Ciudades Intermedias de América Latina y El Caribe - Propuestas para La Gestión Urbana

CEPAL Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
CIUDADES INTERMEDIAS DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE: PROPUESTAS PARA LA GESTIN URBANA

COMPILADORES: RICARDO JORDAN Y DANIELA SIMIONI
MAE Ministero degli Affari Esteri Cooperazione Italiana
LC/L.1117 Junio de 1998
Este proyecto fue hecho posible gracias a la colaboracin prestada a la CEPAL por el Ministero degli Affari Esteri del Gobierno de Italia. La coordinacin del trabajo correspondi al seor Ricardo Jordan y a la seora Daniela Simioni. Como experto principal se desempe el seor Marcello Balbo. Se agradece especialmente la colaboracin de los seores alcaldes de Crdoba, Argentina, seor Rubn Amrico Mart; de Cuzco, Per, seor Ral Salzar Saico; de Manizales, Colombia, seor Mauricio Arias Arango; de Ouro Preto, Brasil, seores Angelo Oswaldo de Araujo Santos y Jos Leandro Filho; de Puerto Espaa, Trinidad y Tabago, seores Ethelbert Paul y John Raphael; y de Valdivia, Chile, seores Gonzalo Espinoza y Jorge Sabat. Se debe asimismo agradecer la labor de los funcionarios municipales de contraparte seores, Carlos Alberto Acevedo, Robinson Ampuero, Manuel Ollanta Aparicio, Robinson Ferreira Aquino, Omar Bernal, Carlos Chacn, Marlia Machado, Guillermo Marianacci, Carlos Montes, Rodrigo Navarrete, Christopher Samuel, Ana Stumpfoll, Rosa Tejada y Gloria Thompson. Del mismo modo, se expresa reconocimiento a las seoras Mara Pa Dradi y Anna Zambrano del Ministero degli Affari Esteri; a los seores Francesco de Luigi y Alessandro Modiano de la Embajada de Italia en Chile; a la Subsede de la CEPAL en Puerto Espaa; al seor James Armstrong, Coordinador del Programa de Asentamientos Humanos del Caribe (UNCHS/Barbados) y a la seora Mara Auxiliadora Balza, de la Universidad de Zulia, Venezuela. La correccin sustantiva de este libro fue realizada por el seor Guillermo Acua. Colaboraron en el proyecto: Federico Arnillas, Flvia Brasil, Desmond Dougall, Javier Font, Patricio Gross, Claudia Gusella, Raimundo Pio Infante, Yara Landre, Francesco Lanzafame, Carlos La Serna, Timothy Mooleedhar, Binolia Prcel, Gustavo Riofro, Gabriel Schor, Carmen Vargas y Luz Stella Velsquez. Las opiniones expresadas en este libro, que no ha sido sometido a revisin editorial oficial por parte de las Naciones Unidas, son de la exclusiva responsabilidad de sus autores y pueden no coincidir con las de las organizaciones a que pertenecen.
DISEO Y PRODUCCIN DE PORTADA E INTERIOR: GILABERT&DOMEYKO LTDA.
NDICE
PREFACIO .......................................................................................................................... 11 PRLOGO ......................................................................................................................... 13 INTRODUCCIN ............................................................................................................. 15 PRIMERA PARTE I. DISTRIBUCIN ESPACIAL DE LA POBLACIN, URBANIZACIN Y CIUDADES INTERMEDIAS: HECHOS EN SU CONTEXTO ........................................ 25 A. TENDENCIAS DE LA DISTRIBUCIN ESPACIAL DE LA POBLACIN ................ 27 1. Una breve nota sobre la informacin y algunas definiciones operativas ......................... 27 2. Tendencias generales de la ocupacin del territorio...................................................... 28 3. Urbanizacin ............................................................................................................. 32 B. LOS SISTEMAS DE CIUDADES: RASGOS Y TENDENCIAS SOCIODEMOGRFICAS ............................................................................................ 41 1. Macrocefalia, metropolizacin y desestructuracin de las tramas urbanas ..................... 41 2. Ocupacin del espacio, problemas urbanos y desigualdades sociales ............................. 45 C. LAS CIUDADES............................................................................................................ 49 1. Las metrpolis ........................................................................................................... 49 2. Las ciudades grandes .................................................................................................. 53 3. Las ciudades intermedias ............................................................................................ 56 D. SNTESIS Y CONCLUSIONES .................................................................................... 64 BIBLIOGRAFA .................................................................................................................. 67 II. DESCENTRALIZACIN Y GOBIERNOS MUNICIPALES EN AMRICA LATINA ........................................................................................................................... 69 A. DESARROLLO LOCAL EN EL CONTEXTO DE LA GLOBALIZACIN ................. 72 B. DESCENTRALIZACIN Y ATRIBUCIONES DE LOS GOBIERNOS LOCALES ..... 78 1. La descentralizacin en el mbito poltico ................................................................... 80 2. La descentralizacin en los mbitos administrativo y fiscal ........................................... 84 C. FINANCIAMIENTO LOCAL Y DESCENTRALIZACIN ......................................... 92 D. CONSIDERACIONES FINALES ................................................................................ 100 BIBLIOGRAFA ................................................................................................................ 105 III. LA PLANIFICACIN Y GESTIN URBANA LOCAL ............................................. 107 A. ELEMENTOS DE CONTEXTO ................................................................................ 109 1. Liberalizacin .......................................................................................................... 110 2. Globalizacin .......................................................................................................... 111 3. Descentralizacin ..................................................................................................... 112 4. Democratizacin ..................................................................................................... 114 B. TAREAS PARA LA GESTIN URBANA LOCAL ...................................................... 115 1. El proyecto de ciudad .............................................................................................. 115
2. La competencia urbana ............................................................................................ 116 3. Planificacin estratgica ........................................................................................... 117 4. Productividad de la ciudad ....................................................................................... 118 5. Las relaciones pblico-privadas ................................................................................. 119 6. Capacitacin de los recursos humanos municipales ................................................... 120 7. Desarrollo sustentable .............................................................................................. 121 8. Conocimiento de la ciudad ...................................................................................... 122 9. El espacio de la participacin ciudadana ................................................................... 123 BIBLIOGRAFA ................................................................................................................ 125 IV. DIRECCIONES PARA EL FUTURO ......................................................................... 127 A. INTRODUCCIN ..................................................................................................... 129 B. LA NUEVA GESTIN URBANA, EL PESO DEL PASADO Y LOS PELIGROS DEL FUTURO ......................................................................................... 133 1. Cmo lograr que los planteamientos de la planificacin estratgica se incorporen en los estilos de trabajo de funcionarios y profesionales del sector pblico? ............................................................................................... 136 2. Cmo enfrentar los riesgos de que la accin pblica sea virtualmente absorbida o se diluya en la lgica empresarial privada? ............................................... 137 3. Cul es el equilibrio adecuado entre planificacin y mercado que debe integrar la gestin pblica urbana? ............................................................................ 138 4. Qu importancia tienen los intereses creados en la persistencia de la planificacin urbana tradicional? ........................................................................... 139 C. GESTIN URBANA LOCAL: CIUDADES INTERMEDIAS Y GRANDES, CON Y SIN DESARROLLO ............................................................................................ 145 1. Por qu las ciudades intermedias? ............................................................................ 146 2. Qu hacer con las ciudades y lugares sin desarrollo? .............................................. 155 D. DESCENTRALIZACIN, PARTICIPACIN Y PERSPECTIVAS DE LA NUEVA GESTIN URBANA .......................................................................................... 165 1. Descentralizacin local y dilemas de la nueva gestin urbana ..................................... 166 2. Nuevas formas de participacin ................................................................................ 173 3. Sociedad civil, nuevos ciudadanos y ciudad ............................................................... 174 4. Externalidades y conflictos ambientales de nivel local ................................................ 177 5. Relacin entre participacin y conflictos ambientales locales ..................................... 182 6. Conflictos ambientales locales y descentralizacin poltica de hecho ........................ 185 7. Politizacin del espacio local y oportunidades para la nueva gestin urbana ............... 187 E. PLANIFICACIN: RMORA DEL PASADO O DESAFO FUTURO? ................... 196 1. Relacin entre lo local y lo global ............................................................................. 199 2. Relacin entre presente y futuro ............................................................................... 206 3. Crisis de las ciudades y reaccin social: motivo de esperanza ...................................... 207 BIBLIOGRAFA ................................................................................................................ 209
SEGUNDA PARTE V. EL PROYECTO GESTIN URBANA EN CIUDADES INTERMEDIAS SELECCIONADAS DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE (GUCI) ............................. 218 A. PRINCIPIOS DE ACCIN......................................................................................... 221 B. DEFINICIONES CONCEPTUALES .......................................................................... 223 C. SUPUESTOS DE LA GESTIN URBANA ................................................................ 226 D. OBJETIVOS DE LA GESTIN URBANA ................................................................. 230 E. ENFOQUE DE LA COOPERACIN TCNICA ...................................................... 238 F. METODOLOGA DE TRABAJO ............................................................................... 239 VI. ESTUDIOS DE CASOS .............................................................................................. 253 A. CRDOBA, ARGENTINA ......................................................................................... 255 1. Aspectos generales.................................................................................................... 257 2. El sistema de planificacin estratgica para la ciudad de Crdoba .............................. 259 3. Agencia para el desarrollo econmico de la ciudad de Crdoba ................................. 267 4. Sistema de city marketing en Crdoba ...................................................................... 275 B. CUZCO, PER ........................................................................................................... 285 1. Aspectos generales.................................................................................................... 287 2. Sistema de planificacin estratgica .......................................................................... 301 3. Sistema de reingeniera institucional para el servicio de limpieza pblica .................... 310 C MANIZALES, COLOMBIA ........................................................................................ 323 1. Aspectos generales.................................................................................................... 325 2. Sistema de difusin, divulgacin y conocimiento del Plan de desarrollo Manizales Siglo XXI .......................................................................... 337 4. El sistema de monitoreo, seguimiento y control de la actualizacin del Plan de Desarrollo Manizales Siglo XXI ......................................................................... 347 D. OURO PRETO, BRASIL ............................................................................................. 359 1. Aspectos generales.................................................................................................... 361 2. Sistema de intervencin en la periferia urbana de Ouro Preto con componentes de coordinacin institucional, planificacin estratgica y participacin popular .................................................................................................. 374 E. PUERTO ESPAA, TRINIDAD Y TABAGO .............................................................. 383 1. Aspectos generales.................................................................................................... 385 2. Sistema municipal de informacin para la Municipalidad de Puerto Espaa .............. 401 F. VALDIVIA, CHILE ..................................................................................................... 413 1. Aspectos generales.................................................................................................... 415 2. Sistema de participacin del sector privado en el desarrollo comunal ......................... 429 3. Sistema de toma de decisiones para la gestin urbana ................................................ 437 BIBLIOGRAFA ................................................................................................................ 448 NDICE DE CUADROS, GRFICOS Y RECUADROS Cuadro I-1: Paraguay: superficie, poblacin total, tasa de crecimiento, densidad demogrfica y distribucin relativa de la poblacin por Departamentos (1950, 1962, 1972, 1982 y 1992) ..................................................................... 31 Cuadro I-2: Porcentaje urbano segn grandes regiones del mundo ........................................ 33
Cuadro I-3: Cuadro I-4: Cuadro I-5: Cuadro I-6:
Cuadro I-7:
Cuadro I-8:
Cuadro II-1: Cuadro II-2: Cuadro II-3: Cuadro II-4: Cuadro II-5: Cuadro VI-1: Cuadro VI-2: Cuadro VI-3:
Cuadro VI-4: Cuadro VI-5: Cuadro VI-6: Cuadro VI-7: Cuadro VI-8 Cuadro VI-9: Cuadro VI-10: Cuadro VI-11: Cuadro VI-12: Cuadro VI-13: Cuadro VI-14: Grfico I-1: Grfico I-2:
Amrica Latina y el Caribe: Porcentaje de la poblacin que representan las localidades segn tamao e ndice de primaca, censos de 1990 ................ 37 ndice de primaca: Pases seleccionados de Amrica Latina y el Caribe y el mundo ................................................................................ 42 Amrica Latina: Concentracin de la poblacin en ciudades de gran tamao. 1950, 1960, 1970, 1980 y 1995 ..................................................... 44 Metrpolis de Amrica Latina: Evolucin de la poblacin, tasa de crecimiento, saldo migratorio y peso de la migracin dentro del crecimiento metropolitano, 1980-1990 ....................................................... 50 Amrica Latina y el Caribe: Poblacin y tasas de crecimiento demogrfico intercensales nacional, urbana, de la ciudad principal y de las ciudades de entre 50 mil y 1 milln de habitantes, pases seleccionados, censos de las rondas de 1950 a 1990 ............................ 57 Chile: Evolucin de la poblacin y de la tasa de crecimiento de las ciudades con ms de 50000 habitantes en 1992; censos de 1952, 1960, 1970, 1982 y 1992 ................................................... 62 Estructura poltica de los estados descentralizados en Amrica Latina ............ 82 Competencias municipales y fuentes de financiamiento en pases de Amrica Latina ........................................................................................... 85 Caractersticas de la gestin social en el nivel municipal en Amrica Latina ... 88 Avance del proceso normativo de descentralizacin poltica, administrativa y fiscal .................................................................................. 90 Principales desafos del proceso de descentralizacin en algunos pases de Amrica Latina ........................................................................... 103 Poblacin del Cuzco metropolitano, por aos y distritos ............................. 291 Poblacin urbana total y con necesidades bsicas insatisfechas por distritos ........................................................................... 291 Presupuestos municipales de los aos 1992 y 1995: Porcentuales recibidos por distritos en relacin al presupuesto del Cuzco Metropolitano........................................................................... 296 Porcentaje de gasto corriente y de gastos de capital en 1992 y 1995, por distritos ......................................................................... 296 Dominios, relaciones con el macrosistema urbano, problemas y estructura organizativa del sistema de limpieza ........................................ 312 Presupuesto municipal 1988-1994 (distribucin porcentual) ...................... 332 Poblacin ocupada por sector .................................................................... 365 Ingresos presupuestarios del ejercicio de 1995 ............................................ 370 Ingresos presupuestarios corrientes del municipio en 1995 ......................... 370 Descenso de la poblacin (aos seleccionados) de Puerto Espaa ................ 388 Calidad de la infraestructura: aos seleccionadas ........................................ 389 Tasa de crecimiento y densidad poblacional en la Xma Regin ................... 418 Datos seleccionados de la composicin del presupuesto municipal (1991-1995) ............................................................................. 423 ndices de gestin ...................................................................................... 423 Chile: Distribucin interregional de la poblacin, 1885-1992, Regiones V a VIII ....................................................................................... 30 Amrica Latina y el Caribe: Evolucin del porcentaje urbano
Grfico I-3:
Grfico I-4:
Grfico I-5:
Grfico II-1:
Grfico VI-1: Grfico VI-2: Grfico VI-3: Grfico VI-4: Grfico VI-5 Grfico VI-6:
1950-1990, pases seleccionados .................................................................. 35 Amrica Latina y el Caribe: Porcentaje de la poblacin que reside en localidades de 2 mil o ms habitantes, 1950 y 1990, pases seleccionados ..................................................................................... 38 Amrica Latina y el Caribe: Porcentaje de la poblacin que reside en localidades de 20 mil o ms habitantes, 1950 y 1990, pases seleccionados ..................................................................................... 38 Amrica Latina y el Caribe: Porcentaje de la poblacin que reside en localidades de 100 mil o ms habitantes, 1950 y 1990, pases seleccionados ..................................................................................... 39 Estructura de los ingresos municipales: comparacin entre pases de Amrica Latina y Europa (porcentaje de las diferentes fuentes de recursos) ................................................................................................. 93 Crecimiento urbano del Cuzco de 1956 a 1997 ......................................... 289 Modelo de relaciones en el sistema de limpieza del Cuzco ........................... 315 Propuesta para el sistema de limpieza del Cuzco ......................................... 319 Esquema de relacionamiento del centro de divulgacin y comunicaciones ...................................................................................... 340 Marco institucional del sistema .................................................................. 409 Estructura organizacional para la toma de decisiones .................................. 442
Recuadro II-1: Municipios y poblacin en Amrica Latina .................................................. 75 Recuadro II-2: Impuesto inmobiliario: Algunas experiencias exitosas ................................... 95 Recuadro II-3: La contribucin de mejoras: Utilizacin exitosa en algunas ciudades grandes e intermedias de Amrica Latina...................................................... 96 Recuadro II-4: Mayor control ciudadano en el proceso presupuestario ................................. 98 Recuadro V-1: Los sistemas para el desarrollo urbano ........................................................ 231 Recuadro V-2: Objetivos de los estudios de caso ............................................................... 242 Recuadro VI-1: Evolucin de los niveles de autonoma y funciones de los municipios ......... 293 Recuadro VI-2: Los espacios de concertacin existentes ...................................................... 298 Recuadro VI-3: Marco legal para la participacin en Per ................................................... 299 Recuadro VI-4: Posicin y roles de los actores en los sistemas de relaciones .......................... 316 Recuadro VI-5: Actividades econmicas en Manizales ........................................................ 328 Recuadro VI-6: Principales atribuciones de la Municipalidad de Manizales ......................... 333 Recuadro VI-7: Mecanismos e instancias de participacin ................................................... 335 Recuadro VI-8: El semforo ambiental de calidad urbana ................................................... 353 Recuadro VI-9: Representaciones simblicas colectivas en Ouro Preto ................................ 362 Recuadro VI-10: Proyectos y acciones sectoriales en Ouro Preto ........................................... 368 Recuadro VI-11: Organismos nacionales con competencias en la administracin del Municipio de Puerto Espaa ..................................................................... 391 Recuadro VI-12: El impuesto territorial y la tasacin de los bienes races ............................... 394 Recuadro VI-13 Actividades conjuntas entre los sectores pblicos y privados en Puerto Espaa ...................................................................................... 399 Recuadro VI-14: Funciones privativas y compartidas del Municipio ...................................... 419 Recuadro VI-15: Macro-objetivos del Plan de Desarrollo Comunal de Valdivia ..................... 421 Recuadro VI-16: Organizacin institucional del Municipio de Valdivia ................................. 426 Recuadro VI-17: Iniciativas conjuntas entre sector pblico y privado .................................... 428
PREFACIO
En 1990, Italia se convirti en uno de los estados miembros de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe y coincidentemente con ese evento, se prepar la primera versin del Proyecto Gestin Urbana en Ciudades Intermedias de Amrica Latina y el Caribe (GUCI). Desde 1985, la CEPAL haba incorporado el tema de la gestin urbana en su trabajo, a travs de las actividades de la Unidad Conjunta CEPAL/HBITAT de Asentamientos Humanos, en coordinacin con programas similares, como el Programa de Gestin Urbana del PNUD, junto al Banco Mundial y al UNCHS/HBITAT. El Gobierno italiano seleccion y financi el Proyecto GUCI durante el perodo 19941997, en cuanto experiment un nuevo enfoque metodolgico en la bsqueda de soluciones a los problemas de las ciudades de tamao intermedio. El Proyecto consider el examen, la formulacin y la aplicacin concreta de sistemas e instrumentos de gestin urbana en seis ciudades de Amrica Latina y el Caribe. Todas ellas atravesaban un rpido proceso de urbanizacin y de descentralizacin administrativa, el cual delegaba nuevas funciones a las autoridades locales que, frecuentemente, carecan de una adecuada preparacin profesional y de base de recursos. El buen xito del Proyecto GUCI en Amrica Latina y el Caribe es consecuencia del uso oportuno y bien orientado de la nueva metodologa de anlisis y de nuevos instrumentos de intervencin, seleccionados despus de una cuidadosa evaluacin de contextos urbanos diferentes, en los cuales se actu con la participacin de los beneficiarios en la bsqueda de los objetivos a alcanzar. Tal como fue concebido, el Proyecto anticip lo posteriormente acordado en Estambul durante la Conferencia de HBITAT II en 1996. Por esta razn es particularmente significativo para la Cooperacin Italiana continuar apoyando otra fase del Proyecto, con el fin de difundir, a otras ciudades latinoamericanas, la metodologa ya aplicada y las experiencias desarrolladas en Crdoba (Argentina), Cuzco (Per), Manizales (Colombia), Ouro Preto (Brasil), Puerto Espaa (Trinidad y Tabago) y Valdivia (Chile).
MINISTRO PAOLO BRUNI DIRECTOR GENERAL DE COOPERACIN PARA EL DESARROLLO MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES DE ITALIA
PRLOGO
Las ciudades son, a finales de siglo, el hbitat de gran parte de la poblacin mundial y el lugar donde se asientan y se desarrollan las economas globalizadas. Esto es especialmente cierto en la gran mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe. Las ciudades en la regin adquieren un decisivo rol en el marco de un nuevo escenario internacional de apertura e integracin. La funcionalidad urbana surge como condicin para un buen desempeo de la economa y el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin. As, la organizacin urbana se presenta como parte de cualquier solucin econmicamente racional a los esfuerzos de una sociedad para enfrentar los problemas tradicionales de produccin, distribucin y consumo. Conscientes de la creciente complejidad del proceso de urbanizacin, la Asamblea General de las Naciones Unidas decidi realizar la Segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos, Hbitat II, bajo el lema Cumbre sobre la Ciudad. Esta tuvo lugar en Estanbul, Turqua, en junio de 1996. La Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) estuvo a cargo de la Reunin Regional de Amrica Latina y el Caribe preparatoria de Hbitat II, y los pases miembros de la Comisin aprobaron un Plan de Accin Regional cuyo objetivo es la construccin de asentamientos humanos que expresen la superacin de la pobreza y las carencias y que generen una convivencia social democrtica y tolerante. El Plan de Accin Regional destaca asimismo que, las ciudades y sus problemas son manejables mediante un ordenamiento territorial, una coordinacin de las inversiones y una gestin social y urbana sostenible, participativa y eficiente, todo lo cual es adems un recurso para mejorar la calidad de vida de la poblacin. De acuerdo a los diagnsticos regionales, en este escenario, las ciudades intermedias de los pases de la regin surgen como lugares privilegiados tanto para el crecimiento econmico como para la articulacin de polticas de decisiva trascendencia en el mbito de la produccin agropecuaria, industrial y de servicios. En el marco de sus actividades de seguimiento a este tema y como parte de sus tareas de estudio y cooperacin para el desarrollo, la CEPAL se plante el Proyecto Gestin Urbana en Ciudades Intermedias Seleccionadas de Amrica Latina y el Caribe, que fue llevado adelante en su Divisin de Medio Ambiente y Desarrollo con el auspicio y apoyo del Gobierno de Italia. El objetivo principal del Proyecto fue facilitar el cambio y la adopcin de nuevos roles por parte de los gobiernos locales en las ciudades intermedias, como modo de mejorar y modernizar los procesos de gestin, redefiniendo por esta va las responsabilidades y las atribuciones del municipio, desde una perspectiva de carcter administrativo, hacia una ms propositiva en cuanto al desarrollo econmico local. Las conclusiones y los resultados del proyecto definen un conjunto de sistemas y modelos en diversas reas del quehacer municipal, que sirven para implantar nuevas formas y
procedimientos de accin en las reas de la planificacin, la gestin de recursos, el manejo de informacin, las acciones pblicos y privadas en el desarrollo urbano, todas ellas claves para la existencia de nuevas formas de gobiernos urbanos, mejores ciudades y mejores ciudadanos. Este conjunto de propuestas se enmarca en el hecho que la iniciativa de cambio corresponde en buena parte a la accin del sector pblico, en el contexto de una economa mixta. La gestin de gobierno tiene consecuencias directas e indirectas en el sistema urbano. Gastos e inversin, especialmente en infraestructura y equipamiento, influyen directamente en la calidad y conformacin del hbitat urbano. La normativa, por su parte, asegura las ventajas de la estructura creada en el tiempo. De esta forma, es posible afirmar que un sistema urbano eficiente estimula el progreso social y econmico. Por ello, se hace necesario perfeccionar las polticas, programas, procedimientos e instrumentos de gestin del desarrollo urbano. Los resultados del proyecto que se presentan son un paso seguro y exitoso en esa direccin, y sin duda estimularn nuevos esfuerzos en tal sentido.
JOS ANTONIO OCAMPO SECRETARIO EJECUTIVO DE CEPAL
INTRODUCCIN
Este libro rene los propsitos y resultados del Proyecto Gestin Urbana en Ciudades Intermedias Seleccionadas de Amrica Latina y el Caribe (GUCI) que desarroll la CEPAL con el auspicio del Gobierno de Italia y en asociacin con los gobiernos municipales de las seis ciudades elegidas como estudios de caso: Crdoba (Argentina), Cuzco (Per), Manizales (Colombia), Ouro Preto (Brasil), Puerto Espaa (Trinidad y Tabago) y Valdivia (Chile). Adems se aprovecha esta oportunidad para establecer, a modo de reflexin, algunos aportes e ideas que surgen del trabajo realizado y que adelantan una aproximacin renovada sobre algunos temas a futuro. El objetivo principal del proyecto fue acompaar a los gobiernos locales en el mejoramiento de los procesos de gestin urbana en los respectivos contextos nacionales, marcados por diferentes estrategias de desarrollo. Todo ello con el fin de asegurar un cambio en el estilo y forma que asumen los procedimientos de gestin urbana para que el Municipio en estos pases sea un promotor del desarrollo econmico local y no solamente un administrador de recursos del gobierno central. El proyecto se inserta en una tendencia en el tratamiento del tema de la renovacin de la gestin urbana, que desde hace aos viene enfrentado de manera diferente y articulada por parte de numerosas instituciones acadmicas, gubernamentales y organismos internacionales. Es til recordar que este proyecto se inici en CEPAL durante un perodo de trabajo conjunto entre esta institucin y el Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (HBITAT/UNCHS). Los resultados del proyecto se tradujeron en dos mbitos diferentes. Por una parte, los diagnsticos participativos realizados que permitieron la reflexin sobre el estado actual del Municipio y por otra, un conjunto de propuestas para el mejoramiento de la gestin urbana en diferentes reas de trabajo municipal. El libro se organiza en dos partes principales: la primera agrupa un conjunto de aportes sobre los temas, ideas, metodologa y acciones en torno a la gestin urbana y su dimensin operativa territorial a la escala de las ciudades intermedias; la segunda parte presenta el Proyecto GUCI, sus objetivos y resultados como tambin su soporte terico-conceptual. En el primer captulo de la primera parte, y gracias a una colaboracin del Centro Latinoamericano de Demografa (CELADE), se presenta un anlisis demogrficoestadstico sobre la estructura y dinmica urbana en la regin en la ultima dcada. Se sostiene por parte de distintos autores e instituciones en Amrica Latina que las ciudades intermedias son las que ms crecieron durante esta ultima dcada. El captulo se encarga de despejar esta incgnita a travs de una metodologa de investigacin que diferencia estos hechos urbanos de acuerdo a realidades territoriales subregionales.
En el segundo captulo se da cuenta de los alcances y proyecciones del proceso de descentralizacin en Amrica latina y el Caribe, destacando no solamente el mbito poltico del proceso, sino adems los aspectos administrativos y fiscales del mismo. De particular importancia resultan las experiencias exitosas en materia de modernizacin municipal en el campo de la racionalizacin de la financias municipales, recaudacin municipal y preparacin de presupuestos participativos. El tercer captulo se refiere a las condiciones actuales de operacin y actuacin de la institucin municipal, destacando los contextos particulares de globalizacin, liberalizacin y democratizacin, en los cuales le corresponde desenvolverse. Ms especficamente, se sealan algunos elementos tales como la competitividad urbana, el proyecto de ciudad y las relaciones pblico-privadas, entre otros que constituyen el marco para el cambio y el advenimiento de la nueva gestin urbana. En el cuarto captulo se presentan los temas futuros de la gestin urbana, en este caso delineando en forma detallada los elementos definitorios de los conceptos y acciones relacionadas con la planificacin y gestin estratgica local. Se analizan en detalle las lneas de investigacin futura y relacin entre teora y praxis como forma de canalizar los esfuerzos futuros en materia de planificacin. Fundamental en este sentido es como armonizar los estilos de trabajo de la planificacin estratgica con las inercias de un sector pblico tradicional y resistente a la apertura y al cambio. Decisivo resulta el anlisis sobre el equilibrio necesario entre planificacin y mercado como parte de la gestin pblica urbana de finales de siglo. En el quinto captulo, en la segunda parte, se presentan los principios de accin, supuestos y objetivos de la gestin urbana as como fueron definidos en el proyecto GUCI. Adems, se expone la metodologa, detallando la primera seccin de los estudios de casos correspondiente al diagnstico participativo y la segunda, correspondiente a los sistemas de mejoramiento de gestin urbana. Todo ello, con el propsito de difundir y diseminar una particular forma, ms eficiente, de enfrentar estos estudios en otras realidades de la regin. El sexto captulo, tambin en la segunda parte, est organizado bajo un sistema de fichas tcnicas, donde se presentan los seis estudios de caso, considerando tanto el diagnstico de gestin realizado al interior de cada municipio como los sistemas de mejoramiento para una nueva gestin urbana. Surgen del trabajo realizado un conjunto de aspectos que, decantando la experiencia, permiten proyectar la misma a un futuro mediato. Respecto al tema de la definicin de ciudades intermedias es imposible, de acuerdo a los autores, intentar una definicin nica y universal de lo que se entiende por ciudad media. La heterogeneidad de las situaciones y procesos urbanos que se observan en Amrica Latina hacen imposible, y no recomendable, la bsqueda de definiciones homogneas y universalmente validadas en el campo de los asentamientos humanos. Ms vale en estos casos definir en forma flexible lo que significa ciudad intermedia en una perspectiva operativa, en consideracin a las condiciones locales.
El concepto de gestin urbana aparece diferenciado del de planificacin en el proyecto GUCI, al incluir en la gestin aspectos tales como una mayor responsabilidad de la institucin, en este caso municipal, en la activacin, promocin y fortalecimiento del desarrollo econmico local. Mayor responsabilidad significa un cambio del concepto de gasto social por uno de inversin social, una mayor autonoma en la definicin de polticas y proyectos; y una generacin de una mayor capacidad para el acopio y administracin de recursos financieros nuevos. Adems, incluye dentro de estas acciones la participacin de la comunidad organizada y del sector privado como actores claves. Los procesos de mejoramiento de la gestin urbana se inscriben necesariamente en esquemas y procesos de descentralizacin que, con mayor o menor fuerza, se implementan en general en los pases de la regin. Una evaluacin de estos mismos procesos permite concluir que mayoritariamente no estn terminados y, lo que es an ms grave, en algunos casos suspendidos. Esto produce un obstculo de carcter mayor a los impulsos e intentos de mejoramiento de la gestin urbana a nivel local. La institucionalidad municipal no puede solo esperar un empuje exgeno, como la descentralizacin, para redefinir su accionar, sino que por el contrario, a travs de una autoreflexin y convencimiento, apoyada en experiencias exitosas, delinear su acontecer y de esta forma poder consolidar procesos de desarrollo local. En los estudios de caso del proyecto, el proceso de descentralizacin se presenta con un alto grado de heterogeneidad. En Manizales est encaminado hacia la consolidacin de la institucin municipal como actor fundamental, mas no nico, del desarrollo urbano; Valdivia cuenta con una buena capacidad de administracin y de captacin y canalizacin de fondos hacia el desarrollo local, con una fuerte concentracin del poder de toma de decisiones en la figura del alcalde, explcitamente marcada en la Ley Orgnica de las Municipalidades de Chile. En Ouro Preto, situada en un pas con tradicin federal y con un proceso de descentralizacin y de fortalecimiento de las municipalidades que tuvo sus propias races en el proceso de redemocratizacin de los aos 80, la cuestin relevante a nivel institucional es la de las competencias territoriales y, en consecuencia, la de la coordinacin interinstitucional. En Per, el proceso de descentralizacin se desarrolla muy lentamente, y la creacin del nivel intermedio regional, todava no se ha consolidado, dificultando la mayor autonoma del Cuzco; Puerto Espaa, como consecuencia de la superposicin territorial del gobierno central y municipal, tiene un espacio de autonoma muy reducido y un proceso de descentralizacin que est en una fase todava preliminar. Crdoba constituye un caso un tanto diferente. Siendo de las ciudades estudiadas la ms grande por la cantidad de habitantes (cerca de 1 300 000), aparece como pionera en asuntos vinculados con la modernizacin de la gestin local. En este sentido no solo cuenta con un Plan de Desarrollo, sino que este se ha complementado con un Plan para la Modernizacin del Aparato Administrativo de la Municipalidad. En l se asume en plenitud la descentralizacin del aparato municipal de administracin al interior de la ciudad. Este plan busca reorientar los procesos de toma de decisiones en tres planos diferentes: planificacin, informacin y participacin ciudadana. Es en este contexto que surge el Plan Estratgico de Crdoba como instrumento orientador y canalizador de inversiones. Al considerar los casos en su conjunto, aparecen una serie de fortalezas y debilidades comunes que es necesario destacar con el propsito de mejorar en el futuro proyectos de
este tipo. Las ciudades intermedias presentan un potencial real para favorecer procesos de cambio institucionales y administrativos. El problema surge de una falta de capacidad tcnica para enfrentar estos desafos y un alto grado de dependencia de la estructura poltica partidaria de las autoridades municipales. Esto impide el planteamiento en concreto de procesos de cambio de mediano alcance. A modo de ejemplo, a pesar que todas las ciudades estudiadas tienen planes de desarrollo de tipo tradicional ms o menos recientes, el anlisis de los casos de estudio hace resaltar una comn incapacidad de traducir los elementos contenidos en los planes, programas y proyectos, por distintas razones: preponderancia de los planes de nivel institucional superior (Puerto Espaa, Ouro Preto); bajo nivel de circulacin de informacin actualizada que impide la focalizacin (Cuzco, Puerto Espaa); falta de instrumentos de implementacin de los planes (Ouro Preto, Cuzco); dispersin de la responsabilidad de planeacin y ejecucin en distintas oficinas no coordinadas (Valdivia, Manizales). Sin embargo, Crdoba inici un proceso de planificacin estratgica en 1994, concertado con diversos actores de la ciudad, el cual concret un plan para Crdoba, compuesto de cuatro ejes estratgicos (territorial, econmico, ambiental y de integracin social), cuyos proyectos se encuentran en una avanzada fase de realizacin y/o de financiamiento. A estos factores se agrega la preferencia del poder poltico local por buscar efectos inmediatos, a corto plazo, a travs de intervenciones no planificadas, y tambin la necesidad de responder con urgencia a situaciones de emergencia que hacen que los pocos recursos disponibles se canalicen en intervenciones puntuales, imprevistas y no coordinadas al interior de un marco racional de planificacin. Es importante mencionar la participacin comunitaria en los procesos de cambio. Los estudios de los pases coinciden en que hay un creciente papel de la participacin de la sociedad civil en la dinmica de construccin de la ciudad. La participacin comunitaria en el gobierno de la ciudad empieza a ser aceptada como norma y no como una excepcin, y a ser considerada una parte natural de la vida urbana. Las ciudades consideradas (con la excepcin de Puerto Espaa) tienen establecidos por ley los mecanismos de consulta popular (Valdivia, Manizales, Ouro Preto), y todas han desarrollado experiencias en gestin compartida de proyectos con las comunidades. Se subraya muchas veces la importancia de ampliar el sentido de la participacin en direccin, primero, de fortalecer la conciencia de los habitantes respecto a la importancia de su papel, sentimiento que fue desmantelado durante los aos de los regmenes militares (Ouro Preto, Valdivia); y, segundo, de crear una mayor confianza hacia el gobierno municipal, evitando los incumplimientos del pasado (Manizales). En Crdoba la participacin de los ciudadanos ha encontrado un espacio vital en los Centros de Participacin Comunal, donde se realizan talleres de microplanificacin local en los que toman parte activa los vecinos. Es necesario tambin involucrar a los habitantes no solo en las opciones que conciernen estrictamente a los asentamientos donde viven, sino tambin en decisiones de desarrollo que los pueden afectar en su vida futura. Respecto de la relacin pblico-privada, en la ciudades intermedias existe un conjunto de elementos e instancias de contactos entre los diferentes sectores, de carcter no formal, que muestran algunas experiencias piloto exitosas (como en Puerto Espaa) y ejemplos
positivos (como en Manizales). En Crdoba el sector privado tom un rol importante junto con la Municipalidad en la definicin del futuro de la ciudad plasmado en el Plan Estratgico. Sobre la base de las distintas experiencias se necesita reflexionar sobre cules son los modelos de coordinacin municipal y de cogestin entre el sector pblico y privado que es preciso impulsar. En este sentido, es importante que los gobiernos aclaren qu actividades en el desarrollo urbano pueden ser manejadas por el sector privado con mejores resultados, y cules, por el contrario, tienen que continuar siendo gestionadas por el sector pblico para que todos los grupos sociales, sin exclusin, se vean beneficiados con los servicios. En general se ve en todos los casos la aparicin y reforzamiento de situaciones de pobreza urbana. Mayoritariamente, estas situaciones se enfrentan de manera tradicional utilizando mecanismos e instrumentos heredados de una tradicin metropolitana que muestra pocas experiencias exitosas. La inversin social para enfrentar la pobreza urbana, que se presenta de manera ms dramtica en Cuzco, Ouro Preto y Puerto Espaa que en Manizales y Valdivia (en estas ltimas los porcentajes de poblacin en situacin de pobreza son ms bajos en nmeros relativos), est fuertemente caracterizada por dos elementos: el primero es el aspecto de la alcaldizacin, o sea, la concentracin de las decisiones en las manos del alcalde, lo que implica una privatizacin de los criterios de distribucin de los bienes pblicos. En consecuencia, la inclusin/exclusin en la ciudad de los sectores ms pobres mediante la provisin de los servicios bsicos depende de la obra de cada alcalde, sin que haya criterios claros y establecidos (Valdivia, Cuzco). Otro elemento que tiene relacin con una respuesta local a la pobreza urbana es el paternalismo municipal, o sea la aceptacin de parte de las alcaldas de la morosidad difundida en el pago de los servicios y de los impuestos locales (Puerto Espaa, Ouro Preto). Estas prcticas, evidentemente, impiden una correcta canalizacin y una redistribucin de los recursos, pero tienen su propia justificacin en mantener o crear una base electoral para los gobiernos municipales. Es necesaria una reflexin ms profunda con el propsito de comprender si stas son caractersticas que impiden un desarrollo de la gestin moderna municipal o si, incluso con ajustes de los desequilibrios ms evidentes, tienen que ser tomadas en consideracin como elementos de legitimacin municipal en una base local. La puesta en prctica de la metodologa propuesta en las ciudades estudio de caso nos hace delimitar un conjunto de sugerencias y de presupuestos para la accin que pueden ser de utilidad para experimentos de este tipo, con el fin de evitar dispersiones y magros resultados: El diagnstico del estudio de caso no busca ser abarcativo, de extensas descripciones y caracterizaciones; ms bien se trata de identificar aquellos obstculos que impiden e inhiben el desarrollo econmico local, apoyndose en consultores locales con el soporte en la experiencia de los funcionarios y de la comunidad y en bases de datos no elaboradas. Al trabajar en los municipios es importante e imprescindible tener el apoyo substantivo del Alcalde. Muchas veces los proyectos de cooperacin son aceptados sin poner condiciones previas por parte del municipio, con la idea que de todas maneras es mejor tener un proyecto que no tenerlo.
Para operar en el mbito del fortalecimiento de las capacidades profesionales municipales con intentos duraderos, la actividad de cooperacin tiene que enfocarse hacia funcionarios de planta ms que en el trabajo con funcionarios de confianza, figuras ms o menos persistentes en los cargos municipales. Es fundamental entrar en la municipalidad con el apoyo poltico, pero son los mbitos administrativos-funcionales donde se va a intervenir. Cuando es posible, es importante fortalecer y apoyar los programas y proyectos en marcha en la municipalidad y dotarlos de nuevos criterios y procedimientos vinculados a renovadas formas de gestin urbana, en vez de reinventar permanentemente, desestimando la experiencia acumulada. Es importante comprender que no es posible la continuidad ni la secuencialidad del cambio si no se hace un esfuerzo concreto de institucionalizar las instancias e instrumentos propuestos para la transformacin del Municipio. Por ejemplo, los planes estratgicos de desarrollo comunal debern tener una legitimacin legal para que sean realmente instrumentos eficientes y capaces de promover y acoger polticas de desarrollo local. Dado el grado de compenetracin de las polticas y programas nacionales y locales, parece oportuno que las actividades contempladas en la metodologa propuesta sean resueltas no solo a nivel local sino que en consideracin de los otros niveles de la administracin pblica (regionales, departamentales y nacionales). Paralelamente y vinculados con la etapa de implementacin y difusin de propuestas, es necesario activar organizaciones y vnculos con instituciones de formacin y de fomento municipal que posibiliten, exponencialmente, el conocimiento de las experiencias exitosas y la replicabilidad. En el marco del diseo y puesta en prctica de sistemas de gestin urbana, parece importante que los esfuerzos que continen a esta experiencia se enfoquen ms a las formas e instrumentos de materializacin e implementacin de propuestas. El desafo es como lograr el cambio de situaciones consideradas no deseables sin tener que recurrir en forma permanente al expediente legislativo y financiero. Ya existen una gran cantidad de propuestas y experiencias. No es necesario ms de ellas, lo que se necesita es la bsqueda de formas y esquemas concertados para la concrecin de las propuestas y la construccin de una actitud al cambio de parte de autoridades y comunidad. En el mismo sentido, la falta crnica de capacidades tcnicas por parte de los funcionarios y autoridades municipales inhiben la materializacin de los esquemas propuestos. Esto hace necesario tener que considerar como requisito indispensable la construccin y el desarrollo de programas de capacitacin continuos, que permitan la adopcin gradual pero permanente de capacidades profesionales. Interesante en este respecto son las unidades internas que existen en algunas municipalidades, encargadas de la capacitacin de sus propios funcionarios. Respecto al diseo de sistemas, parece importante y complementario velar por un correcto equilibrio entre los aspectos propiamente tcnicos con los que dicen relacin con el marco regulatorio para la ejecucin de acciones. As, en los esquemas de globalizacin y fomento del desarrollo local con importante participacin del sector privado, se hace imprescindible contar con marcos regulatorios flexibles que logren la maduracin de inversiones y por lo tanto el cambio de los patrones de desarrollo.
Aparece un conjunto importante de temas pendientes y que no hacen otra cosa que establecer claramente las necesidades de esfuerzos permanentes en los intentos para la modificacin de los esquemas administrativos y de procedimiento en torno a la cuestin urbana. Es muy necesario explorar la forma que adquirir, en un futuro, la deseada integracin de las propuestas aqu presentadas en paquetes complementarios de programas, que posibiliten un rpido impacto y por lo tanto, mayores posibilidades de cambio. En este mismo sentido, tambin aparece importante la llamada otra integracin, consistente bsicamente en la accin conjunta de varios niveles administrativos y programas en torno a territorios especficos. La recuperacin de un enfoque local para la accin es un necesario complemento a las acciones de integracin y de coordinacin interinstitucional. Con el propsito de ganar en pragmatismo y efectividad en la estructuracin de nuevos esquemas de gestin urbana, es importante el diseo de instancias de colaboracin que permitan el intercambio de las experiencias y capacidades como substrato para las modificaciones especficas en cada lugar. Para ello aparece como imprescindible la organizacin de redes, foros permanentes, seminarios y la conformacin de fondos para la accin de integracin y colaboracin. Han surgido en el ltimo tiempo un conjunto de temas relevantes referidos al hecho urbano que no hacen otra cosa que precisar cual ser el camino de la investigacin y la accin a finales de siglo. Aparecen el manejo del suelo urbano, el ordenamiento de los servicios urbanos, la relevancia de la vivienda en el contexto de las polticas de Estado, el espacio publico como articulador de la integracin urbana, el deterioro de la calidad de vida urbana, la prevencin y el manejo de los desastres, la seguridad ciudadana y las nuevas formas de pobreza urbana, todos estos como tpicos de importancia para el futuro de las ciudades de la regin. Particularmente importante en la perspectiva de este proyecto resulta examinar y proponer en torno al rol, competencias y responsabilidades del municipio en estos mismos temas. El municipio no es ni dejar de ser parte importante de la institucionalidad futura y de la conformacin moderna del estado en Latinoamrica. Esta potencialidad deber expresarse en una eficiencia y productividad que hoy est lejos de conformarse. En resumen, este libro constituye no solamente el final de una experiencia y la exposicin de los resultados, sino que adems es una instancia de reflexin, un momento para el anlisis, sobre el acontecer en materia de gestin urbana local y los problemas que pueden presentarse en el futuro urbano de la regin. Entendemos que se cierra una etapa; la de las propuestas y opciones. Lo que resta es un trabajo sistemtico y decidido para la implantacin de nuevas formas de desarrollo, acorde con las pautas y patrones definidos por los potenciales y tambin los problemas que caracterizan las ciudades y comunidades de los pases de la Amrica Latina y el Caribe.
PRIMERA PARTE
I. DISTRIBUCIN ESPACIAL DE LA POBLACIN, URBANIZACIN Y CIUDADES INTERMEDIAS:

HECHOS EN SU CONTEXTO
II. DESCENTRALIZACIN Y GOBIERNOS

MUNICIPALES EN
AMRICA LATINA
III. LA PLANIFICACIN Y GESTIN URBANA LOCAL IV. DIRECCIONES PARA EL FUTURO
I. DISTRIBUCIN ESPACIAL DE LA POBLACIN, URBANIZACIN Y CIUDADES INTERMEDIAS:

HECHOS EN SU CONTEXTO
JORGE RODRGUEZ Y MIGUEL VILLA
I. DISTRIBUCIN ESPACIAL DE LA POBLACIN, URBANIZACIN Y CIUDADES INTERMEDIAS: HECHOS EN SU CONTEXTO
A. TENDENCIAS DE LA DISTRIBUCIN ESPACIAL DE LA POBLACIN
1. U NA
BREVE NOTA SOBRE LA INFORMACIN Y ALGUNAS
DEFINICIONES OPERATIVAS
La principal fuente de informacin para el estudio de la distribucin espacial de la poblacin y de la migracin es el censo de poblacin, nico instrumento de recoleccin de datos que procura una cobertura total. En virtud de esta propiedad, el censo no adolece de los sesgos de representatividad propios de las encuestas u otras tcnicas de recoleccin de datos basadas en muestras, permitiendo captar informacin hasta escalas geogrficas pequeas. Por ende, slo el censo hace posible tanto trazar la trayectoria pormenorizada del sistema de asentamientos humanos de un pas, como la estimacin relativamente precisa de los montos involucrados en la migracin interna, identificando los puntos de origen y destino de los flujos. No resulta extrao, por tanto, que las siguientes notas se basen, fundamentalmente, en informacin censal. Esto no implica que se desconozcan las limitaciones de esta fuente de datos. Adems de aquellas deficiencias que le son intrnsecas -por tratarse de una operacin masiva- y que restringen la cantidad de preguntas y la
Jorge Rodrguez y Miguel Villa
profesionalidad de los empadronadores, aqu se ponen en evidencia dos limitaciones que afectan el anlisis que sigue. Una primera limitacin de la fuente se hace manifiesta cuando se procura comparar las nociones urbana y rural, tanto entre pases como dentro de un mismo pas, toda vez que se acude a censos levantados en distintas fechas. En efecto, las definiciones de la condicin urbana o rural de las localidades cambian entre pases y entre censos de un mismo pas. La segunda limitacin concierne a la captacin de la migracin, ya que las preguntas usadas difieren entre pases, tanto en lo relativo al perodo de referencia (por ejemplo, migracin de toda la vida o migracin de los 5 ltimos aos antes del censo), como en lo que se refiere al grado de desagregacin geogrfica del origen y del destino (por ejemplo, unidades administrativas mayores, intermedias o menores). Como una forma de enfrentar estos dos problemas se ha optado por un conjunto de controles tendientes a presentar resultados relativamente comparables entre pases y entre censos de un mismo pas. As, por ejemplo, las cifras de poblacin se han ordenado segn tamao de los asentamientos, lo que permite un acercamiento complementario, quiz ms normalizado, al distingo entre lo urbano y lo rural; respecto de la migracin, se ha colocado nfasis en las tasas, que proporcionan la intensidad del fenmeno independientemente de la poblacin base de referencia.1
2. TENDENCIAS GENERALES DE LA OCUPACIN DEL TERRITORIO

En los ltimos 50 aos, la localizacin de la poblacin de Amrica Latina y el Caribe ha experimentado una combinacin de tendencias centrpetas y centrfugas. Las primeras corresponden a los procesos de concentracin de la poblacin en algunas localidades, que han experimentado un rpido crecimiento demogrfico y han alcanzado crecientes umbrales de tamao poblacional hasta devenir, en algunos casos, metrpolis y megpolis. Estos procesos de concentracin, vinculados a la transformacin urbana de la regin, tienen especificidades que los distinguen de las mutaciones demogrficas y territoriales operadas en otras latitudes. El segundo conjunto de tendencias se ha expresado en una progresiva expansin del poblamiento, mediante el avance de las fronteras internas de recursos (especialmente agrcolas), lo que ha resultado en la ocupacin paulatina de los tradicionales espacios vacos de la regin. Indudablemente, el rpido crecimiento demogrfico experimentado por Amrica Latina y el Caribe desde mediados de siglo, ha sido fundamental para explicar estas tendencias; no obstante, atribuir slo a este factor
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El clculo de tasas exige modalidades especficas de captacin de la informacin sobre migracin. En este trabajo se han usado procedimientos directos, basados en el uso de la pregunta por lugar de residencia, 5 aos antes del censo, e indirectas, basadas en el uso de las relaciones de supervivencia intercensales.
la responsabilidad del desplazamiento de las fronteras internas es insuficiente, por cuanto la motivacin ltima del uso del territorio ha estado vinculada tanto a las decisiones gubernamentales relacionadas con la soberana nacional, como al afn de lucro -pblico o privado- que hay trs la explotacin de los recursos naturales. El panorama regional tiene, por supuesto, variantes nacionales e intranacionales. En algunos pases, las posibilidades de expandir las fronteras demogrficas han sido reducidas y, por tanto, ha sobrevenido un proceso de densificacin de zonas rurales ya previamente explotadas, junto con un incremento de la concentracin de la poblacin (El Salvador constituye uno de estos casos). En otros pases, en cambio, an persisten enormes vacos demogrficos, lo que ha facilitado la localizacin de la poblacin en zonas tradicionalmente despobladas, cambiando as el patrn de asentamiento demogrfico en la geografa nacional (como lo ejemplifica el caso de Paraguay en los ltimos decenios). En cualquier caso, y en concordancia con el patrn regional, la mayor parte de los pases ha experimentado una tendencia al fortalecimiento de la concentracin de la poblacin en segmentos pequeos del territorio, en virtud del vigoroso crecimiento del sistema de ciudades que ha resultado de la urbanizacin y, a la vez, un incremento del peso demogrfico de sus territorios histricamente despoblados. Cabe advertir que el fortalecimiento del sistema de ciudades no implica que ste haya ocurrido de una misma manera en todos los pases. Como se apreciar, en la modalidad de estructuracin y consolidacin del sistema de ciudades radica uno de los factores de diferenciacin ms importante del proceso de urbanizacin dentro de Amrica Latina y el Caribe. Esta diferenciacin, en principio, se manifiesta como una lnea divisoria entre pases macroceflicos -con una aguda concentracin en la ciudad principal- y otros con redes urbanas, articuladas en torno a varios nodos de magnitud demogrfica no muy desigual o, por lo menos, con claros contrapesos respecto de la ciudad principal. Un punto del mayor inters es la paulatina transformacin de los focos histricos de poblamiento. Con matices nacionales, han ido surgiendo ejes de concentracin demogrfica en desmedro de zonas de antiguo poblamiento, en las cuales se radicaba el grueso de la poblacin rural, predominante hasta hace algunas dcadas en la mayora de los pases de la regin. En Chile, por ejemplo, ha sido clara la tendencia de la Regin Metropolitana -unidad poltico administrativa mayor donde se localiza la ciudad de Santiago- a ganar peso demogrfico a costa de las dems regiones nacionales (en algunos casos vecinas, pero en otros a distancias superiores a los 600 kilmetros), que a principios de siglo albergaban la mayor parte de la poblacin nacional (Grfico I-1).
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GRFICO I-1 CHILE: DISTRIBUCIN INTERREGIONAL DE LA POBLACIN, 1885-1992, REGIONES V A VIII
40 35 30 25 20 15 10 5 0 1885
1907
V Regin VII Regin
1930
1952
1970
VI Regin
1992
Reg. Metrop. VII Regin
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Paralelamente, se ha registrado una relativa intensificacin del poblamiento de los espacios situados en los bordes norte y sur del pas, por tanto en Chile se ha verificado la combinacin antes mencionada de fuerzas centrpetas -concentracin en la Regin Metropolitana- y centrfugas -aumento del peso demogrfico de las regiones extremas. En Bolivia, a su vez, ha ocurrido una traslacin del eje urbano que, de estar orientado de norte a sur -involucrando a los Departamentos de Potos, La Paz y Oruro- devino en una direccin este-oeste -(Santa Cruz, Cochabamba, La Paz)-. En Paraguay, el Area Metropolitana de Asuncin, que incluye la ciudad homnima y gran parte del departamento Central, ciertamente ha consolidado su relevancia demogrfica, desgastndose diversos departamentos cercanos -Cordillera, Paraguar, eembuc y San Pedro, entre otros- (Heikel, 1994). Sin embargo, recientemente se ha abierto un nuevo frente de poblamiento en las cercanas de la frontera con Brasil -departamentos de Alto Paran, Itapa, Canindeyu y Amambay-, que presenta importantes potencialidades de
expansin dentro del mbito de integracin econmica con los pases vecinos (MERCOSUR) (vase Cuadro I-1). En Mxico hay relativo consenso sobre la importancia demogrfica y econmica que han adquirido un conjunto de ciudades fronterizas. Aunque en trminos ambientales la localizacin de estas ciudades pareciera particularmente inhspita, su cercana con los Estados Unidos las han convertido en centros de recepcin de la inversin y en dinmicas generadoras de empleo, todo lo cual se ha traducido en un ritmo de crecimiento demogrfico mayor que el promedio urbano nacional. En todo caso, tal proceso de fortalecimiento de la frontera norte no ha impedido la consolidacin de un enorme complejo metropolitano central en Mxico.
CUADRO I-1 PARAGUAY: SUPERFICIE, POBLACIN TOTAL, TASA DE CRECIMIENTO, DENSIDAD DEMOGRFICA Y DISTRIBUCIN RELATIVA DE LA POBLACIN POR DEPARTAMENTOS A/ (1950, 1962, 1972, 1982 Y 1992)
Poblacin total Departamentos Superficie Km2 1950 1962 1972 1982 1992 Tasa media anual de crecimiento (por mil) 1950 - 1962 - 1972 - 1982 1962 1972 1982 1992 26.5 23.3 21.4 22.2 29.4 40.8 32.5 38.4 21.6 3.1 -0.1 2.4 20.1 8.2 14.0 12.1 46.4 52.2 35.1 25.5 19.6 11.0 5.9 16.7 24.7 29.6 26.6 36.3 26.1 15.3 11.2 13.9 12.9 4.3 -3.6 2.0 77.2 130.3 81.2 71.1 30.4 30.0 30.9 36.2 10.8 23.3 -3.8 -0.8 53.5 63.5 4.9 37.8 n/d n/d n/d 44.6 20.0 25.2 -15.2 66.8 29.5 33.1 51.9 29.8 30.3 -43.4 -57.1 67.5 26.2 25.9 25.1 31.5 1950 Densidad demogrfica (habitantes por km2) 1962 1972 1982 1992 Distribucin relativa de la poblacin 1950 1962 1972 1982 1992
Concepcin San Pedro Cordillera Guair b/ Caaguaz b/ Caazap Itapa Misiones b/ Paraguar Alto Paran b/ Central c/ eembuc b/ Amambay Canindey d/ Pdte. Hayes b/ Alto Paraguay b/ e/ Boquern b/ Total pas
18 051 20 002 4 948 3 846 11 474 9 496 16 525 9 556 8 705 14 895 2 582 12 147 12 933 14 667 72 907 82 349 91 669
62 326 64 534 145 232 90 308 71 699 73 051 111 424 43 449 173 858 9 531 359 742 50 861 18 160 n/d 23 490 2 705 28 082
85 690 91 804 188 313 114 949 125 138 92 401 149 821 59 441 203 012 24 067 517 955 57 878 34 505 n/d 29 870 3 854 40 405 1 819 103
108 130 138 018 194 218 124 799 210 858 103 139 201 411 69 246 211 977 88 607 699 348 73 098 65 111 n/d 38 439 5 366 26 190 2 357 955
133 977 167 289 191 002 280 336 194 011 198 701 143 510 161 991 299 437 386 412 109 452 129 352 262 680 377 536 77 475 89 018 204 399 208 527 199 644 406 584 952 269 1 367 794 70 338 69 770 68 395 99 860 66 409 103 785 33 021 64 417 9 021 12 156 14 790 29 060 3 029 830 4 152 588
3.5 4.7 6.0 7.4 9.3 3.2 4.6 6.9 9.5 14.0 29.4 38.1 39.3 39.2 40.2 29.9 38.0 41.3 37.3 42.1 3.3 5.8 17.1 26.1 33.7 7.7 9.7 10.9 11.5 13.6 6.7 9.1 12.2 15.9 22.8 5.5 7.6 7.2 8.1 9.3 20.0 23.3 24.4 23.5 24.0 0.5 1.2 5.9 13.4 27.3 139.3 200.6 270.9 368.8 529.7 3.7 4.2 6.0 5.8 5.7 1.4 2.7 5.0 5.3 7.7 n/d n/d n/d 4.5 7.1 0.4 0.5 0.5 0.5 0.9 0.0 0.0 0.1 0.1 0.1 0.2 0.2 0.3 0.2 0.3 3.3 4.5 5.8 7.4 10.2
4.7 4.7 4.6 4.4 4.0 4.9 5.0 5.9 6.3 6.8 10.9 10.4 8.2 6.4 4.8 6.8 6.3 5.3 4.7 3.9 5.4 6.9 8.9 9.9 9.3 5.5 5.1 4.4 3.6 3.1 8.4 8.2 8.5 8.7 9.1 3.3 3.3 2.9 2.6 2.1 13.1 11.2 9.0 6.7 5.0 0.7 1.3 3.8 6.6 9.8 27.1 28.5 29.7 31.4 32.9 3.8 3.2 3.1 2.3 1.7 1.4 1.9 2.8 2.3 2.4 n/d n/d n/d 2.2 2.5 1.8 1.6 1.6 1.1 1.6 0.2 0.2 0.2 0.3 0.3 2.1 2.2 1.1 0.5 0.7 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
406 752 1 328 452
Fuente: Censos nacionales de poblacin. a/: Segn la Divisin Poltico Administrativa vigente en 1992. b/: Departamentos que han variado su superficie por cambio de lmites. La densidad demogrfica ha sido calculada considerando la extensin de los departamentos en las fechas respectivas. c/: Incluye la ciudad de Asuncin. d/: Creado en 1973, desmembrando los departamentos de Caaguaz y Alto Paran. e/: Denominado Departamento de Olimpo hasta 1972. n/d: datos no disponibles
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Muchas otras zonas de antiguo poblamiento se han visto debilitadas en las ltimas dcadas; por lo comn, han sido aquellas que servan de asiento a actividades productivas primarias, bsicamente de tipo extractivo, que entraron en crisis por agotamiento de los recursos o por sustitucin tecnolgica. Los casos de numerosas localidades del norte chileno o del altiplano boliviano son ejemplos de lo anterior. En Paraguay se encuentran ejemplos de zonas agrcolas tradicionales que han experimentado una aguda erosin demogrfica. Cabe destacar que la emigracin de campesinos desde ellas ha sido estimulada por gobiernos temerosos de las consecuencias de una alta densidad de inquilinos en tierras cuya propiedad est altamente concentrada.
3. URBANIZACIN
a) Cuadro general, tendencias y tipologas
Uno de los procesos ms relevantes experimentados por Amrica Latina durante el siglo XX ha sido su acelerada expansin demogrfica, cuya intensidad en los aos sesenta hizo que ms de algn especialista se refiriera a ella como una explosin demogrfica. Dado que la poblacin urbana se acrecent con una celeridad mucho mayor que la total, puede sostenerse que el sello distintivo de la redistribucin de la poblacin en el espacio de la regin, durante las ltimas dcadas, ha sido su acelerada urbanizacin, es decir, el rpido incremento del porcentaje de la poblacin que reside en localidades urbanas. Sin embargo, la intensidad del proceso de urbanizacin ha estado atenundose en las ltimas dcadas, lo que se debe tanto a la reduccin del ritmo de crecimiento de la poblacin urbana -la mayora de los estudios concluye que las dcadas en la cuales se produjo el mayor ritmo de dicha poblacin fueron las del cuarenta y del cincuenta-, como2 a la reduccin que han mostrado las tasas de migracin neta desde el campo a la ciudad (CELADE, 1997). Con todo, la intensidad del proceso ha sido tal que ha llevado a la regin a ubicarse entre las ms urbanizadas del mundo contemporneo. En torno a 1925, un cuarto de la poblacin de Amrica Latina y el Caribe resida en localidades urbanas, proporcin que se ubicaba a mitad de camino entre las detentadas por Europa y Amrica del Norte (con un 50%), en el extremo superior, y por Africa y Asia (con menos del 10%), en el otro; todos los datos posteriores sealan que el nivel de urbanizacin de la regin ha estado ms cercano a las cifras de Europa y Amrica del Norte que a las de Africa y Asia, y las proyecciones indican que tal convergencia continuar en las prximas dcadas (United Nations, 1997). Por tanto, no es extrao que en 1995 la regin aparezca como la ms
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2 Adems, como la tasa de urbanizacin (o ritmo de crecimiento del porcentaje urbano de la poblacin) sigue, en general, una trayectoria logstica y su asntota superior es 100 por ciento, pasado cierto punto, el aumento del porcentaje urbano tiende a atenuarse.
urbanizada dentro del mundo en desarrollo, con un 73.4% de su poblacin residiendo en localidades urbanas, cifra que aumentaba a 77.4% en el caso de Amrica del Sur (Cuadro I-2).
CUADRO I-2 PORCENTAJE URBANO SEGN GRANDES REGIONES DEL MUNDO, 1995
Regin Amrica del Norte Asia Africa Europa - Occidental - Oriental - del Norte - del Sur Oceana Amrica Latina y el Caribe - Central - del Sur - del Norte Fuente: United Nations, 1997.
Porcentaje Urbano 76.2 34.7 34.9 73.5 81.5 70.2 83.5 64.1 70.1 73.4 66.3 77.4 61.7
Ahora bien, los cambios en la distribucin espacial de la poblacin no se han desenvuelto de una manera precisamente homognea a lo largo y ancho de la regin; las cifras censales y las estimaciones de las Naciones Unidas y del CELADE (Centro Latinoamericano de Demografa) permiten concluir que el proceso de urbanizacin de la regin ha sido diferenciado entre los pases. Argentina, Chile y Uruguay, entre otros, ya registraban un predominio urbano en la dcada de los aos 30, mientras que en la mayora de las naciones restantes dicha condicin se alcanz con posterioridad a los aos cincuenta. En la misma lnea, el grado de urbanizacin al que llegaron los pases de la regin en la ronda de censos de 1990 variaba entre cifras prximas al 90% (Argentina, Chile, Uruguay y Venezuela) y otras inferiores al 50% (El Salvador, Guatemala, Hait y Honduras).
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Esta heterogeneidad ha motivado diversos esfuerzos tipolgicos, corrientemente basados en el grado de urbanizacin alcanzado o previsto para una cierta fecha (para el ao 1990 en Villa, 1992; para el ao 2000 en Lattes, 1995). Entre las principales recurrencias empricas que se desprenden de estas tipologas, se encuentran: los pases con mayor grado de urbanizacin presentaban, ya a principios de siglo, un perfil urbano ms marcado (Argentina y Uruguay, cuya urbanizacin fue empujada por los flujos de migracin internacional, y Chile, son exponentes de esta situacin); los pases ms populosos de la regin (Brasil y Mxico, como tambin Colombia y Per) experimentaron entre 1940 y 1980 un aumento vertiginoso de su porcentaje urbano, que incidi decisivamente en el ascenso del grado medio de urbanizacin regional;3 los pases ms pobres de la regin tienden a ser aquellos que presentan menores grados de urbanizacin (Guatemala, Hait, Honduras); la transicin urbana y la transicin demogrfica se encuentran unidas, aunque sus vnculos son complejos; en general, los pases que se urbanizaron antes experimentaron procesos de transicin demogrfica ms tempranos -asociacin que apoya el postulado que la transicin urbana constituye un agente facilitador de la transicin demogrfica-; situaciones de rezago en el grado de urbanizacin coinciden con transiciones demogrficas en sus etapas iniciales -hecho que puede empalmarse con la tesis de la ruralidad como obstculo para la transicin demogrfica-. Cabe destacar que para cada recurrencia emprica hay excepciones. As, por ejemplo: i) Venezuela es uno de los pases ms urbanizados de la regin, aunque a principios de siglo era una nacin esencialmente rural; ii) Cuba, pese a su histrico perfil urbano, no se encuentra entre los pases con mayor grado de urbanizacin; iii) Costa Rica presenta un grado de urbanizacin e ndices de pobreza muy inferiores a los promedios regionales, mientras que Bolivia detenta un grado de urbanizacin superior al de pases con indicadores socioeconmicos que revelan una mayor prosperidad econmica; iv) Venezuela experiment una urbanizacin que antecedi largamente su transicin demogrfica y en Costa Rica parece haber acontecido una secuencia contraria; v) desde una perspectiva ms coyuntural, Cuba tuvo una verdadera revolucin demogrfica durante los aos setenta, que no parece haber sido acompaada por un aumento espectacular del porcentaje urbano durante dicho perodo.4
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Brasil resulta un caso excepcional, no slo por la fuerza del proceso urbanizador sino por su persistencia, ya que prosigui impetuoso durante los aos ochenta y empuj la expansin del porcentaje urbano regional en esta dcada. 4 El caso cubano es particularmente interesante porque si bien no se verific una urbanizacin tan acelerada como en otros pases de la regin, s ocurri una alteracin estructural del mundo rural, que se tradujo en una notable reduccin de las histricas desigualdades entre campo y ciudad. Por cierto, estos cambios contribuyen a la comprensin de la particular trayectoria urbana de Cuba.
Ahora bien, en funcin del mpetu mostrado por el proceso urbanizador durante los ltimos 40 aos, es posible agrupar los pases de Amrica Latina en distintas categoras. Con este propsito, el grado de urbanizacin alcanzado en los aos cincuenta se subdivide en tres estratos: alto (ms de 50%); medio (entre 30 y 50% ) y bajo (menos del 30%); a su vez, se reconocen otros tres estratos del indicador en los aos noventa: alto (ms de 75%); medio (entre 55% y 75%); y bajo (menos de 55%). De este modo se obtienen las siguientes categoras: cuatro pases con alto grado de urbanizacin en los aos cincuenta y noventa: Argentina, Chile, Uruguay y Venezuela; un pas con alto grado de urbanizacin en los aos cincuenta y grado medio de urbanizacin en los aos noventa: Cuba; un pas con grado medio de urbanizacin en los aos cincuenta y alto en los noventa: Brasil; cuatro pases con grado medio de urbanizacin en los aos cincuenta y noventa: Bolivia, Colombia, Mxico y Per; seis pases con grado medio de urbanizacin en los cincuenta y grado bajo de urbanizacin en los noventa: Costa Rica, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Panam y Paraguay; dos pases con grado bajo de urbanizacin en los cincuenta y grado medio de urbanizacin en los noventa: Ecuador y Repblica Dominicana; dos pases con grado bajo de urbanizacin en los cincuenta y en los noventa: Guatemala y Hait. Los pases que destacan por su evolucin urbana son aquellos que tienden a un estancamiento relativo -como, entre otros, Cuba, Costa Rica, Panam o Paraguay-, o que experimentan saltos en su posicionamiento regional -como, Brasil, Ecuador y Repblica Dominicana- (Grfico I-2). GRFICO I-2 AMRICA LATINA Y EL CARIBE: EVOLUCIN DEL PORCENTAJE URBANO 1950-1990, PASES SELECCIONADOS
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
1950 1990
Rep. Dominicana
Guatemala
Nicaragua
Venezuela
Argentina
Colombia
Ecuador
Honduras
Paraguay
Brasil
Mxico
Panam
Bolivia
Chile
Per
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b) Urbanizacin: realidad o ficcin terminolgica?

Aunque es claro que el aumento del porcentaje urbano ha sido un signo distintivo de la redistribucin espacial de la poblacin latinoamericana y caribea del presente siglo, y que en el concierto mundial la regin destaca por su alto porcentaje de poblacin urbana, las variaciones de la definicin de la condicin urbana, tanto entre pases como a lo largo del tiempo en cada pas, conspiran contra el aquilatamiento riguroso del mpetu urbanizador e imponen cortapisas a las comparaciones. Dado que cualquier descripcin comparativa del proceso de urbanizacin entre pases (y para cada pas a lo largo del tiempo) exigira normas comunes para definir la condicin urbana, se har uso de dos criterios: i) la poblacin que reside en localidades de 2 mil o ms habitantes5 ; ii) la poblacin que reside en localidades de 20 mil o ms habitantes; cifra usada convencionalmente en estudios comparativos porque se considera como una garanta de la condicin urbana6 . Cuando se adopta, como criterio de la condicin urbana de una localidad un tamao demogrfico de 2 mil o ms habitantes, se advierte que prcticamente no hay cambios respecto de las cifras obtenidas de acuerdo a la definicin censal; en efecto, existe una correlacin simple de 0.99 entre ambas variables en 1990 (Cuadro I-3). En lo que respecta a trayectoria urbana, los grficos I-2 y I-3 permiten apreciar que esta relacin estrecha es vlida para todo el perodo 1950-1990. Una manifestacin evidente de la sincrona entre ambas modalidades de expresin operativa de la condicin urbana es que si los pases se ordenan segn grado de urbanizacin censal y porcentaje de la poblacin en localidades de 2 mil o ms habitantes (en los censos de la ronda de 1990), ambas jerarquas prcticamente coinciden; la nica excepcin es el intercambio de posiciones entre Ecuador y Repblica Dominicana. Puede concluirse que para propsitos comparativos, el uso de un criterio estndar y relativamente consensual conduce a cifras y panoramas muy similares a los obtenidos con los datos derivados de la definicin censal. Esto contribuye a confirmar el carcter urbano que hace sobresalir a Amrica Latina dentro del mundo en desarrollo.
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Aunque este criterio parece poco exigente, pues muchas localidades que tienen entre 2 mil y 20 mil habitantes podran carecer de los elementos econmicos y socioculturales que frecuentemente se suponen inherentes a lo urbano, es el que ms se acerca a las definiciones censuales de la condicin urbana. 6 Su principal problema radica en que se diferencia bastante de las definiciones censuales y puede excluir localidades menores que cumplen funciones eminentemente urbanas.
CUADRO I-3 AMRICA LATINA Y EL CARIBE: PORCENTAJE DE LA

POBLACIN QUE REPRESENTAN LAS LOCALIDADES SEGN TAMAO E NDICE DE PRIMACA, CENSOS DE
1990.
Valor e ndices de correlacin seleccionados Pas Argentina Bolivia Colombia Chile Ecuador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep.Dominicana Venezuela % urbano urbano 87.3 57.5 71.0 83.5 55.0 35.0 42.6 71.3 51.7 53.7 50.3 70.1 55.5 84.1 % en loc. de 2 mil y ms 86.7 57.5 68.3 84.5 57.2 36.7 38.7 74.3 50.8 53.5 49.6 65.9 55.1 84.1 % en loc. de 20 mil y ms 74.3 49.6 59.6 72.2 48.2 24.3 28.4 56.3 38.7 46.8 40.1 55.5 44.6 70.8 % en loc. % en loc. % en loc. de 100 mil % de 50 a 500mil de 500 mil y ms y ms a 1 milln 61.7 41.3 49.2 60.7 36.6 19.6 29.4 46.4 22.8 36.3 32.7 46.2 30.7 58.2 20.4 27.1 15.8 19.6 15.4 8.6 10.6 19.0 10.3 7.9 5.9 16.6 12.7 32.8 11.2 28.3 6.6 10.2 0.0 0.0 13.0 6.4 19.8 36.3 0.0 5.1 0.0 6.8 ndice de primaca* 3.5 0.9 1.0 3.0 1.1 9.6 1.6 2.0 2.8 3.9 5.0 4.1 2.5 0.9
ndices de correlacin simple % Urbano y % en loc. de 2 mil y ms: 0.991613 % Urbano y % en loc. de 20 mil y ms: 0.986081 % Urbano y % en loc. de 100 mil y ms: 0.962514 % Urbano y % en loc. de 50 a 500 mil 0.70689338 % Urbano y % en loc. de 500 a 1 milln -0.03367409 % Urbano e ndice de primaca -0.42673 % en loc. de 100 mil o ms e ndice de primaca: -0.42123 Fuente: Proyecto DEPUALC - CELADE Nota: * Tradicionalmente calculado como el cociente entre la poblacin de la ciudad principal y la suma de las poblaciones de las tres ciudades que le siguen en tamao.
Cuando se adopta, como criterio de la condicin urbana de una localidad, una magnitud demogrfica de 20 mil o ms habitantes, las cifras difieren, en algunos casos significativamente, respecto de las obtenidas usando el criterio censal. Por cierto, en todos los casos el porcentaje de poblacin en localidades de 20 mil o ms habitantes es menor que aquel que se reporta en los censos (Cuadro I-3). Un caso ilustrativo de esta reduccin es el de Mxico en 1990: mientras su grado de urbanizacin es de 71%, registra slo un 56% de poblacin en localidades de 20 mil o ms habitantes. Pese a estas discrepancias en valores absolutos, el ndice de correlacin simple entre el grado de urbanizacin deducido de los censos y el porcentaje de poblacin en localidades de 20 mil o ms habitantes es de 0.98 en 1990. La trayectoria del proceso de urbanizacin que se deriva del uso de este criterio tampoco difiere mayormente de la trazada con arreglo al criterio censal (Grfico I-2). No obstante, el ordena-
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miento de los pases de acuerdo al porcentaje de poblacin en localidades de 20 mil o ms habitantes presenta algunas diferencias respecto de la jerarquizacin realizada con base en el grado de urbanizacin censal; por ejemplo, Mxico aparece con un porcentaje inferior al de Colombia. Cabe destacar que de los 14 pases con informacin de la ronda de censos de 1990 disponible, slo 6 exhiben una mayora de poblacin en localidades de 20 mil o ms habitantes (Cuadro I-3.) GRFICO I-3 AMRICA LATINA Y EL CARIBE: PORCENTAJE DE LA POBLACIN QUE RESIDE EN LOCALIDADES DE 2 MIL O MS HABITANTES, CIRCA 1950 Y 1990, PASES SELECCIONADOS
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
1950 1990
Fuente: Censos nacionales de poblacin
GRFICO I-4 AMRICA LATINA Y EL CARIBE: PORCENTAJE DE LA POBLACIN QUE RESIDE EN LOCALIDADES DE 20 MIL O MS HABITANTES, CIRCA 1950 Y 1990, PASES SELECCIONADOS
80 70 60 50 40 30 20 10 0
Rep. Dominicana
Guatemala
Nicaragua
Argentina
Colombia
Ecuador
Honduras
Paraguay
Mxico
Bolivia
Panam
Chile
Per
1950 1990
38
Rep. Dominicana
Guatemala
Nicaragua
Argentina
Colombia
Ecuador
Bolivia
Honduras
Paraguay
Mxico
Panam
Chile
Per
Finalmente, es posible emplear un tercer criterio para caracterizar el proceso de urbanizacin de los pases de Amrica Latina y el Caribe. Dado que, sin duda, una localidad con 100 mil o ms habitantes puede considerarse una ciudad, la proporcin de poblacin que habita en localidades de ese tamao satisfara aun la ms estricta de las definiciones de lo urbano. Por cierto, el alto nivel de exigencia de este criterio deja prcticamente a todos los pases debajo de la lnea del 50%; slo en Argentina y Chile la mayor parte de la poblacin reside en ciudades de 100 mil o ms habitantes (Grfico I-5). En todo caso, los resultados permiten confirmar concordancia con los criterios de urbanizacin antes indicados: la correlacin de Pearson entre el grado de urbanizacin censal y la proporcin de la poblacin que habita en localidades de 100 mil o ms habitantes alcanza a 0.96 en 1990 (Cuadro I-3). De este modo, al ordenar los pases se perfila una jerarquizacin bastante similar a la establecida con los otros criterios. Tal vez el caso que ms se aparta de la tendencia es el de Repblica Dominicana, que ocupa el octavo lugar en cuanto a grado de urbanizacin y la undcima posicin en lo que atae al porcentaje de poblacin en localidades de 100 mil o ms habitantes. GRFICO I-5 AMRICA LATINA Y EL CARIBE: PORCENTAJE DE LA POBLACIN QUE RESIDE EN LOCALIDADES DE 100 MIL O MS HABITANTES, CIRCA 1950 Y 1990, PASES
SELECCIONADOS
70 60 50 40 30 20 10
Rep. Dominicana Guatemala Nicaragua Argentina Colombia Ecuador Honduras Mxico Paraguay Bolivia Panam Chile Per
1950 1990
Del ejercicio comparativo anterior es posible extraer dos conclusiones. La primera es que si bien la norma usada para definir la condicin urbana puede alterar de manera significativa el monto de habitantes urbanos y, por tanto, el grado de urbanizacin, cualquiera de los criterios demogrficos habituales (2 mil o ms habitantes; 20 mil o ms habitantes e incluso 100 mil o ms habitantes) sirve para retratar los principales
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rasgos de la trayectoria urbana de los pases de la regin. La segunda es que todos los criterios usados muestran la existencia de un proceso de urbanizacin impetuoso, aunque con matices nacionales, y ratifican que la regin ostenta una proporcin de habitantes en pueblos y ciudades que es alta en comparacin con otras zonas del mundo en desarrollo.
c) Urbanizacin: algunas reflexiones sobre su heterogeneidad

El cuadro de una regin altamente urbana en la actualidad, con claras evidencias de una transicin urbana en proceso de atenuacin, no debe oscurecer dos situaciones de la mayor relevancia: la poblacin urbana sigue creciendo a un ritmo relativamente alto (alrededor del 2% anual) y, en trminos absolutos, se encuentra en instancias culminantes: se prev que durante los aos noventa se expanda en 80 millones de efectivos (contra un aumento de 76 millones acaecido durante los aos ochenta y de 77 millones proyectado para el primer decenio del prximo siglo); 7 varios pases, bsicamente aquellos que an ostentan bajos grados de urbanizacin en la actualidad, todava tienen por delante procesos, probablemente acelerados, de urbanizacin. La heterogeneidad de las manifestaciones de la urbanizacin se vincula con el carcter esencialmente histrico del proceso. Es claro que la urbanizacin de Amrica Latina y el Caribe encuentra sus races tanto en el pasado remoto como en el inmediato de la regin. En el pasado remoto, pues las culturas nativas dominantes tuvieron una vocacin urbana, que se expres en enormes ciudades templos que asombraron, por su tamao y complejidad, a los colonizadores espaoles, esta trama y modo de vida urbanos definieron, en parte, las pautas de localizacin territorial que se gestaron luego de la transformacin demogrfica provocada por la dominacin espaola. Tambin esas races se profundizaron en el pasado reciente, pues varias de las opciones estratgicas adoptadas por los pases en los ltimos cincuenta aos, que procuraban el trnsito hacia el desarrollo, desataron fuerzas que aceleraron y fortalecieron la urbanizacin; entre estas opciones destaca aquella en favor de un desarrollo de sesgo industrial, al estilo del operado en Europa Occidental o en los Estados Unidos, aunque bajo la batuta del Estado. Esto se tradujo en diversas modalidades de estmulo y proteccin al sector secundario y en una expansin de las actividades socioeconmicas del Estado. Dadas las especificidades de localizacin territorial del aparato fabril y del sector pblico, el mbito urbano fue ampliamente favorecido por estas opciones y, como resultado, se multiplicaron las corrientes migratorias desde zonas rurales que, convertidas en secundarias en trminos macrosociales y carentes de oportunidades para la
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Desde este punto de vista, no hay razones para pensar en un descenso de la denominada presin demogrfica sobre infraestructura, equipamiento, generacin de empleo y condiciones de vida de las ciudades de la regin.
mayora de sus habitantes, han expulsado poblacin hacia zonas urbanas, pujantes y con mecanismos de movilidad social que han permitido un relativo mejoramiento de las condiciones de vida. El cambio de las opciones estrtegicas operado en los aos ochenta y noventa no alter, contra lo que se supuso inicialmente, las bases de la urbanizacin; en rigor, la revitalizacin de la agricultura de exportacin no constituy una fuerza capaz de detener o hacer amainar el proceso de urbanizacin. A la luz de lo anterior, puede anticiparse que en el futuro la urbanizacin seguir actuando como un condicionante de los modos de vida, las modalidades de produccin y las pautas de interaccin social. Si bien el futuro de la regin ser esencialmente urbano, de ello no cabe inferir que las modalidades de la urbanizacin -en particular las formas como se modifica la arquitectura del sistema de ciudades- sean independientes de las grandes definiciones estratgicas que adopten los pases. En secciones previas de este captulo ya se han expuesto cambios importantes en los patrones de localizacin de la poblacin en el territorio, que han solido coincidir con opciones de largo aliento de los gobiernos de la regin (por ejemplo, la ocupacin de espacios histricamente despoblados en Bolivia, Brasil, Paraguay y Venezuela). En las secciones siguientes de este captulo se expondrn otros cambios que han modificado las pautas tradicionales de la urbanizacin regional y cuya aparicin puede considerarse influida tambin por las mutaciones en las definiciones estratgicas de los pases de la regin. Finalmente, un tema que merece destacarse es que tras el carcter eminentemente urbano de la regin, se esconde la postergacin socioeconmica de la poblacin que reside en las zonas rurales. Esta postergacin, que se traduce en condiciones de vida inferiores en dichas zonas, en comparacin con las vigentes en las urbanas, es uno de los factores que explica el estancamiento demogrfico rural y las persistencia de la migracin del campo a la ciudad. Ahora bien, este estancamiento demogrfico no implica que la poblacin rural haya devenido insignificante, pues en la actualidad uno de cada cuatro habitantes de la regin reside en zonas rurales. Por consiguiente, cualquier anlisis referido al mbito urbano debe tener en cuenta la realidad rural, no slo como contraparte de un dilogo nacional, sino como fuente de intercambio social, cultural y econmico cotidiano. B. LOS SISTEMAS DE CIUDADES: RASGOS Y TENDENCIAS SOCIODEMOGRFICAS
1. MACROCEFALIA, METROPOLIZACIN Y DESESTRUCTURACIN DE

LAS TRAMAS URBANAS
De manera reiterada se ha sostenido que uno de los rasgos ms destacados de los sistemas nacionales de asentamientos humanos en Amrica Latina y el Caribe consiste en el enorme peso demogrfico, econmico, social y poltico de la ciudad principal de cada pas. Una primera indaga-
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cin muestra que en otras regiones del mundo tambin existen grandes reas metropolitanas, concentradoras de funciones socioeconmicas y poltico-administrativas, de crecimiento demogrfico acelerado (entre otros casos pueden mencionarse los de: Atenas, Bagdad, El Cairo, Sel y Tokio; para ms detalles puede revisarse United Nations, 1997 y Gilbert, 1993 y 1996). Sin embargo, un examen ms detallado indica que la regin destaca en el concierto mundial por una mayor frecuencia relativa de pases donde la ciudad principal representa ms de un cuarto de las respectivas poblaciones nacionales. Buenos Aires, Lima, Managua, Montevideo, Ciudad de Panam, San Jos de Costa Rica, Santiago de Chile y Santo Domingo ilustran esta situacin. Para ubicar en una perspectiva comparada este rasgo macroceflico, atribuido a los sistemas de ciudades de la regin, puede recurrirse al ndice de primaca . Un escrutinio de los valores de este ltimo tiende a confirmar la alta frecuencia de sistemas urbanos primados: mientras en otras latitudes los ndices superiores a 2 son escasos, en Amrica Latina y el Caribe son corrientes; de los 20 pases de la regin, ms de la mitad tenan un ndice de primaca de 2 o ms en la fecha del ltimo censo disponible (Cuadro I-4). CUADRO I-4 NDICE DE PRIMACA: PASES SELECCIONADOS DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE Y EL MUNDO (CIRCA 1995)
Regin y Pas Amrica Latina y el Caribe Argentina Bolivia Brasil Colombia Chilea Ecuador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Venezuela Jamaica Trinidad y Tabago Amrica del Norte Estados Unidos Canad
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ndice de Primaca
Regin y Pas Oceana Australia Europa Inglaterra Francia Alemania Rusia Polonia Italiax frica Sudfrica Asia China Japn India Pakistn Indonesia Irn Corea del Sur
ndice de Primaca
3.5 0.9 0.9 1.0 3.0 1.1 9.6 1.6 2.0 2.8 3.9 5.0 4.1 2.5 0.9 2.3 3.4
0.6
1.3 2.7 0.7 1.1 0.8 0.6
0.5
0.7 0.7
0.5 1.6 0.5 1.1 1.3 1.3 1.3
Fuente: Proyecto DEPUALC (Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica Latina y el Caribe) - CELADE, para pases de Amrica Latina y el Caribe; United Nations, 1997, para pases de otras regiones.
La tesis que vincula la primaca con un bajo nivel de urbanizacin por la va de postular que aquella es un atributo propio de sistemas urbanos dbiles- y de la cual se deduce que el avance de la urbanizacin constituira un freno a la primaca, resulta simplista. Aunque el signo de una correlacin simple entre ambas variables era negativo en torno a 1990 -lo que significa que un mayor grado de urbanizacin se asocia con una menor primaca-, el valor del coeficiente (-0.37) era lo suficientemente reducido como para implicar que slo un 14% de la varianza (entre pases) del ndice de primaca era imputable a la variacin del grado de urbanizacin. Un examen ms cualitativo de la informacin permite observar, adems, que los sistemas de ciudades primados se encuentran en contextos urbanos muy dismiles. Tanto en pases altamente urbanizados (Argentina, Chile, Uruguay) como en otros con grado de urbanizacin bajo (Guatemala, Panam, Paraguay) se aprecia la existencia de una ciudad principal cuya poblacin excede ampliamente la de las que le siguen en tamao. En cualquier caso, la aplicacin genrica de la condicin de primaca no es plenamente vlida para todos los pases de la regin, por cuanto varios pases presentan sistemas de ciudades con ndices bajos (inferior a la unidad), destacando entre ellos Brasil, Colombia y Venezuela. Complementariamente, se observa la presencia de ndices de primaca de rango intermedio (entre 2 y 1) en pases que cuentan con denso sistemas de ciudades, dentro de los cuales coexisten diversos polos urbanos importantes y dinmicos, como lo ilustra el caso de Mxico. Otro rasgo que suele considerarse caracterstico de los sistemas de ciudades de Amrica Latina y el Caribe, es la existencia de urbes gigantescas, cuyos tamaos demogrficos sobresalen en el concierto mundial. En este sentido, es sugerente que de las quince ciudades ms pobladas del mundo a mediados de los aos noventa, cuatro se localizaran en Amrica Latina (Buenos Aires, Ciudad de Mxico, Ro de Janeiro y So Paulo); este hecho es aun ms llamativo si se considera que en 1950 slo Buenos Aires se encontraba entre las diez mayores del mundo y que, adems, en 1995 la poblacin latinoamericana representaba apenas el 8% de la total del planeta. La elevada proporcin de los habitantes regionales que reside en ciudades de un milln o ms residentes (30.2%, es decir 141 millones de personas, en 1995) y metrpolis de cuatro millones o ms residentes (15.6%, es decir 73 millones de personas, en 1995) tambin tiende a confirmar este rasgo (Cuadro I-5).
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CUADRO I-5 AMRICA LATINA: CONCENTRACIN DE LA POBLACIN EN CIUDADES DE GRAN TAMAO 1950, 1960, 1970, 1980 Y 1995
Ciudades de 1 milln o ms de hab. en 1950 Nmero de ciudades Poblacin (en miles de personas) Porcentaje de la poblacin total Porcentaje de la poblacin urbana 7 1960 12 1970 18 1980 24 1995 42 Ciudades de 4 millones o ms de hab. en 1950 1 1960 1970 4 4 1980 5 1995 7
16 833 32 894 56 504 85 241 141 261 10.6 25.4 15.7 31.7 20.6 35.8 24.4 37.4 30.2 41.0
5 042 21 814 32 588 49 947 72 715 3.2 7.6 10.4 21.0 11.9 20.6 14.2 21.7 15.6 21.1
7 ciudades con 1 milln o ms en 1950 1950 Nmero de ciudades Poblacin (en miles de personas) Porcentaje de la poblacin total Porcentaje de la poblacin urbana Tasa media anual de crecimiento (por cien) 7 1960 7 1970 7 1980 7 1995 7
42 ciudades que tenan 1 milln o ms en 1995 1950 42 1960 1970 42 42 1980 42 1995 42
16 833 26 416 38 340 51 885 63 515 10.6 25.4 4.5 12.6 25.4 3.7 14.0 24.3 3.0 14.9 22.8 1.3 13.6 18.5
27 432 45 522 70 419 100 384 141 261 17.2 41.3 5.1 21.7 43.8 4.4 25.6 44.6 3.5 28.7 44.1 2.1 30.2 41.0
Fuente: Clculos propios sobre la base de United Nations, 1997; CELADE, 1994; e INEGI, 1995.
Cabe destacar que, a diferencia de lo que pudiera suponerse, la metropolizacin no es incompatible con un sistema de asentamientos humanos abundante en polos urbanos dinmicos. Ms aun, los dos pases ms populosos de la regin -Brasil y Mxico, que contienen las dos ciudades mayores de la regin, So Paulo y Ciudad de Mxico, respectivamente- ilustran con claridad la existencia de sistemas urbanos que combinan ciudades gigantescas con redes urbanas complejas y pujantes. En suma, la evidencia permite confirmar la mayor frecuencia relativa con que se presentan ciudades de gran tamao en Amrica Latina y el Caribe, sin que esto signifique forzosamente debilidad de los sistemas urbanos nacionales. Un punto que conviene sealar desde ya, es que los patrones migratorios de los ltimos 50 aos estn en las races de este rasgo metropolitano de la regin.
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En virtud de los dos rasgos sealados con antelacin -macrocefalia y
metropolizacin- son frecuentes los diagnsticos que caracterizan la trama urbana de los pases latinoamericanos y caribeos como esencialmente desestructurada. Aunque normalmente no se hacen explcitos los parmetros con arreglo a los cuales se define esa desestructuracin, en general se sostiene que la alta primaca y la existencia de ciudades muy grandes inhibe la aparicin de urbes de tamao intermedio que operen como polos de desarrollo econmico y demogrficos alternativos. La escasez de estos polos alternativos se traducira en una ausencia de lazos funcionales y de interacciones sinrgicas entre los centros urbanos. Es ms, los vnculos entre estos centros tendran una sola direccin, favoreciendo a la ciudad principal, lo que retroalimentara la concentracin. Estos diagnsticos suelen enmarcarse dentro de estudios regionales o anlisis de las disparidades del desarrollo regional; especficamente, a los desbalances urbanos se les atribuye un papel clave en la persistencia y agudizacin de las disparidades del desarrollo entre regiones: esos desbalances dificultaran la aparicin de centros que, por su propia dinmica, fuerza y posicionamiento socioeconmico, sean aptos para encabezar procesos de desarrollo regional. Las imgenes diagnsticas que destacan el carcter desestructurado de las tramas urbanas de la regin se apoyan en puntos de referencia implcitos; los sistemas de asentamientos humanos de Amrica Latina y el Caribe seran desestructurados en comparacin con los existentes en Europa, Amrica del Norte o Japn. En estos ltimos, el posicionamiento socioeconmico y demogrfico sera ms equilibrado: es decir, habra condiciones de igualdad relativa entre localidades, debido a la presencia de fortalezas y debilidades compensatorias que facilitaran tanto la competencia (y, con ella, la especializacin, la eficiencia y la explotacin de las ventajas propias de cada localidad), como la complementariedad entre ciudades. Sin entrar a enjuiciar detalladamente esta visin de los sistemas latinoamericanos y caribeos de localidades urbanas como esencialmente desestructurados, es claro que no constituye una tesis de validez general para todos los pases de la regin. Ms aun, en los acpites previos se ha puesto de manifiesto que tanto la alta primaca como la frecuencia de metrpolis no representan obstculos insalvables para la conformacin de sistemas de ciudades complejos, diversificados y cruzados por flujos de interaccin sinrgicos en diferentes direcciones.
2. O CUPACIN
DEL ESPACIO , PROBLEMAS URBANOS Y
DESIGUALDADES SOCIALES
Aunque las comparaciones respecto de la densidad demogrfica en las ciudades suelen adolecer de problemas (entre los que destacan las dificultades que entraa la medicin precisa de la extensin de la mancha urbana y la cuantificacin de la poblacin que reside dentro de sus lmites), hay relativo consenso en que, dentro del mundo en desarrollo, las ciudades latinoamericanas y caribeas tienen superficies mayores a igualdad de parmetros demogrficos. Por lo tanto, sus ndices de densidad demo-
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grfica suelen encontrarse entre los menores del mundo en desarrollo (Dogan y Kasarda, 1988). 8 Cabe destacar, en todo caso, que una homologacin entre baja densidad demogrfica y bajos ndices de hacinamiento (tanto a escala de hogar como de barrios) resulta impropia. Por una parte, la mayor densidad de muchas ciudades asiticas puede originarse en pautas de construccin en altura que no implican hacinamiento. De otra parte, los espacios urbanos pueden estar siendo usados ineficientemente en Amrica Latina y el Caribe, pues la superficie de las ciudades se extendera de manera esprea, como lo pondran en evidencia la abundancia de eriales y paos de terrenos con usos agrcolas. Sin entrar en comparaciones de valores precisos, s parece pertinente destacar que, con matices, una buena parte del crecimiento demogrfico experimentado por las ciudades de la regin se ha traducido en una expansin de la mancha urbana que, con frecuencia, ha superado en proporcin ese incremento demogrfico. Es decir, se advierte, en trminos generales, una modalidad de crecimiento urbano horizontal. Adems de las implicaciones que este hecho representa para la gestin y las polticas urbanas, este estilo de expansin involucra repercusiones respecto de: i) los principales problemas urbanos; ii) los grupos sociales que encabezan el ensanchamiento de los lmites de las ciudades. Diversos analistas -desde pticas distintas- han presentado, como rasgo caracterstico de los sistemas de ciudades latinoamericanas, una abultada lista de problemas urbanos. Aunque stos se definen de manera amplia y ambigua, pues es frecuente que sus especificaciones cambien de un autor a otro, esa lista incluye: infraestructura y equipamiento insuficientes (vivienda, red vial, servicios bsicos); situaciones crticas de ndole socioeconmica (desempleo, hacinamiento, pobreza, segmentacin territorial de los estratos sociales); conductas desviadas (delincuencia, drogadiccin, alienacin); colapsos ambientales (contaminacin atmosfrica y acufera, degradacin de suelos, ocupacin de zonas riesgosas).
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La discusin es plenamente actual. Recientemente H. Beyer, (Estudios Pblicos, 1997, No. 67, CEP, Santiago de Chile, pginas 147 a 165) discute las tesis sobre la relacin entre densidad urbana y nivel de ingresos y presenta un cuadro con densidades brutas que muestra que las menores densidades se verifican en ciudades de pases desarrollados. Lamentablemente, la ausencia de los datos originales sobre poblacin y superficie que se usan en el clculo impide cerciorarse de la unidad geogrfica considerada en cada estimacin (mancha urbana, rea metropolitana, definicin administrativa, etc.) y, por tanto, de la validez de la comparacin. Por lo dems, la asociacin que se hace entre riqueza y baja densidad urbana -y a su vez, entre pobreza y alta densidad urbana-, debe ser puesta en perspectiva, considerando, entre otros aspectos, los distingos entre estratos sociales dentro de las ciudades.
Aunque es claro que los problemas urbanos en la regin abundan y eso implica que gobernar y administrar las ciudades de la regin constituye un gran desafo, pudiera ser exagerado calificar tal abundancia como rasgo distintivo de los sistemas urbanos latinoamericanos y caribeos. Muchos de esos problemas identificados se verifican tambin en otras latitudes y pueden ser atribuidos a modos de vida urbanos, que trascienden las especificidades regionales. Adicionalmente, poner en la balanza slo los aspectos negativos puede significar una presentacin sesgada de la realidad urbana, por cuanto es claro que, pese a esos problemas, las ciudades todava presentan varias ventajas respecto de los asentamientos rurales. Un punto que levanta controversia es la tendencia de este discurso a suponer que los problemas urbanos se circunscriben -o alcanzan- su mayor severidad en las ciudades grandes. Se postula la existencia de una relacin relativamente directa entre tamao de la ciudad y la cantidad e intensidad de estos problemas. La imagen de la ciudad apocalptica, colapsada porque su tamao demogrfico ha superado ciertos lmites de diversa ndole (econmicos, de equipamiento, viales, de infraestructura en general, de generacin de residuos) -aunque nunca especificados con precisin- est todava ampliamente extendida en la regin. Aunque esta imagen tiene races en la realidad, merece ser objeto de una mayor discusin. Desde luego, parece demasiado simple asociar directamente -sin controlar otras variables relevantes- el tamao de la ciudad con los problemas urbanos. Como est ampliamente demostrado que la disponibilidad de recursos constituye un factor clave en la aparicin y agudizacin de los problemas tpicos de las ciudades, habra que controlar dicha variable para establecer comparaciones. Adems, es innegable que la existencia de estos problemas tambin se verifica en ciudades de tamaos intermedios y pequeas. Otra caracterstica sociodemogrfica que normalmente se expone como propia de los sistemas urbanos de Amrica Latina, es la relacionada con las profundas desigualdades que se verifican dentro de las ciudades. Por cierto, estas desigualdades son expresin de inequidades que cruzan a los pases de la regin y constituyen uno de los elementos distintivos de Amrica Latina dentro del contexto mundial. Las diferencias socioeconmicas entre las unidades administrativas que componen las grandes ciudades se reflejan en los indicadores demogrficos y de bienestar social. Estos distingos, como lo ponen de manifiesto las evidencias disponibles, existen desde largo tiempo en los pases y metrpolis de la regin. La tasa de mortalidad infantil en el Distrito Federal de la Ciudad de Mxico era, en 1950, un 40% menor que en los municipios conurbados ms pobres, como Tultitln y Nezahualcyotl; las personas de las clases ms acomodadas de So Paulo, residentes de barrios exclusivos, vivan 12.3 aos ms que los invididuos ms pobres que habitaban las favelas, en 1970; en ese ltimo ao, slo el 38% de las viviendas de Pudahuel -
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vasto sector habitado por grupos pobres en Santiago de Chile- estaban conectadas al servicio de alcantarillado, en tanto que los grupos de altos ingresos, por ejemplo los que residan en la comuna de Providencia, disponan de cobertura universal; tambin en 1970, la cobertura de la red de agua potable en Ro de Janeiro iba desde 93% de los terrenos en el municipio de Niteroi hasta un 5.4% en el de Maric. En 1978 el ingreso medio de los jefes de hogar en la comuna con poblacin ms acomodada de Bogot era diez veces mayor que el de los jefes de hogar de la comuna con poblacin ms pobre. Tal vez el hecho ms notable es que, pese a los progresos obtenidos en diversos mbitos, las desigualdades persisten. A principios del decenio de 1990, en el municipio de So Paulo, las tasas de mortalidad infantil se reducan a 20 por mil en las reas en que la pobreza afectaba a menos del 30% de la poblacin y pasaban de 60 por mil en aquellas donde el 50% o ms de las personas eran pobres. Las favelas se han hecho frecuentes en la zona sur de So Paulo; esa zona, carente de espacios verdes y con una cobertura de servicios bsicos inferior al 15% de los hogares, configura un mbito social muy distinto a aquel del resto del espacio metropolitano. En Lima, en 1985, todas las viviendas de los distritos acomodados, como Miraflores, estaban conectadas a la red de agua potable, servicio virtualmente inexistente en otros distritos perifricos; adems, en varios distritos del cono sur limeo, ms del 90% de las personas viva en pueblos jvenes, tipo de asentamiento irregular y precario desconocido en Miraflores. Una encuesta realizada en Lima indica que, en el quinquenio 1986-1990, la tasa de mortalidad infantil se reduca a 18 por mil nacidos vivos entre las madres con educacin superior y se elevaba a 73 por mil entre aquellas con educacin primaria incompleta o menos. Segn las estimaciones deducidas del censo de 1993, en algunos distritos limeos, como Puente Piedra, 53% de los hogares se encontraban en condicin de pobreza, y en otros, como San Isidro, su incidencia afectaba al 2.4% de los hogares. Las desigualdades internas dentro de las ciudades, en particular aquellas de mayor tamao, adquieren un cariz especial por tres razones: la connotacin territorial, especficamente de segmentacin socioeconmica que presenta el espacio urbano; los indicios que dichas desigualdades habran estado aumentando en los ltimos aos; las implicancias que la segmentacin socioeconmica dentro de las ciudades puede acarrear para asuntos como la reproduccin de la pobreza, la integracin social y la persistencia o agudizacin de los problemas urbanos.
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C. LAS CIUDADES Ha sido frecuente aproximarse a la dinmica de las ciudades por medio del examen de la evolucin de la estructura urbana segn el tamao de las localidades. En esta oportunidad, el tratamiento de la trayectoria sociodemogrfica de los sistemas de ciudades reconocer tres categoras de asentamientos urbanos: metrpolis (ms de 4 millones de habitantes); ciudades grandes (entre 1 a 4 millones) y ciudades intermedias (50 mil a 1 milln). Esta manera de operar permite un seguimiento de categoras de ciudades; as, los cambios de categoras de tamao que experimentan las localidades a medida que pasa el tiempo y aumentan de magnitud, no se convierte en un factor que distorsiona el anlisis9 .
1. LAS METRPOLIS
Sin duda, uno de los rasgos ms destacados del proceso de urbanizacin de Amrica Latina y el Caribe ha sido la constitucin de enormes aglomerados urbanos que sobresalen dentro de los sistemas de asentamientos humanos, tanto por su envergadura demogrfica, como por su gravitacin en trminos econmicos, socioculturales y polticos. Aunque las races de este fenmeno de capitalidad pueden encontrarse en las grandes ciudades-templo de las culturas pre-hispnicas, es claro que durante el presente siglo tal rasgo se acentu; son particularmente destacables los casos de los seis pases en los que se localizan los siete aglomerados metropolitanos de la regin (Buenos Aires, Bogot, Lima, Ciudad de Mxico, Ro de Janeiro, Santiago de Chile y So Paulo). En trminos demogrficos, el aumento del peso de la poblacin de las metrpolis sobre los conjuntos nacionales y urbanos slo parece haber sido posible en virtud de los elevados saldos migratorios positivos exhibidos por las ciudades que devinieron metrpolis. En la mayora de los pases, el descenso de la fecundidad comenz en las ciudades principales y todos los indicios disponibles indican que desde la II Guerra Mundial, sus ndices de crecimiento vegetativo han sido menores que los promedios nacionales y urbanos; por ende, si sus ritmos de crecimiento demo-
9 Este ltimo resguardo es de la mayor relevancia, pues un examen directo de las tendencias de los sistemas de asentamientos urbanos segn tamao demogrfico arrojara irregularidades difciles de interpretar y resultados que abonaran hiptesis que, confrontadas con datos ms rigurosos, resultaran impropias. As, por ejemplo, en Guatemala, bast que Ciudad de Guatemala alcanzara el umbral del milln de habitantes para que la franja de ciudades intermedias redujera su representacin dentro de la poblacin urbana, de 58% en 1964 a 6.5% en 1973; algo similar ocurri en Paraguay, donde las ciudades intermedias pasaron del 66% de la poblacin urbana en 1982 al 11.7% en 1992, a causa de la salida de Asuncin de este segmento del sistema urbano. En Colombia, el porcentaje que representan las ciudades de entre 50 mil y 1 milln de habitantes se redujo de 56% en 1951 a 31.5% en 1993, lo que no se origin en un escaso vigor demogrfico, sino que se deriv de la transformacin de cuatro de estas ciudades (Bogot, Medelln, Cali y Barranquilla) en aglomeraciones de gran tamao; en Ecuador, pese al evidente surgimiento de un entramado urbano complejo y la creciente importancia de las ciudades intermedias, ocurri algo similar a lo de Colombia: las dos ciudades ms populosas (Guayaquil y Quito) abandonaron su tradicional condicin de ciudades intermedias, para superar en 1990 el umbral del milln de habitantes, deflactndose bruscamente la proporcin de poblacin residente en ciudades de entre 50 mil y 1 milln de personas. El comentario est basado en cifras del Proyecto DEPUALC - CELADE.
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grfico han sido ms acelerados que esos promedios, originando el aumento de su gravitacin dentro de las poblaciones urbanas y totales de los respectivos pases, ello se ha debido al efecto de la contribucin migratoria. Entre 1950 y 1960, la migracin gener, por s sola, un ritmo de aumento de la poblacin del orden de 4% medio anual en Bogot, Caracas y So Paulo; 2.6% en Ro de Janeiro; alrededor de 2% en Buenos Aires y Ciudad de Mxico; y 1.7% en Santiago de Chile. Entre 1960 y 1970 la intensidad de la migracin disminuy respecto del decenio previo y su efecto directo se tradujo en un ritmo de aumento de la poblacin del orden de 3% medio anual en Bogot y So Paulo; de alrededor de 2% en Caracas y Lima; de aproximadamente 1.5% en Santiago de Chile; y de 0.9% en Buenos Aires. Durante el decenio de 1970 continu disminuyendo la contribucin de la inmigracin al crecimiento demogrfico de las metrpolis de Amrica Latina y el Caribe, declinacin que se hizo aun ms manifiesta en los aos ochenta. Los resultados de la ronda de censos de 1990 sugieren que en todas las metrpolis las tasas de migracin neta se redujeron fuertemente y que, como resultado, aument la proporcin del crecimiento metropolitano atribuible al componente vegetativo; slo en Bogot se habra verificado un equilibrio entre el crecimiento demogrfico originado por expansin vegetativa y aquel ocasionado por migracin (Cuadro I-6). CUADRO I-6 METRPOLIS DE AMRICA LATINA: EVOLUCIN DE LA POBLACIN, TASA DE CRECIMIENTO, SALDO MIGRATORIO
Y PESO DE LA MIGRACIN DENTRO DEL CRECIMIENTO METROPOLITANO,
1980-1990
Metrpolis
Poblacin censal (circa 1980)
Poblacin censal (circa 1990) 1980-90
Tasa de crecimiento (miles)
Incremento demogrfico 1980-1990 a/ (miles)
Incremento Saldo demogrfico migratorio medio anual medio 1980-1990 anual (miles) 138 106 102 143 72 78 237 86 27 -50 70 n/d 13 -39
Peso de la migracin en el crecimiento metropolitano 62% 26% Negativo 49% n/d 16% Negativo
Bogot 4 122 978 5 230 605 Buenos Aires 9 766 090 10 928 549 Ciudad de Mxico 14 050 382 15 047 685 Lima 4 608 010 6 321 173 Ro de Janeiro 8 772 265 9 600 528 b/ Santiago 3 937 277 4 734 327 Sao Paulo 12 588 725 15 199 423 b/
3.0 1.1 0.7 2.6 0.8 1.8 1.7
1 108 1 163 997 1 713 828 797 2 610
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Fuente: Censos Nacionales de Poblacin, Rodrguez y Villa, 1997 a/ Calculada para los perodos intercesales y expresada por cien. b/ Cifras preliminares. n/d: Datos no disponibles
Conviene establecer dos alcances para situar en perspectiva este nuevo escenario de la migracin hacia las metrpolis latinoamericanas. El primero alude a los importantes distingos que cabe reconocer entre ciudades y el segundo refiere a los valores absolutos de la migracin: En trminos generales, de acuerdo a la trayectoria de sus tasas de migracin en la dcada de los aos ochenta, es posible identificar tres grupos dentro de las metrpolis latinoamericanas. En Bogot y Lima, pese a su descenso, las tasas de migracin tuvieron un valor superior al 1% medio anual. Con base en la pregunta censal sobre lugar de residencia 5 aos antes del censo (perodo 19881993, en ambos casos), fue posible estimar la tasa de migracin neta anual en un valor de 1.6% en Bogot y de 1.2% en Lima. El segundo grupo lo integran las ciudades cuyas tasas netas de migracin descendieron en intensidad a valores nfimos, aunque mantuvieron un signo positivo; estos son los casos de Santiago, que registr una tasa de migracin neta de 0.3% (una cada importante en comparacin con el 1% registrado entre 1977 y 1982), y Buenos Aires, cuya tasa descendi de 0.6% entre 1970 y 1980 a 0.3% entre 1981 y 1991 (Lattes y Bertoncello, 1997). Finalmente, en el tercer grupo estn las ciudades que, por primera vez en este siglo, registraron una emigracin neta; se trata de Ciudad de Mxico, Ro de Janeiro y So Paulo. Aun cuando la primera reaccin fue otorgar mayor relevancia al quiebre de tendencia registrado en Ciudad de Mxico, un examen ms detenido de las cifras muestra que la inflexin tambin fue importante en el caso de Sao Paulo. La tasa de migracin neta media anual en Ciudad de Mxico se redujo a -0.4% entre 1985 y 1990 y en So Paulo disminuy a 0.2% entre 1980 y 1991.10 La baja en la intensidad relativa de la migracin neta hacia las metrpolis regionales no debe oscurecer el hecho que, para la mayora de las metrpolis, la ganancia de efectivos demogrficos que se deriva de la migracin an constituye una fuente de desafos por su envergadura y caractersticas. Entre 1988 y 1993 Lima experiment un aumento neto del orden de 350 mil personas por efecto de la migracin; como la mayora de estas personas se encuentra en edades laborales, resultan evidentes los desafos que significa la insercin digna y productiva de estas personas para la comunidad, la economa y el gobierno limeos. El mismo predicamento, y con mayor nfasis aun, es vlido para Bogot, que por efecto de migracin gan aproximadamente 430 mil habitantes entre 1988 y 1993.
10 Pese a existir relativo consenso en la inflexin migratoria del aglomerado metropolitano de Sao Paulo, las cifras que se entregan en este documento pueden sobrestimar la tasa, por cuanto se derivan de una aplicacin de la ecuacin compensadora con los datos preliminares del Censo de 1991. Hay que destacar, adems, que las cifras se refieren al Gran Sao Paulo y no al estado homnimo, que tanto en 1991 como en 1996 constituy un receptor neto de migrantes. Basado en IBGE (1992) e IBGE (1997); Baeninger (1996) y United Nations, (1993).
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Incluso para Buenos Aires y Santiago, absorber productiva y dignamente a 270 mil y 130 mil migrantes en el decenio de los ochenta, respectivamente, debi constituir un esfuerzo mayor, sobre todo por la aguda crisis econmica que experimentaron los pases de la regin en esta dcada y por el hecho que, segn todos los antecedentes disponibles, esta crisis habra golpeado ms fuerte a la ciudades grandes y a las metrpolis regionales.11 Puede concluirse que la migracin hacia las metrpolis ha ido perdiendo importancia relativa (y tal vez absoluta). Salvo por un par de excepciones, su crecimiento demogrfico obedece, esencialmente, al componente vegetativo. Por cierto, esta conclusin no coincide con la imagen histrica del crecimiento urbano de la regin, pero revela cambios profundos dentro del sistema de asentamientos humanos y pone a las polticas urbanas ante un nuevo escenario: el del crecimiento demogrfico endgeno (y de la expansin territorial por fuerzas internas). No cabe deducir de lo anterior que se ha producido una prdida de gravitacin de estas metrpolis, por cuanto la dinmica demogrfica no siempre es un buen indicador de la relevancia sociopoltica o productiva de los espacios. Adicionalmente, se ha esgrimido como respuesta alternativa a este nuevo escenario urbano la tesis de la megapolizacin, la que ratificara la mantencin de la relevancia sociodemogrfica de estas ciudades.12 Cabe aadir tres considerandos adicionales sobre el escenario demogrfico actual de las metrpolis latinoamericanas: El crecimiento demogrfico se mantiene, principalmente, por efecto del balance positivo entre nacimientos y defunciones. Dado el tamao gigantesco que algunos de estos aglomerados ya han alcanzado, la reduccin de la migracin no permite concluir que la presin demogrfica haya desaparecido; as, no obstante el cambio de signo del saldo migratorio, Ciudad de Mxico increment su poblacin en unas 155 mil personas anuales entre 1980 y 1995, en tanto que So Paulo se acrecent en 240 mil personas anuales entre 1980 y 1996.13 Si se considera la existencia de un dficit histrico en los principales sectores sociales (empleo, salud, educacin, vivienda, servicios bsicos) y la pertinaz carencia de recursos pblicos para satisfacer los requerimientos de la poblacin, resulta evidente que los desafos derivados del aumento demogrfico todava constituirn un asunto de preocupacin para la gestin de estas metrpolis. As como se mantienen muchos de los factores que en el pasado otorgaron fuerza atractiva a estas ciudades, tambin persisten las conPor cierto, este mismo hecho puede radicar, en parte, la prdida de atractivo migratorio de las metrpolis regionales. Para ms detalles sobre esta tesis y un examen de su validez emprica, en trminos demogrficos, puede consultarse Rodrguez y Villa, 1997 . 13 La cifra de Ciudad de Mxico es mayor que las presentadas en el cuadro I.5, por cuanto esta comparacin no es entre el censo de 1980 y el de 1990 sino entre el censo de 1980 y el conteo de 1995 (INEGI, 1995).
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diciones desmedradas que estimulan la expulsin en la mayora de los lugares tradicionales de origen de los migrantes, que tienen como destino las metrpolis; esto impide efectuar vaticinios seguros sobre el panorama futuro de la migracin hacia ellas. El fortalecimiento de una franja de ciudades intermedias y grandes que no involucren mayores problemas de gestin pblica, que deparen una calidad de vida superior, y que, a la vez, posean un alto dinamismo en lo que respecta a la generacin de empleos y oportunidades de insercin en un mundo moderno, son algunos requisitos para que la tendencia a la cada del peso de las metrpolis se profundice y generalice. Los problemas que caracterizan a las metrpolis de la regin difcilmente desaparecern por el mero expediente de una eventual estabilizacin demogrfica. Ms aun, la atenuacin de ciertos procesos, como la inmigracin, hace ms visible otros, como la movilidad intrametropolitana, de magnitudes crecientes y consecuencias urbanas complejas y significativas. Aunque la reduccin del crecimiento de la poblacin de las metrpolis puede facilitar el enfrentamiento de los problemas que las urgen, la solucin de los mismos se encuentra en una gestin eficiente basada en la disponibilidad de recursos humanos, financieros y materiales y en un gobierno imaginativo, respetado por su representacin de ciudadana y con poder efectivo de accin.
2. LAS CIUDADES GRANDES

A diferencia de las metrpolis, la nocin de ciudades grandes remite a los respectivos contextos nacionales, por cuanto la condicin grande se establece en comparacin con los sistemas urbanos. As, ciudades grandes en pases como Hait, Honduras o Paraguay podran considerarse urbes de tamao pequeo o intermedio en Argentina, Brasil, Colombia, Mxico o Venezuela, por ejemplo. No obstante, si se tratara de establecer un lmite comparativo a escala regional, cabra sealar que la categora de ciudades grandes est constituida por asentamientos que cuentan entre 1 milln y 4 millones de habitantes. Dada la heterogeneidad entre las ciudades grandes -y la cantidad de urbes que tienen esta condicin-, resulta complejo trazar un panorama de su dinmica sociodemogrfica. Uno de los asuntos que han sido subrayados es el del crecimiento de la poblacin. Al respecto, se ha constatado, con base en un anlisis retrospectivo del crecimiento demogrfico, que estas ciudades (de 1 milln a 4 millones de habitantes en 1995) han tendido a crecer ms rpido que las metrpolis, lo que en buena medida se debera a una ms intensa migracin hacia ellas, sobre todo en los ltimos 15 aos (el cuadro I-5 vuelve a ser til para constatar estas diferencias); aun as, el crecimiento vegetativo, como en el caso de las metrpolis, ha adquirido un peso creciente en la composicin del incremento demogrfico de la mayora de las ciudades grandes (as, por ejemplo, en
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La Paz, Bolivia, la migracin represent un tercio del crecimiento demogrfico experimentado entre 1976 y 1992) (CELADE, 1997). Ahora bien, es posible establecer varios distingos dentro de esta categora de ciudades grandes: En general, las ciudades grandes localizadas en zonas limtrofes o espacios histricamente vacos suelen ser casos especialmente agudos de crecimiento demogrfico rpido y de inmigracin neta. Ciudad Jurez, en la frontera norte de Mxico, como Brasilia en el centro de Brasil, son manifestaciones claras de este fortalecimiento y atraccin demogrficos. En casos como estos, es frecuente que tal fortaleza se haya forjado en virtud de la suma de: a) iniciativas pblicas (subsidios, inversiones directas, acciones de promocin, asignaciones especiales en las remuneraciones derivadas del trabajo, etc.) con sesgos geopolticos, tendientes a consolidar el poblamiento de zonas fronterizas internas o externas; b) ventajas que se derivan de la apertura comercial y de la localizacin fronteriza. Como se desprende de diversos anlisis y estudios nacionales, las ciudades grandes que tienen esta condicin geogrfica se han erigido como alternativas para los flujos migratorios que tradicionalmente se dirigan a las metrpolis de los pases que las contienen. En el caso de Mxico, es claro que las ciudades de la frontera norte constituyen un eje de atraccin que ha diversificado el patrn de migracin interna. Estas ciudades reciben corrientes provenientes de todas partes del pas, e incluso de los pases de Amrica Central, pues constituyen un eslabn intermedio de la migracin hacia los Estados Unidos.14 Algo similar parece ocurrir en Brasil, donde existe una amplia variedad de grandes ciudades que constituyen alternativas a los flujos migratorios que tpicamente se dirigan hacia Belo Horizonte, Ro de Janeiro o So Paulo. No resulta extrao, entonces, que ciudades como Belem, Curitiba o Manaus fuesen las de mayor dinamismo demogrfico entre las de gran tamao en el perodo 1991-1996 (IBGE, 1997). El cuadro brasileo resulta difcil de pintar por cuanto se combinan tendencias migratorias de largo aliento -la prdida neta de efectivos del Nordeste y las cuantiosas ganancias demogrficas del Sudeste-, con otras de cambios repentinos, como la cada de la
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La regin fronteriza norte de Mxico ha sido considerada como una zona de intenso dinamismo. Entre las principales caractersticas de esta regin, segn se ha dejado constancia en diversos estudios, est el fuerte crecimiento de sus principales ciudades, resultado, en gran medida, de los intensos flujos migratorios que stas reciben. La instrumentacin en la zona de una variedad de planes de desarrollo de ndole federal, el establecimiento y crecimiento de la industria maquiladora de exportacin, la intensa interaccin social y econmica con las ciudades vecinas del otro lado de la lnea fronteriza, se han unido para dar como resultado ciudades con un intenso dinamismo demogrfico, econmico y social. (Cruz, R. 1995, Estudios demogrficos y urbanos, No. 30, pgina 523). Vase tambin CONAPO (1991).
migracin hacia la regin Suroeste, en particular los Estados de Rondnia, Matto Grosso y Matto Grosso do Sul (IBGE, 1997). Asimismo, la situacin a escala de ciudades no es homologable a la de los estados en los que se ubican: ciudades como Porto Alegre presentan un dinamismo migratorio inferior al que podra preverse a la luz de su localizacin espacial; en sentido contrario, Fortaleza es una ciudad de inmigracin neta, condicin opuesta a la de la regin Nordeste donde se localiza. Otras ciudades grandes que parecen seguir siendo receptoras de ingentes flujos migratorios son aquellas situadas en pases de tamao demogrfico y superficie relativamente pequeas, con elevada primaca y fuerte presencia rural. Asuncin, Ciudad de Guatemala, Ciudad de Panam y San Jos de Costa Rica ejemplifican este caso. La explicacin de su perfil migratorio pareciera radicar en la virtual inexistencia de centros urbanos alternativos15 y en el amplio potencial de migracin rural-urbana todava existente. Existe un conjunto de ciudades grandes que han mantenido un vigoroso crecimiento demogrfico -en virtud de la persistencia de flujos migratorios importantes-, basado en ventajas de distinto tipo. En algunos casos se trata del aprovechamiento de un evidente potencial turstico -San Jos de Costa Rica y Santo Domingo lo ilustran-; en otros se advierten fortalezas en lo que respecta a la insercin dentro de un modelo de desarrollo abierto al exterior -el caso de algunas ciudades-puerto como Guayaquil y Ciudad de Panam-, mientras que el desarrollo de nuevas cadenas industriales y de la maquila parecen estar en la base del creciente atractivo de otras ciudades grandes (norte de Mxico, Vitoria en Brasil). Finalmente, ciudades grandes cercanas a la ciudad principal del pas han experimentado procesos de crecimiento rpido en el marco de fenmenos de expansin metropolitana (Campinas en Brasil y Puebla en Mxico, por ejemplo). Aunque el tema sea objeto de controversia, es claro que el radio de influencia y de interaccin urbana cotidiana de algunas metrpolis ha alcanzando niveles que permiten hablar de megpolis o reas metropolitanas extendidas. Lo anterior no implica validar la tesis de la desconcentracin concentrada, que considera slo como aparente la reduccin ms o menos generalizada de la macrocefalia, pues la prdida de dinamismo demogrfico de la ciudad principal se explicara por el crecimiento explosivo de localidades de su entorno, con lo cual mantendra, a la postre, su tradicional gravitacin demogrfica dentro del pas. En este sentido, un examen detallado de las tendencias demogrficas de tres de estas reas metropolitanas extendidas de la regin (las de Buenos Aires, Ciudad de Mxico y So Paulo) deja
15
Aunque este no es precisamente el caso de Paraguay, donde han surgido centros urbanos alternativos a Asuncin -como Ciudad del Este y Pedro Juan Caballero-, la capital todava presenta una preeminencia y una primaca irrefutable.
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de manifiesto que su importancia demogrfica tambin ha tendido a descender en los ltimos decenios (Rodrguez y Villa, 1997). Por otra parte, un grupo de ciudades grandes, caracterizado por un reducido dinamismo demogrfico, es el de las localizadas en zonas de antiguo poblamiento en pases populosos. Medelln, Recife, Rosario y Valparaso pueden ilustrar esta situacin. La emigracin hacia la ciudad principal y hacia otras de tamao intermedio, la baja fecundidad y el poblamiento basado en antiguas ventajas comparativas que no han sido sensibles a los procesos de reconversin econmica y tecnolgica, parecen ser claves para este menor dinamismo demogrfico. Un punto que conviene subrayar es que si bien el examen de casos demuestra que la fuerza atractiva suele estar asociada a un buen desempeo econmico y un alto dinamismo en la creacin de empleos, tambin permite advertir un panorama variopinto en lo que respecta a condiciones de vida. Esto ltimo, porque en varias de las ciudades receptoras de los flujos migratorios se verificaron problemas agudos de infraestructura y calidad de vida, como se deduce del aumento de poblacin en asentamientos irregulares en Brasilia o Campinas, o de la agudizacin del dficit de servicios bsicos en Ciudad de Guatemala, Ciudad Jurez o Managua.
3. LAS CIUDADES INTERMEDIAS

Los intentos comparativos de alcance regional que procuran ilustrar la evolucin de las ciudades intermedias suelen tomar como criterio comn un tamao demogrfico de entre 50 mil y 1 milln de habitantes. Es llamativo que sistemticamente tales estudios muestren que la fraccin del sistema de asentamientos humanos, ms dinmica en trminos demogrficos, sea precisamente aquella donde se encuentran las ciudades intermedias. De hecho, es casi un lugar comn en la literatura especializada aludir a este mayor crecimiento demogrfico de las ciudades intermedias, lo que suele considerarse como un ndice relevante de procesos de reversin de la polarizacin o de una estructuracin ms equilibrada del sistema urbano. Con el propsito de verificar con datos recientes la verosimilitud de esta aseveracin, se presenta un cuadro con 13 pases de la regin, para los cuales pudo obtenerse informacin relativa a localidades de 20 mil o ms habitantes en los censos de las rondas de 1950 a 1990.
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CUADRO I-7 AMRICA LATINA Y EL CARIBE: POBLACIN Y TASAS

DE CRECIMIENTO DEMOGRFICO INTERCENSALES NACIONAL, URBANA TOTAL DE LA CIUDAD PRINCIPAL Y DE LAS CIUDADES DE ENTRE RONDAS DE
50 MIL Y 1 MILLN DE
HABITANTES, PAISES SELECCIONADOS, CENSOS DE LAS
1950 A 1990.
(en miles)
ARGENTINA
1947
1960
1970
1980
1991
1947- 1960 - 1970 - 1980 - 1947 1960 1970 1980 1991 1991 1.7 3.0 2.7 3.3 2.9 1950 1976 1.6 2.4 2.6 6.8 3.0 1.5 2.2 2.1 2.7 3.2 1.8 2.3 1.6 2.5 3.3 1976 1992 2.2 4.3 3.7 6.6 4.2 1.5 1.9 1.1 1.9 2.8 1.6 2.4 1.9 2.6 3.0 1950 1992 1.8 3.1 3.0 6.8 3.4
Total nacional 15 894 20 014 23 364 27 949 32 616 Total urbano 9 932 14 761 18 454 23 193 28 462 Gran B.Aires 4 726 6 739 8 353 9 766 10 929 Total 500 mil a 1 milln Tota l 50 mil a 500 mil BOLIVIA 807 1 409 1950 1 250 2 075 1 632 2 864 1976 4 613 1 926 635 255 584 1960 7 374 5 028 2 133 724 1 109 1964 1970 1982 2 091 4 001 2 556 5 355 1992 6 421 3 695 1 119 697 1 111 1992
Total nacional 3 019 Total urbano 1 023 A.M. de La Paz 321 Santa Cruz 43 Total 50 mil a 500 mil CHILE Total nacional Total urbano Gran Santiago Total 500 mil a 1 milln Total 50 mil a 500 mil COLOMBIA 269 1952 5 933 3 573 1 509 559 836 1951
1952- 1960 - 1970 - 1982 - 1952 1960 1970 1982 1992 1992 2.5 4.0 4.0 3.0 3.3 2.0 3.0 3.2 2.4 3.4 2.0 2.8 2.6 2.2 2.9 1.6 1.8 1.8 1.4 2.0 2.0 2.8 2.9 2.2 2.9
8 885 11 330 13 348 6 675 9 316 11 140 2 871 3 937 4 734 910 1 531 1973 180 2 168 1985 1 361 2 659 1993
1951- 1964 - 1973 - 1985 - 1951 1964 1973 1985 1993 1993 2.9 4.4 7.2 5.4 5.7 2.9 4.3 5.8 4.7 3.7 1.7 2.7 3.0 3.7 3.0 2.2 2.8 3.0 3.0 3.1 2.4 3.6 4.9 4.3 4.0
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Total nacional 11 962 17 485 22 862 27 838 33 110 Total urbano 5 101 9 093 13 548 18 714 23 514 Bogot 647 1 683 2 893 4 123 5 230 Total 500 mil a 1 milln Total 50 mil a 500 mil 299 944 610 2 002 943 2 843 1 458 4 079 1 851 5 232
(continuacin) ECUADOR Total nacional Total urbano Guayaquil Total 50 mil a 500 mil GUATEMALA 1950 3 203 914 265 224 1950 1962 4 476 1 612 523 422 1964 4 288 1 442 736 44 1960 1974 6 522 2 699 848 765 1973 5 160 1 878 1 011 53 1970 1982 8 061 3 965 1 250 1 150 1981 6 054 1 981 1 203 63 1980 1990 9 648 5 346 1 591 1 489 1994 8 331 2 915 1 632 91 1990 1950 - 1962 - 1974 - 1982 - 1950 1962 1974 1982 1990 1990 2.8 4.7 5.7 5.3 3.3 4.5 4.2 5.1 2.5 4.5 4.6 4.8 2.2 3.7 3.0 3.2 2.8 4.4 4.5 4.7
1950 - 1964 - 1973 - 1981 - 1950 1964 1973 1981 1994 1994 3.1 5.2 4.8 3.4 2.1 3.0 3.6 2.0 2.0 0.7 2.2 2.1 2.4 3.0 2.3 2.8 2.5 3.3 3.3 2.7
Total nacional 2 791 Total urbano 696 C.de Guatemala 377 Quetzaltenango MXICO 28 1950
1950 - 1960 - 1970 - 1980 - 1950 1960 1970 1980 1990 1990 3.0 4.8 4.9 4.6 4.5 3.3 4.9 5.2 4.8 4.8 3.2 4.3 4.3 4.1 4.2 2.0 2.8 0.7 3.4 4.0 2.9 4.2 3.8 4.2 4.4
Total nacional 25 779 34 923 48 225 66 847 81 250 Total urbano 10 972 17 705 28 309 44 300 57 960 C. de Mxico 3 365 5 481 9 014 14 050 15 048 Total 500 mil a 1 milln Total 50 mil a 500 mil 968 2 667 1 527 4 177 1963 1 536 627 235 132 1960 1 076 446 289 83 2 433 3 703 5 174
6 622 10 271 15 251 1971 1 878 896 385 171 1970 1 428 679 453 105 1980 1 831 911 610 131 1995 4 357 2 371 820 428 1990 2 329 1 252 845 184
NICARAGUA 1950 Total nacional Total urbano Managua Total 50 mil a 500 mil PANAM Total nacional Total urbano C. de Panam Total 50 mil a 500 mil 1 050 369 109 87 1950 805 290 175 67
1950 - 1963 1963 1971 2.9 4.1 5.9 3.2 2.5 4.5 6.3 3.3
1971 - 1950 1995 1995 3.5 4.0 3.1 3.8 3.2 4.1 4.5 3.5
1950 - 1960 - 1970 - 1980 - 1950 1960 1970 1980 1990 1990 2.9 4.3 5.0 2.1 3.0 4.5 4.8 2.6 2.5 2.9 3.0 2.2 2.4 3.2 3.2 3.4 2.7 3.7 4.0 2.6
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(final) PARAGUAY 1950 1962 1 819 652 440 29 1961 1972 2 358 882 617 51 1972 1982 3 030 1 295 857 116 1981 1992 4 153 2 090 1223 244 1993 1950 - 1962 - 1973 - 1981 - 1950 1962 1974 1982 1992 1992 2.6 2.9 3.3 4.4 2.7 3.1 3.5 5.7 2.5 3.8 3.3 8.2 3.1 4.7 3.5 7.3 2.7 3.6 3.4 6.3
Total nacional 1 328 Total urbano 460 A.M. Asuncin 295 Total 50 mil a 500 mil PER Total nacional Total urbano Lima Total 500 mil a 1 milln Total 50 mil a 500 mil REPBLICA DOMICANA 17 1940 6 218 2 197 645 140 408 1950
1940 - 1961 - 1972 - 1981 - 1940 1961 1972 1981 1993 1993 2.2 3.6 5.0 3.1 3.9 2.9 4.9 5.3 6.6 5.6 2.5 3.5 3.7 4.2 4.4 2.2 2.8 2.6 2.8 3.1 2.4 3.7 4.3 3.9 4.1
9 907 13 538 17 005 22 048 4 698 8 058 11 092 15 459 1 846 3 303 4 608 6 321 267 921 1960 3 047 930 370 270 1961 546 1 701 1970 4 009 1 593 669 472 1971 8 012 2 535 1981 5 648 2 936 1 313 836 1981 1 119 3 670 1993 7 089 3 936 1 556 1 268 1991
1950 - 1960 - 1970 - 1981 - 1950 1960 1970 1981 1993 1993 3.6 6.0 7.1 4.2 2.9 5.7 6.3 5.9 3.1 5.5 6.1 5.2 1.9 2.5 1.4 3.5 2.8 4.8 5.1 4.7
Total nacional 2 136 Total urbano 510 Santo Domingo 182 Total 50 mil a 500 mil 177
VENEZUELA 1950 Total nacional Total urbano Gran Caracas Total 500 mil a 1 milln Total 50 mil a 1 milln 5 035 2 709 684 217 824
1950 - 1961 - 1971 - 1981 - 1951 1961 1971 1981 1991 1991 4.0 6.3 6.8 6.1 6.8 3.3 4.6 4.5 5.7 4.6 3.0 3.9 2.0 4.6 4.4 2.5 2.5 1.4 0.6 3.0 3.2 4.3 3.7 4.3 4.7
7 524 10 722 14 517 18 105 5 074 8 277 12 208 15 228 1 347 2 175 2 642 2 990 400 1 624 733 2 656 1 162 4 111 1 223 5 365
Fuente: Proyecto DEPUALC - CELADE, 1997.
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En general, se advierte que ese supuesto tiene asidero en la realidad; sin embargo, caben algunas precisiones: En la mayora de los pases en los que se examin esta situacin, la ciudad principal, normalmente de tipo grande o metropolitana en la actualidad, tuvo durante el perodo 1950-1990 un ritmo de crecimiento ms acelerado que las ciudades intermedias agrupadas. As ocurri en Chile, Colombia, Guatemala, Nicaragua, Panam, Per y Repblica Dominicana. Es ms, en todos estos casos la ciudad principal registr una tasa de crecimiento demogrfico medio anual superior a la de la poblacin urbana. Cabe destacar que este hallazgo no refuta, en la prctica, la hiptesis relativa al mayor dinamismo demogrfico de las ciudades intermedias, por cuanto a fines de los aos setenta se presentan indicios de atenuacin de la concentracin metropolitana. Si se limita el perodo de examen slo al ltimo lapso intercensual, se aprecia de una manera casi sistemtica que las ciudades intermedias registran ritmos de crecimiento superiores al de la poblacin de la ciudad principal. Algo parecido, aunque no tan sistemtico, se observa al cotejarlas con el ritmo de crecimiento de la poblacin urbana. En definitiva, las cifras tienden a confirmar que en los ltimos aos las ciudades intermedias han sido las localidades ms dinmicas dentro de los sistemas urbanos de los pases de la regin. Entre las situaciones excepcionales estn las de Chile, Colombia y Panam, donde Santiago, Bogot y Ciudad de Panam, respectivamente, tienen tasas de crecimiento similares a las de las ciudades intermedias. Puede concluirse que, pese a las excepciones comentadas, son generalizadas en la regin, a lo menos desde los aos ochenta, las tendencias a la atenuacin de la concentracin demogrfica en la ciudad principal y al fortalecimiento del peso que representa la franja de ciudades intermedias dentro de la poblacin nacional y urbana. El agrupamiento de las denominadas ciudades intermedias en una sola categora, cualquiera sea el criterio que se use para definirlos, oculta enormes distingos, sociodemogrficos y de otros rdenes. Como una muestra, en todos los pases que contaban con la informacin pertinente, las ciudades de entre 50 mil y 1 milln de habitantes se subdividen en dos categoras: las menores de 500 mil habitantes y las que tenan entre 500 mil y 1 milln de habitantes. Las ciudades de 50 mil a 499 999 habitantes han tendido a crecer ms rpidamente que las de entre 500 mil y 1 milln de habitantes. Las diferencias son notables en Argentina, Chile y Venezuela; son moderadas en Mxico y Per y prcticamente no existen en Colombia. La nica excepcin a esta regularidad es Bolivia, lo que se explica porque su nica ciudad de 500 mil a 1 milln de habitantes -Santa Cruz- ha expandido vertiginosamente su poblacin en los ltimos 30 aos.
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La heterogeneidad retratada en el punto anterior se advierte al segmentar las ciudades intermedias en dos grupos. Por cierto, esa heterogeneidad se manifiesta en toda su magnitud slo cuando se cotejan las ciudades individuales, lo que permite, adems, indagar respecto de las condiciones geogrficas, socioeconmicas y polticas que se asocian con los ritmos de crecimiento demogrfico. Esta individualizacin hace posible el examen de las nociones de ciudad grande y ciudad intermedia, en la perspectiva de ajustar ambas definiciones a la realidad de cada pas. Dado que un escrutinio detallado para todos los pases que tienen la informacin necesaria constituye una tarea excesivamente extensa, se ha optado por usar el caso de Chile, como un modo de esbozar una perspectiva analtica que puede utilizarse en otras indagaciones nacionales. En Chile pueden hacerse cuatro distingos dentro del sistema de asentamientos urbanos. En primer trmino, est la metrpoli de Santiago. En segundo lugar, se encuentran dos aglomerados urbanos que tienen actualmente entre 500 mil y 999 mil habitantes: Concepcin (comunas de Concepcin, Talcahuano, Penco, Chiguayante y San Pedro) y Valparaso (comunas de Valparaso,Via del Mar, Quilpu, Villa Alemana y Concn); ambos aglomerados pueden considerarse ciudades grandes en el contexto nacional de referencia. En tercer trmino, se encuentra un elenco de ciudades que en la actualidad tienen entre 50 mil y 300 mil habitantes; constituyen la red de ciudades intermedias del pas. En cuarto lugar, estn las localidades urbanas con menos de 50 mil habitantes, que integran la red de asentamientos pequeos (Cuadro I-8).
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CUADRO I-8 CHILE: EVOLUCIN DE LA POBLACIN Y DE LA TASA DE CRECIMIENTO DE LAS CIUDADES CON MS DE 50 MIL HABITANTES EN 1992; CENSOS DE 1952, 1960, 1970, 1982 Y 1992
Poblacin Ciudad 1952 1960 1970 1982 1992
Tasa de crecimiento (por mil)
1952- 1960- 1970- 1982- 19521960 1970 1982 1992 1992 4.0 2.7 3.5 4.0 2.6 3.1 3.0 0.8 2.8 2.5 2.9 3.6 2.4 4.2 4.0 3.7 5.0 4.0 6.2 2.2 4.5 2.2 4.0 4.1 1.6 4.0 3.0 3.3 3.1 3.7 3.2 2.0 3.0 3.8 3.4 4.3 5.1 15.2 3.1 3.2 2.6 2.3 3.1 4.0 2.4 3.0 3.5 3.5 0.5 2.4 2.4 1.8 3.4 2.5 -0.1 3.2 2.4 3.4 4.0 2.0 2.6 2.0 2.4 3.3 3.1 3.0 4.0 3.9 3.1 2.5 4.5 2.8 1.6 2.6 3.5 3.1 3.5 3.0 1.5 3.2 2.0 1.7 1.7 2.3 -0.2 2.6 2.2 2.9 3.2 2.1 1.8 1.1 1.9 1.9 2.8 2.9 2.6 1.5 1.4 2.1 2.8 1.5 1.0 2.1 1.3 0.8 3.5 2.9 1.9 2.0 1.8 1.4 2.5 1.9 0.6 1.8 1.4 2.0 2.0 2.2 2.9 1.9 2.7 3.2 3.0 3.3 3.7 5.3 2.6 2.5 3.2 2.5 2.0 3.2 2.8 2.6 3.8 3.3 2.4 2.5 2.6 1.7 2.8 2.6 0.4 2.9 2.2 2.9 3.1 2.5
Santiago 1 509 169 Valparaiso-Via 348 022 Concepcin-Talcahuano 211 305 Antofagasta 62 272 La Serena-Coquimbo 66 362 Temuco 56 387 Rancagua 42 385 Arica 19 628 Talca 55 839 Chilln 52 576 Iquique 39 576 Osorno 41 597 Valdivia 50 747 Puerto Montt 30 998 Punta Arenas 35 679 Calama 37 646 Copiapo 21 166 Los Angeles 25 071 Coronel 30 630 Curic 28 618 San Antonio 27 411 Quillota 31 037 Linares 19 624 Ovalle 18 581 Lota 42 606 Metrpolis 1 509 169 Ciudades grandes 559 327 Ciudades intermedias 836 436 Ciudades intermedias (1) 591 692 Ciudades intermedias (2) 244 744
2 133 252 438 220 285 444 87 860 83 293 73 894 54 701 21 000 71 226 65 112 50 655 56 489 62 340 44 454 50 383 51 559 32 584 35 511 52 387 34 646 40 374 37 410 27 568 26 457 48 774 2 133 252 723 664 1 108 677 772 966 335 711
2 871 060 530 677 379 793 125 086 114 920 110 513 88 665 87 726 95 366 87 555 64 477 70 165 83 453 64 900 63 405 68 359 45 194 49 175 54 765 43 524 50 431 44 312 37 913 33 368 48 166 2 871 060 910 470 1 531 438 1 124 590 406 848
3 937 277 674 462 505 479 85 486 167 125 157 634 142 938 139 320 138 924 118 163 110 153 97 946 101 494 88 947 96 193 98 870 69 045 70 529 65 918 63 698 63 958 54 058 46 433 44 205 47 133 3 937 277 1179941 2 168 170 1 643 193 524 977
4 734 327 750 713 610 380 225 316 220 172 210 587 184 942 161 333 159 711 145 759 145 139 114 239 112 712 110 139 109 110 106 970 98 188 94 716 79 677 77 733 76 823 62 200 59 658 53 515 50 123 4 734 327 1361093 2 658 762 2 006 129 652 633
Fuente: Proyecto DEPUALC - CELADE, con base en los Censos Nacionales de Poblacin. (1) Ciudades de entre 100 mil y 300 mil habitantes en 1992 - (2) Ciudades de entre 50 mil y 99 999 habitantes en 1992
El examen de las tasas de crecimiento de las ciudades de los tres primeros grupos (Cuadro I-8) y de la informacin sobre migracin hacia las mismas en los ltimos 40 aos permite extraer varias conclusiones:
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Las ciudades intermedias han tenido un ritmo de crecimiento superior al de las ciudades grandes, pero prcticamente similar al de la metrpoli; este comportamiento tambin se verifica en el ltimo perodo intercensual. De esta tendencia cabe inferir que la intensidad de la migracin ha sido, en los ltimos 40 aos, mayor hacia la metrpoli, por cuanto los ndices de crecimiento vegetativo han sido histricamente superiores en las ciudades intermedias. Este hallazgo en el caso de Chile no parece ser vlido para la mayora de los pases de la regin, donde las metrpolis han crecido ms lentamente que las ciudades intermedias y, sobre todo desde los aos ochenta, han tenido una tasa de migracin neta muy inferior. Dentro del segmento de las ciudades intermedias chilenas hay numerosas gradientes. Es evidente que las que presentan un tamao demogrfico inferior a los 100 mil habitantes, son menos dinmicas y no constituyen centros particularmente atractivos para los migrantes. En cambio, las urbes que actualmente tienen entre 100 mil y 300 mil habitantes han sido las ms dinmicas durante el perodo considerado. Un examen individual de las ciudades intermedias permite advertir que los patrones de crecimiento han sido muy diversos. Las razones para este cuadro variopinto son varias. Entre las ciudades intermedias que han tenido alta atraccin migratoria en el perodo analizado se encuentran: i) algunas de tipo fronterizo ampliamente favorecidas por iniciativas centrales (Arica es paradigmtico en este sentido); ii) algunas del entorno de la metrpoli, que se han beneficiado econmicamente de esta cercana sin perder su perfil de ciudad intermedia, lo que les ha permitido atraer flujos migratorios que en otras circunstancias se habran desplazado hacia la metrpoli e incluso recibir flujos desde la metrpoli (Rancagua); iii) algunas que constituyen ejes sociales y productivos articuladores de las regiones donde se encuentran (Antofagasta, Copiap y Temuco); iv) algunas que han aprovechado su localizacin con propsitos tursticos (La Serena-Coquimbo). Entre las ciudades intermedias que claramente no han sido de atraccin migratoria se encuentran aquellas localizadas en zonas agrcolas de antiguo poblamiento y las vinculadas a la explotacin de recursos mineros que han perdido paulatinamente rentabilidad (el caso de Lota). Pese a sus limitaciones, el caso chileno contribuye a arrojar luces sobre la dinmica sociodemogrfica de las ciudades intermedias, poniendo de relieve que su trayectoria no se vincula simplemente a su tamao demogrfico y a la supuesta mejor calidad de vida que imperara en ellas, sino al aprovechamiento de ventajas comparativas derivadas de su localizacin, de opciones productivas acertadas de los agentes locales y del estmulo insuflado por polticas pblicas explcitas. Esto ltimo, influido por el tamao todava relativamente pequeo de la poblacin receptora, da pbulo para que el crecimiento de varias ciudades intermedias haya
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sido originado, en el ltimo tiempo, fundamentalmente por migracin. Destacan en este contexto ciudades con gran potencial turstico (Cancn es un ejemplo evidente por cuanto pas de 100 personas en 1970 a ms de 150 mil en 1990) y otras que recibieron ingentes flujos provocados por polticas gubernamentales (varios casos de la Amazona Brasilea, en particular en los estados de Matto Grosso, Paran y Rondonia) . Cabe destacar que el caso de Chile tambin permite ratificar un planteamiento ya esbozado en relacin con las ciudades grandes. Los flujos migratorios que reciben estas ciudades en funcin de su dinamismo econmico, a menudo chocan con realidades sociales precarias que estos flujos contribuyen, incluso, a deteriorar ms. Surge entonces una amalgama similar a la que hay en las metrpolis y ciudades grandes, en cuyos espacios internos las zonas residenciales lujosas, los centros comerciales y las oficinas empresariales modernas se distancian de los asentamientos irregulares y las edificaciones espontneas y las destinadas a los estratos de bajos ingresos. Una reflexin sobre los flujos migratorios hacia las ciudades intermedias puede ser ilustrada con el ejemplo de Chile: el destino de las ciudades intermedias puede resultar incierto y azaroso cuando su dinamismo se basa en polticas pblicas transitorias. As, por ejemplo, el vigor econmico y demogrfico de la ciudad de Arica durante las dcadas de 1950 y 1960 se ciment en la promocin y proteccin de industria sustitutiva de importaciones, las cuales desaparecieron una vez que se modific la estrategia de desarrollo y las polticas pblicas derivadas de ella; en las dcadas de 1980 y 1990, desprovista del amparo oficial, Arica se sumi en el virtual estancamiento demogrfico y econmico. D. SNTESIS Y CONCLUSIONES La regin de Amrica Latina y el Caribe ha adquirido una fisonoma fundamentalmente urbana, rasgo que se ha venido acentuando y generalizando con el curso del tiempo. El alto porcentaje de poblacin que vive en localidades urbanas no presenta signos de reversin a corto o mediano plazo. Aunque las crisis econmicas de los ltimos 20 aos han golpeado con particular rigor al medio urbano, elevando, a veces dramticamente, sus ndices de pobreza, las ciudades siguen atrayendo poblacin y actividades econmicas. Los sistemas nacionales de ciudades han mostrado, a la vez, signos de colapso, cambio y pujanza, y la creciente gravitacin de las ciudades intermedias es una tendencia clara. En virtud de estas constataciones, resulta evidente que el mejoramiento del bienestar de la poblacin, de la capacidad productiva de las economas y del funcionamiento general de las sociedades de la regin, supone hacer de las ciudades espacios de realizacin de las personas en tanto tales y tambin en cuanto ciudadanos y trabajadores.
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La discusin conceptual sobre las ventajas y desventajas de la concen-
tracin no est agotada ni terica -basta traer a colacin la revalorizacin de los grandes aglomerados urbanos que hace el enfoque de las ciudades globales (Friedman, 1997)- ni empricamente -por el dinamismo e importancia pertinaces que muestran varias de las grandes ciudades de la regin-. Sin embargo, es claro que la mayora de los gobiernos considera favorable el fortalecimiento de las ciudades intermedias. De hecho, en varias naciones se han promovido iniciativas tendientes a estimular tanto el desarrollo socioeconmico como la migracin hacia las ciudades de tamao intermedio. Significa esto que los problemas urbanos en la regin, tradicionalmente imputados a la elevada concentracin en la ciudad principal, estn siendo mitigados? A la luz de los antecedentes empricos, la respuesta podra ser negativa, pues en las grandes ciudades (algunas en claro proceso de atenuacin de su tradicional dinamismo demogrfico) y en las intermedias, se verifican lagunas, problemas y deficiencias de distinta ndole. Por lo dems, la mayora de los cambios en la estructuracin de los sistemas urbanos no han resultado de polticas oficiales ni han guardado una coherencia directa con los planes de desarrollo gubernamentales. Ms bien, estos cambios parecen haber sido desatados por fuerzas no promovidas por los tomadores de decisiones (como la agudizacin de los problemas urbanos en las grandes ciudades y las crisis econmicas) o se han originado en un conjunto de acciones desprovistas de un marco comn de coherencia. Sin embargo, esta evaluacin pesimista no significa que los cambios acaecidos carezcan de virtudes. Por el contrario, han demostrado que la dinmica concentradora puede ser revertida y han puesto de manifiesto el potencial socioeconmico de centros urbanos alternativos a la ciudad principal. El contrapunto sealado permite indicar que, a grandes rasgos, los desafos en materia de estructuracin de los sistemas urbanos pueden considerarse de dos rdenes distintos, pero vinculados. En primer lugar, est la optimizacin de la estructura urbana en funcin de las definiciones a largo plazo concernientes al desarrollo econmico y social, que deben ser adoptadas por un conjunto de actores con visin nacional, representativos de los sectores pblicos, privado, comunitario y no gubernamental. Cabe subrayar que pese al carcter crucial de este ejercicio de planificacin estratgica, su puesta en prctica supone la superacin de varios retos. Entre estos se encuentran la necesidad de alcanzar un acuerdo poltico generalizado sobre las definiciones bsicas relativas al desarrollo econmico y social, y contar con un consenso tcnico sobre la estructuracin del sistema urbano que sera ms funcional para tales definiciones, y sobre los instrumentos disponibles para alcanzar semejante estructuracin. Si se lograran salvar estos retos, sera factible generar una imagen objetivo del sistema de asentamientos humanos, disear un conjunto de medidas para la concrecin de esta imagen objetivo y definir un marco de referencia para la toma de decisiones cotidianas de los actores nacionales y
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subnacionales que tienen repercusiones en el plano de la dinmica del sistema urbano. Es ingenuo suponer que este marco de referencia permitira una plena racionalidad o coherencia de todas las decisiones pblicas y privadas -por lo menos en lo que respecta a sus consecuencias sobre los asentamientos urbanos-, pues los distintos actores operan con lgicas que mantienen independencia respecto de los consensos sociales y se guan por intereses particulares. Este marco hace posible la constitucin de un escenario favorable para la obtencin de los cambios deseados en las pautas de estructuracin del sistema urbano. Por cierto, tal marco de referencia debe ser flexible, tanto para adaptarse a situaciones cambiantes como para definir una gama de cursos de accin para los actores y as imponer los caminos que deben seguirse. En segundo lugar, corresponder enfrentar las debilidades del desarrollo econmico y social en todos los centros urbanos, independientemente de su tamao. En esta tarea, los actores nacionales y subnacionales, pblicos y privados, estn llamados a desempear un papel importante, dadas sus responsabilidades directas en la asignacin territorial de recursos. A su vez, los actores locales tendrn a su cargo la tarea de promover este desarrollo, sobre todo en el marco de procesos de descentralizacin que transfieren recursos, funciones y prerrogativas desde los niveles centrales a los locales. Un aspecto que debe enfatizarse es que el desarrollo local, lejos de basarse en el enclaustramiento o la autarqua, exige una ampliacin de las vas y modalidades de interaccin entre localidades; esta es una manifestacin ms de la globalizacin, que opera no slo entre pases sino tambin dentro de ellos. Ntese que actualmente en la regin, estos dos desafos se encaran prcticamente como alternativas, vale decir, o se privilegian las definiciones estratgicas de ndole nacional o se apuesta a las iniciativas particulares de las fuerzas y actores locales. En la prctica, entonces, el reto est en potenciar sus aspectos complementarios, sin desconocer que en ocasiones las iniciativas nacionales y las locales pueden chocar. Una de las tareas que requiere compatibilizar la lgica global con la local es, precisamente, la reorientacin de los flujos migratorios. En particular, la opcin estratgica en favor del fortalecimiento de la red de centros urbanos de tamao intermedio exige la concertacin de iniciativas de los niveles centrales y locales para: el fomento productivo, la consolidacin institucional, el ofrecimiento de servicios bsicos (como los de saneamiento, salud y educacin), el robustecimiento de los recursos humanos y optimizar el uso de los medios financieros. Slo as ser posible evitar una expansin inorgnica de estas localidades que, a la postre, reproducira los problemas existentes en las ciudades grandes y en las metrpolis. Este planteamiento es tambin vlido para el reordenamiento de la movilidad intrametropolitana que, sesgada por las desigualdades socioeconmicas urbanas, tiende a retroalimentar y agudizar los conflictos.
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II. DESCENTRALIZACIN Y GOBIERNOS MUNICIPALES EN AMRICA LATINA
GABRIEL AGHN Y PATRICIA CORTS
II. DESCENTRALIZACIN Y GOBIERNOS MUNICIPALES EN AMRICA LATINA1
El avance de los procesos de democratizacin y descentralizacin en Amrica Latina colocan nuevamente a las municipalidades como centro del debate respecto a la organizacin y modernizacin del Estado y en particular, en la bsqueda de una mejor asignacin de responsabilidades y recursos que promuevan una eficaz prestacin de servicios y una administracin eficiente de los recursos pblicos. Estas reformas se viven en un ambiente de mayor participacin de la comunidad en los asuntos locales, junto a un proceso de mayores competencias como ejecutores de gasto local, acompaadas, en menor medida, de capacidades para la generacin de recursos propios y movilizacin de otras fuentes. Este desarrollo del proceso descentralizador, en el contexto de la globalizacin, implica un desafo an mayor, consistente en generar dinmicas tendientes a fortalecer a las ciudades como centros de prcticas productivas, polticas, culturales y sociales. En esta concepcin, los gobiernos locales se convierten en gestores y promotores del desarrollo econmico y social local. Para responder a este desafo, a nivel urbano deben
Este captulo se elabor sobre la base de antecedentes recopilados por Francisco Javier Bonilla.
Gabriel Aghn y Patricia Corts
generarse condiciones competitivas, estimular el esfuerzo fiscal y crear fuentes innovadoras de generacin de recursos propios y promover los adecuados incentivos que, en ltimas, permitan un mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin. El presente captulo pretende hacer aportes desde la ptica del proceso de descentralizacin, en el debate sobre los posibles contenidos de una poltica integral de gestin urbana para enfrentar los principales desafos de los municipios de Amrica Latina. A. DESARROLLO LOCAL EN EL CONTEXTO DE LA GLOBALIZACIN La coyuntura por la que atraviesan los pases de la regin, junto a los aspectos propios del proceso econmico que se ha venido sosteniendo, han contribuido a la llamada crisis del desarrollo municipal manifestada en un acelerado proceso de urbanizacin no acorde con la presin y provisin de la infraestructura y equipamiento bsico para el sostenimiento de la poblacin, quedando la respuesta de las autoridades locales rezagada o con muy baja efectividad. Esto ha implicado, como una de sus principales consecuencias, el crecimiento de la poblacin en condiciones de pobreza, lo que impone nuevas reas de gestin y de accin, prioritarias para los gobiernos locales. No obstante lo anterior, la presente dcada viene siendo escenario de un significativo resurgimiento de la institucin municipal, derivado de la tendencia descentralizadora que viene impulsndose en Amrica Latina, hecho que plantea nuevas posibilidades y desafos para la gestin local. Es en este contexto del fortalecimiento del municipio, en el que estn empeados los pases de la regin, donde se plantea un importante rol de la localidad como representante de los intereses de las comunidades y en la satisfaccin de sus necesidades bsicas, a travs de soluciones reales a problemas concretos de los ciudadanos (pobreza, entre los ms importantes) e instrumentos adecuados a las respectivas situaciones y estado de los procesos de descentralizacin en cada pas. En este escenario, las ciudades estn en mejor posibilidad que cualquier otro nivel de gobierno (principio de subsidiariedad) para atender las demandas locales mediante la realizacin de programas y proyectos de inversin. Teniendo en cuenta el contexto general de globalizacin, el desafo es an mayor. En la actualidad, entrar y sostenerse en los mercados internacionales implica que las economas cuenten con la capacidad financiera, tecnolgica y cientfica para asumir una demanda cada vez ms sofisticada de bienes y servicios y el desarrollo de procesos productivos mucho ms complejos. Esta acelerada sofisticacin en la produccin implica la creacin de nuevas tecnologas y el afianzamiento del conocimiento tecnolgico y la capacidad de la tecnologa, en particular
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en el sector servicios. Tambin implica la demanda de una fuerza laboral con alto grado de calificacin y capacidad de adaptacin y movilidad territorial, frente a las permanentes innovaciones en la esfera de la produccin. As, la globalizacin se convierte en una tensin permanente para los pases latinoamericanos, por cuanto sus economas, para hacerse sostenibles, no pueden dejar de afrontar las exigencias de la economa mundial, a la vez que tienen que generar las condiciones para superar la crisis de su acelerada urbanizacin e institucionalizacin municipal. Sin duda, esta tensin es enorme en la regin, pues si bien es cierto que sus pases han generado sus propias capacidades productivas y tecnolgicas, mejorando niveles de competitividad y crecimiento econmico, tambin es cierto que este proceso es an muy dbil. Por tal motivo, uno de los mayores desafos para las ciudades latinoamericanas es la configuracin de un entorno urbano propicio que les permita convertirse en el espacio de insercin de la economa global. Esto implica generar dinmicas tendientes a fortalecer las ciudades como los principales centros del desarrollo. A nivel urbano, deben generarse condiciones favorables a la innovacin y competitividad local, estimular el esfuerzo fiscal y crear fuentes novedosas de generacin de recursos propios. En esta perspectiva, resultan de particular importancia los actuales procesos de descentralizacin poltica, administrativa y fiscal en marcha en Amrica Latina, donde las ciudades se convierten en las principales gestoras y promotoras del desarrollo econmico y social local. En este escenario, al Estado le corresponde definir las polticas y principios mediante los cuales la Nacin afrontar las exigencias de la economa globalizada. Se trata de enfocar todos sus esfuerzos, tanto financieros como de capacidad tcnica, para la definicin de prioridades nacionales y para comenzar procesos de discusin y concrecin de acuerdos internacionales tendientes a fortalecer tanto las economas nacionales en particular, como la economa de la regin en general. No obstante, esta exigencia que enfrentan los pases latinoamericanos ha presentado externalidades negativas en trminos de los objetivos sociales de estas sociedades. As, el costo de las medidas de ajuste y estabilizacin de la economa se han plasmado en un retroceso de los indicadores de los programas sociales, crecimiento del desempleo abierto, del sector informal de la economa, una disminucin general de los niveles de ingreso y el incremento de la pobreza en las grandes ciudades. Una de las maneras como los pases de la regin han venido enfrentando estas dificultades del proceso de ajuste y estabilizacin econmica ha sido mediante la puesta en marcha de procesos de descentralizacin, junto con el diseo de programas focalizados en los llamados fondos de emergencia e inversin social. Las polticas descentralizadoras se sustentan en que existe una mayor eficiencia del gasto en la me73
dida en que se logra una mayor cercana entre quien financia y quien es beneficiario. Adems, la descentralizacin es asumida como una estrategia fundamental para transformar las estructuras ineficientes y para una mayor democratizacin. Los fondos de inversin social y dems transferencias intergubernamentales pretenden atender, mediante subsidios centrados en la demanda, los problemas de pobreza ms agudos, en particular los referentes a la educacin primaria y secundaria, la prevencin en salud, programas de vivienda de inters social, entre otros. En este contexto de tensin entre las exigencias de la economa global y los impactos sociales de los procesos de ajuste y de estabilizacin macroeconmica, generar un espacio urbano propicio para la competitividad es una tarea muy compleja, ms cuando el proceso de urbanizacin latinoamericano todava resulta incipiente -especialmente por efectos de la pobreza, la violencia, la falta de planificacin y el deterioro ambiental-, y el grado de desarrollo entre las distintas ciudades es muy desigual. As, las ciudades de Amrica Latina se pueden diferenciar, de manera general, tanto por su poblacin como por su nivel de ingreso y produccin, en tres grandes categoras: las grandes ciudades, que tienden a ser los centros administrativos, financieros y productivos ms importantes de cada pas; las ciudades intermedias, que se encuentran en un proceso de afianzamiento de su propio desarrollo, en bsqueda an de sus potenciales ventajas comparativas en trminos de produccin y con un grado mediano de aprendizaje respecto a la administracin y gestin de su proyecto de ciudad; y la tercera categora corresponde a las pequeas localidades, que en general han emergido ms por intereses polticos que por posibilidades reales de desarrollo, debido a su escasa capacidad de diseo, gestin y evaluacin de polticas que le permitan afianzarse tanto fiscal como administrativamente. Vale la pena aclarar que pensar en categoras de ciudades en el contexto latinoamericano, es un ejercicio que puede generar todo tipo de controversias, no solo al interior de los pases, sino entre ellos mismos. Esto se debe a que las condiciones sociales, geogrficas, econmicas, poblacionales, culturales, ambientales e histricas que han determinado el desarrollo tanto de los pases como de las mismas ciudades presenta particularidades que son imposibles de pasar por alto. As, las categoras de grandes, medianas ciudades y pequeas localidades no pueden significar lo mismo en los pases de Centro Amrica, que en los pases del rea andina o en el llamado Cono Sur. Lo mismo sucede al interior de los pases; a manera de ejemplo, no es lo mismo hablar de pequeas localidades en un rea conectada a los grandes centros urbanos que en un rea donde la ruralidad sigue siendo el factor predominante. Esta gran diversidad territorial y poblacional es un factor que dificulta el desarrollo y logros del proceso de descentralizacin, por cuanto las municipalidades tienen diferentes recursos y grados de apren-
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dizaje respecto a la gestin y administracin local. A manera de ejemplo, el Recuadro II-1 muestra esta gran diversidad en algunos pases de la regin. Sin embargo, el nfasis se colocar no en las particularidades del desarrollo de las ciudades latinoamericanas, sino en sus rasgos ms generales.
RECUADRO II-1 MUNICIPIOS Y POBLACIN EN AMRICA LATINA
Algunas caracterizaciones de los municipios de Amrica Latina (1) : Las pequeas localidades con menos de 20.000 habitantes, corresponden al 72% del total de municipios y concentran aproximadamente el 23% de la poblacin. Municipios intermedios (con poblacin entre 20.000 y 100.000 habitantes), representan el 22% del total de municipios y el 31% del total de poblacin. Ciudades intermedias (reas urbanas con poblacin entre 100.000 y un milln de habitantes), representan el 4% del total de municipios y el 29% del total de poblacin. Grandes ciudades (reas metropolitanas con poblacin mayor a un milln de habitantes), representan menos del 1% del total de municipios en Amrica Latina y concentran el 17% de su poblacin. Algunos datos de Amrica Latina (2), permiten observar grandes contrastes. Brasil cuenta con ms de 5.000 municipios y una poblacin cercana a 160 millones de habitantes. En el otro extremo, se encuentran pases como Costa Rica que tiene cerca de 3 millones de habitantes y 81 municipios. En extensin, Brasil, pas continental, es 7 veces ms grande que Colombia, y casi 50 veces mayor que Uruguay y Costa Rica. Adems, su poblacin rural es mayor que la de cualquier pas de Amrica Latina (excepto Mxico). La poblacin de Uruguay, Paraguay, Bolivia y gran parte de los pases de Centro Amrica es menor que la poblacin de ciudades como Santaf de Bogot y Santiago de Chile. La poblacin de Chile, Per y Venezuela es menor a la poblacin de ciudades como So Paulo en Brasil y Ciudad de Mxico. La poblacin de ciudades intermedias de pases como Brasil o Colombia puede corresponder a la poblacin de las capitales de los pases centroamericanos y otros como Bolivia, Paraguay y Uruguay. La poblacin de Santiago o de Lima es mayor que la poblacin de Uruguay. La de Ciudad de Mxico es comparable con la de Venezuela. La poblacin de estas ciudades es mayor que la de cualquiera de los pases centroamericanos. Fuente: (1) Elaborado en base a C. Mascareo (1996), Municipalizacin de los servicios sociales en Amrica Latina, Centro Latinoamericano de Desarrollo, Venezuela. (2) PNUD (1997), Cooperacin poltica para la Descentralizacin del Estado, Santiago de Chile.
As, en las dos primeras categoras de ciudades, de alguna manera la experiencia acumulada en trminos de administracin y gestin de polticas pblicas y de generacin de recursos propios, y la madurez que han alcanzado como proyecto de sociedad, les permite generar dinmicas tendientes, por un lado, a abrirse un espacio real en el escenario de la economa global y, por el otro, a asumir los retos que el proceso de descentralizacin les exige. Sin embargo, subsisten graves niveles de marginacin,
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pobreza e indigencia, producto principalmente de la alta concentracin del ingreso en estas sociedades y por las olas migratorias provenientes del sector rural en busca de nuevas oportunidades. Frente a aquellos dos desafos, la estrategia debe ser optimizar sus ventajas comparativas. Esto es, comenzar a funcionar dentro de la lgica de produccin flexible, diversificada y de calidad, de acuerdo con la identificacin de una demanda segmentada y muy dinmica, y sus posibilidades reales de produccin, teniendo como parmetros de evaluacin los recursos financieros, tecnolgicos, humanos y ambientales con los que cuenta. En esta lgica, las ciudades deben desarrollar e introducir innovaciones tecnolgicas, sociales y organizativas en el entramado productivo y empresarial. Para ello, resulta preciso definir las nuevas formas de actuacin del conjunto de las administraciones pblicas, las cuales deben alentar el fomento productivo y la concertacin estratgica de actores con el fin de lograr el desarrollo econmico y social que les permita lograr una insercin ms slida en el mercado internacional y una mejor administracin de las nuevas competencias que el proceso de descentralizacin les ha transferido. Los fines que deben guiar estos retos de las ciudades grandes e intermedias son la eficiencia y eficacia, tanto en la gestin de las polticas pblicas como en sus procesos productivos, elevando su esfuerzo fiscal y su capacidad de generacin de recursos propios. El objetivo de elevar el esfuerzo fiscal debe basarse en una mayor aplicacin del principio del beneficio, de acuerdo con el cual, los ciudadanos, ms que crear resistencias tributarias, estn dispuestos a contribuir para el mejoramiento de los bienes y servicios que la ciudad les presta. El objetivo de generar recursos financieros propios consiste en utilizar el valor de la ciudad como factor de aglomeracin de capital, utilizar dicho capital en bsqueda de nuevos recursos, tanto nacionales como de inversin extranjera directa, e invertir en la creacin y desarrollo de las industrias claves de la era de la globalizacin. Los retos que acarrean para las pequeas localidades los procesos de globalizacin y descentralizacin, son an ms complejos, habida cuenta de su escaso grado de desarrollo. En Amrica Latina, tales localidades en general se caracterizan por ser de reciente creacin, emergentes de intereses polticos locales, con poca experiencia en la gestin de las polticas pblicas, con dficit fiscales altos y escasa generacin de recursos propios y con mnimas capacidades de produccin. Adems, estas localidades se encuentran articuladas alrededor de las zonas rurales y se caracterizan por elevados ndices de pobreza, marginalidad y un muy limitado acceso a los servicios bsicos. En este contexto, la posibilidad que tienen estas localidades de insertarse en la economa global es prcticamente inexistente. Aqu el principio de la eficiencia simplemente no puede operar por las condiciones
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mismas en que las localidades se encuentran. La nica posibilidad que favorecera su mayor desarrollo es que ellas empiecen a operar no bajo un principio de eficiencia, sino bajo un principio de cooperacin horizontal, esto es, articulndose en redes de produccin de bienes y servicios que les permita, de manera aunada, subsanar sus principales necesidades. Otros principios fundamentales para elevar el grado de desarrollo de estas localidades, de tal manera que superen los desafos de la economa global, es que tanto el nivel central como las ciudades ms desarrolladas intervengan en ellas, en una lgica vertical, bajo principios de equidad y compensacin. Se trata que el Estado genere programas eficaces de superacin de la pobreza y apoyo al fomento productivo. Reconociendo la heterogeneidad de las municipalidades latinoamericanas, las exigencias de la globalizacin y la descentralizacin tienen como enlace los procesos de modernizacin del Estado, que parten con una visin estratgica junto con una participacin creciente de la ciudadana en la agenda de la construccin de ciudades sostenibles. Estas exigencias debieran darle coherencia e integralidad a las polticas a nivel macroeconmico, conducindolas a insertarse en el mercado global, fortaleciendo, a la vez, los procesos polticos y econmicos locales, de tal manera que sea posible garantizar la gobernabilidad y legitimidad de las decisiones pblicas municipales. El proceso de modernizacin institucional exige del Estado el aumento de su capacidad de planificacin estratgica y gestin en los diferentes niveles territoriales y sectoriales, y el reconocimiento del sector privado y la sociedad civil como sus legtimos actores. Para lograr este propsito, se deben asegurar ciertos requerimientos bsicos como: contar con una planificacin participativa que d prioridad a las instancias locales; el desarrollo de modelos innovadores de prestacin descentralizada de servicios bsicos y de esfuerzo fiscal local; la puesta en marcha de un sistema integral de seguimiento y control de la gestin pblica; la formacin y capacitacin de administradores locales; el desarrollo de una poltica de transparencia total de la actuacin de la administracin; y el desarrollo de programas de divulgacin de informacin pblica, referentes a su funcin social y de participacin ciudadana. Este proceso de planificacin estratgica y participativa induce la convergencia de los recursos humanos y financieros, tanto pblicos como privados y de la sociedad civil, en las metas del desarrollo. Esto implica generar mecanismos para la coordinacin interinstitucional con el objeto de crear espacios para la concertacin y coordinacin entre todos los diferentes actores, para la identificacin, ejecucin y evaluacin de proyectos afines. Igualmente, implica generar un proceso de acercamiento entre las decisiones tanto polticas como econmicas del nivel central, con las respectivas necesidades y preferencias sociales en el nivel local.
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La cercana del Estado frente a las necesidades sociales se hace ms expedita cuando la capacidad de generacin de soluciones se aproxima al lugar de la expresin de los problemas. Se crean espacios y mecanismos complementarios de las acciones del Estado, el sector privado y la sociedad civil en las metas de desarrollo econmico y social; se busca cofinanciar los recursos presupuestarios y financieros en los diferentes niveles territoriales y sectoriales, al igual que los esfuerzos de cooperacin y la destreza en los procedimientos, tanto operativos como de coordinacin, de tal manera que se prevenga la duplicacin de funciones y el uso inadecuado de recursos. Nuevamente, el escenario fundamental para el logro de la amalgama de exigencias de articulacin del proceso de globalizacin y de descentralizacin es la ciudad. All es posible avanzar respecto a las exigencias competitivas de la economa internacional, por medio de procesos de reestructuracin tecnolgica y productiva, estableciendo estrechos vnculos polticos y econmicos entre los diferentes actores, tanto pblicos y privados como de la sociedad civil, sus diferentes organizaciones y lneas de accin. La ciudad es, entonces, el espacio para el crecimiento econmico, la gobernabilidad poltica y la profundizacin en la democracia. B. DESCENTRALIZACIN Y ATRIBUCIONES DE LOS GOBIERNOS LOCALES Desde la dcada de los setenta, y muy particularmente a partir de los ochenta, las sociedades latinoamericanas se han venido comprometiendo con un proceso de descentralizacin que pretende la construccin de democracias estables con mayor capacidad de resolucin de conflictos y de promover una ms eficiente asignacin de los recursos pblicos. Este proceso se sustenta en que existe una mayor eficiencia del gasto local, en la medida en que se logra una mayor proximidad entre quien financia y quien es beneficiario. Adems, contribuye a una democratizacin y participacin ciudadana. Con la descentralizacin se pretende elevar la eficacia de las polticas pblicas, lo que a su vez debe traducirse en una mayor gobernabilidad democrtica. Este enfoque requiere reconceptualizar la gestin pblica, en la cual los gobiernos locales adquieren un mayor protagonismo en la estrategia del desarrollo. As, en el proceso de profundizacin de la democracia en que se encuentran los pases de Amrica Latina, la descentralizacin, entendida como la asignacin a los gobiernos subnacionales de una mayor responsabilidad poltica en su gestin pblica (accountability), implica mayores demandas ciudadanas y el traspaso de nuevas competencias y recursos hacia los entes territoriales. De esta manera, la puesta en marcha de un proceso de descentralizacin debe conducir a una mejor correspondencia entre la oferta de bienes y servicios pblicos y las demandas ciudadanas, esto es, una mayor capaci-
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dad de respuesta y mayor transparencia, lo que favorece una redistribucin del ingreso nacional ms eficiente y responsable. La capacidad de innovacin en la oferta de servicios pblicos, promovida por la diversidad de los organismos descentralizados y la mayor competencia que esto genera, con sus respectivas consecuencias en la reduccin de los costos, inducen al aumento del bienestar en la medida en que las decisiones sobre asuntos locales son tomadas por los propios individuos, o por lo menos, en niveles ms cercanos a los ciudadanos afectados. En general, las estrategias descentralizadoras son partes integrantes de un proceso complejo que requiere reformas en sus distintas dimensiones -poltica, administrativa y fiscal- y que conducen al fortalecimiento del desarrollo local y regional. Ahora bien, si los propsitos que se buscan son exclusivamente los de mejorar la responsabilidad de las autoridades para con los ciudadanos, nuevos sistemas de representacin popular y aumentar la participacin de las comunidades en la toma de decisiones, se estara promoviendo fundamentalmente una descentralizacin poltica. Por otra parte, si solo se pretende una reorganizacin administrativa que traslade mayores atribuciones y competencias a los niveles subnacionales, y as mismo mejore la coordinacin institucional entre los distintos niveles de gobierno, con miras a lograr un manejo ms gil y oportuno de las competencias y recursos que han sido asignados a cada nivel de gobierno, se estaran promoviendo reformas hacia una descentralizacin administrativa. Finalmente, si el objetivo es exclusivamente hacer ms eficiente la asignacin de recursos y la produccin de los bienes y servicios locales, junto con el mejoramiento de la distribucin del ingreso y el logro de un manejo estable de las variables macroeconmicas, se estara promoviendo bsicamente una descentralizacin fiscal. En sntesis, lo deseable de las estrategias descentralizadoras es la bsqueda de una visin articuladora de los campos del manejo estatal mencionados, en los que posiblemente se darn efectos conjuntos que reforzarn o debilitarn la pretendida integralidad del proceso. Cada dimensin fortalece, interacta y tiene efectos sobre las otras, y no siempre son previsibles. Lo anterior, obviamente, depender de los objetivos que se tracen las respectivas autoridades gubernamentales responsables de la orientacin y seguimiento de los programas de descentralizacin. La reciente experiencia latinoamericana muestra como estas distintas reformas se han venido implementando con distintos niveles de articulacin, profundidad e intensidad y por lo tanto sus efectos o posibles impactos vienen siendo igualmente muy diferentes en cada pas. De esta manera, el xito en el proceso de descentralizacin depende, en gran medida, que los gobiernos, tanto nacionales como territoriales, de manera simultnea y coherente, abran espacios reales para que cada una de estas dimensiones se articulen y se conviertan en una prioridad. En este contexto, lo que se pretende a continuacin, es contribuir con
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el debate sobre las exigencias que afronta el municipio como un facilitador y promotor de las acciones de mejoramiento y desarrollo socioeconmico a nivel local, para lo cual debe concentrar parte de sus recursos y esfuerzos en el logro de la ms efectiva coordinacin entre los distintos niveles de administracin y entre los distintos actores del escenario local; esto, dentro de un contexto de mayor responsabilidad poltica, de autonoma financiera y una mayor discrecionalidad en la toma de decisiones. Se tiene, de esta manera, un papel ms activo, dinamizador, y promotor del desarrollo local, vis vis la concepcin tradicional de simple proveedor de algunos servicios bsicos.
1. LA DESCENTRALIZACIN EN EL MBITO POLTICO

Como se mencionaba, la dimensin poltica del proceso responde a la necesidad de vincular a los ciudadanos a las decisiones pblicas colectivas y dar a stas legitimidad y capacidad de ser cumplidas. As, habr mayor desarrollo poltico significativo a nivel local si la comunidad encuentra que es de su inters real el participar plenamente en ese proceso. En este contexto, el fin ltimo de la gobernabilidad es la legitimacin del Estado y las autoridades subnacionales. Esta legitimidad se traduce en la consolidacin de una ciudadana poltica y social altamente comprometida con una participacin activa en la garanta de sus derechos polticos y civiles, individuales y colectivos. Lo que se pretende es reconocer a los ciudadanos la potestad para elegir sus propias autoridades y a los niveles territoriales, la plena autonoma para concertar participativamente sus programas de gobierno. En esta perspectiva, la descentralizacin no se restringe al simple hecho de la eleccin de las autoridades locales, sino que implica que la sociedad civil adquiera un papel protagnico en los consensos sobre el desarrollo y la convivencia. Para tal efecto, se requiere abrir espacios reales de participacin y concertacin de polticas pblicas, una educacin para la democracia y los derechos humanos y la posibilidad de la sociedad civil de ser parte del diseo, ejecucin y seguimiento de las decisiones sobre las estrategias concertadas para el desarrollo. Se espera que la participacin de la sociedad civil contribuya a un gasto e inversin mas equitativo y, fundamentalmente, a la democratizacin de la sociedad. En razn a ello, la adecuada institucionalizacin de la participacin requiere de su inclusin en distintas etapas del proceso de administracin y gestin, pero adems, la creacin de instancias participativas obligadas en el proceso de toma de decisiones locales, y la creacin y operacin de cuerpos de consulta y resolutivos con sus atribuciones legales definidas adecuadamente. Es central a la incorporacin de la participacin, el cambio de actitud por parte de la autoridad y el sistema de administracin, en cuanto a abrir espacios de accin participativa.
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En sntesis, la promocin de la participacin de la sociedad civil es un objetivo que contribuye a la eficiencia de la gestin descentralizada, que en s misma encierra desafos particulares para el aparato de gestin local, y que sostiene un marco democrtico de administracin municipal. La participacin de la sociedad civil debe, entonces, hacerse parte en la ejecucin de los desafos del desarrollo, desde la concepcin, diseo, priorizacin de sus metas, como en el seguimiento y control del logro de sus resultados de eficiencia, eficacia y equidad. La sociedad civil es responsable de participar en los procesos de promocin, fortalecimiento y evaluacin del desarrollo de las polticas sociales, econmicas, ambientales y culturales, tanto municipales como de los dems rdenes territoriales. Esta participacin refuerza, a su vez, el principio descentralizador que se pretende profundizar con la gestin y autonoma local. Amrica Latina ha avanzado de manera sustancial en este sentido, por lo cual los procesos de descentralizacin han sido acompaados de un afianzamiento de la democracia (vase Cuadro II-1 sobre la estructura poltica de algunos pases de la regin). Como se observa, cada vez es mayor el nmero de pases que han establecido la eleccin directa de autoridades locales e implantan mecanismos que promueven una mayor participacin ciudadana en los asuntos locales a travs de cabildos, referendos o consultas y la misma posibilidad de revocatoria del mandato local y la participacin de los usuarios en juntas de servicios. En algunas localidades se destaca la participacin en el proceso de promocin de inversiones y de elaboracin de presupuestos y en diversas formas de asociamiento municipal. En el nivel administrativo intermedio de gobierno (provincias, estados, departamentos o regiones) se ha avanzado igualmente en la eleccin directa de mandatarios, como puede observarse en Venezuela, Colombia, y ms recientemente, en Paraguay. En el mbito legislativo ha sido bastante importante la instauracin de comisiones nacionales de descentralizacin por parte de los parlamentos, con participacin de los distintos niveles de gobierno y de representantes de la comunidad y del sector privado. Como ejemplos estn los casos recientes de Paraguay y Per, donde dicha comisin est propiciando la presentacin de nuevas iniciativas legales y de apoyo poltico al proceso.
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CUADRO II-1 ESTRUCTURA POLTICA DE LOS ESTADOS DESCENTRALIZADOS EN AMRICA LATINA
Pas
Sistema de gobierno Estado representativo, republicano y federal.
Niveles de gobierno Gobierno nacional, gobiernos provinciales, municipalidades y comunas.
Formas para la eleccin de los niveles de gobierno El Presidente es elegido por sufragio universal por cuatro aos, con posibilidad de una reeleccin. La Provincia es la unidad poltica, con Constitucin poltica propia y los tres poderes en s misma. El gobernador es elegido directamente por cuatro aos. Los municipios y comunas son regidos por el Intendente y los concejales, los cuales son elegidos en sufragio directo por un perodo de cuatro aos con posibilidad de reeleccin. Eleccin directa de Presidente por 4 aos. Designacin Prefecto (departamento, presidente del consejo departamental), Subprefecto (provincia), Corregidores (Cantn). Designacin de los consejeros departamentales por los concejales municipales, y eleccin directa de alcaldes y Concejo municipal por 5 aos. El Presidente de la Repblica es elegido directamente por un perodo de 5 aos. Los gobernadores son los dirigentes de los Estados federales y son elegidos por voto directo o mayoritario por 4 aos. Los gobiernos municipales (Prefectos) son elegidos tambin por sufragio universal por un perodo de cuatro aos. Los municipios son considerados como miembros formales de la federacin.
Espacios de participacin
Argentina (1)
La participacin ciudadana se enmarca dentro del propsito nacional de priorizar la proximidad entre prestatarios y usuarios de los servicios. Vale aclarar que los espacios reales de participacin dependen de la reglamentacin constitucional de cada provincia.
Bolivia (2)
Gobierno unita- Cuatro niveles: rio. nacin, departamentos, provincias y secciones (municipio).
Ley de participacin popular. Creacin de Organizaciones Territoriales de Base, Juntas Vecinales y Comits de Vigilancia, los cuales se componen de las comunidades indgenas y campesinas y las Juntas Vecinales.
Brasil (3)
Repblica federativa de carcter de Estado democrtico de derecho.
Existen tres niveles de gobierno: la nacin, los Estados y los municipios.
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Los canales de participacin varan de acuerdo con el mbito de los programas y de la accin del gobierno local. La participacin puede ser directa o indirecta en las entidades representativas de la sociedad, de la funcin pblica y del gobierno que se trate. Ejemplos: Concejos municipales y regionales, programas de produccin y prestacin de servicios por grupos de beneficiarios, Comunidades eclesisticas de base y las Sociedades de amigos de Barrio.
Colombia (4)
Descentralizado unitario, con carcter de Estado democrtico de derecho.
Tres niveles: nacin, departamento y municipio. Existe la posibilidad de crear provincias, regiones, distritos y territorios indgenas. Cuatro niveles: nacin, regin, provincia y comuna.
Eleccin directa de Presidente de la Repblica (por cuatro aos), gobernadores y asambleas departamentales, alcaldes, concejos municipales y juntas administradoras locales (por 3 aos).
Revocatoria del Mandato, voto programtico, plebiscito, tutela, referndum, la creacin de las Juntas Administradoras Locales, el Concejo Nacional de Planeacin y la veedura popular.
Chile (5) Estado unitario
Eleccin directa de Presidente (6 aos); a nivel regional y provincial el Intendente y gobernador son designados por el Presidente de la Repblica bajo el ttulo de cargo de confianza del Presidente. El Alcalde y Concejo Municipal son elegidos directamente para un perodo de 4 aos. El Presidente es elegido por un perodo de cinco aos con una posibilidad de reeleccin inmediata. El gobierno regional se compone por la Presidencia y el Concejo de Coordinacin Regional, elegidos directamente por un perodo de 5 aos, excepto el Presidente del Concejo que es elegido por los miembros de la institucin. Las municipalidades las rigen la alcalda y el Concejo, ste conformado por los regidores, elegidos directamente para un perodo de 4 aos. En general, estos cargos han sido por 3 aos, pero a partir de 2002 su duracin ser de 5 aos.
Creacin de Concejos econmicos y sociales municipales. Igualmente se reconoce la participacin de las Juntas de Vecinos y las organizaciones sociales de base, las cuales surgen por inquietudes en torno a demandas sociales. La participacin ciudadana se organiza en Asambleas Vecinales y Distritales, en torno a necesidades sociales de orden local. Esta participacin depende ms de la voluntad del Alcalde y de su cercana con las Juntas de Vecinos.
Per (6)
Estado unitario, representativo y descentralizado.
Cuatro niveles: nacin, regiones, provincias y distritos.
Fuentes: 1. Revista de la Asociacin Argentina de Presupuesto Pblico, N 25 de 1995. 2. Constitucin Poltica de Bolivia. 3. J. Rodrigues Afonso (1994), Descentralizaco fiscal na Amrica Latina: Estudo de caso do Brasil, CEPAL; Serie Poltica Fiscal N61, Santiago de Chile, 1994 y A. Rosenfeld (1994), Descentralizacin y gobiernos locales en Amrica Latina. Programa de Gestin Urbana (PGU/PNUD/HABITAT/GTZ ), Banco Mundial. 4. Constitucin Poltica de la Repblica de Colombia (1991). 5. Constitucin Poltica de Chile (1980), artculo 3. Este artculo fue modificado en 1991 para hacer ms explcita la opcin por la descentralizacin de la reforma constitucional de 1991. 6. Csar Zumaeta Flores (1996), Proyecto de Ley N 1269/95-CR, Ley de Bases de la Descentralizacin y Regionalizacin del Pas, Congreso de la Repblica del Per, Mayo.
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2. LA
FISCAL
DESCENTRALIZACIN EN LOS MBITOS ADMINISTRATIVO Y
El proceso de descentralizacin apunta a la formacin de una institucionalidad slida a nivel local, que busca elevar la eficiencia de la administracin municipal y que reconoce al gobierno local como contribuyente al proceso de desarrollo nacional en sus dimensiones econmica y social. Los altos costos e ineficiencias que acompaan la administracin centralizada de buena parte de los servicios e inversiones de desarrollo que tienen lugar en el escenario local, sugieren que el traspaso gradual de estas funciones de administracin al mbito municipal puede reportar beneficios al desarrollo local. Sin ser exhaustivos, entre las ventajas que se prev que tenga la gestin local para enfrentar estas decisiones, estn: el conocimiento detallado de la realidad socio-econmica local, que facilite la identificacin y priorizacin de las inversiones; la oportunidad que ofrece la localidad, en cuanto a mejorar la coordinacin entre diferentes actores y ejecutores de trabajos; el manejo de informacin bsica de caracterizacin socio-econmica, que permita mejorar la focalizacin del gasto pblico, corrigiendo as problemas de equidad; la generacin de tipologas de proyectos que se ajusten a la realidad local; la posibilidad de incorporar a los usuarios y beneficiarios en el proceso de mejoramiento urbano; la condicin de control que puede ejercer la comunidad sobre las acciones de la administracin local. En este contexto, el objetivo fundamental del proceso de descentralizacin es generar las condiciones normativas e institucionales en los diferentes niveles territoriales, que aseguren que el Estado logre la mayor eficacia de las polticas pblicas y las metas de equidad que han concertado en el mbito poltico, con el propsito de hacer ms eficiente su sector pblico. De esta manera, la descentralizacin se traduce en el traspaso de competencias y recursos de gestin a las entidades territoriales locales, con el propsito de contribuir a una mayor eficacia de los objetivos del desarrollo en sus diversas dimensiones (Jordan, 1990). El impacto de este proceso es el fortalecimiento de las entidades territoriales. En particular, en las urbanas se observa el aprendizaje institucional y de gestin que stas han tenido, en la apertura de espacios de participacin ciudadana respecto en el manejo del entorno y en la toma de decisiones de desarrollo local.
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CUADRO II-2 COMPETENCIAS MUNICIPALES Y FUENTES DE FINANCIAMIENTO EN PAISES DE AMRICA LATINA

Tipos de funciones Funciones propias Funciones concurrentes con otro nivel de gobierno Observaciones relativas al financiamiento
1. Tradicionales 1.1. Servicios pblicos Agua potable y saneamiento bsico Electricidad Telfono
X X X
La principal fuente de financiamiento viene por los cargos y tarifas a los usuarios. En algunos casos, cuando se requieren inversiones significativas, los municipios han tenido acceso al endeudamiento.
1.2. Servicios generales urbanos Recoleccin de residuos Parques y recreacin Aseo de calles Operacin del municipio
X X X X
El financiamiento de varios de estos servicios proviene tanto de tributacin local como de los respectivos cargos y tarifas a los usuarios.
1.3. Transporte e infraestructura urbana Pavimentacin y reparacin de vas Carreteras Puentes Alumbrado de calles Transporte masivo
X X X X X
El financiamiento ha contado con el uso de las contribuciones por mejoras, el cofinanciamiento del sector privado (concesiones), el acceso al endeudamiento y, quizs por el alto volumen de recuros comprometidos, ha sido necesaria la concurrencia financiera del nivel central.
2. Servicios sociales Educacin bsica Atencin primaria en salud Bienestar social Vivienda
X X X X
Financiamiento generalmente proveniente de subsidios, aportes presupuestales y distintas modalidades de transferencias intergubernatales, como los mismos fondos de inversin social.
3. Promocin del desarrollo local y regional Fomento productivo y actividades de gestin ambiental.
Adicional a las fuentes propias tradicionales, est la participacin del sector privado. X
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Fuente: Proyecto CEPAL/GTZ de Descentralizacin Fiscal en Amrica Latina (1998).
Como se observa en el Cuadro II-2, tradicionalmente la actuacin de los gobiernos locales ha estado restringida a la administracin de obras de infraestructura a travs de tasas, cargos y tributos locales, restringiendo su participacin en las dems funciones sociales y econmicas del Estado, en gran medida por las disposiciones del nivel central. En el pasado, las competencias locales tambin abarcaron, en gran medida, la prestacin de servicios pblicos locales, como el servicio de agua, telfonos, recoleccin de residuos, mantenimiento de parques y centros de recreacin y el aseo de calles, junto con la administracin del municipio; ello, con un financiamiento basado en cargos a los usuarios y en algunos casos, con acceso al crdito. Por su parte, la construccin y mantenimiento de infraestructura urbana relacionada con la pavimentacin y reparacin de vas, carreteras, puentes, alumbrado de las calles, transporte masivo, se hizo posible a travs de un financiamiento del presupuesto nacional, cobros a los usuarios, cargos y contribuciones y, en alguna medida, a travs de concesiones con el sector privado. Con el posicionamiento gradual de la descentralizacin como estrategia del desarrollo, a las localidades urbanas se les han venido asignando mayores responsabilidades, en particular respecto a la prestacin de servicios sociales bsicos en educacin primaria, salud bsica, bienestar social y vivienda, con un financiamiento principalmente a travs de subsidios, aportes presupuestales y distintas modalidades de subvenciones y transferencias (vase Cuadro II-2). Con estas medidas, se busca una mayor eficiencia en razn a que la localidad cuenta con informacin ms real para la priorizacin de inversiones, tiene mayor capacidad de coordinacin entre actores y recursos, tanto humanos como financieros, puede inducir directamente la participacin de la sociedad civil y conoce su propia caracterizacin socioeconmica. Esto puede contribuir a una focalizacin ms directa del gasto en sectores poblacionales ms deprimidos. Desde esta perspectiva, entonces, la localidad tiene dos grandes responsabilidades: la administracin de la prestacin de servicios para el logro de una mayor eficiencia y la focalizacin del gasto, en bsqueda de mayor equidad social. Las urgentes polticas sociales y los programas de combate a la pobreza requieren tanto de las orientaciones del nivel nacional, como de la responsabilidad compartida con otros niveles de gobierno, particularmente del nivel local. Es til reconocer distintos estadios o etapas en el desarrollo social. En una etapa inicial, parte significativa de los esfuerzos deben orientarse a crear oferta de servicios bsicos (educacin, salud) y a estimular (incentivar) la demanda por ellos en los sectores pobres. En una fase siguiente, cuando los servicios y programas han adquirido una cobertura amplia, corresponde focalizar la atencin en los sectores, grupos y reas geogrficas rezagadas. Por otro lado, una vez masificado un servicio, resuelto el problema del acceso, emerge el tema de la calidad de los servicios. Cuando el problema prioritario es el de acceso o cobertura,
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la equidad en general se entendi (as fue en Chile y Costa Rica) como servicios y programas homogneos para las distintas regiones y reas a lo largo del pas. Cuando el problema prioritario es el de la calidad, y de brechas sociales en calidad, se requiere indispensablemente de polticas selectivas y diferenciadas, nico camino para responder a la diversidad. En esta fase, la descentralizacin se hace indispensable y as lo han entendido las municipalidades que vienen incorporndose en la gestin social. Esta tendencia hacia una municipalizacin de los servicios sociales en la regin viene siendo objeto de investigaciones recientes (Mascareo, 1996) cuya sntesis se presenta en el Cuadro II-3. El traspaso de mayores responsabilidades y recursos a los municipios es un proceso complejo, ms an cuando la mayora de las ciudades latinoamericanas y las pequeas localidades urbanas no cuentan con la experiencia tcnica en la administracin de su gestin ni con los suficientes recursos financieros y humanos para el logro de sus objetivos sociales. De hecho, la pobreza aument dramticamente en la regin durante el perodo en el cual muchos pases traspasaban la autoridad del gasto a los gobiernos locales. En ocasiones, estos gobiernos responden ms a sus necesidades, pero si sus acciones no estn coordinadas con los programas nacionales, no son sostenibles en trminos fiscales y, en muchos sentidos, son inherentemente inequitativas e ineficientes bajo las condiciones actuales (Campbell, 1994).
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CUADRO II-3 CARACTERSTICAS DE LA GESTIN SOCIAL EN EL NIVEL MUNICIPAL EN AMRICA LATINA

Servicio Educacin (injerencia municipal en 7 pases) Rasgos sobresalientes de la gestin La funcin predominante en la municipalizacin es la ejecucin del servicio de educacin primaria; por lo general se realiza en todos los tamaos de municipios, a pesar que en pases como Chile y Brasil el municipio participa en el financiamiento. En casos como Honduras, Mxico y Nicaragua, el municipio presta el servicio en la educacin secundaria. Prestacin de los servicios de salud primaria por parte de los municipios. En pases como Brasil, Chile y Mxico, el nivel municipal participa en la planificacin y el financiamiento. En Brasil, Nicaragua y Per, el municipio participa en los servicios intermedios ambulatorios. El servicio de vivienda: en algunos casos, solo se ejerce la funcin de financiamiento, en otros solo se ejecuta, y en varios pases la participacin municipal en la gestin de vivienda se discrimina de acuerdo con el tamao del municipio. En Brasil, por ejemplo, se formulan polticas, se planifica, se financia y se ejecuta slo en municipios mayores de 100.000 habitantes. Las funciones municipales no obedecen a patrones homogneos. En Mxico, por ejemplo, se establecen prcticas centrales para todos los tamaos municipales. Sin embargo, en Costa Rica se cumplen estas funciones solo para municipios superiores de 500.000 habitantes. El manejo de desechos slidos por parte del municipio resalta como una gestin central por parte de los municipios latinoamericanos. A su vez, para la gestin de las redes de agua potable se ejercen funciones de financiamiento y ejecucin. En general, las labores de saneamiento surgen como las ms afines a la gestin municipal. La gestin municipal en los servicios de bienestar social es sumamente limitada. Slo en Honduras existe participacin en todas las funciones y, ms restringidamente, en Bolivia, Nicaragua y Per. La funcin predominante a nivel municipal es la ejecucin. En casos de municipios de mayor tamao (ms de 200.000 habitantes), se ejerce la funcin de financiamiento. Excepcionalmente, pases como Brasil y Honduras contemplan todas las funciones para cualquier tamao municipal. Se trata de un servicio de gran presencia en el municipio. Los servicios de nutricin a nivel municipal son dbiles. Excepcionalmente, se ejercen funciones diferentes en municipios de tamaos mayores a 500.000 habitantes (Mxico y Per) y en los diferentes tamaos en los casos de Brasil y Honduras. Estos servicios aparecen como fundamentales en la gestin social municipal. En el municipio se ejercen funciones de planificacin, financiamiento y ejecucin. En general, se ejecutan estos servicios en los diferentes rangos municipales.
Salud (injerencia en 7 pases)
Vivienda (injerencia en 8 pases)
Seguridad (injerencia en 7 pases)
Saneamiento (injerencia municipal en 16 pases)
Bienestar social (injerencia municipal en 4 pases) Transporte (injerencia municipal en 10 pases)
Nutricin (injerencia municipal en 7 pases)
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Recreacin (injerencia en injerencia en 15 pases.
Fuente: C. Mascareo (1996), Municipalizacin de los Servicios Sociales en Amrica Latina, Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo, Venezuela. El estudio se elabor en base a una encuesta municipal aplicada a 16 pases de la regin.
En este contexto, la superacin de la pobreza, la proteccin y el saneamiento ambiental constituyen un gran desafo, en circunstancias donde el sistema pblico local se ve enfrentado a asumir efectivamente, y con sus propios recursos, la ejecucin de programas sociales. Por tanto, resulta conveniente el apoyo financiero de los diferentes niveles, en especial del nivel nacional a travs de instrumentos como los fondos de inversin social, subsidios directos a la demanda y las diferentes modalidades de transferencias intergubernamentales. Complementariamente, para afrontar estos impactos no esperados del proceso de descentralizacin, la transferencia de recursos y competencias debe realizarse simultneamente con un fuerte proceso de desarrollo normativo y jurdico, la prestacin de asistencia tcnica y capacitacin a los administradores locales en trminos tanto de manejo de recursos financieros, como en cuanto a la administracin y gestin de sus nuevas funciones. Un tercer grupo de competencias corresponde a la promocin del desarrollo econmico local, rea relativamente nueva para las municipalidades. Esta mayor preocupacin se enmarca en el contexto de la globalizacin y apertura econmica, en el cual a las ciudades se les exige mayor competitividad econmica para poder insertarse en el mercado internacional. El debate de la descentralizacin se ha centrado en las condiciones que las ciudades deben cumplir para convertirse en el motor central del proceso de desarrollo. Se trata que la ciudad adquiera un papel protagnico en la promocin del desarrollo. De esta manera, el tema de la promocin del desarrollo enfrenta a las ciudades a grandes desafos. Por una parte, se trata que ella adquiera la destreza institucional para que logre su total autonoma en la toma de sus decisiones estratgicas y la total discrecionalidad sobre las prioridades de su gasto; esto incluye el diseo de procedimientos flexibles que se adecuen a las dinmicas tanto polticas, como econmicas y sociales, la participacin ciudadana en la gestin municipal, la transparencia total de las decisiones polticas y fiscales y el acceso a informacin permanente y coherente para la generacin de una cultura de evaluacin de la gestin pblica municipal. Por otra parte, implica que la ciudad se convierta en promotora del fomento productivo, esto es, que la administracin urbana diserte con los agentes econmicos sobre las ventajas comparativas con que la ciudad cuenta para insertarse en el mercado internacional y cree incentivos reales a la competencia, la eficiencia recaudatoria, acceso a nuevas fuentes de crdito, alianzas estratgicas con el sector privado, la bsqueda de fuentes innovadoras de recursos propios para el financiamiento del gasto pblico local, a travs de impuestos y tasas a cargo de sus propios pobladores. Esto, adems de crear mejores condiciones econmicas para las ciudades, tambin promueve la demanda por informacin, transparencia, y accountability poltica y fiscal.
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En aras de cumplir con las mayores competencias y expectativas que se desprenden del proceso descentralizador en la mayor parte de los pases latinoamericanos se han establecido recientemente marcos constitucionales y legales que apuntan a una distribucin ms clara de las responsabilidades y recursos entre los distintos niveles de gobierno (vase Cuadro II-4 sobre avances del proceso). CUADRO II-4 AVANCE DEL PROCESO NORMATIVO DE DESCENTRALIZACIN POLTICA, ADMINISTRATIVA Y FISCAL
Pas Argentina (1) Cambios normativos La Constitucin de 1994 define la necesidad de establecer las funciones, servicios y recursos a cargo de cada nivel de gobierno. Dentro del Plan de Convertibilidad (1991) y ajuste a la crisis fiscal, la descentralizacin fiscal se reformula como una estrategia de saneamiento fiscal y financiero de las provincias, y una incipiente estrategia de reformas estructurales relativas a las privatizaciones, administracin y gestin descentralizada, para fortalecer los sistemas tributarios y racionalizar las polticas de gasto pblico. La reforma constitucional de 1985 estableci las elecciones de autoridades locales cada dos aos y autoriz a las municipalidades para recaudar impuestos y definir sus inversiones. La ley de participacin popular de 1994 asign nuevas responsabilidades a los municipios, municipaliz el territorio nacional y otorg atribuciones a organizaciones sociales territoriales; en 1995 se decret la ley de descentralizacin administrativa del poder ejecutivo departamental, que permite armonizar la intervencin de los sectores en su territorio (departamento), vinculando el nivel nacional con el municipal. La Constitucin de 1988 fortaleci la autonoma poltica, administrativa y financiera de los municipios. Los municipios establecen su propia organizacin poltico-administrativa, a travs de las leyes orgnicas constitucionales. Se incrementaron las transferencias intergubernamentales, particularmente el FPE (Fondo para la Participacin de los Estados) y el FPM (Fondo para la Participacin de los Municipios). En 1986 la reforma municipal estableci la eleccin popular de alcaldes, y se promulg la Ley 12, mecanismos mediante los cuales se aumentaron los recursos disponibles y las responsabilidades a los municipios. En 1991 se promulga la nueva Constitucin poltica, la cual declara al pas como un Estado Social de Derecho, en la forma de repblica unitaria y descentralizada, con autonoma de las entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista. Los principales desarrollos nor mativos de la Constitucin en fortalecimiento municipal son: Ley 60/93, por la cual se dictan las normas orgnicas sobre la distribucin de competencias y los recursos; la ley 136/94, que establece el rgimen municipal, y la Ley 142/94, que reglamenta la prestacin de los servicios pblicos. En 1974 comenz el proceso de regionalizacin de Chile, que dividi el territorio nacional en 13 regiones y 51 provincias. Se cre una estructura institucional y administrativa de respaldo a la administracin regional para apoyar una gestin territorial y descentralizada, por medio de los Concejos Regionales de Desarrollo, las Secretaras Regionales de Planificacin y Coordinacin y las Secretaras
Bolivia (2)
Brasil (3)
Colombia (4)
90
Chile (5)
Regionales Ministeriales. En 1979 la Ley de Rentas Municipales triplic los recursos; en 1981 se traspas a las comunas la administracin de salud y educacin en 1992 se modific la Constitucin para la eleccin de concejales y alcaldes, y en 1993 se establecieron los gobiernos regionales. En 1996 se instaur la eleccin popular de alcaldes. Per (6) En 1979 la Constitucin estableci una organizacin estatal descentralizada. En 1989 se constituyeron las regiones y se eligieron los gobiernos regionales. En 1993 se promulga una nueva Constitucin y comienza su respectivo desarrollo normativo. Dentro de las principales normativas estn: la ley de bases de descentralizacin y regionalizacin, ley de constituciones regionales, ley orgnica de regiones y gobiernos regionales, ley orgnica de municipalidades, entre otras. Adicionalmente, se estableci la Comisin Nacional de Descentralizacin por parte del Congreso, cuya actividad central es la elaboracin de estudios tendientes a fortalecer el proceso de descentralizacin. Existe un marco legal que permite las concesiones y donde la autonoma fiscal municipal es relativamente alta en las obras locales.
Fuentes: 1. Proyecto CEPAL/GTZ de Descentralizacin Fiscal en Amrica Latina (1998). 2. H. Vargas (1991), Las reformas municipales y la capacidad de gestin en Bolivia: casos de Cochabamba y Montera, en F. Carrin, F., Municipio y democracia. Gobiernos locales en ciudades intermedias en Amrica Latina, Santiago de Chile, Ediciones SUR. 3. J. Rodrigues Afonso (1994), Descentralizaao fiscal na Amrica Latina: Estudo de caso do Brasil, CEPAL; Serie Poltica Fiscal N61, Santiago de Chile. 4. J. E. Vargas y A. Sarmiento (1997), Caractersticas de la Descentralizacin Colombiana, CEPAL, Serie Reforma de Polticas Pblicas N 49, Santiago de Chile. 5. M. Marcel y J. Espinoza (1994), Descentralizacin Fiscal: El caso de Chile, CEPAL, Serie Poltica Fiscal N 57, Santiago. 6. C. Zumaeta (1996), Ley de Bases de la Descentralizacin y Regionalizacin del Pas, Congreso de la Repblica del Per.
A manera de ejemplo, en Colombia se ha expedido una ley de competencias y recursos que desarrolla los preceptos de la nueva Constitucin de 1991, estableciendo una delimitacin de las responsabilidades departamentales. Asimismo, en Chile se avanza en esta materia y se clarifica el papel de los gobiernos regionales. Recientemente, en Bolivia, con las leyes de participacin popular y descentralizacin administrativa, se delimita claramente el papel de las municipalidades y se le da nuevo contenido a las prefecturas departamentales. En Argentina, las competencias locales se definen fundamentalmente en las respectivas constituciones provinciales, dndose en algunas de ellas un mayor avance en la gestin local. Conviene sealar que buena parte de estos avances conciernen a la asignacin de mayores competencias administrativas en las reas sociales, como lo muestran los casos de Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Mxico y Venezuela. Sin embargo, en algunos pases subsisten serias dificultades relacionadas con la transicin a una gestin ms descentralizada en este campo. En el caso de Venezuela existe un esquema de transferencias negociadas que a pesar de la inercia inicial ha empezado a mostrar experiencias interesantes en la asuncin de mayores responsabilidades por parte de los estados.
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Uno de los campos de mayor experimentacin es el del diseo de las transferencias intergubernamentales. La revisin de estos sistemas incorpora nuevos criterios que toman en cuenta tanto factores de distribucin del ingreso y la pobreza, como de esfuerzo fiscal local y de eficiencia administrativa. Quizs la experiencia reciente de Colombia y de algunas provincias argentinas como Mendoza han incentivado la bsqueda de una mayor eficiencia y equidad en la distribucin territorial de las transferencias intergubernamentales. En la actualidad, este es uno de los temas prioritarios en buena parte de los pases de la regin.
C.
FINANCIAMIENTO LOCAL Y DESCENTRALIZACIN
Como se ha sealado, el tema del financiamiento de las mayores competencias y funciones transferidas hacia las localidades es parte fundamental del anlisis de los procesos de descentralizacin en Amrica Latina. La descentralizacin resulta poco efectiva si los gobiernos locales no cuentan con los recursos financieros adecuados que les permitan adelantar, de manera responsable, la gestin y provisin de los servicios asumidos. La preocupacin central de mejorar la provisin descentralizada de bienes y servicios implica contar, necesariamente, con una asignacin clara de responsabilidades de gasto e ingresos en el nivel local, y en este sentido, mayores posibilidades de gestin local en la movilizacin de recursos y nuevas opciones que permitan superar las carencias financieras y sus posibles repercusiones en trminos de niveles de cobertura y calidad de los mismos servicios. Reconociendo los importantes avances dados en materia de descentralizacin fiscal en buena parte de los pases latinoamericanos, el financiamiento local sigue estando caracterizado, en general, por una escasa autonoma fiscal en la determinacin de sus principales impuestos locales, una alta participacin de las transferencias intergubernamentales, un uso reducido de los cargos a usuarios y contribuciones especiales, un bajo acceso y utilizacin del endeudamiento y una generalizada carencia de mecanismos de coordinacin con los otros niveles de gobierno. Lo anterior nos ofrece como resultado una permanente brecha financiera a nivel local, que dificulta la gestin y en general una efectiva consolidacin y sostenibilidad de los procesos descentralizadores en la regin. En este contexto, adquiere importancia revaluar cules son realmente las opciones financieras y mrgenes de accin que tienen las municipalidades. Las municipalidades latinoamericanas han sealado, de tiempo atrs, la alta concentracin de ingresos y gastos en el gobierno nacional, lo que deja un margen de accin estrecho al mismo sistema de financiamiento local para generar mayores recursos. Una rpida mirada sobre la distribucin de los ingresos por niveles de gobierno en los pases de la regin, nos permite corroborar la reducida participacin de las finanzas locales en el consolidado. La participacin de los gobiernos municipales en el total de
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los ingresos sigue siendo bastante baja, oscilando entre un 10 y un 15% en los ltimos aos. Lo anterior se refuerza si comparamos estas cifras respecto a algunos pases industrializados, en donde la participacin del nivel municipal en el ingreso pblico total es significativamente ms elevada (entre un 25 y un 35%). Lo anterior deja entrever que en el mbito latinoamericano, sin duda, existe un amplio camino por avanzar en el fortalecimiento de las finanzas locales. De otra parte, si se observa en el grfico II-1, la estructura de las finanzas municipales para un conjunto de pases de la regin, incluyendo entre ellos los que han tenido mayores avances legales como Brasil y Colombia, se encuentra que las municipalidades vienen recaudando una pequea proporcin de los ingresos a travs de recursos propios, en particular impuestos locales y cargos y contribuciones, lo que refleja la fragilidad de las finanzas y la alta dependencia de fuentes externas, como las mismas transferencias intergubernamentales. Esta situacin se ilustra con mayor claridad al comparar esta estructura con la de algunos pases industrializados donde, en promedio, las dos terceras partes del financiamiento proviene de los recursos propios, lo que evidencia una situacin financiera ms slida y sostenible frente a las mayores responsabilidades que vienen teniendo estos niveles.
GRFICO II-1 ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS MUNICIPALES: COMPARACIN ENTRE PASES DE AMRICA LATINA Y EUROPA
Brasil
Otros recursos Cargos y contribuciones Impuestos Transferencias
Bolivia
Colombia
Chile
Per
Estados Unidos
Alemania
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Espaa
10
20
30
40
50
60
70
(continuacin) Recurso Espaa Alemania Estados Unidos 40.0 37.0 23.0 n/d Per Chile Colombia Bolivia Brasil
Transferencias Impuestos Cargos y contribuciones Otros recursos
38.9 33.9 27.2 n/d
26.0 34.0 40.0 n/d
58.1 13.0 13.3 15.6
42.7 32.9 12.4 12.0
47.8 38.8 10.4 3.0
54.7 22.8 4.6 17.9
62.7 22.3 15.0 n/d
Fuente: Proyecto CEPAL/GTZ de Descentralizacin Fiscal en Amrica Latina (1998). n/d: datos no disponibles.
Conviene hacer, de manera breve, una rpida revisin de la situacin actual de las principales fuentes de recursos con que cuentan las municipalidades en los pases de la regin (ver grfico II-1). Un primer aspecto a sealar tiene que ver con la tributacin local y la tendencia de debilitamiento que ha tenido en las ltimas dcadas, a pesar de esfuerzos recientes y puntuales de fortalecimiento promovidos en algunos pases y que sealaremos ms adelante. Hay que ser conscientes que las municipalidades todava actan con un marco jurdico y legal bastante restrictivo que deja un escaso margen de actuacin a las localidades. La tributacin local descansa fundamentalmente en impuestos, como el impuesto territorial, el de las patentes municipales e impuestos a los vehculos, entre los ms importantes, los cuales en su conjunto pueden representar en promedio el 80% de la tributacin local. Un rpido anlisis a una de las principales fuentes de recursos, como lo es el impuesto territorial inmobiliario, muestra como la base del tributo, es decir, el avalo catastral, est significativamente por debajo de los valores comerciales, a pesar de los esfuerzos de las autoridades gubernamentales por actualizar y modernizar la administracin del catastro. De la revisin de la experiencia internacional, se desprende que a pesar de los problemas que an se enfrentan, la regla de oro es una adecuada combinacin de estrategias tendientes a la actualizacin de la base del tributo y la modernizacin de la administracin del recaudo. En el recuadro II-2 se mencionan un par de experiencias exitosas, que refuerzan la conveniencia de una mayor autonoma y modernizacin de la administracin tributaria.
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RECUADRO II-2 IMPUESTO INMOBILIARIO: ALGUNAS EXPERIENCIAS

EXITOSAS
La ciudad de Santaf de Bogot ha estado caracterizada por el rezago considerable del avalo catastral frente al valor comercial del inmueble y, por tanto, el deterioro significativo en el recaudo del impuesto predial fue uno de los factores determinantes para el establecimiento de un nuevo marco legal que permitiera hacer ciertas reformas al rgimen fiscal de la ciudad, adoptndose en 1994 la figura del autoavalo como base imponible del gravamen, as como un conjunto de normas de procedimiento para su adecuada administracin (declaracin privada del impuesto y pago a travs del sistema bancario y algunos incentivos fiscales). El resultado ms evidente a partir de ese ao, fue el significativo incremento del recaudo del predial, especialmente en el primer ao de aplicacin, donde los ingresos se duplicaron por este concepto. Este incremento se debi, fundamentalmente, al aumento de predios que pagaron el tributo, producindose una mejor distribucin de la carga tributaria entre los habitantes de la ciudad. En el caso de Bolivia, la Ley de Participacin Popular de 1993 (norma bsica del proceso de descentralizacin) elimin la participacin directa del gobierno central al definir el impuesto a la propiedad inmueble como ingreso municipal. En razn a ello, tal como ocurri en La Paz, se asumi directamente la administracin y recaudacin del impuesto, dndole una alta prioridad a su potencialidad y modernizacin en su administracin y recaudo, lo que condujo a un significativo crecimiento de lo recaudado en la ciudad, llegando casi a duplicar la cifra en el ao 1994. De manera complementaria, se promovieron a nivel local esfuerzos para modernizar el proceso de recaudacin, como la implantacin de un sistema computarizado de carcter integrado para el registro de contribuyentes y actividades importantes de fiscalizacin. En cuanto al caso de Quito, se resalta la iniciativa de la ciudad de modernizar su catastro a travs de un sistema que se denomin el CIMA (Catastro Integral Multifinalitario Automatizado) que fue adelantado con recursos tcnicos, humanos y financieros propios, amplindose en 1994 al rea rural cuando, se expidi la Ley del Distrito Metropolitano. Estas modificaciones fueron acompaadas de una importante respuesta ciudadana, que se vio reflejada en un aumento significativo del recaudo del impuesto predial que posteriormente se tradujo en obras proritarias locales. Fuente: CEPAL (1998), El pacto fiscal: Fortalezas, debilidades, desafos (LC/G. 1997 [SES.27/3]), Santiago de Chile
Respecto a los cargos a usuarios, tarifas y contribuciones, en las ltimas dcadas se observa una mayor utilizacin de este instrumento para la financiacin directa de un servicio que se presta hacia el contribuyente. Es, quizs, el ejemplo ms claro donde la legislacin municipal de los distintos pases latinoamericanos permite un papel activo de la localidad en la generacin de recursos por este concepto. No obstante, continan teniendo un relativo bajo peso en la estructura de ingresos de las municipalidades de la regin. Entre las modalidades de esta fuente de financiamiento se tienen, por una parte, los cobros a usuarios por prestacin de servicios pblicos locales bsicos y otras actividades urbanas. Por otra parte, vienen impulsndose las llamadas contribuciones de mejoras o valorizacin, las cuales estn estrechamente vinculadas a la propiedad inmobiliaria. Hoy en da son utilizadas exitosamente por algunas ciudades de pases como Colombia y Mxico, con el fin de captar ingresos que pretenden recuperar el costo de las inversiones que la misma administracin hace en beneficio de la comunidad. En el recuadro II-3 se observa como esta importante herramienta viene promoviendo una mayor responsabilidad de la comunidad al reforzar la vinculacin entre los potenciales
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beneficiarios de las mismas, dando lugar a lo que podramos llamar un contrato poltico para el financiamiento de la infraestructura municipal. Es, sin duda, una veta de recursos por explotar en las grandes ciudades y especialmente en las ciudades intermedias de la regin, donde su utilizacin para el financiamiento urbano todava es muy reducida. Incluso pases como Chile no la tienen contemplada en su ordenamiento local, y en otros casos como Bolivia y Paraguay, a pesar de estar contemplada jurdicamente, no es utilizada en la prctica. RECUADRO II-3 LA CONSTRUCCIN DE MEJORAS: UTILIZACIN
EXITOSA EN ALGUNAS CIUDADES GRANDES E INTERMEDIAS DE AMRICA LATINA
Este instrumento financiero a nivel local se caracteriza por ser una especie de reembolso o contribucin que los propietarios directamente beneficiados hacen a la municipalidad en razn del mayor valor obtenido en su propiedad inmueble, a raz de la obra pblica realizada. Este ha sido bastante utilizado en el caso colombiano, especialmente en ciudades grandes e intermedias tales como Medelln, Cali, Pereira, Manizales, Armenia, Ibagu, Bucaramanga y Valledupar, entre otras. El criterio fundamental en su utilizacin ha sido la recuperacin del costo de la obra realizada y el prorrateo de la misma entre los propietarios de los inmuebles de la zona de influencia, a travs de algn mtodo matemtico (a manera de ejemplo, rea del predio, tamao del frente, construccin de ndices segn variables econmicas, etc.) y con alguna participacin de los propietarios en la discusin del presupuesto y distribucin de la contribucin, as como en el seguimiento y vigilancia de la inversin de los fondos. Para ilustrar su importancia, se puede afirmar que constituye la tercera fuente de generacin de recursos propios en las ciudades mencionadas, y tan solo es superada por los impuestos predial y de industria y comercio. En otros casos, como el aplicado recientemente por la municipalidad de Tijuana (Mxico), el esquema para el financiamiento del plan prioritario de obra pblica local, conocido como el Plan de Activacin Urbana, resulta de una combinacin entre recursos de la municipalidad, el aporte del sector privado y una contribucin de mejoras, con la cual la comunidad beneficiada asume una parte del costo del Plan. La aplicacin del esquema mencionado fue objeto de una encuesta de opinin para verificar la disposicin de la poblacin al cofinanciamiento del Plan y, an ms importante, a una consulta pblica o referndum en 1994, siendo ampliamente apoyado por la comunidad (66% de los votos). La contribucin de mejoras ha permitido la financiacin del mayor plan de obras pblicas que haya emprendido la ciudad (170 millones de dlares). Fuente: CEPAL (1998), El pacto fiscal: Fortalezas, debilidades, desafos (LC/G. 1997 [SES.27/3]), Santiago de Chile
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El fortalecimiento de los ingresos propios a nivel local requiere del incentivo hacia una mayor creatividad financiera, que promueva la canalizacin de nuevos ingresos, incluyendo la misma movilizacin de capitales privados a la financiacin de la infraestructura municipal (contratos de concesin, etc.), que en su conjunto permita incrementar la ponderacin de los recursos propios en relacin al total de ingresos locales. Si bien es un tema de desarrollo reciente y de creciente inters local en pases como Colombia, Chile y Per, cabe destacar a manera de ejemplo el caso de la ciudad de Santiago y algunas ciudades intermedias de Chile donde
se vienen promoviendo concesiones en proyectos de mejoramiento de vas, conservacin de parques y playas, entre otros servicios. Las transferencias intergubernamentales, si bien son justificables como un mecanismo para asegurar una adecuada equidad fiscal entre las distintas municipalidades que tienen la base tributaria desigualmente distribuida, han tendido a ser la principal base de financiacin de los procesos de descentralizacin. Los ingresos por esta fuente constituyen, en muchos casos, una gran proporcin de los ingresos totales con que cuenta el nivel local. En una buena parte de las municipalidades, especialmente de tamao pequeo, constituye la fuente ms importante de financiamiento y puede llegar a representar entre el 70 y el 95% del total de sus ingresos. En las ciudades intermedias, esta participacin puede oscilar entre un 30 y un 60%, y en las grandes urbes, entre un 10 y un 35%. Algo que debe destacarse es la tendencia al aumento de las transferencias en las distintas experiencias descentralizadoras de la regin. Para pases como Bolivia, Brasil, Colombia y Venezuela, y en menor medida en otros, se han aumentado significativamente las transferencias, constituyndose en el principal soporte del proceso descentralizador y, en algunos casos, generando una interesante discusin sobre sus posibles impactos macroeconmicos y redistributivos. En otros pases, como Argentina, Chile y Paraguay, el crecimiento ha sido ms moderado dado el margen de discrecionalidad que ejerce el nivel nacional en su asignacin. El hacer que esta fuente tienda a ser la base principal del financiamiento de la descentralizacin, como ha sido la prctica reciente de buena parte de los pases, necesariamente desincentiva el esfuerzo fiscal local y restringe la misma autonoma fiscal. Entre los mecanismos financieros que permiten al municipio obtener nuevos recursos para la financiacin de obras prioritarias, y que obviamente suscita grandes inquietudes y polmica para el nivel central por sus posibles efectos sobre la estabilidad macroeconmica, est el acceso al endeudamiento. Salvo la utilizacin que se ha hecho por parte de las ciudades grandes e intermedias de pases como Brasil, Colombia y Ecuador, la norma ha sido una baja utilizacin de la capacidad de endeudamiento y, en general, un incipiente desarrollo del mercado de capitales en el nivel local latinoamericano. Si bien los problemas del financiamiento local son distintos en cada pas, stos giran fundamentalmente alrededor de la suficiencia financiera de los gobiernos locales para hacer frente a sus responsabilidades de gasto. El desbalance fiscal de las municipalidades, frente a crecientes necesidades de gasto, se manifiesta en todos los pases y en algunos alcanza dimensiones preocupantes. En este sentido, la mayor autonoma fiscal a nivel local, aunque tmida y limitada, es sin duda uno de los objetivos centrales de buena parte de los proyectos actuales de reformas municipales
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promovidas en los pases de la regin. En cuanto al diseo de las transferencias, es importante que su diseo y distribucin sea lo ms simple y transparente posible. Es esencial vincular de una manera estrecha su utilizacin y sus bondades con los dems instrumentos del financiamiento local. Asimismo, el sistema de financiamiento municipal requiere de una mnima coordinacin institucional y del apoyo tcnico para la consecucin de una efectiva planificacin y financiamiento de las responsabilidades del nivel local, como de las que viene adelantando con la concurrencia de otros niveles de gobierno. En este sentido, debe haber un mejoramiento de la capacidad administrativa y tcnica de las municipalidades; para ello, se requiere adelantar acciones en el campo territorial como es, entre otras, la puesta en marcha de agresivos programas de coparticipacin del recurso humano y de mejoramiento de la capacidad gerencial de las autoridades locales. Esto implica contar con adecuados sistemas de seguimiento y evaluacin del proceso y promover una ms transparente y efectiva rendicin de cuentas y control ciudadano en el proceso presupuestario y de planificacin. Una experiencia exitosa en esta materia ha sido aplicada por algunas ciudades como Porto Alegre, en Brasil (vase Recuadro II-4). RECUADRO II-4 MAYOR CONTROL CIUDADANO EN EL PROCESO
PRESUPUESTARIO
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La Alcalda de Porto Alegre (Brasil) ha puesto en marcha un proceso de presupuesto participativo, que tiene como objetivo la participacin de las poblaciones en la definicin de la asignacin de recursos e inversiones anuales de la prefectura, teniendo como premisa bsica el control de la ciudadana sobre la gestin pblica. Este proceso parte del esquema general del presupuesto ordinario municipal y define claramente las actividades a realizar durante el ao con la participacin de los delegados de las distintas zonas en que est dividida la ciudad a travs de un Concejo de Presupuesto Participativo (CPP). Este Concejo establece las reglas de juego o criterios para la seleccin de prioridades de inversin para el ao siguiente, as como la conformacin de equipos de trabajo a nivel sectorial (salud, educacin, desarrollo urbano, entre otros). Con las orientaciones dadas y la coordinacin de la municipalidad, se realiza un trabajo de campo a nivel de barrios para constatacin de demandas ciudadanas y priorizacin de obras por zona, que es presentado al CPP. Seguidamente, la administracin local elabora una primera propuesta de presupuesto de inversin, que es remitido al ejecutivo local y retorna nuevamente al CPP, donde una vez revisado, el Plan de inversiones que establece cada obra con su costo, rgano responsable y plazos de ejecucin se estructura a finales de ao. Finalmente este Plan es ampliamente distribuido en la poblacin para su seguimiento y control. Esta experiencia exitosa se ha acompaado del proyecto Porto Alegre, Mais Cidade Constituinte, que tiene como objetivo definir matrices para el futuro de la ciudad. Asimismo, se ha constituido recientemente una institucin comunitaria de crdito (Portosol) para micro y pequeas empresas, que en su conjunto con las actividades del presupuesto ha fortalecido la credibilidad de la comunidad y su nuevo estilo de gestin local. Por otra parte, se han dado algunos efectos interesantes en trminos del vnculo entre obras demandadas e impuestos a recaudar, que se han reflejado en un aumento sustancial de los recursos propios y en una mejor posicin financiera de la ciudad. Finalmente, se podra mencionar que este proceso se ha convertido en una especie de contrato poltico y fiscal entre la ciudadana y la administracin. Fuente: Proyecto CEPAL/GTZ de Descentralizacin Fiscal en Amrica Latina (1998).
Complementando lo anterior, la estructura del financiamiento municipal debe estar soportada en el balance y la combinacin adecuada de los diversos instrumentos mencionados, en virtud de sus atributos y potencialidades; para tal efecto, algunos priorizan el esfuerzo y la autonoma fiscal (tales como los impuestos, tasas y contribuciones), otros tratan de resolver problemas de equidad en la utilizacin de los recursos (tales como las transferencias, fondos de cofinanciacin o de inversin social, entre otros). Esta combinacin de recursos debe promover una adecuada relacin entre los ingresos propios y las competencias que le han sido asignadas. En este sentido, se recomienda preferentemente la utilizacin de impuestos locales como el inmobiliario, los cobros a usuarios o tarifas y las contribuciones especiales, como los instrumentos que promuevan una mejor asignacin de recursos. La legislacin en esta materia exige una mayor creatividad financiera y una cierta flexibilidad del sistema impositivo, que permita a los gobiernos locales tener una mayor autonoma para fijar sus propias tasas de impuestos y determinacin de tarifas. Complementariamente, es recomendable una mayor flexibilidad por el lado del gasto que responsabilice cada vez ms al gobierno local en la priorizacin y ejecucin de programas prioritarios de inversin. En este contexto, los pases de la regin han tratado de asumir una actitud de mayor pragmatismo frente al financiamiento local, y han adoptado distintas prcticas para encarar muchas de las dificultades mencionadas. Pero estas, quizs, no han sido tan difundidas como los mismos problemas, razn por la cual hemos querido darles un especial realce. Como se evidencia en la experiencia latinoamericana, estas mejores prcticas han abordado los distintos campos de la problemtica en cuestin, comprendiendo la revisin de las modalidades de transferencias intergubernamentales, con miras a una mayor eficiencia y equidad del gasto descentralizado; una modernizacin de la tributacin local, y un mayor esfuerzo de autofinanciamiento local; una efectiva participacin de las comunidades en la fiscalizacin del gasto; y, finalmente, regulaciones al endeudamiento territorial, tendiente a minimizar los posibles efectos macroeconmicos. Sin duda, este conocimiento se convierte en uno de los elementos bsicos a aprovechar, mediante el intercambio y la difusin de experiencias exitosas que se pueden dar entre las municipalidades de los pases de la regin, en ciertas reas crticas del financiamiento municipal. A manera de conclusin general, los gobiernos municipales desempean sin duda un papel importante en el suministro de servicios pblicos locales y para ello requieren de fuentes de ingresos estables y proporcionables con las responsabilidades asignadas. La adecuada disponibilidad de recursos fiscales es esencial para el proceso de descentralizacin y autonoma local.
99
D.
CONSIDERACIONES FINALES
La puesta en marcha de polticas de descentralizacin y el rpido proceso de urbanizacin que han caracterizado el escenario latinoamericano, exige el gran desafo de reconceptualizar el tema de la ciudad, no solo como centro motor del desarrollo local y eje articulador de la internacionalizacin, sino tambin como el espacio ms propicio para la profundizacin de la democracia. Esta reconceptualizacin impone una agenda de discusin, que pasa por identificar las estrategias para generar dinmicas competitivas afines a las exigencias de la economa global; la apertura real de espacios de autonoma tanto financiera como de competencias que le permitan a la ciudad profundizar sus objetivos de desarrollo, pero adems, implica que en ella se creen mecanismos concretos para las prcticas participativas y de concertacin. Esta reconceptualizacin, para el caso de Amrica Latina, es un ejercicio muy complejo no solo por las condiciones econmicas, geogrficas, culturales y sociales propias de los pases, sino por el papel que las naciones tradicionalmente han jugado en el escenario internacional. Esto implica que se debe tener en cuenta no solo las condiciones histricas que permitieron la conformacin de los Estados, sino tambin los patrones que han regido las dinmicas polticas, sociales y culturales inmersas dentro del proceso de urbanizacin de Amrica Latina. Adems, implica partir de la base que es imposible pensar el tema de la ciudad, como una sntesis de una realidad homognea. An cuando los pases de la regin han compartido una historia comn, cada sociedad tiene su propia especificidad cultural y social que le imprime una identidad particular. Justamente, reconocer esa identidad se convierte en la clave fundamental no solo para la profundizacin de los objetivos de democracia, sino tambin para lograr generar espacios reales de autonoma, tanto en las tareas que la era de la globalizacin imprime, como en la articulacin de un proyecto de sociedad propio. Frente a lo anterior, hay que tener en cuenta que la disponibilidad de mayores recursos fiscales para inversin social en general, es principalmente un problema poltico y tico de la sociedad. En este plano, es importante encauzar procesos de concertacin social y poltica entre los distintos sectores de la sociedad y partidos polticos. En el mbito local, el cumplimiento de competencias relativas a programas sociales, como el combate a la pobreza, requieren de recursos financieros suficientes que le permitan adelantar la gestin correspondiente. En otras palabras, los gobiernos locales deben tener un adecuado sistema de financiamiento, que guarde proporcionalidad frente a las atribuciones y competencias que les han sido conferidas por ley. En este contexto, resulta conveniente el apoyo o concurrencia financiera del nivel nacional a travs de ins-
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trumentos como los fondos de inversin social y los distintos mecanismos de transferencias. El camino de la descentralizacin que han emprendido los pases, con contenidos y nfasis diferentes, abre nuevas sendas y expectativas, porque potencia las oportunidades de participacin social y de responder de manera ms certera a las necesidades y prioridades de la poblacin. No obstante, ste es un camino con dificultades. La falta de precisin y delimitacin de responsabilidades en el mbito legislativo y tcnico-administrativo, sumado a la ausencia de mecanismos de coordinacin financiera transparente y efectiva, junto con las restricciones financieras existentes al nivel local, constituyen las principales limitaciones que dificultan una gestin activa de la municipalidad en la provisin descentralizada de este tipo de servicios. Se puede decir que existe una inadecuacin entre el modelo de gestin que se consolid a lo largo de este siglo -centralizado (papel pasivo del municipio), dividido sectorialmente, con programas homogneos y estandarizadosy los requerimientos que impone un sistema descentralizado, que privilegia la localizacin, la colaboracin pblico-privada y la participacin social. Las recomendaciones de poltica no pueden sino entregar criterios generales y sealar tpicos importantes de tener en cuenta al tomar decisiones pblicas en el rea. La experiencia de varios pases de la regin permite afirmar que obviamente existen riesgos que deben tenerse presentes (tales como el deterioro en la calidad de los servicios, el clientelismo poltico, la baja capacidad administrativa y tcnica de los gobiernos locales, etc.) y sobre los cuales debe igualmente trabajarse en diferentes frentes que fortalezcan institucionalmente a las ciudades. Los nuevos diseos de organizacin exigen una modernizacin del Estado y la preparacin o capacitacin de los gobiernos locales. La simple expedicin de leyes no garantiza el xito y el aprovechamiento de las ventajas de la gestin descentralizada. Las bondades de la descentralizacin no podrn ser observadas y aprovechadas plenamente por las municipalidades hasta tanto no se implementen, de manera sistemtica y permanente, agresivos programas de fortalecimiento institucional del municipio y, en particular, del recurso humano que demanda la descentralizacin. Otro aspecto central que incide sobre la gestin es determinar mecanismos que incentiven el logro de resultados y la calidad de stos y buscar modalidades para incorporarlos en el diseo del programa. Asociado al punto anterior, est la bsqueda de modalidades de asignacin de recursos que refuercen el logro de resultados sociales y econmicos esperados. Los programas deben contar con un financiamiento estable para el perodo para el cual se definen. No obstante, no todo el financiamiento debe ser estatal. Es importante potenciar los recursos fiscales con recursos de otras fuentes, incluidos los propios beneficiarios.
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La descentralizacin, como proceso eminentemente poltico, debe contar con un claro marco constitucional y legal y requiere una profundizacin de la cultura descentralizadora. En este sentido, se recomienda un cambio de actitud empezando por el mismo nivel central, el cual con un enfoque de facilitador y promotor, debe promover un manejo gerencial y participativo de la gestin a nivel local. Asimismo, debe continuar impulsando el traslado de capacidades tcnicas y administrativas de apoyo directo a la descentralizacin y, particularmente, el incentivo a la concertacin entre el Estado y la sociedad civil. Es indispensable que los programas incorporen indicadores claves en su diseo, que permitan detectar logros y dificultades en la implementacin y evaluar los resultados de corto, mediano y largo plazo. En este sentido, es importante involucrar activamente a los distintos niveles de gobierno para conformar realmente un sistema intergubernamental de informacin para el seguimiento y evaluacin del proceso y la gestin pblica. En definitiva, existe una exigencia fuerte de mejorar los sistemas de informacin y reforzar su retroalimentacin con la toma de decisiones. Finalmente, en esta direccin es importante la difusin e intercambio de experiencias exitosas en descentralizacin. Existen experiencias de este tipo en los pases de la regin, de gestin descentralizada de algunos servicios sociales, implementacin de diferentes opciones e instrumentos financieros para cumplir las nuevas responsabilidades, esquemas de participacin comunitaria que promueven una mayor responsabilidad, en fin, todo un conjunto de experiencia en gestin descentralizada que sin duda tienen que potenciarse y aprovecharse, mediante el intercambio horizontal entre municipalidades, tanto de un mismo pas como de diferentes pases. Un proceso de descentralizacin sostenible requiere una adecuada asignacin de competencias y de esquemas de financiamiento de mayor corresponsabilidad fiscal por parte de las localidades. Asimismo, se requiere de una mnima coordinacin institucional y de apoyo tcnico para la conservacin de una efectiva planificacin, ejecucin y financiamiento de las responsabilidades, tanto propias del nivel local como las que se comparten con otros niveles de gobierno y el fortalecimiento de los ingresos propios generados por los principales impuestos locales, como el inmobiliario, incluyendo los cargos, cobros y contribuciones. En el hecho de asumir este desafo se encuentra la prueba de fuego para una verdadera profundizacin del proceso de descentralizacin fiscal en los pases de la regin. El no adoptar un comportamiento fiscal que promueva una mayor cultura del autofinanciamiento puede conducir a que el proceso descentralizador se convierta en un simple ejercicio burocrtico y administrativo complejo, no transparente, y que no conduce a una ms eficiente y equitativa utilizacin de los recursos pblicos (vase cuadro II-5 sobre los principales desafos de la descentralizacin en algunos pases de Amrica Latina).
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CUADRO II-5 PRINCIPALES DESAFOS DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN EN ALGUNOS PASES DE AMRICA LATINA
Pas Argentina Principales desafos Fomentar y profundizar los programas pertinentes de fortalecimiento institucional de las provincias y de las municipalidades, y de bsqueda de consenso y de coordinacin intergubernamental. Establecer sistemas de informacin para la toma de decisiones, especialmente en el caso de los municipios. Estos debern medir, adems de la eficiencia en la prestacin de servicios, las metas sociales de cada nivel de gobierno. Realizar planes interjurisdiccionales de inversin pblica, previendo el cofinanciamiento de los mismos por parte de los gobiernos involucrados. Realizar un esfuerzo en los gobiernos municipales y departamentales por cubrir los dficit de infraestructura de los servicios de salud y educacin, los cuales son financiados por ambos niveles de forma concurrente. Reforzar el diseo de acciones que articulen polticas pblicas y que permitan operar en forma integral las polticas sociales locales, en un marco descentralizado y participativo, logrando una mayor articulacin entre los niveles de administracin, desde el gobierno nacional hasta los niveles prefectuales y municipales. Igualmente, se deben consolidar las acciones definidas como estratgicas para el desarrollo econmico y del medio ambiente, y disear sistemas de seguimiento y evaluacin de la descentralizacin en el marco territorial y programtico. Estructurar mecanismos que propicien una mejor coordinacin vertical y horizontal del proceso de descentralizacin, tanto en lo que se refiere a competencias como en gestin y cooperacin tcnica. El principal desafo es la coordinacin del proceso de descentralizacin fiscal, en el plano verti cal (mejor definicin de competencias) y en el plano horizontal (control a la guerra fiscal). Tener en cuenta la extrema heterogeneidad socioeconmica del pas. Continuar con el debate sobre los aspectos macroeconmicos y redistributivos del proceso de descentralizacin, con motivo de la creacin de la Comisin de Racionalizacin del Gasto. Un desafo importante es el fortalecimiento tributario local y la revisin de las transferencias intergubernamentales. Profundizar el fortalecimiento institucional a travs de la modernizacin de las administraciones locales, capacitacin del recurso humano y la puesta en marcha de un sistema de seguimiento y evaluacin del proceso descentralizador. El proceso de descentralizacin en Chile debe avanzar sustancialmente en su componente fiscal, y readecuar y dar gradualidad al sistema de transferencia de competencias administrativas. Continuar con la poltica de alta prioridad en la eficiencia y la gestin, con transparencia en los resultados. Uno de los temas emergentes y de prioridad es el fomento productivo a nivel local, a la vez que aumentar la capacidad local y regional para llevar a cabo procesos de descentralizacin ms profundos, la modernizacin de la gestin pblica y el desarrollo de mecanismos de participacin y de gobernabilidad democrtica. Buscar apoyo poltico al proceso, a travs de la promulgacin de nuevas leyes. De igual manera, debe iniciarse un proceso de fortalecimiento financiero para una gestin local ms eficiente. Adems, se debern desarrollar capacidades locales en las autoridades y en la poblacin. Esto implica crear y promover una cultura de descentralizacin en los distintos niveles de gobierno.
Bolivia
Brasil
Colombia
Chile
Per
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Fuente: Cuadro elaborado a partir de la encuesta sobre el estado actual del proceso de descentralizacin en algunos pases de la regin, en el marco del proyecto CEPAL/GTZ sobre Descentralizacin Fiscal en Amrica Latina (1998).
A modo de reflexin final, las actuales estrategias de transferencia de ingresos y responsabilidades hacia las municipalidades de Amrica Latina tienen que afrontar, en los prximos aos, el desafo central de mostrar resultados efectivos que en la prctica reflejen una mayor cobertura y calidad de los servicios bsicos. Una premisa primordial para ello es la vinculacin ms directa entre el servicio demandado por la ciudadana y la municipalidad como responsable de asegurar la provisin y financiamiento de dicho servicio, para lo cual se deben aprovechar las oportunidades que ofrece el proceso descentralizador, es decir, la mayor participacin y control de la comunidad, el esfuerzo fiscal local y la movilizacin de nuevos recursos y competencias del sector privado. Esta mayor responsabilidad fiscal y poltica de los municipios es la base para una mayor eficiencia y efectividad de la gestin pblica, y significa avanzar particularmente en los frentes institucional y de administracin del proceso, acompaados de un mayor grado de consenso en su implementacin, es decir, de una mayor voluntad poltica. Al respecto, conviene una amplia discusin sobre los incentivos que deben establecerse para que la actitud de los distintos actores converja hacia los objetivos generales de la descentralizacin.
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III. LA PLANIFICACIN Y GESTIN

URBANA LOCAL
MARCELLO BALBO
III. LA PLANIFICACIN Y GESTIN URBANA LOCAL
A.
ELEMENTOS DE CONTEXTO
La gran mayora de los pases latinoamericanos no son solamente pases con tasas de urbanizacin muy altas, sino que tambin presentan un crecimiento relativo que en las ultimas dos dcadas ha sido ms importante en las ciudades de tamao mediano que en las grandes ciudades. De acuerdo con diferentes anlisis (CNUAH, 1996; Gilbert, 1996) y lo sealado en el I Capitulo, desde los aos ochenta las ciudades intermedias son las que muestran la dinmica de crecimiento ms alta en casi todos los pases de la regin. En los prximos aos, no se van a dar grandes cambios en la distribucin de la poblacin entre campo y ciudad y entre las diferentes ciudades, ya que una gran y creciente parte de los pases han alcanzado una relativa estabilidad en cuanto a la movilidad de la poblacin. Esta nueva tendencia demogrfica permite abordar los problemas de la gestin de las ciudades desde una perspectiva de mayor estabilidad. Al mismo tiempo, los altos niveles de urbanizacin demandan una
Marcello Balbo
capacidad de gestin correspondiente a la importancia que las ciudades han adquirido desde el punto de vista econmico. As, la reflexin sobre el tema de la gestin urbana se vincula a la especificidad del contexto latinoamericano, en el cual todas las polticas y acciones, aun no explcitamente orientadas a lo urbano, tienen un impacto inmediato en la ciudad. En este marco, unos procesos se destacan como los que tendrn un impacto fuerte sobre la ciudad y que van a constituir los desafos ms importantes para la gestin de las ciudades en el futuro.
1. LIBERALIZACIN
La liberalizacin es el marco en el cual se sita la accin de los gobiernos locales en la gestin de la ciudad. Con el desarrollo de las comunicaciones y del transporte, el nivel de interrelacin de las economas y de los mercados ha crecido de forma exponencial, con la consecuente apertura de los mercados a la libre circulacin de capitales, personas, bienes y servicios. A pesar de los juicios que se pueden dar sobre un escenario de este tipo, es muy probable que esta sea la perspectiva de los prximos aos. Respecto de ella, el papel de los gobiernos, tanto nacionales como locales, estar sujeto a un cambio profundo, el cual en parte, ya se ha verificado. Hace unos aos, el Municipio se conceba solo en funcin de sus competencias de administracin, asegurando la construccin de obras viales e infraestructura, adems de brindar los servicios bsicos. Hoy, el Municipio debe entender ms cuales son los procesos que se desarrollan al interior del tejido social y econmico que gobierna, y participar menos directamente en la produccin de la ciudad. El gobierno local tiene que estar ms atento a los procesos de descentralizacin y creciente competencia econmica a nivel nacional y regional, ya que hacen del Municipio un actor fundamental de los cambios que hay que introducir y producir. En estos cambios el Municipio tiene que asumir un rol proactivo, de facilitador, de productor de espacios para impulsar le economa local, generando las precondiciones para el desarrollo. La liberalizacin tiene como corolario la privatizacin parcial o total de muchos sectores de la actividad econmica y de los servicios, normalmente de competencia del sector pblico, en la idea que las fuerzas privadas del mercado aseguran la asignacin ms eficiente de los recursos, en beneficio no solamente de los productores sino incluso de los consumidores. Si esta perspectiva se puede compartir bsicamente, sobre todo en el contexto de los pases de Amrica Latina, en los cuales la centralizacin del Estado durante las dcadas anteriores se ha mostrado incapaz de proporcionar una respuesta adecuada a las necesidades de la sociedad, no se puede subestimar el riesgo que, casi por definicin, se acompaa a la privatizacin, es decir, la exclusin de los sectores ms pobres de la poblacin con respecto a los servicios urbanos. El legitimo objetivo del sector
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privado de obtener un beneficio financiero de las actividades desarrolladas, junto a la general -y a menudo inevitable- reduccin de los subsidios de la parte del Estado y de los Municipios, determina una condicin conflictiva entre la bsqueda del equilibrio financiero y la necesidad de asegurar el acceso a los servicios al conjunto de la poblacin. Este es un conflicto en el cual el Municipio se encuentra al centro, siendo cada vez ms, en el marco de la descentralizacin, la institucin de gobierno a la cual se le transfiere la responsabilidad de proporcionar los servicios bsicos (salud, educacin, asistencia, vivienda de inters social, etc.). Por lo tanto, la privatizacin requiere una gran atencin de parte del Municipio sobre sus consecuencias a nivel distributivo, al igual que capacidad de elaborar y realizar polticas que incorporen una distribucin equitativa de los beneficios.
2. GLOBALIZACIN
La globalizacin de los mercados presenta aspectos diferentes y conflictivos: desde un punto de vista, no cabe duda que la globalizacin ha tenido un impacto profundo en las relaciones econmicas, con un fuerte aumento del poder de las empresas multinacionales y de las redes de empresas que operan en un mismo sector. Sin embargo, estas empresas no se relacionan tanto con un lugar especfico: de hecho, uno de los caracteres intrnsecos de la globalizacin es la superacin de las delimitaciones territoriales. El desarrollo de un sistema econmico global no solo ha provocado cambios en las ciudades en funcin de la jerarqua urbana que se ha ido construyendo en cada pas y en cada regin, sino que ha significado, al mismo tiempo, un fortalecimiento del rol del espacio local. La globalizacin significa una ms amplia posibilidad de transferencia de informaciones, tecnologas y, sobre todo, recursos financieros. Sin embargo, las actividades de la globalizacin necesitan diferentes actividades de servicio que solo se pueden encontrar en ciudades y que tienen la tendencia a concentrarse cada vez ms en ellas. En vez de volverse obsoletas, debido a la dispersin hecha posible por la tecnologa de la informacin, muchas ciudades son el lugar donde se concentran las funciones de mando, son sitios de produccin post-industrial para las principales industrias de nuestro perodo (las finanzas y los servicios especializados) y son mercados nacionales o transnacionales, donde tanto firmas como gobiernos pueden adquirir instrumentos financieros y servicios especializados (Sassen, 1997). Las consecuencias de la globalizacin han sido analizadas de cerca en lo que se refiere a las ciudades de los pases del Norte, aunque poco en relacin a los pases en desarrollo, para los cuales el inters se ha concentrado sobre todo en el tema de la jerarqua de las ciudades mundiales (las world cities). Adems, ha sido muy poca la atencin reservada a los efectos de la globalizacin sobre las ciudades intermedias y su gestin.
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En realidad, los impactos sobre las ciudades del Sur tienen una importancia igual, sino superior. Lo que se est produciendo es una estructuracin del espacio urbano cada vez ms polarizada en torno de dos condiciones: la pertenencia a los circuitos de la produccin y del consumo internacionales, y la exclusin y la marginacin social. El dualismo o la fragmentacin espacial que se produce son los elementos que parecen caracterizar cada vez ms el desarrollo de las ciudades de Amrica Latina, tanto las grandes ciudades como las de tamao medio (Portes, 1989; Rodrguez y Winchester, 1997). Los procesos de divisin del espacio, sino de polarizacin, estn destinados a continuar y a profundizarse en los prximos aos, produciendo zonas grises dentro de las ciudades, como los cascos viejos, en donde los diferentes sectores sociales entran en contacto y a veces en conflicto. Otro elemento que deriva del proceso de globalizacin es la confirmacin de la fragilidad de los sistemas urbanos, en los cuales las ciudades intermedias siguen teniendo un papel secundario, aunque las tasas de crecimiento poblacional sean superiores a las de las grandes ciudades. Sin embargo, los indicadores de tipo econmico, social o cultural (oficinas centrales de las empresas, servicios especializados, grandes infraestructuras de transporte y de comunicacin, universidades o centros de investigacin), destacan la permanencia de la centralidad de las grandes ciudades en la regin.
3. DESCENTRALIZACIN
Un tercer elemento del contexto en el cual se sita actualmente el tema de la gestin urbana es, sin duda, el de la descentralizacin. Se trata de un tema sobre el cual ya existen varios anlisis e investigaciones, incluso de la CEPAL. Aqu se trata, entonces, de recordar algunos de los aspectos mas significativos de este proceso, agregando algunas consideraciones con respecto a los temas que se han desarrollado en el marco del proyecto Gestin Urbana en Ciudades Intermedias Seleccionadas de Amrica Latina y el Caribe (GUCI). La descentralizacin se presenta como un proceso imprescindible bajo diferentes puntos de vista. En primer lugar, se trata de la respuesta ms inmediata a las dificultades econmicas que los pases de Amrica Latina han enfrentado a lo largo de las ltimas dcadas. Entre ellas, uno de los factores ms importante siempre ha sido atribuido a la centralizacin del Estado, que ha caracterizado el continente en el pasado, incluso en los pases federales. Es la perspectiva neoliberal, bajo la cual para favorecer el desarrollo, una condicin es la menor presencia del Estado en el funcionamiento de la economa. En segundo lugar, la dcada de los ochenta, la dcada perdida, fue marcada por la recesin econmica y las polticas de ajuste: aquellos aos
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se caracterizaron tambin por un proceso de fortalecimiento de la democracia, o en algunos pases, el retorno a la democracia, lo que al mismo tiempo promovi un impulso a la descentralizacin en el esfuerzo de aproximar poltica, procesos de decisin y ciudadana. Como se destaca en el prrafo siguiente, descentralizacin y democracia son procesos que marchan juntos. En tercer lugar, con la crisis econmica y las medidas de liberalizacin que se han tomado tentando reactivar las economas nacionales, el Estado se ha enfrentado con una disminucin de los recursos con los cuales contar: la descentralizacin es la consecuencia directa y la nica salida posible a la crisis financiera del Estado y a la disminucin de sus capacidades de intervencin en lo social. Ms que una eleccin de las lites polticas y de los gobiernos que las representan, se trata de un requisito para la gobernabilidad, la estabilidad poltica y, al mismo tiempo, de una estrategia para recuperar la legitimacin del Estado (Rodrguez, 1996). Cuarto, como la distribucin de los recursos se ha ido polarizando constantemente y los sectores de bajos ingresos se han ido ampliando, se ha hecho imprescindible la necesidad de reconocer, en el gobierno local, un actor primario de la poltica de redistribucin, eligindolo como referente directo para responder a la demanda social de los sectores de poblacin de bajos ingresos. Se trata de un tema que tiene, a veces, interpretaciones antagnicas: por un lado, se considera que la descentralizacin es esencialmente la transferencia de responsabilidades, pero no de poder, del Estado a otros niveles de gobierno; por el otro, se afirma que descentralizar funciones y responsabilidades significa buscar mejor capacidad de respuesta a las necesidades de la ciudadana, inclusive, o sobre todo, las de los sectores ms pobres. Finalmente, y como consecuencia de todo lo anterior, desde el momento que los mecanismos tradicionales de la redistribucin, de tipo asistencialista y clientelista, ya no conseguan funcionar por que al Estado no le quedaba mucho por distribuir, se ha hecho indispensable la bsqueda de nuevos mecanismos de consenso, aun ampliando e institucionalizando los espacios de la participacin ciudadana. El disenso, que a menudo se encuentra sobre la cara de la descentralizacin, no tiene ninguna respuesta unvoca, pues la descentralizacin presenta una ambigedad, implcita en el concepto mismo: una dimensin de distribucin real del poder, y una de simple transferencia de responsabilidades y de cargas desde el nivel central al nivel local. La medida en la cual prevalece uno u otro aspecto vara en funcin de las condiciones econmicas, sociales y polticas que se encuentran. As, es ampliamente aceptada la afirmacin que hay que desmistificar el papel democratizador que en forma acrtica suele darse a la descentralizacin: el fortalecimiento municipal puede significar cosas diferentes, puede
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implicar polticas de mayor cobertura social pero tambin lo contrario; en realidad, depende en gran medida de la realidad poltica local (Herzer y Pirez, 1993). Sin embargo, no se puede negar que descentralizacin significa tener ms influencia en las decisiones sobre el desarrollo local y que con las nuevas responsabilidades que le son asignadas, los gobiernos locales se introducen ms explcitamente en los problemas del funcionamiento de la ciudad, como en los del desarrollo. Ello qued demostrado en la gran variedad de problemas que fueron identificados como prioritarios por las ciudades seleccionadas en el proyecto GUCI. Para que este modelo funcione realmente, la descentralizacin tiene que acompaarse con un grado de autonoma suficientemente amplio; en primer lugar, de autonoma financiera. Es muy frecuente encontrar anlisis que destacan como la transferencia de recursos que acompaa a la descentralizacin esta por debajo de las demandas que surgen con las nuevas funciones asignadas a los gobiernos locales. El tema es central, porque involucra no solamente la capacidad de accin de gobierno, sino el xito general del modelo de descentralizacin. Sin embargo, hace falta comprender que en el contexto que se delinea para los prximos aos, esta insuficiencia no es ni tempornea, ni algo que polticas macroeconmicas diferentes puedan cambiar significativamente. Se trata de una insuficiencia estructural, dado que la descentralizacin es, entre otras cosas, una manera para disminuir el gasto pblico, objetivo imprescindible en el marco de la liberalizacin. Consecuentemente, lo que aparece como insuficiencia tiene que ser asumido como un diferente nivel de lo que es suficiente.
4. DEMOCRATIZACIN
Finalmente, lo que se presenta en el horizonte es el fortalecimiento del proceso de democratizacin. Se trata, por supuesto, de un proceso complejo y que demandar un largo tiempo, a veces siguiendo direcciones ambiguas, que no excluyen el mantenimiento y la reproduccin de condiciones de exclusin poltica de algunos sectores sociales.
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En el fortalecimiento de la democracia, la misma descentralizacin representa en elemento central. De hecho, los dos procesos son tan cercanos, que frecuentemente las diferencias entre descentralizacin y democracia estn en el territorio de la incertidumbre (Nunes, 1991), en el sentido de que la primera es condicin necesaria para la segunda, aunque no suficiente. Cabe sealar como permanecen, a menudo, e incluso en algunas de las ciudades seleccionadas por el proyecto, formas clientelares en el ejer-
cicio del poder, que siguen considerando el gobierno de la cosa pblica en una perspectiva, sino esencialmente, exclusivamente patrimonial, debilitando de este modo el impacto de la descentralizacin como instrumento de democratizacin. An as, la simple transferencia de una serie de competencias y recursos a los gobiernos locales no es suficiente para asegurar una democratizacin de la vida poltica local. Sin embargo, la mayora de los observadores concuerdan en considerar que la descentralizacin refuerza el proceso de democratizacin en cuanto mecanismo que permite abrir nuevos espacios polticos e involucrar a nuevos actores en la arena poltica local. Tambin, en este caso, oportunidad y necesidad se juntan. En un contexto en el cual la solucin de los problemas en el campo de la reproduccin social (infraestructuras y servicios) es confiada en medida creciente a los gobiernos locales, en condiciones econmicas y legislativas desfavorables, se vuelve imprescindible buscar soluciones consensuales, an parciales, que permitan limitar los conflictos, facilitando la movilizacin poltica de la sociedad local. B. TAREAS PARA LA GESTIN URBANA LOCAL
1. EL PROYECTO DE CIUDAD
Con la creciente transferencia de competencias y responsabilidades que acompaa el proceso de descentralizacin, el Municipio se pone en actor primario de la poltica urbana y tiene que asumir un rol central en la definicin de la estrategia para el desarrollo local. Este nuevo rol implica establecer los rumbos para el futuro de la ciudad, es decir, definir un proyecto de ciudad y una poltica urbana consecuente. En una perspectiva de desarrollo centrado en las capacidades y posibilidades locales, el Municipio ya no puede seguir con intervenciones puntuales en respuesta a las emergencias y al contingente. La construccin de la imagen objetivo representa el punto llave del pasaje desde un rol puramente de administracin, al de un Municipio que tiene la responsabilidad de gobernar. La descentralizacin confa nuevas posibilidades a los municipios y, al mismo tiempo, nuevas responsabilidades. Entre ellas, la asuncin de una responsabilidad directa en la definicin del futuro de la ciudad. Construir una imagen objetivo y la poltica que permita su realizacin impone una perspectiva no solamente de corto plazo, sino una visin de futuro, lo que significa que las decisiones que se tomen sean todas orientadas haca los objetivos fijados: identificar los actores que pueden participar en esta poltica, tener una capacidad de involucrarlos y de comprender los roles que cada uno puede y tiene que cumplir, y elegir en el tiempo entre diferentes prioridades de inversin. Sobre todo, un proyecto de
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ciudad implica privilegiar unos intereses econmicos con respecto a otros, elegir cuales sectores sociales tienen que ser los beneficiarios y cuales van ser perjudicados.
2. LA COMPETENCIA URBANA
Aunque se trate de una visin hacia el futuro, un proyecto de ciudad tiene que estar dentro de un marco realista, factible, basado en las posibilidades y capacidades efectivas que se dan. Para el desarrollo de la sociedad y de la economa de una ciudad, sirven muy poco las imgenes que se fundan en la utopa y no en el contexto en que realmente se encuentra. Bajo esta perspectiva, es necesario comprender correctamente en que nivel del sistema urbano nacional y regional se coloca una ciudad, y en que nivel de la jerarqua urbana se ubica. Los casos que se presentarn en el texto de este libro no solo son diferentes porque estn en pases distintos y tienen caractersticas y tamaos diferentes, sino tambin porque tienen ventajas y potencialidades distintas. Los procesos de liberalizacin y de globalizacin que se mencionaban anteriormente, abren una nueva competencia entre ciudades para la captacin de recursos y de inversiones, a nivel nacional e internacional, de la cual surgir un mapa de la jerarqua urbana, distinta de la que existe actualmente. En que nivel de esta jerarqua estar una ciudad depender tambin, aunque no solo, de la capacidad de los gobiernos locales de identificar su propio proyecto de ciudad y de operar con coherencia hacia su realizacin. Aunque esta perspectiva mercantilista no se comparta, es claro que en la globalizacin la ciudad se vuelve, en medida creciente, en un bien para la produccin y el consumo y como tal se hace necesario venderlo en el mercado para atraer los capitales y los consumidores. Incluso las ciudades que cuentan con claras ventajas comparativas, como es tener un patrimonio arqueolgico o arquitectnico nico o un medio ambiente particularmente atractivo, estn confrontadas a una competencia que opera a nivel mundial. El tema del city marketing, es decir, la venta de la ciudad al pblico (residentes, inversionistas, turistas, etc.), est tomando un nfasis creciente en la gestin urbana. Esto implica conocer el producto que se vende, elegir el mercado en el cual se lo quiere vender, identificar los elementos que se pueden o se deben introducir para que el producto sea lo ms competitivo posible y operar para que los cambios necesarios se realicen. El destino de la ciudad ser diferente, estando ligado a los flujos de recursos financieros, tursticos o humanos, existiendo tambin el riesgo de marginalizacin, entendiendo a sta como prdida de oportunidades para el desarrollo, en caso que estos recursos no afluyan hacia la ciudad.
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3. PLANIFICACIN ESTRATGICA
En el marco de los procesos que se estn dando en Amrica Latina, el tema de la planificacin es un tema central para la misma gestin urbana, dos trminos que indican dos momentos distintos del gobernar la ciudad, que pero estn fuertemente vinculados. La planificacin analtica, es decir, la planificacin que tena como su producto el Plan Regulador o el Plan de Urbanismo, se ha demostrado insuficiente para gestionar el crecimiento de la ciudad y los cambios que en ella se daban. Los resultados de una poltica fundada en la idea que el Municipio poda controlar todo, significaron infraestructuras insuficientes, falta de servicios, ineficiencia en el uso del suelo, fragmentacin del espacio urbano y condiciones ambientales extremadamente deterioradas. La enseanza no es que no se puede planificar o que la planificacin no sirve, sino que lo que se necesita es otro tipo de planificacin, que busque un enfoque diferente, abandonando la idea de poder controlar todos los aspectos del desarrollo urbano y de la construccin de la ciudad, para en cambio adoptar una perspectiva de gobierno o de gobernabilidad. Como los que producen e intervienen en la ciudad no son solo los gobiernos sino tambin los diferentes grupos e intereses que operan en lo urbano, gobernar y gobernabilidad significa tener la capacidad de estimular, orientar y coordinar las acciones de los diferentes actores, junto a la capacidad de ampliar y fortalecer las relaciones entre la sociedad civil y el gobierno, entre los grupos sociales y las instituciones, dando expresin a todas las componentes sociales, inclusive los sectores marginales. La necesidad de una mayor capacidad de gobierno es percibida de manera creciente por las autoridades municipales. Con la descentralizacin, tener planos para operar no solamente en el corto plazo sino con una visin temporalmente ms larga, se ha vuelto una prioridad en un nmero creciente de ciudades. Los casos presentados en este mismo texto destacan la demanda para un enfoque estratgico tanto en la planificacin como en la gestin de la ciudad, sobrepasando la actitud del da por da, de lo puntual, de la intervencin de urgencia.
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El Plan Estratgico es bastante nuevo como instrumento de la poltica urbana, pero por sus caractersticas de consensualidad y flexibilidad ya se lo considera como el instrumento ms apto para enfrentar la creciente complejidad de los procesos que interesan a la ciudad. Un enfoque de planificacin estratgica es sin duda lo que los gobiernos locales tienen que adoptar si quieren apoyar el desarrollo de la ciudad. Al mismo tiempo, tener una perspectiva estratgica no es ni fcil ni simple, y es algo que requiere una organizacin, una estructura, personal polti-
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co y tcnico y recursos materiales que no siempre los Municipios tienen. Por definicin, el Plan Estratgico no es un instrumento prescriptivo sino un instrumento de visin perspectiva que en cada momento tiene que ser llenado de contenidos especficos y de acciones concretas: si no existe voluntad o capacidad de transitar de la fase de definicin de la estrategia a su traduccin en acciones concretas, el riesgo es que de estratgico permanezca solo el carcter de slogan de la palabra, pero sin contenido real.
4. PRODUCTIVIDAD DE LA CIUDAD
En Amrica Latina, como en la mayora de las dems regiones, la ciudades se han vuelto en el centro y el motor del desarrollo. Crecimiento econmico y urbanizacin son procesos estrechamente vinculados, donde uno sustenta al otro, por las economas de escala y las economas de concentracin que se crean, en una correlacin evidente, an no fcil ni de demostrar ni de medir. Uno de los objetivos de una gestin urbana moderna tiene que ser el mejoramiento de los mecanismos que permitan a la ciudad funcionar y aumentar la productividad urbana; este tambin es un concepto difcil de definir, pero sobre el cual hay un consenso general. Aumentar la productividad de la ciudad significa aumentar al mximo las economas de concentracin y sus externalidades positivas y, al mismo tiempo, minimizar las deseconomas y las externalidades negativas (Banco Mundial, 1991). Este objetivo se traduce bsicamente en la provisin de la infraestructura necesaria al funcionamiento de la ciudad y en asegurar la prestacin de los servicios urbanos bsicos, lo que recae cada vez ms en el gobierno municipal. Es evidente que los Municipios no cuentan con los recursos necesarios para responder ni a la demanda que continuamente se aade a la que existe, ni a las necesidades existentes, ni tampoco, en muchos casos, al simple mantenimiento de la infraestructura urbana. Es bajo la perspectiva de la eficiencia, sobre todo, que tiene que concretarse el papel del Municipio como promotor y facilitador de la intervencin de otros actores, traducindose, en la mayora de los casos, en una revisin y a menudo en una reduccin del marco regulador. Como subraya el Banco Mundial, la rigidez de los sistemas de fiscalizacin impuestos por los gobiernos nacionales y locales limita, generalmente, las posibilidades de explotar el potencial productivo de las unidades familiares y las empresas en las ciudades (Banco Mundial, 1991). Se afecta particularmente a las pequeas empresas y a las del sector informal, para las cuales evitar normas y vnculos es imperativo para su sobrevivencia; tambin implican costos explcitos (pago de multas o sobornos), o implcitos (imposibilidad de acceder al crdito bancario o a formas de apoyo pblico). En cambio, uno de los objetivos de la gestin local del desarrollo y del crecimiento urbano tiene que ser la valoracin de las iniciativas, los recursos y las capacidades de la poblacin, para que contribuyan lo ms eficientemente posible al desarrollo local.
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Fijar los objetivos generales y de medio plazo (planificacin estratgica) en lugar de tener solamente una perspectiva inmediata, permite tambin identificar en cual direccin y en que medida se tiene que revisar el marco regulador en la bsqueda de una mayor eficiencia de la ciudad, manteniendo los elementos imprescindibles para garantizar, entre otros, adecuados niveles sanitarios, higinicos, de condiciones de trabajo y de seguridad en las viviendas.
5. LAS RELACIONES PBLICO/PRIVADAS

Como se seala en el prrafo anterior, la idea que se est difundiendo es que el Municipio tiene que hacerse promotor y facilitador, ms que contralor del desarrollo local; esto se traduce en el fomento de nuevas relaciones e intercambios en la sociedad local con el objetivo de movilizar todas las energas y los recursos que existen, aunque es frecuente que no aparezcan. La idea de la relacin pblico/privado, representa uno de los hilos conductores del Informe de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hbitat II) y, desde hace tiempo, de la filosofa del Banco Mundial en favor de una amplia liberalizacin de la oferta, inclusive de los servicios urbanos, involucrando en una medida mucho ms amplia al sector privado. La idea de relacionamiento entre los dos sectores tiene muchos aspectos diferentes, como el confiar al sector privado el suministro de los servicios urbanos, o la construccin de la misma infraestructura, por ejemplo, bajo programas de tipo construccin-operacin-transferencia, o proporcionar de manera conjunta servicios especficos, hasta contar con la intervencin directa y el aporte financiero o en mano de obra de los residentes, para proveer los servicios para los cuales el Municipio no tiene los recursos suficientes. Al mismo tiempo, cabe destacar como el relacionamiento pblico/ privado necesita que los roles de los partners (socios) sean bien definidos y que todos los actores involucrados tengan el poder de participar en las decisiones que se toman y en las acciones que se realizan. En la perspectiva de una privatizacin de los servicios, definir los lmites al interior de los cuales tiene que situarse la accin del sector privado, as como los marcos institucionales y jurdicos que definen la relacin entre servicio colectivo y prestacin privada, constituye uno de los retos prioritarios de la poltica urbana y de la gestin de la ciudad. En la perspectiva de la privatizacin, la descentralizacin significa que una de las tareas primarias del Municipio es la de buscar un equilibro social y econmicamente aceptable entre el imperativo de la eficiencia y el otro, no menos importante, de la equidad, con respecto a la cual la accesibilidad a los servicios es una componente imprescindible.
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6. CAPACITACIN DE LOS RECURSOS HUMANOS MUNICIPALES

La transicin frente a la cual se encuentran en este perodo los Municipios de Amrica Latina, que va desde organismos descentralizados del Estado llamados a administrar pasivamente las decisiones del gobierno central, a organismos dotados de autonoma y responsabilidad de decisin, implica un cambio profundo no solo en los procedimientos institucionales y en los mecanismos jurdicos, sino porque introduce en los gobiernos locales una nueva cultura de gobierno. Tener una efectiva capacidad de gobierno significa tener la capacidad de promover polticas, elaborar alternativas, identificar intereses, conflictos, actores, para lograr llevar adelante el proyecto de ciudad al cual se haca referencia anteriormente. Se necesita, por supuesto, una cultura de gobierno a nivel de la poltica local, lo que impone no solamente un cambio de mentalidad en la clase poltica, sino que tambin requiere acciones para articular nuevas instancias de representacin social con el objetivo de fortalecer una institucin, el Municipio, que en el pasado y en la actualidad ha sido por excelencia el locus de la manipulacin discrecional del poder ejecutivo y legislativo a favor de algunos pocos intereses privados (Herzer, 1997). Paralelamente, se necesita introducir una cultura de gobierno tambin a nivel del aparato administrativo y tcnico del Municipio, sin el cual se vuelve difcil traducir en acciones concretas las decisiones que se toman en el nivel poltico. La modernizacin del Municipio desde un punto de vista poltico ha sido al centro de la atencin de los investigadores. Sin embargo, una atencin mucho menor se ha reservado al tema de la estructura y de la burocracia municipal a pesar que, en la realidad actual, la mayora de los Municipios tienen una capacidad muy limitada de implementar sus polticas y programas en una visin estratgica, es decir, situando cada intervencin en un marco global y coordinado de la gestin de la ciudad (Banco Mundial, 1995). El tema del fortalecimiento de los recursos humanos con los cuales cuenten los Municipios, en trminos cuantitativos, es fundamental para que la descentralizacin tenga xito; pero an ms importante es el fortalecimiento de los tcnicos municipales desde el punto de vista de sus capacidades de apoyar la elaboracin e implementacin de una gestin urbana municipal autnoma, que tenga la capacidad de promover el desarrollo local. Junto a la capacitacin del personal municipal, hace falta tomar el tema de una adecuacin de la estructura interna del Municipio frente a los nuevos roles que le son confiados con la descentralizacin. A la sectorializacin, que ha caracterizado la mayora de los Municipios de Amrica Latina y el Caribe, tpica de una estructura con tareas esencial o
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exclusivamente de administracin, y a la consecuente burocratizacin de la accin municipal, se la tiene que substituir con estructuras transversales, ms complejas, como son los problemas de la ciudad, porque involucran personal de diferentes sectores de la estructura municipal y, al mismo tiempo, ms flexibles, como impone la velocidad de los cambios en la ciudad, porque se pueden cambiar, integrar y reducir segn las necesidades.
7. DESARROLLO SUSTENTABLE
Liberalizacin y privatizacin han tenido un impacto inmediato en la ciudad. En primer lugar, han crecido las desigualdades entre los sectores pobres de la poblacin y los grupos sociales de altos ingresos que, integrados en los circuitos de la globalizacin, detentan la riqueza y el poder (Minujin, 1995). Segundo, entre 1980 y 1994, el nmero de pobres urbanos, es decir, las personas con ingresos inferiores a la lnea de pobreza, han pasado de 63 a 135 millones, de los cuales 52 millones son clasificados como indigentes (pobreza extrema) (CEPAL, 1998). Clsicamente, el tema de la redistribucin se ha enfrentado, por un lado, a nivel macroeconmico, es decir, a travs de polticas del Estado, con polticas de inversiones, de impuestos, los subsidios y el crdito; por el otro, y en medida creciente, con intervenciones micro en sectores como el suelo urbano, vivienda, infraestructura, servicios, programas sanitarios, de formacin y de capacitacin, etc., involucrando a los grupos comunitarios, las asociaciones, las ONGs, en muchos casos, con el apoyo financiero de los organismos internacionales y de la cooperacin internacional. Con la crisis de los aos ochenta y los programas de ajuste, se redujeron y, a veces, desmantelaron los programas sociales que existan en los pases del continente, tornndose mucho mas limitado el papel distributivo del Estado. Al mismo tiempo, las intervenciones de las asociaciones populares y de las ONGs, a pesar de su importancia para enfrentar condiciones especficas de deterioro social, son de carcter puntual y fragmentado, por lo tanto, insuficientes para poner en marcha un verdadero cambio de las condiciones estructurales del desarrollo urbano. Cada vez resulta mas importante un nivel de accin intermedio, lo que se ha denominado el nivel meso, que se refiere especficamente al nivel municipal, con respecto al cual el Municipio representa el actor primario, junto a los dems actores que intervienen en la ciudad, como las empresas municipales o del estado que proporcionan los servicios pblicos (Vanderschueren et al., 1996). La descentralizacin implica una asuncin de responsabilidades de los Municipios en la poltica de redistribucin, lo que tiene que concretarse en acciones que abarquen necesariamente mbitos diferentes. Como
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la pobreza no significa sola ni simplemente ingresos insuficientes, e involucra poblaciones heterogneas, como son los pobres estructurales, los nuevos pobres, los grupos vulnerables, etc. (Rodgers, 1989; Wratten, 1995), lo que hace falta son acciones mltiples, que van desde facilitar el acceso a la vivienda, a los servicios bsicos, al crdito, a apoyar las acciones que puedan promover el empleo, hasta las medidas para activar y desarrollar la ciudadana. El objetivo de un desarrollo urbano sustentable es una prioridad ahora ya aceptada y compartida. Es evidente que toda poltica que apunte a la sustentabilidad no puede dejar de lado a las desigualdades y a la pobreza; tiene que enfrentar el problema de como permitir un acceso equitativo a los bienes y servicios urbanos, crear nuevas oportunidades de empleo, adoptar medidas de transferencias entre sectores sociales y reas de la ciudad, es decir, tener como objetivo una equidad mas grande. En esta perspectiva, hace falta identificar y experimentar soluciones novedosas, buscar el apoyo de diferentes actores, definir un nuevo marco institucional o redefinir el marco existente, solicitando nuevas competencias y responsabilidades para que las polticas que se adopten tengan la misma articulacin y la misma complejidad que caracteriza el fenmeno de la pobreza urbana.
8. CONOCIMIENTO DE LA CIUDAD
El conocimiento de los problemas es un prerequisito para intervenir con eficacia. En realidad, a la mayora de los Municipios le falta informacin adecuada sobre la ciudad. A menudo faltan datos bsicos, como un mapa actualizado de las construcciones o la ubicacin y las condiciones en la cuales se encuentra la infraestructura. Adems, la poltica de centralizacin en la cual se enmarcaba la gestin urbana hasta los aos recientes y la consecuente actitud administradora de los Municipios, no se traduca en una recoleccin y elaboracin de informaciones especficas. Con la descentralizacin, los Municipios se encuentran con una necesidad urgente de conocimiento para poder enfrentar las nuevas responsabilidades que le han sido confiadas, pero en mucho casos sin tener los instrumentos tcnicos para recoger y elaborar los datos ni tampoco una idea suficientemente clara de las prioridades. Sin duda los avances tecnolgicos que se han realizado en los ltimos aos facilitan la acumulacin y la elaboracin de los datos, lo que ofrece la oportunidad de poner en marcha un trabajo de recoleccin de las informaciones. Sin embargo, antes de empezar a recoger los datos, es necesario tener una idea suficientemente clara de lo que se necesita conocer realmente, y cuales son las informaciones que se deben buscar prioritariamente. Instrumentos para acumular datos, como por ejemplo los diferentes tipos de sistemas de informacin geogrfica o los sistemas de informacin municipales, son muy atractivos por su simplicidad y facilidad de aplicacin. Hoy no existe una demanda fuerte de los Municipios para estar dotados de
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este tipo de instrumentos. Al mismo tiempo, es fundamental darse cuenta que los sistemas de recoleccin de datos son solo instrumentos, que para ser utilizados correctamente tienen que enmarcarse en una visin suficientemente clara de los problemas, los objetivos que se buscan alcanzar, y para ello, los instrumentos que se quieren utilizar. Con la mejor accesibilidad a los instrumentos tcnicos y a la tecnologa de la informacin, existe el riesgo que los polticos y los profesionales se despojen de sus responsabilidades en tomar decisiones, considerando la recoleccin de datos como un objetivo y no como un instrumento. Por lo contrario, tener mejores informaciones no solamente permite, sino que requiere que los procesos de decisin sean claramente definidos, substanciados en los objetivos que persiguen, con la identificacin de las ventajas y de los costos que derivan de las intervenciones, de los grupos y los sectores de actividad que se quiere apoyar. Adems, para que la informacin sea productiva, es necesario asegurar su circulacin al interior de los diferentes servicios, sobrepasando la sectorialidad y la compartimentacin que todava caracterizan en muchos casos la organizacin municipal. Los funcionarios municipales, en general, no estn ni acostumbrados ni dispuestos a este tipo de acciones, percibindolas como una amenaza para su propio poder. Al mismo tiempo, la informacin tiene que ser proporcionada tambin a los diferentes actores del mercado, a los distintos sectores de la sociedad civil, a las diferentes agencias pblicas que intervienen en la ciudad y a los ciudadanos, para promover la ms amplia participacin en la toma de decisiones. En fin, tratar de tener un mejor conocimiento de la ciudad no es un objetivo tcnico de la gestin urbana, sino un factor de cambio institucional y cultural profundo en la medida en que sea utilizado para garantizar la transparencia de los mecanismos de decisin.
9. EL ESPACIO DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA

La participacin es uno de los temas que con frecuencia est presente en las reflexiones sobre la gestin urbana. En la Conferencia de Estambul (Hbitat II) se reconoci que el desarrollo sostenible de los asentamientos humanos requiere el compromiso activo de las organizaciones de la sociedad civil y una amplia participacin popular; para facilitarlo, se hace necesario poner en funcionamiento marcos institucionales y jurdicos que faciliten y hagan posible la participacin amplia de los ciudadanos en la adopcin de decisiones y la aplicacin y vigilancia de estrategias, polticas y programas de asentamientos humanos (Naciones Unidas, 1996). La participacin, como la democratizacin, es una componente que se tiene que promover, y que adems, est intrnseca en el proceso de descentralizacin. En la actualidad, la transferencia a los gobiernos locales de la responsabilidad de la gestin urbana hace que la sociedad civil participe con el objetivo de solucionar las necesidades que existen a nivel
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de funcionamiento (servicios) y de produccin (vivienda, infraestructura) de la ciudad, a diferencia de lo que eran los movimientos reivindicativos frente al Estado en la dcada de los ochenta. En la perspectiva de la construccin de un proyecto de ciudad, de una imagen objetivo compartida, de definicin de objetivos estratgicos para la planificacin, de una gestin urbana en la cual el sector privado debe desarrollar un papel central, esta participacin no es solo auspiciable, sino indispensable y debe promoverse. Hace falta activar la ciudadana latente que caracteriza a muchos de los pases de Amrica Latina (Rodrguez et al., 1997), lo que implica crear espacios de comunicacin entre las instituciones, por supuesto, en primer lugar, el Municipio y la sociedad civil, e identificar mecanismos que faciliten la participacin de la gente en las discusiones y en las decisiones de temas de gestin y de desarrollo de la ciudad. Es cierto que la participacin no se crea ni se inventa, pero se puede promover. Una de las condiciones bsicas es hacer que la institucin municipal sea lo ms cercana posible a la gente, comunicndose en formas que puedan comprenderse, inclusive por parte de los que tienen un bajo nivel de educacin; informando no solo acerca de los deberes sino tambin de los derechos que tienen los ciudadanos; fortaleciendo la presencia del Municipio en todo el territorio de la ciudad con la creacin de centros municipales (o de representacin municipal) descentralizados. Una vez ms, se trata de modificar radicalmente la actitud en el manejo del poder, desde una gestin verticalista o clientelista, a una gestin estratgica fundada sobre un compromiso democrticamente compartido entre los distintos sectores sociales y los diferentes, y a veces conflictivos, intereses.
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IV. DIRECCIONES PARA EL FUTURO
FRANCISCO SABATINI
A. INTRODUCCION Las ciudades contemporneas estn amenazadas por problemas de diversa naturaleza que se agudizan en todas ellas independientemente, del nivel de desarrollo de los respectivos pases. Aumentan la congestin, la ineficiencia de los sistemas urbanos y los problemas ambientales y de calidad de vida; la pobreza se vive cada vez ms como exclusin, adquiriendo la fisonoma territorial de los ghettos y se generaliza la sensacin de inseguridad ciudadana. Las ciudades intermedias representan una oportunidad histrica para enfrentar estos problemas cuando an no son graves o no han tomado el cariz de lo irreversible. La gestin pblica urbana puede enfocarse en buena medida a la prevencin de esos problemas, evitando que la magnitud y complejidad que han alcanzado en las grandes ciudades la sobrepasen. El hecho de tratarse de ciudades de rpido crecimiento otorga a este esfuerzo un indiscutible sentido de futuro. El aprendizaje que se logre en las ciudades intermedias podra, incluso, ayudar a mejorar la gestin urbana y la situacin de las ciudades de mayor tamao.
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Este captulo tiene como propsito discutir los temas de futuro que deber enfrentar la gestin urbana de nivel local en las ciudades latinoamericanas, con especial nfasis en las intermedias. En trminos generales, los temas de futuro emanan de uno o ms de los siguientes tres procesos de cambio: La profunda transformacin de la cultura poltica latinoamericana, que est haciendo emerger gradualmente un nuevo tipo de ciudadana recelosa de la poltica oficial y centrada en objetivos de calidad de vida ms que en discusiones de ideologas o de modelos socioeconmicos. La relacin entre Estado y sociedad civil, as como los esquemas factibles de participacin ciudadana, estn modificndose, lo que afecta a la gestin urbana, entre otros mbitos de la gestin pblica. La radical mutacin de la forma de las ciudades, que las hace abandonar su carcter compacto (que las asemejaba a una mancha de aceite), su centralidad y sus patrones tpicos de segregacin social, y las lleva a acentuar la baja densidad del crecimiento urbano. Argumentaremos que estos cambios estn afectando, o tambin afectarn a las ciudades intermedias y no tan slo a las ciudades mayores. La obsolescencia cada vez ms notoria de la planificacin urbana moderna frente a estos cambios polticos y urbanos que le ha hecho perder capacidad de conduccin del desarrollo urbano frente a la accin, de construccin de ciudad, de una variedad de agentes privados e, incluso, del sector pblico. La planificacin urbana es sobrepasada por los procesos espontneos o descoordinados que determinan el crecimiento y desarrollo de las ciudades. Por otra parte, el control que ejerce sobre la forma urbana, tan severo y tan seguro a nivel microespacial, es prcticamente nulo a nivel agregado en cada ciudad. La globalizacin de las economas y la mayor penetracin del capital en mbitos otrora vedados o restringidos, entres ellos el sector inmobiliario urbano, estn detrs de los tres procesos de cambio mencionados: el ascenso de la sociedad civil, la transformacin de las ciudades y la crisis de la planificacin urbana. Los temas de futuro que discutiremos son, principalmente, obstculos o problemas que los procesos mencionados plantean a una nueva forma de gestin urbana que se quisiera ensayar desde los gobiernos locales. Animados por un sentido prctico, buscaremos reconocer las oportunidades que dichos cambios conllevan para esa nueva forma de gestin urbana. Esa es la acepcin que queremos dar a la idea de los temas de futuro de la gestin urbana local. Vincularemos esas oportunidades a la complejidad creciente del mundo
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urbano que est emergiendo de los procesos tan sustantivos de cambio poltico, tecnolgico, econmico y territorial que estamos viviendo. Dicha complejidad se traduce, por una parte, en caos y en conflictos y en la sensacin de un mundo que se escapa de toda posibilidad de previsin y, por lo mismo, difcil o imposible de gestionar, qu decir de planificar. Pero, por otra parte, el caos y los conflictos, como en general toda situacin de crisis o cambio, encierran oportunidades. All pondremos nuestro foco y nuestro nfasis. Si concordamos en que el caos nace ms de nuestro desconocimiento de los procesos en curso que de una indeterminacin sustantiva de los mismos, es posible reconocer nuevos rdenes posibles en esa complejidad. Estaremos construyendo orden a partir del caos. Ese parece ser, precisamente, uno de los principales desafos de la nueva gestin pblica urbana, de la misma forma como constituye hoy por hoy uno de los desafos centrales que enfrenta la ciencia en todas las reas del conocimiento, desde la fsica hasta la sociologa. Habida consideracin del tema que tenemos entre manos, el potencial que encierra la complejidad puede ser especialmente claro en las grandes ciudades, por lo que la relacin de continuidad o discontinuidad entre ciudades intermedias y ciudades mayores debe preocuparnos. No basta precondicionar el tema con una definicin de ciudad intermedia, por buena que sta sea, para resolver el tema de las relaciones, conceptuales y reales, entre ciudades grandes y medias. Los conflictos derivados de externalidades ocuparn especialmente nuestra atencin al identificar los temas de futuro de la nueva gestin urbana que queremos impulsar. El ascenso de la conciencia ambiental, la expansin de la economa y los proyectos de inversin, el crecimiento de las ciudades, la radical transformacin de su estructura y morfologa, y las crecientes desigualdades sociales vinculadas con la globalizacin de las economas nacionales, son todos factores que otorgan gran relevancia en la gestin urbana del futuro a las externalidades y a los conflictos de intereses que plantea su distribucin. Como hechos fsico-ambientales, como hechos econmicos y como hechos poltico-distributivos, las externalidades y los conflictos que estas ltimas suscitan ponen en juego, respectivamente, la sustentabilidad, la eficiencia o productividad de la ciudad y la equidad del hecho urbano. Y son, precisamente, la sustentabilidad, la productividad y la equidad los objetivos que se le asignan a los estilos de gestin urbana que el Proyecto GUCI (Gestin Urbana en Ciudades Intermedias Seleccionadas de Amrica Latina y el Caribe) busca fortalecer en las ciudades intermedias. Otra razn para dar especial atencin a las externalidades y los conflictos es su carcter local. Las externalidades y los conflictos involucran
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a actividades y personas vecinas. Representan desafos y, como insistiremos, oportunidades para las autoridades locales. Por tratarse de fenmenos con una dimensin territorial tan central, la capacidad de gestin urbana o territorial, dentro de la funcin pblica local, es la que queda ms claramente interpelada. Por eso daremos nfasis, dentro de los temas de futuro, a los desafos y posibilidades ms propiamente urbanos o territoriales de la gestin de los municipios. Por ltimo, al relevar externalidades y conflictos estaremos enfatizando las fuerzas que estn desafiando al viejo Estado latinoamericano tutelar y verticalista. La nueva gestin urbana no depender nicamente, ni tal vez principalmente, de los modelos y metodologas de trabajo que se puedan decidir en el Estado, por novedosos que ellos sean. Requerimos una visin menos experta y menos restringida de la gestin pblica, ponindola en el contexto mayor de las fuerzas que la estn desafiando y que estn cambiando nuestras sociedades y nuestras ciudades. Debido a este mismo contexto de cambios, el perfil de la gestin pblica y gubernamental del futuro vendr dado en medida importante por la relacin que se establezca entre el Estado y los hechos y fuerzas externos a l; y en el caso de la gestin territorial y, especialmente de la gestin de territorios de alta densidad y dinamismo como son las ciudades, por la forma cmo sean enfrentadas las externalidades y los conflictos asociados a su distribucin. As, el dinamismo de la gestin urbana no deber depender -ni depender-, en tal alto grado, de iniciativas municipales o gubernamentales como estbamos acostumbrados a pensar. Depender ms bien de la capacidad que se tenga para entender, acoger, resistir o influir dinmicas y hechos externos a la funcin pblica. El ascenso de la sociedad civil y el dinamismo econmico, social y cultural que se observa en las ciudades contemporneas forzar a los planificadores y agentes pblicos a abrir sus visiones expertas al escrutinio de ciudadanos ms activos y crticos y a flexibilizarlas, evalundolas y redisendolas en forma permanente para ajustarse a esas dinmicas econmicas y socioculturales. Podemos sealar, en sntesis, que nos ocuparemos de los temas de futuro de un nuevo estilo de gestin urbana que debe: (i) Equilibrar su preferencia por el enfoque corporativo de la planificacin estratgica, que la llevar a una mayor integracin con el sector empresarial privado, con una mayor influencia poltica de los ciudadanos en las decisiones que se adopten; y (ii) Complementar su decidida opcin por la accin local (a travs de la descentralizacin poltica en favor de los municipios) con una mayor capacidad para imprimir el sello de los objetivos colectivos en mbitos que rebasan lo local y lo inmediato:
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- en el mbito del futuro o del largo plazo, lo que equivale al desafo de rescatar la idea de planificacin como anticipacin; y - en el mbito de los espacios urbanos globales, lo que equivale a hacerse cargo de la ciudad como un todo y de las redes de asentamientos humanos en que ellas se insertan. De tal forma, los temas claves para el futuro de la nueva gestin urbana que capturarn nuestro inters son la descentralizacin, la participacin y la planificacin -esta ltima como anticipacin y como accin comprehensiva o global sobre los territorios. De hecho, mientras la descentralizacin aparece unnimemente como la principal idea fuerza de la nueva gestin urbana (Galilea,1994; Jordn,1997; CEPAL-CNUAH,1991; Simioni,1996), la planificacin y la participacin son dos reas que los mismos municipios participantes en el Proyecto GUCI han distinguido como claves para superar el viejo estilo de hacer las cosas y construir un nuevo enfoque de planificacin y gestin urbana (Simioni, 1996: 23 y 24). Se partir con un sub-captulo, en donde por caracterizar en qu consiste la nueva gestin urbana que se ha estado promoviendo a travs del proyecto del que forma parte este trabajo. Se reconoce que aqulla tiene un carcter abierto, que hay varias de sus dimensiones centrales que permanecen sin definir, pero que es posible marcar sus diferencias con la vieja forma de hacer las cosas. El segundo sub-captulo est referido a la relevancia de las ciudades intermedias como lugares para aplicar el nuevo modelo de gestin urbana. Ello nos llevar a discutir las diferencias entre ciudades medias y grandes, as como el contraste y las relaciones entre lugares y ciudades con desarrollo y otros sin desarrollo, lo que vincula el tema de la gestin urbana con la pobreza. Los dos sub-captulos restantes estn dedicados a los temas antes sealados: descentralizacin y participacin y planificacin. La argumentacin est orientada a identificar temas y formular preguntas cuya discusin parezca relevante para el futuro de la nueva gestin urbana de nivel local. B. LA NUEVA GESTIN URBANA, EL PESO DEL PASADO Y LOS PELIGROS DEL FUTURO Los primeros temas de futuro que identificaremos se refieren a las preguntas y los desafos que abre el planteamiento de un nuevo estilo o modelo de gestin urbana. En los captulos posteriores abordaremos los desafos de esa nueva gestin urbana en relacin con la situacin de las ciudades intermedias. El concepto de gestin urbana recibe una definicin amplia en el proyecto. Se considera como fundamental en l la comprensin de las relaciones sociales, econmicas y polticas entre los diferentes actores que
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intervienen en la construccin y en el funcionamiento de la ciudad (Balbo, 1995). El proyecto ha puesto su nfasis en entender y apoyar la accin del municipio en el ejercicio de las funciones de gobierno de la ciudad en el contexto de los procesos de cambio a nivel nacional (Simioni, 1996:5). Ms all de que no est an enteramente perfilado o de que pueda tener formulaciones alternativas, el nuevo modelo de gestin presenta tres caractersticas centrales en torno a las cuales surgen algunos temas de futuro, los que discutimos enseguida: La nueva gestin urbana busca asimilar el estilo de la planificacin estratgica, el que se inicia con el anlisis FODA, identificando fortalezas y debilidades en el ente gestor y oportunidades y amenazas en el medio en que aqul deber operar y que buscar modificar. Una implicancia necesaria de esta opcin es la tendencia a buscar formas de colaboracin y accin conjunta con los agentes privados, con las fuerzas externas al aparato mismo del Estado y a sus agencias centrales y locales. As, con la adopcin del enfoque de planificacin estratgica se pretende superar la idea tan enraizada entre los planificadores de que su actividad debe ser ejercida como una actividad radicalmente distinta e incluso alternativa al mercado. En un sentido, ello quiere decir que se pretende dejar atrs el carcter esttico y prohibitivo de la planificacin urbana tradicional. El ente gestor, sea el municipio u otro, busca inaugurar un estilo dinmico de hacer las cosas, es inquisitivo sobre las posibilidades futuras y, a partir de la identificacin de esas posibilidades, vuelve una mirada crtica hacia si mismo, hacia sus fortalezas y debilidades. En otro sentido, superar la oposicin entre planificacin y mercado equivale a no hacer mayores diferencias entre la accin privada y la accin pblica; a actuar en el mercado y no tan slo como el mercado. La nueva gestin urbana otorga un papel central a los proyectos y a la identificacin de oportunidades para realizarlos, a su diseo y puesta en marcha y a sus impactos sobre el entorno. La zonificacin y, en general las normas urbansticas en que se centra la planificacin urbana tradicional, siguen siendo importantes y necesarias pero quedan relegadas a un segundo plano frente a la importancia que adquieren los proyectos. El nimo que inspira la accin es la inversin ms que el gasto y, por lo mismo, construir el futuro (inversin) y no slo resolver los problemas acumulados (gasto). En lo referente a la proyeccin de futuro de la accin pblica, el cariz prohibitivo, controlador y formalista del viejo estilo de planificacin urbana que buscaba forzar los hechos a una imagen espacial esttica y cerrada sobre la ciudad ideal, est en crisis. El nuevo estilo privilegia el punto de partida y la comprensin de las oportunidades y restricciones que ofrece, todo ello con el fin de desencadenar procesos de cambio en una direccin que se evale como
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adecuada. El nfasis en un punto omega idealizado y excesivamente descrito -donde no hay relacin de continuidad entre la situacin actual y ese ideal ni ideas prcticas sobre cmo transitar desde la primera al segundo- es sustituido por un claro nfasis en los procesos, en la comprensin del punto de partida y en la identificacin de las acciones requeridas para estimular el cambio. Los proyectos son los portadores de esas promesas de cambio. Resulta paradjico que la idea-fuerza de realizar inversiones como forma privilegiada de construir el futuro (que se resume en el proyecto) est basada en la comprensin de la realidad presente y, en cambio, que la vieja planificacin, tan obsesiva por develar todas las posibilidades de un futuro idealizado, termine sin capacidad de trascender el presente y sus ruindades sociales e intereses creados, los que no logra comprender. La nueva gestin pblica urbana es un proceso de negociacin abierta con los ciudadanos y con los inversionistas, incluidos entre stos los empresarios privados y las agencias pblicas a cargo de las obras de infraestructura y otros proyectos. Atrs quedar el estilo formal, hermtico y rgido de la vieja forma de hacer las cosas. El plan urbano o plan maestro excesivamente detallado y excesivamente espacialista confiaba su realizacin exclusivamente a las grandes inversiones estatales en obras fsicas y al rgido control ejercido sobre la accin de terceros. Ahora debe ser complementado y superado con un plan estratgico que tenga como elementos centrales ciertos objetivos generales y su traduccin en el territorio -se dice ciertos objetivos para enfatizar su carcter abierto y negociable. El antiguo plan maestro es superado no porque desaparezca -es necesario tener una imagen objetivo espacial sobre la ciudad que se buscar construir- sino porque pierde su carcter esttico y terminado. Ahora ser susceptible de ser influido y modificado por el proceso de gestin-negociacin, por el plan estratgico.1 De esta forma, la planificacin urbana estratgica -o nuevo estilo de gestin urbana, como lo hemos denominado- est lejos de ser una suma de proyectos. Es la conversacin entre los proyectos y el plan maestro, siendo el plan estratgico la forma en que se organiza esa conversacin. Por lo mismo, el plan estratgico es fuertemente poltico. Consiste en promover y enfrentar la participacin ciudadana y la negociacin con los empresarios inmobiliarios y otras agencias del Estado constructoras de ciudad. Lo que se negocia permanentemente es el plan maestro, el territorio y su conformacin, atendiendo los distintos intereses involucrados y los conflictos, abiertos o latentes, que surgen entre ellos, desde intereses referidos a la calidad y el nivel de vida, hasta intereses econmi-
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Sobre las relaciones entre plan maestro y plan estratgico, ver Borja (1997).
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cos e inmobiliarios, pasando por los intereses polticos y corporativos de diferentes agencias estatales. Plantearemos cuatro temas de futuro en torno a la emergencia de este nuevo estilo de gestin urbana pblica.
1. CMO
LOGRAR QUE LOS PLANTEAMIENTOS DE LA PLANIFICA-
CIN ESTRATGICA SE INCORPOREN EN LOS ESTILOS DE TRABAJO DE FUNCIONARIOS Y PROFESIONALES DEL SECTOR PBLICO?
La planificacin estratgica, como estilo de gestin corporativa aplicado a agencias pblicas, sin duda representa serios desafos para estas ltimas. La lgica del anlisis de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas parece bastante ajena a la lgica y la cultura funcionaria que se reconoce popularmente como burocracia estatal. Pensemos tan slo en la situacin tpica del funcionario que enfrenta una peticin o demanda que se aparta o no calza perfectamente con un formulario existente. Lo ms probable es que el funcionario responda negativamente a esa peticin. De esa manera no arriesga reprimendas ni medidas disciplinarias por parte de sus superiores por arrogarse atribuciones que no tiene y, adems, se ahorra trabajo. La iniciativa personal y la creatividad para decidir cursos de accin adecuados a situaciones puntuales y cambiantes seran requisitos indispensables en los funcionarios actuando en un marco de planificacin estratgica. Ello es vlido tanto para las decisiones ms cotidianas y ms puntuales como para las situaciones de mayor importancia. Sin embargo, esas son cualidades ajenas e, incluso, desalentadas en los esquemas tradicionales de la gestin pblica. Entre los funcionarios de mayor nivel que tienen responsabilidades de planificacin la situacin no es muy distinta. En el campo particular de la vivienda y el desarrollo urbano se observa un marcado apego de los profesionales que actan en el sector pblico a esquemas tradicionales de accin. stos van desde la planificacin urbana tradicional fuertemente normativa y formal hasta el manejo administrativo (o de escritorio) de las necesidades sociales que son reducidas a dficits, estndar y respuestas preestablecidas en los programas, quedando los grupos humanos concretos relegados a un lugar secundario o irrelevante. No hay comprensin ni una adecuada consideracin de las fuerzas y procesos sociales que constituyen el marco en que acta el planificador o gestor pblico. Lo mismo puede decirse sobre la economa urbana. En los hechos se parte del supuesto de que los objetivos y acciones pblicas son ajenos a la lgica de los mercados. No se percibe la necesidad de entender dichos procesos, menos la de considerar que no son monolticos y que se podra ejercer influencia sobre sus distintas tendencias para favorecer aquellas que se consideren ms afines con los objetivos de las polticas pbli-
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cas. Cmo pueden las agencias o los funcionarios pblicos combinar ambas culturas, la de la prohibicin y restriccin con la de crear y aprovechar oportunidades para emprendimientos nuevos? La instauracin poco exitosa de equipos profesionales asesores de alto nivel en agencias tradicionales de planificacin urbana, como ministerios y municipios, nos hace evidente la importancia que tienen estas dificultades. Esos equipos suelen permanecer como enclaves que no logran permear su estilo hacia el resto de la burocracia pblica. Como no es realista plantearse el simple reemplazo de agencias, instituciones y funcionarios en masa, entonces quedamos enfrentados a un problema que no es nada sencillo de resolver. La capacitacin es probable que no baste. Se requieren organizar mbitos de capacitacin prctica que permitan a los funcionarios ir asimilando el nuevo estilo de hacer las cosas. Tambin debe explorarse la formacin de nuevas instituciones, agencias y corporaciones que logren arrastrar a las tradicionales. Todas estas son cuestiones que deben resolverse en la prctica, en gran medida a travs del ensayo y el error. Sin embargo, hay una inquietud ms profunda que permanece. La inercia de la vieja forma de conceptualizar y actuar sobre el desarrollo urbano desde el aparato pblico muestra una fuerza insospechada, siendo un rasgo generalizado a nivel internacional (Devas y Rakodi,1993). Ms adelante argumentaremos que ese estilo de actuacin y de accin funcionaria en el campo del desarrollo urbano obedece no tan slo a una inercia profesional sino que tambin al hecho de tratarse de una lgica que ha sido funcional a los intereses inmobiliarios de agentes con poder y, en particular, a los intereses ligados a la segregacin social del espacio urbano.
2. CMO
ENFRENTAR LOS RIESGOS DE QUE LA ACCIN PBLICA
SEA VIRTUALMENTE ABSORBIDA O SE DILUYA EN LA LGICA EMPRESARIAL PRIVADA?
Hemos enfatizado tres aspectos del emergente estilo de gestin urbana: (i) la adopcin del estilo de planificacin estratgica de las corporaciones privadas y cierta fusin de la accin pblica con la privada; (ii) la centralidad de los proyectos en la construccin de la ciudad; y (iii) el carcter poltico de la gestin urbana como negociacin entre intereses que va modificando los objetivos territoriales, sociales, econmicos y ambientales a lo largo del camino. Ahora cabe preguntarse cmo evitar que la profundizacin de estos tres rasgos nos lleve a una virtual disolucin de la funcin pblica en la lgica de los mercados con el predominio, sin contrapeso, de los intereses inmobiliarios privados? De hecho, hay gente que cree que esa es una tendencia ineluctable,
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imposible de resistir. A lo ms, los municipios y los gobiernos regionales y nacionales sern capaces de introducir modificaciones secundarias a dichos procesos. El estudio de Susan Fainstein sobre el dinamismo urbano de los aos ochenta en pases desarrollados es revelador de estos peligros (Fainstein,1994). Su anlisis de la pujanza inmobiliaria de este periodo y, en particular, de los partnerships (relacionamientos o asociamientos) entre Estado y empresas privadas para el desarrollo de importantes proyectos en ciudades como Londres y Nueva York, la conduce a las siguientes dos conclusiones principales: Los proyectos de los promotores inmobiliarios no constituyen una respuesta simple a la demanda, sino que ms bien logran modelar esa demanda, lo que en medida importante consiguen adaptndose y aprovechando las regulaciones y las iniciativas del sector pblico; y En trminos agregados, los intereses empresariales han dominado las negociaciones que se han establecido entre el gobierno, las comunidades y el sector privado para la realizacin de proyectos de renovacin urbana. Lo anterior sugiere que el desarrollo urbano que est teniendo lugar y que est transformando tan radicalmente las ciudades contemporneas se basa en una compleja trama de relaciones entre diversos agentes, ya sea que se establezcan a travs de los mercados o de la negociacin y la presin polticas. A nivel local, esa complejidad genera reas o espacios de indeterminacin que podran ser controlados y aprovechados en funcin de objetivos sociales o de otro tipo decididos localmente y a pesar del predominio de la estructura global de la economa capitalista (Fainstein, 1994:11). Es el tema del orden a partir del caos o de las oportunidades que es posible encontrar cuando reina la crisis, los conflictos y la complejidad.
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Por otra parte, el predominio de los intereses de las empresas en las negociaciones y los partnerships ha significado que la accin de los gobiernos locales encaminada a contrarrestar los impactos ambientales y sociales del desarrollo urbano haya sido dificultada. Por ejemplo, aquellos gobiernos locales ingleses que, por su posibilidad de acceder a fondos estatales, no necesitaron atraer negocios inmobiliarios ni residentes de altos ingresos para financiarse durante los aos ochenta, pudieron hacer ms respecto de dichos impactos que los que se vieron compelidos a realizar ese esfuerzo de atraccin (Fainstein, 1994:7). En un contexto de globalizacin y competitividad -donde compiten las firmas por capturar mercados y tambin los territorios organizados (pases, regiones interiores y municipios) por atraer inversionistas- parece difcil pensar que los gobiernos locales puedan hacer mucho ms que
ofrecer condiciones ventajosas para el capital a expensas de otros objetivos y programas sociales y ambientales. Hay salidas a esa disyuntiva? Ms adelante volveremos sobre el tema del virtual dilema al que se ven enfrentados los gobiernos locales entre crecimiento, por una parte, y objetivos sociales y ambientales, por otro, evaluando la forma en que podran encontrar una salida a l. Otra forma de integracin pblico-privada que est cobrando importancia en el desarrollo urbano son las concesiones privadas de obras pblicas. En este caso no est tanto en juego el peligro de subsumir la lgica pblica a la privada, como el hecho que las concesiones privadas no parecen traer cambios significativos a la primera. A pesar de que esas obras se hacen con capitales privados y son mantenidas y explotadas por esas empresas, la accin planificadora del Estado no cambia en lo sustantivo. Las decisiones sobre qu obra hacer y dnde y cundo hacerla siguen siendo atribuciones de las agencias pblicas. El nico cambio importante sera que se puede disponer de mayores capitales para desarrollar nuevas obras; es decir, el cambio est nuevamente a nivel del crecimiento econmico y urbano, lo que por cierto es importante. Sin embargo, no parece suficiente, a no ser que aceptemos la idea que el slo crecimiento econmico ser capaz de producir ms o menos automticamente la solucin al resto de problemas, especialmente los sociales y ambientales. Es mayor el espacio que disponen las autoridades para sumar objetivos sociales y ambientales a los de eficiencia urbana propios de esas obras cuando se opera bajo el esquema de las concesiones? Esa es una pregunta crucial, y la respuesta parece ser no. En definitiva, la planificacin estratgica no puede aplicarse pretendiendo que la gestin pblica puede asimilarse completamente a la de las corporaciones privadas. Es verdad que stas, cuando son grandes y planifican a largo plazo, se parecen a las agencias pblicas; y que cuando las agencias pblicas intentan ser ms dinmicas y gestoras del desarrollo se plantean bajo esquemas empresariales. Sin embargo, el diseo, aplicacin y fiscalizacin de normas, lo mismo que la fijacin de prohibiciones y de impuestos, seguirn siendo funciones esenciales y privativas del Estado que no encuentran parangn en la empresa privada. Lo mismo puede decirse de las obras pblicas, que tienen decisiva influencia sobre el desarrollo urbano de largo plazo. Cabe, por ltimo, preguntarse qu cambios de importancia han producido o pueden producir las formas de integracin que se han ensayado entre lo pblico y lo privado, en la gestin urbana y el desarrollo de las ciudades? Existen espacios de libertad para no quedar atrapados en la disyuntiva entre crecimiento y objetivos sociales y ambientales? De qu factores dependen esos espacios?
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3. CUL
ES EL EQUILIBRIO ADECUADO ENTRE PLANIFICACIN Y
MERCADO QUE DEBE INTEGRAR LA GESTIN PBLICA URBANA?
Hasta qu punto no estamos idealizando el mercado cuando queremos que la gestin pblica replique sus formas de accin? Los mercados son, en la prctica, imperfectos. Es ms, las externalidades y su distribucin desigual e ineficiente estn en el nervio del hecho urbano y de la evolucin de las ciudades. Replicar sin espritu crtico los mercados es tambin replicar sus problemas. La distribucin de las externalidades urbanas explica parte importante de los problemas ambientales, sociales y de ineficiencia de las ciudades. Por largo tiempo se ha funcionado con la idea simplista de oponer planificacin a mercado y de asimilar mercado a capitalismo y planificacin a socialismo. Estas son oposiciones y asimilaciones de resonancia ideolgica que han perdido fuerza, a pesar de que siguen teniendo presencia. Sin embargo, ms all de que mercado y planificacin no sean ahora vistos como antagnicos, tampoco son lo mismo. La idea de que planificacin y mercado no deben entenderse como antagnicos ha sido un importante progreso del ltimo tiempo. La alternativa al mercado no es la planificacin sino el trueque. Los mercados son estructuras sociales cuya maduracin y crecimiento han ido de la mano en la historia con el progreso material y la integracin social. De hecho, el origen de la ciudad occidental (democrtica) est indisolublemente ligado al surgimiento de los mercados urbanos, como enfatiz Max Weber (1962). Ello es vlido tanto en lo referente a los mercados en las plazas centrales a los que concurran los productores de las comarcas vecinas, como al hecho que la propiedad individual del suelo -base de los mercados de suelo, de desarrollo ulterior- fuera tan fundamental en el surgimiento de la ciudad occidental libre, por contraste a la ciudad oriental poseda y regida autoritariamente por un prncipe o un rey (Bettin, 1982).
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Sin embargo, el que planificacin y mercado no sean antagnicos no debe llevarnos, en los hechos, al extremo de asimilarlos. La propuesta de la planificacin estratgica representa importantes promesas de progreso para la accin del sector pblico, pero conlleva el peligro de caer en esa trampa. La sustitucin algo ligera del trmino planificacin por el de gestin es parte de este peligro. El concepto de gestin busca enfatizar la capacidad para entender, adaptarse y actuar con xito en los vericuetos de los mecanismos y fuerzas del presente; el de planificacin, en cambio, fija nuestra atencin en el futuro. Planificar es, estrictamente hablando, anticipar el futuro, controlar el curso de los acontecimientos para producir una situacin deseada. Como forma de precavernos frente al riesgo de subsumir la accin pblica en la lgica de los mercados, en el presente texto hemos buscado reintroducir el concepto y el trmino planificacin. Por ello, estamos usando como sin-
nimos las expresiones nueva gestin urbana y planificacin urbana estratgica. Volveremos ms adelante al concepto de planificacin. La idealizacin del mercado es un peligro del tiempo presente. Los mecanismos de mercado parecen los ms eficientes y equitativos asignadores de recursos. Resulta llamativo que estas ideas puedan cobrar una fuerza tan grande cuando estamos tratando con los que tal vez sean los mercados ms imperfectos: los mercados urbanos. Aunque las externalidades no son privativas de las ciudades, la alta densidad geogrfica y variedad de actividades urbanas las hacen extraordinariamente recurrentes, complejas y centrales al hecho urbano. En este punto parece conveniente introducir una distincin entre mercado y capitalismo. El peligro de idealizar el mercado consiste, precisamente, en pasar por alto su dominio por la lgica capitalista. En una interesante discusin de las diferencias entre mercado y capitalismo, Fernand Braudel muestra dos cosas. Primero, que esta es una cuestin nada fcil de dilucidar; y, segundo, que tal vez la ms clara diferencia entre mercado y capitalismo sea la transparencia de los mercados y la falta de transparencia del capitalismo. Los intercambios de los mercados dominados por la lgica del capitalismo son desiguales; en ellos, la competencia -la ley esencial de la llamada economa de mercado- est severamente limitada (Braudel,1986:60). Los intercambios en los mercados transparentes son, en cambio, equivalentes. Pinsese en el mercado de una pequea ciudad al que concurren campesinos a vender sus productos y comprar lo que necesitan. De esta forma, el capitalismo no es igual al mercado ni lo invent; tan slo lo utiliza. Le quita transparencia, ya sea a travs de la larga cadena usualmente internacional- de transacciones que establece, las que as quedan fuera del control de los Estados, o a travs de la complejidad de las operaciones que organiza en las zonas ms opacas de los mercados. Y es precisamente en esa falta de transparencia, en las zonas oscuras de los mercados, que el capitalista logra manipular y modelar la lgica de las relaciones comerciales y productivas en favor de sus ganancias. En torno a la produccin y distribucin de las externalidades parece desarrollarse lo que podra reconocerse como la forma especficamente urbana del capitalismo contemporneo: la promocin inmobiliaria.2 De hecho, por definicin las externalidades son opacidad; su falta de transparencia consiste justamente en que no logran ser captadas por el mecanismo de los precios, quedando su distribucin, de esta forma, sujeta a las diferencias sociales de ingreso y de poder (Martnez Alier,1995).
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Esta lgica est discutida con cierto detalle en Sabatini (1990).
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La promocin inmobiliaria consiste, justamente, en la pulsin capitalista por convertir esa opacidad en rentas de la tierra. La esencia del negocio privado inmobiliario es realizar proyectos que permitan capitalizar privadamente las externalidades positivas que provee el entorno y desentenderse (o socializar) las externalidades negativas que el proyecto produce. La existencia de este problema distributivo y los importantes problemas de equidad y eficiencia que conlleva, son reconocidos tanto por economistas polticos de inspiracin clsica o marxista como por los economistas neoliberales. De hecho, el incremento de las rentas de la tierra que el promotor capitaliza comprando suelo y vendindolo mejorado -incremento popularmente conocido como plusvala- tiene su origen en obras y acciones de terceros en el entorno del proyecto en cuestin, se trate del Estado o de particulares. La plusvala resulta, entonces, de externalidades positivas que se transforman en las ganancias especficas del promotor; las empresas constructoras y las agencias financieras captan los otros dos tipos principales de ganancia envueltas en un proyecto inmobiliario, las productivas y financieras. Al mismo tiempo, el proyecto genera externalidades negativas que son socializadas. Resulta notable que este forma desigual de distribucin de las externalidades tenga un auge tan grande -la promocin inmobiliaria ha tenido un notable desarrollo desde la dcada de los aos ochenta por todo el mundo- justo cuando se hace fuerte la ideologa neoliberal que pregona que los agentes econmicos deben ser enfrentados a sus costos. En Amrica Latina, las polticas e instrumentos de captura de plusvalas son notoriamente dbiles e, incluso, se han debilitado. Al mismo tiempo, ha sido fortalecido legalmente el derecho de propiedad y ha avanzado el entendido de que el goce de esas plusvalas es parte de los derechos de propiedad. Las plusvalas benefician a los propietarios de bienes races, en general, siendo los promotores quienes saben provocar su incremento empresarialmente.
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El anlisis anterior nos indica que nuestro interlocutor no es el mercado sino que mercados dominados por una lgica capitalista que conlleva inequidad e ineficiencia. Para que la gestin pblica urbana no sea absorbida o termine por fundirse con la lgica inmobiliaria privada ser necesario dilucidar algunas de las cuestiones planteadas anteriormente, por conceptuales y poco prcticas que parezcan a primera vista. Qu es lo propio de la funcin pblica que no se subsume en la lgica de los mercados? Cul es la diferencia entre mercado y capitalismo? Segn Braudel, el capitalismo ha avanzado y triunfado histricamente cuando han imperado ciertas condiciones sociales, entre las que destacan cierta tranquilidad del orden social, as como cierta neutralidad, debilidad y complacencia del Estado (Braudel, 1986:83). En qu medida
las propuestas de gestin urbana local que estamos propugnando no pueden caer en esta complacencia? Acaso nuestro entusiasmo excesivo por superar las diferencias entre accin pblica y accin privada a travs de la nueva gestin pblica urbana no corre el peligro de idealizar la bondad de los mercados concretos, pasando por alto el fuerte predominio del capitalismo en ellos? Esta inclinacin no ser tan ideolgica y criticable como la que opona tajantemente planificacin a mercado? Cmo avanzar en la modernizacin de la gestin pblica urbana, en hacerla competente para entender y actuar en los mercados, sin caer en el peligro constatado por Fainstein de subsumir la accin pblica a la lgica del capitalismo inmobiliario, con el agravante de que los objetivos ambientales, sociales e, incluso, los relativos a la eficiencia urbana, pueden terminar siendo sacrificados a los objetivos econmicos privados?
4. QU IMPORTANCIA TIENEN LOS INTERESES CREADOS EN LA PERSISTENCIA DE LA PLANIFICACIN URBANA TRADICIONAL?

La planificacin urbana moderna muestra una perdurabilidad que debe mover a reflexin. A pesar de la conciencia relativamente generalizada que existe sobre sus considerables debilidades, sobrevive, lo que constituye una innegable dificultad para hacer predominar los enfoques de la nueva gestin urbana. No parece posible explicar esa continuidad tan slo como una cuestin de inercia cultural y profesional -es la explicacin que dan Devas y Rakodi (1993). Hay algunas funcionalidades que la vieja planificacin urbana est cumpliendo y que debemos dilucidar si queremos tener xito en nuestra empresa en favor de la planificacin urbana estratgica. Dos funcionalidades nos parecen las ms relevantes: La zonificacin, que es la esencia de la planificacin urbana tradicional y que consiste en separar espacialmente actividades que se entorpecen entre s, sigue siendo necesaria. El desarrollo tecnolgico no ha sido tan importante ni est tan difundido en nuestras sociedades en desarrollo como para eliminar las externalidades fsico-ambientales de unas actividades sobre otras. Esta es la razn para que las propuestas de planificacin urbana estratgica reserven un rol para la vieja forma de normar los usos del suelo. Sin embargo, tambin es necesario sealar que el avance tecnolgico permitira usos mixtos del suelo en un grado mucho mayor que el actual. Ello traera beneficios en trminos de reduccin de viajes, de integracin social, de creatividad econmica y de seguridad ciudadana.3 Algunos de los instrumentos principales de la planificacin urbana tradicional -como las normas sobre tamao mnimo de lotes y
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Una interesante y clsica argumentacin en favor de la mezcla de actividades y grupos en los barrios es la de Jane Jacobs (1961).
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sobre calidades de construccin- han sido usados profusamente en el mundo para segregar usos y grupos indeseados de ciertas reas de las ciudades. Ello ha obedecido a razones de exclusin social y a razones econmicas de proteccin del valor y la valorizacin de las propiedades. Por ejemplo, el primer cdigo de zonificacin urbana de los Estados Unidos, el de la ciudad de Nueva York de 1916, fue ms all de lo que era necesario por razones de salud y seguridad, segregando espacialmente diferentes tipos de viviendas, lo mismo que los usos comerciales de los residenciales (Kelly,1988:252). Debe tenerse en cuenta que ese cdigo de zonificacin de Nueva York sigue siendo el modelo usado en la mayora de las ciudades estadounidenses, a pesar que algunos de los principales problemas que aqul buscaba evitar ya no existen y que, en cambio, hayan surgido otros nuevos (Kelly,1988:253). Cmo explicar esa persistencia? Walker (1981) y Roweis y Scott (1981) dan una pista: argumentan sobre cmo la norma de tamaos mnimos de lotes ha tenido una enorme gravitacin en el desarrollo segregado de los suburbios de las ciudades norteamericanas. Sabatini y Soler (1995), en su anlisis sobre la planificacin urbana en Santiago de Chile, destacan a la segregacin social del espacio como el elemento de orden ms logrado por aqulla. Incluso, Chile pas por un proceso de liberalizacin radical y temprano de los mercados urbanos (fines de los aos setenta y comienzos de los ochenta) que dej inclumes aquellos instrumentos de planificacin que resultan ser los ms tiles para la segregacin social: los tamaos mnimos de lotes y las tipologas de construccin (Sabatini,1997a). Debe tenerse en cuenta que esas normas suelen no tener justificacin tcnica, por lo que su mantencin, a pesar de un proceso tan fuerte de liberalizacin, resulta reveladora. El tema de la segregacin es, sin duda, un tema de futuro. Los patrones de segregacin urbana estn cambiando, mostrando una fuerza inusitada. La segregacin est en el centro de los negocios inmobiliarios y es, sin duda, un fenmeno de gran importancia social. Tiene varias dimensiones, algunas explicables y hasta positivas -como la idea de formar comunidades humanas o la de protegerse de la delincuencia y la inseguridad que campea en las ciudades- y otras ms criticables -como la prctica de la exclusin social en razn de sentimientos de discriminacin o de clculo econmico ligado a la valorizacin de los inmuebles. Nuevamente, se nos plantea un dilema entre objetivos econmicos (los de unos grupos y actividades que buscan segregarse) y los objetivos de equidad y superacin de la pobreza. Incluso, la sustentabilidad ambiental y la degradacin social de la ciudad (delincuencia, drogadiccin, etc.) estn en juego. Argumentaremos ms delante que la repeticin de prcticas de segregacin a nivel local va desembocando en problemas de
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escala mayor, como la congestin del trnsito y los problemas sociales vinculados con la aglomeracin espacial de la pobreza (las llamadas patologas sociales). Qu puede hacer la gestin urbana local para enfrentar estos poderosos y multifacticos intereses por la segregacin social del espacio? Una toma de posiciones en torno a este complicado tema parece indispensable. En qu sentido es buena y en qu sentido mala la segregacin social en las ciudades? Puede alentarse lo primero y desalentarse lo segundo? Cmo enfrentar los efectos indirectos de mayor escala que produce la repeticin en el nivel micro-espacial de actos de segregacin? Otro tema de futuro se refiere a los usos mixtos del suelo. stos permitiran evitar o aliviar muchos problemas urbanos, como la congestin, la contaminacin del aire, la ineficiencia econmica de las ciudades y los problemas relativos a la falta de integracin social. Qu factibilidad tcnica y poltica existe para promover los usos mixtos del suelo? Qu puede hacerse desde la planificacin urbana estratgica de nivel local para estimular tanto la innovacin tecnolgica como los valores de integracin social, ambos factores claves para posibilitar la convivencia en el espacio de actividades y grupos diversos? Los principales problemas ambientales, sociales y de ineficiencia de las ciudades contemporneas -la congestin, las patologas sociales y la degradacin ambiental- estn vinculados con la prctica generalizada de la segregacin funcional y social del espacio, una prctica alentada y en gran parte implementada por los planificadores urbanos. En buena medida el remedio -la zonificacin- se ha transformado en algo peor que la enfermedad: las externalidades ambientales que se buscaban evitar cuando naci la planificacin urbana moderna en la Inglaterra de la Revolucin Industrial y de la explosin urbana. Nuevas externalidades de segundo orden surgen de la forma como se resuelven las externalidades locales a travs de la zonificacin y de la segregacin funcional y social del espacio. Son las que dan lugar a los problemas urbanos contemporneos -congestin, patologas sociales y degradacin ambiental-, problemas que se irn agravando en las ciudades intermedias, mientras mayor sea su ritmo de crecimiento y su pujanza econmica e inmobiliaria. C. GESTIN URBANA LOCAL: CIUDADES INTERMEDIAS Y GRANDES, CON Y SIN DESARROLLO La propuesta de fomentar los nuevos estilos de gestin urbana en ciudades intermedias suscita, al menos, dos preguntas de fondo: (i) Por qu las ciudades intermedias? -de paso agregando la interrogante nunca bien
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resuelta sobre qu es una ciudad intermedia; y (ii) Qu hacer con las ciudades sin desarrollo? Esta ltima pregunta encuentra plena justificacin en el hecho que la nueva gestin urbana que se est fomentando, con su propsito de integrar la accin pblica con la privada y especficamente con la empresarial que se despliega en los mercados, casi no tiene sentido en ciudades o lugares donde no existe la dinmica de los mercados o ella es despreciable. De hecho, en el Proyecto GUCI se privilegi la dimensin de potencial de desarrollo de esas ciudades, sealndose: Sern ciudades medias -desde el punto de vista del anlisis que aqu se desarrolla- aquellas en las que se produce una articulacin y desarrollo de fuerzas sociales y productivas de naturaleza expansiva o, al menos, aquellas en que existan los factores de base suficientes como para sostener alternativas expansivas (Jordn, 1997:3). En este contexto, cmo enfrentar el problema de los barrios y ciudades pobres y aletargados a partir de los esquemas de la nueva gestin urbana, tan basados en la planificacin estratgica, los nuevos proyectos y la negociacin con los inversionistas? La primera pregunta, referida a las razones para concentrarse en ciudades intermedias, nos remitir a la discusin sobre las diferencias, continuidades y discontinuidades entre ciudades intermedias y grandes, as como al supuesto ms de fondo que la descentralizacin -uno de los pilares de la nueva gestin urbana- encuentra posibilidades incomparables precisamente en esas ciudades intermedias. El rpido crecimiento de las ciudades intermedias, o su tendencia a volverse grandes, y el carcter marcadamente desigual del desarrollo capitalista contemporneo en trminos territoriales, avalan la importancia de estas dos preguntas como temas de futuro.
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1. POR QU LAS CIUDADES INTERMEDIAS?

La crisis de la planificacin urbana tradicional es fcilmente demostrable con la situacin que presentan las grandes ciudades. A pesar de su vigencia por dcadas, la planificacin urbana de la zonificacin nos ha conducido a ciudades aquejadas por males profundos y crecientes. Los males son tanto econmicos, ambientales como sociales. En ocasiones, una aplicacin rigurosa y severa de las normas de uso del suelo y los cdigos de construccin ha desembocado en ciudades que crecen sin orden aparente, deteriorando espacios preexistentes, socavando su patrimonio ambiental y construido y agravando los problemas de eficiencia urbana y de calidad de vida, como sera el caso de Santiago de Chile (Sabatini y Soler, 1995). En otras ocasiones, la mejor situacin re-
lativa de una ciudad, en trminos de haber podido preservar su carcter peatonal, sus lugares de encuentro y su calidad ambiental en mayor grado que otras ciudades de similar tamao y nivel de desarrollo econmico, podra atribuirse a razones histricas que determinaron que all la planificacin urbana moderna tuviera una dbil aplicacin, como sera el caso de Toronto en Canad, segn insina Jane Jacobs (1995). Es decir, no solamente el tamao, el ritmo y la estructura morfolgica del crecimiento de las reas metropolitanas seran los responsables del surgimiento de problemas que hoy se nos presentan como infranqueables, sino que la misma planificacin urbana practicada podra haber contribuido a agravarlos. Como sealamos antes, su acto medular de segregar usos y grupos como remedio para enfrentar las externalidades ambientales originarias podra estar contribuyendo a las graves enfermedades urbanas del presente: todo tipo de externalidades derivadas o de segundo orden, como la congestin u otros problemas ambientales de escala mayor, y los problemas de desintegracin y patologas sociales vinculadas con la aglomeracin de pobreza. En ese sentido, las ciudades intermedias representan una esperanza de poder evitar ese resultado. Sus problemas apenas despuntan. No son tan graves y sin retorno como parecen los de las grandes ciudades. La acumulacin de deseconomas an no sobrepasa las ganancias derivadas de la aglomeracin y de las economas de escala, que siguen creciendo, ventaja relativa de las ciudades intermedias que, segn lo que sugieren Herzer y Prez (1997), explicara su mayor ritmo de crecimiento en comparacin con las reas metropolitanas. Por otra parte, es posible ensayar all nuevos estilos de gestin urbana para no repetir los pobres y paradjicos resultados de la planificacin urbana en las grandes ciudades. En particular, las ciudades intermedias presentan la ventaja de estar comprendidas usualmente en un solo municipio, por lo que tienen un gobierno de la ciudad. Disponen de lo que llamaremos gobierno local-global. En cambio, las ciudades grandes presentan por lo general una atomizacin de municipios y gobiernos locales, tengan o no gobiernos metropolitanos (globales). Hasta aqu parecen evidentes las ventajas de concentrar los esfuerzos tericos, metodolgicos y prcticos de la nueva gestin urbana en las ciudades intermedias. Sin embargo, hay factores que podran morigerar o modificar esas ventajas en el futuro. Hay tambin que reservar un espacio de atencin para examinar la validez de algunos supuestos en que descansa la decisin de concentrarse en las ciudades intermedias. Tal vez el ms importante supuesto se refiere a la posibilidad de diferenciar una categora de ciudades bajo el adjetivo de intermedias. Ese ser nuestro primer tema. Lo segundo ser referirnos al tema del gobierno de las ciudades inter-
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medias. En tercer lugar, discutiremos el supuesto que parece cruzar los anlisis sobre ciudades intermedias y que justifica el hecho de haberlas preferido: la descentralizacin poltica, la piedra basal del nuevo estilo de gestin pblica urbana, encontrara una situacin privilegiada en las ciudades intermedias. Finalmente, en cuarto lugar trataremos otro tema de futuro relacionado con las ventajas que ofrece la complejidad para la descentralizacin. Luego nos abocaremos a la segunda gran pregunta de este sub-captulo: Qu hacer con los lugares y ciudades sin desarrollo? (i) La definicin de ciudad intermedia. Qu son -y qu llegarn a serlas ciudades intermedias? En cuanto al primer tema, debemos anotar la debilidad de las definiciones de ciudad intermedia. Se dice que el factor tamao est incluido en la definicin. De hecho, se usan como sinnimos los trminos ciudad intermedia y ciudad de porte medio (ver, por ejemplo, Herzer y Prez,1997). Esta es, empero, una definicin francamente insuficiente, sobre lo que no parece haber dudas. Hay acuerdo en que el tamao forma parte de la definicin pero, por cierto, no la agota. Se seala que tambin son intermedias en el sentido de cumplir roles de intermediacin o vinculacin con estructuras mayores, como el sistema nacional de asentamientos o redes internacionales de ciudades globales; y con otras menores, como los asentamientos rurales comprendidos en sus reas de influencia. Es ms, las ciudades intermedias haran el vnculo entre las estructuras mayores y las menores. Sin embargo, la de mediacin es una funcin de toda ciudad. Nuestras ciudades capitales establecen puentes entre los pases y las redes internacionales econmicas y polticas que en buena medida toman la forma de redes de ciudades globales. Las ciudades pequeas en provincias lejanas tambin median entre la economa, la sociedad y la poltica rural y la vida que bulle en las que hemos denominado ciudades intermedias, generalmente capitales regionales o estaduales, en cuya esfera de influencia quedan comprendidas las primeras. En rigor, en todo sistema complejo de relaciones espaciales cada punto del sistema puede funcionar como un punto central o medio. Eso es especialmente claro cuando se trata de sistemas en expansin. Ello podra valer tanto para el cosmos, en expansin desde el big bang y donde cada punto -la Tierra, por ejemplo- es el centro del Universo, como para el mundo globalizado, organizado espacialmente en redes de ciudades donde cada ciudad es intermedia y centro de ese sistema mundial. Definir conceptualmente ciudad intermedia es difcil, casi imposible. En buena medida ello es as porque es difcil definir ciudad. Todos concordamos que una ciudad es un asentamiento con un tamao, una den-
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sidad y una heterogeneidad social y funcional mnimas. El problema es determinar en trminos prcticos qu es lo mnimo. Y cuando intentamos definir ciudad por su funcin respecto del espacio que no queda comprendido en ella -como se intenta hacer con la ciudad intermedia- entonces la dificultad aumenta. La ciudad como hecho fsico no coincide, no es simtrica con la ciudad como hecho social (cultural, econmico, poltico). Incluso, esas dos dimensiones, sin duda estrechamente ligadas entre s, podran llevar tendencias de signo opuesto. Segn deca Henri Lefebvre en los aos sesenta, la sociedad urbana, que es pujante y que tiende a ser planetaria, nace sobre las ruinas de la ciudad. Una crece y se desarrolla, mientras la otra se diluye morfolgicamente. La vida urbana, la sociedad urbana, separada de su base morfolgica semidestruida, busca una nueva base territorial y espacial (Lefebvre,1969). El de Lefebvre result ser un juicio visionario que se est volviendo realidad bajo la globalizacin. La cultura y la economa urbanas tienden a proyectarse sobre el conjunto de pases y regiones de stos, mientras las mismas ciudades desde las que se organizan estos circuitos y relaciones mundiales, aquejadas de una profunda y acelerada crisis de productividad y eficiencia, de integracin social y de calidad de vida y sustentabilidad, estn transformndose tan radicalmente como para que se pueda hablar de su disolucin. Uno de estos cambios, la explosin de las ciudades sobre sus regiones circundantes y la consecuente cada de las densidades medias, genera un evidente problema de definicin. Cul es la ciudad? Cules son sus bordes y su tamao? Ni siquiera es sencillo determinar el nmero de habitantes. En el VI Congreso Iberoamericano de Urbanismo (Montevideo, 1994) Jordi Borja deca que cuando en el extranjero le preguntaban cuntos habitantes tiene Madrid, l contestaba: segn de qu hora del da estemos hablando. En ltimo trmino, lo que parece tener sentido prctico es diferenciar un rango de ciudades respecto de las ciudades mayores en funcin de la menor gravedad de sus problemas, en funcin de existir por lo mismo mayor posibilidad de resolver esos problemas, y en funcin de que existe una estructura institucional de gestin ms simple y menos engorrosa, donde lo urbano-local tiende a coincidir con lo urbano-global. Mientras los esfuerzos por definir ciudad han debido tener en mente a la no-ciudad, esto es, a las estructuras espaciales menores, los esfuerzos por definir la clase intermedia de las ciudades han debido preocuparse por marcar diferencias en relacin con las ciudades mayores. Ambos esfuerzos parecen enfrentar dificultades insuperables en trminos conceptuales. Sin embargo, el segundo es an ms difcil que el primero ya que requiere distinguir entre dos clases de ciudades cuando para stas, las ciudades a secas, no se ha logrado una definicin terica clara. Al final, los lmites han sido marcados arbitrariamente -por ejemplo, los que marcan los cen-
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sos entre entidades urbanas y rurales o los que deciden los estudiosos para determinar, en el caso de cada pas, qu rango de tamaos define a las ciudades de porte medio. Sin embargo, el problema de definicin de las ciudades intermedias, adems de conceptual, es tambin prctico. Fuera de que todas las ciudades son, strictu sensu, intermedias, las que reconocemos o hemos decidido empricamente catalogar como intermedias tienden a ser las grandes. Aumentan de tamao rpidamente y repiten las tendencias de cambio morfolgico que estn sobrellevando las reas metropolitanas, entre ellas, la disolucin de sus bordes o silueta. Tomemos el caso de Mxico, un pas latinoamericano cuya economa presenta un nivel apreciable de globalizacin y donde las ciudades intermedias son relativamente grandes. Nos permitir apreciar lo que probablemente espera a otros pases cuando sus ciudades intermedias crezcan y se inserten en mayor grado en los circuitos econmicos globales. En su estudio sobre la evolucin de las ciudades medias de Mxico desde 1970 y, especialmente, desde 1980, definidas como aquellas que tienen entre cien mil y un milln de habitantes, Padilla (1998) describe cambios que se asemejan a los que estn afectando a las grandes ciudades por todo el mundo: expansin discontinua sobre la periferia, crecimiento geogrfico mayor que el demogrfico, surgimiento de subcentros comerciales, de servicios e industriales siguiendo las vas frreas y las carreteras, y nuevas formas de segregacin socio-espacial. Todo ello, en el marco de problemas crecientes de congestin vehicular, contaminacin y segregacin social. Cuando hablamos de los temas de futuro, por tanto, las diferencias entre ciudades intermedias y grandes pierden importancia ya que las primeras tendern a parecerse a las segundas. Podemos hacer descansar todo un esfuerzo por promover una nueva forma de gestin urbana en la seleccin de un grupo de ciudades que ir perdiendo identidad? Qu sentido de futuro tiene ese esfuerzo? Basta como justificacin con la ventaja de que los problemas sean menos graves en la mayora de las actuales ciudades intermedias? Nos servir lo aprendido en materia de gestin para cuando esos problemas sean similares en complejidad a los de las reas metropolitanas? Qu suceder con la ventaja de tener un gobierno local-global en la ciudad cuando la expansin en baja densidad las vuelva ciudades multi-municipales, como ya sucede con muchos casos de ciudades intermedias latinoamericanas? (ii) El gobierno de las ciudades intermedias. El fortalecimiento de los gobiernos locales y la evolucin de las ciudades intermedias hacia ciudades intermunicipales implica necesariamente el debilitamiento de los gobiernos de las ciudades? Nuestro segundo tema es, justamente, el del gobierno de las ciudades
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intermedias. Si aceptamos que stas tendern a replicar la estructura morfolgica de las grandes ciudades, surgen al menos dos problemas importantes relativos al futuro de los gobiernos urbanos de las hoy denominadas ciudades intermedias: la definicin de sus lmites poltico-administrativos y el modelo de gestin que articule sus mltiples gobiernos locales. Lo primero tiene relacin con la fuerza econmica, poltica y cultural expansiva de las ciudades cuando van asumiendo funciones globales. Ese impulso tiene una traduccin morfolgica en la explosin de las ciudades sobre sus comarcas circundantes. Se originan verdaderas regiones urbanas que incluyen espacios abiertos o rurales, asentamientos preexistentes cuyos roles y actividades llegan a cambiar muy radicalmente, nuevos subcentros comerciales y productivos en el cruce o a lo largo de carreteras regionales, nuevos desarrollos residenciales discontinuos, as como modalidades urbanas de ocupacin residencial del campo. Cmo definir el borde de estas ciudades de nuevo cuo? Es cierto que estas tendencias expansivas estn muy ligadas al nivel de desarrollo de los pases, sus tasas de motorizacin, el volumen de la inversin en carreteras y en sistemas de trenes rpidos, y la pujanza de su sector inmobiliario. Pero tambin es cierto que se trata de procesos internacionales que estn en marcha en todas las grandes ciudades del mundo desarrollado y en desarrollo (LILP, 1995). El segundo problema dice relacin con la forma de organizar el gobierno de estas regiones urbanas hacia las que parecen transitar las ciudades intermedias. Simmonds (1996) distingue entre los sistemas de gestin dbil y fuerte, siendo Lyon y Madrid, respectivamente, representantes casi puros de esos tipos de sistema de gestin. Por cierto, la mayora de las ciudades presenta una situacin mixta. La tradicin de gobierno fuerte se form en Occidente en los aos sesenta en ciudades como Pars y Londres en el marco de esquemas de planificacin comprehensiva, de la atencin dada a los sistemas de transporte metropolitano y de la consolidacin de programas de new towns, entre otros. La tradicin de gobierno urbano dbil es muy corriente en las grandes ciudades de Amrica, incluyendo a la Amrica Latina. Se fue formando a lo largo de los aos a medida que las ciudades crecan sobre la periferia -el fenmeno del sprawl (expansin fsica) jug un papel importantey nuevas entidades municipales iban siendo formadas o eran abarcadas por la mancha urbana. Es usual que la atomizacin del sistema de gestin en una serie de gobiernos locales sea contrarrestada por la injerencia de los gobiernos nacionales tanto en los nuevos grandes problemas urbanos como en la esfera poltica de los gobiernos municipales intraurbanos. Simmonds (1996) destaca que hay un nuevo tipo de sistema dbil de gestin que ha estado emergiendo en el ltimo tiempo y en que no
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aparece involucrado el gobierno nacional. Lo vincula con la revolucin de las comunicaciones y la informtica. A pesar de no tener la posibilidad de aplicar y fiscalizar normas y polticas a las ciudades en su conjunto -normas y polticas que, por lo dems, aparecen en retroceso y son envueltas por el manto de la duda sobre su verdadera utilidad- esos sistemas dbiles de gobierno global de la ciudad se basan, por ejemplo, en la publicacin y diseminacin de experiencias exitosas realizadas por gobiernos locales. El manejo integrado de fuentes de datos y su administracin a travs de los sistemas de informacin geogrfica (SIG), es uno de los aportes centrales que estos gobiernos urbanos-globales dbiles pueden hacer a sus gobiernos locales. Pero el aumento de importancia de los gobiernos dbiles ser muy probablemente estimulado por otros factores, fuera del avance de las comunicaciones y la informtica. Lo ser especialmente por la transformacin de las ciudades intermedias en reas intercomunales y por la relativa ausencia o debilitamiento de las funciones de gestin global de las ciudades. Esto ltimo est siendo provocado, a su vez, por el retroceso de los planes urbanos maestros de nivel agregado frente a las fuerzas y procesos espontneos del desarrollo urbano, y asimismo por los procesos de descentralizacin poltica que fortalecen a los gobiernos locales. Las futuras ciudades intermedias quedarn muy probablemente entregadas a fuerzas econmicas y polticas que rebasan con mucho el mbito del gobierno local. Hasta qu punto la incompatibilidad que observamos hoy entre fortalecimiento de los gobiernos locales a cargo de una porcin de ciudad y el fortalecimiento del gobierno de la ciudad es un hecho inevitable? De qu forma y bajo qu enfoques y metodologas pueden hacerse compatibles? Se oye decir por algunas voces disidentes que el Estado que necesitan hoy los pases y sus economas, para competir en el escenario de la globalizacin, es pequeo pero no dbil, sino que fuerte. La doctrina neoliberal imperante promueve, en cambio, su jibarizacin y debilitamiento. Qu quiere decir esa combinacin de pequeo tamao y fortaleza para el caso del gobierno de ciudades intercomunales? Qu implicancias tendra ese enfoque para la gestin de nivel local? Es ms, cmo podra esta ltima colaborar con la recuperacin de un sentido de gobierno global urbano? La planificacin urbana tradicional siempre ha dado fortaleza a los gobiernos locales, quienes tienen las atribuciones principales en el manejo de los usos del suelo, a saber, la zonificacin y el otorgamiento de los permisos de edificacin. La nueva gestin urbana, que encuentra su sentido y su fuerza en la descentralizacin poltica -y en otras descentralizaciones, como veremos luego- tambin fortalece los gobiernos locales. Correr la nueva gestin urbana la misma suerte que la planificacin
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urbana tradicional, en el sentido que la evolucin de las ciudades quede entregada a fuerzas y lgicas que escapan a la del planificador o gestor urbano? Tiene sentido seguir radicando la posibilidad de que ello no sea as tan slo en un hecho algo efmero, a saber, que hoy el gobierno local y el gobierno de la ciudad intermedia coinciden? (iii) La descentralizacin y la ciudad intermedia. La descentralizacin que tiene lugar en favor de los gobiernos locales en ciudades intermedias, es una base fundacional suficiente para el nuevo modelo de gestin urbana? El carcter efmero de la coincidencia entre gobierno local y gobierno de la ciudad no es todo el problema de futuro que enfrentamos en este tema. El problema es tambin de otro orden. Si el sentido ms profundo del esfuerzo que nos ocupa en favor de una nueva gestin urbana est radicado en la descentralizacin de la toma de decisiones, es correcto pasar por alto la experiencia de la descentralizacin en reas metropolitanas? Podemos contentarnos con asumir que la descentralizacin tiene mejores posibilidades en ciudades de menor tamao porque los problemas que hay que enfrentar son menos complejos y por la ventaja de disponer de gobiernos local-globales? Esta discusin nos sita de lleno en el tercer tema anunciado: el de la descentralizacin. El enfoque de fondo de la nueva gestin urbana es su descentralizacin en favor de los municipios, en favor de los ciudadanos y en favor de los agentes que concurren y forman los mercados (productores y consumidores, bsicamente). Estos son los tres destinatarios de la descentralizacin del poder de toma de decisiones. Podramos hablar de la bsqueda de una triple descentralizacin como enfoque de la nueva gestin urbana. No slo se busca fortalecer a los municipios sino que, al mismo tiempo, se trata de que la accin pblica se integre con la accin que los privados realizan en los mercados y de que el Estado establezca una relacin fluida y participativa con los ciudadanos. Hay, de por medio, una cuestin de oportunidad histrica: la descentralizacin encuentra una situacin privilegiada en las ciudades intermedias. No slo hay un nico gobierno municipal -como dicen Herzer y Prez (1997), coinciden la unidad de gestin o gobierno municipal con la unidad urbana o ciudad- sino que hay tambin mejores posibilidades de instaurar sistemas efectivos de participacin social (Jordn, 1997: 17), tal vez porque el municipio es el nivel de gobierno ms cercano a los ciudadanos (Guercke, 1994 : 4). Pero tambin debemos decir que de alguna forma, tal vez ms implcita que declarada, aspiramos a que la nueva gestin urbana pueda ayudar a superar los problemas de las grandes ciudades y no slo a superar y prevenir los de las ciudades intermedias. Finalmente, lo que interesa en el presente proyecto es ayudar a fundar un nuevo estilo de gestin urbana
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basado en la descentralizacin -ms que la situacin per se de las ciudades intermedias y a pesar de que stas nos provean un escenario privilegiado para trabajar por lo primero. Pero cmo podramos entregar luces para gobernar las ciudades mayores, si nuestra experiencia estar marcada por la decisin de habernos retrotrado a las ciudades intermedias porque no tienen la complejidad de las grandes? En relacin con la forma en que el tema de la descentralizacin es tratado en el proyecto GUCI, se observa una tendencia no declarada a asimilar gobierno local con descentralizacin y con ciudad intermedia. Es obvio que hay claras conexiones entre los tres y claras ventajas para que se refuercen mutuamente. Pero debemos distinguirlos. La descentralizacin es triple; no se circunscribe a la descentralizacin poltica; y, por otra parte, la descentralizacin puede ocurrir tambin en ciudades mayores. El sesgo sealado contribuye a cierta confusin en cuanto a los objetivos del proyecto. A veces pareciera que lo que interesa es la situacin de las ciudades intermedias por si mismas, ms que la nueva gestin urbana que puede fortalecerse en ellas. Sin embargo, resulta claro que el objetivo de fondo est centrado en la gestin urbana y no en las ciudades intermedias. Como seala Guercke, el enfoque principal del proyecto...(es la) promocin de estilos y formas modernas de gestin urbana en el marco de los procesos de descentralizacin (1994). (iv) Complejidad y oportunidades en ciudades grandes Lo que ocurre con la descentralizacin en las reas metropolitanas carece de inters para la nueva gestin urbana? Si el objetivo es la bsqueda de modelos de gestin urbana descentralizada, tiene sentido dejar de lado la experiencia de descentralizacin en reas metropolitanas? Hacerlo equivaldra a sugerir que la descentralizacin, para ser exitosa, requiere ciudades de un tamao por debajo de cierto lmite, lo que carece de sentido.
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Hay algo de relevancia en esas experiencias en ciudades grandes que pueda aprovecharse para el nuevo modelo de gestin urbana? Hemos sealado la necesidad de discutir la importancia que puede tener el desarrollo de una nueva gestin urbana en ciudades intermedias para enfrentar los problemas de las reas metropolitanas y no slo los de las actuales ciudades intermedias. Pero tambin las grandes ciudades tienen enseanzas que entregar a las chicas, enseanzas que van ms all de mostrar el costo de la imprevisin. En las grandes hay ms complejidad y sta es portadora de oportunidades. Sabemos que la complejidad es, en asuntos sociales, un campo de fuerzas en pugna o de intereses en conflicto, ya sean abiertos o latentes. Las relaciones entre orden y caos representan, sin duda, un tema de futuro que tiene una clara aplicacin a los fenmenos urbanos y una especial importancia en las grandes ciudades.
La idea de que es posible obtener orden a partir del caos est vinculada con la irreversibilidad y con nuestra participacin en la construccin de esa realidad. Sea lo que sea lo que llamamos realidad, dicen Ilya Prigogine, Premio Nobel de Qumica, e Isabelle Stengers, ella se nos revela slo a travs de la activa construccin en que participamos (Prigogine y Stengers,1984:293). El caos que nos parece tan generalizado en las grandes ciudades no es, en rigor, el reino de lo indeterminado. Esa es la percepcin vulgar. Lo que predomina es ms bien el caos en un sentido intelectual y poltico de complejidad, difcil de entender y de gestionar. En las ciudades tiene lugar una gran concentracin de fuerzas, mecanismos y relaciones. Byrne discute la complejidad catica de las ciudades y enfatiza las posibilidades que encierra esa complejidad, lo mismo que sus restricciones, concluyendo que la gente puede construir su futuro, aunque no en las circunstancias de su eleccin (Byrne, 1997:55). De all podra nacer un nuevo sentido para la idea de planificar las ciudades: el de anticipar el futuro sobre la base de saber identificar los nuevos ordenes posibles y sobre la base de favorecer tendencias o posibilidades, ms que de disear ex ante y en detalle la ciudad del futuro (Sabatini, 1997b). Los conflictos ambientales locales, que discutiremos ms adelante, aumentan en nmero e intensidad cuando la complejidad urbana crece y cuanto ms conscientes y activos son los ciudadanos en defender y mejorar sus espacios vitales. Y estos conflictos representan oportunidades nicas y descentralizadas de gestin urbana. Queda por explorar cunto se puede construir sobre ellos para apoyar la gestin global de las ciudades, y no tan slo la de nivel local. De tal forma, las oportunidades que brinda el caos para una gestin urbana local son ms claras en las ciudades grandes, porque la complejidad y los conflictos son mayores; y esa experiencia pueden aprovecharla las ciudades intermedias con sentido de futuro. El hecho de tener un solo gobierno local no otorga necesariamente a las ciudades intermedias una ventaja especial en trminos de mayor cercana a los ciudadanos y mayor posibilidad de hacer cosas. Los gobiernos locales tienen una expectante posicin para acoger los intereses de los ciudadanos y organizar formas participativas de gestin. Pero eso puede ser mayor en las grandes ciudades porque en torno a la complejidad y los conflictos ambientales emergen espacios de discusin y de accin y nuevas formas de participacin ciudadana y de accin municipal. Reconoceremos esas oportunidades como descentralizacin poltica de hecho en el sub-captulo que trata sobre descentralizacin.
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2. QU HACER CON LAS CIUDADES Y LUGARES SIN DESARROLLO?

A pesar de ser algo esquemtica, la distincin entre ciudades y lugares con y sin desarrollo es til para nuestros propsitos. El enfoque de la
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nueva gestin urbana, como destacamos antes, requiere de ciudades o municipios econmicos y socialmente expansivos o, al menos, con un claro potencial de desarrollo (Jordn,1997:3). La adopcin del anlisis FODA (fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas), el otorgar un papel protagnico a los proyectos y una importancia central a la negociacin con los agentes privados casi no tendra sentido donde no hay mercados activos ni inversionistas privados interesados en desarrollar proyectos. En trminos ms especficos, los lugares con desarrollo son aquellos en que tiene lugar un dinamismo urbano basado en procesos de construccin, de remodelacin y densificacin de antiguas reas y ocupacin de otras nuevas. Hay all cambios relativamente acelerados de los usos del suelo en el marco de mercados urbanos activos (suelo, viviendas, oficinas, etc.) y, en general, de un sector inmobiliario expansivo o importante. Los lugares sin desarrollo se caracterizan, en cambio, por su estancamiento econmico y por un volumen irrelevante de transacciones inmobiliarias y, debido a ello, por el virtual congelamiento de los mercados urbanos. El desarrollo urbano en este caso consiste, en lo bsico, en la acumulacin de carencias y problemas y en la sobre-ocupacin del stock de construcciones y de las correspondientes reas urbanas, con efectos de deterioro social y degradacin ambiental. Los problemas urbanos y los desafos de gestin urbana parecen completamente distintos. Es diferente el caso de una ciudad intermedia, que crece rpidamente y donde se concentran inversiones, que otra donde la gente est sumida en la falta de oportunidades y que pierde poblacin. Es diferente un sector de una ciudad que concentra proyectos inmobiliarios y obras pblicas que sus zonas pobres que acumulan carencias y problemas sociales. La distincin entre lugares con y sin desarrollo podra ser objetada por esquemtica o excesivamente simple. En efecto, es posible que todas las ciudades y la gran mayora de los municipios combinen el desarrollo inmobiliario con la falta o ausencia del mismo. De hecho, sera impensable que la dinmica inmobiliaria no se concentrara en algunos lugares o nodos espaciales y que avanzara homogneamente en todas las partes de un territorio. El desarrollo capitalista es desigual y combinado no slo en trminos econmicos y sociales, sino que tambin territorialmente. Por una parte, las ciudades, y especialmente sus reas ms antiguas, imponen restricciones y obstculos especialmente gravitantes al despliegue del capital inmobiliario. Las edificaciones existentes -las edificaciones son las obras humanas ms resistentes a los efectos del tiempo-, los usos o actividades all afincados que han logrado tejer redes locales sociales o econmicas, y el status jurdico de las propiedades son, tal vez, las principales de esas rigideces.
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Por otra parte, no todos los sectores o reas de una ciudad proveen iguales oportunidades para los negocios inmobiliarios. Pero, a pesar de este carcter espacialmente desigual de la dinmica inmobiliaria, existe tambin su caracterstica de combinada. Este es un precepto terico que antes era susceptible de gran controversia pero que hoy todos parecen aceptar: hay una articulacin entre los nodos econmicos, sociales y territoriales donde se concentra la pujanza capitalista con los sectores econmicos, grupos sociales y territorios carentes de ese dinamismo. La globalizacin supone, en buena medida, o, todava ms, es esta articulacin entre desarrollo y falta de desarrollo. Antes de hacer algunas consideraciones ms generales sobre esta idea de la globalizacin como combinacin entre lugares con y sin desarrollo, vale la pena insistir en la situacin interna de las ciudades. En ellas es particularmente evidente la dimensin combinada del desarrollo capitalista. El capital inmobiliario urbano vende relaciones espaciales y accesibilidad y vende relaciones fsicas (calidad ambiental y vista, principalmente). Hemos sealado que las utilidades productivas y financieras que proveen los proyectos las captan constructores y financistas y que la ganancia especfica de los promotores corresponde a los incrementos en las rentas (precios) de la tierra. Y las rentas de la tierra en una ciudad dependen bsicamente de la accesibilidad y las relaciones sociales, funcionales y ambientales que cada lugar posibilita, y slo secundariamente de la calidad estructural o mecnica de los suelos. Ello es especialmente claro si estamos hablando de los incrementos de las rentas, que dependen de los cambios en esos factores, ms que de los factores mismos. De tal forma, si lo que se vende en los proyectos inmobiliarios son relaciones urbanas, los lugares o reas sin desarrollo quedan involucrados en este clculo. El desarrollo urbano combinado de las ciudades capitalistas consiste, precisamente, en la disposicin espacial y relaciones sociales, funcionales y fsico-ambientales entre reas y municipios con y sin desarrollo. En trminos generales, el objetivo de mejorar las condiciones de accesibilidad de los distintos terrenos donde es posible realizar proyectos, conducir naturalmente al capital inmobiliario -si no mediaran restricciones jurdicas, sociales y fsicas como las sealadas ms arriba- a renovar o desarrollar territorios completos, aunque con ritmos, momentos e intensidades desiguales y agudizando las diferencias urbanas, tanto funcionales como sociales. Si ello no ocurre as es por la importancia de los obstculos sealados, por la debilidad del sector inmobiliario privado, o por una comparativamente fuerte injerencia del Estado en el desarrollo urbano.
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Nuestra argumentacin va dirigida a enfatizar que la diferencia entre ciudades y lugares con y sin desarrollo no es absoluta ni esttica y que hay relaciones o combinaciones entre ambas. Para el caso especfico de los fenmenos de exclusin e inclusin sociales y su expresin territorial en los patrones de segregacin urbana, hablaremos de una dialctica entre inclusin y exclusin. Esta es una cuestin de capital importancia para la nueva gestin urbana. Es cierto que sta se concentra y supone la existencia de lugares con desarrollo, pero esta dinmica, bsicamente econmica y privada, tambin se proyecta sobre los lugares sin desarrollo, en general para explotarlos, pero al mismo tiempo abriendo (dialcticamente) oportunidades de desarrollo para ellos. Se ha insistido, con justa razn y con estadsticas en mano, que la globalizacin de las economas ha profundizado las desigualdades sociales en todos los pases -ver por ejemplo, Dahrendorf (1995) para el fenmeno a escala global; y CEPAL (1995) para los pases latinoamericanos. En el caso de los espacios urbanos, sean estos barrios de ciudades o ciudades intermedias carentes de desarrollo, la falta de oportunidades de empleo y su bajo inters para realizar proyectos de inversin lleva a profundizar su pobreza. La emigracin o empobrecimiento de familias de ingresos medios en los ghettos negros de las ciudades estadounidenses est agravando all la pobreza y las patologas sociales (Wilson, 1987); y lo mismo parece estar ocurriendo en algunas ciudades intermedias o menores de Amrica Latina aquejadas por una combinacin de sobrepoblacin (en relacin con las oportunidades econmicas y laborales) y degradacin de la base de recursos naturales de su economa. La ghettizacin de los barrios pobres de las ciudades, es tambin una tendencia presente en Amrica Latina. La inexistencia de las diferencias raciales que han explicado los ghettos estadounidenses es sustituida en nuestro medio por una pobreza que se agudiza, tal vez, ms en trminos de marginacin de los circuitos de la economa formal que de niveles de vida, de flexibilizacin laboral que de falta de oportunidades para generar ingresos. Debe tenerse en mente que la sobrevivencia que las personas intentan desde estos lugares y ciudades sin desarrollo depende en buena parte de su capacidad para establecer redes y relaciones que los conecten con los lugares con desarrollo. Expresiones de estas redes o combinaciones son la proliferacin de la economa informal en las calles centrales de las ciudades, incluso en pases desarrollados, y la migracin temporal de la mano de obra desde ciudades o lugares sin desarrollo o zonas de intensiva explotacin primaria. En este ltimo caso, los jefes de hogar, las dueas de casa o hijos mayores (muchos sin edad legal para trabajar) son separados de sus familias e insertados en regmenes de semi-esclavitud de
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trabajo, mientras sus remesas econmicas resultan, no obstante, vitales para sostener la vida en sus lugares de origen. Estos ltimos pueden ser ciudades menores, intermedias o los barrios pobres de las reas metropolitanas; y puede tratarse de ciudades del mismo pas o de pases vecinos. Formas de desarrollo territorialmente desigual y combinado como estas son parte de la globalizacin; y son alentadas por el compromiso del Estado con la competitividad de las economas que lo lleva a liberalizar mercados, fortalecer derechos de propiedad y debilitar, en los hechos, las leyes de proteccin laboral, social y ambiental. La idea de que los lugares y ciudades con y sin desarrollo son independientes entre si, fuera de restar relevancia a la nueva gestin urbana concentrada en los primeros, caera en antiguas versiones dualistas sobre la realidad del desarrollo econmico latinoamericano que los macizos hechos de la globalizacin parecen desmentir. En las dcadas de los aos 50 y 60 se enfrentaron los paradigmas dualista y de polarizacin. El primero, ya fuera en sus versiones economicistas o culturalistas, afirmaba que los pases de Amrica Latina se caracterizaban por una penetracin parcial de los polos o sectores modernos de origen europeo en nuestro continente. Se sostena que estos polos o sectores modernos se sustentaban en forma autnoma en relacin con las reas y sectores atrasados o brbaros de origen prehispnico. En su esencia, modernismo y atraso eran independientes, aunque se sealara que el desarrollo de nuestros pases se alcanzara cuando los polos modernos -afincados en el sector industrial de la economa y en las ciudades principales- fueran capaces de desplegar su dinamismo sobre las reas atrasadas y marginales, abarcndolas e integrndolas a los procesos de desarrollo. A nivel de diagnstico, el paradigma dualista tendi a ser superado por la globalizacin. La proyeccin de los circuitos capitalistas -del capitalismo flexible y pujante surgido de las profundas crisis de los aos 70resulta bastante evidente sobre nuevas poblaciones, sectores de actividad y lugares, tendiendo a lo global y a abarcar a todo el planeta. Seguir sosteniendo que la pobreza de unos grupos o lugares es independiente de la riqueza de otros es cada vez ms un juicio ideolgico reido con los hechos. El paradigma de polarizacin, en cambio, insista justamente en que lo que era desarrollo capitalista en un sector o lugar era, al mismo tiempo y necesariamente, empobrecimiento en otros. El modernismo de unos se consegua a travs de la explotacin y de la dependencia de los otros. Anteriormente este paradigma daba lugar a teoras izquierdistas, como
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la teora de la dependencia en Amrica Latina y la del world system que surgi en otras regiones, claramente inspirada en la primera. Pero hoy, con la globalizacin econmica, parecen ms bien hechos. En cambio, a nivel de pronsticos, ambos paradigmas demostraron ser claramente dbiles. El paradigma dualista pregonaba una absorcin fcil y gradual del atraso, proceso cuya velocidad y calidad dependera bsicamente del dinamismo de los polos modernos de la sociedad y la economa. Los hechos hablan por si solos. Y a su manera, el paradigma de polarizacin pecaba tambin de una visin simplificada del futuro. El pronstico que se haca apuntaba a una agudizacin de las diferencias y contradicciones sociales, a una suerte de desarrollo del subdesarrollo y a la creacin de las condiciones polticas para el reemplazo revolucionario y en conjunto de este sistema capitalista productor de un desarrollo desigual y combinado. El mecanicismo y unidireccionalidad de este pronstico ha sido criticado tanto en trminos empricos -demostrando que existe desarrollo econmico bajo condiciones de dependencia- como en trminos filosficos -destacando el sesgo teleolgico de las explicaciones, esto es, su carcter excesivamente interpretativo en que los hechos pretritos son presentados como resultados necesarios del desarrollo capitalista. Parte de la crtica a ambos paradigmas fue la crtica a las teoras de marginalidad que se sustentaban en ellos. Mientras las teoras dualistas sostenan que quienes estaban al margen seran absorbidos o integrados a travs de un esfuerzo expansivo de la sociedad o la economa formal, las teoras de polarizacin anticipaban que ese mismo desarrollo capitalista producira una marginalizacin creciente de las masas de pobres, empujndolas a la accin revolucionaria. Para sostener estas visiones tan simplistas o tan apocalpticas sobre la pobreza haba que adscribirse a concepciones espaciales marcadamente esquemticas. Los dualistas sealaban que la pobreza urbana poda ser caracterizada como marginalidad por su carcter multifactico: era al mismo tiempo un fenmeno cultural, social y territorial. Se trataba de migrantes provenientes de reas rurales (la sociedad atrasada) que llegaban a la ciudad slo pudiendo asentarse en su borde o periferia informal e ilegal. Abandonaban la sociedad atrasada pero no lograban integrarse a la moderna. Eran, adems, trabajadores marginales, en el sentido de no pertenecer a empresas industriales ni de estar sindicalizados. Por ltimo, eran socialmente desarticulados; no estaban integrados a organizaciones sociales. Esta visin esquemtica contrast con los resultados de estudios empricos realizados en reas perifricas de ciudades latinoamericanas. All, los porcentajes de inmigrantes y de trabajadores industriales y sindicalizados no difera substancialmente de los mismos porcentajes para el resto del rea de cada ciudad. En las reas marginales cohabitaban
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marginales e integrados, lo que restaba dramatismo al cuadro y cuestionaba la idea misma de marginalidad (Sabatini, 1977). El enfoque de polarizacin sobre la marginalidad, a su vez, reconoca las superposiciones actuales que mostraban las reas marginales de las ciudades, entre marginalidad y economa capitalista. Sin embargo, la idea de la marginalidad segua siendo defendida a nivel de pronstico. El desarrollo capitalista dependiente inevitablemente ira haciendo desaparecer esas superposiciones actuales, sumiendo a los pobres en una marginalidad absoluta. As, la idea misma de marginalidad quedaba suspendida de una visin ideologizada de los hechos. Es de notar que cuando las teoras de marginalidad, tanto las dualistas como las de polarizacin, atendan la dimensin territorial del fenmeno de la pobreza, el concepto de marginalidad quedaba cuestionado (Sabatini,1981). El desarrollo social y econmico del capitalismo en nuestras ciudades combina la exclusin con la integracin, los lugares y sectores con desarrollo con aquellos sin desarrollo. Ms adelante veremos hasta qu punto los problemas que aquejan a las zonas pobres de nuestras ciudades se originan en buena medida en las zonas ricas y en cmo el desarrollo de stas es apoyado por el Estado desde la planificacin urbana. En lo que respecta al plano regional, las ciudades cuya economa se expande y su poblacin crece, son el centro de redes econmicas y sociales que se extienden sobre vastas regiones, incluyendo ciudades y pueblos menores. As, la pobreza y el decrecimiento de algunas ciudades intermedias y pueblos menores pueden ser vistos como parte de esta dinmica. Por lo tanto, es razonable concentrar nuestra atencin en las ciudades y lugares con desarrollo urbano, aunque entendiendo que las reas que decrecen econmica y demogrficamente, en que usualmente tambin aumentan la pobreza y los problemas ambientales, son parte de procesos complejos de exclusin e integracin sociales, de desarrollo econmico desigual y combinado. Son procesos que se expresan diferencialmente entre ciudades y barrios de stas afectando de igual manera la calidad de vida y la distribucin de las oportunidades. Este desarrollo territorial desigual y combinado obliga a una forma de gestin urbana que, por descentralizada que est en favor de los municipios, no puede desentenderse de los efectos combinados que la pujanza de ciertos lugares provoca directa o indirectamente en otros lugares. Se trata de un innegable desafo para las autoridades y la nueva gestin urbana: Cmo hacerse cargo de la realidad combinada que ocurre a gran escala cuando al mismo tiempo estamos fortaleciendo los mbitos locales de la gestin pblica urbana?
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Sostendremos que en todos los mbitos de preocupacin que plantea la situacin de las ciudades -su eficiencia, sus problemas sociales y los ambientales- la descentralizacin de la gestin en favor de municipios, ciudadanos y mercados debe estar complementada por una funcin inescapable de planificacin, en el sentido temporal de anticipacin y espacial de integridad. La decadencia de unos lugares tradicionales y la emergencia de otros que los reemplazan es parte del desarrollo desigual y combinado. La nueva gestin urbana no debera enfrentar la decadencia de los centros histricos y la emergencia de los subcentros comerciales y de oficinas como hechos separados. Sin embargo, es posible que existan ciudades e, incluso, barrios urbanos cuya declinacin y empobrecimiento no parezcan ligados con la pujanza de otros lugares. En ese caso, es probable que lo que haya que hacer sea conceptualmente ms sencillo en trminos de gestin urbana, aunque econmica y socialmente difcil, como seran programas subsidiados orientados a cubrir necesidades bsicas insatisfechas y programas de obras pblicas. En todo caso, la gestin urbana de futuro ser aquella que logre enganchar a la mayor cantidad de lugares a las dinmicas existentes de desarrollo urbano, contribuyendo a superar los problemas sociales, de eficiencia y ambientales que aquejan o amenazan a las ciudades. A continuacin, ofrecemos dos ejemplos de cmo las dinmicas de crecimiento pueden implicar para otros lugares empobrecimiento u oportunidades para superar su pobreza. Un ejemplo est referido al espacio regional y el segundo al espacio intra-urbano. A nivel regional, las empresas estratgicas orientadas a la explotacin de recursos naturales han sido tradicionalmente acusadas de constituir verdaderos enclaves de modernismo que cohabitan con reas rurales o urbanas estancadas y pobres. Con capitales de inversin de origen extranjero, estos proyectos se expresaban espacialmente como verdaderas ciudadelas que incluan trabajadores, profesionales, tecnologas y equipamientos trados desde fuera de la respectiva regin. Sus encadenamientos hacia atrs y hacia delante tambin excluan al entorno. Las relaciones con la economa y los mercados de mano de obra locales eran de poca significacin. La reestructuracin de la economa capitalista de las ltimas dcadas est introduciendo importantes cambios a este panorama. La empresa competitiva es ahora de menor tamao y ms especializada. La externalizacin de funciones y la subcontratacin estn a la orden del da. Servicios como los de transporte, casinos, contabilidad y asesora jurdica, y equipamientos como las viviendas de los trabajadores, tienden
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a ser subcontratados o externalizados. Estas empresas, generalmente orientadas a la exportacin, van tejiendo redes de relaciones hacia fuera con contratistas y proveedores (Sabatini,1993). Se abren, as, oportunidades de desarrollo que antes no existan para las economas locales. El aprovechamiento de esas oportunidades depender, en buena medida, de la capacidad de gestin y de las iniciativas de los agentes locales, tanto pblicos como privados. A nivel intra-urbano, la aparicin de empresas de promocin inmobiliaria de mayor tamao y gravitacin que las tradicionales est determinando cambios relevantes en la estructura espacial de los procesos de desarrollo urbano. La racionalidad rentista de estos agentes se logra expresar con ms fuerza ahora, debido a las polticas de liberalizacin de los mercados urbanos y a la afluencia de capital de inversin al sector. En su bsqueda de las rentas de la tierra, los promotores estn localizando nuevos proyectos residenciales o comerciales en medio de reas pobres -pobres en relacin con los tramos de la demanda inmobiliaria que se busca captar. Ello se traduce, en trminos urbanos, en que se acortan las distancias fsicas entre ricos y pobres. Aunque las diferencias en niveles de vida puedan estar aumentando, esa menor distancia fsica abre inditas posibilidades de integracin social y de beneficios para los barrios pobres.4 Volveremos sobre este fenmeno, de gran relevancia para la nueva gestin urbana, en el ltimo sub-captulo. Ms que una diferencia y separacin tajante entre desarrollo y pobreza y entre ciudades y lugares con y sin desarrollo, existen redes actuales o posibles que conectan a unos con otros. Es, por cierto, una realidad ms compleja que la simple polaridad o dualismo entre con y sin desarrollo. Es una realidad tambin cambiante, oscilante. A veces predominan las fuerzas de exclusin y otras veces las oportunidades de integracin. La oscilacin puede deberse a cambios estructurales que abarcan periodos histricos importantes, como muestran nuestros dos ejemplos, pero tambin puede ocurrir en el tiempo corto. En todo caso, la globalizacin parece estar acentuando, al mismo tiempo, la exclusin y las posibilidades de integracin y de vinculacin entre el desarrollo y la falta de l. Las preguntas claves son: De qu depende que una u otra dinmica predomine? y Puede hacerse algo desde la gestin pblica para influir en esa combinacin de fuerzas?
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En Sabatini (1997a) se describen estos cambios para el caso de Santiago Chile es el pas que primero liberaliz los mercados urbanos y se entregan antecedentes sobre parecidas tendencias en otras ciudades latinoamericanas.
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Pareciera que hay ciertos cambios propios de la globalizacin que favorecen ms la exclusin y otros la integracin. La flexibilizacin laboral favorece la exclusin; la reduccin del tamao de las firmas (como forma de su flexibilizacin para hacer frente a una competencia ms dura) trae oportunidades de integracin a escala regional que antes eran menores; por ltimo, el desarrollo del sector inmobiliario urbano est trayendo una combinatoria de exclusin con nuevas posibilidades de integracin. Este distinto balance entre fuerzas de exclusin y oportunidades de integracin tiene que ver con tendencias estructurales de la economa emergente pero tambin con particularidades geogrficas, como en el caso del ltimo ejemplo (segregacin urbana). Parece necesario un nuevo estilo de gestin pblica de las ciudades que logre entender, para modificar o aprovechar, las tendencias de mercado en funcin de objetivos de eficiencia, sustentabilidad e integracin social; a su vez, en lo referente a las ciudades intermedias, sepa sacar ventaja de sus mayores posibilidades institucionales (un solo gobierno) y de la menor gravedad de sus problemas (menores deseconomas y efectos de aglomeracin). En suma, los desafos de futuro que los lugares y ciudades sin desarrollo plantean a la nueva gestin urbana pueden resumirse en los siguientes dos: Descubrir las combinaciones o vinculaciones entre uno y otro tipo de lugares y ciudades. Tan importante como las vinculaciones actuales son las potenciales; es decir, aquellas que podran ser fomentadas con el fin de enganchar a los lugares y ciudades pobres a dinmicas de desarrollo. Entender la lgica econmica y espacial del capital inmobiliario cambiante y variada- con el fin de aprovechar las oportunidades que puede abrir para producir dichos enganches. Por lo dems, la idea de proyecto estratgico, tan central al nuevo enfoque de gestin urbana, lleva implcita esa dimensin de oportunidades. Un proyecto estratgico es aquel que, adems de cumplir un objetivo propio o directo (satisfacer una demanda especfica o cubrir una determinada necesidad), tiene una utilidad estratgica. sta puede consistir en que el proyecto desencadena o ayuda a desencadenar cambios mayores en el espacio urbano, sea por impactos directos o por efectos de demostracin (su repeticin por otros como un tipo de proyecto exitoso) o porque ayuda a producir esos enganches con los lugares o ciudades sin desarrollo.
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D. DESCENTRALIZACIN, PARTICIPACIN Y PERSPECTIVAS DE LA NUEVA GESTIN URBANA Una vez que hemos relativizado la importancia de diferenciar ciudades intermedias de mayores, cuando hablamos de las perspectivas futuras de la nueva gestin urbana en las primeras, y despus de insistir en la necesidad de reconocer y de promover las articulaciones entre lugares con y sin desarrollo, pasaremos a discutir los temas cruciales de la descentralizacin y la participacin, tambin desde una perspectiva de futuro. Los supuestos del anlisis que haremos son tres: La descentralizacin es triple (como sealamos antes) y no slo poltico-administrativa en favor del municipio; La descentralizacin local -que incluye as tanto la que favorece al municipio como la que favorece a los mercados y a los ciudadanos- no encuentra necesariamente mejores posibilidades en las ciudades intermedias que en las reas metropolitanas. La complejidad y los conflictos por externalidades haran de estas ltimas espacios especialmente favorables para la descentralizacin local. Adems, los problemas y las posibilidades que enfrenta la triple descentralizacin podran tener tanta relevancia de futuro en las ciudades de mayor tamao como en las actuales ciudades intermedias. Los conflictos ambientales locales cobrarn un papel central en el desarrollo futuro de las ciudades intermedias y, en general, en la nueva gestin urbana. El ascenso de la sociedad civil, las formas emergentes de participacin ciudadana y el deterioro ambiental, social y la ineficiencia urbana as lo estn determinando. En primer lugar revisaremos el tema de la descentralizacin. Identificaremos las varias motivaciones para impulsarla y los varios sentidos que se le ha dado. Junto con ello, discutiremos las tres dimensiones del fenmeno que hemos resumido en la idea de una triple descentralizacin, relacionndolas con aquellas motivaciones y sentidos.
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Todo ello nos conducir a identificar dos dilemas de la nueva gestin urbana local. El primero es el dilema entre competitividad y autonoma, que hoy por hoy afecta en medida tan fundamental a los gobiernos locales, limitando su accin de construccin y gobierno de las ciudades. El segundo es el dilema entre desarrollo local y desarrollo global de la ciudad, cuya importancia recin se vislumbra, a diferencia del primero que ya se expresa con toda su fuerza. Luego se discutirn los temas de participacin y de conflictos ambientales que ganan importancia en un contexto de ascenso de la sociedad civil y de transformacin de la cultura y los sistemas polticos de Amrica Latina. En tal escenario podremos identificar posibilidades ciertas para que los
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gobiernos locales puedan realizar una accin autnoma e influyente. Resumiremos esas posibilidades en la idea de una descentralizacin poltica de hecho, que tiene lugar asociada a la participacin ciudadana y los conflictos por externalidades surgidos en los procesos de desarrollo urbano. Por ltimo, veremos las posibilidades que los procesos de descentralizacin y participacin ciudadana abren para la nueva gestin urbana y, en particular, para resolver bien el dilema entre autonoma y competitividad, que condiciona fuertemente a los gobiernos locales.
1. DESCENTRALIZACIN LOCAL Y DILEMAS DE LA NUEVA GESTIN

URBANA
El centralismo poltico latinoamericano es, sin duda, uno de los rasgos ms distintivos de estas sociedades y sistemas polticos. Con variadas intensidades y modalidades, se muestra fuerte en pases grandes y pequeos y en pases cuya forma o diversidad geogrfica y cuyos sistemas federales de gobierno haran esperar otra cosa. Los orgenes del centralismo se remontan a la Conquista y a la impronta cultural de los espaoles. El centralismo poltico que trajeron se impuso de igual manera en las culturas precolombinas, que tambin eran centralistas, por ejemplo el caso de los incas; como en aquellas donde se daban sociedades sin jerarquas sociales ni estados, como era el caso de los mapuches de Chile. La norma histrica ha sido la fuerte concentracin del poder de toma de decisiones y del excedente econmico en los gobiernos nacionales y las ciudades capitales. Pero no es raro que se haya llegado a extremos mayores, como la creacin por el Estado de los principales partidos polticos que han animado la vida poltica en determinados perodos, como por ejemplo ha ocurrido en Brasil, un pas tan grande y con un rgimen de gobierno de tipo federal.
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Muchos programas de descentralizacin poltica se han ensayado, as como polticas hermanas de desarrollo regional, pero todo ello, en general, con modestos resultados. Sin embargo, todo indica que estamos atravesando una etapa de nuestra historia en que las posibilidades para la descentralizacin poltica son inmejorables. Analizaremos dos hechos relevantes en este sentido: el amplio consenso poltico emergente sobre la necesidad de la descentralizacin y la aparicin de otras dimensiones de la descentralizacin que refuerzan la transferencia del poder decisorio en favor de los gobiernos locales. El consenso en la necesidad y la conveniencia de la descentralizacin poltico-administrativa en favor de los municipios se ha formado por la concurrencia de diversas motivaciones, otorgndole al proceso distintos sentidos, a veces contrapuestos:
Evitar la concentracin en el centro de sistema poltico -el gobierno nacional- de los problemas y tensiones propios de la crisis econmica y la reforma neoliberal, que tantos costos sociales han trado. Sea bajo dictadura o democracia, la desconcentracin de la administracin de algunos servicios y de las decisiones de inversin de ciertas partidas del presupuesto pblico sirven polticamente para generar este efecto de descompresin, mejorando las condiciones de gobernabilidad en tiempos turbulentos. Esta motivacin poltica de descompresin que han tenido las polticas de municipalizacin puede combinarse con otra de control de los espacios polticos subnacionales por parte de gobiernos dictatoriales. Generar oportunidades de inversin de capital y de crecimiento econmico en nuevas localidades, ciudades o sectores de stas, por la va de hacer competir a los gobiernos locales por los capitales de inversin. La entrega de mayor autonoma y poder de toma de decisiones a los gobiernos subnacionales, y especialmente a los municipios, les da armas para enfrentar esta competencia. Hemos visto cmo esta mayor autonoma puede quedar circunscrita a ciertos campos del quehacer local, especialmente los relativos al crecimiento econmico y urbano, afectando las posibilidades de accin en las reas social y ambiental. La competencia entre gobiernos regionales y entre gobiernos locales ha sido caracterstica de la fase de reestructuracin de la economa capitalista, especialmente desde los aos 80, y ha afectado tanto a naciones desarrolladas como en desarrollo. Profundizar y desarrollar la democracia ms all de los mecanismos parlamentarios y de representacin indirecta. La descentralizacin poltico-administrativa en favor de los gobiernos locales puede ser evaluada como parte de procesos de construccin de formas ms desarrolladas de democracia. As, las propuestas -por lo general de la izquierda renovada- de construccin de una democracia radical o de una profundizacin democrtica valoran el fortalecimiento de los municipios. Las mayores posibilidades de participacin de los ciudadanos que la descentralizacin provee son evaluadas positivamente en trminos de equidad, democratizacin de las decisiones, control ciudadano de las autoridades y fortalecimiento de los sentimientos de identidad y arraigo de la gente con sus barrios y ciudades. Lograr mayor eficiencia y eficacia en la provisin de servicios pblicos y sociales es una motivacin importante y tradicional de la descentralizacin poltica que, en tiempos ms recientes, se ha traducido en la desconcentracin de dichos servicios, como los de salud y educacin. Las tres primeras motivaciones nombradas que han estado detrs de las
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polticas o medidas de descentralizacin en favor de los gobiernos locales estn conectadas con la crisis y reestructuracin que ha sobrellevado la economa capitalista mundial desde el inicio de los aos 70 y, especialmente, con la fase de reestructuracin econmica y reforma neoliberal. La urgente creacin de nuevas oportunidades de negocios privados la esencia de la reestructuracin- ha significado la penetracin del capital en nuevos territorios o sectores de actividad donde antes los negocios privados eran pocos o estaban vedados. Entre estas ltimas situaciones se cuenta la privatizacin parcial o total de la seguridad social, la salud y la educacin; y entre las primeras, las nuevas posibilidades de inversin privada en municipios de regiones apartadas o de ciudades medianas o grandes hasta ahora relativamente carentes de desarrollo. El Estado ha jugado un papel crucial en la creacin de estas oportunidades, sea a travs de la reforma econmica impulsada por el gobierno central -especialmente las polticas de privatizacin y de liberalizacin de mercados- como a travs de la competencia que han establecido entre s municipios relativamente fortalecidos para atraer a los inversionistas. El sector inmobiliario urbano representa una combinacin de ambos efectos. Tradicionalmente con una fuerte injerencia y control estatal, los mercados urbanos, especialmente los de suelo, han sido o estn siendo liberalizados. En forma simultnea, nuevos lugares, ciudades o barrios emergen como alternativas de inversin para el capital inmobiliario privado, sea por el desarrollo del sector turstico, por la expansin de economas primario-exportadoras regionales o, simplemente, debido al mayor poder de transformacin del espacio urbano que ha logrado el capital inmobiliario y a las medidas tomadas por municipios urbanos para atraerlo. La bsqueda compulsiva de nuevas oportunidades de realizacin del capital ha llevado a una significativa reestructuracin de la organizacin del territorio en distintas escalas espaciales, desde la escala global hasta la escala de los barrios o sectores urbanos, pasando por los sistemas nacionales de asentamientos humanos. El aumento de la velocidad con que el capital realiza sus ciclos, ha sido clave para superar la cada generalizada de las tasas de ganancias en que consisti la crisis mundial de los aos 70. Ha emergido por ello un capitalismo flexible, ms gil. Los ritmos y tiempos econmicos se han acelerado durante la fase de reestructuracin. La represin de sindicatos y partidos y, en general, su debilitamiento, ha servido a esa mayor flexibilidad y competitividad de los capitales individuales y de cada economa nacional. La debilidad o inexistencia de normas y polticas ambientales ha servido para igual fin. La reestructuracin del territorio ha sido tambin importante. Asisti-
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mos a una dominacin acrecentada del tiempo sobre el espacio, del movimiento y el cambio sobre la permanencia y las costumbres (Harvey, 1995; Sabatini, 1991 y 1997g). Estamos viviendo en medio de una vasta colisin entre un espacio econmico revitalizado y los espacios vitales de la gente, que son penetrados, trastocados y muchas veces deteriorados. El medio ambiente, en general, y los barrios urbanos, en particular, forman parte de estos espacios vitales agredidos. En distintas escalas territoriales, los ciudadanos estn reaccionando a esta agresin econmica y a las amenazas que comporta para su calidad de vida y otros valores (identidades tnicas, medio ambiente, regionalismo y derechos humanos, entre los principales). Las demandas por la democratizacin de la vida poltica local y el apoyo a la descentralizacin poltico-administrativa en favor de los gobiernos locales -la tercera motivacin de las polticas de descentralizacin identificada anteriormente forman parte de este ascenso internacional de la sociedad civil. Es posible observar una creciente participacin de la sociedad civil en la construccin de la ciudad (Simioni,1996:23) y en su defensa. Veremos cmo algunas de las principales transformaciones que estn sufriendo las ciudades contemporneas son, en parte, el producto de reacciones ciudadanas, ya sean canalizadas polticamente o a travs de los mercados, en defensa de su calidad de vida. La cuarta motivacin sealada, la de elevar la eficiencia y eficacia de servicios y funciones del aparato pblico, puede ser considerada ms antigua y permanente. Ha sido uno de los fundamentos centrales de toda poltica de descentralizacin poltica. Sin embargo, ha cobrado particular importancia bajo la reestructuracin de las economas tanto en elevar la gobernabilidad poltica -primera motivacin- como en elevar la competitividad de los territorios locales para captar inversiones y desencadenar procesos de crecimiento econmico - segunda motivacin. Adems, la desconcentracin administrativa forma hoy parte de una tendencia ms generalizada de reduccin del tamao de las empresas y organizaciones de todo tipo. En las organizaciones econmicas y empresas, las economas de escala dependen cada vez menos del tamao, gracias al cambio tecnolgico. En general, las economas de escala pierden importancia relativa frente a las economas de tiempo (Sabatini,1991). En el caso de los servicios pblicos y sociales urbanos, por la misma peculiaridad del hecho urbano, las economas de escala nunca han sido importantes. El manejo centralizado de ellos pudo haber servido a objetivos de equidad y de integracin social y a la formacin de los estados nacionales, ms que a economas de escala. El Estado procuraba garantizar un acceso igualitario y universal a estos servicios pblicos independientemente de localidades y estratos sociales.
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En este sentido, un tema de futuro que plantea la desconcentracin administrativa de servicios urbanos -impulsada en aras de una mayor productividad urbana- es el posible debilitamiento simultneo de los objetivos de equidad e integracin social. Hasta qu punto el manejo descentralizado de los servicios no puede contribuir a las tendencias de mayor desigualdad y desintegracin sociales que ha acarreado la globalizacin de las economas? Es cierto que el objetivo tradicional, igualitario, de dotar de servicios a toda la poblacin con los estndar considerados adecuados era difcil de lograr. Sin embargo, hay que tomar en cuenta las implicancias que en trminos de equidad puede tener un cambio tan radical de criterio como el que significa aceptar estndar diferenciados socialmente y entregar a cada gobierno local y su capacidad de negociacin -que depende fuertemente del nivel socioeconmico de la poblacin- la responsabilidad de fijar prioridades y conseguir resultados en esta materia tan importante para la productividad, la eficiencia y la equidad urbanas.5 La confluencia histrica de estas cuatro motivaciones otorga, sin duda, una especial fuerza y significacin a los procesos actuales de descentralizacin y de fortalecimiento de los gobiernos locales. Al mismo tiempo, sin embargo, hace que el sentido y el impacto concreto de ellos sea ms ambiguo y un tema abierto. La descentralizacin municipal es, an ms, un campo de disputa y un espacio poltico donde el efecto de las medidas de descentralizacin no es unvoco. Y es precisamente este espacio poltico el que queda abierto para las autoridades locales y, en general, para los ciudadanos y las empresas en lo relativo a sus intereses de nivel local. La nueva gestin urbana consiste, precisamente, en ocupar de la mejor forma posible ese espacio para favorecer el logro de un conjunto de objetivos plasmados en un plan urbano. Pero hay otras dos formas de descentralizacin de las decisiones -aquella en favor de los mercados y aquella en favor de los ciudadanos- que refuerzan las dos caractersticas de la descentralizacin en favor de los municipios, resaltadas recin: su fuerza y significacin en el momento actual y su carcter abierto en lo referente a sus efectos. Los procesos de privatizacin, de reduccin del tamao y poder de Estado, de liberalizacin de mercados y de eliminacin de subsidios son equivalentes a una descentralizacin de las decisiones econmicas en favor de los agentes concurrentes a los mercados, productores y consumi-
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5 Es claro que, por una parte, la poblacin se encuentra preparada para habitar con niveles inferiores a los clsicos y, por otra, que los recursos para dotar a toda la poblacin con elevados estndares no existen. Esto sugiere el examen crtico de los patrones recurrentes de programacin y diseo de soluciones tratando de adaptarlos a las caractersticas de cada lugar (CEPAL/CNUAH,1991:16).
dores. El Estado ha perdido en gran parte sus funciones de control, tutelaje e intervencin directa en la economa, las que en Amrica Latina llegaron a ser particularmente importantes bajo el modelo de industrializacin sustitutiva. En el primer sub-captulo vimos lo central que es para el avance de la nueva gestin urbana la integracin de la funcin pblica con las dinmicas de mercado. La nueva gestin urbana es casi inconcebible sin esta descentralizacin en favor de los mercados. Y ambas descentralizaciones, la municipal y la de mercado, se refuerzan mutuamente. Pero al mismo tiempo, la descentralizacin de las decisiones en favor de los mecanismos de mercado introduce una nueva ambigedad y nuevas tensiones de gran relevancia para los procesos -inescapablemente locales- de construccin de la ciudad: se trata del enfrentamiento de intereses entre empresarios y ciudadanos. Veremos cmo muchos de los conflictos ambientales urbanos enfrentan a estos dos actores y sus intereses especficos sobre cmo debe y puede hacerse la ciudad. Una tercera dimensin de la descentralizacin es la referida a la participacin ciudadana. Es hoy una conviccin generalizada que la participacin es una parte natural de la vida urbana y del gobierno de la ciudad (Simioni, 1996:23). Resulta obvio que esta relativa descentralizacin del poder decisorio en favor de los ciudadanos puede ser crucial para reforzar la gestin urbana que realizan los gobiernos locales. Ms especficamente, resulta vital para que los gobiernos locales puedan lograr un balance adecuado entre los intereses locales y los intereses nacionales, habida cuenta del peso cultural del centralismo poltico en el medio latinoamericano. Los gobiernos locales no slo son portadores de los intereses locales sino que deben hacerse cargo de los intereses centrales del Estado en sus respectivos territorios. Por ello, la presencia de una ciudadana activa en el nivel local es fundamental para contrarrestar el centralismo poltico. Al mismo tiempo, una ciudadana local activa es importante para evitar un dominio excesivo de los intereses empresariales por sobre los de los consumidores en los mercados urbanos y, en general, los de los ciudadanos. Igual como las otras dimensiones de la descentralizacin, el fortalecimiento de la participacin ciudadana conlleva sus propias ambigedades y tensiones. Dos son tal vez las principales: Aquella que se establece entre una participacin instrumental restringida a la integracin de los ciudadanos a la construccin de obras o a la colaboracin de organizaciones sociales en la distribucin de servicios estatales- y una participacin poltica o autnoma, que implica una capacidad de influencia y decisin directa en las prioridades de intervencin urbana y en la formulacin de programas y polticas urbanas (Simioni, 1996:19). Aquella que se establece entre los intereses de las comunidades locales
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y los intereses de las comunidades regionales o nacionales que incluyen a las primeras. Un proyecto de construccin de una autopista suele enfrentar los intereses ciudadanos locales o barriales con los urbano-globales. Un proyecto de construccin de una planta industrial suele plantear disputas entre intereses (locales) por la calidad de vida con los intereses (nacionales) de los ciudadanos por el crecimiento de la economa y la elevacin del nivel de vida. Las situaciones suelen ser, incluso, ms complejas y los proyectos dividir a las comunidades locales entre grupos directamente afectados por los impactos urbanos y ambientales de los proyectos, y quienes aparecen ms interesados en sus efectos de creacin de empleo y desarrollo urbano. Los diferentes sentidos que puede tener la descentralizacin local en cada una de las tres dimensiones que hemos distinguido genera el espacio poltico de la nueva gestin urbana local. Es posible identificar dos campos principales de tensiones que dan forma a ese espacio poltico: Tensiones entre los intereses locales y extra-locales, sea a nivel del Estado y la descentralizacin municipal como a nivel de la ciudadana y los procesos de participacin. El dilema entre desarrollo local y global se inscribe en este campo de tensiones. Tensiones entre los intereses del Estado, los empresarios privados y la sociedad civil. El dilema entre competitividad y autonoma es parte de este campo. En general, el sistema poltico emergente -hablaremos ms adelante de un profundo cambio de la cultura y sistemas polticos latinoamericanos- tiende a favorecer a los intereses extra-locales sobre los locales y a los intereses de la alianza estratgica entre Estado y economa corporativa -la alianza que ha impulsado la reforma neoliberal- por encima de los intereses ciudadanos. La oposicin entre intereses econmicos y calidad de vida es la que genera los conflictos ambientales locales y da lugar al que podra reconocerse como el dilema fundamental de la nueva gestin urbana de nivel local, o dilema entre competitividad y autonoma: El xito de la gestin urbana local en atraer inversionistas y promover el desarrollo urbano (la competitividad) significa, al mismo tiempo, restar autonoma y posibilidades al municipio para hacer frente a los impactos sociales y ambientales negativos que suelen acompaar a los proyectos de desarrollo, y que son productores de desigualdad, exclusin social y degradacin. Todo ello redunda en un deterioro de la calidad de vida y una prdida de identidad de los habitantes con su entorno. Por el contrario, la autonoma que pueda desplegar un municipio al fijar estndar y decidir acciones en los campos del desarrollo social, la proteccin ambiental y la eficiencia urbana le restan competitividad para atraer nuevas inversiones.
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El dilema tiene una expresin poltica, en forma directa y clara, a travs de los conflictos ambientales locales. Las autoridades locales, sometidas a las presiones de las partes, quedan enfrentadas a la disyuntiva de favorecer unos u otros intereses. En cambio, la relacin de los conflictos ambientales locales con el dilema entre desarrollo urbano local y global es indirecta. Como veremos en el siguiente sub-captulo, esto hace ms difcil generar un espacio poltico para que la nueva gestin urbana pueda sortear con xito este segundo dilema. El principal tema poltico de futuro para la nueva gestin urbana local es cmo lograr salvar airosamente el dilema entre competitividad y autonoma. Cul es el espacio poltico disponible para que los intereses econmicos y los intereses en la calidad de vida puedan ser compatibilizados? Cmo aprovechar los espacios que ofrece la descentralizacin local en su triple dimensin -con sus ambigedades y tensiones- para equilibrar los intereses econmicos o urbanos, individuales de cada proyecto, sea este privado o una obra pblica, con los intereses colectivos en la sustentabilidad, la equidad, la integracin social y la eficiencia y productividad urbanas?
2. NUEVAS FORMAS DE PARTICIPACIN

Las formas tradicionales de participacin ciudadana estn en retroceso. La integracin en partidos polticos o en sindicatos parece cosa del pasado. Incluso, las organizaciones de base, como las juntas vecinales o las asociaciones voluntarias orientadas a distintos fines, estn aquejadas por un crisis de participacin. Su accin reivindicativa frente al Estado, mezclada con el clientelismo, encuentra cada vez menos espacio poltico. Ahora funcionan cuando son, en alguna medida, forzadas a hacerlo, ya sea por conflictos o problemas urgentes o por el requisito que imponen ciertos programas estatales para la canalizacin de recursos -por ejemplo, a travs de fondos a los que se concursa ofreciendo aportes en trabajo y gestin organizada. Estn en ascenso, en cambio, otras formas de participacin. Constituyen formas reactivas y espontneas de participacin surgidas en un contexto tanto de crisis econmica y penurias como de ajuste, reestructuracin y expansin del capitalismo flexible. Las organizaciones de autoayuda y su complemento, las organizaciones filantrpicas, han sido tal vez el sello caracterstico de los perodos y situaciones de desempleo y pobreza. La participacin en acciones de protesta, en movimientos de denuncia o de formacin de opinin pblica y en organizaciones poltico-reivindicativas autnomas (no clientelistas) parece lo propio de la nueva fase de expansin capitalista. La participacin ciudadana puede descomponerse analticamente por niveles y tipos de participacin. Segn niveles, la participacin puede circunscribirse a la canalizacin de informacin hacia la co173
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munidad, lo que no debe subvalorarse, ya que una autoridad que sabe que la comunidad est informada no acta igual que cuando sta no lo est; alternativamente, puede consistir en la recepcin de opiniones desde la comunidad o, en el nivel ms avanzado, puede consistir en diversos grados de descentralizacin de la toma de decisiones en favor de los ciudadanos. Segn tipo, la participacin puede ser indirecta (a travs de representantes) o directa; puede ser reglamentada (con status legal) o informal; puede ser fomentada desde el Estado (incluyendo al municipio) o reactiva (originndose en los propios ciudadanos y sus organizaciones); y puede ser instrumental (Simioni, 1996:19) o poltica y autnoma, como sealamos antes. Daremos prioridad -por su relevancia para la nueva gestin urbana y para la creacin de un espacio poltico favorable a nivel local- a los tipos de participacin ciudadana directa, informal, reactiva y poltico-autnoma. En ellos se mezclan, de hecho, los tres niveles sealados : informacin, opiniones y participacin en las decisiones. Nos interesarn, en definitiva, las formas emergentes de participacin, asociadas al nuevo desarrollo econmico y, por cierto, al desarrollo urbano. Ello, por dos razones: porque el enfoque de la nueva gestin urbana nos lleva a privilegiar los lugares con desarrollo; y porque la protesta, la denuncia y la accin poltica autnoma y organizada constituyen formas de participacin ciudadana en ascenso en el mundo. A nuestro juicio, estas formas tienen una gran importancia en la creacin de los espacios polticos requeridos por la nueva gestin urbana para cumplir con sus objetivos de sustentabilidad, equidad, promocin del desarrollo y productividad y eficiencia urbanas. En particular, concentraremos el anlisis en las oportunidades que los conflictos ambientales locales representan en ese sentido, examinando las relaciones entre conflictos y participacin ciudadana. Antes, describiremos el contexto de transformacin poltica en que emergen las nuevas formas de participacin ciudadana y en que tienden a proliferar los conflictos ambientales.
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3. SOCIEDAD CIVIL, NUEVOS CIUDADANOS Y CIUDAD

Los procesos de crisis y reestructuracin (o globalizacin) que han dominado las ltimas dcadas en la economa mundial y los cambios ideolgicos que les han acompaado han significado una masiva introduccin de inseguridad e incertidumbre en la vida social. El creciente desempleo, la pobreza, las nuevas formas de exclusin social, la flexibilizacin de los mercados laborales, la degradacin a gran escala del medio ambiente, el ascendente problema de la droga,
la delincuencia urbana, son todos factores y procesos agudizados o propios del ltimo tiempo que, a su vez, producen inseguridad e incertidumbre. Las ciudades contemporneas son lugares donde crece la inseguridad ciudadana -por la pobreza, la precariedad de los empleos y la delincuencia- y aumenta la incertidumbre sobre su futuro. El crecimiento urbano parece estar fuera de control. La congestin y los problemas de calidad de vida aumentan y el medio natural retrocede en forma persistente. Otros factores que estn transformando polticamente las sociedades contemporneas y que determinan un ascenso de la sociedad civil y de las nuevas formas de participacin ciudadana, fuera de la inseguridad y la incertidumbre, son los siguientes tres: Una mayor conciencia y capacidad de reflexin crtica de los ciudadanos; Ella resulta tanto de la revolucin de las comunicaciones -en particular de la televisin global- como del hecho que los principales factores productores de inseguridad, incertidumbre y deterioro de la calidad de vida -listados anteriormente- sean de origen antrpico. Esta expansin de la reflexividad social -como la denomina Giddens (1994)- est convirtiendo al ciudadano que participa en actos masivos de apoyo a candidatos en una figura del pasado. El ciudadano del futuro es ms persona que nmero en una masa humana. El surgimiento de nuevos valores, asociados a las mismas variables que estn deteriorando la vida social y la calidad de vida; Como reaccin a estos impactos provocados por las crisis y la globalizacin econmica, se han afianzado valores como los derechos humanos, la democracia poltica, el medio ambiente y la integridad de las culturas regionales. Los valores son nuevos, ya sea por la mayor importancia adquirida -la proteccin ambiental y las identidades culturales- o por el carcter absoluto que cobran -los derechos humanos y la democracia poltica no son relativizados, como antes, en funcin de las opciones ideolgicas. La concentracin de la gente en los asuntos que afectan su vida cotidiana. El desempleo, la pobreza, la salud, la congestin y el transporte pblico, la delincuencia y el medio ambiente son los tipos de temas que ms preocupan a los ciudadanos. Estn todos marcados por la incertidumbre, la inseguridad y el deterioro de la calidad de vida. La masificacin de la inseguridad, el avance de la conciencia crtica y de los nuevos valores y la importancia que la gente otorga a sus condiciones concretas y directas de vida, equivalen a la aparicin de un nuevo tipo de ciudadano y de un nuevo tipo de poltica.
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Slo tomando en cuenta su importancia podemos entender algunos de los hechos polticos ms relevantes del tiempo actual. Uno de ellos fue la ola conservadora de la dcada de los 80s, que se tradujo en el triunfo de la reforma neoliberal por todo el mundo. La represin sindical y poltica que acompa a la crisis capitalista de larga duracin de los aos 70 y, en general, la agudizacin de las contradicciones sociales, no condujeron a las revoluciones socialistas, como se podra haber anticipado. La crisis econmica y el desempleo fortalecieron, en cambio, una retroalimentacin notable entre inseguridad social y conservadurismo. Existe un notable paralelismo entre las crisis sociales y el duelo sicolgico en trminos de la asociacin que se da entre prdida y pulsin a protegerse en las seguridades del pasado (Marris,1987). Otro hecho que avala la idea que estamos frente a un nuevo tipo de ciudadano es lo que podramos llamar la paradoja de la democracia. Al mismo tiempo que cunde el escepticismo y la desconfianza con la poltica oficial o formal y que aumenta el abstencionismo electoral, los ciudadanos latinoamericanos parecen dispuestos a defender la democracia poltica (uno de los nuevos valores globales). Es ms, en tiempos recientes la democracia fue defendida en las calles contra hechos de corrupcin o ante riesgos de movimientos no democrticos en pases de la regin. Y un ltimo hecho poltico revelador del nuevo escenario cultural que est emergiendo es el que representan, justamente, los conflictos ambientales. Estos conflictos, sean urbanos o tengan lugar en localidades rurales, representan formas inditas de movilizacin ciudadana en defensa de su calidad de vida, la que ven amenazada por el desarrollo econmico y urbano y, en trminos ms generales, por la globalizacin econmica. As, el ascenso de la sociedad civil latinoamericana de las ltimas dcadas -los movimientos por los derechos humanos, por la defensa de la democracia, por la defensa del medio ambiente, y su ms reciente aparicin en las ciudades como defensa de la calidad de vida urbana- representan un desafo poltico para la alianza estratgica entre Estado y economa corporativa. Esta alianza ha estado impulsando la reforma econmica por sobre y, muchas veces, a expensas de los objetivos de sustentabilidad, de calidad de vida y, en el caso de las ciudades, de eficiencia y productividad urbanas. A diferencia de las formas tradicionales de movilizacin poltica, las formas emergentes son menos notorias y pueden pasar relativamente desapercibidas. Ello se debe a que son menos ideologizadas, a que son reactivas ms que propositivas y al hecho de surgir en funcin de problemas y conflictos especficos de carcter puntual o local. El hecho de ser menos notorias y de ser reactivas y tematizadas o puntuales resta importancia a estas nuevas formas de movilizacin y par-
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ticipacin ciudadana? Qu impacto pueden tener sobre la nueva gestin urbana? En qu sentido podran resultar favorables para ella? Adems de ser puntual y reactiva, la nueva forma de participacin y movilizacin ciudadana puede ser tan sutil como para expresarse a travs de los mercados. Decamos que una de sus caractersticas es el ejercicio de la autonoma. A pesar de la manipulacin de la demanda y el control oligoplico de los mercados, siempre hay un espacio de soberana para el consumidor. Sin embargo, la autonoma se acrecienta cuando el consumo se articula con un ejercicio reflexivo de la ciudadana y la sociedad civil logra participacin en las decisiones del orden material, simblico, jurdico y poltico donde se organizan los consumos (Garca Canclini, 1995: 52-3). Una poca de fortalecimiento de los mecanismos de mercado como la actual y de agresivo avance del capitalismo sobres los espacios vitales de la gente (Friedmann, 1988) se presta para la aparicin de lo que Garca Canclini (1995:24-5) denomina ciudadano como consumidor, interesado en disfrutar de una cierta calidad de vida, dejando atrs a ciudadana como adscripcin a corrientes polticas o de opinin pblica. Qu implicancias tiene o puede tener el ascenso de la sociedad civil y las nuevas formas de participacin ciudadana para la nueva gestin urbana de nivel local? Cmo deber la gestin urbana local enfrentar la proliferacin de las nuevas formas de ciudadana que hemos descrito como reactivas, como puntuales, especficas o tematizadas y como informales? De qu manera deber enfrentar el hecho de que muy probablemente los mercados se irn constituyendo en objetos de reflexin y accin ciudadana, y en espacios que logren expresar mejor a los ciudadanos no tanto como individuos sino como integrantes de movimientos de defensa de la calidad de vida?
4. EXTERNALIDADES Y CONFLICTOS AMBIENTALES DE NIVEL LOCAL

Hemos destacado el papel central que juegan los proyectos inmobiliarios en el desarrollo urbano, entendido ste como transformacin o cambio de la ciudad. La nueva gestin urbana as lo reconoce, dndoles tanta o ms importancia que a las normas de uso de suelo, que hasta ahora han sido el nervio de la planificacin urbana. Cada proyecto implica un cambio en los usos del suelo. Por medio del acondicionamiento fsico de los terrenos, unas actividades urbanas reemplazan a otras o aquellos terrenos son incorporados al uso urbano. Las nuevas construcciones o las nuevas actividades que ellas acogen tienen, sin embargo, diversos impactos fsico-ambientales sobre el entorno, fuera de los efectos econmicos, funcionales, sociales o culturales que se espera de ellas segn se trate de una fbrica, un terminal de buses, un conjunto de viviendas o un campo deportivo.
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Esos efectos fsico-ambientales son las denominadas externalidades. Estas presentan tres dimensiones, todas relevantes para la nueva gestin urbana: Dimensin propiamente fsica o ambiental. La externalidad es un impacto fsico sobre una variable o aspecto del entorno material o construido. Puede tratarse de alguna forma de contaminacin o degradacin (del aire, del suelo, de los cursos de agua, acstica, de los espacios construidos, etc.) o de congestin de edificaciones o vas de circulacin; puede expresarse como riesgo de accidentes o prdida de calidad ambiental. En estos dos ltimos casos (el aumento del riesgo y la menor calidad ambiental) el impacto fsico-ambiental corresponde a la actualizacin de eventos o situaciones futuras consideradas inconvenientes, dainas para la calidad de vida o simplemente inaceptables. Los fenmenos culturales y sico-sociales influyen en la definicin de estas externalidades. De la misma manera que el riesgo es un impacto tanto sico-social como fsico (eventual) y la sustentabilidad es un concepto abierto a las interpretaciones cientficas y filosficas, la contaminacin del aire por humos industriales o la congestin de las calles pueden tener distintas connotaciones sociales como para condicionar fuertemente la adquisicin de conciencia sobre su verdadera importancia. De hecho, esos humos y la congestin han sido, y siguen siendo en muchos lugares, motivos de orgullo como smbolos de progreso material ms que motivos de preocupacin. Dimensin econmica. Se trata de efectos -costos o beneficios- que no logran tener expresin a travs del mecanismo de los precios. Son externos a los mercados. Sin embargo, influyen en el valor de los bienes y servicios urbanos, como es el caso de las propiedades de terceros o los servicios que se ofertan en determinados lugares. Como los causantes de las externalidades -empresas, agencias o personas que realizan actividades o nuevos proyectos- no son enfrentadas a ellas, sea como costos (externalidades negativas) o como beneficios externos de su actividad o proyecto que podran capitalizar (externalidades positivas), entonces se generan problemas de eficiencia y problemas de equidad o distributivos. Es usual que los impactos fsico-ambientales negativos que una actividad o proyecto genera sobre el entorno sean socializados en perjuicio de terceros -su responsable se desentiende de ellos- al mismo tiempo que esa actividad o proyecto se beneficia, capitalizando para s, externalidades positivas que provee el lugar y las actividades existentes all.
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La capitalizacin privada de las externalidades positivas que provee el entorno -clave en la decisin de realizar en ese lugar el proyecto en cuestin- y la simultnea socializacin de las externalidades negativas provocadas por l, corresponde a un mecanismo especficamente urbano de distribucin regresiva de la riqueza, de produccin de desigualdades sociales y de acentuacin de la pobreza de la ciudad (Jordn y Sabatini,1988). La generacin y distribucin de las rentas de la tierra, cuya captacin es el leit motiv de la vigorosa promocin inmobiliaria privada, depende en buena medida del funcionamiento de este mecanismo socialmente regresivo. Dimensin poltico-distributiva. Vimos que la no internalizacin econmica de las externalidades esto es, el hecho que las externalidades no tengan un valor- tiene efectos sobre la eficiencia y la equidad. Los efectos de eficiencia tienen que ver con el hecho que los responsables de los proyectos urbanos -inmobiliarios u obras pblicas- no sean enfrentados con todos los costos que ellos tienen o producen. Los efectos sobre la equidad se relacionan con el perjuicio que las externalidades provocan en personas y actividades cercanas a los proyectos que no se benefician de stos o no participan en sus ganancias econmicas. Sin embargo, una cosa es el clculo econmico o la medicin contable de estos efectos distributivos y otra es su expresin en disputas distributivas. De hecho, los conflictos ambientales que se originan en las externalidades pueden potencialmente dar lugar a disputas distributivas. Y cuando stas se producen, la controversia suele expandirse desde los efectos fsico-ambientales de los proyectos al tipo de desarrollo urbano que stos favorecen. Estos conflictos ambientales locales surgen cuando el o los impactos de los proyectos urbanos son reconocidos como problemas de inters pblico y cuando quienes impugnan o resisten los impactos tienen fuerza organizativa y una mnima presencia poltica, aunque sea slo a nivel local (Sabatini, 1997c). La conciencia ambiental y el nivel del dao causado son cruciales para que un impacto sea reconocido como un problema ambiental urbano. Tambin lo es la importancia que la defensa de la calidad de vida tenga entre la comunidad local.6 A su vez, el nivel de organizacin de la comunidad determina si estos problemas dan o no lugar a conflictos ambientales.
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Una hiptesis muy difundida en el mundo y originada en los pases desarrollados afirma que la calidad de vida llega a ser una aspiracin slo despus que la gente alcanza un cierto nivel de vida. Los pobres, por tener esa aspiracin y por su bsqueda de la sobrevivencia, seran agentes del deterioro ambiental. Sin embargo, el ecologismo practicado por los pobres en muchas partes del mundo en desarrollo, an a costa de las oportunidades de progreso material que los proyectos podran ofrecerles, debe llevar a rechazar esta hiptesis (Martnez Alier, 1995; Sabatini, 1997d).
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A pesar de su carcter local, del hecho de estar circunscritos a una territorio relativamente pequeo -all donde se dejan sentir los impactos fsico-ambientales de los proyectos- estos conflictos son conflictos polticos que podran tener gran relevancia en la definicin del contexto poltico en que se desplegarn los esfuerzos de la nueva gestin urbana. Son polticos, en primer lugar, porque tanto su origen como su evolucin y la salida que tengan dependen de la relacin de fuerzas entre las partes involucradas. El paso de un problema a un conflicto requiere una comunidad o grupos de ella que resisten en forma organizada los impactos de los proyectos urbanos; de no ser as, quedarn como problemas que los proyectos descargan sobre el entorno ambiental y social. Lo son, adems, porque suelen insertarse en discusiones que rebasan el mbito local. El apoyo que reciben quienes cuestionan los proyectos incluye a grupos ecologistas u ONGs (Organizaciones No Gubernamentales) de nivel nacional y hasta internacional. Los ejecutores de los proyectos pueden ser el gobierno nacional o empresas nacionales o transnacionales y pueden recibir el apoyo de los gremios empresariales o del gobierno nacional o, incluso, de gobiernos extranjeros. Los proyectos que originan los conflictos -como puede ser una autopista de nivel urbano-global o regional, una instalacin industrial o la explotacin de un recurso natural- suelen corresponder a tipos de proyectos que estn siendo crecientemente cuestionados en distintos pases, tanto por sus impactos locales sobre el medio ambiente y la calidad de vida como por sus impactos ambientales de mayor escala sobre las ciudades y sus regiones de soporte. Son polticos, en tercer lugar, porque su resolucin depende tanto o ms de negociaciones polticas y relaciones de fuerza que de cuestiones tcnicas y cientficas (Gorczynski, 1991; Sabatini, 1997e). De hecho, la negociacin suele ser la mejor y ms razonable salida a estos conflictos, pero no siempre tiene lugar. Mientras haya quienes pueden imponer sus intereses sin tener que sentarse a una mesa de negociacin, lo harn. Eso demuestra que las salidas o los conflictos dependen fundamentalmente del juego de fuerzas, aunque estn involucradas sofisticadas cuestiones tcnicas. Son polticos, por ltimo, porque los impactos ambientales se encadenan con impactos sociales, econmicos y culturales, dando lugar a complejas disputas distributivas. La gente que se opone a los efectos ambientales de los proyectos cuestiona tambin otros efectos derivados de las externalidades ambientales, como la destruccin de sitios o construcciones de valor patrimonial, o la prdida de valor de propiedades cercanas. Si la sola distribucin de las externalidades ambientales es compleja y poltica, la presencia de estos otros efectos hace an ms complejos estos conflictos, acentuando su carcter poltico. Lo dominante en el medio latinoamericano ha sido hasta ahora que
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estos conflictos no tengan una salida negociada sino que diversas modalidades de imposicin de los intereses dominantes, econmicos o de poltica pblica, que estn detrs de los proyectos. Sin embargo, la situacin est cambiando. Hay un nmero creciente de conflictos que estn llevando a la paralizacin de proyectos, a la modificacin de su diseo o de su localizacin y, en algunos casos, a la formacin de mesas de negociacin. Estos conflictos son, sin lugar a dudas, un tema de futuro. Debe considerarse que son, en buena medida, inevitables, porque las externalidades ambientales que los originan son, en lo referido a su distribucin, inherentemente conflictivas. Es difcil cuantificarlas, identificar sus causas y responsables y precisar quines se benefician y perjudican con su distribucin (Guimaraes, 1991). El crecimiento econmico, el desarrollo urbano con base en proyectos inmobiliarios privados y obras pblicas, el crecimiento de la poblacin de las ciudades, la degradacin progresiva y acumulativa del medio ambiente, la mayor conciencia ambiental y el desarrollo de las nuevas formas de participacin y ciudadana, son todos factores que permiten augurar una multiplicacin de estos conflictos ambientales urbanos. En medida creciente, la nueva gestin urbana ser la gestin -y resolucin adecuada y oportuna- de estos conflictos. Lo que ponen en juego estos conflictos es mucho ms que la conservacin ambiental, lo que ya bastara para concederles importancia. Est en juego la distribucin de la riqueza y de las oportunidades creadas por los proyectos. La gente, que con su movilizacin da lugar a estos conflictos, reclama una mejor participacin en esas oportunidades y en esa riqueza, trtese de empleos, de desarrollo de la economa local o de acceso a instalaciones o equipamientos urbanos asociados o incluidos en los proyectos. Por esta va puede esperarse que cada uno de estos conflictos desemboque en discusiones bastante ms de fondo sobre el tipo de ciudad que queremos y sobre la calidad y pertinencia de las polticas urbanas vigentes. Pueden estos conflictos ser reducidos -como habitualmente se hace- a obstculos o amenazas que las autoridades deben sortear lo ms rpido posible con el fin de retomar el curso normal de sus funciones? La discusin de fondo que puedan desencadenar podra ser un aporte democrtico a la nueva gestin urbana? La situacin poltica que pueden producir a nivel local, encierra o contiene tambin oportunidades para los gobiernos locales empecinados en los nuevos estilos de gestin urbana, o tan slo amenazas y problemas? Un ltimo tema importante sobre participacin ciudadana y conflictos ambientales locales es el de la relacin entre ambos.
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5. RELACIN ENTRE PARTICIPACIN Y CONFLICTOS AMBIENTALES

LOCALES
Hemos hablado de participacin y de cmo sus formas emergentes pueden estar asociadas a la ocurrencia de conflictos ambientales locales. Ahora discutiremos la relacin entre ambos, detenidamente, como tema de futuro. En principio, a la nueva gestin urbana le interesa fomentar la participacin ciudadana, especialmente aquella ms poltica y autnoma, distinta que la instrumental, permitiendo as a los habitantes involucrarse en las opciones actuales y futuras de la construccin de sus ciudades (Simioni, 1996:19 y 23). Pero al mismo tiempo, es razonable esperar que a las autoridades locales les interese evitar conflictos, de cualquier tipo que sean, como lo hara cualquier autoridad o agencia estatal. Sin embargo, hemos entrevisto que los conflictos pueden ser portadores de oportunidades y no slo de amenazas. Asimismo, podemos darnos cuenta que la nueva participacin parece indisolublemente ligada a estos conflictos, por su carcter predominantemente reactiva, orientada a la defensa de la calidad de vida, tematizada y puntual. No parece fcil separar participacin y conflictos para quedarse con la primera y evitar los segundos. Una forma de hacerlo sera bajo un enfoque de participacin instrumental y con el control y desestmulo de otras formas ms independientes de participacin; esto es, con centralismo poltico, lo que sera un contrasentido para el enfoque de gestin urbana que se busca favorecer, an cuando ese centralismo se ejerciera (respecto de los ciudadanos) desde el gobierno local. Lo que se espera del municipio, en cambio, es que delegue poder de decisin en la comunidad organizada (Guercke, 1994:11). Los sectores que ms recelan de la participacin ciudadana sealan que sta, lejos de contribuir a tomar decisiones sobre complicadas cuestiones tcnicas que estn ms all del alcance de los ciudadanos, contribuye a generar un clima de conflictividad que entorpece la funcin pblica, fuera de otros inconvenientes. Y la regularidad con que la participacin y los conflictos aparecen juntos parece darles la razn. Reaccionar frente a este hecho intentando separar participacin de conflictos nos conduce, sin embargo, a formas de participacin ciudadana algo domesticadas y drenadas de su esencia, la autonoma poltica. Cul es, entonces, la mejor forma de encarar la relacin entre participacin y conflictos ambientales de nivel local? Parece necesario, en primer lugar, tomar conciencia que el origen de los conflictos de que estamos hablando no es la participacin sino la distribucin de las externalidades. Vimos que esta distribucin es, en esencia, inescapablemente conflictiva; esto significa que plantea conflic-
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tos de intereses objetivamente, ms all que los ciudadanos estn o no movilizados y participando, independientemente del hecho que los conflictos adopten o no formas explcitas o pblicas. Por cierto, la participacin puede dar lugar a conflictos. La desconfianza de los participantes en la honradez e integridad moral de los dirigentes de sus organizaciones es una causa importante de conflictos derivados o asociados con la participacin, especialmente en los barrios pobres (Sabatini, 1995). No obstante, los conflictos ambientales locales, como conflictos de intereses, ya sean latentes o abiertos, existen independientemente de cual sea el nivel y tipo de participacin ciudadana en el lugar. La relacin entre participacin y conflictos ambientales que predomina es la inversa a la que suponen los crticos que recelan de la participacin. La ocurrencia de conflictos ambientales estimula la participacin y no es la participacin la que causa los conflictos ambientales. La conciencia sobre los riesgos ambientales y de calidad de vida, asociados a un determinado proyecto impulsado por otros intereses, corresponde a un conflicto de inters en torno a la distribucin de externalidades, esto es, a un conflicto ambiental de nivel local. Entonces la comunidad, y en particular sus sectores ms afectados, participa en reuniones y comisiones, realiza actividades y gestiones y reactiva sus organizaciones o crea otras nuevas. El conflicto estimula y crea participacin. En ese momento, el conflicto alcanza su carcter ms explcito y pblico. Esta es, de hecho, una de las facetas positivas de los conflictos ambientales locales. Pueden ayudar a proyectar la participacin de los ciudadanos hacia temas y controversias de fondo sobre el desarrollo urbano, segn hemos visto. Cmo canalizar adecuadamente estas energas de participacin y discusin de temas sustantivos sin quedar atrapados en las menudencias de los conflictos? El conflicto ambiental, como propulsor de la participacin de la ciudadana local en la construccin de su entorno, cobra especial valor cuando contrastamos esa situacin automtica de participacin, con los esfuerzos de promocin de la participacin que realizan muchas veces las autoridades, con escaso xito. El resultado mezquino de estos esfuerzos lleva a autoridades y tcnicos a la conclusin que la gente es pasiva. El siguiente paso ser ensayar metodologas ms sofisticadas de participacin, a cargo de expertos orientadas a concientizar a la gente sobre el valor de la participacin y a educarla en el uso de los nuevos mtodos. Nada parece asegurar que la participacin, esta vez, ser un xito. El tema queda cubierto con un hlito de misterio y afectado por la sensacin de que es un tema de investigacin en gran medida pendiente.
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Sin embargo, esos mismos ciudadanos que nos resultaban tan esencialmente pasivos -donde la pasividad pareca afincada en la cultura- son capaces de desplegar una gran energa y sofisticadas formas de participacin frente a un conflicto ambiental. La participacin no parece ser, por tanto, una cuestin de tcnicas y mtodos orientados a remover actitudes y conductas condicionadas culturalmente. En cambio -como lo sugieren estudios de casos de conflictos ambientales (p.ej. Seplveda,1997; Sabatini y Mena,1997; y Sabatini, Mena y Vergara,1997)- el aumento de la participacin ocurre cuando las personas tienen un inters claro y fuerte en el tema de fondo y cuando existen razonables expectativas de que participar rendir algn fruto. Los programas de participacin de las autoridades muchas veces no cumplen una o ninguna de las dos condiciones mencionadas. Adems, la gente suele percibirlos con cierto recelo como intentos de cooptacin y control poltico, o como esfuerzos orientados a establecer alguna forma de contrato clientelista, ms que como intentos por descentralizar poder decisorio en los ciudadanos en relacin con problemas sentidos por stos. La capacidad productora de participacin de los conflictos ambientales locales debera ser evaluada con ms detencin. Todos los conflictos ambientales son igualmente productores de participacin? Cmo se presentan en ellos las dos condiciones discutidas antes, a saber, el inters claro y fuerte y la expectativa de lograr algn fruto? No todos los conflictos ambientales parecen tener la misma capacidad de desencadenar la participacin ciudadana. La congestin del trfico, que tanto afecta la calidad de vida, es en buena medida un conflicto de inters entre usuarios de automviles particulares y el conjunto de la poblacin de la ciudad. Pero no da lugar a conflictos explcitos ni a dinmicas de participacin, como lo puede hacer la construccin de una fbrica o de una obra pblica. Es posible que la razn sea que se trata de un conflicto ambiental difuso, tanto en trminos de la localizacin y el nmero de los responsables de las externalidades como de quienes las sufren. Qu hacer, en este caso, para que los ciudadanos participen en el diseo de soluciones a problemas tan complejos como el de la congestin? Claramente, no se puede descansar en la produccin automtica de participacin. Entonces, los programas de participacin de las autoridades -con el apoyo de ONGs, centros de estudio y otras organizaciones dedicadas a elaborar propuestas de solucin- tienen una primera responsabilidad. Las autoridades pueden contribuir a incentivar la participacin, canalizando informacin y facilitando la discusin pblica sobre los temas en conflicto. Sin embargo, ello no debe confundirse con la tentacin en que caen muchas autoridades, de suministrar informacin a los ciudadanos
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para que stos se den cuenta de que las soluciones decididas por las autoridades son las mejores porque han sido diseadas por expertos. Esta visin experta de la participacin es tan comn como errada. Como la ciencia no provee verdades ltimas sino que hiptesis con distinto grado de xito emprico, entonces siempre es posible que surjan orientaciones cientficas y tcnicas serias, contradictorias entre s, aunque igualmente slidas, para enfrentar los problemas y resolver los conflictos. Ello es tanto ms probable cuanto mayores sean los intereses econmicos en juego y ms crucial sea lo que la comunidad ve en riesgo en trminos de su calidad de vida, que es precisamente lo que suele suceder en los conflictos ambientales urbanos de nivel local. En lo que respecta al inters claro y fuerte de los ciudadanos y a la expectativa de lograr frutos, habra que distinguir situaciones. Las experiencias de participacin instrumental presentan ambas condiciones. Y aunque no las consideremos formas de movilizacin de la sociedad civil -ya que no hay, en esencia, autonoma poltica ciudadana ni los programas implican grados relevantes de descentralizacin poltica en favor de los ciudadanos-, pueden ser importantes para allegar recursos y solucionar carencias en forma conjunta entre organizaciones ciudadanas y equipos municipales. En el otro extremo estn las movilizaciones autnomas de la sociedad civil, donde el inters claro (o motivacin) que da lugar a un conflicto ambiental se une a la demostracin prctica de que es posible afectar el curso de los acontecimientos, llevando as la participacin a su clmax. Qu puede hacer la gestin urbana local para canalizar estos conflictos y la participacin asociada a ellos, hacia salidas democrticas negociadas, evitando excesos de conflictividad y caos y, adems, aprovechar las discusiones de fondo que estos conflictos suscitan?
6. CONFLICTOS
AMBIENTALES LOCALES Y
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DESCENTRALIZACIN
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POLTICA DE HECHO
Las autoridades locales enfrentan an una tercera tensin o dilema en relacin con sus tareas de gestin urbana y, especficamente, en relacin con la forma como deben enfrentar los conflictos ambientales. Su responsabilidad ms evidente es cumplir labores de mediacin para dar una pronta solucin a los conflictos. Pero tambin tienen ideas y opiniones, as como estrategias y programas polticos, que las llevan a tener posiciones e intereses definidos frente a los conflictos y su solucin. Incluso ms, como se trata de autoridades elegidas democrticamente, tienen la obligacin poltica o el mandato popular de llevar adelante esos
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Esta seccin est basada en Sabatini (1998).
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puntos de vista e intereses propios en nombre de toda la comunidad y por encima de intereses personales o de grupo. Deben ser juez y parte al mismo tiempo. En rigor, este es un dilema propio de la funcin pblica bajo democracia. Es una tensin entre el desempeo de sus roles de mediacin y de negociacin, como seala Forester, quien formul y discute este dilema para el caso de los planificadores urbanos. Mientras el de mediacin es por definicin un rol neutro, el de negociacin define a las autoridades como parte interesada en el conflicto. Como advierte el mismo autor, apegarse al rol de mediacin equivale a restarse la posibilidad de alterar las desigualdades de poder prevalecientes, e insistir en el rol de negociacin, con el fin de impulsar los intereses ms dbiles, significa perder independencia y neutralidad (Forester, 1989). Podramos hacer el alcance que apegarse al rol de mediacin, cuando existe un marcado desbalance de fuerzas en favor de los intereses econmicos extra-locales, es una manera de parcialidad y de prdida de independencia, aunque tenga la apariencia de la neutralidad. De hecho, es el estilo de gestin que practican las autoridades locales que han decidido sacrificar su autonoma y los objetivos de sustentabilidad, equidad y eficiencia urbana a las fuerzas econmicas y polticas externas y los objetivos de crecimiento y modernizacin. Sin embargo, paradjicamente, los conflictos ambientales locales abren buenas posibilidades a las autoridades locales para no quedar atrapadas en este dilema y no tener que optar por uno de estos roles, la mediacin o la negociacin, en desmedro del otro. La clave est en el equilibrio de fuerzas que subyace a estos conflictos. Los conflictos de inters originados por la distribucin de las externalidades pueden permanecer latentes por mucho tiempo, mientras no surja conciencia sobre los temas de calidad de vida y medio ambiente y mientras los ciudadanos no se organicen para resistir esos impactos. Comentamos, incluso, que esos impactos pueden ser evaluados positivamente como expresiones de progreso. Cuando surge la conciencia y la organizacin ciudadanas, se altera la relacin de fuerzas y el conflicto se hace pblico, se vuelve un conflicto abierto. Niveles an mayores de organizacin ciudadana logran cerrar la alternativa que tradicionalmente han tenido los intereses dominantes, de imponerse sin contrapeso en estos conflictos, fueran ellos latentes o abiertos. Mientras mayor el equilibrio de fuerzas entre las partes en disputa, en mejor situacin se encontrar el alcalde para poder sumar a su funcin de mediacin, la de negociar una salida al conflicto que incluya sus propios intereses como autoridad democrtica. El empate de fuerzas tiende a paralizar a los contrincantes creando un espacio poltico que acrecienta
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el poder de quien legalmente debe cumplir las funciones de mediacin, en este caso el alcalde. La mutua neutralizacin de los oponentes le permitir hacer pesar sus propios intereses, expresados en su programa de gobierno y sus estrategias de accin, y lo har con la legitimidad de estar mediando un conflicto para resolverlo oportunamente. En definitiva, podr ejercer, con relativo xito, la negociacin de sus propios intereses bajo la forma de una mediacin. Como se ve, es un poder de facto que puede sobrepasar con creces los poderes formalmente otorgados por leyes y polticas de descentralizacin. En eso consiste, precisamente, la descentralizacin poltica de hecho. La descentralizacin poltica de hecho puede ser parte de una estrategia de politizacin del espacio local, destinada a resolver el dilema entre competitividad y autonoma en favor de esta ltima, como veremos en la siguiente seccin. Esa es su significacin ms profunda para la futura gestin urbana de los gobiernos locales. La descentralizacin poltica de hecho no es, empero, algo que se logre de una vez y para siempre. Es cambiante, fluida y esquiva. Demanda trabajo, flexibilidad e imaginacin para favorecerla y aprovecharla. Tiene sus reglas que debemos descubrir, y que no son distintas que las de la poltica y los juegos del poder. Quizs la ms obvia de ellas es que mientras ms poder tengan los ciudadanos frente a los intereses econmicos y polticos extra-locales, ms neto ser ese efecto de descentralizacin poltica. El poder de facto que pueden obtener los gobiernos locales de estos conflictos tiene, sin embargo, sus riesgos. La paralizacin de proyectos de inversin que quedan atrapados en largos conflictos ambientales puede ser motivo suficiente para ahuyentar de la zona a otros inversores o incluso a las agencias a cargo de las obras pblicas. Por lo mismo, la estrategia de politizacin del espacio local no puede reducirse a la explotacin de las ventajas que provee la descentralizacin poltica de hecho. Ese es nuestro siguiente tema.
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7. POLITIZACIN DEL ESPACIO LOCAL Y OPORTUNIDADES PARA LA

NUEVA GESTIN URBANA
Ya sea a travs de la presin poltica o de una decisin administrativa de resonancia autoritaria, los conflictos ambientales locales suelen encontrar una salida que sacrifica los intereses de los grupos locales en favor de los objetivos econmicos o del crecimiento urbano moderno. Cuando las disputas alcanzan un grado alto de notoriedad, es probable que las autoridades polticas centrales se involucren directamente en impulsar ese tipo de solucin.
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En forma ms sutil, esa imposicin de intereses puede darse a travs de una suerte de negociacin informal que, en realidad, consiste en una verdadera extorsin subordinada (Sabatini, 1997f ). Se trata de una negociacin velada en que la comunidad, carente de fuerza para alterar el proyecto, pero con posibilidades de provocar algn perjuicio o costo a sus realizadores, intercambia silencio respecto del impacto ambiental a cambio de algunas donaciones en favor de la comunidad. Sometidas a este campo de presiones econmicas y polticas, sean ellas abiertas o soterradas, las autoridades locales parecen condenadas a quedar atrapadas en el dilema entre competitividad y autonoma, el que se resuelve casi siempre en favor del primero de sus trminos. Despus de analizar algo ms este dilema, argumentaremos en favor de la politizacin del espacio local como forma de dar con una salida adecuada a l. Es una estrategia formada por dos elementos complementarios: la descentralizacin poltica de hecho y la contribucin local a la emergencia de espacios polticos homogneos, ms comprehensivos territorialmente. Se trata de una salida que no est exenta de interrogantes y desafos para el futuro. Pero es una salida posible a este dilema que, en los hechos, est debilitando en vez de fortalecer el logro de los objetivos de desarrollo social, sustentabilidad ambiental e, incluso, eficiencia urbana por parte de muchos gobiernos locales que han sido exitosos en atraer capitales de inversin a sus reas jurisdiccionales. El dilema es, en esencia, un conflicto entre objetivos econmicos, por una parte, y objetivos de calidad de vida y conservacin ambiental, por otra. Los primeros corresponden a intereses globales que se materializan o expresan localmente. El capital tiene una movilidad creciente, es global, y se fija o inmoviliza en lugares concretos para devengar utilidadeslo que es particularmente claro cuando estamos hablando de negocios inmobliarios o de negocios que requieren bienes races o expresiones inmobiliarias para realizarse con xito. Los segundos, los de calidad de vida y de conservacin del entorno, son intereses locales. Mientras los primeros expresan las fuerzas del espacio econmico, los segundos corresponden a la defensa de la gente, de su calidad de vida en los territorios en que transcurre la mayor parte de su existencia, o espacio vital, tratndose de dos geografas que, juntas, constituyen una unidad de opuestos (Friedmann, 1988). Cmo puede un gobierno local lograr un balance adecuado entre los intereses correspondientes a estas distintas geografas y, al mismo tiempo, evitar ahuyentar a los capitales privados? Si la comunidad local se organiza ms y mejor y resiste las soluciones parciales e impuestas a los conflictos ambientales locales, cmo impedir que ello mismo incentive a los inversionistas privados a irse a otros lugares que les garanticen ventajas ms amplias?
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El ncleo del dilema es la autonoma local. Tienen las comunidades locales y sus autoridades un espacio de accin autnoma para decidir cmo y bajo qu condiciones se suman a los procesos de desarrollo urbano y econmico? O existe ms bien una fuerte determinacin de los espacios locales por las fuerzas externas globales, como muchos afirman, impresionados por el avance arrollador del capitalismo flexible sobre nuevos territorios urbanos y sobre nuevas localidades, muchas veces trastocndolos radicalmente? Antes de explorar respuestas posibles a estas preguntas -que apuntarn necesariamente a formas especficas de fomentar la descentralizacin local-, nos referiremos a una solucin que se ofrece muy habitualmente a este tipo de dilema entre objetivos econmicos y objetivos sociales del desarrollo. Para muchos, los gobiernos locales no deberan ni pensar en programas y polticas redistributivos ya que podran restar recursos y energas a lo que debe ser el esfuerzo fundamental, el crecimiento econmico. Si, en cambio, se preocuparan de que sus zonas sean competitivas para atraer a los inversionistas -evitando los tpicos impuestos o gastos demandados por programas de atencin a los ms pobres o de cuidado ambiental-, entonces el mismo crecimiento generar oportunidades de progreso para capas cada vez ms amplias de la poblacin local. Se trata de la aplicacin, al mbito local urbano, de la llamada teora del chorreo-conocida en ingls como trickle-down effect. Peterson (1981), por ejemplo, argumenta en contra que los gobiernos locales se involucren en acciones redistributivas, ya que ello les restar inevitablemente competitividad para atraer nuevas inversiones. Hay, detrs de esta posicin, una gran fe en los mecanismos de mercado. stos seran capaces de asignar las actividades econmicas a sus localizaciones ptimas. Existe, eso si, discusin sobre la real influencia que pueden tener los gobiernos locales en este proceso, a travs de la canalizacin de subsidios en favor de las empresas privadas (Fainstein,1994). En ltimo trmino, esta posicin en favor del crecimiento y contra las acciones redistributivas equivale a un desconocimiento del dilema que hemos identificado. El dilema no existira. Cuando hay pobreza o degradacin ambiental lo que sucedera, de acuerdo con esta postura, es que los mecanismos de mercado no estn operando bien, ya sea porque los derechos de propiedad no estn claramente definidos o el mecanismo de los precios es imperfecto, usualmente debido a una excesiva intervencin del Estado en los mercados. An en el caso ambiental, donde la realidad de las externalidades es una innegable imperfeccin de los mercados que demanda la intervencin del sector pblico, hay quienes sostienen que la mejor solucin es ms mercado, llegando a hablar de una mano invisible ecolgica (vase NCPA,1992).
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Nos hemos referido antes al peligro que el enfoque de planificacin urbana estratgica nos lleve a idealizar el mercado, justamente en un sector de actividad, como el inmobiliario, en que las imperfecciones y la falta de transparencia parecen ser la nota dominante. Parece innegable que el desarrollo urbano es productor de una serie de importantes externalidades negativas, que pueden agudizar la pobreza y la degradacin ambiental y, en general, deteriorar la calidad de vida para toda la poblacin. Por lo tanto, el dilema existe y es central para la gestin urbana. Hay autores que enfatizan la influencia de las variables culturales y polticas en la salida al dilema. De ellas dependera la posibilidad que tienen los gobiernos locales para insertarse adecuadamente en los circuitos econmicos globalizados y para evitar quedar constreidos por las presiones econmicas y por la competencia entre municipios. A esa conclusin llega Smith (1988), al comparar la evolucin de reas urbanas europeas y norteamericanas. Por su parte, Fainstein (1994), como ya lo adelantramos en el primer sub-captulo, seala que es posible identificar reas de indeterminacin, que pueden ser aprovechadas localmente para combinar logros econmicos con logros sociales en el marco de la estructura capitalista global. Agrega que una accin poltica efectiva, capaz de reconocer ciertos puntos decisionales, pasa a ser lo crucial para aprovechar esas posibilidades, ms que determinar, en base a lucubraciones de tipo general, si las localidades y sus autoridades pesan o no en los procesos de desarrollo. En un sentido parecido, en un documento de CEPAL/CNUAH (1991:7) se seala que no debiera subestimarse la capacidad que tienen los administradores urbanos de influir por ejemplo en la distribucin del ingreso real en la poblacin en forma independiente de aquellos efectos generados por el sistema econmico productivo.
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En ltimo trmino, la poltica local y los conflictos -en particular, los complejos conflictos ambientales que hemos discutido- son determinantes en definir quines se benefician y quines se perjudican de los proyectos a travs de los cuales tiene lugar el desarrollo urbano. Un mismo proyecto puede tener efectos muy distintos para una localidad, dependiendo de cmo evolucionen y se resuelvan los conflictos de intereses originados por la distribucin de las externalidades. Y esa evolucin y salidas a los conflictos son cuestiones de poltica local. Una comunidad dbil ni siquiera podr posicionar el conflicto de inters como un hecho pblico, debiendo contemplar el despliegue sin contrapeso de los agentes econmicos y pblicos comprometidos con el crecimiento econmico y los negocios inmobiliarios. En cambio, una comuni-
dad ms activa y vigilante, podr forzar distintas modalidades e instancias de negociacin para garantizar una salida ms equilibrada que complemente objetivos econmicos, sociales, ambientales y urbano-globales. Una primera forma de politizacin del espacio local consiste, justamente, en fortalecer aquellos procesos polticos que crean ambientes de negociacin, para as tender al sealado equilibrio o complementacin de intereses. La activacin de las organizaciones de la comunidad puede ayudar a acercarse a una situacin de empate de fuerzas. As, ninguna de las partes podr imponerse sobre las otras, con lo que se evitaran las salidas impuestas, tanto por las partes fuertes, generalmente las empresas o agencias que desarrollan los proyectos, como por las autoridades polticas de nivel superior, regionales o nacionales, comprometidas con la ejecucin de esos proyectos. La correlacin de fuerzas es, de hecho, el factor crucial que determina tanto la evolucin como la salida de cada uno de estos conflictos ambientales locales (Sabatini,1997c). Por lo mismo, el apoyo a la participacin ciudadana que puedan realizar las autoridades locales no es tan slo una cuestin de compromiso ideolgico y consecuencia democrtica. Es una cuestin de conveniencia poltica. Incluso, las formas autnomas o polticas de participacin ciudadana que estn detrs de los conflictos, pueden resultar en respaldos ms decisivos para la gestin pblica que la misma participacin instrumental. De tal forma, la politizacin local y la creacin de espacios de negociacin presenta una serie de ventajas: Consolida el carcter democrtico y participativo de la nueva gestin urbana de nivel local, involucrando en las tratativas a los grupos de la comunidad, las autoridades locales y las empresas privadas y agencias pblicas que impulsan los proyectos de desarrollo. Crea alternativas informadas, equilibradas y legtimas de toma de decisiones que resultan adecuadas para hacer frente a la complejidad de los problemas y disputas de intereses que plantea el desarrollo urbano. As se podran acoger los legtimos intereses de las partes, llegar a soluciones adecuadas en trminos ambientales y de eficiencia urbana y construir legitimidad poltica -tanto a nivel local como extra-local- para el trabajo de gestin urbana que realizan las autoridades locales. Evita que los conflictos de intereses que objetivamente plantea la distribucin de externalidades sean reprimidos, no llegando a expresarse pblicamente, o resueltos con salidas parciales consistentes en que unos intereses se imponen sobre los otros en toda la lnea. En otra parte hemos denominado fundamentalismo econmico a estas formas de resolucin de los conflictos ambientales (Sabatini,1997e y 1998). Tal vez la ms peligrosa de ellas sea la mencionada en primer
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lugar, cuando los conflictos permanecen latentes y no logran hacerse pblicos. Las autoridades suelen quedar satisfechas cuando un proceso no suscita disputas abiertas, pero lo ms probable es que el conflicto de intereses, que igualmente existe, se est resolviendo en favor de los objetivos dominantes, a expensas de los objetivos colectivos referidos a la calidad de vida, la sustentabilidad ambiental o la eficiencia de la ciudad. Una segunda forma de politizacin del espacio local corresponde a la insercin de los conflictos locales en lo que podramos denominar espacios polticos homogneos. Las exigencias sobre calidad de vida y sustentabilidad que hace la ciudadana local, se integraran a procesos nacionales o internacionales de elevacin de la conciencia, de surgimiento de nuevos valores y sus correspondientes cdigos morales, y de formacin de nuevas leyes y polticas pblicas. Esta segunda forma de politizacin del espacio local equivale, as, a una suerte de globalizacin de los conflictos locales. Mientras ms universal el movimiento ciudadano y los referentes culturales en los cuales puede insertarse poltica y ticamente la accin de la ciudadana de una localidad, ms difcil ser para los inversionistas encontrar localizaciones alternativas, sin esas exigencias donde trasladar sus inversiones o proyectos. La globalizacin no es slo econmica, sino que tambin cultural y valrica. La amenaza y disrupcin de los espacios vitales de la gente por el capitalismo flexible, ha sido contestada con el surgimiento de una serie de movimientos sociales que buscan defender aquello que parece tan radicalmente amenazado: desde los derechos humanos hasta el medio ambiente pasando por la identidades regionales y la defensa del patrimonio urbanstico. En este contexto se han afianzado como valores universales la conservacin ambiental, los derechos humanos, las identidades tnicas y regionales y la calidad de vida urbana, entre otros.8
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Tales cambios valricos van dando lugar a nuevos cdigos morales. Si hoy es posible para una empresa buscar localizaciones alternativas para sus proyectos, donde no se le hagan tantas exigencias ambientales o de contribucin a objetivos colectivos, ese campo se le est cerrando ms o menos rpidamente. Especialmente, en el caso de los proyectos de inversin que tienen un horizonte de tiempo que excede el corto plazo, los inversionistas debern anticipar en sus decisiones presentes el probable fortalecimiento de estos espacios polticos homogneos, que nadie duda en pronosticar. Sin embargo, los proyectos inmobiliarios, por lo general, de corto o mediano plazo para el inversionista (aunque sus externalidades
En Douglass y Friedmann (1998) se incluyen interesantes trabajos que dan cuenta de estos procesos de ascenso de la sociedad civil en el mundo. En Sabatini (1998) se hace ese anlisis para el caso de los conflictos ambientales de nivel local.
se dejen sentir por largo tiempo), permiten una mayor libertad frente a este futuro emergente. Por lo mismo, el esfuerzo de la ciudadana y las autoridades locales por globalizar sus conflictos debe ser mayor. Hay tres factores gravitantes en el avance de estos nuevos cdigos morales en el mundo, cdigos en los que la sustentabilidad ambiental y la calidad de vida ocupan un lugar prominente: El ascenso del movimiento ambientalista internacional y otros movimientos sociales ligados con la calidad de vida; El desarrollo, en la mayora de los pases, de la legislacin ambiental y de una institucionalidad para aplicarla; y El desarrollo del comercio internacional y los tratados de libre comercio. Mientras no se consoliden ni los cuerpos legales y normativos, ni las polticas ambientales y urbanas, ni los sistemas de gestin pblica que apliquen lo anterior, los movimientos ciudadanos realizarn el peso principal de la tarea de homogeneizar el nivel de esas exigencias en los espacios nacionales e internacionales. As sucedi en siglos anteriores con el voto de la mujer, con la reduccin de la jornada laboral y con el trabajo de los nios. Las demandas por la conservacin ambiental y la calidad de vida van adquiriendo la forma de exigencias morales que pesan crecientemente sobre la conducta de toda la poblacin, pero especialmente sobre quienes impulsan los proyectos de desarrollo (empresarios y autoridades). Y una vez que una de esas exigencias se haya traducido en una ley o en una norma legal, entonces se habr consolidado un espacio poltico homogneo. La relocalizacin de los proyectos de inversin para escapar a exigencias ambientales y sociales que aparecen como desmedidas se ir volviendo una posibilidad cada vez ms difcil. La consolidacin legal de esos espacios polticos homogneos es una funcin de primera importancia en los actuales procesos de desarrollo, funcin que est reservada para el Estado, y que no siempre es aquilatada debidamente. Es la manera ms clara para evitar aquellas formas de competencia entre localidades y regiones por atraer capitales de inversin que resultan destructoras para la calidad de vida, la integracin social, el medio ambiente y la eficiencia de los espacios urbanos.
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Incluso, el reciente (marzo 1998) y polmico Acuerdo Multilateral sobre Inversiones, impulsado por las naciones desarrolladas y grandes capitales, como intento por nivelar ( y controlar) las reglas y exigencias que los gobiernos hacen a los inversionistas, es parte de esta creacin de espacios polticos homogneos. A pesar de ser resistido por los ambientalistas o quizs por eso finalmente deber incorporar un trabajo de nivelacin de las reglas ambientales. Fracas el intento de imponerlo tras las bambalinas en reuniones cerradas en Pars en das recientes (marzo 1998). Hoy se ha abierto una discusin que involucra a los gobiernos, sus grupos opositores y la sociedad civil internacional, y de all tendr que salir el consenso que lo haga posible.
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Tambin en el plano internacional tiene lugar el mismo proceso. En particular, los tratados de libre comercio estn incorporando clusulas ambientales orientadas, justamente, a evitar la existencia de ventajas ilegtimas para los inversionistas en algunos pases o regiones.9 Actualmente se discute mucho sobre el tema del dumping ecolgico y no pocas disputas comerciales entre naciones combinan, en forma compleja, objetivos de frenar estas nuevas formas de competencia desleal con intereses proteccionistas de nuevo cuo. La vinculacin de las organizaciones ciudadanas locales con otras externas, nacionales o internacionales, debe ser evaluada como positiva. Constituye el primer eslabn para el fortalecimiento de espacios polticos homogneos que, en ltimo trmino, tendern a constituirse en espacios polticos globales o internacionales. Idealmente, en ellos se cerrarn las posibilidades para que los inversionistas extraigan ventajas a los gobiernos y comunidades locales, sobre la base de hacerlos competir entre s, ms all de los lmites que imponen la defensa de la calidad de vida, la conservacin ambiental y la eficiencia urbana. De tal forma, la politizacin de los espacios locales evitara dos situaciones, inconvenientes para un desarrollo urbano local que aspira a ser sustentable, socialmente integrado y eficiente en trminos urbanos: Por una parte, la creacin de espacios de negociacin de los conflictos ambientales locales evitara la imposicin de intereses econmicos privados o polticos nacionales a expensas de los intereses colectivos; y Por otra parte, la insercin de la movilizacin de la ciudadana local en procesos de consolidacin de lo que hemos llamado espacios polticos homogneos nacionales e internacionales, dificultara la emigracin de los capitales de inversin.
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Por cierto, la politizacin de los espacios locales como manera de resolver el dilema entre competitividad y autonoma plantea muchas dudas y presenta facetas controversiales. Est fundada en una valoracin positiva de los conflictos ambientales de nivel local, lo que desde ya es difcil de aceptar en un medio cultural como el latinoamericano, tan refractario a aceptar los conflictos como parte normal de las relaciones sociales. La impronta cultural espaola, de tanta fuerza y longevidad, ayuda a explicar no slo nuestro centralismo poltico sino que tambin nuestra inclinacin a considerar el conflicto como algo excepcional y negativo y a abortarlo o reprimirlo de todas maneras. Ni siquiera nos damos la oportunidad de considerar la posible existencia de aspectos positivos en los conflictos.
Hemos argumentado en favor de la descentralizacin poltica de hecho que puede resultar de los conflictos ambientales locales. Pero hay otras ventajas, como la contribucin que estos ltimos pueden hacer en trminos de coordinacin intersectorial, un componente clave del nuevo modelo de gestin urbana que se promueve (ver Simioni,1996:9). Los conflictos ambientales locales prometen forzar mayores niveles de coordinacin entre las diversas agencias pblicas que sern interpeladas por ellos, as como al interior de stas entre distintas divisiones y funcionarios (Sabatini y Seplveda,1997). Nuevamente, igual que con la participacin, los conflictos prometen reportarnos ventajas automticas en materia coordinacin al interior del sector pblico. Las debemos evaluar en trminos de su eventual contribucin para superar los crnicos problemas que nos aquejan en este campo. Podemos pretender estilos ms democrticos y participativos de gestin pblica, si no somos capaces de aceptar el conflicto, de valorarlo como punto de inflexin y de apertura de nuevas oportunidades, sin saber elaborar formas de tolerancia y negociacin para resolverlo? De hecho, las democracias latinoamericanas han sido histricamente fuertes en la competencia entre ideas y propuestas y, en cambio, dbiles en un segundo componente esencial de la democracia: la capacidad para construir consensos negociados, que garanticen la estabilidad poltica. Los conflictos ambientales urbanos prometen replantear esta vieja tensin entre competencia y consenso, que ha cruzado la historia poltica latinoamericana, pero ahora en el nivel local donde parece factible que encuentre salidas ms plenamente democrticas. Acaso estos conflictos no nos proveen de oportunidades prcticas de desarrollo democrtico que nos pueden ayudar a superar nuestra inveterada inhabilidad para combinar conflicto y consenso? Los conflictos de que estamos hablando se originan, bsicamente, por una reaccin de la ciudadana local ante cambios de uso del suelo que ven como amenazantes, o tambin por la valoracin negativa que hacen ahora los ciudadanos, premunidos de su nueva sensibilidad por el medio ambiente y la calidad de vida, de antiguas actividades vecinas. Este carcter reactivo de los conflictos plantea un desafo para las autoridades que los aceptan y que buscan explorar las oportunidades que abren. Cmo pasar de lo reactivo a lo propositivo? Los ciudadanos actuales, como vimos antes, aparecen en una actitud bsicamente defensiva frente al aumento de la incertidumbre y de los cambios. Qu pueden hacer las autoridades locales para arrastrar a los ciudadanos envueltos en conflictos locales al terreno de las ideas y las proposiciones? La insercin de la accin ciudadana local en los espacios polticos homogneos sin duda contribuye a dar ese paso.
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Es usual que los vecinos que parten por resistir los impactos negativos de un proyecto sobre su entorno, incorporen pronto en su discurso la discusin sobre el tipo de ciudad que esos proyectos comportan, y que esa evolucin sea ayudada por la vinculacin con otros grupos que enfrentan problemas similares en otros barrios, ciudades o pases. Sin embargo, el rol que el Estado debe jugar en esta forma de globalizacin de los conflictos locales es insustituible, como destacamos antes. El punto culmine de la politizacin del espacio local es la formacin de nuevas leyes y polticas pblicas, al igual que la creacin de la institucionalidad para aplicarlas, todas funciones privativas del Estado. La idea de politizar los espacios locales tambin parte por asumir que los conflictos ambientales son inevitables, lo que puede ser claro y aceptado en trminos generales, pero controvertible en trminos prcticos. De hecho, hay muchos conflictos ambientales que podran ser evitados con una adecuada informacin. Se trata de aquellos que se originan por una combinacin de celo ciudadano, conciencia ambiental y mala informacin. Adems, est el hecho que cuando no hay suficiente conciencia o capacidad de movilizacin ciudadana los conflictos de intereses no se explicitan, lo que en trminos polticos equivale a su inexistencia. Eso ha sido lo tradicional y tanto los polticos como muchas autoridades siguen apelando a esa normalidad para resistir la idea de tener que ponerse a tono con los tiempos. As, siempre habr posibilidad para argumentar que los conflictos ambientales que estn multiplicndose pueden ser evitados o ignorados, o tenidos como producto de la accin de nuevos tipos de agitadores. Podemos aspirar a tener autoridades cuya respuesta a los conflictos sea otra que la de negarlos o reprimirlos lo ms rpido posible? Es razonable esperar que la misma conflictividad que se avecina, empujar en favor de un cambio de actitud, pero ello no debe excusarnos de no apreciar lo difcil que puede resultar ese cambio de actitud. Los cambios en los patrones culturales son lentos y difciles, aunque no imposibles, sobre todo cuando estamos en medio de un proceso de cambios valricos y culturales. Muchas otras dudas y preguntas especficas podran surgir de esta idea de politizar el espacio local, pero lo fundamental se refiere al papel que los conflictos ambientales urbanos, originados por la distribucin de externalidades, tendrn en la nueva gestin urbana. Cmo enfrentarlos y canalizarlos, considerando que vendrn de todas formas? Ese es indudablemente un tema de futuro. E. PLANIFICACIN: RMORA DEL PASADO O DESAFO FUTURO? De la planificacin se dice tanto que se trata de un obstculo que nos
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ha legado el estatismo urbano, practicado hasta ahora por el Estado, como que se trata de una tarea futura de creciente urgencia, considerando la evolucin actual de los problemas que aquejan a las ciudades. Tal vez por la necesidad de tener un espacio adecuado para nacer y fortalecerse, la nueva gestin urbana ha sido arrullada por un discurso anti-planificacin. Una vez pasado ese impulso original, todo hace pensar que la beligerancia ir siendo sustituida por el escepticismo de hacer factible la planificacin en un contexto como el actual, en que el desarrollo urbano parece completamente entregado a las fuerzas del mercado. Ya tenemos algunos indicios de ese escepticismo. Hay quienes dicen que hay que olvidarse de la pretensin de planificar las ciudades. Pero hay tambin quienes estn levantando sus voces para sealar la necesidad de rescatar la esencia del sentido de planificar las ciudades. En medio de sus graves problemas ambientales, sociales y de eficiencia, se va fortaleciendo la conviccin de que es necesario que las autoridades responsables del tema puedan prever los problemas futuros y de que tengan una perspectiva territorial holstica o integrada de cada ciudad o regin urbana. As, est por definirse el papel que jugarn en los estilos emergentes de gestin pblica urbana estos dos elementos centrales de la idea original de la planificacin: la anticipacin del futuro y la visin comprehensiva de la realidad. Los proyectos han reemplazado en importancia al plan urbano; y la gestin con las fuerzas del presente, a la planificacin idealizada y legal del futuro. La mente estratega del anlisis FODA (fortalezas, oportunidades, debilidades, amenazas) sustituye a la destreza para formular planes maestros. La preocupacin por identificar y aprovechar los lugares y los nichos de mercado reemplaza a la dedicacin y el detallismo con que se pensaba la ciudad futura. Todo parece haberse vuelto lugar y presente; aqu y ahora. Tanto, que preguntarse sobre las diferencias entre las tareas del Estado y las de las empresas privadas no resulta fuera de lugar. Pero la nueva gestin urbana es an un proyecto. Ha llegado a dominar el discurso pero no todava la realidad. La vieja planificacin urbana sigue viva y dominando el trabajo de las reparticiones pblicas a cargo del rea. Estamos en un tiempo de transicin. Los planificadores urbanos defienden sus planes comprehensivos, mientras las fuerzas del mercado, con la connivencia de otras autoridades y agencias pblicas, sobrepasan su espritu e incluso sus preceptos legales y van construyendo una ciudad de hecho que poco tiene que ver con las ideas de los planificadores. Ya no slo tenemos la ciudad informal de los pobres, tan importante en nuestra Amrica Latina. Estamos asistiendo, adems, al surgimiento de la ciudad ilegal de los ricos: aquella que se extiende por los campos
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aledaos a las ciudades, en la forma de parcelas de agrado. Y en medio de esta turbulencia, los municipios siguen haciendo ms de lo mismo: sus cdigos de zonificacin. Mientras los planificadores urbanos parecen apegados a sus imgenes decimonnicas de una ciudad compacta, densa, de peatones y bulevares -una ciudad que no por casualidad careca de automviles-, la ciudad real ve caer sus densidades y romperse su silueta, al mismo tiempo insinuando nuevas formas de encuentro social y de encuentro con la naturaleza en medio de los graves problemas ambientales, de ineficiencia y de desintegracin social que la sacuden. En esta realidad de crisis y posibilidades, aquellas imgenes se vuelven, en sentido estricto, rmoras del pasado que dificultan avanzar. Ello es as, porque las posibilidades que estn emergiendo en medio de la complejidad y el cambio no son seguras ni fciles; surgen ms bien como espacios de indeterminacin que es necesario identificar y entender para poder aprovechar. Y el apego a las imgenes y a los modelos del pasado resta energa para capturar esas posibilidades. En todo caso, lo que podemos constatar es una sustitucin ms o menos rpida y quizs no demasiado reflexiva del concepto y del trmino planificacin por los de gestin. Incluso ms, el trmino planificacin, as como el de estrategia, tan vinculado a la historia de la planificacin, resultan sospechosos cuando se habla de la accin del Estado, pero se usan profusamente para describir la accin de las empresas privadas en los mercados -la planificacin estratgica de tipo corporativo. En este captulo plantearemos algunos temas de futuro en torno a la necesidad de rescatar, en los nuevos estilos de gestin urbana local (o planificacin urbana estratgica), la anticipacin del futuro y la visin comprehensiva de la realidad. Son desafos nada menores y son claves para ir asegurando la contribucin de nuestra nueva gestin urbana, practicada por los gobiernos locales al logro de los objetivos colectivos de sustentabilidad ambiental, eficiencia urbana e integracin social. Cmo se inserta la nueva gestin urbana local, tan orientada al corto plazo y al lugar, en los espacios y tiempos grandes, implcitos en la idea original de planificacin, requeridos tambin por la gravedad y magnitud de los problemas que aquejan a las ciudades intermedias, as como a las grandes en que aqullas se transformarn? Discutiremos primero la relacin entre lo local y lo global; luego, la relacin entre presente y futuro. La importancia que asignamos a las cuestiones relativas a la forma y estructura espacial de las ciudades para la nueva gestin urbana, nos llevar a dar prioridad a la relacin entre lo local y lo global como tema de futuro, por sobre la relacin entre presen-
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te y futuro. La anticipacin del futuro no parece privativa del Estado, mientras que la preocupacin por la insercin de las acciones puntuales y los proyectos en el espacio global de las ciudades, s lo parece. Las empresas, especialmente las grandes corporaciones privadas, sin duda planifican el futuro. Y lo pueden hacer a largo plazo. Los bancos privados de tierras, por ejemplo, son una realidad que ha surgido con la maduracin y extraordinario desarrollo del sector de promocin inmobiliaria de las ltimas dcadas. En cambio, la ciudad como conjunto, como territorio o regin, parece ser un simple resultado de proyectos y acciones insertos en la lgica del aqu y ahora-excepcin hecha de las grandes obras pblicas urbanas, a las que por lo mismo asignaremos un rol clave en el rescate de la idea de planificar las ciudades. An ms, en cierto sentido, slo existe lo local, y lo global pasa a ser una ilusin. La ciudad parece estar diluyndose. Pierde su forma tradicional y estalla su silueta en mil pedazos. Existe todava la ciudad? O vivimos en espacios urbanizados globales, que tienden territorialmente a abarcar vastas regiones nodales y, en el extremo, al planeta? Quin ms, sino el Estado, debe hacerse cargo de recuperar una visin holstica de las ciudades, sea como sea que stas se definan, y de hacer pesar esa realidad global en las decisiones y proyectos urbanos que se piensan y deciden localmente.
1. RELACIN ENTRE LO LOCAL Y LO GLOBAL

La nueva gestin urbana de nivel local est llamada a fomentar los proyectos, privados y pblicos, portadores de crecimiento econmico y desarrollo urbano. Al mismo tiempo, su desafo es poder compatibilizar ese objetivo con los de contribuir al logro de una ciudad sustentable, equitativa y eficiente. Pero cunto puede resolverse de estos ltimos objetivos a nivel de gobiernos municipales? Cuando tenemos gobiernos locales, como en las ciudades intermedias que no son tan grandes, esa pregunta no representa un gran problema. Incluso, esos municipios nicos suelen abarcar en su territorio jurisdiccional las reas rurales aledaas a la ciudad, pudiendo as hacerse cargo de las tareas relativas a la sustentabilidad ambiental de la regin. Cuando, en cambio, estamos hablando de ciudades inter-municipales de mayor tamao, la cuestin cambia. Mientras los objetivos de crecimiento se pueden resolver bien a nivel local, atrayendo inversionistas y proyectos, los objetivos de eficiencia, sustentabilidad e integracin social dependen de realidades que rebasan la escala de los espacios locales. Los principales problemas ambientales que se viven en un barrio o comuna de una ciudad son, y tienden cada vez ms claramente a ser, problemas globales de las regiones urbanas. La congestin del trfico, la contaminacin del aire e, incluso, el manejo de los residuos son problemas en los que cada gobierno municipal puede contribuir cada vez menos. Ocurre lo mismo con la pobreza, especialmente en ciudades alta-
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mente segregadas, donde se han conformado grandes concentraciones de miseria, desesperanza y patologas sociales. An ms, la solucin local que habitualmente se da a problemas funcionales, ambientales y sociales, suele contribuir a agravar los mismos tipos de problemas a nivel de la ciudad. Los mismos problemas que los barrios y comunas parecan haber resuelto, se devuelven a ellos, agravados. Veremos enseguida en qu consiste esta retroalimentacin entre soluciones locales y problemas globales y cmo est vinculada con el tema de las externalidades. Luego enfatizaremos tambin que la complejidad espacial de las ciudades, eso que siempre estamos propensos a denunciar como caos, puede contener importantes posibilidades para trabajar, desde la gestin urbana local, por el alivio de los grandes problemas funcionales, ambientales y sociales de nuestras ciudades. (i) Zonificacin y externalidades de segundo orden. Peor el remedio que la enfermedad? Las externalidades constituyen el nervio esencial del hecho urbano. Y no slo en trminos polticos, sino que tambin en trminos econmicos, sociales y culturales. El valor (o externalidad positiva fundamental) que provee un lugar urbano es cercana y accesibilidad. La creatividad y productividad econmicas dependen de ello. Tambin las relaciones sociales y culturales, tan determinadas por el encuentro fortuito, y las oportunidades que provee la diversidad. Asimismo, la principal externalidad urbana negativa, la que ms atenta contra el sentido profundo de las ciudades, es la falta de acceso y la separacin o segregacin en el espacio respecto de actividades, categoras de personas o grupos con los cuales se debe interactuar. Y hay tres factores ineludibles del hecho urbano que empujan hacia la separacin y que reducen la accesibilidad:
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Nuestra esencia fsica como organismos, que ocupamos, monopolizndolo, un espacio o lugar. Lo mismo puede decirse de las edificaciones y equipamientos a travs de los cuales realizamos nuestras actividades urbanas. Los problemas de transporte urbano, claves en cualquier ciudad de cierto tamao, se originan justamente de este factor. Nuestra esencia social, que confiere a los barrios residenciales (o reas socialmente homogneas) un rol central en la conformacin de grupos e identidades sociales. Este carcter necesario y positivo de la segregacin contrasta con todos los males sociales que se le pueden atribuir y que se relacionan con la
exclusin y la discriminacin sociales. Adems, contribuyen a los problemas de transporte y congestin, al determinar magnitudes excesivas en las distancias y tiempos de viajes dentro de las ciudades. Las externalidades ambientales negativas, que producen cierta incompatibilidad entre actividades y usos del suelo. La planificacin urbana moderna ha tenido como misin fundamental, justamente, la de evitar estas externalidades a travs de la separacin de actividades. Para ello instaur la prctica de la zonificacin. Sin embargo, no pocos urbanistas han llegado a la conclusin que este remedio -la zonificacin- pas a ser peor que la enfermedad (vase Jacobs,1961 y 1995). Los tres factores de separacin espacial anotados recin, y que son propios del hecho urbano, suelen vincularse entre s. En particular, la pobreza urbana es una combinacin de ellos. Representa una externalidad negativa -con impactos econmicos de desvalorizacin de las propiedades que afectan a otros grupos sociales- a la vez que entre sus dimensiones constituyentes se cuentan la aglomeracin espacial y las malas condiciones de accesibilidad en la ciudad. Pero la separacin dista de ser tan slo negativa. Tiene aspectos positivos para la constitucin de grupos e identidades sociales, como hemos sealado. En lo referente a las externalidades, ocurre otro tanto. De hecho, separar a travs de la zonificacin ha sido la esencia de la solucin a muchos problemas urbanos derivados de externalidades. Por lo mismo, soluciones radicales para la integracin social urbana, como las de la mezcla total recomendada tradicionalmente por socilogos (Rapaport,1978), la heterogeneidad forzada que han promovido urbanistas y diseadores por todo el mundo (Chermayeff y Tzonis,1971) o, incluso, la ms reciente poltica de mixed income housing (poltica de construccin de conjuntos habitacionales para familias con distintos o variados niveles de ingreso), formulada en los Estados Unidos por la administracin Clinton (Husock,1995), resultan algo ingenuas y, por lo general, impracticables. Lo mismo podra decirse de recetas genricas e inespecficas sobre los usos mixtos del suelo, cuando siguen existiendo numerosas e importantes externalidades que hacen incompatibles a muchas actividades y usos entre si. No existen tecnologas limpias para todo, y muchas disponibles no estn al alcance de los pases en desarrollo. Las normas de usos del suelo basadas en separar actividades y usos seguirn teniendo un rol central que jugar en la planificacin del desarrollo urbano. La planificacin urbana ha consistido, bsicamente, en resolver y evitar conflictos por externalidades en el nivel local. Por esa razn ella est
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tan descentralizada en los gobiernos locales y por ello su instrumento principal, de nivel municipal, es el plan regulador, y, especficamente, el cdigo de zonificacin. La nueva gestin urbana deber seguir ocupndose, como uno de sus objetivos centrales, de evitar las externalidades y de resolver los conflictos de inters que ellas igual harn surgir -hemos insistido que esos conflictos son inevitables y que los cambios en la cultura poltica y las nuevas formas de participacin ciudadana los irn volviendo conflictos explcitos o abiertos, adems de numerosos. La solucin local o municipal a los conflictos de inters, latentes o abiertos, que surgen de la distribucin de las externalidades presenta, sin embargo, dos inconvenientes principales. Se trata de inconvenientes en torno a los cuales surgen los dos dilemas identificados antes como temas de futuro principales para la nueva gestin urbana de nivel local: La solucin parcial de los conflictos ambientales locales en favor de los intereses vinculados al crecimiento econmico y el desarrollo inmobiliario, forma de salida al dilema entre competitividad y autonoma que hemos analizado antes. La solucin local que se da a las externalidades suele implicar la exportacin de los impactos negativos hacia el resto de la ciudad. La gestin urbana local parece contraponerse a la gestin urbana global. Este es nuestro siguiente tema. Qu efectos agregados sobre la ciudad tiene una gestin urbana de nivel local que sea exitosa frente al problema de las externalidades? Todo indica que tiende a producir externalidades derivadas de mayor escala espacial o de segundo orden, en una suerte de spillovers (derramamientos) de externalidades desde un nivel geogrfico a otro. Cuando se evita una externalidad a nivel local o in situ, el problema est lejos de haber quedado resuelto. Lo ms probable es que, a travs de la zonificacin o de otras formas de exclusin de actividades, se estn exportando esos efectos hacia fuera de nuestras unidades territoriales de planificacin. La homogeneidad de estas ltimas, a pesar de ser un factor que podra contribuir al carcter participativo de la gestin urbana local (Guercke,1994:7), puede, al mismo, tiempo ayudar a este derramamiento o exportacin de externalidades. De hecho, la misma participacin llevar a los ciudadanos a ser ms efectivos en defender sus barrios y su calidad de vida, lo que puede acentuar los fenmenos de exportacin y derramamientos sealados. Y la descentralizacin poltica en favor de los gobiernos locales puede tener el mismo efecto, al permitir que stos sean ms efectivos en evitar impactos y conflictos por la va de derivar externalidades ambientales desde sus propios territorios municipales a los de la ciudad o su entorno.
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Este es un problema de gestin de gran importancia para la sustentabilidad ambiental de las ciudades intermedias que, en rigor, ocurre an cuando stas no han llegado a la etapa de ser intercomunales. Tiene lugar en la relacin de cada ciudad con la regin natural o los ecosistemas que la acogen. Pero en las ciudades mayores es ms complejo, con mayores connotaciones sociales relativas a la segregacin y la degradacin social de la ciudad, adems de las ambientales. En el nivel local es posible controlar o influir la distribucin directa de las externalidades, quedando la distribucin indirecta librada a la complejidad y al azar, lo que debilita y es a la vez un signo de debilidad de la gestin agregada de las ciudades. Los basurales y los grupos pobres son usualmente excluidos de muchos barrios de clase media o alta. Representan para ellos externalidades que afectan negativamente su calidad de vida y el valor de sus propiedades. En el lmite, en esos barrios no existe pobreza, de la misma forma como la basura tampoco representa un problema ya que ella se exporta a otros lugares de la ciudad o la regin. En las aglomeraciones de pobreza, en cambio, la pobreza es el problema y las basuras que reciben del resto de la ciudad -los vertederos oficiales y los basurales clandestinos suelen quedar en esos barrios- representan un problema que se suma al problema fundamental de ser pobres. Cuando en un barrio econmicamente emergente se excluye a una familia modesta, sea a travs de los precios de la tierra, apoyndose en las normas de uso del suelo o en los cdigos de construccin, o recurriendo a otras formas de discriminacin, se puede estar contribuyendo a generar problemas mayores. La repeticin de esta accin de segregacin produce, con el tiempo, la aglomeracin de los pobres. Ms all de cierta escala (que no conocemos) y en contextos de desempleo e inseguridad social, este resultado espacial se convierte en causa de problemas sociales. Se agravan las llamadas patologas sociales, tales como la desintegracin familiar, la desercin escolar, la drogadiccin y la delincuencia. Ello es especialmente claro cuando predomina en las ciudades la pobreza sin esperanza, propia del capitalismo flexible y de las nuevas formas de darwinismo social que campean en el mundo. Estas patologas pueden ser consideradas externalidades negativas de segundo orden, causadas por un desarrollo urbano excesivamente segregador. En ltimo trmino, la pobreza que se logr excluir a nivel local como una externalidad negativa se vuelve contra los habitantes de esos mismos barrios y reas en la forma, por ejemplo, de inseguridad en toda la ciudad. Y la reaccin sern las gated communities, o condominios cerrados, el nuevo modelo de desarrollo residencial que avanza aceleradamente en muchas ciudades occidentales, incluidas las latinoamericanas.10 Los condominios cerrados defienPara el caso las ciudades de los Estados Unidos, donde el fenmeno se encuentra masificado, ver Blakely y Snyder (1997).
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den a la gente contra la delincuencia y la inseguridad urbana, a la vez que ofrecen otras ventajas, como las de esparcimiento y recreacin, sentido de pertenencia a un grupo social y exclusividad social. Podramos, incluso, hablar de esta solucin como una externalidad de tercer orden, ya que sin duda este enrejamiento de un volumen creciente de familias de estratos altos y medios en barrios socialmente homogneos agudiza la desintegracin social. El crculo se ha completado y quedado establecido como una causalidad circular perversa, entre acciones locales y efectos globales. Un anlisis parecido al que hemos hecho respecto a la pobreza podra hacerse en relacin con los problemas ambientales y los de congestin. La zonificacin -hemos dicho antes- surgi histricamente para evitar las externalidades en el nivel local. Pero las externalidades que no ocurren a nivel local se pueden convertir en externalidades de mayor escala y en problemas urbanos globales. Qu se puede hacer desde los espacios locales y, especficamente, desde la gestin urbana local, para romper esta causalidad circular entre soluciones locales y problemas globales? Los usos mixtos del suelo parecen ser, en trminos generales, la solucin de largo plazo para los problemas urbanos globales. Su utilizacin implicara cuatro beneficios: Reduccin de la extensin de los viajes y, con ello, menor congestin y contaminacin atmosfrica; Un ms claro sentimiento colectivo de integracin social, reduciendo as la desesperanza y las patologas sociales; Espacios urbanos ms creativos y seguros;11 y Una elevacin de la conciencia sobre la dimensin ecolgica y sistmica del hecho urbano, al enfrentar a cada persona y actividad ms claramente con los efectos que producen.12 Pero desaparecieron del todo las externalidades que justificaron la zonificacin? Sealamos antes que no, aunque el avance tecnolgico va abriendo mejores posibilidades de instaurar usos mixtos del suelo. Cmo combinar el control de las externalidades en el nivel micro-espacial con los spillovers de externalidades a nivel espacial agregado? Qu efecto pueden tener las propuestas de usos mixtos en trminos de multiplicacin de los conflictos ambientales locales? Estamos enfrentados a un trade off entre usos mixtos, externalidades y conflictos ambientales locales, por una parte, y zonificacin, externalidades derivadas y crisis global urbana, por otra parte? Lo ms probable es que la solucin sea una combinacin de zonificacin y capacidad de mediacin y negociacin de conflictos, tareas ambas en que las autoridades locales tienen una responsabilidad de primer orden.
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Este es un argumento que desarrolla extensamente Jacobs (1961). Como seala Rueda (1994), la falta de diversidad propia de la zona funcional homognea de la planificacin urbana moderna produce pobreza en materia de intercambios de informacin.
(ii) Complejidad y caos. Existen posibilidades para que la gestin local contribuya a la planificacin global de las ciudades? Una propuesta de usos mixtos del suelo puede, en parte, apoyarse en la misma dinmica de mercado y no ser una imposicin a l. El cambio en los patrones de segregacin social urbana ofrece esa posibilidad. Antes, en el sub-captulo C, sugerimos que el gran promotor inmobiliario, por tener como objetivo primordial el incremento de rentas de la tierra, puede contribuir inadvertidamente a acercar fsicamente a pobres y ricos. Es lo que est ocurriendo en ciudades previamente segregadas a gran escala, como la mayora de las latinoamericanas (ver Sabatini,1997a). Las nuevas tendencias de exclusin social al interior de las ciudades -las que se expresan en los condominios cerrados y con guardias- son correspondidas por nuevas oportunidades de integracin social. Esta es, tpicamente, una ventaja producto de la complejidad; y los usos mixtos del suelo son, en rigor, una manera de introducir complejidad y caos. Vimos las ventajas que pueden reportar. De tal forma, la principal contribucin que la gestin urbana local podra hacer a la solucin de los problemas globales de las ciudades, sera fomentar los usos mixtos del suelo y, al mismo tiempo, desarrollar una mayor capacidad de gestin de los conflictos ambientales locales. Debe sealarse que los usos mixtos pueden definirse de distintas maneras y que no son excluyentes con la zonificacin. Ms que la mezcla total, que puede resultar impracticable e inconveniente, como hemos sealado antes, lo importante es reducir la escala de la segregacin de actividades y grupos sociales. Y el manejo delicado de dicha escala y del diseo urbano micro-espacial, son dos campos de trabajo prioritarios para el futuro planificador urbano de nivel local. A travs de ellos, las externalidades y los conflictos asociados a ellas pueden prevenirse en alguna medida. En sntesis, los problemas globales urbanos de eficiencia, de sustentabilidad y de pobreza -lo que en otra parte llamamos los problemas de la ciudad (Jordn y Sabatini,1988)- estn unidos espacialmente con los problemas locales a travs de los spillovers. Esta relacin entre lo local y lo global da lugar a importantes temas de futuro para la nueva gestin urbana: Cmo lograr que la solucin a las externalidades y los conflictos ambientales locales no termine agravando esos problemas de escala mayor, sea que se consiga a travs de la zonificacin, de la imposicin del ms fuerte, de decisiones administrativas inconsultas o an de la negociacin ambiental? Y, al mismo tiempo, cmo evitar que el fomento de los usos mixtos del suelo no derive en una mayor cantidad de conflictos ambientales locales, volviendo crecientemente ingobernables los espacios municipales?
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2. RELACIN ENTRE PRESENTE Y FUTURO

Si hay quienes piensan que la planificacin urbana tiene poco que hacer con las escalas globales y que debe dedicarse a la micro-planificacin de espacios y la gestin de acciones locales, con mayor razn habr quienes piensan que ella no tiene nada que hacer con el futuro. Nadie sabe cmo ser la ciudad del maana. Vivimos, por lo dems, una poca marcada por la incertidumbre. De qu sirve, entonces, gastar plvora en ejercicios que parecen de ciencia-ficcin? Pero, al mismo tiempo, sabemos que los problemas que no resolvemos hoy se agravarn hasta convertirse en inmanejables. Sabemos tambin que hay un momento en que la repeticin de las mismas acciones alcanza un umbral a partir del cual su contribucin a los problemas se torna exponencial. Es lo que ocurre, por ejemplo, al introducir un nuevo vehculo motorizado en una va ya congestionada. La gravedad que cobran los problemas cuando alcanzan una cierta escala es, tal vez, la principal enseanza que las grandes metrpolis pueden hacerle a las ciudades intermedias. En el campo ambiental, uno de los lemas fundamentales es la prevencin -pollution prevention pays, reza el lema en ingls. Resulta socialmente rentable invertir hoy en esa prevencin ambiental, para evitar los problemas futuros que la inaccin nos deparara. Lo mismo podra decirse de otros problemas urbanos globales, como los de pobreza y desintegracin social o como los de transporte y congestin. La experiencia que muestran las ciudades integrantes del proyecto Gestin urbana en ciudades intermedias seleccionadas de Amrica Latina y el Caribe es, precisamente, que no hay integracin entre gestin, entendida como proyectos y acciones puntuales, y planificacin, entendida como control anticipado del crecimiento fsico y definicin de la imagen-objetivo del desarrollo de la respectiva ciudad (Simioni,1996:14-17).
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Debilitada en lo referente a su misin originaria de anticipacin, la planificacin urbana est siendo sobrepasada por las dinmicas urbanas, especialmente por las fuerzas de mercado. Sin embargo, los procesos de cambio que estn exhibiendo las ciudades, tanto como sus resultados morfolgicos y funcionales, presentan una extraordinaria similitud entre ciudades de distintos pases, niveles de desarrollo, sistemas polticos y cultura (LILP,1995). Ello podra deberse a la homogeneizacin de las pautas de consumo urbanas (o patrones culturales de urbanizacin); pero tambin al hecho que en general las grandes ciudades realizaron desde los aos 60 similares programas de obras pblicas urbanas, especialmente carreteras radiales y orbitales, nuevos aeropuertos y sistemas de transporte masivo. La influencia de estas obras sobre la forma urbana en el mediano y largo plazo parece un hecho evidente (LILP,1995), y muy posiblemente ayude a explicar las similitudes
sealadas. Los programas de construccin de infraestructuras urbanas representan, por tanto, un importante ejercicio de anticipacin. Cmo podra complementarse la vocacin de presente que tiene la gestin urbana local con estas formas de anticipacin? La reserva de terrenos para usos pblicos futuros, tales como parques, caminos, servicios pblicos o vertederos y, entre lo ms nuevo, los programas de espacios abiertos13, son tipos de acciones de anticipacin a travs de las cuales los gobiernos locales podran actuar preventivamente. Es posible compatibilizar la inclinacin por el presente de la nueva gestin urbana con una preocupacin mayor por el futuro?
3. C RISIS
DE LAS CIUDADES Y REACCIN SOCIAL : MOTIVO DE
ESPERANZA
Tal vez un ltimo desafo que podemos sealar para la futura gestin urbana local sea el de saber leer los cambios que estn sobrellevando las ciudades. No deberan entenderse tan slo como nuevas fuentes de problemas sino que, principalmente, como reacciones sociales a los problemas antes acumulados. La explosin de las ciudades en fragmentos esparcidos por una vasta regin puede ser entendida de estas dos maneras: como nuevos problemas que se suman a los anteriores o como la bsqueda de la gente de una mejor calidad de vida, escapando de ciudades crecientemente inhspitas. Tal vez haya que considerar los dos aspectos simultneamente. En todo caso, al mirarlos como manifestaciones de energa, los cambios en marcha pueden entregar pistas sobre espacios de libertad, sobre espacios de indeterminacin que es posible aprovechar desde los gobiernos locales. Esa reaccin social es tanto de ciudadanos organizados y movimientos sociales, como de ciudadanos-consumidores. Por una parte, estn los conflictos ambientales urbanos y los movimientos de opinin pblica referidos a temas o demandas urbanas. Por otra parte, las empresas inmobiliarias que buscan responder a estas inquietudes de la poblacin, ayudan a perfilar y consolidar nuevas tendencias de mercado en el desarrollo urbano. Las parcelas de agrado y los condominios cerrados son negocios nuevos que replican y, a su manera, acogen las reacciones de huida o enrejamiento de los ciudadanos frente a la crisis urbana. Por cierto, estas reacciones ciudadanas y soluciones empresariales deben ser evaluadas. Pueden tener aspectos rescatables pero otros podran ser estimados como negativos.
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En los Estados Unidos se observa una creciente presin ciudadana por contar con programas de espacios abiertos (Tibbetts,1998), como producto de demandas por medio ambiente y calidad de vida.
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Mientras tanto, el Estado y en particular los gobiernos centrales parecen estar a la deriva. No comprenden las posibilidades que entrega la nueva ciudadana; torpedean y recelan de la participacin. Tampoco entienden las posibilidades y energa que puede haber en los desarrollos inmobiliarios. Frente al mercado, oscilan entre el viejo recelo y la sumisin. Al mismo tiempo, rehuyen o tapan los conflictos. Mucho ms podemos esperar de los gobiernos locales, ms cercanos a los ciudadanos y a los problemas en su manifestacin cotidiana y ms vvida. Tambin, ms cerca de las posibilidades concretas para hacer cosas; ms prximos, en definitiva, a los espacios de indeterminacin que provee el desarrollo urbano con sus conflictos y tensiones. Existe, por tanto, la necesidad de rescatar una forma de planificacin urbana que integre gestin del presente con anticipacin (y control) del futuro, logrando integrar la accin de nivel local, en manos de los remozados municipios, con la solucin de los problemas globales de las ciudades.
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SEGUNDA PARTE
V. EL PROYECTO GESTIN URBANA EN CIUDADES INTERMEDIAS SELECCIONADAS DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE (GUCI) VI. ESTUDIOS DE CASOS: CRDOBA (ARGENTINA) CUZCO (PER) MANIZALES (COLOMBIA) OURO PRETO (BRASIL) PUERTO ESPAA (TRINIDAD Y TABAGO) VALDIVIA (CHILE) RICARDO JORDAN Y DANIELA SIMIONI
V. EL PROYECTO GESTIN URBANA EN CIUDADES INTERMEDIAS SELECCIONADAS DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE (GUCI)
RICARDO JORDAN Y DANIELA SIMIONI
V. EL PROYECTO GESTIN URBANA EN CIUDADES INTERMEDIAS SELECCIONADAS DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE (GUCI)
Las presentes notas1 apuntan a delimitar conceptualmente el proyecto de asistencia tcnica Gestin Urbana en Ciudades Intermedias seleccionadas de Amrica Latina y el Caribe, que realiza CEPAL auspiciado por el Gobierno de Italia. El proyecto se enmarca dentro de la actividades de la Divisin de Medio Ambiente y Desarrollo y considera el apoyo a la modernizacin de los procesos de gestin urbana sobre la base de seis casos de estudio en municipios de ciudades de porte medio en Amrica Latina y el Caribe (Crdoba, Argentina; Cuzco, Per; Manizales, Colombia; Ouro Preto, Brasil; Puerto Espaa, Trinidad y Tabago y Valdivia, Chile). El objetivo del mencionado proyecto es contribuir al mejoramiento de los procedimientos y procesos de gestin que se realizan al interior del municipio al momento de cumplir ste con sus funciones especficas. Estas ltimas dicen relacin con los servicios municipales, la gestin urbana, y el desarrollo econmico y social de la comunidad.
Este Capitulo se elabor sobre las bases de documentos del proyecto GUCI y de la Divisin de Medio Ambiente y Desarrollo de la CEPAL. Existe una lista en tal sentido como bibliografa del Captulo VI.
Ricardo Jordan y Daniela Simioni
En su formulacin, el proyecto consider la ejecucin de seis estudios de casos con miras a identificar necesidades de asistencia tcnica en administracin local del desarrollo urbano, en el marco de procesos de modernizacin del Estado que con intensidades y caractersticas diferentes impulsan la mayora de los gobiernos de la regin. Esto, con el objeto de contribuir a la cooperacin horizontal entre gobiernos y a la formulacin de recomendaciones de alcance especfico para cada uno de los casos, susceptibles de ser generalizadas a otros municipios de la regin. Previo a la presentacin de los estudios de caso y sus correspondientes sistemas de mejoramiento de las modalidades de gestin urbana propuestos, se hace necesario exponer los elementos conceptuales y metodolgicos que permitieron darle continuidad y homogeneidad al proyecto, en un marco de alta heterogeneidad que presentaron los casos seleccionados. En la primera parte de este libro se ha mencionado que los pases de Amrica Latina y el Caribe experimentan en la actualidad un acelerado proceso de urbanizacin. Esta dinmica tiene una doble consideracin al momento de un intento de evaluacin. Por una parte, las ciudades metropolitanas as como las intermedias se han ido constituyendo en focos o nodos de la internacionalizacin de las economas de los pases de la regin, a travs de una transformacin acelerada de la base econmica urbana. El sector terciario es el que muestra un crecimiento y consolidacin mas rpido. Lo anterior orienta la inversin y el gasto hacia un tipo particular de producto y servicio, vinculado con los procesos de globalizacin, donde la sofisticacin de la intermediacin financiera, el desarrollo de las comunicaciones y la diversificacin de exportaciones aparecen como ejemplos destacables. A su vez, se generan procesos de segregacin y concentracin de ingresos, lo que se demuestra a travs de accesos diferenciados a los servicios y bienes urbanos. Surge, entonces, un sector moderno vinculado e integrado al exterior, con una expresin fsica y territorial concreta y en donde los patrones de produccin y consumo no se diferencian substantivamente de los observados en pases de mayor desarrollo. Por otra parte, este mismo proceso de urbanizacin se presenta, para otros sectores poblacionales y lugares urbanos, como descompasado de la provisin de elementos de infraestructura y equipamiento bsicos. As, entonces, la urbanizacin acelerada se ha visto acompaada tambin por aumentos cuantitativos de la poblacin urbana en condicin de pobreza. Esta doble dimensin, que a su vez es un doble desafo, impone nuevas reas de gestin al sistema de administracin del Estado en general y a los gobiernos locales en particular. Hay que satisfacer, entonces, los requerimientos de servicios, equipamientos y funcionalidad impuestos
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V. EL PROYECTO GESTIN URBANA EN CIUDADES INTERMEDIAS DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE
por modelos de globalizacin, a la vez que se hace necesario impedir el deterioro ambiental e impulsar el crecimiento y desarrollo de grupos urbanos en condiciones de pobreza. Al considerarse regionalmente, el proceso de urbanizacin parece indicar que las tendencias de crecimiento urbano, aunque an concentradas en asentamientos primados o metropolitanos, apuntan tambin con fuerza al desarrollo de ciudades intermedias o de sistemas regionales de asentamientos. As, por debajo de las metrpolis de los pases de la regin, existe un conglomerado de ciudades que con dinamismo, mantienen perfiles administrativos, relaciones funcionales y regionales, ofreciendo un campo poco explorado en la generacin de modelos de gestin y diferencindose, por lo tanto, de la mera reproduccin de aqullos implementados en centros de jerarqua y complejidad mayores. El paradigma de desarrollo establece decididamente la promocin del proceso de descentralizacin poltico-administrativa, y la desconcentracin de los servicios. Se hace necesario articular estos esfuerzos y voluntades con estudios y propuestas que puedan mejorar capacidades y eficiencia en materia de gestin urbana, tomando como foco la problemtica de la relacin entre institucionalidad, proceso de gestin y asentamiento. A. PRINCIPIOS DE ACCIN El esfuerzo de la CEPAL y del aporte del Gobierno de Italia al financiamiento del proyecto, se suman a un conjunto de acciones que se han desarrollado en la Divisin de Medio Ambiente y Desarrollo con el fin de apoyar el fortalecimiento de los gobiernos locales y del sector municipal de la administracin urbana, en las reas de planificacin y gestin del desarrollo urbano y, ms ampliamente, al proceso y produccin del asentamiento humano. A continuacin se presentan los principios de accin que orientan el presente proyecto. Promocin y fortalecimiento del proceso de descentralizacin El proyecto se enfoca preferentemente en aquellos elementos que contribuyen a promover o fortalecer el proceso de descentralizacin de la gestin y administracin urbanas. Este proceso apunta a la formacin de una institucionalidad slida a nivel local, que busque elevar la eficiencia de la administracin de los asentamientos, que reconozca al gobierno local como contribuyente al proceso de desarrollo nacional en razn de un eficiente y eficaz manejo de los asentamientos urbanos, permitiendo adecuar las iniciativas de cambio al perfil local en sus dimensiones econmicas y sociales.
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Focalizacin en la mejora de los procesos de gestin El aparato local de administracin urbana debe ampliar su marco de trabajo por sobre la provisin de servicios e infraestructura bsicos, incorporando a su accionar aspectos relacionados con la promocin del desarrollo econmico y social. Por lo tanto, el proyecto considera de fundamental importancia la mejora del proceso de gestin, rea en la cual se intenta concentrar sus esfuerzos. Adquieren relevancia aspectos relacionados con temas legislativos, de financiamiento, de operacin, de toma de decisiones y competencias de las autoridades locales, de manejo especfico del programa de inversiones y presupuestos, sistemas de recopilacin de informacin, difusin de los planes de desarrollo, articulacin pblico-privada, instrumentos de intervencin para asuntos de pobreza y otros. La nocin fundamental detrs de ello es que el asentamiento, sus caractersticas fsicas y su potencial de soporte al desarrollo social y econmico est, en gran medida, determinado por los procesos administrativos que definen la toma de decisiones y acciones en el escenario local. El anlisis e intervencin sobre el proceso de administracin y gestin local es tan determinante como el de las acciones de inversin, encaminadas a la reduccin de los dficit de todo tipo que caracterizan a nuestras ciudades. Privilegio al desarrollo local sustentable con participacin Asimismo, la bsqueda de opciones y modelos de gestin que privilegien un desarrollo local sustentable, con nfasis en la participacin comunitaria y la equidad como principios, caracteriza las distintas etapas y productos del proyecto. La participacin se define aqu como un instrumento ms de gestin, que permite adecuar las acciones de desarrollo a los entornos sociales especficos de cada localidad, contribuyendo, de paso, a la ms equitativa distribucin de las mismas. Ajuste a las especificidades locales La rica superposicin de tamao, marco institucional simple (o, al menos, de no excesiva complejidad), y procesos administrativos directos, que se entiende caracterizan a los asentamientos de tamao medio, debiera ayudar a la conformacin de modelos de gestin que, aun cuando respetan las caractersticas propias de cada localidad, sean transferibles a distintas situaciones en la regin. La riqueza conceptual en torno a las oportunidades que presenta la gestin local del desarrollo ha sido ampliamente discutida, en foros, seminarios, programas de capacitacin y muy especialmente en CEPAL, estimndose que el proyecto ofrece la oportunidad de reflexionar en tanto y cuanto a su aplicabilidad a situaciones y desafos especficos de gestin local.
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El municipio se concibe, entonces, como un facilitador y promotor de las acciones de mejoramiento y desarrollo, concentrando parte de sus recursos en el logro de la ms efectiva coordinacin entre los distintos actores del escenario local, enfatizando por ello la toma de conciencia en relacin al medio urbano y la participacin en distintas formas, como elemento de apoyo al gobierno local. B. DEFINICIONES CONCEPTUALES Los espacios y elementos de la gestin urbana Una primera reflexin debe referirse a que el reformulado concepto de gestin implica para la autoridad local una modificacin de sus roles y atribuciones, tendientes a dotarla de mayores niveles de autonoma, independencia financiera y discrecionalidad en la toma de decisiones, permitindole as asumir un papel dinamizador, generador y de promocin del desarrollo local; se diferencia, as, de concepciones de administracin basadas solamente en el control de la ocupacin y transformaciones del espacio urbano, y de la provisin de algunos servicios bsicos. La gestin urbana presupone una institucionalidad particular, en donde el gobierno local sea ejercido por autoridades competentes y motivadas, cuyos esfuerzos estn encaminados a la generacin de un proceso de administracin y gestin que sea apropiado y ajustado a las caractersticas y necesidades de desarrollo de la localidad. Un segundo elemento, propio del concepto de gestin urbana, es la modificacin del enfoque de anlisis y propuesta, desde un paradigma de accin que coloca al municipio y a la administracin urbana como proveedor de servicios y ejecutor de obras de infraestructura (que por lo tanto evala su gestin en funcin de la consecucin de ciertas metas de adelanto), hacia otro que, recogiendo la importancia de las obras y acciones de habilitacin del espacio urbano, recoge tambin la importancia de analizar y operar en la dimensin del proceso de gestin y de administracin de dichos productos. Esto abre un campo de propuestas distintas que incluye, por ejemplo, el fortalecimiento de mecanismos participativos de toma de decisiones, la conceptualizacin del gobierno local como facilitador de procesos de habilitacin ambiental que se dan en forma espontnea, la concrecin de instancias de trabajo mixto pblico-privado, la privatizacin de los servicios, la planificacin de carcter indicativo, un revisado concepto en materia de legislacin y ordenanzas, espacios de negociacin para los proyectos, la coordinacin como elemento central y no slo adjetivo, el fomento de los procesos de participacin en la gestin de servicios y el manejo de informacin para la toma de decisiones. As, y sin perder de vista el objetivo institucional principal, se pueden incorporar al proceso organizado de desarrollo urbano, nuevos actores, recursos y tcnicas, como aportes efectivos y positivos al proceso de cons-
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truccin del asentamiento. En esta perspectiva, la nocin de gestin urbana, como extensin del concepto de administracin, se enriquece al incluir el espacio (si as puede llamarse) que est entre el hecho fsico, producto o servicio provisto en un extremo y, en el otro, la institucin de coordinacin, provisin o administracin. En tercer lugar, se presenta la nocin que el gobierno local, con sus recursos y atribuciones, est llamado a ser no slo eficiente en la operacin de ciertas funciones o servicios a la comunidad -meta de por s difcil de alcanzar- sino que adems de ello tiene que contribuir al desarrollo mediante esfuerzos especiales de inversin, mediatizacin, evaluacin y presentacin de proyectos e informacin. Ello hace imperiosa la necesidad del desarrollo y consolidacin de los gobiernos locales en nuestros pases; esto, con el objeto de ser ms eficientes en la captacin, inversin y gasto de los recursos comprometidos en el desarrollo urbano. La participacin y la gestin local La apertura de los gobiernos locales, caracterizada por la incorporacin de la participacin al sistema de administracin, la salida al terreno en bsqueda de la realidad (y no slo la definicin de sta al interior del edificio consistorial), permitir identificar opciones diferentes de enfrentamiento y solucin de los problemas, ampliar la capacidad de generacin de iniciativas locales que contribuyan a la identificacin del gobierno local con su comunidad, al desarrollo de la capacidad de crtica y autocrtica en el marco de autoridades de representacin democrtica, y a la puesta en prctica de esfuerzos de coordinacin y convergencia de recursos tradicionales y no convencionales en torno a proyectos y programas de adelanto local. Luego, cambian o debieran cambiar positivamente las relaciones entre el municipio y la comunidad, entre el municipio y el gobierno central, entre el sector pblico y el privado en la escala local. El dividendo positivo debiera ser una administracin de mayor eficiencia, mejores niveles de calidad de vida, reduccin de los costos pblicos de operacin y mantencin de los servicios, un inters pblico en el gobierno y gestin local, e incluso nuevas relaciones entre el ciudadano y el medio urbano. En este marco, el agente pblico no solo es gestor/actor (sujeto del presente proyecto), sino que lo es tambin todo aquel individuo o agrupacin que idea, promueve, ejecuta y administra acciones de desarrollo en el territorio local, sean stas fsicas, sociales, econmicas, o de otro tipo. Se caracterizar al gestor porque en la bsqueda de la materializacin de sus iniciativas deber coordinarse con otros gestores, fijar prioridades, promover economas de todo tipo, aportar con su proyecto a otros. Central a su proceder ser la nocin de que sus acciones en la ciudad generan costos y oportunidades a otros actores, adems que la concrecin de sus propsitos acarrea consecuencias al medio natural, aspecto
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que debe ser considerado. Es decir, se opera sobre o en la ciudad, que como sistema se ve afectada por cada intervencin. La gestin deber proponer el maximizar las oportunidades, reducir los costos, y la distribucin ms equitativa de los recursos locales y/o nacionales. Las ciudades de tamao medio En relacin a los asentamientos de tamao medio o intermedios como objeto de estudio, en la diferente literatura de apoyo al proyecto se sugieren diversas formas de definicin de la ciudad o centro urbano intermedio. Se puede asumir que un asentamiento intermedio es todo aquel que por no constituir rea metropolitana o pequeo ncleo rural, ofrece un equilibrio entre las oportunidades que genera la ciudad y las desventajas o deseconomas de un asentamiento metropolitano no controlado. La tendencia observada a la disminucin del ritmo de crecimiento de las reas metropolitanas y al mayor crecimiento de las ciudades intermedias, parece indicar que para el contexto latinoamericano se estn haciendo evidentes las ventajas comparativas de estas ltimas. Dichas ventajas, en el escenario regional, estn condicionadas por la casi generalizada debilidad de la administracin pblica y su incapacidad de administrar situaciones complejas como las presentes en las grandes aglomeraciones urbanas. Las ciudades intermedias pueden presentar otras ventajas como: economas de escala ms eficientes, una relacin sustentable con su entorno natural y un tipo de gestin con mayores grados de participacin. Sin embargo, es difcil generalizar este concepto para la realidad latinoamericana. Es en estas realidades (ciudades intermedias) donde la gestin urbana propender entonces a la solucin de los cuellos de botella, a la reduccin del roce o friccin, que dificultan la concrecin de las iniciativas de desarrollo, as como a la materializacin de las oportunidades de mayor desarrollo que el mismo proceso genere o insine. La fluida y oportuna solucin a los problemas urbanos, entendidos como expresiones de ineficiencias o desajustes del proceso de desarrollo, constituye el sentido y propsito del gobierno local. Entre otros roles destacados que le caben a los gestores urbanos y a la autoridad local de las ciudades intermedias, estn el mediar y asignar los recursos del aparato pblico, priorizar las acciones de inversin, informar y orientar al sector privado, identificar necesidades y preparar proyectos, promover patrones y estilos de crecimiento y administracin, encauzar y estimular la participacin comunitaria, y proponer el modelo de desarrollo local. No debiera por ello subestimarse la capacidad que tienen los administradores urbanos de influir en la distribucin del ingreso real en la poblacin, en forma independiente de aquellos efectos generados por el sistema econmico productivo; o la capacidad de determinar los
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patrones de crecimiento urbano y de distribucin de los servicios pblicos, a travs de su rol en la asignacin de los recursos y de mediador entre la economa, el estado o la asistencia social del gobierno, y las poblaciones locales. Planificacin y gestin La planificacin es una herramienta o instrumento que debiera apoyar y contribuir a una informada toma de decisiones, no por ello constituyndose en la forma de gobierno. Entre las reas temticas a resolver, referidas a la planificacin local, estn entre otras: la definicin de cmo se inserta y relaciona con la planificacin central; la creacin de instrumentos de diagnstico y preparacin de proyectos que se ajusten a las capacidades y recursos del aparato pblico local, y que a la vez contribuyan a la participacin comunitaria; la tecnificacin gradual de las propuestas de planes y modelos de gestin; mecanismos para la concertacin de intereses y actores para el logro de fines especficos; la reflexin permanente en torno a las opciones ms adecuadas para la solucin de los problemas; la conceptualizacin de stos como fuente de oportunidades; el progresivo enriquecimiento de su accin ms all del plano o modelo fsico; la introduccin de conceptos operacionales como negociacin y evaluacin de proyectos. C. SUPUESTOS DE LA GESTIN URBANA De lo anteriormente expuesto se desprenden los que a juicio de este proyecto constituyen los supuestos o condiciones fundamentales para la implantacin de renovados esquemas de gestin de los asentamientos humanos a partir del gobierno local.
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Proceso de descentralizacin El proceso de descentralizacin que se impulsa en los pases donde estn las ciudades seleccionadas en los casos de estudio tiene en el sistema de administracin municipal uno de sus componentes de mayor importancia. El municipio se encuentra en un proceso de ajuste y cambios de variado tipo, orientados a su fortalecimiento institucional y al incremento de sus funciones, atribuciones y recursos. Todo ello hace que se defina al municipio como uno de los instrumentos principales de la descentralizacin. El proceso de descentralizacin se acepta como positivo y necesario, cuenta en general con respaldo poltico, y por su propia dimensin de transicin, enfrenta desafos de importancia en relacin con cambios en la legislacin, en los sistemas de financiamiento dentro del sector pblico, de validacin por parte de la comunidad, y ciertamente de conformacin institucional.
Desconcentracin administrativa La verificacin de los costos e ineficiencias que acompaan la administracin centralizada de los servicios e inversiones de desarrollo que tienen lugar en el escenario local, ha hecho sugerir que el gradual traspaso de estas funciones de administracin al mbito municipal reportar beneficios al proceso de desarrollo urbano. Sin ser exhaustivos, entre las ventajas que se prev tiene la gestin local para enfrentar estas decisiones estn: el conocimiento detallado de la realidad socioeconmica local, que facilita la identificacin y priorizacin de las inversiones; la oportunidad que ofrece la localidad en cuanto a mejorar la coordinacin entre diferentes actores y ejecutores de trabajos; el manejo de informacin bsica de caracterizacin socioeconmica, que permite mejorar la focalizacin del gasto pblico corrigiendo as faltas de equidad; la generacin de tipologas de proyectos que se ajusten a la realidad local en todas las dimensiones de su geografa natural y humana; la posibilidad de incorporar a los usuarios y beneficiarios en la determinacin del proceso y productos de mejoramiento urbano; la mejorada condicin de control que puede ejercer la comunidad sobre las acciones de la administracin del asentamiento. El impacto de medidas de desconcentracin se aprecia en el traspaso de funciones al mbito de gestin municipal, como son, a modo de ejemplo, la salud y educacin primarias, la promocin de programas de capacitacin y empleo, la regularizacin de propiedades, la recoleccin de tributos. Como proceso, la desconcentracin administrativa puede iniciarse con la deslocalizacin de oficinas pblicas que an mantienen su perfil de centralismo, seguir por el traspaso de algunas actividades en administracin (ejecucin de diagnsticos de necesidades, catastros, empadronamientos, orientacin de demandantes del servicio), para ir aumentando incrementalmente la discrecionalidad de la autoridad local en la definicin de los programas y proyectos de atencin, de las prioridades, y generalmente al final de este proceso, la asignacin del recurso, la supervisin del gasto y la evaluacin de los resultados. Este proceso gradual, desde la administracin del recurso predeterminado, al control total de la poltica sectorial local, se debe acompaar por la capacitacin sistemtica de los agentes locales, as como de una gradual mejora del aparato global de administracin. La bsqueda de mejorar la eficacia y eficiencia de la administracin constituye el elemento de mayor importancia en la desconcentracin administrativa de los servicios y funciones del aparato pblico. El que el proceso de desconcentracin opere eficazmente requiere, por parte de los gobiernos, una cuota importante de decisin y voluntad poltica, puesto que innegablemente ste se acompaa de desconcentracin del poder.
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La desconcentracin administrativa ocupa la mayor de las energas, puesto que los cambios que se introducen en el sistema general de administracin urbana promueven y sirven de soporte a los otros objetivos de descentralizar, caracterizables casi como etapas dentro del proceso de consolidacin del nuevo sistema. Desarrollo local El objetivo de estimular el desarrollo local, tanto social como econmico, se asocia a los propsitos de la descentralizacin, toda vez que se entiende que es a travs de la gestin del sector pblico local que se puede contribuir con mayor eficacia a los objetivos nacionales de erradicacin de la pobreza, por una parte, y del asociado y necesario crecimiento econmico por otra. De este modo, el sector de la administracin local se debe insertar activamente en las estrategias de desarrollo nacional, en particular en lo relacionado con el impulso al crecimiento econmico, y en la mejor colocacin de los esfuerzos de asistencia social que acometa el pas. Las ventajas antedichas, en relacin a las oportunidades que tiene el gobierno local de contribuir a los objetivos de la desconcentracin administrativa, toman fuerza al incorporar el objetivo de desarrollo, puesto que en este estadio el municipio tiene un mayor grado de influencia en la decisin del modelo y oportunidades de desarrollo que tiene la localidad. La gradual consolidacin administrativa para la consecucin de este objetivo demanda del sistema municipal el manejo de informacin social y econmica no tradicional y a la administracin municipal (que contribuye a la seleccin de las iniciativas de inversin ms adecuadas), la coordinacin de los esfuerzos de diferentes organizaciones de desarrollo tanto nacionales como internacionales, y el ajuste de las polticas nacionales a las caractersticas locales. Estas acciones contribuyen a la particular conformacin de planes de desarrollo social y econmico local, los que deben acompaarse, para su puesta en marcha, de los instrumentos especficos, tanto tcnicos como legales. No puede por ello descuidarse este nuevo rol de promocin del desarrollo en el diseo de estrategias de fortalecimiento del gobierno y administracin local. Participacin y democracia local La literatura y estudios de descentralizacin tienen especial inclinacin a la evaluacin y promocin de la participacin comunitaria en el proceso de gestin local. Los alcances que la participacin y el fomento a la democracia local tienen para cada localidad deben ser cuidadosamente evaluados, para ajustar este paradigma a las capacidades, oportunidades y necesidades de cada localidad. La dimensin terica de mayor peso en la promocin de estrategias de desarrollo local con participacin radica en la concepcin que el hbitat urbano es determinante de las oportunidades de creci-
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miento personal y colectivo. Asimismo, en el trabajo tradicional de administracin urbana se excluyen como recurso los esfuerzos que espontneamente realiza la poblacin en la habilitacin, mantencin y operacin del medio urbano. Si se cruza este fenmeno con la evidencia que los recursos de operacin del sistema urbano estn por lo general por debajo de las necesidades, se pone de manifiesto el contrasentido implcito en modalidades de administracin centralizada. La gestin local del desarrollo y crecimiento urbano tiene, en cambio, el potencial de recoger las iniciativas, recursos y capacidades de la poblacin, sumndolas a las propias, de modo de contribuir a la generacin del entorno urbanizado. La participacin, sin embargo, ofrece otras oportunidades adems de la obtencin de nuevos recursos. Es tambin el supuesto que la participacin de la comunidad organizada contribuye a la equidad en el gasto e inversin, a la democratizacin de la sociedad, porque insta al logro de acuerdos en torno al medio habitacional, al mejor desempeo de las funciones por parte de la autoridad local sometida al control por parte de los representantes de la comunidad, a la identificacin de la comunidad con el entorno urbano. Esto tiene efectos importantes, por ejemplo, en la reduccin de costos de mantencin y equipamiento. La adecuada institucionalizacin de la participacin, realista y eficaz, requiere de su inclusin en distintas etapas del proceso de administracin y gestin, tanto en las dimensiones de consulta como en la de resolucin. Adems de la creacin de instancias participativas obligadas en el proceso de toma de decisiones locales, de la creacin y operacin de cuerpos de consulta y resolutivos con sus atribuciones legales definidas adecuadamente, es central a la incorporacin de la participacin, el cambio de actitud por parte de la autoridad y el sistema de administracin. Esto ltimo, en cuanto a abrir espacios de accin participativa, que puedan empujar cambios en la ordenanza local para la promocin de acciones de mejoramiento concertado del medio urbano, o la entrega de espacios pblicos o semipblicos en administracin a organizaciones de la comunidad local. En sntesis, la promocin de la participacin es un objetivo que contribuye a la eficiencia de la gestin descentralizada, que en s misma encierra desafos particulares para el aparato de gestin local, y que sostiene un marco democrtico de administracin urbana. Municipio: centro de la gestin Este supuesto, en cuanto al proceso de gestin local del desarrollo urbano, descansa en los argumentos presentados anteriormente. La validez histrica de la institucin municipal en nuestros pases, desdibuja cualquier esfuerzo de consolidacin de aparatos de gestin local que lo desconozcan, haciendo ms fcil el fortalecimiento a partir de esta institucin. Ciertamente, el estmulo a procesos de gestin local pasa por el mejoramiento de las capacidades de administracin del aparato municipal para superar las deficiencias ms caractersticas de este sector, tradi-
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cionalmente vinculado con la administracin urbana. El buen funcionamiento del municipio pasa por el robustecimiento de su personal, de sus finanzas, de la base de representacin de la autoridad, por mejorados sistemas de control, y por modificaciones en la legislacin sectorial. D. OBJETIVOS DE LA GESTIN URBANA Los objetivos centrales de la gestin urbana local se resumen en: elevar la productividad del asentamiento; contribuir a la reduccin de la pobreza y velar por un adecuado balance ambiental en la escala local. Mejorar la productividad y la eficiencia urbana En primer lugar, y claramente asociado a la percepcin ms frecuente del rol del municipio, est el objetivo que la gestin buscar elevar al mximo la productividad urbana. La ciudad constituye, fundamentalmente desde esta perspectiva, un sistema de soporte a las funciones de produccin social, sean estos productos, bienes y/o servicios. Se agrega a ello el hecho que en el contexto urbano es donde mayoritariamente se est reproduciendo el cuerpo social, incluidas las dimensiones culturales, polticas, biolgicas y econmicas. En este objetivo se incluyen, entonces, todas las acciones que emprenda el municipio con miras a hacer ms eficiente la circulacin y crecimiento de los agentes de produccin y sociales, entregando al marco urbano el conjunto de elementos de soporte e infraestructura para ello. Asociado al concepto de productividad que aqu se introduce, est la ms eficiente administracin de todos los recursos con que cuenta la autoridad, y por extensin el asentamiento, as como el buscar los mecanismos para garantizar la provisin de los niveles acordados como bsicos en cuanto a servicios, infraestructura y equipamiento comunitarios. La contribucin al desarrollo se mide entonces en los estndar de provisin, en los niveles de expedicin, en la distribucin de los esfuerzos de desarrollo. La ciudad es, desde esta perspectiva, el resultado de un proceso gradual de concentracin de poblacin, con el objeto de elevar la produccin y circulacin de bienes y servicios, y de mejorar las condiciones de vida de la misma. Este proceso lleva inscrita la lgica de la construccin y habilitacin de la ciudad en s, aspecto que requiere de sus propios recursos. Es decir, la ciudad en tanto sistema, para servir de soporte eficiente a la produccin y a un mejorado nivel de vida de la poblacin, demanda de recursos de operacin y de un sistema de administracin tambin eficiente. La combinacin de los elementos fsicos del asentamiento, con el conjunto de normas y procedimientos para su administracin, constituyen un complejo sistema. Ambas dimensiones, la dura y la blanda, son de inters especfico para la administracin y gestin urbana.
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Los procesos de administracin y gestin asociados al desarrollo urbano se pueden conceptualizar, entonces, como la contribucin que el escaln local del gobierno o la administracin pblica hacen al crecimiento y desarrollo nacionales. Esta perspectiva debe contribuir a redimensionar la importancia y prioridad asignada a los sistemas de control, financiamiento y ejecucin de acciones en el entorno urbano, toda vez que los costos inducidos a las funciones de produccin, a consecuencia de mala administracin urbana, pueden ser muy elevados, al punto incluso de desincentivar nuevas inversiones. Se distinguen dos sistemas de soporte urbano: el fsico y el legalinstitucional-administrativo. Las interrelaciones que se establecen entre ellos son esenciales a la gestin, y por lo mismo, al objeto de este proyecto. Estas dos dimensiones de la administracin se superponen en la accin del gobierno local, que debe buscar eficacia en ambas esferas de la productividad urbana. La descentralizacin se basa, entre otros supuestos, en que la administracin centralizada de los asentamientos no ha sido capaz de satisfacer las demandas en relacin con la ciudad como soporte productivo y por ende de desarrollo.
RECUADRO V-1 LOS SISTEMAS DE SOPORTE EN EL DESARROLLO

URBANO
El sistema fsico de soporte urbano est compuesto por los elementos de soporte material del entorno urbano, tales como: servicios bsicos (agua, alcantarillados, redes de electrificacin, gas, telfonos y otras), redes y sistemas de transporte, suelo urbanizado y urbanizable, edificios, reas de recreacin y esparcimiento. El sistema no-fsico de soporte urbano o de administracin est conformado por la legislacin urbana, las instituciones pblicas y privadas de administracin, los procedimientos de regulacin, ejecucin, control y evaluacin, las bases de datos, los mecanismos e instrumentos de financiamiento y seguimiento de proyectos, los cdigos y ordenanzas, la informacin (catastros, censos, registros, archivos, mapas), entre otros similares.
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Es fundamental, por lo tanto, la revisin de los procesos de administracin, tendiente a elevar la eficiencia de los sistemas de soporte en sus dimensiones fsica como en la no-fsica. Como reas claves de intervencin en el desarrollo urbano de los pases de la regin se pueden distinguir las siguientes en forma resumida:
- FINANCIAMIENTO
El sistema general de provisin de recursos de operacin y de inversin para los gobiernos locales es un aspecto de la mayor relevancia, que debiera apuntar a garantizar flujos estables y crecientes de recursos financieros, sean estos de libre disposicin o en administracin para objetivos predefinidos. Es frecuente observar que la base de operacin presupuestaria de los municipios est por debajo de las demandas impuestas por las funciones que se le atribuyen a la gestin local, lo que perjudica no slo la gestin misma, sino que en forma importante al propio modelo de descentralizacin. El tema es de gran amplitud y complejidad e incluye dimensiones como la determinacin de los recursos del presupuesto pblico que deben transferirse al control y ejecucin local, las posibilidades de incrementar la base presupuestaria local mediante transferencias o nuevos tributos, las capacidades legales de endeudamiento municipal, las atribuciones de manejo presupuestario (colocaciones en los mercados de capitales, inversiones especulativas, participacin de instrumentos de ahorro y reajustabilidad), la actualizacin de sus bases de captacin tributaria, el desarrollo de conciencia pblica en el pago de tarifas, y sin pretender agotar este tpico, la transferencia de recursos de capital no financiero, como son bienes muebles e inmuebles y tierra.
- REGULACIN Y LEGISLACIN URBANAS

El conjunto de normas y reglamentos que rigen la gestin local, en cuanto al marco legal de desenvolvimiento de la autoridad y de la comunidad en el espacio urbano, debe ser evaluado con el objeto de medir el impacto que stas tienen en la misma comunidad, en los promotores del desarrollo, y en los individuos. Lo central es entender en qu medida un reglamento limita o promueve el desarrollo, en qu medida contribuye a la materializacin de las oportunidades, y en qu medida facilita la apropiacin de stas por la comunidad en forma equitativa. Numerosos son los ejemplos de legislacin urbana que por obsolescencia, desadecuacin a la realidad socioeconmica de la localidad, o por responder a un modelo de entorno imposible de satisfacerse con los recursos que se dispone, son sobrepasadas, alteradas o simplemente no respetadas por el proceso de desarrollo y cada uno de sus actores. En general, esto trae como consecuencia la creacin de sistemas de construccin, dotacin y operacin en el sector informal, la restriccin autoimpuesta de la administracin del desarrollo urbano por parte de la autoridad local a aquel conjunto de acciones y/o sectores en los cuales existe control, a la reduccin del control del crecimiento y su gradual transformacin en negociacin (si se es positivo) o ignorancia (si no se lo es), y sin ser definitivos en este listado, a la incorporacin de altos costos, tanto para el municipio (mantencin, control), como para los ciudadanos que deben adaptar los productos que deciden promover, a las caractersticas del proceso (tiempos de tramitacin, niveles de ocupacin,
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caractersticas de urbanizacin que incluyen nociones de diseo urbano ajenas a la cultura, recursos o modelos tradicionales). En otras palabras, la relacin directa que existe entre los procedimientos, reglamentos, normas y leyes que rigen la gestin urbana, y los productos y costos de la misma gestin, constituye un rea de permanente revisin. Sin desconocer la importancia que tienen los instrumentos de regulacin, es fundamental su reconceptualizacin en el sentido de: desregular, como un camino de promocin de acciones diversas en el espacio urbano local; establecer reglamentos y cdigos facilitadores de iniciativas diversas y no slo de control de las mismas; implementar instrumentos de concertacin y negociacin por sobre los de regulacin; elaboracin de sistemas de control-evaluacin. Para avanzar en la generacin y promocin de este tipo de instrumental legal de gestin, es clave efectuar una evaluacin crtica del impacto que tienen los instrumentos en vigencia, una redefinicin de los actores y sus roles potenciales, y el ajuste del mismo al perfil de descentralizacin, gestin, desarrollo local y participacin ya enunciado. Claramente, entonces, las nuevas atribuciones, los renovados perfiles de gestin, y la comprensin de las limitaciones del instrumental existente, imponen esta rea de preocupacin para elevar la productividad de nuestros asentamientos.
- INFRAESTRUCTURA, SERVICIOS Y EQUIPAMIENTO

Uno de los principales desafos que enfrenta el administrador local es la adecuacin de los niveles de provisin de estos tres elementos a la colectividad urbana. El mismo hecho de habitar un asentamiento urbano define un conjunto de cualidades que, ciertas o no, constituyen el paradigma de la ciudad, en cuanto sostn de la actividad social. Los elementos bsicos de infraestructura, (agua, alcantarillado, electrificacin, pavimentos), de servicios (recoleccin de residuos, polica, educacin, salud, asistencia social, atencin de emergencias), y de equipamiento (reas verdes y de recreacin, equipamiento comunitario de escuelas y policlnicos, sedes comunitarias, bibliotecas pblicas, recintos deportivos) se superponen en el espacio para determinar los mnimos de provisin que diferencian un hbitat urbanizado de asentamientos precarios, provisionales o de transicin. La correcta y oportuna produccin de estos bienes y servicios se constituye en el principal desafo que enfrenta la gestin local del desarrollo urbano, y en particular, el aparato pblico de administracin urbana. La evidencia demuestra que por los caminos que se han venido trazando para
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la produccin y provisin de estos elementos, no se han alcanzado los objetivos propuestos y que los sistemas y modelos que se emplean para ello deben revisarse, a objeto de incorporar perspectivas de solucin frescas. Una primera respuesta a la crisis de provisin ha sido la de buscar mecanismos de incorporacin organizada del sector privado a la provisin, administracin y control de algunos de estos requerimientos. La gestin mixta pblico-privada abre posibilidades de maximizar la utilizacin de los recursos existentes, alcanzando a un mayor nmero de beneficiarios. Otro aspecto de importancia es la discusin sistemtica de los niveles y estndar de provisin. Es claro que por una parte la poblacin se encuentra preparada para habitar con niveles inferiores a los clsicos, y por otra, que los recursos para dotar a toda la poblacin con elevados estndar no existen. Esto sugiere el examen crtico de los patrones recurrentes de programacin y diseo de soluciones tratando de adaptarlos a las caractersticas de cada lugar. Asimismo, se puede, a lo menos conceptualmente, discutir sobre el concepto de equipamiento de servicios e infraestructura de tipo incremental, es decir, gradualmente en el tiempo y de acuerdo a las disponibilidades de recursos. Del mismo modo, otro asunto de la mxima importancia es el de la recuperacin de los costos. El modelo de dotacin subsidiada de infraestructura y servicios parece estar superado por la incapacidad de los administradores de poder expandir, mejorar y operar los sistemas existentes. Finalmente, es importante remarcar el concepto que a estas clsicas dimensiones del problema urbano, debe agregarse el mismo municipio, su organizacin y estructura de atencin a la comunidad como uno ms de los elementos de infraestructura y servicios para el desarrollo local, dimensin pocas veces considerada.
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- OPERACIN Y MANTENIMIENTO
Estos dos aspectos estn estrechamente relacionados con la dimensin de produccin y/o provisin, aunque constituyen ya un desafo discreto de la productividad. En realidades de gestin caracterizadas por la escasez de recursos y por una aproximacin al desarrollo basada en proyectos especficos, la evidencia indica que las tareas de mantencin y operacin de los sistemas de redes urbanas, de infraestructura y de equipamiento, adolece de serias deficiencias gran parte de las veces. Esto hace que el proceso de crecimiento urbano diste de ser acumulativo, puesto que buena parte de los esfuerzos desplegados en el pasado se pierden y deben ser duplicados, por inadecuados procesos de mantenimiento. Se constituye as el objetivo de mejorar la mantencin del asentamiento en uno de desarrollo en s mismo, toda vez que la mala ejecucin de este componente acarrea costos mayores a la sociedad en su conjunto y a la administracin local en particular.
En consecuencia, no slo debe buscarse adecuar los proyectos a las capacidades de ejecucin de un determinado lugar. Es importante hacerlo tambin en la dimensin de la operacin y de la mantencin. Esto es de particular importancia al momento de considerar los sistemas de partes y componentes, niveles de sofisticacin en el diseo, complejidad operacional y coherencia con otros sistemas en operacin. En otra dimensin relacionada, la programacin de los recursos de operacin debe incluir la mantencin, reposicin y mejoramiento de los sistemas existentes, junto con los orientados a nuevas provisiones. Esto es de importancia no slo a nivel de los presupuestos locales de gestin; lo es tambin para los del erario pblico en su conjunto, e incluso para los del crdito internacional.
- EL GOBIERNO LOCAL EN S MISMO

En el marco de la productividad urbana se requieren mejorar las capacidades del gobierno local, a objeto de acelerar y abaratar los costos de provisin del conjunto de elementos descritos ms arriba. El cambio de enfoque fundamental dice relacin con que es la autoridad local quien fija las prioridades de ejecucin y de operacin en los diversos sistemas, y junto a ello, quien responde a la comunidad por el buen o mal desempeo. Este esfuerzo demanda del aparato de administracin local, un manejo gil de informacin relevante y de los recursos, la capacidad de movilizar recursos diversos hacia el logro de los objetivos, la habilidad de negociar asignaciones especiales en el gobierno central y de negociar prioridades con la comunidad local, de manejar distintos escenarios de provisin en el tiempo y de recursos, de planificar dinmicamente, es decir, con anticipacin a los eventos por venir, pero tambin en respuesta y con ajuste a aquellos acontecidos real y/o en forma no-programada. La facilitacin de procesos espontneos, una relacin clara con el gobierno central, y una estructura de recursos financieros conocida y regular, son fundamentales para el buen funcionamiento del gobierno local como promotor de la productividad urbana. Como elemento central de las estrategias de desarrollo local, al municipio le toca ajustar sus medios para el logro de los objetivos delineados aqu. La gestin de estos elementos se hace a travs de procesos e instrumentos de organizacin, administrativos, financieros, de participacin, de educacin, de informacin y formacin de opinin pblica, por presencia en la comunidad. Superacin de la pobreza y la promocin del desarrollo econmico y social La concepcin de gestin que se ha venido presentando en el presente captulo tiene como uno de sus objetivos el que el aparato de la administracin pblica local debe necesariamente responder no slo a la ejecucin de esfuerzos para dotar y servir a la comunidad de los elementos de infraestructura, servicios y equipamiento urbano, sino que tambin con-
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tribuir con iniciativas particulares tendientes a la localizacin de inversiones productivas y de todo tipo en el territorio de la ciudad, con miras al crecimiento econmico. Esto, con el propsito final de contribuir al crecimiento econmico global, y a travs de ste, a la reduccin de los ndices de pobreza en la localidad respectiva y en la sociedad en su conjunto. Lo dicho implica, como una orientacin preferente para la gestin local, identificar las necesidades de desarrollo y asistencia social que haya en el asentamiento, con el fin de programar acciones especficas de: desarrollo social en las reas de capacitacin, generacin de empleo, vacunacin de poblacin en riesgo, atencin al menor desvalido, campaas contra la drogadiccin y el alcoholismo. Fundamental resulta en este sentido la definicin de cmo se inserta el municipio en las estrategias de desarrollo social y econmico que proponga el gobierno nacional, la caracterizacin y financiamiento de los espacios de gestin local y la consolidacin del sistema mismo de administracin local de esa funcin. Desde la perspectiva del municipio, la pobreza se presenta como un desafo de particulares caractersticas. En primer lugar, constituye un freno y condicionante para la gestin urbana tradicional, porque significa la derivacin de recursos, es de difcil programacin y control, las metas son de corto plazo y las necesidades recurrentes, las metodologas de diagnstico no necesariamente concluyen en propuestas de ejecucin directa, y el fenmeno sobre el que se acta tiene sus races en escalas que estn ms all del control local. En segundo lugar, la pobreza y su reflejo en el asentamiento, exige de respuestas rpidas por parte del sistema administrativo. Por esto constituye un conjunto de tareas especficas orientadas a la reduccin y superacin de indicadores crticos, como son los niveles de cobertura de servicios, los ndices de mortalidad infantil asociados y las tasas de desempleo locales. En tercer lugar, la aproximacin de gestin local en el tema de la pobreza ofrece como posibilidad la conceptualizacin de los esfuerzos de sobrevida y habilitacin del entorno de los propios pobres como un recurso, que debidamente organizado y asesorado, puede contribuir a reducir las demandas sobre el aparato de administracin local, mientras simultneamente promueve la generacin de opciones para enfrentar el problema que tenga raz local. Una cuarta dimensin relacionada es que la pobreza, adems de constituir un problema de desarrollo y de distribucin, constituye un desafo presente, en especial en relacin a los altos costos que impone al sistema pblico, as como al mismo asentamiento, por la va de la destruccin del ambiente, la baja capacidad de la poblacin para asumir los costos de cons-
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truccin y mantencin del medio urbano, an cuando sea en niveles mnimos de provisin. Por esto, es de suma importancia la responsabilidad de la autoridad local en la formacin de hbitos para el uso y ocupacin del espacio urbano, orientados a toda la comunidad. Los costos que trae para el sector pblico la habilitacin de lugares urbanos debieran, a lo menos, ser de manejo y conocimiento pblicos, con el fin de mejorar las relaciones de demanda-dependencia que parte importante de la poblacin urbana tiene con respecto al entorno y hacia quienes lo administran. En sntesis, la incorporacin de la problemtica del desarrollo al escenario de administracin local, en especial en lo que se relaciona con las contribuciones a la reduccin de la pobreza, demanda del municipio el asumir tareas nuevas, tales como: el manejo de informacin distinta, el trabajo en dimensiones no tradicionales y con mtodos no convencionales, la reunin de esfuerzos generalmente dispersos, la evaluacin de la gestin en indicadores no fsicos e incluso no cuantificables, la articulacin de los proyectos con los objetivos propios del desarrollo social y la evaluacin de rentabilidad social de las inversiones pblicas en el territorio local. Significa tambin que la autoridad local asume responsabilidad por la priorizacin de acciones orientadas a los ms pobres; hace, con ello, uso de sus atribuciones y de las oportunidades que el mismo asentamiento y su dinmica de crecimiento econmico generan. La equitativa distribucin de los dividendos del crecimiento en la dimensin del entorno urbano se debiera definir como una ms de las responsabilidades de la gestin local. Asegurar la sustentabilidad ambiental del desarrollo urbano El rpido proceso de crecimiento y desarrollo urbano, caracterstico de las ciudades de tamao medio y superior en Amrica Latina, tiene como una de sus expresiones ms crticas el deterioro del entorno natural en el cual se asienta la poblacin. Esto, que de por s presenta importantes horizontes de gestin, se acompaa adems por un deterioro de la calidad de los asentamientos mismos. El problema presenta la particularidad de ser de distintos niveles de agregacin y complejidad, pero que en funcin de su condicin sistmica, stos se integran unos con otros. Ms all de la definicin de polticas nacionales de manejo y administracin de los recursos, es importante definir el espacio de accin que cada administracin local tiene en este tema particular. La gestin de los recursos naturales no puede limitarse al territorio administrativo de una comuna; tiene que encontrar espacios de administracin-gestin, conjuntamente con otras instituciones del mismo o distinto nivel que inciden en el mismo recurso. La dimensin ms tradicional que tiene el problema ambiental en la escala de gestin local es la que dice relacin con el saneamiento ambiental. Recoleccin de residuos, saneamiento de fosas spticas, campaas de desratizacin, vacunacin de perros, lavado de calles y ferias libres, y por
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extensin, la pavimentacin de calles, control de emanaciones de gases, certificacin y control de normas de higiene en mataderos, restaurantes y comedores, administracin de cementerios, verificacin de calidad del agua potable, son algunas de estas funciones. Otras, y que dicen relacin con el hbitat son: reas verdes y arborizacin, patentes de alcoholes, lugares de juego, campaas de ornato pblico, transporte pblico, prevencin de la contaminacin ambiental, etc. El desafo principal en esta rea de gestin radica en la creacin de sistemas de administracin que introduzcan el concepto de dimensin ambiental en la calidad de vida, por sobre el tradicional de estndar, favoreciendo con ello una relacin dinmica con el medio ambiente, que permita ajustar el desarrollo local con un adecuado manejo de los recursos, de los costos y beneficios ambientales que ste implique. Esto se asocia muy de cerca con el rol de liderazgo que le cabe al gobierno local en la generacin de conciencia colectiva frente al medio ambiente, lo que puede expresarse desde la organizacin de campaas, hasta la propia organizacin de la comunidad para el manejo ambiental. Otro asunto de importancia se refiere a que en general no se manejan bancos de datos de informacin ambiental, y los que existen estn sectorialmente organizados haciendo difcil la integracin de ellos con fines de programacin y proyectos. Asimismo, los gobiernos locales carecen, en general, de sistemas de monitoreo, de capacidades de poner en efecto legislacin y reglamentos, de sistemas de estndar que permitan la adecuacin de stos a las caractersticas de cada localidad o la capacidad de definir stos localmente. E. ENFOQUE DE LA COOPERACIN TCNICA Este proyecto de cooperacin tcnica define como uno de sus objetivos avanzar ms all de la caracterizacin de la problemtica, llegando a proponer modelos particulares de gestin para los asentamientos estudiados, entregando la asesora tcnica para su puesta en marcha y seguimiento inicial. La esperanza es contribuir efectivamente a la administracin de los asentamientos en cuestin y adems, extraer lecciones para su difusin ms all de los lmites del presente proyecto. En acuerdo con este objetivo, la aproximacin o enfoque es de tipo eminentemente pragmtico, con nfasis en la aceptacin de las condiciones existentes como determinantes. Esto quiere decir que por encima de los postulados conceptuales esbozados en estas notas, el trabajo recoge las caractersticas de cada localidad como condicionantes de accin. De este modo, la estrategia a proponer se enmarca en el contexto de gestin presente, y sugiere modificaciones en acuerdo a escenarios de descentralizacin a acordar localmente.
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Las mejoras que entregue el proyecto al gobierno local debieran enmarcarse por lo tanto en una estrategia de intervenciones puntuales, que respete las tendencias actuales en el aparato de gestin local, contribuyendo a su reorientacin. Dadas estas caractersticas del enfoque, se propuso la realizacin de los estudios por consultores locales, de modo de garantizar el ajuste a la realidad de los modelos propuestos en la fase de asesora, la adecuada priorizacin de los problemas, un buen nivel de comprensin de la realidad local, y un eficaz vnculo de comunicacin con el gobierno y autoridades locales. F. METODOLOGA DE TRABAJO Desde el punto de vista de la metodologa, el proyecto plantea un enfoque que recoge el conjunto de elementos salientes de la administracin municipal, en relacin a obstculos para poder, en un segundo momento, realizar propuestas instrumentales dirigidas a una gestin local del desarrollo ms efectiva. La estrategia metodolgica se basa en la ejecucin de casos de estudio que informan a la coordinacin del proyecto y a los respectivos gobiernos locales del avance en el proceso de descentralizacin en cada caso, de la coherencia global de este proceso en relacin a la estrategia global de la administracin pblica en el pas, y de los principales escollos que es necesario sobrepasar para fortalecer al gobierno local y al sistema general de administracin del desarrollo local en el marco de la descentralizacin. Los consultores, junto con la coordinacin del proyecto y el municipio, definen una prioridad de intervencin para superar los escollos antes sealados, intervinindose en la o las reas consideradas estratgicas para el mejoramiento de la gestin municipal. Para ello se elaboran directrices e instrumentos de gestin local, material cuyo desarrollo y puesta en prctica es tarea de cada uno de los municipios. Cada caso se ha desarrollado en dos fases.
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PRIMERA FASE
La primera fase del proyecto est conformada por el conjunto de actividades preparatorias, de carcter interno al sistema que coordina y organiza el estudio (en este caso CEPAL y el Gobierno de Italia), la evaluacin de los casos posibles, junto a la formalizacin de arreglos con los gobiernos locales de contraparte, la seleccin de consultores y la elaboracin de los estudios diagnsticos en cada caso seleccionado. Los criterios para la seleccin de las ciudades que se utilizan en el proyecto son de distinta ndole. Entre ellos, podemos indicar los siguientes: que las ciudades se encuentren en proceso de crecimiento y dotadas de dinamismo;
que sea una ciudad intermedia en relacin a la jerarqua urbana de cada pas de referencia; que la descentralizacin administrativa sea un objetivo de gobierno y cuyo proceso se encuentre en ejecucin; que exista una razonable riqueza de informacin bsica en relacin al asentamiento y su aparato de administracin urbana; que sea solo una administracin la encargada de la gestin territorial de la ciudad; que la autoridad local est interesada en la ejecucin del proyecto y dispuesta a prestar su colaboracin; y que en la medida de lo posible, haya disponibilidad de consultores nacionales y/o locales para la ejecucin de los estudios. No todas estas condiciones deben ser completamente verificadas en cada uno de los casos para que este sea elegido como tal. La parte ms importante de esta primera fase corresponde a la ejecucin de los estudios y la determinacin de las reas problemas, sobre las cuales se harn las propuestas de sistemas y/o modelos que permitan mejorar las capacidades de gestin y que sern desarrolladas en la segunda fase. Se escogi para el desarrollo de la primera fase un mtodo de investigacin que sirviera un doble propsito: registrar el momento por el que atraviesa el sistema de administracin en cada caso, buscando precisar aquellas reas o puntos crticos de administracin que inhiben las posibilidades de una ms eficiente gestin municipal; hacer una reflexin en torno a las problemticas que enfrenta el municipio, involucrando los diferentes actores urbanos. La discusin y anlisis de los resultados de investigacin tienen lugar en seminarios nacionales; estos seminarios buscan, principalmente, legitimar frente a los funcionarios municipales de distintos niveles y la comunidad de cada una de las ciudades, el trabajo realizado como diagnstico y los resultados del mismo a travs de la identificacin de reas claves de intervencin. En cada seminario realizado durante el proyecto GUCI, se verific una asistencia masiva y heterognea, lo que otorg a las reuniones una dimensin de reflexin participativa que era, precisamente, uno de los productos perseguidos en esta etapa. La discusin se organiza en torno a un eje central que busca las relaciones entre los distintos niveles de consolidacin del asentamiento y la eficiencia en el proceso de gestin. Todo ello como soporte a la elaboracin de directrices e instrumentos en relacin a la prctica y procedimientos de gestin urbana que se entiende mejorar. Esta fase del proyecto concluye en un Seminario Regional, en el que
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se debaten y se afinan las reas de propuestas, con participacin de los consultores, funcionarios municipales que actan como contrapartes, el equipo de coordinacin, y representantes oficiales del gobierno. En el caso del proyecto GUCI, tambin se invit a investigadores de la CEPAL con el objeto de aportar al anlisis y a la definicin de propuestas para la segunda etapa. En este seminario se trabaja en forma comparativa cada uno de los diagnsticos elaborados por los consultores locales y el municipio. En primer lugar, de un listado priorizado de reas de intervencin, se seleccionan la o las ms relevantes para el trabajo futuro de propuestas. La seleccin se calibra con la factibilidad real de implementar propuestas, calculando el impacto y beneficios a lograr con las mismas. De esta forma, concluye la fase con la determinacin detallada del sistema a ser propuesto para cada ciudad. En relacin a la informacin utilizada para la primera fase de diagnstico, el proyecto no contempla la preparacin de complejas bases de datos sobre cada caso. El supuesto es que en general, stas existen en cada localidad, y son de acceso para el investigador a cargo. Ms bien el nfasis del estudio est puesto en la evaluacin de resultados de gestin y de su expresin en el asentamiento como hbitat construido, y en las caractersticas que asume el proceso de gradual ocupacin y habilitacin del medio urbano. De especial importancia para estos estudios es determinar los niveles y formas especficas de interaccin, entre el proceso de administracin o gestin y los productos que este proceso genere en el asentamiento, en base a los criterios, supuestos y objetivos descritos ms arriba. Adems de esto, es importante determinar, para los efectos de decidir escenarios administrativos posibles, el umbral que a la administracin local le corresponde atravesar, el paso o etapa siguiente en el fortalecimiento institucional. En este punto, la generacin de opciones prcticas frente a los problemas detectados es central al enfoque del proyecto. Como se expone ms adelante, es por lo tanto importante orientar la ejecucin de estudios para que arrojen como resultado la comprensin de la dinmica que experimenta tanto la ciudad como el proceso de descentralizacin administrativa o de consolidacin del gobierno local en cada caso. Esto permite la elaboracin de propuestas que se ajustan a las reales capacidades de cada localidad, definidas en acuerdo con la respectiva contraparte municipal, y que sirven de parmetro para otras acciones de fortalecimiento institucional a emprender en otras localidades de la regin.
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RECUADRO V-2 OBJETIVOS DE LOS ESTUDIOS DE CASOS

Registro de la experiencia vigente en la localidad en el tema de la gestin local del desarrollo, incluyendo una evaluacin de sta en relacin con los principios y conceptos que informan el proyecto. Permitir la comprensin del proceso de gestin y gobierno local, a partir de la caracterizacin del asentamiento, el gobierno municipal, los procesos de gestin y la definicin de los principales desafos globales que enfrentan tanto la ciudad como su gobierno. Entregar los fundamentos para la preparacin de modelos y estrategias de gestin urbana local.
Otro aspecto destacado de los estudios de caso es la necesidad que ste contenga un registro de las experiencias innovadoras en materia de gestin que se estn realizando en la localidad, en particular lo referente a la incorporacin del sector privado a la gestin local, la tecnificacin de la administracin, la participacin comunitaria, el diseo e implementacin de estrategias de manejo ambiental, y lo relacionado con la modernizacin de la funcin del municipio. La evaluacin de los aspectos positivos y negativos de estos esfuerzos constituye un aporte al estudio. En la misma perspectiva, y como el estudio se orienta a la toma de decisiones del gobierno local en cuanto a sus propias estrategias de gestin, es importante la consideracin del registro del estilo de gestin, sus potencialidades y restricciones, el que debiera ajustarse a los propsitos del gobierno local. Estos propsitos se enmarcan en una imagen objetivo del desarrollo urbano y de la funcin de la municipalidad en la implementacin de ste.
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En resumen, la preparacin posterior de sistemas de gestin, instrumental de apoyo, lineamientos de accin y/o estrategias de gobierno local demanda del estudio de caso la informacin ms relevante en cuanto a la caracterizacin del mbito fsico, econmico, social y legal de ejercicio de la autoridad local. Para ello, el estudio aborda el anlisis del asentamiento, su proceso de cambio, caractersticas de dotacin bsica y manejo de servicios, composicin socioeconmica, insercin y relacin con la regin y especializacin productiva. Asimismo, se concentra en el anlisis de la estructura, organizacin, orientaciones actuales, recursos, desafos y estrangulamientos fundamentales del gobierno urbano local, centrndose principalmente en el municipio, y en relacin con las estrategias de descentralizacin que se estn dando en el pas. Por las caractersticas del estudio, que no aspira a servir de base a la
preparacin de proyectos de inversin sectorial, o a la generacin de una base de datos municipal, se estima que la diferentes secciones del mismo, en lo que a datos se refiere, no debieran extenderse ms all de lo necesario, permitiendo as destinar la mayor parte de los esfuerzos al registro y anlisis de los elementos cualitativos y de informacin, que permitan estructurar propuestas posteriores en el plano de las capacidades globales y especficas de gestin del gobierno municipal. Por el nfasis dado a la exploracin de los procesos de administracin y gestin, es importante la presentacin del estudio bajo un prisma dinmico, a fin de dar cuenta de las principales fuerzas de cambio, de los actores ms salientes, de la diversidad de estrategias que se estn dando y de los conflictos que existan, entre otros. De igual forma, el registro de las condiciones en que se da la gestin local y su insercin o estadio de consolidacin en relacin con el proceso global de descentralizacin nacional, involucra no slo la caracterizacin de los dficits, carencias o problemas, sino que tambin, y en forma simultnea, las oportunidades, potenciales y recursos subutilizados que all existan. Finalmente, una parte importante de informacin se relaciona con el sistema de planificacin y programacin de acciones de desarrollo. En este tema en particular interesa el registro de las bases tcnicas del sistema de toma de decisiones, de los estilos que caracterizan este proceso, de los mecanismos de fijacin de prioridades, de la estructura de operacin de este subsistema de administracin y de los recursos y estrategias de gobierno. Se estima que metodolgicamente es oportuno en este sentido abordar el seguimiento de algunos procesos selectivos, como vehculo de caracterizacin del sistema general. El estudio debe concluir extractando los principales desafos que el momento presenta al desarrollo local, y las principales limitaciones y cuellos de botella que deben mejorarse o superarse. Ello para finalizar con la presentacin de lineamientos de accin para el fortalecimiento de las capacidades de gestin del gobierno local en la ciudad caso de estudio. Como reas temticas analizadas en el estudio de la primera fase destacan: perfil diagnstico del asentamiento, tanto sectorial como socioeconmico; marco legal-institucional de gestin y roles del sector pblico local; sistema de toma de decisiones, de planificacin y de programacin de la gestin local pblica; reas crticas de administracin local; principales desafos de gestin y desarrollo urbanos. Perfil diagnstico del asentamiento El asentamiento se evala en base a los criterios expuestos en el marco conceptual, enfatizando las relaciones de causalidad que pudieren existir entre el sistema de provisin de tierra urbanizada y servida como soporte del desarrollo social y econmico, y los productos generados.
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Interesa determinar si el asentamiento y su dinmica de expansin estn siendo eficiente y equitativamente administrados; la funcin que le cabe al gobierno local en el proceso; los indicadores de dficit ms importantes; los actores que en distintas escalas estn determinando el proceso; y las funciones y formas de accin que caracterizan al sector pblico y privado. Esto se realiza una vez caracterizado el marco general de insercin del asentamiento en la regin y su consecuencia en cuanto a las tendencias dominantes de cambio urbano. De este paquete de informacin es necesario concluir: Cules son las demandas de desarrollo urbano a que debe responder el municipio en el corto y mediano plazo (necesidades de provisin de infraestructura, regularizacin del proceso de urbanizacin y adecuacin del aparato administrativo local para incorporar actores no considerados). Qu procesos de responsabilidad municipal presentan necesidades y de qu tipo (recaudacin de ingresos, planificacin del desarrollo urbano y participacin ms efectiva del municipio en la orientacin del crecimiento urbano). Cules son los vectores de cambio y desarrollo en la localidad (cmo y a partir de qu insumos sociales y econmicos se desarrolla el asentamiento; escenarios futuros previstos en cuanto a poblacin, empleo, insercin en el marco regional de desarrollo). Qu actores participan en la modelacin del asentamiento y cmo se articulan con el gobierno local (sector privado formal, informal, actividades residenciales, industriales, comerciales). Cul es la dinmica urbana que afecta a la gestin gubernamental local (el proceso de urbanizacin y sus caractersticas en cuanto a fuentes de financiamiento, estilos de gestin, grado de consolidacin del tejido urbano y social). Qu limitantes estructurales debe enfrentar el desarrollo local en el mediano y largo plazo, incluyendo los naturales y ambientales; con qu recursos se cuenta en la localidad; cuales son las caractersticas histricas y presentes del desarrollo urbano que marcan el estilo e instrumentos de gestin. Caracterizacin de los fenmenos globales que estn afectando el desarrollo y crecimiento local (programas de apoyo a la descentralizacin de la inversin privada y pblica, escenarios de poltica econmica y su impacto en el desarrollo local, propuestas o acciones de desconcentracin y/o descentralizacin de funciones). Qu papel estratgico est jugando el gobierno local en la implementacin de planes de desarrollo social y econmico. Como dimensiones o reas de investigacin para la caracterizacin del asentamiento, se plantean las siguientes:
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Procesos globales que afectan el desarrollo local. Marco de poltica nacional de descentralizacin y fortalecimiento de asentamientos medianos. Leyes e instrumental de apoyo al proceso de desarrollo local. Su dinmica, problemas y desafos de crecimiento y desarrollo urbano (oferta y dficit de infraestructura, necesidades de instrumental tcnico, de coordinacin). Caractersticas socioeconmicas de la localidad. Caractersticas y desafos en el manejo ambiental. Agentes de cambio fundamentales (actores). Relacin sector pblico central-local. Ejemplos positivos de gestin local. El gobierno local El municipio se evala a partir de los supuestos y objetivos de gestin enunciados. Para ello, es oportuna la descripcin crtica de las funciones municipales, el marco legal y reglamentario, el marco financiero y de inversin, la poltica de descentralizacin y su impacto en la administracin local, los recursos de operacin y su administracin, los procedimientos de preparacin y seguimiento de inversiones, los sistemas de participacin y las prioridades de gestin. Esta evaluacin permitir determinar: Cules son las capacidades institucionales que posee el municipio para liderar el desarrollo local (la participacin del municipio en organismos estatales en coordinacin con otros municipios, participacin en asociaciones de municipalidades, las capacidades profesionales y tcnicas, relaciones de dependencia de instituciones centrales u otras, los mrgenes de coordinacin). Cules son las orientaciones de gestin en el municipio. Cmo se entiende el rol municipal en la administracin y promocin del desarrollo local. Qu particularidades existen en relacin a determinantes de gestin, y estructura de administracin (informalidad v/s legalidad, adecuacin de las prcticas del gobierno local al entorno y dinmica social y econmica, instrumentos de promocin del desarrollo urbano). Cules son los lmites a la accin municipal (disponibilidad de recursos financieros, atribuciones legales, equipamiento tcnico de apoyo, modernidad conceptual de gestin, nivel de aceptacin por parte de la comunidad de las iniciativas del gobierno municipal o local). Qu prioridades de gestin tiene el gobierno local (hacia dnde dirige los esfuerzos de administracin y gestin, cules son los lineamientos programticos de la alcalda, cmo se entiende la evaluacin comunitaria de la gestin, nfasis particulares del gobierno de acuerdo con principios y polticas nacionales). Cmo es el sistema de administracin vigente (sobre qu
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parmetros se estructura la administracin local; qu nivel de efectividad existe en la administracin local; la velocidad de respuesta a las demandas locales como indicador de capacidad de gestin; cules son los indicadores de gestin empleados localmente). Cul es el umbral de desarrollo institucional (dnde se fijan los lmites a la accin municipal; cmo se determinan stos; son stos reales o autoimpuestos; capacidad legal; limitaciones polticas). Aspectos puntuales en relacin con el espacio de maniobra con que cuenta el sistema de administracin (relacin entre el gobierno central y el local, capacidad de ejercer autoridad por parte del alcalde, restricciones operativas impuestas por ordenanzas y reglamentos de generacin central; falta de procedimientos adecuados al entorno fsico, social y espacial). Tipologa de restricciones. Como dimensiones o reas de investigacin para el anlisis de la institucin municipal se sugieren las siguientes: El marco legal de accin, potenciales y restricciones (la insercin del municipio en el contexto nacional y regional, legislacin y descentralizacin, leyes particulares para la promocin del desarrollo local y urbano, atribuciones e instrumentos de negociacin local). Roles y funciones. Poltica de descentralizacin y su impacto en la administracin local. Recursos financieros de operacin y su administracin (capacidades presupuestarias, atribuciones de fijacin de tributos locales, normas de preparacin y seguimiento presupuestario, condicionantes de inversin, compromisos de administracin, estrategias de resolucin de conflictos, orientacin del gasto ordinario y de capital). Procedimientos de preparacin y ejecucin de inversiones. Planes y programas de gestin. Sistemas y organizacin de la participacin y prioridades de gestin (representacin poltica, organizaciones, atribuciones). Organigrama y organizacin interna municipal. Restricciones y limitaciones de accin. La planificacin y programacin del desarrollo dentro del gobierno local La toma de decisiones, como proceso de adjudicacin y asignacin de recursos de todo tipo al proceso de desarrollo, debiera responder a alguna forma de esfuerzo de planificacin y programacin de inversiones y gasto, e involucra, por lo tanto, el manejo de bases de datos actualizadas, la estructurada participacin comunitaria, procedimientos estandarizados de evaluacin y priorizacin de los proyectos, evaluaciones de impacto de las acciones e inversiones y la delimitacin de los espacios de influencia de la autoridad e instituciones involucradas.
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El anlisis determinar los estilos de adjudicacin de los recursos locales, las prioridades asignadas, el aparato tcnico de soporte a la toma de decisiones, la existencia o no de procesos participativos de toma de decisiones y las limitaciones que por esta va se imponen al ejercicio del gobierno local. Debe concluirse de esta seccin: Caracterizacin global del sistema de planificacin vigente. Orientaciones de la planificacin y de la gestin municipal en cuanto a proyectos y programas, objetivos, metas, plazos y programa de gobierno. Iniciativas, perspectivas y orientaciones en relacin al rol del sector privado en la gestin y administracin del desarrollo local. Definicin del horizonte de planificacin, tcnicas empleadas, insercin en el sistema de toma de decisiones y posiciones de conflicto o antagnicas en vigencia. Marco general de operacin en la obtencin, asignacin, gasto, evaluacin y control de los recursos municipales. Identificacin de fuentes no consideradas de recursos existentes en el sistema. Evaluacin del impacto que el sistema de toma de decisiones tiene en los productos del desarrollo urbano, sean estos duros o blandos (adecuacin del sistema a los requerimientos del entorno local). Como dimensiones o reas de investigacin para el anlisis del sistema de toma de decisiones, planificacin y programacin, se sugieren las siguientes: Sistema global de planificacin. Rol de la planificacin local. Bases de datos. Instrumental de planificacin. Incorporacin de la comunidad a la toma de decisiones. Procedimientos de preparacin y seguimiento de inversiones. Coordinacin intra e interinstitucional. Areas y puntos crticos de administracin local La identificacin de los estrangulamientos fundamentales en el proceso de administracin local del desarrollo urbano es de importancia para la propuesta de modelos de gestin adecuados y lneas de cooperacin tcnica. A partir de las reas presentadas anteriormente, se pueden agrupar de acuerdo con categoras como: marco legal-institucional, base y administracin financiera, etapas de proyecto, trmites de estudio y aprobacin, procedimientos administrativos y de tramitacin, recursos de operacin, organigrama de funciones, sistemas de informacin, toma de decisiones, instrumentos tcnicos de administracin, entre otros.
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En el diagnstico se presenta la evaluacin pormenorizada de las reas y puntos crticos de intervencin que, a la luz de los resultados de investigacin, informe la propuesta de una estrategia de desarrollo de la gestin local, identificando cules seran sus objetivos y etapas. La sugerencia de categoras permite ordenar las distintas propuestas, informar la discusin de los resultados, y contribuir a la definicin de las directrices para la preparacin de la asistencia tcnica dirigida, que incluir la elaboracin del modelo de gestin y de los instrumentos y programas especficos de intervencin. Como dimensiones o reas de investigacin para el anlisis de reas y puntos crticos de administracin, se sugieren las siguientes: Legal-institucional. Base y administracin financiera. Preparacin de proyectos, planes y programas. Trmite y coordinacin. Informacin y toma de decisiones. Organizacin interna. Otras. Umbrales y desafos de la gestin urbana local En cada lugar y caso se determinar el conjunto de desafos principales que enfrenta la gestin local con miras a la propuesta de una estrategia de desarrollo institucional-administrativo que sirva para el ordenamiento y priorizacin de las acciones de fortalecimiento institucional, junto con constituir un marco para la programacin de actividades del gobierno local en el mediano plazo.
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El diagnstico entregar informacin en torno a: Bases de una propuesta de directrices de cooperacin tcnica en gestin local. Orientaciones de accin en el marco de las capacidades locales: perfiles de proyectos de fortalecimiento institucional. Conclusiones y lineamientos de fortalecimiento En esta seccin, el anlisis arroja como resultado una propuesta de lineamientos de fortalecimiento a la gestin local, en base a la informacin y resultados de investigacin. Estos podrn referirse a polticas de fortalecimiento, programas de capacitacin, instrumental de gestin y administracin, perfiles de proyectos de mejoramiento de la gestin municipal o del gobierno urbano local, reas preferentes de inversin, entre otros. Esta informacin servir de fundamento a los seminarios de discusin y distribucin de resultados. Asimismo, deber servir de soporte
inmediato a la gestin del gobierno municipal, que ver reflejado en el estudio y sus conclusiones los problemas y oportunidades con las cuales orientar su accin inmediata futura.
SEGUNDA FASE
La segunda fase del proyecto consiste en la elaboracin, diseo y propuestas de directrices, modelos y sistemas de gestin para cada uno de los casos seleccionados, en base a la informacin y evaluacin de la primera fase. Mas especficamente, los objetivos fundamentales de esta etapa son la formulacin y aplicacin de propuestas tendientes a reforzar los sistemas e instrumentos necesarios para incrementar la productividad y eficiencia urbana, promover el desarrollo econmico y social y asegurar la sustentabilidad del desarrollo urbano. En otras palabras, estos objetivos se alcanzarn mediante la formulacon de propuestas y recomendaciones que consideren procedimientos e instrumentos de gestin urbana adecuados a las necesidades especificas de las ciudades intermedias de la regin. Al tomar los casos en conjunto, es posible verificar objetivos comunes enmarcados por la voluntad de los gobiernos locales de reforzar sus propias formas de encarar el proceso de desarrollo urbano. Estos son: Contribuir a la racionalizacin de los procesos de toma de decisiones en el sector de la planificacin municipal, especialmente en relacin a la implementacin de las polticas, programas y proyectos contenidos en los Planes Municipales de Desarrollo. Contribuir al proceso de desconcentracin de la gestin municipal, en base a la generacin de un sistema de toma de decisiones que privilegie una adecuada jerarquizacin de niveles decisorios y la agregacin - desagregacin de las decisiones. Contribuir al mejoramiento de la gestin municipal a travs del diseo, capacitacin y puesta en prctica de un conjunto de componentes, procesos e instrumentos de un sistema integrado de intervencin en asuntos de hbitat. Introducir y poner en prctica acciones preliminares en el campo de la planificacin estratgica, para permitir una mayor participacin de los grupos beneficiarios en la toma de decisiones municipales y agilizar los procesos y procedimientos para la prestacin de servicios municipales. Coordinar entre si las acciones de las instancias institucionales encargadas de la implementacin de los Planes y Programas de las Municipalidades y sus enlaces al exterior con otras instituciones pblicas. Se trata de articular las acciones de los diferentes niveles institucionales. Facilitar el control, evaluacin, seguimiento y monitoreo de las
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diversas fase de los Planes de Desarrollo, mediante la construccin de indicadores y catastros multifuncionales que permitan un adecuado manejo de la informacin. Metodolgicamente, este trabajo debe enfatizar la preparacin de los diferentes productos junto con los representantes de los municipios. El nfasis est puesto en el uso de una metodologa que privilegie y apoye una participacin activa de los funcionarios municipales, para as ir simultneamente capacitndolos y preparndolos y, en consecuencia, promoviendo y apoyando las transformaciones de modernizacin emprendida por la municipalidad. Las propuestas de diseo de los sistemas deben ser el producto de una interaccin continua con los funcionarios de los departamentos municipales de la contraparte, de modo que los sistemas sean percibidos como la expresin ordenada e informada de los procesos de reflexin y creacin inducidos por el trabajo conjunto. Cada sistema debe organizarse como una secuencia de productos a elaborar y sus correspondientes actividades componentes. Se distinguen, al menos, cuatro etapas : Una primera, que se conecta con los resultados de la primera fase del estudio. En base a stos se realiza un diagnstico en profundidad sobre el rea problema detectado. Permite as definir conceptos y criterios necesarios para la propuesta. A su vez, se da cuenta de los actores involucrados, de los flujos sistmicos, cuellos de botella y procedimientos faltantes de administracin. Paralelamente, se investiga en metodologas de anlisis especficas para el problema en cuestin. Una segunda etapa aborda el diseo especfico de un nuevo sistema que permite la correccin del problema de gestin detectado. Parte central de las propuestas es el clculo cuantitativo y cualitativo de factibilidad o viabilidad. Se consideran para ello aspectos econmicos, financieros, culturales, sociales y polticos. Esto permite un nivel de confianza y seguridad en relacin con la implementacin de las propuestas por parte de los municipios. En este sentido, se trabajan dos aspectos centrales: por una parte, las propuestas en s mismas, las que son acompaadas de un anlisis del medio donde estas se insertarn; esto posibilita una articulacin adecuada y coherente a las condiciones de operacin del municipio. En los pases de Amrica Latina y el Caribe los cambios en los procedimientos y sistemas vinculados a una gestin mas eficiente, se vinculan con la posibilidad de legitimarlos por la va de la construccin o cambio en los cuerpos legales que regulan y/o norman el desempeo de los organismos del sector pblico. Por ello, una dedicacin importante de tiempo se le otorga a la construccin del marco legal y normativo de cada propuesta. La amplitud de dichos marcos regulatorios estar determinada por las caractersticas propias de cada sistema de relaciones nacional-local. Un segundo aspecto dice relacin con
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un cronograma y/o calendarizacin para la implementacin de las propuestas. Es necesario, entonces, la preparacin de un programa de trabajo para el municipio que incluya un cronograma, la preparacin de los perfiles de proyectos de complemento y trminos de referencia. Asimismo, ser necesario una evaluacin de los costos involucrados. Hay que definir el conjunto de criterios de carcter socioeconmicos y tcnicos que posibiliten una adecuada eleccin de proyectos. En estos casos habr que analizar los niveles de coordinacin entre las respectivas reparticiones municipales encargadas de la implementacin de la propuesta. Es til el anlisis y seleccin de procedimientos en cada parte operativa del sistema. Una tercera etapa considera las instancias institucionales y fuentes de financiamiento necesarias para la implementacin de los productos y se analiza la normativa pertinente. Tambin se identifican los requerimientos y ajustes necesarios para la puesta en operacin de los sistemas propuestos. Aspecto central es el diseo de una propuesta normativa para la puesta en vigencia de los sistemas y procedimientos diseados y la identificacin de las diversas fuentes de financiamiento de acuerdo a los sectores de intervencin. Es necesario una consideracin preliminar sobre los criterios de preparacin de proyectos. Finalmente, es necesario el seguimiento de la promulgacin de la nueva normativa que sirve de marco a las propuestas tcnicas y una asesora en su interpretacin. Como elemento articulador de la implementacin y la difusin de los esfuerzos realizados se hace necesario el diseo y puesta en marcha de un programa de capacitacin que permita, por parte de los funcionarios municipales, conocer y operar el conjunto de elementos de los sistemas propuestos y que estos tengan permanencia y seguridad en el tiempo. Es importante que las metodologas de capacitacin seleccionadas consideren la prctica y el ejercicio de los procedimientos propuestos como eje central de lo programas. Para el diseo e implementacin de las propuestas especficas para cada caso, es necesaria la consideracin de los siguientes aspectos: Anlisis del rea crtica donde se inserta la propuesta de un nuevo sistema de gestin (actores claves, cuestiones problemticas, opciones polticas, potencialidades y desafos, etc.). Desarrollo del esquema conceptual del sistema, considerando su orientacin, objetivos, funciones, estilo y alcances. Diseo de cada uno de los sistemas en si mismos, en atencin a las condicionantes locales de tecnologa, financiamiento, normativa y recursos humanos e identificando componentes principales, actores, instrumentos y relaciones internas y externas del sistema. Discusin y aprobacin por parte de la Municipalidad de la propuesta realizada. Se busca la legitimacin institucional y de la comunidad, adems del logro de apoyos para alcanzar los objetivos planteados.
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Definicin de los elementos componentes de la propuesta hasta el nivel de prefactibilidad. Definicin de instrumentos operativos del sistema y de formas de intervencin en base a talleres, mesas de discusin y seminarios. Incluye cronograma, disponibilidad de recursos humanos y tcnicos, priorizacin de implementacin, etc. Diseo de indicadores de seguimiento, control y evaluacin. Preparacin de la normativa necesaria para la implementacin de la propuesta. Identificacin de los cambios necesarios en la estructura municipal a cargo de la puesta en marcha del sistema. Diseo de una estrategia de fortalecimiento de la capacidad institucional para la adopcin del sistema por parte del municipio. Con base en esta metodologa, en el Proyecto GUCI se prepararon 10 sistemas de gestin correspondientes a los seis estudios de caso. De ellos se da cuenta en detalle en la siguiente parte de este libro. Resulta importante el rol que adquiere la persona o equipo encargado del diseo de las propuestas. Este tendr un rol de facilitador (talleres, entrevistas, encuestas, trabajos de grupo), el que se acompaar, por cierto, de los aportes especficos, metodolgicos y de conocimiento o experiencia del experto al proceso de preparacin y diseo de los sistemas objeto del convenio de cooperacin.
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VI. ESTUDIOS DE CASOS: CRDOBA, ARGENTINA CUZCO, PER MANIZALES, COLOMBIA OURO-PRETO, BRASIL PUERTO ESPAA, TRINIDAD Y TABAGO VALDIVIA, CHILE
RICARDO JORDAN Y DANIELA SIMIONI
ESTUDIO DE CASO: CRDOBA, ARGENTINA
A. ESTUDIO DE CASO: CRDOBA, ARGENTINA1

1. ASPECTOS GENERALES El proyecto GUCI tiene por finalidad acompaar y asesorar a los gobiernos locales de las ciudades intermedias de Amrica Latina y el Caribe en la implementacin de los procesos de gestin urbana, mediante la formulacin y aplicacin de propuestas tendientes a reforzar los modelos, sistemas e instrumentos necesarios para el correcto cumplimiento de estas actividades. La ciudad de Crdoba es pionera en estos temas, ya que ha desarrollado acciones de modernizacin de la gestin local, las que fueron impulsadas por el gobierno que asumi sus responsabilidades en diciembre de 1991. Desde su inicio, este proceso fue apoyado por la CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe) a travs de un proyecto que tena los mismos antecedentes del Proyecto GUCI, el que era financiado por el Gobierno de los Pases Bajos.
1
Este capitulo se prepar sobre la base de documentos elaborados por los consultores Javier Font, Claudia Gusella, Carlos La Serna y Gabriel Schor.
CRDOBA, ARGENTINA
El Plan para la Modernizacin del Aparato Administrativo de la Municipalidad de Crdoba, elaborado en el mes de marzo de 1992, constituye el documento inicial del programa de reforma que llevara adelante el gobierno municipal. El Plan enfoca la descentralizacin hacia unidades territoriales del espacio urbano, como eje central del proceso de reforma. Alrededor de tal eje se eslabonan objetivos y acciones referidos a simplificacin administrativa, sistemas de informacin, participacin ciudadana y relaciones interjurisdiccionales. Una etapa clave fue la identificacin de aquellas funciones consideradas potencialmente desconcentrables, as como la proposicin de lineamientos tendientes a reorientar la organizacin municipal en vistas al proceso de reforma implementado. Ello dio como resultado un conjunto de lineamientos de desconcentracin y una descripcin tipo de la organizacin, funciones y cantidad de recursos humanos de los primeros Centros de Participacin Comunal (CPC). El Plan de Modernizacin Municipal buscaba reorientar los procesos de toma de decisiones sobre tres planos: planificacin, informacin y participacin ciudadana. Los dos primeros recogan los requerimientos de racionalizacin de la gestin municipal, esto es, la bsqueda de instrumentos que permitieran una gestin con arreglo a objetivos y polticas racionalmente definidas, apoyadas en informacin sistemtica y en procesos estratgicos de diagnstico, ejecucin y evaluacin. El apoyo al desarrollo de formas de participacin ciudadana constituye, por otro lado, una respuesta a uno de los ejes polticos del gobierno del Municipio, que vinculara estrechamente el sistema mismo de planificacin con la desconcentracin del municipio. En relacin a estos antecedentes, parece ms oportuno tratar en forma diferente el estudio de caso de Crdoba, respecto a los otros casos presentados en el libro. Con este tratamiento distinto se busca proporcionar los elementos de la experiencia cordobesa, que caracterizan el proceso de modernizacin institucional en la gestin local, de manera que su prctica pueda servir de acompaamiento a otras municipalidades orientadas hacia el mismo objetivo. Se presentar una evaluacin de las acciones emprendidas por la Municipalidad en relacin a tres reas de gran cambio en los instrumentos de gestin urbana: el Sistema de planificacin estratgica; el Sistema de informacin municipal; el programa de promocin de la participacin ciudadana.
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VI. ESTUDIOS DE CASOS
2. EL SISTEMA DE PLANIFICACIN ESTRATGICA PARA LA CIUDAD DE CRDOBA La Municipalidad de Crdoba ha realizado un importante esfuerzo conceptual, organizacional y operativo destinado al desarrollo de un sistema de Planificacin Estratgica que permite verificar las potencialidades que el mismo abriga como instrumento apto para la modernizacin de la gestin local. El proceso de implementacin del Plan Estratgico para la ciudad de Crdoba (PEC) constituy, quizs, el principal desafo del Plan de Modernizacin encarado por el Municipio. Para la Municipalidad de Crdoba el PEC representa un espacio de acuerdos y movilizacin de la sociedad en torno al desarrollo de un proyecto colectivo y global de la ciudad y su gestin, con objetivos intersectoriales dirigidos al desarrollo. El PEC constituye un marco evaluador y propositivo de mediano y largo plazo, que es acompaado por mecanismos de microplanificacin para el corto plazo. La metodologa utilizada se asienta en la participacin social, entendida como la de aquellos actores relevantes, que toman decisiones alrededor de la vida urbana. Se define genricamente como un instrumento sistmico y procesal, que estimula la bsqueda del consenso a partir de la participacin de grupos sociales y heterogneos. Busca recoger las potencialidades -saberes, experiencias, responsabilidades- de cada participante, sus expectativas futuras o ambiciones y los conjuntos de problemas que ellos identifican. As se pretende construir un proyecto y un conjunto de responsabilidades compartidas acerca del desarrollo de la ciudad. Se constituyeron 4 Comisiones de Ejes Estratgicos: Estructuracin Espacial Territorial, Desarrollo Econmico, Integracin Social y Calidad Ambiental. Las funciones otorgadas a las comisiones de ejes estratgicos fueron el anlisis y formulacin de los diagnsticos a que se arribara en los talleres de planificacin, la interpelacin crtica de ejes y objetivos, el estudio de los escenarios y la elaboracin de propuestas y proyectos que derivaran del proceso de formulacin de la estrategia. En este anlisis nos referiremos sucesivamente a las siguientes dimensiones: metodologa aplicada, institucionalizacin, participacin social y ejecucin de proyectos. Estas reflexiones exceden al caso que analizamos y pueden tener el valor de fortalecer el desarrollo de experiencias de planificacin que otros Municipios de Amrica Latina decidan enfrentar.
A)
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METODOLOGA APLICADA
La metodologa aplicada en la implementacin del PEC ha sido considerada, en general, correcta en relacin con los propsitos del Plan. Su aplicacin ha respondido rigurosamente a los procedimientos que la mis-
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ma prescriba. No obstante, nos interesa referirnos a algunos aspectos de la misma en vinculacin con la posibilidad de mejorar su productividad. En primer lugar, existe la posibilidad que los mbitos de anlisis y consenso, Comisiones DAFO (Debilidades, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades)2, establecidos por la metodologa adoptada, puedan desarrollar su labor a partir de una informacin y documentacin de mayor sistematicidad. Se entiende que la complejidad de la gestin urbana en el caso de la Ciudad de Crdoba y el espacio de participacin que ofrece un Plan de estas caractersticas permitan promover en los actores sociales el aporte de material analtico y propositivo destinado a lograr un tratamiento ms sustancial de la temtica que enfrenta. En direccin al mismo objetivo, resulta asimismo recomendable la utilizacin plena y oportuna del potencial tcnico del que generalmente gozan los Municipios, para diagnosticar y proponer programas y proyectos a los diversos mbitos de funcionamiento de un sistema de planificacin estratgica. Una reflexin que se deriva de lo anterior, se relaciona con los supuestos de la metodologa de trabajo aplicada en las distintas Comisiones de Ejes Estratgicos durante el desarrollo de los Talleres DAFO. Entendemos que resulta importante analizar la posibilidad de que estas Comisiones asuman un rol de debate acerca del conjunto del material sistemtico producido por distintos actores. Parece oportuno que, en forma previa a las sesiones, los actores puedan disponer y procesar informacin plena acerca de los problemas a tratar (diagnsticos, informacin estadstica, proyectos, etc.), lo que permitira situar a todos en un nivel similar de informacin y fortalecer con ello su capacidad de contribucin.
B) INSTITUCIONALIZACIN
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Otra dimensin sobre la que esta experiencia invita a reflexionar tiene que ver con los grados de institucionalizacin de un sistema de planificacin estratgica. La demanda de los diferentes actores sociales externos se refiere a la necesidad de una certidumbre que haga viable la profundizacin de los compromisos de todos. Los actores internos por su lado, han situado adicionalmente este requerimiento en planos que resultan complementarios: la necesidad de una coordinacin intramunicipal ms sistemtica y la concrecin de los proyectos consensuales en el marco del PEC.
2 Permiten un anlisis tanto a nivel externo (del entorno), estableciendo oportunidades y amenazas, como a nivel interno del municipio, permitiendo captar fortalezas y debilidades, para llegar a la formulacin de una estrategia y de ejes estratgicos. En otros pases es conocido como FODA.
Sealemos que las demandas descritas se vinculan con un momento crucial del sistema de planificacin puesto en marcha por el Municipio de la Ciudad, esto es, con su etapa de aplicacin y ejecucin de proyectos y nos parece asimismo que tales sealamientos tienen la virtud de apuntar hacia aquellas condiciones que fortaleceran su avance. La institucionalizacin de un instrumento como el PEC se relaciona bsicamente con aspectos organizacionales, presupuestarios y normativos. Aspectos organizacionales La continuidad del PEC se asocia a la necesidad de una mayor interrelacin entre Secretaras del Municipio, mediante la realizacin de una planificacin anual y la implantacin de un mecanismo de reuniones peridicas de gabinete. El fortalecimiento de la gestin local mediante un sistema que permita mayor articulacin y un horizonte de mediano plazo permitira establecer una vinculacin ms sistemtica entre actores externos y niveles decisorios del Municipio alrededor del PEC. Lo anterior parte del supuesto que el PEC constituye una suerte de mbito integrador de un conjunto de planificaciones: la del Municipio mismo y la del conjunto de actores relevantes del contexto: sociales, econmicos, estatales, no gubernamentales, etc. Es claro en este sentido que este la planificacin estratgica pretende racionalizar la accin del conjunto social e institucional e incrementar la gobernabilidad de la ciudad alrededor de objetivos y lneas de accin consensuadas de manera participativa en sus distintos mbitos. Aspectos financieros La perspectiva de continuidad del PEC se asocia tambin a la necesidad que el Municipio defina un proceso de progresiva institucionalizacin presupuestaria de los proyectos definidos en el mbito del Plan. Esta progresividad permitir adecuar las programaciones que las distintas Secretaras tienen actualmente en funcionamiento, a modalidades de preparacin de presupuestos con un horizonte plurianual, coherente con la perspectiva de planificacin adoptada. En esta direccin deben anotarse las tratativas muy avanzadas con organismos financieros internacionales, tendientes a obtener financiamiento para la ejecucin de los proyectos del sistema de planificacin. Ello otorga una primera y fundamental plataforma econmica a las acciones consensuadas. Aspectos normativos El Municipio de Crdoba ha avanzado en la institucionalizacin del instrumento de la planificacin estratgica. La Carta Orgnica sancionada por la Asamblea Estatuyente asume en su contenido los conceptos bsicos que han guiado la formulacin del Plan Estratgico para la ciudad, sentando con ello una norma de alta fuerza legal.
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CRDOBA, ARGENTINA
La Subsecretara de Planificacin Estratgica y Desarrollo Econmico es la rea dotada de las atribuciones funcionales bsicas para el desarrollo de un sistema de planificacin municipal de carcter estratgicoparticipativo.
C)
PARTICIPACIN SOCIAL
Una dimensin central a la estrategia adoptada viene dada por uno de sus principios bsicos de funcionamiento, consistente en la integracin de actores extra municipales para el desempeo de distintos roles del sistema de planificacin. En general, los actores sociales de distinta procedencia e incluso del mismo Municipio otorgan un valor positivo a esta modalidad de participacin amplia alrededor del proceso de toma de decisiones sobre la problemtica urbana. Continuidad de la poltica de difusin desarrollada durante la instrumentacin Paralelamente al proceso de implementacin del PEC, se ha puesto en marcha una poltica de difusin a travs de distintos medios. La continuidad de la misma permitir mantener e incrementar la presencia social del sistema y contribuir a solidificar su institucionalizacin y continuidad. En esta poltica hay un elemento bsico tendiente a favorecer la participacin social. Personalizacin de la convocatoria El logro de una mayor colaboracin por parte de aquellos actores sociales que han tenido una discontinua presencia o no han asistido, puede hacerse posible mediante la continuidad y fortalecimiento de la estrategia de comunicacin directa y personal asumida directamente por los responsables del PEC en distintos momentos de su implementacin.
D)
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ETAPA DE EJECUCIN
La naturaleza de las actividades a desarrollar, centrada en el anlisis, priorizacin, formulacin de proyectos y obtencin de financiamiento para los mismos, estara reclamando un fuerte apoyo tcnico externo e interno, que pueda dar una slida y oportuna respuesta a estos requerimientos. El aporte de la financiacin internacional, cuya obtencin se encuentra en marcha, pareciera dirigirse a conformar en el mbito de la Subsecretara un slido equipo tcnico ampliado. Por otro lado, el carcter eminentemente tcnico de estas tareas, requiere que los mbitos y mecanismos de consenso con el resto de los actores comprometidos, asuman modalidades de simplicidad y
operatividad coherentes con tal carcter. Quizs sea plausible, en este sentido, producir cambios destinados a crear un mbito que albergue una representacin eminentemente tcnica, que pueda procesar los resultados de un equipo tcnico ampliado. El amplio espectro de lneas de accin y proyectos identificados durante la fase de formulacin del PEC requieren a su vez de un claro mecanismo de priorizacin de proyectos, que otorgue plena legitimidad a las acciones asumidas por el Municipio. El equilibrio en la satisfaccin de las aspiraciones de los distintos actores sociales y requisitos de racionalidad poltico-administrativa en las acciones a seleccionar, constituyen quizs los principales objetivos que deben permitir lograr un mecanismo de tal naturaleza. Una ltima recomendacin vinculada a esta etapa se relaciona con la necesidad de desarrollar un sistema de seguimiento y evaluacin de los procesos a emprender. Su diseo debera atender al conjunto de dimensiones propuestas por el Plan. Integralidad de las acciones, articulacin intra e intersectorial, participacin social, difusin social de sus avances y efectividad, son algunas de las dimensiones relevantes de un sistema destinado a monitorear las fases siguientes del Plan.
E)
SISTEMA DE INFORMACIN MUNICIPAL (SIM)
El municipio de Crdoba ha producido importantes avances en el desarrollo de su sistema de informacin, particularmente en el subsistema referido a la ciudad y su territorio. Sin embargo, el SIM no ha alcanzado hasta el momento un reconocimiento similar al de otros componentes del paquete de reformas, probablemente debido a la ausencia de una cultura organizacional que valore en la prctica el uso de la informacin en forma sistemtica. Los distintos sectores de la administracin municipal continan produciendo la informacin necesaria para el cumplimiento de sus propias funciones, habindose logrado un escaso nivel de integracin suprasectorial. Asimismo, es habitual que el mximo nivel decisorio solicite en forma directa informacin a cada sector de la organizacin, en funcin de la naturaleza de las decisiones a adoptar. Se han presentado dificultades para la construccin de canales, reglas normativas y hbitos de coordinacin entre unidades que producen y procesan informacin. Los recursos calificados son escasos y deben cumplir simultneamente con otras tareas y actividades. Actualmente pueden efectuarse las siguientes recomendaciones: Es sabido que los cambios culturales al interior de las organizaciones tienen el carcter de procesos graduales. La manifestacin expresa de la voluntad poltica de producir tales cambios por parte de los mximos niveles de conduccin no sustituye la compren-
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CRDOBA, ARGENTINA
sin gradual de las ventajas operativas que pueden ser inherentes a un nuevo sistema de gestin que tienen que realizar los actores internos municipales. En cuanto a los aspectos de carcter tcnico, sera conveniente homogeneizar las normas de sistematizacin del conjunto de los datos (protocolos de comunicacin, software de soporte, medios magnticos, etc.) y en lo referido a las caractersticas de los datos a almacenar, procurar la superacin de ciertas diferencias metodolgicas entre las distintas unidades que producen la informacin (perodos de tiempo, nivel de agregacin de la informacin, mtodos de clculo, etc.). La Unidad Ejecutora del SIM cuenta actualmente slo con tres profesionales de la informtica, altamente calificados. Dada la envergadura de la tarea que se le ha asignado, la dotacin de personal resulta insuficiente. Las alternativas posibles son la capacitacin y transferencia de personal municipal a esta rea o la contratacin de servicios externos. En otro orden, sera conveniente asignar a los Centros de Participacin Comunal (CPC) una mayor importancia como generadores de informacin y usuarios del SIM. Para ello, sera necesario instalar en los CPC el equipamiento y el software necesario y capacitar recursos humanos (o alternativamente transferir personal calificado del nivel central) a fin de posibilitar la operacin del sistema en esa instancia.
F)
PROGRAMA DE PROMOCIN DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA
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El Programa de Promocin de la Participacin Ciudadana tuvo lugar en los Centros de Participacin Comunal y a partir de esto se generaron relaciones ms fluidas y continuas entre municipio y vecinos a escala zonal, logrndose respuestas ms oportunas y efectivas a las demandas vecinales y mayor participacin social en la solucin de los problemas urbanos. En tal sentido, se ha producido una mejora cualitativa en relacin a la modalidad centralizada de articulacin entre vecinos y Municipalidad. A pesar de ello, es dable observar una dualidad de orientaciones en el modo de operar del municipio en materia de participacin vecinal: mientras desde los CPC, a partir de la microplanificacin, se generan condiciones para la participacin social en la gestin municipal a escala microlocal, desde la administracin central se contina operando de acuerdo a los patrones tradicionales. Existe, por tanto, el riesgo de retroceder, en caso que se decidiese discontinuar esta modalidad de gestin participativa, a formas cualitativamente distintas de relacionamiento entre municipio y vecinos, las cuales estaban siendo parcialmente superadas, pero que son todava predominantes a escala de la ciudad.
Las microplanificaciones realizadas fueron de gran utilidad no slo porque probaron la efectividad de una nueva metodologa en el Municipio, sino tambin porque comprometieron a distintos actores de la administracin con esta nueva modalidad de gestin. Sin embargo, permitieron tambin identificar rigideces en la estructura Municipal para adoptar metodologas estratgicas de planificacin. No todos los sectores de la estructura municipal respondieron con igual inters e involucramiento. Un factor a considerar en tal sentido es la escasa difusin al interior de la organizacin municipal que tuvo el programa de promocin de la participacin ciudadana. Sera sin embargo incorrecto reducir el problema a las debilidades en materia de difusin y capacitacin. Existen resistencias a territorializar el gasto, introduciendo la variable geogrfica al proceso presupuestario-contable, como as tambin a adecuar la planificacin sectorial a la nueva metodologa. En efecto, la participacin sectorial en las experiencias de microplanificacin ha tenido carcter puntual, sin modificar las prcticas de planificacin y presupuestacin de las distintas reas. Por otra parte, quien potencialmente est llamado a cumplir en el futuro un rol muy importante en la microplanificacin es el sector desconcentrado de la administracin municipal; relacionado con ello, la escasa capacitacin recibida hasta el momento por funcionarios y personal de los CPC resulta insuficiente a los fines de facilitar la continuidad del programa. En razn de lo antes expuesto, el objetivo de institucionalizar la microplanificacin como modo de gestin permanente requerira efectuar profundos cambios en las estructuras y procedimientos del municipio: En primer trmino, sera necesario avanzar sustancialmente en el ya iniciado proceso de descentralizacin. Dicho avance no se refiere solamente a la puesta en funcionamiento de los CPC sino tambin, y fundamentalmente, a producir una desconcentracin operativa que permita a stos contar con recursos que posibiliten la programacin y presupuestacin de acciones en su zona. La dimensin territorial no ha sido an incorporada a los sistemas de planificacin y presupuestacin del municipio. La asignacin de una partida presupuestaria para un determinado nmero de talleres de microplanificacin no subsana esta carencia. El cambio de enfoque que planteamos consiste en situarse frente a la ciudad como un todo, que requiere de respuestas integrales, pero en el que se reconocen tambin diversidades intraurbanas que requieren intervenciones selectivas y diferenciadas, las cuales pueden ser gestionadas de forma descentralizada y participativa. La microplanificacin es productora de insumos para la toma de decisiones a escala zonal (CPC) y urbana. Es recomendable, por
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tanto, procurar una mayor articulacin de las actividades de planificacin que se desarrollan a distintos niveles. Asimismo, sera conveniente la instalacin paulatina de una modalidad de presupuestacin que asigne territorialmente el gasto y la inversin, reconociendo a las zonas de los CPC como unidades a tales efectos. En otro orden, sera necesario capacitar y delegar atribuciones en niveles profesionales y tcnicos de la organizacin municipal, a fin de hacer innecesaria la presencia personal, en cada experiencia, de funcionarios de alta jerarqua. La formacin de equipos humanos calificados a tales fines (tanto en las Direcciones del nivel central como en los CPC), que estn en relacin directa con los niveles decisores, facilitara la continuidad de la microplanificacin como modalidad institucionalizada de gestin. Finalmente, sera necesario homogeneizar las orientaciones del municipio en materia de participacin ciudadana, diseando una poltica que, dando cuenta de las experiencias acumuladas en anteriores proyectos (por ejemplo, las organizaciones y redes vecinales existentes) las incorpore a una nueva modalidad de articulacin entre sociedad y municipalidad a escala microlocal.
G)
NUEVOS CAMPOS DE ACTUACIN
La conclusin de la etapa de formulacin del Plan Estratgico Crdoba ha permitido identificar desafos sustantivos prioritarios para la gestin, en particular los nuevos roles del Municipio en el campo del desarrollo econmico. El Municipio de la Ciudad de Crdoba ha avanzado en el reconocimiento de esta nueva problemtica para la gestin local, incorporando en su Carta Orgnica el siguiente texto: El Municipio promueve, con la participacin de la comunidad, las actividades industriales, comerciales, agropecuarias, tursticas, artesanales, de abastecimiento y servicios para el mercado local, nacional e internacional. Reconoce al trabajo como accin dignificante y motor del desarrollo de las personas. Estimula la pequea y mediana empresa generadora de empleo. Estos avances institucionales han comenzado a materializar una voluntad poltica de intervencin en este campo de la vida ciudadana. Los responsables de estas unidades han iniciado una labor de formulacin de polticas y programas en tal direccin, pretendiendo atender a este complejo problema de gestin. En el marco del proceso de elaboracin del Plan Estratgico, realizado mediante la cooperacin de la Municipalidad con distintos actores de la sociedad civil -no lucrativos y lucrativos- se formul una poltica explcita destinada a la creacin de un ambiente propicio para la radicacin de
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inversiones en la ciudad. El proyecto GUCI decidi apoyar a la Municipalidad de Crdoba en esta poltica, asistindola en la constitucin de una Agencia de Desarrollo Econmico de la Ciudad (ADEC), la que se presenta seguidamente. 3. AGENCIA PARA EL DESARROLLO ECONMICO DE LA CIUDAD DE CRDOBA
A) IDENTIFICACIN DEL PROBLEMA
Hasta hace pocos aos, los municipios estaban orientados a la regulacin de una serie convencional de actividades que se desarrollaban en el seno de la ciudad y a la prestacin, ms o menos eficiente segn los casos, de un conjunto de servicios urbanos (recoleccin de residuos, alumbrado de espacios pblicos, limpieza de las calles, mantenimiento de espacios verdes, ordenamiento del trnsito y del transporte, etc.). Hoy en da, la funcin del municipio ya no es solamente la de administrar regulaciones y servicios para los ciudadanos, sino desarrollar acciones que favorezcan y mejoren los intercambios entre distintos agentes (individuales o colectivos) en el mbito territorial municipal. Para desempear esta funcin, la instancia estatal municipal cuenta con el instrumento clsico de las regulaciones, que en esta perspectiva deben emplearse para asegurar, por un lado, estabilidad, estableciendo incentivos inteligentes, dirigidos a aumentar la eficiencia de los distintos proveedores de bienes y servicios en el espacio social territorialmente delimitado del municipio, y por el otro, la equidad en el acceso a recursos y oportunidades de los ciudadanos y los agentes econmicos. El Municipio, adems, cuenta con recursos tcnicos y materiales que pueden aplicarse a cooperar con agentes privados para catalizar iniciativas potencialmente beneficiosas por sus externalidades positivas sobre la dinmica econmica a nivel municipal. Estas acciones de cooperacin con agentes privados debern realizarse con una lgica pblica de eliminar barreras de acceso a recursos u oportunidades existentes para algunos grupos sociales o categoras de agentes econmicos. Y, adems, deben realizarse procurando establecer sistemas de incentivos que mejoren la sostenibilidad futura de las acciones, como forma de hacer un mejor uso de los recursos pblicos. Durante la formulacin del Plan Estratgico para la ciudad de Crdoba, en el planteamiento de un imagen de futuro aparecen no slo la visin de los problemas tradicionales como: mejoras en infraestructura, mayor seguridad y educacin, sino aquellas que amplan y actualizan el rol del Municipio, incorporando la preocupacin por la radicacin de nuevas empresas, los recursos humanos y el empleo, el perfil industrial, la descentralizacin comercial y de servicios, y enfticamente el desarrollo econmico de la ciudad.
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Se identificaron tres nudos crticos prioritarios para el desarrollo econmico urbano: la necesidad de concertacin, a fin de disminuir el nivel de reclamos sectoriales, y la implementacin no traumtica de las polticas municipales. la especificacin de objetivos de poltica econmica, a fin de alcanzar acuerdos intersectoriales, desarrollar planes de accin e implementar soluciones. la ausencia de un rea especfica municipal, a fin que facilite los procesos de reconversin y potencie los beneficios colectivos y el crecimiento econmico ordenado.
B) IDENTIFICACIN Y DESCRIPCIN DEL SISTEMA
i) Caractersticas generales del sistema

Debido al panorama anterior, se seala la necesidad de poner en marcha un proceso concertado e innovador para el aprovechamiento de las potencialidades de la ciudad. Para ello, se formaliza la Agencia de Desarrollo Econmico para la ciudad de Crdoba (ADEC) como una asociacin civil sin fines de lucro, y se especifica que sus socios fundadores podrn ser, adems de la Municipalidad de Crdoba, las cmaras empresarias y dems entidades empresariales de segundo grado, y el Gobierno Provincial. Los objetivos estratgicos de la ADEC son: constituirse en un instrumento transformador, gestor y promotor en el mbito del desarrollo econmico y por tanto social de la ciudad; dinamizar el potencial de desarrollo endgeno de la ciudad; diversificar su estructura econmico-productiva; posicionar competitivamente a Crdoba en su espacio regional y continental. Su forma societaria implica trabajar no solo en trminos de eficacia sino tambin de eficiencia, es decir manteniendo el valor del capital social y tendiendo al autofinanciamiento. Estas definiciones se transforman en mensajes para: los socios del sector pblico, para que no se piense en polticas asistencialistas y clientelistas; los socios del sector privado, para que no pretendan un rol paternalista del Estado; la gerencia, que deber administrar la Agencia sin prdidas de capital. El Gobierno Municipal tendr la primera minora, tanto en la proporcin de los aportes como en la toma de decisiones, a fin de ser
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armonizador y terciador en las disidencias que puedan surgir por intereses contrapuestos. Adems, guarda esa proporcin a fin que la ADEC y sus polticas no se contrapongan con los objetivos que la ciudad ha fijado. El grupo meta al que apuntar est conformado por: microempresarios informales (a quienes se apoyar para su formalizacin), microempresarios formales y pequeos y medianos empresarios. Los rganos de direccin son un Concejo de Administracin, la Asamblea de socios y la Comisin Revisora de Cuentas para la fiscalizacin interna. Todos los cargos son de carcter electivo. Por ltimo, la presencia de un Gerente para la ejecucin, a partir de la orientacin de los rganos directivos. Los mbitos de actuacin son los siguientes: Programas descentralizados: la Agencia tendr un rol de coordinacin, organizacin y asesoramiento, ya que los mismos sern ejecutados por terceras entidades. Proyectos centralizados: la Agencia tendr un rol de actor permanente tanto en la fase de diseo como en la de ejecucin.
ii) Actores involucrados

Las primeras entidades interesadas en concertar para la constitucin de la Agencia fueron aquellas que haban participado activamente en el proceso de formulacin del PEC. Las dems entidades se sumaron a partir de un trabajo de convencimiento y compromiso de los actores antes mencionados. Las instituciones que hacen parte de la ADEC son las siguientes: Asamblea de Pequeas y Medianas Empresas - APYME CRDOBA Cmara de Comercio de Crdoba Cmara de Industriales Metalrgicos Cmara Argentina de la Construccin - Delegacin Crdoba Cmara de la Madera de Crdoba Cmara de Turismo de Crdoba Cmara de Artes Grficas y Afines de Crdoba Unin Industrial de Crdoba Cmara de Comercio Exterior de Crdoba Cmara de Industrias Plsticas de Crdoba Consejo Federal de la Industria de la Provincia de Crdoba Federacin Agraria Argentina - Filial Crdoba Municipalidad de Crdoba
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iii) Funcionalidad del sistema

La Municipalidad de Crdoba, a travs del Plan Estratgico para Cr-
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doba, ha desarrollado un amplio programa de modernizacin de la gestin comunal asociado a un proceso concertado de transformacin urbana. El Plan Estratgico para Crdoba es un ejemplo de la nueva lgica de actuacin del Estado, que busca articular la cooperacin pblico-privada e identificar iniciativas del sector privado con potencial de lgica pblica y desarrollarlas. La Agencia de Desarrollo Econmico de la Ciudad est ordenada en la misma lgica de actuacin estatal, para que permita dinamizar y diversificar la base econmico-productiva de la ciudad. Esto supone atender la creciente demanda que el municipio consolide su proceso de modificacin de las funciones y roles tradicionales que posee actualmente y se constituya en un agente catalizador para el desarrollo econmico local. Al estar fuera de la municipalidad con una forma jurdica de asociacin civil de cooperacin pblico-privada, la ADEC puede operar con absoluta independencia de las estructuras sectoriales propias de las agencias estatales. La organizacin y el patrn de operacin sectorial suelen ser un obstculo importante que con frecuencia presenta el sector pblico para cooperar efectivamente y en forma eficiente con agentes privados. Las estructuras sectoriales de los organismos estatales imponen costos de transaccin adicionales e innecesarios a los agentes privados. Una agencia de desarrollo independiente y con una estructura pequea y flexible, en cambio, puede operar por productos especficos, actuando y desarrollando estrategias e instrumentos de intervencin para mercados especficos. Esto permite un mejor control y correccin de las acciones emprendidas, al tiempo que una ms rpida evaluacin de sus potencialidades y condiciones de sustentabilidad futura. En consecuencia, es una forma de actuacin ms conveniente desde una lgica privada, porque permite disminuir los costos materiales y de tiempo de exploracin de nuevas iniciativas. Y, asimismo, es tambin una lgica de operacin ms conveniente desde una lgica pblica, porque optimiza el empleo de los recursos pblicos. Precisamente, esta capacidad de actuar por productos o mercados especficos es lo que puede permitir a la ADEC cumplir adecuadamente con su funcin de catalizador de iniciativas con agentes privados. Esto implica que la ADEC no desarrollar estructuras burocrticas para operar sectorialmente, sino que desarrollar equipos especializados para productos particulares. Esta forma de trabajo permite dos cosas fundamentales. En primer lugar, hace posible trabajar sobre diagnsticos en profundidad, que se traduzcan en programas de accin especficos con una eficiente recuperacin de informacin y alta capacidad de control que permitan realizar una gestin eficaz y eficiente. En segundo lugar, esta forma de trabajo hace posible evaluar apropiadamente los resultados de la intervencin realizada por la agencia en lgica pblica, para establecer si es pertinente su continuacin o en que momento deja de ser necesaria.
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iv) Caractersticas tcnicas de la Agencia

Los principales proyectos que ADEC entiende desarrollar en el futuro son los siguientes: Programa de apoyo a micro y pequeos empresarios Financiamiento a micro, pequeas y medianas empresas. Capacitacin laboral a microempresas y PyMEs. Programa de Promocin Internacional y de apoyo al Comercio Exterior Participacin en el Trade Point Crdoba. Participacin en la Zona Franca Crdoba. Plan Estratgico de Turismo. Estrategia de City Marketing. Participacin en MERCOCIUDADES. Sistema de informacin de referenciacin empresarial. Observatorio econmico y socio-ocupacional. Gua de la Produccin y los Servicios. Programa de desarrollo territorial y espacios econmicos Parque o polgono industrial, parque empresarial, tecnoparque. Revitalizacin del rea Central. En la rea de programa de apoyo a micro y pequeos empresarios ADEC ha desarrollado los siguientes proyectos tcnicos: Proyecto para la creacin de una entidad oferente de microcrdito El objetivo general de este proyecto es desarrollar una experiencia de innovacin tecnolgica-financiera sostenible, para garantizar, en el mediano plazo, el acceso permanente del grupo meta de las micro, pequeas y medianas empresa (MPyME) a financiamiento bajo condiciones de mercado. El proyecto disea e implementa una tecnologa crediticia que, adems de apoyar financieramente al grupo meta mencionado, tambin puede significar una inversin rentable para quien la aplica. De esta manera, se pretende cumplir con un doble desafo: contribuir al desarrollo econmico de la ciudad reconstruyendo su tejido productivo a travs del apoyo a las MPyMEs, y sentar nuevas condiciones en el mercado financiero local que permita mejorar el acceso de estos segmentos a servicios financieros. La estrategia de desarrollo del proyecto implica que la ADEC asume un papel catalizador, tomando iniciativa y movilizando distintos agentes
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para la creacin de una entidad pblico-privada oferente de crditos a las MPyMEs, en la cual se desarrollar la experiencia. El papel de la ADEC ser de iniciativa y de copartcipe, con una participacin minoritaria, hasta el logro de la sostenibilidad del proyecto. Una vez alcanzada la sostenibilidad, la ADEC se retirar dejando a los agentes privados el desarrollo empresarial futuro.
Lgica operativa y caractersticas institucionales

Ser creada una entidad privada constituida como asociacin civil, regulada por el Cdigo Civil y controlada por la Inspeccin de Sociedades Jurdicas. Sus socios fundadores sern un banco de la ciudad de Crdoba interesado en incursionar en este segmento del mercado, la Agencia de Desarrollo Econmico y la Municipalidad de Crdoba. Asimismo, se prev una participacin societaria de la empresa consultora proveedora de la tecnologa crediticia mencionada. La proporcin de los aportes societarios y, por lo tanto, la toma de decisiones deber garantizar que la Municipalidad no tenga mayora propia en el directorio de la entidad, a los efectos de preservarla de los cambios polticos. Consecuentemente, se proponen montos a aportar por la Municipalidad y la Agencia de Desarrollo que podran alcanzar al 10%, el aporte del socio bancario se elevara al 50% y el aporte de la firma consultora se podra valorizar en un 40%. Estos montos, que debern ser ajustados y consensuados por los socios, tienen una gran importancia, porque constituirn la base para determinar la conformacin del directorio y adems fija los criterios para la participacin accionaria en el futuro proceso de transformacin de la institucin en una entidad financiera comercial.
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Una vez logrados los objetivos de operar exitosamente en el otorgamiento de crditos a las MPyMEs, mostrando la sostenibilidad de la experiencia, la institucin deber tomar las medidas necesarias para que sta sea adoptada por una institucin bancaria y garantizar de esta manera la implementacin de la tecnologa a largo plazo. Proyecto de capacitacin para la micro, pequea y mediana empresa El objetivo fundamental consiste en establecer un sistema de capacitacin en servicios -con modalidades de capacitacin externa (cursos) y capacitacin en planta- para MPyMEs, con creciente sostenibilidad, para ampliar el mercado de servicios de capacitacin a este segmento de empresas. El Programa apunta, por un lado, a facilitar a las pequeas y medianas empresas dinmicas, una oferta de nuevas calificaciones -en base a modalidades de capacitacin en planta- para ingresar en los sistemas de subcontratacin de las nuevas empresas multinacionales con radicacin en Crdoba -sectores automotriz, metalmecnico y de alimentos- que
estn planteando exigencias crecientes en materia de calidad, como as tambin para aprovechar crecientes oportunidades de exportacin a la regin del MERCOSUR. Al mismo tiempo, el Programa atiende tambin las demandas del creciente sector de microempresas que, al igual que muchas pequeas y medianas empresas orientadas al mercado interno, requieren de capacitaciones especficas -cursos de actualizacin, complementacin y perfeccionamiento- para mejorar su desempeo. La estrategia propuesta es que el proyecto sea orientado por la demanda. Esto implica cuatro aspectos fundamentales: los componentes de subsidios necesarios como incentivo se trasladarn directamente a los demandantes de capacitacin -titulares de MPyMEs-; la demanda tendr libertad para optar entre mltiples ofertas de capacitacin; la demanda debe tener acceso a informacin amplia y permanentemente actualizada sobre toda la oferta de capacitacin disponible en el marco del programa; los oferentes tendrn libertad para establecer las curricula y los precios de la capacitacin.
Lgica operativa y marco institucional

El proyecto proporcionar a los titulares de MPyMEs dos recursos: informacin referencial completa sobre la oferta de capacitacin disponible y la transferencia de un subsidio parcial a los demandantes de capacitacin bajo la forma de un Bono de Capacitacin, que ser reembolsado a los oferentes de la capacitacin luego de realizada. Para esto, el programa distingue cuatro funciones bsicas que sern realizadas por distintos agentes: normatividad y regulacin del sistema; supervisin y control de las actividades de capacitacin; entrega de informacin y bonos de capacitacin; provisin de servicios de capacitacin. La responsabilidad de implementacin de este Programa estar a cargo de la Agencia de Desarrollo Econmico de la Ciudad de Crdoba (ADEC). A ella corresponder la promocin e implementacin, asumiendo un rol de catalizador de los distintos agentes involucrados en un programa de esta naturaleza. Asimismo, ella crear una Unidad Ejecutora especfica y realizar las coordinaciones necesarias con otras instituciones pblicas para asegurar la calidad y legitimidad de la instancia normativa y reguladora.
C)
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MARCO INSTITUCIONAL
La Subsecretara de Planificacin Estratgica y Desarrollo Econmi-
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co, creada en 1995, bajo la dependencia directa del Intendente Municipal, es el rea de actuacin y atencin especfica tanto para el seguimiento y ejecucin del Plan, como para la promocin del desarrollo econmico de la ciudad. La ADEC tiene la forma jurdica de una asociacin civil (regulada por el art. No 33 del Cdigo Civil y controlada por la Inspeccin de Sociedades Jurdicas), en la que participan la Municipalidad y una serie de cmaras empresariales que representan las principales actividades industriales, comerciales y de servicios, como forma de establecer una clara responsabilidad compartida entre los sectores pblico y privado. Se la estructur con un perfil organizacional pequeo y flexible, como forma de garantizar el valor de su patrimonio. Este perfil constituye un mensaje claro para el socio del sector pblico en el sentido de no incurrir en polticas asistencialistas de orientacin clientelista y para los socios del sector privado, una seal para inhibir las pretensiones de buscar que la agencia cumpla un rol paternalista del estado hacia las empresas. La constitucin de esta ADEC fuera de la municipalidad, con una forma jurdica de asociacin civil de cooperacin pblico-privada y con el perfil organizacional descrito responde a los criterios de las nuevas lneas de orientacin de la accin estatal. La forma institucional dada a la ADEC rompe con las modalidades tradicionales de convocatoria estatal a los actores privados para integrarse en mbitos de negociacin o cooperacin, donde la convocatoria y el control siempre permanecen en la instancia estatal. En este caso, por la constitucin jurdica se trata de una entidad independiente, donde la participacin privada es constitutiva y decisiva.
D)
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RESULTADOS ESPERADOS
La ADEC es parte de la estrategia contenida en el Plan Estratgico para Crdoba para promover el desarrollo econmico local, contemplando el fortalecimiento de los agentes y de las actividades econmicas existentes. Los resultados esperados son: Fortalecer el desarrollo de la economa urbana de la ciudad, mediante el trabajo orgnico y conjunto del estado municipal con reas institucionales pblicas y privadas. Diversificar la base econmica de la ciudad y su rea metropolitana, a travs de: - El fortalecimiento de las actividades industriales, de servicios, turismo y productivas del cinturn verde de la ciudad. - El mejoramiento de la calidad de la formacin de los recursos humanos, en consonancia con la innovacin tecnolgica y la
promocin de la integracin entre centros de formacin y sistema productivo. Fomentar el desarrollo de nuevas actividades especializadas, tendientes a la prestacin de servicios de alta calificacin, orientados a dinamizar preferentemente a las PyMES. La Agencia para el Desarrollo Econmico de la Ciudad debe convertirse en un agente capaz de encauzar y articular las distintas acciones de los actores pblicos y privados, posicionndose como el centro de referencia de las actividades econmicas de la ciudad, facilitadora de negocios, potenciadora de las ventajas comparativas, orientadora de las oportunidades comerciales y de toda aquella accin dirigida a promover el desarrollo econmico-social de la ciudad.
E)
La firma del Acta de Compromiso de Constitucin de la Agencia de Desarrollo Econmico (ADEC) se ha llevado a cabo el da 23 de mayo de 1997 y trece instituciones se han comprometidos a constituir una asociacin civil sin fines de lucro con las caractersticas y objetivos anteriormente enunciados. A comienzo de 1998, la Intendencia de Crdoba cuenta con importantes recursos financieros que permiten asegurar la continuacin de las actividades y programas que contempla el PEC. 4. SISTEMA DE CITY MARKETING EN CRDOBA
A)
DESCRIPCIN DEL PROBLEMA
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Un plan de City Marketing suele tomarse como una campaa de comunicacin, como un plan publicitario y de prensa para atraer ms inversionistas o turistas, restringiendo las posibilidades de una metodologa y procesos que ayudaran a la ciudad a encontrar un marco para la resolucin de problemas y la visualizacin de sus propias fortalezas y debilidades. Es as como City Marketing no es solamente vender la imagen de la ciudad sino disearla; no es slo aprovechar las ventajas que tiene sino crear nuevas ventajas competitivas, y comprende no slo la inmediatez de las acciones de promocin sino una estrategia a largo plazo, involucrando tanto al sector gubernamental como al conjunto de actores pblicos y privados de la comunidad. En el Plan Estratgico para la Ciudad de Crdoba, el Plan de City Marketing es una accin definida para alcanzar el objetivo enunciado en el Eje Estratgico - Econmico: Posicionar a Crdoba como ciudad competitiva, articuladora del sistema de ciudades del centro, norte y oeste del pas, en una economa integrada al Mercosur.
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Tradicionalmente, la imagen de Crdoba en el mercado internacional ha sido eclipsada por la de Buenos Aires. El enorme peso demogrfico, econmico, poltico y cultural de la capital respecto al resto del pas, ha originado la identificacin de Buenos Aires como la metrpoli argentina por antonomasia. En un marco de relaciones internacionales donde los nicos actores eran tradicionalmente los Estados, la nica forma de proyectar internacionalmente Crdoba consista en utilizar la imagen argentina, que estaba ya ocupada casi totalmente por Buenos Aires, sin que hubiera posibilidad de desplazarla. El proceso de integracin regional del MERCOSUR ofrece un escaparate inestimable para la proyeccin internacional de Crdoba, superando su eclipsamiento por la ciudad de Buenos Aires.

El Sistema de City Marketing de la ciudad de Crdoba se formula a partir de la instancia de la Municipalidad, en el marco de la implementacin de las acciones y proyectos del Plan Estratgico para Crdoba, y cuya responsabilidad operativa tendr su mbito en la Agencia para el Desarrollo Econmico de la Ciudad de Crdoba (ADEC). Las fases propuestas para este Plan son: Diagnstico de los elementos de marketing. Definicin de los objetivos de marketing. Seleccin de estrategias de marketing. Diseo e implementacin de acciones. El diagnstico de los elementos de marketing se realiza preparando documentos e informacin sobre los cuatro elementos bsicos para la ciudad: imagen, infraestructura, atracciones y su gente. A travs de entrevistas con actores y grupos de actores se convalida el diagnstico y tambin se definen y consensan los objetivos de city marketing, caracterizados por ser coherentes con los objetivos generales, ejes estratgicos y particulares del Plan Estratgico para Crdoba. As, se definen dos objetivos principales de marketing de Crdoba: Fortalecer la imagen de Crdoba como ciudad del conocimiento del MERCOSUR. Proyectar una imagen atractiva de Crdoba, con el objeto de captar inversiones de alta tecnologa.
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A partir del proceso emprendido, y luego de la convalidacin de las estrategias plasmadas en el Documento de Anlisis, la Municipalidad de Crdoba, y principalmente sus socios en la ADEC como mbito operativo de implementacin, siguen concertando el diseo y la implantacin de acciones, acordando productos, actividades, responsabilidades, plazos, recursos humanos y materiales.

Los actores o agentes de la formulacin e implementacin de acciones de un plan de City Marketing son aquellos que, por su representatividad o por su tarea cotidiana, hacen a la imagen del lugar, actan sobre las infraestructuras, promueven las atracciones y son parte del proceso de formacin, capacitacin e informacin de la gente. En esta descripcin estn involucrados tanto actores pblicos como privados de todos los sectores sociales y econmicos, por lo que es importante que la participacin en las instancias o fases del plan sea lo ms amplia posible, facilitadora del consenso y posibilitadora de acuerdos. Actores locales del sector pblico: - Intendente - reas de planeamiento y desarrollo econmico - Turismo - Atencin e informacin al pblico -Responsables de infraestructuras Actores locales del sector privado: - Cmaras y otras organizaciones empresariales - Empresas de servicios pblicos (concesionarias o pblicas) - Urbanizadores - Instituciones financieras (bancos comerciales e hipotecarios, fondos de pensin, etc.) - Agencias de Viajes y Turismo - Compaas de Transporte - Responsables de aeropuertos, puertos, terminales de mnibuses, ferrocarriles, etc. - Instituciones profesionales - Medios de comunicacin - Otras instituciones representativas de cada lugar Actores regionales-provinciales, nacionales e internacionales: - Representantes de los gobiernos de las jurisdicciones - reas de turismo, transporte, etc. de las jurisdicciones - Embajadas y consulados - Cmaras internacionales
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Independientemente de las fortalezas o debilidades de los elementos de marketing, el trabajo y la colaboracin de un equipo que integre gobierno, empresas, instituciones educativas, de turismo, de esparcimiento, medios de comunicacin, lograr alcanzar altos niveles de consenso en la formulacin, y conducir ms rpidamente a la puesta en marcha de las acciones o programas de mejora.
iii ) Funcionalidad del sistema

Desde el punto de vista del city marketing, los principios estratgicos bsicos seran la concentracin de esfuerzos para atacar los puntos dbiles de las ciudades competidoras, la penetracin en nuevos mercados o segmentos del mercado, antes que las ciudades competidoras y el aprovechamiento de las oportunidades ofrecidas por el entorno para mejorar la competitividad y la imagen internacional de la ciudad. La definicin de las estrategias de marketing de Crdoba se realiza en los cuatro niveles siguientes: Estrategia de cartera Del conjunto de servicios prestados por Crdoba y de los mercados actuales o potenciales para estos servicios, han de seleccionarse aquellos ms relevantes para la proyeccin de una imagen internacional de la ciudad, asociada al conocimiento y la captacin de inversiones de alta tecnologa. Respecto a los servicios, Crdoba ha de concentrar sus esfuerzos en la promocin de aquellas actividades relacionadas con el conocimiento y la tecnologa: formacin superior, investigacin y desarrollo, transferencia de tecnologa a la industria tradicional y desarrollo de empresas industriales de elevado valor aadido. En cuanto a los mercados, Crdoba ha de orientar su estrategia de marketing hacia las reas geogrficas con elevado potencial inversor en conocimiento y tecnologa. Asimismo, el marketing de Crdoba ha de prestar especial atencin a su entorno regional, mercado en el que dispone de mayor experiencia previa. Dada la intensa globalizacin del mbito intelectual y tecnolgico, las acciones de marketing de Crdoba deben dirigirse a aquellas zonas de los principales bloques econmicos que estn liderando la transicin hacia la nueva sociedad del conocimiento. Estrategia de segmentacin En los mercados identificados en la estrategia de cartera existen tres grupos de destinatarios de las acciones de marketing de Crdoba: potenciales residentes, visitantes e inversionistas. La fijacin previa de unos
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objetivos de marketing estrechamente ligados a la atraccin de inversiones en el mbito del conocimiento y la tecnologa, determina que el pblico objetivo del Plan de City Marketing de Crdoba est integrado bsicamente por los inversores potenciales. Dado el intenso crecimiento demogrfico (18.9%) experimentado por el rea metropolitana de Crdoba durante el perodo 1980-1991, la captacin de nuevos residentes no constituye una meta prioritaria, excepto en el caso de profesionales del conocimiento y la tecnologa. Respecto a los visitantes, el marketing de Crdoba se orienta preferentemente hacia aquellos que se desplazan por motivos de negocios y pueden transformarse eventualmente en inversores. Con el fin de atraer otro tipo de visitantes, fundamentalmente turistas, la Municipalidad de Crdoba ha impulsado recientemente la elaboracin y ejecucin de un Plan de Turismo. Adicionalmente, las acciones de marketing de Crdoba han de incorporar al residente actual, que en algunos casos tambin rene la cualidad de inversor actual o potencial, como destinatario y comunicador privilegiado de la nueva imagen de la ciudad. En relacin a los servicios de conocimiento y tecnologa, se han identificado los siguientes segmentos estratgicos, en los que Crdoba posee o puede llegar a desarrollar una ventaja competitiva respecto a otras ciudades de su entorno regional: Nuevos materiales. Debido a la elevada concentracin de plantas automotrices en Crdoba, el impulso de actividades de investigacin y desarrollo (I+D) en el mbito de los nuevos materiales, por parte del Centro de Investigacin de Materiales y Metrologa (CIM), y otros centros tecnolgicos de la ciudad, constituye una estrategia prioritaria para favorecer la captacin de inversiones de alto valor aadido en este sector. Robtica y automatizacin. Tanto la industria automotriz como la de maquinaria y bienes de equipo, sectores bsicos de la industria cordobesa, presentan una creciente demanda de tecnologas de robtica y automatizacin. El liderazgo en estas tecnologas de centros de I+D de Crdoba facilitara, de forma decisiva, la atraccin de inversiones relacionadas con estos dos sectores industriales y la retencin de las plantas manufactureras existentes. Tecnologas de la informacin y telecomunicaciones. La generacin y difusin del conocimiento requieren la utilizacin de complejas aplicaciones de software y de una infraestructura avanzada de telecomunicaciones. Aquellas ciudades que, como Crdoba, persiguen desempear un protagonismo activo en la nueva sociedad del conocimiento, han de promover las actividades de I+D en el mbito del software y las telecomunicaciones.
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Tecnologas del medio ambiente. La solucin de los problemas ambientales de Crdoba constituye una oportunidad inmejorable para el desarrollo de una slida industria medioambiental local, que pueda exportar posteriormente su experiencia a otras ciudades del MERCOSUR con necesidades similares de prevencin ambiental. Esta industria medioambiental ha de basarse en tecnologas avanzadas dirigidas a la mejora de la calidad del agua y del aire, la reduccin de la contaminacin auditiva y el tratamiento integral de los residuos urbanos e industriales. Economa de la integracin regional. La prestigiosa tradicin universitaria de Crdoba en el mbito econmico ha producido figuras mundialmente reconocidas y constituye un valioso activo para asentar el liderazgo de la ciudad como centro de conocimiento econmico del MERCOSUR. Estrategia de posicionamiemto A partir de la identificacin de los mercados y segmentos estratgicos, Crdoba ha de definir cmo quiere ser percibida por cada uno de ellos, a fin de diferenciarse de otras ciudades competidoras. Esta definicin se denomina estrategia de posicionamiento y constituye un elemento fundamental del Plan de City Marketing. El posicionamiento de Crdoba como ciudad del conocimiento y la tecnologa requiere crear en el pblico objetivo (potenciales inversores) una percepcin global de la ciudad como entorno privilegiado para la innovacin, que trascienda la mera disponibilidad de una adecuada infraestructura de I+D. En virtud de la desigual intensidad de la imagen de Crdoba en el MERCOSUR y en el resto de las reas geogrficas de inters, resulta necesario elaborar una estrategia de posicionamiento especfica para cada una de estas reas geogrficas: MERCOSUR, Amrica del Norte, Unin Europea, Asia. Estrategia funcional Como toda ciudad, Crdoba dispone de un conjunto de recursos e instrumentos de marketing, que han de combinarse de la forma ms adecuada posible para mejorar su imagen internacional. Estos recursos e instrumentos se pueden agrupar en las tres categoras siguientes: Calidad de los servicios que ofrece Crdoba al inversor. Esta calidad hay que contrastarla con el costo de los servicios, incluyendo externalidades negativas como la contaminacin atmosfrica o la congestin del trfico urbano. Distribucin de los servicios de Crdoba en los mercados y pblicos objetivo. Comunicacin interna y externa de la imagen de Crdoba.
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A la hora de disear su estrategia funcional, Crdoba ha de tener en cuenta los limitados recursos econmicos y humanos con que cuenta para desarrollar acciones de marketing y la dura competencia de otras metrpolis con mayor proyeccin internacional, derivada de su dimensin o capitalidad. Debido a estos factores, resulta conveniente que Crdoba desarrolle una estrategia basada en la conquista de un reducido segmento estratgico del mercado, relativamente fcil de defender, sin necesidad de utilizar excesivos recursos. La estrategia de segmentacin ha identificado previamente para Crdoba un nicho estratgico, relacionado con el conocimiento econmico y determinadas tecnologas avanzadas de aplicacin industrial. Por lo tanto, Crdoba debe concentrar sus esfuerzos en la mejora de la calidad y disminucin del costo de aquellos servicios ms directamente relacionados con la generacin del conocimiento econmico y las tecnologas industriales. En una primera fase, la mejora de la relacin calidad/costo de servicios podra concretarse en conocimientos econmicos o tecnologas industriales muy especficas, para extenderla posteriormente a otras de carcter ms general. Paralelamente, Crdoba ha de replantear la estrategia de distribucin de sus servicios y de su imagen a nivel internacional. Dados los elevados costos de implantar una red global de puntos de venta, Crdoba debera recurrir a otros instrumentos ms econmicos, como los que se enumeran a continuacin: Convenios de hermanamiento o colaboracin con metrpolis avanzadas. Acercamiento entre la comunidad empresarial de Crdoba y la de metrpolis lderes en el mbito del conocimiento. Participacin en foros y asociaciones internacionales de ciudades del conocimiento. Estrechar relaciones con ciudades que acogen las sedes centrales de empresas de tecnologa avanzada, que eventualmente podran realizar inversiones de inters en Crdoba. Articulacin de una red de expertos de reconocido prestigio en los principales centros de decisin internacionales, que acten como difusores del modelo de desarrollo estratgico de Crdoba como ciudad del conocimiento.
C)
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MARCO INSTITUCIONAL
La ejecucin de todas las acciones contenidas en el Plan de City Marketing ser impulsada por la Agencia para el Desarrollo Econmico de la Ciudad (ADEC), integrada por representantes de los principales sectores empresariales y de la Municipalidad de Crdoba. Esta organizacin pblico-privada constituye un instrumento idneo para articular la participacin de la sociedad civil de Crdoba en la implementacin del Plan.
CRDOBA, ARGENTINA
D)
Respecto a la comunicacin, Crdoba ha de difundir la nueva imagen de la ciudad asociada al conocimiento, tanto en el mbito interno como en el externo. Internamente, se ha de lograr que la intensa identificacin de los ciudadanos con la tradicin universitaria de Crdoba se extienda a nuevas actividades de generacin y transmisin del conocimiento. El fortalecimiento de la imagen de Crdoba como ciudad del conocimiento del MERCOSUR requiere la consecucin de los siguientes subobjetivos: Difundir una imagen de Crdoba asociada a la excelencia acadmica en economa, ingeniera y aquellas otras reas en las que las universidades cordobesas han logrado mayor prestigio. Vincular la imagen universitaria de Crdoba a la actividad docente e investigadora relacionada con el proceso de integracin regional del MERCOSUR. En este sentido, convendra incluir en la oferta universitaria maestras y cursos especializados de postgrado en materias como la economa del MERCOSUR. Proyectar una imagen internacional de las universidades de Crdoba, asentada en la utilizacin del ingls y del portugus como idiomas lectivos, particularmente en aquellos programas que pueden resultar ms atractivos para estudiantes de otros pases del MERCOSUR. Potenciar la notoriedad internacional de los centros de investigacin cientfica y tecnolgica ubicados en Crdoba, que complementan la actividad de sus universidades en la generacin y difusin del conocimiento. Asociar la imagen de Crdoba a la intensa colaboracin entre la universidad y la empresa, a objeto de garantizar la adecuacin de la formacin impartida a las necesidades empresariales. En este sentido, han de ampliarse experiencias concretas que estrechan la relacin universidad-empresa, como el programa de formacin compartida, impulsado por la Universidad Nacional de Crdoba, la Universidad de Minas Gerais y las filiales argentina y brasilea de la firma FIAT.
E)
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CONDICIONES DE IMPLEMENTACIN
Las acciones que permiten implementar las estrategias de marketing se agrupan en tres categoras: Acciones dirigidas a mejorar la calidad de los servicios: Crear y desarrollar grupos de investigacin de alto rendimiento en las universidades de Crdoba, preferentemente en el mbito de las
tecnologas medioambientales, las tecnologas de la informacin, las telecomunicaciones y la economa de la integracin regional. Disear un programa para la internacionalizacin de las universidades de Crdoba, dirigido a multiplicar la cifra de profesores y estudiantes extranjeros y a potenciar la utilizacin del ingls y del portugus como idiomas de docencia e investigacin. Convocar en Crdoba eventos, congresos y premios internacionales relacionados con el conocimiento. Lanzar publicaciones cientficas y tecnolgicas de prestigio internacional en los segmentos estratgicos identificados. Aplicar un modelo de gestin de excelencia, basado en los principios de la Calidad Total, a las universidades, centros tecnolgicos e institutos de investigacin de Crdoba. Constituir la red de centros tecnolgicos de Crdoba, adaptando a las peculiaridades locales modelos internacionales como la red alemana de institutos Fraunhofer de investigacin aplicada o la red vasca de centros tecnolgicos. Elaborar un plan de ciencia y tecnologa, que coordine las polticas cientficas y tecnolgicas, aprovechando las sinergias existentes entre ellas. Poner en marcha un tecnoparque, diseado por arquitectos de prestigio internacional, que favorezca la interaccin entre los sectores de la produccin y del conocimiento y proporcione un entorno de elevada calidad para la implantacin de empresas de alta tecnologa. Acciones dirigidas a la distribucin Lanzar la red internacional de ciudades del conocimiento, liderada por Crdoba y otras ciudades lderes en el mbito universitario y tecnolgico, en sus respectivos pases y reas geogrficas. Establecer conexiones areas directas con metrpolis avanzadas en el mbito del conocimiento y la tecnologa. Crear un telepuerto, que ofrezca una avanzada infraestructura de telecomunicaciones a las empresas, universidades y administraciones pblicas. Desarrollar una lnea que garantice el acceso gratuito y universal de los ciudadanos de Crdoba a Internet. Implicar a prestigiosos expertos internacionales en proyectos cordobeses relacionados con el conocimiento y la tecnologa. Organizar una exposicin itinerante en metrpolis avanzadas internacionales sobre los proyectos de futuro de Crdoba relacionados con el conocimiento y la tecnologa. Acciones dirigidas a la comunicacin Instalar una exposicin permanente en la ciudad sobre la tradicin histrica y los proyectos de futuro de Crdoba como ciudad del conocimiento. Organizar un ciclo de conferencias sobre la sociedad del conoci-
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miento en el que participen destacados expertos mundiales. El objetivo fundamental de estas conferencias consistir en la divulgacin a los ciudadanos de los factores globales que soportan la vocacin de Crdoba como ciudad del conocimiento. Disear y ejecutar un programa de visitas a Crdoba de delegaciones de empresarios de metrpolis tecnolgicamente avanzadas. Enfocar la publicidad de Crdoba hacia revistas internacionales especializadas en sectores empresariales de alta tecnologa. Editar un folleto promocional en ingls, un CD-ROM y una pgina web interactiva sobre los atractivos de Crdoba como ciudad del conocimiento. Publicar un boletn informativo peridico que recoja los avances logrados en la ciudad relacionados con el conocimiento y la tecnologa. Promover objetos de merchandising de la ciudad inspirados en el conocimiento. Impulsar la construccin de un parque temtico en torno a la idea de la ciudad del conocimiento, con intensa utilizacin de tecnologas de realidad virtual. Independientemente de su impacto positivo en las actividades econmicas relacionadas con el ocio, el parque temtico ser un instrumento privilegiado de comunicacin de la vocacin de Crdoba como ciudad del conocimiento.
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ESTUDIO DE CASO: CUZCO, PER
B. ESTUDIO DE CASO: CUZCO, PER1

1. ASPECTOS GENERALES
A)
CARACTERSTICAS FSICAS
La ciudad del Cuzco es un ncleo urbano de nivel intermedio en la red urbana nacional. Las condiciones topogrficas de la cuenca del Cuzco definen un paisaje de montaa en el que se ubica el Cuzco Metropolitano, el que divide a la ciudad en tres partes: la primera, la zona plana de la cuenca, con presencia de los riachuelos del Saphy, Tullumayo y Sipasmayo; la segunda, la zona plana con presenca del ro Huatanay; y la tercera, la zona de laderas, que abarcan los cerros de la cuenca, con pendientes pronunciadas que dificultan la urbanizacin y la provisin de servicios urbanos. La actual imagen de la ciudad es el resultado de procesos que tuvieron lugar durante la dcada de los aos ochenta e inicios de los noventa. Al
1
Este capitulo se prepar sobre la base de documentos elaborados por los consultores Federico Arnillas, Binolia Prcel y Gustavo Riofro.
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crecimiento natural an muy elevado, se aadieron la crisis en la agricultura y la violencia poltica para producir la migracin de gran cantidad de pobladores procedentes del campo. El cinturn de barrios marginales que rodea a la ciudad antigua ha crecido enormemente, con predominio de un patrn de asentamiento de baja densidad y de heterogeneidad social, constituyndose en el rea de expansin ms importante de la ciudad. De otro lado, el auge del turismo ha reforzado el proceso de diferenciacin y de expulsin de poblacin del centro histrico. El crecimiento poblacional y la complejidad de las funciones urbanas, entre ellas las ligadas al turismo internacional, han convertido a la ciudad del Cuzco en el ms grande mercado de consumo, en el principal centro de servicios y en el ncleo principal de las comunicaciones -particularmente por el aeropuerto- a nivel regional.
B)
CARACTERSTICAS HISTRICAS Y TERRITORIALES
La conformacin topogrfica de la cuenca del Cuzco ha condicionado la presencia de tres procesos histricos relevantes. En primer lugar, el mayor valor de las tierras planas o con suaves pendientes localizadas en el centro de la ciudad, histricamente amortizadas mediante la localizacin y funcionamiento de actividades econmicas de alta rentabilidad; la ubicacin de operaciones del sector pblico de alto valor social, poltico y regulador; la disposicin del espacio urbano en actividades de carcter religioso y, finalmente, el uso inmobiliario de la tierra para la poblacin articulada a las actividades privadas y pblicas localizadas en esta parte del asentamiento. La parte del asentamiento fsico, denominada tambin Centro Histrico, est marcada por la localizacin de construcciones edilicias de la cultura Inca sobre las cuales se construy gran parte de las edificaciones coloniales. El estancamiento econmico de la ciudad durante la Repblica no signific mayores cambios hasta el gran terremoto de 1950. La reconstruccin de la ciudad fue escenario del enfrentamiento de dos tendencias edilicias. De un lado, una corriente modernizante, que busc la transformacin de la ciudad y de su sustento econmico en base a la industrializacin. Desde el punto de vista urbanstico, esto signific la dotacin de servicios y vas de comunicacin para servir a una poblacin que deseaba disfrutar de las nuevas comodidades del mundo industrial, especialmente del automvil y de los medios de transporte masivo.
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GRFICO VI-1 CRECIMIENTO URBANO DEL CUZCO DE 1956 A 1997
390 Has. aprox.
468 Has. aprox.
AREA URBANA HASTA 1956
901 Has. aprox.
1753 Has. aprox.
2197 Has. aprox.
Fuente: Prcel, B. (1998), CEPAL, LC\R.1807, Santiago de Chile
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La otra corriente, ms moderada, alent la reconstruccin de la ciudad cuidando su patrimonio monumental y cultural para preservar la personalidad histrica de la ciudad y quizs, remotamente, pensando en su utilizacin para el turismo. Las contradicciones entre ambas tendencias y la limitacin de recursos definieron una ciudad de tipo mixta. De un lado, logr reconstruir y conservar sus principales monumentos histricos y culturales, simultneamente tuvo que sacrificar otros de menor importancia y al mismo tiempo se dot de servicios y nuevas construcciones que mejoraron la calidad de la ciudad. Sin embargo, el fracaso de la implementacin de la nueva base econmica urbana, mantuvo las condiciones de pobreza y hacinamiento de la poblacin que ocupaba las construcciones coloniales y republicanas del centro histrico de la ciudad.
CUZCO, PER
Contemporneamente, estas caractersticas y la revalorizacin de la riqueza monumental e histrica, as como su valor como insumo para las actividades tursticas imponen rigideces a su transformacin y densificacin, comprometiendo el uso de la tierra y de las construcciones en actividades ligadas al turismo, las operaciones conexas, el comercio, las finanzas y el conjunto de servicios pblicos y actividades estatales. Hasta 1960, la dinmica urbana defini un lenta utilizacin de las tierras del hinterland inmediato de la ciudad. Desde ese ao, la ocupacin de las tierras planas y centrales, de las laderas y la migracin propiciaron un explosivo crecimiento de la urbanizacin de las tierras periurbanas ubicadas al sur de la ciudad, prcticamente el nico espacio de expansin posible debido a su conformacin morfolgica. El crecimiento indicado fue tambin favorecido por las obras de infraestructura vial, el crecimiento del parque automotor, las facilidades de acceso a las tierras y las mejores condiciones climticas. Rpidamente, las pequeas haciendas circundantes a la ciudad y comunicadas con la principal va de acceso fueron urbanizadas en favor de grupos sociales de clase media alta y media. Sus ingresos y las facilidades crediticias de los aos ochenta propiciaron la construccin de viviendas con estilos arquitectnicos modernos. Simultneamente, las tierras cercanas a los cerros y alejadas de las vas de comunicacin, fueron urbanizadas en favor de la poblacin de escasos recursos, especialmente migrantes del campo. Este fenmeno form una nueva oleada de Pueblos Jvenes y asentamientos humanos al sur de la ciudad, con construcciones de estilo provinciano, escasos servicios, limitadas vas de comunicacin, pero con mayores facilidades para implementar una adecuada infraestructura urbana gracias a su localizacin en zonas planas y de fcil acceso. Como en otras ciudades del mundo, la ocupacin de las tierras periurbanas ha determinado la prdida de la antiguas tierras de cultivo, cuya produccin era utilizada por la ciudad. El abastecimiento se hace de tierras cada vez ms lejanas, con mayores costos de transporte y manipulacin, crendose presiones inflacionarias desde la oferta, que van acompaadas por presiones de demanda por el incremento del mercado domstico y del turismo instalado en el centro de la ciudad.
C)
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CARACTERSTICAS SOCIOECONMICAS Y POLTICAS
Segn el censo de 1993, la ciudad tena una poblacin de 255 568 habitantes. En las ltimas dcadas, la poblacin del Cuzco Metropolitano se ha triplicado a una tasa promedio de 4% anual entre 1961 y 1993.
CUADRO VI-1 POBLACIN DEL CUZCO METROPOLITANO,

POR AOS Y DISTRITOS
DISTRITOS Cercado Santiago Wanchaq San Sebastin San Jernimo TOTAL
1961 59 971 11 377 8 509 3 040 3 247 86 144
1972 63 942 34 691 22 831 3 698 4 562 129 724
1981 86 307 50 476 36 826 10 941 7 426 191 976
1993 90 774 70 201 51 584 29 341 13 668 255 568
Fuente: Plan de Desarrollo Urbano de la ciudad del Cuzco y Censo de Poblacin y Vivienda, 1993.
CUADRO VI-2 POBLACIN URBANA TOTAL Y CON NECESIDADES

BSICAS INSATISFECHAS POR DISTRITOS
DISTRITOS
Poblacin total 88 146 51 322 68 824 29 314 13 274 250 880
Poblacin en pobreza 31 292 8 930 33 930 12 781 7 805 94 738
Hogares en pobreza 6 139 1 690 6 797 2 607 1 610 18 843
Porcentaje de pobreza 35.5 17.4 49.3 43.6 58.8

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Cuzco Wanchaq Santiago San Sebastin San Jeronimo TOTAL
40.9
Fuente: INEI, Mapa de necesidades bsicas insatisfechas de los hogares a nivel distrital. Lima, 1994.
El Cuadro VI-2 muestra la distribucin espacial de la poblacin urbana entre los diversos distritos en los que est dividida la ciudad, as como las reas de mayor concentracin de poblacin con necesidades bsicas insatisfechas, indicador utilizado por el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica del Per (INEI) para medir pobreza. Como se observa, los distritos de Cuzco, Santiago y Wanchaq, concentran mayor poblacin. En el distrito del Cuzco se localiza el centro histrico, donde se combina el uso residencial intensivo con una alta concentracin de actividades no residenciales (comerciales, religiosas y poltico administrativas, principalmente), en un espacio urbano de alto valor histrico patrimonial y con una red vial caracterizada por calles cortas y angostas.
CUZCO, PER
La ocupacin residencial se extiende hacia el este sobre las laderas que definen el lmite norte del valle, ocupando reas de alta pendiente y de difcil acceso vehicular, donde se localizan sectores de bajos ingresos; y por las faldas de estas laderas hasta el lmite con la avenida de La Cultura, donde se localizan estratos medios y altos. El distrito de Santiago se ubica al oeste del centro histrico y registra un alto ritmo de crecimiento en las ltimas dos dcadas. Es un distrito populoso, con un importante nmero de asentamientos localizados en reas de fuerte pendiente, accidentada topografa y por consiguiente de difcil accesibilidad vehicular. La ocupacin de esta zona ha sido favorecida por la presencia de la carretera a Abancay, la que funciona como va urbana. El distrito de Wanchaq se encuentra al sur-este del centro histrico y en general comprende reas ms planas, que ofrecen una mayor facilidad para el trazado urbano y la circulacin vehicular. En l se asientan principalmente estratos medios y altos. Los distritos de San Sebastin y San Jernimo se articulan con la ciudad a travs de la avenida La Cultura, la que se convierte en la carretera hacia el departamento de Puno. En relacin a la va, como eje organizador, se localizan los centros histricos de estos distritos y numerosos asentamientos y asociaciones de vivienda que responden al doble proceso de crecimiento de la poblacin urbana y de especulacin inmobiliaria-urbana. Se observa el predominio de un patrn de asentamiento de baja densidad y de heterogeneidad social entre los diversos asentamientos urbanos que integran la zona. Son el rea de expansin ms importante de la ciudad.
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D)
LA GESTIN URBANA EN CUZCO
i) Municipio de Cuzco
La Constitucin de 1979 dispuso la regionalizacin del pas, creando de ese modo una instancia intermedia de gobierno entre el gobierno central y municipal. Sin embargo, este proceso que se inici en 1990 con la creacin de 12 regiones, qued trunco en 1992 y an cuando la nueva Constitucin de 1993 tambin reconoce la existencia de las regiones, estas no han entrado en vigencia mantenindose los Concejos Transitorios de Administracin Regional, que son simples instancias desconcentradas del Gobierno Central con menos atribuciones que las antiguas Corporaciones de Desarrollo. De esta forma, en la actual coyuntura, las municipalidades se convierten en la nica unidad subnacional, con capacidad de ejercer gobierno y de elegir democrticamente a sus autoridades. Adems, el nuevo marco constitucional definido en 1993 reafirma la autonoma econmica y administrativa de los gobiernos locales, otorgndoles tambin auto-
noma poltica. Por otro lado, se extiende el mandato de los alcaldes a un perodo de cinco aos. As, las funciones y atribuciones y tambin los presupuestos municipales se han ampliado. Segn este nuevo marco, los municipios dejaron de ser simples responsables de la limpieza pblica y el ornato de la ciudad, para constituirse en espacios de planificacin de la inversin pblica y gestores de polticas sociales. RECUADRO VI-1 EVOLUCIN DE LOS NIVELES DE AUTONOMA Y FUNCIONES
DE LOS MUNICIPIOS
Antes de 1979 Autonoma administrativa
Constitucin de 1979 Autonoma administrativa y econmica. FUNCIONES - Limpieza pblica - Alumbrado pblico - Jardines - Mercados - Registros civiles - Planificacin local - Zonificacin y urbanismo - Transportes - Servicios pblicos
Constitucin de 1993 Autonoma poltica, econmica y administrativa. FUNCIONES - Limpieza pblica - Alumbrado pblico - Jardines - Mercados - Registros civiles - Planificacin local - Zonificacin y urbanismo - Transportes - Servicios pblicos - Promocin a la produccin - Preservacin del medio ambiente - Seguridad ciudadana
FUNCIONES - Limpieza pblica - Alumbrado pblico - Jardines - Mercados - Registros civiles
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Sin embargo, el Estado no transfiri los recursos financieros ni tcnicos necesarios para la asuncin de estas nuevas funciones. Por otro lado, desde los municipios no se han dado los pasos necesarios para consolidar su capacidad de gestin en el marco de la autonoma que les confiere la Constitucin. En trminos poltico-administrativos, Per est dividido en departamentos, provincias y distritos, los municipios existen tanto a nivel de provincias como de distritos. La municipalidad provincial tiene algunas atribuciones -tales como el plan urbano- que no poseen las municipali-
CUZCO, PER
dades distritales. Sin embargo, los municipios distritales tienen autonoma respecto de la municipalidad provincial. Esta particularidad significa, en la prctica, que las responsabilidades del acondicionamiento y administracin territorial estn fragmentadas, creando dificultades y contradicciones en la gestin de algunos espacios, los mismos que se agudizaron con leyes como el D.L. 776 que dispone la transferencia directa de los recursos a los municipios distritales. En el caso de la ciudad del Cuzco, que es parte de la Provincia del Cuzco, tienen jurisdiccin sobre los destinos de la ciudad, adems del Municipio Provincial, los Municipios Distritales de Santiago, Wanchaq, San Sebastin y San Jernimo, todos con autoridades propias elegidas por votacin universal, directa y secreta, que provienen de distintas agrupaciones polticas.
ii) Polticas de desarrollo urbano y medio ambiente

De acuerdo a los cambios del Alcalde y de los Regidores, la municipalidad sufre cambios importantes en su organizacin interna con cada nueva gestin poltica. La Oficina de Planificacin (reactivada en 1996) trabaja en el rea de presupuesto, planes, programas y racionalizacin. Esta oficina es un rgano de asesoramiento y su mbito de accin abarca a todos los rganos de la municipalidad. Entre sus funciones est la elaboracin de los planes de desarrollo; sin embargo, se ha limitado a la elaboracin del presupuesto y del plan operativo del ao 1997 y a la propuesta de racionalizacin del personal.
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El plan operativo permite apreciar la orientacin del gasto, mientras que el proceso de aprobacin evidencia los criterios e influencias de los distintos actores polticos puestos en la escena municipal. La discusin sobre la asignacin de recursos que se plasma en el presupuesto y plan operativo municipal, no responde a prioridades identificadas de manera colectiva y plasmadas en un proyecto o plan, sino que sobre la base de la propuesta elaborada por el ejecutivo, la oposicin pugna por sustituir o introducir algunos proyectos que les permitan tener presencia. En lo que se refiere a los planes de gobierno, cabe sealar que existe un conjunto de planteamientos que fueron trabajados a partir de 1980, principalmente desde organizaciones polticas tales como el Partido Aprista Peruano, la Izquierda Unida, Accin Popular y el Partido Popular Cristiano, los cuales se plasmaron en planes de gobierno municipal presentados y difundidos en momentos electorales. La gestin iniciada en 1995 present a la ciudadana, como Plan de Gobierno, un programa de accin municipal que tiene algunas lneas
generales basadas fundamentalmente en lo que sera la implementacin del Programa de Preservacin y Desarrollo para la ciudad (PPRED). Por otro lado, los planes operativos tienen una concepcin ms bien tradicional del municipio en tanto proveedor de servicios. El plan operativo de 1997 asigna funciones tradicionales de prestadora de servicios y no reconoce su rol de promotor del desarrollo a la alta direccin, control, planeamiento y asesora que conduce la gestin municipal. No obstante, este plan define entre sus lineamientos de poltica la elaboracin y difusin del Plan de Desarrollo Provincial y la formulacin de un plan estratgico para la ciudad, hecho que denota un inters por elaborar propuestas de mediano plazo y dotarse de instrumentos de gestin que permitan una apertura democrtica.
iii) Comportamiento de las finanzas pblicas del Municipio

La dictacin del D.L. 776 redistribuy los recursos asignados por el Tesoro Pblico entre las municipalidades de todo el pas, afectando especialmente a la Municipalidad de Lima y a municipalidades medianas, entre las que se encuentra la del Cuzco. Tomando como referencia el ao de 1992, antes de la dictacin del D.L.776 y como ao final de la gestin municipal 1990-1992, se nota que del total presupuestado para las municipalidades distritales del Cuzco Metropolitano, el municipio del Cercado recibi el 77%, mientras que los dems distritos recibieron el 23% de los cuales Wnchaq tuvo la segunda participacin. Del presupuesto de 1995, como consecuencia del D.L. 776, a la Municipalidad del Cercado recibi el 66% y los dems distritos el 44%, lo cual demuestra un incremento de los municipios distritales en el presupuesto del Cuzco Metropolitano. Por otra parte, comparando los mismos aos de referencia, se tiene que la relacin entre gastos corrientes y gastos de capital ha variado de 1992 a 1995, pero se nota que el Municipio del Cercado siempre ha mantenido un porcentaje mayor de gastos de capital, aunque esta proporcin ha variado considerablemente en 1995. Entre los municipios ms dinmicos, Wnchaq mantiene las proporciones entre los gastos mencionados siendo mayor el gasto de capitalizacin, mientras que en Santiago se da una figura inversa.
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CUADRO VI-3 PRESUPUESTOS MUNICIPALES DE LOS AOS 1992 Y 1995: PORCENTAJES RECIBIDOS POR DISTRITOS EN RELACIN AL CUZCO METROPOLITANO
DISTRITOS Cercado Santiago Wanchaq San Sebastin San Jernimo
1992 77 6 12 3 2
1995 66 11 13 8 3
Fuente: Presupuestos de la Municipalidad Provincial del Cuzco: 1992 y 1995
CUADRO VI-4 CUZCO: PORCENTAJE DE GASTO CORRIENTE Y DE GASTOS DE CAPITAL EN 1992 Y 1995, POR DISTRITOS
DISTRITOS Gasto corriente Cercado Santiago Wanchaq San Sebastin San Jernimo 16 56 36 44 37 1992 Gastos de capital 84 44 64 56 63 Gasto corriente 36 51 36 31 54 1995 Gastos de capital 64 49 64 69 46
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Fuente: Presupuestos de la Municipalidad Provincial del Cuzco, 1992 Y 1995.
iv) Perfil orgnico de la alcalda y observaciones sobre la toma de decisiones

Segn el manual de organizacin y funciones de la Municipalidad, el sistema de toma de decisiones atraviesa toda la estructura municipal: al Director Municipal le corresponde proponer y participar al ms alto nivel en la determinacin de polticas sobre planes y programas de desarrollo metropolitano; la Direccin de Planificacin debe participar en la formulacin de polticas, programas y proyectos de inversin;
la Secretara General y la Oficina General de Administracin deben participar en la formulacin de la poltica administrativa de la Municipalidad; la Direccin de Asentamientos Humanos debe proponer, coordinar y ejecutar las diversas obras en asentamientos humanos; la Direccin General de Proyectos y Obras debe formular y recomendar acciones de desarrollo municipal, as como estudiar presupuestos de proyectos de obras, estableciendo prioridades de ejecucin. El organigrama de la Municipalidad muestra una estructura democrtica y participativa al contemplar instancias de asesora tales como: la Asamblea de Alcaldes Distritales, la Comisin de Coordinacin Interinstitucional; la Comisin de Participacin Ciudadana; un Comit de Coordinacin Interna. Sin embargo, ninguna de estas instancias es operativa: los Alcaldes Distritales slo son convocados en su condicin de socios de las empresas de agua y limpieza, para tratar asuntos estrictamente relacionados a esos temas, ms no para tratar aspectos relacionados al desarrollo de la ciudad. No existe una instancia de coordinacin interinstitucional, an cuando en la prctica se dan relaciones permanentes de carcter bilateral. En lo que se refiere a los ciudadanos, tampoco se ha establecido un mecanismo de participacin directa en la toma de decisiones, limitndose esta a sus aportes en la ejecucin de obras. Finalmente, el Comit de Coordinacin Interna fue convocado algunas veces a iniciativa del anterior Director Municipal, pero no ha logrado institucionalizarse. Es as que gran parte del poder municipal, y casi toda la iniciativa de gestin, se encuentran en manos del Alcalde, desde decisiones estratgicas que pueden influir en el futuro de la ciudad hasta decisiones sobre aspectos eminentemente administrativos. Por otro lado, desde la alta direccin existe la percepcin que el sistema de toma de decisiones es descentralizado, por cuanto, por un lado, se convoca a los profesionales directores de lnea a fin de que emitan su opinin sobre determinados aspectos y, por otro lado, las decisiones sobre el presupuesto se adoptan en el seno del Concejo Municipal, sobre la base de negociaciones de los grupos integrantes. En cambio, desde el punto de vista de los niveles de coordinacin, se percibe un sistema de toma de decisiones centralizado en el Alcalde, sin adecuados canales de consulta y comunicacin con los niveles intermedios.
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v) La participacin ciudadana
Las organizaciones de la poblacin se han visto debilitadas y desarticuladas en los cinco ltimos aos. Estas organizaciones nacieron para dar
CUZCO, PER
respuesta a necesidades concretas de mejoramiento del hbitat que no eran atendidas por el estado y para enfrentar, de manera organizada, los efectos de la crisis econmica a travs, por ejemplo, de los clubes de madres o los comits de vaso de leche. Posteriormente buscaron espacios de participacin poltica alcanzando una centralidad orgnica a travs de los Frentes de Defensa zonales o distritales. Sin embargo, estas organizaciones se han ido desgastando en los ltimos aos, perdiendo su antigua capacidad organizativa y de propuesta o presin frente a las instancias estatales, principalmente el gobierno local, limitando muchas veces su accin a intervenir en la ejecucin de obras de mejoramiento, sin que para ello exista, necesariamente, una peticin ante el gobierno local. Se ha dado lugar, as, al surgimiento de organizaciones que suplen el rol de la municipalidad, y a la necesidad que sean los sectores populares quienes enfrenten la crisis y encuentren soluciones parciales, colectivas o indiviaduales a sus problemas.
RECUADRO VI-2 LOS ESPACIOS DE CONCERTACIN EXISTENTES
Con la empresa privada la recuperacin de algunos inmuebles del centro histrico con fines de uso turstico o bancario. la Empresa Cervecera del Sur aporta 180 000 dlares anuales para la ejecucin de obras en los asentamientos humanos. Con instituciones descentralizadas del gobierno central con Electro Sur Este, para obras de alumbrado pblico a nivel urbano y rural, as como la administracin del Fondo Municipal de alumbrado publico. con el Ministerio de Educacin, para el Programa de Educacin Inicial Urpicha. con el Fondo Nacional de Compensacin Social, para la ejecucin de obras en barrios urbano- marginales. con el Instituto Nacional de Cultura, en el campo de la preservacin y puesta en valor del patrimonio arquitectnico y urbanstico de la ciudad. Con instituciones de la sociedad civil con el Centro Guaman Poma, para la realizacin del Catastro Urbano del Centro Histrico. con el Centro Bartolom de las Casas, para la organizacin de eventos. Comit de Gestin Ambiental la municipalidad participa en los comits de la Subcuenca del Huatanay y de la cuenca del Vilcanota.
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RECUADRO VI-3 MARCO LEGAL PARA LA PARTICIPACIN

Se han dado un conjunto de leyes de mbito nacional y ordenanzas a nivel municipal, que aluden a la participacin vecinal y ciudadana en la que interviene el Municipio, la poblacin organizada y las instituciones pblicas y privadas. La Constitucin Poltica del Estado de 1993 presenta a la participacin como uno de los Derechos Fundamentales de la Persona: no es una concesin de la autoridad, sino un derecho inalienable de la persona humana, aplicable en cualquier mbito del Estado. En el plano legislativo tambin se han emitido normas que amplan la aplicacin del Derecho de Participacin Ciudadana: La Ley No.25035, ley de Simplificacin Administrativa, y su Reglamento aprobado por D.S. No. 070-89-PCM, que se refieren a la participacin de los ciudadanos en la simplificacin administrativa a travs de derechos, como el acceso a la informacin, propuesta de alternativas, intervencin en la toma de decisiones, formulacin de quejas, supervisin de actos de la administracin y participacin en el control de la prestacin de los servicios pblicos. La Ley No.26300, Ley de los Derechos de Participacin y Control Ciudadanos, menciona que son derechos de participacin de los ciudadanos los siguientes: Iniciativa de reforma constitucional Iniciativa en la formacin de las leyes Referndum Iniciativa en la formacin de dispositivos municipales y regionales. Asimismo, se mencionan los derechos de control de los ciudadanos: Revocatoria de autoridades Remocin de autoridades Demanda de rendicin de cuentas La revocatoria es definida como el derecho que tiene la ciudadana para destituir de sus cargos a Alcaldes y Regidores y Autoridades regionales que provengan de eleccin popular. La Ley Orgnica de Municipalidades regula la participacin de los vecinos a travs de varias formas: Elecciones municipales legalmente efectuadas Juntas de vecinos y comits comunales El ejercicio del derecho de peticin Las consultas que se le formulen a las autoridades La informacin que deban proporcionarles las municipalidades Las Juntas de Vecinos son constituidas por el Concejo a propuesta del Alcalde, los Regidores o a peticin de los vecinos, y estan encargadas de supervisar la prestacin de servicios pblicos locales, el cumplimiento de las normas ediles y la ejecucin de obras comunales. Los Comits Comunales son rganos consultivos y de apoyo que dependen del Alcalde. Su creacin corresponde al Concejo Municipal, que seala su composicin.
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La poblacin presenta una demanda de mejoramiento al Alcalde y a las oficinas de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano para su evaluacin tcnica. En general las, demandas estn relacionadas con proyectos tales como pistas y veredas, parques, lozas deportivas, agua, desage, entre otros, para lo cual se constituyen comits pro-obra que dejan de funcionar una vez concluida la misma. A partir de la presentacin de la demanda, se pacta una reunin con la junta de vecinos o comits de obra a fin de evaluar la real factibilidad de ejecucin de la obra en trminos de aportes y participacin de los vecinos en el control y ejecucin directa con mano de obra y materiales, o el pago fraccionado de un porcentaje de los costos. Sobre la base de esta informacin el Municipio toma la decisin de cuales obras priorizar.
vi) Consideraciones finales

El Cuzco es una ciudad que convive con viejas tradiciones. No es una ciudad museo, puesto que sus habitantes respetan su bella monumentalidad por razones culturales y no debido al valor turstico que sin duda ello representa. La gestin de la ciudad, sin embargo, tiene que combinar modernidad con tradicin y encontrar las maneras de afirmar su identidad en trminos que se abran al mundo, en vez de los usos y costumbres, que se defienden del mundo exterior. Circunstancias de la poltica, la tradicin y hasta la coyuntura presupuestaria han determinado que autoridades y electores confundan el desarrollo urbano con las obras de infraestructura urbana. Pueden ejecutarse obras de gran visibilidad (lo que no es lo mismo que impacto), sin la necesidad de un plan de desarrollo urbano. Anlogamente, hay planes de desarrollo urbano que no se entroncan con las prioridades que se consideran cuando se gobierna la ciudad, siendo la poltica un asunto de gran importancia. La municipalidad debe construir una capacidad de intervencin urbana que difiera del conjunto de obras pblicas; realizar una gestin integral con el propsito de mejorar el funcionamiento real de la ciudad. Una de las actividades de asesoramiento del Proyecto GUCI se ha orientado al fortalecimiento de la instancia de planificacin estratgica y participativa, auspiciada en el plan de gobierno de la actual administracin municipal, el Plan de Preservacin y Desarrollo para la Ciudad Histrica del Cuzco. Muchos de los problemas de la gestin de la ciudad del Cuzco tiene su explicacin en la precaria institucionalidad municipal del Per. El Cuzco debe resolver de manera creativa un problema de cultura poltica que le es particular: abrirse al mundo y generar sistemas de gestin modernos supone tambin abrirse a estilos y procedimientos que aparentemente rom-
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pen con aquellos que han caracterizado a una sociedad que se ha visto obligada a replegarse hacia adentro para poder mantener su identidad y, con ello, una parte importantsima de la identidad nacional. Es necesario empezar con un proceso de modernizacin institucional del aparato municipal, pero la delicada situacin poltica no auspicia un proceso de esta naturaleza en toda la municipalidad; es ms til empezar con procesos parciales en aquellos lugares que tienen caractersticas particulares y cuentan con el consenso de la necesidad de cambios impostergables. Se decidi, entonces, como segunda actividad de cooperacin, iniciar un proceso de reingenieria institucional en una empresa municipal independiente de la estructura orgnica -LIMPUC, la empresa municipal de limpieza pblica-, esperando que este proceso se duplicara posteriormente en otras dependencias municipales. 2. SISTEMA DE PLANIFICACIN ESTRATGICA PARA LA CIUDAD DEL CUZCO, PER
Tradicionalmente, en el proceso de la toma de decisiones de la municipalidad del Cuzco, gran parte del poder municipal, y casi toda la iniciativa de gestin, se han concentrado en la figura del Alcalde. Nunca ha habido una instancia de coordinacin de la alta direccin que permita una relacin ms fluida con los niveles intermedios, no existiendo espacios de decisin compartidos al interior de la Municipalidad. El Plan Cuzco, elaborado en 1993, se bas en gran medida en estudios realizados el ao 1987 y a ms de 10 aos no ha sido actualizado. Adems, al haber sido elaborado por una consultora privada sin la participacin de los otros actores, este plan no ha sido lo suficientemente difundido y analizado, y como tal, no ha sido apropiado por los ciudadanos, organizaciones e instituciones. La ciudad ha seguido creciendo en formas espontneas y desordenadas, evidenciando la carencia de una autoridad capaz de ejercer control y de dar respuesta a los principales problemas urbanos. La participacin de la comunidad es limitada, existiendo solo algunas formas institucionalizadas de consulta a la comunidad. Estas no se materializan eficazmente, lo que genera tambin una actitud pasiva de los vecinos que slo reclaman sin aportar soluciones concretas, es decir, se genera una relacin paternalista, en la cual la comunidad no participa en la toma de decisiones. No existen canales de comunicacin entre las or-
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ganizaciones vecinales y los distintos sectores operativos de la Municipalidad y por otro lado, no se dan espacios de concertacin interinstitucional. En consecuencia a lo anterior, la actividad de asesoramiento que el Proyecto GUCI ha concertado con la municipalidad ha sido poner en marcha procesos de planificacin del desarrollo de la ciudad, que vayan ms all del corto plazo, que dejen un aparato municipal operativo y capaz de trabajar profesionalmente y que se conviertan en una oportunidad para establecer mecanismos y canales de participacin de la poblacin. Esta voluntad ha tomado cuerpo en la puesta en marcha de un sistema de planificacin estratgica para el Cuzco, liderado por el Programa de Preservacin y Desarrollo para la ciudad Histrica del Cuzco (PPRED), iniciativa nacida al interior de la Municipalidad. La cooperacin del Proyecto GUCI se ha concretado, entre otras actividades, en el diseo del marco terico de referencia, modalidades y mtodos de implementacin, participacin en talleres y mesas participativas.

Uno de los principales objetivos de implementar un sistema de planificacin estratgica es el de proporcionar a los distintos niveles de la Municipalidad del Cuzco un conjunto de criterios que ayuden a reducir la improvisacin en la toma de decisiones. Esto se alcanza si hay una apreciacin clara de las condiciones del entorno, de las variaciones que en l se dan, de las oportunidades que pueden aprovecharse y de los riesgos que hay que enfrentar. Todo esto deber permitir que la municipalidad tenga una visin clara de cual debe ser su misin en la gestin urbana, asumiendo su rol de liderazgo y convocando la participacin de las instituciones y sectores sociales que actan en la ciudad. El sistema de planificacin debe constituirse, adems, en una red a travs de la cual se conozcan los objetivos, estrategias y planes operacionales detallados entre todos los niveles de la Municipalidad, de manera que sean entendidos por todos aquellos que participan en la toma de decisiones, contribuyendo a desarrollar habilidades gerenciales que faciliten la reaccin apropiada frente a eventos inesperados. El sistema de planificacin estratgica est orientado en una concepcin de desarrollo que implique el mejoramiento de la capacidad de la sociedad cuzquea de intervenir sobre s misma, de manera sostenible y democrtica. Por otro lado, la planeacin estratgica al interior de la municipalidad tiene que ser el fruto de la negociacin entre los diferentes grupos y
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niveles; no un dominio reservado a la direccin, sino un proceso de comunicacin y de determinacin de decisiones en el cual intervienen todos los niveles organizacionales de la institucin. Requiere del compromiso de todo el recurso humano de la institucin con los propsitos y actividades propuestas. Por ello, este proceso implica que durante la elaboracin del plan, definicin de actividades y ejecucin, se introduzcan cambios en la forma y estilos de trabajo, tales como: delegacin, mayor confianza y trabajo en equipo, adems de establecer procesos de enseanza y aprendizaje permanentes, posteriormente actualizables. En otras palabras, son los trabajadores, funcionarios y autoridades municipales los que hacen a la Municipalidad en tanto institucin y de todos ellos depende su consolidacin y desarrollo. Todo lo anterior puede ser perseguido con la conformacin del Programa de Preservacin y Desarrollo de la ciudad histrica del Cuzco (PPRED), que prev la cooperacin y coordinacin entre el Municipio Provincial del Cuzco, el Instituto Nacional de Cultura Departamental Cuzco y el Gobierno Regional Inca. Para ello se creara una comisin especial permanente que, actuando como un ente de concertacin, desarrolle la planificacin, manejo, promocin y administracin del territorio de la ciudad histrica y su patrimonio cultural y natural. El PPRED propone establecer un dilogo permanente con la mayora posible de los sectores y actores de la ciudad, buscando: una democratizacin de la gestin estratgica de la ciudad histrica, creando instancias de concertacin multisectorial e interinstitucional. la realizacin de un plan estratgico integral para la ciudad, su entorno y su rea de influencia en el desarrollo regional, y concretizar este plan en programas de acciones prioritarias a corto, mediano y largo plazo para el medio ambiente, el hbitat, contra la pobreza, para la promocin de la economa local y la preservacin del patrimonio histrico. Su inicio est supeditado a la firma de un convenio entre la Municipalidad Provincial del Cuzco, el Gobierno Transitorio de la Regin Inca y el Instituto Nacional de Cultura. Actualmente se viene revisando la propuesta, a fin de definir una adecuada ubicacin al interior de la estructura municipal.
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ii) Los actores involucrados

El Programa de Preservacin y Desarrollo para la Ciudad Histrica
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del Cuzco, conformado a travs de la cooperacin interistitucional de la Municipalidad del Cuzco, el Instituto Nacional de Cultura Departamental Cuzco y el Gobierno Regional Inca, es el actor central del sistema de planificacin estratgica. Al interior de la Municipalidad se identifican dos grandes grupos de actores: el Concejo Municipal y la Administracin Municipal. El Concejo Municipal, conformado por el Alcalde y 19 Regidores. El Concejo cumple una funcin normativa y fiscalizadora, para lo cual se organiza en comisiones de trabajo. La Administracin Municipal, conformada por: - Nivel Directivo, responsable de la direccin y de la totalidad de la institucin, est conformado por el Alcalde, la Teniente Alcaldesa, el Director Municipal y los asesores de la Alcalda. - Nivel de Coordinacin, responsable de las reas o programas en la institucin, est conformado, entre otros, por el Administrador, el Director de Servicios Urbanos, el Director de Asentamientos Humanos y la Directora de Planificacin. - Nivel Operativo, conformado por los dems empleados responsables de ejecutar el plan de accin definido por el nivel de coordinacin. Requieren de informacin clara y precisa para garantizar los resultados esperados. Por resolucin de la Alcalda se cre el Centro Unificador Sociedad y Ciudad, orientado al siglo XXI, Cuzco Siglo 21, donde el PPRED tiene su espacio operativo.
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A nivel de los actores externos a la Municipalidad, podemos identificar a los siguientes: Poblacin en general (ciudadanos, usuarios y/o clientes) Poblacin organizada - Organizaciones territoriales: barrios, frentes de defensa zonales y distritales. - Organizaciones funcionales: clubes de madres, comits de vaso de leche, organizaciones culturales, asociaciones de residentes. Instituciones privadas - Organismos No Gubernamentales que actan en o sobre la ciudad (Asociacin Inca, Centro Guamn Poma, Centro Bartolom de las Casas, entre otros). - Cmara de Comercio y de la Industria de Cuzco.
- Asociacin de Pequeos y Medianos Industriales (APEMIPE) - Cmara Regional de Turismo (CARTUC) Instituciones pblicas y proyectos mixtos - Gobierno Regional Inca - Ministerio de Vivienda, Transportes y Comunicaciones - Instituto Nacional de Cultura Departamental Cuzco - Universidad Nacional San Antonio Abad del Cuzco - Instituto de Manejo de Agua y Medio Ambiente - Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas - Empresa Generadora de Energa (EGEMSA) Municipios distritales de Wanchaq, Santiago, San Sebastin, San Jernimo, Saylla Empresas municipales: - Empresa de Agua Potable y Alcantarillado SEDA Cuzco - Empresa de Limpieza Pblica LIMPUQ - Empresa Municipal de Festejos EMUFEC Colegios profesionales de Arquitectos, Ingenieros, Economistas, Abogados. Juntas de planeamiento por distrito.
iii) Funcionalidad del sistema de planificacin estratgica

Por los roles distintos que estara jugando el PPRED, se justifica una organizacin interna en tres reas con relativa estrategia: rea de concertacin y participacin rea de difusin rea de capacitacin Estrategia de concertacin El mbito local de una ciudad intermedia como Cuzco tiene la ventaja de una mayor identificacin de los actores del desarrollo, posibilitando la constitucin de espacios de concertacin entre el gobierno local, gobierno central (a travs de sus instancias descentralizadas), las ONGs que actan en la ciudad, las organizaciones de la poblacin (territoriales y funcionales), las asociaciones de productores, sindicatos, partidos polticos, colegios profesionales y otros. Entre los principales espacios de concertacin, se propone la constitucin de mesas asesoras o de concertacin en diferentes temticas, integradas por profesionales e interesados en las reas seleccionadas, generando un espacio propicio para el intercambio de opinin e informacin tcni305
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ca, a los fines de que las decisiones adoptadas tengan el mayor grado de consenso posible. Se han identificados dos grandes grupos de visiones: la del Cuzco Ecolgico y la del Cuzco Moderno. Estrategia de difusin e informacin La instancia responsable de llevar adelante el proceso de difusin ser la Area de Difusin, la que interactuar con la Area de Capacitacin y Participacin para el Desarrollo Local, para mantener informada a la ciudadana y a la vez, educarla en los procesos de planeacin participativa. Desde la rea de difusin debern definirse los medios, mecanismos e instrumentos ms apropiados para llegar a la poblacin. As mismo, la Area de Difusin del PPRED deber mantener un contacto permanente con las Oficinas de Relaciones Pblicas de la Municipalidad Provincial y las Municipalidades Distritales, as como con las oficinas de quejas y demandas en los casos en que stas existan, a fin de canalizar la informacin. Estrategia de programacin y financiamiento Un aspecto clave a proponer es la relacin de unidad que debe existir entre el plan estratgico y los planes operativos, no slo de la municipalidad, sino de instancias tales como las empresas municipales y otras instituciones que destinan recursos para la ejecucin de proyectos urbanos, de manera que el diseo y ejecucin de proyectos tenga coherencia con la visin definida. Las estrategias de accin y compromisos deben ser muy precisos e incluir proyectos especficos, calendarios de trabajo para su ejecucin, as como los compromisos adquiridos para la asignacin de tiempo, de recursos humanos y financieros.
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Estrategia para el monitoreo del sistema Un sistema eficiente de evaluacin, monitoreo y realimentacin proporciona una informacin continua sobre cambios importantes en las condiciones locales y con respecto a los avances obtenidos en la consecucin de metas. Al contar con esta informacin, los actores sociales involucrados pueden modificar sus acciones y conductas. Para llevar adelante el monitoreo del sistema de planificacin se requiere una rea que cuente con personal especializado y la suficiente autonoma para evaluar de manera objetiva los avances o retrocesos y principalmente, tener la capacidad de proponer alternativas adecuadas si fuera el caso. Esta rea deber funcionar como un ente asesor del PPRED y contar con por lo menos 3 representantes tcnicos de los socios del PPRED, quienes interactuarn de manera permanente con la poblacin en general, organizando para tal fin reuniones de evaluacin por distritos, zonas y barrios.
iv) Caractersticas tcnicas del sistema

Organizacin y funcionamiento de las mesas de concertacin En cada mesa de concertacin temtica se desarrollar una discusin concertada sobre los siguientes temas: Educacin y salud Hbitat Medio ambiente Patrimonio Produccin, transformacin y empleo Mujer, niez y juventud. El PPRED cumple un rol de coordinacin de las mesas y de integrador de los resultados. A fin de facilitar la participacin de los diferentes actores en las tareas a ser asumidas de manera colectiva en cada una de las mesas de concertacin, deben definirse trminos de referencia en los cuales se especifiquen los roles y las responsabilidades dentro del proceso de planificacin. Estos trminos de referencia deben detallar lo siguiente: las actividades que se llevarn a cabo conjuntamente durante el proceso de planificacin; el papel desempeado por los diferentes participantes en el proceso de planificacin adems de las actividades especficas por realizarse, informacin por suministrar y momento de hacerlo; estndar para compartir la informacin que se utilizar en el proceso, incluyendo acuerdos sobre la confidencialidad; mtodos para la toma de decisiones, incluyendo el examen y resolucin de conflictos; los recursos que brindar cada socio; acuerdos sobre cmo se integrarn los resultados del proceso de planificacin a las actividades formales de planificacin de la municipalidad y los otros actores. La difusin del proceso se har a travs de medios de comunicacin escritos y audiovisuales y en foros pblicos. Se proponen, entre otras, las siguientes actividades: Elaboracin de pequeos programas audiovisuales y mensajes a ser transmitidos por las emisoras radiales y los canales de televisin local; Diseo de trpticos y folletos informativos sobre la importancia de la planificacin y la concertacin, y los avances del proceso para ser distribuido en instituciones, organizaciones, centros educativos y poblacin en general;
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Realizacin de foros pblicos sobre temas especficos que estn siendo trabajados por las mesas temticas y/o de concertacin; Organizacin de foros con los candidatos a las prximas elecciones municipales, con el objeto de suscribir compromisos de respeto a las prioridades identificadas en el Plan; Organizacin de concursos de dibujo, pintura y cuento. Indicadores para la medicin de la implementacin del sistema de planificacin estratgica. Las dimensiones de evaluacin son las siguientes: Social (bienestar, calidad de vida, seguridad social y ciudadana, recreacin); Econmica (eficiencia, produccin, inversin, empleo, ingresos, bajo el principio de equidad); Cultural y poltica (organizacin para la participacin ciudadana y capacidad de propuesta); Ambiental (recursos naturales, saneamiento, calidad ambiental y eficiencia energtica). El monitoreo debe permitir llevar un registro sistemtico de las actividades realizadas y de sus efectos, para que pueda realizarse la evaluacin de las estrategias de accin y de sus impactos en el mbito local. Tales registros son de vital importancia y a veces tambin necesarios para identificar las causas de los problemas que surgen durante la adopcin de nuevos enfoques en una o ms etapas del proceso. Ello debe facilitar las correcciones o ajustes necesarios al plan en su conjunto o en sus detalles.
C)
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MARCO INSTITUCIONAL
Es necesaria la institucionalizacin del Programa de Preservacin y Desarrollo para la ciudad histrica del Cuzco, a travs de un convenio inicial entre la Municipalidad, el Instituto Nacional de Cultura Departamental Cuzco y el Gobierno Regional Inca. Las tres instituciones crearan una Comisin Especial Permanente, que actuando como ente de concertacin, desarrolle la planificacin, manejo, promocin y administracin del territorio del Cuzco. El mandato del equipo coordinador del PPRED debe provenir del gobierno local, lo que facilita un vnculo estrecho con las actividades de planificacin de la municipalidad, de manera que haya, una coherencia entre los resultados del Plan estratgico y la elaboracin de los planes operativos y el presupuesto anual. Al PPRED se le tiene que asignar el rol de coordinacin y facilitador de las acciones identificadas como parte del proceso de planificacin estratgica, en fuerza de su aceptacin como intermediario por el conjunto de actores interesados y por que ha venido consolidndose y reali-
zando importantes avances en esa perspectiva. El rol bsico del PPRED sera, entonces, planificar las distintas acciones y facilitar tanto la incorporacin de nuevos socios como las dinmicas generadas en cada grupo de ellos, facilitar el reclutamiento de personas de diferentes sectores, la recoleccin de informacin y la negociacin de acuerdos sobre temas objeto de controversias, llevar a cabo revisiones finales de planes de accin, y hacer responsables a las municipalidades y otras instancias ejecutoras por los planes concertados. La importancia de constituir una rea de capacitacin en su interior radica en la necesidad de mejorar la capacidad de intervencin de los profesionales y tcnicos del sistema municipal y de los otros actores participantes en el proceso; adems, esta rea permitira articular y potenciar la oferta de capacitacin actualmente existente y que proviene de un conjunto de instituciones privadas y pblicas del mbito local y nacional.
D)
Elevar los niveles de eficiencia en la gestin municipal y fortalecer a la municipalidad en su rol de liderazgo en la gestin urbana, mediante la incorporacin de los diferentes actores, en la perspectiva del mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin de la ciudad del Cuzco y su entorno. Promover y facilitar un proceso participativo, que va de menos a ms, sumando paulatinamente voluntades e intereses en la perspectiva de ir construyendo una visin compartida de la ciudad al ao 2010. Entrenamiento del personal de la alta direccin municipal y sus empresas en el planeamiento estratgico y su aplicacin en la gestin edil. Formulacin de los lineamientos centrales del plan estratgico para la ciudad del Cuzco, desde la perspectiva de la planificacin participativa: Plan de desarrollo integral estratgico para la ciudad y su rea de influencia. Planes de acciones a largo plazo a gestionarse ante la cooperacin internacional. Planes de acciones estratgicos a mediano plazo, a gestionarse ante organismos nacionales e internacionales. Planes de acciones a corto plazo, que contengan proyectos prioritarios y proyectos pilotos con planes operacionales concertados para su ejecucin, con la participacin de socios pblicos y privados.
E)
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CONDICIONES DE IMPLEMENTACIN DEL SISTEMA
La puesta en marcha de un sistema de planificacin estratgica y la ejecucin de proyectos y acciones basados en una dinmica participativa y de
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concertacin requieren ajustes en los procedimientos operativos y una reorganizacin institucional. Los procedimientos administrativos ya existentes, la divisin actual de responsabilidades entre las diferentes direcciones municipales, los mtodos de toma de decisiones y otras prcticas deben ser ajustados para permitir una participacin activa de los usuarios e instituciones afines en la implementacin de las acciones identificadas. Una cuestin que se plantea como clave hacia el exterior es la gobernabilidad, referida bsicamente a las relaciones establecidas entre la municipalidad y la sociedad civil, con el fin de satisfacer las demandas de la poblacin de la ciudad del Cuzco y lograr los propsitos de gobierno. La movilizacin de la capacidad institucional del gobierno local es esencial para la continuacin del proceso y su posterior implementacin. En ese sentido, una accin prioritaria es la de dotar de recursos propios y autonoma de funcionamiento al proyecto PPRED y participar con financiamiento efectivo en la Agenda 21 (Plan de accin en pro del desarrollo sostenible) y las otras mesas temticas. Finalmente, puesto que el plan estratgico deber ser realizado por varios gobiernos municipales, es necesario que est institucionalizado y concordado con otros instrumentos operativos bsicos. 3. SISTEMA DE REINGENIERA INSTITUCIONAL PARA EL SERVICIO DE LIMPIEZA PBLICA EN EL CUZCO El rea interesada para el sistema de limpieza de LIMPUC coincide con el macrosistema urbano de la ciudad del Cuzco, que ocupa parte importante de la cuenca del ro Huatanay. En trminos polticos administrativos, es parte de la Provincia del Cuzco y tiene jurisdiccin sobre el, adems del municipio provincial, los municipios distritales de Santiago, Wanchaq, San Sebastin y San Jernimo.
A)
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LOS DOMINIOS FUNCIONALES QUE INTEGRAN EL SERVICIO
A nivel normativo, el sistema de limpieza pblica municipal tiene como funcin: recoger, procesar y disponer de manera oportuna, regular, segura, eficaz y eficiente los residuos slidos que se producen en el macrosistema urbano. El ncleo del servicio est en el dominio tcnico, donde se agrupan las actividades asociadas a la recoleccin, procesamiento y disposicin final de los residuos. Las acciones en este dominio pueden ser evaluadas por su racionalidad instrumental, con base en la cual se articulan mquinas, herramientas, conocimientos y fuerza de trabajo en el conjunto de los procesos y operaciones en los que se sostiene el servicio.
Para operar de manera continua, el dominio tcnico depende de los flujos de recursos que le provee el dominio econmico administrativo, el que adems tiene como funcin obtener los recursos que requiere el conjunto de servicio para su operacin continua y, de ser posible, ampliada en el tiempo. Los dominios tcnico y econmico estn regulados por el dominio poltico, donde se define el conjunto de valores, objetivos y metas que regulan o deben regular la operacin del servicio y donde se ejercen o deben ejercerse las funciones de planeacin estratgica y control funcional. En el marco legal vigente, el ente rector del servicio es el sistema de gobierno municipal, que enlaza el sistema de limpieza con el macro sistema urbano en el dominio poltico. Insertado el servicio en el sistema de relaciones existente en el macro sistema urbano, aparecen tres puntos neurlgicos de contacto: los residuos que la sociedad local genera y el sistema debe recoger y procesar; los recursos que la sociedad local destina para sostener en todo o en parte el sistema; los grados de acuerdo o desacuerdo con los valores, objetivos, metas que regulan el sistema y con las instituciones y personas que detentan responsabilidades en la operacin del mismo. Paralelamente, el anlisis de las actividades en cada dominio y entre los dominios, los actores intervinientes y los roles que cumplen en los procesos, plantean el tema de la estructuracin de sistemas organizacionales. Los tres sistemas organizacionales bsicos seleccionados para el anlisis son: El sistema de operaciones est conformado por un conjunto de subsistemas, de los que dependen las diversas funciones tcnicas vinculadas a la recoleccin, barrido, disposicin final de los residuos slidos y sus respectivos soportes operacionales directos. El sistema econmico administrativo contiene los diversos subsistemas de los que depende el financiamiento de la operacin, la asignacin de los recursos y el control de los mismos. El sistema decisional incluye los subsistemas de informacin, planeacin, y los estrictamente vinculados a los procedimientos de decisin, que orientan la accin del sistema. De los elementos hasta ac expuestos, se desprenden un conjunto de parmetros para evaluar la operacin del servicio a nivel del conjunto y a nivel de los sistemas organizacionales encargardos de la prestacin del mismo, los que han sido usados para definir los problemas principales que enfrenta el servicio de limpieza pblica Limpuc en el Cuzco.
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CUADRO VI-5 DOMINIOS, RELACIONES CON EL MACROSISTEMA URBANO, PROBLEMAS Y ESTRUCTURA ORGANIZATIVA DEL
SISTEMA DE LIMPIEZA
DOMINIO TCNICO
Agrupan las actividades asociadas al recojo, procesamiento y disposicin final de los residuos y los soportes de las mismas. Los residuos que la sociedad local genera y el sistema debe recoger y procesar. Decrecientes niveles de eficacia y eficiencia en lo que a las operaciones de recoleccin, procesamiento y disposicin final se refiere.
Relacin con el macro sistema urbano: Problemas detectados:
Estructuras organizativas: - sistemas
- subsistemas:
Sistema de operaciones: Est conformado por un conjunto de subsistemas de los que dependen las diversas funciones tcnicas vinculadas a la recoleccin, barrido, disposicin final de los residuos slidos y sus respectivos soportes operacionales directos. Subsistema de recoleccin. Subsistema de barrido. Subsistema de disposicin final. Subsistema mantenimiento de equipos e instalaciones. Subsistema medicin y control de operaciones. Agrupa las actividades dirigidas a obtener los recursos que requiere el conjunto del servicio para su operacin continua y de ser posible ampliada en el tiempo. Los recursos que la sociedad local destina para sostener en todo o en parte el sistema. Los recursos efectivos que aporta la sociedad local no cubren los costos de operacin y mantenimiento del sistema a su nivel actual.
DOMINIO ECONMICO ADMINISTRATIVO
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Relacin con el macro sistema urbano: Problemas detectados:
- subsistemas:
El sistema econmico administrativo contiene los diversos subsistemas de los que depende el financiamiento de la operacin, la asignacin de los recursos y el control de los mismos. Subsistema de catastro. Subsistema de facturacin y cobranza. Subsistema de contabilidad. Subsistema financiero. Subsistema de administra cin de recursos humanos Subsistema de s u m i n i s t r o s . Su b s i s t e m a d e a d m i n i s t r a c i n y c o n t r o l patrimonial
VI. ESTUDIOS DE CASOS ESTUDIO DE CASO: CUZCO, PER
DOMINIO POLTICO
Donde se define el conjunto de valores, objetivos y metas que regulan o deben regular la operacin del servicio y se ejerce o debe ejercer las funciones de planeacin estratgica y control funcional. L o s g r a d o s d e a c u e rd o o d e s a c u e rd o c o n l o s v a l o r e s , objetivos, metas que regulan el sistema y con las instituciones y personas que detentan responsabilidades en la operacin del mismo Se i n c r e m e n t a e l d e s c o n t e n t o r e s p e c t o a l s e r v i c i o , s e debilitan los esfuerzos cooperativos y se legitima la actitud de irresponsabilidad social frente a la operacin del sistema y se desarrollan bases para un clima de conflictividad social abierta.
Relacin con el macro sistema urbano:
Problemas detectados:
- subsistemas:
El sistema decisional incluye los subsistemas de informacin, planeacin, y los estrictamente vinculados a los procedimientos de decisin, que orientan la accin del sistema. Su b s i s t e m a d e t o m a d e d e c i s i o n e s . Su b s i s t e m a d e i n f o r m a c i n . Su b s i s t e m a d e p l a n e a c i n e s t r a t g i c a y operacional. Subsistema de proyectos y obras. Subsistema de control. Subsistema de educacin y comunicacin social.
B) IDENTIFICACIN DE LOS PROBLEMAS PRINCIPALES QUE ENFRENTA EL SERVICIO
LIMPUC presenta el siguiente cuadro bsico de problemas: Los recursos efectivos que aporta la sociedad local no cubren los costos de operacin y mantenimiento del sistema a su nivel actual. Dentro de esta definicin amplia del problema se encuentran, entre otras, situaciones especficas como las siguientes: - Los ingresos corrientes por concepto de limpieza cubren un porcentaje muy limitado de los costos corrientes del servicio. - Los recursos econmicos transferidos por los municipios (fundamentalmente el Municipio Provincial), han ido cerrando algunas brechas coyunturales para permitir una cierta continuidad de las actividades. - Se han acumulado en la empresa un volumen de obligaciones que sobrepasa el valor de los activos que se utilizan para atender la prestacin del servicio a nivel del conjunto de la ciudad. - Slo entre un 20% y 30% de los usuarios contribuyen mensualmente al sostenimiento del sistema; ello mediante el pago por concepto de tarifas del servicio a la empresa de limpieza.
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Este es el problema generador en la operacin cotidiana del servicio. Decrecen los niveles de eficacia y eficiencia del sistema en lo que a las operaciones de recoleccin, procesamiento y disposicin final se refiere. Dentro de esta definicin amplia del problema se encuentran entre otras, situaciones especficas como las siguientes: - La cobertura del servicio tiende a disminuir. - Los costos unitarios a incrementarse. - Las unidades se deterioran ms rpidamente y/o permanecen ms tiempo inoperantes. - Las condiciones sanitarias en las que se realizan las actividades o en la que se disponen los residuos se hacen ms precarias. Se incrementa el descontento respecto al servicio, se debilitan los esfuerzos cooperativos y se legitima la actitud de irresponsabilidad social frente a la operacin del sistema y se desarrollan bases para un clima de conflictividad social abierta. Dentro de esta definicin amplia del problema se encuentran, entre otras, situaciones especficas como las siguientes: - Desmotivacin del personal. - Desprestigio del servicio y la empresa. - Resistencia a contribuir con los costos del servicio. - Visin limitada del servicio.
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Estos tres campos de problemas interactan entre s y han ido conformando un crculo vicioso que tiene atrapada las estructuras organizacionales encargadas de la operacin del servicio.
C)
ARQUITECTURA BSICA DEL SERVICIO
Los parmetros que caracterizan la arquitectura del servicio fueron definidos a inicios de la presente dcada cuando se constituye la Empresa de Limpieza Pblica de Cuzco. Hasta antes de la creacin de la misma, el servicio se prestaba segn un patrn tradicional, caracterizado por la baja especializacin de las operaciones de limpieza respecto a la estructura de servicios municipales. Es decir, era prestado por unidades organizacionalmente integradas al interior de la estructura administrativa municipal, dbil o incipientemente diferenciadas de sta. Como consecuencia de ello, el servicio estaba fragmentado entre las diversas administraciones municipales, asumiendo cada una de ellas la operacin en su jurisdiccin, sin coordinacin con las otras unidades.
En general, el servicio operaba con personal de planta de cada municipio, sin calificacin previa y bajo grado de especializacin o entrenamiento para las tareas a su cargo. Con la creacin de la empresa se centraliza la operacin del servicio en una sola entidad, con funciones y competencias ejecutivas especializadas, en cuatro unidades distritales: Cercado del Cuzco, Santiago, Wanchaq y San Sebastin. En el dominio poltico, la articulacin de la nueva estructura al macro sistema urbano se hace a travs de la Junta Empresarial integrada por el Alcalde Provincial, el conjunto de los regidores provinciales y los alcaldes distritales de los 3 distritos con administracin autnoma. Al momento de crearse la Empresa, el financiamiento de la operacin del servicio estaba dado por la cobranza de un arbitrio asociado al consumo de energa elctrica. La entidad recaudadora era la empresa elctrica, que transfera los ingresos por este concepto inicialmente a los municipios, luego a la Empresa. Esta situacin vari al poco tiempo, al derogarse la norma que asociaba el cobro de la limpieza con el de la energa. Cada propietario, inquilino y/o poseedor de un predio urbano pas a ser considerado como cliente de la empresa (vase Grfico VI-2).
GRFICO VI-2 MODELO DE RELACIONES EN EL SISTEMA DE LIMPIEZA DEL CUZCO
DIRIGE LA EMPRESA FIJA TARIFAS PAGAN RECIBOS DE LIMPIEZA
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MUNICIPIOS PROVINCIALES Y DISTRITALES
USUARIOS VECINOS NO SI TIENE TIENE LUZ LUZ EMPRESA DE LIMPIEZA INFORMA / PROPONE ENTE RECTOR RESPONSABLE LEGAL AGENTE RECAUDADOR PRESTATARIO RESPONSABLE TCNICO
CLIENTE
DA EL SERVICIO/EMITE RECIBO GENERACIN Y ENTREGA DE RESIDUOS
CUZCO, PER
(continuacin) Leyenda: - Vecinos pagan tarifa fijada por la Junta Empresarial por tipo de uso del predio y zona de la ciudad en que est localizada. El pago se hace a la Empresa; no hay mecanismo coercitivo eficaz (no se puede cortar el servicio si ste no se paga). Usuarios/clientes. - La empresa de limpieza brinda los servicios de barrido y/o recoleccin a la poblacin de los municipios que integran la empresa. - La unidad operativa es de propiedad de los municipios, pero est fuera de su estructura. Una persona de planta que ha sido transferido por los municipios, aunque en algunos casos se contratan servicios de terceros. - Ingresos y gastos estn dentro del presupuesto de la empresa, pero sta no tiene un seguimiento contable por cada uno de los servicios que presat y los mbitos en los cuales los brinda. - Para poder tener los ingresos, desarrolla una unidad de facturacin y cobranza que cobra directamente por el servicio a los vecinos que son sus usuarios/clientes. - No hay necesariamente una relacin entre pago del servicio y prestacin del mismo.
D)
PARMETROS PARA UN REDISEO DEL SERVICIO
Para la formulacin de los parmetros, se han atendido las siguientes categoras (Recuadro VI-4), que buscan definir la posicin y roles de los actores en cada sistema de relaciones: RECUADRO VI-4 POSICIN Y ROLES DE LOS ACTORES EN LOS SISTEMAS
DE RELACIONES
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ROL Ente Rector Usuario Cliente Contribuyente Prestatario Agente recaudador Responsable legal Responsable tcnico
DEFINICIN Gobierna el sistema Recibe los servicios Financia de manera directa el servicio como contraprestacin por el pago que realiza (tarifa) Sujeto de una obligacin legal, independientemente de recibir una contraprestacin o no por la misma (tasa) Brinda el servicio de manera directa a cualquier ttulo. Cobra la tasa o la tarifa por derecho propio o por encargo de terceros De acuerdo al marco normativo es responsable en ltima instancia de la prestacin del servicio Define los estndar del servicio y el cumplimiento de los mismos
La forma como estos roles se dispersan o se concentran en uno o varios actores define los flujos e interacciones entre las partes y, en ltima instancia, dibujan la arquitectura del sistema.
Los modelos que se vienen aplicando con mayores niveles de xito en Amrica Latina se caracterizan por tener unidades empresariales (pblicas o privadas) que se encargan directamente de la prestacin de los servicios de limpieza, recoleccin y disposicin final, las que contratan con el municipio por la prestacin del servicio. El contrato define los estndar de cobertura y calidad del servicio, el monto que el municipio pagar a la empresa por estos servicios, los sistemas de control o fiscalizacin, as como las garantas de pago al operador por sus servicios. El establecimiento de estas garantas es importante para la estabilidad del servicio, pues se ha observado que cuando ellas no estn adecuadamente fijadas, se producen interrupciones del pago del municipio al prestatario del servicio, que hacen inviable la operacin. El financiamiento del servicio es un aspecto que queda en manos del municipio y su comunidad. El municipio fija la tasa a cobrar por el servicio y la recauda directamente; en otros casos cubre los costos del mismo a partir de sus ingresos por otros conceptos, como por ejemplo impuesto predial. No es extrao que se usen frmulas mixtas mientras se ajustan las tasas a un nivel adecuado para cubrir los costos de operacin, mantenimiento y ampliacin del servicio y se desarrollan mecanismos eficaces de cobranza, como los que asocian el servicio de limpieza con el de agua o electricidad. Otro aspecto que caracteriza estas modalidades de operacin es que el rea de dominio del servicio tiende a ser el conjunto de la unidad urbana o grandes reas a su interior. La razn para ello es simple, en especial en ciudades con fuertes diferencias sociales expresadas en el espacio: los operadores de los servicios de limpieza tienden a concentrarse en las zonas fciles y de ms altos recursos, perjudicndose as a los sectores de ms bajos ingresos, que por lo general son los que ocupan las reas de peor topografa. La definicin de grandes reas de dominio o del conjunto de la aglomeracin, obliga al operador a atender diversos estratos sociales. - Las micro empresas de limpieza El caso de las micro empresas de limpieza se ajusta en gran medida a este modelo, salvo que hayan estado dirigidas a sectores de bajos y muy bajos ingresos. Lo que se observa, sin embargo, es que las micro empresas no han sido una forma sostenida en el tiempo para garantizar la prestacin del servicio. El problema ms comn es la interrupcin del pago por parte del municipio contratante, lo que ha conducido a las empresas a paralizar sus servicios. Los estudios hechos sobre las experiencias de micro empresas muestran que tienen algunas ventajas competitivas en algunos tipos de zonas, en las cuales el acceso con vehculos del tipo camin compactador es virtualmen-
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CUZCO, PER
te imposible por la topografa y/o el estado de las vas. Adems, si estas empresas son constituidas por actores locales (vecinos del barrio) utilizan o desarrollan una relacin con los otros vecinos de la comunidad que es muy importante para construir mecanismos de control social que favorecen mejores prcticas respecto al manejo de los residuos. La informacin econmica de estas unidades muestra que sus costos son ms bajos, pero ello se explica, fundamentalmente, por el menor nivel salarial que reciben sus operarios, en comparacin a los costos de los servicios municipales e incluso de los que estn a cargo de empresas privadas. Esto, sin embargo, debe tomarse con cuidado pues se han observado niveles remunerativos que difcilmente cubren los requerimientos de una canasta bsica de consumo. Comparando el caso de las microempresas con las grandes empresas privadas que licitan la prestacin de servicios, lo que se observa es que las primeras no han estado en condiciones de imponer a los municipios contratos de prestacin de servicios con efectivas clusulas de garanta o salvaguarda, que las protejan contra el no pago y otras formas de incumplimiento de acuerdos, como s lo han hecho las grandes empresas privadas. - Explorando otras opciones Atendiendo a la bsqueda de una mayor participacin e identificacin de los vecinos con la operacin del servicio, que a la vez redunde en un mejor financiamiento del mismo y en un mejor control de su funcionamiento, se pueden plantear mecanismos de contratacin del servicio con cada barrio o unidad urbana.
318
En este caso, las estructuras vecinales operan como agentes recaudadores, como contratantes con la entidad responsable de la prestacin del servicio y como supervisora del cumplimiento del contrato. Implica una tarifa para la zona a servir, imputando como parte de la misma la alcuota por disposicin final y ajustada a las caractersticas del servicio que la zona demanda/requiere, segn sus caractersticas especficas. Al operar la organizacin como agente recaudador, desde el punto de vista de la entidad prestataria se tiene un menor nmero de clientes facilitando la cobranza. Sern los dirigentes de la organizacin quienes se encargarn al interior de ella de juntar el dinero, ya sea dividiendo el monto de manera equitativa entre sus integrantes y/o realizando actividades.
GRFICO VI-3 PROPUESTA PARA EL SISTEMA DE LIMPIEZA DE EL CUZCO

PAGA TASAS FIJA TASAS, EMITE RECIBOS AGENTE RECAUDADOR USUARIOS VECINOS CONTRIBUYENTE PRESTATARIO EMPRESA (S) RESPONSABLE TCNICO BRINDA SERVICIOS MUNICIPIOS PROVINCIALES Y DISTRITALES ENTE RECTOR RESPONSABLE LEGAL
ELECTOR
PARTICIPACIN Y FISCALIZACIN
Leyenda: - Los vecinos pagan un arbitrio (tasa) fijado por el municipio que lo recauda directamente asocindolo con otros cobros. Los vecinos tienen la doble condicin de contribuyentes y usuarios. Participan en la definicin de la estrategia del servicio y en la fiscalizacin de la operacin. - Cada municipio suscribe convenios con la empresa de limpieza definiendo el tipo y nivel de servicio. La empresa brinda servicios de barrido y/o recoleccin a la poblavin de los municipios que integran la empresa, por encargo de stos. - Ingresos y gastos estn dentro del presupuesto municipal; existe una contabilidad independiente para los servicios de limpieza. - Los municipios son los clientes de la empresa y los vecinos los usuarios del servicio. - No hay necesariamente una relacin entre pago del servicio y prestacin del mismo.
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E)
PROPUESTA PARA LIMPUC
Arquitectura bsica del sistema, escenario de corto y mediano plazo (vase Grfico VI-3) - Actores y roles Municipio provincial - Ente rector.
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- Define concertadamente la estrategia de gestin ambiental urbana, aprueba los planes y los mecanismos de seguimiento y monitoreo. - Facilita la coordinacin interinstitucional. - Define los mecanismos de financiamiento del sistema y vela por su eficacia y aplicacin. - Informa a la comunidad. - Garantiza, en ltima instancia, la continuidad y calidad del servicio en su jurisdiccin. - Promueve una cultura ambiental y nuevas prcticas y valores. - Sanciona las prcticas y conductas en contrario. Municipios Distritales - Responsables legales en su jurisdiccin. - Fiscalizan el servicio y garantizan, en ltima instancia, su continuidad y calidad en su jurisdiccin. - Informan a la comunidad. - Participan en la definicin de la estrategia provincial de gestin ambiental urbana y definen los planes y mecanismos de seguimiento y monitoreo en su mbito. - Aplican los mecanismos de financiamiento, a cuya formulacin contribuye. - Promueve una cultura ambiental y nuevas prcticas y valores. Sanciona las prcticas y conductas en contrario. Empresa - Responsable tcnico. - Coordina y dirige la operacin del servicio dentro de los planes de gestin ambiental urbana en las reas de su especializacin y/o competencia. - Opera y/o supervisa las operaciones, en funcin de las metas de eficacia, eficiencia y calidad de servicio que se han definido para las mismas. - Identifica, desarrolla, selecciona, promueve y/o aplica cambios tecnolgicos para un mejor desempeo del sistema. - Educa, capacita y forma recursos humanos de la empresa y la colectividad en la gestin ambiental urbana. - Informa a la comunidad, responsables legales y Ente Rector. Poblacin - Responsable de manera individual y asociada de la operacin del servicio. - Participa en la definicin de la estrategia y en la fiscalizacin de su aplicacin.
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- Fiscaliza la operacin del servicio y el desempeo de las autoridades y funcionarios. - Participa en la operacin mediante prcticas diversas, tales como: barrido de sus frentes de lote, segregacin de residuos, cumplimiento de las normas sobre manipulacin y disposicin. - Asume el costo de la operacin del servicio, segn los mecanismos definidos para tal fin. - Fiscaliza su propia participacin en las diversas fases del proceso (control social). - De acuerdo a su naturaleza, las instituciones de la poblacin cumplen diversos roles complementarios, tales como educacin, informacin, capacitacin. - Mecanismos de financiamiento del sistema La contribucin de la poblacin al financiamiento del sistema se realiza mediante el pago de arbitrios. La facturacin y cobranza al vecindario son competencia municipal. Debe realizarse conjuntamente con los otros cobros que realizan los municipios. Para ello se recomienda: incorporar sistemas de estmulo positivo al pago oportuno y la cancelacin de deudas pendientes; ajustar los niveles tarifarios para cubrir los costos del servicio, lo que incluye adems de los costos de operacin, mantenimiento, reposicin de equipos, la ampliacin de la cobertura y la educacin al vecindario, entre otros; contar con catastros actualizados y sistemas de control computarizados, y llevar un control independiente de los ingresos y egresos por servicios de limpieza. Adems, es conveniente suscribir convenios especficos entre los municipios y la empresa de limpieza. Los contratos estarn ajustados a: tipo de servicio y cobertura de los mismos, metas de eficacia y eficiencia, tarifa por volumen de residuos recolectados y dispuestos. Se considera muy importante que los contratos establezcan garantas recprocas para el municipio contratante y la empresa; entre ellas: carta de garanta bancaria o equivalente, por el pago de servicios del municipio a favor de la empresa por el equivalente a un perodo de operaciones, segn niveles mnimos de operacin proyectados; pre-pagos por el 60% de los servicios contratados para unidad de tiempo (por ejemplo 45 das de operacin del servicio); mecanismos de control;
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prioridades de servicio, niveles mnimos y metas; un sistema de arbitraje de conflictos, y un sistema de actualizacin contractual, cuyos plazos variarn hasta estabilizar el funcionamiento del servicio y contar con la base de informacin histrica necesaria. Adems de los contratos regulares, se recomienda la formulacin de contratos especiales con los municipios o con las empresas descentralizadas para eventos especiales como festivales, fiestas de la ciudad, etc. En estos casos, los costos del servicio de aseo pueden ser trasladados al organizador sin afectar la operacin regular del servicio. - Mecanismo de control y arbitraje de conflictos Se recomienda establecer una supervisin independiente, de preferencia definida de mutuo acuerdo entre empresa y municipios, que verifique el cumplimiento de obligaciones contractuales entre las partes, tambin una supervisin vecinal del cumplimiento de horarios, rutas y tipos de servicios. Su uso debe ser complementario al de la supervisin independiente y puede encargarse a sta su coordinacin. La supervisin independiente debe operar como rbitro entre las partes. - Mecanismos de promocin de la produccin y productividad Se plantea que los contratos Municipios-empresa contemplen estmulos positivos para que la empresa eleve produccin, productividad y eficiencia. Paralelamente, se recomienda modificar las condiciones de pago al personal, por lo menos al personal operativo y al gerencial, asociando sus niveles de ingreso a metas de produccin, productividad y eficiencia. Se recomienda introducir mecanismos de competencia interna para ello.
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- Mecanismos de promocin de la participacin vecinal En esta materia se requiere una colaboracin estrecha municipiosempresa para lograr el mximo de resultados. En el corto plazo, los esfuerzos ms importantes deben ir dirigidos a: la erradicacin de botaderos, al barrido de las calles y de ser posible, a agilizar los procesos de recoleccin. Obras locales a cargo de los municipios, como mejoramiento de veredas, parques, arborizacin, podran ser ofrecidas como premio a la participacin de la comunidad en el desarrollo de estas acciones. El personal de la empresa que realiza las tareas en dichas zonas competira entre s por bonificaciones especiales, proponiendo a vecinos y trabajadores de la empresa que cooperen para el logro del objetivo comn.
ESTUDIO DE CASO: MANIZALES, COLOMBIA
C. ESTUDIO DE CASO: MANIZALES, COLOMBIA1

A)
El Municipio de Manizales se encuentra localizado en el centro de la regin andina colombiana, en un rea de gran importancia socioeconmica para el pas. La extensin del municipio es de 44 000 hectreas, de las cuales alrededor de 39 500 corresponden al rea rural y de estas el 40% se ubican en la zona de vida de selva muy hmeda premontaa o cinturn cafetero. La ciudad se encuentra localizada dentro de la zona de vida denominada bosque muy hmedo-montano bajo; caracteriza esta zona una precipitacin anual entre 1600-3000 mm. y con una temperatura promedio entre
1
Este capitulo se prepar sobre la base de documentos elaborados por las consultoras Carmen Vargas y Luz Stella Velsquez.
MANIZALES, COLOMBIA
11 y 17oC. El rea urbana comparte slo un 2.4% de esta zona de vida, correspondiendo su mayor superficie a la selva muy hmeda-montano bajo, con un cubrimiento del 31.4%. Los otros tipos de zonas de vida estn distribuidas en 15.6% de selva muy hmeda montaa y un 10.3% en selva hmeda tropical, determinando un mosaico de paisajes naturales. La variada riqueza fsico-biolgica, interrelacionada con su distribucin espacial, determina a Manizales como un Municipio predominantemente rural, con una alta concentracin poblacional en el 10% de su rea y con una poca valoracin de su diversidad ecosistmica. La ciudad se asienta en una rea que por su comportamiento dinmico presenta la caracterstica de inestabilidad crtica, identificada por cuchillas residuales con derrumbes y desprendimientos en los bordes, deslizamientos rotacionales y flujos dendrticos. De un total de 149 eventos de riesgo registrados entre 1976 y 1992, 122 fueron por diferentes formas de procesos erosivos y/o desprendimientos. Las fuertes pendientes por donde drenan naturalmente las corrientes de agua posibilitan un rgimen torrencial de gran poder erosivo.
B)
CARACTERSTICAS HISTRICAS Y ECONMICAS
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Manizales fue fundada en 1849. En el primer perodo de fundacin y desarrollo, su economa es tpicamente campesina y la comercializacin de sus productos convierte a Manizales en el centro de intercambio ms importante de toda la regin colonizada, gracias a su privilegiada ubicacin, punto de confluencia de los caminos que unan a Medelln con Cartago y Cali, y estos con el Ro Magdalena y Bogot. Este factor, conjuntamente con el papel protagnico que cumpli la ciudad como baluarte militar del sur de Antioqua contra el Valle en las guerras civiles, la llev a ser rpidamente un ncleo urbano preeminente en la regin, desde el punto de vista econmico y poltico. Al final del siglo XIX Manizales se convirti de centro de comercio interregional, en el principal abastecedor en el centro-occidente del pas de mercaderas procedentes de Europa y Estados Unidos. Y de ser el principal municipio del sur de Antioqua, torn a erigirse como Dicesis (1900) y capital del departamento de Caldas (1905), hechos que coinciden con el inicio de la produccin cafetera para la exportacin. En la tercera dcada del siglo XX, Manizales experimenta una de sus mayores transformaciones, producto del auge econmico circunscrito a la produccin y comercializacin del caf. Pero tambin, a mediados de ese decenio, el pas adelanta la ms ambiciosa tarea de modernizacin en el aparato del Estado, en la gestin de las finanzas y en las vas de comunicacin, acciones que van a incidir especialmente en el departamento de Caldas y, en particular, en su capital. Los medios modernos de transporte co-
mienzan a reemplazar a las prsperas empresas de la arriera; el cable areo de Mariquita (1922), el ferrocarril (1927) y las carreteras (1930) agilizan e intensifican el comercio de exportacin e importacin. Manizales se convierte en el principal vendedor de caf de Colombia y se disputa con Cali el tercer lugar en poblacin del pas. El influjo de la economa norteamericana se intensifica hasta el punto de controlar la exportacin del grano. La invasin de dlares, producto de la actividad comercial y de los grandes emprstitos para la infraestructura vial, aceleran los procesos de especulacin y concentracin de la propiedad rural y urbana y generan un impacto inflacionario de tal magnitud que hacia 1927 se seala el fenmeno en Manizales como crisis de prosperidad. Uno de los factores fundamentales que inciden en dicha situacin, es el relativo a la escasa inversin industrial. Manizales no sigue la tendencia nacional de la poca de construir una industria manufacturera; y solamente en los aos 60 hubo un tardo y dbil desarrollo industrial que contribuy a mitigar los nocivos efectos de la monoproduccin cafetera. Ya las cotizaciones internacionales del caf no mostraban los ndices de auge productivo de antes, y la ciudad no es ms el punto de confluencia de caminos en el centro-occidente del pas, sino que queda encerrada en la cima del contrafuerte andino al margen de las troncales de carreteras y ferrocarriles nacionales que la evaden. Entre los aos 70 y 80 tres aspectos incidirn definitivamente en el devenir de la capital de Caldas. En primer lugar, una nueva bonanza cafetera en 1975, debida a la tecnificacin del caf mediante una variedad que no necesita sombro, originando un rpido agotamiento de las tierras y una disminucin de la diversidad productiva; en segundo lugar, el incremento demogrfico que contina en ascenso, presiona a las instituciones oficiales a dar soluciones de vivienda en reas apartadas que requieren enormes adecuaciones de terreno, y a las que hay que llevar la infraestructura vial y de servicios. Los urbanizadores privados, por su parte, se ubican en las zonas intermedias aprovechando las tierras recin valorizadas por su cambio de rural a urbanas. Finalmente, y como consecuencia de la misma bonanza cafetera, la inversin especulativa en el rea de la construccin profundiza el indiscriminado auge modernizante que empieza a atentar contra el paisaje urbano. El edificio moderno, la mayora en altura, se implanta en su entorno rompiendo con las mnimas normas que propone la estructura de la manzana tradicional y con las calidades del espacio pblico. La erupcin del volcn Arenas del Nevado del Ruiz en noviembre de 1985 ocasiona, a causa de su parcial deshielo, las devastadoras avalanchas que siegan la vida de miles de pobladores de los cauces fluviales y asolan grandes regiones productivas; lo que origina la
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MANIZALES, COLOMBIA
promulgacin de varios decretos de emergencia econmica que repercuten directamente en la reactivacin de la economa de la regin. Dos tipos de consecuencias se producen en torno a la catstrofe: una de carcter medioambiental y otra de carcter social. Un cambio significativo de las condiciones climticas con elevacin de la temperatura, aspecto que adems de alterar las condiciones socioproductivas y de incidir en la salud de los seres vivos, ha deteriorado el tradicional paisaje del Nevado, uno de los principales atractivos tursticos, a causa de la disminucin considerable en su volumen de hielo. Un impacto social, originado por el factor de riesgo que genera un xodo de un sector poblacional y, sobretodo, el desestmulo a la actividad productiva y a la inversin en la regin. Por eso, ante otra catstrofe de races socioeconmicas, se realizan varias acciones tendientes a conjugar la crisis: se desarrollan campaas educativas y se promulgan decretos de emergencia econmica. Dentro de estos, se destaca la exencin tributaria para inversiones en actividades productivas diferentes a la cafetera, especialmente en la industrial. Igualmente, se disean programas campesinos para organizar aldeas agrcolas en los diferentes pisos trmicos de la regin. Los efectos de las anteriores acciones se evidenciarn ms tarde en medio de la mayor crisis cafetera que ha soportado el pas en su historia. Esta crisis, que ha sido el resultado de varios factores confluyentes, enfermedades y la baja extrema en los precios internacionales, hubiera tenido indudablemente consecuencias desastrosas para Manizales si no se hubiera logrado, medianamente, la diversificacin productiva. Despus de un siglo, se han comenzado a romper los lazos de dependencia casi exclusiva del caf, gracias a las medidas tomadas en la dcada de los 80. RECUADRO VI-5 ACTIVIDADES ECONMICAS EN MANIZALES
Manizales presenta dos espacios de actividad econmica: un espacio urbano industrial y un espacio rural agrcola de mediano desarrollo, especializado en productos de exportacin. En el espacio urbano coexisten actividades modernas, industriales y de servicios, con actividades informales y tradicionales. La industria de Manizales equivale al 80-90% de la actividad departamental. El comercio es bsicamente minorista y tradicional, a excepcin de los subsectores de alimentos (supermercados). Entre los servicios, resalta el comportamiento del sector financiero y de otros servicios especializados (informtica, telemtica, robtica). Sector industrial Funcionan alrededor de 400 plantas que producen una gran variedad de productos, desde caf trillado hasta pilas elctricas, textiles, herramientas agrcolas, cemento, materiales de construccin, madera y sus manufacturas, aparatos mecnicos, derivados del caf, cerveza, chocolates, vestuario, productos qumicos orgnicos e inorgnicos, electrodomsticos, artculos plsticos, alimentos manufacturados, manufacturas de cuero, alcohol y licores.
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En conjunto, incluyendo las pequeas industrias y las empresas familiares, ocupan unas 13 000 personas en empleos directos. Otras actividades, como el comercio, transporte, banca y servicios ocupan otros 45 000 empleos directos. Sector agropecuario A pesar de la crisis, la produccin cafetera contina siendo el pilar ms importante del sector agropecuario regional. La produccin de caf presenta 2 313 Ha. Plantadas, que arrojan una produccin de caf de 1 334 toneladas por ao. Sector comercial La proporcin de la inversin neta registrada en la cmara de comercio de Manizales para el sector comercial entre enero y diciembre de 1995, disminuy con respecto al ao anterior (5,7% frente al 17.5% en 1994). Sin embargo, en cuanto a la constitucin de sociedades, aument su participacin (de 29.4% frente a 22.5% de 1994). Sector de la construccin En Manizales, la actividad constructora, hasta abril de 1995, tuvo un comportamiento creciente pero en el segundo semestre del mismo ao se desaceler. Como resultado las licencias de construccin aprobadas por Planeacin Municipal pasaron de 257 134 m2 en 1994 a 241 800 m2 en 1995, lo que representa una tasa de -6%. Realizando un anlisis comparativo que permitiera constatar lo anterior, se encontr que la inversin con destino a la constitucin de sociedades constructoras que registra la Cmara de Comercio de Manizales disminuy un 48% entre 1994 y 1995. Perdi participacin con respecto al total del valor de las sociedades constituidas al pasar del 15% en 1994 al 7% en 1995.
C)
CARACTERSTICAS SOCIALES Y POLTICAS

329
La ciudad se encuentra dividida polticamente en 11 comunas en el rea urbana y 7 corregimientos en el rea rural. Los criterios que se tuvieron en cuenta para determinar las comunas fueron, principalmente, la combinacin de los aspectos fsicos territoriales y sociales. Esta divisin tiene el objetivo de mejorar la prestacin de los servicios y asegurar la participacin de la ciudadana en los asuntos pblicos de carcter local. La estructura urbana es caracterizada por una fuerte centralidad que puede apreciarse en la concentracin de actividades y equipamientos en unos cuantos sectores de la ciudad, contrastando con su escasez en vastos sectores de la misma, que son ocupados por los estratos bajos de poblacin. Segn los resultados del ltimo Censo del Departamento Administrativo Nacional Estadstico (DANE) de 1994, Manizales registra una poblacin de 389 000 habitantes; el 93% de esta poblacin se localiza en el rea urbana y el 7% en el rea rural. Las tasas intercensales de crecimiento demogrfico han disminuido; para el perodo 1985-1990 la tasa fue de 2.5%, entre 1990-1995 la tasa esperada es de 1.9% y para el perodo 1995-2000 sera de 1.8%.
MANIZALES, COLOMBIA
Para el ao 1973, el 61% de la poblacin de Caldas presentaba Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI). Este indicador sufri variaciones considerables para el ao 1985; en Caldas el porcentaje de personas con NBI disminuy en un 40.8%, lo que se tradujo en un 36.1% de la poblacin con NBI en la Municipalidad de Manizales, registrando en el mismo perodo 22.3% en la ciudad. En 1985 el 4.8% de la poblacin de Manizales se encontraba en niveles de miseria, el 11% de los hogares presentaba alta dependencia econmica y el 6% de ellos tenan nios con ausentismo escolar.
D)
LA GESTIN URBANA EN MANIZALES
i) El Municipio de Manizales
Histricamente, el Municipio de Manizales ha compartido su rol de gestor y administrador del territorio con la Iglesia y con el Estado, bajo formas distintas que se pueden sintetizar en tres momentos: El perodo de tiempo comprendido desde la Fundacin (1849) hasta la celebracin del Centenario (1950). En este tiempo la institucin eclesistica ejerce el poder de organizar diferentes acciones en procura del bienestar de la localidad. La iglesia es determinante en la vida poltica y social de la ciudad. Un segundo perodo, entre el Centenario y finales de la dcada de los 80, caracterizado por la institucionalizacin del Estado como ente administrador de lo pblico que entra en escena a consecuencia de la secularizacin del pas. Esta gestin laica y civil se determina por una accin administradora de los recursos del estado (impuestos, rentas, bienes) y con estos, desarrolla programas de mejoramiento social (salud, vivienda, educacin), y acciones tendientes al mejoramiento urbano (calles, parques y reas culturales). Un tercer momento es el actual, que se enmarca en el proceso de descentralizacin del pas, la autonoma Municipal, y la participacin comunitaria. Este momento est determinado econmica y polticamente por los procesos de modernizacin del Estado y la internacionalizacin de la economa. El papel protagnico de la iglesia y el estado se comparte con el sector privado, al cual le compete liderar los programas de inters social, tales como: vivienda, salud, educacin, telefona, puertos, vas y transporte.
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ii) Polticas socioeconmicas, de desarrollo urbano y medio ambiente

En 1995 se aprob el Plan de Desarrollo Manizales Calidad Siglo XXI, con objetivos especficos de equidad social, eficiencia econmica, recuperacin y proteccin del medio ambiente. En este plan se plantea la necesidad de consolidar en el tiempo las siguientes imgenes de ciudad:
mantener a Manizales como Ciudad Saludable, consolidar a Manizales como Ciudad Educadora, construir el Biomanizales o la Ciudad Ambiental. Ciudad saludable. En 1996, la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS) acredit a Manizales como Ciudad Saludable a nivel internacional. Este nombramiento obedece a un orientamiento de las polticas gubernamentales hacia un desarrollo humano de las clases menos favorecidas y a una asistencia social con amplia cobertura a nivel municipal. Ciudad educadora y ciudad universitaria. El plan para Manizales Ciudad Universitaria tiene objetivos y polticas de desarrollo que pretenden ampliar la cobertura de los programas, evaluar la calidad de la educacin para propiciar el desarrollo humano. Para considerar a Manizales como Ciudad Universitaria se ha iniciado una importante reflexin relacionada con la necesidad de evaluar los programas impartidos, la calificacin de los docentes y la infraestructura fsica y de comunicaciones con que cuentan las universidades para prestar este servicio a nivel nacional e internacional. Desde entonces, la Secretara de Educacin del Municipio en conjunto con 7 universidades de la ciudad, trabaja en la gestin de programas y proyectos que permitan la consolidacin de la imagen de Manizales como Ciudad Universitaria y Ciudad Educadora. Ciudad ambiental: el Biomanizales. El modelo de Biociudad propone como puntos centrales para su desarrollo el conocimiento del ecosistema, la eficiencia energtica, la habitabilidad urbana, la implementacin de tecnologas apropiadas y la educacin ambiental para la participacin ciudadana. El Plan de Gestin Ambiental para el Biomanizales (19972000) se constituye en una primera fase de desarrollo del plan ambiental municipal. En l se definen las polticas de reas estratgicas para el desarrollo sostenible del Municipio, como son: agroturismo, transporte, educacin ambiental recreativa, y manejo integral de residuos.
331

En la historia reciente del Municipio de Manizales, se establece una situacin presupuestal deficitaria para los aos 87, 88 y 89 y una situacin de supervit para los aos 1990 a 1994, resultados stos ltimos de un proceso de reordenamiento en las finanzas pblicas con miras a mejorar la capacidad de inversin del Municipio. A nivel de la composicin del presupuesto, es significativo el repunte de la inversin como porcentaje de los gastos totales del Municipio, ya que mientras en 1986 constitua el 16.4% del total ejecutado, en 1994 represent el 60%. En cuanto a los gastos de funcionamiento, en 1986 representaban el 51.6% del ejercicio, y en 1993 disminuyeron su importancia al representar slo el 24%.
MANIZALES, COLOMBIA
Con respecto al servicio de la deuda, su incidencia a nivel de presupuesto ha oscilado entre un 6.7% y 16.6% entre los aos de 1986 y 1993. En el ao 1989 entr en vigor la actualizacin y organizacin del catastro municipal, lo cual signific un crecimiento del 300% en el recaudo del impuesto predial (aumento de avalos) y simultneamente un crecimiento del 200% en el recaudo del impuesto de Industria y Comercio por ajuste de ndole interno. En el perodo 1992-1994 hay un importante dinamismo que se ve reflejado en el crecimiento de las rentas gracias a: La sobretasa de la gasolina para financiar el plan vial. Introduccin del debido cobrar. Reajuste de las tarifas del impuesto de industria y comercio. Cobro de impuesto de industria y comercio mediante retencin en la fuente. Convenio de la divisin de apoyo fiscal del ministerio de hacienda para atacar la evasin, principalmente la evasin de impuestos de industria y comercio. Actualizacin catastral del Instituto Agustn Codazzi. CUADRO VI-6 PRESUPUESTO MUNICIPAL 1988-1994 (DISTRIBUCIN PORCENTUAL)
1988
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1989 100 92 8 100 36 42 22
1990 100 87 13 100 36 46 18
1991 100 90 10 100 36 46 18
1992 100 85 15 100 43 42 15
1993 100 72 28 100 26 64 10
1994 100 62 38 100 22 62 16
Presupuesto de rentas Ingresos Corrientes Ingresos de Capital Presupuesto de gastos Funcionamiento Inversin Servicio de Deuda
100 74 26 100 32 53 15
Fuente: Secretara de Hacienda de Manizales
E)
PERFIL ORGNICO DE LA ALCALDA
El Municipio est integrado por un cuerpo colegiado de eleccin popular denominado Concejo, que aprueba las normas en virtud de las atribuciones especficas que le asigna la Constitucin Nacional. Dependiente de este Concejo estn los organismos de control, que son la
Contralora y la Personera. Por otro lado, est el Poder Ejecutivo encabezado por la Alcalda y las Secretaras del Despacho, al cual tambin pertenecen las denominadas entidades descentralizadas, que comprenden los Establecimientos Pblicos, las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las Sociedades de Economa Mixta y las dems entidades descentralizadas indirectas o de segundo orden. Las entidades descentralizadas se llaman as porque poseen autonoma administrativa y patrimonio propio, a diferencia de las secretaras, que dependen para la ejecucin de sus acciones de los ingresos municipales y cuyo ordenador es el Alcalde. Estas entidades le permiten una mayor agilidad a ciertas actividades que requieren de autonoma y de procesos rpidos de decisin. El sector privado participa en las entidades descentralizadas de segundo orden. RECUADRO VI-6 PRINCIPALES ATRIBUCIONES DE LA MUNICIPALIDAD DE MANIZALES
Alcalde Su funcin es dirigir, planear, organizar y controlar las actuaciones municipales, promover y actuar en todas las sesiones polticoadministrativas tendientes a la prosperidad econmica y desarrollo social del Municipio Corporacin administrativa de eleccin popular, integrada por 19 miembros, que se renen por derecho propio cuatro veces al ao y extraordinariamente, cuando sean convocados por el Alcalde Cumple funciones de control y fiscalizacin del gasto pblico y de gestin y de resultados de la administracin. Entidad de carcter tcnico, dotada de autonoma administrativa y presupuestal Entidad encargada de ejercer el control administrativo en el Municipio, cuenta con autonoma administrativa y presupuestal. Ejerce las funciones del Ministerio Pblico que confiere la Constitucin Poltica y la Ley, y las normas que le delegue la Procuradura General de la Nacin Organismo tcnico y asesor de la Administracin Central. Le corresponde fijar polticas, objetivos y estrategias adecuadas para conseguir un dinmico y armnico crecimiento del Municipio, mediante el estudio, e implementacin del Plan de Desarrollo. Garantiza la correcta aplicacin de las normas y reglamentos urbanos, rurales y dems relacionadas con el ordenamiento, crecimiento y desarrollo fsico del rea urbana y rural del Municipio Promueve la organizacin, participacin y desarrollo comunitario y fomenta la cultura y la recreacin, mediante la orientacin a la comunidad a travs de los organismos participativos Entidad responsable de la construccin, reparacin y mantenimiento de toda la estructura vial, de los parques y bienes del Municipio, en coordinacin con la Secretara de Planeacin Municipal, el Instituto de Valorizacin Municipal, el Ministerio de Obras Pblicas, el Fondo Nacional de Caminos Vecinales, la
Concejo Municipal
Contralora General
Personera
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Secretara de Planeacin
Secretara de Desarrollo Comunitario Secretara de Obras Pblicas
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Gobernacin y las dems instituciones, departamentales o nacionales, que por normas vigentes o de hecho tienen la responsabilidad de concurrir directa o indirectamente al logro del mismo objetivo Secretara de Hacienda Asesora al Alcalde y a la Junta de Gobierno en la formulacin de la poltica fiscal del Municipio, ejecutando, administrando e incrementando sus recursos financieros. Se encarga de la seleccin, la adquisicin de los recursos materiales, muebles y de los diferentes elementos de consumo que requiera la Administracin Encargada de dirigir, planear, organizar, ejecutar y controlar los servicios de salud del primer nivel de atencin y los dems niveles que en virtud del principio de complementariedad se prestan en el Municipio de Manizales Coordina y dirige los Macroproyectos de Manizales, basados en el programa de gobierno y en el Plan de Desarrollo Elabora y actualiza el Plan Estratgico de Informtica del Municipio para las diferentes reas de la Administracin Municipal Planea, disea y administra polticas, estrategias y programas para el sector educativo de conformidad con la legislacin vigente Responsable del buen funcionamiento del transporte terrestre pblico y privado dentro de la ciudad de Manizales y de la circulacin gil y eficiente de las personas, animales y vehculos en concordancia con el Cdigo Nacional de Trnsito Terrestre y el Estatuto Nacional del Transporte Vela por la conservacin del orden pblico, la seguridad y la tranquilidad, la moralidad, la economa y el sosiego pblico. Colabora con la rama jurisdiccional para lograr una correcta y oportuna administracin de la Justicia Ejerce las funciones de recaudo de todas las rentas e ingresos del Municipio, gira y paga oportunamente las obligaciones legales exigibles a cargo del Municipio, de acuerdo con la realizacin de los programas de la Administracin Municipal
Secretara de Salud
Secretara de Proyectos Especiales y Estudios Tcnicos Secretara de Organizacin de Sistemas Secretara de Educacin Secretara de Trnsito y Transportes
Secretara de Gobierno
334
Tesorera Municipal
F)
LAS ORGANIZACIONES COMUNITARIAS
Los Concejos Territoriales de Planeacin son las instancias de representacin que garantizan la participacin de los diversos sectores ciudadanos y que contribuyen a un mejor gobierno y a la construccin de un ciudadano mas comprometido con el desarrollo de su ciudad. La participacin en Manizales es cualitativamente diferente, segn el nivel en el que se involucra a la poblacin: informacin, consulta, toma
de decisiones o ejecuciones. Lo mismo sucede en relacin a su origen (endgena o exgena) y a sus formas de participacin (directa o indirecta). A su vez, vara el nivel de eficacia y eficiencia cuando se trata de participacin para la toma de decisiones, participacin para la informacin o consulta. En Manizales existen un total de 101 organizaciones legalmente constituidas, que intervienen fundamentalmente en acciones relacionadas con la satisfaccin de las necesidades sociales bsicas. RECUADRO VI-7 MECANISMOS E INSTANCIAS DE PARTICIPACIN
Los mecanismos de participacin directa son: el plebiscito, el referndum, el cabildo abierto, la consulta popular y la revocatoria del mandato. La ley N 134/94 los coloca al servicio de la ciudadana, para ser utilizados en la promocin de reformas y a la vez, establece disposiciones sobre quienes pueden presentar proyectos de ley o de reforma constitucional. El plebiscito se entiende como el pronunciamiento del pueblo convocado por el Presidente, con la firma de todos los ministros, mediante el cual apoya o rechaza una decisin del ejecutivo. No es un mecanismo de utilizacin por parte de los Alcaldes. El Cabildo Abierto es la reunin de los Concejos distritales o municipales y de las Juntas Administradoras Locales, en la cual los habitantes pueden participar directamente con el fin de discutir asuntos de inters para la comunidad. La revocatoria del mandato se concibe como el derecho poltico por medio del cual los ciudadanos dan por terminado el mandato que le han conferido al Alcalde o Gobernador, solicitado por el 40% de los que votaron por l. La consulta popular es la institucin que permite al Presidente, Alcalde o Gobernador, consultar al pueblo para decidir sobre un asunto de trascendencia o inters nacional, departamental o municipal, segn el caso. Se clasifica en Consulta Popular Nacional y Consulta Popular Territorial. En esta ltima, el Concejo debe tomar decisiones sobre la conveniencia de la consulta. Las instancias de participacin previstas son: El Concejo Territorial de Planeacin: En Manizales, el Concejo Territorial de Planeacin est integrado por dos personas en representacin del sector comunitario, dos en representacin de los sectores econmicos, dos en representacin de los sectores sociales, dos comuneros; dos en representacin del sector educativo y cultural, uno en representacin del sector ecolgico y una mujer en representacin de las ONGs. Las Juntas Administradoras Locales: Las Juntas Administradoras son instancias de participacin y divulgacin de los programas y proyectos de la Administracin entre la ciudadana; impulsan la descentralizacin mediante la integracin de los intereses de las comunidades con las estrategias de la planificacin territorial. Juntas municipales de educacin: La Ley General de Educacin No 115/93 cre una Junta Municipal de Educacin. Este mecanismo de participacin se ha convertido en soporte para los cambios socio-culturales. Junta municipal de transporte: Est constituida por representantes de la administracin municipal y el gremio de transporte pblico de la ciudad, el cual es privado en su totalidad. Junta municipal de cultura: Conformada por los representantes de los estamentos culturales y artsticos de la ciudad y del sector gubernamental. Junta municipal de recreacin y deporte: Conformada por representantes de la Alcalda y entidades relacionadas con la recreacin y el deporte en la ciudad.
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Se destacan los siguientes programas municipales realizados con la participacin ciudadana y dirigidos al mejoramiento de la calidad de vida: El reciclaje como medio de desarrollo. Busca definir un conjunto de mecanismos y acciones que permitan desarrollar conciencia del reciclaje, como una alternativa de educacin, empleo, produccin y proteccin al medio ambiente. Manejo integral de residuos slidos. Programas para: - el apoyo tcnico, econmico y financiero a las empresas de servicios pblicos de aseo urbano, creadas por las organizaciones sociales de recicladores, las organizaciones comunitarias y las organizaciones solidarias. - promover la reglamentacin, planeacin y desarrollo de sistemas de aseo y saneamiento bsico, por parte de la Administracin con la participacin comunitaria. - convertir los modelos de privatizacin de los servicios de aseo urbano en procesos generadores de empleo y desarrollo sostenible. introducir tecnologas apropiadas para el manejo adecuado de residuos producidos por el pas. Promocin al civismo. Programas para comprometer y consolidar la participacin ciudadana en el manejo y cuidado del entorno para establecer en l, su sentido de pertenencia. La recuperacin y conservacin del paisaje. Pretende la utilizacin del potencial recreativo de la ciudad en todas aquellas reas residuales, bordes urbanos, senderos y calles de propiedad del municipio, para el uso activo de sus habitantes:
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- Programas para la intervencin en defensa del paisaje como patrimonio ciudadano, en aquellas vas que por sus caractersticas topogrficas y de localizacin se les debe dar un manejo con criterios estticos y paisajsticos y su concepcin como espacio apropiable para el uso y disfrute de la comunidad. - Programa para apoyar el mejoramiento de corredores viales mediante una adecuada arborizacin en sectores urbanos. - Programas para involucrar en el sistema de zonas verdes del espacio pblico, reas de valor y potencial ambiental que puedan ser utilizadas y rehabilitadas para el esparcimiento.
G)
Sobre la base del diagnstico realizado, de las encuestas realizadas, talleres participativos y seminarios, se definieron dos propuestas relacionadas con la ejecucin del Plan de Desarrollo Manizales Siglo XXI.
Sistema de monitoreo, seguimiento y control de la actuacin del Plan de Desarrollo Manizales Siglo XXI. Sistema de difusin, divulgacin y conocimiento del Plan de Desarrollo Manizales Siglo XXI en los distintos sectores comunitarios, ciudadanos, empresariales y cientficos de la ciudad La fase posterior a la aprobacin del Plan es tan o ms importante que la precedente y tiene que conformarse como un contrato de involucramiento por parte de las instituciones pblicas y privadas comprometidas y la sociedad civil. 2. SISTEMA DE DIFUSIN, DIVULGACIN Y CONOCIMIENTO DEL PLAN DE DESARROLLO MANIZALES SIGLO XXI
El proceso democrtico de apertura a la participacin ciudadana impulsado por la nueva constitucin colombiana fue un proceso de difcil concertacin en el caso de Manizales. Esto puede explicarse al menos por dos razones. De un lado, la clase poltica manizalea no est del todo convencida de los beneficios de la democracia participativa y por otro lado, existe una escasa participacin de los ciudadanos en la toma de decisiones sobre el desarrollo de la ciudad. En efecto, la participacin no consiste slo en la consulta a la comunidad a travs de encuestas o de cualquier otra forma de informacin, sino en involucrarla en las diferentes etapas de la toma de decisiones. El Plan de Desarrollo de Manizales Siglo XXI vislumbra para el futuro imgenes de ciudad ambientalmente sostenible y saludable que encuentran aprobacin nacional e internacional, pero no logra trascender con estas imgenes a la mayora de los habitantes de la ciudad. Es necesario rescatar el protagonismo de la sociedad civil para que sea ella misma, a travs de sus organizaciones, quien asuma el papel de construir las ciudad y de hacer las transformaciones urbanas que requiere el municipio y que se manifiestan en el Plan de Desarrollo. En este contexto, los gobernantes son importantes como representantes de intereses de la ciudadana que los elige para dirigir la gestin urbana. Uno de los escollos que ha enfrentado la gestin de ciudades es la falta de informacin o la inconsistencia de la misma. Cada vez se hace ms evidente la necesidad de la democratizacin, claridad y profundidad de dicha informacin en los procesos de participacin comunitaria y en los de planificacin. En este sentido, el diseo de sistemas de divulgacin es vital por las amplias posibilidades de cobertura en sus diferentes modalidades, por su capacidad de penetracin y de formacin de opinin en la poblacin.
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i) Caractersticas generales del sistema.

Se propone tener un Centro de Difusin y Divulgacin de apoyo en aspectos tcnicos de procesamiento de informacin y de distribucin de la informacin, localizado en la Administracin Municipal, con cinco centros satlites. Los cincos centros se ubicarn en los diversos entes que tiene la Alcalda, como Casas de la Cultura, Centros de Atencin a la Comunidad, Universidades, oficina de Juntas de Accin Comunal y Juntas Administradoras Locales, Oficinas de organizaciones no gubernamentales, o en los Observatorios Urbanos previstos para el Sistema de Monitoreo del Plan de Desarrollo. Asimismo, es necesario instalar sitios de divulgacin en lugares de alta concentracin de pblico. El Centro de Divulgacin y Comunicaciones estar encargado de la direccin, coordinacin y control de las comunicaciones, as como de la divulgacin que requieran los diversos programas y proyectos previstos en el Plan de Desarrollo Municipal. Adems, mantendr informada a la ciudad sobre los planes y polticas que la administracin Municipal desarrolla y velar en asesorar en los aspectos que tengan que ver con la imagen de la ciudad y la imagen institucional. La difusin se instrumentar a travs de medios de educacin y publicidad que facilitan la comunicacin, como centros de informacin o bancos de datos, bases bibliogrficas, medios escritos y hablados, publicaciones y documentos sobre los avances de las ejecuciones del Plan de Desarrollo municipal. Los informes sobre el estado de gestin municipal se presentarn como peridicos, boletines, ruedas de prensa e informes televisivos. Todo esto complementado con talleres y mesas de trabajo en torno a la informacin que se ofrece. Se han seleccionado la difusin y la comunicacin de cuatro ideas relevantes contenidas en el Plan de Desarrollo. La biociudad: Pretende orientar el desarrollo de la ciudad haca la sostenibilidad ambiental de la misma y la regin. Se orienta a lograr una planificacin ambiental, a partir de procesos de gestin compartida y orientada a solucionar problemas en torno al manejo adecuado y compartido del Parque Nacional de los Nevados, a conocer y valorar el paisaje natural del rea urbana y rural, al mejoramiento de la calidad habitacional de los asentamientos urbanos y rurales y a disminuir la marginalidad urbana. Ciudad regin: La Ciudad Regin reconoce la identidad de cada centro y fomentar su fortalecimiento al interior del rea metropolitana. Cada territorio municipal alimentar la generacin de polos de desarrollo cultural e industrial, logrando generar una red estratgicamente ubicada en el territorio.
338
Sesquicentenario de la ciudad y educacin para la participacin: Se aprovecha el cumpleaos de la ciudad para construir un proceso de acercamiento a los planteamientos de integracin con la regin centro sur del Departamento de Caldas. Consolidacin de las imgenes de ciudad educadora, universitaria, saludable y sostenible: La labor del sistema de divulgacin y difusin debe realizarse en diferentes niveles para atender diversos grupos de poblacin con necesidades informativas diferentes. As, por ejemplo, debe haber un primer nivel bsico que plantee los criterios fundamentales relativos al Plan de Desarrollo y que permita comprender la importancia de la ciudad, su crecimiento y el hecho esencial que ste es una responsabilidad de todos. Este primer nivel es lo que se podra denominar Alfabetizacin en la Gestin y la Planificacin, como responsabilidad conjunta de dirigentes, sector educativo, medios de comunicacin, y entidades pblicas y privadas.
ii) Los actores involucrados

El Municipio es el actor vrtice, a travs del Centro de Divulgacin y Comunicaciones, de nueva creacin, el cual es receptor y difusor de la informacin. El centro est en permanente relacin con las dos secretaras de mayor relevancia en cuanto a manejo de la informacin y atencin a la comunidad: la Secretara de Planeacin y la de Desarrollo Comunitario. Est previsto un Comit para coordinar y asesorar el funcionamiento del centro. Est compuesto por el delegado del Alcalde, los secretarios de Planeacin y Desarrollo Comunitario, un miembro de control interno y el Director del Centro. El poder ejecutivo, encabezado por el Alcalde y las Secretaras de Despacho, toma las decisiones frente a la informacin pertinente a divulgar. Los centros municipales de atencin a la comunidad, como las Oficinas de Queja y Reclamos, de Atencin a la Comunidad, de Promocin Comunitaria, hacen parte de la red municipal. Los actores externos a la Municipalidad son los grupos organizados de ciudadanos, las asociaciones o grupos de base, como las Juntas Administradora Locales y las Juntas Administradoras Comunitarias. Tambin lo son las instituciones privadas y estatales de apoyo a la divulgacin y a la produccin de la informacin, como las universidades, la Cmara de Comercio, las organizaciones no gubernamentales. Las relaciones entre los actores son esquematizadas en el siguiente cuadro.
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GRFICO VI-4 ESQUEMA DE RELACIONAMIENTO DEL CENTRO DE

DIVULGACIN Y COMUNICACIONES
ALCALDIA
Secretara de Desarrollo Comunal Secretara de Planeacin
Comit Tcnico
CENTRO DE DIVULGACIN Y COMUNICACIONES
Secretara de Despacho
Empresas Mixtas y Descentralizadas
ONG'S
Comunitarios y Ciudadanos
Empresarios
Cientficos
340

Se plantea un montaje del centro en 4 fases, que pueden ser consecutivas o paralelas: Fase de capacitacin y educacin sobre planeacin participativa. Esta fase debe orientarse a dar a conocer los lineamientos de la planificacin en relacin a: - la planeacin participativa, a quin est dirigida, cmo se ejecuta, se evala y por qu se debe realizar. - los contenidos de Plan de Desarrollo Municipal, las diferencias entre un plan sectorial, un zonal y planes de desarrollo institucionales u operativos. - los mecanismos, instrumentos, tcnicas y formas de participacin que tiene la comunidad en el sistema de planeacin. - aspectos legales de la planeacin actual en Colombia y funciones del Concejo Territorial de Planeacin.
Fase puesta en marcha del Centro de Difusin y Comunicaciones de la Alcalda: - La Autoridad competente debe decretar la reestructuracin de la oficina de divulgacin y prensa, creando el Centro de Difusin y Comunicaciones de la Alcalda. - Consecucin de equipos y dotacin general del centro. Seleccin del personal vinculado al Centro de Difusin y Comunicaciones. - El personal puede provenir de la reubicacin de otras dependencias, por nueva contratacin o por concurso. - Instalacin de redes para el manejo de sistemas desde el Centro a las diferentes oficinas de la Alcalda. - Seleccin de los instrumentos ms apropiados para iniciar el proceso de difusin. - Establecimiento de canales desde el centro a los diversos actores sociales. - Lanzamiento del centro a nivel de la ciudad. Apertura de licitaciones, concursos y propuestas para el diseo de instrumentos. Fase de autogestin comunitaria. En esta fase ser la comunidad la encargada de alimentar y mantener el Centro de Difusin en cuanto se refiere a la informacin. Los diversos estamentos de la ciudadana sern los encargados de la relacin directa con los entes externos. Fase de control y monitoreo. Desde el momento en que el Centro empieza a ser operativo, se debe iniciar un proceso de evaluacin y control que permita detectar el tipo de informacin recibida por los ciudadanos, los posibles cambios a los mecanismos e instrumentos empleados, la funcionalidad, eficiencia y eficacia del Centro.
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Operatividad y relaciones con la ciudadana. Para una mayor eficiencia en la comunicacin, el centro tendr bases en diferentes partes de la ciudad, conformadas de la siguiente manera: - Se dividir la ciudad en cuatro sectores, considerando la existencia de casas de la cultura o centros de atencin a la comunidad. - En cada uno de estos centros se colocar una oficina/punto de atencin e informacin. - Esta oficina ser atendida por un funcionario de la Alcalda o por un ciudadano de la comunidad que quiera apoyar esta funcin. Los criterios fundamentales del sistema de difusin son circularidad y retroalimentacin, como elementos que permiten la participacin. Circularidad. El mensaje emitido por el emisor es respondido por el receptor, provocando un nuevo mensaje en el emisor y as sucesivamente, en una cadena en la cual es casi imposible hacer distinciones tajantes
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entre emisores y receptores. Esta caracterstica slo se puede dar si el Centro de Difusin y Comunicaciones considera la circularidad como criterio fundamental en busca de la participacin de la ciudadana. Retroalimentacin. La informacin transmitida por el emisor es evaluada por el receptor, quien elabora una nueva informacin y la devuelve al centro, que la debe procesar y retransmitir en los siguientes acercamientos y comunicaciones. La difusin difundida debe: - Contribuir a la creacin de una conciencia sobre temas de planificacin y valores en la gestin e informacin veraz. - Difundir la problemtica de la creacin de la ciudad y la importancia de la participacin para la construccin de las proyecciones del plan, as como las normas y el contexto cultural para entender la gestin urbana. - Ofrecer mecanismos de participacin a la sociedad civil en la gestin urbana. Funcionalidad metodolgica. Los mensajes sobresalientes sobre el Plan de Desarrollo y sobre la gestin urbana son elaborados y recibidos de parte de la comunidad y entran al flujo informativo que se da al interior de la Alcalda. En el Centro de Difusin se determina la divulgacin ms acertada, se definen los medios, instrumentos y mecanismos para llegar a la poblacin externa. Este proceso se ayuda de los nuevos instrumentos y guas de gestin, que son fruto de la retroalimentacin que se ha producido desde los diversos actores. Estos instrumentos se sometern a la aceptacin de la comunidad, lo cual se medir en la participacin y conocimiento de parte de la poblacin sobre los procesos de avance del plan y la gestin en la ciudad.
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La permanente comunicacin, observacin y anlisis del entorno ser funcin principal del centro, de tal manera que interacte con las dems dependencias de la Alcalda en forma coordinada y de impacto para la gestin municipal. Con este fin, debe establecer canales de comunicacin, informacin y concertacin de acciones con las Secretaras Municipales de Salud, Educacin y Obras. El entorno del centro est constituido por las Secretaras de Despacho de la Alcalda, la ciudad, los espacios empresariales, cientficos, polticos, de la comunidad, ciudadanos y las empresas mixtas. Criterios en el diseo. El sistema de difusin tiene que ser alimentado con: - Proyecciones de la gestin municipal. - Informacin necesaria y de fcil comprensin; por ejemplo, obras a realizar por sectores.
- Informacin de ejecucin presupuestal. - Actuaciones polticas y administrativas. - Indices de cumplimiento de los programas y proyectos planteados en los programas de gobierno. - Cumplimiento de peticiones de la comunidad. - Informes de gestin. Criterios de actuacin. El sistema debe dar respuesta a otras situaciones conexas, tales como la demanda del pblico y la necesidad de incorporar las preocupaciones de la comunidad en la planeacin y la gestin urbana municipal. Tiene que surgir de las bases normativas que incorporan todos los aspectos referidos al derecho de los ciudadanos de conocer y tener acceso a la informacin del Municipio en materia de gestin urbana municipal. Mtodos para la divulgacin. Los canales privilegiados de difusin de la informacin sobre el Plan de Desarrollo son los siguientes: - El sector educativo, con las diversas instancias que ste presenta, como la Junta Municipal de Educacin, los ncleos educativos, las asociaciones de padres de familia, los alumnos de escuelas, colegios y universidades. - Las asociaciones de profesores y profesionales son uno de los medios ms importantes dentro de este canal de difusin. - Las instancias al interior de la Alcalda, como la oficina de quejas y reclamos, la oficina de atencin a la comunidad, la Junta Municipal de Deportes y la oficina de promocin comunitaria de la Secretara de Desarrollo Comunitario. - El sector poltico, desde los centros de encuentro de los partidos, llmense casa del partido o directorio, son canales de informacin que actan permanentemente y que pueden asumir la funcin y la responsabilidad de ofrecer una informacin seria y acertada a los que participan de sus actividades. - Los gremios asociados a los diversos sectores (agrcola, ganadero, industrial, pecuario) podrn participar en foros y talleres de informacin. - Las organizaciones no gubernamentales y las asociaciones o grupos de base, como las JAL, las JAC y las diversas formas de organizacin de la comunidad. Contenidos de los materiales para la difusin: - Los macro-proyectos de la Alcalda. - Los proyectos que la Alcalda ejecuta desde la Secretara de Desarrollo Comunitario. - Los resultados del monitoreo de la implementacin del Plan de Desarrollo, como est previsto en el Sistema de Monitoreo del Plan.
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Distribucin: El material, producido por el Centro y las comunidades, se distribuir en diferentes etapas. La Alcalda ser la distribuidora inicial; despus, los entes comunitarios y finalmente lo har la Alcalda y la comunidad, conjuntamente. La distribucin se har a travs de la inclusin del material en el peridico dominical, en la facturacin, en la entrega de informacin en las diversas oficinas y a travs de los proyectos directos con la comunidad. Se tendr acceso a la informacin en todos los centros de atencin al pblico en las diversas comunidades y donde la Alcalda realice acciones de tipo recreativo, cultural, y administrativo.
C)
MARCO INSTITUCIONAL
La Oficina de Divulgacin y Prensa es actualmente la instancia encargada de la informacin, divulgacin y manejo de la imagen de la Administracin en general. Esta oficina es la instancia ms adecuada para implementar y operar el sistema de divulgacin del Plan de Desarrollo y se puede transformar en el Centro de Difusin y Comunicaciones de la Alcalda. Esta transformacin requiere de un Decreto del Concejo Municipal que le ample las funciones, le asigne recursos y responsabilidades. Asimismo, el Concejo debe legislar sobre: - Derecho al acceso de la informacin en poder de las distintas fuentes institucionales (Estado, Municipio, o fuente local). - Obligacin de los ciudadanos particulares (personas jurdicas y naturales) a suministrar informacin al Estado. - Establecimiento de un fondo de difusin local destinado a financiar el sistema de difusin e informacin. - Determinacin de una partida presupuestal anual para financiar las ejecuciones del sistema. El ejecutivo debe reglamentar la parte operativa del sistema de difusin, en particular sobre: - Procedimientos que regulen el acceso a la informacin en poder del gobierno municipal por parte de los particulares. - Procedimientos para la difusin de la informacin en poder del Estado Municipal. - Reglamentos sobre los contenidos de los informes de gestin. - Establecimiento de guas directrices que fijen los criterios de la difusin. - Mecanismos que permitan la difusin tanto al interior como al exterior de la municipalidad. - Criterios para la estandarizacin de la informacin a fin de que se homogeneicen y se recupere bajo un formato estable.
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- Criterios para la conformacin de los diferentes productos que pueden ser utilizados para obtener informacin, bancos de datos, redes electrnicas. - Mecanismos institucionales que permitan coordinar la informacin. - Procedimientos para incorporar a la comunidad en los procesos de emisin de informacin y captura de informacin. - Mecanismos de introduccin de los instrumentos en los barrios, comunas y ciudadana en general. El proceso de transformacin de la Oficina de Divulgacin y Prensa en el Centro de Difusin y Comunicaciones necesita de recursos tcnicos de infraestructura, equipos y de recursos humanos. El mismo nmero asignado a la actual oficina de prensa podra ser una base, pero con un nivel o perfil profesional de acuerdo a la funcin que deben cumplir. El centro contar con otro personal externo que apoyar y cooperar con su funcionamiento como son los corresponsales y periodistas de diversas emisoras y medios escritos de la ciudad. El Centro debe estar en permanente relacin con las dos secretaras, de Planeacin y de Desarrollo Comunitario, las cuales figurarn como instancias proveedoras de informacin y ejecutoras de acciones. Ambas se conciben en el proceso de proveer informacin, tanto en el proceso de emisin como de retroalimentacin y recepcin.
D)
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El primer resultado esperado es la creacin, puesta en marcha y funcionamiento de un Centro de Difusin y Comunicaciones de la Alcalda de Manizales. Este centro apunta a: - Acercar el Plan de Desarrollo a los funcionarios y actores de la ciudad, de tal manera que se convierta en un instrumento cotidiano de trabajo en la planeacin municipal. - Informar a la ciudadana sobre los avances, limitaciones y actuaciones de la administracin municipal con respecto al Plan de Desarrollo Manizales Calidad Siglo XXI. - Vincular a la ciudadana manizalea en la realizacin, control y evaluacin de las acciones del Plan de Desarrollo de Manizales. - Propiciar espacios de comunicacin, acercamiento y generacin de propuestas conjuntas entre la sociedad civil y la Alcalda para el logro de las imgenes-objetivos de ciudad. - Inclusin de la poblacin en el proceso continuo de actualizacin del Plan de Desarrollo, comprometindola frente al desarrollo ur-
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bano sostenible de la ciudad y frente a la problemtica econmica, social y ambiental. - Permitir a los diversos sectores que generen propuestas en torno al desarrollo sostenible de la ciudad, buscando mayor integracin entre los protagonistas de la construccin de la ciudad y los planificadores urbanos.
E)
- El Centro de Divulgacin y Comunicaciones de la Alcalda entrar en funcionamiento a partir de la aprobacin, por parte del Concejo Municipal, del Decreto que reestructura la oficina de Divulgacin y Prensa, ampliando las funciones, los recursos y responsabilidades. - Consecucin de equipos y dotacin general del centro. Seleccin del personal vinculado al Centro de Divulgacin y Comunicaciones. - Instalacin de redes para el manejo de sistemas desde el Centro a las diferentes oficinas de la Alcalda. - Seleccin de los instrumentos ms apropiados para iniciar el proceso de difusin. - Lanzamiento del centro a nivel de la ciudad. Apertura de licitaciones, concursos y propuestas para el diseo de instrumentos.
Los recursos para el funcionamiento del Centro de Divulgacin y Comunicaciones sern garantizados por: - Aportes en dinero de parte de la administracin municipal. - Aportes en especie y recursos humanos que la Alcalda actualmente asigna a la oficina de prensa. - Aportes por cofinanciacin de entidades que establezcan convenios con la Alcalda. - Capacidad o fuerza de trabajo que aportan ciudadanos y comunidades en tareas de distribucin u otros oficios. - Aspectos administrativos y operativos. Durante el 1998, el Centro de Difusin y Comunicaciones de la Alcalda, entrar en funcionamiento cuando se transforme la oficina de Divulgacin y Prensa en la instancia municipal que se propone, lo cual le amplia las funciones y le asigna recursos y responsabilidades. La Administracin Municipal, desde la Secretara de Planeacin, ya asign una partida presupuestaria para realizar una primera fase consistente en capacitacin sobre aspectos de planeacin participativa.
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3. EL SISTEMA DE MONITOREO, SEGUIMIENTO Y CONTROL DE LA ACTUALIZACIN DEL PLAN DE DESARROLLO MANIZALES SIGLO XXI
En el Plan de Desarrollo Manizales Calidad Siglo XXI, se plantea la necesidad de consolidar en el tiempo distintas pero complementarias imgenes de ciudad: mantener a Manizales como Ciudad Saludable; consolidar a Manizales como Ciudad Educadora y, construir el Biomanizales o la Ciudad Ambiental. El Plan tiene sus objetivos enmarcados dentro de polticas socioeconmicas y ambientales bien definidas y ha incorporado algunos indicadores de funcionamiento como parte integral del Plan. Estos indicadores, por ser numerosos, muy diversos y de difcil construccin, no han permitido una evaluacin, control y seguimiento de la implementacin del mismo, y adems no se han definido las entidades responsables del suministro oportuno de la informacin. La Secretara de Planeacin, que es la unidad encargada de evaluar el desarrollo del Plan, no cuenta con los instrumentos y mecanismos necesarios para hacer seguimiento a las polticas del Plan. Esta responsabilidad se encuentra dispersa en todas las secretaras municipales, sin que exista una unidad donde se integre, analice y sistematice la informacin. La Secretara de Organizacin y Sistemas es la encargada de suministrar la informacin oportuna para el logro de una mayor efectividad del Plan de Desarrollo. Actualmente coordina la poltica de gestin moderna al interior del municipio y recopila la informacin necesaria para hacer el seguimiento de los proyectos presentados al Banco de Programas y Proyectos de Inversin Municipal (BPIM). El financiamiento de los proyectos est subordinado a una evaluacin de costo-beneficio y a una priorizacin respecto al cumplimento de los objetivos del Plan de Desarrollo. La mayor dificultad detectada est en la estructura operativa de las Secretaras de Planeacin y la de Organizacin y Sistemas, entre las cuales no existe articulacin para realizar el seguimiento y aplicacin de las polticas. En los ltimos tiempos, universidades locales, empresas privadas abastecedoras de servicios, y algunas polticas de medio ambiente, han logrado avances significativos en los sistemas de monitoreo y han definido nuevos indicadores de eficiencia, aportando metodolgicamente en la construccin de indicadores y en la recoleccin peridica de la informacin. El sistema de monitoreo, control y seguimiento del Plan engloba indicadores de calidad socioeconmica y ambiental ms manejables y
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MANIZALES, COLOMBIA
efectivos y articula, en un nuevo, diseo los actores involucrados en las etapas de implementacin del Plan.

El sistema de seguimiento, evaluacin y control de la actuacin del Plan de Desarrollo Manizales Calidad Siglo XXI se plantea como un instrumento de apoyo para el mejoramiento de la gestin urbana en el Municipio de Manizales. Este sistema integra el componente social, econmico y ambiental y define factores, variables e indicadores para evaluar y apoyar la formulacin de los programas y proyectos que son parte de la poltica de desarrollo urbano sostenible, propuesta por el Plan. As, se decidi integrar al sistema los indicadores ms relevantes para cada uno de los componentes, teniendo en cuenta la factibilidad de su medicin y aplicacin. Para facilitar su funcionamiento, el sistema integra a la administracin municipal con las universidades locales. Para ello, se lograron acuerdos y convenios entre el Municipio y las instituciones universitarias que actualmente desarrollan la investigacin y gestin en la planificacin del desarrollo sostenible de Manizales. Estas investigaciones fueron un punto importante de partida para la el diseo del sistema y lo sern para la puesta en funcionamiento del Semforo de Calidad Urbana del Municipio de Manizales. La utilizacin del semforo como expresin de calidad urbana del municipio permite que la comunidad, mediante cdigos de fcil comprensin, identifique la realidad urbana de la ciudad y apoye los procesos de gestin y planificacin local.
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La estructura del sistema se basa en observatorios urbanos distribuidos en la ciudad como punto de comunicacin entre la comunidad y la Municipalidad y en el centro de Procesamiento de la informacin ubicado en la Municipalidad, el cual est asistido por dos Centros de respaldo. Un comit tcnico al interior de la Alcalda esta encargado de la coordinacin de todo el proceso.
ii) Los actores intervinientes

La Secretara de Planeacin y la de Organizacin y Sistemas junto con la Universidad de Caldas y la Universidad Nacional, son las entidades responsables del sistema. Se propone que la vinculacin de estas instituciones se realice por convocatoria. Esta convocatoria debe estar acompaada de una presentacin de la propuesta del sistema y de un documento que sintetice y describa los objetivos, el modelo de operacin y las responsabilidades institucionales en el suministro de la informacin.
El Comit Tcnico Coordinador Las funciones de administracin del sistema consisten en la planeacin de su operacin, su desarrollo, la coordinacin y supervisin de los diferentes actores que en l participan y los distintos procesos que lo conforman, al igual que la toma de decisiones relacionada con los aspectos tcnicos y operativos. Adems, le compete tomar decisiones sobre la inclusin de nuevos indicadores o la modificacin de los existentes. Este Comit debe estar conformado de la siguiente manera: - El Secretario de Organizacin y Sistemas o su representante. - El Secretario de Planeacin o su representante. - El coordinador del Centro de Procesamiento y los coordinadores de los dos Centros de Respaldo. - Un representante de los coordinadores de los Observatorios Urbanos. - Un representante de las instituciones de apoyo. Las instituciones de apoyo La denominacin de institucin de apoyo se le asigna a aquellas entidades o dependencias de stas, de naturaleza pblica o privada, cuyo papel es el de suministrar datos o informacin til al sistema, contribuir con la divulgacin de sus resultados, apoyar sus procesos en los aspectos operativos y directivos. Entre otras: las Secretaras del Despacho, las entidades descentralizadas de primer orden, los institutos de investigacin, los gremios, el Departamento Administrativo Nacional de Estadsticas (DANE), el Centro Regional de Estudios Cafeteros y la Corporacin Autnoma Regional de Caldas. La Comunidad La comunidad es sus formas de asociacin, los grupos cooperativos y organizaciones no gubernamentales, los lderes comunitarios que participan en el proceso de registro de datos y en la evaluacin de los programas y proyectos del Plan El Concejo de Gobierno Es el responsable de definir los proyectos que se deben ejecutar para alcanzar las metas en un tiempo determinado. Adems de esto, a medida que se conozcan resultados, y con ellos el impacto de los proyectos en los diferentes indicadores, al Concejo de Gobierno le corresponde tomar decisiones relacionadas con la ejecucin de nuevas actividades y la realizacin de nuevas inversiones. El Concejo Territorial de Planeacin Municipal El Concejo Territorial de Planeacin Municipal fue creado como instancia autnoma y espacio para la participacin de los ciudadanos y sus organizaciones. Es la mxima representacin de la sociedad civil en los procesos de planificacin de las diferentes unidades territoriales.
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El Equipo auditor Este equipo, que debe ser completamente independiente de los dems actores del sistema, es el responsable de ejercer la supervisin y el control de cada una de las operaciones, con el fin de asegurar su correcta ejecucin y el cumplimiento de sus metas. Dada la existencia de una oficina de control interno en la alcalda municipal, se debe considerar su participacin directa en el equipo auditor.

Se detallan a continuacin los procesos operativos: Registro de datos. Esta fase contempla todas las actividades mediante las cuales ingresan nuevos datos al sistema. En sta, los datos se obtienen de mediciones directas de situaciones reales o como el resultado del procesamiento de informacin realizado en varias de las instituciones de apoyo. Este sistema posee dos grupos de fuentes de datos. El primero de ellos lo conforman todas aquellas instituciones pblicas y privadas que producen habitualmente informacin til para el sistema. El segundo grupo est constituido por lderes comunitarios, quienes sern responsables de suministrar datos a partir de medidas tomadas directamente por ellos, segn se determine en la definicin de indicadores y de los datos primarios que los componen. La obtencin y registro de cada dato de entrada, sea dato primario o indicador, debe ser responsabilidad de una de las instituciones de apoyo del sistema o de los observatorios urbanos. El sistema permite manejar diferentes niveles o tipos de unidades territoriales. As puede manejar datos primarios e indicadores a nivel de barrio, comuna, ciudad, regin o pas. Un indicador puede contener caracterizaciones diferentes para diferentes tipos de unidad territorial, a pesar de poseer en el sistema una definicin y unas caractersticas generales. Acopio de datos. Corresponde al envo de datos desde los puntos de registro a la central de procesamiento de informacin, la cual estar ubicada en la Secretara de Organizacin y Sistemas del municipio, incluyendo el almacenamiento de los datos en la computadora central, previo a su procesamiento. La existencia de dos Centros de Respaldo al Centro de Procesamiento, permite que en ellos se realice el acopio de los datos de manera alternativa, por motivos de dificultad de hacerlo en el Centro de Procesamiento o como medio de distribuir las cargas de trabajo. Las entradas de este proceso del sistema, son los registros de datos elaborados en el proceso anterior, mientras que sus salidas corresponden a los archivos en medio magntico, con todos los datos requeridos para la fase de procesamiento de informacin.
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Procesamiento de datos. Este proceso contempla todas las actividades de agrupacin, ordenamiento y clculo de los datos con el fin de obtener el conjunto de indicadores que muestran el estado del municipio y en especial el impacto de las acciones contempladas en el Plan de Desarrollo. Adems, se producen anlisis de variacin de los indicadores en el tiempo y se tienen informes comparativos de la ciudad con respecto a otras unidades territoriales usadas como referencia. Las entradas de este proceso del sistema, son todos los datos suministrados por las instituciones de apoyo y por los observatorios urbanos. Antes del proceso definitivo de datos de cada perodo, se requiere una verificacin de los datos faltantes y debe generarse un llamado de atencin para las instituciones o personas responsables de stos. La calificacin de quienes tienen la responsabilidad de reportar datos al sistema se hace mediante un modelo de semforo, de tal modo que quienes han cumplido con el reporte de datos dentro del plazo normal tienen una calificacin de Verde, aquellos que reportan los datos en una fecha posterior al plazo normal de acopio, pero antes de la fecha de procesamiento, se hacen merecedores a un Amarillo, y quienes an llegada la fecha de procesamiento, no han cumplido su compromiso de reporte de datos, sern calificados con Rojo. El modelo de procesamiento de datos lo determina la definicin de los indicadores y se realiza en el momento en que cada uno de stos sea ingresado al sistema. Los resultados entregados en esta fase del sistema son todos los indicadores que determinan el estado de la ciudad en los campos ambiental, social y econmico (o en todos los componentes, factores y variables que se incluyan en el sistema), y los logros del Plan de Desarrollo, de acuerdo con sus polticas y estrategias.
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Anlisis de resultados (indicadores y cumplimiento de metas). Una vez obtenidos los valores de los indicadores para un perodo determinado, es necesario su anlisis por el gobierno municipal, con el fin de evaluar los avances obtenidos y buscar explicaciones para los retrocesos. Esto debe permitir tomar las decisiones correspondientes en pro de las metas buscadas. Como entradas a esta fase se tienen: - los indicadores obtenidos para los ltimos perodos, incluyendo el actual. Estos deben estar clasificados por cada unidad territorial bsica considerada (comunas, para el caso de Manizales) y totalizados a nivel del municipio. - los indicadores disponibles de las unidades territoriales utilizadas como referencia. - un comparativo entre los valores de los indicadores en el perodo y los valores estimados como metas a alcanzar. - una relacin de proyectos e inversiones asociadas al mejoramien-
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to de cada indicador, comparada con las variaciones positivas o negativas logradas. Las salidas obtenidas como resultado de este proceso son las decisiones consecuentes y la autorizacin para distribuir y divulgar los resultados. Distribucin de la informacin. La distribucin de la informacin es el proceso mediante el cual se llevan los nuevos valores de los indicadores a las instituciones y dependencias interesadas y a los observatorios urbanos. Los resultados de los indicadores irn a los sitios de divulgacin en los observatorios urbanos y en algunas de las instituciones y dependencias encargadas de contribuir con la divulgacin a travs de los boletines informativos. Divulgacin de la informacin. Este proceso tiene como fin socializar los resultados de los indicadores a la ciudadana en general. Como la informacin tiene un carcter tcnico, se propone que se divulgue a travs del Semforo de Calidad Urbana. Esta metodologa permite que a travs de un medio sencillo de la representacin del estado de los indicadores, la comunidad conozca el estado de calidad urbana de la ciudad y apoye los procesos de planificacin. Los sitios ms adecuados para la divulgacin de los resultados del sistema son, en primera instancia, los Observatorios Urbanos, los cuales deben encargarse de promover en forma permanente y con la comunidad correspondiente a su rea de influencia, actividades de capacitacin, reflexin y promocin de acciones en torno de la problemtica urbana.

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Observatorios urbanos El Observatorio Urbano es el lugar fsico en el que se ubica la informacin resultante del sistema para que est al alcance de la Comunidad. Igualmente, son los espacios donde se desarrollan los programas de educacin y motivacin de la ciudadana frente al proceso de ejecucin del Plan y el mejoramiento de los indicadores. Los Observatorios Urbanos cumplen un papel de intermediacin y de informacin entre la comunidad y la administracin municipal y son ubicados en los mismos espacios fsicos de otros lugares de encuentro de la comunidad. Centro de procesamiento de informacin El Centro de Procesamiento de Informacin se localiza en la Secretara de Organizacin y Sistemas. En este lugar se almacenar la informacin pertinente al sistema y se instalarn los equipos de procesamiento. Los datos que alimentan el sistema se producen y registran en diferentes sitios, pero el proceso de la informacin se realizar en un solo sitio. Al centro de procesamiento deben llegar todos los datos recolectados para realizar la verificacin del acopio segn el calendario previamente definido.
Teniendo en cuenta la magnitud del sistema y la necesidad de garantizar su operacin permanente, se propone contar con dos Centros de Respaldo, los cuales deben contar con un equipo de procesamiento similar al del Centro de Procesamiento. Los Centros de respaldo deben servir como entes impulsores y dinamizadores del funcionamiento del sistema, por lo que se propone que estn ubicados en dos universidades de la ciudad: en el Instituto de Estudios Ambientales (IDEA) de la Universidad Nacional de Colombia y en la Facultad de Ingeniera de Sistemas de la Universidad Autnoma. El Semforo ambiental En 1994, el IDEA desarroll en el marco de la investigacin del Perfil Ambiental Urbano de Colombia, una propuesta para integrar en la planificacin ambiental del Municipio de Manizales los conceptos de calidad de vida y de desarrollo urbano sostenible. A este instrumento metodologco se le dio el nombre de Semforo Ambiental y se ha venido aplicando en un sistema manual de evaluacin peridica, desde el IDEA, para actualizar en forma permanente el Perfil Ambiental Municipal. El Semforo Ambiental ha permitido, entre otros, la socializacin de la metodologa a nivel local (Manizales, comunas y barrios) y a nivel nacional (ciudades intermedias de Colombia) para la realizacin de perfiles ambientales, estableciendo cdigos y colores de referencia general que han sido interpretados fcilmente por las comunidades. RECUADRO VI-8 EL SEMFORO AMBIENTAL DE CALIDAD URBANA
Se defini una escala numrica de cero a cien para calificar las diferentes variables. La calificacin cero correspondera a un estado psimo o de mayor incidencia degradante y la calificacin 100, a un estado ptimo o de nula incidencia degradante. Teniendo en cuenta que el territorio es un rea extensa y cuya homogeneidad no es total, para cada uno de ellos la calificacin de cada variable pretende reflejar un estado promedio. As, no se asignaron valores extremos 0 ni 100 a ninguna variable y se opt por los rangos: Bajo = 0 a 30 con valor medio 15, Medio = 30 a 70 con un valor medio 50 y Alto = 70 a 100 con un valor medio 85. De esta forma, cada variable recibe el valor medio asignado al respectivo rango por consideraciones cualitativas, reconociendo que las variables no poseen idntico peso dentro de la clasificacin global de calidad ambiental. Los factores determinados representan la totalidad del concepto calidad de vida urbana, por lo tanto la suma de estos factores indicar cuantitativamente el nivel de calidad de vida urbana de una determinada unidad de anlisis territorial, as: F0 + F1 + F2 + F3 + F4 + F5 + F6 + F7 + F8 + F9 = C.V.U. (Calidad de Vida Urbana)
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A su vez, cada uno de los factores agrupar las variables con indicadores numricos; as: Factor 0 = ( V1 + V2 + V3)/3 Y as, sucesivamente para cada uno de los factores se obtendr el valor total, asignando un valor cualitativo a cada una de las variables que lo integran, obteniendo de ellos un simple promedio aritmtico. El ndice de calidad de vida urbana ser la suma aritmtica de los factores.
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Los indicadores El Plan de Desarrollo Manizales Calidad Siglo XXI define distintas polticas en relacin a sus objetivos de desarrollo sostenible: - Poltica para el crecimiento del sector productivo, poltica de la gestin moderna. - Poltica de desarrollo humano. - Poltica de ordenamiento territorial, de prevencin y atencin de desastres y rehabilitacin de zonas afectadas y poltica de medio ambiente. Para la definicin de indicadores del Sistema se tomaron en cuenta factores, variables e indicadores que permitieran evaluar el Plan de Desarrollo segn sus tres componentes, que incorporan los avances metodolgicos contenidos en el Semforo Ambiental: Componente econmico Factor eficiencia: Las variables a considerar son: participacin del Municipio en la produccin econmica regional y nacional, comportamiento fiscal del municipio, comportamiento de la deuda, eficiencia administrativa. Factor produccin: Las variables a considerar son: el comportamiento econmico por sectores, cuentas municipales de produccin, asociaciones vinculadas a la actividad econmica, comportamiento del sector industrial, comercial y agropecuario como promotores de desarrollo econmico. Factor inversin: Las variables a considerar son: ejecucin presupuestal y asistencia tcnica al sector productivo.
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Componente social Factor bienestar: Las variables a considerar son: educacin, salud, seguridad social, seguridad ciudadana, recreacin y cultura. Factor equidad: Las variables a considerar son: calidad del hbitat, ingreso y distribucin del ingreso, pobreza urbana. Factor organizacin: para la participacin ciudadana. Las variables a considerar son: participacin en poltica, participacin comunitaria, participacin gubernamental, participacin no gubernamental y participacin del sector privado. Factor inversin: Las variables a considerar son: inversin en infraestructura para servicios comunitarios, inversin en la educacin para la participacin, inversin para el mejoramiento de la vivienda y el entorno. Componente ambiental Factor recursos naturales: Las variables a considerar son: agua, aire, flora, fauna y suelo.
Factor seguridad fsica del entorno: Las variables a considerar son: riesgos fsicos, geolgicos, ssmicos, avalanchas, incendios forestales. Factor eficiencia energtica: Las variables a considerar son: produccin limpia, produccin eficiente, ordenamiento ambiental urbano, consumos energticos por grupo de actividad, escala urbana, trnsito y transporte. Factor saneamiento: Las variables a considerar son: contaminacin hdrica, acstica, del suelo. Factor inversin: Las variables a considerar son: inversin en infraestructura, inversin en educacin ambiental, inversin en capacitacin.
C)
MARCO INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVO
El sistema integra a la administracin municipal, en particular las Secretaras de Planeacin y de Organizacin y Sistemas con la universidad local, a travs de acuerdos y convenios. La administracin del sistema estar a cargo del Comit Tcnico Coordinador, por ser el responsable de realizar los procesos de planeacin, actualizacin y coordinacin del funcionamiento del sistema. El Control del sistema es responsabilidad del equipo auditor. Planeacin. Para cada ao calendario se realiza el plan operativo del sistema. Este incluye la programacin de las fechas lmites de registro y recoleccin de los datos de entrada (por cada dato primario y por cada indicador de entrada, indicando adems la institucin responsable), las fechas de procesamiento de datos y de distribucin de los resultados. Este plan se distribuye entre todos los responsables de procesos en el mes de octubre del ao anterior, con el fin que durante el mes de noviembre se realicen los ajustes que sean necesarios y se obtenga el plan definitivo. Actualizacin. Este proceso se realiza a partir de la evaluacin de la problemtica de recoleccin de datos y de la efectividad de los indicadores. Aporta en la definicin de nuevos indicadores, el ajuste de los parmetros de los indicadores existentes y la eliminacin de aquellos que se consideren de poca utilidad. Coordinacin. El Comit Tcnico Coordinador debe mantener un contacto permanente con todas las personas e instituciones comprometidas con el sistema, con el fin de mantenerlas al tanto de las decisiones tomadas y a su vez enterarse y prestar apoyo en la solucin de los problemas y dificultades que se presenten. Supervisin y control. El equipo auditor debe disear procedimientos de evaluacin de las actividades del sistema, con el fin de controlar su
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cumplimiento dentro de los plazos y condiciones requeridas. Su evaluacin debe incluir aspectos de calidad de los datos ingresados y de la informacin producida.
D)
Mejoramiento de la gestin municipal a travs de la coordinacin y racionalizacin del trabajo de las dependencias municipales encargadas de la ejecucin del Plan de Desarrollo, en relacin con la definicin de polticas, programas y proyectos. Conformacin de una estructura de informacin que permita priorizar la ejecucin de propuestas tendientes a inversiones municipales de acuerdo a los objetivos y propsitos contemplados en el Plan de Desarrollo de la ciudad. La priorizacin se realizar con los indicadores. Circulacin entre el Municipio y la Comunidad de informacin oportuna y completa, que permita el monitoreo, seguimiento y control de las fases ejecutivas del Plan.
E)
La puesta en funcionamiento del sistema requiere desarrollar las siguientes actividades: La vinculacin de las instituciones de apoyo. Es una de las primeras acciones a realizar y sirve para definir con anticipacin la caracterstica y la frecuencia de los datos que sern suministrados por cada una de ellas. Igualmente, se debe realizar la capacitacin del personal que tendr bajo su responsabilidad el reporte de datos. La segunda etapa del proceso de vinculacin de las instituciones de apoyo consiste en la materializacin de dicha vinculacin, mediante la firma de un convenio correspondiente y la designacin de un coordinador. Seleccin de los Coordinadores de los Observatorios Urbanos. Los coordinadores de los Observatorios Urbanos son tcnicos seleccionados a partir de la convocatoria a concurso abierto. Capacitacin de los coordinadores de los Observatorios Urbanos y de las instituciones de apoyo. Esta fase requiere de la culminacin de los procesos de vinculacin de todas las Instituciones de Apoyo y de la vinculacin de los coordinadores de los Observatorios Urbanos. El curso de capacitacin dar las orientaciones generales acerca de la recoleccin, registro y acopio de los datos y los medios que se utilizarn como fuentes de divulgacin. Elaboracin del soporte lgico computarizado (software) del sistema. Consiste en la construccin de programas de computacin que apoyen los procesos de registro y procesamiento de datos y de divulgacin de la informacin resultante.
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Capacitacin del personal del Centro de Procesamiento. Esta capacitacin se realizar dentro de la Secretara de Organizacin y Sistemas del Municipio, donde funcionar el Centro de Procesamiento Principal, personal del IDEA y de la Universidad Autnoma de Manizales, en la cual se establecern los Centros Alternos de Procesamiento o Centros de Respaldo. Adecuacin del Centro de Procesamiento, de los Observatorios Urbanos y de los Centros de Respaldo, ubicados en las universidades Divulgacin ciudadana. Se realizar una intensa campaa de divulgacin del sistema, en la cual se le muestre a la ciudadana los propsitos del mismo, la forma de operar, la funcin de los Observatorios Urbanos y sobre todo, el papel que debe desempear la comunidad dentro de su estructura operativa. Prueba del sistema. Durante la realizacin de las diferentes actividades se deben contemplar pruebas de verificacin y validacin de sus logros. Es necesario que una vez agotadas todas las etapas de puesta en funcionamiento, se realice una prueba general del sistema, operando con datos reales, mediante acciones que empleen los recursos y condiciones de operacin. En este tiempo debe hacerse el seguimiento detallado por parte de los diseadores y constructores del sistema, para realizar los ajustes necesarios para su funcionamiento.
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ESTUDIO DE CASO: OURO PRETO, BRASIL
D. ESTUDIO DE CASO: OURO PRETO, BRASIL1

A)
Ouro Preto se inserta en la regin central, o macroregin metalrgica y Campos das Vertientes del estado de Minas Gerais, que forma parte de la mesoregin metropolitana de Belo Horizonte y de la microregin de Ouro Preto. Est situado en la regin sudeste de Brasil. Su altitud mxima es de 1 891 metros en el lmite con el municipio de Santa Brbara y la mnima es de 989 metros en la boca del ro Maracuj. El municipio abarca una superficie de 1 274 Km2, y se halla a 100 kilmetros de distancia de Belo Horizonte, a 475 kilmetros de Ro de
Este captulo se prepar sobre la base de documentos elaborados por las consultoras Flvia Brasil y Yara Landre.
OURO PRETO, BRASIL
Janeiro, 675 kilmetros de So Paulo, 840 kilmetros de Brasilia y 445 kilmetros de Vitria (la regin portuaria ms utilizada por Minas Gerais, estado mediterrneo que carece de acceso directo al mar). Las reservas minerales principales son: manganeso, ocre, piedras machacadas y ornamentales (mrmoles, cuarzita, cuarzo, talco y tambin topacio imperial). El territorio del municipio es 5% plano, 40% ondulado y 55% montaoso. Lo drenan las aguas de dos grandes cuencas, la del ro So Francisco, que ocupa la porcin menor, representada principalmente por el ro das Vielhas, y la cuenca del ro Doce, representada principalmente por los ros Mainart, Piracicaba, Gualaxo y do Carmo.
B)
CARACTERSTICAS HISTRICAS
Ouro Preto basa en diferentes niveles y modulaciones la construccin de la identidad del estado de Minas Gerais y los relatos que remiten a la Nacin. Sin embargo, tales representaciones son construidas desde fuera, y revelan intersecciones entre Ouro Preto y la construccin de un conjunto de smbolos que sobrepasa sus lmites. Los relatos de identidades oficiales se constituyen a travs del dilogo entre las elites y los dems segmentos: movilizan la tradicin y se articulan ntimamente con elementos de la modernidad. Se trata de la construccin de historias coherentes que recuperan aspectos culturales y orgenes comunes. Aunque la recepcin de tales representaciones no pueda controlarse, sus objetivos son los de servir los intereses de los grupos dominantes, otorgando una base de legitimidad al gobierno y a esos sectores. En el caso brasileo, a pesar de la proclamacin de la Repblica Federal a fines del siglo XIX, el proyecto efectivo de estado surge en la revolucin del ao 30 y en la Repblica Nueva. La construccin del estado nuevo busca basarse, adems del plano cultural, en la elaboracin de la idea de patrimonio como valor y como identidad. En el gobierno de Getlio Vargas se crea el rgano que se encargar de custodiar los bienes culturales, imbricndose con la seleccin de Ouro Preto como un modelo y molde fuerte en la construccin de ese discurso. RECUADRO VI-9 REPRESENTACIONES SIMBLICAS COLECTIVAS EN OURO PRETO
La historia de Ouro Preto delinea los contornos de representaciones acerca de la propia ciudad, acerca del poder pblico en sus diferentes esferas y acerca de la identidad de diferentes grupos. Muchos elementos del cuadro histrico cultural se seleccionan y reapropian en forma recurrente para reconstituir esas representaciones. Tales representaciones se consustancian a veces en obstculos, a veces en elementos
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facilitadores de la gestin urbana, la preservacin del patrimonio y la propia accin colectiva de grupos especficos. Cabe resaltar que en Ouro Preto la tradicin es un trmino corriente en el vocabulario de los grupos privilegiados locales, cuya composicin incluye, en gran medida, forasteros, parte considerable del empresariado local o incluso artistas e intelectuales que se mudaron a la ciudad. Con frecuencia, adems, pasa por la valorizacin de la cultura ouropretana y, a veces, por su defensa en relacin con amenazas locales o externas, en este ltimo caso, identificando lo externo como hostil y amenazador. La arquitectura y la configuracin urbanstica de la malla del ncleo histrico, la vitalidad de las fiestas tradicionales que marcan el calendario local, la supervivencia de formas de organizacin como las hermandades, dan prueba de la fuerte referencia de la dimensin tradicional conjugada con nuevos elementos. El entrecruzamiento de elementos tradicionales y modernos o la propia reinterpretacin de la tradicin, da lugar a agrias disputas en Ouro Preto. La valorizacin de la historia y la cultura locales, que se traduce en el orgullo de pertenecer a Ouro Preto, afianza las representaciones simblicas de algunos grupos y fracciones de clase acerca de una identidad local, y produce discursos e iniciativas encaminadas a proteger el patrimonio ouropretano. En otro sentido, la resistencia es recurrente en los discursos de los grupos locales. La resistencia y la rebelda son referencias de la autoimagen de los ouropretanos. Ambas representaciones cuestionan las relaciones con el poder pblico en sus diferentes esferas y las relaciones con el otro, externo a Ouro Preto. La actividad turstica no se da sin conflictos entre el Ouro Preto local y la ciudad patrimonio mundial de la humanidad: la segunda se sobrepone a la primera, sustrayndole reductos de sociabilidad local. La dinmica del turismo en Ouro Preto sobreexpone a la poblacin al otro, al extranjero, que al mismo tiempo ya integra e interfiere en lo cotidiano local, lo que implica una relacin ambigua entre resistencia, hostilidad e indiferencia, y el reconocimiento de la importancia de esa actividad para el municipio. La poblacin asocia con la actividad turstica una serie de externalidades negativas. Cabe destacar que incluso entre algunos empresarios orientados al turismo, hay un rechazo al turismo masivo: preferiran un turismo ms restringido a segmentos de poder adquisitivo elevado. A esto se mezclan los intereses particulares de realizar reformas y ampliaciones en las edificaciones, densificando ms el interior de los lotes. Es frecuente la transformacin del inmueble en establecimiento comercial, y posteriormente la construccin de un combrinho para que el propietario siga residiendo en el centro. No se trata de intereses de grupos privilegiados, ya que en el ncleo histrico tambin residen personas con pocos recursos, que pese a la valorizacin de sus inmuebles no desean venderlos y mudarse a otras zonas.
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Dos movimientos, aparentemente antagnicos, desembocan en el proyecto de hegemona: uno que apunta al futuro, otro que rescata el pasado colonial; uno que busca la universalidad, apoyado en la arquitectura moderna, el otro que basa su singularidad en el barroco minero.
C)
CARACTERSTICAS SOCIOECONMICAS Y POLTICAS
La poblacin del Municipio de Ouro Preto ascenda a 53 410 habitantes en 1980, y 62 514 habitantes en 1991, lo que da una tasa de crecimiento de 1.4% anual. La densidad demogrfica es de 49 habitan-
OURO PRETO, BRASIL
tes/Km2, lo que supera la densidad de su micro-regin (40.5) y de la media estadual (24 habitantes/Km2). La importancia de la micro-regin de Ouro Preto en cuanto a las tasas de crecimiento, no es un hecho nuevo, ya que la mesoregin metropolitana de la que forma parte registr en las dcadas del setenta y ochenta las mayores tasas del estado. En las ltimas dcadas (80/90), hubo un proceso de urbanizacin intensiva en Mariana y Ouro Preto, con tasas de 4.3% y 2.1% anual, respectivamente. El crecimiento urbano del municipio obedecera a sus actividades metalrgico-mineras, su tradicin como centro turstico y educacional y su poltica de apoyo a los migrantes, implantada por diferentes administraciones municipales. La presin migratoria y la existencia de inmuebles no utilizados han llevado a la utilizacin de reas cuyos condicionantes ambientales son restrictivos para la ocupacin y expansin urbanas. En el centro histrico y sus inmediaciones hay una gran densificacin debido al aumento de la ocupacin de los inmuebles existentes y la construccin en terrenos remanentes. El sector econmico principal del municipio es el secundario (industria) con 39.4% de la poblacin econmicamente activa; le sigue el sector terciario con 39.2% y, por ltimo, el sector primario con 12.3%. Respecto a este ltimo sector, interesa destacar que su porcentaje se redujo de 21.4% en 1970 a 12.3% en 1990.
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CUADRO VI-7 POBLACIN OCUPADA POR SECTOR
Macro Sector
Minas Gerais (1)
Macro Regin I Metalrgica y Campos das Vertentes (2)

1970 ND ND 172 097 19.5 ND ND 224 289 25.4 ND ND 485 271 55.1 ND ND 1980 ND ND 135 315 8.8 ND ND 549 611 35.6 ND ND 859 158 55.6 ND ND
Micro Regin de Espinhao Meridional (3)

1970 31 906 1 376 33 282 43.3 17 610 922 18 532 24.1 14 891 10 201 25 092 32.6 64 407 12 499 76 906 1980 23 269 1 017 24 286 23.4 37 972 1 865 39 837 38.3 21 099 18 732 39 831 38.3 82 340 21 614 103 954
OURO PRETO (4)

1970 2 666 104 2 770 21.4 4 878 202 5 080 39.3 3 015 2 052 5 067 39.3 10 559 2 358 12 917 1980 1 981 121 2 102 12.6 6 800 521 7 321 44.0 3 498 3 716 7 214 43.4 12 279 4 358 16 637
1970 Agropecuario Hombres Mujeres Total Porcentaje Hombres Mujeres Total Porcentaje Hombres Mujeres Total Porcentaje Hombres Mujeres Total
1980
1 643 772 1 412 317 73 561 106 125 1 717 333 1 518 442 49.6 32.8 475 315 996 343 36 745 119 281 512 060 1 115 624 14.8 24.1 689 801 1 055 714 541 421 936 236 1 231 222 1 991 950 35.6 43.1 2 808 888 3 464 374 651 727 1 161 642 3 460 615 4 626 016
Industrial
Terciario
Total General
881 657 1 544 084
Fuente: Universidad Federal de Ouro Preto (UFPO) - Diagnstico Econmico de Ouro Preto - 1990 - pgina 12 (1) (3) y (4): Censos demogrficos de 1970 y 1980, Instituto Brasileo de Geografa y Estadstica (IBGE). (2) - Conforme a la divisin regional que figura en el Anuario Estadstico de Minas Gerais - Servicio de Planificacin del Gobierno del Estado de Minas Gerais (SEPLAN-MG). ND - No disponible.
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El sector agrcola
Los datos sealan una gran concentracin de la tierra, pues en 1970, 4.1% de los establecimientos productivos posean el 67% de la tierra, mientras que 67.7% de ellos slo posean 7.5% de ella. La situacin se mantuvo prcticamente invariable en 1980, en que 4.3% de los establecimientos posean el 65% de la tierra. La actividad rural emple en las dcadas del setenta y el ochenta cerca de 3 000 personas, generando un ingreso medio de 1 268 dlares anuales por persona ocupada. Sin embargo, no es una actividad estancada, aunque tambin en este caso vengan disminuyendo, como en todo el pas, los empleos en el municipio.
El sector industrial
La situacin del sector industrial de Ouro Preto en las ltimas dcadas, puede resumirse como sigue:
OURO PRETO, BRASIL
Dcada del sesenta: crecimiento acelerado basado en la metalurgia. Dcada del setenta: crecimiento diversificado, sin seguir, empero, los ndices estaduales. Dcada del ochenta: Ouro Preto consigue retomar algunas posiciones, mientras el estado declina. Dcada del noventa: estancamiento del sector industrial, con tendencia a estabilizarse en los niveles actuales. Nivel creciente de desempleo en el sector, con tendencia a equilibrarse. El porcentaje de personas ocupadas por sector evolucion como sigue en las dcadas del setenta y del ochenta: la industria pas de 39% a 44%; el comercio de 2.3% a 3.4%; y los servicios de 2% a 3%.
El sector terciario
En Ouro Preto cabe dividir el sector terciario entre las actividades orientadas al servicio de la poblacin local y aquella orientadas al servicio del turismo. Adems del turismo, otra actividad terciaria importante en la ciudad es la de los servicios destinados a la enseanza, que es el resultado de la presencia de la Universidad Federal de Ouro Preto (UFOP) y de la Escuela Tcnica Federal de Ouro Preto (ETFOP). El nmero de establecimientos terciarios creci 32% en el perodo entre 1970 y 1985. En cuanto al nmero de establecimientos y de personal ocupado, predominan los servicios, que representaban 42.8% del total de establecimientos en 1970 y aumentaron a 50.7% en 1980. El personal ocupado aument de 10% en 1970 a 22.4% en 1980. Los establecimientos de servicios son de pequeo tamao y emplean en promedio tres personas. Frente a la situacin de desempleo en la industria, el sector terciario viene mostrndose como la opcin ms probable para reabsorber los contingentes desempleados como, por ejemplo, en el turismo. Este sector ha sido el empleador alternativo de la mano de obra masculina y el principal empleador de la mano de obra femenina.
D)
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LA GESTIN URBANA EN OURO PRETO
i) Municipio de Ouro Preto

El gobierno local es ejercido por los poderes ejecutivo y legislativo municipales. El poder ejecutivo es ejercido por el alcalde, elegido por votacin directa cada cuatro aos, y sus auxiliares, que ocupan cargos de confianza, con el apoyo del aparato administrativo municipal. El poder legislativo lo ejerce la Cmara Municipal, integrada por concejales elegidos por votacin directa, con un mandato de cuatro aos, mediante un sistema proporcional.
En el conjunto de responsabilidades que competen al gobierno municipal, cabe destacar que la Cmara es la institucin encargada de elaborar las leyes municipales y de fiscalizar los actos del Poder Ejecutivo, pudiendo incluso liberar o limitar las acciones de ste. Sin embargo, algunas atribuciones competen a ambas esferas: el Ejecutivo puede elaborar proyectos de ley y tiene el poder de veto sobre la legislacin aprobada por la Cmara, aunque sta pueda a su vez anularlo. En 1996, se celebraron elecciones municipales que implican algunas inflexiones en el mbito de la administracin del Municipio. El ejecutivo reorganiz su estructura bsica, estableci la competencia de los diferentes rganos y elabor algunos principios de organizacin administrativa: Incorporacin, por la Secretara de Obras y Planificacin, de las atribuciones relativas a la planificacin urbana en el Departamento de Vivienda y Planificacin aunque sus funciones no estn explicitadas en el artculo que otorga competencia a la Secretara Municipal de Obras y Planificacin. Quedan establecidos como instrumentos bsicos de planificacin: el Plan General de Gobierno; los programas sectoriales y generales; los presupuestos anuales y plurianuales, estos ltimos previstos en la legislacin federal y estadual. La planificacin est encaminada a promover el desarrollo fsico, econmico, social y administrativo del municipio, a partir de estudios, investigaciones y programas, as como el establecimiento de criterios de prioridad. Por otro lado, en la reestructuracin orgnica se delimit un papel bastante claro para la Secretara Municipal de Cultura en el mbito de la planificacin urbana. Competen a esa Secretaria las actividades vinculadas con el catastro, demolicin, conservacin, restauracin y recuperacin de bienes muebles e inmuebles de valor histrico y cultural. La gestin del patrimonio cultural del Municipio y, por tanto, del llamado ncleo histrico, est as claramente vinculada con dicha instancia. Adems, el desarrollo econmico del Municipio qued tambin claramente definido como atribucin de la nueva Secretara de Turismo, Industria y Comercio. Siempre en el mbito de la planificacin, cabe mencionar que la Cmara Municipal aprob el plano rector del Municipio, constituido bsicamente por la definicin de una macrozonificacin con directrices fsico-territoriales especficas. El Plan de Gobierno privilegia los programas y acciones orientados a la periferia y la poblacin de bajos ingresos, as como los distritos del Municipio. La creacin de la Secretara de Promocin y Accin Social, encargada de la gestin de programas y recursos asistenciales, delinea una interfase importante en materia de pobreza.
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OURO PRETO, BRASIL
ii) Metas y directrices de desarrollo urbano, socioeconmico y ambiental de las actuales polticas econmicas
Las directrices que han orientado las polticas de gobierno fueron las siguientes: Conciliar el desarrollo y la preservacin; Encauzar el crecimiento del Municipio hacia los distritos, promoviendo la descentralizacin espacial, dotando a los distritos de infraestructura urbana, y tratando de evitar el xodo hacia el centro del Municipio; Mejorar las condiciones de saneamiento bsico del Municipio; Promover la participacin comunitaria mediante la creacin de Concejos Municipales; Reposicionar a Ouro Preto en los medios de comunicacin de masas y promover la conciencia de la existencia de Ouro Preto entre los ouropretanos. De hecho, la meta de descentralizacin se consider prioritaria en las acciones del gobierno local, que invirti alrededor de 40% de los recursos municipales en obras destinadas, en parte, a dotar a los distritos de infraestructura y saneamiento bsico. Aunque en la gestin actual se prioriz encarar la cuestin del saneamiento bsico, mejorando efectivamente dichas condiciones, se hizo con las limitaciones derivadas de la posicin de no cobrar las tarifas de agua y alcantarillado.
RECUADRO VI-10 PROYECTOS Y ACCIONES SECTORIALES EN OURO PRETO

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El rea de la salud sobresale de las dems por la materializacin de un proceso de planificacin de sus acciones a travs del plan municipal de salud y de su seguimiento, mediante el Concejo Municipal de Salud. El rea de la salud cuenta actualmente con 27 unidades de atencin de diferente envergadura, distribuidas por el Municipio. El marco fundamental para disear polticas, proyectos y acciones en dicha rea fue la implantacin del sistema nico de salud, conforme a las disposiciones constitucionales. Para cumplir tal objetivo, se cre un grupo compuesto por asociaciones de vecinos, sindicatos y profesionales de la salud, cuya actuacin culmin en la elaboracin del Plan Municipal de Salud, que orient las acciones de reorganizacin de la red fsica, de produccin de servicios y deline programas ya implementados. El rea de la educacin cuenta con una red de establecimientos federales, estaduales, municipales y particulares, que suman en total 148. Las redes municipal y estadual procuran establecer articulaciones entre sus actividades. En el rea de la planificacin, adems de las acciones puntuales e incipientes en materia de transporte, vivienda y medio ambiente, el Departamento de Asistencia Social, en conjunto con el Concejo Municipal respectivo, desarrolla un programa de asistencia social a partir de la realizacin de un catastro de familias carentes. En el mbito de la plani-
ficacin, se aprob el Plan Rector, constituido bsicamente por la definicin de una macrozonificacin con directrices fsico-territoriales especficas. En el rea de la agricultura, la Alcalda viene desarrollando algunas acciones de asistencia al productor y de incentivo a las actividades rurales, destacndose el programa de extensin rural y el prstamo de tractores a pequeos productores. Respecto a las obras pblicas, junto a un volumen apreciable de obras puntuales destinadas a satisfacer demandas locales, la Alcalda prioriz la inversin en infraestructura urbana y saneamiento bsico en los distritos y barrios de la sede. En el rea del turismo y la cultura, se destacan convenios con instituciones internacionales para la implementacin de programas orientados a la educacin, promocin y difusin relativos al patrimonio cultural del Municipio, y los programas de Turismo Competente y Agencia de Desarrollo en asociacin con el SEBRAE (Servicio Brasileo de Apoyo a la Pequea y Mediana Empresa). Por otra parte, el gran proyecto del rea es la creacin de un centro de convenciones en el edificio de la UFOP, dirigido a consolidar el papel de polo turstico de Ouro Preto y enfrentar la estacionalidad de la actividad.

La Constitucin Federal modific la estructura tributaria brasilea, ampliando el margen de recursos traspasados a los municipios y aumentando su autonoma tributaria. En cuanto a las transferencias federales, se ampli la cuota municipal del Fondo de Participacin de los Municipios y de otros productos. Por otra parte, se aument el traspaso estadual del impuesto sobre la circulacin de mercancas y servicios a los Municipios y se agregaron nuevos tributos en el mbito municipal. Adems de esa ampliacin, sigue siendo de competencia de los Municipios instituir impuestos sobre la propiedad predial y territorial urbana y sobre servicios de cualquier naturaleza. Los ingresos municipales estn constituidos por la recaudacin propia del Municipio y por los traspasos de tributos a ingresos federales y estaduales, adems de las operaciones de crdito y convenios, con traspaso de fondos. Los ingresos propios de los Municipios provienen sobre todo de la tributacin y de la cobranza de servicios urbanos, como agua, alcantarillado, recoleccin de residuos; en Ouro Preto se hace bajo la forma de tarifas anuales integradas al impuesto predial y territorial urbano, cuyo valor es poco significativo. Ouro Preto puede considerarse un caso atpico en cuanto a recaudacin. El informe del SEBRAE destaca que en los municipios mineros del tamao de Ouro Preto ella constituye alrededor de 25% a 30% del ingreso total. En el caso de Ouro Preto, en 1994 el ingreso propio correspondi a slo 5.1% del ingreso total. Cabe destacar que el impuesto predial y territorial correspondi a slo 0.8% del ingreso total del Municipio. En 1995, las transferencias federales y estaduales correspondieron a
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OURO PRETO, BRASIL
78% de los ingresos presupuestarios corrientes. Por lo tanto, la recaudacin total entre tributos, tarifas y otros representan el 22% del ingreso total del Municipio, destacndose que dicho ingreso incluye adems fuentes no presupuestarias, conforme a los cuadros siguientes: CUADRO VI-8 INGRESOS PRESUPUESTARIOS DEL EJERCICIO DE 1995
DESGLOSE Totales Corrientes De capital PORCENTAJE 100.00 68.89 31.11
Fuente: Secretara Municipal de Hacienda.
CUADRO VI-9 INGRESOS PRESUPUESTARIOS CORRIENTES DEL MUNICIPIO EN 1995

DESGLOSE Tributarios Patrimoniales Industriales Servicios Transferencias Otros Total PORCENTAJE 10.81 1.46 0.75 0.20 78.12 8.66 100.00
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Fuente: Secretara Municipal de Hacienda.
Consciente del obstculo que significa la baja recaudacin local, la Alcalda, mediante la Secretara de Hacienda, contrat la elaboracin del catastro municipal, fuente esencial de datos que facilitan la planificacin urbana y las prcticas tributarias. Por otra parte, se elabor el Cdigo Tributario Municipal, lo que fue un avance significativo para enfrentar el problema. El Cdigo Tributario gener de inmediato una gran movilizacin y polmica en cuanto a su implantacin. As, pese a que el Cdigo haba sido aprobado y constitua un instrumento legal, la Alcalda ech pie atrs frente a la presin de la poblacin. Instituy un aumento de los tributos y tarifas de los servicios mucho menor que lo previsto en el Cdigo Tributario. As, el Municipio depende bsicamente de los traspasos de cuotas de impuestos federales y estaduales y tiene una reducida capacidad financiera propia, limitndolo incluso para obtener lneas de financiamiento.
Actualmente, la situacin financiera del Municipio es an ms precaria, comprometiendo su capacidad de inversiones debido a tres factores: Deudas de contrapartida por convenios suscritos con la Unin y el Estado y deudas laborales, equivalentes a un monto correspondiente a dos meses de recaudacin total municipal. Tales deudas slo fueron renegociadas en el ltimo trimestre de 1997. Prdidas correspondientes a 20% del traspaso del impuesto sobre la circulacin de mercancas y servicios (ICMS) debido a la Ley 12040 -Ley Robin Hood- que redistribuy, a partir de 1997, las cuotas de los municipios mediante criterios predefinidos que han prejudicado al Municipio. Problemas relativos a la cobranza de impuestos y tarifas y, por tanto, a la recaudacin municipal. En este sentido, se estn revisando los criterios del Cdigo Tributario y se est estudiando una tarifa de agua por consumo para las actividades no residenciales.
E)
PERFIL ORGNICO DE LA ALCALDA
En 1994, la Alcalda contaba con una dotacin de 1 229 funcionarios, casi todos estables. Cabe destacar el bajo porcentaje de funcionarios de nivel superior, y el porcentaje razonable de funcionarios con enseanza secundaria completa. Adems, se observan altos porcentajes de funcionarios que no concluyeron los diversos ciclos escolares. Tales datos revelan la necesidad de estimular la instruccin de los funcionarios o de incentivar su clasificacin y reciclaje en el mbito de una poltica de recursos humanos que posibilite al Municipio cumplir con los nuevos desafos en el mbito de la gestin local. En tal sentido, la Secretara de Administracin estableci un programa de alfabetizacin, y se incluy en el presupuesto de 1995 una asignacin especfica para capacitacin en las esferas de la educacin y la salud. Respecto a la infraestructura material para el desempeo de actividades de las diferentes secretaras, dado el hecho que la Alcalda cuenta regularmente con infraestructura informtica, constituye adems un elemento necesario para el almacenamiento, organizacin y circulacin de la informacin, lo que puede posibilitar mejor la integracin entre las actividades.
F)
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LA ALCALDA Y SUS RELACIONES CON LAS EMPRESAS ESTATALES Y
EL SECTOR PRIVADO
Con frecuencia se confirm la ausencia de asociaciones con el sector privado y con otras esferas del sector pblico, o el hecho que stas significan poco en trminos de recursos. Respecto al sector pblico, las reas de salud y educacin involucran un grado de integracin con el mbito estadual y federal. No obstante, es
OURO PRETO, BRASIL
a travs de los rganos del patrimonio que la Unin y el Estado se hacen presentes en Ouro Preto. El Instituto del Patrimonio Histrico y Artstico Nacional consolid una asociacin sistemtica con la Alcalda para llevar adelante proyectos especficos o convenios con otras instituciones. El gobierno estadual se hace presente, bsicamente, a travs del Instituto Estadual del Patrimonio Histrico y Artstico, Secretara Estadual de Cultura, o, incluso, en la gestin y fiscalizacin de obras de restauracin de monumentos. Aunque algunas evaluaciones hayan sealado una participacin escasa y ms reciente de la Universidad Federal de Ouro Preto, sta revel ser el socio ms constante de la Alcalda Municipal de Ouro Preto, participando en convenios de distinta naturaleza y envergadura, del sistema nico de salud, proyectos educativos, programas para la tercera edad, entre otros. Las asociaciones con el sector privado son episdicas y especficas, orientadas en su mayora al tema del patrimonio histrico. Las grandes industrias son socios espordicos y ltimamente han establecido asociaciones con los Servicios de Apoyo a la Micro y Pequea Empresa de Minas Gerais y con la Asociacin Comercial Industrial y Agropecuaria de Ouro Preto.
G)
LAS ORGANIZACIONES COMUNITARIAS
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En 1990, la Ley Orgnica Municipal cre en Ouro Preto 16 Concejos municipales consultivos, y el Concejo Municipal de Salud de carcter deliberativo. Posteriormente, en virtud de las leyes federales complementarias de la Constitucin, se cre el Concejo Municipal del Nio y el Adolescente. Algunos de ellos no fueron implantados y otros llegaron a funcionar, pero no prosperaron o funcionan precariamente, como los siguientes: turismo, vivienda, cultura, plan rector, desarrollo econmico y Concejo de minusvlidos. Dado los obstculos ya sealados, no es raro que los municipios brasileos hayan tenido problemas para poner en marcha los concejos. Los concejos en funciones son los siguientes: Concejo Municipal de Educacin (consultivo); Concejo Municipal de Salud (deliberante), integrado por la Alcalda Municipal, Federaciones de Asociaciones, Asociacin de Funcionarios de la UFOP y entidades vinculadas al rea de la salud; Concejo Municipal del Nio y el Adolescente (deliberante); Concejo Tutelar; Concejo de Transporte y Trnsito (consultivo y deliberante): tratndose de las tarifas del transporte urbano o de la implanta-
cin de nuevas lneas se requiere un qurum elevado, ya que entraa intereses cruciales e inmediatos; Concejo de Defensa Civil (consultivo); Concejo Municipal de Asistencia Social: se busc formular una poltica de asistencia social instituida a partir de una representacin ms amplia de la sociedad.
H)
La Municipalidad de Ouro Preto tiene como desafo compatibilizar, como uno de los principales lugares tursticos del pas, dos aspectos convergentes y a veces conflictivos: la ciudad, lugar de la vida cotidiana de una poblacin con races y valores locales y la dimensin de una ciudad que es patrimonio mundial. As, el gobierno local enfrenta la doble tarea de preservacin del patrimonio histrico y cultural y la gestin de la problemtica urbana relativa a la gestin de la infraestructura, servicios y equipamientos urbanos, frente al proceso de extensin hacia la periferia, configurado a partir de los aos sesenta. Las caractersticas de Brasil en cuanto Estado federativo, y el reordenamiento jurdico-institucional, a partir de la Constitucin Federal de 1988, ponen de relieve las nuevas atribuciones, funciones y autonoma del gobierno local, pero tambin imponen la problemtica de articular los distintos niveles institucionales, en el sentido de compatibilizar polticas y acciones en los mbitos comunes a las esferas federal, estadual y municipal. As, la intersectorialidad relativa a los diferente niveles del poder pblico define en Ouro Preto una problemtica singular en lo que toca a la cuestin urbana, frente a la actuacin de los diferentes rganos con competencias sobrepuestas. Las acciones de cooperacin revelaron la necesidad de ampliar y fortalecer la capacidad tcnica del Municipio, tanto en lo que se refiere a las acciones de anticipacin como a las respuestas inmediatas a las situaciones crticas. Mostraron, adems, que el proceso de participacin popular en la gestin de los asuntos urbanos, aunque ya se haba iniciado y estaba en marcha, requera maduracin y consolidacin en la mayor parte de los casos analizados. Esa maduracin y consolidacin pasan por la calificacin de los agentes participantes en el proceso, tanto los institucionales, en su nivel de acciones internas y externas, como los sociales, que requieren un sistema de informacin gil y transparente. Sealaron, por tanto, la necesidad de calificacin institucional y de capacitacin de la ciudadana, ejes que se interpenetran en el objetivo mayor de la calificacin urbana de la periferia de Ouro Preto.
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OURO PRETO, BRASIL
2. SISTEMA DE INTERVENCIN EN LA PERIFERIA URBANA DE OURO PRETO CON COMPONENTES DE COORDINACIN INSTITUCIONAL, PLANIFICACIN ESTRATGICA Y PARTICIPACIN POPULAR
A pesar de su condicin histrica de heredera y sucesora de Vila Rica, una de las mayores ciudades de Amrica Latina en la poca de apogeo del Siglo de Oro, las caractersticas de Ouro Preto son comunes a las ciudades del mismo tamao en Brasil, particularmente las que tuvieron como base un modelo econmico basado en la extraccin y transformacin minera de la dcada de los 50. La presencia de estas actividades productivas contribuy a un aumento de la velocidad de la urbanizacin y de los flujos migratorios, que se han traducido en el crecimiento descontrolado de la periferia de la ciudad, llamado tambin proceso de periferizacin, que implica la instalacin perifrica marginal de estratos socioeconmicos pobres en forma permanente. En la expansin de la periferia de Ouro Preto no se produjeron procesos formales de ocupacin y regularizacin de suelos, lo que actualmente se refleja en problemas de carencia de infraestructura y servicios, en un nmero considerable de construcciones en reas de riesgo y en la falta generalizada de ttulos de dominio. La peculiaridad de este proceso de periferizacin es que, de alguna forma, se subordina a las caractersticas del centro histrico, mimetizndose con construcciones del estilo de aqullas que conforman el patrimonio histrico, sometindose formalmente a las normas de los rganos oficiales de preservacin del patrimonio. Las profundas diferencias sociales que separan la poblacin ms antigua del municipio, que reside en el ncleo histrico, de la que reside en la periferia, es uno de los obstculos ms fuertes para la integracin de estos ltimos en la vida de la ciudad, considerando tambin aspectos como los de ciudadana y cultura. La topografa accidentada y el desarrollo axial de la ciudad representan, por otro lado, obstculos a una relacin ms directa entre los distintos barrios, relacin que est casi siempre mediada por el rea central del centro histrico. Se determin como rea de atencin prioritaria para el mejoramiento de la gestin urbana de la municipalidad la definicin de un sistema de intervencin en la periferia, con el municipio como gestor principal de un sistema integrado de mejoramiento del hbitat, que prev una coordinacin institucional con otras instituciones con competencia en el territorio y la participacin de los habitantes como cogestores del proceso.
374

Los elementos de referencia para disear el sistema de intervencin en la periferia de Ouro Preto han sido: conferir especial nfasis a la dimensin participativa. Es este componente, a partir de la posible capacitacin de los diversos actores sociales a lo largo del proceso de implementacin del sistema, el que puede asegurar la consolidacin de nuevos parmetros para la gestin urbana. Debe tenerse presente el hecho que las lgicas y racionalidades inherentes a la planificacin estratgica y de la coordinacin institucional se reconfiguran en forma constante y profunda, conforme a las estacionalidades de los calendarios polticos locales, aunque la consolidacin de sistemas como el que se est proponiendo pueda significar nuevas mejoras permanentes para la infraestructura del aparato administrativo municipal. la incorporacin de estrategias multisectoriales, con la inclusin de lneas productivas. El enfoque multisectorial implica mejoras de la recalificacin de la Municipalidad, toda vez que exige la articulacin inter e intrasectorial, lo que remite, por tanto, al componente de la coordinacin institucional. nfasis en el elemento territorial a nivel del barrio y relacin entre actores locales, fundamento y articulacin de la microplanificacin y participacin. la consideracin de la cuestin de los recursos municipales como obstculo importante para la implementacin del sistema; y de la lgica de centralizacin de los recursos federales en el mbito de programas relativos a la pobreza, hizo que se insertaran en el diseo del sistema mecanismos orientados a optimizar la captacin de recursos y la aglutinacin de programas en la esfera federal y estadual. Paralelamente, se configur como imprescindible el establecimiento de estrategias orientadas a la capacitacin financiera del municipio, tendientes a su autonoma. los componentes, elementos, y especialmente los procedimientos tcnicos y administrativos consiguientes, necesariamente deben caracterizarse por la flexibilidad y organicidad, debido a la fluidez del contexto del propio aparato administrativo y las contingencias. Debe posibilitar que nuevos actores que se incorporen al proceso de implantacin del sistema, especialmente respecto al cuerpo tcnico, implementen ajustes de orden operacional, apropindose del sistema. El pblico objetivo del sistema est constituido por la poblacin de bajos ingresos, residente en las reas perifricas de Ouro Preto, caracterizada por la precariedad de las condiciones ambientales y habitacionales. En este contexto, se entiende por periferia no una localizacin geogrfica
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suburbana, sino las reas que pueden caracterizarse como periferias prximas y distantes del ncleo histrico, con diferentes grados de consolidacin y diferentes precariedades. La condicin de periferia se entiende aqu a partir de las condiciones de acceso a la infraestructura; de la precariedad del cuadro ambiental, que implica riesgos; del deterioro de las condiciones habitacionales; de la demanda de unidades habitacionales, en fin, de un escenario de dficit de urbanizacin. Respecto de las condiciones econmicas de esa poblacin, el bajo ingreso familiar se inscribe en un escenario de desempleo, de insercin precaria en el sector informal o de empleos formales mal remunerados. Por otra parte, a partir de los componentes del sistema y de sus objetivos de capacitacin de la gestin municipal, cabe sealar como beneficiarios de su implantacin el propio aparato administrativo de la Alcalda y, en forma indirecta, el Municipio como un todo, debido a la recalificacin institucional.
ii) Actores involucrados Actores de la Municipalidad:

Concejo de Desarrollo Urbano y Econmico de Ouro Preto (CODEURBE). Corresponde a la instancia municipal de coordinacin institucional - inter e intrasectorial - en el mbito del desarrollo estratgico del Municipio y de su planificacin. En cuanto mecanismo y espacio institucional de participacin, aglutinar a los actores clave de la gestin urbana del Municipio: sociales, econmicos, institucionales y polticos. Agencia Ejecutiva de Proyectos Estratgicos (AGEOP). Configurada como el agente tcnico especfico encargado de implementar el sistema a nivel microlocal y de oficiar de Secretara Ejecutiva del Codeurbe, la Agencia constituye el eslabn estratgico entre la instancia de planificacin estratgica en el mbito del Municipio y la microplanificacin local y participativa. Se trata, efectivamente, de una instancia de planificacin encargada incluso de la constitucin y sistematizacin de bases de datos del Municipio, fundamentales para las acciones de anticipacin y la consolidacin de prcticas de planificacin urbana y coordinacin institucional. La Agencia es multidisciplinaria y est integrada por un cuerpo de profesionales en las reas de arquitectura, medio ambiente, accin social, informtica y economa. Secretaras Municipales. Las Secretaras, cuyas competencias abarcan al desarrollo econmico y urbano y la problemtica de la pobreza urbana, son actores del sistema a partir de sus competencias sectoriales en la ejecucin de programas y proyectos previstos en el sistema. - Secretara Municipal de Obras Pblicas y Planificacin; - Secretara Municipal de Agropecuaria y Medio Ambiente; - Secretara Municipal de Turismo, Industria y Comercio;
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- Secretara Municipal de Accin y Promocin Social.
Actores sociales y comunitarios:

El diseo del sistema defini la creacin de dos espacios/mecanismos facilitadores de la aglutinacin de actores sociales y comunitarios, correspondientes a los niveles del Municipio y del barrio: el Frum de Ouro Preto y los Frum de Barrio que, articulados al Codeurbe y a la Agencia Ejecutiva de Proyectos Estratgicos, configuran una red de interacciones y negociaciones permanentes y espacios de divulgacin de las acciones del poder municipal y de su seguimiento y fiscalizacin. Red de repetidores. Los representantes de asociaciones comunitarias, representantes de la Iglesia y de las hermandades, de gremios, asociaciones deportivas o con fines culturales de base local, funcionan como agentes repetidores potenciales. Cabe a esos agentes la convocatoria de los foros de barrio y el papel estratgico de servir de eslabn entre la comunidad y el poder pblico representado por la AGEOP.
Actores institucionales pblicos y privados:

Universidad Federal y Escuela Tcnica Federal de Ouro Preto. Para la capacitacin y calificacin de la mano de obra en las intervenciones relativas al mejoramiento urbano y habitacional, para el apoyo tcnico a las obras, en la prestacin de asistencia tcnica a las obras de mejoramiento habitacional, como encargadas del curso de formacin de multiplicadores y de capacitacin de agentes comunitarios. Fundacin Gorceix. Una institucin sin fines de lucro, identificada como socia en la realizacin de estudios, produccin de datos y encuestas socioeconmicas, especialmente de carcter territorial. Servicio de apoyo a la micro y pequea empresa de Minas Gerais. Socio clave en el rea de la intervencin, generacin de empleo e ingresos, que hace interfase con su rea de actuacin.
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Actores econmicos locales:

La Asociacin Comercial e Industrial de Ouro Preto (ACIAOP) es potencialmente el socio estratgico de la Alcalda en la captacin de asociaciones especficas y localizadas de los empresarios locales.

El funcionamiento y operacionalidad del sistema es el siguiente:
Estudios preliminares:
La AGEOP recopila los datos disponibles en la Alcalda y realiza inspecciones en el plano local tendientes a elaborar un prediagnstico del rea; identifica actores comunitarios que pue-
OURO PRETO, BRASIL
den asumir el papel de repetidores; y predefine los lmites territoriales de la intervencin. La AGEOP realiza una encuesta, tendiente a la formacin de una base de datos territorializados, que permita la fiscalizacin posterior del sistema.
Plan preliminar:
La AGEOP elabora un plan preliminar de intervencin, seleccionando reas y componentes estimados prioritarios -analizados con las secretaras municipales involucradas. La AGEOP selecciona una intervencin catalizadora para insertar el programa en el rea, de preferencia la recalificacin de un espacio pblico o la recuperacin de marcos histrico-culturales. La finalidad de esa intervencin es movilizadora y educativa, remite a la colectividad y a los vnculos con el lugar. La AGEOP consolida los materiales grficos para exponer su propuesta.
Convocatoria y realizacin del foro:

La AGEOP contacta a los repetidores, presenta la propuesta y el material para la convocatoria del foro. La AGEOP coordina los trabajos del foro. A partir del foro, se implanta el Mostrador Comunitario, dirigido a operativizar catastros e inscripciones para las reas de actuacin y a divulgar el programa.
Consolidacin del plan estratgico:

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La AGEOP reformula el plan, define las lneas de intervencin, sus instrumentos y asociaciones, fundamentados en el diseo de sistemas, poniendo en marcha las secretaras municipales involucradas. El plan es presentado al consejo para su aprobacin y puesta en marcha de los instrumentos que le competen. Un nuevo foro consolida el plan y las asociaciones con la comunidad, presenta cronogramas y define mecanismos de seguimiento y fiscalizacin.

Se defini un sistema de intervencin integral en los barrios, a travs de reas de intervencin y accin multisectoriales estratgicas. La seleccin de las lneas programticas de accin es especfica para cada barrio y territorio, mediante un proceso de microplanificacin, articulado a mecanismos de participacin popular. Los indicadores para la definicin de los barrios como unidades bsicas para la intervencin son los siguientes:
Ocupacin por estratos de poblacin de ingresos bajos y medios bajos. Periferias consolidadas con foros de expansin recientes. Demandas de mejoramiento urbano. Demandas ambientales urgentes, constituidas, sobre todo, por drenaje de aguas lluvias y la contencin de pendientes que afectan reas ms precarias aguas abajo. Riesgos de deslizamientos. Potenciales tursticos. Asociaciones formales, grupos culturales. Las reas de intervencin y accin del sistema son las siguientes:
Mejoramiento del hbitat/mejoramientos urbanos:

Mejoramiento y extensin de la infraestructura urbana: sistema vial y pavimentacin, drenaje pluvial, agua y alcantarillado, recoleccin de residuos. Mejoramiento ambiental de las reas de riesgo: contenciones, drenajes pluviales, recuperacin de la vegetacin y recuperacin de reas degradadas. Recalificacin de reas pblicas. Extensin de equipamientos urbanos (escuelas, puestos de salud, salas cuna).
Vivienda:
Mejoras habitacionales de las unidades precarias, con suministro de material de construccin (alcalda, socios de la iniciativa privada y cooperativas). Acceso a la vivienda a partir de programas de diversa ndole: lotes urbanizados y suministro de materiales y proyectos de construccin, mediante trabajo colectivo no remunerado. Regularizacin predial como lnea de actuacin de largo plazo, a partir de los levantamientos que se realicen en cada rea -destacndose la especificidad de la situacin predial del municipio, donde gran parte de los terrenos no estn regularizados.
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Generacin de ingresos y ocupacin:

Capacitacin y mejoramiento de la calificacin profesional, orientada especialmente a la ejecucin de obras locales. Apoyo a la pequea empresa local y a los servicios conexos del turismo (produccin de artesana y prestacin de servicios). Absorcin de mano de obra en las intervenciones locales, a partir de su catastro voluntario en el mostrador comunitario y con ocasin del foro. Mostrador de apoyo comunitario y ncleo de informaciones estratgicas locales. Apoyo a la formacin de cooperativas, especialmente aquellas de material de construccin, o incluso de abastecimiento.
OURO PRETO, BRASIL
Cultura y ciudadana:
Recuperacin de marcos histricos urbanos y del potencial turstico, en asociacin con los rganos encargados de la proteccin del patrimonio y la iniciativa privada. Apoyo a las prcticas culturales comunitarias tradicionales (fiestas populares, bandas, escuelas de samba y otras). Capacitacin de actores comunitarios para la gestin corresponsable y formacin de repetidores mediante cursos. Apoyo al proceso de movilizacin, mediante talleres y reuniones con los repetidores.
C)
MARCO INSTITUCIONAL DEL SISTEMA
La institucionalizacin del sistema al interior de la Municipalidad pasa a travs de tres acciones prioritarias:
Creacin del Consejo Municipal de Desarrollo Urbano y Econmico (COEURBE/OP), rgano colegiado de asesoramiento del poder
ejecutivo municipal y deliberante, en el mbito de sus competencias, con la finalidad de promover y normar el desarrollo urbano y econmico municipal, teniendo presente la calidad del ambiente construido y el desarrollo sustentable.
Creacin de la Agencia Ejecutiva de Proyectos Estratgicos - AGEOP,

rgano de formulacin e implementacin de acciones tcnicas en el mbito del desarrollo urbano y econmico municipal, con la finalidad de articular la planificacin estratgica de la administracin municipal y la microplanificacin local participativa.
380
Creacin del Fondo Municipal de Desarrollo Urbano y Econmico (FUNDEURBE/OP), rgano contable sin personalidad jurdica, destinado a recibir y gestionar los recursos que se apliquen en acciones de desarrollo urbano y econmico sustentables, asignaciones consignadas anualmente en el presupuesto municipal, as como los crditos adicionales que le sean destinados.
D)
El sistema de intervencin integrado propuesto propende a:
La calificacin urbana integral de las reas perifricas de Ouro Preto,

caracterizadas por la exclusin y el dficit de urbanizacin y en particular a: Mejorar las condiciones ambientales, de acceso a la infraestructura, servicios y equipamientos. Mejorar las condiciones de habitabilidad de las unidades precarias y provisin de viviendas, teniendo en cuenta los dficit cualitativo y cuantitativo.
Estimular la generacin de empleo, ocupacin e ingreso para la poblacin local. Propiciar la integracin social y cultural en los territorios intervenidos. Promover la capacitacin de los diferentes actores sociales y comunitarios locales para fomentar la ciudadana y la consecucin de formas de gestin corresponsables. Crear condiciones favorables para que la poblacin local pueda apropiarse ntegramente de Ouro Preto, patrimonio cultural de la humanidad y polo turstico.
La calificacin de la gestin municipal de la periferia:

Perfeccionar la gestin municipal de la periferia, a partir del desarrollo de un sistema de intervencin integrado y de la capacitacin de los actores municipales, para operacionalizar sus componentes, instrumentos y procesos. Introducir y poner en prctica acciones preliminares en el campo de la planificacin estratgica, que incluyan mecanismos de microplanificacin local. Propiciar la efectiva coordinacin y articulacin entre las acciones en los diferentes niveles institucionales. Introducir mecanismos de participacin local y territorial y mecanismos de participacin en el mbito del desarrollo urbano de la ciudad. Contribuir a la capacitacin de la gestin municipal, en la potencializacin de los recursos y la captacin de asociaciones pblicas y privadas.
E)

La disposicin de la esfera decisoria municipal frente a la implantacin del Consejo de Desarrollo Urbano y Econmico, que estara vinculado al sistema. La creacin del Concejo del Medio Ambiente (CODEMA), fundamental para la capacitacin del municipio respecto a la gestin de sus recursos ambientales. Normativas, instrumentos legales (creacin del Concejo y de la AGEOP) e instrumentos financieros (creacin del fondo municipal). Identificacin de inversiones financieras factibles, habida cuenta de los criterios que rigen los programas en otras esferas de gobierno. Paquete de cursos de capacitacin para funcionarios municipales y actores sociales claves en la gestin local: - Capacitacin en acciones de asistencia social. - Capacitacin en gestin ambiental. - Capacitacin administrativa. - Gestin corresponsable.
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OURO PRETO, BRASIL
Paquete relativo a las medidas de corto y mediano plazo para la capacitacin financiera del municipio. Estructuracin de un convenio para implantar el geoprocesamiento en el municipio.
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ESTUDIO DE CASO: PUERTO ESPAA, TRINIDAD Y TABAGO
E. ESTUDIO DE CASO: PUERTO ESPAA, TRINIDAD Y TABAGO1

A)
La Repblica de Trinidad y Tabago est situada frente al territorio continental de Amrica del Sur, aproximadamente a 11 kms. (7 millas) de Venezuela y es el ms meridional de los Estados del Caribe. Comprende dos islas, Trinidad y Tabago, separadas por una franja de agua que en el punto de menor anchura mide 28 millas. La Repblica ocupa una extensin de 4 828 km2 y tiene 1.2 millones de habitantes. La capital, Puerto Espaa, est situada entre el mar y el pie de las
Este captulo se prepar sobre la base de documentos elaborados por los consultores Desmond Dougall y Timothy Mooleedhar
Puerto Espaa, Trinidad y Tabago
montaas, en la isla de Trinidad. Los terrenos que se encuentran dentro de los lmites de la ciudad son relativamente planos, se elevan menos de 100 pies sobre el nivel del mar, salvo en los sectores del este de Belmont y de Puerto Espaa oriental, que se prolongan hacia las colinas Laventille. La poblacin, que es multitnica y multicultural, est distribuida a travs de las dos islas pero se concentra en las ciudades de Puerto Espaa y San Fernando, los distritos de Arimas, Chaguaramas y Point Fortin, y los principales pueblos de Sangre Grande, Princess Town y Siparia en Trinidad, y Scarborough en Tabago. La mayor concentracin de poblacin se encuentra en un corredor urbano de 48 km de largo situado al noroeste. Este corredor, que se extiende desde Carenage en el oeste hasta Arima en el este, y que incluye la ciudad de Puerto Espaa, se conoce como Regin Capital y en 1995 albergaba alrededor del 41% de la poblacin.
B)
Tras su descubrimiento por Cristbal Coln, Trinidad, que es la isla ms meridional de las Indias Occidentales, permaneci aislada y no fue colonizada hasta 1592. Puerto Espaa, ubicada en la costa, era una pequea aldea de pescadores y puerto de recalada de buques mercantes. Una Carretera Real, tortuosa y mal conservada, una Puerto Espaa y Saint Joseph, a la sazn capital de la Trinidad espaola. Puerto Espaa nunca haba sido fundada oficialmente y careca de Cabildo, pero por su ubicacin era el centro natural del transporte martimo comercial de la isla.
386
En 1757, cuando el Gobernador espaol traslad su residencia a Puerto Espaa, la ciudad tena de 300 a 400 habitantes. En 1784, cuando se encontraba bajo la dominacin espaola, Puerto Espaa pas a ser capital de la isla, con una poblacin de unas 3 mil personas, ms que nada franceses y africanos que haban emigrado all desde 1777. En 1784, Trinidad tena una poblacin total de 6 503 personas. Antiguamente y hasta alrededor de 1854, la tierra se utilizaba en forma mixta. Haba estructuras de tipo residencial, cuyos pisos inferiores se destinaban a actividades no residenciales. Sin embargo, a comienzos del siglo diecinueve, los usos institucionales comenzaron a concentrarse en torno a la Plaza Woodford, pero posteriormente ellos tambin se fueron desplazando hacia las zonas menos pobladas, situadas al norte de la calle Park. A medida que la ciudad fue aumentando de tamao, las personas ms adineradas se trasladaron a los suburbios, en donde la densidad de poblacin era menor, y ello liber el centro de la ciudad para usos no residen-
ciales. A lo largo de la zona portuaria se desarroll un gran sector comercial mayorista, a la par que surgi un sector de comercio minorista importante, pero siempre asociado al uso residencial. El sector de comercio minorista propiamente tal no surgi sino hacia fines del siglo diecinueve, cuando las calles Frederick y Henry se convirtieron en el ncleo del comercio al detalle. Adems, los pisos superiores de algunos edificios comenzaron a ser ocupados por oficinas, y en Laventille Sur y en Eastern Main Road comenzaron a instalarse industrias. A comienzos del siglo veinte, el centro de Puerto Espaa se caracterizaba por el crecimiento del sector comercial, la prdida de terrenos de uso residencial y el deterioro de las viviendas. Hacia comienzos del decenio de 1960, la mayora de las residencias del centro de la ciudad haban sido reemplazadas por edificios modernos destinados a oficinas y a establecimientos comerciales. La colonizacin centr la actividad en la agricultura de plantaciones, principalmente de azcar y cacao. A raz de ello, Puerto Espaa se expandi rpidamente como principal centro comercial, administrativo y de intercambio. En sus primeras etapas, el desarrollo de Puerto Espaa se bas ms que nada en el puerto y en la actividad de una sociedad colonial centrada en la exportacin de productos bsicos y la importacin de artculos para la industria, el comercio y el hogar. La ciudad se destac como centro de distribucin de la sociedad colonial. Era el asiento del gobierno y el centro de la administracin pblica, sede de las empresas de importaciones y exportaciones y de las grandes empresas financieras, centro administrativo de organizaciones religiosas y ncleo de la vida urbana y de agrado. La ciudad era el centro del poder y de la autoridad civil, religiosa y financiera y desde los primeros tiempos atrajo una poblacin relativamente importante y variada de residentes y turistas. Con el correr de los aos, sus lmites geogrficos se han ampliado pero sigue cumpliendo ms o menos las mismas funciones y ejerciendo gran influencia en la zona interior inmediata, la Regin Capital, as como en el resto del pas. Es un centro a la vez regional y nacional. Individualmente considerada, Puerto Espaa fue el principal centro econmico proveedor de empleo del pas. En 1982, proporcion 83 662 puestos de trabajo o casi un 20% del empleo total del pas, que en 1980 lleg a 388 000 empleos. Debido a la recesin econmica del perodo comprendido entre 1983 y 1990, el empleo declin a 365 700 y desde entonces ha ido aumentando gradualmente. Se estima que en 1995 el empleo ascendi a unos 429 150 puestos de trabajo. La ciudad ha sido
387
PUERTO ESPAA, TRINIDAD Y TABAGO
un reflejo de la situacin del pas, estimndose que en la actualidad el empleo ha alcanzado niveles similares de los de 1982. La mayor parte del empleo se concentra en el sector terciario, que representa un 75% del total. Los empleos en el sector secundario representan un 24%, mientras que en el sector primario equivale a menos del 1% del total. El sector de empleados, esto es, oficinistas, funcionarios pblicos y profesionales, comprende un 54% de los empleos. Esta distribucin se ha mantenido relativamente estable durante los ltimos 15 aos.
c) Caractersticas sociales y polticas

A partir de los aos setenta, la poblacin de la ciudad ha disminuido de manera gradual. CUADRO VI-10 DESCENSO DE LA POBLACIN DE PUERTO ESPAA (AOS SELECCIONADOS)
Ao 1970 1980 1990
Poblacin 64 933 57 048 46 012
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Fuente: T. Mooleedhar (1996), . CEPAL, LC/R.1651, Santiago de Chile.
La economa de Trinidad y Tabago se sustenta en el petrleo, que en los aos setenta tuvo una bonanza extraordinaria. El Estado, a la sazn uno de los principales beneficiarios del aumento de los ingresos del petrleo, fue el principal proveedor de empleos, el mayor consumidor de bienes y servicios y el medio ms importante de expansin y mejoramiento de la infraestructura y otros equipamientos. El aumento de los ingresos del gobierno se acompa del otorgamiento de subsidios a una amplia gama de bienes y servicios, del incremento del empleo en los sectores pblico y privado y de la casi cuadruplicacin de la escala de remuneraciones de los asalariados. La cada de los precios del petrleo a comienzos de los aos ochenta y el consiguiente descenso de los ingresos, trajo consigo una reduccin de los gastos del Gobierno. La contraccin econmica produjo un elevado desempleo y el ingreso anual per capita cay de 6 600 dlares de los Estados
Unidos a 3 160. El nivel de pobreza, definido oficialmente por las familias cuyo ingreso anual es inferior a 18 000 dlares de Trinidad y Tabago (3 000 dlares de los Estados Unidos), se elev de un 3.5% de las familias en 1981 a un 21% en 1994. Este descenso se acompa de la transformacin acelerada a usos comerciales de los sectores residenciales del centro de la ciudad, de la migracin hacia zonas suburbanas ms nuevas desde la congestionada ciudad, de la reduccin del tamao de las familias de 4.3 en 1960 a 3.5 en 1990, del aumento del nmero de familias que poseen automvil y de la disponibilidad de transporte pblico econmico gracias al precio relativamente bajo de la gasolina. En los ltimos quince aos, la infraestructura ha mejorado del estado deficiente en que se encontraba en 1982 a niveles bastante aceptables.
CUADRO VI-11 CALIDAD DE LA INFRAESTRUCTURA: AOS

SELECCIONADOS
INFRAESTRUCTURA 1982 Telfono Electricidad Agua
NIVEL DE SUMINISTRO 1996 gran calidad, capacidad superior a la necesaria confiable, con capacidad mejorada
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capacidad y servicio inadecuados inadecuado y poco confiable adecuado, pero a veces insuficiente adecuado, pero en cierta medida obsoleto inadecuado, con perodos de anegamiento congestionados y deficientemente mantenidos
capacidad mejorada, pero en algu nas zonas las lneas de transmisin son obsoletas sobrecargado y en general, mal tenido capacidad inadecuada flujos de trfico mejorados y mejor mantenimiento de la carpeta
Alcantarillado Drenaje Caminos
Fuente: T. Mooleedhar (1996), CEPAL, LC/R.1651, Santiago de Chile
D)
LA GESTIN URBANA EN PUERTO ESPAA
i) El Municipio de Puerto Espaa y las relaciones con el Gobierno Central

La Ley de Municipalidades No. 20 de 1990 fue redactada durante el gobierno (1986-1991) del partido Alianza Nacional para la Reconstruccin (NAR), con la idea de dar una mayor autonoma a los rganos de los gobiernos locales. La ley le otorga al municipio libertad de accin para fijar el avalo de los bienes races y aumentar los impuestos y contribuciones que gravan a los inmuebles, establecer y hacer cumplir normas de construccin aceptables, autorizar el cierre transitorio de calles, instalar postes para los servicios de utilidad pblica y grifos para incendio en las aceras y reestructurar sus procedimientos de toma de decisiones de manera de incluir la participacin de la ciudadana. Sin embargo, no se ha valido de estas atribuciones. El Ministerio del Gobierno Local es la agencia central de gobierno responsable por la supervisin de las actividades de los municipios. Las municipalidades necesitan la autorizacin de este Ministerio para contratar crditos, crear un Fondo Alcaldicio, modificar la distribucin de los recursos presupuestarios, etc. Este grado de supervisin le asegura al Ministerio el control del gobierno local y se contrapone a la intencin que han proclamado los gobiernos posteriores de otorgar alguna autonoma a los gobiernos locales. As pues, la independencia de accin del gobierno municipal est limitada por la coincidencia del espacio poltico y fsico que ocupan el gobierno central y el gobierno local. Esta circunstancia se refuerza debido a que el primero no se ha preocupado por elaborar y aplicar sistemticamente un plan de descentralizacin coherente, que sea compatible con un enfoque integrado del gobierno local. El personal del Ministerio del Gobierno Local piensa que su funcin se limita a prestar asesoramiento, esto es, a servir de facilitador o de mediador entre los municipios y el Gobierno central. El Ministerio suele ofrecer programas de capacitacin para los funcionarios de las municipalidades y adems, revisa los proyectos, planes y presupuestos de desarrollo, proporciona asesoramiento y asistencia jurdicos para la contratacin de personal. El actual asesor jurdico de la Municipalidad fue proporcionado por conducto del Ministerio. Existe la impresin general que la Ley de Municipalidades empeor la situacin del gobierno municipal. La Municipalidad estima que esta Ley la reduce a la categora de un Departamento de gobierno, en vez de dotarla de las atribuciones necesarias para cumplir sus funciones como administradora de la ciudad.
390
Se considera que el Ministerio del Gobierno Local no est en condiciones de prestar verdadera ayuda a la Municipalidad y no acta como intermediario eficaz con otras dependencias del Gobierno, ni ha desarrollado una poltica y un programa para descentralizar las funciones hacia las municipalidades. Actualmente, no hay una poltica nacional para hacer frente a los problemas sociales que aquejan a la ciudad. La nueva Ley de Planificacin y Desarrollo, que se encuentra en la etapa de proyecto, es drsticamente diferente de la legislacin actualmente en vigor en materia de planificacin, y en muchos casos sus diferencias podran afectar de manera importante a las autoridades locales. RECUADRO VI-11 ORGANISMOS NACIONALES CON COMPETENCIAS EN LA ADMINISTRACIN DEL MUNICIPIO DE PUERTO ESPAA
Ministerio del Gobierno Local: es el encargado de fiscalizar las actividades de las municipalidades. Tericamente, coordina las actividades que llevan a cabo las municipalidades y asegura que se reduzca al mnimo la duplicacin de esfuerzos, proporciona asistencia tcnica para la planificacin y ejecucin de proyectos, mantiene vnculos con los organismos del gobierno central a fin de obtener recursos que canaliza hacia las municipalidades y procura fortalecer su capacidad tcnica a fin de que puedan cumplir con mayor autonoma sus funciones de desarrollo y gestin. En la prctica, este Ministerio no pasa de ser el conducto a travs del cual se canalizan recursos financieros hacia las municipalidades. Proporciona asesoramiento legal, financiero y tcnico a las municipalidades que lo soliciten, pero su organizacin y recursos son inadecuados para cumplir su cometido. Divisin de Planificacin Urbana y Rural del Ministerio de Planificacin y Desarrollo: est encargada de la planificacin fsica. Divisiones de Caminos, de Drenaje y de Gestin del Trfico del Ministerio de Obras Pblicas. Organismos legales responsables de las telecomunicaciones, la electricidad, el transporte pblico y el agua y alcantarillado: estos organismos, con competencias asignadas por ley, operan sin coordinar sus actividades con la Municipalidad.
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Numerosas disposiciones del proyecto de ley le daran a las autoridades locales un control mucho mayor sobre importantes aspectos de la planificacin. Desde luego, propone que se transfieran a las autoridades locales plenas atribuciones para establecer y disear sus propios planes de desarrollo y para la aprobacin de los planes de construccin. De esta manera, las autoridades locales tendran facultades para aprobar o rechazar efectivamente los planes que se propongan de acuerdo con el plan de desarrollo de la ciudad, y seran las autoridades encargadas de la planificacin. Si se promulga la ley prevista en la forma antes reseada, la Municipa-
lidad de Puerto Espaa seguramente requerir una dependencia nueva encargada de la planificacin.
ii) Polticas socioeconmicas, de desarrollo urbano y de medio ambiente

El rol de Puerto Espaa como capital del pas ha estimulado la aplicacin de un enfoque de intervencin directa por el gobierno nacional, para el cual el desarrollo de la capital forma parte de sus responsabilidades y que por lo general no admiten que la Municipalidad de Puerto Espaa deba cumplir una funcin como administradora del sistema urbano. La proximidad, tanto poltica como fsica, ha influido para que se excluya la participacin del gobierno local. El Gobierno central ha asumido la responsabilidad de proporcionar infraestructura y servicios a la ciudad, a travs de sus organismos tcnicos y de los ministerios. Adems, se considera que la Municipalidad es simplemente otro organismo del Gobierno central, al que le corresponde proporcionar un nmero cada vez ms reducido y restringido de servicios. La Divisin de Planificacin Urbana y Rural (T&CPD) del Ministerio de Planificacin y Desarrollo elabor en 1984 el Plan para Puerto Espaa, la principal pauta de poltica para adoptar decisiones sobre las solicitudes de desarrollo fsico que se presenten en la ciudad. Durante la preparacin del Plan, la Divisin sostuvo consultas con la Municipalidad, pero los insumos aportados por sta fueron mnimos. A juicio de la Municipalidad, el plan presentado escapaba totalmente a su fiscalizacin.
392
De otra parte, las autoridades encargadas de formular las polticas a nivel local no comprenden la naturaleza del sistema urbano que les corresponde dirigir, adems que la Municipalidad no est en condiciones de administrar un sistema tan complejo como el de la ciudad de Puerto Espaa. Esta carencia limita las posibilidades de accin de la Municipalidad y ha dejado un vaco que ha permitido la creacin reciente de una Corporacin de Desarrollo Urbano de Trinidad y Tabago, otro organismo estatal que impone su gestin a la ciudad de Puerto Espaa.

El financiamiento de las actividades ordinarias y de desarrollo de la Municipalidad se basa en los ingresos que recauda y las subvenciones que le proporciona el Gobierno central. El Estado, tericamente, cubre el dficit entre lo que percibe anualmente la Municipalidad y los gastos anuales proyectados. En la prctica, el presupuesto anual de la Municipalidad se compone de los ingresos que genera, ms lo que le proporciona el Estado.
El presupuesto de la ciudad es fiscalizado por la Divisin de Presupuesto del Ministerio de Hacienda. La Municipalidad presenta oportunamente sus estimaciones, que incluyen todas las sumas recaudadas salvo el Fondo Alcaldicio. Este se desembolsa a la sola discrecin del Alcalde y depende nicamente de su honestidad. La principal base de ingresos de la Municipalidad son las contribuciones de bienes races. Otras actividades generadoras de ingresos incluyen los derechos por concepto de licencias, el alquiler de inmuebles de su propiedad y los derechos que se pagan por servicios. Del presupuesto anual de la Municipalidad para 1996 se gasta, por el solo concepto de sueldos y salarios, alrededor de un 80% de los ingresos. El 20% restante corresponden a bienes y servicios. Actualmente se estn estudiando maneras de obtener mayores recursos, lo que se lograra a partir de la venta de los terrenos que posee actualmente la Municipalidad. Como principal propietaria de terrenos en la ciudad, la Municipalidad est tratando de racionalizar el uso de la tierra, en un esfuerzo por liberar terrenos para desarrollo futuro. El Concejo tiene la opcin de destinar estos terrenos, la mayora de los cuales permanecen ociosos, a usos rentables. La idea sera obtener ingresos inmediatos del capital de inversionistas interesados en utilizar los terrenos, y al mismo tiempo asegurar la rentabilidad a largo plazo, mediante las contribuciones de bienes races que gravan los inmuebles de la ciudad. Adems, mediante la enajenacin de terrenos situados fuera de los lmites de la ciudad, la Municipalidad podra aprovechar la plusvala o bien, optar por obtener una corriente de recursos a largo plazo. Se podran aumentar las corrientes de ingresos a largo plazo si la Municipalidad actualizara la tasacin de los inmuebles de manera de que ellas reflejen los actuales valores anuales imponibles o modificara el sistema de las contribuciones de bienes races, de manera que fuese ms equitativo a la par que ms productivo. Por lo general, el Ministerio de Hacienda reduce las estimaciones presupuestarias anuales que le presenta la Municipalidad. Como el Gobierno se limita a cubrir el dficit entre las proyecciones de ingresos y los gastos de la Municipalidad, si sta obtuviera recursos adicionales, la subvencin del Gobierno disminuira en consecuencia. Por lo tanto, la situacin financiera de la Municipalidad no mejorara. La falta de fondos, que es el permanente problema que enfrenta la Municipalidad, obedece al desequilibrio entre sus entradas y sus gastos, a las trabas que impone el Gobierno central a los procedimientos de planificacin y presupuestacin de la Municipalidad y al sistema que aplica dicho Gobierno para elaborar el presupuesto y asignarle recursos.
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A menos que la Municipalidad pueda equiparar sus gastos a sus propias entradas, o que el Gobierno le asigne recursos adicionales, el problema de la falta de fondos se perpetuar. Por lo general, los representantes de la Municipalidad se inclinan por la primera opcin, pero sealan la atencin en los dems obstculos que el Gobierno central tendr que eliminar para que la Municipalidad logre la autonoma financiera. Por otra parte, los representantes del Ministerio encargado del gobierno local parecen estar convencidos que las municipalidades no pueden justificar adecuadamente su pretensin de alcanzar esta autonoma, debido a que no estn en condiciones de administrar los recursos que disponen actualmente. Adems, estn convencidos que a estas entidades no les interesa dicha autonoma. RECUADRO VI-12 EL IMPUESTO TERRITORIAL Y LA TASACIN
DE LOS BIENES RACES
El sistema que utiliza el Departamento de Tasaciones para calcular el valor de los inmuebles se denomina Valor Anual Imponible (ARV) y la ley fija los impuestos y contribuciones en un 1% y un 5% del precio justo de mercado de las viviendas y establecimientos comerciales, respectivamente. Sin embargo, los propietarios de inmuebles prefieren no pagar y apelar para obtener una rebaja. En los casos en que el valor de la propiedad es tasado y aprobado por el Concejo, el propietario podr apelar al principal oficial ejecutivo (City Clerk), quien deber transmitir la apelacin al Comisionado de Tasaciones del Ministerio de Hacienda. Este podr confirmar, reducir, o aumentar el valor, segn estime conveniente. Si el propietario no est conforme, podr apelar a la Junta de Apelaciones Tributarias, que tiene iguales facultades que el Comisionado de Tasaciones para confirmar, reducir o aumentar los valores cobrados. En ltima instancia, podr recurrirse a la Corte de Apelaciones. En realidad, la impresin general es que por motivos polticos no se desea que las tasaciones de los bienes races y la recaudacin de impuestos se aborden en forma sistemtica y que no se acogera con agrado la aplicacin de un enfoque de esta naturaleza.
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El requisito que para poner a la venta los inmuebles de propietarios morosos se necesite un certificado que la autorice se ha mantenido demasiado tiempo. La legislacin municipal habilitante rechaza expresamente la negativa a firmar estos certificados y el hecho que las autoridades municipales encargadas de formular la poltica violen la ley ha llevado a desconfiar de ellas y a mostrarse escpticos de que pueda lograrse la autosuficiencia financiera. Desde el punto de vista del Departamento de Tasaciones, Puerto Espaa es una ciudad agonizante. Pese a la ampliacin de los lmites de la ciudad, el nmero de edificios tasados disminuy de ms de 12 000 en 1992 a 10 000 en 1996 y el nmero de terrenos baldos se ha elevado a ms de 700 en el mismo perodo. Adems, los anegamientos del centro de la ciudad en la temporada de lluvias han aumentado y ello ha reducido el valor de los inmuebles. Actualmente, el Gobierno central est llevando a cabo un estudio para que la Municipalidad modifique la base para la tasacin del valor de la propiedad raz. El mecanismo que se propone aplicar en reemplazo del ARV es el Valor Mejorado del Capital. Al parecer, el porcentaje fijo del valor imponible se reemplazar por un valor flexible, basado en las mejoras que se hayan introducido en la propiedad. La contribucin que se aplicar a los inmuebles ser equivalente al total de recursos necesarios para administrar la ciudad, divididos por el nmero total de inmuebles, y cada uno de ellos ser gravado sobre la base del valor mejorado del capital. El Departamento de Tasaciones es contrario a que se aplique este enfoque porque lo considera inadecuado para el pas.
E)
PERFIL ORGNICO DEL MUNICIPIO
A lo largo de casi toda su existencia, la Municipalidad ha mantenido una relacin difcil y a veces antagnica con la autoridad central, primero con la Oficina Colonial y despus de la independencia, con el Gobierno central. Los ciudadanos ilustres del siglo diecinueve y comienzos del siglo veinte fueron personas enrgicas, independientes y adineradas cuya idea del gobierno giraba en torno a la satisfaccin de las necesidades de la poblacin. La permanente impugnacin del poder colonial incomod tanto a las autoridades, que en 1899 terminaron por abolir la Municipalidad. Sin embargo, debido al descontento de sus habitantes, en 1914 el Concejo fue restablecido. Hacia comienzos del decenio de 1960, la poltica partidista haba penetrado en tal forma el Municipio, que el proceso de toma de decisiones estaba supeditado a la opinin del partido en el poder. En un medio poltico en que el nuevo gobierno independiente se sinti obligado a centralizar toda una gama de actividades por una serie de razones, incluso de eficiencia y de economas de escala, el Gobierno central no tuvo mucha paciencia con los independientes que deseaban que la ciudad se gobernara en forma autnoma. En parte por la necesidad de imponer disciplina a los partidos polticos y eliminar las actividades que se consideraba estaran mejor administradas por un organismo del Gobierno central, ste ejerci mayor control sobre las actividades del Concejo. Posteriormente, la Municipalidad pas a ser un mecanismo mediante el cual se articulaban a nivel municipal las polticas del gobierno central. A lo largo de los aos, algunos Alcaldes emprendedores han soldo oponerse a que el Gobierno central controle las finanzas de la Municipalidad y por lo tanto su autonoma, pero no es mucho lo que han logrado. En realidad, actualmente su facultad de actuar est tan entrampada en la burocracia del Gobierno central que la Municipalidad parece no tener ms voluntad para afirmar su autoridad, incluso en aquellas materias en que an conserva alguna independencia de accin. La Municipalidad de Puerto Espaa comprende dos ramas, la poltica y la administrativa. Como lo expresa la Ley de Municipalidades de 1990, el Concejo, que es el brazo decisor, se compone del Alcalde, los ediles y consejeros, mientras que la rama administrativa est organizada en torno a los departamentos funcionales del Oficial ejecutivo superior (City Clerk), Salud pblica, Ingeniera, Finanzas, Tasaciones y Polica. Para el cumplimiento de sus funciones, el Concejo est organizado en
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torno a nueve comits permanentes de Finanzas, Tasaciones, Instituciones, Bienestar, Fines generales, Planificacin y desarrollo, Salud pblica y Carnaval. Cada uno de ellos es presidido por un miembro del Concejo y se rene una vez al mes, oportunidad en que debe estar presente el jefe del Departamento que corresponda. El hecho que la Municipalidad tenga ediles, esto es, representantes no elegidos, designados por el partido poltico que tiene mayora en el Concejo obedece al deseo de ampliar las competencias de los miembros del Concejo y de incorporar especialistas en sus filas. A lo largo de los aos, la mayora de los Alcaldes de Puerto Espaa han servido anteriormente como ediles. El Concejo orienta a la rama ejecutiva ms bien hacia actividades de mantenimiento y reparaciones que de gestin y desarrollo de la ciudad. Los departamentos son organizados de la siguiente manera:
Departamento del Oficial Ejecutivo Superior

El oficial ejecutivo superior es el jefe administrativo de la Municipalidad y su Departamento es responsable de la gestin y administracin globales de todos los departamentos, de acuerdo a las decisiones del Concejo. Se compone de las siguientes secciones: - Dependencia de personal y relaciones industriales - Imprenta - Secretara del Concejo. El Departamento es el vnculo entre la Municipalidad y los Ministerios, el Concejo y el pblico, y el Concejo y otros Departamentos. Desafortunadamente, tropieza con enormes dificultades debido a la burocracia del Gobierno central con el cual debe tratar.
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Departamento de Salud Pblica

El Departamento de salud pblica es la autoridad mxima de salud de la ciudad. Cumple sus funciones a travs de: - La Inspeccin de Salud Pblica, que se encarga de la supervisin alimentaria, de la salud y seguridad laborales y del medio ambiente fsico. - La Dependencia del Contralor de la Salud Pblica, que se encarga del fomento de la salud y de la prevencin y lucha contra las enfermedades. - La Dependencia de Educacin Sanitaria, que organiza programas educativos que comprenden la dictacin de conferencias y el suministro de ayudas audiovisuales a escuelas primarias y secundarias, iglesias y organizaciones privadas.
A lo largo de los aos la antigua estructura orgnica del Departamento se ha ido modificando con la ayuda de la Divisin de Organizacin y Gestin de la Oficina del Primer Ministro. El Departamento procura con valenta abordar los problemas de salud nuevos para los cuales no cuenta con personal ni con recursos financieros y hace lo posible por garantizar la seguridad pblica.
El Departamento de Ingeniera
El Departamento municipal de ingeniera cumple sus funciones por conducto de cuatro Divisiones y una multiplicidad de subdivisiones y dependencias. - La Divisin de Inspeccin de edificios est encargada de la aprobacin de los planos de construccin y la supervisin de las construcciones, de investigar las infracciones al cdigo de construccin, identificando las estructuras ilegales, incluidas las ampliaciones y modificaciones no autorizadas, y de emitir permisos de edificacin y llevar registros de todas las construcciones, as como de conservar los planos de las mismas. Asimismo, es responsable de la preparacin de los planes de reparacin y reconstruccin de canales de desage, caminos, muros de contencin y otras estructuras fsicas construidas por personal del Departamento. - La Divisin de Obras se encarga del mantenimiento de toda la infraestructura fsica de la ciudad, incluidos parques, caminos, aceras, alcantarillas, edificios fiscales, mercados, cementerios y matadero. - La Divisin de Instituciones est encargada de la administracin de todos los organismos e instituciones municipales. - La Divisin de Transporte y Aseo es responsable del mantenimiento de todos los vehculos de la Municipalidad, as como del aseo de los numerosos edificios, parques, plazas y otros espacios abiertos pertenecientes a la Municipalidad. La accin del Departamento se orienta casi exclusivamente al mantenimiento de las instalaciones existentes y no a su desarrollo. Si bien es cierto que posiblemente ello se deba a la crnica falta de recursos, al parecer el Departamento se ve agobiado por las labores de mantenimiento de las instalaciones fsicas y carece de energa o de recursos para ocuparse de grandes obras de desarrollo.
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Departamento de finanzas
El Departamento es responsable de la gestin de las finanzas de la Municipalidad, funcin que cumple por conducto de seis secciones, a saber: - La Dependencia de caja se encarga de recaudar los fondos que debe pagar el pblico y de entregar dineros a los funcionarios mediante un sistema de vales para el pago en efectivo de gastos menores;
- La Dependencia de administracin se ocupa de las necesidades de suministros del Departamento y lleva los registros de asistencia, vacaciones y otros similares; - La Dependencia de nminas de pago se encarga de los salarios de los funcionarios a los cuales se paga por da o por quincena; - La Dependencia de pago de sueldos al personal contratado a base de un sueldo mensual se encarga de estos pagos, y procede en forma similar a la Dependencia anterior; - La Dependencia de anlisis obtiene informacin relativa a ingresos y gastos de los distintos registros que se llevan a travs de la organizacin. Es ms que nada una oficina que se encarga de reunir informacin y que es responsable de anotar los ingresos y gastos de la Municipalidad que se imputan a las diversas partidas y subpartidas del presupuesto anual; - La Dependencia de pagos tramita todos los pagos que debe hacer la Municipalidad por concepto de bienes y servicios.
El Departamento de Tasaciones
El Departamento de tasaciones es una dependencia cuya nica funcin es establecer cada tres aos la valor de los impuestos y contribuciones. Como funciona con un 70% de puestos vacantes, a menos que se adopten las medidas necesarias el Departamento no podr cumplir ahora ni en el futuro las obligaciones que le impone la ley, en cuanto a la tasacin de los bienes races. Adems, dentro de una Municipalidad cuyos recursos de apoyo son insuficientes, ste es el Departamento peor dotado.
La Fuerza Municipal de Polica

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La Fuerza Municipal de Polica es responsable de la proteccin de los residentes y de los turistas, mediante la prevencin del delito y la detencin y acusacin criminal de quienes violan la ley. Opera con arreglo a la Ley de Municipalidades, a la legislacin nacional y a la Ley sobre Servicios Policiales. La vagancia es uno de los grandes problemas que confronta la ciudad, y en 1985 la Municipalidad trat de resolverlo sacando a los vagos de las calles e internndolos en instituciones especiales.
F)
LAS RELACIONES CON EL SECTOR PRIVADO
Antes de 1990, la Municipalidad haba tratado infructuosamente de poner en prctica una serie de iniciativas para mejorar la red urbana de la ciudad, generar recursos adicionales para lograr la autosuficiencia financiera, e intervenir activamente en el proceso de desarrollo, asocindose con empresas seleccionadas. La situacin urbana se presentaba crtica, por varios factores: aumento de la congestin de vehculos y peatonal debido a sistemas de transporte y gestin del trfico inadecuados; mal funcionamiento del sistema
de desage; un alto nmero de vagos; un aumento alarmante del nivel, tipo y complejidad de las actividades delictuales. Todos estos elementos han contribuido a la prdida de la confianza pblica y de los inversionistas y se ha manifestado en un ambiente general de descuido. Los representantes de la Empresa Nacional de Seguros para el Desarrollo de la Propiedad (NIPDEC) sealaron que la nica manera prctica de poder crear un sistema urbano aceptable consista en que los organismos del sector pblico se asociaran con empresas del sector privado. La aplicacin de este enfoque permiti celebrar una serie de reuniones en que participaron la Municipalidad, los principales organismos y servicios del Gobierno central, miembros del sector empresarial, incluidos comerciantes, financistas y grandes empresas y representantes del Banco Central de Trinidad y Tabago y de la NIPDEC. A partir de entonces, se han desarrollado diversos proyectos basados en la asociacin de los sectores pblico y privado, entre los que cabe mencionar los relacionados con el hermoseamiento de la ciudad, la construccin de un terminal para el transporte pblico, la recuperacin de parques urbanos y el inicio de proyectos de desarrollo territorial.
RECUADRO VI-13 ACTIVIDADES CONJUNTAS ENTRE LOS SECTORES PBLICOS Y PRIVADOS EN PUERTO ESPAA
Creacin del Paseo Brian Lara La recuperacin de esta parque, que fue rebautizado Paseo Brian Lara, involucr la reubicacin de sus ocupantes, la reconstruccin o rehabilitacin de los servicios sanitarios pblicos y subestaciones elctricas, la realizacin de obras de paisajismo con material slido y blando, la construccin de un escenario elevado para funciones pblicas y la instalacin de luces y asientos para permitir un esparcimiento cmodo. El financiamiento para la etapa inicial del proyecto fue proporcionado por un grupo de empresas del sector de energa. En las etapas posteriores, han contribuido al financiamiento empresas comerciales cuyos establecimientos tienen frente al paseo en construccin. Tras reuniones iniciales a las que fue invitada la Municipalidad, el Gobierno central asumi el control del proyecto quedando la primera relegada al papel de simple espectador. Construccin de un terminal de transporte pblico Para aliviar la congestin del trnsito y el caos general provocado por el uso de algunas calles como terminal de los maxitaxis, se construyeron dos instalaciones. La primera de ellas atiende los recorridos de transporte que parten del centro de la ciudad y se dirigen al oeste, hacia Diego Martin, Petit Vallet y Carenage y fue construida en terrenos donados por una empresa privada y con financiamiento de una importante empresa con sede en Puerto Espaa, en tanto que la construccin fue llevada a cabo por la NIPDEC. La segunda y ms compleja instalacin, el terminal de transporte pblico denominado Puerta de la Ciudad, se construy en terrenos pertenecientes a la Empresa de Servicios de Transporte Pblico (PTSC), en el lugar en que se encontraba la antigua estacin de ferrocarril y desde la cual la PTSC opera un servicio nacional de autobuses. Este terminal combina los servicios de
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transporte ofrecidos por empresarios privados de maxibuses y por la empresa estatal de autobuses con establecimientos comerciales instalados en una especie de centro comercial. El financiamiento fue proporcionado por el Gobierno central y las instalaciones fueron construidas por la NIPDEC. Se supone que se financiar con los derechos que deben pagar los empresarios de transporte y los locatarios de los establecimientos comerciales. Aunque todava no se levanta la estructura definitiva, la PTSC ha estado administrando las instalaciones a cambio de una comisin que actualmente es pagada por el Gobierno central. Adems, el centro comercial ha atrado algunos depsitos de productos alimenticios, una serie de pequeas tiendas especializadas y un servicio bancario automatizado. Instalacin de expendios permanentes Se estim que la creacin de espacio para instalar tiendas era una actividad de desarrollo legtima, en especial dado la elevada tasa de desempleo y subempleo. Tent City (Ciudad Toldo), que al comienzo consista en un conjunto de carpas de colores alegres provistas de iluminacin y servicios sanitarios, se levant en el cruce de la plaza Independencia y se ofreci a los comerciantes por un alquiler mnimo. La Municipalidad autoriz el uso de los terrenos para este fin y al mismo tiempo comenz a aplicar en otros lugares de la ciudad la ley que prohibe el comercio ambulante. Posteriormente, se levant una estructura permanente en la plaza de la Independencia para que comerciantes itinerantes se instalaran en terrenos alquilados a una empresa privada por una suma irrisoria. Adems, se reubic a los comerciantes que de hecho estaban viviendo en locales de comercio minorista construidos ilegalmente en el cruce, en una estructura nueva que se levant en terrenos municipales situados al oriente de la ciudad. Estas estructuras fueron financiadas por el Gobierno central y construidas por la NIPDEC. Rehabilitacin de parques seleccionados La Municipalidad no est en condiciones de financiar el mantenimiento o la seguridad de sus distintos parques, en especial los que se encuentran en el centro de la ciudad. Con el tiempo, ellos se han deteriorado por la accin vandlica y por su uso permanente por vagabundos y personas sin hogar. La Municipalidad ha pedido ayuda al sector privado para rehabilitar y administrar estos parques. Hasta ahora, las grandes empresas han adoptado dos parques, las plazas Victoria y Lord Harris.
400
Programa de desarrollo de la tierra La Municipalidad es duea de amplios terrenos no aprovechados, tanto dentro de la zona urbana de Puerto Espaa como fuera de sus lmites. En los ltimos aos, se ha interesado decididamente por el desarrollo territorial asocindose con empresas del sector privado. Su intencin es ofrecer sus terrenos en arrendamiento a largo plazo y obtener ingresos mediante la recaudacin de las contribuciones de bienes races. Mediante el pago de una comisin basada en el xito de la gestin, se logr disponer de los servicios de consultores privados que ayudaran a la Municipalidad a desarrollar tres lotes de terreno ubicados en la zona de Woodbrook/Saint James. Por conducto de sus consultores, la Municipalidad llam a propuestas para el uso de los terrenos y recibi varias propuestas de proyectos importantes, que consistan en el desarrollo de oficinas, viviendas para familias de medianos ingresos, tiendas, y lugares de esparcimiento y entretencin.
G)
De una revisin de las caractersticas que asume la Municipalidad de Puerto Espaa y su territorio, es posible verificar severas deficiencias de administracin a todos los niveles de la municipalidad y la ausencia de un sistema urbano de gestin.
Parte del mejoramiento de las capacidades municipales dicen relacin, en primer lugar, con el mejoramiento de la imagen del municipio frente a si mismo y a la comunidad, y en objetivos ms especficos, referidos a: - la municipalidad como organizacin autnoma; - la municipalidad como una entidad financieramente estable; - mejoramiento y manutencin de la infraestructura fsica y social de la ciudad; - maximizar los retornos y utilidades del municipio; - proveer servicios eficientes. Para alcanzar estos objetivos, se requiere una profunda transformacin de la Municipalidad que mire a: - una nueva y diferente relacin entre el cuerpo poltico y el administrativo de la municipalidad, y entre esta ltima y el resto de la ciudadana. En los dos casos, la relacin productiva puede ser cultivada sobre las bases de mutuo respeto y trabajo conjunto; - una mayor autonoma de la Municipalidad, para que sea directamente responsable por su financiamiento, su personal y para sus fuentes de bienes y servicios; - una nueva estructura orgnica del personal municipal, basada en el rol del municipio como promotor de la ciudad; - la capacitacin profesional del personal municipal; - una ms eficiente dotacin de equipamiento tcnico; - la privatizacin de algunos servicios municipales; - una eficiente gestin de los suelos municipales, determinando los valores, extensiones y calidad, dirigida a mejorar el flujo de rentas municipales y a la fiscalizacin del crecimiento urbano; - un sistema reformado de tasacin de la propiedad. El proyecto GUCI, para apoyar a la Municipalidad en el camino del mejoramiento de sus capacidades institucionales, se ha focalizado en un primer paso, que se puede considerar bsico para una reestructuracin municipal, el cual es un sistema de informacin municipal para el soporte del nuevo tipo de gestin, posibilitando el acopio de recursos financieros y el mejoramiento de la planificacin urbana. 2. SISTEMA MUNICIPAL DE INFORMACIN PARA LA MUNICIPALIDAD DE PUERTO ESPAA
A)
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Muchos de los problemas de desarrollo que afectan a Trinidad y Tabago no pueden resolverse con xito mediante la aplicacin de un enfoque sectorial. Ellos estn tan ntimamente relacionados entre s, que lo nico que dara resultado sera una poltica nacional de desarrollo, que fuera ms all
de la planificacin fsica y espacial y apuntara a una estrategia integrada ms explcita. En general, el Gobierno central se percibe a s mismo a la vez como decisor y como encargado de aplicar la poltica; todava prefiere que lo perciban como una entidad que hace cosas, por lo que no es sorprendente que la Municipalidad, como sucede con otras dependencias de los gobiernos locales, haya sido relegada a un papel secundario. La aplicacin de una estrategia expresa de desarrollo permitira reorientar las polticas econmicas y sociales del Gobierno central de manera de reducir los conflictos y proporcionar metas y objetivos claros. El Gobierno central formulara la estrategia de desarrollo y fortalecera la capacidad de las autoridades locales de gobierno, como la Municipalidad, de formular y aplicar soluciones eficaces para los problemas locales, dentro del marco de una poltica nacional de desarrollo. Deliberado o no, el actual debilitamiento de la autoridad del gobierno local ha llevado a que la Municipalidad carezca de las estructuras legales, institucionales y organizacionales y de los recursos tcnicos, humanos y financieros necesarios para administrar adecuadamente los problemas de la ciudad. El ejercicio presupuestario anual es sintomtico de esta enfermedad. El mecanismo de gestin y el funcionamiento de la Municipalidad, simplemente, no estn a la altura de la labor que hay que realizar. A menos que a corto y mediano plazo se adopten medidas para mejorar su capacidad, lo ms probable es que la Municipalidad siga careciendo de medios para administrar el espacio urbano que tiene bajo su control. En realidad, para poder materializar su idea de una institucin importante que est competentemente dotada de atribuciones, que sea tecnolgicamente avanzada y orientada a los resultados como para proporcionar una gama de servicios en un medio seguro y saludable, la Municipalidad tendr que proyectar una imagen positiva. El proceso se lograr mediante la reestructuracin de las funciones de la institucin, el aumento de la preparacin profesional y una mayor disposicin a adoptar tcnicas y tecnologas adecuadas de gestin urbana. Entre estas tecnologas, una de la ms clave y decisiva la constituye el diseo y montaje de un sistema de informacin municipal, que permita la racionalizacin de los procesos de administracin interna a la vez que auspicie la adopcin de un nuevo tipo de gestin en donde el municipio, en coordinacin y no dependiente del gobierno central, sea un real promotor del desarrollo territorial en Puerto Espaa.
402
B) IDENTIFICACIN Y DESCRIPCIN DEL
SISTEMA MUNICIPAL
DE
INFORMACIN
Los elementos que caracterizan el sistema son los siguientes:
Diseo evolutivo. El principal requisito en el diseo del Sistema Municipal de Informacin es que sea susceptible de ser llevado a la prctica. Su ventaja es que puede aplicarse perturbando al mnimo las actividades de la Municipalidad y sin suscitar reacciones adversas en el personal.
En el medio propio de la Municipalidad de Puerto Espaa, y pese a lo mucho que se necesita, ser difcil proponer y llevar a cabo con xito una reorganizacin amplia de sus dependencias y, al mismo tiempo, introducir mtodos nuevos basados en la automatizacin de las actividades. Para ello, la idea es no pretender hacer mucho demasiado pronto, sino ms bien desarrollar un proceso evolutivo que se vaya aprobando y conociendo gradualmente antes de avanzar a la etapa siguiente. Por lo tanto, teniendo presente que el objetivo general es aumentar la eficiencia y eficacia de la Municipalidad, quiz sea mejor que el sistema ideado se ajuste a las caractersticas funcionales del usuario (empleado municipal) y no a la inversa.
Aceptacin del Sistema dentro de la Municipalidad. El sistema

tiene que ser aprobado por las personas que tendrn que aplicarlo diariamente, sea cual fuere el valor tcnico del diseo, si no habr fracasado en su principal cometido, que es su aplicacin efectiva. Adems, es preciso tener en cuenta que los conocimientos tcnicos y profesionales y la capacidad de la Municipalidad son muy limitados y, asimismo, que tiene escaso conocimiento o experiencia en materia de conceptos y mtodos operativos de instrumentos como estos que se proponen.
403
Fomento de las comunicaciones al interior de la Municipalidad. La

aplicacin de un enfoque gradual tambin estimular la adopcin de medidas sencillas para mejorar las comunicaciones internas, a partir de procedimientos determinados que lleven a un progreso paulatino sustentado sobre una base tcnica. Se incorporarn al sistema mtodos que obliguen a aumentar las relaciones recprocas y la interdependencia de los distintos Departamentos y lograr, con el tiempo, un conjunto ms cohesionado.
Fiscalizacin de los datos y funciones por los Departamentos. La

fiscalizacin y administracin de la informacin de los Departamentos no deber entregarse a una autoridad central; cada departamento ser responsable del manejo y actualizacin de los datos de su competencia.
Posiblemente ste sea el mejor enfoque para que la informacin que posean las bases de datos de los distintos Departamentos sea fidedigna y pertinente, siendo esto de inters para cada uno de los Departamentos.
Compatibilidad con el sistema que aplica el Departamento de Finanzas. El Departamento de Finanzas y el Departamento de Tasaciones
debern estar relacionados entre s, a fin de que la informacin sobre las tasaciones se transmita en tiempo real al Departamento de Finanzas, a los efectos de recaudar las contribuciones y llevar la contabilidad. Como el Departamento de Finanzas ya utiliza un sistema computarizado para el pago de los salarios y como piensa ampliar su accin de modo de reunir informacin sobre las entradas obtenidas por concepto de contribuciones de bienes races, es indispensable que el Sistema Municipal de Informacin que se adopte est conectado en forma plenamente operativa con la base de datos del Departamento de Finanzas, a fin de que se pueda llevar a cabo la necesaria transferencia de la informacin relativa a valores y pagos.

En una primera fase solo participarn actores municipales. Las dependencias de la Municipalidad que participan directamente en el Sistema Municipal de Informacin son las siguientes: Departamento de Ingeniera Departamento de Tasaciones Departamento de Salud Pblica En la actualidad, la Municipalidad de Puerto Espaa no se encarga de la administracin ni del mantenimiento de la red de servicios de utilidad pblica de la ciudad, puesto que ellos son responsabilidad de varios organismos semi-pblicos y privados. Aunque la Municipalidad no tiene competencia respecto de las operaciones o la administracin de dichos servicios, las empresas respectivas deben informarle oportunamente sus requerimientos de espacio o la necesidad de realizar excavaciones. Las empresas de servicios de utilidad pblica son indiscutiblemente los usuarios ms avanzados y destacados del Sistema de Informacin Georeferenciado (GIS). La introduccin de esta clase de tecnologa y mtodos de trabajo, compatibles en la Municipalidad de Puerto Espaa como parte del Sistema Municipal de Informacin, permitir tener acceso a la informacin de que disponen estas empresas respecto de las instalaciones que poseen en la ciudad.
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El Sistema Municipal de Informacin se compone de los tres subsistemas siguientes:
Subsistema de bienes races Subsistema de infraestructura Subsistema de planificacin Los subsistemas no se han concebido como entidades fsicamente separadas, sino ms bien como agrupaciones de datos relevantes, importantes para cada subsistema, as como para las funciones superiores que necesitan acceder a la informacin de los subsistemas para realizar sus actividades. En especial, no se pretende que el subsistema de planificacin mantenga datos propios sino que constituya una agrupacin de las principales funciones del sistema, que dependern de los datos de los otros dos subsistemas para completar sus operaciones. Cabe sealar que las bases de datos, y especficamente las tablas de datos, de cada uno de los subsistemas del Sistema Municipal de Informacin solo incluirn la informacin que les corresponda, pero tendrn acceso a los otros subsistemas, o podrn cruzarlos todos o dos de ellos, para recuperar los datos necesarios para alcanzar un objetivo de funcionamiento establecido en las normas de diseo del sistema. El marco conceptual del Sistema Municipal de Informacin y la separacin de los subsistemas puede formularse de acuerdo con las normas de diseo de la base de datos del sistema, a saber: Los conjuntos de datos solo pueden figurar en la base de datos de un subsistema del Sistema Municipal de Informacin. Las funciones pueden acceder a los conjuntos de datos desde las bases de datos de uno o ms subsistemas, segn las necesidades de informacin. Por ejemplo, a nivel de los susbsistemas de bienes races y de infraestructura se almacenan los conjuntos de datos que puedan relacionarse directamente con distintos sitios o caminos, respectivamente, mientras que el subsistema de planificacin operara respecto de los conjuntos de datos de los subsistemas de bienes races y de infraestructura para crear datos ms amplios, incluso de naturaleza socioeconmica, que se han fusionado de tal manera que no es posible identificar los componentes originales. Al disear el sistema se hizo lo posible por permitir una puesta en marcha fcil pero eficaz del Sistema Municipal de Informacin, mediante la sencillez del diseo y limitando su aplicacin inicial a una parte de la Municipalidad. Se espera que a medida que aumente la utilidad del Sistema, ste se ample para incorporar algunas de las funciones de los dems departamentos. Fue concebido de manera que todos los componentes descritos se adquieran aproximadamente al mismo tiempo y en general se
405
implementen simultneamente. Por esta razn, no obstante que el desarrollo y maduracin del sistema sern graduales, al menos su puesta en marcha debe tener lugar como una sola actividad compuesta de partes relacionadas entre s.

La idea es que el Sistema Municipal de Informacin administre una multitud de distintos tipos y conjuntos de datos, de acuerdo a los siguientes supuestos: - las necesidades existentes de informacin se basaron en las exigencias actuales y en las dems que se consideran actualmente convenientes para prestar apoyo a las necesidades de expansin futura; - la enumeracin y clasificacin de la informacin no pretende ser exhaustiva, sino tan solo proporcionar pautas para la gestin de la informacin de cada subsistema; - como el objetivo principal del diseo del Sistema Municipal de Informacin confirma que hay que abordarlo por etapas graduales y progresivas y como ser relativamente fcil agregarle nuevas funciones de gestin de la informacin si en la fase de diseo est prevista su expansin. No se pretende, y no es necesario, identificar ahora todas las necesidades de informacin que se plantearn en el futuro; - sea cual fuere la atencin que se preste a los detalles del diseo, en realidad gran parte del diseo de un sistema de informacin tiene lugar en la etapa de ejecucin en procesos iterativos. Para que el Sistema Municipal de Informacin tenga xito, hay que asegurar que el diseo sea valido.
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Subsistema de bienes races. Este subsistema incluir, prcticamente,

todos los conjuntos de datos y conservar la mejor informacin que se disponga acerca de los lotes de terreno, como por ejemplo, la mayor parte de la que rene actualmente el Departamento de Tasaciones, como tambin la del Departamento de ingeniera y la que se relaciona con las solicitudes y aprobaciones de permisos de construccin. Se incorporarn al Sistema todos los mapas que utiliza actualmente el Departamento de Tasaciones para registrar la informacin a nivel de lotes de terreno, a fin de que sirvan de base para la operacin del GIS y a la que puedan conectarse todos los datos relativos a los lotes. Este subsistema incluir la informacin relativamente fija acerca de las caractersticas fsicas del inmueble, la informacin semifija sobre cuestiones tales como el dominio y el uso, y la informacin transitoria, como ser los valores de alquiler y de mercado. Las dos primeras categoras son claramente caractersticas de cada inmueble, una descrip-
cin del mismo a travs de sus componentes fsico, legal o tcnico, mientras que la ltima exige conocimientos profesionales para transformar la informacin relativa a los valores de alquiler y de venta de los inmuebles a nivel de zonas, en tendencias que puedan afectar el valor del inmueble.
Subsistema de infraestructura. Este subsistema incluir todos los datos relacionados con la infraestructura de la ciudad, como ser red vial, redes de canalizacin, alcantarillado, servicios de utilidad pblica, etc. Si bien al comienzo no est previsto incorporar la informacin sobre estos servicios debido a que su administracin no corresponde a la Municipalidad, el sistema fue concebido de manera de ir incorporndola a medida que sea til o necesario.
En general, las funciones de este subsistema en materia de administracin y mantenimiento de la infraestructura corresponden al Departamento de Ingeniera. Tambin formarn parte del susbsistema los datos de mapas digitales de la infraestructura de la ciudad. La siguiente informacin estar encorporada en el Sistema Municipal de Informacin: - Parques, plazas e instalaciones de esparcimiento - Mercados - Matadero de Puerto Espaa - Cementerios - Crematorio - Sede del Departamento de transporte y aseo - Canchas de tenis pblicas - Municipio - Instalaciones de agrado
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Subsistema de planificacin. No est contemplado que el subsistema incluya datos propios, sino tan solo que agrupe las principales funciones que, para completar sus operaciones, dependern de los datos de los otros dos subsistemas.
Las funciones de planificacin incluirn las actuales funciones de planificacin que la ley entrega al Municipio, que se relacionan con autorizaciones y aprobaciones, pero estarn ms orientadas a las funciones ampliadas de planificacin que le correspondern a la Municipalidad, una vez que se promulgue la Ley de planificacin y desarrollo territorial. La mayor parte de las actuales necesidades de informacin en materia de planificacin, por ejemplo, la informacin relacionada con los planos de construccin, puede almacenarse a nivel del subsistema de bienes races como parte de los planes de desarrollo de ese subsistema.
Cuando se dicte la nueva ley de planificacin, se multiplicar la necesidad de reunir y administrar informacin relacionada con la planificacin. Entre otras cosas, habr que reunir una multitud de datos socieconmicos desde distintas fuentes, que ayudarn a preparar los planes de desarrollo de la ciudad.
Estandarizacin de la divisin administrativa de la ciudad. Para cumplir con sus responsabilidades, cada uno de los Departamentos de la Municipalidad utiliza una zonificacin diferente de la ciudad. Por ahora, tal vez esto no sea un problema, pero en el futuro, cuando se aplique el Sistema Municipal de Informacin y en especial los mapas digitales y los datos de ubicacin almacenados en un sistema de informacin georeferenciado, se plantearn problemas en el momento de la superposicin de los datos, esto es, en la posibilidad de comparar distintos tipos de datos sobre la misma zona.
Los jefes de departamento o de seccin de la Municipalidad deberan ponerse de acuerdo para estandarizar la divisin administrativa de la ciudad. Para ello, habra que constituir una comisin integrada por estos funcionarios que se encargara de hacerlo, puesto que las razones a que obedecen muchas formas de divisin administrativa son muy subjetivas o tcnicas, o ambas cosas a la vez. La idea es que se llegue a establecer una serie de zonas que se dividiran en subzonas y stas, a la vez, en sub-subzonas, etc. De esta manera, la informacin se reunira y conservara al nivel ms bajo y se podra combinar al nivel de generalizacin necesario para un proyecto particular o fin determinado que se trate. As, los Departamentos siempre podran compartir y comparar la informacin, puesto que la misma zona podra construirse combinando diversas zonas.
C)
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El organigrama que se ofrece a continuacin muestra las funciones del Sistema Municipal de Informacin y los Departamentos en que influye directamente. Las funciones de la Oficina de Administracin de la Base de Datos del Sistema Municipal de Informacin quedan de manifiesto en el hecho que depende del Departamento Ejecutivo del Municipio, pese a lo cual conserva suficiente flexibilidad como para relacionarse libremente con los dems.
GRFICO VI-5 MARCO INSTITUCIONAL DEL SISTEMA
Departamento del Oficial Ejecutivo Oficina de Administracin de la base de datos del SIM
Otras Secciones del Departamento Ejecutivo
Departamento de Tasaciones
Departamento de Ingeniera
Otros departamentos de la Municipalidad
Tcnicos de SIM
Tcnicos de SIM
Otras secciones del Departamento de Tasaciones
Otras secciones del Departamento de Ingeniera
Se propone que el Departamento Ejecutivo se encargue de la administracin central de la base de datos. Esto complementar los planes existentes para establecer una oficina similar en este Departamento, que se encargar de las funciones operativas propias del Departamento. Desde el punto de vista logstico, ambos servicios podran compartir las mismas oficinas y segn el alcance de las actividades y la cantidad de informacin que se prev obtener, de acuerdo con el sistema de administracin propuesto, incluso podran compartirse los equipos y los programas, esto es, servidores, perifricos, sistemas operativos, etc. Capacidad de acopio y conservacin de datos La idea es que la Oficina de Administracin de la base de datos del Sistema Municipal de Informacin est dotada de plena capacidad para el acopio de datos. La Oficina puede prestar asistencia a la actividad inicial de acopio de datos, aunque se propone contratar externamente las labores iniciales. Asimismo, la Oficina se ocupar del acopio de datos peridicos y del mantenimiento del Sistema Municipal de Informacin. Adems, se encargar de editar y supervisar la calidad de los datos que le entreguen los Departamentos de Ingeniera y de Tasaciones, en forma diaria o semanal, segn el volumen de informacin.
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D)
Ante todo, prestacin de apoyo a todas las actividades de tasacin mediante el suministro de la informacin necesaria en materia de bienes races. En segundo lugar, prestacin de apoyo a la capacidad de gestin de la Municipalidad, haciendo posible el mejoramiento permanente de los mtodos utilizados mediante el fortalecimiento de la profesionalidad interna, necesaria para utilizar los servicios actuales y futuros y otros sistemas de informacin georeferenciados. Tercero, suministro de apoyo a las actividades de planificacin de la Municipalidad, dotndola de los mapas y de la base de informacin necesaria para almacenar y analizar todos los datos fsicos y socioeconmicos pertinentes.
E)
En las etapas de implementacin hay que abordar y resolver en forma decidida y eficaz una serie de problemas para asegurar el adecuado funcionamiento del Sistema Municipal de Informacin, como componente integral de la capacidad total de informacin de la Municipalidad. Como actualmente no existe un departamento de planificacin, ni el personal cuenta con los servicios de un profesional en la materia, para el desarrollo del Sistema Municipal de Informacin convendra que se estableciera el subsistema de planificacin, a fin de que ste asumiera, en un primer momento, las actuales responsabilidades de planificacin del Municipio (esto es, otorgar permisos de construccin), pero cuidando de ampliarlo sistemticamente hasta convertirlo, en el futuro, en un sistema ms amplio de informacin en materia de planificacin.
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Para completar eficazmente el diseo, los jefes de departamento y de seccin debern participar activamente en la definicin y comprobacin de la metodologa mediante uno o varios proyectos experimentales, en especial, para el sistema de informacin georeferenciado. La etapa de comprobacin servir para afinar el diseo de modo que se ajuste a la aplicacin deseada y de que se incorpore mejor como precursor inmediato de la plena aplicacin del Sistema Municipal de Informacin en la organizacin. Los jefes de todos los departamentos pertinentes deberan prestar apoyo a las iniciativas, ante todo, reconociendo la necesidad de modificar sus actuales sistemas de gestin de la informacin y las operaciones que ellos respaldan; en segundo lugar, mostrndose dispuestos a aprender, al menos, los aspectos elementales de los sistemas, de manera que puedan orientar las metas y objetivos del departamento y resolver, en alguna medida, los problemas y programar las actividades dentro del marco de la aplicacin del Sistema Municipal de Informacin. Finalmente, se reconoce la
necesidad de reorganizar las actividades y la dotacin de personal para prestar apoyo a un sistema de gestin de datos digitales. Hay que hacer hincapi en que el papel que desempea el Departamento de Tasaciones es decisivo para poder aplicar eficazmente el Sistema Municipal de Informacin e incorporar su capacidad en las operaciones ordinarias que realiza el Departamento. La falta general de formacin profesional y tcnica puede afectar de manera importante la incorporacin de la tecnologa en las actividades ordinarias. Debera alentarse a los funcionarios superiores a que adquieran algn conocimiento acerca del Sistema Municipal de Informacin y de la tecnologa del sistema de informacin georeferenciado. Es preciso revisar las escalas de sueldos, en especial en el caso del puesto de Perito Tasador, a fin de que guarden mejor relacin con las de un mercado competitivo. Si junto a ello se da adecuada publicidad al cargo, se asegurar que ocupe la jefatura del departamento un profesional que apreciara el valor del Sistema Municipal de Informacin y respaldara su aplicacin. Hay una serie de proridades que deberan atenderse de inmediato. Para automatizar las actividades a travs de toda la Municipalidad, es preciso modernizar ampliamente el desempeo de la fuerza de trabajo. Para ello, habr que ofrecer programas de capacitacin en el uso de computadoras y de determinados programas. Ser preciso acostumbrar a todos los funcionarios que puedan tener alguna relacin con el Sistema Municipal de Informacin en el uso de las computadoras para su trabajo y, en especial, permitirles su uso durante la jornada de trabajo para que puedan ejercitarse y familiarizarse con ellas.
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Debera evaluarse si sera mejor que la Municipalidad contratara personal supernumerario para incorporar la informacin o bien contratar externamente este servicio, teniendo presente en especial el costo y las posibilidades de la Municipalidad de utilizar sus funcionarios de planta. El comit de coordinacin que componen actualmente representantes de la Municipalidad y de las empresas de servicios de utilidad pblica debera reactualizarse de inmediato. Como estas empresas ya utilizan el sistema de informacin georeferenciado o lo estn evaluando a los efectos de aplicarlo, debera encomendrsele al comit que llegara a un acuerdo sobre los mtodos para reunir y compartir los datos digitales. Asimismo, debera procurarse llegar a un acuerdo respecto de los requisitos que debe reunir la informacin utilizada y las tcnicas de comunicacin, para trasladar fcilmente los datos a travs de los distintos sistemas utilizados por las organizaciones. En consecuencia, las empresas de servicios de utilidad pblica y la Municipalidad pueden ayudarse mutuamente a desarrollar sus sistemas de informacin georeferenciada.
La Municipalidad debera formar un grupo de trabajo para examinar los efectos que tendra la legislacin en materia de planificacin actualmente en estudio y las posibilidades de crear un Departamento de Planificacin dentro de la Municipalidad. Las estimaciones presupuestarias deberan incluir lo antes posible una suma adecuada para adquirir el equipamiento tcnico, a fin de poder iniciar actividades de acopio de datos dentro de la casa. Debera formarse un comit tcnico para estudiar la posibilidad de estandarizar la zonificacin administrativa que utilizan actualmente los diversos departamentos municipales. Al respecto, podran contratarse los servicios de un consultor que informara al comit acerca de las ventajas y opciones disponibles. Actualmente, el Sistema Municipal de Informacin no exige realizar grandes ajustes en el personal, puesto que se procurar formarlo en la Municipalidad. Uno de los efectos importantes que se espera obtener del Sistema, gradual pero oportunamente, ser la mayor capacitacin de un nmero importante de funcionarios. En el futuro, cuando se desee ampliar la automatizacin y se trate de convertir a la Municipalidad en un modelo de actividad moderna, centrada en el uso de la tecnologa, ser preciso adoptar decisiones sobre el nivel mnimo de conocimientos tcnicos que deber tener el personal.
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ESTUDIO DE CASO: VALDIVIA, CHILE
F. ESTUDIO DE CASO: VALDIVIA, CHILE 1

A)
Valdivia est situada en la Dcima Regin de Los Lagos y desde su fundacin, en 1552 y durante decenas de aos, fue la ciudad ms aislada y austral del mundo, siendo accesible solamente por mar. Se ubica en la desembocadura de la cuenca hidrogrfica del Rio Calle Calle, que conforma el sistema estuarial ms grande de la costa chilena. Su clima se tipifica como templado clido lluvioso, en el cual la temperatura media anual es bastante baja (80/120 C). En todos los meses llueve, aunque las precipitaciones invernales son muy superiores a las estivales.
1
Este captulo se prepar sobre la base de documentos elaborados por los consultores Raimundo Pio Infante y Patricio Gross
VALDIVIA, CHILE
Desde su fundacin, Valdivia fue diferente a otras ciudades del pas, como consecuencia de su aislamiento y su carcter de Plaza Fuerte. Ha debido soportar terremotos e inundaciones, asaltos y destruccin por parte de los indgenas y gigantescos incendios (1909). Ha logrado superar todo esto y mantiene su liderazgo en la zona sur, a pesar del evidente perjuicio que le ha significado la actual divisin poltico-administrativa del pas. Con ello, Valdivia sigue siendo la capital cultural del sur y su principal centro mdico. A empresarios valdivianos se debe la creacin de la Universidad Austral (Valdivia fue la cuarta ciudad del pas en contar con un centro de educacin superior).
B)
Debido a un importante proceso de migracin alemana en la segunda mitad del siglo XIX, Valdivia se convirti tempranamente en un centro industrial de primera importancia, a diferencia de otras ciudades contemporneas de Chile, en las cuales la economa estuvo basada principalmente en actividades mineras y en la agricultura. A la iniciativa de empresarios valdivianos se debe la creacin de las ms grandes industrias del sur de Chile. La prdida progresiva de autonoma poltico-administrativa, iniciada desde el instante en que se crea la actual X Regin en 1974, caus daos sociales y econmicos an complejos de precisar. Es la importante actividad agropecuaria (fundamentalmente leche y carne) en la X Regin la que ha logrado mantener el delicado equilibrio econmico en la provincia de Valdivia. El estancamiento econmico de la comuna de Valdivia recin comenz a superarse a partir de fines de los 80, con desarrollo de actividades en el sector forestal y pesquero, la consolidacin de actividades de servicios tales como los educacionales superiores, turismo y salud pblica. En el sector forestal, a partir de 1987, agricultores innovadores y empresas del rubro aprovecharon los beneficios del Decreto Ley N0 701, que prev bonificaciones fiscales a las plantaciones forestales e inician lo que hasta hoy representa la mayor concentracin y tasas de plantacin forestal de la X Regin. Estos recursos, ms los que representa el manejo del bosque nativo, generaron las condiciones para estimular la creacin de variados procesos industriales y la consolidacin de pequeas y medianas empresas ligadas a estas actividades. En la ciudad de Valdivia convergen todos los productos pesqueros de la provincia y es donde se satisfacen los requerimientos de los pescadores, buzos o cultivadores. La ejecucin del proyecto de saneamiento y mejo-
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ramiento de las condiciones sanitarias del ro Calle Calle estimular las ventajas comparativas del estuario para el desarrollo de acuicultivos en las ms de 70 concesiones de fondo existentes. El sector secundario, que atraves un periodo de dificultades entre 1960 y mediados de los 80 muestra actualmente una recuperacin, principalmente por aquellas empresas recientemente ampliadas y modernizadas que procesan materias primas provenientes de la actividad forestal y que emplean tecnologas competitivas en el mercado internacional. Los procesos de transformacin productiva relacionados con la pesca, por el contrario, se encuentran en franco desmedro sin que se vislumbren posibilidades de recuperacin. Las pequeas y medianas empresas representan un grupo productivo de indiscutible importancia, que incluye tambin las que bordean el sector informal y que constituyen un gran contingente de micro y pequeos empresarios que abastecen demandas domiciliarias o subcontratan servicios a otras de mayor actividad. Empresas nacionales como bancos, financieras, sucursales de las principales cadenas de comercio detallista, han empezado a radicarse en Valdivia despus de 1992. La oferta local de comercio es tradicionalmente escasa, a pesar de amparar un numero importante de empleos valdivianos que actualmente se tambalean ante el efecto de las economas de escala y polticas de mercado de las cadenas comerciales recin instaladas. El sector turstico de Valdivia representa una oferta de caractersticas destacables en el concierto nacional. Por una parte, una hoya fluvial navegable y de alta complejidad hidrogrfica, por un lado rodeada por la cordillera de la costa y por el otro, un gran nmero de playas recreacionales con un entorno cultural representado por fortificaciones coloniales espaolas de primera importancia. La oferta turstica carece desde siempre de la inversin y organizacin necesarias para ponerla en pleno uso. Adems, en los ltimos tiempos surgi competitividad entre el sector turstico y el otro pilar de desarrollo de la economa valdiviana, el sector forestal. Los deterioros en la infraestructura urbana, as como el uso descontrolado y desorganizado de los bienes de uso pblico por parte de los transportistas, empresas y servicios forestales, van en franca oposicin a las aspiraciones de los turistas y de la misma poblacin valdiviana. Por otra parte, es preciso comentar que desde principios de la dcada de los 70 la provincia de Valdivia ha mantenido las tasas de desempleo ms altas en la X Regin e incluso, en ocasiones, en el pas. En los ltimos aos (1990-1995) los rangos han fluctuado entre un 2.6% y un 9.7%, mientras en la Regin y en el pas oscilaban, respectivamente, entre 1.9% - 5.2% y 5.3% - 7.5%. En los estudios regionales existe consenso en que, adems de una falta real de oferta de puestos de trabajo,
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VALDIVIA, CHILE
una proporcin importante de esta ltima es satisfecha con temporeros especializados provenientes de otra regiones. Esto refuerza la tesis de la falta de calificacin adecuada a los requerimientos particulares de la dinmica productiva valdiviana, principalmente de la fuerza de trabajo ms joven.
C)
CARACTERSTICAS SOCIALES Y POLTICAS
En el censo de 1992 la ciudad cont con 113 882 habitantes registrados, correspondientes al 93% de la poblacin municipal. Desde la dcada de los setenta, el proceso de concentracin urbana se ha detenido, indicando un probable desinters por emigrar a esta ciudad. De otra parte, los datos censales del ltimo perodo establecen una clara disminucin de la poblacin del campo, que se puede explicar por fenmenos migratorios extracomunales. Valdivia sigue ocupando la segunda ubicacin como densidad poblacional comunal en la X Regin, si bien la tasa de crecimiento ha decrecido, su tasa de densificacin es superior. Segn los censos de 1982 y 1992, Valdivia se ubica despus de la comuna de Osorno. CUADRO VI-12 TASA DE CRECIMIENTO Y DENSIDAD POBLACIONAL COMUNAL EN LA XA. REGIN
Comunas
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Perodo intercensal 1982-1992 1982-1992 1982-1992 1982-1992
Tasa de crecimiento 24.9% 15.9% 26.0% 12.2%
Densidad hab/km2 120 135 78 69
Valdivia Osorno Puerto Montt Castro
Fuente: INE (Instituto Nacional de Estadsticas de Chile), 1982 y 1992, Censos de Poblacin y Vivienda
La actual divisin poltico-administrativa en regiones, realizada en 1974, ha transferido la capital regional a Puerto Montt, perjudicando el papel de Valdivia como centro de servicios en la Regin. Su localizacin costera no favorece, adems, la interaccin con los centros urbanos menores, que se encuentran ms en la esfera de influencia de Temuco y Osorno.
D)
LA GESTIN URBANA EN VALDIVIA
i) Municipio de Valdivia
La Ilustre Municipalidad de Valdivia es una corporacin autnoma de derecho pblico, con personalidad jurdica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participacin en el progreso econmico, social y cultural de la Comuna de Valdivia. Como ente de derecho pblio, enfrenta mltiples limitaciones para el logro cabal de sus objetivos, derivados de su propia naturaleza jurdica y de las normas que regulan su funcionamiento La Municipalidad est constituida por el Alcalde, que es su mxima autoridad y por el Concejo. Adems cuenta con un consejo econmico y social comunal (CESCO), de carcter consultivo. Dentro del mbito de sus funciones y atribuciones, a la Municipalidad le corresponden algunas funciones privativas que debe desarrollar directamente, y otras funciones compartidas, constituidas por aquellas que puede desarrollar directamente o a travs de convenios con otros rganos de la Administracin del Estado o contratos con privados que impliquen la ejecucin de acciones determinadas. El desarrollo institucional del Municipio esta limitado por la normativa legal que rige a las Municipalidades y que es permanentemente controlada y fiscalizada a travs de tres instancias como son la Contralora General de la Repblica, el Concejo Municipal y la unidad de Control Interno que todo Municipio posee. Esta situacin permite tener reglas de juego claras respecto de las iniciativas o acciones que el Municipio puede y no puede ejecutar en concordancia con el marco legal. RECUADRO VI-14 FUNCIONES PRIVATIVAS Y COMPARTIDAS DEL
MUNICIPIO
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1. Funciones privativas
Aplicar las disposiciones sobre: transporte y trnsito pblico construccin y urbanizacin planificacin y regulacin urbana aseo y ornato Realizacin del plan de desarrollo comunal Promocin del desarrollo comunitario Asistencia social salud pblica proteccin del medio ambiente educacin y cultura capacitacin y promocin del empleo
2. Funciones compartidas
VALDIVIA, CHILE
deporte y recreacin turismo transporte y transito pblico vialidad urbana y rural urbanizacin construccin de viviendas sociales e infraestructura sanitaria prevencin de riesgos y prestacin de auxilio en situaciones de emergencia
No obstante lo sealado en el punto anterior, es en el Municipio donde se dispone de la infraestructura, equipo, mquinas y vehculos, as como la disponibilidad de personal suficiente para ejecutar y realizar obras. Hoy da se aprecia en Chile que la figura del Alcalde tiene mayor poder y atribuciones que la de los propios parlamentarios (alcaldes y senadores).
ii) Polticas socio-econmicas, de desarrollo urbano y medio ambiente

La Ley Orgnica municipal norma la existencia y funcionamiento de las Secretaras Comunales de Planificacin y Coordinacin, asignndoles la preparacin y coordinacin de las polticas, planes, programas y proyectos de desarrollo de la comuna. El Municipio cuenta con un Plan Comunal de Desarrollo y un Plan Regulador Urbano que definen los lineamientos del desarrollo comunal. El primero, actualizado al ao 1994, contempla tanto los aspectos territoriales como los sectoriales del desarrollo comunal, y ha sido aprobado por el Concejo Comunal como instrumento orientador de la poltica de desarrollo local. Sin embargo, la Secretara Comunal de Planificacin y Coordinacin no ha traducido en programas y proyectos las propuestas contenidas. Al interior de esta secretara se destacan tres lneas de accin que poco se relacionan con las prioridades de desarrollo local: La programacin de inversiones de presupuesto propio. El componente de inversin es una resultante (sobrante) del difcil ejercicio de equilibrar ingresos municipales con gastos de operacin. Este monto de inversin se distribuye en proyectos especficos para cubrir la cartera de necesidades. Actualmente constituyen el 20% del presupuesto. Captacin de recursos externos. Las fuentes son, fundamentalmente, el Fondo Nacional de Desarrollo Regional y los fondos sectoriales provenientes del nivel central. La tarea no es fcil, porque no se conoce por anticipacin el monto y el tipo de recursos disponibles. Respuestas puntuales e inmediatas a problemas cotidianos y urgencia de intervencin.
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Por lo anterior, se evidencia una clara orientacin de la Secretara hacia la programacin de corto plazo, de forma ms o menos adecuada, pero tiene sus riesgos en el mediano plazo por abandono sistemtico de la funcin de planificacin integral de desarrollo. El actual Plan Regulador Urbano, elaborado por la Direccin de obras municipales en 1995, con la Ordenanza de Trnsito y de Medio Ambiente, son unos de los instrumentos que tienen fuerza normativa y definen el lmite urbano del asentamiento, los usos del suelo, la vialidad urbana y normas de construccin. Estos instrumentos no reflejan actualmente las orientaciones entregadas por el Plan Comunal de Desarrollo. RECUADRO VI-15 MACRO-OBJETIVOS DEL PLAN DE DESARROLLO COMUNAL DE VALDIVIA
Econmicos Reforzamiento del carcter de lugar central, consolidando su influencia sobre un territorio que geogrfica e histricamente le corresponde Potenciar actividades emergentes: actividad portuaria (Puerto de Corral) industria manufacturera ligada al sector forestal agro-industria (localizacin de plantas procesadoras, incremento en la superficie de plantaciones,innovacin tecnolgica) turismo Mantener la diversidad econmica Sociales Retener poblacin (generacin de oportunidades para la juventud a travs de la educacin y el empleo) Satisfacer las necesidades bsicas Mantener y aprovechar la calidad de la poblacin (fortalecimiento de la Universidad Austral) Ambientales Proteger y recuperar el patrimonio ambiental natural Compatibilizar la accin antrpica con la sustentabilidad del ambiente Aprovechar el patrimonio ambiental en beneficio del desarrollo local y nacional Desarrollo urbano Consolidacin de un sistema urbano equilibrado y funcional Institucionales Promover la participacin activa de la comunidad Asegurar la transferencia de atribuciones, funciones y recursos al nivel comunal Organizar los instrumentos y roles institucionales de los agentes pblicos y privados del desarrollo comunal
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VALDIVIA, CHILE
La Municipalidad de Valdivia, al igual que la mayora de los municipios chilenos de su tamao, no dispone de una oficina de fomento al desarrollo comunal con una orientacin dirigida a la captacin de nuevas inversiones para la comuna y a la generacin de nuevos negocios, as como apoyo a los pequeos y medianos empresarios. Adems, la ultima reforma constitucional sobre administracin comunal, aprobada en octubre de 1997, no aprob la norma por la cual los Municipios pueden asociarse con el sector privado para promover e impulsar el desarrollo econmico de la comuna.
iii) Comportamiento de las finanzas publicas del Municipio

La Municipalidad se financia con tributos locales (ingresos propios) y con aportes o transferencias estatales (ingresos externos). Los tributos locales constituyen el principal flujo destinado a financiar los gastos de la gestin municipal, son de libre utilizacin y pueden tener el carcter de permanentes (considerados estables en el tiempo, sin variaciones significativas de un ao a otro, como son el impuesto territorial, permisos de circulacin, patentes municipales, derechos varios por aseo, concesin y permiso municipal, Fondo Comn Municipal, rentas de inversiones, multas e intereses), o bien no permanentes (carecen de estabilidad en el tiempo: venta de activos, endeudamiento, operaciones de aos anteriores y saldo inicial de caja). Las transferencias estatales comprenden los aportes otorgados por entidades del sector pblico, por el Fondo Nacional de Desarrollo Regional e Inversin Sectorial de Asignacin Regional, programas del Fondo de Solidaridad e Inversin Social, por el Servicio Nacional de la Mujer, subvenciones a los servicios transferidos al nivel municipal (educacin, salud y atencin de menores), programas sociales y proyectos de inversin, todos con destinos que son predeterminados e inamovibles entre s. Los recursos de operacin, ya sean procedentes de fondos propios o externos, son administrados conforme las normas establecidas en la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Estado, que establece normas comunes para el presupuesto, la contabilidad y la administracin de fondos, destinadas a asegurar la coordinacin y unidad de la gestin financiera del Estado. En consecuencia, el destino de los fondos se encuentra, en la mayora de los casos, predeterminado por la estructura del presupuesto municipal, siendo relativamente flexible el destino que se otorga a los ingresos propios. Para el anlisis del desempeo financiero del Municipio se consider la serie histrica de 1991 hasta 1995 de algunos indicadores de gestin determinados a partir de los datos presupuestales.
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CUADRO VI-13 DATOS SELECCIONADOS DE LA COMPOSICIN DEL PRESUPUESTO MUNICIPAL 1991-1995

1991 Ingresos propios permanentes Ingresos permanentes Gastos de operacin 965 264 1 587 307 1 205 725 1992 1 189 635 1 853 007 1 231 446 1993 1 382 583 2 209 469 1 385 615 1994 1995
1 593 612 1 232 906 2 275 872 1 657 952 1 544 829 1 070 464
Nota: Como referencia se da el valor aproximado de 1 US$ = 400 pesos chilenos (primer semestre 1996).
A travs de estudios se han calculado, los diversos indicadores a nivel municipal durante cada uno de los ltimos 5 aos, alcanzando los valores siguientes: CUADRO VI-14 NDICES DE GESTIN
INDICADORES DE GESTION Autonoma financiera Factor solvencia Factor dependencia FCM Razn saldo inicial caja Razn crtica de inversin Razn inversin Razn gastos administrativos Razn gastos en personal Cobertura gastos administrativos Capacidad serv. Comunidad Capacidad de gestin 1991 0.54 1.32 0.23 0.42 0.34 0.59 0.25 0.26 1.40 0.58 0.53 1992 0.91 1.50 0.27 1.77 0.14 0.19 0.32 0.24 1.49 0.41 0.56 1993 0.84 1.59 0.27 2.26 0.20 0.28 0.30 0.23 1.54 0.37 0.55 1994 0.95 1.47 0.21 1.71 0.21 0.30 0.29 0.27 1.66 0.44 0.55 1995 1.15 1.55 0.18 0.78 0.21 0.29 0.29 0.26 1.84 0.41 0.51
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Fuente: R.P. Infante (1996), CEPAL, LC/R. 1649, Santiago de Chile.
iv) Anlisis de algunos indicadores de gestin financiera municipal Factor de autonoma financiera (FAF). Mide la relacin entre los Ingresos Propios Permanentes (IPP) y los dems ingresos de la Municipalidad; se determina por el nmero de veces que los dems Ingresos Propios superan los dems ingresos municipales. A mayor FAF, ms autnoma es la municipalidad financieramente.
Este indicador ha crecido fuertemente a travs del tiempo, llegando actualmente a un valor de 1.15 (casi el doble con respecto al perodo 1991), significando que la municipalidad prcticamente ha visto duplicada su capacidad de gestin autnoma dentro del ltimo quinquenio, y que cuenta con un rango aceptable de autonoma desde el punto de vista financiero, al lograr este ndice un valor superior a uno.
VALDIVIA, CHILE
Este valor significa que los ingresos procedentes del Fondo Comn Municipal y otros ingresos son superados por los Ingresos Propios Permanentes, los cuales estn constituidos por recursos estables y de beneficio municipal que representan con mayor fidelidad la estabilidad y autonoma financiera de la Municipalidad.
Factor de Solvencia (FS). Relaciona las fuentes ms solventes de ingresos como son los Ingresos Propios Permanentes (IPP), conjuntamente con el coeficiente trienal del Fondo Comn Municipal, respecto de los egresos por gastos. Determina el nmero de veces que tales ingresos pueden cubrir los gastos operativos (egresos por gastos) de la Municipalidad, lo cual determina la solvencia para atender sus gastos prioritarios y su capacidad para destinar ingresos atendiendo a otras necesidades.
Este indicador se ha mantenido relativamente estable durante los ltimos aos, alcanzando en 1995 un valor de 1.55 considerado como un nivel ideal u ptimo, ya que significa que la Municipalidad tiene solvencia suficiente para asumir con tranquilidad sus gastos operativos y cuenta con un 55% adicional para afrontar los dems egresos, contando adems con los dems ingresos no contemplados por este indicador, lo que permitira contraer compromisos financieros con mayor viabilidad.
Factor de Dependencia del Fondo Comn Municipal (FDF). Establece la relacin entre los ingresos provenientes del Fondo Comn Municipal y el total de ingresos de la Municipalidad, es decir, la proporcin que representan los ingresos emanados del FCM con respecto a los ingresos totales, y por ende, el grado de dependencia existente con el Fondo Comn Municipal.
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Este factor no ha experimentado grandes variaciones, mantenindose bajo o cercano al valor de 0.25 en los ltimos cinco aos, tendiendo a disminuir hasta un 0.18 en 1995. Este valor es considerado como ptimo o ideal, bajo la perspectiva que es importante que los ingresos permanentes estn constituidos mayoritariamente por ingresos propios (en lo posible por un 70%), generando un menor grado de dependencia del FCM y reflejando mayor autonoma financiera para la Municipalidad.
Razn de Saldo Inicial de Caja (RSI). Indica el nmero de meses

que el saldo inicial de caja cubre los gastos operativos mensuales de la Municipalidad. Considerando que los meses iniciales (enero y febrero) son meses con bajo nivel de recaudacin para la Municipalidad, un saldo inicial de caja ideal debiera cubrir al menos los gastos operativos de esos dos meses, ya que dicho saldo representa las disponibilidades municipales para cubrir los primeros meses de operacin del ao. En este sentido, en el ao 1993 se logr un RSI de 2.26, considerado como ptimo y entre 1992 y 1994 se obtuvo valores superiores a 1, lo cual an es un rango aceptable, pero en 1995 su valor disminuy slo a 0.78, signifi-
cando que el saldo inicial de caja para ese perodo ni siquiera alcanzaba para cubrir el primer mes de operacin, representando una clara situacin de iliquidez y carencia de recursos durante los primeros meses, dificultando la gestin operativa habitual.
Razn Crtica de Inversin (RCI). Establece el porcentaje del total de ingresos municipales que son destinados a inversin, haciendo referencia exclusivamente a las inversiones realizadas con recursos propios. Los valores entre 0.20 y 0.21 obtenidos en los ltimos tres aos representan cerca de un 20% de inversin, nivel aceptable pero no suficiente considerando que, en un nivel ptimo, sus egresos por gastos y otros egresos no debieran superar el 70% de los ingresos totales, con un RCI que alcance al 30%. Razn de Inversin (RI). Se refiere a la relacin que existe entre la Inversin Municipal y los Ingresos Permanentes, por lo que la proporcin tiende a ser superior al RCI, ya que establece si las inversiones que realiza la Municipalidad corresponden a la aplicacin de recursos permanentes o de recursos externos, y por lo tanto si existe o no coherencia con los niveles de ingresos que estn a su disposicin. Los valores entre 0.30 y 0.29 obtenidos en los ltimos tres aos slo representan un nivel aceptable. Razn de Gastos Administrativos (RGA). Indica el nivel de eficiencia que la Municipalidad tiene en sus gastos administrativos (gastos de personal y gastos en bienes y servicios), relacionados con los ingresos totales. Los valores cercanos al 0.3 obtenidos en los ltimos aos estn dentro de un rango aceptable, ya que un nivel ptimo estara dado por valores bajo el 0.25. Esto, considerando que dentro de una gestin municipal eficiente la optimizacin de los recursos para el logro de los objetivos planteados tiene mucha importancia, indicara la necesidad de tomar las medidas precisas tendientes a disminuir tales gastos y el RGA. Razn de Gastos de Personal (RGP). Se deriva de la anterior y relaciona el gasto de personal con los ingresos permanentes que son los ms estables dentro de la Municipalidad. Generalmente, los gastos en personal representan el mayor porcentaje de los gastos administrativos, estando establecido por ley que no deben exceder el 35% de los ingresos propios. Los valores cercanos a 0.26 obtenidos durante los ltimos aos casi alcanzan un nivel ptimo o ideal. Cobertura de Gastos Administrativos (CGA). Indica el nmero de veces que los IPP cubren los gastos administrativos (no se consideran los gastos en servicios a la comunidad). Un nivel de 2 es ideal, por lo que el valor de 1.84 en el ao 1995 es muy cercano al ptimo. Capacidad de Servicio a la Comunidad (CSC). Determina el porcentaje que representan los gastos en servicios a la comunidad dentro de los ingresos permanentes, una vez hechas las provisiones para los gastos
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VALDIVIA, CHILE
de administracin. Los valores cercanos al 0.41 en los ltimos aos estn dentro de un rango aceptable. Tienden si a un nivel crtico, ya que cuanto ms alto es ste indicador, menor es la capacidad de la Municipalidad para atender los mencionados gastos, puesto que sus ingresos permanentes apenas cubriran sus gastos administrativos, quedando una escasa disponibilidad para cubrir gastos que otorguen servicios a la comunidad.
Capacidad de Gestin (CG). Mide la relacin entre los principales

gastos (operativos y transferencias para salud y educacin) respecto de los ingresos totales de la Municipalidad. Cuanto ms alto sea este indicador, menor es la capacidad de gestin municipal, ya que slo una vez cubiertos dichos gastos es posible definir capacidad real para realizar una buena gestin con la aplicacin de recursos en inversiones y otras transferencias, que redundarn en un mayor crecimiento y desarrollo de la comuna. Los elevados ndices, cercanos al 65%, indican una baja capacidad de gestin situada en un nivel crtico. El nivel ptimo o ideal debiera ser igual o menor al 40%, ya que dejara un buen margen de excedentes disponibles de los ingresos totales sobre los gastos ms importantes, permitiendo mayor capacidad de gestin.
E)
PERFIL ORGNICO DEL MUNICIPIO
Las atribuciones y funciones de la Municipalidad son ejercidas por el Alcalde y el Concejo y ejecutadas a travs las unidades administrativas, que constituyen su organizacin interna. RECUADRO VI-16 ORGANIZACIN INSTITUCIONAL DEL MUNICIPIO DE VALDIVIA
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Nivel Directivo Nivel administrativo y de coordinacin
Alcalde Secretara Municipal Secretara Comunal de Planificacin y Coordinacin Administracin Municipal Gabinete Juzgado de Polica local Direccin de Control Departamento de Asesora Jurdica Delegacin de Niebla Direccin de Desarrollo Comunal Direccin de Obras Municipales Direccin de Aseo y Ornato Direccin de Trnsito y Transporte Direccin de Administracin y Finanzas Departamento de Operaciones
Nivel ejecutivo
En la Gestin del Proceso Administrativo existe en el municipio una prctica y una forma que se ajusta a la normativa legal vigente, imposibilitando de esta manera prcticas irregulares o viciadas que pudieran poner en tela de juicio la formalidad y legalidad del acto administrativo. En lo relativo a la toma de decisiones, es posible sealar que existe una clara alcaldizacin, que consiste en que prcticamente la totalidad de las decisiones en todas las reas de la administracin municipal radican y se llevan a cabo por expresa decisin del Alcalde.
F)
LA PARTICIPACIN COMUNITARIA
La participacin ciudadana se genera a partir de diferentes instancias que establecen un nexo entre la Municipalidad y las distintas organizaciones comunitarias (sean estas territoriales o funcionales), constituido por:
Departamento de Organizaciones Comunitarias, cuya misin principal es asesorar al Alcalde y al Concejo en todo lo que se refiere a desarrollo comunitario, as como promover y consolidar la organizacin y funcionamiento de los organismos comunitarios (Juntas de Vecinos, Unin Comunal, Centros de Madres, Centros de Padres y Apoderados, Centros Culturales y Artsticos, Centros Juveniles, Organizaciones Deportivas).
Unin Comunal de Juntas de Vecinos. Fundamental rgano representativo de las Juntas de Vecinos, a travs del cual se realiza gran parte de la actividad colaboradora del vecindario en la gestin de intereses locales. Concejo Econmico y Social Comunal. Ente de carcter consultivo,
compuesto por representantes de la comunidad local, cuyo objeto es asegurar la participacin de las organizaciones comunitarias de carcter territorial y funcional y de actividades relevantes en el progreso econmico, social y cultural de la comuna. Segn la Ley Orgnica de Municipalidades que lo establece, este Concejo debera constituirse en la principal instancia formal de interaccin entre la comunidad y el municipio. Por tratarse de un rgano solo de consulta, la influencia que este puede tener queda generalmente sujeta a la voluntad de las autoridades comunales alcalde y concejo comunal - y a la capacidad del Concejo para presionar respaldado por su representatividad. La participacin ciudadana en las grandes decisiones y en la gestin del desarrollo local, en el caso de Valdivia, se encuentra en un estado incipiente, con una evidente subutilizacin de los mecanismos existentes. Si se buscan las races de este problema, se concluye necesariamente que, por una parte, existe un lastre histrico heredado del rgimen militar, donde la participacin de la poblacin fue reducida a aquellos grupos afines, y donde se propici un desmantelamiento de las organizaciones de base.
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VALDIVIA, CHILE
La otra causa est ms bien ligada a la escasa valoracin que se da al potencial existente en las fuerzas vivas de la comunidad. Si bien la Ley contempla ciertos canales de participacin, estos no son necesariamente los ms adecuados al momento de generar impulsos participativos. Por razones ya muy estudiadas, la gente tiende a interesarse puntualmente ante ciertos eventos o situaciones, normalmente en una relacin directamente proporcional a la distancia que los separa del asunto en cuestin. Finalmente, es posible identificar un grado importante de debilidad en la capacidad del municipio para establecer vnculos efectivos con el sector privado organizado, a fin de potenciar el proceso de gestin. En los tiempos actuales, donde el sector privado lleva el peso de la iniciativa, las carencias en este mbito pueden ser decisivas en el ritmo que logre el desarrollo local. RECUADRO VI-17 INICIATIVAS CONJUNTAS ENTRE SECTOR
PUBLICO Y PRIVADO
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Area de desarrollo urbano. Participacin del sector privado en el proceso de modificacin de normativa prevista en el Plan Regulador. Reuniones de coordinacin entre el municipio, empresas constructoras y empresa de distribucin elctrica. Valdicor: sociedad colectiva entre la Municipalidad de Valdivia y el Servicio de Vivienda y Urbanismo del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Turismo y marketing Valdivia Conquista: muestra de productores y empresas de la provincia, con participacin de la Municipalidad y gobierno provincial. Congreso Ecoturismo: Evento Internacional entre Municipalidad y Asociacin Hotelera. Verano en Valdivia: eventos deportivos, recreativos, artsticos y culturales organizado por instituciones de la ciudad con apoyo econmico y logstico de la municipalidad. Plan de Marketing turstico Cultura Corporacin Cultural: ente privado con participacin de la Municipalidad, sin fines de lucro y con personalidad jurdica propia.
G)
La ciudad de Valdivia se encuentra en este momento en un nuevo umbral en su cclica historia; durante los ltimos cinco aos se aprecia una tendencia clara de mayor actividad, y sin duda se ha sentido en la ciudad el impulso de crecimiento que experimenta Chile. Los escenarios para el futuro hacen prever importantes cambios en Valdivia, y tanto la comunidad como las autoridades han comenzado una preparacin para el manejo de situaciones nuevas.
Sin pretender entrar en el mbito de los pronsticos, es evidente que la calidad de vida de los habitantes de Valdivia cambiar en forma importante en el corto plazo, para bien o para mal. En este contexto, el desafo comn de los valdivianos y de la autoridad en particular es explotar las potencialidades locales y superar las propias limitaciones, transformando al municipio en un conductor del desarrollo, y no en un mero administrador. La Municipalidad de Valdivia tiene entre sus objetivos institucionales la racionalizacin del funcionamiento administrativo y la ampliacin de sus capacidades de gestin urbana como respuesta a los desafos de desarrollo que presenta la localidad. Desde este punto de vista, las reas crticas de la gestin urbana identificadas y los lineamientos de accin propuestos se enmarcan en dos ejes: Sistema de toma de decisiones en planificacin, con nfasis en el desarrollo territorial de la comuna. Sistema de participacin para el fortalecimiento de las relaciones entre municipios y los agentes privados. 2. SISTEMA DE PARTICIPACIN DEL SECTOR PRIVADO EN EL DESARROLLO COMUNAL
A)
La ciudad de Valdivia presenta, en el mbito de las relaciones municipio-sector privado, una interesante diversidad de actores, interrelaciones y puntos de vista. La particularidad, sin embargo, est dada principalmente por su historia, la cual impronta su forma de ser, reflejndose en el tipo de relaciones que se establecen, y por la manera como Valdivia ha asumido -o dejado de asumir- los profundos cambios que ha implicado el proceso de descentralizacin. Por una parte, existe una presencia significativa y variada de actividades econmicas y de servicios, entre las cuales destaca la Universidad Austral de Chile, sin duda la mayor institucin del sur del pas de ese tipo. Por la otra, se arrastra el peso de numerosos reveses para su desarrollo, como son su prdida de importancia en el contexto nacional y regional y los permanentes embates de la naturaleza. Las principales limitaciones en el actual sistema de relaciones son: la carencia de una poltica municipal clara al respecto, la escasa efectividad de los canales formales de participacin, la falta de articulacin al interior del sector privado y escaso compromiso explcito con el desarrollo local, y el peso negativo de una historia de experiencias poco exitosas.
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Por otra parte, existen algunas condiciones favorables a la potenciacin de las relaciones entre el municipio y los agentes privados, las que en lo substancial son: la voluntad de todos los actores de establecer mecanismos que permitan mejorar la participacin del sector privado, la tendencia a una mayor autonoma de los municipios respecto del nivel central. En resumen, el problema se reduce a la presencia de una muy escasa vinculacin publico-privada, constituyendo esto un obstculo para el desarrollo econmico y social de la ciudad.
B)IDENTIFICACIN Y DESCRIPCIN DEL SISTEMA

Siendo el mbito de intervencin la potenciacin de las relaciones entre municipios y los agentes privados, los criterios que se han tenido en consideracin son:
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Factibilidad de lograr consenso. El sistema debe reflejar un consenso respecto de la situacin actual y de las reas especficas en que se desea mejorar las relaciones municipio - sector privado. Factibilidad de implementacin. El sistema debe resguardar la viabilidad en los mbitos de la institucionalidad, la capacidad de gestin y el financiamiento. Factibilidad de evaluacin en el corto plazo. El sistema debe permitir algn grado de evaluacin de los resultados en el corto plazo, tanto de los programas especficos a implementar como del grado de participacin del sector privado. Coherencia y compatibilidad. El sistema debe ser coherente y compatible con el contexto donde se pretende intervenir, tanto desde la perspectiva de las relaciones preexistentes, las sensibilidades y la normativa vigente. Efecto demostracin. El sistema y sus resultados deben ejercer un efecto de demostracin y ser relevantes para el desarrollo local. Gradualidad. Dependiendo de las condiciones existentes, el sistema de participacin no podr considerar con la misma fuerza y al mismo tiempo la totalidad de las reas donde es posible y recomendable una accin conjunta entre privados y municipio. En este sentido, la propuesta propende a un mejoramiento gradual de las relaciones y acciones, lo que implica necesariamente una priorizacin de mbitos a intervenir. Especializacin. El enfoque del sistema de participacin propende a la especializacin en las relaciones entre los actores. El nivel operativo del sistema, por tanto, ms que una sola instancia donde confluyan todas las aristas de la participacin, debe ser un conjunto articulado de instancias especializadas, formales y permanentes, para la coordinacin y la accin.
Fortalecimiento de instancias existentes. Se hace necesario la potenciacin de las instituciones vigentes. En general, an cuando dependiera de cada caso, nuevas propuestas institucionales se asocian a tensines administrativas y aumento de costos. Confianza mutua. Cualquiera sea la forma que adopte el sistema de participacin, ste debe tener como sustento bsico un espritu de cooperacin y confianza entre los actores participantes. Este punto adquiere especial relevancia dadas las limitaciones legales que tienen los municipios para asociarse con los privados, lo que restringe seriamente las posibilidades de formalizar a travs de instituciones una relacin para la accin conjunta. ii) Actores involucrados
Los actores definitivos que participarn en la implementacin del sistema de participacin son:
El Municipio, cuya participacin es obvia. Deber ser el actor

de mayor peso relativo. La Universidad Austral de Chile (UACH). Por su preponderancia en el quehacer de la ciudad y por su patrimonio. Valdicor. Esta es una Sociedad Colectiva de Responsabilidad Limitada, que se desempea en un mbito de acciones muy similares a los que indican los criterios antes sealados. Son socios a partes iguales la Municipalidad de Valdivia y el Servicio de Vivienda y Urbanismo, rgano del Ministerio de Vivienda. Codeproval. Es la principal agrupacin empresarial de la ciudad y de la provincia de Valdivia. Sus asociados abarcan un amplio espectro de las actividades locales y es una entidad generadora de opinin. Cmara Chilena de la Construccin. Es una entidad de carcter nacional con representacin en Valdivia. Agrupa a las empresas constructoras, profesionales del rea, empresas de servicios y comercios vinculados a la construccin. Sus objetivos son promover el rubro de la construccin y aportar al pas con sus actividades. Cmara de Comercio e Industria. Es una asociacin gremial que aglutina a las principales empresas y comerciantes de la comuna de Valdivia. Se trata de un referente con presencia nacional por ms de 87 aos, y tiene por objetivo promover y ejecutar acciones tendientes a fortalecer el desarrollo de sus socios. Se considera que su participacin es relevante, pues cuenta a las ms importantes empresas y comercio entre sus 75 socios activos en la ciudad. Otros. Es probable que deban participar directamente algunas empresas e instituciones que, por su vinculacin con el tema de desarrollo urbano, deberan estar interesadas particularmente en la iniciativa. Estas son Aguas Dcima, las empresas de telefona y comunicaciones, y la Sociedad Austral de Electricidad (SAESA).
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La participacin del sector pblico no municipal debera hacerse efectiva una vez que est implementado el sistema. Se estima que por lo centralizado de su modalidad de toma de decisiones, el sector pblico podra quitar agilidad a la gestin, sobre todo cuando se intenta integrar al sector privado que por naturaleza, es ms rpido. Sin embargo, y una vez afiatado el sistema de participacin, aparece como necesario explorar la incorporacin en las mesas de anlisis a los representantes del aparato fiscal que corresponda por las actividades que desarrollan.
iii) Funcionalidad del Sistema

El Sistema de Participacin del Sector Privado contempla la implementacin de un conjunto de instancias formales especializadas en reas temticas. Se concibe como unidad slo en cuanto persigue globalmente un mismo objetivo y se sustenta en dos elementos aglutinantes, como son la Poltica Municipal, para la participacin del sector privado, y el Plan Comunal de Desarrollo. Se propone la implementacin de subsistemas de participacin en reas temticas que han sido reconocidas como relevantes tanto por el municipio como por los agentes privados.
Desarrollo social. Esta constituye una de las reas donde el municipio tiene una importante carga de obligaciones con la comunidad, particularmente en salud y educacin. La instancia municipal responsable es la Direccin de Desarrollo Comunitario (DIDECO). Se deben comenzar a explorar las variantes legales disponibles y preparar un programa especfico para incorporar gradualmente al sector privado en la gestin del desarrollo social. Desarrollo productivo. El creciente traspaso de atribuciones y recursos desde el nivel central a los municipios obliga a estos ltimos a intervenir en mbitos que le eran ajenos, como por ejemplo, potenciar el desarrollo econmico, la generacin de empleos y capacitacin del recurso humano. Las condiciones del medio obligan, por tanto, a que el municipio se posicione como un actor fundamental en la promocin del desarrollo, tanto productivo como de servicios. Tal tarea justifica la creacin de una instancia permanente de contacto entre los agentes privados, el municipio y el aparato fiscal. Turismo. rea prioritaria tanto para el municipio como para los privados. Estrechamente ligada al tema de desarrollo urbano. Existen algunas experiencias positivas de accin conjunta, aunque desvinculadas entre si. Destaca el hecho que se reactivara el Comit de Turismo, instancia de coordinacin entre la municipalidad y el sector privado. En esta coyuntura, la propuesta se orienta a fortalecer esta instancia que renace (Comit de Turismo), y for-
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malizar su insercin en el proceso de toma de decisiones. Por la relevancia que el Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO) le asigna al sector turstico, se propone que en un plazo razonable este comit d origen a una Cmara de Turismo de Valdivia. Este tipo de figura jurdica y operacional dara una mayor agilidad e independencia, y el municipio no necesariamente tendra que ser un socio mayoritario. Cultura. Existe la Corporacin Cultural de la Ilustre Municipalidad de Valdivia, cuyos socios son el municipio y la antigua Corporacin Cultural que tiene personera jurdica aparte. En su directorio estn representados distintos estamentos de la comunidad valdiviana, las empresas, la UACH. Es presidida por el alcalde de la ciudad, directores, dos concejales comunales, entre otros. La corporacin corresponde a la frmula ms eficiente para realizar una buena gestin en el mbito de la cultura, tanto por su versatilidad como por el acceso a recursos. Facilita la participacin del sector privado. Medio Ambiente. Esta rea temtica tendr, cada da, mayor relevancia para la ciudad, no slo por su estrecha relacin con la vocacin turstica de Valdivia, sino que particularmente, por su incidencia en la calidad de vida de sus habitantes. El aporte que puede significar la incorporacin del sector privado en la gestin medio ambiental debe canalizarse a travs de una creciente formalidad en este mbito. Aspectos tales como la disposicin de residuos industriales, aseo y ornato, reas verdes y educacin ambiental son factibles y necesarios de abordar en una accin conjunta entre privados y el municipio. Desarrollo urbano. Segn se desprende del diagnstico, el tema desarrollo urbano es el que concita el mayor consenso como rea de inters prioritaria en el desarrollo local. Se sugiere la implementacin de una experiencia piloto en materia de relaciones municipio - sector privado para abordar el tema.
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iv) Caractersticas Tcnicas del sistema

La propuesta especfica del sistema de participacin del sector privado en la gestin del desarrollo de Valdivia se orienta a la implementacin de una instancia permanente para que municipio y sector privado aborden los problemas relativos al desarrollo urbano. Respecto del contexto normativo y factibilidad de financiamiento, es posible identificar dos alternativas de instancias:
La creacin de una nueva entidad, con personera jurdica propia y sin fines de lucro; una Corporacin de Desarrollo Urbano. El fortalecimiento de algunas de las instancias existentes. Esto implica la potenciacin, dentro de esa instancia, del rea vinculada
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al desarrollo urbano, y la generacin de mecanismos de participacin de todos los actores. Se propone concretamente potenciar Valdicor, mediante la creacin en su estructura de una unidad especializada en el tema de desarrollo urbano, dotada de los recursos y el respaldo poltico y tcnico necesario. La entidad tendr por objetivos:
Organizar, promover, planificar, coordinar y ejecutar proyectos para

el desarrollo urbano de la comuna, mediante acciones especficas de diseo, remodelacin, renovacin, rehabilitacin, reconstruccin, edificacin, arborizacin, descontaminacin, prevencin del deterioro urbano y conservacin del patrimonio arquitectnico. Elaborar estudios y trabajos de investigacin para impulsar el desarrollo de la ciudad. Servir de enlace entre la Municipalidad y los actores sociales relevantes. En el marco de los objetivos antes enunciados, y ante cualquier alternativa de institucionalidad, los mbitos de actuacin son fundamentalmente tres:
Anlisis y planificacin urbana. El municipio deber traspasar gradualmente algunas de las funciones de anlisis urbano y planificacin territorial urbana, las que mayoritariamente radican en la Direccin de Obras Municipales en la actualidad. En este sentido, la entidad deber apoyar la gestin municipal en materias precisas de planificacin urbana, traduciendo en programas los lineamientos contenidos en el PLADECO. Esto lo puede realizar directamente con sus equipos tcnicos o en convenio con otras instituciones, consultores, universidades, etc. El traspaso de funciones antes mencionado no se verifica formalmente, puesto que la ley establece que el desarrollo urbano es funcin privativa del municipio, y en este caso, la transferencia es a un ente externo al municipio. Lo que debe ocurrir en la prctica es que, Valdicor u otra alternativa, apoyen a las instancias de decisin municipal en el proceso de anlisis y planificacin urbana mediante la realizacin de estudios. Venta de servicios. Probablemente las primeras etapas de operacin sern absorbidas por las necesidades acumuladas en materia de planificacin urbana, diseo de programas y ejecucin de proyectos, lo que posterga en el tiempo un mbito de accin que puede proporcionar parte del financiamiento del sistema. Aun siendo as, la venta de servicios debe ser promovida, porque permite una valorizacin de las grandes cantidades de informacin de que dispone el municipio. Diseo y ejecucin de programas y proyectos. Una de las deficiencias importantes en la capacidad de gestin del municipio de Valdivia
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est en el diseo de programas y proyectos en el rea de desarrollo urbano. En este sentido, el diseo de proyectos constituye, tal vez, el principal mbito de accin de la nueva instancia, sobre todo en sus inicios. La experiencia de las corporaciones de desarrollo urbano que actualmente funcionan en el pas demuestra que en lo principal, su funcin es la de generar proyectos y programas y transformarse en un articulador entre el municipio y el sector privado, siendo este ltimo quin debiera actuar como ejecutor en la mayora de los casos.
C)
Conjuntamente con el financiamiento, la institucionalidad que adopte el sistema es definitoria de la capacidad de maniobra que tendr y de la forma como se insertar el sector privado. A continuacin se describen y analizan las alternativas Corporacin de Desarrollo Urbano y potenciacin de Valdicor en cuanto a forma jurdica, aspectos tributarios y participacin de los actores.
Corporacin de Desarrollo Urbano. Las corporaciones corresponden

a una figura jurdica contenida en el Cdigo Civil, de carcter privado y sin fines de lucro. El rgano mximo es la asamblea de socios. Los estatutos pueden variar de una corporacin a otra, pero siempre dentro de los lmites establecidos por el Reglamento sobre Corporaciones. -Participacin de privados. En el supuesto que el municipio opte por buscar los mecanismos legales que le permitan crear una corporacin, la propuesta contempla como socios no solo al sector pblico sino tambin al privado; por ejemplo: al municipio, UACH, Codeproval, Cmara Chilena de la Construccin y Cmara de Comercio e Industria de Valdivia.
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Potenciacin de Valdicor. Tal como se expresara anteriormente, la

Sociedad de Desarrollo Urbano de Valdivia (Valdicor), es una asociacin entre la Municipalidad de Valdivia y el Servicio de Vivienda y Urbanismo (Serviu). Esta ltima entidad es fiscal, dependiente del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, y encargada a nivel nacional del rea vivienda social, pavimentacin y equipamiento urbano. - Participacin de privados. La propuesta de participacin para el sector privado es que este se integre al logro de los objetivos de desarrollo urbano a travs de un Consejo Consultivo de hecho, integrado por los agentes privados que corresponda. Por su carcter extrajurdico, se tratara de un rgano asesor, de coordinacin e informacin.
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D)
Para cualquier municipio donde los recursos son escasos, y Valdivia no escapa a esta realidad, el destinar parte de los mismos a una iniciativa nueva exige al menos dos reflexiones previas: el convencimiento de la necesidad impostergable de actuar y el conocimiento de los beneficios concretos que implica. En el asunto de los beneficios concretos de la accin que se pretende iniciar, se requiere de un poco ms de visin de futuro y capacidad para asumir los riesgos implcitos. Debern ser los nuevos socios de la gestin urbana, el municipio y los privados, los que en el marco de su nueva forma de relacionarse definan los programas y proyectos de su inters. Es importante destacar que en esta tarea no se parte de cero, puesto que tanto el municipio como los privados tienen bastante claridad respecto de los asuntos pendientes. Se espera que esta nueva forma de enfrentar los desafos del desarrollo urbano en Valdivia permita a la comunidad en su totalidad hacerse cargo de proyectos pendientes como los de renovacin urbana, mejoramiento de la infraestructura vial, recuperacin de barrios industriales y de terrenos inundados, disposicin de residuos industriales, del Plan Regulador Urbano, trnsito urbano y recuperacin y proteccin del patrimonio urbano.
E)
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La gestin. Los criterios generales se orientan a establecer una estructura y modalidad de gestin flexibles, de gran autonoma y con capacidad de adaptacin. Las dos alternativas analizadas son propicias para implementar un sistema como el que se propone, pero existen diferencias que pueden ser importantes para la administracin, sobre todo en la etapa inicial. En ambas alternativas el funcionamiento debera ser autnomo bajo polticas y programas aprobados por el directorio. Equipamiento. El equipamiento considerado necesario para el funcionamiento es el mnimo requerido, e incluye mobiliario de oficina, telfono-fax, dos computadoras personales y otros elementos de oficina. No se incluyen mesas y material de dibujo o sistemas de informacin geogrfico. Espacio fsico. La propuesta no contempla gastos en adquisicin, arriendo o adecuacin de espacio fsico, el cual sera provisto por el municipio o Valdicor. El financiamiento.El tema del financiamiento del sistema de participacin est directamente relacionado con una decisin poltica del municipio de invertir hoy para cosechar en el futuro. As mismo, depende de la voluntad de los privados de aportar lo que les corresponda y de su disposicin a asumir un riesgo, como en la mayora de las acciones que
normalmente emprenden. La concepcin financiera de esta entidad no debe basarse en el autofinanciamiento, no al menos como requisito para su creacin o sustentacin inicial. Los beneficios de una eficiente gestin urbana no siempre se pueden traducir a un equivalente en dinero, dado que las externalidades positivas son de muy diversa ndole, y se manifiestan en el tiempo y el territorio de manera particular. Aun ms, las experiencias nacionales de iniciativas similares demuestran que lo invertido en la promocin del desarrollo urbano genera un efecto multiplicador, que recupera con creces la inversin. A continuacin se indican las actividades a realizar para la implementacin del sistema propuesto: Decisin por parte del municipio de implementar el sistema. Decisin sobre la alternativa a utilizar. Decisin respecto de los socios o actores participantes. Tramitacin jurdica. Formalizar compromisos con privados. Definicin con los equipos municipales y privados de los temas y programas. Definicin del presupuesto y su financiamiento. Contratacin de profesionales e implementacin fsica. Diseo de programas y proyectos especficos. 3. SISTEMA DE TOMA DE DECISIONES PARA LA GESTIN URBANA
A)

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Uno de los problemas recurrentes que surge del anlisis en el caso del Municipio es el de la toma de decisiones. Se ha sealado, por una parte, que la gestin en la Municipalidad de Valdivia presenta una fuerte tendencia a la concentracin de una variada y dispersa gama de funciones en la persona del Alcalde, lo que hemos denominado alcaldizacin, es decir, un alto grado de discrecionalidad del proceso de toma de decisiones. Esta situacin, si bien legal, genera un conjunto de ineficiencias al momento de tomar decisiones. De otra parte, se evidencia la ausencia de una estructura predefinida de criterios racionales, tanto para el proceso de toma de decisiones como para el establecimiento de prioridades. La priorizacin de los proyectos de inversin y destinacin de recursos no se efecta en forma apropiada sino en forma ms discrecional y en la mayora de los casos no ajustndose a los criterios de optimizacin de la inversin. A lo anterior se suma el escaso trabajo coordinado entre los niveles directivos y la mxima autoridad. Lo habitual es la relacin directa y
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selectiva entre el Alcalde y el Director especfico, existiendo escasas instancias de discusin conjunta. El proceso de toma de decisiones tambin manifiesta sus debilidades en el mbito de la planificacin estratgica y territorial. En este caso, los generadores de cuellos de botella en la planificacin del desarrollo son la dispersin (tanto fsica como administrativa), la duplicidad de esfuerzos y la falta de coordinacin. Finalmente, debe considerarse el problema de la coordinacin extra municipal, es decir, la forma en que los dems actores del desarrollo participan del proceso de toma de decisiones. No resulta aventurado sealar que, en este campo, existe un vaco significativo. Se deriva de esta realidad la necesidad de racionalizar integralmente el proceso de toma de decisiones en el nivel superior, definir roles, delegar responsabilidades especficas, establecer canales de informacin e instancias formales de coordinacin y participacin, tanto al interior del municipio como con los agentes externos.

Los elementos que contextualizan una propuesta de modificacin y/o mejoramiento de los procedimientos y formas de los sistemas de toma de decisiones son:
Flexibilizar la estructura administrativa-organizacional

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Se necesita adaptar la estructura organizativa de los diferentes departamentos y secciones creados conforme la legislacin vigente y nica para todo el territorio nacional, a los requerimientos cambiantes del medio. De hecho, hay un claro desfase de la estructura municipal con la velocidad de los cambios que experimenta la realidad comunal del territorio.
Incorporar la planificacin estratgica

La planificacin estratgica es el instrumento a partir del cual se debiera elaborar el plan anual de actividades en que se incluyan los objetivos y metas a lograr en el perodo, con un claro conocimiento de los recursos asignados para el desarrollo de cada una de sus actividades, as como los potenciales recursos extra-municipales a atraer. La existencia de planificacin estratgica tiene una segunda y fundamental potencialidad, consistente en la posibilidad de constituirse en un instrumento real de negociacin poltica y financiera del municipio frente a los organismos centrales de gobierno, as como de los fondos privados e internacionales de desarrollo. Es indispensable un cambio en la
forma de impulsar el desarrollo, lo que significa una adecuacin coherente entre objetivos y acciones.
Modificar la concepcin tradicional del presupuesto municipal

La modernizacin requiere de un documento presupuestario moderno y orientado a objetivos, que complementado con un sistema de control de gestin orientado a resultados, permita disminuir considerablemente el riesgo implcito en los distintos procesos de toma de decisiones.
Emplear indicadores de gestin de funcionamiento municipal

El control de gestin registra la ejecucin de actividades por los centros de responsabilidad, en la medida en que se van realizando las tareas asignadas, y compara esta ejecucin con lo programado para el perodo, cuantificando y explicando las causas de las desviaciones de la accin real respecto al plan anual de actividades. Los indicadores de gestin permiten verificar que las polticas organizacionales y los procedimientos sean llevados a cabo. Su propsito consiste, fundamentalmente, en reducir el grado de incertidumbre con relacin a las tareas que se realizan y al cmo y cundo deben realizarse.
La informacin para la gestin

En los ltimos aos, en muchas municipalidades se han incorporado sistemas computacionales que otorgan capacidades adicionales para mejorar la productividad y servicio que se presta a los usuarios internos y externos. La informtica requiere, para un pleno aprovechamiento de sus potencialidades, que se organicen las instituciones conforme esquemas de negocio - centros de responsabilidad - y no solamente por divisin funcional.
Evitar la excesiva dispersin de funciones

Es necesario definir una estrategia horizontal, compuesta de un conjunto de objetivos coherentes a largo plazo y de programas de accin orientados a identificar y aprovechar las interrelaciones provechosas entre los distintos centros de responsabilidad al interior del municipio.
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Coordinacin interna y externa del municipio

Aparece como una accin necesaria la mejor coordinacin entre las diferentes instancias de accin pblica en el desarrollo de la comuna. De hecho, en los territorios comunales y regionales son mltiples las reparticiones de gobierno que tienen injerencia directa en la promocin del desarrollo y crecimiento. Es necesario recordar que una buena parte de los impulsos para el desarrollo comunal provienen desde fuera de la comuna. La lgica implcita es desarrollar un conjunto estructurado de propuestas que permitan atraer los recursos y el inters tanto pblico como privado en torno al desarrollo comunal.
Crear motivaciones e incentivos a los funcionarios

Promover iniciativas institucionales tendientes a fortalecer actitudes y
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hbitos de solidaridad, reciprocidad, servicio, cooperacin, y/o respeto, elementos fundamentales para la conformacin de equipos de trabajo y ejercicio de la descentralizacin de funciones y decisiones.

Se entender en este sistema por actores a todas las personas, grupos de personas, comunidades e instituciones que intervienen directa o indirectamente, activa o pasivamente, en los procesos de gestin local. Todos estos agentes deben ser corresponsables de las decisiones, para que la gestin urbana logre su objetivo de concertacin de intereses y coordinacin de acciones. Dentro del territorio municipal hay diversos tipos de actores a quienes les compete desempear, coordinar y concertar distintas modalidades de accin. Es indispensable su correcta identificacin en el marco de un proyecto estratgico especfico, en un mbito territorial definido, para as establecer los criterios de accin con que el Municipio se relacionar con ellos con el fin de llevar adelante los objetivos de desarrollo. Pueden ser: - Municipio, incluyendo sus respectivas Corporaciones. - Individuos y familias. Pueden actuar sobre los problemas urbanos dentro de su hogar y su entorno ms inmediato, modificar sus comportamientos y unirse a otros, formando parte de diversos tipos de organizaciones. - Organizaciones Territoriales. Juntas de Vecinos, Centros de Madres, Asociacin de Regantes, Asociacin de Propietarios. - Organizaciones Funcionales. Sindicales, empresariales, gremiales, polticas, religiosas, culturales. - Medios de comunicacin. Medios de difusin masiva y directa. - Entidades acadmicas y de estudios superiores. Universidades, centros superiores de estudio e investigacin. - Organizaciones no gubernamentales, consultoras profesionales. - Organismos Pblicos. Ejecutivo, Ministerios, Intendencias, Secretaras Regionales Ministeriales, Poder Legislativo y Judicial. - Empresas y Servicios Pblicos. Agua potable, alcantarillado, electricidad, correos, gas, transporte y comunicaciones. - Empresas privadas. Grandes, medianas y pequeas empresas, as como microempresas y empresas informales, tanto en su dimensin administrativo-financiera como laboral. - Otros Actores. Comunidades Indgenas, organizaciones espontneas que surgen ante determinados conflictos.
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Se definen tres niveles jerrquicos esenciales para un proceso de toma de decisiones al interior del sistema municipal: nivel gerencial, nivel de
centros de responsabilidad y control administrativo y nivel de control operacional-funcional. A nivel gerencial, el ms alto nivel de la Municipalidad, residen las decisiones que, por su naturaleza, deben abordarse considerando a la organizacin en su conjunto. En este Nivel se debern definir los objetivos, polticas y criterios generales para planear el curso de la organizacin, en otras palabras, el objetivo organizacional. A nivel de centros de responsabilidad, se concentran los mximos esfuerzos para proveer de bienes y servicios a la comunidad en trminos eficientes y eficaces. Los responsables de estos centros deben enmarcar su accin dentro de los lineamientos de las directrices corporativas previamente definidas a nivel Gerencial. A este Nivel se debe establecer y realizar el seguimiento presupuestario. A nivel funcional se encuentran las actividades de apoyo general a la gestin de los centros de responsabilidad. En este nivel se velar por el uso efectivo y eficiente de las instalaciones existentes y de los recursos para ejecutar las diversas acciones. Los niveles descritos se constituyen en una adaptacin de la estructura piramidal que plantea la teora administrativa gerencial en general. La adecuacin conceptual incorpora, sin embargo, una variable para el tratamiento especfico de la gestin urbana Municipal: el territorio y su interaccin con la estructura de la organizacin. Esta situacin de interfase entre el Sistema Municipal y el Sistema Territorial, o mbito de jurisdiccin municipal, se ha definido como el procesamiento de las transacciones.
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GRFICO VI-6
ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL PARA LA TOMA DE DICISIONES

Ms Alto Nivel Gerencial Decisiones no Estructuradas
NIVEL GERENCIAL GERENCIA ESTRATGICA NIVEL DE CENTROS DE RESPONSABILIDAD Y CONTROL ADMINISTRATIVO
Menor Nivel Administrativo Proceso y Seguimiento
NIVEL DE CONTROL OPERACIONAL FUNCIONAL
Decisiones Estructuradas Soporte de las Decisiones
PROCESAMIENTO DE LAS TRANSACCIONES

Datos TERRITORIO
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El territorio es la base del mbito del sistema de toma de decisiones; la instancia de la participacin ciudadana. El procesamiento de transacciones es la forma propuesta, a partir de la cual deben ser recogidos los datos que generarn la informacin para la toma de decisiones. Al mismo tiempo, y dada la especializacin tcnica de los distintos departamentos y/o direcciones de la Municipalidad, son estos mismos quienes mejor tienen conocimiento del tipo, escala y nivel de agregacin de la informacin necesaria para la toma de decisiones. Por lo tanto, ms que proponer crear una oficina o dependencia Municipal de informacin para la gestin, lo que se propone es la creacin de una instancia, donde se diagnostique la necesidad de informacin para la gestin y estos requerimientos sean atendidos por las distintas direcciones Municipales. Entretanto, y como un segundo elemento fundamental concerniente a la necesaria territorializacin de la toma de decisiones municipales, los requerimientos de informacin debern ser acotados a un proyecto particular para un territorio especfico. No se trata de recopilar y sistematizar informacin per se; muy por el contrario, se trata de ejecutar esta
tarea con un objetivo definido. Como lo muestra el esquema de la estructura organizacional, los niveles de informacin dependen, a su vez, de los distintos niveles de toma de decisiones: mientras ms alto el nivel de la estructura piramidal, la informacin necesaria para la toma de decisiones ser menos estructurada y ms agregada. Al contrario, el proceso de seguimiento y el soporte de las decisiones exigen una mayor estructuracin, y por lo tanto, mayor desagregacin de la informacin. Por lo tanto, el procesamiento de las transacciones implica: identificar a los actores del territorio; indagar sobre sus criterios de accin; identificar las manifestaciones de problemas para cada actor, sus objetivos de desarrollo, las soluciones que stos proponen para alcanzar dichos objetivos, y finalmente, a travs de un proceso de concertacin entre todos los actores involucrados en el territorio del proyecto, elaborar, en conjunto, las estrategias de accin con la definicin de responsabilidades y compromisos claros. La puesta en accin de una gerencia estratgica para el proceso de toma de decisiones supone no slo alcanzar los fines propuestos, sino el desarrollo de la propia organizacin en tres frentes: - mejorar su flexibilidad y capacidad de adaptacin; - encontrar nuevas relaciones con el entorno, (responsabilidad social, colocacin de productos en el mercado), desarrollando una postura estratgica; - mejorar y desarrollar a sus directivos, permitiendo evaluar y elegir a los principales responsables, en la medida que son los hombres los que ponen en movimiento los instrumentos que hacen posible alcanzar las metas propuestas.
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Tres son los elementos constitutivos de un sistema municipal de toma de decisiones. La existencia de una gerencia estratgica, la existencia y desarrollo de los llamados proyectos estratgicos y el desarrollo de un conjunto de indicadores para la toma de decisiones. Se propone la creacin de una instancia denominada gerencia estratgica en la organizacin, la cual deber ser conformada por todos los directores de departamentos y/o direcciones de la Municipalidad. En la estructura organizacional se ubicara entre el nivel gerencial y el nivel de centros de responsabilidad y control administrativo, y se constituye en el mecanismo idneo para la elaboracin de proyectos estratgicos y, por lo tanto, de comandar todas las acciones sectoriales en las
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cuales cada uno de los departamentos y/o direcciones municipales sean involucradas. El staff de gerencia estratgica tiene por objetivo:
Velar por que la estrategia -y por ende, el proyecto estratgicosea vista como una serie de actuaciones coherentes por las cuales la organizacin establece su posicin en el entorno en un momento determinado. Procurar que, en la bsqueda de intervenir en el entorno, y hacia lo cual se dirigen todos los esfuerzos, la organizacin adopte una postura estratgica. Esta consiste en alcanzar una capacidad organizacional y una estructura interna que permitan coordinar todas las estrategias sectoriales (de produccin, de recursos humanos, de administracin y control, financiera, de informacin) en la direccin estratgica del proyecto. Propender a que la decisin estratgica d origen a varias decisiones tcticas simultneas, expandiendo y diversificando el campo de accin; decisin tctica financiera, de capacitacin, laboral, de produccin, de marketing. El desarrollo de proyectos estratgicos no es una mera aglomeracin de proyectos, donde los interesados estn tentados a incorporar todo lo que la gente desea. No obstante los proyectos en forma individual pueden ser fundamentales para resolver problemas urbanos, en su conjunto podran carecer de un impulso decisivo y un objetivo o meta aglutinadora. La conformacin de proyectos estratgicos supone un conjunto ordenado de preguntas que buscan una definicin coherente sobre lo que se quiere hacer y su factibilidad. A lo menos son cuatro preguntas claves las que surgen en el proceso de diseo de un proyecto estratgico: Cul es el espacio territorial donde se quiere intervenir? - identificacin de actores - identificacin de problemas, criterios, objetivos y soluciones para cada actor - definicin de posibles concertaciones, en funcin de las modalidades de interaccin del Municipio con los restantes actores del mbito, en la accin del desarrollo Qu se quiere lograr? - diseo de imagen objetivo - diseo de los elementos del sistema - contenido de cada etapa - relacin entre los distintos elementos
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Cmo se realizar el proyecto? - quin se responsabiliza del proyecto - de qu forma vamos a trabajar - cmo se organiza la logstica y la informacin En que tiempo se har el proyecto ? - timing - separar fases de anlisis de fases de decisiones La Formulacin del Proyecto Estratgico recorre los siguientes cuatro pasos: Anlisis del entorno: oportunidades y amenazas qu debera hacerse? Anlisis interno: puntos fuertes y dbiles, fortalezas y debilidades qu se puede hacer? Valores puestos en juego por los responsables del proceso qu se quiere hacer? Responsabilidad social de la organizacin qu se espera que haga? Los indicadores de gestin son la base para el monitoreo y control de los procedimientos de gestin. Una parte importante de la toma de decisiones municipales se refiere al quehacer mas rutinario y permanente de la labor municipal. Es precisamente en este mbito en donde se hace necesario un conjunto de indicadores de performance. Los indicadores tradicionales son y seguirn siendo necesarios. No se puede dejar de lado indicadores de gestin tales como: variacin de las inversiones municipales, generacin de recursos no tradicionales, cantidad de infraestructura o servicios otorgados, evaluaciones de costo-beneficio y costo-efectividad, etc. Se propone la adopcin de un conjunto de indicadores de gestin como componentes de un Proyecto Estratgico, y que se relacionan con el proceso de toma de decisiones. Entre ellos es posible mencionar indicadores para la evaluacin de las polticas urbanas municipales; las normativas en cuanto a su nmero y cumplimiento, los grados de adecuacin institucional a nuevos procesos; la elaboracin de diagnsticos y planes de desarrollo; asuntos varios relativos al financiamiento municipal, incluyendo los aportes privados; la fiscalizacin y control y la toma de decisiones para asuntos de alta direccin. En todas estas materias existe un conjunto de indicadores propuestos, que permiten mejorar las instancias de gestin y toma de decisiones.
C)
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Como ya se mencion, el cambio institucional mas importante a nivel de la propuesta es el desarrollo de una Gerencia Estratgica al interior
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de la pirmide de toma decisiones municipales. Paralelamente es importante a nivel de la reestructuracin institucional la incorporacin de un conjunto de criterios de funcionamiento y/o de accin que sin significar cambios estructurales mayores, s dan cuenta de modificaciones en las operaciones y administracin municipales. Gestin en el campo de la ciudad significa lograr un consenso de voluntades y recursos, en prosecucin de un objetivo de mejoramiento de la calidad de vida, considerando las limitaciones y las potencialidades reales. Significa organizar la accin pblica y privada, en torno al establecimiento de criterios de accin, a fin de lograr soluciones integrales, preventivas y participativas a los problemas urbanos. La misin de la municipalidad, definida en el cuerpo normativo que la origina, especifica el deber ser organizacional, pero no siempre especifica los criterios de accin a travs de los cuales se dar cumplimiento a la misma; el como hacer para alcanzar soluciones integrales y sostenibles en el territorio. Esta situacin, sin embargo, brinda la oportunidad a cada Municipio de fijar -y revisar continuamente- sus criterios de accin segn sus singularidades y especificidades y en concordancia con los niveles de desagregacin que sean requeridos para cada nivel de la estructura organizacional.
D)
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Los principales logros esperados con la implementacin de un esquema renovado de toma de decisiones es el permitir una mejor y mas eficiente descentralizacin del proceso de toma de decisiones municipales. Esto referido fundamentalmente a instancias de proyectos denominados estratgicos y que consideran dentro de sus componentes claves la incorporacin variada de actores, tanto para su etapa de formulacin como de ejecucin. Paralelamente, se busca la implantacin de un conjunto de indicadores de gestin que posibiliten una adecuada y mejorada toma de decisiones no solo en el mbito de los llamados proyectos estratgicos, sino tambin para el seguimiento y control del quehacer rutinario del municipio
E)
Lo anterior impone el gran desafo tcnico-conceptual, asociado a la planificacin urbana, cual es visualizar al mismo tiempo el sistema urbano como estructura y como proceso. La complejidad de la planificacin urbana, en el caso chileno, difcilmente podr ser asumida enteramente por los municipios. Es difcil pensar en que stos estaran dispuestos y si estn en condiciones de hacerlo.
Para algunos Municipios, incluso, podra ser recomendable identificar una organizacin responsable, un organismo externo vinculado al municipio, que se encargue del enorme desafo. Tiene este cambio tres aspectos importantes: el fortalecimiento de la sociedad civil, la reforma gubernamental, y una modificacin de actitud de los organismos e instituciones financieros. Se trata entonces, en el sentido ms profundo, de audacia e idealismo, de alcanzar la integracin de los tres objetivos por medio de la construccin del vnculo, que es mucho ms que cada uno en forma independiente o que la sumatoria de ellos. Significa, entonces, promover el rol articulador del Municipio para escapar del enfoque actual, donde cada cual, cada organismo, sigue su propia agenda independientemente de todas las dems. La desarticulacin de acciones es incompatible con la promocin de un desarrollo eficiente, eficaz y sostenible y donde el vnculo es y se construye en la instancia municipal. De alguna manera, sabemos cmo buscar el desarrollo econmico, tambin el desarrollo individual o humano, e incluso, algo hemos desarrollado en cuanto a la sostenibilidad natural. Tenemos una buena nocin de cmo se produce la acumulacin de capital fsico; una comprensin ms o menos acabada del proceso de acumulacin de capital humano; y hasta un poco de comprensin de la acumulacin y conservacin del capital natural. Lo que es necesario descubrir es cmo aspirar a lograr estos objetivos en forma conjunta, a partir del municipio.
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Ciudades Intermedias de América Latina y El Caribe - Propuestas para La Gestión Urbana

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CIUDADES INTERMEDIAS DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE: PROPUESTAS PARA LA GESTIN URBANA

MAE Ministero degli Affari Esteri Cooperazione Italiana

LC/L.1117 Junio de 1998

DISEO Y PRODUCCIN DE PORTADA E INTERIOR: GILABERT&DOMEYKO LTDA.

Cuadro I-3: Cuadro I-4: Cuadro I-5: Cuadro I-6:

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Poblacin censal (circa 1980)

Poblacin censal (circa 1990) 1980-90

Tasa de crecimiento (miles)

Incremento demogrfico 1980-1990 a/ (miles)

3.0 1.1 0.7 2.6 0.8 1.8 1.7

1 108 1 163 997 1 713 828 797 2 610

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