You are on page 1of 6

ХБНГУ-ын Их, Дээд сургуулиудын эрх зүйн байдал

2013.3.14

ХБНГУ-ын улсын их, дээд сургуулиудын
эрх зүйн байдлын талаарх лавлагаа
1. Өмнөтгөл
ХБНГУ-д их, дээд сургуулийн эрх зүйн зохицуулалт нь төрийн удирдлагын
хэлбэрээсээ шалтгаалаад муж улсуудын хууль тогтоогчдын эрх хэмжээний
асуудал байдаг.
Холбооны улсын хэмжээнд “Дээд сургуулиудын үйл ажиллагааны хүрээний
тухай хууль”, “Шинжлэх ухааны салбар дахь хугацаатай хөдөлмөрийн гэрээний
тухай хууль”, “Дээд сургуулийн элсэлт хариуцсан хамтын байгууллага байгуулах
тухай муж улсуудын гэрээ” зэрэг эрх зүйн актууд үйлчилж байна.
Нэг талаас Bologna Process-ийн хүрээнд Европын холбооны хэмжээний дээд
боловсролын тогтолцоо бүрдэж эхэлсэнтэй холбогдуулан, нөгөө талаас 2006
оны Үндсэн хуулийн өөрчлөлтөөр хийгдсэн Холбоот ёс (Föderalismus)-ны
шинэтгэлийн дагуу холбооны хэмжээний дээд боловсролын эрх зүйн
зохицуулалт хийх эрх хэмжээ нь үгүй болж, “Дээд сургуулиудын үйл
ажиллагааны хүрээний тухай хууль”-ийг хүчингүй болгох улс төрийн шийдвэр
нэгэнт гарсан боловч одоогоор хүчингүй болгоогүй байна. Гэвч муж улсууд
өөрийн эрх хэмжээний хүрээнд дээд боловсролын асуудлаа бие даан
шийдвэрлэх эрх нь улам бэхжиж, холбооны зүгээс дээд боловсролын асуудлаар
аливаа тухайлсан зохицуулалт хийх боломжгүй болсон.
Муж улс бүр өөрийн “Дээд сургуулийн тухай хууль”-тай байдаг.
Ер нь ХБНГУ-ын дээд боловсролын эрх зүй нь тус улсын Үндсэн хуулийн 5-р
зүйлийн 3 дахь хэсгээр баталгаажсан шинжлэх ухааны эрх чөлөө буюу дээд
боловсролын байгууллагын автоном байдалд суурилсан байдаг тул их, дээд
сургуулиуд нь өөрөө удирдах ёсны байгууллагын хувиар нилээд олон асуудлыг
өөрийн дүрмээрээ зохицуулах боломжтой байдаг.
ХБНГУ-д одоогоор 2 501 990 оюутан нийт 421 их, дээд сургуульд суралцаж
байгаагаас 108 нь Их сургууль, 6 нь Багшлах арга зүйн дээд сургууль, 16 нь
Шашны дээд сургууль, 52 нь Урлагийн дээд сургууль, 210 нь Мэргэжлийн дээд
сургууль, 29 нь Захиргааны мэргэжлийн дээд сургуулиуд юм. 1 Эдгээрээс 109 нь
хувийн, 40 нь сүм хийдийн дэргэдэх дээд сургуулиуд бөгөөд энэхүү төрийн бус
дээд сургуулиуд нь нийт оюутнуудын 6 хувьд дээд боловсрол олгодог байна. 2

1

www.destatis.de, 2013.03.09-ний байдлаар.
Wissenschaftsrat; „Private und kirchliche Hochschulen aus Sicht der Institutionellen Akkreditierung“, 2012, S. 5 , 8. Эх
сурвалж: www.wissenschaftsrat.de, 2012.03.09-ний өдрийн байдлаар.
2

ХЗҮХ-Хууль зүйн сургалтын төв, Зөвлөх багш Д.Үүрцайх

1

ХБНГУ-ын Их, Дээд сургуулиудын эрх зүйн байдал

2013.3.14

2. Их, дээд сургуулиудын эрх зүйн хэлбэр
Их, дээд сургуулиудийн уламжлалт эрх зүйн хэлбэр нь сургалт, судалгааны
талаасаа эрх зүйн хувьд бие даасан нийтийн эрх зүйн байгууллага 3, харин
захиргаа, төсвийн талаасаа нийтийн эрх зүйн албан газар 4 болох хосолмол
хэлбэртэй явж иржээ. Нийтийн эрх зүйн байгууллагын хувьд тэрээр төрийн эрх
зүйн хяналтанд, харин нийтийн эрх зүйн албан газрынхаа хувьд төрийн эрх зүйн
болон мэргэжлийн хяналтанд байдаг байна. Хэдийгээр холбооны “Дээд
сургуулиудын үйл ажиллагааны хүрээний тухай хууль”-ийн агуулгад ийм
хэлбэртэй байхаар туссан боловч сүүлийн үед муж улсууд бүрт янз бүрийн
загварууд гарч ирэх болсон. Үүнд:
-

Сангуудын загвар буюу төр нийтийн эрх зүйн сан байгуулж тэр нь тухайн
их сургуулийг санхүүжүүлэх, удирдах бүх эрхийг хэрэгжүүлдэг хэлбэр юм.
Энэ загваруудыг Нийдерсахсэн болон Хэссэн, Бранденбург мужууд
харилцан адилгүй загвараар хэрэгжүүлж байна.
Нийдерсахсэн мужийн загвараар бол уламжлалт хосолмол хэлбэр
хадгалагдсан бөгөөд сан нь өөрөө нийтийн эрх зүйн байгууллага юм. Энэ
загварын хувьд төр сангаар дамжуулан оролцох бөгөөд гагцхүү эрх зүйн
хяналтаа л хэрэгжүүлэх юм. Мөн санг үүсгэн байгуулагчийн хувьд
санхүүжүүлэгчийн үүргээсээ мөн ухраагүй байна. Гагцхүү захиргааны эрх
хэмжээгээ сан өөрийн удирдлагын зарчмаараа хэрэгжүүлнэ. Сан нэг
талаас мэргэжлийн бус удирдлагатай байж болох тул сангийн зүгээс дээд
сургуулийн эрх зүйн болон мэргэжлийн хяналт тавих чадавхи нь сайнгүй
байж болохоос гадна сангийн удирдлага, үйл ажиллагаанд муж улсын
боловсролын асуудал хариуцсан яам тодорхой хэмжээнд оролцох нь
цаад утгаараа төрийн хяналт хадгалагдан үлдсэн гэж үзэхэд хүргэж
болно.
Харин Хэссэн мужид Франкфурт хотын Их сургууль дээр хэрэгжүүлсэн
сангийн загвар нь Их сургуулийгбүрэн эрх зүйн чадвартай сангийн
хэлбэрээр зохион байгуулж, уламжлалт хосолмол хэлбэрээс татгалзсан.
Ингэхдээ төрийн эрх зүйн хяналтыг хэрэгжүүлэх эрх хэмжээ нь муж
улсдаа үлдсэн боловч санд бусад этгээдээс хөрөнгө оруулах боломжийг
нээж өгснөөр тухайн орон нутагтаа байгаа боловсролын хөрөнгө
оруулагчид, дэмжигчдийг хөдөлгөсөн сайн талтай. Гэвч энэ загвар нь
эдийн засгийн чадавхиар сул муж улсууд, орон нутагт тэр бүр амжилтад
хүрэхгүйбайх магадлалтай гэсэн шүүмжлэлийг дагуулдаг байна.5

3

Зарим судлаач „die Körperschaft des öffentlichen Rechts“ гэх энэхүү ойлголтыг монгол хэлэнд “нийтийн эрх зүйн
гишүүнчлэл бүхий нэгдэл” хэмээн буулгасан нь бий. П.Одгэрэл, Захиргааны эрх зүйн ерөнхий анги, 2 дахь хэвлэлт, УБ.,
2008, 123 дахь тал.
4
Энэ нь „öffentlich-rechtliche Anstalt“ гэсэн ойлголт. Дээр дурдсан бүтээлийн “Албан газар” гэсэн нэр томъёотой дүйх
бололтой.
5
W.Löwer, „Ein Jahrzehnt Hochschulreform in Deutschland“,in: Zeitschrift für Hochschulrecht, Hochschulmanagement und
Hochschulpolitik 11, S. 11, (2012).
ХЗҮХ-Хууль зүйн сургалтын төв, Зөвлөх багш Д.Үүрцайх

2

ХБНГУ-ын Их, Дээд сургуулиудын эрх зүйн байдал

-

2013.3.14

Дараагийн нэг хувилбар бол нийтийн эрх зүйн байгууллагын загвар
буюу Нордрайн-Вестфален мужид хэрэгжүүлсэн эрх зүйн хэлбэрийн
шинэтгэл юм. Энэ шинэтгэлийн үр дүнд дээд сургуулиудийн уламжлалт
хосолмол эрх зүйн хэлбэрийг өөрчилж, бие даасан нийтийн эрх зүйн
байгууллагын хэлбэрээр зохион байгуулах болсноор харьцангуй их
автоном байдлыг олж авсан байна. Энэ загварын дагуу төр
санхүүжүүлэгч боловч мэргэжлийн хяналтаас бүрэн, эрх зүйн хяналтаас
зарим талаар татгалзсан байна. Энэ загварын дутагдалтай тал нь
удирдлагын үйл ажиллагаанд нөлөөлөх боломжтой, гадны этгээдүүдийн
оролцоотой хяналтын байгууллага болох дээд сургуулийн зөвлөл бөгөөд
түүнд дээд сургуулийнөөрөө удирдах ёсны байгуулага болох Сенатын
саналыг харгалзахгүйгээр Ректор ба түүний багийг томилох их эрх хэмжээ
олгосноор муж улсын төрийн зүгээс их, дээд сургуулийн өдөр тутмын үйл
ажиллагаанд оролцохгүй, гагцхүү стратегийн чиг үүргээ хэрэгжүүлнэ гэсэн
зарчмыг хэрэгжүүлэх боломжгүй болгосонд оршино.6
Энэ загварын давуу тал нь их, дээд сургуулиудбие даасан сан бус
нийтийн эрх зүйн байгууллагын хувьдаа төсвөөс санхүүгийн дэмжлэгүүд
авах боломжтойгоос гадна өөртөө сургуулийнхаа санг байгуулах замаар
бусдаас хөрөнгө оруулалт оруулж ирэх боломж нь бас нээгдэж буйд
оршино.

3. Удирдлагын бүтэц
Удирдлагын бүтцийн хувьд өөрөө удирдах ёсны үндсэн зохион
байгуулагдсан байдаг ба үүнийг хэрэгжүүлэгч төлөөллийн байгууллага нь Сенат
байна. Эндээс Ректор болон түүний баг болсон ректоратыг томилдог. Их, дээд
сургуулиуд ихэвчлэн профессоруудаасаа ректорыг томилдог зохицуулалттай
байсан. Харин сүүлийн үедорчин үеийн өрсөлдөөнт, өөрчлөгдөмтгий улс төр,
эрх зүйн орчинд өөрөө удирдах ёсны байгууллагын хувьд бодлогын шийдвэрийг
хамтын зарчмаар сенатаас гаргадаг энэхүү бүтэц нь хэт хөшүүн удаан,
удирдлага нь мэргэшсэн бус байна гэдэг үндэслэлээр Ректорыг гаднаас
мэнэжэрийн хандлагаар томилох, Сенатын эрх хэмжээнүүдийг Ректоратад
төвлөрүүлж бууруулах үйл явц зарим муж улсуудад гарч байна. 7
Ийнхүү их, дээд сургуулийн удирдлагыг мэнэжерийн хандлагаар томилж,
сургуулийн олон нийтийн оролцоог багасгасан нь хувь этгээдийн шинжлэх
ухааны эрх чөлөөг хязгаарлах боломжийг бүрдүүлж байна гэсэн шүүмжлэлийг
дагуулдаг байна. Жишээ нь профессорыг урих асуудлыг факультетууд
ректоратаар буюу цаад утгаараа яамны бюрократийн оролцоотой шийдэх нь
урьдийн Сенатаар буюу Их сургуулийн олон нийтийн оролцоотой шийдвэрлэж,
6

W.Löwer, „Ein Jahrzehnt Hochschulreform in Deutschland“,in: Zeitschrift für Hochschulrecht, Hochschulmanagement und
Hochschulpolitik 11, S. 12, (2012).
7
Сена von Coelln, in: Hartmer/Detmer, Hochschulrecht VII (2011), Rz 6 ff.
ХЗҮХ-Хууль зүйн сургалтын төв, Зөвлөх багш Д.Үүрцайх

3

ХБНГУ-ын Их, Дээд сургуулиудын эрх зүйн байдал

2013.3.14

бодитой хүлээн зөвшөөрөгдөхүйц чанарыг олдог байсныг алдагдуулж, буруу
зөрүүтэй шийдвэр гаргахаас сэргийлдэг байсан хамгаалалтыг нь сулруулжээ.
Дээд сургуулийн зөвлөл нь мэргэжлийн бус хүмүүсээс бүрдэж болох атлаа
мэргэжлийн болон эрх зүйн хяналтыг хэрэгжүүлэх нь учир дутагдалтайн дээр
энэхүү зөвлөлийг хянах этгээд нь тодорхой бус, хүлээлгэх хариуцлага, түүнийг
ногдуулах субьект ч гэж байхгүй байгаа нь их, дээд сургуулийн өөрөө удирдах
ёсны бүтцийг ардчилсан зарчимтай тогтолцооны хувьд ажиллах боломжгүй
болгожээ гэсэн шүүмж бас гардаг.8
4. Их, дээд сургуулийн үйл ажиллагаан дахь төрийн оролцоо
Төрийн зүгээс их, дээд сургуулиудын үйл ажиллагаанд голлон хоёр
хэлбэрээр оролцдог байна.
-

Уламжлалт хосолмол эрх зүйн хэлбэртэй байх нөхцөлд нэгд мэргэжлийн
болон эрх зүйн хяналтаар дамжуулан, хоёрт төсвөөр дамжуулан их
сургуулийн үйл ажиллагаанд оролцон нөлөөлөх боломжтой байжээ.
Сүүлийн үеийн өөрчлөгдөж буй бие даасан сангийн болон нийтийн эрх
зүйн байгууллагын хэлбэртэй их, дээд сургуулиудын хувьд эрх зүйн
хяналт нь дээд түвшиндээ ардчиллын зарчмыг хангахын үүднээс мэдээж
хэрэг төрд хадгалагдана. Харин мэргэжлийн хяналт болон анхан шатны
эрх зүйн хяналт нь сангийн болон их дээд сургуулийн удирдах зөвлөлд
шилжсэн байна.
Төрийн хяналт, оролцооны энэхүү суларсан орон зайд их, дээд
сургуулиудтай байгуулдаг “Зорилгын хэлэлцээр” хэмээх зохицуулалт орж
ирсэн бөгөөд үүний дагуу гүйцэтгэх эрх мэдлийн зүгээс их, дээд
сургуулиудад 5 хүртэл жилийн хугаацаанд бодлогын бүх талын нөлөөлөл
үзүүлэх боломж нээгдчихэж байгаа юм. Энэ нь хэдийгээр тэгш эрхтэй
талуудын хоорондын хэлэлцээр мэд өнгөн талаасаа харагдах ч
хэлэлцээрийн нэг тал болох төрийн байгууллага нь санхүүгийн эрх
мэдэлтэй тул тийм ч тэнцвэртэй биш.

-

Нөгөө хэлбэр нь сургах мэргэжлийг магадлан итгэмжлэх замаар оролох
юм. Дээд боловсролын шинэтгэлийн өмнө төрөөс урьдчилсан байдлаар
хэм хэмжээ тогтоож, тухайн сургах мэргэжил нь ямар бүтэцтэй,
шалгууртай байхыг тодорхойлдог байсан бол Bologna Process-ийн
өөрчлөлтийн
явцад
сургах
мэргэжлүүдийг
төрөөс
магадлан
итгэмжлэгдсэн Агентлаг магадлан итгэмжлэх байдлаар оролцдог болжээ.
Гэвч энэ тогтолцоо илүү их хүнд сурталтай, үр дүн муутай, үндсэн
хуулиар баталгаажсан шинжлэх ухааны эрх чөлөөг зөрчсөн шинжтэй

8

Horst, Zur Abwahlmöglichkeit von Mitgliedern des nordrhein-westfälischen Hochschulrechts durch das Ministerium, NWVBl
2009, 90 ff.
ХЗҮХ-Хууль зүйн сургалтын төв, Зөвлөх багш Д.Үүрцайх

4

ХБНГУ-ын Их, Дээд сургуулиудын эрх зүйн байдал

2013.3.14

хэмээх шүүмжлэлийг дагуулж Үндсэн хуулийн шүүхэд хүртэл авч
хэлэлцэгдэж байгаа юм байна.9

5. Их, дээд сургуулийн санхүүжилтийн асуудлууд
Улсын их, дээд сургуулиуд бол төсвөөс санхүүждэг бөгөөд урьд нь төрийн
байгууллага шиг бүх төсвийн зардлыг нь нарийвчлан батлаж өгдөг, төсвийн
жилийн зарчмаар хэмнэсэн төсвийг жилийн эцэст буцаан татдаг байсан
зохицуулалт өөрчлөлтийн явцадглобал төсөв10 буюу муж улсаас их сургуулийн
бүх зардлыг хангахуйц төсвийг бүхэлд нь шилжүүлж, харин энэхүү төсвөө
хэрхэн хуваарилахаа их, дээд сургуулийн удирдах байгууллага өөрсдөө
шийддэг, хэмнэсэн төсвөө хадгалан үлдэж, цаашдын хөрөнгө оруулалтад
оруулах боломжтой, үйл ажиллагааныхаа орлогыг сургуульдаа үлдээх
боломжтой зохицуулалтаар солигдсон байна. Үүний үр дүнд их, дээд
сургуулиудын автоном байдалд мэдэгдэхүйц дэвшил гарсан гэж хэлж болно.
Дараагийн нэг чухал санхүүжилт бол сургалтын хураамж авах асуудал
бөгөөд энэ нь ХБНГУ-д нилээд маргаантай байдаг.2005 оныг хүртэл төлбөргүй
байсан дээд боловсролыг Нордрайн-вестфален муж улс тэргүүтэй зарим муж
улсууд удаан хугацаанд суралцсан оюутнууд семестер бүрт 500 евроны
хураамж төлдөг байхаар болгосноо 2006 оноос бүх оюутнуудаас дээрхийн адил
сургалтын хураамж авахаар зохицуулалт хийсэн. Энэ хугацаанд олон нийтийн
дунд энэ талаар өргөн хэлэлцүүлэг явагдаж байсан ба 2009 оноос сонгуулийн
үр дүнд социал демократ намууд ялснаар ихэнх муж улсууд уг хуулиа хүчингүй
болгож буцаад төлбөргүй явуулдаг болгон зохицуулжээ. Сургалтын хураамжаас
олдог байсан орлогын зарим хэсгийг муж улсуудын төсвөөс нөхөн олгохоор
зохицуулсан байна. Оюутнуудын бусад санхүүжилтийн хэлбэрүүдэд “Холбооны
мэргэжлийн боловсролыг дэмжих хуулийн” дагуу орлого багатай оюутнуудад
сар бүр олгодог сургалтын зээл, авъяастнуудыг дэмжих холбооны төрийн болон
бусад сангуудаас олгодог сургалтын тэтгэлэг зэрэг хамаарна.
Дараагийн төрөөс оролцдог гол санхүүжилт бол төрийн албан хаагчийн
статустай багш, профессоруудын цалин, урамшуулал бөгөөд суурь цалин нь
төрийн албаны тохирох цалингийн хүснэгтээр олгогдох боловч их сургуулиуд
сайн багш, профессоруудыг өөртөө татахын тулд уригдсаны ашиг болгон
нэмэгдэл олгох шийдвэрийн боломжоор хангагдсан байдаг байна. Түүнээс гадна
багш, профессорууд төрийн албан хаагчийн хувьд эдлэх эрх зүйн болон
санхүүгийн дэмжлэгүүдийг эдэлдэг нь уг ажлын байрыг өрсөлдөх чадвартай
болгодог байна.
6. Шинжлэх ухааны санхүүжилт
9

Vorlagebeschluss, VG Arnsberg, v. 16.4.2010 – 12 K 2689/08,
Karpen in Heilbronner/Geis, Hochschulrahmengesetz (Loseblatt), §5 Rz 40.

10

ХЗҮХ-Хууль зүйн сургалтын төв, Зөвлөх багш Д.Үүрцайх

5

ХБНГУ-ын Их, Дээд сургуулиудын эрх зүйн байдал

2013.3.14

Судалгааны болон сургалтын чиг үүргийг аль алийг нь хэрэгжүүлдэг их, дээд
сургуулиудын хувьд тухайн муж улсаасаа судалгаа, шинжилгээний ажлын
санхүүжилтээ авдаг бол судалгааг санхүүжүүлэх нь холбооны өрсөлдөөнт хууль
тогтоох эрх хэмжээнд хамаардаг байна. Өөрөөр хэлбэл энэ төрлийн
санхүүжилтийн асуудлыг холбооны хуулиар зохицуулаагүй бол муж улсууд
өөрийн хуулиар зохицуулж болдог.
Холбооны Засгийн газраас Макс-Планкийн институт, Хелмхолц институт,
Фраунхофер институт гэх мэт их, дээд сургууль биш судалгааны
байгууллагуудыг, мөн их, дээд сургууль дээрх судалгааны төслүүдийг Германы
судалгааны нийгэмлэгээр дамжуулан санхүүжүүлдэг.
Энэхүү хосолмол системийг өөрчилж, Баден-Вюртемберг муж улс Карлсруэ
хотын Техникийн Их сургуулийг Карлсруэгийн Цөмийн судалгааны төвтэй нэг
дээвэр дор нэгтгэж, Карлсруэгийн Технологийн Институт гэсэн судалгааны
томруулсан бүтэцийг үүсгэсэн боловч Үндсэн хуулийн дагуу санхүүжилтээ тус
тусын санхүүжүүлэгчээс өөрт оногдох хэмжээгээр авахаас аргагүйд хүргэжээ. 11
Цаашдын хандлага энэ мэтчилэн их, дээд сургуулийг судалгааны
байгууллагатай нягт хамтран ажилладаг болгож, сургалт, судалгааг ойртуулах
чиглэлтэй байна.

---------------------о0о---------------------

11

Sieweke, Zur Verfassungsmäßigkeit der Fusion der Universität Karlsruhe mit dem Forschungszentrum Karlsruhe, VBlBW
2009, 209 ff.; Wagner, Das KIT-Gesetz verfassungwidrig? Eine Erwiderung auf den Beitrag Sieweke, VBlBW 2010, 133 ff.
ХЗҮХ-Хууль зүйн сургалтын төв, Зөвлөх багш Д.Үүрцайх

6