PAŞI SPRE CONSTRUIREA UNUI MODEL OPERAŢIONAL AL REFORMEI ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

*
Sorin Dan ŞANDOR
Conf. univ. dr., Departamentul de Administraţie Publică, Facultatea de Ştiinţe Politice, Administrative şi ale Comunicării, Universitatea BabeşBolyai, Cluj-Napoca

Ciprian TRIPON
Lect. univ., Departamentul de Administraţie Publică, Facultatea de Ştiinţe Politice, Administrative şi ale Comunicării, Universitatea BabeşBolyai, Cluj-Napoca

Public administration reform is a widely discussed topic in the literature. The present article tries to explicit some of the necessary steps in order to try to evaluate reforms. Based on existing definitions, reform is seen as a systemic and structural change, with transformational and transactional elements intended and planned. For the study of reform 7 dimensions are proposed: managerial and administrative decentralization, regulatory improvement, human resource development, client orientation, cooperation with the community, organizational culture. The model was applied to three domains: public authorities, health and education. The results were quite different from one domain to another. While regulatory improvement was the main reform effort, showing a tendency for over-regulation, each domain had different priorities for the reform. Transylvanian Review of Administrative Sciences, 19/2007, pp. 92-106

Reforma: definiţii şi dimensiuni Începând din anii ’80 o viguroasă mişcare de reformă a administraţiei publice1 a luat naştere şi s-a extins practic în întreaga lume. Această reformă a avut drept scop redefinirea rolului statului şi a relaţiei sale cu cetăţenii. Motivaţia pentru reformă a fost diferită de la stat la stat. Se pot desprinde câteva posibile cauze: 1. Lipsa de încredere a cetăţeanului în administraţie. S-a întâlnit în SUA şi în multe din ţările Europei Occidentale, confruntate cu o scădere accentuată a încrederii în instituţiile guvernamentale. Ca urmare s-a dezvoltat

* Acest studiu face parte dintr-un proiect finanţat în cadrul Programului Cercetare de Excelenţă al Ministerului Educaţiei şi Cercetării, contract nr. 2-CEEX 06-08-99 - Evaluarea Reformei Serviciilor Publice în România. Mulţumim colegilor Alina Baba, Cynthia Curt, Călin Hinţea, Iustin Mureşan şi Ana Ranta pentru sprijin. 1 Alte denumiri ale domeniului acestor reforme sunt: management public, servicii publice, guvernare ş.a.

92

Brookings Institute. 2000. 4. însoţită şi de reforma administraţiei publice. în moduri atât de asemănătoare”4 2 3 4 Donald F. The Global Public Management Revolution: a Report on the Transformation of Governance. p. • Politicile: Cum se poate îmbunătăţi capacitatea de formulare şi evaluare a politicilor? • Responsabilitatea: Cum se poate îmbunătăţi capacitatea de a realiza ceea ce s-a promis? Se schimbă accentul de la răspunderea faţă de lege şi nivelele ierarhice superioare cu răspunderea faţă de cetăţean şi rezultate. numerele acestea au crescut. Dezvoltarea. Democratizarea. Răspunsul inadecvat al statelor la crize duce deseori la reforme. legat de integrarea în Uniunea Europeană. Şi în alte ţări europene apartenenţa la UE şi mecanismele acesteia au dus la reforme în domeniul serviciilor publice. The Global Public Management Revolution: A Report on the Transformation of Governance. în Joseph S. Globalization and Public Administration Reform. sau a puterii de decizie mai aproape de nivelul cetăţenilor. 40% dintre cele mai mari 123 de ţări au întreprins cel puţin o reformă majoră. 3. 60 93 . 6. Aderarea la Uniunea Europeană. 2005 ediţia a doua. Ronald Reagan sau Brian Mulroney. ideile inovatoare s-au răspândit. • Descentralizarea: Cum pot ajunge serviciile mai eficiente şi mai responsabile? Strategiile aplicate se referă la transferarea furnizării serviciilor. Brookings. În ţările mai puţin dezvoltate dezvoltarea economică a fost şi este prioritatea numărul unu. Crizele economice. o severă retorică anti-birocratică şi critici la adresa mărimii aparatului guvernamental şi a gradului de implicare a statului. Uniunea Europeană etc. concesionarea lor. p. Governance in a Globalizing World. că în multe cazuri au existat factori externi care au favorizat reformele (instituţii creditoare. care promovează reforma ca o condiţie esenţială pentru dezvoltare. pentru America Latină repetatele crize din anii ‘90. că opinia publică şi sistemul politic au ajuns să se îndoiască de capacitatea administraţiei de a gestiona crizele trecutului sau provocările viitorului. În cuvintele lui Kettl. iar alte 15% reforme sectoriale3. atât de repede. Putem menţiona pentru ţările occidentale insuccesul statului de a gestiona criza din anii ‘70. Între timp. Se poate observa că pentru declanşarea reformelor au acţionat mai multe cauze. Kettl. 1-3 Elaine Ciulla Kamarck. „Poate niciodată atât de multe guverne au încercat să schimbe atât de mult.). Donahue (eds. Kettl. Brookings Institute. marcată de alegerea unor lideri conservatori cum ar fi Margaret Thatcher. pentru Europa de Est scăderea economică de după prăbuşirea comunismului.2. Sub influenţa unor instituţii creditoare de genul Băncii Mondiale sau a Fondului Monetar Internaţional. Reformele din ţările ex-comuniste au fost în general urmate de un al doilea val de reforme. Până în 1999. Nye and John D. Ideologia.). • Orientarea spre client: Cum se poate realiza o mai bună legătură cu cetăţenii? O posibilitate este schimbarea viziunii asupra cetăţenilor – din administraţi în clienţi ai serviciilor publice. În ţările Europei de Est căderea comunismului a dus la o profundă reformă politică. Există şi o dimensiune ideologică a trecerii la reforme în unele dintre ţările occidentale. 5. parteneriatele public-privat. În general reformele cuprind şase dimensiuni:2 • Productivitatea: Cum se pot furniza mai multe servicii cu aceeaşi bani? • Mecanisme de piaţă: Cum se pot impune mecanisme tipice sectorului privat în domeniul public? Printre răspunsuri au fost privatizarea serviciilor publice. 2000 David F.

Wendell şi Bell. Primul lucru pe care un asemenea demers trebuie să îl realizeze este să definească noţiunile. similar cu ceea ce literatura de specialitate numeşte „dezvoltarea organizaţională”: o serie de schimbări care sunt încorporate într-un proces planificat. În multe cazuri reformele au produs efectul contrar. jr. H. economic. OECD. în altele efectele au fost mult sub aşteptări6. . general prezentă şi percepută ca şi 5 6 7 8 9 10 Un exemplu este Noua Zeelandă: vezi OECD. Este evident că reforma este. în toate domeniile şi dimensiunile societăţii: politic. managerial. cel al reducerii încrederii5. Primul pas pe acest drum este de a clarifica sfera de cuprindere şi conţinutul noţiunii de „reformă”. (2) la nivelul întregii organizaţii şi (3) condus de la vârful ierarhiei organizaţionale pentru a (4) spori eficacitatea organizaţiei prin (5) intervenţii planificate în procesele organizaţionale folosind cunoştinţele ştiinţelor comportamentale”. Cecil. p.. care are drept scop îmbunătăţirea capacităţilor de funcţionare ale organizaţiei. O posibilă clasificare este:8 Îmbun t irea serviciilor Dezvoltarea capacit ii administrative Reforme structurale 1980 1990 2000 Există multiple abordări ale procesului de reformă. Reforma „(. recunoaşte că „în multe ţări ele [reformele] nu s-au ridicat la nivelul aşteptărilor sau au avut consecinţe neintenţionate cum ar fi efecte negative asupra valorilor şi capacităţii guvernării”7. 201 ***. New Jersey. Improving Service Delivery Through Public Service Reform: Lessons Of Experience From Select Sub-Saharan Africa Countries. Reforma poate fi definită în termeni similari. Geert Bouckaert. 2004 OECD. OECD Public Mnagement Policy Brief nr. vom încerca să definim şi circumscriem termenii de „reformă” (ca proces de acţiune). p. În consecinţă. A Paper for presentation and discussion at the Second Meeting of the DAC Network on Good Governance and Capacity Development. 2002 Cf. 29 94 . reforma este o trăsătură esenţială a vieţii moderne. O definiţie mai sistematică îi aparţine lui Beckhard9: „Dezvoltarea organizaţională este un efort (1) planificat.Rezultatele se lasă încă aşteptate. Modernising Government: The Way Forward. Pollit şi Geert Bouckaert. 2001 Vezi Cristopher Pollitt. Chiar şi o organizaţie susţinătoare a reformelor.. 1999. OECD Publications. .cit. Reforma managementului public. C. Prantice Hall. un proces de schimbare. Construirea unui model operaţional şi comprehensiv se bazează pe a analiză a tuturor punctelor de vedere şi pe o încercare de sinteză a caracteristicilor considerate cele mai potrivite pentru România. în primul rând. French. OECD. 2005. Drept urmare. 24 Cf. cele prezentate în continuare reprezintă rezultatele acestui proces de analiză şi sinteză şi se doresc a fi creionarea unui model operaţional de evaluare a procesului de reformă în ţara noastră.Organization Development (Behavioral Science Interventions for Organization Improvement). Există mai multe moduri de a înţelege reformele şi acestea au evoluat de-a lungul timpului.. Conform lui Giddens. Government of the future. de lungă durată. să definească o bază terminologică clară şi coerentă. op. 9. „tip/traiectorie a reformei” (ca model de înlănţuire a acţiunilor) şi „model de evaluare a reformei”.) nu se referă la inovaţia totală ci la remodelarea a ceva ce există deja”10. Chişinău. administrativ etc. substituind termenul de „organizaţie” cu „sistem administrativ”. p. Ed. Epigraf.

C. Reforma nu este un scop în şi pentru sine ci un mijloc pentru atingerea unui scop/set de scopuri. 3. Logic. Principiul de bază: control. 4. Halligan face distincţia dintre reformele de prim rang (adaptarea. cu o durată destul de mare în timp. este vorba despre un demers multidimensional de îmbunătăţire a performanţelor administrative. corectitudine şi onestitate în ceea ce priveşte tratamentul clienţilor dar şi al angajaţilor. The Tides of Reform.. Principiu de bază: democratizarea spaţiului de lucru. op. p. Scopul reformei: performanţa. Pentru a-şi realiza scopurile şi obiectivele instituţia publică trebuie. Pune accentul pe deschiderea şi transparenţă. în colaborare cu politicul. p. Vorbim despre un proces complex. Light13 cele patru tipuri de reformă sunt (vezi tabelul 1): 1. p. 326)11. 1997.. 18 Cf. reglarea şi îmbunătăţirea practicilor acceptate). abordare care încurajează specializarea într-o structură ierarhică rigidă. Una din principalele critici aduse modelului administrativ tradiţional se leagă de lipsa unei perspective strategice în funcţionarea proprie. autonomia la nivelul postului (deci. evaluări şi audit.cit. preocupat mai mult de propria supravieţuire şi dezvoltare şi mai puţin de oferirea unor servicii de calitate cetăţeanului şi comunităţii. 30 Paul C. odată ce ea încearcă să asimileze o abordare managerială bazată pe eficacitate. Pollit şi Geert Bouckaert. Administraţia era văzută ca fiind doar un executant mecanic al ordinelor venite din partea politicienilor. demers care cuprinde reforme manageriale. de tip leadership democratic. pune accentul pe inspectori şi inspecţii. Un asemenea proces presupune ani de zile până când rezultatele devin vizibile şi măsurabile. 95 . similar cu procesul de dezvoltare organizaţională de la care am pornit. Combaterea risipei (waste management). imaginea generală a fost cea a unui sector haotic. pe relaţiile cu clienţii şi pe crearea unei atmosfere relaxate. „Liberation management”. să şi le definească. evaluare a rezultatelor.. care reprezintă o încercare de a modifica modul în care funcţionează sistemul administrativ pentru a facilita atingerea scopurilor pe care acesta. „Reforma administrativă.. Cu alte cuvinte. dezordonat. implicit. Administraţia publică modernă nu îşi mai permite însă această abordare. le-a stabilit pentru sine. Making Government Work 1945-1995 Unul dintre rezultatele specializării este o diferenţiere orizontală deosebit de mare. reforme de rang secund (adoptarea de noi metode) şi reforme de rangul trei (schimbări în seriile de idei care cuprind obiectivele generale şi cadrul definitoariu al acţiunii sistemului)12. op. la locul de muncă. Scopul reformei: economia. cu un înalt grad de formalizare şi o structură de comandă clară şi bine definită. Conform lui Paul C. fără a face eforturi de dezvoltare şi funcţionare performantă. Reformele au loc la diferite niveluri. În mod tradiţional administraţia publică nu a fost considerată un domeniu raţional şi eficace. Această abordare încurajează abordarea managerială pură. în primul rând. „Watchful eye”. Scopul reformei: eficienţa. aceasta nu poate fi contracarată decât prin coordinare/compartimentare. Pollit şi Geert Bouckaert.cit. eficienţă şi economie a resurselor. 2. Principiile de bază: specializarea şi coordonarea muncii14. Principiu de bază: evaluarea personalului/proiectelor/performaţelor ca şi activitate centrală a managementului. existenţa unui demers strategic este inevitabilă. este o subclasă a tuturor performanţelor politicilor administrative dar nu o clasă aparte de eforturi tehnice” (Ingraham. şi autonomia instituţiilor locale) şi introduce inflexiuni ale economiei de piaţă în domeniul funcţionării sectorului public. C. Scopul reformei „fairness”. 11 12 13 14 Cf. Ea nu mai poate doar “exista”. Managementul ştiinţific (scientific management). reforme politice (inclusiv modificarea procedurilor legislative) şi schimbări substanţiale în politicile cheie. Light.un demers continuu de îmbunătăţire a stării de fapt a sistemului în care se desfăşoară.

subliniază un fapt care. Experţii evaluatori mass media. în funcţie de presiunile de moment care sunt exercitate asupra procesului (exogene sau endogene). Tipurile de reformă variază. Light afirmă că aceste tipuri de reformă se succed. de o abordare raţională şi bine structurată. evaluări Rezultate Participanţi principali Whistle blowers. Cu alte cuvinte. publicul Congresul. „Valurile” reformei generează sedimente administrative (statute.Tabelul 1. la un moment dat. de evoluţia evenimentelor istorice etc. ceea ce va genera (la cererea societăţii) introducerea mai multor reguli. legi sau ierarhii administrative) care se cumulează. toate procesele de reformă produc/ generează şi consecinţe nedorite. acest fapt va duce la înmulţirea actelor de corupţie şi abuz. formalizarea mai strictă a procedurilor – abordarea de tip „management ştiinţific”. chiar dacă se bazează pe informaţii exclusiv din istoria recentă a SUA. Fiecare nou „val” de reformă trebuie să negocieze cu şi printre sedimentele depuse în cadrul ultimului „val” şi cu cele rămase de la reformele precedente. după cum am văzut mai sus. Această parte a analizei autorului american. Caracteristicile celor patru tipuri de reformă (după Light. indiferent de rezultatele acestora forma de reformă preferată de iniţiatori va fi pusă în operă. până la atingerea scopurilor. Ele reprezintă patru filosofii diferite. 26-37) Caracteristici Scop Input-uri principale Produse principale Managementul ştiinţific Eficienţa Principiile administraţiei Structuri. o schimbare riguros planificată şi de lungă durată. p. la nivelul întregului aparat guvernamental. massmedia. care îşi păstrează scopurile (clare şi bine definite) şi punctele de vedere de-a lungul mai multor ani. Chiar dacă se fac anumite teste pilot. Angajaţi. de interesele politice. de o manieră consistentă şi generală (uneori chiar şi în domenii unde nu se pot aplica ad litteram principiile generale). este general valabil: reforma nu este un proces ordonat. credem noi. reguli Combaterea risipei Watchful eye Economie Practici/proceduri general acceptate Audit. fără multe reglementări. Organizaţie care o Redesigning of Public Government Waste Public Citizen patronează Government Administration Cele patru tipuri de reformă prezentate mai sus sunt mai mult decât forme diferite ale aceluiaşi proces. aidoma fluxului şi refluxului apelor oceanului. Deşi tipurile de reformă se pot schimba de la un an la altul (deci în interiorul unui interval electoral) ele au tendinţa să devină schimbări pe scară largă. grupuri de interes. nu putem vorbi de planificare strategică în adevăratul sens al cuvântului15. în funcţie de anumiţi factori. investigaţii Inspectori. proceduri. reguli. de imaginea reformei în ochii iniţiatorilor şi/sau ai societăţii. echipe. înlocuindu-se una pe cealaltă. patru direcţii diferite spre care sistemul de acţinui care este reforma se poate îndrepta. În acest context este util să amintim că Light consideră că succesiunea flux/reflux în 15 Vezi Bryson 96 . Drept urmare. aparate de control Fairness Drepturi Informaţii Liberation management Sporirea performanţei Standarde. Exemplu: „watchful eye” generează o atmosferă destinsă. patru moduri în care este percepută activitatea de îmbunătăţire a sistemului administrativ. Iniţiator/susţinător Preşedinţia Congresul Instanţele de Preşedinţia principal judecată Alliance for National Academy Citizens Against Common Cause. uneori dau naştere chiar lucrurilor pe care doresc să le elimine.

Caracteristicile politice. în opinia lui Paul Light nu este unul regulat. forma pe care aceasta o îmbracă. la modul direct. conturi.Personal: recrutare. Guidelines for Assessing Country-Level impact of Structural Reform and Capacity Building in the Public Sector. coordonare. 79-80 Navin Girishankar. p. Traiectoria unei reforme este un model intenţional. pg. Pollit şi Geert Bouckaert. audit . scară. economic. Orice proces de reformă depinde de mediul în care se desfăşoară. posturi. siguranţa angajărilor . nu în ultimul rând. 18 97 . mai ales în ultimele decenii. o trecere continuă de la un model de reformă la altul. Cu alte cuvinte. Vezi discuţia şi poziţia lui Bouckaert despre cerinţele de moment. • Chiar dacă reforma este un proces de schimbare intenţionată şi planificată nu avem o planificare de tip strategic (nu pe perioade lungi de timp). afectează rimul.cit..Organizare: specializare. social etc. modelul lui Light pune accentul pe următoarele caracteristici ale procesului de reformă: • Reforma nu este un demers unitar. dacă analizăm procesele de schimbare prin care a trecut România în ultimii 15 ani credem că afirmaţiile sale se potrivesc şi pentru ţara noastră. stare viitoare:18 Situa ie ini ial (ALFA) Lan de pa i sau evenimente (traiectorie) Situa ie viitoare (OMEGA) Tabelul 2. op. World Bank. NU există o paradigmă teoretică sau un model care să explice şi ghideze eforturile de reformă în toate domeniile.cadrul procesului de reformă se accelerează. traiectorie. la societatea americană. Dimensiuni şi componente ale traiectoriei reformei Dimensiuni şi componente ale traiectoriei .Alocarea sarcinilor (noi) organizaţii Situaţia iniţială (ALFA) Situaţia viitoare (OMEGA) Din punct de vedere al punctului alfa se disting două criterii foarte importante: capacitatea statului de a face reformă (captura statului) şi motivaţia (cererea de reformă şi designul acesteia):19 16 17 18 19 Din nou.17 Despre tipuri/traiectorii ale reformei. avem o mişcare. procesul de reformă. crize şi “traiectoria” reformei. situaţia dezirabilă pe care dorim să o atingem). avem un model în trei stadii: starea iniţială. C. ale sistemului administrativ. Drept urmare. des(centralizare) Procesul de implementare . Evaluating Public Sector Reform.Dimensiuni legale . Însă.Finanţe: buget. După cum se poate observa. 2001. p.De sus în jos sau de jos în sus . remuneraţie. viteza cu care se desfăşoară reforma şi. observaţiile lui Light se referă. • Cerinţele de moment joacă un rol foarte mare în ceea ce priveşte continuitatea şi forma reformei. Schimbările de formă ale reformei devin tot mai dese iar eforturile de schimbare structurală a sistemului administrativ sporesc ca număr şi intensitate16. o cale adoptată pentru a trece de la alpha (punctul de plecare) la omega (punctul de sosire.

Din punct de vedere al dimensiunii performanţă/rezultate avem: – Întocmirea de planuri strategice. Pollit şi Geert Bouckaert.Cerere redus . – Benchmarking al rezultatelor. motivat . promovare în funcţie de calificare şi vechime. În cadrul primului aspect discutăm despre aspecte financiare (bugete. Bouckaert şi Pollit20 trebuie să luăm în considerare două aspecte când discutăm despre traiectoria reformei: despre CE fel de proces discutăm şi CUM este acesta pus în operă. – Privatizarea (sau concesionarea) principalelor programe.Cerere puternic . intensivă. existenţa şi importanţa unui serviciu naţional unificat).Grad redus de captur . – Programe de îmbunătăţire a performanţei.Cerere redus . USC. dimensiuni ale instituţiilor) şi sisteme de măsurare a performanţelor (extinsă. No “One Best Way” To Manage Change: Understanding Administrative Reform in Its Managerial. the 8th Public Management Research Conference. motivat .Design structural puternic Sisteme flexibile de furnizare. – Reducerea numărului de nivele ierarhice.Incapabil F r motiva ie Incapabil. Pentru dimensiunea structuri/procese putem avea următorii indicatori: – Descentralizarea deciziei.Grad mare de captur . transparen i responsabilitate Capabil. – Simplificarea procedurilor de achiziţii publice.cit. Dintr-un alt punct de vedere21 strategiile de reformă pot fi centrate în jurul a două dimensiuni: structuri şi procese. Jeffrey L. 4 Deil S.. 2005 98 .Design structural slab Sisteme flexibile de furnizare a serviciilor publice locale Reforme tehnice în buget i managementul func iei publice Capabil Capabil. f r motiva ie .Cerere puternic . Policy. Chung-lae Cho.Design structural slab Motivat Incapabil. – Simplificarea regulilor privind resursele umane. audit). cap. pentru fiecare având posibile măsuri sau indicatori. – Libertate în folosirea fondurilor rămase din precedentul exerciţiu bugetar. sisteme contabile. – Măsurarea satisfacţiei clientului. coordonare. – Programe de training. f r motiva ie .Design structural puternic Cf. C.Grad mare de captur . op.Grad redus de captur . deschisă spre exterior). 20 21 Cf. and Political Contexts Across the Fifty American States. Wright. Brudney. Brendan Burke. respectiv performanţă şi rezultate. centralizare/descentralizare. resurse umane (volumul şi direcţia reformei politicilor de personal. organizare (specializare.

avem trei dimensiuni care ne interesează: a. Marea Britanie. orice ţară foloseşte mai multe traiectorii ale reformei în funcţie de caracteristicile ideologice ale guvernării din momentul respectiv. 99 .Din punct de vedere al modalităţii de implementare a reformei. Intensitatea reformei. Cu alte cuvinte este vorba despre implicarea (la nivel decizional şi nu doar de implementare) a autorităţilor locale. accent pus pe evaluare la toate nivelurile. avem mai multe tipuri de traiectorii ale reformei: a. b. este vorba despre o strategie conservatoare de modificare a status-quo-ului prin paşi mărunţi şi într-un interval mediu spre lung de timp. de caracteristicile de mediu (economice. olanda. „Omega” devine statul minimal. 1990. Franţa. alternativa fiind realizarea refomei prin structurile şi organizaţiile existente deja. b. ritmul şi seriozitatea cu care se aplică noile măsuri. La fel fac şi cerinţele economice. Modernizare prin introducerea concurenţei drept principiu de funcţionare al sustemului administrativ şi a MTM (market type mechanisms) în domeniul public. Noua Zeelandă. proceduri şi politici şi măsuri de management financiar. Exemple: Australia. De asemenea. În cadrul acestei traiectorii a reformei planificarea strategică este foarte importantă. presiunea demografică (în ambele sensuri) afectează traiectoria reformei. După cum am afirmat mai sus. d. caracteristici mai numeroase din diferite modele. Acest caz este întâlnit mai ales în teorie. Metode: reforme bugetare. imediate. Vorbim despre o modernizare managerială de tip participativ. Măsura în care organizaţiile şi structurile noi au fost create în mod special pentru a susţine reforma. dezirabilă. De exemplu. Finlanda. deşi reforma se referă la acelaşi lucru (îmbunătăţirea starii prezente prin încercarea conştientă şi coordonată de a atinge o stare viitoare superioară) conţinutul exact şi concret al „omega”. c. ca şi modalităţile de a-l atinge diferă mai ales în funcţie de politic. stabilită drept ţintă. adoptarea modelului economiei de piaţă în domeniul public. de cerinţele de moment. guvernul liberal (neoconservator) din Australia. Schimbarea fundamentală a modului de organizare a sistemului administrativ în contextul în care statul îşi menţine un rol important în cadrul administrării sociatăţii. Suedia c. Tot ceea ce poate fi privatizat se privatizează. În practică: ultima parte a guvernării Thatcher. Exemplu: modul în care reforma din România a fost influenţată de NATO şi integrarea în Uniunea Europeană. Exemple: Canada. Cu alte cuvinte. Cu alte cuvinte. Direcţia reformei sau poziţia agentului de schimbare care iniţiază reforma: de sus în jos sau de jos în sus. „Iluminarea” birocraţiei existente prin: relaxarea reglementărilor şi prin raţionalizarea sistemului de reguli. nu întâlnim un model pur ci doar accente mai însemnate. aceeaşi stare finală. introducerea generală în domeniul public a indicatorilor de performanţă drept criterii de alocare a resurselor. politice. sociale) şi de cele ale sistemului administrativ. istorice. Dimensiunea legală. „omega” poate fi diferit şi diferenţele pot fi destul de mari. În primul rând trebuie menţionat faptul că nu toate procesele de reformă au acelaşi scop. După scop. deci avem o succesiune de modele. Un alt aspect care influenţează traiectoria reformei este reprezentat de revendicările urgente. Cu alte cuvinte. În funcţie de situaţia de pornire. descentralizare extensivă şi delegarea autorităţii spre instituţiile locale. guvernare Partidului Naţional din Noua Zeelandă şi 1996. Exemple: Germania şi Comisia Europeană. În funcţie de modul în care aceste elemente (CE şi CUM) se compun şi mixează pe parcursul procesului de reformă avem mai multe tipuri de traiectorii.

informaţii. Politicul (executiv şi legislativ). exogeni şi endogeni. scopuri diferite şi foloseşte sisteme diferite de acţiune. ritmul şi mijloacele reformei. Acest aspect este relevat şi de diferitele traiectorii ale reformei în cadrul diferitelor guvernări din România. cu elemente transformaţionale şi tranzacţionale. Sursele. acest aspect reprezintă voinţa care defineşte filosofia. din 1994 încoace22. Societatea. structurală. reforma nu are consistenţa unui plan managerial de dezvoltare instituţională. nici ca principii de bază sau valori acţionale. instrumente care contribuie la implementarea reformei 3. are ritm diferit. contribuţia sa este reprezentată de idei. dorită şi considerată superioară. un set de măsuri care sunt folosite de anumiţi actori pentru a schimba realitatea prezentă. evident.Figura prezentată mai jos încercă să unifice punctele de vedere prezentate pănă la acest moment.2. a înlocui starea de fapt din acest moment cu o altă stare. influenţează reforma prin exprimarea unui set de nevoi şi expectanţe care direcţionează alegerile politicului şi intervenţiile sistemului administrativ 22 este vorba de diferenţe între procesul de reformă între diferitele guvernări şi de diferenţe ale traiectoriei reformei în interiorul aceleiaşi guvernări. tehnici.3. ţelul oricărui efort de reformă este îmbunătăţirea status-quo-ului dar scopurile exprimate explicit se modifică împreună cu forma reformei). nu survin la intervale definite de timp (din nou principiul contingenţei). folosit în cadrul părţii practice (vezi tabelul 3). În acelaşi timp. 100 . Reforma nu este un scop în sine ci un mijloc. sunt subiectul modificărilor aduse de presiunile situaţionale – de aici schimbarea de formă sau „traiectorie” a reformei. Reforma este o schimbare sistemică. Sistemul administrativ. reforma este un proces perpetuu (de perfecţionare a starii de fapt) care îmbracă mai multe forme. Rezultate reale B. actorii şi resursele care generează reforma sunt: 1. direcţia. intenţionată şi planificată. reprezentând explicaţia modului în care s-a ajuns la modelul de evaluare şi analiză a reformei în România. Toate aceste elemente sunt supuse teoriei contingenţei. scopul.4) REFORMA REZULTATE (A i B) 1 Politicul 2 Sistemul Administrativ 3 Societatea 4 Capacitatea administrativa A. în funcţie de anumiţi factori. Aceste modificări nu au o regularitate („valurile” sau imagimea de „flux/reflux” oferită de Light este doar o metaforă). Percep ia asupra rezultatelor Figura necesită câteva explicaţii. 2. nu este un efort de lungă durată coerent ca formă sau scopuri (definite explicit. Cu alte cuvinte. Factori ce generează şi influenţează procesul de reformă FEEDBACK SURSE/RESURSE/ ACTORI CE INI IAZ REFORMA (1.

conştientizate sau nu şi B. combinaţie) • Tactici procedurale (stabilirea unui nou sistem. 2. tipul şi conţinutul lor) împreună cu părerilor diferiţilor experţi care au fost şi sunt implicaţi în efortul de reformă al sistemului public românesc pot să ne ofere 1. îngustarea sistemului actual. înscrierea într-o categorie sau alta nefiind decât o apreciere conform trăsăturilor determinate. La acest nivel al expunerii credem că este necesară o precizare: nici o formă. Având în vedere modul în care am definit reforma. Rezultate reale. obiective considerate importante etc. Astfel. largirea celui actual. revizuirea sistemului actual. principii prioritare. modificările sunt atât de numeroase încât schimbarea reformei este una sistemică – avem un nou format de reformă sau o nouă „traiectorie. largirea celui actual. anumite tipuri de reformă au avut sau nu succes. Percepţia despre rezultate. combinaţie) • Tactici procedurale (stabilirea unui nou sistem. Fie prin acumulare cantitativă fie prin salt calitativ „traiectoria” reformei se schimbă. Acest model intenţionează să înregistreze şi catalogheze diferitele măsuri reformiste adoptate în trei domenii (educaţie. revizuirea sistemului actual. se referă la nivelul de pregătire profesională. ingustarea sistemului actual. Allteori. procesul de reformă este modificat din mers. la tipul de organizaţii/instituţii şi la deschiderea lor faţă de schimbare Definiţia reformei am discutat-o mai sus. anumite procese. Operaţionalizarea măsurilor şi activităţilor de reformă.). unificarea unor agenţii. etice. dorite sau nu. Măsurile (numărul. 3 şi 4 care îşi redefinesc poziţiile. facilitate de 2. reorganizarea celor existente. modelul operaţional propus este unul bazat pe diferitele activităţi şi domenii care reprezintă şi circumscriu procesul de reformă în România. imaginea tipurilor de reformă care au fost aplicate în sociatatea noastră. atât a politicului şi sistemului administrativ cât şi a societăţii. bugete. combinaţie) • Obiective (procese administrative.4. „traiectorie” sau „val” de/al reformei nu este pur. colectarea taxelor) • Dimensiune (idei noi. îmbunătăţirea celor vechi) • Ţinte (la nivelul întregului sistem sau doar pentru anumite organizaţii/agenţii) 2) Descentralizare managerială/administrativă • Focus (structuri sau proceduri) • Nivel (central sau local) • Tactici structurale (crearea de noi agenţii. sănătate şi administraţie publică) din 1994 şi până în prezent. dorite de 3 şi condiţionate de 4. audit. desfiinţarea unor agenţii. pe măsură ce sunt obţinute (voit sau nu) afectează 1. Trebuie doar să precizăm că reforma pune în practică cele intenţionate de 1. sistem de salarizare. 2. Rezultatele sunt de două tipuri: A. toate sunt alcătuite din multiple caracteristici. motivele care au dus la aplicarea unui anumit tip de reformă şi la schimbarea lui cu un altul (analiza contextuală) şi 3. 1) Descentralizare financiară • Focus (structuri sau proceduri) • Nivel (central sau local) • Tactici structurale (crearea de noi agenţii. la abilităţile şi deprinderile resursei umane implicate în reformă. informaţiile necesare pentru crearea unui model teoretic (cu valenţe operaţionale) de evaluare a reformei – măsura în care anumite acţiuni. combinaţie) 101 . unificarea unor agenţii. Uneori. desfiinţarea unor agenţii. cu tot ce însemnă acest lucru (valori. Capacitatea administrativă. desfiinţarea sistemului actual. desfiinţarea sistemului actual. reorganizarea celor existente. anumite schimbări generate de feedback sunt atât de importante înât din nou generează o schimbare sistemică – din nou avem un alt tip de reformă. Ceea ce acest model doreşte să evidenţieze este faptul că rezultatele. modalităţi de acţiune.

este motivată politic) • Cum a fost votată (unanim. largirea celui actual. a relaţiei cu clienţii. desfiinţarea sistemului actual. combinaţie) • Tactici structurale (crearea de agenţii noi. îmbunătăţirea celor existente. informare mai bună. îmbunătăţirea celor vechi) • Ţinte (la nivelul întregului sistem sau doar pentru anumite organizaţii/agenţii) 3) Îmbunătăţiri legislative • Dezbaterea legislativă: de rutină sau controversială? • Cine a fost iniţiatorul legii respective (partide politice. reorganizarea sistemului) • Ţinte (la nivelul întregului sistem sau doar pentru anumite organizaţii/agenţii) • Obiective (programe de intrajutorare instituţii publice/comunitate. revizuirea sistemului actual. implicarea comunităţii în anumite părţi ale procesului de decizie ale organizaţiilor publice) 7) Cultura organizaţională • Tactici procedurale (schimbarea culturii organizaţionale prin modificarea procedurilor şi regulilor. combinaţie) • Tactici structurale (crearea de agenţii noi de pregătire a personalului. în ce domenii. reorganizarea sistemului) • Ţinte (la nivelul întregului sistem sau doar pentru anumite organizaţii/agenţii) • Obiective (transparenţă.• Obiective (procese administrative. a relaţiilor dintre instituţii) 102 . procese decizionale) • Dimensiune (idei noi. cu o mică majoritate) • Aceleaşi lucruri şi în legătură cu modificările • De câte ori a fost modificată şi în ce sens (vezi filosofiile de reformă) 4) Dezvoltarea resursei umane • Focus (structuri sau proceduri) • Nivel (central sau local) • Tactici procedurale (stabilirea unui nou sistem. a cooperării cu comunitatea) • Tactici structurale (modificarea culturii organizaţionale prin alterarea structurii organizaţiilor publice. pe baza căror valori. revizuirea sistemului actual. reorganizarea sistemului) • Dimensiune (idei noi. supraveghere din partea comunităţii. etice. revizuirea sistemului actual. Preşedinte. este făcută la presiuni exogene – intrarea în NATO sau UE. îngustarea sistemului actual. îmbunătăţirea celor existente. combinaţie) • Tactici structurale (crearea de agenţii noi. a structurii sistemului public.) • Motivele promulgării şi modificării legii (răspunde la o nevoie reală a societăţii. lărgirea celui actual. îngustarea sistemului actual. grupuri de interes etc. satisfacţia clienţilor) 6) Cooperarea cu comunitatea • Focus (structuri sau proceduri) • Nivel (central sau local) • Tactici procedurale (stabilirea unui nou sistem. desfiinţarea sistemului actual. cu o mare majoritate. desfiinţarea sistemului actual. îmbunătăţirea celor existente. programe de pregătire. îngustarea sistemului actual. ce abilităţi/ deprinderi/cunoşinţe) 5) Relaţia cu clienţii • Focus (structuri sau proceduri) • Nivel (central sau local) • Tactici procedurale (stabilirea unui nou sistem. largirea celui actual. îmbunătăţirea celor vechi) • Ţinte (la nivelul întregului sistem sau doar pentru anumite organizaţii/agenţii) • Obiective (resursă umană mai bine pregătită.

indicând o tendinţă de legiferare excesivă (caracteristică ţărilor influenţate de modelul instituţional şi legislativ francez). Grupurilor de interes (opozante sau susţinătoare). modificarea culturii actuale) • Filosofiile de reformă folosite (valorile care stau la baza modificărilor. vârstă. Măsuri de reformă Descentralizare financiară Administraţie Învăţământ Sănătate 37 3 32 Dezvoltarea Relaţia Cooperarea Descentralizare Cultura Îmbunătăţiri cu cu resursei managerială organizaţională legislative umane clienţii comunitatea /administrativă 40 111 26 51 27 7 14 68 5 22 1 2 30 44 7 33 26 35 120 100 111 Descentralizare financiar Descentralizare /administrativ 68 51 37 40 26 27 14 7 3 Înv 5 mânt 1 2 7 32 30 22 44 33 26 35 Cooperarea cu comunitatea Cultura organiza ional Rela ia cu clien ii managerial 80 60 Imbun t iri legislative Dezvoltarea resursei umane 40 20 0 AP S n tate Cantitatea cea mai mare de măsuri de reformă a fost în domeniul Administraţiei Publice (299 de acte legislative). profesionale. sănătate. Costurilor guvernării. Astfel. Aici avem şi cea mai mare preocupare pentru resursa umană sau pe cooperarea cu comunitatea (pentru fiecare avem 9% dintre măsuri). Pe baza acestei operaţionalizări s-a trecut la identificarea principalelor măsuri de reformă întreprinse în cele trei domenii de reformă. Abordarea a fost diferită pentru fiecare domeniu al reformei. sex). Există elemente comune pentru fiecare domeniu. descentralizare managerială. pentru fiecare domeniu cele mai multe măsuri se referă la îmbunătăţirea măsurilor deja existente. În Administraţia Publică măsurile s-au concentrat asupra relaţiei cu clienţii. atitudinea politicului) Toate aceste elemente pot fi studiate şi din perspectiva impactului pe care l-au avut / îl au asupra a.• Obiective (cultură organizaţională radical diferită. Diferitelor grupuri din societate (comunităţi etnice. principiile de bază. sociale – rural / urban. administrativă şi financiară. Rolului şi formei de guvernare şi d. c. urmată de Sănătate (207) şi de Învăţământ (115). religioase. o instabilitate legislativă foarte mare (caracteristică ţărilor în tranziţie) care poate denota şi o proastă pregătire a măsurilor legislative. 103 . b.

şi cele mai puţine măsuri de dezvoltare a resursei umane (doar 3%). Destul de surprinzător. În rest măsurile sunt împărţite destul de egal între cultura organizaţională. relaţia cu clienţii.AP Descentralizare financiar Descentralizare managerial /administrativ Imbun t iri legislative 9% 2% 12% 17% 13% Dezvoltarea resursei umane Rela ia cu clien ii 9% Cooperarea cu comunitatea Cultura organiza ional 38% În învăţământ avem cea mai mare instabilitate legislativă (58% din măsuri sunt concentrate pe îmbunătăţiri). în rest accentul fiind pus pe relaţia cu clienţii şi pe descentralizare managerială şi administrativă. Înv 2% 1% 19% 3% 12% mânt Descentralizare financiar Descentralizare managerial /administrativ Imbun t iri legislative 4% Dezvoltarea resursei umane Rela ia cu clien ii 59% Cooperarea cu comunitatea Cultura organiza ional În Sănătate avem cea mai mare stabilitate legislativă (doar 22% dintre măsuri). cooperării cu comunitatea i-au fost destinate cele mai puţine măsuri. descentralizarea managerială. 104 . administrativă şi financiară şi relaţia cu comunitatea.

• Procesele de implementare au fost extrem de dificile. • Responsabili de scrierea proiectelor au fost în general consilierii politici sau consultanţii străini.S n tate Descentralizare financiar Descentralizare managerial /administrativ Imbun t iri legislative 17% 15% 13% 14% Dezvoltarea resursei umane Rela ia cu clien ii 16% 3% 22% Cooperarea cu comunitatea Cultura organiza ional Pentru completarea informaţiei despre reformă s-a trecut la interviuri semi-structurate aplicate unui număr de 15 responsabili cu reforma din perioada studiată. În general s-au referit la gradul de îndeplinire a cerinţelor europene (de exemplu: “în următorul raport de ţară problema nu a mai fost menţionată”). • Susţinerea proiectelor de reformă a fost deseori redusă. datorită unei insuficiente dezbateri publice pe marginea măsurilor de reformă. Principalele concluzii desprinse din interviuri sunt: • Majoritatea măsurilor de reformă au fost luate la presiunea unor factori externi (Uniunea Europeană sau Banca Mondială. întâlnindu-se o implicare redusă a funcţionarilor publici. fără să accepte ideea unor concesii. pentru altele s-a realizat un consens la nivelul principalelor partide. • Subiecţii nu au reuşit să dea o măsură concretă a succesului sau eşecului măsurilor de reformă. • Multe măsuri de reformă au fost combătute la nivel politic. atât în înţelegerea efectelor reformei asupra instituţiilor şi cetăţenilor. cercetarea va trebui dezvoltată. Pentru o înţelegere mai bună a problematicii reformei. a gradului în care aceasta a reuşit (sau nu). cât şi a mecanismelor care au dus la aceste rezultate. în principal). Eşecurile sunt puse în cele mai multe cazuri pe seama schimbărilor politice (fie schimbarea guvernului sau doar a unui ministru). interviuri desfăşurate în perioada noiembrie-decembrie 2006. deseori resursele nu au fost alocate la timp. desfăşurate sub presiunea diferitelor grupuri de interes. În cele mai dese cazuri nu s-a reuşit respectarea termenelor prevăzute. dezbaterile publice (atunci când s-au desfăşurat) au fost caracterizate de participanţi ca fiind procese extrem de dificile. dar s-a întâmplat ca să existe opoziţie sau modificări la nivelul comisiilor parlamentare din partea deputaţilor sau senatorilor reprezentând anumite grupuri profesionale (profesori sau medici). Multe reforme au fost abandonate pe parcurs datorită schimbării promotorului lor. În general. în care fiecare participant încearcă să-şi impună ideile. 105 .

5. Joseph S. Ashgate Publishing. Lettinga Berber – Reform in Europe: Breaking the Barriers of Government. Bucureşti. Christopher – Reforma managementului public. Knill Cristopher – Europenisation of National Administrations. Zamfir.. 4. Schneiderman. analiză comparată. Singh. 2004 20. Marcel Dekker. Schareef. Strategic Planning for Public and Nonprofit Organisations: A Guide to Strenghthening and Sustaining Organisational Achivements. Policy Making and Administraton in State Agencies: Strategic Management Approaches. Cambridge University Press. Wendell şi Bell H. The Themes in European Government. Improving Service Delivery Through Public Service Reform: Lessons Of Experience From Select Sub-Saharan Africa Countries. Addison-Wesley Publishing Co. Paraskevopolous Christos. Lantnik Tineke. New Pay and Public Sector Transformations. Bucureşti. Modernising Government: The Way Forward. Eugen. 2006 8... Ashgate Publishing. 2004 24. The Global Public Management Revolution: a Report on the Transformation of Governance. 2001 6. – Organization Development (Behavioral Science Interventions for Organization Improvement).Bibliografie 1. jr. 2005 21. San Francisco. Panagiotes Gentimes. A. Armenia şi Miles. Kettl. Yale University Press. Androniceanu. R. Amita– Administrative Reforms: Toward Sustainable Practices. 1998.. OECD. H. Jossey-Bass Inc. New York 19. Resordihardjo.The Psychology of Social Change. Golembiewski. Bryson. Paul C. Căprărescu Gheorghiţa. Epigraf. Wechleser. SAGE. New Jersey.. Lisbeth. 1988. Guidelines for Assessing Country-Level impact of Structural Reform and Capacity Building in the Public Sector. Reginald – Organizational Theory. Osborne. Human Sciences Press Inc. p. Heyse. David şi Ted Gaebler. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. Editura Polirom. 2006 10. Strategic Management for Public and Nonprofit Organizations. Backoff. Girishankar. ediţia a doua 9. Sandra. G. Nye. J. W. Governance in a Globalizing World. 1997 11. New York. Bouckaert. A Paper for presentation and discussion at the Second Meeting of the DAC Network on Good Governance and Capacity Development. 2005. Michael – Managementul schimbării organizaţionale. 2000 12. Navin.High Performance and Human Costs: A PublicSector Model of Organizational Development. Cecil. M. John D. 1995 3. 2003 22. 1986. . 9. Burduş. Editura Polirom. 1992. 1999. 2002 106 . Chişinău. Jossey Bass. David F. W. Rees Nicholas – Adapting to EU Multi-level Governance: Regional and Environmental Policies in Cohesion and Cee Countries. B. 2005 14. Editura Economică. Scott. Brookings Institute. 2004 2. W. Leo . 2000. Government of the future. OECD. Evaluating Public Sector Reform. T. Richard – Instituţii şi organizaţii.. 321-327 23. Steiss. World Bank. 7. 2006 16. OECD Public Mnagement Policy Brief nr. 2001 13. Cătălin – O analiză critică a tranziţiei. Brookings Institute. Donahue (eds. OECD Publications. Light. University Press of America 18. OECD. – The Tides of Reform.. Prentice Hall. Ed. French. 15. 2000. Rainey.Understanding and Managing Public Organizations. Praeger. 1997 17. ***. Geert şi Pollit.). New York. Robert. Public Administration Review.

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful