Poza11 PDF

Trabajos y ensayos
Nmero 11 (enero de 2010) ISSN: 1887-5688
Publicacin del Mster Universitario y del Doctorado en Estudios Internacionales. Departamento de Derecho Internacional Pblico, Relaciones Internacionales e Historia del Derecho UPV/ EHU
La Reforma del Consejo de Seguridad de la ONU: una cuestin inaplazable Itsaso Fernndez Poza
1. INTRODUCCIN Hace aos se est intentado llevar a cabo la reforma de las Naciones Unidas, y dentro de la misma, de un organismo tan importante como lo es el Consejo de Seguridad, debido a los cambios en las relaciones internacionales y el considerable aumento de miembros de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) especialmente de pases en desarrollo. Tal y como apunta Juan Manuel de Faramin Gilbert, existe la sensacin, cada vez ms generalizada, de que las Naciones Unidas funcionan como una enorme mquina burocrtica, alejada de los ciudadanos y de su entorno prximo1. Uno de los problemas fundamentales radica en los derechos y prerrogativas que ostentan los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, que ha conllevado a un detrimento del multilateralismo en favor de un unilateralismo en las relaciones internacionales. En este mismo sentido establece Vicen Fisasque que uno de los aspectos centrales de la reforma de las Naciones Unidas es, sin duda, la transformacin y ampliacin del Consejo de Seguridad, puesto que los actuales cinco miembros permanentes (Estados Unidos, Rusia, Francia, Gran Bretaa y China), lo son en funcin de una herencia histrica que no correspondera con la realidad del presente2. Por tanto, desde hace unos aos se lleg a un acuerdo: era necesaria llevar a cabo una reforma en el Consejo de Seguridad, pero hay un profundo desacuerdo sobre el tipo de reforma que sera necesaria, lo que hace que se haya producido un aplazamiento demasiado largo en una cuestin tan fundamental.
J. M. Faramin Gilbert, Las necesarias modificaciones de las Naciones Unidas en un mundo globalizado (en su sesenta aniversario), Revista Electrnica de Estudios Internacionales, Nm. 10, 2005, p. 4. 2 V. Fisas Armengol, El desafo de Naciones Unidas ante el mundo en crisis, Icaria/Seminario de Investigacin para la Paz, Barcelona, 1994, p. 33. 1
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Itsaso Fernndez Poza:
Nmero 11, enero de 2010

La Reforma del Consejo de Seguridad de la ONU: una cuestin inaplazable
En el artculo se hace un anlisis de la reforma del Consejo de Seguridad, partiendo de la reforma que ya se realiz en 1963 y atendiendo a los cambios que han tenido lugar en la sociedad internacional que hacen necesario que se d una reforma (de la composicin, la eficiencia y los mecanismos de toma de decisiones, as como la transparencia). La reforma a lo largo de los ltimos aos ha tenido diferentes impulsos, y sobre la misma se mantienen distintas posturas de cambio. Por ello, en el artculo, se realiza un anlisis cronolgico de las propuestas que se han llevado a cabo desde los distintos mbitos y sobre las diversas cuestiones que abarcan la susodicha reforma, hasta llegar a la actualidad, momento en el que todava no se ha conseguido.
2. HISTORIA DEL CONSEJO DE SEGURIDAD, LAS REFORMAS En 1946, 51 Estados formaban parte de Naciones Unidas. En aquel entonces el Consejo contaba con 11 miembros. Los miembros permanentes, que eran cinco, estaban constituidos por los aliados victoriosos de la II Guerra Mundial, es decir, Estados Unidos, la Unin Sovitica, Francia, Reino Unido de la Gran Bretaa e Irlanda del Norte y China. En el proceso de toma de decisiones se estableci el voto por mayora, pero se implant as mismo la disposicin que requera el voto favorable de los cinco miembros permanentes (que es lo que se conoce como derecho de veto). Los miembros no permanentes eran seis y se elegan para un perodo de dos aos por la Asamblea General (artculo 23). Pero el ingreso de nuevos Estados en las Naciones Unidas, particularmente en la dcada de los aos sesenta, estableci, a su vez, la necesidad de aumentar el nmero de miembros del Consejo a fin de hacerlo ms representativo. Es as como en 1965 se reforma el artculo 233 y la composicin total del Consejo pasa a ser en adelante de 15 miembros y el nmero de miembros no permanentes de 10. La misma resolucin decidi que en la eleccin por la Asamblea de los miembros no permanentes del Consejo de Seguridad se tuviesen en cuenta los siguientes criterios de representatividad geogrfica: cinco asientos a favor de Asia y frica, uno entre los Estados de Europa Oriental, dos entre los Estados de Amrica Latina y dos para Europa Occidental y otros Estados. El nmero y condicin de los miembros permanentes no sufri modificacin.
Por la resolucin 1991A (XVIII) de la Asamblea General de 17 diciembre 1963, en vigor desde el 31 agosto de 1965 una vez cumplidos los requisitos del artculo 108 de la Carta. Vase en http://www.un.org/es/documents/charter/chapter5.shtml y en http://daccess-ddsny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/190/05/IMG/NR019005.pdf?OpenElement. 2
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As pues, y como comenta Jos A. Pastor Ridruejo por lo que respecta a la composicin del Consejo, encontramos en la Carta una consagracin formal de la desigualdad real entre los Estados4. Desde su creacin, la Carta de las Naciones Unidas se ha modificado en cuatro de sus artculos. Respecto a los referentes al Consejo de Seguridad, en 1965, tal y como se ha comentado, se modifica el artculo 23 con el aumento de once a quince el nmero de miembros del Consejo de Seguridad; y, tambin, el artculo 27, donde se aumentan de siete a nueve el nmero de votos afirmativos necesarios para la adopcin de decisiones, incluso los votos afirmativos de los cinco miembros permanentes en todas las cuestiones de fondo, pero no en las de procedimiento. En 1968, se aumenta de siete a nueve el nmero de votos necesarios en el Consejo de Seguridad para convocar una Conferencia General con el fin de revisar la Carta en el marco del artculo 109. Es importante sealar que, sin necesidad de modificacin de la Carta, y respecto al puesto de miembro permanente de la Unin Sovitica, con la disolucin de la URSS pas a ocuparlo el Estado considerado como su continuador, esto es, la Federacin Rusa, como resultado del Acuerdo de Alma Alta de 21 diciembre de 1991.
3. AVANCES EN EL PROCESO DE REFORMA La necesidad de reforma del Consejo de Seguridad atiende a la falta de legitimidad, equidad o eficacia en sus decisiones, con la consecuente reduccin de la confianza y credibilidad en el rgano. La Carta de las Naciones Unidas atribuye al Consejo de Seguridad la funcin de mantener la paz y seguridad internacionales5, pero en numerosas ocasiones sa no ha sido la verdadera actuacin que ha mostrado el Consejo, sino que ha realizado tanto acciones como omisiones fundamentndose en sus propios intereses (la de los miembros permanentes), siendo stas totalmente reprochables. En este sentido, expone Rosa Riquelme Cortado que ha tomado medidas sin un mandato claro, carentes de realismo, recursos suficientes y determinacin poltica de llevarlas a cabo (Bosnia y Herzegovina, Angola, Ruanda); ha reaccionado con lentitud o no lo ha hecho ante la reaparicin de conflictos que se crean
J. Pastor Ridruejo, Curso de Derecho Internacional Pblico y Organizaciones Internacionales, Tecnos, Madrid, 2003. p. 701. 5 Artculo 24 de la Carta de las Naciones Unidas, http://www.un.org/es/documents/charter/chapter5.shtml. 3
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solucionados o en vas de solucin (Angola, Ruanda, Afganistn), ha cerrado los ojos a conflictos internos en que se padecan graves violaciones de derechos humanos (Chechenia, Tbet, Sudn hasta 2004), ha callado y hasta ha encubierto a los miembros permanentes cuando actan por su cuenta en infraccin de la Carta (zonas de exclusin area al norte y al sur de Iraq tras la guerra del golfo, bombardeo de Serbia por miembros de la OTAN, ataque y ocupacin por Estados Unidos y Gran Bretaa de Afganistn, agresin a Iraq), sin duda lo ms criticable, junto con su ya persistente renuncia al control efectivo de las acciones armadas autorizadas6. Atendiendo a la importancia de la reforma, la misma debera realizarse de forma que se sustentara en principios bsicos que deben asentar una organizacin como la ONU, y que son, precisamente, principios contrarios a aquellos en los que se fundamenta actualmente: la representacin de los pueblos (no nicamente de los Estados) y la concesin de un papel importante a las organizaciones regionales7. 3.1. El proceso de reforma La cuestin de la representacin equitativa en el Consejo de Seguridad y del aumento del nmero de sus miembros se inici en 1979, en el seno de la Asamblea General, a solicitud de Argelia, Argentina, Bangladesh, Bhutn, Guyana, India, Maldivas, Nepal, Nigeria y Sri Lanka. Pero no fue hasta el 11 de diciembre de 1992 cuando la Asamblea General solicit8 al Secretario General que obtuviera de los Estados miembros de la Organizacin su punto de vista sobre la cuestin. Contestaron 81 Estados y las observaciones que haban formulado los Estados miembros sobre la posible revisin de la Composicin del Consejo de Seguridad quedaron recogidas en el oportuno informe del Secretario General. Este documento de la Secretara se utiliz de base en los debates sostenidos en la Asamblea General, desde finales de noviembre a principios de diciembre de 1993, que dieron lugar a la adopcin de la resolucin 48/26, de 3 de diciembre de 1993. Dicha resolucin estableca el Grupo de Trabajo de composicin abierta sobre la cuestin de la representacin equitativa y el incremento del nmero de miembros del Consejo de Seguridad y otras materias relacionadas. Este Grupo de
R. Riquelme Cortado, La interminable historia de la reforma del Consejo de Seguridad, Revista Espaola de Derecho Internacional, 2005, Vol. LVII, N 2, pp. 753-754. 7 R. Toulemon, Por una reforma de las Naciones Unidas, Poltica Exterior, Nm. 101, Vol. XVIII, septiembre/octubre 2004, p. 114. 8 Mediante la aprobacin de la resolucin 47/62, vase http://www.cinu.org.mx/onu/reforma_cs/ares47_62.pdf. 4
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Trabajo est presidido por el Presidente de la Asamblea General, que se ve asistido en estas concretas funciones por dos Vicepresidentes. Sus miembros son todos los de la Organizacin (191 miembros), aunque la participacin activa en sus trabajos no suele superar el 50% de los mismos. Su mandato ha sido sucesivamente prorrogado por la Asamblea desde que fue creado en 1993 y, de acuerdo con la resolucin 48/26, ha de presentar un informe sobre los progresos obtenidos al final de cada uno de esos perodos, que constan como documentos de la Asamblea9. Si bien el Grupo de Trabajo admiti por unanimidad la necesaria ampliacin del Consejo de Seguridad para poder atender a la nueva realidad, respecto a las dems cuestiones de reforma distribucin de los asientos, la categora que adquiriran los nuevos miembros, y la cuestin del veto persistan las discusiones. En la segunda Conferencia para unas Naciones Unidas ms Democrticas (CAMDUN2), celebrada en Viena en septiembre de 1991, se realizaron propuestas relativas a la reforma del Consejo de Seguridad, adems de las generales sobre la reforma del conjunto de la ONU. Los miembros de CAMDUN proponan ampliar el Consejo de Seguridad a 18 miembros, abolir el derecho de veto, rebautizado como "Consejo de Paz y Seguridad", y establecer un Comit permanente de la Asamblea General, formado por 15 miembros rotativos y representativos a nivel geogrfico, que controlara las actividades del Consejo10. En 1995, la Asamblea General, en su Declaracin conmemorativa del cincuentenario de la Organizacin (A/RES/50/6, de 24 de octubre de 1995)11 subrayaba las reformas que tenan mayor necesidad: la revitalizacin de la Asamblea General y del Consejo Econmico y Social, la mejora del funcionamiento del Consejo de Seguridad para el mejor desempeo de su funcin principal y el aumento de su legitimidad y la revisin de los criterios de financiacin de la Organizacin. Posteriormente, en 1997, el Secretario General, present el Informe Renovacin de las Naciones Unidas: un programa de reforma. En el mismo, Kofi Annan se planteaba una remodelacin del modelo de administracin de la Organizacin en la que se detectaba un anquilosado sistema burocrtico12.
Vase http://www.un.org/documents/ga/res/48/a48r026.htm. V. Fisas, op. cit., p. 34. 11 Vase http://www.un-documents.net/a50r6.htm. 12 Vase http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N97/189/82/IMG/N9718982.pdf?OpenElement.
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El 1 de diciembre de 1998, la Asamblea aprob una resolucin titulada La cuestin de la representacin equitativa en el Consejo de Seguridad y del aumento del nmero de sus miembros y cuestiones conexas (resolucin 53/30). En el mismo, en 5 lneas, se establece que para la adopcin de cualquier resolucin o decisin sobre la cuestin de la representacin equitativa en el Consejo de Seguridad y el aumento del nmero de sus miembros y cuestiones conexas se necesitar el voto afirmativo de por lo menos dos terceras partes de los Miembros de la Asamblea General13. As mismo, el 8 de septiembre de 2000, los Jefes de Estado y de Gobierno aprobaron la Declaracin del Milenio en la que, entre otras cosas, en su prrafo 30 se estableca la decisin de "redoblar esfuerzos por reformar ampliamente el Consejo de Seguridad en todos sus aspectos14. De la misma forma, en 2003, el Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan, en el discurso de apertura de la sesin de la Asamblea General de 2003, plante la necesidad de llevar a cabo profundas reformas institucionales en la organizacin con el fin de poder reforzarla, de aumentar su eficacia frente a las diversas amenazas que asolan a la Comunidad Internacional. Pero agregaba que las reformas por s mismas no resultarn suficientes ya que lo principal no es slo que sea un instrumento perfecto, sino tambin que se haga un buen uso de l, porque en caso contrario sera intil. As, comunic su intencin de convocar un grupo de alto nivel que estara compuesto por personas distinguidas con el fin de que proporcionaran una visin amplia y colectiva de la forma de avanzar hacia la solucin de ciertos problemas crticos. Por tanto, el establecimiento del Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafos y el cambio tuvo lugar finalmente el 3 de noviembre de 2003. Su informe final fue presentado el 2 de diciembre de 2004, y en su Captulo XIV se recogen las sugerencias efectuadas sobre esta reforma15. En la misma, sealan los principios o razones que, en su opinin, han de fundamentar la reforma del Consejo de Seguridad y que llevarn a determinar aquellos Estados miembros que habrn de obtener una mayor participacin en el proceso de adopcin de decisiones. stos son, en primer lugar, la contribucin a las Naciones Unidas desde el punto de vista financiero,
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Vase http://www.cinu.org.mx/onu/reforma_cs/ares53_30.pdf. Vase http://www.un.org/millennium/declaration/ares552e.htm. 15 Vase http://www.un.org/spanish/secureworld/. 6
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militar o diplomtico: caractersticas que se precisan en referencia a las cuotas para el presupuesto prorrateado de la ONU, la participacin en operaciones de paz, las aportaciones a actividades voluntarias de la Organizacin en materia de seguridad y desarrollo, as como las aportaciones a actividades diplomticas en apoyo de los objetivos y mandatos de las Naciones Unidas. Como un criterio especialmente importante a ponderar en esa aportacin, alegan el hecho de alcanzar la meta internacionalmente convenida de asignar el 0,7% del producto nacional bruto a la asistencia al desarrollo o avanzar considerablemente hacia su consecucin. En segundo lugar, se tendr en cuenta a aquellos pases que sean ms representativos de la composicin general de la Organizacin, principalmente del mundo en desarrollo. En tercer lugar, la reforma no habr de redundar en una disminucin de la eficacia del Consejo de Seguridad. En cuarto lugar y finalmente, el rgano resultante habr de ser ms democrtico y ms transparente, hacindole rendir cuentas de su actuacin. En cuanto a la cuestin de exigir requisitos para ser miembro del Consejo de Seguridad, apunta Vicen Fisas que no es ni una frivolidad ni un intento de bloquear la participacin de unos pases en concreto. Es simplemente una condicin bsica para otorgar a este organismo la legitimidad que no ha tenido hasta el momento. Slo si el Consejo acta con coherencia, autoridad moral y responsabilidad podr tomar decisiones que afecten a la comunidad internacional16. Sobre la base de los criterios mencionados anteriormente, el Grupo de Alto Nivel present dos opciones de reforma sobre la composicin del Consejo de Seguridad, denominados modelos A y B. Esta ampliacin propuesta por el Grupo de Alto Nivel se situaba un punto por debajo de la media barajada por los Estados en el Grupo de Trabajo (que hasta sus ltimos informes haba reflejado propuestas de entre 20 y 30 miembros), y en el mnimo de las que contaron con apoyo mayoritario, instaladas en un estrecho margen de 24 y 26 miembros. En las dos opciones se mantienen los cinco miembros permanentes actuales y estn enunciados sobre la base de cuatro grandes regiones (frica, Asia y el Pacfico, Europa y Amrica), pero dichas regiones seran nicamente respecto de la composicin del Consejo de Seguridad, ya que no estiman oportuno cambiar otras cuestiones como la composicin de los grupos regionales actuales para elecciones generales u otros fines de las Naciones Unidas. En cuanto a lo que se establece en los dos modelos:
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Ibdem, p. 41. 7
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Segn el modelo A, se proponen seis nuevos puestos permanentes, en este caso sin derecho a veto, y tres nuevos puestos no permanentes de dos aos de duracin, divididos entre cuatro grandes regiones. La distribucin sera as: frica: 2 miembros permanentes, 4 miembros no permanentes con un mandato Asia y el Pacfico: 3 miembros permanentes, 3 miembros no permanentes con Europa: 4 miembros permanentes, 2 miembros no permanentes con un Amrica: 2 miembros permanentes, 4 miembros no permanentes con un de dos aos de duracin (no renovable). un mandato de dos aos de duracin (no renovable). mandato de dos aos de duracin (no renovable). mandato de dos aos de duracin (no renovable). En esta propuesta, por tanto, se establecera un total de veinticuatro miembros para el Consejo de Seguridad, y se realiza por medio de una distribucin equitativa de seis miembros por cada una de las cuatro regiones sealadas. Y esos veinticuatro miembros seran, once miembros permanentes y trece no permanentes. Por el contrario, el modelo B, no establece la propuesta de nuevos puestos permanentes, sino que consiste en crear una nueva categora de ocho miembros con un mandato renovable de cuatro aos, y un nuevo miembro no permanente con un mandato de dos aos no renovable. La distribucin quedara: frica: 2 miembros no permanentes con un mandato de cuatro aos renovable, Asia y el Pacfico: 1 miembro permanente, 2 miembros no permanentes con un 4 miembros no permanentes con un mandato de dos aos de duracin (no renovable). mandato de cuatro aos renovable, 3 miembros no permanentes con un mandato de dos aos de duracin (no renovable). Europa: 3 miembros permanentes, 2 miembros no permanentes con un mandato de cuatro aos renovable, 1 miembro no permanente con un mandato de dos aos de duracin (no renovable). Amrica: 1 miembro permanente, 2 miembros no permanentes con un mandato de cuatro aos renovable, 4 miembros no permanentes con un mandato de dos aos de duracin (no renovable). En este modelo, por tanto, el Consejo de Seguridad quedara constituido por los cinco miembros permanentes actuales, ocho miembros con mandato de cuatro aos renovable (dos
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por cada una de las cuatro regiones) y once con mandato de dos aos no renovable (cuatro para frica, tres para Asia y Pacfico, uno para Europa y tres para Amrica) lo que dara (como en la anterior propuesta) un total de veinticuatro miembros, manteniendo la distribucin equitativa total de seis miembros por cada una de las cuatro regiones. Adems, en ambos modelos, de acuerdo con el citado artculo 23 de la Carta, sera la Asamblea General la que teniendo en cuenta las prcticas establecidas de consulta regional, a la hora de elegir los nuevos miembros permanentes o los no permanentes de mayor duracin, dara preferencia a los Estados que, en cada regin, se cuenten entre los tres primeros en la aportacin de contribuciones financieras al presupuesto ordinario o se encuentren entre los tres mayores contribuyentes voluntarios o contribuyentes efectivos en su regin a misiones de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz. As mismo, se realiza la recomendacin de revisar en el ao 2020 la composicin del Consejo de Seguridad, ya que el Grupo de Alto Nivel consider que ninguna reforma deba ser permanente. La incorporacin de una clusula de revisin de la reforma ya haba contado con amplio apoyo en el seno del Grupo de Trabajo. Como se ha comentado al inicio de este trabajo, los cinco miembros permanentes tienen un derecho de veto sobre las decisiones del Consejo. Este poder de veto fue utilizado fundamentalmente, y de forma amplia, durante la Guerra Fra y aunque se limit mucho su incidencia a partir de la dcada de 1990, su uso o la mera amenaza de emplearlo por parte de los miembros permanentes sigue bloqueando acciones importantes del Consejo de Seguridad. En este sentido, respecto al sistema de adopcin de decisiones, si bien el Grupo apunta que se trata de una institucin anacrnica y que no es adecuado para la institucin en una era de democracia cada vez mayor, recomiendan la no aceptacin de propuestas que conlleven la ampliacin de la titularidad de este derecho, es decir, no tocar el poder de veto de los que ya lo tienen, ni ampliar el veto en cualquiera de las opciones de la reforma del Consejo. En relacin a los actuales titulares de este derecho, sugieren que asuman, a ttulo individual, el compromiso de no ejercerlo excepto en las cuestiones en las que realmente estn en juego intereses vitales. En este punto tambin, el Grupo de Alto Nivel hizo suyas algunas de las recomendaciones del Grupo de Trabajo tendentes a la mayor moderacin en el ejercicio del veto.
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As mismo, con vistas a promover un uso ms responsable del veto, recomiendan que se instituya otro sistema de voto. Segn el Grupo, dicho mtodo permitira evitar posteriores vetos. Se realizaran dos votaciones. La primera votacin, carecera de efecto jurdico, ya que en el caso de haber algn voto negativo no sera equiparado a veto. En ese momento los miembros del Consejo de Seguridad podran solicitar una explicacin de las posturas sobre la decisin propuesta. A continuacin, se celebrara la segunda votacin, adoptndose as oficialmente una postura que constituira una verdadera decisin. De la misma forma, hay varias estrategias que tratan de restringir el veto por medio de cambios procedimentales que no suponen una reforma de la Carta de Naciones Unidas. Parecida a la recomendada por el Grupo es aqulla que hara recaer la carga de la prueba para justificar un veto en los miembros permanentes que decidan utilizarlo. Otra consistira en exigir dos vetos concurrentes para bloquear una decisin. Una ltima consistira en restringir las circunstancias en que los vetos pudieran tener valor. Como justificacin, desde el Consejo, se ha hablado del veto como de una vlvula de escape, en la medida en que permite que no se lleven a cabo decisiones que posteriormente no podrn cumplirse por falta del apoyo o por no contar con los medios necesarios para dicho fin. As mismo, no cabe esperar que los miembros permanentes consientan una reforma en la que vean menoscabado o pierdan el poder de veto. An as hay que atender a que en ninguno de los dos modelos se hace referencia a la eliminacin del sistema del veto, que cocha con la intencin de reformar el Consejo para aumentar la transparencia e ir hacia un modelo ms democrtico17. Pero en la situacin actual pensar en una eliminacin total del veto es imposible. El veto est destinado a permanecer, pero sin ser por ello intocable, ya que es necesario restringirlo18. El problema no es el veto en s, sino el uso que se le da al mismo. En ese sentido se pronuncia Rosa Riquelme Cortado al decir que el veto es una institucin anacrnica, discriminatoria y antidemocrtica. Ha sido utilizada por los miembros permanentes de forma sectaria, no en beneficio de los intereses colectivos, sino para proteger intereses nacionales
J. M. De Faraminan Gilbert, op. cit., p. 9. C. Esposito, El poder de veto en el Consejo de Seguridad: intocable?, FRIDE, 2005, p. 3, www.fride.org/publicacion/52/el-poder-de-veto-en-el-consejo-de-seguridad-intocable.
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y/o para cuestiones que ponan en peligro su propia percepcin de las amenazas a la paz mundial19. Respecto a las Cuestiones Conexas, el Grupo de Alto Nivel propone la institucionalizacin de los procesos para mejorar la transparencia y la rendicin de cuentas, as mismo, recuerda que el artculo 44 de la Carta concede a los pases que contribuyen con contingentes el derecho a ser plenamente consultados en relacin con el despliegue de efectivos para operaciones establecidas por el Consejo. El Secretario General se bas a la hora de realizar su informe en las propuestas presentadas por el Grupo de Alto Nivel. As, entre otras cuestiones, Kofi Annan plante, sobre la reforma del Consejo de Seguridad, dos opciones determinadas a travs de dos modelos (A y B), con el fin de resolver un debate en el que se haba avanzado muy poco en los doce ltimos aos y con el propsito de que los Estados miembros acordaran la adopcin de una decisin sobre la reforma. En marzo de 2005, como una de las iniciativas ms importantes de reforma de las Naciones Unidas hasta la fecha, el Secretario General de la ONU, Kofi Annan, present un informe titulado En mayor libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos. Tal y como se ha comentado, el informe diseaba un ambicioso plan de reforma de la ONU para hacer frente a las amenazas y los desafos internacionales del siglo XXI, y en el mismo dejaba claro que ninguna reforma de la ONU sera completa sin una reforma del Consejo de Seguridad. El Secretario General haba establecido el ao 2005 como el ao de la reforma, instando a los Estados miembros a estudiar los distintos modelos de reforma. Pero las discrepancias acerca de cmo ampliar el Consejo todava se mantenan. Finalmente, en la reunin plenaria de la Asamblea General, a nivel de Jefes de Estado y de Gobierno (14-16 de septiembre de 2005) tuvo lugar el intento fallido de reformar el Consejo mediante una decisin adoptada por consenso. Sobre esta cuestin apuntaba Francesc Granell en su momento que resultaba utpico pensar que la Cumbre Mundial de 2005 desbloqueara este asunto. En efecto, la reforma del Consejo de Seguridad ha quedado apartada por el momento, sin que deje de trabajarse para alcanzar un consenso en l. Sin embargo, esto no puede interpretarse como un fracaso de la
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R. Riquelme Cortado, op. cit., pp. 761-762. 11
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cumbre, pues el bloqueo en la reforma del Consejo no supone que en otras reas no se hayan producido avances, aunque quiz ms lentos de lo conveniente20. 3.2. Propuestas confrontadas, las posiciones de los pases En cuanto a los Estados, se posicionaron bsicamente en torno a cuatro propuestas que han hecho que la reforma no se haya logrado hasta el momento ya que ningn Estado quiere ceder en determinadas cuestiones de su propuesta. Las propuestas eran: el llamado grupo de los cuatro, la Unin Africana, Unidos para el Consenso y Small 5. Uno de los proyectos de resolucin sobre la ampliacin del Consejo de Seguridad es el denominado G-4 puesto que est auspiciado por cuatro pases: Brasil, Alemania, India y Japn. Este plan solicita, o propone, la ampliacin del nmero de miembros del Consejo de 15 a 25. Proponen que cuatro de los nuevos puestos permanentes sean para ellos, que se otorgue a frica dos escaos permanentes y que se creen, as mismo, cuatro puestos no permanentes. Por su parte, la Unin Africana, que cuenta con 53 miembros, est intentando ampliar el Consejo de Seguridad a 26 miembros, incluyendo seis nuevos escaos permanentes que tendran poder de veto. De ese incremento hasta 26 puestos, para frica seran dos permanentes y otros dos no permanentes. Unidos para el Consenso es un grupo de aproximadamente 20 pases, encabezados por Italia, Mxico y Pakistn. Proponen aadir diez escaos, todos no permanentes, que se elegiran por perodos de dos o tres aos. A tenor de la propuesta, seis puestos seran para frica, cinco para Asia, cuatro para Latinoamrica y el Caribe, tres para Europa Occidental y otros Estados y dos para Europa Oriental. Finalmente el cuarto grupo es el denominado Small 5 o S-5 (Costa Rica, Jordania, Liechtenstein, Singapur y Suiza), cuya propuesta es la mejora de los mtodos de trabajo del Consejo de Seguridad, la ampliacin del mismo, una mayor transparencia, la rendicin de cuentas de la labor del Consejo e imponer limitaciones en el uso del veto. Aunque se han perfilado estos grupos, hay que apuntar que los Estados a nivel individual tambin han ido presentando sus propias propuestas.
F. Granell, Naciones Unidas: reforma y transformacin Poltica Exterior, Nm. 108, Vol. XIX, Noviembre/Diciembre 2005, pp. 101-102. 12
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4. SITUACIN ACTUAL DEL PROCESO DE REFORMA El intento de reforma es un proceso que al durar tantos aos ha alternado momentos de gran actividad con otros menos activos. Las ocasiones en las que se ha producido un mayor empuje han sido en 1997, 2005 y, finalmente, en 2009. En las anteriores ocasiones no se logr llegar a un acuerdo por medio de las distintas maniobras diplomticas, fundamentalmente por los intereses de los miembros aspirantes. La decisin 62/557 de 14 septiembre de 200821 de la Asamblea General, contena el mandato para modificar el procedimiento de negociacin que se haba seguido hasta el momento. Se decidi transferir la consideracin del tema a sesiones informales de la Asamblea General en las que se realizaran negociaciones intergubernamentales. Como no haba acuerdo para convocar una conferencia diplomtica para la negociacin de dicha reforma, se acuda a una va lateral que permitiera un acuerdo, adoptado por una mayora amplia, sin necesidad de alcanzar el consenso como estaba convenido. As mismo, en dicha decisin se estableca el Grupo de Trabajo de composicin abierta para preparar y facilitar las negociaciones intergubernamentales sobre la reforma del Consejo de Seguridad que se iniciara en febrero de 2009. Previamente, en ese Grupo se establecera el marco y las modalidades de esas negociaciones. El Grupo se reuni en tres ocasiones, la ltima en enero de 2009. De acuerdo con la decisin de septiembre, el 19 de febrero de 2009 se realiz una sesin informal de negociaciones intergubernamentales sobre la reforma del Consejo de Seguridad. Estuvo precedida por una consulta ministerial, tambin informal, convocada por el Ministerio del Exterior de Italia, que se realiz en Roma el 4 y 5 de febrero. As, el 4 de marzo, la Asamblea General de la ONU emprendi las negociaciones informales para la reforma y ampliacin del Consejo de Seguridad, con una primera reunin en la que se abord el polmico asunto del derecho de veto entre algunos de sus miembros. Los representantes de los pases miembros de la organizacin se reunieron a puerta cerrada para debatir el primer punto de la agenda que se haba acordado el 19 de febrero, fecha en la que tcnicamente comenz el proceso de reforma.
Vase http://www.un.org/ga/63/plenary/I_sc_representation_members.shtml www.centerforunreform.org/system/files/Res+62.557.PDF. 13
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En esta primera reunin, los asistentes centraron el debate en el delicado asunto del poder de veto y la posibilidad de que los pases que logren convertirse en miembros permanentes puedan ejercerlo. As mismo, en marzo, en una conferencia de prensa en la sede de Naciones Unidas en Nueva York, el Presidente de la Asamblea General de la ONU, Miguel dEscoto, subray que por los menos, por primera vez en 60 aos estamos tratando un asunto sustantivo, no modalidades. Se trata de negociaciones significativas. No obstante, aclar que en algunos puntos no se lograrn los objetivos completos, sino que se llegar a la mitad del camino. Si bien, en cambio, sostuvo que tambin hay temas en los que todos los miembros estn de acuerdo. Entre ellos cit como ejemplo la necesidad de aumentar la representacin de frica, por el aumento significativo de miembros procedentes de este continente que se ha producido. Ha habido distintas rondas de negociaciones a lo largo del 2009. En las negociaciones se han abordado varias cuestiones fundamentales: la categora de los miembros del Consejo de Seguridad; el derecho de veto; la relacin entre la Asamblea General y el Consejo de Seguridad; el tamao futuro del Consejo de Seguridad; los mtodos de trabajo del Consejo de Seguridad22. Hay divergencia entre las opiniones de los distintos pases, algunos quieren aferrarse al poder que vienen ostentando, otros quieren hacer reclamaciones (de entrada en el Consejo de Seguridad) en atencin al poder que tienen en estos momentos en las relaciones internacionales, mientras que otros nicamente quieren un sistema ms equitativo y democrtico, en el que no predominen los privilegios e intereses propios. A medida que pasa el tiempo se hace necesario atender a los puntos que tienen en comn las distintas propuestas y (en ocasiones) ceder hasta un punto medio para poder lograr un consenso lo antes posible. Habr que ver si el impulso con el que comenz en 2009 llega a producir los frutos esperados, y en qu medida se realiza la reforma, ya que la simple reforma no sera satisfactoria si no se realizan los cambios oportunos para que el Consejo de Seguridad atienda con eficacia al mandato que le confiere la Carta de las Naciones Unidas.
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Vase http://www.un.org/spanish/ga/64/agenda/admin.shtml. 14
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5. CONCLUSIONES Por lo tanto, como se ha comentado a lo largo del trabajo, la reforma del Consejo de Seguridad es necesaria, y en este punto los Estados estn de acuerdo, pero el problema en el proceso de reforma ha venido por la intransigencia sobre las propuestas propias. As, por medio de los debates, se ha conseguido apreciar las pretensiones que inspiran y determinan las posiciones de los Estados miembros, no slo en este tema, sino en el de toda la Organizacin. Parece ser, que si bien ha estado unos aos estancado, el proceso ha recobrado un nuevo impulso. La cuestin fundamental radica en que la reforma ha de ser en todos los mbitos necesarios para conseguir solucionar los problemas de los que ha venido padeciendo en los ltimos tiempos el Consejo de Seguridad. Tal y como apunta Rosa Riquelme Cortado, una de las cuestiones principales es que el Consejo fue diseado por la Carta para ser un rgano responsable en el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. Y no lo ha sido. Confiri a los Estados ms poderosos del momento el derecho a veto, esperando que utilizasen su poder en pro del bien comn y promovieran y acataran el Derecho Internacional. Y no lo han hecho. Su respuesta discriminatoria e ineficaz a las principales amenazas a la seguridad mundial ha redundado en grave desmedro de su credibilidad23. Es importante la reforma para que en la misma se den los cambios que se han producido en la sociedad internacional, una representacin ms democrtica, as como una mayor transparencia y para que responda de forma adecuada a los diversos acontecimientos internacionales. Pero no slo la reforma es necesaria, sino que los Estados deben, por medio del instrumento que es la Carta de las Naciones Unidas, abogar tambin por ese cambio, utilizando los recursos que hay en la misma. Es decir, tal y como apunt el Secretario General, que se haga buen uso del Consejo de Seguridad. As mismo, y tal y como afirm Antonio Remiro Brotns si no se refuerza el entramado institucional de la sociedad internacional, moderando as y sometiendo a normas el poder de todos los Estados, incluidos los Miembros Permanentes del Consejo de Seguridad y sus aliados, respetando el pluralismo, practicando la tolerancia (que ya invoc la Carta) y
23
R. Riquelme Cortado, op. cit., p. 753. 15
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apuntalando la solidaridad en el inters comn por la supervivencia, el nuevo orden ms que viejo ser viejsimo y la ONU no habr cumplido cincuenta, sino todos los aos24. Despus de tantos aos de espera la reforma del Consejo de Seguridad de la ONU es una cuestin inaplazable.
A. Remiro Brotns, El nuevo orden mundial de la tribu opulenta, Revista Jurdica Universidad Autnoma de Madrid, Nm. 6, 2002, p. 266. 16
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Vase http://www.cinu.org.mx/onu/reforma_cs/ares53_30.pdf. Vase http://www.un.org/millennium/declaration/ares552e.htm. 15 Vase http://www.un.org/spanish/secureworld/. 6

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R. Riquelme Cortado, op. cit., pp. 761-762. 11

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Vase http://www.un.org/ga/63/plenary/I_sc_representation_members.shtml www.centerforunreform.org/system/files/Res+62.557.PDF. 13

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R. Riquelme Cortado, op. cit., p. 753. 15

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