210

Finane Provocrile viitorului

GESTIONAREA BUGETELOR N CONDIII DE AUTONOMIE LOCAL

Drd. Elena GLODEANU Facultatea de Economie i Administrarea Afacerilor Universitatea din Craiova Drd. Cristinel GLODEANU Academia de Studii Economice Bucureti

1. Colectivitile locale cadrul juridic de manifestare a autonomiei locale n principiu o colectivitate local poate fi definit ca un sistem deschis caracterizat de anumii parametri care dau stabilitate i personalitate distinct grupului respectiv. Sub aspect juridic colectivitile locale (regiuni, judee, orae, comune) sunt subiecte de drept distincte de stat, persoane (morale) juridice, reprezentative i nonspecializate recunoscute ca atare de ctre legiuitor. La nivel teritorial al statului, prefecturile, direciile judeene ct i serviciile judeene nu sunt persoane juridice: ele reprezint numai administraii desconcentrate ale statului. n plus exist chiar n structura statului entiti care, dei sunt autonome pe plan bugetar i ndeplinesc misiuni economice, cu toate acestea nu sunt persoane juridice. Ele au numai bugete anexe ataate bugetului statului. Acest concept de personalitate juridic indic faptul c acele colectiviti care dispun de aceasta au drept obligaie aprarea intereselor unui grup, care prin definiie sunt diferite de interesele individuale. n plan instituional comunitile locale sunt reprezentate de organe administrative alese prin vot universal, direct i Anul secret i care reprezint V, Nr.5/2006 guvernul (prefectul) i parlamentul (consiliul judeean i consiliul local). Legea administraiei publice locale1 definete colectivitatea local ca fiind:
1

totalitatea cetenilor din unitatea administrativ-teritorial, iar autonomia local: dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i de a gestiona, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint, treburile publice, n condiiile legii. Din administraia public local autonom fac parte, potrivit articolului 120 din Constituie autoritile administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local n comune i orae sunt consiliile locale alese i primarii alei n condiiile legii2. n consecin i cadrul legislativ precizeaz c autoritatea organelor administrativ-teritoriale se reduce la interesul colectivitii locale. Interesul local este deci limita competenei juridice, administrative i operative a autoritilor publice locale. A vorbi de autonomia colectivitilor locale pare a fi o tautologie, deoarece autonomia acestora i gsete limitele n caracterul unitar al statului. Pentru unii ns colectivitile locale nu sunt, cu toate acestea, reductibile la simple rotie ale statului. n aceast perspectiv, libertatea de administrare, recunoscut prin Constituie, constituie o specificitate instituional. n consecin, colectivitile locale dispun de un cmp de aciune i de o autonomie instituional. Vorbim de o autonomie instituional a colectivitilor locale, ntruct acestea, prezint o unitate
2

211

Legea nr.215/2001, privind administraia public local, publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr.204, din 23 aprilie 2001

Vezi Constituia Romniei (1991), modificat i adnotat prin Referendumul naional din 18-19 noiembrie 2003

politic anterioar celei a statului, acesta din urm fiind recunoscut drept o persoan juridic distinct de tot ceea ce-l ncarneaz. Colectivitatea local corespunde recunoaterii unui grup social i nu unei organizaii. Ea poart n sine nsi propria legitimitate. Colectivitatea local este recunoscut ca fiind celula de baz a unitii. Prin existena adunrilor aleilor locali, ea reprezint un loc al reprezentrii diversitilor legitime. n aceast perspectiv, colectivitile locale pot avea o dubl natur: pe de-o parte, circumscripie administrativ a statului sub autoritatea ierarhic a reprezentanilor lor ele ndeplinesc misiuni de interes general i n acest context sunt supuse principiului unitii statului; pe de alt parte, reprezentant al unui grup singular n aceast perspectiv, colectivitilor locale le sunt recunoscute prin Constituie, un cmp de aciune care trebuie s se aplice afacerilor locale. Colectivitile locale trebuie s dispun de o libertate funcional, adic s fie capabile s creeze norme pentru a rspunde nevoilor populaiei. Problematica colectivitilor locale a interesat Uniunea European nc de la constituire, iar, pentru prima dat, Tratatul de la Maastricht de la 7 februarie 1992 definete Uniunea European ca fiind cea n care deciziile sunt luate ct mai aproape de ceteni. Principiul subsidiaritii a devenit principiul fundamental n procesul integrrii europene. n acelai timp problema autonomiei locale este reglementat de Carta European a Autonomiei Locale care a fost ratificat de Parlamentul Romniei. n aceast Cart este stabilit coninutul autonomiei locale, organizarea ei, funcionarea ei, atribuiile i gestionarea resurselor care aparin unitii administrativ-teritoriale. tiut fiind faptul c organizarea intern a colectivitilor locale a aprut naintea formrii statului, iar instituionalizarea autonomiei locale s-a

petrecut dup consolidarea legislativ a puterii centrale putem spune c ntre cele dou exist relaii de interdependen, dar i relaii antagonice. Acest lucru este determinat de faptul c nu ntotdeauna interesul local coincide cu cel naional. La nivel politic primeaz interesul naional, iar atunci cnd este vorba de treburi publice, care in de administraie, responsabilitatea i primatul aparin autoritilor publice locale. Interesul local este limitat i de cadrul legislativ existent i care este promovat de centru prin intermediul parlamentului. O limitare mai grav dect cea a competenelor administraiei locale este aceea a autonomiei finanelor locale, deoarece autoritile publice locale au mai mult prerogative de percepere de venituri i ntr-o msur mai mic de efectuare a cheltuielilor bugetare. Putem spune astfel c autoritile publice locale se afl sub tutela celor centrale, chiar dac a fost nlocuit relaia ierarhic, prin controlul ierarhic. Competenele administrativ-teritoriale la nivelul comunelor, oraelor, municipiilor, judeelor sunt limitate de nivelul resurselor materiale i financiare, de aceea este necesar o mai mare flexibilitate a centrului n alocarea resurselor ctre comunitile locale i o mai mare liberate a acestora n utilizarea resurselor financiare obinute n zona respectiv. Este limitat, de asemenea, i implicarea autoritilor locale n domeniul social, cultural, al asistenei sociale, datorit interveniei exercitate de organele guvernamentale. Este deci, credem noi, imperioas reglementarea raporturilor ntre interesul naional i cel local i armonizarea prin strategii obiective i proiecte comune. 2. Rolul autonomiei locale n procesul bugetar n majoritatea rilor sectorul public nu este organizat ca un sistem centralizat sau unitar, fiind stratificat pe

212 un numr de nivele administrativteritoriale, n funcie de specificul fiecrei ri. Unitile administrativ-teritoriale (provinciile, regiunile, statele componente ale unei federaii, cantoanele, municipiile, comunele), dup caz, ntocmesc bugete proprii, care sunt aprobate de ctre organele locale alese, asemntoare organelor legislative pe plan naional. Prin definiie, bugetul local este actul n care se nscriu veniturile i cheltuielile probabile ale colectivitilor locale, pe o perioad determinat, de obicei un an. Bugetele locale reprezint instrumente de planificare i de conducere a activitii economicofinanciare a unitilor administrativteritoriale. Structura acestora reflect gradul de autonomie a administraiei locale fa de puterea central i legturile existente ntre diferitele administraii teritoriale. De asemenea, bugetele locale reflect fluxurile veniturilor i cheltuielilor administraiei locale, modalitatea de finanare a cheltuielilor pe destinaii i de acoperire a deficitelor bugetare. Ca parte a sistemului bugetar al unei ri, bugetele locale ndeplinesc un rol complex, care decurge din rolul general al bugetului de stat. Astfel, bugetul local ndeplinete rolul financiar de mobilizare a resurselor i de redistribuire a acestora pe plan local n funcie de sarcinile care revin fiecrei uniti administrativ-teritoriale. n strns legtur cu rolul financiar se afl rolul economic, dat fiind faptul c, n acest mod, se realizeaz o corelaie mai strns ntre deciziile de efectuare a cheltuielilor publice i costul real al resurselor implicate. Cum administraiilor locale le revin o serie de sarcini economice construirea infrastructurii locale, extinderea reelelor de alimentare cu ap, asigurarea iluminatului public, organizarea transportului i gestionarea ntreprinderilor statului aflate n subordonare local, se presupune c finanarea acestor utiliti din resursele locale asigur o gestionare mai eficient

Finane Provocrile viitorului

a resurselor i elimin treptele birocratice. De asemenea, prezumia teoretic a eficacitii cheltuielilor este asociat cu posibilitatea modelrii impozitelor, taxelor i contribuiilor cetenilor, agenilor economici, n funcie de avantajele de care beneficiaz fiecare dintre acetia de pe urma utilitilor publice. O astfel de corelaie n practic, desigur, nu se poate realiza cu acuratee, ns evaluarea nevoilor comunitii locale se poate face cu mai mult uurin, cheltuielile efectuate n scopul satisfacerii lor fiind acoperite prin efortul conjugat al colectivitii locale i al alocaiilor primite de la bugetul central. Un rol important revine bugetului local din punct de vedere socio-cultural. Cel mai important loc l ocup n acest sens cheltuielile cu nvmntul, a crui finanare cade n multe cazuri n sarcina administraiilor locale. Bugetele locale contribuie n mare msur la finanarea activitilor culturale, dar i a celor de natur social, cum ar fi: asigurarea locuinelor de tip social pentru cei cu venituri foarte mici, acordarea asistenei sociale, protejarea sntii prin reeaua de spitale regionale, asigurarea ordinii publice i a bunstrii publice. n msura n care autoritile administraiilor publice locale beneficiaz de autonomie legislativ, bugetul local poate ndeplini i un important rol politic. Stabilirea impozitelor i a contribuiilor locale fiind sarcina organelor alese, ca i modul de alocare al acestora pe destinaii, ele pot constitui factori importani de influenare a electoratului, care are posibilitatea de a urma i controla modul n care sunt cheltuii banii publici pe plan local. Rolul i modul de ndeplinire a prevederilor bugetare depind n mare msur de relaiile existente ntre diferitele bugete locale i ntre acestea i bugetul central, deoarece fluxurile bneti i financiare ce se desfoar ntre comuniti, precum i modalitatea de echilibrare a acestora prin alocaiile primite de la bugetul de stat fac s apar o serie de variabile care influeneaz

Anul V, Nr.5/2006

213 ajutoare sociale, educaie, mediu, cultur i sport. Ea trebuie s vizeze creterea eficacitii sistemului administrativ local prin ameliorarea statutului aleilor locali i al personalului colectivitilor locale, s faciliteze cooperarea interregional i participarea cetenilor la viaa local. Transferurile de competene nu implic retragerea nici unei atribuii a colectivitilor descentralizate dimpotriv, ele le confer acestora atribuii noi. Altfel spus nu trebuie s se urmreasc o redistribuire a misiunilor actuale ntre stat i colectivitile locale, ci s confere colectivitilor locale misiuni noi, care pn acum au fost exercitate de stat. n acelai timp aceste transferuri de competene nu trebuie s aduc nici o atingere preeminenei statului, ci trebuie s permit s se consacre mai mult misiunilor sale fundamentale legate de suveranitatea naional. Considerm ns c este important s nu se permit unei colectiviti teritoriale s-i exercite tutela asupra unei alte colectiviti, orice caracter ierarhic fiind exclus n relaiile dintre colectivitile teritoriale. Acestea pot ns s stabileasc ntre ele relaii contractuale, atunci cnd doresc s se asocieze n vederea exercitrii competenelor lor. Colectivitile locale sunt, ca urmare, considerate autonome, fiecare n sfera lor de competene, aceste sfere fiind bine separate unele de altele, fiecare colectivitate teritorial putnd exersa atribuiile sale, fr a avea nevoie s fac apel la o alt categorie de colectivitate local. Se poate trece astfel de la o schem administrativ de tip vertical la una de tip orizontal (stat regiune jude comun) fiecare n domeniul su gestionndu-i n mod paralel atribuiile fr a fi supus controlului unei alte categorii de colectiviti. Descentralizarea trebuie s permit consacrarea intervenionismului economic local, s recunoasc influena determinant a vieii economice asupra afacerilor publice locale i a rolului

activitatea economic i financiar n plan local. n Romnia fiecare comun, ora, municipiu i sector al municipiului Bucureti ntocmete buget propriu, n condiii de autonomie. Ele reprezint instrumente de planificare i de conducere a activitii financiare a unitilor administrativ-teritoriale. 3. Reforma administraiei locale n Romnia Un loc important n strategia de dezvoltare economic local i de gestionare eficient a resurselor locale i revine reformei administraiei locale. Aceasta presupune ca, n plan materialfuncional, s se asigure o implicare a autoritilor locale n noi domenii de activitate, prin conferirea competenelor legale i a instrumentelor necesare realizrii scopurilor i obiectivelor fixate. n acelai timp prin aceast reform trebuie s se asigure modificarea, n mod profund i ealonat, a repartiiei puterilor ntre alei i funcionari, ct i a competenelor ntre colectivitile teritoriale i stat. Realizarea unei astfel de mutaii implic, n primul rnd, armonizarea ntrun cadru descentralizat a structurii i organizrii diferitelor entiti teritoriale, modificarea repartiiei misiunilor conferite puterilor publice, ntre cele asumate de ctre stat, la nivel naional, ct i la nivel teritorial, i cele conferite colectivitilor locale. E nevoie s se instituie, n egal msur, creterea libertii de gestiune a comunelor, mutaia instituional a judeului, ct i transformarea regiunilor n colectiviti teritoriale cu exerciiu deplin. Aceast reform trebuie s aib n vedere att elaborarea Cartei colectivitilor locale, ct i stabilirea competenelor i mijloacelor financiare ale acestora. n egal msur reforma trebuie s clarifice repartiiile competenelor ntre stat i colectivitile locale, avnd n vedere toate domeniile de activitate,

colectivitilor locale n ameliorarea vieii 214 economice. Unei puteri descentralizate trebuie s-i corespund o putere desconcentrat, deoarece ar fi inoportun s se ntreasc puterea anumitor alei locali, concentrndu-se exercitarea atribuiilor la reprezentaii judeelor i ai regiunilor, mai ales n ceea ce privete aplicarea regulilor generale i stabilirea conveniilor necesare armonizrii aciunilor puterii publice cu cele ale colectivitilor locale. n vederea perpeturii n diacronie a dou modele de stat unul

centralizat i Provocrile altul descentralizat, Finane viitorului reformele instituionale trebuie s fie nsoite de modificri funcionale ce vor putea fi instituite prin acte normative i practica administrativ a perioadei urmtoare. Prefacere democratic, mai mult dect o simpl reform tehnocratic, reforma administrativ-teritorial ar trebui s aib ca principal scop remedierea crizei democratice, punnd capt polarizrii vieii politice de ctre stat i favoriznd dezvoltarea spiritului cetenesc.

REFERINE BIBLIOGRAFICE
Adumitrchesei, I.D. Niculescu, N.G., Amstrong, H. Taylor, L. Bennet, R.J. Bouvier, M. Esclasan, M.C. Drosu aguna, D. Faur, Gh. Gaftoniuc, S. Georgescu, G. Matei, Gh. Mihalcea, L. Pericolul subdezvoltrii decalaje economice interjudeene, Editura Economic, Bucureti, 1999 Regional economics and policy, Harvester Weatsheaf, 1998 Local government and market decentralization, Editura Cambridge University Press, 1994 Finances publiques, Editura Press Universitaires, Paris, 1999 Tratat de drept financiar i fiscal, Editura All Beck, Bucureti, 2001 Finane publice fiscalitate, Editura Gutenberg Arad, 2003 Finane internaionale, Editura economic, Bucureti, 2000 Reforma economic i dezvoltarea durabil, Editura Economic, Bucureti, 2003 Finanele publice, Editura Universitaria, Craiova, 1998 Gestiunea finanelor publice locale, Editura Economic, Bucureti, 2000