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Editora Vera Lcia Petrucci Editor Adjunto Rodrigo Luiz Rodrigues Galletti Coordenador-geral de publicao Livino Silva Neto Reviso Cleidiana Cardoso Nazareno Ferreira Galber Jos Oliveira Maciel Marluce Moreira Salgado Reviso da traduo Andr Luiz Lara Resende Saraiva Teresa Cristina Cotta Projeto grfico Francisco Incio Homem de Melo Editorao eletrnica Maria Marta da Rocha Vasconcelos Danae Carmen Saldanha de Oliveira ENAP Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia DF Telefone: (61) 445 7096 / 445 7102 Fax: (61) 445 7178 ENAP, 2002 Tiragem: 1.500 exemplares Assinatura anual: R$ 40,00 (quatro nmeros) Exemplar avulso: R$ 12,00 Revista do Servio Pblico/Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica v.1, n.1 (nov. 1937) Ano 53, n.3 (Jul-Set/2002). Braslia: ENAP, 1937. trimestral ISSN:0034/9240 De 1937 a 1974, periodicidade irregular, editada pelo DASP e publicada no Rio de Janeiro at 1959. Interrompida de 1975 a 1981. Publicada trimestralmente de 1981 a 1988. Periodicidade quadrimestral em 1989. Interrompida de 1989 a 1993. 1. Administrao pblica Peridicos. I. Escola Nacional de Administrao Pblica. CDD: 350.005

Os nmeros da RSP Revista do Servio Pblico anteriores esto disponveis na ntegra no site da ENAP: www. enap.gov.br

Regulao e os novos modelos de gesto no Brasil

Pedro Csar Lima de Farias e Sheila Maria Reis Ribeiro

RSP Revista do Servio Pblico Ano 53 Nmero 3 Jul-Set 2002

Introduo
Em meados da dcada de 80, o Brasil viu-se diante da necessidade de um forte ajuste fiscal, com a reduo na capacidade de investir do Estado e um elevado custo de administrao da dvida externa. Todavia, no estava consolidada a percepo de que a crise fiscal, a inflao crnica e a queda no crescimento da economia constituam sintomas da crise do Estado interventor e produtor de bens e servios e do esgotamento do modelo de desenvolvimento baseado na substituio de importaes. Deste modo, seguia-se com uma forte presena do Estado na economia, com a tradio paternalista de proteo aos empreendedores privados e o pouco estmulo competitividade e concorrncia. A conscincia da crise s ocorreu no incio dos anos 90, quando foram adotadas as primeiras medidas de longo prazo para resolver a questo do financiamento do setor pblico. Nesse momento, tambm ficaram claros para o governo os limites existentes para atender aos crescentes dficits de servios de infra-estrutura, essenciais ao desenvolvimento do Pas. Assim, tornava-se imprescindvel atrair o capital privado para investir, complementando os esforos estatais. A partir de 1995, com a posse do governo Fernando Henrique Cardoso, foi adotado um conjunto de medidas para o ajuste estrutural da economia, incluindo a acelerao do processo de abertura econmica e de privatizao, o ajuste fiscal, a estabilidade da moeda e um movimento para a reforma institucional do Estado, em direo construo do Estado regulador da oferta de servios pblicos e promotor de polticas sociais. dentro deste contexto que comea a tomar forma, no Brasil, o debate

Pedro Csar Lima de Farias mestre em Administrao Pblica pela UnB, Auditor Fiscal da Previdncia Social e secretrioexecutivo adjunto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Sheila Maria Reis Ribeiro mestre em Sociologia Poltica pela UnB e assessora do secretrioexecutivo do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Contatos: pedro.farias@ planejamento.gov.br sheila.ribeiro@ planejamento.gov.br

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sobre a nova regulao de mercados e em que nascem as primeiras experincias de agncias reguladoras. Estabelecer, qualificar e reforar instncias setoriais de regulao essencial para fortalecer e estimular o desenvolvimento de mercados. Ao mesmo tempo, fundamental para atrair capitais privados com vistas ao investimento em servios pblicos. Esse processo de reforma institucional, que tem como vanguarda as exitosas experincias de desregulamentao dos Estados Unidos e da Gr-Bretanha, avana de forma significativa entre os pases desenvolvidos e em desenvolvimento. A modernizao da estrutura regulatria considerada essencial para aumentar a eficincia das economias nacionais, potencializando suas condies de competitividade e de adaptao a mudanas, conferindo segurana aos investidores e resguardando os direitos dos consumidores em mercados imperfeitos. No obstante a reforma regulatria requerer um conjunto de medidas orgnicas nos domnios poltico, social, econmico e administrativo, destacase como uma peculiaridade da experincia brasileira a forma segmentada com que evoluiu o debate e com que se consolidou como experincia. Este artigo tem como objetivo abordar a experincia do Brasil de criao das agncias reguladoras e sua vinculao proposta de reforma institucional, elaborada e liderada pelo extinto Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (MARE), cujas diretrizes foram definidas no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRE). A proposta identificar os principais problemas decorrentes da insuficiente articulao entre reforma administrativa, privatizaes e reforma regulatria, destacandose a questo da autonomia e do controle dos novos entes. O trabalho est estruturado em trs partes: na primeira, descreve-se o contexto da reforma regulatria no Brasil e como se situa em relao proposta de reforma institucional contida no PDRE. A segunda aborda os atores envolvidos no processo de criao das agncias reguladoras, destacando as contribuies do Conselho de Reforma do Estado (CRE). A terceira centra-se no debate dos aspectos conceituais presentes no modelo implementado, em particular no que se refere autonomia e ao controle dos novos entes, com base na experincia recente.

Reforma regulatria no contexto da reforma do Estado

A nova regulao surge como tema do debate poltico nacional em fins da dcada de 80 e incio dos anos 90, com a constatao do baixo desempenho da economia, o acirramento da crise fiscal do Estado e a ruptura do consenso em nvel mundial sobre a legitimidade da interveno

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estatal nos domnios econmico e social. A crise do Estado de Bem-Estar Social uma manifestao da crise do modo de regulao estatal (Lipietz apud Nascimento, 1993) e traz em seu bojo as exigncias de reforma institucional como condio da insero competitiva dos pases na nova ordem econmica internacional. O Estado regulador, paradigmtico dos pases de tradio liberal, aparece, nesse contexto, como alternativa de governana ao modelo interventor e burocrtico tradicional, tendo como princpios fundamentais: a descentralizao, a privatizao e a delegao com autonomia. No Brasil, mesmo que a criao do Banco Central, na dcada de 60, e da Comisso de Valores Mobilirios, em 1976, tenham representado movimentos no sentido da institucionalizao de um novo marco regulatrio para o setor financeiro, o processo de modernizao da economia s encontrou efetivo apoio poltico a partir da dcada de 90. Com a posse do governo Fernando Henrique Cardoso, aceleraram-se as privatizaes e o ajuste estrutural da economia, com a quebra do monoplio do gs e petrleo, das telecomunicaes e dos transportes, favorecendo a atrao de investimentos e a expanso de mercados. Somente nesse momento teve incio um amplo projeto de transformao institucional do Estado rumo construo do modelo regulador. O projeto de reforma institucional do governo Fernando Henrique Cardoso foi consubstanciado no PRDE, elaborado em 1995 pelo MARE, tendo como um de seus aspectos centrais o fortalecimento do Estado para que fosse eficaz na sua ao reguladora. Entretanto, esse projeto de reforma institucional no avanou de forma integrada com um conjunto de iniciativas de poltica setorial j em andamento, sobretudo no setor de infra-estrutura, direta e imediatamente afetado pelo programa de privatizao. O PRDE teve como objetivo garantir a governana mediante novos modelos de financiamento, de organizao e de gesto do setor pblico; aprofundar a descentralizao de funes para Estados e municpios, limitar, em princpio, a ao do Estado s atividades exclusivas, reservando as no-exclusivas ao setor pblico no-estatal e a produo de bens e servios, iniciativa privada.

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PDRE Estrutura e gesto

Setor Ncleo estratgico (formulao e deciso poltica) Objetivos especficos - Garantir o aumento da efetividade; - Modernizar a administrao burocrtica mediante polticas de profissionalizao, de carreiras e salrios, concursos anuais, programas de educao continuada, fomento da cultura de avaliao de desempenho; e - Desenvolver a capacidade de gerir contratos com agncias autnomas, bem como com as Organizaes Sociais. Atividades exclusivas (execuo de polticas pblicas) - Transformar em agncias autnomas as entidades com poder de Estado, geridas por contratos de gesto, com autonomia para gerenciar os recursos humanos e financeiros sua disposio e condicionadas ao cumprimento de objetivos/resultados e ao acompanhamento de indicadores de desempenho; e - Promover a aplicao de mecanismos de formulao e de avaliao de polticas pblicas que priorizem a participao e o controle social. Atividades no-exclusivas (alternativa para a publicizao da prestao de servios pblicos nas reas hospitalar, cultural, de ensino e de pesquisa cientfica) - Transferir servios para o Terceiro Setor ou entidades sem fins lucrativos e de direito privado, mediante contratualizao; - Garantir autonomia e responsabilizao aos gerentes; - Promover o controle social sobre os servios; - Manter financiamento pblico e auferir recursos oriundos de servios prprios e doaes; e - Aumento da eficincia e da qualidade dos servios. Setor de produo para o mercado (produo de bens) - Continuidade do processo de privatizao; - Reorganizar e fortalecer as entidades de regulao dos monoplios naturais e dos privatizveis; e - Implantar contratos de gesto nas empresas nacionais.

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O PDRE apresentou uma proposta de nova institucionalidade para o Estado brasileiro dentro do paradigma de Estado regulador. Em que pese isso, os novos modelos organizacionais e de gesto foram desenhados a partir de uma viso macro do novo papel do Estado, da separao entre formulao e execuo de polticas e da descentralizao da prestao de servios, sem uma caracterizao mais exaustiva das funes reguladoras.

No prprio documento do PDRE, h o questionamento de que, para as novas funes de Estado, antes reguladoras que executoras, no haveria necessidade de um novo tipo de instituio. Assim, j existia na origem dvida se os modelos organizacionais daquele momento eram suficientes para fazer frente ao novo papel regulador do Estado, sobretudo no que diz respeito ao setor de infra-estrutura. Um outro fator a ressaltar que a delimitao de competncias dentro do governo imprimiu ao PDRE um carter setorial, restringindo-o rea de competncia do MARE. Na prtica, as privatizaes, as iniciativas de reforma regulatria e a reforma administrativa, enquanto polticas complementares, careciam de uma coordenao maior por parte do governo. A lacuna existente entre os novos modelos de organizao e uma viso coerente sobre as novas instncias de regulao foi interpretada por alguns analistas como ausncia de uma doutrina para a reforma do Estado ou de uma concepo explcita da natureza operacional do novo Estado (Abranches, 1996). Destacam-se alguns fatores que influenciaram o alcance do PDRE no que se refere reforma regulatria: a) do ponto de vista da formulao, embora partindo de um amplo diagnstico de crise do Estado e da necessidade de adequao nova ordem econmica mundial, o PRDE circunscreveu-se a uma viso institucional focada na proposio de modelos organizacionais e de gesto que referenciaram a dimenso administrativa da reforma regulatria. Por sua vez, esta poltica no foi gestada de forma articulada com as polticas de privatizao e de estmulo concorrncia; b) do ponto de vista conceitual, o PDRE no contempla uma doutrina sobre as funes do Estado regulador, doutrina esta que pudesse orientar a definio do formato institucional e administrativo da regulao nos diversos setores; c) do ponto de vista da implementao, verifica-se uma heterogeneidade de vises e interesses dentro do governo que condicionam a adoo dos novos modelos institucionais; e d) no que tange relao com a sociedade e com o mercado, a formulao PDRE escapou a uma discusso mais ampla com a sociedade, tendo ficado mais restrita a segmentos da burocracia e da academia, diretamente interessados. Embora contendo a proposta de criao de uma instncia de representao social, s posteriormente o plano foi debatido no mbito do CRE, institudo pelo MARE, integrado por representantes da sociedade civil. Estes fatores tiveram reflexo no alcance do referido plano.1 O CRE foi previsto no Plano Diretor como uma instncia autnoma de consulta sociedade civil. Composto em geral por intelectuais, formadores de opinio e empresrios, o CRE aportou significativas

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contribuies para a reforma institucional no Brasil, j desenhada em seus aspectos gerais no PDRE. Em maio de 1996, formalizou sua 1a Recomendao Oficial que teve como tema a construo de um marco legal para os entes reguladores do Estado em funo do processo de abertura econmica. Quase um ano e meio depois da edio daquela resoluo, o governo federal obteve do Congresso Nacional a aprovao de trs Projetos de Lei que criaram agentes reguladores para os setores de energia eltrica, telecomunicaes e petrleo. Podemos afirmar que a contribuio do CRE sobre o marco legal para os entes reguladores redefiniu e ampliou, na agenda da poltica de reforma do Estado, a discusso sobre regulao. Alm de chamar a ateno para a necessidade de uma doutrina sobre o Estado regulador que orientasse e desse coerncia reforma institucional, influenciou a criao do novo ente agncia reguladora, diferenciado do modelo de agncias executivas, originalmente concebido no PDRE.

Construo poltica das agncias reguladoras

Na dinmica intragovernamental de formao das agncias brasileiras, podem ser identificados dois conjuntos de atores na configurao da forma especfica de cada uma das agncias: a Casa Civil, o MARE, o CRE e a partir de 1999, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; e os ministrios especficos (setoriais), aos quais as agncias seriam vinculadas, unidades tradicionalmente reguladoras e estatais reguladas, tambm vinculadas ao ministrio. importante ressaltar que a unidade reguladora tinha um elevado nmero de funcionrios das estatais reguladas atuando como reguladores. Este o caso, por exemplo, do Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica (DNAEE), que serviu de base constituio da Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel). O primeiro grupo se referenciava no PDRE que, ainda que no tivesse uma proposta especfica de agncia reguladora, tinha uma viso orgnica da reforma do aparelho estatal. A adio de um modelo de regulao e de agncia reguladora aperfeioaria a estrutura do plano. O segundo grupo se referenciava na experincia regulatria associada experincia de outros pases. A posio do MARE foi de reconhecimento quanto insuficincia do modelo de agncia executiva e de seus respectivos requisitos organizacionais, expressos no PDRE, em face das necessidades de pleno funcionamento dos novos entes reguladores.

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Conforme mencionado anteriormente, o CRE aportou significativas contribuies reflexivas que culminaram com a incorporao de diretrizes importantes nova figura institucional das agncias. Alguns desses preceitos j estavam formalizados no PDRE, outros apenas difusos, pois no foram valorizados por alguns setores, dado que o governo no constitui um bloco monoltico. O CRE elaborou uma recomendao contendo os seguintes objetivos da funo regulatria: promover e garantir a competitividade dos mercados; garantir o direito dos consumidores e usurios dos servios pblicos; estimular o investimento privado, nacional e estrangeiro; buscar a qualidade e a segurana dos servios pblicos, ao menor custo possvel; garantir a adequada remunerao dos investimentos realizados nas empresas prestadoras de servios; dirimir conflitos entre consumidores e usurios, de um lado, e empresas prestadoras de servios, de outro; e prevenir o abuso do poder econmico por agentes prestadores de servios pblicos. Foram relacionados os seguintes princpios a serem observados na criao de entidades de fiscalizao e regulao de servios pblicos: a) autonomia e independncia decisria do ente regulador; b) ampla publicidade das normas pertinentes ao setor regulado, procedimentos e relatrios, ressalvadas as hipteses de sigilo previstas em lei; c) celeridade processual e simplificao das relaes mantidas entre o ente regulador e os consumidores, usurios e investidores; d) participao dos usurios, consumidores e investidores no processo de elaborao de normas, regulamentos, em audincias pblicas, na forma que viesse a ser regulada em lei; e e) limitao da interveno do Estado, na prestao de servios pblicos, nos nveis indispensveis sua execuo. Deste modo, com base nas contribuies do CRE, o MARE passou a estimular discusses que envolveram a Casa Civil, o ento Ministrio do Planejamento e Oramento, o Ministrio da Justia e os ministrios dos setores de infra-estrutura, diretamente interessados na questo. Chegou a ser constitudo, informalmente, um grupo tcnico com representantes desses rgos. Dessas discusses, resultou a aprovao de uma minuta de decreto em que se apresentavam princpios a serem observados na criao e no funcionamento das novas entidades de regulao. Essas orientaes j demonstravam a incorporao de alguns elementos importantes, tais como a autonomia decisria e a participao da sociedade, por meio de audincias pblicas. Embora o resultado desse trabalho nunca tenha sido assumido como uma posio governamental, teve como impacto muitos questionamentos que levaram a um amadurecimento no tratamento dessas questes. Haja vista que o projeto de lei, originalmente encaminhado para a criao da

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Aneel, no contemplava muitos dos aspectos que, posteriormente, passaram a ser valorizados. Ressalte-se, ainda, o desempenho do Congresso Nacional que, apesar de ser freqentemente apontado como foco de resistncia modernizao do pas, desenvolveu importante trabalho no tratamento desse tema, defendendo inovaes e forando mudanas na postura do Poder Executivo, sobretudo na tramitao do primeiro projeto de agncia enviado quela Casa, relativo criao da Aneel. Como resultado, tivemos a aprovao dos trs projetos de lei (para criao da Aneel, Agncia Nacional do Petrleo ANP e Agncia Nacional de Telecomunicaes Anatel) e a incorporao das mencionadas contribuies, mesmo que de forma parcial e diferenciada.

Autonomia versus controle: implementao do modelo

A experincia do governo de abertura para a discusso e de incorporao de novos valores no foi suficiente para eliminar algumas distores histricas e outras oriundas do contraditrio processo de transio de um Estado burocrtico e resistente mudana, para um novo modelo de Estado regulador. No foi suficiente, tambm, para preencher a lacuna deixada no PDRE sobre a funo reguladora do Estado: Como desregular e re-regular? Assim, no que diz respeito delimitao das novas competncias institucionais, muitas so as indagaes e inquietaes existentes: Quais os atores estratgicos no quadro da nova regulao no Brasil? Considerando a tradio brasileira de um Executivo forte, qual dever ser o papel dos ministrios nesse novo modelo? Qual a fronteira de competncias entre agncias e ministrios? Qual deve ser o limite de autonomia dessas agncias? O tema do equilbrio entre delegao e responsabilizao tem ocupado um lugar privilegiado no debate poltico em muitos pases. Conceitualmente, as agncias reguladoras so organizaes independentes, flexveis e dotadas de autonomia no processo de tomada de deciso e, sobretudo, legitimadas pelo conhecimento tcnico especializado que detm. Essas organizaes so aplicadas em reas limitadas, mas importantes, como a regulao econmica e social, e em outras atividades administrativas em que conhecimento e experincia especficos e reputao sejam a chave para maior eficcia (Majone, 1999:19). A despeito da complexidade do conceito, dois pontos tm monopolizado a preocupao dos atores imediatamente envolvidos no processo de criao das agncias brasileiras: o grau de flexibilidade de gesto requerido e a forma de controle a que devem estar submetidas. O fator

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especializao no tem merecido o aprofundamento suficiente e alguns obstculos ainda impedem a conformao dos quadros profissionais dos novos entes.2 Entende-se por autonomia de gesto a ausncia de subordinao hierrquica das agncias aos ministrios e a flexibilidade para licitar e contratar com base em regras diferenciadas do conjunto da administrao direta, previstas em legislao especfica. A autonomia da gesto instrumental para as agncias desempenharem com eficincia e agilidade suas misses. Porm, o que se destaca como trao mais caracterstico no paradigma de Estado regulador a formao em torno dessas agncias de uma nova arena de disputa em torno do poder de normatizar. Nesse sentido, a especializao tcnica fundamental para legitimar a ao poltica das agncias. Vale lembrar que o modelo de agncias emerge em um cenrio de redefinio das relaes Estado e sociedade, marcado pelo descrdito no padro de organizao burocrtica tradicional. As novas organizaes surgem em um contexto de reconstruo institucional no qual as variveis credibilidade e responsabilizao so relevantes para a gesto econmica democrtica e para a atrao de investimentos. nessa perspectiva que se insere o problema da autonomia poltica dos novos entes.3 A independncia decisria das agncias reguladoras, tanto em relao ao Executivo quanto em relao ao mercado, permite que seus objetivos possam ser alcanados sem interferncias polticas e presses do poder econmico. As deliberaes so tomadas por rgos colegiados, integrados por membros com mandato fixo e estvel, aprovados pelo Senado. Nesse sentido, as agncias passam a desempenhar funes formalmente de competncia do Executivo (concesso e fiscalizao de atividades e direitos econmicos), do Legislativo (normas, procedimentos com fora legal sob a rea de jurisdio) e do Judicirio (julgar e impor penalidades, interpretar contratos e obrigaes). No campo jurdico, essa multifuncionalidade descrita como resultado da outorga de competncia normativa sobre um dado setor mediante a tcnica de delegao legislativa: (...) essa competncia normativa atribuda s agncias reguladoras a chave de uma desejada atuao clere e flexvel para a soluo, em abstrato e em concreto, de questes em que predomine a escolha tcnica, distanciada e isolada das disputas partidarizadas (...). Como em princpio no se fazia necessria a ntida diferena entre as matrias que exigem escolhas poltico-administrativas e as matrias em que devam prevalecer as escolhas tcnicas, a competncia legislativa dos parlamentares, que tradicionalmente sempre lhes foi privativa, na linha do postulado da separao dos Poderes, se

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exerceu, de incio, integral e indiferencialmente sobre ambas. Somente com o tempo e o reconhecimento da necessidade de fazer a distino, at mesmo para evitar que decises tcnicas ficassem cristalizadas em lei e se tornassem rapidamente obsoletas, que se desenvolveu a tcnica das delegaes legislativas. (Neto, 2000: 162). A delegao de competncias est, assim, associada a um processo de diferenciao de funes e de redistribuio de competncias entre os Poderes, justificada, em um dado contexto histrico, pela revalorizao da supremacia tcnica sobre as decises calcadas em interesses polticos partidarizados. Assim, a autonomia poltica refere-se ao espao da atuao tcnica independente, que resguarda a sociedade com mecanismos polticos, garantindo o interesse coletivo e impedindo a capturada por interesses privados. Embora observe-se um relativo consenso no que concerne autonomia dos novos entes, algumas preocupaes chamam a ateno. Para Nunes (2001), as agncias assumem uma posio problemtica de Quarto Poder, tendo em vista que no possuem legitimidade poltica em face do eleitor e podem constituir formas de insulamento burocrtico. Mello (2001), por sua vez, justifica a autonomia dos novos entes argumentando que delegao e insulamento so fenmenos comparveis e decorrentes da necessidade de delegao do poder nas sociedades complexas. Embora admitindo que freqentemente se produz um dficit de responsabilizao na delegao, o autor postula que este um conflito peculiar ao funcionamento das sociedades democrticas. Seguindo essa lgica, mostra-se favorvel autonomia, justificando-a: a) seja na perspectiva de custo das decises polticas, sobretudo em reas que requerem uso intensivo de conhecimento tcnico, as perdas resultantes da delegao so pouco significativas, ainda mais se forem consideradas as formas indiretas de controle existentes; e b) seja como escolha racional de governantes no ambiente econmico globalizado. As questes levantadas por esses autores colocam em evidncia a necessidade de avaliao dos instrumentos de controle e de fiscalizao dos novos entes: os mecanismos tradicionais de controle administrativo controle interno e controle externo so suficientes para assegurar a legitimidade dos atos das agncias reguladoras? Quais os instrumentos de controle adequados? De acordo com Piquet Carneiro membro do extinto CRE o controle das agncias reguladoras deve refletir a sua peculiaridade. No que concerne ao uso dos recursos pblicos, suas contas devem ser fiscalizadas segundo as regras aplicveis a quaisquer entes da administrao pblica. Porm, suas atividades regulatrias e de fiscalizao deveriam

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ser submetidas a controles especficos, a exemplo da experincia americana. Corrobora esta viso Dallari (2001), para quem a dificuldade principal, no tocante ao controle das agncias, a verificao da ocorrncia de desvio de poder e o controle do mrito de suas decises, diferentemente da simples verificao da regularidade formal de seus atos. O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto responsvel pela implementao do PDRE, a partir de 1999 d nfase ao papel do Executivo na formulao da poltica e ao contrato de gesto como ferramenta de controle.4 A autonomia das agncias percebida como atendo-se gesto administrativo-financeira e ao processo regulatrio, propriamente dito, no se estendendo definio dos objetivos da poltica e nem definio dos seus beneficirios, a cargo das instncias decisrias do governo. A rigor, h um diagnstico de que tanto os mecanismos de controle administrativo quanto poltico existentes so predominantemente formais. O contrato de gesto e o controle pelo Legislativo exigem, ainda, amadurecimento. Metas sociais relevantes esto presentes no desenho das agncias, as consultas pblicas so fundamentais, mas faltam mecanismos adequados de controle social. Alm disso, a atuao setorial das agncias requer a necessria articulao poltica no mbito do governo. Deste modo, urge que se definam as novas regras do jogo, ainda que se lhes tenha antecipado a criao das agncias. Nas agncias americanas, que inspiraram o modelo adotado no Brasil e cuja origem remonta ao final do sculo XIX, o controle realizado com base em trs instrumentos importantes que garantem a transparncia e a responsabilizao das decises: a) a lei sobre procedimentos administrativos federais (Administrative Procedures Act), de 1946; b) o papel das comisses parlamentares; e c) o papel dos Tribunais relativo possibilidade de exame judicial das decises da agncias. Alm disso, a principal autoridade das agncias sempre da escolha do Presidente de Repblica, dentre os membros da diretoria com mandato. Nesse modelo, o Congresso atua diretamente por meio de suas comisses tcnicas, que orientam a poltica, pactuam recursos, metas e acompanham o desempenho das agncias. A Lei de Procedimentos Administrativos estabelece as regras que definem sua atuao, entre elas as que prevem a participao pblica, decises sempre justificadas e, por sua vez, abertas ao escrutnio judicial, tendo o Judicirio, nesse sentido, um papel relevante. J no modelo britnico, o ministrio que define a poltica. A execuo contratada junto a agncias que gozam de grande liberdade de ao para atingir os objetivos pactuados. Isso possvel porque o ncleo forte

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da burocracia est localizado nos ministrios, facilitando a contratualizao de resultados. A ausncia de tradio brasileira de um Congresso Nacional no controle de resultados e na avaliao do desempenho institucional das organizaes pblicas nos afasta do modelo americano. Ao contrrio, a tradio de um Executivo forte facilitou a aproximao do modelo brasileiro ao britnico, ainda que com diferenas fundamentais. Na experincia brasileira, as agncias so subordinadas a ministrios que, freqentemente, no conseguem controlar suas entidades vinculadas. A manuteno de praticamente os mesmos atores do processo regulatrio anterior faz que o foco das novas agncias seja muito centrado no aumento da eficincia econmica. Este vis mostra-se expressivo nas agncias dos setores de infra-estrutura: energia, combustveis e telecomunicaes.5 Acrescente-se a isso o fato de que, no Brasil, o desenvolvimento da democracia ainda no engendrou uma cultura de participao da sociedade que desencadeie uma mudana na postura da burocracia. Exemplos recentes podem ser citados como indicadores da percepo poltica e social ainda no cristalizada sobre o papel institucional das agncias, tais como a variedade de posicionamentos no que se refere ao enfrentamento de crises setoriais e em torno das polticas de reajuste de preos em mercados regulados. Possivelmente, o exemplo mais forte da pouca consolidao institucional do modelo tenha sido evidenciado com a crise energtica de 2001, que foi gerenciada por um comit criado no ncleo estratgico do Estado, sem um papel preponderante da Aneel. A pouca clareza dos critrios adotados para a definio dos setores que justificariam a constituio de agncias reguladoras tambm tem contribudo para dificultar a percepo da importncia da aplicabilidade do novo modelo. A complexidade dessas questes, o surgimento de diversas outras agncias e a experincia acumulada, at o momento, tornam perceptvel a necessidade de aperfeioar-se o modelo de regulao adotado no Brasil. Qual o marco da nova regulao? Em que consistir a autonomia dos novos entes? Qual o papel dos ministrios na nova governana? Como integrar a sociedade na definio e no controle das novas regras? O PDRE definiu o papel dos ministrios no que diz respeito formulao, superviso e avaliao das polticas pblicas. Mas, no que se refere aos setores regulados por agncias, qual a fronteira de competncia entre o rgo formulador da poltica e a agncia reguladora do respectivo setor? Particularmente, temos questionado se as definies relativas outorga de concesso no deveriam manter-se sob o controle do ministrio, como instrumento fundamental para a implementao da poltica setorial.

Por exemplo, se a poltica for voltada para a reduo de desigualdades regionais e exigir a atrao de investimentos privados para regies menos desenvolvidas, o ministrio poderia criar mecanismos de fomento, que no se inserem em um contexto de autonomia regulatria tradicional. Esta uma questo poltica fundamental a ser enfrentada com a identificao e a definio do papel dos atores estratgicos no marco do novo modelo de Estado regulador. Delimitar a fronteira existente entre os ministrios formuladores das polticas e as agncias reguladoras apenas uma parte do desafio mais amplo de definir novos mecanismos de controle poltico e social para os entes reguladores.

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Consideraes finais
Como anteriormente dito, faltou experincia brasileira, desde o incio, um marco geral conceitual da reforma regulatria que permitisse o equacionamento das questes relativas autonomia das agncias, ao papel dos ministrios na nova governana regulatria e aos instrumentos de controle poltico dos resultados alcanados. Aprofundar o referencial conceitual sobre a reforma regulatria fundamental para aperfeioar os instrumentos institucionais de regulao, assim como para dotar o Estado de mecanismos que garantam uma atuao coerente do poder pblico junto aos mercados e sociedade. Com isso, definem-se parmetros mais claros para a reforma institucional, critrios para um melhor estabelecimento de competncias no mbito do governo, e criam-se regras gerais condizentes com a diversidade dos campos de atuao das vrias agncias, melhorando o desempenho dos novos entes reguladores. Por sua natureza, todo processo regulatrio implica custos e benefcios para os mercados. A qualidade desse processo determinar se essa relao a mais favorvel para a sociedade em geral. Para tanto, possvel alcanar um equilbrio e uma maior articulao entre as polticas de regulao, privatizao e de defesa da concorrncia, com o objetivo de atrair investimentos, aumentar a produtividade e a competitividade das empresas, bem como garantir populao mecanismos de participao e controle, de modo a preservar sua acessibilidade a bens e servios de qualidade.

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Notas

Outros aspectos tambm relevantes podem, ainda, ser considerados como tendo influncia sobre o alcance do PDRE: a) tendncia a identificar a reforma do Estado com a imperiosa necessidade do ajuste fiscal, em detrimento da visibilidade da dimenso institucional; e b) no que tange estratgia, a difcil condio de rgo central herdada pelo MARE, conjugada proposta de adeso voluntria dos rgos aos novos modelos de gesto, entrou em conflito com a resistncia natural da burocracia mudana, sobretudo, apoiada em um histrico autoritrio de mudanas impostas por leis ou decretos. O desenvolvimento da burocracia especializada seguiu um padro, a partir dos anos 60: predomnio na administrao direta, ou ministrio, da burocracia menos capacitada e a formao de quadros altamente especializados nas autarquias, fundaes e empresas pblicas, denominada administrao indireta. Isso s recentemente passou a ser percebido como um problema. A partir de 1995, com o PDRE, um conjunto de aes foi desencadeado para recompor os quadros profissionais e fortalecer o ncleo estratgico do governo, por meio da seleo de profissionais de carreira para reas estratgicas: planejamento e oramento, gesto e polticas pblicas, fiscalizao, controle e polcia. No caso especfico das agncias, o quadro de pessoal tem sido formado pelo recrutamento entre antigos servidores dos ministrios setoriais, profissionais das empresas privatizadas e outros selecionados diretamente no mercado, mediante contrato por tempo determinado. Contudo, at o momento, no foi concludo o procedimento para instituio do emprego pblico que permitiria s agncias consolidar seus quadros profissionais, devido a decises do Poder Judicirio. A rigor, a especializao tcnica no uma caracterstica exclusiva do modelo regulador, mas da prpria burocracia. O que muda no novo paradigma de Estado a forma de legitimao do poder dessas burocracias especializadas. No Brasil, a formao de uma burocracia especializada tem como marco de referncia o modelo de Estado interventor, no qual predominavam os mecanismos formais de controle administrativo. No novo paradigma sem descurar do controle administrativo evidencia-se a necessidade do controle poltico das agncias especializadas. No caso do setor eltrico, essa questo foi tratada com a previso do contrato de gesto que poder dispor objetivamente sobre a observncia, por parte da Aneel, da poltica de governo. Na Gr-Bretanha, este desvio foi minimizado com a publicao, em julho de 1991, do Estatuto do Cidado, que contm as propostas para elevao dos padres de qualidade dos servios pblicos, bem como a exigncia de publicao dos critrios de avaliao dos servios, publicidade dos resultados alcanados, consulta aos usurios, reparaes por erros cometidos e auditorias mais rgidas e independentes.

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Referncias bibliogrficas

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RSP Revista do Servio Pblico Ano 53 Nmero 3 Jul-Set 2002

Resumo Resumen Abstract

Regulao e os novos modelos de gesto no Brasil

Pedro Csar Lima de Farias e Sheila Maria Reis Ribeiro O artigo aborda as peculiaridades da reforma regulatria no Brasil, desencadeada a partir de 1995, em que se verificaram a quebra de monoplios do gs e do petrleo, das telecomunicaes, radiodifuso, transporte, a acelerao das privatizaes e um movimento para a reforma institucional do Estado, em consonncia com o ajuste estrutural da economia. Estabelece-se a relao da reforma regulatria com a proposta de reforma administrativa, consubstanciada no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995), descrevendose o processo, posterior, de construo poltica das agncias reguladoras. So analisados os aspectos conceituais que caracterizam os novos entes reguladores, em particular a questo da autonomia e do controle dos novos entes. Conclui-se o artigo chamando a ateno para a necessidade de aprofundamento de um marco conceitual sobre a reforma regulatria que permita aperfeioar os instrumentos institucionais de regulao, delimitar competncias na relao com os ministrios setoriais, assim como dotar o Estado de mecanismos para uma atuao coerente do poder pblico junto aos mercados e sociedade.

Pedro Csar Lima de Farias mestre em Administrao Pblica pela UnB, Auditor Fiscal da Previdncia Social e secretrioexecutivo adjunto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Sheila Maria Reis Ribeiro mestre em Sociologia Poltica pela UnB e assessora do secretrioexecutivo do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Contatos: pedro.farias@ planejamento.gov.br sheila.ribeiro@ planejamento.gov.br

La regulacin y los nuevos modelos de gestin en Brasil

Pedro Csar Lima de Farias y Sheila Maria Reis Ribeiro El artculo aborda las peculiaridades de la reforma reguladora en Brasil, desencadenada a partir de 1995, en la que se verificaron la quiebra de los monopolios del gas y del petrleo, de las telecomunicaciones, radiodifusin, transporte, la aceleracin de las privatizaciones, y un movimiento para la reforma institucional del Estado, en conformidad con el ajuste estructural de la economa. Se establece la relacin de la reforma reguladora con la propuesta de reforma administrativa, consolidada en el Plan Director de la Reforma del Aparato del Estado (1995), describindose el proceso, posterior, de construccin poltica de las agencias de regulacin. Son analizados los aspectos conceptuales que caracterizan a los nuevos entes reguladores, particularmente la cuestin de la autonoma y del control de los nuevos entes. Se concluye el artculo llamando la atencin sobre la necesidad de profundizacin de un marco conceptual sobre la reforma reguladora que permita perfeccionar los instrumentos institucionales de regulacin, delimitar competencias en la relacin con los ministerios sectoriales, as como dotar al Estado de mecanismos para una actuacin coherente del poder pblico en los mercados y en la sociedad.

Regulation and the new managerial models in Brazil

Pedro Csar Lima de Farias and Sheila Maria Reis Ribeiro The article is about the peculiarities of Brazilian regulatory reform, unfolded from 1995 on, where one can notice the break on the monopoly of gas and oil, telecommunications, broadcasting and transportation services, as well as the hastening on privatization processes and a movement towards the State institutional reform, pursuant to the economic structural adjustment. It establishes the relation between regulatory reform and the proposal on administrative reform, as substantiated in the 1995 Directive Plan on the State Apparatus Reform, describing the further process on political construction of the regulatory agencies. It analyzes conceptual aspects that characterize the new regulatory bodies, mainly concerning their autonomy and control. The article ends by calling attention to the need for deepening a conceptual framework on the regulatory reform, in such a way as to allow for improving the regulatory institutional tools, defining competencies in the relation with sectoral Ministries, as well as endowing the State with mechanisms for the Public Powers coherent action besides both market and the civil society.

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