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Agncias Reguladoras no Brasil

Documento de Trabalho n. 65

Edson Nunes Leandro Molhano Ribeiro Vitor Peixoto

Janeiro de 2007

O Instituto Databrasil Ensino e Pesquisa, associado Universidade Candido Mendes, se dedica pesquisa, ao ensino e consultoria Organizacional. O Observatrio Universitrio, o ncleo do Databrasil que se dedica ao desenvolvimento de estudos e projetos sobre a realidade socioeconmica, poltica e institucional da educao superior O Observatrio Universitrio alia, de forma sistemtica, pesquisas acadmicas, multidisciplinares, com a execuo de iniciativas voltadas soluo de problemas prticos inerentes s atividades da educao superior. A srie Documentos de Trabalho tem por objetivo divulgar pesquisas em andamento e colher sugestes e crticas para aperfeioamento e desdobramentos futuros.

Observatrio Universitrio
Databrasil Ensino e Pesquisa

Edson Nunes enunes@databrasil.org.br Leandro Molhano lmolhano@databrasil.org.br Vitor Peixoto vpeixoto@iuperj.br


Coordenao Edson Nunes Paulo Elpdio de Menezes Neto Coordenao de Projetos Violeta Monteiro Equipe Tcnica Andr Magalhes Nogueira David Morais Enrico Martignoni Helena Maria Abu-Mehri Barroso Ives Ramos Leandro Molhano Ribeiro Mrcia Marques de Carvalho Wagner Ricardo dos Santos Rua da Assemblia, 10/4208 Centro 20011-901 Rio de Janeiro RJ Tel./Fax.: (21) 3221-9550

Autoria

e-mail: observatorio@observatoriouniversitario.org.br htt Indefinies sobre o modelo emergente ://www.observatoriouniversitario.org.br

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SUMARIO

INTRODUO INDEFINIES SOBRE O MODELO EMERGENTE

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O PROCESSO DE CRIAO DA ANEEL, ANATEL E ANP: O SURGIMENTO DAS


AUTARQUIAS ESPECIAIS

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INDEPENDNCIA E

A DIFUSO DO MODELO DAS AGNCIAS REGULADORAS QUESTES


CONTROLE EM ABERTO: MODELO INCONCLUSO,

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CONCLUSO ANEXO AGNCIAS REGULADORAS ESTADUAIS


BIBLIOGRAFIA SOBRE O(S) AUTOR(ES)

DOCUMENTOS DE TRABALHO DO OBSERVATRIO UNIVERSITRIO

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Introduo Agncias reguladoras atuam sobre setores vitais da economia, assumindo diferentes estatutos jurdicos, desde sua subordinao administrao pblica direta at sua existncia como rgo independente (Noll, 1984). Do ponto de vista terico, agncias so institudas para combater falhas de mercado, tais como assegurar a competitividade de setores da economia, diminuir custos de transao inerentes proviso de bens pblicos, reduzir assimetrias de informao entre agentes econmicos, combater externalidades negativas advindas das interaes econmicas, universalizar servios e promover interesses dos consumidores (Przeworski, 1998). No exerccio de suas atribuies, as agncias exercem funes tpicas do poder Executivo, tais como a concesso e fiscalizao de atividades e direitos econmicos, do poder Legislativo, como edio de normas, regras e procedimentos com fora legal sob o setor de sua atuao e do poder Judicirio, ao julgar, impor penalidades, interpretar contratos e obrigaes entre agentes econmicos (Wald e Moraes, 1999). Assim, as agncias produzem regras e normas que imputam custos s unidades reguladas, atraindo, complementando ou contrariando interesses privados e pblicos. Isso ocasiona uma inevitvel interao entre reguladores e regulados, com recorrentes possibilidades de captura do rgo regulador por parte de agentes econmicos para subverter os princpios do mercado a favor de interesses especficos1. No existe, portanto, regulao neutra, nem regulao inocente. Muitos regulados buscaro normas regulatrias para proteg-los da competio, diminuir seus custos de transao, criar barreiras de entradas em seu setor de atuao, proteg-los de demandas do pblico, etc. Nem toda regulao, portanto, a favor do interesse pblico ou da promoo do mercado competitivo. O aparato regulatrio, criado para sanar imperfeies do mercado, pode tornar-se, ele mesmo, uma espcie de mercado onde regulao comprada e vendida. O mercado regulatrio pode se constituir, assim, em um selvagem campo de lutas de interesses e tanto pode estar voltado para o pblico quanto
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A atividade regulatria como captura do Estado por agentes econmicos para implementar polticas em benefcio prprio, particularmente medidas de subveno, barreiras de entrada ao mercado, subsdios e fixao de preos foi concebida e desenvolvido por George J. Stigler em uma corrente econmica que ficou conhecida como Escola de Chicago. Sobre o tema ver Stigler, 1975, 1988 e 1995.
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para a preservao de privilgios. Da a pertinncias das recorrentes discusses sobre independncia, controle e accontability das agncias reguladoras. A criao das agncias reguladoras no Brasil como rgos independentes e no como departamentos subordinados administrao direta inseriu-se em um contexto mais amplo de reforma do Estado implementada durante os dois mandatos do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002). Apresentadas como uma inovao institucional para regular os servios pblicos de energia e telecomunicaes liberalizados ou privatizados de forma independente das influncias poltico-partidria dos governos, as agncias reguladoras passaram a ser criticadas por especialistas e agentes econmicos justamente por no atuarem sob um adequado marco regulatrio, impossibilitando-as de se constituir em verdadeiros rgos de Estado. No entanto, o modelo de regulao por agncias independentes se difundiu no Brasil. A partir do modelo jurdico-institucional das trs primeiras agncias criadas em meados dos anos 1990, a Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel), a Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) e a Agncia Nacional do Petrleo (ANP), outras sete agncias federais e vinte e trs agncias estaduais foram implementadas2. Uma questo em debate sobre regulao no Brasil diz respeito ao prprio carter inovador das agncias, ou seja, at que ponto elas constituem um novo formato institucional e gerencial de atuao regulatria do Estado na economia e at que ponto so realmente dotadas de independncia e dos mecanismos de controle adequados ao exerccio da regulao em seus respectivos setores. Indefinies sobre o modelo emergente A reforma do Estado elaborada durante o primeiro governo Fernando Henrique Cardoso (1995-1998) foi orientada por diretrizes amplamente difundidas no contexto internacional de retirada do poder pblico da produo direta de bens e servios, criao de marcos regulatrios para os setores privatizados ou liberalizados e implementao de reformas gerenciais na administrao pblica para combater a
Existem, tambm, quatro agncias reguladoras municipais associadas Associao Brasileira de Agncias Reguladoras (ABAR): Agncia Municipal de Regulao dos Servios de Saneamento de Cachoeiro de Itapemirim (AGERSA), Agncia Municipal de Regulao dos Servios Pblicos Delegados de Campo Grande (ARCG), Agncia Municipal de Regulao dos Servios de gua e Esgotos de Joinville (AMAE) e Agncia Reguladora de Servios de Saneamento Bsico do Municpio do Natal (ARSBAN).
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estagnao econmica e a crise fiscal identificadas em diversos pases. A proposta apresentada pelo governo sustentava-se em pelo menos quatro subdimenses especficas: reformas nas esferas fiscal, previdenciria e administrativa e implementao de um programa de privatizao dos servios pblicos (reforma patrimonial). A elaborao e implementao das novas agncias reguladoras vinculou-se particularmente s duas ltimas dimenses e tiveram suas diretrizes expressas no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE). Publicado em novembro de 1995, o PDRAE diagnosticou como problemas do Estado brasileiro a crise fiscal, decorrente da crescente perda de crdito estatal, o esgotamento da estratgia estatizante de interveno do Estado, e a forma de administrao estatal, caracterizada pela administrao poltico-burocrtica. Para combater esses problemas o governo declarou a necessidade de redefinir o papel do Estado na economia e estabelecer um novo padro de relao Estado-sociedade no Brasil, apresentando duas propostas inter-relacionadas: a privatizao de empresas pblicas e a alterao nos padres de gesto da administrao pblica e de regulao das atividades econmicas, a serem viabilizadas atravs da criao de agncias autnomas e organizaes sociais (Breser Pereira, 1998 e Costa, 2002). De acordo com o ministro Bresser Pereira, o novo modelo de administrao pblicas deveria se assentar nos seguintes princpios: 9 descentralizao do ponto de vista poltico, transferindo recursos e atribuies para os nveis polticos regionais e locais; 9 descentralizao administrativa, atravs da delegao de autoridade para os administradores pblicos transformados em gerentes crescentemente autnomos; 9 organizaes com poucos nveis hierrquicos ao invs de piramidal; 9 pressupostos da confiana limitada e no da desconfiana total; 9 controle por resultados, a posteriori, ao invs do controle rgido, passo a passo, dos processos administrativos; e 9 administrao pblica voltada para o atendimento do cidado, ao invs de auto-referida3 (Bresser Pereira, 1996). O principal objetivo declarado pelo governo era alterar o modelo burocrtico de administrao pblica implantado no Brasil durante a Era Vargas para um modelo de administrao gerencial, fortalecendo os rgos da administrao indireta (autarquias e
As diretrizes da reforma encontram-se expostas nos diversos textos de Luiz Carlos Bresser Pereira, ministro do MARE desde o incio do governo em 1995 at sua desincompatibilizao do cargo em 1998.
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fundaes)4. De fato, a primeira reforma do Estado brasileiro, implementada pelo governo Vargas, a partir de 1936, caracterizou-se pelo fortalecimento da administrao diretamente vinculada Presidncia da Repblica, atravs da criao do Departamento de Administrao do Servio Pblico (DASP, criado em 1938). Naquela ocasio, o objetivo era instituir um Estado interventor, fortemente centralizado e formado por uma burocracia profissional, regida pelo universalismo de procedimentos e insulada 5. Esse modelo burocrtico era complementado por uma interveno do Estado na economia exercida por rgos reguladores, institutos e agncias de proteo a determinados produtos e indstrias (corporativismo) e empresas estatais e autarquias (Nunes, 2003). Observa-se, portanto, que no foi a primeira vez que se recorreu ao discurso e estratgia do insulamento burocrtico para instituir ilhas de excelncia tcnica protegidas da poltica partidria na administrao pblica brasileira com o objetivo de operar setores da economia. Institucionalmente, a reforma do Estado no governo FHC deveria ser responsabilidade direta de trs rgos: a Cmara da Reforma do Estado da Presidncia da Repblica, o Conselho de Reforma do Estado (CRE) e o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE). O MARE deveria recomendar polticas e diretrizes para a reforma do Estado (Medida Provisria n 1.450). A Cmara de Reforma do Estado da Presidncia da Repblica deveria ser responsvel pela dimenso polticoestratgica da reforma, aprovando, acompanhando e avaliando projetos, e deveria assessorar o presidente da Repblica na formulao de diretrizes governamentais. O Conselho de Reforma do Estado (CRE) no fazia parte do governo, mas foi constitudo
No Brasil, os rgos da administrao direta configuram-se como departamentos integrados estrutura administrativa do poder executivo, seja no nvel federal, estadual ou municipal, sendo hierarquicamente subordinados, respectivamente, aos ministrios da Presidncia da Repblica ou s secretarias dos governos estaduais e municipais. Os rgos independentes, ao contrrio, pertencem administrao indireta, o que significa dizer que se constituem como pessoas jurdicas criadas por lei e, embora sejam vinculadas a rgos do poder executivo, gozam de uma autonomia prevista na lei de sua criao. Se forem pessoas jurdicas de direito pblico assumem a forma de autarquias e fundaes. Se forem pessoas jurdicas de direito privado podem ser sociedades de economia mista e empresas estatais. Nesse sentido, a proposta de criao de agncias significou a tentativa de fortaler os rgos da administrao indireta. 5 O universalismo de procedimentos associado noo de cidadania plena e igualdade perante a lei (Nunes, 2003 : 35). J o insulamento burocrtico definido como o processo de proteo do ncleo tcnico do Estado contra a interferncia oriunda do pblico e de putras organizaes intermedirias. Ao ncleo tcnico atraibuda a realizao de objetivos especficos. O insulamento burocrtico significa a reduo do escopo da arena em que interesses e demandas populares podem desempenhar um papel. Esta reduao da areana efetivada pela retirada de organizaes curiciais do conunto da burocracia tradicional e do esapo poltico governo pelo Congresso e pelos partidos polticos, resguardando estas organizaes contra tradicionais demandas burocrticas ou redistributivas. (Nunes, 2003 : 34).
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idealmente como rgo de Estado e deveria ter funes consultiva, analtica e de articulao, perante a sociedade civil, dos programas propostos. Seus conselheiros no estavam vinculados administrao pblica6. No entanto, a despeito de toda teorizao e diretrizes sobre a reforma do Estado, no existiram, at maio de 1996, definies claras sobre o formato institucional e organizacional das agncias idealizadas para fiscalizar e regular os servios pblicos que seriam privatizados (Nunes et alli, 2007). Somente no dia 31 de maio daquele ano, o Conselho de Reforma do Estado recomendou os seguintes princpios para a construo do marco legal dos novos entes reguladores: 9 Autonomia e independncia decisria; 9 Ampla publicidade de normas, procedimentos e aes; 9 Celeridade processual e simplificao das relaes entre consumidores e investidores; 9 Participao de todas as partes interessadas no processo de elaborao de normas regulamentares, em audincias pblicas; e 9 Limitao da interveno estatal na prestao de servios pblicos, aos nveis indispensveis sua execuo.7 Segundo as recomendaes do CRE, os entes reguladores deveriam promover a competitividade dos seus respectivos mercados, alm de garantir o direito de consumidores e usurios dos servios pblicos, estimular o investimento privado, buscar qualidade e segurana dos servios a menores custos possveis para os usurios, assegurar a remunerao adequada dos investimentos realizados nas empresas prestadoras de servio, dirimir conflitos entre consumidores e empresas prestadoras de servio e prevenir abusos de poder econmico por agentes prestadores de servios pblicos. Para garantir a autonomia financeira dos novos rgos reguladores recomendavase sua organizao sob a forma de autarquia. A sua autonomia decisria deveria ser obtida atravs da nomeao dos dirigentes aps aprovao pelo Senado Federal, instituio de um processo decisrio colegiado, dedicao exclusiva dos dirigentes, uso do critrio de mrito e competncia profissional, vedada a representao corporativa para
O Conselho de Reforma do Estado era formado pelos seguintes integrantes: Malson Ferreira da Nbrega (Presidente), Antnio Ermrio de Moraes, Antnio dos Santos Maciel Neto, Bolvar Lamounier, Celina Vargas do Amaral Peixoto, Gerald Dinu Reiss, Hlio Mattar, Joo Geraldo Piquet Carneiro, Joaquim Falco, Jorge Wilheim, Luiz Carlos Mandelli, Srgio Henrique Hudson de Abranches, e o Ministro do MARE, Luiz Carlos Bresser Pereira. 7 Conselho de Reforma do Estado (1997).
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recrutamento dos dirigentes, perda de mandato somente em virtude de deciso do Senado Federal (por provocao do presidente da Repblica) e perda automtica de mandato de membro do colegiado por no comparecimento a reunies. O CRE recomendou, ainda, a realizao de audincias pblicas com a participao de usurios, consumidores e investidores na elaborao de normas ou solues de controvrsias relativas prestao de servios e vedao de decises tomadas com base exclusiva em informaes trazidas por interessados, devendo o ente regulador buscar fontes independentes como consultorias tcnicas do Brasil e do exterior. Observa-se, contudo, que esses princpios foram posteriores ao processo de privatizao e flexibilizao dos servios pblicos dos setores de energia e telecomunicaes que ocorreu em 1995 e a partir dos quais as trs primeiras agncias reguladoras foram criadas: a Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel), a Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) e a Agncia Nacional do Petrleo (ANP). Em 13 de fevereiro daquele ano foi aprovada a Lei n 8.987/1995 (Lei de Concesses), de autoria do ento senador Fernando Henrique Cardoso. Esta lei regulou, de forma geral, as concesses e permisses de servios pblicos previsto no artigo 175 da Constituio Federal de 1988.8 Em 16 de fevereiro de 1995, a Presidncia da Repblica encaminhou ao Congresso Nacional vrias propostas de emenda constitucional (PEC), com o objetivo de alterar dispositivos constitucionais que impossibilitavam a continuidade do processo de privatizao, dentre as quais a PEC 06/95, referente flexibilizao do monoplio do petrleo e a PEC 03/95, referente flexibilizao do monoplio das telecomunicaes (quadro 1).

O art. 175, da Constituio Federal, determina que: Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos.
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Quadro 1 Flexibilizao e liberalizao dos setores de energia e telecomunicaes


Energia Eltrica Aneel 1993 - Criao de leis e decretos para liberalizar o setor: Lei 8.631 (acerto de contas) Decreto 915 (formao de consrcios) Decreto 1.009 (Sintrel) Lei 8.975 (licitao para concesses) Lei 9.074 (produtor independente) Telecomunicaes Anatel 1995 Emenda Constitucional n 08, de 15/08/1995. Petrleo ANP 1995 Emenda Constitucional n 09, de 09/11/1995.

Flexibilizao do monoplio estatal e determinao de criao do rgo regulador.

Flexibilizao do monoplio estatal e determinao de criao do rgo regulador.

A elaborao da Aneel, da Anatel e ANP ocorreu, basicamente, no mbito dos ministrios setoriais diretamente envolvidos, o Ministrio de Minas e Energia e o Ministrio das Comunicaes, e a Casa Civil e no no MARE e no CRE. Assim, no apenas o processo de liberalizao e privatizao dos setores de energia e telecomunicaes antecedeu a concepo de um modelo de regulao por agncias independentes, como os rgos que teoricamente foram concebidos refletir e direcionar a criao do novo marco regulatrio pouco ou nada interferiram no processo de criao das primeiras agncias criadas, evidenciando a existncia de um descompasso e uma compartimentalizao entre a reflexo e a prtica sobre a questo regulatria no Brasil (Nunes et alli, 2007 e Pacheco, 2006). Contudo, o prprio poder Executivo no tinha clareza, naquele momento, sobre o modelo a ser institudo, como revelam as declaraes de atores intimamente envolvidos no processo de criao das trs primeiras agncias (quadro 2). Embora houvesse a idia de conferir forte autonomia aos novos rgos reguladores, o processo de constituio do arcabouo legal da agncia reguladora independente, no foi acompanhado de uma idia clara de como seria o seu formato jurdico e organizacional e, conseqentemente sobre questes de independncia, accoutability e controle. Essas questes foram discutidas ao longo do processo de constituio da Aneel, Anatel e ANP.

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Quadro 2 Indefinies sobre o formato das agncias


Ator Discurso (...) eles (Ministrio) tinham uma idia do que queriam como agncia reguladora. No eram idias fechadas nem muito claras, mas a orientao geral existia (...). Algum tinha dito para ele (Srgio Motta) que para um rgo ser independente talvez a soluo fosse uma empresa estatal, ou talvez no fosse nada disso, talvez fosse a tal da golden share. Mas, o que isso significava, na prtica? Quando ns conversamos, ns entendemos o que era: era a rejeio dos modelos de administrao pblica. Ento eles sabiam o que no queriam (...)No havia nenhum tipo de clareza sobre o que era preciso fazer para uma agncia ser independente. Os problemas de relacionamento entre o executivo e a agncia, a diviso de competncias entre ministro e agncia, os problemas oramentrios, o reflexo que a gesto oramentria teria na independncia, os problemas de nomeao de pessoal, os tipos de procedimentos que a agncia teria que fazer para contratar, enfim para sua gesto administrativa geral e a necessidade de autorizaes do Executivo que ia precisar, enfim, grande parte desses assuntos eles sequer haviam imaginado. o ministro queria fazer uma coisa que ia contra a cultura de todos eles e era evidente, nas primeiras conversas, que no sabia nada, ou seja, no tinha a menor idia do que estava acontecendo l fora e quais as alternativas de modelo (...) A minha impresso que no estava claro (o modelo das agncias)...Mas a sensao que eu tenho que quando mandaram as PECs, inicialmente no se tinha uma viso completa do modelo, porque no tinha dado tempo de refinar a discusso. Da que eles mandaram tcnicos para os outros pases para ver um modelo de regulao de cada pas, os modelo institucionais. Com base nisso que comeou a amadurecer a idia da agncia reguladora (...) (...) a Emenda 09 saiu em 1995 e, naquela poca, o governo no tinha idia ainda de qual seria a poltica correta para abertura do monoplio (de explorao do petrleo). No havia nada formatado. Ento havia uma comisso, da qual eu no participei, com personalidades de grandes grupos empresariais do Brasil, que secretamente se reuniram e fizeram uma srie de simulaes de como que poderia ser essa autarquia. Comearam a estudar o que havia pelo mundo afora em termos de agncia autnoma para regular petrleo, mas no houve um projeto a partir disso. (...) Se voc for olhar a exposio de motivos da Anatel, voc vai ficar que l h uma sugesto de uma figura extremamente estranha ao nosso direito administrativo, e eles mesmos reconhecem que seria uma ousadia muito grande, para a nossa tradio, que deveria estar ao abrigo daquela estrutura e do nosso direito administrativo. E a se foi buscar o que? A figura da autarquia. Eu vou te dar uma idia do que aconteceu. Em 1994, j havia uma idia de reestruturao do Dnaee. O prprio Dnaee j havia feito uma proposta de reestruturao, eles tinham um quadro de 600 a 700 pessoas. Em 1995, o problema da criao do regulador foi um problema que surgiu logo de cara. Quer dizer, ns agora vamos ter participao privada, vamos privatizar porque a privatizao j estava em curso, mesmo sem o governo ainda definido, ento vamos fazer um projeto. Ento ficaram um tempo debruados sobre isso, o projeto s se tornou mais atual em termos de realmente discutir em 1996. Os estudos foram praticamente conduzidos internamente, dentro do Dnaee, com uma certa interveno do Ministrio, atravs da assessoria jurdica do ministrio, durante essa fase toda. Quando a Coopers & Lybrand comeou, que foi em mais ou menos em agosto de 1996, a primeira coisa que eu pedi deles foi um pequeno paper que eles fizeram questo de dizer: esse paper s para voc. Porque eu queria falar, fazer uma apreciao sobre o problema do regulador, eu sabia que ainda estvamos caminhando, e que no tnhamos ainda um projeto. Se eu no me engano, eu posso est muito enganada. Eu no me lembro se no modelo americano, em algum modelo ele subordinado ao legislativo. Vocs, certamente devem saber mais que eu, as agncias so subordinadas ao legislativo. No caso brasileiro essa discusso sequer aconteceu.

Consultor

Ex-Secretria do MC

Ex-Seretria Executiva do MARE

Ex-Secretrio de Minas e Metalurgia no MME

Ex-Diretor do DNAE

Ex- Secretrio Executivo de Minas e Metalurgia no MME

Ex-Seretria Executiva do MARE

Fonte: Elaborao prpria a partir de entrevistas concedidas aos autores para o projeto Agncias Reguladoras: gnese, contexto, perspectivas e controle.

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O processo de criao da Aneel, Anatel e ANP: o surgimento das autarquias especiais9 Antes das privatizaes e liberalizaes, os setores de energia e

telecomunicaes eram organizados atravs de empresas de economia mista, sendo o Estado detentor da maioria do capital votante. No setor de energia eltrica, estruturado atravs de sistemas interligados de gerao, transmisso e distribuio de energia, a Eletrobrs era responsvel por aproximadamente 25% da gerao de energia e a maior parte da distribuio, cerca de 85%, era realizada por empresas estaduais. Nas telecomunicaes, a Telebrs controlava a Embratel, nica operadora de chamadas de longa distncia, e diversas prestadoras de servios telefnicos que atuavam nos estados. No caso do petrleo e gs natural, a Petrobrs tem, at hoje, forte controle sobre o setor10. A regulao desses setores era exercida pelo Departamento Nacional de Combustvel (DNC) e pelo Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica (Dnaee), ambos subordinados ao Ministrio de Minas e Energia, e pelo Departamento Nacional de Telecomunicaes, subordinado Ministrio das Comunicaes (Melo, 2002). A criao da Aneel, Anatel e ANP significou a substituio do modelo endgeno de regulao realizado por departamentos da adminitrao pblica direta pela regulao exercida atravs de autarquias especiais (rgos da administrao indireta). A formulao, a aprovao e a constituio das novas agncias, como toda implementao de polticas pblicas inovadoras, foram marcadas por um intenso processo de negociao e podem ser analiticamente divididas em duas etapas: os estudos setoriais e a tramitao dos projetos de lei no Congresso Nacional. O quadro abaixo fornece uma idia mais precisa dos atores envolvidos e do tempo despendido em cada etapa. Durante os estudos setoriais, foram realizados diagnsticos sobre os problemas de cada rea de infra-estrutura e as alternativas para a abertura do mercado e sua

Descries detalhadas dos processos de constituio da Aneel, da A natel e da ANP encontram-se em Nunes et alli 2007 e consiste em um dos produtos do projeto Agncias Reguladoras: gnese, contexto, perspectivas e controle, realizado na Universidade Candido Mendes, com auxlio do CNPq, entre maro de 1995 e fevereiro de 1996. 10 importante ter em mente que empresas multinacionais e nacionais j atuavam na distribuio de combustveis, competindo com a subsidiria da estatal, a BR Distribuidora.
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regulao. Os atores fundamentais no processo decisrio foram a burocracia ministerial, especialmente os Ministros de Estado e os Secretrios Executivos, a burocracia dos rgos reguladores existentes e as consultorias contratadas. Na tramitao dos projetos no Congresso Nacional, os principais atores foram os parlamentares, especialmente aqueles ligados base aliada do governo e os Secretrios Executivos dos ministrios. Em menor grau, participaram associaes representativas de trabalhadores, representantes do governo e estudiosos do tema. Os partidos de oposio ao governo foram ativos, tendo normalmente posies contrrias aos projetos apresentados. No entanto, devido a seu carter minoritrio, no conseguiram impor suas propostas ou barrar as estratgias do governo. Vale ressaltar que houve um intenso debate no processo legislativo entre os vrios setores interessados a favor e contra a abertura dos setores de energia e telecomunicaes e a liberalizao e flexibilizao dos mercados geraram resistncias por parte de vrias categorias profissionais (petroleiros, servidores pblicos, etc.).
Quadro 3 Etapas de Constituio da Aneel, Anatel e ANP.
Agncias/Ministros de Estado Etapa 1 Estudos Setoriais: principais atores Fevereiro de 1995 / Maro de 1996 (14 meses) MME, Dnaee, MARE, Eletrobrs, MPO, MF, Coopers & Lybrand, Engevix, Ullha e Canto, Main Engenharia. Etapa 2 Tramitao no Congresso: principais atores Maro de 1996 / Dezembro de 1996 (10 meses) Relator dep. Jos Carlos Aleluia (PFL-BA), Ministro Raimundo Brito, Peter Greiner (Sec.Executivo do MME), partidos aliados, partidos da oposio. Dezembro de 1996 / Julho de 1997 (08 meses) Relator dep. Alberto Goldman (PMDB-SP), Ministro Srgio Motta, Renato Guerreiro (Sec. Executivo do Minicom), partidos aliados, partidos da oposio

Aneel Energia Eltrica Ministro de Minas e Energia Raimundo Brito.

Anatel Telecomunicaes Ministro das Comunicaes Srgio Motta.

Agosto de 1995 / Novembro de 1996 (16 meses) MINICOM, Telebrs, McKinsey & Company, Lehman Brothers, Dresdner Kleinworth Benson, Motta, Fernandes Rocha & Associados Advogados, Sundfeld Advogados. Novembro de 1995 / Maro de 1996 (05 meses) MME, Petrobrs, Camargo Corra e Odebrecht.

ANP Petrleo Ministro de Minas e Energia Raimundo Brito.

Julho de 1996 / Agosto de 1997 (14 meses) Relator: Eliseu Resende (PFL-MG), Ministro Raimundo Brito, Giovanni Toniatti (Sec. de Minas e Metalurgia do MME), partidos aliados, partidos da oposio.

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Aneel A Aneel foi criada a partir dos estudos setoriais para a Reestruturao do Setor Eltrico Brasileiro (RESEB), os quais tinham entre seus objetivos transformar o Dnaee, diagnosticado na ocasio como um mero departamento centralizado do MME, em uma autarquia. A inteno do governo era dotar o antigo departamento de maior capacidade de regular e fiscalizar os servios de energia eltrica prestados sob regime de concesso e proporcionar maior segurana aos investidores. A partir de fevereiro de 1995, tcnicos do Dnaee e do MME elaboraram uma proposta para a reestruturao do rgo regulador, definindo as competncias e atribuies da nova autarquia, suas principais fontes de receita e sua estrutura organizacional. Essa proposta foi posteriormente discutida na Secretaria de Energia (SEN) do MME onde foi prevista a incluso de um Conselho Consultivo e Deliberativo na estrutura organizacional do novo rgo, para promover sua interao sistemtica com o MME. O Conselho deveria ser composto por pessoas de projeo, desvinculadas do governo, mas presidido pelo secretrio ou pelo ministro de Minas e Energia. A proposta foi levada ao Comit Executivo da Cmara de Polticas de Infraestrutura do Conselho do Governo, em agosto e 1995, e ao Conselho Nacional de Desestatizao (CND), em outubro de 1995, onde buscou-se adequar as premissas e diretrizes do novo rgo rearticulao da atividade de produo, expanso e modernizao do setor de energia eltrica. (IPEA, IBAM e ENAP 1995 : 51). Em dezembro de 1995, foi sugerida a mudana da denominao Dnaee para Agncia Federal de Energia Eltrica (ARFE), substituda em 28 de dezembro de 1995 por Departamento Federal de Energia Eltrica (DFEE) para, no final de maro, passar a Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel). Em 21 de maro de 1996, atravs da Mensagem n 234/96, o presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso, enviou ao Congresso Nacional o texto do Projeto de Lei n 1669/96, de autoria do Executivo, instituindo a Agncia Nacional de Energia Eltrica como autarquia e criando o Conselho de Servio Pblico de Energia Eltrica. Durante a tramitao do PL na Cmara dos Deputados o relator, Deputado Jos Carlos Aleluia (PFL-BA), em seu Substitutivo ao projeto encaminhado pelo Executivo,

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classificou a proposta original do governo como tmida na formulao da independncia da agncia, principalmente no que se referia a sua autonomia financeira, administrativa e oramentria e props a criao da Aneel como autarquia especial vinculada ao Ministrio de Minas e Energia. A denominao especial foi uma forma encontrada para aumentar a autonomia da agncia, principalmente financeira, sem infringir o direito administrativo brasileiro. O Substitutivo manteve a proposta do Executivo de nomeao dos diretores da agncia pelo presidente da Repblica, com prvia aprovao do Senado Federal, e com mandatos no coincidentes de quatro anos e instituiu o impedimento de nomeao para a diretoria da agncia de pessoas com vnculos com qualquer empresa permissionria, autorizada, produtor independente ou auto-produtor sob sua regulao. Alm disso, vetou a exonerao imotivada dos diretores, que seria possvel apenas durante os quatro meses iniciais, a no ser se incorresse em ato de improbidade administrativa ou descumprimento do contrato de gesto. Aps o trmino de seu mandato, o ex-dirigente estaria sujeito a cumprir uma quarentena de 12 meses, nos quais ficaria impedido de exercer direta ou indiretamente qualquer atividade com as empresas que estivessem sob sua responsabilidade. O Substitutivo previa, ainda, a submisso da agncia a um contrato de gesto estabelecido entre sua diretoria e o MME e sujeitava a agncia ao cumprimento de metas pr-estabelecidas. Vale ressaltar que, embora este dispositivo tenha sido sugerido no texto apresentado pelo deputado Aleluia (PFL-BA), sua incluso parece ter sido uma imposio Executivo, na medida em que o deputado trabalhou pela supresso desse artigo aps a aprovao do PL. A Aneel foi criada pela Lei 9.427, de 26 de dezembro de 1996, e significou a introduo de uma nova figura jurdica na Administrao Pblica Federal indireta: a autarquia especial. A agncia tem, entre suas competncias, a tarefa de implementar polticas e diretrizes do governo federal para a explorao da energia eltrica e aproveitamento de recursos hidrulicos; resolver divergncias entre concessionrias, permissionrias, autorizadas, produtores independentes e auto-produtores, assim como dirimir conflitos e divergncias entre esses agentes e os consumidores; zelar pelo cumprimento da legislao de defesa da concorrncia, exercendo para isso o monitoramento das prticas de mercado dos agentes do setor de energia eltrica; fixar as
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multas administrativas aos concessionrios, permissionrios e autorizados de instalaes e servios de energia eltrica; e estimular polticas de universalizao do uso da energia eltrica. A Aneel administrada por uma diretoria colegiada, formada pelo diretor-geral e outros quatro diretores, entre os quais um diretor-ouvidor. Os membros do colegiado dirigente da agncia so nomeados para mandatos no coincidentes de quatro anos, aps prvia aprovao do Senado Federal. Os conselheiros e os diretores da agncia s podem perder o mandato em caso de renncia, condenao judicial transitada em julgado ou de processo administrativo disciplinar. A agncia conta, ainda, com vinte superintendentes. Para garantir sua independncia financeira, a lei estabeleceu Aneel o repasse pelos agentes setoriais dos recursos advindos da cobrana da Taxa de Fiscalizao sobre Servios de Energia Eltrica. A agncia tem um Contrato de Gesto com o MME, o que percebido por alguns especialistas como um aspecto que reduz sua autonomia (Melo, 2002). No foi previsto da lei nenhuma forma de participao das concessionrias ou consumidores na estrutura da Aneel, havendo apenas a previso de audincias pblicas que devem convocadas quando as decises da agncia afetarem direitos de agentes econmicos e consumidores do setor. Anatel A discusso sobre a autonomia da Anatel foi uma das mais intensas no processo de constituio das agncias reguladoras no Brasil e o modelo final decretado pela Lei n 9.472 de 16 de julho de 1997 que a instituiu afirma, tal como ocorrido com a Aneel, sua natureza de autarquia especial, caracterizada por independncia administrativa e financeira, ausncia de subordinao hierrquica, bem como mandato fixo e estabilidade de seus dirigentes. Com o encaminhamento da PEC 03/95 ao Congresso Nacional flexibilizando o setor de telecomunicaes, foi constituda uma Comisso Especial (CESP das

Telecomunicaes) na Cmara dos Deputados, com a atribuio de apreciar a proposta do Executivo, fazer as alteraes necessrias e somente ento encaminhar a proposta para votao no Plenrio da Cmara. A Comisso foi instalada em 14 de maro de 1995, tendo

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o deputado Humberto Souto como presidente (PFL-MG) e o deputado Geddel Vieira Lima (PMDB-BA) como relator. Concomitante aos trabalhos da Comisso, o Ministrio das Comunicaes realizou o estudo As telecomunicaes nacionais e o futuro do Brasil flexibilizao do modelo atual, encaminhado ao Congresso em abril de 1995. O documento previa, entre outros aspectos, a constituio de um rgo regulador para o setor, atravs do qual o Estado passaria a exercer seu poder de outorgar concesses, regulamentar os servios e fiscalizar a prestao de servios. Segundo o documento, o novo arcabouo legal das telecomunicaes deveria enfocar trs eixos: liberalizao, privatizao e re-regulao. No que se refere especificamente ao rgo regulador, as diretrizes eram de que ele deveria ter alto grau de autonomia, capaz de lhe assegurar independncia e objetividade, poder fiscalizador em um cenrio competitivo e total transparncia para o Ministrio e para o Congresso Nacional. No havia, no entanto, clareza quanto ao formato institucional do futuro rgo. Nesse sentido, revelador o depoimento do ministro Srgio Motta na audincia pblica da CESP, em maro de 1995, quando afirmou que a Telebrs poderia ser o rgo responsvel pela regulao do setor (Nunes et alli, 2007). Aprovada a quebra do monoplio estatal das telecomunicaes, o Executivo elaborou um projeto de lei regulamentando a nova organizao dos servios de telecomunicaes no Brasil, em substituio ao Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes de 1962 (Lei n 4.117, de 27/08/62). Entre agosto de 1995 e dezembro de 1996, o Ministrio das Comunicaes criou grupos de trabalho com tcnicos do prprio ministrio para reestruturar o setor de telecomunicaes e criar o novo rgo regulador. Em julho de 1996 foram contratadas trs consultorias, duas internacionais e uma nacional para auxiliar os tcnicos do ministrio11. Destaca-se, naquele momento, o debate sobre a questo da independncia poltica do futuro rgo reulador e a preteno de que ele fosse desvinculado administrativamente de qualquer dos Poderes da Repblica. Nesse sentio, havia alguns embates sobre o modelo jurdico do rgo a ser establecido, dentre os quais se destacam os limites impostos pelo direito administrativo brasileiro a inovaes em
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As consultorias contratadas foram a McKinsey & Company, responsvel pela definio do modelo econmico; a Lehman Brothers; Dresdner Kleinworth Benson; Motta, Fernandes Rocha & Associados Advogados para a reestruturao e privatizao do Sistema Telebrs; e a Sundfeld Advogados: organizao dos servios e criao do rgo regulador (Prata, Beiro e Tomioka, 1999).
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matria de rgos da administrao pblica direta e indireta e a resistncia do ministro Srgio Motta configurao do rgo regulador sob a forma de autarquia. O primeiro aspecto refere-se aos limites impostos pelo direito administrativo brasileiro ao estabelecimento do formato de natureza fiducial inicialmente concebido para o futuro rgo regulador, denominado como Ofcio Brasileiro de Telecomunicaes. Pretendia-se, com isso, criar um rgo dotado de forte independncia em relao ao governo, sem se afastar das regras vigentes para todo e qualquer rgo da administrao pblica no Brasil e dos controles constitucionais previstos, como a submisso dos rgos a procedimentos como a obrigao de licitar, obrigao de fazer concursos pblicos, obrigao de respeitar limites de vencimentos para os dirigentes, a submisso aos controles pelo Congresso Nacional, a aprovao do oramento, pelo Tribunal de Contas, da fiscalizao financeira e oramentria. No entanto, a possibilidade de criao de uma entidade do tipo Ofcio foi abandonada em funo do risco de inconstitucionalidade. A adequao das expectativas do Ministrio das Comunicaes aos limites constitucionais foi resolvida atravs do estabelecimento de do regime de autarquia especial. Mas para isso foi preciso superar um segundo obstculo: as limitaes da lei de licitaes vigente na poca, a Lei 8.666, a qual, segundo o ministro Motta dificultaria o funcionamento do rgo regulador sob forma de autarquia. A soluo encontrada foi estabelecer uma nova modalidade de licitao o prego que, dada sua maior flexibilidade, se transformou numa modalidade de licitao para a administrao pblica federal e depois para a administrao pblica brasileira como um todo. Em 10 de dezembro de 1996, o Ministrio das Comunicaes encaminhou Presidncia da Repblica o Projeto de Lei n 2.648, o qual foi trs dias depois foi encaminhado ao Congresso Nacional. Na tramitao do PL no Congresso, o Substitutivo do relator Alberto Goldman no alterou substantivamente o PL no que se refere ao desenho da nova agncia reguladora e no dia 16 de julho de 1997 a nova Lei Geral das Telecomunicaes, Lei 9.472, foi promulgada e a Anatel instituda. Compete Anatel, entre outras atribuies, adotar as medidas necessrias para o atendimento do interesse pblico e para o desenvolvimento das telecomunicaes brasileiras, de forma independente, imparcial e respeitando os princpios de legalidade, impessoalidade e

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publicidade. Para isso, a agncia deve expedir normas para regulamentao dos servios de telecomunicaes; propor sugestes ao Poder Executivo para os Planos de Outorgas e de Metas de Universalizao; expedir normas e padres a serem cumpridos pelas prestadoras de servios; expedir e reconhecer a certificao de produtos; deliberar na esfera administrativa quanto interpretao da legislao de telecomunicaes; dirimir administrativamente conflitos de interesses entre prestadoras de servio de

telecomunicaes; reprimir infraes dos direitos dos usurios; celebrar e gerenciar contratos de concesso e fiscalizar a prestao do servio em regime pblico; controlar, acompanhar e revisar as tarifas dos servios prestados no regime pblico. A Anatel formada por um Conselho Diretor, instncia decisria mxima da agncia, e um o Conselho Consultivo, rgo de participao institucionalizada da sociedade, devendo seus doze membros serem indicados pelo Congresso Nacional. O Conselho Diretor deve propor o estabelecimento e alteraes das polticas governamentais de telecomunicaes, editar normas sobre matrias de competncia da agncia, aprovar normas prprias de licitao e contratao e aprovar editais de licitao, homologar adjudicaes, bem como decidir pela prorrogao, transferncia e extino, em relao s autorizaes para prestao de servio no regime privado, na forma do regimento interno. O mandato dos seus membros fixado em cinco anos, sendo vedada a reconduo. Os dirigentes da agncia somente perdero o mandato em virtude de renncia, de condenao judicial transitada em julgado ou de processo administrativo disciplinar. So tambm proibidos de representar qualquer empresa do setor perante a agncia pelo prazo de um ano aps a sada do cargo. O Conselho Consultivo tem como atribuio opinar sobre o plano geral de outorgas, o plano de universalizao de servios, aconselhar a instituio ou a eliminao de servios no regime pbico e ter acesso aos relatrios do Conselho Diretor. A agncia conta tambm com outras instncias criadas com o objetivo de aumentar seu controle social e ampliar o acesso do cidado ao rgo, como a Procuradoria-Geral, vinculada Advocacia Geral da Unio; a Corregedoria; e o Ouvidor independente, nomeado pela Presidncia da Repblica para um mandato de dois anos, admitida uma reconduo.

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As receitas da Anatel advm das dotaes oramentrias (Oramento Geral da Unio) e recursos do Fundo de Fiscalizao das Telecomunicaes (FISTEL), includas as receitas cobradas pelo direito de explorao dos servios de telecomunicaes e pelo uso de radiofreqncias. A prestao de contas anual da administrao da Agncia, depois de aprovada pelo Conselho Diretor, deve ser submetida ao Ministro das Comunicaes, para remessa ao Tribunal de Contas da Unio. ANP O contexto de criao da ANP foi fortemente marcado pelos embates ideolgicos a respeito da flexibilizao do monoplio do Petrleo. Aps o envio da PEC n 06/9512, o presidente da Cmara dos Deputados na poca, deputado Luiz Eduardo Magalhes (PFL-BA), determinou a constituio de uma Comisso Especial (CESP) para a apreciao da matria. Para a presidncia da Comisso foi eleito o deputado Alberto Goldman (PMDB-SP) e para a relatoria foi designado o deputado Roberto Procpio Lima Neto (PFL-RJ). A CESP do petrleo foi instalada em 14 de maro de 1995 e suas atividades se prolongaram por trs meses, com vrias reunies internas, debates entre os membros da bancada governista e da oposio e audincias pblicas sobre as conseqncias da abertura do setor, e realizadas audincias pblicas. A anlise da transcrio da exposio do ministro Raimundo Brito, em sua apresentao na Comisso Especial da Cmara dos Deputados, demonstra que o modelo do rgo regulador para o setor de petrleo apresentava-se inicialmente indefinido para o governo, tal como nos casos da Aneel e Anatel. Em sua exposio da CESP, Brito diversas vezes se referiu Petrobras como entidade reguladora do mercado. Entre novembro de 1995 e abril de 1996, o Ministrio de Minas e Energia (MME) trabalhou na elaborao um projeto de lei para reestruturar o setor de petrleo nas reas em que passaria a haver explorao pelo capital privado e constituir o rgo regulador13. Aproximadamente cinco meses aps a aprovao da emenda de

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Entre outros dispositivos, a PEC n06/95 previa a alterao do Pargrafo 1 do artigo 177 da Constituio Federal de 1988 - cuja redao vedava Unio a venda ou concesso de explorao de jazidas de petrleo ou gs natural -, permitindo Unio contratar com empresas privadas a explorao das atividades previstas na Constituio Federal. 13 Entrevistas com atores relevantes revelam que essa etapa contou com a participao de tcnicos da Petrobras, membros da associao de engenheiros da Petrobras, pessoal da rea tcnica do MME e tcnicos
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flexibilizao do monoplio do petrleo, em 25 de abril de 1996, foi encaminhada ao Poder Executivo a Exposio de Motivos n 023/MME, onde o ministro das Minas e Energia, Raimundo Brito, submetia apreciao do presidente da Repblica o Anteprojeto de Lei que dispunha sobre as atividades econmicas relativas ao monoplio do petrleo e do gs natural, propondo tambm a instituio da Agncia Nacional do Petrleo (ANP), como rgo regulador e fiscalizador das atividades do setor. importante observar que, naquele momento, o governo abandou a idia de ter a Petrobras como rgo reguladoro, optando pela constituio da Agncia Nacional do Petrleo, em substituio ao antigo Departamento Nacional de Combustveis. A ANP seria como seu antecessor vinculado ao MME, porm sem subordinao hierrquica e constituda como uma autarquia. Tambm estava prevista no Anteprojeto do Ministrio de Minas e Energia a criao do Conselho Nacional de Poltica do Petrleo (CNPP). O Conselho deveria exercer a funo de assessoramento direto do ministro da rea, tendo competncia para acompanhar e avaliar o desempenho das atividades vinculadas ao monoplio, opinando sobre a poltica setorial e a formao de estoques estratgicos, inclusive podendo sugerir medidas corretivas que fossem necessrias, a partir de relatrios elaborados pela ANP. Na tramitao do projeto na Cmara, o relator da matria, Deputado Eliseu Rezende, promoveu a transformao do Conselho Nacional de Poltica do Petrleo (CNPP) em Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE) e a extino do Departamento Nacional de Combustveis (DNC), com a transferncia das atribuies deste departamento para a Agncia Nacional do Petrleo. A estrutura, os objetivos e as competncias da ANP foram resumidamente apresentados pelo relator no Anexo I do Substitutivo ao projeto de lei do Executivo e determinou que A Agncia Nacional do
Petrleo, como rgo regulador, ter independncia e atribuies que lhe conferiro plena competncia para a administrao dos direitos relacionados com o monoplio da Unio e a indstria do petrleo. A lei que estabeleceu a estrutura regimental da ANEEL, agncia reguladora do setor eltrico, balizou a estruturao da ANP, procurando-se, assim, preservar a consistncia das decises do Congresso Nacional sobre matrias afins
liados a duas empresas privadas com interesse no setor, as empreiteiras Camargo Corra e Odebrecht. Ao contrrio das demais agncioas, no h documentao disponvel sobre os estudos setorais desenvolvidos no MME para a criao da ANP.
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A ANP foi criada juntamente com o Conselho Nacional de Poltica Energtica pela Lei 9.478/97. O Conselho diretamente ligado Presidncia da Repblica e tem o objetivo de formular a poltica energtica nacional. A ANP deve promover, regular, contratar e fiscalizar as atividades econmicas integrantes da indstria do petrleo; implementar a poltica nacional de petrleo e gs natural, determinada pela poltica energtica nacional; promover estudos para delimitao de blocos para efeito de concesso de atividades de explorao, desenvolvimento e produo, a fiscalizao direta das atividades integrantes da indstria do petrleo, ou atravs de convnio com rgo dos Estados e do Distrito Federal, bem como a aplicao das sanes administrativas e pecunirias previstas na lei, no regulamento ou no contrato. A ANP deve, tambm, estimular a pesquisa e a adoo de novas tecnologias na explorao, produo, transporte, refino e processamento; organizar e manter o acervo das informaes e dados tcnicos relativos s atividades da indstria do petrleo; e, consolidar anualmente as informaes sobre as reservas nacionais de petrleo e gs natural transmitidas pelas empresas responsabilizando-se pela sua divulgao. A ANP tem sede e foro no Distrito Federal, mas estabeleceu seus escritrios centrais na cidade do Rio de Janeiro, sendo formada por uma Diretoria-Geral, uma Procuradoria-Geral, dezesseis superintendncias, um ncleo de informtica, um centro de relaes com o consumidor e um ncleo de desenvolvimento tecnolgico. A DiretoriaGeral tem regime colegiado, sendo formada por cinco membros (um diretor geral e quatro diretores) nomeados pela Presidncia da Repblica aps aprovao pelo Senado Federal e com mandato de quatro anos, com possibilidade de reconduo. Os diretores na ANP no tm estabilidade no cargo, o que a diferencia da Aneel e ANP. As receitas da ANP so provenientes d o Oramento Geral da Unio; convnios, acordos e contratos; doaes; taxas e multas; e venda ou locao de imveis. A difuso do modelo das agncias reguladoras Apesar das indefinies iniciais, as trs primeiras agncias inauguraram, pelo menos institucionalmente, um novo modelo de interveno regulatria do Estado na economia no Brasil. Ao invs da regulao endgena promovida por departamentos da administrao direta, a regulao dos setores de infra-estrutura passaria a se realizada por

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agncias independentes, sob a forma de autarquias especiais. O desenho institucional final das agncias tem como denominador comum a previso de autonomia e estabilidade dos seus dirigentes, a preocupao com a sua independncia financeira, funcional e gerencial e, procedimentos de controle e transparncia (Melo, 2002).
Quadro 4 Desenho institucional e autonomia das agncias Autonomia e estabilidade dos dirigentes 9 9 9 9 9 Mandatos fixos Mandatos no coincidentes Estabilidade dos dirigentes Aprovao pelo poder Legislativo, mediante argio Pr-requisitos quanto qualificao dos dirigentes

Independncia financeira, funcional e gerencial 9 9 9 9 9 9 9 Autarquia especial sem subordinao hierrquica ltima instncia de recursos no mbito administrativo Delegao normativa (poder de emitir portarias) Poder para instituio e julgar processos Poder de arbitragem Oramento prprio Quadro de pessoal prprio

Transparncia 9 9 9 9 9 9 Ouvidoria com mandato Publicidade de todos os atos e atas de deciso Representao dos usurios e empresas Justificativa por escrito para cada voto e deciso dos dirigentes Audincias pblicas Diretoria colegiada

Esse modelo de regulao por agncias independentes foi difundido para outros setores, alm da infra-estrutura, originando a criao de mais sete agncias independentes federais: a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa), a Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS), Agncia Nacional de guas (ANA), a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (Antaq), Agncia Nacional de Transporte Terrestre (ANTT), Agncia Nacional do Cinema (Ancine), Agncia Nacional de Aviao (Anac). Todas as agncias apresentam o mesmo desenho institucional das trs primeiras, ou seja, configuram-se como autarquias especiais, sendo o que basicamente, as distingue o tipo de regulao que exercem, se econmica ou social (quadro 5).

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Quadro 5 Agncias Reguladoras Federais


Agncia Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel) Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) Agncia Nacional de Petrleo (ANP) Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa) Agncia Nacional de Sade Suplementar(ANS) Agncia Nacional de guas (ANA) Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (Antaq) Agncia Nacional de Transporte Terrestre (ANTT) Agncia Nacional do Cinema (Ancine) Agncia Nacional de Aviao (Anac) Lei de Criao Lei n 9.427 (26/12/1996) Lei n 9.472 (16/07/1997) Lei n 9.478 (06/08/1997) Lei n 9.782 (26/01/1999) Decreto de Instalao Decreto 2.335 (06/10/1997) Decreto 2.338 (07/10/1997) Decreto 2.455 (14/01/1998) Ministrio Vinculado Minas e Energia (MME) Comunicaes (MC) Minas e Energia (MME) Tipo de Regulao Econmica Atividade Regulada Produo, transmisso, distribuio de energia eltrica Telecomunicaes

Econmica

Econmica

Indstria do Petrleo Produo e comercializao de produtos e servios submetidos vigilncia sanitria Assistncia suplementar sade Recursos hdricos Infra-estrutura de transportes aquavirios Infra-estrutura de transportes terrestres Indstria cinematogrfica

Sade (MS)

Social

Lei n 9.961 (28/01/2000) Lei n 9.984 (17/07/2000) Lei n 10.233 (05/06/2001) Lei n 10.233 (05/06/2001) MP n 2.228 (06/09/2001) Lei n 11,182 (27/09/2005)

Decreto 3.327 (05/01/200) Decreto 3.692 (19/12/2000) Decreto 4.122 (13/02/2002) Decreto 4.130 (13/02/2002) Decreto 5.731 (20/03/2006)

Sade (MS) Meio Ambiente (MMA) Transportes (MT)

Econmica e social Social (ambiental) Econmica

Transportes (MT)

Econmica

Casa Civil Ministrio da Defesa

Social Econmica

As causas da expanso do modelo de regulao atravs agncias independentes um tema de estudo recorrente na literatura especializada. No caso das agncias dos setores de infra-estrutura, a principal apontada na literatura para sua criao a necessidade de conferir credibilidade regulatria aos investidores e agentes econmicos. Isso porque esses setores normalmente constituem monoplios naturais e requerem que os rgos reguladores tenham autonomia em relao s presses polticas de governos, a fim de assegurar a competitividade econmica do setor atravs da criao ou simulao da concorrncia e universalizar os servios ao pblico em um ambiente com regras estveis (Melo, 2001 e Mueller e Pereira, 2002) As agncias reguladoras na rea social so explicadas, principalmente, por questes de natureza administrativa e poltica, como necessidade de instituir rgos administrativos mais flexveis ou transferir os custos polticos de tomada de decises impopulares do governo para rgos tcnicos independentes (blame shifting). A regulao por agncia independente nesses setores teria outra lgica, segundo a literatura,
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como prover a qualidade dos servios oferecidos e defender os direitos dos usurios e combater a assimetria de informao e externalidades negativas (Melo, 2002 e Gelis Filho, 2006). No entanto, no se pode dizer que h consenso terico nem evidncias empricas suficientes na literatura sobre a verdadeira rationale para a difuso do modelo de agncias reguladoras independentes no Brasil. Embora as lgicas apontadas para justificar a criao das agncias sejam distintas, o modelo institucional existente o mesmo (ou muito semelhante), independentemente do setor, se econmico ou social. Nesse caso, vale ressaltar que diferentemente do ocorrido, o PDRAE havia definido as atividades tipicamente desempenhadas pelas agncias reguladoras dos setores sociais deveria ficar a caro de agncias executivas. O fracasso do modelo de adeso criado para difundir as agncias executivas somado a um processo de isomorfismo organizacional propagado pela onda do novo gerencialismo na administrao pblica pode explicar porque essas foram preteridas pelas agncias reguladoras (Costa, 2002). O modelo das agncias se difundiu, tambm, para outros nveis da federao, a partir de 1997 e, atualmente, existem vinte e trs agncias estaduais em funcionamento no pas (ver quadro em anexo). As agncias estaduais diferenciam-se das federais por serem multi-setoriais, com exceo do estado de So Paulo onde foram criadas duas agncias, a CSPE e Artesp para regular setores isolados. Vale dizer que as agncias reguladoras estaduais se diferenciam muito no que se refere s suas respectivas reas de atuao, objetivos, estrutura funcional, grau de autonomia e mecanismos de controle (Melo). De modo geral os poucos estudos sobre as agncias estaduais ressaltam sua fragilidade institucional, pelo fato de terem sido criadas aps a privatizao de empresas ou servios pblicos, e por no gozarem de autonomia em relao aos governos dos Estados (Melo, 2002).

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Questes em aberto: modelo inconcluso, independncia e controle Modelo inconcluso14 Anunciado como inovao institucional durante o governo Fernando Henrique Cardoso, destinado a conferir a legibilidade necessria aos setores de infra-estrutura privatizados, o novo modelo regulatrio e, conseqentemente, o desenho das agncias reguladoras, continua em aberto. As oscilaes nas propostas de alteraes do marco regulatrio durante os primeiros anos do governo Lula e a real possibilidade de mudanas nas agncias ao sabor da conjuntura evidenciam a fragilidade instabilidade institucional do novo modelo estabelecido. Inicialmente, o governo Lula considerou o processo de liberalizao ocorrido no governo FHC como uma espcie de terceirizao do Brasil e as agncias foram acusadas de ter excessiva autonomia poltica e falta de transparncia nas relaes entre reguladores e regulados, com fortes prejuzos para os cidados-consumidores. Nesse contexto, ganhou fora a idia de centralizar poder nos ministrios de infra-estrutura (Ministrio das Comunicaes e Ministrio de Minas e Energia). Posteriormente, a partir de abril de 2003, as crticas s agncias reguladoras se amenizaram, mas permaneceu o interesse do governo Lula em alterar o seu formato. O governo passou a considerar a idia de criao de contratos de gesto, a serem assinados entre todas as agncias e os ministrios correspondentes ao setor regulado e transferir as atribuies de licitao e de concesso dos servios pblicos para os ministrios. Alm disso, um grupo de trabalho da Casa Civil, coordenado pelo subchefe de assuntos governamentais, Luiz Alberto dos Santos, preparou um relatrio para ser encaminhado ao presidente da Repblica propondo a extino da ANA e da Ancine, a acelerao do processo de criao da ANAC. No final de agosto de 2003, o governo elaborou minutas de dois projetos para alterar o funcionamento das agncias. O primeiro projeto retirava das agncias o poder de concesso de servios pblicos. O segundo alterava a durao dos mandatos dos presidentes e dos diretores das agncias. A proposta de transferncia do poder de
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Informaes detalhadas sobre o discurso a respeito das agncias reguladoras nos primeiros anos do governo Lula, a partir da compilao de notcias nos principais jornais do pas encontram-se em Nunes et alli (2005).
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concesso das agncias para os ministrios gerou fortes crticas por parte da oposio, uma vez que no setor eltrico e de petrleo ainda existiam empresas estatais vinculadas ao Ministrio de Minas e Energia, como a Petrobras e a Eletrobrs. Posteriormente, em outubro de 2003, o governo altera seu posicionamento. Atravs do relatrio interministerial que serviu de base para a elaborao dos projetos de lei que pretendiam mudar a relao das agncias com o Poder Executivo, o governo Lula passou a considerar o fortalecimento das agncias indispensvel para a promoo do bem-estar social, para o sucesso dos investimentos privados e a manuteno das tarifas e, tambm, para a disponibilidade e acesso aos servios. Alm disso, considerou positivo os mandatos estveis para os diretores das agncias, com durao diferente da do presidente da Repblica, a fim de garantir independncia s agncias. Por fim, defendeu-se a necessidade dos prprios ministrios fazerem as licitaes nos setores. Essa posio sofreu alterao a partir de meados de outubro, quando o governo comeou a discutir a possibilidade de rever a proposta de retirar das agncias reguladoras o poder de outorga. Passou-se, ento, a defender o poder das agncias em licitar e outorgar as concesses de servios pblicos. O discurso do governo Lula sofreu nova modificao em abril de 2004, quando passou a defender propostas para a criao de um contrato de gesto a ser assinado entre as agncias e os respectivos ministrios setoriais, a implantao de uma ouvidoria em cada agncia para facilitar a comunicao da populao com as agncias, a adequao dos mandatos das diretorias das agncias em quatro anos, sem serem coincidentes entre si ou com o mandato do presidente da Repblica e a transferncia do poder concedente para os ministrios setoriais.
Em abril de 2004, o Executivo encaminhou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei 3.337/2004 que dispe sobre a gesto, a organizao e o controle social das Agncias Reguladoras. O Projeto estabelece estabilidade aos dirigentes das agncias durante o mandato de quatro anos e permite ao Presidente da Repblica novos dirigentes durante o stimo e dcimo oitavo ms do mandato. Institui, ainda, para todas as agncias o contrato de gesto, a ouvidoria indepedente e o condicionamento de repasses oramentrios ao cumprimento de metas e desempenho previamente estabelecidos. O Projeto tem recebido diversas emendas dos

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parlamentares, principalmente para alterar o dispositivo sobre o contrato de gesto e encontra-se, at o momento, em tramitao no Congresso.

Independncia e Controle15 A matriz original que inspirou o desenho institucional desse regime regulatrio emergente foi o modelo americano, com alguma inspirao na experincia britnica psprivatizao. As agncias americanas foram insuladas em cuidadoso sistema de procedimentos destinados a garantir sua transparncia e a possibilidade de apelo e protesto das partes atingidas. Ainda assim, abundaram discusses sobre sua legitimidade e accountability. No que toca a sua legitimidade, muito se debateu, inclusive em foros judicirios, a inconstitucionalidade da delegao de poderes legislativos indeterminados s agncias (Mashaw, 1997). A soluo americana engenhosa ao obrigar as agncias a rigoroso procedimentalismo, atravs dos ritos formais do processo devido (due process). Isto significa uma certa judiciarizao dos procedimentos regulatrios de modo a garantir o contraditrio e a interveno de todas as partes interessadas. Desta forma, o poder administrativo das agncias difere do poder tpico da burocracia hierrquica do executivo, visto que precisa ser feito s claras, com notcia pblica e prazos para a interveno das partes. Antes de exarar uma regra, a agncia federal por ela responsvel, deve fazer um anncio pblico de sua inteno, inclusive com detalhes do procedimento a ser seguido.16 A Inglaterra, outro exemplo a se observar, procurou evitar o

procedimentalismo americano at mesmo pela escassa prtica inglesa com lei escrita. As discusses no tm sido menos intensas, embora o caso ingls tenha mostrado preocupao mais clara com o lado do consumidor e com questes de eqidade e justia na constituio, nas responsabilidades dos reguladores e nas responsabilidades dos entes privatizados. De todo modo, a prpria Inglaterra, na rea de telecomunicaes, comeou

15 16

Essa questo foi abordada em Nunes (2003). Sem exceo, todos os presidentes americanos, desde Nixon at Clinton, publicaram decretos (Executive Orders) detalhando os procedimentos necessrios ao estabelecimento de novas regulaes. Estes envolvem estudos de impacto ambiental (EIS, environmental impact statement), impacto sobre a inflao (IIS, inflation impact statment). Em geral, a superviso e final reviso do processo est a cargo do OMB (Ministrio da Administrao e Oramento). Ver detalhes do roteiro regulatrio em McGarity (1991) e Viscusi e Harrington Jr (1997).
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a tender para o procedimentalismo como forma mesmo de atribuir maior legitimidade ao poder regulatrio (Cave, Dodsworth e Thompson 1996). A anlise do processo de criao das agncias no Brasil mostra que faltou uma definio jurdica e institucional ntida para os rgos reguladores, a fim de estabelecer, por exemplo, formas de controle social e padres de relao com a administrao direta e com os poderes Legislativo e Judicirio.17 Visto que no existe, no direito administrativo brasileiro, jurisprudncia ou normas para lidar com esta nova face da relao entre setor pblico e sociedade, deve-se continuar esperando turbulenta vida para a ao normativa e punitiva das agncias, na sua interao com as empresas privatizadas. No por acaso, o funcionamento das agncias constante objeto de crtica, seja por que seu escopo de atuao ultrapassa os limites da regulao, ao propor e executar polticas pblicas dos seus respectivos setores, seja por conta da politizao encontrada na nomeao de presidentes e diretores ou ainda pela baixa qualidade do atendimento prestado na defesa dos direitos dos usurios e consumidores nas diversas reas em que atuam. Concluso A criao das agncias prescindiu, at o momento, de um verdadeiro regime regulatrio amplo, que desse sentido global nova instncia regulatria. As unidades regulatrias agem independentemente de um marco de referncia, exceto os contratos das reas em que atuam, quando os h, visto que em setores onde no houve privatizao agora tambm se alojam agncias, vistas, no imaginrio administrativo recente, como soluo para velhos problemas que demandem ao considerada moderna e eficiente. Agncias, ou pelo menos a meno de sua instalao, parecem que carregam consigo as solues nunca antes encontradas pela burocracia tradicional. Vivemos, pois, um perodo frtil reproduo das agncias. Sua existncia, como entidades independentes, traz consigo um punhado de problemas relevantes, tais como o da delegao legislativa e o da invaso de territorialidades institucionais, alm de vrias questes ligadas legitimidade poltica, no que se refere a sua competncia delegada, e

17

Diagnsticos semelhantes podem ser encontrados em Wald e Moraes (1999).


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de legitimidade substantiva, no que se refere a seus procedimentos internos, principalmente aqueles de natureza quase-judiciria. No momento em que se fala no controle das agncias, na regulao do regulador, dificilmente encontraremos solues, se desejarmos que o modelo seja permanente, que prescindam da emergncia de um novo direito administrativo, especificamente voltado para o territrio da regulao, no bojo do qual se garanta a superviso poltica e, portanto, a devida legitimidade frente ao soberano delegante, o eleitor por parte de comisso especial do Congresso e que possa prever, explicita e cristalinamente, a obedincia de princpios frente agenda poltica vencedora, alm de materializar certo grau de judiciarizao dos processo internos s agncias, garantindo sua transparncia, publicidade e processo devido. Claro, a multiplicao de agncias e seu espraiamento para novas reas distantes das originais, as privatizadas, pode dilapidar a elegncia e a parcimnia do modelo. Grande parte da atividade estatal atividade regulatria, existindo centenas de rgos que a ela se dedicam.18 No parece natural que toda essa atividade comece a transitar em direo ao modelo de agncias independentes. Esta modalidade de regulao pode ser adequada a algumas instncias intensivas em conhecimento tcnico, mas nem sempre indicada para todo e qualquer aspecto da poltica regulatria. O modismo administrativo tende a ser atraente, com enorme capacidade de converso de novos adeptos. Se vier a prevalecer sobre a criteriosa definio de reas de atividade, de novo, pode ser dilapidada a unicidade do experimento recente, levando-o at a banalizao. Claro, esta hiptese radical, mas com bons antecedentes na memria institucional brasileira.

18

O que estamos entendendo por regular, produzir normas jurdicas gerais e abstratas sobre o desenvolvimento dessas atividades [desempenhadas por particulares], atribuir ou suprimir aos particulares o direito de desempenhar essas atividades, dizer, dar-lhes autorizaes, concesses, permisses, licenas, ou outras formas de atos pelos quais os particulares so habilitados a desempenhar atividades, servios pblicos ou no, e estas agncias reguladoras tm o poder de fiscalizar a prestao do servio, aplicar sanes, e tambm o que um fenmeno interessante e que ser fruto de muito debate entre ns de dirimir conflitos entre particulares (Sundfeld, 1998 :134).
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Anexo Agncias Reguladoras Estaduais


Quadro 6 Agncias Reguladoras Estaduais
Unidade da Federao Nome da Agncia AGEAC Agncia Reguladora de Servios Pblicos do Estado do Acre ARSAL Agncia Reguladora dos Servios Pblicos do Estado de Alagoas ARSAM Agncia Reguladora dos Servios Pblicos Concedidos do Estado do Amazonas AGERBA Agncia Estadual de Regulao de Servios Pblicos de Energia, Transp. e Comunicaes da Bahia. ARCE Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados do Estado do Cear. ADASA Agncia Reguladora de guas e Saneamento do Distrito Federal AGESP Agncia Estadual de Servios Pblicos do Estado do Esprito Santo AGR Agncia Goiana de Regulao, Controle e Fiscalizao de Servios Pblicos AGER/MT Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Estado de Mato Grosso AGEPAN Agncia Estadual de Regulao de Servios Pblicos de Mato Grosso do Sul Agncia Estadual de Regulao de Servios Pblicos de Minas Gerais ARCON Agncia Estadual de Regulao e Controle de Servios Pblicos AAGISA Agncia de guas, Irrigao e Saneamento do Estado da Paraba AGGEL Agncia Estadual de Energia da Paraba Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados de Infra-estrutura do Paran. rgo Superior Secretaria de Estado de Infra-Estrutura e Integrao Secretaria de Estado do Planejamento Lei de Criao Natureza Jurdica

Acre

Lei n. 1.480 (15/01/2003) Lei n 6267 (20/09/01)

Autarquia

Alagoas

Autarquia Especial Autarquia Especial Autarquia Especial Autarquia Especial Autarquia Especial Autarquia Especial

Amazonas

Gabinete do Governador Secretaria de Energia, Transportes e Comunicaes Secretaria de OuvidoriaGeral e do Meio Ambiente Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Recursos Hdricos Secretaria de Estado da Fazenda Secretaria de Estado do Planejamento e Desenvolvimento

Lei n 2568 (25/11/99) Lei n 7.3141 (9/05/98)

Bahia

Cear

Lei n 12.786 (30/12/97) Lei n. 3.3651 (7/06/2004) Lei n 5721 (20/07/01)

Distrito Federal

Esprito Santo

Gois

Lei n 1356 (27/12/99) Lei Complementar n 66 (22/12/99) Lei n 2.363 (19/12/2001)

Autarquia Especial

Mato Grosso

Governo do Estado

Autarquia

Mato Grosso do Su

Governo do Estado Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenao Geral Conselho Estadual de Regulao e Controle dos Servios Pblicos CONERC Governo do Estado

Autarquia

Minas Gerais

Lei n 12.999 (31/0798) Lei n 6.099 (30/12/97)

Autarquia

Par

Autarquia

Paraba

Lei n 7033 (29/11/01) Lei n 7.120 (28/06/2002)

Autarquia Especial Autarquia Especial Autarquia Especial

Paraba

Secretaria Infra-estrutura Governo do Estado e Secretaria dos Transportes

Paran

Lei n 94 (23/07/2002)

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Unidade da Federao

Nome da Agncia ARPE Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Estado Pernambuco AGETRANSP Agncia Reguladora de Servios Pblicos Concedidos de Transportes Aquavirios, Ferrovirios e Metrovirios e de Rodovias do Estado do Rio de Janeiro* ARSEP Agncia Reguladora de Servios Pblicos do Rio Grande do Norte* AGERGS Agncia Estadual de Regulao do Servio Pblico Delegado do Rio Grande do Sul SC/ARCO Agncia Catarinense de Regulao e Controle

rgo Superior

Lei de Criao

Natureza Jurdica Autarquia Especial

Pernambuco

Gabinete do Governador

Lei n 284 (12/11/99)

Rio de Janeiro

Secretaria de Estado de Integrao Governamental - SEIG.

Lei n. 4.555 (06/06/20059

Autarquia Especial

Rio Grande do Norte

Secretaria de Estado de Infra-Estrutura

Lei n 7.758 (09/12/99)

Autarquia

Rio Grande do Sul

Conselho Superior

Lei n 10.931 (09/01/97) Lei n 11.355 (18/01/00) Lei Complementar n 833 (17/10/97) Lei n 914 (14/01/2002)

Autarquia

Santa Catarina

Gabinete do Governador

Autarquia

So Paulo

CSPE Comisso de Servios Pblicos de Energia ARTESP Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados de Transporte do Estado de So Paulo ASES Agncia Reguladora de Servios Concedidos do Estado de Sergipe

Secretaria de Estado de Energia

Autarquia

So Paulo

Secretaria de Estado dos Transportes Secretaria de Estado do Planejamento e da Cincia e Tecnologia SEPLANTEC

Autarquia Especial

Sergipe

Lei n 3.973 (10/06/98)

Autarquia

Fonte: Elaborao prrpia a partir de informaes coletadas na ABAR (www.abar.org.br) e web sites das agncias reguladoras. *Nota, a Lei 4.555 extinguiu a Agncia Reguladora de Servios Pblicos Concedidos do Estado do Rio de Janeiro (ASEP-RJ), autarquia criada em 1997.

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Bibliografia BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. O Carter Cclico da Interveno Estatal. Revista de Economia Poltica, 9 (3), julho 1989. ..................................... A Reforma do Estado dos anos 90: Lgica e Mecanismos de Controle. Cadernos MARE, no. 1, Braslia: MARE, 1997. . Privatization Through Institutionalization, when it is Necessary to Create the Market and the State. So Paulo, Fundao Getlio Vargas, Departamento de Economia, Texto para Discusso, no. 23, dezembro de 1992. .................................... A Reforma do Aparelho de Estado e a Constituio de 1988. Texto para Discusso., no. 1, Braslia: ENAP, 1995. ................................... Da Administrao Pblica Burocrtica Gerencial. Revista do Servio Pblico, 47(1), janeiro de 1996. Managerial Public Administration: Strategy and Structure for a New State. Washington: Wilson Center, The Latin American Program, Working Paper Series, no. 221, julho de 1996. Conferncia. CAVE, Martin; DODSWORTH, Ruth e THOMPSON, David Regulatory Reform in Higher Education in the U.K: incentives for efficiency and product quality. In Mathew Bishop, John Kay, Colin Mayer, The Regulatory Challeng, Oxford University Press, 1996. CONSELHO DE REFORMA DO ESTADO. Construo do Marco Legal dos Entes Reguladores, Recomendao de 31 de maio de 1996. Cadernos MARE de Reforma do Estado, n 8, Braslia: MARE, 1997. COSTA, Valeriano Mendes. A Dinmica Institucional da Reforma do Estado: um balano do perodo FHC. In Fernando Abrcio e Maria Rita Loureiro (orgs). O Estado numa Era de Reformas: os anos FHC. Braslia: Seges/MP, 2002. GELIS FILHO, Antonio. Anlise Comparativa do Desenho Normativo de Instituies Reguladoras do Presente e do Passado. Revista Brasileira de Administrao Pblica, v.40, n 4, 2006. IPEA; IBAM; ENAP. Subsdios para a Reforma do Estado, vol. 3 Desregulamentao e Novas Regulaes. Rio de Janeiro, 1995, 58 p. MASHAW, Jerry. Greed, Chaos, and Governance: Using Public Choice do Improve Public Law, Yale University Press, 1997

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Sobre o(s) Autor(es)

Edson Nunes Ph. D. em Cincia Poltica, U.C. Berkeley, mestre em Cincia Poltica pelo IUPERJ, graduou-se em Direito e Cincias Sociais na UFF. Foi Vice-Presidente Executivo do IPEA, Secretrio Geral Adjunto do Ministrio do Planejamento e Presidente do IBGE. Diretor Geral do DATABRASIL - Ensino e Pesquisa, Presidente do Conselho Nacional de Educao (CNE) e exerce a funo de Pr-Reitor de Planejamento e Desenvolvimento da Universidade Candido Mendes (UCAM).

Leandro Molhano Ribeiro Doutor e mestre em Cincia Poltica pelo IUPERJ e graduado em cincias sociais pela UFMG. Professor da Universidade Candido Mendes (UCAM) e pesquisador do Observatrio Universitrio. Realiza pesquisas na rea de polticas pblicas e presta consultorias para empresas e instituies pblicas e privadas. Autor de artigos na rea de Cincias Sociais e Educao.

Vitor de Moraes Peixoto Doutorando em Cincia Poltica no Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ), mestre em Cincia Poltica pela mesma Instituio e graduado em cincias sociais pela Universidade Estadual do Norte Fluminense (UENF). Realiza pesquisas na rea de Instituies Polticas com nfase em Eleies, Partidos Polticos e Congressos.

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Documentos de Trabalho do Observatrio Universitrio


1. Agncias Reguladoras: Gnese, Contexto, Perspectiva e Controle, Edson

Nunes. Trabalho apresentado no II Seminrio Internacional sobre Agncias Reguladoras de Servios Pblicos. Instituto Hlio Beltro, Braslia, 25 de Setembro de 2001. Srie Estudos de Polticas Pblicas, outubro de 2001; tambm publicado em Revista de Direito Pblico da Economia, Belo Horizonte, ano 1, n. 2, p. 1-384, abr/jun 2003.
2. O Sistema de Pesquisa Eleitorais no Brasil, Seu Grau de Confiabilidade

e Como as Mesmas Devem Ser Lidas por Quem Acompanha o Processo Distncia, Edson Nunes. Palestra proferida no seminrio: Elecciones en Brasil: sondeos y programas , Fundao Cultural Hispano Brasileira e Fundao Ortega y Gasset, Madrid, 25 de junho de 2002. (texto no disponvel)
3. Sub-Governo: Comisses de Especialistas, e de Avaliao, Poltica

Educacional e Democracia, Edson Nunes, Mrcia Marques de Carvalho e David Morais. Trabalho apresentado no II Frum Educao, Cidadania e Sociedade: A Educao como Fator de Desenvolvimento Social e Econmico. Fundao Cesgranrio, Rio de Janeiro, 12 de dezembro de 2002; verso revista e final, publicada nesta mesma srie, no. 16, sob o ttulo Governando por Comisses.
4. Cronologia de Instalaes das Agncias Reguladoras, Catia C. Couto e

Helenice Andrade. janeiro de 2003; incorporado ao relatrio final da pesquisa sobre as agncias reguladoras nacionais (em elaborao).
5. Corporaes, Estado e Universidade: O Dilogo Compulsrio sobre a

Durao de Cursos Superiores no Brasil, Edson Nunes, Andr Nogueira e Leandro Molhano, fevereiro de 2003.
6. O Atual Modelo Regulatrio no Brasil: O Que J Foi Feito e Para Onde

Estamos Indo"?, Edson Nunes. Seminrio O Atual Modelo Regulatrio no Brasil: o que j foi feito e para onde estamos indo?. Escola Nacional de Sade Pblica - UCAM / Fiocruz, Rio de Janeiro, 18 de maro de 2003 (texto no disponvel)
7. Relao de Agncias Reguladoras Nacionais, Edson Nunes e Enrico

Martignoni, maro de 2003; incorporado ao relatrio final da pesquisa sobre as agncias reguladoras nacionais (em elaborao).

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8. Gnese e Constituio da Anatel,

Edson Nunes e Helenice Andrade, maro de 2003; incorporado ao relatrio final da pesquisa sobre as agncias reguladoras nacionais (em elaborao).

9. O Caso desviante do Ensino Superior Brasileiro: uma Nota Tcnica,

Edson Nunes. Palestra proferida na 69 Reunio plenria do Conselho de Reitores das Universidades Brasileiras CRUB, Painel sobre os Novos Cenrios da Educao Superior: Viso Internacional. Rio de Janeiro, abril de 2003.
10. Governo de Transio FHC Lula, Ctia C. Couto e Helenice Andrade.

Srie Estudos de Polticas Pblicas, junho de 2003.


11. Gnese e Constituio da Aneel, Edson Nunes e Ctia C. Couto, junho de

2003; incorporado ao relatrio final da pesquisa sobre as agncias reguladoras nacionais (em elaborao).
12. Gnese e Constituio da Anp , Edson Nunes e Helenice Andrade, junho

de 2003; incorporado ao relatrio final da pesquisa sobre as agncias reguladoras nacionais (em elaborao).
13. Espaos Pblicos: Violncia e Medo na cidade do Rio de Janeiro, David

Morais. Srie Estudos de Polticas Pblicas, julho de 2003.


14. Descontruindo PNE - Nota Tcnica, Mrcia Marques de Carvalho. Srie

Educao em Nmeros, julho de 2003; verso revista e final, publicada, nesta srie, sob o ttulo Expanso do Ensino Superior: Restries, Impossibilidades e Desafios. Documento de Trabalho no. 25.
15. Engenharia Reversa das Condies de Ensino, Ana Beatriz Gomes de

Melo, Enrico Martignoni, Leandro Molhano e Wagner Ricardo dos Santos, julho de 2003.
16. Governando por Comisses, Edson Nunes, David Morais e Mrcia

Marques de Carvalho, julho de 2003.


17. Agncias Reguladoras: O Governo Lula e o Mapeamento do noticirio

sobre as mudanas nas Agncias Reguladoras (perodo entre 01/12/2002 e 31/07/2003), Edson Nunes, Ctia C. Couto, Helenice Andrade e Patrcia de O. Burlamaqui; incorporado ao relatrio final da pesquisa sobre as agncias reguladoras nacionais (em elaborao).
18. Clipping de Jornais - O Governo Lula, Ctia C. Couto,

Helenice Andrade e Patrcia de O. Burlamaqui. Srie Estudos de Polticas Pblicas, agosto de 2003.
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19. Segurana versus Insegurana, David Morais. Srie Estudos de Polticas

Pblicas, agosto de 2003.


20. Regulao no Sistema de Educao Superior, Edson Nunes - Andr

Magalhes Nogueira, Ana Beatriz Moraes, Eleni Rosa de Souza, Helena Maria Abu-Mehry Barroso Leandro Molhano, Mrcia Marques de Carvalho, Paulo Elpdio Menezes Neto e Wagner Ricardo dos Santos. Texto de apoio para a Comisso Especial da Avaliao da Educao Superior (CEA). Essa Comisso foi designada pelas Portarias MEC/SESu nmero 11 de 28 de abril de 2003 e nmero 19 de 27 de maio de 2003 e instalada pelo Ministro da Educao, Cristovam Buarque em 29 de abril de 2003, agosto de 2003 21. Uma medida de eficincia em Segurana Pblica, David Morais. Srie Estudos de Polticas Pblicas, outubro de 2003.
22. Descontruindo PNE :

Limitaes Estruturais e Futuro Improvvel, Edson Nunes, Mrcia Marques de Carvalho e Enrico Martignoni . Trabalho apresentado no II Encontro de Dirigentes de Graduao das IES Particulares.. Fortaleza, 27-29 de agosto de 2003. Incorporado do Documento de Trabalho no. 25, de outubro de 2003

23. PNE: Restries, Impossibilidades e Desafios Regionais, Edson Nunes,

Enrico Martignoni e Mrcia Marques de Carvalho, Trabalho apresentado no II Encontro Regional do Frum Brasil de Educao Tema: Projeto de Educao Nacional: desafios e polticas. Goinia, setembro de 2003. Incorporado do Documento de Trabalho no. 25, de outubro de 2003
24. Estrutura e Ordenao da Educao Superior: Taxionomia, Expanso e

Poltica Pblica, Edson Nunes, Enrico Martignoni, Leandro Molhano e Marcia Marques de Carvalho. Trabalho apresentado no Seminrio: Universidade: por que e como reformar?. Braslia, Senado Federal 06 e 07 de agosto de 2003; tambm publicado em A Universidade na Encruzilhada. Braslia: UNESCO, Ministrio da Educao, 2003.
25. Expanso do Ensino Superior: Restries, Impossibilidades e Desafios

Regionais, Edson Nunes, Enrico Martignoni e Mrcia Marques de Carvalho, outubro de 2003.
26. Projeo da Matrcula no Ensino Superior no Brasil, por Dependncia

Administrativa: um Exerccio Preliminar, Mrcia Marques de Carvalho. Srie Educao em Nmeros, janeiro de 2004.
27. Matrcula e IES: Relao e Projeo, Mrcia Marques de Carvalho. Srie

Educao em Nmeros, fevereiro, 2004.


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28. Entre o Passado e o Presente, David Morais. Srie Estudos de Polticas

Pblicas, maro de 2004.


29. Demanda Potencial e Universidade: Notas sobre a Regio Metropolitana

do Rio de Janeiro, Mrcia Marques de Carvalho. Trabalho apresentado no seminrio Niteri 2008 o Futuro Agora. Rio de Janeiro, 27 de maro de 2004. Srie Educao em Nmeros, maro de 2004.
30. Niteri: Cidade Universitria?, Edson Nunes, Enrico Martignoni, Mrcia

Marques de Carvalho. Trabalho apresentado no seminrio Niteri 2008 o Futuro Agora. Rio de Janeiro, maro de 2004.
31. As Aes no Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE)

Relacionadas aos Servios Educacionais, Edson Nunes, Fabiana Coutinho Grande e Leandro Molhano. Srie Estudos de Polticas Pblicas, maio de 2004.
32. Perfil dos Egressos, Quotas e Restries: uma Observao da Educao

Superior no Momento de sua Reforma, Edson Nunes, Enrico Martignoni, Mrcia Marques de Carvalho. Trabalho apresentado no Frum Educao, Cidadania e Sociedade: Reforma do Ensino Superior. Fundao Cesgranrio, Rio de Janeiro RJ, 14 de julho de 2004; verso revista e atualizada deste trabalho foi publicada sob o ttulo Educao, Quotas e Participao no Brasil, Documento de Trabalho n 33.
33. Educao, Quotas e Participao no Brasil (Alemanha), Edson Nunes,

Enrico Martignoni, Mrcia Marques de Carvalho. Trabalho apresentado no Dilogo das sociedades civis Brasil - Alemanha, Congresso, Tema: Responsabilidade e solidariedade na democracia: sociedade poltica economia. Palestra: Estratgias para democracia e justia no Brasil: quotas, educao e participao - Landesbank Baden-Wuettemberg (LBBW Banco do Estado de Baden-Wuettemberg), Stuttgart Alemanha, 22 e 23 de junho de 2004; tambm publicado em Universidade em Questo, Lauro Morhy (org). Braslia: Editora UNB, 2003, sob o ttulo Universidade Brasileira: acesso, excluso social e perspectivas dos egressos.
34. A Outra Reforma Universitria para a Sociedade do Conhecimento,

Edson Nunes e Leandro Molhano. Trabalho apresentado no Frum do INAE, Mesa Redonda: O Modelo de Educao para a Economia do Conhecimento. Rio de Janeiro, 17 de maio de2004; tambm publicado em Novo Modelo de Educao para o Brasil, J.P.dos Reis Velloso e R.C. de Albuquerque, orgs. Rio de Janeiro, Jos Olympio, 2004.

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35. Ensino Superior Pblico e Privado no Brasil: Expanso, Evaso e Perfil

dos Concluintes, Edson Nunes e Mrcia Marques de Carvalho. Texto apresentado no Unesco Frum on Higher Education, Research & Knowledge: Primeira Conferncia Regional Latinoamericana del foro Unesco sobre educacion. Porto Alegre, UFRGS, 01 a 03 de setembro de 2004. Srie Educao em Nmeros.
36. Nota Tcnica sobre os documentos Consideraes sobre Autorizao

dos Cursos de Medicina e Considerao sobre Autorizao dos Cursos de Direito, Wagner Ricardo dos Santos e Leandro Molhano. Texto apresentado na Reunio do Conselho Nacional de Educao, Braslia, setembro de 2004.
37. Nota Tcnica: Estudo Comparativo para Projeto do Decreto de EAD,

Helena Maria Barroso e Ives Ramos, Texto apresentado na Reunio do Conselho Nacional de Educao, Braslia, outubro de 2004.
38. Nota Tcnica sobre Avaliao Institucional Externa de Faculdades,

Centros Universitrios e Universidades, Leandro Molhano e Wagner Ricardo dos Santos. Texto apresentado no Frum de Reitores do Rio de Janeiro: Nova Poltica de Avaliao do Ensino Superior, FIOCRUZ, Rio de Janeiro, 22 de setembro de 2004; tambm apresentado na Reunio do Conselho Nacional de Educao, Braslia, outubro de 2004.
39. Engenharia Reversa: Anlise do Instrumento de Avaliao Institucional

Externa de Universidades, Leandro Molhano e Wagner Ricardo dos Santos. Texto apresentado na Reunio do Conselho Nacional de Educao, Braslia, novembro de 2004
40. Ensino Superior e Polticas de Incluso: Anlise dos Gastos Familiares

com Educao Superior, Enrico Martignoni e Ana Beatriz Gomes de Moraes. Texto apresentado no IX Congresso Solar, Rio de Janeiro, outubro de 2004.
41. Economia Poltica e Regulao da Educao Superior no Brasil, Edson

Nunes, Enrico Martignoni e Leandro Malhano. Publicado em Avaliao e Regulao da Educao Superior:Experincias e Desafios, Daniel de A. Ximenes (org). Braslia: FUNADESP, 2005.
42. Mensurao dos Contedos Acadmicos da Educao Superior, Andr

Magalhes Nogueira, Edson Nunes e Helena Maria Barroso, abril de 2005.

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43. O Ensino e a Profisso Jurdica no Brasil: uma Viso Quantitativa,

Edson Nunes e Mrcia Marques de Carvalho. Srie Educao em Nmeros, julho de 2005 (verso preliminar em processo de reviso).
44. Diretrizes Polticas da Educao Superior x Instrumentos de Avaliao:

uma Nota Tcnica, equipe do Observatrio Universitrio, maio de 2005. 44 A - Anlise dos instrumentos de Avaliao de Universidades e Centros Universitrios, Helena Maria Barrozo e Ivanildo Ramos Fernandes, maio de 2000
45. A

Questo Universitria no Sistema Federal de Ensino, Andr Magalhes Nogueira, Edson Nunes e Helena Maria Barroso, julho de 2005. Tcnica, Enrico Martignoni e Leandro Molhano, abril de 2005.

46. Consideraes sobre o Conceito de Necessidade Social: Uma Nota

47. Os Desafios da Universidade Brasileira neste Incio de Sculo e a

Formao de nossas Elites, Edson Nunes, agosto de 2005.


48. Correspondncia entre Diploma e Profisso dos Administradores, Edson

Nunes e Mrcia Marques de Carvalho. Srie Educao em Nmeros, agosto de 2005. Incorporado ao Documento de Trabalho no. 50. (verso preliminar em processo de reviso)
49. Possveis Inconsistncias da Base de Dados Desagregados do Censo da

Educao Superior 2003, Leandro Molhano e Vitor de Moraes Peixoto, setembro de 2005.
50. Correspondncia entre Diploma e Profisso, Enrico Martignoni, Leandro

Molhano, Mrcia Carvalho e Vitor Peixoto. Srie Educao em Nmeros, novembro de 2005. Este texto foi revisto em maio de 2006, incorporando os Documentos de Trabalho no. 48 e 51.
51. Correspondncia

entre Diploma e Profisso - Pedagogia, Enrico Martignoni, Leandro Molhano, Mrcia Carvalho e Vitor Peixoto. Srie Educao em Nmeros, novembro de 2005. Incorporado ao Documento de Trabalho no 50. Educao em Nmeros, dezembro de 2005 (verso preliminar).

52. IES e UCAM: a viso do carioca, David Morais e Mrcia Carvalho. Srie

53. A Reforma que no houve, Edson Nunes e Leandro Molhano, abril de

2006. Publicado, sob o ttulo A Reforma Universitria no Quadro-Negro, em


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Custo Brsil Solues para o Desenvolvimento, ano 1, no. 2, abril/maio de 2006.


54. Extenso Universitria e o Censo da Educao Superior: uma Nota

Tcnica. Violeta Monteiro, maio de 2006.


55. Ensino Universitrio, Corporao e Profisso: Paradoxos e Dilemas

Estratgicos do Brasil, Edson Nunes, maio de 2006.


56. Universidade e Regime de Trabalho, Andr Magalhes Nogueira e

Equipe do Observatrio Universitrio, agosto de 2006.


57. UCAM e o ENADE 2005: Nota Tcnica, David

Morais, Enrico Moreira Martignoni, Leandro Molhano Ribeiro e Wagner Ricardo dos Santos, agosto de 2006.

58. O Grande Equvoco do Ensino Superior Brasileiro: um ensino profissional

que no se aplica s profisses que o defendem. Edson Nunes e Mrcia Carvalho, Srie Educao em Nmeros, setembro de 2006.
59. Notas

sobre Avaliao, Regulao, Acompanhamento: H Competncia Tcnica e Equidade na Atuao do Governo?, Antonio Carlos C. Ronca e Edson Nunes, Texto apresentado no Frum Nacional do Ensino Superior Particular no Brasil, So Paulo, 21 de outubro de 2006. Uma Nota Tcnica, Andr Magalhes Nogueira, novembro de 2006.

60. Consideraes sobre Carga Horria Mnima dos Cursos de Graduao:

61. Referenciais para Elaborao do Estatuto do Conselho Nacional de

Educao: uma Nota Tcnica, Ivanildo Ramos Fernandes, dezembro de 2006


62. Uma Nota Tcnica sobre a Criao de Universidades, por Categoria

Administrativa e Gesto Poltica, Helena Maria Barroso e Ivanildo Ramos Fernandes, dezembro de 2006.
63. Ensino Universitrio,. Corporao e Profisso: Paradoxos e Dilemas

Brasileiros, Edson Nunes e Mrcia Marques de Carvalho, dezembro de 2006; publicado em Sociologias, ano 9, no. 17, jan/jun. 2007, Porto Alegre:UFRGS, 2006.
64. Profissionalizao Precoce, Educao Universitria e Escolhas Estratgicas,

Edson Nunes, janeiro de 2007.

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