UNIVERSITATEA ,,OVIDIUS CONSTANA FACULTATEA DE DREPT I TIINE ADMINISTRATIVE

DEPOLITIZAREA STRUCTURILOR ADMINISTRAIEI PUBLICE I ELIMINAREA CLIENTELISMULUI POLITIC

Masterand, Firic Iuliana-Adina

MOTTO:
,,Administraia se afl dincolo de sfera politicii. Problemele administraiei publice nu sunt probleme politice, chiar dac politicul stabilete sarcini pentru administraie, nu trebuie lsat s-i manipuleze acesteia din urma funcionarii. Woodrow Wilson (Preedinte SUA - 1913-1921)

Societatea romneasc se afl ntr-un continuu proces de schimbare n care toate elementele de ordin economic, social, politic, civic au cunoscut o nou dinamic n ncercarea de adaptare la condiiile prezente, Romnia stat membru cu drepturi depline al Uniunii Europene din ianuarie 2007. Un sistem democratic este funcional atunci cnd economia nregistreaz reuite i n msura n care se dezvolt un spirit democratic n mentalitatea social. n aceast transformare a societii romneti nu se poate face abstracie de sistemul administraiei publice, de necesitatea introducerii unei dimensiuni europene n acest domeniu, n conformitate cu valorile acestui spaiu administrativ. Prin derularea coerent i continu a procesului de descentralizare, vom putea asista la creterea calitii i eficienei serviciilor publice, iar administraiile locale vor rspunde ntr-o msur mai mare exigenelor cetenilor i dezvoltrii locale. Pe termen scurt, administraiile publice locale i-au fixat urmtoarele prioriti: ameliorarea furnizrii de servicii locale de calitate; creterea veniturilor la nivel local; sprijinirea dezvoltrii capacitii de valorificare a potenialului local; implementarea de msuri pentru atragerea de investitori strategici n zona de competen n acest scop, administraiile publice locale sunt considerate ca uniti primare ale politicii locale i ale procesului decizional. Provocare major pe termen scurt i mediu pentru administraiile publice locale, crearea mecanismelor care s ajute la reformarea administraiei publice. Acest lucru este necesar att pentru a face fa schimbrilor culturale, economice, a putea gestiona fondurile europene, ct i pentru a pune n practic politicile publice specifice. Dezvoltarea capacitii administraiilor publice locale este strns legat, pe lng alte aspecte, i de creterea nivelului de pregtire a funcionarilor publici care deservesc aceste instituii publice locale. Un rol important n acest proces revine reformei funciei publice. Crearea unui corp de funcionari publici neutru din punct de vedere politic, profesionist i onest va asigura premisele unei transformri reale a administraiei publice din ara noastr. Pe plan mondial, tendina ultimilor douzeci de ani este aceea a globalizrii i dezvoltrii intense a sistemelor sociale. n acest nou context, statele naionale sunt puse ntr-o poziie cu totul nou, n care instituiile i sistemele administrative trebuie s fie flexibile, pentru a se adaptata acestor transformri. n acest nou cadru geopolitic creat, administraia public central i cea local au devenit factori definitorii n competitivitatea economic a unei ri sau regiuni economice.

In redactarea lucrrii de fa plecm de la ipoteza c separarea politicului de administraie constituie una din constantele modelului democratic de administraie public i care, alturi de cealalt constant i anume subordonarea, asigur echilibrul modelului occidental de administraie democratic. O analiz critic a administraiei romneti din ultimul deceniu indic o violen i o agresiv politizare a administraiei practicat pn n prezent de diferite partide politice ajunse la putere, agresivitate ce a generat n practic o disoluie a administraiei; apariia n fapt a unei nonadministraii prin ptrunderea unor activiti de partid n posturi ce presupuneau o nalt calificare i o substanial experien. Considerm c fr o administraie depolitizat, profesionist, stabil i motivat, progresul nu este posibil.

1.1. Politica i Funcia Public

Raportul dintre administraie i politic este unul din subiectele cele mai interesante ale dreptului public contemporan. n rile occidentale, acest raport i trage sorgintea din modelul weberian al administraiei publice, n care administraia public este complet neutr. Se teoretizeaz consecvent principiul neutralitii politice1 a administraiei, care oprete administraia s intervin in sfera politicului i i limiteaz activitatea la transpunerea n practic a politicii decise. Europa zilelor noastre prezint un tablou variat, de la ar la ar, n funcie de tradiii, de particulariti n ceea ce privete raportul funcionarilor publici cu politica. Un prim criteriu care relev aceste raporturi l reprezint ceea ce doctrina occidental numete militanism politic2, sintagm prin care se evoc dreptul i capacitatea efectiv a funcionarilor publici de a se implica n mod activ n politic. Un al doilea criteriu este cel al posibilitii recunoscute funcionarilor de a participa la alegeri, coroborat cu statutul celor care au fost alei ntr-o funcie eligibil. n Regatul Unit, reglementrile asupra funciei publice i divizeaz pe agenii publici n trei categorii: a) O prim categorie este format din cei care, prin activitatea desfurat, pot fi calificai ca simpli muncitori, personal de execuie, care pot participa fr nici o problem la orice tip de activitate politic, la nivel local sau naional;
b) O a doua categorie o formeaz cei plasai la nivel opus celei anterioare, cadrele, cei investii cu

funcii de decizie, care nu se pot angaja n nici o activitate politic la nivel naional, dar pot participa, cu acordul instituiei din care fac parte, la alegerilor locale;
c) n sfrit, o a treia categorie, intermediar, care-i cuprinde pe cei care pot obine autorizarea de a

participa la activiti cu caracter politic pe plan naional sau local, fr a putea deveni parlamentari naionali sau europeni. Un agent public, care face parte dintr-un grup n care drepturile politice sunt restrnse sau dintr-un grup intermediar, este obligat s-i dea demisia n situaia n care intenioneaz s devin parlamentar. Irlanda are un sistem sensibil apropiat de cel al Regatului Unit, care impune alegerea ntre cariera de funcionar public n administraie i cariera politic3.
1

Jean-Marie Auby, Bon, Pierre, Droit administratif des biens : domaine, travaux publics, expropriation pour cause d'utilite publique, Dalloz, 1995, citat de Verginia Vedina, Statutul funcionarului public, Ed. Nemira, Bucureti, 1998, p. 45. 2 Jacques Ziller, Administrations compares, Montchrestien, Paris, pp.451- 458, citat de Verginia Vedina, Statutul funcionarului public, Ed. Nemira, Bucureti, 1998, p. 45. 3 Verginia Vedina, Ghencea Flavia, Drept administrativ european comparat, Ed. All Beck, Bucureti, 2006, p. 90.

Germania i Frana prezint un specific opus celor evocate anterior. Ele s-au ndeprtat de la modelul weberian, realitile contemporane, vdind o legtur ntre sfera politicului i cea a administrativului, care merge uneori pn la suprapunere i confuzie4. Funcionarii publici din aceste ri pot s se prezinte la orice tip de alegeri, locale sau naionale, singura limitare oficial a activitii lor politice o reprezint respectarea datoriei de rezerv, care i oblig s nu exprime public puncte de vedere privind probleme cu caracter politic. Se impun a fi respectate incompatibilitile instituite prin lege, a cror menire este s previn crearea unor stri de conflicte de interese. n situaia n care funcionarul a fost ales n autoritile pentru care a candidat, are loc o ntrerupere a carierei sale (prin detaare, suspendare etc.) care are mai multe finaliti: 1. i d funcionarului dreptul s revin, la sfritul carierei sale politice, la cea administrativ; 2. l ajut s beneficieze de drepturile de avansare i de pensionare, cnd este cazul. Aceast concepie a determinat ca n aceste ri cea mai mare parte a parlamentarilor s provin dintre funcionarii publici. Sistemul este oarecum asemntor i n alte ri europene, cum ar fi Spania, Portugalia, Italia sau Danemarca. Exist i unele state unde funcionarii alei trebuie s demisioneze din funcia respectiv, ceea ce atrage o serie de consecine: Teoretic, la ncetarea mandatului, poate reveni la funcia pe care a deinut-o; Practic, exist riscul de a fi privat de o serie de avantaje ale carierei de funcionar public n perioada ct exercit cariera politic respectiv. Spre deosebire de regimurile totalitare, unde politicul domin totul, inclusiv regimul funciei publice, democraiile occidentale asigur libertatea cetenilor de a mprti opiniile politice pe care le doresc i, corelativ, opiunile lor politice nu influeneaz tratamentul egal de care beneficiaz toi cetenii. Doctrina occidental contemporan apreciaz c exist trei elementele de for pentru evocarea raporturilor dintre politic i administraie: 1. Impactul politicului n activitatea de selecie, recrutare i n cariera de ansamblu a funcionarilor publici. 2. ntreptrunderea ntre politic i administrativ.
3. Puterea de care dispune administraia asupra sferei politicului.

Verginia Vedina, Statutul funcionarului public, Ed. Nemira, Bucureti, 1998, p. 46.

Ct privete primul aspect, este unanim admis c atunci cnd se vorbete despre fenomenul de politizare a funciei publice, se are n primul rnd n vedere influena politicii asupra recrutrii i carierei funcionarului public. Cum afirma cu deplin temei Jacques Ziller5, dei n statele democratice, de principiu, este interzis luarea n considerare a opiniilor politice ale celor care urmeaz a fi alei ca funcionari publici, apare un paradox. Anume c puterea politic este cea care decide asupra acestei materii i este dificil s o fac plasndu-se pe o poziie exterioar propriei concepii i propriilor interese. De aceea, cu accente mai timide sau mai puin pronunate, nu putem promova teza inexistenei oricrei influene ntre care aceste dou dimensiuni ale vieii publice. Mai mult chiar, apar aspecte interesante din analiza fenomenului de influenare de ctre politic, a recrutrii, distinct de cariera propriuzis. n Belgia, de exemplu, recrutarea i selecia sunt complet detaate de politic, dar cariera funcionarilor publici este profund politizat. Pe ansamblul Comunitii Europene se poate constata c recrutarea funcionarilor nu este, n principiu, politizat, cu excepia naltelor funcii publice care, prin specificul lor, au un caracter politic6. Interferina dintre politic i administraie este cel de-al doilea aspect care prezint relevan n aceast materie. Din acest punct de vedere, practic ntlnim dou mari grupe de state. O prim grup o formeaz cele din sistemul Regatului Unit, unde neutralitatea politic absolut i trage seva din tradiiile civil-service-ului britanic, care interzice, inclusiv nalilor funcionari, s desfoare o activitate politic. O a doua grup o formeaz rile n care interferena dintre politic i administrativ este foarte accentuat, vorbindu-se chiar de o osmoz ntre ele7. Fie c e o osmoz sau izolare, cel de-al treilea element, si anume puterea de influen a administraiei asupra politicii este din ce n ce mai vizibil n majoritatea rilor din Europa Occidental. Problema corelaiei dintre politic i administraie este, una din cele mai importante, interesante, vaste, dar i delicate probleme ale dreptului public. O analiz riguroas a ei impune sistematizarea multor aspecte pe care le comport, selecia celor mai relevante, eliminnd, pe ct posibil, factorul arbitrar i subiectiv inerent fiecrei activiti de evaluare uman.

Jacques Ziller, Administrations compares, Montchrestien, Paris, pp.451-458, citat de Verginia Vedina, Statutul funcionarului public, Ed. Nemira, Bucureti, 1998, p. 47. 6 Liviu Coman Kund, Administraia public la nivel intermediar n dreptul comparat i n dreptul romanesc, Ed. Didactic si Pedagogic, Bucuresti, 2005, p.108. 7 Ioan Alexandru, Drept Administrativ european, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2004, p.40.

Reforma administraiei, care caracterizeaz n prezent toate rile europene, att cele cu tradiie democratic, dar i cele de curnd eliberate de regimul totalitar, confer noi valene modului de analiz a acestei probleme, perspectivei de evoluie a raportului dintre politic i administraie8. Epoca pe care o trim este una a democraiei, a libertii i garantrii reale i efective a drepturilor ceteanului. Ea nate problema complex a gsirii unei puni de echilibru ntre acest deziderat, pe de o parte, i dreptul fundamental de asociere politic, precum i inerena unei independene a administraiei fa de politic, eliminarea aspectelor de patronaj politic, cu consecine att de dezastruoase pe care istoria le-a consemnat prin intermediul lui ,,spoils-system. i n Romnia, ca n toate rile fost comuniste, se fac eforturi pentru fructificarea tradiiilor valoroase i instaurarea unui regim constituional i legal al funciei publice, capabil s satisfac exigenele statului de drept. Legea noastr fundamental instituie pluralismul politic ntr-o tripl calitate:
a) De valoare suprem i garantat n statul de drept, democratic i social, care este Romnia9;

b) De condiie i garanie a democraiei constituionale; c) De limit de revizuire a Constituiei. Ea prevede dreptul de asociere politic, sindical sau alte forme de asociere ca pe unul din drepturile fundamentale ale cetenilor i stabilete unele categorii de demnitari si funcionari publici10, civili sau militari, crora le este interzis asocierea n partide politice judectorii Curii Constituionale, avocaii poporului, magistraii, membrii activi ai armatei, polititii, recunoscnd posibilitatea ca, prin lege organic sa se stabileasc i alte categorii dect cele prevzute de textul constituional.

1.2. Depolitizarea structurilor administraiei publice i eliminarea clientelismului politic Separarea politicului de administraie constituie una din constantele modelului democratic de administraie public i care, alturi de cealalt constant i anume subordonarea, asigur echilibrul modelului occidental de administraie democratic. O analiz critic a administraiei romneti din ultimul deceniu indic o violen i o agresiv politizare a administraiei practicat pn n prezent de diferite partide politice ajunse la putere,
8 9

Mihai Punescu, Managementul public n Romnia, Ed. Polirom, Bucureti, 2008, p. 170. Constituia Romniei din 31/10/2003 Publicat n Monitorul Oficial, Partea I Nr. 767 din 31/10/2003. Articolul 1 (3) Romnia este stat de drept, democratic si social, n care demnitatea omului, drepturile i libertile cetatenilor, libera dezvoltare a personalitii umane, dreptatea i pluralismul politic reprezint valori supreme, n spiritul tradiiilor democratice ale poporului romn i idealurilor Revolutiei din decembrie 1989, i sunt garantate. 10 Vezi Legea Nr. 188/1999 din 08.12.1999 privind Statutul funcionarilor publici, care a fost republicat n Monitorul Oficial, Partea I Nr. 365 din 29.05.2007.

agresivitate ce a generat n practic o disoluie a administraiei; apariia n fapt a unei nonadministraii prin ptrunderea unor activiti de partid n posturi ce presupuneau o nalt calificare i o substanial experien. Considerm ca fr o administraie depolitizat, profesionist, stabil i motivat, progresul nu este posibil. Msurile stabilite pentru realizarea acestui obiectiv se cer a fi comentate i demultiplicate, dat fiind deosebita lor importan. Respectarea riguroas a Statutului funcionarilor publici constituie condiia sine qua non n construcia noului corp de funcionari publici din administraie. n rile Europei, ca i la noi, mai toate partidele politice susin teoretic, teza depolitizrii funciei publice. n practic, ns, se ncearc instalarea, n special n funcii importante a clientelei politice. De altfel, au fost formulate teorii potrivit crora politizarea administraiei i instalarea n funcii a persoanelor de ncredere ar face parte din jocul politic i c astfel de programe de guvernare nu ar avea anse de realizare datorit sabotajului pe care l-ar declana vechea administraie. Este de observat c intervenia politic n promovarea nalilor funcionari, chiar dac nu este legat direct de politica partidelor de guvernmnt tinde s politizeze administraia i astfel aduce n prim plan discuia de natur constituional potrivit creia nalii funcionari se conduc sau ar trebui s se conduc numai dup regulile interne ale administraiei, menionate n legi i statute: neutralitate, obiectivitate, eficacitate etc. n legtur cu Statutul funcionarilor publici i anume, tema privilegiilor sau mai exact, condiia socio-economic a agenilor publici este de asemenea mult comentat i la noi. Adepii politizrii administraiei susin c privilegiile statutare ale funcionarilor fac din acetia o cast i c, n fond, ei trebuie s se supun regimului comun al salariailor i anume, contractul civil i salarizarea, exclusive pe criterii de performan. Teza nu este nou i ea a stat la baza desfiinrii Statutului funcionarilor publici n regimul comunist i alinierea acestora la regimul general din dreptul muncii. Adversarii Statutului aduc argumente, cum ar fi acela c este nevoie de un nou stil de a realiza funcia public i c este necesar s se abandoneze tipul funcionarului generalist, experimentat, dar rutinat, cu atitudine pesimist i c trebuie promovai specialitii n toate domeniile administraiei publice care s pun accentul pe dinamism i gestiune, care urmeaz s dobndeasc mai mult importan n economia postului i prin urmare, se repune n discuie ntreaga structur a serviciului public11. Mai mult, se afirm c acest nou stil presupune, i chiar necesit un anume angajament al funcionarului la convingerile politice care au stat la baza elaborrii programului ce urmeaz a fi realizat.

11

Ioan Alexandru, Criza administraiei-teorii i realiti. Ed. All Beck, Bucureti, 2001, p.193.

Toate aceste critici care ar putea pune n discuie msura n care statutul constituie o modalitate modern de reglementare a regimului juridic al funciei publice i depolitizarea acesteia, ar putea avea rezonan la cei care apreciaz c n administraie sunt prea muli cei care gndesc i care consacr prea mult timp activitilor tradiionale, n special pentru redactarea diferitelor note, acte administrative, note de serviciu, circulare etc. i prea puini cei care acioneaz. Statutul funcionarilor publici nu mpiedic specializarea funcionarilor publici, salarizarea acestora pe criterii de performan, informatizarea sau introducerea unor metode i tehnici moderne de management public n vederea creterii eficacitii actului de administrare, fie el de autoritate sau de gestiune. Statutul funcionarilor publici, monopolul funciei publice, simbolizeaz de fapt,o anume concepie despre funcia public i nu este un regim special. Aceast concepie deriv din principiile fundamentale ale statului de drept, mai exact din principiul separrii puterilor statului i care mpiedic absorbia administraiei de ctre politic i transformarea acesteia n executantul docil al puterii politice. Putem afirma c statutul constituie o barier n calea politizrii serviciului public prin mecanismul contractului civil, opunndu-i-se numirea pe funcie. Absena unei asemenea cariere pentru funcionarul public i dezvoltarea practicii contractului civil, ar determina inevitabil politizarea funciei publice i transformarea administraiei n serviciul deplin al puterii politice i nu al cetenilor care trebuie s fie beneficiarii acesteia. Una din msurile ce vor conduce la depolitizarea administraiei este crearea unui sistem performant de pregtire a funcionarilor publici12. Problema este deosebit de important mai ales deoarece n acest moment exist o confuzie cvasitotal n acest privin, cu tot efortul financiar fcut de organismele europene care au investit sume apreciabile n proiecte, care practice nu au fost realizate. Trebuie semnalat c numrul persoanelor care au nevoie de o pregtire adecvat n aceast privin este foarte mare i se plaseaz la toate nivelurile administraiei, de la Guvern la primriile comunale. Pe de alt parte, aceast pregtire trebuie fcut de urgen. Planificarea pregtirii funcionarilor trebuie fcut deoarece resursele i timpul sunt limitate, este nevoie s le concentrm asupra ctorva aspecte cheie, iar nevoia de a actualiza cunotinele funcionarilor este enorm, date fiind dimensiunea i volumul informaiilor. Resursele de competen real fiind limitate, este nevoie s ne concentrm asupra ctorva inte cheie. n primul rnd trebuie fcut distincia ntre13:
12 13

Verginia Vedina, Ghencea Flavia, Drept administrativ european comparat, Ed. All Beck, Bucureti, 2006, p. 57. Ioan Alexandru, Politic, administraie i justiie, Ed. All Beck, Bucureti, 2004, p. 85.

10

 Know-how14 (legislaie nou, tehnici noi n diverse domenii cum ar fi contabilitatea, finanarea etc.); abiliti ; atitudini (atitudinea psihologic). n al doilea rnd va trebui s distingem: pregtirea nainte de angajare; la recrutare persoanei; dup angajarea persoanei. Pregtirea trebuie conceput n funcie de grupurile int specifice care trebuie mai nti identificate. Spre exemplu se poate stabili grupuri int de profesioniti (juriti, economiti, ingineri etc.); grupuri int de manageri (de vrf, de nivel mediu i de baz); grupuri int n funcie de vrst sau formate pe criteriul ariei geografice15. Foarte important este c toate programele trebuie armonizate astfel nct s se fac aceeai pregtire pentru aceeai categorie de funcionari. Strategia va trebui totodat s stabileasc sistemele de monitorizare ale procesului, astfel nct n orice moment la nivelul Guvernului i ministerelor de resort s se cunoasc cine a fost pregtit i cine mai trebuie pregtit, n ce domeniu i cnd. De asemenea, s se urmreasc eficacitatea procesului de educaie i instruire evalundu-se feed-back-ul.

1.3. Depolitizarea funciei publice n Romnia Reforma administraiei publice din Romnia este un proces care a nsoit permanent evoluiile din toate domeniile vieii publice de dup revoluie. Ritmul i finalitile acestor schimbri au fost adeseori departe de necesitile Romniei pentru a recupera decalajele de competitivitate fa de rile din Uniunea European, cunoscut fiind faptul c performana administraiei determin fr echivoc evoluia economiei, a socialului, dezvoltarea locala i regional .a. Abordarea strategic i sistematic a reformei administraiei publice s-a relansat la nceputul anului 2004, cnd a fost propus pentru dezbatere public i apoi adoptat o strategie comprehensiv 16 privind
14

Cuvntul ,,Know-how poate fi definit ca - ansamblu al informaiilor i al experienei privind un nou proces tehnologic i modul de exploatare al unor utilaje noi, Dicionarul explicativ al limbii romne, Academia Romn, Institutul de Lingvistic ,,Iorgu Iordan, Ed. Univers Enciclopedic, 1998, p. 589. 15 Alexandru Ioan, Criza administraiei, Ed. All Beck, Bucureti, 2001, pp.216-220. 16 Cuvantul are urmtoarea definiie n DEX. Comprehensiv -, comprehensivi, -e, adj. (Livr.) Care nelege repede i just; inteligent, ptrunztor. Din fr. comprhensif, lat. comprehensivus. Dicionarul explicativ al limbii romne, Academia Romn, Institutul de Lingvistic ,,Iorgu Iordan, Ed. Univers Enciclopedic, 1998, p. 246.

11

accelerarea procesului i focalizarea lui pe un set de trei inte majore: funcia public, descentralizarea/ deconcentarrea i procesul de formulare a politicilor publice. Demn de remarcat este faptul c n prima jumtate a anului 2005, strategia a trecut testul continuitii, fiind amendat i asumat de noul guvern. Un element esenial al reformei administraiei publice din Romnia l reprezint ncercarea de profesionalizare a administraiei publice. n acest sens, depolitizarea aparatului administrativ reprezint o necesitate. Politizarea excesiv este n mod evident o piedic n calea unei bune funcionri a aparatului administrativ, conducnd la schimbri mult prea dese n privina personalului i administraiei, ceea ce genereaz o lips de continuitate i promovarea unor funcionari publici neprofesioniti. In ceea ce-i privete pe acetia din urm, dei prin Statutul Funcionarilor Publici li se asigur independena politic, mai este mult pn la punerea complet n practic a acestui deziderat. Trebuie spus c depolitizarea funciei publice nu a fost un element central n cadrul proiectelor de nfrire realizate de Romnia. Independent de depolitizarea funciei publice, unul dintre instrumentele importante pentru pregatirea unui corp profesionist de funcionari publici a fost crearea Institutului Naional de Administraie, elementul central al proiectului PHARE - RO.0106.02. Potrivit raportului de monitorizare din 2005, activitatea sa prezint anumite elemente pozitive, nregistrndu-se ns o slab corelare ntre nevoile reale ale administraiei i aciunile instituiei. Politizarea este vzut de cetean ca o caracteristic evident a aparatului administrativ romnesc. Conform unui sondaj realizat n 200717, 72% dintre cei intervievai consider c funcionarii publici sunt vulnerabili la influenele politice, n timp ce 60% cred c recrutarea lor se face pe baz politic. Este de remarcat n acest sens faptul c, n conformitate cu Statutul Funcionarului Public, numai nalii funcionari nu au dreptul de a fi membri de partid, ceilalti avnd dreptul s fie nscrisi in formaiuni politice, dar nu s dein functii de conducere n cadrul acestora18. Un prim pas n acest sens a fost fcut prin depolitizarea funciei prefectului, statutul su fiind acum de nalt funcionar public19, a crui independen de factorul politic este garantat. n modelul administrativ pe cale s fie elaborat n Romnia, prefectul pare s aib o importan crescut, el fiind reprezentanul guvernului n teritoriu i avnd o serie de atribuii importante n acest sens. Din acest motiv, depolitizarea acestei funcii constituie o premis important. Exist totui n acest sens o dificultate. Prin Legea nr. 340/2004, prefectul este conductorul
17

Sondajul a fost realizat de IRSOP n ianuarie 2007. El indica o profunda necunoatere de catre ceteni a rolului funcionarului public. Rezultatele acestui sondaj se afl pe www.anfp-map.ro. 18 Este de remarcat n acest sens c funcii importante, precum cele de conducere ale unor agenii, sunt considerate a fi la nivel de funcionar public, nu de nalt funcionar public. Din acest punct de vedere, se pune i problema mai larg a incompatibilitilor. n legislatia romaneasc se nregistreaz mult mai puine astfel de incompatibiliti, spre deosebire de legislaia rilor occidentale, aceasta aprnd relativ recent n legislaie. 19 Concomitent, printr-o modificare adus Statutului Funcionarilor Publici, naltilor funcionari publici nu li se mai permite s fac parte dintr-un partid politic.

12

serviciilor publice deconcentrate din jude. Dei aceast lege reprezint un pas important ctre depolitizarea funciei publice, ea ridic o problem. Exist dou tipuri de deconcentrare: orizontal i vertical. n cazul primului, conductorii serviciilor publice deconcentrate i sunt subordonai unui funcionar public apolitic la nivel local. n cazul celui de-al doilea, conductorii serviciilor publice deconcentrate sunt subordonai instituiei centrale. n Romnia se ncearc o combinare a celor dou tipuri, serviciile publice deconcentrate fiind dublu subordonate: prefectului i instituiei centrale. Acest lucru ridic un semn de ntrebare asupra depolitizrii serviciilor publice, dat fiind faptul c multe dintre instituiile centrale i sunt subordonate unui ministru20 i face ca ingerinele politice la adresa serviciilor publice deconcentrate s fie foarte probabile. O alt reglementare poate conduce la depolitizarea funciei publice in Romania. Printr-o modificare adus Legii administraiei publice locale21 se nfiineaz, la nivelul comunelor, oraelor i judejelor, funcia de administrator public, cu atribuii de natur managerial. Introducerea acestei funcii poate nsemna nca un pas ctre depolitizarea i profesionalizarea administraiei publice. Totodat, introducerea acestei funcii este n concordan cu necesitile noului management public. Totui, este important de remarcat c trebuie vzut n ce manier va fi implementat aceast lege. O alt latura a politizrii administraiei publice se refer la influenele exercitate de politic asupra bugetului autoritilor locale. Aceast problem rmne o constant a administraiei romneti, din cauza modului n care sunt alctuite bugetele autoritilor locale. O parte semnificativ dintre acestea se constituie din sume repartizate de la bugetul de stat. De asemenea, repartizarea acestor sume este an de an un proces suspectat de ingerine politice. Acest lucru determin consiliile locale i judeene s nu fie complet autonome. Dei Legea finanelor publice din 2006, care ofer indicaii precise despre metoda de calcul a unora dintre sumele defalcate, reprezint un pas ctre soluionarea acestei probleme, exist nc posibilitatea unor transferuri prefereniale de la bugetul de stat la bugetul local 22. Legea 340/2004, prevede ca prefectul este ordonator teriar de credite. Un alt pas important spre profesionalizarea administraiei publice l poate reprezenta crearea ANFP. Aceast agenie, nfiinat prin Statutul Funcionarilor Publici, are o serie de atribuii privind profesionalizarea funciei publice, cum ar fi dezvoltarea unui sistem adecvat de recrutare i de salarizare, precum i protejarea funcionarilor publici de ingerinele politice. Totui ANFP nu a avut pn n acest
20

Conductorii instituiilor centrale (agenii etc.) sunt funcionari publici, dar nu nali funcionari publici, putnd fi deci, conform reglementrilor n vigoare, membri de partid. 21 Legea administraiei publice Nr.215/2001 cu modificrile i completrile ulterioare a fost republicat n Monitorul Oficial Nr. 123 din 20 februarie 2007. 22 A se vedea Legea privind finanele publice locale, Legea Nr. 273 din 29/06/2006, publicat n Monitorul Oficial, Partea I Nr. 618 din 18/07/2006.

13

moment o activitate foarte bogat. ntrirea capacitii de aciune a ANFP a fost unul dintre obiectivele proiectului RO9804.05. Suntem ns nc departe de atingerea acestui el, ANFP nereuind s elaboreze cadrul legislativ privind salarizarea unitar i avansarea funcionarilor publici i nici s elimine ingerinele politice din activitatea funcionarilor23. De aceea, se poate spune c proiectul, finalizat n 2002, nu a fost un succes semnificativ. Raportul de monitorizare al Comisiei Europene din 2005 evideniaz puterea nc limitat a ANFP, lipsit de atribuii extinse n gestionarea personalului administrativ. Una dintre reglementrile eseniale pentru profesionalizarea administraiei publice este o lege coerent privind salarizarea i avansarea funcionarilor publici. De o asemenea lege este nevoie pentru a impune un sistem corect de recompensare a activitii acestora. Un alt element important al reformei administraiei publice l reprezint ncercarea de simplificare a procedurilor administrative. Birocratizarea excesiv este deseori remarcat de oamenii de afaceri i specialiti ca o cauz a ncetinirii procesului de dezvoltare economic. Spre exemplu, Barometrul Investitorilor Strini arat c 10% dintre cei intervievai consider c birocraia este principala dificultate cu care se confrunt firma lor24. n acest sens, UCRAP a iniiat o serie de msuri privind simplificarea unor proceduri administrative, iar n momentul de fa unele dintre ele au dat rezultate. Este vorba despre nmatricularea autovehiculelor, eliberarea permiselor de conducere, serviciile de apostilare, eliberarea paapoartelor, eliberarea cazierelor judiciare inclusiv prin transferal serviciului ctre Instituia Prefectului. Trebuie spus ns c, n destule domenii, administraia romaneasc este n continuare caracterizat printr-o birocraie excesiv25. n concluzie, n privina fiecruia dintre cele trei elemente, msurile luate nu sunt nc suficiente. Mai mult, chiar dac au fost inregistrate progrese, ele nu sunt suficiente pentru a vorbi despre o reform ampl.

1.4. Depolitizarea funciei prefecturale n Programul de Guvernare pe perioada 2001-2004, n Capitolul IX Reforma Administratiei Publice Centrale i Locale, Dezvoltarea regional, se prevedea la paragraful 9.1.5. ,,Depolitizarea structurilor administraiei publice i eliminarea clientelismului politic ca unul dintre obiectivele reformei
23

Un element relevant poate fi i faptul c activitatea ANFP nu este prea vizibil. Conform analizei de imagine realizate de aceast instituie, prezent pe site-ul su, n anul 2006 activitatea ei a fost reflectat n doar 50 de articole. 24 Barometrul a fost realizat de Gallup Romnia n 2005. Trebuie remarcat faptul c birocraia ocup primul loc printre dificultile remarcate de investitori. Numai 3 % dintre cei intervievai consider coruptia principala problem. Rezultatele acestui barometru se pot consulta pe www.gallup.ro. 25 Un indicator relevant n acest sens este cel realizat de Banca Mondiala i International Finance Corporation, care plaseaz Romnia pe locul al 48-lea n privina usurinei de a face afaceri, doar pe locul al aptelea ntre cele zece ri foste comuniste acum membre ale UE.

14

administraiei publice centrale i locale, pornind de la evaluarea critic a Comisiei Europene asupra situaiei din Romnia. Ca viitor stat membru al Uniunii Eurpene, Romnia trebuia s demonstreze c i poate ntri treptat capacitatea administrativ, acesta fiind unul din criteriile de aderare pe care trebuia s le indeplineasc. Rezultatele obinute pn n anul 2004, precum i direciile de aciune prevzute n programul de guvernare pentru perioada 2005-2008 (la capitolul 11 Reforma administraiei publice, sunt prevzute desfiinarea rolului politic al prefectului, precum i depolitizarea funciei publice ) au impus actualizarea strategiei sectoriale a Ministerului Administraiei i Internelor privind reforma instituional din perioada 2004-2006 i aplicarea la nivelul structurilor responsabile a unor noi msuri care s asigure reforma instituional proiectat la data integrrii Romniei n Uniunea European. La stabilirea prioritilor s-a avut n vedere pregtirea transformrii prefectului si subprefectului n nali funcionari publici i profesionalizarea acestor funcii prin programe de formare specializat. Ca urmare, n perioada aprilie-decembrie 2005 s-a desfurat Programul de formare specializat n administraia public pentru funcia prefectural, organizat de Institutul Naional de Administraie cu sprijinul Ambasadei Franei n Romnia, conform Ordinului Ministrului Administraiei i Internelor. Acest program a urmrit profesionalizarea pregtirii i dezvoltarea abilitilor manageriale ale prefecilor i subprefecilor, n conformitate cu cerinele funciei deinute, n contextul reformei administraiei publice i a integrrii europene i asigurarea unui schimb de bune practici i experien la nivel de intergrupuri i de extragrupuri, cu profesioniti de un nalt nivel de pregtire din administraia public romneasc i european. Cursanii programului au urmat apte sesiuni de formare cu o durata de 3 zile fiecare, iar la absolvire au primit Diploma de Formare Specializat n Funcia Prefectural, emis de Institutul Naional de Administraie. Avnd n vedere realizarea unei reforme reale prin care administraia public din ara noastr s se situeze la nivelul standardelor europene, i innd seama de necesitatea respectrilor angajamentelor Guvernului Romniei asumate prin Strategia actualizat de accelerare a reformei administraiei publice cu privire la delimitarea palierului politic de cel administrativ pentru a evita ingerinele pe criterii politice n actul administrativ local, n temeiul Constituiei Romniei26, republicat , Guvernul Romniei a adoptat Ordonana de Urgen nr. 179/200527. n capitolul III Drepturile i ndatoririle Prefecilor i Subprefecilor se modific art.22 a Legii 340/200428 .
26

Constituia Romaniei, republicat, art.115 alin.4 prevede c ,, Guvernul poate adopta ordonante de urgenta numai n situatii extraordinare a caror reglementare nu poate fi amnata, avnd obligatia de a motiva urgenta n cuprinsul acestora. 27 Ordonana de Urgen Nr. 179/2005 pentru modificarea si completarea Legii Nr.340/2004 privind Instituia Prefectului, publicat in Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, Nr. 1142/16.12.2005. 28 Art.22 al Legii 340/2004 privind prefectul i instituia prefectul prevede : ,, Prefectul i Subprefectul nu pot fi membri ai unui partid politic sau ai unei organizaii creia i este aplicabil acelai regim juridic ca i partidelor politice, potrivit legii, sub

15

n acelai Monitor Oficial a fost publicat Hotarrea Guvernului nr.1655/2005 privind organizarea i desfurarea examenului de atestare n funciile publice de prefect i subprefect, prin care se reglementau condiiile de participare i desfurare. Examenul s-a derulat n perioada 20-21 decembrie 2005, n organizarea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, prefect/subprefect prin decizii ale Primului-ministru. Prefecii i subprefecii care au parcurs acest program au avut avut la dispoziie cteva luni pentru a opta ntre cariera politic i funcia administrativ. 39 de prefeci au ales a doua alternativ, depunndui demisia din partidul din care au fcut parte. Prefecii din judeele Cara Severin, Ilfov i Dmbovia doi liberali i un democrat - au demisionat, alegnd cariera politic. Pentru judeele Ilfov i Dmbovia au fost numii prefeci la sfritul lunii decembrie 2005 prin hotrre de Guvern, ns ei urmnd s mai aib de trecut concursul de atestare pe post. iar candidaii care au promovat examenul de atestare pe post ca nali funcionari publici au fost numii n funciile publice de

Concluzionnd putem spune c depolitizarea este cel mai important element al reformei din perspectiva consolidrii democraiei. El vine din nevoia unei reforme reale n administraia public, prin separea acesteia de palierul politic, pentru a evita ingerinele politice n actul administrativ local. De asemeni, prin depolitizare se urmrete eficientizarea i modernizarea acestui segment al administratiei publice. n acest sens, modernizarea i adaptarea administraiei publice la realitile economiei i societii romneti, va rspunde n timp cerinelor structurilor similare din rile Uniunii Europene. Cresterea transparenei administraiei publice prin lrgirea asistenei pentru public ajut la mbuntirea i armonizarea modului n care cetenii i administraia nteleg problemele societii, a modului n care gsesc posibile soluii i permit implementarea mai eficient a deciziilor pe baza acordului social. Concret, din reaciile percepute de noi, putem aminti o accentuare a valorificrii principiilor care stau la baza relaiilor interinstituionale referindu-ne la imparialitate, obiectivitate, transparen, profesionalizare i orientare cre cetean.

Abordnd problema depolitizrii administraiei publice i cutnd soluii n vederea eliminrii clientelismului politic accelerrii acestui proces considerm utile urmtoarele propuneri: respectarea Legii privind statutul funcionarului public i aplicarea consecvent a principiului angajrii funcionarilor publici exclusiv pe criterii de competen profesional;
sanciunea destituirii lor din funcia public.

16

promovarea n funcii publice numai pe criterii de performan i de moralitate, n spiritul i pe baza legii; formarea continu a funcionarilor publici ; gestionarea coerent i corect a carierei funcionarului public prin salarizare corespunzatoare, stimularea i asigurarea unor condiii normale de lucru n scopul respectrii principiului stabilitii i continuitii n munc;

crearea unui sistem performant - naional i regional - de pregtire a funcionarilor publici i, respectiv, a persoanelor alese n consiliile locale i judeene; criteriile de evaluare a funcionarilor publici nu trebuie s mai fie la latitudinea conducerii

ierarhice i politice, aa cum este cazul n prezent, ci ele se vor baza pe grile de evaluare a performanelor unitii administrative, mai ales sub aspectul atingerii obiectivelor i finalizrii programelor sale;

evaluarea performanelor a funcionarilor publici s se fac de ctre servicii de audit extern , inclusiv evaluatori privai. Evaluarea individual a funcionarilor trebuie s se fac i pe baza unor chestionare completate de clienii acestora, att persoane fizice ct i juridice;

Statutul funcionarilor publici prevede existena unui dosar profesional al fiecrui funcionar; acest dosar trebuie s fie public i s poat fi consultat de orice cetean, prin intermediul Internetului. Costurile acestei operaiuni sunt minime, n condiiile n care dosarele deja exist;

n vederea mbuntirii cadrului legal, analiznd legislaia rilor europene putem face urmtoarele propuneri de lege lata: scoaterea Institutului Naional de Administraie (INA) de sub controlul executivului i acordarea unui statut asemntor celorlalte instituii de nvmnt superior, va asigura independena acestei instituii i va reduce substanial posibilitatea politizrii funciei publice; scoaterea Agenia Naional a Funcionarilor Publici (ANFP) de sub controlul Executivului. ANFP este responsabil pentru selecia, evaluarea, promovarea i urmrirea funcionarilor publici. Independena acesteia poate realiza prin asigurarea resurselor bugetare necesare i subordonarea direct ctre Parlament; Apreciem c administraia public reprezint un proces continuu, o activitate nentrerupt adaptat permanent la condiiile dinamice ale mediului social. Pentru recunoaterea complet a fenomenului administrativ, este necesar cercetarea administraiei publice n raport cu mediul social, care exercit o influen considerabil asupra structurilor, asupra fenomenelor i coninutului activitilor organelor

17

administraiei, asupra psihologiei i comportamentelor individuale i colective ale personalului administratiei. Orice administraie este rezultatul mediului social. Structura i etica oamenilor, nivelul de dezvoltare economic i tehnic, puterea politic reprezint tot attea elemente care determin formele de activitate ale administraiei. A studia administraia, ignornd aceste date, duce la o simpl descriere a sistemului administrativ i limiteaz nelegerea esenei sale.

18