You are on page 1of 15

PAŞI SPRE CONSTRUIREA UNUI MODEL OPERAŢIONAL AL REFORMEI ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

*
Sorin Dan ŞANDOR
Conf. univ. dr., Departamentul de Administraţie Publică, Facultatea de Ştiinţe Politice, Administrative şi ale Comunicării, Universitatea BabeşBolyai, Cluj-Napoca

Ciprian TRIPON
Lect. univ., Departamentul de Administraţie Publică, Facultatea de Ştiinţe Politice, Administrative şi ale Comunicării, Universitatea BabeşBolyai, Cluj-Napoca

Public administration reform is a widely discussed topic in the literature. The present article tries to explicit some of the necessary steps in order to try to evaluate reforms. Based on existing definitions, reform is seen as a systemic and structural change, with transformational and transactional elements intended and planned. For the study of reform 7 dimensions are proposed: managerial and administrative decentralization, regulatory improvement, human resource development, client orientation, cooperation with the community, organizational culture. The model was applied to three domains: public authorities, health and education. The results were quite different from one domain to another. While regulatory improvement was the main reform effort, showing a tendency for over-regulation, each domain had different priorities for the reform. Transylvanian Review of Administrative Sciences, 19/2007, pp. 92-106

Reforma: definiţii şi dimensiuni Începând din anii ’80 o viguroasă mişcare de reformă a administraţiei publice1 a luat naştere şi s-a extins practic în întreaga lume. Această reformă a avut drept scop redefinirea rolului statului şi a relaţiei sale cu cetăţenii. Motivaţia pentru reformă a fost diferită de la stat la stat. Se pot desprinde câteva posibile cauze: 1. Lipsa de încredere a cetăţeanului în administraţie. S-a întâlnit în SUA şi în multe din ţările Europei Occidentale, confruntate cu o scădere accentuată a încrederii în instituţiile guvernamentale. Ca urmare s-a dezvoltat

* Acest studiu face parte dintr-un proiect finanţat în cadrul Programului Cercetare de Excelenţă al Ministerului Educaţiei şi Cercetării, contract nr. 2-CEEX 06-08-99 - Evaluarea Reformei Serviciilor Publice în România. Mulţumim colegilor Alina Baba, Cynthia Curt, Călin Hinţea, Iustin Mureşan şi Ana Ranta pentru sprijin. 1 Alte denumiri ale domeniului acestor reforme sunt: management public, servicii publice, guvernare ş.a.

92

2.). iar alte 15% reforme sectoriale3. că opinia publică şi sistemul politic au ajuns să se îndoiască de capacitatea administraţiei de a gestiona crizele trecutului sau provocările viitorului. 3. 5. În cuvintele lui Kettl. legat de integrarea în Uniunea Europeană. În general reformele cuprind şase dimensiuni:2 • Productivitatea: Cum se pot furniza mai multe servicii cu aceeaşi bani? • Mecanisme de piaţă: Cum se pot impune mecanisme tipice sectorului privat în domeniul public? Printre răspunsuri au fost privatizarea serviciilor publice. 2000 David F. parteneriatele public-privat. Globalization and Public Administration Reform. 2000. atât de repede. 4. The Global Public Management Revolution: A Report on the Transformation of Governance. Şi în alte ţări europene apartenenţa la UE şi mecanismele acesteia au dus la reforme în domeniul serviciilor publice. pentru America Latină repetatele crize din anii ‘90. în moduri atât de asemănătoare”4 2 3 4 Donald F. sau a puterii de decizie mai aproape de nivelul cetăţenilor. pentru Europa de Est scăderea economică de după prăbuşirea comunismului. • Politicile: Cum se poate îmbunătăţi capacitatea de formulare şi evaluare a politicilor? • Responsabilitatea: Cum se poate îmbunătăţi capacitatea de a realiza ceea ce s-a promis? Se schimbă accentul de la răspunderea faţă de lege şi nivelele ierarhice superioare cu răspunderea faţă de cetăţean şi rezultate. 1-3 Elaine Ciulla Kamarck. însoţită şi de reforma administraţiei publice. Ideologia. Dezvoltarea. Până în 1999. 40% dintre cele mai mari 123 de ţări au întreprins cel puţin o reformă majoră. Putem menţiona pentru ţările occidentale insuccesul statului de a gestiona criza din anii ‘70. o severă retorică anti-birocratică şi critici la adresa mărimii aparatului guvernamental şi a gradului de implicare a statului. „Poate niciodată atât de multe guverne au încercat să schimbe atât de mult. 60 93 . 6. Răspunsul inadecvat al statelor la crize duce deseori la reforme. Kettl. concesionarea lor. Sub influenţa unor instituţii creditoare de genul Băncii Mondiale sau a Fondului Monetar Internaţional. marcată de alegerea unor lideri conservatori cum ar fi Margaret Thatcher. Governance in a Globalizing World. Crizele economice. ideile inovatoare s-au răspândit. Între timp. În ţările mai puţin dezvoltate dezvoltarea economică a fost şi este prioritatea numărul unu. Există şi o dimensiune ideologică a trecerii la reforme în unele dintre ţările occidentale. În ţările Europei de Est căderea comunismului a dus la o profundă reformă politică. Aderarea la Uniunea Europeană. Brookings. p. 2005 ediţia a doua. The Global Public Management Revolution: a Report on the Transformation of Governance. Uniunea Europeană etc. • Descentralizarea: Cum pot ajunge serviciile mai eficiente şi mai responsabile? Strategiile aplicate se referă la transferarea furnizării serviciilor. Reformele din ţările ex-comuniste au fost în general urmate de un al doilea val de reforme.). că în multe cazuri au existat factori externi care au favorizat reformele (instituţii creditoare. Donahue (eds. Democratizarea. • Orientarea spre client: Cum se poate realiza o mai bună legătură cu cetăţenii? O posibilitate este schimbarea viziunii asupra cetăţenilor – din administraţi în clienţi ai serviciilor publice. Brookings Institute. Nye and John D. Brookings Institute. numerele acestea au crescut. Kettl. p. care promovează reforma ca o condiţie esenţială pentru dezvoltare. Se poate observa că pentru declanşarea reformelor au acţionat mai multe cauze. în Joseph S. Ronald Reagan sau Brian Mulroney.

Geert Bouckaert.cit. Government of the future. OECD Public Mnagement Policy Brief nr. O posibilă clasificare este:8 Îmbun t irea serviciilor Dezvoltarea capacit ii administrative Reforme structurale 1980 1990 2000 Există multiple abordări ale procesului de reformă. Epigraf.. OECD Publications. substituind termenul de „organizaţie” cu „sistem administrativ”. Conform lui Giddens. „tip/traiectorie a reformei” (ca model de înlănţuire a acţiunilor) şi „model de evaluare a reformei”. de lungă durată. să definească o bază terminologică clară şi coerentă. C. Ed. Pollit şi Geert Bouckaert. p. economic. general prezentă şi percepută ca şi 5 6 7 8 9 10 Un exemplu este Noua Zeelandă: vezi OECD. reforma este o trăsătură esenţială a vieţii moderne. Improving Service Delivery Through Public Service Reform: Lessons Of Experience From Select Sub-Saharan Africa Countries. Primul lucru pe care un asemenea demers trebuie să îl realizeze este să definească noţiunile. administrativ etc. Drept urmare. În multe cazuri reformele au produs efectul contrar. O definiţie mai sistematică îi aparţine lui Beckhard9: „Dezvoltarea organizaţională este un efort (1) planificat. H. 29 94 . Primul pas pe acest drum este de a clarifica sfera de cuprindere şi conţinutul noţiunii de „reformă”. p. În consecinţă. în toate domeniile şi dimensiunile societăţii: politic. Chişinău. Cecil. cel al reducerii încrederii5. .. Este evident că reforma este.Organization Development (Behavioral Science Interventions for Organization Improvement). Construirea unui model operaţional şi comprehensiv se bazează pe a analiză a tuturor punctelor de vedere şi pe o încercare de sinteză a caracteristicilor considerate cele mai potrivite pentru România. Modernising Government: The Way Forward. cele prezentate în continuare reprezintă rezultatele acestui proces de analiză şi sinteză şi se doresc a fi creionarea unui model operaţional de evaluare a procesului de reformă în ţara noastră. Wendell şi Bell.Rezultatele se lasă încă aşteptate. Există mai multe moduri de a înţelege reformele şi acestea au evoluat de-a lungul timpului.) nu se referă la inovaţia totală ci la remodelarea a ceva ce există deja”10. 2002 Cf. similar cu ceea ce literatura de specialitate numeşte „dezvoltarea organizaţională”: o serie de schimbări care sunt încorporate într-un proces planificat. Prantice Hall. op. care are drept scop îmbunătăţirea capacităţilor de funcţionare ale organizaţiei. Reforma poate fi definită în termeni similari. OECD. 2001 Vezi Cristopher Pollitt. managerial. A Paper for presentation and discussion at the Second Meeting of the DAC Network on Good Governance and Capacity Development. New Jersey. Chiar şi o organizaţie susţinătoare a reformelor. jr. 2005. vom încerca să definim şi circumscriem termenii de „reformă” (ca proces de acţiune). 201 ***. în primul rând. 24 Cf. p. Reforma „(. . 1999. 2004 OECD. OECD. French. un proces de schimbare. în altele efectele au fost mult sub aşteptări6. recunoaşte că „în multe ţări ele [reformele] nu s-au ridicat la nivelul aşteptărilor sau au avut consecinţe neintenţionate cum ar fi efecte negative asupra valorilor şi capacităţii guvernării”7.. 9. (2) la nivelul întregii organizaţii şi (3) condus de la vârful ierarhiei organizaţionale pentru a (4) spori eficacitatea organizaţiei prin (5) intervenţii planificate în procesele organizaţionale folosind cunoştinţele ştiinţelor comportamentale”. Reforma managementului public.

eficienţă şi economie a resurselor. care reprezintă o încercare de a modifica modul în care funcţionează sistemul administrativ pentru a facilita atingerea scopurilor pe care acesta. reforme de rang secund (adoptarea de noi metode) şi reforme de rangul trei (schimbări în seriile de idei care cuprind obiectivele generale şi cadrul definitoariu al acţiunii sistemului)12. existenţa unui demers strategic este inevitabilă. Principiu de bază: democratizarea spaţiului de lucru. Combaterea risipei (waste management). Principiul de bază: control. p. Pentru a-şi realiza scopurile şi obiectivele instituţia publică trebuie. similar cu procesul de dezvoltare organizaţională de la care am pornit. p. Scopul reformei: economia. Cu alte cuvinte. implicit. Scopul reformei: performanţa. Light.. 11 12 13 14 Cf. la locul de muncă.un demers continuu de îmbunătăţire a stării de fapt a sistemului în care se desfăşoară. Un asemenea proces presupune ani de zile până când rezultatele devin vizibile şi măsurabile. Scopul reformei: eficienţa. le-a stabilit pentru sine. Pollit şi Geert Bouckaert. abordare care încurajează specializarea într-o structură ierarhică rigidă. 3. „Liberation management”. Halligan face distincţia dintre reformele de prim rang (adaptarea. cu un înalt grad de formalizare şi o structură de comandă clară şi bine definită. Logic. „Reforma administrativă. să şi le definească. 326)11. evaluare a rezultatelor. de tip leadership democratic. op. op. 4. Light13 cele patru tipuri de reformă sunt (vezi tabelul 1): 1. Principiu de bază: evaluarea personalului/proiectelor/performaţelor ca şi activitate centrală a managementului. Conform lui Paul C.. demers care cuprinde reforme manageriale. Making Government Work 1945-1995 Unul dintre rezultatele specializării este o diferenţiere orizontală deosebit de mare. p. 30 Paul C. reforme politice (inclusiv modificarea procedurilor legislative) şi schimbări substanţiale în politicile cheie. cu o durată destul de mare în timp. evaluări şi audit. este o subclasă a tuturor performanţelor politicilor administrative dar nu o clasă aparte de eforturi tehnice” (Ingraham. În mod tradiţional administraţia publică nu a fost considerată un domeniu raţional şi eficace. reglarea şi îmbunătăţirea practicilor acceptate). în primul rând. corectitudine şi onestitate în ceea ce priveşte tratamentul clienţilor dar şi al angajaţilor. Scopul reformei „fairness”. în colaborare cu politicul. Administraţia era văzută ca fiind doar un executant mecanic al ordinelor venite din partea politicienilor. Pollit şi Geert Bouckaert. Vorbim despre un proces complex. imaginea generală a fost cea a unui sector haotic.. The Tides of Reform. este vorba despre un demers multidimensional de îmbunătăţire a performanţelor administrative. C. Principiile de bază: specializarea şi coordonarea muncii14. Administraţia publică modernă nu îşi mai permite însă această abordare. aceasta nu poate fi contracarată decât prin coordinare/compartimentare. 18 Cf. Reforma nu este un scop în şi pentru sine ci un mijloc pentru atingerea unui scop/set de scopuri. odată ce ea încearcă să asimileze o abordare managerială bazată pe eficacitate. 1997. şi autonomia instituţiilor locale) şi introduce inflexiuni ale economiei de piaţă în domeniul funcţionării sectorului public. Ea nu mai poate doar “exista”. C. Pune accentul pe deschiderea şi transparenţă. Una din principalele critici aduse modelului administrativ tradiţional se leagă de lipsa unei perspective strategice în funcţionarea proprie. Reformele au loc la diferite niveluri. 2. Această abordare încurajează abordarea managerială pură. dezordonat. fără a face eforturi de dezvoltare şi funcţionare performantă. Managementul ştiinţific (scientific management). autonomia la nivelul postului (deci. preocupat mai mult de propria supravieţuire şi dezvoltare şi mai puţin de oferirea unor servicii de calitate cetăţeanului şi comunităţii.. 95 .cit.cit. „Watchful eye”. pe relaţiile cu clienţii şi pe crearea unei atmosfere relaxate. pune accentul pe inspectori şi inspecţii.

acest fapt va duce la înmulţirea actelor de corupţie şi abuz. legi sau ierarhii administrative) care se cumulează. Deşi tipurile de reformă se pot schimba de la un an la altul (deci în interiorul unui interval electoral) ele au tendinţa să devină schimbări pe scară largă. Organizaţie care o Redesigning of Public Government Waste Public Citizen patronează Government Administration Cele patru tipuri de reformă prezentate mai sus sunt mai mult decât forme diferite ale aceluiaşi proces. până la atingerea scopurilor. „Valurile” reformei generează sedimente administrative (statute. publicul Congresul. de interesele politice. Caracteristicile celor patru tipuri de reformă (după Light. aparate de control Fairness Drepturi Informaţii Liberation management Sporirea performanţei Standarde. care îşi păstrează scopurile (clare şi bine definite) şi punctele de vedere de-a lungul mai multor ani. de imaginea reformei în ochii iniţiatorilor şi/sau ai societăţii. patru direcţii diferite spre care sistemul de acţinui care este reforma se poate îndrepta. credem noi. după cum am văzut mai sus. toate procesele de reformă produc/ generează şi consecinţe nedorite. indiferent de rezultatele acestora forma de reformă preferată de iniţiatori va fi pusă în operă. Cu alte cuvinte. Angajaţi. Tipurile de reformă variază. uneori dau naştere chiar lucrurilor pe care doresc să le elimine. subliniază un fapt care. investigaţii Inspectori. reguli. fără multe reglementări. Drept urmare. o schimbare riguros planificată şi de lungă durată. aidoma fluxului şi refluxului apelor oceanului. Această parte a analizei autorului american. Fiecare nou „val” de reformă trebuie să negocieze cu şi printre sedimentele depuse în cadrul ultimului „val” şi cu cele rămase de la reformele precedente. în funcţie de anumiţi factori. la un moment dat. în funcţie de presiunile de moment care sunt exercitate asupra procesului (exogene sau endogene). este general valabil: reforma nu este un proces ordonat. ceea ce va genera (la cererea societăţii) introducerea mai multor reguli. massmedia. chiar dacă se bazează pe informaţii exclusiv din istoria recentă a SUA. grupuri de interes.Tabelul 1. În acest context este util să amintim că Light consideră că succesiunea flux/reflux în 15 Vezi Bryson 96 . formalizarea mai strictă a procedurilor – abordarea de tip „management ştiinţific”. la nivelul întregului aparat guvernamental. Iniţiator/susţinător Preşedinţia Congresul Instanţele de Preşedinţia principal judecată Alliance for National Academy Citizens Against Common Cause. înlocuindu-se una pe cealaltă. Light afirmă că aceste tipuri de reformă se succed. nu putem vorbi de planificare strategică în adevăratul sens al cuvântului15. de evoluţia evenimentelor istorice etc. proceduri. de o abordare raţională şi bine structurată. patru moduri în care este percepută activitatea de îmbunătăţire a sistemului administrativ. 26-37) Caracteristici Scop Input-uri principale Produse principale Managementul ştiinţific Eficienţa Principiile administraţiei Structuri. p. echipe. Experţii evaluatori mass media. reguli Combaterea risipei Watchful eye Economie Practici/proceduri general acceptate Audit. evaluări Rezultate Participanţi principali Whistle blowers. Ele reprezintă patru filosofii diferite. de o manieră consistentă şi generală (uneori chiar şi în domenii unde nu se pot aplica ad litteram principiile generale). Exemplu: „watchful eye” generează o atmosferă destinsă. Chiar dacă se fac anumite teste pilot.

o trecere continuă de la un model de reformă la altul. stare viitoare:18 Situa ie ini ial (ALFA) Lan de pa i sau evenimente (traiectorie) Situa ie viitoare (OMEGA) Tabelul 2. nu în ultimul rând. p. op. World Bank.17 Despre tipuri/traiectorii ale reformei.Dimensiuni legale . Schimbările de formă ale reformei devin tot mai dese iar eforturile de schimbare structurală a sistemului administrativ sporesc ca număr şi intensitate16. modelul lui Light pune accentul pe următoarele caracteristici ale procesului de reformă: • Reforma nu este un demers unitar. scară. social etc. Vezi discuţia şi poziţia lui Bouckaert despre cerinţele de moment. la modul direct. Caracteristicile politice. 2001. ale sistemului administrativ. economic. traiectorie.cadrul procesului de reformă se accelerează. o cale adoptată pentru a trece de la alpha (punctul de plecare) la omega (punctul de sosire. procesul de reformă. NU există o paradigmă teoretică sau un model care să explice şi ghideze eforturile de reformă în toate domeniile. posturi. pg.Organizare: specializare. forma pe care aceasta o îmbracă. afectează rimul. conturi.cit. dacă analizăm procesele de schimbare prin care a trecut România în ultimii 15 ani credem că afirmaţiile sale se potrivesc şi pentru ţara noastră.Finanţe: buget.Alocarea sarcinilor (noi) organizaţii Situaţia iniţială (ALFA) Situaţia viitoare (OMEGA) Din punct de vedere al punctului alfa se disting două criterii foarte importante: capacitatea statului de a face reformă (captura statului) şi motivaţia (cererea de reformă şi designul acesteia):19 16 17 18 19 Din nou.Personal: recrutare. Drept urmare. în opinia lui Paul Light nu este unul regulat. Cu alte cuvinte. avem un model în trei stadii: starea iniţială. avem o mişcare. Traiectoria unei reforme este un model intenţional. După cum se poate observa. Dimensiuni şi componente ale traiectoriei reformei Dimensiuni şi componente ale traiectoriei . Însă. C. • Cerinţele de moment joacă un rol foarte mare în ceea ce priveşte continuitatea şi forma reformei. 18 97 .De sus în jos sau de jos în sus . siguranţa angajărilor .. observaţiile lui Light se referă. Guidelines for Assessing Country-Level impact of Structural Reform and Capacity Building in the Public Sector. audit . 79-80 Navin Girishankar. Pollit şi Geert Bouckaert. des(centralizare) Procesul de implementare . mai ales în ultimele decenii. p. • Chiar dacă reforma este un proces de schimbare intenţionată şi planificată nu avem o planificare de tip strategic (nu pe perioade lungi de timp). remuneraţie. coordonare. Evaluating Public Sector Reform. situaţia dezirabilă pe care dorim să o atingem). la societatea americană. crize şi “traiectoria” reformei. Orice proces de reformă depinde de mediul în care se desfăşoară. viteza cu care se desfăşoară reforma şi.

– Reducerea numărului de nivele ierarhice.Design structural puternic Sisteme flexibile de furnizare. Policy. No “One Best Way” To Manage Change: Understanding Administrative Reform in Its Managerial. the 8th Public Management Research Conference. motivat . audit). centralizare/descentralizare.Cerere puternic . existenţa şi importanţa unui serviciu naţional unificat). – Programe de training.Grad mare de captur . Brendan Burke. transparen i responsabilitate Capabil.Design structural slab Motivat Incapabil. C. Bouckaert şi Pollit20 trebuie să luăm în considerare două aspecte când discutăm despre traiectoria reformei: despre CE fel de proces discutăm şi CUM este acesta pus în operă. – Măsurarea satisfacţiei clientului. respectiv performanţă şi rezultate. Wright. op. USC. – Simplificarea regulilor privind resursele umane. – Programe de îmbunătăţire a performanţei. – Libertate în folosirea fondurilor rămase din precedentul exerciţiu bugetar. cap. – Simplificarea procedurilor de achiziţii publice. and Political Contexts Across the Fifty American States. deschisă spre exterior).Grad mare de captur . Din punct de vedere al dimensiunii performanţă/rezultate avem: – Întocmirea de planuri strategice..Cerere redus . Chung-lae Cho. coordonare.Cerere puternic .Design structural puternic Cf.Design structural slab Sisteme flexibile de furnizare a serviciilor publice locale Reforme tehnice în buget i managementul func iei publice Capabil Capabil.cit. pentru fiecare având posibile măsuri sau indicatori.Incapabil F r motiva ie Incapabil.Cerere redus . sisteme contabile. Brudney. f r motiva ie . motivat . 2005 98 . 4 Deil S. Pollit şi Geert Bouckaert. organizare (specializare.Grad redus de captur . În cadrul primului aspect discutăm despre aspecte financiare (bugete. promovare în funcţie de calificare şi vechime. – Benchmarking al rezultatelor. Jeffrey L. dimensiuni ale instituţiilor) şi sisteme de măsurare a performanţelor (extinsă. Pentru dimensiunea structuri/procese putem avea următorii indicatori: – Descentralizarea deciziei. resurse umane (volumul şi direcţia reformei politicilor de personal. f r motiva ie . Dintr-un alt punct de vedere21 strategiile de reformă pot fi centrate în jurul a două dimensiuni: structuri şi procese.Grad redus de captur . 20 21 Cf. – Privatizarea (sau concesionarea) principalelor programe. intensivă.

nu întâlnim un model pur ci doar accente mai însemnate. deci avem o succesiune de modele. dezirabilă. Modernizare prin introducerea concurenţei drept principiu de funcţionare al sustemului administrativ şi a MTM (market type mechanisms) în domeniul public. Un alt aspect care influenţează traiectoria reformei este reprezentat de revendicările urgente. „omega” poate fi diferit şi diferenţele pot fi destul de mari. imediate. În funcţie de modul în care aceste elemente (CE şi CUM) se compun şi mixează pe parcursul procesului de reformă avem mai multe tipuri de traiectorii. avem mai multe tipuri de traiectorii ale reformei: a. Acest caz este întâlnit mai ales în teorie. După scop. „Omega” devine statul minimal. aceeaşi stare finală. este vorba despre o strategie conservatoare de modificare a status-quo-ului prin paşi mărunţi şi într-un interval mediu spre lung de timp. În cadrul acestei traiectorii a reformei planificarea strategică este foarte importantă. Suedia c. de caracteristicile de mediu (economice. Franţa. Noua Zeelandă. b. orice ţară foloseşte mai multe traiectorii ale reformei în funcţie de caracteristicile ideologice ale guvernării din momentul respectiv. Schimbarea fundamentală a modului de organizare a sistemului administrativ în contextul în care statul îşi menţine un rol important în cadrul administrării sociatăţii. olanda. Exemple: Germania şi Comisia Europeană. descentralizare extensivă şi delegarea autorităţii spre instituţiile locale. 99 . presiunea demografică (în ambele sensuri) afectează traiectoria reformei. Exemple: Canada. accent pus pe evaluare la toate nivelurile. ritmul şi seriozitatea cu care se aplică noile măsuri. Cu alte cuvinte. Măsura în care organizaţiile şi structurile noi au fost create în mod special pentru a susţine reforma. introducerea generală în domeniul public a indicatorilor de performanţă drept criterii de alocare a resurselor. Finlanda. În practică: ultima parte a guvernării Thatcher. Cu alte cuvinte. În primul rând trebuie menţionat faptul că nu toate procesele de reformă au acelaşi scop. proceduri şi politici şi măsuri de management financiar. Marea Britanie. politice. Cu alte cuvinte. de cerinţele de moment. d. istorice. Cu alte cuvinte este vorba despre implicarea (la nivel decizional şi nu doar de implementare) a autorităţilor locale. guvernul liberal (neoconservator) din Australia. c. Exemple: Australia. Tot ceea ce poate fi privatizat se privatizează. Direcţia reformei sau poziţia agentului de schimbare care iniţiază reforma: de sus în jos sau de jos în sus. Exemplu: modul în care reforma din România a fost influenţată de NATO şi integrarea în Uniunea Europeană. avem trei dimensiuni care ne interesează: a. Intensitatea reformei. „Iluminarea” birocraţiei existente prin: relaxarea reglementărilor şi prin raţionalizarea sistemului de reguli. În funcţie de situaţia de pornire. Vorbim despre o modernizare managerială de tip participativ. b. 1990. După cum am afirmat mai sus. caracteristici mai numeroase din diferite modele. guvernare Partidului Naţional din Noua Zeelandă şi 1996. Dimensiunea legală. stabilită drept ţintă. ca şi modalităţile de a-l atinge diferă mai ales în funcţie de politic. De asemenea. sociale) şi de cele ale sistemului administrativ. adoptarea modelului economiei de piaţă în domeniul public. De exemplu. alternativa fiind realizarea refomei prin structurile şi organizaţiile existente deja. Metode: reforme bugetare. deşi reforma se referă la acelaşi lucru (îmbunătăţirea starii prezente prin încercarea conştientă şi coordonată de a atinge o stare viitoare superioară) conţinutul exact şi concret al „omega”.Din punct de vedere al modalităţii de implementare a reformei. La fel fac şi cerinţele economice.

În acelaşi timp. contribuţia sa este reprezentată de idei. în funcţie de anumiţi factori. un set de măsuri care sunt folosite de anumiţi actori pentru a schimba realitatea prezentă. nici ca principii de bază sau valori acţionale. scopul. reforma este un proces perpetuu (de perfecţionare a starii de fapt) care îmbracă mai multe forme. Aceste modificări nu au o regularitate („valurile” sau imagimea de „flux/reflux” oferită de Light este doar o metaforă). Societatea. scopuri diferite şi foloseşte sisteme diferite de acţiune. Sistemul administrativ. 100 . Toate aceste elemente sunt supuse teoriei contingenţei. Reforma este o schimbare sistemică. influenţează reforma prin exprimarea unui set de nevoi şi expectanţe care direcţionează alegerile politicului şi intervenţiile sistemului administrativ 22 este vorba de diferenţe între procesul de reformă între diferitele guvernări şi de diferenţe ale traiectoriei reformei în interiorul aceleiaşi guvernări. informaţii. intenţionată şi planificată. Factori ce generează şi influenţează procesul de reformă FEEDBACK SURSE/RESURSE/ ACTORI CE INI IAZ REFORMA (1. direcţia. 2. sunt subiectul modificărilor aduse de presiunile situaţionale – de aici schimbarea de formă sau „traiectorie” a reformei. Cu alte cuvinte.4) REFORMA REZULTATE (A i B) 1 Politicul 2 Sistemul Administrativ 3 Societatea 4 Capacitatea administrativa A. dorită şi considerată superioară. ţelul oricărui efort de reformă este îmbunătăţirea status-quo-ului dar scopurile exprimate explicit se modifică împreună cu forma reformei). acest aspect reprezintă voinţa care defineşte filosofia. reforma nu are consistenţa unui plan managerial de dezvoltare instituţională. structurală. din 1994 încoace22. cu elemente transformaţionale şi tranzacţionale. are ritm diferit.2. Rezultate reale B. a înlocui starea de fapt din acest moment cu o altă stare.3. ritmul şi mijloacele reformei. nu survin la intervale definite de timp (din nou principiul contingenţei). reprezentând explicaţia modului în care s-a ajuns la modelul de evaluare şi analiză a reformei în România. actorii şi resursele care generează reforma sunt: 1.Figura prezentată mai jos încercă să unifice punctele de vedere prezentate pănă la acest moment. Reforma nu este un scop în sine ci un mijloc. Acest aspect este relevat şi de diferitele traiectorii ale reformei în cadrul diferitelor guvernări din România. evident. instrumente care contribuie la implementarea reformei 3. nu este un efort de lungă durată coerent ca formă sau scopuri (definite explicit. exogeni şi endogeni. Politicul (executiv şi legislativ). Percep ia asupra rezultatelor Figura necesită câteva explicaţii. tehnici. folosit în cadrul părţii practice (vezi tabelul 3). Sursele.

1) Descentralizare financiară • Focus (structuri sau proceduri) • Nivel (central sau local) • Tactici structurale (crearea de noi agenţii. 2. dorite de 3 şi condiţionate de 4.4. La acest nivel al expunerii credem că este necesară o precizare: nici o formă. revizuirea sistemului actual. combinaţie) • Tactici procedurale (stabilirea unui nou sistem. la tipul de organizaţii/instituţii şi la deschiderea lor faţă de schimbare Definiţia reformei am discutat-o mai sus. tipul şi conţinutul lor) împreună cu părerilor diferiţilor experţi care au fost şi sunt implicaţi în efortul de reformă al sistemului public românesc pot să ne ofere 1. anumite procese. largirea celui actual. conştientizate sau nu şi B. Allteori. sănătate şi administraţie publică) din 1994 şi până în prezent. îmbunătăţirea celor vechi) • Ţinte (la nivelul întregului sistem sau doar pentru anumite organizaţii/agenţii) 2) Descentralizare managerială/administrativă • Focus (structuri sau proceduri) • Nivel (central sau local) • Tactici structurale (crearea de noi agenţii. ingustarea sistemului actual. toate sunt alcătuite din multiple caracteristici. desfiinţarea sistemului actual. largirea celui actual. se referă la nivelul de pregătire profesională. îngustarea sistemului actual. etice. desfiinţarea unor agenţii. desfiinţarea sistemului actual. Astfel. reorganizarea celor existente. Măsurile (numărul. Ceea ce acest model doreşte să evidenţieze este faptul că rezultatele. desfiinţarea unor agenţii. imaginea tipurilor de reformă care au fost aplicate în sociatatea noastră. combinaţie) • Tactici procedurale (stabilirea unui nou sistem. Rezultate reale. înscrierea într-o categorie sau alta nefiind decât o apreciere conform trăsăturilor determinate. anumite schimbări generate de feedback sunt atât de importante înât din nou generează o schimbare sistemică – din nou avem un alt tip de reformă. dorite sau nu. Având în vedere modul în care am definit reforma. atât a politicului şi sistemului administrativ cât şi a societăţii. Rezultatele sunt de două tipuri: A. revizuirea sistemului actual. combinaţie) • Obiective (procese administrative. colectarea taxelor) • Dimensiune (idei noi. cu tot ce însemnă acest lucru (valori. Percepţia despre rezultate. pe măsură ce sunt obţinute (voit sau nu) afectează 1. unificarea unor agenţii. „traiectorie” sau „val” de/al reformei nu este pur. anumite tipuri de reformă au avut sau nu succes. principii prioritare. reorganizarea celor existente. bugete. audit. 3 şi 4 care îşi redefinesc poziţiile. 2. sistem de salarizare. Trebuie doar să precizăm că reforma pune în practică cele intenţionate de 1. Operaţionalizarea măsurilor şi activităţilor de reformă. modificările sunt atât de numeroase încât schimbarea reformei este una sistemică – avem un nou format de reformă sau o nouă „traiectorie.). Capacitatea administrativă. la abilităţile şi deprinderile resursei umane implicate în reformă. Fie prin acumulare cantitativă fie prin salt calitativ „traiectoria” reformei se schimbă. informaţiile necesare pentru crearea unui model teoretic (cu valenţe operaţionale) de evaluare a reformei – măsura în care anumite acţiuni. Acest model intenţionează să înregistreze şi catalogheze diferitele măsuri reformiste adoptate în trei domenii (educaţie. motivele care au dus la aplicarea unui anumit tip de reformă şi la schimbarea lui cu un altul (analiza contextuală) şi 3. unificarea unor agenţii. procesul de reformă este modificat din mers. obiective considerate importante etc. modelul operaţional propus este unul bazat pe diferitele activităţi şi domenii care reprezintă şi circumscriu procesul de reformă în România. combinaţie) 101 . facilitate de 2. modalităţi de acţiune. Uneori.

revizuirea sistemului actual.) • Motivele promulgării şi modificării legii (răspunde la o nevoie reală a societăţii. a relaţiei cu clienţii. programe de pregătire. a relaţiilor dintre instituţii) 102 . Preşedinte. a structurii sistemului public. îmbunătăţirea celor existente. cu o mare majoritate. desfiinţarea sistemului actual. ce abilităţi/ deprinderi/cunoşinţe) 5) Relaţia cu clienţii • Focus (structuri sau proceduri) • Nivel (central sau local) • Tactici procedurale (stabilirea unui nou sistem. combinaţie) • Tactici structurale (crearea de agenţii noi. largirea celui actual. desfiinţarea sistemului actual. îmbunătăţirea celor existente. cu o mică majoritate) • Aceleaşi lucruri şi în legătură cu modificările • De câte ori a fost modificată şi în ce sens (vezi filosofiile de reformă) 4) Dezvoltarea resursei umane • Focus (structuri sau proceduri) • Nivel (central sau local) • Tactici procedurale (stabilirea unui nou sistem. pe baza căror valori. îngustarea sistemului actual. desfiinţarea sistemului actual. în ce domenii.• Obiective (procese administrative. informare mai bună. reorganizarea sistemului) • Dimensiune (idei noi. supraveghere din partea comunităţii. implicarea comunităţii în anumite părţi ale procesului de decizie ale organizaţiilor publice) 7) Cultura organizaţională • Tactici procedurale (schimbarea culturii organizaţionale prin modificarea procedurilor şi regulilor. revizuirea sistemului actual. îmbunătăţirea celor existente. îmbunătăţirea celor vechi) • Ţinte (la nivelul întregului sistem sau doar pentru anumite organizaţii/agenţii) • Obiective (resursă umană mai bine pregătită. grupuri de interes etc. este făcută la presiuni exogene – intrarea în NATO sau UE. este motivată politic) • Cum a fost votată (unanim. procese decizionale) • Dimensiune (idei noi. etice. a cooperării cu comunitatea) • Tactici structurale (modificarea culturii organizaţionale prin alterarea structurii organizaţiilor publice. îngustarea sistemului actual. combinaţie) • Tactici structurale (crearea de agenţii noi de pregătire a personalului. combinaţie) • Tactici structurale (crearea de agenţii noi. largirea celui actual. reorganizarea sistemului) • Ţinte (la nivelul întregului sistem sau doar pentru anumite organizaţii/agenţii) • Obiective (programe de intrajutorare instituţii publice/comunitate. lărgirea celui actual. îmbunătăţirea celor vechi) • Ţinte (la nivelul întregului sistem sau doar pentru anumite organizaţii/agenţii) 3) Îmbunătăţiri legislative • Dezbaterea legislativă: de rutină sau controversială? • Cine a fost iniţiatorul legii respective (partide politice. reorganizarea sistemului) • Ţinte (la nivelul întregului sistem sau doar pentru anumite organizaţii/agenţii) • Obiective (transparenţă. satisfacţia clienţilor) 6) Cooperarea cu comunitatea • Focus (structuri sau proceduri) • Nivel (central sau local) • Tactici procedurale (stabilirea unui nou sistem. îngustarea sistemului actual. revizuirea sistemului actual.

descentralizare managerială. 103 . vârstă. indicând o tendinţă de legiferare excesivă (caracteristică ţărilor influenţate de modelul instituţional şi legislativ francez). Rolului şi formei de guvernare şi d. Aici avem şi cea mai mare preocupare pentru resursa umană sau pe cooperarea cu comunitatea (pentru fiecare avem 9% dintre măsuri). Pe baza acestei operaţionalizări s-a trecut la identificarea principalelor măsuri de reformă întreprinse în cele trei domenii de reformă. Costurilor guvernării. sănătate. atitudinea politicului) Toate aceste elemente pot fi studiate şi din perspectiva impactului pe care l-au avut / îl au asupra a. Măsuri de reformă Descentralizare financiară Administraţie Învăţământ Sănătate 37 3 32 Dezvoltarea Relaţia Cooperarea Descentralizare Cultura Îmbunătăţiri cu cu resursei managerială organizaţională legislative umane clienţii comunitatea /administrativă 40 111 26 51 27 7 14 68 5 22 1 2 30 44 7 33 26 35 120 100 111 Descentralizare financiar Descentralizare /administrativ 68 51 37 40 26 27 14 7 3 Înv 5 mânt 1 2 7 32 30 22 44 33 26 35 Cooperarea cu comunitatea Cultura organiza ional Rela ia cu clien ii managerial 80 60 Imbun t iri legislative Dezvoltarea resursei umane 40 20 0 AP S n tate Cantitatea cea mai mare de măsuri de reformă a fost în domeniul Administraţiei Publice (299 de acte legislative). urmată de Sănătate (207) şi de Învăţământ (115). religioase. Grupurilor de interes (opozante sau susţinătoare). c. b. modificarea culturii actuale) • Filosofiile de reformă folosite (valorile care stau la baza modificărilor. Există elemente comune pentru fiecare domeniu. principiile de bază. sex).• Obiective (cultură organizaţională radical diferită. sociale – rural / urban. În Administraţia Publică măsurile s-au concentrat asupra relaţiei cu clienţii. Abordarea a fost diferită pentru fiecare domeniu al reformei. administrativă şi financiară. pentru fiecare domeniu cele mai multe măsuri se referă la îmbunătăţirea măsurilor deja existente. o instabilitate legislativă foarte mare (caracteristică ţărilor în tranziţie) care poate denota şi o proastă pregătire a măsurilor legislative. Astfel. profesionale. Diferitelor grupuri din societate (comunităţi etnice.

în rest accentul fiind pus pe relaţia cu clienţii şi pe descentralizare managerială şi administrativă.AP Descentralizare financiar Descentralizare managerial /administrativ Imbun t iri legislative 9% 2% 12% 17% 13% Dezvoltarea resursei umane Rela ia cu clien ii 9% Cooperarea cu comunitatea Cultura organiza ional 38% În învăţământ avem cea mai mare instabilitate legislativă (58% din măsuri sunt concentrate pe îmbunătăţiri). Destul de surprinzător. Înv 2% 1% 19% 3% 12% mânt Descentralizare financiar Descentralizare managerial /administrativ Imbun t iri legislative 4% Dezvoltarea resursei umane Rela ia cu clien ii 59% Cooperarea cu comunitatea Cultura organiza ional În Sănătate avem cea mai mare stabilitate legislativă (doar 22% dintre măsuri). În rest măsurile sunt împărţite destul de egal între cultura organizaţională. administrativă şi financiară şi relaţia cu comunitatea. relaţia cu clienţii. şi cele mai puţine măsuri de dezvoltare a resursei umane (doar 3%). 104 . cooperării cu comunitatea i-au fost destinate cele mai puţine măsuri. descentralizarea managerială.

atât în înţelegerea efectelor reformei asupra instituţiilor şi cetăţenilor. • Procesele de implementare au fost extrem de dificile. • Susţinerea proiectelor de reformă a fost deseori redusă. datorită unei insuficiente dezbateri publice pe marginea măsurilor de reformă. Eşecurile sunt puse în cele mai multe cazuri pe seama schimbărilor politice (fie schimbarea guvernului sau doar a unui ministru). • Responsabili de scrierea proiectelor au fost în general consilierii politici sau consultanţii străini. În cele mai dese cazuri nu s-a reuşit respectarea termenelor prevăzute. • Subiecţii nu au reuşit să dea o măsură concretă a succesului sau eşecului măsurilor de reformă. în care fiecare participant încearcă să-şi impună ideile. dar s-a întâmplat ca să existe opoziţie sau modificări la nivelul comisiilor parlamentare din partea deputaţilor sau senatorilor reprezentând anumite grupuri profesionale (profesori sau medici). deseori resursele nu au fost alocate la timp. pentru altele s-a realizat un consens la nivelul principalelor partide. Multe reforme au fost abandonate pe parcurs datorită schimbării promotorului lor. interviuri desfăşurate în perioada noiembrie-decembrie 2006. fără să accepte ideea unor concesii. în principal). cât şi a mecanismelor care au dus la aceste rezultate. Pentru o înţelegere mai bună a problematicii reformei. a gradului în care aceasta a reuşit (sau nu).S n tate Descentralizare financiar Descentralizare managerial /administrativ Imbun t iri legislative 17% 15% 13% 14% Dezvoltarea resursei umane Rela ia cu clien ii 16% 3% 22% Cooperarea cu comunitatea Cultura organiza ional Pentru completarea informaţiei despre reformă s-a trecut la interviuri semi-structurate aplicate unui număr de 15 responsabili cu reforma din perioada studiată. dezbaterile publice (atunci când s-au desfăşurat) au fost caracterizate de participanţi ca fiind procese extrem de dificile. În general. În general s-au referit la gradul de îndeplinire a cerinţelor europene (de exemplu: “în următorul raport de ţară problema nu a mai fost menţionată”). întâlnindu-se o implicare redusă a funcţionarilor publici. • Multe măsuri de reformă au fost combătute la nivel politic. Principalele concluzii desprinse din interviuri sunt: • Majoritatea măsurilor de reformă au fost luate la presiunea unor factori externi (Uniunea Europeană sau Banca Mondială. 105 . desfăşurate sub presiunea diferitelor grupuri de interes. cercetarea va trebui dezvoltată.

Zamfir. Brookings Institute. 2006 16. 2005 14. 4. Geert şi Pollit. Editura Polirom. Osborne. New York. – Organization Development (Behavioral Science Interventions for Organization Improvement). W. 2005. Public Administration Review. 2004 20. Christopher – Reforma managementului public. Golembiewski. OECD. analiză comparată. OECD Public Mnagement Policy Brief nr. B. Steiss. H. New York 19. Lantnik Tineke. 7. 2004 24. Evaluating Public Sector Reform. World Bank. Cecil. A Paper for presentation and discussion at the Second Meeting of the DAC Network on Good Governance and Capacity Development. Wechleser. The Themes in European Government. San Francisco. Ashgate Publishing. Praeger. Lettinga Berber – Reform in Europe: Breaking the Barriers of Government. Wendell şi Bell H. Richard – Instituţii şi organizaţii. Bucureşti. Addison-Wesley Publishing Co. 1992. Căprărescu Gheorghiţa. Ashgate Publishing. Donahue (eds. Burduş. Strategic Planning for Public and Nonprofit Organisations: A Guide to Strenghthening and Sustaining Organisational Achivements. Lisbeth. 2005 21.Bibliografie 1. Epigraf. 1986. G. Schneiderman. New Jersey. Androniceanu.. David şi Ted Gaebler.). Schareef. Policy Making and Administraton in State Agencies: Strategic Management Approaches. Bucureşti. 2000. J.High Performance and Human Costs: A PublicSector Model of Organizational Development. 2006 8. SAGE. Resordihardjo. Light. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. 15. 2006 10. 2002 106 . T. Rees Nicholas – Adapting to EU Multi-level Governance: Regional and Environmental Policies in Cohesion and Cee Countries. 2000. Scott. Navin. 1998. Jossey Bass. Robert. Panagiotes Gentimes. Modernising Government: The Way Forward. Girishankar.. 1995 3. Improving Service Delivery Through Public Service Reform: Lessons Of Experience From Select Sub-Saharan Africa Countries. John D. Singh. Cătălin – O analiză critică a tranziţiei. Bryson. 2001 6.. Brookings Institute. Cambridge University Press. 1997 11. W. 2000 12. jr.. ***. Eugen. Nye. French. Kettl. Government of the future. Yale University Press. OECD. OECD. Joseph S. Armenia şi Miles. OECD Publications. – The Tides of Reform. Reginald – Organizational Theory. The Global Public Management Revolution: a Report on the Transformation of Governance. University Press of America 18. Backoff. ediţia a doua 9. Human Sciences Press Inc. p. 1997 17. 2001 13. M. Ed. Michael – Managementul schimbării organizaţionale.. 1999. New Pay and Public Sector Transformations. A. Editura Economică.. 2004 2. W. Strategic Management for Public and Nonprofit Organizations.. Chişinău. Editura Polirom. Knill Cristopher – Europenisation of National Administrations. Jossey-Bass Inc. 9. Leo . Marcel Dekker. . New York. R. Governance in a Globalizing World. 1988.Understanding and Managing Public Organizations. Bouckaert. 321-327 23. 5.The Psychology of Social Change. Prentice Hall. Paul C. Heyse. Guidelines for Assessing Country-Level impact of Structural Reform and Capacity Building in the Public Sector. David F. 2003 22. Rainey. Paraskevopolous Christos. Sandra. Amita– Administrative Reforms: Toward Sustainable Practices.