Problemele de politici publice şi agenda publică.

Studii mai vechi privind formularea politicii publice acordă puţină atenţie naturii şi definirii problemelor în politica publică; problemele sunt considerate date şi analiza începe din acest punct. De ce unele probleme sunt soluţionate, în timp ce altele sunt neglijate? De ce unele probleme sunt definite într-un mod, iar altele în altul? Definirea problemei ajută la localizarea punctelor de putere din cadrul sistemului politic. Dacă o problemă este de natură internă sau externă, dacă reprezintă o nouă situaţie sau este o consecinţă a unei politici publici actuale, dacă este limitată sau nu din punct de vedere al scopului, toate acestea contribuie la modelarea tipului de politică publică emergentă. În evaluarea politicii publice sunt necesare informaţii despre substanţa şi dimensiunea problemei ţintă pentru a determina cu exactitate eficacitatea acesteia. Pentru scopul nostru, o problemă de politică publică poate fi definită ca acea condiţie sau situaţie care generează nevoi ori insatisfacţii, pentru a căror corecţie acţiunea guvernamentală este necesară. De exemplu, condiţii precum aerul poluat, mâncare alterată, aglomeraţia din închisori, aglomerarea urbană constituie situaţii care ar putea constitui potenţiale probleme pentru cetăţeni în condiţiile în care insatisfacţia şi disconfortul acestora este în creştere. Gradul de disconfort sau insatisfacţie (care impune şi intervenţia guvernamentală) este măsurat de cetăţeni în funcţie de un standard sau un criteriu; dacă acestea consideră o anumită situaţie ca normală, inevitabilă sau de care sunt ei înşişi responsabili nici o acţiune guvernamentală nu va fi iniţiată deoarece situaţia respectivă nu reprezintă o doleanţă a cetăţenilor, respectiv nu se regăseşte pe agenda publică. Agenda publică reprezintă, deci, un mănunchi de probleme la care participă publicul Deoarece opinia publică tinde să devină vagă şi/sau confuză atunci când este vorba de probleme tehnice sau soluţii complexe. subliniem că agenda publică . nu include şi soluţiile de politici publice, soluţii care pot fi luate de elitele politice sau de anumite segmente ale publicului Facem menţiunea că nu orice situaţie devine o problemă de politică publică: situaţiile nu se transformă în probleme decât în măsura în care sunt percepute ca atare, articulate şi aduse în atenţia autorităţilor; acest tip de acţiune este utilizat frecvent de oficialităţi, parlamentari aflaţi în „căutarea” unor probleme; o situaţie devine problema pe agenda publică dacă se identifică cu un domeniul de intervenţie a statului, pentru care o soluţie guvernamentală este posibilă. Profesorul Aron Wildavsky (Wildavschy,Aaron.1975.”Budgeting:A Comparative Theory of Budgetary Processes”.Boston. Little, Brown) afirma că autorităţile mai degrabă vor ignora o problemă dacă aceasta nu este dublată de soluţia aferentă. Uraganele şi cutremurele de pământ nu pot constitui probleme datorită caracterului imprevizibil al acestora, însă distrugerile provocate 1

constituie o problemă de politică publică şi numeroase programe pentru atenuarea distrugerilor provocate de aceste fenomene naturale au fost iniţiate. Sunt destul de frecvente cazurile în care soluţionarea situaţiilor problematice este urmărită de alte persoane decât beneficiarii direcţi. Administraţia din România a declanţat „războiul cu corupţia” mai degrabă ca reacţie la acţiunile ziariştilor şi altor oficialităţi decât ca rezultate al acţiunilor celor afectaţi de acest flagel. Trebuie, de asemenea, remarcat dinamica problemelor importante pentru cetăţeansau cu alte cuvinte dinamica deosebit de înaltă a agendei publice. Astfel, în pofida faptului că numeroase probleme continuă să rămână în atenţie, modul de definire al acestora se modifică odată cu schimbarea valorilor şi a condiţiilor care le-au generat. Alcoolismul este edificator în acest sens. În secolul XIX, alcoolismul reprezenta o problemă personală. În prima jumătate a secolului XX, alcoolismul constituia răspunsul indivizilor la diferite presiuni sociale, familiale etc., devenind o problemă socială pentru a cărei ameliorare se recomanda cu precădere consilierea şi accesul la alte servicii sociale. Recent, alcoolismul este considerat o boală care necesită tratament medical acoperit din asigurarea de sănătate. Această definiţie medicală reduce responsabilitatea individuală şi stigmatul aferent. Situaţii considerate normale într-un moment, se pot transforma în probleme ca urmarea a schimbării mentalităţilor. Abuzurile în familie care au constituit de secole o problemă personală, astăzi sunt considerate infracţiuni. În ciuda acestor evoluţii ale doleanţelor publicului şi respectiv a agendei publice, sondajul reprezentat în continuare, realizat de Gallup pentru Agenţia pentru Strategii Guvernamentale relevă faptul că pentru cetăţenii români principalelel probleme de pe agenda publică râmân cele referitoare la creşterea veniturilor şi al locurilor de muncă. Problemele generate de marile provocări gobale, cum sunt: terorismul, poluarea, criza energetică, crima organizată; sunt aproape total neglijate. Sondajul prezentat în continuare evaluează priorităţile de politici publiceale publicului. Care credeţi că sunt PRINCIPALELE TREI probleme pe care actualul Guvern ar trebui să le rezolve până la sfârşitul mandatului său legal din 2008?

2

Majorarea veniturilor

50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

Lipsa locurilor de muncă și șomajul Sănătatea Protecția socială Creșterea nivelului de trai Învățământul Infrastructura Creșterea/stabilitatea economică Corupția Agricultura Respectarea promisiunilor Justiția și domeniul legislativ Alt domeniu NS/NR

Sursa: Agenţia pentru Strategii Guvernamentale, Gallup Romania – Sondaj naţional – Septembrie 2007 Răspusurile obţinute relevă priorităţile publicului ignorând , însă, preferinţele pentru soluţii Ideal ar fi ca,în continuare, să studiem corespondenţa din între agenda publică şi agenda guvernamentală. Se impune să semnalăm existenţa unor potenţiale pericole ( variabilitatea în formularea întrebărilor, numărul de respondenţi) în cazul în care date rezultate din sondajul anterior sunt utilizate ca măsură temporală a agendei de guvernamentale((B.,D.,Jones şi F.R.Baumgartner). Din analiza sondajului remarcăm faptul că spaţiul agendei publice este în totalitate ocupat de siguranţa economică şi mai puţin sau deloc de probleme legate de .siguranţa naţională. Cu alte cuvinte, există o dominare solidă a problemelor legate de siguranţa economică care reprezintă piorităţile cheie ale publicului în general şi doar ocazional acestea ar putea fi surclasate de priorităţi din alte domenii.

3

Agenda Politică Transferarea problemelor de pe agenda publică pe agenda politică este rezultatul unui proces politic care determină în acelaşi timp şi soluţiile adecvate. Accesul la mijloacele de transport de către persoanele cu handicap reprezintă o problemă de transport ori o problemă legată de drepturile omului? Mijloace de transport special destinate persoanelor cu handicap constituie soluţia la o problemă de transport. Perspectiva drepturilor omului implică accesul egal al persoanelor cu handicap la mijloacele de transport, respectiv dotarea mijloacelor de transport cu dispozitive care să permită şi persoanelor cu handicap să utilizeze în mod egal transportul în comun.(L:G.Popescu, 2006) Cauzalitatea reprezintă o a doua faţetă a problemei de politică publică. O situaţie se poate transforma într-o problemă, dar care sunt cauzele care au generat situaţia respectivă? Multe probleme – criminalitatea, sărăcia, inflaţia şi poluarea aerului – au cauze multiple. Inflaţia, caracterizată de creşterea generalizată a preţurilor măsurată de indicele preţurilor de consum, constituie o problemă de politică publică cu multiple cauze: subproducţia de bunuri şi servicii, cerere excesivă de bunuri şi servicii, prea mulţi bani în circulaţie, rezultatul inflaţiei psihologice (oamenii se aşteaptă ca preţurile să crească) etc. Pentru soluţionarea unei probleme, cauzele sunt cele care trebuie vizate, nu doar manifestările (simptomele) acestora, însă în multe situaţii, cauzele principale nu sunt uşor de identificat ori de diagnosticat. Identificarea cauzelor unei probleme şi negocierea unui compromis asupra lor constituie o sarcină nu tocmai uşoară pentru cei ce elaborează politica publică (policy-makers), definirea problemei transformându-se astfel într-o problemă de sine stătătoare. Dificultatea construirii agendei politice este determinată şi de faptul că natura şi scopul multor probleme de politică publică sunt dificil de formulat datorită caracterului lor difuz ori “invizibil”. Pentru că măsurarea este adeseori inadecvată, cei însărcinaţi cu elaborarea politicilor publice nu dispun de o evaluare corectă a situaţiei de fapt şi se află în imposibilitatea de a propune soluţii adecvate sau chiar de a întreprinde orice acţiune guvernamentală pentru soluţionarea problemei. Acestor inexactităţi în măsurare se adaugă şi slaba înţelegere a cauzelor fenomenului. Alte probleme dificil de cuantificat sunt: violenţele împotriva copiilor, imigraţia ilegală, evaziunea fiscală etc. Alt aspect al legat de agenda politică se referă la capacitatea acestora de a fi uşor de controlat/influenţat, unele probleme implicând mult mai multe schimbări comportamentale decât altele. Controlul asupra problemelor este condiţionat şi de caracterul tangibil sau nu al acestora. Probleme precum penuria de locuri de muncă, managementul defectuos al proiectelor pot fi soluţionate mult mai uşor prin creşterea resurselor şi a stimulentelor de care oamenii sau agenţiile

4

dispun. Alte probleme, cum ar fi rasismul, abilităţi profesionale inadecvate sunt intangibile, implicând valori. Obiectul lucrării noastre îl constituie agenda politicilor publice Care sunt acele caracteristici care disting o problemă publică de una privată? În general, sunt considerate publice acele probleme care afectează un număr substanţial de mare de persoane, ale căror consecinţe sunt resimţite inclusiv de persoane care nu sunt implicate în mod direct. Problemele care sunt limitate ca efect, număr de persoane afectate în mod direct nu sunt de natură publică. Să presupunem că un cetăţean este nemulţumit de valoarea sumelor impozitate imputate sub legislaţia fiscală în vigoare. Atâta timp cât cetăţeanul respectiv va acţiona individual căutând să obţină de la organele fiscale o derogare de la lege în favoarea sa, discutăm despre o problemă personală. Declanşarea unei acţiuni de modificare a legislaţiei de către respectivul cetăţean împreună cu alte persoane afectate de aceeaşi problemă în mod direct sau indirect, transformă problema personală într-una publică. Măsura în care o situaţie sau o condiţie este percepută ca o problemă depinde nu numai de dimensiunea obiectivă a acesteia, ci, într-o mare măsură şi de cum se raportează oamenii la situaţia respectivă. Pentru o persoană cu un anumit standard social găsirea unui loc de muncă nu constituie o problemă serioasă deoarece nu este ameninţat de o creşterea în rata şomajului, ba chiar o consideră necesară în vederea reducerii ratei inflaţiei. Un muncitor pentru care şomajul este o ameninţare va reacţiona negativ la o asemenea creştere. Percepţia unei persoane este influenţată de propriile experienţe, valori şi situaţii în care se află. Nu există un unic mijloc de definire a problemei, deşi multe persoane au păreri şi preferinţe faţă de o situaţie. De multe ori, formulările diferite ale unei probleme concurează pentru acceptarea publică. Dacă ceva anume reprezintă sau nu o problemă publică depinde de termenii în care a fost definită problema şi de acceptarea definiţiei propuse. În plus, termeni în care a fost definită şi cauzele care au generat-o au determinat promovarea acelor soluţii considerate adecvate Următorul sondaj ilustrează gradul de acceptabilitate al publicului din România faţă de agenda politică Astfel, la întrebarea :Care sunt domeniile în care actualul Guvern a luat cele mai multe măsuri în acord cu aşteptările dumneavoastră, răspunsurile obţinute sunt redate în graficul următor :

5

30%

În domeniul relațiilor internaționale ale României În domeniul pensiilor

25%

În domeniul învățământului În domeniul sănătății

20%

În domeniul privatizării 15% În domeniul protecției sociale 10% În domeniulpromovării culturii naționale În domeniul reducerii impozitelor În domeniul justi ției

5%

0%

NS/NR

Sursa: Agenţia pentru Strategii Guvernamentale, Gallup Romania – Sondaj naţional – Septembrie 2007 Studiul acestui sondaj relevă o susţinere destul de fragilă a agendei politice De asemenea, trebuie să reţinem procentul destul de ridicat (27%) -al celor care răspund Nu ştiu/ Nu răspund. Aceste procente demonstrează existenţa unor categorii de cetăţeni aflaţi, încă, în stare latentă, adică total dezinteresaţi de ceea ce se petrece în jurul lor. Explicaţiile sunt multiple şi pot merg de la faptul că unica preocupare a acestora este lupta pentru ziua de mâine şi până la lipsa culturi civice. Aceleaşi explicaţii pot fi, în mare măsură, oferite şi cu privire la lipsa de inters constată în raport cu necesitatea menţionării marilor provocări gobale (drepturile omului, energia, terorismul, securitatea, criminalitatea, terorismul) printer Congruenţa agendelor Limitarea resurselor determină în mod firesc o limitare a spaţiului agendei guvernamntale. La aceasta trebuie însă avută în vedere şi lupta pentru spaţiu pe agenda guvernamentală a unor forţe 6 priorităţile agendei publice respective guvernamentale

altele decât opinia publică.. ( B.,D.,Jones şi F.R.Baumgartner).Este evident că nu poate exista reprezentare în cazul în care guvernanţii şi guvernaţii priorizează problemele în mod diferit. Şi, chiar mai mult, este posibil să nu apară reprezentare chiar şi în cazul în care o astfel de corespondenţă există, datorită blocării unor acţiuni de politici publice fie de către sistemul politic ( gradul de complexitate al acestuia poate genera diferite blocaje), fie de liderii ale căror opinii diferă de cele ale publicului( B.,D.,Jones şi F.R.Baumgartner). Activitatea de dezbateri parlamentare este o componentă de primă linie a procesului de politici publice. Cu alte cuvinte, în situaţia în care se realizează o convergenţă între agenda parlamentară şi doleanţele cetăţenilor, dezbaterile parlamentare pot răspunde mult mai uşor la schimbarea fluxurilor informaţionale decât etapele ulterioareale procesului de politici publice. Ca o consecinţă, este rezonabil să ne aşteptăm la un răspuns rapid oferit de Parlament care să respecte priorităţile agendei publice. Nu se mai poate vorbi de convergenţă în cazul în care dezbaterile parlamentare pe o problemă faţă de care opinia publică şi-a manifestat interesul sunt demarat la aproximativ un an de când problema a fost adusă în atenţie. ( B.,D.,Jones şi F.R.Baumgartner). Principalele concluzii ce se pot desprinde din această prezentare sunt următoarele: 1. Reducerea ineficienţei agendei depolitici publice presupune congruenţa dintre agenda parlamentară şi cea publică. 2. Nu se poate adduce în discuţie conceptual de congruenţă a politicii decât în situaţia în care congruenţa dintre priorităţle cetăţenilor şi activitatea guvernamentală este evidentă. 3. Deşi priorităţile publicului şi cele ale Parlamentului pot fi similare, locul în care sunt plasate aceste priorităţi este diferit, într-o manieră care sugerează multiple posibilităţi de influenţare a agendei parlamentare de către alte forţe decât opinia publică. Participarea cetăţenească şi transparenţa decizională Contextul democratic presupune participarea cetăţenilor la acţiuni menite să influenţeze deciziile politice. Exercitarea dreptului de vot doar de către o categorie redusă de cetăţeni conduce la situaţia în care doar interesele celor care au votat să fie reprezentate în politicile publice adoptate, iar interesele celorlaţi să fie ignorate. În situaţia în care, totuşi, aceste categorii, tradiţional de ne-votanţi, se prezintă la vot vor oferi sprijin electoral acelor candidaţi care a le reprezenta interesele, ignorând aproape în totalitate proiectele de politici publice conţinute în ofertele electorale. Din această perspectivă, este important pentru noi să înţelegem cauzele pentru care anumite segmente de cetăţeni se prezintă la vot, iar altele nu. În democraţia reprezentativă votul este cea mai comună formă de participare. Pentru 7

marea majoritate a cetăţenilor exercitarea dreptului de vot reprezintă un act de responsabilitate civică. Există, însă, şi alte forme de participare. Să considerăm de exemplu, cazul unui cetăţean nemulţumit de faptul că taxele au crescut substanţial de la un an la altul. Ce opţiuni are acest cetăţean la următoarele alegeri? Această persoană are patru potenţiale răspunsuri: loialitate, vocea, plecarea şi absenţa de la vot. (W.E. Lyons and D, .Lowery) Conform acestei formulări, prezenţa la vot reprezintă o formă de loialitate, un răspuns pasiv dar constructiv oferit acţiunilor guvernamentale. Vocea reprezintă un răspuns constructiv activ, ce se manifestă prin forme de sprijin acordate oficialilor/candidaţilor care promit reducerea taxelor, mergând chiar până la susţinerea în campanile electorale sau prin alăturarea la unul dintre grupurile ale căror obiective vizează reducerea taxelor Răspunsul distructiv este, de asemenea, pasiv şi activ. Cetăţenii care consideră că “nu se pot bate cu primăria” atunci, cu certitudine, vor absenta de la vot. În cazul lor nu se poate vorbi de participare. Versiunea activă a răspunsului distructiv este plecarea (“voting with your feet”). Cetăţenii se vor orienta spre o altă comunitate mai apropiată de preferinţele lor legate de taxe. Orice cetăţean se confruntă cu aceste opţiuni de participare. Din punct de vedere al sănătăţii unui sistem politic este de dorit ca majoritatea cetăţenilor să se angajeze într-o participare constructivă şi doar un segment redus dintre ei să opteze pentru neprezentarea la vot. “Participarea cetăţenească este procesul prin care preocupările, nevoile şi valorile cetăţenilor sunt încorporate procesului de luare a deciziilor publice. Valori de bază pentru practicarea participării publice (http://www.transparency.org.ro) • publicul ar tre are.htm ) bui să aibă un cuvânt de spus în deciziile ce privesc acele acţiuni care le afectează viaţa. • participarea publică include promisiunea că aceasta va influenţa decizia. • procesul participării publice comunică interesele şi vine în întâmpinarea nevoilor tuturor participanţilor. • procesul participării publice solicită şi facilitează implicarea acestor persoane potenţial afectate. • procesul participării publice invită participanţii să-şi definească modul propriu de implicare. • procesul participării publice arată participanţilor felul în care contribuţia lor a afectat decizia. Prin asumarea unor măsuri extensive destinate deschiderii către scrutinul public şi stimularea input-urilor publice, cetăţenilor li se oferă oportunitatea de a participa la actul de 8

guvernare într-o formă care nu implică nici participarea la vot şi nici asocierea la un grup de interese.Cu alte cuvinte, creşterea accesului cetăţenilor la guvernare este în creştere. Dintre avantajele participării cetăţeneşti pentru administraţia enumerăm: •-restabilirea şi contrucţia încrederii între administraţia şi cetăţeni. • susţinerea administraţiei în identificarea mai rapidă a nevoilor comunităţii şi cu o satisfacţie mai mare pentru cetăţeni. • oferirea gratuită de informaţii în legătură cu deciziile ce trebuie luate de către administraţie; • conducerea comunităţii către consens şi nu către conflict. • abordarea împreună, administraţie şi cetăţeni, a problemelor şi oportunităţilor într-un mod mult mai creative Concluzii Am încercat pe parcursul acestei lucrări să demonstrăm că o problemă majoră legată de reducerea ineficienţei agendei de politici publice este cea legată de reprezentare. Altfel spus cât de multe sau puţine dintre priorităţile opiniei publice sunt translatate în politicile publice., în special prin mecanismele de vot sau alte tipuri delegături dezvoltate între oficialii aleşi şi cetăţeni. Pe de-o parte, reprezentarea este o cheia funcţionării oricărei democraţii şi o vloare importantă prin ea însăşi. Pe de altă parte, o bună funcţionare a democraţiei trebuie să implice nu numai reprezentarea ca o valoare de primă mărime , dar şi mijloacele de rezolvare a problemelor. Aceasta implică procesarea informaţiilor, comunicarea, şi calea prin care prin care preferinţele publicului sunt create şi influenţate de către strategiile guvernamentaleşi prin dinamici collective associate cu fixarea agendei publice.

REFERINŢE BIBLIOGRAFICE Wildavschy, Aaron.1975.”Budgeting:A Comparative Theory of Budgetary Processes”.Boston. Little, Brown W.E. Lyons and D, .Lowery, “Citizen responses to Dissatisfaction in Urban Communities: A test of a General Model”, paper presented at the annual meeting of Southern Political Sciences Association, Charlotte, N.C., 1997 B.,D.,Jones şi F.R.Baumgartner,.2005, The Politics of Attention, The University of Chicago Press

9