UNIVERSITATEA BUCURETI FACULTATEA DE DREPT

RAPORTURILE DINTRE GUVERN I PARLAMENT N DREPTUL ROMNESC I COMPARAT

- rezumat -

Conductor de doctorat: Prof. Univ. Dr. Dana Tofan

Doctorand: Camelia Rodica Tomescu

Bucureti 2011

CUPRINS SCOPUL I OBIECTIVELE TEZEI PARTEA I NOIUNI INTRODUCTIVE Capitolul I Societatea, puterea de stat i statul de drept Seciunea I Statul - form de organizare a societii Seciunea a II-a Caracteristicile puterii de stat Seciunea a III-a Reflecii asupra conceptului stat de drept Capitolul II Evoluia principiului separaiei i echilibrului puterilor n stat Seciunea I Perspective istorico - juridice asupra teoriei separaiei puterilor n stat Seciunea a II-a Reflecii privind teoria separaiei i echilibrului puterilor n stat Capitolul III Analiza tipologic a regimurilor politice democratice Seciunea I Reflecii privind regimurile politice Seciunea a II-a Regimurile politice democratice PARTEA A II-A RAPORTURILE DINTRE GUVERN I PARLAMENT N DREPTUL ROMNESC Capitolul I Evoluia reglementrii principiului separaiei puterilor n Constituiile Romniei Seciunea I Primele reglementri cu caracter constituional Seciunea a II-a Reflectarea principiului separaiei puterilor n Constituia din 1866 Seciunea a III-a Principiul separaiei puterilor potrivit Constituiei din 1923 Seciunea a IV-a Principiul separaiei puterilor potrivit prevederilor constituionale n perioada 19381948 Seciunea a V-a Unicitatea puterilor n stat - form specific de regsire a principiului separaiei puterilor n stat n perioada regimului de tip totalitar Seciunea a VI-a Principiul separaiei puterilor potrivit Constituiei din 1991 i Constituiei revizuite

Capitolul II Atribuiile Preedintelui n raporturile sale cu Guvernul i cu Parlamentul Seciunea I Atribuiile Preedintelui n raport cu Guvernul Seciunea II Atribuiile Preedintelui n raport cu Parlamentul Capitolul III Raporturile dintre Guvern i Parlament potrivit Constituiei Romniei Seciunea I Controlul parlamentar Seciunea a II-a Instituia angajrii rspunderii Guvernului Partea a III-a Raporturile dintre Guvern i Parlament n celelalte state membre ale Uniunii Europene Capitolul I Reflectarea principiul separaiei i echilibrul puterilor n constituiile europene Seciunea I Principiul separaiei puterilor n statele cu regim parlamentar Seciunea a II-a Principiul separaiei puterilor n statele cu regim semi-prezidenial Capitolul II Particulariti ale regimului parlamentar n statele membre ale Uniunii Europene Seciunea I Aspecte generale privind regimul parlamentar Seciunea a II-a Regimul parlamentar n monarhiile constituionale Seciunea a III-a Regimul parlamentar republican Capitolul III Elemente definitorii ale regimului semi-prezidenial n statele Uniunii Europene Seciunea I Consideraii generale privind regimul semi-prezidenial Seciunea a II-a Rolul Preedintelui n regimul semi-prezidenial Seciunea a III-a Particulariti ale regimului prezidenial din Cipru Capitolul IV Rspunderea puterii executive n statele membre ale Uniunii Europene Seciunea I Generaliti privind reglementarea rspunderii puterii executive potrivit constituiilor statelor membre U.E. Seciunea a II-a Regimul rspunderii Preedintelui n statele membre ale Uniunii Europene
3

Seciunea a III-a Rspunderea Guvernului i a membrilor Guvernului n statele Uniunii Europene Partea a IV-a RAPORTURILE DINTRE GUVERN I PARLAMENT N ALTE STATE ALE LUMII Capitolul I Regimul prezidenial n alte state ale lumii Seciunea I Raporturile dintre executiv i legislativ n Statele Unite ale Americii Seciunea a II-a Regimul prezidenial n alte state ale lumii Capitolul II Regimul parlamentar n alte state ale lumii Seciunea I Regimul politic al unor monarhii parlamentare Seciunea a II- a Regimul parlamentar n alte state ale lumii Capitolul III Regimul directorial Capitolul IV Regimurile politice din rile ex-sovietice europene. Analiz comparativ. CONCLUZII I PROPUNERI DE LEGE FERENDA CONCLUZII PROPUNERI DE LEGE FERENDA BIBLIOGRAFIE ANEX

CONINUTUL LUCRRII Un aspect fundamental al dreptului public contemporan, care i pstreaz pe deplin actualitatea, l reprezint distincia dintre legislativ i executiv, distincie care constituie esena structurii puterii politice. Modalitile prin care cele dou puteri - cea executiv i cea legislativ - se influeneaz reciproc sunt diverse i cunosc forme diferite de manifestare, att n Romnia, ct i n alte state ale lumii. Raporturile dintre guvern i parlament cunosc forme noi, exprimate prin reglementri diferite n rile membre ale Uniunii Europene, menite s stabileasc regimul juridic dintre aceste dou puteri n stat, din perspectiva statutului rii de membr a Uniunii Europene. Datorit importanei i diversitii reglementrii raporturilor dintre guvern i parlament, dar mai ales a evoluiei acestora n noua ordine global, se poate realiza o analiz atent i detaliat a acestor raporturi, deosebit de actuale. Importana i actualitatea cercetrii este justificat de caracterul transformrilor care au survenit n viaa politico-social, de realitile i tendinele dezvoltrii statelor n condiiile contemporane. ntregul demers tiinific ntreprins i propune s realizeze o prezentare general a raporturilor existente ntre guvern i parlament n diverse regimuri politice din diferite state ale lumii i de argumentare a oportunitii abordrii sistemice a procesului de guvernare, evideniind sistemul constituional ca pe un model normativ, arhetip, schem constituional, modus vivendi ce st la baza oricrui sistem politic contemporan. Pentru ndeplinirea scopului propus, ne-am stabilit urmtoarele obiective: n prima parte a tezei, Partea I, denumit Noiuni introductive am prezentat delimitrile conceptuale privind noiunile de stat i stat de drept, evoluia teoriei privind separaia i echilibrul puterilor n stat, definirea conceptului de regim politic/sistem constituional precum i principalele trsturi caracteristice ale regimurilor politice: parlamentar, prezidenial i semi-prezidenial. Cercettorii i atribuie lui Machiavelli folosirea pentru prima dat a termenului de stat ntr-un sens modern, n lucrarea Principele (1513), dar autorul folosete aceast noiune nc din 1506, n lucrarea Discurs asupra ornduirii statului Florena n vederea pregtirii armate. Machiavelli atribuie termenului de stat i accepiunea de organizare a unui anumit teritoriu dobndit de un principe cuceritor, pe care l alipete unui regat sau principat preexistent. Cuvntul stat este folosit n Principele n sensul de form de guvernare, pe care autorul o mparte n republici sau principate ereditare, precum i n sensul de regim politic:

state (principate), care au o form de guvernare civil i state care au o form de guvernare absolut1. Ideea statului de drept2 apare pentru prima dat n Anglia, datorit curentului creat de coala liberal, i anume: actele pe care le face Statul, actele pe care le fac agenii statului n numele su, trebuie s fie conforme regulilor de drept, iar justiia este chemat s cerceteze aceast conformitate i s sancioneze nfrngerea ei. Cu toate acestea, revoluia nfptuit n Anglia nu a avut darul s provoace o micare general n favoarea noii idei. Revoluia francez, prin bruscheea ei i prin vehemena cu care i exprima ideile, domin spiritele i i impune punctul de vedere. n general, n prezent, statul de drept este neles ca un stat democratic, n care este asigurat domnia dreptului, supremaia legii, este realizat principiul separaiei puterilor n stat i sunt recunoscute i garantate drepturile omului i ceteanului. Generaliznd, vom evidenia c statul de drept nu este un scop n sine, ci o anumit modalitate sau form de exprimare, organizare, ordonare i protecie a drepturilor i libertilor omului i ceteanului n cadrul raporturilor sociale. Prin esen, statul de drept presupune un regim politico-juridic de funcionare a puterii de stat, n care sunt create toate condiiile necesare dezvoltrii multilaterale i armonioase a personalitii i a societii n general. Teoria separaiei puterilor statului a fost elaborat n epoca de apogeu a absolutismului de tip feudal i a fost promovat cu scopul de a pune n lumin lipsa de suport legitim a acelei organizri statale. Ea nu viza cercetarea rdcinilor istorice ale separaiei puterilor statului, ci, pur i simplu, nlturarea regimului absolutist i instaurarea unui regim democratic, prin reformarea radical a sistemului statal de atunci. Cercetarea istoric a acestui fenomen evideniaz faptul c separaia puterilor statului nu este legat, n mod nemijlocit, de un anumit stadiu de dezvoltare a societii, ci de regimul politic existent, dovad c separarea puterilor statului nu a avut loc n sisteme statale totalitare, indiferent de epoca istoric n care a existat. Prin cercetarea istoric se poate observa i faptul c separaia puterilor statului nu s-a putut realiza niciodat n form pur, ci a cunoscut limite i inconsecvene, decurgnd din natura puterii statale. Principiul separaiei i echilibrului puterilor n stat nu i-a gsit o exprimare direct n constituiile mai multor ri, din diverse motive: fie c nu exist o separaie net a puterilor,
1 2

Machiavelli, Principele, Ed. Minerva, Bucureti, 1995, p. 18 i urm. Sintagma stat de drept este traducerea literar a termenului Rechtsstaat, introdus de O. Bhr n 1864 i dobndete, iniial, semnificaia unui concept i apoi a unei doctrine, mai ales prin dezvoltrile fcute de R. von Mohl, F. J. Stahl i Gneist pentru a limita absolutismul puterii etatice. Din punct de vedere terminologic, se regsete identificat n diferite concepii care l-au consacrat, pstrnd nota specific: n civilizaia de limb englez este vorba despre Rule of Law (dei, deseori, este contestat identitatea de concept), n doctrina francez avem tat de droit, n cea italian Stato del diritto, iar n cea de limb spaniol Estado de derecho.

fie c principiul separaiei i mecanismul de echilibrare a puterilor n stat nu este exprimat direct, expresis verbis, mecanismul de separare, echilibrare i conlucrare a puterilor n stat reieind din dispoziiile constituionale privind reglementarea prerogativelor organismelor mputernicite a nfptui puterea n stat. Afirmarea acestui principiu, chiar i n statele moderne, cu democraie dezvoltat, comport anumite amendamente, care reduc din valorile sale morale din perioada de nceput. Este i motivul pentru care unii teoreticieni cer nlturarea lui ca fiind perimat, alii pledeaz pentru modernizarea, adecvarea lui n favoarea unei puteri forte, care se vrea a fi executivul. n opinia noastr, una din cauzele care a dus la perimarea teoriei separaiei puterilor const n faptul c ea a fost elaborat ntr-o perioad n care nu se nfiinaser nc partidele politice i cnd principalele probleme puse de putere erau de ordin instituional. Faptul c astzi se manifest unele rezerve fa de teoria clasic a separaiei puterilor nu trebuie s fie interpretat n sensul c aceasta i-a pierdut din actualitate i c rmne o teorie a trecutului. Marea for a acestei teorii const n rezonana sa social, politic i moral. Ea a intrat n contiina mulimilor, care au perceput-o ca pe o eficient reet contra despotismului i n favoarea libertii i democraiei. Sintetiznd acest aparent paradox, Pierre Pactet afirm c se constat un decalaj important ntre declinul unei teorii, care pierde progresiv din fora i valoarea sa explicativ i care nu mai corespunde cu adevrat realitii i receptarea sa de ctre opinia public, care continu s cread n ea, i de ctre clasa politic, ce persist n a o evoca i invoca. Forma n care se instituionalizeaz relaia dintre ceteni este n general definit ca desemnnd un regim politic3. Dei interpretrile acestui concept variaz n funcie de autor sau de spaiul cultural, toate definiiile au n vedere, ca element central, un ansamblu de instituii. n opinia noastr, regimul politic reprezint forma concret de organizare a sistemului politic, a puterii politice, ndeosebi, modul de constituire i aciune a organelor de stat, statutul fiecruia i raporturile constituionale dintre ele, precum i cu cetenii, determinat, n ultim instan, de raporturile de for dintre ceteni, societatea civil i stat. Referitor la tipologia regimurilor politice4, putem face urmtoarele aprecieri:

Regimul politic nu poate i nu trebuie identificat cu forma de guvernmnt ori cu sistemul constituional. Chiar dac unele elemente ale regimului politic se suprapun ntr-o oarecare msur i sub anumite aspecte cu cele ale formei de guvernmnt i ale sistemului constituional, prin aceasta ele nu-i dizolv identitatea, calitatea distinct de a fi laturi definitorii ale regimului politic. Cu excepia monarhiilor absolute, forma de guvernare, precum i sistemul constituional nu pot decide natura regimului politic. Astfel, separaia puterilor n stat nu este nici unicul, nici cel mai important element definitoriu al regimului politic, tipologizarea regimurilor politice n funcie de acest element fiind acceptabil doar pentru democraiile liberale. 4 n literatura de specialitate exist mai multe clasificri care folosesc o anume prioritate n grupul de criterii, constituindu-se, astfel, dou mari orientri, i anume: a) clasificrile care pornesc de la fundamentele tradiionale (ca autori de referin amintim Marcel Prelot, George Vedel) i b) clasificrile ce depesc cadrul tradiional (Maurice Duverger, George Burdeau, Raymond Aron).

- la baza clasificrii regimurilor politice trebuie s stea o varietate de criterii, ntruct numai n acest fel se poate releva adevrata lor natur, semnificaie i individualitate; - dintre criteriile care trebuie folosite n clasificarea regimurilor politice evideniem: modul de constituire i funcionare a organelor puterii de stat (numire, alegere direct sau indirect a acestora); modul de alegere a conductorilor; coninutul i sfera drepturilor i libertilor cetenilor, n special a celor politice i, mai ales, a modului cum se regsesc i se materializeaz n practica vieii social-politice, natura i baza ideologic a regimului; sistemul partidist (monopartidist, bi i pluri partidist); natura, profunzimea i amplitudinea relaiilor sociale i, n special, a celor politice. Desigur, o asemenea modalitate de tipologizare a regimurilor politice nu poate fi rigid i nu poate epuiza marea varietate de forme i manifestri pe care acestea le pot mbrca n viaa politic real, practic a fiecrei societi5. Pornind de la aceste orientri, considerm c regimurile politice pot fi clasificate n: a) regimuri politice democratice i b) regimuri politice dictatoriale sau totalitare. Suntem de prere c fundamentul oricrui regim politic l constituie separaia puterilor n stat, astfel nct organizarea, funcionarea i colaborarea puterilor statului s se raporteze permanent la un sistem de control asupra modului de exercitare de ctre preedinte a prerogativelor constituionale, pe de o parte, sau asupra modului de control al parlamentului asupra guvernului, dup caz. Un element principal l constituie i modul de a concepe relaia individului cu statul. Clasificarea sistemelor democratice, n funcie de mecanismele constituionale ce reglementeaz raporturile dintre puterea legislativ i puterea executiv recunoate existena a dou categorii de organizri politice: prezidenial - avnd ca model reprezentativ SUA i parlamentar - avnd ca model reprezentativ Marea Britanie. ntruct o mare parte a sistemelor politice naionale nu se regseau n cadrul acestor modele clasice6, s-a simit nevoia introducerii unui nou concept, denumit semi-prezidenial, i folosit pentru prima dat, n context academic, de Maurice Duverger7 i reconceptualizat n 1992 de Shugart i Carey8 sub

La aceasta trebuie avut n vedere amplul fenomen de mobilitate la care sunt supuse regimurile politice, respectiv trecerea de la o form de regim politic la alta, care este astzi o realitate i care este rezultatul unor modificri n planul raportului de fore, de combinaii politice ce pot aprea n peisajul politic al unei societi. Un exemplu elocvent l constituie prbuirea regimurilor politice comuniste din Europa rsritean i central i tranziia lor spre regimuri democratice. 6 Republica de la Weimar (1919 1933), Frana celei de-a cincea Republici, Finlanda dup 1919, Austria dup 1929, Irlanda dup 1937, Islanda dup 1945, Portugalia dup 1976. 7 M. Duverger, A New Political System Model: Semi-presidential Government, European Journal of Political Research no.8/1980, p.166. 8 M.S. Shugart i J.M. Carey, Presidents and Assemblies. Constitutional Design and Electoral Dynamics, Cambridge University Press, New York, 1992, p. 29.

denumirea de regim premier-prezidenial i prezidenial-premier 9, caracteristic celei de-a V-a Republici franceze. n literatura de specialitate s-au exprimat mai multe opinii cu privire la clasificarea regimurilor politice democratice. Reinem opinia profesorului Antonie Iorgovan, la care ne raliem, i care face urmtoarea clasificare10: - regimul parlamentar: caracterizat de faptul c guvernul trebuie s dispun n orice moment de ncrederea parlamentar; principiile fundamentale ale acestui regim sunt: a) disocierea organelor executive i obligativitatea contrasemnrii; b) responsabilitatea politic a guvernului i dizolvarea i c) colaborarea dintre guvern i parlament11; - regimul prezidenial: ale crui principii sunt: a) monocefalismul executivului i autoritatea preedintelui i b) independena reciproc a preedintelui i a parlamentului; - regimul mixt (semi-prezidenial), care mprumut de la regimul parlamentar existena guvernului, ce rspunde colegial i solidar n faa parlamentului ales prin vot universal i direct, iar de la regimul prezidenial mprumut instituia preedintelui, ales, de asemenea, prin sufragiu universal; - regimul politic elveian, un regim caracterizat de o desvrit originalitate, fiind denumit i regimul de adunare sau directorial. Una din trsturile definitorii ale sistemului de guvernare elveian este recursul la forme tipice ale democraiei directe (iniiativa legislativ popular i referendumul) i chiar la o form mai veche a acesteia (Landsgemeinden adunarea cetenilor). O alt trstur este federalismul. Sistemul politic cuprinde un executiv cu atribuii restrnse care funcioneaz dup principiile executivului colegial sau directorial i care se situeaz teoretic n trena parlamentului, dar, practic, beneficiaz de o independen funcional. Partea a II-a, dedicat raporturilor dintre Guvern i Parlament n dreptul romnesc, este structurat n urmtoarele capitole: evoluia reglementrii principiului separaiei puterilor n Constituiile Romniei, atribuiile Preedintelui n raporturile sale cu Guvernul i Parlamentul, precum i raporturile dintre Guvern i Parlament potrivit Constituiei Romniei.

Regimul semi-prezidenial este rezultatul combinrii alegerii preedintelui prin vot universal, specific prezidenialismului american, cu rspunderea guvernului n faa parlamentului, preluat de la modelul parlamentar britanic. 10 A. Iorgovan, Drept constituional i instituii politice. Teorie general, Ed. Galeriile J. L. Calderon, Bucureti, 1994, p. 170 i urm. 11 Principalele tipuri de regimuri parlamentare sunt: 1) regimul parlamentar dualist i regimul parlamentar monist (dup cum guvernul are o rspundere politic att n faa parlamentului ct i a efului statului sau numai n faa parlamentului); 2) regimul parlamentar bipartid i regimul parlamentar multipartid (dup cum n viaa politic i n parlament sunt prezente dou sau mai multe partide); 3) regimul parlamentar neorganizat i regimul parlamentar raionalizat (dup cum funcionarea parlamentului se face sau nu dup reguli scrise foarte strict prestabilite). A. Iorgovan, op.cit., 1994, p. 171.

Exist definiii foarte variate ale termenului de constituie, ns majoritatea celor utilizate n dreptul comparat pornesc de la premisa c o constituie se refer la limitarea puterii executive12; de exemplu, un autor consider c o constituie este un plan sau un cadru pentru guvernare13. Regulile privind limitarea puterii executive se refer, n general, la felul n care aceast putere este controlat de puterea legislativ i de cea judectoreasc. Abordarea constituiei ca instituie-reper prezint avantaje conceptuale, facilitnd, pe de o parte, sistematizarea instituional, dar, mai ales, evideniind rolul de fundament constitutiv al principiului legalitii. Referitor la istoria constituional a Romniei, menionm c prima Constituie a Romniei din 1866 a consolidat organizarea statal a Romniei moderne, invocnd faptul c s-a ntemeiat un stat democratic, asimilnd principiile fundamentale, cum ar fi separaia puterilor n stat, a ideii de reprezentare, cu limitele ce au caracterizat ntreaga lume civilizat a momentului, precum i cu primatul legii n exercitarea puterii, respectiv n relaiile sociale. Constituia de la 1923, una dintre cele mai democratice constituii europene din perioada interbelic, nu a adus modificri eseniale n raporturile dintre organele statului. Toate puterile statului eman de la naiune, care nu le poate exercita dect numai prin delegaiune i dup principiile i regulile aezate n Constituiunea de fa, se precizeaz n art.33 al Constituiei. Perioada 1923-1938 a constituit apogeul perioadei sistemului politic democratic i parlamentar, datorit, n primul rnd, Constituiei din 1923 care, urmnd tradiiile celei din 1866, a consolidat statul romn, precum i sistemul autoritilor statale, dar a creat i un spirit de constituionalitate, de legalitate n contiina social, politic i juridic a cetenilor. Constituia din 1938 instaura dictatura regal, principiul separaiei puterilor n stat fiind eliminat, iar ntreaga putere politic se concentra n minile regelui; acesta era nu numai titularul puterii executive, ci i al celei legiuitoare, cci, conform art.3, Puterea legislativ se exercit de rege prin reprezentana naional. Reprezentana naional, format din Camera Deputailor i Senat, era un simplu instrument, cu ajutorul cruia el urma s-i exercite aceast putere. n perioada 1944-1947, Romnia a cunoscut o involuie constituional iar, n mai 1946, Guvernul Petru Groza fcea publice anteproiectele decretelor pentru organizarea Reprezentanei naionale i pentru alegerea deputailor (Legea electoral), partidul comunist considernd nlturarea celei de a doua Camere - Senatul - un act democratic. n perioada dictaturii comuniste de 42 de ani, dup aproape 4 luni de vid constituional (30 decembrie
12 13

A. Saj, Limiting Government - An Introduction to Constitutionalism, CEU Press, Budapest, 1999, p. 49. G. Sartori, Comparative Constitutional Engineering - An Introduction into Structures, Incentives and Outcomes, New York University Press, New York, 1997, p. 196.

10

1947-13 aprilie 1948), s-au succedat fr ntrerupere trei constituii: Constituia Republicii Romne din 13 aprilie 194814, Constituia Republicii Populare Romne din 24 septembrie 195215 i Constituia Republicii Socialiste Romne din 21 august 196516. n decembrie 1989, dup prbuirea fulgertoare i, pentru muli, neateptat, a regimului comunist, Romnia s-a angajat, alturi de rile din regiune, pe o traiectorie dificil, dar ireversibil, de democratizare i modernizare instituional, de racordare treptat la valorile, principiile i practicile democraiilor liberale avansate17. Doctrina arat n mod pertinent c, examinnd dispoziiile Constituiei Romniei n versiunea adoptat la 8 decembrie 1991, se putea constata c principiul separaiei i echilibrului puterilor n stat se regsea n coninutul i semnificaia sa tiinific modern. n procesul revizuirii Constituiei s-a simit nevoia instituionalizrii i la nivel juridic a principiului separaiei i echilibrului puterilor, astfel nct art.1 a fost ntregit cu dou noi alineate, din care unul este consacrat n exclusivitate consfinirii acestui principiu18. Motivul inserrii acestui alineat a fost, n principal, acela de a contribui la o mai bun delimitare a raporturilor dintre puteri, prezentnd avantajul pe care ntotdeauna o norm expres l prezint fa de aceea rezultat din interpretare, anume certitudinea, n mod strict, previzibilitatea, n mod indubitabil19. Dar acesta nu a constituit unicul motiv: faptul c acest
14

Constituia din 1948 reprezint produsul tipic al aplicrii n viaa politic romneasc a doctrinei i ideologiei comuniste, dup modelul sovietic. Pentru prima dat n istoria vieii politice i parlamentare din Romnia, prin actul constituional din 1948 este nlturat principiul separaiei puterilor n stat, organul suprem al puterii de stat devenind Marea Adunare Naional, fa de care rspundeau toate celelalte organe ale statului. Constituia din 1948 a marcat trecerea spre un regim guvernamental ntemeiat pe monopartitism i autoritarism statal, precum i spre o economie centralizat i dirijat politic. 15 Constituia din 1952 definea mult mai precis baza politic a statului democrat-popular, fundamentat pe dictatura proletariatului, stipulnd expres cror clase sociale le aparine puterea de stat i indicnd modalitatea de exercitare a acestei puteri prin realizarea alianei dintre clasa muncitoare i rnimea muncitoare, n care rolul conductor l deine clasa muncitoare. Forma politic prin care se exercita aceast putere era reprezentat de organele statului, sistem ce avea o construcie piramidal, ierarhizat i centralizat, n vrful acesteia situnduse Marea Adunare Naional, ca organ suprem al puterii de stat. 16 Spre deosebire de constituiile socialiste anterioare, Constituia din 1965 consacr i fundamenteaz cel mai pregnant monopolul politic al unei unice formaiuni politice, reprezentat de partidul comunist. Nerecunoscnd principiul separaiei puterilor n stat, actul fundamental din 1965 nu a reuit s ncorporeze niciuna dintre tradiiile constituionale romneti n materie de legislaie i de aplicare a acesteia n funcie de organele i instituiile ndrituite s o fac. Activitatea de elaborare a legilor va fi preluat de ctre Consiliul de Stat, organ suprem al puterii de stat, cu activitate permanent. Modificarea cea mai spectaculoas a Constituiei din 1965 se produce n martie 1974, cnd se introduce funcia de preedinte al republicii, care cumuleaz o multitudine de atribuii transferate de la forul legislativ suprem i de la cele administrative centrale. 17 n primii doi ani ai ex-comunismului, organizarea politic a Romniei a stat sub semnul provizoratului juridicconstituional. Strict formal, Constituia din 1965 era nc n vigoare, dar prbuirea ntregului eafodaj comunist pe cale revoluionar a anulat-o de facto. De altfel, n Comunicatul ctre ar emis de Consiliul Frontului Salvrii Naionale n 22 decembrie 1989 se preciza: Din acest moment se dizolv toate structurile de putere ale clanului Ceauescu. Guvernul se demite, Consiliul de Stat i instituiile sale i nceteaz activitatea. Comunicatul ctre ar al CFSN publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr.2 din 22 decembrie 1989. 18 Alin.(4) al art.1 din Constituia Romniei, revizuit, prevede: Statul se organizeaz potrivit principiului separaiei i echilibrului puterilor - legislativ, executiv i judectoreasc - n cadrul democraiei constituionale 19 M. Constantinescu n M.Constantinescu, A.Iorgovan, I.Muraru, S.Tnsescu, Constituia Romniei revizuit, comentarii i explicaii, Ed. All Beck, 2004, p. 2-3.

11

principiu se regsete ntr-o form sau alta n constituiile altor state din Uniunea European i, mai ales, ale celor aflate ntr-un proces similar de tranziie constituional, precum Bulgaria, Estonia, Slovenia i Polonia, a reprezentat un alt motiv de a-l introduce n Legea de revizuire. Exist i un alt aspect care constituie o parte substanial a motivaiei introducerii acestui alineat: jurisprudena Curii Constituionale. Acest organism a trebuit s se pronune de-a lungul timpului n legtur cu anumite conflicte ntre puterea legislativ i judectoreasc, pe de o parte, i ntre puterea executiv i cea legislativ sau judectoreasc, pe de alt parte20. Din evoluia modern a principiului separaiei puterilor n stat, se subliniaz n doctrina actual la care ne raliem i noi, nu trebuie s excludem i unii factori noi, cum ar fi: participarea maselor la conducere prin referendum i iniiative legislative populare, restrngndu-se astfel principiul reprezentrii; instituionalizarea n Constituie a unor autoriti noi, ca de exemplu, Avocatul Poporului; recurgerea la justiia constituional nfptuit de o autoritate jurisdicional independent; nfiinarea unor organisme auxiliare ale diferitelor puteri, cum ar fi Consiliul Legislativ; controlul societii civile, prin diverse mijloace, dar n primul rnd mass-media, etc. Sistemul constituional romnesc a consacrat un executiv bicefal compus din Preedintele Romniei, pe de-o parte, i Guvern, avnd n frunte primul-ministru, pe de alt parte21. Preedintele Romniei face parte din puterea executiv i, n aceast calitate, ndeplinete prerogativele eseniale ale acestei puteri, avnd o serie de atribuii administrative, dar i unele cu caracter politic. ntr-o formulare generic, n doctrina romneasc s-a apreciat c toate atribuiile Preedintelui Romniei care nu privesc sarcinile de reprezentare a statului i, respectiv, de mediere ntre puterile statului, ntre stat i societate sunt atribuii din sfera executivului22. Atribuiile Preedintelui n raport cu Guvernul i, implicit, cu primul-ministru, care poate fi om politic sau o personalitate neutr fa de partidele politice, sunt limitate: desemnarea candidatului la funcia de prim-ministru i numirea Guvernului pe baza votului de ncredere acordat de Parlament [art.85 alin.(1) i art.103 din Constituie], revocarea i numirea unor membri ai Guvernului, n caz de vacan a postului su sau de remaniere guvernamental, la propunerea prim-ministrului [art.85 alin.(2) i (3)], consultarea

20

Pentru o prezentare mai detaliat a deciziilor Curii Constituionale, n acest sens, a se vedea I. Deleanu, Instituii i proceduri constituionale, Ed. Servo-Sat, Arad, 1999, p.71-74. 21 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a 4-a, Ed. All Beck, Bucureti, 2005, p. 69. Pentru o alt opinie, potrivit creia Preedintele ar face parte din ambele puteri, att legislativ ct i executiv, fiind n acelai timp deasupra acestora, a se vedea Valentin Priscaru, Tratat de drept administrativ romn. Parte general, ed.a III-a revzut i adugit, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2002, p.5-6. 22 A. Iorgovan, op.cit., vol. I, 2005, p.313

12

Guvernului cu privire la probleme urgente i de importan deosebit (art.86 din Constituie) i participarea la edinele Guvernului (art.87)23. ntre Preedinte i Guvern, reprezentat de primul-ministru, nu exist raporturi de subordonare, ci doar de colaborare, regimul politic actual fiind caracterizat ca un regim semiprezidenial atenuat sau parlamentarizat, apropiat de un regim parlamentar clasic sau semiparlamentar24. Procedura de formare a Guvernului are un caracter complex, n cadrul creia intervin mai multe etape: 1. desemnarea candidatului pentru funcia de prim-ministru; 2. solicitarea de ctre candidatul la funcia de prim-ministru a votului de ncredere; 3. acordarea votului de ncredere de ctre Parlament i 4. numirea Guvernului prin decret al preedintelui25 finalizat prin depunerea jurmntului de credin26. Preedintele Romniei iniiaz i finalizeaz procedura de nvestitur a Guvernului, exercitnd urmtoarele dou atribuii n acest scop: desemnarea candidatului la funcia de prim-ministru i numirea Guvernului pe baza votului de ncredere acordat de Parlament. Desemnarea candidatului pentru funcia de prim-ministru este o atribuie a Preedintelui Romniei, reglementat la art.85 alin.(1) coroborat cu art.103 din Constituia Romniei, republicat. Astfel, potrivit art.85 alin.(1) din Constituie: Preedintele Romniei desemneaz un candidat pentru funcia de prim-ministru i numete Guvernul pe baza votului de ncredere acordat de Parlament. n istoria noastr recent, desemnarea candidatului pentru funcia de prim-ministru a reprezentat un moment - politic i juridic - ce nu a suscitat probleme deosebite pn n anul 2008. Dup anul 2008 ns, n practic s-au nregistrat mai multe situaii care, individual analizate, se pot constitui n adevrate premiere n ceea ce privete desemnarea candidatului pentru funcia de prim-ministru. Dup cum am menionat anterior, n cadrul procedurii de nvestitur a Guvernului, dup desemnarea candidatului la funcia de prim-ministru, urmeaz solicitarea de ctre candidatul la funcia de prim-ministru a votului de ncredere, acordarea votului de ncredere de ctre parlament i numirea guvernului de ctre eful statului27. Potrivit art.103 alin.(2) din Constituie, republicat: Candidatul pentru funcia de prim-ministru va cere, n termen de 10 zile de la desemnare, votul de ncredere al Parlamentului asupra programului i a ntregii liste a guvernului. Procedura de nvestitur are semnificaia formrii guvernului ca expresie a voinei celor dou autoriti publice
23 24

D. Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, ed.2, Ed. C. H. Beck, Bucureti, 2008, p.129. A. Iorgovan, op. cit., vol. I, 2005, p.73. 25 A. Iorgovan, op.cit., vol. I, 2005, p.378. 26 D. Apostol Tofan, Constituia Romniei - comentariu pe articole, coordonatori I. Muraru, E. S. Tnsescu, Ed. C. H. Beck, Bucureti, 2008, p.958 i urm. 27 A. Iorgovan, op.cit., vol. I, 2005, p. 378.

13

alctuite pe baza votului acordat de corpul electoral, Parlamentul i Preedintele Romniei, n care rolul hotrtor l are Parlamentul. Aceast procedur are drept consecin i formarea unui raport constituional complex ntre Guvern, pe de o parte, i Parlament sau Preedintele Romniei, pe de alt parte. Fa de Parlament, Guvernul beneficiaz de un vot de ncredere, acordat prin efectul votului de nvestitur, iar fa de Preedintele Romniei, Guvernul fiind numit de ctre acesta (Parlament), conlucreaz cu Preedintele n ndeplinirea unor atribuii. Sintetiznd, aceste raporturi care se stabilesc ntre cele trei autoriti sunt urmtoarele: Preedintele numete Guvernul aa cum l-a aprobat Parlamentul prin votul de nvestitur i nu cum i-l propune Primul - ministru28. Potrivit art.85 alin.(2) i (3) din Constituie, republicat: (2) n caz de remaniere guvernamental sau de vacan a postului, Preedintele revoc i numete, la propunerea primului-ministru, pe unii membri ai Guvernului. (3) Dac prin propunerea de remaniere se schimb structura sau compoziia politic a Guvernului, Preedintele Romniei va putea exercita atribuia prevzut la alin.(2) numai pe baza aprobrii Parlamentului, acordat la propunerea primului-ministru. Astfel, aa cum s-a subliniat n doctrin, remanierea guvernamental reprezint o modificare n componena Guvernului, deja aprobat de Parlament29. Remanierea poate interveni ca o sanciune fa de activitatea pe care un ministru a desfurat-o n cadrul Guvernului sau ca urmare a unor situaii de incompatibilitate cu funcia de ministru. Situaia reglementat la alin.(2) are n vedere doar remanierea care nu are ca urmare schimbarea structurii sau a compoziiei politice, ci doar situaia nlocuirii unuia sau mai multor membri ai Guvernului. n caz de remaniere, Preedintele Romniei este cel care revoc i numete pe unii membri ai Guvernului, la propunerea prim-ministrului. Aceast atribuie explic i celelalte prerogative prezideniale fa de Guvern: nlocuirea temporar a prim-ministrului sau a altui membru al Guvernului, n condiiile art.107 alin.(2) din Constituie; consultarea de ctre Preedinte a Guvernului (art.86 din Constituie); participarea Preedintelui la edinele Guvernului (art.87 din Constituie); cererea de punere sub urmrire penal a membrilor Guvernului pentru fapte svrite n exerciiul funciei lor i posibilitatea suspendrii acestora din funcie (art.109 din Constituie). Textul constituional utilizeaz noiunea de remaniere guvernamental, n sensul de schimbare intervenit fa de componena Guvernului anterior aprobat de Parlament, componen care este conceput n considerarea unei anumite structuri i, dup caz, a
28

F. Vasilescu n M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilescu, I. Vida, Constituia Romniei, comentat i adnotat, Ed. Regia autonom ,,Monitorul Oficial, Bucureti, 1992, p.195. 29 t. Deaconu n Constituia Romniei - comentariu pe articole, coordonatori I. Muraru i E.S. Tnsescu, 2008, p.798.

14

compoziiei politice a Guvernului. Aceasta presupune c locul unor minitri care s-au aflat pe lista propus de primul-ministru i aprobat de Parlament este luat de alii. Ideea ce reiese din interpretarea dispoziiilor legii fundamentale este c primul-ministru nu poate propune suplimentarea numrului membrilor Guvernului, aceasta nsemnnd o completare a Guvernului i nu o remaniere. Alineatul (3) al art.85 se refer la situaia n care avem de-a face cu o remaniere guvernamental ce are drept consecin schimbarea structurii sau a compoziiei politice a Guvernului. Acest text a fost introdus n Constituie la revizuirea acesteia n 200330, cu scopul de a nltura disputele dintre opoziia parlamentar i majoritatea parlamentar, aprute n cazul remanierii guvernamentale ce are drept consecin schimbarea structurii sau a compoziiei politice a Guvernului. Este situaia n care, fie se mrete, fie se micoreaz numrul membrilor Guvernului, precum i situaia n care, fie mai este cooptat la guvernare unul sau mai multe partide, fie este scos de la guvernare, un partid sau mai multe. n acest caz, este necesar un control parlamentar exercitat printr-un vot de aprobare a noului Guvern. Potrivit doctrinei, precum i jurisprudenei Curii Constituionale31, compoziia politic privete partidele care intr n alctuirea Guvernului, schimbarea compoziiei politice intervenind n situaia n care, prin remaniere guvernamental este cooptat sau, dup caz, scos de la guvernare un partid politic sau mai multe. Potrivit dispoziiilor constituionale prevzute la art.102, Guvernul asigur realizarea politicii interne i externe a rii, conform programului de guvernare prezentat spre aprobare i acceptat de Parlament. El poart rspunderea politic pentru rezolvarea problemelor cu care se confrunt ara. Pentru adoptarea celor mai bune i adecvate msuri ori luarea unor hotrri importante este nevoie i de asigurarea unui cadru juridic. Acesta este oferit i de reglementrile art.86 din Constituie, potrivit crora Preedintele Romniei poate consulta Guvernul cu privire la problemele urgente i de importan deosebit. Potrivit art.100 alin.(1) din Constituie, republicat, Preedintele Romniei emite decrete n exercitarea atribuiilor sale, care se public n Monitorul Oficial al Romniei. Dei aceste prevederi constituionale au ca titlu marginal Actele Preedintelui, n realitate sunt avute n vedere doar actele juridice ale efului statului, numite decrete, a cror publicare n Monitorul Oficial al Romniei este obligatorie, sub sanciunea inexistenei32. ntruct aceste prevederi nu ofer foarte multe detalii legate de decretele prezideniale, ci doar enun o regul general, n doctrin s-a subliniat c nu este clar cnd Preedintele recurge la decrete i
30

Legea de revizuire a Constituiei nr. 429/2003, publicat n M. Of. al Romniei, Partea I, nr. 758 din 29 noiembrie 2003. 31 D.C.C. nr.1560/2009, publicat n M. Of. al Romniei, Partea I, nr.824 din 30 noiembrie 2009. 32 D. Apostol Tofan, op.cit, vol I., 2008, p.140.

15

cnd anume trebuie s recurg la alte forme ale manifestrii sale de voin33 n exercitarea atribuiilor sale constituionale. Politica extern a unui stat trebuie neleas ca o exteriorizare a poziiei statului fa de alte state, dar mai ales fa de organismele internaionale. n realizarea acestui demers, implicarea Preedintelui n problemele de politic extern apare ca un fapt normal, ca o dimensiune fireasc a efului de stat n epoca modern, dar modul n care este implicat scoate n eviden esena parlamentar a regimului politic consacrat de Constituia Romniei din 199134. Preedintele reprezint statul n relaiile externe i, n aceast calitate, el ncheie tratate internaionale care au fost negociate anterior de Guvern prin intermediul Ministerului Afacerilor Externe sau al altor departamente interesate, i sub rezerva ratificrii lor de ctre Parlament35. Potrivit art.91 alin.(1) din Constituia republicat: Preedintele ncheie tratate internaionale n numele Romniei, negociate de Guvern, i le supune spre ratificare Parlamentului, ntr-un termen rezonabil. Celelalte tratate i acorduri internaionale se ncheie, se aprob sau se ratific potrivit procedurii stabilite prin lege. La acest articol, fa de varianta iniial din 1991, cu ocazia revizuirii s-au efectuat dou modificri eseniale. n primul rnd, termenul fix de 60 de zile, n care Preedintele trebuia s trimit tratatul spre ratificare Parlamentului, a fost nlocuit cu sintagma termen rezonabil, sintagma fiind consacrat i prin Convenia european a drepturilor omului. n al doilea rnd, textul constituional, aa cum a fost completat, permite o delimitare clar ntre tratatele internaionale, negociate de Guvern i semnate de Preedinte, i celelalte tratate i acorduri internaionale, care se negociaz de experi ai diferitelor ministere, fiind semnate de minitrii de resort sau, dup caz, de ministrul de externe ori aprobate de ctre Guvern. Semntura Preedintelui nu va avea nicio relevan dac Parlamentul nu va ratifica acel tratat, Preedintele fiind doar obligat s-l trimit Parlamentului ntr-un termen rezonabil36. Potrivit Constituiei Romniei, raporturile dintre Preedinte i Parlament sunt raporturi care privesc adresarea de mesaje Parlamentului, convocarea i dizolvarea Parlamentului, promulgarea legilor, precum i alte atribuii care implic o form de colaborare cu Parlamentul, cum este cazul referendumului37.
33

T. Drganu, Drept constituional i instituii politice. Tratat elementar, vol. II, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1998, p.281. 34 A. Iorgovan, op. cit., vol. I, 2005, p. 319. 35 Ca reglementri juridice internaionale n materia tratatelor amintim Convenia privind dreptul tratatelor (1969) i Convenia asupra modului de reglementare a tratatelor (1986), Romnia adoptnd Legea nr.590/2003 privind tratatele , publicat n M. Of. al Romniei, Partea I, nr. 23 din 12 ianuarie 2004. 36 D. Apostol Tofan, op.cit., vol I, 2008, p.133. 37 M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F Vasilescu, I. Vida, op.cit., 1992, p. 200-205; M. Constantinescu, I. Muraru, A. Iorgovan, Revizuirea Constituiei Romniei. Explicaii i comentarii, Ed. Rosetti, Bucureti, 2003, p. 77; M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tnsescu, op.cit., 2004, p. 146-148.

16

Preedintele Romniei, n exercitarea atribuiilor sale, beneficiaz de imunitate, care reprezint un mijloc de protecie acordat reprezentanilor poporului, menit s-i apere de eventualele presiuni, abuzuri i procese ndreptate mpotriva lor, avnd drept scop garantarea libertii de exprimare. Preedintele se bucur de imunitate, adic nu rspunde pentru opiniile, actele i faptele svrite n exerciiul mandatului, respectiv cele care fac parte din prerogativele pe care i le confer funcia dar, n schimb, pentru faptele care nu au legtur cu prerogativele funciei de preedinte va rspunde ca orice cetean, n condiiile dreptului comun38. Suportul constituional al rspunderii politice a Preedintelui Romniei l reprezint dispoziiile art.95 alin.(1) din Constituie care statueaz c, n cazul svririi unor fapte grave prin care ncalc prevederile Constituiei39, Preedintele Romniei poate fi suspendat din funcie de Camera Deputailor i de Senat, n edin comun, cu votul majoritii deputailor i senatorilor, dup consultarea Curii Constituionale. Propunerea de suspendare din funcie a Preedintelui Romniei poate fi iniiat, potrivit alin.(2) al aceluiai articol, de cel puin o treime din numrul deputailor i senatorilor; aceasta se depune concomitent la Birourile permanente ale celor dou Camere i se comunic nentrziat Preedintelui 40. n literatura de specialitate se precizeaz41 c, n realitate, calificarea rspunderii consacrate prin art.95 din Constituie ca fiind o rspundere politic a Preedintelui se bazeaz, n principal, pe considerente didactice, tradiionala rspundere politic fiind, de fapt, tot o form a rspunderii juridice ca instituie a dreptului constituional (n cazul parlamentarilor), respectiv a dreptului administrativ (n cazul Preedintelui Republicii i al minitrilor). Legiuitorul constituant romn reduce rspunderea penal a Preedintelui Romniei la punerea sub acuzare pentru nalt trdare, care constituie o fapt deosebit de grav. Potrivit art.96 alin.(1) din Constituie, Camera Deputailor i Senatul, n edin comun, cu votul a cel puin dou treimi din numrul deputailor i senatorilor, pot hotr punerea sub acuzare a Preedintelui Romniei pentru nalt trdare. Procedura de punere sub acuzare a Preedintelui Romniei se declaneaz pe baza unei cereri semnate de majoritatea deputailor i senatorilor, cerere ce cuprinde descrierea faptelor care i sunt imputabile i trebuie adus, imediat, la cunotin Preedintelui Romniei, pentru ca acesta s poat da explicaii cu privire la faptele ce i se imput. Dac se hotrte punerea sub acuzare a Preedintelui, Parlamentul, sub
38 39

A. Iorgovan, op.cit., vol. I, 2005, p. 330. Comiterea unei fapte grave de nclcare a Constituiei nu trebuie confundat cu neexercitarea sau exercitarea ntr-un anumit mod a unor atribuii pe care eful statului le poate ndeplini n mod facultativ, avnd deplin libertate de alegere. A se vedea n acest sens F. Vasilescu, n M Constantinescu, I Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilescu, I. Vida, op. cit., 1992, p. 214. 40 Comunicarea trebuie fcut de Preedinii celor dou Camere ale Parlamentului. 41 D. Apostol Tofan, Rspunderea preedinilor de republic n unele state europene cu privire special asupra regimului constituional romnesc, n Analele Universitii Bucureti, seria Drept, nr. III-IV/2008, p.25.

17

semntura preedinilor celor dou Camere, sesizeaz procurorul general al Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie, care are competen de judecat. Referitor la nalta trdare, aceasta nu este definit de legiuitorul constituant, ci de cel organic, fiind reglementat de art.398 din noul Cod Penal42, potrivit cruia faptele prevzute la art.394-39743 svrite de ctre Preedintele Romniei sau de ctre un alt membru al Consiliului Suprem de Aprare a rii constituie infraciunea de nalt trdare i se pedepsesc cu deteniune pe via sau cu nchisoare de la 15 la 25 de ani i interzicerea exercitrii unor drepturi. Considerm, n aceeai ordine de idei, c nalt trdare este un concept al dreptului public care, dei depete aceast grani odat cu rezultatul votului parlamentar, care decide punerea sub acuzare a Preedintelui, nu se poate confunda cu infraciunea de trdare din Codul penal. Propunem, de lege ferenda, reglementarea faptei de nalt trdare printr-o lege organic, ce s nu depeasc limitele constituionale cu privire la subiectele crora li se adreseaz, aa cum a fcut-o legiuitorul n privina Codului penal adoptat prin angajarea rspunderii Guvernului44 i care, de altfel, are i o dat incert de intrare n vigoare45. Raporturile Guvernului cu Parlamentul se realizeaz, potrivit prevederilor constituionale, prin: informarea deputailor i senatorilor (art.111), ntrebrile i interpelrile pe care parlamentarii le pot adresa membrilor Guvernului [art.112 alin.(1)], posibilitatea introducerii moiunilor simple [art.112 alin.(2)] i de cenzur (art.113), angajarea rspunderii Guvernului (art.114), precum i prin procedura delegrii legislative (art.115). Aceast legtur ntre puterea legiuitoare i cea executiv constituie elementele funciei de control a Parlamentului asupra Guvernului. Funcia de control a forului legislativ suprem asupra Guvernului nu presupune c organul prin care se exercit puterea executiv este n subordinea Parlamentului, ci exprim doar o modalitate de conlucrare ntre aceste instituii ale unui stat cu regim democratic. Alturi de funcia legislativ a Parlamentului, funcia de control, considerat de o parte a doctrinei mai important dect cea legislativ46, reprezint un mijloc de realizare a cerinelor principiului separaiei i echilibrului puterilor n stat47 n cadrul democraiei constituionale. Pentru asigurarea realizrii acestui principiu constituional este necesar ca
42 43

Publicat n M. Of. al Romniei, Partea I, nr. 510 din 24.07.2009 Aceste articole prevd urmtoarele fapte: trdarea, trdarea prin transmitere de informaii secrete de stat, trdarea prin ajutarea inamicului i aciuni mpotriva ordinii constituionale. 44 Legea nr. 286/2009 privind Codul penal, publicat n M. Of. al Romniei, Partea I, nr. 510 din 24.07.2009. 45 Potrivit art.446 alin.(3) n termen de 12 luni de la data publicrii prezentului cod n M. Of. al Romniei, Partea I, Guvernul va supune Parlamentului spre adoptare proiectul de lege pentru punerea n aplicare a Codului penal. 46 M. Prelot, J. Boulouis, Institutions politiques et droits constitutionnel, Dalloz, 1972, p. 820. 47 Referitor la separaia puterilor n stat, a se vedea, pe larg: Gh. Tnase Gheorghe, Separaia puterilor n stat, Ed. tiinific, Bucureti, 1994; M. Djuvara, Teoria general a dreptului (enciclopedia juridic). Drept raional, izvoare i drept pozitiv, Editura AII, Bucureti, 1995; D. Mazilu, Tratat de teoria general a dreptului, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2004.

18

odat puterile configurate, excesele sau tendinele absolutiste ale unei puteri s fie oprite prin aciunea celorlalte puteri. Astfel, prin instituirea unui sistem de ponderi i contraponderi n stat, nicio putere nu poate avea o ascenden nepermis la supremaie48. Tocmai de aceea, controlul parlamentar nu este un mijloc de a subordona Guvernul Parlamentului, ci numai de a se asigura c, n activitatea sa, Guvernul ndeplinete mandatul primit la nvestitur, n condiii de legalitate. Controlul parlamentar poate fi fr sanciune ori cu sanciune. Controlul parlamentar fr sanciune, specific rilor care se afl n curs de consolidare a democraiei, are ca principale forme specifice de realizare: ,,a) dri de seam, mesaje, rapoarte, programe prezentate Parlamentului; b) analize n comisii parlamentare; c) ntrebri i interpelri; d) dreptul deputailor i senatorilor de a cere i obine informaii necesare; e) rezolvarea petiiilor cetenilor49. Curtea Constituional a reinut, n Decizia nr.148/200750, c n sistemul constituional al Romniei, ca i n majoritatea celorlalte ri, controlul parlamentar, n general, este fr sanciune, excepie fcnd moiunea de cenzur a crei adoptare are ca finalitate demiterea Guvernului. Controlul parlamentar asupra administraiei publice centrale se poate exercita i prin intermediul comisiilor de anchet, care se pot constitui fie de ctre fiecare Camer n parte, fie n comun, de ambele Camere. n acest sens, dispoziiile art.64 alin.(4) din Constituie, republicat, prevd c Fiecare Camer poate constitui comisii parlamentare i poate institui comisii de anchet sau alte comisii speciale. Camerele i pot constitui comisii comune. n ceea ce privete natura acestor forme organizatorice, se cuvine s precizm c, din textul constituional, rezult c aceste comisii - ca de altfel toate comisiile parlamentare - nu sunt subiecte de drept independente, ci acioneaz din mputernicirea sau n numele Camerei care le-a instituit i potrivit competenelor ce se stabilesc prin regulamente. Rolul comisiilor de anchet este acela de a asigura celor dou Camere ale Parlamentului o informare ct mai corect, ct mai complet, specializat i pertinent asupra unei anumite probleme, fa de care acestea s-i exprime, n final, poziia. Potrivit alin.(1) al art.109 din Constituie, republicat, Guvernul, ca organ rezultat din jocul politic, rspunde politic numai n faa Parlamentului. Rspunderea politic este privit, n acest context, din perspectiva dreptului public dar, pe plan juridic, ea privete autoritatea public n faa creia Guvernul rspunde din punct de vedere politic.
48

A se vedea M. Enache, Aspecte generale privind controlul parlamentar n regimurile politice democratice, n Dreptul nr.8/1997, p. 24 i urm. 49 I. Muraru, M. Constantinescu, Drept parlamentar romnesc, Ed. All Beck, Bucureti, 2005, p. 132. 50 Publicat n M. Of. al Romniei, Partea I, nr.162 din 7.03.2007.

19

Doctrina referitoare la instituiile politice folosete adesea termenul de responsabilitate, cu explicaia c utilizarea acestui termen este doar rezultatul modului n care s-a realizat traducerea din literatura francez a noiunii corespunztoare sau, fcndu-se o subtil distincie, se arat c Rspunderea presupune o raportare activ a Cetii: prin autoritile sale, la agentul aciunii sociale (n spe a Parlamentului fa de Guvern), pe cnd responsabilitatea ne apare ca o raportare activ a agentului aciunii sociale fa de Cetate, fa de regulile i autoritile acesteia (n spe a Guvernului fa de Parlament)51. Rspunderea politic a fiecrui membru al Guvernului este solidar cu a celorlali, n sensul c, pentru greeala unuia, Guvernul poate fi demis n ntregime, deoarece aceast greeal privete echipa guvernamental, cabinetul n ntregul su, i nu exclusiv pe cel care a fcut-o52. Moiunea de cenzur este manifestarea suprem a controlului parlamentar exercitat asupra Guvernului. Prin iniierea i eventuala adoptare a moiunii de cenzur, activitatea Guvernului este considerat, pe plan parlamentar, ca fiind n contradicie cu interesele promovate de electorat la formarea echipei guvernamentale i poate avea ca efect, n msura n care este adoptat, demiterea Guvernului53. Moiunea de cenzur are ca scop angajarea unei dezbateri publice asupra politicii de ansamblu a Guvernului, n vederea demiterii sale54. Prezumia de ncredere de care se bucur Guvernul din momentul nvestirii poate fi rsturnat numai cu votul expres al unei majoriti contrare, avnd astfel semnificaia pierderii ncrederii majoritii iniiale. n concluzie, moiunea de cenzur reprezint un instrument important al controlului parlamentar al Guvernului n cadrul democraiei constituionale i a fost prevzut pentru prima oar n istoria constituional a Romniei n Constituia Romniei din 199155. Instituia moiunii de cenzur, pentru a reprezenta pe deplin manifestarea suprem de control parlamentar, este supus unor condiii de validitate foarte riguroase, deoarece prin efectul adoptrii constituie cea mai grav sanciune n raporturile dintre Guvern i Parlament.

51

D. Apostol Tofan, Raporturile constituionale dintre autoritile publice, n Studii de drept romnesc, nr.12/2003, p. 98. 52 Ideea responsabilitii ministeriale a aprut la sfritul secolului al XIII-lea, n Anglia, odat cu ideea libertilor publice i cu trecerea de la monarhia absolut, de tip despotic, la o form de monarhie temperat. 53 M. Enache, Moiunea de cenzur, n Studii de drept romnesc, nr.1-2/1998, p.71 i urm. 54 Referitor la definiia moiunii de cenzur, G. Vrabie, Organizarea politico-etatic a Romniei, Drept constituional i instituii politice, vol. II, Ed. Cugetarea, Iai, 1999, p. 194 i urm., C. Clinoiu, V. Duculescu, Drept constituional i instituii politice, Ed. Lumina Lex, Bucureti , 2003, p. 199. 55 Inserarea acestui important mijloc de control n textul constituional de ctre Adunarea Constituant relev o dorin acerb de democratizare a structurilor statului postrevoluionare i de aezare a raporturilor dintre instituii pe baza principiului separaiei i echilibrului puterilor n stat. Dei nu a fost menionat expres n textul Constituiei din 1991, acest principiu transpare din ntreaga reglementare constituional a instituiilor statului. Abia n anul 2003, cu prilejul revizuirii Constituiei din 1991, principiul separaiei i echilibrului puterilor n stat a fost enunat n mod expres.

20

Condiiile de validitate menionate expres de textul legii fundamentale reprezint o garanie a supremaiei, dar mai ales a echilibrului dintre puterile legislativ i executiv. Angajarea rspunderii Guvernului se ncadreaz n sfera relaiilor de colaborare i control dintre Parlament i Guvern, dar mai ales dintre majoritatea parlamentar i Guvernul cruia aceast majoritate i-a acordat votul de nvestitur n scopul guvernrii. Respectnd principiul separaiei puterilor n stat, angajarea rspunderii de ctre Guvern permite soluionarea rapid i eficient a unor momente de incertitudine, aprute n cadrul procesului de guvernare. Potrivit opiniilor exprimate n doctrin, angajarea rspunderii Guvernului reprezint o procedur parlamentar prin care, n anumite mprejurri care necesit stabilirea de msuri urgente, ce sunt de competena Parlamentului, Guvernul urmrete adoptarea unui program, a unei declaraii de politic general sau a unui proiect de lege56, cu sprijinul majoritii parlamentare pe care se ntemeiaz i n condiii de maxim celeritate57. Astfel, n literatura de specialitate, aceast instituie este considerat ca fiind un instrument prin care se acord Guvernului o larg putere discreionar, instituind totodat prghia de control n cazul excesului de putere datorat depirii limitelor dreptului de apreciere58. Din pcate, se arat n doctrin, att rolul Guvernului, ct i al Parlamentului care, reprezint, potrivit articolului 61 din Constituie, organul reprezentativ suprem al poporului romn i unica autoritate legiuitoare a rii au fost golite de coninut printr-o practic anticonstituional, care a violat cu agresivitate litera i spiritul legii fundamentale. Guvernul a ajuns organ legiuitor din organ executiv, prin afluena de ordonane de urgen i prin adoptarea de legi prin procedura angajrii rspunderii59. n Partea a III-a, consacrat raporturilor dintre Guvern i Parlament n unele state membre ale Uniunii Europene, am analizat reflectarea principiului separaiei i echilibrului puterilor n constituiile europene din statele cu regim parlamentar, semi-prezidenial i prezidenial.Cercetarea elementelor definitorii i a particularitilor regimurilor parlamentar, prezidenial i semi-prezidenial din statele membre ale Uniunii Europene, precum i rspunderea puterii executive n cadrul acestor regimuri constituie coninutul capitolelor acestei pri.
56

I. Alexandru, M. Cruan, S .Bucur, Drept administrativ, Ediia a III-a revizuit i adugit, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2009, p.208; D. Apostol Tofan, Angajarea rspunderii Guvernului, n Revista de Drept Public, nr.1/2003, Anul IX (29), p.5 i urm.; M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tnsescu, op.cit., 2004, p. 2014 i urm.; I. Muraru, E.S. Tnsescu, Constituia Romniei. Comentariu pe articole, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2008, p.1067 i urm. i V. Vedina, Drept administrativ, Ediia a IV-a revzut i actualizat, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2009, p.347 i urm. 57 M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Deleanu, I. Muraru, F. Vasilescu, I. Vida, op. cit., 1992, p.252 i urm. 58 D. Apostol Tofan, Puterea discreionar i excesul de putere al autoritii publice, Ed. All Beck, Bucureti, 1999, p. 297. 59 V. Vedina, Orgii procedurale, Ed. Universul Juridic, 2011, p. 23.

21

Regimul parlamentar confer un loc important Parlamentului, considerat un adevrat for politic de guvernare, iar Guvernul este obligat s dea socoteal Parlamentului care, dac apreciaz c acesta nu i ndeplinete mandatul, i poate retrage ncrederea acordat60. n cadrul unui regim parlamentar apare, pe de o parte, disocierea dintre funciile efului statului i cele ale efului guvernului, care sunt atribuite unor organe diferite, iar, pe de alt parte, transferul ctre cel de-al doilea al unor importante competene i atribuii care erau apanajul tradiional al primului. eful statului are menirea de a reprezenta continuitatea statului dar, n principiu, el nu particip sau particip foarte puin la exerciiul puterii, exceptnd desemnarea efului guvernului, pe care trebuie, totui, s l aleag din rndul majoritii parlamentare. Regsim originea istoric a regimului: eful statului - n acea epoc, monarhul - trebuie s fie inut la distan de luptele politice, pentru a nu fi afectat de efectele lor i de eventualele nfrngeri. n schimb, se va abine i nu va exercita un rol activ. Lipsit de responsabilitate din punct de vedere politic i, n consecin, sigur c va rmne n funcie pe durata regenei sau a mandatului su, este lipsit, ns, i de orice autoritate real. Aceasta este exercitat de eful guvernului i de minitrii si. Ei sunt cei care i vor asuma responsabilitatea politicii naionale n faa Camerelor, deci este normal ca ei s fie i cei care elaboreaz i pun n practic aceast politic. Un astfel de sistem prezint dublul avantaj de a-l pune pe eful statului la adpost de vicisitudinile politicii i de a stabili o legtur strns ntre autoritatea real i responsabilitate, ceea ce este logic. Rezult de aici c a fost nevoie de transferarea ctre eful guvernului a puterilor care aparineau nainte monarhului. Acest transfer s-a realizat prin procedura contrasemnrii. n cazul regimului parlamentar, orice act al efului statului trebuie s fie, n mod obligatoriu, contrasemnat de eful guvernului, care i asum astfel responsabilitatea n faa Camerelor61. Cele dou semnturi nu mai au, de altfel, aceeai semnificaie. La ora actual, i de mult vreme, semntura efului statului are caracterul unei autentificri a deciziei luate de guvern62. n toate statele membre ale Uniunii Europene care au preluat modelul parlamentar, executivul este bicefal, implicnd existena unui ef al statului, monarh sau preedinte i un ef al guvernului, care-i exercit efectiv puterea executiv i rspunde pentru aceasta n faa forului legislativ.

60 61

D. Apostol Tofan, Instituii administrative europene, Ed. C. H. Beck, Bucureti, 2006, p. 61. Ceea ce explic faptul c efii de stat a prut c dispun - cum s-a ntmplat n cea de-a III-a Republic - de puteri importante conferite de Constituie i care nu erau dect puteri nominale, n timp ce puterea real aparinea guvernului. 62 Puterea real de decizie revine celui care contrasemneaz (eful Guvernului sau ministru de resort), iar nu celui care semneaz (eful statului), deoarece Guvernul (i fiecare membru al su) rspunde politic n faa Parlamentului.

22

n continuare am prezentat aspectele eseniale ale raporturilor dintre eful statului i primul-ministru, precum i raporturile dintre preedinte i Parlament, aa cum se regsesc acestea n statele Uniunii Europene, fcnd cuvenita distincie ntre monarhiile constituionale i republicile parlamentare. Regimul semi-prezidenial63 reprezint ntotdeauna rezultatul combinrii acelorai elemente specifice celor dou tipuri clasice de regim politic: de la regimul parlamentar mprumut existena unui guvern colegial i solidar, responsabil n faa Camerei alese prin vot universal direct, de la regimul prezidenial mprumut instituia Preedintelui ales, de asemenea, prin sufragiu universal direct i care dispune nu doar de autoritatea conferit de acest mod de alegere, dar i de puteri adesea foarte importante. Raportndu-ne la regimurile clasice trebuie s precizm, nainte de toate, caracterul relativ recent al acestor regimuri semi-prezideniale, i apoi faptul c toate decurg dintr-o constituie scris dar care datoreaz mult practicii, ceea ce le-a dat fiecruia un caracter specific, care de multe ori le ndeprteaz unele de altele. Trebuie s insistm tocmai asupra diferenelor de funcionare existente ntre regimuri care in de acest tip constituional. Dac rmnem n litera Constituiei, similitudinile sunt evidente, cu toate c Preedintele poate dispune de puteri mai mult sau mai puin importante64. Dar, dac lum n calcul realitatea politic, constatm c anumii preedini merg dincolo de puterile lor constituionale, n timp ce alii nu se folosesc de toate prerogativele oferite de Constituie. S-a precizat n literatura de specialitate65 c puterile de care dispune un Preedinte ntr-un model semi-prezidenial sunt de dou categorii: puteri de decizie66 i puteri de codecizie sau de blocaj67. Existena acestor puteri ale preedintelui unei republici semi-prezideniale este determinat, n opinia autorului, de faptul c un model semiprezidenial posed o logic proprie, diferit de aceea a modelului prezidenial i de aceea a modelului parlamentar. Acesta combin dou principii eseniale, care permit repartizarea puterilor ntre cele dou elemente ale puterii executive, eful de stat, ales prin sufragiu universal direct i prim-ministrul, ales de Parlament i responsabil n faa acestuia. Primul
63

Regimul semi-prezidenial se regsete la nivelul Uniunii Europene n urmtoarele republici: Frana, Austria, Finlanda, Irlanda, Portugalia, iar dintre rile ex-comuniste :Romnia, Bulgaria,Polonia, Lituania, Slovenia i Slovacia. 64 n Frana, Finlanda i n Portugalia, Preedintele dispune de puteri considerabile. n Irlanda i Austria, puterile lui sunt mult mai restrnse. 65 Franois Frison-Roche, Le modle semi-prsidentiel comme instrument de la transition en Europe postcommuniste. Ed. Emile Bruylant, Bruxelles, 2005, p 125 i urm. 66 Puterile de decizie ale unui preedinte de republic, denumite i puteri proprii" reprezint acele puteri pe care preedintele le exercit singur, fr a fi condiionat de un alt organism. Chiar dac preedintele este uneori obligat s procedeze la consultri prealabile, el rmne n ntregime liber n a lua decizii. 67 Puterile de blocaj sau de codecizie denumite i puteri partajate, ntruct preedintele le mparte cu alte organisme, n special cu guvernul i parlamentul, i care pot fi atenuate, chiar diminuate prin prevederi constituionale.

23

principiu este acela c guvernul exercit o competen de drept comun i preedintele o competen de atribuire, iar al doilea principiu se refer la natura puterilor atribuite preedintelui Republicii. Ceea ce poate fi ns definitoriu pentru toate statele care au un asemenea regim politic este reprezentat, din aceast perspectiv, pe de o parte, de raportul dintre preedinte i primulministru iar, pe de alt parte, de raportul dintre preedinte i parlament. nainte de toate trebuie subliniat mai ales faptul c regimurile semi-prezideniale nu constituie, din raiuni ce in chiar de natura lor, o categorie omogen. Fiecare dintre rile care au optat pentru un asemenea regim politic reprezint un model propriu, imposibil de transplantat. Trebuie adugat c se ntlnesc n state extrem de diferite din punct de vedere al suprafeei, al populaiei, al trecutului istoric, al vieii economice. Chiar dac putem regsi anumite caracteristici comune, ar fi inutil s ncercm s stabilim o unitate care, de altfel, nu ar putea fi dect una artificial. De-a lungul timpului, conceptului de regim semi-prezidenial i s-au adus diferite critici. Avnd n vedere faptul c instituiile sunt n parte prezideniale, n parte parlamentare, una dintre acestea se refer chiar la denumirea sa de regim semi-prezidenial, care ar fi sinonim cu aceea de semi-parlamentar. Un asemenea punct de vedere, spune M. Duverger, neglijeaz faptul c regimul parlamentar se bazeaz pe existena unei singure expresii a voinei populare, respectiv aceea care rezult din alegerile legislative, n schimb, n cadrul regimului prezidenial, aceasta se exprim prin dou ci distincte, respectiv alegerile legislative i cele prezideniale68. O alt critic adus conceptului de regim semi-prezidenial se refer la faptul c preedintele nu este ales prin sufragiu universal n toate statele ncadrate n categoria celor cu regim semi-prezidenial (Frana, Austria, Finlanda, Irlanda, Portugalia i cele ex-comuniste: Romnia, Bulgaria, Polonia, Lituania, Slovacia i Slovenia). Este cazul Finlandei, unde preedintele - n perioada 1925-1988 - era ales printr-un colegiu electoral i, de asemenea, al Irlandei, unde este propus un candidat pentru funcia de preedinte, n urma unei nelegeri ntre partidele politice. Contraargumentul unui asemenea raionament este oferit tot de M. Duverger care, la rndul su, ofer exemplul S.U.A., ara de referin a regimurilor prezideniale, unde Preedintele este ales printr-un colegiu electoral69. Aceste opinii, spunea M. Duverger, aparin adepilor regimurilor clasice care, prin ataamentul iraional la schemele stabilite, pun obstacole eseniale n calea progresului analizei juridice i sociologice a puterii n Frana.

68 69

M. Duverger, Les rgimes semiprsidentiels, P.U.F., 1987, p. 8. Ibidem, p.25-26.

24

Pentru a crea un executiv ct mai independent de puterea legiuitoare i nzestrat cu o autoritate egal, regimul prezidenial ncredineaz ntreaga putere executiv unui preedinte, care nu este ales de adunarea legiuitoare, ci de alegtori, prin vot direct sau indirect. Alegerea Preedintelui de ctre corpul electoral are drept consecin faptul c el nu poate fi obligat s se retrag printr-un vot de nencredere al adunrilor legiuitoare, nainte de expirarea mandatului su. Aadar, o regul esenial a regimul prezidenial este lipsa rspunderii politice a Preedintelui i a efilor diferitelor ramuri ale administraiei de stat, chemai s l ajute pe Preedinte n ndeplinirea activitii executive, n faa adunrilor legiuitoare. Chiar dac, ntr-un regim prezidenial responsabilitatea politic a puterii executive nu exist, un asemenea regim este eficient prin garaniile pe care le acord n ceea ce privete aplicarea regulilor ce caracterizeaz responsabilitatea penal a celui care deine puterea executiv. Astfel, Congresul poate judeca, dup o procedur minuios reglementat de Constituie, denumit procedura de impeachement, pe orice funcionar al statului, inclusiv pe Preedinte, pentru fapte deosebit de grave (trdare, mit). n acest sistem, indiferent de conflictele dintre puterea executiv i cea legiuitoare, eful statului nu are dreptul de a dizolva adunrile reprezentative. Dac Preedintele ar avea dreptul de a dizolva Parlamentul, acesta din urm i-ar vedea tirbit independena, putnd fi influenat de executiv s ia, sub ameninarea dizolvrii, msuri nedorite de el, fr s aib la rndu-i o arm eficace care s contrabalanseze un asemenea drept al efului statului70. Caracterul rigid al separrii puterilor statului n regimul prezidenial este completat printr-un numr de msuri suplimentare. n practica constituional, modalitile de interferen ntre prerogativele parlamentare i cele guvernamentale sunt diverse i, n acelai timp, diferite de la un sistem constituional la altul. Modalitile concrete de interferen ntre executiv i legislativ difer n funcie de tipul regimul politic, pe de o parte, i de trsturile specifice, pe de alt parte. n sistemele constituionale prezideniale, modalitile de interaciune a celor dou puteri (legislativ i executiv) sunt mai puin numeroase i mai puin profunde dect n sistemele parlamentare. Exist, ns, o anumit colaborare ntre executiv i legislativ sau, cum s-a numit n doctrin,71 raporturi de neutralizare reciproc, dar aceasta este limitat. Cipru este republic prezidenial, stat suveran i independent, cu preedinte grec i vicepreedinte turc, alei de comunitatea greac, respectiv cea turc, potrivit art.1 din Constituie.

70

T. Drganu, nceputurile i dezvoltarea regimului parlamentar n Romnia pn n 1916, Ed. Dacia, Cluj, 1991, p.18. 71 I. Rusu, Forma de guvernmnt, Drept constituional, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1997, p. 45.

25

De-a lungul secolelor, problemele privind organizarea, realizarea i asigurarea responsabilitii puterii de stat au trezit un interes deosebit, att practic, ct i teoretic, iar rezolvarea acestora are un impact direct asupra eficienei guvernrii. i la ora actual problema privind organizarea puterii, structura, funciile acesteia i raporturile dintre organele puterii rmne una dintre cele mai definitorii probleme n cadrul dreptului constituional (...). Conducerea societii apare ca o putere i poate fi realizat prin intermediul relaiilor sociale dintre cei nvestii cu dreptul de a guverna i cei guvernai72. De remarcat este faptul c, actualmente, organizarea puterii, structura, funciile acesteia i raporturile dintre organele puterii sunt unele dintre cele mai stringente probleme n teoria dreptului constituional. n contextul noilor condiii de dezvoltare a societii i a relaiilor sociale, diferenierea i stabilirea rspunderii constituionale trebuie s cuprind aspectele fundamentale, aflate n continu perfecionare, modificare i completare, n conformitate cu exigenele timpului i cu scopurile pe care le urmrete statul. Rspunderea constituional reprezint un aspect al rspunderii juridice, care deriv din rspunderea social n general, categorie deontologic mult mai larg i mai complex. n mod tradiional, rspunderea juridic este analizat ca o instituie fundamental a dreptului, instituie care tinde s ocupe centrul dreptului n totalitatea sa, reflectnd stadiul de evoluie a ntregii societi, nivelul contiinei i responsabilitii sociale73. Rspunderea constituional are la baz concepia statului constituional i democratic i se refer att la rspunderea efului de stat, dar i la rspunderea deintorilor unui mandat politic. Totui, aceast rspundere este deseori parial i fragmentar i nu poate fi comparat cu alte forme de rspundere n ceea ce privete decizia74. Susinem opinia c responsabilitatea reprezint o valoare consacrat de Constituie, genul proxim al rspunderii, al conturrii acestui concept n domeniul dreptului, al credinei c responsabilitatea poate crea premisele rspunderii n cadrul unor reguli obligatorii de drept i pledm pentru o rspundere constituional mai determinat a organelor instituionalizate n stat. Raporturile dintre Guvern i Parlament n alte state ale lumii sunt prezentate n Partea a IV-a a lucrrii, ele fiind analizate n fiecare regim, respectiv prezidenial, parlamentar i directorial. Studiul comparativ al regimurilor politice din rile ex-sovietice europene ntregete coninutul acestei imagini de ansamblu a unor state ale lumii.

72 73

M. Drilea, Cu privire la definirea puterii de stat, n Revista Naional de Drept, nr. 7/2007, Chiinu, p.77. A. Iorgovan, op. cit, vol. I, 2005, p. 326. 74 B. Negru, Responsabilitatea i rspunderea juridic ntr-un stat democratic i de drept, n revista Naional de Drept, nr. 12/2006, Chiinu, p. 45.

26

CONCLUZII A. Marea varietate a sistemelor constituionale contemporane nu nseamn, ns, i mari deosebiri ntre textele diferitelor constituii. n mod paradoxal, state mult deosebite ntre ele, state care practic nu au nimic comun din punct de vedere geografic, politic, naional, militar sau religios au constituii care, formal, seamn mult unele cu altele. Astfel, toate parlamentele din lume au, n principal, dou funcii: funcia legislativ i funcia de control al executivului; din punct de vedere al formei de guvernmnt, statele sunt ori monarhii, ori republici; toate guvernele au sarcina de a organiza modul de executare a legilor votate de parlament. Toate acestea sunt consacrate n formule standardizate, comune, cu mici variante lingvistice, n toate constituiile. Parlamentarismul se caracterizeaz printr-o dependen mutual75 n care, pe de o parte, eful puterii executive este sprijinit de o majoritate n legislativ i poate fi destituit de ctre acesta dac primete un vot de nencredere i, pe de alt parte, puterea executiv (n mod normal mpreun cu eful statului) are autoritatea de a dizolva legislativul i de a chema electoratul la alegeri. La nivelul Uniunii Europene, modelul parlamentar se regsete n toate monarhiile (Regatul Unit, Belgia, Spania, Olanda, Danemarca, Luxembourg, Suedia) i n 8 dintre republici (Italia, Germania, Grecia, Cehia, Estonia, Ungaria, Letonia i Malta). Raportat la celelalte state ale lumii, regimul parlamentar se regsete n monarhiile parlamentare din Japonia, Canada, Australia, Noua Zeeland, Maroc sau n republicile parlamentare din Israel, India, Republica Sud African. Prezidenialismul, spre deosebire de parlamentarism, este un sistem de independen mutual76 n care, att puterea legislativ ct i puterea executiv, au un mandat electoral fix, care este propria lor surs de legitimitate. Modelul prezidenial al S.U.A. a fost preluat, n principal, de statele Americii Latine, ale Africii iar, dintre rile ex-comuniste, doar de Rusia. n Uniunea European nu exist dect o ar (Cipru) care s aib o form de guvernare prezidenial, unde preedintele s se bucure de puteri foarte mari, aa cum se ntmpl n Statele Unite sau Rusia. Statele considerate ca avnd, potrivit definiiei date de Duverger, o form de guvernare semi-prezidenial sunt Frana, Portugalia, Irlanda, Austria, Finlanda, Lituania, Polonia, Slovenia, Slovacia, Romnia i Bulgaria. Toate aceste ri au un preedinte ales prin vot universal, direct de ctre ceteni, iar guvernul este condus de un prim-ministru care rspunde, mpreun cu ceilali membri, n faa Parlamentului.

75 76

B. Dima, Raporturile dintre eful statului i prim-ministru. Abordare comparativ, p.90, R.D.P. nr.3/2006 idem

27

n Romnia, n cei 20 de ani de democraie constituional nc n formare, am putut constata cum comportamentul celor care au deinut anumite funcii n stat - ne referim n special la funcia de Preedinte, ef al statului - a corespuns ntr-o mai mic sau mai mare msur prototipului de ef de stat care reiese din litera i spiritul legii fundamentale. Astfel de transformri se petrec i n ceea ce privete evoluia partidelor politice, n sensul unei migraii de soluii i practici de la stnga la dreapta i invers, ceea ce face imposibil regsirea, n arhitectura politic a statelor lumii, a unor partide de dreapta sau de stnga, n tipologia lor clasic. n ciuda faptului c modificarea obligatorie a Constituiei n pragul integrrii n Uniunea European a fost considerat o oportunitate istoric de a corecta o serie de neajunsuri ale formei adoptate n 1991, reforma constituional din 2003 nu a reuit s rezolve tensiunile fundamentale generate de funcionarea instituiilor statului. Dei Constituia Romniei poate fi ncadrat n categoria celor rigide, avnd n vedere majoritile extraordinare cerute n acest sens, revizuirea acesteia din 2003 - ca i cea preconizat a se produce n urmtorii ani, pledeaz n favoarea instabilitii regimului constituional ex-comunist, o cauz des invocat n acest sens fiind decalajul dintre constituia formal i cea material. Rmne, totui, ntrebarea, dac decalajul este datorat inadecvrii normei constituionale sau, poate, nerespectrii literei i spiritului ei.

Propuneri de lege ferenda

B. Am considerat necesar i util, n egal msur, ca propunerile de lege ferenda pe care le formulm s mbrace forma unui proiect de revizuire a legii fundamentale care s cuprind doar tema noastr de cercetare, i anume acele prevederi care privesc raporturile dintre guvern i parlament. Este de notorietate faptul c n Romnia, n prezent, se manifest un interes pentru aceast tem, a crui sorginte se afl n referendumul organizat de preedintele Romniei, avnd ca obiect schimbarea sistemului parlamentar din Romnia, n sensul abandonrii sistemului bicameral i trecerii la cel unicameral. Propunerile pe care ne-am ngduit s le formulm vizeaz, n principal, meninerea sistemului bicameral, precum i alte aspecte care privesc reglementrile constituionale ale Titlului III, respectiv cele referitoare la Parlament, Preedinte i Guvern: 1. Schimbarea modului de alegere a membrilor celor dou Camere ale Parlamentului, respectiv Camera Deputailor s reprezinte naiunea, iar Senatul-colectivitile locale. O asemenea modificare va atrage, dup sine, regndirea atribuiilor specifice ale celor dou Camere ns, dat fiind faptul c aceste reglementri nu fac obiectul prezentei teze, nu ne propunem s ne oprim asupra lor.
28

2. Posibilitatea revocrii mandatului parlamentarului care prsete partidul sau aliana pe listele creia a fost ales. Traseismul politic practicat ntr-un mod exagerat n ultimii ani justific o asemenea reglementare juridic. 3. Schimbarea modului actual de alegere a Preedintelui, n sensul reglementrii alegerii acestuia de ctre Parlament i, n consecin, transformarea actualului regim politic ntr-un regim parlamentar tradiional, aa cum se regsete acesta reglementat n cele mai multe dintre rile democratice din Uniunea European. Soluia legiuitorului originar cu privire la alegerea direct de ctre popor a Preedintelui Romniei a fost impus de realitile politice ale anilor 1990-1991 care trebuiesc regndite, ntruct nu mai sunt de actualitate77. Pe cale de consecin, propunem modificri referitoare la durata mandatului Preedintelui, statutul Preedintelui i raporturile pe care le are acesta cu Guvernul i Parlamentul: a) revenirea la mandatul de 4 ani, ntruct tendina existent n Uniunea European i, n general, la nivelul tuturor statelor democratice ale lumii, cu privire la mandatele efilor de stat, este aceea de scurtare a duratei acestora; b) eliminarea funciei de mediere a Preedintelui, n conformitate cu noul statut al funciei prezideniale i nlocuirea acesteia cu una specific preedinilor alei de Parlament; c) suspendarea Preedintelui s fie nlocuit cu msura demiterii n cazul nclcrilor grave ale Constituiei; d) imunitatea Preedintelui s fie identic cu imunitatea parlamentar i s vizeze exclusiv opiniile politice exprimate n timpul mandatului; Constituia Romniei nu reglementeaz unitar i egal regimul imunitilor parlamentarilor i a Preedintelui rii. Astfel, n timp ce parlamentarii se bucur de imunitate numai pentru voturile i opiniile politice exprimate n exercitarea mandatului, potrivit prevederilor art.72 alin.(1) din Constituie, dar pot fi trai la rspundere penal pentru fapte care nu au legtur cu voturile sau opiniile politice, n conformitate cu prevederile art.72 alin.(2), n cazul Preedintelui Romniei, art.84 alin.(2) este eliptic, preciznd doar c acesta se bucur de imunitate n condiiile art.72 alin.(1). Considerm c textul trebuie completat cu o prevedere similar celei cuprinse n art.72 alin.(2); e) abrogarea textelor referitoare la participarea Preedintelui la edinele Guvernului i la consultarea acestuia; f) introducerea unei msuri excepionale pe care Preedintele o poate institui n cazurile de agresiune armat mpotriva rii;

77

Pentru o prezentare detaliat , a se vedea Istoria Senatului Romniei, Ed. Regia Autonom Monitorul Oficial, 2004, A. Iorgovan, vol. II, op.cit., 2005, p.685-690.

29

g) modificarea reglementrii referitoare la dizolvarea Parlamentului, n sensul eliminrii din textul actual a dispoziiei cu privire la consultarea preedinilor celor dou Camere i a liderilor grupurilor parlamentare, acesta fiind un text prea restrictiv pentru un preedinte de republic parlamentar; h) schimbarea modului de desemnare a candidatului la funcia de Prim-ministru, n sensul circumstanierii competenei Preedintelui n a desemna candidatul la aceast funcie. 4. Raionalizarea raporturilor dintre Guvern i Parlament, n sensul introducerii unor prevederi similare moiunii de cenzur constructiv. 5. Condiionarea angajrii rspunderii Guvernului n faa Parlamentului. Considerm c prezentarea proiectului de revizuire a Constituiei Romniei i a anexei ntregesc coninutul tezei de doctorat, ntocmit pe baza bibliografiei ce face parte integrant din lucrare.

30