Módulo 1

Unidades 1,2 3 y 4
Lectura 1: Derecho Público Provincial

Materia: Derecho Público Provincial y Municipal Profesor: Mgter. Andrea Mensa González

Derecho Publico Provincial y Municipal Mgter. Andrea Mensa Gonzalez

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Estimados alumnos: La Universidad posee su sede principal en la Provincia de Córdoba, municipio de Córdoba, el Ministerio de Educación de la Nación, autoriza por la tanto en el plan de estudios de la Carrera de Abogacía, los contenidos referidos a la legislación local de Córdoba y sus correspondientes evaluaciones. Una vez que el alumno aprende estos contenidos, adquiere la competencia para observar, comparar e internalizar las legislaciones de su propio lugar de residencia, por ello se han incorporado al cuerpo del Texto Multimedial, las Constituciones de las provincias argentinas y la de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Unidad 1: Introducción al Derecho Público Provincial
1.1 Derecho Público Provincial y Municipal
1.1.1 Definición
Puede afirmarse que el objeto de estudio del Derecho Público Provincial incluye los siguientes núcleos temáticos: a) El estudio de las leyes supremas de nuestras provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, tanto en su aspecto formal como material. Esto implica el abordaje de las instituciones políticas y jurídicas fundamentales de las provincias que conforman nuestra federación (derecho constitucional del poder según Bidart Campos) y de las declaraciones, derechos y garantías de los habitantes, así como las políticas especiales de los estados (derecho constitucional de la libertad, siguiendo al mismo jurista). b) El estudio del deslinde de competencias entre los distintos órdenes de gobierno dentro de la federación, que después de la reforma constitucional de 1994 incluye al estado federal, las provincias, municipios, y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Teniendo en cuenta que estamos en presencia de un Estado Federal, en el que la regla de distribución de competencias de esta organización jurídicopolítica está dada por el Art. 121 de la C.N, regla que indica que las provincias conservan todo el poder no delegado expresamente al gobierno nacional, toda vez que las provincias decidieron delegar, en 1853 determinadas competencias y atribuciones en función de conformar un solo Estado, y posibilitar su gobierno y la administración de ciertos objetivos generales. d) También se analiza la interrelación con otros órdenes de gobierno: municipal, regional, federal, el de integración supranacional y el internacional.

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Son fuentes del derecho público provincial: la Constitución Nacional, los Tratados Internacionales de Derechos Humanos con jerarquía constitucional, las leyes del Congreso dictadas en consecuencia de la Constitución Nacional, las constituciones provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, los tratados interprovinciales (creación de la Región Centro, por ejemplo), las leyes dictadas por las entidades federativas, la jurisprudencia, la fisonomía y antecedentes de cada una de las provincias y de la CABA, la doctrina y el derecho comparado. 1

1.1.2 Objeto y fuentes
El Derecho Público Provincial es aquel que se refiere al sistema constitucional de las Provincias, tal como lo decía Juan Bautista Alberdi en su libro “Derecho Público Provincial Argentino”. Podríamos decir que es la rama del derecho público que estudia las instituciones provinciales fundamentales, su relación con los demás ordenes de gobierno y el sistema de derechos y garantías que rigen la vida de una provincia determinada.

1.2 El sistema Federal Argentino
1.2.1. Origen
Ahora bien, como nos encontramos en un esquema de estado federal, debemos comprender que significa el federalismo, y entendemos por tal, la forma de estado que se caracteriza por la división de poder en relación al territorio, en contraposición con los estados unitarios que, como bien sabemos, se caracterizan por la centralización del poder. Debemos reconocer que cuando hablamos de técnicas de división de poder, es preciso tener presente que existen tantos modelos de federalismo como de Estados Federales se conocen.

1.2.2. Antecedentes
El federalismo argentino es el resultado de diversos factores que confluyeron y que le dieron notas que lo caracteriza: por un lado la idea federal nacida de la emancipación de 1810, con la presencia inobjetable y el protagonismo reconocido, no solo de los habitantes de la Ciudad de Buenos Aires sino del reconocimiento de un interior que debía ser escuchado en las decisiones que se tomarían en relación al ejercicio del poder.

El alumno podrá ampliar este punto con la lectura de la página 1 a 21 del libro “Derecho Público Provincial” que coordina el Dr. Antonio María Hernández de la editorial Lexis Nexis, 2008.

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Se generaba la situación de encontrarnos con una sociedad que tenia frente a si dos modelos a adoptar, ambos con sus adeptos (un modelo unitario y un modelo federal), además de las fuertes migraciones y las grandes extensiones de territorio que hacen de nuestro federalismo un sistema particular, caracterizado por fuertes sentimientos localistas, y en ese sentido es que para llegar a conformar en 1853 un estado federal fueron necesarios numerosos tratados y pactos que luego fueron reconocidos por el convencional constituyente como fuente de inspiración y base jurídica – política de nuestro Estado. La regla federal es una idea que nace del pensamiento del Dr. Pedro J. Frías por el cual se busca fortalecer el sistema federal, delimitando las competencias de las provincias, para así evitar el avasallamiento por parte del Estado Nación, esto es, introducir en las constituciones provinciales disposiciones especiales que protejan al estado provincial, en la constitución de la provincia de Córdoba se encuentra en el Art. 16. En este artículo se establecen los principios y normas que se refieren al goce de la autonomía de las provincias. Cabe destacar que tal como lo informara el convencional constituyente Antonio María Hernández, en la Convención Constituyente de 1987 se incorporaron en el mismo algunas competencias no tradicionales (incs. 2 a 6). En el inc. 2 puede apreciarse claramente la intensión de promover un federalismo de concertación, idea ésta, propulsada por el Dr. Pedro J. Frías, lo cual no es otra cosa que trabajar entre los distintos órdenes de gobierno en pos de lograr, sobre los temas de interés común, acuerdos mínimos para afianzar así un sistema federal real y posible. Por otra parte, el texto constitucional provincial, en este inciso, también faculta a la Provincia para celebrar acuerdos, efectuar gestiones o mantener relaciones con otras provincias, con la Nación, en el ámbito de sus propios intereses y sin afectar los poderes políticos delegados al Gobierno Federal. Se trata de una facultad ampliamente reconocida en el derecho público provincial y, por extensión, en las demás constituciones provinciales. El inc. 3 encuentra una disposición por la cual se establece que las provincias pueden ejercer en los establecimientos de utilidad pública, el poder de policía, en tanto no interfiera en los fines para los que éste fue creado, principio que luego en 1994 fue incorporado en la Constitución Nacional en su art. 75, inc. 30. En el inc. 4 se posibilita a la Provincia la posibilidad de concertar con el Gobierno Federal el régimen de coparticipación, idea receptada en la Constitución Nacional luego de la última reforma, cuando establece en el art. 75 inc. 2 que la Ley Convenio de Coparticipación a dictarse, será en base a un acuerdo entre la Nación y las provincias, y que no habrá transferencia de competencias ni funciones sin la correspondiente reasignación de fondos, aprobada por el Congreso y por la Legislatura de la Provincia interviniente. En el inc. 6, y anticipándose a lo dispuesto en el art. 124 de la Constitución Nacional, ya daba la posibilidad a las provincias de tener vínculos internacionales, sin desconocer la competencia delegada por éstas a la Nación en dicha materia. La base para observar este inciso está en diferenciar, la facultad del manejo de las relaciones exteriores, que pertenece al Gobierno Nacional, de, por ejemplo, la gestión que pueda realizar la Provincia para firmar convenios para

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la radicación de empresas internacionales en el territorio provincial, siempre con la precaución de que esto no afecte a la política exterior fijada por la Nación, no comprometa el crédito público y sea puesto en conocimiento del Congreso.

Principales disposiciones que reafirman el federalismo en la Constitución Nacional
El federalismo en la reforma de 1994, fue la figura central del debate, y esto porque desde el Pacto de Olivos, el núcleo de coincidencias básicas y la ley declarativa de la necesidad de la reforma, los dos partidos políticos preponderantes por aquel entonces, acordaron como ejes de la reforma, establecer mecanismos de fortalecimiento del estado federal y la limitación del poder ejecutivo nacional. En consecuencia, los convencionales de 1994 dispusieron una serie de medidas que según su saber y entender son las que servirían para fortalecer el vapuleado sistema federal.

1.2.3. Evolución
El federalismo en la Reforma de 1994

A) ASPECTOS INSTITUCIONALES Y POLÍTICOS:
1) Existencia de cuatro órdenes de gobierno en la federación argentina. Se deja de hablar de Nación y Provincias solamente y se fortalece la estructura federal, dando reconocimiento constitucional: * A la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Art. 129), con las características propias, que la diferencias de una provincia y de un municipio. * A los Municipios (Art. 5 y 123) como entidades autónomas en lo institucional, político, administrativo, económico y financiero. Este reconocimiento constitucional elimina las discusiones sobre este punto y deja claro que el régimen municipal es autónomo, y que este aspecto debe ser garantizado. En conclusión, los cuatro órdenes de gobierno a los que se refiere el comienzo del apartado, luego de la reforma constitucional de 1994 son: el gobierno federal, el gobierno provincial, el gobierno municipal y el gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, este último en los términos del art. 129 C.N. 2) El Senado y su rol federal: * Incorporación del 3º senador por provincia (Art. 54) con representación de la minoría. Recordemos que antes de la reforma había solo dos senadores por provincia. * Elección Directa (Art.54) y como antes de la reforma de 1994, el mecanismo utilizado era la elección por la legislatura provincial, con lo que se daba que los dos senadores representaban al mismo partido político que

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generalmente, era el oficialismo provincial, en consecuencia la oposición y las minorías provinciales no tenían representación * Reducción del mandato (Art. 56) de nueve a seis años. 3) Intervención Federal (Arts. 5, 6, 75 inc.31 y 99 inc.20) dejando en claro que la disposición de este remedio es una atribución del congreso de la Nación y que solo cuando éste se encuentra en receso puede ser adoptada por el Poder Ejecutivo Nacional , debiendo convocar de manera inmediata al Congreso para su tratamiento. B) ASPECTOS FINANCIEROS 1) Ley Convenio de Coparticipación. Características de la Ley. Distribución de competencias en materia impositiva, impuestos directos e indirectos (Art. 75 inc.1, 2, 3,19) 2) Órgano Fiscal Federal (Art. 75 inc.2), otorgándole la función de controlar el cumplimiento de la ley convenio de coparticipación y de todo lo previsto en este inciso. 3) Banco Federal (Art. 75 inc.6) C) ASPECTOS ECONOMICOS Y SOCIALES 1) Creación de Regiones (Art.124) para el desarrollo económico y social exclusivamente, no constituyen un nuevo orden político. 2) Las provincias y los Convenios Internacionales (Art. 124) siempre que estos no vayan en contra de la política exterior fijada por el gobierno nacional (ya que el manejo de las relaciones exteriores fue una de las facultades que las provincias delegaron a la Nación), no comprometan el crédito público y se pongan en conocimiento del congreso . 3) Propiedad originaria de los Recursos Naturales (Art.124) 4) Poder de Policía Provincial y Municipal en Establecimientos de Utilidad Pública Nacional (Art. 75 inc.30) siempre que su ejercicio no interfiera en los fines para los cuales éstos han sido creados2.

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El alumno podrá ampliar este tema en el libro “Federalismo, Autonomía Municipal y Ciudad Autónoma de Buenos Aires en la reforma constitucional de 1994” del Dr. Antonio María Hernandez, Editorial Depalma.

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Unidad 2: El Estado Provincial
2.1 Los elementos constitutivos del estado provincial
Las provincias, tal como están concebidas en nuestra estructura federal, son estados, por lo tanto, poseen los mismos elementos constitutivos que el estado nación, ellos son: territorio, población y poder.

2.1.1 La Población
Cuando hablamos de población nos referimos a los habitantes, que con cierto carácter de permanencia, viven en el suelo provincial. Territorio es el espacio, la tierra, el suelo donde se van a asentar las personas para conformar un estado y así logran su subsistencia. Y poder, es el poder de imperio, es el conjunto de normas que van a regir las relaciones de las personas que habitan en ese territorio determinado, digamos que es la organización jurídica que tiene todo estado.

2.1.2 El Territorio Provincial. Límites y
Garantías
Territorio Provincial El territorio de las provincias encuentra su reglamentación a partir de lo dispuesto por el Art. 75 inc. 15 de la Constitución Nacional, cuando dice que es atribución del congreso arreglar definitivamente los límites del territorio de la Nación, fijar los de las provincias, y resulta natural que así sea, ya que es el Congreso el órgano en el cual se encuentran representados los intereses generales de la población (Cámara de Diputados), y los de las distintas provincias que conforman nuestro estado (Cámara de Senadores). Por tal motivo, en caso de presentarse conflictos, será la Corte Suprema de Justicia de la Nación la que entenderá y resolverá los mismos. Cesión de Territorio y Formación de Nuevas Provincias El último artículo mencionado de la Constitución Nacional, junto al art. 13, constituyen el marco que establece que, para formarse nuevas provincias se requiere, al igual que para ceder territorio, la aprobación de las legislaturas de las provincias en cuestión, asimismo cada uno de los ordenamientos locales (Constituciones Provinciales) establecen en qué casos y de qué forma lo permitirían, luego de ello, el Congreso de la Nación lo aprobaría. En el caso de la provincia de Córdoba la constitución establece un procedimiento diferente y distingue los supuestos de abandono de jurisdicción con fines de utilidad pública, de los de cesión de territorio, con el mismo fin, exigiendo a esos

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efectos la mayoría de dos tercios de los miembros presentes para autorizarlos, aclarando además, que cuando la cesión importe desmembramiento, la ley que lo autorice deberá ser sometida a consideración a la ciudadanía. La integridad territorial de las Provincias en las constituciones El principio de integridad territorial, significa la garantía de no desmembramiento del territorio de la provincia, y esto en consecuencia de que, como ya vimos el territorio en un estado es uno de los elementos constitutivos, es un elemento de vital importancia, ya que es el espacio físico donde se asentarán las personas que decidan habitar en ese Estado, es por ello que la constitución de la provincia de Córdoba lo prevé en su Art. 1, y comprende el suelo, subsuelo, etc.

2.1.3 El Poder. Poder constituyente de las provincias. Sistemas de reformas constitucionales. Procedimientos
Toda Constitución es una declaración de la voluntad popular, que se basa en el reconocimiento de dos pilares esenciales de toda sociedad políticamente organizada: por un lado, los derechos fundamentales que esa sociedad reconoce como legítimos para quienes la habitan y, por otro, una declaración de la forma de organización política que ha elegido para regirse. Así, todas las constituciones modernas contienen una columna vertebral de derechos y libertades fundamentales, a cuyo respecto se obliga el Estado para con los habitantes, y otra de igual relevancia, con la estructura del poder. La forma de organizar y distribuir el poder es necesaria para delimitar las actuaciones del Estado e impedir que se puedan lesionar los derechos antes mencionados. Una Constitución, entonces, no sólo debe contener la organización del Estado, sino también el marco de desarrollo de la sociedad a la que está dirigida y, dentro de él, como condición importante para que se realicen aquellas aspiraciones y valores supremos de los seres humanos que la conforman, el reconocimiento a la dignidad y a la libertad de las personas, en el marco de un plano de igualdad, es decir, teniendo como pilar fundamental el respeto a los derechos humanos. Para no caer en un análisis simplista, que tendería a señalar que las constituciones proveen a los ciudadanos las garantías necesarias para protegerse de las intervenciones del Estado, debemos tener en cuenta que en la actualidad, y con una democracia lo suficientemente madura, se debe comenzar a avanzar en una nueva forma de ver la Constitución, que consiste en apreciarla no sólo como instrumento protector de los derechos de las personas frente a los abusos de poder, sino también como el mecanismo más útil y eficaz para la defensa de las minorías frente a los intentos de las mayorías de avasallarlas, como motor de desarrollo de un pueblo en la búsqueda de garantizar, cada vez más adecuadamente, la calidad de vida de las personas.

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En estos últimos años se han fortalecido las bases de nuestro sistema democrático de gobierno, por lo que corresponde que demos un paso más y trabajemos en pos de mejorar la calidad de esa democracia conseguida, porque el ciudadano de hoy no se conforma ya con el cumplimiento de los requisitos formales de esa ley suprema; es una persona plenamente consciente de sus derechos y demanda continuamente un nuevo modelo de desarrollo capaz de traducir esos conceptos que aún siente abstractos, vacíos de contenidos, en verdaderas herramientas de transformación social. El poder constituyente es la expresión más acaba del ejercicio de la soberanía popular, es la forma en la que el pueblo se da su propio ordenamiento jurídico político, que regirá sus destinos, se da de manera originaria (la primera vez que se ejerce) o derivado (cuando reforma su constitución) La Constitución de la Provincia de Córdoba cuenta como importante reforma, la del año 1987, la motivación de los convencionales constituyentes fue adaptarla a las nuevas épocas que se vivían y convertirla en un instrumento moderno y capaz de dar las herramientas jurídicas esperadas. Fundamentalmente debemos considerar que ésta fue producto de un profundo consenso, por lo que no hay definiciones terminantes, impuestas por la fuerza de los votos, sino que se trata de pautas consensuadas y ampliamente debatidas. Se reformó el Preámbulo, así, a los principios consagrados históricamente, se le incorporaron valores tales como la dignidad de la persona humana, la solidaridad, la democracia participativa y el fortalecimiento de la autonomía municipal. Luego la Constitución estableció que la Provincia se organizara bajo un Estado social y democrático de Derecho, que se debían armonizar los derechos de las personas a ejercer todo tipo de actividad lícita con los intereses propios de la comunidad, y mantuvo el sistema bicameral en el Poder Legislativo; el Defensor del Pueblo como órgano encargado de defender los derechos de las personas, el Consejo Económico Social como órgano de consulta y la elección directa por parte de los ciudadanos de los integrantes del Tribunal de Cuentas, entre muchas otras innovaciones. Las modificaciones planteadas sirvieron de fuente a muchas otras constituciones provinciales e incluso, a la misma Constitución Nacional. Sin lugar a dudas, no sólo fue la última gran reforma que tuvo nuestra Constitución provincial sino la más importante, debido a las innovaciones planteadas y a la forma en la cual se llevó a cabo el proceso de reforma. En 2001, al abrirse el período de sesiones ordinarias de la Legislatura, el Gobernador incluyó en su discurso algunos puntos que debían ser producto de una futura reforma de la Constitución Provincial; lo que fue más que controvertido doctrinariamente, ya que el Poder Ejecutivo- según disponía la Constitución de la Provincia de Córdoba de 1987 en su art. 197-, no podía iniciar la ley que declararía la necesidad de la reforma ni tampoco podría vetarla. Pero lo cierto es que se dio la reforma, en el año 2001, con los temas habilitados por la ley 8947. Los fundamentos estaban basados en la necesidad de rediseñar el modelo de Constitución Provincial que, si bien se había adecuado a las necesidades sociales con la reforma de 1987, en el transcurso del tiempo y con los profundos debates que se estaban abriendo en el seno de sociedad con respecto al funcionamiento de

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algunas de las instituciones que componen nuestra vida democrática, se tornaba necesario la actualización de los contenidos constitucionales. El bloque de convencionales constituyentes de Unión por Córdoba estableció como objetivos de la Reforma, el de prestigiar el Parlamento, escuchar lo que la sociedad les estaba reclamando, tratar el tema de la crisis de representatividad, avanzar sobre la eficiencia y la eficacia del Poder Legislativo, reformular el sistema de privilegios parlamentarios —que estaban siendo duramente cuestionados por la sociedad— y, por sobre todo, fortalecer el juego entre las distintas fuerzas políticas, respetando y garantizando el pluralismo. El bloque de la Unión Cívica Radical, por su parte, manifestó que llegaba al recinto a reformar la Constitución Provincial, porque el pueblo así lo había dispuesto y porque creía que el sistema electoral para elegir a los integrantes del Poder Legislativo debía ser reformado. Sin embargo se evidenció la existencia de una falta de debate profundo y de consenso político, lo cual se vislumbró en el cincuenta por ciento de votos en blanco en la elección para los convencionales3 Más allá de lo expuesto, se perdió una oportunidad valiosa de hacer una verdadera reforma constitucional como las que la historia ha demostrado que Córdoba es capaz de hacer, cuando así es su voluntad, avanzando en la incorporación del Consejo de la Magistratura, de dotar al Consejo Económico y Social de facultades reales, en ir más allá e incluir nuevas pautas para garantizar aún más la autonomía de los municipios, en dar legitimación procesal al Defensor del Pueblo y en incorporar de manera directa la garantía del hábeas data, entre muchos otros temas. Ahora bien, mirando la constitución de la provincia de Córdoba, en primer lugar debemos decir que la Constitución de la Nación es la norma jurídico-política que crea al Estado Federal y sienta las bases fundamentales de la organización de los Estados provinciales. Satisfechas las bases fundamentales, las provincias tienen un amplio margen para establecer en sus constituciones la organización de sus instituciones sin ninguna dependencia. Distintos sistemas de reforma Existen diversos sistemas de ejercer el poder constituyente, en el caso de la provincia de Córdoba, siguió el modelo de Constitución Nación estableciendo, el sistema de reforma por convención, dejando de lado modelos que se presentan en muchas otras provincias de nuestro país, como son el sistema de reforma por la legislatura, con o sin referéndum posterior, o la variante menos usada en nuestro país, que es el de reforma por convención ad referéndum. En nuestra provincia de Córdoba como a nivel nacional, la reforma de la constitución se da en base a una ley declarativa de la necesidad de la reforma que dicta la legislatura de la provincia en la que se indican los temas a tratar, el plazo que se dará a la convención, convocándose a elecciones para convencionales constituyentes.

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Ver diario de Sesiones de la Convención Constituyente Provincial 2001

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El sistema por enmiendas es el que se da por lo general cuando lo que se busca es modificar uno o dos artículos de la constitución, entonces la reforma la hace la legislatura de la provincia; cuando es ad referéndum, se pone en consideración de la ciudadanía en las próximas elecciones, para que esta decida si está de acuerdo o no, y si es aprobada, entra en vigencia. Inconstitucionalidad de la reforma constitucional La reforma de la constitución puede ser inconstitucional y el primer antecedente que encontramos es la reforma de 1860, cuando se incorpora Buenos Aires modificando el texto constitucional de 1853, en clara violación de lo dispuesto en el Art. 30, cuando decía que esta constitución no podría ser reformada por un termino de diez años, se recurrió a la teoría del poder constituyente originario abierto (cuando el mismo se da en más de un acto constituyente, extendiéndose en el tiempo) y cerrado (cuando se ejerce en un solo acto constituyente) para poder seguir adelante y salvar la objeción de inconstitucionalidad. En consecuencia podemos decir que la inconstitucionalidad de una reforma constitucional se produce cuando se violentan los límites establecidos para el ejercicio del poder constituyente derivado.

2.2 La región.
2.2.1. Definición 2.2.2. Su recepción en las constituciones de la Nación y de las Provincias.

El art. 124 de la ley suprema dispone, en su primera parte: “Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines.”

En el proyecto de reforma constitucional se propuso la creación de regiones, y en los fundamentos los convencionales constituyentes expresaron que: “La regionalización es un instrumento apto para el desarrollo económico y social de importantes sectores de nuestro territorio. En tal sentido, el proyecto prevé la posibilidad de crear regiones en un marco de coordinación y consenso, evitando la imposición, desde escritorios de tecnócratas, de estructuras carentes de sustento real. En primer lugar, una regionalización para el desarrollo económico y social esto significará que, más allá de la existencia de órganos para el cumplimiento de sus fines, no se podrán afectar ni las autonomías provinciales ni las autonomías municipales. Naturalmente, tendrá que ponerse énfasis en el desarrollo de las economías regionales para asegurar una Argentina que no siga siendo un desierto, como decía Alberdi, con algunas pequeñas islas de desarrollo económico, sino que exista la posibilidad de un desarrollo equilibrado de la Argentina.”

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Aunque el mapa regional se encuentra casi formalizado con las regiones ya constituidas del gran Norte Argentino, Patagonia, Nuevo Cuyo y Centro (faltando solo la integración de la Provincia de Buenos Aires y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires), no se aprecia un avance de dicho proceso y mucho menos que la conformación de las mismas haya servido para el objetivo planteado. Las graves situaciones institucionales, económicas y sociales atravesadas, sumadas a la ausencia de una política arquitectónica, seguramente han influido en ello. Sólo se advierte que, últimamente una cierta actividad destacable en la Región Centro, que depende del entusiasmo circunstancial de los gobernadores de turno. Seguimos, por ende, sin lograr una modificación del ordenamiento territorial con proyectos estratégicos como los corredores bioceánicos.

2.2.3 Las provincias y las relaciones internacionales
La Reforma de 1994 dispuso la facultad de las provincias de celebrar acuerdos internacionales, y esto, a simple vista para que estaría en contraposición con la delegación del manejo de las relaciones exteriores que hicieron las provincias a la nación a la hora de conformar el Estado Federal. Ahora bien, deteniéndonos en su análisis, lo que los convencionales constitucionales establecieron, fue la disposición por la que las provincias, en un mundo global, necesitan interactuar con otros estados nacionales, o provincias de otros estados, es por ello que se les permite firmar acuerdos internacionales (no los llama tratados) con determinados requisitos a cumplir. Se debe observar los siguientes requisitos: que no sean acuerdos contrarios a la política exterior fijada por el gobierno nacional, que no comprometan el crédito público y que sean puestos en conocimiento del Congreso, esto es relevante, puesto que el Congreso de la Nación no presta su consentimiento, sino que controla el cumplimiento de las pautas establecidas en la Carta Magna (Art. 124 CN).

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Unidad 3: La provincia en la Nación
3.1. Los poderes de las Provincias:
3.1.1 Conservados, 3.1.2 Concurrentes 3.1.3 Compartidos, 3.1.4 Prohibidos
En el fundamental tema de la distribución de competencias en el Estado Federal, la reforma constitucional de 1994 no modificó la regla máxima en la materia, que es el antiguo art. 104, actual 121 de la CN. Pero no debemos dejar de reconocer que la regla ratificada y fortalecida por los convencionales sufrió modificaciones, a medida que se fue produciendo el proceso de centralización del país; incluso la propia jurisprudencia de la Corte Suprema fue admitiendo los avances del gobierno central, situación más presente hoy que nunca. Son poderes prohibidos a la Nación, el dictar las constituciones provinciales, establecer impuestos directos, dictar leyes procesales, disponer el régimen municipal, la administración de justicia, la educación primera, etc. A su vez, las provincias conservan todos los poderes no delegados de manera expresa a la Nación por lo que, lo que no fue delegado, le está prohibido. La Nación y las provincias tienen poderes concurrentes en las “cláusulas de progreso” que tienden a garantizar el bienestar para toda la población, según reza el art. 75 inc. 18 y 125. Las provincias no pueden ejercer aquellos poderes delegados expresamente, como por ejemplo, dictar códigos de fondo, manejo de relaciones exteriores, expedir leyes de ciudadanía, disponer la guerra o firmar la paz, etc.

3.2. El poder de policía provincial:
3.2.1. Principios generales. Definición, fines y límites.

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Es la potestad, la facultad que tiene el Estado de limitar, restringir, reglamentar el ejercicio de los derechos de las personas a los fines de garantizar, de ese modo, la normal convivencia en comunidad jurídicamente organizada.

3.2.2. Materias que comprende
Según la teoría amplia, se ejerce en materias de moralidad, seguridad, salubridad y bienestar general, mientras que la tesis restringida (la menos seguida) habla de seguridad, moralidad y salubridad públicas. Debemos tener en cuenta que es una de las facultades concurrentes entre los órdenes de gobierno por la importancia que reviste, pero primordialmente y atendiendo al principio de proximidad, es una atribución que ejercen las provincias.

3.2.3. Clasificación: poder de policía reglamentario y de ejecución; poder de policía preventivo y represivo
En este sentido, y cuando hablamos de la facultad de reglamentación, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha dicho que se debe entender por reglamentar un derecho: “es limitarlo, es hacerlo compatible con el derecho de los demás dentro de la comunidad y con los intereses superiores de la misma”. Es que ningún derecho es absoluto y como ha dicho la Corte: “…un derecho ilimitado sería una concepción antisocial” (Fallos 136:161). O como dice Bielsa: “ninguna libertad es ilimitada, pero ninguna norma reglamentaria puede destruir, por sus disposiciones, esa libertad” (citado por Marienhoff, T. IV, p.666). Es de la mayor relevancia, fundamental, tratar de precisar el ambiguo concepto de “razonabilidad”, porque dará la pauta o metro patrón de hasta donde se puede llegar con la reglamentación. El profesor Bidart Campos sostiene que el principio de legalidad “es verdaderamente formalista en cuanto exige la ley formal para mandar o prohibir”, Pero no basta, se requiere que la ley sea constitucional, que responda “a pautas de valor suficiente”. Por eso resulta menester brindar contenido material de justicia, lo que constitucionalmente se traduce en la regla o principio de razonabilidad.

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Unidad 4: La Provincia en la Nación (segunda parte)
4.1 Sistema tributario argentino. 4.1.1 Facultades de imposición de la Nación y de las Provincias. 4.1.2. Tributos coparticipados 4.1.3. Ley de Coparticipación
La reforma de la Constitución Nacional de 1994, al constitucionalizar la coparticipación impositiva bajo estrictas condiciones, también cumplió su objetivo de fortalecer el federalismo. Primeramente, la reforma define con claridad la distribución de competencias entre el gobierno federal y las provincias, en relación, como nacionales (art. 75 inc. 1), a los tributos indirectos internos, con carácter de concurrentes (art. 75 inc. 2, 2º párrafo) y a los tributos directos, como correspondientes sólo en forma excepcional al gobierno federal (art. 75, inc. 2, 2º párrafo), tal como lo había señalado la doctrina. Inmediatamente después, el inc. 2 del art. 75 prescribe como coparticipables a los tributos indirectos internos y los directos que en forma excepcional recaude el gobierno nacional, salvo la parte o el total de ellos que tengan asignación específica. Esta última cuestión fue objeto de intensas negociaciones, ya que fue un sistema comúnmente utilizado para detraer fondos de la masa coparticipatible perjudicando a las provincias, y por ellos se fijaron especiales condiciones en el inc. 3, como oportunamente se apreciará. Tampoco integran la masa coparticipable los tributos que corresponden a las provincias que poseen recursos naturales, v.gr. regalías petroleras, como derivación de su propiedad, reconocida en el art. 124 de la Ley Suprema. Seguidamente en el inc. 2 expresa: “Una ley-convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de esta contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos.”. Dicha ley-convenio debe cumplir además las siguientes condiciones según la ley suprema: 1) El Senado es la cámara de origen. 2) La sanción debe ser con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara. 3) No puede ser modificada unilateralmente. 4) Tampoco puede ser reglamentada. 5) Debe ser aprobada por las provincias. 6) La distribución entre la Nación, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas, contemplando criterios objetivos de reparto. 7) Estos criterios deber ser: la equidad, la solidaridad y la prioridad para lograr un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.

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La incorporación del instituto de la ley-convenio a la Constitución es, para nosotros, una trascendental reforma destinada a afianzar el federalismo de concertación, en uno de los capítulos más conflictivos de la historia argentina: la relación financiera entre Nación y provincias. Estos especiales requisitos, intentaron revertir, por un lado, las simples adhesiones que las provincias debían prestar a la legislación que imponía casi siempre el gobierno central frente a la dependencia de las provincias y, por otro lado, fijar un régimen definitivo con reglas claras, que permita un desarrollo equilibrado de la federación, en lugar de la arbitrariedad que ha signado la relación Nación-provincias. La Constitución ha prescrito la integración de la masa coparticipable con los impuestos indirectos internos y los directos que correspondan a la Nación en forma excepcional, según el inc. 2 del art. 75 CN, pero ha admitido la posibilidad de detracción de una parte o de la totalidad de ellos mediante asignaciones específicas. Sin embargo, como por esta vía se afectó el federalismo (en casos como la creación del Fondo Transitorio para financiar desequilibrios fiscales provinciales (ley 23.562), o el impuesto sobre intereses y ajustes de los depósitos a plazo fijo en beneficio de determinadas provincias (ley 23.658)), el inc. 3 del art. 75 ha establecido requisitos especiales para ellas. En efecto, se ordena que las leyes que establezcan o modifiquen asignaciones específicas de recursos coparticipables tengan tiempo determinado y que sean sancionadas por un quorum especial de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara. Este último requisito es muy importante como garantía para las provincias, ya que nos es fácil alcanzar dicho quorum en la tarea legislativa, sin un alto grado de consenso. La reforma ha impuesto criterios de reparto, tanto para la distribución primaria como para la secundaria. En relación a la distribución primaria, es decir, entra la Nación por un lado y las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires por el otro, se señala: a) lo vinculado a asignaciones específicas, recientemente analizadas, y b) la relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto, como sostiene el inc. 2 del art. 75, en una frase que se relaciona con un párrafo posterior de la misma norma que expresa: “no habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada y la Ciudad de Buenos Aires, en su caso”. Resaltamos la trascendencia de este criterio, ya que una de las herramientas del gobierno nacional para lesionar el federalismo fue imponer transferencias de competencias, servicios o funciones a las provincias o a la Ciudad de Buenos Aires, con lo que centralizó recursos y federalizó déficits, situación del traspaso de la policía a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Lamentablemente, sabemos que tampoco se cumplió con la disposición transitoria sexta de la reforma, que indicó como plazo para la sanción de la leyconvenio de coparticipación: “antes de la finalización del año 1996”. Más adelante volveremos a abordar este tema, completando el punto 4.1 del programa, a través de algunos gráficos que facilitarán la comprensión sobre los

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aspectos financieros del federalismo que venimos trabajando en el presente módulo.

4.2. Servicios Públicos Provinciales
4.2.1. Definición y caracteres, titularidad, prestación y responsabilidad. 4.2.2 Entes Reguladores
La materia servicio público no está suficientemente elaborada doctrinariamente y sólo tienen una justificación constitucional los que denominamos “grandes servicios públicos”. Se entiende, entonces, la necesidad de penetrar sucintamente en esas elucubraciones doctrinarias que sobre el particular se han hecho. Algunos autores como Bielsa, Greca, Marienhoff, etc. se apoyan en la teoría “funcional” que para identificar un servicio público tiene en cuenta la importancia de la necesidad que se pretenda atender. Entendemos que la propia definición sobre el servicio público, que aquí se ha adoptado como mayormente aceptada, la teoría “funcional”, es la que define la cuestión. En efecto, esta teoría que se debe considerar la importancia o mérito del tipo de necesidad que con esa actividad se intenta satisfacer. Por principio, la creación de un servicio público corresponde a la jurisdicción local o provincial, pues se trata de potestades cuyo ejercicio general no fue delegado por las provincias al constituir la unión nacional. Por excepción, la creación de un servicio público podrá corresponderle a la Nación, circunstancia que deberá hallar fundamento en un texto de la Constitución. Cuando el servicio tenga caracteres interprovinciales o internacionales (C.N. art. 75 inc. 13 (anterior art. 67 inc. 13), cuando la Nación ejerciere al respecto las atribuciones que le confiere el art. 75 inc. 18, cuando la Nación ejerciere actividades que la Constitución le atribuye expresamente y que constituyen servicios públicos, como sería la instalación de establecimientos de correos generales (art. 75 inc. 14) (Marienhoff, II, 85, 86). En definitiva se trata de la actividad por la cual se satisface una necesidad colectiva a través de un procedimiento de Derecho Público, cuyos caracteres son la continuidad, la regularidad, la uniformidad y la igualdad en la prestación; la titularidad está en manos del Estado, quien es el que debe garantizar su cumplimiento a través de los instrumentos que dispone, ya que los servicios públicos pueden ser prestados en forma directa por la administración pública o por medio de concesionarios o prestatarios. Ampliar el tema de servicios públicos con lo desarrollado en el capítulo IV, apartado V, del libro “Derecho Público Provincial”, Hernádez Antonio María (coordinador), Ed. Lexis Nexis, 2008, citado como bibliografía obligatoria.

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Aspectos financieros del federalismo
Coparticipación impositiva La distribución de competencias en materia impositiva en la Constitución Nacional

ESTADO FEDERAL
Le corresponden los impuestos: • Indirectos externos (aduaneros): en forma excluyente y permanente (Art. 4, 9, 75 inc. 1º y 126 CN) • Indirectos internos: En forma permanente y concurrente con las provincias (art. 75 inc. 2 CN). • Directos: Excepcionales (Art. 75, inc. 2, 2º párr. CN)

ESTADOS PROVINCIALES
Le corresponden los impuestos: • • Indirectos internos: En forma concurrente y permanente con el gobierno federal (art. 75 inc.2 CN). Directos: En forma excluyente y permanente. Salvo que el gobierno federal utilice la facultad del art.75, inc.2, 2ºpárr. CN.

La coparticipación impositiva en la Reforma Constitucional La Reforma Constitucional constitucionalizó la coparticipación impositiva y fortaleció el federalismo, estableciendo una clara dicotomía en la distribución de competencias entre el Gobierno Federal y Provincial con relación a los tributos indirectos externos, tributos indirectos internos (concurrentes) y tributos directos (sólo excepcionalmente en manos del gobierno federal). Art. 75 inc. 2 de la CN establece que: “Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos”. Esta ley-convenio debe cumplir con las siguientes condiciones conforme lo establece la Constitución Nacional:

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El Senado es cámara de origen. La Sanción deber ser con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara. NO puede ser modificada unilateralmente. NO pude ser reglamentada. Debe ser aprobada por las Provincias. La distribución entre Nación y Provincias y Ciudad de Buenos Aires, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas, contemplando criterios objetivos de reparto (solidaridad, equidad y prioridad). La CN prescribió la integración de la masa coparticipable con los impuestos indirectos internos y los directos que corresponden a la Nación en forma excepcional, pero admitió la detracción de una parte o de todo mediante asignaciones específicas por vía de la creación del Fondo Transitorio para financiar desequilibrios fiscales provinciales. La Reforma Constitucional impuso criterios de reparto para la distribución:

DISTRIBUCIÓN PRIMARIA
• • Corresponde al Gobierno Federal Está establecida en el art. 75 inc. 2º: “No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso, cuando correspondiere y por la provincia interesada o la Ciudad de Buenos Aires, en su caso.” Principios que dominan la distribución primaria entre Nación-Provincias: • • • Automaticidad en la remisión de los fondos Justicia interregional para la homogénea calidad de las prestaciones estatales. Relación de los servicios que ofrezca con los distintos niveles de gobierno.

DISTRIBUCIÓN SECUNDARIA •
Es la distribución que tiene lugar entre las provincias y la Ciudad de Buenos Aires, luego de la distribución primaria, se debe establecer la asignación para cada provincia y para la Ciudad de Buenos Aires en particular. Criterios de distribución: Objetivos: es decir, claramente determinados. Equitativos: hace referencia a la justicia, en el caso concreto. Solidarios: señala la ayuda mutua que debe existir entre las provincias. Prioritarios: se debe buscar el logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades, en todo el territorio nacional.

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EL ROL DEL FEDERALISMO FISCAL EN LA DEMOCRACIA ARGENTINA Trabajo presentado en el Congreso de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional por los profesores Andrea Mensa González y Marcelo Bernal. Tucumán. 2009. 1. Introducción Observando cómo los gobiernos centrales, en especial el de nuestro país, usan sus poderes fiscales para influir o controlar a los gobiernos provinciales y municipales, por diversas vías, en este trabajo explicaremos la relación existente entre el federalismo fiscal y el sistema político institucional de nuestro país. Veremos sí, en la conexión entre el sistema político y el sistema fiscal, se encuentra alguna explicación que nos lleve a determinar cuál es la relación que se da entre el gobierno nacional, las provincias y los municipios. Por último, podremos entender cuál es la relación que se da entre los distintos órdenes de poder en nuestro país y su posible influencia en el sistema político y fiscal adoptado. Concluiremos seguramente, con la convicción de que se deben encarar reformas estructurales en todos los ámbitos, donde la descentralización fiscal y política sea la piedra fundacional de una nueva Argentina. 2. Federalismo argentino Nuestro país, de acuerdo con lo establecido en el art. 1 de la Constitución Nacional, se organiza como un estado federal, en él conviven cuatro órdenes de gobierno, la Nación, las provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los municipios. Cuando hablamos de federalismo, nos referimos a una forma de organización del poder, donde existen, diferentes órdenes de gobierno con facultades y atribuciones determinadas. Federalismo es una forma de organización territorial del poder, que se expresa de diversas formas y que se presenta en una gran variedad de modelos políticoconstitucionales, en el mundo actual4. Esta es una técnica de distribución del poder del Estado, a través de la cual los distintos centros de poder se reservan cierto grado de autogobierno. Por este sistema de distribución de competencias propias de un Estado Federal, las fuerzas centrípetas y centrífugas se ven coordinadas, cooperando, en el concierto federal, reconociendo como eje articulador al gobierno nacional en el diseño de las políticas públicas, principalmente.
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Veintiocho países en los que habita el 40% de la población mundial se autodenominan federales. Bélgica, Etiopía y España, países originariamente unitarios se están volviendo cada día más federales, otro países como Bosnia, Sri Lanka, Nepal, República Democrática del Congo adoptaron el federalismo en contextos de posconflictos.

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El origen del federalismo se puede reconocer en la sanción de la Constitución de Estados Unidos de Norteamérica en el año 1787. La formación de este Estado se basa en la existencia de un pacto por el cual, los Estados Soberanos acordaban asociarse, unirse y construir un vínculo fuerte y sólido entre ellos, en pos del bienestar general. En definitiva, su origen se relaciona con el principio de negociación entre voluntades diversas y la tendencia de la democracia liberal a dotarse de mecanismos de pesos y contrapesos, controles mutuos y recíprocos entre los distintos estamentos de gobierno. Generalmente se considera que un Estado es Federal, cuando tiene al menos dos órdenes de gobierno (uno para todo el país y otro para las unidades constitutivas de la federación), una constitución no reformable unilateralmente por el gobierno nacional, una carta magna que atribuya poderes legislativos, inclusive los fiscales, autonomía en cada uno de los órdenes de gobierno, representación de las unidades constitutivas en el poder legislativo nacional, un árbitro para la resolución de los conflictos de poderes entre los gobiernos y un sistema fuerte de instituciones que funcionen coordinadamente. De acuerdo a lo que venimos señalando, cuando hablamos de federalismo, observamos un juego pendular de potestades, atribuciones y responsabilidades, articulado por el gobierno central, que va desde, la descentralización, hasta el necesario mecanismo compensatorio que tiende a equilibrar las desigualdades regionales, existentes en nuestro país.5 Según nos muestra nuestra historia institucional, el progreso del federalismo está relacionado con la estabilidad y fortaleza de las instituciones, la vigencia del orden democrático, el desarrollo económico y social sostenido y el respeto a los derechos humanos. En efecto, el federalismo es uno de los blancos más atacados, junto con los derechos civiles y garantías constitucionales, en las épocas de crisis.

Art. 75 inc….Constitución Nacional cuando dice: “Corresponde al Congreso: 1. Legislar en materia aduanera. Establecer los derechos de importación y exportación, los cuales, así como las avaluaciones sobre las que recaigan, serán uniformes en toda la Nación. 2.Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables. Una ley convenio, sobre al base de acuerdo entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos.La distribución entre la Nación, provincias y la Ciudad de Buenos Aires, y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ella contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.La ley convenio tendrá como cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias.No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la Ciudad de Buenos Aires en su caso. Un organismo fiscal federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución de lo establecido en este inciso, según lo determine la ley, la que deberá asegurar la representación de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composición.3.Establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo determinado, por ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara.”

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En situaciones de emergencias, los gobiernos centrales suelen imponer su propia agenda, acentuando la concentración de facultades y recursos extraordinarios en el poder ejecutivo nacional, so pretexto de dotar al mismo de las herramientas necesarias para afrontar tales situaciones.

3. Federalismo Fiscal Los acuerdos en torno a la recaudación, coparticipación y el gasto público son cruciales tanto política como económicamente, para el funcionamiento real de todo sistema federal. El tema de quién determina cuál es el orden de gobierno encargado de recaudar los impuestos y demás ingresos y quién los gasta y cómo los gasta, son ejes fundamentales para la real división de poderes de un gobierno federal. En un segundo aspecto a conspirar es que la forma en la que se recauda y se invierte el dinero público puede afectar de manera significativa a la salud económica y productiva del estado federal. La política fiscal adoptada tiene consecuencias positivas o negativas en el funcionamiento de la economía de las unidades constitutivas de la federación, los incentivos fiscales, por ejemplo, pueden atraer empresas, generar fuentes de empleo, reactivar el consumo, si son las adecuadas. De no aplicarse correctamente los incentivos, cuyos efectos repercuten en las provincias y municipios más fuertemente en la Nación. En cuanto al poder impositivo argentino, la Constitución Nacional atribuye potestad tributaria a la nación y a las provincias según el tipo de impuesto del que se trate. Es decir, en lo formal, los convencionales constituyentes de 1994 han dejado bien en claro el principio de separación de las fuentes tributarias. Ahora bien, en la realidad, observamos que ha primado una centralización en la nación, quien legisla y recauda los impuestos de mayor potencial recaudatorio (Impuesto al Valor Agregado IVA, ganancias, impuestos internos sobre consumos específicos, combustibles, etc.)6, de cuyo producido participa a las provincias según los criterios fijados en el llamado régimen de coparticipación federal de impuestos. Esta realidad normativa ha generado una progresiva centralización del poder en el gobierno nacional, tanto en materia de gasto público, como de potestades tributarias y facultades regulatorias. La situación se repite y aún se acentúa, en cuanto a la relación provincias-municipios. Los gobiernos locales dependen, de las decisiones y el financiamiento tanto de la provincia como de la Nación. Lo expuesto, ha llevado a crear una relación de dependencia de los intendentes a los gobernadores y a su vez de estos con el Poder Ejecutivo Nacional, distorsionando la base misma del sistema federal, por lo que el esquema básico
Conforme a la CN el gobierno federal tiene facultades exclusivas con relación a los derechos de importación y exportación e impuestos directos “por tiempo determinado”. Nación y provincias gozan de potestades concurrentes con relación a los impuestos indirectos. Las provincias “conservan todo el poder no delegado” al gobierno federal, pudiendo, por tanto, imponer tributos directos permanentes. 6

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de todo sistema federal, que era la existencia de distintos órdenes de gobierno con autonomía propia, queda totalmente desdibujado, ya que en lugar de autonomía tenemos dependencia. Esta situación no se da sólo de los gobernadores hacia la nación y de los intendentes a las provincias, sino que en el último tiempo, se observa directamente la dependencia de los intendentes al poder ejecutivo nacional. Una situación a contemplar y que ejemplifica todo lo que venimos sosteniendo es la que se origina en relación con los recursos naturales. Nuestro país tiene abundantes recursos naturales que constituyen una fuente importante de ingresos: petróleo, gas, metales, tierras fértiles para el cultivo, etc. Estos recursos, que están desigualmente distribuidos a lo largo del territorio nacional, provocan tensiones y desigualdades entre las distintas unidades constitutivas de la federación. Las discusiones que se dan en torno a esta situación se centran fundamentalmente en quién recauda, cómo se distribuyen los ingresos provenientes de su explotación, entre otras. En el interior de las provincias la situación se presenta similar. Las provincias recaudan los principales tributos, los cuales junto con la coparticipación nacional se distribuye a su vez a los municipios, en un porcentaje del 15%. Esta perversa realidad en cuanto al federalismo fiscal se refiere, presenta las siguientes desventajas: 1. Falta de correspondencia fiscal: implica la necesidad de que exista un alto nivel de vinculación entre el gasto que realiza una comunidad y el financiamiento necesario para sustentarlo. 2. Responsabilidad política: este criterio se respeta cuando los dirigentes responden frente a los votantes por la calidad de las políticas públicas. Esta capacidad de respuesta y control es mayor cuanto más cercano está el votante del nivel político donde se deciden y ejecutan las políticas públicas. Como podemos apreciar hasta aquí, queda claro que las provincias argentinas dependen de forma excesiva de las transferencias del gobierno central, lo cual constituye la característica principal del federalismo fiscal argentino. 4. Federalismo Fiscal y Político: Al adentrarnos en el estudio del federalismo fiscal argentino, debemos analizar cuáles son los elementos políticos que caracterizan este sistema. En primer lugar partimos de la premisa que todo sistema fiscal debe ser el resultado de un proceso de negociación política, donde los distintos actores jurisdiccionales acuerden su rol. Este acuerdo se desarrolla en un marco institucional determinado, cuyos lineamientos generales se encuentran delineados en la Constitución Nacional. El diseño constitucional tributario se basa a nuestro entender en dos premisas fundamentales, la primera que establece la igualdad de todas las provincias de nuestro país, sin atender al liderazgo o pertenencia partidaria de los gobernantes, o al grado de desarrollo de las mismas, a la hora de sentarse a negociar su porcentaje de coparticipación. La segunda, habla del reconocimiento que la Carta Magna realiza en pos de atender a las distintas situaciones que se presentan en nuestro territorio. Como conclusión de estas dos reglas básicas, la Constitución Nacional, dispone un sistema tributario con reconocimiento a las provincias y sus realidades locales y el rol del Estado Nacional como articulador y garante de la satisfacción del bienestar general de toda la población. En el derecho comparado se observa que existen variados modelos de asignación tributaria, en algunos, el gobierno central domina la imposición y la recaudación

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de los mismos, mientras que en otras, el gobierno central, el gobierno de las unidades constitutivas y los gobiernos locales desempeñan un papel significativo. En Canadá y Suiza, el gobierno central recauda aproximadamente el 45 % de los ingresos totales, en Estados Unidos el 54%, en Autralia, Brasil, Alemania y España el 60%, mientras que en nuestro país el gobierno nacional recauda más del 80% de los ingresos, siendo superados por el 98% de Venezuela y Nigeria.7 Ahora bien, debemos observar quien ejecuta el gasto público en esas situaciones, ya que observamos una gran variedad de modelos al respecto, en algunas el gobierno federal tiene a su cargo le ejecución de las políticas públicas, mientras que en otras, los gastos de las provincias y municipios son mayores. La diferencia radica no sólo en los distintos andamiajes constitucionales sino también a la historia política y cultural de cada uno de ellos. En la mayoría de los Estados Federales, se establece que la mayoría de los impuestos, esto es, la potestad tributaria originaria la detentan las provincias y de forma excepcional la nación. Éstas, en un principio, en uso de sus atribuciones, determinaron que resulta más eficiente que determinados tributos sean recaudados centralizadamente, originando de este modo el sistema de coordinación fiscal llamado “Coparticipación Federal”. Cabe preguntarnos si el hecho de que la Nación recaude y coparticipe a las provincias, es una forma eficiente de recaudar, dada la mayor capacidad de la Nación que la de las provincias, o más bien, estamos en una simple situación de conveniencia política de estas últimas. Creemos que si bien es cierto que la administración de ciertos tributos a través del gobierno nacional resulta conveniente, no es menos cierto que delegar en la Nación tal actividad exime a los gobernadores de la responsabilidad de recaudar impuestos y de rendir cuentas sobre el uso de esos fondos. Los poderes ejecutivos provinciales y municipales no se sienten presionados por sus electorados por el gasto público, ya que ni los gobernadores, ni los intendentes son actores que los ciudadanos visualizan con poder autónomo de decisión y acción. Todo lo cual lleva aparejado múltiples situaciones, gobernadores que, en muchos casos, utilizan al estado provincial como botín de guerra, la instauración de políticas prebendarías y la anomia total, que se observa en la ausencia total del estado provincial y municipal como actor protagónico. El sistema electoral que impera en Argentina en todas las provincias, es la base de este fenómeno. Los ciudadanos votan listas sábanas cuyo acceso está vedado sólo a aquellos que aseguren una obediencia sin límite al caudillo provincial. 8 Gobernadores fuertes y autoritarios, y legisladores que representan no al electorado, sino a los intereses del caudillo, convierten al sistema federal argentino casi en una utopía, y como no puede ser de otra manera, lo mismo sucede con el sistema de coparticipación federal.
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. Anderson George. Una introducción al federalismo. Ed. Marcial Pons. Madrid. 2008. Pags.55

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Los municipios y más aún las provincias, escasamente pueden satisfacer las demandas ciudadanas, con prescindencia del aporte de los fondos proveniente de la Nación.

Conclusiones y propuestas
Federalismo fiscal, gobernabilidad democrática, regímenes electorales y sistema institucional político, no son compartimientos estancos. Su funcionamiento es absolutamente interdependiente cuya coordinación y eficiencia es un fenómeno eminentemente político. El esquema político y fiscal que se observa en nuestro país, conduce a crear una distancia entre la política y el ciudadano, convirtiendo a la democracia en un espejismo, que sólo satisface los intereses de unos pocos. En ese marco, un nuevo proceso de descentralización política y fiscal y su coordinación entre los distintos niveles de gobierno, generará un escenario de participación ciudadana absolutamente imprescindible para devolverle confianza al sistema republicano, constituyendo con ello el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática. Algunas medidas a considerar: 1. Sistemas de coparticipación fiscal, analizando en especial, la viabilidad de que sean las provincias quienes recauden, logrando con ello mejorar la correspondencia fiscal y la responsabilidad política. De esa manera los gobiernos provinciales serán más cautelosos en su relación con el gasto público. 2. Descentralización efectiva de los municipios, fortaleciendo la relación entre ciudadanos y gobernantes, logrando una mayor participación de estos en la gestión pública. 3. Responsabilidad fiscal, esto es, lograr conocimiento de las actividades del gobierno y diseñar un diagrama institucional que fomente la participación de la comunidad en la asignación del gasto público. 4. Control en el gasto público, se trata de relacionar la recaudación y la asignación del gasto con el diseño político, fortaleciendo los mecanismos de atribución de responsabilidades de los funcionarios públicos.

Bibliografía
Anderson, George, Una introducción al federalismo. Editorial Marical Pons. Madrid. España. 2008. Bird, Richard y Stauffer, Thomas (comps.), Intergovernmental Fiscal Relations in Fragmented Societies. Institute of Federalism. 2001. Friburgo, Suiza. Hernández, Antonio María, Federalismo, Autonomía Municipal y Ciudad Autónoma de Buenos Aires en la reforma constitucional de 1994. Editorial Depalma. 1997. Buenos Aires, Argentina.

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Hernández, Antonio María y otros, Derecho Público Provincial y Municipal. Editorial Lexis Nexis. 2008. Buenos Aires. Argentina.

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