ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – CONCURSO UFBA

1.A ESTRUTURA POLITICO-ADMINISTRATIVA

Conceito de Estado: O conceito de Estado varia segundo a ângulo em que é

considerado. Do ponto de vista sociológico, é corporação territorial dotada de
um poder de mando originário; sob o aspecto político, é comunidade de
homens, fixada sobre um território, com potestade superior de ação, de mando
e de coerção; sob o prisma constitucional, é pessoa jurídica territorial
soberana.. Como ente personalizado, o Estado pode tanto atuar no campo do
Direito Público, como no Direito Privado, mantendo sempre sua única
personalidade de Direito Público, pois a teoria da dupla personalidade do
Estado acha-se definitivamente superada.

Elementos do Estado: O Estado é constituído de três elementos originários e

indissociáveis: Povo (é o componente humano do Estado); Território (a sua
base física); Governo Soberano ( elemento condutor do Estado, que detém e
exerce o poder absoluto de autodeterminação e auto-organização emanado do
povo.

Poderes do Estado: são o Legislativo, o Executivo e o Judiciário,

independentes e harmônicos entre si e com suas funções reciprocamente
indelegáveis (CF, art. 2º). Esses poderes são imanentes e estruturais do
Estado, a cada um deles correspondendo uma função que lhe é atribuída com
prescipuidade. Assim a função precípua do Legislativo é a elaboração da lei
(função normativa); a função precípua do Executivo é a conversão da lei em
ato individual e concreto (função administrativa); a função precípua do
Judiciário é a aplicação coativa da lei aos litigantes (função judicial). O que há,
portanto, não é a separação de Poderes com divisão absoluta de funções, mas,
sim, distribuição de três funções estatais precípuas entre órgãos
independentes, mas harmônicos e coordenados no seu funcionamento, mesmo
porque o podes estatal é uno e indivisível.

Organização da Administração: é a estruturação legal das entidades e

órgãos que iram desempenhar as funções, através de agentes públicos
(pessoas físicas). Essa organização faz-se normalmente por lei, e
excepcionalmente por decreto e normas inferiores, quando não exige a criação
de cargos nem aumenta a despesa pública.

Neste campo estrutural e funcional do Estado atua o Direito Administrativo

organizatório, auxiliado pelas contemporâneas técnicas de administração,
aquele estabelecendo o ordenamento jurídico dos órgãos, das funções e dos
agentes que irão desempenhá-las, e estas informando sobre o modo mais
eficiente e econômico de realizá-las em benefício da coletividade. O Direito
Administrativo impõe as regras jurídicas da administração e funcionamento do
complexo estatal; as técnicas de administração indicam os instrumentos e a
conduta mais adequada ao pleno desempenho das atribuições da
Administração.

Governo e Administração: são termos que andam juntos e muitas vezes

confundidos, embora expressem conceitos diversos nos vários aspectos em
que se apresentam.

Governo, em sentido formal, é o conjunto de Poderes e órgãos constitucionais;

em sentido material, é o complexo de funções estatais básicas; em sentido
operacional, é a condução política dos negócios públicos. A constante do
Governo é a sua expressão política de comando, de iniciativa, de fixação de
objetivos do Estado e de manutenção da ordem jurídica vigente.

Administração Pública, em sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos

para consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto
das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção
operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos
serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade.
A Administração não pratica atos de Governo; pratica, tão-somente, atos de
execução, com maior ou menor autonomia funcional, segundo a competência
do órgão e de seus agentes.

Entidades Políticas e Administrativas: Entidade é pessoa jurídica, pública ou

privada; na organização política e administrativa brasileira as entidades
classificam-se em:

Entidades Estatais: são pessoas jurídicas de Direito Público que integram a

estrutura constitucional do Estado e têm poderes políticos a administrativos,
tais como a União, os Estados-membros, os Municípios e o Distrito Federal;

Entidades Autárquicas: são pessoa jurídicas de Direito Público, de natureza

meramente administrativa, criadas por lei específica, para a realização de
atividades, obras ou serviços descentralizado da estatal que as criou;
funcionam e operam na forma estabelecida na lei instituidora e nos termos de
seu regulamento;

Entidades Fundacionais: pela CF/88, são pessoas jurídicas de Direito

Público, assemelhadas às autarquias ( STF); são criadas por lei específica
com as atribuições que lhes forem conferidas no ato de sua instituição;

Entidades Paraestatais: são pessoas jurídicas de Direito Privado cuja criação

é autorizada por lei específica para a realização de obras, serviços ou
atividades de interesse coletivo (SESI, SESC, SENAI, etc.); são autônomas,
administrativa e financeiramente, tem patrimônio próprio e operam em regime
da iniciativa particular, na forma de seus estatutos, ficando vinculadas (não
subordinadas) a determinado órgão da entidade estatal a que pertencem, que
não interfere diretamente na sua administração.
Órgão Públicos: são centros de competência instituídos para o desempenho
de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à
pessoa jurídica a que pertencem. Cada órgão, como centro de competência
governamental ou administrativa, tem necessariamente funções, cargos e
agentes, mas é distinto desses elementos, que podem ser modificados,
substituídos ou retirados sem supressão da unidade orgânica.

A atuação dos órgãos é imputada à pessoa jurídica que eles integram, mas
nenhum órgão a representa juridicamente; a representação legal da entidade é
atribuição de determinados agentes, tais como Procuradores judiciais e
administrativos e, em alguns casos, o próprio Chefe do Executivo (CPC, art, 12,
I,II e VI).

Agentes Públicos: são todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou

transitoriamente, do exercício de alguma função estatal; normalmente
desempenham funções do órgão, distribuídas entre cargos de que são titulares,
mas excepcionalmente podem exercer funções sem cargo.

ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA BRASILEIRA

A organização administrativa mantém estreita correlação com a estrutura do

Estado e a forma de Governo adotada; o Brasil, no caso uma federação,
formada pela união indissolúvel dos Estados, Municípios e do Distrito Federal,
constituindo-se em Estado Democrático de Direito, assegura a autonomia
político-administrativa aos seus membros, mas sua administração há de
corresponder, estruturalmente, as postulações constitucionais.

I - A Administração Federal

A Administração Pública, não é propriamente constituída de serviços, mas, sim,

de órgãos a serviço do Estado, na gestão de bens e interesses qualificados da
comunidade, o que nos permite concluir que no âmbito federal, a
Administração direta é o conjunto dos órgãos integrados na estrutura
administrativa da União e a Administração indireta é o conjunto do entes
(personalizados) que, vinculados a um Ministério, prestam serviços públicos ou
de interesse público.

II - Princípios fundamentais da Administração Pública Federal

Os princípios fundamentais foram estabelecidos, com a preocupação maior de

diminuir a máquina estatal, simplificar os procedimentos administrativos e
reduzir as despesas causadoras do déficit público, orientando a Administração
Pública Federal
- Planejamento: é o estudo e estabelecimento das diretrizes e metas que
deverão orientar a ação governamental, através de um plano geral de governo,
de programas globais, setoriais e regionais de duração plurianual, do
orçamento-programa anual e da programação financeira de desembolso, que
são seus instrumentos básicos; toda atividade deve ajustar-se à programação.

- Coordenação: visa entrosar as atividades da Administração, de modo a

evitar a duplicidade de atuação, a dispersão de recursos, a divergência de
soluções e outros males característicos da burocracia; coordenar é harmonizar
todas as atividades da Administração, submetendo-as ao que foi planejado e
poupando-a de desperdícios, em qualquer de suas modalidades.

- Descentralização: em sentido jurídico-administrativo, é atribuir a outrem

poderes da Administração; pressupõe a existência de uma pessoa, distinta da
do Estado, a qual, investida dos necessários poderes de administração,
exercita atividade pública ou de utilidade pública; diversa é a desconcentração,
que significa repartição de funções entre vários órgãos de uma mesma
Administração, sem quebra de hierarquia.

- Delegação de competência: as autoridades competentes transferem

atribuições decisórias a seus subordinados, mediante ato próprio que indique
com a necessária clareza e conveniente precisão a autoridade delegante, a
delegada e o objeto da delegação; assegura maior rapidez e objetividade às
decisões, situando-as na proximidade dos fatos, pessoas e problemas a
atender.

- Controle: visa, em especial, à consecução de seus objetivos e à eficiência de

sua gestão, podendo ser exercido de vários modos; estabelecidas as formas de
controle das atividades administrativas, devem ser supridos todos os controles
meramente formais e aqueles cujo custo seja evidentemente superior ao risco
decorrente da inexistência de controle específico.

III - Os órgão dirigentes da Administração Federal

A Administração Federal é dirigida por um órgão independente, supremo e

unipessoal, que é a Presidência da República, e por órgãos autônomos
também, unipessoais, que são os Ministérios, aos quais se subordinam ou se
vinculam os demais órgãos e entidades descentralizadas.

Presidência da República: é o órgão supremo e independente representante

do Poder Executivo da União, enfeixando todas as atividades administrativas
superiores de âmbito federal, de política, planejamento, coordenação e controle
do desenvolvimento sócio-econômico do País e da segurança nacional; é
constituída essencialmente, pela Casa Civil, pela Secretária-Geral, pela
Secretária de Planejamento, Orçamento e Coordenação e pela Casa Militar.

Ministérios: são órgãos autônomos da cúpula administrativa, neles integram-

se os serviços da Administração direta e a eles se vinculam as entidades da
Administração indireta cujas atividades se enquadrem nas respectivas áreas de
competência, ressalvadas obviamente, as que a própria lei integra na
Presidência da República ou a ela se vincula.

IV - Órgãos de assessoramento

São órgãos consultivos do Presidente da República e dos Ministros de Estado;

sua funções são essencialmente opinativas, expressas em pareceres ou
deliberações que, quando aceitos pela autoridade competente, passam a
vincular a Administração ao seu enunciado.

Do Presidente da República: são órgãos de consulta: O Conselho da

República e o Conselho de Defesa Nacional; são órgãos de assessoramento
imediato: - o Conselho de Governo, o Alto Comando das Forças Armadas; o
Estado-Maior das Forças Armadas; e são órgãos de assistência direta e
imediata: Secretária de Assuntos Estratégicos, Secretária da Administração
Federal e Assessoria de Comunicação Institucional.

Dos Ministros de Estado: Secretaria-Executiva; Gabinete; Consultoria

Jurídica; Secretária de Administração Geral; Secretaria de Controle Interno; são
caracterizadas pelo alto nível de especificidade, complexidade e
responsabilidade, devem ser exercidas por pessoas de comprovada
idoneidade, cujas qualificações capacidade e experiência específicas sejam
examinadas, aferidas e certificadas por órgão próprio, contratadas por
instrumento de locação de serviços, em que se exigirá delas tempo integral e
dedicação exclusiva.

V - Outros Órgãos da Administração Federal

Tribunais Administrativos: são órgãos do Poder Executivo com competência

jurisdicional específica para assuntos indicados em lei, a serem decididos nos
recursos próprios; não integram o Poder Judiciário.

Advocacia-Geral da União: representa a União, diretamente ou através de

órgão vinculado, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei
complementar ali prevista, as atividades de consultoria e assessoramento
jurídico do Poder Executivo.

Órgãos Autônomos: são desmembramentos da Administração direta que não

chegam a se erigir em pessoa jurídica mas gozam de certa autonomia
administrativa e financeira para o desempenho de suas atribuições específicas.

VI - Entes de Cooperação

São pessoas de Direito Privado, criados ou autorizados por lei, geridos em

conformidade com seus estatutos, geralmente aprovados por Decreto, podendo
ser subvencionados pela União ou arrecadar em seu favor contribuições
parafiscais para prestar serviços de interesse social ou utilidade pública, sem,
entretanto, figurarem entre os órgãos da Administração direta ou entre as
entidades da indireta; Ex: Sesi, Sesc, Senai, Senac.

VII - Sistema de Atividades Auxiliares

As atividades auxiliares, serão organizadas sob a forma de sistema, por ato do

Poder Executivo, desde que, a seu critério, necessitem de coordenação central;
os serviços que a integram, ficam sujeitos a orientação normativa, a supervisão
técnica e a fiscalização do respectivo órgão central.

VIII - Administração Estadual

Acha-se estruturada em simetria com a Administração Federal, atenta ao

mandamento constitucional de observância aos princípios estabelecidos na
mesma, pelos Estados-membros, e às normas complementares, relativamente
ao atendimento dos princípios fundamentais adotados pela Reforma
Administrativa.

IX - Administração Municipal

A administração municipal é dirigida pelo Prefeito, que, unipessoalmente,

comanda, supervisiona e coordena os serviços de peculiar interesse do
Município, auxiliado por Secretários municipais, sendo permitida, ainda, a
criação de autarquias e entidades estatais visando à descentralização
administrativa; as lei locais são votadas pela Câmara de Vereadores; órgão
colegiado, com função legislativa precípua para todos os assuntos de peculiar
interesse do Município e funções complementares de fiscalização e conduta
político-administrativa do Prefeito, de assessoramento governamental e de
administração de seus serviços auxiliares.

X - Administração do Distrito Federal

Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos

Estados e Municípios; entretanto, não é nenhum nem outro, constituindo uma
entidade estatal anômala, ainda que, se assemelhe mais ao Estado, pois tem
Poderes Legislativo, Judiciário e Executivo próprios; pode ainda, organizar seu
sistema de ensino, instituir o regime jurídico único e planos de carreira de seus
servidores, arrecadar seus tributos e realizar os serviços públicos de sua
competência.

2. O SISTEMA TRIBUTÁRIO ( ANEXO)

3. O PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO E SUAS OPERACIONALIDADES

O Processo de elaboração do Orçamento
brasileiro
Trechos de artigos que explicam as etapas do processo orçamentário no Brasil.

(O trecho abaixo foi retirado do artigo "Programação Fiscal: Sugestões a médio

prazo" de Fábio Giambiangi. Ele explica o que são o Plano Plurianual e a Lei de
Diretrizes Orçamentárias, assim como o papel que eles desempenham na
elaboração do orçamento público no Brasil)

O processo orçamentário no Brasil: uma descrição

O nosso processo orçamentário obedece aos ditames estabelecidos na

Constituição (Constituição, 1988; Serra, 1989; Afonso, 1999; Pereira, 1999). A
seção II (“dos orçamentos”) do capítulo II (“das finanças públicas”) do título VI
(“da tributação e do orçamento”) da mesma trata, nos artigos 165 a 169, das
disposições gerais que norteiam o referido processo. Em particular, o artigo 165
confere ao Poder Executivo a obrigatoriedade de estabelecer o Plano Plurianual
(PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o orçamento.

No referido artigo, define-se que a lei que instituir o PPA deve “estabelecer ...
as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as
despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de duração continuada”. Enquanto isso, a LDO, submetida ao
Congresso Nacional no início de cada ano, “compreenderá as metas e
prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital
para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei
orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e
estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de
fomento”. Por último, define-se também que a lei orçamentária anual, que deve
ser enviada ao Congresso Nacional até 31 de agosto de cada ano,
“compreenderá: I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus
fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II – o orçamento de
investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a
maioria do capital social com direito a voto; III – o orçamento da seguridade
social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da
administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e
mantidos pelo Poder Público”.

A atribuição pela elaboração do PPA, da LDO e do OGU cabe ao Ministério de

Planejamento e Orçamento (MPO), sendo o primeiro elaborado pela Secretaria
de Planejamento e os outros dois pela Secretaria de Orçamento Federal (SOF),
que deve “preparar as instruções para a elaboração das propostas
orçamentárias, orientar e coordenar as atividades dos órgãos setoriais e
regionais, analisar e consolidar as propostas orçamentárias dos órgãos
setoriais, elaborando a proposta do orçamento geral da União, bem como
disciplinar os critérios de execução das dotações orçamentárias no âmbito
federal” (Pereira, 1999, páginas 170/171).

Cabe também mencionar, como parte do contexto legal em que se processa a

política fiscal, a recentemente aprovada LRF, que normatiza uma série de
procedimentos a serem obedecidos pelas autoridades nos diferentes níveis de
Governo, dispondo sobre regras de endividamento e de controle fiscal em geral.
Entre outras modificações, essa Lei define: i) que a política fiscal do setor
público deve obedecer aos limites para a dívida pública consolidada, a serem
estabelecidos pelo Senado Federal por proposta do Presidente da República; e
ii) os limites para o gasto com pessoal por cada um dos três Poderes, como
proporção da receita corrente líquida.

Por último, deve ser citada a Lei 4320, de 17 de março de 1964, que “estatui
normas gerais de direito financeiro para a elaboração e controle dos
orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito
Federal” e ainda constitui a referência legal que normatiza os procedimentos
contábeis a serem seguidos na elaboração dos orçamentos.

(O trecho abaixo foi retirado do artigo "Comportamento estratégico em

Presidencialismo de Coalizão: As relações entre Executivo e Legislativo na
elaboração do orçamento brasileiro" de Carlos Pereira e Bernardo Mueller. Ele
explica as etapas de elaboração da Lei Orçamentária Anual.)

O processo de Elaboração do Orçamento no Brasil

Historicamente, o processo de elaboração do orçamento brasileiro tem alternado

situações em que o Congresso efetivamente participa e define onde e como os
recursos públicos são distribuídos e outras nas quais ele tem pouca ou nenhuma
influência direta (ver Serra, 1994; Bezerra, 1999). Atualmente, mesmo quando os
parlamentares têm um papel efetivo, este se limita essencialmente à proposição de
emendas ao projeto de lei orçamentária que visam direcionar para suas bases
eleitorais programas e projetos de interesse local.

A Constituição de 1988 gerou um novo conjunto de normas complexas para

regulamentar o processo decisório do orçamento federal. O principal objetivo
dessas inovações foi criar um sofisticado sistema hierárquico de coordenação e
planejamento para um período de quatro anos, ampliando, assim, o ciclo
orçamentário para além da formulação do projeto de lei anual (Rocha e Machado,
1995). Foram criados três instrumentos institucionais responsáveis pela
regulamentação, planejamento e distribuição dos recursos federais: o Plano
Plurianual - PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e a Lei Orçamentária
Anual - LOA. Pela Constituição, esta tríade se liga hierarquicamente em diferentes
etapas3.

As metas e diretrizes definidas pelo PPA e pela LDO são utilizadas pelo Executivo
para elaborar o Projeto de Lei Orçamentária - PLO. Este projeto de orçamento
estima o total das receitas e fixa as despesas para o exercício fiscal subseqüente,
ou seja, a proposta detalha programas e atividades específicas que devem estar de
acordo com os dois instrumentos mencionados. O presidente da República está
obrigado a enviar para o Congresso o PLO até 30 de agosto e o prazo que este tem
para emendar e aprovar o projeto se estende até 15 de dezembro. O exame da
proposta é realizado pela Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e
Fiscalização - CMPOF, sendo em seguida apreciado pelas duas Casas do Congresso.
O PLO, posteriormente, é devolvido ao Executivo para sanção, com ou sem vetos4.

A Lei Orçamentária Anual é composta de três orçamentos diferentes: fiscal, da

seguridade social e de investimentos das estatais. O orçamento fiscal abrange
impostos e as despesas de toda a administração pública, incluindo os três Poderes e
as fundações mantidas pelo Estado. O orçamento da seguridade social corresponde
à ação do governo em três setores: saúde, previdência e assistência social. Por
último, o orçamento de investimentos das estatais é responsável pelo montante
total das receitas de capital5 (de origem não fiscal) a ser investido pelos órgãos
públicos. Como será mostrado adiante, a rubrica "investimentos", constante nos
três orçamentos, é um dos componentes mais importantes do orçamento federal,
porque é basicamente aqui que se dá a participação dos parlamentares com a
apresentação de emendas individuais e coletivas. A participação dos congressistas
depende, portanto, da disponibilidade de recursos de investimentos, os quais se
baseiam nas receitas de capital.

O Executivo é responsável pela coordenação e elaboração da Proposta de

Orçamento Anual - POA, mais especificamente, compete à Secretaria de Orçamento
Federal - SOF, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, a coordenação
e detalhamento da POA. A SOF estima o total de receitas e despesas de cada
ministério (pessoal, contribuições previdenciárias, dívidas etc.), do Legislativo e do
Judiciário. Na seqüência, define os parâmetros para todas as demais despesas,
inclusive operacionais e de investimentos, além de especificar os limites de
despesas para cada programa que cada um dos órgãos públicos se propõe a
desenvolver. Após considerar esses limites orçamentários, cada ministério e órgão
público devolve seu projeto à SOF, que fica com a responsabilidade de consolidar
tudo em uma proposta única, o PLO, que é então encaminhado ao Congresso.

É importante notar que é nessa etapa que alguns parlamentares, especialmente os

de mais prestígio e poder político, recorrem às suas redes políticas dentro dos
ministérios e órgãos federais para incluir projetos de seu interesse na proposta que
o Executivo deve enviar ao Congresso Nacional. Em outras palavras, esses
parlamentares saltam um estágio importante das negociações no Congresso,
fazendo constar seus pedidos já no projeto enviado pelo presidente da República. É
nessa fase que se dão as negociações mais ardilosas dentro do Poder Executivo,
com cada parte buscando alargar seu quinhão do orçamento e o Tesouro
procurando conter as reivindicações de todos.

Mas o jogo orçamentário não acaba depois que o PLO é aprovado pelo Congresso e
sancionado pelo presidente da República. Mesmo esgotadas essas etapas, ainda é
possível modificar o projeto mediante créditos adicionais que abrem a possibilidade
de introduzir novas emendas com potencial de redistribuir recursos. Esse
mecanismo institucional torna o processo orçamentário quase interminável,
convertendo-o emumjogo seqüencial em que Executivo e Congresso interagem em
mais de uma ocasião. Conforme demonstraremos adiante, o Executivo participa
desse jogo em uma posição mais favorável, pois se utiliza da assimetria de
informações e de mecanismos institucionais que lhe outorgam consideráveis
poderes discricionários.

Há três tipos de créditos adicionais: suplementares, especiais e extraordinários. Os

créditos suplementares reforçam as alocações orçamentárias já incluídas na LOA
quando o montante original de recursos é insuficiente para concluir o projeto. Se
essa mudança está dentro dos limites estabelecidos pela LOA, os créditos
suplementares significam basicamente uma redistribuição de recursos sem implicar
novas despesas. Por essa razão, o crédito é autorizado por decreto presidencial e
não requer aprovação do Congresso, o que confere ao Executivo um instrumento
adicional para recompensar ou punir os parlamentares em função de como votam
no Congresso.

Se a mudança desejada pelo Executivo ultrapassa o limite autorizado pela LOA, ou

se corresponde a uma atividade ou projeto inteiramente novos, isto é, um gasto
não associado a uma alocação orçamentária, é necessário que se crie um crédito
especial. Nesse caso, é preciso enviar ao Congresso um novo projeto de lei que, por
sua vez, deve ser aprovado pela Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e
Fiscalização-CMPOF. Esta, todavia, não tem poderes nem para alterar a destinação
de recursos nem para mudar a soma total do crédito proposto. Além disso, o
crédito especial tem de ser aprovado por maioria simples do Congresso Nacional, o
que não é difícil para um governo que possua uma maioria confortável de votos,
como não raro tem acontecido.

Finalmente, o crédito extraordinário somente é utilizado em casos urgentes e não

previstos tais como guerra, desastres naturais ou situação semelhante, e é
autorizado por Medida Provisória. Em resumo: enquanto o crédito suplementar
redistribui as despesas dentro dos limites previstos pela LOA, o crédito especial
implica uma reformulação do orçamento, exigindo novas negociações com os
parlamentares. As verbas a ser do cancelamento de despesas previstas na LOA, de
excedentes da arrecadação tributária e de empréstimos. Observe-se que o
Executivo leva vantagem no processo por concentrar as informações sobre a
disponibilidade de recursos no Tesouro Nacional.

A participação dos parlamentares no ciclo orçamentário tem lugar, sobretudo, na

CMPOF6. Rocha (1997:108), ao comparar o número de emendas aprovadas pela
CMPOF e pelo plenário do Congresso, chama a atenção para o fato de que o
Congresso não modifica substancialmente o relatório ratificado pela comissão. De
acordo com esse autor, a Comissão de Orçamento é o principal lócus decisório do
orçamento no âmbito do Congresso (ver, também, Castro Santos e Machado,
1995). Trata-se da comissão mais numerosa, com 84 membros efetivos e 84
suplentes, 63 dos quais são deputados e 21 senadores. Sua composição baseia-se
na proporção de cadeiras que cada partido político detém no Congresso, daí que os
grandes partidos têm uma representação maior na mesma. Segundo as normas
internas do Congresso, os líderes partidários são responsáveis não só pela indicação
dos membros da CMPOF, como também têm considerável influência na escolha do
presidente e dos três vice-presidentes. Essas funções hierárquicas, mais a de
relator, são alternadas a cada ano entre representantes do Senado e da Câmara
dos Deputados. Dada a importância desses cargos, as prerrogativas dos líderes
partidários na composição da comissão representam, para eles, um importante
instrumento de controle do processo de elaboração do orçamento, assim como um
meio de recompensar ou punir seus membros.

A CMPOF estrutura-se ainda em subcomissões temáticas formadas por, no máximo,

sete parlamentares. Cada subcomissão tem um sub-relator setorial cuja
responsabilidade é preparar um relatório parcial contendo as emendas aprovadas
por seus membros. O relator geral da CMPOF consolida todos esses relatórios. As
funções de relator geral e de relator setorial são de grande influência e dependem
de indicação do presidente da comissão, respeitando-se a norma da entre os
partidos.

Quando um projeto de lei chega à CMPOF, o relator geral apresenta um parecer

preliminar baseado nas negociações realizadas entre as lideranças dos partidos. Um
dos aspectos mais importantes desse parecer é definir os parâmetros e prazos
finais para que os parlamentares proponham emendas coletivas e individuais. Isto
faz com que eles travem acirradas disputas para integrar a comissão e,
principalmente, para ser nomeados para as principais funções hierárquicas, de
relator e sub-relator. Seus ocupantes têm a prerrogativa de propor a redistribuição
de verbas, já que o processo de aprovação de emendas é centralizado no relator.
Além disso, somente os membros das comissões podem intitular as emendas
durante o processo de votação no plenário da comissão7.

Embora os parlamentares tenham direito de propor emendas aos projetos de lei,

cujo encaminhamento ao Congresso Nacional é direito exclusivo do presidente da
República, eles somente podem fazê-lo se as emendas forem compatíveis com o
Plano Plurianual elaborado pelo Executivo e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Ademais, o Congresso pode não autorizar despesas que excedam a receita
orçamentária. As normas sobre o processo de apresentação de emendas ao PLO
têm variado muito nos últimos anos. Em 1992, somente eram aceitas emendas
propostas individualmente pelos parlamentares. Em 1993, também as bancadas
estaduais e outros grupos de congressistas podiam apresentar emendas coletivas.
Para os orçamentos de 1994 e 1995, foram aceitos quatro tipos de emendas: de
comissões permanentes, de partidos políticos, de bancadas estaduais e de
parlamentares individuais. Com a Resolução nº 2/95-CN, de 1996, as comissões
permanentes, as bancadas estaduais e regionais e os parlamentares podem propor
emendas.

As emendas coletivas têm mais chances de aprovação porque têm o apoio não só
de indivíduos mas de um grupo que chegou a um acordo coletivo. Porém, a
admissão de emendas coletivas não quer dizer que as individuais tenham
desaparecido ou perdido importância. Não é raro que parlamentares entrem em
acordo com políticos nos estados e municípios para propor emendas individuais -
conhecidas como "rachadinhas" - disfarçadas de coletivas, pois consistem na
apresentação de emendas genéricas ao orçamento, sem indicação do município
onde será aplicado o recurso. Depois de aprovada a emenda, entretanto, os
parlamentares enviam para o ministério responsável pela obra uma lista de
municípios que deverão ser contemplados na hora da liberação da verba. De acordo
com o deputado Sérgio Miranda (PC do B-MG), integrante da CMPOF,

"[...] é óbvio que há uso eleitoral, pois vincula a obra ao deputado ou senador. E
são todas obras localizadas e em geral de baixo valor em dinheiro e grande apelo
popular. Isso é uma distorção do espírito da emenda coletiva, criada para atender
obras estruturais nos estados. Esta prática vem aumentando consideravelmente nos
últimos anos, onde quase 40% das emendas coletivas estão sendo usadas para
atender a obras eleitorais de deputados e senadores no Orçamento da União de
2002"8 (Folha de S. Paulo, Caderno Brasil, 13/11/2001).

Até 1993 não havia limite ao número de emendas que cada parlamentar podia
propor9. A Resolução nº 1/93 restringiu esse número a cinqüenta por parlamentar,
em uma tentativa de racionalizar o processo, dando prioridade às emendas
coletivas e refreando os numerosos conflitos entre os congressistas. Em 1995, a
Resolução nº 2/95-CN reduziu-o a vinte e estabeleceu um teto de R$ 1,5 milhão
como valor total de emendas por parlamentar. Recentemente, este valor foi elevado
para R$ 2 milhões. É importante ter em mente, entretanto, que, ao compartilhar ou
dar um uso individual às emendas coletivas, os parlamentares conseguem
extrapolar esse teto de R$ 2 milhões reservados para as emendas individuais.

A Resolução nº 2/95-CN também estabeleceu novos limites ao número de emendas

coletivas: cinco para as comissões permanentes, cinco para as bancadas regionais e
dez para as bancadas estaduais. Contudo, mesmo com esse limite de valor e de
número de emendas, os parlamentares não têm certeza de que suas propostas
serão aprovadas pela Comissão Mista do Orçamento e, por isso, ainda precisam
negociar com os relatores e líderes para que seus pedidos sejam aprovados na LOA,
já que muitos são simplesmente deixados de lado.
Outra importante mudança institucional introduzida em 1995 foi a descentralização
do poder dentro da CMPOF, com o aumento da autonomia dos relatores das
subcomissões em relação ao relator geral da comissão, o qual perdeu a
prerrogativa de apresentar emendas de relator e o direito de reapresentar emendas
rejeitadas. Vale notar que a distribuição de poder dentro da comissão e das
subcomissões não é equilibrada e depende da quantidade de recursos disponíveis.
Assim, as subcomissões responsáveis pela definição da alocação de recursos para
educação, saúde e infra-estrutura são muito mais disputadas. Os parlamentares
muitas vezes contam com o apoio de seus prefeitos e governadores para fazer
lobby dos seus pedidos no Congresso.

As mudanças introduzidas no funcionamento da comissão visando descentralizá-la,

o aumento do poder dos sub-relatores e o estabelecimento de limites ao número de
emendas tiveram o propósito de reduzir os custos de transação e os problemas de
ação coletiva entre os congressistas. A intenção era redistribuir o poder no sentido
de viabilizar o acesso eqüitativo aos recursos, aumentando com isso a probabilidade
de aprovação mútua de emendas por acordo de apoio recíproco entre
parlamentares [logrolling].

Entretanto, todos esses passos e complexas negociações para aprovar emendas

não garantem que um projeto, uma vez aprovado e sancionado pelo presidente da
República, seja realmente implementado. Embora os parlamentares tenham o
direito de propor emendas individuais e coletivas ao orçamento anual, cabe ao
Executivo determinar quais delas serão executadas, na dependência dos recursos
disponíveis no Tesouro Nacional.

A grande maioria dos parlamentares lança mão dessa prerrogativa para propor
emendas destinadas a beneficiar suas principais bases eleitorais, isto é, essa
estratégia é utilizada por uma política clientelista com o objetivo de maximizar o
futuro eleitoral e a carreira do parlamentar. Dessa maneira, é plausível supor que o
Executivo, que tem grande poder discricionário na execução do orçamento anual,
use este poder para fazer pressão sobre a atuação dos parlamentares (Pereira,
2000).

É a falta de sincronia entre a arrecadação fiscal e as despesas previstas que

permite ao Executivo agir estrategicamente ao contingenciar a liberação das
emendas à disponibilidade de recursos. Em conseqüência disso, o Executivo usa de
extrema flexibilidade e arbítrio na negociação com os parlamentares, ao não aplicar
critérios homogêneos quando decide sobre as emendas que serão de fato
executadas. As evidências apresentadas neste artigo demonstram que o presidente
da República recompensa os parlamentares que sistematicamente votam a favor
dos projetos de interesse do governo, autorizando a execução de suas emendas
individuais, e, ao mesmo tempo, pune os que não votam nesses projetos
simplesmente não executando as emendas propostas por eles. O artigo afirma
ainda que, mantidas constantes as demais condições, quanto maior o valor das
emendas executadas deumcongressista, maiores são suas chances de reeleição
(Pereira, 2000; Pereira e Rennó, no prelo).

Em outras palavras, em face desse arcabouço institucional, não admira que alguns
parlamentares votem sistematicamente nos projetos do governo, porque sabem
que tal comportamento aumenta a probabilidade de os seus pedidos serem
atendidos pelo chefe do Executivo. Por outro lado, os parlamentares que não
acompanham com tanta freqüência as preferências do governo têm menos
possibilidades de implementar programas e projetos que beneficiem seu eleitorado.
Aqui, procuramos responder por que os parlamentares se contentam com um papel
tão reduzido no processo de elaboração do orçamento e por que a maioria dos
parlamentares não tenta alcançar um melhor equilíbrio no que diz respeito ao
acesso aos recursos públicos. A resposta é que esse papel, mesmo que limitado,
proporciona altos retornos eleitorais, pois quanto mais emendas individuais são
executadas, maiores serão as chances de reeleição do parlamentar.

4.AS INOVAÇÕES NO ORÇAMENTO PÚBLICO

TRAZIDAS PELA CONSTITUIÇÃO DE 1988

A Constituição Federal de 1988 traz algumas inovações sobre as funções de

planejamento e orçamento no âmbito da Administração Pública, merecendo destaque as
seguintes:

1 Redefinição da repartição de receitas entre os Entes federativos (União, Estados,

Distrito Federal e Municípios) e de suas competências, aumentando a participação
dos Municípios e dos Estados;
2 Fortalecimento e Integração das funções de Planejamento e Orçamento, com a
instituição de três instrumentos básicos: Plano Plurianual - PPA, Lei de Diretrizes
Orçamentárias - LDO e Lei Orçamentária Anual – LOA e a exigência de
compatibilização entre os mesmos;
3 Ampliação das receitas e despesas a serem submetidas à análise e aprovação
prévia do Poder Legislativo, através da instituição dos orçamentos Fiscal, da
Seguridade Social e de Investimentos das Empresas;
4 Recuperação das prerrogativas do Poder Legislativo, na medida que lhe são
atribuídas as seguintes competências:
 participar da definição de diretrizes, objetivos, prioridades e metas do
Governo, apreciando e aprovando os projetos de lei relativos aos planos e às
diretrizes orçamentárias;
 participar da alocação de recursos orçamentários, examinando, apresentando
emendas e aprovando as leis que dispões sobre os planos e orçamentos
públicos;
  acompanhar e fiscalizar a sua execução, através de uma Comissão
permanente, sendo na União uma Comissão Mista pois formada por
senadores e deputados.

O papel do Legislativo é reforçado ainda pela eliminação do dispositivo de

“decurso de prazo” para aprovação do orçamento, conforme previa o art. 66 da
CF-1967, com a redação dada pela EC nº1 de 1969, que rezava “se até trinta dias
antes do encerramento do exercício financeiro o Poder Legislativo não o devolver
(o projeto de lei orçamentária anual) para sanção, será promulgado como lei”.

5 previsão de um sistema de controle interno, mantido de forma integrada pelos

Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, com a finalidade de avaliar o
cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas
de governo e dos orçamentos.

4.3 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS - LDO

a) Conteúdo previsto na Constituição Federal (art. 165, § 2.º, e art. 169, § 1.º) e
na Constituição Estadual (arts. 159 § 2º, 162 e 111, § 4º)

A LDO, devidamente compatibilizada com o plano plurianual, conterá:

 as metas e prioridades da Administração Pública, incluindo as despesas de capital,

para o exercício seguinte
 orientações para a elaboração da lei orçamentária anual;
 disposições sobre as alterações na legislação tributária;
 a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
 autorização específica para a concessão de qualquer vantagem ou aumento de
remuneração, criação de cargos ou alteração de estrutura de carreiras, bem como
admissão de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração
direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público,
ressalvadas as empresas de economia mista.
 os limites para a elaboração da proposta orçamentária dos Poderes Judiciário e
Legislativo.

b) Conteúdo previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal

A Lei Complementar n.º 101/2000, dentro dos princípios da responsabilidade e

transparência da gestão fiscal, mediante, também, o incentivo à participação popular e

realização de audiências públicas durante os processos de elaboração e de discussão dos

planos, da lei de diretrizes orçamentárias e dos orçamentos, estabelece que, além do

conteúdo previsto na Constituição, A LDO DEVERÁ DISPOR SOBRE:

 o equilíbrio entre receitas e despesas, incluindo critérios e forma de limitação de

empenho, que será efetivada na hipótese de se verificar, ao final de cada bimestre,
que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento dos resultados
primário e nominal estabelecidos;
 normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas
financiados com recursos dos orçamentos;
 o montante da Reserva de Contingência, definido com base na receita corrente
líquida, destinado ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e
eventos fiscais imprevistos;
 a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso;
 o montante da despesa considerada irrelevante no caso de criação, expansão ou
aperfeiçoamento de ação governamental;
 exigências para a realização de transferências voluntárias aos municípios,
entendidas essas como a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente
da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não
decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único
de Saúde, independentemente das previstas na própria Lei;
 condições com vistas a destinação de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir
necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas;
 regras para inclusão de novos projetos na lei orçamentária ou em créditos
adicionais, que dependerá:
 da previsão ou autorização, por lei, de inclusão do investimento no plano

plurianual, quando a sua duração for superior a um exercício financeiro;

 do atendimento adequado aos projetos em andamento e da consignação de

dotações destinadas à conservação do patrimônio público;

A LDO, em conformidade com as disposições constitucional e da Lei de

responsabilidade fiscal, é acompanhada dos seguintes Anexos:

· Anexo de Prioridades e Metas, abrangendo as ações e metas físicas prioritárias

que terão precedência na alocação de recursos na Lei Orçamentária Anual;

· Anexo de Metas Fiscais, estabelecendo, para o exercício a que se refere a LDO e

os dois seguintes, as metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a
receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública; e
contendo:
 avaliação do cumprimento das metas anuais:
 evolução do patrimônio líquido;
 avaliação da situação financeira e atuarial dos regimes geral de previdência
social e próprio dos servidores públicos e dos demais fundos públicos e
programas estatais de natureza atuarial;
 demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da
margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado;

· Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros

riscos capazes de afetar as contas públicas.

c) Prazos: para envio ao Poder Legislativo do projeto de LDO:

 na União, até 15 de abril (CF, art. 35, § 2.º, inciso II, do ADCT);
 no Estado da Bahia, até 15 de maio, (CE, art. 160, § 6º, inciso II).

4.4 LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - LOA

1 Normas da Constituição Federal e da Constituição Estadual

a) Composição da Lei Orçamentária Anual (CF, art. 165, § 5º, e CE, art. 159, § 5º):

 orçamento fiscal, incluindo todas as receitas e despesas, referentes aos Poderes

do Estado, seus fundos, órgãos da administração direta, autarquias, fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público,
 orçamento de investimento das empresas em que o Estado, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital com direito a voto;
 orçamento da seguridade social, abrangendo todos os órgãos e entidades da
administração direta ou autárquica, bem como os fundos e fundações instituídas
pelo Poder Público, vinculados à saúde, previdência e assistência social.
b) Matéria da Lei Orçamentária Anual(CF, art. 165, § 8º, e CE, arts. 159, §§
6º e 8º: e 165, § 6º)

Constitui matéria exclusiva da lei orçamentária a previsão da receita e a fixação da

despesa, podendo conter, ainda segundo a norma constitucional:
 autorização para abertura de créditos suplementares; e
 autorização para contratação de operações de crédito, na forma da lei.
A lei orçamentária será, também, acompanhada do seguinte:
 quadro de pessoal a ser adotado no exercício, por órgão de cada Poder,
destacando as necessidades de admissão;
 previsão total de gastos com propaganda, promoção e divulgação das ações
do Estado.
 demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas,
decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de
natureza financeira, tributária e creditícia. Entidades, que deve acompanhar o
Projeto de Lei.

c) Compatibilização e função dos orçamentos:

Os orçamentos fiscal e de investimentos (CF, art. 165, § 7.º, e CE

 serão compatibilizados com o plano plurianual;
 terão a função de reduzir as desigualdades inter-regionais, segundo critérios
de população e renda per capita.

As emendas ao projeto de lei orçamentária anual ou aos projetos que o modifiquem

terão que ser compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
orçamentárias, para serem aprovadas (CE, art. 160, § 3º).

d) Prazos para envio do projeto de lei orçamentária ao Poder Legisltativo :

 na União, até 31 de agosto (CF, ADT, art. 35, § 2.º, III)
 no Estado da Bahia, até 30 de setembro (CE, ADT, art. 160, § 6.º, III)

e) Divulgação da execução orçamentária (CE, art. 159, § 3º)

No prazo de trinta dias após o encerramento de cada bimestre, o Poder
Executivo publicará relatório resumido da execução orçamentária.

2. Normas da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n.º 101, de 4.5.00)

A LRF reza que, além dos quadros previstos na legislação específica, a LOA deve ser

acompanhada de:
  demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com o
Anexo das Metas Fiscais, constante da LDO;
 demonstrativo regionalizado do efeito, sobre receitas e despesas, decorrente
de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira,
tributária e creditícia;
 as medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas
obrigatórias de caráter continuado.

4.5 PLANO PLURIANUAL - PPA

Conteúdo

O Plano Plurianual é o instrumento da ação governamental que estabelece, de forma

regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública e as despesas de
capital e outras delas decorrentes e relativas aos programas de duração continuada.

Outras disposições constitucionais:

 os orçamentos fiscal e de investimentos das empresas devem ser

compatibilizados com o plano plurianual;
 o início de qualquer investimento, cuja execução ultrapasse um exercício
financeiro, dependerá da sua prévia inclusão no plano plurianual, ou em lei
que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
 os planos e programas nacionais, regionais e setoriais serão elaborados em
consonância com o PPA e aprovados pelo Congresso Nacional ou
Assembléia Legislativa.

c) A Proposta do PPA compõem-se dos seguintes documentos:

 Mensagem;
 Projeto de Lei;
 Anexo I Programas do Poder Executivo; e
 Anexo II Programas dos Poder Legislativo, Poder Judiciário e Ministério
Público.

d) Prazos:
  para envio do projeto de lei do PPA, no primeiro exercício do mandato:
 União - ao Congresso Nacional, até 31 de agosto
 Estado da Bahia - à Assembléia Legislativa, até 31 de agosto.
 para devolução ao Poder Executivo, até o encerramento da segunda sessão
legislativa.

e) Vigência: do segundo exercício do mandato governamental até o primeiro do

mandato subsequente.

4.6 VEDAÇÕES CONSTITUCIONAIS (Art. 167 da CF)

 o início de programas e projetos não incluídos na LOA;

 a concessão ou utilização de créditos ilimitados;
 a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os
créditos orçamentários;
 a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de
capital, salvo as autorizadas por créditos suplementares ou especiais com
finalidade precisa;
 a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e
sem a indicação dos recursos;
 a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria
de programação para outra ou de um órgão para outro;
 a utilização de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir
necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, sem autorização
legislativa específica;
 a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por
ARO, pela União ou Estados, para pagamento de despesas com pessoal ativo,
inativo e pensionista, dos Estados, do DF e dos Municípios;
 a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, salvo:
 a repartição da arrecadação dos impostos (arts. 158 e 159);
 a destinação de recursos para a manutenção e o desenvolvimento do ensino
(art.212);
 a prestação de garantias às operações de ARO (art. 165, § 8º);
  a prestação de garantias ou contragarantia à União e para pagamento de
débitos com esta (art. 167, § 4º);
 a destinação de recursos para ações e serviços de saúde (EC nº 29/2000).
 a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa;
11 a utilização dos recursos oriundos das contribuições sociais incidentes sobre a
folha de salários ou outros rendimentos pagos pelo empregador ou do trabalhador
e dos demais segurados (art. 195,I,a, e II), para a realização de despesas diferente
dos benefícios de previdência gera.

PREAMBULO CONSTITUCIONAL

CAPÍTULO II
DO PLANEJAMENTO

Seção I
Do Plano Plurianual

Art. 3o (VETADO)
Seção II
Da Lei de Diretrizes Orçamentárias

Art.4º A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no §2o do art.165 da

Constituição e:

I - disporá também sobre:

a) equilíbrio entre receitas e despesas;

b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na
alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no inciso II do § 1o do art. 31;
c) (VETADO)
d) (VETADO)
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas
financiados com recursos dos orçamentos;
f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e
privadas;
II - (VETADO)
III - (VETADO)
§ 1o Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em
que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a
receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o
exercício a que se referirem e para os dois seguintes.

§ 2º O Anexo conterá, ainda:

I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo
que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três
exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os
objetivos da política econômica nacional;

III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a
origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;

IV - avaliação da situação financeira e atuarial:

a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo
de Amparo ao Trabalhador;
b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;

V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de

expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.

§ 3º A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão

avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas,
informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.

§ 4º A mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará, em anexo específico,

os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as
projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação, para
o exercício subseqüente.

Seção III
Da Lei Orçamentária Anual

Art. 5º O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano
plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei
Complementar:

I - conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos

orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o § 1o do
art. 4o;
II - será acompanhado do documento a que se refere o § 6o do art. 165 da Constituição,
bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de
despesas obrigatórias de caráter continuado;

III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com
base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias,
destinada ao:
a) (VETADO)
b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.

§ 1o Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas

que as atenderão, constarão da lei orçamentária anual.

§ 2o O refinanciamento da dívida pública constará separadamente na lei orçamentária e

nas de crédito adicional.

§ 3o A atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada não poderá

superar a variação do índice de preços previsto na lei de diretrizes orçamentárias, ou em
legislação específica.

§ 4o É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com

dotação ilimitada.

§ 5o A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração superior
a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que
autorize a sua inclusão, conforme disposto no § 1o do art. 167 da Constituição.

§ 6o Integrarão as despesas da União, e serão incluídas na lei orçamentária, as do Banco

Central do Brasil relativas a pessoal e encargos sociais, custeio administrativo, inclusive
os destinados a benefícios e assistência aos servidores, e a investimentos.

§ 7o (VETADO)

Art. 6o (VETADO)

Art. 7o O resultado do Banco Central do Brasil, apurado após a constituição ou reversão

de reservas, constitui receita do Tesouro Nacional, e será transferido até o décimo dia
útil subseqüente à aprovação dos balanços semestrais.

§ 1o O resultado negativo constituirá obrigação do Tesouro para com o Banco Central

do Brasil e será consignado em dotação específica no orçamento.

§ 2o O impacto e o custo fiscal das operações realizadas pelo Banco Central do Brasil
serão demonstrados trimestralmente, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes
orçamentárias da União.

§ 3o Os balanços trimestrais do Banco Central do Brasil conterão notas explicativas

sobre os custos da remuneração das disponibilidades do Tesouro Nacional e da
manutenção das reservas cambiais e a rentabilidade de sua carteira de títulos,
destacando os de emissão da União.
 Seção IV
Da Execução Orçamentária e do Cumprimento das Metas

Art. 8o Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a
lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4o,
o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução
mensal de desembolso.

Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão

utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em
exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.

Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não

comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no
Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio
e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e
movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes
orçamentárias.

§ 1o No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição

das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às
reduções efetivadas.

§ 2o Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações

constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço
da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.

§ 3o No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público não

promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput, é o Poder Executivo
autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critérios fixados pela lei de
diretrizes orçamentárias.

§ 4o Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo

demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em
audiência pública na comissão referida no § 1o do art. 166 da Constituição ou
equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais.

§ 5o No prazo de noventa dias após o encerramento de cada semestre, o Banco Central

do Brasil apresentará, em reunião conjunta das comissões temáticas pertinentes do
Congresso Nacional, avaliação do cumprimento dos objetivos e metas das políticas
monetária, creditícia e cambial, evidenciando o impacto e o custo fiscal de suas
operações e os resultados demonstrados nos balanços.

Art. 10. A execução orçamentária e financeira identificará os beneficiários de

pagamento de sentenças judiciais, por meio de sistema de contabilidade e administração
financeira, para fins de observância da ordem cronológica determinada no art. 100 da
Constituição.
Artigos da Constituição de 1988 que tratam da elaboração do Orçamento Público.

A elaboração do Orçamento Público no Brasil está definida na Seção

II do Capítulo II do Título VI da Constituição.

Título VI

Capítulo II

Seção II

DOS ORÇAMENTOS

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma

regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública
federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as
relativas aos programas de duração continuada.
§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e
prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de
capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração
da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação
tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras
oficiais de fomento.

§ 3º - O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento

de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.

§ 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos

nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano
plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.

§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos,

órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta

ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e

órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como
os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

§ 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo

regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de
isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza
financeira, tributária e creditícia.

§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo,

compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de
reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.

§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à

previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na
proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e
contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de
receita, nos termos da lei.

§ 9º - Cabe à lei complementar:

I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a
elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes
orçamentárias e da lei orçamentária anual;

II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da

administração direta e indireta bem como condições para a instituição e
funcionamento de fundos.

Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes

orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão
apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do
regimento comum.

§ 1º - Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e

Deputados:

I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e

sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da
República;

II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais,

regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o
acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da
atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas
Casas, criadas de acordo com o art. 58.

§ 2º - As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre

elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário
das duas Casas do Congresso Nacional.

§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos

que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes

orçamentárias;

II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes

de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:

a) dotações para pessoal e seus encargos;

b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e
Distrito Federal; ou

III - sejam relacionadas:

a) com a correção de erros ou omissões; ou

b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.

§ 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não

poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.

§ 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao

Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se
refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista,
da parte cuja alteração é proposta.

§ 6º - Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias

e do orçamento anual serão enviados pelo Presidente da República ao
Congresso Nacional, nos termos da lei complementar a que se refere o
art. 165, § 9º.

§ 7º - Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não

contrariar o disposto nesta seção, as demais normas relativas ao
processo legislativo.

§ 8º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do

projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas
correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante
créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica
autorização legislativa.

Art. 167. São vedados:

I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária

anual;

II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que

excedam os créditos orçamentários ou adicionais;

III - a realização de operações de créditos que excedam o

montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas
mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade
precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;

IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou

despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação
dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação
de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para
manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de
atividades da administração tributária, como determinado,
respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a
prestação de garantias às operações de crédito por antecipação
de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no
§ 4º deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional
nº 42, de 19.12.2003)

V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia

autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;

VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de

uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro,
sem prévia autorização legislativa;

VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados;

VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos

orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou
cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos
mencionados no art. 165, § 5º;

IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização

legislativa.

X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de

empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos
Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de
despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios. (Inciso incluído pela Emenda
Constitucional nº 19, de 04/06/98)

XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de

que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do
pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que
trata o art. 201. (Inciso incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de
15/12/98)

§ 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício

financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual,
ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de
responsabilidade.

§ 2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício

financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for
promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que,
reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento
do exercício financeiro subseqüente.

§ 3º - A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para

atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de
guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto
no art. 62.

§ 4º E permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos

impostos a que se referem os artigos 155 e 156, e dos recursos de que
tratam os artigos 157, 158, 159, I, a e b, e II, para prestação de garantia
ou contragarantia à União e para pagamentos de débitos para com esta.
(Parágrafo incluído pela Emenda Constitucional nº 3, de 17/03/93)

Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias,

compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos
órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério Público, ser-
lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, na forma da lei
complementar a que se refere o art. 165, § 9º.

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites
estabelecidos em lei complementar.

§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a

criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de
carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer
título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta,
inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só
poderão ser feitas:

I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para

atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos
dela decorrentes;

II - se houver autorização específica na lei de diretrizes

orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as
sociedades de economia mista.

§ 2º Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar

referida neste artigo para a adaptação aos parâmetros ali
previstos, serão imediatamente suspensos todos os repasses de
verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e
aos Municípios que não observarem os referidos limites.
(Parágrafo incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de
04/06/98)
 § 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base
neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar
referida no caput, a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios adotarão as seguintes providências:

I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com

cargos em comissão e funções de confiança;

II - exoneração dos servidores não estáveis.

(Parágrafo incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de
04/06/98)

§ 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior

não forem suficientes para assegurar o cumprimento da
determinação da lei complementar referida neste artigo, o
servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato
normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a
atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto
da redução de pessoal. (Parágrafo incluído pela Emenda
Constitucional nº 19, de 04/06/98)

§ 5º O servidor que perder o cargo na forma do parágrafo

anterior fará jus a indenização correspondente a um mês de
remuneração por ano de serviço. (Parágrafo incluído pela
Emenda Constitucional nº 19, de 04/06/98)

§ 6º O cargo objeto da redução prevista nos parágrafos

anteriores será considerado extinto, vedada a criação de cargo,
emprego ou função com atribuições iguais ou assemelhadas
pelo prazo de quatro anos. (Parágrafo incluído pela Emenda
Constitucional nº 19, de 04/06/98)

§ 7º Lei federal disporá sobre as normas gerais a serem

obedecidas na efetivação do disposto no § 4º.(Parágrafo
incluído pela Emenda Constitucional nº 19.

5.A PRESTAÇAO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS

Conceito e Classificação: Serviço público é todo aquele prestado pela

Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para
satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples
conveniências do Estado. A classificação dos serviços públicos leva em conta a
essencialidade, a adequação, a finalidade e os destinatários do serviço.

Serviços Públicos: propriamente ditos, são os que a Administração presta

diretamente à comunidade, por reconhecer sua essencialidade e necessidade
para a sobrevivência do grupo social e o próprio Estado; devem ser prestados
sem delegação a terceiros.

De Utilidade pública: são os que a Administração, reconhecendo sua

conveniência para os membros da coletividade, presta-os diretamente ou
autoriza terceiros, nas condições regulamentadas e sob seu controle, mas por
conta e risco dos prestadores, mediante renumeração dos usuários. Ex:
transporte coletivo, energia elétrica, gás, telefone.

Próprios do Estado: são os que se relacionam intimamente com as atribuições

do Poder Público (segurança, polícia, saúde pública, etc) e para a execução
dos quais a Administração usa de supremacia sobre os administrados.

Impróprios do Estado: são os que não afetam substancialmente as

necessidades da comunidade, mas satisfazem interesses comuns de seus
membros; são prestados remuneradamente por seus órgãos ou entidades
descentralizadas.

Administrativos: atende as necessidades internas ou prepara serviços que

serão prestados ao público.

Industriais: produzem renda para quem os presta, mediante renumeração da

utilidade usada ou consumida (tarifa); pode ser realizado pelo Poder Público ou
por concessionários, permissionários ou autorizatários.

Gerais: são prestados sem ter usuários determinados, para atender à

coletividade no seu todo, como os de polícia, iluminação pública; são
indivisíveis; devem ser mantidos por imposto; a suspensão do fornecimento é
ilegal.

Individuais: tem usuários determinados e utilização particular e mensurável

para cada destinatário, telefone, água; devem ser remunerados por taxa ou
tarifa.

Regulamentação e Controle: caberá sempre ao Poder Público; o fato de tais

serviços serem delegados, não retira do Estado seu poder indeclinável de
regulamentá-los e controlá-los, exigindo sempre sua atualização e eficiência,
de par com o exato cumprimento das condições impostas para sua prestação
ao público.

Requisitos do Serviço e Direitos do Usuário: os requisitos são sintetizados

em 5 princípios que a Administração deve ter sempre presentes, para exigi-los
de quem os presta: - da permanência (impõe continuidade); da generalidade
(serviços iguais); da eficiência (atualização); da modicidade (tarifas razoáveis);
da cortesia (bom tratamento). Os Direitos do Usuário são reconhecidos como
fundamento para a exigibilidade de sua prestação nas condições
regulamentares e em igualdade com os demais utentes. A via adequada para
exigir o serviço que lhe for negado, sob qualquer modalidade é a cominatória,
com base no art. 287 do CPC; prestação regular.

Competência para Prestação de Serviços: opera-se segundo critérios

técnicos e jurídicos, tendo-se em vista sempre os interesses próprios de cada
esfera administrativa, a natureza e a extensão dos serviços, bem como a
capacidade para executá-los vantajosamente para a Administração e para os
administrados.

Competência da União: em matéria de serviços públicos abrange os que lhe

são privativos (CF, art. 21), e os que são comuns (art. 23), que devem ser
complementados por lei, devendo fixar normas de cooperação, tendo em vista
o equilíbrio de desenvolvimento e do bem-estar.

Do Estado-Membro: por exclusão, pertence ao Estado todos os serviços

públicos não reservados à União nem atribuídos ao Município, pelo critério de
interesse local.

Do Município: São todos aqueles que se enquadrem na atividade social

reconhecida ao município, segundo critério da predominância de seu interesse
em relação às outras entidades estatais. (CF art. 30)

Formas e Meios de Prestação de Serviço

Serviço Centralizado: é o que o Poder Público presta por seus próprios

órgãos em seu nome e sob sua exclusiva responsabilidade.

Descentralizado: é aquele que o Poder Público transfere sua titularidade, ou

simplesmente sua execução, por outorga ou delegação. Há outorga quando o
Estado cria uma entidade e a ela transfere, por lei, determinado serviço público
(ou de utilidade pública). Há delegação quando o Estado transfere, por contrato
ou ato unilateral, unicamente a execução do serviço, para que seja prestado ao
público em seu nome por sua conta e risco, nas condições regulamentares e
sob controle estatal.

Desconcentrado: é todo aquele que a Administração executa

centralizadamente, mas o distribui entre vários órgãos da mesma entidade,
para facilitar sua realização e obtenção pelos usuários.
Execução direta do serviço: é a realizada pelos próprios meios da pessoa
responsável pela sua prestação ao público. Execução Indireta: é a que o
responsável comete a terceiros para realizá-los nas condições regulamentares.

I - Autarquias

São entes administrativos autônomos, criados por lei específica, com

personalidade jurídica de Direito Público interno, patrimônio próprio e
atribuições estatais específicas; estão sujeitas ao controle da entidade estatal a
que pertencem; não age por delegação, age por direito próprio e com
autoridade pública, na medida do que lhe foi outorgado; devem executar
serviços próprios do Estado, em condições idênticas, com os mesmos
privilégios e passíveis dos mesmos controles dos atos administrativos.

O patrimônio inicial é formado com a transferência de bens móveis e imóveis

da entidade-matriz, se incorporando ao ativo da nova pessoa jurídica, feita
diretamente por lei. Os bens e rendas são considerados patrimônio público,
mas com destinação especial e administração própria da entidade a que foram
incorporados, para realização dos objetivos legais e estatutários.
O Orçamento é idêntico as estatais. Os Atos dos dirigentes equiparam-se aos
atos administrativos, tem os mesmos requisitos, com atendimento específico
das normas regulamentares e estatutárias, sujeitando-se aos mesmos
controles.

Os Contratos estão sujeitos a licitação, sob pena de nulidade. O pessoal está

sujeito ao regime jurídico único da entidade-matriz.

Privilégios: nascem com os privilégios administrativos da entidade estatal que

as institui, auferindo também as vantagens tributárias e as prerrogativas
processuais da Fazenda Pública, além dos que lhe forem outorgados por lei
especial, como necessários ao bom desempenho das atribuições da instituição.

Controle: é a vigilância, orientação e correção que a entidade estatal exerce

sobre os atos e a conduta dos dirigentes de suas autarquias; só é admissível
nos estritos limites e para os fins que a lei o estabelecer.

Autarquia de regime especial: é toda aquela que a lei instituidora conferir

privilégios específicos e aumentar sua autonomia comparativamente com as
autarquias comuns, sem infringir os preceitos constitucionais pertinentes a
essas entidades de personalidade pública.

II - Fundações Públicas

São entidades de Direito Público, integrantes da Administração indireta;

prestam-se, principalmente, à realização de atividades não lucrativas e atípicas
do Poder Público, mas de interesse coletivo, como a educação, cultura,
pesquisa, sempre merecedoras de amparo estatal; são criadas por lei
específica; os contratos devem ter licitações; o orçamento é idêntico às
estatais.

III - Entidades Paraestatais

São pessoas jurídicas de Direito Privado cuja criação é autorizada por lei
específica, com patrimônio público ou misto, para realização de atividades,
obras ou serviços de interesse coletivo, sob norma e controle do Estado;
exerce direitos e contrai obrigações em seu próprio nome; não goza dos
privilégios estatais;

a Competência para sua instituição cabe a União, aos Estados e Municípios; o

objeto é normalmente, a execução de uma atividade econômica empresarial,
mas pode ser também uma atividade não econômica de interesse coletivo ou,
mesmo, um serviço público delegado pelo Estado.

O patrimônio pode ser constituído com recursos particulares ou contribuição

pública, ou por ambas. A Administração varia segundo o tipo e modalidade que
a lei determinar, sendo admissível desde a direção unipessoal até a gerência
colegiada.

Controle: em princípio têm autonomia administrativa e financeira, sendo

apenas supervisionadas pelo Ministério a que estiverem vinculadas, não
subordinadas.

Espécies de Entidades Paraestatais:

- Empresas Públicas: são pessoas jurídicas de Direito Privado, criadas por lei
específica, com capital exclusivamente público, para realizar atividades de
interesse da Administração instituidora nos moldes da iniciativa particular,
podendo revestir qualquer forma e organização empresarial; sua atividades
regem-se pelos preceitos comerciais.

- Sociedades de economia mista: são pessoa jurídicas de Direito Privado, com

participação do Poder Público e de particulares no seu capital e na sua
administração, para a realização de atividade econômica ou serviço de
interesse coletivo; revestem a forma das empresas particulares, admitem lucro
e regem-se pelas normas das sociedades mercantis, com as adaptações
impostas pelas leis que autorizarem sua criação e funcionamento.

- Serviços sociais autônomos: são todos aqueles instituídos por lei, com
personalidade de Direito Privado, para ministrar assistência ou ensino a certas
categorias sociais ou grupos profissionais, sem fins lucrativos, sendo mantidos
por dotações orçamentárias ou por contribuições parafiscais.

IV - Serviços delegados a particulares

Serviços concedidos são todos aqueles que o particular executa em seu nome,
por sua conta e risco, remunerados por tarifa, na forma regulamentar. mediante
delegação contratual ou legal do Poder Público concedente.

Concessão: é a delegação contratual da execução do serviço, na forma

autorizada e regulamentada pelo Executivo; o contrato é bilateral, oneroso,
comutativo e realizado intuitu personae, com encargos e vantagens recíprocos;
não transfere propriedade alguma ao concessionário, nem se despoja de
qualquer direito ou prerrogativa pública; deve ser conferida sem exclusividade.

Regulamentação: compete ao Poder Público, pois a concessão é sempre feita

no interesse da coletividade, tendo o dever (concessionário) de prestar o
serviço em condições adequadas para o público. (art. 175. CF). Toda
concessão fica submetida as normas de natureza regulamentar( disciplinam o
modo e a forma) e as de ordem contratual (condições de renumeração); o
poder de regulamentar as concessões é inerente ao concedente.

Contrato: é o documento escrito que encerra a delegação do poder

concedente, define o objeto, delimita a área, forma e tempo da exploração,
estabelece os direitos e deveres das partes e dos usuários do serviço; a
alteração unilateral restringe-se apenas às cláusulas regulamentares ou de
serviço, sempre para melhor atendimento ao público; pode sofrer intervenção;
a fiscalização cabe ao Poder Público; o serviço concedido deve ser
renumerado por tarifa; os direitos do usuário devem ser claramente
assegurados no contrato por ser ele o destinatário do serviço oferecido.

Extinção da Concessão: pode ocorrer por diversos motivos e formas; o

término do prazo impõe a reversão; o interesse público superveniente à
concessão muitas vezes exige a encampação ou resgate (retomada coativa) do
serviço a conveniência recíproca das partes ou a inadimplência pode conduzir
à rescisão do contrato; ou ainda, a ilegalidade da concessão ou do contrato
pode impor sua anulação. O Patrimônio do Concessionário está protegido pelo
Código Penal, que considera crime de dano qualificado (art. 163,III) qualquer
lesão aos bens da empresa.

Serviços Permitidos: são todos aqueles em que a Administração estabelece

os requisitos para sua prestação ao público e, por ato unilateral (termo de
permissão), comete a execução aos particulares que demonstrarem
capacidade para seu desempenho; a permissão é em princípio discricionária e
precária, mas admite condições e prazos para exploração do serviço, a fim de
garantir rentabilidade e assegurar a recuperação do investimento do
permissionário visando atrair a iniciativa privada.

Serviços Autorizados: são aqueles que o Poder Público, por ato unilateral,
precário e discricionário, consente na sua execução por particular para atender
a interesses coletivos instáveis ou emergência transitória; a renumeração é
tarifada pela Administração.
V - Convênios e Consórcios Administrativos

Convênios Administrativos: são acordos firmados por entidades públicas de

qualquer espécie, ou entre estas e organizações particulares, para realização
de objetivos de interesse comum dos partícipes; é acordo, mas não é contrato;
a organização não tem forma própria. ms sempre se faz com autorização
legislativa e recursos financeiros para atendimento dos encargos assumidos no
termo de cooperação.

Consórcios Administrativos: são acordos firmados entre entidades estatais,

autárquicas, fundacionais ou paraestatais, sempre de mesma espécie, para
realização de objetivos de interesse comum; o que o caracteriza é que ele só e
feito entre entidades da mesma espécie, diferentemente do Convênio, que é
celebrado entre pessoas jurídicas de espécies diferentes.

6.CONTROLE INTERNO E EXTERNO NA ADMINISTRAÇÃO

PÚBLICA

CONTROLE INTERNO

Embora poucos tenham conhecimento do verdadeiro papel do controle interno na

Administração Pública, as leis de finanças públicas sempre trataram do tema.
Basta lembrar que a citada Lei nº 4.320/64, no título que trata do controle da
execução orçamentária, dispõe sobre controle interno em seus artigos 76 a 80.
A Carta Magna de 1988 deu grande importância ao Sistema de Controle Interno, separando-o por Poder,
e determinando seu funcionamento, nos Poderes Executivo,
Legislativo e Judiciário, de forma integrada (grifos nossos). Também a Lei Orgânica do Tribunal de Contas da
União –Lei 8.730/93 – dedica todo um capítulo ao controle interno (capítulo III).
Controle Interno é o controle administrativo direto – exercido por órgão
formalmente inserido na estrutura administrativa – quer realizado de forma
prévia, concomitante ou a posteriori.
Deve atuar com liberdade, pelo que a Administração tem o dever de lhe outorgar um espaço mínimo de
independência; não deve ficar restrito ao controle orçamentário e legal,
podendo opinar sobre conveniência ou oportunidade da consumação do ato
administrativo.O princípio da eficiência não é mais mera conveniência do
Administrador; é princípio constitucional (Emenda Constitucional 19/98).
Cabe ao controle interno apoiar o controle externo no exercício de sua missão
institucional (art. 74, IV, Constituição Federal). O Tribunal de Contas da União, no julgamento da Tomada
de Contas dos Administradores, tem levado muito em consideração os
Relatórios de Auditoria emitidos pelos controles internos para emitir sua decisão.
São finalidades do controle interno:
I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos
programas de governo e dos orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência
da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da
administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades
de direito privado;
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos
direitos e haveres da União;
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
Para se ter um controle interno eficiente no cumprimento de suas finalid ades, em
qualquer Poder, Órgão ou esfera de governo, independentemente do nome que
lhe atribua, é fundamental que se observem os seguintes preceitos: a) ser
estruturado adequadamente e constituído por servidores motivados, treinados e
com conhecimentos específicos e instrução necessária à execução de suas
atividades; b) tenham os seus membros discrição, responsabilidade, ética e
profissionalismo; c) ser eficiente, não ser subserviente; manter absoluto sigilo
profissional; d) que seus membros tenham conhecimentos técnicos básicos de
contabilidade pública e geral, direito, administração pública, finanças, etc., bem
como conheçam o Regimento Interno e os atos normativos que regulam a
atividade do órgão para o qual trabalham; e) tenham conhecimento dos princípios
de contabilid ade, das normas de auditoria e código de ética; f) ter como alicerce
os princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência;
g) manter um alto padrão de comportamento moral e funcional e ser cumpridor
dos deveres funcionais;
17 h) acompanhar, com interesse e permanentemente, a legislação, doutrina e
jurisprudência pertinentes à administração pública; i) estar apto e atualizado a
atender a administração no desempenho de seu mister. j) estabelecer metas e
planos de trabalho(auditoria) e velar pela sua execução. Cabe ao órgão ao qual o
controle interno esteja vinculado – não subordinado –o dever de exigir e
acompanhar o cumprimento das metas de trabalho, de forma a alcançar a eficácia
no desempenho de suas finalidades; k) a eficácia dos controles depende
fundamentalmente das pessoas que os executam e do interesse da administração
em seus resultados.
Tem-se como limitações ou deficiências dos controles internos:
1) absoluto desconhecimento das finalidades do órgão de controle interno na
administração;
2) negligência dos servidores na execução das tarefas diárias;
3) falta de formação e/ou experiência condizente com a função;
4) desinteresse no aprimoramento profissional, por meio da participação em
cursos, seminários, etc;
5) conluio de servidores nas fraudes e irregularidades;
6) omissão no apontamento de impropriedades ou falta de comunicação à
administração para o devido saneamento;
7) falta de interesse da administração em estruturar o controle interno de modo a
cumprir satisfatoriamente suas atribuições constitucional e legal;
8) criação do órgão apenas para cumprir a lei ou atender o Tribunal de Contas,
sem preocupar-se em dotá-lo de servidores qualificados, competentes e
interessados, e sem interesse no seu regular funcionamento.
O Sistema de Controle interno está melhor estruturado no Poder Executivo
Federal que, por meio da conversão da Medida Provisória 2112-88, foi aprovada a Lei nº 10180, de 06 de
fevereiro de 2001, que organiza e disciplina os sistemas de planejamento e de orçamento federal, de
administração financeira federal, de contabilidade federal e de controle interno do Poder Executivo.

O art. 23 da citada lei institui o órgão colegiado de coordenação do sistema de

controle interno do Poder Executivo Federal com o objetivo de promover a
integração e homogeneizar entendimentos dos respectivos órgãos e unidades.
O controle interno do Poder Executivo destaca-se no âmbito do sistema de
controle interno dentre os três poderes. É natural que seja assim, pois, dos
Poderes do Estado, é este o Poder com a mais ampla e complexa estrutura
organizacional, e que movimenta e controla grande parte dos recursos, quer
arrecadando, quer aplicando recursos públicos.
De forma incipiente, tem-se no Poder Judiciário o Conselho de Justiça Federal e,
mais recentemente, depois do episódio do desvio de verba da construção do
prédio-sede do TRT-SP, foi criado o Conselho Superior da Justiça do Trabalho,
com a finalidade de, entreoutras, promover a integração dos controles internos
dos Tribunais Regionais do Trabalho.
“Pena que no Brasil tudo anda a passos de tartaruga”, já que essa integração (que
ainda não ocorreu) está expressa no artigo 74 da Constituição de 1988. É de
fundamental importância uma maior integração dos órgãos de controle para
aprimoramento de suas ações e para melhor cumprimento de sua missão
constitucional.
Incumbe aos responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de
qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darem ciência ao Tribunal de Contas,
sob pena de responsabilidade solidária ( art. 74, § 1º, CF).
É desnecessário dizer e a prática indica que é impossível aos sistemas de
Controles interno – dado a sua composição e subordinação – cumprir tal
mandamento constitucional. Não tem independência para tanto.

Entendemos que o máximo que se pode e se deve fazer é dar ciência ao dirigente
máximo do órgão de possíveis irregularidades e ilegalidades recomendando que a
Administração tome as providências cabíveis para saneamento da irregularidade
apontada.Finalizando, transcrevemos as palavras de Adilson Duarte da Costa que
– em artigo intitulado “Postulados básicos da Auditoria no Serviço Público”,
publicado na 19 R.TCMG, jul./set./1996, p. 232/235 -, sintetizou, com muita
propriedade, a posição do controle interno na organização:

“(...) O Órgão de Controle Interno dentro da Administração Pública tem por

cumprir, distintamente dos demais setores, o aprofundamento do exame, da
avaliação, da adequação, da eficiência e da eficácia dessa organização. O
Órgão de Controle Interno procura aprofundar e avaliar os resultados dos
sistemas de controle, dos registros, das análises e informações, além dos
desempenhos das áreas relacionadas com os planos, metas e programas de
governo e da organização”.

Mais adiante, falando da objetividade profissional, o autor assevera:

“(...) A objetividade profissional dos auditores internos é verificada através
da capacidade de cada um de perceber, analisar e sintetizar os fatos da vida
organizacional examinada, de forma isenta de qualquer espécie de pressão.
Exige deles uma posição neutra com relação aos fatos e pessoas. É ainda
exigida uma capacidade de efetuar relatórios com base em dados concretos.
Todas as suas conclusões deverão possuir expressões profissionais,
estampadas em seus relatórios periodicamente levados ao conhecimento do
Administrador Público.
É de responsabilidade pessoal de cada membro o profissionalismo
manifestado através da experiência e dos conhecimentos técnicos exigidos
para o bom desempenho de suas tarefas, com eficiência e presteza”.

Vê-se, pois, que o campo de ação do controle interno é vasto, podendo, então,
concluir que um controle interno atuante é de grande valia para a Administração e
a sociedade e tranquilidade para o Administrador – que tem seus atos revisados
(analisados), tendo a oportunidade de, tempestivamente, sanar as impropriedades
e corrigir os rumos da administração.

CONTROLE EXTERNO
O Controle Externo é exercido pelo Poder Legislativo com o auxílio dos
Tribunais de Contas. É o exercício da função fiscalizadora dos
representantes do povo sobre a administração pública.
A Constituição conferiu ao Controle Externo ampla competência, exigindo,
consequentemente, a adoção de medidas de reestruturação de modo a
dotar as Cortes de Contas de capacidade operacional, celeridade e
eficácia, imprescindível para assegurar uma eficiente fiscalização dos
atos da Administração Pública.
Evidentemente que as Cortes de Contas, ao contrário dos controles
internos, têm ampla autonomia e independência funcional, com quadro
próprio e qualificado de servidores, para o exercício de suas funções
finalísticas de, entre outras, exercer a fiscalização dos atos de gestão e
julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por inheiros,
bens e valores públicos e as contas daqueles que derem causa à perda,
extravio ou irregularidade de que resulte prejuízo ao Erário.
Ademais, os membros dos Tribunais de Contas têm, por força do art. 73,
§ 3º da Constituição, as mesmas garantias e prerrogativas da
magistratura.
Uma simples leitura do artigo 71 da Constituição, já se percebe a
extensão da competência das Cortes de Contas. Acrescente-se a isso as
novas atribuições decorrentes da Lei Complementar nº 101, de 04 de
maio de 2000, batizada de Lei de Responsabilidade Fiscal. Cabe destacar
que, nos termos do § 2º do artigo 57 da referida Lei Complementar, os
Tribunais de contas não entrarão em recesso enquanto existirem contas
de Poder ou órgão referido no art. 20, pendente de parecer prévio.
Compete aos Tribunais de Contas, em síntese:
a) apreciar as contas prestadas anualmente pelos chefes do Poder
Executivo, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em
sessenta dias a contar de seu recebimento, separadamente por poder
e órgão referidos no artigo 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal;
b) julgar as contas dos ad ministradores e demais responsáveis por
dinheiros, bens e valores públicos, e as contas daqueles que derem
causa à perda, extravio ou a outra irregularidade de que resulte
prejuízo ao erário;
c) apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admiss ão de
pessoal, a qualquer título, exceto as nomeações para cargo de
provimento em comissão, na administração direta e indireta, incluídas
as fundações mantidas pelo poder público, bem como os atos de
concessões de aposentadorias, reformas e pensões;
d) realizar inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial;

e) fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União

mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres,
a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;

f) aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou

irregularidade de contas, as sanções previstas em lei;

g) assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências

necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
h) representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos
apurados;

i) alertar os Poderes ou órgãos quando constatar:

_ que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das
metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de
Metas Fiscais;
_ que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou noventa
por cento do limite previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal;
_ que os montantes das dívidas consolidada e mobiliária, das
operacões de crédito e da concessão de garantia se encontram acima
de noventa por cento dos respectivos limites;
_ que os gastos com inativos e pensionistas se encontram acima do
limite definido em lei;
_ fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas
ou indícios de irregularidades na gestão orçamentária;
 j) verificar os cálculos dos limites da despesa total com pessoal de cada
Poder e órgão referido no art. 20 da Lei Complementar nº 101/2000.
Ressalte-se que as contas prestadas pelos Chefes do Poder Executivo
incluirão,
além das suas próprias, as dos Presidentes dos órgãos dos Poderes
Legislativo e Judiciário e do Chefe do Ministério Público, referidos no
art. 20 da mencionada Lei de Responsabilidade Fiscal.
Ressalte-se, ainda, que o parecer sobre as contas dos Tribunais de
Contas será proferido no prazo de sessenta dias pela comissão mista
permanente referida no § 1º do art. 166 da Constituição ou equivalente
das Casas Legislativas estaduais e municipais (§ 2º do art.
56 da Lei Complementar nº 101/2000).
Não podem os Tribunais de Contas falharem no exercício de sua
competência constitucional, porque quanto menor o controle, maior
será a incidência de corrupção.

Para o fiel desempenho de sua missão é preciso que os Tribunais de

Contas sejam céleres e eficientes para impedir o mau uso do dinheiro
público. Devem as Cortes de Contas dar ênfase a três ações
fundamentais:
a) ação pedagógica no sentido de orientar, ensinar e instruir os órgãos
públicos que lhes são jurisdicionados;
b) ação de auditoria in loco, onde o auditor possa cotejar relatórios e
registros contábeis com os documentos comprobatórios
correspondentes, à luz da realidade fática, pois a mera apreciação
formal das contas dos administradores não conduz aos resultados
almejados;
c) maior interação com os sistemas de controle interno de cada Poder ou
Órgão, dando apoio técnico através da Secretaria de Controle Interno
e/ou Instituto
Serzedello Corrêa - este, escola especializada do Tribunal de Contas da União no
treinamento de servidores.
É de reconhecer que o corpo técnico dos Tribunais de Contas, mormente o
Tribunal de Contas da União, é formado por servidores altamente especializados e
qualificados. O que precisa é de uma mudança na estrutura: priorizar a atividade-
fim.
A adoção da informática e da ‘internet’, pelos Tribunais de Contas, trouxe
significativas mudanças, agilidade e segurança nas atividades de controle. Basta
citar, como exemplo, a entrega de prestações de contas de municípios. A cada
ano, era enviado ao Tribunal dezenas de pastas contendo documentos de receitas
e despesas, relatórios e balancetes; a conferência da documentação para
emissão do recibo de entrega demandava cerca de sessenta minutos. Hoje,
entrega-se a prestação de contas, via internet, ou , quando muito, por disquete,
ficando a documentação comprobatória nas Prefeituras, à disposição do
Tribunal.
Um salto para a modernidade.
Entretanto, é preciso que os tribunais mudem seus planos de auditoria; antes, os
técnicos/analistas tinham às suas mãos pastas com os documentos comprobatórios, tais como:
notas fiscais, recibos, faturas, cópias de processos licitatórios, empenhos, folhas
de pagamento, etc. Hoje, tem apenas relatórios. É evidente que o campo de ação
para detecção de fraudes e irregularidades na situação anterior era bem maior. A
análise somente de relatórios restringe o campo de percepção do analista,
permitindo descobrir apenas erros meramente formais.

Por isso, é fundamental que os Tribunais de Contas priorizem as auditorias

operacionais, enviando seus analistas para auditorias in loco. Poderiam os
analistas realizar os trabalhos de auditoria e trabalhos pedagógicos de orientação
aos gestores públicos para o fiel cumprimento da lei. Com certeza, o resultado
seria surpreendente.
É oportuno esclarecer que, neste tópico, a menção das competências das cortes
de contas (ou Tribunais de Contas), citando dispositivo , unicamente, da
Constituição Federal, tem sua razão de ser. É que a competência tanto dos
Tribunais de Contas dos Estados, quanto dos Tribunais de Contas dos Municípios
é a mesma do modelo federal (Tribunal de Contas da União). Assim decidiu o
Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADIn nº 849/MT, sessão do dia

11/12/99, DJ 23/09/99 (conf. ATRICON, 2000, p. 111). O julgamento das contas

pelos Tribunais de Contas, decidindo a regularidade ou irregularidade, é soberano,
privativo e definitivo, segundo a majoritária doutrina.
Na lição do famoso mestre e Procurador do Ministério Público junto ao Tribunal
de Contas do Distrito Federal, Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, in Tomada de
Contas Especial, (1996, p.30),

“ o julgamento dos Tribunais de Contas é definitivo, observados os

recursos previstos no âmbito desses colegiados. Esgotados os recursos
ou os prazos para interposição, a decisão é definitiva e, em matéria de
contas especiais, não sujeita à revisibilidade de mérito pelo Poder
Judiciário, conforme o magistério dos doutrinadores referidos”.

Finalmente, a infração administrativa contra as leis de finanças públicas, prevista no artigo 5º da

Lei nº 10.028, de 19 de outubro de 2000, será processada e julgada pelo Tribunal de Contas
(grifamos), nos termos do § 2º do citado artigo.

Concluímos este capítulo vislumbrando uma reforma nas Cortes de Contas. O

Estado brasileiro passou por amplas reformas na última década do século XX.
Algumas em fase de implementação, como a reforma administrativa, a reforma da
previdência, finanças públicas; outras em discussão, como reforma do judiciário,
reforma política, reforma tributária.

A propósito, O Ministro-Substituto do Tribunal de Contas da União, Benjamin

Zymler, expressou, com muita propriedade, sobre o tipo de controle que está por
vir, em palestra proferida no curso de Política, Estratégia e Alta Administração do
Exército, cujo tema foi ‘controle atual das finanças públicas no Brasil: visão atual e
prospectiva’. Na conclusão de sua fala, assim se expressou:

“(...) Percebe-se a tendência de mitigação do controle de legalidade em favor

de um controle de resultados, que avalie a atuação do núcleo estratégico do
Estado e a consecução das metas fixadas primordialmente nos contratos de
gestão firma dos pelas agências executivas e organizações sociais. Nesse
sentido, as novas formas de auditoria – de gestão, de programa e
operacional –passam a constituir o instrumental básico do novo controle
que está por vir”.

Somos favoráveis a que se inclua no contexto das reformas em discussão, a

reforma das Cortes de Contas.
Destacamos os seguintes pontos:
® mudança na forma de escolha dos conselheiros e ministros (conselheiro é
designação do membro dos colegiados dos Tribunais de Contas dos Estados e
Município s;
Ministro é designação do membro do colegiado do Tribunal de Contas da União).
É preciso que conselheiros e ministros sejam escolhidos dentre servidores de
carreira (auditores, analistas ou designação equivalente) do próprio Tribunal,
observados os critérios de antiguidade e merecimento, ou por concurso público.
É inadmissível que numa instituição essencialmente técnica, conquanto haja
defensores de tese diferente, o poder decisório esteja nas mãos de pessoas
alheias aos quadros da instituição.
® Criar mecanismos para combater a inércia. Exemplo: o episódio do desvio de
dinheiro das obras do prédio do TRT de São Paulo (caso do “famoso” juiz
Nicolau). Foram detectadas irregularidades pelos analistas do TCU, em 1992; o
caso só veio à tona com as denúncias pela imprensa.
® Criar possibilidade de consulta e assistência aos órgãos de controle interno, já
que estes têm a missão constitucional de apoiar o controle externo no exercício de
sua missão institucional.
® Estabelecer formas que possibilitem uma atuação mais ágil e eficaz.

CONTROLE JUDICIAL
Por força do artigo 5º, inciso XXXV da Constituição Federal, que adotou
osistema de jurisdição una, nenhuma lei pode excluir da apreciação do
Poder Judiciário lesão ou ameaça de direito.
Na lição de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (1998, p. 509), o administrado
pode utilizar dos vários tipos de ações previstas na legislação ordinária
para impugnar os atos da Administração; pode propor ações de
indenização, possessórias, reivindicatórias, de consignação em
pagamento, cautelar, etc.
Mas a Constituição prevê ações específicas de controle da Administração
Pública, que são o habeas corpus, o habeas data, o mandado de
segurança individual, o mandado de segurança coletivo, o mandado de
injunção, a ação popular. De acordo com Diógenes GASPARINI (1995, p.
544), “o objetivo do controle jurisdicional é examinar a legalidade do ato
ou atividade administrativa”. A autoridade judicial não age de ofício,
devendo ser provocada.
Não compete ao Judiciário o exame de mérito, ou seja, de conveniência
eoportunidade do ato administrativo, por ser poder discricionário da
administração, da mesma forma, não lhe compete o exame de mérito das
decisões do Poder Legislativo quando se tratar de matéria interna
 corporis.Cabe-lhe, entretanto, a palavra final e definitiva para dizer o
direito aplicável a cada caso.
Parece-nos que o Poder Judiciário tem sido pouco acionado no que
concerne ao julgamento dos atos da administração pública, ante a
enxurrada de denúncias de desvio de dinheiro público; talvez a dificuldade
de provas e a falta de condições que assegurem o exercício do direito,
sem contar as deficiências estruturais e humanas do Poder Judiciário
para atender à demanda; Daí a responsabilidade dos Tribunais de Contas
que existem exclusivamente para cuidar da fiscalização dos atos da
administração pública.

CONTROLE DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA

O controle exerce na administração sistêmica papel fundamental no desempenho

eficaz de qualquer organização. É através dele que detectamos eventuais desvios
ou problemas que ocorrem durante a execução de um trabalho, possibilitando a
adoção de medidas corretivas para que o processo se reoriente na direção dos
objetivos traçados pela organização.

Na Administração Pública a importância do controle foi destacada, principalmente, com

o advento da Reforma Administrativa de 1967. Assim, o art. 6º do Decreto-Lei nº
200/67 o coloca, ao lado do planejamento, entre os cinco princípios fundamentais que
norteiam as atividades da Administração Federal.

Evidentemente, o controle não é fim em si mesmo e, dentro desse espírito, os controles

puramente formais ou cujo custo seja superior ao risco devem ser abandonados, não só
em atendimento ao art. 14 do Decreto-Lei nº 200, mas também à política de
desburocratização do Governo.

A Lei nº 4.320/64 estabelece que o controle da execução orçamentária e

financeira da União, Estados, Municípios e Distrito Federal será exercido pelos
Poderes Legislativo e Executivo, mediante controles externo e interno,
respectivamente.

Esse entendimento é reafirmado pelo art. 70 da Constituição, que determina: “A

fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e
das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo
Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de
cada Poder.”
De acordo com o que dispõe o art. 75 da Lei nº 4.320/64, o controle da execução
orçamentária compreenderá:
I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização
da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;
II - a fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e
valores público; e
III - o cumprimento do programa de trabalho, expresso em termos monetários e
em termos de realização de obras e prestação de serviços.

Os dois primeiros itens expressam a preocupação jurídico-legal ou formal do controle,

por influência do orçamento tradicional. O inciso I apresenta a abrangência do controle,
definindo sua universalidade – todos os atos que resultem a arrecadação da receita e a
realização da despesa. Já o inciso II individualiza o objeto do controle, recaindo, desta
forma, sobre cada agente da Administração. O último inciso já demonstra a preocupação
do legislador com o controle do Orçamento-Programa, dado que o objetivo é avaliar o
cumprimento das ações constantes do orçamento – programas de trabalho –, avaliando a
realização de obras e prestação de serviços.

CONTROLE INTERNO

As atividades de controle encontram-se disseminadas em todo o corpo da Administração

Federal, devendo ser exercidas em todos os níveis e através não só de um órgão
específico mas também das chefias competentes e dos próprios órgãos de cada sistema,
conforme determina o art. 13 do Decreto-Lei nº 200/67. A coordenação dessas
atividades no Poder Executivo, entretanto, está legalmente atribuída à Secretaria Federal
de Controle Interno do Ministério da Fazenda – SFC, órgão integrante do Sistema de
Controle Interno do Poder.

O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal tem as seguintes finalidades:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a execução

dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e à
eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e nas
entidades da Administração Pública Federal, bem como da aplicação de recursos
públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como
dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

Constata-se, desde logo, que, além de serviço de suporte às atividades de controle

externo, ao controle interno cabem as importantes tarefas de avaliação do cumprimento
das metas previstas no Plano Plurianual e da execução dos programas de governo e dos
orçamentos da União, consoante o disposto no art. 74, da Constituição Federal, que
prevê que a verificação da legalidade dos atos de execução será prévia, concomitante e
subseqüente.
CONTROLE EXTERNO

O controle externo, consoante o art. 71, da Carta Magna é exercido pelo Congresso
Nacional com o auxílio do Tribunal de Contas da União – TCU, e compreende, dentre
outras atividades, a apreciação das contas do Presidente da República, o julgamento das
contas dos administradores e demais responsáveis por bens e valores públicos, bem
como a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título. O TCU é
responsável, portanto, pelas funções de auxiliar o Congresso Nacional na atividade de
controle externo, apresentando Relatório e Parecer Prévio sobre as contas do
Presidente da República e julgando a regularidade das contas dos administradores e
demais responsáveis por bens e valores públicos, através de levantamentos contáveis,
relatórios e certificados de auditoria.

O Presidente da República deverá remeter ao Congresso Nacional, dentro de sessenta

dias após a abertura da sessão legislativa, as contas relativas ao ano anterior, consoante
determina o art. 84, inc. XXIV, da Constituição. O Congresso Nacional, por sua vez,
encaminhará ao TCU as contas do Presidente, acompanhadas de demonstrativos
elaborados pela STN, para que o Tribunal elabore um Relatório e Parecer Prévio sobre
as contas. O TCU dispõe de sessenta dias para elaborar o citado parecer e remetê-lo ao
Congresso Nacional, para fins de julgamento.

O Congresso aprecia as contas dos Três Poderes da União, valendo-se,

fundamentalmente, dos seguintes documentos: Balanço Geral da União, Relatório e
Parecer Prévio do TCU, além do relatório e voto da Comissão Mista de Planos,
Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional.

7.TOMADAS DE PRESTAÇÃO DE CONTAS

DECRETO No 99.626, DE 18 DE OUTUBRO DE 1990.

Dispõe sobre tomadas e

prestações de contas de órgãos e
entidades extintos e dá outras
providências.

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA , no uso da atribuição que lhe

confere o art. 84, inciso IV, da Constituição, e tendo em vista o
disposto no art. 82 do Decreto-Lei n° 200, de 25 de fevereiro de
1967, no art. 57, da Lei n° 8.028, de 12 de abril de 1990, e no art.
1° da Lei n° 8.057, de 29 de junho de 1990,
 DECRETA:

Art. 1° O pronunciamento de que trata o art. 82 do Decreto-Lei

n° 200, de 25 de fevereiro de 1967, concernente às tomadas e
prestações de contas relativas ao exercício de 1989 e subseqüentes,
bem assim às tomadas e prestações de contas extraordinárias de
órgãos e entidades extintos (Leis n°s 8.028 e 8.029, ambas de 12 de
abril de 1990), caberá:

I - ao Ministro de Estado titular do Ministério que houver

absorvido a competência afeta ao órgão ou entidade extinta;

II - ao Ministro de Estado a quem competir a supervisão da

entidade que houver absorvido as atividades afetas à instituição
extinta;

III - ao Secretário-Geral da Presidência da República, com

relação ao Gabinete da Presidência da República; e

IV - ao titular da Secretaria da Presidência da República que

houver absorvido a competência afeta a Ministério, órgão ou entidade
extintos.

Parágrafo único. O pronunciamento referido no caput deste

artigo caberá:

a ) ao Ministro de Estado da Ação Social, no que se refere às

tomadas de contas das unidades administrativa antes integrantes do
extinto Ministério do Interior; e

b ) ao Ministro de Estado da Justiça, no que se refere às

tomadas de contas dos Territórios Federais de Roraima e do Amapá,
em fase de transformação, e às prestações de contas das entidades a
eles vinculadas, com exceção do Banco de Roraima S.A. - em
liquidação, até a instalação dos Tribunais de Contas dos respectivos
Estados.

Art. 2° O acompanhamento, o controle e a avaliação dos

resultados da aplicação dos recursos transferidos mediante
convênios, acordos, ajustes, subvenções, auxílios e contribuições, por
Ministério ou órgão extinto, caberá ao Ministério ou órgão que houver
absorvido as respectivas atividades.

Parágrafo único. As atividades de que trata este artigo, relativas

às transferências efetuadas pelos extintos Ministérios do Interior e da
Habitação e do Bem-Estar Social, caberão ao Ministério da Ação
Social.
 Art. 3° Os encargos previstos nos arts. 70 e 74 da Constituição
caberão:

I - à Secretaria de Controle Interno, subordinada ao Ministro de

Estado a quem couber o pronunciamento referido no art. 82 do
Decreto-Lei n° 200, de 25 de fevereiro de 1967; e

II - à Secretaria de Controle Interno da Presidência da

República, no que concerne às contas dos órgãos e entidades sujeitos
à supervisão das autoridades mencionadas nos incisos III e IV, do art.
1°, deste decreto, bem assim quanto às contas da Presidência, da
Vice-Presidência da República e da Consultoria-Geral da República.

Art. 4° As atividades de contabilidade analítica da Presidência

da República, da Vice-Presidência da República, da Consultoria-Geral
da República e dos órgãos das Secretarias vinculadas à Presidência da
República serão executadas pela Secretaria de Controle Interno da
Presidência da República.

Parágrafo único. O Departamento do Tesouro Nacional poderá

atribuir às suas representações nos Estados a incumbência de
executar as atividades de que trata este artigo, no caso de órgãos
localizados fora do Distrito Federal.

Art. 5° Será objeto de tomada ou prestação de contas

extraordinária o órgão ou entidade da Administração Pública Federal
que for submetida a processo de extinção, dissolução, transformação,
fusão ou incorporação.

1° A tomada ou prestação de contas extraordinária abrangerá o

período compreendido entre o início do exercício financeiro e:

a ) a data de publicação do ato que houver determinado a

extinção, no caso de órgão da Administração Pública Federal direta;

b ) a data da posse do liquidante, no caso de liquidação de

empresa pública, sociedade de economia mista ou outra sociedade
controlada, direta ou indiretamente, pela União;

c ) a data da posse do inventariamente, no caso de liquidação

de autarquia ou fundação pública; e

d ) a data da efetiva fusão, transformação, privatização ou

incorporação de entidade da Administração Pública Federal indireta.

2° É dispensada a tomada ou prestação de contas extraordinária,

sem prejuízo do levantamento anual, nos seguintes casos:
 a ) quando o órgão da Administração Pública Federal direta,
sem alteração de sua natureza jurídica, passar a integrar a estrutura
de outro Ministério ou órgão;

b ) quando a entidade da Administração Pública Federal indireta,

sem alteração de sua natureza jurídica, passar a vincular-se a outro
Ministério ou órgão; e

c ) quando a unidade da Administração Pública Federal direta,

antes integrante da estrutura de Ministério extinto, tiver preservada
sua continuidade administrativa e mantidas, no novo Ministério as
atribuições anteriores.

Art. 6° O Departamento do Tesouro Nacional, da Secretaria da

Fazenda Nacional, do Ministério da Economia, Fazenda e
Planejamento expedirá as instruções que forem necessárias à
execução do disposto neste decreto.

Art. 7° Este decreto entrará em vigor na data de sua publicação.

Art. 8° Revogam-se as disposições em contrário.

Brasília, 18 de outubro de 1990; 169° da Independência e 102°

da República.

FERNANDO COLLOR
Zélia M. Cardoso de Mello

Este texto não substitui o publicado no D.O.U. de 19.10.1990

8.PROCEDIMENTOS DE LICITAÇÃO PÚBLICA – CONTRATOS E

CONVÊNIOS

DOS CONTRATOS

Seção I
Disposições Preliminares

Art. 54. Os contratos administrativos de que trata esta Lei regulam-se pelas suas
cláusulas e pelos preceitos de direito público, aplicando-se-lhes, supletivamente, os princípios
da teoria geral dos contratos e as disposições de direito privado.

§ 1o Os contratos devem estabelecer com clareza e precisão as condições para sua

execução, expressas em cláusulas que definam os direitos, obrigações e responsabilidades
das partes, em conformidade com os termos da licitação e da proposta a que se vinculam.

§ 2o Os contratos decorrentes de dispensa ou de inexigibilidade de licitação devem

atender aos termos do ato que os autorizou e da respectiva proposta.
 Art. 55. São cláusulas necessárias em todo contrato as que estabeleçam:

I - o objeto e seus elementos característicos;

II - o regime de execução ou a forma de fornecimento;

III - o preço e as condições de pagamento, os critérios, data-base e periodicidade do

reajustamento de preços, os critérios de atualização monetária entre a data do adimplemento
das obrigações e a do efetivo pagamento;

IV - os prazos de início de etapas de execução, de conclusão, de entrega, de observação

e de recebimento definitivo, conforme o caso;

V - o crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da classificação funcional

programática e da categoria econômica;

VI - as garantias oferecidas para assegurar sua plena execução, quando exigidas;

VII - os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades cabíveis e os valores

das multas;

VIII - os casos de rescisão;

IX - o reconhecimento dos direitos da Administração, em caso de rescisão administrativa

prevista no art. 77 desta Lei;

X - as condições de importação, a data e a taxa de câmbio para conversão, quando for o

caso;

XI - a vinculação ao edital de licitação ou ao termo que a dispensou ou a inexigiu, ao

convite e à proposta do licitante vencedor;

XII - a legislação aplicável à execução do contrato e especialmente aos casos omissos;

XIII - a obrigação do contratado de manter, durante toda a execução do contrato, em

compatibilidade com as obrigações por ele assumidas, todas as condições de habilitação e
qualificação exigidas na licitação.

§ 1o (VETADO)

§ 2o Nos contratos celebrados pela Administração Pública com pessoas físicas ou

jurídicas, inclusive aquelas domiciliadas no estrangeiro, deverá constar necessariamente
cláusula que declare competente o foro da sede da Administração para dirimir qualquer
questão contratual, salvo o disposto no § 6o do art. 32 desta Lei.

§ 3o No ato da liquidação da despesa, os serviços de contabilidade comunicarão, aos

órgãos incumbidos da arrecadação e fiscalização de tributos da União, Estado ou Município, as
características e os valores pagos, segundo o disposto no art. 63 da Lei n o 4.320, de 17 de
março de 1964.

Art. 56. A critério da autoridade competente, em cada caso, e desde que prevista no
instrumento convocatório, poderá ser exigida prestação de garantia nas contratações de obras,
serviços e compras.

§ 1o Caberá ao contratado optar por uma das seguintes modalidades de garantia:

(Redação dada pela Lei nº 8.883, de 8.6.94)
 I - caução em dinheiro ou títulos da dívida pública;

II - seguro-garantia;

III - fiança bancária.

§ 2o A garantia a que se refere o caput deste artigo não excederá a cinco por cento do
valor do contrato e terá seu valor atualizado nas mesmas condições daquele, ressalvado o
previsto no parágrafo 3o deste artigo. (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 8.6.94)

§ 3o Para obras, serviços e fornecimentos de grande vulto envolvendo alta complexidade

técnica e riscos financeiros consideráveis, demonstrados através de parecer tecnicamente
aprovado pela autoridade competente, o limite de garantia previsto no parágrafo anterior
poderá ser elevado para até dez por cento do valor do contrato. (Redação dada pela Lei nº
8.883, de 8.6.94)

§ 4o A garantia prestada pelo contratado será liberada ou restituída após a execução do

contrato e, quando em dinheiro, atualizada monetariamente.

§ 5o Nos casos de contratos que importem na entrega de bens pela Administração, dos
quais o contratado ficará depositário, ao valor da garantia deverá ser acrescido o valor desses
bens.

Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos
respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos:

I - aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no Plano
Plurianual, os quais poderão ser prorrogados se houver interesse da Administração e desde
que isso tenha sido previsto no ato convocatório;

II - à prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que poderão ter a sua
duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistas à obtenção de preços e
condições mais vantajosas para a administração, limitada a sessenta meses; (Redação
dada pela Lei nº 9.648, de 27.5.98)

III - (VETADO)

IV - ao aluguel de equipamentos e à utilização de programas de informática, podendo a

duração estender-se pelo prazo de até 48 (quarenta e oito) meses após o início da vigência do
contrato.

§ 1o Os prazos de início de etapas de execução, de conclusão e de entrega admitem

prorrogação, mantidas as demais cláusulas do contrato e assegurada a manutenção de seu
equilíbrio econômico-financeiro, desde que ocorra algum dos seguintes motivos, devidamente
autuados em processo:

I - alteração do projeto ou especificações, pela Administração;

II - superveniência de fato excepcional ou imprevisível, estranho à vontade das partes,

que altere fundamentalmente as condições de execução do contrato;

III - interrupção da execução do contrato ou diminuição do ritmo de trabalho por ordem e

no interesse da Administração;

IV - aumento das quantidades inicialmente previstas no contrato, nos limites permitidos

por esta Lei;
 V - impedimento de execução do contrato por fato ou ato de terceiro reconhecido pela
Administração em documento contemporâneo à sua ocorrência;

VI - omissão ou atraso de providências a cargo da Administração, inclusive quanto aos

pagamentos previstos de que resulte, diretamente, impedimento ou retardamento na execução
do contrato, sem prejuízo das sanções legais aplicáveis aos responsáveis.

§ 2o Toda prorrogação de prazo deverá ser justificada por escrito e previamente

autorizada pela autoridade competente para celebrar o contrato.

§ 3o É vedado o contrato com prazo de vigência indeterminado.

§ 4o Em caráter excepcional, devidamente justificado e mediante autorização da

autoridade superior, o prazo de que trata o inciso II do caput deste artigo poderá ser prorrogado
por até doze meses. (Parágrafo incluído pela Lei nº 9.648, de 27/05/98)

Art. 58. O regime jurídico dos contratos administrativos instituído por esta Lei confere à
Administração, em relação a eles, a prerrogativa de:

I - modificá-los, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de interesse

público, respeitados os direitos do contratado;

II - rescindi-los, unilateralmente, nos casos especificados no inciso I do art. 79 desta Lei;

III - fiscalizar-lhes a execução;

IV - aplicar sanções motivadas pela inexecução total ou parcial do ajuste;

V - nos casos de serviços essenciais, ocupar provisoriamente bens móveis, imóveis,

pessoal e serviços vinculados ao objeto do contrato, na hipótese da necessidade de acautelar
apuração administrativa de faltas contratuais pelo contratado, bem como na hipótese de
rescisão do contrato administrativo.

§ 1o As cláusulas econômico-financeiras e monetárias dos contratos administrativos não

poderão ser alteradas sem prévia concordância do contratado.

§ 2o Na hipótese do inciso I deste artigo, as cláusulas econômico-financeiras do contrato

deverão ser revistas para que se mantenha o equilíbrio contratual.

Art. 59. A declaração de nulidade do contrato administrativo opera retroativamente

impedindo os efeitos jurídicos que ele, ordinariamente, deveria produzir, além de desconstituir
os já produzidos.

Parágrafo único. A nulidade não exonera a Administração do dever de indenizar o

contratado pelo que este houver executado até a data em que ela for declarada e por outros
prejuízos regularmente comprovados, contanto que não lhe seja imputável, promovendo-se a
responsabilidade de quem lhe deu causa.

Seção II
Da Formalização dos Contratos

Art. 60. Os contratos e seus aditamentos serão lavrados nas repartições interessadas, as
quais manterão arquivo cronológico dos seus autógrafos e registro sistemático do seu extrato,
salvo os relativos a direitos reais sobre imóveis, que se formalizam por instrumento lavrado em
cartório de notas, de tudo juntando-se cópia no processo que lhe deu origem.
 Parágrafo único. É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a Administração, salvo
o de pequenas compras de pronto pagamento, assim entendidas aquelas de valor não superior
a 5% (cinco por cento) do limite estabelecido no art. 23, inciso II, alínea "a" desta Lei, feitas em
regime de adiantamento.

Art. 61. Todo contrato deve mencionar os nomes das partes e os de seus representantes,
a finalidade, o ato que autorizou a sua lavratura, o número do processo da licitação, da
dispensa ou da inexigibilidade, a sujeição dos contratantes às normas desta Lei e às cláusulas
contratuais.

Parágrafo único. A publicação resumida do instrumento de contrato ou de seus

aditamentos na imprensa oficial, que é condição indispensável para sua eficácia, será
providenciada pela Administração até o quinto dia útil do mês seguinte ao de sua assinatura,
para ocorrer no prazo de vinte dias daquela data, qualquer que seja o seu valor, ainda que sem
ônus, ressalvado o disposto no art. 26 desta Lei. (Parágrafo único incluído pela Lei nº 8.883,
de 8.6.94)

Art. 62. O instrumento de contrato é obrigatório nos casos de concorrência e de tomada

de preços, bem como nas dispensas e inexigibilidades cujos preços estejam compreendidos
nos limites destas duas modalidades de licitação, e facultativo nos demais em que a
Administração puder substituí-lo por outros instrumentos hábeis, tais como carta-contrato, nota
de empenho de despesa, autorização de compra ou ordem de execução de serviço.

§ 1o A minuta do futuro contrato integrará sempre o edital ou ato convocatório da licitação.

§ 2o Em "carta contrato", "nota de empenho de despesa", "autorização de compra",

"ordem de execução de serviço" ou outros instrumentos hábeis aplica-se, no que couber, o
disposto no art. 55 desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 8.6.94)

§ 3o Aplica-se o disposto nos arts. 55 e 58 a 61 desta Lei e demais normas gerais, no que
couber:

I - aos contratos de seguro, de financiamento, de locação em que o Poder Público seja

locatário, e aos demais cujo conteúdo seja regido, predominantemente, por norma de direito
privado;

II - aos contratos em que a Administração for parte como usuária de serviço público.

§ 4o É dispensável o "termo de contrato" e facultada a substituição prevista neste artigo, a

critério da Administração e independentemente de seu valor, nos casos de compra com entrega
imediata e integral dos bens adquiridos, dos quais não resultem obrigações futuras, inclusive
assistência técnica.

Art. 63. É permitido a qualquer licitante o conhecimento dos termos do contrato e do

respectivo processo licitatório e, a qualquer interessado, a obtenção de cópia autenticada,
mediante o pagamento dos emolumentos devidos.

Art. 64. A Administração convocará regularmente o interessado para assinar o termo de

contrato, aceitar ou retirar o instrumento equivalente, dentro do prazo e condições
estabelecidos, sob pena de decair o direito à contratação, sem prejuízo das sanções previstas
no art. 81 desta Lei.

§ 1o O prazo de convocação poderá ser prorrogado uma vez, por igual período, quando
solicitado pela parte durante o seu transcurso e desde que ocorra motivo justificado aceito pela
Administração.

§ 2o É facultado à Administração, quando o convocado não assinar o termo de contrato

ou não aceitar ou retirar o instrumento equivalente no prazo e condições estabelecidos,
convocar os licitantes remanescentes, na ordem de classificação, para fazê-lo em igual prazo e
nas mesmas condições propostas pelo primeiro classificado, inclusive quanto aos preços
atualizados de conformidade com o ato convocatório, ou revogar a licitação
independentemente da cominação prevista no art. 81 desta Lei.

§ 3o Decorridos 60 (sessenta) dias da data da entrega das propostas, sem convocação

para a contratação, ficam os licitantes liberados dos compromissos assumidos.

Seção III
Da Alteração dos Contratos

Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas
justificativas, nos seguintes casos:

I - unilateralmente pela Administração:

a) quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação

técnica aos seus objetivos;

b) quando necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou

diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta Lei;

II - por acordo das partes:

a) quando conveniente a substituição da garantia de execução;

b) quando necessária a modificação do regime de execução da obra ou serviço, bem

como do modo de fornecimento, em face de verificação técnica da inaplicabilidade dos termos
contratuais originários;

c) quando necessária a modificação da forma de pagamento, por imposição de

circunstâncias supervenientes, mantido o valor inicial atualizado, vedada a antecipação do
pagamento, com relação ao cronograma financeiro fixado, sem a correspondente
contraprestação de fornecimento de bens ou execução de obra ou serviço;

d) para restabelecer a relação que as parte pactuaram inicialmente entre os encargos do

contratado e a retribuição da Administração para a justa remuneração da obra, serviço ou
fornecimento, objetivando a manutenção do equilibrio econômico-financeiro inicial do contrato,
na hipótese de sobreviverem fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém de consequências
incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou ainda, em caso de
força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando área econômica extraordinária e
extracontratual. (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 8.6.94)

§ 1o O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, os

acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras, serviços ou compras, até 25% (vinte e
cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato, e, no caso particular de reforma de
edifício ou de equipamento, até o limite de 50% (cinqüenta por cento) para os seus acréscimos.

§ 2o Nenhum acréscimo ou supressão poderá exceder os limites estabelecidos no

parágrafo anterior, salvo: (Redação dada pela Lei nº 9.648, de 27.5.98)

I - (VETADO)

II - as supressões resultantes de acordo celebrado entre os contratantes.

 § 3o Se no contrato não houverem sido contemplados preços unitários para obras ou
serviços, esses serão fixados mediante acordo entre as partes, respeitados os limites
estabelecidos no § 1o deste artigo.

§ 4o No caso de supressão de obras, bens ou serviços, se o contratado já houver

adquirido os materiais e posto no local dos trabalhos, estes deverão ser pagos pela
Administração pelos custos de aquisição regularmente comprovados e monetariamente
corrigidos, podendo caber indenização por outros danos eventualmente decorrentes da
supressão, desde que regularmente comprovados.

§ 5o Quaisquer tributos ou encargos legais criados, alterados ou extintos, bem como a

superveniência de disposições legais, quando ocorridas após a data da apresentação da
proposta, de comprovada repercussão nos preços contratados, implicarão a revisão destes
para mais ou para menos, conforme o caso.

§ 6o Em havendo alteração unilateral do contrato que aumente os encargos do

contratado, a Administração deverá restabelecer, por aditamento, o equilíbrio econômico-
financeiro inicial.

§ 7o (VETADO)

§ 8o A variação do valor contratual para fazer face ao reajuste de preços previsto no

próprio contrato, as atualizações, compensações ou penalizações financeiras decorrentes das
condições de pagamento nele previstas, bem como o empenho de dotações orçamentárias
suplementares até o limite do seu valor corrigido, não caracterizam alteração do mesmo,
podendo ser registrados por simples apostila, dispensando a celebração de aditamento.

Seção IV
Da Execução dos Contratos

Art. 66. O contrato deverá ser executado fielmente pelas partes, de acordo com as
cláusulas avençadas e as normas desta Lei, respondendo cada uma pelas conseqüências de
sua inexecução total ou parcial.

Art. 67. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um

representante da Administração especialmente designado, permitida a contratação de terceiros
para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição.

§ 1o O representante da Administração anotará em registro próprio todas as ocorrências

relacionadas com a execução do contrato, determinando o que for necessário à regularização
das faltas ou defeitos observados.

§ 2o As decisões e providências que ultrapassarem a competência do representante

deverão ser solicitadas a seus superiores em tempo hábil para a adoção das medidas
convenientes.

Art. 68. O contratado deverá manter preposto, aceito pela Administração, no local da obra
ou serviço, para representá-lo na execução do contrato.

Art. 69. O contratado é obrigado a reparar, corrigir, remover, reconstruir ou substituir, às

suas expensas, no total ou em parte, o objeto do contrato em que se verificarem vícios, defeitos
ou incorreções resultantes da execução ou de materiais empregados.

Art. 70. O contratado é responsável pelos danos causados diretamente à Administração

ou a terceiros, decorrentes de sua culpa ou dolo na execução do contrato, não excluindo ou
reduzindo essa responsabilidade a fiscalização ou o acompanhamento pelo órgão interessado.
 Art. 71. O contratado é responsável pelos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e
comerciais resultantes da execução do contrato.

§ 1o A inadimplência do contratado, com referência aos encargos trabalhistas, fiscais e

comerciais não transfere à Administração Pública a responsabilidade por seu pagamento, nem
poderá onerar o objeto do contrato ou restringir a regularização e o uso das obras e
edificações, inclusive perante o Registro de Imóveis. (Redação dada pela Lei nº 9.032, de
28.4.95)

§ 2o A Administração Pública responde solidariamente com o contratado pelos encargos

previdenciários resultantes da execução do contrato, nos termos do art. 31 da Lei nº 8.212, de
24 de julho de 1991. (Redação dada pela Lei nº 9.032, de 28.4.95)

§ 3o (VETADO)

Art. 72. O contratado, na execução do contrato, sem prejuízo das responsabilidades

contratuais e legais, poderá subcontratar partes da obra, serviço ou fornecimento, até o limite
admitido, em cada caso, pela Administração.

Art. 73. Executado o contrato, o seu objeto será recebido:

I - em se tratando de obras e serviços:

a) provisoriamente, pelo responsável por seu acompanhamento e fiscalização, mediante

termo circunstanciado, assinado pelas partes em até 15 (quinze) dias da comunicação escrita
do contratado;

b) definitivamente, por servidor ou comissão designada pela autoridade competente,

mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes, após o decurso do prazo de
observação, ou vistoria que comprove a adequação do objeto aos termos contratuais,
observado o disposto no art. 69 desta Lei;

II - em se tratando de compras ou de locação de equipamentos:

a) provisoriamente, para efeito de posterior verificação da conformidade do material com a

especificação;

b) definitivamente, após a verificação da qualidade e quantidade do material e

conseqüente aceitação.

§ 1o Nos casos de aquisição de equipamentos de grande vulto, o recebimento far-se-á

mediante termo circunstanciado e, nos demais, mediante recibo.

§ 2o O recebimento provisório ou definitivo não exclui a responsabilidade civil pela solidez

e segurança da obra ou do serviço, nem ético-profissional pela perfeita execução do contrato,
dentro dos limites estabelecidos pela lei ou pelo contrato.

§ 3o O prazo a que se refere a alínea "b" do inciso I deste artigo não poderá ser superior a
90 (noventa) dias, salvo em casos excepcionais, devidamente justificados e previstos no edital.

§ 4o Na hipótese de o termo circunstanciado ou a verificação a que se refere este artigo

não serem, respectivamente, lavrado ou procedida dentro dos prazos fixados, reputar-se-ão
como realizados, desde que comunicados à Administração nos 15 (quinze) dias anteriores à
exaustão dos mesmos.

Art. 74. Poderá ser dispensado o recebimento provisório nos seguintes casos:
 I - gêneros perecíveis e alimentação preparada;

II - serviços profissionais;

III - obras e serviços de valor até o previsto no art. 23, inciso II, alínea "a", desta Lei, desde
que não se componham de aparelhos, equipamentos e instalações sujeitos à verificação de
funcionamento e produtividade.

Parágrafo único. Nos casos deste artigo, o recebimento será feito mediante recibo.

Art. 75. Salvo disposições em contrário constantes do edital, do convite ou de ato

normativo, os ensaios, testes e demais provas exigidos por normas técnicas oficiais para a boa
execução do objeto do contrato correm por conta do contratado.

Art. 76. A Administração rejeitará, no todo ou em parte, obra, serviço ou fornecimento

executado em desacordo com o contrato.

Seção V
Da Inexecução e da Rescisão dos Contratos

Art. 77. A inexecução total ou parcial do contrato enseja a sua rescisão, com as
conseqüências contratuais e as previstas em lei ou regulamento.

Art. 78. Constituem motivo para rescisão do contrato:

I - o não cumprimento de cláusulas contratuais, especificações, projetos ou prazos;

II - o cumprimento irregular de cláusulas contratuais, especificações, projetos e prazos;

III - a lentidão do seu cumprimento, levando a Administração a comprovar a

impossibilidade da conclusão da obra, do serviço ou do fornecimento, nos prazos estipulados;

IV - o atraso injustificado no início da obra, serviço ou fornecimento;

V - a paralisação da obra, do serviço ou do fornecimento, sem justa causa e prévia

comunicação à Administração;

VI - a subcontratação total ou parcial do seu objeto, a associação do contratado com

outrem, a cessão ou transferência, total ou parcial, bem como a fusão, cisão ou incorporação,
não admitidas no edital e no contrato;

VII - o desatendimento das determinações regulares da autoridade designada para

acompanhar e fiscalizar a sua execução, assim como as de seus superiores;

VIII - o cometimento reiterado de faltas na sua execução, anotadas na forma do § 1o do

art. 67 desta Lei;

IX - a decretação de falência ou a instauração de insolvência civil;

X - a dissolução da sociedade ou o falecimento do contratado;

XI - a alteração social ou a modificação da finalidade ou da estrutura da empresa, que

prejudique a execução do contrato;
 XII - razões de interesse público, de alta relevância e amplo conhecimento, justificadas e
determinadas pela máxima autoridade da esfera administrativa a que está subordinado o
contratante e exaradas no processo administrativo a que se refere o contrato;

XIII - a supressão, por parte da Administração, de obras, serviços ou compras,

acarretando modificação do valor inicial do contrato além do limite permitido no § 1o do art. 65
desta Lei;

XIV - a suspensão de sua execução, por ordem escrita da Administração, por prazo
superior a 120 (cento e vinte) dias, salvo em caso de calamidade pública, grave perturbação da
ordem interna ou guerra, ou ainda por repetidas suspensões que totalizem o mesmo prazo,
independentemente do pagamento obrigatório de indenizações pelas sucessivas e
contratualmente imprevistas desmobilizações e mobilizações e outras previstas, assegurado ao
contratado, nesses casos, o direito de optar pela suspensão do cumprimento das obrigações
assumidas até que seja normalizada a situação;

XV - o atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos devidos pela Administração

decorrentes de obras, serviços ou fornecimento, ou parcelas destes, já recebidos ou
executados, salvo em caso de calamidade pública, grave perturbação da ordem interna ou
guerra, assegurado ao contratado o direito de optar pela suspensão do cumprimento de suas
obrigações até que seja normalizada a situação;

XVI - a não liberação, por parte da Administração, de área, local ou objeto para execução
de obra, serviço ou fornecimento, nos prazos contratuais, bem como das fontes de materiais
naturais especificadas no projeto;

XVII - a ocorrência de caso fortuito ou de força maior, regularmente comprovada,

impeditiva da execução do contrato.

Parágrafo único. Os casos de rescisão contratual serão formalmente motivados nos autos
do processo, assegurado o contraditório e a ampla defesa.

XVIII – descumprimento do disposto no inciso V do art. 27, sem prejuízo das sanções
penais cabíveis. (Inciso incluído pel Lei nº 9.854 de 27.10.99)

Art. 79. A rescisão do contrato poderá ser:

I - determinada por ato unilateral e escrito da Administração, nos casos enumerados nos
incisos I a XII e XVII do artigo anterior;

II - amigável, por acordo entre as partes, reduzida a termo no processo da licitação, desde
que haja conveniência para a Administração;

III - judicial, nos termos da legislação;

IV - (VETADO)

§ 1o A rescisão administrativa ou amigável deverá ser precedida de autorização escrita e

fundamentada da autoridade competente.

§ 2o Quando a rescisão ocorrer com base nos incisos XII a XVII do artigo anterior, sem
que haja culpa do contratado, será este ressarcido dos prejuízos regularmente comprovados
que houver sofrido, tendo ainda direito a:

I - devolução de garantia;

II - pagamentos devidos pela execução do contrato até a data da rescisão;

 III - pagamento do custo da desmobilização.

§ 3o (VETADO)

§ 4o (VETADO)

§ 5o Ocorrendo impedimento, paralisação ou sustação do contrato, o cronograma de

execução será prorrogado automaticamente por igual tempo.

Art. 80. A rescisão de que trata o inciso I do artigo anterior acarreta as seguintes
conseqüências, sem prejuízo das sanções previstas nesta Lei:

I - assunção imediata do objeto do contrato, no estado e local em que se encontrar, por

ato próprio da Administração;

II - ocupação e utilização do local, instalações, equipamentos, material e pessoal

empregados na execução do contrato, necessários à sua continuidade, na forma do inciso V do
art. 58 desta Lei;

III - execução da garantia contratual, para ressarcimento da Administração, e dos valores

das multas e indenizações a ela devidos;

IV - retenção dos créditos decorrentes do contrato até o limite dos prejuízos causados à
Administração.

§ 1o A aplicação das medidas previstas nos incisos I e II deste artigo fica a critério da
Administração, que poderá dar continuidade à obra ou ao serviço por execução direta ou
indireta.

§ 2o É permitido à Administração, no caso de concordata do contratado, manter o

contrato, podendo assumir o controle de determinadas atividades de serviços essenciais.

§ 3o Na hipótese do inciso II deste artigo, o ato deverá ser precedido de autorização

expressa do Ministro de Estado competente, ou Secretário Estadual ou Municipal, conforme o
caso.

§ 4o A rescisão de que trata o inciso IV do artigo anterior permite à Administração, a seu

critério, aplicar a medida prevista no inciso I deste artigo.

Capítulo IV
DAS SANÇÕES ADMINISTRATIVAS E DA TUTELA JUDICIAL

Seção I
Disposições Gerais

Art. 81. A recusa injustificada do adjudicatário em assinar o contrato, aceitar ou retirar o

instrumento equivalente, dentro do prazo estabelecido pela Administração, caracteriza o
descumprimento total da obrigação assumida, sujeitando-o às penalidades legalmente
estabelecidas.

Parágrafo único. O disposto neste artigo não se aplica aos licitantes convocados nos
termos do art. 64, § 2o desta Lei, que não aceitarem a contratação, nas mesmas condições
propostas pelo primeiro adjudicatário, inclusive quanto ao prazo e preço.

Art. 82. Os agentes administrativos que praticarem atos em desacordo com os preceitos
desta Lei ou visando a frustrar os objetivos da licitação sujeitam-se às sanções previstas nesta
Lei e nos regulamentos próprios, sem prejuízo das responsabilidades civil e criminal que seu
ato ensejar.

Art. 83. Os crimes definidos nesta Lei, ainda que simplesmente tentados, sujeitam os
seus autores, quando servidores públicos, além das sanções penais, à perda do cargo,
emprego, função ou mandato eletivo.

Art. 84. Considera-se servidor público, para os fins desta Lei, aquele que exerce, mesmo
que transitoriamente ou sem remuneração, cargo, função ou emprego público.

§ 1o Equipara-se a servidor público, para os fins desta Lei, quem exerce cargo, emprego
ou função em entidade paraestatal, assim consideradas, além das fundações, empresas
públicas e sociedades de economia mista, as demais entidades sob controle, direto ou indireto,
do Poder Público.

§ 2o A pena imposta será acrescida da terça parte, quando os autores dos crimes
previstos nesta Lei forem ocupantes de cargo em comissão ou de função de confiança em
órgão da Administração direta, autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista,
fundação pública, ou outra entidade controlada direta ou indiretamente pelo Poder Público.

Art. 85. As infrações penais previstas nesta Lei pertinem às licitações e aos contratos
celebrados pela União, Estados, Distrito Federal, Municípios, e respectivas autarquias,
empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações públicas, e quaisquer outras
entidades sob seu controle direto ou indireto.

Seção II
Das Sanções Administrativas

Art. 86. O atraso injustificado na execução do contrato sujeitará o contratado à multa de

mora, na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato.

§ 1o A multa a que alude este artigo não impede que a Administração rescinda
unilateralmente o contrato e aplique as outras sanções previstas nesta Lei.

§ 2o A multa, aplicada após regular processo administrativo, será descontada da garantia

do respectivo contratado.

§ 3o Se a multa for de valor superior ao valor da garantia prestada, além da perda desta,
responderá o contratado pela sua diferença, a qual será descontada dos pagamentos
eventualmente devidos pela Administração ou ainda, quando for o caso, cobrada judicialmente.

Art. 87. Pela inexecução total ou parcial do contrato a Administração poderá, garantida a
prévia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanções:

I - advertência;

II - multa, na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato;

III - suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a

Administração, por prazo não superior a 2 (dois) anos;

IV - declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública

enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição ou até que seja promovida a
reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade, que será concedida sempre
que o contratado ressarcir a Administração pelos prejuízos resultantes e após decorrido o prazo
da sanção aplicada com base no inciso anterior.
 § 1o Se a multa aplicada for superior ao valor da garantia prestada, além da perda desta,
responderá o contratado pela sua diferença, que será descontada dos pagamentos
eventualmente devidos pela Administração ou cobrada judicialmente.

§ 2o As sanções previstas nos incisos I, III e IV deste artigo poderão ser aplicadas
juntamente com a do inciso II, facultada a defesa prévia do interessado, no respectivo
processo, no prazo de 5 (cinco) dias úteis.

§ 3o A sanção estabelecida no inciso IV deste artigo é de competência exclusiva do

Ministro de Estado, do Secretário Estadual ou Municipal, conforme o caso, facultada a defesa
do interessado no respectivo processo, no prazo de 10 (dez) dias da abertura de vista,
podendo a reabilitação ser requerida após 2 (dois) anos de sua aplicação.

Art. 88. As sanções previstas nos incisos III e IV do artigo anterior poderão também ser
aplicadas às empresas ou aos profissionais que, em razão dos contratos regidos por esta Lei:

I - tenham sofrido condenação definitiva por praticarem, por meios dolosos, fraude fiscal
no recolhimento de quaisquer tributos;

II - tenham praticado atos ilícitos visando a frustrar os objetivos da licitação;

III - demonstrem não possuir idoneidade para contratar com a Administração em virtude
de atos ilícitos praticados.

Seção III
Dos Crimes e das Penas

Art. 89. Dispensar ou inexigir licitação fora das hipóteses previstas em lei, ou deixar de
observar as formalidades pertinentes à dispensa ou à inexigibilidade:

Pena - detenção, de 3 (três) a 5 (cinco) anos, e multa.

Parágrafo único. Na mesma pena incorre aquele que, tendo comprovadamente

concorrido para a consumação da ilegalidade, beneficiou-se da dispensa ou inexigibilidade
ilegal, para celebrar contrato com o Poder Público.

Art. 90. Frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinação ou qualquer outro expediente, o
caráter competitivo do procedimento licitatório, com o intuito de obter, para si ou para outrem,
vantagem decorrente da adjudicação do objeto da licitação:

Pena - detenção, de 2 (dois) a 4 (quatro) anos, e multa.

Art. 91. Patrocinar, direta ou indiretamente, interesse privado perante a Administração,

dando causa à instauração de licitação ou à celebração de contrato, cuja invalidação vier a ser
decretada pelo Poder Judiciário:

Pena - detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa.

Art. 92. Admitir, possibilitar ou dar causa a qualquer modificação ou vantagem, inclusive
prorrogação contratual, em favor do adjudicatário, durante a execução dos contratos
celebrados com o Poder Público, sem autorização em lei, no ato convocatório da licitação ou
nos respectivos instrumentos contratuais, ou, ainda, pagar fatura com preterição da ordem
cronológica de sua exigibilidade, observado o disposto no art. 121 desta Lei: . (Redação dada
pela Lei nº 8.883, de 8.6.94)

Pena - detenção, de dois a quatro anos, e multa. (Redação dada pela Lei nº 8.883, de
8.6.94)
 Parágrafo único. Incide na mesma pena o contratado que, tendo comprovadamente
concorrido para a consumação da ilegalidade, obtém vantagem indevida ou se beneficia,
injustamente, das modificações ou prorrogações contratuais.

Art. 93. Impedir, perturbar ou fraudar a realização de qualquer ato de procedimento

licitatório:

Pena - detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa.

Art. 94. Devassar o sigilo de proposta apresentada em procedimento licitatório, ou

proporcionar a terceiro o ensejo de devassá-lo:

Pena - detenção, de 2 (dois) a 3 (três) anos, e multa.

Art. 95. Afastar ou procura afastar licitante, por meio de violência, grave ameaça, fraude
ou oferecimento de vantagem de qualquer tipo:

Pena - detenção, de 2 (dois) a 4 (quatro) anos, e multa, além da pena correspondente à

violência.

Parágrafo único. Incorre na mesma pena quem se abstém ou desiste de licitar, em razão
da vantagem oferecida.

Art. 96. Fraudar, em prejuízo da Fazenda Pública, licitação instaurada para aquisição ou
venda de bens ou mercadorias, ou contrato dela decorrente:

I - elevando arbitrariamente os preços;

II - vendendo, como verdadeira ou perfeita, mercadoria falsificada ou deteriorada;

III - entregando uma mercadoria por outra;

IV - alterando substância, qualidade ou quantidade da mercadoria fornecida;

V - tornando, por qualquer modo, injustamente, mais onerosa a proposta ou a execução

do contrato:

Pena - detenção, de 3 (três) a 6 (seis) anos, e multa.

Art. 97. Admitir à licitação ou celebrar contrato com empresa ou profissional declarado
inidôneo:

Pena - detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa.

Parágrafo único. Incide na mesma pena aquele que, declarado inidôneo, venha a licitar
ou a contratar com a Administração.

Art. 98. Obstar, impedir ou dificultar, injustamente, a inscrição de qualquer interessado

nos registros cadastrais ou promover indevidamente a alteração, suspensão ou cancelamento
de registro do inscrito:

Pena - detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa.

Art. 99. A pena de multa cominada nos arts. 89 a 98 desta Lei consiste no pagamento de
quantia fixada na sentença e calculada em índices percentuais, cuja base corresponderá ao
valor da vantagem efetivamente obtida ou potencialmente auferível pelo agente.
 § 1o Os índices a que se refere este artigo não poderão ser inferiores a 2% (dois por
cento), nem superiores a 5% (cinco por cento) do valor do contrato licitado ou celebrado com
dispensa ou inexigibilidade de licitação.

§ 2o O produto da arrecadação da multa reverterá, conforme o caso, à Fazenda Federal,

Distrital, Estadual ou Municipal.

Seção IV
Do Processo e do Procedimento Judicial

Art. 100. Os crimes definidos nesta Lei são de ação penal pública incondicionada,
cabendo ao Ministério Público promovê-la.

Art. 101. Qualquer pessoa poderá provocar, para os efeitos desta Lei, a iniciativa do
Ministério Público, fornecendo-lhe, por escrito, informações sobre o fato e sua autoria, bem
como as circunstâncias em que se deu a ocorrência.

Parágrafo único. Quando a comunicação for verbal, mandará a autoridade reduzi-la a

termo, assinado pelo apresentante e por duas testemunhas.

Art. 102. Quando em autos ou documentos de que conhecerem, os magistrados, os

membros dos Tribunais ou Conselhos de Contas ou os titulares dos órgãos integrantes do
sistema de controle interno de qualquer dos Poderes verificarem a existência dos crimes
definidos nesta Lei, remeterão ao Ministério Público as cópias e os documentos necessários ao
oferecimento da denúncia.

Art. 103. Será admitida ação penal privada subsidiária da pública, se esta não for
ajuizada no prazo legal, aplicando-se, no que couber, o disposto nos arts. 29 e 30 do Código de
Processo Penal.

Art. 104. Recebida a denúncia e citado o réu, terá este o prazo de 10 (dez) dias para
apresentação de defesa escrita, contado da data do seu interrogatório, podendo juntar
documentos, arrolar as testemunhas que tiver, em número não superior a 5 (cinco), e indicar as
demais provas que pretenda produzir.

Art. 105. Ouvidas as testemunhas da acusação e da defesa e praticadas as diligências

instrutórias deferidas ou ordenadas pelo juiz, abrir-se-á, sucessivamente, o prazo de 5
(cinco) dias a cada parte para alegações finais.

Art. 106. Decorrido esse prazo, e conclusos os autos dentro de 24 (vinte e quatro) horas,
terá o juiz 10 (dez) dias para proferir a sentença.

Art. 107. Da sentença cabe apelação, interponível no prazo de 5 (cinco) dias.

Art. 108. No processamento e julgamento das infrações penais definidas nesta Lei, assim
como nos recursos e nas execuções que lhes digam respeito, aplicar-se-ão, subsidiariamente,
o Código de Processo Penal e a Lei de Execução Penal.

Capítulo V
DOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

Art. 109. Dos atos da Administração decorrentes da aplicação desta Lei cabem:

I - recurso, no prazo de 5 (cinco) dias úteis a contar da intimação do ato ou da lavratura da

ata, nos casos de:
 a) habilitação ou inabilitação do licitante;

b) julgamento das propostas;

c) anulação ou revogação da licitação;

d) indeferimento do pedido de inscrição em registro cadastral, sua alteração ou

cancelamento;

e) rescisão do contrato, a que se refere o inciso I do art. 79 desta Lei; (Redação dada
pela Lei nº 8.883, de 8.6.94)

f) aplicação das penas de advertência, suspensão temporária ou de multa;

II - representação, no prazo de 5 (cinco) dias úteis da intimação da decisão relacionada

com o objeto da licitação ou do contrato, de que não caiba recurso hierárquico;

III - pedido de reconsideração, de decisão de Ministro de Estado, ou Secretário Estadual

ou Municipal, conforme o caso, na hipótese do § 4o do art. 87 desta Lei, no prazo de 10
(dez) dias úteis da intimação do ato.

§ 1o A intimação dos atos referidos no inciso I, alíneas "a", "b", "c" e "e", deste artigo,
excluídos os relativos a advertência e multa de mora, e no inciso III, será feita mediante
publicação na imprensa oficial, salvo para os casos previstos nas alíneas "a" e "b", se
presentes os prepostos dos licitantes no ato em que foi adotada a decisão, quando poderá ser
feita por comunicação direta aos interessados e lavrada em ata.

§ 2o O recurso previsto nas alíneas "a" e "b" do inciso I deste artigo terá efeito
suspensivo, podendo a autoridade competente, motivadamente e presentes razões de
interesse público, atribuir ao recurso interposto eficácia suspensiva aos demais recursos.

§ 3o Interposto, o recurso será comunicado aos demais licitantes, que poderão impugná-
lo no prazo de 5 (cinco) dias úteis.

§ 4o O recurso será dirigido à autoridade superior, por intermédio da que praticou o ato
recorrido, a qual poderá reconsiderar sua decisão, no prazo de 5 (cinco) dias úteis, ou, nesse
mesmo prazo, fazê-lo subir, devidamente informado, devendo, neste caso, a decisão ser
proferida dentro do prazo de 5 (cinco) dias úteis, contado do recebimento do recurso, sob pena
de responsabilidade.

§ 5o Nenhum prazo de recurso, representação ou pedido de reconsideração se inicia ou

corre sem que os autos do processo estejam com vista franqueada ao interessado.

§ 6o Em se tratando de licitações efetuadas na modalidade de "carta convite" os prazos

estabelecidos nos incisos I e II e no parágrafo 3o deste artigo serão de dois dias úteis.
(Redação dada pela Lei nº 8.883, de 8.6.94)

Capítulo VI
DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS

Art. 110. Na contagem dos prazos estabelecidos nesta Lei, excluir-se-á o dia do início e
incluir-se-á o do vencimento, e considerar-se-ão os dias consecutivos, exceto quando for
explicitamente disposto em contrário.

Parágrafo único. Só se iniciam e vencem os prazos referidos neste artigo em dia de

expediente no órgão ou na entidade.
 Art. 111. A Administração só poderá contratar, pagar, premiar ou receber projeto ou
serviço técnico especializado desde que o autor ceda os direitos patrimoniais a ele relativos e a
Administração possa utilizá-lo de acordo com o previsto no regulamento de concurso ou no
ajuste para sua elaboração.

Parágrafo único. Quando o projeto referir-se a obra imaterial de caráter tecnológico,

insuscetível de privilégio, a cessão dos direitos incluirá o fornecimento de todos os dados,
documentos e elementos de informação pertinentes à tecnologia de concepção,
desenvolvimento, fixação em suporte físico de qualquer natureza e aplicação da obra.

Art. 112. Quando o objeto do contrato interessar a mais de uma entidade pública, caberá
ao órgão contratante, perante a entidade interessada, responder pela sua boa execução,
fiscalização e pagamento.

Parágrafo único. Fica facultado à entidade interessada o acompanhamento da execução

do contrato.

Art. 113. O controle das despesas decorrentes dos contratos e demais instrumentos
regidos por esta Lei será feito pelo Tribunal de Contas competente, na forma da legislação
pertinente, ficando os órgãos interessados da Administração responsáveis pela demonstração
da legalidade e regularidade da despesa e execução, nos termos da Constituição e sem
prejuízo do sistema de controle interno nela previsto.

§ 1o Qualquer licitante, contratado ou pessoa física ou jurídica poderá representar ao

Tribunal de Contas ou aos órgãos integrantes do sistema de controle interno contra
irregularidades na aplicação desta Lei, para os fins do disposto neste artigo.

§ 2o Os Tribunais de Contas e os órgãos integrantes do sistema de controle interno

poderão solicitar para exame, até o dia útil imediatamente anterior à data de recebimento das
propostas, cópia de edital de licitação já publicado, obrigando-se os órgãos ou entidades da
Administração interessada à adoção de medidas corretivas pertinentes que, em função desse
exame, lhes forem determinadas. (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 8.6.94)

Art. 114. O sistema instituído nesta Lei não impede a pré-qualificação de licitantes nas
concorrências, a ser procedida sempre que o objeto da licitação recomende análise mais detida
da qualificação técnica dos interessados.

§ 1o A adoção do procedimento de pré-qualificação será feita mediante proposta da

autoridade competente, aprovada pela imediatamente superior.

§ 2o Na pré-qualificação serão observadas as exigências desta Lei relativas à

concorrência, à convocação dos interessados, ao procedimento e à analise da documentação.

Art. 115. Os órgãos da Administração poderão expedir normas relativas aos

procedimentos operacionais a serem observados na execução das licitações, no âmbito de sua
competência, observadas as disposições desta Lei.

Parágrafo único. As normas a que se refere este artigo, após aprovação da autoridade
competente, deverão ser publicadas na imprensa oficial.

Art. 116. Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos,
ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração.

§ 1o A celebração de convênio, acordo ou ajuste pelos órgãos ou entidades da

Administração Pública depende de prévia aprovação de competente plano de trabalho proposto
pela organização interessada, o qual deverá conter, no mínimo, as seguintes informações:
 I - identificação do objeto a ser executado;

II - metas a serem atingidas;

III - etapas ou fases de execução;

IV - plano de aplicação dos recursos financeiros;

V - cronograma de desembolso;

VI - previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão das etapas
ou fases programadas;

VII - se o ajuste compreender obra ou serviço de engenharia, comprovação de que os

recursos próprios para complementar a execução do objeto estão devidamente assegurados,
salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou órgão descentralizador.

§ 2o Assinado o convênio, a entidade ou órgão repassador dará ciência do mesmo à

Assembléia Legislativa ou à Câmara Municipal respectiva.

§ 3o As parcelas do convênio serão liberadas em estrita conformidade com o plano de

aplicação aprovado, exceto nos casos a seguir, em que as mesmas ficarão retidas até o
saneamento das impropriedades ocorrentes:

I - quando não tiver havido comprovação da boa e regular aplicação da parcela

anteriormente recebida, na forma da legislação aplicável, inclusive mediante procedimentos de
fiscalização local, realizados periodicamente pela entidade ou órgão descentralizador dos
recursos ou pelo órgão competente do sistema de controle interno da Administração
Pública;

II - quando verificado desvio de finalidade na aplicação dos recursos, atrasos não

justificados no cumprimento das etapas ou fases programadas, práticas atentatórias aos
princípios fundamentais de Administração Pública nas contratações e demais atos praticados
na execução do convênio, ou o inadimplemento do executor com relação a outras cláusulas
conveniais básicas;

III - quando o executor deixar de adotar as medidas saneadoras apontadas pelo partícipe
repassador dos recursos ou por integrantes do respectivo sistema de controle interno.

§ 4o Os saldos de convênio, enquanto não utilizados, serão obrigatoriamente aplicados

em cadernetas de poupança de instituição financeira oficial se a previsão de seu uso for igual
ou superior a um mês, ou em fundo de aplicação financeira de curto prazo ou operação de
mercado aberto lastreada em títulos da dívida pública, quando a utilização dos mesmos
verificar-se em prazos menores que um mês.

§ 5o As receitas financeiras auferidas na forma do parágrafo anterior serão

obrigatoriamente computadas a crédito do convênio e aplicadas, exclusivamente, no objeto de
sua finalidade, devendo constar de demonstrativo específico que integrará as prestações de
contas do ajuste.

§ 6o Quando da conclusão, denúncia, rescisão ou extinção do convênio, acordo ou ajuste,

os saldos financeiros remanescentes, inclusive os provenientes das receitas obtidas das
aplicações financeiras realizadas, serão devolvidos à entidade ou órgão repassador dos
recursos, no prazo improrrogável de 30 (trinta) dias do evento, sob pena da imediata
instauração de tomada de contas especial do responsável, providenciada pela autoridade
competente do órgão ou entidade titular dos recursos.
 Art. 117. As obras, serviços, compras e alienações realizados pelos órgãos dos Poderes
Legislativo e Judiciário e do Tribunal de Contas regem-se pelas normas desta Lei, no que
couber, nas três esferas administrativas.

Art. 118. Os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e as entidades da administração

indireta deverão adaptar suas normas sobre licitações e contratos ao disposto nesta Lei.

Art. 119. As sociedades de economia mista, empresas e fundações públicas e demais

entidades controladas direta ou indiretamente pela União e pelas entidades referidas no artigo
anterior editarão regulamentos próprios devidamente publicados, ficando sujeitas às
disposições desta Lei.

Parágrafo único. Os regulamentos a que se refere este artigo, no âmbito da

Administração Pública, após aprovados pela autoridade de nível superior a que estiverem
vinculados os respectivos órgãos, sociedades e entidades, deverão ser publicados na imprensa
oficial.

Art. 120. Os valores fixados por esta Lei poderão ser anualmente revistos pelo Poder
Executivo Federal, que os fará publicar no Diário Oficial da União, observando como limite
superior a variação geral dos preços do mercado, no período. (Redação dada pela Lei nº
9.648, de 27.5.98)

Parágrafo único. O Poder Executivo Federal fará publicar no Diário Oficial da União os
novos valores oficialmente vigentes por ocasião de cada evento citado no "caput" deste artigo,
desprezando-se as frações inferiores a Cr$ 1,00 (hum cruzeiro real). (Redação dada pela Lei
nº 8.883, de 8.6.94)

Art. 121. O disposto nesta Lei não se aplica às licitações instauradas e aos contratos
assinados anteriormente à sua vigência, ressalvado o disposto no art. 57, nos parágrafos 1o, 2o
e 8o do art. 65, no inciso XV do art. 78, bem assim o disposto no "caput" do art. 5 o, com relação
ao pagamento das obrigações na ordem cronológica, podendo esta ser observada, no prazo de
noventa dias contados da vigência desta Lei, separadamente para as obrigações relativas aos
contratos regidos por legislação anterior à Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993. (Redação
dada pela Lei nº 8.883, de 8.6.94)

Parágrafo único. Os contratos relativos a imóveis do patrimônio da União continuam a

reger-se pelas disposições do Decreto-lei no 9.760, de 5 de setembro de 1946, com suas
alterações, e os relativos a operações de crédito interno ou externo celebrados pela União ou a
concessão de garantia do Tesouro Nacional continuam regidos pela legislação pertinente,
aplicando-se esta Lei, no que couber.

Art. 122. Nas concessões de linhas aéreas, observar-se-á procedimento licitatório

específico, a ser estabelecido no Código Brasileiro de Aeronáutica.

Art. 123. Em suas licitações e contratações administrativas, as repartições sediadas no

exterior observarão as peculiaridades locais e os princípios básicos desta Lei, na forma de
regulamentação específica.

Art. 124. Aplicam-se às licitações e aos contratos para permissão ou concessão de

serviços públicos os dispositivos desta Lei que não conflitem com a legislação específica sobre
o assunto. (Artigo incluído pela Lei nº 8.883, de 8..6/94)

Parágrafo único. As exigências contidas nos incisos II a IV do § 2o do art. 7o serão

dispensadas nas licitações para concessão de serviços com execução prévia de obras em que
não foram previstos desembolso por parte da Administração Pública concedente. (Parágrafo
único incluído pela Lei nº 8.883, de 8.6.94)
 Art. 125. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Art. 126. Revogam-se as disposições em contrário, especialmente os Decretos-leis n os

2.300, de 21 de novembro de 1986, 2.348, de 24 de julho de 1987, 2.360, de 16 de setembro
de 1987, a Lei no 8.220, de 4 de setembro de 1991, e o art. 83 da Lei n o 5.194, de 24 de
dezembro de 1966.

Brasília, 21 de junho de 1993, 172o da Independência e 105o da República.

ITAMAR FRANCO
Rubens Ricupero
Romildo Canhim

Este texto não substitui o republicado no D.O.U. de 22.6.1993