You are on page 1of 115

ISSN 1986-6127 (Print) ISSN 1986-6137 (Online)

Br. 5

JU F

FAKULTET ZA JAVNU UPRAVU


pridruena lanica

UNIVERZITETA U SARAJEVU

Struni asopis UPRAVA, Sarajevo, juni 2012.

ISSN 1986-6127

UPRAVA Struni asopis


SARAJEVO

9 771986 612709

STRUNI ASOPIS

UPRAVA

Fakultet za javnu upravu Sarajevu

STRUNI ASOPIS U P R A V A Izdava Fakultet za javnu upravu u Sarajevu pridruena lanica Univerziteta u Sarajevu Za izdavaa Prof.dr Munib Tahirovi Glavni urednik Doc dr Nezir Kralo Recenzenti Prof.dr Mehmedalija Hadovi, Prof.dr Zenaid elmo, Doc.dr Nezir Kralo, Prof.dr Lada Sadikovi
Prof.dr Munib Tahirovi, Dr Christian Arbeiter, Dr. Giovanni Ercolani,Doc.dr Nezir Kralo, Doc.dr Amina Hadibegi-Bicciato, mr Emir Tahirovi

Redakcija

Lektor Redakcija Naslovna strana Jesenko Bajraktarevi DTP i tampa tamparija Fojnica D.D. Fojnica Tira 300 ISSN ISSN 1986-6127 (Print) ISSN 1986-6137 (Online)

SADRAJ Amina Hadibegi-Bicciato JEZIK EVROPSKOG OBRAZOVNOG PROSTORA THE LANGUAGE OF THE EUROPEAN EDUCATION SPACE .............. 7 Nezir Kralo ETIKA, POLITIKA I JAVNA UPRAVA ETHICS, POLITICS AND PUBLIC ADMINISTRATION ....................... 15 Enver Ieri ZATITA USTAVA I USTAVNOSTI U FEDERACIJAMA PROTECTION OF CONSTITUTION AND CONSTITUTIONALITY IN FEDERATIONS ........................................... 27 Lada Sadikovi PARLIAMENTARY SCRUTINY AND NATIONAL SECURITY PARLAMENTARNI NADZOR I NACIONALNA SIGURNOST ................ 57 Amer Omanovi INVESTICIONI FONDOVI U BOSNI I HERCEGOVINI U FUNKCIJI POVEANJA INVESTICIONOG POTENCIJALA INVESTMENT FUNDS IN BOSNIA AND HERZEGOVINA AS A FUNCTION OF INCREASING INVESTMENT POTENTIAL ................. 73 Edin Rami Nermina Zulfikarpai POSTUPAK ZA UTVRIVANJE DISCIPLINSKE ODGOVORNOSTI SLUBENIKA I NAMJETENIKA ZA POVREDE SLUBENE DUNOSTI U ORGANIMA UPRAVE BRKO DISTRIKTA BIH THE PROCEDURE FOR DETERMINING DISCIPLINARY RESPONSIBILITY OF CIVIL SERVANTS AND EMPLOYEES FOR VIOLATIONS OF OFFICIAL DUTIES IN THE ADMINISTRATIVE BODIES OF THE BRCKO DISTRICT OF BOSNIA AND HERZEGOVINA ......................................................... 85 Maida Cico USPON I PAD ENRON-A THE RISE AND FALL OF ENRON ........................................................ 101 3

STRUNI ASOPIS U P R A V A

PREDGOVOR Teorija i praksa globalizacije ima intenciju jedne jedine racionalne forme uma koja na totalizirajui nain nastoji da povee razliite forme uma ili razliite oblike racionalnosti. Upravo iz tog razloga namee se kao princip, kao objedinjavajue naelo, koji ne sarno da povezuje razliite forme uma (teorijski, praktini i poietiki), nego ih posreduje kalkulativnom logikom vlastitog razvoja kojoj je svrha proizvodnja univerzalnog obrasca ivota bez obzira na svu razliitost izmedu civilizacijskih obiajno-moralnih i kulturnih obrazaca ili formi ivota. Pozadina ovog obrasca je ekonomija, a ona je samo dosljedna u svojoj praktinosti koju joj je opravdano pripisao Aristotel. Kao neminovnost preostaje stavljanje znaka jednakosti izrnedu ekonomije i praktinog uma, odnosno instrumentalno-pragmatinog uma, koji misli i djeluje na relaciji obezbjeenja efikasnih sredstava za ostvarenje projektovano poeljnog cilja. Potvrdu za takovrsno delovanje nalazimo i u jeziku, jer se ljudske namjere i akcije iskazuju terminima: prirodni i ljudski resursi - nad kojim se uspostavlja apsolutna vladavina sa svrhom ubiranja profita, omoguena globalnom inforrnatikom kontrolom. Neosporna je praktinost i dviju preostalih disciplina (djelatnosti) politike i etike. Ono to povijesno povezuje politiku i etiku jesu zajednike ljudske stvari ili djelatnost i ivljenje u zajednici usmjereno na dobar i sretan ivot. Rije je o svojevrsnom praktinom znanju na kojemu se temelji djelovanje. Oni koji danas zagovaraju raskid etike i politike, skloni su da politiku svedu na plan stratekih ili retorikih kompetencija, dok etici ostavljaju jednostrani zadatak da razmatra ovjeka kao pojedinca u njegovom izoliranom djelovanju. Meutim, politika posjeduje sveobuhvatni karakter, ona je izvor i produkcija davanja zakona to dovodi do toga da se ivi slobodno, poto sloboda, u ovom smislu, i nije nita drugo do ivot u samonametnutim zakonima, kao to i etika pravila nisu samo izolirana djelatnost pojedinaca nego se promatraju u povezanosti s ustavom i zakonima. Rekonceptualizacija etike i ponovno uvoenje politike u sferu racionalnog etikog raspravljanja postavljaju se kao urgentni zadaci naeg vremena. Tradicionalna veza politike, etike i ekonomije u javnoj upravi zaivljava u svojoj praktinosti putem vrijednosti. U osnovne politike vrijednosti u javnoj upravi spadaju: odgovornost, odziv, legitimnost, drutvena pravinost, otvorenost, preglednost, i dr. Ekonomske vrijednosti su: uspjenost, ekonominost, produktivnost, efikasnost, inovativnost, 5

STRUNI ASOPIS U P R A V A rukovoenje - kojima se nuno dodaju jo i praktine i pravne vrijednosti. Novi javni menadment (new public management) je favoriziranje ve odavno postojeih ekonomskih vrijednosti u javnoj upravi. Etike vrijednosti svoju ogledalnost nalaze u pisanim etikim kodeksima. Redakcija

Amina Hadibegi-Bicciato struni lanak / professional paper primljen / received: 11.06.2012 UDK 8127:378(4) (045) 81282.8:378(4)(045)

JEZIK EVROPSKOG OBRAZOVNOG PROSTORA THE LANGUAGE OF THE EUROPEAN EDUCATION SPACE Amina Hadibegi-Bicciato Fakultet za javnu upravu u Sarajevu pridruena lanica Univerziteta u Sarajevu Patriotske lige 41,71 000 SARAJEVO a.hadzibegic@fju.edu.ba Kljune rijei:globalizacija, kultura, obrazovanje, jezici u kontaktu, englobish Saetak: Globalizacija je odavno poela i utkana je u sve sfere ljudskog bivstvovanja i djelovanja to ukljuuje i kulturu i obrazovanje. U domeni evropskog obrazovnog procesa i konvergenciji iji smo svjedoci i sudionici, globalizacija jezika je sveprisutna ali i obvezujua s obzirom na tenje svih ukljuenih u taj dugoroni reformatorski prostor.Naravno, rije je o engleskom jeziku, kao globaliziranom jeziku dananjice ili modernim lingvistikim argonom reeno globishu. On je, podrazumijeva se, nastao spajanjem i kontaktiranjem vie modernih jezika Starog kontinenta, i govoren ak i u akademskim krugovima, postao neki novi engleski jezik pojednostavljene gramatike, sintakske i arolike leksike. Budui da su neujednaenosti jezike upotrebe neminovne, i u akademskim zajednicama je dolo do razilaenja, dvosmislenih tumaenja, stvaranja lanih sinonima i slinih odstupanja. Ovaj rad e pokuati ukazati na takve promjene u domenu zajednikog komunikacijskog jezika dananjice, meusobno razumijevanje evropskog multikulturalnog prostora kao i reformske procese manje ili vie usvojene u praksi.

STRUNI ASOPIS U P R A V A Key words: globalisation, culture, education, languages in contact, englobish Summary: Globalisation has begun long ago and has become a tissue of all spheres of human existence and acting which includes both culture and education. As for a domain of the European educational process and convergence we have taken part in and witnessed its occurence as well, the language globalisation has become an undeniable and obliging fact of life for all involved in that longterm reform process. Naturally, it is the English language we are talking about as a global modern language or as it is being called in a linguistical jargon englobish. It has emerged, of course, from different languages of the Old continent coming in contact and clashing and spoken even amongst academic circles it has adopted a somewhat different and simplified grammar, sintax and very diverse lexis. Due to the inevitability of language use discrepancies, certain changes had taken place also among academicians resulting in ambiguities, overlappings, false synonyms and alike. This paper will focus on the abovementioned (socio)linguistic tendencies and changes presenting certain occurences in a modern global language and overall applied and non-applied reform processes. Dananjica je postala sinonimom rijei globalizacija u cijelom svijetu pa samim tim i u Bosni i Hercegovini. Implicira je uglavnom pridjev meunarodni/a ili internacionalni/a. Globalizacija, tj. internacionalizacija je u trendu(vie nije u modi nego u trendu, od eng. trendy). Integrisanje u Evropsku Uniju je pitanje opstanka, ali i prestia. Do nje se stie i kroz jezik. Proces je olakan sredstvima komunikacije, naroito internetom, i openito digitalizacijom ivota. Svijet se danas opisuje kao globalno selo. Stremljenja, kako je ve reeno, oituju se i na nivou jezika i kulture. Idealno mjesto sastanka i za jezike i za kulture je svakako obrazovanje. Stvorena je i potpisana Bolonjska deklaracija, poveana studentska mobilnost, uvedeno uenje na daljinu, a engleski jezik je, konano, postao obaveznim predmetom ve od prvog razreda osnovne kole. Razvoj modernog i profitabilnog drutva se oslanja na sve stepene obrazovanja ija je kruna, naravno, visoko obrazovanje. Trite u kojem se nude i takmie mladi evropljani je sada mnogo vee i zahtijeva vei spektar kompetencija, a jezika i informatika su eliminatorne. 8

Amina Hadibegi-Bicciato Pod jezikom kompetencijom se podrazumijeva prvenstveno vladanje engleskim jezikom na naprednom komunikacijskom nivou. Taj jezik je ve odavno prominentan i prestian svjetski jezik, lingua franca, kojim govori oko 700 miliona ljudi i dvije treine naunih radova bivaju objavljeni na tom jeziku. Njegov status globalnog jezika vie uope nije upitan. Konotacija moi je koncentrisana u velikoj mjeri u tom jeziku ali je i prevladavajui razlog njegove dominacije i prevalencije i njegova izrazita fleksibilnost. Od 17. vijeka je i dobar domain i dobar donator kad je u pitanju pozajmljivanje rijei iz velikog broja jezika. Paralelno je potekao i jo uvijek tee proces anglomanije. Obrazovanje, naroito visoko, nije ostalo imuno na ove tendencije te je odlino poznavanje engleskog jezika postalo preduvjetom uestvovanja u tom domenu ljudskog djelovanja. U upotrebi je i termin Daniela Dora Englishization1koji oznaava nuno djelovanje institucija obrazovanja kako bi se integrirale u evropske trendove. Evropa je oduvijek bila pogodno i plodno tlo za ostvarivanje kontakta meu kulturama i jezicima, a to se proimanje uvijek deavalo i na strukturalnom i na leksikom nivou jezika. Bez obzira na jainu kontakta kao i podreenost jednog jezika prema drugom, leksiko proimanje se uvijek dogodi i ima dugotrajne efekte. U sluaju susreta vie razliitih kultura i jezika koji imaju potrebu komunicirati raa se zajedniki kod komunikacije. U domenu obrazovanja, primat je odavno preuzeo engleski jezik. Tim jezikom su govorili uesnici Bolonjske konferencije. Izrastaju generacije akademskih govornika adaptiranog engleskog jezika englobisha. Promjene su najuoljivije na leksikom nivou meu koje spada i tendencija pojave da manji broj rijei ima vie znaenja. U skladu sa procesima integracije i evropske tradicije obrazovanja se mijenjaju i stapaju u jednu Evropu Znanja ili Europe of Knowledge: Evropa Znanja sada je iroko prepoznata kao nezamjenjiv faktor drutvenog i humanog rasta i kao neizbjena komponenta za konsolidaciju i obogaivanje evropskog dravljanstva, koja je u stanju da prui svojim graanima nune sposobnosti za suoavanje s izazovima novog milenija, zajedno sa svijeu o zajednikim vrijednostima i pripadnosti istom drutvenom i kulturnom prostoru.2
1 2

http://www.newschool.edu/gf/publicculture/backissues/pc42/dor.html http://www.cepes.ro/informationservices/sources/online/bologna.htm

STRUNI ASOPIS U P R A V A Jezik koji podrava i odgovara principu razliitosti i jedinstva moderne Evrope i njenog obrazovnog sistema jeste engleski jezik. U mnogim sferama ljudskih aktivnosti, pa i na jezikom nivou, tradicionalno i moderno esto se kombiniraju u nove konstelacije, a ne istiskuju jedno drugo.3Engleski jezik je to mjesto susreta evropskih kulturnih i obrazovnih institucija. Leksikon se ne mijenja samo novim rijeima. Jedna rije moe zamijeniti drugu, neke izau iz upotrebe, a neke se ponovo ponu koristiti. Jezik je ogledalo nae stvarnosti i ivota. Engleski jezik stalno raste, u globalnim okvirima, i sada ve ima preko 700.000 rijei. Sama rije global se javlja u velikom broju novonastalih rijei (kovanica) u engleskom jeziku, kao npr: globish,globesity itd. Meutim, mnogo je vei uticaj engleskog jezika na druge jezike nego obratno. Eklatantan primjer toga jeste engleski jezik evropskog (visokog) obrazovanja koji je izrodio poseban profesiolekt u kojem su sadrane u izvjesnoj mjeri razliite evropske tradicije. Za korpus u procesu obrade ovog fenomena uzeta je elektronska prepiska izmeu bosanskohercegovakih i evropskih fakulteta budui je to medij u najmasovnijoj upotrebi. U obzir su uzeti opi termini kao i oni koji se odnose na nastavni proces, akademska zvanja, organizacijske jedinice i statuse studenata. Uoljiva je kako ujednaena tako i neujednaena upotreba relevantnih termina. Prvi specifikum jeste termin visoko obrazovanje koje bi po prirodi stvari trebalo biti high education ali nije. B/h/s visoko obrazovanje je englesko higher education (doslovno vie obrazovanje) jer anglosaksonski sistem obrazovanja ne prepoznaje b/h/s vie obrazovanje. Naime, anglosaksonski sistem prepoznaje samo osnovno-elementary; srednje-high i visoko-higher. Slijedi rije faculty fakultet u Evropi i kod nas, ali nastavno osoblje u SAD-u. Osim toga, u novonastalom procesu integracije univerziteta u kojoj fakulteti gube svoju nezavisnost, trebalo bi ih ubudue prevoditi rjeju departments, koja se jo uvijek koristi kao ekvivalent naeg odsjeka. Tijelo koje mi zovemo nastavno-nauno vijee je zapravo engleski senate. Rije koja je ula u engleski jezik jeste rectorate a uvezi je sa rijeju rectoc, koja je latinskog porijekla i oznaava sveenika katolike ili protestantske
3

J.A.Fishman, Sociologija jezika, 1978:113

10

Amina Hadibegi-Bicciato crkve ili upravnika vjerske kole. Osoba koja rukovodi univerzitetom je u engleskom jeziku, zapravo, president, vice-chancellor,director isl. Meutim, upotreba ove rijei u visokom obrazovanju je omasovljena i stoga postoji Rectors Conference. Prorektor je vice-rector, prorector, provice-chancellor, iako su dvije zadnje upotrebe mnogo rjee. Pojam koji unosi moda i najvie zabune ak i u pravnom smislu jeste engleski pojam college. Ova rije na engleskom oznaava instituciju koja nudi iskljuivo nastavu ali ne i istraivaki rad, koji je neodvojiv dio fakulteta i univerziteta. U anglosaksonskom svijetu na koledu se obrazuje odreeni specijalizirani profil ljudi, dok u Britaniji ona moe oznaavati i dio univerziteta, studente i nastavnike jedne institucije kao i profesionalnu organizaciju. U okviru leksikona akademskog stepena vlada najvea neujednaenost. Undergraduate student je b/h/s i etvorogodinji i trogodinji student; graduate student oznaava postdiplomca u Americi ali ne obavezno i u Evropi. Ukoliko se radi o starom predbolonjskom sistemu onda je u pitanju student etvorogodinjeg dodiplomskog studija; ukoliko, pak, govorimo o bolonjskom studentu, onda je to postdiplomac. Neustaljenost je prisutna kod termina vii asistent jer je on na engleskom jeziku senior assistant, magistar, higher assistant, teaching assistant, dok je asistent preveden kao junior assistant, assistant lecturer. Najvie zabune unosi na docent kojeg engleski ne prepoznaje u cijelosti ali se nalazi preveden kao assistant professor. Rije docent originalno u engleskom jeziku moe oznaavati osobu koja radi kao vodi u muzeju, crkvi isl. Latinskog je porijekla, i poput rijei rector, uvukla se u leksikon engleskog visokog obrazovanja i moe oznaavati predavaa koji nije stalni lan univerziteta i ima prvi stepen doktora u sistemima koji nisu uveli bolonjski sistem. U Britaniji ga prevode i kao senior lecturer to zapravo mi tumaimo kao vii asistent. Po zavrenom prvom ciklusu studija i trogodinjeg i etvorogodinjeg postajete bachelor, a po zavrenom dvogodinjem postdiplomskom studiju nakon trogodinjeg osnovnog studija postajete master. I stari dvogodinji studij nakon etvorogodinjeg dodiplomskog studija se na engleski jezik prevodi kao master, iako se radi o razliitim stvarima. Dakle, ovdje jezik prednjai u odnosu na praksu. 11

STRUNI ASOPIS U P R A V A Profesora, predavaa, uitelja oznaavaju rijei professor,instructor,teacher kao i tutor, ali samo u britanskom engleskom i znai openito predava. Student demonstrator je student tutor. Na mentor (profesor koji usmjerava izradu diplomskog, magistarskog ili doktorskog rada) je engleski mentor, adviser ili tutor uz obavezan dodatak postgraduate, master thesis, doctoral itd. Najvii rang jeste engleski professor univerzitetski predava, full za redovnog i associate za vanrednog, dok kod nas i mnogim evropskim dravama ovaj pojam oznaava i srednjokolskog profesora. Lecturer je engleski predava koji nije stalno zaposlen dok je kod nas to obino predava stranog jezika ili predava bez akademskog zvanja. Rukovodioc fakulteta, dekan, je uvijek dean, ali je i specifinije odreen u engleskom jeziku budui oznaava osobu koja je odgovorna za neko podruje, npr. the admissions dean. Termini courses/programmes/subjects su ponekad nejasni. U engleskom jeziku course oznaava period nastave o odreenoj temi, to bi bio na predmet. Opet i engleski termin subject oznaava predmet, oblast. U prijevodima se nalaze slijedee zbunjujue sintagme: subject areas, subject courses, major/minor subjects iz kojih nije jasno da li je u pitanju jednosemestralni ili dvosemestralni predmet, oblast ili studijska grupa. I rije programmes dovodi do zabune i upotrebljava se u znaenju i nastavnog plana, i programa i studija isl. Ujednaena je upotreba termina koji oznaavaju dokumente koje dobijemo zavretkom studija diploma i diploma supplement, dok okonanjem seminara ili kursa dobivamo certificate. U Zakljuku bismo mogli rei da je paralelno sa reformom visokog obrazovanja u toku i reforma jezika evropskog akademskog prostora i ujednaavanje istog. Praksa pokazuje da stepen obrazovanja izraen u diplomi nije isti u svim evropskim dravama. To iziskuje paralelnu upotrebu itavog niza izraza u slubenim dopisima, pojanjavanja i dodatna objanjenja. esto se preuzimaju engleski termini za pojmove koji su novi u b/h/s jeziku poput case study, workshop, distance learning, mobility itd. Izrasle su i institucije koje utiu na standardizaciju izraza (EUA, Vijee Evrope) putem koritenja novih dokumenata u upotrebi u zemljama nedavnim potpisnicama Bolonjske deklaracije. Spremnost za prihvaanje reformi se,dakle, ogleda i u jeziku koji esto ide ispred stvarnosti i oituje se naprimjer u upotrebi termina bachelor. 12

Amina Hadibegi-Bicciato Stvarnost Evrope Znanja 2012. godine je takva da Bolonjski proces pria engleskim jezikom i da su sve deklaracije i aktivnosti usmjerene ka konvergenciji obrazovnog sistema napisane na tom jeziku. Meutim, jo uvijek ne razumiju svi uesnici ovog meukulturalnog dijaloga sve stvari jednako a ono je neophodno da bi se dolo do tanog znaenja rijei. U opoj klimi globalizacije, konvergentni sistem obrazovanja i zapoete reforme dokaz su stvaranja evropske nacije koja e za zajedniki globalni jezik koristiti novi engleski jezik globish. LITERATURA 1. http://intellectbooks.com/europa/number5/hart.htm. 2. http://www.newschool.edu7gf/publicculture/backissue/pc42/dor.html. 3. http://www.cepes.ro/information-services/sources/on-line/bologna.htm. 4. Balibar E., Mi graani Evrope?, Beogradski krug, Beograd, 2003. 5. Burns i Coffine, Analysing English in a Global Context, Routledge, London, 2001. 6. Nerriere J., Parlate Globish, Agra, 2004. 7. Severgnini B., Linglese, Bur, 2008.

13

STRUNI ASOPIS U P R A V A

14

Nezir Kralo
struni lanak / professional paper primljen / received: 25.05.2012 UDK 172+32]:35(045)

ETIKA, POLITIKA I JAVNA UPRAVA ETHICS, POLITICS AND PUBLIC ADMINISTRATION

Nezir Kralo Fakultet za javnu upravu u Sarajevu pridruena lanica Univerziteta u Sarajevu Patriotske lige 41,71 000 SARAJEVO nezir.krcalo@fju.edu.ba Saetak Usljed pojmovne nejasnoe etika e se kao zasebna disciplina razvijati u dva pravca, i to kao: autonomna i heteronomna etika. Prvotna smatra da je izvor morala u ovjeku samom, dok potonja zastupa gledite da je izvor morala izvan ovjeka. Moralnosti nema bez odreenoga stupnja svijesti. U etici savjest znai sposobnost prepoznavanja i razlikovanja moralnog dobra i zla, odnosno moralna savjest je subjektov sud o moralnosti ina koji eli uiniti. Da bi se prosuivalo o neemu kao dobrom ili loem, potrebno je posjedovati mjerilo ili kriterij. Mjerilo za moralni sud pojavljuje se u obliku normi i pravila. Norme i pravila su obavezni, propisani od drutva ili autoriteta. U osnovi normi i pravila nalaze se vrijednosti. Etiku i politiku povezuje od Platona i Aristotela isti cilj brige za duu i odgoj graana. Stoga je zajedniki temelj etike i politike ideja pravednosti kao najvee vrline u djelovanju pojedinaca kao i u skladnom ustroju drave. Zahtjev da se javna uprava odvoji od politike i da se dravni slubenici ne smiju baviti politikom dolazi od onih koji podruje javne uprave proglaavaju vrjednosno neutralnim. Kao praktino podruje nauke, javna uprava je u svom postojanju uvijek bila povezana sa vrijednostima politikim, ekonomskim, etikim, i dr. O trajnom postojanju ove veze potvruju primjeri: oblikovanje javnih politika, novi javni menadment i pisani Etiki kodeksi. Kljune rijei: etika, moral, politika, javna uprava, etiki kodeks. 15

STRUNI ASOPIS U P R A V A Summary Due to the coceptual ambiguity of the tern the ethics, as na autonomous discipline, will grow and develop into two directions, such as: autonomous ethics and heteronomous ethics. It is considered that the source of morality is inside the man himself as well as that it is outside the man by the two concepts, respectively. There is no morality without a certain extent of a developed awaraness. In wthics, conscience denotes the ability to distinguish the moral good from the moral evil, or in other words a moral conscience presents a subjects judgement of the morality behind the deed one is to make. To be the judge of anything good or bad as such, it is necessary to have an inner sensibility for proper assessment, a criteria by which one is guided. It usually takes on a form of the norm and regulation. Those are essential, prescribed by either society or an authority. The values should be fundamental guidelines of both norms and regulations. The ethics and politics have always been linked together from the times of Plato and Aristotle in terms of their common goal: cultivating and nurturing the human soul and educating citizens. Therefore their common founding principle is the idea of justice as the greatest virtue of any individual or any form of the state organisation. The request that public administration is to be separated from the politics and that the civil servants should not be involved in politics derives from those who deem the public administration as value neutral. However, being a practical field of the science, the public administration has ever since its existence been linked to the values such as political, economical, ethical ones etc. The proofs of such permanent association may be found among the disciplines of public policy forming, new public management and written ethical codes. Keywords: ethics, morality, politics, public administration, code of ethics. Uvod Aristotel e podijeliti filozofiju na teorijsku, praktinu i poietiku. Teorijsku filozofija obuhvaa metafiziku, fiziku i matematiku. Predmet poietike filozofije su stvari koje nastaju ovjekovim tvorenjem (poiesis). Ljudski nain spoznavanja u ovom podruju djelatnosti naziva se umijeem (techne), a sama poietika filozofija bavi se promiljanjem zanatskog i umjetnikog stvaralatva. Napokon, predmet praktine filozofije su stvari 16

Nezir Kralo koje su po mogunosti, tiu se odnosa ovjeka prema vlastitoj ljudskosti i prema drugim ljudima, tj. tiu se ovjekovog djelanja. Nain ljudske spoznajne djelatnosti u ovom podruju je razboritost (phronesis). Prema unutranjoj razlici predmeta, praktina se filozofija dijeli na: politiku, ekonomiju i etiku. Politika je posredovanje pojedinanih, grupnih i optih interesa, koje se sprovodi slobodnim vijeanjem, racionalnom argumentacijom i zajednikim odluivanjem o onome to se ima initi u dravi (polisu) kao onom obliku ljudskog djelanja, koji objedinjava sve oblike ljudskog djelanja. Tematika ekonomije u helenskom drutvu obuhvatala je probleme porodice, braka, vaspitanja, odnosa prema robovima, te posebno problematiku prirodnog i neprirodnog naina sticanja materijalnog bogatstva domainstva. Sve do moderne graenske epohe odralo se ovakvo Aristotelovo utemeljenje filozofije ekonomije. Budui da moderna graanska epoha umjesto tradicionalne dvoslojne podjele drutvenosti (domainstvo i polis-drava) postavlja troslojnu podjelu (porodica, graansko drutvo i drava), ekonomija postaje osnovno polje djelatnosti graanskog drutva. Zbog toga, u okviru tradicionalne praktine filozofije dolazi do pomjeranja osnovnog predmeta filozofije ekonomije na problematiku ekonomske realnosti graanskog drutva, pa i do izdvajanja pozitivnih ekonomskih nauka iz podruja praktine filozofije (politika ekonomija, ekonomika i ekonomska politika). Etika se ne bavi stvarima kakve one jesu, ve kakve trebaju da budu, te je temeljna zadaa etiara stalno preispitivati postojeu praksu. Etika je skup pravila i kriterija koji odreuju koje je ponaanje dobro, a koje je loe. Dijeli se na metaetiku, normativnu etiku i primijenjenu etiku. Metaetika istrauje izvore i znaenja etikih naela, kao i ulogu razuma u etikom prosuivanju. Normativna etika artikulira pojmove dobra, zla, vrline, poroka, dunosti, obaveza, prava, pravednosti, asnosti u najraznovrsnijem kontekstu sloenosti meuljudskih odnosa. Nastoji doi do moralnih normi i ivotnih orijentira. Primijenjena etika nastoji rasplesti pojedinane kontroverzne probleme u nekom specifinom podruju (medicini, ekologiji, poslovanju, javnoj upravi i sl.) 17

STRUNI ASOPIS U P R A V A 1. Etika i moral Naziv etika izvodi se od dviju grkih rijei: ethos narav (ud), karakter; i ethos obiaj, navika. Jedna Heraklitova izreka to se sastoji od samo tri rijei kazuje neto tako jednostavno da iz njega bit ethosa neposredno izlazi na vidjelo. Ta izreka glasi: ethos anthropo daimon (fragment 119). Ona se uobiajeno prevodi Karakter je ovjeku sudbina. Dok se ethos u irem znaenju odnosi na boravite ili zaviaj naravi, mjesto njenog prirodnog boravita, s druge strane ethos ukljuuje osim prirodnog i vjetaki zaviaj naravi, neto to je otuuje, to joj ne odgovara. Homer u Ilijadi rije ethos koristi za opis stanja istinskog ratnika, za Herodota ethos oznaava uobiajeno izlazite sunca, a Heraklit rijeju ethos oznaava budnost, prisutnost (s Bogom). Kod Aristotela pojam heksis (habitus- dranje) odgovara dvostrukom znaenju pojma ethos, a oznaava trajno stanje, postojanost iji je izvor istodobno i u unutarnjoj prirodi ili karakteru, ali i u obiaju ili navici. Rije moral potjee od latinske rijei mos (moris), to znai obiaj, ali i narav (ud). Ciceron prevodi grku rije ethos u dvostrukom znaenju - obiaj i karakter. Radi pojanjenja, moemo zakljuiti da moral vie odgovara rijei obiaj (ethos), dok apstrakta moralnost ili (ud)orednost u smislu kvaliteta nekog djelovanja odgovara pojmu ethos. Pa ipak, dvoznanost ostaje i mogu se upotrijebiti i za jedno i za drugo. Etika je filozofsko uenje o ljudskom djelovanju ukoliko ono stoji pod moralnom diferencijom dobra i zla. Pod moralom se podrazumijeva stanje stvarno vladajuih normi nekog kulturnog kruga. Etika i moral se meusobno odnose kao teorija i praksa. Tako se moral moe definirati kao oblik ljudske prakse, oblik djelatnoga, praktinoga odnoenja ovjeka prema svijetu, prema drugim ljudima, kao i prema samom sebi. On se manifestira u vrijednosnom procjenjivanju ljudskih postupaka i htijenja kao pozitivno ili negativno vrijednih (nevrijednih), pri emu se prvi odobravaju, ele, preporuuju, zapovijedaju, a drugi ne odobravaju, kude, osuuju, zabranjuju. Moralni sud govori da je neto dobro ili loe. Da bi se prosuivalo o neemu kao dobrom ili loem, potrebno je posjedovati mjerilo ili kriterij. Mjerilo za moralni sud pojavljuje se u obliku normi i pravila. Norme i pravila su obavezni, propisani od drutva ili autoriteta. Bitno je i neprocjenjivo za svaki moral da je dugotrajna prisila. 18

Nezir Kralo U osnovi normi i pravila nalaze se vrijednosti. Vrijednosti predstavljaju neto to je poeljno ili vrijedno za odreenu socijalnu grupu i to se kao takvo pokazalo tokom zajednikog ivota i opstanka grupe. Neke vrijednosti su znaajnije, pa se govori o odreenom poretku ili hijerarhiji vrijednosti. Osim atributa dobro loe, u moralnim sudovima prevladavaju kategorije treba ne treba. One izraavaju objektivnu i subjektivnu stranu moralnog fenomena. Nije dovoljno da ovjek samo prihvaa ili potuje moralne norme i pravila, nego treba biti sposoban i da razumije i zna to treba initi u odreenim situacijama, tj. da je u stanju samostalno odluivati i birati izmeu brojnih mogunosti. Moral je ljudska obaveza ijim se izvravanjem ovjek ostvaruje kao ljudsko bie. Kao vanjska sankcija javlja se drutvena osuda i iskljuivanje iz grupe, a kao unutarnja sankcija grinja savjesti. 2. Svijest i savjest Nema moralnosti bez odreenoga stupnja svijesti. Svijest se izraava kao sposobnost planiranja i predvianja postupaka i njihovih posljedica. Jedino ovjek kao svjesno bie moe postavljenim ciljevima i buduim stanjima koja je zamislio, odrediti sadanje stanje, oblikovati ga i voditi prema buduem eljenom stanju.ovjek je u stanju procjenjivati i predviati svoje postupke, kao i njihove posljedice i temeljem toga odluivati, odnosno vriti izbor izmeu moguih alternativa. Za moralnu praksu svijest je bitna zbog razloga to omoguava uvid u posljedice ljudskih postupaka u odnosu na pojedinca i drutva kao cjeline. Za donoenje moralnih sudova bitno je prije svega poznavanje ljudi i ljudskih odnosa. Savjest (lat. conscientia = saznanje, svijest), prisutnost uma samome sebi u inu shvaanja i suenja. U etici savjest znai sposobnost prepoznavanja i razlikovanja moralnog dobra i zla, odnosno moralna savjest je subjektov sud o moralnosti ina koji eli uiniti; stoga je ona subjektivna posljednja norma koju ovjek mora slijediti u svom djelovanju. Rije je o kvalitetu djelovanja te je nuno poznavati strukturu savjesti: 1. prasavjest, iskra ili svjetlo savjesti ( gr. syntereo uvam; sineid saznati, biti svjestan). 2. na usvojeni temeljni vrjednosni sistem po kojem nastaje na ivotni projekat. 3. savjest u uem smislu in sinteze dva prethodna elementa. 19

STRUNI ASOPIS U P R A V A Savjest se izraava kao izraz ocjene vlastitih postupaka temeljem svijesti o posljedicama postupaka i razvijenog osjeanja dunosti i obaveznosti. Ocjenjujui svoje postupke s aspekta potivanja potreba drugih ljudi pojedinac razvija osjeaje moralne dunosti i obaveze. Savjest se definira kao moralna samoocjena, kao moralni sud osobe o sebi samoj, koje prati osjeanje zadovoljstva ili nezadovoljstva sobom. To je jedna vrsta emotivnog stanja u kojemu pojedinac temeljem spoznaje to je dobro, a to je loe, izrie moralni sud o vlastitim postupcima, pokuavajui svoje postupke promatrati oima drugih ljudi. 3. Jedinstvo etike i politike Politika je povezana s etikom i ekonomijom u praktinoj filozofiji od Platona i Aristotela zato to ljudsko djelovanje nije samo izolirana djelatnost pojedinaca nego se promatra u povezanosti s ustavom i zakonima grada i drave, s jedne strane, te sa ivotom u kuanstvu, domainstvu i porodici, s druge strane. Drava se ne svodi na aparat sile i represije, organizaciju vlasti, nego poima u svom izvornom pojmu kao zajednica slobodnih i jednakih graana koji u pravnom i udorednom okruenju djeluju na etiko-politikom temelju. Ono to povijesno povezuje politiku i etiku jesu zajednike ljudske stvari ili djelatnost i ivljenje u zajednici usmjereno na dobar i sretan ivot. Rije je o svojevrsnom praktinom znanju na kojemu se temelji djelovanje. Dok etika razmatra inidbe ovjeka kao pojedinca, politika se odnosi na umno djelovanje graana u zajednici, gradu, opini, dravi. Pojam je politike dvoznaan jer iskazuje jednako zajedniko djelovanje i javnu stvar ivota graana kao i misaono razmatranje toga djelovanja u smislu politike znanosti. Etiku i politiku povezuje od Platona i Aristotela isti cilj brige za duu i odgoj graana. Stoga je zajedniki temelj etike i politike ideja pravednosti kao najvee vrline u djelovanju pojedinaca kao i u skladnom ustroju drave. Ljudi razvijaju vlastite duhovne i naravne sposobnosti te ozbiljuju najvie ljudske mogunosti sudjelovanjem u cjelini bitka i ivotom u politikoj zajednici slobodnih i jednakih graana. Obnavljanje Aristotelova pojma phronesis i Kantove rasudne moi u suvremenoj praktinoj filozofiji proizalo je iz nastojanja za prevladavanjem i izbjegavanjem jednostranosti tehnoloke racionalnosti u instrumentalnoj i strategijskoj ulozi. Praktina filozofija kao filozofija o ljudskim stvarima 20

Nezir Kralo treba povezati etiko i politiko iskustvo s razboritou (phronesis) kako bi se omoguilo primjereno razumijevanje i ozbiljenje u suvremenom svijetu koje bi prevladalo pogubnu haotinost zbivanja i procesa. Za politiko djelovanje i ivljenje kljuno znaenje ima razboritost kao praktino znanje ivoga rasudbenog uma. Aristotelov pojam phronesis nije puka pamet ili razbor. Dok pamet nije vrlina nego je dar prirode (boanski dar), phronesis je vrlina jer obuhvaa cjelinu ivota i omoguuje razboritu ovjeku izbor dobra nasuprot neumnom nagonu. Praktino znanje i rasudbeni dio uma omoguuje promiljanje i izbor u konkretnoj ivotnoj situaciji. 4. Etika i javna uprava Iako moderne teorije uprave naglaavaju da uprava ima vrjednosni sadraj, ipak pojedini naunici i praktiari podruje javne uprave predstavljaju vrijednosno neutralnim sa zahtjevom da se javna uprava odvoji od politike i da se dravni slubenici ne smiju baviti politikom. Ovaj zahtjev previa ono to je posve bjelodano. Kao praktino podruje nauke, javna uprava stalno je u svom postojanju bila povezana sa vrijednostima, a tradicionalna veza politike, etike i ekonomije u javnoj upravi zaivljava u svojoj praktinosti upravo putem vrijednosti. U osnovne politike vrijednosti u javnoj upravi spadaju: odgovornost, odziv, legitimnost, drutvena pravinost, otvorenost, preglednost, i dr. Ekonomske vrijednosti su sljedee: uspjenost, ekonominost, produktivnost, efikasnost, inovativnost, rukovoenje kojima se nuno dodaju jo i praktine i pravne vrijednosti. Novi javni menadment (new public management) je favoriziranje ve odavno postojeih ekonomskih vrijednosti u javnoj upravi. Na tragu reenog, nuno je spomenuti da je javna uprava svakako povezana sa pravnim i profesionalnim, ali i socijalnim i demokratskim vrijednostima. 1 Konano, moralne i sve druge norme, proistjeu iz vrijednosti. Ali, moralne norme nikada nisu isto to i druge, na primjer pravne norme, koje su u potpunosti racionalizirane i nastaju po osnovu vrjednosnog procjenjivanja izvanjski zadane drutvene stvarnosti. Etike vrijednosti svoje izvorite imaju u unutarnjoj naravi ili karakteru koji se realizuje u vidu poeljnog ponaanja uvijek odreenog spram odgovarajue norme, tj. kao odgovor na nju. Tako pojam morala, kako je to primijetio Aristotel, obuhvata ili stapa obadva znaenjska okvira (habitus), unutarnje i vanjsko, karakter i obiaj. Vanjsko
1

Ferid Otajagi, Sistem osnovnih vrijednosti u javnoj upravi s posebnim osvrtom na stanje u Bosni i Hercegovini, Anali Pravnog fakulteta Univerziteta u Zenici, br. 7.

21

STRUNI ASOPIS U P R A V A djelovanje je najprije odreeno unutarnjim stanjem, to znai - izvrstan karakter uvijek poluuje izvrsno djelovanje, i obrnuto. Da bi se pospjeilo kvalitetno moralno djelovanje u odreenoj instituciji ili organizaciji, pristupilo se izradi (pisanih) etikih vodia ili principa. Drugim rijeima reeno, vanjskim pravilima se apeluje na savjest ili ono unutarnje. Heraklit nije rekao da je obiaj ovjeku sudbina, nego: Karakter je ovjeku sudbina. Moralne norme propisane od strane drutva ili nekog autoriteta suzbijaju na izvjestan nain negativna stremljenja ljudske naravi ili karaktera, ali nemaju mo eliminacije istih. Postavlja se pitanje: koju vrstu normi slijediti da bi se doseglo stanje ethosa koje garantira kvalitetno i razborito djelovanje? Koliki je upliv etike u javnoj upravi najbolje se da sagledati primjerom, odnosno putem samjerljivosti temeljnih vrijednosti dravne slube sa principima etikog kodeksa. Temeljne vrijednosti dravne slube:2 Integritet podrazumijeva vrenje poslova dravnog organa iskljuivo u javnom interesu i stavljanje obaveza dravne slube iznad linih interesa dravnog/e slubenika/ce; podrazumijeva djelovanje unutar okvira temeljnih vrijednosti dravne slube; Kompetentnost podrazumijeva vrenje poslova dravnog organa u skladu sa visokim nivoom kvalifikacija i profesionalizma koje dravni/ na slubenik/ca kontinuirano provodi i razvija; Politika nepristrasnost podrazumijeva djelovanje iskljuivo na osnovu okolnosti sluaja i na nain koji nije odreen stavovima ijedne politike partije; podrazumijeva odravanje tradicije politike nepristrasnosti dravne slube; Neutralnost podrazumijeva obavljanje obaveza prema naelima pravinosti i jednakosti, te reflektuje dravnu slubu u skladu s naelima jednakosti i odsustva predrasuda; Zakonitost podrazumijeva vrenje poslova dravnog organa u skladu sa zakonom i s podrkom funkcionisanju prava; Potenje podrazumijeva iskrenost i otvorenost; podrazumijeva koritenje javnog novca i drugih resursa samo za ovlatenu javnu svrhu za koju su namijenjena;
2

Taida Begi, Poziv na odgovornu i profesionalnu dravnu slubu u Bosni i Hercegovini: Vrijednosti i etiki standardi u sistemu dravne slube Bosne i Hercegovine, Fond otvoreno drutvo, 2007.

22

Nezir Kralo Odgovornost podrazumijeva odgovorno ispunjavanje obaveza i dunosti; podrazumijeva javnu odgovornost pri djelovanju i ponaanju dravnih slubenika/ica; Transparentnost i otvorenost podrazumijeva rukovanje informacijama koliko je mogue otvoreno u okviru pravnog okvira; podrazumijeva potivanje vrijednosti transparentnosti, u isto vrijeme imajui u vidu dunost povjerljivosti u skladu sa zakonom; Korektno ponaanje podrazumijeva tretiranje drugih dravnih slubenika/ca kao i graana/ki s najveim moguim stepenom ljubaznosti, razumijevanja, raspoloenosti i potovanja i bez ikakvih predrasuda; Efikasnost i efektivnost podrazumijeva ekonomino, ekspeditivno i razborito koritenje javnog novca i ostalih resursa; Pravinost podrazumijeva donoenje odluka na nediskriminatorski i pravedan nain; Odgovornost podrazumijeva odgovornost prema vladi, drugim dravnim slubenicima/ama i javnosti; Egzemplarnost podrazumijeva odgovornost svakog/e dravnog/e slubenika/ce da svojim djelovanjem i ponaanjem, tj. individualnim primjerom istie potivanje temeljnih vrijednosti dravne slube; Liderstvo podrazumijeva odgovornost, posebno najvieg menadmenta (rukovodee dravne slubenike/ce) da vlastitim primjerom promoviu i podravaju temeljne vrijednosti; podrazumijeva ponaanje koje podrava temeljne vrijednosti i dobru reputaciju dravne slube; Izbjegavanje sukoba interesa podrazumijeva da lini interesi dravnog/e slubenika/ice ne dou u sukob s pozicijom dravnog/e slubenika/ice; podrazumijeva neuestvovanje u svakoj aktivnosti koja nije u skladu s korektnim vrenjem njegovih/njenih dunosti ili koja na bilo koji nain limitira vrenje dunosti; Principi etikog kodeksa: U ostvarivanju principa Kodeksa,3 dravni slubenik obavezan je da preduzima, u skladu sa ovim Kodeksom, odreene radnje i mjere, odnosno da se suzdrava onih radnji koje su kao takve zabranjene.

Agencija za dravnu slubu Federacije Bosne i Hercegovine, Etiki kodeks za dravne slubenike u Federaciji BiH.

23

STRUNI ASOPIS U P R A V A U izvravanju zadataka predvienih opisom radnog mjesta, pored obaveza koje proizilaze iz ustava, zakona i drugih propisa, dravni slubenik osigurava: potivanje Ustava Bosne i Hercegovine, Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, zakona i drugih propisa u Dravi Bosni i Hercegovini i Federaciji Bosne i Hercegovine; potivanje i privrenost pravnom poretku Drave Bosne i Hercegovine i Federacije Bosne i Hercegovine; potivanje vrijednosti meunarodnog prava; spreavanje zloupotrebe pozicije u organu dravne slube u korist linog interesa; savjesno, struno, samostalno i odgovorno obavljanje zadataka, uz puno zalaganje za afirmaciju dravne slube i uvanje njenog ugleda, o emu se mora voditi rauna i van radnog vremena; pronalaenje, u svakom konkretnom sluaju, na ustavu i zakonu zasnovanog rjeenja i spreavanje nepravilnosti u radu organa dravne slube; strpljivo, pristojno i ljubazno ponaanje prema zaposlenim u organu dravne slube, prema graanima kao strankama, u ostvarivanju njihovih ustavom i zakonom utvrenih prava, potivanje njihovog dostojanstva, prava i sloboda, ravnopravnosti i jednakosti; aurnost i tanost u radu; potivanje radne discipline; razvijanje linog entuzijazma za rad u konkretnom organu dravne slube i kult rada uope; to bolje uslove za rad drugih zaposlenih u organu dravne slube (npr. da se uzdri od glasnog smijanja, galame, dovikivanja, bacanja stvari, igre i ale koje su nedoline za dravnu slubu); prikladnu odjevenost; svoenje privatnih posjeta u organu dravne slube na najmanju mjeru; da se imovina i radno vrijeme ne koriste u privatne svrhe; njegovanje lijepe rijei (usmene i pisane) na jezicima koji su u slubenoj upotrebi u Federaciji Bosne i Hercegovine; stalno ope i struno obrazovanje, usavravanje i kulturno ponaanje; 24

Nezir Kralo da svoje znanje prenosi nesebino na druge zaposlene u organu dravne slube i da im daje tane informacije; da nagraivanje bude samo rezultat rada; izbjegavanje sklonosti ka favoriziranju odreenog dravnog slubenika; razvijanje kolegijalnih i korektnih odnosa prema drugim dravnim slubenicima. Dravnom slubeniku nije dozvoljeno: obavljanje ili neobavljanje nekog posla u dravnoj slubi u kojem postoji njegov lini interes; da koristi imovinu organa dravne slube u privatne svrhe. To se prvenstveno odnosi na kancelarijski materijal, telefon i druga sredstva rada; povlaivanje i prekoraivanje odreenih prava zbog politike, nacionalne, rasne, vjerske, spolne ili druge pripadnosti; iskazivanje sklonosti prema nekoj fizikoj ili pravnoj osobi u postupku rjeavanja predmeta; postojanje materijalnog interesa u rjeavanju predmeta iz nadlenosti dravnog organa; davanje informacija ako to nije u skladu sa zakonom, drugim propisom, pravilima i zahtjevima organa dravne slube; zloupotrijebiti poziciju u organu dravne slube u korist linog interesa; nanoenje materijalne tete organu dravne slube, namjerno ili iz krajnje nepanje ili podstrekavanje drugih da to ine; da u slubenim prostorijama koriste, posjeduju, prodaju, prenose ili kupuju alkohol i druga zabranjena sredstva; primanje poklona od treih osoba. Pod poklonima iz alineje 10. take 6. ovog kodeksa podrazumijeva se svaki poklon koji ima novanu vrijednost, a ukljuuje novana sredstva i usluge. Organi dravne slube mogu u skladu sa zakonom i ovim Kodeksom zbog svojih specifinosti utvrditi i druga pravila ponaanja dravnih slubenika. 25

STRUNI ASOPIS U P R A V A Izvori i literatura Pusi, Eugen (2002), Upravljanje u suvremenoj dravi, Savremena javna uprava, Zagreb. Paanin, Ante (2001)Etika i politika, Hrvatsko filozofsko drutvo, Zagreb. Kangrga, Milan (2004), Etika, Golden marketing-Tehnika knjiga, Zagreb. ovi, Ante (2004), Etika i bioetika, Pergamena, Zagreb. Mii, Anto (2000), Rjenik filozofskih pojmova, Verbum, Split. Kant, Immanuel (1990), Kritika praktikog uma, Naprijed, Zagreb. Kant, Immanuel (2003), Osnivanje metafizike udorea, Feniks, Zagreb. Mur, D. E. (1998), Principi etike, Plato, Beograd. Moore, B. (1998), Moral Aspects of Economic Growth. Ithaca:Cornel University Press. Tugendhat, Ernst (2003), Predavanja o etici, Naklada Jasenski i Turk, Zagreb. Morin, Edgar ( 2004), Etika, Masmedia, Zagreb. Raz, D. (2005), Etika u javnom domenu, Cid, Podgorica. Aristotel (1992), Nikomahova etika, HSN, Zagreb. ehok I., Koprek I. (1996), Etika, prirunik jedne discipline, kolska knjiga, Zagreb. Sikula A. (1996), Applied Management Ethics, Irwin, Chicago. Babi-Avdispahi, J. (2005), Etika, demokracija i graanstvo, Sarajevo: Svjetlost / Ethos. Tompson, D F. (2007), Politika etika i javna sluba, Glasnik, Beograd. Talanga J. (1999), Uvod u etiku, Hrvatski studiji Studia Croatica, Zagreb. Begi, Taida, Poziv na odgovornu i profesionalnu dravnu slubu u Bosni i Hercegovini: Vrijednosti i etiki standardi u sistemu dravne slube Bosne i Hercegovine, Fond otvoreno drutvo, 2007. Otajagi, Ferid, Sistem osnovnih vrijednosti u javnoj upravi s posebnim osvrtom na stanje u Bosni i Hercegovini, Anali Pravnog fakulteta Univerziteta u Zenici, br. 7. Etiki kodeks za dravne slubenike u FBiH, Sl. novine FBiH br. 7/05; 82/09 26

Enver Ieri struni rad/ professional paper primljen/recived 07.06.2012 UDK 342.24(045) 342.4(045)

ZATITA USTAVA I USTAVNOSTI U FEDERACIJAMA PROTECTION OF CONSTITUTION AND CONSTITUTIONALITY IN FEDERATIONS Enver Ieri Vlada Federacije Bosne i Hercegovine Zavod za javnu upravu FBiH Valtera Peria 15,71 000 Sarajevo eiseric@live.com Saetak Nain i put podjele nadlenosti izmeu federacije i federalnih jedinica predstavlja jedno od najsloenijih pitanja federalne drave. U teoriji i praksi postoje dva osnovna metoda, odnosno ustavne tehnike raspodjele nadlenosti izmeu savezne drave i federalnih jedinica. Po prvom metodu saveznoj vladi se dodjeljuje odreena nadlenost, a za sve ostale funkcije, koje nisu dodjeljene federaciji, se smatra da su u nadlenosti federalnih jedinica. Po drugom metodu ustavne tehnike dodjeljivanja nadlenosti, sve nadlenosti koje nisu izriito predate federalnim jedinicama pripadaju federaciji, odnosno saveznoj vladi. Bez obzira po kojem metodu je izvrena podjela nadlenosti zakoni koje donosi federacija su vii od zakona federalnih jedinica i savezna vlast nije ograniena kao to na prvi pogled izgleda. Obraeno je i pitanje sukoba nadlenosti zakona federacije i zakona federalnih jedinica, posebno u situacijama kada se odreena pitanja nalaze u mjeovitoj nadlenosti federacije i federalnih jedinica kao i metode ustavne revizije federalnih odnosa izmeu federacije i federalnih jedinica. Istaknuta je potreba da sud treba biti neovisan od zakonodavne i izvrne vlasti i sastavljen od istaknutih pravnika visokih moralnih kvaliteta, ali bi takoer trebali poznavati sutinu federalizma i federalnih odnosa. Kljune rijei: federacija, savezna vlada, federalne jedinice, dodjela nadlenosti, mjeovita nadlenost, konkurentna nadlenost, paralelna 27

STRUNI ASOPIS U P R A V A nadlenost, rjeavanje sukoba nadlenosti, kontrola ustavnosti, metodi ustavne revizije federalnih odnosa, ustavni sud Summary One of the most complex issues of a Federal state is a method and the way of division of authorities between Federation and Federal units. In theory and practice there are two basic methods or constitutional technics of the allocation of authority between Federal units and Federal state. Accoording to the first method, a particular responsibility is assigned to a Federal state, and other functions are considered to be assigned to Federal units. According to the second method of the constitutional technics related to the allocation of authority, all responsabilities specifically not assigned to the Federal units belong to Federation. Regardless of the method mentioned above, the laws adopted by the Federation are superior to those adopted by the Federal units. The issue of conflict of jurisdiction between Federal laws and Federal Units Laws is elaborated, especially in situations considering miscallenous authority between Federation and Federal units as well as methods of constitutional revision of federal relations between Federation and Federal units. It is prominent that the Court shall be independent of legislative and executive bodies. Furthermore, the Court shall be consisted of prominent high moral quality lawyers who are the experts who should also be quite familiar with the essence of federalism and federal relations. Keywords: Federation, Federal government, Federal units, Allocation of authority, Miscallenous authority, Competing authority, Parallel authority, the Conflict of authority, the Control of constitutionalism, Methods of constitutional revision of federal relations, Constitutional Court 28

Enver Ieri Uvod Kontrola ustava i ustavnosti je od izuzetno velike vanosti za vladavinu prava, posebno u federalno ureenim dravama u kojima je potrebno odrati ravnoteu odnosa izmeu savezne vlasti i vlasti federalnih jedinica. Kada ta ravnotea bude poremeena djelovanjem zakonodavnih organa federacije ili federalnih jedinica onda dolazi do ozbiljnih problema koji mogu dovesti u pitanje funkcioniranje, pa i sam opstanak federacije. Da bi se izbjegle takve negativne posljedice, zatita ustava i ustavnosti u federacijama je od izuzetno velike vanosti, i to ne samo za opstanak federacije nego i za vladavinu prava i izgradnju drave. Meutim, praktian problem zatite ustava i ustavnosti nastaje u momentu kada organi, zadueni za zatitu ustava i donoenje odluka o ustavnosti donesenih ili zakona koji su u prijedlogu, ne shvate pitanje odnosa u drutvu koje odreeni zakon regulie, a koji je predmet ocjene ustavnosti. Problem postaje puno vei kada organi (u veini federacija ustavni sudovi) pogreno tumae ustavne odredbe i, umjesto, da svojim odlukama utiu na izgradnju drave i vladavinu prava, doprinose njenoj razgradnji i pravnoj nesigurnosti. Razlozi za donoenje takvih odluka mogu biti i politike naravi, odnosno mogu biti plod politikog uticaja na rad ustavnog suda ili njegovih pojedinih lanova, to je svakako neprihvatljivo i to kako sa aspekta ustavnog poloaja sudija (njihova nezavisnost od zakonodavne i izvrne vlasti) tako i sa aspekta njihove odgovornosti za ukupno stanje odnosa u druvu. Zbog toga smatram da je ova tema od izuzetne vanosti za pravnu teoriju i poraksu u Bosni i Hercegovini, posebno zbog injenice, da u pokuati navesti pozitivne i negativne primjere donoenja odluka od strane ustavnih sudova, odnosno njihove uinke na stanje u drutvu, odnosno u oblasti koju te odluke tretiraju. Da bi lake razumjeli pitanje o kojem emo govoriti potrebno je u kratkim crtama osvrnuti se na znaenje termina federacija, odnosno federalna drava, kao i na metode dodjeljivanja nadlenosti savezu i federalnim jedinicama. Demokratija oznaava vladavinu naroda, a to znai da je demokratija jedini adekvatni politiki sistem za federaciju. Federacija je ustavna drava koje nema bez demokratije, kao ni bez potivanja utvrenog 29

STRUNI ASOPIS U P R A V A pravnog poretka, kojem posebni interesi treba da se podvrgnu. Federacija je pravna drava koja zahtijeva postojanje ustavnog suda koji bi rjeavao pitanja nadlenosti izmeu centralnih organa i federalnih jedinica. Osnovno naelo federalizma je solidarnost, a osnovna politika ideologija je vlast zasnovana na pristanku naroda. U federalizmu saradnja zamjenjuje zapovijest, koordinacija subordinaciju, prinudnost razumijevanje, ubjeenje naredbu i pravo silu. Federalizam zahtijeva harmonizaciju odnosa na osnovu sporazuma svih njegovih dijelova, kao i njihovu slobodu i meusobno uvaavanje. Federalna drava i nastaje kao nunost ostvarivanja zajednikih i optih interesa jedne politike zajednice, u okviru jednog istog sistema vlasti, te njene granice ne smiju oznaavati omeavanje domena niti izazivati sukobe. U okviru tako obrazovane federalne drave javlja se potreba izdvajanja zasebnih lokalnih interesa u samostalne upravno-politike jedinice. Postoje mnoge definicije federacije, a mi emo ovdje spomenuti neke od njih. Tako, Krbek federaciju definira kao kompromis izmeu potpune dravne nezavisnosti pojedinih drava i punog uklapanja njihove dravnosti u dravnoj zajednici. Klasinu definiciju federacije dao je glavni tvorac ustava Australije R. Garan, koji kae da je federacija oblik politikog ureenja u kome je suverenitet i politika vlast podijeljena izmeu centralnih i regionalnih organa i institucija upravljanja, tako da su svaki u svojoj sferi nezavisni jedan od drugog.1 Ovu definiciju je usavrio profesor K. Uer, jedan od istaknutih poznavalaca federalizma, koji kae: Ako jedan politiki sistem obuhvata preteno podjelu vlasti izmeu optih i regionalnih organa vlasti i ako je svaki u svojoj sferi koordiniran sa drugim i nezavisan od njega, takvo politiko ureenje je federalno.2 Jedna od novih definicija,3 koja treba da otkloni slabosti federalizma, federalizam definira kao politiki sistem u kome su centralna i regionalne vlasti vezane u uzajamno zavisnom politikom odnosu. U ovom sistemu ravnotea se odrava tako da ni jedan stepen vlasti ne postane preovlaujui
J. orevi, Politiki sistem, Beograd, 1988, 406 Ibid. 3 M.J. Vite, The structure of American Federalism, Prema: orevi Jovanu u Politiki sistem, Beograd, 1988. str. 405
1 2

30

Enver Ieri do te mjere da moe diktirati odluke drugom, ali svaki moe da utie na drugog, da pregovara s drugim i da ubjeuje drugog. Termin federacija upotrebljava se kao sinonim za federalno ureenu dravu, ali se ovim terminom oznaava i ira politiko-teritorijalna jedinica, pri emu se misli na politiko territorijalnu jedinicu koja je ira od teritorijalnih jedinica od kojih se sastoji federacija. Ako bi htjeli negativnom odredbom definirati federalno ureenje onda bi mogli rei da je federalno ureenje ono ureenje koje nije ni unitarno, a nije ni konfederalno. Osim negativnog odreenja federalnog ureenja, federalno ureenje potrebno je urediti na pozitivan nain. U definiranju federalnog ureenja na pozitivan nain mogu se koristiti dva pristupa. Prvi pristup je utvrivanje apstraktnog modela federalno ureene drave, te putem poreenja sa tim modelom da se utvrdi da li je neko ureenje federalno ili nije. Drugi pristup podrazumjeva iznalaenje zajednikih imenitelja svih ili veine federalnih ureenja, te za svako ureenje utvrditi da li sadri zajednike imenitelje, odnosno da li je federalno ili nije. Pored pravnih elemenata federalno ureenje mora da ima i drutveno-politiku komponentu. Imajui to u vidu federalno ureenje bi mogli definirati kao ono ureenje u kome se jedno globalno drutvo sastoji od vie drugih manjih globalnih drutava, ija se teritorijalna rasprostranjenost manjevie poklapa s podrujima federalnih jedinica i od kojih svako za sebe i sva zajedno ele postojanje federalne zajednice, odnosno u njemu vide zajedniki interes. Ovim se forma koja pruaju pravna rjeenja popunjava sadrinom, bez te sadrine federacija e biti drava, ali sigurno nee biti zajednica zajednica4 U federalnom ureenju mora da bude primjenjena demokratija kaoa oblik politikog reima i to kako u federaciji tako i u federalnim jedinicama. Neke definicije federalizma istiu podjelu vlasti izmeu centralnih i regionalnih organa vlasti kao njegovu bitnu osobinu.5 Nain i put podjele
4 5

M. Jovii, Savremeni federalizam, Savremena administracija, Beograd, 1973.20 N. Pobri, problemi federalizma u vieetnikim zajednicama, posebno u odnosu na Bosnu i Hercegovinu Doktorska disertacija, Sarajevo, 1997.

31

STRUNI ASOPIS U P R A V A nadlenosti izmeu federalne drave i federalnih jedinica predstavlja jedno od najsloenijih pitanja federalne drave. U teoriji i praksi postoje dva osnovna metoda ustavne tehnike dodjeljivanja nadlenosti. Po prvom metodu saveznoj vladi se dodjeljuje odreena nadlenost, a za sve ostale funkcije, koje nisu dodijeljene federaciji, se smatra da su u nadlenosti federalnih jedinica. Takvu metodu je koristio ameriki ustav, a slian sistem koriste i ustavi drugih federacija, npr, vicarska i Australija. Drugi metod ustavne tehnike dodjeljivanja nadlenosti je suprotan prvom i nadlenosti koje nisu izriito predate federalnim jedinicama pripadaju federaciji, odnosno saveznoj vladi. Bez obzira na to da li je savezna vlast izvorna ili delegirana njeni zakoni su vii od zakona federalnih jedinica. Ona moe donositi takve odluke koje u praksi pokazuju da ona nije ograniena kao to na prvi pogled izgleda. Ameriki pravnici su teoriju o delegiranoj vlasti savezne vlade produbili teorijom o vlasti koja se podrazumijeva iz same funkcije savezne vlade. U federaciji nema limitirane nadlenosti, osim one koja vrijea prava posebnih jedinica i nije saglasna sa logikom podjele vlasti. I kada je ograniena nadlenost centralne vlasti jasno odreena, ona je relativna i privremena.6 Opte je pravilo da se svi poslovi koji se odnose na opti i zajedniki interes, kao i oni poslovi koje centralna vlast moe bolje i efikasnije obavljati, dodjele u nadlenost centralne vlade. Zakoni koje donosi federacija i federalne jedinice mogu biti poniteni samo odlukom suda i to ukoliko nisu u saglasnosti sa saveznim ustavom. Osim ovog pravila, u novim federacijama postoji i drugo pravilo, po kojem su savezni zakoni punovani i sudovi nisu nadleni da ispituju njihovu ustavnost. U federacijama koje ovo pitanje reguliu na ovakav nain, savezni zakoni, na prijedlog odreenog broja graana ili odreenog broja federalnih jedinica, moraju biti potvreni od strane birakog tijela federacije. I u prvom i u drugom sluaju, zakoni federalnih jedinica, koji su u suprotnosti sa saveznim ustavom i ustavom federalne jedinice su nitavni. Centralna vlast u federaciji nema kontrolu nad zakonodavstvom federalnih
6

J. orevi, Osnovna pitanja federalne drave. Savremena administracija, Beograd, 1940, 51

32

Enver Ieri jedinica i to predstavlja drugu vanu karakteristiku podjele zakonodavnih funkcija u federaciji. Federalne jedinice imaju samostalnost u donoenju zakona, a ta samostalnost je ograniena jedino osnovnim naelima drutvenog i politikog sistema i potivanjem, odnosno garantovanjem osnovnih ljudskih prava. Tako npr. u SAD centralna vlada moe da poniti ustave i zakone drava koji su u suprotnosti republikanskom obliku vladavine ili vrijeaju line i politike slobode graana. U vicarskoj kao i u nekadanjoj Njemakoj carevini postojala je jedna vrsta superiornosti saveznog parlamenta nad predstavnikim tijelima dravica. Savezna vlada vicarske je imala mogunost da rjeava sporove izmeu kantona, dok je vlada Njemake imala mogunost da donosi odluke o ustavnim sukobima u zemljama. SUKOB ZAKONA FEDERACIJE I ZAKONA FEDERALNIH JEDINICA U vrhu piramide svih optih akata koji se donose u svakoj dravi nalazi se njen ustav. Sa ustavom, kao najviim aktom u dravi, moraju da budu u skladu svi ostali opti akti. U federacijama je najvii akt federalni ustav na ijim osnovama se zasniva organizacija i funkcioniranje itavog federalnog ureenja. S obzirom da je ustav federacije najvii akt, sa njim moraju biti usklaeni svi drugi opti akti koji se donose u federaciji i to kako opti akti koje donosi federacija tako i opti akti koje donose federalne jedinice.7 Konstituisanjem dva ustavno pravna poretka u federaciji, to se utvruje federalnim ustavom, znai postojanje dva posebna sistema optih akata; federacije, s jedne strane i federalnih jedinica, s druge strane. Ova dva sistema nalaze se u meusobnom odnosu to se takoer utvruje federalnim ustavom.8 Kada govorimo o sukobu nadlenosti zakona federacije i federalnih jedinica, a da bi lake shvatili o emu je rije, moemo navesti primjer odnosa jednog saveznog zakona i zakona federalne jedinice. Ako federacija donese odreeni zakon koji spada u materiju koja je u nadlenosti federacije, a federalna jedinica donese zakon koji takoer
Gi Breban, Administrativno pravo Francuske. Beograd, JP Slubeni list SRJ Beograd, 2002, gdje istie da pravo uvijek pokazuje tri svoja svojsvta: morati, moi i biti zabranjeno. Neka stvar se mora uraditi, to je obaveza. Neka stvar se moe uraditi to je facultas i neka stvar se ne moe uraditi, i to je zabrana. 8 M. Jovii, Savremeni federalizam, Savremena administracija, Beograd, 1973, str. 250.
7

33

STRUNI ASOPIS U P R A V A spada u materiju koja je u nadlenosti federalne jedinice, a da su oba zakona donesena iz materije koja se nalazi u mjeovitoj nadlenosti federacije i federalnih jedinica, postavlja se pitanje da li su zakonodavna tijela federacije i federalne jedinice u pitanju postupila u skladu sa svojim ovlaenjima i da li doneseni zakoni mogu da vae odnosno da se primjenjuju jedan pored drugog. U ovakvim situacijama je mogue da jedan ili drugi zakonodavac preu granice svoje nadlenosti i da regulie pitanja svojim zakonom, koja bi inae trebao da regulie drugi zakonodavac. Moe se desiti da savezni zakonodavac, umjesto da regulie samo naela, detaljno regulie odreeno pitanje, to je u nadlenosti federalne jedinice, ili obrnuto; da zakonodavac federalne jedinice svojim aktom povrijedi naela koja je regulisao savez. Ovo je jedan od primjera moguih sukoba nadlenosti izmeu saveza i federalnih jedinica. Do sukoba nadlenosti moe doi i kod iskljuive i kod mjeovite nadlenosti. Mjeovita nadlenost se dijeli na konkurentnu i paralelnu nadlenost a kod konkurentne nadlenosti federacija koja je delegirala nadlenost federalnoj jedinici, moe da povrati datu nadlenost, te iz tog razloga ne moe doi do sukoba kod konkurentne nadlenosti. To je jasno zbog same injenice da federacija odluuje kada e i u kojim materijama izvriti delegaciju, kada e delegaciju povratiti i sama izvriti normiranje. Kada govorimo o paralelnoj nadlenosti situacija je drugaija. U sluaju paralelne nadlenosti i savez i federalne jedinice vre normiranje u odnosu na istu materiju i do sukoba nadlenosti dolazi u odnosu na stepen normiranja te materije. Ovdje dolazimo do izuzetno osjetljivog pitanja granice normiranja date materije od strane saveza i od strane federalnih jedinica. Ta osjetljivost pitanja se javlja zbog toga to je pitanje osnove, odnosno osnovnih naela, sloeno pitanje, bez obzira to u praksi federacija propisuje osnovna naela, odnosno njihovo stvarno znaenje, a time i obim svoje nadlenosti. Kod iskljuive nadlenosti radi se o dva ravnopravna subjekta, koji jedan drugome ne moe nametnuti svoju volju, te se jedino u ovim sluajevima moe govoriti o pravom sukobu nadlenosti. U ovakvim situacijama moe doi do suprotnosti volja saveza i federalnih jedinca u odnosu na objekt, ime dolazi do sukoba koji se mora razrijeiti. Razrjeenje ovog sukoba vri se na osnovu saveznog ustava koji je osnova za raspodjelu nadlenosti. Pitanje 34

Enver Ieri nedovoljne preciznosti odreenih termina u samom ustavu je razlog zbog kojeg nije uvijek lahko odrediti u iju nadlenost spada konkretno pitanje. Rjeavanje sukoba nadlenosti je izuzetno znaajno pitanje o kojem odluuje ustavom odreen organ federacije, ime se osigurava postojanje federativnog ureenje i sprjeava njegovo pretvaranje u unitarno ureenje ili konfederalno ureenje koje moe voditi ka raspadanju federacije. Rjeavanjem sukoba nadlenosti sprjeava se da federalne jedinice krenjem ustava usmjere svoje kretanje ka separatizmu, dok se savezu sprjeava jaanje njegovih funkcija i pretvaranje federativnog ureenja u unitarno. Moramo istai da gotovo u svim federacijama dolazi do pomjeranja teita prema savezu, bez obzira na ustavne garancije samostalnosti federalnih jedinica. U praksi se, pri odluivanju o sukobu nadlenosti, prioritet daje federalnim propisima i oni se trebaju primjenjivati. To je u skladu sa starim pravilom po kojem savezno pravo lomi pravo zemlje. Nesaglasnosti nisu poeljne, ali ako do njih doe, onda se u interesu reda i pravne sigurnosti, mora znati ko je stariji a to je federacija i u ovom sluaju njen opti akt. Prema tome, primijenie se zakon federacije, a ne zakon federalne jedinice9 Ustavom biveg SSSR je utvreno da u sluaju nesaglasnosti zakona savezne republike sa optesaveznim zakonom vai optesavezni zakon. vicarski ustav ne predvia izriiti supremaciju saveznih zakona, ali ta supremacija proizilazi iz niza ustavnih odredbi po kojima Savezni sud, koji je nadlean za ocjenu ustavnosti i zakonitosti, mora prilikom odluivanja o sukobu nadlenosti, primijeniti savezni zakon. Mora se istai da rjeavanje sukoba nadlenosti na ovakav nain nije u potpunom skladu sa primjenom federalnog naela.10 U ostalim federacijama se takoer polazi od premise da je savezno pravo jae od prava federalnih jedinica, ali je ovo uslovljeno pretpostavkom da je savezni zakon u pitanju u skladu sa federalnim ustavom. U sluaju SSSR
9 10

M.Jovii,Savremeni federalizam, Savremena administracija, Beograd, 1973. 250 Govorei o pretpostavljenoj nadlenosti, koja bi se mogla vezati za ovo pitanje, predsjednik Vrhovnog suda SAD, D. Maral, isticao je da u nadlenost saveza dolaze i ona ovlaenja koja su nuna i pogodna da se stvarno vre ovlaenja saveza koja su mu izriito dodjeljena ustavom. Ako je neki cilj saglasan sa Ustavom onda su ustavni i svi propisi koji odgovaraju tom cilju, koji su mu prilagoeni, ukoliko nisu zabranjeni, u saglasnosti sa slovom i duhom ustava.

35

STRUNI ASOPIS U P R A V A i vicarske nije predviena nikakva mogunost utvrivanja saglasnosti, odnosno otklanjanja sumnje u saglasnost saveznih zakona sa federalnim ustavom. U ovim federacijama ustavnost saveznog zakona u pitanju se ne dokazuje, ta pretpostavka je neoboriva, dok se u ostalim federacijama uvodi institut ocjene ustavnosti saveznih zakona. Kao primjer moemo navesti Osnovni zakon Njemake kojim je u lanu 31. utvreno da ustavni sud odluuje u sluaju razlike u miljenjima ili sumnje u pogledu formalne ili materijalne saglasnosti bilo saveznog bilo zemaljskog prava sa osnovnim zakonom. Federaciji je, kako bi rekao Bidro, strana svaka ideja dominacije, pa stoga uspostavljena ravnotea (tj. raspodjeljena nadlenost) kada doe u pitanje kroz sukob nadlenosti mora biti ouvana. Ili, kako istie Hej, meudejstvo faktora jedinstva i razliitosti dovodi do centralistikih i separatistikih tendencija; federalna struktura uspijeva ostvariti svoj cilj priznavanja razliitosti uz osiguranje politike, ekonomske i kulturne stabilnosti ukoliko centripetalne i centrifugalne snage dou u ravnoteu.11 Kada govorimo o sukobu nadlenosti izmeu zakona saveza i zakona federalnih jedinica, onda treba naglasiti da, na osnovu iskustva mnogih zemalja, postoje dva osnovna rjeenja: jedno rjeenje u apsolutni primat stavlja savezno zakonodavstvo u odnosu na zakonodavstvo federalnih jedinica, dok drugo rjeenje primat saveznog zakonodavstva utvruje privremeno, tj. dok se ne odlui o sukobu nadlenosti. Samom pojavom prvog pisanog ustava pojavila se i potreba za zatitom putem kontrole ustavnosti i zakonitosti. Do pojave ustava svi su zakoni po svojoj pravnoj snazi bili isti. Ustav je zakon nad svim ostalim zakonima i razlikuje se od njih po svojoj optosti, sveobuhvatnosti i nainu donoenja. Da bi pravni poredak bio konzinstentan, odnosno postojan nuna je usklaenost svih drugih pravnih propisa sa ustavom. Usklaenost svih niih propisa sa ustavom naziva se ustavnost, a usklaenost niih propisa sa zakonom naziva se zakonitost. Ustavom je vezan i sam parlament i mora se ponaati u skladu sa njim.12 Ustav je pravnopolitiki akt demokratske sadrine iz ega i proizilazi njegova supremacija nad ostalim pravnim aktima. Ustav je, kako istie J. orevi, akt kojim se politika pretvara
I. Festi, Raspodjela zakonodavne nadlenosti izmeu federacije i federalnih jedinica. Pravni fakultet Univerziteta u Sarajevu, Sarajevo, 2003,100. 12 K. Trnka, Ustavno pravo, Fakultet za javnu upravu Sarajevo, Sarajevo,2000, 355
11

36

Enver Ieri u pravo, dok zakoni predstavljaju instrument kojim se primjenjuje ustav, odnosno politika koju on izraava. Zbog toga zakon koji nije u saglasnosti sa ustavom ne moe biti instrument njegove primjene, kao ni instrument primjene politike koju ustav izraava. Praksa je pokazala da namjerno ili nenamjerno dolazi do neusklaenosti zakona sa ustavom, odnosno do krenja ustava i do neregularnosti pravila koja su ustavom utvrena. Do naruavanja ustava i krenja njegovih osnovnih principa dolazi od strane samog zakonodavca ili federacije ili federalne jedinice, a naruavanje ustava mogu vriti i vre i drugi dravni organi koji donose podzakonske akte (najee izvrna vlast). Zbog toga su se morali nai mehanizmi koji e tititi ustavnost zakona i niih pravnih akata. U istoriji su se javljali razliiti oblici zatite ustava i ustavnosti. Jedan od oblika te kontrole je prethodna kontrola po kojem organ zakonodavne ili izvrne vlasti, prije donoenja zakona od strane parlamenta, provjeri i uskladi odredbe tog zakona sa ustavom. Druga vrsta prethodne kontrole je ona kontrola zakonskog projekta koja se vri nakon donoenja zakona od strane parlamenta, ali prije njegovog proglaenja. Naknadna kontrola, koja se danas najee primjenjuje, je kontrola ve donesenih zakona od strane odgovarajueg organa, a koji su se u praksi pokazali kao nesaglasni sa ustavom. Unutranju kontrolu vri sam organ koji je donio zakon ili drugi akt, dok vanjsku kontrolu vre organi odreeni ustavom, a koji se nalazi izvan zakonodavnog tijela koje je donijelo odreeni zakon odnosno pravni akt. Kontrola i zatita, prema organu koji vri kontrolu, moe biti vrena na nekoliko naina: sistem samokontrole zakonodavca, sistem politike kontrole (koju vre posebni organi), sistem kontrole od strane redovnih sudova i sistem ustavnosudske kontrole. Kao to smo istakli nakon donoenja prvih ustava, pojavila se potreba za zatitom ustava i ustavnosti. Odmah nakon toga pojavile su se dvije koncepcije, odnosno dva shvatanja tog pitanja. Jedno od tih svatanja se pojavilo u Francuskoj i prema tom shvatanju kontrolu ustavnosti vri konvent (skuptina). Prema angloamerikom shvatanju kontrolu ustavnosti 37

STRUNI ASOPIS U P R A V A vre redovni sudovi. U drugoj polovini devetnaestog vijeka pojavljuje se novo shvatanje u Francuskoj, odnosno nova varijanta politike kontrole. etvrti oblik zatite ustavnosti javlja se krajem druge decenije dvadesetog vijeka i on se javlja kao oblik ustavnosudske kontrole. Jedan od najstarijih naina kontrole ustavnosti zakona javlja se u Francuskoj pod uticajem Francuske buroaske revolucije (1789) i on predstavlja kontrolu ustavnosti zakona od strane samog zakonodavca. Isti sistem je primijenjen i u Engleskoj, pod uticajem teorije o suverenosti parlamenta, jer se smatralo da je parlament donio zakon i jedino on ima pravo da ga mijenja, ukida ili proglaava neusklaenim. U ovom periodu je cjelokupnu kontrolu ustavnosti zakona vrila skuptina, koja je za to jedino bila nadlena. Francuska buroazija nove graanske drave nije imala povjerenje u pravosue koje je bilo u slubi kralja i feudalaca. Dolaskom Napoleona na vlast u Francuskoj je naputen sistem samokontrole zakonodavca i kontrola ustavnosti prela je u ruke posebnog ustavanopolitikog organa. Sistem kontrole ustavnosti zakona od strane zakonodavnog tijela naputen je i u Engleskoj i kontrolu su preuzeli redovni sudovi. Sistem skuptinske kontrole bio je prisutan u zemljama u kojima je prisutan sistem jedinstva vlasti. Neke od zemalja su ove poslove, uz parlament, povjerile i drugim parlamentarnim tijelima kao to je npr. Ustavotvorna komisija, Prezidijumu kao to je bilo u FNRJ i SSSR. Poto se ovaj sistem kontrole pokazao neefikasnim on je naputen, a danas je prisutan u svega nekoliko zemalja svijeta. Jugoslavija je ovaj sistem napustila 1963. godine. Kontrola ustavnosti zakona od strane redovnih sudova javlja se u SAD nakon to je u Francuskoj odbaen sistem kontrole od strane zakonodavnog tijela. Ustav SAD nije izriito utvrdio ko vri kontrolu ustavnosti, zbog ega je po tom pitanju bilo razliitih miljenja, a redovni sudovi su preuzeli kontrolnu funkciju 1803. godine. Posebnu ulogu u tome je imao Vrhovni sud SAD-a, koji je, kao i drugi sudovi, mogao rjeavati na osnovu traenje jedne od strana u sporu. Ukoliko sud utvrdi da je zakon neustavan on odbacuje njegovu primjenu i spor rjeava na osnovu ustava i prakse. Sporni zakon se ne iskljuuje iz pravnog poretka jer je iskljuenje jednokratno, odnosi se samo na konkretan sluaj tj. djeluje inter partes, tj izmeu stranaka u sporu. 38

Enver Ieri Ukoliko bi se kasnije pojavio spor u odnosu na isti zakon sud bi spor vodio ne vodei rauna o tome kako je spor rijeen u ranijem sporu. Vrhovni sud SAD ocjenjuje ustavnost i zakonitost zakona drava samo u odnosu na Ustav SAD. Vrhovni sud SAD-a je duan donijeti odluku o ustavnosti ako se to od njega zatrai i ako je vrhovni sud drave proglasio neustavnim savezni zakon ili je proglasio zakon drave saglasnim sa saveznim zakonom kao i u sluajevima kada vrhovni sud drave proglasi zakon drave nesaglasnim sa saveznim propisima. Ako Vrhovni sud, rjeavajui spor, utvrdi da je odnosni zakon neustavan, te odluke se moraju pridravati svi nii sudovi. Kontrolu ustavnosti zakona od strane redovnih sudova prihvatila je i vicarska, u kojoj Vrhovni sud kontrolu ustavnosti vri samo u nekim sluajevima. Takoer su i zemlje sa uticajem anglosaksonskog pravnog podruja prihvatile sudsku kontrolu ustavnosti i zakonitosti, sa odreenim specifinostima koje se kod njih javljaju.13 Kontrola ustavnosti i zakonitosti od strane ustavnopolitikih organa predstavlja sistem koji je odvojen od zakonodavne i sudske vlasti i blizu je izvrnoj vlasti i politici. Ovaj sistem kontrole predstavljao je, odnosno ostao u sferi eksperimenta i nije se znaajno afirmisao.14 Ustavom iz 1958. godine u Francuskoj je uveden Ustavni savjet, koji je po ovlaenjima, izborom i nainu rada, bio slian ustavnom sudu. Sastojao se od devet lanova od kojih je tri imenovao Predsjednik Republike, tri predsjednik Nacionalne skuptine i tri predsjednik Senata. Doivotni lanovi Ustavnog savjeta su takoer svi bivi predsjednici Republike i na lanove Savjeta se primjenjuje princip inkompatibiliteta, odnosno nespojivosti funkcije lana Savjeta sa funkcijom u zakonodavnoj i izvrnoj vlasti. Ustavni savjet se stara o pravilnosti izbora predsjednika Republike, razmatra prigovore tokom izbora, proglaava rezultate glasanja, stara se o pravilnosti provoenja referenduma i proglaava njegove rezultate
Ovaj sistem kontrole ustavnosti i zakonitosti prihvatila je Engleska, Kanada, Novi Zeland, Australija i odreen broj zemalja June Amerike 14 U Francuskoj je isprobano nekoliko varijanti ovoga sistema kontrole od strane razliitih ustavnopolitikih organa. Godine 1795. nakon Montanjarskog ustava, Veliki nacionalni iri je imao ulogu ustavnog cenzora a u doba Napoleona uvodi se senatuvar. Ustavom Francuske iz 1852. godine uvodi se Senat, koji je potvren i ustavom iz 1875. godine. Kontrolni organ po Ustavu Francuske iz 1946. godine zvao se Ustavni komitet.
13

39

STRUNI ASOPIS U P R A V A i ocjenjuje ustavnost zakona sa ustavom prije njegovog proglaenja. Iz navedenog se moe zakljuiti da Ustavni savjet ima ulogu tzv. prethodne kontrole. Ustavni savjet moe takoer, po zahtjevu ovlaenih organa, ocjenjivati ustavnost i ve donesenih zakona. Odluke Ustavnog savjeta su obavezujue za javnu vlast, sudove i upravne organe. Najsavremeniji sistem kontrole ustavnosti i zakonitosti predstavlja ustavnosudska kontrola, koja je izuzetno prihvaena i primijenjena u svijetu. Takav vid kontrole primjenjuje se i u Bosni i Hercegovini i svim drugim dravama nastalim raspadom SFRJ. METODI USTAVNE REVIZIJE FEDERALNIH ODNOSA IZMEU FEDERACIJE I FEDERALNIH JEDINICA Ustavom federacije nije mogue obuhvatiti sva pitanja i materije povodom kojih se postavlja problem raspodjele zakonodavne nadlenosti izmeu federacije i federalnih jedinica. Prvi razlog za to moemo traiti u dinaminom razvoju nauke i tehnike, a time i stvaranja novih drutvenih odnosa koje je potrebno regulisati, a drugi razlog je taj to ustavom nije mogue detaljno razraditi sva pitanja koja su od bitnog znaaja za raspodjelu zakonodavne nadlenosti izmeu federacije i federalnih jedinica. Aktueliziranje pitanja o raspodjeli zakonodavne nadlenosti je vrlo osjetljivo i opasno po sudbinu federacije, jer postoji mogunost da se eventualne izmjene zakonodavne nadlenosti izvre na tetu jednog ili drugog subjekta, odnosno na tetu federacije ili federalnih jedinica. Promjena postojeeg sistema raspodjele zakonodavne nadlenosti moe se vriti formalno-pravnom metodom i faktikim metodama.15 Formalno-pravni metod promjene postojeeg sistema raspodjele zakonodavne nadlenosti izmeu federacije i federalnih jedinica predstavlja izmjenu ustavnog teksta. Formalno-pravni metod moemo podjeliti na dvije podvrste: djelimina izmjena ustava i potpuna izmjena ustava. U ustavno-pravnoj praksi se koriste obje vrste izmjena i to na takav nain da se u pravilu prvo vri vei broj djeliminih izmjena, a nakon to te
15

V.Kutlei, Raspodjela zakonodavne nadlenosti izmeu federacije i federalnih jedinica u razvitku jugoslovenskog federalizma, Nauna knjiga Beograd, Beograd, 1986, str. 33.

40

Enver Ieri izmjene, zbog svog obima, poinju utjecati na koncepciju ustava, pristupa se potpunoj izmjeni, odnosno donoenju novog ustava. Kada govorimo o pitanju promjene ustava potrebno je istai da se u ustavnim tekstovima pojavljuje zabrana (privremana ili trajna) revizije ustavnog teksta (djelimino ili u cjelini). Mora se ipak istai da ovakve zabrane nemaju pravnu vanost i da one predstavljaju deklaraciju, odnosno politiki stav o nekom pitanju na koje se zabrana odnosi. Ustavotvorna vlast je originerna i neograniena vlast u tom smislu to nema pravila koja postoje prije nje i koja bi je obavezivala.16 Izmjena federalnog ustava je u veoj ili manjoj mjeri oteana u svim federacijama. To potvruju odredbe ustava koje govore o postupku donoenja odluke o izmjeni ustava kojima se, u veini zemalja, zahtjeva posebna kvalifikovana veina za donoenje te odluke. U pogledu nadlenosti organa za donoenje odluke o izmjeni ustava mogu se razlikovati dvije grupe federacija. Prvu grupu ine federacije u kojima odluku o promjeni ustava donosi federalni parlament, dok su u drugoj grupi federacije u kojima za donoenje odluke o izmjeni ustava uestvuje federalni parlament, ali njegovu odluku treba da potvrdi odreen broj parlamenata federalnih jedinica ili treba da bude potvrena na referendumu od strane veine biraa u veini federalnih jedinica. Krute odredbe ustava u pogledu nadlenosti za izmjenu i postupka izmjene federalnih ustava mogu se pravdati znaajem koji raspodjela zakonodavne nadlenosti ima za funkcionisanje i karakter federalne drave. Faktike metode promjene vaeeg sistema raspodjele zakonodavne nadlenosti su one metode po kojima se promjene vre na takav nain da se ustavni tekst ne mijenja, odnosno da formalno ostaje isti. Do primjene faktikih metoda (ustavni obiaj, sudsko tumaenje i metoda promjene donoenjem zakona i drugih propisa)17 dolazi u onim federativnim dravama u kojima je promjena ustava oteana i koje nemaju dovoljno precizne ustavne tekstove, tako da i oni sami po sebi zahtjevaju preciziranje i tumaenje da bi bili primijenjivani.
R.Markovi, Ustavno pravo i politike institucije, Savremena administracija, Beograd, 1988, str. 50. 17 V.Kutlei, Raspodjela zakonodavne nadlenosti izmeu federacije i federalnih jedinica u razvitku jugoslovenskog federalizma, Nauna knjiga Beograd, Beograd,1986, str. 33.
16

41

STRUNI ASOPIS U P R A V A Ako govorimo o ustavnom obiaju kao metodu faktike promjene ustavnog teksta, onda je potrebno istai da je uslov za postojanje ovog metoda vei broj ponavljanja i opta suglasnost. Takoer je potrebno imati u vidu da, s obzirom na bre mijenjanje drutvenih odnosa u ovoj oblasti u odnosu na druge grane prava, dugotrajnost predstavlja krai rok, a i broj ponavljanja je relativna kategorija. Ipak broj ponavljanja je kod ustavnog obiaja manji nego kod drugih vrsta obiaja, jer je manji i broj subjekata koji ga primjenjuju. Ustavni obiaj na ustavni tekst, odnosno na ustavnu odredbu, moe djelovati na takav nain da vri dopunu ustavne odredbe, da vri popunjavanje ustavne praznine, da vri izmjenu ustavne norme i da vri ukidanje ustavne norme. Ustavne obiaje u sferi raspodjele zakonodavne nadlenosti je mogue identifikovati u tri najstarije federacije (SAD, Kanada i vicarska). Sudsko tumaenje je drugi metod faktike promjene ustavnog teksta, a javlja se u postupku ispitivanja ustavnosti federalnih zakona i zakona federalnih jedinica, kada su oni u sukobu. Ovaj metod se sastoji u tumaenju ustavnih odredbi koje se odnose na raspodjelu zakonodavnih nadlenosti izmeu federacije i federalnih jedinica. Ako govorimo o zakonima u federalno ureenim dravama onda se oni mogu podjeliti na osnovu dva kriterija. Prvi kriterij je podjela zakona po subjektu (nivou) koji donosi zakone i to moemo smatrati osnovnim kriterijem. Drugi ili dopunski kriterij je kriterij na osnovu kojeg se utvruje stepen u kojem taj nivo (federacija ili federalne jedinice) regulie materiju.18 Primijenjujui osnovni kriterij u svakoj federaciji imamo savezne zakone i zakone federalnih jedinica. Ako se uz osnovni kriterij upotrijebi i stepen regulisanja materije, onda zbog postojanja iskljuive nadlenosti na oba nivoa i zbog postojanja mjeovite nadlenosti, koja podrazumjeva djelimino regulisanje materije na oba nivoa, moemo govoriti o saveznim potpunim i saveznim zakonima koji mogu imati razliite oznake, s obzirom na stepen regulisanja materije (osnovni, opi i sl.), a u
18

I. Festi, Raspodjela zakonodavne nadlenosti izmeu federacije i federalnih jedinica, Pravni fakultet Univerziteta u Sarajevu,, Sarajevo, 2003, str. 93.

42

Enver Ieri federalnim jedinicama moemo imati potpune i dopunske zakone.19 Kao primjer primjene ovog metoda moemo navesti SAD, gdje je Vrhovni sud SAD u toku dugogodinje federativne prakse, tumaenjem utvrivao znaenje odredaba ustava koje se odnose na raspodjelu zakonodavne nadlenosti, a naroito nejasnih i neodreenih pojmova kao npr. nuno i podobno za vrenje federalne vlasti, propisani zakonski postupak, jednaka pravna zatita i sl. Vrhovni sud SAD je svoje stavove o istim terminima mijenjao i prilagoavao aktuelnim drutvenim potrebama. Tako je Vrhovni sud od poetka XX vijeka svojim tumaenjem omoguio znaajno irenje zakonodavnih nadlenosti federacije na tetu federalnih jedinica, a nakon toga (tridesetih godina XX vijeka) pruio snaan otpor centralizaciji, titei nadlenost federalnih jedinica. Od pedesetih godina dvadesetog vijeka Vrhovni sud SAD ne uskrauje nadlenost niti federaciji niti federalnim jedinicama, nego je tumaenjem ustavnih odredbi, koje je u skladu sa kooperativnim federalizmom, odreivao granice zajednikog regulisanja federacije i federalnih jedinica. I na kraju imamo metod promjene ustavnih odredbi o raspodjeli zakonodavne nadlenosti putem donoenja zakona i drugih propisa. Njihovim donoenjem zakonodavac, ustvari, daje drugaiji smisao pojedinim ustavnim odredbama, kojima je regulisana raspodjela zakonodavne nadlenosti i na taj nain mijenja ustavnu odredbu, odnosno njen smisao. Moe se rei da se i ovaj metod sastoji u promjeni ustavnog teksta putem tumaenja, samo to to tumaenje ne vri sud, ve zakonodavac, ili organ izvrne vlasti. ZNAAJ UVOENJA USTAVNIH SUDOVA U FEDERACIJAMA U sistem zatite i kontrole ustava i ustavnosti ustavni sudovi se uvode u novije vrijeme, odnosno krajem druge decenije dvadesetog vijeka, tanije od Ustava Austrije iz 1920. godine.20 Kako smo gore naveli vie od stotinu godina bili su ustanovljeni razni mehanizmi kontrole ustavnosti i zakonitosti (parlamentarna kontrola, kontrola od strane redovnih sudova i kontrola od strane posebnih ustavnopolitikih organa), te se postavlja
19 20

Ibid 94 K. Trnka, Ustavno pravo, Fakultet za javnu upravu Sarajevo, Sarajevo, 2000, str. 359.

43

STRUNI ASOPIS U P R A V A pitanje zbog ega se prilo formiranju ustavnih sudova. Odgovor bi mogli potraiti u injenici da postojei organi nisu bili u punoj mjeri efikasni, te je trebalo pronai efikasnije mehanizme zatite ustava, koji e omoguiti, putem novih institucija, provoenje ustavnih odredbi u praksi i to onakvih kakve su utvrene, a ne izvitoperene ili izmijenjene. Do primjene ustava u velikoj mjeri dolazi u onim dravama u kojima autentine odredbe ustava odgovaraju stvarnom stanju. Meutim, kada pisani ustav, odnosno njegove odredbe, ne odgovaraju stvarnom stanju javlja se konflikt koji je teko otkloniti. Potrebno je stvoriti uslove da se ustavne odredbe primijenjuju i da se ne kre. Nije dovoljno samo proklamovati princip ustavnosti kao osnovni princip ili utvrditi da je ustav najvii pravni akt u odreenom pravnom poretku. Ustavu je, kao najviem pravnom aktu, potrebno osigurati primjenu, a da bi se osigurala njegova primjena mora se osigurati i njegova zatita. Zatita ustava osigurava se sudskom intervencijom u sluaju poremeaja pravnog poretka, te vraanje tog poretka u ustavne okvire.21 U federalno ureenoj dravi vrenje ocjene ustavnosti i zakonitosti ima prije svega svrhu obezbjeivanja vezanosti svih i svakoga za ustav i zakon.22 Zbog sukoba koji nastaju u praktinoj primjeni ustava, odnosno koji nastaju samim njegovim krenjem, dolazi do jednog posebnog stanja u drutvu, koje nije dobro za ukupno funkcionisanje drave i njenih institucija, ili organa federalnih jedinica, te je stoga potrebno obezbijediti to bolju zatitu ustava. Ustav kao najvii zakon ili zakon lex superior ne omoguava neposrednu primjenu svih njegovih odredbi. Neposredno se mogu primjenjivati samo neke njegove odredbe kojima je regulisano odreeno pitanje. Ustav je, ustvari, izvor ostalog zakonodavstva, na osnovu kojeg se donose drugi propisi. Svi drugi zakoni koje donosi zakonodavno tijelo moraju biti u skladu sa ustavom. I pored ovog principa stroge hijerarhije, po kojem je ustav najvii pravni akt jedne drave, zakonodavac esto donosi zakone koji su u cjelini ili svojim pojedinim dijelovima suprotni ustavu. Donosei zakone, zakonodavac najee neustavne odredbe ne ugrauje namjerno, jer zakoni ne proizilaze gotovi iz ustava i na takvo stanje utiu razne okolnosti.
21

22

N. Pobri, Treba li Bosni i Hercegovini vrhovni sud, Pregled br.3-4, Sarajevo, 2007. str. 79. M. Jovii, Savremeni federalizam, Savremena administracija, Beograd, 1973, str. 253.

44

Enver Ieri Osnivanjem ustavnog suda pronaeno je rjeenje kojim je osiguran visok stepen kontrole i zatite ustavnosti i zakonitosti. Ustavni sudovi, neovisno od zakonodavne, izvrne i druge sudske vlasti, vre zatitu ustava i ustavnosti i utiu na izgradnju drave i vladavinu prava. Kada doe do naruavanja pravnog poretka, odnosno pravnog sistema dolazi do sporova koje rjeavaju ustavni sudovi, bez obzira na postojanje ili ne postojanje konkretnog sudskog spora. Rjeavanje takvih sporova ustavni sudovi vre na zahtjev ovlaenih predlagaa za pokretanje postupka. Radi se ustvari o apstraktnim sporovima o ustavnosti i zakonitosti.23 Odluke ustavnih sudova imaju svojstvo opteg akta i djeluju erga omnes-prema svima. Upravo u tome i jeste efikasnost ovog sistema zatite ustavnosti i zakonitosti.24 Odluke koje donese ustavni sud odnose se na svakoga ko svojim optim ili pojedinanim aktima naruava norme ustava i zakona. Razlika izmeu uloge ustavnih i redovnih sudova sastoji se u tome to redovni sudovi djeluju na osnovu tube jedne stranke prema drugoj stranci, dok se djelovanje ustavnog suda zasniva na sukobu akata a ne stranaka. Ustavni sud u postupku ispitivanja ustavnosti ili zakonitosti akata utvruje materijalnu istinu koja se zasniva na objektivnom pravu, odnosno na ustavu, a zakon za koji utvrdi da nije u skladu sa ustavom odstranjuje iz pravnog poretka. Pri donoenju odluke ustavni sud ne uvaava niije line i druge razloge pri donoenju odluke. Za ustavni sud su ustav i zakon jedino mjerilo. Meutim, s obzirom na vrijeme u kojem ivimo i ukupno stanje drutvenopolitikih odnosa u Bosni i Hercegovini, moemo postaviti pitanje: Da li je za Ustavni sud ustav i zakon uvijek jedino mjerilo i da li su odluke ustavnih sudova uvijek u funkciji izgradnje drave i vladavine prava ? Radi odgovora na to pitanje navest emo: 1. Presudu Ustavnog suda Federacije BiH broj U-30/08 2. Presudu Ustavnog suda Federacije BiH broj U-27/09 3. Presudu Ustavnog suda Bosne i Hercegovine broj U 9/11

23 24

I. Krbek, Ustavno sudovanje, Rad JAZU, Zagreb, 1960, str. 43. R. Markovi Ratko, Ustavno pravo, Savremena administracija, Beograd, 1982, str. 713.

45

STRUNI ASOPIS U P R A V A Ustavni sud Federacije Bosne i Hercegovine, odluujui o zahtjevu za utvrivanje ustavnosti Zakona o dravnim slubenicima u tijelima dravne slube u Kantonu Zapadno-hercegovakom, na osnovu lana IV. C.10. Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, nakon provedene javne rasprave, na sjednici odranoj 9. februara 2010. godine, donio je PRESUDU Utvruje se da Zakon o dravnim slubenicima u tijelima dravne slube u Kantonu Zapadno-hercegovakom (Narodne novine Kantona Zapadnohercegovakog, broj 16/08) nije u nesaglasnosti sa Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine. Presudu objaviti u Slubenim novinama Federacije BiH i Narodnim novinama Kantona Zapadno-hercegovakog. OBRAZLOENJE Premijer Federacije Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: podnosilac zahtjeva), dana 24.12.2008. godine, podnio je Ustavnom sudu Federacije Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud Federacije) zahtjev za utvrivanje ustavnosti Zakona o dravnim slubenicima u tijelima dravne slube u Kantonu Zapadno-hercegovakom (u daljnjem tekstu:Zakon) U zahtjevu se navodi, da Zakon nije u saglasnosti sa Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine, iz razloga to su Zakonom povrijeene odredbe lana II.A.2. (1) c) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, kojima je propisano, da sva lica na teritoriji Federacije uivaju pravo na jednakost pred zakonom, zatim odredbe lana II.A. 2. (2) b), kojima je propisano, da svi graani uivaju politika prava: da uestvuju u javnim poslovima i da imaju jednak pristup javnim slubama; da biraju i da budu birani. Podnosilac zahtjeva istie da je Parlament Federacije Bosne i Hercegovine donio Zakon o dravnoj slubi u Federaciji Bosne i Hercegovine (Slubene novine Federacije BiH, broj 29/03, 23/04, 39/04, 67/05 i 8/06) (u daljnjem tekstu: Zakon o dravnoj slubi u Federaciji), kojim je ureen radno-pravni status dravnih slubenika u organima dravne uprave u Federaciji Bosne i Hercegovine, kantonu, gradu i opini. Miljenja je, da je donoenjem istog zakona Federacija Bosne i Hercegovine osigurala primjenu najvieg nivoa meunarodno priznatih prava i sloboda utvrenih u lanu II.A.2. c) 46

Enver Ieri i d) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine. Posebno naglaava odredbu lana 3. Zakona o dravnoj slubi u Federaciji , kojom je propisano, da se zapoljavanje i unapreenje profesionalne karijere dravnog slubenika zasniva na javnom konkursu i profesionalnoj sposobnosti, da se zapoljavanje u organima dravne slube vri samo na osnovu javnog konkursa i ispunjavanja uslova i kriterija propisanih navedenim zakonom i posebnim zakonom i podzakonskim propisima donesenim na osnovu spomenutog zakona. Takoer, se poziva i na lan 18. taka 2. Zakona o dravnoj slubi u Federaciji, kojim je propisano, da dravni slubenik ima pravo na poten i pravedan tretman u svim aspektima kadrovske politike, bez obzira na nacionalnost, socijalno porijeklo, entitetsko dravljanstvo, prebivalite, religiju, politika i druga uvjerenja, spol, rasu, roenje, brani status, godine starosti, imovinsko stanje, hendikepiranost ili drugi status. Naglaava, da je lanom 26. propisano, da prilikom provoenja javnog konkursa Agencija za dravnu slubu osigurava da se kod izbora dravnog slubenika postupa u skladu sa lanom 18. stav 2. Podnosilac zahtjeva konstatuje, da iz odredbe lana III. 4. e) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine proizlazi, da kantoni nisu nadleni za donoenje propisa kojim se regulie radno-pravni status, odnosno pristup javnim slubama dravnog slubenika u organima dravne slube kantona, grada i opina, ve samo za utvrivanje politike koja se tie reguliranja i osiguranja javnih slubi. Na osnovu izloenog predlae, da Ustavni sud Federacije, nakon provedenog postupka donese presudu kojom se utvruje, da Zakon nije u skladu sa Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine. Ustavni sud Federacije je 14.1.2009. godine u skladu sa lanom 10. i 16. u vezi sa lanom 39. stav 1. Zakona o postupku pred Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine (Slubene novine Federacije BiH, broj 6/95 i 37/03) dostavio zahtjev Skuptini Kantona Zapadno-hercegovakog da, kao druga stranka u postupku, da odgovor na zahtjev podnosioca u roku od 15 dana od dana prijema zahtjeva. Aktom broj 01-34/09-3 od 2.2.2009. godine predsjednik Skuptine Kantona Zapadno-hercegovakog dostavio je odgovor na zahtjev podnosioca u kojem navodi, da je Skuptina Kantona Zapadno-hercegovakog, kao viestranako i vienacionalno tijelo, ispotovala postupak donoenja Zakona. Istie, da su se skuptinski odbori oitovali o Prednacrtu, Nacrtu i Prijedlogu Zakona, koji je predloila Vlada Kantona Zapadno-hercegovakog, te da je isti usvojen u formi Prijedloga na sjednici Skuptine kantona 3.11.2008. godine. Miljenja su da je zahtjev pravno neosnovan, paualan i kontradiktoran. Istiu, da 47

STRUNI ASOPIS U P R A V A je osporenim zakonom osigurana primjena najvieg nivoa meunarodno priznatih prava i sloboda utvrenih u Aneksu Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, posebno jednakost lica pred zakonom, osiguranje svim graanima ostvarivanja politikih prava, sudjelovanja u javnim poslovima i mogunosti jednakog pristupa javnim slubama, te prava da biraju i da budu birani. Naglaavaju da su u postupku donoenja osporenog zakona ispotovane odredbe l. II. A.1. do 7. i lan V.1.1. a) b) i c) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine. U odgovoru se citiraju i dovode u meusobnu vezu navedene odredbe sa odredbama lana III.4. e) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, kojom je propisano, da kantoni imaju nadlenosti koje nisu izriito povjerene federalnoj vlasti, a posebno su nadleni za utvrivanje politike, koja se tie regulisanja i osiguravanja javnih slubi. Na osnovu citiranih odredbi Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, miljenja su da su kantoni nadleni za sve to nije iskljuivo povjereno federalnoj vlasti, posebno za utvrivanje politike kroz donoenje zakona koji reguliu i osiguravaju javne slube u kantonu, u skladu sa odredbom lana III. 4. e) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine. Pozivaju se na Presudu Ustavnog suda Federacije broj U-18/05 od 16.2.2006. godine kojom se utvruje, da odredbe Zakona o inspekcijama u Federaciji Bosne i Hercegovine koji je objavljen u Slubenim novinama Federacije BiH, broj 69/05 u dijelu kojim se ureuje organizacija, djelokrug, te prava, dunosti i odgovornosti kantonalnih inspekcija, nisu u saglasnosti sa Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine. Nadalje navode, da je do donoenja Zakona o dravnoj slubi u Federaciji ova oblast bila regulisana Zakonom o radnim odnosima i plaama slubenika organa uprave u Federaciji Bosne i Hercegovine (Slubene novine Federacije BiH, broj 13/08) i Zakonom o radnim odnosima i plaama slubenika u tijelima uprave u Kantonu Zapadno-hercegovakom (Narodne novine Kantona Zapadnohercegovakog, broj 14/00, 8/01 i 3/02). Naglaavaju, da su Zakon o radnim odnosima i plaama slubenika u tijelima uprave imali svi kantoni, a da je navedeni zakon u Kantonu Zapadno-hercegovakom stavljen van snage donoenjem Zakona o prestanku vaenja Zakona o radnim odnosima i plaama slubenika u tijelima uprave u Kantonu Zapadnohercegovakom (Narodne novine Kantona Zapadno-hercegovakog, broj 1/06). lanom 2. navedenog zakona je propisano da e se do donoenja posebnih kantonalnih zakona i propisa iz ove oblasti primjenjivati Zakon o dravnoj slubi u Federaciji. Miljenja su da je osporeni zakon donesen u skladu sa Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine i Ustavom Kantona Zapadno-hercegovakog, obzirom da ovaj Kanton nije prenio nadlenost 48

Enver Ieri na federalnu vlast i da na taj nain provode reformu javne uprave u skladu sa najviim principima i standardima zakonodavstva Evropske Unije. Na osnovu izloenog, smatraju da je osporeni zahtjev neosnovan iz sljedeih razloga: u skladu sa lanom III. 1. Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, materija koju regulie Zakon ne spada u iskljuivu nadlenost Federacije; u skladu sa lanom III. 2. Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, materija koju regulie Zakon ne spada u zajedniku nadlenost Federacije i kantona; u skladu sa lanom III. 4. Ustava Federacije Bosne i Hercegovine kantoni imaju sve nadlenosti koje nisu izriito povjerene federalnoj vlasti, i samim tim materija koju regulie Zakon je u iskljuivoj nadlenosti kantona; Kanton Zapadno-hercegovaki nije prenio ovu nadlenost u oblasti koju regulie Zakon na federalnu vlast; osporeni zakon osigurava primjenu najvieg nivoa meunarodno priznatih prava i sloboda utvrenih u Ustavu Federacije Bosne i Hercegovine, u skladu sa lanom V.1.1. a) b) i c) Ustava. Zbog svega navedenog predlau, da Ustavni sud Federacije nakon provedenog postupka donese presudu kojom e zahtjev za ocjenu ustavnosti Zakona odbiti kao neosnovan. Ustavni sud Federacije je 5.2.2009. godine u skladu sa lanom 10. i 17. Zakona o postupku pred Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine dostavio podnosiocu zahtjeva, odgovor Skuptine Kantona Zapadnohercegovakog na zahtjev za ocjenu ustavnosti Zakona, radi izjanjenja o navodima iz odgovora. U izjanjenju podnosilac zahtjeva istie, da je potreba za donoenjem Zakona o dravnoj slubi u Federaciji proizila iz obaveze za provoenjem procesa reforme uprave u Federaciji Bosne i Hercegovine, odnosno uspostavljanja dravne uprave na principima i standardima organizacije dravne uprave u modernim evropskim dravama, a to je pretpostavka za ispunjavanje obaveza za evropske integracije. Miljenja je, da bi prenoenje nadlenosti u ovoj oblasti na kantonalni nivo povealo mogunost politikog utjecaja i dovelo u pitanje sistemski pristup u reformi javne uprave. to se tie navoda iz odgovora na zahtjev, da su prije donoenja osporenog zakona, kantoni donosili svoje zakone iz ove oblasti, podnosilac zahtjeva navodi da je lanom 138. Zakona o radnim odnosima i plaama slubenika organa uprave u Federaciji Bosne i Hercegovine, bilo propisano, da se odredbe l. 1. do 137. navedenog zakona primjenjuju na kantonalne organe uprave, opinske i gradske slube, te upravne ustanove, ako kantonalnim zakonom nije drukije odreeno, a da u Zakonu takva odredba ne postoji. Smatra, da pravni poredak kantona mora biti u saglasnosti sa dravnim i entitetskim ustavom i opim pravnim aktima iz 49

STRUNI ASOPIS U P R A V A razloga osiguranja sistema jedinstva ustavnosti. Zbog svega navedenog je miljenja, da nije mogue donijeti Zakon na osnovu odredbi kantonalnog ustava, i da je on u neskladu sa Zakonom o dravnoj slubi u Federaciji.U ovom predmetu Ustavni sud Federacije je odrao javnu raspravu 9.2.2010. godine. Raspravi su prisustvovali: punomonik podnosioca zahtjeva i punomonici Skuptine Kantona Zapadno-hercegovakog. Punomonik podnosioca zahtjeva na javnoj raspravi obrazloio je navode iz podnesenog zahtjeva, naglaavajui, da ne postoji ustavni osnov za donoenje Zakona, odnosno, da je Zakon donesen suprotno lanu III. 4. e) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine. Predstavnici Skuptine Kantona Zapadnohercegovakog takoer su obrazloili odgovor na navode podnosioca zahtjeva, istiui, da postoji ustavni osnov za donoenje Zakona, kojim je osigurana primjena najvieg nivoa meunarodno priznatih prava i sloboda, utvrenih u Aneksu Ustava Federacije Bosne i Hercegovine. Ustavni sud Federacije odluio je kao u izreci ove Presude iz sljedeih razloga: Razmatrajui podneseni zahtjev, Ustavni sud Federacije poao je od odredbe lana III. 2. Ustava Federacije Bosne i Hercegovine kojom je propisana zajednika nadlenost Federacije i kantona, te od odredbe lana III.3. kojom je utvren nain ostvarivanja tih zajednikih nadlenosti. lanom III.2. e) propisano je, da su pored ostalih nadlenosti, Federacija i kantoni nadleni i za socijalnu politiku, a ta nadlenost se prema Ustavu Federacije Bosne i Hercegovine, moe ostvarivati zajedniki ili odvojeno ili od strane kantona koordinirano od federalne vlasti, kako je to i propisano lanom III. 3. (1). U konkretnom sluaju, Skuptina Zapadno-hercegovakog kantona donijela je Zakon kojim su ureena prava i obaveze dravnih slubenika u tijelima dravne uprave u tom Kantonu. Oblast koja je ureena ovim Zakonom je oblast radnih odnosa dravnih slubenika, a oblast radnih odnosa je sastavni dio socijalne politike. Na osnovu navedenog, a prema miljenju Ustavnog suda Federacije postoji ustavni osnov za donoenje Zakona od strane Skuptine Zapadno-hercegovakog kantona iz oblasti koja spada u zajednike nadlenosti Federacije i kantona, a koja se moe ostvarivati na nain kako je to propisano u lanu III.3.(1) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine. U prilog ovoj tvrdnji je i injenica, da je lanom III. 4. Ustava Federacije Bosne i Hercegovine propisano, da kantonima pripadaju sve nadlenosti koje nisu izriito dodijeljene federalnoj vlasti, a posebno su nadleni, za stvaranje politike u vezi sa regulisanjem i osiguranjem javnih slubi. Nadalje, Ustavni sud Federacije je imao u vidu injenicu, da u provedenom postupku nije naao povredu odredaba l. II.A. 2. (1) i II.A.2. (2) b) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, kojima je propisano, da e Federacija osigurati primjenu najvie razine meunarodno priznatih 50

Enver Ieri prava i sloboda utvrenih u dokumentima navedenim u Dodatku ovog Ustava. Ovo iz razloga, to je lanom V.1.1. a) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine regulisano, da e svaki kanton, pri provedbi obaveza opisanih u lanovima III. 2. i 4. poduzimati sve mjere zatite ljudskih prava i sloboda navedenih u lanovima II. A. 1 do 7. i predvienih u instrumentima u Dodatku ovog Ustava. Prema tome, u skladu sa ustavnim odreenjima svi kantoni u Federaciji Bosne i Hercegovine kao i Federacija, imaju obavezu da preduzimaju sve mjere zatite ljudskih prava i osnovnih sloboda navedenih u lanovima II. A. 1. do 7. Ustava Federacije Bosne i Hercegovine.I na kraju, analizirajui navedene odredbe Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, Ustavni sud Federacije je miljenja, da je Skuptina Kantona Zapadno-hercegovakog, imala ustavni osnov za donoenje Zakona o dravnoj slubi u tijelima dravne slube u Kantonu Zapadnohercegovakom iz razloga to je ovim Zakonom ureen radno-pravni status dravnih slubenika u tijelima dravne uprave u tom Kantonu. S obzirom na navedeno odlueno je kao u izreci ove Presude. Ovu Presudu Ustavni sud Federacije donio je jednoglasno u sastavu: mr. Kata Senjak, predsjednica Suda, Sead Bahtijarevi, mr. Ranka Cviji, Aleksandra Martinovi, Domin Malbai i mr. Faris Vehabovi, sudije Suda.25 Pri donoenju ove presude Ustavni sud nije imao u vidu slijedee : Prilikom donoenje Zakona o dravnoj slubi Skuptina Zapadnohercegovakog kantona je pogreno primijenila odredbe lana III. 4. e) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine i lan 15. taka g) Ustava Zapadnohercegovakog kantona, kojima je utvreno da kantoni imaju nadlenosti za utvrivanje politike u vezi sa reguliranjem i osiguranjem javnih slubi to ne znai da ima nadlenost za donoenje zakona i propisa u toj oblasti. U lanu III.4.e) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, propisane su kantonalne nadlenosti, i utvreno je za koje oblasti kantoni mogu donositi propise, odnosno za koje oblasti utvruju politiku i donose propise, a za koje samo utvruju politiku (npr.taka d. i e. lana III.4.Ustava) Ustavni sud je pitanja koja regulie Zakon o dravnoj slubi Zapadnohercegovakog kantona (pitanja iz oblasti radnih odnosa) svrstao u sastavni dio socijalne politike, a socijalna politika je, prema Ustavu Federacije BiH u zajednikoj nadlenosti Federacije i kantona. (lan III.2.e) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine)26
25 26

Slubene novine F BiH, broj: 14/10 Slubene novine Federacije Bosne i Hercegovine broj: 1/94, 13/97, 16/02, 22/02, 52/02, 18/03, 63/03, 09/04, 20/04, 33/04, 71/05 i 88/08.

51

STRUNI ASOPIS U P R A V A Ustavni sud je, takoer, zanemario ustavnu odredbu lana III 3. (2) i III 3. (3) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine kojima je propisano da se u pogledu zajednikih nadlenosti kantoni i federalna vlast dogovaraju na trajnoj osnovi i da Federalna vlast ima pravo utvrivati politiku i donositi zakone koji se tiu svake od ovih nadlenosti.27 Ve smo ranije govorili o tome da savezno pravo lomi pravo zemlje i da teorija ustavnog prava takoer, u sluaju nesaglasnosti propisa federacije i federalnih jedinica prioritet daju optim aktima federacije i oni se imaju primjenjivati. Pravni poredak dravnog ili entitetskog nivoa kao vii pravni poredak i pravni poredak kantona kao nii moraju da budu u saglasnosti. To praktino znai da pravni poredak kantona mora da bude u saglasnosti ne samo sa dravnim i entitetskim ustavom, nego i sa svim dravnim i entitetskim opim pravnim aktima. Na taj nain se obezbjeuje sistem jedinstvene ustavnosti. Ovakav odnos ustava viih i niih teritorijalnih jedinica postoji u velikom broju demokratski ureenih drava.28 Prema Joviiu ovako naelno utvren odnos podreenosti ustava federalne jedinice prema cjelokupnom dravnom zakonodavstvu postoji samo tamo gdje je ustanovljen sistem ocjene ustavnosti. Ovo zbog toga to ustav federalne jedinice u sistemima gdje postoji ocjena ustavnosti nije ostavljen na milost i nemilost saveznom zakonodavstvu; taj ustav moe se boriti i dokazivati da je on u saglasnosti sa dravnim (entitetskim) ustavom, a ne i dravni zakon. Na taj nain ustav federalne jedinice ima mogunost da obezbjedi samostalan status. U konkretnom sluaju navedeni pravnoteorijski stav znai da nije mogue pozivati se na Ustav kantona i donositi kantonalni zakon (o dravnoj slubi) koji je u suprotnosti sa federalnim zakonom (o dravnoj slubi), a da pri tome nije pred ustavnim sudom Federacije BiH zatraena ocjena ustavnosti tog federalnog zakona koji samim tim ini jedinstven ustavno pravni sistem u Federaciji BiH, s kojim moraju nii pravni sistemi biti u saglasnosti. Meutim, u Presudi Ustavnog suda Federacije Bosne i Hercegovine broj U 27/09 kojom je utvreno da odredba lana 1. stav 1. Zakona o dravnoj
27 28

Ibid lan III 3. 2 i III 3. (3) M. Jovii, O ustavu, Beograd, 1977, 246

52

Enver Ieri slubi u Federaciji Bosne i Hercegovine (Slubene novine Federacije BiH, broj 29/03, 23/04, 39/04, 54/04, 67/05 i 8/06) u dijelu koji glasi: kantona, grada i opine nije u saglasnosti sa Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine, djelimino uvia svoj propust u ranijom presudi i u obrazloenju presude navodi: Napominjemo da ustavne odredbe iz zajednike nadlenosti Federacije i kantona promoviu duh saradnje izmeu navedenih nivoa vlasti u Federaciji Bosne i Hercegovine (lan III.3. Ustava Federacije Bosne i Hercegovine). Imajui u vidu znaaj materije koju regulie Zakon o dravnoj slubi, izvjesno je da bi upravo dogovor izmeu ovih nivoa vlasti u Federaciji Bosne i Hercegovine, poluio najkvalitetnija, harmonizovana zakonska rjeenja predmetne oblasti. injenica je da je u periodu izmeu ovih dviju presuda ve nanesena nepopravljiva teta uspostavi strune i profesionalne dravne slube na prostoru cijele Federacije i da je presudama otvorena mogunost razliitog ureivanja ovog pitanja u kantonima. Kao pozitivan primjer zatite ustava i ustavnosti, zatite ljudskih prava i uticaja na izgradnju drave i vladavinu prava moemo navesti Presudu Ustavnog suda Bosne i Hercegovine broj U 9/11 kojom je utvreno da lan 17. i lan 39. stav 1. Zakona o dravljanstvu Bosne i Hercegovine (Slubeni glasnik Bosne i Hercegovine br. 4/97, 13/99, 41/02, 6/03, 14/03, 82/05, 43/09 i 76/09) nisu u skladu sa lanom I/7.b) i d) Ustava Bosne i Hercegovine.29 Navedenom presudom zatiena su prava graana koja su garantovana Ustavom Bosne i Hercegovine i istovremeno sprijeeno da izuzetno veliki broj graana Bosne i Hercegovine izgubi njeno dravljanstvo. Tom presudom je zatien Ustav Bosne i Hercegovine i potvrena vladavina prava. Radi boljeg razumijevanja ovog pitanja citirat emo dio presude, odnosno njenog obrazloenja : 32. Prvom reenicom lana I/7.b) Ustava Bosne i Hercegovine propisano je da nijednom licu nee biti arbitrarno uskraeno dravljanstvo Bosne i Hercegovine. Drugom reenicom lana I/7.b) Ustava Bosne i Hercegovine
29

Slubeni glasnik BiH broj 99/11,476

53

STRUNI ASOPIS U P R A V A propisani su osnovi prema kojim je zabranjeno da se bilo koje lice lii dravljanstva Bosne i Hercegovine (spol, rasa, boja, jezik, vjera, politiko ili drugo miljenje, nacionalno ili drutveno porijeklo, povezanost sa nacionalnom manjinom, roenje) s tim to Ustavni sud primjeuje da spisak spomenutih osnova nije zakljuen s obzirom na to da se navedena reenica iz Ustava Bosne i Hercegovine zavrava formulacijom ili bilo koji drugi status. Prvom reenicom lana I/7.d) Ustava Bosne i Hercegovine propisano je da dravljani Bosne i Hercegovine mogu imati dravljanstvo druge drave pod uvjetom da postoji bilateralni ugovor izmeu Bosne i Hercegovine i te drave. Drugom reenicom lana I/7.d) Ustava Bosne i Hercegovine propisano je da lica sa dvojnim dravljanstvom mogu glasati u Bosni i Hercegovini samo ako je Bosna i Hercegovina drava njihovog prebivalita. 33. Ustavni sud podsjea na injenicu da postoji veliki broj dravljana Bosne i Hercegovine koji imaju i dravljanstvo druge drave ak nezavisno od injenice da li je zakljuen bilateralni sporazum o dravljanstvu. Nesporno je da su dravljanstvo druge drave dravljani Bosne i Hercegovine stekli, jer im je to omoguavalo zakonodavstvo druge drave, to je u skladu sa meunarodnim principima o dravljanstvu da se na osnovu vlastitih pravila ne moe odreivati veza odreenog lica sa drugom dravom. 34. Ustavni sud naglaava da e se osporenim zakonskim odredbama (kada pone njihova primjena 1. januara 2013. godine) dravljanima Bosne i Hercegovine koji imaju dravljanstvo druge drave postaviti uvjet da se odreknu drugog dravljanstva ukoliko ele da sauvaju i dravljanstvo Bosne i Hercegovine. Navedeni uvjet se nee postavljati jedino ako je izmeu Bosne i Hercegovine i druge drave zakljuen bilateralni ugovor o dvojnom dravljanstvu. 35. Vodei se ustavnim principom prema kojem e podrati ovaj Ustav, Ustavni sud smatra da je nesporno da je interes Bosne i Hercegovine da zadri vezu sa svojim graanima kojima je ona drava tzv. matinog ili izvornog dravljanstva. Prema miljenju Ustavnog suda, osporene zakonske odredbe su u koliziji sa navedenim interesom Bosne i Hercegovine. Ustavni sud naglaava da Ustav Bosne i Hercegovine nigdje ne propisuje da e se dravljani Bosne i Hercegovine koji imaju dravljanstvo druge drave morati odrei dravljanstva druge drave ako ele da zadre (i) dravljanstvo Bosne i Hercegovine. Tano je da Ustav Bosne i Hercegovine propisuje da dravljani Bosne i Hercegovine mogu imati dravljanstvo druge drave pod uvjetom da postoji bilateralni ugovor izmeu Bosne i 54

Enver Ieri Hercegovine i te zemlje. Meutim, Ustav Bosne i Hercegovine, tanije lan I/7.d), nigdje ne propisuje da e se dravljani Bosne i Hercegovine koji imaju dravljanstvo druge drave morati odrei dravljanstva druge drave ukoliko nije zakljuen bilateralni ugovor izmeu te drave i Bosne i Hercegovine ako ele da zadre i dravljanstvo Bosne i Hercegovine. Osporene zakonske odredbe upravo to propisuju, a tako se - vezivanjem za postojanje bilateralnog ugovora (ukoliko ele da zadre dravljanstvo Bosne i Hercegovine) - dravljanima Bosne i Hercegovine koji imaju dravljanstvo druge drave postavlja uvjet na koji oni ne mogu utjecati (na primjer, ukoliko zakonodavstvo odreene drave ne dozvoljava zakljuenje bilateralnog ugovora o dvojnom dravljanstvu, ili ne postoje namjera i aktivnost u organima Bosne i Hercegovine nadlenim za zakljuivanje bilateralnog ugovora). Kao to je naznaeno u prethodnom dijelu obrazloenja, dravljani Bosne i Hercegovine su dravljanstvo druge drave stekli na osnovu propisa te drave i nezavisno od toga da li je Bosna i Hercegovina sa tom dravom zakljuila bilateralni ugovor (najoitiji primjer je Republika Hrvatska).30 S obzirom na znaaj ovoga pitanja, elim naglasiti da je i autor ovoga teksta u Dnevnom avazu 2008. godine upozoravao na injenicu da Ustav Bosne i Hercegovine ne odreuje uslove za prestanak dravljanstva i da Ustav utvruje da niti jednoj osobi nee biti uskraeno dravljanstvo Bosne i Hercegovine ili entiteta na osnovu pola, rase, boje koe, jezika, vjeroispovjesti, politikih ili drugih stavova, nacionalnog ili socijalnog porijekla, pripadnosti nacionalnoj manjini ili drugog statusa, te da se pod drugim statusom moe razumijevati i dravljanstvo druge drave. To su bili razlozi zbog kojih sam apelirao na ovlatene predlagae da zahtijevaju ocjenu ustavnosti lana 17. Zakona o dravljanstvu Bosne i Hercegovine.31 Ustavni sud treba da je samostalan u donoenju odluka i da nije podloan bilo ijem uticaju. Njegove odluke su opteobavezne i izvrne. Takav poloaj suda, odnosno njegova nezavisnost od zakonodavne i izvrne vlasti, omoguuje mu kvalitetno obavljanje funkcije i obezbjeuje visok drutveni ugled.
Presuda Ustavnog suda Bosne i Hercegovine broj U 9/11 Slubeni glasnik BiH broj 99/11,476 31 Dnevni avaz, politiki prilog Sedmica, 19.04.2008.
30

55

STRUNI ASOPIS U P R A V A Ustavni sud takoe treba da je sastavljen od istaknutih pravnika, visokih moralnih kvaliteta, kako to i propisuje veina ustava, ali koji bi takoe trebali poznavati sutinu federalizma i federalnih odnosa. Sudije moraju biti osloboene svakog politikog utjecaja i svojim odlukama, uzimajui u obzir sve izneseno, uticati na ustavnu vladavinu, odnosno obezbjeenje pokoravanja ljudi ustavu i zakonima, jer ustavni sud zatitom ustava i ustavnosti utie na izgradnju drave i vladavinu prava. POPIS LITERATURE 1. orevi Jovan (1990), Osnovna pitanja federalne drave, Beograd: Savremena administracija. 2. Festi Ibrahim (2003), Raspodjela zakonodavne nadlenosti izmeu federacije i federalnih jedinica. Sarajevo: Pravni fakultet univerziteta u Sarajevu. 3. Breban, G. (2002), Administrativno pravo Francuske, Beograd: JP Slubeni list SRJ Beograd. 4. Jovii Miodrag (1973), Savremeni federalizam, Beograd : Savremena administracija 5. Trnka, Kasim, Ustavno pravo, Fakultet za javnu upravu Sarajevo, Sarajevo, 2000 6. Krbek, Ivan (1960), Ustavno sudovanje, Zagreb, Rad JAZU 7. Kutlei, Vladan (1986), Raspodjela zakonodavne nadlenosti izmeu federacije i federalnih jedinica u razvitku jugoslovenskog federalizma, Beograd, Nauna knjiga Beograd. 8. Markovi, Ratko (1982), Ustavno pravo, Beograd, Savremena administracija. 9. Markovi, Ratko (1988), Ustavno pravo i politike institucije, Beograd. Savremena administracija. 10. Pobri Nurko, Treba li Bosni i Hercegovini vrhovni sud Pregled br.34, Sarajevo, 2007. 11. Slubeni glasnik Bosne i Hercegovine 12. Ustav Bosne i Hercegovine 13. Ustav Federacije Bosne i Hercegovine 56

Lada Sadikovi struni rad/profesional paper primljen/recieved 10.06.2012 UDK 351:342.7(045) 351.74+355.1]:351.96(045)

PARLIAMENTARY SCRUTINY AND NATIONAL SECURITY PARLAMENTARNI NADZOR I NACIONALNA SIGURNOST Lada Sadikovi Fakultet za kriminalistiku, kriminologiju i sigurnosne studije Zmaja od Bosne 8, 71000 Sarajevo lsadikovic@fknbih.edu Abstract Democratic society is comprehensive term which is mostly described in European documents as pluralism, tolerance, broadmindedness and freedom of expression. Every field of state activities should be under Parliamentary scrutiny, including defence, security and intelligence sector. The Parliament ensure legality and democratic oversight of responsibilities. Effective Parliamentary oversight should be done in transparent and responsible manner. However, it sholud be stressed, that parliamentary oveersight is a new phenomenon even in the western democracies. According to that, parliamentary control over security sector presupose the manner of effective protection of security sector without violation of human rights and foundamental freedoms. The best way of effective democratic control over national security as legitimate aim is proportionality beetwen state action and the protection of human rights. In Bosnia and Herzegovina exist two Commities for parliamentary control over national security which are Joint Committee on Defence and Security of Bosnia and Herzegovina considers and monitors the implementation of the security and defence policy of BiH, monitors the work and considers reports from the Standing Commite on Military Matters BiH Ministry of Defence, BiH Ministry of Security and other executive bodies dealing with defence and security, and the other one is Joint Security and Intelligence Commitee on Supervision of the work of Intelligence and Security Agency of BiH that supervises the lawulness of. Keywords:National Security, Parliamentary Mechanisms, Security, Human Rights Scrutiny, Conditions, 57

STRUNI ASOPIS U P R A V A Uvod Demokratsko drutvo je sveobuhvatan pojam koji se najee u evropskim dokumentima oznaava pluralizmom, tolerancijom, duhom otvorenosti i slobodom izraavanja. Stoga bi svako podruje dravnog djelovanja trebalo biti dostupno parlamentu, ukljuujui tu i sigurnosni sektor. Parlament osigurava zakonitost i demokratsku kontrolu odgovornosti te garantuje, da e novac poreskih obveznika biti utroen na pravi nain. Djelotvoran parlamentarni nadzor je nadzor koji se vri uz punu transparentnost i odgovornost. Meutim, ovdje posebno treba naglasiti da je parlamentarni nadzor sigurnosnih i obavjetajnih slubi novija pojava, ak i u stabilnim demokracijama. Polovinom sedamdesetih godina kako to naglaavaju autori Born i Leigh otkriven je niz zloupotreba u tajnim i obavjetajnim slubama u sistemima liberalne demokracije, to je doprinjelo uvoenju parlamentarnog nadzora irom svijeta1. Kljuni element za efikasan nadzor parlamenta nad svim slubama a posebno slubama sigurnosnog sektora je svakako podjela vlasti na zakonodavnu, izvrnu i sudsku vlast. Ta podjela vlasti neophodna je upravo zato da se ne bi zloupotrijebila jer, vjeno je iskustvo da je svaki ovjek koji ima vlast sklon da je zloupotrijebi (Montesquieu). U tom smislu izvrna vlast djeluje u funkciji direktne kontrole, odreuje buet i pri tome postavlja ope smjernice i prioritete. Sudska vlast sa jedne strane vri kontrolu nad posebnim ovlatenjima sigurnosnih slubi dok je sa druge strane odgovorna za krivino gonjenje onih koji su zloupotrijebili data ovlatenja. I konano, zakonodavna vlast je u funkciji vrenja parlamentarne kontrole nad sektorom sigurnosti, donosi zakone i usvaja buet neophodan za rad sigurnosnih slubi. Parlamentarni nadzor nad sektorom sigurnosti predstavlja osnovni element raspodjele vlasti na dravnom nivou i u najveoj mjeri djelotvoran nadzor politike vlasti. Civilno drutvo takoe je od velikog znaaja za nadgledanje aktivnosti koje poduzima sektor sigurnosti. Civilno drutvo tj. njegova udruenja, akademska zajednica, mediji, ekspertski timovi i istraivaki instituti prate nain organizacije i djelovanja sektora sigurnosti putem javnih izvora.
1

Hans Born Ian Leigh, Pravni standardi i najbolji naini nadzora obavjetajih slubi: Postizanje odgovornosti u obajvetajnoj djelatnosti, enevski centar za demokratski nadzor nad oruanim snagama, Oslo 2005., str. 79

58

Lada Sadikovi Na meunarodnom nivou ne postoji nadzor nad slubama sigurnosnog sektora, ali Evropski sud za ljudska prava u Strasbourgu prima pojedinane aplikacije protiv drava u sluajevima zloupotrebe spornih aktivnosti. Uvjeti za efikasan nadzor parlamenta nad sektorom sigurnosti Kompleksna priroda pitanja sigurnosti trai pojedinani pristup od drave do drave s obzirom da svi parlamenti nemaju iste ovlasti, i da nema jedinstvenog modela parlamentarnog nadzora koji bi se mogao uspjeno primjenjivati u svim zemljama, Parlamentarni nadzor nad sektorom sigurnosti definiran je na osnovu zakona u dva segmenta. Prvi segment obuhvata davanje nadzornom tijelu opeg pregleda ovlatenja da bi se nakon toga izdvojila pitanja koja ne mogu biti predmet istrage. Drugi segment obuhvata pitanje da li nadzorno tijelo moe da provjerava pojedinosti iz poslovanja ili je ogranieno samo na pitanja djelovanja i finansiranja2. Drava bez parlamentarne kontrole nad svojim sektorom sigurnosti, posebno nad vojskom kako to navodi Born - bi se u najboljem sluaju trebala ocijeniti kao nedovrena demokracija ili demokracija u stvaranju, pa su stoga osnovni uvjeti za efikasan nadzor parlamenta nad sektorom sigurnosti jasno definirane ustavne i zakonske ovlasti, uobiajene prakse to obuhvata ne samo pitanje transparentnosti i zakonske odgovornosti, nego i pitanje dijaloga meu ljudima u cilju kompletnog i blagovremenog informiranja i ukljuivanja lanova parlamenta u nov razvoj dogaaja u pogledu sigurnost, resurse i strunost kao i politiku volju3. Danas, meutim, poseban odnos izmeu civilnog i vojnog sektora, raznolikost vrlo esto tehnikih pitanja, znatna veliina i i kompleksna organizacija osoblja sigurnosti, zakoni o tajnama, pravila, procedure i ostalo, u velikoj mjeri oteavaju rad komisija za parlamentarni nadzor. Upravo zakoni o tajnosti posebno u zemljama gdje je demokracija jo u razvoju, mogu ograniiti ili ugroziti parlamentarni nadzor nad sektorom sigurnosti, dok posebne izazove predstavljaju oblasti nadzora parlamenta kao to su nabavka i kontrola naoruanja te spremnost tj. gotovost vojnih
Hans Born Ian Leigh, Pravni standardi i najbolji naini nadzora obavjetajih slubi: Postizanje odgovornosti u obavjetajnoj djelatnosti, enevski centar za demokratski nadzor nad oruanim snagama, Oslo 2005., str. 80. 3 Hans Born, Parlamentarni nadzor nad sektorom sigurnosti, Centar za demokratsku kontrolu nad oruanim snagama, Sarajevo, 2004., str. 25.
2

59

STRUNI ASOPIS U P R A V A jedinica. Ovdje je neophodna velika razina znanja i strunosti lanova parlamenta da bi se oni mogli djelotvorno baviti takvim pitanjima. Globalizacija, kao proces intenzivnog koritenja rezultata ubrzanog naunotehnikog razvoja u svrhu ekspanzije velikih korporacija i drava kojima pripadaju4, pojaala je meusobnu ovisnost drava, izmeu ostalog, i u domenu sigurnosti. Stoga prijetnje sigurnosti u jednoj zemlji danas stvarno predstavljaju prijetnju sigurnosti cijelog regiona pa i ire. Upravo zbog toga pitanje ljudske sigurnosti, terorizma i organiziranog kriminala upravo na podruju jugoistone Evrope ima svakako veliki znaaj istovremeno i za drave koje pripadaju tom regionu ali i za Evropu u cjelini. Drave u tranziciji, drutva koja su pogoena ratom, krizom ili ak i genocidom, kao to je to sluaj u BiH, nalaze se pod posebnim rizikom. Zemlje jugoistone Evrope karakterizira u manjoj ili veoj mjeri postratno stanje, relativna ekonomska zaostalost, nedovoljna izgraenost demokratskih institucija te nepotpuna zatita ljudskih prava5. Takoe, jako je primjetno da su zemlje jugoistone Evrope veliki izuzetak u odnosu na pristupanje lanstvu u Evropsku uniju i NATO, to u znatnoj mjeri oteava uspjenost euro-atlanskih integracija. Upravo bi pristupanje drava jugoistone Evrope euro-atlanskim integracijama bio jedini put ka miru, stabilnosti i ekonomskom prosperitetu6. Ugroavanje nacionalne sigurnosti kao legitimnog cilja Evropske konvencije za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda Ustav, kao temeljni pravni akt svake drave prua najvaniju zakonsku osnovu za parlamentarni nadzor nad sektorom sigurnosti. Nacionalna sigurnost, sa fokusom na zatitu drave, postaje ljudska sigurnost koja na prvo mjesto stavlja ovjeka i zajednicu. Opasnosti po opstanak demokratske
azim Sadikovi, Ljudska prava na udaru globalizacije, Centar za sigurnosne studije BiH, Sarajevo, 2006. str. 3 5 Lada Sadikovi, Bosnia and Herzegovina in the Western Balkans System of Security in Transnational Terrorism, Organized Crime and Peace-Building, Edited by Wolfgang benedek, Christopher Daase, Vojin Dimitrijevi and Petrus van Duyne, Palgrave Macmillan, 2010, p. 249. 6 Ambasador SAD-a u Bosni i Hercegovini gospodin Patrick Moon posebno je naglasio da je najbolji put ka miru, stabilnosti i ekonomskom prosperitetu integriranje BiH u Evropsku uniju i NATO. Dnevni avaz, 6. juni 2011., str. 2.
4

60

Lada Sadikovi drave su postojale uvijek, ali su posebno danas one jako brojne, pa treba posebno povesti rauna i njihovoj odbrani, u duhu starog rimskog naela: Salus patriae suprema lex esto (najvii zakon mora biti spas domovine). Odbrana drave u normalnom stanju, utemeljena je na krivinom i drugom zakonodavstvu, koje zabranjuje ustanke, pobune, nemire i slino. Meutim, odbrana drave ukljuuje i mjere predviene za izuzetne okolnosti koje se mogu iznenada pojaviti i ugroziti postojanje drave. U modernom drutvu se danas javljaju mnoge situacije koje ugroavaju dati demokratski poredak kao to su politike, ekonomske, socijalne, ekoloke i brojne druge prijetnje. Upravo je pitanje vanrednog stanja danas posebno aktuelno s obzirom na sve izraenije pojave nacionalnog i internacionalnog terorizma. Sve mjere koje se donesu za vrijeme legalno i legitimno proglaenog vanrednog stanja, usljed transfera zakonodavne vlasti na institucije izvrne vlasti, moraju se poslije zavretka vanrednog stanja poslati na dodatnu legalizaciju i legitimizaciju parlamentu7. Upravo pojam nacionalna sigurnost predstavlja legitimni cilj koji je naveden u Evropskoj kovnenciji za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Evropska konvencija, koja je u Bosni i Hercegovini direktno primjenjljiva i ima prioritet nad svakim drugim pravom8 propisuje nacionalnu sigurnost kao neophodni uvjet ogranienja ljudskih prava i sloboda onda kada je takvo ogranienje zasnovano na zakonu i predstavlja interes demokratskog drutva. S obzirom da se ljudska prava i slobode kao to su pravo na privatnost9, sloboda misli, savjesti i vjeroispovjesti10, sloboda izraavanja11 i sloboda okupljanja i udruivanja12, sloboda kretanja13, proceduralne garancije u vezi s protjerivanjem stranaca14 te pravo na pravino suenje (kod iskljuenja novinara i javnosti s itavog ili jednog dijela suenja)15 mogu ograniiti,
Lada Sadikovi, Vanredno stanje i ljudska prava, Magistrat Sarajevo, 2003. , str. 22-24. lan 2(2) Ustava Bosne i Hercegovine Aneksa 4 Opeg okvirnog sporazuma za mir u BiH 9 lan 8 Evropske konvencije za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda 10 lan 9 Evropske konvencije za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda 11 lan 10 Evropske konvencije za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda 12 lan 11 Evropske konvencije za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda 13 Protokol br. 4 lan 2 Evropske konvencije za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda 14 Protokol br. 7 lan 1 Evropske konvencije za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda 15 lan 6 Evropske konvencije za zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda
7 8

61

STRUNI ASOPIS U P R A V A neophodno je iz najmanje nekoliko razloga, jasnim i preciznim zakonskim odredbama definirati mnogobrojne aspekte nacionalne sigurnosti. Na osnovu dosadanje prakse Evropskog suda za ljudska prava u Strasbourgu tj. predstavki koje su graani podnijeli Sudu protiv svojih drava, nacionalna sigurnost je bila ugroena na temelju pijunae i terorizma16, podsticanja na odobravanje terorizma17, subverzije parlamentarne demokracije18, separatistikih ekstremistikih organizacija koje ugroavaju jedinstvo ili sigurnost drave nasilnim ili nedemokratskim sredstvima19, te podsticanja neposlunosti vojnih kadrova20. Jasnost i preciznost zakona kod ogranienja ljudskih prava Slube sigurnosnog sektora radei na zatiti nacionalne sigurnosti kao jednog od legitimnih ciljeva mogu doi u poziciju da u nekim sluajevima prekre ljudska prava i slobode te da iziu iz granica polja slobodne procjene koje se u takvim situacijama daje dravi. Sva ogranienja ljudskih prava i osnovnih sloboda moraju biti u skladu sa zakonom, neophodan u demokratskom drutvu i apsolutno proporcionalna cilju koji se eli postii, to podrazumijeva dodatni test kvalitete zakona koji mora biti jasan, precizan i dostupan21. Stoga, jasan i precizan zakon omoguava slubama sektora sigurnosti, kao to su vojska i vojne organizacije na nivou drave, policija, tajne i
18 19
16 17

Klas protiv Savezne Republike Njemake, presuda od 6. septembra 1978., lan 48 Presuda u sluaju Zana od 19. decembra 1997., lanovi 48-50 Presuda u sluaju Leander od 26. marta 1987., lan 59 Presuda u sluaju Ujedinjene komunistike partije Turske i drugih od 30. januara 1998., lanovi 39-41 20 Prijava br. 7050/75 Erousmit protiv Ujedinjenog Kraljevstva Izvjetaj Evropske komisije za ljudska prava usvojen 12. oktobra 1978. 21 Evropski sud za ljudska prava je u presudi Sunday Times (1979.) naglasio da zakon mora biti adekvatno pristupaan i da norme ne mogu biti smatrane zakonom ako nisu formulirane sa dovoljnom dozom preciznosti koja omoguava graaninu da upravi svoje ponaanje. Meutim, Sud za ljudska prava je u predmetu Barthold (1985.) takoe naglasio potrebu izvjesne diskrecije u nacionalnom zakonodavstvu i istakao da je, prije svega, u nadlenosti nacionalnih vlasti da tumae i primjenjuju domae pravo, ali je takoe istakao i potrebu odreene fleksibilnosti zakonodavca pri donoenju zakona upravo zbog nemogunosti postizanja apsolutne preciznosti zakona (Presuda Goodwin iz 1966.).

62

Lada Sadikovi obavjetajne slube i privatne zatitarske i vojne firme da legitimno i legalno obavljaju svoje dunosti i zadatke. Jasan i precizan zakon doprinosi u velikoj mjeri opravdanosti postupaka koje slube sektora sigurnosti koriste da bi zatitile zakonski definirane sigurnosne interese. Jasan i precizan zakon takoe omoguava lanovima parlamenta da efikasno nadziru rad takvih slubi, te da se direktno ukljue u proces rasprave o vanim nacionalnim interesima. I konano, onda kada sam zakon jasno i precizno naznai opseg polja slobodne procjene koja se prenosi na nadlene vlasti, pojedincu se u najveoj mjeri prua adekvatna zatita protiv arbitrarnog mijeanja (presuda Leander iz 1987.). to je vei stepen zatite ljudskih prava prilikom obavljanja dunosti slubi sektora sigurnosti, to je stepen bezbjednosti i stabilnosti dotinog drutva i drave vei22. Temelji demokratske kontrole odgovornosti, kao to su transparentnost, odgovorno obavljanje dunosti, snoenje odgovornosti za sopstvene postupke, participacija i spremnost da se odgovori na zahtjeve graana, podrazumijevaju odreenu kulturu i nain ponaanja koji nadilaze zakone i ostalu zakonsku regulativu. Meutim, zakoni moraju postaviti okvir koji podstie kulturu otvorenosti i potivanja ljudskih prava23. Ovdje je takoe neophodno spomenuti da nisu sva ljudska prava i slobode podlona ogranienjima. U sluaju rata ili neke druge opasnosti postoje odreena prava i slobode koja se niti u kriznim situacijama ne mogu ograniiti, i takva se prava nazivaju nepovredivim pravima ili apsolutno zatienim ljudskim pravima. Tu spadaju pravo na ivot, sloboda od torture i drugih nehumanih ili poniavajuih postupaka ili kanjavanja, zabrana ropstva, kanjavanje samo na osnovu zakona, zabrana izricanja smrtne kazne i zabrana ponovnog suenja licima ve osuenim ili osloboenim povodom istog krivinog djela (non bis in idem)24.

Neboja B. Vuini, Ljudska prava, bezbjednost zajednice i sigurnost pojedinca u Ljudska prava za nepravnike, Ur. N. B. Vuini, V. Spaji-Vrka i S. Bjekovi, Centar za ljudska prava Univerziteta Crne Gore, 2003. str. 112. 23 Hans Born, Parlamentarni nadzor nad sektorom sigurnosti: principi, mehanizmi i prakse, Sarajevo, 2004., str. 15. 24 Vidi ire o tome, Lada Sadikovi, Ljudska prava, Fakultet kriminalistikih nauka, Sarajevo, 2006., str. 188.
22

63

STRUNI ASOPIS U P R A V A Mehanizmi za jaanje parlamentarnih resursa i strunosti Mehanizmi za jaanje parlamentarnih resursa i strunosti u pogledu sektora sigurnosti obuhvataju pravovremeno dobijanje informacija o vladinim namjerama i odlukama u vezi sa pitanjima i sektorom sigurnosti, ali i dovoljan vremenski rok kako bi lanovi parlamenta na vrijeme analizirali i vodili debatu o odreenim pitanjima. U pogledu pravovremene informiranosti parlamenta osnovna je preporuka mogunost uspostavljanja saradnje sa nedravnim organizacijama kao to su univerziteti, organizacije koje se bave analizom, stratekim planiranjem i slino. Meutim, glavni problem upravo predstavlja oslanjanje i koritenje informacija parlamenta od strane vlade i vojske, a zapravo su to institucije koje parlament treba da nadzire. U tom smislu kao mehanizmi i prakse jaanja parlamentarne strunosti u vezi sa pitanjima sigurnosti se preporuuju: formiranje komisija za nadzor koje su prije svega strune, i koje bi u svrhu njihove obuke prisustvovale na domaim i meunarodnim seminarima i konferencijama; uestvovanje u studijskim putovanjima, razmjena iskustava sa drugim dravama, i pri tome koritenje najsavremenijih biblioteka; osiguravanje lanovima komisije za nadzor svih relevantnih meunarodnih sporazuma na domaem jeziku; kao i mogunost obilaska sigurnosnih slubi. Politika volja lanova parlamenta jedan je takoe od osnovnih uvjeta za efikasan parlamentarni nadzor nad sektorom sigurnosti. U nedostatku politike volje mogue je izostajanje javne kritike izvrne vlasti pa samim tim i nedostatak kontrole i ravnotee izmeu izvrne i zakonodavne vlasti. Veoma vaan faktor predstavlja i zainteresiranost javnosti za pitanja sigurnosti, ali i briga lanova parlamenta u pogledu sigurnosti zbog koje ne ele otkrivati dobivene podatke25. Osnovni parlamentarni mehanizmi za efektivan nadzor nad izvrnom vlau su opa parlamentarna debata, parlamentarna pitanja i upiti vladinim dunosnicima i parlamentarna istraivanja. Parlamentarne debate o pitanjima sigurnosti zapravo su kljuna mogunost za poslanike da razmijene miljenja i prikupe osnovne informacije u vezi sa injenicama i namjerama vlade, odvijaju se u okviru ope debate, interpelacije, zahtjeva pred ljetnu pauzu i poslanikih pitanja. Poslanika pitanja i interpelacija (pitanje lana parlamenta nadlenom ministru nakon ega slijedi pokretanje debate i
25

Vidi ire o tome; Hans Born, Parlamentarni nadzor nad sektorom sigurnosti: principi, mehanizmi i prakse, Sarajevo, 2004., str. 97-104.

64

Lada Sadikovi politika snakcija jer debata kulminira glasanjem o zahtjevu, time se ministri direktno pozivaju na odgovornost) su najrasprostranjenije procedure za nadzor parlamenta nad vladinim mjerama. Meutim, vrlo esto su pitanja poslanika u vezi sa sigurnosnim sektorom vrlo osjetljiva i nadleni ministri ne daju adekvatne odgovore upravo zbog povjerljivog karaktera pitanja kojima se bavi sektor sigurnosti. Vrlo esto se takoe radi o povjerljivim dokumentima koji nisu dostupni niti lanovima parlamenta niti javnosti. Ovdje se kao vrlo vano pitanje postavlja upravo transparentnost procesa oznaavanja dokumenata koji mogu biti tretirani kao povjerljivi, i u tom smislu se mora znati ko je odgovoran za odluivanje o tome koji dokumenti mogu biti tretirati kao povjerljivi , period povjerljivosti dokumenta kao i uvjeti oznaavanja dokumenta povjerljivim i njihovo objavljivanje26. Posebne istrage koje se vode u parlamentu u vezi sa sigurnosnim sektorom takoe su jedan od djelotvornih mehanizama za efektivan nadzor parlamenta nad izvrnom vlau tj vladom. Stoga su posebno znaajne ad hoc istrane komisije koje mogu pruiti preciznu ocjenu politike koju sprovodi vlada o konkretnim sigurnosnim pitanjima, koja rezultira posebnim izvjetajem. Ovlatenja istranih komisija obuhvataju izbor teme i obima parlamentarne istrage, posjete vojnim bazama i drugim sigurnosnim objektima, prikupljanje svih relevantnih informacija ukljuujui i strogo povjerljive dokumente od predsjednitva, vladine uprave ili osoblja, uzimanje dokaza pod zakletvom od lanova predsjednitva, vlade i vojske, kao i od graanskog drutva, te organiziranje javnih i tajnih saluanja. Parlamentarni nadzor nad sektorom sigurnosti u Bosni i Hercegovini U Bosni i Hercegovini postoje dvije zajednike komisije koje vre parlamentarni nadzor nad odbrambeno-sigurnosnim i obavjetajnosigurnosnim sektorom. Zajednika komisija za odbranu i sigurnost BiH razmatra i prati provoenje sigurnosne i odbrambene politike BiH, prati rad i razmatra izjvetaje Stalnog komiteta za vojna pitanja, Ministarstva odbrane BiH, Ministarstva sigurnosti BiH i drugih izvrnih tijela koja se bave pitanjima iz oblasti sigurnosti i odbrane i o tome izvjetava
26

Vidi ire: Hans Born, Parlamentarni nadzor nad sektorom sigurnosti: principi, mehanizmi i prakse, Sarajevo, 2004., str. 105-112.

65

STRUNI ASOPIS U P R A V A Parlamentarnu skuptinu BiH27. Zajednika sigurnosno-obavjetajna komisija za nadzor nad radom Obavjetajno sigurnosne agencije BiH nadzire zakonitost rada Agencije, raspravlja i daje miljenja o imenovanju generalnog direktora i zamjenika generalnog direktora, razmatra izvjetaje presjedavajueg o pitanjima iz njegove nadlenosti ukljuujui mjere preduzete radi rjeavanja svih problema u Agenciji utvrenih prilikom provoenja inspekcijske kontrole, revizije ili istrage i ostalo, razmatra izvjetaje generalnog direktora o radu i trokovima Agencije, te posebno analizira nain koritenja troenja budetskih sredstava. Komisija takoe daje miljenja o detaljnom prijedlogu budeta Agencije, razmatra izvjetaje glavnog inspektora, zahtijeva od zaposlenih u Agenciji da, uz pomo predsjedavajueg, osiguraju strune savjete kada je to potrebno radi provoenja nadzora te provodi istrage o radu Agencije. Analiza Izvjetaja o radu Zajednike komisije za odbranu i sigurnost BiH za 2010. godinu, pokazala je da je Zajednika komisija nastojala uticati na Vijee ministara BiH i njegova resorna ministarstva s ciljem rjeavanja pitanja koja su znaajna za daljnje napredovanje BIH ka NATO-u u EU kao to su pitanja vika naoruanja i municije, statusa vojne imovine, ostvarivanja adekvatnog statusa pripadnika Oruanih snaga BiH, kao i pripadnika policijskih agencija na niovu BIH, provoenja Akcionog plana za lanstvo u NATO-u MAP (poglavlje: Parlamentarni nadzor), izrade adekvatnijih informacija o stanju sigurnosti u BiH, te borbe protiv organiziranog kriminala i terorizma u BiH28.
Zajednika komisija se posebno osvre na izvjetaje, kratkorone i dugorone planove u vezi sa strukturom Oruanih snaga BiH, kadrovskom politikom i regrutiranjem, plaama i naknadama, obrazovanjem i obukom pripadnika Oruanih snaga BiH, profesionalnim ponaanjem i etikims tandardima za civilno i vojno osoblje, opremanjem vojske, radom vojne insdustrije, nabavkom sredstava i uvozom i izvozom oruja i vojne opreme, materijalnom pomoi i ugovorima sa stranim firmama koje pruaju usluge odrbambenim istitucijama na koemrcijalnoj osnovi, borbenom gotovosti, vojnim vjebama i operacijama ukljuujui izvrenje meuanrodnim obaveza i meunarodne operacije podrke miru; razmatra zakone i amandmane na zakone iz nadlenosti Komisije; razmatra i dostavlja miljenja i preporuke, izmjene i dopune na prijedlog budeta za odbranu; razmtra izvjetaje o izvrenju budeta za odbranu, kao i izvjetaje o reviziji institucija iz oblasti odbrambene i sigurnosne politike BiH, te razmatra i druga pitanja iz oblasti sigurnosti Bosne i Hercegovine. https://www.parlament.ba/ sadrzaj/komisije/zajednicke_komisije/odbrana/default.aspx?id=28478&mid=1&langTag=bs-BA, stranici pristupljeno, 10. 01. 2011. 28 Izvjetaj o radu Zajednike komisije za odbranu i sigurnost BiH za 2010. godinu, od 31.12.2010., str. 8.
27

66

Lada Sadikovi Analiza Izvjetaja za 2010. godinu Zajednike sigurnosno-obavjetajne komisije za nadzor nad radom Obavjetajno sigurnosne agencije BiH pokazala je da se Zajednika komisija bavila, izmeu ostalog i pitanjem upuivanja u parlamentarnu proceduru Zakona o parlamentarnom nadzoru, koji jo uvijek nije usvojen. U pogledu ostalih nadlenosti, Komisija je kako se to navodi u Izvjetaju - uspjeno vrila nadzor nad zakonitou rada Obavjetajno-sigurnosne agencije BiH29. Primjer zakonske odredbe nacionalne sigurnosti u Bosni i Hercegovini pokazuje, u kojoj mjeri je efikasna parlamentarna kontrola nad zatitom tog legitimnog cilja kompleksan zadatak. U tom smislu ugroavanje nacionalne sigurnosti kao legitimnog cilja u BiH predstavlja prijetnju suverenitetu, teritorijalnom integritetu, ustavnom poretku, osnovama ekonomske stabilnosti BiH, kao i prijetnje globalnoj sigurnosti koje su tetne za BiH, ukljuujui terorizam, podrazumijevajui i meunarodni terorizam; pijunau, usmjerenu protiv BiH ili obavjetajnu aktivnost na neki drugi nain tetnu za sigurnost BiH; sabotau usmjerenu protiv vitalne nacionalne infrastrukture BiH ili na neki drugi nain usmjerenu protiv BiH; organizovani kriminal usmjeren protiv sigurnosti BiH ili na neki drugi nain tetan za sigurnost BIH; trgovinu drogama, orujem i bijelim robljem usmjerenu protiv BiH ili na neki drugi nain tetnu za bezbjednost BiH; nezakonitu meunarodnu proizvodnju oruja za masovno unitavanje ili njegovih dijelova, materijala i ureaja potrebnih za njegovu proizvodnju; nezakonitu trgovinu proizvodima i tehnologijama koje su pod meunarodnom kontrolom; radnje kanjive prema meunarodnom humanitarnom pravu; djela organizovanog nasilja ili zastraivanja nacionalnih ili vjerskih skupina u BiH30. Mehanizmi za jaanje parlamentarnih resursa i strunosti u Bosni i Hercegovini su poslanika pitanja, interpelacija i posebne parlamentarne istrage. Poslanika pitanja regulirana su Poslovnikom Predstavnikog doma Parlamentarne skuptine BiH31, dok su delegatska pitanja regulirana

Izvjetaj o radu Zajednike komisije za nadzor nad radom Obavjetajno-sigurnosne agencije BiH u 2010. godini, od 29.12.2012., str 3-4. 30 lan 5. Zakona o obavjetajno-sigurnosnoj agenciji Bosne i Hercegovine iz 2004. 31 Poslanika pitanja su regulirana u lanovima 151 157 Poslovnika Predstavnikog doma Parlamentarne skuptine BiH
29

67

STRUNI ASOPIS U P R A V A Poslovnikom Doma naroda BiH32. Veoma vano je spomenuti da se i za poslanika i za delegatska pitanja osigurava direktni televizijski i radio prijenos radi javnosti rada i informiranja graana o svim relevantnim pitanjima koja se tiu rada izvrnih organa vlasti na nivou BiH. Interpelacija kao procedura za nadzor parlamenta nad vladinim mjerama regulirana je Poslovnikom Doma naroda Parlamentarne skuptine BiH33. Posebne parlamentarne istrage u BiH su u nadlenosti Zajednike sigurnosnoobavjetajne komisije za nadzor nad radom Obavjetajno-sigurnosne agencije BiH gdje se kae da Komisija razmatra izvjetaje predsjedavajueg o pitanjima iz njegove nadlenosti, ukljuujui i mjere preduzete radi rjeavanja svih problema u Agenciji utvrenih prilikom provoenja inspekcijske kontrole, revizije ili istrage (lan 49(1c)) i provodi istrage o

Delegatska pitanja su regulirana lanovima 144 149 Poslovnika Doma naroda Parlamentarne skuptine BiH 33 U lanu 150(1) Poslovnika Doma naroda Parlamentarne skuptine BiH se navodi da se interpelacija podnosi predsjedavajuem u pisanoj formi i odnosi se na pojedine oblasti iz nadlenosti svih institucija BiH, kao i ministarstava BiH na provoenje utvrene politike i zakona. Interpelacija podnesena predsjedavajuem u pisanoj formi ne odnosi se na Ustavni sud BiH (150(2)). Kolegij razmatra interpelaciju podnesenu u pisanoj formi. Ako interpelacija ima osnove, Kolegij interpelaciju dostavlja onome na koga je naslovljena. U sluaju da interpelacija nema osnove, Kolegij je ponovo dostavlja predlagau kako bi se interpelacija zamijenila pitanjem (150(3)). Nakon upuivanja interpelacije onome na koga je naslovljena, ona se uvrtava u dnevni red sjednice Doma u roku od 15 do 60 dana od dana njenog upuivanja (151(1)). U dnevni red sjednice ne moe se uvrstiti vie od jedne interpelacije (151(2)). Interpelant dobiva rije u trajanju id 30 minuta za objanjenje svoje interpelacije, zatim, u istom trajanju, rije dobiva onaj kome je interpelacija upuena. Nakon toga, drugi delegati mogu, na svoje traenje, intervenirati u trajanju do 10 minuta. Isto pravilo primjenjuje se i za interpelanta u za onoga kome je interpelacija upuena. (152(1)). Predsjedavajui zakljuuje raspravu kada je, prema njegovom miljenju, o interpelaciji dovoljno raspravljano (152(2)). U roku od tri dana dana od zakljuenja rasprave o interpelaciji, svaki delegat moe predloiti rezoluciju u skladu sa l. 141. i 142. ovog poslovnika. Predloena rezolucija uvrtava se u dnevni red sljedee sjednice (153). Interpelacija je takoe predviena i Poslovnikom Predstavnikog doma Parlamentarne skuptine BiH (159-161).
32

68

Lada Sadikovi radu Agencije (lan 49(1h)) Poslovnika Doma naroda PS BiH34. Zakljuak Odgovor na pitanje da li je u potpunosti mogue sprovesti demokratski nadzor nad sektorom sigurnosti, vrlo je teko u potpunosti dati. Odreeni postupci i procedure iako doprinose zakonitosti rada i potivanju ljudskih prava, stvaraju takoe odreene probleme. Proces nadziranja nacionalne sigurnosti od strane parlamenta sadrava u sebi i odreene kontroverze. Zapravo, sprovoenje zatite nacionalne sigurnosti nadzire parlament drave, ija se sigurnost, kao i sigurnost cijele drave, takoe titi istim mehanizmom. Osnovna djelatnost parlamenta se sastoji u donoenju zakona i drugih opih akata. Pored svoje osnovne funkcije donoenja zakona, parlament nadzire sektor sigurnosti i pri tome titi osnovna ljudska prava i slobode od arbitrarnosti izvrnih vlasti. Istovremeno parlament titi i sebe, tj. titi demokratsku dravu u smislu principa koji datira jo od Francuske revolucije da nema slobode za neprijatelje slobode. Ovdje je jo jednom vano spomenuti da je odbrana drave u normalnom stanju utemeljena na krivinom i drugom zakonodavstvu, koje zabranjuje ustanke, pobune, nemire i slino. Meutim, odbrana drave ukljuuje i mjere predviene za izuzetne okolnosti koje se mogu iznenada pojaviti i ugroziti postojanje drave. Danas postoji mnogo situacije koje ugroavaju dati demokratski poredak kao to su politike, ekonomske, socijalne, ekoloke i brojne druge prijetnje. Upravo je pitanje vanrednog stanja
(1) Zajednika sigurnosno obavjetajna komisija za nadzor nad radom Obavjetajno-sigurnosne agencije BiH: a) nadzore zakonitost rada Agencije; b) raspravlja i daje miljenja o imenovanju generalnog direktora i zamjenika generalnog direktora; c) razmatra izvjetaje predsjedavajueg o pitanjima iz njegove nadlenosti, ukljuujui i mjere poduzete radi rjeavanja svih problema u Agenciji utvrenih prilikom provoenja inspekcijske kontrole, revizije ili istrage; d) razmatra izvjetaje generalnog direktora o radu i trokovima Agencije, te posebno analizira naine troenja budetskih sredstava; e) daje miljenja o detaljnom prijedlogu budeta Agencije; f) razmatra izvjetaje glavnog inspektora; g) zahtijeva od uposlenih u Agenciji da, uz pomo predsjedavajueg, osiguravaju strune savjete, kada je to potrebno radi obavljanja nadzora; h) provodi istrage o radu Agencije. (2) Komisija razmatra i druga pitanja iz oblasti rada Agencije u skladu sa Zakonom o Obavjetajno-sigurnosnoj agenciji BiH, kao i u drugim posebnim zakonima iz kojih proistie odgovarajua nadlenost. (lan 49 Poslovnika Doma naroda Parlamentarne skuptine BiH)
34

69

STRUNI ASOPIS U P R A V A danas posebno aktuelno s obzirom na sve izraenije pojave nacionalnog i internacionalnog terorizma. Sve mjere koje se donesu za vrijeme legalno i legitimno proglaenog vanrednog stanja, usljed transfera zakonodavne vlasti na institucije izvrne vlasti, moraju se poslije zavretka vanrednog stanja poslati na dodatnu legalizaciju i legitimizaciju parlamentu. Slubama sektora sigurnosti kao to su vojska i vojne organizacije na nivou drave, policija, tajne i obavjetajne slube i privatne zatitarske i vojne firme, upravo jasan i precizan zakon omoguava, da legitimno i legalno obavljaju svoje dunosti i zadatke. Jasan i precizan zakon doprinosi u velikoj mjeri opravdanosti postupaka koje slube sektora sigurnosti koriste da bi zatitile zakonski definirane sigurnosne interese. Jasan i precizan zakon jedini je nain, da se lanovima parlamenta omogui da efikasno nadziru rad takvih slubi, te da se direktno ukljue u proces rasprave o vanim nacionalnim interesima. U onoj situaciji, kada jasno i precizno propisan zakon naznai opseg polja slobodne procjene koja se prenosi na nadlene vlasti, pojedincu, korisniku temeljnih ljudskih prava i sloboda se u najveoj mjeri prua adekvatna zatita protiv arbitrarnog mijeanja. Ovdje moemo potvrditi da vei stepen zatite ljudskih prava prilikom obavljanja zadataka slubi sektora sigurnosti garantira i vei stepen sigurnosti i stabilnosti i drutva i drave. Parlamentarni nadzor nad sektorom sigurnosti stoga predpostavlja nain da se efikasno zatiti nacionalna sigurnost kao legitimni cilj, a da se pri tome ne ugroze osnovna ljudska prava i slobode. Svrha ogranienja ljudskih prava i osnovnih sloboda, ma kako to ovdje paradoksalno zvualo, slui odranju i zatiti ljudskih prava. Upravo je radi toga potrebno naglasiti da nije dovoljno tititi ljudska prava odvojeno do drave unutar koje se tite, nego je potrebno zatititi i dravu koja je jedini zatitnik temeljnih ljudskih prava i sloboda. Funkcija drave se zbog toga mijenja, od izvornog potencijalnog prekritelja ljudskih prava do glavnog instrumenta zatite tih istih prava. Stoga, najbolji put do efikasne demokratske kontrole nad nacionalnom sigurnou kao legitimnim ciljem, zapravo je tenja ka uspostavljanju pravine ravnotee tj principa proporcionalnosti izmeu poduzetih mjera drave i cilja kojeg drava eli postii. Taj isti cilj mora biti, prije svega neophodan u interesu demokratskog drutva i apsolutno zasnovan na zakonu, uz obavezu zatite osnovnih ljudskih prava i temeljnih sloboda. 70

Lada Sadikovi Uspostavljanje efikasnog parlamentarnog nadzora u BiH zahtijeva prije svega donoenje Zakona o parlamentarnom nadzoru, a dalje svakako i poboljanje pravnih okvira, razvijanje saradnje Zajednikih komsija sa odgovarajuim isntitucijama drave BiH, meunarodnim institucijama i organizacijama ali i uspostavljanja bolje i efikasnije saradnje izmeu svih institucija i agencija iz oblasti sigurnosti. U tom smislu, graani trebaju posebno biti upoznati sa radom komisija za nadzor i nainima na koji je mogue zatititi temeljna ljudska prava i slobode, pri emu se posebna vanost pridaje jaanju meunarodne i regionalne saradnje meu dravama. Literatura: Born Hans, Ian Leigh, Pravni standardi i najbolji naini nadzora obavjetajih slubi: Postizanje odgovornosti u obajvetajnoj djelatnosti, enevski centar za demokratski nadzor nad oruanim snagama, Oslo 2005. Born Hans, Parlamentarni nadzor nad sektorom sigurnosti, Centar za demokratsku kontrolu nad oruanim snagama, Sarajevo, 2004. Born Hans, Flurim Ph. and Johnsson, A., (eds.), Handbook an Parliamentary Oversight of the Security Sector: Principles, mechanisms and practices, Geneva Centre for Democratic Control of Armed Forces, Inter-Parliamentary Union, 2003. Callaghan J., Kernic F. (eds.), Armed Forces and International Security: Global Trends and Issues, Munster, Lit Verlag, 2003. Hadi Miroslav ur., Zatita ljudskih prava u vojsci i policiji, Centar za civilno-vojne odnose, Beograd 2003. Hadi Miroslav, Uloga parlamenta u reformi sektora bezbjednosti u dravama Zapadnog Balkana, Centar za civilno-vojne odnose, Beograd, 2004. Hadi Miroslav, Petrovi Predrag ur., Demokratski nadzor nad primenom posebnih ovlaenja, Centar za civilno-vojne odnose, Beograd, 2008. Ian Leigh, Born Hans, Prirunik o ljudskim pravima i temeljnim slobodama djelatnih vojnih osoba i slubenika i namjetenika u oruanim snagama, OSCE/ODIHR 2008. Sadikovi, azim, Ljudska prava na udaru globalizacije, Centar za sigurnosne studije BiH, Sarajevo, 2006. 71

STRUNI ASOPIS U P R A V A Sadikovi, Lada, Bosnia and Herzegovina in the Western Balkans System of Security in Transnational Terrorism, Organized Crime and Peace-Building, Edited by Wolfgang benedek, Christopher Daase, vojin Dimitrijevi and Petrus van Duyne, Palgrave Macmillan, 2010. Sadikovi, Lada, Ljudska prava, Fakultet kriminalistikih nauka, Sarajevo, 2006. Sadikovi, Lada, Vanredno stanje i ljudska prava, Magistrat Sarajevo, 2003. Vuini B., Neboja, Ljudska prava, bezbjednost zajednice i sigurnost pojedinca u Ljudska prava za nepravnike, Ur. N. B. Vuini, V. SpajiVrka i S. Bjekovi, Centar za ljudska prava Univerziteta Crne Gore, 2003.

72

Amer Omanovi
struni lanak / professional paper primljen / received: 15.06.2012 UDK 336.76(497.6)(045)

INVESTICIONI FONDOVI U BOSNI I HERCEGOVINI U FUNKCIJI POVEANJA INVESTICIONOG POTENCIJALA INVESTMENT FUNDS IN BOSNIA AND HERZEGOVINA AS A FUNCTION OF INCREASING INVESTMENT POTENTIAL Amer Omanovi Srednja tehnika kola grafikih tehnologija, dizajna i multimedije Ilida,SARAJEVO amer.omanovic@yahoo.com Saetak: U ovom radu razmatrati e se investicioni fondovi i njihov uticaj na rast investicionog potencijala. U Bosni i Hercegovini investicioni fondovi su u zaeu razvoja, pogotovo se to misli na otvorene koji su se pojavili 2008 godine. Kao argumenti za investiranje u fondove navodi se njiha veza sa rastom privrede. Preko finansijskog sistema privredni subjekti dolaze do prijeko potrebnih novanih sredstava potrebnih za poslovanje, investicije tj dalji rast i razvoj. Ponuda dionica stratekih preduzea na berzi dovelo do rasta BDP, smanjenje nezaposlenosti i razvoja investicionih fondova. Kao mjera daljeg razvoja navodi se injenica da Bosna i Hercegovina mora da dosegne odreeni stepen rasta BDP kako bi postala intersantno podruje za osnivanje ne samo domaih ve i inostranih investicionih fondova. Investicioni fondovi mogu uticati na razvoj malih i srednjih preduzea, kao njihovi osnivai, kao veinski ili manjinski vlasnik. Dugorono finansiranje takvih preduzea omoguuje ostvarivanje regionalnog i privrednog razvoja. Znaaj investicionih fondova je posebno karakteristian za zemlje u razvoju koje imaju nedostatak finansijskih sredstava za efikasan razvoj. Za Bosnu i Hercegovinu su karakteristine visoke kamatne stope koje su posljedica rizika investiranja i slabog kreditnog rejtinga. Prema tome, u takvom okruenju investicioni fondovi su nali svoje mjesto u finansiranju daljeg razvoja.Generalno, fondovi podstiu razvoj privrede, a istovremeno 73

STRUNI ASOPIS U P R A V A vre pritisak i na banke, predstavljajui dodatnu konkurenciju. Dok se krediti privredi smanjuju u recesijskim godinama. Ulaganje u otvoreni investicioni fond ujedno je i ulaganje u privedu i samim tim pomaemo i preduzeima koja su u nemogunosti da dou do skupih kredita banaka. Kljune rijei: investicioni fond, Bosna i Hercegovina, investicioni potencijal, koncept poslovanja. Abstract This paper will discuss the investment funds and their impact on investment growth potential. In Bosnia and Herzegovina, investment funds are in the conception of development, especially the open ones that appeared in 2008. Arguments to invest in funds is explained through the ratio of their growth and that of the economy.Through the financial systems the economicic agents reach necessary financial funds needed to develop business, invest and pursue growth and development. The offer of shares of strategic companies on the stock market led to GDP growth, reduced unemployment and development of investment funds. As a measure of future development according to the fact that Bosnia and Herzegovina must reach a certain level of GDP growth to become interestingly area for the establishment of not only domestic but also foreign investment funds. Investment funds may affect the development of small and medium enterprises, as their founders, as majority or minority shareholder. Long-term financing of such enterprises facilitates the implementation of. The importance of investment funds is particularly characteristic of developing countries that have a lack of financial resources for effective development. For BH high interest rates that result from risk investment and low credit rating are very characteristic of high interest rates that result from risk investment and low credit rating. Therefore, in this environment investment funds have found their place in the financing of further development. Generally, funds to encourage economic development, while simultaneously putting pressure on banks, represent additional competition while the industry loans have decreased in the recession years. While the decrease in the loans industry recession years. Investing in open investment funds is at the same time an investment in industry which accordingly helps companies unable to obtain expensive bank loans. Keywords: Investment Fund, Bosnia and Herzegovina, investment potential, the concept of operations. 74

Amer Omanovi Uvod Investicioni fondovi zauzimaju znaajnu poziciju na finansijskim tritima visokorazvijenih zemalja. Smatraju se najpogodnijom formom za mobilizaciju usitnjene tednje stanovnitva i njenu efikasnu alokaciju u profitabilne projekte na tritu kapitala. Investicioni fondovi su mone finansijske institucije ija e finansijska snaga doi do izraaja u narednom periodu, posebno u tranzicijskim zemljama koji su u fazi prestruktuiranja privrede i transformaciji finansijskog sistema. Pojava investicionih fondova predstavljaju jedan od bitnih uslova uspostavljanja likvidnosti i uspostavljanja makroekonomske stabilnosti. Rastom realnog dohotka po glavi stanovnika, pogotovo kod srednjeg sloja stanovnitva koji nemaju tedenciju za dionicama preduzea, stvara se prostor za investicione fondove 1. Pojam i podjela Investicionih fondova Najprostija definicija investicionog fonda jeste da je to jedna vrsta tednje. Investicioni fondovi su institucionalni investitori koje, na temelju odobrenja Komisije za vrijednosne papire, osnivaju drutva za upravljanje fondovima iskljuivo radi javnog prikupljanja novanih sredstava putem izdavanja dionica ili investicionih kupona (dokument o vlasnitvu udjela u fondu) i ulaganja u prenosive vrijednosne papire i/ili nekretnine, te depozite u finansijskim institucijama, tako da za ulagae ostvare maksimalno mogui prinos uz prihvatanje definiranog rizika. Osnovna podjela investicionih fondova je na: zatvorene i otvorene fondove. Prof. dr Branko Vasiljevi definie investicione fondove kao profesionalno voene finansijske institucije (investicione kompanije) koje mobiliu kapital vie pojedinaca radi ulaganja u skup hartija od vrijednosti razliitih izdavaoca. Investicione fondove moemo definisati kao finansijske institucije koje prikupljaju novana sredstva od vie ulagaa i plasira ih u dugorone, kratkorone vrijednosne papire, nekretnine, zlato... Za razliku od nekih drugih finansijskih institucija (banaka, osiguravajuih drutava), investicioni fondovi direktno prenose rizik poslovanja na svoje lanove. 75

STRUNI ASOPIS U P R A V A Zbog specifinosti fondove dijelimo u odreene grupe. Te podjele se temelje na organizaciji, metodama rada, specijalizaciju ulaganja. Sa stajalita stila upravljanja fondove dijelimo na: aktivno i pasivno upravljanje fondove. Prema specijalizaciji ulaganja fondove dijelimo na: fondove dionica, fondove obveznica, mjeovite fondove, novane fondove. Najvanija podjela fonodova je ona prema kriteriju mogunosti emitiranja udjela na: zatvorene investicione fondove i otvorene investicione fondove. Zatvoreni investicioni fond je posebna vrsta imovine kod kojeg je imovina kako kod dionikog drutva podjeljena na dionice koje kotiraju na berzi. Cijena dionica se odreuje na berzi i samim tim manja je likvidnost jer zavisi od ponude i potranje. Dionice glase na ime i neogranieno su prenosive. Obino investitor moe stei dionice zatvorenog investicionog fonda kupovinom na sekundarnom tritu putem brokera. Cijene dionica zatvorenih investicionih fondova nisu odreene samo putem NAV-a1, odnosno vrijednosti njegovog portfolija, ve se formiraju na berzama dionica preko uticaja ponude i potranje. Zbog toga se pojavljuju dvije pojave koje su karakteristine za ove fondove:

opti berzanski pad ili nagli porast mogu vie uticati na cijene njihovih dionica od kretanja vrijednosti njihovog vlastitog portfolija; cijena dionica zatvorenih investicionih fondova moe biti vea ili manja od NAV-a dotinog fonda.

Naziv otvorenih fondova nastao je tako to oni zainteresovanim i plateno sposobnim investitorima kontinuirano emituju investicione jedinice ili udjele i od njih ih i otkupljuju. Kapital prikupljen prodajom investicionih jedinica fond investira u raznovrsnu aktivu ovisno o investicionoj politici fonda objavljenoj u njegovom prospektu, dok se neto otkupi investicionih jedinica otvorenog fonda vre likvidiranjem dijela aktive fonda. Vrijednost investicione jedinice otvorenog fonda uvijek je jednaka NAV fonda obraunatoj dijeljenjem vrijednosti aktive fonda sa brojem njegovih investicionih jedinica.
1

Net Asset Value NAV, zbir tekue vrijednosti imovine fonda umanjen za vrijednost bilo kojih dugova fonda. Vidjeti, u David S. Kidwell, Richard L. Peterson i David W.Blackwell, Financial Institutions, Markets and Money.

76

Amer Omanovi Nett assett value (po dionici) izraunava se kao: NAV =
_______________________________________________________

ukupno vlasnitvo - obaveze

broj izdatih investicionih jedinica fonda

Pri tome se pod ukupnim vlasnitvom podrazumijeva trenutna vrijednost, odnosno cijena svih hartija koje se nalaze u portfoliju fonda + eventualno postojea gotovina. OIF je diverzifikovani portfolio dionica, obveznica ili drugih hartija od vrijednosti kojim upravljaju profesionalni menaderi. Dvije su osnovne karakteristike OIF: - Oni su spremni da u svakom momentu kupe ili prodaju svoje dionice (udjele), to znai da obim fonda nije fiksan, ve se permanentno prilagoava zahtjevima investitora; - Oni nisu registrovani na berzi jer se kupovne i prodajne transakcije obavljaju u direktnom kontaktu sa individualnim investitorima. Svaki otvoreni fond ima posebnu politiku ulaganja, koja je opisana u prospektu fonda. 2. Koncepcija investicionih fondova Investiranje u hartije od vrijednosti javlja se, gotovo, kao nunost za veliki broj ljudi i institucija. Meu odluujuim razlozima za ulaganje u investicione fondove jeste njihova velika fleksibilnost, a direktna posljedica toga i vea likvidnost njihovih aktiva. Do uspjepnog portfolio investiranja treba prevazii itav niz prepreka, a jedna od njih i najvea je kupovina i izbor dobitnih hartija od vrijednosti oko ega se i obavija itava arolija efikasnog portfolio menadmenta. Ovakav vid investiranja raspoloivih sredstava je jeftiniji u odnosu na pojedinane hartije od vrijednosti, jer je praen niim transakcionim trokovima. Znaajna osobina fondova je i mogunost redukcije rizika, koji proizilazi iz injenice da ukupni efekat poslovanja onda predstavlja zbirni efekat pojedinih finansijskih instrumenata iz portfolio fonda. Kao glavni argumenti za osnivanje i preferiranje ovakog oblika ulaganja navode se slijedei: 77

STRUNI ASOPIS U P R A V A
Ekonomski

interes ostvarivanje profita u obliku dividendi i kamate po osnovu udjela u fondu (uea u portfoliu fonda), kao i obliku kapitalne dobiti po osnovu apresijacije kapitala. rizika investiranja diverzifikacijom plasmana, to se ogleda u stalnom produbljivanju i povremenoj reviziji portfolia diverzifikovane finansijske aktive. sitnim investitorima - mogunost postanka ko-dioniara sa manje novca nego to kota jedna hartija od vrijednosti na tritu. provizije u odnosu na one koje raunaju brokeri i banke. upravljanje portfoliom.

Smanjenje

Dostupnost Nie

Profesionalno Finansijski

konsalting itav spektar finansijskih usluga koje fondovi nude svojim klijentima.

3. Mjesto investicionih fondova u finansijskom sistemu Bosne i Hercegovine Ukupna aktiva sektora finansijskih usluga u BiH U 2010. godini iznosila je 24,25 mlrd. KM. Od toga na bankarski sektor otpada 84,34%, na lizing drutava 4,57%, drutava za osiguranje i reosiguranje 3,86%, investicione fondove 3,70% i mikrokreditne organizacije 3,53%. Bankarski sektor u BiH je uspio da zadri stabilnost unato efektima svjetske ekonomske krize. Tabela 1. Struktura sektora finansijskih usluga u BiH u 2008., 2009. i 2010. godini
2008. 2009. Dijelovi sektora finansijskih usluga Aktiva Udio Aktiva Udio (finansijske institucije) (u mil. (%) (u mil. (%) KM) KM) Banke Investicioni fondovi Drutva za osiguranje i reosiguranje Mikrokreditne organizacije Lizing drutva Ukupno za sektor 20.821 80.82 20.605 1.242 889 1.210 1.600 25.762 4.82 3.45 4.70 6.21 100 885 933 1.087 1.598 25.108 82.07 3.52 3.72 4.33 6.36 100 2010. Aktiva (u mil. KM) 20.452 898 936 856 1.108 24.250 Udio (%) 84.34 3.70 3.86 3.53 4.57 100 Indeks rasta aktive 10/09 99.26 101.47 100.32 78.75 69.34 96.58

78

Amer Omanovi Istina je da prema prezentiranim podacima investicioni fondovi biljee pad u 2009. godini, ali i blagi oporavak 2010. godine. Uee investicionih fondova e biti vee kako se bude oporavljalo trite nakon recesijskih godina. Uee otvorenih investicionih fondova u ukupnim fondovima teko je izmjeriti. Trina vrijednost zatvorenih investicionih fondova iznosi oko 800.000.000 KM, dok je knjigovodstvena vrijednost manja. Otvoreni investicioni fondovi imaju vrijednost od oko 14.000.000 KM i njihova vrijednost je realnija. Otvoreni investicioni fondovi e doprinijeti oporavku privrede jer oni svoj kapital ulau u privredu, to dovodi do poveanja investicionog potencijala. Otvoreni fondovi omoguuju da mali ulagai tj. stanovnitvo doprinese razvoju zemlje. Da stanovnitvo ima novac i da e jedan dio sredstava otii i na investicione fondove govore i podaci da su ukupni depoziti na kraju 2011. godine iznosili su 13,02 mlrd. KM i zabiljeili su poveanje od 3,8% g/g. Kao to je bio trend i u prethodnim razdobljima, najvei doprinos rastu dali su depoziti stanovnitva (4,5 postotnih bodova). Iako su depoziti ovog sektora imali pozitivnu stopu rasta od 8,7% g/g, znatno je usporen rast u odnosu na 2010. godinu kada je zabiljeena stopa od 14,5% g/g. Iako je u prethodnim razdobljima rast depozita stanovnitva bio stabilan i kontinuiran prvenstveno zbog neizvjesne budunosti, uporan rast nezaposlenosti, pad zaposlenosti i slab rast neto plata ipak su doveli do usporavanja rasta depozita stanovnitva. Na kraju 2011. godine iznosili su 7,1 mlrd. KM, tj. 54,2% ukupnih depozita. Tabela 2. Glavni ekonomski pokazatelji u BiH godinji pokazatelji
Nominalni BDP BiH (u milion KM) Nominalna stopa rasta (u%) Realna stopa rasta (u %) Stanovnitvo (hiljade) Novac i kredit * Novac u irem smislu (M2) Kreditiranje privatnog sektora 2007. 24,424 15,5 % 10,4% 3,842 42,5% 24,0% 2008. 28,116 15,1% 7,0% 3,842 2009. 27,895 -0,8% -1,8% 3,843 (u % BDP) 44,1% 46,4% 24,4% 23,0% 2010. 27,955 0,2% 1,0% 3,843 48,7% 22,8% 2011. 29,238 4,6% 2,4% 3,843 50,2% 22,2%

* Izvor: Centralna banka BiH za prihode, trokove i neto kreditiranje, kao platni bilans Iz tabele se moe vidjeti da se udio novca u BDP-u poveava iz godine u godinu sa 42,5% na 50,2%. Upravo usmjeravanjem tih depozita u otvorene investicione fondove dovodi do rasta priverede. Banke su veinom sa
2

Agencija za ekonomsko planiranje BiH, godinji izvjetaj, april 2012.

79

STRUNI ASOPIS U P R A V A oko 60% usmjerene na potroake kredite tj. kredite stanovnitvu, dok se krediti privredi smanjuju u recesijskim godinama. Ulaganje u otvoreni investicioni fond ujedno je i ulaganje u privedu i samim tim pomaemo i preduzeima koja su u nemogunosti da dou do skupih kredita banaka. Otvoreni investicioni fondovi ne samo da ulau u privredu nego i uvaju udjele svojih investitora putem ostalog ulaganja u manje rizine vrijednosne papire obveznice i depozite. Prema UCITS direktivama nalae se da otvoreni investicioni fondovi najmanje 70% uloi u razvoj. 4. Investicioni fondovi u funkciji poveanja investicionog potencijala Na investicioni rejting Bosne i Hercegovine utie politika nestabilnost, a u novembru 2009. godine je snien sa DB5c na DB6a (Dun & Bradstreet), to je imalo za posljedicu slabu zainteresovanost investitora, naroito stranih, za ulaganje na domae trite kapitala. Kao rezultat svojih analiza, 30. novembra 2011. godine, agencija Standard & Poors snizila je Bosni i Hercegovini suvereni kreditni rejting sa B+ na B na posmatranju - negativno. U maju 2011. godine, agencija Moodys Investors Service izmijenila je Bosni i Hercegovini izgled sa stabilnog na negativan izgled (outlook) suverenog kreditnog rejtinga B2. Stanje na tritu kapitala Bosne i Hercegovine u 2011. godini, treu godinu za redom ima negativan trend i dijeli istu sudbinu kao i trita kapitala u regionu. Razvijena trita u svijetu su osjetan oporavak od ekonomske krize imala jo u toku 2009. godine, ali mala i nerazvijena trita jugoistone Evrope ni u 2010. godini nisu osjetila efekte oporavka privrede, niti su se mogla pohvaliti znaajnijim pomacima u razvoju svojih trita. Prema sadanjim pokazateljima, neophodne su znaajne strukturne promjene, prvenstveno u dijelu koji se odnosi na efikasnost relanog sektora i kredibilitet pojedinanih emitenata hartija od vrijednosti. U 2011. godini su poveane aktivnosti na podizanju nivoa korporativne odgovornosti u preduzeima i veeg izvrenja obaveza dostavljanja finansijskih i revizorskih izvjetaja i informacija o znaajnim dogaajima iz poslovanja privrednih drutava. Pokrenut je jedan od planiranih projekata promocije domaih trita kapitala na tritima u inostranstvu kroz listiranje bosanskohercegovakog indeksa na Bekoj berzi. Stanje na tritu kapitala Bosne i Hercegovine u 2010. godini, uzimajui u obzir veliinu i razvijenost trita, ima sline karakteristike kao i trita 80

Amer Omanovi zemalja u regionu. Malo trite, neadekvatan razvoj privatizovanih preduzea, te problemi nastali u procesu privatizacije imali su opredjeljujui uticaj na stepen razvoja trita kapitala Bosne i Hercegovine. Emisije novih vrijednosnih papira su na nezadovoljavajuem nivou, posebno emisije javnom ponudom dionica u svrhu finansiranja novih projekata, poslovanja i razvoja dionikih drutava. U Federaciji BiH od vrijednosnih papira emitirane su i trguje se uglavnom dionicama, te u manjoj mjeri korporativnim obveznicama, a u posljednje dvije godine i dravnim obveznicama, odnosno obveznicama Federacije, koje su emitovane po osnovu duga iz ratnog perioda i stare devizne tednje.Problem je to je nae trite kapitala vrlo plitko, tj. nema adekvatne ponude finansijskih instrumenata u koje bi ulagali otvoreni investicioni fondovi, kao i nedovoljnainformisanostjavnostiootvorenim investicionim fondovima. Trenutno je na tritu kapitala nedovoljan broj firmi koje su interesantne otvorenim investicionim fondovima i ukoliko se situacija ne bude razvijala u tom smjeru, mogui scenario bi mogao biti da otvoreni investicioni fondovi prikupljaju kapital na domicilnom tritu, a plasiraju isti na tritima kapitala u inostranstvu. Ovakav ishod nikako nebi odgovarao razvoju domae privrede, s obzirom da investicioni fondovi mogu biti veoma izdaan dugoroni izvorfinansiranja preduzea. Jedna od najveih anomalija domaeg trita kapitala jeste informaciona asimetrija, odnosno prosta injenica da veliki broj znaajnih, javnih informacija, nije na raspolaganju veini investitora. Ovakvo stanje na dui rok moe stvoriti znaajno nepovjerenje investitora, dok u krajnjoj liniji vodi povlaenju ozbiljnih ulagaa. Oekuje se da e poveanju broja otvorenih investicionih fondova u BiH, doprinijeti i velika ulaganja zemalja iz okruenja. Iskustva pokazuju da se potresi na finansijskom tritu veoma brzo odraavaju na rad otvorenih investicionih fondova. Potresi mogu biti prouzrokovani kako dogaajimauzemlji,takoiekstremnimfaktorima. Zato, negativan trend otvorenih investicionihfondovanetrebatumaitikaokolapsovog sektora, vekao neizbjenu posljedicu sve ukupnih kretanjana globalnom tritu. Dva su osnovna faktora trenutnog stanja u fondovima: prvi je neusklaenost naeg pravnog okvira sa samim stanjem razvoja trita i sa meunarodnim najpovoljnijim rjeenjima za pojedine oblasti trita kapitala. Drugi je vezan za efekte globalne finansijske krize, u onoj mjeri koliko se oni prelijevaju 81

STRUNI ASOPIS U P R A V A kod nas. Da se radi samo o jednom negativnom faktoru, bilo bi lake svima, pa i drutvima za upravljanje fondovima da se bore sa trenutnom situacijom. Graani Bosne i Hercegovine ni prije krize nisu mnogo poznavali psihologiju rada investicionih fondova, a kada kriza proe ova industrija morat e mnogo vie da se potrudi da zadobije povjerenje potencijalnih ulagaa, a naroito onih koji su sada u minusu. Njihova oekivanja su potpuno iznevjerena i procjenjuje se da e biti potrebne godine prije nego to se ponovo ohrabre da zaigraju na tritu kapitala Generalno, fondovi podstiu razvoj privrede, a istovremeno vre pritisak i na banke,predstavljajui dodatnu konkurenciju.Ulaganje uinvesticione fondove donosi zaradu od oko 20% na uloenu sumu na godinjem nivou, dok je godinja kamata u bankama oko 5%. Kao rezultat zdrave finansijske konkurencije, banke su prinuene da poveaju kamatu na tednju, a smanjekamatenaplasmane. Fondovi predstavljaju i institucije ekonomske demokratije obezbeujui svima da uzmu uee u ekonomskoj utakmici. Pojedine banke su uvidjele prednost OIF to dokazuje primjer Raiffeisen koja je u decembru 2011. godine uspjeno osnovala OIF pod nazivom Raiffeisen Cash. Ilirika je u postupku osnivanja jo dva fonda: Ilirika novac i Ilirika obveznica. Dok se krediti privredi smanjuju u recesijskim godinama. Ulaganje u otvoreni investicioni fond ujedno je i ulaganje u privedu i samim tim pomaemo i preduzeima koja su u nemogunosti da dou do skupih kredita banaka. Udio otvorenih investicijskih fondova u BDP-u jo je uvijek malen, te time bosanskohercegovako trite zaostaje za nekim tranzicijskim zemljama. Fondovi se bre prihvataju u zemljama gdje je stanovnitvo obrazovanije, bogatije, te bolje informirano, to bolje objanjava slabiju razvijenost u siromanijim i manje razvijenim zemljama. U Bosni i Hercegovini je problem to to stanovnitvo nije dovoljno informirano, odnosno upoznato s poslovanjem investicionih fondova. Potrebno je da drutva koja upravljaju fondovima vie porade na marketingu i upoznavanju stanovnitva sa poslovanjem otvorenih investicionih fondova U Bosni i Hercegovini se odvija svojevrsna transformacija koja predstavlja kompleksan i dui ekonomski proces, a da bi se to ostvarilo neophodno je 82

Amer Omanovi prethodno ispuniti niz politikih i ekonomskih preduslova. U zemlji kakva je Bosna i Hercegovina potrebno je odmah pristupiti reformama u privrednom i finansijskom sistemu. Bez reformi teko je oekivati zainteresovanost investicionih fondova za nae trite. Potrebno je zatvorene investicione fondove pretvoriti u otvorene. Zatvorenim investicionim fondovima (ZIF) u Republici Srpskoj predstoji period transformacije, koja e, po svemu sudei, biti sprovedena kroz dva pravca - pretvaranjem u otvorene investicione fondove ili holding drutva. ZAKLJUAK Knjigovodstvena vrijednost javnih kompanija predstavlja znaajan potencijal razvoja finansijskog trita u Bosni i Hercegovini, imajui u vidu pri tome da investitori preferiraju dionice preduzea od stratekog znaaja. to vei broj investicionih fondova na finansijskom tritu, dovode do veeg obima prikupljanja kapitala, to se kasnije plasira u razliite sektore, djelatnosti preduzea koja su svoje mjesto na tritu ve potvrdile. Na takav nain investicioni fondovi postaju suvlasnici kompanija, ali i pruaju dugorono i jeftinije finansiranje. Razvoj naeg finansijskog sistema, a time i otvorenih investicionih fondova dodatno usporava mali broj privrednih subjekata koji su sposobni da emituju hartije od vrijednosti. Ozbiljan pristup reformi bi stvorili pretpostavke na rast privrede, izvoza i BDP-a. Potreban je dui vremenski period da se prebrodi sadanja finansijska kriza koja ugroava pozitivne efekte otvorenih investicionih fondova. Veoma je vano da i preduzea svojim profitabilnijim i transparentnijim poslovanjem postanu atraktivna otvorenim investicionim fondovima, jer je to sigurno bri put do dolaska do jeftinijih izvora sredstava. Otvoreni investicioni fondovi kroz plasmane u veoma profitabilne projekte u privredi dovode do jaanja investicionog potencijala

83

STRUNI ASOPIS U P R A V A LITERATURA Bodie Z., A. Kane, A. J. Marcus, Poela ulaganja, Mate Zagreb 2006. ulinovi-Herc Edita, Investicijski fondovi koji ulau u nekretnine prema zakonu o investicijskim fondovima, Zbornik pravnog fakulteta sveuilita u Rijeci, Rijeka 2007. god Eri D., Finansijska trita i instrumenti, igoja, Beograd, 2003 Esm Faerber, All About Bonds and Bond Mutual Funds, The McGrawHill Companies, New York, 2000. Fink Matthew P., The Rise of Mutual Funds, Oxford University Press, Inc., 2008. Gavrilovi Ljiljana, 2001. U susret novim potrebama, da li su investicioni fondovi potrebni privredama u tranziciji?, Vesnik br.500501, str.43-46 Orsag Silvije , Vrijednosni papiri, Vrijednosni papiri, Revicon Sarajevo, 2003. Zakon o investicijskim fondovima, Slubene novine Federacije BiH broj 85/08. Zakon o investicijskim fondovima, Republike Srpske Pravilnik o ulaganju otvorenih investicionih fondova s privatnom ponudom www.comisef.eu www.hrportfolio.com www.ici.org www.ilirika.ba www.investicionifondovi.com www.investorwords.com www.mutualfundsnet.com www.onlineinvestmentfund.com

84

Edin Rami, Nermina Zulfikarpai


struni rad/profesional paper primljen/recieved 20.06.2012. UDK 35.083.1(497.6Brko)(045)

POSTUPAK ZA UTVRIVANJE DISCIPLINSKE ODGOVORNOSTI SLUBENIKA I NAMJETENIKA ZA POVREDE SLUBENE DUNOSTI U ORGANIMA UPRAVE BRKO DISTRIKTA BIH THE PROCEDURE FOR DETERMINING DISCIPLINARY RESPONSIBILITY OF CIVIL SERVANTS AND EMPLOYEES FOR VIOLATIONS OF OFFICIAL DUTIES IN THE ADMINISTRATIVE BODIES OF THE BRCKO DISTRICT OF BOSNIA AND HERZEGOVINA Nermina Zulfikarpai Fakultet za javnu upravu pridruena lanica Univerziteta u Sarajevu Patriotske lige 41,71 000 SARAJEVO e_ramic@hotmail.com Saetak Slubenici i namjetenici su duni u obavljanju svojih poslova potovati standarde linog, profesionalnog i etikog integriteta i pridravati se pravila ponaanja, kako bi se ouvalo i unaprijedilo povjerenje graana u organe uprave Brko distrikta BiH. Meutim, ukoliko slubenik odnosno namjetenik u obavljanju svojih poslova ne postupa asno, struno i savjesno u skladu sa najviim standardima, rokovima i propisima struke, te usljed nezakonitog i nepristrasnog rada nastanu posljedice za organ uprave u kojem je zaposlen, bie pozvan na odgovornost. Dravni slubenik moe se smatrati disciplinski odgovornim zbog krenja slubenih dunosti utvrenih Zakonom o dravnoj slubi u organima uprave Brko distrikta BiH, nastalih kao rezultat njegove krivice. Povrede slubenih dunosti mogu biti lake i tee. Radi pokretanja disciplinskog postupka protiv dravnog slubenika mora biti podnijeta obrazloena prijava, a postupak vodi i mjere izrie disciplinska komisija. U ovom radom je prikazan nain postupanja disciplinske komisije u sluajevima krenja zakonskih odredaba i odluivanja o materijalnoj i disciplinskoj odgovornosti dravnih slubenika i namjetenika. 85
Edin Rami

STRUNI ASOPIS U P R A V A Kljune rijei: Slubenik, namjetenik, dravna sluba, slubene dunosti, disciplinska komisija, postupak, kazna. Abstract Civil servants and other employees are bound to carry out their duties and perform their tasks whilst respecting fully the standards of personal, professional and ethical integrity as well as abide by the rules of proper conduct so as to preserve and enhance public trust in goverment authorities of the Dictrict of Brcko. However, if the servant should not act honourably, professionally and conscientiously meeting the highest standards and demands of his or her calling thus causing negative consequences to the administrative body the person in question shall be held accountable. Disciplinary action will be taken against the civil servant who has been deemed to have committed the actions and offended the Law on Civil Service Employees of the Brcko Government.The breach of ones duty may be considered both heavy and light. In order to initiate a disciplinary proceedings against a civil servant, a detailed written explanation must be submitted whilst it is a disciplinary commission which deals with the proceedings. This paper aims to show the steps and actions of the disciplinary commission taken in cases of violation of rules by the civil servants as well as the measures imposed and carried out in alike cases. Key words: civil servant, employee, civil service, duties of civil servant, disciplinary commission, proceedings, penalty. Uvod Disciplinska odgovornost slubenika1 i namjetenika2 samo je jedna vrsta odgovornosti slubenika i namjetenika, kojom se nastoji osigurati da se
U l. 2 st. 1 Zakona o dravnoj slubi u organima uprave Brko distrikta BiH data je definicija pojma dravni slubenik koji oznaava lice u organima uprave koje obavlja upravne i strune poslove kojima se ostvaruju statutom, zakonom i drugim propisima utvrene nadlenosti organa uprave, kao i lice koje u organima uprave obavlja informatike poslove, ope i administrativne poslove, planske, materijalno-finansijske i raunovodstvene poslove. 2 U l. 2 st. 1 Zakona o dravnoj slubi u organima uprave Brko distrikta BiH data je definicija pojma namjetenik koji oznaava lice koje u organima uprave zasniva radni odnos na osnovu zakljuenog ugovora o radu i radi na pomono-tehnikim poslovima i ostalim poslovima ije je obavljanje potrebno radi pravovremenog i kvalitetnog izvravanja poslova iz djelokruga rada organa uprave, kao to su: tehniki sekretar, voza, kurir, portir, istaica.
1

86

Edin Rami, Nermina Zulfikarpai povjereni poslovi obavljaju savjesno, struno i u predvienim rokovima3, pridravajui se Statuta, zakona i drugih propisa ili pravila o ponaanju za vrijeme slube ili u vezi sa slubom, pri tome ne umanjujui svoj i ugled slube.4 Naime, krivina odgovornost ne iskljuuje odgovornost za povrede slubene dunosti, ako djelo koje je predmet krivinog postupka ujedno predstavlja i povredu slubene dunosti. Meutim, a moda i zbog sporosti redovnih sudova, te manjeg broja krivinih i prekrajnih prijava, upravo je disciplinska odgovornost ona koja najvie pogaa slubenike i namjetenike za povrede slubene dunosti koje su nastale kao rezultat njihove krivice, a koja predstavlja osnov za disciplinsku odgovornost.5 Ovo stoga to je disciplinska odgovornost neto ira od krivine odgovornosti s obzirom na to da se za povredu slubene dunosti u discipliskom postupku moe kazniti lice koje je proglaeno krivim za krivino djelo, ali i ono koje je osloboeno od krivine odgovornosti u krivinom postupku iz razloga to osloboenje od krivine odgovornosti ne pretpostavlja i oslobaanje od odgovornosti za povredu slubene dunosti ako je izvreno djelo propisano kao povreda slubene dunosti. Naime, disciplinska odgovornost prejudicira najee povrede koje se manifestiraju u krenju dunosti slubenika i namjetenika da poslove svog radnog mjesta obavljaju osiguravanjem visokog stepena profesionalnosti i strunosti primjenjujui u svom radu zakon i na zakonu zasnovane propise. Ono to je najvanije istai jeste injenica da disciplinski postupak za povrede slubene dunosti provodi komisija sastavljena od zaposlenika u organima uprave, a koje svojom odlukom imenuje gradonaelnik Brko distrikta
l. 138 st. 1 Zakona o dravnoj slubi u organima uprave Brko distrikta BiH propisuje da je za vrenje nadzora i kontrole zakonitosti svih rjeenja koja se odnose na radnopravni status slubenika i namjetenika ovlaten upravni inspektor. 4 l. 6 st. 2 i 4 Zakona o dravnoj slubi u organima uprave Brko distrikta propisuje da je slubenik za etiku nadlean da upoznaje slubenike i namjetenike s odredbama ovog zakona i Etikog kodeksa dravnih i javnih slubenika i namjetenika u institucijama i organima uprave Brko distrikta BiH, objavljenog u Slubenom glasniku Brko distrikta BiH, broj: 9/09, te ukoliko se utvrdi da je dolo do krenja njegovih odredbi, preduzme mjeru pokretanja disciplinskog postupka, a radi utvrivanja materijalne i disciplinske odgovornosti. 5 Pravilnik o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti dravnih slubenika, javnih slubenika i namjetenika u organima uprave Brko distrikta BiH regulie pravila za voenje disciplinskog postupka u prvom stepenu kao i u albenom postupku koja se odnose na disciplinsku odgovornost za povrede slubene dunosti kao i materijalnu odgovornost dravnih slubenika, javnih slubenika i namjetenika u organima uprave Brko distrikta BiH.
3

87

STRUNI ASOPIS U P R A V A BiH.6 Disciplinska komisija ima predsjednika, zamjenika predsjednika i 6 lanova koje imenuje gradonaelnik iz reda diplomiranih pravnika na mandat od dvije godine. l. 90 st. 2 Zakona o dravnoj sluni u organima uprave Brko distrikta BiH (u daljem tekstu: zakon)7 propisuje sastav vijea discilinske komisije od tri lana, kojim predsjedava predsjednik ili njegov zamjenik u odsustvu predsjednika, dok ostale lanove vijea za svaki pojedinani sluaj odreuje predsjednik, a u njegovom odsustvu zamjenik predsjednika disciplinske komisije. Razlog tome je to disciplinska mjera i disciplinska kazna trebaju imati i preventivno i represivno dejstvo od najveeg uticaja na slubenike i namjetenike. Disciplinskom mjerom i kaznom se izrie struni prekor zbog neodgovarajueg postupanja, dakle, kao prigovor slubeniku odnosno namjeteniku profesionalcu to svoj posao nije propisno i struno obavio. Za razliku od redovnih sudova gdje sudije provode sudski postupak na osnovu opih propisa koji jednako vrijede za sve graane, disciplinski postupak posebna je vrsta postupka, koji za rezultat ima i posebnu vrstu odgovornosti. Takva posebna vrsta odgovornosti trebala bi pretpostavljati, s jedne strane, panju struke koja je spremna reagirati svaki put kad je rije o neprofesionalnom postupanju, a s druge strane, preventivnu garanciju organu uprave ili treem licu da e slubenici i namjetenici postupati prema svom najboljem znanju i u skladu s pravilima i etikom vlastite profesije u zatiti i ostvarivanju njihovih prava i interesa.

l. 84 Zakona o dravnoj slubi u organima uprave Brko distrikta BiH (Slubeni glasnik Brko distrikta BiH, broj: 28/06, 29/06, 19/07, 2/08, 9/08, 44/08, 25/09 i 26/09) propisuje da je rad u komisijama koje imenuje gradonaelnik obavezan, da slubenik za etiku daje saglasnost komisiji za rad van radnog vremena u sluaju da se rad komisije zbog prirode i karaktera posla ne moe obavljati u toku radnog vremena, te da za uee u radu komisije van radnog vremena, lanovi komisije ostvaruju pravo na mjesenu naknadu u maksimalnom iznosu od 20 % od prosjene plate zaposlenih u organima uprave Brko distrikta BiH. 7 Ovaj zakon je objavljen u Slubenom glasniku Brko distrikta BiH, broj: 28/06, 29/06, 19/07, 2/08, 9/08, 44/08, 25/09 i 26/09.
6

88

Edin Rami, Nermina Zulfikarpai 1. Povrede slubenih dunosti i tijela za voenje postupka l. 4 Pravilnika o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti dravnih slubenika, javnih slubenika i namjetenika u organima uprave Brko distrikta BiH (u daljem tekstu: pravilnik)8 regulisano je da se slubenici i namjetenici mogu smatrati disciplinski odgovornim samo za povrede slubene dunosti utvrene u l. 87 (lake povrede slubene dunosti)9 i l. 88 (tee povrede slubene dunosti)10 te da im se za te povrede mogu izrei samo

Ovaj pravilnik je objavljen u Slubenom glasniku Brko distrikta BiH, broj: 40/06. l. 87 Zakona o dravnoj slubi u organima uprave Brko distrikta BiH propisuje da su lake povrede slubene dunosti: a) uestalo kanjenje na posao ili raniji odlazak s posla, b) naputanje radnih prostorija tokom radnog vremena bez odobrenja ili iz neopravdanih razloga, c) neuredno uvanje spisa, podataka ili druge povjerene dokumentacije, d) neopravdan izostanak s posla jedan dan, e) neobavjetavanje nadreenog slubenika, odnosno nadreenog namjetenika o sprijeenosti dolaska na posao u roku od 24 sata bez opravdanih razloga, i f) nemaran odnos prema povjerenim vrijednostima. 10 l. 88 Zakona o dravnoj slubi u organima uprave Brko distrikta BiH propisuje da su tee povrede slubene dunosti: a) neizvravanje, nesavjesno, nepravodobno ili nemarno izvravanje slubenih obaveza, b) nezakoniti rad ili proputanje preduzimanja mjera ili radnji na koje je slubenik, odnosno namjetenik ovlaten radi sprjeavanja nezakonitosti, c) davanje netanih podataka kojima se utie na donoenje odluka nadlenih tijela ili time nastaju druge tetne posljedice, d) zloupotreba poloaja ili prekoraenje ovlatenja u slubi, e) odbijanje izvrenja zadatka ako za to ne postoje opravdani razlozi, f) neovlatena posluga sredstvima povjerenim za izvravanje poslova, g) odavanje slubene ili druge tajne u vezi s obavljanjem slube, h) obavljanje djelatosti koja je u suprotnosti s poslovima radnog mjesta ili bez prethodnog odobrenja rukovodioca organa uprave, i) uee u upravnim i drugim odborima politikih udruenja, podsticanje ostalih slubenika ili namjetenika da se ukljue u rad politike stranke ili udruenja, izvravanje instrukcija politikih udruenja u obavljanju dunosti u slubi i za vrijeme radnog vremena, j) onemoguavanje graana ili pravnih osoba u ostvarivanju prava na podnoenje zahtjeva, albi, prigovora i predstavki ili drugih zakonskih prava, k) upotreba nevjerodostojne isprave u cilju ostvarivanja prava u slubi, l) ponaanje suprotno etikom kodeksu koje nanosi tetu ugledu slube, m) nedolian odnos prema strankama i iskazivanje bilo kakvog oblika netrpeljivosti prema ljudima, n) neopravdan izostanak s posla najmanje dva dana uzastopno ili najmanje tri dana s prekidima tokom godine, o) ponaanje radi kojega je tri puta izreena kazna za laku povredu slubene dunosti, p) izvrenje radnji koje predstavljaju krivino djelo protiv slubene dunosti ili drugo krivino djelo, odnosno prekraj kojim se nanosi teta ugledu slube, to slubenika odnosno namjetenika ini nepodobnim za rad u organima uprave i q) druge povrede slubene dunosti koje su kao tee propisane posebnim zakonom.
8 9

89

STRUNI ASOPIS U P R A V A disiplinske mjere, koje su utvrene u l. 102 st. 1 i 2 navedenog zakona.11 Naime, l. 91 st 1 i 2 navedenog zakona propisano je da svaki slubenik i namjetenik ima pravo da protiv drugog slubenika i namjetenika, za kojeg postoji osnov sumnje da je poinio povredu slubene dunosti, podnese disciplinsku prijavu,12 koja se smatra inicijativom za pokretanje disciplinskog postupka. Postupak zbog povrede slubene dunosti13 je hitan i javan, iako se odlukom disciplinske komisije koja vodi postupak moe iznimno iskljuiti javnost, ako to zahtijeva potreba uvanja slubene ili druge zakonom propisane tajne ili iz drugih opravdanih razloga.14 U postupku zbog povrede slubene dunosti, slubenik ili namjetenik ima pravo na branioca, koji, shodno odredbi l. 92 st. 3 navedenog zakona,
11 l. 102 st. 1 Zakona o dravnoj slubi u organima uprave Brko distrikta BiH propisuje da se za lake povrede slubene dunosti mogu izrei sljedee kazne: a) pismena opomena, b) pismena opomena s upisom u personalni obrazac slubenika odnosno namjetenika, i c) novana kazna u visini 10 % plate slubenika odnosno namjetenika isplaene u mjesecu kad je kazna zreena, dok se st. 2 ovog lana propisuju kazne za tee povrede slubene dunosti: a) novana kazna na vrijeme od jednog do est mjeseci u mjesenom iznosu 20 % ukupne plate isplaene slubeniku u mjesecu u kojem je kazna izreena, b) premjetaj u nii nivo platnog razreda u trajanju od est mjeseci do dvije godine, c) zabrana napredovanja u vii nivo platnog razreda u trajanju od dvije godine, i d) prestanak radnog odnosa. 12 l. 5 st. 2 Pravilnika o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti dravnih slubenika, javnih slubenika i namjetenika u organima uprave Brko distrikta BiH propisuje da se disciplinska prijava podnosi u pismenoj formi i da mora biti obrazloena. U obrazloenju se navodi ime i prezime javnog slubenika odnosno namjetenika, opis povrede dunosti i kad je izvrena i posljedice koje su nastale ili bi mogle nastati izvrenom povredom slubene dunosti i druge podatke. Uz prijavu se prilau i odgovarajui dokazi, ako se sa njima raspolae. 13 l. 30 Pravilnika o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti dravnih slubenika, javnih slubenika i namjetenika u organima uprave Brko distrikta BiH propisuje da se na sva pitanja oko procedure voenja disciplinskog postupka primjenjuju odredbe Zakona o upravnom postupku Brko distrikta BiH preieni tekst (Slubeni glasnik Brko distrikta BiH, broj: 48/11) ukoliko ona nisu regulisana Zakonom o dravnoj slubi u organima uprave Brko distrikta BiH i Pravilnikom o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti dravnih slubenika, javnih slubenika i namjetenika u organima uprave Brko distrikta BiH. 14 l. 14 st. 2 Pravilnika o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti dravnih slubenika, javnih slubenika i namjetenika u organima uprave Brko distrikta BiH propisuje da se javnost izuzetno moe iskljuiti u pojedinim fazama postupka ili u toku cijelog postupka, o emu se donosi zakljuak protiv kojeg nije dozvoljena alba.

90

Edin Rami, Nermina Zulfikarpai ima poloaj opunomoenika.15 Ukoliko neposredno pretpostavljeni rukovodei slubenik, rukovodilac organa uprave odnosno upravni inspektor procijeni da se prijava za lake povrede slubene dunosti moe rijeiti posredovanjem, jer je nastala kao rezultat poremeenih odnosa izmeu slubenika i namjetenika u vrenju slubene dunosti, istu e, shodno odredbi l. 94 navedenog zakona, proslijediti slubeniku za etiku. Slubenik za etiku je, shodno odredbi l. 8 st. 4 navedenog pravilnika, duan po prijemu disciplinske prijave odmah, a najkasnije u roku od pet dana od dana prijema prijave u neposrednom kontaktu sa podnosiocem disciplinske prijave, rukovodiocem organa uprave odnosno upravnim inspektorom i slubenikom odnosno namjetenikom protiv kojeg je podnesena disciplinska prijava, razmotriti pitanje povrede slubene dunosti za koju je podnesena discipliska prijava i pokuati da sporno pitanje rijei posredovanjem.16 Ako posredovanjem ne doe do rjeenja spora na predvien nain, tada rukovodilac organa uprave, upravni inspektor odnosno slubenik za etiku najkasnije u roku od osam dana od dana okonanja pokuaja posredovanja u rjeenju spora, donosi zakljuak

15

l. 19 Pravilnika o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti dravnih slubenika, javnih slubenika i namjetenika u organima uprave Brko distrikta BiH propisuje da branilac slubenika odnosno namjetenika ima pravo da uestvuje u toku cijelog postupka, postavlja pitanja okrivljenom, svjedocima i drugim pozvanim licima, predlae nove dokaze te da iznese zavrnu rije. Braniocem u smislu st. 1 ovog lana smatra se svaka punoljetna osoba koja posjeduje poslovnu sposobnost i ovjerenu pismenu punomo slubenika odnoso namjetenika, koja se moe dati i usmeno davanjem izjave na zapisnik prije otvaranja javne rasprave. l. 8 st. 5, 6 i 7 Pravilnika o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti dravnih slubenika, javnih slubenika i namjetenika u organima uprave Brko distrikta BiH propisuje da ukoliko posredovanjem doe do mirnog rjeenja spora, u tom se sluaju sastavlja zapisnik u kojem se daje opis kako je spor rijeen mirnim putem, a kojeg potpisuju podnosilac disciplinske prijave, rukovodilac organa uprave, upravni inspektor odnosno slubenik za etiku i slubenik odnosno namjetenik protiv kojeg je podnesena disciplinska prijava, nakon ega se donosi zakljuak kojim se obustavlja pokretanje disciplinskog postupka, a protiv kojeg nije dozvoljena alba.

16

91

STRUNI ASOPIS U P R A V A o pokretanju disciplinskog postupka protiv kojeg nije dozvoljena alba.17 Pokretanje postupka za povredu slubene dunosti protiv slubenika odnosno namjetenika i pripravnika, shodno odredbi l. 93 navedenog zakona, vri prvenstveno neposredno pretpostavljeni rukovodei slubenik, rukovodei namjetenik, rukovodilac organa uprave, a zatim upravni inspektor odnosno slubenik za etiku po prijavi ili samoinicijativno. Postupak zbog lake povrede slubene dunosti kao i tee povrede slubene dunosti iz l. 88 ta. a), c), f), l) i m) navedenog zakona pokree zakljukom neposredno pretpostavljeni rukovodei slubenik, rukovodei namjetenik, rukovodilac organa uprave, upravni inspektor odnosno slubenik za etiku zahtjevom koji se upuuje disciplinskoj komisiji.18 Postupak zbog ostalih teih povreda slubenih dunosti pokree neposredno pretpostavljeni rukovodei slubenik, rukovodei namjetenik, rukovodilac organa uprave, upravni inspektor odnosno slubenik za etiku zahtjevom, koji se upuuje disciplinskoj komisiji. Ukoliko disciplinska komisija povodom zahtjeva za pokretanje postupka za teu povredu utvrdi da se radi o lakoj povredi slubene dunosti, kao i teoj povredi slubene dunosti iz l. 88 ta. a), c), f), l) i m) navedenog zakona, oglasie se nenadlenom i predmet vratiti podnosiocu zahtjeva radi provoenja postupka zbog navedenih povreda slubene dunosti.
l. 9 st. 3 Pravilnika o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti dravnih slubenika, javnih slubenika i namjetenika u organima uprave Brko distrikta BiH propisuje da zakljuak sadri ime i prezime slubenika odnosno namjetenika protiv kojeg se pokree disciplinski postupak, radno mjesto na kojem se nalazi, zanimanje, tanu adresu stanovanja, injenini opis povrede slubene dunosti, vrijeme, mjesto i nain izvrenja, pravnu kvalifikaciju povrede slubene dunosti, posljedice nastale uinjenom povredom, podatak o nastaloj teti, okolnostima pod kojima je povreda uinjena, dokaze za iznesene navode i druge podatke neophodne za voenje disciplinskog postupka i odluivanje o disciplinskoj odgovornosti javnog slubenika odnosno namjetenika. 18 l. 6 i 7 Pravilnika o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti dravnih slubenika, javnih slubenika i namjetenika u organima uprave Brko distrikta BiH propisuju da kada rukovodilac, upravni inspektor odnosno slubenik za etiku primi disciplisku prijavu, provjerava da li ima smetnji za pokretanje disciplinskog postupka, pa e je odbaciti ako radnja opisana nije propisana kao povreda slubene dunosti, ako je nastupila zastarjelost za pokretanje disciplinskog postupka odnosno ako je javnom slubeniku ili namjeteniku prestao radni odnos u organu uprave, dok e u sluaju valjane disciplinske prijave za tee povrede slubenih dunosti, ije rjeavanje je u nadlenosti disciplinske komisije, ista od strane rukovodioca organa uprave, upravnog inspektora odnosno slubenika za etiku biti dostavljena u formi zahtjeva za pokretanje disciplinskog postupka disciplinskoj komisiji u roku od osam dana od dana prijema prijave.
17

92

Edin Rami, Nermina Zulfikarpai l. 10 navedenog pravilnika propisuje da nakon prijema zahtjeva za pokretanje disciplinskog postupka za tee povrede slubene dunosti, disciplinska komisija odnosno rukovodilac organa uprave, upravni inspektor ili slubenik za etiku odluuju rjeenjem o osnovanosti istog svako iz svoje nadlenosti.19 Ako je zahtjev za pokretanje disciplinskog postupka nepotpun ili nejasan, disciplinska komisija je, shodno odredbi l. 95a navedenog zakona, duna da od podnosioca zahtjeva zatrai otklanjanje nedostataka u odreenom roku koji ne moe biti dui od 15 dana. Ukoliko se u navedenom roku nedostaci otklone, zahtjev e se smatrati urednim od poetka, dok e se u suprotnom zahtjev smatrati da nije ni podnesen, o emu e se donijeti poseban zakljuak, protiv kojeg je dozvoljena alba u roku od osam dana od dana dostavljanja. Meutim, ukoliko podnosilac povue zahtjev, disciplinska komisija moe, shodno odredbi l. 95b navedenog zakona, obustaviti disciplinski postupak ili ga nastaviti, ako iz dokaza koji su predloeni proizilazi da postoji povreda slubene dunosti. Disciplinska komisija nakon to odlui o osnovanosti zahtjeva dostavlja ga slubeniku odnosno namjeteniku protiv kojeg je podnesen zahtjev za pokretanje disciplinskog postupka, a koji moe podnijeti odgovor na zahtjev u roku od osam dana od dana prijema zahtjeva te, shodno odredbi l. 11 navedenog pravilnika, predsjedavajui komisije zakazuje javnu raspravu i upuuje poziv20 lanovima disciplinske komisije, slubeniku odnosno namjeteniku protiv kojeg je pokrenut disciplinski postupak, rukovodiocu organa uprave, upravnom inspektoru odnosno slubeniku za etiku, zavisno od toga ko
l. 95 Zakona o dravnoj slubi u organima uprave Brko distrikta BiH propisuje da zahtjev za pokretanje disciplinskog postupka zbog tee povrede slubene dunosti sadri naziv organa kojem se podnosi, podatke o podnosiocu zahtjeva (naziv i sjedite organa uprave te ime, prezime i dunost osobe koja je ovlatena za podnoenje prijave), podatke o slubeniku odnosno namjeteniku protiv kojeg se pokree postupak (lini podaci, naziv i sjedite organa uprave u kojoj je zaposlen, naziv radnog mjesta na koje je rasporeen), injenini opis povrede slubene dunosti (nain, vrijeme i mjesto poinjenja povrede, te ostale okolnosti iz kojih proistiu zakonska obiljeja povrede slubene dunosti), pravnu kvalifikaciju povrede slubene dunosti, dokaze ije se izvoenje predlae, potpis podnositelja zahtjeva i peat organa uprave. 20 l. 11 st. 5 i 6 Pravilnika o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti dravnih slubenika, javnih slubenika i namjetenika u organima uprave Brko distrikta BiH propisuje da poziv sadri ime i prezime lica koje se poziva, predmet, mjesto i vrijeme odravanja javne rasprave, naznaku o tome u kojem se svojstvu odreeno lice poziva, pouku slubeniku odnosno namjeteniku protiv kojeg se vodi disciplinski postupak da ima pravo uzeti branioca, te napomenu o posljedicama neodazivanja pozivu. Poziv se slubeniku odnosno namjeteniku protiv kojeg se vodi disciplinski postupak mora dostaviti najmanje pet dana prije zakazanog datuma javne rasprave.
19

93

STRUNI ASOPIS U P R A V A je podnio zahtjev za pokretanje disciplinskog postupka, te svjedocima i vjetacima. Slubenik odnosno namjetenik i podnosilac zahtjeva za pokretanje disciplinskog postupka mogu prije poetka javne rasprave podnijeti disciplinskoj komisiji pismeni ili usmeni zahtjev za izuzee predsjedavajueg i lanova komisije, koji mora biti obrazloen,21 a o kojem odluuje disciplinska komisija u punom sastavu i to odmah, a najkasnije u roku od tri dana o emu donosi rjeenje protiv kojeg se moe izjaviti alba Apelacionoj komisiji Brko distrikta BiH u roku od tri dana od dana prijema rjeenja, koja rjeava u roku od tri dana od izjavljene albe. U sluaju izuzea predsjedavajueg mijenja njegov zamjenik, a lana komisije mijenja drugi lan komisije kojeg odredi predsjedavajui komisije. 2. Tok disciplinskog postupka Javnom raspravom rukovodi predsjedavajui disciplinske komisije koji daje i oduzima rije, postavlja pitanja i trai objanjenja od svih uesnika u postupku, uz ije odobrenje to mogu initi i ostali lanovi disciplinske komisije.22 Na poetku javne rasprave, predsjedavajui disciplinske komisije
l. 13 Pravilnika o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti dravnih slubenika, javnih slubenika i namjetenika u organima uprave Brko distrikta BiH propisuje da e se predsjedavajui i lan disciplinske komisije izuzeti iz komisije ako je u istom predmetu uestvovao u svojstvu svjedoka, vjetaka ili podosioca disciplinske prijave, ako postoje osnovi sumnje da se predsjedavajui ili lan komisije ije se izuzee trai nalazi u prisnom odnosu prema slubeniku odnosno namjeteniku odnosno podnosiocu zahtjeva za pokretanje disciplinskog postupka, pa zbog toga postoji sumnja u objektivan i nepristrasan rad lana komisije ije se izuzee trai, ako se predsjednik ili lan disciplinske komisije nalazi u rodbinskom odnosu sa strankom u pravoj liniji ili do etvrtog stepena u pobonoj liniji, te ako je protiv lana komisije doneseno rjeenje o pokretanju disciplinskog postupka. 22 l. 17 Pravilnika o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti dravnih slubenika, javnih slubenika i namjetenika u organima uprave Brko distrikta BiH propisuje da o toku jave rasprave zapisnik vodi zapisniar kojeg odredi nadleni organ za ljudske resurse, a koji sadri podatke o sastavu disciplinske komisije pred kojom se odrava rasprava, mjesto, dan i vrijeme odravanja rasprave (poetak i zavretak), line podatke slubenika odnosno namjetenika protiv kojeg se vodi disciplinski postupak, ime njegovog branioca i podnosioca zahtjeva za pokretanje disciplinskog postupka i naznaku da li e rasprava javna ili je javnost iskljuena. U zapisnik se unose sutinski, a ako je potrebno pojedini dijelovi ili cijeli iskazi, zatim podaci o svim izvedenim dokazima, nainu i izvoenja, izjavama svjedoka, vjetaka, slubenika odnosno namjetenika protiv kojeg se vodi disciplinski postupak i njegovog branioca, podnosioca zahtjeva za pokretanje disciplinskog postupka, kojeg popisuju predsjedavajui disciplinske komisije i zapisniar.
21

94

Edin Rami, Nermina Zulfikarpai utvruje da li su prisutna sva pozvana lica. Rasprava pred disciplinskom komisijom poinje itanjem zahtjeva za pokretanje disciplinskog postupka od strane podnosioca zahtjeva ili lica koje on ovlasti,23 a nakon ega predsjedavajui komisije poziva slubenika odnosno namjetenika da se izjasni o povredi slubene dunosti koja mu se stavlja na teret i da iznese svoju odbranu. Svjedoci ne prisustvuju javnoj raspravi dok slubenik odnosno namjetenik daje izjavu. Svjedok koji nije sasluan ne moe prisustvovati sasluanju drugih svjedoka dok se po potrebi moe izvriti i suoenje izmeu svjedoka i slubenika odnosno namjetenika protiv kojeg se vodi disciplinski postupak. Poslije svjedoka sasluavaju se vjetaci ukoliko su pozvani, itaju se spisi, dokumenti i izjave svjedoka koji ne prisustvuju javnoj raspravi, ali samo uz prethodnu saglasnost slubenika odnosno namjetenika protiv kojeg se vodi discplinski postupak ili njegovog branioca i predstavnika podnosioca zahtjeva za pokretanje disciplinskog postupka. Na kraju javne rasprave poziva se podnosilac zahtjeva za pokretanje disciplinskog postupka, kao i slubenik odnosno namjetenik protiv kojeg se vodi disciplinski postupak i njegov branilac da iznesu zavrnu rije poslije koje predsjedavajui disciplinske komisije proglaava da je rasprava zavrena.24 Kada predsjedavajui disciplinske komisije zakljui javnu raspravu, komisija se povlai na vijeanje i glasanje bez prisustva javnosti, o emu se sastavlja poseban zapisnik koji se stavlja u poseban omot i kojeg potpisuju svi lanovi komisije. Odluka se donosi veinom glasova lanova disciplinske komisije i to neposredno po zakljuenju javne rasprave, a ukoliko to iz opravdanih razloga nije mogue, onda u roku od osam dana. Odluka se javno saopava, a pismeni otpravak izrauje i dostavlja strankama u postupku u roku od 15 dana od dana zakljuenja javne rasprave. Pri odreivanju vrste kazne uzimaju se u obzir teina poinjene povrede i nastale posljedice, stepen odgovornosti slubenika
l. 11 st. 4 Pravilnika o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti dravnih slubenika, javnih slubenika i namjetenika u organima uprave Brko distrikta BiH propisuje da rukovodilac organa uprave po dobijenom pozivu moe ovlastiti drugo lice iz organa uprave kojim rukovodi da zastupa zahtjev za pokretanje disciplinskog postupka. 24 l. 18 Pravilnika o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti dravnih slubenika, javnih slubenika i namjetenika u organima uprave Brko distrikta BiH propisuje da se javna rasprava moe prekinuti i nastaviti istog radnog dana ili odloiti za naredni period koji ne smije biti dui od sedam dana. Podaci o prekidu, odlaganju i nastavku javne rasprave unose se u zapisnik o toku javne rasprave.
23

95

STRUNI ASOPIS U P R A V A odnosno namjetenika, okolnosti u kojima je povreda poinjena, te olakavajue i oteavajue okolnosti na strani slubenika odnosno namjetenika. U prvostepenom disciplinskom postupku moe se donijeti odluka da se postupak obustavi,25 da se slubenik odnosno namjetenik oslobodi odgovornosti26 i da se slubenik odnosno namjetenik proglasi odgovornim za povredu slubene dunosti i izrekne jedna od disciplinskih mjera.27 Shodno odredbi l. 99 navedenog zakona, u postupku zbog tee povrede slubene dunosti o odgovornosti slubenika odnosno

25

l. 22 Pravilnika o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti dravnih slubenika, javnih slubenika i namjetenika u organima uprave Brko distrikta BiH propisuje da e se prvostepeni postupak obustaviti ako je nastupila zastarjelost pokretanja ili voenja disciplinskog postupka shodno odredbi l. 101 Zakona o dravnoj slubi u organima uprave Brko distrikta BiH (pravo na pokretanje i voenje postupka zbog lake povrede slubene dunosti zastarijeva u roku od est mjeseci od dana saznanja za poinjenu povredu i poinitelja, a najkasnije u roku od jedne godine od dana kada je povreda poinjena, dok pravo na pokretanje i voenje postupka zbog tee povrede slubene dunosti zastarijeva u roku od jedne godine od dana saznanja za poinjenu povredu i poinitelja, a najkasnije u roku od dvije godine od dana kada je povreda poinjena). l. 23 Pravilnika o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti dravnih slubenika, javnih slubenika i namjetenika u organima uprave Brko distrikta BiH propisuje da e se u prvostepenom disciplinskom postupku donijeti odluka o oslobaanju od odgovornosti slubenika odnosno namjetenika ako radnja zbog koje je pokrenut disciplinski postupak nije zakonom propisana kao povreda slubene dunosti, ako se utvrdi da slubenik odnosno namjetenik nije uinio povredu slubene dunosti zbog koje je pokrenut disciplinski postupak, te ako postoje okolnosti koje iskljuuju disciplinsku odgovornost slubenika odnosno namjetenika. l. 24 Pravilnika o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti dravnih slubenika, javnih slubenika i namjetenika u organima uprave Brko distrikta BiH propisuje da ako se u prvostepenom disciplinskom postupku utvrdi da je slubenik odnosno namjetenik uinio povredu slubene dunosti i da je odgovoran za njeno izvrenje, izrie mu se jedna od disciplinskih mjera propisanih l. 102 st. 1 i 2 Zakona o dravnoj slubi u organima uprave Brko distrikta BiH, prilikom ijeg izricanja e se ocijeniti teina povrede i njene posljedice, nastala teta, ko i sve olakavajue i oteavajue okolnosti utvrene u disciplinskom postupku.

26

27

96

Edin Rami, Nermina Zulfikarpai namjetenika odluuje se rjeenjem28, koje se ovjerava peatom organa za ljudske resurse, dok se o pitanjima postupka odluuje zakljukom, te isto dostavlja slubeniku odnosno namjeteniku protiv kojeg je voen disciplinski postupak, podnosiocu zahtjeva za pokretanje disciplinskog postupka, kao i nadlenom organu za ljudske resurse. 3. Postupak po albi l. 100 navedenog zakona propisuje da protiv prvostepene odluke o povredi slubene dunosti nezadovoljna stranka29 moe podnijeti albu Apelacionoj komisiji Brko distrikta BiH u roku od osam dana od dana prijema odluke, neposredno ili putem preporuene poiljke upuene disciplinskom organu koji je donio odluku koja se albom osporava. Prvostepenom organu se, shodno odredbi l. 28 st. 3 navedenog pravilnika, nalae odmah, a najkasnije u roku od tri dana od prijema albe, da albu sa cijelim spisom dostavi Apelacionoj komisiji Brko distrikta BiH, te kopiju nadlenom organu za ljudske resurse radi evidencije. Odluke Apelacione komisije Brko distrikta BiH kojima se odluuje o albi donose se u
28

l. 26 Pravilnika o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti dravnih slubenika, javnih slubenika i namjetenika u organima uprave Brko distrikta BiH propisuje da rjeenje sadri zaglavlje (naziv organa uprave i prvostepenog disciplinskog organa, broj predmeta i datum), uvod (sastav disciplinske komisije ili naziv prvostepenog disciplinskog organa, ime i prezime slubenika odnosno namjetenika protiv kojeg se vodi postupak i njegovog branioca ako ga ima, i akt kojim je pokrenut disciplinski postupak), dispozitiv (ime i prezime slubenika odnosno namjetenika protiv kojeg se vodi disciplinski postupak, naziv radnog mjesta, zanimanje, odluku o disciplinskoj odgovornosti, injenini opis radnje i pravnu kvalifikaciju povrede slubene dunosti i vrstu izreene disciplinske mjere), obrazloenje (sve bitne injenice na kojima je odluka zasnovana, a naroito kratku sadrinu rjeenja o pokretanju disciplinskog postupka, kratku sadrinu odbrane okrivljenog slubenika odnosno namjetenika, utvreno injenino stanje, ocjenu izvedenih dokaza, te olakavajue i oteavajue okolnosti, koje su cijenjene prilikom donoenja odluke, kao i druge odlune injenice), pouku o pravnom lijeku (upuivanje slubenika odnosno namjetenika i podnosioca zahtjeva za pokretanje disciplinskog postupka da mogu uloiti albu na rjeenje Apelacionoj komisiji u roku od osam dana od dana prijema odluke prvostepenog disciplinskog organa), te peat i potpis predsjedavajueg disciplinske komisije. l. 29 Pravilnika o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti dravnih slubenika, javnih slubenika i namjetenika u organima uprave Brko distrikta BiH propisuje da su ovlatena lica za izjavljivanje albe slubenik odnosno namjetenik protiv kojeg je donesena prvostepena disciplinska odluka, kao i rukovodilac organa uprave, upravni inspektor odnosno slubenik za etiku, kada je prvostepenu odluku donijela disciplinska komisija.

29

97

STRUNI ASOPIS U P R A V A formi rjeenja30, koje je konano i protiv kojeg nije dozvoljena alba, ali se moe pokrenuti upravni spor kod Osnovnog suda Brko distrikta BiH u roku od 30 dana od dana prijema konane odluke. Apelaciona komisija donesenu odluku dostavlja prvostepenom disciplinskom organu, koji je duan odmah, a najkasnije u roku od tri dana drugostepenu odluku dostaviti slubeniku odnosno namjeteniku i podnosiocu zahtjeva, kao i nadlenom organu za ljudske resurse, a ako je izreena novana kazna, i nadlenom organu za budet. Rjeenje o izreenoj disciplinskoj kazni se, shodno odredbi l. 35 navedenog pravilnika, izvrava kad postane konano31, koje izvrava nadleni organ za ljudske resurse ili nadleni organ za budet u zavisnosnosti od izreene kazne.32 U pogledu materijalne odgovornosti, slubenik odnosno namjetenik duan je nadoknaditi tetu koju u slubi ili u vezi sa slubom namjerno ili iz krajnje nepanje nanese organu uprave ili treem licu. Protekom roka od jedne godine nakon pravosnanosti izreene kazne za laku povredu slubene dunosti, izreena kazna se brie pod uslovom da
30

l. 33 Pravilnika o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti dravnih slubenika, javnih slubenika i namjetenika u organima uprave Brko distrikta BiH propisuje da rjeenje Apelacione komisije sadri zaglavlje (naziv i sjedite Apelacione komisije, broj i datum donesenog rjeenja), uvod (sastav Apelacione komisije, zakonski osnov o nadlenosti Apelacione komisije, slubenika odnosno namjetenika i njegovog branioca, naznaku o kakvoj je povredi slubene dunosti rije i datum odravanja zatvorene sjednice Apelacione komisije ili javne rasprave ukoliko je odrana), dispozitiv (ime i prezime slubenika odnosno namjetenika, odluku o odgovornosti s pravnom kvalifikacijom povrede slubene dunosti i vrstu disciplinske mjere, odnosno ako je slubenik ili namjetenik osloboen odgovornosti ili ako je postupak obustavljen, podatke o tim odlukama), obrazloenje (sve bitne injenice na kojima je odluka zasnovana, a naroito kratku sadrinu odluke prvostepenog disciplinskog organa, kratak sadraj albe, ocjenu izvedenih dokaza, utvreno injenino stanje, te olakavajue i oteavajue okolnosti), i uputu o pravnom lijeku (konstatacija da je rjeenje konano i da se protiv njega ne moe izjaviti alba, ali da se moe pokrenuti spor kod Osnovnog suda Brko distrikta BiH u roku od 30 dana od dana prijema konane odluke. l. 35 st. 2 Pravilnika o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti dravnih slubenika, javnih slubenika i namjetenika u organima uprave Brko distrikta BiH propisuje da rjeenje o izreenoj disciplinskoj kazni postaje konano kad protekne rok za albu, a alba nije podnesena, kao i danom dostavljanja slubeniku odnosno namjeteniku drugostepenog rjeenja donesenog po albi. l. 103 st. 2 Zakona o dravnoj slubi u organima uprave Brko distrikta BiH propisuje da izvrenje kazne za laku povredu slubene dunosti zastarijeva u roku od jedne godine, a za teu povredu slubene dunosti u roku od dvije godine od konanosti rjeenja kojim je kazna izreena.

31

32

98

Edin Rami, Nermina Zulfikarpai slubenik odnosno namjetenik nije poinio novu povredu slubene dunosti od pravosnanosti izreene kazne, dok se protekom roka od dvije godine nakon pravosnanosti izreene kazne za teu povredu slubene dunosti, izreena kazna brie pod uslovom da slubenik odnosno namjetenik nije poinio novu povredu slubene dunosti od pravosnanosti izreene kazne. Zakljuak Iako je prilikom obavljanja poslova svog radnog mjesta, slubenik odnosno namjetenik samostalan u postupanju shodno svojim znanjima i pravilima struke, ipak je duan suzdravati se od svake aktivnosti koja nije spojiva s ugledom, dostojanstvom i neovisnou njegovog zvanja. Upravo radi zatite naela jednakopravnosti, zakonitosti, materijalne istine, politike nezavisnosti, efikasnosti i ekonominosti kojih se slubenik odnosno namjetenik duan pridravati u svom radu, zakonodavac je predvidio razliite kategorije odgovornosti slubenika odnosno namjetenika vodei, pri tome, rauna da se kontroliranjem kvaliteta i nadzorom nad njihovim radom ujedno osigurava i zatita prava i interesa treih lica, ime se u praktinom smislu doprinosi pravovremenom i profesionalnom izvravanju poslova iz djelokruga rada organa uprave Brko distrikta BiH. Razliite kategorije odgovornosti slubenika odnosno namjetenika utvruju se u razliitim postupcima, od kojih je disciplinski postupak, iako ga ne provode redovni sudovi ve zaposlenici organa uprave, koji djeluju u okviru disciplinske komisije, nita manje bitan od krivinog ili prekrajnog postupka. Prekor kolega do kojeg moe doi u disciplinskom postupku ponekad slubenika odnosno namjetenika kojem je izreen, pogaa tee od krivine ili prekrajne odgovornosti, jer je rije o prekoru od strane osoba koje su kompetentne prosuivati kvalitetan odnosno nekvalitetan rad kolege protiv kojeg se disciplinski postupak vodi.

99

STRUNI ASOPIS U P R A V A

100

Maida Cico
struni lanak / professional paper primljen / received: 27.6.2012. UDK 061.5Enron:658.14/.17(045)

USPON I PAD ENRON-A THE RISE AND FALL OF ENRON Maida Cico ASA OSIGURANJE d.d. Sarajevo Bulevar Mee Selimovia 16 Sarajevo maida.cico@gmail.com Saetak Enron Corporation je primjer iz udbenika na kojem mnogi menaderi dananjih korporacija trebaju uiti. Kao najdominantniji trgovac energijom uspio je postati vladarom trita, ali i jako brzo doivjeti svoj krah na istom. Uzroci rasta i pada su predstavljeni u daljem tekstu, a do njihova saznanja se dolo empirijskim istraivanjem. Pad Enron-a je zapoeo saoptenjem neoekivanih otpisa i iznenaujuih konflikata interesa koji su okirali javnost i doveli do toga da se ispitaju poslovanja i finansijske knjige Enron-a. Enron-ovi kompleksni i u nekim sluajevima neodgonetni finansijski izvjetaji su pravili velike probleme. Novi izvjetaji i okantna otkria su unitila povjerenje na tritu i vjeru investitora u Enron. Bez obzira na broj pokuaja spaavanja Enron je objavio bankrot u decembru 2001. godine. Kljune rijei: Enron, konflikt interesa, finansijske knjige, povjerenje investitora, bankrot Summary Enron Corporation is a textbook example that many managers of nowadays corporations should learn from. As most dominant energy trader it managed to become market ruler, but very soon experienced a crash on the same. Causes of the rise and fall are given in further text and empirical 101

STRUNI ASOPIS U P R A V A research helped us to come to their knowledge. Fall of Enron began by announcing unexpected amortization and surprising conflicts of interest that have shocked the public and led to investigate the business and financial books of Enron. Enrons complex and in some cases unraveling financial statements have made major problems. New reports and shocking revelations destroyed confidence in the market and the faith of investors in Enron. Regardless of the number of attempts to rescue Enron filed for bankruptcy in December 2001. Key words: Enron, conflicts of interest, financial books, investors trust, bankruptcy Uvod Sve do svog kolapsa u posljednjem kvartalu 2001. godine, Enron Corporation je bila najdominantniji trgovac energijom, vrei jednu etvrtinu trgovine energijom u SAD-u. Enron je bio pionir razvoja trgovine energijom na veliko. Na taj nain uspio je da se transformie iz starog operatera gasa u velikog finansijskog posrednika, vladara trita. Tokom te transformacije obrt Enron-a je porastao sa $13.5 milijardi u 1991. godini na $100.8 milijardi deset godina kasnije. Zadnjih pet godina svoga rada Enron je donio svojim dioniarima 507% povrata na investiciju i godinama je bio veoma uvaen i prominentan lan liste najcjenjenijih kompanija u SAD-u. Na poetku 2001. godine, Enron je vrijedio $62.5 milijardi. Godinu dana kasnije dionice Enrona vrijedile su tek par centi svojim nesretnim vlasnicima. To je bio u to vrijeme najvei bankrot u Americi i njenoj ekonomskoj historiji ikada zapamen. Ikona uspjeha iz 1990. godina ne samo da je veoma brzo propala nego je za sobom ostavila trag koji je istraiteljima pokazao bezuspjene pokuaje prikrivanja gubitaka u kompaniji. Tokom ovog katastrofalnog procesa Enron je ostavio hiljade ljudi bez posla, a vlasnici velikog broja dionica koje su im sluile kao penzioni fond ostali su bez svoje sigurnosti. 1. Korijeni nastanka Enron-a i njegov uspon Prije nego to je Kongres ukinuo regulative prodaje i distribucije prirodnog gasa i elektrine energije, dravne kompanije koje su vrile komunalne usluge imale su monopol na tano utvrenim geografskim dijelovima 102

Maida Cico drave. Njihove cijene su bile odobrene i nadgledane od strane dravnih regulatornih agencija. Ovaj model i nain rada je ukinut serijom zakonskih legislativa koje su donesene u periodu izmeu 1978. i 1992. godine. Komunalne slube su dobile mogunost da se spajaju i razdvajaju, da izdvajaju odreene usluge iz svog programa, kupuju i prodaju prirodni gas i elektrinu energiju po cijenama koje oni odrede. Barijere ulaska na ovo trite su takoer pale. Tradicionalne velike industrijske firme dobile su ubrzo i nove konkurente. Jedna od tih novih firmi bila je i Enron Corporation. Enron je osnovan 1985. godine kroz ujedinjenje dvije postojee firme koje su se bavile distribucijom prirodnog gasa. CEO i osniva nove kompanije je bio Kenneth L. Lay. Lay je bio mornariki oficir u Pentagonu. Prije nego to je preao u Federalnu komisiju za energetska pitanja u Washington-u, doktorirao je na Univerzitetu u Houston-u. Nakon toga je preao u privatni sektor i probijao se ka vrhu mijenjajui razne pozicije u firmama dok nije postao CEO firme Houston Natural Gas. Ova firma je bila jedna od prethodnika koje su inile Enron. Lay je bio poznat kao zagovara slobodnog trita i veliki lobista za deregulaciju. Lay-ov nasljednik u firmi kao CEO 2001. godine je bio Jeffrey Skilling, koji je poeo raditi sa Enron-om 1986. godine kao konsultant firme McKinsey & Co. te na kraju se pridruio kompaniji 1990. godine i dobio poziciju predsjednika Enron-ovih novih trgovinskih aktivnosti. Skilling je diplomirao na Southern Methodist University i Harvard Business School. Veoma brzo je osvojio povjerenje svoga efa Lay-a sa svojim inovativnim idejama oko trgovine prirodnim gasom. Skilling je bio poznat u svojoj proloj kompaniji kao veoma talentovan i karizmatian konzultant, ali i drska linost. Enron je u prvih par godina rada imao nekoliko katastrofalnih situacija koje su firmu mogle dovesti do kolapsa. Vlada Peru-a je 1985. godine oduzela od Enron-a produkciju u toj zemlji, a rezultat je bio gubitak u iznosu od $200 miliona. Godinu dana kasnije Enron se morao sukobiti sa firmom Irwin Jacobs koja je eljela da preuzme Enron silom, ali su se izvukli i iz ove situacije otkupljivanjem nazad 16.5% dionica po najveoj tarifi. Nakon ovoga, 1988. godine Enron je imao skandal oko trgovine naftom koji je firmu kotao $85 miliona. Nakon ovih katastrofalnih gubitaka i poslovanja Lay je sazvao veliki sastanak. Na tom sastanku Lay je prezentovao dvije mogunosti. Prva mogunost je nastaviti sa trenutnim modelom poslovanja, 103

STRUNI ASOPIS U P R A V A boriti se sa slinim tipom problema i vjerovatno bankrotirati, ili druga mogunost da kreiraju novi nain poslovanja. Enron je naravno krenuo u drugom pravcu. Novi nain poslovanja je na poetku bilo uvoenje trgovine prirodnim gasom, a ne samo prenosom, sve zahvaljui ukidanju regulacije od strane drave. Enron-ova trgovina prirodnim gasom je tvorevina Jeffrey Skilling-a. S vremenom su Skilling i Lay uvidjeli da je trgovina energijom jedinstvena ivotna prilika za firmu od koje bi se moglo ivjeti profitabilno dekadama. U 1989. godini Enron je zakljuio svoj prvi ugovor o fiksnoj cijeni isporuke prirodnog gasa sa proizvoaem aluminijuma iz Louisiana-e. Tokom ranih 1990. godina Enron je bio pionir u sklapanju ugovora o fiksnoj cijeni isporuke prirodnog gasa velikom broju razliitih industrijskih firmi. Enronove mogunosti finansijskog ininjeringa su rasle velikom brzinom. Veoma interesantna je bila 1994. godina kada je Enron svoju trgovinu proirio i na elektrinu energiju nakon to je Kongres donio zakon o deregulaciji elektro-energetske industrije. Enron je uskoio na ovo trite nakon to su njegovi analitiari procijenili da je trite elektrinom energijom deset puta vee od trita prirodnim gasom. Nakon to su se snali na tritu elektrinom energijom 1998. godine poinju sa finansiranjem elektrana u SAD-u koje e za vrijeme perioda nestaica struje nadopunjavati svojom proizvodnjom regije koje to budu zahtijevale. U isto vrijeme kada je vrio irenje na domaem tritu, Enron je takoer investirao velike sume novca u elektrane i cjevovode u cijelom svijetu kao strategija agresivnog internacionalnog irenja. Strategija je bila bazirana na strogim uvjerenjima da e onaj ko bre ue na strana trita i iskoristi deregulaciju i privatizaciju energetske industrije postati voa na svjetskom tritu. Rane 1994. godine Enron je radio na elektro i cjevovodnim projektima u 15 zemalja i razvijao sline projekte u drugih 15 zemalja. Enron je tokom 1990. godina ulazio u nove sfere poslovanja na domaem i stranom tritu, ali jedna od najinovativnijih i najutjecajnijih stvari je bilo uvoenje EnronOnline-a 1999. godine. EnronOnline je bilo internet bazirana trgovinska platforma koja je opsluivala veliku paletu trgovinskih opcija i doprinijela je velikom porastu u trgovine. Za svoje dvije godine rada EnronOnline je nudio preko 1500 razliitih proizvoda, od razne vrste elektroenergetskih i gasnih paketa do kompleksnih derivatnih instrumenata i raznih drugih proizvoda i paketa usluga. Enron je takoer investirao milijarde 104

Maida Cico dolara u razna internet bazirana trgovinska rjeenja i telekomunikacije, dok je u isto vrijeme nastavio da investira u internacionalne elektro-energetske projekte. Krajem 2000. godine obrt Enron Corporation iznosio je preko $100 milijardi. 2. Enron i off-balance sheet partnerstva Tokom izgradnje trgovake i investicione imperije, Enron je kreirao preko 3000 off-balance sheet podrunica i off-balance sheet partnerstava. Neka partnerstva su investirala poslove vezane za energiju i telekomunikacije koje su bile vlasnitvo Enrona, te ta partnerstva nisu imale zarade i protoka novca u periodu od jedne do tri godine. Ovi poslovi su naravno smanjivali Enron-ovu zaradu po dionici. Oni su takoer nepovoljno uticali i na bilansno stanje i kreditni rejting usljed velikog dugovnog finansiranja. Prema tome postojao je jedan jedini razlog partnerstava, a to je da dekonsolidiraju tj. razjedine Enron-ova sredstva, i pri tom ubrzaju rast u Enron-ovim izdatim izvjetajima o dobiti, te u isto vrijeme titei kreditni rejting pomou premjetanja nekih korporativnih dugova sa javnih finansijskih izvjetaja. Jo jedan i to najvaniji razlog u ovom sluaju je koritenje kompanija i partnerstava kako bi mogli manipulisati finansijskim tritem i vrijednostima dionica na berzi. Enron-ova strategija pomicanja dugovanja sa svojih bilansnih stanja bila je legalna toliko dok se kompanija pridravala nekoliko raunovodstvenih pravila koja se koriste u praksi. Kao to emo pojasniti kasnije, ova pravila nisu bila potivana u svim sluajevima. Prema izvjetaju specijalne komisije koji je izdat nakon bankrota Enron-a, neka partnerstva su bila osnovana samo da prikriju veoma velike gubitke Enronovih investicija kreiranjem lanog dojma da su te investicije regularno zatiene. U stvari vlasniki kapital u nekoliko vanih partnerstava je bio sastavljen od dionica Enron-a koje je Enron sam uloio i na taj nain ponitio sve prihvatljive osnove da se moe rei da se radilo o pravom ekonomskom hedge-u. Ako bi cijena Enron-ovih dionica pala ispod predodreene inicijalne cijene (u jednom trenutku $47), likvidnost partnerstva bi dola u opasnost i Enron bi u tom sluaju trebao da ubrizga jo svojih dionica u partnerstvo ili da ga ugasi i sve investicije vezane za to partnerstvo. U prvih est mjeseci 2001. godine vrijednost Enron-ovih dionica je opadala, to je bio rezultat kolapsa cijene elektrine energije, straha od zakrenja elektrine energije i njene distribucije, nepovoljan publicitet koji su imali svi trgovci elektrinom 105

STRUNI ASOPIS U P R A V A energijom tokom energetske krize u Kaliforniji i dugotrajne probleme zaepljenosti elektrane u Indian-i. Sva ova partnerstva su bila osuena na propast. Tokom mjeseca avgusta i septembra 2001. veliki broj neadekvatno pokrivenih investicija koje su bile locirane u Enron-ovim partnerstvima je trebao da se razrijei. Kada je izaao izvjetaj o dobiti za trei kvartal 16. oktobra 2001. Enron je izjavio da gubitak od $544 pripisuje zatvaranju etiri partnerstva. Enron je takoer izjavio smanjenje dioniarskog kapitala za $1.2 milijarde, a sve to zbog raunovodstvene greke koju je otkrio Enron-ov CFO, Andrew Fastow. 3. Poslovni model Enron-a Enron-ov rast novanog prometa je izgraen na seriji poslovnih inicijativa koje su se razvijale velikom brzinom sve do samog kolapsa u decembru 2001. godine. Enron korporacija kreirana je spajanjem Houston Natural Gas i InterNorth-a iz Omahe. Njena poetna aktivnost bila je u lociranju, produkciji i transportu nafte i prirodnog gasa. Kompanija je prodavala i transportovala naftu i prirodni gas javnim preduzeima putem ugovora o fiksnoj cijeni na duge rokove. Spajanje je omoguilo Enron-u da postane prvi meudravni distributer prirodnog gasa u SAD-u. Radi svojih distribucijskih sposobnosti i operacione efikasnosti, kompanija je uspjela napraviti trite i ostvarivati rastui profit. U vrijeme kada je Enron uzimao vie zarade na drugim poslovima, ovaj dio trita mu je uvijek donosio sigurnu zaradu. Industrijski eksperti su procijenili da je profit Enron-a od trgovine prirodnim gasom imao godinji porast od 18-20%. ak i nakon bankrota, ove tekue operacije su bile poznate kao generatori novca. Od 1990. do 2000. godine Enron-ova primanja iz ove brane su pala sa 80% na 3% prijavljenog obrta u 2000. godini, ali ovaj sektor je u svakom sluaju donosio jednu treinu Enron-ovog prijavljenog cash flow-a u 2000. godini. Prije nego to je dolo do deregulacije industrije, vie od 75% prodaje prirodnog gasa je bilo trgovano na usko kontrolisanim tritima, sa visokim stupnjem promjenljivosti u cijenama. Kada je dolo do deregulacije na tritu, Enron-ov poslovni model se proirio na trgovinu fizikim i finansijskim ugovorima energije. Enron je postao prvi koji je kreirao trite za prirodni gas sa bankom gasa koja je dozvoljavala kupcima da kupuju i prodaju prirodni gas za isporuku u nekom buduem roku. 106

Maida Cico Radi svojih obimnih cjevovoda Enron je bio u mogunosti da svojim klijentima ponudi fleksibilnije ugovore za fiziku dostavu. Enron je takoer bio u mogunosti da ponudi alate risk management-a kako bi zatitio cijene i promjenjivost u isporuci i potranji. Kako bi bio u mogunosti da ponudi bogati meni opcija svojim kupcima i prodavcima, Enron je napravio portfolio dugoronih ugovora, koji bi se mogli raspodijeliti na manje i krae instrumente. Kako su Enron-ove isporuke i inventorij, te obim transakcija rasle, kompanija je postajala bra u kreiranju i zakljuivanju ugovora za prodaju prirodnog gasa i elektrine energije. Kasnih 1980. i ranih 1990. Enron-u je bilo potrebno do devet mjeseci da pripremi i ugovori dugoroni ugovor o distribuciji prirodnog gasa. U to vrijeme Enron je bio u mogunosti da sklopi 400-500 ugovora godinje. Kasnih 1990. Enron-ovi trgovci, koji su radili prema standardizovanim ugovorima razvijenim od strane Enron-a, su kreirali i zakljuivali ugovore za samo dvije sedmice, gdje je svaki trgovac zakljuivao dva do tri ugovora sedmino. Kada je uveden EnronOnline njegov portfolio ugovora je porastao enormnom brzinom. Za manje od godinu dana od osnivanja EnronOnline, 60% trgovine prirodnim gasom se vrilo preko ovog elektronskog sistema. Enron-ov brzi rast u obimu trgovine je omoguio svojim trgovcima da ubrzaju sklapanje ugovora, te tako dovedu do toga da su sklapali i do pet ugovora dnevno. Kako je mrea Enron-ove distribucije prirodnim gasom rasla, njegovo ogromno znanje o tritu i protok informacija dao je trgovcima mogunost da istrai razlike u cijenama efikasnije od svojih konkurenata i da bolje predvide fluktuacije u ponudi i potranji. Enron-ov uspjeh u trgovini sa prirodnim gasom, te onda sa elektrinom energijom dao je poticaja menaderima da probaju replicirati poslovni model na druge industrije kao npr. ugalj, elik, papir i broadband. Prema Enron-ovom nainu razmiljanja sva ova trita dijele neke zajednike karakteristike. Sve one se fragmentuju i mijenjaju tj. dolazi do deregulacije. Stari nain poslovanja na ovim tritima je bio veoma neefikasan, nije bio fleksibilan, sklapali su se uvijek dugoroni ugovori, sa fiksnim cijenama i veoma malim ansama u izmjeni uslova ugovora. Skilling je iskoristio velika uloena sredstva Enron-a i ve uhodane naine poslovanja firme te ih primijenio na ova trita, Ako imate iste 107

STRUNI ASOPIS U P R A V A opte (trine) karakteristike, sve to trebate uraditi je promijeniti mjerne jedinice. Enron ima ogromne investicije u sredstvima koja se odmah mogu primjeniti na nova trita bez trokova1. Ovo je bio Skilling-ov opti pogled na irenje prospekata Enron-ovih trgovakih poslovanja. Veliki broj investicija u nova trita, koja su Enron ipak kotala milijarde dolara doivjela su neuspjeh zbog velikog broja problema to politike tako i tehnoloke prirode. 4. Internacionalna ekspanzija Dok je Enron gradio trgovaku imperiju u SAD-u, isto tako je imao strategiju na iskoritavanje svojih sposobnosti i na druga trita irom svijeta. U Junoj Americi Enron je kupio kompanije koje su se bavile proizvodnjom i distribucijom prirodnog gasa ukljuujui jednu koja je vrila distribuciju u dvije treine Argentine sa cjevovodom od 4000 milja. U Velikoj Britaniji sagradio je $1.4 milijarde vrijednu elektranu, koja je uvela Enron na evropsko trite. Enron-ov portfolio je ukljuivao i elektrane u Indiji, Turskoj, Japanu, Kini i Gazi. Sredinom 2001. godine internacionalna fizika sredstva firme su iznosila izmeu $10-15 milijardi. Nekoliko ovih velikih internacionalnih projekata su doivjeli propast, kao npr. velika elektrana u Dabhol-u u Indiji, te projekat Azurix u Velikoj Britaniji. Jedan od velikih problema je bila komunikacija izmeu centrale i kontinentalnih sjedita. Vladala je velika borba za pozicije u firmi i ratovalo se kao da su bile suparnike konkurentske firme. 5. Inovacije i novi poslovi Enron-ova konstantna poruka vanjskoj i internoj publici, bila je ta da je nevjerovatan rast kompanije rezultat njene specijalne mogunosti da stvara inovacije i razvije nove poslove u organizaciji. Ovo nije bilo teko za prihvatiti, zato to je npr. Enron bila jedna od prvih kompanija koja je iskoristila deregulaciju trita. Enron je takoer bila jedna od prvih kompanija koja je separirala biznis na proizvodnju, kupovinu, prodaju, transport i kao najvanije kreirala banke gasa. Zahvaljujui svom marketingu i finansijskoj ekspertizi, veoma brzo je postao dominantna sila u industriji.
1

Jeff Skilling intervju, Darden School of Business video, 25.05.2001.

108

Maida Cico Jednom kada je definisao sebe kao drugaijeg dostavljaa prirodnog gasa svojim kupcima, nije trebalo dugo da razvije veliku paletu inovativnih proizvoda i servisa. Enron je promijenio nain kupovine i prodaje prirodnog gasa i elektrine energije. EnronOnline je poveao trgovinske sposobnosti kompanije, a isto tako je promijenio nain poslovanja Enron-a i ukupne industrije. Inovativnost je dovela kompaniju da se diverzifikuje u proizvodnji prirodnog gasa te tako proizvodi i teni prirodni gas i mnoge druge dodatne proizvode. Oni su takoer iskoristili prednosti u zakonskim promjenama i postali jedna od prvih kompanija koja je gradila svoje nezavisne elektrane. Svaka od elektrana je strateki pozicionirana da bude u stanju isporuiti elektrinu energiju u vrijeme kada doe do nestaice iste. Firma je takoer bila jedna od prvih koja je koristila prirodni gas umjesto nafte kako bi proizvodila elektrinu energiju. Enron-ove inovacije nisu bile limitirane na domae trite. U Evropi Enron je smatran ekiem koji je pomogao da se razbije evropsko usko regulirano trite elektrine energije i u procesu bude pionir kompleksne trgovine ugovorima elektrinom energijom i prirodnim gasom i smanjenjem cjenovnih rizika2. Zajedno sa svim njegovim inovacijama na tritu, moraju se dodati i inovacije finansijskih struktura, finansijskog menadmenta i informacionih sistema. Neke od ovih finansijskih inovacija su i pridonijele kolapsu. 6. Lobiranje kao kamen temeljac Klju za ispunjenje stratekih ciljeva Enron-a je bila velika lobistika organizacija koju je Enron razvio i plasirao agresivno, obrazlae i objanjava beneficije slobodnog, neregulisanog trita elektrinom energijom, te dovoenja do toga da se zakoni promjene. Enron je krenuo od svojih ranih dana sa lobiranjem, te je na kraju u svom lobistikom birou u Washington D.C.-u imao 100 zaposlenih. U periodu od 1999. do 2001. godine firma je potroila milione dolara na politike sisteme i zakonodavstvo.
2

Suzanne Kapner, A Rush to Hire Enron Employees, The New York Times, 08.03.2002.

109

STRUNI ASOPIS U P R A V A Ciljevi Enron-a u ovoj sferi nisu bili samo da promijene zakone nego da dobiju slobodu kreiranja zakona za trite iji su pionir oni bili. Enron je u ovom poslu bio veoma uspjean. Sa svojim uspjenim timom lobista u Washington D.C.-u Enron ne samo da je uspjeno stvarao nove zakone, nego je imao kontrolu velikih politikih igraa, te sa sebe uklonio svu poslovnu kontrolu koja bi mogla praviti kompaniji probleme u njenom kreativnom poslovanju. Veoma vano je naglasiti da lobiranje nije samo bila aktivnost koju je firma obavljala u matinoj zemlji. Velike donacije i lobiranje se deavalo i u Velikoj Britaniji, Indiji i drugim zemljama gdje je firma imala planove za ostvarenje velikih ciljeva. 7. Pad Enron-a Saoptenja neoekivanih otpisa i iznenaujuih konflikata interesa su okirali Wall Street i doveli do toga da se ispitaju poslovanja i finansijske knjige Enron-a. Enron-ovi kompleksni i u nekim sluajevima neodgonetni finansijski izvjetaji su pravili velike probleme. ak ni Enron-ov prvi ovjek nije mogao da pojasni neke stvari vezane za raunovodstvene postupke u firmi. Tokom ranijih intervjua sa finansijskim analitiarima u avgustu 2001. dugo prije nego to je bilo ko posumnjao da bi Enron mogao propasti, Lay je bio zbunjen kada su ga pritisnuli da objasni finansijsku strukturu i raunovodstvo za partnerska poslovanja koja su bila kreacija Enron-ovog CFO-a Andrew Fastow-a. Njegova uloga u kreiranju off-balance sheet partnerstava je kreirala veliki konflikt interesa, zato to je on u tom sluaju pregovarao transakcije za obje strane. Uprava je uvidjela ovaj konflikt i eksplicitno napravila iznimku u firminom etikom kodeksu, argumentujui da Fastow i njegovo poznavanje relevantnih transakcija e skratiti proces i ubrzati zatvaranje ugovora, a sve to u veliku korist Enron-ovih dioniara. Mjesec dana nakon saoptenja koja su izdata 16. oktobra, u koje vrijeme je kompanija ve bila pod pritiskom novinskih agencija i vladinih organizacija, Enron saoptava da e ponovo izdati finansijske izvjetaje za godine 1997-2000. a sve radi raznih raunovodstvenih greaka sa raznim partnerstvima koje osnovao Andrew Fastow. Novi izvjetaji su pokazali da je Enron izvjestio o veem profitu za $586 miliona nego to je stvarno bio i smanjio svoja dugovanja za $711 miliona, te podigao dioniki kapital za 110

Maida Cico $1 milijardu. The Wall Street Journal je takoer otkrio i izvjestio o tome da je Fastow lino primio $30 miliona iz dva partnerstva i da su drugi Enron-ovi menaderi koji su bili pod Fastow-om profitirali od investicija u partnerstvima koje sponzorirao Enron. Novi izvjetaji i okantna otkria su unitila povjerenje na tritu i vjeru investitora u Enron. Od svojih ranih dana, Enron i njegovo poslovanje se oslanjalo na povjerenje. Poznato je bilo da Enron mora ostvarivati velike sume novca kako bi zadrao povjerenje investitora i kredite koji su bili neophodni da ulaze u firmu za svoje poslovne operacije. Jednom kada je ovo povjerenje nestalo nije vie postojao nain koji bi veoma brzo mogao da vrati kreditne linije za daljnji rad firme. Enron je ivio od kreditnog rejtinga koji je u njegovom sluaju bio najosjetljivija stvar. Za sam pristup na trite vrijednosnim papirima gdje je Enron pozajmljivao milijarde dolara kako bi odrao svoju likvidnost i titio pomone kreditne linije koje je dobivao od vodeih banaka (J.P. Morgan Chase i CitiCorp), morao je da posjeduje kreditni rang investicionog nivoa. Krajem mjeseca oktobra Enron je izgubio kreditni rejting i pristup kreditima je nestao. Posljednji pokuaj spasa Enron-a od totalnog finansijskog kolapsa bio je 9. novembra kada se njegov suparnik Dynegy Inc. saglasio da preuzme firmu, za $9 milijardi u dionicama i preuzme dug u vrijednosti od $13 milijardi. Za manje od tri sedmice Dynegy se povukao sa razlogom da nije bio u stanju da otkrije pravu finansijsku situaciju Enron-a. Nakon ovog neuspjelog spajanja, Enron je prijavio bankrot 2. decembra 2001. 8. Posljedice Javnost je bila okirana informacijom o kolapsu Enron-a, a pogotovo je bio ok to to se konstantno pisalo i izvjetavalo o firmi kao uspjenom primjeru poslovanja i firmi sa velikim idejama i inovatorima. Sve te informacije i novinska izvjetavanja su kupovale vrijeme firmi. Enron-ov top menadment i pogotovo Skilling su u javnosti esto isticali da vrijednost dionica Enron-a je ogromna. Sam primjer toga je bio rane 2001. godine kada je Skilling izjavio pred analitiarima i investitorima iz San Franciska i Hjustona da su dionice Enron-a vrijedne najmanje $126 po dionici ili 111

STRUNI ASOPIS U P R A V A 50% vie nego to su u tom trenutku vrijedile na tritu. To je opravdavao kao rezultat atraktivnih projekata u telekomunikacijama, velikim elektroenergetskim projektima i uvoenjem novih naina poslovanja. Enron-ova agresivna promocija je definitivno imala uinka. Pitanja investitorskih analitiara esto nisu bila postavljana ili kada bi neko i postavio neko pitanje na njega nije dobio odgovor. Propust da daju odgovore se gubio u kampanji odnosa sa javnou i izvjetajima rasta vrijednosti dionica. Analitiari i novinari su se bojali postavljati kljuna pitanja iz razloga da ne ispadnu glupi ili da ne izgube pristup top menadmentu firme. Skilling je esto zastraivao analitiare izjavama da ljudi koji postavljaju pitanja su ljudi koji nisu dovoljno duboko uli u materiju i koji ele da povrijede kompaniju. Ljudi koji su postavili pitanja su bili uutkani i ponieni. Dok je vrijednost Enron-ovih dionica rasla Wall Street je prihvatao tvrdnje Skilling-a da su oni na strani anela i da su oni u svakom poslu dobri momci. Onog dana kada je kriza nastupila, javnost i novine su napale vrh Enron-a. Zamjerili su im izjave date u javnosti koje su iznosili o pozitivnom poslovanju firme koje nije bilo tano. Mnogi su bili zabrinuti dok su Lay i Skilling predvodili kampanje o velikim poslovima i uspjenom radu firme. Dok su priali prie svijetu i investitorima potajno su prodavali svoje dionice. Izmeu 2000. i 2001. godine Lay je uspio unoviti $178 miliona. Skilling je u istom vremenu uspio unoviti $78 miliona. Fastow je uzeo veliki novac preko partnerstava. Skilling je napustio firmu sredinom avgusta 2001. godine iz linih razloga. Lay je preuzeo funkciju CEO-a i na prvoj konferenciji izjavio je da nikad nije imao bolji osjeaj za kompaniju. Tog istog dana vrijednost dionica na Wall Street-u je pala na $40.25, a to je dosta ispod njene osnivake cijene ($47). Jo gora stvar se desila 26. septembra 2001. godine kada je Lay izjavio da su dionice Enron-a prava prilika i da trei kvartal izgleda odlino, ak je dodao da je on sam u zadnja dva mjeseca uloio u dionice Enron-a. Samo tri sedmice kasnije Enron je bio prisiljen da izvjesti o katastrofalnim gubicima. Prikrivena prodaja dionica top menadmenta i nevjerovatno davanje kontradiktornih informacija u javnost od strane vrha Enron-a, te mutne radnje CFO-a i abnormalne greke u raunovodstvu i nepregledna lista 112

Maida Cico off-balance sheet partnerstava doveli su do toga da se javnost digne protiv Enron-a. Nekoliko dana nakon kolapsa Ministarstvo pravosua je oformilo specijalnu grupu koja e istraiti da li je Enron prevario investitore sa namjernim prikrivanjem odreenih informacija. Razni penzioni fondovi koji su imali Enron-ove dionice podigli su optubu protiv kompanije i njenog top menadmenta tj. Lay-a, Skilling-a i Fastow-a. Do sredine februara 2002. godine podignuto je vie od 70 optubi od strane uposlenih, dioniara i investitora. Zakljuak Bez obzira na pokuaje spaavanja Enron je nakon petnaest godina svoga poslovanja uspio okonati svoj ivotni vijek. Njegov pad je zapoeo saoptenjem neoekivanih otpisa i iznenaujuih konflikata interesa koji su okirali javnost. Kompleksni i u nekim sluajevima neodgonetni finansijski izvjetaji su pravili velike probleme. Novi izvjetaji i okantna otkria su unitila povjerenje na tritu i vjeru investitora u Enron. Enron Corporation je oit primjer na kojem trebaju mnogi poduzetnici, menaderi da naue da dobrobit kompanije treba biti ispred sopstvene dobrobiti i da jednom izgubljeno povjerenje javnosti teko moe da se vrati.

113

STRUNI ASOPIS U P R A V A Literatura Backover, A., Farrell, Hopkins, J., G., Iwata, E., Kessler, M., Kranz, M., ODonnell, J., Vladmanis, T., Woodyard, C.: Accounting fraud, USA Today Collegiate Case Study, 2003. Boje, M.D. and Rosile, A.G.: Enron Whodunit, Ephemera, 2002. Eichenwald, K.: Conspiracy of Fools: A True Story, Broadway Books New York, 2005. Flood, Mary: Enron judge comes to trial well-prepared, Houston Chronicle, 26. januar 2006. Howson, Peter: Due diligence, Poslovni dnevnik MASMEDIA, Zagreb, 2006. Orsag, Slivije: Vrednovanje poduzea, Infoinvest, Zagreb, 1997. Samuelson, Paul A.; Nordhaus, William D.: Ekonomija, MATE, Zagreb, 2007. http://www.cbc.ca/news/business/story/2006/05/25/enron-bkgd.htm www.chron.com www.sciencedirect.com www.time.com www.wikipedia.com

114

You might also like