de personal la schimbarea de mandat să afecteze doar funcţiile elective şi nu şi pe cele ocupate prin concurs.

21

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

Cap. II NOŢIUNEA DE FUNCŢIE PUBLICĂ ÎN CONTEXT EUROPEAN

Există două categorii de funcţii publice în ţările Uniunii Europene: mai întâi, sunt funcţionarii care lucrează la nivelul instituţiilor comunitare şi care pot fi desemnaţi cu titulatura de funcţionari europeni, iar mai apoi există corpul de funcţionari care lucrează în administraţia proprie a fiecărui stat.. De remarcat că şi în acest domeniu se verifică principiul general al subsidiarităţii legislaţiei comunitare. Fiecare stat membru reglementează regimul corpului de funcţionari proprii în acord cu exigenţele sistemului legislativ autohton. Cu privire la funcţionarii europeni, reglementarea statutului acestora revine instituţiilor comunitare. În ceea ce priveşte reglementarea funcţiei publice există în ţările Uniunii Europene o dispută între concepţia axată pe ideea de statut legal al funcţionarului public (ca în situaţia adoptată în reglementarea românească) şi concepţia statutului contractual. Între cele două soluţii posibile diferenţa majoră constă în încadrarea funcţionarului în sfera instituţiilor de drept public, model adoptat de legislaţia din ţara noastră, sau în sfera instituţiilor dreptului privat, ceea ce afectează puternic raportul de autoritate în care trebuie să gândim că se situează un funcţionar public. În contextul dreptului comunitar, cadrul normativ privind funcţia publică a fost influenţat de adoptarea de către Comisia Europeană a Cărţii Albe cu privire la reforma administrativă, încă din martie 2000. Acest document a evidenţiat principiile administraţiei publice la nivel european, punându-se accent pe calitatea serviciilor oferite, independenţa funcţionarului, angajarea răspunderii acestuia pentru toate faptele săvârşite, eficienţa şi transparenţa serviciului public prestat către cetăţenii europeni. Pentru transpunerea în practică a acestor principii a fost adoptat în 13 septembrie 2000 Codul bunei cuviinţe în administraţia publică (The Code of Good Administrative Behaviour), conceput în primul rând ca un instrument de lucru pentru personalul instituţiilor europene care lucrează în mod direct cu publicul. Mai mult, codul urmăreşte şi informarea
22

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

cetăţenilor asupra dreptului de a beneficia de servicii de calitate, asupra condiţiilor în care trebuie să se aştepte să fie trataţi în momentul în care abordează în instituţie europeană. Dintre prevederile codului cel mai intens mediatizate şi analizate în literatura de specialitate remarcăm dreptul cetăţeanului la o bună administraţie, principiu de maximă generalitate care are o implicaţie multivalentă asupra întregii activităţi în administraţia publică. După cum ne relevă lucrările naţionale dar şi lucrările de drept administrativ comparat, în fiecare ţară apuseană există tradiţii ale funcţiei publice. Se apreciază că prima ţară care a adoptat un Statut general al funcţiei publice este Spania, prin Legea din 1852, urmată de Luxemburg, printr-o lege din anul 1872 şi Danemarca, în 1899. În Italia, primul statut al funcţionarilor civili a fost adoptat la 22 noiembrie 1908 iar în Republica Irlanda prima lege privind funcţia publică datează din anul 1922. Olanda şi Belgia au adoptat prima lege privind funcţionarii în 1929 iar Regulamentul general al funcţionarilor din Regatul unit al Marii Britanii şi Irlandei de nord apare în 1931.11 Se pare că Germania are tradiţii în ceea ce priveşte funcţia publică încă din evul mediu, căci profesorul Jacques Ziller aprecieză că prima lege privind codificarea generală a normelor funcţiei publice s-a adoptat de către regimul naţional socialist în 1937, deşi a existat un Cod bavarez al funcţiei publice12 încă de la începutul secolului al XIX-lea, mai exact de la 1 iulie 1806. Paradoxul legislativ din Germania se regăseşte şi în Franţa, unde tradiţiile funcţiei publice sunt cu mult anterioare Revoluţiei de la 1789 iar Camerele parlamentare au discutat proiecte de lege în repetate rânduri (1879, 1885, 1909 etc.), dar primul Statut al funcţiei publice a fost adoptat abia de regimul de la Vichy (octombrie 1946.) Grecia a adoptat primul Statut al funcţionarului public în anul 1951, fiind inspirat, după cum apreciază prof. Ziller, din statutul francez, din dreptul german şi din dreptul englez al funcţiei publice. Două chestiuni se impun a fi analizate pentru aprecierea reglementării funcţiei publice din ţările Uniunii Europene:

11 12

Antonie Iorgovan: op. cit., p. 530 Hauptlandespragmatik fur die Dienstverhaltnisse des Staatsdiener 23

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

a) b)

care sunt categoriile de funcţionari ce intră sub incidenţa statutului, care este gradul de generalitate a regulilor cuprinse în statut.13

adică a regimului juridic unilateral (de drept public) şi În cele mai multe ţări (Belgia, Grecia, Spania, Frabţa, Irlanda, Olanda, Portugalia) statutul se aplică tuturor agenşilor permanenţi ai administraţiei publice, adică, stat, colectivităţi teritoriale şi stabilimente autonome. Aceasta era şi situaţia din Italia, până la decretul-lege din februarie 1993 al Guvernului Amato. Regula aplicării statului tuturor agenţilor este nuanţată în ceea ce priveşte agenţii temporari, care nu trebuie confundaţi cu cei care au normă redusă. Într-o a doua grupă se situează Germania şi Luxemburg, unde tradiţia impune o distincţie clară între funcţionarii supuşi unui regim de drept public unilateral (Beaute) pe de o parte şi salariaţii (Angestellte) şi muncitorii (Arbeiter), supuşi regimului contractual pe de altă parte. Distincţia este fundamentată pe diferenţa intrinsecă a funcţiilor, dreptul german stabilind astfel şi o ierarhizare a personalului din administraţia publică. În doctrina germană se apreciază că numai funcţionarii pot exercita prerogativele de putere publică ori de funcţii legate de apărarea interesului general şi aceasta în cadrul unor funcţii cu caracter permanent, pe când celelalte două categorii de personal îndeplinesc funcţii de birou, cu caracter administrative sau funcţii cu caracter etnic. În Regatul Unit diferenţa se face între dreptul comun şi regimul statutar al funcţiei publice, fiind admis că servitorii coroanei (crown servants) sunt supuşi regulilor lui common law pe când statutul de civil servant este în exclusivitate reyervat agenţilor din administraţia de stat. De asemena, în Damenarca se remarcă o situaţie particulară, majoritatea covârşitoare a funcţionarilor sunt supuşi regimului statutar, cu toate că în anul 1969 a fost vehiculată o reformă contractualistă în această privinţă. Deşi au debutat în condiţii specifice fiecărui stat, reglementările legislative în materia funcţiei şi funcţionarului public au convers curând spre valori şi principii comune, care au conturat începând cu a doua jumătate a secolului trecut ceea ce astăzi numim Dreptul funcţiei publice europene.

24

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

II.1 Funcţia publică şi funcţionarul public: delimitări conceptuale Instituţiile Comunităţii europene reunesc personal cu pregătire diversă, a căror activitate se desfăşoară în conformitate cu prevederile cuprinse în acte normative special adoptate. Aceste acte normative conturează dreptul funcţiei publice europene, ramură de drept nouă care a dobândit autonomie datorită interesului special acordat acestor norme juridice şi datorită importanţei domeniului de reglementare pentru întreaga activitate a uniunii. Noţiunea de funcţie publică europeană a intrat în limbajul fiecăruia dintre noi, fiind utilizată în două sensuri, diferite funcţie de contextul concret. Mai întâi, în sensul cel mai larg al termenului, funcţia europeană desemnează atât persoanele investite cu autoritate publică care lucrează pentru o instituţie sau un organism european dar şi funcţionarii care desfăşoară activitate în structurile administraţiei publice pentru fiecare dintre statele membre ale Uniunii Europene. La rândul lor, persoanele care lucrează pentru instituţii şi organisme comunitare sunt fie funcţionari europeni (în sensul restrâns al noţiunii) fie agenţi contractuali, adică persoane care desfăşoară activitate în baza unui contract de muncă şi nu sunt investite cu autoritate publică. Cele trei comunităţi iniţial înfiinţate (Comunitatea Economică Europeană, Comunitatea Cărbunelui şi Oţelului şi Comunitatea pentru Energie Atomo-Electrică) au avut fiecare corpul propriu de funcţionari, cu reglementări normative speciale. Până la intrarea în vigoare a Tratatului de fuziune, au existat trei categorii de norme de drept al funcţiei publice europene, reglementări distincte mai ales din punct de vedere al ierarhizării gradelor, nivelului de remuneraţie, regimul pensiilor etc. Art. 24 din Tratatul de fuziune a executivelor comunitare (1967) a impus stabilirea unui regulament unic şi comun pentru personalul instituţiilor comunitare. Unificarea s-a realizat prin Regulamentul C.E.E., C.E.C.A. şi C.E.E.A. nr. 259 din 29 februarie 1968, modificat de mai multe ori. Cea mai recentă şi mai importantă modificare s-a realizat prin Regulamentul CE şi EURATOM nr. 723 din 22 martie 2004. Acest
13

Antonie Iorgovan, op. cit., p. 542 şi urm.

25

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

regulament, modificat şi reunit cu alte texte interne ale instituţiilor europene este cunoscut sub denumirea de STATUT, cu subtitlul “Regulamente şi reglementări aplicabile funcţionarilor şi altor agenţi ai Comunitătilor Europene.”14 Definiţia noţiunii de funcţionar european în sens restrâns este cuprinsă în art. 1 din Statut, potrivit căruia “este funcţionar al comunităţilor, în sensul prezentului statut, orice persoană care a fost numită în condiţiile prevăzute de acest statut, într-o funcţie permanentă dintr-una din instituţiile Comunităţii, printr-un act scris al autorităţii investite cu puterea de numire de această instituţie.” Aşadar, dobândirea calităţii de funcţionar comunitar este condiţionată de existenţa actului de numire emis de autoritatea competentă. Ca regim juridic, actul de numire prezintă următoarele trăsături: este un act unilateral, ceea ce semnifică faptul că, în momentul emiterii sale, singura parte care îşi asumă obligaţii este emitentul însuşi; destinatarul sau beneficiarul actului de numire dobândeşte obligaţii doar după exprimarea acceptului cu privire la funcţia sau demnitatea publică pentru care beneficiază de actul de numire; trebuie emis doar în consideraţia unui post vacant, care a fost ocupat prin concurs sau prin obţinerea unui mandat electiv; este un act de autoritate, care produce efecte numai dacă a fost emis de organul sau instituţia competentă conform normelor de drept comunitar aplicabile; conferă beneficiarului sau destinatarului calitatea de funcţionar, fiind un act juridic constitutiv de drepturi; este un act juridic formal, în sensul că trebuie să se prezinte în mod obligatoriu sub formă materială, un înscris sau un document trebuie să cuprindă prevederile concrete ale actului de numire; trebuie să arate în mod obligatoriu emitentul, data emiterii, funcţia vacantă, beneficiarul actului de numire, data numirii pe funcţie şi motivele investirii.
Constanţa Călinoiu, Verginia Vedinaş – “Teoria funcţiei publice comunitare”, Editura Lumina Lex, Bucureşti 1999, p. 12 26
14

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

Art. 5 din STATUT clasifică funcţionarii publici în 4 categorii: A, B, C şi D. Alături de aceste categorii distingem şi categoria LA în care sunt incluşi interpreţii şi traducătorii. Funcţionarii aparţinând aceleaşi categorii sunt supuşi condiţiilor identice de recrutare şi de executare a sarcinilor de serviciu. Fiecare categorie este subclasificată în grade, iar gradele în eşaloane. In momentul emiterii actului de numire, autoritatea investită cu prerogative de investire în funcţie trebuie să precizeze categoria, gradul şi eşalonul avute în vedere. Funcţionarii din categoria A sunt organizaţi în 8 grade, grupate în funcţii sau cariere. La rândul lor, funcţiile sau carierele sunt subdivizate în 2 gradaţii sau eşaloane, astfel încăt categoria A include 16 subcategorii de funcţionari. Pentru ocuparea acestor funcţii normele dreptului comunitar impun măcar cunoştinţe de nivel universitar, orice diplomă superioară fiind un atu al candidatului la funcţia respectivă. Funcţionarii din categoria A ocupă funcţii de direcţie, de concepţie şi de studiu. Astfel, directorii generali sunt desemnaţi cu indicativul A1, directorii executivi cu indicativul A2 iar şefii de divizie cu indicativul A3. Categoria B cuprinde cinci grade, grupate în cariere sau funcţii, fiecare dintre ele fiind desfăşurate pe două gradaţii. Funcţionarii din categoria B corespund funcţiilor de aplicare şi încadrare, care necesită cunoştiinţe de nivel de învăţământ secundar (studii medii). Categoria B cuprinde pe cei care primesc şi analizează informaţiile necesare fie pentru elaborarea politicilor Uniunii, fie pentru a supraveghea şi a face respectată legislaţia, cuprinzând aproximativ 2892 agenţi.15 În categoria C sunt cuprinse tot 5 grade, desfăşurate fiecare pe câte doua gradaţii. În această categorie se regăsesc funcţionarii absolvenţi ai învăţământului mediu sau cu o experienţă profesională echivalentă care îndeplinesc sarcini de sercretariat, arhivă sau alte activităţi administrative cu caracter permanent. Numărul funcţionarilor din categoria C este dublul numărului de funcţionari din categoria B. Categoria D grupează doar 4 grade şi reuneşte funcţionarii care desfăşoară activităţi care presupun munca fizică. Nivelul de pregătire profesională minimă pentru
27

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

personalul din această categorie este de studii primare, eventual completate cu o serie de cunoştinţe tehnice, impuse de particularităţile activităţii vizate de postul respectiv. În această categorie se regăsesc de obicei, funcţionarii pentru activităţi de pază, curierat, personalul de serviciu etc. Pe lângă personalul care lucrează pentru organisme sau instituţii comunitare având calitatea de funcţionari publici, mai lucrează şi persoane cu contract de muncă sau cu contract de colaborare, desemnaţi cu titulatura de agenţi contractuali. Calitatea de agent contractual este diferită de cea de funcţionar deoarece agentul nu beneficiază de dreptul la carieră, nu este stabil în postul ocupat şi nici nu dobândeşte mare parte din drepturile cuprinse în STATUT. Agenţii contractuali pot beneficia de prevederile STATUTULUI numai dacă îi vizează expres, altfel situaţia lor este guvernată de regulile aplicabile contractului prin care au devenit agenţi contractuali comunitari. Aceşti angajaţi pe bază de contract de drept privat nu participă direct la prestarea serviciului public şi nu sunt investiţi cu autoritatea publică în desfăşurarea activităţii lor, prin urmare nu beneficiază de aceeaşi ocrotire a drepturilor ca şi funcţionarii comunitari. În rândul agenţilor comunitari care lucrează pe bază de contract se disting două categorii: agenţii contractuali care deservesc diferite instituţii sau organisme comunitare situate la nivelul Uniunii Europene şi agenţii contractuali de drept privat local. Se includ în această categorie angajaţii pe bază de contract pentru a deservi un reprezentant al Comunităţii într-un stat membru sau nemembru al Uniunii, sau personalul angajat pentru a duce la îndeplinire anumite sarcini ale Uniunii pe plan local. Aceste persoane beneficiază doar de remuneraţie din surse comunitare, dar întreaga lor activitate se desfăşoară funcţie de regulile de drept ale statului în care îşi desfăşoară activitatea. Mai mult, dacă pentru litigiile apărute cu privire la activitatea agenţilor contractuali comunitari sunt competente să se pronunţe instanţele comunitare (Curtea Europeană de Justiţie sau Tribunalul de Primă Instanţă, după caz), pentru soluţionarea proceselor în care sunt implicaţi agenţi contractuali de drept local sunt competente instanţele locale.

15

Conatanta Călinoiu, Verginia Vedinaş – op. cit., p. 25 28

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

Pentru distincţia contractualilor de drept comunitar de funcţionarii europeni, în sensul restrâns al noţiunii, trebuie avut în considerare faptul că întotdeauna activitatea concretă a agentului contractual trebuie să se circumscrie uneia dintre următoarele situaţii: să desfăşoare o activitate cu caracter temporar, ocupând în mod vremelnic un post care are un caracter temporar dar pentru care titularul este, pentru o perioadă de timp determină, indisponibilş să desfăşoare o activitate auxiliară faţă de activitatea curentă a serviciului în care activează, îndeplinid sarcini precare prin natura lor. Au existat situaţii de utilizare abuzivă a denumirii de post auxiliar, deşi persoana încadrată urma să desfăşoare activităţi permanente pe o perioadă îndelungată de timp. În aceste situaţii, judecătorii de la Curtea Europeană de Justiţie au procedat la recalificarea contractului, modificând în mod obiectiv denumirea utilizată pentru funcţia respectivă (vezi şi C.J.C.E., 01.02.1979, Desharmes, Aff.17/87, Rec. 189). să aibă calitatea de consilieri de specialitate, adică personalităţi angajate în instituţiile comunitare datorită notorietăţii într-un anumit domeniu; dacăpentru interesele comunităţii este necesară priceperea şi competenţa lor intr-un anumit moment, atunci vor avea calitatea de agenţi contractuali de drept comunitar, în baza unui contract de consiliere (consultanţă de specialitate).

29

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

Figura 2 Prezentare schematică categoriilor de persoane desemnate prin noţiunea de funcţionar european

categoria A Funcţionari europeni (sens restrâns) La nivelul instituţiilor comunitare drept Agenţi contractuali drept privat local temporari comunitar auxiliari consilieri categoria B categoria C categoria D interpreţi LA

Funcţionar european (sens larg) funcţionari publici de drept public local la nivelul statelor membre agenţi contractuali

30

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

II. 2 Condiţii pentru accesul la funcţia publică la nivel european Funcţie de postul sau demnitatea publică analizată, se pot distinge condiţii de acces de ordin general, sau comune pentru toate categoriile de funcţii europene, dar şi condiţii speciale, care ţin de particularităţile activităţii care urmează să fie desfăşurată. Condiţiile generale sunt detaliate în art. 28 din STATUT, iar conditiile speciale se regăsesc în actul normativ care guvernează activitatea instituţiei sau organismului comunitar pentru care se defăşoară recrutarea (de obicei, statut propriu sau regulament de organizare şi funcţionare.) 1. Condiţii generale a) Naţionalitatea Orice aspirant la o funcţie europeană trebuie să fie cetăţean european în accepţiunea conferită acestei noţiuni prin prevederile Tratatului de la Maastrich. Fiecare funcţionar european este mai întâi cetăţean al unei ţări membre a Uniunii Europene iar cetăţenii statelor membre ale uniunii sunt în mod automat consideraţi cetăţeni europeni. Art. 27 din STATUT prevede că funcţionarii sunt recrutaţi pe o cât mai mare posibilă bază geografică, dintre cetăţenii statelor membre ale Comunităţii. În acelaşi timp, nici o funcţie nu trebuie să fie rezervată cetăţenilor dintr-un anume stat membru. De remarcat că după semnarea Tratatului de aderare al României şi Bulgariei, pe marea majoritate a formularelor de solicitare on-line pentru a deveni funcţionar comunitar au fost activate rubrici speciale pentru cetăţenii care provin din România şi Bulgaria, tocmai pentru a se asigura o reprezentare cât mai largă din punct de vedere geografic.16

16 Condiţiile cerute de legea română unei persoane pentru a putea ocupa o funcţie publică sunt cuprinse în art. 6 din Statutul funcţionarului public, modificat şi completat cu prevederile art. 49 din Legea 161/2003. Astfel că: „Poate ocupa o funcţie publică persoana care îndeplineşte următoarele condiţii: a) are cetăţenia română şi domiciliul în România; b) cunoaşte limba română, scris şi vorbit; c) are vârsta de minimum 18 ani împliniţi; d) are capacitate deplină de exerciţiu; 31

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

Totusi, este de firesc ca poziţionarea majorităţii instituţiilor şi organismelor comunitare în Bruxelles să antreneze un număr mare de salariaţi din această ţară, chiar dacă se încalcă regula reprezentării pe criteriul proporţionalităţii demografice. b) capacitatea de exerciţiu deplină Capacitatea de exerciţiu desemnează aptitudinea subiecţilor de drept de a-şi exercita drepturile şi de a-şi asuma obligaţii personal. Capacitatea de exerciţiu conturează posibilitatea indivizilor de a-şi asuma răspunderea pentru faptele săvârşite, derularea activităţii având loc în mod conştient şi responsabil. Capacitatea civilă a subiecţilor de drept se apreciază funcţie de normele de drept civil din dreptul naţional pentru fiecare funcţionar în parte. În dreptul român, capacitatea de exerciţiu este reglementată prin decretul-lege nr. 31/1954 şi se dobândeşte la împlinirea vârstei de 18 ani (majorat). Persoana peste 18 ani care suferă de o maladie psihică nu va avea capacitate de exerciţiu dacă în urma unui proces judecătorul naţional competent a dispus punerea ei sub interdicţie. c) nivel înalt de corectitudine (moralitatea funcţionarului) Etica, buna conduită şi morala funcţionarului sunt elemente de apreciere a acestuia atât la începutul activităţii sale, dar şi pe parcursul îndeplinirii sarcinilor cu care este investită respectiva funcţie publică. Aprecierea moralităţii şi a nivelului de corectitudine pe care o persoană îl manifestă în relaţiile de serviciu se face, de obicei, în baza prezentării unui extras de cazier judiciar. Cazierul judiciar reprezintâ o evidenţa a infractionalităţii descoperite şi sancţionate de către organele statului de care te leagă cetăţenia pe care o ai. Prezentarea extrasului de cazier
e) are o stare de sănătate corespunzătoare funcţiei publice pentru care candidează, atestată pe bază de examen medical de specialitate; f) îndeplineşte condiţiile de studii prevăzute de lege pentru funcţia publică; g) îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice; h) nu a fost condamnată pentru săvârşirea unei infracţiuni contra umanităţii, contra statului sau contra autorităţii, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedică înfăptuirea justiţiei, de fals ori a unor fapte de corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite cu intenţie, care ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcţiei publice, cu excepţia situaţiei în care a intervenit reabilitarea; i) nu a fost destituită dintr-o funcţie publică în ultimii 7 ani; 32

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

judiciar este obligatoriu dacă funcţia publică vizată presupune ca ocupantul ei să primească în pază o anumită gestiune, un anumit patrimoniu pe care trebuie să îl folosească şi să îl conserve sau administreze. Pentru funcţiile care nu include în mod obligatoriu o gestiune materială, condiţia verificării moralităţii persoanei se poate considera îndeplinită prin prezentarea unor recomandări de la precedentul loc de muncă sau de la persoane de notorietate cu care candidatul a intrat în contact..

d) cunoaşterea aprofundată a uneia dintre limbile oficiale ale Comunităţii şi cunoaşterea satisfăcătoare a unei alte limbi a Comunităţilor Prin prisma îndeplinirii primei condiţii generale expuse mai sus (condiţia naţionalităţii) este evident că fiecare cetăţean european cunoaşte ca limbă maternă, deci la perfecţie, una dintre limbile oficiale ale Comunităţii. Aşadar îndeplinirea acestei condiţii este deplin realizată dacă aspirantul al o funcţie european cunoaşte satisfăcător oricare alta dintre limbile oficiale ale statelor membre. Remarcăm că prevederea art. 28 lit. f din STATUT se referă la cunoaşterea celei de-a doua limbi a comunităţii în “măsura necesară funcţiei ce este chemat să o exercite.” Este posibil ca particularităţile funcţiei ocupate să impună chiar cunoaşterea la perfecţie şi pentru cea de-a doua limbă pe care o utilizează funcţionarul respectiv.

e) promovarea concursului organizat pentru ocuparea postului vacant În vederea ocupării unui post liber într-o instituţie, autoritatea investită cu puterea de numire deschide procedura concursului, după ce în prealabil a examinat: posibilităţile de promovare şi de mutare în cadrul instituţiei; posibilitatea de organizare a concursurilor în cadrul instituţiei; cererile de transfer ale funcţionarilor din alte instituţii ale comunităţii.

j) nu a desfăşurat activitate de poliţie politică, astfel cum este definită prin lege.” 33

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

Pentru fiecare concurs este numit un juriu de către autoritatea investită cu puterea de numire iar acest juriu va decide, în urma desfăşurării concursului, cine va ocupa poatul vacant. Procedura pentru organizarea concursurilor este reglementată expres în Anexa III la STATUT şi este diferită funcţie de tipul de concurs organizat. - concurs pe bază de probe - concurs pe baza titlurilor obţinute conform nivelului de instrucţie sau funcţie de pregătirea ştiinţifică.

f) aptitudinile fizice Art. 28 lit. e din STATUT impune condiţia ca viitorul funcţionar să îndeplinească condiţiile de aptitudine fizică cerute pentru exerciţiul funcţiilor sale. Este o regulă obişnuită şi în dreptul naţional al fiecăruia dintre statele membre, fiecare dintre viitorii salariaţi sau viitorii functionari trebuie să prezinte în vederea inceperii activităţii un certificat medical care să ateste starea de sănătate. Această regulă nu are conotaţie discriminatorie, accesul la funcţia publică nefiind interzis celor care prezintă infirmităţi sau diverse forme de handicap. Condiţia certificatului medical este oportună deoarece justifică posibilitatea angajării persoanei respective la efortul pe care funcţia vizată îl presupune. Individul nu trebuie să prezinte infirmităţi sau maladii care pot stânjeni exerciţiul funcţiei publice, însă poate suferi de orice altă afecţiune, care însă nu afectează randamentul şi competenţa profesională a funcţionarului.

g) situaţia militară Textul art. 28 din STATUT impune ca persoana candidată la o funcţie europeană să aibă reglementată situaţia militară. Coroborând această prevedere cu prevederile art. 42 din STATUT “concediul pentru serviciul militar” se deduce faptul că neefectuarea stagiului militar nu impune îngrădirea accesului la funcţia publică. Condiţia reglementării situaţiei militare impune funcţionarului obligaţia de a prezenta un document care să evidenţieze în mod obiectiv situaţia funcţionarului respectiv,
34

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

adică posibilititatea ca pe viitor acesta să solicite concediu pentru satisfacerea stagiului militar sau, dimpotrivă, să nu întrerupă activitatea pentru motive în legătură cu situaţia sa militară. Apreciem că această condiţie este necesară şi pentru a identifica mai uşor, în caz de nevoie, acei funcţionari care pot fi dotaţi cu armament sau pot fi folosiţi pentru activităţi de protecţie şi pază.

2. Condiţii particulare (speciale) Condiţii speciale (particulare) pentru accesul la o funcţie publică sunt evidenţiate diferit pentru fiecare funcţie vacantă în parte. Aceste condiţii pot viza un nivel superior de studii decât cel impus prin categoria din care face parte funcţia europeană vacantă, un anumit nivel de experienţă, vechime superioară în profesie sau într-o anumită funcţie.

II.3 Funcţia publică în concepţia legiuitorului român Noţiunea de funcţie publică aparţine sferei de reglementare a dreptului public, mai exact dreptului administrativ, care apreciază că, în general, o autoritate publică cuprinde, structural, trei elemente: - competenţa; - mijloacele material-financiare; - personalul, la rândul său structurat pe compartimente, linii ierarhice şi funcţii, dintre care unele ne apar ca funcţii publice. Titularul unei funcţii publice, într-o formulare generică, poartă denumirea de funcţionar public.17 În ţara noastră există o bogată tradiţie în privinţa reglementării tuturor aspectelor referitoare la regimul funcţiei din administraţia de stat. Problema funcţionarilor

17

Antonie Iorgovan: „Tratat de drept administrativ”, Editura Allbeck, Bucureşti, 2001, ediţia a III-a, vol I, p. 525 35

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

publici, a “dregătorilor” a constituit întotdeauna o preocupare majoră pentru sistemele legislative şi de guvernare din evoluţia istorică a României. Prima reglemetare din legisţia modernă cu privire la funcţionarii administrativi se află în Regulamentele organice. Această reglementare a fost modificată în lumina prevederilor Statutului dezvoltător al Convenţiei de la Paris. Constituţia lui Alexandru Ioan Cuza stabileşte principiul numirii persoanelor din aparatul executiv, care vor desfăşura activitate în numele şefului statului.unele dispoziţii cu privire la funcţiile publice sunt cuprinse în Legea electorală din 1864, care face corp comun cu Constituţia lui Cuza. De exemplu, art. 26 stabileşte că “mandatul de deputat este necompatibil cu funcţiile de miniştri, membri ai Curţii de Casaţie, de procuror pe lângă curţi şi Tribunale, de directori şi şefi de secţiune la diferite ministere precum şi de militari în serviciul activ”. În ipoteza în care un deputat ar fi primit o funcţie publică salariată atunci legea îl considera demisionat, nemaiputând să îşi exercite mandatul. Constituţia din 1866, de fapt prima constituţie a românilor, în sensul de astăzi al termenului, consacră principiul conforma căruia regele numeşte şi revocă pe miniştrii săi, respectiv numeşte sau confirmă în funcţiile publice, potrivit legii. De exemplu, Legea Curţii de Conturi din 14 martie 1874 stabilea în art. 8 că preşedintele şi membrii curţii se numeau de Rege, “după lista de prezentaţiune în număr îndoit, dată de Adunarea Deputaţilor”. De asemenea, şi Legea pentru organizarea judecătorească din aceeaşi perioadă stabilea că, pentru fiecare vacanţă, Consiliul Superior al Magistraturii recomandă un număr de trei persoane (magistraţi sau avocaţi) din care ministrul numeşte pe unul.18 Legea din 19 iunie 1923 a reprezentant cadrul de reglementare comun pentru activitatea funcţionarilor, până la apariţia Codului funcţionarilor publici, din 1941. Deşi bine organizat pe două părţi şi atent organizat pentru a oferi un cadru reglementativ pentru toate categoriile de funcţionari, codul a suferit numeroase modificări până în septembrie 1946 când a fost adoptată Legea nr. 746 pentru Statutul funcţionarilor publici. După cel de-al doilea război mondial, realităţile politice şi sociale au afectat şi reglementarea funcţiei publice. Filozofia acelui sistem politic era în sensul ştergerii deosebirilor dintre “funcţionari” şi “muncitori”, funcţionarul având statut de “om al muncii” supus principiilor consacrate de Codul muncii.
36

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

Cadrul de reglementare a funcţiei publice s-a modificat continuu dupa 1990, adoptarea Statutului funcţionarului public conturând un cadru adecvat pentru desfăşurarea activităţii lucrătorilor din sectorul public. Mai mult, există încercări recente pentru dezvoltarea reglementărilor vis-à-vis de cariera funcţionarilor şi transformarea lor într-un corp de profesionişti de elită. Astfel, în România s-a înfiinţat Institutul Naţional de Administraţie (INA), după modelul francez, în anul 2001 care are drept obiectiv formarea şi perfecţionarea pregătirii profesionale pentru funcţionarii publici. INA organizează în principal, cursuri de formare profesională specializată în administraţia publică, de 2 ani, în urma promovării unui concurs naţional organizat anual de Institutul Naţional de Administraţie. Aceasta instituţie a fost înfiinţată în vederea respectării atât a principiului egalităţii la acces, cât şi a imparţialităţii organizării unui concurs public pentru ocuparea unor posturi de funcţionar public. Totuşi nominalizarea pentru posturile de înalţi funcţionari nu se face prin concurs, bazându-se pe criterii politice şi de încredere, în cadrul unui proces care nu respecta aceste principii şi continuă să promoveze persoane a căror capacitate şi reputaţie nu este întodeauna dintre cele mai bune. România trebuie să copieze modelul aplicat de alte naţiuni europene şi să creeze, în mod real, o administraţie publică nouă şi independentă. Întreaga legislaţie românească are ca fundament reglementarea constituţională, actul adoptat în 1991 preluând în material funcţiei publice aceeaşi reglementare din Constituţia din 1923. Astfel, în art. 16 alineatul final se consacră principiul după care funcţiile şi demnităţile publice, civile sau militare pot fi ocupate de persoanele care au cetăţenia română şi domiciliul în ţară. Tot textul constituţional a impulsionat adoptarea unui statut pentru funcţionarii publici, deoarece art. 72 din Constituţie nominalizează expres acest statut printre materiile pentru care trebuie adoptată o lege organică. În privinţa funcţiei publice, doctrina românească era foarte clară încă din 1904 când a apărut prima ediţie a “Tratatului de drept administrativ” al profesorului Paul Negulescu. Abia după 20 de ani de la apariţia acestei lucrări fundamentale s-a adoptat primul Statut al funcţionarilor publici, la 19 iunie 1923 întregit cu Regulamentul de aplicare din 23 noiembrie

18

Antonie Iorgovan, op. cit., p. 532 37

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

1923, iar în 1940 a fost adoptat Codul funcţionarilor publici, pentru ca în 1946 să intre în vigoare un nou statut al funcţionarilor publici. Din 1950, o dată cu adoptarea primului Cod al muncii, şi pînă în 1999 nu a existat o lege-cadru a funcţiei publice, manifestându-se o schimbare fundamentală de concepţie în sensul că funcţionarul public avea acelaşi regim juridic cu salariatul (regim de drept al muncii). Potrivit Statutului funcţionarului public, modificat şi completat prin Legea 161/2003, „funcţia publică reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia publică centrală şi administraţia publică locală” (art. 2 alin. 1), iar funcţionarul public este „persoana numită, în condiţiile prezentei legi, într-o funcţie publică.” Principiile care stau la baza exercitării funcţiei publice sunt în deplină concordanţă cu misiunile fundamentale ale administraţiei publice, de a servi cu devotament interesului cetăţeanului, liber de orice constrângere politică, prejudecăţi, corupţie, abuz de putere. Recrutarea şi selecţia funcţionarilor publici trebuie să se facă exclusiv pe criteriul competenţei, astfel încât funcţia publică să fie una profesionistă, caracterizată de eficienţă şi eficacitate. Adoptarea de către Parlament a Legii nr. 188 la 8 decembrie 1999 privind Statutul funcţionarilor publici se înscrie în concepţia firescă a statutului legal, corespunzător sistemului de carieră a funcţiei publice. Prevederile Statutului funcţionarilor publici se completează cu numeroase alte act normative, adoptate pentru perfecţionarea sau completarea cadrului noramtiv existent. Funcţie de forţa juridică a acestor acte normative ele pot fi ierarhizate astefel: - legi • • • Legea nr. 115/1996 privind declararea şi controlul averii; Legea nr. 154/1998 cu privire la salarizarea funcţionarilor publici; Legea nr. 35/1997 şi Legea nr. 154/1998 cu privire la personalul instituţiei Avocatul Poporului, ocupare funcţii, condiţii, salarizare precum şi răspundere disciplinară;

38

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

• •

Legea nr. 1/1998 cu privire la condiţiile de exercitare a activităţii pentru personalul Serviciului de Informaţii Externe; Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei; - ordonanţe de guvern

• • •

Orgonanţa de guvern nr. 81/2001 cu privire la cursanţii Institutului Naţional al Administraţiei şi ai centrelor regionale de formare continuă pentru administraţia publică; Orgonanţa de guvern nr. 59/2000 cu privire la activitatea personalului silvic; Orgonanţa de guvern nr. 24/2000, Orgonanţa de guvern nr. 33/2001, Orgonanţa de guvern nr. 42/2001 şi Orgonanţa de guvern nr. 187/2001 cu privire la salarizarea funcţionarilor publici;

Orgonanţa de guvern nr. 94/1999 privind răspunderea civilă a funcţionarului public şi dreptul de regres al statului; - hotărâri de guvern

• • • • • •

Hotărârea de guvern nr. 1086/2001 privind condiţiile de muncă, sănătate şi securitatea muncii precum şi cu privire la activitatea comisiilor paritare, rolul şi atribuţiile acestora; Hotărârea de guvern nr. 1083/2001 privind abaterile disciplinare, dreptul de apărare şi dreptul la un apărător în faţa comisiei de disciplină, precum şi căile de atac; Hotărârea de guvern nr. 1084/2001 privind avansarea în grad şi clase; Hotărârea de guvern nr. 299/2001 privind înfiinţarea, reorganizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici; Hotărârea de guvern nr. 1085/2001 cu privire la activitatea funcţionarilor publici debutanţi, perioada de stagiu, evaluarea lor, cursurile de pregătire şi raportul de stagiu; Hotărârea de guvern nr. 1084/2001 privind evaluarea performanţelor profesionale individuale a funcţionarilor publici;

39

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

• • • •

Hotărârea de guvern nr. 1167/2001 privind personalul de conducere şi de specialitate al Gărzii de Mediu; Hotărârea de guvern nr. 258/2001 privind personalul CNPADAPS; Hotărârea de guvern nr. 9/2001 privind activitatea secretarului general al prefecturii; Hotărârea de guvern nr. 8/2001 privind formarea continuă şi perfecţionarea persoanelor încadrate în muncă;

40

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

Cap. III STATUTUL FUNCŢIEI PUBLICE

Ideea de a conferi funcţionarului public un statut consfinţit prin reglementări cu putere de lege corespunde sistemului funcţiei publice de carieră, integrându-se valorilor statului de drept19. Statutul actual al funcţionarilor publici la nivel european a înlocuit statutul funcţionarilor şi regimul aplicabil funcţionarilor Comunităţii Economice Europene şi ai Comunităţii Economicea Energiei Atomoelectrice edictat de Consiliu în 1962. Acest statut a reprezentant o perfectare a Statutului personalului CECA din 28.01.1956 care se caracteriza prin reguli distincte care se aplicau fiecărei categorii de funcţionari, funcţie de instituţia pentru care desfăşurau şi tratatul care reglementa regulile aferente ei (CECA, CEE, EURATOM). Unificarea s-a realizat ulterior Tratatului de fuziune a executivelor (1967) şi a constat în Regulamentul CEE, CECA şi EURATOM nr. 259 din 29 februarie 1968, publicat în JOCE nr. L56 din 4 martie 1968. la rândul său, acest regulament a fost modificat de mai multe ori, notabilă fiind modificarea realizată relativ recent, respectiv prin Regulamentul Consiliului din 22 martie 2004, publicat în Jurnalul oficial al Uniunii Europene L 124 din 24 martie 2004. acest regulament a afectat în mare măsură cadrul reglementativ anterior, angajând modificări de substanţă faţă de prevedrile anterioare. Regulamentul s-a adoptat din nevoia de a dispune de o administraţie publică la nivel european de calitate, care să fie capabilă să atingă misiunea prin cele mai bune metode. De asemenea, s-a dorit asigurarea unei baze normative unice pentru toate categoriile de funcţionari europeni, în scopul favorizării unei colaborări mai ample între instituţiile comunitare şi pentru asigurarea unei mobilităţi reale pentru funcţionarii europeni. Modificările aduse au căutat să asigure şi transformări de natură socială pentru funcţionarii europeni, până acolo încât cei angajaţi în relaţii stabile fără a fi însă căsătoriţi să poată beneficia de aceleaşi drepturi şi privilegii ca şi cuplurile căsătorite.

41

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

III.3 Drepturile şi obligaţiile funcţionarului Drepturile funcţionarilor sunt unanim marcate la nivel european de categoria drepturilor care se exercită în mod colectiv, aceasta fiind şi una dintre temele avute în vedere la diverse congrese şi simpozioane internaţionale pe tema funcţionarului şi a funcţiei publice (de exemplu congresul de la Atena din 1994). Este astăzi o certitudine recunoaşterea dreptului la asociere în sindicate şi a dreptului la grevă pentru funcţionarii publici, deşi există încă o serie de restricţii şi limitări cu privire la exerciţiul efectiv al acestui din urmă drept. Din punct de vedere al drepturilor recunoscute funcţionarilor publici, întreaga legislaţie occidentală europeană vizează apropierea funcţionarilor publici de regimul recunoscut celorlalţi salariaţi în general, deşi diferenţele sunt notabile, mergând de la exemplul Italiei unde se vorbeşte despre o revoluţie a funcţiei publice la Germania şi Olanda care menţin prevederile conservatoare statutare. În esenţă, doctrina europeană de drept administrativ reţine următoarele categorii de drepturi pentru funcţionarul public:20 dreptul la protecţie, care are două laturi (garantarea stabilităţii în funcţie şi apărarea împotriva defăimării, insultei, ameninţării, ultrajului, respective repararea prejudiciilor suferite în exerciţiul funcţiunii); 19

dreptul la salariazare pentru serviciul prestat, la odihnă şi la asigurări sociale; dreptul de a participa, prin organismeleconsultative, la organizarea serviciilor publice şi elaborarea regulilor statutare; dreptul de a beneficia de o perfecţionare profesională permanentă; dreptul la carieră, inclusive posibilitatea de a avansa în grade şi funcţii; dreptul a se asocial în sindicate şi a participa la activitatea organizaţiilor sindicale (în Franţa, acest drept nu este recunoscut militarilor); dreptul la grevă

Simona Cristea – “Consideraţii privind statutul legal al funcţiei publice”, în Revista de drept public (nr. 2/1999), revistă editată de Institutul de ştiinte administrative al României .

42

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

-

dreptul la opinie politică, sindicală, filozofică şi religioasă, limitat în exercitarea sa de obligaţia de neutralitate şi de rezervă în momentul prestării serviciului public.

Într-o prezentare succintă, statutul actual al funcţionarilor publici la nivel uropean reglementează următoarele categorii de drepturi: 1. Dreptul la opinie Dreptul la liberă opinie al functionarului public se apreciază diferit in timpul exercitării sarcinilor aferente funcţiei ocupate faţa de conotaţiile pe care le poate primi în afara timpului oficial de muncă. În timpul serviciului, funcţionarii sunt ţinuţi de obligaţia de neutralitate, care îi impune să dea dovadă de loialitate faţă de instituţia pentru care lucrează. În afara serviciului, dreptul la liberă opinie este în principiu exercitat funcţie de prorpiile păreri şi afinităţi. Dreptul la opinie este circumstantiat de obligaţia de rezervă, şi de măsura în exprimarea opiniilor21. Doctrina occindentală recunoaşte că una din îndatoririle funcţionarului public pe cea de rezervă şi de discreţie, prevăzute expres în art. 17 din Statut. Textul vorbeşte expres desrpre obligaţia de a da dovadă de cea mai mare discreţie. Astfel, funcţionarului comunitar îi este recunoscut un drept de opinie şi de exprimare, care trebuie însă exercitat cu respectarea obligaţiei de loialitate faţă de instituţia comunitară căreia îi aparţine, precum şi de obligaţia de rezervă şi discreţie. Libertatea de expresie este prevăzută şi în art. 10 din Convenţia Europeană a drepturilor omului, conform căruia “orice persoană are libertatea de expresie. Acest drept cuprinde libertatea de opinie şi libertatea de a primi sau de a comunica informaţii sau idei fără amestecul autorităţilor publice şi fără considerarea frontierei…” Este interzisă orice discriminare între funcţionarii publici pe criterii politice, sindicale, religioase, etnice, de sex, stare materială, origine socială sau de orice altă natură.

20 21

Antonie Iorgovan, op. cit., p. 591 Constanţa Călinoiu, Verginia Vedinaş – op. cit, p. 58 43

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

Se remarcă faptul că legiuitorul român a înţeles să nu facă nici un fel de restricţii cu privire la dreptul la opinie, însă anumite restricţii există totuşi, mai ales prin prisma obligaţiilor de confidenţialitate şi de păstrare a secretului.

2. Dreptul de asociere sindicală Conform statului, funcţionarii se bucură de dreptul la asociere în organizaţii sindicale şi profesionale.Cei interesaţi pot, în mod liber, să înfiinţeze organizaţii sindicale, să adere la ele şi să exercite orice mandat în cadrul acestora. Funcţionarii publici se pot asocia în organizaţii profesionale sau în alte organizaţii având ca scop reprezentarea intereselor proprii, promovarea pregătirii profesionale şi protejarea statutului lor. Dreptul de asociere reprezintă un drept fundamental al cetăţeanului, recunoscut şi garantat funcţionarului public şi de legislaţiile naţionale. Acest drept exprimă posibilitatea recunoscută funcţionarilor de a se asocia în mod liber, în partide sau formaţiuni politice, în sindicate sau în alte forme şi tipuri de organizaţii, ligi şi uniuni, cu scopul de a participa la viaţa politică, ştiinţifică, socială şi culturală sau de a-şi realiza o serie de interese legitime comune. La ora actuală sunt recunoscute şi funcţionează şase sindicale, din care două sunt cele mai importante: Federaţia Funcţiei Publice (FFPE) care are o orientare profesională şi mai puţin desfăşoară activităţi de tip sindicalist, şi l’Union Syndicale care are o orientare socialistă şi care este afiliată Confederaţiei Europene a Sindicatelor.22 Celelalte patru sindicate sunt: Sindicatul funcţionarilor Internaţionali Europeni, de fomraţie creştin democrată, Sindicatul Funcţionarilor Europeni, desprins din cel anterior, Asociaţia Funcţionarilor Internationali, un sindicat indepenedent, şi Sindicatul Reînnoire şi Democraţie cu orientare de stanga. Relevan teste faptul că doar 30% din personalul Comunităţii este înscris într-unul din cele şase sindicate. Dreptul de asociere sindicală, de a crea împreună cu alte sindicate şi de a se afilia la ele este prevăzut de Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, alături de cel de reuniune
44

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

paşnică (art. 11 alin 1) şi de articolul 5 din Carta Socială Europeană intitulat chiar “dreptul sindical”.

3. dreptul la grevă, in condiţiile legii Deşi nu este prevăzut în mod expres de Statut, dreptul la grevă este recunoscut funcţionarilor comunitari în Europa, chiar dacă exerciţiul dreptului la grevă al funcţionarilor publici determină deosebiri considerabile de la o ţară la alta. Inaintea celui de-al doilea război mondial, principiul consacrat era cel al interzicerii grevei în serviciile publice. După cel de-al doilea război mondial, cele mai multe ţări şi-au modificat percepţia asupra exerciţiunlui dreptului la grevă. Din punct de vedere al recunoaşterii sau nu a dreptului la grevă pentru funcţionarii publici există patru categorii de ţări la nivel european: Nord); ţari în care este recunoscut liberul exerciţiu al dreptului la grevă al funcţionarilor publici, cu precizarea existentei unei categorii de funcţionari cărora le este interzisă greva, de regulă poliţiştii (Spania, Franţa, Grecia, Luxemburg, Italia). În concordanţă cu prevederile art. 8 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, dreptul al grevă este supus unor restricţii ce derivă din principiul continuităţii serviciului public, nefiind recunoscut pentru anumite categorii de funcţionari. De exemplu, în Franţa nu au dreptul la grevă poliţia naţională, administraţia penitenciarelor, militarii. Restricţii cu privire la dreptul al grevă întânim şi în Grecia, Spania, Italia şi Luxemburg pe ţări unde este în continuare interzisă greva funcţionarilor (Danemarca, ţări în care se aplică o interdicţie generală a grevei în serviciile publice, cu ţări în care, deşi dreptul la grevă nu este prevăzut expres, exerciţiul lui nu Germania, Portugalia, Belgia); posibilitatea intervenţiei, în caz contrar, a unor sancţiuni disciplinare sau chiar penale; antrenează intervenţia unor sancţiuni (Irlanda, Regatul Unit al Marii Britanii şi Irlandei de

22

idem, p. 60 45

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

când în ţări ca Belgia, Danemarca, Germania şi Portugalia dreptul la grevă este interzis tuturor funcţionarilor, în sensul strict al termenului. Dreptul la grevă nu este singurul drept constituţional care în cazul funcţionarilor cunoaşte o serie de restricţii. În aceeaşi categorie intră şi dreptul al liberă exprimare cu privire la exprimarea opiniilor politice şi dreptul la libertate economică, cu privire la interdicţia de a deveni comerciant. Se face trimitere directă la legea cu privire la soluţionarea conflictelor collective de muncă, care distinge între conflictele de interese şi conflictele de drepturi, şi care reglementează o întreagă procedură pentru exercitarea legală a dreptului la grevă.

4. dreptul la concediu Statutul recunoaşte dreptul la concediul de odihnă anual cu o durată de 24 de zile lucrătoare, la care se adaugă un număr de zile suplimentare, funcţie de vărsta şi vechimea funcţionarului respectiv. Dreptul la concediul se mai poate manifesta şi sub forma concediului pe perioada cand functionarul îndeplineşte o funcţie electivă şi concediul pentru creşterea unui copil mai mic de 5 ani sau cu handicap; în acest din urmă caz, durata este stabilită la un an şi este reînnoibilă anual timp de încă 4 ani. Pentru statele în care mai este reglementată obligatia de efectuare a stagiului militar, statutul prevede posibilitatea de a formula o cerere pentru acordarea unui concediulin acest scop. Regimul juridic al functionarului aflat în concediu pentru satisfacerea stagiului militar diferă de regimul juridic al functionarului în concediu de odihnă, doarece în prima situaţie retribuntai nu se mai achită pe durata concediului. Durata concediului pentru satisfacerea stagiului militar obligatoriu este prevăzută de legea natională cu privire la obligaţia de a satifcare serviciul militar.

46

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

5. dreptul de a candida la funcţii elective Cadrul reglementativ pentru acest drept îl formează art. 15 din Statut, recunoscandu-se functionarului dreptul de a candida şi dreptul de a solicita un concediu în interes persoanl în ipoteza în care caştigă mandatul pentru functia respectivă. 6. dreptul la carieră Cariera reprezintă dezvoltarea în timp, a situaţiei profesionale a unui funcţionar de la recrutare şi pană la momentul în care îşi încetează activitatea profesională. Dreptul la carieră permite funcţionarilor să avanseze în interiorul aceleaşi categorii, cu aspecte specifice pentru fiecare dintre ele. Titlul III al Statutului contine un capitol distinct care tratează problema avansării în eşalon şi promovării funcţionarilor. Avansare funtionarilor publici nu poate fi apreciată decat în urma notării funcţionarului respectiv. Functionarii sunt supuşi la evaluări periodice, care se finalizează cu întocmirea unui raport/referat de evaluare. Notare trebuie să aibă în vedere competenţă respectivei persoane, randamentul ei pe funcţia ocupată dar şi conduita generală la serviciu. Evaluarea trebuie să aibă în vedere meritele, formaţia şi performanţele profesionale ale funcţionarilor selectaţi pentru promovare. Din punct de vedere al retribuţiei, funcţionarul promovat nu poate primi o remuneratie inferioară plafonului postului de pe care s-a făcut promovare, dar nici nu are garantia unei indemnizaţii superioare. Fiecare instituţie are competenţa de a-şi stabili modul concret în care se realizează evaluare, prin regulamente interne, cu respectarea următoarelor norme minimale impuse de statut: evaluarea se desfăşoară periodic, cel puţin o dată la 2 ani (exceptand funcţionarii din catagoria A1 şi A2); functionarul are posibilitatea de a-si formula punctul de vedere personal cu privire la evoluţia carierei sale de la precedenta evaluare sau de la data investirii pe funcţie; raportul/referatul de evatuale se comunică în mod obligatoriu şi funcţionarului în cauză, pentru ca acesta să îşi poate susţine punctul de vedere şi să poată face eventual completări;
47

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

Conform art. 44 din statut, functionarul care a împlinit 2 ani vechime trece în mod automat în eşalonul superior, afară de cazul in care a săvarşit abateri grave pentru care a primit sancţiunea suspendării pe o anumităperioadăa drepului de a promova. Promovarea înainte de împlinirea termenului de 2 ani are loc în baza unei selecţii, adicăîn baza unui concurs. Promovarea poate avea loc şi fără concurs, în ipoteza unei mutări dintr-o instituţie în altă instituţie şi schimbarea categoriei de la A la LA sau invers.

7. Dreptul la pensie Pensionarea poate avea loc atat la cerere cat şi pentru limita de varsta. Pensionarea la cerere presupune acordarea drepturilor băneşti de 70% din retribuţia de bază. Pensionarea pentru limită de varstă se realizează din oficiu la împlinirea a 65 de ani, indiferent dacă subiectul este bărbat sau femeie. 8. Dreptul la perfecţionare profesională Curtea Europeană de Justiţie a statuat că noţiunea de formare profesională are o sferă mai largă, presupunand inclusiv posibilitatea de a apela la studii universitare sau postuniversitare în domeniu. Art. 24 din Statut prevede obligaţia Comunitătilor de a sprijini perfecţionarea profesională a funcţionarilor comunitari, în măsura în care aceasta este compatibilă cu exigenţele unei bune funcţionări a serviciului şi în conformitate cu interesele comunităţilor. Pe parcursul întregii sale cariere, funcţionarul are atat dreptul la perfecţionare profesională cat şi obligaţia de a se perfecţiona. 9. dreptul la salariu pentru activitatea depusă, care se compune din salariul de bază, sporuri şi indemnizaţii Sistemul de salarizare a functionarilor publici se stabileste prin lege, avându-se în vedere următoarele: a. necesitatea de a restrânge costurile administraţiei publice, în condiţiile în care funcţionarii publici competenţi trebuie motivaţi şi recompensaţi în mod corespunzător;
48

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

b. crearea unei ierarhii a sistemului de salarizare pe categorii, grade, clase şi trepte, bazate pe evaluarea postului; c. stabilirea unui raport just între partea fixă şi partea variabilă a salariului, care să ţină seama de activitatea depusă şi de importanţa ei. Funcţionarul european are dreptul de a fi remunerat pentru activitatea prestată. Salariile sunt stabilite prin Statut, cu modificările din 2004, pe grade iar în interiorul gradelor pe eşaloane (trepte). Avansarea către eşalonul superior se face în mod automat, din doi în doi ani. Fiecare grad are cate 8 eşaloane (exceptand gradele A1, A2 directori şi consilieri, unde există doar 6 eşaloane). Dreptul la remuneraţie al funcţionarului public este reglementat in titlul V al Statutului, intitulat “regimul pecuniar şi avantantajelesociale ale funcţionarilor”. In literatura de specialitate23 au fost identificate următoarele principii cu privire la remuneraţia funcţionarilor: acordarea retribuţiei reprezintă un drept al funcţionarului european; dreptul la remuneraţie nu poate face obiectul unei renunţări din partea funcţionarului (art. 62 din statut); retribuţia se acordă în funcţie de grad şi de eşalon, şi este atrasă de numirea functionarului comunitar, reprezintă deci un efect al actului de numire pentru funcţionarul respectiv; retribuţia este exprimată în euro şi poate fi supusăunor corecturi anuale; nivelul retribuţiei, funcţie de grad şi de eşalon, este stabilit expres prin art. 66 din Statut (principiul legalităţii nivelului renumeraţiei funcţionarului european); funcţionarii achită contibuţii pentru fondurile de securitate socială, pensie, alte retribuţii etc.; pe langă salariul de bază, prevăzut în statut pe grade şi eşaloane, funcţionarii mai au dreptul la sporuri şi indemnizaţii, cum ar fi: alocaţiile familiale, în care sunt incluse sume de bani pentru copii, taxe de şcolarizare sau pentru grădiniţă; indemnizatia de deplasare, de cel puţin 16% din salariul de bază;
49

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

restituirea cheltuielilor ocazionate de debutul său în funcţie, de mutare sau de încetare a activităţii; în caz de deces al unui funcţionar, moştenitorii săi primesc drepturile băneşti ale defunctului pe o perioadăde încă trei luni

10. dreptul la uniformă Funcţionarii publici care, potrivit legii, sunt obligaţi să poarte uniforma în timpul serviciului o primesc gratuit.

11. dreptul la plata orelor suplimentare sau la recuperarea lor. Durata normală a timpului de lucru pentru funcţionarii publici este de 8 ore pe zi şi de 40 de ore pe săptămână. Pentru orele lucrate din dispoziţia conducătorului autorităţii sau instituţiei publice peste durata normală a timpului de lucru sau în zilele de sărbători legale ori declarate zile nelucrătoare, funcţionarii publici de execuţie au dreptul la recuperare sau la plata majorată cu un spor de 100% din salariul de bază. Numărul orelor plătite cu sporul de 100% nu poate depăşi 360 într-un an.

12. dreptul la concediu de odihnă, la concedii medicale şi la alte concedii. Conform prevedrilor statutului funcţionarului public, aceştia au dreptul, pe lângă indemnizaţia de concediu, la o primă egală cu salariul de bază din luna anterioară plecării în concediu, care se impozitează separat. In perioada concediilor de boală, a concediilor de maternitate şi a celor pentru creşterea şi îngrijirea copiilor, raporturile de serviciu nu pot înceta şi nu pot fi modificate decât din iniţiativa funcţionarului public în cauză.

23

Constanta Călinoiu, Verginia Vedinaş – op. cit., p. 73

50

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

13. dreptul la condiţii normale de muncă şi igienă, pentru ocrotirea sănătăţii şi integrităţii fizice. Ca o consecinţă a recunoaşterii acestui drept, pentru motive de sănătate funcţionarilor publici li se poate aproba, în mod excepţional, schimbarea compartimentului sau a autorităţii ori a instituţiei publice în care îşi desfăşoara activitatea, cu păstrarea gradului, clasei şi treptei avute. Schimbarea se poate face numai dacă funcţionarul public în cauză este apt profesional să îndeplinească noile atribuţii ce îi revin.

14. dreptul la protecţie socială Acest drept vizează în principal pe membrii familiei funcţionarului (soţie, copii, alte persoane aflate în întreţinerea sa). Unele anexe ale Statutului prevăd riscul împotriva bolilor, asigurări medicale, anumite prestaţii băneşti acordate în caz de deces, de invaliditate permanentă totală sau parţială, pentru cheltuieli medicale şi farmaceutice.

15. dreptul la ajutor şi asistenţă a funcţionarului public din partea comunităţilor. Formularea din Statut a acestui drept indică în mod cert că funcţionarii au posibilitatea de a fi asistaţi de către Comunităţi în orice situaţie de urmărire împotriva autorilor unor fapte de ameninţări, ultraje, injurii, defăimări sau atentate împotriva persoanei şi bunurilor funcţionarului sau a membrilor familei sale care sunt încă legate de calitatea de funcţionar. Statutul instituie principiul solidarităţii între instituţie şi funcţionar pentru prejudiciile produse de acesta, doar dacă aceste prejudicii nu au fost generate cu intenţie sau prin neglijenţă gravă a funcţionarului. Principiul nu poate fi invocat nici dacă fapta cauzatoare de prejudiciu se datorează exclusiv activităţii victimei sau părţii vătămate. Autoritatea sau instituţia publică este obligată să îl despăgubească pe funcţionarul public în situaţia în care acesta a suferit, din culpa autorităţii sau a instituţiei publice, un prejudiciu material în timpul îndeplinirii atribuţiilor de serviciu.
51

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

16.dreptul de a primi orice comunicare oficială în scris Forma scrisă a documentelor care vizează activitatea funcţionarului este impusă pentru a putea fi utilizate drept mijloace de probă, la nevoie. De asemenea, funcţionarul dispune astfel de o modalitate pentru a demonstra că a acţionat în conformitate cu indicaţiile primite, înlăturand orice culpă a sa. Prin cerinţa formei scrise se aplică şi principiul transparenţei în activitatea funcţionarului şi este înlesnit controlul exercitat asupra activităţii funcţionarului de către autorităţile competente.

17. dreptul la pensie de urmaş În caz de deces al funcţionarului public, membrii familiei, care au, potrivit legii, dreptul la pensie de urmas, primesc pe o perioada de 3 luni echivalentul salariului de bază din ultima lună de activitate a funcţionarului public decedat. Dacă decizia pentru pensia de urmaş nu a fost emisă din vina autorităţii sau a instituţiei publice în termen de 3 luni de la data decesului, aceasta va achita în continuare drepturile prevazute de lege până la emiterea deciziei pentru pensia de urmaş.

Dacă ne referim la obligaţiile ce revin funcţionarilor publici, în sistem european predomină ideea fidelităţii, a îndeplinirii cu profesionalism şi imparţialitate a prerogativelor funcţiei, existând o procedură disciplinară pentru sancţionarea greşelilor, peste tot fiind reglementată şi sancţiunea revocării din funcţie, ca fiind sancţiunea cea mai severă ce poate fi luată împotriva unui funcţionar public, cu excepţia sancţiunii de retragere a dreptului la pensie, prevăzută în dreptul francez. 24 Din cercetarea legislaţiilor statelor comunitare reţinem ca obligaţii comune reţinute în sarcina funcţionarilor publici următoarele:
24

Antonie Iorgovan – op. cit., p. 591 52

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

a) obligaţia îndeplinirii serviciului; b) obligaţia de supunere ierarhică; c) obligaţia de imparţailitate, înţeleasă ca obligaţie de a se abţine de la orice favoritism sau nepotism şi asigurarea egalităţii de tratament; d) obligaţia de rezervă, înţeleasă ca obligaţie de a se abţine de la exprimarea opiniilor personale şi mai ales a celor politice, ideologice, religioase, inclusive de a se abţine să comenteze activitatea instituţiei publice în care funcţionează, funcţionarul public trebuie să se manifeste cu prudenţă şi măsură; e) obligaţia de discreţie şi de păstrare a secretului profesional. Statutul funcţionarilor publici din România nu neglijează nici reglementarea îndatoririlor funcţionarilor publici, prezentate în continuarea drepturilor analizate mai sus. Astfel, funcţionarii publici au, în viziunea legiuitorului roman următoarele îndatoriri: obligaţia de îndeplini cu profesionalism, loialitate, corectitudine şi în mod conştiincios îndatoririle de serviciu obligaţia de a se abţine de la orice faptă care ar putea să aducă prejudicii autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea. obligaţia ca, în exercitarea atribuţiilor ce le revin să se abţină de la exprimarea sau manifestarea convingerilor lor politice obligaţia de a răspunde de îndeplinirea atribuţiilor ce le revin din funcţia publică pe care o deţin, precum şi a atribuţiilor ce le sunt delegate obligaţia de a se conformeze dispoziţiilor date de funcţionarii cu funcţii publice de conducere cărora le sunt subordonaţi direct, cu excepţia cazurilor în care apreciază că aceste dispoziţii sunt ilegale. 25 obligaţia de a păstra secretul de stat şi secretul de serviciu şi confidenţialitatea în legătură cu faptele, informaţiile sau documentele de care iau cunoştinţă în exercitarea funcţiei.

25

In asemenea cazuri functionarul public are obligatia sa motiveze in scris refuzul indeplinirii dispozitiei primite. Daca functionarul public care a dat dispozitia staruie in executarea acesteia, va trebui sa o formuleze in scris. In aceasta situatie dispozitia va fi executata de cel care a primit-o. 53

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

-

obligaţia de a nu solicita sau accepta, direct sau indirect, pentru ei sau pentru altii, în considerarea funcţiei lor publice, daruri sau alte avantaje. obligaţia ca, la numirea dar şi la eliberarea din funcţie, să prezinte, în condiţiile legii, conducătorului autorităţii sau instituţiei publice declaraţia de avere.

-

obligaţia

de

a

rezolva

lucrările

repartizate

de

conducătorul

compartimentului în care funcţionează. obligaţia de a-şi perfecţioneze pregătirea profesională fie în cadrul autorităţii sau instituţiei publice, fie urmând cursuri de perfecţionare organizate în acest scop În cazul în care cursurile de perfecţionare sunt organizate în altă localitate decât cea de domiciliu, funcţionarii publici beneficiază de drepturile de delegare iar cei care urmează o formă de specializare sau de perfecţionare cu o durată mai mare de 3 luni şi primesc pe această perioadă drepturile salariale sunt obligaţi să se angajeze în scris că vor lucra 1-5 ani în cadrul autorităţii sau instituţiei publice respective. In cazul nerespectării acestui angajament, aceştia vor suporta cheltuielile autorităţii sau instituţiei publice, proporţional cu timpul rămas până la implinirea termenului. Sarcinile specifice fiecărui post ocupat de un funcţionar european circumstantiază îndatoririle funcţionarului care ocupă respectivul post. Cu titlu general însă, pot fi evidentiate o serie de obligatii comune pentru toate categoriile de functionari euroepni, obligaţii prevăzute chiar din cuprinsul Statutului. In literatura de specialitate s-au purtat discuţii cu privire la modul în care pot fi denumite sarcinile aferente funcţiei publice, autorii osciland în tre denumirea de oglibatii şi denumirea de îndatoriri. S-a afirmat faptul că denumirea de îndatorire ar evidenţia mai corect tipul de sarcini care revin unui funcţionar, îndatorirea fiind o categorie specifică dreptului pulblic iar obligatia aparţinand în general sferei relaţiilor private. Apreciem că titulatura de obligaţie este cea utilizată în înţelesul reglementărilor din statut.

54

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

1. obligatia de independenţa şi neutralitate Articolele 11, 12, 13, 14 din Statul abordează în detaliu această îndatorire, care vizează nu doar persoana functionarului, ci şi pe familia sa. Dacă soţul sau soţia functionarului exercităo activitate cu scopul de a obtine profit, atunci functionarul este obligat să aducă la cunoştinţa autorităţii investită cu puterea de numnire acest lucru. Situaţia astfel declarată va fi analizată, iar dacă se constată că respectiva situaţie este incompatibilă cu ce a afuncţionarului, atunci fie va renunţa la activitatea analizată într-un interval de timp precizat, fie va demisiona din funcţia publică ocupată, fie va fi demis, dacă nu va apela de bună voia la una din soluţiile anterioare. Se are în vedere faptul că activităţile desfăşurate de membrii familiei sale pot avea o oarecare influenţa asupra obiectivităţii şi corectitudinii funcţionarului respectiv. Funcţionarului european îi este interzis să solicite sau să accepte instrucţiuni de la orice alt guvern, organizaţie sau instituţie , alta decăt cea pentru care lucrează. Chiar şi în ipoteză acordării unor distincţii, favoruri sau recunoaşteri onorifice a unor merite ale functionarului respectiv, acesta trebuie să solicite permisiunea expresăde a accepta aceste semne de bunăvoinţa şi de recunoaştere a prorpiei valori din partea autorităţii investite cu putere de numire. Funcţionarului îi este interzis de a primi orice fel de faovuri sau daruri, ori remuneraţii de orice natură prin care ar putea să-I fie compromise interesele şi independenţa în exerciţiul funcţiilor sale. Păstrarea independentei şi autorităţii neatinse a functionarului presupune abţinerea acestuia de la orice activitate care ar putea să-I compromită independenţa şi obligatia de a consulta autoritatea invenstită cu puterea de numire, cu privire la orice posibilă situaţie care ar putea afecta această independenţă.

2. obligatia de rezervă şi discreţie Reprezintă obligaţia în baza căreia functionarul trebuie să se abţină de a divulga orice informaţii despre care a luat cunoştiinţă în exercitarea atribuţiilor funcţiei sale. Obligaţia de discreţie trebuie înţeleasăca o situaţie particulară de îngrădire a libertăţii de exprimare, în cazurile în care funcţionarul ar putea să desconspire detalii în legătură cu activitatea sa.
55

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

Statutul vorbeşte nu doar de discreţie, ci de cea mai mare discreţie, ceea ce ne prezintăo nuanţa mai acută a acesteo obligatii. Mai mult, această obligaţie nu există doar pe perioada exercitării funcţiei respective, ci chiar şi după încetarea raportului de funcţiei publică comunitară. Prin art. 17 din Statut, funcţionarului îi este interzis să publice sau să facă să fie publicat orice text al cărui obiect vizează activitatea sau interesele comunitare, exceptănd situaţia în care are autorizare expresă a autorităţii competente. Obligatia de a nu divulga informatii despre care functionarul a luat cunoştiinţa în timpul sau cu ocazia exercitării atribuţiilor de serviciu îmbracă şi o formă penală, sub aspectul săvarşirii infracţiunii de divulgare a secretului profesional. Acest concept nu se contrazice cu idea de transparanţă în administratia publică deoarece dreptul de a avea acces la docuemnte publice este prevăzut prin legi speciale şi poate fi exercitat în mod liber, în condiţiile şi cu respectarea legii cadru în domeniu. Transparenţa trebuie privită ca un mod în care publicul se poate apropia de actul decizional, iar aflarea informaţiilor este un proces necesar şi obligatoriu pentru ca publicul să poată participa activ la luarea de decizii.

3. obligaţia de a se achita de sarcinile funcţiei cu maxim de conştiinţă profesională Funcţionarul este obligat să îşi consacre întreaga sa activitate profesională îndeplinirii într-un căt mai performant a sarcinilor aferente funcţiei ocupate. Această obligaţie presupune achitarea sarcinilor de serviciu personal şi efectiv, angajand întreaga putere de muncă în folosul misiunii încredinţate. Funcţionarul nu poate exercita în mod cumulativ alte funcţii sau meserii, întregul său disponibil de timp şi întreaga sa pricepere fiind angajate exclusiv în folosul funcţiei publice ocupate. Funcţionarilor le este interzis să absenteze de la serviciu absenţele nemotivate angajand sancţiuni disciplinare, mergand în extremă pănă la demiterea din funcţie. Mai mult, pe lângă angajarea răspunderii disciplinare în situaţia absenţelor nemotivate, zilele absentate se scand din numărul de zile de concediu de odihnă la care respectivul funcţionar este îndreptăţit. Tot ca o consecinţă a obligaţie de îndeplinire la nivel superlativ a sarcinilor de serviciu, funcţionarul este obligat să îşi menţină şi să îşi perfectioneze permament nivelul de
56

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

pregătire profesională şi să se ţină la curent cu toate transformările apărute în domeniul în care desfăşoară activitate. Formarea profesională însă este atât un drept cât şi o obligaţie pentru fiecare funcţionar în parte.

4. Obligaţia de rezidenţă Funcţionarii sunt obligaţi să îşi stabilească rezidenţa sau domiciliul în localitatea în care îşi are sediul autoritatea sau instituţia pentru care desfăşoară activitate. Este posibil chiar ca prin actul de numire funcţionarul să fie informat despre faptul că locul pentru desfăşurarea competenţelor aferente funcţiei sale este o altă localitate. În această ipoteză, funcţionarul este obligat să îşi schimbe rezidenţa în localitatea din care îşi poate aduce cel mai bine la îndeplinire sarcinile postului ocupat. Bineînţeles că aceste schimbări de rezidenţă sau domiciliu angajează o serie de cheltuieli pentru funcţionarul în cauză şi familia sa. Statutul funcţionarilor europenei stabileşte însă expres că aceste cheltuieli vor fi suportate integral de instituţia sau autoritatea în favoarea căreia sau pentru folosul căreia sunt avansate. În concluzie, în vederea îndeplinirii obligaţiei de rezidenţă, funcţionarii se văd obligaţi să îsi organizeze astfel viaţa profesională şi privată încât să nu afecteze în nici un fel nivelul maxim de randament pe care îl poata da pe postul sau în funcţia respectivă. Funcţionarul este obligat să locuiască nu doar în localitatea unde lucreză, ci poate opta pentru stabilirea domiciliului la o distanţa faţă de locul exercitării sarcinilor care să nu afecteze exerciţiul optim al atribuţiilor sale.

5. obligaţia de a respecta ordinea ierarhică existentă în instituţia pentru care desfăşoară activitate. Funcţionarul este angajat într-un raport de drept public iar organizarea instituţiei în care efectiv desfăşoară activitate poate presupune şi respectarea unei ierahii fireşti. Respectarea ordinii ierarhice este o obligatie firească, dar ea nu trebui8e înţeleasă ca o soluţie pentru justificare încălcării legii. Funcţionarul situat pe o poziţie ierarhic superioară are
57

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

dreptul de a anula, suspenda sau modifica ordinele date de un funcţionar de pe o poziţie ierarhic inferioară, atat pentru motive de legalitate cat şi pentru motive de neoportunitate. Functionarul situat pe o pozitţie ierarhic inferioară nu poate neglija ordinul funcţionarului alfat pe o poziţie superioară lui decat pentru motive de legalitate. Funcţionarul ierarhic inferior nu poate pretinde şi nici refuza să execute un ordin al superiorului pe motiv că ordinul nu este oportun. Răspunderea proprie a functionarului pentru modul în care îndeplineşte sarcinile de serviciu se completează cu răşspunderea superiorului pentru ordinele trasate. Dacă funcţionarul ierarhic superior apreciază că nu poate executa un anume ordin pe motiv de nelegalitate, atunci el trebuie să informeze în scris pe emitentul ordinului respectiv cu privire la motivele de nelegalitate, iar dacă funcţionarul superior îi cere tot în scris să execute respectivul ordin, atunci funcţionarul trebuie să-l pună în executare, dar fără a mai fi posibil de a-l trage la răspundere. Cu toate, aceste, se poate refuză chiar in situatia în care şeful perseverează în aplicarea ordinului respectiv, dacă estre vorba despre o încălcare a legilor penale sau a normelor de securitate aplicabile şi ocrotite de lege.

6. obligaţia de fidelitate Relatia care se creează prin actul de numire între un funcţionar şi instituţia sau autoritate pentru care lucrează acesta este una bazată pe resptect şi consideraţiune reciprocă. Autoritatea investită cu putere de numire a funcţionarilor respectă drepturile prevăzute de lege şi ocroteşte persoanele care desfăşoară un serviciu în folos public. E aşadar corect ca şi funcţionarul să fie legat prin obligatia de fidelitate faţă de instituţia in cauză. Obligaţia de fidelitate îmbracă forma obligatiei de a se abţine de la orice act care ar putea aduce atingere demnităţii functiei sau care este de natură să prejudicieze, moral sau material, instituţia unde lucrează. Fidelitatea mai este tratată drept obligatie de loialitate faţa de instituţia pentru care se desfăşoară activitatea respectivă.
58

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

Fidelitatea şi loialitatea funcţionarului mai comportă o analiză şi prin prisma obligatiei de a vea un comportament profesional corespunzător, atăt în relatii cu persoane străine de instituţia reprezentată, căt şi în raport cu subalternii şi superiorii.

7. obligaţia efectuării unui control medical anual functionarii europeni sunt obligati ca în fiecare an să îsi reînnoiască adeverinţele medicale depuse de la data constituirii dodsarului persoanl în vederea ocupării funcţiei respective. Deşi abordată în literatura de specailitated e pe poziţii critice, obligaţia de a îndeplini condiţiiile unei sănătăţi fizice şi psihice adecvate pentru funcţia ocupată nu poate fi privităca o reglementare cu caracter disc riminatoriu. Astfel, nu se interzice ocuparea funcţiei de o persoană care, eventual, prezintă o deficienţă fizicăă, decat dacă un medic competent apreciază că respectiva deficienţa îl face inapt să exercite sarcinile postului respectiv.

8. îndatoririle de moralitate Atat în timpul îndeplinirii atribuţiilor funcţiei cat şi în afara timpului de serviciu, funcţionarul trebuie să aibă o conduită politicoasă şi morală, fără a aduce atingere prestigiului functei şi funcţionarului public în general. Viaţă funcţionarului nu trebuie să presupună scandaluri şi nici orice de alte aspecte care afectează reputaţia persoanei respetcive sau atrage o notă nefavorabilă asupra nivelului de moralitate al unei instituţii sau autorităţi publice. La nivel euroepan sa fost adoptat un cod de conduită profesională, care face obiectul unei analize pa parcusrul capitolului următor din prezenta lucrare.

9. obligaţia de a repara eventualele prejudicii cauzate Activitatea curentă a funcţionarului poate genera o serie de prejudicii în patrimoniul instiţiei sau autorităţii pentru care îndeplineşte sarcinile aferente funcţiei ocupate. In astfel de situatii, statutlul functionarilor europeni prevede prin art. 20 că functionarul care a cauzat pagube asupra patrimoniului instituţiei pentru care desfăşoară activitate este obligat să
59

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

repare aceste pagube. Dacă între instituţia în cauză şi functionarul respectiv apar neînţelegeri, atunci, acoperirea pagubelor, cuantumul sumelor pretinse şi datorate efectiv de funcţionar şi modalităţile de plată sunt de competenţa Tribunalului de Primă Instanţă.

III.2 Regimul disciplinar Încălcarea de către funcţionarii publici, cu vinovăţie, a îndatoririlor de serviciu atrage răspunderea disciplinară, contravenţională, civilă sau penală, după caz. Încălcarea cu vinovăţie de către funcţionarii publici a îndatoririlor de serviciu constituie abatere disciplinară şi atrage sancţionarea disciplinară a acestora. Aplicarea sancţiunilor disciplinare se face numai conform prevederilor statutare şi cu respectarea următoarelor principii: 1. răspunderea diciplinară se angajează numai ca urmare a săvârşirii unei abateri disciplinare Sunt abateri disciplinare: a) întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor; b) absenţe nemotivate de la serviciu; c) intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului legal; d) atitudinile ireverenţioase în timpul exercitării atribuţiilor de serviciu; e) nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii lucrărilor care au acest caracter; f) refuzul nejustificat de a îndeplini sarcinile şi atribuţiile de serviciu; g) neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor; h) manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii sau instituţiei publice din care face parte funcţionarul respectiv; i) exprimarea sau desfăşurarea, în calitate de funcţionar public ori în timpul programului de lucru, a unor opinii sau activităţi publice cu caracter politic;
60

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

j) încălcarea prevederilor legale referitoare la incompatibilităţi şi interdicţii privind funcţionarii publici. Săvârşirera unei abateri disciplinare trebuie să aibă loc atât timp cât persoana respectivă îndeplineşte funcţia publică respectivă, chiar dacă descoperirea faptei şi cercetarea ei au loc după încetarea exerciţiului funcţiei publice.

2. principiul non bis in idem Este un principiu universal de drept conform căruia nu poţi fi pedepsit de două ori pentru aceeaşi faptă. Reglementarea din statut, respectiv art. 83, evidenţiază faptul că aceeaşi faptă nu poate da loc decât la o singură sancţiune disciplinară Sancţiunile disciplinare sunt: a) avertismentul; b) mustrarea sau blamul; c) diminuarea drepturilor prin reducerea treptei de salarizare, cu caracter temporar; d) suspendarea temporară a dreptului de avansare pe linie ierarhică; e) retrogradarea; f) suspendarea din funcţie; g) destituirea din funcţie. h) revocarea din funcţie La individualizarea sancţiunii disciplinare se va ţine seama de următoarele elemente: cauzele şi gravitatea abaterii disciplinare; împrejurarile în care aceasta a fost săvârşită; gradul de vinovăţie şi consecinţele abaterii; comportarea generală în serviciu a funcţionarului public; existenţa în antecedentele acestuia a altor sancţiuni disciplinare.

61

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

3. principiul cercetării prealabile Sanctiunea disciplinară nu poate fi aplicată decât după cercetarea prealabilă a faptei imputate şi după audierea funcţionarului public. Audierea funcţionarului trebuie consemnată în scris, sub sancţiunea nulităţii. Refuzul funcţionarului public de a se prezenta la audiere sau de a semna o declaraţie privitoare la abaterile imputate se consemnează într-un proces-verbal. Mustrarea şi avertismentul, ca sancţiunile disciplinare, se pot aplica direct de către conducătorul compartimentului în care funcţionează cel în cauză iar funcţionarul sancţionat în atare condiţii se poate adresa cu contestaţie la conducătorul instituţiei publice, care va emite, pe baza propunerii comisiei de disciplină, ordinul sau dispoziţia definitivă.

4. principiul implicării organului de disciplină Prin art. 9 din Statut se prevede constituirea în fiecare instituţie a unui consiliu de disciplină sau a mai multor astfel de consilii, dacă în instituţia respectivă lucrează un număr foarte mare de funcţionari. Funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea aplicată se poate adresa Tribunalului de Primă Instanţă, solicitând anularea sau modificarea, după caz, a ordinului sau dispoziţiei de sancţionare. Interesant este faptul că funcţionarii comunitari au dreptul să atace orice act care îi afectează, chiar dacă actul nu le-a fost adresat în mod direct ci vizează, aparent, doar alte persoane.

5. principiul radierii sancţiunilor disciplinare În doctrina de specialitate se precizează că sancţiunea disciplinară îndeplineşte trei funcţii: funcţia educativă (învăţând funcţionarii să respecte un anumit regim disciplinar), funcţia preventivă (ameninţarea unei sancţiuni determină funcţionarii să se abţină de la o conduită care va atrage sancţiuni) şi funcţia de pedepsire a celui vinovat de săavârşirea unor abateri.
62

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

În virtutea funcţiei educative, legea admite că sancţiunile disciplinare se radiază după cum urmează: a) mustrarea şi avertismentul, în termen de trei ani de la aplicare, dacă funcţionarul public sancţionat cu una dintre aceste sancţiuni nu a mai săvârşit o abatere disciplinară în aceasta perioadă; b) celelalte sancţiuni, în termen de 6 ani de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate, dacă funcţionarul public sancţionat cu una dintre aceste sancţiuni nu a mai săvârşit o abatere disciplinară în această perioadă. Articolul 89 din Statut prevede posibilitatea funcţionarului sancţionat de a solicita ştergerea din dosarul persoanl a sancţiunilor care i-au fost aplicate (exceptând sanctiunea revocării sau destituirii din funcţie). Observăm aşadar că că nue vorba despre o radiere de drept a sanctiuniklor, aşa cum se întâmplă de exemplu în dreptul intern al unor state, inclusiv pentru funcţionarii publici din România, ci de o verificare a condiţiilor de radiere care se efectuează doar la solicitarea functionarului interesat. Mai mult, termenele pentru radiere sunt mult mai extinse decât în dreptul intern (în dreptul român, cu aceleaşi distincţii ca în dreptul european al funcţiei publice, termenele de radiere sunt de 2 şi respectiv 2 ani).

Anexa IX a Statutului dezvoltă regimul disciplinar aplicabil funcţionarilor europeni, detaliind sanctiunile aplicabile şi efectele lor. Avertismentul reprezintă cea ma simplă formă de sanctionare a funcţionarului, care poate fi dispusă de şeful ierarhic fără o prealabilă cercetare. Este o sancţiune principală cu caracter moral care are rolul de a conştientiza funcţionarul asupra greşelilor sale, pentru a-l determinasă nu mai repete conduita indisciplinată. În ipoteza avertismentului primează rolul preventiv faţă de cel sancţionator, deşi radierea sacnţiunii are loc în cel puţin 3 ani de la administrarea ei. Avertisementul, deşi aparent este o sancţiune care se poate aplica fără formalisme, se aplică în mod obligatoriu în scris, iar documentul de sancţionare se păstrează în dosarul personal al funcţionarului vizat.
63

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

Blamul sau mustrarea poate fi aplicată atât în scris cât şi verbal, ipoteză în care apreciem că efectele mustrării sunt strict morale şi cu rol preventiv pentru activitatea viitoare a functionarului. Mustrarea sau blamul se aplică pentru abateri care nu au o gravitate mare, dar care pot avea efecte grave dacă se repetă. Suspendarea temporară a dreptului de avansare pe scară ierarhica este o sancţiune care afectează parcursul fiersc al carierei functionarului. Astfel, în mod obişnuit funcţionarul poate avansa la fiecare 2 ani de la precedenta promovare. Sancţiunea suspendării dreptului de a promova întrerupe avansarea automată, din ratiuni care ţin de comportamentul necorespunzător al funcţionarului. Indirect, sunt afectate şi alte interese ale functionarului, de exemplu latura pecuniară, deoarece avansarea poate angaja şi o majorare a remunaraţiei functionarului. Reducerea treptei de salarizare vizează atenţionarea funcţionarului asupra consecinţelor grave ale faptelor sale prin diminuarea remuneraţiei primite. Efectul acestei sancţiuni este foarte puternic, iar efectele administrării ei se prelungesc de fapt mai departe decâ perioada diminuării drepturilor salariale. Este vorba despre radierea acestei sancţiuni, care are loc doar după trecerea a cel puţin 6 ani fără să mai fi intervenit o nouă sancţiune disciplinară. Retrogradarea reprezintă pierderea gradului obţinut de un funcţionar, datorită conduitei necorespunzătoare şi indisciplinate. Această sancţiune afectează puternic cariera funcţionarului, existând posibilitatea ca funcţionarul căruia i s-a aplicat această sancţiune să lucreze în subordinea unor funcţionari inferiori gradului său. Această sacntiune se aplică funcţionarilor care nu sunt la prima abatere, deoarece este o sancţiune cu efecte grave pentru activitatea funcţionarului vizat. Suspendarea din funcţie este trandiţională pentru funcţii sau demnităţi publice la nivel naţional, dar are un caracter excepţional pentru funcţionarii europeni. Abaterea care atrage aşa o sacnţiune trebuie să fie foarte gravă, de tipul săvârşirii unor fapte penale.
64

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

Interesant este faptul că pe perioada suspendării funcţionarul respectiv nu este considerat vinovat, ci doar cercetat pentru o faptă foarte gravă. Deoarece vinovăţia lui nu este neapărat dovedită în moemntul suspendării, decizia de suspendare poate prevedea faptul că funcţionarul respectiv primeşte măcar 50 din indemnizaţia care i s-ar fi cuvenit dacă îşi desfăşura activitatea în condiţii normale. Este normal ca, în momentul în care se dovedeşte nevinovăţia funcţionarului suspendat, să i se achite retroactiv toate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare. Revocarea din funcţie reprezintă, alături de destituire sau concedierea pentru motive de necorespundere profesională, cea mai gravă formă a sancţionărilor disciplinare posibil de aplicat conform statututlui funcţiei publice la nivel european. Prin revocare se pune definitiv capăt exerciţiului funcţiei respective şi se poate pierde şi dreptul la pensie, funcţie de vechimea acumulată deja. Revocarea nu poate fi radiată din dosarul persoanl al individului, fiind administrată printr-un document care închide definitiv dosarul funcţionarului vizat de această măsură. Destituirea sau concedierea pentru insuficienţă profesională intervine atunci când un funcţionar nu demonstrează aptitudinile necesare pentru funcţia ocupată. Autoritatea investită cu puterea de numire are două posibilităţi, fie să destituie funcţionarul fie să-l treacă într-un post inferior celui pentru care nu se dovedeşte competent. Decizia de destituire sau de trecere pe un post inferior trebuie să explice pe larg motivele avute în vedere pentru această măsură şi să fie comunicată funcţionarului vizat mai înainte de punerea ei în aplicare. Toate sancţiunile aplicate funcţionarilor europeni pot fi atacate de funcţionarul afectat, fiind garantate dreptul la liberă petiţionare către autoritatea investită cu puterea de numire şi accesul liber la jurisdicţia comunitară. Competentă să rezolve aceste contestaţii a fost iniţial Curtea de Justiţie iar astăzi competent este Tribunalul de Primă Instanţă. Statutul prevede obligativitatea parcurgerii unei proceduri prealabile, constând în contestarea actului mai întâi la organul emitent, şi apoi demararea procesului în faţa Tribunalului de Primă Instanţă.
65

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

III.3 Răspunderea funcţionarilor europeni Pe lăngâ răspunderea disciplinară a funcţionarului, reglementată în principal prin prevederile exprese ale statutului funcţionarului public, această lege cadru mai reglementează trei forme ale răspunderii juridice a funcţionarului public: răspunderea materială sau civilă; răspunderea contravenţională sau administrativă; şi răspunderea penală sau infracţională.

Răspunderea contravenţională a funcţionarilor publici se angajează în cazul în care aceştia au săvârşit o contravenţie în timpul şi în legătura cu sarcinile de serviciu. Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii, funcţionarul public se poate adresa cu plângere la judecătoria în a cărei circumscripţie îşi are sediul autoritatea sau instituţia publică în care este numit funcţionarul public sancţionat. Răspunderea civilă sau materială a funcţionarului public se angajează în următoarele situaţii: a) b) c) pentru pagubele produse cu vinovăţie patrimoniului autorităţii sau instituţiei publice în care funcţionează; pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit; pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică, în calitate de comitent, unor terţe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile. Repararea pagubelor prevăzute la lit. a) şi b) se dispune prin emiterea de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice a unui ordin sau a unei dispoziţii de imputare, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, sau, după caz, prin asumarea unui angajament de plată, iar în situaţia prevăzută la lit. c) pe baza hotărârii judecătoreşti definitive şi irevocabile.
66

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

Împotriva ordinului sau dispoziţiei de imputare funcţionarul public în cauză se poate adresa instanţei de competente, adică Tribunalului de Primă Instanţă. Răspunderea funcţionarului public pentru infracţiunile săvârşite în timpul serviciului sau în legătură cu atribuţiile funcţiei publice pe care o ocupă se angajează potrivit legii penale. În cazul s-a dispus începerea urmăririi penale, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice va lua măsura de suspendare a funcţionarului public din funcţia pe care o deţine. Suspendarea din funcţie operează şi în cazul în care s-a dispus începerea urmăririi penale împotriva funcţionarului public care a săvârşit o infracţiune de natură să îl facă incompatibil cu funcţia publică pe care o ocupă. Dacă parchetul dispune scoaterea de sub urmărire penală ori încetarea urmării penale precum şi în cazul în care instanţa judecătorească dispune achitarea sau încetarea procesului penal, suspendarea din funcţie încetează iar autoritatea sau instituţia publică datorează funcţionarului în cauză drepturile salariale cuvenite pe perioada suspendării. Cercetarea penală se realizează de către organele statului în care instituţia pentru care lucrează funcţionarului infractor îşi are sediul princiapl. Cooperarea în materie judiciară şi pentru aplicarea legilor penale este încă în dezvoltare la nivel comunitar, ceea ce poate genera o serie de conflicte între sistemele de drept eventual incidente în cauză (legea statutlui al cărui cetăţean este funcţionarul, legea statului al cărei cetăţean este victima, legea statului pe teritoriul căruia s-a produs infracţiunea sau a apărut rezultatul periculos, etc.)

III.4 Încetarea raportului de funcţie publică Aşa cum la investirea pe funcţie sunt stabilite o serie de reguli de procedură şi trebuiesc îndeplinte o serie de condiţii, şi momentul încetării raportului de funcţie publică presupune respectarea unnor norme legale imperative. Conform art. 47 din Statut, iîncetarea raportului de funcţie publică are loc prin: a) demisie; b) demisie din oficiu;
67

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

c) retragerea din funcţie în interesul serviciului; d) destituirea pentru insuficienţă profesională; e) revocare; f) scoaterea la pensie g) deces. Demisia este un drept unilateral al funcţionarului care se poate exercita fără motivare. Efectele demisiei sunt însă condiţionate de situaţia concretă a funcţionarului respectiv. Astfel, încetarea raportului de funcţie publică prin demisie are loc la momentul stabilit de către autoritatea investită cu putere de numire, dar nu poate fi amânat acest moment cu mai mult de 3 luni pentru funcţionarii din categoria A şi LA, respectiv o lună pentru celelalte categorii. O particularitate este faptul că autoritatea investită cu putere de numire poate refuza demisia funcţionarului, dacă în ultimele 30 de zile înainte de înaintarea actului scris al demisiei a fost pornită o procedură disciplinară împotriva funcţionarului demisionar. Demisia din oficiu reprezintă situaţia de încetare a raportului de funcţie public într-una din următoarele ipoteze: funcţionarul nu îndeplineşte condiţia obligatorie de a fi cetăţean al unuia dintre statele membre ale Uniunii Europene; soţul sau soţia funcţionarului perseverează în a desfăşura o activitate cu scop lucrativ care afectează obiectivitatea activităţii desfăşurată de respectivul funcţionar; funcţionarul este detaşat la o altă instituţie sau autoritate comunitară; functionarul se află în concediul pentru interese personale (maxim un an calendaristic); disponibilizarea pentru reducerea numărului de posturi de natura celui ocupat de respectivul funcţionar, la terminarea timpului pentru care funcţionarul disponibilizat a beneficiat de plata unei indemnizaţii deşi nu a prestat efectiv activităţile aferente functiei;
68

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

-

funcţionarul căruia i s-a oferit un post corespunzător gradului său în loc de disponibilizarea sa, poate fi demis din oficiu dacă din ratiuni obiective postul oferit este la rândul său suprimat;

-

în situaţia când sunt îndeplinite condiţiile de pensionare şi nu mai este necesară menţinerea la serviciu a funcţionarului respectiv.

Demisia din oficiu are loc prin emiterea unei deiczii motivate de către autoritatea investită cu putere de numire şi se comunică funcţionarului vizat. Retragerea din funcţie în interesul serviciului este o modalitate exceptională de încetare a raportului de funcţie publică şi nu are caracterul unei măsuri disciplinare. Funcţionarul care este privat de postul său şi nu este distribuit pe un alt post sau funcţie beneficiază de o indemnizaţie calculată în condiţiile fixate expres prin anexa IV a Statutului. Apreciem că această situaţie se referă la cazurile în care functionarul se poate dovedi mai util pe un alt post, retragerea din funcţia momentan ocupată neavând loc la iniţaitiva lui sau din vina acestuia. Destituirea pentru necorespundere (insuficientă) profesională este aplicabilă doar dacă în instituţia sau autoritatea administrativăpentru care lucrează nu există un post de un grad inferior pentru care s-ar putea dovedi competent. Orice decizie de destituire trebuie să fie minuţios argumentată şi conferă funcţionarului dreptul la o contestaţie pe cale ierarhică şi, ulterior, dreptul la o contestaţie care va fi soluţionată de Tribunalul de Primă Instanţă. Pensionarea intervine din oficiu, la împlinirea vârstei de 65 de ani, sau la cerere, în ultima zi a lunii în timpul căreia a fost prezentată cererea, dacă funcţionarul are cel puţin 60 de ani. Solicitare pensionării la cerere mai poate fi aprobată şi dacă funcţionarul are vârsta cuprinsă între 50 şi 60 de ani şi indeplineşte condiţiile cerute pentru acordarea unei pensii de care să se bucure imediat, diminuată însă cu un anumit procent

69

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

Cap. IV CODUL ETIC SI DEONTOLOGIC AL FUNCŢIONARULUI

IV.1 Etica şi morala ca valori juridice Morala reprezintă un ansamblu de idei, precepte, reguli cu privire la bine şi la rău, corect şi incorect, just şi injust. Morala, ca sistem raţional de norme pentru propria conduită se bazează pe convingerea intimă şi personală a fiecărui individ în comportamentul său, mobilul regulii morale fiind datoria internă a persoanei, în primul rând, faţă de sine însăşi.26 Preceptele şi normele morale călăuzesc conduita oamenilor care-şi raportează astfel comportarea la valorile morale de bine sau rău, din care decurge şi definirea acestui comportament ca moral sau imoral. Normal morale sunt prevăzute cu sancţiuni morale, ceea ce le face inoperabile dacă nu sunt respectate de bunăvoie. Aceste sancţiuni sunt exterioare activităţii aparatului de stat şi constau, eventual, într-o reacţie a mediului social sau a colectivităţii. De obicei, se manifestă mai multe forme ale oprobiului public, care pot genera la nivelul individului în cauză regrete, păreri de rău, mustrări de cuget sau de conştiinţă. Vechimea moralei este tot atât de mare pe cât este şi societatea. Ea a jucat şi continuă să joace un rol deosebit de important în reglementarea relaţiilor sociale şi asigurarea ordinei publice. Având ca valori fundamentale principiile binelui, dreptăţii, justiţiei, adevărului, valori proprii sistemului de drept, s-a pus problema de la început a relaţiei dintre drept şi morală. În perioada antică şi medievală, normele moralei şi normal dreptului se confundau. Astazi, normale dreptului şi normele moralei sunt categorii distincte, analizate de ştiinţe diferite, deşi între ele se manifestă o foarte strânsă legătură.normal moralei au un caracter

26

Ioan Ceterchi, Ion Craiovan – „Introducere în teoria generală a dreptului”, Editura Allbeck, Bucureşti, 1998, p. 39 şi urm. 70

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

spontan în apariţia lor, pe când normele dreptului sunt rezultatul unei creaţii conştiente şi organizate. Este de notat legătura strânsă între normele de morală şi religie. Din punct de vedere al sancţiunii se remarcă cele mai mari diferenţe, deoarece normal de drept pot fi aduse la îndeplinire prin forţa de constrângere a statului, pe când normele de morală au drept sancţiune oprobiul public, desconsiderarea, marginalizarea, regretul, mustrarea de conştiinţă.nu se poate spune însă că normale morale sunt lipsite de valoare; eficienţa lor depinde de profilul moral al persoanei respective, care resimte mai profund sau mai puţin profund efectele sancţiunii. O înaltă morală în .societate este un sprijin şi o garanţie a elaborării şi respectării normelor de drept, contribuind la o ordine juridică raţională şi cu un puternic spirit etic.

IV.2 Codificarea valorilor etice şi morale pentru funcţia publică

Aşa cum am arătat într-unul din capitolele introductive, preocuparea pentru moralitate şi conduită corectă a funcţionarilor europeni a determinat adoptarea unui Cod de conduită corespunzătoare. Acest document reiterează principiile generale care stau la baza activităţii cu publicul desfăşurată de Comisia Europeană, principii cum sunt: legalitatea, nondiscriminarea, proporţionalitatea dintre măsurile întreprinse şi scopul urmărit şi consistenţa actului de conduită în sectorul administrative. Aplicarea în situaţiile practice şi respectarea efectivă a codului este monitorizată fără întrerupere de la 1 noiembrie 2000, data intrării în vigoare. Orice cetăţean european care consideră că nu a fost tratat conform prevederilor şi principiilor codului are dreptul să formuleze o plângere. Comisia Europeană va întocmi în mod regulat rapoarte despre succesele aplicării codului dar şi despre situaţiile rezolvate mai puţin eficient. Sub influenţă Codului european, în februarie 2004 au fost puse bazele creării unui nou cadru normativ pentru morala şi etica în administraţia publică din România, prin adoptarea de către Parlament a Legii 7/2004. Adoptarea acestui act normativ reprezintă un pas important în reforma administraţiei publice din România, dar şi o cerinţă în vederea aderării la
71

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

Uniunea Europeană, dacă se va reuşi punerea în aplicare a noii legi, deplin şi corect, rapid şi cu hotărâre. Obiectivele explicite ale parlamentului legate de aceasta lege sunt de a reforma administraţia publică din România prin: promovarea unor standarde de conduită şi integritate în rândul funcţionarilor publici; informarea cetăţenilor asupra normelor de comportament la care trebuie să se aştepte din partea acestor funcţionari; schimbarea mentalităţilor; alinierea la standardele europene; şi (v) adoptarea Codului de Conduita ("Codul") - cerinta expresa a Uniunii Europene. Codul stabileşte normele esenţiale de conduită, obligatorii pentru toţi funcţionarii publici, evidenţiind un mod de comportament care nu a fost, până în prezent, instituţionalizat sau respectat, cum ar fi evitarea conflictului de interese şi a utilizării funcţiei pentru propriul interes. Codul reprezintă atăt un instrument de informare cu privire la conduita profesională la care sunt indreptăţiţi cetăţenii să se aştepte din partea funcţionarilor publici, cât şi un mijloc de creare a unui climat de încredere şi respect reciproc între cetăţeni şi funcţionarii publici pe de o parte, şi între cetăţeni şi autorităţile administraţiei publice, pe de altă parte. Din perspectiva funcţionarilor publici, Codul reprezintă o colecţie clară de norme de conduită, prin care se cere funcţionarilor publici să asigure un tratament egal a cetăţenilor în faţa autorităţilor şi instituţiilor publice, profesionalism, imparţialitate şi independenţă, cinste şi corectitudine. Codul stabileşte în Capitolul II, în mod detaliat drepturile şi obligaţiile (interdicţiile) funcţionarilor publici în exercitarea funcţiei publice, printre care interdicţia funcţionarilor publici "de a solicita ori accepta cadouri, servicii, favoruri, invitaţii sau orice alt avantaj, care le sunt destinate personal, familiei, părinţilor, prietenilor ori persoanelor cu care au avut relaţii de afaceri sau de natură politică, care le pot influenţa imparţialitatea în exercitarea funcţiilor publice deţinute ori pot constitui o recompensă în raport cu aceste funcţii". Încălcarea acestui
72

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

principiu este ceea ce Codul Penal reglementează ca infracţiune sub denumirea de "luare de mită". Codul prevede că încălcarea prevederilor sale de către funcţionarii publici poate atrage atrage răspunderea disciplinară, atunci când prin faptele săvârşite cu încşlcarea normelor de conduitî profesională, creează prejudicii persoanelor fizice sau juridice. Atribuţia de coordonare a aplicării, precum şi de control al aplicării normelor prevăzute în Cod revine Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici (ANFP). ANFP poate fi sesizată cu privire la încălcarea normelor Codului de către orice persoană interesată. Comisiile de disciplină au dreptul de a examina asemenea fapte şi de a propune măsuri administrative. În cazul în care actele unui funcţionar public sunt prevăzute de Codul Penal, acestea vor fi supuse spre cercetare autorităţii competente. Fără a trece cu vederea aspectele positive ale legii, se impune totuşi să ne referim şi la elementele lipsă. Până în prezent, aplicarea Codului este lentă, parţial deoarece lipsesc prevederile legislative suficient de clare, care să stabilească sancţiunile în cazul încălcării prevederilor sale. In lipsa unei astfel de clarificări, motivaţia funcţionarilor publici de a adopta şi aplica profesionalismul, integritatea şi impartialitatea cerute de lege este deficientă. Obiectivele declarate din art. 2 al Codului de conduită sunt: creşterea calităşii serviciului public; o bună administrare în realizarea interesului public; precum şi să contribuie la eliminarea birocraţiei şi a faptelor de corupţie din administraţia publică, prin: a) reglementarea normelor de conduită profesională necesare realizării unor raporturi sociale şi profesionale corespunzătoare creării şi menţinerii la nivel înalt a prestigiului instituţiei funcţiei publice şi funcţionarilor publici; b) informarea publicului cu privire la conduita profesionalã la care este îndreptăţit să se aştepte din partea funcţionarilor publici în exercitarea funcţiilor publice; c) crearea unui climat de încredere şi respect reciproc între cetăţeni şi funcţionarii publici, pe de o parte, şi între cetăţeni şi autorităţile administraţiei publice, pe de altă parte. Codul precizează din art. 3 care sunt principiile generale care guvernează conduita profesională a funcţionarilor publici, şi anume:
73

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

a) supremaţia Constituţiei şi a legii, principiu conform căruia funcţionarii publici au îndatorirea de a respecta Constituţia şi legile ţării; b) prioritatea interesului public, principiu conform cãruia funcţionarii publici au îndatorirea de a considera interesul public mai presus decât interesul personal, în exercitarea funcţiei publice; c) asigurarea egalităţii de tratament a cetăţenilor în faţa autorităţilor şi instituţiilor publice, principiu conform căruia funcţionarii publici au îndatorirea de a aplica acelaşi regim juridic în situaţii identice sau similare; d) profesionalismul, principiu conform căruia funcţionarii publici au obligaţia de a îndeplini atribuţiile de serviciu cu responsabilitate, competenţă, eficienţă, corectitudine şi conştiinciozitate; e) imparţialitatea şi independenţa, principiu conform căruia funcţionarii publici sunt obligaţi să aibă o atitudine obiectivă, neutră faţă de orice interes politic, economic, religios sau de altă natură, în exercitarea funcţiei publice; f) integritatea morală, principiu conform căruia funcţionarilor publici le este interzis să solicite sau să accepte, direct sau indirect, pentru ei sau pentru alţii, vreun avantaj sau beneficiu în considerarea funcţiei publice pe care o deţin, ori să abuzeze în vreun fel de această funcţie; g) libertatea gândirii şi a exprimării, principiu conform căruia funcþionarii publici pot să-şi exprime şi să-şi fundamenteze opiniile cu respectarea ordinii de drept şi a bunelor moravuri; h) cinstea şi corectitudinea, principiu conform căruia în exercitarea funcţiei publice şi în îndeplinirea atribuţiilor de serviciu, funcţionarii publici trebuie să fie de bună-credinţă; i) deschiderea şi transparenţa, principiu conform căruia activităţile desfăşurate de funcţionarii publici în exercitarea funcţiei lor sunt publice şi pot fi supuse monitorizării cetăţenilor. Codul ridică la rang de principiu asigurarea unui serviciu public de calitate, stabilind obligaţia funcţionarilor publici de a participa activ la luarea deciziilor şi la transpunerea lor în practică, pentru realizarea atribuţiilor instituţiilor publice. În exercitarea funcţiei publice, funcţionarii publici au obligaţia de a avea un comportament profesionist, precum şi de a
74

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

asigura, în condiţiile legii, transparenţa administrativă, pentru a câştiga şi menţine încrederea publicului în integritatea, imparţialitatea şi eficacitatea autorităţilor şi instituţiilor publice. În articolul care reglementean articolul care reglementează loialitatea faţă de constituţie şi faţă de legile ţării, legea prevede şi obligaţia funcţionarilor publici de a se conforma dispoziþiilor legale privind restrângerea exerciţiului unor drepturi, datoratã naturii funcţiilor publice deţinute. Ei au sarcina de a apăra în mod loial prestigiul autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoarã activitatea, precum şi de a se abţine de la orice act sau fapt care poate produce prejudicii imaginii ori intereselor legale ale acesteia. În completarea obligaţiilor care le revin funcţionarilor din statututl funcţiei publice, codul de conduită prevede că acestora le este interzis: a) să exprime în public aprecieri neconforme cu realitatea în legătură cu activitatea autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoarã activitatea, cu politicile şî strategiile acesteia ori cu proiectele de acte cu caracter normativ sau individual; b) să facă aprecieri neautorizate în legătură cu litigiile aflate în curs de soluţionare şi în care autoritatea sau instituţia publică în care îşi desfăşoarã activitatea are calitatea de parte; c) să dezvăluie informaţii care nu au caracter public, în alte condiţii decât cele prevăzute de lege; d) să dezvăluie informaţiile la care au acces în exercitarea funcţiei publice, dacă această dezvăluire este de natură să atragă avantaje necuvenite ori să prejudicieze imaginea sau drepturile instituţiei sau ale unor funcţionari publici, precum şi ale persoanelor fizice sau juridice; e) să acorde asistenţă şi consultanţă persoanelor fizice sau juridice în vederea promovării de acţiuni juridice sau de altă natură împotriva statului ori autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea. Aceste obligaţii subzistă şi după încetarea raportului de serviciu, pentru o perioadă de 2 ani, dacã dispoziţiile din legi speciale nu prevăd alte termene. Dezvăluirea informaţiilor care nu au caracter public sau remiterea documentelor care conţin asemenea informaţii, la solicitarea reprezentanţilor unei alte autorităţi sau instituţii publice, este permisă numai cu
75

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

acordul conducătorului autorităţii sau instituţiei publice în care funcţionarul public respectiv îşî desfăşoarã activitatea. Prevederile Codului de conduită nu pot fi interpretate ca o derogare de la obligaţia legală a funcţionarilor publici de a furniza informaţii de interes public celor interesaţi, în condiţiile legii. Codul mai cuprinde prevederi cu privire la libertatea opiniilor, menţinând obligatia funcţionarului ca, în îndeplinirea atribuţiilor de serviciu, să respecte demnitatea funcţiei publice deţinute, corelând libertatea dialogului cu promovarea intereselor autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoarã activitatea. Conform legii, relaţiile cu mijloacele de informare în masã se asigură de către funcţionarii publici desemnaţi în acest sens de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice. Funcţionarii publici desemnaţi să participe la activităţi sau dezbateri publice, în calitate oficială, trebuie să respecte limitele mandatului de reprezentare încredinţat de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfãşoară activitatea. În cazul în care nu sunt desemnaţi în acest sens, funcţionarii publici pot participa la activităţi sau dezbateri publice, având obligaţia de a face cunoscut faptul că opinia exprimată nu reprezintă punctul de vedere oficial al autorităţii sau instituţiei publice în cadrul căreia îşi desfăşoară activitatea. Cu privire la activitatea politică a funcţionarilor publici, codul prevede că acestora le este interzis: a) să participe la colectarea de fonduri pentru activitatea partidelor politice; b) să furnizeze sprijin logistic candidaţilor la funcţii de demnitate publică; c) să colaboreze, în afara relaţiilor de serviciu, cu persoanele fizice sau juridice care fac donaţii sau sponsorizări partidelor politice; d) să afişeze, în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice, însemne sau obiecte inscripţionate cu sigla sau denumirea partidelor politice ori a candidaţilor acestora. În considerarea funcţiei publice deţinute, funcţionarilor publici le este interzis să permită utilizarea numelui sau imaginii proprii în acţiuni publicitare pentru promovarea unei activităţi comerciale, precum şi în scopuri electorale.
76

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

Funcţionarii publici au obligaţia de a nu aduce atingere onoarei, reputaţiei şi demnităţii persoanelor din cadrul autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfãşoarã activitatea, precum şi persoanelor cu care intră în legătură în exercitarea funcţiei publice, prin: a) întrebuinţarea unor expresii jignitoare; b) dezvăluirea unor aspecte ale vieţii private; c) formularea unor sesizări sau plângeri calomnioase. Funcţionarii publici trebuie să adopte o atitudine imparţială şi justificatã pentru rezolvarea clarã şi eficientă a problemelor cetăţenilor. Funcţionarii publici au obligaţia sã respecte principiul egalităţii cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice, prin: a. promovarea unor soluţii similare sau identice raportate la aceeaşi categorie de situaţii de fapt; b. eliminarea oricărei forme de discriminare bazate pe aspecte privind naţionalitatea, convingerile religioase şi politice, starea materială, sănătatea, vârsta, sexul sau alte aspecte. Funcţionarii publici care reprezintă autoritatea sau instituţia publică în cadrul unor organizaţii internaţionale, instituţii de învăţământ, conferinţe, seminarii şi alte activităţi cu caracter internaţional au obligaţia să promoveze o imagine favorabilă ţării şi autorităţii sau instituţiei publice pe care o reprezintă. În relaţiile cu reprezentanţii altor state, funcţionarilor publici le este interzis să exprime opinii personale privind aspecte naţionale sau dispute internaţionale. În deplasările externe, funcţionarii publici sunt obligaţi să aibă o conduită corespunzătoare regulilor de protocol şi le este interzisă încălcarea legilor şi obiceiurilor ţării gazdă. Codul de conduită stabileşte expres că este interzis funcţionarilor publici să accepte cadouri, servicii şi avantaje. Funcţionarii publici nu trebuie să solicite sau să accepte cadouri, servicii, favoruri, invitaţii sau orice alt avantaj, care le sunt destinate personal, familiei, pãrinţilor, prietenilor sau persoanelor cu care au avut relaţii de afaceri sau de natură politică, care le pot influenţa imparţialitatea în exercitarea funcţiilor publice deţinute sau pot constitui o recompensã în raport cu aceste funcţii. În procesul de luare a deciziilor, funcţionarii publici au obligaţia sã acţioneze conform prevederilor legale şi sã-şi exercite capacitatea de apreciere în mod fundamentat şi
77

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

imparţial. Funcţionarilor publici le este interzis să promitã luarea unei decizii de către autoritatea sau instituţia publică, de către alţi funcţionari publici, precum şi îndeplinirea atribuţiilor în mod privilegiat. Codul prevedere că în exercitarea acestor atribuţii, funcţionarii trebuie să dea dovadă de obiectivitate. Funcţionarii publici de conducere au obligaţia să examineze şi să aplice cu obiectivitate criteriile de evaluare a competenţei profesionale pentru personalul din subordine, atunci când propun sau aprobă avansări, promovări, transferuri, numiri sau eliberări din funcţii, ori acordarea de stimulente materiale sau morale, excluzând orice formã de favoritism ori discriminare. Se interzice funcţionarilor publici de conducere să favorizeze sau să defavorizeze accesul sau promovarea în funcţia publicã pe criterii discriminatorii, de rudenie, afinitate etc.

IV.3 Folosirea prerogativelor de putere publică Este interzisă folosirea de către funcţionarii publici a prerogativelor funcţiei publice deţinute, în alte scopuri decât cele prevăzute de lege. Prin activitatea de luare a deciziilor, de consiliere, de elaborare a proiectelor de acte normative, de evaluare sau de participare la anchete ori acţiuni de control, funcţionarilor publici le este interzisă urmărirea obţinerii de foloase sau avantaje în interes personal ori producerea de prejudicii materiale sau morale altor persoane. Funcţionarilor publici le este interzis să folosească poziţia oficială pe care o deţin sau relaţiile pe care le-au stabilit în exercitarea funcţiei publice, pentru a influenţa anchetele interne ori externe sau pentru a determina luarea unei anumite măsuri. Funcţionarilor publici le este interzis să impună altor funcţionari publici să se înscrie în organizaţii sau asociaţii, indiferent de natura acestora, sau să le sugereze acest lucru, promiţându-le acordarea unor avantaje materiale sau profesionale. Funcţionarii publici sunt obligaţi să asigure ocrotirea proprietăţii publice şi private a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale, să evite producerea oricărui prejudiciu, acţionând în orice situaţie ca un bun proprietar. Funcţionarii publici au obligaţia să folosească
78

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

timpul de lucru, precum şi bunurile aparţinând autorităţii sau instituţiei publice, numai pentru desfãşurarea activităţilor aferente funcţiei publice deţinute. Funcţionarii publici trebuie să propună şi să asigure, potrivit atribuţiilor care le revin, folosirea utilă şi eficientă a banilor publici, în conformitate cu prevederile legale. Funcţionarilor publici care desfăşoarã activităţi publicistice în interes personal sau activităţi didactice, le este interzis să folosească timpul de lucru sau logistica autorităţii sau a instituţiei publice pentru realizarea acestora. Orice funcţionar public poate achiziţiona un bun aflat în proprietatea privată a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale, supus vânzării în condţþiile legii, cu excepţia următoarelor cazuri: a) când a luat cunoştinţă, în cursul sau ca urmare a îndeplinirii atribuţiilor de serviciu, despre valoarea sau calitatea bunurilor care urmează să fie vândute; b) când a participat, în exercitarea atribuţiilor de serviciu, la organizarea vânzãrii bunului respectiv; c) când poate influenţa operaţiunile de vânzare sau când a obţinut informaţii la care persoanele interesate de cumpărarea bunului nu au avut acces. Transformând regulile de conduită şi morală în veritabile norme juridice, codul de conduită stabileşte care sunt modalităţile de control şi coordonare a modului de respectare a acestor norme. Întregul capitol III al legii cuprinde reglementări în acest sens, cu referire expresă la rolul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici în acest demers. Astfel, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici coordonează şi controleazã aplicarea normelor prevăzute de prezentul Cod de conduită, exercitând următoarele atribuţii: a) urmăreşte aplicarea şi respectarea, în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice, a prevederilor Cod de conduită; b) primeşte petiţii şi sesizări privind încălcarea prevederilor prezentului Cod de conduită; c) formulează recomandări de soluţionare a cazurilor cu care a fost sesizată; d) elaboreazã studii şi cercetări privind respectarea prevederilor prezentului Cod de conduită; e) colaborează cu organizaţiile neguvernamentale care au ca scop promovarea şi apărarea intereselor legitime ale cetăţenilor în relaţia cu funcţionarii publici.
79

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

Prin activitatea sa, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici nu poate influenţa derularea procedurii de lucru a comisiilor de disciplină din cadrul autorităţilor şi instituţiilor. Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici poate fi sesizată de orice persoană cu privire la: a) încălcarea prevederilor prezentului Cod de conduită de către un funcţionar public; b) constrângerea sau ameninţarea exercitată asupra unui funcţionar public, pentru a-l determina să încalce dispoziţii legale în vigoare sau să le aplice necorespunzãtor. Sesizarea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici nu exclude sesizarea comisiei de disciplinã competente potrivit legii. Funcţionarii publici nu pot fi sancţionaţi sau prejudiciaţi în nici un fel pentru sesizarea cu bună-credinţă a Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici sau a comisiei de disciplinã competente, în condiţiile legii. Agenþia Naţionalã a Funcţionarilor Publici va verifica actele şi faptele pentru care a fost sesizată, cu respectarea confidenţialităţii privind identitatea persoanei care a făcut sesizarea. Sesizările înaintate Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici vor fi centralizate într-o bazã de date necesarã pentru: a) identificarea cauzelor care determină încălcarea normelor de conduită profesională; b) identificarea modalitătilor de prevenire a încălcării normelor de conduită profesională; c) adoptarea măsurilor privind reducerea şi eliminarea cazurilor de nerespectare a prevederilor legale. Rezultatele activităţii de cercetare se consemnează într-un raport, pe baza căruia Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici va formula o recomandare către autoritatea sau instituţia publică respectivă cu privire la modul de soluţionare a situaţiei cu care a fost sesizată. Recomandarea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici va fi comunicată: a) funcţionarului public sau persoanei care a formulat sesizarea; b) funcţionarului public care face obiectul sesizării; c) conducătorului autorităţii sau instituţiei publice în care funcţionarul public care face obiectul sesizării îşi desfăşoarã activitatea. În termen de 30 de zile lucrătoare de la data soluţionării, autoritãţile şi instituţiile publice au obligaţia de a comunica Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici modul de soluţionare a mãsurilor prevãzute în recomandare. În cazul în care, în situaţia sesizată sunt
80

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

implicaţi conducătorul autorităţii sau instituţiei publice ori adjuncţii acestuia, recomandarea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici va fi transmisã şi structurii ierarhic superioare instituţiei sau autorităţii publice, sau, după caz, primului-ministru. Raportul anual cu privire la managementul funcţiei publice şi al funcţionarilor publici, care se întocmeşte de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici şi se prezintã Guvernului, trebuie să cuprindă şi urmãtoarele date: a) numărul şi obiectul sesizărilor privind cazurile de încălcare a normelor de conduitã profesională; b) categoriile şi numărul de funcţionari publici care au încălcat normele de conduită morală şi profesională; c) cauzele şi consecinţele nerespectării prevederilor Codui de conduită; d) evidenţierea cazurilor în care funcţionarilor publici li s-a cerut să acţioneze sub presiunea factorului politic; e) recomandãri propuse; f) autoritãţile sau instituþiile publice care nu au respectat recomandãrile. Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici poate să prezinte în raportul anual, în mod detaliat, unele cazuri care prezintă un interes deosebit pentru opinia publică. Pentru a nu fi lipsit de finalitate, codul de conduită con’ine începând cu art. 24 sancţiuni pentru nerespectarea prevederilor sale. Se stabileşte expres că încãlcarea dispoziţiilor Codului de conduitã atrage rãspunderea disciplinarã a funcţionarilor publici, în condiţiile legii. Comisiile de disciplinã au competenţa de a cerceta încălcarea prevederilor Codului de conduitã şi de a propune aplicarea sancţiunilor disciplinare. În cazurile în care faptele săvârşite întrunesc elementele constitutive ale unor infracţiuni, vor fi sesizate organele de urmărire penală competente, în condiţiile legii. Funcţionarii publici rãspund potrivit legii în cazurile în care, prin faptele săvârşite cu încãlcarea normelor de conduitã profesionalã creeazã prejudicii persoanelor fizice sau juridice.

81

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

BIBLIOGRAFIE

o Augustin Fuerea – “Instituţiile Uniunii Europene”, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2002
o

Augustin Fuerea – “Manualul Uniunii Europene”, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2004

o Florin Oprea – “Teoria generală a statului şi dreptului”, suport de curs pentru învăţământul la distanţă, Facultatea de Aconomie şi Administrarea Afacerilor, Univ. “Al. I. Cuza”, Iaşi, 2004 o Jean Paul Jacque - “Droit institutionnel de l’Union Europeenne”, Dalloz, Paris, 2004 o Roxana Mariana Popescu, Mihaela Augustina Dumitraşcu, Augustin Fuerea (coordonator) – “Drept comunitar european – caiet de seminar”, Editura PROUNIVERSALIS, Bucureşti, 2005 o Antonie Iorgovan - „Tratat de drept administrativ”, vol. I şi II, Editura ALLBECK, Bucuresti, 2002 o Constanţa Călinoiu, Verginia Vedinaş – „Teoria funcţiei publice comunitare”, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 1999 o Tratatul asupra Uniunii Europene, Maastricht, 1993 o Constituţia asupra Uniunii Europene o Regulamentul CEE, EURATOM, CECA nr. 259/1968 o Regulamentul CE, EURATOM nr. 723/2004

82

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

o

ANEXA I CODE OF GOOD ADMINISTRATIVE BEHAVIOUR Relations with the public
EUROPEAN COMMISSION The White Paper on Administrative Reform that was adopted by the Commission on 1 March 2000 stressed the key principles of a European public administration which focuses on service, independence, responsibility, accountability, efficiency and transparency. The Commission took an important practical step towards advancing those principles by adopting a code of good administrative behaviour on 13 September 2000. It provides a useful guide for Commission staff in their relations with the public. Of course, many Commission officials already strive to provide good service in their contacts with the public. The aim of this code therefore is to add to those efforts by guaranteeing a high-quality service in all circumstances and informing the public of the standards of conduct that they have a right to expect in their dealings with the Commission. To do this, the Code lays down the principles on which relations between the Commission and the public should be based: lawfulness, non-discrimination, proportionality of measures to the aim pursued, and consistency in administrative behaviour. The correct application of the code by the Commission's staff has been continuously monitored since 1 November 2000 when the code came into force. Any citizens who consider that they have not been treated according to these rules can lodge a complaint. The Commission will also draw up regular monitoring reports highlighting both successes and shortcomings in the application of the code.
83

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

I welcome the inclusion of a "right to good administration" in the Charter of Fundamental Rights, formally proclaimed by the Heads of State and Government at the Nice European Council. A code of good administrative conduct is, consequently, essential in order to ensure that the right to good administration, laid down in the Charter, is respected. The adoption of the Code of Good Administrative Behaviour - together with other Reform White Paper proposals like simplifying administrative procedures and fostering individual accountability - will provide usable means of putting the principles of good administration into practice in day-to-day work. It will benefit staff and strengthen public understanding and appreciation of the Commission as an essential institution dedicated to good European Service.

Neil KINNOCK
Vice-Président Réforme Administrative CODE OF BEHAVIOUR CODE OF GOOD ADMINISTRATIVE BEHAVIOUR FOR STAFF OF THE EUROPEAN COMMISSION IN THEIR RELATIONS WITH THE PUBLIC
Published in the Official Journal of the European Communities: OJ L 267, 20.10.2000

Quality service The Commission and its staff have a duty to serve the Community interest and, in so doing, the public interest. The public legitimately expects quality service and an administration that is open, accessible and properly run. Quality service calls for the Commission and its staff to be courteous, objective and impartial.

84

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

Purpose In order to enable the Commission to meet its obligations of good administrative behaviour and in particular in the dealings that the Commission has with the public, the Commission undertakes to observe the standards of good administrative behaviour set out in this Code and to be guided by these in its daily work. Scope The Code is binding on all staff covered by the Staff Regulations and the other legal provisions on relations between the Commission and its staff that are applicable to officials and other servants of the European Communities. However, persons employed under private law contracts, experts on secondment from national civil services and trainees etc. working for the Commission should also be guided by it in their daily work. Relations between the Commission and its staff are governed exclusively by the Staff Regulations and the Rules applicable to other servants of the European Communities.

1. GENERAL PRINCIPLES OF GOOD ADMINISTRATION
The Commission respects the following general principles in its relations with the public.

- Lawfulness The Commission acts in accordance with the law and applies the rules and procedures laid down in Community legislation.

- Non-discrimination and equal treatment–
The Commission respects the principle of non-discrimination and in particular, guarantees equal treatment for members of the public irrespective of nationality, gender, racial or ethnic origin, religion or beliefs, disability, age or sexual orientation. Thus, differences in treatment of similar cases must be specifically warranted by the relevant features of the particular case in hand.

- Proportionality –

85

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

The Commission ensures that the measures taken are proportional to the aim pursued. In particular, the Commission will ensure that the application of this Code never leads to the imposition of administrative or budgetary burdens out of proportion to the benefit expected.

-Consistency –
The Commission shall be consistent in its administrative behaviour and shall follow its normal practice. Any exceptions to this principle must be duly justified.

2 GUIDELINES FOR GOOD ADMINISTRATIVE BEHAVIOUR - Objectivity and impartiality –
Staff shall always act objectively and impartially, in the Community interest and for the public good. They shall act independently within the framework of the policy fixed by the Commission and their conduct shall never be guided by personal or national interest or political pressure.

- Information on administrative procedures Where a member of the public requires information relating to a Commission administrative procedure, staff shall ensure that this information is provided within the deadline fixed for the procedure in question.

3 INFORMATION ON THE RIGHTS OF INTERESTED PARTIES - Listening to all parties with a direct interest –
Where Community law provides that interested parties should be heard, staff shall ensure that an opportunity is given to them to make their views known.

- Duty to justify decisions A Commission decision should clearly state the reasons on which it is based and should be communicated to the persons and parties concerned. As a general rule full justification for decisions should be given. However, where it may not be possible, for example because of the large number of persons concerned by similar decisions, to communicate
86

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

in detail the grounds of individual decisions, standard replies may be given. These standard replies should include the principal reasons justifying the decision taken. Furthermore, an interested party who expressly requests a detailed justification shall be provided with it.

- Duty to state arrangements for appeals –
Where Community law so provides, measures notified to an interested party should clearly state that an appeal is possible and describe how to submit it, (the name and office address of the person or department with whom the appeal must be lodged and the deadline for lodging it). Where appropriate, decisions should refer to the possibility of starting judicial proceedings and/or of lodging a complaint with the European Ombudsman in accordance with Article 230 or 195 of the Treaty establishing the European Community.

4 DEALING WITH ENQUIRIES
The Commission is committed to answering enquiries in the most appropriate manner and as quickly as possible.

- Requests for documents If a document has already been published, the person making the enquiry will be directed to the Publications Office’s (OPOCE) sales agents or to the documentation or information centres which provide free access to documents such as Info-points, European documentation centres, etc. Many documents are also easily accessible in electronic form. The rules on access to documents are laid down in a specific measure.

- Correspondence In accordance with Article 21 of the Treaty establishing the European Community, members of the public who write to the Commission shall receive a reply in the language of their initial letter, provided that it was written in one of the official languages of the European Union.
87

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

A reply to a letter addressed to the Commission shall be sent within fifteen working days from the date of receipt of the letter by the responsible Commission department. The reply should identify the person responsible for the matter and state how he or she may be contacted. If a reply cannot be sent within the deadline mentioned above, and in all cases where the reply requires other work on it, such as interdepartmental consultation or translation, the member of staff responsible should send a holding reply, indicating a date by which the addressee may expect to be sent a reply in the light of this additional work, taking into account the relative urgency and complexity of the matter. If the reply is to be drawn up by a department other than the one to which the initial correspondence is addressed, the person making the enquiry should be informed of the name and address of the person to whom the letter has been passed. These rules do not apply to correspondence which can reasonably be regarded as improper, for example, because it is repetitive, abusive and/or pointless. Then the Commission reserves the right to discontinue any such exchanges of correspondence.

- Telephone communication When answering the telephone, staff shall identify themselves or their department. They shall return telephone calls as promptly as possible. Staff replying to enquiries shall provide information on subjects for which they have direct responsibility and should direct the caller to the specific appropriate source in other cases. If necessary, they should refer callers to their superior or consult him or her before giving the information. Where enquiries concern areas for which staff are directly responsible, they shall establish the identity of the caller and check whether the information has already been made public before giving it out. If this is not the case, the member of staff may consider that it is not in the Community interest for the information to be disclosed. In this case he
88

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

or she should explain why they are unable to disclose it and refer in appropriate cases to the obligation to exercise discretion as laid down in Article 17 of the Staff Regulations. When appropriate, staff should request confirmation in writing of the enquiries made by telephone.

- Electronic mail Staff shall reply to e-mail messages promptly following the guidelines described in the section on telephone communication. However, where the e-mail message is, by its nature, the equivalent of a letter, it shall be handled according to the guidelines for handling correspondence and shall be subject to the same deadlines.

- Requests from the media The Press and Communication Service, is responsible for contacts with the media. However, when requests for information concern technical subjects falling within their specific areas of responsibility, staff may answer them. 5 PROTECTION OF PERSONAL DATA AND CONFIDENTIAL INFORMATION The Commission and its staff shall respect, in particular: • the rules on the protection of personal privacy and personal data; • the obligations set out in Article 287 of the Treaty and in particular those which relate to the protection of professional secrecy; • the rules on the protection of secrecy of criminal investigations; • the confidentiality of matters falling within the ambit of the various committees provided for in Article 9 and Annexes II and III of the Staff Regulations. 6 COMPLAINTS

- The European Commission Members of the public may lodge complaints concerning a possible breach of the principles set out in this Code directly with the Secretariat-General1 of the European Commission, which will forward it to the relevant department.
89

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

The Director-General or Head of Department will reply to the complainant in writing, within two months. The complainant then has one month in which to apply to the Secretary-General of the Commission to review the outcome of the complaint. The Secretary-General will reply to the request for a review within one month. 1 Complaint forms can be downloaded at: http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/code/index_en.htm or obtained on request from the following addresses: by post: Secretariat-General of the European Commission, Unit SG/B/2 "Openness, access to documents, relations with civil society", rue de la Loi 200, B-1049 Brussels (fax: +32-2-296.72.42) by e-mail: SG-Code-de-bonne-conduite@cec.eu.int

- The European Ombudsman –
Members of the public are also entitled to lodge complaints with the European Ombudsman in accordance with Article 195 of the Treaty establishing the European Community and the Statute of the European Ombudsman. Website: http://www.euro-ombudsman.eu.int By mail: The European Ombudsman 1 avenue du Président Robert Schuman B.P. 403 F-67001 Strasbourg Cedex

Postal address :
Secretariat-General of the European Commission, Unit SG/B/2 "Openness, access to documents, relations with civil society", rue de la Loi 200, B-1049 Brussels (fax: +32-2-296.72.42)

e-mail : SG-Code-de-bonne-conduite@cec.eu.int Website :
http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/code/index_en.htm
90

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

ANEXA II
(Acts whose publication is obligatory) COUNCIL REGULATION (EC, EURATOM) No 31/2005 of 20 December 2004 adjusting, with effect from 1 July 2004, the remuneration and pensions of officials and other servants of the European Communities and the correction coefficients applied thereto THE COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION, Having regard to the Treaty establishing the European Community, Having regard to the Protocol on the Privileges and Immunities of the European Communities, and in particular Article 13 thereof, Having regard to the Staff Regulations of Officials and the Conditions of employment of other servants of the European Communities, laid down by Regulation (EEC, Euratom, ECSC) No 259/68 (1), as last amended by Regulation (EC, Euratom) No 723/2004 (2), and in particular Articles 63, 64, 65, 65a and 82 of the Staff Regulations and Annexes VII, XI and XIII thereto, and Article 20(1), Article 64 and Article 92 of the Conditions of employment of other servants, Having regard to the proposal from the Commission, Whereas, in order to guarantee that the purchasing power of officials and other servants of the European Communities develops in parallel with that of national civil servants in the Member States, the remuneration and pensions of officials and other servants of the European Communities should be adjusted under the 2004 annual review, HAS ADOPTED THIS REGULATION: Article 1 With effect from 1 July 2004, the date ‘1 July 2003’ in the second subparagraph of Article 63 of the Staff Regulations shall be replaced by ‘1 July 2004’.
91

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

Article 2 With effect from 1 July 2004, the table of basic monthly salaries in Article 66 of the Staff Regulations shall be replaced by the following:

Article 3 With effect from 1 July 2004, the weightings applicable under Article 64 of the Staff Regulations to the remuneration of officials and other servants shall be as indicated in column 2 of the following table. With effect from 1 January 2005, the correction coefficients applicable under Article 17(3) of Annex VII to the Staff Regulations to transfers by officials and other servants shall be as indicated in column 3 of the following table. With effect from 1 July 2004, the correction coefficients applicable to pensions under Article 20(2) of Annex XIII to the Staff Regulations shall be as indicated in column 4 of the following table.
92

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

With effect from 1 May 2005, the correction coefficients applicable to pensions under Article 20(2) of Annex XIII to the Staff Regulations shall be as indicated in column 5 of the following table:

Article 4 With effect from 1 July 2004, the amount of the parental leave allowance referred to in Article 42a of the Staff Regulations shall be EUR 804,36 and EUR 1 072,48 for single parents. Article 5 With effect from 1 July 2004, the basic amount of the household allowance referred to in Article 1(1) of Annex VII to the Staff Regulations shall be EUR 150,44.
93

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

With effect from 1 July 2004, the amount of the dependent child allowance referred to in Article 2(1) of Annex VII to the Staff Regulations shall be EUR 328,73. With effect from 1 July 2004, the amount of the education allowance referred to in Article 3(1) of Annex VII to the Staff Regulations shall be EUR 223,05. With effect from 1 July 2004, the amount of the education allowance referred to in Article 3(2) of Annex VII to the Staff Regulations shall be EUR 80,30. With effect from 1 July 2004, the minimum amount of the expatriation allowance referred to in Article 69 of the Staff Regulations and in the second subparagraph of Article 4(1) of Annex VII thereto shall be EUR 445,88. Article 6 With effect from 1 January 2005, the kilometric allowance referred to in Article 8 of Annex VII to the Staff Regulations shall be adjusted as follows: EUR 0 for every km from 0 to 200 km EUR 0,3343 for every km from 201 to 1 000 km EUR 0,5572 for every km from 1 001 to 2 000 km EUR 0,3343 for every km from 2 001 to 3 000 km EUR 0,1114 for every km from 3 001 to 4 000 km EUR 0,0536 for every km from 4 001 to 10 000 km EUR 0 for every km over 10 000 km. To the above kilometric allowance a flat-rate supplement shall be added, amounting to: — EUR 167,16 if the distance by train between the place of employment and the place of origin is between 725 km and 1 450 km, — EUR 334,31 if the distance by train between the place of employment and the place of origin is greater than 1 450 km. Article 7 With effect from 1 July 2004, the daily subsistence allowance referred to in Article 10 of Annex VII to the
94

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

Staff Regulations shall be: — EUR 34,55 for an official who is entitled to the household allowance, — EUR 27,86 for an official who is not entitled to the household allowance. Article 8 With effect from 1 July 2004, the lower limit for the installation allowance referred to in Article 24(3) of the Conditions of employment of other servants shall be: — EUR 983,69 for a servant who is entitled to the household allowance, — EUR 584,90 for a servant who is not entitled to the household allowance. EN 12.1.2005 Official Journal of the European Union L 8/3 Article 9 With effect from 1 July 2004, for the unemployment allowance referred to in the second subparagraph of Article 28a(3) of the Conditions of employment of other servants, the lower limit shall be EUR 1 179,72, the upper limit shall be EUR 2 359,44 and the standard allowance shall be EUR 1 072,48. Article 10 With effect from 1 July 2004, the table of basic monthly salaries in Article 63 of the Conditions of employment of other servants shall be replaced by the following:

95

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

Article 11 With effect from 1 July 2004, the table of basic monthly salaries in Article 93 of the Conditions of employment of other servants shall be replaced by the following:

96

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

Article 12 With effect from 1 July 2004, the lower limit for the installation allowance referred to in Article 94 of the Conditions of employment of other servants shall be: EUR 739,90 for a servant who is entitled to the household allowance, EUR 438,67 for a servant who is not entitled to the household allowance. Article 13 With effect from 1 July 2004, for the unemployment allowance referred to in the second subparagraph of Article 96(3) of the Conditions of employment of other servants, the lower limit shall be EUR 884,79, the upper limit shall be EUR 1 769,58 and the standard allowance shall be EUR 804,36. Article 14 With effect from 1 July 2004, the allowances for shiftwork laid down in Article 1 of Regulation (ECSC, EEC, Euratom) No 300/76 (1) shall be EUR 337,16, EUR 508,90, EUR 556,42 and EUR 758,58. Article 15 With effect from 1 July 2004, the amounts in Article 4 of Regulation (EEC, Euratom, ECSC) No 260/68 (2) shall be subject to a coefficient of 4,867097. Article 16 With effect from 1 July 2004, the table in Article 8(1) of Annex XIII to the Staff Regulations shall be replaced by the following:

97

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

Article 17 With effect from 1 July 2004, the amount of the dependent child allowance referred to in Article 14 of Annex XIII to the Staff Regulations shall be as follows: 1.7.2004-31.12.2004: 262,79 1.1.2005-31.12.2005: 275,97 1.1.2006-31.12.2006: 289,16 1.1.2007-31.12.2007: 302,35 1.1.2008-31.12.2008: 315,53. Article 18 With effect from 1 July 2004, the amount of the education allowance referred to in Article 15(1) of Annex XIII to the Staff Regulations shall be as follows: 1.7.2004-31.8.2005: 16,06 1.9.2005-31.8.2006: 32,12
98

MIHAELA TOFAN – DREPTUL EUROPEAN AL FUNCŢIEI PUBLICE

1.9.2006-31.8.2007: 48,17 1.9.2007-31.8.2008: 64,24. Article 19 With effect from 1 July 2004, for the purposes of applying Article 18 of Annex XIII to the Staff Regulations, the amount of the fixed allowance mentioned in the former Article 4a of Annex VII to the Staff Regulations in force before 1 May 2004 shall be: EUR 116,32 per month for officials in Grade C4 or C5, EUR 178,34 per month for officials in Grade C1, C2 or C3. Article 20 This Regulation shall enter into force on the day following that of its publication in the Official Journal of the European Union. This Regulation shall be binding in its entirety and directly applicable in all Member States. Done at Brussels, 20 December 2004. For the Council The President P. VAN GEEL EN L 8/6 Official Journal of the European Union 12.1.2005

99

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful