La política exterior del Fujimorato (1990-2000

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LA POLÍTICA EXTERIOR DEL FUJIMORATO (1990-2000)
Del autonomismo y el aislamiento económico al globalismo y el aislamiento político

Autor: Julio Álvarez Sabogal

Julio Álvarez Sabogal

1era edición digital: Abril de 2009 La política exterior del Fujimorato: del autonomismo y el aislamiento económico al globalismo y el aislamiento político. (412 páginas) © Julio Álvarez Sabogal – Autor Editor Derechos reservados. Queda prohibida la reproducción total o parcial de esta obra bajo cualquier modalidad, sin la autorización previa y escrita del Editor, excepto citas, siempre que se mencione la procedencia de las mismas. Avda. Ricardo Malachowski 473, Dpto. 401, San Borja, Lima, Perú. T. 225-2223 (Perú) T. 001-404-319-6576 (Estados Unidos). Correo electrónico: julio3563@gmail.com ISBN: 978-9972-33-982-0 Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nro. 2009-04672
Lima, Abril de 2009.

Corrección de redacción y estilo Deborah Ubillús El presente libro es un documento electrónico y está disponible en formato PDF para ser descargado en la dirección web: http://polydemo.googlepages.com/

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DEDICATORIA

A Papá y Mamá, por enseñarme que el amor, si no se da, no es amor.

Julio Álvarez Sabogal

AGRADECIMIENTOS
Al Embajador José Luis Pérez Sánchez Cerro, por animarme y sostenerme en el proceso de investigación. Al Ministro Jorge E. Román Morey, por su apertura e incondicional apoyo en la investigación documental. Al Dr. Sinesio López, por su valiosa orientación y apoyo. A mis compañeros de estudios de la Maestría de Ciencia Política de la Pontificia Universidad Católica del Perú, que me apoyaron con opiniones críticas y su participación en los grupos focales. A mis colegas del Servicio Diplomático del Perú que me apoyaron con sus opiniones críticas, información e ideas. A todos aquellos colegas, empleados del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú y amigos que de muchas maneras me facilitaron el trabajo y me apoyaron. A todos, muchas gracias de corazón.

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INDICE*
El escenario internacional y la política exterior de los años 70 CÓMO NACIÓ ESTE LIBRO INTRODUCCION CAPITULO I ESCENARIO INTERNACIONAL Y ANTECEDENTES HISTÓRICOS El escenario internacional y la política exterior de los años 70 El escenario internacional y la política exterior de los años 80 El retorno a la democracia representativa El escenario internacional de los años 90 CAPITULO II LOS REGÍMENES POLÍTICOS DE LOS 90 1.- Los regímenes políticos de los 90 2.- Los períodos de aplicación del modelo económico neoliberal 3.- Características de los regímenes políticos de los 90 4.- Cuadros resumen CAPITULO III LA MODERNIZACIÓN AUTORITARIA DE LA CANCILLERÍA PERUANA 1.- Los recursos modificables o instrumentos de política exterior 2.- La cultura organizacional de la cancillería peruana a principios de los 90 3.- Las bases ideológicas de la reforma de la cancillería peruana 4.- Los fundamentos constitucionales de la política exterior fujimorista 5.- La adaptación de la estructura organizacional 6.- Política de recursos humanos: instrumento de control institucional y subordinación 7.- El presupuesto: la cuantificación de la estrategia
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8.- La política de formación y perfeccionamiento profesional: el control de los instrumentos académicoformativos 9.- La política de investigación científica 10.- El papel de la asociación de funcionarios del servicio diplomático (AFSDP) Conclusiones Cuadros resumen CAPÍTULO IV LA ETAPA DE TRANSICIÓN 1.- El proceso democrático, la situación de los derechos humanos y el aislamiento financiero internacional 2.- La nueva visión de la política exterior peruana y afinación ideológica 3.- El período del embajador Luis Marchand Stens 4.- Los períodos de Raúl Sánchez Sotomayor y Carlos Torres y Torres Lara Conclusiones CAPÍTULO V ETAPA IDEOLÓGICA- NEOLIBERAL 1.- Período de Augusto Blacker Millar 2.- Período de Oscar de la Puente Rasgada Conclusiones CAPÍTULO VI DESPLIEGUE DEL AUTORITARISMO Y ETAPA POLITICO-CONFRONTACIONAL 1.- El período de Francisco Tudela Van Breugel 2.- El período de Eduardo Ferrero Costa Conclusiones CAPÍTULO VII CONSOLIDACIÓN DE LA FASE POLITICO-CONFRONTACIONAL 1.- Consolidación del discurso político autoritario 2.- Posición internacional y agenda formal del Perú 3.- Incorporación del concepto de geopolítica cultural a las bases de la política exterior

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4.- Falacia ad hominen o la diplomacia ofensiva: el acoso contra la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) 5.- Negativa a suscribir el Estatuto de la Corte Penal Internacional 6.- Segundo desplante a la Sociedad Interamericana de Prensa (SIP) 7.- Desplante a la Federación Internacional de Derechos Humanos (FIDH) 8.- Retiro del Perú de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos 9.- Deterioro de las relaciones bilaterales con los Estados Unidos 10.- El deterioro de las relaciones bilaterales con Colombia 11.- “Fujimori: el gobernante más autoritario de América Latina” 12.- La democracia bajo tutela internacional: las misiones de observación electoral del año 2000 13.- La diplomacia del desprestigio o la falacia ad hominen: las campañas de desprestigio contra las misiones de observación electoral y los líderes extranjeros 14.- Aislamiento del Perú de la Comunidad Internacional de Democracias 15.- Detención de Baruch Ivcher en Varsovia 16.- Repercusiones de la corrupción en la seguridad regional: el tráfico ilegal de armas para las FARC y el fin del bastión de estabilidad 17.- El cuestionado nombramiento de Julio Salazar Monroe como Embajador en Venezuela 18.- La búsqueda de refugio para Vladimiro Montesinos 19.- Fuga de Alberto Fujimori y fin de su gobierno 20.- Situación del Perú ante el Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos 21.- Imagen político-democrática del régimen ante las organizaciones internacionales 22.- Imagen político-democrática del régimen ante la opinión pública internacional Conclusiones CAPÍTULO VIII EL RETIRO DEL PERÚ DE LA COMPETENCIA CONTENCIOSA DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS 1.- Los problemas del régimen autoritario 2.- Los desafíos al proyecto autoritario

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3.- Los actores involucrados 4.- El retiro del Perú de la Corte: el medio para evitar el cumplimiento de los fallos internacionales 5.- El debate público 6.- Los frentes de ataque de la estrategia del régimen 7.- La operaciones estratégicas en el escenario nacional 8.- Las operaciones estratégicas en el escenario internacional 9.- Los desafíos de la sociedad política y la sociedad civil 10.- Las repercusiones Conclusiones Cuadros resumen CONCLUSIONES BIBLIOGRAFIA CONCEPTOS CLAVES

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CÓMO NACIÓ ESTE LIBRO
Una anécdota de mi propia vida que ocurrió allá por el año 1987 ilustra esta experiencia. Yo era entonces un joven estudiante de 24 años de edad del segundo año de la Academia Diplomática del Perú y solía, después algunas clases, ir con algunos de mis compañeros de estudios –hoy colegas- a relajarnos y hacer un poco de tertulia en las terracitas de algunos de los simpáticos cafés con vista a la calle que se hallaban en la esquina de las avenidas San Felipe y Faustino Sánchez Carrión en Jesús María, que hoy no existen y que fueron reemplazados por supermercado muy popular. En una de aquellas tertulias, en las que resolvíamos los problemas del mundo a fuerza de corazón, surgió una interrogante que hoy se me antoja parecida a aquella del cuento de Issac Asimov “La última pregunta”†. : “Nosotros, los diplomáticos, ¿estamos a servicio del Estado o del Gobierno?” Las opiniones, diversas y contradictorias, fueron desde “del Gobierno o del Gobierno de turno” hasta “del Estado o del Pueblo” que llevaron la discusión a la creación de dos facciones de opinión, los pragmáticos y los idealistas, los realistas y los soñadores. Yo, como es fácil imaginar, era el líder de los idealistas y soñadores y defendía con ardor mi posición. Con mis 24 años, egresado de la escuela de derecho y alimentado por desde la cuna por mi padre -hombre auténtico, justo y honesto -, no lograba que mi corazón y mi mente aceptaran que yo, diplomático de carrera, pudiese estar ciegamente al servicio de un dictador o un autócrata. Simplemente no lo podía digerir. Después de un ardoroso pero respetuoso intercambio de opiniones, uno de mis compañeros me lanzó, sin misericordia, su sentencia final: “Julio –me dijo- te has equivocado de profesión”. Confieso que me dolió. Me dolió en el fondo del alma, tanto que, en los siguientes años de mi vida, me repetía una y otra vez esa sentencia: “Julio, te has equivocado de profesión”. Esa conversación nunca más se me olvidaría. Un año y medio después nos graduamos e ingresamos a trabajar al Ministerio de Relaciones Exteriores como flamantes Terceros Secretarios de Cancillería. En julio de 1990, se daría inicio al Fujimorato y yo, aguzados mi curiosidad y sentidos por aquella nuestra “última pregunta”, empezaría a observar y cuestionarme con mucha más fuerza mi vocación de diplomático hasta el punto de ingresar en una crisis vocacional que detonaría el 9 de abril de 1992 cuando, cinco días después del golpe de Estado, solicité mi pase a la disponibilidad y me alejé del ejercicio de la diplomacia por dos años para dedicarme al ejercicio del derecho, la música y el teatro.

“La última pregunta”, un magnífico cuento de Issac Asimov, era “¿cómo revertir la entropía?” e ilustra el impacto del desarrollo en la supervivencia dela especie humana y el universo, como consecuencia del consumo creciente de energía perecible.

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Dos años más tarde, en julio de 1994, aprobada la Constitución de 1993, decidí volver. Y aún cuando no tenía las cosas muy claras, decidí seguir mi vocación manteniendo mi visión del mundo y mis principios, mientras en mi mente veía cómo me transformaba en aquel idealista estoico de cual hablaba José Ingenieros en “El Hombre Mediocre” allá por los años 20. En 1996, fui nombrado, exiliado diría yo, a la India en donde permanecí cinco años y fui forjando mi carácter y temperamento profesional, a la vez que encontraba mi camino, mi estilo y mi propósito en la vida. Y me transformé, entonces, en un buscador, alguien que, tal como lo define Jorge Bucay en su libro “Cuentos para pensar”, no necesariamente encuentra y no necesariamente sabe lo que está buscando, sino que simplemente busca. Claro está que yo no sabía que me había convertido en eso, hasta que una colega me lo hizo saber una tarde del año 2004 mientras recorría los pasillos y archivos de la Cancillería recopilando información, entrevistas y puntos de vista para este libro. Luego de contarle emocionado sobre la investigación que estaba realizando, ella, con un visible gesto de inquietud y sincera preocupación por mi futuro profesional, me preguntó: “¿Por qué te gusta buscar sobre “esas cosas”?”. Mi respuesta a esa pregunta fue unos segundos de silencio, un abrazo y un cariñoso beso en la mejilla mientras, con una enorme sonrisa, le decía: “¡Gracias!”. Así que soy un buscador de, simplemente, la verdad, sin pretender ser el dueño de ella ni pretender siquiera tener la soberbia de considerarme capaz de verla y alcanzarla, pero sí intentando mostrar una parte de ella o, al menos, una interpretación de dicha verdad. ¿Por qué? Porque… “veritas liberabit vos”... la verdad libera. Así es como nació este libro. Así, sin pretender tener la última palabra, nació para ser la continuación de aquella tertulia de 1987 en las terracitas de uno de los simpáticos cafés con vista a la calle que se hallaban en la esquina de las avenidas San Felipe y Faustino Sánchez Carrión en Jesús María, que hoy no existen, pero nosotros, sus protagonistas, sí. Han transcurrido ya ocho años desde el fin del Fujimorato y la trayectoria del Perú como economía, sociedad y Estado ha dado un giro impresionante. Nos hemos convertido en un país que ha aprendido sus lecciones y va camino al éxito. La prensa escrita y televisiva vende cada vez menos con los reportajes de los juicios penales por corrupción y violación de derechos humanos contra los actores del Fujimorato y nuevos protagonistas ocupan las portadas, como tiene que ser, dejando atrás el pasado y viviendo y construyendo en el presente, pero sin olvidarnos de registrar la historia, para que ésta no se vuelva a repetir, con otros rostros y nombres, pero repetir. Tal vez por ello, para muchos, este libro salga con retraso. Tal vez. Tal vez, como se me ha dicho más de una vez, sea una imperceptible gota en el océano, pero como dijo la Madre Teresa:

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“Sabemos bien que nuestra acción no es más que una gota en el océano, pero sin nuestra acción, al océano le faltaría esta gota."

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INTRODUCCIÓN
La década de los 90 fue un período de consolidación de profundos cambios históricos. El desmoronamiento del bloque socialista y el fin del conflicto ideológico Este-Oeste fueron precedidos por una progresiva e inexorable internacionalización de los capitales financieros, industriales y comerciales y el consiguiente afianzamiento del sistema capitalista en la economía, política y cultura. Este fenómeno fue reforzado por el surgimiento de identidades regionales, la internacionalización de los conflictos regionales y la expansión sin precedentes del uso intensivo de la tecnología y la globalización de la información. En este nuevo escenario, el tiempo y el espacio se redujeron dando origen a la denominada “aldea global”. En ésta, la democracia como factor incuestionable de legitimidad y de los derechos humanos como paradigma social, llegaron acompañados por la ideología neoliberal como paradigma de organización económica y la consiguiente reducción y transformación del papel del Estado-Nación. En el Perú, paradójicamente, todos estos cambios, sumados a los rasgos estructurales y coyunturales más destacados del sistema político y social peruanos, desembocaron en un gobierno autoritario, neo-liberal, asistencialista y corrupto que se extendió durante toda la década de 1990. Liderado por Alberto Fujimori, y desde la oscuridad por Vladimiro Montesinos, dicho gobierno se fundó en un discurso en extremo neoliberal y antipolítico, impulsando programas ortodoxos de ajuste económico, ejecutando una reforma rápida y radical del Estado e implantando un régimen político de corte autoritario, centralista asistencialista y muy corrupto, conocido como “Fujimorato”. Éste redefinió el perfil de la relación Estado-Sociedad e implantó mecanismos de articulación política y social clientelista que terminaron por debilitar la incipiente democracia peruana y sumergir al país en una grave crisis institucional. Apoyado en las fuerzas armadas, en la burocracia pública, en las élites tecnócratas, en los programas de asistencia para los sectores más pobres, en la cooptada prensa amarilla y en la clase política oficialista, el Fujimorato no sólo provocó repetidas crisis políticas, sino también un retroceso de la estructura económica que ha sido llamado “reprimarización de la economía”, un grave estado de inestabilidad institucional y aislamiento político. En este escenario y conforme la política exterior peruana experimentaba profundos cambios en la agenda externa, en la cultura organizacional de la diplomacia profesional, en los procesos de toma de decisiones y en la forma de conducción, la posición internacional de nuestro país recorrió a lo largo de la década de los 90 el sendero poco luminoso que le llevó del autonomismo (político) y el aislamiento económico al globalismo (económico) y el aislamiento político.

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El alcance de estas transformaciones en la política exterior peruana no ha podido ser estudiado de manera sistemática debido a la tendencia que, con algunas excepciones‡, existe en la literatura política peruana a reproducir el modelo tradicional de “actor racional unitario” y privilegiar la perspectiva del escenario de recepción de la política exterior. En efecto, a diferencia de lo ocurrido en los estudios de las experiencias de Argentina, Chile, Suecia, Rumania, Irán, España, Brasil y Uruguay, que han sido estudiadas sin dejar de lado el escenario de elaboración de la política exterior§, en el Perú existe una tendencia a concentrar las herramientas de análisis en la acción exterior y en los hechos del ambiente internacional, asumiendo que la política interna actúa sólo como una constante más sobre la política exterior peruana. El problema de este modelo, como bien señala Tomassini, está en que supone la existencia de una nación unívoca, homogénea y monolítica, en la que la política exterior resulta ser producto de las decisiones de un actor monopólico (el Estado) que observa una conducta racional y coherente. Además, concibe como instrumento de análisis un concepto poco operativo y reduccionista como es el interés nacional, el cual no proporciona los elementos de juicio suficientes para identificar intereses específicos, compararlos y establecer una jerarquía entre ellos, plantear opciones de política y evaluar los costos y beneficios de las mismas. Además de estos, Tomassini advierte la presencia de otros dos problemas siempre que el “interés nacional” se convierte en el componente principal de la política exterior. El primero de ellos se da cuando el interés nacional provoca la subordinación de todos los demás intereses a tres valores irreductibles: supervivencia física de la nación (vida), libertad de los ciudadanos (libertad) y subsistencia económica (propiedad). El segundo se da cuando

Entre ellos destacan, en orden cronológico: Mariátegui, Juan (1993) El 5 de abril y la política exterior peruana. Juan Mariátegui. Mariátegui, Juan (1997) El diferendo fronterizo Perú-Ecuador (1994-1997), Reflexiones en voz alta. Entrevistas publicadas. Degregori, Carlos Iván (2001) La década de la antipolítica: auge y huida de Alberto Fujimori y Vladimiro Montesinos, Instituto de Estudios Peruanos. Marcus-Delgado, Jane (2001) El fin de Alberto Fujimori: un estudio de legitimidad presidencial en Lecciones del final del fujimorismo. Instituto de Estudios Peruanos (IEP). Bákula, Juan Miguel (2002) Perú: entre la realidad y la utopía-180 años de Política Exterior. Fondo de Cultura Económica y Fundación Academia Diplomática del Perú. El autor es Embajador en retiro del Servicio Diplomático de la República. Galvín, Marc (2002) La política peruana de gestión de la biodiversidad: un objetivo de conservación al servicio del desarrollo en ¿A dónde va el Perú?: balance del fujimorismo y preguntas para el futuro. Auroi, Claude y Bossio, Sandra –Compiladores-. Institut Universitaire d’Étude du Développement y Centro de Estudios Regionales Andinos Bartolomé de las Casas.
§

Vilanova, Pere. (1994) El sistema político y la política exterior: el ciclo formal. Working Paper No. 94. Barcelona. http://www.diba.es/icps/working_papers/docs/Wp_i_94.pdf. Muñoz, Heraldo (1986) Las relaciones exteriores del gobierno militar chileno, Ediciones del Ornitorrinco y PROSPEL-CERC. Zaccara, Luciano. Continuidad y personalismo en la política exterior iraní. Universidad Autónoma de Madrid–España y Universidad Nacional de Rosario–Argentina. Dirección web: http://www.clacso.edu.ar/~libros/aladaa/zaccara.rtf. Reficco, Ezequiel. Política exterior y cultura política: el caso de la democracia argentina (1983-1995). http://www.cidob.org/Castellano/Publicaciones/Afers/reficco.html. Gustavsson, Jacob (1998) The politics of foreign policy change. Explaining the Swedish reorientation on EC membership. Lund: Lund University Press. Georgescu, AlinaAlexandra. Romanian Foreign Policy Change: From Isolation to Dependence (1989-1994). Dirección web: http://www.lse.ac.uk/Depts/intrel/EFPC/Papers/Georgescu.doc (Consulta: 17 de junio de 2005)

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a partir de ese interés nacional todo puede ser explicado vaga y ambiguamente para justificar y legitimar las decisiones políticas adoptadas de manera no democrática.** Esto conduce hacia un problema insalvable. Los factores internos son ignorados y se pretende entender la política exterior sólo a partir de su aplicación y efectos en la arena internacional. Estas páginas, por el contrario, se aproximan a partir de los hechos políticos internos ocurridos y sus conexiones con la política exterior. En el caso particular del gobierno de Alberto Fujimori, son muchas las preguntas: ¿Cómo ocurrió esto? ¿Qué factores predominaron? ¿Qué transformaciones debió sufrir la agenda exterior, la cultura organizacional de la diplomacia profesional, el estilo diplomático? ¿Fueron dichos cambios resultado de una política de Estado basado en el consenso? O por el contrario, ¿Fue este cambio producto de los postulados ideológicos, intereses, creencias y prácticas de los actores predominantes del régimen político? ¿El proceso de modernización del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú fue una experiencia científica? voluntarista? democrática? ¿Significó este proceso la introducción de estructuras de autoridad más profesionales o de una mentalidad más transparente, flexible, democrática, competitiva e institucional en la toma de decisiones? O en su defecto, ¿Se dio una visión más mecánica, jerarquizada, voluntarista y tecnocrática?, ¿Facilitó la cohesión del grupo o favoreció la disgregación? ¿Qué papel cumplió dicha modernización en el tablero de ajedrez político del régimen de los 90?, ¿Cómo se articuló la modernización de la diplomacia con las estructuras de autoridad impuestas del fujimorismo?, ¿Se fortaleció la diplomacia profesional? ¿Adoptó la conducción de la política exterior –especialmente en materia de derechos humanos y condicionalidad democrática- un estilo pragmático, democrático y respetuoso de los compromisos del Estado peruano, siguiendo la tradición cultural y prácticas diplomáticas anteriores? O, ¿Desarrolló acciones que desconocieron el cumplimiento de los tratados de derechos humanos y prácticas confrontacionales con la comunidad democrática internacional?

**

Tomassini, Luciano. Relaciones Internacionales: teoría y práctica. PNUD-CEPAL. Proyecto de cooperación con los Servicios Exteriores de América Latina. 1989. pp. 88, 89, 124 y 125.

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1. Definiciones La tipología empleada para caracterizar el término “aislamiento” político o económico es la de K.J. Holsti †† en su obra “International Politics”: “… to make oneself sufficiently unattractive as not to invite the attention of others. Reclusiveness preempts others actors’ interests in you” (Hacerse a sí mismo tan poco atractivo como para desalentar la atención de los demás. Alejamiento que desalienta el interés de los demás en uno mismo). La usada para el término “dependencia económica” es la propuesta por Helio Jaguaribe en “Autonomía periférica y hegemonía céntrica”, la misma que aquí se transcribe: “En el nivel de dependencia se ubican la mayoría de los países. La actuación de éstos se encuentra condicionada por factores y decisiones externas (tomadas por Estados en los tres niveles anteriores), a pesar de contar nominalmente con el estatus de naciones soberanas. La relación de dependencia no es impuesta coercitivamente por la potencia hegemónica central sino que "es asumida por las elites locales a cambio de diversas ventajas de clase" (...) A groso modo, el esquema que explica la dependencia periférica es: cómo el subsistema económico está bajo el control de las compañías transnacionales extranjeras, sus insumos científico- tecnológicos pasan también a provenir de los países metropolitanos. Con esto, el principal insumo que el subsistema económico de una sociedad moderna recibe de su subsistema cultural, pasa a provenir del subsistema cultural de otra sociedad, que es la céntrica”‡‡. Por su parte, el término “autonomismo” se basa también en la tipología de Jaguaribe y hace referencia a una actitud de los decisores en la política exterior de un país; que sin tener un holgado margen de autodeterminación en sus asuntos domésticos, ni una capacidad de actuación internacional independiente, actúan como si lo tuvieran. Por globalismo, finalmente, deberá tenerse en cuenta la siguiente definición de Ulrich Beck:
††

Holsti, K.J. International politics. A framework for analysis. New Jersey. University of British Columbia. Prentice Hall. 1992. p. 86.
‡‡

Jaguaribe, Helio. En Tokatlian, Juan Gabriel y Carvajal H, Leonardo. Autonomía y política exterior en América Latina: un debate abierto, un futuro incierto. Fundación CIDOB (Centro de investigación, docencia, documentación y divulgación de Relaciones Internacionales y Desarrollo). Dirección web: http://www.cidob.es/castellano/publicaciones/Afers/28tokatlian.cfm. Fecha de consulta: 22 de junio de 2005.

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“Por globalismo entiendo la concepción según la cual el mercado mundial desaloja o sustituye al quehacer político; es decir, la ideología del dominio del mercado mundial o la ideología del liberalismo.” §§ Otras definiciones pueden ser consultadas en el anexo “Conceptos claves”. 2. Propósitos Propósito es, según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, “objeto, mira, cosa que se pretende conseguir”. Esto, convertido en pregunta es ¿Para qué escribí este libro? ¿Qué quiero conseguir? En principio, pretendo reconocer los factores internos que provocaron el cambio del “autonomismo político y el aislamiento económico” al “globalismo económico y el aislamiento político” en la política exterior peruana y mostrar cómo el factor “régimen político” transformó y definió los objetivos y prioridades de la política exterior, la cultura organizacional del Ministerio de Relaciones Exteriores, en los procesos de toma de decisiones y el estilo diplomático o implementación de dichas decisiones***, con la esperanza de que la historia no se vuelva a repetir. Se pretende también determinar hasta qué punto resulta útil el enfoque del tipo de régimen para explicar el cambio institucional que se dio en la política exterior peruana durante el periodo 1990-2000, y en consecuencia, brindar algunos elementos de reflexión que permitan fortalecer la dimensión democrática de la política exterior peruana y la dimensión de política de Estado. Coincido, por ello, con Lázaro Geldrés cuando señala que: “En el caso de nuestro país una tarea impostergable es la colocación de los cimientos de una renovada sociología de las relaciones internacionales que recoja la experiencia peruana(...) Tiene que propender al diseño de una concepción política integral con criterio constructivo, sin ningún sesgo partidario o interés ideológico particular, estudie y, de ser el caso, replantee, los nexos explicativos o las causalidades entre los

§§

Beck, Ulrich. ¿Qué es la Globalización?. Ediciones Paidós, Barcelona. 1998, p. 27.

***

“La política exterior no es immune al impacto de los valores, ideas e iniciativas, transnacionales en muchos aspectos pero frecuentemente generadas al interior de los países”. (La traducción al castellano es mía). Foreign policy is not immune from the impact of values, ideas, initiatives and upheavals, transnational in many respects but often also internally generated”. Hill, Christopher. The changing politics of Foreign Policy. Hampshire y New York. Palgrave Macmilan. 2003. p. 222.

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derechos humanos, el derecho humanitario y diagnósticos como el Informe de la Comisión de la Verdad” †††. Con tales fines, este libro se concentra en el análisis de las relaciones causales que subyacen a la evolución del proceso democrático, la situación de los derechos humanos y la política exterior de los años 90. El modelo explicativo Para efectuar este estudio era indispensable contar con un modelo explicativo que cumpliera las siguientes condiciones: Considerar los factores internos no como constantes, sino como variables explicativas de la política exterior en el marco de un modelo causal más amplio, como son la perspectiva de su producción, las características de los actores que participan en el proceso de elaboración y las variables que intervienen en éste y la naturaleza del sistema y régimen político. Explicar la política exterior peruana de los 90 desde el enfoque sistémico de análisis y desde el ámbito de los actores relevantes (trayectoria, valores y percepciones), así como de las estructuras y procesos de toma de decisiones a través de los cuales se producen las medidas concretas y de la implementación o puesta en práctica de tales decisiones. Distanciarse del modelo tradicional del “actor racional unitario” en el cual el concepto de interés nacional resulta ser tanto un componente como un instrumento de análisis de la política exterior, basado en la razón de Estado y el interés nacional‡‡‡. La primera condición se cumplió a través del diseño de un modelo sobre la base de los ya propuestos por Charles Hermann y por Jacob Gustavsson§§§; este último adaptado por Alina-Alexandra Georgescu en Romanian Foreign Policy Change: From Isolation to Dependence (1989-1994):

†††

Lázaro Geldres, Jorge. Los paradigmas analíticos y las principales corrientes de la teoría de las relaciones internacionales después del 11 de setiembre del 2001 y la invasión a Irak. Artículo aún no publicado en la fecha en que se realizó esta investigación.
‡‡‡

En la actualidad inclusive los neorrealistas reconocen que existen aspectos importantes de las relaciones internacionales que no pueden ser explicados por la dinámica de la política internacional. Hill, Christopher. op.cit., p. 220.
§§§

Gustavsson, Jacob. The politics of foreign policy change. Explaining the Swedish reorientation on EC membership. Lund: Lund University Press. 1998

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MODELO DE CAMBIO DE POLÍTICA EXTERIOR DE CHARLES HERMANN **** Retroalimentación

Factores internacionales: politicos y económicos Decisor individual Factores domésticos: Politicos y económicos Proceso de toma de decisiones

Ajuste del cambio Programa de cambio Problema/objetivo de Cambio Orientación internacional del cambio

Retroalimentación

****

Hermann, Charles. En Gustavsson, Jacob. The politics of foreign policy change. Explaining the Swedish reorientation on EC membership. Lund: Lund University Press. 1998. p. 25.

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MODELO DE CAMBIO DE POLÍTICA EXTERIOR (Insumos: Jacob Gustavsson, Charles Hermann y Alina-Alexandra Georgescu) ††††

Retroalimentación

Factores externos/ sistémicos: estructura del sistema, estructura de la economía mundial, propósitos y acciones de otros actores, problemas globales y regionales, derecho internacional y opinión mundial Factores domésticos: Necesidades socioeconómicas y de seguridad, características geográficas y topográficas, atributos nacionales, filosofía y estructura del gobierno, opinión pública, burocracia, consideraciones éticas

Decisor individual o grupal

Proceso de toma de decisiones

CAMBIO DE LA POLITICA EXTERIOR

Retroalimentación

††††

Georgescu, Alina-Alexandra. Romanian Foreign Policy Change: From Isolation to Dependence (1989-1994). Dirección web: http://www.lse.ac.uk/Depts/intrel/EFPC/Papers/Georgescu.doc. Consulta: 17 de junio de 2005.

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Las dos condiciones restantes se cumplieron a través del marco explicativo del “tipo de régimen” o del “régimen político”, cuyas premisas fundamentales son las siguientes: PREMISAS DEL ENFOQUE DEL TIPO DE RÉGIMEN

Premisa 1

Premisa 2

La política exterior no se elabora, ni opera en un Existe una relación de causalidad entre el cambio de contexto vacío de política interna. Tampoco sobre la régimen político y la política exterior. Por lo tanto, base de un consenso nacional invariable. comprende no sólo las decisiones y acciones, sino también el proceso social y político de asignación autoritativa de valores.

Opté en particular por dos autores latinoamericanos, Heraldo Muñoz‡‡‡‡ y Marcelo Lasagna§§§§, quienes han reflexionado y estudiado este tipo de enfoque. En mi opinión, sus modelos son los más útiles para explicar los cambios dados en la política exterior peruana durante los últimos 30 años*****.

‡‡‡‡

Muñoz, Heraldo. Las relaciones exteriores del gobierno militar chileno. Santiago de Chile. Ediciones del Ornitorrinco y PROSPEL-CERC. 1986; y Muñoz, Heraldo.. El estudio de las políticas exteriores latinoamericanas: temas y enfoques dominantes, en Manfred Wilhelmy (editor): La formación de la Política Exterior. Buenos Aires. Grupo Editor Latinoamericano (GEL), 1987. pp. 287-316.
§§§§

Lasagna, Marcelo. Cambio institucional y política exterior: un modelo explicativo. Revista CIDOB D'afers Internacionals Nro. 32. Barcelona. Centro de investigación, docencia, documentación y divulgación de Relaciones Internacionales y Desarrollo. 1996. Dirección web: http://www.cidob.org/castellano/publicaciones/Afers/32lasagna.cfm. Consulta: 7 de febrero de 2005.
*****

Entre los autores que han desarrollado el enfoque del tipo de régimen político, destacan los siguientes: Tomassini, Luciano. (1989) Relaciones Internacionales: teoría y práctica, PNUD-CEPAL Proyecto de cooperación con los Servicios Exteriores de América Latina. Muñoz, Heraldo (1987) El estudio de las políticas exteriores latinoamericanas: temas y enfoques dominantes, en Wilhelmy, Manfred –Editor- (1987) La formación de la política exterior: los países desarrollados y América Latina. Programa de Estudios Conjuntos sobre las relaciones internacionales de América Latina y Grupo Editor Latinoamericano. Hill, Christopher (2003) The changing politics of Foreign Policy. Palgrave Macmilan. Hampshire y New York. Lasagna, Marcelo. Cambio institucional y política exterior: un modelo explicativo. Dirección web: http://usuarios.lycos.es/politicasnet/articulos/cambioinsti.htm (Revisado el 4

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El trabajo de Heraldo Muñoz en torno a las relaciones exteriores del gobierno militar chileno desde 1973 hasta 1984††††† subraya la dificultad de concebir un cambio fundamental en el régimen político interno que no repercuta en la política exterior. Señala, además, que la alteración de las propiedades del régimen político democrático en Chile produjo cambios en dimensiones de la política exterior de este país; tales como objetivos, intereses, estrategias, procesos de elaboración de la política exterior y estilo diplomático. La tesis central de Muñoz sostiene que el gobierno militar chileno, luego de transcurridos doce años desde su inicio, efectivamente se hallaba en una situación de aislamiento político y que esta situación fue el resultado directo de la condición de dependencia transnacional, la prosecución de una política exterior marcadamente anticomunista en un contexto mundial distinto al esquema bipolar de la guerra fría, la configuración de un estilo de diplomacia pretoriano-ideológico, en contraste con el civil-pragmático que tradicionalmente primó en Chile y del establecimiento de un proyecto político interno autoritario, caracterizado por una severa restricción de la participación política y los derechos humanos. Marcelo Lasagna‡‡‡‡‡ parte de una concepción de la política exterior entendida como una política pública que, al igual que otras, se haya expuesta a los cambios dentro del sistema político. Para explicar la relación entre cambio de régimen y política exterior, Lasagna plantea un modelo explicativo apoyado en la hipótesis de un cambio en las propiedades del régimen político, el cual puede conducir a una alteración de la política exterior.

de febrero de 2005). Gustavsson, Jacob (1998) The politics of foreign policy change. Explaining the Swedish reorientation on EC membership. Lund: Lund University Press. Holsti, K.J. (1992) International politics. A framework for analysis. University of British Columbia. Prentice Hall. New Jersey. Hagan, Joe D. 1994. ‘Domestic Political Regime Change and Foreign Policy Restructuring: A Framework of Comparative Analysis’ in Jerel A. Rosati, Joe D. Hagan and Martin W. Sampson III (eds.) Foreign Policy Restructuring. How Governments Respond to Global Change. Columbia: University of South Carolina Press.
†††††

Muñoz, Heraldo. op. cit. Lasagna, Marcelo. op. Cit.

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La política exterior del Fujimorato (1990-2000)

MODELO EXPLICATIVO DE MARCELO LASAGNA Propiedades estructurales y no estructurales del régimen que podrían ser objeto de un cambio potencial con el establecimiento de un nuevo régimen (Variables explicativas) Principios ideológicos, percepciones y valores que sustentan el régimen Naturaleza de las relaciones Estado-Sociedad (grado de autonomía del régimen respecto a las élites socioeconómicas y la opinión pública, grado de competición política y grado de control de recursos de política exterior) Características estructurales del régimen (estructuras de autoridad, grado de responsabilidad y grado de cohesión) Propiedades de la política exterior que pueden estar sujetas a cambios (Variables dependientes)

Agenda internacional Proceso de elaboración de políticas Estilo diplomático

El modelo propuesto por Lasagna conceptualiza y replantea parcialmente los modelos anteriores y se concentra en los factores domésticos institucionales no contextuales. No los asume como constantes, sino como variables. A partir de la tesis de Leonardo Morlino acerca de los elementos constitutivos del sistema§§§§§ y regímenes****** políticos, ofrece un modelo explicativo detallado que consolida en sí dos modelos de cambio político relacionados con la naturaleza de la política en cada país y que inciden en los resultados de las políticas públicas: el modelo sociedad-céntrico y el modelo estado-céntrico. Así, el modelo sociedad-céntrico resulta adecuado para explicar los procesos políticos fundados en las relaciones de poder entre grupos, clases sociales e intereses de grupo; explicando a los mecanismos de toma de decisiones que los incorporan. Este modelo, al basar su análisis en las relaciones de poder entre grupos, distingue las perspectivas de análisis de clase, pluralismo y elección pública. Las variables independientes que conciernen a este modelo son los principios, percepciones y valores que sustentan al régimen, la autonomía del régimen con respecto a las élites socioeconómicas y a la opinión pública y la pugna política
§§§§§

Leonardo Morlino señala que los principales elementos constitutivos del sistema político son la comunidad política, el régimen y las autoridades. Morlino, Leonardo. Cómo cambian los regímenes políticos. Madrid. Centro de Estudios Constitucionales. 1985.
******

Según Morlino, los elementos constitutivos del régimen son: a) las ideologías, valores, y creencias que influyen en las normas, las reglas o de juego o las estructuras de autoridad, dominantes o en situación de conflicto; b) las normas y reglas de juego que sirven para la resolución pacífica de conflictos políticos; y c) las autoridades que, finalmente, son las personas que ocupan y dan vida a las estructuras. Morlino, Leonardo. op. cit.

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partidaria. Por su parte, el modelo estado-céntrico orienta el análisis hacia la toma burocrática de decisiones y el contexto organizacional en el cual éstas se producen. Asimismo, considera las percepciones del actor, la política burocrática, los intereses del Estado y las variables explicativas vinculadas con este modelo, tales como los principios, percepciones y valores que sustentan al régimen, las estructuras de autoridad, el control de recursos de política exterior y la rendición de cuentas o accountability†††††† .

††††††

Accountability es el principio por el cual los individuos, las organizaciones y la comunidad son responsables por sus acciones y, por ende, se les puede exigir explicaciones. El término es usado frecuentemente en el ámbito público para referirse a la obligación que tienen los funcionarios de informar a los ciudadanos la manera cómo usan los recursos públicos, así como al derecho de los ciudadanos a exigirlo. Es, por lo tanto, la obligación de demostrar que la gestión ha sido realizada conforme a las reglas y normas convenidas, esto es, de rendir cuentas de manera clara e imparcial acerca de los resultados y del rendimiento de los recursos en relación con las tareas y planes establecidos, como por ejemplo un informe presentado por el Ministro de Relaciones Exteriores ante el Parlamento o la Contraloría.

La política exterior del Fujimorato (1990-2000)

FLUJOGRAMA DEL MODELO EXPLICATIVO DE MARCELO LASAGNA

Principios ideológicos, percepciones y valores

Agenda internacional

Naturaleza relaciones Sociedad

de las Estado-

Proceso de elaboración de políticas

Características estructurales del régimen

Estilo diplomático

3. El modelo explicativo en este trabajo La tesis central de este trabajo sostiene que la política exterior peruana de los 90, más que en cualquier otro período, estuvo íntimamente ligada a las características del régimen político fujimorista impuesto por los intereses particulares, percepciones, necesidades y prácticas corruptas de la coalición dominante; proyectando hacia el exterior las características de este régimen y las contradicciones internas del país. Se analizaron los lineamientos básicos para demostrar lo arriba señalado, profundizando también en los procesos de elaboración formales y materiales, el contexto organizacional de la cancillería peruana y la forma de conducción de la política exterior peruana en el período 1990-2000. Al mismo tiempo, se procuró explicar la relación entre los cambios sufridos por algunos de los atributos del régimen político

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potencialmente alterables y la variación de algunas de las dimensiones susceptibles de ser modificadas en la política exterior. Fueron precisamente estos atributos de la política exterior‡‡‡‡‡‡ el objeto principal de nuestra investigación:

Atributos del régimen político potencialmente alterables Postulados ideológicos que dieron sustento al Régimen. Estructuras de autoridad del Régimen (grados en la obligación de rendir de cuentas, de control de recursos y de transformación de las estructuras de autoridad en estructuras de decisión y viceversa).

Dimensiones modificables de la política exterior

Agenda exterior. Cultura organizacional. Proceso burocrático de toma de decisiones. Forma de conducción de la política exterior o Estilo de diplomacia.

Naturaleza de las relaciones EstadoSociedad (grados de autonomía del Régimen con respecto a las élites y la opinión pública, de manipulación de la prensa, de pugna política y de participación de los partidos en los asuntos de política exterior).

Sin dejar de reconocer que también es posible explicar el cambio político a partir de la observación de algunas variables socio-céntricas, creo que, por ser el sistema político peruano predominantemente estado-céntrico, las variables explicativas que resultan más relevantes son las siguientes: Postulados ideológicos que sustentan al régimen; Grado de verticalidad e informalidad de las estructuras de autoridad; Grado de autonomía en la asignación y uso de los recursos del Estado; Grado de eficacia de los mecanismos control; Grado de eficacia de los contrapesos institucionales (independencia y separación de poderes).

‡‡‡‡‡‡

Lasagna, Marcelo. op. cit.

La política exterior del Fujimorato (1990-2000)

Lo que planteo es que las transformaciones operadas en estas variables fueron las que determinaron los cambios más importantes en la política exterior peruana durante la etapa estudiada. En lo que a la variable “relaciones Estado-Sociedad” se refiere, creemos que ésta, pese a su relevancia en la política interna, no incidió seriamente en los cambios de la política exterior dada la naturaleza estado-céntrica del sistema político peruano, el mismo que no incorpora como regla general y de una manera sustancial a la opinión pública y a la oposición política en los procesos de toma de decisiones. En lo relativo a las variables dependientes, encontramos que las continuidades en la agenda exterior peruana durante la década estudiada con respecto al período 1980-1990 se dieron principalmente en los ámbitos de lucha contra el narcotráfico, terrorismo y atención de los asuntos fronterizos. Por el contrario, los cambios se experimentaron fundamentalmente en los temas de política económica, ayuda y cooperación, deuda externa, democracia, derechos humanos y medio ambiente. Las transformaciones de la agenda internacional en política económica, ayuda y cooperación, deuda externa y medio ambiente fueron los aspectos centrales de la estrategia de reinserción del Perú en el sistema económico internacional y, asimismo, factores de legitimación interna y externa. Los cambios producidos en estos factores muestran cómo la política exterior peruana dejó de tener como fundamento la búsqueda de autonomía, la misma que fue preocupación esencial del gobierno militar en su primera fase y del gobierno aprista. Los cambios en asuntos de derechos humanos y democracia fueron a su vez consecuencia directa de las características del proyecto político que sustentaba la aplicación de un modelo neoliberal extremo, asistencialista y autoritario, en el cual el interés nacional fue reinterpretado y manipulado por la ideología, percepciones, intereses, necesidades y prácticas corruptas de los actores principales de la coalición política dominante. Por su parte, la política exterior seguida en materia de narcotráfico, medio ambiente, terrorismo y asuntos fronterizos, si bien contó con objetivos y dinámicas singulares, se articuló por momentos con las necesidades de esta coalición dominante, funcionando como factor de legitimación interna y externa. En este sentido, las variables dependientes que resultaron más relevantes para esta investigación fueron: Grado de contenido ideológico de la agenda exterior; Grado de transformación de la cultura organizacional de la Cancillería; Orientación de los cambios en la cultura organizacional de la Cancillería; Tendencias predominantes en la asignación de los recursos financieros destinados a las misiones diplomáticas en el exterior;

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Grado de centralización de la toma de decisiones; Grado de participación / desplazamiento de la diplomacia profesional; Grado de confrontación del estilo diplomático; Grado de prestigio / desprestigio de la imagen político-democrática. En cuanto a la orientación metodológica, coincido con lo expresado por Heraldo Muñoz en su libro “Las relaciones exteriores del gobierno militar chileno” (1986), por lo que se intentó mantener distancia, tanto de la visión estado-céntrica pura y de los macro-modelos, como de los enfoques que privilegian los aspectos estructurales e históricos. La investigación, por ende, no se situó en un nivel macro, sino microanalítico; orientándose hacia los factores intra-institucionales con el objetivo de revelar las características, diferencias, diversidad e incoherencias de las decisiones de política exterior. §§§§§§ Finalmente, la observación y el análisis se concentraron en el discurso y hechos políticos; así como en el tenor de dos políticas públicas que ayudaron a entender la naturaleza de las percepciones y valores éticos e ideológicos de los actores-decisores, de las estructuras de decisión y refuerzo, de los procesos de toma de decisiones y del estilo de implementación de las mismas. De este modo, una de las labores fundamentales de esta investigación fue el análisis del discurso oficial de política exterior y de los hechos políticos (internos y externos)******* que dieron forma a la posición peruana en política exterior. Coincido por ello en este aspecto con Hélan Jaworski, cuando señala que: “La conducta internacional de un Estado y el discurso lógico que la fundamenta son los componentes visibles de una política exterior, siendo esta función tanto de las situaciones internas como de las interacciones externas. No existe un patrón que garantice equilibrio entre ambas dimensiones. En ocasiones, la primacía de tensiones, conflictos o problemas internos motivan que lo internacional adquiera un tono menor, aparezca marginal. En otras que, por el contrario, sea proyectado al primer plano, como mecanismo que concentra la atención y libera otras áreas de la presión pública” †††††††.

§§§§§§

Muñoz, Heraldo. op cit.

*******

En particular, aquellos relacionados con el cumplimiento de las obligaciones internacionales del Estado en materia de derechos humanos y de los estándares democráticos internacionales.
†††††††

Jaworski, Hélan. Perú: la política internacional del gobierno militar en sus dos vertientes (1968-1980) en Muñoz, Heraldo y Tulchin, Joseph –Compiladores (1984) Entre la autonomía y la subordinación: política exterior de los países latinoamericanos, Tomo II. Buenos Aires. Grupo Editor Latinoamericano, Colección Estudios Internacionales. 1984.

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Fue también vital el análisis microscópico de la política pública instrumental que transformó la cultura organizacional de la Cancillería peruana, transformando también las estructuras de autoridad y las características del proceso de toma de decisiones. Un ejemplo de esto fue la reforma del Ministerio de Relaciones Exteriores, la misma que llegó a su punto más crítico con el cese de 117 funcionarios diplomáticos en diciembre de 1992. Por último, el análisis del proceso de toma de decisiones en el caso del retiro del Perú de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos resultó igualmente primordial, ya que desde nuestro punto de vista, este retiro constituyó unos de los ejes de la acción externa del Estado peruano y definió la ubicación del Perú en el escenario político internacional a fines de los 90. Es pertinente señalar que no fue fácil desprenderme de mi condición de diplomático profesional durante el proceso de investigación. El ser investigador participante me facilitó la comprensión de las estructuras y procesos, pero subordinándome subjetivamente a la vez. Creo, sin embargo, que el balance fue positivo, pues pude observar de cerca el efecto que causaban las estructuras de autoridad paralelas sobre funcionarios que fueron puestos cotidianamente en la disyuntiva de ser destituidos o desplazados, o ejecutar políticas decididas centralizadamente en pequeños comités instalados en las oficinas de Palacio de Gobierno, es decir, en el ámbito de las estructuras paralelas de poder representadas por el SIN u otros sectores sin la participación del Ministerio de Relaciones Exteriores, salvo de las cabezas que, sin embargo, no se caracterizaron por su independencia de criterio y apego a las reglas e instituciones democráticas. Una vez establecido el marco de actuación política por el régimen, las decisiones individuales adoptadas estuvieron sometidas a un sistema de acondicionamiento específico, convicciones impuestas por la coyuntura y presiones políticas provenientes de las más altas esferas del poder. A esto se añadió la polarización de las posiciones que fue permanentemente alentada por el gobierno de Alberto Fujimori
‡‡‡‡‡‡‡

.

Frente a la agresión del régimen, la mayoría de funcionarios diplomáticos a quienes correspondió ejercer los cargos directivos más altos de la Cancillería en los años 90, optaron por demostrar un alto grado de eficiencia en la ejecución de las directivas del Régimen con el fin de garantizar la supervivencia institucional de la diplomacia y la propia, y con la esperanza de reconstruir la institución una vez superada dicha etapa. No todos lograron y otros no quisieron superar la amenaza institucional que impusieron las leyes del Servicio Diplomático del gobierno fujimorista, la ausencia de un reglamento formal que sustentaba el voluntarismo y la arbitrariedad, el temor de que se repitiera el despido masivo de diciembre de 1992, la

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El Informe de la Comisión de la Verdad y Reconciliación ha brindado un marco de análisis e información muy valiosa para entender este período.

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reducción de Cancillería a la condición de mero ente ejecutor de decisiones tomadas en Palacio de Gobierno y la manipulación de la opinión pública general y especializada que ejecutaba con éxito el gobierno de Alberto Fujimori. Las responsabilidades han sido ya ventiladas, aún cuando en muchos permanezca todavía la sensación existir asuntos pendientes en el proceso. El grado de identificación y colaboración con el régimen fujimorista por parte de algunos miembros del Servicio Diplomático ha sido ya determinado en dos instancias –la Comisión de Ética Institucional del Servicio Diplomático del Perú y la Comisión Especial de Alto Nivel, esta última creada con el objeto de "investigar los sucesos que ocasionaron el cese arbitrario de los funcionarios del Servicio Diplomático de la República, dispuesto por la Resolución Suprema No. 453-92RE de 29 de diciembre de 1992, así como eventuales manejos irregulares de recursos de la Cancillería y el Servicio Exterior y los demás actos de naturaleza inconstitucional e ilegal cometidos durante los años 90”
§§§§§§§

- y por lo tanto no es objetivo de este trabajo establecer juicios éticos sobre tales decisiones

individuales. Esto no significa que el presente estudio no contenga un fundamento ético. Por el contrario y como se verá a lo largo de sus páginas, parte de una toma de posición sin ambigüedades con respecto a las consideraciones éticas en el ejercicio de la función pública y de la democracia como factor de legitimidad. Es, por decirlo de alguna manera, un trabajo absolutamente subjetivo y que admite el reconocimiento de la propia subjetividad como única forma posible de objetividad en el campo de las ciencias sociales. Con ello pretendo contribuir parcialmente –más no parcializadamente- con el estudio de los procesos de cambio institucional en la política exterior peruana desde una perspectiva que colabore con el fortalecimiento institucional de la democracia y de la diplomacia profesional. 4. Material de análisis El estudio implicó el empleo de un amplio rango de material de análisis. Entre las fuentes primarias se encuentran documentos de carácter público como textos de los discursos oficiales, las transcripciones de algunos debates públicos, declaraciones públicas, comunicados oficiales, memorias de personajes relevantes, convenios, normas, publicaciones e informes de comisiones de investigación del Ministerio de Relaciones Exteriores y de la Asociación de Funcionarios del Servicio Diplomático del Perú, artículos de opinión publicados en los diarios y revistas, declaraciones efectuadas en conferencias de prensa, entrevistas concedidas a la prensa y despachos noticiosos sobre hechos políticos relevantes que muestran las regularidades en la forma de conducción de la política exterior. Este material se complementó con
§§§§§§§

Por Resolución Ministerial N° 1021-2002-RE se conformaron los Consejos de Investigación Ad Hoc, que se encargaron del estudio, calificación, procedencia y de la investigación administrativa respecto de la presunta inconducta funcional de los funcionarios identificados en cada uno de los informes finales de la Comisión de Alto Nivel, así como de la responsabilidad civil o penal que pudiere establecerse. Los Consejos de Investigación Ad Hoc estuvieron conformados por los siguientes funcionarios (Boletín de Normas Legales, Diario Oficial El Peruano, 02.10.02).

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entrevistas a personas que ocuparon posiciones importantes en la Cancillería peruana durante la etapa tratada o que fueron testigos directos de hechos relevantes, con el único propósito de corroborar ciertos hechos destacados por los órganos periodísticos. También fueron empleados memorias y libros escritos por actores políticos e institucionales de los años 90, así como estudios académicos, reportajes y entrevistas periodísticas cuya finalidad era retratar e interpretar la realidad política nacional e internacional.

5. Modelo de análisis de política exterior con énfasis en el tipo de régimen político Este trabajo pretende ser un aporte a la investigación científica empírica que abra camino a una mayor cantidad de estudios sobre la influencia decisiva que tienen los regímenes políticos de distinta naturaleza en la definición de la política exterior, tarea que creo debe acometerse periódicamente y para la cual el enfoque del tipo de régimen resulta útil, en tanto proporciona las herramientas necesarias y claves teóricas fundamentales para determinar la esencia democrática o autoritaria de una política exterior y entender la diferencia entre la política exterior como política de Estado y política de Gobierno. En ese sentido, se presenta a continuación un modelo de análisis de política exterior que podría resultar de utilidad en la investigación de aspectos causales poco estudiados del cambio institucional en la política exterior de países en los que, como en el caso del Perú, la existencia formal de instituciones democráticas no se ha reflejado en contrapesos y controles institucionales, ni en prácticas democráticas efectivas. Por el contrario, Estados como los nuestros han sufrido el predominio de estructuras paralelas de poder, débil accountability horizontal y social y corrupción organizada; desembocado en el incumplimiento de las obligaciones internacionales del Estado en materia de derechos humanos, deterioro agudo de los estándares democráticos internacionales y aislamiento internacional. Finalmente, este modelo aspira a ser valioso no sólo para el caso que se estudia, sino también para otros casos pasados, presentes y futuros (Ver anexo 1). 6. Resumen del contenido El Capítulo I contiene una referencia sucinta de antecedentes más importantes, tales como el escenario internacional y las etapas previas en el manejo de las relaciones exteriores del Perú; y busca destacar cómo, históricamente, el factor régimen político fue decisivo en el cambio de la política exterior peruana, particularmente en el período 1968-2000 en materias como política económica, condicionalidad democrática y política de derechos humanos.

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El Capítulo II presenta una descripción analítica de las características de los regímenes políticos que se dieron durante la década fujimorista. Contiene una compilación de los estudios efectuados por diversos autores sobre la naturaleza y características del escenario internacional y del régimen político peruano en esta etapa. El método utilizado ha sido, en consecuencia, el de análisis, reestructuración y combinación de libros y artículos publicados por otros autores sobre la materia. Mi presencia ante el objeto de estudio fue de gran ayuda para el desarrollo de esta investigación, cuando la magnitud, revelación y divulgación pública del mismo lo permitió. El Capítulo III se ocupa de la política pública instrumental que transformó la cultura organizacional de la Cancillería peruana facilitando la imposición de estructuras de autoridad verticales y paralelas, así como también procesos de toma decisiones de política exterior excluyentes altamente centralizados y diseñados para favorecer la materialización de las percepciones, consideraciones éticas, postulados ideológicos, propósitos e intereses de la coalición dominante. El Capítulo IV contiene un estudio del período julio 1990-abril 1992, período de transición en el cual la Cancillería peruana se encontraba aún dirigida por diplomáticos profesionales. Se inició también en esta etapa la afinación de la ideología neoliberal con la política exterior frente a un ambiente político interno animado por el debate democrático y que concluyó con el Golpe de Estado cívico-militar del 5 de abril de 1992. En el Capítulo V se examina la fase comprendida entre el 5 de abril de 1992 y el 28 de julio de 1995, fase durante el cual se profundizó y consolidó el modelo neoliberal y autoritario que concentró una buena parte de los esfuerzos de la política exterior en la defensa y justificación del golpe de Estado; así como en el proceso de retorno a una institucionalidad democrática tutelada fundada en los logros de estabilización económica y política. El Capítulo VI presenta el estudio de la etapa comprendida entre julio de 1995 y octubre de 1998. Durante esta etapa se inició la construcción de un discurso y estilo político-confrontacionales basados en la afirmación de un discurso nacionalista en política interna, pacifista y conciliador en política exterior y relativista con respecto al proceso democrático y a las obligaciones del Estado en materia de derechos humanos. En el Capítulo VII se trata la gestión de Fernando de Trazegnies Granda, iniciada el 11 de octubre de 1998 y culminada el 11 de noviembre de 2000. La política exterior fujimorista alcanzó durante este período su grado más alto de elaboración ideológica, de confrontación con la comunidad democrática internacional y de aislamiento político mundial.

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El Capítulo VIII examina el proceso burocrático de toma de decisiones que condujo al Perú a solicitar su retiro de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y permitiéndonos observar la manera cómo funcionaban en la práctica las estructuras de autoridad y procesos de toma de decisiones del régimen fujimorista. Todos los capítulos se ocupan de la totalidad de los recuadros que figuran en el modelo propuesto, con excepción del recuadro referido al “actor-decisor”. Por razones de estructura y sobre la base de que en las relaciones internacionales todo lo que ocurre entre las naciones y a través de las naciones se basa en decisiones tomadas por personas que actúan individualmente o en grupos********, este estudio contiene, a lo largo de sus diferentes capítulos, alguna información relevante sobre los principales responsables (Presidente de la República y Ministros de Relaciones Exteriores), sus orientaciones ideológicas, consideraciones éticas, trayectoria y redes de contacto e influencia que nos dan una idea en torno a la forma cómo ello se percibían en el ambiente interno y externo y de sus posibles intereses individuales y grupales.

********

“Las relaciones internacionales, en tanto campo de estudio, tiene también sus fundamentos. Todo aquello que ocurre entre las naciones y a través de ellas proviene de seres humanos que toman decisiones, individual o colectivamente. En este sentido, el fundamento de las relaciones internacionales es el mismo que el de las ciencias sociales. Comprender cómo las personas perciben y reaccionan ante el mundo que los rodea, y cómo definen y son definidos por ese mundo, es un elemento central para todos los científicos sociales, incluyendo aquellos de las relaciones internacionales” (La traducción es del autor)..- Hudson, Valerie M. Foreign Policy Analysis: Theory and the ground of international relations. Foreign Policy Analysis (2005) 1, 1–30. Brigham Young University.

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ANEXO 1: MODELO DE ANÁLISIS DE POLÍTICA EXTERIOR CON ÉNFASIS EN EL TIPO DE RÉGIMEN POLÍTICO FACTORES EXPLICATIVOS FACTORES
EXTERNOS Sistema y relaciones internacionales : Estructura y tendencias de la economía mundial, propósitos y acciones de otros actores, problemas globales y regionales, derecho internacional y opinión mundial

GESTIÓN DE POLÍTICA EXTERIOR PROCESO Oportunidades/Restricciones (ambiente) PRODUCTO ACCION EXTERNA

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ACTOR

DECISOR INDIVIDUAL O GRUPAL Escenario de transnacional gestión: interno

DECISIONES DE POLÍTICA EXTERIOR Agenda exterior (política económica, deuda externa, cooperación, democracia, derechos humanos, lucha contra narcotráfico y terrorismo, asuntos fronterizos, medio ambiente)

Percepciones del ambiente, valores ideológicos e intereses individuales y de grupo, grupos de interés y de presión, trayectoria y redes de influencia, consideraciones éticas.

INTERNOS Régimen Político Postulados ideológicos. Estructuras de autoridad (accountability, cohesión, control de recursos). Relaciones Estado-Sociedad (opinión pública, elites, competencia política)

TOMA DE DECISIONES Escenario de gestión: interno transnacional Cultura organizacional (estilo de gestión, fundamentos constitucionales, estructura organizativa, política de recursos humanos y de investigación, asignación de recursos y formación académica). Proceso burocrático de toma de decisiones

COMPORTAMIENTO EN POLÍTICA EXTERIOR Escenario de transnacional gestión: externo e interno

Política exterior como implementación del producto. Acción externa, forma de conducción de la política exterior. Hechos políticos internos y externos con efectos en la política exterior. Estilo diplomático.

Oportunidades/Restricciones (ambiente)

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CAPÍTULO I ESCENARIO INTERNACIONAL Y ANTECEDENTES HISTÓRICOS
Los regímenes políticos que ha tenido el Perú han sido históricamente decisivos en la política exterior peruana. Esto se nota con mayor claridad entre los años 1968 y 2000, años en los que tales regímenes influenciaron con fuerza sobre ámbitos de nuestra política exterior tales como política económica, condicionalidad democrática y política de derechos humanos. Las transformaciones que acompañaron a los procesos políticos, económicos y sociales durante este período repercutieron sobre la forma de administrar el Estado y las relaciones de éste con la sociedad, experimentándose una serie de cambios profundos en la agenda exterior peruana. Estos cambios no hubiesen sido posibles, o hubiesen sido mucho más leves, de no haberse dado, por un lado, una coincidencia en el ámbito internacional de tendencias prevalecientes; y por otro, regímenes que suscribiesen tales tendencias. Los cambios ocasionados afectaron no solamente a los pilares fundamentales de la agenda exterior peruana, sino también a la cultura organizacional de la diplomacia profesional, a la forma de implementar las decisiones y a la conducción de la política exterior.

1
1. El escenario internacional y la política exterior de los años 70 El período de auge y crecimiento económico sostenido que se experimentó en el mundo capitalista luego de la Segunda Guerra Mundial cesó con la crisis económica surgida entre 1973 y 1975, dando paso al desarrollo de las políticas económicas monetaristas. Esta crisis económica dominó el escenario internacional hasta mediados de los años 80, afectando en términos generales tanto a las relaciones internacionales, como a las políticas internas; tocando especialmente a aquellas de los países en vías de desarrollo. El inicio de la década de los 70 coincidió en América Latina con una serie de gobiernos democráticos de marcada tendencia pluralista y de corte autonomista. Pese a esto, dichos gobiernos fueron derrocados por golpes militares que implantaron regímenes políticos autoritarios unidos a doctrinas de seguridad nacional y anulación del ejercicio democrático. En la mayoría de los casos, las dictaduras que se erigieron tuvieron un carácter ideológico-pretoriano, desarrollando una política exterior de nacionalismo territorial y programas de amplia apertura económica.

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El Perú, que hasta 1968 se caracterizó por tener una política exterior de alineamiento automático con los Estados Unidos, desarrolló a partir de entonces una política exterior pluralista, de integración regional y de creciente presencia internacional; estrechamente vinculada a un proyecto político interno de carácter nacionalista y reformista. En un esquema de desarrollo capitalista impulsado y controlado por el Estado, empleado a su vez para promoverse a sí mismo, la política económica se caracterizó por respaldar el régimen de sustitución de importaciones, proteccionismo, reforma agraria, alta inversión pública en infraestructuras, incremento de la deuda externa y atraso cambiario. Las clases medias, la incipiente burguesía industrial, los trabajadores y campesinos del sector moderno fueron aquellos actores que brindaron el soporte político necesario para la aplicación de este régimen.30 Todo esto condujo a que las relaciones entabladas entre el Perú y la potencia hemisférica, los Estados Unidos, se sumergieran en un período de confrontación y negociación entre 1968 y 1973. El asunto llegó, finalmente, a un período de distensión entre 1973 y 1975, aun cuando se siguieron dando controversias ideológicas relacionadas a la reforma de la prensa y la adquisición de armas a la entonces Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS). 31 Con el advenimiento de la segunda fase del gobierno militar hacia 1975, el proyecto político interno inicial ingresó a un proceso de disolución y, si bien se mantuvo una política exterior autonomista y nacionalista, se optó por la moderación, la transferencia política, el restablecimiento de la confianza y el desarrollo de 2 convergencias en el ámbito económico con los Estados Unidos32. Se inició entonces la aplicación de un modelo de desarrollo orientado hacia fuera, caracterizándose la política económica por la liberalización comercial, renegociación de la deuda externa, promoción de las exportaciones, ajuste fiscal y devaluaciones33.

30

Parodi Trece, Carlos. Perú 1960-2000: políticas económicas y sociales en entornos cambiantes. Lima: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico, 2003. pp. 99-136.
31

Clayton, Lawrence. Estados Unidos y el Perú 1800-1995. Lima. Centro Peruano de Estudios Internacionales (CEPEI). 1998.
32

Madalengoitia, Laura. Las Relaciones Perú-Estados Unidos: una visión desde el Perú; en Hirst, Mónica –CompiladoraContinuidad y cambio en las relaciones América Latina-Estados Unidos, Grupo Editor Latinoamericano. 1987.
33

Parodi Trece, Carlos. op.cit., pp.137-150.

La política exterior del Fujimorato

2. El escenario internacional y la política exterior de los años 80 La década de los 80 presenció desde sus inicios cambios significativos en el escenario internacional, especialmente en las esferas políticas y económicas. Es durante este período, finales de la década de los 70 e inicios de los 80, que los sistemas políticos latinoamericanos se inclinaron hacia la democracia política representativa, dando inicio a una ola que empezó en Ecuador en 1978 y continuó en el Perú en 1980, Bolivia en 1982, Argentina en 1983, Uruguay en 1984, Brasil en 1985 y Chile en 1990. Este embate democratizador se vio acompañado por la aparición de un nuevo tipo de Estado, el Estado neoliberal34, así como por el rechazo de los países industrializados hacia el modelo keynesiano. 35 Los países latinoamericanos soportaron durante esta etapa el mayor peso de la crisis económica internacional, requiriendo fondos monetarios para compensar el segundo aumento en los precios del petróleo y paliar las obligaciones contraídas con la deuda externa, en el contexto de un sistema bancario internacional sin recursos financieros suficientes para mantener el mismo flujo de préstamos de los 7036. Se vieron entonces incapaces de controlar políticamente el triple proceso de internacionalización de las regulaciones comerciales, de la industria y de las finanzas. Este fenómeno fue seguido por la aplicación de políticas monetarias restrictivas, provocando una subida espectacular de las tasas de interés en los mercados financieros internacionales que desembocaron finalmente en el aumento del servicio de la deuda externa para los países de la región. Para 3 estos países, los años 80 fueron la “década perdida”, convergiendo en ella el desempleo, las hiperinflaciones, la deuda externa, la insalubridad, el narcotráfico y la contaminación ambiental. El Perú, además de todo lo anterior, sufrió las calamidades de la violencia social y el terrorismo.

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Chile, desde 1973, bajo el régimen de Augusto Pinochet. Bolivia en 1985, bajo el Gobierno de Víctor Paz Estensoro. México en 1988, bajo el gobierno de Carlos Salinas de Gortari. Argentina en 1989, bajo el gobierno de Carlos Saúl Ménem. Venezuela en 1989, bajo el gobierno de Carlos Andrés Pérez. Brasil en 1989 y Perú en 1990 con el gobierno de Alberto Fujimori.
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John Maynard Keynes refutaba la teoría de que la economía tiende automáticamente al pleno empleo. Para él, una reducción de la tasa de empleo o de los salarios podía desembocar en una reducción de la demanda y, por ende, a una disminución de la producción, llevando a su vez a mayor desempleo. Para contrarrestar esto, Keynes proponía que en momentos de estancamiento económico, el Estado debía estimular la demanda con mayor gasto público. Hasta los años 70, muchos estados Europeos basaron sus políticas económicas en el modelo keynesiano, pero la crisis del petróleo hizo insostenible para estos Estados la aplicación de dicho modelo.
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Secretaría Permanente del SELA. Informe de Coyuntura: Principales fundamentos teóricos del ajuste económico en América Latina y el Caribe. Marzo de 2002.

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3. El retorno a la democracia representativa En el Perú, el fracaso de la experiencia militar reformista y estatista vivida durante los años 70, condujo al segundo gobierno de Fernando Belaúnde Terry (1980-1985) a la puesta en marcha de un modelo liberal con rasgos populistas en el marco de un régimen democrático representativo; originándose un proyecto político interno estrechamente vinculado a la política exterior. Además, alentado e influenciado por algunos actores internacionales de tendencia económica ortodoxa, como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, el belaundismo aplicó una política económica de liberalización comercial, medidas fiscales expansivas dirigidas al incremento de la inversión pública y mini-devaluaciones; todo ello en un contexto internacional inicialmente favorable, pero finalmente adverso debido a la crisis agravada por el incremento de la deuda externa, la recesión internacional y el fenómeno del Niño37. Laura Madalengoitia observa que, salvo la posición peruana con respecto al conflicto de las Malvinas y la crisis centroamericana, las orientaciones básicas del segundo régimen belaundista resultaron convergentes con las principales tendencias del escenario político internacional de inicios de los 8038. Esto evidencia, en efecto, que la búsqueda de una relación preferencial con los Estados Unidos, el alineamiento y la política económica jugaron un papel preponderante. La presencia internacional del Perú y su autonomía, ambas ganadas en la década anterior, se vieron minadas; dando lugar a una dialéctica de mayor dependencia y subordinación y a una desatención en las relaciones con los países de Europa Occidental, el resto del Tercer Mundo y los países 4 de la órbita socialista. Madalengoitia subraya también algunos aspectos que señalan las características más saltantes del gobierno de Acción Popular, del proyecto político interno y de las transformaciones que se produjeron de manera general en los objetivos y en el proceso de elaboración de la política exterior y estilo diplomático. La autora nota la existencia de concurrencias ideológicas entre las élites políticas peruanas y norteamericanas, las mismas que coincidieron con la aplicación de una política económica de corte liberal y con la puesta en marcha de instituciones democráticas-representativas. Dicha puesta en marcha, sin embargo, estuvo en abierta

contradicción con la tácita renuncia del parte del gobierno a su responsabilidad democrática en la lucha contra la subversión, el respeto y la protección de los derechos humanos, tal como ha sido señalado en el Informe Final de la Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR):
37

Parodi Trece, Carlos. op. cit. pp. 137-150. Madalengoitia, Laura. op. cit.

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La política exterior del Fujimorato

“La CVR encuentra que esa injustificada tolerancia del gobierno de AP hacia los atropellos a los derechos fundamentales de la ciudadanía, se sustentaba en la intención y la expectativa de acabar con la subversión en el corto plazo, sin considerar su costo en vidas humanas. Dicha política fue ratificada por la Ley 24150 promulgada en 1985” 39. Esto, como era de esperarse, indujo a la prensa internacional a enfocar el tema del terrorismo desde la óptica de los derechos humanos y no desde la perspectiva de una amenaza seria contra la paz y la supervivencia misma del Estado peruano, la cual predominaba en el gobierno y las Fuerzas Armadas. Asimismo, Madalengoitia destaca que si bien las relaciones internacionales del Perú estuvieron marcadas por la voluntad de realinearse con los Estados Unidos y la comunidad financiera internacional, existieron también serios conflictos al interior de la burocracia, especialmente entre el Ejecutivo y las Fuerzas Armadas; representando el primero a la necesidad de cooperación norteamericana, y encarnando el segundo al nacionalismo peruano. Señala, finalmente, que estas divergencias propiciaron la ausencia de un diseño coherente de política exterior, la fragmentación del proceso de toma de decisiones, la desarticulación de las diversas instancias que participaban en el mismo y el ejercicio de una diplomacia económica que buscó una relación especial con la potencia hegemónica en abierta contradicción con sectores significativos de una diplomacia profesional y una diplomacia militar que buscaron mantener espacios de autonomía.

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Durante el gobierno del Partido Aprista Peruano (PAP), liderado por Alan García Pérez, la política exterior peruana estuvo una vez más estrechamente ligada al régimen político y al proyecto político interno. El gobierno de García, al igual que lo hiciera el gobierno de Belaúnde, respetó el funcionamiento de las instituciones democráticas-representativas. La expresión “respeto al funcionamiento de las instituciones democrático-representativas” debe de entenderse, sin embargo, tanto en el caso de García como de Belaúnde, como la ausencia de golpes de Estado y supresiones sin cortapisas del proceso democrático, pero no como la ausencia de ciertas particularidades propias del sistema político peruano; tales como institucionalidad frágil, bajo nivel de responsabilización, reducida participación de la sociedad civil, poca o nula presencia del Estado en la mayor parte del territorio nacional, poder presidencial excesivo, centralización, clientelismo, corrupción, caudillismo, etc. En todo caso, ambos gobiernos respetaron las instituciones representativas de una democracia incipiente cuyos rasgos más saltantes fueron su centralismo y representatividad. Paradójicamente, y al igual que en el gobierno anterior, el funcionamiento formal de las instituciones democrático-

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Comisión de la Verdad y Reconciliación, Informe Final. Lima, Perú. 2003. Conclusión No. 3, numeral 86.

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representativas coexistió con la renuncia tácita del gobierno a su responsabilidad democrática en la lucha contra la subversión, al respeto y a la protección de los derechos humanos, según lo ha subrayado la CVR: “Al inicio, el gobierno aprista asumió como propias las críticas a la actuación de las Fuerzas Armadas que se venían haciendo desde el régimen anterior, buscó el control civil sobre el militar e impulsó una serie de iniciativas sociales para reorientar la estrategia contrasubversiva. No obstante, a partir de la “masacre de los penales” en 1986, las Fuerzas Armadas actuaron con mayor autonomía sin que se les proveyera de un marco legal para la lucha contrasubversiva”40. No obstante y a diferencia del gobierno de Belaúnde, el gobierno aprista aplicó una política económica de corte heterodoxo41 caracterizada por el crecimiento de la demanda interna mediante políticas fiscales y monetarias expansivas, subsidios a la producción y al consumo, control de precios de bienes y servicios, proteccionismo comercial, retórica distributiva, moratoria unilateral del pago de la deuda externa y atraso cambiario. Las transformaciones que se produjeron en los objetivos y en el proceso de elaboración de la política exterior y estilo diplomático originaron un notorio ascenso de la presencia internacional del Perú y el ejercicio de una activa diplomacia presidencial que exaltó los gestos y la retórica radical. Fundamento de este estilo de diplomacia fueron no solamente las preferencias ideológicas de la elite política dominante, sino también del electorado y la opinión pública, conglomerados alrededor del rechazo contra el modelo liberal de 6 mercado que había aplicado Belaúnde y que dieron sostén a la aplicación de una política económica heterodoxa. Así, las relaciones internacionales del Perú se vieron una vez más marcadas por una confrontación con la potencia norteamericana y la comunidad financiera internacional. La política exterior adquirió entonces un nuevo carácter autonomista y de “resistencia contra el imperialismo”, tal como la definió el propio Alan García; manifestándose ésta principalmente en los temas relacionados a la deuda externa y al conflicto en Nicaragua, posiciones que se nutrieron de la existencia de coincidencias entre la ideología anti-imperialista, "anti-fondomonetarista" e integracionista de la elite política y de las perspectivas nacionalistas que subsistían en sectores importantes de la diplomacia profesional.

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Comisión de la Verdad y Reconciliación. op. cit. Conclusión No. 3, numerales 89 a 97. El modelo keynesiano.

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La política exterior del Fujimorato

Los paradigmas de vinculación continental existentes hasta entonces en los Estados Unidos con respecto a Latinoamérica, los mismos que hasta los años 80 fueron “desarrollo y seguridad”, se transformaron desde 1988 en “democracia y desarrollo”42. Hacia fines de esa década se añadieron otros tres temas igualmente importantes, con los cuales la agenda norteamericana con América Latina quedó definida por seis temas: tráfico ilícito de drogas, democracia, derechos humanos, desarrollo económico, deuda externa y defensa. Debe tenerse en cuenta que todo ello se produjo dentro de un contexto de crisis de la deuda externa que limitaba enormemente los espacios de autonomía de los países latinoamericanos y que, en el caso del Perú, produjo profundos desequilibrios políticos, económicos, sociales e institucionales. Nuestro país se debatía entre la crisis económica hiper-inflacionaria, el aislamiento económico internacional, la violencia terrorista y de Estado, el deterioro de su imagen político-democrática y la poca comprensión de la comunidad internacional acerca del fenómeno subversivo; estos dos últimos como consecuencia de las denuncias hechas por repetidas violaciones de derechos humanos perpetradas durante lucha antiterrorista. El Perú, en definitiva, se vio sumergido a fines de los 80 en una profunda crisis económica, social y política, dejando al siguiente gobierno cuatro tareas urgentes e impostergables: eliminación de la hiperinflación, reinserción de la economía nacional en el sistema financiero internacional, pacificación del país y mejoría de la imagen político-democrática del Perú en el exterior.

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4. El escenario internacional de los años 90 El conflicto Este – Oeste, y más específicamente el factor político, perdió relevancia como eje articulador gracias al derrumbe del comunismo en Europa Oriental, la desintegración del bloque socialista, la unificación alemana y el fin del conflicto ideológico y de la Guerra Fría. Ello fue reemplazado por una lógica de cooperación y conflicto entre las potencias y un nuevo balance de poder internacional bajo la hegemonía de los Estados Unidos; todo esto acompañado por una creciente orientación pro-occidental de los países de Europa Oriental, la expansión europea y norteamericana en dicha región y una mayor homogeneidad en el seno de las Naciones Unidas. Así, los sistemas de seguridad propios de la Guerra Fría resultaron inoperantes en el nuevo escenario. El Pacto de Varsovia desapareció y la OTAN debió convertirse parcialmente en un espacio de cooperación política. Todos estos cambios determinaron la primacía de los aspectos económicos y tecnológicos sobre los ideológicos y estratégico-militares que desembocó en la supremacía del factor económico-político como eje
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Dallanegra Pedraza, Luis. Relaciones Política entre Estados Unidos y América Latina: ¿predominio monroista o unidad americana?. Buenos Aires, Edición del Autor. Dirección web: http://www.geocities.com/luisdallanegra/EUA_Amla/tapausal.htm. 1994.

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central del nuevo sistema internacional. La democracia, el libre mercado y los derechos humanos se convirtieron en las formas dominantes de organización política, económica y social, respectivamente. La democracia representativa –y con ella el Estado de derecho- se transformó en el único factor de legitimidad política. A partir de allí, el único Estado legítimo posible fue el Estado democrático y el aumento y efectividad de la accountability de los líderes políticos por los actos que ejecutasen en el ejercicio del cargo, se transformó en un rasgo indispensable con el cual debía contar cualquier Estado que se llamase “de derecho”. El libre mercado y la globalización se impusieron como ideal económico, gracias a la hegemonía mundial del modelo de desarrollo capitalista y al triunfo de las tesis neoliberales. Por último, como ideal social, se afirmó la universalización de la protección y respeto a los derechos humanos43, lo que fue asociado al cuestionamiento del principio de la no-interferencia en los asuntos internos de otros Estados y al fortalecimiento del principio de inclusión de los individuos del derecho internacional. Favorecidos por todos estos cambios, los paradigmas “democracia”, “libre mercado” y “derechos humanos” fueron aglutinados por autores como Francis Fukuyama quien, anunciando “el fin de la historia”44,

pronosticaba una era en la cual los países subdesarrollados podrían alcanzar la modernidad y el desarrollo únicamente mediante la combinación exitosa de liberalismo económico y democracia política. Este discurso se materializó en una lista de medidas de política económica que podemos hallar en el llamado “Consenso de Washington” y que constituyeron una suerte de modelo único para lograr el éxito económico: disciplina presupuestaria, cambios en las prioridades del gasto público (de áreas menos productivas a sanidad, educación e infraestructuras), reforma fiscal encaminada a buscar bases imponibles amplias y tipos marginales moderados, liberalización financiera (especialmente de los tipos de interés), búsqueda y mantenimiento de tipos de cambio competitivos, liberalización comercial, apertura a la entrada de inversiones extranjeras directas, privatizaciones, desregulaciones y garantía de los derechos de propiedad. Sin embargo, el llamado “Consenso de Washington” no fue un consenso de la comunidad internacional, ni siquiera de un grupo de países, sino el resultado de una discusión política e intelectual que tuvo su momento cumbre en 1990 en Washington DC, donde un grupo de representantes de organismos internacionales, académicos y funcionarios de América Latina y el Caribe, se reunieron en un foro auspiciado por el Instituto de Economía Internacional
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“La globalización impulsa, además de la mundialización de los mercados, por lo menos, otras dos universalizaciones. La de los derechos humanos como valores globales y la de la democracia como sistema político de legitimidad planetaria. Son las dimensiones ético–políticas de la globalización. Economía de mercado, derechos humanos y democracia son las nuevas condiciones globales del sistema internacional”.- Rodríguez Cuadros, Manuel. El derecho humano a la democracia; Artículos de opinión y análisis, Comisión Andina de Juristas; Sitio en la Red: http://www.cajpe.org.pe/m_rodri.HTM. Fecha de consulta: 7 de enero de 2006.
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Fukuyama, Francis. El fin de la Historia y el Último hombre. México: Planeta, 1992.

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para evaluar el progreso económico de la región. Pese a la inexistencia de consenso en el Consenso, las élites políticas y económicas dominantes, nacionales y transnacionales, impusieron la idea de que estas medidas debían orientar a los gobiernos de los países en desarrollo, a los organismos internacionales (Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial) y a los grupos de expertos en la tarea de evaluación de los avances en materia de ortodoxia económica; así como al Congreso, a la Reserva Federal y a los altos cargos de la Administración de los Estados Unidos. De acuerdo con numerosos estudios, el principal problema del Consenso de Washington fue la exclusión del tema de la equidad; situación especialmente grave en América Latina, donde las políticas de ajuste nunca han resuelto, sino profundizado altos niveles de desigualdad. En el ámbito político, el sistema internacional abandonó la bipolaridad política estratégica, la heterogeneidad y la confrontación, dando lugar a un nuevo balance de poder mundial concentrado en la hegemonía de los Estados Unidos y surgiendo lo que Luis Chuquihuara denominó como “una crisis de identidades estratégicas y de autonomías nucleares” 45. La Guerra del Golfo (1991) y la de Kosovo (1999) mostraron cómo los Estados Unidos asumían activamente su nuevo rol de superpotencia estratégica con proyección planetaria, tal como también se puede ver en los conflictos de Bosnia-Herzegovina (dados entre 1992 y 1996, de corte étnico, nacionalista y territorial) y en los de Rusia contra Chechenia (dados entre 1994 y 1996, conflicto político y territorial que aún persiste), conflictos que han estado fuertemente influenciados por el papel que jugó o evitó jugar la potencia norteamericana. De la misma manera, los serios enfrentamientos en el Medio Oriente, en la península coreana, en Chiapas y en algunos países africanos, fueron dibujando parte del nuevo rostro del sistema internacional; así como también lo hicieron el terrorismo internacional, la guerra de las drogas y los múltiples estallidos de violencia social en todo el mundo. Frente a este panorama, las opciones de política exterior y política estratégica de un Estado individual y las relaciones de poder globales, como bien lo ha señalado David Held46, siguieron siendo definidas por su posición dentro de la jerarquía de poder internacional, a la vez que continuaron existiendo profundas restricciones sobre la acción estatal. El escenario internacional se inclinó de este modo hacia la multipolaridad y la conformación de bloques regionales geográficos que conservan hasta hoy el predominio económico, político, financiero, tecnológico y militar; organizándose alrededor de los de Estados Unidos, una Europa unificada ideológica, política y económicamente y Japón en un marco de compleja interdependencia global. El sudeste asiático y la región de

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Chuquihuara, Luis. Un solo mundo; nuevo escenario internacional, en Perú en la Aldea Global. Lima. Foro Peruano de Relaciones Internacionales (FOPRI). 1993.
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Held, David. La democracia y el orden global: Del Estado moderno al gobierno cosmopolita. Barcelona: Paidos, 1997.

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la Cuenca del Pacífico, por su lado, emergieron como poderosos centros económicos y comerciales bajo el liderazgo económico de Japón y, posteriormente, de China. Al mismo tiempo se produjeron en el ámbito multilateral algunos hechos resaltantes, como la inserción del tema de reforma en la agenda de las Naciones Unidas (particularmente el de la reforma del Consejo de Seguridad), el menoscabo de la relevancia del Movimiento de Países No Alineados y la consolidación del Grupo de los Siete (G7). La conformación del Grupo de los Siete en los años 90 resultó altamente trascendente y sigue siendo en la actualidad de suma importancia, ya que es en el seno del G7 que se reúnen los países más ricos del mundo (Estados Unidos, Alemania, Francia, Italia, Japón, Gran Bretaña y Canadá47) y donde se discuten desde entonces los cambios internacionales; determinándose así las líneas centrales de la transición mundial, la instauración del "nuevo orden" y definiéndose las relaciones Norte-Sur. Sin embargo, los efectos de este nuevo orden fueron contradictorios. Los problemas económicos tendieron a expandirse rápidamente a lo largo y ancho del planeta, dejando al mismo tiempo enormes regiones de la tierra desconectadas y marginadas. A partir de entonces, en este escenario de intercambio global, hallarse fuera de los grandes centros o grupos comerciales equivale a estar relegado e inconexo. La posición dominante de los Estados Unidos fue desafiada por sus socios y a la vez competidores- Europa y Japón- con quienes tuvo que aprender a compartir el liderazgo económico. Numerosos estudios coinciden en que detrás de este escenario visible, lo que se ha creado es una situación mucho más delicada relacionada a la 10 crisis de sobreproducción de los 70, la que en los 90 fue maquillada por los Estados Unidos y Europa con una política basada en el alto consumo, la especulación financiera y el endeudamiento personal. Fue por ello que la década de los 90 empezó con el estallido de la burbuja financiera en Japón, segunda economía del mundo. Llegarían, posteriormente, la crisis mexicana (1994), la del Sudeste Asiático (1997), la crisis rusa (1998) y la crisis del Brasil (1999). Ya entrada la década, China se sumó al grupo de países considerados como potencias mundiales. No obstante, ello no tuvo para dicho país una contrapartida en los ámbitos políticos y militares, ya que la potencia norteamericana se preocupó por mantener un vigoroso aparato bélico e ideológico que le permite aún hoy en día conservar una poderosa influencia ideológica y cultural. Los regímenes democráticos de América Latina que durante la década de los 80 no habían logrado encontrar la forma de distribuir equitativamente el creciente costo de los ajustes económicos a la vez que sus economías
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Que se amplió para incluir a Rusia en 1998, gracias a su potencial económico, formando el denominado G8 ó G7 + 1.

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experimentaban una enorme presión por parte del capital extranjero a través de la deuda externa48, vieron profundizarse la crisis de esta última iniciada en los 80 y terminaron por abandonar sus experimentos social demócratas. Fue así como la consolidación de la democracia como régimen político y factor de legitimidad coincidió en América Latina con el inicio de un proceso de fragilidad económica y social, agravado por una creciente dependencia del inestable sistema financiero internacional y por la corrupción existente en los países de la región, favoreciendo a la consolidación de un modelo neoliberal extremo y desatando profundos cuestionamientos en torno a dicha democracia. En la práctica, el sueño del fin de la historia no encontró eco en la cruda realidad mundial. Primero, el fin del conflicto Este-Oeste no supuso la disolución de la contienda Norte-Sur, ni la disminución de la brecha entre riqueza y pobreza. Por el contrario, esto coincidió con la profundización de la crisis de desarrollo y con un grave proceso de marginalización de los países del Tercer Mundo. Segundo, las políticas neoliberales impuestas no redujeron la desnutrición, la mortalidad infantil, el hambre, la pobreza y el desempleo, sino que, por el contrario, las aumentaron considerablemente en las regiones tercermundistas. Finalmente, la democracia y los derechos humanos terminaron como meras fórmulas retóricas de los regímenes autoritarios y corruptos en América Latina sin alcanzar hasta la fecha, ni siquiera como paradigmas, a vastas regiones de África y Asia.

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Cevallos, Jorge Gilbert. América Latina y el Nuevo Orden Internacional, en la Revista de Sociología, publicada por la Escuela de Sociología, Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Chile, # 11-12, 1997-1998. Dirección web: http://www.consuladoschile.org/nwoespanol.pdf. 1996. Consulta: 7 de febrero de 2005.

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CAPÍTULO II LOS REGÍMENES POLÍTICOS DE LOS 90
La crisis de la década de los 80 favoreció la consolidación del modelo neoliberal en América Latina. En los 90, democracia, libre mercado y derechos humanos devinieron en las formas predominantes de organización política, económica y social. Esto ocasionó el cuestionamiento del principio de interferencia en los asuntos internos de los Estados y el cuestionamiento del principio de exclusión de los individuos del derecho internacional sobre la base de la condicionalidad democrática y la universalización de los derechos humanos y la necesidad de protegerlos más allá de las fronteras nacionales. El análisis de la experiencia peruana de los 90, sin embargo, muestra que, paradójicamente, régimen de Alberto Fujimori combinaba autoritarismo en lo político, neoliberalismo en lo económico, asistencialismo en lo social y corrupción organizada en lo administrativo. 1. El escenario interno En su etapa inicial, el modelo neoliberal extremo permitió al régimen conjurar la crisis económica hiperinflacionaria y reinsertar al Perú en la comunidad financiera internacional, lo cual fue posible gracias a la gran autonomía de la que gozó y al apoyo de sus socios políticos -las Fuerzas Armadas, el sector empresarial y los organismos financieros internacionales - entre otras razones. El proyecto autoritario permitió al gobierno fujimorista ir haciéndose también del control casi total de los recursos del Estado. Las instituciones de control burocrático, político y social se vieron debilitadas gracias a la ejecución de prácticas que restringieron los espacios democráticos, disminuyendo a su vez las ya pocas posibilidades de control social. Al reducir el grado de competencia política mediante el recurso de debilitar el colapsado sistema de partidos, se menoscabaron sus posibilidades de influencia y se fortaleció el papel de los independientes (outsiders) y de los operadores políticos sin compromiso ideológico. De igual manera, a la vez que se impuso una visión de mercado de individualismo extremo en todos los ámbitos de la economía y la política, se confinó la participación social a un marco impuesto por prácticas asistencialistas y corruptas. La opción ideológica neoliberal de las elites peruanas resultó ser, en la experiencia concreta, una combinación de dicha ideología con un proyecto político que demandaba una opinión pública

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funcional, una prensa corrupta, unas fuerzas armadas desnaturalizadas y prácticas autoritarias, rentistas y oportunistas. Dada la creciente inestabilidad política y social, las percepciones de los actores del régimen favorecieron a una concepción militarista en la cual predominó una política de pacificación que antepuso la lucha contra el terrorismo y las concepciones de seguridad nacional al compromiso de cumplimiento de las obligaciones internacionales del Estado en materia de derechos humanos. Esta situación dio paso al surgimiento de graves incoherencias entre el discurso oficial y la práctica contra-subversiva real ya desde los primeros meses del gobierno, relajándose ambas progresivamente en favor de un creciente deterioro de los derechos humanos y la imagen político-democrática del país. Dado tal escenario político interno, la competencia política se trasladó al escenario internacional. Los partidos políticos, que debido a su desprestigio tenían muy pocas posibilidades de obtener apoyo y espacios de negociación dentro del país, se vieron forzados a situar la arena de competencia política fuera de nuestras fronteras, aún sabiendo que tal situación dejaba un enorme espacio de autonomía interna (especialmente con relación al proyecto económico) y limitaba la disputa casi exclusivamente a las características más generales y visibles del proyecto político autoritario, como fueron la transparencia de las elecciones y las sucesivas reelecciones de Alberto Fujimori. De este modo, el régimen fujimorista consiguió que a los partidos y a la sociedad les fuese muy difícil detectar las tácticas centrales de la estrategia autoritaria, tales como la 14 progresiva infiltración política, el debilitamiento de las instituciones democráticas y de control y la instauración de una red de corrupción, intimidación y compra de lealtades que terminaron por convertir la bisoña democracia peruana en una pantomima que se representaba en los foros internacionales con elocuentes discursos y reflexiones filosófico-políticas sobre el respeto a las diferencias culturales, el imperialismo cultural y a las diferentes maneras que los países tienen para vivir la democracia. Hoy vemos con claridad cómo, desde el primer día, la democracia y el cumplimento de las obligaciones internacionales del Estado en materia de derechos humanos no formaron parte de la agenda del régimen, así como tampoco lo fue de las agendas del sector empresarial ligado a la comunidad financiera internacional, ni de las elites políticas y militares que favorecieron el autoritarismo, ni de una población que toleró estoicamente el ajuste económico y que apoyó la ruptura del juego democrático en abril de 1992.

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2. El escenario internacional El reflejo de esta situación en la política exterior se constata en la forma cómo ésta última se concentró durante los seis primeros años en difundir la real naturaleza de los grupos terroristas y publicitar los logros de la política antisubversiva, subrayando el carácter circunstancial de los excesos cometidos por las fuerzas armadas. Sometida a los caprichos del poder, la diplomacia profesional fue perdiendo su papel protagónico en la toma de decisiones relacionadas a la política exterior, sobre todo en las cuestiones relativas al cumplimiento de los estándares democráticos y de derechos humanos. Su labor se enfocó, progresiva e inevitablemente, en la creación de condiciones externas ideales para la necesaria legitimación internacional del gobierno de Alberto Fujimori, facilitando la continuidad de su proyecto político a través de la re-reelección en el año 2000. Esta tarea abarcó también la creación del terreno internacional propicio para lograr la impunidad de ciertos actores de la coalición dominante implicados en las violaciones de derechos humanos. El gobierno de Fujimori, comportándose como un discípulo ejemplar de la comunidad financiera internacional y como un baluarte de la estabilidad regional en Sudamérica, buscó la forma de complacer a la opinión pública de los principales países desarrollados. Pese a todos los esfuerzos, las críticas hacia el gobierno autoritario49 no se hicieron esperar demasiado.

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Las primeras reacciones adversas llegaron de los gobiernos de los países europeos y de las organizaciones defensoras de derechos humanos con sede en ese continente y en los Estados Unidos. Sin embargo, el gobierno de este país en opinión de muchos, tardó en reaccionar. De hecho, la percepción que predomina desde entonces es que el gobierno estadounidense, incluso hasta fines de los 90 y pese a contar ya con información suficiente sobre el alarmante incremento de la corrupción gubernamental en el Perú y las sistemáticas violaciones de derechos humanos y de estándares democráticos, evitó la caída del régimen fujimorista con su silencio y neutralidad. Como bien ha señalado Farid Kahatt, la condena de los Estados Unidos llegó después, sólo cuando el contexto internacional enfatizó cada vez más las preocupaciones relativas al Estado de derecho y la democracia y resaltó menos los éxitos económicos y anti-subversivos pregonados por el gobierno de Fujimori, así como cuando ya había mucho descontento en la propia administración estadounidense por las prácticas antidemocráticas del régimen:

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Tal como ocurrió con la decisión de otorgar un nuevo juicio a Lori Berenson. Marcus-Delgado, Jane. El fin de Alberto Fujimori: un estudio de legitimidad presidencial en Lecciones del final del fujimorismo. Instituto de Estudios Peruanos (IEP). Lima. 2001.

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“Los argumentos a favor de una actitud condescendiente hacia el gobierno de Fujimori eran, pues, variados y cada uno de ellos contribuyó a persuadir a una o más de las agencias especializadas del gobierno norteamericano involucradas en la agenda bilateral (vgr, Secretaría de Estado, CIA, DEA, etc.). Pero precisamente por ello, podría decirse que, hacia fines de los noventa, el gobierno peruano fue víctima de sus propios "éxitos". Cuando la liberalización económica se convirtió en el credo oficial en la mayoría de países de la región, cuando la subversión ya había sido derrotada y cuando el interés norteamericano en el tema del narcotráfico se había desplazado hacia Colombia, el Estado de Derecho y la democracia volvieron a adquirir preeminencia en la agenda bilateral. A las voces críticas en el Congreso de los Estados Unidos (que cubrían toda la gama de matices que contiene el espectro político norteamericano), se empiezan a sumar miembros del entorno presidencial (como Arturo Valenzuela) y sectores del Departamento de Estado (para no mencionar las fricciones hechas públicas tiempo atrás entre el "Zar antidrogas" Barry McCafrey y Vladimiro Montesinos)50. En suma, la política exterior del régimen fujimorista favoreció la confrontación y condujo al gobierno a una situación de severo aislamiento político que se plasmó en sucesivas crisis políticas, tales como la originada al retirarse el Perú de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en junio de 1999. También contribuyeron a estas crisis las permanentes inspecciones por parte de organismos internacionales y organizaciones defensoras de derechos humanos entre 1990 y 2000, las visitas de misiones de observación electoral para garantizar la limpieza de los comicios electorales en 1993 y 2000 y por último, la sugerencia enviada de manera informal al gobierno peruano en junio de 2000 por los gobiernos organizadores de la Conferencia Ministerial “Hacia una Comunidad de Democracias” de abstenerse de participar en dicho evento.

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Kahatt, Farid. Perú: los factores internacionales y la transición democrática. Palestra Electoral. 2001. Dirección web: http://palestra.pucp.edu.pe/palelec/index.php3?file=procesopol/farid.htm (Consulta: 15 de junio de 2005).

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3. Los regímenes políticos de los 90 Existe consenso acerca del hecho de que, entre 1990 y 2000, se dieron no uno sino varios tipos de regímenes políticos. Así, Juan Miguel Bákula
51

señala que la década fujimorista puede dividirse en cuatro períodos de

ejercicio del poder que corresponden a cuatro tipos de regímenes: Primera etapa: Gobierno constitucional o elección legítima (28-7-1990 hasta 5-4-1992) y democracia delegativa; Segunda etapa: Gobierno de Emergencia y Reconstrucción Nacional (6-4-1992 hasta 31-12-1993), dictadura y autoritarismo; Tercera etapa: Gobierno al amparo de la Constitución de 1993 ó entrada en vigor de la Constitución de 1993 (1-1-1994 hasta 28-7-1995) y democracia delegativa; y Etapa final: Gobierno reelecto al margen de la Constitución de 1993 o re-reelección ó reelección, Rereelección (28-7-1995 hasta 25-11-2000) y autoritarismo. 3.1. Primera etapa: Elección legítima (28-7-1990 hasta 5-4-1992) y democracia delegativa. Las características de esta fase corresponden a las de la democracia delegativa señalada por Guillermo O’Donnell. En lo que a política exterior se refiere, corresponde a una etapa de transición en la cual lo más notable fue el trabajo de Augusto Blacker Miller quien inició el proceso de afinación entre la ideología y la política exterior. En este período se llevó a cabo también el programa de estabilización de ajuste o "fujishock” y se inició el proceso de reformas económicas neoliberales, en particular el de las privatizaciones, iniciando una política exterior que llamo globalista,52 por el énfasis ideológico y pragmático que puso en la dimensión económica del proceso de globalización.

17

51

Bákula, Juan Miguel. Perú: entre la realidad y la utopía-180 años de Política Exterior. Fondo de Cultura Económica y Fundación Academia Diplomática del Perú. Segundo Tomo. Lima. 2002. p. 1348. Nota a pie de página No. 130.
52

“Por globalismo entiendo la concepción según la cual el mercado mundial desaloja o sustituye al quehacer político; es decir, la ideología del dominio del mercado mundial o la ideología del liberalismo.” Beck, Ulrich. ¿Qué es la Globalización?. Ediciones Paidós, Barcelona. 1998, p. 27.

Julio Álvarez Sabogal

Fueron Ministros de Relaciones Exteriores Luis Marchand Stens (del 28-7-1990 al 6-1-1991), Raúl Sánchez Sotomayor (del 7-1-1991 al 14-2-1991), Carlos Torres y Torres Lara (del 15-2-1991 al 6-11-1991) y a Augusto Blacker Miller (del 7-11-1991 al 5-4-1992). 3.2. Segunda etapa: Gobierno de Emergencia y Reconstrucción Nacional (6-4-1992 hasta 31-12-1993), dictadura y autoritarismo. Tal como ocurrió en otros países de América Latina, este régimen estuvo fuertemente enraizado en una doctrina de seguridad nacional y surgió como respuesta a la crisis institucional del sistema político sustentado en una constitución democrática. En materia de relaciones exteriores, esta fase estuvo marcada por el aislamiento político internacional del gobierno de facto y por los esfuerzos del régimen en obtener el reconocimiento mundial. Fueron Ministros de Relaciones Exteriores: Augusto Blacker Miller (del 5-4-1992 al 23-4-1992), quien brindó su apoyo al golpe de Estado cívico-militar, Oscar de la Puente Raygada (del 24-4-1992 al 27-8-1993) y Efraín Goldenberg Schreiber (del 28-8-1993 al 31-12-1993). 3.2. Tercera etapa: Entrada en vigor de la Constitución de 1993 (1-1-1994 hasta 28-7-1995) y democracia delegativa Este período corresponde, nuevamente, al de una democracia delegativa que, esta vez, contaba con un diseño constitucional ad-hoc que concentraba la toma de decisiones en el poder ejecutivo. Se inaugura esta etapa con la entrada en vigor de la Constitución de 1993. La política exterior, por su parte, tuvo en la aplicación del modelo económico neoliberal extremo y, en menor medida, en los éxitos de la política antisubversiva, sus credenciales más importantes. En este período, fueron Ministros de Relaciones Exteriores Efraín Goldenberg Schreiber (hasta el 17-7-1995), Francisco Tudela Van Breugel-Douglas (del 18-7-1995 al 28-7-1995).

18

3.3. Etapa final: Reelección, Re-reelección (28-7-1995 hasta 25-11-2000) y autoritarismo. En esta etapa comienzan a vislumbrarse las primeras acciones violatorias del orden constitucional que el mismo régimen había fomentado o tenido que aceptar en el Congreso Democrático Constituyente frente a la

La política exterior del Fujimorato

presión internacional. Dichos acontecimientos fueron dando forma al perfil autoritario del gobierno de Alberto Fujimori y es posible aseverar que, al igual que ocurrió con los regímenes burocrático-autoritarios de los 70 y 80 en América Latina, varias de las características señaladas por Guillermo O’Donnell
53

concuerdan con los

rasgos del régimen cívico-militar de los 90 en el Perú, tanto en la etapa que inauguró el golpe de Estado del 5 de abril de 1992 como en el período 1995-2000. En lo que a política exterior se refiere, estos años se caracterizaron por un marcado carácter globalista y continuista, el desarrollo de un estilo confrontacional y una serie de hechos externos e internos que promovieron el debilitamiento de las posiciones diplomáticas del Régimen. Fueron Ministros de Relaciones Exteriores Francisco Tudela Van Breugel-Douglas (hasta el 16-7-1997), Eduardo Ferrero Costa (del 17-7-1997 al 11-10-1998) y Fernando de Trazegnies Granda (del 24-11-1998 al 25-11-2000). 4. Los períodos de aplicación del modelo económico neoliberal Efraín Gonzales de Olarte
54

señala que el programa de ajuste y estabilización tuvo cuatro etapas: 1era:

Estabilización y ajuste (El Fujishock); 2da: El paquete de reformas económicas; 3era: Consolidación de las reformas y la Nueva Constitución; y 4ta: El reajuste ortodoxo.

19
Desde una perspectiva similar, Carlos Parodi55, para analizar la política y evolución económicas del país en relación con los cambios políticos internos, divide el período fujimorista en Primer Gobierno (1990-1995); y Segundo gobierno (1995-2000), fases que subdivide a su vez en función de los hechos políticos y económicos más relevantes: programa de estabilización; autogolpe de abril de 1992; sobrecalentamiento de la economía; reelección de 1995; enfriamiento de la economía; y crisis financieras internacionales.

53

O Donnell, Guillermo. El Nuevo Autoritarismo En América Latina. Ciudad de México. Fondo de cultura económica. 1985.

54

Gonzales de Olarte, Efraín. El neoliberalismo a la peruana: economía política del ajuste estructural 1990-1997, Consorcio de Investigación Económica e Instituto de Estudios Peruanos. Lima 1998.
55

Parodi Trece, Carlos. Perú 1960-2000: políticas económicas y sociales en entornos cambiantes, Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico, Lima 2003.

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Las etapas de ejercicio del poder56, sin embargo, no coincidieron necesariamente con los períodos de aplicación del modelo económico neoliberal. No obstante ello, ambos se yuxtapusieron y reforzaron recíprocamente. La consolidación del proyecto político autoritario facilitó la aplicación del modelo económico y las peculiaridades de éste (junto con sus contradicciones internas y las políticas asistencialistas y reeleccionistas de Alberto Fujimori-) aceleraron el agotamiento del proyecto interno en su integridad y el desprestigio del régimen ante la comunidad internacional. El cuadro comparativo “Evolución de la política exterior, Régimen político y Modelo neoliberal” que se muestra en las páginas siguientes sintetiza los procesos de implantación de los modelos económico y político y la manera cómo estos coincidieron en el tiempo con el proceso de evolución de la política exterior en los años 90.

20

56

Romeo Grompone critica “... la vocación de clasificar al régimen desde la ciencia política identificando momentos a modo de fotos instantáneas” pues con ello, sostiene, se ignora que el proceso de imposición del proyecto político fujimorista tuvo propósitos y dirección definidos y que se caracterizó por la ausencia de negociación y el desmantelamiento institucional progresivo del Estado de Derecho. Grompone, Romeo. Al día siguiente: el fujimorismo como proyecto inconcluso de transformación política y social, en El fujimorismo: ascenso y caída de un régimen autoritario. Instituto de Estudios Peruanos. Liam 2001. p. 107. Esta clasificación, empero, no descarta la idea central a que se refiere Grompone y sólo intenta servir de apoyo metodológico para la identificación de las relaciones que se dieron en materia de política económica, democracia y derechos humanos, entre el proyecto político y económico interno y la política exterior del régimen fujimorista. El criterio de clasificación pretende enlazar los ámbitos de lo que ha sido propuesto como variables explicativas (relaciones Estado y Sociedad, principios ideológicos y factores estructurales) y como variables dependientes (objetivos de política exterior, proceso de elaboración de política exterior y estilo diplomático).

La política exterior del Fujimorato
CUADRO COMPARATIVO: EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA EXTERIOR, RÉGIMEN POLÍTICO Y MODELO NEOLIBERAL EVOLUCION DE LA POLÌTICA EXTERIOR PERUANA EN LOS 90 EVOLUCION DEL RÉGIMEN POLÍTICO PERIODOS DE APLICACIÓN Y EVOLUCION DEL MODELO 1 Y REPERCUSIONES INTERNACIONALES POR SITUACIÓN DE NEOLIBERAL LOS DDH Y DEMOCRACIA ETAPA DE TRANSICIÓN GOBIERNO CONSTITUCIONAL: 28 de julio de 1990 ESTABILIZACIÓN DE PRECIOS Y AJUSTE: Agosto 1990 - Enero 1991 Ministros de RREE: Luis Marchand Stens (del 28-7-1990 al 6- – 5 de abril de 1992 Reducción de la inflación, saneamiento e inicio de la recuperación 1-1991), Raúl Sánchez Sotomayor (del 7-1-1991 al 14-2- Diciembre 1990: Actos preparatorios: sustracción fiscal y de las reservas internacionales. Inicio de la liberalización 1991), Carlos Torres y Torres Lara (del 15-2-1991 al 6-11- de los militares del control civil comercial y financiera. 1991) y a Augusto Blacker Miller (del 7-11-1991 al 5-4-1992) Junio 1991: matanza de Barrios Altos Establecimiento del régimen neoliberal antes del golpe de Estado del 5 abril de 1992 mediante 29 decretos legislativos ad-hoc Creación de condiciones internas para el inicio del proceso de reinserción financiera internacional 1991: Informe y visita de Relatores Especiales sobre Tortura y Marzo 1992: Susana Higuchi denuncia manejo REFORMAS ECONÓMICAS E INICIO DEL PROCESO DE REINSERCIÓN Ejecuciones Sumarias de las Naciones Unidas; irregular de donaciones japonesas FINANCIERA INTERNACIONAL: Febrero 1991 – Diciembre 1992 Noviembre-Diciembre 1991: Inicio del proceso de afinación Reformas comerciales, desregulaciones, liberalizaciones y entre la ideología neoliberal y la política exterior. Objeciones privatizaciones. Recesión debido al sobre ajuste fiscal. del gobierno de EEUU. Condicionamiento de la ayuda a Junio 1991: 1er grupo de apoyo: Facilitó el inicio de la reinserción y respeto DDHH. el pago de atrasos con instituciones financieras internacionales Setiembre 1991: Perú canceló los atrasos con el BID por US$ 435 millones / Club de París: período de consolidación de 15 meses y reprogramación de vencimientos anteriores al 1-1-83 a 20 años de pago y 10 de gracia / FMI: aprobó programa de acumulación de derechos para 1991-1992. Noviembre 1991: banca privada internacional: Acuerdo de suspensión del período prescriptorio para evitar prescripción de juicios contra el Perú iniciados desde 1990.

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ETAPA IDEOLÓGICO-NEOLIBERAL Ministros de Relaciones Exteriores Augusto Blacker Miller (del 5-4-1992 al 23-4-1992), Oscar de la Puente Raygada (del 24-4-1992 al 27-8-1993) y Efraín Goldenberg Schreiber (del 28-8-1993 al 31-12-1993). 1992: ataques contra el sistema interamericano de DDHH Diciembre 1992: Quiebre institucional y subordinación del Servicio Diplomático del Perú. 1993: Sub Comisión de Derechos Humanos, órgano del Consejo Económico y Social de las NNUU, Comité de los Derechos del Niño de las NNUU, Congreso Norteamericano, Gobierno de España y la Comisión Interamericana de DDHH expresan preocupación por DDHH. Abril 1993: cuestionamiento del gobierno de EEUU Agosto 1993: desaparición de tema DDHH de la agenda exterior GOBIERNO DE EMERGENCIA Y RECONSTRUCCIÓN NACIONAL: 5 de abril de 1992 Paralización del proceso de reinserción financiera internacional – 31 de diciembre de 1993 como consecuencia del golpe de Estado de abril de 1995. 5 de abril de 1992: golpe de Estado cívico-militar. Erosión de la independencia de los poderes judicial y electoral, así como de órganos de control autónomos. Intervención de la OEA y elecciones de miembros del CCD. Julio 1992: asesinatos de la Cantuta Octubre 1992: Fujimori anuncia que Perú denunciaría la Convención Interamericana de DDHH Diciembre 1992: fractura institucional del Servicio Diplomático. Cese masivo de funcionarios Mayo 1993: Gral Robles denuncia a destacamento de las FFA por asesinatos de la Cantuta

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La política exterior del Fujimorato

Abril 1994: moción de condena del Congreso contra la CNDDHH 1994: Informe Especial de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos

ETAPA POLÍTICO-CONFRONTACIONAL (Construcción) Ministros de Relaciones Exteriores: Francisco Tudela Van Breugel (del 18-7-1995 al 16-7-1997) y Eduardo Ferrero Costa (17-7-1997 y el 11-10-1998)

1995: Despliegue del discurso geopolítico cultural. Estados, organizaciones del sistema internacional de derechos

GOBIERNO AL AMPARO DE LA CONSTITUCIÓN DE CONSOLIDACIÓN Y EXTREMIZACIÓN DE LA AGENDA DE 1993: 1 de enero de 1994 – 28 de julio de 1995 REFORMAS: Enero 1993 – Marzo 1996 Marzo 1993: 2do grupo de apoyo: US$ 265 millones / Cancelación Entrada en vigencia de la Constitución fujimorista: de todos los atrasos con FMI y Banco Mundial / FMI aprueba Enero 1994: acuerdo de facilidad ampliada para 1993-1995 Mayo 1993: Club de Paris: Alivio a vencimientos para enero 1993marzo 1996 por US$ 1885 millones sobre un total de US$ 3,100 Julio 1994: inicio del proceso de rehabilitación de millones en vencimientos, a fin de facilitar la viabilidad de balanza la diplomacia profesional. Manipulación del de pagos y el acuerdo de facilidad ampliada con el FMI. Se acordó proceso un período de consolidación de 39 meses. Diciembre 1994: refuerzo del rol protagónico de Diciembre 1994: banca privada internacional: Los bancos acreedores las FFFA en proyecto político retiran los 33 juicios contra el Perú, condición previa para el inicio de negociaciones. Mayo 1995: Se inician las negociaciones con los bancos con la perspectiva de conseguir un acuerdo tipo Brady Primeros resultados: reducción de la inflación y del déficit fiscal, privatización de empresas estatales y del sistema de pensiones, y alto crecimiento económico (1993-1995). Excesivo intervencionismo de Washington en el programa económico. Aparición de primeros defectos: Apreciación cambiaria, déficit en cuenta corriente de balanza de pagos, déficit de ahorro en relación con la inversión, desempleo, subempleo y falta de instituciones públicas modernas. Sobrecalentamiento de la economía. GOBIERNO REELECTO AL MARGEN DE LA CONSTITUCIÓN (REELECCIÓN): 28 de julio de 1995 – 28 de julio de 2000

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humanos y organizaciones no gubernamentales internacionales se pronunciaron e iniciaron acciones contra la Ley de Amnistía. May 1997: mayoría oficialista aprueba proyecto Agosto 1995: Tudela defiende leyes de Amnistía y Barrios de ley sobre derecho de rectificación a la prensa. Altos Inauguración de nueva etapa de amenazas contra libertad de prensa 1996: Comité de Derechos Humanos (Comité del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos) de las Naciones Mayo 1997: Intervención del Tribunal Unidas planteó serias observaciones, sugerencias y Constitucional y despojo de la nacionalidad y recomendaciones al gobierno peruano para rectificar canal de televisión de Baruch Ivcher situación de los derechos humanos en el país 1996: evidencias del uso de recursos defensa y política exterior en política de recompensas, castigos, espionaje y tráfico ilícito de drogas Marzo 1997: aprovechamiento de crisis de los rehenes para desplegar diplomacia presidencial Enero-Julio 1997: despliegue del estilo diplomático confrontacional. Cambio de enfoque y desviación de atención mundial sobre problemas DDHH. Supuestos avances en Junio 1998: designación de Javier Valle Riestra DDHH. Desplante a la SIP. Conflicto con la CICR. como Presidente del Consejo de Ministros Setiembre 1997: VIII Conferencia Mundial Anticorrupción en Lima. Visita de Canciller Ferrero a Washington ETAPA POLÍTICO-CONFRONTACIONAL (Consolidación) Fernando de Trazegnies Granda (del 11-10-1998 al 11-112000), Consolidación del discurso autoritario 1998: Intervención de la Comisión Interamericana de DDHH. Abril 1998: diplomacia de la emboscada: caso Montesinos con Barry Mc Caffrey Octubre 1998: negativa a suscribir el Estatuto de Corte Penal Internacional 1998-1999: Reacción internacional por control de los medios de comunicación y cooptación de la prensa amarilla Febrero-Marzo 1999: desplante a SIP y FIDH Julio 1999: Retiro de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de DDHH Setiembre-Octubre: sentencia de la Corte en caso Loayza Tamayo Noviembre 1999: Resolución No. 209 del Senado de Estados Unidos REAJUSTE ORTODOXO: Abril 1996 –2000 Signos de crisis fiscal y externas: Enfriamiento de la economía. Reajuste económico y crecimiento del PBI per cápita en sólo 0.2 %. Reestructuración de la deuda pública y privada. Ausencia de políticas sectoriales y sociales.

Impacto del fenómeno del Niño. Impacto de crisis externas (Sudeste Asiático, Rusia y Brasil.

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La política exterior del Fujimorato

Octubre 1999-Marzo 2000: deterioro de relaciones con EEUU y Colombia Diciembre 1999: De Trazegnies anuncia en discurso oficial el nuevo enfoque de la política exterior peruana (enfoque geopolítico cultural) Marzo-Abril 2000: sentencia de la Corte en caso Castillo Petruzzi 2000: Reacción internacional en contra del fraude electoral. 2000. Misión observadora de la OEA. Campaña de desprestigio contra Misión y líderes extranjeros Junio 2000: aislamiento del Perú de la Comunidad de Democracias. Detención de Baruch Ivcher en Varsovia. Agosto 2000: atentado contra seguridad regional: tráfico ilegal de armas para las FARC y el fin del bastión de estabilidad

GOBIERNO RE-REELECTO AL MARGEN DE LA CONSTITUCIÓN (RE-REELECCIÓN): 28 de julio de 2000 – 20 de noviembre de 2000 Abril-Junio 2000: Consumación del fraude electoral. 2000: Operativos psicosociales: captura de Feliciano

Noviembre 2000: Huida de Fujimori a Japón haciendo uso indebido de recursos del Estado.

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La política exterior del Fujimorato

5. Características de los regímenes políticos de los 90 5.1. Los actores hegemónicos del sistema político: empresarios, comunidad financiera internacional y Fuerzas Armadas. Diversos autores se han preocupado por comprender la naturaleza y composición de la coalición dominante y han coincidido en que ésta estuvo integrada, fundamentalmente, por los organismos financieros internacionales, los sectores empresariales comprometidos con las actividades primario-exportadoras y un grupo selecto de tecnócratas, ambos vinculados al capital transnacional. A partir de abril de 1992, a este grupo se sumaron las Fuerzas Armadas. 57 Estos fueron los actores claves de una coalición dominante que, a lo largo de diez años, fue la elite que dio sustento al fujimorismo. Henry Pease58 sistematiza los puntos de vista de dichos autores, los mismos que presentamos resumidos en el siguiente cuadro y al que añadimos las opiniones de Agustín Haya de la Torre 59 y Carlos Parodi Trece60. Cuadro: La coalición dominante de los 90 Autor Sinesio López John Crabtree Julio Cotler Coalición dominante Civil-militar y poderes fácticos económicos nacionales e internacionales Base social clientelista y Fuerzas Armadas, fundamentalmente Alianza de poderes fácticos nacionales y los relacionados con organismos financieros internacionales, así como las Fuerzas Armadas en contacto con organismos de inteligencia como la CIA y DEA Romeo Grompone Aliados de la camarilla, cúpula de las Fuerzas Armadas, sectores del empresariado y, en sus primeras etapas, el consentimiento de los organismos internacionales de crédito. Carlos Iván El Servicio de Inteligencia Nacional (SIN), y las Fuerzas Armadas, y empresariado y la

26

57

Sinesio López, John Crabtree, Julio Cotler, Romeo Grompone, Carlos Iván Degregori, Martín Tanaka, Henry Pease, Fernando Rospigliosi, Efraín Gonzales de Olarte y Manuel Dammert
58

Pease García, Henry. La autocracia fujimorista: del Estado intervencionista al Estado mafioso, Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú y Fondo de Cultura Económica. Lima 2003. pp. 131-205.
59

Haya de la Torre, Agustín. Dictadura y Democracia: la crisis del Estado Republicano, Fondo Editorial del Foro Democrático. Lima 2003.
60

Parodi Trece, Carlos. Op. cit. pp. 252-259

La política exterior del Fujimorato

Degregori Martín Tanaka

tecnocracia vinculada a los organismos financieros internacionales En tanto proyecto de transformación estructural de la sociedad en clave neoliberal y neopopulista, contó con el apoyo, complicidad o tolerancia de los poderes estructurales y gran parte de la población

Efraín Gonzales de Fuerzas Armadas y poderes fácticos económicos Olarte Manuel Dammert Carlos Parodi Trece Militares, narcotraficantes; banqueros codiciosos y comerciantes mercantilistas Comunidad financiera internacional, Fuerzas Armadas y un selecto grupo de tecnócratas

Agustín Haya de la Fuerzas Armadas y facciones financieras globalizadas que impulsan los programas de Torre ajuste

5.2. Los actores económicos: sector empresarial y comunidad financiera internacional Los empresarios y tecnócratas ligados a la comunidad financiera internacional proporcionaron al régimen fujimorista los cuadros de confianza que requería a falta de un partido político. En medio de la crisis del sistema de partidos, se les suponía premunidos de la habilidad gerencial requerida para recomponer un Estado 27 en crisis extrema y, por ello, ingresaron abiertamente a la política. Una vez en ésta, manipularon las normas para favorecer sus intereses económicos. Nada comprometidos con una opción democrática, proporcionaron su apoyo en la medida que se adoptó el modelo neoliberal y obtuvieron a cambio el dominio de la escena y la decisión burocráticas. Actuando como juez y parte, se beneficiaron con los resultados propios del modelo neoliberal que ellos mismos materializaron mediante medidas como eliminación de los sobrecostos laborales, mercado de trabajo altamente flexible, poder sindical desestructurado y sin capacidad de reacción, exoneración de impuestos y condonación de deudas tributarias, además de otros beneficios en dinero en efectivo, esto último, en el caso particular los dueños de varios canales de televisión, algunos diarios y la prensa amarilla. 61

61

No es cierto, por ello, tal como aseveraron algunos autores en 1993, que el poder político de los empresarios que dieron sustento al régimen fujimorista fuera abierto, transparente e inocuo, así como tampoco que el poder económico que se reconstruyó se hiciera a partir del mercado, la competencia y sin los favores del Estado. Ver De Althaus, Jaime. El poder de los empresarios, en Alvarez Rodrich, Augusto –Editor-, en El poder en el Perú, Editorial Apoyo, Lima 1993.

Julio Álvarez Sabogal

El bajo grado de autonomía del régimen respecto a estas elites62 resultó decisivo en la elaboración de políticas. 6. Los actores políticos: Fuerzas Armadas En los 90, el gobierno consiguió tener un mayor grado de control sobre las instituciones militares
63

pero no

bajo el paraguas de la subordinación de éstas a las reglas democráticas, sino bajo una filosofía compartida por ambos que rechazaba la democracia y que, por el contrario, alentaba el temor y la aparición de comandos de aniquilamiento como el Grupo Colina. Las Fuerzas Armadas dieron sustento político al gobierno a cambio de impunidad frente a los excesos en dicho conflicto y recursos que les proporcionaron mayor operatividad y eficiencia en la guerra contra el terrorismo. 7. Otros actores: nueva elite burocrática, burócratas cooptados, políticos oficialistas y tránsfugas Existieron otros actores que, pese a haber sido menos influyentes, también dieron un soporte importante al régimen y colaboraron con los designios de la cúpula. Fueron la nueva elite burocrática, los burócratas cooptados y los políticos oficialistas y tránsfugas que actuaron principalmente como operadores políticos bien pagados y dueños de diversos privilegios. Cada una de las fracciones que integraba la coalición dominante se trazó objetivos propios y buscó sacar el máximo beneficio de la situación pensando y actuando en sintonía con los temas que formaban parte de la agenda de la comunidad financiera internacional. 8. Ideología dominante y políticas públicas Neoliberalismo, autoritarismo y asistencialismo social y corrupción organizada fueron los postulados y prácticas que definieron las normas, las reglas de juego y las estructuras de autoridad; la percepción de los

28

62

Los regímenes autoritarios tienen por lo regular un alto grado de autonomía respecto de la opinión pública, al mismo tiempo que una débil autonomía de las elites, en particular de los grupos empresariales y los militares. En los regímenes democráticos, por el contrario, la autonomía de la opinión pública es mayor y la de las elites es menor. Lasagna, Marcelo. Cambio institucional y política exterior: un modelo explicativo. Revista CIDOB D'afers Internacionals Nro. 32. Barcelona. Centro de investigación, docencia, documentación y divulgación de Relaciones Internacionales y Desarrollo. 1996. Dirección web: http://www.cidob.org/castellano/publicaciones/Afers/32lasagna.cfm. Consulta: 7 de febrero de 2005.

63

Obando, Enrique. El poder de los militares, en Alvarez Rodrich, Augusto –Editor- en El poder en el Perú, Editorial Apoyo. Lima 1993.

La política exterior del Fujimorato

intereses nacionales; y la orientación globalista de la política exterior. Ver el cuadro “La ideología de la coalición dominante en los 90” que se presenta a continuación: Cuadro: La ideología de la coalición dominante en los 90 64 Autor Sinesio López John Crabtree Julio Cotler Neoliberalismo y pragmatismo Neoliberalismo y populismo Neoliberalismo y pragmatismo. Al final del régimen, el intento de retiro de la competencia contenciosa de la Corte IDH, se acercó al estilo fascista de movilización Romeo Grompone Carlos Iván Degregori Eficacia Señala elementos que muestran la ideología del fujimorismo, es decir, victoria sobre la hiperinflación y el terrorismo; necesidad de orden; oferta autoritaria con apariencia de honradez; potenciación de los rasgos negativos de la nueva cultura peruana. Martín Tanaka Henry Pease Efraín Gonzales de Olarte Fernando Rospigliosi Neoliberal y neopopulista Lógica neoliberal, orden y eficacia, neopopulismo o clientelismo tradicional Neoliberalismo en lo económico y autoritario en lo político Plan Verde. En lo político, gobierno dictatorial cívico-militar y, en lo económico, gobierno liberal Carlos Parodi 65 Neoliberalismo y populismo político Ideología dominante

29

Agustín Haya de la Torre 66 Pensamiento económico neoliberal que corresponde al nuevo proceso de acumulación hegemonizado por el capital financiero globalizado.

Neoconservadurismo La política exterior, por ende, reflejó la coalición de intereses sociales, económicos y políticos y las creencias básicas de la elite de gobierno acerca de los asuntos mundiales, así como su relación con los intereses externos e internos del Estado. La ideología dominante tuvo así una influencia decisiva en las políticas públicas. Estas
64

Pease García, Henry. Op. cit. Parodi Trece, Carlos. Op. cit. Haya de la Torre, Agustín. Op. cit. pp. 274-281

65

66

Julio Álvarez Sabogal

fueron determinadas por los miembros de las elites que argumentaban representar los intereses de los pobres y el pueblo peruano, al mismo tiempo que, paradójicamente, la mayor parte de la población y los partidos políticos carecían de acceso a los círculos de quienes elaboraban esas políticas. Es decir que no sólo fueron fiel reflejo de tal ideología sino que además incorporaron la naturaleza autoritaria del régimen. Todo lo anterior se materializó en diversas medidas neoliberales de ajuste y estabilización extremos en lo económico, asistencialistas en lo social y militaristas en seguridad interna67. El cuadro “La naturaleza de las políticas públicas según diversos autores” muestra el consenso que existe entre los autores acerca de la naturaleza que tuvieron las políticas públicas que constituyeron el marco general en el que se condujo la política exterior del Perú durante los gobiernos de Alberto Fujimori: Cuadro: La naturaleza de las políticas públicas según diversos autores 68 Autor Sinesio López Políticas públicas Tres reformas estructurales cambian el sistema social: establecimiento de una economía de las ventajas comparativas mediante su apertura al exterior, la desregulación de los mercados y la privatización. John Crabtree Transformación neoliberal que reduce el poder interventor del Estado y que no sólo pone fin a la anterior fase de industrialización, sino que trata de dar marcha atrás. Julio Cotler Romeo Grompone Políticas neoliberales de ajuste y estabilización Estilo decretista para la reforma económica y para que la conducción macroeconómica quedara en manos de un equipo de tecnócratas aislados de cualquier presión social Carlos Iván Degregori Martín Tanaka Henry Pease El Plan Verde y la economía de mercado Políticas neoliberales que generaron legitimidad económica antes de la crisis de 1996 Se expidieron una gran cantidad de decretos legislativos para afianzar el proyecto neoliberal. Se abrió paso a la privatización, se diluyó o eliminó los derechos sociales adquiridos por los trabajadores, se reestructuró parte del Estado y se militarizó en nombre de la lucha antisubversiva mucho de la gestión pública. Efraín Gonzales de Programa de Ajuste Estructural extremo e inflexible Olarte

30

67

Pease García, Henry. Op. cit. pp.131-205. Pease García, Henry. Op. cit. 131-205.

68

La política exterior del Fujimorato

9. Diseño e implantación del modelo económico neoliberal Los postulados ideológicos neoliberales de la clase empresarial peruana de los 90 coincidieron con la ortodoxia del Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, así como con las ideas y requerimientos de las elites de gobierno de los países desarrollados que suscribían el Consenso de Washington. Para todos ellos, el cumplimiento estricto de este “Consenso” era la única forma que tenían los países “tercermundistas” de alcanzar el desarrollo capitalista. Partiendo de estas premisas absolutas, la clase empresarial peruana elaboró una estrategia de diseño e implantación del modelo neoliberal que en el ámbito interno significó la aplicación a rajatabla de las recomendaciones del Consenso de Washington, 69 y en el ámbito externo desembocó en la implementación de una política globalista que implicó el acatamiento de las condiciones de pago de la deuda externa, apertura de la economía y aplicación de recetas macroeconómicas impuestas por los organismos y la comunidad financiera internacional. Es decir que, el gobierno dio un giro de 180 grados, abandonando lo propuesto por el candidato Fujimori en materia económica durante la campaña electoral de 1990 y dando paso a la aplicación de un modelo neoliberal extremo que impregnó tanto la acción exterior como la manera de observar los fenómenos internacionales70.

31
Así, el Presidente del Consejo de Ministros, Juan Carlos Hurtado Miller, anunció el 8 de agosto de 1990 la aplicación del programa neoliberal ortodoxo que debía ayudar a cerrar las brechas fiscal, exterior y de

69

Esto es, ajuste neoliberal extremo, reducción del papel empresarial del Estado, privatizaciones, liberalización del mercado laboral, énfasis en las metas macroeconómicas, creación de condiciones internas que favorecieran la recuperación de la confianza de la comunidad financiera internacional y el flujo receptivo de inversiones extranjeras y reprimarización de la economía.
70

“Dice Pierre Bordieu, el notable sociólogo francés, que intereses fácilmente identificables en los países desarrollados, han puesto de moda un nuevo vocabulario –que él denomina vulgata internacional- mediante el cual se busca legitimar una visión particular del mundo y al mismo tiempo enmascarar la verdadera dinámica de la vida internacional (...) el determinismo económico contemporáneo, es decir, aquella visión –porque no es una teoría- que busca de manera unilateral y excluyente persuadirnos que los fenómenos más importantes de las relaciones internacionales solamente pueden ser interpretados desde la economía y las finanzas. Todas las demás disciplinas (...) son en el mejor de los casos accesorios, determinándose su validez por su funcionalidad al análisis. Económico. (...) No fue una expresión académica más, ya que fue asumido como un lineamiento de acción y afectó en muchos casos la percepción que se tenía de las instituciones del Estado, en especial del servicio exterior y de su función principal: la diplomacia”. Lázaro Geldres, Jorge. La vigencia e importancia de la diplomacia y la política exterior en el contexto de la “Nueva Economía” y la revolución tecnológica. Revista Peruana de Derecho Internacional, Tomo L, Julio-Diciembre 2000, No. 116, Lima 2000. pp. 198 y 199.

Julio Álvarez Sabogal

pobreza71. Este plan de ajuste económico y estabilización

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tuvo el doble propósito de iniciar el proceso de

reinserción del Perú en el sistema financiero internacional; y recuperar la confianza de las instituciones financieras internacionales, unos de los actores claves que dieron sustento al régimen fujimorista. En los años posteriores, buscando de alentar a la inversión extranjera, todas las reformas -comercial, financiera y laboralrecomendadas por el Consenso de Washington fueron aplicadas73. El gasto público fue severamente reducido y, mediante la privatización de empresas públicas, se inició el proceso de transferencia de activos del sector estatal al privado. Esta política económica no tuvo casi oposición. Fue abiertamente apoyada por la clase empresarial peruana; era igual al programa de la oposición; y contaba con la indiferencia y parálisis parcial de los partidos políticos y la opinión pública. 10. La contraparte política y social del modelo económico Existe consenso entre los autores respecto a que el proyecto económico neoliberal requería una contraparte social y política que debía materializarse en una política frágil de fomento de la democracia y de protección de los derechos humanos74.

71

Los acontecimientos del 8 de agosto de 1990 dejarían muy claro que el gobierno de Alberto Fujimori se caracterizaría por la aplicación escrupulosa de las recetas del Fondo Monetario Internacional y, al mismo tiempo, darían inicio a una 32 etapa de profundas transformaciones en la vida económica y política del Perú.
72

Conocido como Fujishock, que fue un severo programa realizado sin el apoyo de políticas públicas que amortiguaran el costo social y económico del ajuste sobre los sectores pobres de la sociedad peruana.
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Liberalización del sector financiero; liberalización de precios y desregulación de los mercados; eliminación de los controles de cambios; liberalización comercial; eliminación de los controles de cambios; liberalización extrema del comercio exterior; eliminación del subsidio a las exportaciones y el crédito a las exportaciones no tradicionales; flexibilización del mercado de trabajo; y reducción de la política económica al ámbito fiscal.
74

Inclusive, hay estudios que sugieren que la política exterior e interna en materia de conservación de la biodiversidad no fue un fin en sí en la política de Fujimori sino solamente un medio de desarrollo a través de su valorización económica desde un enfoque neoliberal. El compromiso para la conservación de la biodiversidad durante el gobierno fujimorista estuvo determinado, entre otros factores, por razones de política interna. Mientras los movimientos sociales eran reducidos al clientelismo, el movimiento ligado a la conservación de la naturaleza era reforzado por el propio régimen. El gobierno fujimorista necesitaba un actor social con un discurso aceptable para ser involucrado en la política nacional, en la medida de que ello daba legitimidad interna y externa al gobierno. Requería interlocutores en la sociedad civil para desarrollar su estrategia nacional y mostrar respeto por los principios de la Convención sobre la Biodiversidad (CDB); en síntesis, necesitaba un movimiento social que no lo incomodara, que compensara sus carencias sin cuestionarlo políticamente y que, por el contrario, lo legitimara.- Galvín, Marc. La política peruana de gestión de la biodiversidad: un objetivo de conservación al servicio del desarrollo en ¿A dónde va el Perú?: balance del fujimorismo y preguntas para el futuro. Auroi, Claude y Bossio, Sandra –Compiladores-. Institut Universitaire d’Étude du Développement y Centro de Estudios Regionales Andinos Bartolomé de las Casas. 2002.

La política exterior del Fujimorato

Si bien el programa de ajuste y estabilización y las medidas económicas de segunda fase no tenían oposición sustantiva en el Parlamento75, ello no era suficiente. La crisis de representatividad de los partidos y la brecha Estado-sociedad no garantizaban la viabilidad del proyecto económico. Éste exigía una contraparte social y política que consistía en la ausencia de presiones sindicales y la desaparición de una oposición política organizada que pudiese bloquear la segunda fase de reformas. El prerrequisito antidemocrático del proyecto económico, a su vez, armonizaba muy bien con el proyecto autoritario de un sector de las Fuerzas Armadas, el cual se materializó en proyectos de ley en materia de defensa, pacificación y lucha antisubversiva que, a pesar de todo, encontraron férrea oposición en el Parlamento. En síntesis, el régimen enfatizó la defensa y la seguridad en las políticas de pacificación y lucha antisubversiva, así como la eficacia económica en desmedro de la justicia social, la democracia y el respeto y defensa de los derechos humanos. Esto es, tal como había sido previsto en el modelo económico y social del Plan Verde76:

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La política neoliberal extrema del régimen fujimorista recibió apoyo legislativo en 1990 por parte de los parlamentarios del Frente Democrático (FREDEMO) que había aprobado otorgar facultades legislativas al Ejecutivo en materia de economía y defensa. Este movimiento político era la primera mayoría de la oposición y suscribía la aplicación de un 33 modelo neoliberal.
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“El replanteamiento de la estrategia de lucha contrasubversiva que las FUERZAS ARMADAS habían realizado a fines de los ochenta tuvo repercusiones de diferente envergadura. Políticamente, implicó que las FUERZAS ARMADAS se atribuyeran el derecho a definir las políticas de Estado de acuerdo a las necesidades de la guerra, concibiendo la "contrasubversión" como un proyecto político superior o prioritario al proceso democrático en curso. La nueva estrategia "integral", que enfatizaba las operaciones psicosociales y, sobre todo, las de inteligencia y contemplaba la comisión de violaciones a los derechos humanos menos numerosas pero más premeditadas, requería un acondicionamiento institucional-estatal funcional a sus planes. Ello tuvo como resultante que, durante 1989, a la par de la puesta en funcionamiento de la nueva estrategia contrasubversiva, un grupo de militares y civiles se dedicara a preparar, clandestinamente, un plan de golpe de Estado para introducir un sistema de "democracia dirigida" con el cambio de gobierno de 1990. // Sobre la base de un diagnóstico que sostenía que "Ninguna Organización Política dentro del marco institucional existente está en capacidad de combatir con éxito a Sendero, ni de corregir la dimensión del Capitalismo Burocrático". Este plan político-militar -conocido después en los medios de comunicación como el "Plan Verde"-buscaba establecer un gobierno militar secreto, de poder real o "dominio estratégico" no susceptible de desgaste político, que gobernara efectivamente el país oculto tras el gobierno elegido. Contempla para ello la creación de una serie de instancias de gobierno especiales, de fachada y de poder real. Se establecía que éste sería el remedio para los males que los partidos políticos habían traído al país, especialmente la "experiencia APROSUBVERSIVA".// Como la nueva estrategia lo requería, el plan contemplaba reformas estructurales del aparato del Estado, en particular las necesarias para eliminar la hiperinflación –objetivo principal de corto plazo-y restablecer el crédito internacional. Sin nuevos préstamos, la lucha contrasubversiva resultaba difícil de mantener. El plan contenía por ello una versión radical del ajuste estructural liberal de la economía, línea promovida por los Estados Unidos (EEUU), la principal fuente potencial de ayuda militar y económica. También se definieron una serie de reformas para dar las condiciones políticas y legales convenientes para las operaciones militares y de inteligencia”.- Comisión de la Verdad y Reconciliación, Informe Final. Lima, Perú. 2003.Informe de la Comisión de la Verdad y Reconciliación. Tomo III. Primera parte: el proceso, los hechos, las víctimas. Sección segunda: Los

Julio Álvarez Sabogal

Cuadro: El modelo económico y social del Plan Verde 77 Objetivo a corto "El objetivo principal y único en el corto plazo, es abatir cabal y resueltamente el proceso plazo hiperinflacionario". Este sería "el éxito político más importante (...) la estabilidad a cualquier precio concitará el respaldo generalizado a la estrategia diseñada". Políticas de corto "Reducir drásticamente la evasión tributaria" y mediano plazo "Liberalizar precios y tarifas públicas" dentro de una proyección estratégica al siglo XXI Política arancelaria Política financiera Agricultura "El Estado debe reducir su participación en el sistema bancario" y "estimular la presencia de la Banca Extranjera". "Es necesaria la privatización de las tierras asociativas" y la desaparición de la extinción de organismos públicos como ECASA, ENCI y Mercados del Pueblo. Seguridad social "La solución que brindó el gobierno chileno hace pocos años a este problema que mostraba las mismas características fundamentales que muestra Sistema Peruano ha resultado exitosa y consideramos que debemos aprender rápidamente de ella (...) El ciudadano puede elegir en que empresa administradora de pensiones coloca sus recursos". Salud El Estado "debe restringir su participación" y "debe transferir en lo posible su infraestructura disponible a la actividad empresarial privada". Es necesario "impulsar la política demográfica del Estado". "El problema más importante del Perú reside en que sus tendencias demográficas después de la Segunda Guerra Mundial han alcanzado proporciones de epidemia". Se concluye en "Reinsertar el país en la economía internacional" "Negociar un programa de ajuste financiamiento con el Fondo Monetario Internacional". "Negociar deuda oficial con el Club de París". "Crear clima para inversión extranjera", "propiciar la inversión extranjera". “Política de apertura” y “progresiva reducción de aranceles”

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actores del conflicto. Capítulo 2: Los actores políticos e institucionales. 2.3.1.1 La estrategia "integral" de lucha contrasubversiva y el Plan Político-Militar. 2003.
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Rospigliosi, Fernando. Las Fuerzas Armadas y el 5 de abril: La percepción de la amenaza subversiva como una motivación golpista. Lima. Instituto de Estudios Peruanos. 1996; y Caretas, A ocho años del autogolpe. Artículo publicado en la edición No, 1613 del 7 de abril de 2000, Lima.

La política exterior del Fujimorato

que hay que "frenar lo más pronto posible el crecimiento demográfico", por lo que urge "un tratamiento para los excedentes existentes". Para ello, se recomienda que “la utilización generalizada de procesos de esterilización de los grupos culturalmente atrasados y económicamente pauperizados. Sin estas cargas innecesarias el acceso a ciertos niveles de bienestar por los grupos familiares débiles se facilitaría." "Los métodos compulsivos deben tener sólo carácter experimental y aplicarse en zonas puntuales para medir las distintas reacciones de la población ante su aplicación, antes de extenderlos a otros sectores". "Debe ser norma en todos los centros de salud que atiendan partos, la ligadura de trompas, salvo demostración fehaciente de solvencia económica". "La manera más sana de aligerarnos del excedente poblacional sano, es la migración a otros países".

11. Diseño y puesta en práctica del modelo político

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El problema político fue abordado, en el ámbito interno, desde una perspectiva de seguridad nacional y defensa que potenció progresivamente los rasgos autoritarios del régimen y agravó la situación del Perú hasta colocarlo en el cuadro de méritos de los mayores violadores de derechos humanos de la década. Esta última afirmación ha sido corroborada por el Informe de la Comisión de la Verdad y Reconciliación. Este documento señala que, en los 90, las violaciones de derechos humanos fueron menos numerosas pero más deliberadas o planificadas que en el período 1980-1990 y que esto ocasionó que el Perú ocupara el primer lugar en el mundo en materia de desapariciones forzadas de personas. 78 El 5 de abril de 1992, Alberto Fujimori, con el apoyo político-institucional de la Fuerzas Armadas y un amplio apoyo de la opinión pública79, llevó a cabo el denominado “Autogolpe”, “Golpe Cívico-Militar” o simplemente
78

Comisión de la Verdad y Reconciliación, Informe Final. Lima, Perú. 2003.Informe de la Comisión de la Verdad y Reconciliación. Conclusión No. 4, numeral 61. 2003.
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El gobierno de Fujimori “... surgió en un contexto económico donde no se percibían salidas razonables a corto plazo y el país estaba afectado por una guerra interna que no tenía cómo llegar a su fin. El autogolpe de 1992 seguido por la captura de Abimael Guzmán inicia un período de transformaciones en que se violentó el Estado de Derecho con una amplia aceptación por parte de la sociedad”.- Grompone, Romeo. Al día siguiente: el fujimorismo como proyecto inconcluso de

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“Golpe de Estado”. Disolvió el Parlamento; intervino el Poder Judicial y los órganos de control jurídicamente autónomos –Tribunal de Garantías Constitucionales, Contraloría de la República, Ministerio Público y Consejo Nacional de la Magistratura-; y declaró la instauración de un Gobierno de Emergencia y Reconstrucción Nacional, el cual empezaría a gobernar y dictar las nuevas reglas de juego mediante decretos leyes. La aplicación de este modelo80 ocasionó inicialmente el aislamiento del gobierno peruano y la intervención de la Organización de los Estados Americanos (OEA) que emitió las resoluciones del 13 de abril y 18 de mayo de 1992
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aprobando la suspensión general de la ayuda económica al Perú, con excepción de la ayuda

humanitaria, y la supervisión del proceso de recuperación de la institucionalidad democrática y el pleno respeto a los derechos humanos. Estas medidas, sin embargo, no tuvieron una repercusión notable en la recuperación de la institucionalidad democrática debido a que, sólo un mes y medio después, el gobierno de facto era convalidado por la misma Asamblea reunida en Nassau a cambio de algunas promesas seudodemocráticas que tal vez muchos creímos. Con esta convalidación tácita y la promesa de una asamblea constituyente, la situación de la democracia y los derechos humanos pareció mejorar para, sin embargo, agravarse progresivamente a partir de 1995. El otro ámbito de la seguridad interna, el de la lucha contra las drogas, mientras tanto, seguía la lógica de la corrupción. Desde el inicio, dicha política recibió un fuerte impulso, en especial debido al hecho de que éste era una de los cinco temas prioritarios de la política exterior de Estados Unidos. Programas de sustitución de 36 cultivos y desarrollo alternativo fueron puestos en práctica al mismo tiempo que se suscribían numerosos instrumentos internacionales para apoyar la lucha contra el tráfico ilícito de drogas y facilitar la entrada de las Fuerzas Armadas en el frente de la lucha contra las drogas. Esta situación era favorecida, además, por la persistencia de los estados de emergencia en las zonas de producción cocalera. Pero todo este despliegue de medidas vino acompañado por un proceso de descomposición moral de las Fuerzas Armadas asociado con el tráfico ilícito de drogas entre abril de 1992 y abril de 1996, así como por la actitud permisiva del poder político que encontró en estas prácticas corruptas la forma de retribuirles por su

transformación política y social, en El fujimorismo: ascenso y caída de un régimen autoritario, Instituto de Estudios Peruanos. Lima 2001. p. 83.
80

Ruptura del proceso democrático peruano de abril de 1992 y subordinación de las instituciones democráticorepresentativas.
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Mariátegui, Juan. El 5 de abril y la política exterior peruana. Juan Mariátegui. Lima 1993.

La política exterior del Fujimorato

apoyo incondicional y de sustentar los ingresos para la oficialidad y el personal de tropa más allá de las falencias económicas del presupuesto de defensa82. Ambas, tanto la lucha contra el terrorismo como el combate contra las drogas tuvieron a las Fuerzas Armadas como el actor más relevante; y ambas políticas se inspiraban o tenían profundas coincidencias con las propuestas del modelo político del Plan Verde (Cuadro: El modelo político del Plan Verde): Cuadro: El modelo político del Plan Verde 83 Tipo de gobierno "Se propone un Gobierno civil-militar, en el cual las FUERZAS ARMADAS (...) asumen el compromiso de dirigir los destinos de la Patria (...) convocan a la civilidad honesta, responsable, patriótica y técnicamente preparada." Libertad de prensa y "El desarrollo de la guerra contra los grupos subversivos requiere un replanteamiento opinión de la conducción sicológica de la población y de una orientación específica según la estrategia a delimitarse por lo que la libertad de empresa es perfectamente compatible con estos objetivos, la libertad de opinión es incompatible con la coyuntura". Medidas para lograr la "Debe coordinarse con los responsables empresarios y promotores de los medios de conducción psicológica población de comunicación la autocensura y el marco de accionar que les es permitido en esta la coyuntura". Las represalias contra los rebeldes serían el “cierre temporal o definitivo de aquellos

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82

“En el plano internacional existen diversos instrumentos que de una u otra manera sugieren la entrada de las Fuerzas Armadas a la lucha frontal contra el narcotráfico. Primero, la Declaración Presidencial de Cartagena (febrero de 1990) y la propia Declaración de San Antonio –recordemos la propuesta de creación de una fuerza multinacional antidrogas de EE.UU, de 1992. Por su parte los propios institutos castrenses han mostrado diversas opiniones, sino hay que revisar los documentos de Santa Fe I y II. La posterior reunión de Ministros de Defensa de las Américas en Williamsburg en 1995, las de los jefes de ejército de Bariloche de 1995 y posteriormente las de Cartagena de 1996. En el plano interno, tenemos varios intentos de armonizar las políticas y las leyes hacia una perspectiva represiva (...) Si bien la situación de la injerencia y monopolio de las Fuerzas Armadas sobre la lucha contra el narcotráfico acaba en abril de 1996 con la creación de CONTRADROGAS, así como con la entrega de las atribuciones a la Policía Nacional, esto no es producto de un cambio político éticamente voluntario o de medidas adoptadas desde el propio seno de las Fuerzas Armadas para enfrentar la corrupción institucional alrededor de la lucha contra las drogas. Mas bien, se trata del resultado de los grandes cambios ocurridos en la geopolítica del narcotráfico, a nivel global, que derivaron en la crisis de la economía de la coca en el Perú que perduró hasta avanzados 1998. Ello permitió que los cultivos se trasladaran a territorio colombiano, que los campesinos cocaleros atravesaran una severa crisis económica y ecológica producto del hongo que secó sus matas de coca”.- Soberón Garrido, Ricardo. Corrupción asociada al tráfico ilícito de drogas (TID) y las Fuerzas Armadas, 1992-1996. Revista Probidad. 2001. Dirección web: http://www.revistaprobidad.info/016/005.html
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Rospigliosi, Fernando. Op. cit. y Caretas, A ocho años del autogolpe. Artículo publicado en la edición No, 1613 del 7 de abril de 2000, Lima.

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medios que no sigan escrupulosamente las normas" (...) "cualquier reincidencia sistemática de estas actitudes los ubicará en la práctica en el campo de los grupos subversivos y por lo tanto correrán la misma suerte de estos". Estrategia de control Un sistema nacional de control, seguridad y propaganda que equivalente a una represivo GESTAPO. "Consideramos a los subversivos y sus familiares directos, a los agitadores profesionales, a los elementos delincuenciales y a los traficantes de pasta básica de cocaína como excedente poblacional nocivo. Para estos sectores, dado el carácter de incorregible y la carencia de recursos para distraer en su atención sólo queda el exterminio total." Estados Unidos, por su parte, a la vez que condicionaba la ayuda oficial a ciertos estándares mínimos de respeto a los derechos humanos, paradójicamente, se hacía de la vista gorda y los oídos sordos frente a hechos flagrantes. 12. Estructuras de decisión del régimen político fujimorista Uno de los elementos que constituyen del sistema político es el régimen84 y éste comprende, entre otros,85 las estructuras de autoridad, bien sea como estructuras de decisión -aquellas que distribuyen los costos y 38 beneficios dentro de la sociedad- y estructuras de refuerzo (enforcement) –las que están orientadas a la ejecución de las decisiones, reforzamiento de la obediencia y extracción de recursos de la sociedad. El comportamiento de las estructuras de decisión y de refuerzo como tales produce una lógica democrática que involucra siempre cierto de grado de fragmentación política o división de poderes entre varios actores e instituciones, propios de la deliberación. En los regímenes autoritarios, sin embargo, las estructuras de refuerzo se convierten en estructuras de decisión y éstas se transforman en simples agentes de ejecución y

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Leonardo Morlino señala que los principales elementos constitutivos del sistema político son la comunidad política, el régimen y las autoridades. Morlino, Leonardo. Cómo cambian los regímenes políticos. Capítulo 1: del desarrollo al cambio. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid 1985.
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Estos son: a) las ideologías, valores, y creencias que influyen en las normas, las reglas o de juego o las estructuras de autoridad, dominantes o en situación de conflicto; b) las normas y reglas de juego que sirven para la resolución pacífica de conflictos políticos; y c) las autoridades que, finalmente, son las personas que ocupan y dan vida a las estructuras.

La política exterior del Fujimorato

reforzamiento. Asimismo, si bien en el interior de un régimen no democrático pueden existir facciones, la fragmentación tiende a ser más baja, lo cual le permite una mayor libertad de acción.86. Varios autores que han estudiado las estructuras internas del régimen 87 fujimorista han señalado que éstas se caracterizaron por ser centralizadas, concentradas, carentes de intermediación política y clientelistas, así como por la predominancia de estructuras paralelas, como el Servicio de Inteligencia Nacional (SIN) que intermediaba entre las organizaciones sociales y políticas y las autoridades del gobierno central: Cuadro Las estructuras de decisión del estado en los 90 88 Autor Silesio López Estructuras de decisión del Régimen Se generó cambios en las estructuras de autoridad a través de la ruptura de la autonomía de los órganos constitucionales autónomos, el co-gobierno con la cúpula de las Fuerzas Armadas y la concentración y centralización de la toma de decisiones en el Poder Ejecutivo. John Crabtree La estructuración del régimen se basa en una relación directa sin la mediación de los partidos. Julio Cotler Se crea una nueva estructura política, el Servicio de Inteligencia Nacional (SIN), que actúa como partido de Estado, y se consolida una base social clientelar y 39 retórica antipolítica que contribuyeron al desprestigio del sistema político, especialmente de los partidos políticos. Romeo Grompone Se crea la figura del operador político, una estructura paralela al SIN que actúa como intermediario entre las orientaciones de las organizaciones sociales y de las autoridades del gobierno central. Carlos Iván Degregori Neopopulismo. El régimen dispuso de recursos de las privatizaciones y negociaciones con organismos internacionales. US$ 4,600 millones para gasto social concentrados en el Ministerio de la Presidencia y Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA).
86

Lasagna, Marcelo. Op. cit.

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Sinesio López, John Crabtree, Julio Cotler, Romeo Grompone, Carlos Iván Degregori, Martín Tanaka, Henry Pease, Fernando Rospigliosi, Efraín Gonzales de Olarte y Manuel Dammert
88

Pease García, Henry. Op. cit. pp. 131-205.

Julio Álvarez Sabogal

Martín Tanaka Henry Pease

Ausencia de contrapesos y controles institucionales efectivos. El régimen se estructura a partir de la coalición mafiosa, en círculos concéntricos que, utilizando el chantaje, el prebendalismo y la corrupción, subordinan poderes del Estado y órganos constitucionales autónomos, a la vez que sueldan su alianza con los grandes grupos económicos (...) en particular la banca y la minería, subordinando al resto. Subordinación de la autoridad civil a la autoridad militar. El SIN se convirtió en la columna vertebral del poder autoritario.

Enrique Ballesteros 89

Bernales Fuerte concentración de poder que facilita un gobierno personalista que anula la carrera administrativa sustituyéndola por quienes obtienen el favor presidencial y que se extiende a todos los rincones de la administración pública

Durante el Fujimorato, la transformación de las estructuras de decisión en refuerzo fue evidente y el grado de cohesión política fue alto durante casi toda la década, con excepción de ciertas coyunturas, como la del cese del General Nicolás Hermoza y durante el ocaso del régimen, en donde la falta de cohesión desembocó en la caída del asesor Vladimiro Montesinos y de Alberto Fujimori. Es un hecho que las luchas de poder por el predominio dentro de la coalición dominante no fueron frecuentes. Cada actor clave tenía bien delimitado su campo de acción y las interferencias fueron pocas. A las Fuerzas Armadas les correspondía el orden, la represión y la fuerza; a los empresarios y tecnócratas el manejo macroeconómico; y a los operadores políticos la intermediación de los intereses del gobierno central y de las organizaciones sociales. En cuanto a la diplomacia profesional, la modernización autoritaria que transformó la cultura organizacional de la Cancillería peruana, otorgó un alto grado de control de los recursos de política exterior a la coalición dominante que, a partir de allí, pudo favorecer los intereses particulares de la coalición dominante en desmedro de los intereses nacionales, a costa de distorsionar la agenda exterior. Durante toda la década, el régimen tuvo una gran capacidad para actuar en asuntos de política exterior en materia de política económica, democracia y derechos humanos, asignación y uso de recursos, ámbitos todos en los que los mecanismos democráticos de control burocrático y social tuvieron poca o nula importancia.

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89

Bernales Ballesteros, Enrique. La Constitución de 1993, ICS Editores. 1996.

La política exterior del Fujimorato

13. Predominio de las estructuras paralelas de poder: informalidad y voluntarismo Un régimen autoritario tiene, por lo general, una estructura de autoridad paralela a la estructura formal consagrada en las normas constitucionales. Algunas veces crea abiertamente organizaciones ad-hoc y, otras, cuando elige el camino de una democracia sólo en las formas, modifica los roles políticos de las instituciones democráticas y las desnaturaliza. 90 Así, por ejemplo, el Servicio de Inteligencia Nacional (SIN), cuyo objetivo en teoría era producir inteligencia y realizar actividades de contrainteligencia para la seguridad y desarrollo mediante la defensa nacional, fue consolidándose como aparato político del régimen91 y, entre otras actividades, intermediaba entre las organizaciones sociales y políticas y las autoridades del gobierno central (Cuadro: Las estructuras de decisión del estado en los 90), desplazando a las instituciones formales, llámese ministerios u organizaciones del tercer sector. El supuesto pluralismo y vocación concertadora inicial del gobierno fujimorista fueron en realidad meros artificios.92

90

Lasagna, Marcelo. Op. cit.

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“Entre las funciones que, ilegalmente, desempeñó de facto, controlado por Montesinos estuvieron: dirigir las campañas electorales, espiar (interceptación telefónica) y sabotear a la oposición política, vigilar y controlar a los medios de comunicación (especialmente a la TV) para que cumplan con su propia agenda, producir leyes para que el Congreso las apruebe y elaborar fallos del Poder Judicial (y después también del Jurado Nacional de Elecciones). Con el SIN como núcleo 41 central del poder real, la colocación de representantes leales o comprados por el régimen y los cambios legales e institucionales introducidos poco a poco, la división de poderes y autonomía de los mismos pasó a ser una ficción en el país. Aunque el régimen trató siempre de mantener las apariencias, especialmente para evitar las posibles presiones internacionales, ello se evidenció cada vez más y se escondería menos. Con el Poder Judicial y el Ministerio Público intervenidos y controlados desde el SIN y un Legislativo dirigido por una mayoría que también atacaba ciegamente sus disposiciones, en los siguientes años se sucedieron una serie de escándalos que significaron graves reveses para el Estado de Derecho. Por no ser parte, directamente, de nuestro mandato, no nos explayaremos al respecto, pero sí cabe señalar que las libertades básicas carecían de garantías en un Estado en el que todos los órganos estaban, de una u otra manera, controlados por el Ejecutivo y su brazo político (el SIN)”.- Comisión de la Verdad y Reconciliación, Informe Final. Lima, Perú. 2003.Informe de la Comisión de la Verdad y Reconciliación. Tomo III, primera parte: el proceso, los hechos, las víctimas. Sección segunda: Los actores del conflicto. Capítulo 2: Los actores políticos e institucionales. 2.3.12.4. El aparato político del régimen.
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“Y es que Fujimori nunca tuvo ni mostró una intención de construir un partido o frente democrático con el cual gobernar. Siendo una persona pragmática, desideologizada, prefirió optar por soluciones más rápidas y aparentemente eficaces, aunque fueran ilegales. Pronto, se iría haciendo evidente su opción real de construir un camino paralelo, de gobierno oculto, apoyado en operadores políticos en la sombra y en alianza con sectores militares. La idea que había aceptado gustosamente poco antes de iniciar su mandato. Paralelamente al gabinete formal, existía ya un equipo informal, una suerte de gabinete en la sombra. Como sostuviera Carlos Amat y León, entonces Ministro de Agricultura, se trato de "un sistema secreto personal de líneas de mando basadas en lealtades, supongo que para tener un sistema de reporte personal paralelo a sus ministros (Bowen 2000: 45)" De esta manera, el gobierno alentaba la desinstitucionalización del proceso de toma de decisiones y gestaba, al margen de la estructura pública formal, un núcleo de operadores responsables en la práctica de las políticas de Estado, por lo menos en varios sectores o campos de interés. Vladimiro Montesinos, quien había ingresado al gobierno como especialista en temas de seguridad y defensa, sería una de las cabezas más visibles de este

Julio Álvarez Sabogal

Las estructuras de autoridad paralelas durante el Fujimorato definieron procesos políticos de toma de decisiones que involucraron exclusivamente a los funcionarios oficiales y personas de confianza de Alberto Fujimori, quienes contaban con total autonomía para definir la naturaleza de los problemas públicos y buscar sus soluciones. Con este nivel de independencia, Los políticos, tecnócratas y burócratas que integraron la coalición dominante actuaron orientados por sus propios intereses o en favor de las elites y otros sectores minoritarios de la población. 14. Débil responsabilización horizontal: concentración del poder y ausencia de contrapesos institucionales En un régimen no democrático, la responsabilización horizontal es débil porque los mecanismos de sucesión no están institucionalizados o pueden ser manipulados, tal como ocurrió durante el Fujimorato. Un régimen democrático, por el contrario, tiene una libertad de acción mucho más limitada, pues se halla condicionado a una efectiva separación de poderes así como a instituciones de control realmente autónomas, una esfera pública fuerte y una sociedad civil que participa y desafía a las autoridades y sus políticas.93 En el caso peruano, si bien la Constitución de 1993 contiene una serie de normas que consagran el control institucional y no es muy diferente a la de 1979 en este punto. En la práctica, sin embargo, no era posible exigir cuentas al régimen por los actos de gobierno. El sistema político peruano reserva para el Presidente de la República la dirección de la política exterior y 42 concede al Parlamento el control de la orientación política y el derecho de asignación de recursos a través de la aprobación del presupuesto público anual, siempre que pueda ejercer dicha función de manera deliberante e independiente. En el Perú, sin embargo, estas facultades de control del Legislativo han sido débilmente ejercidas, más aún durante el Fujimorato. Las razones subyacen en la naturaleza misma de nuestro sistema político cuyos defectos supo explotar el gobierno de Fujimori, esto es, centralización política entre el nivel nacional y los niveles subnacionales de gobierno; y ausencia de instituciones y mecanismos que posibiliten la participación y control social y el funcionamiento de la democracia entre elección y elección, culto al personalismo y el caudillismo. A todo esto se añadió el abuso de poder, la erosión de las instituciones

grupo alterno, en el que también participaron otros "asesores" del gobierno, como Santiago Fujimori (hermano del presidente), Augusto Antonioli (introducido al entorno presidencial por el general Edwin Díaz) y Absalón Vásquez (catedrático de la Universidad Nacional Agraria de La Molina). Los dos equipos de gobierno no solían reunirse y rara vez se cruzaban”.- Comisión de la Verdad y Reconciliación, Informe Final. Lima, Perú. 2003.Informe de la Comisión de la Verdad y Reconciliación. Tomo III, primera parte: el proceso, los hechos, las víctimas. Sección segunda: Los actores del conflicto. Capítulo 2: Los actores políticos e institucionales. 2.3.3.3 La estructuración real del gobierno.
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Lasagna, Marcelo. Op. cit..

La política exterior del Fujimorato

autónomas de control y representativas, la conformación de un poder judicial dependiente del gobierno, la imposición de una reforma constitucional ad-hoc, el abuso de los decretos de urgencia; el colapso de los partidos políticos; el debilitamiento sindical y el apoyo a la impunidad para los autores de actos de corrupción y de violación de derechos humanos. Poco o nada fue el control que el Parlamento, dominado por una mayoría fujimorista y sumiso a la coalición dominante, pudo ejercer. La legitimidad interna de Fujimori se construyó sobre los logros de las políticas económicas y sociales clientelistas que probaban su eficacia
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y no sobre principios de ciudadanía o de respeto a las instituciones

democráticas. Por ello, a diferencia de los gobiernos inmediatos anteriores (Fernando Belaúnde y Alan García) el grado de control parlamentario fue débil en casi todos los ámbitos de políticas públicas, inclusive la política exterior. Contradictoriamente, mientras las tendencias democráticas mundiales favorecían una mayor participación de los poderes autónomos y de la sociedad civil, en el Perú, la mayoría fujimorista restaba atribuciones constitucionales de fiscalización y control en materia de política exterior al parlamento. Al mismo tiempo, robustecía la concentración de los poderes de agenda y control en las manos del poder ejecutivo. Éste no sólo designaba al ejecutor de una determinada política concentrando el poder de decreto sino que también designaba al agente fiscalizador y centralizaba el poder de veto, haciendo imposible el control parlamentario 43 sobre sus actos.95 De esta forma, las diferencias en la definición y ejecución de la política exterior no se dieron entre gobierno y Parlamento, sino entre mayoría y minoría al interior de éste. A partir el golpe de Estado del 5 de abril de 1992, el gobierno fue controlando progresivamente todas instituciones capaces de fiscalizar: Poder Judicial, Contraloría, Parlamento, Tribunal Constitucional y Prensa. El Parlamento votaba en bloque y por consigna. Controlaba la Comisión de Relaciones Exteriores e institucionalizaba la costumbre de aprobar leyes controversiales de manera sorpresiva, publicar fe de erratas que contenían modificaciones sustanciales de normas controversiales y promover el transfuguismo como
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Panfichi, Aldo y Cinthya Sanborn. Fujimori y las raíces del neopopulismo, en Parodi Trece, Carlos (2003) Perú 1960-2000: políticas económicas y sociales en entornos cambiantes. Lima. Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico. 1997. p. 255.
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Los cambios en las reglas del juego y los papeles políticos al interior del régimen afectan la política exterior, en la medida que varían los arreglos institucionales y los procedimientos decisionales, esto es, en las relaciones y las atribuciones de poder de los actores claves y de las instituciones formales. Este cambio es particularmente dramático cuando se pasa del autoritarismo a la democracia o viceversa, pues se produce una alteración de los actores específicos que intervienen y la naturaleza del proceso de elaboración de la política exterior.- Lasagna, Marcelo. Op. cit.

Julio Álvarez Sabogal

norma de cooptación política. En el ámbito de la diplomacia, la facultad presidencial de nombrar embajadores y firmar tratados sin ratificación del Poder Legislativo terminó por quebrantar la frágil estructura de control de la política exterior. 14.1. Las consideraciones éticas: corrupción organizada

Los graves hechos de corrupción que ocurrieron durante el régimen de Alberto Fujimori (y que ocasionaron finalmente su caída) nos obligan a incluir este fenómeno como una de las factores que explican las transformaciones en la política exterior peruana de los 90. En estos hechos estuvo involucrado un número grande de personas que ejercieron cargos del más alto nivel: Jefe de Estado96, Congresistas, Ministros de Estado, Jueces, Funcionarios del Jurado Nacional de Elecciones y del Ministerio Público, miembros de las Fuerzas Armadas, asesores, entre otros. Los casos que actualmente se hallan en investigación son numerosos, de hecho, demasiados para los alcances de este trabajo, pero el grado de descomposición moral
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al que se

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En los primeros días de octubre del 2004, la prensa difundió que la Contraloría General de la República había señalado en un informe entregado al Poder Judicial que el ex presidente Alberto Fujimori poseía un desbalance patrimonial y de cuentas bancarias por valor de 919 millones de nuevos soles, unos 275 millones de dólares. En efecto, el vocal supremo 44 instructor, José Luis Lecaros, aseguró que el informe elaborado por la Contraloría General de la República, sobre las cuentas del prófugo ex presidente Alberto Fujimori establecía la existencia de “un gran desbalance patrimonial de varios cientos de millones de soles”. Señaló que: “Allí se incluye las donaciones que hizo Japón y que se manejaron a través de Aken y Apenkai así como las transferencias que se hizo de los ministerios de Defensa, del Interior y las Fuerzas Armadas al (desactivado) Servicio de Inteligencia Nacional (SIN) y la triangulación que hizo el SIN a Fujimori”. El citado Vocal agregó que existían testimonios de personal del desactivado Servicio de Inteligencia Nacional así como de Vladimiro Montesinos, Matilde Pinchi Pinchi, Angélica Arce, entre otros, que demuestran que desde el SIN se enviaba dinero al ex mandatario en efectivo y en cheques sin documentación de por medio. Asimismo, añadió, entre otros, que, de acuerdo a lo declarado por el ex ministro de Salud, Carlos Vidal Layseca, “aparentemente hubo una concertación entre el ex presidente Alberto Fujimori y el ex ministro Victor Joy Way” para presionar en diversos ministerios como el de Salud con la compra de medicinas chinas y de Agricultura con la compra de los tractores chinos. Finalmente, alrededor del 10 de octubre de 2004, la Contraloría General de la República difundió un informe según el cual el ex presidente Alberto Fujimori había gastado cerca de dos millones de dólares del Estado peruano para pagar la educación de sus hijos en el extranjero. Fujimori, quien se encontraba prófugo en Japón desde noviembre del año 2001, había empleado un millón 726 mil 162 dólares para pagar los estudios de sus hijas Keiko Sofía y Sachie Marcela en universidades de Estados Unidos. Esta cifra correspondía a la educación superior en sí, que incluía la compra de libros y otros elementos académicos; el pago de las cuotas universitarias; y los gastos por viajes y alimentación. De acuerdo con el detalle, por educación superior, Fujimori desembolsó 917 mil 681 dólares, por el costo de las universidades 354 mil 881 dólares, y por viajes y alimentación 453 mil 600 dólares de los fondos públicos. Los montos gastados por Fujimori en la educación de sus hijos, están comprendidos en el desbalance patrimonial que hallo la Contraloría General de la República y cuyas conclusiones fueron entregadas al Poder Judicial. Fujimori había justificado la educación de dos de sus hijos en universidades privadas de Estados Unidos alegando que las financió con el dinero de un predio rural valorizado en aproximadamente 400 mil dólares.
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Gutiérrez Mendoza, Fidel. Las cuentas de la Mafia. Diario El Peruano, 18 de agosto de 2004.

La política exterior del Fujimorato

llegó, obliga a incluir, a continuación una lista de los casos que ameritaron ser investigados y que pretende mostrar dicha situación98: Cuadro: Casos de supuesta corrupción en investigación 99 Delitos responsabilidad directa Fujimori Delitos de El supuesto apoyo del narcotráfico para su campaña política en 1990, según de Alberto de Las cuentas y empresas con sede en Panamá a través de las cuales Alberto Fujimori supuestamente pagó la educación y gastos de sus hijos en Estados Unidos. 100

narcotráfico y lavado declaraciones de Roberto Escobar, (a) "Osito", hermano del desaparecido capo del de dinero cartel de Medellín, Pablo Escobar. La supuesta utilización de vehículos castrenses para trasladar droga entre la ceja de Selva y la Costa, así como extorsión en los juicios a miembros de las bandas "Los
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Las investigaciones efectuadas hasta fines de 2004, señalan que las actividades que realizó Vladimiro Montesinos, asesor del presidente Alberto Fujimori, le permitieron amasar una fortuna de más de US$ 264 millones, provenientes de comisiones ilegales por venta de armamento y cupos a narcotraficantes y procesados por tráfico ilícito de drogas. Sobre este aspecto, es importante tomar en cuenta el Informe de la Comisión Investigadora del Congreso de la República sobre la situación, origen y destino del dinero de Vladimiro Montesinos Torres, así como su evidente relación con el ex presidente Alberto Fujimori, del 15 de junio de 2002, en el cual se llega, entre otras, a las siguientes conclusiones: ”5.- Está 45 acreditado que de los fondos detectados a la organización delictiva en terceros países, hasta la fecha se ha podido concretar la repatriación del 97.56% de los ubicados en Gran Caimán ( US$62'900,704.12) y del 2.20% de los ubicados en los Estados Unidos de Norte América (US$396,384.31). Falta recuperar el 100% de los fondos ubicados en la Confederación Suiza (US$113'604.537.00) y México (US$ 1'500,000.00) el 97.80% de los ubicados en Estados Unidos de Norte América (US$17'617,700.38) y el 2.44% de los ubicados en Gran Caimán (US$1'573,039.00). 6.- La organización delictiva empleaba la modalidad de pasar las transferencias de fondos producto de operaciones de corrupción, como si se trataran de Repatriaciones de Capital. 7.- La Comisión Investigadora ha determinado que las llamadas "Repatriaciones de Capital" no eran tales pues se retornaba el dinero ilegalmente obtenido en el país y sacado al extranjero, para que al amparo de dispositivos legales que el gobierno de Alberto Fujimori prorrogaba anualmente, no existiera la obligación de declarar el origen de los mismos ni tributar sobre su cuantía, estando, además, la administración pública y de justicia, impedida de inquirir sobre la naturaleza de tales fondos. 8.- Alberto Fujimori Fujimori tenia -de acuerdo a reiterados testimonios-- un inusual manejo de efectivo en dólares lo que presumiblemente tenia como objetivo el eludir controles tributarios, y bancarios. 9.- Gran parte de las personas investigadas y del entorno de Fujimori Fujimori y Montesinos Torres realizaban un reiterado e inusual manejo de dinero en efectivo, como por ejemplo depósitos constantes en sus cuentas de dinero en efectivo y no a través de cheques. Esta practica constituye un patrón de conducta que permite afirmar como indicio un manejo irregular de efectivo sin probar o demostrar las fuentes de dicho dinero.- Informe de la Comisión Investigadora del Congreso de la República sobre la Situación, el origen y destino del dinero de Vladimiro Montesinos Torres y su evidente relación con el ex presidente Alberto Fujimori Fujimori. Lima, 15 de junio de 2002. Dirección web: http://www.rree.gob.pe/portal/enlaces.nsf/0/7f39213eadd3733e05256e8a005eea47?OpenDocument
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Gutiérrez Mendoza, Fidel. Las cuentas de la Mafia. Diario El Peruano, 18 de agosto de 2004. Véase el cuadro “Acusaciones en el Congreso de la República contra Alberto Fujimori”, al final de este capítulo.

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Norteños" y "Los Camellos" por parte de jueces hoy procesados. Delitos vinculados a El supuesto alquiler de dos helicópteros MI-26 a la fuerza de paz de las Naciones Unidas las Fuerzas Armadas para Timor Oriental, cuyo pago se depositó en una cuenta privada. La supuesta indemnización de US$ 15 millones que pagó a su asesor Montesinos con fondos destinados a la defensa nacional, y la devolución de este dinero con cupos que se exigió a proveedores de armamento. La supuesta intervención en la compra y cobro de comisiones ilegales a proveedores de las Fuerzas Armadas, especialmente en la adquisición de aeronaves de combate. La supuesta compra irregular de armamento debido al hecho de que la mayoría de las compras se efectuó a grupos relacionados entre sí y vinculados con Montesinos y no se cumplió con el artículo 76º de la Constitución, que obliga a licitar públicamente las adquisiciones hechas con fondos públicos. El supuesto desvío de US$ 20 millones de la Caja de Pensión Policial Militar a la empresa ROTEX S.A. de su ex ministro Juan Carlos Hurtado Miller, para la compra de una fábrica de metales. Las supuestas irregularidades detectadas en el uso de 53 barras de oro para confeccionar las medallas para los héroes del Cenepa y la salida del país de ese metal precioso en certificados de depósito. Delitos prensa contra la Los supuestos pagos a la prensa "chicha" y televisión cautiva para que ataquen a políticos de oposición, defiendan las medidas de su gobierno y desacrediten las denuncias de corrupción en su gobierno. Delitos contra la fe La supuesta falsificación de firmas para facilitar la inscripción del movimiento pública Otorgamiento irregular independiente Perú 2000. Emisión del Decreto Supremo No. 120-94 (fusión y escisión de entidades), para lo cual de no se siguió procedimiento de normas establecidas en materia tributaria, por la

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beneficios tributarios supuesta decisión del ministro Jorge Camet. Caso de la minera Barrick: el presunto abuso en la fusión por absorción efectuada entre Barrick Misquichilca y Acuarios Minera y Exploradora. Delitos contra el Función de la SBS durante el Fujimorato: se propició capitalización indebida de acreencias que tenía COFIDE en el Banco Latino, gestionando para ello modificaciones en la Ley de Bancos; se convirtió en el centro de la negociación a fin de buscar el mecanismo de salvataje para el Banco Wiese, que se concretó con el DU N° 034-99.

sistema financiero

La política exterior del Fujimorato

Liquidación de la banca de fomento: se hizo sin una organización formal y sin considerar leyes vigentes. Deuda Externa La recompra de los papeles de deuda al Swiss Bank se hizo sin registro, notificación al Banco de la Nación ni supervisión de la Contraloría; y Elliot Asociates adquirió papeles de deuda por 11 millones de dólares al Swiss Bank. Después enjuició al Perú por 66 millones. Se le abonaron 58 millones; y Jaime Pinto Tabini, quien fuera asesor legal del MEF hasta 1996, fue en 1998 abogado de Elliot Asociates. Caja de pensiones Supuestos malos manejos que ocasionaron una pérdida de 167 millones 759 mil dólares. Se habría incurrido en asociación ilícita para delinquir, peculado doloso y culposo y sobrevaluación de bienes. Privatización empresas públicas de Refinería de Cobre de Ilo (Minero Perú): No hubo plan a corto o largo plazo ni beneficios para Ilo ni Moquegua. CENTROMIN PERÚ: no se consideró su producción histórica de unidades al valorizarla. Pasto Grande: se incurrió en presunto peculado y malversación de fondos. INDECOPI y el Irregularidades en proceso de insolvencia y liquidación de Aeroperú: se permitió la generación de deuda fraudulenta en los procesos concursales de Aeroperú y Vista Florida. Otros económicos financieros delitos La supuesta venta de acciones por más de US$ 18 millones que Fujimori habría y realizado en Singapur. Las acciones se encontraban a nombre de la empresa "Límite Infinito". El dinero se transfirió a los bancos San Wa Bank Limited, Mitsubishi Bank y el Shinwa Bank, con sede en Tokio. Otros delitos que El manejo irregular de donaciones de procedencia japonesa a través de la ONG Apenkai

policial militar

Sistema Concursal

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comprometieron las que manejaban sus hermanos y su cuñado y ex embajador en el Japón, Víctor Aritomi. relaciones exteriores El tráfico de armas para las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC).

Los resultados de los hallazgos, investigaciones y cálculos elaborados por las procuradurías públicas anticorrupción y el poder judicial revelan también la enorme dimensión del problema. De acuerdo a la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos (CNDDHH)101, a octubre de 2004, se tenía las siguientes cifras:
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Coordinadora Nacional de Derechos Humanos (CNDDHH). La corrupción durante el gobierno del ex Presidente Fujimori. Fujimori extraditable: diez años de dictadura, corrupción y violación a los derechos humanos. (Octubre 2004)

Julio Álvarez Sabogal

US$ 210.5 millones habían sido detectados en cuentas en el exterior a nombre de miembros de la coalición dominante. De estos, sólo 65 millones de dólares habían sido repatriados al país. 1232 personas sujetas a investigación, 63 se hallaban con comparecencia, 107 se habían dado a la fuga y 114 habían sido detenidas, entre otros, 4 ex Ministros, 1 ex Presidente del Congreso, 4 ex congresistas, 1 ex vocal de la Corte Suprema, 1 ex miembro del Jurado nacional de Elecciones, 1 ex Jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales, 1 ex Fiscal de la Nación, 4 ex Comandantes Generales del Ejército y 10 oficiales Generales del Ejército. Asimismo, 466 inmuebles valorizados en 28 millones de dólares y 232 vehículos incautados valorizados en 2.4 millones de dólares habían sido incautados. Finalmente, según un informe de la Contraloría remitido al vocal supremo instructor José Luis Lecaros, señalaba que Alberto Fujimori tenía a octubre de 2004 un desbalance patrimonial, en sus cuentas bancarias de bienes muebles e inmuebles, de S/. 919 millones ó US$ 274 millones102. De allí que, para Henry Pease
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, la coalición dominante de la década de los 90 fuese en realidad una

asociación mafiosa encabezada por Alberto Fujimori y Vladimiro Montesinos rodeada por cuatro círculos concéntricos: un primer círculo estuvo conformado por militares y policías, especializado en el orden, la represión y la fuerza; el segundo integrado por empresarios influyentes y dueños de los medios de comunicación cuyo compromiso con la democracia era endeble; el tercero formado por los organismos financieros multilaterales y países que privilegiaron las políticas neoliberales extremas en desmedro de la democracia y que actuaron a través de tecnócratas intelectualmente subordinados a los más ortodoxos del Consenso de Washington; y finalmente un cuarto en el que se ubicaban los denominados operadores políticos. 14.2. Violaciones de derechos humanos: precedente y compañía de la corrupción.

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Según el Informe de la Comisión Investigadora del Congreso de la República sobre la situación, el origen y destino del dinero de Vladimiro Montesinos Torres y su evidente relación con el ex presidente Alberto Fujimori (de fecha 15 de junio de 2002), las violaciones a los derechos humanos fueron precedente y compañía de la corrupción.104 Dicho informe señala que la estructura de poder ilegal y paralelo y dichas violaciones fueron el
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Diario El Comercio, 2 de octubre de 2004, Lima. Pease García, Henry. Op. cit.

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“La existencia de una practica estatal de sistemática violación a los derechos humanos y la constitución de equipos operativos de ejecución como el llamado grupo Colina favoreció el manto de secreto y en realidad complicidad institucional que rodeaba a toda la actividad del SIN y permitió el ocultamiento de otras actividades de enriquecimiento ilícito. Las mismas personas dirigían el aparato que realizaban ejecuciones extrajudiciales, desapariciones, torturas y al mismo tiempo extorsionaban a empresas para favorecerlas en fallos judiciales y se apropiaban personalmente de recursos del estado. Todo ello se podía realizar por la falta de control democrático de las actividades de inteligencia y de la supuesta represión al delito de parte del Estado. El otorgamiento de un poder indebido y la abdicación de control democrático en

La política exterior del Fujimorato

escudo protector de otras actividades ilícitas como el enriquecimiento ilegal de las que se beneficiaron Fujimori y Montesinos.105

una esfera: la de la represión al terrorismo, favoreció el progresivo y total copamiento de todas las otras áreas del estado y la realización de ilícitos penales con miras a favorecerse económicamente por parte de la mafia. La violación a los derechos humanos era solo una de las caras del sistema delictivo creado por Fujimori y Montesinos y era perfectamente funcional a los otros ilícitos penales que realizaban. Aun falta investigar a profundidad si en algunos casos los miembros de grupos operativos como el Colina también realizaron trabajo particulares cobrando a terceros ya no para desaparecer a terroristas, o lideres políticos o sociales, sino a personas por razones económicas, tales como espionaje industrial, represión de dirigentes sindicales, amedrentamiento de la competencia, entre otros. Lo que la Comisión ha establecido en forma precisa que la practica de las violaciones a los derechos humanos exigió un marco de complicidad que obligaba al secreto, la compartamentalización de la información, el manejo reservado y arbitrario de los recursos económicos, y el ocultamiento de las actividades que luego favorecieron la realización de otros ilícitos penales. Así la violación a los derechos humanos estuvo vinculada intrínsecamente y fue el necesario preludio de las actividades de enriquecimiento ilícito, corrupción de funcionarios y malversación de fondos públicos que luego progresiva y masivamente realizarían Vladimiro Montesinos y Alberto Fujimori. Definitivamente un tema que marcó al gobierno del ex Presidente Alberto Fujimori fue la instauración de una política sistemática de violaciones de los derechos humanos, no sólo como una forma de respuesta a la subversión sino un método de control político de la sociedad peruana. En este contexto, se consolidaron una serie de agresiones a los derechos fundamentales de las personas y ella se transformó en una práctica usual y legítima de administrar el Estado. El gobierno de Fujimori pretendió justificar las violaciones a los derechos humanos calificándolas de hechos aislados dentro del marco de la lucha contra el terrorismo. Sin embargo, conforme transcurrieron los años y el fenómeno terrorista ya no era una amenaza, esta forma de control se aplicó en otros ámbitos de la actividad política, económica y social del país, convirtiéndose en un medio eficaz de control del gobierno sobre sus opositores políticos”. Informe de la Comisión Investigadora del Congreso de la República sobre la Situación, el origen y destino del dinero de Vladimiro Montesinos Torres y su evidente relación con el ex presidente Alberto Fujimori Fujimori del 15 de junio de 2002.
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El citado Informe llega a las siguientes conclusiones: a) Las violaciones de los derechos humanos durante la década de los noventa fueron cometidas por una organización ilícita creada y promovida por el ex presidente Alberto Fujimori Fujimori, con el propósito de combatir el terrorismo y de intimidar y/o amenazar a los opositores que se oponían al régimen o significaban un peligro para su supervivencia. b) La actividad ilícita o delincuencial era el soporte sobre el que se construyó el gobierno del ex presidente Alberto Fujimori Fujimori, que mediante la práctica constante de estas acciones no sólo consolidó su poder como Jefe de Estado, sino que eliminó cualquier forma de fiscalización y vigilancia de las decisiones de gobierno. c) Entre los actos ilícitos cometidos por la organización criminal del ex presidente Alberto Fujimori Fujimori y Vladimiro Montesinos Torres, se encuentran los casos conocidos como: Barrios Altos; La Cantuta; Los desaparecidos del Santa; Los desaparecidos de la Universidad Nacional del Centro; El asesinato de Mariella Barreto Riofano; El atentado contra las instalaciones de Canal 13, filial Puno, y Las torturas de Fabián Salazar Olivares. d) Durante el gobierno de Alberto Fujimori Fujimori, se creó un marco de impunidad para los violadores de los derechos humanos: la mayoría oficialista del Congreso de la República, el Poder Judicial y el Ministerio Público claudicaron de su función de fiscalizar, investigar y juzgar las violaciones de los derechos humanos otorgando al Fuero Militar dicha facultad cuando los violadores de derechos humanos pertenecían a las Fuerzas Armadas. e) Las investigaciones de las violaciones de derechos humanos realizadas por el congreso de la República, por iniciativa de los congresistas opositores al gobierno de Alberto Fujimori Fujimori, finalmente fueron utilizadas por la mayoría oficialista para encubrir los delitos y proteger a los autores de crímenes de lesa humanidad, tal como ocurrió con el caso "La Cantuta". f) Asimismo, el informe firmado en minoría por los integrantes de dicha Comisión Investigadora del Congreso del Caso La Cantuta, fue elaborado en el Servicio de Inteligencia Nacional, tal como se demostró con los diskettes entregados por el ex asesor de la Alta Dirección del Servicio de Inteligencia Nacional, Rafael Merino Bartet. Por eso, el 13 de diciembre de 2001, esta Comisión denunció ante el Congreso de la República al ex legislador Gilberto Siura Céspedes por la comisión del delito de asociación para delinquir. g) La Comisión, en mérito a la información entregada por un testigo que por seguridad no ha querido identificarse, descubrió que en el Servicio de Inteligencia del Ejército existían sótanos, que habrían sido utilizados como centros de detención de civiles y militares durante el gobierno del ex presidente Alberto Fujimori Fujimori. Asimismo, la Comisión ha obtenido

Julio Álvarez Sabogal

La comisión investigadora descubrió también que en el Servicio de Inteligencia del Ejército existía (aún existe) un subsótano donde se hallaba instalado un horno que, según algunos testimonios, habría sido utilizado en la comisión actos violatorios a derechos humanos.106 Por esta razón, el Congreso de la República, el 6 de marzo del 2004, denunció ante el Ministerio Público a Vladimiro Montesinos Torres por los presuntos actos contra los derechos humanos cometidos en los sótanos y subsótanos del Servicio de Inteligencia del Ejército (SIE). Poco tiempo después, dicha comisión estableció que el ex presidente Alberto Fujimori había tenido conocimiento de los actos ilícitos que se cometían en el SIE y decidió presentar una denuncia constitucional contra él, así como ampliar dicha denuncia penal contra otras personas por haber tenido relación directa con los actos perpetrados en ese lugar107.

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información que demuestra que en este lugar estuvieron detenidos los ex agentes de inteligencia Leonor La Rosa Bustamante, Hans Ibarra Portilla, Clemente Alayo Calderón y los civiles Samuel Dyer Ampudia, Gustavo Gorriti Ellenbogen y la actual congresista Susana Higuchi Miyagawa. h) De acuerdo con la información recibida por la Comisión, existen otras personas que han estado detenidas en los sótanos del Servicio de Inteligencia del Ejército, que aún no han sido identificados.- Informe de la Comisión Investigadora del Congreso de la República sobre la Situación, el origen y destino del dinero de Vladimiro Montesinos Torres y su evidente relación con el ex presidente Alberto Fujimori Fujimori del 15 de junio de 2002.
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El 17 de octubre del 2004, la prensa peruana difundió un descubrimiento macabro: las autoridades judiciales de Perú habían hallado restos humanos en un incinerador del desmantelado Servicio de Inteligencia del Ejército (SIE), en el marco de una investigación al ex presidente Alberto Fujimori por delitos de lesa humanidad. Parte de un dedo fue hallado en el incinerador del subsótano del Servicio de Inteligencia del Ejército, ubicado en la sede del Cuartel General del Ejército, conocido como el "Pentagonito", en el distrito de San Borja. Esta prueba se añade documento denominado "Memorándum del Servicio de Custodia", del 15 de septiembre de 1993, suscrito por el coronel Enrique Oliveros Pérez, quien da cuenta de las entradas y salidas de las personas. Se presume que los detenidos eran torturados con la finalidad de recabar información del accionar subversivo, eliminados y, finalmente, incinerados. Martha Chávez, congresista fujimorista suspendida no descartó la posibilidad de que los restos humanos encontrados en el Servicio de Inteligencia del Ejército (SIE), fuera una prueba “sembrada” por el gobierno de Alejandro Toledo.
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Así lo habrían señalado la congresista Susana Higuchi Miyagawa, el empresario Samuel Dyer Ampudia y el general en retiro Carlos Domínguez Solis.

La política exterior del Fujimorato

15. La responsabilización vertical: colapso del sistema de partidos y debilitamiento de la esfera pública Un régimen político democrático se sustenta en la credibilidad y apoyo de los ciudadanos a la democracia como factor de legitimidad y las instituciones democráticas. En este tipo de regímenes, el ejercicio del poder se entiende sólo a través de los procesos formales de elaboración de políticas que incluyan las fases de deliberación, definición, diseño, ejecución y evaluación. Este ejercicio, con todo, se encuentra sujeto a la rendición de cuentas, es decir, el convencimiento de que el ejercicio de la autoridad debe estar sujeto a mecanismos de responsabilización social mediante los cuales los gobernados –desde la esfera públicacontrolan y fiscalizan la acción de los gobernantes. Este último elemento es, en suma, una obligación para las autoridades y un derecho de los ciudadanos.108 El ejercicio de este tipo de responsabilización se da principalmente a través del sistema de partidos y la esfera pública, donde actúan la prensa y la opinión pública. En un sistema político democrático, los partidos tienen un lugar importante en la articulación de las influencias que definen la política exterior. Ocupan un lugar clave en la relación Estado-Sociedad que les asigna la función de canalizar las demandas sociales, dan forma a los resultados electorales y, sobretodo, estructuran e institucionalizan la competencia política misma. Una democracia con partidos políticos débiles es evidencia, por el contrario, de un sistema político endeble. La esfera pública (lugar donde se construye la opinión pública) es el entorno en el cual se ventilan, discuten los asuntos públicos y ocurren la controversia y las reclamaciones. La fortaleza de dicha esfera determina la eficacia de los mecanismos de responsabilización social o vertical, esto es, rendición de cuentas periódicas a través de las elecciones; diversas formas de control político; y reclamo de los derechos de los ciudadanos a través de los partidos políticos (control institucional indirecto), los movimientos sociales (control directo), la protesta legal (control institucional directo), la prensa y la opinión pública (control mediático).

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“La exigencia de la rendición de cuentas traduce, en su sentido más primigenio, la conciencia de que para que el poder sea democrático no basta con que derive de fuentes legítimas, sino que es preciso que su propio ejercicio sea también legítimo, a partir, en principio, de la posibilidad de su justificación y subsecuente contestación por otros” Cunnil Grau, Nuria. Responsabilización por el control social. 1999. Dirección web: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/clad/unpan000183.pdf. Consulta: 7 de Febrero de 2005.

Julio Álvarez Sabogal

15.1.

El colapso del sistema de partidos y la ausencia de competición política

El retorno a la democracia en los 80 coincidió con el desmantelamiento del Estado centralizado, la crisis de la forma tradicional de hacer política, la crisis de la eficacia y la crisis de la deuda externa. Estos fenómenos ocasionaron la agudización de los problemas sociales y económicos y, en el campo político, la desintegración ciudadana, la desubicación de los agentes políticos, el desencanto de la democracia, la crisis del sistema de partidos y la emergencia de los independientes o outsiders
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o “fórmulas electorales” puras y carentes de

consistencia que desaparecían luego de finalizados los procesos electorales. El escenario político interno de los 80 en el Perú 110 promovió así el debilitamiento y desintegración de los partidos. El sistema de partidos colapsó y las fuerzas políticas que, mediante un discurso doctrinario de fuerte orientación social, reclamaban ser representantes de las masas populares, quedaran sin sustento.111 En el Perú de los 90, el golpe de Estado de abril de 1992 significó, en la práctica, la clausura de todos los espacios de deliberación posibles y el rechazo a aceptar a los partidos como interlocutores válidos. A contramano de las críticas mundiales por la interrupción de la democracia y la subordinación de las instituciones democráticas, Fujimori, con un respaldo interno que llegó hasta el 82% en los días posteriores al golpe de Estado, justificó sus agresiones contra el proceso democrático en la necesidad de terminar con “la partidocracia corrupta, retrógrada e indolente”.

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Ello, sin embargo, sólo fue la versión regional de un fenómeno más vasto que afectó a la mayoría de los países de la América Latina, la “informalidad de la política”, una enfermedad del sistema político cuyos síntomas son la aparición de líderes independientes, el discurso anti-partidista y a-político y la desilusión del ciudadano en los partidos “tradicionales” y el rechazo a la participación política a través de estos.

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Cavarozzi, Marcelo. Partidos politicos, desestatización y reforma estructural: ¿El retorno de la política en América Latina? en Carrillo, Fernando (Editor) Democracia en déficit: gobernabilidad y desarrollo en América Latina y el Caribe. Washington. Banco Interamericano de Desarrollo. 2001.
110

Alta volatilidad electoral, pérdida de legitimidad de los actores políticos tradicionales y desalineamiento ideológico de partidos y electores.
111

Haya de la Torre, Agustín. Dictadura y Democracia: la crisis del Estado Republicano, Lima. Fondo Editorial del Foro Democrático. 2003. p. 253

La política exterior del Fujimorato

15.2.

Competición política y política exterior.

La competición política no fue decisiva en la elaboración de la política exterior durante los 90. La simple consulta –mucho menos la búsqueda de consenso- en los procesos de formulación de políticas públicas no sólo no existía sino que era algo inútil en el contexto de una esfera pública débil y unos partidos desprestigiados y sin apoyo popular. En el mejor de los casos, el único control posible se daba sobre los resultados de las políticas, tal como fue en el caso de las Convenciones de Lima en 1993; aunque no siempre en el escenario interno sino en el externo, tal como ocurrió en diversos casos de violaciones a derechos humanos y de ruptura del juego democrático: golpe de Estado de abril de 1992 que llevaron al Congreso Constituyente Democrático y a la Constitución de 1993; el retiro de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en 1999 y fraude electoral del año 2000. Ningún partido político, sin embargo, tuvo a la política exterior como un tema de alta prioridad en el Perú de los 90, con excepción de aquellos casos en los que los problemas afectaban convicciones nacionales profundas o condiciones de vida de la población o se presentaban crisis política extremas, como por ejemplo, el caso de las Convenciones de Lima en el contexto de las relaciones peruano-chilenas y el del conflicto peruanoecuatoriano, y las quiebras del sistema democrático o violaciones incuestionables de derechos humanos, casos en los que se intervino con el único fin de provocar un cambio en el juego de las fuerzas políticas internas. Una 53 vez resueltos estos problemas, la política interior volvía a retomar totalmente su protagonismo. No ocurrieron conflictos internos de gobernabilidad atribuibles a la política exterior. Por el contrario, los conflictos externos que debió afrontar el gobierno fujimorista se debieron a causas de política interior como la ruptura democrática, el despojo de la nacionalidad y canal de Baruch Ivcher, la destitución de tres magistrados del Tribunal Constitucional y el retiro del Perú de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Es así que, luego del golpe cívico-militar de abril de 1992, los partidos políticos se vieron obligados a recurrir a la comunidad internacional para lograr los espacios de negociación que dentro del país les eran negados por el régimen y por su propia incapacidad de movilización. Lo mismo ocurrió en el caso de fraude electoral del año 2000. Fuera de estos casos, los partidos políticos, como regla general, sólo concedieron a la política exterior una importancia secundaria con relación a la política interior. Históricamente, los únicos partidos peruanos cuyas agendas han contenido una preocupación sustancial por la política exterior han sido los partidos comunistas, socialistas y social-demócratas en sus diversas facciones, el Partido Aprista Peruano y, en mucha menor medida, los partidos social-cristianos. Esto dejó de ocurrir en los

Julio Álvarez Sabogal

90. Los partidos políticos apostaron sus cartas a la solución del problema más visible e inmediato dentro del campo de la política interior -el proyecto autoritario- aunque, paradójicamente, ignorando el único espacio donde el régimen no tenía control ni ejercía influencia determinante: el internacional.112 15.3. El debilitamiento de la esfera pública y la manipulación de la prensa y la opinión pública

El estado de la opinión pública en los 90 Durante los 90, tanto los principios ideológicos de la coalición dominante como el estado de la opinión pública
113

fueron funcionales al proyecto del fujimorismo, en especial a partir de abril de 1992. Es interesante ver

cómo, a partir de esta fecha, se produce un nuevo consenso social entre la coalición dominante y la opinión pública tanto en lo político como económico, traducido en tolerancia al autoritarismo y apoyo al ajuste económico neoliberal. Las pocas concesiones que se lograron en la Constitución de 1993 se debieron a las presiones de la comunidad internacional y no de la opinión pública interna. Ello, sin embargo, no debería llevarnos a reforzar el argumento del apoyo popular por encima de toda la institucionalidad que el Fujimorato esgrimió con relativo éxito y que limitó las posibilidades de negociación de la misión de la OEA en 1992. Antes de caer en tal tentación es preciso analizar la calidad de la participación política y de la esfera pública. Un estudio de Catherine Conaghan 114 es especialmente interesante para ilustrar esta afirmación.

54
112

Morgenstern Reimondo en un estudio sobre los partidos políticos y la política exterior, define algunos indicadores que permiten conocer cuál es, en términos generales, el interés que tienen los partidos por los asuntos de política exterior. El primer indicador es el discurso de los partidos políticos para el electorado. El segundo es el comportamiento de los parlamentarios en sus puestos de trabajo. El tercero es la vida interna de los partidos, tanto en lo que atañe al espacio que se le brinda a los temas internacionales como a aquello que se les da a los militantes. La autora constata que en América Latina, como regla general, el lugar ocupado por la política exterior raras veces alcanza el 10%; que es casi insignificante el número de cuestiones escritas u orales relacionadas con la política exterior que aparecen mencionadas en los anales parlamentarios y de haberlas, éstas han provocado sólo un debate desapasionado y poco o nada participativo. En la vida interna partidaria, señala, es muy poco el espacio que se brinda a los temas internacionales. La política exterior resulta ser un tema para los dirigentes pero ininteligible para la militancia. No obstante, subraya que aunque los partidos políticos manifiesten un interés secundario por la política exterior, éstos están siempre obligados a tenerla en cuenta en las innumerables maniobras que deberán efectuar para mantenerse o conquistar el poder. Morgenstern desagrega su análisis en dos grandes campos: el juego de los partidos políticos en el escenario nacional y el comportamiento de los partidos en sus actividades internacionales. Morgenstern Reimondo, Mercedes. Los partidos políticos y la política exterior, Instituto Internacional de Gobernabilidad de Cataluña, Dirección web: http://www.iigov.org/dhial/?p=18_01. Consulta: 6 de setiembre de 2004.
113

Desde una perspectiva sociológica de comunicación de masas.

114

Conaghan, Catherine M. Vida pública en los tiempos de Fujimori, en Tuesta Soldevilla, Fernando (1997) -editor- Los enigmas del poder: Fujimori 1990-1996. Lima, Fundación Friedrich Ebert. 1995. El ensayo de Conaghan examina las relaciones entre el Estado y la esfera pública en el Perú posterior al Golpe de Estado del 5 de abril de 1992. Se centra en el manejo de las controversias públicas por parte del gobierno de Fujimori que se negó a comportarse de acuerdo a normas

La política exterior del Fujimorato

Para Conaghan, el gobierno de Fujimori explotó, reforzó y extendió los desencuentros entre el Estado y la sociedad y disminuyó aún más el impacto de la influencia de la esfera pública sobre el Estado. Destaca que el régimen se esforzó por desarmar los ya débiles mecanismos institucionales de control y rendición de cuentas, así como socavar la capacidad de los actores sociales para impugnar políticas. La prensa era libre de “expresarse” pero en un contexto en el que sus denuncias y críticas eran convertidas en cuestiones irrelevantes para la conducta real del gobierno.115 Desde una perspectiva publicista e institucional, la autora precisa que, aunque la cobertura noticiosa o editorial no fue sometida a restricciones, la habilidad de la prensa para lograr que el gobierno fuese sensible a las demandas y responsable en sus actos, se vio muy perjudicada por el colapso de la separación de poderes y por el predominio del Ejecutivo en todas las ramas del gobierno. Las denuncias por abusos de poder resultaban irrelevantes ante la ausencia de autonomía y voluntad política de las organizaciones de control y la capacidad del gobierno de Fujimori para eludir a la opinión pública adversa. La prensa debía realizar su labor de escrutinio público en un contexto en el que la esfera pública enfrentaba serias restricciones,116 la sociedad civil se hallaba debilitada, el sistema de intermediación política había colapsado y los partidos estaban impregnados de una práctica de mutua desconfianza. La movilización era masiva y directa y los partidos políticos no cumplían su papel de intermediarios entre el gobierno y la sociedad civil.

55
Para lograr todo ello, el gobierno había monopolizado todo lo relativo a la asistencia y cooperación a través del Ministerio de la Presidencia sin dejar margen a posibilidad alguna de control. El destino de los recursos provenientes de la ayuda exterior se decidía sobre la base de los intereses electorales de la coalición dominante y no de una identificación consensuada, ni siquiera tecnocrática, de las necesidades de la población.
democráticas de conducta de la democracia contemporánea: respeto al Estado de derecho, la transparencia en el manejo de los asuntos públicos y la rendición de cuentas.
115

Según Conaghan, los aspectos más preocupantes del proceso democrático no radicaban en el diseño institucional per se, o incluso en la concentración de poderes en la Presidencia, sino en la manera como las instituciones y la presidencia operaban en relación con una debilitada esfera pública. Se daba el debate y el disenso pero sin que éstos tuvieran impacto alguno en las autoridades. Los problemas, o no eran resueltos por éstas o lo eran pero favorablemente al gobierno y en abierto desafío a la opinión pública.
116

Conaghan precisa algunos conceptos sobre la esfera pública y la calidad de la democracia. Señala que: el desarrollo de la esfera pública está íntimamente ligado al desarrollo político democrático y, por ende, éste debe ser definido por rasgos más allá de aquellos que formalmente permiten la participación política; que la esfera pública debe ser evaluada desde la perspectiva de las oportunidades que ofrece a los ciudadanos para establecer una deliberación informada sobre los asuntos públicos; que sus prácticas discursivas son cruciales en tanto son parte de los procesos a través de los cuales el gobierno se somete a control; y que, por lo tanto, en una democracia, la esfera pública debe ser influyente.

Julio Álvarez Sabogal

Conaghan concluye en que la estructura de los medios de comunicación peruanos, así como varias de sus propias tradiciones periodísticas operaron en contra de la distribución de la información política y la calidad del discurso. La capacidad de la prensa escrita se vio afectada por el pequeño tamaño del público lector en general y por el aún más pequeño público consumidor de la prensa crítica. La prensa hablada, que nunca se caracterizaba por su fuerza investigativa, fue especialmente sensible a las presiones oficiales. Así, la indiferencia de la opinión pública fue permanentemente reforzada por el régimen no sólo a través de políticas públicas clientelistas y asistencialistas, sino a través de operadores políticos y una prensa cooptada mediante prebendas económicas, condonación de deudas tributarias y otros privilegios. Para Dominique Wolton 117, en el Perú de los 90, la política, los medios y los sondeos de opinión, dominados por los operadores políticos del régimen, la prensa cooptada y amarilla y una opinión pública fragmentada, desinformada, inmediatista y sometida al clientelismo, rompieron el frágil equilibrio que debía existir entre las tres lógicas constitutivas de la comunicación política: medios de prensa (información), política (acción) y representación y conocimiento del estado de opinión (comunicación). Según esta autora, estas tres dimensiones no son complementarias sino conflictuales y es su interacción lo que estructura la comunicación política. Por este motivo, la diferencia entre estas tres lógicas es siempre necesaria para el funcionamiento de la comunicación política y el ejercicio democrático del poder. La movilización en los 90 Existe consenso entre los autores (Cuadro: Características de la movilización en los 90 ) acerca de que la movilización durante los años 90 tuvo un carácter clientelista, pues se apoyó en la desconfianza hacia los partidos y estimuló su despolitización y la participación plebiscitaria, y se utilizó como un arma de legitimación política.

56

117

Wolton, Dominique. Los medios, eslabón débil de la comunicación política, en Ferry, Jean Marc, El nuevo espacio público. Barcelona, Gedisa. 1995.

La política exterior del Fujimorato

Cuadro: Características de la movilización en los 90 118 Autor Sinesio López Movilización La democradura fujimorista se apoya en la desconfianza hacia los partidos y estimula su despolitización y la participación plebiscitaria. Los mecanismos plebiscitarios de la Constitución de 1993 buscaban cuestionar la democracia representativa. John Crabtree Julio Cotler Masas clientelares y desinstitucionalización Existían masas clientelares y sometidas. Cooptación de dirigentes locales reforzada por el control del SIN sobre los medios de comunicación Romeo Grompone Clientelismo. Creación de entidades (Ministerio de la Presidencia y PRONAA) para dar continuidad a los vínculos clientelistas y control de la ciudadanía. Carlos Degregori Iván Neopopulismo. El Régimen dispuso de recursos de las privatizaciones y negociaciones con organismos internacionales. US$ 4,600 millones para gasto social concentrados en el Ministerio de la Presidencia y PRONAA. Martín Tanaka La naturaleza de la movilización queda en evidencia con el hecho de que no fue el vigor de la oposición política ni de los movimientos sociales de protesta lo que desencadenó la caída del Régimen, sino las presiones de actores internacionales. Henry Pease Clientelismo y prebendalismo tradicional combinado con neoliberalismo. Se buscó desmovilizar a los sectores que no estaban de acuerdo con los intereses del régimen. La práctica neo-populista convirtió al asistencialismo en un arma de legitimación política. Efraín Gonzales de Los programa de emergencia social fueron los instrumentos más importantes para Olarte Carlos Parodi 119 legitimarse ante la población y hacerse reelegir. Fujimori estableció una relación directa con el pueblo, sin mediación de forma alguna de institucionalidad política

57

Opinión pública y política exterior El estado de la opinión pública sobre los asuntos externos no fue mejor que el de la competición política. De hecho, la debilitada esfera pública no estaba capacitada para percibir otras cuestiones que no fueran los
118

Pease García, Henry. Op. cit. pp. 131-205. Parodi Trece, Carlos. Op. cit. p. 298

119

Julio Álvarez Sabogal

problemas económicos y sociales que decidían el nivel y condiciones de vida cotidianos. Lo que contaba era las satisfacciones inmediatas, los precios, los salarios, la inflación y el desempleo. Aún cuando la población entendiera que de tras de todo esto estaban los compromisos con el FMI y el servicio de la deuda externa, para ella lo único importante era aquello que estaba al alcance de su entendimiento simple, cotidiano y concreto. La televisión cooptada y la prensa amarilla ayudaron mucho en ello. La opinión pública se mostró apática frente a los sucesos de la política exterior, indiferente ante las consecuencias externas de las decisiones internas e ignorante respecto a cómo ese desinterés la hacía funcional a la consumación del autoritarismo.120 Con ello, daba rienda suelta al régimen, el que gobierno actuaba como su caudillo y manejaba sus preferencias con argumentos emocionales con el único fin de legitimarse y perpetuarse en el poder. Tal vez las únicas situaciones en que, excepcionalmente, el régimen fue relativamente influenciado por la opinión pública fueron las referidas a los casos del retiro de las Convenciones de Lima firmadas entre Perú y Chile en 1993 y del conflicto Perú-Ecuador en 1995. Ello, sin embargo, obedeció a la misma lógica que determinó el repentino interés de los partidos políticos en la política exterior, esto es, que el tema se ubicaba en un área de fuerte consenso nacional y afectaba convicciones profundas sobre las que no podían existir discrepancias de fondo entre ellos y el régimen. En conclusión, el estado de la opinión pública fue decisiva para la política exterior pero sólo en la medida de que se trataba de una opinión formada en una esfera pública débil, una sociedad civil desorganizada, 58 fraccionada y desinformada y una masa de población empobrecida, ignorante y sometida a prácticas asistencialistas en donde su opinión contaba si y sólo si era favorable. El control social, en consecuencia, siguió la misma suerte del control burocrático. Con una prensa cooptada casi en su totalidad, un sistema de partidos colapsado, un sindicalismo debilitado, una población despolitizada y un presidente que mantenía con las masas una relación clientelista, directa y plebiscitaria, los niveles de accountability o responsabilización fueron casi inexistentes.

120

“La combinación de ignorancia, apatía y o otras prioridades hace que el público general sea siempre pasivo y, por lo tanto, susceptible de ser ignorado, dividido y utilizado por los que son políticamente activos, en los círculos del gobierno o de las ONGs” (la traducción es mía). Hill, Christopher. The changing politics of Foreign Policy. Hampshire y New York. Palgrave Macmilan. 2003. p. 264

La política exterior del Fujimorato

Cuadro: Los cambios que se dieron en los años 90 ”Ámbitos económico político, ético-político, institucional, político-social y externo” 121 Ámbito económico Ámbito ético-político Ámbito institucional Agotamiento del proyecto político Crisis del modelo social basado en el Estado de Bienestar Ámbito político-social Crisis del liderazgo político-tradicional Colapso de sistema de partidos

Liberalización de la economía Corrupción organizada y generalizada Reducción de la inversión pública Crisis y pérdida de credibilidad en el sistema de administración de justicia Pérdida creciente del poder adquisitivo Mercantilización de las lealtades y apoyo políticos Reprimarización de la economía

Desmantelamiento del aparato estatal

Ausencia de canales de participación ciudadana

Agudización del centralismo

Asistencialismo como arma de legitimación política

Incremento del desempleo, sub-empleo, marginalidad y pobreza

Intensificación del presidencialismo

Informalización de la política (emergencia de los independientes)

59

121

Adaptado a partir de la matriz de Juan Linz en su libro La quiebra de las democracias. Linz, Juan J., La Quiebra de las Democracias. Alianza Universidad. España. En Pérez, Jesús Ignacio (1994) La crisis política del Estado como quiebra de la legitimidad democrática en América Latina: la descentralización educativa entre la eficacia democrática, la retórica, la imitación y la legitimación. Algunas categorías y tipologías para la comparación y la discusión. Revista Iberoamericana de Educación, Número 4, Descentralización Educativa. Dirección web: http://www.campus-oei.org/oeivirt/rie04a03.htm. Fecha de consulta: 1 de Julio de 2005.

La política exterior del Fujimorato
ACUSACIONES EN EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA CONTRA ALBERTO FUJIMORI CONGRESO ACUSACION No. FECHA ASUNTO DELITO

002 003 010

23-Jul-2001 23-Jul-2001 03-Ago-2001

Entrega de Tiwinza Muerte del dirigente sindical Pedro Huillca Tecse

Traición a la patria Homicidio calificado Infracción constitucional del artículo 2° incisos 1), 4), 7), 10), 16), y 20), y artículos 64, 68, y otros de la Constitución Política de 1979 delitos de rebelión, violencia y resistencia a la autoridad y otros del Código penal

012

08-Ago-2001

Infracción de la Constitución política y el supuesto delito de abuso de autoridad

016

15-Ago-2001

Infracción de los artículos 2º, 22º, 51º, 59º, 66º, 74º, 103º, 104º, 138º y 139º de la Constitución

017

15-Ago-2001

Fraude electoral, alta traición a la patria, contra la fe pública, tráfico ilícito de drogas, tráfico de armas, estafa, defraudación tributaria, enriquecimiento ilícito, lavado de dólares, genocidio y homicidio calificado

60

018

16-Ago-2001

Usurpación de funciones, abuso de autoridad, comisión de deber, colusión desleal o concusión impropia, peculado, malversación agravada y aprovechamiento indebido del cargo

028 030

26-Set-2001 28-Set-2001

Decretos Supremos secretos

Violación de la Constitución y la comisión de diversos delitos Allanamiento ilegal de domicilio y hurto agravado

La política exterior del Fujimorato

032

05-Oct-2001

Sra. Susana Higuchi

De malversación de fondos, peculado, enriquecimiento ilícito y abuso de autoridad; de asociación ilícita para delinquir y encubrimiento real; contra el derecho de sufragio, contra la libertad personal y contra el secreto de las comunicaciones

039

30-Oct-2001

Enriquecimiento, peculado, contra la fe pública y asociación ilícita para delinquir

041

06-Nov-2001

Infracción constitucional de los artículos 118º y 126º de la Constitución Política; así como por la presunta comisión de los delitos de asociación ilícita para delinquir, abuso de autoridad, colusión ilegal y malversación

049

28-Nov-2001

Peculado, malversación de fondos, asociación para delinquir y contra el derecho de sufragio

052 053 054 058 061 067 068

05-Dic-2001 07-Nov-2001 07-Nov-2001 18-Dic-2001 16-Ene-2002 30-Ene-2002 31-Ene-2002 Víctor Alfredo Polay Campos Overhaul maquinaria china Decreto de Urgencia No. 060-99, 09394 Maquinaria china Decreto de Urgencia No. 060-99 Adquisición de maquinaria china Decreto de Urgencia No. 065-94

Infracción a la Constitución en sus artículos 74 y 118 inc.8 Abuso de autoridad y colusión ilegal Abuso de autoridad y colusión ilegal Infracción a la Constitución en sus artículos 103 y 118 inc. 19 Violación de los derechos humanos Falsedad ideológica y abuso de autoridad Contra la tranquilidad 61 pública -asociación ilícita- y contra la libertad violación del secreto de las comunicaciones

069 070

01-Feb-2002 01-Feb-2002

Fuga de Vladimiro Montesinos Torres

Encubrimiento personal y real y asociación ilícita para delinquir Secreto de las comunicaciones en la modalidad de interferencia telefónica y el de asociación para delinquir

Julio Álvarez Sabogal
077 08-Feb-2002 Usurpación de funciones, encubrimiento real y asociación ilícita para delinquir 085 06-Mar-2002 Adquisición de tractores, mototriciclos y módulos educativos de la empresa china CAMC 093 102 02-Abr-2002 29-Abr-2002 Negociados a favor de corporaciones chinas Cobro de cheque no declarado en la declaración jurada de impuesto a la renta del año 1993 103 106 110 29-Abr-2002 06-May-2002 14-May-2002 Tratados con Ecuador Fondos del FONAVI Colusión ilegal y asociación ilícita para delinquir Omisión de declaración en documento, tipificado en el artículo 429º del Código Penal y delito tributario en la modalidad de defraudación tributaria Traición a la patria Colusión ilegal Asociación ilícita para delinquir, abuso de autoridad, omisión de cumplimiento de funciones, peculado y destrucción u ocultamiento de documentos 119 04-Jun-2002 Uso de fondos de la privatización Asociación ilícita para delinquir, colusión ilegal, fe pública-falsedad genérica, peculado y corrupción de funcionarios 122 123 14-Jun-2002 14-Jun-2002 Agroindustrias San Jacinto Infracción a la Constitución en su artículo 103º Infracciones constitucionales, especialmente en los deberes contenidos en los artículos 126º y 118º inc. 1 y 76º de la Constitución Política 132 134 150 24-Jun-2002 24-Jun-2002 06-Ago-2002 Fabián Salazar Instalaciones en el sótano del Servicio de Inteligencia Nacional Interceptación de conversaciones telefónicas de diversas personalidades tales como Javier Pérez de Cuéllar, etc. 151 09-Ago-2000 Programa de anticoncepción quirúrgica voluntaria (AGV) Tortura 62 Asesinato, lesiones graves, secuestro y desaparición forzada Violación del secreto de las comunicaciones -interferencia o escucha telefónica- y de asociación ilícita Contra la libertad individual, lesiones graves, coacción, asociación ilícita para delinquir, atentado contra documentos que sirven de prueba en el proceso y genocidio Colusión y abuso de autoridad

La política exterior del Fujimorato

160

Radar del Aeropuerto Jorge Chávez

Agrupación ilícita, aprovechamiento indebido del cargo, malversación de fondos del Estado y omisión de actos funcionales

168

03-Oct-2002

Cese de funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE), intervención de funcionarios del MRE en procesos electorales y su participación en el retiro de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos

Infracción a la Constitución Política del Estado y por delito de abuso de autoridad

169 174

14-Oct-2002 29-Oct-2002

Internos del penal Miguel Castro Castro en mayo de 1992 Adquisiciones irregulares de los servicios de publicidad y producción efectuados por la Presidencia del Consejo de Ministros durante el periodo 1990 al 2000

Lesa humanidad, genocidio, tortura, ejecuciones extrajudiciales y otros Aprovechamiento del cargo

176

05-Nov-2002

Asesinato de siete campesinos en provincia de Corongo, Dpto de Ancash

Encubrimiento personal

179

14-Nov-2002

Decretos leyes nos. 25423, 25442, 25446 y 25454, acción de amparo seguida por el señor Isaac Gamero Valdivia

Infracción a la Constitución

181

19-Nov-2002

Decretos leyes nos. 25530 y 25735 acción de amparo seguida por el señor Luis Alfredo Rabines Quiñónez

Infracción a la Constitución

187

02-Dic-2002

Adquisición del 75% de acciones del cable canal CCN - Canal 10 y a la entrega de dinero a Calmell del Solar

Peculado y asociación ilícita para delinquir

63

190

03-Ene-2003

Disposiciones que impartió a los ex Comandantes Generales de la Marina y de la Fuerza Aérea para que oficiales ascendidos a partir del año 2000 firmen una solicitud de pase a la situación de retiro

Abuso de autoridad y asociación ilícita para delinquir

MINISTERIO PÚBLICO

Julio Álvarez Sabogal
006 28-Jul-2001 Receptación, corrupción pasiva propia, omisión de denuncia, infracción a la Constitución art. 43,45,93 y 102 inc.2 019 17-Ago-2001 Peculado asociación ilícita para delinquir, falsedad material y falsedad ideológica

64

La política exterior del Fujimorato

CAPÍTULO III LA MODERNIZACIÓN AUTORITARIA DE LA CANCILLERÍA PERUANA
El Ministerio de Relaciones Exteriores, particularmente el Servicio Diplomático, fue objeto de numerosas medidas de reforma que pretendieron modernizar la diplomacia mediante la transformación de la cultura organizacional del Ministerio de Relaciones Exteriores. Los cambios abarcaron la cultura institucional, la estructura organizacional, los recursos humanos, la formación del funcionario diplomático y la cultura de investigación científica y esta sección se ocupa, precisamente, de dicha política. En particular, contiene el análisis del rediseño de las herramientas organizacionales con las que el gobierno de Alberto Fujimori ajustó las estructuras y procesos de decisión de política exterior a las percepciones, consideraciones éticas, postulados ideológicos e intereses de los actores de la coalición dominante.

65
1. Los recursos modificables o instrumentos de política exterior El servicio diplomático peruano no fue ajeno a las corrientes de cambio de los años 90. El gobierno de Alberto Fujimori actuó sistemática y deliberadamente sobre los recursos de política exterior con dos objetivos muy claros: lograr que el Ministerio de Relaciones Exteriores fuera funcional a la nueva visión y evitar que surgiesen conflictos entre los miembros del servicio exterior y los del equipo político del régimen. La acción sobre cada uno de tales instrumentos correspondió a un ámbito de actividad (interna o externa) de la diplomacia profesional y a una o más dimensiones modificables de la política exterior. En el cuadro siguiente se muestra los tipos de instrumentos de política exterior, así como la descripción del mismo, el ámbito de acción y las dimensiones modificables que se hallan vinculadas a cada uno de ellos:

Julio Álvarez Sabogal INSTRUMENTOS DE POLÍTICA EXTERIOR Descripción del medio o recurso Ámbito Tipo de Dimensiones modificables de la política exterior

de acción instrumento de política exterior

Estilo de de gestión y Interno cultura institucional:

Instrumento jurídicoideológicos

Agenda exterior y objetivos. Funciones y papel de la diplomacia profesional. Valores implícitos en el proceso de toma de decisiones

bases constitucionales de la política exterior, bases legales de la diplomacia profesional y política de manejo de la información (la cultura del secreto) Formación del personal Interno diplomático y cultura

Instrumento académicoformativo

Agenda exterior y objetivos. Forma de conducción de la política exterior (tipo de representación y estilo diplomático). académica Importancia de la investigación

institucional y política de investigación científica Estructura organizacional Interno y política de recursos humanos Presupuesto sectorial y Interno proceso de asignación de recursos Tratados internacionales Externo y acuerdos en general, contratos-ley Herramientas promotoras Externo (como preferencias ayuda, y

Instrumento jurídicoorganizacional Instrumentos financieropresupuestal Instrumento jurídicointernacional Instrumento económicocomercial

Mecanismos de coordinación para la toma de decisiones. Tipo y calidad de los vínculos entre los miembros del cuerpo profesional. Agenda exterior y objetivos. Forma de conducción de la política exterior (tipo de representación y estilo diplomático). Agenda exterior y objetivos

66

Agenda exterior y objetivos

franquicias) y sanciones (como barreras, anti-

dumping y embargos Funciones representación negociación multilateral, bilateral de Externo y y Instrumento diplomático Agenda exterior y objetivos. Forma de conducción de la política exterior (tipo de representación y estilo diplomático).

misiones

diplomáticas y consulares

La política exterior del Fujimorato

Así, podemos apreciar que en el ámbito interno el régimen actuó sobre los instrumentos jurídicoideológicos, es decir, sobre el estilo de gestión y la cultura institucional, modificando los fundamentos constitucionales de la política exterior y las bases legales de la diplomacia profesional. Todo esto fue logrado gracias a un cambio violento y arbitrario de las reglas de juego, así como a la instauración de una férrea política de manejo restringido de la información, esto es, profundización de la cultura del secreto. Los cambios en estos aspectos modificaron puntos importantes de la agenda y objetivos de la política exterior, los valores implícitos en el proceso de toma de decisiones y el papel de la diplomacia profesional en el escenario internacional. Podemos ver que el régimen actuó también sobre los instrumentos jurídico-organizacionales y académico-formativos, mediante una reforma caprichosa de la estructura organizacional, de la política de recursos humanos, de los programas de formación del personal diplomático y de la política de investigación científica. Los instrumentos financiero-presupuestales, en especial, fueron destinados a la consecución de los propósitos del régimen que tuvo un control total, sin cuestionamientos, del presupuesto sectorial y del proceso de asignación de recursos, tanto económicos, tecnológicos como humanos. Los cambios se hicieron sentir tanto en los mecanismos efectivos de coordinación para la toma de decisiones como el tipo y calidad de los vínculos entre los miembros del cuerpo profesional diplomático, la agenda y la forma de conducción de la política exterior, el tipo de representación, el estilo diplomático y la poca importancia de la investigación académica. En el ámbito externo, el régimen fujimorista tuvo el control absoluto de los instrumentos jurídicos, diplomáticos y económico-comerciales. Esto se tradujo en la utilización voluntarista de las herramientas promotoras, como ayuda, preferencias y franquicias, y de sanción, como barreras, antidumping y embargos, la firma de tratados internacionales y acuerdos en general y contratos-ley con jerarquía constitucional y el monopolio de las funciones de representación y negociación bilateral y multilateral, tanto en las misiones diplomáticas como consulares. Estas modificaciones acarrearon profundos cambios tanto la agenda exterior como el estilo diplomático. Por este motivo, el análisis del rediseño y adaptación de los instrumentos de política exterior se concentra en las transformaciones que se dieron a través de toda la década de los 90 y pretende mostrar, por lo tanto, cómo las características del régimen político determinaron la orientación del cambio en el estilo de gestión y cultura institucional; la formación académica y perfil del aspirante y del funcionario del Servicio Diplomático; el diseño de la estructura organizacional; la administración

67

Julio Álvarez Sabogal

de los recursos humanos; y el manejo de las asignaciones presupuestales de las misiones diplomáticas en el exterior.

2. La cultura organizacional de la cancillería peruana a principios de los 90 El enfoque gerencial en la administración del Estado en los 80 era una novedad, tanto en Europa como en América Latina. Sólo países como Nueva Zelanda122 y Gran Bretaña habían iniciado sus reformas de Estado en los 80. El primero lo hizo a partir de 1984 y el segundo con la llegada de Margaret Tatcher al poder, aunque en forma efectiva sólo a partir de febrero de 1988 con la introducción del programa “Improving Managament in Government: the next steps”123. Eficacia y eficiencia, conceptos clave en el enfoque gerencial de administración, privada, eran difíciles de entender en la actividad pública no empresarial. Al modelo público de gestión124 basado en normas y trámites se le oponía irreconciliablemente el modelo de gestión privada125. De allí que los

122

Vásquez, David. Nueva Zelanda: paradigmas de país emergente. Algunas características de su desarrollo económico e indicadores comparativos. Departamento de Estudios, Biblioteca del Congreso Nacional. Julio de 2003. Dirección web: ww.bcn.cl/pags/publicaciones/serie_informe/pags/NUEVA%20ZELANDA.html. Fecha de consulta. Junio 2005.
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Improving Management in Government: The Next Steps. A Report to the Prime Minister (Ibbs Report). HMSO 1988.
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La gestión pública tiene como dato esencial el proceso político. Este que reemplaza al mercado y define el carácter de poderes públicos de las administraciones, la diversidad de intereses, la naturaleza distinta de los procesos de creación del valor y la ausencia de precio que dificulta la medición del valor creado. Mark H. Moore señala que el objeto del funcionario público es crear valor público. Para ello los directivos necesitan hallar la manera de integrar las dimensiones sustantiva, política y administrativa, esfuerzo del cual resulta el análisis del valor del propósito ideado, la obtención de la legitimidad y apoyo suficientes para dicho propósito y la mejora de las capacidades de la organización para conseguirlo. Señala Moore que, al contrario de lo que ocurre en la gestión privada en donde el indicador de eficiencia está dado a priori (la utilidad), la gestión política debe determinar primero el valor público o aquello que se debe producir con los recursos públicos para satisfacer necesidades y demandas colectivas y todo ello en un ambiente cambiante que exige que el objeto del trabajo directivo sea también mantener preparada la organización para adaptarse a las nuevas demandas a través de la innovación y apertura a la experimentación.- Moore, Mark H. Gestión estratégica y creación de valor en el sector público. Piados, Buenos Aires. 1999.
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Las premisas en que se basa la gestión privada surgen a partir de los rasgos definitorios del mercado y de la lógica de actuación de las empresas que operan en dicho contexto como orientación al cliente, competitividad y eficiencia, es decir, valores que se encuentran en la base de la cultura, procesos y técnicas de la gestión empresarial. La actividad privada -que se desarrolla según las reglas del mercado- debe producir valor privado, es decir, utilidades o ganancia que son los indicadores de eficiencia por excelencia. La actividad pública no productiva, sin embargo, debe producir valor público, es decir, algo que no es mensurable en términos de dividendos, mucho menos en países como el Perú cuya población mayoritaria aún sufre serias y enormes carencias en términos de salud, educación básica y salarios. De allí resulta que, en el nivel de la satisfacción de

La política exterior del Fujimorato

esfuerzos por arraigar la idea de eficiencia gerencial privada en la actividad pública no productiva significara siempre un cambio cultural que producía profundas transformaciones de normas, creencias institucionales, objetivos, paradigmas de organización, mecanismos de coordinación, líneas jerárquicas y cultura de responsabilización. En todo caso, como bien ha señalado Echebarría y Mendoza, 126 la limitación fundamental de la gestión empresarial tal como ha sido importada del sector privado al público ha sido siempre su lógica de racionalidad económica individual concebida para ordenar el comportamiento de una organización independiente que colisiona con la necesidad de observar valores colectivos y atender exigencias de colaboración interinstitucional. El alcance de dichas transformaciones, no obstante, sólo puede entenderse si, al menos de manera general, establecemos un punto de partida mediante un esbozo general de las principales tendencias de la cultura organizacional del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú en 1990. 2.1. Rasgos comunes a otras dependencias del Estado La cancillería peruana, al igual que otras dependencias del Estado, contaba con un número importante de reglas impersonales –manuales y reglamentos de organización y funciones y normas concentradas en procedimientos antes que en metas-, tenía un alto grado de “jerarquización” y de centralización de la toma de decisiones. 2.2. Objetivos Poseía, sin embargo, objetivos claros y estrategias, en especial en áreas de fuerte consenso nacional como límites, fronteras y soberanía territorial, área y marítima, al igual que en otros asuntos como el Grupo Andino y el Movimiento de Países No Alineados (NOAL) en los que la diplomacia peruana

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las necesidades básicas (como por ejemplo la incorporación de un sector de la población a la red de agua potable), la inversión requerida es cuantiosa y el proyecto desemboca en tarifas fuera del alcance de la gente pobre. Pese a ello, el simple hecho de que esta población llegue a tener agua potable contiene una enorme cantidad de valor público que la empresa privada, sin embargo, no tiene interés en producir debido a que su objetivo es simplemente el lucro. Echebarría K. y Mendoza X. La especificidad de la gestión pública: el concepto de managament público. En Losada I Marrodan, C. (editor) ¿De burócratas a gerentes? Las ciencias de la gestión aplicadas a la administración del Estado. Washington. BID. 1999.
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Echebarría K. y Mendoza X. La especificidad de la gestión pública: el concepto de managament público. En Losada I Marrodan, C. (editor) ¿De burócratas a gerentes? Las ciencias de la gestión aplicadas a la administración del Estado. Washington. BID. 1999. .

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había desempeñado siempre un papel de liderazgo en respuesta a las políticas de confrontación de las superpotencias que dieron origen a la Guerra Fría. 2.3. Paradigma de organización El paradigma predominante de organización y coordinación era el burocrático127, aunque éste coexistía con rasgos organizacionales de naturaleza pre-burocrática. Estos últimos correspondían al tipo de Estado de la república oligárquica y el primero al Estado que había surgido de la reforma militar velasquista. Ambos comprendían valores, estilos de organización y procedimientos jerárquicos que tenían aspectos positivos y negativos. Entre los positivos, estaba el hecho de que dichos valores aseguraban un alto grado de continuidad, coherencia y profesionalismo en el diseño y ejecución de políticas sobre temas de alto consenso nacional. Entre los negativos se encontraba el fuerte autoritarismo que hacía que las relaciones jerárquico-funcionales se extendieran más allá de la relación estrictamente laboral128 y que, por ende, que se desarrollaran relaciones clientelistas al interior de la organización. 2.4. Grado de jerarquización El grado de jerarquización era alto y complejo y existían hasta cuatro líneas jerárquicas bien delimitadas. En orden de predominancia, la primera se basaba en la pertenencia o no al Servicio Diplomático (funcionarios diplomáticos y administrativos); la segunda estaba fundada en el grado diplomático (de tercer secretario de cancillería a embajador); una tercera tenía su raíz en el cargo (de subjefes a viceministro); y la cuarta se apoyaba en la mayor importancia que los propios funcionarios daban ejercicio de la profesión en las misiones diplomáticas antes que en las consulares. 2.5. Mecanismos de coordinación
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Predominancia de las reglas, normalización de procedimientos y creencias y tradiciones organizacionales modernos combinados con enfoques premodernos y estructuras organizativas que enfatizan la coordinación vertical sobre la coordinación horizontal o coordinación por medio de la normalización de habilidades.
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Estos rasgos fueron decisivos en diciembre de 1992 cuando se produjo la fractura institucional y se inició el proceso de subordinación de la diplomacia profesional. Los funcionarios de carrera que dieron apoyo directo y cercano, así como casual y esporádico a los planes del régimen autoritario explicarían sus acciones bajo el manto de la “obediencia debida”: “No se han escuchado en estos testimonios, frases condenatorias sobre el régimen corrupto durante el cual sirvieron, es más, recurrieron a una exagerada interpretación del concepto de la “obediciencia debida”, mostrando así desconocimiento de las excepciones que justifican una constitución maltratada y la propia defensa de los derechos humanos”.- Informe de la Comisión de Ética Institucional del Servicio Diplomático del Perú de la Asociación del Servicio Diplomático del Perú. p. 2.

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Existían dos mecanismos básicos de coordinación que funcionan combinados. Uno de ellos era de carácter burocrático mecánico, es decir, basado en procesos vinculados al ejercicio del cargo, el grado y la jerarquía; mientras que el otro era del tipo burocrático profesional, esto es, fundado en destrezas vinculadas al ejercicio igualitario de la profesión de diplomático y de especialistas en relaciones internacionales y otras disciplinas. 2.6. Cultura de responsabilización La existencia del Servicio Diplomático como carrera pública institucionalizada -con planes de carrera, procesos de ascensos regulares, estabilidad laboral, reglas claras y permanentes, tradición de respeto institucional por parte de los gobiernos y sentido de profesionalismo- hizo que la cultura de rendición de cuentas tuviera un desarrollo incipiente en el sector Relaciones Exteriores y que, por ende, éste no fuera ajeno al concepto de eficiencia. De allí que la cultura de responsabilización se hallara parcialmente difundida, aunque concentrada en aspectos financieros y contables, antes que en la gestión. El sentido de eficiencia, por su parte, era entendido como la implementación eficaz de las decisiones de política exterior. 2.7. Necesidad de cambio Al igual que muchas organizaciones del Estado, el Ministerio de Relaciones Exteriores requería una serie de mejoras en sus estructuras, cultura institucional y estilo de gestión a fin de adecuarse a los nuevos tiempos. Sin embargo, a diferencia de otras entidades estatales, los reformadores contaban en este caso con una cultura organizacional que no estaba totalmente cerrada al cambio129 lo que era un punto de partida aceptable. La interacción permanente de los diplomáticos profesionales con

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Así por ejemplo, a principios de la segunda mitad de los 80, la Cancillería había iniciado ya la ejecución de un proyecto de modernización de la gestión, área en la que los alumnos ingresantes a la Academia Diplomática del Perú (ADP) entre 1986 y 1989 realizaron sus primeras prácticas. En 1990, el Ministerio de Relaciones Exteriores contaba ya con una infraestructura informática basada en un equipo centralizado que buscaba facilitar la gestión y la administración de archivos y bases documentales mediante la habilitación de infraestructura física, la conservación de las bases documentales y la microfilmación de los archivos histórico de límites y general. En 1990, la tecnología informática de gestión basada en un sistema centralizado con terminales fue reemplazada por la red LAN o Local Area Network. Este sistema permitió integrar la infraestructura informática que se encontraba parcialmente aislada. Asimismo, se consolidó la modernización del sistema de comunicaciones Lima-Misiones en el exterior que se trasladó del télex hacia uno basado en tecnología satelital y computadores. En julio de 1991, el gobierno peruano abrió sendas embajadas en Malasia, Indonesia, Singapur, Tailandia y Finlandia, así como un consulado general en Auckland, Nueva Zelanda, y una oficina comercial en Taipei, Taiwán. Estas medidas tuvieron como objetivo apoyar la reinserción financiera internacional y la expansión del comercio exterior mediante la apertura de mercados nuevos en un área del mundo que había demostrado un enorme dinamismo económico.

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otras culturas hacía que estos conocieran nuevas tecnologías, estilos de gestión y experiencias de cambio, mucho antes que los funcionarios de otras entidades del sector público. En resumen, el sector Relaciones Exteriores no era ajeno a una fuerte corriente de cambio institucional que predominaba y buscaba enfrentar los nuevos problemas y retos de la administración pública, el papel del Estado y el escenario global con herramientas más eficaces, aun cuando, como ocurre en toda organización, coexistiera con otras tendencias menos dispuestas al cambio. 3. Las bases ideológicas de la reforma de la Cancillería peruana Los principales lineamientos teóricos de la reorganización y modernización de Cancillería fueron dados a conocer por Augusto Blacker Miller en el discurso de clausura del III Ciclo de Política Exterior para periodistas nacionales, que se realizó entre el 10 y el 14 de febrero de 1992. Según lo que se dijo en dicho discurso, la diplomacia profesional debía tener una mayor especialización en las áreas de economía internacional (comercio, finanzas, moneda, ciencia y tecnología, industrialización, etc.) y transporte terrestre, aéreo, marítimo, telecomunicaciones, cuestión alimentaria, energía y medio ambiente, con el fin de que la política exterior cumpliese un papel acorde a su naturaleza intersectorial e integradora. De la misma manera, debía tenderse a la informatización de las estructuras organizacionales y del proceso de toma de decisiones, así como a fomentar la participación del sector privado y del sector social no estatal. La formación del diplomático moderno debía fin trascender “…los estrechos linderos de la carrera pública”, mientras que la política exterior toda debía ser readecuada como proceso global en respuesta al debilitamiento del paradigma estatal en las relaciones internacionales. Blacker Miller dio inicio, con esta arenga, a un proceso de modernización gerencial aislada, autoritario y fundacional130, que pretendió resolver problemas cruciales pero que encontró los
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Apreciación ésta que corrobora lo expresado por José de la Puente Radbill en su obra “Cuadernos de Trabajo de un Embajador: “Lo patético de estas actitudes prepotentes, es que creo que sus actores creían, por ignorancia inexcusable, que la Historia del Servicio Diplomático se iniciaba con ellos. Una simple consulta a las Memorias anuales de los Cancilleres del Perú, práctica que desgraciadamente ha desaparecido, les habría proporcionado una clara visión de la intensa actividad económica y financiera que realizábamos desde hacia mas de 50 años, junto con las tradicionales gestiones políticas y diplomáticas. Habrían podido leer los extensos informes de los Jefes de Delegación, en los que pormenorizadamente destacaban los aciertos y los vacíos propios de la naturaleza humana, y habrían percibido que sin ser meros “gerentes” los agentes diplomáticos habían sabido cumplir con sus instrucciones en provecho del interés nacional. Pero no, era necesario desmantelar una Institución mas, dentro del rosario de demoliciones institucionales que, sin una razón explicable, manaban la estructura del Estado, dejándolo sometido al transitorio mandato de quien, precisamente, debía tutelar lo que la República, mal o bien había edificado desde 1821. No olviden los señores

La política exterior del Fujimorato

mayores obstáculos en su propia naturaleza y estrategia. Esta, en lugar de buscar un apoyo amplio dentro de la organización, se afirmó en el ejercicio jerárquico de la autoridad que el mismo Blacker criticaba, así como en una concepción radical del cambio institucional que lo llevó a adoptar un estilo unidireccional y patronal. Con ello se inició el proceso más notable de la etapa de transición131: la transición y afinación ideológica de la política exterior. No mucho tiempo después,132 Blacker anunció la suspensión temporal de los concursos de ingreso a la Academia Diplomática del Perú (ADP) y dio a conocer el diagnóstico situacional y las bases de la reorganización de la Cancillería, así como del perfil del nuevo diplomático peruano133. Fue en dicho discurso que dejó en claro que la reforma que se planeaba tenía una concepción radical, voluntarista y fundacional del cambio: “He decidido cancelar la convocatoria al concurso de ingreso del próximo año, con el objeto de marcar un rompimiento con lo que ha sido el pasado y hacerle entender, tanto al país como al extranjero, que la Academia Diplomática (...) quiere cambiar de dirección, quiere cambiar de contenido y quiere cambiar de forma de preparar a aquellos que nos van a representar en el futuro” 134

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A la vez, evidenció una concepción economicista del mundo: “Debido a eso y debido a que implica también una concepción diferente del mundo, nosotros, en el área de relaciones exteriores, tenemos que pensar cuál es el nuevo rol que nos compete
protagonistas de este atropello, que la primera misión que envió el Perú en pos del ansiado préstamos que paliara la crisis fiscal al inicio de nuestra Independencia, la presidió e integró, el ex canciller García del Río; y que durante estos últimos 174 años republicanos nuestro Servicio exterior ha participado en la casi totalidad de las gestiones para nivelar la crónica y deficitaria estructura de nuestra balanza de pagos”.- De la Puente Radbill, José. Cuadernos de trabajo de un Embajador: aportes para la historia del Servicio Diplomático del Perú y las relaciones internacionales (1945-1997). Pontificia Universidad Católica del Perú e Instituto de Estudios Internacionales (IDEI). 1997. Lima. p. 373. El autor es embajador en retiro del Servicio Diplomático Peruano, ex Canciller y actual Director de la Academia Diplomática del Perú.
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Del 28-7-1990 al 5-4-1992 y que corresponde las gestiones de Luis Marchand Stens (del 28-7-1990 al 6-11991), Raúl Sánchez Sotomayor (del 7-1-1991 al 14-2-1991), Carlos Torres y Torres Lara (del 15-2-1991 al 6-111991) y a Augusto Blacker Miller (del 7-11-1991 al 5-4-1992).
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22 de noviembre de 1991.

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Blacker Miller, Augusto. Discurso de clausura del Seminario sobre posibilidades de acción diplomática en la Cuenca del Pacífico. Memoria de la Academia Diplomática del Perú, 1991. Lima.
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Blacker Miller, Augusto. Op. cit.

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jugar (...) Ustedes van a ser los diplomáticos del siglo XXI del Perú; ustedes van a ser los vendedores de esta nueva imagen, de estos nuevos productos, de estos nuevos servicios que nuestro país quiere ofrecer al mundo; y a la vez, van a ser los canales de entrada de todas las diferentes oportunidades de inversión que nosotros podemos ofrecer al mundo, que son muchas” 135 Blacker exteriorizó, asimismo, su admiración por el paradigma asiático de desarrollo económico, aunque sin establecer una conexión con las coyunturas internacionales ni los procesos políticos autoritarios que sustentaron aquellos modelos: “En la Cuenca del Pacífico tenemos ejemplos de pueblos que con el esfuerzo, con la disciplina –que es algo que a nosotros nos falta en el país- y con el compromiso de cada uno por salir adelante, han logrado ser los nuevos países industrializados, como se les llama, o los “tigres” o los “leones del Asia”; son países que han creado mayor posibilidad de riqueza para todos sus habitantes y esto es justamente lo que significa el reto del desarrollo”. 136 Más adelante, enalteció la eficacia comercial como valor público, simplificó el perfil del servicio exterior profesional y redujo la profesión diplomática a términos exclusivamente comerciales, mostrando con ello un serio desconocimiento de la complejidad de las relaciones internacionales137: “Necesitamos diplomáticos especialistas, no necesitamos diplomáticos generalistas (...) Ningún diplomático peruano desde 1993, en adelante, podrá dejar de tener una especialización (...) Esperamos que entren muchos ingenieros, muchos economistas, muchos contadores y también muchos abogados. No tenemos nada en contra de los abogados, pero sí les quiero decir que no queremos una Cancillería que lo único que tenga sean abogados (…) No es suficiente entender los grandes temas nacionales; no, necesitamos que cada Embajada, que cada Consulado se convierta en un puesto de venta del Perú y un puesto de venta de cada uno de los productos y servicios que podemos ofrecer al exterior; es decir, tenemos que buscar

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Blacker Miller, Augusto. Op. cit. Blacker Miller, Augusto. Op. cit.

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“Llegar a describir la Cancillería y el Servicio Diplomático como una empresa con sus respectivos gerentes y en la que debe tomarse prioritariamente en cuenta la relación entre la inversión y el beneficio, es olvidar de manera primitiva lo que es nuestra Institución, que como la Fuerza Armada, es tutelar de la República y que en el momento en que ésta se resquebraje, comienza a derrumbarse el edificio de nuestra seguridad exterior”.- De la Puente Radbill, José. Op. cit. P. 372.

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llegar a la excelencia en las actuaciones (...) A partir del próximo año, todos los puestos exteriores de la Cancillería van a ser evaluados por una parte cualitativa (...) y por una parte cuantitativa. El que más venda, es el que más rápido y mejor va a ser promocionado” 138 3.1. El estilo patronal, anti-político y economicista de gestión. El libro “La propuesta inconclusa”139 de Augusto Blacker constituye también declaración de parte y es testimonio valioso de esta etapa. En este documento, el ex Canciller diagnostica, formula estrategias y evidencia la percepción que el régimen tenía del Servicio Diplomático a inicios de los 90. El capítulo 1 del libro140 empieza con las siguientes palabras: “Cuando el 6 de noviembre de 1991 juré el cargo de Ministro de Relaciones Exteriores, me prometí a mí mismo realizar una gestión diferente. Esa promesa se sustentaba en un hecho: la encrucijada que enfrentaban el mundo y el Perú, requería enfoques y manejos distintos a los que habíamos tenido en el pasado. La promesa incluía otro ingrediente: lo que el país significa para mí” Dos páginas más adelante escribe: “Por ello, mi primera pregunta al Presidente de la República no podía ser otra: ¿deseaba un cambio profundo de nuestra visión del mundo, de nuestra acción internacional? ¿Quería que nuestra política exterior acompañara realmente a las reformas que ya se estaban realizando en el país? Si así era, sí tenía sentido que un empresario e ingeniero vinculado al mundo económico, productivo y financiero, fuera el Ministro de Relaciones Exteriores del Perú”. Blacker, poseedor de una visión tecnócratica, un estilo anti-político y una percepción economicista del mundo, asumió el despacho de Relaciones Exteriores sin tener la capacidad ni la voluntad para entender las particularidades que diferenciaban la gestión privada de la gestión pública141. Partiendo

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Blacker Miller, Augusto. Op. cit. Blacker Miller, Augusto. La propuesta inconclusa. Lima. Consorcio La Moneda S.A. 1993. Blacker Miller, Augusto. Op. cit. p. 27.

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Mintzberg señala que los mitos populares que rodean las perspectivas de filosofía de la gestión de orientación empresarial son, fundamentalmente, a) la creencia de que la política y la administración pueden separarse; b) el mito de la medición; y c) el mito del directivo profesional; y los cinco modelos de organización

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de esta confusión elemental, asumió el cargo de Canciller con una actitud de patrón o capataz antes que de gerente142. Al poco tiempo de asumir, inició una serie de reuniones de trabajo con los funcionarios diplomáticos que ejercían los cargos más altos de Cancillería –Embajadores- en las cuales desarrollaba un estilo agresivo y descarnado que evidenciaban que, para él, el adecuado manejo de la variable política al interior de la organización que pudo haber facilitado la comunicación y la reforma misma era algo sin importancia: “Todos esperaban que los tratara “diplomáticamente”, agradeciendo sus opiniones e informes aun cuando no estuviera de acuerdo con ellos. Pero, resulta que no soy un “político” en el sentido tradicional, que espera lisonjas de todo el mundo a partir de frases elogiosas. Me intereso, fundamentalmente, la eficacia de los resultados en beneficio del país” claras, es primordial tanto para el sector privado como para el público” 144 El Informe de la Comisión de Ética Institucional del Servicio Diplomático del Perú de la Asociación de Funcionarios del Servicio Diplomático del Perú corrobora estos hechos:
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(...)

consideré, y considero que un enfoque gerencial eficiente con objetivos, metas y estrategias

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“En las primeras acciones y contactos que provocó Blacker, al inicio de su gestión, había ciertas sugerencias positivas. Quería modernizar, eso sí con un sentido de ingeniero mecánico y premunido de un hacha, el Servicio Diplomático, que indudablemente necesitaba modificaciones en sus estructuras. La ley del 78 que en su oportunidad pudo ser útil y alentadora para el Servicio, necesitaba reajustes, pero no se trataba de demoler...” 145
de la autoridad de control del gobierno (superestructura) y las actividades de sus agencias (microestructura).Mintzberg, Henry. Op. cit.
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Para él, los diplomáticos peruanos: “estaban totalmente divorciados del esfuerzo económico del país”; “el 142 mundo diplomático y económico parecían pertenecer a muy distintas y distantes galaxias” (...) el problema, 142 como lo identificaría posteriormente, era de sistemas, estructuras y línea de política exterior ; y (...) Relaciones Exteriores no necesitaba un Canciller que presidiera el deterioro en que se encontraba el Ministerio. Necesitaba un gerente con visión que institucionalizara el cambio que el país requería para su desarrollo”.- Blacker Miller, Augusto. Op. cit. p. 30.
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Blacker Miller, Augusto. Op. cit. p. 81. Blacker Miller, Augusto. Op. cit. p. 28.

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Informe de la Comisión de Ética Institucional del Servicio Diplomático del Perú de la Asociación del Servicio Diplomático del Perú. p. 5.

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Estas afirmaciones de la Comisión de Ética Institucional son ilustradas por José de la Puente Radbill en su libro “Cuadernos de Trabajo de un Embajador.”146 En esta obra, De la Puente Radbill narra magistralmente varios incidentes que muestran el grado de agresividad y de conflicto que desarrolló Blacker con la diplomacia profesional: El conflicto con la Comisión Consultiva de Relaciones Exteriores Los primeros días de enero de 1992, Augusto Blacker Miller presentó al Congreso Constituyente un informe sobre los antecedentes que habían llevado al gobierno de Alberto Fujimori a reorganizar el Ministerio de Relaciones Exteriores. Casi al mismo tiempo,147 un grupo de embajadores en retiro entre los que se hallaban dos ex-cancilleres que eran miembros de la Comisión Consultiva de Relaciones Exteriores- dirigieron a Blacker un documento titulado “Reorganizaciones en Torre Tagle”148. En esta misiva, los embajadores reflexionaban acerca de las medidas adoptadas, destacaban la manera aislada cómo había empezado dicha reorganización: “Ante los alcances y la presentación un tanto espectacular de ciertas medidas tomadas por el actual Gobierno con respecto a la organización de la Cancillería peruana, la estructura y funciones de la Academia Diplomática, el cierre de unas Embajadas, la apertura de otras y los consiguientes regresos o desplazamientos de personal, con las reacciones encontradas a que han dado lugar, los funcionarios del Servicio en situación de retiro que suscribimos el presente documento nos sentimos requeridos por un deber ineludible de coherencia profesional y de lealtad hacia el país, a emitir reflexiones muy claras y ponderadas sobre lo hecho y lo dicho en torno a este asunto, con la esperanza de que sean útiles para contribuir al resguardo de una institución como el Servicio Diplomático de la República, vinculada directamente, y de manera inseparable, a la seguridad, el progreso y el bienestar de nuestro pueblo”. “Si el señor Ministro de Relaciones Exteriores (...) nos hubiese convocado para conservar en Torre Tagle sobre un tema tan trascendente como el de las reorganizaciones en el Servicio habríamos acudido gustosos a ofrecerle toda la colaboración a nuestro alcance (...) Desafortunadamente no ha sido así, y sólo una vez publicadas en la prensa algunas de las
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De la Puente Radbill, José. Op. cit. 3 de enero de 1992. De la Puente Radbill, José. Op. cit. pp. 362 y 363.

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medidas previstas, nos ha enviado copias de la carta circular que dirigió el 23 de diciembre a los funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores, con un resumen de su diagnóstico sobre el contexto internacional, los requerimientos externos de nuestra política de desarrollo, las estructuras programadas en Lima y en el exterior, y el anuncio de las modificaciones que se ha propuesto introducir en el Reglamento de la Ley del Servicio Diplomático”.149 El Canciller Blacker respondió en términos aún más agresivos: “Señor embajador (r) Gonzalo Fernández Puyó, Presidente Asociación de Funcionarios Diplomáticos en Retiro. Ciudad.- Estimado Señor: Hago referencia a su carta “supuestamente personal y confidencial” que me hiciera llegar en relación a la reorganización del sector de Relaciones Exteriores en los últimos días. Obviamente, es una sorpresa para mí que, como diplomáticos que se precian de serlo, actúen en base a informaciones no oficiales y ciertamente poco serias. Tomar una posición de intransigencia y confrontación con la posición del actual Ministerio de Relaciones Exteriores es no sólo poco usual, sino demostración de cierta falta de profesionalismo si antes de ella no se ha efectuado el análisis y evaluación de la posición oficial. Su posición y la de aquellos que han firmado el documento que ahora es de dominio público; afectan no sólo al Ministerio sino, fundamentalmente, el alma mater de la cual ustedes mismos han salido. Pienso que tal acción no se condice con su carácter y posiciones de diplomáticos de carrera y ciertamente, me confirman en la necesidad de continuar reorganización del Servicio para que éste, en el futuro, puede reflejar mejor los intereses del pueblo y de la nación que estamos llamados a servir y no de grupos de interés que tanto daño han hecho al país en el pasado.Atentamente.- Augusto Blacker Miller, Ministro de Relaciones Exteriores” 150. La respuesta del ex-canciller provocó la renuncia irrevocable del Embajador José de la Puente Radbill como miembro de la Comisión Consultiva de Relaciones Exteriores: “Lima, 16 de enero de 1992.- Señor Ing. Augusto Blacker Miller.- Ministro de Relaciones Exteriores.- Ciudad.- Señor Ministro: La Comisión Consultiva de Relaciones Exteriores, como su nombre lo indica, es el órgano de consulta y asesoramiento del Canciller de la República. Sus
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De la Puente Radbill, José. Op. cit. pp. 367. De la Puente Radbill, José. Op. cit. pp. 369 y 370.

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antecesores así entendieron nuestra función, a través de oportunas convocatorias referidas a problemas internacionales. Desafortunadamente, no ha sido ésa la práctica seguida por usted en momentos en que se está negociando uno de los aspectos cruciales de nuestra política exterior. Si a ello se agrega el inaceptable maltrato que usted ha inferido a los Embajadores que suscribimos un documento de reflexión y colaboración frente al proceso de reorganizaciones de la Cancillería y de la Academia Diplomática, me veo en la obligación de renunciar, de manera pública e irrevocable, a la Comisión Consultiva de Relaciones Exteriores, a la que fui honrosamente designado por este Gobierno al inicio de su gestión.- Atentamente, Emb. José De la Puente Radbill. Ex. Canciller de la República”. La animosidad del régimen contra la diplomacia profesional Los hechos narrados por Blacker sugieren también que el tenaz antiestatismo de la clase empresarial peruana representada por Blacker compartía con Alberto Fujimori y su entorno una intensa animosidad hacia la diplomacia profesional:

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“A los cuatro días de mi juramentación como Ministro de Relaciones Exteriores, concurrí a una cena ofrecida por el Embajador Anthony Quainton, de los Estados Unidos (...) En su opinión, era vox pópuli que los diplomáticos peruanos eran “unos ociosos”
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(...) El Presidente

Fujimori me hizo notar su disconformidad con la ineficacia de la política exterior del país en los últimos años y la urgencia de una nueva visión. Dicha urgencia me fue reiterada en más de una ocasión por Santiago Fujimori, Víctor Díaz Lau y Luis Silva Santisteban, miembros del entonces entorno íntimo del Presidente de la República”.; 152 Algunos hechos ayudan a explicar esta animadversión. Primero tenemos la antipatía que, según el testimonio del ex Canciller Oscar de la Puente ante la Comisión Especial de Alto Nivel para investigar sobre el cese de 117 funcionarios diplomáticos

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Blacker Miller, Augusto. Op.cit. p.77. Blacker Miller, Augusto. Op. cit. p. 30

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dispuesto por la Resolución Suprema No. 453-92-RE, tenía Fujimori contra la diplomacia profesional. Según el ex canciller: “El ex Presidente Fujimori, sentía “antipatía y animadversión” hacia el Servicio Diplomático Peruano (SDP). El origen de esta animadversión personal a la Cancillería no se conoce. Según el ex Canciller pudo deberse a alguna experiencia personal del ex Presidente o también a una labor sistemática de desprestigio del Servicio de parte del Asesor Presidencial Luis Silva Santisteban.” 153 Luego está también el traspié electoral de Alberto Fujimori en la Cancillería peruana durante la segunda vuelta de las elecciones presidenciales de 1990. Lo que ocurrió fue que dicho año se instaló en la Cancillería una mesa de sufragio. Se instaló sin consultar con los funcionarios ni efectuar un análisis elemental de cuáles podrían ser las consecuencias de esta medida. En dicha mesa votó el propio ex presidente Alan García y una buena parte de los funcionarios diplomáticos que prestaban funciones en Lima. El escrutinio, que fue de conocimiento público, arrojó una votación abrumadoramente favorable a Mario Vargas Llosa. Un tercer hecho fueron las opiniones críticas que provocaron entre los diplomáticos peruanos algunos pasajes del discurso de Fujimori ante la Asamblea de Cancilleres de la OEA en Nassau, Bahamas, en particular el fragmento sobre “la dictadura de la partidocracia” que decía: “En conclusión, en el Perú, los partidos políticos monopolizan el proceso electoral, dominan el proceso legislativo y penetran todas las organizaciones políticamente relevantes, a tal grado, que violan el espíritu de la democracia, politizando la sociedad de acuerdo a sus lineamientos”. Raymundo Morales, miembro del equipo de gobierno, destacó este hecho en su libro “Del aislamiento a la reinserción”: “Esta parte de la estrategia levantó críticas de la propia delegación peruana. Por ejemplo, los funcionarios diplomáticos peruanos presentes en la reunión dijeron que estas frases habían causado reacción negativa de algunos cancilleres que formaban parte de partidos políticos en

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Punto IV, 2 del Informe Final sobre el cese de 117 funcionarios diplomáticos dispuesto por la Resolución Suprema No. 453-92-RE, elaborado por la Comisión Especial de Alto Nivel creada por la Resolución Ministerial No. 172-2002-RE.

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sus países, sin comprender que este elemento era el que le había dado viabilidad política interna a la propuesta”. 154 Es posible que estas opiniones resultaran intolerables para Fujimori y su entorno debido a que su estrategia descansaba precisamente sobre el argumento de la “dictadura de la partidocracia”. El desplazamiento de la diplomacia Todo lo anterior se plasmó en una visible desconfianza de Fujimori hacia la diplomacia profesional que condujo al desplazamiento de ésta por la diplomacia económica. En efecto, el año 1992 se caracterizó por el crecimiento del papel del Ministro de Economía y Finanzas (MEF) en el frente de política exterior. Éste –y no el Canciller- fue el encargado de mejorar la imagen del Perú en el exterior con el objeto de conseguir la aprobación del Congreso estadounidense para firmar un crédito financiero y obtener la restitución de la ayuda de Estados Unidos que había sido bloqueada luego del golpe de Estado de abril de dicho año. 155 La incursión del MEF en este ámbito, antes exclusiva de la diplomacia profesional, fue también consecuencia lógica de la nueva visión gerencial basada en una visión economicista que se venía implantando en la política exterior peruana. 3.2. Las condiciones de “inviabilidad” de la reforma Cuatro son las condiciones básicas que deciden la viabilidad de una política pública en un sistema democrático. Primero, la existencia de una propuesta científica, no ideologizada, es decir, “política” en el sentido de policy; segundo, la presencia de un contexto externo favorable al cambio; tercero, apoyo político, es decir, que se cuente con el apoyo de las altas esferas de poder, es decir, “política” en el sentido de politics; y, finalmente, consenso, esto es, que exista apoyo de los destinatarios inmediatos de la política pública. La propuesta, el contexto favorable y el apoyo político permiten realizar cambios en

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154

Morales, Raymundo. Del aislamiento a la reinserción. Lima. Instituto de Economía de Libre Mercado. 1995. p. 272.
155

Morales, Raymundo. Op. cit. p. 276.

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el ámbito de las reglas formales y determinan la viabilidad técnica y la viabilidad política a corto y mediano plazo. El consenso decide la viabilidad política a largo plazo y permite efectuar transformaciones más substanciales como son las reglas informales y, en última instancia, la cultura organizacional. La reforma de Blacker estaba dirigida a producir un cambio profundo de la cultura organizacional y, por ende, de las reglas formales e informales. Contaba para ello con tres condiciones básicas: un contexto externo favorable, una oposición interna débil y el apoyo de las altas esferas del poder. No contaba, sin embargo, con una propuesta desideologizada ni mucho menos con consenso. Si bien existía una propuesta formal, ésta tenía dos debilidades fundamentales: el alto grado de ideologización o de apego a los postulados neoliberales, y la práctica indiscriminada de políticas clientelistas al interior de la Cancillería que degradaban su calidad científica. La falta de consenso, por su parte, fue el punto más débil de la propuesta en la medida de que la búsqueda de éste requería la instrumentación de una estrategia democrática de negociación. Esto, sin embargo, era una posibilidad que no contemplaba la estrategia de confrontación interna desarrollada por Blacker Miller ni armonizaba con el objetivo real de la reforma que era la subordinación de la diplomacia profesional. La reforma de Blacker resultó ser el proyecto de modernización de una coalición dominante poco devota de los acuerdos políticos. Se apoyó una fuerte tradición autoritaria al interior y exterior de la diplomacia profesional que desembocaron en un fuerte dogmatismo. Fue llevada a cabo de manera aislada del resto del sector público, tal como lo estuvieron las reformas de la administración tributaria y aduanera. Se dio con relativa facilidad en el ámbito del funcionamiento interno de la organización y del papel de la Alta Dirección y de los funcionarios directivos. Sin embargo, encontró grandes obstáculos en el campo de la actuación de la organización en su entorno doméstico y externo, debido a que el sistema legal vigente imponía serias dificultades al autoritarismo descarnado con que había sido concebida la modernización de la Cancillería. 4. Los fundamentos constitucionales de la política exterior fujimorista.156

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156

“El ámbito interno se encuentra determinado por diferentes factores: sociales, políticos y económicos. Pero pocas cosas son más importantes para una entidad que su estructura constitucional básica, a menudo instituida en un documento fundacional”. Hill, Christopher. The changing politics of Foreign Policy. Hampshire y New York. Palgrave Macmilan. 2003. p. 230.

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Fue durante la gestión de Efraín Goldenberg que se aprobó la Constitución Política de 1993 y, con ella, una serie de cambios en las orientaciones ideológicas de la política exterior peruana. La dinámica de toda política exterior se explica, en una primera etapa, tanto por las orientaciones ideológicas como por los principios incorporados en las competencias, facultades o funciones y los procedimientos constitucionales. Esto determina que, para fines de nuestro estudio, debamos clasificar las normas constitucionales en principios o preceptos y en normas operativas o de funcionamiento. Las primeras expresan postulados ideológicos, percepciones y valores que se consagran expresamente, mientras que las segundas contienen procedimientos que, contrariamente a lo que se suele pensar, no son ideológicamente neutrales. Los procedimientos siempre incorporan preceptos que orientan la política exterior, particularmente en su etapa de deliberación y definición. En ese sentido, tanto la Constitución de 1993 como la de 1979 contienen preceptos que incorporan principios ideológicos y valores que orientan la política exterior. La diferencia entre una y otra radica en que, mientras la Carta Magna de 1979 los contiene de manera expresa tanto en el preámbulo como en el articulado bajo la nomenclatura de “principios”, la Constitución de 1993 los contiene tácitamente en forma de normas de funcionamiento157 u operativas que, como dije, son ideológicamente neutrales sólo en apariencia. Uno de los principios que aparecen en las normas operativas es, por ejemplo, la supremacía del poder ejecutivo en la política exterior. Esta primacía se ha mantenido en todas las Constituciones, aún en la de 1979. Esta, pese a que introdujo una serie de normas que favorecían el equilibrio de poderes, mantuvo la predominancia del Ejecutivo y el control de la constitucionalidad a posteriori de los tratados. Ello ha coincidido, casi siempre, con la predominancia de una cultura política favorable a la concentración del poder en el Presidente de la República, tal como lo evidencian las palabras de Carlos Roca Cáceres, entonces Presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores de la Comisión

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No es adecuado, para nuestros fines, el enfoque analítico que divide los preceptos constitucionales de política exterior en “Normas orientadoras” y “Normas de aplicación directa”. Esta perspectiva padece de algunas serias limitaciones: a) Se basa en criterios legales o de técnica jurídica, en tanto la preocupación central es la oportunidad de la aplicación del precepto constitucional, directa o diferida, inmediata o a través de un desarrollo legislativo posterior; b) Concentra el análisis en las variables eficiencia y eficacia durante la etapa de ejecución de la política exterior antes que en la fase de deliberación y definición; c) Soslaya la concepción de democracia como escala concreta de valores considerados de rango superior cuyo respeto es la única forma de legitimidad interna y externa; d) Presume el consenso e ignora que la Constitución es ante todo una norma política, es decir, resultado de las aspiraciones e interacciones de grupos de coaliciones de interés; y e) Ignora, por ende, el concepto de democracia como procedimiento o conjunto de reglas de juego que implica tanto la aceptación de las reglas mismas como del resultado de su funcionamiento.

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Nacional de Plan de Gobierno del APRA (CONAPLAN), señaló en la exposición realizada en el Centro Peruano de Estudios Internacionales (CEPEI) el 2 de abril de 1985: “El APRA se propone que el Jefe de Estado sea el principal conductor de la política exterior del Perú, no sólo por que la Constitución lo faculta sino porque consideramos que la ejecución de una Diplomacia Presidencial constituye el elemento más importante en la proyección de la política internacional del Perú en los próximos años”. 158 El gobierno de Fujimori no sólo no tuvo una concepción diferente sobre este punto sino que además se ocupó de acentuar la preeminencia del Presidente de la República y concentrar todo el poder posible en manos del jefe de Estado. Esta constatación, no obstante, no explica por sí sola la dinámica de la política exterior de los 90, es decir, de un régimen que no respetó las instituciones democráticas ni las normas constitucionales, pasó por alto principios y derechos fundamentales y los reinterpretó según su conveniencia. La comprensión cabal de las transformaciones que se operaron en la política exterior peruana en los años 90 requiere un análisis un poco más profundo de los fundamentos constitucionales vigentes en dicha etapa y de sus diferencias con los de la Constitución de 1979.

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4.1. La Constitución de 1979: la política como eje articulador de las relaciones EstadoSociedad La Constitución de 1979 consagró un grupo de principios ideológicos y valores que actuaron como lineamientos de política exterior y constituyeron el fundamento de la proyección del país en el ámbito internacional. Estos fueron: Afirmación de la independencia contra todo imperialismo (Preámbulo); Creación de una sociedad justa, libre y culta, sin explotados ni explotadores, exenta de toda discriminación por razones de sexo, raza, credo o condición social, donde la economía esté al servicio del hombre y no el hombre al servicio de la economía (Preámbulo);

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Exposición realizada en el Centro Peruano de Estudios Internacionales (CEPEI) el 2 de abril de 1985. En Ferrero Costa, Eduardo y San Martín Caro. Alejandro –Editores- Perú: perspectivas de política exterior. Centro Peruano de Estudios Internacionales. Lima. 1985.

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Exclusión de la violencia como medio de procurar solución a conflictos internos e internacionales (Preámbulo); Garantía de la plena vigencia de los derechos humanos (Art. 80); Eliminación de la explotación del hombre por el hombre y por el Estado (Art. 80); Derecho de insurgencia (Art. 82); Rechazo a toda forma de imperialismo, neocolonialismo y discriminación racial y solidaridad con los pueblos oprimidos del mundo (Art. 88); Impulso a la integración de los pueblos latinoamericanos (Preámbulo y artículo 100); Promoción de la cooperación entre los pueblos para alcanzar un orden internacional justo (Art. 117); Prevalencia del tratado sobre la ley (Art. 101); Categoría constitucional de los preceptos contenidos en los tratados relativos a derechos humanos (Art. 105); Ratificación constitucional expresa del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos así como el Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de las Naciones Unidas (Décimosexta disposición general y transitoria); Prevalencia de los tratados de integración con Estados latinoamericanos sobre los demás tratados multilaterales celebrados entre las mismas partes (Art. 106). El Presidente de la República es el Jefe del Estado y personifica a la Nación (Art. 201) Dicha Constitución estableció, asimismo, algunas normas de procedimientos de política exterior que no eran neutrales, pues contenían la esencia misma del presidencialismo y una manera propia de percibir el ejercicio democrático de la función pública, todo lo cual incidía en los procesos de deliberación, definición y ejecución de la política exterior: Facultad presidencial de dirigir la política general del gobierno (Art. 211, inc. 3).

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Establecimiento del principio que obligaba a que todo tratado internacional sea aprobado por el Congreso, antes de su ratificación por el Presidente de la República (Art. 102) o control posterior. Establecimiento de la excepción que permitía al Presidente de la República a celebrar o ratificar convenios internacionales sobre materias de su exclusiva competencia, con Estados extranjeros u organizaciones internacionales o adherir a ellos, sin el requisito previo de la aprobación del Congreso y con cargo a dar cuenta inmediata a éste. Requisito de ratificación del nombramiento de embajadores y ministros plenipotenciarios por el Senado (Art. 211, inc. 15) y, por ende, la existencia de un Poder Legislativo Bicameral. El régimen económico de la Constitución de 1979 se ubicó entre una economía liberal y una economía mixta de planificación y social de mercado. De un lado, consagró algunos principios de un modelo neoliberal primigenio y de otro, de una economía mixta de planificación y social de mercado por la amplitud con que regulaba la intervención del Estado en la economía.159 En conclusión, en la Constitución de 1979, fue la política (el interés público y los derechos y deberes fundamentales de la persona) el eje articulador de las relaciones Estado-sociedad. 4.2. La Constitución de 1993: la economía como nuevo eje articulador de las relaciones Estado-Sociedad Bajo un modelo poco democrático y de corte político hiperpresidencialista, la Constitución de 1993 implantó la economía y la eficiencia (los intereses de la empresa privada y de la inversión extranjera) como eje articulador de las relaciones Estado-sociedad. El proyecto hiper-presidencialista y neoliberal Para el régimen fujimorista, la preferencia de los intereses de los sectores dominantes de la sociedad peruana en desmedro del equilibrio de poderes, del respeto a los derechos humanos y del Estado de derecho, era la fórmula para el desarrollo económico y social. A largo plazo, el fujimorismo

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159

Acosta I., Vicente. La Constitución económica en el Perú y en el derecho comparado, Tesis (Dr.)-- Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Facultad Derecho y CC.PP. 2003. Dirección web: http://sisbib.unmsm.edu.pe/bibvirtual/tesis/Human/Acosta_I_V/Acosta_I_V.htm

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proyectaba edificar un sistema político con un perfil de partido hegemónico o single-party dominance
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y terminó por construir un régimen que ha sido calificado de maneras diferentes pero

aproximadas: democradura, movimientismo, neopopulismo, neopresidencialismo, democracia delegativa y democracia plebiscitaria. Henry Pease161 examina y sistematiza las caracterizaciones más importantes del régimen fujimorista que se han hecho hasta ahora. Asimismo, las sintetiza con los elementos que aparecieron a partir de la difusión del video Kouri-Montesinos y que mostraron, desde su punto de vista, el carácter mafioso de la coalición gobernante. El cuadro que se presenta a continuación resume, sobre la base de la sistematización hecha por Henry Pease, las caracterizaciones elaboradas por varios autores: Cuadro: Características del régimen político fujimorista. Autor Sinesio López John Crabtree Julio Cotler Romeo Grompone Caracterización del régimen político Régimen autoritario civil-militar Gobierno cívico-militar Coalición civil-militar, Autoritarismo plebiscitario Régimen autoritario sustentado en una camarilla, autoritarismo fuertemente personalizado Carlos Iván Degregori Régimen alrededor de la antipolítica, personalización del poder y defensa cerrada de la actuación del Estado en los años de la violencia. Régimen de camarilla, mafioso y autista. Martín Tanaka Régimen basado en un liderazgo personalista, enfrentado al orden institucional, autoritario, con un discurso antipolítico y antipartidos Henry Pease Efraín Gonzales de Olarte Régimen autoritario civil-militar Autocracia manejada por una mafia cívico-militar disfrazada de formas democráticas

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160

“Hay dos formas en las que los partidos únicos pueden dominar la política interna. La primera es a través de un enfoque socialista o comunista (…) La otra forma requiere que la estructura constitucional armonice con la cultura política. Este es el tipo de sistema que es democrático en todo sentido, pero donde el mismo partido domina el gobierno por décadas (…) La constitución permite el cambio, pero la gente, enraizada en una cultura política corporativa que valora la continuidad, el consenso y la disciplina, reelige persistentemente el mismo partido” (la traducción es mía). Hill, Christopher. The changing politics of Foreign Policy. Hampshire y New York. Palgrave Macmilan. 2003. pp. 234-235.
161

Pease García, Henry. La autocracia fujimorista: del Estado intervencionista al Estado mafios. Lima. Fondo Editorial 2003 de la Pontificia Universidad Católica del Perú y Fondo de Cultura Económica. 2003. pp. 131-205.

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Manuel Dammert Carlos Parodi 162

Dictadura imagocrática y neopatrimonialista Liderazgo personalista. Democracia delegativa en oposición a una genuina democracia representativa y neopopulismo que conjugó populismo político con liberalismo económico

Agustín Haya de la Torre 163

Régimen neopresidencialista neoliberal y autoritario. Democracia “directa” sustentada en la concentración de poder en el presidente, subordinación de las instituciones y desprecio al sistema de partidos políticos.

Las bases hiperpresidencialistas Los principios ideológicos y valores que en la Carta Magna de 1979 constituían los fundamentos de la proyección del país en el ámbito internacional fueron eliminados en la Constitución de 1993. El preámbulo de la nueva constitución se limitó a una declaración retórica de 35 palabras en la que insertó declaraciones religiosas, así como retórica nacionalista y populista con fines políticos. Así, se invocó a “Dios Todopoderoso” como garante del éxito futuro del gobierno; se subrayó el hecho de que dicha carta fundamental era resultado de un “mandato del pueblo peruano”, mandato, claro está, supuesto, no especificado, identificado y que sólo conocían ellos; y se amparó de modo difuso en “el sacrificio de todas las generaciones que nos han precedido en nuestra Patria”. También se suprimieron o modificaron, asimismo, aquellos principios de política exterior cuya consagración podía significar un obstáculo al proyecto hiperpresidencialista. Se eliminó el principio de prevalencia del tratado sobre la ley en caso de conflicto. Fue reemplazado por la igualdad de jerarquía de éste y la ley interna. Se suprimió la jerarquía constitucional de los tratados sobre derechos humanos y se eliminó el principio de prevalencia de los tratados de integración con Estados latinoamericanos sobre los demás tratados multilaterales celebrados entre las mismas partes (Art. 106). Finalmente, se suprimió el requisito de ratificación del nombramiento de embajadores y

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162

Parodi Trece, Carlos. Perú 1960-2000: políticas económicas y sociales en entornos cambiantes. Lima. Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico. 2003. p. 252-259
163

Haya de la Torre, Agustín. Dictadura y Democracia: la crisis del Estado Republicano, Lima. Fondo Editorial del Foro Democrático. 2003. pp. 238-240

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ministros plenipotenciarios por el Senado. Y por si esto fuera poco, se eliminó el Senado o, mejor dicho, la bicameralidad. Los únicos principios de política exterior que mantuvo la Constitución de 1993 fueron aquellos que resultaban funcionales al refuerzo del sistema presidencialista y aquellos que, por su alto nivel de abstracción y aceptación en la comunidad democrática internacional, no era recomendable excluir, es decir: El Presidente de la República es el Jefe del Estado y personifica a la Nación (Art. 201); El atributo presidencial de nombrar embajadores y ministros plenipotenciarios, con aprobación del Consejo de Ministros, con cargo de dar cuenta al Congreso; Promoción a la integración, particularmente latinoamericana (Artículo 44); Derecho de insurgencia (Art. 46); Garantía de la plena vigencia de los derechos humanos (Art. 44); y

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La Cuarta Disposición Final y Transitoria: “Las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú”. Fueron afirmadas las facultades presidenciales que resultaban funcionales al fortalecimiento de la figura del Jefe de Estado y que definían la naturaleza centralizada de los procesos de definición y ejecución de la política exterior, tales como la facultad presidencial de dirigir la política general del gobierno (Art. 118, inc. 3); la facultad presidencial de dirigir la política exterior y las relaciones internacionales; la facultad presidencial de celebrar y ratificar tratados sin aprobación del Congreso (Art. 118, inc. 11); el establecimiento de un sistema de lista positiva (Art. 56); y la facultad presidencial de celebrar o ratificar tratados o adherir a éstos sin el requisito de la aprobación previa del Congreso en materias no contempladas en la lista positiva (Art. 57). Esta competencia facilitó la celebración de tratados. En suma, se diseñó un sistema constitucional que favoreció los rasgos menos democráticos de los procesos de elaboración de políticas, a lo cual la política exterior no fue ajena. Al mismo tiempo, se

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reforzó el desarrollo de una política exterior acentuadamente presidencialista, inmediatista, reactiva y coyuntural acorde con la implantación del modelo político; y se instauró, en los procesos de elaboración de política exterior, una práctica que eliminó toda posibilidad de deliberación y en la que las decisiones se tomaban desde Palacio de Gobierno, reduciendo a la Cancillería a un simple ente ejecutor sin capacidad de reflexión. Todo ello ocasionó el desplazamiento de funciones del Poder Legislativo hacia el Poder Ejecutivo y una creciente concentración de poder en éste que tuvo un peso decisivo en el proceso político doméstico y en el desarrollo nacional164. Las bases neoliberales La Constitución de 1993 estableció un régimen económico que acogió postulados neoliberales extremos y se enlazó con un modelo político en el cual la voluntad de la coalición dominante fue la suprema ley. La nueva carta fundamental sentó las bases para la construcción de un proyecto autocrático que fue materializándose a través de mecanismos de manipulación contrarios a la misma Constitución,165 documento fundacional donde la economía (el mercado y los intereses de las empresas transnacionales y de los sectores vinculados a éstas) se convirtieron en el nuevo eje articulador de las relaciones Estado-sociedad. Así, con la aprobación de un grupo de aproximadamente 29 decretos legislativos que iniciaron la instauración del proyecto neoliberal extremo, se consagró una política económica que ya se venía aplicando desde 1990. La implantación del modelo empezó por eliminar los principios de justicia e interés social; el concepto de planificación; el principio de regulación de la libre iniciativa; la prohibición expresa de los monopolios, oligopolios y acaparamientos; el respaldo de la propiedad asociativa; y las disposiciones que protegían del trabajador respecto a las condiciones de trabajo y
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Juan Miguel Bákula efectúa un balance de la gestión externa 1980-1989 y 1990-2000, períodos que 164 denomina “La década perdida” y “El tiempo del desprecio”, respectivamente . Hace breves pero sustanciales criticas sobre el papel de las fuerzas armadas que, a su parecer, se convirtieron en “testigos complacientes sino activos beneficiarios de incalificables actividades”; el golpe cívico-militar; el trastorno del régimen democrático; la entronización de un régimen autocrático; las exhibiciones de osadía y de olvido de las costumbres que se respetan en el trato internacional; la perversión de la escala de valores; la corrupción en los altos niveles del Estado; la desintegración de la administración pública; la disminución del Ministerio de Relaciones Exteriores y la subordinación de la política exterior al criterio castrense. Todo ello, señala, ocasionó el aislamiento internacional, el deterioro del decoro de la Nación, la pérdida de prestigio y de la capacidad de gestión del Estado y el deterioro de la imagen del Perú”.- Bákula, Juan Miguel. Perú: entre la realidad y la utopía-180 años de Política Exterior. Lima. Fondo de Cultura Económica y Fundación Academia Diplomática del Perú. 2002. pp. 1326 y 1327, Nota a pie de página No. 120.
165

Pease García, Henry. Op. cit. pp. 240-258.

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pensiones. A la vez, se restringió el papel del Estado en la economía y se sentaron las bases para una mayor restricción en el futuro. La primacía de los contratos-ley sobre los tratados de derechos humanos Coincido con aquellos autores que señalan que el diseño constitucional de 1993 estableció la plataforma para la consolidación del proceso de ajuste, estabilización y liberalización económica que se había iniciado ya en 1990, así como para el tránsito de un Estado benefactor hacia uno autoritario y asistencialista. Un análisis de la jerarquía de los tratados en general, de los requisitos de incorporación de los tratados en el derecho nacional, del rango de los tratados sobre derechos humanos y de los contratos-ley y de la figura del control a priori, nos permite corroborar las afirmaciones anteriores. Con relación a la jerarquía de los tratados en general, la Constitución de 1993 otorgó el rango de ley a los tratados sin distinguir entre aquellos aprobados por el parlamento mediante resolución legislativa y aquellos ratificados por el Jefe de Estado vía decreto supremo o de manera automática, también llamados tratados ejecutivos.

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En lo que a las condiciones de incorporación de los tratados en el derecho nacional se refiere, se optó por un sistema de aplicabilidad inmediata. Se estableció que la incorporación de tales tratados (incluso los tratados ejecutivos) no requería la publicación de la nueva norma (salvo con fines de difusión), tal como se exigía en el caso de las leyes internas, sino que bastaba su sola entrada en vigor internacional. Esto fue corroborado y reglamentado tres años más tarde por la Ley 26647 publicada el 28 de junio de 1996 166. El control parlamentario sobre los tratados siguió un camino similar. Eliminó la obligatoriedad de revisión constitucional previa de las cláusulas del tratado antes de su incorporación al derecho interno, haciendo muy difícil el control constitucional a priori e imposible a posteriori.

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.- Artículo 3 de la Ley 26647 sobre el perfeccionamiento nacional de los tratados celebrados por el Estado Peruano: “Los Tratados celebrados y perfeccionados por el Estado Peruano entran en vigencia y se incorporan al derecho nacional, en la fecha en que se cumplan las condiciones establecidas en los instrumentos internacionales respectivos, de acuerdos al artículo precedente.// La incorporación de los tratados al derecho nacional se sujeta a lo que establezcan los propios tratados sobre el particular”.

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Bajo estas premisas, surgió un doble estándar en el tratamiento de los tratados de derechos humanos y de los contratos-ley, un doble estándar que favorecía a estos últimos. La Constitución de 1993 eliminó el precepto que consagraba expresamente la categoría constitucional de los preceptos contenidos en los tratados relativos a derechos humanos, reduciendo la jerarquía de estos a la de las leyes ordinarias o comunes167. Al mismo tiempo, en el marco del proyecto económico neoliberal, el artículo 62 de la Constitución de 1993 estableció que cualquier modificación del contrato-ley, aun cuando sea legitima y constitucionalmente justificada, constituía una violación de la libertad de contratar que consagra el artículo 62 de la Constitución de 1993168. Con ello no sólo se brindó garantías y seguridades a los Contratos-ley que firmase el Estado, sino que se equiparó la estabilidad de los contratos-ley con el art. 62 de la Constitución, otorgándoles rango superior al de una ley ordinaria e instituyendo, tácitamente, que la revisión de tales contratos-ley constituiría una violación de la Constitución, aun cuando fuese hecha por el mismo Congreso. Desde entonces, diversos constitucionalistas y estudiosos del derecho internacional han ensayado optimistas interpretaciones sobre el tema, según las cuales la 4ta Disposición Transitoria tácitamente otorgaba jerarquía constitucional a los tratados de derechos humanos. Para estos, las normas relativas a los derechos y a las libertades constitucionales se debían interpretar de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú, que eran normas de rango constitucional y que estaban inclusive sobre las normas de derecho interno. Siendo así, los tratados de derechos humanos tenían carácter constitucional. Sin embargo, a pesar de que esta interpretación no carecía de sentido, la práctica política del gobierno fujimorista fue coherente con la idea contraria, esto es, que los tratados de derechos humanos no tenían jerarquía constitucional. Ello quedó demostrado en julio de 1999 en el proceso que condujo al retiro del Perú de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
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Esta situación de disminución jerárquica de los tratados de derechos humanos sólo sería corregida en el año 2003 cuando el Perú ratificó la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados.
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Artículo 62 de la Constitución de 1993: “La libertad de contratar garantiza que las partes pueden pactar válidamente según las normas vigentes al tiempo del contrato. Los términos contractuales no pueden ser modificados por leyes u otras disposiciones de cualquier clase. Los conflictos derivados de la relación contractual sólo se solucionan en la vía arbitral o en la judicial, según los mecanismos de protección previstos en el contrato o contemplados en la ley. Mediante contratos-ley, el Estado puede establecer garantías y otorgar seguridades. No pueden ser modificados legislativamente, sin perjuicio de la protección a que se refiere el párrafo precedente. Artículo 62 de la Constitución del Perú de 1993.

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En suma, estas fueron las modificaciones constitucionales169 que constituyeron los pilares de un régimen al que hoy se acusa de haber puesto la voluntad coactiva del Estado a favor de un modelo económico que estuvo por encima de los derechos humanos y que fue en detrimento del interés social y de la soberanía nacional.170 4.3. La acentuación de los rasgos verticales de la naturaleza del Servicio Diplomático y la constricción de funciones El cambio institucional se dio también a través de la manipulación de ciertas normas legales referidas a la naturaleza y funciones de la diplomacia profesional. La naturaleza de la diplomacia profesional La Ley del Servicio Diplomático vigente desde 1978 hasta diciembre de 1992 (Ley 22150) concebía al Servicio Diplomático como carrera pública; determinaba que sus miembros, jerarquizados, estaban sujetos al régimen que establecía dicha Ley; y establecía que los funcionarios diplomáticos de carrera

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El sistema de aplicabilidad inmediata que eximió de publicación incluso a los tratados ejecutivos, el rango de ley de los tratados ejecutivos, la degradación de los tratados sobre derechos humanos a la categoría de simples leyes y el otorgamiento de jerarquía constitucional a los contratos-ley.
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“La situación de la baja recaudación tributaria en estos momentos resulta crítica y no se resolverá sólo con la revisión de exoneraciones tributarias de tipo regional. El principal problema de la escasa recaudación de nuestro país, es que las empresas más importantes no generan mayores ingresos, debido al congelamiento de ciertas condiciones tributarias a las que se accedieron en muchos casos de manera irregular (...) Del total de contratos de estabilidad jurídica cerca del 40% corresponden a empresas del sector minería y energía (...) De los 666 contratos de estabilidad suscritos con el gobierno anterior, 597 tienen estabilidad jurídica y 64 estabilidad tributaria. Las 200 más grandes empresas del país, significan para el Estado pérdidas que bordean los 3 mil millones de soles por impuestos al año que dejan de pagar al fisco, a cambio de compromisos de inversión, que buena parte de estas empresas privatizadas no cumplen. ¿Los Convenios de Estabilidad Tributaria suscritos por el Estado Peruano con empresas privadas fueron necesarios para atraer inversiones? ¿Es necesario revisar los convenios en los casos en que pudiera haber irregularidades? ¿Los convenios de estabilidad son necesarios para los inversionistas que buscan seguridad jurídica? ¿Los convenios de estabilidad tributaria no significan exoneración? El Perú firmó 734 convenios de estabilidad tributaria con inversionistas y 257 con empresas receptoras. De los acuerdos suscritos con empresas receptoras, 175 son convenios regionales. Los 82 restantes son convenios modificatorios de los originales. En los 175 convenios originales participaron 164 empresas. Según la SUNAT, el grueso de los S/. 1400 millones que perdería el estado a raíz de los convenios de estabilidad tributaria firmados entre el Estado y diversas empresas privadas se concentra en cuatro empresas (tres del sector eléctrico y una minera). Los convenios de estabilidad de estas cuatro empresas estarían significando una pérdida para el Fisco de S/. 373 millones por impuesto a la renta (IR)”.- Lozano Reyes, Fausto. Reforma tributaria global de segunda generación que acabe con los privilegios de los más poderosos. Trabajo que ocupó el primer puesto en la IX Convención Nacional de Tributación, TRIBUTA 2003, que se desarrolló en Chanchamayo. Julio-Agosto 2003.

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conformaban un cuerpo especializado de profesionales cuyo Jefe era el Secretario General de Relaciones Exteriores. Si bien se basaba en una estructura organizacional de naturaleza vertical, esta norma también enfatizaba la calidad de cuerpo profesional especializado en clara referencia a una estructura de coordinación horizontal basada parcialmente en la destreza y no sólo en procesos y niveles jerárquicos. La disposición fue derogada por la Ley 26117 (1992) o Ley del Servicio Diplomático del Perú (SDP) del fujimorismo. Esta definió a la diplomacia peruana como una carrera pública, instituyendo que estaba sustentada en los principios de lealtad, disciplina y competencia profesional. También estableció que sus los diplomáticos profesionales estaban jerarquizados y sujetos al régimen que establecía dicho decreto ley. La Ley 26117 acentuó los rasgos verticales de la cultura organizacional de la Cancillería peruana. Puso énfasis en principios propios de instituciones fuertemente verticales -lealtad y disciplina- y reemplazó la frase “cuerpo especializado de profesionales” por otra de mayor ambigüedad vinculada a principios de eficiencia gerencial privada en un marco de alta jerarquización: “competencia profesional”. Posteriormente, el Decreto Legislativo 894 de diciembre de 1996, atenuó la orientación vertical de la ley anterior: “El Servicio Diplomático de la República es el cuerpo profesional especializado del

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Ministerio de Relaciones Exteriores, organizado en carrera pública jerarquizada, que ejerce la representación diplomática y consular de los intereses del Perú y facilita la

información internacional necesaria para la formulación de la política exterior y para la consecución de los objetivos del Estado”. Esto, sin embargo, no significó en la práctica una disminución del autoritarismo organizacional debido a que la concepción predominante que existía en las esferas de poder institucional era sustancialmente autoritaria y voluntarista. El viejo e inacabable debate acerca de si el funcionario diplomático debía ser leal al Estado o al Gobierno fue ganado por este último. El funcionario diplomático dejó de ser considerado un funcionario del Estado para convertirse en un empleado del gobierno de turno. Sujeto a

La política exterior del Fujimorato

determinadas leyes de la oferta y demanda políticas, se consideraba que era al gobierno y no al Estado a quien el funcionario diplomático debía lealtad y obediencia. 171 La lealtad y obediencia al gobierno se convirtió en la premisa básica no escrita que fue reproducida tácita o expresamente- por los personajes que ocupaban los más altos cargos de la Cancillería y todos los que, de alguna manera, se beneficiaban de la cultura institucional imperante. Se hablaba en voz baja, se aseguraba que los teléfonos estaban intervenidos y se evitaba disentir. Se vivía con miedo. Las funciones de la diplomacia profesional La Ley 22150 establecía que éstas eran elaborar la política exterior del Perú y ejecutarla; representar al Estado en el extranjero; defender internacionalmente los derechos y los intereses del Estado; conducir las negociaciones internacionales del Estado; fomentar las relaciones de amistad y cooperación del Perú con los demás Estados; recabar la información sobre el frente Externo que sea de interés para el país; y proteger los derechos de los nacionales en el exterior. Como se puede notar, de todas ellas, la que destaca es aquella referida a la elaboración y ejecución de la política exterior. Esta permitía concentrar el proceso de elaboración de políticas en las interacciones dinámicas propias de la diplomacia profesional. Al mismo tiempo, ubicaba al cuerpo especializado de profesionales en el centro de coordinación del proceso de definición, formulación y puesta en práctica de la política exterior; facilitaba la desconcentración de estas funciones; y favorecía, por ende, el fortalecimiento de la diplomacia profesional. Este hecho, si bien no era totalmente determinante en la calidad democrática de la política exterior, sí lo era en términos de profesionalismo en tanto sentaba las bases formales de una desconcentración al interior del Ejecutivo y apostaba por la especialización y las destrezas. En el Decreto Ley 26117 (artículo 2), sin embargo, las funciones del SDP se reducían a representar al Estado ante la comunidad internacional y promover activamente los intereses económicos del país en el exterior.

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171

Ponce de Vivanco, Eduardo. El diplomático en el mundo de hoy. Revista de la Academia Diplomática del Perú “Política internacional-La carrera diplomática y sus desafíos”, Abril-junio 1997. p. 48.

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Como complemento a esta simple definición de funciones, el artículo 3 de dicho decreto ley estableció que el Presidente de la República dirigiría las relaciones internacionales del país y que el Ministro de Relaciones Exteriores conduciría la acción del Servicio Diplomático de conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias correspondientes, así como con las directivas que impartiría el Presidente de la República. El Ministerio de Relaciones Exteriores fue reducido a cumplir el papel de agencia de ejecución de las decisiones y órdenes de Alberto Fujimori, reforzando aún más el hiperpresidencialismo. Posteriormente, el Decreto Ley 26117 fue reemplazado por el Decreto Legislativo 894 (1996). La nueva ley estableció que las funciones del Servicio Diplomático Peruanas serían solamente: “Cumplir las directivas que emanen del Presidente de la República y del Ministro de Relaciones Exteriores para la ejecución de la política exterior; conducir o participar en las negociaciones internacionales que determine el Ministro de Relaciones Exteriores; y realizar promoción comercial, proponer convenios, atraer inversiones, apoyar a delegaciones y exposiciones de carácter económico, con miras al desarrollo y crecimiento económico del Perú”. En breve, se enfatizó la función de promotora comercial de la diplomacia profesional y se le redujo formalmente al papel de simple ejecutora. 5. La adaptación de la estructura organizacional

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5.1. La estructura organizacional y los mecanismos de coordinación La estructura organizacional es el sistema formal de relaciones laborales dentro de una organización. Establece los vínculos entre las diferentes posiciones y funciones dentro de la administración y el equipo técnico y, por lo general, se representa a través de un organigrama172. Su diseño define los mecanismos de coordinación que son las modalidades de interacción entre las personas que conforman la organización a través de las cuales se captan y dirigen acciones y flujos. Sus formas más puras son la adhocracia, la estructura simple, la burocracia mecánica, la burocracia profesional, la organización diversificada, la organización misionera y la organización política173.
172

Mintzberg define la estructura como la suma total de las formas en que un trabajo es dividido entre diferentes tareas y luego es lograda la coordinación entre esas tareas. Mintzberg, Henry. Diseño de Organizaciones Eficientes, Ateneo, Buenos Aires.
173

Una descripción de éstas se muestra en el numeral 12.4. al final del capítulo.

La política exterior del Fujimorato

A partir de estos mecanismos de coordinación, Mintzberg elaboró seis modelos ideales de configuración que resultan útiles para el análisis, aún cuando en la realidad se presenten tipos combinados con mayor o menor preponderancia de unos y otros. En cada uno de estos modelos puros domina un mecanismo coordinador distinto, una parte diferente de la organización desempeña el papel más importante y un tipo distinto de descentralización es usado:

Cuadro: La estructura organizacional y los mecanismos de coordinación según Mintzberg.
Configuración o tipo de estructura Adhocracia Mecanismo de coordinación dominante Adaptación o ajuste mutuo Staff de apoyo o número de Aprendizaje operarios Estructura simple Burocracia mecánica. Supervisión directa Cumbre estratégica Dirección Eficiencia Parte o sistema clave Idea fuerza

Estandarización de procesos Tecnoestructura de trabajo.

Burocracia profesional Estandarización destrezas Organización diversificada Organización misionera Organización política Estandarización producciones Estandarización reglas Ninguna de

de Núcleo de operaciones

Capacitación

de Línea media

Concentración

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las Cultura (ideología) Cooperación

Ninguna

Competición

En el caso de una de la diplomacia profesional, la burocracia mecánica y la profesional son el tipo de estructuras que más se acercan a las posibilidades de organización174. No obstante, la complejidad de los vínculos cotidianos revela que la supervisión directa y el ajuste mutuo juegan un papel muy importante en el ámbito de las relaciones entre funcionarios de diferentes e iguales niveles. En todo caso, lo que debe quedar claro es que la eficiencia y eficacia de una entidad pública depende de que su gestión y coordinación interna, es decir, de que tenga una estructura organizacional adecuada. Siendo así, la estructura organizacional de la Cancillería peruana en los 90 experimentó también serias transformaciones. 5.2. Los diseños organizacionales previos
174

Mintzberg, Henry. Op. cit.

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Las dos leyes orgánicas anteriores al Decreto Ley 26112 (Ley Orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores vigente en los 90) se fundaron en algunas premisas básicas que no se repitieron en aquella y que correspondían a cuatro áreas de la estructura organizacional sensibles a los cambios. La primera premisa fue el predominio del Poder Ejecutivo en la política exterior pero con delegación de facultades (formulación, conducción y evaluación) del Presidente al Ministerio de Relaciones Exteriores; la segunda consistió en una concepción integral de la política exterior que hacía confluir los ámbitos de ésta según los niveles de tratamiento alcanzaban los niveles más altos de decisión; luego estaba el respeto de la Academia Diplomática como único órgano de formación profesional, la indivisibilidad de la administración y la política175 y, finalmente, la importancia de la investigación académica y el perfeccionamiento profesional. Con el fin de establecer un patrón comparativo adecuado, nos remontaremos hasta fines de la década de los 60 para observar la evolución de la estructura orgánica tal como fue concebida en las normas vigentes entre 1969 y 1992. El diseño del reformismo militar: la Ley 17520 (1969) La Ley 17520, Ley Orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores (vigente desde 1969 hasta junio de 1981), establecía que a esta entidad le correspondía: “Desarrollar la gestión internacional de la República, manteniendo las relaciones de todo orden con los demás Estados, así como con los organismos internacionales; establecer y ejecutar la política exterior, dando especial énfasis a la formulación de política económica internacional y de integración”. En cuanto a la estructura orgánica, establecía tres niveles de responsabilidad y coordinación: una Alta Dirección centralizada en el Ministro y Viceministro y cuyo fin era asegurar la coherencia de la política exterior y evitar el tratamiento sectorial de los asuntos políticos y económicos; tres órganos ejecutivos, la Subsecretaría de Política Exterior, la Subsecretaría de Asuntos Económicos e Integración y la Dirección General de Migraciones; y un centro de estudios, la Academia Diplomática, como órgano encargado de la formación de los futuros diplomáticos y del perfeccionamiento profesional y la especialización técnica de los funcionarios diplomáticos.

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175

Mintzberg subraya que uno de los mitos populares que rodean las perspectivas de filosofía de la gestión de orientación empresarial es la creencia de que la política y la administración pueden separarse.

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El diseño del 2do gobierno de Acción Popular: el Decreto Legislativo 113 (1981) La Ley Orgánica aprobada en 1981, el Decreto Legislativo 113, aún cuando conservó intactas muchas de las facultades del Ministerio de Relaciones Exteriores para formular, conducir y evaluar la política exterior, se alineó con la tendencia que enfatizó el re-alineamiento del Perú con Estados Unidos a través de la política económica dando roles de protagonista a los miembros más prominentes del belaundismo vinculados a los sectores empresariales y financieros estadounidenses. En ese sentido, la mencionada ley dispuso que: “Corresponde al Ministerio de Relaciones Exteriores, de conformidad con la política general del Estado, formular, conducir y evaluar la política exterior; ejercer a través de su Servicio Exterior las actividades inherentes a la función Diplomática; actuar como el órgano de gestión del Estado en asuntos internacionales; y, negociar y suscribir tratados internacionales”. Sin embargo, posteriormente, la Ley 23706 (1983), modificatoria de la anterior, reforzó, dentro del Poder Ejecutivo, la figura del Presidente de la República en los procesos de toma de decisiones en materia de política exterior: “... corresponde al Ministerio de Relaciones Exteriores, de conformidad con la política general del Estado, aplicar las directivas trazadas por el Presidente de la República (...) formular sugestiones, analizar las acciones ejecutadas y evaluarlas”. Con el fin de evitar el tratamiento de la política exterior por compartimientos estancos, la Ley 23706 optó por un diseño básico que incluía una Alta Dirección integrada por el Ministro, el Viceministro y la Asesoría de la Alta Dirección; y tres órganos de línea –la Dirección General de Asuntos Bilaterales, la Dirección General de Asuntos Multilaterales y la Dirección General de Soberanía y Dirección de Asuntos Consulares. También se conservó el papel de la Academia Diplomática como órgano de formación profesional. Posteriormente, el Decreto Legislativo 113 amplió las funciones de la Academia Diplomática del Perú señalando que ésta era la encargada de la formación profesional de los aspirantes al Servicio Diplomático de la República y del constante perfeccionamiento de los funcionarios diplomáticos. Finalmente, se creó el Instituto Peruano de Relaciones Internacionales (IPRI), que actuó por algunos pocos años como centro de investigación de asuntos internacionales, así como de organización y dirección de cursos de altos estudios que eran de interés para la política exterior. Financiado por el

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Estado, este instituto tuvo en su partida de nacimiento misma la semilla de su desaparición: era un centro de investigación académica del sector público y se hallaba sujeto, por lo tanto, a los cambios del régimen político. El diseño del gobierno aprista (1985-1990) El régimen aprista modificó en dos ocasiones (1985 y 1988) la estructura orgánica de la Cancillería aunque, substancialmente, conservó el criterio de tratamiento integral de la política exterior. Los cambios más importantes se dieron con respecto en los órganos de línea, apareciendo una nueva preocupación, los asuntos económicos. De este modo, en la fase final del gobierno aprista, el Ministerio de Relaciones Exteriores tenía una estructura que involucraba, al igual que en el gobierno anterior, una Alta Dirección y cuatro tipos de órganos: de línea (Subsecretaría de Política Bilateral, Subsecretaria de Política Bilateral, Subsecretaría de Asuntos Económicos, Cooperación e Integración, Subsecretaría de Política Especial –que incluía Soberanía- y Dirección General de Relaciones Culturales Internacionales); de apoyo (Dirección de Asuntos Consulares, entre otros); de formación profesional (Academia Diplomática) y de investigación científica (Instituto Peruano de Relaciones Internacionales).

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5.3. El diseño organizacional hiper-presidencialista (1990-2000): el Decreto Ley 26112 (1992) El diseño anterior al Golpe de Estado En 1991, durante la gestión de Blacker Miller, se practicó la primera modificación de la estructura organizacional del gobierno fujimorista. Esta, si bien siguió la línea inaugurada por el gobierno aprista, eliminó el área de asuntos económicos como órgano de línea y resucitó a la asesoría económica de la Alta Dirección, que en la reorganización de 1988 había sido suprimida. Con ello se despojó a la diplomacia profesional de esta tarea y se la transfirió al entorno inmediato del Canciller, con lo cual se reducía el número de personas que intervenían en la toma de decisiones y, al mismo tiempo, se aseguraba una sola línea de pensamiento y evitaba las opiniones divergentes. Por otra parte, con el objeto de uniformar la nomenclatura que se utilizaba en todos los otros Ministerios, los órganos de línea dejaron la denominación Subsecretarías y se convirtieron en Direcciones Generales. Estas fueron la Dirección General de Asuntos Bilaterales; la Dirección General de Asuntos Multilaterales; la Dirección General de Organizaciones Regionales; y la Dirección General

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de Control de Drogas, Desarrollo Alternativo, Derechos Humanos y Medio Ambiente. La creación de esta última reflejó la importancia que adquirió el tema del narcotráfico en las relaciones peruanoestadounidenses a principios de los 90. El diseño posterior al Golpe de Estado Luego de dos años de gobierno y consumado el golpe de Estado, el régimen aprobó el Decreto Ley 26112, el cual sí ocasionó cambios radicales. Primero, yendo mucho más allá del principio de predominio del Ejecutivo, acentuó el papel del Presidente de la República y desplazó a la diplomacia profesional, reduciéndola al papel de simple ejecutora de decisiones tomadas en el ámbito del Jefe de Estado. Luego, mantuvo un mecanismo de coordinación combinado pero intensificando a la vez el presidencialismo y la coordinación vertical unidireccional desde las esferas más altas del poder. Esto puede verse en la redacción del artículo 2 de dicha ley: “El Presidente la República conduce las relaciones internacionales del Perú. El Ministerio de Relaciones Exteriores es el órgano responsable de ejecutar las directivas que para ese fin dicta el Jefe del Estado, de coordinar con las demás reparticiones públicas y entidades privadas en lo pertinente a la vinculación exterior y constituir el único registro centralizado y formal de las obligaciones internacionales del Estado” (Artículo 2 del Decreto Ley 26112).” Esta Ley abandonó la premisa de tratamiento integral de la política exterior y de indivisibilidad de la administración y política,176 estableciendo una Alta Dirección compuesta por un Ministro, cargo ejercido por un político; un Viceministro de Política Internacional, puesto ocupado por un funcionario de carrera; un Viceministro de Economía Internacional, posición a cargo de un político; y un Secretario General encargado de la marcha administrativa del Ministerio. Los órganos de línea conservaron la estructura básica, aunque variaron en su nomenclatura (Subsecretaria de Política Bilateral, Subsecretaría de Asuntos Económicos, Cooperación e Integración, Subsecretaría de Política Especial –que incluía Soberanía- y Dirección General de Relaciones

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“¿Quién es Fujimori? ¿Aceptaría mi enfoque? Esa era obviamente una pregunta que debía hacerme. Que ya se la había hecho todo el país. Mi percepción era que el Presidente Fujimori era: (...) un hombre al que le gustaba manejar el poder a través de compartimientos estancos”. Blacker Miller, Augusto. Op. cit. p 29.

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Culturales Internacionales). La Dirección de Asuntos Consulares, entre otros, fue considerada órgano de apoyo. En lo referido a la formación y perfeccionamiento profesional, si bien dicha Ley mantuvo a la ADP como órgano de formación profesional, la Ley 26117, Ley del Servicio Diplomático, intentaría desplazarla, tal como se verá más adelante. El Instituto Peruano de Relaciones Internacionales (IPRI) fue reemplazado por el Instituto de Política y Economía Internacional (IPEI). Posteriormente, esta Ley sufrió dos modificatorias. La primera, mediante decreto supremo 07-96/RE, que reestableció la Dirección General de Asuntos Multilaterales con el objetivo de “asegurar una perspectiva integral y consistente del tratamiento de los diversos asuntos que son tratados en el seno de los organismos internacionales gubernamentales”. La segunda, mediante decreto supremo 3396/RE, norma con la que se retornó a una estructura orgánica basada en el principio de tratamiento integral de la política exterior y la indivisibilidad de la política y la administración. Se estableció una Alta Dirección compuesta por el Ministro, Viceministro, Gabinete del Ministro y Gabinete de Coordinación; cuatro órganos de línea (Dirección General de Política Bilateral, Dirección General de Política Multilateral; Dirección General de Asuntos Económicos Internacionales y Dirección General de Asuntos Consulares) y un órgano de formación profesional (la Academia Diplomática). El Instituto de Política y Economía Internacional (IPEI) que en la práctica nunca funcionó, terminó por desaparecer en 1996, esfumándose con él la premisa de la importancia de la investigación académica.

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6. Política de recursos humanos: instrumento de control institucional y subordinación La función pública no sólo está íntimamente vinculada a la claridad de objetivos y a la rendición de cuentas, sino también a la capacidad de los recursos humanos, los que, a su vez, constituyen la base sobre la cual opera cualquier cambio institucional. El Servicio Diplomático Peruano (SDP) era, en 1990, la única carrera pública civil institucionalizada que funcionaba bajo criterios formales de racionalidad, estabilidad, permanencia y predictibilidad. A ella se podía ingresar sólo a través de un órgano de formación especializado que era la Academia Diplomática del Perú (ADP).

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Hasta 1992, la carrera de un funcionario diplomático se desenvolvía según un plan de carrera que estaba sujeto a procesos anuales de evaluación institucionalizados, en base a los cuales se llevaba a cabo los procesos de ascensos o promociones. Existían reglas que regulaban las asignaciones de puestos y nombramientos al exterior. Así, por ejemplo, el nombramiento de embajadores, inclusive los políticos, estaba sujeto a la aprobación previa y control posterior por parte del Senado. El funcionario diplomático promedio era un servidor del Estado con un alto nivel de educación formal y estaba entrenado para trabajar organizadamente y respetar los parámetros institucionales. Por último, existía una política transparente de remuneraciones, estabilidad laboral, un sistema de perfeccionamiento periódico y una institución de reciente creación (el Instituto Peruano de Relaciones Internacionales-IPRI) dedicada a la investigación académica en la especialidad. Si bien el SDP no era perfecto y tenía muchos defectos que compartía con otras instituciones públicas, el recién inaugurado gobierno fujimorista tenía en él y en sus funcionarios un modelo inicial de servicio civil y una experiencia acumulada que resultaba útil en cualquier proceso de modernización de la carrera pública y fortalecimiento de la capacidad de gestión de los organismos estatales e implementación de sistemas transparentes de remuneración, evaluación y promoción de recursos humanos.

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Los objetivos del régimen, sin embargo, no eran precisamente la mejora de la diplomacia profesional, sino su sometimiento. Por este motivo, la introducción del enfoque neoliberal y gerencial177 vino acompañada de una fractura institucional, la violación masiva de derechos de los funcionarios, el escarnio público178, la consagración del voluntarismo y la inseguridad profesional. 6.1. La fractura institucional: la destitución masiva de funcionarios Una de las primeras medidas gubernamentales posteriores al Golpe de Estado de abril de 1992, fue la destitución ilegal de 117 funcionarios diplomáticos, cuyo objetivo fue el quebrantamiento de la institucionalidad, al igual que se hizo en las Fuerzas Armadas, donde una gran parte de los oficiales más destacados fueron dados de baja.179
177

Que, como ya hemos visto, se produjo durante la gestión de Augusto Blacker Miller.

178

Poco tiempo después de la destitución de 117 funcionarios diplomáticos, Alberto Fujimori declaró ante la prensa que el cese masivo se había realizado debido a que se trataba de ladrones y homosexuales.
179

“El gobierno de Alberto Fujimori cerrando el Congreso, inició entonces el control de las instituciones en el Perú tales como el Poder Judicial, las Fuerzas Armadas y el Servicio Diplomático de la República. En este último caso, se inscribe el cese de casi el treinta por ciento del mismo con miras a lograr la sumisión de los restantes a

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Oscar de la Puente Raygada (abril 1992-agosto 1993), jugó un papel decisivo en esta acción como Ministro de Relaciones Exteriores. Su gestión se ocupó de iniciar el sometimiento institucional de la Cancillería a los intereses particulares de la coalición dominante y, asimismo, el proceso de consolidación ideológica en la política exterior. La destitución masiva, según la Comisión de Ética Institucional presidida por el embajador José de la Puente Radbill, había sido ya intentada durante la gestión del Augusto Blacker Miller un año antes y para ello se había llevado a cabo una reunión en el Hotel El Pueblo. En el mismo sentido, el Informe Final de la Comisión Especial de Alto Nivel del Ministerio de Relaciones Exteriores, citando al Embajador Luis Solari Tudela, señala que dicho funcionario expresó que si bien, durante dicha reunión, lo único tratado había sido el tema de la reestructuración del Ministerio, también había podido percibir que se planificaba una reducción del SDP: “… ya se sabía que algo flotaba sobre el agua, cada Ministro que venía, venía con esa instrucción pero después no sucedía nada hasta que vino Oscar de la Puente Rasgada.”180 La idea, sin embargo, no prosperó en esa ocasión por la oposición de algunos funcionarios diplomáticos que lograron disuadir a Blacker181 quien, además, confirmó esto en su libro:

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“Hacia fines de 1991, la estabilidad laboral de los funcionarios diplomáticos, garantizada por la Ley del Servicio, me impedía pasar al retiro a ningún miembro de éste. Así, cuando asumí el cargo se me informó que el Poder Judicial había repuesto en sus cargos a funcionarios que anteriores administraciones habían pretendido retirar del Servicio. Todo ello, obviamente, era parte del caldo de cultivo que existía para que malos funcionarios se opusieran al cambio que se planteaba”182.
través de la cooptación de un grupo de funcionarios de alto nivel que bajo el pretexto de debida obediencia cometieron actos contra la Constitución y las leyes de la República. De esta forma se puso igualmente en riesgo la seguridad nacional que, como en el caso de las denominadas Convenciones de Lima, requerían de la participación de profesionales con alta capacidad formativa y ética”..- Párrafo tercero del Preámbulo del Informe Final sobre el cese de 117 funcionarios diplomáticos dispuesto por la Resolución Suprema No. 453-92RE, elaborado por la Comisión Especial de Alto Nivel creada por la Resolución Ministerial No. 172-2002-RE.
180

Punto IV, 1 del Informe Final sobre el cese de 117 funcionarios diplomáticos dispuesto por la Resolución Suprema No. 453-92-RE, elaborado por la Comisión Especial de Alto Nivel creada por la Resolución Ministerial No. 172-2002-RE.
181

Informe de la Comisión de Ética Institucional del Servicio Diplomático del Perú de la Asociación del Servicio Diplomático del Perú. Página 6 y 7.
182

Blacker Miller, Augusto. Op. cit. p.106

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La resolución suprema que materializó la destitución masiva de funcionarios diplomáticos fue promulgada el 29 de diciembre de 1992, cuando se desempeñaba como canciller Oscar de la Puente Raygada, y como Viceministro y Secretario General un diplomático de carrera, el Embajador Roberto Villarán Koechlin: “... el Poder Ejecutivo dictó tres dispositivos legales y una fe de erratas que cambiarían la historia de la diplomacia peruana. Estas disposiciones fueron el Decreto Ley No. 25889,183 de 27 de noviembre de 1992; el Decreto Ley No. 26117, Ley del Servicio Diplomático de la República, de 28 de diciembre de 1992; la Resolución Suprema No. 453, de 29 de diciembre de 1992; y la fe de erratas publicada en El Peruano el mismo 29 de diciembre de 1992. Estas disposiciones dieron lugar a que alrededor del treinta por ciento (117 funcionarios) del Servicio Diplomático fueran separados del mismo”.184 La lista de "cesados" estuvo encabezada por el ex Canciller Luis Marchand Stens que fue seguido, entre otros, por el Embajador Allan Wagner Tizón, el Embajador Carlos Higueras y el Embajador Luis Machiavello Amorós, quien era Presidente de la Asociación de Funcionarios Diplomáticos del Perú (AFSDP).185 De esta manera, el gobierno de Alberto Fujimori dispuso el retiro del servicio activo de aquellos funcionarios que le eran incómodos; estableció nuevos criterios y límites de edad para el pase al retiro; otorgó al Presidente de la República la facultad de pasar anualmente al retiro, sin expresión de causa, hasta a 10 funcionarios diplomáticos por cada categoría; y derogó el reglamento de la ley del SDP que nunca fue reemplazado por otro. Posteriormente, en la Constitución de 1993 se derogó la facultad del Parlamento de aprobar en última instancia a los embajadores. 6.2. El voluntarismo y la inseguridad profesional La destitución masiva de funcionarios llegó acompañada de un paquete de normas legales que derogaban leyes y reglamentos y los reemplazaban por otros que consagraban el vacío legal y el

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183

El Decreto Ley No. 25889 declaró en reorganización el Servicio Diplomático de la República.

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Párrafo segundo del Preámbulo del Informe Final sobre el cese de 117 funcionarios diplomáticos dispuesto por la Resolución Suprema No. 453-92-RE, elaborado por la Comisión Especial de Alto Nivel creada por la Resolución Ministerial No. 172-2002-RE.
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La AFSDP es una entidad civil de derecho privado que organizaba a los diplomáticos de carrera. Esta, en teoría, tenía como uno de sus fines la defensa de los derechos de aproximadamente 500 miembros con que contaba el cuerpo de profesionales diplomáticos en ese momento.

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voluntarismo como regla, tanto en lo referente a los cuadros de rotación anual como a los procesos de evaluación y ascensos. El voluntarismo en la administración del Cuadro de Rotación Anual y el Plan de Carrera. Tanto la Ley 22150 como la 26117 disponían que el Ministerio de Relaciones Exteriores debía establecer el Cuadro de Rotación Anual y el Plan de Carrera del Servicio Diplomático. La diferencia entre un ay otra radicaba en los plazos de duración de los nombramientos y la inexistencia de normas reglamentarias de la Ley del SDP. 6.3. Los plazos La Ley 22150 establecía que, salvo los Jefes de Misión, los funcionarios debían prestar servicios en periodos alternados de seis (6) años en el exterior y de (3) en la Cancillería. La Ley 26117 modificó dichos plazos estipulando que los períodos serían de cuatro (4) años en el exterior y dos (2) en la Cancillería. En ambos casos, dichos términos podían ser ampliados o reducidos por razones justificadas. Esta justificación, sin embargo, siguiendo una arraigada tradición autoritaria (cultura del secreto), se limitaba a señalar que tal o cual ampliación o reducción se realizaba por “razones del servicio” y punto. Lo cierto es que, mientras que la Ley 22150 limitaba estos recortes o extensiones de plazo a un año, la Ley 26117 no establecía límites y, en la práctica, algunos funcionarios fueron beneficiados con extensiones de uno, dos y hasta tres años de permanencia adicional en el exterior, rompiendo con ello el trato igualitario y equitativo que se debía dar sin distinción a todos los funcionarios diplomáticos. 6.4. El Reglamento La Ley 22150 contaba, como era justo y lógico, con un reglamento. Este detallaba un plan de carrera que incluía estudios académicos, práctica y experiencia profesional en Cancillería y en el exterior y servicios en diferentes áreas geográficas. Estas disposiciones, de una u otra manera, sentaban las bases formales de una carrera diplomática fundada en el mérito y distribución equitativa de destinos y oportunidades, aun cuando muchas veces sólo representaran los paradigmas de la carrera y debiera coexistir con una realidad menos ideal, mostrando así la tensión entre tendencias más institucionales y otras más voluntaristas.

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Al ser derogada la Ley 22150 y su reglamento, y ponerse en vigencia Ley 26117 (la cual carecía de reglamento), el régimen liberó de ataduras a las tendencias voluntaristas. A partir de entonces, la gerencia, irónicamente denominada “de desarrollo de recursos humanos” basó su actuación en un reglamento no escrito o de facto que, en la práctica, permitió a las altas esferas del poder subordinar a la diplomacia profesional y administrar el Ministerio de Relaciones Exteriores de manera autoritaria, arbitraria y clientelista. Las distorsiones en el proceso de evaluación y promoción anual Los procesos de promoción anuales de los funcionarios diplomáticos fueron otra herramienta con que el régimen contó para mantener la estabilidad que el proyecto político autoritario requería. La carencia de un reglamento perjudicó la carrera diplomática en muchos aspectos pero, especialmente, en aquellos relacionados a los procesos de evaluación y promociones anuales. Falta de transparencia y alta discrecionalidad por parte del Ministro, del Viceministro y de la Comisión de Personal, fueron los elementos que decidían las promociones, tal como lo reconoció el propio Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú en enero del año 2002: “Ha concluido el proceso de ascensos ordinarios correspondiente al año 2001. Este proceso se ha efectuado en el marco del Decreto Supremo No. 095-2001-RE, dictado el 8 de diciembre, que estableció normas de transparencia y criterios objetivos para el proceso de promoción de los funcionarios del Servicio Diplomático (...) El objetivo de las modificaciones normativas fue llevar la promoción de los funcionarios diplomáticos exclusivamente en los méritos profesionales y con procedimientos absolutamente transparentes. Por primera vez participan con voz y votos representantes de la sociedad civil así como representantes democráticamente elegidos por los propios funcionarios diplomáticos. Se deja atrás, así, el reglamento del régimen autoritario que eliminó la naturaleza institucional de los ascensos del Servicio Diplomático y otorgaba al Ministro de Relaciones Exteriores y al Viceministro la facultad discrecional de decidir las promociones de los funcionarios diplomáticos, independientemente de los resultados de las evaluaciones efectuadas por las juntas evaluadoras (artículo 21 del Decreto Supremo Nº 040-97-RE). El actual gobierno democrático ha corregido esta anómala situación a través del Decreto Supremo Nº 095-2001-RE al otorgar a la Comisión de Personal del Ministerio de Relaciones Exteriores la facultad autónoma de evaluar a los funcionarios diplomáticos aptos para el

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ascenso ordinario, elaborar el cuadro de méritos correspondiente a los resultados de esa evaluación y disponer que los ascensos se hagan exclusivamente en función de los méritos de los funcionarios diplomáticos. Se ha buscado, asimismo, reducir la discrecionalidad de la propia Comisión de Personal, estableciéndose criterios específicos para la evaluación con coeficientes ponderados según cada criterio. En ese sentido, los miembros de la Comisión, para evaluar a los funcionarios aptos para el ascenso y para proponer el cuadro de méritos, se basaron en estos criterios contenidos en las normas del Decreto Supremo No. 095-2001-RE: el promedio ponderado de las evaluaciones anuales de los últimos dos años (25%), la foja de servicio (35%), la nota que otorga la Comisión (35%) y la antigüedad meritoria (5%) de cada funcionario” 186 . El Informe de Ética Institucional del SDP también hace referencia a la manera cómo esta práctica se empezó a producir desde los primeros años del Régimen: “Paralelamente, Fujimori no acepta la lista de ascensos propuesta por la Cancillería, confeccionada de forma tradicional y aceptable por la Comisión de Alto Nivel conformada por los Embajadores Arturo García, Gonzalo Fernández Puyó, Juan José Calle y Víctor Fernández Dávila” 187 Estas irregularidades fueron oficialmente corroboradas por la Ley 28091. Esta norma reconoce expresamente que, en el proceso de ascensos del año 1992 que concluyó con la Resolución Suprema 249-RE, de 29 de Julio de 1992, (publicada el 12 de Agosto de 1992), se excluyó arbitrariamente a diplomáticos que habían ocupado los primeros puestos en los cuadros de méritos, con el fin de promover a funcionarios que estaban muy por debajo de sus puestos o promedio de notas. En el proceso de ascensos del año 1996 (también lo reconoce la Ley 28091), que concluyó con la Resolución Suprema 528-RE del 4 de Diciembre de 1995, nuevamente se excluyó arbitrariamente a diplomáticos que habían ocupado los primeros puestos en el cuadro de méritos.
186

108

Nota de prensa 02-02 del Ministerio de Relaciones Exteriores del 4 de enero de 2002, titulada “Transparencia en el proceso de ascensos ordinario del año 2001”. El Reglamento de la Ley del SDP que fue derogado por el régimen fujimorista en 1992 establecía, por el contrario, un sistema más justo: un peso ponderado de 3 para las evaluaciones indirectas (nota de la comisión calificadora) y de 7 para las evaluaciones directas (nota final de concepto).

187

Informe de la Comisión de Ética Institucional del Servicio Diplomático del Perú de la Asociación del Servicio Diplomático del Perú. p. 4.

La política exterior del Fujimorato

Estas prácticas arbitrarias fueron facilitadas por varias reglas no escritas. Primero, los evaluadores primarios (directo e indirecto) debían efectuar una calificación motivada de los funcionarios. Segundo, pese a que la calificación constituía (y constituye) un acto administrativo y las normas legales exigían (y exigen), bajo sanción de nulidad del acto jurídico, una motivación por escrito clara y expresa, el funcionario no tenía el derecho de impugnar las calificaciones y, la mayoría de veces, ni siquiera de conocer tales justificaciones. Se trataba de la aplicación de la arbitraria ley del secreto en su más alta expresión. Por este motivo, los calificadores podían emitir impunemente opiniones totalmente subjetivas y sin sustento alguno. Tercero, igualmente la comisión de ascensos (o comisión de personal) nunca se sintió obligada a cumplir con la exigencia legal de motivar sus calificaciones por escrito, lo que ocasionaba que, en la práctica, gozara de una discrecionalidad ilimitada y otorgara calificaciones muy altas o muy bajas que no guardaban relación con las notas de los evaluadores primarios. Esta regla informal, vulgarmente conocida como “caja negra”
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en particular, resulta especialmente dañina en cualquier institución

pues, al no existir transparencia ni motivación expresa de los actos, socava la credibilidad y prestigio institucional de cualquier organización. Cuarto, la calificación de la comisión de ascensos, de carácter indirecto, tenía un peso ponderado mayor que las de los evaluadores primarios. Así, en la práctica, la comisión de ascensos constituía el primer filtro que modificaba radicalmente los resultados de las evaluaciones primarias sin tener la obligación de expresar causa o motivación alguna. Los siguientes filtros eran el Viceministro, el Ministro, el entorno presidencial y, claro está, el Presidente. 6.5. La resistencia institucional Dada alta sensibilidad del tema de las evaluaciones y ascensos para los funcionarios del SDP, ésta fue, en la práctica, una de las pocas áreas en las que unas pocas corrientes institucionalistas ofrecieron resistencia y procuraron equilibrar el omnímodo poder presidencial.

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“Caja negra”. Jerga política. Se dice del mecanismo, comisión o comité o consejo en el cual los actores que toman decisiones no tienen o sienten que no tienen la obligación de motivar dichas decisiones, bien porque la ley no los obliga expresamente o porque sólo lo hace difusamente. Se sabe qué es lo que entra y qué es lo que sale, pero no se conoce cómo ni por qué sale o cómo sale.

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Algunos funcionarios diplomáticos, como Jorge Castañeda Méndez189, mientras ejerció el cargo de Director General de Desarrollo de Recursos Humanos, buscaron introducir reglas de juego más transparentes, equilibradas y exigentes que dieran procesos de evaluación y ascensos más justos. Ejemplo de ello fueron el reconocimiento del derecho de los evaluados a conocer los nombres de los evaluadores directos y solicitar su inhibición por razones justificadas, la auto evaluación, la evaluación horizontal cruzada entre funcionarios del mismo rango, la justificación conceptual, la no confidencialidad de éstas para los evaluados y la introducción de elementos de transparencia mediante la publicación de los resultados de las evaluaciones finales de Cancillería antes de su envío a Palacio de Gobierno en donde debían recibir la aprobación final. Los resultados de estos esfuerzos, sin embargo, sólo fueron relativamente exitosos. Las medidas no podían resolver los nudos críticos que eran los operadores políticos al interior de Cancillería, el entorno presidencial y el propio jefe de Estado que tuvieron, desde el principio, intervención decisiva en las listas finales de ascensos. 6.6. Abandono de los Planes de Carrera La implementación de planes de carrera y de rotación sobre la base del mérito y la equidad en la distribución de destinos y oportunidades eran otro obstáculo para la administración arbitraria de la Cancillería peruana. Estos debían, también hallarse sujetos al voluntarismo y al padrinazgo y por ello el régimen decretó el abandono de los Planes de Carrera y Cuadros de Rotación con la dación del Decreto Legislativo 894 del 24 de diciembre de 1996. La fórmula fue simple, en la nueva norma, estas herramientas institucionales no fueron mencionadas. Simplemente dejaron de existir, tal como lo corrobora Eduardo Llosa Larraburre190: “A través del tiempo se ha retrocedido en este rubro promoviendo antes que la profesionalización el sistema del “padrinazgo” por lo que urge la implementación de un Plan de Carrera estratégico...”
191

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(...) No existe una política de personal, ni para el personal

diplomático ni para el personal administrativo (...) es imprescindible y fundamental la existencia de normas adecuadas y objetivas que eviten se den arbitrariedades. Actualmente
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Embajador de carrera del Servicio Diplomático del Perú. Embajador de carrera del Servicio Diplomático del Perú.

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Llosa Larraburre, Eduardo. El fortalecimiento del Servicio Diplomático y la formación profesional del diplomático peruano. Tesis para optar el título de Abogado en la Pontificia Universidad Católica del Perú. 1997. p. 102.

La política exterior del Fujimorato

no se aprecia en su real sentido la realidad y, menos, el potencial del personal administrativo y diplomático” 192 (...) Actualmente no existe un “Plan de Carrera”, la ley se limita a establecer plazos para ascender, redundando ello en el nivel bajo de preparación del funcionario diplomático y provocando, muchas veces, ascensos inmerecidos por el nivel académico que el funcionario aún no ha alcanzado lo que influye negativamente en la imagen que el Servicio Diplomático proyecta a nivel nacional como internacional” 193 El uso de las causales de retiro como herramienta de amenaza institucional El Decreto Ley 26117 introdujo varias disposiciones que modificaron las causales de retiro a corto y largo plazo y abrió un amplio abanico de posibilidades para actos arbitrarios. En primer lugar, estableció una escala de edades límite para cada categoría con el fin de que los funcionarios diplomáticos pasaran al retiro al cumplirlas. Luego, eliminó la categoría de Tercer Secretario de Cancillería y redujo considerablemente los períodos de permanencia en cada categoría, con lo cual se provocó el cese inmediato de 34 funcionarios y de otros posteriormente. Finalmente, se estableció el pase al retiro por “renovación de cuadros” que permitía pasar a la situación de retiro anualmente, previo informe de una Comisión especial del Ministerio de Relaciones Exteriores, hasta diez funcionarios en cada una de las categorías comprendidas entre Embajador a Primer Secretario, inclusive, es decir, hasta 50 funcionarios cada año, sin expresión de causa. Estas disposiciones se repitieron en el Decreto Legislativo 894 de 1996 y con ellas se consolidó el voluntarismo y la amenaza del despido como norma de control. Llosa Larraburre escribió al respecto que las “invitaciones al retiro” crearon un ambiente de inseguridad laboral y personal, haciendo éstas estuvieran sujetas al subjetivismo de una o varias personas sin que propio trabajador pudiera conocer los motivos de su cese al no existir mecanismos que permitiesen la transparencia y la defensa legal. Concluyó señalando que la renovación de cuadros en el fondo conllevaba una arbitrariedad pues permitía a las autoridades designar, sin objetividad ni fundamento sólido que lo avalase, a los funcionarios que debían retirarse del Servicio.194

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192

Llosa Larraburre, Eduardo. Op. cit. p. 412. Llosa Larraburre, Eduardo. Op. cit. p. 413. Llosa Larraburre, Eduardo. Op. cit. p. 416.

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Un número mayoritario de los funcionarios diplomáticos entrevistados considera que, a partir de ese momento, el artículo 18 del D.L. 26117 y el manejo de los ascensos y las salidas y tiempo de permanencia en el exterior se convirtieron en mecanismos de control político sobre la diplomacia profesional. 6.7. El irregular proceso de reincorporación de los funcionarios cesados El 29 de diciembre de 1992 fueron cesados 177 funcionarios195,- casi el 25% del Servicio Diplomático, en aplicación de la causal de excedencia creada, límite de edad y límite de permanencia en la categoría creadas por otra ley promulgada posteriormente196. Ambas normas perjudicaban los derechos adquiridos de los funcionarios y contravenían los derechos de estabilidad laboral, retroactividad de la ley y carácter irrenunciable de sus derechos reconocidos por la Constitución y la ley. El proceso de evaluación establecido por el decreto supremo 23-94/RE En julio de 1994, durante la gestión de Efraín Goldenberg, el gobierno abrió la posibilidad de iniciar un proceso de reincorporaciones y dictó el decreto supremo 23-94/RE, mediante el cual autorizó al Ministro de Relaciones Exteriores a llevar a cabo un proceso de evaluación de los casos de los funcionarios diplomáticos que habían sido cesados con la resolución suprema Nº 453-92-RE en razón de lo establecido por el Decreto Ley Nº 25589. Esta norma, sin embargo, dispuso también que en ella no se encontraban comprendidos los funcionarios cesados al amparo de lo establecido por la Ley Nº 26117, con lo cual se excluía definitivamente a treinta y cinco (35) funcionarios. Simultáneamente, en su artículo 2, el decreto supremo 23-95/RE estableció dos medidas que aseguraron el control arbitrario de este proceso: dispuso que la reincorporación de cada funcionario se llevaría a cabo solamente después de una evaluación individual efectuada por el Ministro de Relaciones Exteriores; y estableció que la reincorporación podría darse tanto en la situación de actividad como de disponibilidad. Esta segunda posibilidad (disponibilidad) sólo resolvía formalmente

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195

Con la Resolución Suprema No. 453/RE, de 27 de Diciembre de 1992, publicada el día 29 de Diciembre de 1992.
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La Ley No. 26117 fue publicada el 29 de Diciembre de 1992.

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el problema porque con ella se mantenía temporalmente apartado al funcionario, quien cual no gozaba del derecho a tener un puesto ni a percibir un sueldo. La coyuntura reinante a mediados de 1994 sugiere que los motivos que condujeron al régimen a instaurar un proceso de reincorporaciones fueron la presión interna, los problemas de credibilidad externa, el riesgo de que se activarán los mecanismos del sistema interamericano de protección de los derechos humanos en contra de las posiciones del gobierno y los supuestos beneficios que éste pensaba obtener. La presión interna se había venido dando en el marco de la negociación política por la que había optado la AFSDP. Esta fue efectuada por embajadores y personalidades que, de alguna manera, tuvieron la capacidad de influir en la opinión pública en vísperas del inicio de la campaña electoral de 1995. Los problemas de credibilidad externa del gobierno fujimorista en la opinión pública internacional aparecieron debido a la alta exposición y alcance que tenían los hechos y noticias relativos a un copamiento político de la diplomacia profesional, así como debido al hecho de que, sólo siete meses antes, el régimen hubiese ingresado, al menos en teoría, en un proceso de democratización con la aprobación por referéndum y entrada en vigencia de la Constitución de 1993. Existía también el riesgo que significaba el hecho de que un número considerable de funcionarios denunciara al gobierno por violación de sus derechos ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y que, con ello, se activará el sistema interamericano de protección de los derechos humanos. De hecho, la Corte Suprema de Justicia estaba a punto de declarar fundadas varias acciones de amparo iniciadas en 1992 y ordenar la reposición de distintos funcionarios. Para el régimen entonces, un proceso de reincorporaciones, aún en esencia voluntarista y arbitrario, traía varios beneficios para el régimen: enviaba señales positivas de democratización hacia al entorno internacional, disminuía el riesgo de intervención de la CIDH e inclusive la Corte Interamericana de Derechos Humanos (La Corte). La reinterpretación y la negativa a acatar los fallos judiciales Mientras ello ocurría, varios de los funcionarios destituidos que habían presentado demandas de nulidad o acciones de amparo en defensa de sus derechos conculcados, empezaban a obtener fallos judiciales favorables. Dichas sentencias ordenaban al Ministerio de Relaciones Exteriores reponer las

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cosas al estado anterior a la agresión. Sin embargo, ejerciendo abusivamente su ius imperium, la administración de Cancillería se negó a acatarlos dilatando su ejecución, ejecutando parcialmente algunos, informando maliciosamente al juez que ya había ejecutado otros o, simplemente, ignorando otros tantos. Así por ejemplo, en enero 1995, luego de que la Corte Suprema de Justicia declarara fundadas las primeras acciones de amparo, el régimen hizo todo lo posible para reinterpretar caprichosamente la ejecución de las ejecutorias supremas que ordenaban la reposición de los funcionarios demandantes al estado anterior a la violación de sus derechos y, por ende, el reconocimiento de todos los derechos, beneficios y prerrogativas que dejaron de percibir durante el tiempo que estuvieron fuera del Servicio. Basándose en informes de grandes estudios jurídicos, especialmente contratados, se reinterpretaba las ejecutorias supremas en el sentido de que éstas no ordenaban “reponer” sino “retomar” y que, por lo tanto, los funcionarios cesados no tenían derecho a que se les reconociera ni el tiempo de servicios, ni la línea de carrera ni lo que habían dejado de percibir durante varios años. La Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Cancillería, a cargo de varios funcionarios diplomáticos de carrera, se opuso a esta interpretación y se ciñó al respeto estricto de los términos de las ejecutorias supremas. Pese a ello, en la práctica, los funcionarios reincorporados lo hacían en condiciones disminuidas en relación con aquellos colegas que no habían sido cesados. De este modo, el proceso de evaluación y reincorporaciones iniciado durante la gestión de Efraín Goldenberg siguió, durante las gestiones de Francisco Tudela y Eduardo Ferrero, el camino ya trazado por el abuso, en donde el gobierno se reservaba el derecho de no reincorporar a aquellos funcionarios considerados discrepantes, perturbadores o que, por alguna razón, eran incómodos para alguna autoridad. Cancillería interpretaba restrictivamente los fallos que ordenaban la reincorporación. Lo hacía sin reconocerles los derechos ordenados por sentencia como reposición al cargo vigente al ocurrir la agresión, la antigüedad en el Escalafón, los años de servicio, etc. En otros casos, reincorporaba a los funcionarios para luego pasarlos al retiro en la misma fecha (algunos hasta por tres veces) o con retroactividad (al día que cumplía la edad límite o limite de permanencia en la Categoría establecidos por una ley posterior), aplicándoles las Leyes 26117 y 894, que perjudicaban sus derechos. Tal fue el caso de Gustavo Gutiérrez Pizarro, Mario Lovón Ruiz Caro, Aurelio Pinto Bazurco Rittler. Alejandro Beoutis Candahuana, Yvan Solari Calvo y otros), quienes fueron luego

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pasados al retiro aplicándoles las Leyes 26117 y 894, fuera de un debido proceso y sin derecho de defensa.197 En los hechos, actuando bajo órdenes de Palacio de Gobierno, la Secretaría General de Relaciones Exteriores buscaba eludir el cumplimiento de lo resuelto por la Corte Suprema a través de diversas argucias legales. Algunos de los documentos que prueban esta conducta son las Resoluciones Supremas 123, 124 y 131 (Casos Yvan Solari Calvo, Roberto Vizcardo García y Oswaldo Bravo Daneri), publicadas el 06 y 07 de Marzo de 2001; las Sentencias del Tribunal Constitucional y de la Corte Suprema en los casos de los funcionarios Gustavo Gutierrez Pizarro, Carlos Alberto Yrigoyen Forno, Oscar Aurelio Pinto Basurco Rittler, Oscar Barrenechea Núñez del Arco, Miguel Córdova Cuba, José Augusto Tenorio Benavides y Mario Lovon Ruiz Caro; y la Carta del Defensor del Pueblo, No. DP-487-

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Así, por ejemplo, el funcionario diplomático Alejandro Beoutis Candahuana, inmediatamente después de ser reincorporado, fue pasado al retiro por limite edad mediante la aplicación retroactiva de la Ley 26820 que redujo los límites de edad o para el pase al retiro en las diferentes categorías diplomáticas: “Lima, 5 de setiembre de 1996.- Señor Director: Soy uno de los ciento diecisiete funcionarios diplomáticos de carrera que fuimos cesados ilegal y arbitrariamente el 29 de diciembre de 1992. Al igual que otros de mis colegas interpuse una Acción de Amparo contra el Supremo Gobierno-ministerio de Relaciones Exteriores, la que fue declarada fundada por la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia con fecha 10 de octubre del año pasado. La Ejecutoria Suprema establece "reponer al actor en el cargo que venía desempeñándose antes de la violación de su derecho constitucional, con reconocimiento de sus derechos, beneficios y prerrogativas que le corresponden en el servicio activo". Sin embargo, hasta el momento las autoridades actuales del ministerio de Relaciones Exteriores no sólo han eludido dar cumplimiento a lo resuelto por la máxima instancia del Poder Judicial, a pesar de los mandatos reiterados del Vigésimo Segundo Juzgado especializado en lo Civil de Lima, sino que además se han violado reiteradamente mis derechos adquiridos, reconocidos por la antes mencionada Ejecutoria Suprema conforme al D.L. 22150. Aplicando retroactivamente el D.L. 26117 me han pasado al retiro mediante la antijurídica RM 0094-RE-96 del 31 de enero del presente año, firmada por el actual canciller Francisco Tudela, con lo cual se pretende desconocer mi derecho a permanecer en la situación de actividad hasta el límite de edad de 40 años que me corresponde en mi categoría, e impedir que participe en el proceso de ascensos del presente año. De esta manera se niega mi derecho a hacer carrera pública y a la continuidad y permanencia en situación de actividad en el Servicio Diplomático. No es éste el único caso de incumplimiento de mandatos judiciales por parte de las actuales autoridades del ministerio de Relaciones Exteriores. Con fecha 19 de marzo de este año los ministros Mario Lovón Ruiz-Caro, Eduardo Carrillo Hernández, el consejero Aurelio Pinto-Bazurco Rittler, el primer secretario Gustavo Gutiérrez Pizarro y el suscrito nos dirigimos al ministro Tudela en su calidad de titular del sector, solicitándole se sirva revisar la situación jurídica originada por el desconocimiento de los mandatos judiciales de las Ejecutorias Supremas que ordenan nuestra reposición en el Servicio Diplomático, sin haber obtenido respuesta alguna hasta la fecha.- Alejandro J. Beoutis Candahuana, LE 07038824”.- Comentarios de Caretas: “Se sindica a Luis Silva Santistevan -allegado a Vladimiro Montesinos y desde 1993 embajador del Perú en Alemania- como el responsable directo de la redacción de la Ley del Servicio Diplomático que diezmó el ministerio de Relaciones Exteriores así como de la elaboración de la lista de los 117 diplomáticos que fueron retirados del servicio. Muchos de los cesados que han obtenido sentencia favorable en la Corte Suprema no pueden regresar al servicio debido a los draconianos límites de pase al retiro que impone dicha ley”..- Nos escriben y contestamos. Revista Caretas, No, 1431.

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97, del 23 de Junio de 1997 (referida a los funcionarios Mario Lovon Ruiz Caro y Alejandro Beoutis Candahuana), que se pronunció sobre estas arbitrariedades. 7. El presupuesto: la cuantificación de la estrategia El presupuesto es, al fin de cuentas, la cuantificación de la estrategia y, por ello, no estaría completa esta parte del estudio sin un análisis, aunque sea breve, de la participación del sector Relaciones Exteriores en el presupuesto nacional y las prioridades otorgadas en materia de asignaciones ordinarias y extraordinarias para las Misiones en el exterior. No pretendo medir el desempeño de la asignación de recursos, es decir, la eficiencia, sino establecer relaciones entre los objetivos de política exterior declarados oficialmente, las redes de influencia de la coalición dominante al interior de Cancillería, las prioridades del régimen, las coyunturas críticas y la asignación de recursos financieros. Para ello, dentro del período 1990-1999, analizaré la participación del sector relaciones exteriores en el presupuesto nacional; la variación de las asignaciones mensuales ordinarias de las embajadas políticas de 1990 al 2000 en relación con los nombramientos de embajadores políticos y coyunturas bilaterales; y la variación de las asignaciones extraordinarias de las embajadas políticas entre 1994 y 1999 en relación con los nombramientos de embajadores políticos y coyunturas bilaterales y las coyunturas criticas. 7.1. La participación del sector relaciones exteriores en el presupuesto nacional durante la década de los 90. Históricamente, el sector Relaciones Exteriores ha tenido una participación muy pequeña en el presupuesto nacional. Esto no fue diferente durante los gobiernos de Alberto Fujimori, período durante el cual el rango de variación estuvo entre el 0.71 % y 1.69 % (ver el cuadro “Participación del sector Relaciones Exteriores en el presupuesto nacional en los 90”). También es posible ver que, con excepción del período 1991-1992, los porcentajes de participación más altos corresponden a los años en que se dieron crisis políticas que cuestionaron la supervivencia política del régimen. En el período 1991-1992, durante el proceso de reinserción financiera, la participación fue de 1.69% y 1.12%. Entre 1992 y 1993, en la etapa de aislamiento político internacional a consecuencia del Golpe de Estado de abril de 1992, dicho porcentaje se mantuvo en 1.12%. Luego, éste se elevó a 0.92% en 1999, año en que se planteó el retiro del Perú de la

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competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y a 0.99% en el año 2000, cuando se produjo la ilegítima re-reelección de Alberto Fujimori mediante fraude electoral y el consiguiente desprestigio y aislamiento político internacional de su gobierno. En los otros años, la participación de Relaciones Exteriores en el presupuesto nacional estuvo entre el 0.71% y 0.84%.

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Cuadro: Participación del sector relaciones exteriores en el presupuesto nacional en los 90 (expresado en Nuevos Soles)
Año
198 199

Presupuesto nacional

Presupuesto inicial de RREE

Participación de RREE en presupuesto nacional

1990 1991

31,520,152 2,785,144,646 6,958,913,237 10,813,992,924 16,158,416,646 21,839,972,000 22,262,773,000 24,765,358,831 29,523,000,000 31,947,306,720 34,321,000,000 35,711,747,654 35,771,987,911

265,725 47,206,475 77,877,128 121,225,725 150,544,155 155,847,000 209,962,000 213,130,498 245,240,000 293,280,000 341,444,400 365,780,000 342,085,787

0.84 % 1.69% 1.12% 1.12% 0.93% 0.71% 0.94% 0.86% 0.83% 0.92% 0.99 % 1.02 % 0.96 %

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

7.2. Los presupuestos de las misiones del servicio exterior Entre octubre de 1989 y diciembre de 1993, entre 15 y 16 embajadas (22 % del total) recibían el 47 % de los recursos financieros ordinarios, lo que hacía que, en promedio, cada una de éstas misiones recibiera el 2.93 % de los recursos. Asimismo, 50 de ellas (78 % de total) recibían apenas el 53 % de dichos recursos. En promedio, cada una de éstas misiones recibía el 1.06 % de los recursos. Esta distribución, además de reflejar una baja diversificación de la política exterior peruana, mostraba también un alto grado de concentración de medios en las relaciones bilaterales con Estados Unidos, así como países de Europa Occidental y fronterizos. Sin embargo, a partir de 1994, la distribución del presupuesto de funcionamiento de las embajadas y representaciones peruanas en el exterior empezó a experimentar algunos cambios.

118

198

En intis En intis

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La distribución de los recursos financieros se fue haciendo un poco más diferenciada como consecuencia del proceso de diversificación de las relaciones bilaterales impuesto por el fin del conflicto ideológico Este-Oeste, el proceso de globalización, la inserción del Perú en el sistema económico mundial y su aproximación a los países del Asia y la Cuenca del Pacífico, aunque conservando en lo esencial la estructura de distribución previa. Así, en el período 1995-2000, del total de misiones diplomáticas, 34 embajadas (48 % del total) recibían el 70% de los recursos financieros, correspondiendo a cada una de ellas el 2.05 % de los recursos. Las otras 30 misiones (52 % del total) recibían el 30 % de los recursos. En promedio, cada una de éstas misiones recibía el 1.00 % de los recursos. Esta evolución puede ser vista en detalle en el numeral 12.6 al final de este párrafo: Cuadro: Evolucion de la distribución de los recursos financieros entre las misiones diplomáticas
Año Número y presupuesto mensual ordinario acumulado de embajadas con montos superiores a US$ 20,000 Número y presupuesto mensual ordinario acumulado de embajadas con montos inferiores a US$ 20,000 Octubre 1989 Quince (15) US$ 479,610 (47 %) Diciembre 1990 Catorce (14) US$ 450,254 (49 %) Diciembre 1991 Catorce (14) US$ 440,878 (49 %) Diciembre 1992 Dieciseis (16) US$ 518,909 (49.92%) Diciembre 1993 Dieciséis (16) US$ 499,716 (49.42 %) Cincuenta y uno (51) US$ 531.179 (53 %) Cuarenta y tres (43) US$ 464,322 (51 %) Cuarenta (40) US$ 449,812 (51 %) Cuarenta y cuatro (44) US$ 520,534 (50.08 %) Cuarenta y cuatro (44) US$ 511,330 (50.58 %) US$ 1’011,046 US$ 1’039,443 US$ 890,641 US$ 914,576 US$ 1’010,789 Monto total del presupuesto mensual ordinario de embajadas peruanas

119

Diciembre 1994

Veintidós (22) US$ 680,600 (56.97 %)

Cuarenta (40) US$ 514,000 (43.03 %) Treinta y cuatro (34) US$ 449,750 (32.03 %)

US$ 1’194,600

Diciembre 1995

Treinta (30) US$ 954,300 (67.96 %)

US$ 1’404,050

Julio Álvarez Sabogal
Diciembre 1996 Treinta y dos (32) US$ 1’001,300 (70.52 %) Diciembre 1997 Treinta y tres (33) US$ 1’046,050 (71.81 %) Diciembre 1998 Treinta y cuatro (34) US$ 1’095,100 (72.18 %) Diciembre 1999 Treinta y siete (37) US$ 1’217,300 (76.30 %) Enero 2000 Cuarenta (40) US$ 1’297,700 (79.61 %) Setiembre 2000 Treinta y tres (33) US$ 1’068,200 (69.70 %) Treinta y dos (32) US$ 418,400 (29.47 %) Treinta y dos (32) US$ 410,450 (28.18 %) Treinta (30) US$ 421,900 (27.82 %) Veintisiete (27) US$ 377,950 (23.70 %) Veinticuatro (24) US$ 332,250 (20.39 %) Treinta y dos (32) US$ 464,450 (30.30 %) US$ 1’532,650 US$ 1’629,950 US$ 1’595,250 US$ 1’517,000 US$ 1’456,500 US$ 1’419,700

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7.3. Los embajadores políticos y los presupuestos de funcionamiento de las misiones Para efectuar este análisis se ha tenido en cuenta los presupuestos para las Misiones en el exterior precisa tener en cuenta el número y procedencia de los embajadores políticos, la importancia de las misiones diplomáticas ocupadas por dichos embajadores políticos y el monto y evolución de las asignaciones ordinarias y extraordinarias de las misiones diplomáticas ocupadas por tales embajadores políticos. Los embajadores políticos Antes de que entrara en vigencia el Decreto Ley 26117 (1992), la ley limitaba el número de embajadores políticos al décimo (Decreto Ley 22150 de 1978) y 20 % (Decreto Legislativo 67 de 1981) del total de embajadores acreditados en el exterior. Estas restricciones al ejercicio de poder, sin embargo, fueron eliminadas por el Decreto Ley 26117 (1992) y el Decreto Legislativo 894 (1996).

La política exterior del Fujimorato

Como consecuencia, de 65 misiones diplomáticas peruanas en el exterior, el gobierno de Alberto Fujimori llegó a ocupar, a lo largo de la década, hasta 23 de ellas con embajadores políticos, es decir, hasta el 36 % del número total embajadas. Esta constatación cuantitativa adquiere más trascendencia si se toma en cuenta que el gobierno se preocupó de que los embajadores políticos fueran acreditados ante los gobiernos de países cuyas relaciones bilaterales con el Perú revestían mayor importancia: Japón, Francia, España, Alemania, etc. Esto es, en aquellos países donde era indispensable promover las percepciones, intereses, planteamientos, proyectos y políticas de la coalición en el poder, con excepción de Estados Unidos y países vecinos donde el gobierno prefirió confiar la gestión a diplomáticos profesionales que no cuestionaban sus actos. Otras embajadas políticas, especialmente durante el segundo lustro, fueron entregadas para efectuar pagos de lealtades políticas. Un cuadro en detalle sobre quienes ocuparon embajadas políticas en la década de los 90, puede verse a continuación: Cuadro: Embajadores politicos 1990-2000
Tiempo de duraciòn en País Alemania Embajador Político el cargo Trayectoria política en el fujimorismo y otros cargos desempeñados entre 1990-2000 En 1990, Silva Santisteban dejó la cátedra universitaria (era coordinador de la maestría de relaciones exteriores en la Universidad Católica) para embarcarse en el proyecto Fujimori. Fue secretario general del Consejo de Ministros en los años iniciales del fujimorismo. Y luego encargado del consulado del Perú en Hong Kong. Asesor de Fujimori y operador político vinculado desde el comienzo del fujimorismo con Vladimiro Montesinos.. Fue uno de los embajadores políticos que coparon las legaciones peruanas en Europa, luego del cese ilegal de 117 diplomáticos en diciembre de 1992. En Cancillería es recordado como uno de los ejecutores de aquel cese masivo. (La República, 8 de noviembre de 2005) Forma parte de la lista de personajes estrechamente vinculados a Fuijimori y Montesinos (Caretas: http://www.caretas.com.pe/2001/1653/articulos/lista.phtml) Argentina Alberto Ulloa Elias 4 años y 7 meses 16.04.1993 01.11.1997 Bélgica Guillermo Del Solar Rojas 3 años 02.06.1992 29.06.1995 Costa Rica Alberto Varillas Montenegro 5 años y 11 meses 16.08.1994 Ex Ministro de Educación. Juramentó pocos días después (8 de mayo) de la perpetración del Golpe de Estado del 5 de abril de Ex Embajador del Perú en Uruguay

Luis Silva Santisteban 7 años y 7 meses García Seminario 17.04.1993 27.11.2000

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21.07.2000 2992. Entregó el escrito de retiro del Perú de la competencia contenciosa de la Corte de San José. Forma parte de la lista de personajes estrechamente vinculados a Fuijimori y Montesinos (Caretas). Cuba Belisario De Las Casas Piedra Cuba Guillermo Fernández-Cornejo Cortez Cuba Jaime Sobero Taira 9 meses 02.10.1995 01.07.1996 2 años y 7 meses 09.09.1996 30.04.1999 Cuba Vicealmirante AP (R) 1 año 6 meses Juan Castilla Meza 01.06.1999 27.11.2000 EE. UU. Roberto Mac Lean Ugarteche 1 año y 1 mes 06.03.1991 22.04.1992 España Fernando Vega Santa 1 año y 3 meses Gadea 22.04.1996 15.07.1997 Ex Ministro de Justicia (1991-1995). Participó en la supuesta reforma del Poder Judicial y del ministerio público. Firmó el decreto de urgencia 4194 de fecha de 21 de julio de 94, que exceptuaba al Ministerio de la Presidencia de la licitación pública, y autorizaba la compra de motocicletas por diez millones de dólares. (Agencia Perú: http://www.agenciaperu.com/investigacion/2002/jul/vega.htm# 3). Forma parte de la lista de personajes estrechamente vinculados a Fuijimori y Montesinos (Caretas). España Jorge Eduardo Toledo Gonzales 1 año y 25 días 05.06.1991 30.06.1992 Francia/UN Maria Luisa Federicci 4 años y 7 meses ESCO Soto 22.04.1996 27.11.2000 Gran Bretaña Arturo García García 1 año y 3 meses 01.11.1992 27.02.1995 Honduras Carlos Hermoza Moya 6 meses 10.09.1997 26.03.1998 Honduras Víctor Yamamoto Miyakawa 2 años y 5 meses 15.06.1998 Ex Ministro de Salud. Forma parte de la lista de personajes estrechamente vinculados a Fuijimori y Montesinos (Caretas). Ex Ministro de Justicia. Presidente del Consejo Nacional de la Magistratura. Ex Ministra de la Presidencia (1994-1995). Forma parte de la lista de personajes estrechamente vinculados a Fuijimori y Renunció poco tiempo después del golpe de Estado del 5 de abril de 1992. Ex Ministro de Transportes y Comunicaciones. Ex Embajador del Perú en Venezuela. Forma parte de la lista de personajes estrechamente vinculados a Fuijimori y Montesinos (Caretas). Renunció en los días posteriores al golpe de Estado del 5 de abril de 1992. Ex Ministro de Pesquería. Forma parte de la lista de personajes estrechamente vinculados a Fuijimori y Montesinos (Caretas). No Asumió Ex Ministro de Agricultura. Forma parte de la lista de personajes estrechamente vinculados a Fuijimori y Montesinos (Caretas). Embajador de carrera en situación de retiro.

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Montesinos (Caretas). Embajador de carrera en situación de retiro.

La política exterior del Fujimorato

27.11.2000 Israel Gen. Div. EP (R) Jorge 2 años y 10 meses Celso Torres Aciego 14.09.1992 26.07.1995 Italia Ana Maria Deustua Caravedo 4 años y 8 meses 16.07.1995 27.11.2000 Ex Viceministra de Asuntos Económicos Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores. Se abstuvo, bajo órdenes de Fujimori, de firmar el Estatuto de la Corte Penal Internacional. Pese a ello, continuó 2 años más en el cargo de embajadora. Italia/F.A.O Enrique Roberto Ross 2 años y 10 meses . Link 10.09.1992 26.07.1995 Japón Victor Aritomi Cinto 9 años y 8 meses 28.03.1991 27.11.2000 Esposo de Rosa Fujimori, hermana de Alberto Fujimori. Vinculado junto con su cónyuge a los malos manejos de las donaciones las donaciones que se hicieron al Perú entre 1991 y 2000 a través de las ONG Apenkai y Aken. Forma parte de la lista de personajes estrechamente vinculados a Fuijimori y Montesinos (Caretas). Marruecos Gral. Div. EP (R) 2 años y 10 meses Ex Ministro de Defensa. Forma parte de la lista de personajes estrechamente vinculados a Fuijimori y Montesinos (Caretas). Ex Ministro de Agricultura. Forma parte de la lista de personajes estrechamente vinculados a Fuijimori y Montesinos (Caretas). Ex Ministro de Defensa.

Tomas Castillo Meza 14.01.1998 27.11.2000 México Alberto Cazorla Talleri 4 años y 3 meses 02.04.1991 01.07.1995

Ex Representante ante la Comisión para la Acreditación de Facultades o Escuelas de Medicina Humana (CAFME) del Consejo Nacional para la Autorización de Funcionamiento de

123

Universidades (CONAFU). México Gral. Div. EP ® Víctor 1 año y 7 meses Malca Villanueva 05.03.1996 15.10.1997 Nicaragua Vicealmirante AP ® Alfredo Arnaiz Ambrossiani O.E.A. 4 años y 6 meses 19.04.1996 16.10.2000 Como representante permanente del Perú ante la OEA, Beatriz Ramacciotti se esforzó en desprestigiar la labor de la OEA y de presentar los comicios peruanos del año 2000 como limpios y justos. O.N.U. Francisco Tudela Van 1 año Breugel-Douglas 01.03.1999 22.02.2000 Panamá Alfredo Ross Antezana 6 años y 6 meses 19.05.1994 27.11.2000 Rep.Checa Gral. Div. EP Adolfo 2 años y 9 meses Ex Ministro del Interior. Forma parte de la lista de personajes Ex Ministro de Transportes. Forma parte de la lista de personajes estrechamente vinculados a Fuijimori y Montesinos (Caretas). Ex Ministro de Relaciones Exteriores. Es considerado uno de los ideólogos del fujimorismo. Ex Comandante General de la Marina. Ex Ministro de Defensa. Forma parte de la lista de personajes estrechamente vinculados a Fuijimori y Montesinos (Caretas).

Beatriz Ramacciotti 6 años Regazzoli 16.11.1994 27.11.2000

Julio Álvarez Sabogal
Alvarado Fournier 18.10.1992 26.07.1995 Santa Sede Augusto Antonioli Vásquez 1 año y 8 meses 01.12.1995 30.08.1997 Uruguay Guillermo Del Solar Rojas 2 años y 5 meses 30.06.1995 30.11.1997 Uruguay Manuel D'ornellas Suárez No Asumió Fue designado por Fujimori en 1999 para ocupar el puesto de Embajador del Perú en Uruguay. Falleció poco tiempo antes de asumir. Venezuela Eduardo Raygada Morzán 1 año y 10 meses 25.10.1993 31.12.1995 Venezuela Vicealmirante AP ® Juan Castilla Meza 3 años 01.03.1996 16.03.1999 Venezuela Gral. Div. EP Julio Salazar Monroe 2 meses 15.08.2000 15.10.2000 Ex Embajador del Perú en Cuba. Ex Ministro de Transportes y Comunicaciones. Forma parte de la lista de personajes estrechamente vinculados a Fuijimori y Montesinos (Caretas). Ex Jefe del Servicio de Inteligencia Nacional (SIN) y Ex Ministro de Defensa. Considerado como uno de los responsables de la matanza de Barrios Altos. Su nombramiento produjo la reacción de organizaciones defensoras de derechos humanos de todas partes del mundo que ejercieron cabildeo ante el gobierno de Venezuela demandando el rechazo de su designación y hasta su detención y juzgamiento en dicho país. El nombramiento fue tan cuestionado que Salazar Monroe sólo permaneció en dicho cargo dos meses. Forma parte de la lista de personajes estrechamente vinculados a Fuijimori y Montesinos (Caretas). Ex Embajador del Perú en Bélgica Ex Ministro de Justicia. Forma parte de la lista de personajes estrechamente vinculados a Fuijimori y Montesinos (Caretas). estrechamente vinculados a Fuijimori y Montesinos.

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Importancia de las misiones ocupadas por dichos embajadores políticos Como se sabe, la política exterior fujimorista se concentró a lo largo de la década, entre otras, en las siguientes prioridades: la reinserción del Perú en el sistema financiero internacional; la expansión del comercio exterior en el sistema global; la apertura de relaciones con los países de la Cuenca del Pacífico, particularmente con Japón, China y los del Sudeste Asiático; la difusión de la real naturaleza de los grupos terroristas y tipificación de los actos terroristas como violaciones de derechos humanos o crímenes contra la paz y la seguridad de la humanidad; la difusión del carácter circunstancial de los excesos cometidos por las FFAA y “mejora” de la deteriorada “imagen” del Perú en el exterior; la

La política exterior del Fujimorato

obtención de la impunidad de ciertos personajes del Régimen por las violaciones de derechos humanos; y la eliminación de fuentes de inestabilidad en las relaciones con los países limítrofes. Sin embargo, el establecimiento de estas prioridades, diferentes a las de gobierno aprista, no varió mucho el listado de países con los que el Perú privilegiaba sus relaciones bilaterales. De hecho, el examen de la evolución de los montos de los recursos financieros ordinarios asignados a las misiones diplomáticas de 1989 a 2000200, permite constatar que los países y organismos internacionales que fueron los principales interlocutores y espacios de negociación multilateral durante el gobierno aprista, lo fueron también –con la solitaria excepción de la Organización Civil de Aviación Internacional u OACI- durante el fujimorismo, esto es, Estados Unidos, Japón, Alemania, España, Francia, Gran Bretaña, Italia, Bélgica, Suecia, Suiza, Holanda, Canadá y países limítrofes como Brasil, Argentina y Chile. Todos estos países participaron además en los grupos de apoyo al Perú en el proceso de reinserción financiera y, a fines de la década, fueron quienes, junto con sus respectivas sociedades civiles, denunciaron la autocracia y corrupción fujimorista. Los presupuestos de funcionamiento de las misiones diplomáticas Los presupuestos de funcionamiento de las misiones diplomáticas (asignaciones presupuestales de bienes y servicios) fueron, como siempre han sido y siguen siendo, ser de dos tipos: ordinarios y extraordinarios. Ver a continuación un cuadro de definiciones de estos términos:

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Cuadro: Definiciones sobre términos utilizados en materia de asignaciones presupuestales de la misiones del Servicio Exterior Asignación presupuestal Asignación ordinaria Es el importe máximo mensual para la cobertura de los gastos en bienes y servicios necesarios para el funcionamiento y gestión de las Misiones del Servicio Exterior. Estas deben cubrir, en orden de prioridad, los siguientes gastos: a) Alquiler y pago de obligaciones contractuales referentes a las oficinas y la residencia del Jefe de Misión; b) Servicios y obligaciones contractuales del personal contratado; c) Servicios públicos (luz, agua, teléfono, arbitrios, etc.); d) Seguros en general (locales, vehículos oficiales, mobiliario, equipos, etc.) y custodia de valores; e)
200

Definición

El análisis tuvo como hilo conductor un criterio cuantitativo: fueron consideradas importantes las embajadas cuyas asignaciones mensuales superaban los US$ 20,000.

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Atenciones oficiales; y, t) Otros gastos. Asignación extraordinaria Es el importe destinado a cubrir gastos excepcionales que, por su naturaleza, no pudieron ser programados con cargo a los recursos de la asignación mensual ordinaria. Estas sólo se otorgan cuando exista la disponibilidad presupuestal correspondiente. Reajuste asignación de Es el aumento ó disminución de la asignación ordinaria, sustentado en objetivos de política exterior, en razones de carácter técnico-económico y de disponibilidad presupuestal.

Período Octubre 1989-Diciembre 1990 El gobierno aprista clausuró, en enero de 1990, las embajadas en Trinidad y Tobago, Kuwait, Jamaica y Kenia, decisión que siguió simplemente un criterio de austeridad. En diciembre de 1990, el nuevo gobierno, aún sobre la base de la misma lógica, cerró las embajadas en Zimbabwe, Nueva Zelanda, Finlandia y las representaciones permanentes ante UNESCO y la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas, también llamada ONU-Tráfico Estupefacientes. Período 1991 y 1992 Entre marzo y junio de 1991, el régimen fujimorista nombró sus primeros cuatro embajadores políticos: Roberto Mac Lean Ugarteche, Víctor Aritomi Cinto, Alberto Cazorla Talleri y Jorge Toledo Gonzales. Mc Lean y Cazorla renunciaron poco tiempo después del golpe de Estado de abril de 1992, mientras que Víctor Aritomi y Jorge Toledo apoyaron al gobierno incondicionalmente. Toledo hasta julio de 1995 y Aritomi, cuñado de Alberto Fujimori, hasta la caída del régimen.

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Fecha País EE. UU. Japón México Embajador Político Roberto Mac Lean Ugarteche Victor Aritomi Cinto Alberto Cazorla Talleri

de

inicio

de Fecha de término de funciones 22.04.1992 27.11.2000 01.07.1995

funciones 06.03.1991 28.03.1991 02.04.1991

La política exterior del Fujimorato

España

Jorge Eduardo Toledo Gonzales

05.06.1991

30.06.1992

Entre diciembre de 1991 y diciembre de 1992, se dieron nuevos cambios. El gobierno cerró las embajadas en Argelia y Haití y la representación ante la Organización de la Aviación Civil Internacional (OACI), al mismo tiempo que, ya comprometido con el proyecto neoliberal y la proyección del país hacia Asia y la Cuenca del Pacífico, abrió embajadas en Dinamarca, Indonesia, Malasia, Singapur y Tailandia, así como oficinas comerciales en Taipei (Taiwán) y Hong Kong. Paralelamente, reabrió las embajadas en Nueva Zelanda y Finlandia y una representación ante la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO). En esta fase, la crisis económica en que se encontraba el país y el contrapeso institucional que ejercía el Poder Legislativo basado en la Constitución de 1979 –el cual exigía la aprobación de los embajadores por parte del Senado-, impedían al gobierno actuar libremente para hacerse del control total de los recursos de política exterior. Pero todo ello cambiaría a partir del golpe de Estado de abril de 1992. Con posterioridad al golpe, el gobierno nombró embajadores políticos en cinco misiones diplomáticas: Israel, República Checa, Bélgica, Italia y Gran Bretaña, que se sumaron a las de México y Japón.

127

Fecha de Fecha de inicio de País Bélgica Embajador Político Guillermo Del Solar Rojas funciones 02.06.1992 10.09.1992 14.09.1992 18.10.1992 término de funciones 29.06.1995 26.07.1995 26.07.1995 26.07.1995

Italia/F.A.O. Enrique Roberto Ross Link Israel Gen.Div. Ep (R) Jorge Celso Torres Aciego

Rep.Checa Gral. Div. Ep Adolfo Alvarado Fournier Gran Bretaña Arturo Garcia García

01.11.1992

27.02.1995

Este mismo año, la todavía alta participación del sector relaciones exteriores en el presupuesto nacional (1.12 %) permitió al gobierno reforzar financieramente las misiones diplomáticas, en particular, las que correspondían a los países más importantes para las relaciones bilaterales y que,

Julio Álvarez Sabogal

progresivamente, venían siendo ocupadas por personajes leales al régimen. Dichos incrementos financieros se daban, como regla general, dentro de una política de fortalecimiento que abarcaba a casi la totalidad del servicio exterior, pero no a todos por igual. Período 1993 La tendencia anteriormente señalada se acentuó en 1993 con el nombramiento de tres nuevos embajadores políticos: Fecha País Argentina Embajador Político Alberto Ulloa Elías Luis Silva Santisteban García Alemania Venezuela Seminario Eduardo Rasgada Morzán 17.04.1993 25.10.1993 27.11.2000 31.12.1995 de inicio de Fecha de término de

funciones 16.04.1993

funciones 01.11.1997

La apertura de la embajada en Sudáfrica y la reapertura de la misión diplomática en Jamaica en 1994, así como la desactivación de la oficina comercial en Hong Kong con el consiguiente fortalecimiento de la oficina consular en la misma ciudad, dieron forma definitiva a la estructura de distribución de las representaciones peruanas en el exterior. Por otro lado, el alivio económico que significó la reinserción financiera y el proceso de privatizaciones ya en marcha permitió al gobierno mantener la tendencia de reforzamiento de las principales misiones en el exterior. Período 1994 Entre mayo y noviembre de 1994, tres nuevos embajadores políticos fueron nombrados en Panamá, Costa Rica y la Organización de Estados Americanos (OEA): Fecha de inicio de País Panamá Costa Rica O.E.A. Embajador Político Alfredo Ross Antezana Alberto Varillas Montenegro funciones 19.05.1994 16.08.1994 Fecha de término de funciones 27.11.2000 21.07.2000 27.11.2000

128

Beatriz Ramacciotti Regazzoli 16.11.1994

La política exterior del Fujimorato

La existencia de un control cada vez más fuerte de los recursos de política exterior permitió el uso voluntarista de los mismos, lo cual se tradujo en aumentos de presupuesto para las misiones diplomáticas en las que eran nombrados nuevos embajadores políticos. Tal fue el caso de las embajadas en Costa Rica y Panamá en junio y setiembre de 1994. Estas, poco tiempo después de la designación de Alberto Varillas Montenegro y Alfredo Ross Antezana, fueron favorecidas con aumentos presupuestales del 30 % y 10 %, respectivamente. Mientras tanto, la tendencia a concentrar los recursos financieros en las embajadas y representaciones más importantes y aquellas ocupadas por embajadores políticos continuó en 1995. Finalmente, en un contexto de recursos limitados y del conflicto desencadenado con Ecuador, el gobierno también decidió fortalecer Argentina y Brasil, países que, en su calidad de garantes del Protocolo de Rio de Janeiro, jugaron un rol muy importante en las negociaciones que desembocaron en los acuerdos bilaterales de 1998 entre nuestro país y el vecino del norte. Período Año 1995 Los gastos en que había incurrido el régimen en su política asistencialista y de propaganda a favor de la reelección de Alberto Fujimori y el denominado “recalentamiento” de la economía peruana ocasionaron que la participación de relaciones exteriores en el presupuesto nacional fuera la más baja de la década, 0.71%. Pese a ello, el gobierno insistió en su política de pago de favores políticos a favor de personalidades que le habían sido leales entregando a estos la jefatura del mayor número posible de misiones diplomáticas y otorgando, en algunos casos, incrementos de asignaciones ordinarias.

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Fecha País Uruguay Italia Cuba Santa Sede Embajador Político Guillermo Del Solar Rojas Ana Maria Deustua Caravedo

de

inicio

de Fecha de término de funciones 30.11.1997 27.11.2000 01.07.1996 30.08.1997

funciones 30.06.1995 16.07.1995

Guillermo Fernández-Cornejo Cortez 02.10.1995 Augusto Antonioli Vásquez 01.12.1995

Entre todos estos casos, destaca el de Uruguay. No mucho tiempo antes de que Guillermo del Solar Rojas asumiera el cargo, la asignación ordinaria de gastos de esta embajada había aumentado de US$

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19,000 a US$ 20,5000 en el marco de un política de modificación de partidas financieras del exterior que, además, había determinado la reducción de las asignaciones de algunas otras embajadas importantes pero que, para su mal, no contaban con embajadores políticos (por ejemplo, Chile). Coincidentemente, sólo un mes después del inicio de funciones de Del Solar, la Embajada en Uruguay fue favorecida con un aumento de su presupuesto mensual de US$ 6,500 mensuales (de 20,500 a US$ 27,000). Las circunstancias objetivas sugieren que este incremento pudo deberse a que la asignación de US$ 20,000 resultaba insuficiente en un país que tenía un alto nivel del costo de vida. Este incremento, sin embargo, no hubiera llamado la atención sino hubiera sido por el hecho de que en julio y setiembre de 1995, los aumentos se concentraron en las embajadas ante países desarrollados (Estados Unidos, Canadá y varios países de Europa occidental) y Corea, sin que Uruguay junto con Bolivia, fueran considerados. La presencia de un embajador político permitió a la misión diplomática obtener incrementos y asignaciones extraordinarias que bajo la jefatura de un funcionario diplomático de carrera no hubiera logrado. Esta línea de disposición y acción se repetiría en los años siguientes en otras misiones. Período 1996

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Pese a que la coyuntura económica presagiaba un año austero para relaciones exteriores, el presupuesto del sector experimentó un pequeño incremento que se explica por los gastos que demandó el manejo del diferendo con Ecuador en materia coordinaciones y consultas con los países garantes y Ecuador mismo. Esta coyuntura no explica sin embargo, que las misiones diplomáticas en Venezuela, México, Nicaragua, España, Francia y UNESCO se sumaran al grupo de embajadas políticas:

Fecha de inicio de País Embajador Político Vicealmirante AP en retiro, Juan Castilla Venezuela Meza Gral.Div. México Nicaragua Villanueva EP en retiro, Víctor Malca 05.03.1996 15.10.1997 16.10.2000 01.03.1996 16.03.1999 funciones Fecha de término de funciones

Vicealmirante AP en retiro, Alfredo Arnaiz 19.04.1996

La política exterior del Fujimorato

Ambrossiani España Francia/UNESCO Cuba Fernando Vega Santa Gadea Maria Luisa Federicci Soto Jaime Sobero Taira 22.04.1996 22.04.1996 09.09.1996 15.07.1997 27.11.2000 30.04.1999

Período 1997 La participación de Relaciones Exteriores en el presupuesto público se contrajo al 0.86 % en 1997. No obstante ello, las embajadas en Venezuela y México fueron favorecidas con incrementos presupuestales de US$ 4,000 y US$ 3,000 mensuales, respectivamente, pocos meses después del inicio de funciones del Vicealmirante AP Juan Castilla Meza y el General de División EP Víctor Malca Villanueva como jefes de misión diplomática en dichos países. Fuera de estos casos, 1997 fue un año austero y el fortalecimiento financiero de las misiones se concentró en cuatro embajadas de importancia: Chile, Canadá, España y Estados Unidos. En setiembre de 1997, Carlos Hermoza Moya, ex Ministro de Justicia del régimen, fue designado como embajador político en Honduras:

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Fecha de inicio de Fecha de término de País Embajador Político funciones funciones

Honduras

Carlos Hermoza Moya

10.09.1997

26.03.1998

Período 1998 El deterioro progresivo de la situación política y de derechos humanos en el país hizo sentir sus efectos sobre la política exterior peruana a partir de 1998. La imagen político-democrática del país ingresó en un proceso de franco deterioro y la política exterior en su fase de confrontación, y el régimen reaccionó fortaleciendo las representaciones peruanas ante las Naciones Unidas en Nueva York, los organismos internacionales con sede en Ginebra y la OEA, así como la embajada en los

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Estados Unidos, país que había empezado a cuestionar las prácticas antidemocráticas del gobierno fujimorista. Paralelamente, dos nuevos personajes del régimen fueron designados como embajadores políticos en Marruecos y Honduras:

Fecha de inicio de País Embajador Político Gral. Div. EP en retiro Tomas Marruecos Honduras Castillo Meza Víctor Yamamoto Miyakawa 14.01.1998 15.06.1998 27.11.2000 27.11.2000 funciones Fecha de término de funciones

Período 1999-2000 El gobierno designó en este período nuevos embajadores políticos en Cuba, Venezuela y ante las Naciones Unidas con sede en Nueva Cork. Los favorecidos fueron tres personajes que antes ya habían mostrado su lealtad al régimen y que estaban profundamente comprometidos con la ilegal re-reelección de Alberto Fujimori y sus planes de perpetuarse en el poder: Francisco Tudela Van Breugel-Douglas, Juan Castilla Meza y Julio Salazar Monroe:

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Fecha de inicio de País Embajador Político Francisco O.N.U. Douglas Vicealmirante Ap (R) Juan Castilla Cuba Venezuela Meza Gral. Div. Ep Julio Salazar Monroe 01.06.1999 15.08.2000 Tudela Van Breugel01.03.1999 funciones

Fecha de término de funciones

22.02.2000

27.11.2000 15.10.2000

Al mismo tiempo, se acentuó la política de fortalecimiento de la embajada en Estados Unidos y de las representaciones peruanas ante los organismos internacionales, a las que se sumó Gran Bretaña.

La política exterior del Fujimorato

En este período, otro hecho que llama particularmente la atención es la evolución del presupuesto de Representación del Perú ante la Oficina de las Naciones Unidas con sede en Nueva Cork, luego de la designación de Francisco Tudela como jefe de ésta. O que ocurrió fue que, sólo dos meses después de que Tudela asumiese el mencionado cargo diplomático (marzo de 1999), dicha Representación fue favorecida con un aumento de asignación mensual de US$ 11,500. Este dinero extra, se sabe, fue utilizado para reparar la residencia del jefe de misión (Francisco Tudela), específicamente, para pagar los trabajos de equipamiento, renovación y reparación, así como para pagar la habilitación de las nuevas oficinas de la misión (sistemas informáticos, redes, equipamiento mínimo, mobiliario, reparaciones, etc.). No obstante, existen también serios indicios, tal como lo han difundido los medios de comunicación, que sugieren que estos recursos fueron parcialmente utilizados para pagar abogados y tal vez lobbies como ocurrió en 1999 luego de la decisión del régimen de retirarse de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Las asignaciones extraordinarias La política en el manejo de las asignaciones extraordinarias seguiría la misma lógica explicada en las líneas anteriores. Esto es, los recursos financieros se concentraban en las misiones ante los países ante los cuales era necesario promover las posiciones del régimen para garantizar la supervivencia política o en aquellos donde lo exigieran otras coyunturas de política exterior, como fue el caso de los países garantes del Protocolo de Rio de Janeiro (Brasil, Argentina, Estados Unidos, Chile y Colombia) en ocasión del conflicto y negociaciones con Ecuador entre 1995 y 1998. Finalmente, existe evidencia difundida por la prensa que sugiere que los recursos financieros destinados a promover los intereses particulares del régimen y que aquellos que se asignaban a través de las partidas oficiales de las embajadas eran solamente una parte pequeña de los mismos. 8. La política de formación y perfeccionamiento profesional: el control de los instrumentos académico-formativos. La modernización autoritaria de la diplomacia también provocó cambios en el área académica y de formación del funcionario de carrera. Estos cambios se concentraron en áreas como la concepción de la Academia Diplomática del Perú (ADP) como órgano de formación profesional; los requisitos de postulación e ingreso a la ADP; el contenido de los planes de estudio de la ADP; el contenido de los

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Julio Álvarez Sabogal

cursos de perfeccionamiento profesional para funcionarios diplomáticos, así como de contenido del discurso político en las actividades extracurriculares. Estas transformaciones no ocurrieron en una o dos gestiones ministeriales sino que dieron a lo largo de la década. Fue iniciada por Augusto Blacker Miller y continuada por los cancilleres posteriores, sin excepción. Así, de las cinco áreas señaladas, las transformaciones en las dos primeras se produjeron durante las gestiones de Augusto Blacker Miller y Oscar de la Puente Raygada; mientras que en las tres restantes, a lo largo de las gestiones de los ex cancilleres Blacker Miller, Oscar de la Puente, Francisco Tudela, Eduardo Ferrero y Fernando De Trazegnies. 8.1 La estructura orgánica de la Academia Diplomática Hasta 1991, el Reglamento Orgánico de la Academia Diplomática del Perú establecía que ésta se hallaba conformada201 por órganos rectores (la Dirección y el Consejo Superior); órganos ejecutivos (Dirección Adjunta, Departamento de Estudios y Departamento de Evaluación); y órganos asesores (el Consejo Académico). El Consejo Superior tenía por finalidad resolver aquellos asuntos trascendentes referidos a la orientación de las actividades y funcionamiento de la Academia y estaba integrado por el Secretario General, los Sub-Secretarios de Política Bilateral, de Administración, de Política Multilateral, de Política Especial y de Asuntos Económicos; el Director de la Academia Diplomática; el Director del Instituto Peruano de Relaciones Internacionales y un Embajador en situación de retiro, que era designado por Resolución Ministerial. El Consejo Académico, por su parte, tenía por función asesorar a la Dirección en todos los aspectos relativos al régimen académico y estaba integrado por el Director de la Academia, quien lo presidía, el Director Adjunto, el Jefe de Estudios, los profesores titulares y el alumno delegado de cada año de estudios, es decir, tres alumnos. El 22 de enero de 1992, el decreto supremo No. 001/RE suprimió el Consejo Superior y el Consejo Académico, estableciendo que, a partir de entonces, la nueva estructura orgánica de la Academia Diplomática sería la siguiente: Dirección, Dirección Adjunta, Sub-Dirección de Estudios, Sub-Dirección de Planes y Programas, y Sub-Dirección de Investigación y Publicaciones.

134

201

Organos de Apoyo: el Departamento de Contabilidad, la Biblioteca y la Unidad de Impresiones y Publicaciones.

La política exterior del Fujimorato

Era preciso quebrantar la tradición institucional de Cancillería eliminando cualquier espacio de debate académico autónomo tal como lo eran los dos órganos colegiados -los Consejos Superior y Académico- y fomentando la autocensura. Un mes más tarde, otro decreto supremo, el No. 006-92/RE (24 de febrero de 1992) sugería que el Consejo Superior continuaba funcionando, pues, dicha norma modificaba la composición202 y otras disposiciones referidas a dicho Consejo. Sin embargo, no se ha encontrado evidencia que demuestre que dicho órgano funcionó. En todo caso, lo que sí es evidente es que fue realmente suprimido a partir del 29 de diciembre de 1992 y nunca más volvió a funcionar. El Consejo Académico, por su parte, fue reemplazado por un comité asesor integrado por dos funcionarios nombrados por el Canciller de turno y por los miembros de la planta orgánica. Este, sin embargo, no funcionaba de manera permanente sino sólo cada vez que era necesario tomar decisiones sobre asuntos específicos como nombramiento de profesores y plan de estudios. 8.2 La Academia Diplomática del Perú como órgano de formación profesional En principio, el Decreto Ley 26112 de diciembre de 1992, Ley Orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores, mantuvo a la ADP en la estructura organizacional del Ministerio. Sin embargo, una ley posterior, el Decreto Ley 26117, dejó abierta la posibilidad de prescindir de la Academia Diplomática del Perú como órgano encargado de la formación profesional de los funcionarios diplomáticos. Esta ley dispuso que: “Art. 5.- El ingreso al Servicio Diplomático está reservado a los peruanos de nacimiento con grado académico y/o título profesional; que hayan resultado ganadores del concurso público de méritos convocado periódicamente por el Ministerio de Relaciones Exteriores” No se equivocaron quienes, en su momento, expresaron sus temores y críticas acerca de las reales intenciones del régimen, tal como lo menciona Eduardo Llosa:

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202

El Consejo Superior estaría constituido por siete miembros: cuatro natos y tres designados. Son miembros natos , el Secretario General y Vice-Ministro de Relaciones Exteriores, quien lo presidirá, el Director General de Asuntos Bilaterales, el Director de la Academia Diplomática. Son miembros designados, los Embajadores del Servicio Diplomático del Perú, en Situación de Actividad o de Retiro, que sean nombrados por Resolución Ministerial.

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“... entre el D.L. 26117 y el D.L. 26112, hay una contradicción acerca del ingreso al Servicio Diplomático. En el caso del primero el ingreso queda abierto a “concurso público”, es decir que puede ingresar cualquier profesional que haya ganado el concurso” 203 Frente a un conflicto de leyes como éste, la doctrina jurídica ha sido siempre clara y contundente: prevalece la norma específica y más reciente y el Decreto Ley 26117 reunía ambas características. Hay que recordar además que esto ocurría en un contexto político poco democrático y de caprichosas y sorpresivas “interpretaciones auténticas” de un poder legislativo con mayoría oficialista, así como el de una Ley del Servicio Diplomático (D.L. 26117) que nunca tuvo un reglamento. En suma, no se conocían las bases y condiciones para participar en dicho concurso y éstas podían ser establecidas arbitrariamente. Lo anterior está corroborado en el Informe de la Comisión de Ética Institucional del SDP. En este documento se hace referencia al ejercicio intelectual de simulación que se realizó durante la gestión de Blacker Miller, en el cual desaparecía la Academia como órgano de ingreso al Servicio y era reemplazada por una Facultad de la Universidad Católica y se suprimía a más del 40 % de los diplomáticos en actividad.204 El intento de desplazar la Academia Diplomática del Perú (ADP) como órgano de ingreso al Servicio Diplomático y luego los cambios en la modalidad de ingreso a ambas instituciones, tuvieron como objetivo instaurar un nuevo perfil diplomático que se esperaba fuera más técnico, más promotor y menos “politizado”. Este proyecto correspondió a la etapa de reestructuración neoliberal y coincidió con la supresión del concurso de admisión e ingreso a dicho centro de estudios. Afortunadamente, nunca se llevó a la práctica. En enero de 1994 se reabrió el concurso regular de admisión e ingreso y, en diciembre de 1996, el Decreto Legislativo 894 dispuso que: “el ingreso al Servicio Diplomático de la República y la inscripción en el correspondiente Escalafón está reservado a los peruanos por nacimiento egresados de la Academia

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203

Llosa Larraburre, Eduardo. Op. cit p. 170.

204

Informe de la Comisión de Ética Institucional del Servicio Diplomático del Perú de la Asociación del Servicio Diplomático del Perú. p. 7.

La política exterior del Fujimorato

Diplomática con el título profesional que, a nombre de la Nación, les otorga el Presidente de la República” 8.3 Los requisitos de postulación e ingreso a la ADP Como regla general, el ingreso a la ADP y luego al Servicio Diplomático se ha dado siempre en función del mérito y mediante régimen de concurso. Los aspirantes a diplomáticos han debido siempre aprobar exigentes exámenes de ingreso (médico, idiomas, psicológico, conocimientos y concepto) a ésta y luego hasta varios semestres en los que se debía estudiar entre ocho y diez materias, incluyendo los de perfeccionamiento en los idiomas inglés y francés. Por otra parte, la ADP ha sido siempre la única vía de ingreso al Servicio Diplomático. Hasta 1992, la postulación a la Academia Diplomática estuvo legalmente reservada para quienes hubieran completado 120 créditos de formación superior y provinieran de facultades compatibles con la carrera de relaciones internacionales como Derecho, Economía, Sociología, Historia y, en general, Ciencias Sociales y Humanas. Los estudios duraban tres años, al cabo de los cuales los aspirantes que concluían con éxito sus estudios egresaban como licenciados en relaciones internacionales e ingresaban al Servicio Diplomático. El ingreso al SDP se efectuaba única y exclusivamente con la categoría de Tercer Secretario de Cancillería. En diciembre de 1991, en el discurso que pronunció en la ceremonia de clausura del año lectivo, Blacker Miller informó que, con el objeto de facilitar el proceso de reforma de la Academia Diplomática, se había dispuesto la reestructuración curricular de la ADP y, por ende, la suspensión del proceso de admisión correspondiente al año lectivo de 1992: “Sin abandonar la especificidad de la formación académica de los futuros diplomáticos basada en el estudio de las relaciones internacionales como ciencia, su preparación deberá verse complementada con un mayor énfasis en las áreas referidas a la economía y el comercio. Se ha dispuesto, en tal sentido, la suspensión del proceso de admisión correspondiente a 1992 a fin de facilitar el proceso de reforma”. Días más tarde, en el mismo mes, el Decreto Ley 26117 estableció que la Academia Diplomática continuaría con la realización del ciclo profesional vigente hasta su terminación y con el otorgamiento del título de Licenciado en Relaciones Internacionales a sus actuales alumnos, pero

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que, posteriormente sería reestructurada de conformidad con las necesidades de la clasificación profesional de los funcionarios diplomáticos. El receso de los procesos de admisión, sin embargo, se mantuvo hasta 1993, inclusive. Sólo dos años después, el régimen convocó nuevamente al concurso público de admisión, estableciendo que, a partir de entonces, la ADP sólo recibiría bachilleres egresados de las siguientes carreras: Derecho, Ciencia Política, Economía, Sociología, Historia, Antropología, Ciencias de la Comunicación, Administración de Empresas, Relaciones Internacionales e Ingeniería. Casi cuatro años más tarde, la carrera diplomática quedó abierta universitarias.206 El caso de las entrevistas psicológicas A mediados de marzo Caretas207 y La República208 publicaron sendas notas acerca una inusitada decisión del Ministerio de Relaciones Exteriores. El psicoanalista César Rodríguez Rabanal quien era miembro activo de la asociación civil Foro Democrático que, en la segunda mitad de 1996 había iniciado una campaña cívica nacional para lograr adhesiones y solicitar la realización de un referéndum que desaprobase la Ley Nº 26657 del 23 de agosto de 1996, también llamada "Ley de interpretación auténtica", la cual posibilitaba la reelección de Alberto Fujimori para un tercer período de gobierno.209 La nota de Caretas decía lo siguiente:
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a los egresados de todas las carreras

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205

Decreto supremo No. 045-97/RE del 15 de diciembre de 1997.

206

No obstante, han sido siempre los profesionales de ciencias sociales, jurídicas y económicas quienes se han sentido mayormente atraídos por la carrera diplomática.
207

Mar de Fondo. Edición No. 1456 del 13 de marzo de 1997. Revista Caretas. La República, 15 de marzo de 1997.

208

209

Esta Ley, “reformaba” la Constitución y posibilitaba la reelección de Alberto Fujimori para un tercer período de gobierno, razón por la cual dio origen a un serio cuestionamiento de distintos sectores, situación que quedó zanjada a favor del régimen con una ley ad-hoc promovida por la mayoría oficialista: la Ley Nº 26670, del 11 de octubre de 1996, que modificó la Ley de Participación y Control Ciudadanos eliminando el supuesto de referéndum para la desaprobación de leyes y disponiendo que las iniciativas en curso requerían una iniciativa legislativa previa que debía ser desaprobada por el Congreso, pero debiendo obtener el voto a favor de por lo menos 48 congresistas.

La política exterior del Fujimorato

“El viernes 7 de marzo, cinco días antes de las entrevistas sicológicas a los postulantes a la Academia Diplomática, el sicoanalista César Rodríguez Rabanal, recibió un oficio del director adjunto de la misma indicándole que por decisión de la Superioridad será el Departamento Siquiátrico del Hospital Militar Central la entidad que realizará dicha prueba. Esto no había ocurrido ni durante los pasados regímenes militares en la historia de una institución que, dicho sea de paso, ha conocido disparates y dislates.

Como quiera que Rodríguez Rabanal, junto con su colega el sicólogo Luis Herrera, recibieron este encargo el año pasado y trabajaron con un equipo académico interdisciplinario, por superioridad ha de entenderse a alguien que no estuvo en el asunto el año pasado. Da la casualidad que el único flamante e interino funcionario de alto nivel es el ministro Jorge González Izquierdo, por lo que cabe preguntarse acerca de qué nueva visión tiene el titular accesitario sobre la evaluación sicológica de los futuros diplomáticos. El pedido para que Herrera y Rodríguez Rabanal se hicieran cargo de los test sicológicos provino de la planta docente encabezada por Estuardo Marrou, director de la Academia y ex rector de la Universidad del Pacífico. Rodríguez dio en el clavo al considerar que no bastaba indagar por la personalidad, sino que es preciso también apreciar potenciales creativos, destrezas cognitivas y conductas de sociabilidad. Solicitó junto con Herrera, participar también en el examen de concepto y allí, junto con un representante del Canciller Francisco Tudela y dos experimentados embajadores, se logró obtener una visión más clara del postulante y una ajustada calificación. Puede que ahora el criterio sea más bien verticalista, disciplinario y -en una cierta medidacon la cuadratura propia de la actividad militar. Torre Tagle no gusta, se sabe, al actual régimen. Es larga la sucesión de encontronazos y metidas de pata que han mellado y afectado a la diplomacia nacional, con una tradición inmejorable y que, por lo demás, lleva una continuidad que supera las contingencias -y los estilos- de los gobiernos. Por todo ello, sería conveniente que el titular interino de la Cancillería explique las razones de su decisión toda vez que en el oficio mencionado se reconoce que la experiencia del año pasado fue positiva.

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Podría ser que la Superioridad haya considerado que Rodríguez Rabanal es un visible dirigente de Foro Democrático, institución que ha tenido y tiene una posición crítica frente al acontecer político. Pero eso es desvirtuar su solidez y seriedad profesional. El ha sido, junto con Max Hernández y Saúl Peña, asesor sicológico de Torre Tagle en 1984 , repitió la experiencia años después, ha dirigido eventos de dinámica grupal con la totalidad de los alumnos de la Academia Diplomática y es, finalmente, fundador del Foro Permanente de Relaciones Internacionales (FOPRI), debido a su interés por los temas de política internacional. Este atropello -no hay otra calificación para una medida que desconoce lo avanzado en términos académicos para optimizar el ingreso a la Academia- es una brillante ocasión para aplicar un test a la Superioridad. Así sabríamos a ciencia cierta qué inciertos criterios se ponen en juego en algunas esferas de Torre Tagle”.210 El 16 de marzo de 1997, la República publicó los descargos provenientes de una fuente no identificada que, en síntesis, sostuvo que el cambio se había dado: “... por razones funcionales y no políticas y de ninguna manera agravia la autonomía de ese centro de enseñanza (...) la militancia política no tiene ninguna influencia”.

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El citado diario incluyó comentarios de dos prestigiosos Embajadores en retiro, quedando en claro de todo ello que la autonomía académica y administrativa de la Academia Diplomática del Perú sólo existía en el papel. Los planes de estudio, los seminarios y conferencias extracurriculares y los cursos de perfeccionamiento profesional para funcionarios diplomáticos Es posible identificar hasta cinco fases en la reestructuración de los planes de estudio y de los seminarios y conferencias extracurriculares de la ADP, así como de los cursos de perfeccionamiento profesional para funcionarios diplomáticos. Estas fases de cambio, sin embargo, antes que a una orientación académica definida estuvieron ligadas al modelo económico y político, aunque variaban también de acuerdo a la coyuntura de política exterior y a las necesidades de supervivencia del régimen.

210

Mar de Fondo. Edición No. 1456 del 13 de marzo de 1997. Revista Caretas.

La política exterior del Fujimorato

Esto lo confirma hasta cierto punto Eduardo Llosa en su tesis “El fortalecimiento del Servicio Diplomático y la formación profesional del diplomático peruano”, cuando dice: “Sin embargo, el currículo ha ido variando sustancial y constantemente en cuanto a sus objetivos, estructura y cursos, lo cual revela la carencia de una orientación definida más allá de lo considerado esencial (áreas diplomática y política). La propuesta más orgánica es la que se planteara en 1982.” 211 Reestructuración curricular: primera fase (1985-1991) Hasta 1985, los planes de estudio de la ADP y los ciclos de perfeccionamiento mostraban el predominio claro de las materias con contenido político, jurídico, histórico y sociológico, lo cual obedecía a la existencia de un escenario internacional cuyo eje de articulación se encontraba en mutación de lo político a lo económico. No obstante, la ADP había experimentado cambios progresivos a partir de 1986 en esta área, lo cual mostraba la consolidación progresiva de la economía como materia de importancia. Las contenidos curriculares de 1990 y 1991 reflejaron los cambios que ya se venían operando institucionalmente en Cancillería. La importancia que se otorgaba a la economía era, sin embargo, equilibrada con cursos, seminarios y conferencias que abordaban los problemas políticos más graves del país y que mostraban la sensibilidad de la diplomacia profesional con respecto a la crisis institucional y de violencia política interna que vivía el país: micro y macro economía; realidad económica nacional; problemática de la deuda externa; comercio internacional; mercadeo internacional; moneda y finanzas; gestión económica; negociaciones económicas internacionales; Cuenca del Pacífico; medio ambiente; informática para la gestión pública; violencia y democracia; problemática del narcotráfico; problemática del terrorismo; rol del Estado; derechos humanos y regionalización.212 Estas innovaciones, a diferencia de lo que ocurriría tiempo después (entre 1992 y 1995) tenían una motivación académica y pragmática. Buscaban promover la adaptación a los nuevos retos globales sobre la base del estudio integral de la problemática nacional y el respeto a la diplomacia profesional.

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211

Llosa Larraburre, Eduardo. Op. cit. p. 419. Memoria de la Academia Diplomática del Perú, 1990-1991.

212

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No tenían por objeto desplazar el eje del diseño curricular de lo político a lo económico ni tampoco incorporar las nuevas asignaturas de manera aislada sino de modo integrado al resto de las actividades curriculares y extracurriculares, y a partir de la comprensión del sistema político y la crisis institucional. El objetivo primordial era preparar a los funcionarios diplomáticos para desenvolverse en el nuevo escenario global que giraba ya alrededor de un eje articulador económico, pero sobre la base de un enfoque de relaciones internacionales y del conocimiento cabal de la problemática política nacional caracterizada por la crisis económica y la violencia política interna severa. El discurso del Ministro de Relaciones Exteriores, Embajador Luis Marchand Stens, el 27 de diciembre de 1990 en la clausura del año lectivo de la ADP corrobora lo que aquí sostengo: “Pero no basta que el diplomático tenga una formación académica. Es necesario que tenga una conciencia y una sensibilidad nacional muy aguda (...) que, finalmente, tenga un manejo de las variables internas que le permita las relaciones internacionales desde el Perú. Buscamos formar diplomáticos que hagan una síntesis de los factores universales que informan a las ciencias sociales y a las relaciones internacionales como disciplina científica, pero que a la vez tengan una lectura peruana de ello (...) la política exterior sin la política interior carece de sentido. Y ello por una razón simple. El objetivo real y concreto de la diplomacia peruana debe ser contribuir a crear una economía dinámica y vigorosa, que nos hará más soberanos (...) A desterrar por siempre la violencia como medio de expresión política y hacer del diálogo y el ejercicio de los derechos humanos individuales civiles, políticos, económicos y sociales el instrumento legítimo que permita una articulación funcional entre el Estado y la Sociedad Civil” 213 A partir de 1989, se elevaron los niveles de exigencia académica mediante el recurso de establecer la obligación de elaborar y sustentar una tesis de investigación para la graduación e ingreso al Servicio Diplomático de los aspirantes. En pocas palabras, las primeras iniciativas de reestructuración de la ADP en los 90 no cayeron en un contexto desfavorable u hostil al cambio sino que, por el contrario, encontraron terreno fértil.214

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213

Memoria de la Academia Diplomática del Perú, 1990, p. 79. Memoria de la Academia Diplomática del Perú, 1980-1992.

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La política exterior del Fujimorato

Reestructuración curricular: segunda fase (1992-1993) Entre 1992 y 1993, los programas de estudios de la ADP ya mostraban una clara predominancia de las materias económicas: relaciones económicas internacionales; moneda y finanzas; cooperación internacional; promoción comercial, administración y comportamiento; negociación económica internacional; economía política y relaciones internacionales; y política económica internacional del Perú. Los cursos de perfeccionamiento profesional experimentaron cambios incluso más profundos. Los temas sobre economía y comercio internacional abarcaban la mitad del tiempo de duración de dichos cursos: Negociación internacional, 20 %; Política bilateral, 10 %; Política multilateral, 10 %; y Problemática nacional (terrorismo, narcotráfico, partidos políticos y opinión pública), 10 %.215 Reestructuración curricular: tercera fase (1994-1995) En 1994 y 1995, la tendencia económico-gerencial de los programas de estudios de la ADP se acentuó con la inclusión de dos materias de corte gerencial privado: gestión organizacional y administrativa; y administración de los recursos humanos. La primera tenía por finalidad: “entender el manejo interno de la empresa desde el punto de vista de un agente externo a ella (...) el dominio del lenguaje de los negocios, el funcionamiento de las empresas, los conceptos básicos de la administración, los problemas actuales de los gerentes de las empresas y los problemas relacionados con el medio ambiente”. 216 La segunda buscaba, bajo una visión estrictamente empresarial: “lograr un conocimiento cabal de la persona humana como elemento principal de la organización, que permita actuar en consecuencia, para alcanzar un máximo de productividad dentro de un marco de satisfacción mutua”. 217

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215

Memoria de la Academia Diplomática del Perú, 1992 y 1993. Memoria de la Academia Diplomática del Perú, 1994 y 1995. No será sino hasta el año 2003 que la ADP introducirá una asignatura de gerencia pública.

216

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En 1994, las materias, conferencias y seminarios en los cursos de perfeccionamiento profesional tuvieron la siguiente distribución: economía, finanzas y promoción comercial, 50%; política multilateral, 18 %; política bilateral, 13 %; derechos humanos, 5%; narcotráfico, 5%; y medio ambiente, 5%.218 Los seminarios y conferencias organizados por la ADP, sin embargo, sólo siguieron parcialmente esta lógica evolutiva, pus los temas abarcaron ámbitos diversos: asuntos económicos, políticos bilaterales y multilaterales, defensa, consulares, etc. En 1995, el tema de los derechos humanos desaparece en los cursos de perfeccionamiento y de los seminarios y conferencias extracurriculares, siendo introducidas en su lugar las materias de defensa, soberanía y asuntos limítrofes.219 Reestructuración curricular: cuarta fase (1996-1999) En 1996, los derechos humanos tampoco aparecen como tema de interés en los cursos de perfeccionamiento y de los seminarios y conferencias extracurriculares. En esta etapa, fueron las cuestiones de defensa, soberanía y asuntos limítrofes las materias que predominaron.220 El eje del diseño curricular empezó a adquirir una naturaleza más integral amplia y enfocada en los aspectos prácticos y ejecutivos de la gestión diplomática y, hasta cierto punto, la reestructuración de los planes de estudio parece haberse definido con mayor autonomía institucional y académica que en el período anterior. El Director de la ADP, Estuardo Marrou Loayza, intentó, con éxito parcial, mantener separadas la vida académica de la ADP de la del régimen político. Ello allanó el camino para la participación de algunas personalidades institucionalistas que, como Allan Wagner,221 cooperaron con el proceso de reestructuración que permitió el paso de un sistema de licenciatura a uno de postgrado.222

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218

Memoria de la Academia Diplomática del Perú, 1994. Memoria de la Academia Diplomática del Perú, 1995-1996 Memoria de la Academia Diplomática del Perú, 1995-1996

219

220

221

Discurso sobre la reseña institucional en 1994 y Clase magistral “Nuestra carrera” en 1997 en la misma ADP.
222

Estuardo Marrou Loayza trabajó como Director de la ADP entre los años 1993 y 2000, ad-honorem. Fue condecorado en enero de 2001 en una ceremonia presidida por el Embajador Javier Pérez de Cuellar quien agradeció “... el trabajo cumplido por usted durante los casi ocho años que estuvo al frente de la Academia

La política exterior del Fujimorato

Se fue moderando la predominancia de las asignaturas económicas y se dio mayor cantidad de horas lectivas a materias como relaciones internacionales; desarrollo; integración; fronteras; derecho internacional; prensa; y temas consulares y asistencia de connacionales en el exterior. Al mismo tiempo, se insertaron varios cursos novedosos, entre los cuales destacó uno, Antropología cultural,223 cuyo objetivo era: “introducir a los estudiantes a la ciencia antropológica a través de los aspectos de su teoría general que resultan más relevantes al ejercicio de la diplomacia”. Este curso, que fue dictado entre 1996 y 1999, puede dividirse en dos etapas: En la primera etapa (1996-1997), la asignatura se concentró en antropología peruana y concluyó con varias horas lectivas dedicadas a la sociedad peruana del siglo XX, las migraciones internas, el crecimiento acelerado de las ciudades costeras en la década del sesenta, la macrocefalia de Lima Metropolitana y la investigación antropológica actual en universidades, organizaciones no gubernamentales y proyectos internacionales. En la segunda etapa (1998-1999), la asignatura adopta un enfoque claramente geopolítico y concluye con el estudio de “Oswald Spengler y la decadencia de occidente; Fukuyama y El Fin de la Historia; mundialismo, globalización, postmodernidad, el Nuevo Orden Mundial; Samuel P. Huntington y el Choque de Civilizaciones; John Naisbitt y la paradoja global; las nuevas tendencias: Jenõ Szûcs y el centroeuropeísmo, Servia, Croacia y el secreto de los Balcanes, Panajotis Kondylis y la política planetaria tras la guerra fría" el Alexander Duguin y la nueva geopolítica rusa. Paneslavismo, eurasismo, atlantismo y neoatlantismo, afronacionalismo; e Ignacio Ramonet y la geopolítica del caos. No hemos encontrado evidencia que pruebe una relación directa entre la apertura del curso Antropología Cultural con el discurso político que en 1999 esgrimiría el régimen para justificar su agresiva política exterior contra los sistemas internacionales de protección de derechos humanos,
Diplomática del Perú, período durante el cual se logró mantener a nuestra alma mater como una de las escuelas más importantes de América Latina y como única vía de ingreso a nuestra carrera”. No obstante, como se verá, más adelante, Estuardo Marrou formó parte de una de las misiones especiales enviadas por el presidente Alberto Fujmori a los países americanos para justificar el ilegal retiro del Perú de competencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
223

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Memoria de la Academia Diplomática del Perú, 1996-2000

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pero sí hemos constatado que el contenido que tuvo esta asignatura en 1999 coincidió conceptualmente con varios hechos significativos: primero, la corriente mundial que daba importancia a la “diferencia” y a los grupos subalternos; segundo, el aumento de las criticas y el deterioro de la imagen del gobierno peruano a raíz del incremento de las denuncias por violaciones de derechos humanos; medidas antidemocráticas; tercero, la definición y ejecución de una política exterior que apelaba a la soberanía nacional, el respeto a las diferencias, el relativismo cultural y las “diferentes maneras” de vivir la democracia; y, por último, el intento de una nueva reestructuración curricular en la ADP sobre la base de un enfoque geopolítico cultural. Los cursos de perfeccionamiento experimentaron una evolución similar desde 1996 en adelante. Además de los temas económicos, éstos se concentraron en cuestiones de fronteras, temas culturales, imagen exterior, soberanía e integración. No obstante, entre 1997 y 1999, se incluyeron sendas conferencias sobre derechos humanos: “Soberanía nacional y derechos humanos”, “Los derechos humanos en el contexto internacional” y “Política exterior del Perú: derechos humanos”, tal vez para maquillar la pésima imagen que el régimen venía adquiriendo conforme crecía su desprestigio moral y político. Entre 1996 y el 2000, salvo por el curso Antropología cultural que desapareció del plan de estudios después de 1999, no se registraron cambios sustanciales. El año 2000, sin embargo, se suprimió el curso de perfeccionamiento profesional para funcionarios diplomáticos. La reestructuración fascista (2000) Varios hechos delineaban la coyuntura política peruana entre 1999 y 2000. La naturaleza autoritaria y corrupta del régimen se había hecho evidente tanto al interior del país como en el ámbito internacional. La política exterior fujimorista apelaba al respeto a las diferencias culturales, las “diferentes maneras” de vivir la democracia y la soberanía nacional. El régimen, a través de De Trazegnies, había comunicado el retiro del Perú de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos; y con ello demostraba hallarse ya en la fase políticoconfrontacional de su política exterior. Enfrentaba el rechazo y aislamiento político internacional, así como graves acusaciones de fraude electoral y las primeras evidencias de la existencia de una red de corrupción que involucraba a gobernantes, funcionarios públicos de todo nivel, políticos oficialistas y opositores, empresarios, dueños de medios de comunicación, periodistas y miembros de las Fuerzas Armadas.

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La política exterior del Fujimorato

El 22 de diciembre de 1999, en la ceremonia de graduación de los alumnos de la ADP, no por casualidad, Fernando de Trazegnies expuso las bases ideológicas del enfoque geopolítico cultural de la política exterior peruana y, en consecuencia, del perfil y estilo diplomático que se venía gestando en las mentes los actores del régimen. Partiendo de los postulados ideológicos que se venían consolidando, De Trazegnies rechazaba expresamente la globalización por, según él, pretender la estandarización del pensamiento político. Para el ex Canciller, la comunidad democrática desarrollaba prácticas imperialistas de índole cultural, aplicaba ideas monoteístas (lo políticamente correcto), creando el riesgo de conducir a la democracia a una guerra santa política. Sostenía que, siendo la articulación respetuosa de las diferencias el fundamento expresión de la libertad, la actuación política (de quienes defendían la democracia y los derechos humanos) no debía aspirar a catequizar ni censurar ni sancionar, porque no se trataba de imponer una idea política sino de mantener siempre un nivel de comunicación entre las diversas civilizaciones, sin que estas abandonasen sus identidades políticas y culturales. Pocos días antes de la caída de Alberto Fujimori, en la ceremonia de conmemoración del 45 Aniversario de la ADP, 224 el Canciller Fernando De Tragzenies planteó una nueva reestructuración de los planes de estudio. Esta vez, el énfasis fue puesto en los aspectos geopolítico-culturales que, desde su óptica, predominarían en el futuro: “Por consiguiente, el mundo del mañana muy probablemente estará configurado, como señala Huntington,225 por seis o siete grandes culturas que deberán aprender a compartir el mundo en paz, sin fricciones y sin intentos de colonización cultural de una a otras (...) En este sentido, es indispensable la formación en una suerte de “geopolítica cultural” sin la cual será muy difícil entender los procesos mundiales”. 226 La huída de Alberto Fujimori el 11 de noviembre de 2000 al Japón (y la consecuente caída del régimen) frustró esta cuarta fase de reestructuración. 8.4. La política de investigación científica
224

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27 de octubre de 2000

225

Huntington sostiene la existencia de ocho civilizaciones: islámica, china, japonesa, hindú, ortodoxa, budista, africana y latinoamericana.
226

Memoria de la Academia Diplomática del Perú, 2000, pp. 53-65.

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La autonomía en la gestión de los centros académicos de formación y de investigación es un factor esencial de la democracia pues los centros de investigación no existen en el vacío, sino en un contexto que es formado por la realidad política, social y económica (estructuras y coyunturas). La autonomía, por ello, conlleva libertad tanto de los académicos como del conocimiento y ésta -la libertad académica- se encuentra estrechamente ligada a un conflicto de discursos, ideologías o formas de pensamiento. Por ello, la necesidad de control de los regímenes autoritarios conlleva siempre altos grados de intervención política en los procesos de gestión de los centros y se presentan como reorganizaciones, reformas o mejoras de la calidad sin evidenciar la intención de control y manipulación.

10.1.

La desaparición del Instituto Peruano de Relaciones Internacionales (IPRI)

En 1985, los gobiernos de Acción popular y del Partido Aprista Peruano habían permitido la creación y funcionamiento del Instituto Peruano de Relaciones Internacionales (IPRI). Este tuvo como tarea ofrecer a los miembros del Servicio Diplomático un centro investigación y proyección académica. El IPRI, sin embargo, en tanto centro público de investigación, era altamente dependiente del sistema político y este rasgo fue el que, precisamente, lo hizo vulnerable a las medidas de austeridad y de control del régimen. En diciembre de 1992, el Decreto Ley 26117 transformó el IPRI en el Instituto de Política y Economía Internacional (IPEI). El cambio de nomenclatura evidenciaba ya la tendencia ideológica de la reforma que empezaría a experimentar el Ministerio de Relaciones Exteriores. El IPEI, sin embargo, nunca realmente funcionó debido al poco interés que tenía el régimen en mantener un centro de investigación académica que requería autonomía y libertad académica. A ello se sumaron los cambios efectuados en el contexto político, económico y legal de los 90 que ocasionaron un descenso en la capacidad de financiamiento del IPRI o IPEI.227 Esta caída financiera no
227

148

El estudio realizado por Luis Sanz Menéndez y Laura Cruz Castro sobre el proceso de adaptación organizativa de los centros públicos españoles, muestra cómo los cambios del entorno económico, político y legal de los 90 determinaron un descenso relativo de la financiación directa, la búsqueda de financiamiento competitiva pública o privada como respuesta a los problemas y la necesidad de que las agendas de investigación se alineasen con las necesidades sociales y económicas, nos da algunas pautas. Sanz Menéndez, Luis y Cruz Castro, Laura. Autonomía y adaptación organizativa: los centros de investigación ante los cambios del entorno. Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC). Unidad de Políticas Comparadas, SPRITTE (Spanish Policy Research in Innovation & Technology, Training & Education). España. 2001. Dirección web: http://www.iesam.csic.es/doctrab2/dt-0113.PDF. Consulta: 7 de Febrero de 2005.

La política exterior del Fujimorato

pudo ser cubierta por un financiamiento competitivo que le permitiera mantener su autonomía. Ello, además, no hubiera sido permitido por la nueva administración pues el IPEI, en su condición de órgano dependiente del Ministerio de Relaciones Exteriores228, formaba parte de una institución que el régimen deseaba controlar y subordinar.229 En 1996, el gobierno fujimorista optó por el camino más fácil: el Decreto Legislativo 894 no consideró necesario contar con un centro público de investigación y el IPRI, o IPEI, dejó de existir. 8.5. Los trabajos de investigación En enero del 2000, el Director de la Academia Diplomática del Perú, Licenciado Estuardo Marrou Loayza, aprobó la Directiva No. 0001/2000-ADP, cuyo objeto era establecer reglas sobre los fundamentos legales, naturaleza, tutoría y sustentación de los trabajos de investigación o tesis que, de manera obligatoria, debían elaborar y sustentar los alumnos que terminaban el segundo año de estudios del ciclo de formación profesional de la ADP, para obtener la Maestría en Diplomacia. La citada directiva (ya derogada), en su artículo 2.5, establecía que: “El graduando debe demostrar en la elaboración de los trabajos de investigación un alto espíritu crítico, capacidad de elaboración, lógica argumentativa y, obviamente, conocimiento fundado del tema que se trata”. 230 Esta norma -que en principio hacía pensar que los alumnos podían abordar sin sesgos los temas elegidos para investigar-, se contradecía con un grupo de criterios establecidos en el artículo 2.8 de la misma directiva, los cual mostraban la imposición de un enfoque diferente sobre este tema:

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228

“... la capacidad para desarrollar estrategias basadas en la obtención de financiación competitiva, tanto pública como privada, exige un cambio de contexto y un abandono relativo de las funciones de prestación de servicios a los Ministerios como contrapartida de los ingresos presupuestarios regulares”. Sanz Menéndez, Luis y Cruz Castro, Laura. Op. cit. p 64.
229

“Así pues, las autoridades ministeriales deben aprobar, permitir y promover el grado de autonomía de su propio centro (...) nuestro argumento predice que cuanto menor es la autonomía de los centros del sistema político, menores los incentivos que la Dirección de éstos tendrá para adaptarse a las nuevas presiones ambientales y buscar financiación fuera de la administración pública”. Sanz Menéndez, Luis y Cruz Castro, Laura. Op. cit. p 56.
230

Directiva No. 0001/2000-ADP, art. 2.5.

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“Para el desarrollo del trabajo de investigación y para la formulación de las conclusiones, el graduando no debe perder de vista el criterio básicamente político, es decir la perspectiva del interés del Estado, incluso cuando se trate de temas que por su naturaleza son de carácter jurídico, humanitario, económico o cultural” 231 Tal como se advierte, esta disposición contenía tres criterios que mostraban un sesgo metodológico con consecuencias poco beneficiosas para la calidad científica de los trabajos de investigación. En primer lugar, se establecía la primacía de la visión realista de la política internacional: “... el graduando no debe perder de vista el criterio básicamente político...” Después, se consagraba el predominio de la visión Estado-céntrica de la política internacional: “... el graduando no debe perder de vista (...) la perspectiva del interés del Estado” Finalmente, se abandonaba la visión contemporánea de la política internacional según la cual la acción externa debe representar tanto el interés del Estado como el de la sociedad civil organizada: “... incluso cuando se trate de temas que por su naturaleza son de carácter jurídico, humanitario...” La frase “... el graduando no debe perder de vista el criterio básicamente político, la perspectiva del interés del Estado, incluso cuando se trate de temas que por su naturaleza son de carácter jurídico, humanitario...” tenía una vinculación estrecha con la coyuntura de política exterior que, desde julio del año 1999, estaba definida por el retiro del Perú de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y las denuncias de irregularidades en el proceso electoral que facilitaron la re-reelección de Alberto Fujimori. El artículo 2.8 de la Directiva No. 0001/2000-ADP identificaba así el interés del gobierno con el interés del Estado y subordinaba éste a aquel. El enfoque diferenciaba claramente el interés del Estado en su acepción “Gobierno, Orden y Autoridad” del interés del Estado en su acepción “Nación, Territorio, Gobierno e Institucionalidad”.

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Directiva No. 0001/2000-ADP, art. 2.8.

La política exterior del Fujimorato

Profundizaba la brecha existente entre el Estado y la ciudadanía y armonizaba muy bien con la lógica de la política exterior fujimorista en su etapa político-confrontacional. La citada norma, si bien sólo existió formalmente a partir del 18 de enero del 2000, constituyó una regla informal de autocensura que se aplicó durante toda la década y perjudicó la calidad científica de varios de los trabajos elaborados por los alumnos de la ADP. Con ella, simplemente, se formalizó la autocensura y la elusión de temas que resultasen controvertidos y contradijesen la agenda real del régimen en materia de democracia y derechos humanos. Los trabajos más afectados fueron aquellos cuyo análisis comprendía temas de política institucional e interna como sistemas organizacionales, opinión pública y aspectos constitucionales de la política exterior. 8.6. Las maestrías en Relaciones Internacionales y Diplomacia En diciembre de 1987, el IPRI, en cooperación con la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), creó la Maestría en Relaciones Internacionales con mención en Gestión Pública Internacional232, abierta a los funcionarios directivos de todos los sectores del Estado. Este fue uno de los logros más importantes del IPRI. La finalidad fue mejorar la formación académica de los funcionarios de la administración pública involucrados en la formulación y ejecución de políticas públicas con incidencia en el campo exterior. El contenido de los programas curriculares mostraba con claridad el cambio que se venía operando en la Cancillería en la etapa previa al fujimorismo. Así, por ejemplo, entre los cursos de economía internacional que se dictaron estuvieron los de Fundamentos teóricos de una economía abierta y desarrollo; Estadística aplicada; Historia de la economía internacional; Comercio y finanzas; y Negociaciones”. Ello era complementado con cursos integrados en dos grupos curriculares que fueron Análisis y categorías jurídicas; y Relaciones internacionales. Lamentablemente, la Maestría sólo pudo funcionar dos años. En 1990, el IPRI entró en una crisis de financiación de la cual no sobrevivió. Primero, debió soportar la crisis económica institucional que vivía el Perú; y luego, el PNUD, que financiaba la totalidad del proyecto de Maestría, retiró su apoyo económico recomendando que ésta fuera incorporada de modo estable a la PUCP.

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Convenio IPRI-INP-PNUD, Proyecto No. PER/87/031/A//01/99.

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La desactivación de la Maestría llegó acompañada de la apertura de otra Maestría, esta vez, en Diplomacia. Así, el gobierno de Fujimori convocó al concurso público de admisión y estableció que la ADP sólo formaría especialistas en el grado de Maestría, en lugar de Licenciados en Relaciones Internacionales. Fue establecido que los alumnos de la ADP estarían en aptitud de optar por la Maestría en Diplomacia, una vez concluido el Ciclo de Formación Profesional de cuatro semestres de duración, y cumplidos los demás requisitos exigidos por la ADP.233 Esta reforma, concebida y dictada de manera centralizada, no consideró, sin embargo, que el artículo 22 de la Ley Universitaria, Ley 23733, señalaba textualmente que sólo las universidades otorgan los grados académicos de Bachiller, Maestro y Doctor, y sumergió a la ADP en la informalidad. En efecto, al no observar un grado mínimo de coordinación intersectorial en el propio ámbito del Estado (Cancillería-Ministerio de Educación), ni mucho menos en el de las organizaciones de la sociedad civil (Asamblea Nacional de Rectores) competentes en los temas de Educación, los grados de Maestría otorgados por la ADP no fueron reconocidos sino hasta junio de 2005, Aún hoy, 2007, la ADP no podido resolver las dificultades formales que acarreó dicha norma, concebida de manera vertical, arbitraria y aislada de su contexto político, social e institucional.234 9. El Papel de la Asociación de Funcionarios del Servicio Diplomático (AFSDP)

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La destitución masiva de funcionarios diplomáticos del 29 de diciembre de 1992 planteó un reto enorme para la AFSDP. Frente a la gravedad de los hechos, esta organización de derecho civil fue vista por algunos funcionarios (inmediatamente después de conocido el cese masivo) como el único mecanismo de acción colectiva que tenían frente al atropello del gobierno fujimorista, lo cual, como era lógico, ocasionó una intensa actividad al interior de ella. 9.1. ¿Fue la AFSDP una organización autónoma de la sociedad civil? Por su naturaleza y fines -defensa de los derechos de los asociados-, la AFSDP puede ser considerada como una organización autónoma de la sociedad civil.

233

Decreto supremo No. 001/RE del 21 de enero de 1994,

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El año 2002, Luis Gonzales Posada presentó en el Congreso un proyecto una ley que busca modificar el artículo 22 de la Ley Universitaria, Ley 23733, facultando a la Academia Diplomática del Perú a otorgar el grado académico de Maestría en Diplomacia. Este, sin embargo, recién fue aprobado el año 2006 y su implementación aún no ha sido terminada.

La política exterior del Fujimorato

Sin embargo, hasta 1992, los fines reales de la AFSDP habían sido fundamentalmente de apoyo a los funcionarios diplomáticos en trámites y gestiones administrativos ante otras entidades públicas, especialmente aduanas, así como la administración de programas de apoyo económico mutuo. No era concebida como entidad gremial. Adolecía de falta de autonomía y las relaciones entre los asociados que, teóricamente, se suponían igualitarias, recreaban las nomenclaturas, grados, preeminencias y relaciones jerárquicas propias de la cultura institucional de la diplomacia peruana. Difícilmente, la AFSDP podía encajar en el concepto que la teoría política contemporánea ha desarrollado acerca de la sociedad civil. Este, pese a ser ambiguo y no hallarse exento de ideologización, obedece un conjunto de valores concretos que le son inherentes y sin los cuales se desnaturaliza la autonomía, la responsabilidad y la asunción por los individuos de sus propios problemas. La sociedad civil tiene, además, una doble dimensión, colectiva y civil, tal cual lo explica François Rangeon: “Por su dimensión colectiva, la sociedad civil parece escapar a los peligros del individualismo e incitar a la solidaridad. Por su dimensión civil, evoca la emancipación de la tutela estatal, pero también los valores más afectivos, tales como la intimidad, la familiaridad, etcétera. Se explica así la reactivación reciente de la pareja sociedad civil – Estado”. 235 En suma -intentando despojar la noción de todo elemento conflictivo e ideológico-, es posible decir que unos de los rasgos principales de las organizaciones de la sociedad civil son la autonomía y la emancipación de la tutela estatal, aseveración que nos hace colocar sobre la mesa de debate la siguiente pregunta: ¿Es la AFSDP autónoma y se halla emancipada de la tutela estatal? Este debate, aparentemente “teórico”, en realidad, no lo es. De hecho, no sólo es actual sino extremadamente importante si tenemos en cuenta la historia reciente y sus consecuencias hasta la fecha. Debemos dejar en claro desde ahora que, como regla general y de manera individual, hubo gestos de solidaridad de los miembros de la AFSDP hacia sus colegas destituidos a lo cual se añadió el apoyo

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Rangeon, François. Profesor de l'Université d'Amiens y del Centre Universitaire de Recherches Administratives et Politiques de Picardie (CURAPP). Glosario de los conceptos utilizados por Dominique Wolton. Dirección Web : http://www.wolton.cnrs.fr/glossaire/esp_sociedad_civil.htm

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económico que les brindaron de manera asociada236, no sin que existiera un debate previo en donde no todos estuvieron de acuerdo con dicho apoyo. Pero estas acciones de solidaridad individual y el comunicado aprobado el 13 de enero de 1993 fueron todo lo que pudo hacer la AFSDP que nunca llegó a funcionar como una organización gremial de defensa de sus asociados. ¿Cómo podría haberlo hecho si no tenía autonomía? En un contexto político de restricción de derechos, arbitrariedades, ausencia de reglamentos y voluntarismo, es muy difícil ser una organización autónoma cuando el Presidente de la AFSDP es, al mismo tiempo, Viceministro y Secretario General de Relaciones Exteriores y Jefe del Servicio Diplomático, tal como ha ocurrido muchas veces237. Y es difícil porque, aun cuando sus miembros sean los mismos, se trata de organizaciones (Servicio Diplomático y AFSDP) que tienen naturalezas y lógicas absolutamente diferentes. De un lado, el Servicio Diplomático es una organización pública –estatal- en la que predomina la lógica de la autoridad y del imperium del Estado. En él, las autoridades son designadas por otras autoridades más altas y coexisten entre sí con diferentes grados de responsabilidad y funciones. En este ámbito, el principio básico del ejercicio responsable y democrático de la autoridad debe constituir el eje orientador; y las decisiones deben tomarse en el marco de una estructura funcional con distintos niveles de responsabilidad. Por su, la AFSDP es una organización privada –civil- voluntaria en la que prevalece la lógica democrática en sus dos dimensiones, representación y participación y, por ende, los funcionarios del Servicio Diplomático se asocian por el simple hecho de tener una profesión común, independientemente de sus grados en el escalafón. En este ámbito, los directivos (no autoridades) son elegidos democráticamente, las decisiones son adoptadas democráticamente; y se da un ejercicio permanente de deliberación. Frente a circunstancias en las que los roles de autoridad y de representante de la AFSDP confluyen en una sola persona, la autonomía sólo es posible bajo cuatro condiciones ideales que no se dieron en los 90, como son: que exista un régimen político democrático; que las autoridades de Relaciones Exteriores crean en la bondad de la participación como elemento inherente de la democracia; que las
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Entre 1993 y 1998, algunos funcionarios cesados recibieron de la AFSDP una asignación económica mensual que les permitió sobrevivir.
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Tal fue el caso del Embajador Jorge Valdez Carrillo, quien entre julio de 1995 y diciembre de 1999 reunió en su persona los tres cargos.

La política exterior del Fujimorato

autoridades de Relaciones Exteriores tengan la capacidad de separar sus roles como autoridad de sus roles como representantes de una asociación civil; y que los asociados desarrollen entre sí relaciones realmente igualitarias y que no pretendan recrear en el ámbito de la AFSDP las nomenclaturas, grados, preeminencias y relaciones jerárquicas propias de la cultura organizacional del SDP. De no ser así, el enorme poder que adquiere el presidente de la AFSDP resulta ser, al mismo tiempo, su más grande debilidad, porque termina por debilitar la institución e incapacitarla para tener una reacción importante frente a un gobierno que desee subordinar a la diplomacia profesional. 9.2. El papel de la AFSDP ante la fractura institucional El 7 de enero de 1993, la AFSDP, bajo la agenda “Examen de la situación del Servicio Diplomático, a raíz de la expedición de los Decretos Leyes 26112 y 26117 y la Resolución Suprema No. 453-92”, se reunió en asamblea general extraordinaria y se declaró en sesión permanente. En la primera sesión (el mismo 7 de enero), se informó que un grupo de tres embajadores senior (Julio Ego-Aguirre Álvarez, Alfonso Arias Schreiber y Jorge Morelli Pando) habían solicitado una audiencia con el presidente Alberto Fujimori y se aprobó postergar el tratamiento del tema hasta el momento que se conocieran los resultados de las gestiones emprendida por los mencionados embajadores. El 13 de enero, la agenda, además del tema inicial, incluyó sendas mociones de censura en contra del Embajador Roberto Villarán Koechlin y de expulsión en contra del Embajador Gabriel García Pike. En dicha sesión se informó que el presidente Alberto Fujimori, luego escuchar “atentamente” a la delegación de embajadores, había ofrecido estudiar los dispositivos relacionados con el Servicio Diplomático e informar “oportunamente por intermedio del señor Ministro” sobre el resultado. Asimismo, se denegó la moción que proponía solicitar la presencia del Embajador Roberto Villarán Koechlin en la siguiente sesión “a fin de informar a los asociados lo relativo a su participación y la de otros funcionarios de la Cancillería en la elaboración de los D.L. 26112 y 26117 y de la R.S. 453-RE92”. Por último, se postergó la votación sobre la moción de expulsión del Emb. Gabriel García Pike y se decidió que el Consejo de Honor de la AFSDP investigara y emitiera un informe sobre el particular. En esta sesión también se designó a un grupo de asociados con grado de embajador para que prepararan “un comunicado dando a conocer a la opinión pública la posición de la Asociación sobre

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la situación creada a raíz de la dación de los D.L. 26112 y 26117 y de la R.S. 453-RE-92”. El texto de dicho comunicado, que luego fue publicado, fue el siguiente: (1) “La AFSDP (…) Manifiesta su profunda preocupación por la aplicación de dichos decretos leyes y por la citada resolución suprema, en la medida que sus alcances quiebran la institucionalidad y profesionalidad de un servicio que tiene un carácter permanentemente ajeno a toda actividad política partidaria por pertenecer al Sistema de Defensa Nacional y constituir una institución tutelar de la nación”; (2) “Insiste en la necesidad de que la ADP mantenga su carácter de única vía para el ingreso del Servicio Diplomático”; (3) “Por estas razones, ha resuelto formar una comisión integrada tanto por miembros en actividad como en retiro, para que presenten a la asamblea un informe que contenga las apreciaciones que le merecen los decretos leyes mencionados”; (4) “Respalda las instancias de diálogo actualmente en curso”; (5) “Expresa su profundo agradecimiento a las personalidades, instituciones, así como a los órganos de difusión, que han expuesto con sólidos fundamentos su preocupación por los graves efectos que para la política exterior del Perú y la seguridad nacional puedan tener los tres dispositivos mencionados”; (6) “Transmite a los colegas que han sido incluidos en la R.S. 453-92-RE, la plena solidaridad de todos los asociados”; (7) “En este sentido, la asamblea ha decidido hacer un estudio jurídico de la situación planteada por la resolución suprema mencionada, de modo que pueda servir de base a la defensa de los asociados afectados; y (8) “La asamblea general se declara en sesión permanente”. En la sesión del 27 de mayo se decidió: (1) “Remitir al Congreso Constituyente Democrático las propuestas de modificación a la Ley del Servicio Diplomático y a la Ley Orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores, elaborada por la Comisión designada por los asociados”;

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La política exterior del Fujimorato

(2) “Solicitar al señor Canciller que se conforme una Comisión de tres embajadores en retiro para estudiar el caso de los funcionarios cesados por R.S. 0453”. (3) “Aprobar la moción presentada por el Emb. Gabriel García Pike para suspender el tratamiento de la moción sobre la pérdida de su calidad de asociado a fin de permitirle ejercer el derecho de defensa. En tal sentido, se acordó convocar una asamblea general extraordinaria en un plazo máximo de 45 días calendario a partir de la fecha, a fin de tratar el tema con la asistencia del Emb. Gabriel García Pike”; y (4) Aprobar la moción presentada “... para invitar al señor embajador Roberto Villarán ex Secretario General de Relaciones Exteriores, a fin que informe a la próxima asamblea general extraordinaria, que será convocada en un plazo máximo de 45 días sobre su participación y la de otros funcionarios en la elaboración de los D.L. 26112 y 26117 y de la R.S. 453-RE-92”. El 26 de julio de 1993, en la asamblea general extraordinaria que se convocó para tratar la situación del Emb. Gabriel García Pike y del Emb. Roberto Villarán Koechlin, se decidió: (1) “Censurar la actitud del Emb. Gabriel García Pike por no haber asumido una conducta consecuente con los principios que animan las relaciones entre los miembros del Servicio Diplomático de la República”; y (2) “Censurar por infraterna e inconsecuente la actuación del Emb. Roberto Villarán Koechlin en su calidad entonces de Jefe del Servicio Diplomático” El 26 de julio fue la última vez que la asamblea general de la AFSDP se ocupó del tema y con ello se frustró la última posibilidad de acción colectiva por parte de los miembros del SDP. Frente a la agresión de un gobierno que contaba con todo el aparato estatal y una idea clara de lo que deseaba con respecto a la diplomacia profesional, la AFSDP no tuvo la fortaleza institucional suficiente para actuar de manera tal que pudiera equilibrar o contrarrestar siquiera en parte el abuso. Varios funcionarios entrevistados señalaron que hizo falta contratar una asesoría legal que orientase y permitiese, por lo menos, uniformizar los criterios de defensa judicial de los asociados y diseñar una

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estrategia frente a la opinión pública nacional e internacional. Pero no existió esa una unidad de criterios. De un lado estaban aquellos que consideraban que la solución al problema tenía que abordarse desde una perspectiva política a través de las instancias de diálogo que algunos embajadores con gran prestigio habían establecido con la Presidencia de la República. Para este grupo, entre otras razones, no fue fácil desprenderse del temor que ocasionaba la posibilidad de ser objeto de aplicación del artículo 18 del D.L. 26117 que había establecido el pase al retiro por “renovación de cuadros” de hasta diez funcionarios en cada una de las categorías comprendidas entre Embajador a Primer Secretario, inclusive, es decir, hasta 50 funcionarios cada año. Un factor cultural oculto que abonó a favor de esta posición fueron las tradiciones preburocrática y burocrática, ambas de corte autoritario, heredadas de la etapa oligárquica de la República y de aquella recientemente incorporada con el reformismo militar de los 70. Para un buen número de funcionarios diplomáticos resultó difícil concebir otra salida que no fuera la de la resignación ante a los hechos consumados y el abuso del poder238. Del otro lado estaban aquellos que sostenían que, dadas las características del régimen, no era viable una solución política. Para estos, los D.L. 26112 y 26117 y la R.S. 453-RE-92 habían establecido ya las reglas del juego y los límites de éxito de las negociaciones. Había que utilizar, por lo tanto, todas las herramientas políticas y jurídicas posibles, incluyendo denuncias contra el Estado ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Al final se impuso el primer criterio y la AFSDP decidió adoptar un enfoque de negociación política en profundas condiciones de desigualdad con un gobierno que iría concentrando cada vez más poder.

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Un estudio de Ezequiel Reficco sobre el caso de Argentina entre 1983 y 1995 es particularmente ilustrativo sobre la influencia de la cultura política en la política exterior. Reffico sostiene que el estado de la opinión pública fue funcional a la política exterior menemista y que hay elementos para pensar que no se trató de un fenómeno coyuntural sino que marcó una tendencia. Esto lleva al autor a afirmar inclusive que el cambio en las percepciones y valores alcanzó una profundidad suficiente como para modificar aspectos significativos de la cultura política argentina y alterar las bases del consenso social sobre el que se construía la política exterior, tanto en el ámbito de la opinión pública como de la dirigencia política. Reffico subraya que “la cultura política constituyó un condicionante mayúsculo de la inserción externa de la democracia argentina” y que “difícilmente Menem hubiese podido implementar su política exterior”, al igual que Alfonsín. Ambos, señala Reffico, hubiesen encontrado enormes obstáculos y resistencias internas y externas para implementar sus proyectos originales de política exterior. Reficco, Ezequiel. Política exterior y cultura política: el caso de la democracia argentina (1983-1995). http://www.cidob.org/Castellano/Publicaciones/Afers/reficco.html (Consulta: 6 de marzo de 2004).

La política exterior del Fujimorato

Como consecuencia, un grupo de los funcionarios destituidos interpuso acciones judiciales. Estas fueron planteadas en distintos momentos y no obedecieron a criterios uniformes. Los que reaccionaron con mayor rapidez y firmeza plantearon acciones de amparo, otros iniciaron acciones de nulidad de acto jurídico y otros no pudieron superar la instancia administrativa y permanecieron atados a dicho ámbito que era manejado con criterios arbitrarios. 9.3. La labor editorial de la AFSDP En 1999, la AFSDP auspició y financió la versión en castellano del libro de Ronald Bruce St John 239 “La Política Exterior del Perú”. La publicación del libro tuvo un costo superior a los US$ 30,000. La financiación fue aprobada en sesión del Consejo Directivo que presidía el entonces Viceministro y Secretario General Jorge Valdez Carrillo y los libros fueron vendidos a las misiones diplomáticas y consulares y a los funcionarios que eran asociados de dicha institución y, por ende, dueños del dinero que había servido para financiar la publicación. Con esto no solamente se aseguró un mercado cautivo sino que los asociados pagaron doble, es decir, financiaron el costo de publicación y después compraron el libro a precio de venta al por menor. Esta fue una práctica común en los predios de Cancillería desde 1997. Las misiones diplomáticas y consulares y, en especial, los funcionarios en el exterior, eran sutilmente exhortados y apremiados a adquirir diversos libros, algunas de las cuales no fueron publicados sino hasta muchos años después. En todo caso, además de estos detalles financieros, lo que llama la atención en la obra de Bruce es este autor omite evaluar en sus conclusiones cuatro aspectos centrales de la agenda exterior peruana en los 90, los cuales fueron democracia, derechos humanos, el peso de la política exterior sobre la democracia y derechos humanos en el proceso político doméstico y en el desarrollo nacional, y la pérdida de autonomía en la definición de la política económica y social. En el capítulo Doce de su libro,240 Bruce señala que el golpe cívico-militar del 5 de abril de 1992 fue una “supresión de la democracia” y “un golpe severo a la credibilidad del régimen de Fujimori”. Indicó que la “reestructuración” del régimen político socavó los contrapesos institucionales para la protección de los derechos humanos”; e inserta un resumen descriptivo muy breve del informe anual

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Bruce St John, Ronald. La Política Exterior del Perú. Lima. Asociación de Funcionarios del Servicio Diplomático del Perú. 1999.
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Bruce St John, Ronald. Op. cit. p. 214.

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que emitió la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) de la Organización de Estados Americanos en 1996 resaltando “... la incapacidad del Perú de separar las funciones de los tres poderes del gobierno”.241 Más adelante, en solamente dos párrafos “destacó” la manera cómo la cuestión de la democracia y los derechos humanos en el Perú “ocupó al gobierno de Fujimori por el resto de la década”.242 Varias páginas más adelante, sin embargo, Bruce se equivoca cuando llega a la conclusión de que nunca antes en la historia del Perú, nuestra política exterior había tenido tanto éxito: “Con los principales objetivos de la política exterior inamovibles a través de los años 90, en este período, el gobierno peruano gozó de mayor éxito en adelantar sus políticas externas más que en cualquier otro período de tiempo en la segunda mitad del siglo XX”. 243 Las aseveraciones de Bruce no sólo ignoraron las violaciones de derechos humanos, el progresivo deterioro de la imagen del país y el aislamiento político, piedras angulares de la política exterior fujimorista. Al emitir tal juicio, Bruce se resignó a destacar únicamente la eficiencia y los temas de alto consenso nacional poco vinculados a la naturaleza del régimen político como la reinserción financiera, temas de fronteras, asuntos limítrofes y algunos aspectos de las relaciones bilaterales con los EEUU como drogas y cooperación. Más aún, Bruce subrayó que el gobierno de Fujimori había reestructurado la deuda externa en términos muy favorables: “... y restauró el escenario para la búsqueda de una política de desarrollo nacional más autónoma”. 244 ¿Más autónoma? ¿A qué se refirió Bruce con la expresión “una política de desarrollo nacional más autónoma? Es sumamente difícil entender que quiso decir con “autónoma”, en especial cuando la inserción del Perú –y de cualquier otro país- a la comunidad internacional en el marco del proceso de globalización significó la cesión de cuotas importantes de dicha autonomía a cambio de los beneficios de dicho proceso globalizador. La Constitución de 1993 había dejado atado de manos al un gobierno frente a convenios de exoneración tributaria que resultaron nocivos en muchos casos para el país y la
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Bruce St John, Ronald. Op. cit. p. 215. Bruce St John, Ronald. Op. cit. p. 215. Bruce St John, Ronald. Op. cit. p. 227. Bruce St John, Ronald. Op. cit. p. 227.

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La política exterior del Fujimorato

población, tal cual fue el caso de monopolio otorgado a la Telefónica, los que tuvieron que pudieron ser progresivamente resueltos durante el gobierno posterior y sólo por fuertes presiones desde el Congreso mismo, ¿cómo pudo Bruce ignorar este hecho en 1999? Resulta difícil pues entender a qué autonomía se refiere Bruce, sobre todo si a fines de los 90 ya resultaba claro que el modelo neoliberal, piedra angular de filosofía globalista del régimen, había reducido al mínimo la autonomía nacional en la definición de políticas económicas y había empezado a conducir al Perú a la confrontación con la comunidad democrática internacional y al aislamiento político. CONCLUSIONES La cultura organizacional impuesta por el régimen fujimorista definió, en términos generales, no solamente las estructuras de coordinación sino también las políticas públicas prioritarias de la política exterior fujimorista y su filosofía que se caracterizó no solamente por ser globalista sino también por ser excluyente, en tanto patrocinaba ardientemente el paradigma económico(modelo neo-liberal) y a la vez prescindía de los paradigmas político (democracia) y social (derechos humanos). La cultura organizacional tuvo estrecha relación con los intereses y percepciones de los actores clave de la coalición dominante y dicha filosofía excluyentemente globalista. Las estructuras de coordinación, la política de recursos humanos, de investigación científica y de formación profesional encarnaron no sólo el autoritarismo sino también el fortalecimiento de la eficacia y la eficiencia gerenciales propias de la empresa privada, dándoles calidad de “valor público”, el voluntarismo, el clientelismo y pago de lealtades y favores políticos. Ello queda claro cuando se examina, por ejemplo, la política exterior peruana hacia los países desarrollados, países del sudeste asiático y de la Cuenca del Pacífico; el cierre y apertura de misiones diplomáticas; los nombramientos de embajadores políticos y la estructura de distribución de asignaciones presupuestales para las misiones diplomáticas.

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Julio Álvarez Sabogal

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE LA POLÍTICA EXTERIOR EN LOS 90
Política pública Actor Objetivos Etapa Reinserción del Perú en el sistema financiero Organismos internacional sin políticas sociales de apoyo a internacionales, los más pobres empresarial y financieros Aproximación a Occidente, Asia y 1990sector Cuenca del Pacífico. tecnócratas Reinserción en la comunidad financiera internacional y 1995

ligados al capital transnacional

adaptación a los circuitos de comercio internacional. Obtención internacionales Expansión del comercio exterior en el sistema Sector empresarial y Incremento ganancias y 19902000 de créditos y de crédito

global acompañado de una severa restricción tecnócratas ligados al capital utilidades de los derechos laborales transnacional empresarial y Apertura de mercados ganancias

Apertura de relaciones con los países de la Sector

para 1990y 1995

Cuenca del Pacífico, particularmente con tecnócratas ligados al capital incrementar Japón, China y los del Sudeste Asiático. transnacional. utilidades

Difusión de la real naturaleza de los grupos Fuerzas armadas y población Mejora de la comprensión de la 1990terroristas y tipificación de los actos peruana comunidad internacional 1995

terroristas como violaciones de derechos humanos o crímenes contra la paz y la seguridad de la humanidad. Difusión del carácter circunstancial de los Fuerzas excesos cometidos por las FFAA armadas, SIN

respecto a la naturaleza genocida del fenómeno de terrorista. Estabilidad política e impunidad y Impunidad por las violaciones de 1990derechos humanos. 2000

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comandos aniquilamiento armadas,

Mejora de la deteriorada “imagen” del Perú Fuerzas en el exterior

sector Impunidad por las violaciones de 1995cúpula derechos humanos. 2000

empresarial, gubernamental externa)

(legitimación Legitimación externa. Incremento de la cooperación internacional

La eliminación de fuentes de inestabilidad en Cúpula las relaciones con los países limítrofes tecnócratas, políticos profesional La reorganización del Ministerio de Relaciones Cúpula Exteriores tecnócratas, políticos profesional. y y

gubernamental, Estabilidad política regional y 1995operadores publicidad electoral diplomacia 1998

gubernamental, Control de los instrumentos de 1992operadores política exterior diplomacia 1995

La política exterior del Fujimorato

Cuadro: Medidas legales adoptadas por el gobierno fujimorista y cambios en la política exterior peruana
Normas Gestión y cultura institucional Fundamentos y bases ideológicas de la política exterior: del eje político al eje económico. Acentuación del predominio del Poder Ejecutivo en la política exterior. Estructura organizacional Acentuación del predominio del Presidente en la política exterior. Recursos humanos Presupuesto Formación e investigación científica

Constitución 1993

Ley Orgánica del Ministerio de RREE (DL 26112)

Mecanismos coordinación mecánicos verticales. Divisibilidad de administración y política

de y la la

Ley del Servicio Diplomático (DL 26117)

Naturaleza y funciones del Servicio Diplomático

Abuso de las causales de retiro. La amenaza y el miedo como regla y mecanismo de control institucional. Ausencia de normas reglamentarias para el cuadro de rotaciones y plan de carrera. Consagración de voluntarismo y la inseguridad. Mecanismos de coordinación mecánicos y verticales. Indivisibilidad de la administración y la política Fractura institucional: cese masivo de funcionarios. Aplicación de filtros a las reincorporaciones de funcionarios ordenadas por la Corte Suprema. Aplicación de reglas informales arbitrarias para los procesos de evaluación y ascensos. Discrecionalidad en el nombramiento de embajadores Asignaciones ordinarias y extraordinarias para las misiones diplomáticas.

Transformación del Instituto Peruano de Relaciones Internacionales (IPRI) en Instituto Peruano de Economía Internacional (IPEI) Intento de desaparecer la ADP como órgano de formación diplomática

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D. Legislativo 894

Desaparición del IPEI. Fin de la labor de investigación científica

Decretos supremos normas inferior jerarquía

y de

Desaparición del Consejo Superior y del Consejo Académico de la Academia Diplomática. Desaparición de la Maestría en Relaciones Internacionales

Resoluciones directorales

Reformas curriculares

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CAPÍTULO IV ETAPA DE TRANSICIÓN
1. El proceso democrático, la situación de los derechos humanos y el aislamiento financiero internacional El Perú se hallaba en medio de una grave crisis institucional, la misma que se generalizó hacia fines de julio de 1990, coincidiendo con la conclusión del gobierno aprista en medio de duras críticas gracias a la aplicación de una errada política económica. 245 1.1. Violencia socio-política, crisis del Estado, relaciones cívico-militares y polarización ideológica La situación política, económica y social, cada vez más dramáticas y críticas, socavaban el respeto por las reglas básicas del proceso democrático y de los derechos humanos. En efecto, los altos niveles de violencia terrorista y de Estado y la consiguiente secuela de genocidio, narcotráfico, destrucción de infraestructuras básicas, desborde social y crisis hiper-inflacionaria ocasionada por una política exterior basada en una filosofía autonomista que pretendía abarcar todos los ámbitos de la acción exterior y un populismo poco responsable habían debilitado progresivamente al Estado y al sistema político democrático. Este sistema, basado en un esquema de democracia representativa, empezó a mostrar serias fisuras en su composición. Señales de esto fueron el progresivo debilitamiento del Estado, crisis de legitimidad en la representación política y en los sistemas electorales, crisis de identidad al interior de partidos y movimientos políticos y el surgimiento de independientes fuera del sistema. La guerra contra el terrorismo, principal preocupación de las Fuerzas Armadas246, se había transformado en la raíz de fuertes tensiones entre éstas y las instituciones de la democracia representativa (Parlamento, Tribunal Constitucional, Poder Judicial, Ministerio Público, Contraloría, partidos políticos, sindicatos, organizaciones de la sociedad civil, etc.), las mismas que debían ejercer las funciones de intermediación política y de control burocrático, político y social.
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Existe abundante literatura al respecto. Podemos señalar: Gonzales de Olarte, Efraín. Una economía bajo violencia: Perú 1980-1990, Instituto de Estudios Peruanos, Documento de Trabajo No. 41, Lima. 1991; y Parodi Trece, Carlos. Perú 1960-2000: políticas económicas y sociales en entornos cambiantes. Lima. Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico. 2003.
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“A las ya tradicionales dificultades en la relación civil-militar en el Perú, se añadieron otras tres que cobraron particular importancia para los institutos castrenses en la década de 1980: la subversión armada, el narcotráfico y las repercusiones de la crisis económica en su presupuesto”.- Rospigliosi, Fernando. Las Fuerzas Armadas y el 5 de abril: La percepción de la amenaza subversiva como una motivación golpista. Lima. Instituto de Estudios Peruanos. 1996.

La política exterior del Fujimorato

Al mismo tiempo, una fuerte polarización ideológica animaba el debate interno. De un lado se hallaba la extrema izquierda, representada por dos movimientos terroristas que actuaban en un escenario internacional marcado por el derrumbe del proyecto socialista. Así, no tenían ya la capacidad de hacer efectiva la solidaridad ideológica basada en las asociaciones internacionales de los partidos a los que pertenecían como se había hecho en el pasado. Del otro lado se encontraba la extrema derecha con un discurso neoliberal, en un contexto internacional en el cual predominaba esta corriente247 suscribiendo los postulados del Consenso de Washington. De esta manera, mientras la dramática situación de conflicto al interior del país definía las urgencias y prioridades de la política interna, la presión de los grupos financieros internacionales, la crisis de la deuda externa, el aislamiento financiero internacional, las crecientes denuncias por violaciones de derechos humanos y la poca comprensión de la comunidad internacional respecto a la naturaleza de las acciones terroristas hacían lo propio con las relaciones exteriores del Perú. 1.2 Las violaciones de derechos humanos Las denuncias por violaciones de derechos humanos no se iniciaron durante el gobierno de Fujimori. Las constantes violaciones de derechos humanos por parte de agentes del Estado peruano habían llamado la atención ya durante la década de 1980 de los gobiernos de los países europeos, de los Estados Unidos y de las organizaciones internacionales de derechos humanos con llegada a las esferas de poder y opinión pública norteamericanas y europeas. Los gobiernos de Fernando Belaúnde y Alan García fueron objetos de numerosas denuncias por los excesos cometidos en la lucha antisubversiva248, siendo totalmente incapaces de responder con claridad y fundamento a las denuncias hechas por dichas transgresiones. Estas denuncias, en particular las efectuadas por las organizaciones de derechos humanos, fueron percibidas por las elites que se harían más tarde del poder como estorbos a la política antisubersiva. Al respecto, el Informe de la Comisión de la Verdad señala: ... los líderes políticos conservadores veían a los derechos humanos como un obstáculo para librar una lucha exitosa contra la subversión. Defensores de derechos humanos eran catalogados como directa o indirectamente partidarios de la insurgencia – ya sea

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En ésta, la centralidad que antes tenía el Estado en la política fue sustituida por el mercado.

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“... en ciertos lugares y momentos del conflicto la actuación de los miembros de las FFAA no sólo involucró algunos excesos individuales de oficiales o personal de tropa, sino también prácticas generalizadas y sistemáticas de violaciones de derechos humanos”.- Comisión de la Verdad y Reconciliación, Informe Final. Lima, Perú. 2003. Conclusión No. 4, numeral 55.

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como el brazo legal de la subversión o como “tontos útiles”. Los políticos insistían en que sólo los insurgentes cometían abusos a los derechos humanos, negando cualquier responsabilidad del Estado. Cuando se presentaban denuncias de violaciones a los derechos humanos, éstas eran declaradas falsas como medida de rutina por parte de autoridades del gobierno, sin investigación significativa alguna249. Así, esta singular polarización de posiciones fue determinante para que las violaciones de derechos humanos cometidas por grupos terroristas no siempre merecieran la misma atención que la que recibían las realizadas por las fuerzas armadas y policiales, tal como lo señala el citado Informe: ... en los primeros años del conflicto, los organismos peruanos de defensores de derechos humanos centraron su crítica fundamentalmente en el Estado (...) Sin embargo, a mediados de la década de 1980, los organismos que conformaron la CNDDHH zanjaron con las organizaciones de fachada de los grupos subversivos250. 1.3. La crisis económica y las propuestas de la coalición dominante El panorama económico peruano era catastrófico. En él reinaban la hiperinflación, la recesión económica, las reservas internacionales negativas y la imposibilidad de recibir créditos internacionales gracias al aislamiento de nuestro país de la comunidad financiera internacional251. En este marco, la economía, que ya se había transformado en el eje articulador de las relaciones del Estado con la sociedad y con la comunidad internacional, terminó por ligar fuertemente la política exterior peruana al proyecto neoliberal extremo de la coalición dominante. Esta coalición tuvo como antecedentes a dos proyectos de distinto tenor. El primero fue el modelo económico neoliberal basado en el modelo del Consenso de Washington, presentado antes y durante el proceso electoral de 1990 por Mario Vargas Llosa como candidato del movimiento de derecha Frente Democrático (FREDEMO). El segundo fue el modelo político autoritario que se inició retomando el Plan Verde. Como bien ha señalado Aníbal Quijano, el Plan Verde fue un fallido golpe de Estado concebido en

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Youngers, Coletta y Peacock, Susan C., traducción de Enrique Bossio. La Coordinadora Nacional de Derechos Humanos del Perú: Un Estudio de Caso de Construcción de una Coalición, Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos (WOLA). 2002.
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Comisión de la Verdad y Reconciliación. op. cit. Conclusión No. 6, numeral 146.

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Al asumir el mando en 1985, Alan García había anunciado que el Perú solo pagaría el equivalente al 10% de las exportaciones por concepto de deuda externa, hecho que fue el inicio de un proceso que desembocó en el aislamiento del mercado financiero internacional.

La política exterior del Fujimorato

1988 por un grupo de militares descontentos con el gobierno aprista, para quienes el Perú debía seguir los procesos políticos de países como Chile, Alemania, Japón y Corea del Sur: Era un intento de réplica del pinochetismo, con el pretexto inmediato de la subversión de Sendero Luminoso para justificarlo ante la opinión local e internacional, pero con el deliberado propósito de destruir las instituciones del Estado Liberal, de acelerar la desintegración del tejido social e institucional de los trabajadores, en particular los sindicatos, y de las entidades de representación e intermediación política, en especial los partidos políticos de mayor raigambre (...) Tal proyecto fue concebido para imponer sobre el país un proyecto de internacionalización total y radical del control del capital, del trabajo, de los recursos de producción, del mercado, y de la educación, de la comunicación y de la información en el Perú, confiando en que dados esos fines, la dictadura misma tendría también el patrocinio político del Bloque Imperial de los Estados Hegemónicos del actual Nuevo Orden Internacional, y, obviamente, sobre todo del principal de ellos, el de Estados Unidos. El modelo proviene de una imagen mítica de los procesos de Japón, de Alemania, de Corea del Sur y de Chile, según la cual el éxito económico de esos países era el resultado de esa total internacionalización del control de sus economías252. El primer proyecto fue concebido por tecnócratas civiles ligados al capital internacional, los mismos que concentraron sus críticas en el colectivismo y estatismo, aceptando el funcionamiento de una democracia representativa con un mandato claro para el Ejecutivo. El segundo proyecto nació con una clara lógica castrense, desconfiando de los partidos políticos tradicionales y de las instituciones “caducas”, subordinando todas las instituciones democráticas a un Ejecutivo fuertemente centralizado253. No

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obstante, ambos modelos coincidieron en la necesidad de un ajuste económico neoliberal drástico, acompañado de un gobierno fuerte que restableciera el orden interno. Alberto Fujimori, quien no contaba con una estructura ideológica ni partidaria que le brindara los cuadros necesarios para gobernar debido a su fortuita llegada al poder, encontró en estos proyectos las bases ideológicas de lo que sería su gobierno. Incluso, algunos autores van más allá sosteniendo que, dada la reputación de continuismo aprista que había obtenido Fujimori durante la campaña electoral, la aprobación del proyecto neoliberal fue el único camino posible para la viabilidad de su gobierno. En todo caso, por razones ideológicas o prácticas, lo
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Quijano, Aníbal. El fujimorismo, la OEA y el Perú, ALAI, América Latina en Movimiento. 2000. Dirección web: http://alainet.org/active/show_text.php3?key=872. Consulta: 7 de Febrero de 2005.
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Wiener A., Raul. Bandido Fujimori. Lima. WWW Editores. 2001. pp. 31, 32 y 33.

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notorio es que ambos proyectos estuvieron estrechamente relacionados antes de la llegada de Alberto Fujimori y antes que la coalición dominante asumiera la conducción del país. El gobierno que se inició en los 90 adoptó entonces como propias las críticas y propuestas de ambos modelos, empleando una ideología ad-hoc para un régimen político que empezaría a explotar al máximo los rasgos y defectos estructurales más destacados del sistema político peruano, esto es, el presidencialismo, el autoritarismo254, la concentración de poder, la centralización, el clientelismo, el caudillismo, la corrupción, la poca o nula participación ciudadana y la histórica separación entre Estado y Sociedad. Así, el escenario para la aplicación de políticas económicas neoliberales quedó definido, siendo propicio para el surgimiento del autoritarismo asistencialista.255 2. La nueva visión de la política exterior peruana y afinación ideológica Entre las muchas y difíciles tareas que debía afrontar el recién elegido presidente estaba la de definir la nueva visión de la política exterior peruana de manera tal que armonizara con la ideología de las elites que le prestaban su apoyo, pero al mismo tiempo, que armonizara también con la tradición de una diplomacia profesional fuerte que, como se ha visto en el capítulo 3, no era de la confianza de Alberto Fujimori. Por esto, la definición de la agenda exterior se caracterizó desde sus inicios por una progresiva desconfianza del presidente Fujimori hacia los funcionarios de relaciones exteriores y por el progresivo desplazamiento de la diplomacia profesional; la cual mostraba una creciente incapacidad de interlocución con las esferas más altas del poder. Los diplomáticos profesionales debieron realizar grandes esfuerzos para desarrollar canales de comunicación con el presidente Fujimori quien, dada su condición de outsider, había llegado al poder sin tener un equipo de gobierno, ni asesores conocidos que actuaran como interlocutores válidos. Sin embargo, conforme el gobierno se comprometía cada vez más con el proyecto económico y político, más difícil se volvió para la diplomacia profesional encontrar espacios de diálogo que no fueran filtrados por los cancilleres políticos y que permitieran una transmisión fidedigna de los puntos de vista institucionales. Para los actores de la coalición fujimorista, las tareas más importantes de la gestión externa debían concentrarse en obtener ayuda económica en general, fomentando el desarrollo y el crecimiento económico del país, lograr acuerdos comerciales con otros países y captar inversiones y cooperaciones extranjeras. La democracia, el respeto al derecho internacional y el cumplimiento de las obligaciones
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Haya de la Torre, Agustín. Dictadura y Democracia: la crisis del Estado Republicano, Lima. Fondo Editorial del Foro Democrático. 2003
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Existe amplio consenso al respecto así como al hecho de que el gobierno fujimorista no respetó siquiera las reglas de juego preestablecidas en la Constitución de 1993, profundizando así el divorcio entre la propuesta legal y la realidad.

La política exterior del Fujimorato

internacionales del Estado en materia de derechos humanos fueron desde el principio tareas subsidiarias y de menor importancia. No obstante, el proceso de afinación de la ideología neoliberal con la política exterior sólo se inició llegadas las postrimerías de esta fase de transición, pues a su inicio el régimen todavía no había desarrollado sistemáticamente sus rasgos autoritarios y el debate político era constantemente promovido por diversos sectores de la opinión pública. Pese a ello, y conforme se iba consolidando en el poder, el gobierno de Fujimori fue desarrollando una serie de acciones y signos políticos autoritarios, y a la vez, de buen comportamiento económico; teniendo todo esto una fuerte incidencia en la imagen externa del país. El régimen se propuso corregir los desequilibrios en el plano económico interno efectuando múltiples ajustes, buscando crear una imagen económica que hiciera viable la reinserción del Perú en la comunidad financiera internacional. Así también buscó definir el interés nacional en términos económicos. Siguiendo la lógica anterior, en el plano económico externo, el gobierno se trazó como objetivos prioritarios una aproximación a Occidente (en particular hacia los Estados Unidos), Asia y la Cuenca del Pacífico. Se propuso también lograr la reinserción del Perú en la comunidad financiera internacional y su adaptación del Perú al sistema económico global. Es decir, buscó la reinserción del país en los circuitos de comercio y de crédito internacional como únicos caminos hacia el desarrollo, sembrando las semillas de lo que tiempo después brotaría como una visión globalista exclusiva y excluyente de la política exterior peruana. Las tareas prioritarias en el ámbito político interno adoptaron un estilo autoritario, mientras que aquellas que afectaban el ámbito externo buscaron despertar la comprensión de la comunidad internacional con relación a la naturaleza genocida del fenómeno de terrorista; buscando también mejorar la deteriorada imagen política del país. Ambas, a la vez, buscaban garantizar la impunidad de los socios políticos, los mismos que estaban siendo cuestionados por violaciones de derechos humanos y actos de corrupción. 3. El período de Luis Marchand Stens Luis Marchand Stens, embajador de carrera, asumió el cargo de Ministro de Relaciones Exteriores en un contexto externo bastante complejo y difícil para el Perú. Durante su corta gestión256 se elaboraron los fundamentos teóricos de la nueva visión y percepción ideológica de la política exterior peruana sobre el escenario internacional. Se desarrollaron también los detalles iniciales de las líneas de acción de la política externa, particularmente en términos económicos, sobre la base del perfil inicial establecido por Alberto Fujimori el 28 de julio de 1990 al asumir el mando.

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Del 28 de julio de 1990 al 7 de enero de 1991.

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3.1. El perfil inicial de política exterior Las líneas fundamentales de la política exterior del gobierno de Alberto Fujimori fueron definidas en el discurso oficial que pronunciara el mandatario durante la cena ofrecida a los jefes de Estado y de Gobierno en ocasión de la transmisión de mando presidencial257. Incorporando el respeto a los derechos humanos como paradigma de organización social, el discurso suscribió la tesis del fin de la historia, esto es, la creencia que el cese del conflicto ideológico Este-Oeste había ocasionado el fin de las ideologías que lo sustentaban: La tendencia ética mundial es de una solidaridad ecuménica. De alguna manera, en un mundo donde las ideologías cerradas se derrumban, la única ideología vigente la que afirma el humanismo de convivencia social: la ideología de la dignidad del ser humano y de los pueblos, la ideología de la solidaridad y la cooperación mutua258. Esta tendencia sería confirmada y desarrollada posteriormente en el discurso del Embajador Luis Marchand Stens dado durante el 3er Forum Internacional “El Perú y la Cuenca del Pacífico: la década del 90, Era de realizaciones empresariales”: ...las ideologías dogmáticas son cuestionadas por los propios pueblos (...) la única ideología de consenso universal es la de los derechos humanos259. Por otro lado, tal como bien lo ha señalado César de las Casas Díaz, también fueron incorporados al discurso oficial el paradigma económico neoliberal y la gestión externa a través de la expresa intención del gobierno de realinear al Perú con un modelo neoliberal extremo y con el objetivo primordial de ofrecer una imagen de cambio de política interna y externa; recuperando la credibilidad de las instituciones financieras internacionales: Durante los años 1990-1991, el interés principal del Perú en materia financiera era conseguir en el mediano plazo su reinserción en el sistema financiero internacional (...) Sin embargo, debe señalarse que este interés principal (...) habría estado orientado por un interés político: recuperar la confianza de las instituciones financieras multilaterales hacia
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El 28 de julio de 1990.

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Fujimori, Alberto. Discurso del presidente Alberto Fujimori en ocasión de la cena a Jefes de Estado y de Gobierno en ocasión de la transmisión de mando presidencial el 28 de julio de 1990.
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Marchand Stens, Luis. Discurso del Embajador Luis Marchand Stens en el 3er Forum Internacional “El Perú y la Cuenca del Pacífico: la década del 90, era de realizaciones empresariales”. 20 de setiembre de 1990.

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el Perú (...) Es por ello que, durante esos primeros meses, el interés principal para el Perú fue consolidar su imagen de cambio de política tanto al interior como al exterior del país, y recuperar la credibilidad del FMI y las demás instituciones financieras260. El discurso oficial empezó a sugerir ya desde esta etapa temprana el enfoque que aparecería luego recurrentemente en el discurso oficial, un enfoque en el cual el tema de los derechos humanos fue tomado sólo como un componente subalterno de otros temas considerados más importantes, como fueron la seguridad nacional y el proyecto económico interno: Aspiramos también a ser comprendidos por la comunidad internacional en nuestras propias urgencias: la crisis económica, la extrema pobreza, la violencia política y el narcotráfico261. Este enfoque se definió el 8 de agosto de 1990, en el mensaje que dio el Ministro de Economía y Finanzas, Juan Carlos Hurtado Miller, anunciando la aplicación del plan de ajuste y estabilización conocido como “Fujishock”. Fue a partir de entonces que la política exterior peruana incorporó la exaltación del paradigma democrático neoliberal a su batería de postulados básicos. 3.2. La agenda oficial de política exterior y las políticas públicas prioritarias De esta manera y formalmente, la agenda oficial de política exterior262 al iniciarse el gobierno de Alberto Fujimori, recogió las tendencias internacionales de la época en materia económica y dejó misteriosos vacíos en materia de democracia y derechos humanos. En ella, se asumió el tema de la reinserción financiera como una política de normalización de los vínculos de cooperación del Perú con el sistema financiero internacional. Se declaró la importancia del papel del sector privado el motor y agente principal de la integración, concertación y cooperación latinoamericana, en particular en los ámbitos del Pacto Andino, la Asociación Latinoamericana de Integración, el Sistema Económico Latinoamericano (SELA), la Organización Latinoamericana de Energía y las relaciones bilaterales. Se planteó también una política de promoción de amistad y acercamiento con los países desarrollados, los países de la Cuenca del Pacífico y los de Europa del

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De las Casas Díaz, César. Negociando la reinserción financiera del Perú: una aproximación desde la teoría del análisis de la negociación. Política Internacional, Lima. Revista Academia de la Diplomática del Perú, No.40. 1995.
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Fujimori, Alberto. Discurso del presidente Alberto Fujimori en ocasión de la cena a Jefes de Estado y de Gobierno en ocasión de la transmisión de mando presidencial el 28 de julio de 1990.
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Marchand Stens, Luis. Discurso del Embajador Luis Marchand Stens en el 3er Fórum Internacional “El Perú y la Cuenca del Pacífico: la década del 90, era de realizaciones empresariales”. 20 de setiembre de 1990.

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Este como una política orientada a la promoción e incremento de las relaciones económicas y financieras con los países industrializados y los nuevos espacios económicos. Se implantó como objetivo entonces la máxima captación de la cooperación internacional proveniente de los países industrializados, de los países en desarrollo, de los organismos internacionales y de las organizaciones no gubernamentales. Ligado a todo esto, lógicamente, fue de suma importancia la expansión del comercio exterior en el sistema global, surgiendo una política integral de promoción del comercio exterior con la finalidad de incrementar y diversificar los mercados de exportación, crear corrientes de comercio estables y aprovechar con eficiencia las oportunidades ofrecidas por los mercados externos. Se trazó también el desarrollo de una diplomacia multilateral con base en el respeto de las normas de derecho internacional para el desarrollo y de los principios del No Alineamiento, curiosamente, en una etapa en la que el movimiento NOAL empezaba a perder su vigencia e influencia. No obstante, esto se tradujo en una política de participación activa y dinámica en la diplomacia multilateral, especialmente en el sistema de las Naciones Unidas, los organismos internacionales con sede en Ginebra, la OEA y otros foros internacionales. Se destacó también la necesidad de establecer una política de seguridad colectiva regional que invocara la vigencia del derecho internacional y de los principios de no-intervención, no-ingerencia en asuntos internos de los Estados y solidaridad latinoamericana. Se mencionó la importancia de una política de promoción en un entorno de paz y cooperación con los países limítrofes, propiciando el máximo aprovechamiento de la complementación y cooperación económica, el entendimiento político, el fomento de medidas de confianza y la introducción de criterios de eficiencia en la gestión de proyectos de integración fronteriza. En dicha agenda fue agregada también la promoción y defensa de los derechos humanos como esclarecimiento y defensa de la situación de los derechos humanos en el Perú, lo jamás se cumplió en la práctica. Finalmente, se heredó de la gestión anterior la perspectiva de política exterior en materia de pacificación y lucha contra la subversión y el narcotráfico, fortalecida tanto en este período como en los anteriores por los pronunciamientos oficiales obtenidos de organizaciones internacionales. Estos últimos lineamientos servirían a los intereses del régimen en los años siguientes para exorcizar las repetidas crisis políticas con la amenaza del retorno del terrorismo, así como para estimular una opinión pública contraria a una supuesta incomprensión de la comunidad internacional y el “imperialismo cultural humanista” de los países desarrollados. Sin embargo, la situación de los derechos humanos en el ámbito interno, a la luz de los hechos, no mejoraría. Por el contrario, los rasgos de los proyectos político y económico empezarían progresivamente a definir el perfil real de la política exterior peruana junto con los objetivos reales y las prioridades concretas de la agenda exterior de los años 90. 3.3. Primera acción importante de política exterior: el programa de ajuste y estabilización

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La política exterior del Fujimorato

El programa de ajuste estructural263 fue el primer acto importante en materia de política exterior del fujimorismo y tuvo aparentemente como único objetivo acabar con los problemas económicos. En su dimensión interna, estos problemas económicos significaban hiperinflación y pobreza creciente como consecuencias de la crisis de la deuda externa y de la aplicación de una política económica populista. En su dimensión externa, se tradujo en un aislamiento financiero internacional y la consiguiente reducción el flujo de préstamos e inversiones, como resultados de la gran acumulación de atrasos en el pago de la deuda externa. Se trató entonces de poner fin a la hiperinflación y recuperar la credibilidad del Perú mediante el fiel cumplimiento de los compromisos financieros internacionales, convirtiéndolo, por consiguiente, en un país elegible para recibir créditos. Sin embargo, la elaboración y aplicación de esta política de reinserción fue privativa de un grupo de empresarios y tecnócratas de la coalición dominante vinculados al capital transnacional y a los organismos financieros internacionales. Además, no estuvo sujeta a ningún debate y el programa de ajuste estructural fue sin lugar a dudas el primer acto importante de política exterior del fujimorismo, en la medida en que éste tuvo como única misión crear una “imagen económica” favorable del Perú ante la comunidad financiera internacional que nos permitiera obtener la reinserción264 con independencia de las secuelas humanas internas. Convertido en una declaración de principios que definió una estrategia deductiva de negociación con los organismos financieros internacionales y con los países y bancos acreedores, el programa de ajuste se redujo a un trabajo coordinado de implementación de detalles sobre la base de principios previamente establecidos265. Durante el resto de 1990 y buena parte del año siguiente, las principales medidas del nuevo gobierno se concentraron en el plano económico; continuando con el ajuste para lograr la estabilización económica, iniciando la liberalización de la economía y la reforma estructural del aparato estatal e intentando conseguir la reinserción del país en el sistema financiero internacional. Dentro de esa línea de acción, el Primer Grupo de Apoyo al Perú se formó en setiembre de 1991. Esto tuvo como objetivo aportar recursos en el período 1991-1992 a fin de equilibrar la balanza de pagos, la misma que incluía flujos de regularización del pago de la deuda externa. Fue así como el país fue logrando progresivamente su reinserción. Para ello, debió cumplir primero con los compromisos que tenía atrasados con el FMI y el Banco Mundial, así como sanear sus deudas a través de mecanismos de acumulación de derechos con el
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Iniciado el 8 de agosto de 1990 De las Casas Díaz, César. Op. cit. p. 73.

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“Principios generales o la fórmula que gobiernan los problemas susceptibles de solución”. De las Casas Díaz, César. op. cit pp. 83 y 84.

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aporte de los países que integraron el Segundo Grupo de Apoyo (período 1993-1994) bajo el liderazgo de los Estados Unidos y Japón. El Perú fue normalizando entonces sus relaciones financieras con el Banco Interamericano de Desarrollo y con el Banco Mundial, concertando con ellos nuevos flujos de créditos. Tiempo antes, y congruentemente con la política de reinserción financiera, en julio de 1991266, el gobierno peruano había abierto embajadas en Malasia, Indonesia, Singapur, Tailandia y Finlandia; así como consulados generales en Auckland, Nueva Zelanda y una oficina comercial en Taipei. Finalmente, en marzo de 1993, el Perú recuperó sus derechos ante la comunidad financiera internacional y el FMI, recobrando con ello la calidad de “país elegible” para recibir créditos internacionales. 3.4. Refuerzo de la diplomacia económica y presidencial Otra de las consecuencias inmediatas de la aplicación del modelo neoliberal fue el fortalecimiento de la diplomacia económica y presidencial. Alberto Fujimori, siendo candidato recientemente electo y antes de asumir la Presidencia en julio de 1990, inició un periplo internacional para obtener apoyo de los países desarrollados al programa económico de ajuste estructural y la política de reinserción financiera. Los acuerdos y resultados de esta gira se dieron a conocer recién cuando el Ministro de Economía y Finanzas, Juan Carlos Hurtado Miller, anunció el Programa de Ajuste Estructural o Fujishock267 . Así, tanto la diplomacia presidencial como la económica, asumieron como nuevo campo de acción al proyecto económico neoliberal. Estos dos tipos de diplomacia trabajaban en áreas de alta prioridad, como la búsqueda de coincidencias en política económica con las potencias, los programas de ayuda y cooperación y la deuda externa. Desplazaron a la diplomacia profesional y estuvieron a cargo del Jefe de Estado y los tecnócratas que manejaban la economía y diseñaban las políticas sociales. 3.5. Actos preparatorios: la sustracción de los militares del control civil Pocos meses antes de que Alberto Fujimori asumiera la Presidencia de la República, la diplomacia profesional peruana había logrado268, por primera vez, que una organización internacional (las Naciones Unidas) reconociera que los gobiernos no eran los únicos responsables de las violaciones de derechos humanos, especialmente en América Latina. La Comisión de Derechos Humanos había aprobado una resolución propuesta por el gobierno peruano que identificaba a narcotraficantes y a grupos guerrilleros
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Decreto Supremo No. 013-91-RE del 8 de julio de 1991. El 8 de agosto de 1990. En marzo de 1990.

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como co-responsables de la violencia que sufrían países como el Perú y Colombia. Tiempo después269, se obtuvo un nuevo logro en la 20ma Asamblea General de la OEA. En este foro se aprobó una resolución que reafirmaba la condena de la mencionada organización a las actividades y crímenes terroristas, recomendando a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos que hiciera referencia a las acciones de los grupos armados irregulares. El régimen fujimorista aprovechó estos logros y aprobó el marco jurídico penal en el cual los miembros de las fuerzas armadas y policiales desarrollarían la lucha antiterrorista. A partir de entonces, los actos ilícitos penales cometidos por militares y policías pasaron a ser tipificados como delitos de función que debían ser juzgados en el fuero militar, sustrayéndolos así de la competencia y del control civil, tal como lo registró la Comisión de la Verdad y Reconciliación: Aunque incipientemente, un sistema de impunidad estaba en marcha. El 23 de diciembre de 1990, el gobierno expidió el Decreto Supremo 171-90-PCM, firmado por el mismo Fujimori, que precisaba que las acciones de los miembros de las FFAA y de la PNP en las zonas declaradas en estado de excepción estarían comprendidas en el fuero militar. En la parte considerativa del documento se explicaba que las fuerzas del orden se encontraban al servicio las 24 horas del día en las zonas de emergencia y que, por tanto, las acciones y actividades de sus efectivos se realizaban en acto de servicio o con ocasión de él. Además de esto, miembros de las FFAA de polémica imagen profesional y envueltos en casos de violaciones a los derechos humanos, resultaban beneficiados de distinta manera. El 6 de diciembre de 1990, los generales de brigada del Ejército Peruano Jorge Rabanal Portilla y José Rolando Valdivia Dueñas, vinculados con la matanza de reclusos en centros penitenciarios en 1986 y con el asesinato colectivo de una comunidad andina en Cayara, respectivamente, lograron que el Senado ratifique sus ascensos a la clase inmediata superior.270 3.6. Imagen del Perú ante la opinión pública internacional Diversas denuncias empezaron a ocasionar una seria preocupación por el incumplimiento del régimen con respecto a sus obligaciones internacionales en materia de derechos humanos. Entre otras, una de las más graves fue la motivada por el descubrimiento de la fosa común de Chillccahuico y de un cementerio
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El 7 de junio de 1990.

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El Comercio, 7.12.90 en Comisión de la Verdad y Reconciliación. op. cit., Tomo III. Primera parte: el proceso, los hechos, las víctimas. Sección segunda: Los actores del conflicto Capítulo 2: Los actores políticos e institucionales. 2.3.4.2 El despliegue de la estrategia contrasubversiva y de la impunidad.

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clandestino aparentemente usado por grupos de la Policía Nacional, así como el hallazgo de 18 personas asesinadas en Chumbivilcas. Asimismo, numerosas denuncias de desaparecidos llegaron a la Fiscalía de la Nación entre agosto y noviembre de 1990. De ese modo, hasta esa fecha, se habían registrado 4,800 casos de denuncias por desapariciones.

4. Períodos de Raúl Sánchez Sotomayor y Carlos Torres y Torres Lara 4.1. Identificación de los valores de la democracia con los del mercado Raúl Sánchez Sotomayor ocupó el cargo de Ministro de Relaciones Exteriores entre el 7 de enero de 1991 y el 15 de febrero 1991 y Carlos Torres y Torres Lara entre el 15 de febrero 1991 y 6 de noviembre 1991. Ambos provenían de grupos que representaban fuertes intereses sectoriales y políticos asociados a la coalición dominante, a diferencia de Luis Marchand Stens, diplomático profesional que se caracterizó por una fuerte identificación con la institución. Raúl Sánchez Sotomayor era Vicealmirante de la Armada Peruana, vinculado al sector exportador pesquero271. Carlos Torres y Torres Lara era un abogado especializado en cooperativismo y profesor universitario. Ocupó, además, cargos de suma importancia dentro de las dos administraciones de Alberto Fujimori. Fue Ministro de Trabajo, Presidente del Consejo de Ministros, Canciller y Vicepresidente del Congreso Constituyente Democrático. Fue también uno de los autores de la Constitución de 1993 y presidente de la Comisión de Constitución. Los discursos de ambos ex -cancilleres coincidieron en varios aspectos. Por un lado, ambos sostenían principios generales económicos que buscaban impulsar el proceso de reinserción financiera, la expansión del comercio exterior y la cooperación internacional. Por otro lado, ambos identificaban los valores del mercado con los de la democracia, subordinando los valores democráticos y el respeto a los derechos humanos al proyecto económico. Así, en un evento oficial, Raúl Sánchez Sotomayor hizo la siguiente alusión a cómo la reinserción financiera era el objetivo fundamental, dejando en claro la relegación de los derechos humanos a un marco de actuación: Somos un país que aspira a la plena vigencia de los valores democráticos en su sociedad. Ello sólo será posible en un marco de irrestricto respeto a los derechos
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En la fecha que se escribió este capítulo, se encontraba vinculado al directorio de la Sociedad Nacional de Pesquería y presidente de la Corporación Pesquera Inca. Sitio web: http://www.fis.com/snp/armadores1.htm y http://www.snp.org.pe/quie_directiva.asp. Fecha de consulta: 3 de marzo de 2005.

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humanos y de estabilidad y crecimiento económico. En estas tareas resultan fundamentales las acciones orientadas hacia la reinserción de nuestro país en el sistema económico y financiero internacional272. Casi un mes después, Carlos Torres y Torres Lara declaraba de manera similar, acuñando inclusive el término “economía democrática”: Pero así como venimos hablando (...) de reinserción externa, tenemos que comenzar a hablar de reinserción interna. La reinsertación interna es pagar otra deuda, la deuda social (...) significa unir el Estado al pueblo, darle mayor participación a la población en las decisiones que toma el Estado, pero sobretodo permitir que esa población ingrese a un campo de economía democrática (...) reanimar nuestra economía es reanimar (...) la democracia económica que se expresa en miles, decenas de miles de pequeñas y medianas empresas (...) que hacen el tejido de una democracia social y económica (...) pero repito, esto sólo se puede si desde el Estado, concretamente la diplomacia, logra transmitir las necesidades de esa población productiva hacia el exterior273. Sobre el tema de los derechos humanos y su subordinación al proyecto económico, Carlos Torres y Torres Lara también refirió lo siguiente: El primer tema fundamental dentro de estas nuevas bases de política exterior está en la reinserción. El Perú requiere el financiamiento de nuestro endeudamiento (...) Otro tema de vital importancia y que debe conocer la clase empresarial y tecnocrática, es la temática de los derechos humanos (...) el Perú tiene una larga tradición de defensa del respeto de los derechos humanos; esa tradición debemos continuarla en primer lugar porque es un principio esencial de la idiosincrasia, en las creencias y en el comportamiento del peruano; pero, además de esta razón, porque el tema de los derechos humanos se ha

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Sánchez Sotomayor, Raúl. Discurso del Ministro de Relaciones Exteriores Raúl Sánchez Sotomayor en la ceremonia de saludo del cuerpo diplomático. 22 de enero de 1991.
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Torres y Torres Lara, Carlos. Discurso del Dr. Carlos Torres y Torres Lara al asumir el cargo de Ministro de Relaciones Exteriores. 18 de febrero de 1991.

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convertido en un tema fundamental, deben saberlo bien los empresarios, en la ayuda internacional274. Posteriormente, haría una afirmación que mostró claramente como los derechos humanos eran sólo el objetivo instrumental de otro objetivo mayor y considerado más importante, el económico: En otras palabras, no se produce ayuda internacional si es que no acreditamos que cumplimos con nuestros ideales de defender los derechos humanos.275 4.2. Agenda real de la política exterior Ya era claro en esta fase del régimen que la agenda real y prioridades de la política exterior obedecían a una lógica diferente a aquella que se declaraba formalmente en los lineamientos generales que supuestamente guiaban la acción externa. En el plano económico, la eliminación de la hiperinflación, la mejora de las cifras macroeconómicas, la recuperación de la confianza de los inversionistas extranjeros, la reinserción financiera internacional del Perú y obtención de la calidad de “país elegible” tuvieron por objetivo el incremento de la inversión extranjera y expansión de la oferta exportadora, así como la obtención de créditos internacionales y la expansión del comercio exterior sin importar el costo social interno. En el ámbito político, la pacificación y estabilización política y social del país estuvo vinculada a la implementación del proyecto político autoritario y a la obtención de impunidad para ciertos agentes del Estado acusados de violaciones de derechos humanos. La mejora de la “imagen” política del país, la recuperación de la confianza de los inversionistas extranjeros y la condena internacional a las acciones y movimientos terroristas, antes que la búsqueda del respeto a los derechos humanos, tuvieron como objetivo instrumental lograr que el régimen político demostrase que cumplía con ciertos requisitos democráticos, más formales que sustanciales, considerados indispensables por los países desarrollados para la obtención de créditos, cooperación e inversiones extranjeras. Se lograba asimismo apoyo de la comunidad internacional en la lucha por la pacificación y estabilización política y social.

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Torres y Torres Lara, Carlos. Discurso del Dr. Carlos Torres y Torres Lara, Presidente del Consejo de Ministros y Ministro de Relaciones Exteriores en la Asamblea del Instituto Peruano de Administración de Empresas (IPAE). 16 de julio de 1991.
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Torres y Torres Lara, Carlos. Discurso del Dr. Carlos Torres y Torres Lara, Presidente del Consejo de Ministros y Ministro de Relaciones Exteriores en la Asamblea del Instituto Peruano de Administración de Empresas (IPAE). 16 de julio de 1991.

La política exterior del Fujimorato

4.3. Primeras medidas para la consolidación del modelo neoliberal Debido a que era de vital importancia continuar con el ajuste para lograr la estabilización económica, así como conseguir la reinserción del país en el sistema financiero internacional e iniciar la liberalización de la economía y la reforma estructural del aparato estatal, las principales medidas del nuevo gobierno276 se concentraron en el plano económico. Dentro de estas líneas de acción, el gobierno publicó en marzo de 1991 varios decretos supremos que contenían las primeras catorce medidas de reforma del Estado peruano, las que contenían importantes disposiciones sobre comercio exterior, venta de acciones de empresas públicas, rebaja de los aranceles y eliminación práctica de la estabilidad laboral. Paralelamente, la creación de embajadas peruanas en el Sudeste Asiático, así como el establecimiento de un consulado general en Nueva Zelanda y de una oficina comercial en Taipei, sirvieron de apoyo la reinserción financiera internacional y la expansión del comercio exterior mediante la apertura de nuevos mercados en un área del mundo que había demostrado un enorme dinamismo económico. 4.4. Primera ofensiva autoritaria: los ataques a las organizaciones de derechos humanos y el “mensaje” a la CIDH Pasaría solo poco más de un año para que el régimen se decidiera a sentar las bases fácticas de una atrevida política exterior que combinaba el embaucamiento de la opinión pública y la confrontación con la comunidad democrática internacional. Primero, a través de un documento público en el cual se especificaban las bases de una acción multipartidaria, el régimen dio a conocer su propuesta para la pacificación nacional en junio de 1991. En él señaló que, para obtener la ansiada paz, era importante observar las normas constitucionales y respetar escrupulosamente los derechos humanos. Expresó también que reconocía la necesidad de reorganizar la acción estatal y social hacia alternativas que no se basaran exclusiva o prioritariamente en la confrontación militar y en la represión penal. Como era de esperarse, la propuesta fue bien recibida por la opinión pública y para mostrar la aplicación concreta de esta estrategia, el 15 de agosto del mismo año los jefes militares de todo el país se reunieron con los representantes de los organismos de derechos humanos con el fin de coordinar acciones para evitar que la situación de violencia se agravara en el territorio nacional. La realidad, sin embargo, no tardaría en empezar a demostrar que la propuesta del gobierno para la pacificación nacional había sido sólo un engaño. Sólo dos meses después277, casi paralelamente a la visita que realizara Fujimori a los Estados Unidos con el fin de dar testimonio de la buena disposición de su gobierno en el cumplimiento de los criterios de la ayuda
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Durante 1990 y 1991. En octubre de 1991.

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norteamericana, el mandatario peruano calificó públicamente a las organizaciones de derechos humanos como “tontos útiles”278 de la subversión. Días después, durante el discurso que diera por motivo del Día de la Marina de Guerra, se refirió a la nueva política antisubversiva y cuestionó gravemente a “los terroristas infiltrados en seudo organizaciones humanitarias y defensoras de los derechos humanos”279. Para cerrar con broche de oro esta ofensiva autoritaria, un mes más tarde280 y dos días después de finalizar la visita de una delegación de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), la misma que realizaba una misión de observación in loco e investigaba los casos de violación de los derechos humanos, se perpetró el caso de violación de derechos humanos más trascendente de este período: la matanza de Barrios Altos. En este incidente, quince personas -incluido un niño de 8 años - fueron asesinadas a sangre fría por un escuadrón de aniquilamiento de las fuerzas armadas. El hecho se produjo tres meses antes de concluir la gestión de Carlos Torres y Torres Lara y para muchos, constituyó en realidad un mensaje enviado por el régimen a la CIDH, advirtiéndole de esta manera que esas prácticas continuarían, al margen de lo que ese organismo pudiera hacer y decir. La realidad mostraba que la situación de los derechos humanos en el Perú se encontraría entre las más preocupantes del continente americano. No en vano del total de denuncias recibidas por la CIDH, cerca del 50% correspondían al Perú. Frente a esta suma, el gobierno de los Estados Unidos, cumpliendo con la International Narcotics Control Act de 1990, había empezado desde 1991 a condicionar la ayuda internacional dada la gobierno peruano para la lucha contra las drogas y la subversión a la existencia de progresos reales en materia de derechos humanos, dejando sin efecto un paquete de 10 millones de dólares destinados al equipamiento de tres batallones del Ejército en el Alto Huallaga. Esta decisión, señaló la administración norteamericana, se debió a la imposibilidad de asegurar en el Perú el respeto a los derechos humanos. A fines de ese mismo año, un Informe de Amnistía Internacional expedido en julio causó la suspensión total de la ayuda militar norteamericana al Perú. 4.5. Exitos de la política antiterrorista en el escenario internacional: la condena contra las acciones y grupos terroristas.

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Comisión de la Verdad y Reconciliación. op. cit. Tomo III. Primera parte: el proceso, los hechos, las víctimas. Sección segunda: Los actores del conflicto Capítulo 2: Los actores políticos e institucionales. 2.3.4.3 La presión internacional por los derechos humanos.
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Comisión de la Verdad y Reconciliación. op. cit. El 3 de noviembre de 1991.

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Mientras la naturaleza autoritaria del régimen se iba desnudando, las señales de la comunidad internacional mostraban irónicamente un creciente aumento en el grado de comprensión de la situación política peruana. En efecto, el gobierno peruano continuó obteniendo éxitos en el ámbito externo, esta vez en la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. En este foro se aprobó una resolución reiterando su profunda preocupación ante el efecto adverso que tenían en el goce de los derechos humanos los persistentes actos de violencia perpetrados por narcotraficantes y principalmente por grupos armados, sembrando terror en la población.281 Dicha resolución alentaba al mismo tiempo a las organizaciones no gubernamentales (ONGs) a tener presentes dichos efectos negativos. Con esto, se ponía en manos del Estado las herramientas necesarias para dar una salida democrática al problema de la violencia. Sin embargo, alentado por estos éxitos, el gobierno no modificó su posición de rechazo a la vigilancia internacional sobre la conducta de los actores del Estado. Por ello, no fue de su agrado que los Relatores Especiales sobre Tortura y Ejecuciones Sumarias de las Naciones Unidas se ocuparan ampliamente del caso peruano en sus informes en 1991 y hasta realizaran una visita oficial a nuestro país en octubre de ese mismo año. Tampoco fue de su agrado que Amnistía Internacional realizara una campaña mundial sobre la situación de los derechos humanos en el Perú y que la Federación Internacional de Derechos Humanos concluyera en su informe que sobre el gobierno peruano recaía una parte importante de responsabilidad en la degradación de la situación de los derechos humanos en el país. Pero lo que causó la furia del régimen fueron la carta que Americas Watch dirigiera a Sendero Luminoso282 y el Informe que Amnistía Internacional emitiera en julio de ese mismo año sobre la situación de los derechos humanos en el Perú. El gobierno declaró que era inadmisible el silencio que supuestamente se guardaba frente a las violaciones de derechos humanos cometidas por el terrorismo, señalando como inaceptable que ciertas ONGs pusieran al mismo nivel a grupos terroristas y a gobiernos democráticos. Señaló también como inadmisible “que se diga que desde que se inició el fenómeno terrorista en el Perú las fuerzas de seguridad hayan desaparecido o ejecutado extrajudicialmente a miles de personas en las zonas de emergencia”283. Por último, destacó lo positivo que resultaba que los grupos terroristas no fueran considerados más como “grupos políticos de oposición” por considerar que ello conducía a la desinformación pública.

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281

Los posteriores asesinatos de una religiosa australiana, tres ingenieros japoneses, dos sacerdotes polacos y un sacerdote italiano en manos de las filas terroristas corroboraron esta decisión, motivando pronunciamientos de rechazo y condena por parte del gobierno.
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El 30 de octubre de 1991 Rectificaciones del Perú al Informe de Amnistía Internacional. 21 de noviembre de 1991.

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CONCLUSIONES La política exterior fujimorista se caracterizó desde un principio por la introducción de elementos ideológicos que identificaban los valores del mercado con los de la democracia, concibiendo el respeto a la democracia y los derechos humanos como un objetivo instrumental subordinado al proyecto neoliberal. El estilo diplomático, conforme el gobierno iba ocupando espacios, fue transformándose en un estilo de carácter económico-ideológico, exclusiva y excluyentemente globalista, que coexistía con una práctica política autoritaria de rasgos confrontacionales. A la par que se construía una nueva imagen internacional del país, más en sintonía con los principios de la comunidad financiera internacional, el gobierno de Fujimori introdujo en la política exterior una nueva escala de valores en la que la eficacia y la eficiencia gerenciales privadas eran las únicas fuentes de legitimidad, desarrollándose también una intensa diplomacia económica y directa-presidencial que monopolizó la acción exterior en materia económicofinanciera durante los siguientes diez años. Por último, a la vez que el proyecto económico se afianzaba, el régimen ampliaba los alcances de su proyecto autoritario al escenario internacional, mostrando sin turbarse que no cumpliría con sus obligaciones en materia de derechos humanos, tal como ocurrió con el caso de la matanza de Barrios Altos. Así, más allá de la agenda oficial y de la retórica humanista y economicista que inundaba los discursos políticos, quedaron definidos los fundamentos de la agenda exterior real del gobierno de Alberto Fujimori. Con esto se dio paso a una nueva etapa en la que el gobierno empezaría no sólo a cosechar los éxitos económicos que se convertirían en sus credenciales más importantes ante la comunidad internacional, sino también a mostrar con mucho menos escrúpulos su naturaleza autoritaria y, por ende, a tener que ocuparse de defender y justificar su proyecto político en los foros internacionales.

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CAPÍTULO V ETAPA IDEOLÓGICA- NEOLIBERAL
La etapa ideológica-neoliberal estuvo marcada por éxitos en la aplicación de las políticas de estabilización, reforma económica y pacificación del país. Estos logros se consolidaron como las credenciales más significativas del gobierno de Alberto Fujimori ante la comunidad internacional, dándose la incorporación de postulados neoliberales ortodoxos y dogmáticos en la política exterior con más fuerza aún que en la etapa anterior. El hecho más resaltante en el ámbito político fue el llamado “autogolpe” del 5 de abril de 1992. Este acontecimiento condujo a la gestión externa a ocuparse activamente de la defensa y justificación de la fractura democrática, así como del proceso de retorno a una democracia frágil y tutelada. Superado el aislamiento político que acarreó la ruptura democrática del golpe de abril de 1992, la temática de los derechos humanos empezó a disiparse hasta desaparecer y dar lugar a una disertación casi exclusivamente económica. El problema de las violaciones de los derechos humanos fue asumido como una dificultad ya superada luego de la derrota del terrorismo y de la aprobación de resoluciones de condena a las acciones subversivas emitidas por los principales organismos internacionales. El régimen incorporó así las “evidencias” de su respeto a la democracia en el discurso oficial. Sin embargo, esto no guardó coherencia alguna con la realidad que mostraban las denuncias por violaciones de derechos humanos, los ataques contra la institucionalidad democrática y el sistemático proceso de corrupción de las fuerzas armadas en relación con el tráfico ilícito de drogas. En el ámbito de las relaciones institucionales, los vínculos entre la Cancillería y el presidente Fujimori ingresaron en un franco proceso de deterioro, lo que hizo muy difícil la interlocución de los diplomáticos de carrera con las altas esferas de poder. La comunicación se vio cada vez más obstaculizada por el creciente poder de los asesores presidenciales. Estos asesores, siendo poseedores de modelos personales o sectoriales, disputaron competencias con el Ministerio de Relaciones Exteriores desde la etapa de transición; desplazando a la diplomacia profesional con el apoyo circunstancial de algunos sectores de la Cancillería peruana. 1. Período de Augusto Blacker Miller 1.1. La ortodoxia y el dogmatismo neoliberal

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Luego de la debacle electoral del Frente Democrático (FREDEMO), fueron muchos los empresarios de tendencia ideológica neoliberal reclutados de las filas de este partido por el recién inaugurado gobierno de Alberto Fujimori para dar sostén al régimen político de su partido Cambio 90284 y ocupar altos cargos en la nueva administración. Uno de estos empresarios fue Augusto Blacker Miller, fundador del Instituto La Moneda y miembro de la List of libertarian and free market organizations285. El mismo Fujimori lo diría: Felicito al Ministro Blacker Miller por ello. Su condición de economista ha sido deliberadamente considerada para ejercer un cargo que requiere transformarse en la punta de lanza de la nueva imagen económica y de inversiones frente al mundo286. Blacker Miller ocupó el cargo de Ministro de Relaciones Exteriores del 6 noviembre de1991 al 24 de abril de 1992, iniciándose bajo su gestión la modernización del Ministerio de Relaciones Exteriores sobre la base de postulados ideológicos neoliberales dogmáticos, una noción economicista del mundo y un concepto gerencial del cambio institucional. Este proceso de modernización se fundamentó en una concepción vertical y fundacional de la reorganización de la cancillería peruana, basada en un perfil organizacional comercial y tecnocrático del Servicio Diplomático. Tuvo como pilares principales a la exaltación de la eficiencia gerencial y la eficacia comercial como valor público, el desconocimiento de las particularidades de la gestión pública internacional y la admiración por el paradigma asiático de desarrollo económico sin conexión con las coyunturas del escenario internacional, ni con los procesos políticos autoritarios que sustentaron dichos modelos. Así, la exposición dada por Blacker Miller en 1992287 ante la Comisión de Derechos Humanos de la ONU en Ginebra, contenía ya en esta temprana fase del régimen, los elementos fundamentales de la doctrina de
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Nombre del partido político que fundó Alberto Fujimori y con el cual fue elegido Presidente en 1990.

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Fundó del Instituto La Moneda, entidad privada miembro de la List of libertarian and free market organizations. Fuente: Beyond Government by Harry Reid: List of libertarian and free market oriented organizations from the Atlas Foundation, May 1994. Dirección web: http://members.atlantic.net/~dwatney/reid/reid55.htm. Fecha de consulta: 3 de marzo de 2005. Estas organizaciones son todas ideológicamente cercanas al National Libertarian Party (LP) de los Estados Unidos (ver http://www.lp.org/), tercera fuerza electoral en ese país. Fundada en 1971, el LP aboga por la reducción del tamaño y costo del Estado, así como por la eliminación de las leyes que controlan la economía y las preferencias personales de los individuos.
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Fujimori, Alberto. Discurso del Presidente Alberto Fujimori en la ceremonia de clausura del año lectivo de la Academia Diplomática del Perú el 27 de diciembre de 1991.
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El 17 de febrero de 1992.

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política exterior que sería desarrollada posteriormente y con mayor precisión por Francisco Tudela, Eduardo Ferrero y Fernando de Trazegnies. Entre estos elementos, Blacker Miller resaltó la importancia y el relativismo de las diferencias culturales en materia de derechos humanos: ... en todas las tradiciones religiosas y en todas las grandes civilizaciones ha existido siempre una concepción humanista y ética del ser humano y de su vida en sociedad. Por ello, no es correcto pensar en la doctrina moderna de los derechos humanos enraizándola con una sola tradición cultural o política. Hacerlo en esa visión unidireccional sería justamente afirmar todo lo contrario a su vocación de ética universal288. Durante su exposición, se ocupó también de resaltar la supuesta y creciente desvalorización de la sociedad civil debido a “su supuesta falta de imparcialidad y subjetivismo”: ... queremos hacer un llamado a la conciencia de los pueblos para que la lucha por los derechos humanos incluya también la irrenunciable demanda para que no se les utilice con fines políticos o ideológicos, ni se haga un uso selectivo de ellos (...) el gobierno otorga la mayor importancia a las ONGs (...) sin embargo, es indispensable que las propias ONGs, para mantener la credibilidad del sistema y la suya propia, ejerzan criterios de objetividad e imparcialidad. A ello decididamente no contribuye la generalización abusiva de hechos aislados, la atribución infundada de responsabilidades, y la omisión injustificada de informaciones en que algunas de estas organizaciones han caído en el pasado 289. Por último, también hizo referencia al imperialismo cultural de los países desarrollados: En nuestra opinión, el uso de los derechos humanos como instrumento de política de poder, es contrario a la filosofía, a la esencia ética de la doctrina misma de estos derechos. 290

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Blacker Miller, Augusto. Exposición del Canciller Augusto Blacker Miller el 17 de febrero de 1992 ante la Comisión de Derechos Humanos de la ONU en Ginebra.
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Blacker Miller, Augusto. op. cit. Blacker Miller, Augusto. op. cit.

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Asimismo, apenas iniciada la década, el régimen asumía plena y públicamente el paradigma democrático neoliberal y la identificación del fin del conflicto ideológico Este-Oeste con los fines de las ideologías dogmáticas a través del discurso de Blacker Miller: Al mismo tiempo, se viene perfilando un proceso cada vez más nítido de homogenización del sistema internacional, a partir de la universalización de la economía de mercado, el fin de las ortodoxias ideológicas, la consolidación de la democracia representativa como sistema de gobierno y la vigencia de los derechos humanos como nuevo horizonte ético referencial de la comunidad internacional en el ámbito multilateral. 291 El discurso de Blacker Miller complementaba de alguna manera lo expuesto meses antes por Alberto Fujimori, durante su exposición ante el Consejo Permanente de la OEA, cuando se refirió al carácter circunstancial de las violaciones de derechos humanos por parte de las fuerzas armadas y policiales, sentando las bases de lo que más tarde se materializaría en actos de encubrimiento e impunidad como las leyes de la Cantuta y Barrios Altos: Porque actuamos en base a estrategias racionales vamos a proteger los derechos humanos que efectivamente estuvieron violados en el Perú, en algunos casos, y sin comprometer a instituciones . 1.2. Primeras señales de corrupción en la administración de la asistencia internacional humanitaria: las donaciones japonesas La organización no gubernamental Perú Shien No kai (APENKAI) fue fundada en 1990 por Augusto Miyagusuko, Absalón Vásquez, Rodolfo Matsuda Matsomura y los hermanos Fujimori con el fin de administrar las crecientes donaciones japonesas. Esta organización, que recibió de donaciones extranjeras aproximadamente US$ 20’191,685 dólares americanos y S/. 43’509,403 nuevos soles de la Casa Militar de Palacio de Gobierno, fue cuestionada por la esposa del presidente, Susana Higuchi. La señora Higuchi denunció a su cuñada, Rosa Fujimori, poco tiempo antes del golpe de Estado por comercializar la ropa donada por el Japón a través de la empresa Apenkai, la misma que estaba destinada a la población con menores recursos. La denuncia fue archivada poco después del golpe y la señora Higuchi fue encerrada y
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Blacker Miller, Augusto. Discurso del Canciller Augusto Blacker Miller, en la clausura del III Ciclo de Política Exterior para periodistas nacionales. Memoria de la Academia Diplomática del Perú, 1992.
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Fujimori, Alberto. Discurso del presidente Alberto Fujimori ante el Consejo Permanente de la OEA el 18 de setiembre de 1991. Al decir “... sin comprometer a instituciones”, se refería claramente a las fuerzas armadas.

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aislada en Palacio de Gobierno. Todo esto condujo, finalmente, a la separación y posterior divorcio de la pareja presidencial en un proceso judicial civil que se inició con la demanda de Alberto Fujimori por causal de injuria grave. Fujimori solicitó la custodia legal de sus dos hijos menores (Kenyi y Sachi Fujimori), para lo cual presentó como pruebas documentos que contenían en realidad los esfuerzos moralizadores de su esposa: algunos cartuchos de video, varios legajos de documentos y fotocopias de publicaciones, declaraciones de amistades, allegados y altos funcionarios. Años después,293 la jueza anticorrupción del Quinto Juzgado Penal de Lima, Antonia Saquicuray, abriría proceso contra las hermanas Juana Fujimori de Kagami y Rosa Fujimori de Aritomi por los delitos de peculado agravado y asociación ilícita para delinquir; ocurridos estos durante el gobierno de su hermano, Alberto Fujimori. Pese a ser notificadas a los Estados Unidos y Japón vía la Cancillería, ninguna se presentó a declarar y fueron declaradas reas contumaces el 27 de febrero de 2005. 294 En la actualidad, se sabe que Apenkai manejó 41 cuentas bancarias en el Perú abiertas para el depósito de las donaciones en efectivo. Asimismo, diversos reportajes han subrayado la existencia de información que demuestra que una porción de dicho dinero habría sido depositada en Gran Cayman. Lamentablemente, no se cuenta con un registro de su repatriación al Perú.

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1.3. Segunda ofensiva autoritaria: el golpe de Estado de abril de 1992. Abiertos enfrentamientos entre el poder ejecutivo y legislativo marcaron el inicio del año 1992. El embajador Javier Pérez de Cuellar, a su regresó al país luego de dos períodos como Secretario General de las Naciones Unidas295, hizo declaraciones sobre la situación de los derechos humanos en el Perú; criticando al gobierno por el abandono de los programas de emergencia social. Hernando de Soto, principal asesor de Alberto Fujimori en temas de narcotráfico, renunció a su cargo mediante una carta en la cual criticaba el programa económico; mencionando también en ella las denuncias sobre corrupción y violación de derechos humanos. Al mismo tiempo, en Washington D.C., Bernard Aronson, Secretario de Estado Adjunto para Asuntos Interamericanos de los Estados Unidos, declaraba que “la falta de ayuda internacional para el gobierno peruano podría facilitar a los rebeldes del PCP-SL la toma del poder”296.

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El 26 de marzo de 2004. La República, 28 de febrero de 2005. Enero de 1992. Comisión de la Verdad y Reconciliación. Informe Final. Anexo 1. Cronología 1978-2000. Tomo IX. 2003.

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En este contexto, el 5 de abril de dicho año se produjo un golpe de Estado, el establecimiento de un "Gobierno de Emergencia y Reconstrucción Nacional" y el consecuente cierre del Parlamento, del Poder Judicial, de la prensa independiente y de las instituciones democráticas más importantes; alegando que la reconstrucción del país se encontraba obstaculizada por la inoperancia y corrupción del Poder Legislativo, el Poder Judicial y el avance de los grupos terroristas. Según Manuel Dammert Ego Aguirre297, el golpe de abril de 1992 y la formación de un gobierno de reconstrucción nacional tuvieron como objetivo central facilitar al “narcopoder” el manejo del Estado: Éste es un tema que ha sido sistemáticamente obviado o subestimado. Las primeras medidas estuvieron orientadas a que personal de las Fuerzas Armadas afín a Montesinos controlase las pistas que en la selva utilizaba el narcotráfico, para que los peajes por el uso de las mismas pasaran a formar su bolsa de ganancias. La cobertura fue que las Fuerzas Armadas empezaran a asumir el control de la lucha antidrogas. Previamente, ya se habían dictado normas al respecto preparando el siniestro camino298. Este “siniestro camino”, sostiene Dammert, fue construido por un grupo de normas que buscaron conferir al gobierno el control del tráfico ilícito de estupefacientes mediante la militarización del Estado: Las normas de militarización del Estado cubrieron su copamiento por el narcotráfico. Montesinos hizo del SIN una “cuarta arma”, junto al Ejército, la Marina y la Aviación. Rompió jerarquías profesionales e hizo depender del presidente los ascensos y puestos, entornilló un alto mando al gusto presidencial y elaboró una ruta de carrera para que la gente a la que promovía en los servicios de inteligencia de cada una de las armas fuera la que llegara a las comandancias generales, con el fin de construir una cúpula militar a su antojo. Para ello, debía debilitar la institucionalidad y profesionalidad de las Fuerzas Armadas, expulsar a oficiales honestos y capaces, intimidar y chantajear al resto y generalizar la corrupción, especialmente en sus oscuras conexiones con el narcotráfico 299.

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Dammert Ego Aguirre, Manuel. El Estado mafioso: Fujimori-Montesinos, el poder imagocrático en las sociedades globalizadas. Lima. Ediciones El Virrey. 2001.
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Dammert Ego Aguirre, Manuel. op. cit. p. 283. Dammert Ego Aguirre, Manuel. op. cit. p. 285.

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En esta coyuntura surgió la oportunidad de develar lo simplemente retórica que había sido la política de democracia y derechos humanos, la misma que había tenido un espacio importante en el discurso oficial durante la gestión de Blacker Miller. Su elocuencia humanista fue desenmascarada por el apoyo incondicional que el mencionado Canciller dio a la ruptura democrática, defendiendo y justificando posteriormente el golpe de Estado300. 1.4. Repercusiones internacionales del golpe de Estado Como era de esperarse, el golpe de Estado ocasionó una reacción mundial adversa gracias a la pérdida de asidero político que ya padecían las dictaduras militares en el escenario internacional para 1992: Entonces sobrevino el golpe del 5 de abril de 1992. Para Fujimori y para el Perú fue una hecatombe política y económica. Créditos ya otorgados por el Banco Interamericano de Desarrollo se postergaron por dos años. El repudio al régimen peruano fue universal. La reacción de la OEA fue fulminante. Estaba obligada a serlo en virtud de la Resolución 1080, aprobada en sesión plenaria del 5 de junio de 1991 realizada en Santiago de Chile. La Resolución instruye al Secretario General de la OEA para que solicite "la convocación inmediata del Consejo Permanente en caso de que se produzcan hechos que ocasionen una interrupción abrupta o irregular del proceso político institucional democrático o del legítimo ejercicio del poder por un gobierno democráticamente electo "para examinar la situación y convocar una reunión ad hoc de ministros de relaciones exteriores o una Asamblea General extraordinaria”, todo ello en un plazo de diez días301. El régimen buscó entonces resolver esta crisis con una buena "asesoría de imagen internacional". A través del Consejo Permanente de la Organización de Estados Americanos (OEA), la comunidad interamericana convocó de urgencia a una reunión de Cancilleres para analizar el rompimiento democrático en el Perú. Se designó una Comisión Observadora que visitó el Perú e informó a la Asamblea General de dicho organismo sobre la situación de la democracia en el Perú.

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El 10 de julio de 2004, la Fiscalía de la Nación formalizó, ante la Sala Penal Permanente de la Corte Suprema, denuncia contra Alberto Fujimori y varios de sus ex ministros, entre otros Augusto Blacker Miller y Oscar de la Puente Raygada, por el delito contra los poderes del Estado y el orden constitucional en la modalidad de rebelión.
301

Caretas. Artículo “Corrupción: el tema central de la XXVII Asamblea General de la OEA”. Edición No. 1467 del 29 de mayo de 1997.

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Esta reacción, sin embargo, no fue suficientemente enérgica y no pudo evitar que el gobierno ejecutara una táctica de hechos consumados sustentada en el prestigio que le daban el buen comportamiento del gobierno frente a la comunidad financiera mundial y la estabilidad política en la región mediante el apoyo de los militares, así como en la indiferencia de los organismos financieros mundiales
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y en el soporte de

una opinión pública reducida al clientelismo y una esfera pública debilitada y fragmentada. Finalmente, el 18 de mayo, en el 22do Periodo Ordinario de Sesiones de la Asamblea General de la OEA, en la Reunión AdHoc de Cancilleres, Alberto Fujimori se comprometió a la elaboración de un cronograma de retorno a la institucionalización democrática que contemplaba la elección de un Congreso Constituyente y, en éste, la aprobación de una nueva Constitución. Una comisión ad hoc llegó a Lima el 21 de abril de ese mismo año, efectuándose una serie de entrevistas con representantes de las distintas fuerzas políticas. Casi en simultáneo, el Departamento de Estado de los Estados Unidos comunicó que continuaba considerando a Alberto Fujimori como Presidente del Perú, informando también que su gobierno mantendría en suspenso el apoyo económico y la asistencia militar para la lucha contra el narcotráfico en el Perú mientras no se restableciera completamente la democracia constitucional. El parlamento disuelto por Fujimori, que se había reunido clandestinamente y que había proclamado Presidente Constitucional al Primer Vicepresidente de la República, Máximo San Román, luego de este comunicado se quedó sin sustento. Así, a partir del episodio del 5 de abril de 1992, el gobierno de Alberto Fujimori se pudo dedicar a la edificación de una estructura de poder sin contrapesos institucionales reales ni equilibrio por parte de los otros poderes del Estado. La política exterior, por su lado, fue condenada a cumplir un papel reactivo y concentrado en una labor de maquillaje que consistía en la mejora de la “imagen político-democrática” internacional del país sin sustento en el ámbito interno. 2. Período de Oscar de la Puente Raygada
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“La complacencia inicial de Washington hacia el gobierno de Fujimori puede explicarse por el cambio que representó en materia de política económica (en la dirección prescrita por los organismos financieros multilaterales y apartándose de la posición de Alan García en el tema de la deuda externa), así como por el asedio al que sometía al Estado peruano la violencia subversiva. Más adelante se añadirían factores como la cooperación, virtualmente incondicional, en materia de lucha contra el narcotráfico y los resultados que ésta tuvo entre 1995 y 1998, cuando las hectáreas cultivadas con hoja de coca se redujeron en un tercio en Perú y Bolivia (aunque se incrementaron en una proporción más o menos similar en Colombia). Por lo demás, hacia fines de esa década el gobierno de Fujimori se esmeró en cultivar una imagen según la cual el Perú constituía un bastión de estabilidad en una región andina surcada por múltiples convulsiones políticas (protestas sociales y golpes de Estado en el Ecuador, guerra civil en Colombia, el ascenso de Chávez en Venezuela). Más aún, apelando a especiosos argumentos geopolíticos, voceros del régimen llegaron a sostener que, de no mediar la función que el Perú ejercía como dique de contención, la inestabilidad política en la región andina se hubiese extendido hacia el Cono Sur de Sudamérica. Kahatt, Farid (2001) Perú: los factores internacionales y la transición democrática. Palestra Electoral. Dirección web: http://palestra.pucp.edu.pe/palelec/index.php3?file=procesopol/farid.htm (Consulta: 15 de junio de 2005).

La política exterior del Fujimorato

2.1. Perfil autoritario de la política exterior Oscar de la Puente Raygada asumió el cargo de Ministro de Relaciones Exteriores el 24 de abril de 1992, culminando su gestión el 28 de agosto de 1993. Al asumir el puesto era un prestigioso abogado vinculado al sector pesquero exportador. Además de Canciller, De la Puente Raygada fue también Ministro de Vivienda y Construcción, Ministro de Educación y Primer Ministro en los 90303. En la época en que este libro estaba siendo escrito, se encontraba vinculado al Directorio de la empresa Armadores y Congeladores del Pacífico S.A. y del Comité de empresas congeladoras de la Sociedad Nacional de Pesquería. Su gestión se concentró en la defensa y justificación del golpe de Estado y en el proceso del supuesto retorno a la institucionalidad democrática, el mismo que se llevaría a cabo sobre la base de cuatro tipificaciones ideológicas que proyectaban con claridad las características del régimen304: implantación de un modelo económico neoliberal entendido como “modernización” del Perú y sostenido por el proceso de reinserción financiera internacional, eliminación o neutralización de los partidos políticos, supresión del debate interno y erradicación del terrorismo. Estas ideas fueron afianzadas y desarrolladas por Alberto Fujimori en discursos posteriores, dejando visibles los elementos de aquello que el régimen llamaba una “verdadera democracia”: No tengo duda de que la causa primera de esta situación, en mi país, ha sido el sistema político imperante, un sistema político ambivalente (...)¿Se puede llamar democracia, y defender este sistema, sabiendo que se basa en el permanente equilibrio de las élites y las cúpulas que siempre han ocupado, en diferentes instancias y niveles, todo espacio de poder? (...) ¿es acaso aventurado decir que el sistema es caduco y que debe recomponerse el concepto de verdadera democracia y, en consecuencia, rediseñarse el sistema político imperante305? Se endosó a los partidos políticos el rótulo de obsoletos y de obstáculos a la modernización, justificando con ello la necesidad de eliminar el sistema político “tradicional” y la “partidocracia.” Para el régimen, las intensas y apremiantes demandas del escenario internacional no podían aguardar a que concluyeran los
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191

Fuente: Páginas web de la Sociedad Nacional de Pesquería (SNP): http://www.fis.com/snp/main.htm, y de la Cámara de Comercio de Lima: http://www.camaralima.org.pe/empresa.asp?cod=20160272784&id=17.02. Fecha de consulta: 3 de Marzo de 2005.
304

De la Puente Raygada, Oscar. Intervención del Ministro de Relaciones Exteriores Oscar de la Puente Raygada, en el Seminario organizado por el Centro Peruano de Estudios Internacionales sobre el proceso de retorno a la institucionalidad democrática: contexto internacional y situación interna, el 9 de julio de 1992.
305

Fujimori, Alberto. Discurso del presidente Alberto Fujimori en la III Cumbre Iberoamericana en Bahía, Brasil, el 15 de julio de 1993.

Julio Álvarez Sabogal

largos procesos de adaptación interna en términos estructurales y funcionales, por lo que el debate interno fue visto como pérdida de tiempo. Por último, se garantizaba que el cese de la violencia terrorista significaría gobernabilidad y cimentación de una democracia en paz. Dicha “verdadera democracia” resultó ser una aproximación vertical, autoritaria, fundacional y unidireccional a los problemas del Perú: En el Perú las mal llamadas instituciones democráticas han sido incapaces de resolver los grandes problemas sociales y acortar la brecha que nos separa del mundo desarrollado306. Irónicamente, sólo tres días después de este discurso, se produjeron las desapariciones forzadas y los asesinatos de nueve estudiantes y un profesor307 de la Universidad de La Cantuta308. Pese a ello, el tema del respeto a los derechos humanos no dejó de ser cínicamente incorporado en el discurso oficial, aunque esta vez con un enfoque técnico, de publicidad y de legitimación política más evidente. Para el Fujimorato, las organizaciones no gubernamentales de derechos humanos habían politizado el tema hasta el punto de serles imposible “desarrollar una labor objetiva y cabal y lograr un adecuado nivel de coordinación”309, impidiéndoles ver “la responsable gestión” del gobierno, el mismo que se
atribuía

el mérito de haber

logrado que las denuncias sobre violaciones de derechos humanos demostraran una positiva y consistente tendencia a disminuir.

192
2.2. Acción legitimadora de la política exterior: la justificación del golpe de Estado de abril de 1992 Después del autogolpe del 5 de abril de 1992, la OEA intentó aplicar la Resolución 1080, instrumento que había sido aprobado en setiembre de 1991 para promover y consolidar la democracia representativa. Sin embargo, y valiéndose de las ambigüedades que contenía dicha resolución, Fujimori logró obtener una serie de decisiones posteriores que terminarían legitimando del golpe de 1992. Coincidimos con Manuel Rodríguez Cuadros en que dicha resolución empleaba un lenguaje ambiguo y general, que no establecía los referentes de estándares internacionales que permitiesen orientar las decisiones de la OEA en materia de

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Fujimori, Alberto. op. cit. El 18 de julio de 1992.

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Coordinadora Nacional de Derechos Humanos. Fujimori extraditable, diez años de corrupción y violación de los derechos humanos. Violaciones a derechos humanos. Desaparición forzada. Dirección web: http://www.fujimoriextraditable.com.pe/espanhol/cantuta.htm. 2004.
309

De la Puente Raygada, Oscar. Discurso del Canciller Oscar de la Puente Raygada con motivo de la inauguración del Seminario “Democracia y Derechos Humanos en el Perú de los 90: los nuevos retos” el 11 de agosto de 1993.

La política exterior del Fujimorato

defensa de la democracia310. En ese contexto, señala Rodríguez Cuadros, la participación de la OEA en el marco del procesamiento del golpe del 5 de abril no se hizo en función de los estándares democráticos y terminó siendo una acción ambivalente que sirvió para consolidar el inicio del gobierno autoritario de Alberto Fujimori311. Éste, con un gesto de desaire, se permitió inclusive no recibir al presidente de la CIDH, Marco Tulio Bruno Celli, ni a los demás miembros de la comisión que llegaron a Lima. Y finalmente, el 18 de mayo, en la sesión de cancilleres de la OEA en Bahamas, anunció la convocatoria a elecciones de un Congreso Constituyente en un plazo no mayor de cinco meses, lo cual, al ser recibido favorablemente por la opinión pública, marcó el camino hacia el referéndum y la elaboración de la Constitución de 1993. Así, la gestión de Oscar de la Puente Raygada comenzaría a verse completamente desacreditada gracias a su cerrada defensa de la irrupción democrática, y meses más tarde, a su actuación en la ruptura institucional del Servicio Diplomático en diciembre de 1992; tal como ocurriera con la gestión de su antecesor. 2.3. Primeros ataques contra el sistema interamericano de protección de derechos humanos Paralelamente, el régimen desarrolló una agresiva política contra la CIDH y el sistema interamericano de protección de derechos humanos, intentando por todos los medios obstruir y opacar su actividad; desacreditándolos. En octubre de 1992, Fujimori anunció que el Perú denunciaría la Convención Americana de Derechos Humanos para poder incorporar en la legislación peruana la pena de muerte para el delito de terrorismo. Luego, propuso se efectuara un referéndum para la aprobación de la pena de muerte. Este referéndum debía darse el mismo día y durante el mismo proceso de las elecciones para Congreso Constituyente. Afortunadamente, se retractó de dicha propuesta. Sin embargo, años más tarde, en 1999, intentaría sustraerse de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos312. 2.4. Tercera ofensiva autoritaria: fractura institucional y subordinación de la diplomacia profesional

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Caretas. Entrevista a Embajador Manuel Rodríguez Cuadros “No es una paella, es un menú”. Edición No. 1740, 26 de setiembre del 2002.
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Caretas. Entrevista a Emb. Manuel Rodríguez Cuadros “No es una paella, es un menú”. Edición No. 1740, 26 de setiembre del 2002.
312

Coordinadora Nacional de Derechos Humanos. Fujimori extraditable, diez años de corrupción y violación de los derechos humanos. La violación sistemática de los derechos humanos 1992. Dirección web: http://www.fujimoriextraditable.com.pe/espanhol/1992.htm. 2004.

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Con el fin de quebrar la institucionalidad del Ministerio de Relaciones Exteriores y de subordinar la diplomacia profesional a los intereses del régimen, el 29 de diciembre de 1992, el gobierno de Alberto Fujimori decretó la destitución ilegal de ciento diecisiete funcionarios del Servicio Diplomático del Perú; iniciando la aplicación de una modernización autoritaria del Ministerio de Relaciones Exteriores. De la Puente Raygada tuvo una participación protagónica en este hecho. Los detalles de este acontecimiento y sus efectos han sido ya tratados en el capítulo III de este mismo libro. 2.5. Éxito del modelo económico: la reinserción financiera internacional El panorama externo en materia económica empezó a mejorar a partir de 1993. Fujimori anunció la obtención de recursos suficientes para lograr la inserción del Perú en la comunidad financiera internacional al formarse el segundo Grupo de Apoyo, recuperando nuestro país la condición de país elegible para futuros créditos avalados por el Fondo Monetario Internacional. En efecto, el país venía logrando progresivamente su reinserción desde 1991 gracias al otorgamiento de nuevos créditos y donaciones no reembolsables. Finalmente, en marzo de 1993, recuperó sus derechos ante el FMI y la comunidad financiera internacional; logrando la calidad de “país elegible” para recibir créditos internacionales. El Perú normalizó entonces sus relaciones financieras con el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial, concretando con ellos nuevos flujos de créditos. Con este fin, debía cumplir con los compromisos que tenía atrasados con el FMI y con el Banco Mundial, así como también sanear sus deudas a través de mecanismos de acumulación de derechos y gracias al aporte de los países integrantes del Segundo Grupo de Apoyo313 bajo el liderazgo de Japón y los Estados Unidos. 2.6. Cuarta ofensiva autoritaria: los asesinatos de La Cantuta. Unos pocos días antes de la II Cumbre Iberoamericana314 ocurrió la desaparición y posterior asesinato de nueve estudiantes y un profesor de la Universidad Nacional La Cantuta315. Dada la gravedad del caso, Alberto Fujimori optó por practicar la política de “la silla vacía”, no asistiendo a la citada Cumbre. Irónicamente, la Declaración de Madrid reafirmó el compromiso de la comunidad iberoamericana con la democracia representativa, el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales. La verdad empezaría a revelarse nueve meses después316, cuando el congresista Henry Pease García informara al

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Período 1993-1994. Que se realizó en Madrid los días 23 y 24 de julio de 1992. El 18 de julio de 1992. El 2 de abril de 1993.

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La política exterior del Fujimorato

Pleno del Congreso sobre la existencia de un documento elaborado por una organización presuntamente militar denominada COMACA (Comandantes, Mayores y Capitanes). Esta organización afirmaba que el profesor y los nueve alumnos de La Cantuta habían sido asesinados por un comando de oficiales y subalternos del Ejército, con conocimiento de altos mandos del Ejército y del Comando Conjunto, así como del Jefe del Servicio de Inteligencia Nacional. Semanas más tarde317, el General Nicolás Hermoza Ríos expuso los descargos de las fuerzas armadas ante los miembros de la Comisión de Derechos Humanos del Congreso y al día siguiente, inexplicablemente, el General Hermoza Ríos, dirigió un desfile de tanques y tropas por las calles de Lima en una actitud de desafío y de intimidación contra los sectores de oposición política del poder legislativo. Al mes siguiente, la versión revelada por el congresista Pease García sobre la existencia de un destacamento paramilitar responsable del crimen de La Cantuta, fue apoyada por el tercer hombre en la línea de mando en el Ejército Peruano, el General EP en retiro Rodolfo Robles Espinoza318. El General Robles Espinoza, en una carta pública difundida por su esposa319, acusaba a un “destacamento especial” del Servicio de Inteligencia del Ejército por los crímenes de La Cantuta. En su denuncia, el General Robles involucraba al entonces Comandante General del Ejército y Presidente del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, General EP Nicolás Hermoza Ríos, y al asesor Vladimiro Montesinos. Dada la magnitud de sus declaraciones, el General Robles pidió asilo a una embajada extranjera antes de hacer públicas sus declaraciones, auto exiliándose en Argentina: A fines del mes de abril de 1993, el país se vio sacudido por la denuncia del general Rodolfo Robles, el Jefe del Estado Mayor, que daba cuenta de la existencia al interior del ejército peruano de un grupo operativo especializado en acciones encubiertas que era el responsable de diversos casos de desapariciones y ejecuciones extrajudiciales. Esta denuncia no hacía sino confirmar lo que venían señalando diversas publicaciones de grupos clandestino de oficiales al interior del ejército. Según estas diversas fuentes este grupo era responsable al menos de los siguientes hechos: a) El secuestro y desaparición de nueve estudiantes y un profesor en la Universidad Nacional de Educación - La Cantuta el 18 de julio de 1992. b) El asesinato de 16 personas, incluyendo un niño de 5 años de edad, en el jirón Huanta, Barrios Altos (Lima)

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El 20 de abril de 1993.

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Comisión de la Verdad y Reconciliación. Informe Final. Tomo VII. 2. Los casos investigados por la CVR. 2.22. Las ejecuciones extrajudiciales de universitarios de La Cantuta. 1992.
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El 6 de mayo de 1993.

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en 1991. c) El secuestro y desaparición de Pedro Yauri, periodista de Radio Universal (Huacho) el 24 de junio de 1992. d) El secuestro y desaparición de nueve personas de diversos asentamientos humanos en el pueblo de Santa (Ancash) el 2 de mayo de 1992; y e) El secuestro y desaparición de 30 estudiantes de la Universidad Nacional del Centro en el lapso de los últimos dos años. La revista Caretas recoge también la versión que en Tingo María, Huánuco, este grupo habría secuestrado y desaparecido al periodista Guillermo Segundo López Salazar, que venía denunciando las vinculaciones entre miembros del ejército y narcotraficantes (abril de 1989). La denuncia del general Robles sindicaba como responsable operativo del grupo al mayor Santiago Martín Rivas bajo el mando del asesor presidencial Vladimiro Montesinos y los generales Juan Rivero Lazo y Luis Pérez Documet actuando con la aprobación del general Nicolás de Bari Hermoza, comandante general del ejército320. Dichas acusaciones fueron desmentidas por el Ministro de Defensa, General EP Víctor Malca Villanueva, a través de un comunicado oficial emitido por el Comando Conjunto, reafirmando así Fujimori su confianza en las fuerzas armadas. El Consejo Supremo de Justicia Militar procedió entonces a abrir instrucción en contra del General Robles bajo las acusaciones de insubordinación, desobediencia, ultraje a las fuerzas armadas y otros delitos militares; dándole de baja como medida disciplinaria. Sin embargo, al año siguiente, el Relator Especial sobre Ejecuciones Sumarias o Extrajudiciales de las Naciones Unidas, Bacre Waly Ndiaye, quien visitó el Perú en 1993, confirmó los hechos denunciados por el General Robles con relación a la existencia de escuadrones de la muerte: El Relator Especial ha recibido informaciones acerca de la participación activa de jefes militares de alto nivel en la preparación y aplicación de ejecuciones extrajudiciales. Se dice que existe una “escuadra de la muerte” formada por miembros de la División de Fuerzas Especiales del Ejército que actúa al mando de un miembro del Servicio de Inteligencia Nacional, con pleno conocimiento y aprobación del Presidente del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas. Entre los casos cuya planificación y ejecución se ha imputado a esta escuadra de la muerte figura la masacre de los Barrios Altos
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Federación Internacional de los Derechos Humanos. Exposición presentada por escrito a la Comisión de Derechos Humanos en su 50º período de sesiones, Tema 12 del programa provisional. E/CN.4/1994/NGO/12 (3 de febrero de 1994), Cuestión de la violación de los derechos humanos y las libertades fundamentales en cualquier parte del mundo, y en particular en los países y territorios coloniales y dependientes.

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(véase el anterior párrafo 34 c)) y el secuestro y la presunta ejecución de nueve estudiantes y un profesor de la Universidad de la Cantuta (véase a continuación los párrafos 55 a 73). Durante la reunión Iberoamericana en la Cumbre celebrada en Bahía, Brasil, en junio de 1993, el Presidente Fujimori admitió tácitamente ante los periodistas la existencia de las escuadras de la muerte. Al igual que ha sucedido con la mayor parte de las denuncias de violaciones de los derechos humanos y, en particular, las violaciones del derecho a la vida, estas graves afirmaciones no han sido sometidas a investigaciones minuciosas por un órgano independiente e imparcial321. 2.7. Éxitos de la política antiterrorista en el escenario internacional: la condena contra las acciones y grupos terroristas La política destinada a obtener la condena y el rechazo de la comunidad internacional a los grupos terroristas siguió cosechando éxitos durante la gestión de De la Puente Raygada. Así, la Liga Internacional de Derechos Humanos, la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer de las Naciones Unidas, el Primer Ministro de Suecia y la Comunidad Peruana en New Jersey, entre otras entidades, condenaron diversos actos terroristas; entre ellos, el asesinato de la dirigente sindical María Elena Moyano. 2.8. Cuestionamientos del gobierno de los Estados Unidos Contrariamente a la creencia popular, el protocolo diplomático no es únicamente etiqueta ni actos carentes de contenido. Los actos protocolares y lo que se dice en ellos son uno de los termómetros que se usan para medir la calidad de las relaciones entre dos países, así como la imagen de un gobierno frente a la comunidad internacional. En ellos se puede mostrar aprobación, neutralidad o rechazo. Claro está que algunos actos son más adecuados que otros para hacerlo. Así, por ejemplo, en la práctica diplomática, las presentaciones de credenciales de un nuevo Embajador ante un Jefe de Estado suelen ser ocasiones en las que ambos países intercambian opiniones, casi siempre elogiosas u optimistas, acerca del estado de la relación bilateral, buenos deseos y a veces hasta condecoraciones. Dado el carácter fundamentalmente protocolar y público de dichos encuentros, el anfitrión evita tocar problemas o temas que incomoden al nuevo Embajador, tarea que normalmente se reserva para conversaciones más privadas y una agenda sustantiva.

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321

Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe Anual. Fuente: http://www.cidh.oas.org/annualrep/2001sp/Peru10247b.htm. 2001. Fecha de consulta: 20 de agosto de 2004.

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Llamó por ello mi atención lo que aconteció en la bienvenida que el presidente norteamericano Bill Clinton dio al embajador Ricardo Luna Mendoza, diplomático de carrera, durante su presentación de credenciales como nuevo Embajador del Perú en Washington D.C. en 1993322. Clinton destacó en su discurso la carencia de autonomía del Congreso Constituyente Democrático y la falta de respeto del régimen fujimorista hacia los derechos humanos323. Indicó también, que si bien el Perú había dado dos pasos importantes en el camino hacia la democracia, aún restaba que el Ejecutivo diese completa autonomía al Poder Legislativo. Recalcó, además, que su país continuaba recibiendo preocupantes informes procedentes del área de derechos humanos que, de ser ciertos, debían ser corregidos de manera inmediata; pues si el Perú no daba señales de progresos en su situación con respecto a los derechos humanos, todos sus logros electorales habrían sido en vano. Finalmente, añadió que la primera prueba de una real democracia era el respeto del gobierno por los derechos humanos de sus ciudadanos. Un recibimiento de este tipo constituía una censura directa y sin hipocresías al régimen, casi una ofensa, un maltrato, en la eventualidad de que los hechos materia de la acusación fueses falsos, caso en el que hubiese motivado una respuesta de igual calibre, lo cual, sin embargo, no ocurrió. La Cancillería peruana recogió el acto oficial de presentación de credenciales en una nota de prensa que fue publicada al día siguiente y que excluía, como era de esperarse, las declaraciones del presidente norteamericano arriba citadas. 2.9. Imagen político-democrática del régimen ante la opinión pública internacional En enero de 1993, la Sociedad Interamericana de Prensa (SIP) expresó su gran preocupación por las repetidas ocasiones en las que se atentaba contra la libertad de prensa en Guatemala, México y el Perú. El Departamento de Estado de los Estados Unidos, por su parte, entregó al Presidente Fujimori una solicitud que lo exhortaba a garantizar la libertad de prensa, absteniéndose de restringir o intimidar a los medios de comunicación. Americas Watch, Amnistía Internacional y la prensa de los Estados Unidos denunciaron la precariedad del respeto hacia los derechos humanos en el Perú324. Como resultado de dichas denuncias, el gobierno de los Estados Unidos suspendió transitoriamente el apoyo que brindaba al Perú en su proceso de reinserción al

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322

El 14 de abril de 1993.

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Clinton, Bill. Palabras del presidente de los EEUU de América, Willian Jefferson Clinton, en ocasión de la presentación de cartas credenciales del Embajador del Perú en Washington, Emb. Ricardo Luna Mendoza, el 14 de abril de 1993.
324

Febrero de 1993.

La política exterior del Fujimorato

sistema financiero internacional; exigiendo se resolvieran varios asuntos vinculados, la mayoría de ellos, con denuncias por violación de derechos humanos. La cancillería peruana se vio obligada tiempo después a emitir un pronunciamiento oficial de rechazo al comunicado de la Comisión de Defensa de los Derechos Humanos, el mismo que denunciaba un “terrorismo de Estado instigado por el Presidente Fujimori con sus medidas que militarizan al país”. Más adelante, el Ministerio de Relaciones Exteriores emitió nuevamente comunicados oficiales aclaratorios y de rechazo a los informes elaborados por Americas Watch bajos los títulos “Derechos humanos en el Perú, un año después del golpe de Fujimori” y “Human Rights Watch”, sobre la situación carcelaria en el Perú. En el comunicado de rectificación al informe de “Human Rights Watch”, el régimen dejó en evidencia tres elementos ideológicos trascendentes. El primero de estos principios consistió en otorgar y priorizar un enfoque militar en la política de pacificación, soslayando la orientación de derechos humanos. El segundo se erigió como la desvalorización de la sociedad civil en su función de interlocutora en materia de derechos humanos y como el desconocimiento del carácter universal del sistema jurídico internacional de protección de los derechos humanos. El tercero fue, a diferencia de la estrategia de negociación deductiva que se había empleado en el proceso de reinserción financiera, en la cual se partió de una declaración de principios convalidados por el incorrectamente llamado Consenso de Washington, la consagración de una estrategia de negociación inductiva en materia de derechos humanos que partía del rechazo a cualquier aceptación de los principios universales de derechos humanos. Estos elementos se constituirían en los años siguientes como los principios fundamentales de la estrategia del régimen. Para abril de 1993, la imagen internacional del Perú parecía estar experimentando una mejora. Los miembros del Grupo de Río aprobaron la reincorporación del Perú a su seno. Asimismo, en los dos meses siguientes, el Perú fue readmitido en el Parlamento Latinoamericano, mientras que la CIDH, Amnistía Internacional y el Asesor Principal para la Planificación de Políticas del Departamento de Estado de los Estados Unidos coincidían en que se habían producido mejoras en el campo de los derechos humanos. No obstante, a pocos días del relevo de Oscar de la Puente Raygada, The New York Times publicó un artículo calificando al sistema democrático peruano como restrictivo, sugiriendo al gobierno estadounidense endurecer su posición. La editorial mereció una carta aclaratoria por parte de la embajada peruana en Washington D.C. Esto hecho resultó ser particularmente importante, ya que los Estados Unidos habían garantizado en 1993 su participación en el segundo grupo de apoyo conducente a la reinserción del Perú en la comunidad financiera internacional, condicionando su respaldo a los avances del gobierno peruano en materia de derechos humanos y democracia. Esto se evidenció en marzo de dicho año, cuando en un informe el Departamento de Estado aseguró que el principal violador de los derechos humanos en el Perú era el grupo terrorista Sendero Luminoso; y en menor medida, las fuerzas de seguridad nacional. Al mes

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siguiente, el presidente Fujimori recibió una carta enviada por miembros del Senado de los Estados Unidos, solicitando se llevara ante la justicia a los miembros de las fuerzas de seguridad responsables de los citados crímenes. 3. Período de Efrain Goldenberg Schreiber Efraín Goldenberg Schreiber asumió el cargo de Ministro de Relaciones Exteriores el 28 de agosto de 1993. Empresario privado, fue también Presidente del Consejo de Ministros y Ministro de Economía Finanzas. Diez años después, Goldenberg y otros ocho ex -ministros fueron seriamente cuestionados por el Poder Legislativo, que encontró evidencias y responsabilidades suficientes para denunciarlos por enriquecimiento ilícito, peculado y asociación ilícita para delinquir.325 3.1. Estabilización, reforma económica y pacificación del país: las credenciales más significativas del régimen. Es a partir de 1993 que la política de estabilización, la reforma económica neoliberal y la pacificación del país se convirtió en la credencial más significativa del régimen. Los éxitos alcanzados con estas políticas se reflejaron fuertemente en el contenido del discurso oficial. Esto se demuestra en los discursos oficiales de varios representantes y autoridades del gobierno. Por ejemplo, las palabras de Efraín Goldenberg, dadas en ocasión de la inauguración del XI Simposio Internacional Anual sobre “Retos de la política exterior peruana en el nuevo escenario internacional” evidencian lo arriba dicho: En 1988, una reconocida compañía encuestadora hizo a los peruanos la siguiente pregunta: ¿si pudiera volver a nacer escogerían el Perú? El 70 % de ellos contestó que no (...) En marzo de este año (1994), la compañía encuestadora hizo nuevamente la misma pregunta. La respuesta esta vez fue que el 77 % quería iniciar su vida en el Perú (...) ¿Cómo se consiguió esto? (...) Las respuestas son directas y simples, junto con el proceso de pacificación, el principal elemento de este éxito ha sido la aplicación de

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El 13 de marzo del 2003, el pleno del Congreso acordó por unanimidad acusar constitucionalmente a Alberto Fujimori y a ocho de sus ministros de Economía, Interior y Defensa, entre ellos a Efraín Goldenberg Schreiber, por los delitos de enriquecimiento ilícito, peculado y asociación ilícita para delinquir al haberse comprobado que formaron parte de la mafia que desde febrero de 1992 hasta setiembre del 2000 desvió fondos públicos por un total de 500 millones de soles a favor del Servicio de Inteligencia Nacional (SIN). Diario Oficial El Peruano. Lima, jueves 13 de marzo de 2003.

La política exterior del Fujimorato

reformas estructurales profundas basadas en los principios de una economía abierta...
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Durante su gestión en la Cancillería, Goldenberg empleó un discurso economicista más puro aún que los anteriores. En él, la temática humanista de desvaneció para dar lugar a una disertación casi exclusivamente económica, desapareciendo el tema de los derechos humanos de la lista de las principales líneas de acción de la política exterior peruana: En esa perspectiva, las principales líneas de acción de la política exterior se pueden resumir en los siguientes puntos: la reinserción del Perú en el sistema financiero internacional (...); la intensificación de nuestros lazos con los países industrializados de Europa, de la Cuenca del Pacífico y con los Estados Unidos (...); el diseño de una estrategia de cooperación técnica y financiera (...); campañas para fomentar la reanimación e incremento del turismo hacia el Perú (...); la promoción de nuestro comercio exterior (...); difusión de las oportunidades de inversión empresarial e individual (...) y el estrechamiento de relaciones con los países vecinos327. 3.2. Encadenamiento de la soberanía, la economía y la política exterior: privatizaciones, contratos-ley, exoneraciones tributarias La privatización de las empresas públicas que se realizó entre 1992 y 1996, junto con el programa de ajuste y estabilización (PAE), fueron los procesos más importantes en materia de política exterior del gobierno de Alberto Fujimori en el frente económico. El proceso se dio en cuatro etapas:

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… una primera de saneamiento financiero así como de reingeniería de las empresas públicas
durante 1990-91; una intensiva que comprende el período 1992-1996, la más dinámica y en la que se efectuaron las más importantes transacciones; una tercera, que cubre el período 1997-2001, caracterizada por una significativa reducción en el ritmo de las privatizaciones a pesar de la instrumentación de normas legales destinadas a acelerarlas a través del mecanismo de concesiones. La cuarta etapa presenta un estado de situación de las circunstancias, características y
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Goldenberg, Efraín. Discurso “El proceso de reinserción del Perú en el mundo” del Canciller Efrain Goldenberg Schreiber durante la mesa redonda con el gobierno peruano promovida por la revista The Economist” el 12 de mayo de 1994.
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Goldenberg, Efraín. Palabras del Ministro de Relaciones Exteriores Efrain Goldenberg Schreiber, en ocasión de la inauguración del XI Simposio Internacional Anual sobre “Retos de la política exterior peruana en el nuevo escenario internacional” organizado por el CEPEI. 29 de noviembre de 1993.

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ejes centrales del debate que presenta el proceso de privatización que impulsa actualmente el gobierno peruano. 328 No fue, sin embargo, una política sometida a debate público ni mucho menos. Al igual que ocurrió con el PAE, no se dio ningún debate en torno a esta política, no hubo transparencia ni consensos sociales mínimos. Fueron subastadas a “precio de ganga” empresas públicas rentables, yacimientos mineros y petroleros y activos. Los monopolios públicos fueron convertidos en monopolios privados (el caso de Telefónica). Contrariamente a lo que era recomendable, la privatización se realizó para hacer caja y cubrir déficit fiscales crónicos. Muchos de los ingresos fueron gastados en la compra de armamentos usados y hasta inservibles: Según la exposición del ex titular de Economía y Finanzas, Sr. Joy Way, con la información oficial a fines del trimestre indicado, de los recursos producto de la privatización estarían disponibles solamente US$ 1496 millones. Ello significaría que se han utilizado US$ 7061 millones de los ingresos obtenidos por la privatización, equivalente al 82,5% del total. De manera desagregada, los egresos se explican por los gastos en la compra de armas de cuestionada efectividad, muchas de ellas de “segunda mano” por un valor de US$ 1500 millones. A ello se deben sumar los puntuales pagos de deuda externa que han significado capitales equivalentes a US$ 2008 millones así como lo destinado al gasto social en la lucha contra la pobreza por un valor de US$ 1575 millones. 329 Además de resolver la crisis financiera y de gestión por la que atravesaban las empresas públicas, tuvo por finalidad nutrir de fondos al gobierno para resolver las dificultades económicas que impedían dar cumplimiento al servicio de la deuda externa y crear una “imagen económica” favorable del Perú ante la comunidad financiera internacional. Para lograr todo ello el proceso requería señales claras, permanentes e inequívocas, es decir, la instrumentación sin obstáculos de normas legales que acelerasen el mecanismo de adjudicaciones y fue con ese fin que el régimen se ocupó de que fuesen aprobadas las leyes necesarias para lograrlo. Para ello, contó con dos herramientas: la Constitución de 1993 y los convenios de exoneración tributaria.

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328

Ruiz Caro, Ariela. El proceso de privatizaciones en el Perú durante el período 1991-2002. Santiago de Chile. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social – ILPES. 2002. Pag. 7.
329

Manco Zaconetti, Jorge Eusebio. Privatización cuestionada y los costos de la reinserción: una historia negra: Belco, Petromar, Petrotech. En Privatizaciòn e hidrocarburos: mito y realidad. Perú 1991-2002. Dirección web: http://sisbib.unmsm.edu.pe/Bibvirtual/libros/csociales/Privatizacion/cap_7.htm. Fecha de consulta: 13 de Febrero de 2007.

La política exterior del Fujimorato

La Constitución de 1993. El art. 62 de la Constitución de 1993, en el marco del proyecto neoliberal, estableció que cualquier modificación del contrato-ley, aun cuando sea legitima y constitucionalmente justificada, constituiría una violación de la libertad de contratar que consagra el artículo 62 de la Constitución de 1993330. En efecto, con ello no sólo se brindó garantías y seguridades a los Contratos-ley que firmase el Estado, sino que se equiparó la estabilidad de los contratos-ley con el art. 62 de la Constitución, otorgándoles rango superior al de una ley ordinaria e instituyendo, tácitamente, que la resolución de tales contratos-ley, aún aprobada por el Congreso, constituiría una violación de la Constitución. Paralelamente, en la misma carta magna se eliminaba el precepto que expresamente consagraba la categoría constitucional de los preceptos contenidos en los tratados relativos a derechos humanos, reduciendo la jerarquía de estos a la de las leyes ordinarias o comunes. Estas dos modificaciones constitucionales constituyeron los pilares constitucionales –económico y político- del régimen en materia de política exterior. Los convenios de exoneración tributaria. Apoyándose en la enorme autonomía que le daba un sistema de partidos quebrantado, en la ausencia de control democrático y en una constitución hecha a la medida, la administración de Fujimori aplicó indiscriminadamente su política de concesión de regímenes de exoneración y estabilidad tributaria a favor de empresas transnacionales que no encontraron obstáculo alguno para lograr que el gobierno peruano les hiciese concesiones que ahora sabemos resultaron poco beneficiosas para el país. Esta política dejó al Perú inevitablemente encadenado a compromisos comerciales y financieros privados lesivos. Peor aún, privó a los futuros gobiernos de la posibilidad de modificarlos sin violar su propia carta constitucional y ocasionar el deterioro de la imagen internacional del Perú como país respetuoso de los acuerdos. El hecho de que dos tercios del stock de inversión extranjera de los años 90 se originase directamente como consecuencia del proceso de privatización, nos da una idea clara del tipo de encadenamiento de la soberanía, la economía y la acción exterior: Las publicaciones oficiales y los estudios académicos que hacen referencia al impacto de las privatizaciones en el Perú, coinciden en señalar que uno de los efectos más notables de este
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“La libertad de contratar garantiza que las partes pueden pactar válidamente según las normas vigentes al tiempo del contrato. Los términos contractuales no pueden ser modificados por leyes u otras disposiciones de cualquier clase. Los conflictos derivados de la relación contractual sólo se solucionan en la vía arbitral o en la judicial, según los mecanismos de protección previstos en el contrato o contemplados en la ley. Mediante contratos-ley, el Estado puede establecer garantías y otorgar seguridades. No pueden ser modificados legislativamente, sin perjuicio de la protección a que se refiere el párrafo precedente”. Artículo 62 de la Constitución del Perú de 1993.

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proceso ha consistido en haber actuado como un decisivo catalizador de la inversión privada que sustentó el crecimiento económico de la década de los noventa. En efecto, se estima que dos tercios del stock de inversión extranjera se originó de un modo directo como consecuencia del proceso de privatización.
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En suma, existe consenso acerca de que los resultados del proceso de privatización fujimorista no alcanzó los objetivos económico-sociales deseados, debido a que la misma fue concebida y medida desde su inicio como recaudación. Otorgó ingresos al Estado peruano por aproximadamente US$ 9,000 millones, de los cuales sólo quedaban algo más de US$ 500 millones en el año 2001. Hoy, quince años después de iniciado el proceso, las privatizaciones se encuentran seriamente cuestionadas por falta de transparencia y por actos irregulares en los procesos de venta de las empresas públicas: Una década después de haberse iniciado el proceso de privatización de empresas públicas en el Perú, la sensación de pérdida irreversible del control sobre las empresas del Estado, que algunas fueron vendidas a precios subvaluados, que en ciertos casos la privatización no se justificaba, que estuvo mal concebida y, que los recursos que se obtuvieron por su venta no tuvieron los destinos adecuados, prevalecen en la sociedad sobre los beneficios obtenidos en este proceso. 332 3.3. Desaparición de la temática de los derechos humanos del discurso político Pese a que diversos actores internacionales333 expresaban su preocupación por el problema de los derechos humanos en el Perú, el régimen lo concebía como algo ya superado gracias a la derrota de la subversión, a la aprobación de resoluciones de condena a las acciones terroristas en los principales organismos internacionales, al control de la hiperinflación y a la reinserción financiera internacional. Esto fue especialmente evidente en el discurso del ex Viceministro de Política Internacional y Secretario General de Relaciones Exteriores, Emb. Eduardo Ponce Vivanco334, durante el XII Simposio Internacional

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Ruiz Caro, Ariela. Op. Cit. p. 9. Ruiz Caro, Ariela. Op. Cit. p. 9.

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Sub Comisión de Derechos Humanos, órgano del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, del Comité de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas, el Congreso Norteamericano, el Gobierno de España y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH).
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Ponce Vivanco, Eduardo. Discurso de inauguración a cargo del Viceministro de Política Internacional y Secretario General de Relaciones Exteriores, Embajador Eduardo Ponce Vivanco. Centro Peruano de Estudios Internacionales, en Ferrero Costa, Eduardo. Hacia una agenda nacional de política exterior. Compilador. Lima. Centro Peruano de Estudios Internacionales. 1995.

La política exterior del Fujimorato

Anual “Hacia una agenda Nacional de Política Exterior”, llevado a cabo en noviembre de 1994. En esta ocasión, el tema de los derechos humanos fue omitido, no sólo de la lista de líneas de acción de la política exterior peruana, sino también del discurso en su totalidad. Durante ese mismo simposio, organizado por el CEPEI, los señores Alfonso de los Heros y Víctor Joy Way realizaron breves y tajantes evaluaciones de los éxitos de la política de derechos humanos del régimen fujimorista, destacando el carácter “aislado” de las violaciones de estos derechos por parte de los agentes del Estado. Así, Alfonso de los Heros señaló: En esta materia debemos buscar en la relación bilateral una consideración a lo que en todo momento se asumió que era un proceso en el cual, sin existir una política de Estado dirigida a la violación de derechos humanos, sino por el contrario, una preocupación por preservar estos derechos en la lucha antiterrorista, se produjeron excesos, algunas veces inevitables que han disminuido considerablemente y que no constituyen una forma de actuación del Estado frente al fenómeno.335 Por su parte, Victor Joy Way, destacó lo siguiente: En el campo de los derechos humanos, el Perú ha logrado que en el exterior se reconozca su absoluto respeto a los mismos, y la sanción a fallas aisladas. Ha logrado, además, que las Naciones Unidas, con Boutros Ghali, hayan condenado a Sendero Luminoso por genocidas, lo cual los ha dejado sin apoyo en países europeos donde se recaudaban fondos.336 Adicionalmente, en el marco del mismo evento, las intervenciones de algunos intelectuales y representantes de partidos políticos337 sugirieron la existencia de una actitud más bien de parálisis y estupefacción frente al tratamiento ambiguo de los derechos humanos en la política exterior. En efecto, en dicho simposio, ninguno de los participantes se preocupó de subrayar las contradicciones de la política exterior oficial en las exposiciones de sus voceros, a excepción de Enrique Bernales que señaló:

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Ferrero Costa, Eduardo. Hacia una agenda nacional de política exterior. Compilador. Lima. Centro Peruano de Estudios Internacionales. 1995. Panel sobre nuevas orientaciones en las relaciones del Perú con Estados Unidos. Intervención de Alfonso de los Heros. Centro Peruano de Estudios Internacionales.
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Ferrero Costa, Eduardo. op. cit. Panel sobre política exterior peruana. Intervención de Victor Joy Way, Cambio 90Nueva Mayoría. Centro Peruano de Estudios Internacionales.
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Agustín Haya de la Torre por Izquierda Unida; Lourdes Flores Nano por el Partido Popular Cristiano; Guido Penano Allison por Unión por el Perú; Alejandro Toledo por Coordinadora Democrática-País Posible; Juan Luis Avendaño por Movimiento Cívico Obras y Mercedes Cabanillas por el Partido Aprista Peruano.

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Algunos voceros del actual gobierno e inclusive el Jefe de Estado se han referido, en ocasiones, de una manera despectiva a los derechos humanos, o a las ONGs que los defienden y a posiciones en esta materia de los organismos internacionales. Pero se han tratado de expresiones ligeras, dichas para consumo interno y posiblemente, neutralizar las exigencias de auditorios recalcitrantes. Las mismas autoridades que internamente relativizan los derechos humanos se han presentado reiteradamente ante los principales foros internacionales par dar garantías que en el Perú se respetan los derechos humanos (...) ¿por qué este doble standard? La respuesta es sencilla; el gobierno peruano, el gobierno al igual que todos los gobiernos, no puede presentarse ante la comunidad internacional sosteniendo que no le interesan los derechos humanos (...) Oficialmente, el discurso es que no hay violación de los derechos humanos; la realidad dice que sí, aunque han disminuido. La reciente reunión de Comité contra la Tortura, realizada en la segunda semana de noviembre en Ginebra, es la prueba de lo aquí expuesto...338 Los expositores se ocuparon solamente del problema del Servicio Diplomático, reclamando su re institucionalización. Pese a tener la oportunidad de evidenciar el problema de las violaciones de derechos humanos en un foro de discusión pública, la oposición parecía no entender el estrecho vínculo entre política interna y exterior. Eduardo Ferrero Costa, a la sazón futuro Canciller del gobierno de Fujimori, ignoró convenientemente también este punto, limitándose a hacer una exposición genérica y conceptual de la democracia y de los derechos humanos en las relaciones peruano-estadounidenses. Curiosamente, veinticinco días antes, el 21 de octubre de 1994, la Salad de Guerra del Consejo Supremo de Justicia Militar había emitido una resolución en el caso de La Cantuta disponiendo el sobreseimiento del proceso bajo el argumento de que se había acreditado el delito, pero no la responsabilidad de los procesados. Esta resolución fue confirmada por la Sala Revisora del Consejo Supremo de Justicia Militar una semana después. Sin embargo, nada de esto pareció conmover al futuro Canciller ni a los disertantes del mencionado simposio. Un día antes del relevo de Efraín Goldenberg, la revista Caretas, en su edición del 27 de julio de 1995, publicó un artículo de reflexión sobre la política exterior llamado “Agenda exterior” que, igual que en los casos anteriores, tampoco abordó el problema de los derechos humanos y limitó su preocupación a la reestructuración de la Cancillería peruana:

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Ferrero Costa, Eduardo. Hacia una agenda nacional de política exterior. Compilador. Lima. Centro Peruano de Estudios Internacionales. 1995. El Perú frente a los temas globales: derechos humanos y democracia. Enrique Bernales Ballesteros. Centro Peruano de Estudios Internacionales.

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¿Tenemos una política exterior y nos ha ido bien con ella? -Esta pregunta de sentido común encierra, sin embargo, muchas cuestiones complejas. El primer gobierno de Alberto Fujimori no se ha caracterizado por tener mucha simpatía hacia Torre Tagle. Esto ha impedido que se formulen juicios muy positivos acerca de nuestra política externa. En la Cancillería se considera que el trabajo de desmontaje de la vieja estructura ya ha culminado y que ahora toca, en el segundo período, contar con un organismo dinámico y moderno capaz de reinsertar al Perú en el escenario mundial con una imagen distinta. Sin embargo, diversos observadores reconocen que el Perú no ha logrado institucionalizar su política exterior. Con ello quieren decir que la reducción de Torre Tagle ha traído más debilidades a un instrumento vertebral que, por diversos conceptos, estaba conociendo la pendiente de no saberse ubicar convenientemente en un mundo transformado. El ejemplo más a la mano es el pasado conflicto con Ecuador de los primeros meses de 1995, que explotó sorpresivamente en las manos del régimen y en el que salieron a relucir una serie de deficiencias en el frente externo339. Todas estas personalidades y medios de prensa parecían haber sucumbido a la propaganda política del régimen, la misma que desde el segundo semestre de 1994, había empezado a hacer uso y abuso de los recursos del Estado; dirigiéndolos hacia la campaña electoral enfocada en la reelección de Fujimori y dando una forma más definida a su política clientelista y asistencialista a través de la inauguración de obras públicas y el reparto de víveres para los más pobres a cambio de votos. Sin embargo, la realidad no coincidía con el contenido del discurso oficial, ni tampoco con la frágil prioridad que los mismos partidos políticos de oposición daban al problema; si no que por el contrario, destacaba la ambigüedad del discurso oficial sobre la defensa de los derechos humanos. Al mismo tiempo, la actuación internacional en la lucha contra el narcotráfico mostraba serias contradicciones con la actitud permisiva del gobierno fujimorista frente al proceso de corrupción sistemático y generalizado al interior de las fuerzas armadas, asociadas con el tráfico ilícito de drogas; pese a que los altos niveles de corrupción en instituciones del Estado y su respectiva vinculación con el narcotráfico empezaron a hacerse evidentes ya desde 1994, al igual que la decidida actuación del régimen a favor de la impunidad. Tal fue el caso del narcotraficante Demetrio Chávez Peñaherrera. Éste, luego de declarar que había entregado dinero a los militares a cambio de que le permitieran la salida de vuelos con droga, fue derivado al fuero militar y sancionado con la pena de cadena perpetua.

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Caretas. Artículo “Agenda Exterior”. Edición No. 1343 del 27 de julio de 1995.

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Mientras todo esto ocurría, se dieron tres nuevos casos de violación de derechos humanos de trascendencia pública340. El primero de ellos fue el indebido proceso en el enjuiciamiento a los militares que participaron en el intento de contragolpe liderado por el General Enrique Salinas Sedó en 1992341 y que tuvo como objetivo restablecer el proceso democrático. El segundo fue el exilio del General Rodolfo Robles, militar que denunció a los responsables del secuestro y asesinato de los estudiantes y el profesor de La Cantuta. El último fue una de las “leyes sorpresa” del Congreso, la misma que alteró el proceso judicial de contienda de competencia a favor del fuero militar en los casos La Cantuta, Barrios Altos, entre otros. 3.4. Quinta ofensiva autoritaria: la moción de condena contra la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos (CNDDHH) Los resultados iniciales de la investigación realizada por la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos (CNDDHH) con respecto a las denuncias hechas por los pobladores de Leoncio Prado (Huánuco) sobre la “actuación de las fuerzas armadas en los últimos reductos del PCP-SL” durante la Operación Aries en abril de 1994, provocó una nueva ofensiva autoritaria. Ésta mostró al desnudo y en la práctica, la agresiva política que en poco tiempo el mismo presidente Fujimori consagraría con respecto a las organizaciones defensoras de derechos humanos. La Coordinadora Nacional de Derechos Humanos había investigado el desarrollo de la Operación Aries e insistido en la realización de una investigación exhaustiva: Las primeras informaciones que tuvo la CNDDHH sobre las violaciones de derechos humanos, procedieron de personas que lograron escapar de los iniciales bombardeos y acciones de la Operación Aries. Eso facilitó la tarea la alerta a la opinión pública sobre el objetivo que parecía buscar la campaña militar en la margen izquierda del río Huallaga, donde poblaciones civiles, con alta densidad de niños, jóvenes, mujeres y ancianos, habían sido consideradas objetivos militares como si se tratase de bases del PCP-SL. Según las noticias recibidas por la CNDDHH, los caseríos más afectados por las operaciones militares eran Moena y Moyuna (ubicados frente al caserío de Anda, margen derecha del Huallaga), donde se encontraron 13 cadáveres.

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Coordinadora Nacional de Derechos Humanos. Fujimori extraditable, diez años de corrupción y violación de los derechos humanos. La violación sistemática de los derechos humanos 1993. 2004. Dirección web: http://www.fujimoriextraditable.com.pe/espanhol/1993.htm
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El 13 de noviembre de 1992.

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Ante la magnitud de las denuncias, el 16 de abril de 1994 viajó al Alto Huallaga una comitiva de la CNDDHH conformada por Pablo Rojas, Roger Niego, Ivonne Montoya, José Nalvarte y Ernesto de la Jara, además del congresista Roger Cáceres Velásquez y el sacerdote Daniel Le Blanc, responsable del Servicio de Justicia y Paz para América Latina de la Orden de los Oblatos de María Inmaculada, congregación religiosa que se encuentra en el Huallaga desde 1962. La comitiva recogió numerosos testimonios de personas que lograron escapar de las operaciones militares, como se puede constatar en las grabaciones magnetofónicas y video que presentó la CNDDHH a la Fiscal de la Nación (…) El 19 de abril de 1994, la CNDDHH dio a conocer, a través de su primer comunicado titulado Que no vuelva el horror, su preocupación porque la Operación Aries continuara sin tomar en cuenta las denuncias de civiles muertos, haciendo un llamado a las autoridades pertinentes y a la Fiscal de la Nación para poner fin de inmediato a estas prácticas, porque en su opinión reinstalaba la guerra sucia que el país sufriera desde 1980; al mismo tiempo, exigía garantías para que los familiares de las víctimas pudieran dar su versión de los hechos y se permitiera el ingreso de los representantes de la Cruz Roja Internacional a la zona de conflicto.342 Frente a ello, la mayoría oficialista del Congreso Constituyente Democrático (CCD) aprobó en abril de 1994 una moción de condena en contra de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos (CNDDHH) por haber divulgado “versiones negativas” sobre la conducta de las Fuerzas Armadas. Así, se acordó: …condenar la forma irresponsable en que la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos ha difundido versiones negativas sobre la actuación de las Fuerzas Armadas en la zona del Huallaga, en su lucha contra los últimos reductos del terrorismo; versiones que ha comprobado no se ajustan a la realidad, pero que lamentablemente han dañado la imagen y el prestigio del Perú (La República, 29 de abril, 1994).343

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Comisión de la Verdad y Reconciliación. Informe Final. Tomo V. Capítulo 2. Historias representativas de la violencia. 2.12. La estrategia de pacificación en la margen izquierda del río Huallaga. p. 410.
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Comisión de la Verdad y Reconciliación. Informe Final. Tomo V. Capítulo 2. Historias representativas de la violencia. 2.12. La estrategia de pacificación en la margen izquierda del río Huallaga. pp.407, 408 y 409.

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El Ejército, reaccionando a las pesquisas de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, impuso restricciones en la zona de operaciones, impidiendo que se llevara a cabo un trabajo de investigación libre de trabas: Como una respuesta a estas declaraciones, el 20 de abril de 1994, el Comando Político Militar del Frente Huallaga emitió un comunicado oficial (N° 019/RRPP/F-H) donde especificó que las versiones de la CNDDHH estaban equivocadas resaltando que las fuerzas armadas respetaban los derechos humanos de las poblaciones asentadas en la margen izquierda del Huallaga (…) el congresista fujimorista Oswaldo Sandoval presentó una moción de condena contra la CNDDHH por haber difundido, «sin pruebas objetivas y reales», las denuncias contra las fuerzas armadas, la misma que fue aprobada por la mayoría gobiernista del CCD (…) La moción de condena a la CNDDHH fue refrendada incluso por los congresistas fujimoristas que presenciaron los hallazgos de cuerpos mutilados y degollados, y habían escuchado los testimonios de los sobrevivientes, en cuya ocasión reconocieron verbalmente la magnitud de los hechos, como lo recuerda el sacerdote Daniel Le Blanc.344 A causa de todo lo anterior, la Comisión de Juristas Internacionales, presidida por Robert Goldman, no tuvo más opción que publicar un informe en el cual se criticaba la situación de los derechos humanos y el papel de las autoridades de justicia peruanas. 3.5. Inicio del proceso de “rehabilitación” de la diplomacia profesional: la reincorporación de funcionarios y el conflicto con Ecuador Después de un rediseño ad hoc de la Cancillería peruana, que involucró el abuso de poder, el despido ilegal y el escarnio público en contra de 117 diplomáticos profesionales, el gobierno fujimorista inició en julio de 1994 el proceso de reincorporación de los funcionarios que habían sido cesados injustamente en diciembre de 1992. El nombramiento de Efraín Goldenberg como Ministro de Relaciones Exteriores, la presión interna, los problemas de credibilidad externa debido a la alta visibilidad internacional de la diplomacia peruana, el riesgo de que se activarán los mecanismos más enérgicos del sistema interamericano de protección de los derechos humanos y los supuestos beneficios políticos para el régimen propiciaron una apertura gradual de canales de comunicación entre la diplomacia profesional y el presidente Alberto Fujimori, lo que facilitó el mencionado proceso de reincorporación. Sin embargo, este proceso no fue todo
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Comisión de la Verdad y Reconciliación. Informe Final. Tomo V. Capítulo 2. Historias representativas de la violencia. 2.12. La estrategia de pacificación en la margen izquierda del río Huallaga. p. 410.

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lo que se esperaba, pues, por el contrario, en la práctica terminó siendo manipulado políticamente dentro de Palacio de Gobierno como dentro de la Cancillería. Tiempo después, en enero de 1995, se inició la lucha entre tropas ecuatorianas y peruanas en la región fronteriza localizada alrededor de la cuenca del Río Cenepa, lo que daría a la diplomacia profesional la oportunidad de mostrar su utilidad. Algunos sectores de las fuerzas armadas peruanas, gracias a las enormes dificultades que habían tenido para desalojar a las tropas ecuatorianas de sus posiciones en la zona de la Cordillera del Cóndor, pensaron en la aplicación de una estrategia bélica más amplia y contundente. Sin embargo, y pese a la situación, no contaron con el apoyo de Palacio de Gobierno. Esta posición de Palacio de Gobierno se fundamentó en el impacto nocivo que dicha empresa hubiese podido ocasionar en el modelo neoliberal-asistencialista, el mismo que estaba basado en el otorgamiento de dádivas clientelistas a grandes masas de población empobrecida. Este modelo ya había empezado a dar las primeras señales de agotamiento y el régimen requería de esos recursos para financiar la campaña electoral de re-reelección de Alberto Fujimori. Dado lo difícil de la situación, la Cancillería peruana buscó una alternativa y propuso a Fujimori una negociación diplomática orientada hacia un acuerdo de paz, búsqueda de soluciones e inicio de un proceso de paz y reconciliación duradera entre ambas naciones. Esta se perfilaba como la ruta más larga, pero menos costosa desde el punto de vista de pérdida de vidas humanas, recursos económicos y materiales. Luego de un mes de combates esporádicos345, Ecuador y Perú firmaron un acuerdo de cese el fuego en Brasilia, bajo el auspicio de los cuatro Estados garantes del Protocolo de Río de Janeiro de 1942: Argentina, Brasil, Chile y los Estados Unidos. Un segundo acuerdo de cese el fuego y separación de fuerzas se firmó en Uruguay a fines de febrero de 1995. Esta labor concentraría la mayor parte del esfuerzo de Cancillería por los siguientes tres años. Estos sucesos condujeron a dos situaciones nuevas en el ámbito de las relaciones entre la diplomacia profesional y la coalición dominante, las que, sin embargo, no alteraron los rasgos sustanciales del proyecto fujimorista con respecto a la diplomacia profesional. Fujimori reconoció la importancia del rol que jugaba la diplomacia profesional, y sobretodo, lo útil que había sido en cuanto a evitar una debacle económica, y posiblemente política, que hubiera provocado la crisis financiera del sudeste asiático de 1997 sobre una economía peruana post-bélica empobrecida. La diplomacia profesional incrementó su prestigio en el ámbito presidencial y recuperó parcialmente su participación en la mejora de la imagen políticodemocrática. Esto, empero, se dio sólo en el ámbito externo de implementación y únicamente hasta marzo de 1999, año en el cual se inició el proceso para el retiro del Perú de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. A partir de entonces, la esfera doméstica y el diseño sustancial de la política en materia de
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El 17 de febrero de 1995.

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derechos humanos y condicionalidad democrática volvieron a ser privativos de los asesores presidenciales enclavados en otros sectores de la administración. En el ámbito de la defensa exterior, el conflicto con Ecuador llevó al gobierno a convencerse de lo imprescindible que resultaba el diseño de una estrategia defensiva-ofensiva que permitiese proteger al país contraatacando para resolver el conflicto, pero sin ingresar a territorio ajeno. Esto requería de la adquisición de un sistema integral bélico que incorporase avances tecnológicos, para lo cual se contaba con un monto significativo de recursos provenientes de las privatizaciones. Lamentablemente, los actores de la coalición dominante sólo aprovecharon esta coyuntura para lucrar en provecho propio y en detrimento del país. 3.6. Proceso de “institucionalización” de la impunidad. El rol que jugaban las Fuerzas Armadas en cuanto a la represión del terrorismo y lucha contra el narcotráfico se vio reforzado en diciembre de 1994 durante las celebraciones por la conmemoración del 170 aniversario del Ejército. Alberto Fujimori y el Presidente del Comando Conjunto, General EP Nicolás Hermoza Ríos, respaldaron tajantemente a las fuerzas del orden. Hermoza aprovechó para criticar duramente a las organizaciones de derechos humanos, sosteniendo que éstas, al mantener silencio frente a estos crímenes, alentaban a los grupos subversivos. Las declaraciones de Hermoza generaron la protesta inmediata de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos. Pese a ello, el 13 de diciembre del mismo año, Fujimori ratificó al General Hermoza como jefe del Comando Conjunto. De este modo, el régimen preparaba el inicio de un proceso destinado a exonerar de sanción alguna a los responsables de violaciones de derechos humanos. Así, poco tiempo después del triunfo electoral de Alberto Fujimori en abril de 1995, el gobierno inició una serie de acciones de persecución política que tuvieron como propósito la institucionalización de la impunidad y la aplicación de sanciones para quienes se atrevieran a disentir. Primero, en ese mismo mes fue detenido el General en retiro Walter Ledesma346, acusado de "ultraje a la nación" por el delito de haber concedido una entrevista sobre el tema del conflicto con el Ecuador a la revista Caretas, conflicto que había culminado recientemente. Luego, se abrió proceso contra el General en retiro Carlos Mauricio, candidato al Congreso por el partido Unión por el Perú (UPP). El General Mauricio había estado muy cerca del candidato de la oposición, Javier Pérez de Cuellar, durante la campaña electoral. Pero todo esto fue sólo el inicio de una corriente autoritaria, la misma que encontró un mayor impulso en el atentando terrorista perpetrado

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El 20 abril de 1995.

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contra el Hotel María Angola un mes después347. Este hecho fue aprovechado por el gobierno con fines psicosociales. Así, el régimen inició de inmediato348 el proceso de “institucionalización de la impunidad”. Las medidas antidemocráticas que se adoptaron luego de la reelección de Fujimori fueron diversas, pero de entre ellas destacaron las Leyes 26479 y 26492, llamadas Ley de Amnistía y Ley de Barrios Altos, tal como lo registró la revista Caretas: Las primeras muestras de intolerancia ocurrieron en el mismo abril al abrírseles instrucción a los oficiales retirados que criticaron la actuación militar o expresaron su opinión disidente sobre la conducción militar del conflicto con el Ecuador. Se los condenó expeditivamente con claro afán punitivo, no obstante que no hay delito de opinión, para que luego la ley de amnistía los liberara de tales cargos. En mayo el régimen se las emprende contra los partidos políticos (elevando el número de firmas para la inscripción de las agrupaciones), se posterga la aprobación de la Ley de Defensoría del Pueblo y se hacen cambios en el reglamento del Congreso reduciendo el tiempo de las intervenciones de los congresistas. - Las Universidades de San Marcos y La Cantuta caen bajo la férula gubernamental, entre gallos y medianoche, desconociéndose no sólo su autonomía sino el fuero de la Asamblea Nacional de Rectores. El segundo vicepresidente César Paredes Canto corre la misma suerte que su predecesor Carlos García y García y desde entonces desaparece del panorama político. Junio continúa la sucesión de las sorpresas y la sinrazón. Se aprueba al caballazo la Ley de Amnistía, una escandalosa violación de los derechos humanos que echa por los suelos la imagen de una restauración democrática en el Perú y permite la impunidad de crímenes cometidos durante la "guerra sucia". Asimismo se aprueba el nuevo reglamento del Congreso, una aberración procesal que minimiza la labor de los congresistas. El legicidio continúa hasta la fecha. Se posterga la instalación del Tribunal Constitucional, se aprueba el

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descuartizamiento del JNE, se presiona a los jueces para que no puedan revisar la Ley de Amnistía, se decide la intervención de la Universidad Hermilio Valdizán de Huanuco.349
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El 24 de mayo de 1995. El 14 de junio de 1995. Caretas. Artículo “A la Prepo”. Edición No. 1370. 6 de julio de 1995.

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Estas leyes otorgaban una amnistía general a todos aquellos miembros de las fuerzas de seguridad y a todos aquellos civiles que se encontrasen denunciados, investigados, encausados, procesados o condenados por violaciones de derechos humanos acaecidas entre mayo de 1980 y el 15 de junio de 1995. La condena por parte de los defensores nacionales e internacionales de los derechos humanos, gobiernos y organismos intergubernamentales no se hizo esperar, así como tampoco se hizo esperar la reacción del régimen. Éste organizó rápidamente otro de sus operativos psicosociales con el objetivo de acabar con las protestas, las que ya contaban con el 87% de respaldo popular y con el apoyo unánime de la comunidad democrática internacional. Dicho operativo consistió en un supuesto atentado contra la vivienda del congresista oficialista Víctor Joy Way350. Según versión del Sistema de Inteligencia Nacional (SIN), dicho atentando tuvo como autor al grupo terrorista Sendero Luminoso. 3.7. Cuestionamientos de la opinión pública mundial y éxitos de la política antiterrorista en el escenario internacional Un nuevo informe especial de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sobre el Perú 351 se dio a conocer en marzo de 1993. En él se realizaban serios cuestionamientos al marco jurídico impuesto por el gobierno peruano, debido a su incompatibilidad con los pactos internacionales suscritos y ratificados por el Perú. De igual manera, el Comité contra la Tortura de la ONU cuestionó la política de prevención, investigación y sanción de actos graves de tortura que venía aplicando el gobierno de Fujimori. En octubre el gobierno publicó el reglamento del Consejo Nacional de Derechos Humanos, precisando los objetivos, organización, atribuciones y funciones de sus miembros. Acto seguido, el presidente Fujimori presentó a la asamblea ordinaria de las Naciones Unidas una carta de Abimael Guzmán Reinoso, en la cual el líder senderista solicitaba iniciar conversaciones con el gobierno para llegar a un acuerdo de paz. En noviembre, la cancillería peruana se vio en la necesidad de emitir un comunicado oficial aclaratorio y de rechazo al informe elaborado por la ONG Americas Watch bajo el título “Perú: anatomía de un encubrimiento, las desapariciones de la Cantuta”. La comunidad internacional escuchó entonces al régimen decir que el citado informe adolecía de graves inexactitudes y que gran parte de su contenido repetía la desinformación de la prensa sensacionalista, cuya difusión en el exterior confundía a la opinión pública y obstaculizaba el esfuerzo de pacificación en el que estaba empeñado el Perú352. La nueva Constitución Política del Perú

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En los primeros días del mes de julio de 1995. El informe también hacía referencia a la situación en Haití.

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Rectificaciones al informe de Americas Watch bajo el título “Perú: anatomía de un encubrimiento, las desapariciones de la Cantuta. 2 de noviembre de 1993.

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entró en vigencia el 1 de enero de 1994, quedando consagrados con ella los nuevos fundamentos de política exterior peruana. En el mismo mes, el sub-secretario para Asuntos Interamericanos del gobierno estadounidense, Alexander Watson, quien se hallaba en el Perú cumpliendo una visita oficial, anunció que el gobierno de los Estados Unidos continuaría defendiendo los derechos humanos en el Perú y que intentaría descongelar la ayuda financiera prometida de 100 millones de dólares. Irónicamente, la detención, tortura y muerte del economista Víctor Raúl Espinoza Tasso fue conocida mientras transcurría la visita de Watson. Espinoza fue detenido en la puerta de Palacio de Gobierno y golpeado con un fusil por personal de seguridad, siendo luego intervenido por varios policías y trasladado hacia la comisaría de Monserrate, perteneciente al Cercado de Lima. En aquella ocasión, la 13a. Sala Penal de la Corte Superior de Lima encontró responsabilidad penal en 16 policías353. Al extremo de la balanza, la Comisión de Derechos Humanos y Terrorismo de la ONU durante su 50mo. período de sesiones, el Movimiento de Países No Alineados (NOAL) y la Asamblea General de las Naciones Unidas condenaban los actos, métodos y prácticas terroristas, calificándolos como violadores de derechos humanos. Así, la cancillería peruana lograba mejorar la imagen del Perú y obtenía nuevos éxitos en su política de lograr la condena y el rechazo de la comunidad internacional a los grupos terroristas. Como era lógico, estos logros fueron acompañados estratégicamente por declaraciones públicas de rechazo al intervencionismo, como las realizadas por Fujimori durante la Cumbre Iberoamericana realizada en junio de 1994 en Cartagena. En esta ocasión, Fujimori rechazaba en términos generales, la intervención de los organismos internacionales en el funcionamiento de los sistemas políticos de los países. CONCLUSIONES La política exterior peruana asimiló profundamente los dogmas ideológicos neoliberales en esta fase. La política de estabilización, la reforma económica neoliberal y la pacificación del país se consolidaron como las credenciales más significativas del gobierno fujimorista, el que percibía el problema de las violaciones a los derechos humanos como un asunto que había sido superado con la derrota de la subversión terrorista y la aprobación en los principales organismos internacionales de resoluciones de condena a las acciones terroristas. Sin lugar a dudas, este hecho fue un hito importante y definió la tendencia autoritaria que adoptaría la modernización de la Cancillería peruana y la forma de conducción de la política exterior con respecto a la condicionalidad democrática y el respeto a los derechos humanos.

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La República, 7 de julio del 2000.

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El gobierno, que concentró sus esfuerzos en mejorar la comprensión de la comunidad internacional con respecto a la naturaleza genocida del fenómeno terrorista, difundía la idea del carácter eventual o circunstancial de los excesos de las fuerzas armadas en la lucha antiterrorista y buscaba allanar el camino a la impunidad de los agentes del Estado que habían incurrido en actos violatorios de derechos humanos. Con el paso del tiempo, esta política demostró dar buenos frutos cuando la temática de los derechos humanos se desvaneció de la agenda exterior y dio lugar a la disertación casi exclusivamente económica. En suma, el control de la hiperinflación, la derrota del terrorismo, el referéndum de 1993 que puso en vigencia el diseño constitucional fujimorista y la victoria electoral de Fujimori en 1995, ocasionaron el enfriamiento del frente político en el escenario internacional y el crecimiento del prestigio del régimen en el manejo de la política económica ante la comunidad financiera internacional. Esto sería aprovechado por el Régimen para ejecutar una nueva ofensiva autoritaria mediante acciones de persecución política y adopción de medidas que dieron rienda suelta a un proceso de institucionalización de la impunidad.

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La política exterior del Fujimorato

CAPÍTULO VI DESPLIEGUE DEL AUTORITARISMO Y ESTILO POLITICO CONFRONTACIONAL
Fueron tres los hechos que, conjugados, abrieron el periodo de la llamada etapa política-confrontacional: el inicio de la gestión de Francisco Tudela Van Breugel en la Cancillería peruana, el conflicto del Alto Cenepa y la reelección de Alberto Fujimori. Coincidentemente, el gobierno, premunido ya una carta constitucional ad-hoc, puso en marcha de tres procesos que definirían la política exterior fujimorista en esos años: la definición de una agenda concentrada en el problema fronterizo y en la sustentación de una posición relativista en materia de democracia y derechos humanos; la construcción de un discurso y un estilo político-confrontacionales basados en la afirmación de un discurso nacionalista en política interna y pacifista y conciliador en política exterior; y, por último, la elaboración de una doctrina fundada en la geopolítica cultural, la soberanía, la desvalorización de la sociedad civil, la diversidad y el relativismo cultural.

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1. El período de Francisco Tudela Van Breugel Francisco Tudela Van Breugel asumió el cargo de Canciller el 18 de julio de 1995, culminando su gestión casi dos años después354. Abogado de profesión, miembro e investigador principal del Instituto de Estudios Internacionales de la Pontificia Universidad Católica del Perú-IDEI, entidad de la cual fue director, Tudela, además de Canciller de Fujimori, fue su primer vicepresidente, coautor de la Constitución de 1993 como miembro del Congreso Constituyente Democrático, congresista, presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso y representante del régimen ante la Organización de las Naciones Unidas con sede en la ciudad de Nueva York. Su trayectoria previa incluía estudios en la Universidad de Navarra, regentada por el Opus Dei, de donde procederían sus excelentes relaciones con altos oficiales de las fuerzas armadas, tal como lo señala un reportaje de Caretas: Desde allí provendrían sus buenas relaciones con los militares, especialmente con la Marina de Guerra. Hasta hoy, uno de sus grandes amigos es Raúl
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El 16 de julio de 1997.

Julio Álvarez Sabogal

Zaldías, un oficial que fue (o es) miembro de la Inteligencia Naval. Gracias a estas relaciones, Tudela habría dictado algunas conferencias a oficiales de Inteligencia, interesados en entender el contexto internacional. Por allí también podría explicarse su apoyo a la polémica Ley de Amnistía proclamada en junio de 1995, en los estertores del CCD. Aunque en realidad su pensamiento sintonizaba con esta propuesta. Como uno de los principales sustentadores de la ley, Tudela sentenció: “Debemos olvidar políticamente; debemos olvidar los pecados individuales, los crímenes individuales, en aras del bien de toda la colectividad (...) Es necesario buscar la paz en este Estado que ha vivido desgarrado desde 1989. Vale la pena arriesgarse a una amnistía” (...) Argumentaciones riesgosas de este tipo provocaron el alejamiento de especialistas de la Comisión Andina de Juristas o del Instituto de Defensa Legal de los cursos del IDEI. Incluso la propia PUCP emitió un pronunciamiento en contra de la Ley de Amnistía, que quizás no le movió ni una ceja al entonces "cecedista" del movimiento Renovación. Tudela para entonces también era conocido por sus comentarios en el fenecido programa `La Revista Dominical'. Internacionalista, parlamentario, comentarista. El siguiente paso -en su carrera indudablemente política- fue la Cancillería, a donde accedió en 1995, apenas comenzado el segundo fujimorismo”. Asimismo, se le atribuye haber sido: “...En algún tiempo simpatizante de Pinochet y partidario de Gran Bretaña en la Guerra de las Malvinas, cercano al Opus Dei y aun al recalcitrante grupo "Tradición, Familia y Propiedad...355 En una entrevista a Alejandro Tudela Chopitea (primo del ex canciller), éste señala: Voy a decir algo de lo que me he estado cohibiendo. Pancho es un excelente representante del despotismo ilustrado. Es de los que consideran que frente a la falencia de condiciones para que el Perú sea un país realmente democrático, tiene que incurrir en un ejercicio autoritario que se legitimaría en esa "inteligencia predestinada" del hombre que se pone por encima de las limitaciones. Pancho es consciente de su cinismo y sus sofismas pero seguro convalida eso pensando en las características positivas de Fujimori como capacidad de decisión y pragmatismo y a eso le agrega aquello que éste no es y él sí, un ilustrado. No veo una relación profesor alumno Fuji-Pancho pero sí
355

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Revista Caretas. Tudela y la insurgencia. Edición No, 1600 del 30 de diciembre de 1999.

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existirá en ese entorno la idea de que el Perú podría llegar a tener un gobernante que mantenga las dotes de estadista firme de Fujimori y que sume el encanto del déspota ilustrado...356 Su gestión dio inicio a lo que Carlos Iván Degregori acertadamente ha llamado la “diplomacia de los ilustres”. Señala este autor que “la diplomacia de los ilustres” fue un estilo de conducción de la política exterior que respondió a la necesidad de mejorar la deteriorada imagen internacional del régimen y disminuir el aislamiento político. Se fundamentó en el prestigio señorial, intelectual y académico de dos Ministros de Relaciones Exteriores, Francisco Tudela y Fernando de Trazegnies. Estos Ministros, señala Degregori, fueron los únicos que elaboraron un discurso ideológico que diera sustento a las posiciones del régimen fujimorista en temas controversiales como las violaciones de derechos humanos, la ley de amnistía, la destitución de los vocales del Tribunal Constitucional, el retiro de la nacionalidad de Baruch Ivcher y el retiro del Perú de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.357 Durante su labor ministerial destacaron algunos hechos relacionados a la política interna peruana que vale la pena mencionar, tales como la disminución de la violencia terrorista, la reelección de Alberto Fujimori, aunque también el aumento progresivo y sistemático de prácticas autoritarias y violatorias de derechos humanos por parte de agentes del Estado peruano. Frente a esto, las fuertes reacciones de diversos países, organizaciones del sistema internacional de derechos humanos y organizaciones no gubernamentales internacionales no se hicieron esperar, agitando el frente externo y protestando, por ejemplo, contra la infame Ley de Amnistía. Entre las ONGs estuvieron Amnesty International, Human Rights Wacht, Washington Office on Latin America (WOLA), Praxis, Action des Chrétiens pour l'Abolition de la Torture (ACAT), la Comisión Internacional de Juristas (CIJ), Informationsstelle Perú (Alemania), el Comité de Solidaridad con el Pueblo Peruano (COSPUP), el Comité Peruano Pro Derechos Humanos de Gran Bretaña y otros. Dos años después de haber asumido,358 Tudela renunció al cargo de Canciller aduciendo motivos personales. No obstante, en setiembre de dicho año, declaró que su renuncia estuvo relacionada a su desacuerdo con la forma como el gobierno llevaba el caso Ivcher. Esto no pasó de ser, sin embargo, más

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356

Revista Caretas. De Tudela a Tudela. Edición No, 1620 del 26 de mayo del 2000.

357

Degregori, Carlos Iván. La década de la antipolítica: auge y huida de Alberto Fujimori y Vladimiro Montesinos, Instituto de Estudios Peruanos. Lima, 2001.
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14 de julio de 1997.

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que un acto de distracción. Tiempo después, Tudela fue designado representante permanente del Perú ante la Oficina de las Naciones Unidas con sede en Nueva York, tribuna desde la cual defendió con gran entusiasmo al régimen autoritario, manteniéndose en dicho cargo durante la crisis política que ocasionó el retiro del Perú de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y durante el fraude electoral del año 2000. 1.1. El despliegue del discurso geopolítico-cultural Francisco Tudela se identificó con la afirmación de un mensaje nacionalista en política interna y pacifista, conciliador y concentrado en la temática de fronteras en cuanto a política exterior. Asimismo, dedicó sus esfuerzos a una reflexión político-filosófica que sirviese de sustento a un discurso ideológico que

respaldase la posición internacional del régimen autoritario frente a los evidentes retrocesos del proceso democrático y justificase la falta de cumplimiento de las obligaciones internacionales del Estado en materia de derechos humanos. Por ende, su discurso político se basó en la soberanía nacional, el relativismo cultural y el respeto a las diferencias, teniendo como blanco la “injerencia extranjera”359, todas éstas aristas ideológicas que se vieron consolidadas durante el proceso electoral del 2000. Los elementos ideológicos de la doctrina que desarrolló Tudela, la misma que respaldó y reforzó el autoritarismo y la política exterior sui géneris en derechos humanos, fueron expuestos con suma claridad en su discurso ante el 50mo.Período de Sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas, el 26 de setiembre de 1995. Estos mismos elementos ideológicos los podemos encontrar en su ensayo “Libertad, globalización y políticas nacionales”. 360 Discurso ante el 50mo. Período de Sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas del 26 de setiembre de 1995 El paradigma que impulsé este discurso fue la certidumbre de que los esfuerzos del Perú para refundar un “orden económico sano y vital” y restablecer las vinculaciones internacionales podían fracasar si no se contaba con la “colaboración del sistema internacional”. En este universo, la expresión “orden económico sano y vital” debía entenderse como “neoliberal” y “colaboración del sistema internacional” como “no intentar imponer estándares mínimos democráticos y de respeto a los derechos humanos”.

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359

Degregori, Carlos Iván. Op. cit. p. 312.

360

Tudela, Francisco. Libertad, globalización y políticas nacionales, Fondo Editorial del Congreso. Conferencia del ciclo de conferencias “El Perú en los albores del siglo XXI”. Lima 2000.

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En él se puede advertir una clara ambigüedad en la posición del régimen en cuanto al poder, según se tratase del ámbito interno, o del ámbito internacional. Como consecuencia de esta ambigüedad, aquello que era válido en lo doméstico, no lo era en lo externo y viceversa. En el ámbito externo, se partía de la premisa de que este escenario se encontraba definido por las relaciones de poder en el sistema internacional y que por ende, debían existir valores o puntos de referencia objetivos (léase estándares) que evitasen que las naciones más poderosas impusiesen “interpretaciones unilaterales o excluyentes de los principios vigentes para la convivencia civilizada”. Cualquier pensamiento que refutase la idea de que estos valores no existían, era considerado como desvergonzado. Como consecuencia, los valores del sistema internacional vinculados a la soberanía y relaciones entre los Estados eran absolutos y no estaban subordinados a las “relaciones de fuerza entre las naciones”. Claro está que la experiencia demostró que dichas “relaciones de fuerza”, provenían para el gobierno fujimorista de los intentos de las organizaciones internacionales, de ONGs y de otros países por lograr el respeto a las reglas del juego democrático y los derechos humanos en el país. A ello hay que añadir el hecho de que el discurso de Tudela mencionase “naciones” y no “Estados”. Con esto se pretendía mostrar que los ataques a los valores del sistema internacional provenían no sólo de los Estados, sino también de la sociedad civil de cada país.

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En el ámbito interno, se consideraba que las relaciones de poder entre el Estado y los grupos de interés dominantes, los individuos, grupos de presión y el resto de la sociedad, por el contrario, se hallaban determinadas por un relativismo cultural y normativo inmutable y amoral. Se partía de la premisa de que el fortalecimiento de los principios de seguridad y el desarrollo de las naciones descansaban en el respeto de las formas sociales e intelectuales peculiares de cada cultura, enmarcadas por una concepción universal basada en el respeto de las libertades individuales. En virtud de ello, el propósito de la política exterior debía ser contrarrestar los intentos de imponer modelos únicos que prejuzgaban y discriminaban las distintas formas culturales del mundo. Debía también buscar la unidad en la multiplicidad y no aceptar las condiciones impulsadas por grupos ajenos a la representación democrática de los pueblos; es decir, las ONGs y ONGIs defensoras de derechos humanos, cuyos efectos eran considerados nocivos para la cultura peruana. De esta manera, la universalización de los valores humanistas y democráticos se transformaban, en el ámbito internacional y de las relaciones entre las naciones, en “ficciones y revisionismos étnicos, geográficos y utópicos (...) fuentes de interminables sufrimientos para millones de hombres y mujeres”. Y al mismo tiempo, las prácticas antidemocráticas y transgresoras de derechos humanos, en el ámbito nacional

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y de las relaciones Estado-Sociedad, se convertían en “las formas sociales e intelectuales peculiares de cada cultura” amenazadas por los “modelos” únicos”, es decir, por los valores humanistas y democráticos. Ensayo Libertad, globalización y políticas nacionales361 Tudela planteó en este ensayo una concepción exclusivamente “tecnológica y cultural” de la globalización. Sostuvo que la praxis democrática del ciudadano contemporáneo global contradecía la libertad individual y para demostrarlo, partía de dos tesis fundamentales: que la anarquía es el factor central del sistema internacional y que la globalización es un fenómeno únicamente tecnológico y cultural. El reduccionismo de Tudela: la globalización es un fenómeno tecnológico y cultural Según Tudela, la globalización, vista como fenómeno tecnológico, conlleva al fortalecimiento del Estado en el ámbito interno, a través de la fiscalización y control del ciudadano, perjudicando el ejercicio de la libertad individual (entendida como ausencia de constricción o impedimento) y, al mismo tiempo, alimentando la anarquía política del sistema internacional que es posible observar en la “disminución de la soberanía de la libertad de acción de los Estados” en el ámbito externo. Como fenómeno cultural, la globalización estimula, para Tudela, el desarrollo de conexiones al interior de la estructura del mundo de las organizaciones no gubernamentales, especialmente de aquellas estructuras que trabajan en la protección y promoción de los derechos humanos. Esto, señala, había definido la aparición de una ortodoxia humanitaria, identificada con el concepto de “lo políticamente correcto” de la tradición política norteamericana; concepto que Tudela cuestionó profundamente. Anthony Giddens ha criticado este tipo de reduccionismo362, muy parecido a aquel que considera a la globalización como un fenómeno casi exclusivamente económico. La globalización, sostiene Giddens, es de naturaleza política y económica, además de tecnológica y cultural. Si bien se ha visto influida por cambios en los sistemas de comunicación de los años setenta, la globalización no es un solo proceso, sino una serie compleja de ellos, los cuales operan de manera contradictoria. En el mismo sentido, Ulrich Beck ha subrayado la existencia de una pluridimensionalidad de la globalización y “...una afinidad entre las distintas lógicas de las globalizaciones ecológica, cultural, económica, política y social que no son reducibles –ni

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361

Tudela, Francisco. Op. cit.

362

Giddens, Anthony. Un mundo desbocado: el efecto de la globalización en nuestras vidas. Madrid. Editorial Taurus. 1999. p. 23.

La política exterior del Fujimorato

explicables- las unas a las otras, sino que deben resolverse y entenderse a la vez en sí mismas y en mutua interdependencia”.363 Tudela, desconocía la pluri-dimensionalidad de la globalización, a la vez que ignoraba el predominio de facto de la dimensión económico-financiera, los agudos problemas que ello implicaba y la importancia de lograr una distribución más justa de los beneficios de dicho fenómeno. o El Estado más fuerte que nunca

Tudela sostuvo también la tesis de que el Estado, en el ámbito interno, era más fuerte que nunca. Según el ex - Canciller, esto era fácil de ver en el grado fiscalización y control que se ejercían sobre el ciudadano gracias a la tecnología. Por esta razón, la globalización en el pensamiento de Tudela, se convierta en una amenaza para la libertad individual; al mismo tiempo que alimentaba la anarquía política del sistema internacional y disminuía la “soberanía en la libertad de acción de los Estados”. Entendida así, la tesis de “el Estado más fuerte que nunca” terminaba por restringir el impacto de la globalización sobre el Estado al ámbito de la seguridad y control, ignorando sus otros roles. Además, desconocía totalmente la existencia de gobiernos carentes de crecientes recursos financieros, de autoridad, de marcos institucionales y de capacidades y con escasa o nula presencia en diversas partes de sus territorios. Por último, en lo que al Perú y Latinoamérica se refiere, ignoraba el proceso de cuestionamiento y reforma del Estado asistencial y el de superación del viejo modelo de desarrollo y modelo de gobernabilidad que correspondió a dicho Estado en su versión latinoamericana. Lo cierto es que, en el universo conceptual de Tudela, se ignoraron varios de los aspectos más sustanciales de la globalización, como son la quiebra del Estado asistencial, la pérdida de autonomía del Estado y su consecuente debilitamiento tanto en el ámbito interno como externo y el hecho de que el Estado no es más el escenario exclusivo y excluyente en el que se toman las decisiones políticas. o Autonomía y soberanía

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En el ensayo “Libertad, globalización y políticas nacionales”, Tudela confundió soberanía con autonomía. Evitó utilizar el término autonomía, en tanto ello podría haber significado el derrumbamiento del edificio conceptual construido sobre la base de sus tesis fundamentales. En su lugar, prefirió utilizar “soberanía”. Sostuvo, entonces, que sólo la disminución de la libertad de acción internacional de los Estados que él
363

Beck, Ulrich. ¿Qué es la globalización?: falacias del globalismo y respuestas a la globalización. Paidos, Barcelona. 1998. p. 31.

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mismo planteaba, se producía solamente en el ámbito de la soberanía y no en el plano tecnológico, ni en de las actividades fiscales, policiales y migratorias. En sentido estricto, soberanía constituye una cualidad o propiedad esencialmente constitutiva del Estado con relación a su orden interno y es un concepto ligado al principio de poder territorial y autoridad legalmente constituida. Asimismo, es la manifestación que distingue y caracteriza al poder estatal, por la cual se afirma su superioridad jurídica sobre cualquier otro poder, sin aceptar limitación ni subordinación que cercene sus facultades ni su independencia dentro de su territorio y posesiones. La autonomía, por su lado, es el criterio de medida de la soberanía, pues califica la mayor o menor independencia de acción del Estado tanto en el orden interno como en el orden internacional. Al respecto, Ulrich Beck 364 escribe: Tras una subida de impuestos no se esconde una autoridad cualquiera, sino el mismísimo principio de autoridad del Estado nacional. La soberanía en materia fiscal está ligada al concepto de control de las actividades económicas en el interior de un territorio concreto, premisa que, considerando las verdaderas posibilidades de comercio existentes a nivel global, resulta cada vez más ficticia. Las empresas pueden producir en un país, pagar impuestos en otro y exigir gastos estatales en forma de creación de estructuras en un tercer país. Por eso, es difícil entender cómo Tudela puede determinar que la libertad de acción en el espacio internacional puede medirse a través de la soberanía. En realidad, una de las consecuencias visibles de la globalización y de la drástica reducción del Estado es que éste último pierde autonomía, tanto en el orden interno como en el externo, en los que su amplitud de acción se encuentra limitada gracias a las relaciones de dependencia y al orden global y al hecho de que, cada vez más, las decisiones se toman fuera del ámbito de la política interna e inclusive por actores no estatales. o Las aristas del debate en el siglo 21

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Según Tudela, la anarquía era el factor más característico del sistema internacional actual, y era producto del ejercicio del poder estatal globalizado que se basaba en el concepto de “el Estado es más fuerte que nunca”. Pero, atención, que para el ex Canciller este fortalecimiento sólo se daba en los ámbitos tecnológicos, fiscales, policiales y migratorios, no en el de la soberanía, pues en este caso se transformaba

364

Beck, Ulrich. Op. cit. p. 19

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en disminución de la libertad de acción internacional de los Estados, en particular cuando concernía a los derechos humanos. Y esto era, claro está, un amenaza. De este modo, las aristas del debate del siglo XXI iban a ser, para Tudela, la libertad individual y la praxis política de los grupos de opinión política que actuaban fuera de la esfera estatal, pero dentro de la sociedad civil. Tales grupos de opinión política (ONGs y ONGIs), según su hipótesis, habían ocasionado una serie de distorsiones democráticas, pues buscaban modificar las opiniones sociales existentes, pero sin reflejar necesariamente el consenso de la sociedad. Ejercían una enorme influencia en los ciudadanos, sin asumir responsabilidad política ante ellos y contaban con los medios para actuar como representantes de la ciudadanía, sin haber sido elegidos por nadie. Por último, y lo más serio, es que habían arrebatado al Estado “el arma política por excelencia de las democracias liberales de occidente contra el socialismo marxista”: los derechos humanos. En suma, para Tudela, las estructuras de estos grupos de opinión política formaban la democracia no representativa internacional y constituían el fenómeno corporativo más típico del sistema internacional anárquico actual. Dichos grupos, sostenía el ex Canciller, debilitaban la democracia representativa contemporánea y minaban la “legitimidad real y exclusiva de los representantes elegidos para proteger y representar los derechos de la sociedad”. De este modo, Francisco Tudela ignoraba adrede y por completo el proceso evolutivo de los derechos humanos de primera a tercera a generación y dividía el pastel del debate en dos grandes tajadas que a fines de los años 90 ya carecían de sentido: democracias occidentales versus socialistas marxistas o comunistas. o La ortodoxia humanitaria

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Tudela sostenía también la existencia de una fuerte ligazón entre las ONGs defensoras de los derechos humanos y lo “políticamente correcto”, una ideología que, según él, estigmatizaba cualquier juicio que contradijese lo que los “dueños” del consenso hubiesen declarado políticamente correcto o incorrecto. Ambas se caracterizaban por su ortodoxia ideológica. Para el ex Canciller, la sociedad civil organizada era un tipo de “democracia no representativa internacional” que debilitaba la democracia representativa contemporánea y minaba la “legitimidad real y exclusiva de los representantes elegidos para proteger y representar los derechos de la sociedad”. Las ONGs defensoras de los derechos humanos eran, como consecuencia, un retroceso histórico, en tanto tenían pretensiones ideológicas monistas y enarbolaban una ortodoxia humanitaria (los derechos humanos) que conducía a la pérdida de la libertad con que la autocracia fujimorista venía actuando en el país.

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De esta manera, Tudela denominaba “ortodoxia humanitaria” a la acción de la sociedad civil a favor de los derechos humanos e ignoraba el hecho de que dicha sociedad civil es el elemento fundamental y más legítimo de la democracia y que es en ella donde el ser humano aprende y practica los hábitos democráticos. Olvidaba también que la sociedad civil es parte integrante del proceso democrático y no de otro tipo de “democracia no representativa internacional”. Para él, las ONGs y la doctrina de universalización de los derechos humanos era en realidad una ideología falsa contradictoria y despótica que imponía una concepción coyuntural del mundo y negaba la libertad de pensar y disentir. En suma, esta tesis transmitía con claridad las ideas de cómo la sociedad civil representaba un ataque contra el sistema político; al mismo tiempo que contenía un profundo rechazo a compartir el poder y, peor aún, una fuerte tendencia a identificar el poder con la verdad; dando como resultado autoritarismo. 1.2. El inicio de la fase confrontacional de política exterior Desde 1995, el gobierno peruano desarrolló una política de activa participación en congresos, foros, comisiones, reuniones, conferencias, etc., sobre política social, derechos humanos y lucha contra la pobreza. La finalidad de estas iniciativas no era precisamente el fortalecimiento de la democracia, ni la mejora de la situación de pobreza o de los derechos humanos al interior del país. El propósito era menos filantrópico y tuvo más que ver con la necesidad del régimen de desorientar la opinión pública y mejorar su “imagen” política en el exterior sin modificar su interior. Paradójicamente, se buscaba atraer inversiones extranjeras y recursos de la cooperación internacional para financiar la política asistencialista y clientelista del fujimorismo, a la vez que se intentaba conseguir impunidad por las violaciones de derechos humanos. Este conjunto de hechos dio comienzo a la fase política-confrontacional del régimen, caracterizada por el despliegue sistemático de prácticas autoritarias y violatorias de derechos humanos por parte del Estado, el deterioro profundo de la situación política interna y la decadencia de la imagen exterior del país en materia de democracia y derechos humanos que intentó ser resuelta con un discurso fundado en la geopolítica, la soberanía, la desvalorización de la sociedad civil, la diversidad y el relativismo cultural; es decir, todo un discurso político-filosófico que respaldó la política de derechos humanos en el momento culminante: el retiro de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. 1.3. Acción legitimadora de la política exterior: la defensa de las leyes de Amnistía y de Barrios Altos Tudela inauguró su gestión con una férrea defensa de las leyes de Amnistía y de Barrios Altos.

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En 1995365, en respuesta a una comunicación conjunta de los Relatores especiales de las Naciones Unidas sobre temas de derechos humanos,366 en la que declaraban que dichas leyes favorecían la impunidad y eran contrarias al espíritu de los instrumentos de derechos humanos, incluida la Declaración de Viena, Tudela sostuvo con una carta su defensa de la primera ley de amnistía. Para él, dicha ley era “parte del proceso de pacificación” y complemento “de la ley de arrepentimiento, que benefició a más de cinco mil terroristas condenados y sentenciados y que comprendía tanto la reducción de penas como la excarcelación.”367 Dicha norma, por lo tanto, no solamente no violaba los acuerdos internacionales de derechos humanos sino que además era absolutamente constitucional: ... no sólo no contradice los tratados (internacionales de derechos humanos) (...) sino que éstos no prohíben expresamente la aplicación de los artículos 102º y 139º de la Constitución del Perú.368 1.4. Uso de los recursos de política exterior: la política de recompensas y castigos Si bien existen numerosos casos que podrían ejemplificar a la perfección la política de recompensas y castigo que practicó el régimen, he elegido estos dos casos por el hecho de que ocurrieron simultáneamente en un momento de crisis. Los castigos En enero de 1996, el general Jaime Ríos Araico fue condenado por un tribunal militar a un año de prisión y 10,000 nuevos soles de reparación civil, sobre la base de la acusación del fiscal coronel Raúl Talledo; el mismo que acusó al general Jaime Salinas Sedó y que actuó en el caso La Cantuta. Si bien se le acusó de haber permitido acciones dolosas en la base de Uchiza, “al aprobar el apoyo de víveres y en dinero procedente del narcotráfico", se afirmó que los motivos reales habían sido otros: la protesta de Ríos Araico

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21 de agosto de 1995.

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Ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias; sobre la tortura, y sobre la independencia e imparcialidad del poder judicial, los jurados y los asesores y la independencia de los abogados y del presidente del Grupo de Trabajo de las Naciones Unidas sobre Desapariciones Forzadas o Involuntarias,
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Amnistía Internacional. Perú: los expertos de la ONU condenan las leyes de amnistía. 1996. Dirección web: http://www.nadir.org/nadir/initiativ/mrta/impun2-e.htm. Consulta: 7 de febrero de 2005.
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Amnistía Internacional. Op. cit.

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por el maltrato que había recibido el General Jaime Salinas Sedó y su negativa a firmar un manifiesto contra el general Rodolfo Robles en mayo de 1993. En ese mismo mes, el general Robles publicó un libro en el que daba a conocer documentos y testimonios que demostraban cómo las actividades delictivas del Grupo Colina tenían que ver tanto con la lucha antisubversiva como con los ajustes de cuentas que se daban dentro del Ejército. Meses después369, tras unas declaraciones en las que atribuyó la responsabilidad de un atentado con explosivos contra un canal de televisión a miembros de los servicios de seguridad del Ejército Peruano, el general Robles fue arrestado violentamente y llevado a las instalaciones militares de Real Felipe, en el Callao. Amnistía Internacional declaró al general Robles preso de conciencia y pidió públicamente su liberación inmediata e incondicional. Afortunadamente, el General quedó en libertad el 7 de diciembre, en aplicación de una ley de amnistía aprobada por el Congreso dos días antes, junto con 11 de los 25 oficiales implicados en la tentativa golpista de 1992370. A estas alturas del gobierno, el general Robles se había convertido ya en un personaje demasiado visible e importante cómo para ser silenciado por la fuerza. Las recompensas La otra cara de la moneda la constituyó el tratamiento al General Howard Rodríguez Málaga. Este se había hecho conocido en 1993 cuando, siendo jefe de la 1era. Región Militar, leyó un comunicado de respaldo al general Nicolás de Bari Hermoza; mientras se investigaba el caso de las desapariciones de La Cantuta. Por si fuera poco, este personaje se encontraba cuestionado por la violación de derechos humanos en Ayacucho hacia 1989, año durante el cual fue jefe político- militar en esta zona y en el cual ocurrieron desapariciones forzadas y ejecuciones extrajudiciales. Rodríguez Málaga fue designado como agregado militar en la Embajada del Perú en Washington en la misma época durante la cual el gobierno de Fujimori arreglaba cuentas con Ríos Araico y Rodolfo Robles. 1.5. Uso de los recursos de defensa y de política exterior para el tráfico ilícito de drogas En mayo de 1996371, en el ala No. 2 del Grupo Aéreo No. 8, un grupo de miembros de las fuerzas armadas fue sorprendido in fraganti en la comisión de un acto delictivo que, de haber sido descubierto en el

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26 de noviembre de 1996. 13 de noviembre de 1992. 11 de mayo de 1996

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exterior, hubiera comprometido gravemente la imagen y las relaciones exteriores del Perú: 160 kilos de clorhidrato de cocaína habían sido embarcados en el avión presidencial. El plan de vuelo de dicha aeronave, cuyo destino era Europa, había sido diseñado por la Dirección de Operaciones de la Fuerza Aérea del Perú (FAP) con el fin de llevar seis motores de aviones Sukhoi para ser repotenciados, así como para adquirir repuestos. Este hecho, así como la posterior reacción de la Fiscalía de la Nación y de la FAP que exculparon a priori a casi todos los oficiales implicados y limitaron la responsabilidad a algunos suboficiales, dieron claras señales sobre la manera cómo la corrupción venía operando y utilizando los recursos del Estado para delinquir: Cuando faltaban siete días para que concluya la investigación preliminar del Ministerio Público con la DINANDRO en torno al caso del avión de la FAP detectado con un cargamento de droga, la Fiscal de la Nación, Blanca Nélida Colán, cambió repentinamente a la Fiscal Ad hoc María del Pilar Castillo Soltero, nombrada el 11 de mayo. En su reemplazo ha sido nombrada Fabiola Yanet Peña Tavera, fiscal titular de la Vigésimo Séptima Fiscalía Provincial de Lima. Hasta el martes 21 los oficiales no habían rendido su manifestación. Ni siquiera están con orden de detención. Acuden a sus centros de labores y duermen en sus domicilios. La FAP, a través de fuentes vinculadas a la Comandancia General, hizo saber que los oficiales que iban a viajar en el DC-8 "son inocentes" puesto que no se encargan del mantenimiento de la nave. Al llegar al destino son los técnicos los que se ocupan del equipaje, del control, de cargar gasolina y otras labores, se afirma. Entre los oficiales que la propia FAP ha puesto a disposición de la DINANDRO está el edecán del presidente Alberto Fujimori, el comandante FAP Luis Escarcena Ishikawa. La pregunta que ha quedado flotando en el ambiente es ¿por qué un edecán del Presidente que trabaja a tiempo completo vuela a Moscú? Fuentes vinculadas a la FAP dicen que Escarcena necesita completar las horas de vuelo necesarias para el ascenso. Escarcena es edecán desde diciembre de 1993.

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De otro lado se encuentran detenidos 12 suboficiales de la FAP. Según la FAP el técnico Juan Córdoba Babilonia sería uno de los responsables de tejer la red con otros miembros de su institución destinada a llevar la droga hacia Europa. 372 Tiempo después,373 120 kilos de clorhidrato de cocaína que se encontraban camuflados en el barco de la marina peruana “Matarani” fueron confiscados en el puerto de Vancouver, Canadá. Semanas más tarde374, fueron encontrados 62 kilos de clorhidrato de cocaína en el acorazado “Ilo”. 1.6. Uso de los recursos de la política exterior para espiar a políticos de la oposición y promover la ilegal re-reelección de Alberto Fujimori En setiembre de 1996 ocurrió un hecho que dejó en evidencia la manera cómo el gobierno fujimorista venía desde algún tiempo atrás realizando acciones ilegales de seguimiento y espionaje a personajes políticos de la oposición; utilizando para ello los recursos destinados a la gestión externa del Estado: El martes 17 la bancada aprista presentó una moción ante la mesa directiva del Congreso solicitando la presencia del presidente del Consejo de Ministros, Alberto Pandolfi, y del ministro de Defensa, Tomás Castillo Meza, para que informen al pleno sobre las razones de la presencia del agregado militar en Washington, EE.UU., general (r) Luis Salazar Monroe, en el XX Congreso Mundial de la Internacional Socialista llevado a cabo la semana pasada en Nueva York (CARETAS 1431). Como se sabe durante dicha reunión el hermano del jefe nominal del SIN fue hallado revisando la documentación de los delegados apristas asistentes al evento, Gerardo Morris y Aurelio Pastor Valdivieso, miembros del CEN375 de ese partido. Estos se encontraban fuera de sus ubicaciones reunidos con otras delegaciones aprovechando un intermedio de la sesión que presidía el dominicano Francisco Peña Gómez. Al volver a sus lugares confundieron al diligente Salazar con un miembro de la delegación filipina que, pensaron, había confundido su asiento. Cuando le preguntaron al intruso a quién representaba, éste respondió que a la delegación peruana. Al insistir en su excusa decidieron llamar a los miembros de seguridad para averiguar la identidad del
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Revista Caretas.Mar de Fondo. Edición No. 1415 del 23 de mayo de 1996. 3 de julio de 1996. 11 de julio de 1996. Comité Ejecutivo Nacional (CEN) del Partido Aprista Peruano.

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desconocido. No obstante su dedicación, el general (r) Salazar no actuó con la precaución que cabría esperar del hermano del titular del SIN: sobre el pecho llevaba un carné de color rojo que lo identificaba como representante peruano ante NN.UU. Así el ilustre intruso llegó a ser fotografiado por uno de los asistentes. Producido el hecho, los delegados del PAP se dirigieron al presidente de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos solicitando medidas cautelares de protección a su integridad física y libertades individuales. Hasta ahora no existe explicación oficial sobre las tareas que cumplía en Nueva York el agregado militar peruano en Washington. En cambio circulan versiones según las cuales por esos días el asesor del SIN, Vladimiro Montesinos, también habría viajado a Nueva York y/o Washington, vía Buenos Aires, acompañado de dos hombres y una mujer. A esta coincidencia se suma la presunción de que Alan García, vicepresidente de la Internacional Socialista, asistiría a la cita. 376 Mientras esto sucedía en Nueva York, Alberto Fujimori, siguiendo la estrategia de desviar el foco de atención hacia temas poco controvertidos -derechos humanos de tercera generación–, anunciaba en Alemania la creación del Ministerio de Promoción de la Mujer y Desarrollo Humano (PROMUDEH), cuya función sería promover las organizaciones de las mujeres y a la mujer en general y su postulación por tercera vez a la Presidencia de la República. 1.7. Empleo de la crisis de los rehenes para fortalecer la diplomacia presidencial La crisis de los rehenes, ocasionada por la toma de la residencia del embajador japonés por parte de un comando del Movimiento Revolucionario Tupac Amaru (MRTA), liderado por Néstor Cerpa Cartolini, se desató a fines de 1996377. Casi tres meses después378 y luego de interminables negociaciones que mantuvieron al Perú como foco de atención de la opinión pública internacional, Alberto Fujimori, viendo una oportunidad inmejorable para hacer una demostración de la eficacia de su diplomacia presidencial, realizó dos publicitadas visitas a República Dominicana y a Cuba con el fin de indagar sobre las posibilidades

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Revista Caretas. Mar de Fondo. Edición No. 1432 del 19 de setiembre de 1996. 16 de diciembre de 1996. Marzo de 1997.

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de que estos países aceptaran asilar a los subversivos en el caso de que la solución a la crisis condujera a una eventual salida del Perú: “Los pasos sorpresivos del Presidente Alberto Fujimori en la esfera externa para lograr países que acepten como asilados a los hombres del MRTA suscitan preocupación y desconcierto en la opinión pública y al mismo tiempo producen desplantes coléricos por parte de Néstor Cerpa Cartolini. El viaje a Cuba, con todo, marca un hito y ayuda a Cuba en la búsqueda de imagen y de aceptación mundial. ... El segundo efecto buscado es el de divulgar la imagen de un Presidente que se toma el ímprobo trabajo de gestionar él mismo habitación y territorio a los rebeldes, aún cuando éstos le respondan con ácidos desplantes (...) Hay un involucramiento sincero en la cuestión por parte del Presidente, aún cuando también pesen factores personales como la exposición constante en los medios mundiales de comunicación desde que estallara la crisis.” 379 Finalmente, luego de cuatro meses380, se llevó a cabo la operación de rescate de los rehenes de la residencia del embajador japonés denominada "Chavín de Huántar", cuyo éxito fue inmediatamente aprovechado por el ex - presidente Fujimori para, contradiciendo los principios elementales del derecho humanitario y la compasión, dar una muestra cruel y grotesca de su supuesta eficacia en el manejo gubernamental. Inmediatamente después de terminada la operación “Chavín de Huántar”, Alberto Fujimori acudió a la residencia del embajador japonés donde, vistiendo un chaleco antibalas, y caminó triunfante entre los cadáveres de los terroristas. Estas imágenes fueron filmadas y transmitidas en vivo a todo el mundo. Pese a ello, la operación fortaleció a Fujimori, ayudándolo a superar una etapa de inestabilidad política vinculada a la ética pública, la agenda de fortalecimiento democrático y el modelo económico. 1.8. Aprovechamiento de la coyuntura internacional en la política de control de la prensa Inmediatamente después del fin de la crisis de los rehenes -la misma noche del martes, durante el pleno del Congreso- la mayoría fujimorista aprobó el proyecto de ley que buscaba regular el ejercicio del derecho de rectificación que inauguró una nueva etapa de amenazas contra la libertad de prensa:

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Revista Caretas. Nuestro Chino en La Habana, Edición No. 1455 del 6 de marzo de 1997. 22 de abril de 1997.

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Minutos antes de medianoche del martes 22, cuando parecía que culminaba la sesión extraordinaria convocada para tratar el tema del rescate de los rehenes de la residencia del embajador del Japón, inesperadamente se propuso debatir el proyecto de Ley regulador del ejercicio del derecho de rectificación. El proyecto había sido presentado por la mayoría el jueves 17, luego de la derogatoria del cuestionado segundo párrafo del artículo 317 del Código de Procedimientos Penales, que restringía la libertad de prensa y fue motivo de creciente preocupación (CARETAS 1455, 1458, 1459 y 1460), fue modificado el lunes 21 en la Comisión de Justicia. Sin embargo, nadie esperaba que fuera votado en la sesión extraordinaria. Fue el congresista Rafael Rey, quien introdujo el tema a debate. Al anunciar que viajaría a EE.UU. por tres semanas, Rey se lamentó de no poder asistir a la votación de la mencionada ley. Solícitamente, la Mesa Directiva puso a consideración del pleno una moción para que debatiera o no el proyecto de Ley. La mayoría lo aprobó. Ante las encendidas protestas de la oposición, Rey pidió que se retirara la moción. Pero ya era tarde. Lourdes Flores y Carlos Chipoco pidieron que el tema pase primero por la Comisión de Constitución, pues se trata de un tema de orden estrictamente constitucional. Chipoco agregó que no se había escuchado la opinión del Consejo de la Prensa Peruana, y propuso la creación de un tribunal arbitral que viera los casos de rectificación. Ninguna de las razones fue atendida y, nuevamente entre gallos y medianoche, se aprobó la Ley. 381 La Ley reguladora del derecho de rectificación, Ley 26847, fue promulgada a fines de julio de 1997. 1.9. Sexta ofensiva autoritaria: los casos Baruch Ivcher y Tribunal Constitucional Varios hechos consecutivos, entre mayo y junio de 1997, marcaron lo que fue la sexta ofensiva autoritaria del régimen. Primero, en el marco de la sesión final de la VI Reunión Anual del International Freedom of Expression Exchange (IFEX)382, las organizaciones no gubernamentales Pen Internacional, Reporteros sin Fronteras, el Instituto Prensa y Sociedad y 22 organizaciones más, se pronunciaron a favor de la libertad de los

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Revista Caretas. Mar de fondo. Edición No. 1462 del 25 de abril de 1997.

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Organizada por el Instituto Prensa y Sociedad del Perú (IPYS) y realizada en Lima durante la segunda mitad de mayo de 1997, con el objetivo de diseñar las estrategias mundiales de la defensa de la libertad de prensa y expresión durante 1997 y 1998.

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periodistas Ernesto Llosa Giraldo y Hermes Rivera Guerrero, cuyos casos estaban siendo revisados por la Comisión ad hoc para la recomendación de indultos. Este pedido, sin embargo, no tuvo los efectos deseados pues, casi simultáneamente383 y en actitud de desafío, el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas difundió el Comunicado Oficial N 002-97 CCFFAA, en el cual se destacaba la condición de ciudadano peruano nacionalizado del principal accionista de Frecuencia Latina (medio de prensa de oposición), Baruch Ivcher Bronstein. En dicho comunicado también se le acusaba de haber usado al canal de televisión Frecuencia Latina para desprestigiar a las Fuerzas Armadas, desnaturalizando situaciones, tergiversando hechos y difundiendo comentarios malintencionados. Pocos días después,384 la mayoría fujimorista del Congreso decidió destituir a los magistrados del Tribunal Constitucional Manuel Aguirre Roca, Guillermo Rey Terry y Delia Revoredo Marsano de Mur, en represalia por haber votado a favor de la sentencia que declaró “inaplicable la Ley de Interpretación Auténtica” o Ley 26657 que “interpretaba auténticamente” que el Presidente Fujimori había sido “elegido” –y no reelegidoen 1995 y que, en consecuencia, podía postular a la reelección inmediata, autorizada en el año 2000.385 Menos de dos meses después fue publicada la Resolución Directoral No. 117-97-IN-050100000000, mediante la cual el gobierno dejaba sin efecto legal el título de nacionalidad peruana de Baruch Ivcher. Esta disposición señalaba que la medida era adoptada: ... debido a omisiones sustanciales que lo invalidan ipso jure, en razón de no estar acreditada la renuncia oportuna y previa de su nacionalidad ante las autoridades competentes del Perú, ni demostrado instrumentalmente haberlo hecho asimismo a las de su país de origen. Lo cierto es que Frecuencia Latina había ocasionado la ira del gobierno al haber publicado un reportaje en el cual mostraba que una ex agente del SIN, Leonor La Rosa, había sido torturada por miembros del Servicio de Inteligencia Nacional (SIN). Si bien cuatro miembros del SIN fueron inicialmente condenados por un Tribunal Militar a ocho años de prisión como autores de los hechos descritos, en una instancia superior se revocó la sentencia en relación a dos de los agentes y se les absolvió. Este caso se sumó al de Mariella Barreto, cuyos restos fueron encontrados descuartizados en abril de 1997.
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23 de mayo de 1997. 28 de mayo de 1997.

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El caso de los magistrados destituidos ilegalmente, luego de agotadas las instancias internas, fue llevado a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (Comisión IDH) y, posteriormente, en 1999, a la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), cuya sentencia ordenó la reincorporación de los magistrados.

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Con esta norma se dejó expedito el camino para despojar a Ivcher del canal de televisión Frecuencia Latina y “expropiarlo” a favor de los accionistas minoritarios, los hermanos Samuel y Mendel Winter, quienes pusieron la línea editorial del medio a servicio del régimen. Todo ello condujo a que el Defensor del Pueblo, Jorge Santistevan, declarase386 que en el Perú existía "una suerte de amedrentamiento" contra la prensa y expresó su preocupación por el enfrentamiento que se venía produciendo entre algunas instituciones del Estado y diversos medios de comunicación. 1.10. Despliegue del estilo diplomático confrontacional

Pese a todo, el estilo diplomático confrontacional sólo empezó a ser evidente durante la XXVII Asamblea General de la Organización de Estados Americanos (OEA) en junio de 1997.387 Esta asamblea fue, para los actores internos, mucho más que un simple evento internacional. Para el gobierno de Fujimori era una oportunidad inmejorable para demostrar a la opinión pública, nacional y mundial, que su régimen político era plenamente aceptado por la comunidad democrática internacional y que presentaba una situación interna tranquila y estable. Para la oposición era la ocasión de mostrar al mundo la precaria salud de la democracia peruana. La verdad era que, pese a todos los esfuerzos del gobierno, el país se hallaba en medio de una situación política interna muy inestable, creada por la destitución de los magistrados del Tribunal Constitucional, las denuncias de persecución a periodistas, la muerte de Mariella Barreto, el comunicado de prensa del Comando Conjunto de las FFAA contra Baruch Ivcher, la denuncia de tortura de Leonor La Rosa y 150 denuncias más por violación de derechos humanos ante la CIDH; entre otros hechos. El Perú llegó a este evento internacional con antecedentes poco favorables para el sistema interamericano de protección de derechos humanos. Así, por ejemplo, en abril de 1997 se había desatado ya una primera amenaza de crisis entre el régimen y la OEA, producida por el contenido del Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA (CIDH) y la reacción que éste causó en las esferas de gobierno: “La sección sobre Perú contenida en el capítulo IV del Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA (CIDH) ha puesto de vuelta y media al gobierno y a la embajadora del Perú en la OEA, Beatriz Ramacciotti, quien habría llegado
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13 de junio de 1997. Del 2 al 6 de junio de 1997.

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a amenazar con retirar el ofrecimiento para que la Asamblea General del organismo se realice en el país. La CIDH debe presentar su informe anual a la Asamblea General, la cual este año se llevará a cabo en Lima del domingo 1 al miércoles 4 de junio. Dicho informe incluye las principales actividades de la Comisión y da cuenta de la situación de los derechos humanos en diversos países. Así se aprobó en la sesión de marzo de la CIDH y debía ser enviado para su consideración por los cuerpos políticos de la OEA. Pero salió con retraso, fue retenido y luego devuelto a la CIDH sin que se sepan las razones de tan insólito proceder. Finalmente fue entregado al secretario general de la OEA, César Gaviria, el viernes 11 y éste lo habría remitido el jueves 14 al presidente del Consejo Permanente para su distribución. Este, el órgano político de mayor jerarquía, refiere el Informe a la Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos (presidida por la embajadora Ramacciotti). Es en esa instancia donde los países pueden presentar sus observaciones. El Perú ha criticado duramente el procedimiento seguido por la CIDH, pues no habría sido entregado con el tiempo necesario para realizar las observaciones correspondientes antes de la aprobación definitiva. Y lo mismo habría ocurrido con los informes correspondientes a Colombia, Cuba y Guatemala. La próxima semana el Consejo Permanente o su Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos examinarían el Informe que, por el momento, permanece celosamente en reserva”. 388 Antes de la Asamblea, la posición peruana era ya tan insostenible, que la orden clara y contundente proveniente de Palacio de Gobierno fue evitar a toda costa la difusión del Informe Anual de la CIDH, aun cuando para ello se tuviera que recurrir a acciones vedadas sin precedentes en la práctica diplomática peruana: “El asunto había ya saltado en Washington, primero, buscando que el informe anual de la CIDH (que incluía los casos Perú, Guatemala y Colombia) no fuera repartido antes de la cita de Lima, con el pretexto de que el Perú no tuvo ocasión para ejercer una defensa cabal. La embajadora Ramacciotti logró detener el documento, apelando a una acción inédita y creando una tensión jurídica también sui generis. Algunos países miembros se opusieron a tales triquiñuelas. Un rol protagónico en la cuestión la tuvo la embajadora argentina Alicia Martínez, quien cuestionó la labor de la Presidencia. La respuesta no se hizo esperar. En Lima, la Cancillería convocó al embajador argentino para pedirle explicaciones. Actitud insólita. Finalmente, el documento se repartió y entonces los ojos pusieron mayor atención a lo que se decía sobre el Perú. Y es que la política del ocultamiento a la fuerza, quizá sólo
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Revista Caretas. Mar de fondo, Edición No. 1461 del 17 de abril de 1997.

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rinda frutos en esta comarca, pero resulta inusual y hasta escandalosa en los fogueados ámbitos de la diplomacia interamericana.” 389 La asamblea misma, cuyo foco de atención fue la corrupción política, fue escenario también de las pugnas políticas derivadas del autoritarismo fujimorista y, claro está, del estilo confrontacional que el gobierno venía adoptando en el área diplomática: “Minutos antes de las cinco de la tarde del martes 3, en el lobby del Hotel Oro Verde se produjo una turbamulta. Los congresistas de la oposición Lourdes Flores, Carlos Chipoco, Anel Townsend y Jorge Del Castillo ingresaban para entrevistarse con los miembros de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). El presidente de la misma John Donaldson, acompañado de Robert Goldman, Carlos Ayala, y el Secretario Ejecutivo de la Comisión, José Taiana los recibieron tras concertada cita. La embajadora del Perú ante la OEA y presidenta de la Comisión de Asuntos Jurídicos, Beatriz Ramacciotti fue informada de la presencia de los congresistas. Inmediatamente, se trasladó al segundo piso, donde los recién llegados ingresaban a una sala para sostener la reunión. Airada, preguntó a algunos miembros de Torre Tagle encargados de la organización del evento: "¿Qué hacen éstos aquí?". Los funcionarios la miraron impávidos. Entró y salió de esa sala, al parecer, la presencia de los congresistas la había irritado. Minutos después, sostuvo una conversación con los miembros de la ONG "Centro por la Justicia y el Derecho Internacional" (CEJIL): les pidió que dejaran de repartir algunos de sus documentos sobre derechos humanos, entre los miembros de las delegaciones.” 390 Ya en el hemiciclo, Alberto Fujimori reconoció, durante su discurso inaugural, que aún subsistían casos de corrupción en el Perú, pero puso más énfasis en culpar -aunque sin hacer mayores precisiones- a ciertos medios de comunicación y a algunos periodistas de colaborar con acciones ilegales391, aludiendo directamente a las denuncias derivadas del control de la prensa en general y el comportamiento de la
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Revista Caretas. ¿Qué hacen estos acá? Edición No. 1468 del 5 de junio de 1997. Revista Caretas. ¿Qué hacen estos acá? Edición No. 1468 del 5 de junio de 1997. Diario "El Comercio" 02/06/97

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prensa amarilla en particular. Lo censurable de estas declaraciones fueron las graves generalizaciones que hizo Fujimori y el hecho de que éstas coincidieran con una campaña que acababa de iniciar el gobierno con el comunicado del Comando Conjunto de las FFAA sobre Baruch Ivcher; seguido de montajes publicados en ciertas revistas claramente contratadas por el régimen. El ojo de la tormenta en esos días era Ivcher, el presidente de Frecuencia Latina, cuyo canal había cambiado de una línea oficialista a una posición independiente y crítica, en virtud de la cual realizaba y difundía reportajes de investigación que no eran de agrado del gobierno, a través del programa “Contrapunto”. Uno de tales reportajes había revelado los ingresos millonarios declarados por el asesor “ad honorem” Vladimiro Montesinos, jefe de facto del SIN.392 Asimismo, en los debates de la Comisión Jurídica de la XXVII Asamblea General de la OEA, a diferencia de los delegados de Guatemala y Colombia, quienes expresaron que sus gobiernos harían más esfuerzos para corregir los errores y salir de los informes anuales de la CIDH, la delegación peruana expresó su inconformidad declarando que "el informe nos ha causado sorpresa y desaliento", que "éste carecía de una perspectiva integral" y que el enfoque era "desactualizado" porque correspondía más a una "metodología de evaluación dada a las dictaduras".393 Más adelante, mientras se discutían las recomendaciones para la elaboración, consulta, circulación y difusión del informe anual, Beatriz Ramacciotti protagonizó otro hecho que fue registrado por la prensa:

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“Dijo: "Llamar la atención" a la Comisión sobre el asunto de la entrega previa de los informes (es decir, las consultas a los países mencionados en éste). Lo cual equivalía a señalar que se le criticaba por no haberlo hecho antes. El sentido de la frase era "llamar a la atención (invocar) de la Comisión el trámite de consulta a seguir". Por eso la embajadora argentina Zelmira Ragazzoli reaccionó de inmediato: "No se asuste, Sra. Presidenta, pero creo que el proyecto de resolución debería pasar a una comisión de redacción y estilo". Quien se dirigía a Beatriz Ramacciotti no sólo era su paisana sino también su prima hermana.” 394 Finalmente, el gobierno de Fujimori obtuvo en el marco de la Comisión de Asuntos jurídicos y políticos un pequeño éxito, logrando un acuerdo por el cual la CIDH, a partir de entonces, sólo podía difundir entre los

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Esto, sumado a la destitución de los magistrados del Tribunal Constitucional, ocasionó el 5 de junio una multitudinaria marcha de protesta de obreros, empleados, profesionales, universitarios y jubilados.
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Estados miembros los informes nacionales sobre la situación de los derechos humanos, después de haber recibido los descargos del país objeto del informe. No obstante, dicho acuerdo no pasaría de ser una victoria circunstancial y exclusivamente procedimental. La CIDH, en una conferencia de prensa y un comunicado que emitió luego de finalizada la asamblea, destacó la importancia del Tribunal Constitucional para la protección de los derechos humanos y expresó que esperaba que su funcionamiento regular se reiniciara lo antes posible. Como respuesta, días después,395 la mayoría fujimorista del Congreso aprobó una moción de rechazo a las críticas de la CIDH. 1.11. El conflicto del Alto Cenepa y la compra irregular de armas

El conflicto del Alto Cenepa con Ecuador, a principios de 1995, había evidenciado las limitadas capacidades bélicas del Perú. Ello obligó al gobierno a diseñar una estrategia defensiva y ofensiva que incluía la adquisición de un sistema integral de alta tecnología y que, por lo tanto, convertía el tema de la defensa del territorio y la soberanía en una exigencia prioritaria de la agenda exterior. La atención de este tema recayó, como era lógico, en manos de la cúpula cívico-militar que gobernaba el país, la cual, sin embargo, aprovechó la coyuntura para obtener ganancias ilícitas en provecho propio, tal como bien lo describe Orlando Paredes en Odisea y Perspectiva de la Fuerza Armada en Perú:

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“En este conflicto es cuando renace la figura del General Nicolás de Bari Hermoza, militar considerado como uno de los hombres más poderosos del Perú durante el gobierno de Fujimori, quien llega a comandar el Ejercito el 16 de diciembre de 1991, en reemplazo del General Pedro Villanueva Valdivia, luego de firmar las resoluciones supremas en donde se daba de baja a los Generales de División José Pastor Vives, Luis Palomino Rodríguez y Jaime Salinas Sedo. Su primera "guerra" a enfrentar será la intentona golpista de Salinas Sedó, quien sin poseer el mando de tropas, intentara escenificar un golpe con el apoyo de los efectivos de la Segunda Región Militar. Rebelión que no se hará efectivo por la traición del Coronel Jorge Noblecilla Merino, quien trabajaba en oficinas cercanas a las de Hermoza. Pero no solo cómplice de malos manejos en la Fuerza Armada, sino también acusados de complicidad y colaboración con las mafias del narcotráfico del "Vaticano", quienes lo acusan de recibir cupos de las "firmas" cuando se desempeñaba como Presidente del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas en complicidad con el ex Jefe Político Militar
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del Huallaga, General Eduardo Bellido Mora y el entonces Jefe de Estado Mayor Operativo Coronel Roberto Chiabra León ... ...el Perú se va encontrar en la necesidad de realizar la compra de armas entre las cuales se encuentran los aviones MIG-29 (...) se sabe que participaron Vladimiro Montesinos, el General Malca Villanueva, el General Hermoza Ríos y por supuesto el presidente Alberto Fujimori, quien será el principal promotor de la compra de Bielorrusia de los cuestionados MIG-29, igual numero de Sukhoi y de otros caza bombarderos MIG-29SE adquiridos a la Federación Rusa, violando el reglamento de la Fuerza Aérea. Lo cierto es que se sobrevaluó dichas armas, ya que "de acuerdo a la oferta presentada por Ucrania, cada MIG-29 debidamente equipado costaba 8 millones 477 mil 777 dólares, contra los 15 millones 5777 mil 554 que oficialmente costo uno en Bielorrusia. Pese a las consideraciones técnicas y financieras se descarto la oferta de plano y se eligió a Bielorrusia. Perú hubiera ahorrado 37 millones 167 mil 580 dólares.” 396 En la actualidad, el Congreso peruano se encuentra investigando la supuesta compra irregular de armas y enriquecimiento ilícito, involucrando una larga lista de responsables por el delito de enriquecimiento ilícito y poner en peligro la defensa nacional: 397 “Existen pruebas de que los encargados de manejar estos recursos se han enriquecido ilícitamente, como lo demuestran las cuentas bancarias descubiertas a personal militar y civil ligado con estas operaciones de adquisición de armas. Están las cuentas bancarias encontradas en Suiza de Vladimiro Montesinos –jefe de facto del SIN y cogobernante- por más de US$ 70 millones; del ex general EP Hermoza Ríos por US$ 20 millones; del ex Ministro Víctor Malca por US$ 14 millones, y del ex Ministro Joy Way por millones de dólares. Están ahí, como muchos testigos del drama nacional, las evidencias de enriquecimiento ilícito de muchos altos de esos años cruciales. Mucho personajes de la mafia están en prisión, y se han entregado a la justicia proveedores privados de

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Paredes, Orlando L. Odisea y Perspectiva de la Fuerza Armada en Perú. Ensayo para la comprensión de las Relaciones Civiles-Militares. Revista "Quehacer" DESCO. Lima 2001. Dirección web: http://www.monografias.com/trabajos11/odiseay/odiseay.shtml#FUJI. Fecha de consulta: 4 de julio de 2005.
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Despacho noticioso. Reuters. Congreso peruano investiga comprar de armas en guerra con Ecuador. Lima, 28 de junio de 2005.

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equipamiento militar que están confesando sus delitos, cometidos en asociación con los funcionarios encargados de los manejos en la adquisición de armas.” 398 1.12. La imagen político-democrática del régimen ante las organizaciones internacionales

El discurso que diera en marzo de 1996 en Ginebra, el entonces Ministro de Justicia, Carlos Hermoza Moya, durante su presentación ante el 52 período de sesiones de la Comisión de Derechos Humanos de la ONU, llamó la atención de la opinión pública interna. La revista Caretas recogió sus declaraciones con respecto a la política del gobierno fujimorista en materia de justicia: ... el ministro de Justicia Carlos Hermoza Moya sostuvo gruesas inexactitudes para justificar la política del gobierno en esa materia. Una muestra: "el reciente asesinato cometido por SL de la valiente dirigente popular Pascuala Rosado, ha motivado que el Congreso de la República considere conveniente prorrogar la vigencia de la normatividad relativa a los jueces sin rostro". La verdad es que el Congreso prorrogó la vigencia de los jueces sin rostro en octubre de 1995 y Pascuala fue asesinada en marzo de 1996. Defendiendo la ley de amnistía o impunidad en favor de los asesinos de La Cantuta, dijo que se había promulgado una Ley de Arrepentimiento otorgando beneficios "a más de 5,000 terroristas condenados o sentenciados por nuestros tribunales". Lo cierto es que la inmensa mayoría de esos 5,000 no eran arrepentidos, sino campesinos liberados de SL, y jamás fueron juzgados o sentenciados. 399 Mientras esto ocurría en Ginebra, en Lima se realizaba casi en simultáneo la Primera Conferencia Interamericana Especializada sobre Terrorismo, en la cual se emitieron dos importantes documentos: “La Declaración de Lima” y el “Plan de Acción de Lima”. En estos documentos se formularon categóricos pronunciamientos y se diseñaron medidas destinadas para prevenir, combatir y eliminar el terrorismo en la región. También se acordó tipificar el acto terrorista como “delito común grave”. Todo ello hizo que los esfuerzos del régimen por ocultar el aislamiento que se venía engendrando resultaran inútiles, tal como lo muestra el anecdótico e ilustrativo documento de ayuda que la OEA distribuyó entre sus miembros con ocasión de su XXVII Asamblea General, realizada en Lima, en junio de 1997, y sobre el cual hizo referencia Caretas:
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Dammert Ego Aguirre, Manuel. El Estado mafioso: Fujimori-Montesinos, el poder imagocrático en las sociedades globalizadas. Ediciones El Virrey. Lima 2001. p. 198.
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Revista Caretas. Mar de fondo, Edición No. 1409 del 11 de abril de 1996.

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“Como para prepararlos para el inverosímil escenario que encontrarán al llegar al país, la OEA ha distribuido entre los miembros de su "staff" que nos visitarán en los próximos días, una lista de "recomendaciones para viajar" que, por momentos, parece más bien las instrucciones de un juego de mesa que bien podría llamarse "Tres días en una República Bananera". A los previsibles consejos de evitar las calles solitarias, sólo tomar taxis que pertenezcan a compañías formales y cuidarse de las astucias de los vendedores callejeros, la organización añade otras singulares sugerencias que dan una idea de la imagen que actualmente proyecta el Perú en materia de seguridad. En cuanto al hotel donde uno se hospeda, por ejemplo, recomienda poner siempre la señal de "no molestar" en la puerta de la habitación "para dar la impresión de que está ocupada mientras usted está afuera". También invita a considerar la posibilidad de dejar la luz o la televisión encendidas, y advierte que no se debe abrir la puerta al personal de servicio sin antes verificar con recepción, ni aceptar paquetes extraños para sacar del país. La verdad es que un hotel que merezca semejantes precauciones podría ofrecerse como sede para un congreso de espías, más que como alojamiento de embajadores. Especial preocupación deja traslucir, también, el consejo de hacer saber siempre a alguien a dónde es que uno va "y a qué hora espera retornar, especialmente en la noche". Un modesto antídoto contra eventuales secuestros al paso. Pero la más inquietante de las recomendaciones que la OEA hace a sus miembros antes de visitar la Ciudad de los Reyes es la de poner al día "todos sus documentos importantes", incluyendo el testamento, un preparativo que generalmente se reserva para viajes definitivos.” 400 1.13. Imagen político-democrática del régimen ante la opinión pública internacional

242

En agosto de 1995, los relatores especiales sobre la independencia de los jueces y abogados, sobre ejecuciones extrajudiciales y sobre la tortura; así como el Presidente del Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzosas de las Naciones Unidas, hicieron llegar una carta pública al canciller peruano expresando lo siguiente:

400

“Turismo De Riesgo: lo que la OEA sugiere a sus miembros antes de viajar al Perú” Edición No. 1467 del 29 de mayo de 1997, Revista Caretas.

La política exterior del Fujimorato

“...las leyes expedidas por el Parlamento peruano y promulgadas por su gobierno favorecen la impunidad al negar recursos eficaces a quienes hayan sido víctimas de violaciones de los derechos humanos y, por consiguiente, son contrarias al espíritu de los instrumentos de derechos humanos, incluida la Declaración de Viena...”401 La citada carta no sólo fue apoyada también por el Presidente de la Subcomisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, sino que la Sociedad Interamericana de Prensa (SIP), el Comité para la Protección de Periodistas con sede en Nueva York y muchas otras instituciones, hicieron públicas estas denuncias, por considerar que el periodismo en el Perú venía siendo amenazado gravemente por las constantes violaciones a la libertad de prensa, En 1996, el Comité del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de la ONU planteó serias observaciones, sugerencias y recomendaciones al gobierno peruano para rectificar la situación de los derechos humanos en el país. Entre estas recomendaciones destacaron la revocación de las leyes de amnistía, modificación de la legislación antiterrorista y establecimiento de un sistema eficaz de indemnización a las víctimas de violaciones de los derechos humanos. Al mismo tiempo, el Relator Especial de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas sobre independencia de jueces y abogados visitó el Perú e hizo un severo cuestionamiento al sistema de los "tribunales sin rostro" y al proceso de reforma en la administración de justicia. En julio del mismo año, el Parlamento Europeo adoptó una Resolución sobre el Perú, expresando su preocupación sobre la situación peruana, solicitando al gobierno la adopción de ciertas medidas y señalando que, a partir de entonces, cualquier cooperación futura con el Perú estaría vinculada a una mejora de la situación de los derechos humanos. En agosto de ese mismo año, representantes de diversas ONGs internacionales con status consultivo hicieron referencia a la situación de los derechos humanos en el Perú ante la Sub-Comisión de Prevención de Discriminaciones y Protección de Minorías de Naciones Unidas. En mayo de 1997, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales revisó el primer informe del gobierno peruano, expresó su preocupación sobre varios aspectos y señaló ciertas recomendaciones con respecto a la situación de los derechos humanos. En enero de ese año, el Relator Especial contra la Tortura

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401

Coordinadora Nacional de Derechos Humanos. Informe Anual 1995. Informe sobre la situación de los derechos humanos en el Perú. Dirección web: http://www.dhperu.org/download/Infanual/Informe%20Anual%201995.pdf. Consulta: 8 de febrero de 2005.

Julio Álvarez Sabogal

de Naciones Unidas había manifestado ya su preocupación por las denuncias sobre torturas en el Perú en el informe anual que presentara a la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas. A su vez, la CIDH en su Informe Anual de 1996, dado en mayo de 1997, señalaba que la legislación terrorista debía "alinearse con la Convención Americana" y recomendaba que "se modifique los artículos 140E y 173E de la Constitución peruana, a fin de hacerla compatible con los artículos 4E, 7E y 8E de la Convención Americana de Derechos Humanos". Se dieron a conocer también en 1997 los informes del Representante del Secretario General de Naciones Unidas sobre Desplazados402, del Relator Especial de la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas sobre la tortura403, del Relator Especial de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas sobre ejecuciones extrajudiciales sumarias o arbitrarias404 y del Grupo de Trabajo de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Esta comisión acordó finalmente que el Grupo de Trabajo sobre Detención Arbitraria visitara el Perú. A todo esto se sumaron, entre 1998 y 1999, los pronunciamientos de la Sociedad Interamericana de Prensa, el Comité de Protección de los Periodistas, Freedom House, el Relator para la libertad de prensa de la CIDH, entre otros, denunciando rotundamente el deterioro de la situación de la libertad de prensa en el Perú (iinseguridad jurídica, ausencia de independencia del Poder Judicial, amenazas y campaña de desprestigio y persecución contra la prensa crítica al gobierno). Finalmente, dos casos de violaciones de derechos humanos eran admitidos a trámite por la Corte de San José.

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2. Período de Eduardo Ferrero Costa 2.1.Cambio de enfoque y política de desviación de la atención mundial La designación de Eduardo Ferrero Costa como Ministro de Relaciones Exteriores el 17 de julio de 1997 despertó algunas esperanzas, pero lamentablemente fue una más de las tácticas que utilizó el régimen para mejorar la cada vez peor imagen político-democrática del gobierno de Fujimori.
402

Condenaba las violaciones de los derechos humanos y expresaba sus recomendaciones sobre la legislación antiterrorista en cuanto violaban las normas internacionales, entre ellas las normas de amnistía.
403

Comunicó al gobierno peruano que se continuaba recibiendo información sobre el uso reiterado de la tortura por la Fuerzas de seguridad peruana y observó la utilización sistemática del Estado de emergencia en extensas zonas del país en las que las FFAA ejercían el control militar y político.
404

Expresa su opinión sobre la situación de violación de los derechos humanos en el Perú y las implicancias de la Ley de Amnistía, sobre todo de impunidad.

La política exterior del Fujimorato

Tan pronto Ferrero Costa asumió el cargo de Canciller, se vio forzado a lidiar con las repercusiones internacionales ocasionadas por la intervención ilegal del Tribunal Constitucional y de la prensa, el agravamiento de la situación de los derechos humanos y el deterioro de la imagen exterior del país. Sus credenciales profesionales y académicas, en especial su impecable trayectoria como académico identificado con el derecho y los valores democráticos, hacían de él un excelente candidato para la Cancillería. Hasta entonces, Ferrero Costa había sido vicepresidente y miembro del Comité de las Naciones Unidas para la Eliminación de la Discriminación Racial, CERD (desde 1998), así como presidente de la Comisión Peruana para la Cuenca del Pacífico, PERUPEC (1991-1994), miembro del Consejo Directivo del Programa Conjunto sobre las Relaciones Internacionales para América Latina, RIAL (1986-1990), miembro de la Comisión Consultiva del Ministerio de Relaciones Exteriores (1986-1992) y presidente ejecutivo y miembro del Centro Peruano de Estudios Internacionales, CEPEI, desde 1983. Los cinco postulados fundamentales de la política exterior A diferencia de lo que se esperaba de su gestión, Ferrero no fue solución de continuidad para la consolidación de una doctrina de política exterior funcional al régimen autoritario. Por el contrario, bajo su dirección, las bases ideológicas que dieron sostén a los lineamientos de política exterior fueron incorporadas a la reflexión académica y jurídica, dando origen a seis postulados fundamentales cuyo propósito fue distorsionar la agenda de la comunidad democrática internacional con respecto al Perú. o 1er Postulado

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La agenda de política exterior fue dividida en dos grandes grupos: “Temas” y “Problemas”. Los “Temas” se referían a cuestiones globales que debían ser abordadas “de manera positiva”; esto es, como conceptos y no como problemas. En este grupo, paradójicamente, se encontraban aquellos temas que en esencia eran problemas para el régimen, es decir, los derechos humanos, la democracia y la búsqueda de un nuevo orden basado en el derecho internacional. Por el contrario, los “Problemas” se referían a temas globales negativos, como narcotráfico, terrorismo, corrupción y amenazas contra la salud mundial.405 o 2do postulado

405

Ferrero Costa, Eduardo. Discursos del Ministro de Relaciones Exteriores, Dr. Eduardo Ferrero Costa, ante el Congreso de la República el 3 de setiembre de 1997.

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Los “temas” eran abordados por materias o por sectores y con claro enfoque de realismo político que permitía relativizar culturalmente los serios problemas y cuestionamientos que el régimen venía enfrentando en torno a los derechos humanos y democracia; y que enaltecía el Estado como actor internacional principal y casi exclusivo en el nuevo orden internacional. o 3er postulado

Los “problemas” estaban diseñados para que el régimen pudiese obtener réditos en forma de cooperación. Es necesario señalar que esta clasificación de “temas” y “problemas” no fue casual, ni obedeció solamente a una preferencia técnica carente de motivación política. Por el contrario, se buscó intencionalmente que los cuestionamientos en materia de derechos humanos y democracia en el Perú fuesen eliminados de la agenda de la comunidad internacional. o 4to postulado

La aproximación al tema de los derechos humanos no se haría más desde el ángulo de la represión o respeto de a los derechos civiles y políticos. El enfoque se concentraría en ofrecer aportes para promover los derechos del niño, la mujer, poblaciones indígenas, desplazados internos, entre otros, desviando con ello la atención mundial de los reales problemas del Perú como eran el retroceso del proceso democrático y la violación sistemática de los derechos humanos. Estos necesitaban ser soslayados o ignorados pero, en ningún caso, ser abordados como problemas, pues esto hubiera forzado al régimen a explicitar las relaciones causales de tales problemas. Ello hubiera terminado por cuestionar las bases autoritarias y corruptas del gobierno. o 5to postulado

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Se destacó la importancia de las diferencias culturales en el debate sobre los derechos humanos; el cual, para la política exterior fujimorista, debía comprender dos aspectos en los que, lo más importante, era que se respetasen las particularidades políticas nacionales: “...las formas de hacerlos respetar y de complementarlos mediante medidas de promoción, prevención y fiscalización y, al mismo tiempo (...) una mejor comprensión de las particularidades nacionales.”406

406

Ferrero Costa, Eduardo. Op. cit.

La política exterior del Fujimorato

Se insistía en el respeto a las particularidades políticas nacionales y se apelaba a la comprensión y cooperación de la ONU, pero dictándole el enfoque que ésta debía aplicar y de que manera debía emitir opiniones: ... indispensable contar con la cooperación de las Naciones Unidas, a través de un enfoque realista que tome debidamente en cuenta las particularidades regionales y nacionales...407 o 6to postulado

Se fortaleció la dimensión legalista, conceptual y declarativa de los derechos humanos, consagrando una política exterior totalmente retórica y plagada de frases suntuosas que parecían referirse a una realidad distinta a la peruana en donde campeaba la corrupción y el autoritarismo crecientes: “Es reto de la comunidad internacional lograr que se promuevan eficazmente y se difundan cabalmente todos los derechos humanos y las libertades fundamentales (...) indispensable contar con la cooperación de las Naciones Unidas, a través de un enfoque realista que (...) se oriente principalmente al logro de una cultura de derechos humanos.” 408

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Durante la gestión de Ferrero, el problema de los derechos humanos se redujo a un mero ejercicio conceptual, legislativo y de campañas de difusión entre la población, sin cuestionar en absoluto ni los hechos ni los responsables directos de las violaciones de tales derechos: “…sigue empeñado en darle un sentido real a su contenido, incorporando sus principios en la legislación y poniéndolos en práctica a través de la difusión y educación y su inclusión en las políticas de desarrollo.”409 2.2.Desplante a la delegación de la Sociedad Interamericana de Prensa (SIP)

407

Ferrero Costa, Eduardo. Intervención del Dr. Eduardo Ferrero Costa, Ministro de Relaciones Exteriores del Perú, en el debate general de la 52ª Asamblea General de las Naciones Unidas.
408

Ferrero Costa, Eduardo. Op. cit.

409

Ferrero Costa, Eduardo. Exposición del Dr. Eduardo Ferrero Costa, Ministro de Relaciones Exteriores del Perú, ante el 53 período de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas.

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Durante la tercera semana de julio de 1997, la SIP, previo acuerdo con el gobierno, envió una misión especial encabezada por el Presidente de la Comisión de Libertad de Prensa e Información, Danilo Arbilla, para dialogar con el presidente Fujimori. Los temas de fondo eran dos. Primero, la declaración que había efectuado la SIP semanas antes acerca de que la publicidad gubernamental peruana contra los periodistas y medios de prensa constituía "un acto de claro carácter totalitario y un abuso de poder", la misma que fue difundida por algunos canales de televisión nacional. Segundo, la crítica contra la decisión del gobierno peruano de despojar de la ciudadanía peruana al empresario periodístico nacionalizado Baruch Ivcher, en represalia por denunciar el abuso de poder por parte de ciertos sectores castrenses. Pese a que el diálogo con el presidente Fujimori había sido previamente acordado y que éste, con el objetivo de tranquilizar a la opinión pública internacional, había hecho referencias a la total subordinación militar respecto al mandato civil y el “irrestricto” respeto a la libertad de prensa y los derechos humanos, el mandatario peruano se negó a recibir a la misión especial de la SIP. En líneas generales, dicha misión concluyó que se podía inferir la existencia de libertad de informar y opinar en el Perú, lo que daba lugar a cierta riqueza informativa, pero subrayó que no obstante lo anterior, se evidenciaban "barreras" que impedían hablar de una absoluta libertad de prensa; tanto en el acceso a la información, como en la discriminación informativa por parte de algunas autoridades.

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2.3.Conflicto con la Cruz Roja Internacional Cuando, en enero de 1997, la crisis de los rehenes en la residencia del embajador de Japón se encontraba en uno de sus puntos más críticos, la Cruz Roja Internacional (CICR) suspendió su asistencia a los 73 rehenes secuestrados, por considerar que el gobierno no garantizaba el seguimiento de las reglas de seguridad en la zona. Varios miembros del régimen habían criticado duramente la forma en la que los representantes de la CICR venían afrontando la crisis, en particular porque estos cuestionaban las decisiones que tomaban los miembros de las Fuerzas Armadas. En respuesta a estas críticas, la CICR suspendió su asistencia y defendió enérgicamente la neutralidad con la que sus representantes en Lima habían actuado. Medio año después, Cornelio Sommaruga, representante de la CICR, en una entrevista que sostuvo con el presidente Fujimori para reanudar las visitas a las prisiones peruanas, recibiría de éste un lapidario "tan pronto sea posible" como única respuesta. El representante de la CICR concluiría su visita indicando que estaba "descorazonado" y subrayando que, si bien no tenía que existir cordialidad, sí había al menos nivel suficiente de confianza como para no romper el diálogo. Pero no ocurrió tal como él se lo imaginó, pues el gobierno venía entrando ya en una fase de profunda confrontación que lo llevaba a hacer desplantes públicos a las organizaciones de la sociedad civil internacional.

La política exterior del Fujimorato

Más tarde,410 el delegado de la CICR, Armin Kobel, se vería en la necesidad de sostener una reunión en privado con el Canciller Eduardo Ferrero, en vista de que el gobierno insistía en impedir la visita regular de representantes del CICR a las cárceles.411 La CICR sólo reanudaría las visitas a las cárceles del país a mediados de enero de 1998. 2.4.Fracaso de la VIII Conferencia Internacional Anticorrupción La crisis política e institucional que había desatado el régimen fujimorista afectó también el desarrollo de la VIII Conferencia Internacional Anticorrupción, en Lima en setiembre de 1997.412 Esta fue, en opinión de Caretas, “la primera referencia palpable de que algo estaba andando mal en el Perú.” 413 Primero, Blanca Nélida Colán, Presidenta de la Comisión Ejecutiva del Ministerio Público y de la Conferencia, dejó estupefacto al público asistente cuando sostuvo que el Perú era "medianamente corrupto": “La presidenta del evento, Blanca Nélida Colán, en su calidad de presidenta de la Comisión Ejecutiva del Ministerio Público, trazó una fórmula que llamó la atención de los mil concurrentes a la cita convocada por Transparencia Internacional conjuntamente con organismos peruanos oficiales e institucionales de la sociedad civil. Sostuvo que el Perú era "medianamente corrupto", confesión que puede considerarse singularmente valiente dado que se la consideraba una vocera oficial y que el gobierno se había enorgullecido que Lima fuera la sede de la cita, tomando esta decisión como una muestra de reconocimiento a la labor moralizadora llevada a cabo por la actual administración. El discurso oficial no cabe duda que ha impactado en los asistentes, que consideran que el Perú ha logrado superar una etapa de franca inmoralidad pública por parte de los gobiernos precedentes.

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19 de setiembre de 1997. Revista Caretas. Mar de Fondo. Ediciones No. 1479 y 1484 del 21 de agosto y 25 de setiembre de 2004. Segunda semana de setiembre de 1997.

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Revista Caretas. “Anticorrupción: cruzada ética remueve cimientos nacionales”, Edición No. 1482, del 11 de setiembre de 1997.

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En general, ponentes de diversos puntos del planeta han señalado que para los gobiernos no es tarea fácil combatir la corrupción, aún cuando exista una voluntad política en tal sentido.” 414 Colán ejercía entonces la presidencia de una comisión ejecutiva que había sido creada con la única finalidad de restar atribuciones efectivas al Fiscal de la Nación, lo que fue denunciado públicamente en el mismo evento por el propio Miguel Aljovín, quien era en ese momento el titular de cargo. Aljovín dejó en evidencia la manera en la que el régimen venía construyendo el edificio autocrático al revelar que, en nombre de una reforma y a favor de una Comisión Ejecutiva, se le habían recortado atribuciones constitucionales a su cargo, convirtiéndolo en una "figura decorativa": “Un primer requisito en el que concordaron los ponentes -empezando por César Gaviria, Secretario General de la OEA y luego seguido por profesores e investigadores norteamericanos y europeos- es que la administración institucional de un país tiene que ser particularmente respetuosa de la independencia de poderes. Y que al mismo tiempo debe existir permeabilidad para aceptar la influencia de la sociedad civil como contrapeso del poder oficial. Preguntado al respecto, Gherardo Colombo, uno de los magistrados milaneses del equipo de "Mani Pulite", reconoció que "hubiera sido imposible arribar a cualquier resultado si la magistratura no hubiera sido independiente del poder político. Esa es la condición básica de cualquier empresa anticorrupción". En este punto, más de un oficialista local se sintió tocado, sabiendo que las paladinas frases de Blanca Nélida Colán eran tan sólo retóricas: en el Perú no existe interferencia de otros poderes en relación con la labor de los fiscales y del Ministerio Público. A las pocas horas, en pleno recinto de la Asamblea, se recibiría un mentís definitivo respecto a estas fantasías morigeradotas. Es verdad que una reunión de tal envergadura no iba a concentrarse en modo alguno en el caso del Perú (...) Pero una expresión tan rotunda como la del Fiscal de la Nación, Miguel Aljovín, que relató cómo se le habían recortado sus atribuciones constitucionales, convirtiéndolo en una "figura decorativa", en nombre de una reforma que sujetaba al Ministerio Público al designio del Poder Ejecutivo, atrajo la atención de los asistentes. Era la
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Revista Caretas. “Anticorrupción: cruzada ética remueve cimientos nacionales”, Edición No. 1482, del 11 de setiembre de 1997.

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primera referencia palpable de que algo estaba andando mal en el Perú, pese a los empeños en los talleres y plenarias de personalidades dispares como Miguel Velit, Marcos Ibazeta, Beatriz Ramacciotti, coincidentes en el común propósito de ponderar las galas democráticas del Perú de hoy.” 415 Del mismo modo, la ponencia del Defensor del Pueblo en la Comisión de Constitución, Jorge Santisteban, también abordó un tema que puso en duda las publicitadas galas democráticas del régimen, al referirse a la forma cómo la mayoría oficialista del Congreso evadía su obligación de publicar sus declaraciones juradas, tal como lo exigía la Constitución para todos los funcionarios y asesores públicos del gobierno, en aras de la ética y transparencia en el ejercicio de la función pública: “Igualmente, los participantes en la cita no dejaron pasar el contenido principista de la ponencia de Jorge Santisteban, el Defensor del Pueblo que enfrentó un tema que el mismo día lunes se trató en la Comisión de Constitución: la publicación de la declaración jurada de los funcionarios y los asesores públicos del gobierno, conforme el mandato y el espíritu de la flamante Constitución peruana. Al enterarse los asistentes que la mayoría oficialista pretendía escamotear el asunto, permitiendo que sólo declaren los funcionarios, mas no los asesores, y que no se publiquen las declaraciones juradas bastando que se incluyan en un registro de "libre acceso", las caras de sorpresa menudearon. Si se quería demostrar que la "transparencia" era un objetivo de la actual administración, no pudieron hacer nada mejor que menear el tema con tan torcida "interpretación auténtica".” 416 2.5.Visita del Canciller Eduardo Ferrero a los Estados Unidos En un balance de las relaciones peruano-estadounidenses dado a conocer a fines de julio de 1997, la Cancillería peruana informó que, a pesar de que el tema de los derechos humanos había dejado de ser un punto de fricción en la agenda bilateral, aún existía preocupación del gobierno norteamericano por la consolidación de instituciones democráticas, el desarrollo de la reforma judicial peruana y la administración de justicia; áreas en las que se estaban desarrollando ya proyectos de cooperación.

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Revista Caretas. “Anticorrupción: cruzada ética remueve cimientos nacionales”, Edición No. 1482, del 11 de setiembre de 1997.
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Revista Caretas. “Anticorrupción: cruzada ética remueve cimientos nacionales”, Edición No. 1482, del 11 de setiembre de 1997.

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Este estado de la situación determinó que dos meses más tarde, en simultáneo a la VIII Conferencia Internacional Anticorrupción, el Canciller Eduardo Ferrero realizara una visita oficial a los Estados Unidos,417 cuya agenda tenía a la alicaída imagen externa del Perú como uno de sus puntos relevantes: “Un buen augurio, para algunos, ha sido la reunión de varios embajadores en el exterior. Ricardo Luna vino de Washington, Beatriz Ramaccioti de la OEA, Fernando Guillén de Nueva York, María Luisa Federici de París. El tema era la imagen externa, pues no podía dejar de aceptarse que había una contradicción entre lo que hacía Promperú o Prompex los famosos "Roadshow"- y la valoración política de los últimos sucesos por parte de la opinión pública en los países desarrollados. Una consecuencia inmediata es el programado viaje a los Estados Unidos del Canciller Eduardo Ferrero, principios de setiembre, cuya importancia no sólo se centra en la esfera del Ejecutivo y el Departamento de Estado sino también ante la prensa y el poderoso Congreso, donde ya ha habido expresiones de desacuerdo con el caso Ivcher. Tiene también la delicada empresa de esclarecer el asunto de las armas y explicar si, en efecto, bullen en el Perú ánimos belicistas por parte de una facción de halcones que urgen por un desquite de los acontecimientos del Cenepa en 1995.” 418

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Como era de esperarse, las reuniones que sostuvo Ferrero revelaron que la situación política en el Perú era una de las mayores inquietudes de las autoridades y prensa estadounidenses: “Ferrero, quien expuso ante el Congreso el miércoles 3 sobre las líneas de acción que seguirá su gestión, llegó a Washington el domingo 7 por la noche en visita de tres días. El lunes 8 se reunió con el editor adjunto de The Washington Post, Stephen Rosenfeld y la editora de la página diplomática, Nora Boustany, con quienes trató, entre otros, temas relacionados con la política antidrogas de Perú y EE.UU. Al día siguiente Ferrero se entrevistó con el zar antidrogas, Barry Mc Caffrey, el subsecretario de Estado para Asuntos Políticos, Thomas Pickering, y el secretario de Estado adjunto para Asuntos Interamericanos, Jeffrey Davidow. Y posteriormente hizo lo propio con el consejero y enviado especial para las Américas del presidente Bill Clinton, Thomas Mc Larthy y el

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Entre el 7 y 10 de setiembre de 1997. Revista Caretas. “Sobre halcones y palomas”. Edición No. 1479, del 21 de agosto de 1997.

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asistente especial presidencial y director para Asuntos Interamericanos del Consejo de Seguridad Nacional, James Dobbins.”419 Uno de los objetivos principales de la visita fue aligerar la carga que significaba el creciente deterioro de la imagen político-democrática externa del país a raíz del caso de despojo de la nacionalidad de Baruch Ivcher y de la expropiación de su canal de televisión a favor de los hermanos Winter: “Las entrevistas de Ferrero habrían estado rodeadas de un “buen clima”, dijeron fuentes estadounidenses, aunque señalaron que los representantes del Departamento de Estado tenían muchas inquietudes respecto de la situación política. Una de ellas fue el caso del empresario de televisión Baruch Ivcher, quien se encuentra en Miami, luego de que una resolución directoral del Ministerio del Interior dejó “sin efecto” su nacionalidad peruana. Ferrero habría explicado la decisión del gobierno de que sea el Poder Judicial quien resuelva esta situación (...) Hasta donde se sabe, son quince los temas de la relación bilateral Perú y Estados Unidos, de los cuales, los más “sensibles” son los que tienen que ver con la democracia y los derechos humanos.”420 2.6.Diplomacia de la emboscada: el caso del video de Vladimiro Montesinos y Barry McCaffrey Como consecuencia de una audaz acción que pretendía limpiar la imagen del asesor Vladimiro Montesinos y del régimen, ocurrió una breve, pero reveladora crisis en mayo de 1998. Ésta, de acuerdo a los analistas políticos y activistas de derechos humanos, dejó en evidencia el desprestigio del citado asesor y el hecho de que venía siendo fuertemente cuestionado en los Estados Unidos como interlocutor en la lucha contra las drogas. En dicha época, el General Barry McCaffrey, Director de la Oficina para el Control de Drogas de la Casa Blanca, realizó una visita a Lima para asistir a una reunión en la que, sin su conocimiento y fuera de la agenda previamente coordinada, Montesinos hizo una breve presentación. Esta situación fue aprovechada

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Revista Caretas. “Sobre halcones y palomas”. Edición No. 1479, del 21 de agosto de 1997. La República. 10 de setiembre de 1997.

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por una televisora local que, actuando bajo claras órdenes del gobierno, emitió un video de tal encuentro. En él, se pudo oír el discurso de Montesinos y apreciar cuando éste estrechaba las manos de algunos funcionarios norteamericanos. Se pretendía demostrar así las supuestas “buenas relaciones” de Montesinos con McCaffrey y la aceptación del jefe de facto del SIN por parte del gobierno de los Estados Unidos. De esta manera se pretendía que la autoridad moral y profesional de Barry Mc Caffrey impregnara de una aureola de honestidad y democracia a la figura de Vladimiro Montesinos. Esta maniobra, percibida como una emboscada diplomática, provocó que McCaffrey convocara a una conferencia421 con el fin exclusivo de denunciar dicha emboscada y rechazar lo sugerido por las imágenes propaladas por el canal de televisión a servicio del régimen. En ella hizo las siguientes declaraciones: “He escuchado con gran inquietud las acusaciones en contra del señor Montesinos en la prensa peruana, en el Congreso de ese país y por los grupos de derechos humanos tanto del Perú como del exterior, y debo admitir que comparto la preocupación sobre estos temas. A nivel personal me siento ofendido por sus intentos de rehabilitar su imagen frente a la población peruana utilizando mis visitas al Perú para ser visto públicamente. Creo que sería mucho más útil para la cooperación Perú-Estados Unidos si él permitiera ser examinado por la prensa internacional y las asociaciones de derechos humanos, de forma tal que así la población peruana podrá hacer una evaluación de él. Yo personalmente no pretendo darle mi legitimidad para que se defienda de las acusaciones de la población peruana”.422 Con esta acción, el gobierno de los Estados Unidos puso una saludable distancia entre la desprestigiada imagen de Vladimiro Montesinos y su política exterior de lucha contra las drogas. La reacción de Alberto Fujimori no se hizo esperar. Cinco días después, el presidente peruano pidió al General Barry McCaffrey que respetara la libertad de prensa en el Perú. A la vez, hizo una cerrada defensa de la labor de Vladimiro Montesinos como asesor del Servicio Nacional de Inteligencia (SIN). 2.7.Falacia ad verecundiam o diplomacia de la autoridad incuestionable:423 el nombramiento del jurista Javier Valle Riestra como Presidente del Consejo de Ministros
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El 15 de mayo de 1998. Cronología Andina. 15 de mayo de 1998. Dirección web: http://www.cajpe.org.pe/CID.htm

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Argumentum ad verecundiam es aquel que se funda en la superioridad de hombres cuyo saber en unos aspectos les concede, o supone que les concede, autoridad suficiente para formular juicios y llegar a conclusiones en otros aspectos. Se incurre en esta falacia cuando usamos la autoridad, en este caso autoridad moral, de alguien en la materia que estamos debatiendo para dar validez deductiva a lo que queremos demostrar.

La política exterior del Fujimorato

En junio de 1998, Alberto Fujimori designó en el cargo de Presidente del Consejo de Ministros al jurista Javier Valle Riestra, político de oposición y defensor de los derechos humanos y de la institucionalidad democrática; el mismo que había expresado en repetidas oportunidades su oposición a los planes "rereeleccionistas" de Fujimori. Curiosamente, también había sido abogado de los hermanos Mendel y Samuel Winter en la disputa judicial contra Baruch Ivcher, la misma que terminó despojando a éste último de la administración del canal 2 -Frecuencia Latina- y entregándosela a los hermanos Winter,424 como parte de la política de enmudecimiento de la prensa independiente que se dio en los 90. Al igual que en el caso de Ferrero Costa, el objetivo principal de su nombramiento fue, entre otros, proyectar una falsa imagen de respeto a los derechos humanos, especialmente dentro del círculo de los organismos internacionales. Al iniciar su gestión, Valle Riestra declaró que su presencia en el gabinete se debía a que el Perú tenía problemas internacionales importantes y se manifestó, una vez más, contrario a la reelección presidencial. Expresó que su persona serviría como punto de controversia y que había aceptado el cargo para colaborar con el Perú y con la patria, defendiendo el Estado de Derecho. Durante el tiempo que permaneció en el cargo, Valle Riestra enfatizó los temas referidos al respeto y la aplicación estricta del hábeas corpus y la acción de amparo, así como la promoción y acentuación de la irrestricta defensa de los derechos humanos y el respeto a los tratados internacionales sobre la materia. Las contradicciones con las prácticas autoritarias del régimen, sin embargo, no tardaron mucho en aparecer. La Presidencia del Consejo de Ministros sufrió en junio de ese año un severo recorte de funciones. El Decreto de Urgencia 024-98 transfirió varios organismos descentralizados al Ministerio de Economía y Finanzas. Un mes después,425 el Presidente de la Comisión de Constitución del Congreso, Enrique Chirinos Soto, expresó su escepticismo ante la posibilidad de que el oficialismo aceptara derogar la Ley de Interpretación Auténtica, ley que permitía la reelección de Fujimori. Sostuvo además que el Perú no debía acatar las resoluciones de los tribunales internacionales, tales como la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Javier Valle Riestra tuvo que elegir entonces entre alinearse, o dimitir, y renunció al cargo el 5 de agosto de 1998.

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Revista Caretas. Mar de Fondo, Edición No. 1520 del 11 de junio de 1998. En julio de 1998.

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La estrategia del régimen, no obstante, no fue un total fracaso, pues se logró "limpiar" parcialmente la imagen del gobierno con el prestigio de Valle Riestra, quien le había otorgado una pincelada de respeto a las instituciones democráticas y a los derechos humanos. En una entrevista concedida días después a un semanario, el jurista intentaría justificar su participación: “¿Cómo lo convencieron para que aceptara la presidencia del Consejo de Ministros? Para mí fue un acto inusitado. El Presidente de la República me llamó el día 2 de junio a Palacio y, lógicamente, asistí a su convocatoria, porque al fin y al cabo soy y sigo siendo miembro de la Comisión Consultiva de Relaciones Exteriores. Entendí que era algo vinculado con el problema peruano-ecuatoriano, pero a boca de jarro me dijo: "Lo llamo para que sea usted Primer Ministro, porque Pandolfi ha renunciado y la juramentación tiene que ser esta tarde". Yo le dije: "No, no puede ser porque no tengo la talla emocional para estos asuntos. No me gustan las cuestiones burocráticas, ni las tensiones de los Consejos de Ministros y responsabilidades de esa índole". Pero el Presidente me dijo que yo tenía un deber con el país. "Además, recuerde que lo llamamos para que nos fortifique en el lado que se señala como flaco en el gobierno, que es el perfil de los derechos humanos", me dijo.” 426

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El siniestro perfil del régimen en materia de derechos humanos pretendía ser exorcizado a través de la autoridad moral de un jurista de prestigio, aunque en la práctica tales derechos se siguieran violando. La diplomacia peruana se transformaba con ello en una diplomacia cosmética. 2.8.Falacia de causa falsa427 o diplomacia cosmética: los supuestos avances en materia de derechos humanos La designación de Javier Valle Riestra como Primer Ministro fue sólo una muestra superficial del tipo de acción exterior que se venía diseñando, la misma que durante la gestión de Eduardo Ferrero elevó la diplomacia cosmética al nivel de lineamientos de política exterior.

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Revista Caretas. “Lo que no había dicho Javicho”. Entrevista a Javier Valle Riestra, Edición No. 1529 del 13 agosto de 1998.
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La falacia de causa falsa consiste en tomar por condición suficiente de un acontecimiento, algo que no lo es.

La política exterior del Fujimorato

Para lograr maquillar la imagen del régimen, el gobierno se atribuía con gran denuedo una serie de éxitos en materia de derechos humanos que eran enarbolados como pruebas de lo respetuoso que era el régimen de los derechos humanos y la democracia en el ámbito interno. Entre dichos “éxitos”, se destacaban la elección del Perú como miembro de la Comisión de Derechos Humanos para el período 1998-2000, su permanencia como miembro de dicha Comisión por doce años consecutivos (1985-1996), la realización de la Reunión de Ministros de Justicia en Lima, la invitación al Presidente de CIDH, la participación del Perú en diversos e importantes foros de derechos humanos (el 54 Período de Sesiones de la Comisión de Derechos Humanos y el 38 Período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la OEA) y la obtención por parte del Perú de las presidencias de los grupos de trabajo sobre la “Declaración de los derechos de las poblaciones indígenas” e “Implementación del derecho al desarrollo”. Asimismo, se recalcaba el supuesto reconocimiento de los “avances y mejoras en el tratamiento de los derechos humanos” de los integrantes del Comité contra la Tortura y el Grupo de trabajo sobre detención arbitraria y el archivamiento de 50 casos, de 203 que se seguían ante la CIDH. Se subrayaba finalmente, lo expresado por la CIDH428 y la OEA, en el sentido de que en el Perú había mejorado la situación de los derechos humanos durante 1997. Estos “éxitos”, sin embargo, no contaban con un sustento real en el ámbito de la política interna, en donde el gobierno dominaba la prensa y las instituciones democráticas y de control, de las que sólo se veía el cascarón. Dichos logros fueron solamente una serie de hechos internacionales, resultado de una acción exterior oficial eficiente cuyo objetivo era dar contenido material a un discurso oficial vacío que tenía urgencia de mostrar ciertos laureles que fortalecieran y mejoraran la legitimidad y la imagen externa del régimen. Por ello, la misma CIDH y la OEA, al mismo tiempo que destacaban la existencia de mejoras en algunos aspectos, también denunciaban los ataques contra la libertad de expresión, el mantenimiento de estados de emergencia, la legislación antiterrorista que facilitaba las violaciones de los derechos humanos en el Perú, la existencia de condiciones carcelarias deplorables y los casos de tortura perpetradas por agentes del Estado. 2.9.La renuncia de Eduardo Ferrero

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El 21 de mayo de 1998 en su Informe Anual.

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Eduardo Ferrero renunció señalando que lo hacía "por discrepancias" que tenía con respecto a las negociaciones que se venían dando en torno a la solución de la crisis en la frontera con Ecuador, pero consideró que, en esos momentos, no era oportuno revelar los detalles de esas diferencias. Posteriormente, aclaró que había renunciado porque no estaba de acuerdo con la donación a Ecuador de un terreno en Tiwinza, como táctica para lograr la firma de los convenios con este país, y que bastaba con la concesión de los centros de Comercio y Navegación: “Mi posición era negociar bajo el marco del tratado de Río de Janeiro y no entregar Tiwinza, como finalmente se dio.”429 2.10. Imagen político-democrática del Perú ante el sistema interamericano de protección de derechos humanos La Coordinadora Nacional de Derechos Humanos emitió en abril de 1997 un manifiesto que dijo públicamente lo que desde hacía un tiempo ya se venía hablando: que la tortura era considerada como una práctica común en el Perú. Entre otros, una serie de hechos confirmarían esta afirmación. Primero, la Corte Interamericana de Derechos Humanos emitió sentencia en los casos de María Elena Loayza Tamayo y Ernesto Rafael Castillo Páez.430 Dicho tribunal condenó al Estado peruano a indemnizar y poner en libertad a Loayza Tamayo, quien estaba "privada de su libertad en forma ilegal" desde febrero de 1993. Según la resolución, el Estado peruano estaba obligado a pagar "una justa indemnización" a Loayza Tamayo y a sus familiares, así como a resarcirles los gastos en que habían incurrido en sus gestiones ante las autoridades peruanas con motivo de este proceso. Como primera reacción, el entonces Ministro de Justicia, Alfredo Quispe Correa, anunció que el gobierno acataría la sentencia emitida por la Corte de San José liberando a Loayza Tamayo pero, contradiciéndose, anunció que solicitaría una interpretación de la sentencia en un plazo de 90 días. Poco tiempo después, en abierta rebeldía frente al fallo de la Corte, la Sala Superior de “jueces sin rostro” del Poder Judicial, rechazó a mediados de octubre una acción de hábeas corpus interpuesta a favor de Loayza Tamayo, quien sólo fue liberada a fines de octubre de 1997.

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“Ferrero Costa: jamás cometí actos de corrupción”. Actualidad. 21 de febrero del 2001. Dirección web: http://www.peru.com/noticias/AutoNoticias/DetalleNoticia3385.asp. Fecha de consulta: 10 de Enero de 2006.

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Setiembre de 1997

La política exterior del Fujimorato

Dos meses más tarde,431 la Corte condenó al Estado peruano por la detención y desaparición forzada del estudiante Ernesto Rafael Castillo Páez, ocurrida en octubre de 1990. Días después,432 la CIDH concluyó que el Estado peruano había violado los derechos a la vida, a la libertad de expresión y al respeto a la integridad de un corresponsal de la revista Caretas, Hugo Bustios Saavedra, y del corresponsal en Huanta del periódico limeño Actualidad, Eduardo Rojas Arce. Esta avalancha de fallos obligó a Fujimori a admitir más tarde433 la existencia de errores en la concepción de la legislación antiterrorista, así como de excesos e injusticias cometidos por la Policía Nacional, el Ministerio Público, el Poder Judicial y las Fuerzas Armadas contra cientos de ciudadanos que habían sido injustamente acusados y sentenciados por el delito de terrorismo. Ese mismo mes, la CIDH declaró admisible el caso de Leonor La Rosa, luego de desestimar la petición del gobierno peruano en la cual afirmaba que los demandantes no habían agotado los recursos internos y que existía una decisión pendiente de la Sala Revisora del manipulable Consejo Supremo de Justicia Militar con respecto a un recurso de apelación interpuesto contra las sentencias dictadas por la Sala de Guerra del Consejo Supremo de Justicia Militar. Leonor La Rosa, agente del Servicio de Inteligencia del Ejército Peruano (SIE), había sido presuntamente secuestrada y torturada por miembros de dicho cuerpo en los sótanos del cuartel general del Ejército. Apenas iniciado el año 1998,434 la CIDH también acordó denunciar al gobierno peruano ante la Corte de San José por no acatar una acción de hábeas corpus que concedía la libertad a Gustavo Adolfo Cesti Hurtado, detenido en el penal militar de Simón Bolívar. Un poco después,435 solicitó al gobierno peruano que le remitiese, en un plazo no mayor de 60 días, un informe completo respecto a la denuncia formulada por los congresistas Javier Diez Canseco y Gustavo Mohme Llona sobre los reportajes televisivos que los implicaban en una supuesta campaña de desprestigio en contra de las Fuerzas Armadas. En febrero, el congresista Carlos Chipoco presentó una denuncia formal ante la CIDH por la violación de los derechos humanos del ex -ministro de Industria, Guido Pennano, en el proceso que se le seguía por

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En noviembre de 1997. 21 de noviembre de 1997. 3 de diciembre de 1997. 10 de enero de 1998. 30 de enero de 1998.

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supuesta defraudación tributaria. Ese mismo mes, el gobierno fue denunciado ante la Corte de San José por violar los derechos económicos y sociales de más de 200 pensionistas y trabajadores que habían recurrido inútilmente al Poder Judicial en busca de una solución a sus problemas. La denuncia fue planteada por la Asociación Pro Derechos Humanos (APRODEH) y el Programa de Derechos Humanos del Centro de Asesoría Laboral (CEDAL), en representación de 100 pensionistas de la Superintendencia de Banca y Seguros, y de 125 ex -trabajadores de la Empresa D'Onofrio S.A. Poco después,436 la CIDH admitió a trámite la denuncia presentada por el ex -presidente del directorio de Frecuencia Latina, Baruch Ivcher, contra el Estado peruano. Sólo seis meses antes,437 el Poder Judicial había ratificado el retiro de la nacionalidad peruana al empresario Baruch Ivcher, ordenado el retiro de la propiedad de la televisora al citado empresario y entregado la administración del mismo a los accionistas minoritarios, Samuel y Mendel Winter. Asimismo, en ocasión de la VII Cumbre Iberoamericana llevada a cabo en la isla de Margarita, Venezuela, la cadena de noticias CNN entrevistó a Fujimori, concentrando sus preguntas en el tema de la libertad de prensa e insistiendo sobre el caso Ivcher y Frecuencia Latina. En dicha entrevista hizo también alusión a las declaraciones y amenazas de Martha Chávez, las mismas que pretendían ocultar la inacción fiscalizadora frente al espionaje telefónico ejercitado contra hombres de prensa y políticos opositores. 438

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En abril,
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congresistas de la oposición presentaron ante la CIDH una denuncia contra el Estado peruano

por vulnerar el derecho al debido proceso y a la participación política y, finalmente, en mayo, la CIDH admitió formalmente la denuncia presentada contra el Estado peruano por la destitución de los tres magistrados del Tribunal Constitucional. 440 2.11. Imagen político-democrática del régimen ante las organizaciones internacionales

El representante del Grupo de Trabajo de la ONU sobre Detenciones Arbitrarias, Roberto Garretón, y el francés Louis Joinet, señalaron en febrero de 1998,441 que habían detectado algunos casos de detenciones
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10 de marzo de 1998. 15 de setiembre de 1997. Revista Caretas. “Sorbiendo Margarita”, Edición No. 1491, del 13 de noviembre de 1997. 4 de abril de 1998. 12 de mayo de 1998. El 3 de febrero de 1998.

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injustas en nuestro país. Garretón y Joinet ofrecieron estas declaraciones luego de realizar una visita al Perú442 que tuvo como objetivo llevar a cabo una verificación de la situación carcelaria en nuestro país. Sin embargo, prefirieron abstenerse de hacer mayores comentarios hasta la emisión del informe final. Luego, el Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas de la Comisión de Derechos Humanos de la ONU hizo público su informe a inicios de 1999. En él concluyó que en el Perú, la prioridad legítimamente asignada a la lucha contra el terrorismo por el gobierno, había originado graves violaciones de los derechos humanos debido a que los métodos empleados habían ocasionado un gran número de detenciones arbitrarias. Señaló también que la justicia militar no cumplía con las exigencias que la Observación General Nº 13 del Comité de Derechos Humanos que prescribía ciertas reglas para el resguardo de un justo proceso de derecho. Indicó además, que la falta de independencia de jueces y fiscales, especialmente los del fuero militar, junto con las alteraciones a las reglas del debido proceso y la descripción inapropiada de las conductas reprimidas, habían dado lugar a un gran número de "presos inocentes".443 En marzo,444 el citado grupo de trabajo reiteró que las leyes de amnistía dictadas en el Perú durante 1995 habían generado "impunidad absoluta" a favor de los autores de desapariciones y otras graves violaciones de los derechos humanos, creando una atmósfera favorable para la repetición de estos actos. En mayo, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), otorgó la condición de refugiada política a la ex -agente de inteligencia Leonor La Rosa. Así también se extendió dicha condición a su esposo, suegra e hijos. Finalmente, el Comité contra la Tortura de las Naciones Unidas sugirió al gobierno peruano, en mayo de 1998, fortalecer el Estado de Derecho, derogar leyes que atentaban contra la independencia del Poder Judicial y asegurar el derecho a reparación de las personas que sufrían violación a los derechos humanos. 2.12. Deterioro creciente de la imagen política del régimen ante la opinión pública internacional En 1997, durante la gestión de Ferrero, Human Rights Watch/Americas emitió un Informe especial sobre el Perú denominado "Tortura y persecución política en el Perú", en el cual denunció que existían graves violaciones contra los derechos humanos. Acotó también que los medios de comunicación independientes
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Entre el 26 de enero y el 6 de febrero de 1998.

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Durán, Rubén. La ONU y las detenciones arbitrarias en el Perú. IDEELE. Lima. Dirección web: http://www.idl.org.pe/idlrev/revistas/118/pag56.htm. Fecha de consulta: 7 de febrero de 2006.
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El 17 de marzo de 1998.

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seguían siendo víctimas de una serie de represalias por parte del gobierno. Dedicó, además, un capítulo entero a la situación peruana en su Informe Anual sobre la situación de los derechos humanos en el mundo. En setiembre,445 el Defensor del Pueblo, Dr. Jorge Santistevan de Noriega, en el marco del Tercer Congreso de la Federación Iberoamericana de Ombudsman, anunció que los defensores del pueblo iberoamericanos estaban evaluando la posibilidad de presentar una solicitud a fin de tener presencia en las Naciones Unidas y en la OEA, y estar en capacidad de proteger los derechos de los ciudadanos ante los excesos que pudiesen ser cometidos por los gobiernos. Estas declaraciones, dada la creciente cantidad de denuncias, provocó que el gobierno fujimorista calificara las conclusiones del citado Congreso como declaraciones con fines políticos y predispuestas especialmente contra las instituciones peruanas. Por su lado, Delia Revoredo, decana del Colegio de Abogados de Lima y magistrada destituida del Tribunal Constitucional por el régimen fujimorista, destacó en las declaraciones que hiciera durante la Conferencia de las Américas, en setiembre de 1998, la peligrosa situación de inseguridad jurídica que imperaba en el Perú y los efectos perjudiciales que ello tenía en los inversionistas extranjeros. Subrayó también que, pese a se proyectaba una apariencia de legalidad hacia el exterior y ante la opinión pública internacional, en realidad en el Perú no existía seguridad jurídica, ni respeto a la Constitución, ni autonomía de las instituciones democráticas del país.

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A lo largo de 1998,
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Population Research Institute y Concerned Women for America, Param

Cumaraswamy, Amnistía Internacional, Washington Office on Latin America (Wola), la Federación Internacional de Derechos Humanos (FIDH), la Federación Iberoamericana de Ombudsman (FIO), el Defensor del Pueblo de España, el Grupo Iberoamericano de la Unión Internacional de Magistrados y muchas otras organizaciones de derechos humanos, denunciaron diversas prácticas violatorias de derechos humanos, tales como las campañas de esterilización forzada, los tribunales militares sin rostro, la falta de independencia del Poder Judicial, las desapariciones, espionaje, torturas y asesinatos extrajudiciales impunes, el desvío de casos de violaciones de derechos humanos cometidos por miembros de las Fuerzas Armadas del fuero civil al militar, las excesivas facultades de los tribunales militares peruanos y la falta de independencia de los magistrados del Poder Judicial y del Ministerio Público que permitían la impunidad y la imposibilidad de un auténtico estado de derecho. Por último, tampoco pasaron inadvertidas para la opinión pública internacional la presión y la persuasión a través de la intimidación, agresiones y amenazas contra los opositores políticos, como las amenazas de
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8 de setiembre de 1988. Entre febrero y octubre de 1998.

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muerte en contra de los periodistas César Hildebrandt, José Arrieta, Luis Iberico, el parlamentario Javier Diez Canseco, el presidente de Aprodeh, Francisco Soberón y la secretaria ejecutiva de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos (CNDDHH), Sofía Macher. CONCLUSIONES La gestión de Francisco Tudela Van Breugel correspondió a la afirmación de un discurso nacionalista en política interna, y pacifista y conciliador en política exterior. Concentrado en la temática de fronteras y consagrado a justificar las prácticas violatorias de derechos humanos, el discurso de Tudela transmitió con claridad la idea de que la sociedad civil representaba un ataque contra el sistema político, debido a que ella debilitaba la democracia representativa contemporánea en tanto minaba la “legitimidad real y exclusiva de los representantes elegidos para proteger y representar los derechos de la sociedad”. La situación de los derechos humanos, que en la gestión anterior había sido borrada de la agenda política y exterior, volvió a ocupar un lugar en ella gracias a las crecientes críticas de la comunidad internacional contra las prácticas autoritarias del gobierno. Ante la imposibilidad de negar tales prácticas, el régimen se defendió argumentando el carácter eventual o circunstancial de los excesos de las Fuerzas Armadas en la lucha antiterrorista, allanando así el camino hacia la impunidad y adoptando un estilo diplomático que se haría cada vez más confrontacional. La férrea defensa de las leyes de amnistía con la que Francisco Tudela inauguró su gestión fue una señal inequívoca de ello. La acción exterior estuvo plagada, por lo tanto, de prácticas de engaño y distracción de la opinión pública internacional, así como de discursos arbitrarios cuyos propósitos eran maquillar la “imagen políticademocrática” del régimen en el exterior. Se trataba entonces de demostrar que el gobierno era aceptado por la comunidad internacional con el fin de atraer inversiones extranjeras y recursos de la cooperación internacional que permitieran financiar la política asistencialista y clientelista del fujimorismo. Eduardo Ferrero Costa, pese a estar ligado gracias a su trayectoria con el mundo académico y democrático, no tuvo una actuación diferente a la de cualquier otro canciller del fujimorismo. Su gestión no sólo no dio la nota disonante, ni puso obstáculo alguno para la consolidación de la doctrina de política exterior del autoritarismo; sino que, aún más, colaboró para que ésta adquiriese una elaboración intelectual más sofisticada.

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CAPÍTULO VII CONSOLIDACIÓN DE LA FASE POLITICA CONFRONTACIONAL
Coincidimos con Juan Miguel Bákula cuando señala que el período comprendido entre 1995 y el año 2000 se caracterizó por la acentuación progresiva del carácter continuista del régimen autoritario y el desarrollo de una serie de acontecimientos externos e internos que promovieron el debilitamiento de las posiciones diplomáticas del régimen. Dicho de otra manera, la política exterior seguida por el gobierno fujimorista llegó a su más alto grado de elaboración ideológica y conflicto entre los años 1998 y 2000, proyectando un estilo diplomático confrontacional, desafiante e intolerante. En esta etapa se definieron la posición internacional y la agenda formal del Perú frente a sus obligaciones internacionales en materia de derechos humanos y se consolidó la ideología globalista excluyente que sostuvo al régimen. Con ello, la forma de conducción de la política exterior peruana proyectó los niveles más altos de desafío y conflicto con la comunidad internacional, a la vez que cosechaba éxitos en el ámbito económico. Esta fase está estrechamente ligada al período durante el cual fue Canciller Fernando de Trazegnies Granda, cuya gestión se inició el 11 de octubre de 1998 y se extendió hasta el 11 de noviembre de 2000. Antes de ejercer el cargo de Ministro de Relaciones Exteriores, De Trazegnies fue Embajador plenipotenciario de otro país, la Soberana Orden Militar de Malta. Abogado de profesión y vinculado a la Escuela de Derecho de la Universidad de Harvard, al momento de asumir el cargo de canciller, De Trazegnies se desempeñaba como profesor universitario,447 había escrito varios libros y era poseedor de varios títulos nobiliarios. Un artículo de Miguel Gutiérrez publicado el año 2000 en la revista Caretas, nos proporciona algunos indicios acerca de la trayectoria y valores implícitos en este personaje: “Recuerdo que cuando hace algunos años leí el admirable libro El país de las colinas de arena (...) Nada sabía entonces del autor -Fernando de Trazegnies-, pero luego averigüé que era un prestigioso profesor de Derecho de la Universidad Católica, que tenía a su cargo la cátedra de Filosofía del Derecho y que era autor
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Filosofía del Derecho, Historia del Derecho Peruano, Informática Jurídica y Metodología de la Investigación Jurídica. Sus campos principales de estudio eran la Teoría Jurídica, el Derecho Civil, Filosofía del Derecho, el Pluralismo Legal y la Historia Jurídica.

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de otros libros (alguno de los cuales he leído con interés y placer). Enseguida me enteré de un dato más bien curioso: de Trazegnies poseía varios blasones que lo emparentaban con la nobleza europea; el hecho no dejó de asombrarme pues hasta ese momento yo creía que la nobleza en el Perú era una capa social extinguida y, si no me equivoco, un noble debe ser monárquico por naturaleza y debe pleitesía a su rey. Se me dirá (y estaré de acuerdo) que estas cuestiones heráldicas no son más que boberías coloniales, pero el conjunto de todas estas circunstancias hicieron para mí más encomiable esa suerte de humanismo democrático que anima las páginas de El país de las colinas de arena. Pero, de pronto, Fernando de Trazegnies se convierte en una figura pública al ser nombrado por Fujimori, después de la liquidación del Tribunal Constitucional, ministro de Relaciones Exteriores, y esto ya no me pareció encomiable. No me referiré aquí al rol protagónico que desempeñó en el asunto del Tratado de Paz con el Ecuador: aunque controvertible -como lo es para mí-, su gestión puede de alguna manera explicarse. En cambio, resultan injustificables y merecen el legítimo repudio otras actuaciones del ministro de Trazegnies en apoyo del fujimorismo”.448 1. Consolidación del discurso político autoritario Durante la gestión de De Trazegnies como canciller se firmaron el Tratado de Comercio y Navegación y el Acuerdo Amplio de Integración Fronteriza con el Ecuador en 1998, y el Acta de Ejecución de Obligaciones Pendientes del Tratado de 1929 con Chile en el año 2000. Todas estos hechos pasaron a formar parte de las credenciales que publicitaría el gobierno fujimorista como indicadores de su éxito. Sin embargo, su gestión coincidió también con el deterioro paulatino de la situación política en el Perú y la consecuente imposibilidad de responder al creciente número de denuncias hechas por las violaciones de derechos humanos. Claras señales de esto fueron el abandono del discurso seudo-democrático y la orientación de la estrategia hacia otros frentes de ataque, tales como los sistemas internacionales de protección de derechos humanos. En ese sentido, los esfuerzos de legitimación política fueron dirigidos hacia la opinión pública interna, hacia el Congreso estadounidense a través de lobbies y hacia el voto de la mayoría de los países miembros de la OEA, cuya neutralidad era deseada por el régimen.

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Gutiérrez, Miguel. De marginales, heterodoxos, bufones de la corte y otros, frente al poder. Revista Quehacer, Desco, Edición No. 125, Julio-Agosto 2000.

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El discurso oficial del gobierno de Alberto Fujimori reiteraba una y otra vez la existencia de libertad de prensa en el país. A las denuncias hechas por los organismos internacionales de derechos humanos y de gremios periodísticos, el oficialismo respondía sosteniendo que los informes en contra de su gobierno se debían a razones políticas, negando que el Servicio de Inteligencia Nacional (SIN) estuviera persiguiendo a los periodistas. En la misma línea, Beatriz Ramacciotti, representante del Perú ante la OEA, calificaba de prematura y contraproducente la publicación de los "informes de admisibilidad" contenidos en el Informe Anual de la CIDH; indicando que lo único que con ello se lograba era limitar la posibilidad de una solución amistosa de los casos que se hallaban en trámite en dicha Comisión. 2. Posición internacional y agenda formal del Perú La carencia de escrúpulos para definir una agenda formal que se aproximara a la agenda real fue tal vez uno de los aspectos más relevantes de este período. El gobierno, junto con la legitimidad externa que cotidianamente iba perdiendo con sus prácticas antidemocráticas, buscó abiertamente la impunidad de quienes se hallaban involucrados en las violaciones de derechos humanos. Primero, dentro de los aspectos generales de esta agenda formal, se pretendió dar una justificación doctrinaria humanista enfatizando la aceptación del principio de los derechos humanos como un conjunto universal, indivisible, interdependiente e interrelacionado de derechos. Luego, se señaló que esta aceptación debía darse desde una aproximación no discriminatoria y balanceada desde una óptica de protección, promoción y prevención ligada íntimamente al concepto de desarrollo humano sostenible y el equilibrio entre los derechos civiles y políticos y los derechos económicos, sociales y culturales. Hasta aquí todo era retórica filosófica. La parte sustancial de la agenda empezaba en realidad cuando se tocaba el tema específico de las obligaciones internacionales del Estado en materia de derechos humanos. La aproximación a este tema, se dijo, se daría mediante el llamado enfoque de “diálogo constructivo y de respeto a los principios de soberanía e integridad nacionales, imparcialidad y no-selectividad”, el mismo que debía tomar en cuenta “las particularidades de cada Estado”. Una vez más aparecía esta frase que, era ya sabido, albergaba en su seno el creciente autoritarismo y corrupción en que se había hundido el régimen. Consecuentemente, se criticó a las organizaciones internacionales que, desde el punto de vista del régimen, enfatizaban los derechos civiles y políticos en detrimento de la soberanía estatal y de los derechos económicos, sociales y culturales, promoviendo “enfoques inquisitivos” y pretendiendo la “vinculación de flujos de cooperación con el cumplimiento de estándares en el tema de los derechos humanos desde una perspectiva exclusivamente política”.

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Para implementar esta visión y obtener dividendos políticos, se planeó una activa participación del Perú en los foros internacionales de derechos humanos sobre temas no prioritarios en la agenda exterior, como sí lo eran democracia y derechos humanos. Así, se enfatizaron temas legítimos, pero que tenían poca relación con los problemas que exigían prontas soluciones para el país, tal como lo reclamaban la sociedad civil, las organizaciones defensoras de derechos humanos, los gobiernos democráticos de países extranjeros, los organismos internacionales y la comunidad democrática internacional en general. La agenda formal adoptó entonces un cariz retórico, orientándose hacia la lucha contra la pobreza, el desarrollo de ciertos derechos inherentes al desarrollo humano y otros temas válidos, pero que sólo eran empleados para distraer la atención, como el progreso de la condición de la mujer y la protección de los grupos más vulnerables (niños, ancianos y discapacitados), el respaldo de la identidad cultural, el respeto a las tradiciones, la protección de las poblaciones indígenas, etc. Es decir, conocedores de la importancia que tenían los sistemas de protección de derechos humanos de las Naciones Unidas y del sistema interamericano, el régimen orientó la política exterior hacia el fortalecimiento de un alto perfil del Perú en los foros multilaterales de derechos humanos en aquellas áreas en las que su actuación no se encontraba cuestionada y en las que podía obtener fáciles consensos. La toma de iniciativas y el patrocinio en la aprobación de resoluciones relativas a la condena de la toma de rehenes, terrorismo, derechos humanos y todo lo referido a los derechos de los sectores más vulnerables de la sociedad (mujeres, niños, ancianos, discapacitados, indígenas, trabajadores emigrantes, etc.) y su participación protagónica como miembro de la Comisión de Derechos Humanos durante el período 19982000 fueron parte de esta estrategia. Por ultimo, se creó la Comisión Especial de Alto Nivel, integrada principalmente por miembros cercanos a la cúpula de poder. Curiosamente, la función de esta comisión fue “instruir” a la diplomacia profesional y a otros órganos competentes del Estado en la toma de decisiones relacionadas a los procesos seguidos contra el Perú ante los mecanismos internacionales de protección de derechos humanos. Esta comisión funcionó en el ámbito del sector Justicia y provocó un mayor desplazamiento institucional de la diplomacia profesional. 3. Incorporación del concepto de geopolítica cultural a las bases de la política exterior El concepto sobre el cual el régimen buscó definir y organizar las relaciones exteriores del Perú fue el de geopolítica cultural. A través del discurso de Fernando De Trazegnies y de los anteriores cancilleres, la posición internacional del Perú apeló al respeto de las diferencias y al relativismo cultural, o al reconocimiento de las diferencias culturales y a la tolerancia para exigir que se “respeten

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democráticamente las diferentes maneras que los países tienen para vivir la democracia”449; recurriéndose también al respeto de la soberanía nacional, al principio de no-intervención y al conflicto entre el ejercicio de la soberanía y la defensa de los derechos humanos. Para De Trazegnies, las relaciones internacionales giraban alrededor de las diferencias entre culturas, destacando que sólo con la libre participación de éstas se hacía posible que los países desarrollasen vínculos sin imposiciones, ni prejuicios. Reafirmó la importancia del respeto a las diferencias culturales sobre la convivencia democrática, pretendiendo con ello desacreditar la evolución de los principios democráticos en el Perú y el mundo mediante el recurso de un juego de inferencias dialécticas que conducían a una paradoja que solamente él podía ver. Según De Trazegnies, el mundo sufría de “excesiva democracia” y eso sólo podía traer como consecuencia su propia destrucción. Invocaba así la necesidad de forjar un nuevo orden internacional con la participación de cada una de las grandes culturas que conformaban la humanidad, destacando que ese nuevo orden debía ser edificado “sin imposiciones ni prejuicios”450, en clara referencia a los principios democráticos y de derechos humanos universales. En la construcción del nuevo orden internacional imaginado por De Trazegnies, sólo tenía derecho a participar el Estado como actor internacional principal y exclusivo: “Es por ello que debemos renovar nuestro compromiso con estas normas del derecho internacional público, restituyéndoles la funcionalidad que les corresponde. Solamente así podremos conseguir que los valores democráticos que se imponen en la sociedad contemporánea tengan proyección y vigencia en un sistema internacional cuyos rasgos emergentes conducen hacia la configuración de nuevas formas de exclusión (...) En este sentido, adquiere enorme significación el respeto irrestricto del ordenamiento jurídico internacional por cuanto constituye la única base que puede iluminar el camino común reduciendo la arbitrariedad y subjetividad. Esta es además la mejor vía y el más efectivo mecanismo para la protección de los derechos humanos y de la

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Degregori, Carlos Iván. La década de la antipolítica: auge y huida de Alberto Fujimori y Vladimiro Montesinos. Lima. Instituto de Estudios Peruanos. 2001. p. 312.
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De Trazegnies Granda, Fernando. Discurso pronunciado en el 55to. Período de Sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas en el año 2000.

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libertad humana en toda su dimensión, lo cual sin duda son exigencias de las que ningún miembro de la Comunidad Internacional puede exonerarse.”451 La “auténtica democracia” en el universo ideológico de De Trazegnies se convertía, por encima de todo, en una negación de las democracias políticas de los países que censuraban y albergaban a críticos del régimen. A su entender, los principios democráticos y de derechos humanos universales eran simples sugerencias; y las acciones de la comunidad internacional por lograr su respeto, cruzadas antidemocráticas que había que rechazar en nombre del respeto a las diferencias culturales y la “auténtica democracia” fujimorista: “...Quizá el más complejo de todos estos desafíos, la más difícil de todas las coincidentiae opposítorum que nos exige el S. XXI es construir un sistema internacional basado en una auténtica democracia. Y con ello quiero significar una democracia que no consista en la imposición de una forma política hecha a imagen y semejanza de un sistema particular que es promovido como modelo, una democracia que no se encuentre construida sobre la base de un mero checking list de instituciones tomadas de una experiencia democrática en particular y convertidas en pautas universales obligatorias (...) Toda idea de cruzada, aun en nombre de la democracia, resulta antidemocrática. Y casi me atrevería a decir que todo principio de organización social que pretenda imponerse universalmente tiene una base antidemocrática. De esta manera, paradójicamente, el entusiasmo misionero por la democracia termina afectando la naturaleza misma de la democracia”.452 En clara referencia a los Estados Unidos, país que ya había manifestado su malestar por las prácticas autoritarias del gobierno fujimorista, De Trazegnies recogió los planteamientos de su antecesor, Francisco Tudela, emprendiéndola contra el concepto de lo “políticamente correcto” e identificándolo con lo que él llamó la “vocación imperial” de las potencias. La globalización, en el ideario de De Trazegnies, había recreado la realidad a un ritmo creciente, tratando de imponer “un nuevo sentido de lo común e incluso una nueva moral y una nueva ética política”, dogmática y parcializada. Para él, los principios democráticos y de derechos humanos universales consagrados en diversos pactos y convenios internacionales desde 1945 hasta el año 2000, limitaban la soberanía de los Estados y eso no debía ocurrir:
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De Trazegnies Granda, Fernando. Discurso pronunciado en el 55to. Período de Sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas en el año 2000.
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De Trazegnies Granda, Fernando. op. cit.

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“El Perú reitera enfáticamente que el orden internacional que debe orientar la conducta de los distintos actores internacionales en el siglo que empezará el próximo 1 de Enero debe sostenerse en los principios esenciales de la Carta de Naciones Unidas; los cuales, contrariamente a ciertas opiniones a nuestro juicio equivocadas, no solamente no han perdido vigencia, sino que son cada vez más relevantes para la convivencia pacífica, la seguridad colectiva y la posibilidad efectiva de desarrollo de todos los grupos concretos que forman parte de ese elemento abstracto que llamamos humanidad. Destaco específicamente, señor Presidente, los derechos relativos a la soberanía de los Estados, a la no intervención en los asuntos internos y a la igualdad jurídica de los Estados. Estos principios básicos, consagrados en San Francisco, han permitido el desarrollo de efectivos mecanismos de auto-control y de estabilización del sistema internacional.453 Para el ex-canciller de Fujimori, el aporte del Perú al proceso de construcción de una sociedad universal basada en el respeto a los derechos humanos debía buscar el fortalecimiento de la “soberanía y la identidad cultural del pueblo peruano”. Desde su punto de vista, esa sociedad universal, tal como pretendía ser construida, implicaba el menosprecio de las diferencias culturales. Así, para él, el pensamiento “auténticamente democrático” que las incorporase a dicho proceso, debía abogar por el respeto a ultranza de la soberanía estatal y de las diferencias culturales que comprendían “las características propias que le vienen desde tiempos ancestrales”.454 Infortunadamente, este sutil y erudito discurso sólo pretendía ocultar las prácticas corruptas y autoritarias que se estaban dando en la experiencia política concreta de los años 90. En el particular tipo de democracia propuesta por el ex -canciller, los primeros y directos beneficiarios de ella no serían “los pueblos”, como él solía decir, sino los actores civiles y militares de la coalición dominante que estaban siendo cuestionados por la comunidad democrática internacional. Las “costumbres propias”, cuyo respeto se pedía, eran la compra de líneas editoriales, el sometimiento de las instituciones democráticas, la búsqueda de impunidad para miembros de comandos de aniquilamiento, violadores de derechos humanos y torturadores, las leyes sorpresa y la permanencia indefinida de Alberto Fujimori, Vladimiro Montesinos y la cúpula civil-militar en el poder, entre otras cosas. Una aproximación positivista al tema de los derechos humanos y su estrecha vinculación con el concepto de democracia en el mundo actual tenía, para De Trazegnies, una condición sine qua non y ésta era la superioridad del derecho nacional sobre el derecho internacional:

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De Trazegnies Granda, Fernando. op. cit. De Trazegnies Granda, Fernando. op. cit.

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“El derecho internacional no puede estar por encima de las normas y jurisdicción nacional.”455 Para él, hacer lo contrario se convertía en un burdo romanticismo o un intento por legislar con el corazón y no con la razón: “…nada es más grave que tomar sentimientos y darles un valor vinculante.”456 En su afán por desacreditar a la reacción de la comunidad internacional contra los atropellos del

autoritarismo fujimorista, sostuvo que no había que olvidar que los derechos humanos eran una creación de Occidente y que a ellos se contraponía a una "voluntad popular" cuyo sentido sólo él y otros miembros del régimen tenían la facultad de conocer e interpretar. La divulgación de estas ideas coincidió con la crisis internacional que ocasionó el arresto y extradición del ex-dictador Augusto Pinochet. Irónicamente, este hecho ocurrió cuando se conmemoraba y celebraba el 50 Aniversario de la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Todo ello encendió el debate en torno a la justicia extraterritorial, a la evolución de los derechos humanos, a la soberanía estatal y al papel de la CIDH; tal como lo relató Caretas en su reportaje “DDHH: 50 años que pesan” 457. Alberto Fujimori, definiendo su posición y previniendo futuros desenlaces, sostuvo que en el asunto que involucraba al general chileno, estaba de por medio la soberanía de cada Estado. Alberto Pandolfi, Marino Costa Bauer, Alfredo Quispe Correa y Fernando de Trazegnies entraron también en el debate, el mismo que ya tenía alcance mundial. Quispe Correa llamó "montoneros y marxistas" a los miembros de la CIDH y subrayó “la falta de independencia de los organismos de derechos humanos”. Estas ideas serían expuestas nuevamente en diciembre de 1999, en ocasión de la ceremonia de graduación de los alumnos de la Academia Diplomática del Perú. En este discurso, De Trazegnies sostuvo que la globalización no consistía en la “uniformización” el pensamiento, ni siquiera a nombre de la libertad y la democracia. Para él, pensar lo contrario era imperialismo cultural y la búsqueda de la homogenización del mundo –paradójicamente- en nombre de la libertad y la democracia, adquiría igualmente una connotación cultural imperialista. La aplicación universal de estas ideas, que él llamó “monoteísta” (es decir, lo políticamente correcto) podía
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De Trazegnies Granda, Fernando. Exposición en evento asociado a las conmemoraciones por el 50º aniversario de la Declaración Universal de Derechos Humanos y organizado por la Universidad del Pacífico de Lima, la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, el Grupo Propuesta Ciudadana y el Consejo de la Prensa Peruana. XLV Reunión Intercampus "Democracia y Derechos Humanos. Lima, 9 de diciembre de 1998.
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De Trazegnies Granda, Fernando. op. cit. Caretas. Artículo “DDHH: 50 años que pesan”. Edición No. 1547, Año 1998.

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conducir de la democracia hacia una "guerra santa” política. Por lo tanto, rechazaba la globalización como “uniformización” del pensamiento, incluso si se hacía en nombre de la libertad y la democracia. Una vez más, insistió en que “la articulación respetuosa de las diferencias es una expresión de la libertad” y que “la actuación política no aspira a catequizar, censurar ni sancionar”
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, todo esto en clara alusión a las

sanciones que se venían incubando en el escenario internacional en contra del gobierno autoritario que él representaba. 4. Negativa a suscribir el Estatuto de la Corte Penal Internacional Siguiendo una orden de Palacio de Gobierno, en octubre de 1998, la embajadora del Perú en Italia, Ana María Deustua Caravedo, frustró la firma del Estatuto de la Corte Penal Internacional a la que se había comprometido el Perú tiempo atrás. Tiempo antes había trascendido que el Perú daría su apoyo para que la Corte Penal Internacional se convirtiese en un tribunal de amplio espectro y tuviese jurisdicción tanto inherente y automática, como concurrente. El compromiso para firmar dicho instrumento fue anunciado por Carlos Hermoza Moya, presidente de la delegación peruana, durante la Conferencia de Plenipotenciarios en Roma para la creación de la Corte Penal Internacional (CPI), por el canciller Eduardo Ferrero Costa antes de su renuncia y por el presidente Fujimori mediante la firma de una resolución suprema publicada en El Peruano el 31 de setiembre de 1998. Llegado el momento de ejecutar dicho compromiso, la orden que vino de las esferas más altas del poder fue en sentido contrario. La sección Mar de Fondo de la Revista Caretas recogió este hecho: "No firme". Esa fue la orden que recibió desde Lima la embajadora de Perú en Italia, Ana María Deustua, entre el 3 y el 6 de octubre pasado. La embajadora iba a estampar su rúbrica como señal de buena voluntad del gobierno peruano para la creación de la Corte Penal Internacional. Esto había quedado definido con la resolución firmada por el entonces canciller Eduardo Ferrero Costa y el presidente Fujimori publicada en El Peruano el 1 de octubre. Sólo se trataba del compromiso de no obstaculizar su creación. Para tener partida de nacimiento la CPI necesita que por lo menos 60 Parlamentos ratifiquen el compromiso. Pero el 2 de octubre renunció Ferrero, y la Cancillería quedó acéfala por varios días. Entonces alguien de muy alto nivel, un ministro al parecer, llamó a Roma para detener la suscripción. Hasta ese momento, sólo 33 países habían firmado.

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De Trazegnies Granda, Fernando. Discurso en la ceremonia de graduación de los alumnos de la Academia Diplomática del Perú. 22 de diciembre de 1999.

La política exterior del Fujimorato

El 8 de octubre se adhirieron 19 más. Perú pudo estar en esa relación. La embajadora se habría quedado intranquila, y habría pedido un respaldo legal. Tal habría sido el origen de la segunda resolución, publicada el 31 de octubre, firmada por el canciller Fernando de Trazegnies y Fujimori. Alguien en el Perú tiene toda la intención de no permitir que el país se sume a los esfuerzos por globalizar la justicia. Ello, pese a que se ha dicho que los efectos de esta justicia no serán retroactivos. El titular de Justicia, Alfredo Quispe Correa, ha afirmado que el tema "está en evaluación" y que aún hay tiempo hasta el 2,000. Por su parte, De Trazegnies ha dicho, sotto voce, que promoverá la firma”.459 Días después,460 el ministro de Justicia, Alfredo Quispe Correa, cumpliendo diligentemente su papel de defensor del fujimorismo, afirmó que el gobierno peruano tenía hasta el año 2000 para decidir si se adhería o no a la Corte Penal Internacional, pues antes debía evaluarse si existían o no conflictos entre el Estatuto de dicho tribunal y las leyes peruanas. 5. Ingreso del Perú al Foro de Cooperación Económica Asia-Pacifico (APEC) El Perú, junto con Vietnam y Rusia, fueron admitidos como nuevos miembros al Foro de Cooperación Económica Asia – Pacífico o APEC (Asia Pacific Economic Cooperation) en la reunión de realizaron el 24 y 25 de noviembre de 1997 en Vancouver, Canadá, los países miembros este Foro. El ingreso de nuestro país a este exclusivo foro que agrupaba hasta ese momento sólo a las economías más grandes y dinámicas del mundo, significó un gran logro para el Perú a la vez que un gran desafío y su ingreso se debió al hecho de que nuestro país cumpliera una serie de requisitos para pertenecer al Foro APEC, los que fueron: “a.- Una economía en crecimiento y abierta al exterior. El Perú está mostrando desde 1990 un crecimiento de su economía y ha liberalizado su mercado en forma creciente. b.- Crecientes relaciones comerciales con la región Asia - Pacífico. El Perú también desde 1990 ha incrementado sus relaciones comerciales con los países del Asia Pacífico. Especialmente nuestro comercio con los países asiáticos se ha incrementado, al punto que este año 1997 China será nuestro segundo mayor mercado de exportación, desplazando a Japón de este puesto.
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Caretas. Mar de Fondo. Edición No. 1543 del 19 de noviembre de 1998. 13 de noviembre de 1998.

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c.- Crecientes relaciones diplomáticas y políticas. En este punto, el Perú desde 1990 ha mostrado una agresiva política de apertura diplomática y política hacia la región Asia - Pacífico. Las visitas del presidente Fujimori a los países de la región, las visitas de dignatarios de esa región a nuestro país; la apertura de Embajadas y Consulados del Perú en esos países, la apertura de Embajadas y Consulados de esos países en el nuestro, es una muestra de ello. d.- Apoyo unánime de los países del APEC para el ingreso. Perú contó con el fuerte apoyo de Japón y demás países del APEC. Perú además participaba ya en varios Grupos de Trabajo de APEC sin ser miembro, como en el Grupo de Pesquería, Turismo, Minerales, y Energía. “ 461 Este logro fue innegablemente facilitado por la política de reinserción del Perú en el sistema económico y
financiero internacional, la estabilización de nuestra economía y las reformas estructurales realizadas en la década de los noventa por el régimen a través de las comisiones tripartitas que estuvieron conformadas por representantes del gobierno, empresarios y académicos. Y es útil para mostrar cómo la política exterior puede alcanzar éxitos importantes si en su elaboración se efectúa de manera desconcentrada y conjunta. Pero, por otro lado, es

útil también para mostrar cómo el régimen, a la par

que profundizaba su filosofía globalista y cosechaba éxitos en el ámbito económico multilateral, implementaba cada vez con más ímpetu en el ámbito político, una visión de política exterior de

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confrontación que lo llevaría al aislamiento político, tal como veremos en las páginas siguientes. El Perú comenzó a participar como miembro pleno de APEC en noviembre de 1998, durante la Décima
Reunión Ministerial celebrada en Kuala Lumpur, Malasia.

6. Falacia ad hominen462 o la diplomacia ofensiva: el acoso contra la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) La visita que realizaron los miembros de la CIDH al Perú en noviembre de 1998 para llevar a cabo evaluaciones en materia de respeto a la institucionalidad democrática no fue bienvenida por el régimen. Éste no pudo ocultar su desagrado y no dudó en dar a los integrantes de la entidad hemisférica una ligera muestra de autoritarismo con el fin de establecer las reglas a las que debía sujetarse en el futuro ésta y

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Aquino Rodriguez, Carlos. El ingreso de Perú a APEC. Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Revista de la Facultad de Ciencias Económicas. 1998.
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Este tipo de falacia implica un argumento que no se preocupa por realizar razones adecuadas en contra de una opinión contraria, sino que pretende refutar tal opinión censurando a las personas que la sostienen.

La política exterior del Fujimorato

cualquier misión que llegase al Perú a inspeccionar el estado de respeto de los derechos humanos y la democracia, tal como lo relató el reportaje de la Revista Caretas “Contacto directo” en noviembre de 1998: “Una hora después de conversar de los casos de Baruch Ivcher, y en especial de las amenazas del Comando 5 de Abril al congresista y director de La República, Gustavo Mohme, pasaron a una salita donde los esperaban los presidentes de las comisiones de Justicia, Defensa, Abuso de Autoridad y Derechos Humanos: Oscar Medelius, Martha Chávez, Daniel Espichán y Dennis Vargas. Con excepción de este último, son considerados por algún sector de la prensa como los más cercanos al Servicio de Inteligencia Nacional (SIN) que se han encargado de desvirtuar investigaciones como el del chuponeo telefónico y han ideado leyes que vulneran la autonomía del sistema judicial. La reunión, programada sólo por una hora, se extendió a dos. Fue una cita cordial, pero por momentos tensa. A decir de Dennis Vargas, el más duro e inquisitivo fue el chileno Claudio Grossmann, decano de la Facultad de Derecho de American University de Washington. Un miembro de la comisión comentó "ya sabíamos que Martha era la más dura.” A las doce del día, el congresista Manuel Lajo quiso ingresar a la reunión. Llevaba una nota para Grossmann, que decía "Por si acaso, la sesión está siendo grabada". Lajo es ex compañero de Grossmann en la Universidad de Chile. Era cierto. Joseph Obregón, director de grabaciones del Congreso, había enviado a un empleado a cumplir esa función. Cuando las Comisiones de trabajo del Congreso se reúnen, los empleados de grabaciones están presentes. En este caso la grabación era a ocultas en una sala contigua. Enterados los miembros de la comisión, alcanzaron a decir "no nos extraña"463. Algunos representantes del gobierno tampoco vacilaron en su intento de excluir a la prensa independiente de las actividades de la CIDH, aunque sin mayor suerte en su empeño: “Carlos Ayala, presidente de la Comisión, acusó la sorpresa y, cortésmente, se excusó del viaje.464 El se quedaría a cumplir con la agenda que había planificado para ese día.

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Caretas. Artículo “Contacto directo”. Edición No. 1542 del 12 de noviembre de 1998. A Ayacucho.

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Grossmann, Elio Bicudo, Jorge Taiana y Alvarez sí se embarcaron con Fujimori. Pero también subieron al avión la embajadora del Perú ante la OEA, Beatriz Ramacciotti; el ministro de Justicia, Alfredo Quispe Correa; y el jefe del Instituto Nacional Penitenciario, Juan Nakandakari. Los periodistas que habían ido ese día a Palacio de Gobierno a cubrir la visita de la Comisión también comenzaron a embarcarse. Pero cuando los reporteros de La República y CARETAS quisieron integrarse al grupo, les dijeron: "no, ustedes no". Se armó el bolondrón. Entonces, a alguien se le ocurrió decir: "vamos a denunciar esta discriminación ante la Comisión", y santo remedio, todos subieron al avión”.465 La visita tampoco agradó al Obispo de Ayacucho, Juan Luis Cipriani, quien haciendo de solítico portavoz oficioso del régimen, cuestionó repetidamente la labor de los miembros de la CIDH y pretendió dictar la agenda de la Comisión: “Me parece que somos un país civilizado y moderno, y por tanto espero que la Comisión no venga a plantear fantasías sino a verificar que realmente en el Perú hay libertad y respeto", había afirmado ante los periodistas a la entrada del penal de Yanamilla, Ayacucho, monseñor Juan Luis Cipriani, Obispo de esa jurisdicción. Una agresión que no era del gobierno, pero que parecía serlo.

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En Ayacucho, el Presidente y los miembros de la Comisión se dirigieron al penal de Yanamilla. Pero Grossmann y Taiana ingresaron solos al penal. Afuera los esperaron el Presidente y sus funcionarios. Fue en ese momento que monseñor Cipriani lanzó su exabrupto. En realidad, los periodistas buscaron las declaraciones del Jefe del Estado, pero éste le cedió gentilmente el turno a Cipriani. No contento con decir que esperaba que la comisión no plantease "fantasías", Cipriani se extendió en comentarios, llegando a descartar la existencia del "Comando 5 de abril". Este es el nombre con que se autodenominaron quienes llamaron a amenazar a los miembros de la Comisión en Washington. Más lejos llegó en sus declaraciones sobre el papel de la prensa: "...no dejemos que dos o tres medios de comunicación vengan a decir que el país no tiene derechos humanos", exclamó.466

465

Caretas. op. cit. Caretas. op. cit.

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La política exterior del Fujimorato

Así, Claudio Grossmann, miembro de la CIDH, hizo algunos comentarios a Víctor Joy Way en relación a las declaraciones de monseñor Cipriani, dejando en claro al gobierno fujimorista su conocimiento sobre el papel que estaba jugando el Obispo: “Hay un obispo que está dando declaraciones sobre la visita, ¿no?", fue el primer comentario que hizo Claudio Grossmann, miembro de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) al presidente del Congreso, Víctor Joy Way. Este se amoscó y sólo atinó a esbozar una sonrisa. Era el martes a las diez de la mañana en las oficinas de la presidencia del Parlamento. Acompañaban a Grossmann, Robert Goldman, vicepresidente del organismo, y Alvaro Tirado. También era de la partida Santiago Cantón, relator para la libertad de expresión de la OEA467. 7. Segundo desplante a la Sociedad Interamericana de Prensa (SIP) La Sociedad Interamericana de Prensa fue víctima, por segunda vez, de los desplantes de Alberto Fujimori, cuando una misión de alto nivel de esta organización (SIP) visitó el Perú en febrero de 1999468 con el objetivo de evaluar el estado de la libertad de expresión en nuestro país. Esta visita se realizó en cumplimiento de un acuerdo adoptado en la 54 Asamblea General de la SIP, celebrada en noviembre del año anterior en Punta del Este, y tras el informe que presentara Alejandro Miró Quesada Cisneros, vicepresidente de la SIP en el Perú, sobre la situación de la libertad de expresión en nuestro país. El problema para el gobierno se presentó de este modo: tiempo antes de la visita, la SIP había aprobado dos resoluciones acerca del caso peruano. En la primera resolución se acordó solicitar al Presidente Fujimori la investigación y sanción a los responsables de las amenazas contra periodistas independientes. En la segunda, se convino instarlo a terminar la incautación del Canal 2, Frecuencia Latina, y con ello la flagrante conculcación de la libertad de expresión que esto conllevaba, así como el cese de la persecución contra Baruch Ivcher y su familia. A las primeras entrevistas acudieron Gustavo Mohme Seminario, del diario La República; Alejandro Miró Quesada, de El Comercio; Jaime de Althaus, de Expreso; Enrique Escardó, de Gente y María Ofelia Cerro Moral, de La Industria. Pero la visita de la delegación a Palacio de Gobierno, programada para el jueves 18 de febrero de 1999, nunca se llevó a cabo por falta de voluntad del presidente Fujimori. Dos días después,

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Caretas. op. cit. Alrededor del 17 de febrero de 1999.

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Jorge Fascetto, Presidente de la SIP, informó que, pese haberse conversado con una serie de importantes funcionarios del gobierno y escuchado la posición de los actuales propietarios de Frecuencia Latina, no había podido dialogar con Alberto Fujimori; aún cuando dicha reunión había sido "una de las razones principales de nuestra visita". Esta historia la recogió también la sección Mar de Fondo de la Revista Caretas: “Aún no cesa el desconcierto y malestar que generó en medios periodísticos, el llamado "desencuentro" o "desplante", entre el presidente Alberto Fujimori y la comitiva de destacados periodistas y directivos de la Sociedad Interamericana de Prensa (SIP), que visitó Lima la semana pasada para tratar con él la situación de la libertad de prensa en el país y el caso de Baruch Ivcher. Después de todo, no ha sido raro que Fujimori dialogue con representantes de organizaciones internacionales y nacionales de defensa de la libertad de prensa. Inclusive a los dos días otorgó audiencia a una comitiva de periodistas encabezada por el controvertido dirigente Humberto Rodríguez. Lo que sí es claro es que la negativa del Presidente de recibir a la más alta comitiva que la SIP haya enviado a un país del hemisferio, enturbiará aún más la ya alicaída imagen de la democracia peruana”.469

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8. Desplante a la Federación Internacional de Derechos Humanos (FIDH) Los desplantes, sin embargo, no terminarían allí. El gobierno había consolidado ya su estilo diplomático de confrontación en marzo de 1999, mes en el cual se inició el proceso político que desembocaría en julio del mismo año en el retiro del Perú de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. De allí que no fuese novedad alguna que Fujimori se negara en ese mismo mes a conceder entrevista alguna a la misión especial de verificación de la FIDH, la cual llegó al Perú para comprobar los avances en institucionalidad democrática y derechos humanos. Antonio Doñate, delegado de la FIDH, indicó que habían sostenido entrevistas con el Defensor del Pueblo y el Fiscal de la Nación, pero tal como sucediera con la misión especial de la SIP, no habían sido recibidos por el Presidente de la República para dialogar sobre el Estado de Derecho, la independencia del Poder Judicial y los derechos humanos en el Perú. El pecado de la FIDH fue dar a conocer en marzo de 1999 un informe emitido sobre la situación poco favorable que presentaba el Perú, informe que presentó ante la Asamblea General de las Naciones Unidas,

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Caretas. Mar de Fondo. Edición No. 1556 del 23 de febrero de 1999.

La política exterior del Fujimorato

reunida a finales de ese mismo mes en Ginebra. Estos antecedentes convirtieron a la FIDH en una organización poco grata para el régimen. 9. Retiro del Perú de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Varios casos que se encontraban bajo la jurisdicción de la Corte Interamericana de Derechos Humanos desde inicios de 1999 se hallaban pendientes, situación que incomodaba al gobierno fujimorista. Por ello, el 8 de julio de ese mismo año, después de un oscuro proceso de componendas y pactos secretos, la mayoría oficialista del Congreso aprobó el retiro del Perú del reconocimiento de la competencia contenciosa de la Corte. La decisión fue informada al día siguiente de manera oficial a la Secretaría General de la OEA por el Ministro de Relaciones Exteriores, Fernando de Trazegnies. Con esta acción se buscaba privar a los ciudadanos peruanos de su legítimo derecho de acceder a una instancia supranacional, que gracias a un Ministerio Público y un Poder Judicial sometidos al gobierno autoritario, se había convertido en una herramienta indispensable. La protesta de la Comunidad internacional no se hizo esperar. La acción fue condenada por el Congreso y por la Secretaria de Estado de los Estados Unidos, por la Comunidad Europea, por los Parlamentos de Argentina y de España y por la Sub-Comisión de Promoción y Protección de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. La Corte Interamericana declaró inadmisible la solicitud del gobierno peruano y éste, el 30 de setiembre de 1999, reaccionó anunciando que la decisión de la Corte de declarar inadmisible el retiro peruano de ese tribunal hemisférico, no tenía relevancia y que su gobierno se daría como "no notificado" en los casos de Baruch Ivcher y el Tribunal Constitucional. Al mismo tiempo, el gobierno de Alberto Fujimori iniciaba una serie de operaciones estratégicas para neutralizar a los gobiernos de los países miembros de la OEA y al gobierno de los Estados Unidos. Para noviembre era ya de conocimiento público el ingente gasto de recursos financieros del Estado destinados al envío de misiones diplomáticas ad hoc a casi todos los países del continente americano, así como la contratación millonaria de empresas de lobbies por parte del régimen. Dos días después, el presidente del Consejo de Ministros y titular de Justicia, Alberto Bustamante, explicó que uno de los objetivos de la contratación de las empresas de lobbies era lograr un mayor acercamiento al Congreso de los Estados Unidos para conseguir un incremento de los recursos destinados a la lucha contra el narcotráfico que nos otorgaba ese país. Siendo evidente la utilización de recursos estatales con fines político-partidarios, el mismo Fujimori declaró que el lobby de las empresas contratadas por el gobierno peruano ascendería a 30 mil dólares. Sin embargo, la prensa descubrió más tarde que los borradores alcanzados por las empresas Shepardson Stern Kaminsky y Patton Boggs demostraban que estas compañías cobrarían 880 mil dólares en conjunto; es decir, un promedio de 73 mil dólares mensuales.

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10. El deterioro de las relaciones bilaterales con los Estados Unidos Nuevos hechos, esta vez en el ámbito mismo de las relaciones bilaterales con dos países de suma importancia para el Perú, mostrarían cómo el gobierno autoritario iba ingresando en la vorágine del aislamiento. La Cámara de Representantes del Congreso de los Estados Unidos aprobó el 4 de octubre de 1999 la resolución 57, relativa a las "interferencias con la libertad de prensa y la independencia de las instituciones judiciales y electorales en el Perú" a propósito del caso Baruch Ivcher y la destitución de los magistrados del Tribunal Constitucional. Esta resolución dispuso que los Estados Unidos promovieran una investigación independiente a través de la CIDH sobre las amenazas a la libertad de prensa y a la independencia judicial en el Perú. Un mes después, el Senado de los Estados Unidos aprobó la Resolución No. 209. Con esta resolución expresaba su seria preocupación por la erosión de la independencia de los poderes judiciales y electorales del gobierno peruano y la descarada intimidación contra los periodistas en el Perú. Señalaba, además, que los esfuerzos por socavar el orden constitucional del país para beneficio personal o político, no concordaban con el "standard" de la democracia representativa en el hemisferio occidental. Dicha resolución subrayó que el gobierno de los Estados Unidos apoyaba el esfuerzo de la CIDH por informar sobre el patrón de las amenazas a la democracia, la libertad de prensa y la independencia judicial por parte del Gobierno del Perú y expresó que el abuso sistemático contra el Estado de Derecho y las amenazas a la democracia en el Perú podían minar tanto la confianza de los inversionistas extranjeros en el país, como la solvencia crediticia del mismo. Alberto Fujimori respondió señalando que el Senado estadounidense no podía intervenir en los asuntos internos del Perú. Destacó que entre 1980 y 1993, cuando la democracia había estado en peligro, "no hubo un solo pronunciamiento de ningún congreso (extranjero) ni de ningún organismo internacional” y que, por lo tanto, la resolución 209 no sería un escollo para que su gobierno continuara buscando “la consolidación de la democracia” y el mejoramiento de la economía nacional. 11. El deterioro de las relaciones bilaterales con Colombia Meses más tarde, en febrero del 2000, otro pronunciamiento en torno a la realidad peruana, esta vez proveniente del Departamento de Estado de los Estados Unidos, llevó a Alberto Fujimori a efectuar declaraciones controversiales, las mismas que terminaron dañando las relaciones del Perú con Colombia. Fujimori arremetió contra dicho pronunciamiento, expresando que le parecía extraño que el gobierno norteamericano criticara al Perú mientras entregaba al mismo tiempo 1,600 millones de dólares a Colombia; país que afrontaba violencia a causa del narcotráfico y la guerrilla, violándose los derechos humanos con muertes a diario:

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La política exterior del Fujimorato

“El presidente Fujimori afirmó que el informe anual del Departamento de Estado de EEUU sobre la situación del Perú adolece de "miopía, astigmatismo, daltonismo y hasta un poco de ceguera". Se preguntó cómo EEUU otorga una ayuda de US$ 1,600 millones a Colombia "donde se viola los derechos humanos con muertes a diario" y donde el narcotráfico "campea por muchos sitios". De otro lado, anotó que no habrá una respuesta directa de la Cancillería porque el Departamento de Estado conoce la posición del gobierno peruano y, además se ha explicado ampliamente el proceso de pacificación y la lucha contra el narcotráfico. "Tenemos que ser muy objetivos, ciertamente no somos una democracia perfecta todavía, pero estamos en este proceso que toma algunos años", aseveró”.470 El embajador de los Estados Unidos en el Perú respondió veinticuatro horas después, refiriendo que los conflictos relativos a la presunta violación de derechos humanos excedían los parámetros de la justicia interna de cada país: “John Hamilton embajador de EEUU en Perú, señaló que el informe del Departamento de Estado de su país no constituye ninguna injerencia en el desarrollo político del Perú. Comentó, además, que el tema de derechos humanos dejó de ser un asunto exclusivo de los países desde que la comunidad internacional adoptó criterios comunes sobre el mismo.”471 Sin embargo, las reacciones ocasionadas por las expresiones del presidente Fujimori sobre la ayuda de los Estados Unidos a Colombia no quedaron allí. El gobierno de Colombia presentó una nota de protesta el 31 de marzo por las declaraciones del presidente Alberto Fujimori y las relaciones entre los dos países ingresaron en un período de serio deterioro. 12. “Fujimori: el gobernante más autoritario de América Latina.” 472 En diciembre de 1999, la imagen de Alberto Fujimori y la de su gobierno ingresarían a la fase terminal de deterioro, al ser catalogado como uno de los jefes de Estado más autoritarios de Latinoamérica por Human Rights Watch:
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Asociación Pro Derechos Humanos (APRODEH). NotiAprodeh. Resumen diario de noticias. Sitio web: http://www.aprodeh.org.pe/noti-apr/2000/29FEB2000.htm. Fecha de consulta: 20 de febrero de 2006.
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Asociación Pro Derechos Humanos (APRODEH). Noti Aprodeh. Resumen diario de noticias. Martes 29 de febrero del 2000. Sitio web: http://www.aprodeh.org.pe/noti-apr/2000/29FEB2000.htm
472

Tlahui. “HRW: Fujimori es el gobernante más autoritario de América Latina”. Información enviada a Mario Rojas, Director de Tlahui. Perú, 11 de diciembre de 1999. Sitio web: http://www.tlahui.com/politic/politi99/politi8/pe817.htm.

Julio Álvarez Sabogal

“Kenneth Roth, director ejecutivo de Human Rights Watch, la organización no gubernamental estadounidense dedicada a defender los derechos humanos a nivel mundial, presentó ayer en Washington el último informe anual de su institución dedicado a la situación de los derechos humanos en el mundo durante 1999. El texto divulgado ayer que contiene unas 516 páginas, dedica seis páginas y media a describir y analizar la situación en el Perú, criticando severamente el pobre récord del Gobierno peruano en defender las libertades en el país, acusándole por violar los derechos humanos sistemáticamente. La parte del informe dedicada al Perú hace referencia a que el presidente Alberto Fujimori continuó preparando el terreno para su segunda reelección en las elecciones previstas para el año 2000 y como consecuencia se han debilitado las instituciones electorales y judiciales, contribuyendo a las violaciones a los derechos humanos. Es más, se dice que "la debilidad de los sistemas político y judicial es el resultado de un plan político preconcebido". El informe también acusa al presidente Fujimori de concebir en gran parte la precariedad de las instituciones, lo cual le ha permitido ejercer un control autoritario cada vez mayor. "El presidente del Perú, Alberto Fujimori, el gobernante civil electo más autoritario de la región, demostró su desacato a las normas internacionales de derechos humanos al anunciar, a finales de mayo, que su gobierno no cumpliría una sentencia de la Corte Interamericana de Derechos.”473 13. La democracia bajo tutela internacional: las misiones de observación electoral del año 2000. En vista del evidente deterioro que sufría la situación política interna, la comunidad internacional envió diferentes misiones de observación electoral 474 para garantizar la transparencia del proceso electoral, las mismas que efectuaron serios cuestionamientos relacionados al proceso del año 2000. En opinión de éstas, el citado proceso electoral no cumplía con los estándares internacionales que correspondían a un proceso democrático. Entre los principales hechos que motivaron dichos cuestionamientos se encontraban la "Ley de la Interpretación Auténtica", la destitución de tres magistrados del Tribunal Constitucional, la falsificación de firmas denunciada conjuntamente por la Defensoría del Pueblo y el diario El Comercio en febrero del 2000, las irregularidades del proceso electoral475, el hostigamiento a los candidatos opositores, la utilización de recursos del Estado, la inseguridad en los padrones electorales, la falta de transparencia del

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Tlahui. op. cit La Misión de Observación Electoral de la OEA, la Misión Carter y el Instituto Nacional Democrático,

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En los siete meses anteriores al proceso electoral del 2000, fueron recibidas 415 denuncias acerca de la ilegal e ilegítima participación de servidores públicos en actos de propaganda con uso de recursos del Estado, en favor de rereelección de Alberto Fujimori.

La política exterior del Fujimorato

proceso electoral y la manipulación del voto. La más importante de entre dichas misiones fue la Comisión de la OEA, presidida por el ex -canciller de Guatemala, Eduardo Stein; la cual presentó su informe ante la Asamblea General de la OEA realizada en Windsor, Canadá, en junio del 2000: “El Consejo Permanente de la OEA, acordó elevar a la XXX Asamblea General a celebrarse a partir del próximo 4 de junio, en Windsor, Canadá, el debate sobre la situación originada en las elecciones peruanas del pasado 28 de mayo. El Consejo había sido convocado de emergencia con el objeto de escuchar el informe del ex canciller guatemalteco Eduardo Stein, sobre la Misión de Observación Electoral (MOE) al Perú, que éste presidió. Stein reiteró ante los delegados, que "de acuerdo a los estándares internacionales, el proceso electoral peruano estuvo lejos de ser considerado como libre y justo”. Luego tomó la palabra la representante permanente del Perú ante la OEA, la jefa de Misión, Beatriz Ramacciotti, quien tildó a Stein de "actor político" en el proceso electoral peruano y añadió que el ex canciller "se había excedido largamente" en su labor como observador, sugiriendo inclusive que había estado interfiriendo en los asuntos internos del Perú. Inmediatamente después habló el secretario general de la OEA, César Gaviria, defendiendo el rol desempeñado por Stein y la MOE. Gaviria explicó que la MOE viajó al Perú, "a invitación del Gobierno", por lo que trasladó la decisión final a la reunión del Consejo Permanente y a que fuera el cónclave de representantes ante la OEA, o en su defecto, la Asamblea General, el foro en el cual se debía emitir la opinión de cada país miembro sobre cuál sería el mejor escenario para debatir el caso peruano.”476 La oposición democrática al régimen fujimorista no consiguió la inmediata suspensión del Perú en la OEA a causa de la sistemática trasgresión del Estado de Derecho. Sin embargo, el organismo interamericano sí aprobó la resolución 1753, disponiendo el envío de una misión al Perú a fin de facilitar un espacio de diálogo entre el Gobierno y otros sectores de la comunidad política. El problema peruano, como lo señaló Farid Kahhat, adquirió alcance continental: La irregular reelección de Fujimori no hizo sino dar prominencia continental a un proceso que hasta ese momento se había desarrollado sotto voce y los sucesos del 28 de Julio
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Cronología Andina. Sitio web: http://www.cajpe.org.pe/cronolog/junpe4.htm

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parecen haber tenido lecturas diferentes en Lima y Washington: usando metáforas propias de la teoría de juegos, podría decirse que mientras Fujimori y Montesinos creían estar involucrados en un juego de suma cero, en el cual ellos se fortalecían a medida que la oposición perdía respaldo por asociación con la violencia, en los Estados Unidos el proceso se percibía como un juego de suma negativa, en el que todos perdían como consecuencia de la voluntad de Fujimori y Montesinos de aferrarse al poder a cualquier precio477. 14. Diplomacia del desprestigio o la falacia ad hominen478: las campañas de desprestigio contra las misiones de observación electoral y los líderes extranjeros La reacción del gobierno fujimorista frente a los cuestionamientos de la comunidad democrática internacional no se hizo esperar. Esta vez reflejó la agresividad de los actores del régimen hacia todo aquello que no convergiera con sus posiciones autoritarias. Así, durante la etapa previa a la primera vuelta electoral, el gobierno desarrolló una fuerte campaña de desprestigio contra las misiones de observación electoral; calificándolas de "neocolonialistas", "politizadas" y "comunistas", a la vez que intentaba

disminuirlas afirmando que no representaban a nadie, con lo que daba una forma cada vez más clara a un estilo diplomático ofensivo basado en el desprestigio público de quienes se atrevían a cuestionarlo y en ignorar las expresiones de respaldo de los países extranjeros. Así, por ejemplo, Guillermo Márquez, integrante de la Misión Carter-NDI, fue llamado "panameño neocolonialista": “El ex presidente del Tribunal de Panamá, Guillermo Márquez, integrante de la Misión Carter-NDI, respondió el viernes pasado a la acusación del candidato y ex canciller Francisco Tudela. "¿Yo, panameño, neocolonialista?", dijo, aludiendo a la situación que vivió su país hasta diciembre pasado con la Zona del Canal ocupada por los EE.UU. En efecto, ésa como otras misiones internacionales, están integradas por intachables personalidades latinoamericanas.

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Kahatt, Farid. Perú: los factores internacionales y la transición democrática. Palestra Electoral. Lima, 2001. Dirección web: http://palestra.pucp.edu.pe/palelec/index.php3?file=procesopol/farid.htm. Consulta: 15 de junio de 2005.
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Este tipo de falacia implica un argumento que no se preocupa por realizar razones adecuadas en contra de una opinión contraria, sino que pretende refutar tal opinión censurando a las personas que la sostienen.

La política exterior del Fujimorato

La ridícula imputación de la conspiración comunista también termina de deshacerse con el endose de la Casa Blanca. A menos que se diga ahora que Bill y Hillary Clinton son infiltrados de la antigua KGB. Y, por último, está fuera de duda que las misiones de observación están fuertemente respaldadas tanto en los EE.UU. como en Europa. El mecanismo es obvio y sólo el gobierno peruano finge no darse cuenta: las misiones dicen las cosas claras, sin comprometer directamente a un Estado, y luego los gobiernos se pronuncian, en lenguaje diplomático, respaldando las conclusiones de las misiones. A diez días de las elecciones prácticamente todos los gobiernos de los países desarrollados -con la solitaria excepción del Japón-, se han pronunciado criticando el proceso peruano y advirtiendo los peligros del mismo. Los gobiernos latinoamericanos tampoco ocultan su preocupación, a juzgar por las reuniones que han sostenido los embajadores acreditados en Lima con Eduardo Stein, jefe de la Misión de la OEA”.479 La situación no cambió para la segunda vuelta electoral, sino todo lo contrario, empeoró. El fujimorismo, a través de los programas informativos de Frecuencia Latina, finalmente sometida al régimen, aseguró suficientes elogios al gobierno y el descrédito de los líderes de oposición, de la misión electoral e incluso de los líderes de países extranjeros que habían criticado o expresado su preocupación por los métodos del régimen. Así lo recogió el diario Clarín de Buenos Aires: “Ayer, la televisora destinó más de una hora de su principal programa político, "Contrapunto", al candidato que podría derrotar a Fujimori. Toledo fue presentado como un "mentiroso" compulsivo, un político manipulado por el ex presidente Alan García y dispuesto "a repartir el poder como una torta" entre las organizaciones políticas que lo respaldaron al anunciarse la segunda vuelta. El ataque de Frecuencia Latina se produjo horas después de que el jefe de la misión de observadores de la Organización de Estados Americanos, el ex canciller guatemalteco Eduardo Stein, salió del país tras recomendar que la transparencia y la limpieza de la segunda vuelta dependerán en buena medida de la "cobertura democrática que la televisión de señal abierta realice sobre ambos candidatos.”

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Caretas. Artículo “En busca del voto perdido”. Edición No. 1612 del 30 de marzo de 2000.

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Pero la televisora oficialista decidió romper fuego y en su ataque incluyó al embajador estadounidense John Hamilton, al embajador francés Antoine Blanca y a los representantes de la Unión Europea, por su "intolerable intromisión en asuntos internos peruanos". Frecuencia Latina estaba repitiendo los argumentos de Fujimori y del ex canciller y aspirante a congresista, Francisco Tudela. Ambos cuestionaron severamente a las legaciones extranjeras que se pronunciaron en favor de una segunda vuelta, cuando parecía que la Oficina Nacional de Procesos Electorales declararía ganador en primera vuelta al presidente-candidato.” La secretaria de Estado norteamericana, Madeleine Albright, y el "zar" antidrogas, Barry McCaffrey, también fueron blancos de la televisora. Se los acusó de formar parte de la "conspiración internacional contra el Perú". Además, el canal propaló un reportaje donde "demostraba" que el Servicio de Inteligencia Nacional, que maneja el asesor Vladimiro Montesinos, podía combatir al narcotráfico sin la ayuda estadounidense, olvidando que el Departamento de Estado financió un programa de inteligencia antinarcóticos durante varios años.480 15. Aislamiento del Perú de la Comunidad Internacional de Democracias

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La Conferencia Ministerial “Hacia una Comunidad de Democracias”
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realizada en Varsovia en junio del año

2000,482 fue la ocasión ideal para que los gobiernos democráticos de países extranjeros hiciesen sentir al gobierno fujimorista que sus prácticas diplomáticas confrontacionales no quedarían impunes a corto plazo. En esta conferencia, que contó con la participación de 106 países, se buscaba aprobar la Declaración de Varsovia. Con ella se empezaría a obligar a los Estados a respetar los principios democráticos esenciales y a apoyarse mutuamente para cumplir esos objetivos. Asimismo, se anunciaría oficialmente la creación de la Comunidad de Democracias, la que se constituiría como una coalición internacional cuyo objetivo sería promover la cooperación para la protección y consolidación de la democracia en el mundo. Paralelamente, la institución norteamericana Freedom House y la fundación polaca Stefan Batory venían auspiciando la realización del primer Foro Mundial por la Democracia, a realizarse también en la ciudad de Varsovia entre el 25 y 27 de junio, en simultáneo con la citada Conferencia Ministerial. Este Foro Mundial por la Democracia tenía como objetivo permitir la interacción formal e informal entre los participantes de ambas
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El Clarín. “Perú: campaña de la TV oficialista contra Toledo”. Buenos Aires, Argentina. 17 de abril de 2000.

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La conferencia fue iniciativa de Polonia, Chile y los Estados Unidos, países que invitaron como organizadores a la India, República Checa, Corea y Mali.
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26 y 27 de junio de 2000.

La política exterior del Fujimorato

reuniones. En este evento estuvieron presentes el Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan; la Secretaria de Estado de los Estados Unidos, Madeleine Albright; la Ministra de Relaciones Exteriores de Chile, María Soledad Alvear; el politólogo Francis Fukuyama; el ex Presidente de Argentina, Raúl Alfonsín; el Presidente de Transparencia Internacional, Peter Eigan; el Profesor Wei Jingsheng, del Centro de Estudios de los Derechos Humanos de la Universidad de Columbia, entre otras personalidades del sector público y privado. Mientras tanto, en el Perú se vivían las secuelas del fraudulento proceso electoral del año 2000 y se esperaba la visita de una comisión de alto nivel de la Organización de Estados Americanos, encabezada por su Secretario General, César Gaviria y el ministro de Relaciones Exteriores de Canadá, Lloyd Axworthy. Esta comisión tenía como objetivo buscar maneras de fortalecer la democracia en Perú. Toda esta situación tendría repercusiones importantes en el contexto y en los eventos mismos de Varsovia, dando claras muestras del nivel de aislamiento político internacional en el cual se había sumido el Perú. Las muestras de desagrado dirigidas hacia el régimen fujimorista se darían de varias formas. Primero, Alejandro Toledo, candidato opositor al régimen, fue invitado a pronunciar uno de los discursos principales en la sesión plenaria inaugural del foro no gubernamental, haciéndolo en los siguientes términos:

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“Estaríamos muy honrados si usted aceptara compartir con nosotros sus ideas sobre la democracia y sobre cómo la comunidad internacional puede cooperar en respuesta a la situación actual en el Perú para asegurar la prevalencia de la democracia y el respeto por los derechos humanos. Los otros discursos que precederán al suyo los pronunciarán el financista y filántropo George Soros, del Instituto por una Sociedad Abierta, y el ex Primer Ministro de Francia Michel Rocard.”483 Luego, la Cancillería peruana recibió información en la cual se aseguraba que los países promotores consideraban que, dada la situación política interna del Perú y habiendo sido invitado, debía considerar seriamente su participación en la Conferencia Ministerial484.

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Revista Caretas, Edición No. 1624, 22 de junio de 2000.

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En Lima circuló la versión de que el Gobierno, enterado del viaje de Alejandro Toledo a Varsovia, intentó tardíamente acreditar al Canciller Fernando de Trazegnies al encuentro ministerial, pero que la embajada de Polonia en Lima comunicó diplomáticamente a Torre Tagle que ya era imposible hacerlo.-Revista Caretas, op. cit.

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El régimen fujimorista tomó este hecho como una “maniobra” de Polonia ante la radicalización de las exigencias norteamericanas, influenciada también por la participación de Alejandro Toledo en el foro no gubernamental y la detención de Baruch Ivcher en Varsovia. El principal riesgo al que se exponía el régimen era a la individualización del caso peruano a través de una declaración previa al inicio de la Conferencia por parte de los países auspiciadores, en la cual había trascendido que se haría un llamado al Perú a respetar los compromisos que se asumieran en la declaración final de la misma. El aislamiento político del Perú no era más un asunto de mera retórica diplomática. Los países organizadores le habían dicho al gobierno de Fujimori que no reunía las condiciones necesarias para participar en una conferencia sobre democracia. En términos diplomáticos, la frase “considerar seriamente su participación” significa en realidad “le sugerimos que de ninguna manera participe” y, según el tono de voz del interlocutor, puede significar “su gobierno no es bienvenido”. El aislamiento del autócrata y su gobierno era un hecho. 16. Detención de Baruch Ivcher en Varsovia Un hecho más desnudaría las maniobras autoritarias y la sucesión de mentiras e intrigas en las que se había embarcado el régimen. El sábado 24 de junio del 2000, la policía polaca detuvo en el Aeropuerto internacional de Varsovia a Baruch Ivcher485, ex- propietario del canal de televisión Frecuencia Latina-Canal 2, en cumplimiento de una solicitud internacional de arresto que el gobierno peruano había extendido a la INTERPOL tiempo atrás. Ivcher había llegado a Varsovia para participar en el primer Foro Mundial por la Democracia promovido por Freedom House y Stefan Batory. Antes de ser detenido, se había reunido con el entonces candidato opositor, Alejandro Toledo. La delegación de Toledo rápidamente informó sobre el arresto y pidió la liberación de Ivcher. Las intensas gestiones de la comunidad internacional lograron que Ivcher fuera puesto en libertad tras cinco horas de detención. El gobierno peruano se apresuró en calificar la historia de la detención de Ivcher como una "maniobra publicitaria" de la oposición, liderada por Toledo. El Presidente del Consejo de Ministros, Alberto Bustamante, indicó que había recibido un fax directamente de la INTERPOL, en el cual se le comunicaba la inexistencia de una solicitud de detención contra Baruch Ivcher. Pero la Embajada de Polonia en Lima se encargó de desmentir públicamente a Bustamante,

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Como hemos visto en las páginas precedentes, Baruch Ivcher, inmigrante israelí nacionalizado peruano, fue despojado de su ciudadanía en 1997 y, por ende, de su derecho a poseer un canal de televisión, luego de que Frecuencia Latina-Canal 2 transmitiera una serie de reportajes comprometedores sobre corrupción en el gobierno de Fujimori. En 1999, el caso Ivcher se estaba ventilando en la Corte Interamericana de Derechos Humanos junto con otras denuncias y su inminente resolución en contra del Estado peruano condujo al gobierno de Fujimori a solicitar el retiro del Perú la competencia contenciosa de la Corte.

La política exterior del Fujimorato

emitiendo un comunicado de prensa en el cual confirmaba la detención temporal de Ivcher en el Aeropuerto Internacional de Varsovia y refutando la declaración del ministro de fujimorista. Señaló también que la detención de Ivcher sí se había efectuado, porque su nombre figuraba en la relación de personas requisitoriadas por la INTERPOL. A su vez, el Defensor del Pueblo, Jorge Santistevan de Noriega, envió una comunicación al Director de Migraciones confirmando la detención de Ivcher486. 17. Repercusiones de la corrupción en la seguridad regional: el tráfico ilegal de armas para las FARC y el fin del bastión de estabilidad La arbitrariedad e impunidad con que operaban los actores del régimen deterioró no sólo la imagen político-democrática del país, sino que terminó por abrir nuevos frentes externos en el campo de la seguridad regional y en el de las relaciones bilaterales con los países vecinos. Tal fue el caso del tráfico ilegal de armas para las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). El papel de bastión de estabilidad que había asumido el gobierno de Fujimori a lo largo de la década de los 90 y que le había granjeado la mirada tolerante de la potencia norteamericana, finalmente se desgastó. La coyuntura mostró al desnudo la serie de embustes y confabulaciones en las que se hallaba envuelto el régimen desde hacia buen tiempo. Fujimori había decidido practicar una política de operativos psico-sociales a escala continental en el área de influencia política de los Estados Unidos y en un área de prioridad de la política exterior de este país, como son defensa y seguridad. Y más grave aún, lo había hecho sin su venia. Primero, el Presidente Alberto Fujimori, en compañía de Vladimiro Montesinos y de los ministros de Defensa e Interior, Carlos Pergamino y Walter Chacón, anunció en agosto de 2000 la desarticulación de una red de tráfico de armas para el movimiento guerrillero Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). La operación, se acotó, no fue coordinada con Colombia para evitar "filtraciones" de información. Según versiones de Fujimori, este sistema de contrabando de armas tenía su origen en Jordania, realizando escalas en las Islas Canarias y en Guyana, hasta llegar a la ciudad fronteriza de Iquitos, en el noreste peruano. Desde esta localización, las armas eran lanzadas en paracaídas sobre la selva amazónica con destino el frente 16 de las FARC. Asimismo, Fujimori declaró que el primer contrabando detectado tuvo lugar en marzo de 1999, al que siguieron dos operativos en abril y julio del mismo año, siendo transportados un total de 10,000 fusiles AKM de largo alcance. Investigaciones posteriores revelaron que Alberto Fujimori había retardado este anuncio, a fin de que éste coincidiera con el inicio del diálogo con la oposición promovido por la OEA a favor de la democratización y en contra suya, a fin de que le fuera posible obtener réditos en el plano político internacional. La estrategia,
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Cronología Andina. Junio 2000. Sitio Web: http://www.cajpe.org.pe/CID.htm

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sin embargo, no dio los frutos esperados gracias a varios acontecimientos posteriores que pusieron en evidencia el engaño. Colombia protestó señalando que esa red había sido descubierta un año atrás, lo cual obligó al presidente Fujimori a presentar al presidente colombiano, Andrés Pastrana, un informe durante la Cumbre de Río. Pastrana consideró insuficiente la información dada por Fujimori. Poco después, Jordania aseguró a Colombia, con documentos en mano, que los fusiles fueron vendidos legítimamente al Estado peruano, involucrando al General Gustavo Olivera en el negocio. La coartada de Fujimori se vio más debilitada aún cuando los Estados Unidos, que por esos días promocionaba su Plan Colombia (plan de ayuda financiera a ese país para combatir el narcotráfico y eventualmente la guerrilla), apoyó la tesis jordana. Al mismo tiempo y a partir de este hecho, Washington mostró un cambio de actitud frente al régimen487 y las relaciones bilaterales del Perú con Colombia entraron a un nuevo período de deterioro, tal como lo registró Caretas: “El martes 5 (de setiembre) el Presidente de Colombia, Andrés Pastrana, volvió a poner el dedo sobre la llaga señalando que el caso del tráfico de armas para las FARC aún sigue sin aclararse. "La verdad es que tenemos dudas sobre las explicaciones del Perú". Fuentes de la cancillería confirmaron a CARETAS en Brasilia la versión según la cual, semanas atrás, la embajadora de Colombia en el Perú, María Cristina Zuleta de Patiño, habría tenido un altisonante cruce de palabras con el canciller Fernando de Trazegnies en Lima. El motivo: las declaraciones de Alberto Fujimori sobre el tráfico de armas hacia la guerrilla de las FARC. Zuleta le habría dicho a De Trazegnies que Colombia, durante los diez años de conflicto interno en el Perú, nunca declaró en contra de ningún acto del Gobierno. Además añadió que durante la Asamblea de la OEA en Windsor, Canadá, su país mantuvo adrede un perfil bajo respecto al tema de la institucionalidad en el Perú. No obstante el incidente, Fujimori anunció que tenía una bomba sobre el tráfico de armas. Es decir, continuaba con su estilo provocador. Durante la inauguración de la cumbre, Fujimori fue inquirido por los periodistas sobre la reunión que previamente había sostenido con Pastrana. Fujimori dirigió entonces la vista a Cardoso y, tras mirarse a los ojos, pasó delante de la gente de prensa sin abrir la boca. Esa noche, al término de la cena de bienvenida en el Hotel Naum, CARETAS conversó con el
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“Pero si hubiese que aislar un hecho decisivo para explicar el cambio de actitud del gobierno norteamericano en su conjunto frente al régimen de Fujimori, éste sin duda sería el caso del tráfico de armas a las guerrillas de las FARC. Éste se descubre cuando el gobierno norteamericano se hallaba inmerso en el proceso de aprobación del denominado "Plan Colombia", el cual contiene precisamente una dimensión contrainsurgente que apenas se pretende soslayar. A partir de ese momento el régimen que otrora fuera considerado un "bastión de estabilidad" regional pasa a ser percibido en forma unánime como una fuente de inestabilidad política más allá de sus propias fronteras” Kahhat, Farid. op. cit.

La política exterior del Fujimorato

Presidente Pastrana y con el canciller Guillermo Fernández de Soto. El primero se excusó de dar una entrevista. El viernes por la mañana el canciller colombiano declaró a CARETAS sobre el encuentro con Fujimori y el tráfico de armas.”488 Otras investigaciones determinaron a posteriori que Vladimiro Montesinos fue el cabecilla del negocio de tráfico ilícito de armas para las FARC. La prensa peruana logró establecer que la empresa que encubría el negocio, de propiedad de los hermanos Luis Frank y José Luis Aybar Cancho, había sido proveedora durante años del Ejército Peruano. El diario limeño La República logró entrevistar en la ciudad de Los Ángeles al comerciante de armas Sarkis Soghanalian, quien afirmó que los fusiles que terminaron en poder de las FARC, habían sido vendidos al Gobierno peruano. En enero de 1999 y encontrándose Soghanalian en Lima, se había reunido dos veces con oficiales militares peruanos en el cuartel general del Ejército y del Servicio de Inteligencia con este fin. 18. El cuestionado nombramiento de Julio Salazar Monroe como Embajador en Venezuela. El pago de lealtades políticas que más escándalo causó en el ámbito internacional y que descalabró las relaciones bilaterales con otro país de América del Sur, fue tal vez el nombramiento del General EP Julio Salazar Monroe como Embajador del Perú en Venezuela. Este personaje era uno de los miembros más desprestigiados del régimen y estaba por ende descalificado para asumir un cargo político-diplomático como el de Embajador Extraordinario y Plenipotenciario del Perú en la República de Venezuela. Fue Jefe del Servicio de Inteligencia Nacional (SIN) desde de enero de 1991 hasta agosto de 1998 y Ministro de Defensa desde el 22 de agosto de 1998 hasta el 14 de abril de 1999. Era considerado como uno de los responsables de la matanza de 16 personas en el caso Barrios Altos, pero no había podido ser juzgado gracias a las leyes de amnistía promulgadas por el gobierno de Alberto Fujimori.489 Eran muchos y muy graves los casos de violaciones de derechos humanos cuya responsabilidad era atribuida al SIN de Salazar Monroe por parte de la prensa, organismos de derechos humanos, parlamentarios y ex militares: secuestro del empresario Samuel Dyer, torturas y maltratos a los líderes del intento de golpe de Estado en noviembre de 1992, atentado con explosivos al domicilio del parlamentario
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Caretas. Artículo “Cumbia de dudas”. Edición No. 1635 del 7 de setiembre del 2000.

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La primera ley, la 26479 consagró la impunidad para los que violaron derechos humanos entre mayo de 1980 y junio de 1995. La segunda, la 26492 prohibió la investigación de cualquier caso en el que estuvieran implicados militares, policías o civiles al servicio del Estado.

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Javier Diez Canseco, atentado con explosivos contra Global Televisión de Puno, asesinato de Mariela Barreto, ex agente del servicio de Inteligencia del Ejército, torturas a ex agente del SIE Leonor La Rosa, espionaje telefónico a 197 personas entre opositores políticos, periodistas, militares en actividad y retiro, profesionales e inclusive congresistas del partido de gobierno, ataque contra del vehículo del congresista Javier Diez Canseco en marzo de 1997, ataque con disparos de arma de fuego al ex ministro Gustavo Saberbein, amedrentamiento a los periodistas Blanca Rosales, editora del diario La República, Jinés Flores de la ciudad de Tacna y Luis Angeles del diario Ojo, así como los planes "Bermuda", "Narval" y "Pino", cuya ejecución implicaba atentados contra periodistas, abogados, medios de comunicación y políticos de oposición. 490 Al Grupo de aniquilamiento Colina, que actuaba bajo las órdenes del SIN, por su parte, se le atribuía el asesinato del dirigente sindical Pedro Huillca Tecse por acción del mayor Santiago Martín Rivas, los técnicos Juan Sosa, Yarlequé, Pedro Pretell Damaso y Nelson Carbajal García; el asesinato de agentes de inteligencia Carlos Santa Cruz Ruiz (envenenado), Pedro Zavaleta Quispe y otro de apellido Barbarán en la ciudad de Tarapoto realizado por el mayor Santiago Martín Rivas y los técnicos Juan Sosa, Sauni Pomaya y Caballero Zegarra; el asesinato de dos soldados, dos tenientes y una empleada civil en locales del servicio de inteligencia en el mes de diciembre de 1992; el asesinato del general de brigada EP Linares Dávila y la empleada civil Maritza Castañeda a cargo del mayor Santiago Martín Rivas, los técnicos Pretell, Sosa, Julio Ramírez, Nelson carvajal; asesinatos y secuestros de civiles con fines lucrativos; el asesinato de indocumentados en lugares apartados; e irrupciones en pueblos y ataques a puestos policiales como supuestos miembros de Sendero Luminoso. 491 Tan pronto se produjo el nombramiento, organizaciones defensoras de derechos humanos de todas partes del mundo ejercieron cabildeo ante el gobierno de Venezuela demandando el rechazo la designación de Salazar Monroe y hasta su detención y juzgamiento en dicho país. El nombramiento fue tan cuestionado que Salazar Monroe sólo permaneció en dicho cargo por dos meses, del 15 de agosto al 15 de octubre del 2000. “Los venezolanos han dejado trascender que debido al escándalo desatado en Perú, Venezuela se encuentra revisando la situación del embajador peruano a quien hace poco concedió su aprobación.

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ImediaPerú. Mientras busca refugio Montesinos se refugia en el Pentagonito. 22 de setiembre de 2000. Dirección web: http://www.aprodeh.org.pe/democracia/democracia1/c_ie_25set2000.htm.
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ImediaPerú. Mientras busca refugio Montesinos se refugia en el Pentagonito. 22 de setiembre de 2000. Dirección web: http://www.aprodeh.org.pe/democracia/democracia1/c_ie_25set2000.htm.

La política exterior del Fujimorato

Las acusaciones sobre violaciones de derechos humanos que pesan sobre el general Salazar Monroe durante su jefatura en los servicios de inteligencia serían un punto determinante. Rangel ha comentado que su gobierno no sabía que Salazar Monroe, quien asumió el cargo de Jefe de Servicio de Inteligencia Nacional el 14 de enero de 1991, hizo una cerrada defensa del SIN y del asesor Vladimiro Montesinos en los casos de Barrios Altos y La Cantuta ante la comisión investigadora del Congreso. Y que dijo, por ejemplo, que “Montesinos no había tenido ninguna participación en estos hechos y que su presencia en el SIN respondía estrictamente a la asesoría y consultoría en asuntos de su especialidad como abogado. O que cuando fue preguntado sobre sus ingresos económicos, Salazar Monroe respondió que era un trabajador ad honoren.” 492 19. La búsqueda de refugio para Vladimiro Montesinos Al caso del tráfico ilegal de armas para las FARC y el bochornoso nombramiento de Julio Salazar Monroe se sumó la propalación del video Kouri-Montesinos que hizo ingresar al régimen en su crisis final. El gobierno de Fujimori se embarcó frenéticamente en la búsqueda de un país que aceptase dar asilo a Vladimiro Montesinos. Los gobiernos consultados habrían sido los de Venezuela, Argentina, Brasil y Panamá: “Según la fuente Montesinos solicitó mudarse a Venezuela y el Ejecutivo le pidió al embajador peruano en Caracas que hiciera la consulta inmediatamente. Una versión desde Cancillería refiere que el gobierno venezolano y propiamente su Canciller, José Vicente Rangel, se negaron rotundamente a recibir a Montesinos. Es más, Rangel aprovechó la ocasión para cuestionar la presencia del general Julio Salazar Monroe, ex jefe nominal del SIN durante siete años, y actual embajador peruano en Venezuela. (…) El segundo país sugerido por el propio Montesinos habría sido Argentina. La consulta, según la fuente, también se hizo, pero la respuesta fue rápida y negativa. La administración De la Rua no

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ImediaPerú. Mientras busca refugio Montesinos se refugia en el Pentagonito. 22 de setiembre de 2000. Dirección web: http://www.aprodeh.org.pe/democracia/democracia1/c_ie_25set2000.htm.

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aceptaría a Montesinos en su país, las consideraciones parecen no ser únicamente de orden moral. El escándalo por el tráfico de las armas para las FARC resulta muy sensible para un país que aun no termina de resolver otro escándalo del contrabando de armas hacia el Ecuador, protagonizado por sus propios funcionarios. La tercera opción del asesor fue Brasil. Hasta el momento se sabe que el presidente Fernando Enrique Cardoso está cavilando su respuesta. Un colaborador de imediaperu.com en Washington, quien consultó con fuentes de la CIA y de la DEA, ha comentado que, finalmente, el país de la samba podría convertirse en el refugio del asesor. Por su parte la Agencia se comunicó con la embajada de Brasil en Lima, pero el encargado de prensa, Francisco Noacello, afirmó que no tenía noticias sobre el particular. Añadió, sin embargo, que para que una persona solicite asilo es necesario que su vida corra peligro. Por otro lado, ha trascendido, que el general de brigada Jesús Ponce Castro, jefe de la Dirección de Inteligencia del Ejército, se encontraba en Brasil asistiendo a una reunión de jefes de inteligencia de América Latina cuando se difundió el video que desnudaba la corrupción de funcionarios en el Perú. En ese nuevo contexto, Ponce Castro habría gestionado, a pedido del general Villanueva Ruesta, asilo para Vladimiro Montesinos en Brasil. El domingo 17, luego del anuncio del presidente Fujimori, Ponce Castro regresó al Perú. La versión cobraría cuerpo si se tienen en cuenta las últimas conversaciones entre los presidentes de Perú y Brasil. País que con anterioridad acogió a los dictadores paraguayos Alfredo Strossner y Lino Oviedo. Es indudable que las relaciones diplomáticas entre los gobiernos de ambos países son óptimas, y mucho de esto se debe a la diligente labor del embajador José Viegas Filho quien, el 23 de mayo de 2000 condecoró, a nombre del presidente Enrique Cardoso, con la Orden Nacional Cruzeiro Do Sul en el grado de Gran Cruz, al Presidente del Consejo de Ministros, Alberto Bustamante, al Ministro de la Presidencia, Edgardo Mosqueira, al Ministro de Economía, Efraín Goldenberg y al vicepresidente del congreso, Ricardo Marcenaro, por su labor en la defensa de los derechos humanos. Posteriormente, el 6 de julio de 2000, Viegas Filho continuó con las condecoraciones. En esta ocasión, otorgó la Orden Nacional del Cruzeiro do Sul en el grado de Gran Cruz, al Ministro del Interior, general EP César Saucedo Sánchez, al Presidente del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas y Comandante General del Ejército, José Villanueva Ruesta, al Comandante General de la

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Marina de Guerra, Antonio Ibárcena Amico, al Comandante General de la Fuerza Aérea, Elesván Bello Vásquez y al Comandante General de la Policía Nacional del Perú, Fernando Dianderas Ottone. Durante la ceremonia, el embajador resaltó la creciente cooperación entre las Fuerzas Armadas de Brasil y Perú. Por su lado, Saucedo afirmó que la imposición constituía una fehaciente muestra de afirmación de los excelentes vínculos de amistad y cooperación que unen a las instituciones policiales de las dos naciones. La fuente sostiene que la cúpula cívico militar, condecorada por José Viegas Filho, quien además, en 1998, fue garante en las negociaciones entre Perú y Ecuador, le estaría pidiendo un último favor a tan solícito embajador. Pero si Brasil no acepta, siempre queda Panamá. Fuentes bien informadas han comentado que el gobierno panameño ya aceptó asilar a Vladimiro Montesinos. El Procurador General de ese país, Jose´Antonio Sossa, quien maneja parte de las Fuerzas de Seguridad de esa nación, es un viejo amigo del asesor presidencial. A Montesinos, sin embargo, no le seduce la idea. Mientras tanto, habría dejado las instalaciones del SIN”.493 20. Fuga de Alberto Fujimori y fin de su gobierno El fin del gobierno de Alberto Fujimori fue precedido por una secuencia de actos que involucraron la mentira, el uso ilegal de los recursos del Estado con fines personales, la parálisis de la diplomacia profesional y el abuso descarado de la inmunidad presidencial y de los privilegios que internacionalmente le daba su condición de mandatario. Pero Alberto Fujimori no tuvo una despedida formal. Anunció su renuncia a la Presidencia de la República desde Tokio, el 19 de noviembre de 2000 y vía fax. Días antes, había llegado al Japón luego de un periplo de varios días a través de varias ciudades del mundo: Acapulco, San Francisco, Manila, Bandar Seri Begawan, Singapur y Kuala Lumpur. El objetivo oficialmente declarado del viaje fue participar en la Cumbre del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico. En esos días Bandar Seri Begawan, Brunei, era la sede de la Cumbre del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC), evento que fue precedido y acompañado por otras actividades conexas de índole académica y empresarial. Para esta ocasión, al igual que para otras de tan alto nivel, decenas de
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ImediaPerú. Mientras busca refugio Montesinos se refugia en el Pentagonito. 22 de setiembre de 2000. Dirección web: http://www.aprodeh.org.pe/democracia/democracia1/c_ie_25set2000.htm.

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funcionarios de la Cancillería, del Ministerio de Comercio Exterior, de otras entidades públicas y representantes de grupos empresariales habían trabajado febrilmente durante los últimos meses preparando la múltiple agenda de participación del Perú. Mucho esfuerzo e inversión de recursos del Estado peruano giran cada año alrededor de la participación del Jefe de Estado de turno en dicha Cumbre. La Cumbre APEC del año 2000 no fue una excepción. Los planes de Alberto Fujimori, sin embargo, nada tenían que ver con este evento. El propósito real era simplemente darse a la fuga. Para lograrlo, hizo uso de todos los recursos logísticos y financieros asignados al sector relaciones exteriores y a la presidencia, como el avión presidencial; al igual que las facilidades que ingenuamente brindaban otras naciones a su representatividad e investidura presidencial, sin saber que estaban siendo embaucados para facilitar la huída: “El viaje mismo, desde sus inicios, había tenido una serie de vericuetos que lo asemejaban más a una fuga mafiosa que a la gira de un estadista. El avión presidencial, por ejemplo, hizo primero escala en Acapulco y luego en San Francisco. Luego, Fujimori tomó, el martes 14, un avión de Phillipines Airlines con dirección a Manila, ciudad a la que habría llegado a las 2.50 del miércoles 15 (…) Fujimori llegó, finalmente, a Bandar Seri Begawan, la capital de Brunei, el 15 de setiembre a la 1 y 30 de la tarde, una hora antes de que el sultán Hassanal Bolkiah inaugurara la cumbre de la APEC, y se fue al día siguiente a las 7 de la noche, sin esperar a que se clausurara el evento. Casi no participó en las reuniones, salvo en una, a la que asistieron los presidentes invitados. El día de su partida de Brunei el avión lo lleva a Kuala Lumpur, la capital de Malasia, país al que, se dice, pidió asilo (aunque el primer ministro malayo Mahathir Mohamad lo desmintió). Allí habría llegado a las 4 y 40 minutos, hora local, para permanecer durante 2 horas y 15 minutos y luego continuar al aeropuerto de Narita, en Tokio.”494 Una serie de extrañas y confusas declaraciones y situaciones presagiaron el desenlace. La Secretaría de Prensa de Palacio de Gobierno señaló que la parada de Fujimori en Tokio respondía a una política de negociación de nuevos créditos. El canciller de Panamá, Miguel Alemán, anunció que Fujimori no iría a la Cumbre Iberoamericana, programada para el 17 y 18 de noviembre. En Tokio, Fujimori se reunió con el Presidente del Banco Japonés para la Cooperación Internacional, Hiroshi Yasuda, y con el director de la Cancillería Japonesa para América Latina, Takahiko Horimura, luego de lo cual dejó entrever su posible renuncia:

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Caretas. Artículo “Mecida y Fuga”. Edición No.1646. 24 de noviembre de 2000.

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“En la capital nipona comienzan otros cubileteos extraños. La prensa informa que el mandatario permanecerá allí sólo entre las 8 y las 16 horas locales. En Lima, la secretaría de prensa de Palacio afirma que la parada se hace para gestionar unos créditos. En Panamá, el canciller de ese país, Miguel Alemán, anuncia que Fujimori no irá a la Cumbre Iberoamericana (17 y 18 de noviembre). El ex presidente, en efecto, se reunió con Hiroshi Yasuda, presidente del Banco Japonés para la Cooperación Internacional, y con el director de la Cancillería Japonesa para América Latina, Takahiko Horimura, pero ese mismo día (viernes 17) desliza su posible renuncia. En declaraciones a France Press insiste, como en setiembre, que "no quiere ser un factor de perturbación.” Dice además que podría encabezar una lista parlamentaria para las elecciones del 2001, con lo cual los ánimos en Lima se caldean. Las críticas aumentan cuando se informa que está alojado en una suite del hotel New Otani de Tokio, que costaría 1,200 dólares diarios.”495 Es en medio de esta confusión que Alberto Fujimori renunció a la Presidencia de la República: “En la madrugada del domingo 19, por fin cae el telón. Fujimori da la puntada final a este periplo contradictorio, anunciando que dejaba el cargo. La última revelación, ya en el esplendor de su desfachatez y cuando hasta en su carta de renuncia (dada a conocer el 20 de noviembre) insistía en haber actuado "sin cálculo político", fue que también tenía la nacionalidad japonesa.”496 Dos días después, el 21 de noviembre, el Congreso peruano acordó no aceptar dicha renuncia, declarando la vacancia de la Presidencia de la República por incapacidad moral. El Sr. Valentín Paniagua Corazao asumió ese mismo día el cargo de Presidente del Congreso. 21. Situación del Perú ante el Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos El estado de desprestigio al cual había llegado el gobierno de Alberto Fujimori ante el sistema interamericano de protección de derechos humanos se puso en manifiesto en tres hechos puntuales. El primero de ellos fue la imperiosa necesidad que tuvo el gobierno peruano de designar una Comisión Especial de Alto Nivel497 para que asumiera la defensa del Estado peruano ante diversos organismos
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Caretas. op. cit. Caretas. op. cit. 25 de febrero de 1999

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internacionales de derechos humanos. Los diez casos que enfrentaba el régimen fujimorista ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) así lo precisaban. Esta comisión estuvo integrada por Aníbal Quiroga, Edgardo Mosqueira, José Alberto Bustamante y Milagros Maraví. El segundo de esos hechos se dio el 8 de junio de ese mismo año a través de un comunicado del Colegio de Abogados de Lima dirigido a la opinión pública, mediante el cual se supo que el Perú era el país de América que tenía más demandas admitidas en la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Le seguían en la lista Guatemala y Honduras. El tercero fue que, de ocho referencias que se llevaban a cabo en la agenda del XLV Período Ordinario de Sesiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuatro giraban entorno al Perú: el retiro del Perú de su competencia contenciosa y los casos de Durand y Ugarte, Luis Cantoral Benavides y Gustavo Cesti Hurtado por violación de derechos humanos. 22. Imagen político-democrática del régimen ante las organizaciones internacionales Entre diciembre y junio del 2000, el Relator Especial para la Libertad de Expresión de la Organización de Estados Americanos (OEA), el Grupo de Trabajo de las Naciones Unidas para la Detención Arbitraria y la Subcomisión de Promoción y Protección de los Derechos Humanos del Consejo Económico y Social de la Organización de las Naciones Unidas manifestaron, a través de diversos informes, su inquietud por la persecución y hostigamiento que venían padeciendo Baruch Ivcher y algunos integrantes de su familia. Esto, señalaron, atentaba contra la libertad de expresión y los principios democráticos garantizados por la Convención Americana. Expresaron también su preocupación por el encarcelamiento de numerosas personas inocentes y los asesinatos de dos periodistas que estaban quedando impunes y no estaban siendo objetos de investigación por las autoridades judiciales con la debida efectividad, profundidad y dedicación. Denunciaron el plan del Servicio de Inteligencia Nacional (SIN) para investigar a periodistas y las amenazas de muerte que de ellos recibieron varios periodistas independientes; señalando que el sistema judicial peruano, sometido al poder político, generaba un clima de inseguridad jurídica para el ejercicio del periodismo. Recalcaron que la situación de la justicia militar en el Perú era "especialmente grave" y no cumplía con las exigencias formuladas para garantizar un proceso judicial regular. Por último, llamaron la atención sobre el abierto desafío del gobierno peruano y el desconocimiento de las recomendaciones hechas por los órganos regionales e internacionales de vigilancia de los tratados de Derechos Humanos.

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Durante esta etapa, Francisco Tudela, siendo representante permanente ante las Naciones Unidas con sede en Nueva York, sustentó y defendió la posición jurídica del régimen ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos. 23. Imagen político-democrática del régimen ante la opinión pública internacional Entre octubre de 1998 y diciembre de 1999, Amnistía Internacional (AI), el Comité para la Protección de los Periodistas (CPJ), el Consejo de la Prensa Peruana, la Asociación Pro Derechos Humanos (Aprodeh), la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, la Sociedad Interamericana de Prensa, el Comité de Protección de Periodistas para América Latina (CPJ), la Comisión Andina de Juristas, el Comité de Protección de Periodistas para América Latina (CPJ), Human Rights Watch, Reporteros sin fronteras, el Instituto Prensa y Sociedad, (IPYS) y Washington Office for Latin America (WOLA) denunciaron las prácticas antidemocráticas y violatorias de derechos humanos efectuadas por el gobierno peruano. Entre dichas denuncias se enumeraron las sistemáticas campañas contra la prensa, acoso y amenaza de periodistas y medios informativos a nivel nacional y a través de la vía telefónica, fax, interceptación de los correos electrónicos e Internet. Debemos incluir también las sucesivas difamaciones, calumnias, amenazas, agresiones físicas, acciones judiciales interpuestas contra algunos hombres de prensa, detención de periodistas, propuestas legislativas que ponían en riesgo la libertad de expresión y el caso del empresario de televisión Baruch Ivcher y hasta asesinatos de periodistas, como el caso de la periodista piurana Isabel Chumpitaz. También se denunció la falta de independencia del Poder Judicial, falta de garantías a los derechos humanos, inseguridad jurídica, campañas de amedrentamiento contra jueces independientes como Elba Greta Minaya Calle, la manipulación permanente del marco jurídico para garantizar la reelección del presidente Alberto Fujimori a un tercer período de gobierno consecutivo y el poco respeto del régimen por los procedimientos democráticos. Por último, se señaló lo inquietantemente riesgoso que podía ser si el presidente Fujimori sentaba precedente en el mundo al obtener éxito silenciando periodistas mediante la intimidación, seguimiento y espionaje. Así, se puso al descubierto el completo deterioro del Estado de Derecho y de la institucionalidad democrática. CONCLUSIONES El impacto acumulativo de la política exterior fujimorista en materia de cumplimiento de las obligaciones internacionales del Estado con respecto a los derechos humanos a lo largo de los 90 y una serie de acontecimientos externos e internos coyunturales acentuaron el estilo político-confrontacional y

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debilitaron profundamente las posiciones diplomáticas del régimen. Ello desembocó en una confrontación abierta con las organizaciones internacionales y gubernamentales defensoras de derechos humanos, así como con los gobiernos de países extranjeros, en particular con los Estados Unidos, Colombia y Venezuela. El deterioro de las relaciones bilaterales con estos países dejaron en claro la manera cómo el autoritarismo y la corrupción habían contaminado la agenda y la forma de conducción de la política exterior peruana, haciendo peligrar la posición jurídica del país referida al respeto y cumplimiento de los tratados y la estabilidad y armonía de las relaciones con los países limítrofes, así como la atmósfera de seguridad en la región, lucha contra el narcotráfico y prevención contra el rebrote del terrorismo. El estilo diplomático confrontacional, alimentado por el autoritarismo y la corrupción, se consolidó no sólo en las mentes de sus creadores, sino en la estructura misma del Estado. Esto, paradójicamente, condujo a su propio fin.

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CAPÍTULO VIII EL RETIRO DEL PERÚ DE LA COMPETENCIA CONTENCIOSA DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
En este capítulo examinaré el retiro del Perú de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (la Corte),498 desde el punto de vista del proceso de toma de decisiones.499 Este capítulo parte de la base de que el Estado no es un actor unitario y que no existe un consenso nacional invariable en la toma de decisiones de política exterior. El análisis se concentra, entonces, en: “... la trama burocrática resultante de múltiples interacciones en el ámbito de organizaciones y de individuos (Hazleton, 1987 : 21)” 500 De este modo, a partir de una perspectiva burocrática y utilizando las herramientas de análisis del método del planeamiento estratégico situacional (PES)501 concebido por Carlos Matus,502 pretendo
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El objeto de estudio es el proceso de toma de decisiones, en el que las fuentes de acceso al fenómeno son las declaraciones públicas, comunicados oficiales, memorias de personajes relevantes, informaciones infundidas por los medios de comunicación, testimonios orales de testigos directos, informes, documentos públicos, normas y entrevistas.
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El término “proceso de toma de decisiones” se refiere a la forma de elaborar la política exterior (cómo y quiénes), en tanto éstas son “Las decisiones son el aspecto más visible y obvio de la política exterior (Korany, 1986: 39). Sin embargo, éstas son sólo parte de una totalidad mucho mayor que incluye pautas de comportamiento, objetivos, intereses, estilos, percepciones e incluso no decisiones Lasagna, Marcelo. Cambio institucional y política exterior: un modelo explicativo. Revista CIDOB D'afers Internacionals Nro. 32. Barcelona. Centro de investigación, docencia, documentación y divulgación de Relaciones Internacionales y Desarrollo. 1996. Dirección web: http://www.cidob.org/castellano/publicaciones/Afers/32lasagna.cfm. Consulta: 7 de febrero de 2005.
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Lasagna, Marcelo. Op. cit.

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El enfoque PES está diseñado para servir a los dirigentes políticos tanto en el gobierno como en la oposición y denominaremos “análisis estratégico situacional”o simplemente PES. Su tema son los problemas públicos y es también aplicable a cualquier organismo cuyo centro de juego no es exclusivamente el mercado, sino el juego político, económico y social. En el marco analítico del PES, el problema es la distancia existente entre una situación dada y una situación deseada, considerada por alguien como óptima. De esta manera el problema tiene tanto una dimensión objetiva (la situación dada) como una dimensión subjetiva (el deseo del actor promotor de una política determinada). Asimismo, en la medida de que los problemas son siempre problemas para alguien, no se debe perder de vista que la explicación de cada actor que

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mostrar que el retiro del Perú de la competencia contenciosa de la Corte fue la exhibición más clara de cómo funcionaban las estructuras y procesos de toma decisiones del gobierno fujimorista, en materia de política exterior.503 1. Los problemas del régimen autoritario De 1990 a 1999, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) había recibido aproximadamente 215 denuncias por violaciones de derechos humanos (homicidios, desaparición forzada de personas, tortura y otros delitos de lesa humanidad). De estas, nueve habían sido sometidas a la Corte Interamericana de Derechos Humanos (la Corte): Ernesto Rafael Castillo Páez;504 María Elena Loayza Tamayo; Jaime F. Castillo Petruzzi y otros;505 Luis A. Cantoral Benavides;506 Barrios Altos;507 Gustavo Cesti Hurtado;508 Tribunal Constitucional; Baruch Ivcher;509 y Carlos Torres Benvenuto.510

participa en el juego se dará dentro del marco de la situación particular de cada uno de ellos (denominada explicación situacional) y, por lo tanto, tenderá a ser diferente a las de los otros actores. En este sentido, el análisis que se hace en este capítulo tomará como punto de partida la tanto la situación dada como el deseo del actor que promovió el retiro del Perú de la competencia de la Corte y dio inicio a este proceso, es decir, el gobierno de Alberto Fujimori.
502

Matus, Carlos. El método PES: entrevista con Matus. Editor: Franco Huertas. Caracas. Fondo Editorial Altadir. 1994.
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Los actores decisores tienen a su favor cuatro cartas vitales: i) poder de la iniciativa, ii) capacidad para definir las amenazas externas, iii) control sobre la información y publicidad, iv) poder estatal de coerción. Hill, Christopher. The changing politics of Foreign Policy. Palgrave Macmilan. Hampshire y New York. 2003. p. 264.
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En octubre de 1990, Ernesto Rafael Castillo Páez fue detenido por agentes de la Policía Nacional del Perú y, desde dicha fecha, se desconoce su paradero. Según la Corte IDH, se violaron los artículos 7, 5, 4 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, todos en relación con el artículo 1.1 de la misma.
505

Los ciudadanos chilenos Jaime Francisco Castillo Petruzzi, María Concepción Pincheira Sáez, Lautaro Enrique Mellado Saavedra y Alejandro Astorga Valdés fueron condenados a cadena perpetua por el delito de traición a la patria, por parte de un Tribunal "sin rostro".
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La demanda señaló que el Estado peruano había violado, en perjuicio de Luis Alberto Cantoral Benavides, el derecho a la libertad seguida de retención y encarcelamiento arbitrarios, tratos crueles, inhumanos y degradantes, violación a las garantías judiciales y doble enjuiciamiento con base en los mismos hechos. La Corte Interamericana de Derechos Humanos (la Corte IDH) declaró fundada a demanda.
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El 3 de noviembre de 1991, a escasos metros de la sede del Congreso Nacional, quince personas que se hallaban en una fiesta fueron asesinadas a sangre fría por un escuadrón de la muerte. Entre las víctimas había un niño de 8 años.

La política exterior del Fujimorato

El informe del Departamento de Estado de Estados Unidos sobre los derechos humanos en el Perú de febrero de 1999 había sido bastante crítico y se avecinaba una tormenta política relacionada con cuatro casos que se hallaban bajo la jurisdicción y competencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos: Loayza Tamayo, Castillo Petruzzi, Baruch Ivcher y Tribunal Constitucional. El gobierno de Alberto Fuijimori, ya en su fase confrontacional, optó por desacatar las sentencias emitidas por la Corte en los dos primeros casos, violando con ello el compromiso asumido por el Estado peruano en el artículo 68, inciso 1) de la Convención Americana de Derechos Humanos que establece que los estados partes en la Convención, se comprometen a cumplir la decisión de la Corte, en todo caso que sean partes. Conocida la sentencia del caso Castillo Petruzzi, el entonces Presidente Fujimori declaró que no acataría lo ordenado por la Corte, y más adelante, el 1 de julio de 1999 su gobierno presentó al Secretario General de la OEA un documento titulado “Resumen de la posición del Estado peruano ante la OEA sobre las sentencias emitidas por la Corte en los casos Castillo Petruzzi y Loayza Tamayo”, donde explicaba las razones políticas y jurídicas que lo llevaban a no acatar las decisiones del Tribunal Interamericano. 1.1. El caso Loayza Tamayo

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En febrero de 1993, María Elena Loayza Tamayo fue privada en forma ilegal de su libertad y tratada en forma cruel, inhumana y degradante. En setiembre de 1997, la Corte emitió sentencia sobre su caso declarando que el Estado peruano había violado, en su perjuicio los derechos a la libertad personal, la integridad personal y a las
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La Corte IDH declaró que Gustavo Cesti Hurtado fue incluido, detenido, sentenciado y privado de su libertad en un proceso, no obstante existir pronunciamiento definitivo en un proceso de hábeas corpus que ordenaba que se le apartara del mismo y que no se atentara contra su libertad personal.
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La Corte declaró que el Estado había violado varios derechos consagrados en la Convención Americana sobre Derechos Humanos en perjuicio de Baruch Ivcher Bronstein: nacionalidad, garantías judiciales, protección judicial, propiedad privada y libertad de expresión.
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El caso se inició con la denuncia del Programa de Derechos Humanos del Centro de Asistencia Laboral del Perú (CEDAL) y la Asociación Pro Derechos Humanos "APRODEH" por la violación, en perjuicio de Carlos Torres Benvenuto, Javier Mujica Ruiz-Huidobro, Guillermo Alvarez Fernández, Reymer Bartra Vásquez y Maximiliano Gamarra Ferreyra, de los derechos a la propiedad privada, a igualdad ante la ley y a protección judicial consagrados en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, al incumplir el Estado peruano sentencias judiciales de la Corte Suprema de Justicia.

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garantías judiciales reconocidas en la Convención Americana. Asimismo, ordenó que la referida ciudadana fuera puesta en libertad en un plazo razonable, y que fuera debidamente indemnizada y reparada por los gastos en que había incurrido durante sus gestiones ante las autoridades peruanas. El 27 de noviembre de 1998, en la sentencia sobre reparaciones, la Corte resolvió que el Perú debía adoptar las medidas internas necesarias para que los Decretos Leyes No. 25475 y No. 256591 se adecuaran a la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 1.2. El caso Castillo Petruzzi En julio de 1997 la CIDH sometió ante la Corte el caso Castillo Petruzzi y otros contra el Estado peruano. El 30 de mayo de 1999, la Corte emitió sentencia sobre el citado caso, resolviendo, entre otras cuestiones, que el Estado peruano había violado, en perjuicio de Jaime Francisco Castillo Petruzzi, María Concepción Pincheira Sáez, Lautaro Enrique Mellado Saavedra y Alejandro Astorga Valdés, el derecho a la libertad personal reconocido en el artículo 7.5 de la Convención Americana, en perjuicio de los referidos ciudadanos; el principio de legalidad reconocido en el artículo 9 de la Convención Americana, en tanto las disposiciones peruanas sobre los delitos de traición a la patria (Decreto Ley N° 25659) y terrorismo (Decreto Ley N° 25475) prevén tipos penales que contienen conductas indeterminadas y confusas; el derecho a las garantías judiciales y a la protección judicial reconocidos en los artículos 8° y 25° respectivamente de la Convención Americana; y el derecho a la integridad personal reconocido en al artículo 5° de la Convención Americana. Al mismo tiempo, la Corte declaró la invalidez del proceso seguido en contra de los ciudadanos chilenos Jaime Francisco Sebastián Castillo Petruzzi, María Concepción Pincheira Sáez, Lautaro Enrique Mellado Saavedra y Alejandro Luis Astorga Valdés, por ser incompatible con la Convención Americana; ordenó que se les garantizara un nuevo juicio con la observancia de un debido proceso legal; y dispuso que el Estado peruano debía adoptar las medidas apropiadas para reformar las normas que habían sido declaradas violatorias de la Convención en la presente sentencia y asegurar el goce de los derechos consagrados en la Convención Americana a todas las personas que se encontraban bajo su jurisdicción. 1.3. El caso Baruch Ivcher Bronstein El 10 de mayo de 1999, la Secretaría de la Corte notificó al Estado peruano la demanda en su contra por la presunta violación de los artículos 8 (Garantías Judiciales), 13 (Libertad de

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Pensamiento y Expresión), 20 (Derecho a la Nacionalidad), 21 (Derecho a la Propiedad Privada) y 25 (Protección Judicial) de la Convención Americana en agravio de Baruch Ivcher Bronstein. Como hemos señalado antes, Baruch Ivcher había sido despojado arbitrariamente de su ciudadanía peruana y, como consecuencia de ello, había sido suspendido de todos sus derechos como accionista mayoritario y perdido el control administrativo del canal de televisión Frecuencia Latina-Canal 2. 1.4. El caso Tribunal Constitucional El 2 de julio de 1999, en aplicación de lo dispuesto en los artículos 50 y 51 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la CIDH había sometido a la Corte una demanda en contra del Estado peruano por la presunta violación, en perjuicio de Manuel Aguirre Roca, Guillermo Rey Terry y Delia Revoredo Marsano, magistrados del Tribunal Constitucional del Perú, de los artículos 8.1 y 8.2.b), c), d) y f) (Garantías Judiciales), 23.1.c (Derechos Políticos) y 25.1 (Protección Judicial), en relación con los artículos 1.1 (Obligación de Respetar los Derechos) y 2 (Deber de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno) de la Convención Americana. La Secretaría de la Corte notificó esta demanda al Estado peruano el 14 de julio de 1999. 2. Los desafíos al proyecto autoritario El gobierno fujimorista intentaba consolidar un régimen político que se basaba en cinco pilares fundamentales: Pilar del régimen político autoritario Primer pilar: Estructuras de autoridad Descripción Democracia formal basada en un modelo de régimen presidencialista y un Estado vertical, centralista y supresor de derechos sociales y, progresivamente, de derechos políticos.

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Segundo pilar: Baja responsabilización Bajo grado de responsabilización horizontal (burocrático) y vertical (social): ruptura de la autonomía de los órganos constitucionales autónomos y subordinación de los poderes del Estado. Tercer pilar: Relaciones EstadoSociedad: las elites políticas y sociales Baja grado de autonomía con respecto a las elites políticas y sociales: cogobierno con la cúpula de las Fuerzas Armadas y subordinación de la autoridad civil a la autoridad militar. Alto grado de autonomía con respecto a la opinión pública que era permanentemente reforzada a tanto a

Cuarto pilar: Relaciones EstadoSociedad: la opinión pública y la

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sociedad civil

través de políticas públicas clientelistas y asistencialistas, como mediante la actuación de operadores políticos y una prensa cooptada mediante prebendas económicas, condonación de deudas tributarias y otros privilegios. Bajo grado de competición política: el gobierno fujimorista “clausuró” en la práctica todos los espacios de deliberación posibles, se resistió a aceptar a los partidos como interlocutores válidos y mantuvo esta política hasta su caída.

Quinto pilar: Relaciones EstadoSociedad: los partidos políticos

De estos cinco pilares, cuatro de ellos eran amenazados por las decisiones de la Corte de San José, en la medida de que cuestionaban el diseño autoritario mismo: Caso Medidas de la Corte Interamericana de DDHH Otorgar libertad inmediata. Pagar indemnización por daños y perjuicios. Adoptar las medidas para reformar las normas violatorias de la Convención. Declarar la invalidez del proceso judicial. Realizar nuevo juicio con la observancia de un debido proceso legal. Adoptar las medidas para reformar las normas violatorias de la Convención. Pilares del diseño autoritario cuestionados

Loayza Tamayo

Primer pilar: Sistema de administración de justicia diseñado para sostener al Régimen y discurso político basado en la amenaza terrorista para justificar medidas autoritarias

Castillo Petruzzi

Primer pilar: Sistema de administración de justicia diseñado para sostener al Régimen y discurso político basado en la amenaza terrorista para justificar medidas autoritarias.

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Baruch Ivcher Admisión de la demanda de la CIDH Segundo y cuarto pilares: Control y represión contra el Estado peruano de la prensa independiente y de oposición y capacidad de manipulación de la opinión pública Tribunal Admisión de la demanda de la CIDH Primer y segundo pilares: Bajo grado de Constitucional contra el Estado peruano responsabilización horizontal (burocrático) y control de las instituciones autónomas de control y diseño e instrumentación de la “legalidad” autoritaria.

Todos estos desafíos, sin embargo, no tenían igual relevancia para el gobierno fujimorista. Los fallos de la Corte en los casos de María Elena Loayza Tamayo y Jaime Castillo Petruzzi no preocupaban tanto como las sentencias que se dictarían en los casos de Baruch Ivcher Bronstein y

La política exterior del Fujimorato

del Tribunal Constitucional. Del conjunto de problemas y retos que planteaban los cuatros casos citados, estos dos últimos eran considerados decisivos, en virtud de su gravedad y grado de amenaza para el proyecto autoritario.511 Cómo bien lo ha señalado Douglass Cassel, una vez aplastados los movimientos guerrilleros Sendero Luminoso y Movimiento Revolucionario Tupac Amaru, la mayor amenaza al régimen de Fujimori no provenía del terrorismo sino de instituciones democráticas como una prensa libre y un sistema judicial independiente.512 2.1. El riesgo de perder el control de los medios de comunicación

El control férreo de la prensa era una de las situaciones que para el régimen era vital mantener. La popularidad del gobierno de Fujimori se basaba en el apoyo y la complacencia de los medios de comunicación. El retiro de la nacionalidad peruana de Baruch Ivcher, la promulgación de la Ley de Telecomunicaciones impidiendo a los extranjeros ser propietarios de medios de comunicación en el Perú, la entrega del control de Frecuencia Latina a los hermanos Mendel y Samuel Winter (procesados actualmente por haber vendido la línea editorial del canal 2) y la conversión de Frecuencia Latina en vocero de la dictadura, tuvieron por finalidad suprimir todo sesgo opositor o fiscalizador del gobierno de Fujimori. Este control, sin embargo, conforme el gobierno acentuaba sus prácticas autoritarias y corruptas, fue desapareciendo y algunos periodistas independientes asumieron impactantes posiciones de fiscalización a través de la elaboración y propalación de reportajes de denuncia del autoritarismo, la corrupción y la violación de derechos humanos. Tal cual fue el caso del programa periodístico
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“Pero ésa era precisamente la motivación política detrás de la pretensión del gobierno de Fujimori de llevar a cabo un retiro unilateral de efecto inmediato: evitar el cumplimiento de las sentencias de la Corte Interamericana en aquellos casos en que, a diferencia del caso de los terroristas chilenos, una amplia mayoría de la opinión pública se oponía a las decisiones adoptadas por el gobierno (como el caso de los magistrados del Tribunal Constitucional destituidos por el Congreso o el del empresario televisivo Baruch Ivcher)”. Kahhat, Farid. Perú: los factores internacionales y la transición democrática. Palestra Electoral. 2001. Dirección web: http://palestra.pucp.edu.pe/palelec/index.php3?file=procesopol/farid.htm (Consulta: 15 de junio de 2005).
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Cassel, Douglass. Afrontará el reto el Sistema Interamericano de Derechos Humanos: el Perú se retira de la Corte de Derechos Humanos. Revista en línea Venezuela Analítica. 2000. Dirección web: http://www.analitica.com/va/documentos/2449475.asp?frameactive=0

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“Contrapunto” de Frecuencia Latina (cuyo accionista mayoritario y Director Ejecutivo era Baruch Ivcher) que, en 1996 y 1997 había propalado varias denuncias en contra del gobierno de Alberto Fujimori.513 2.2. El riesgo de perder el control de las instituciones autónomas de fiscalización

Para el régimen también era trascendental controlar todas las instituciones oficiales capaces de fiscalizar -poder judicial, contraloría, parlamento y tribunal constitucional. En este orden de ideas, el pronunciamiento del Tribunal Constitucional (TC) declarando la inaplicabilidad de Ley Nº 26657 (Ley de "Interpretación Auténtica" del artículo 112º de la Constitución) que facultaba la re-reelección de Alberto Fujimori, constituía un desafío mayúsculo para la continuidad misma del régimen. Y fue por eso que el parlamento fujimorista reaccionó destituyendo el 29 de mayo de 1997 a tres de cinco de los magistrados del TC por "infracción de la Constitución”. 2.3. La obligatoriedad del cumplimiento de las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos: el problema focal La situación de conflicto estaba compuesta, entonces, por dos posiciones en conflicto que constituían el núcleo del problema focal. De un lado, el régimen rechazaba la supervisión internacional en materia de democracia y derechos humanos y consideraba que las mejoras en estos ámbitos eran posibilidades “fuera de juego”, De otro, los futuros fallos de la Corte en los casos Baruch Ivcher-Frecuencia Latina, y Tribunal Constitucional, constituían un grave peligro para la solidez de los pilares fundamentales del gobierno.

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513

“Contrapunto” propaló la denuncia de Demetrio Chávez Peñaherrera, alias ‘Vaticano’, respecto de vínculos entre el narcotráfico y el gobierno de Fujimori; la denuncia de Leonor La Rosa, una ex agente del servicio de inteligencia torturada, presuntamente por haber filtrado a la prensa informes sobre las actividades que desarrollaban esos servicios contra periodistas opositores; la denuncia del asesinato y descuartizamiento de otra agente del servicio de inteligencia, Mariela Barreto, hecho que también fue propalado por el Canal 2; presentó una declaración jurada de ingresos de Vladimiro Montesinos por US$80,000 mensuales, en contradicción con lo señalado por el propio presidente Fujimori en el sentido que su asesor solo ganaba S/.2,000 (US$ 600 aproximadamente) al mes; y transmitió unas grabaciones que el SIN había hecho a conversaciones telefónicas realizadas por políticos, congresistas y periodistas de oposición, incluyendo a Javier Pérez de Cuellar, quien se enfrentara a Fujimori en las elecciones presidenciales de 1995.- Dossier Fujimori. Coordinadora Nacional de Derechos Humanos.

La política exterior del Fujimorato

El problema focal para el régimen era entonces la obligatoriedad del cumplimiento de las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en los casos particulares de Baruch Ivcher y el Tribunal Constitucional. 3. Los actores involucrados Los problemas públicos involucran siempre a varios actores en un juego de conflicto y cooperación. Estos actores son usualmente los partidos políticos, los gobernantes o los dirigentes de las organizaciones públicas, empresariales y sindicales. En el caso del retiro del Perú de la competencia contenciosa de la Corte, los actores relevantes y sus posiciones fueron las siguientes: Actores promotores El Poder ejecutivo (la Presidencia, el Consejo de Ministros y el Ministro de Relaciones Exteriores); Las Fuerzas Armadas a través del Consejo Supremo de Justicia Militar; El Poder Judicial; El Poder Legislativo; La prensa cooptada y amarilla; y La coalición dominante y sus operadores. Las organizaciones internacionales como la CIDH y la Unión Europea. Actores opositores La Defensoría del Pueblo; Las organizaciones no gubernamentales defensoras de los derechos humanos; Los partidos políticos de oposición; La prensa independiente;

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La Corte Interamericana de Derechos Humanos; y

3.1. Los actores promotores El poder ejecutivo En el poder ejecutivo se concentraban los actores centrales de la coalición dominante que, desde 1990, tuvo en las Fuerzas Armadas el sustento político que requería a cambio de una mayor operatividad y eficiencia en la guerra contra el terrorismo, al mismo tiempo que impunidad frente a los excesos en dicho conflicto.

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Como hemos visto en el tercer capítulo, desde 1992, el Ministerio de Relaciones Exteriores fue objeto de un proceso de reforma que había distorsionado severamente la cultura organizacional: valores institucionales, formación académica y perfil del aspirante y del funcionario del Servicio Diplomático, diseño de la estructura organizacional y administración de los recursos humanos, etc. Esta reforma introdujo en las estructuras de autoridad y el proceso de toma de decisiones de política exterior cuatro elementos de cambio relevantes: perspectiva gerencial altamente, jerarquizada y tecnocrática; visión economicista, primero, y geopolítica cultural después; política de indiferencia frente a la situación de la democracia y los derechos humanos, cuya atención y mejora era reclamada por la comunidad internacional; y sistema legal de represalias basado en la administración de recursos humanos aplicable a los funcionarios discrepantes. Este enfoque se materializó tanto en as bases constitucionales de la política exterior (predominancia absoluta de la figura presidencial y la primacía jerárquica del régimen económico sobre el sistema de promoción y protección de derechos humanos) y en las normas informales de la Cancillería en donde predominaba el voluntarismo, la inseguridad laboral, la amenaza institucional, el miedo y la subordinación. El Ministerio de Relaciones Exteriores, entidad ejecutora de decisiones que se tomaban de manera absolutamente centralizada, fue el órgano encargado de la ejecución del retiro de la competencia contenciosa de la Corte. El poder judicial El papel del poder judicial era asegurar a la coalición dominante y sus colaboradores la impunidad de sus delitos (enriquecimiento ilícito, violación de derechos humanos, interceptación telefónica, absolución a narcotraficantes, archivamiento de delitos tributarios, etc.), así como garantizar la extorsión y expropiación en contra de aquellos que se opusieran a sus intereses, tal como ocurrió en el caso de Baruch Ivcher y Frecuencia Latina. Al respecto, el Informe Final de la Comisión de la Verdad y Reconciliación señala: “El sistema judicial no cumplió con su misión adecuadamente; ni para la condena eficiente y dentro de la ley de las acciones de los grupos subversivos; ni para la cautela de los

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La política exterior del Fujimorato

derechos de las personas detenidas, ni para poner coto a la impunidad en que actuaban los agentes del Estado que cometían graves violaciones de los derechos humanos. En el primer caso, el poder judicial se ganó la imagen de una "coladera" que liberaba a culpables y condenaba a inocentes; en el segundo caso, sus agentes incumplieron el rol de garante de los derechos de los detenidos, coadyuvando a la comisión de graves violaciones a los derechos a la vida y la integridad física; por último, se abstuvieron de llevar a la justicia a miembros de las fuerzas armadas acusados de graves delitos, fallando sistemáticamente cada contienda de competencia a favor del fuero militar, donde las situaciones quedaban en la impunidad.”514 Dicho informe concluye: “Con contadas y honrosas excepciones, el sistema judicial no utilizó adecuadamente las leyes para defender los derechos de la población víctima de los crímenes y violaciones cometidas por los grupos subversivos o por los agentes estatales, cuando todavía tenía la capacidad de hacerlo en democracia. Por el contrario, cuando se instauró una legislación inconstitucional y violatoria de principios de derechos humanos, bajo una dictadura, esta se aplicó al pie de la letra y sin sentido crítico, favoreciendo en la práctica medidas y situaciones violatorias de los derechos fundamentales de peruanos y peruanas”. El Ministerio Público El Ministerio Público, órgano competente para investigar los delitos, tenía por finalidad garantizar que no se realizaran investigaciones que afectaran los intereses del régimen. Los integrantes del Ministerio Público:
515

311

514

Comisión de la Verdad y Reconciliación, Informe Final. Lima, Perú. 2003. Tomo III, Primera parte, Sección Segunda: Los actores en conflicto. Capítulo 2: Los actores políticos e institucionales. 2.6: La actuación del sistema judicial durante el conflicto armado interno.
515

Ut supra

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“... –salvo honrosas excepciones- abdicaron a la función de controlar el estricto respeto a los derechos humanos que debía observarse en las detenciones y se mostraron insensibles a los pedidos de los familiares de las víctimas. Por el contrario, se omitió el deber de denunciar crímenes, se investigó sin energía, se realizaron muy deficientes trabajos forenses, lo que coadyuvó a la situación de descontrol e impunidad. Bajo la dictadura fujimorista, la obsecuencia del Ministerio Público ante los imperativos del poder ejecutivo fue total.”516 Cabe señalar, sin embargo, que en el caso específico del retiro del Perú de la competencia contenciosa de la Corte, la Fiscalía de la Nación, que en ese momento se hallaba a cargo de Miguel Aljovín Swayne, emitió un pronunciamiento de rechazo a la medida. El poder legislativo El parlamento fujimorista, totalmente sometido a los intereses de la coalición dominante y disminuido en sus capacidades de fiscalización y control horizontal sobre el Ejecutivo, votaba en bloque y por consigna, aprobaba leyes controversiales de manera sorpresiva y hacía modificaciones sustanciales de normas controversiales a través de simples “fe de erratas”.

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En suma, cumplía el rol de otorgar legitimidad legal a las a las decisiones de la coalición dominante enquistada en el Ejecutivo: “El Congreso que funcionó entre 1995 y el 2000 estuvo más preocupado por los planes reeleccionistas del gobernante que por esclarecer hechos graves de violación a los derechos humanos. La constante en ese período fue rebatir y derrotar todo intento de formar comisiones investigadoras. El Parlamento no legisló en la materia y prefirió dejar al Ejecutivo la capacidad de legislar vía legislación delegada. En materia de control parlamentario, el juego político no permitió que el congreso lograra desarrollar mayor actividad contralora debido a la actitud sumisa de la mayoría fujimorista en el Congreso”
517

516

Ut supra

517

Comisión de la Verdad y Reconciliación, Informe Final. Lima, Perú. 2003. Tomo III, Primera parte, Sección Segunda: Los actores en conflicto. Capítulo 2: Los actores políticos e institucionales. 2.5: El poder legislativo.

La política exterior del Fujimorato

La prensa corrupta y amarilla y la opinión pública La prensa corrupta, canal privilegiado de comunicación política con las clases populares debido al colapso de los partidos políticos y los gremios sindicales, cumplía el papel de mantener desinformada a la opinión pública con respecto a los hechos que se quería legitimar, ocultar o mantener impunes: “Hoy se conocen los escandalosos casos de los dueños de medios televisivos y escritos (hoy encarcelados o prófugos de la justicia), así como de algunos periodistas y comunicadores, que aparecen en los denominados ‘vladivideos’ recibiendo indicaciones, prebendas y fajos de billetes de manos del asesor de Fujimori, Vladimiro Montesinos. Los pagos fueron hechos con recursos del Servicio de Inteligencia Nacional y los vídeos fueron hechos con propósitos de extorsión. Los dueños de los canales llegaron al extremo de firmar convenios comprometiendo la línea política de sus medios, en los que renunciaban a la venta de espacio publicitario para propaganda electoral opositora al régimen. Se utilizó la señal pública que el Estado confiere a los efectos de mantener desinformada a la población.”518 Con una prensa cooptada casi en su totalidad, un sistema de partidos colapsado, un sindicalismo debilitado, una población despolitizada y un presidente que mantenía con las masas una relación clientelista, directa y plebiscitaria, los niveles de control vertical fueron casi inexistentes. Toda esta situación eran manipuladas inescrupulosamente por el régimen para convencer a la población sobre la necesidad de reelegir indefinidamente a Fujimori sobre la base de la difusión de: “... una imagen presidencial y de un vínculo emotivo entre la población y el mito de un líder brillante, único e imprescindible para la conducción del país”:519

313

518

Coordinadora Nacional de Derechos http://www.wola.org/andes/Peru/dossier_fuji.pdf
519

Humanos.

Dossier

Fujimori.

Dirección

web:

Cassel, Douglass. Op. cit.

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La opinión pública fue decisiva para la política exterior. Esta, sin embargo, se formaba en una esfera pública debilitada y una sociedad civil desorganizada, despolitizada, fraccionada y desinformada que agrupaba una masa de población empobrecida, ignorante y sometida a prácticas clientelistas y asistencialistas. Bajo estas circunstancias, la opinión de esta población contaba sí y sólo sí era favorable. 3.2. Los actores opositores a la política de retiro del Perú de la Corte La Defensoría del Pueblo La Constitución de 1993 incluyó la creación de una Defensoría del Pueblo (DP) como respuesta a una campaña de cabildeo realizada por la Comisión Andina de Juristas y otros grupos de derechos humanos. Sin embargo, sería recién en 1996 que la DP entraría en funcionamiento debido a la negativa del régimen en culminar su proceso de instalación. Este, finalmente, tuvo que ceder ante la presión internacional e instalarla no sin antes aprobar una ley orgánica que excluía de las funciones del Defensor la facultad de ingresar a los recintos de las Fuerzas Armadas. Con relación al caso Baruch Ivcher-Frecuencia y el Tribunal Consitucional, la Defensoría, en su Informe Anual presentado en mayo de 1998, había fijado ya una posición: “La Defensoría considera que la vigencia de la libertad de expresión es fundamental para el afianzamiento de un Estado democrático y el respeto a la dignidad del ser humano. Por tal razón, ha cuestionado y solicitado al Ministerio del Interior, primero, y luego al propio Presidente de la República que deje sin efecto la resolución que cancela el título de nacionalidad al señor Baruch Ivcher, no sólo porque considera que afecta el contenido esencial del derecho a la nacionalidad, sino porque además constituye el presupuesto básico que ha permitido que pierda la conducción y administración efectiva de un medio de comunicación. Lamentablemente, hasta el momento no se aprecia”. El caso de Baruch Ivcher-Frecuencia Latina fue tratado en detalle en diversas secciones de dicho Informe, en donde se refería la libertad de expresión, derecho a la nacionalidad, derecho al debido proceso e inejecución de actos administrativos e incumplimiento de disposiciones legales.

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La política exterior del Fujimorato

Posteriormente, en el Informe Anual de mayo de 1999, la Defensoría del Pueblo había fijado posición también con respecto a la destitución de tres magistrados del Tribunal Constitucional en la sección “Reflexiones finales del período-La institucionalidad democrática: una preocupación constante de la Defensoría del Pueblo-Tribunal Constitucional: subsistencia de limitaciones”: “En este contexto, uno de los aspectos que ha debilitado el ejercicio de las funciones defensoriales es la destitución –cuestionada en su momento por la Defensoría del Pueblo– de tres de los siete magistrados del Tribunal Constitucional, lo que ha traído como consecuencia, la imposibilidad de interponer las acciones de inconstitucionalidad contra las normas con rango de ley que violan la Constitución, pues en estos casos se requieren seis votos para resolver. Ello ha impedido que diversas normas manifiestamente

inconstitucionales hayan podido ser cuestionadas ante dicha instancia de control, tal como sucedió con los decretos legislativos sobre seguridad nacional, que motivaron un informe de la Defensoría del Pueblo cuestionando su validez, pero que no pudieron ser impugnados pese a afectar expresas normas constitucionales. En este caso, se elaboró y presentó un informe al Congreso de la República solicitando su urgente modificación, lo que no ha sido acogido por la Comisión de Constitución del Legislativo”.

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Los partidos políticos de oposición Luego del golpe cívico-militar de abril de 1992, los partidos políticos –colapsados y con poca capacidad de movilización- tuvieron que recurrir a la comunidad internacional para abrir en el escenario internacional los espacios de negociación que les eran negados por el régimen autoritario dentro del país. Pero, fuera de estos casos, los partidos políticos, como regla general, sólo concedieron a la política exterior una importancia secundaria con relación a la política interior. Sin embargo, pese a que, como regla general, los partidos políticos no tuvieron a la política exterior como un tema de alta prioridad, si se manifestaron en contra de las medidas del régimen en situaciones de crisis, como quiebras del sistema democrático o violaciones incuestionables de derechos humanos. Las organizaciones defensoras de los derechos humanos

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Con respecto a la actuación de los organismos de derechos humanos a lo largo del conflicto armado interno, el Informe Final de la CVR llegó a las siguientes conclusiones:520 En primer lugar, que la contribución de los movimientos defensores de derechos humanos para atenuar las consecuencias de los aspectos más graves de la violencia de origen político y para recuperar la democracia había sido esencial. Luego, que el movimiento de derechos humanos, aún cuando surgió bajo parámetros jurídicos tradicionales, que centraban su atención única o principalmente en el Estado, con el tiempo amplió este enfoque jurídico comprendiendo en su visión crítica a Sendero Luminoso y el MRTA. En tercer lugar, que la práctica del movimiento de derechos humanos nunca estuvo reñida con la lealtad al estado de derecho y al orden constitucional democrático, puesto que la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos consistentemente condenó la violencia subversiva y los crímenes cometidos por el PCP-SL y el MRTA. Finalmente, que los aportes jurídicos de estas organizaciones afirmaron la nulidad de amnistías generales para perpetradores de graves violaciones de los derechos humanos, así como el derecho inalienable de las víctimas a la verdad, a la justicia y a reparaciones adecuadas. La prensa independiente. La prensa independiente sufrió el acoso de la dictadura. La mayoría de los medios de comunicación masiva estuvieron sujetos al control, manipulación y amedrentamiento del gobierno, a través de diversas modalidades y la prensa independiente fue víctima de sistemáticas campañas de hostilización y amedrentamiento por parte del gobierno, lo cual fue evidenciado con el descubrimiento de el Plan Bermuda, el Plan Narval, el Plan Octavio y el Plan Periodista I y Plan Periodista II.

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520

Comisión de la Verdad y Reconciliación, Informe Final. Lima, Perú. 2003. Tomo III, Primera parte, Sección Segunda: Los actores en conflicto. Capítulo 3: Las organizaciones sociales. 3.1: El movimiento de derechos humanos.

La política exterior del Fujimorato

El Estado se convirtió en el principal anunciante del país en los canales de televisión. Su inversión superó largamente la de años anteriores e implicó un gasto superior a los 60 millones de dólares.
521

Según un informe de la Supervisora de Medios y Publicidad, en enero y febrero de este año, el gobierno gastó en publicidad estatal US$ 10’761,324.80. Un 78% de esta publicidad fue destinada a la televisión. El SIN financiaba y dirigía a media docena de diarios sensacionalistas con el propósito de difamar y agredir verbalmente a todo sector de la oposición.522 Asimismo, el 23 de marzo del 2000, Reporteros sin Fronteras (RSF) denunció como sigue la existencia de presiones sobre canales de televisión, específicamente el peligro de que el mayor diario peruano –El Comercio- pasara a estar controlado por el gobierno, amenazas contra la prensa escrita y el intento del poder político de controlar a la prensa con el objetivo de facilitar la re-reelección de Fujimori: “En mayo de 1999, Santiago Cantón, Relator Especial para la Libertad de Expresión de la OEA, había mostrado su preocupación por la existencia de un plan del Servicio de Inteligencia Nacional (SIN) contra la libertad de prensa. Al parecer, ese proyecto recibió el nombre de "Plan Octavio" y se empezó a aplicar en 1996 para contrarrestar el presunto "riesgo" que para la seguridad del país entrañaban las investigaciones de los periodistas sobre los métodos del ejército. Los detalles del plan han sido publicados por la prensa y coinciden con las informaciones recibidas por Reporteros sin Fronteras a lo largo de 1997 y 1998 en relación con las presiones ejercidas (escuchas telefónicas, amenazas de diligencias judiciales o de muerte, etc.) sobre unos 15 periodistas especializados en investigaciones. En junio de 1998, Alberto Fujimori se comprometió a realizar investigaciones sobre esos hechos, pero los resultados de esas pesquisas nunca se han hecho públicos.” 523
521

317

Coordinadora Nacional de Derechos Humanos. Op. cit.

522

Instituto de Defensa Legal. 830 razones que demuestran el fraude. 2000. Dirección web: http://stucchi.tripod.com/politica/830.htm
523

Reporteros sin fronteras. Comunicado de prensa: RSF denuncia presiones sobre canales de televisión y el peligro de que el mayor diario peruano pase a estar controlado por el gobierno. 23 de marzo de 2000. Dirección web: http://www.rsf.org/rsf/esp/html/cplp/cp/230300.html

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En ese mismo comunicado de prensa, RSF subrayó con relación al retiro del Perú de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que: “Los periodistas peruanos ya no pueden contar con los tribunales de justicia para defender sus derechos contra esas violaciones de la libertad de prensa. En efecto, la independencia del poder judicial ya no está garantizada desde 1992, año en que se instauró el sistema de "jueces provisionales" controlado por el gobierno. En mayo de 1999, se desplazó a dos jueces que aceptaron una denuncia presentada por siete periodistas conocidos por sus investigaciones sobre el SIN. Además, el 9 de julio de 1999, el gobierno de Alberto Fujimori decidió no reconocer en adelante la competencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, privando así a los nacionales peruanos de todo recurso ante una jurisdicción internacional. Esta decisión, que la propia Corte ha calificado de "inadmisible", se ha tomado cuando ese tribunal iba a examinar la denuncia presentada por Baruch Ivcher contra el Estado peruano.”524 La Corte Interamericana de Derechos Humanos (La Corte) Esta institución, que en sí encarna el sistema interamericano de derechos humanos, fue el principal adversario del gobierno fujimorista,525 pues había ordenado al Perú que declarara nulas dos condenas y que reformara las disposiciones constitucionales y legislativas que permitían los juicios militares de civiles.

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524

Reporteros sin fronteras. Op. cit.

525

Otro actor relevante en la fase terminal del régimen encabezado formalmente por Fujimori fue la Organización de los Estados Americanos. Pese a ser éste un foro intergubernamental, cabría hacer una distinción entre aquellas instancias que actuaron con autonomía respecto a los gobiernos que integran la OEA y cuyas actividades involucraron a organizaciones no gubernamentales y aquéllas que respondieron a la voluntad de los Estados Miembros. Entre las primeras se encuentran la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la Misión de Observación Electoral presidida por Eduardo Stein. Entre los segundos se encuentran la Asamblea General (compuesta por los cancilleres de los países miembros) y la Secretaría General, a cargo de César Gaviria. La injerencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos en los que solían considerarse “asuntos internos” del Estado Peruano fue el inicio de lo que sería la injerencia creciente de la OEA en la transición política en el Perú. Kahhat, Farid. Perú: los factores internacionales y la transición democrática. Palestra Electoral. 2001. Dirección web: http://palestra.pucp.edu.pe/palelec/index.php3?file=procesopol/farid.htm (Consulta: 15 de junio de 2005).

La política exterior del Fujimorato

Este adversario, sin embargo, como bien ha señalado Douglass Cassel, era un contendor que se hallaba fuera del ámbito de control del Régimen y al cual éste no podía intimidar.526 4. El retiro del Perú de la Corte: el medio para evitar el cumplimiento de los fallos internacionales El retiro del Perú de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos fue el medio del cual se valió el régimen para evitar cumplir con los fallos internacionales y, por ende, mantener vigente su proyecto autoritario. Desde la estrecha perspectiva de los actores promotores, el cumplimiento obligatorio de los fallos de la Corte de San José era el nudo crítico que, una vez resuelto, solucionaría los problemas del régimen con la comunidad democrática internacional. Asumían, por lo tanto que dicha obligatoriedad era una variable que estaba bajo su control total y que, de no estarlo, era siempre susceptible de negociación. 4.1. Los objetivos reales de la agenda exterior

Visto en perspectiva, los objetivos concretos de la agenda exterior real en materia de derechos humanos en los 90 fueron en una primera etapa, la difusión de la real naturaleza de los grupos terroristas y la tipificación de los actos terroristas como violaciones de derechos humanos o crímenes contra la paz y la seguridad de la humanidad; y en una segunda fase, la difusión del carácter circunstancial de los excesos cometidos por las FFAA , la “mejora” de la deteriorada “imagen” del Perú en el exterior aunque sin modificar sus causas (la práctica autoritaria y represiva y la corrupción); y, finalmente, la obtención de la impunidad de dos de los principales actores de la coalición dominante (miembros de las Fuerzas Armadas y cúpula gubernamental) por las violaciones de derechos humanos.

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526

Cassel, Douglass. Op. cit.

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A estos, se añadió un tercer objetivo: la re-reelección de Alberto Fujimori. Se esperaba lograr ésta sobre la base del control y subordinación de la prensa y de las instituciones facultadas para fiscalizar. Los casos Baruch Ivcher y de Tribunal Constitucional tenían estrecha relación con esto. 4.2. El objetivo de la política del retiro

Dado este contexto y teniendo en consideración que la supervisión internacional en materia de democracia y derechos humanos y las mejoras en estos ámbitos eran posibilidades que estaban fuera de juego para el régimen, el principal nudo crítico para lo constituían los fallos de la Corte; el objetivo final era evitar el cumplimiento de tales fallos; el objetivo instrumental era la sustracción del Estado peruano de la competencia contenciosa de dicho tribunal internacional; y el medio para lograrlo era el retiro del Perú de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. A esta conclusión llegaron los diferentes actores de la coalición dominante luego de un proceso de definición y descripción del problema en el que participaron solamente los actores de la coalición dominante distribuidos tanto en el Ejecutivo como en el poder judicial y el legislativo. 5. El debate público

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Como era de esperarse, la negativa del gobierno a aceptar el fallo de dicho tribunal en el caso Castillo Petruzzi ocasionó un profundo malestar en los miembros de la Corte quienes iniciaron gestiones ante los países miembros de la OEA, con el objeto de obtener el apoyo político para lograr que se aprobara una condena en contra del Perú en los órganos legislativo y ejecutivo (asamblea general y secretaría general) de dicho organismo. 5.1. La polémica Valle Riestra-Calderón Urtecho

La crisis que desató la negativa del régimen y la reacción de la Corte de San José dio origen a un debate público, en los que participaron el jurista Javier Valle Riesta y un miembro de la diplomacia profesional, Félix Calderón Urtecho

La política exterior del Fujimorato

El 6 de junio de 1999, poco tiempo después de la sentencia de la Corte de San José respecto al caso Castillo Petruzzi, Félix Calderón Urtecho527 apoyó en la página editorial de Expreso la teoría que sostenía la necesidad de mantener el reconocimiento condicionado de la competencia de la Corte de San José como una manera de salvaguardar la soberanía del Estado peruano para aquellos casos que atañen a la seguridad nacional. Por “reconocimiento condicionado”, Calderón Urtecho entendía la facultad unilateral del régimen de decidir en qué casos obedecería los fallos de la Corte y en qué casos no lo haría. En síntesis, esta teoría se basó en los siguientes puntos: que el Perú, en tanto parte contratante del Pacto de San José, había hecho en enero de 1981 un reconocimiento condicionado o limitado de la competencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos; que este reconocimiento condicionado era perfectamente coherente con la tradición jurídica del Perú que hizo que tampoco se aceptara de manera incondicional la competencia de la Corte Internacional de Justicia; que el acto de aceptación o reconocimiento de la competencia, por ser de naturaleza unilateral, no era irreversible; y que se debía mantener el reconocimiento condicionado de la competencia de la Corte de San José como una manera de salvaguardar la soberanía del Estado peruano para aquellos casos que atañen a la seguridad nacional.528

321
527

En ese momento, Félix Calderón Urtecho, internacionalista y miembro del Servicio Diplomático de la República, ejercía el cargo de Cónsul General del Perú en Berlín. Sin embargo, él siempre subrayó el hecho de que participaba en el debate en condición de ciudadano y no de funcionario diplomático.
528

Los términos exactos de la propuesta de Félix Calderón Urtecho pueden ser vistos en el artículo “Las limitaciones constitucionales al Pacto de San José” publicado en el diario Expreso de fecha 6 de julio de 1999, así como en la carta aclaratoria publicada en el número 1651 de la revista Caretas que, a continuación reproducimos: “Lima, 18 de diciembre del 2000. En `Ascensos a discreción' de CARETAS 1649 se hace referencia a una supuesta tesis sostenida por el suscrito en el sentido de que el Perú habría adherido con reservas al Pacto de San José. El redactor que hizo ese peregrino comentario leyó mal o estuvo mal informado y me remito a los artículos que al respecto publiqué en el diario Expreso desde el 6 de junio de 1999. Si los revisa comprobará algo sustancialmente distinto. En suma, el Perú en tanto Parte Contratante del Pacto de San José hizo en enero de 1981 un reconocimiento condicionado o limitado de la competencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, perfectamente coherente con la tradición jurídica del Perú que hizo que tampoco se aceptara de manera incondicional la competencia de la Corte Internacional de Justicia. También sostuve, y sigo sosteniendo, que ese acto de aceptación o reconocimiento, de la competencia por ser de naturaleza unilateral, no es irreversible (citando como ejemplos los casos de Colombia y Francia, aparte de los países miembros del fenecido Pacto de Varsovia). De allí que siga siendo partidario, en mi condición de ciudadano, de mantener ese reconocimiento condicionado de la competencia de la Corte de San José como una manera de salvaguardar la soberanía del Estado peruano para aquellos casos que atañen a la seguridad nacional.- Dr. Félix C. Calderón Urtecho.- (calderoncordova@terra.com.pe). Comentario de Caretas: La condicionalidad es el argumento que utilizó el gobierno de Fujimori para evitar

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El gobierno fujimorista, cuya política exterior reactiva carecía de propuestas coherentes, encontró en los argumentos de este académico las bases teóricas que le hacían falta para justificar el retiro del Perú de la Corte.529 Meses más tarde, en octubre del mismo año, luego de que la Corte Interamericana de Derechos Humanos emitiera las sentencias que reafirmaban su competencia en los casos Baruch Ivcher y Tribunal Consitucional, se reinició la polémica entre Félix Calderón Urtecho y Javier Valle Riestra quien, desde el 13 de junio de 1999, había asumido la defensa pública de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos a través de varios artículos publicados en los diarios Expreso y La República. Este debate mostró el grado de polarización y de discordancia al que había llegado la política exterior peruana a fines de los 90. Los argumentos de Javier Valle Riestra pueden ser resumidos de esta manera:530
que la Comisión Interamericana de DD.HH. (CIDH) tomara conocimiento no sólo de los casos de los terroristas chilenos sino del Tribunal Constitucional y del de Baruch Ivcher. La Corte no lo aceptó y procesó los casos.- Revista Caretas. Con condiciones.- Nos escriben y contestamos. Edición No. 1651, 28 de diciembre del 2000.
529

Félix Calderón Urtecho ha efectuado varias aclaraciones públicas en el sentido de que él jamás abogó por el retiro del Perú de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. A continuación, reproducimos una de las cartas enviadas a Caretas: “Lima, 25 de enero de 2001.- Respecto a `Indefinida sucesión' de CARETAS 1654 resulta inaceptable que se falsee un hecho al punto de atribuirme una actitud que nunca asumí y, lo que es peor, se soslaye mi aclaración en CARETAS 1651. Mal puedo haber abogado por el retiro del Perú de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos si fui yo quien puso en evidencia que el acto unilateral del Perú de reconocimiento de esa competencia subordinó explícitamente ésta a la "condición de reciprocidad". Fue el canciller Dr. Arias Stella el que suscribió el texto en la Secretaría General de la OEA el 21 de enero de 1981. Que no es tan disparatado ser todavía cauteloso en esta fase de transición que vive el Derecho Internacional, se confirma con la posición observada por México, cuya declaración del 16 de diciembre de 1998 dice, inter alia, lo siguiente: "Los Estados Unidos Mexicanos reconocen como obligatoria de pleno derecho la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre los casos relativos a la interpretación o aplicación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, de conformidad con el artículo 62, 1, de la misma, con excepción de los casos derivados de la aplicación del artículo 33 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos". Por último, dado por aceptada la reincorporación incondicional del Perú a la competencia de la Corte de San José, es de lamentar que el Congreso de la República haya tomado esa decisión con el tercio de sus integrantes (40 votos). Comentario de Caretas: Esta cuestión debió haber seguido el procedimiento que se aplica a las leyes orgánicas, en tanto atañe directamente a la soberanía nacional. Dr. Félix C. Calderón Urtecho. Reg. CAL N 6539.- Tres días después de la sentencia de la Corte de San José respecto a los terroristas chilenos, el firmante planteó una teoría que le dio elementos al gobierno fujimorista para cuestionar el acatamiento al sistema interamericano de justicia. "El Perú no reconoció incondicionalmente la competencia de la Corte de San José" señaló en la página editorial de Expreso. El cree que su interpretación es la correcta y CARETAS no. El firmante aspira a ser el próximo Defensor del Pueblo. Revista Caretas. Nos escriben y contestamos. Edición No. 1655, 1 de febrero de 2001.

322

La política exterior del Fujimorato

El Perú sí reconoció incondicionalmente la competencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos; La voluntad de la Asamblea Constituyente fue el de un reconocimiento sin reservas y para siempre; La Corte puede resolver su propia competencia; Es inválida la tesis de que los jueces deben contemplar el contexto político antes de fallar pues, en caso de conflicto entre la política y el derecho, el juez está vinculado sólo al derecho; El Estado debe obedecer la ley pues la soberanía del Hombre está por encima de la soberanía del Estado; Los artículos de Félix Calderón Urtecho, por su parte, fueron los siguientes: La concepción de la “soberanía del Hombre” es una visión romántica del derecho, tal como lo demuestra “... el doble estándar que observan los países desarrollados, cuando se trata de derechos humanos y la conquista de mercados”;
531

323

Las nociones “judicocracia” o “poder supranacional estatalizado” resultan “atípicas” y “temerarias” “... hoy en día en que los Estados, amenazados como están por esa nueva invención de la globalización, buscan reafirmar su identidad y cerrar sus fronteras cuando pueden; 532

530

Valle-Riestra, Javier. La Jurisdicción Supranacional: defensa de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Lima, 2000. pp. 74-100.
531

Calderón Urtecho, Félix. La CIDH y la simbiosis de las contradicciones. 1999. En Valle-Riestra, Javier. Op. cit. p. 78.
532

Calderón Urtecho, Félix (1999) En Valle-Riestra, Javier. Op. cit. p.92.

Julio Álvarez Sabogal

“... mientras el reconocimiento de la competencia de las Comisiones se hizo por plazo indefinido (...) el reconocimiento de la competencia de la Corte se hizo por plazo indeterminado, expresión ajena al Pacto de San José”; Si el Perú hubiese querido aceptar incondicionalmente la competencia de ese órgano jurisdiccional regional, no tenía más que decirlo expresamente;533 “El Perú reconoció sólo condicionalmente la competencia de la Corte y el depositario corrió traslado de ello. Que la Corte de San José en la llamada sentencia de competencia de fines de setiembre (de 1999) haya subestimado esa decisión soberana del Perú de 1981 es algo que no tiene precedentes en ninguna parte”; 534 y “Cuatro terroristas, por añadidura extranjeros, no podrán burlarse del Estado peruano, a pesar de la pobreza de criterio de jueces inexpertos. No celebro que a resultas de ese fallo disparatado se perjudique la marcha de los casos no procesados. Pero si alguien tiene que rectificarse, esa es Corte de San José por haber actuado ultra vires, en particular al pretender enmendarle la plana al Perú en el ámbito de su exclusiva e irrenunciable soberanía” 535

324
5.2. El informe Rubio Correa

El 9 de junio de 1999, la Dirección de Asuntos Sociales y Derechos Humanos, dirigida por el funcionario diplomático Antonio García Revilla, encomendó al Dr. Patricio Rubio Correa, Asesor de dicha oficina, la elaboración de un sobre los alcances de la declaración de aceptación de competencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. El Dr. Rubio Correa fue valiente y claro en señalar que el reconocimiento que había hecho el Perú de la competencia de la Corte le impedía renunciar a su competencia:

533

Calderón Urtecho, Félix (1999) En Valle-Riestra, Javier. Op. cit. p. 91 Calderón Urtecho, Félix (1999) En Valle-Riestra, Javier. Op. cit. p. 91. Calderón Urtecho, Félix (1999) En Valle-Riestra, Javier. Op. cit. p. 93.

534

535

La política exterior del Fujimorato

“2. (…) " El Estado peruano acepta la competencia sobre todos los casos relativos a la interpretación o aplicación de la Convención, lo que incluye, conforme ya se señaló anteriormente, los casos presentados tanto por el Estado partes como por la CIDH. Es importante incidir en que la Convención, al establecer la alternativa de limitar el reconocimiento de la competencia a un plazo determinado, ha contemplado la posibilidad de que un Estado pueda poner término al mismo en el futuro, razón por la cual, manifestar un reconocimiento de competencia por plazo indeterminado sin condicionamiento alguno, como en el caso peruano, debe entenderse como una renuncia a dicha posibilidad. 3. Conclusión.- Existe una diferencia sustancial respecto a los alcances de la declaración de reconocimiento de la competencia de la CIDH y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos: mientras la primera se dirige únicamente al caso de comunicaciones presentadas por un Estado parte, la segunda abarca los casos presentados tanto por Estados como por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. En cuanto a los alcances del reconocimiento de la competencia de la Corte efectuado por el Estado peruano, debe indicarse que el mismo obliga al cumplimiento de toda sentencia pronunciada por dicho órgano, ya se trate de demandas planteadas por un Estado parte -el que también tiene que haber reconocido esta competencia por reciprocidad- o por la Comisión. Asimismo, dicho reconocimiento se ha efectuado por un plazo indeterminado sin condicionamiento alguno, lo que implica una renuncia a la posibilidad de establecer un plazo con posterioridad"536 García Revilla hizo suyo este informe y lo envió, sin modificaciones, a la Alta Dirección de la Cancillería. Esta fue la manera cómo el Servicio Diplomático Peruano, pese al temor a las represalias que hubiera podido causar una opinión contraria a la del régimen, hizo conocer al entonces Canciller Fernando de Trazegnies cuál era la posición de la diplomacia profesional al respecto.
536

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Informe de Asesoría Jurídica (ASH-DHU) No. 003

Julio Álvarez Sabogal

El informe Rubio Correa fue acompañado de conversaciones en las cuales algunos funcionarios diplomáticos hicieron de conocimiento del Ministro y Viceministro de turno la inconveniencia de sustraerse a la competencia de la Corte en vista de las repercusiones negativas para el Perú que ello acarrearía. 5.3. La oposición de Cancillería

El 17 de junio, la Cancillería recibió el oficio No. 334-99-MCHC-CR de la congresista Martha Chávez Cossío de Ocampo, con el que solicitaba copia del documento por el cual el Perú había declarado reconocer la competencia de la Corte de San José y requería que "en caso que la declaración se haya efectuado bajo condición de reciprocidad", se le hiciera llegar un informe: "... con relación a los alcances de haber aceptado la competencia de dicha Corte bajo tal condición, así como la interpretación que da y ha dado la Cancillería peruana respecto al concepto de reciprocidad. De igual modo, solicito se sirva proporcionar las opiniones jurídicas que existan sobre el particular". En las siguientes líneas, añadía una idea que denotaba cuál era la orientación del régimen sobre el particular: "Al respecto, cabe mencionar que recientemente destacados juristas han señalado que, la declaración bajo condición de reciprocidad a la que alude el citado Pacto, respecto a la competencia de la Corte IDH, se refiere a los Estados parte más no a la CIDH". La respuesta que envió el 22 de junio el ex Canciller Fernando de Trazegnies remitió, además de los instrumentos solicitados, una ayuda memoria de fecha 11 de junio sin firma que recogía parcialmente el contenido del Informe Rubio Correa; sustentaba la posición institucionalista de Cancillería sobre la obligatoriedad de la competencia de la Corte y la imposibilidad de renunciar a ella; hacía llegar un análisis y valoración de los consecuencias políticas que se producirían en el escenario internacional; y, por último, entregaba algunas recomendaciones de acción. En síntesis, la respuesta oficial de la Cancillería peruana fue la siguiente:

326

La política exterior del Fujimorato

a. “La declaración peruana de reconocimiento de la jurisdicción obligatoria de la Corte IDH constituye según la doctrina y jurisprudencia internacionales un acto unilateral. b. Dicha declaración es irrevocable y no es posible declarar su invalidez. De pretender el Perú desligarse de dicho compromiso, los demás Estados parte de la Convención Americana de DDHH podrían exigirle su pleno cumplimiento. c. No es posible denunciar o retirarse parcialmente de la Convención Americana de DDHH. Pero, sí es posible la denuncia integral de la misma, incluyendo la sección relativa a la jurisdicción de la Corte. d. Los procedimientos pendientes ante la CIDH y la Corte seguirían su curso hasta su resolución final. e. El retiro o denuncia parcial o integral tendría la siguientes implicancias: Alejamiento del Perú del sistema de promoción y protección de DDHH en el ámbito americano.

327
El Perú se situaría en una posición contraria a la tendencia casi generalizada de reconocer jurisdicción obligatoria a la Corte. El Perú contravendría uno de los principios rectores de su política exterior en materia de DDHH. Dada la existencia de un consenso regional sobre la interdependencia de los conceptos "democracia-DDHH-desarrollo sostenible", esta decisión influiría negativamente los flujos de cooperación procedentes de los países industrializados que exigen el cumplimiento de estándares mínimos en materia de DDHH. Se agudizaría la campaña de fiscalización y críticas de las ONGs vinculadas al tema de los DDHH.

Julio Álvarez Sabogal

-

Se daría una señal negativa y de retroceso con relación al proceso de pacificación, seguridad interna y vigencia efectiva de los DDHH.

f.

Las consecuencias del incumplimiento del fallo de la Corte en el caso Castillo Petruzzi serían: La Corte recogería este hecho en su informe anual con lo que se daría una dimensión político-regional al tema. La CIDH, parte demandante, se pronunciaría negativamente a través de comunicados de prensa y en su informe anual.

g. Reacciones en el ámbito bilateral: Chile: el tema podría convertirse en un elemento de fricción en las relaciones bilaterales, aun cuando las autoridades dieran un manejo prudente al tema. EEUU: habría una reacción negativa en los diferentes estamentos en los que se genera la política exterior, la misma que se vería reforzada en el supuesto de que el caso Lori Berensoon tenga un resultado similar. h. El acatamiento del fallo de la Corte generaría en el plano internacional una reacción positiva. No obstante, a nivel interno podría enfrentarse una situación muy complicada: la eventual multiplicación de denuncias ante la CIDH por parte de los sentenciados por traición a la patria, en virtud de juicios considerados por la Comisión y la Corte como violatorios del debido proceso, que demandarían la eventual realización de nuevos juicios. i. Recomendaciones: Permanecer en el sistema interamericano de DDHH con el fin de ganar tiempo que permita generar espacios de diálogo y negociación con la CIDH y la Corte. Intentar que la Corte limite los efectos negativos del fallo Castillo Petruzzi, de forma tal que no sea extensible a otros eventuales peticionarios.

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La política exterior del Fujimorato

-

Estudiar la viabilidad de interponer una demanda de interpretación de la sentencia Castillo Petruzzi, sustentada en la imposibilidad de ejecutar el fallo, ante la ausencia de legislación interna aplicable, en tanto la ley vigente ha sido materia de cuestionamiento en la sentencia; en la imposibilidad de aplica retroactivamente una nueva ley; y en la necesidad de exceptuar al Perú del cumplimiento del art 58 del Reglamento de la Corte que establece que la demanda de interpretación no suspende la sentencia.

-

Estudiar la viabilidad de solicitar una opinión consultiva a la Corte sobre algunos artículos de las Convenciones Americana de DDHH y de Viena sobre los Tratados”. 5.4. La lógica oficialista

La oposición y recomendaciones de Cancillería, sin embargo, no serían tomadas en cuenta debido a que, como veremos, la decisión se había tomado ya en el ámbito de las fuerzas armadas a través del Consejo Supremo de Justicia Militar, es decir, en el ámbito de las estructuras de reforzamiento y no de decisión. Las consultas a Cancillería habían sido una simple formalidad. Para el gobierno, los fallos de la Corte ponían en peligro los pilares fundamentales del régimen y, a partir de este punto, con una decisión ya tomada, la tarea de los otros actores promotores consistía únicamente en determinar cuál era el espacio de gobernabilidad537 del problema ,538 es

329

537

En el análisis estratégico situacional: “La gobernabilidad se analiza siempre en relación con el actor que va a llevar a cabo la intervención. Cuanta más variable decisiva esté bajo su control, mayor será su libertad de acción; por el contrario, si el campo de éstas es estrecho, se restringe su gobernabilidad respecto del sistema en el que va a intervenir. Se puede entonces definir la gobernabilidad como la relación de peso entre las variables que controla y no controla un actor con relación a su plan”.- Jefatura de Gabinete de Ministros, Secretaría para la Modernización del Estado. Documentos conceptuales: Planificación Estratégica Situacional. Página 36. Este documento sigue el desarrollo presentado por Sotelo Maciel, Aníbal Jorge en: Análisis PROBES. Un método para el análisis situacional y la formulación de estrategias, ESTS-UNLP, La Plata, 1997.
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Si bien no es posible reconstruir con exactitud las reflexiones de los promotores del retiro sobre sus posibilidades de éxito, sí es factible acercarnos bastante a su lógica de su razonamiento a partir de los antecedentes, objetivos y un examen de aquello que para ellos era negociable o no y que les condujo a decidir cuál era la relación de peso entre las variables que controlaban y no controlaban con respecto al plan.

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decir, evaluar cuáles eran los factores domésticos y externos que favorecían o impedían la ejecución del retiro del Perú de la Corte. Los factores domésticos Para un actor democrático, el caso Baruch Ivcher-Frecuencia Latina y Tribunal Constitucional (TC) hubieran sido tratados, en el peor de los casos, como factores con cierto margen de negociación. Para el régimen, sin embargo, el control y subordinación Tribunal Constitucional y de la prensa a los planes e intereses del régimen autoritario eran “reglas fundamentales” que condicionaban su supervivencia misma y, por lo tanto, definían el marco de lo que era posible e imposible. De este modo, debido a que el gobierno no estaba dispuesto a ceder un centímetro en sus planes de rereelección de Alberto Fujimori (por lo menos no sin perder el apoyo político de las Fuerzas Armadas) dichas variables estaban “fuera de juego”, es decir, eran innegociables. Con el apoyo de las Fuerzas Armadas, Poder judicial, Contraloría, Ministro de Relaciones Exteriores, Ministro de justicia y los miembros fujimoristas del mismo TC, el gobierno de Alberto Fujimori estimaba que su espacio de gobernabilidad interna era amplio y favorable, pero no suficiente para evitar cumplir con los fallos de la Corte, para lo cual hacía falta actuar en el escenario internacional. Los factores externos El espacio de gobernabilidad externa no era del todo antagónico para el régimen. Por el contrario, mostraba algunos aspectos favorables al éxito de la política de retiro del Perú de la competencia de la Corte. Esto era decididamente así tras el conflicto que habían tenido la CIDH con Trinidad y Tobago y que había desembocado en la denuncia de la Convención Interamericana de Derechos Humanos por parte de este país un año antes. En efecto, en mayo de 1998: “Frustrado ante resoluciones de la Comisión en contra de sentencias de pena de muerte impuestas en violación del debido proceso, el Estado de Trinidad y Tobago anunció su denuncia de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. La respuesta de los

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La política exterior del Fujimorato

órganos políticos de la Organización de los Estados Americanos (OEA) fue el silencio. La Asamblea General de la OEA se reunió en junio de 1998 pero en sus resoluciones no había palabra alguna de crítica a Trinidad. Tal como lo requieren los términos de la Convención, Trinidad hizo efectiva su denuncia un año a partir de su notificación. Durante ese año, a solicitud de la Comisión, la Corte Interamericana le ordenó a Trinidad adoptar medidas provisionales en varios casos de pena de muerte. Trinidad no cumplió, llegando incluso a negarse a asistir a las audiencias sobre las medidas. A pesar de los reiterados requerimientos y protestas de la Corte, la OEA ni siquiera incluyó el asunto en la agenda de la Asamblea General. Fue durante el mismo mes en que la Corte falló en contra de Perú en el caso de los chilenos. Fujimori no pudo dejar de notar que Trinidad, después de haber desafiado a la Corte, no pagó precio político dentro de la OEA.” 539 Las conclusiones oficialistas Con el antecedente de Trinidad y Tobago y el apoyo de los actores internos que formaban parte de la coalición dominante, los actores del régimen decidieron dar el siguiente tratamiento a los diferentes factores que se les presentaban: Factor/Variable Calidad real del factor/variable Calidad del factor/variable para el régimen Obligación de Variable de control compartido Variable no para Sí Frente de ataque posible

331

cumplir los fallos (aquellas sobre las que el proyecto puede instrumental, (sentencias) de la llegar a incidir, pero que no están bajo fundamental Corte exclusivo gobierno del actor) subsistencia Negociable Control y Variable instrumental

Variable condición

No

subordinación del (que está total o parcialmente bajo el Regla fundamental

539

Cassel, Douglass. Op. cit.

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Tribunal Constitucional y de la prensa

control del actor)

de subsistencia Fuera de juego, no negociable

En síntesis, las conclusiones que orientaron la fase de definición de los frentes de ataque del proyecto de retiro del Perú de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, fueron divididas en dos categorías, lo posible y lo imposible, definidas por los intereses políticos del régimen: Lo imposible Lo posible

Perder el control del Tribunal Sustraerse al cumplimiento obligatorio de las sentencias de Constitucional y de la prensa la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

De esta manera, el régimen se disponía a ampliar su campo de influencia o de gobernabilidad hacia el ámbito internacional, para lo cual, luego de sobrevivir políticamente a las consecuencias del retiro de la Corte, planeaba que la re-reelección de Alberto Fujimori el año 2000 y su posterior legitimación le dieran las condiciones de viabilidad que tanto necesitaba. 6. Los frentes de ataque de la estrategia del régimen En el análisis estratégico situacional, un posible frente de ataque es una variable que, por su posición en el modelo explicativo, constituye un nudo crítico, es decir, una situación que impide alcanzar determinados objetivos y cuya alteración ocasionaría cambios en un número considerable de problemas relevantes.540 En el caso del retiro del Perú de la Corte de San José, fueron varios los frentes de ataque. La coalición dominante pensaba repetir la experiencia del golpe de Estado de abril de 1992 a través del desarrollo de una agenda que cubriera todos los frentes de ataque posibles como eran:

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540

Jefatura de Gabinete de Ministros, Secretaría para la Modernización del Estado. Documentos conceptuales: Planificación Estratégica Situacional. p. 38. Este documento sigue el desarrollo presentado por Sotelo Maciel, Aníbal Jorge en: Análisis PROBES. Un método para el análisis situacional y la formulación de estrategias, ESTS-UNLP, La Plata, 1997.

La política exterior del Fujimorato

a. la competencia contenciosa de la Corte; b. la legitimidad legal de la decisión; c. la reacción (posiblemente de condena) de los órganos políticos de la OEA; d. la reacción de la opinión pública interna; y e. la reacción de la opinión pública internacional. El rechazo internacional que acarrearía el retiro de la Corte sería contrarrestado por la victoria electoral del año 2000 (la re-reelección de Alberto Fujimori), el pago de grandes sumas de dinero a lobbies extranjeros que mejorarían la imagen exterior del régimen, y una activa política exterior con un renovado enfoque de geopolítica cultural.541 Esto significaba que el gobierno se disponía a ampliar el campo de influencia o de gobernabilidad del mismo en materia de cumplimiento (o mejor dicho, incumplimiento) de sus obligaciones internacionales en materia de derechos humanos, mediante la construcción de condiciones de viabilidad para que sus acciones le permitieran transformar variables que en ese momento no estaban aún bajo su control total. Parte de esa estrategia fue, en 1999, la sorpresiva decisión del Consejo Supremo de Justicia Militar (CSJM) resolviendo anular la sentencia de cadena perpetua de Lori Berenson542 y transfiriendo su caso al fuero civil en donde se le abrió un nuevo juicio. Tanto la prensa pro-gobiernista como la independiente interpretaron esta decisión como una jugada del gobierno de Fujimori para congraciarse con los Estados Unidos, aun cuando ello significara un retroceso en su posición frente

333

541

Tal como lo anunció el 22 de diciembre de 1999, el entonces Canciller Fernando de Trazegnies en la ceremonia de graduación de los alumnos de la Academia Diplomática del Perú, cuando expuso las bases ideológicas de nueva política exterior peruana.
542

Berenson, ciudadana estadounidense de 30 años de edad, fue sentenciada en 1996 por un tribunal militar de los llamados jueces sin rostro –quienes se cubrían con capuchas por temor a represalias– acusada de haber tramado con líderes del rebelde Movimiento Revolucionario Túpac Amaru (MRTA) una toma del Congreso peruano.

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a la subversión y un abandono de los argumentos que usaba para desconocer la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En tal sentido, el paso siguiente al análisis de gobernabilidad fue identificar cuáles eran los recursos que el régimen controlaba; cuáles los recursos que eran controlados por otros actores; y cómo jugarían esos actores respecto de los propósitos del gobierno fujimorista. Los resultados de este ejercicio son mostrados en el cuadro 1 al final de este capítulo. La estrategia de implementación en el escenario nacional no encontraría mayores tropiezos, pues las estructuras de autoridad que el régimen había venido estableciendo desde 1993 ya habían dado sus frutos: las Fuerzas Armadas a través del Consejo Supremo de Justicia Militar y el Poder Judicial habían ya endosado su apoyo incondicional a la política de retiro del Perú de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. 7. La operaciones estratégicas en el escenario nacional Definidos los frentes de ataque, el gobierno estuvo en condiciones de definir, sobre la base de la explicación situacional que hemos detallado, la estrategia general que lo llevaría a alcanzar el objetivo de sustraerse a la obligatoriedad de cumplir con los posibles fallos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en los casos de Baruch Ivcher y el Tribunal Constitucional. Dicha estrategia se daría tanto en el ámbito externo como interno y estuvo concebida para dar viabilidad a corto, mediano y largo plazo543 a la política de retiro del Perú de la competencia de la Corte, tal como se puede ver en el cuadro 2 al final del capítulo. 7.1. Los actores decisores

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El Consejo Supremo de Justicia Militar

543

El análisis estratégico situacional establece que la implementación de la política pública deberá, de acuerdo a este enfoque, tener en cuenta el aspecto de la viabilidad en tres etapas: Etapa de decisión o corto plazo; Etapa de operación transitoria de una decisión o mediano plazo; y Etapa de operación estable de una decisión o largo plazo y sostenibilidad de la política pública.

La política exterior del Fujimorato

El 11 de junio de 1999, la Sala Plena del Consejo Supremo de Justicia Militar declaró que la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 30 de mayo de 1999 en el caso Castillo Petruzzi y otros, era de “imposible ejecución” debido a que la misma "carece de imparcialidad y vulnera la Constitución Política del Estado…" El 15 de junio de 1999, el Estado peruano remitió a la Corte Interamericana una comunicación adjuntando dicha resolución. Por primera vez en la historia del país, un tribunal militar interpretaba la resolución de un tribunal civil internacional señalando que ésta era inejecutable debido a que no contaba con un proceso legalmente establecido que le permitiese dejar sin efecto su propio fallo y ordenar que se crearan tribunales civiles para el nuevo juzgamiento. Descartada esta opción, todas las otras alternativas eran igualmente imposibles de ejecutar: indemnizar “a los chilenos” y ponerlos en libertad. La primera porque no contaban con recursos y la segunda porque era “una locura”. El Poder Judicial El 14 de junio de 1999, la Sala Penal de la Corte Suprema declaró que la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso Loayza Tamayo, era “inejecutable”, por “no haberse agotado los recursos internos”. Esta resolución fue transmitida el 24 de junio de 1999 a la Embajada del Perú en Costa Rica para su entrega formal a la Corte. No obstante, el argumento de no-agotamiento de recursos internos había sido ya resuelto tanto en la decisión sobre excepciones preliminares del 31 de enero de 1996 como en la sentencia de fondo dictada el 17 de setiembre de 1997. Su reiteración como argumento para incumplir la mencionada sentencia resultaba, por lo tanto, impertinente. Contradictoriamente, tres meses antes de haber declarado la inejecutabilidad de la sentencia de la Corte, el 2 de marzo de 1999, el gobierno había planteado una demanda de interpretación de la sentencia de reparaciones, dando a entender en ese momento, una voluntad de cumplimiento. Esta última demanda reflejaba, desde ya, sólo una voluntad dilatoria que pretendía evitar por

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cualquier medio el cumplimiento de las obligaciones derivadas de las sentencia de la Corte interamericana.544 7.2. El Ministerio de Justicia El 2 de julio de 1999, el Ministro de Justicia, Alberto Bustamante Romero, dirigió Oficio No. 328JUS /DM al Presidente del Consejo de Ministros Víctor Joy Way, exponiendo los fundamentos del retiro inmediato de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Dichos fundamentos eran que la sentencia emitida por la Corte Interamericana en el caso Castillo Petruzzi transgredía la Convención Americana y desconocía lo dispuesto en la Constitución y las leyes penales que establecían la competencia de los tribunales militares en dichos casos. Asimismo, que la referida sentencia establecía un grave precedente para el futuro, sobre todo con relación otras denuncias similares pendientes de trámite. Se argumentaba también que esta situación sería aprovechada por el terrorismo para crear un clima de inseguridad y agitación generado por el inicio de un nuevo procedimiento público ante la justicia civil y, por último, se subrayaba que, en virtud de las consideraciones anteriores, la única vía para evitar tal situación era el retiro del reconocimiento de la competencia contenciosa de la Corte. El Consejo de Ministros El 5 de julio de 1999, el Consejo de Ministros acordó proceder al retiro del Perú de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Dieciseis ministros de Estado participaron en dicho acuerdo. En la misma fecha, el 5 de julio de 1999, Alberto Fujimori mediante Oficio No. 086-99-PR comunicó al Presidente del Congreso de la República Ricardo Marcenaro que, con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, se había decidido retirar el Reconocimiento de la
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Los actores ejecutores

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Texto del anteproyecto de denuncia constitucional que se presentó en junio del 2003 a la Comisión Investigadora encargada de implementar las conclusiones y recomendaciones de las comisiones investigadoras sobre los actos de corrupción 1990-2000 integrada por los congresistas Ernesto Herrera Becerra, Javier Diez-Canseco Cisneros, Heriberto Benitez Rivas, Javier Velásquez Quesquén y Rafael Rey Rey. Esta iniciativa no prosperó.

La política exterior del Fujimorato

competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y puso en consideración del Congreso, un proyecto de resolución legislativa. El Poder Legislativo La iniciativa del Consejo de Ministros llegó a las 23:55 horas del martes 6 de julio de 1999 y fue derivada no a la Comisión de Relaciones Exteriores sino a la Comisión de Justicia del Congreso, la que aprobó la propuesta el 7 de julio en horas de la mañana. A las 11:00 horas, el proyecto arribó al Consejo Directivo el cual acordó debatirlo en el pleno del Congreso como tema único y otorgando sólo 7 minutos de intervención a cada parlamentario. A pesar de las reacciones internas, mediante Resolución Legislativa N° 27152, publicada el 8 de julio de 1999, el Congreso de la República aprobó el retiro,545 con efecto inmediato, del reconocimiento de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana, que se aplicaría a todos los casos en los que el Perú no hubiese contestado las demandas, según la interpretación que realizara el ex Ministro de Relaciones Exteriores, Fernando de Trazegnies Granda. El Ministerio de Relaciones Exteriores La diplomacia profesional no participó en la toma de decisiones que llevó al gobierno a plantear el retiro del Perú de la Corte de San José. El informe Rubio Correa del 9 de junio y la respuesta que envió la Cancillería el 22 de junio de 1999 al Congreso, habían establecido con claridad la posición del Ministerio de Relaciones Exteriores. Ello, sin embargo, tuvo sin cuidado al régimen pues la decisión ya había sido tomada en el ámbito las estructuras paralelas de poder que lideraban el Servicio de Inteligencia Nacional y el Consejo Supremo de Justicia Militar. Mediante Resolución Suprema No.° 308-99-RE, de 8 de julio de 1999, publicada el 9 de julio de 1999, se delegó en la doctora Beatriz Ramacciotti Regazzolli, Representante Permanente del Perú ante la Organización de Estados Americanos (OEA), las facultades suficientes para efectuar el
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Tras 14 horas de debate, el retiro del reconocimiento de la competencia contenciosa de la Corte de San José fue aprobado por 66 votos a favor y 33 en contra.

Julio Álvarez Sabogal

depósito de la declaración de retiro del reconocimiento de la competencia de la Corte Interamericana. Asimismo, se resolvió extender poderes a la doctora Beatriz Ramacciotti para que actuase en defensa de la posición del gobierno fujimorista. 7.3. El operativo psicosocial: la captura de Feliciano.

El 2 de junio de 1999, en el valle del Ene, se inició la persecución contra las columnas Jorge y Alipio de Sendero Luminoso. A principios del mes de julio, “Jorge” y su segundo, “Saúl”, mueren en enfrentamiento con el Ejército. El 13 de julio, Feliciano es visto en la Hacienda de Acopalca. Según el presidente Fujimori, un coronel del SIN lo divisa a 300 metros y la zona de Vilcacoto es cercada. El 14 de julio de 1999, a las 5:30 a.m. Oscar Ramírez Durand “Feliciano”, finalmente, fue capturado en el poblado de Cochas, a bordo de un ómnibus interprovincial, a 4 Km. de Huancayo.546 La captura de Oscar Ramírez Durand, “Feliciano” fue, en realidad, un operativo psicosocial que ejemplifica de manera clara la manipulación de los medios de prensa y de la información por parte del gobierno en el ámbito de la lucha contrasubversiva con el objeto, en esta ocasión, de distraer el apoyo de la opinión pública interna y externa a la decisión de retirar al Perú de la competencia de la Corte:

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“... para mediados de 1999 se empezó a difundir información sobre las acciones de las huestes de Feliciano en la zona oriental de la sierra central, otorgándole mayor importancia y grado de peligrosidad de la que realmente tenía Sendero en general para la época. El contexto en el cual se desenvuelven estos hechos nos hace comprender la importancia que tuvo la captura del disminuido Feliciano. En el ámbito interno, fue demasiado evidente la intención propagandística de la realización de la misma, con miras a las elecciones presidenciales del año 2000. (...) En el ámbito internacional, el gobierno fujimorista pasaba uno de los momentos más tensos de su segundo periodo. En febrero de 1999 el informe del Departamento de Estado de EEUU sobre derechos humanos en el Perú fue muy crítico. Sorprendentemente, el gobierno invirtió más dinero en Cancillería para que abogados y lobbys en EEUU defiendan

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Revista Caretas. Edición No. 1576, del 15 de julio de 1999.

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al Estado peruano en temas de derechos humanos. Esto se debió principalmente al éxito que habían logrado diferentes organizaciones de derechos humanos y miembros de la oposición al recurrir a instancias internacionales para la solución de casos que el gobierno no estaba dispuesto a investigar y, menos aún, sancionar –entre ellos, el caso del la destitución de tres magistrados del Tribunal Constitucional y el del retiro de la nacionalidad peruana del empresario Ivcher. El 31 de marzo la Comisión Interamericana de Derechos Humanos admitió nuevos casos que comprometían al Estado peruano, como el de la matanza de Barrios Altos. Asimismo, anuló la sentencia a los emerretistas chilenos. Paulatinamente, el mismo Fujimori, miembros del gobierno y medios de prensa de dudosa veracidad empezaron a atacar a la CIDH con argumentos de alto impacto en los sentidos comunes de la opinión pública. En ese escenario, la captura de Feliciano fue un engranaje perfecto para demostrar que en Perú la estrategia antisubversiva era exitosa y que no violaba los derechos humanos, como lo aseguró Fujimori: "Que ahora los organismos de derechos humanos no vayan a decir que ['Feliciano'] tiene heridas o rasguños. Y la Corte Interamericana no nos va a enseñar cómo manejar nuestros asuntos de derecho interno." Los ataques a la CIDH no fueron gratuitos, el gobierno había decidido ya separarse del ámbito de la Corte el 5 de julio. Para ello, tomó como pretexto la anulación de la sentencia de los emerretistas chilenos, aduciendo que ello significaría su liberación. Esto ocurrió días antes de la 'Operación Cerco'. Este nuevo "logro" distrajo la atención de la opinión pública y atenuaría el impacto de la decisión del retiro. (...) Finalmente, el día de su presentación a la prensa, Óscar Ramírez Durand no tuvo posibilidad de responder los cuestionamientos de la prensa, pues se encontraba en un ambiente aislado y ensordecido por huaynos y yaravíes. Según Caretas: "El oficial de la DINCOTE que recapituló la historia ató cabos y presentó la versión oficial de la caída de Ramírez Durand, la misma que sostuviera al final el propio jefe de Estado, por un lado, y la conductora de televisión, Laura Bozzo, por el otro. 'Feliciano cayó gracias a un trabajo paciente del Servicio de Inteligencia y a la cooperación combinada de las Fuerzas Armadas y Policiales, cuyo trabajo fue supervisado personalmente por el presidente Fujimori'." 547
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Comisión de la Verdad y Reconciliación, Informe Final. Lima, Perú. 2003. Tomo III, Primera parte, Sección Segunda: Los actores en conflicto. Capítulo 2: Los actores políticos e institucionales. 2.6: La década de los 90 y los dos gobiernos de Alberto Fujimori.

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8. Las operaciones estratégicas en el escenario internacional El 9 de julio del 2000, el gobierno peruano procedió a depositar en la Secretaría General de la Organización de Estados Americanos el instrumento mediante el cual declaraba que, de acuerdo a la Convención Americana, el Perú retiraba la declaración de reconocimiento de la cláusula facultativa de sometimiento a la competencia contenciosa de la Corte Interamericana. El depósito del instrumento de retiro del Perú sería sólo una acción más entre otras precedentes y posteriores que formaban parte de una ofensiva diplomática ideológico-confrontacional. Por ello, de inmediato, el gobierno de Fujimori empezó a trabajar en una estrategia de defensa de su decisión: “Una vez metido el tremendo autogol jurídico que significó el retiro de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el Gobierno, con una filosofía propia de Juan Carlos Oblitas, montó una estrategia para defender su ciego despropósito. Los nuevos convocados a la cuestionada selección jurídica del régimen fueron: César Luna Victoria, ministro de Industrias; Patricio Ricketts, Efraín Goldenberg, y Jorge Morelli Salgado. T También Francisco Tudela -nuestro embajador ante la ONU- Rafael Rey y Enrique Chirinos Soto, quienes esta semana sostendrían en Washington D.C. sendas reuniones de alto nivel para explicar la sui géneris posición del Gobierno. Renovación, ese pequeño grupo parlamentario algo despintado en los últimos años, ha revivido a la luz de este engendro jurídico del régimen, ya sea por convicción o por simple interés de no caer en la esterilidad política. Es claro, no obstante, que la delantera de esta ofensiva la llevan Tudela y Beatriz Ramacciotti, nuestra embajadora en la OEA, ambos muy vinculados desde los lejanos días en que, en los predios de la Pontificia Universidad Católica, promovían el Instituto de Estudios Internacionales (IDEI). Ellos son los soportes principales del tándem jurídico-

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político del Gobierno, al cual se han aupado empresarios desprevenidos, periodistas biliosos y algunos ministros de Estado”.548 8.1. La devolución de las demandas en los casos Baruch ivcher y Tribunal Constitucional

Las demandas en los casos de Baruch Ivcher y del Tribunal Constitucional fueron notificadas por la Secretaría de la Corte al Estado Peruano el 10 de mayo y el 14 de julio de 1999, respectivamente. En ambos casos, el gobierno fujimorista, a través del Embajador (político) en Costa Rica, procedió a devolver las respectivas demandas a la sede de la Corte el 16 de julio de 1999. Los documentos fueron entregados con sendas notas suscritas por el Ministro de Relaciones Exteriores del Perú en las que se daba cuenta de la Resolución Legislativa No. 27152 y del depósito del instrumento de retiro de la competencia de la Corte en la Secretaría de este tribunal. En ambas notas se desconocía la competencia de la Corte para conocer las demandas planteadas por la CIDH contra el estado peruano, señalando que: “...la notificación contenida en la nota (....) se refiere a un caso en el que esa Honorable Corte ya no es competente para conocer de demandas interpuestas contra la República del Perú, al amparo de la competencia contenciosa prevista en la Convención Americana de Derechos Humanos". Esta acción constituyó un desafío abierto al sistema interamericano de derechos humanos, frente al cual los órganos políticos de la OEA (Secretario General César Gaviria y Asamblea General) no tuvieron una respuesta a la altura de las circunstancias. El 16 de julio de 1999, el Secretario General de la OEA, César Gaviria, expresó su punto de vista: "Atender las recomendaciones de la Comisión y cumplir las sentencias de la Corte es esencial para la integridad y legitimidad del Sistema". Luego, con relación a la decisión tomada por el Perú de retirar su aceptación de la jurisdicción de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, expresó:

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"Tengo el mayor respeto por la política del gobierno del Presidente Alberto Fujimori para enfrentar el terrorismo sin concesiones. Esta ha sido sin duda una política eficaz que ha contribuido de manera importante al fortalecimiento del Estado de derecho y la vigencia de la ley en el Perú. Por la aplicación de esa política Perú tiene la inmensa satisfacción de haber superado una de las más intensas olas de terrorismo que se hayan conocido en la historia americana". Finalmente, enfatizó que no le correspondía opinar sobre la sustancia o mérito de cualquier caso frente a la Corte, ni sobre la decisión tomada por Perú y que esperaba que el Perú encontrara en el futuro una manera de cumplir la sentencia de la Corte, sin menoscabar su política contra el terrorismo. 549 De alguna manera, esta parálisis de los órganos políticos de la OEA corroboraban el análisis que los promotores de la política de retiro habían efectuado en junio de 1999: que el espacio de gobernabilidad externa se mostraba favorable a la política del retiro de la Corte tras el desafío que había planteado Trinidad y Tobago un año antes al denunciar la Convención Americana de Derechos Humanos, negarse a cumplir las medidas provisionales ordenadas por la Corte y rehusarse a asistir a las audiencias convocadas por ésta sobre el cumplimiento de tales medidas, sin que haber tenido que pagar precio político por ello. Según Douglass Cassel,550 esta falta de respuesta de los órganos políticos de la OEA se debió a la brecha altamente problemática que existe entre las facultades formales amplias y el apoyo diplomático limitado a la que tiene que enfrentarse la Corte Interamericana de Derechos Humanos. 8.2. El incidente entre la Cancillería y el Ministerio de Justicia: conflicto entre las estructuras paralelas y las formales de decisión

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(C-072/99) cf, julio 16, 1999: Declaración del Secretario General de la OEA. Cassel, Douglass. Op. cit.

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Todo lo anterior alentó al régimen a continuar con su política confrontacional que, a pesar de su onmpotencia, siempre terminaba encontrando en la diplomacia profesional un obstáculo. Muestra de ello fue el incidente ocurrido durante la primera semana de setiembre de 1999, el cual revelaría el funcionamiento de las estructuras de autoridad al interior del gobierno y las órdenes a las que estaban sujetos los agentes peruanos (abogados defensores del Estado) ante la Corte. Días antes, el procurador Mario Cavagnaro Basile, agente peruano para el caso CDH-11.337 (Cantoral Benavides), mediante oficio 0661-99-IN-1203 del 24-8-99, había devuelto la Nota CDH/ 11.337-203 que le había sido enviada por la Oficina de Asuntos Legales el 12-8-99. Este hecho obligó a la Cancillería a enviar al Ministerio de Justicia –a nivel de los titulares de ambos despachos ministeriales el oficio RE (MIN-VSG-SME-LEG) 2-19-YY/04 del 6 de setiembre de 1999 (dirigido por Fernando de Trazgenies, Canciller, a Jorge Bustamante Romero, Ministro de Justicia), haciendo hincapié sobre varios puntos importantes. Primero, que el Perú seguía reconociendo la competencia contenciosa de la Corte en los casos CDH-10.009 (Durand y Ugarte), CDH-10.078 (Neyra Alegría y otros), CDh-10.733 (Castillo Páez), CDH-11.154 (Loayza Tamayo), CDH-11-319 (Castillo Petruzzi), CDH-11.337 (Cantoral Benavides) y CDH-11.730 (Cesti Hurtado). Luego, que la devolución efectuada por el procurador Mario Cavagnaro Basile estaría contraviniendo los términos del instrumento de declaración de retiro de reconocimiento de competencia contenciosa de la Corte IDH del 8.7.99; y tercero, que la inobservancia del Perú de las atribuciones que había reconocido de manera unilateral y soberana en el instrumento de retiro de la competencia contenciosa de la Corte, generaría una imagen contradictoria con las afirmaciones oficiales de ser un país respetuoso de las obligaciones asumidas en virtud de acuerdos y tratados internacionales; transmitiría una señal negativa a los Estados miembros del sistema interamericano de derechos humanos y podría precipitar un pronunciamiento de la OEA, “situación a todas luces inconveniente”. 8.3. La reacción de la Corte Interamericana de Derechos Humanos

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El 24 de setiembre de 1999, la Corte Interamericana emitió dos sentencias sobre competencia en los casos de Baruch Ivcher Bronstein y del Tribunal Constitucional en las que había resuelto por

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unanimidad declarar que la Corte Interamericana de Derechos Humanos era competente para conocer dichos casos y que el pretendido retiro de la declaración de reconocimiento de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos por parte del Estado peruano, era inadmisible. Decidió, asimismo, continuar el conocimiento y la tramitación del presente caso y comisionar a su Presidente para que, en su oportunidad, convocara al Estado peruano y a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos a una audiencia pública sobre el fondo del caso por realizarse en la sede de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. 8.4. La contienda diplomática entre el canciller De Trazegnies y los miembros de la Corte Interamericana de Derechos Humanos El proceso siguió su curso. De Trazegnies entonces, el 29 de setiembre y el 1 de octubre, envío sendas notas al Presidente de la Corte, Antonio Cancado Trindade, y Secretario General de la OEA, César Gaviria. En dichas misivas sostuvo que las "sentencias sobre competencia" sobre los casos Ivcher Bronstein y Tribunal Constitucional no se encontraban procesalmente previstas en ninguno de los instrumentos del sistema interamericano de DDHH y que el Perú se había retirado de la

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competencia contenciosa de la Corte. Indicó que, en consecuencia, la Corte carecía de competencia para emitir pronunciamiento alguno sobre la validez jurídica del gobierno peruano y que el retiro era una decisión unilateral de libre voluntad del Estado peruano que no admitía interpretación o calificación alguna. Concluyó finalmente que, por lo tanto, el Estado peruano no se consideraba como notificado con las "sentencias sobre competencia" por cuanto no era parte en los aludidos procesos. Por su parte, el Ministro de Justicia efectuó una propuesta poco menos que descabellada, exigiendo la remoción de los magistrados de la Corte de San José: “... admitió la posibilidad de levantar la decisión peruana de renunciar a la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, siempre y cuando sean removidos de sus puestos los magistrados de esa instancia judicial. Ello implica que en los casos de los tres ex-magistrados del Tribunal Constitucional y del empresario de televisión,

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Baruch Ivcher, el Estado Peruano no se considera parte de esos procesos, por lo que no responderá ninguna de esas dos demandas. Bustamante habló también del público respaldo de la Corte Europea a la resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que cuestiona la posición peruana, indicando que oficialmente no hay ningún pronunciamiento al respecto.” 551 En respuesta, el 28 de octubre de 1999, los miembros de la Corte Interamericana de Derechos Humanos enviaron un nota a César Gaviria, Secretario General de la OEA, en la que manifestaron su preocupación por la actitud del Estado peruano de devolver las sentencias del 24-9-99 en los casos Ivcher y TC, notificadas el 27-9-99; señalaron que ello constituía un precedente grave que afecta directamente el sistema interamericano de DDHH; y solicitaron que tomara las providencias que considerara oportunas como depositario de la Convención. 8.5. La diplomacia ad-hoc de Alberto Fujimori: las misiones especiales

La conducción profesional de la política exterior era conservada sólo en la forma. La diplomacia profesional había dejado de tener como fundamentos los valores democráticos del país y el respeto a la democracia y los derechos humanos. Los cambios introducidos desde 1992, estrechamente sujetos a las necesidades e intereses del régimen autoritario, dieron origen a la convivencia de distintos tipos de acción diplomática que correspondían a las diferentes áreas de acción prioritarias y no prioritarias del régimen: profesional, económico-pragmática, directa-presidencial, ad-hoc y diplomacia de los ilustres (ver cuadro 4 al final del capítulo). De este modo, entre el 13 de julio y el 20 de setiembre de 1999, el gobierno programó y ejecutó el envío, en calidad de “representantes personales del presidente Alberto Fujimori”, dieciocho (18) misiones diplomáticas especiales “confidenciales” integradas por intelectuales, congresistas, ministros y operadores políticos leales al régimen, con el fin de persuadir a los gobiernos

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Cronología Andina. Octubre 1999. Dirección web: http://www.cajpe.org.pe/CID.htm

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americanos acerca de la legalidad y legitimidad de la decisión del gobierno peruano de retirar el reconocimiento a la competencia obligatoria de la Corte IDH, así como asegurar su neutralidad: Habían sido previstas también sendas visitas a Panamá y Ecuador, pero no se ha encontrado información que demuestre que se realizaron. El papel que le correspondió a la diplomacia profesional en estas visitas fue el de organizar (alojamiento, transporte, coordinación de entrevistas y logística en general) o implementar, a través de las misiones en el exterior, las visitas de las misiones especiales en los países donde el Perú mantenía embajadas residentes. Sobre este aspecto particular de la estrategia del régimen, el 4 de diciembre de 1999, Susana Villarán, del Instituto de Defensa Legal, informó a la prensa que: “Congresistas y funcionarios del gobierno peruano desinforman intencionalmente a la población, al afirmar que han recibido el respaldo de los países más importantes del continente sobre su renuncia a la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Por el contrario, más de una decena de países ha expresado su apoyo al sistema interamericano, a pesar de que delegaciones peruanas visitaron varios Estados de la región, mostrando cruentos vídeos sobre las consecuencias del terrorismo y aduciendo que el fallo del tribunal internacional implicaría la liberación de los emerretistas chilenos y el pago de una indemnización, sostuvo Susana Villarán, del Instituto de Defensa Legal. Villarán, quien se reunió con representantes del Ejecutivo y el Parlamento en Chile, Argentina y Uruguay, manifestó que en estos países hay un reconocimiento por las funciones que desarrollan tanto la Comisión como la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Reveló asimismo, que las reuniones culminaron en compromisos de fortalecer el sistema interamericano sobre la defensa de derechos humanos” 552 8.6. La acción legitimadora de la política exterior

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El 24 de setiembre de 1999, la Corte Interamericana emitió, tanto en el caso de lvcher Bronstein como en el caso del Tribunal Constitucional, sendas sentencias sobre competencia. Con ellas,
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Cronología Andina. Diciembre 1999. Dirección web: http://www.cajpe.org.pe/CID.htm

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declaraba que era competente para continuar con el conocimiento y tramitación de las respectivas demandas y que el retiro del estado peruano de la Declaración de competencia contenciosa de la Corte era inadmisible. Con respecto al retiro unilateral y con efecto inmediato por parte del Estado del reconocimiento de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana, expresó que un acto jurídico unilateral efectuado en el contexto de las relaciones puramente interestatales (el mismo que se completaba por sí mismo de forma autónoma) no podía ser equiparado con un acto jurídico unilateral efectuado en el marco del derecho convencional como lo era la aceptación de una cláusula facultativa de la jurisdicción obligatoria de un tribunal internacional. En este último caso, el acto jurídico unilateral se encontraba determinado y condicionado por el propio tratado, así como por su objeto y fin, lo que implicaba que cualquier desvinculación con sus obligaciones debía ser efectuada en relación con el conjunto del tratado, salvo que éste lo dispusiera de manera diferente, y no a través del retiro por partes o cláusulas. En todo caso, la exigencia de buena fe parecía imponer que se debía aplicar el tratamiento previsto por el derecho de los tratados, el mismo que requería de un plazo razonable para que el Estado procediera al retiro o a la denuncia de un tratado.553 Frente a esto, la Cancillería peruana, encabezada por el ex Ministro de Relaciones Exteriores, Fernando de Trazegnies Granda, remitió a todas las representaciones, embajadas y consulados en el exterior, el mensaje circular N° de fecha 1 de octubre de 1999, por medio del cual se les instruía de la posición del Perú en relación con las sentencias sobre competencia dictadas por la Corte Interamericana en los casos Ivcher Bronstein y del Tribunal Constitucional.554
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reconocimiento de la

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Texto del anteproyecto de denuncia constitucional que se presentó en junio del 2003 a la Comisión Investigadora encargada de implementar las conclusiones y recomendaciones de las comisiones investigadoras sobre los actos de corrupción 1990-2000 integrada por los congresistas Ernesto Herrera Becerra, Javier Diez-Canseco Cisneros, Heriberto Benitez Rivas, Javier Velásquez Quesquén y Rafael Rey Rey. Esta iniciativa no prosperó.
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Texto del anteproyecto de denuncia constitucional que se presentó en junio del 2003 a la Comisión Investigadora encargada de implementar las conclusiones y recomendaciones de las comisiones investigadoras sobre los actos de corrupción 1990-2000 integrada por los congresistas Ernesto Herrera Becerra, Javier Diez-Canseco Cisneros, Heriberto Benitez Rivas, Javier Velásquez Quesquén y Rafael Rey Rey. Esta iniciativa no prosperó.

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Según el texto del anteproyecto de denuncia constitucional que se presentó en junio del 2003 a la Comisión Investigadora encargada de implementar las conclusiones y recomendaciones de las comisiones investigadoras sobre los actos de corrupción 1990-2000, se transmitieron los documentos siguientes: la Nota RE (GAB) N° 7-5-G/17-CDH de 29 de setiembre de 1999; el comunicado de prensa "El Perú y la Corte Interamericana de Derechos Humanos" emitido por la Cancillería con fecha 29 de setiembre de 1999; el comunicado de prensa emitido por. el Ministerio de Justicia en relación al comunicado de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 30 de setiembre de 1999; el cable ONUPER Nueva York; y el cable SME-ASH-DHU MC (075) de 23 de febrero de 2000. También se transmitió el facsimil múltiple dirigido a las embajadas peruanas ante los países miembros de la OEA del 12 de julio de 1