WORLD FOOD PROGRAMME

Transferts d’Argent, Madagascar
Une étude de faisabilité dans le cadre du Programme Pays 2012-2013

Antananarivo, Octobre 2011

Table des Matières

Table des Matières ..............................................................................................................................................i Liste des Acronymes .......................................................................................................................................... iv Résumé Exécutif ................................................................................................................................................. v Executive Summary ......................................................................................................................................... xiii 1 2 3 4 5 Introduction ............................................................................................................................................... 1 Objectif de la mission ................................................................................................................................ 1 Produits attendus ...................................................................................................................................... 1 Le Programme Pays ................................................................................................................................... 2 Plan d’analyse ............................................................................................................................................ 3 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 Objectifs de l’intervention ................................................................................................................. 4 Fonctionnement des marchés ........................................................................................................... 4 Efficience ........................................................................................................................................... 5 Préférences des bénéficiaires............................................................................................................ 6 Critères opérationnels ....................................................................................................................... 6

SECTION 1 COMPOSANTE ACT2, ‘GRAND SUD
6 7 Contexte .................................................................................................................................................... 8 Analyse .................................................................................................................................................... 10 7.1 Les objectifs de l’intervention ......................................................................................................... 10 Accès ........................................................................................................................................ 10 Utilisation................................................................................................................................. 13 Préférences .............................................................................................................................. 13

7.1.1 7.1.2 7.1.3 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6

La disponibilité de vivres sur les marchés ....................................................................................... 14 Coûts pour le PAM ........................................................................................................................... 15 Coûts pour les bénéficiaires ............................................................................................................ 16 Aspects opérationnels ..................................................................................................................... 18 Les systèmes de transfert ................................................................................................................ 19 Critères d’évaluation ............................................................................................................... 19 Options .................................................................................................................................... 19
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7.6.1 7.6.2

8 9

Conclusions .............................................................................................................................................. 21 Recommandations ................................................................................................................................... 22 9.1 9.2 9.3 9.4 9.5 Stratégie .......................................................................................................................................... 22 Ciblage ............................................................................................................................................. 23 Montants des transferts .................................................................................................................. 24 Calendrier ........................................................................................................................................ 24 Mécanismes de transfert................................................................................................................. 25 Espèces .................................................................................................................................... 25 Coupons ................................................................................................................................... 26

9.5.1 9.5.2

SECTION 2 COMPOSANTE ACT3, TULEAR
10 11 11.1 Contexte .............................................................................................................................................. 27 Analyse ................................................................................................................................................ 29 Les objectifs de l’intervention ......................................................................................................... 29 Accès ........................................................................................................................................ 29 Utilisation et préférences ........................................................................................................ 30

11.1.1 11.1.2 11.2 11.3 11.4 11.5

La disponibilité de vivres sur les marchés ....................................................................................... 32 Coûts pour le PAM ........................................................................................................................... 34 Coûts pour les bénéficiaires ............................................................................................................ 35 Aspects opérationnels ..................................................................................................................... 35 Systèmes de transfert .............................................................................................................. 35 Profil commerçants ................................................................................................................. 37

11.5.1 11.5.2 12 13 13.1 13.2 13.3 13.4 14 14.1 14.2 14.3

Conclusions .......................................................................................................................................... 38 Recommandations ............................................................................................................................... 40 Modalité de transfert ...................................................................................................................... 40 Ciblage ............................................................................................................................................. 40 Valeur transfert ............................................................................................................................... 41 Système de transfert ....................................................................................................................... 41 Implications pour le PAM .................................................................................................................... 42 Projet pilote ..................................................................................................................................... 42 Budgets ............................................................................................................................................ 43 Procédures administratives et financières ...................................................................................... 43
ii

14.4 14.5

Personnel ......................................................................................................................................... 44 Suivi ................................................................................................................................................. 44

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Liste des Acronymes
ACA ACT ATM AGEX BoA CFSVA CO FID IMF IPSR LTSH MGA OdR ONG PAM SAP SB SIF TB UNDAF VAM VCA VCF VCT : Argent Contre Actifs : Argent Contre Travail : Automated Teller Machine (Guichet Automatique Bancaire) : Agence d’Exécution : Bank of Africa : Comprehensive Food Security and Vulnerability Assessment : Country Office : Fonds d’Intervention pour le Développement : Institution de Micro-Finance : Intervention Prolongée de Secours et de Redressement (PRRO) : Landside Transport Storage and Handling : Ariary Malgache (Unité de Monnaie de Madagascar - 1 USD = 2.000 MGA en Sept. 2011) : Office du Riz : Organisation Non Gouvernementale : Programme Alimentaire Mondial : Système d’Alerte Précoce : Sous Bureau : Secours Islamique Français : Tuberculose : United Nations Development Assistance Framework : Vulnerability Assessment and Mapping : Vivres Contre Actifs : Vivres Contre Formation : Vivres Contre Travail

iv

Résumé Exécutif
Le but de la mission était de vérifier l’opportunité de piloter des mécanismes de transfert d’argent, alternatifs ou complémentaires à la distribution directe d’aliments, pour deux des trois composantes du Programme Pays à Madagascar, notamment la Composante ACT2 (ayant trait à l’Objectif Stratégique 2) en milieu rural dans le ‘Grand Sud’ et la Composante ACT3 (Objectif Stratégique 4) dans la commune urbaine de Tulear. Pour le ‘Grand Sud’, la mission a aussi étudié l’opportunité d’utiliser les transferts d’argent dans le cadre d’Interventions Prolongées de Secours et Redressement (IPSR), en réponse à des crises à évolution rapide (cyclones) ou lente (sécheresse), sur indication du Système d’Alerte Précoce (SAP). La mission s’est basée sur un plan d’analyse partagé avec le Bureau Pays, structuré sur les éléments suivants : • • la disponibilité d’aliments ‘adéquats’ sur les marchés et la capacité des marchés à répondre à une augmentation de la demande éventuelle ; l’influence potentielle que la modalité de transfert pourrait avoir sur l’atteinte des objectifs de l’intervention (en affectant l’efficacité du ciblage et l’utilisation du transfert même), qui dépendra en grande partie du comportement attendu des ménages; le coût pour le PAM d’un transfert d’argent aux ménages par rapport au coût de transfert d’une quantité équivalente d’aliments ; les opportunités et contraintes fournies par le contexte opérationnel, notamment la disponibilité de systèmes de transfert d’argent dans les différentes zones d’intervention, la capacité des institutions (SB du PAM, ONG partenaires) et la sécurité.

• •

L’analyse s’est basée sur une revue de la documentation disponible, d’entretiens semi-structurés avec les Sous Bureaux du PAM, des institutions partenaires, des bénéficiaires, ainsi qu’avec des acteurs des marchés céréaliers dans les différentes zones. Une revue critique des expériences existantes à Madagascar en termes de transferts d’argent, en vue d’en dégager des leçons pour les interventions du PAM a aussi été effectuée. Pour la Composante ACT2, il s’agissait d’étudier l’opportunité de combiner, ou remplacer, la ration alimentaire de VCA/VCT avec des transferts d’espèces ou à travers des coupons. Sur la base de la revue documentaire et des visites de terrain, la mission a conclu que : • La possibilité de mettre en œuvre des transferts d’argent dans le cadre du Programme Pays implique que ces transferts contribuent à un projet de moyen-long terme de réduction des risques, porté par un ou plusieurs partenaires ayant une bonne connaissance du milieu et pouvant intervenir avec des ressources complémentaires. Malheureusement il n’existait au moment du passage de la mission aucun projet ou proposition de projet sur lequel ancrer ces transferts ; Par ailleurs, dans le sud le ‘mandat’ du PAM est celui d’intervenir après une crise avec des transferts de vivres dans les communes en Difficulté Alimentaire, qui ont en principe un problème de disponibilité, alors que dans les communes ayant un problème d’accès aux vivres, c’est le Fonds d’Intervention pour le Développement (FID) qui intervient avec des transferts d’argent. L’emploi de transferts en argent dans le cadre de l’IPSR devrait donc être présenté aux partenaires du Cluster Sécurité Alimentaire comme un projet pilote pour tester des mécanismes de transferts alternatifs. Dans ce cadre, deux options sont possibles :
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Dans les communes en Difficulté Alimentaire, les transferts d’argent pourraient être testés dans les deux ou trois mois qui suivent immédiatement le début des récoltes (voir ci-dessous) ; o Dans les communes en Difficulté Economique, le PAM pourrait envisager de piloter des coupons (voir ci-dessous). Les conditions d’insécurité qui prévalent dans le district d’Amboasary et le manque de financements pour le projet « Acces-Mad » ont conseillé à la mission de réorienter l’étude de faisabilité dans le district de Bekily. Malgré l’absence pour l’instant d’un projet de moyen- long terme sur lequel ancrer les interventions du PAM, les conditions de sécurité moins contraignantes et la présence de deux partenaires en mesure de concevoir des actions de développement rendent le pilotage dans ce district plus faisable. La disponibilité de vivres est normalement bonne de mars/avril à novembre mais en année de mauvaise récolte (sécheresse et/ou inondation) la soudure peut débuter en septembre/octobre. A partir de décembre/janvier, les prix des produits vivriers ont tendance à monter dans tout le pays, à plus forte raison sur les marchés locaux car les fortes pluies causent l’enclavement de certaines zones. Entre mars/avril et juillet, les bonnes disponibilités en vivres au niveau des ménages font que les revenus issus de transferts puissent être alloués à des dépenses autres qu’alimentaires. Néanmoins, ceci pourrait avoir un effet positif sur les stocks en permettant aux ménages de vendre moins de leur production au moment où le prix est plus bas, et laisserait aux ménages la possibilité d’investir dans de la volaille ou des petits ruminants qui seraient vendus à la soudure pour acheter des vivres; L’efficacité des transferts en argent pour assurer l’accès aux aliments aux ménages les plus vulnérables sera d’autant plus grande que l’intervention se fera dans les communes n’étant pas en DA, que les ménages ciblés seront parmi les plus vulnérables et que les transferts se feront entre avril/mai et septembre (novembre après une ‘bonne’ campagne). Si ces conditions sont respectées, les transferts monétaires auront un impact direct sur la sécurité alimentaire des ménages. L’introduction d’argent à la place de vivres ne devrait pas influer sur l’efficacité du ciblage, à partir du moment où la valeur monétaire de la ration alimentaire journalière ne diffère pas de façon significative du salaire journalier en espèces. Par ailleurs, la contrainte principale au ciblage des ménages les plus vulnérables semble être la disponibilité de main d’œuvre pour participer aux travaux ‘communautaires’. Cette contrainte est à prendre au sérieux dans une région où les ménages gérés par une femme représentent autour d’un tiers de tous les ménages et dans un cinquième de ces ménages il n’y a pas d’autre force de travail en dehors de la femme. La participation à des travaux communautaires entre donc directement en compétition avec toutes les autres activités productives et reproductives qui sont la responsabilité d’un chef de ménage femme. Même quand tous les efforts sont faits (comme c’est le cas pour le FID) pour que ces femmes soient inclues parmi les bénéficiaires, leur participation aux travaux ne peut se faire qu’au dépends de l’alimentation et des soins à leurs enfants, contribuant ainsi potentiellement au taux élevé de malnutrition chronique qui caractérise la région; Le choix du montant du transfert est limité par la pratique courante et est le résultat d’une décision prise par tous les partenaires techniques en 2009. Le salaire journalier pour des activités HIMO est en effet de 2.500 MGA pour une journée de 5 heures. Ce taux est légèrement supérieur au SMIG et au tarif journalier sur le marché du travail, les opportunités d’emploi en dehors des travaux HIMO étant par ailleurs très limitées. La conception d’activités A/VCA devra d’autre part donner lieu à une révision des normes de travail pour la mise en œuvre d’activités non ‘conventionnelles’. o

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Par rapport aux volumes de transferts, l’expérience dans la zone se limite à des transferts de petite envergure (chaque projet du FID ne peut avoir plus de 150 bénéficiaires ce qui limite les transferts à un maximum de 2 millions MGA par semaine ou 4 millions MGA toutes les 2 semaines). Ces transferts relativement modestes ne devraient pas affecter les prix des denrées sur les marchés locaux sauf peut être quand ils sont effectués entre décembre et mars. Si le PAM envisageait des transferts de plus grande envergure, le risque de créer des tensions sur les marchés locaux serait d’autant plus élevé si ces transferts étaient réalisés loin de la période de récolte. Par exemple, un transfert bihebdomadaire pour 1.000 bénéficiaires représente environ 40 millions MGA, qui correspondent à 22 tonnes de riz si 60% de la somme en moyenne était destinée à l’achat de cette denrée, à un prix de 1.000 MGA/Kg. Il s’agit là d’un volume qui pourrait affecter les prix sur des petits marchés à un moment où les disponibilités sont faibles. Par contre, au moment de la récolte, un tel transfert pourrait contribuer à soutenir les prix et avoir donc un effet net positif sur les stocks des ménages. Par rapport aux mécanismes de transfert, les transferts directs d’espèces par les ONG partenaires ont une composante de risque mais les Agences d’Exécution du FID semblent avoir développé des procédures pour minimiser ces risques. Par contre, les transferts téléphoniques risquent d’être coûteux (1 seule compagnie dans la zone) et présentent une série de contraintes, notamment la propriété limitée de téléphones chez les ménages les plus vulnérables et l’analphabétisme qui prévaut chez ces ménages et qui pourrait les exposer à des fraudes. Le transfert direct à travers l’IMF FIVOY/Caisses Rurales du Mandrare représente une option valide mais seulement dans le commune de Bekily. L’insécurité qui prévaut dans tout l’Antandroy suggère d’envisager toutes les options qui permettent de limiter les mouvements d’espèces et dans ce cadre, l’utilisation de coupons pourrait être une solution envisageable quoique soumise à des coûts et à des contraintes opérationnelles qu’il faudra étudier de plus près le moment venu.

La mission a donc formulé les recommandations suivantes : • Sélectionner le district de Bekily pour piloter des transferts d’argent dans le cadre d’ACT2. La possibilité effective de mettre en œuvre ces activités pilotes dépendra par ailleurs de l’existence d’un projet de redressement de moyen terme crédible porté par une ou plusieurs ONG qui apportent une connaissance du milieu ainsi que des capacités techniques et des ressources financières additionnelles. Mettre en œuvre des activités de Vivres ou Argent Contre Actifs (VCA ou ACA) qui ne conditionnent pas les transferts à un travail physique sur des chantiers ‘communautaires’. Ceci aura un double effet positif sur les ménages vulnérables, celui d’assurer leur accès aux aliments dans le court terme et celui de réduire leur vulnérabilité dans le moyen-long terme. Les activités de formation qui sont prévues pour être réalisées dans le nouveau Programme Pays, pourraient constituer un excellent système de ciblage pour les femmes chefs de ménage, notamment si les formations sont prévues dans des secteurs tels que la nutrition, la santé, l’éducation des enfants ou l’alphabétisation des adultes. Dans un contexte de ‘redressement/développement’, les transferts fournis par le PAM ne devraient pas seulement avoir comme objectif l’accès aux aliments dans le court terme mais constitueraient une opportunité de capitalisation pour les ménages (à titre d’exemple et de façon non exhaustive, une incitation à mieux nourrir les enfants ou à conserver les sols, une opportunité pour débuter des systèmes d’épargne villageoise, un investissement dans des AGR, etc.) Exercer un contrôle direct et un suivi plus intensif sur le ciblage effectué par les partenaires en s’inspirant des mécanismes mis en œuvre par le FID.
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le calendrier suivant devrait être envisagé, la durée de la période durant laquelle les transferts d’argent sont appropriés étant fonction de la ‘qualité’ de la campagne agricole: o Juin – août : activités de ACA centrées sur des activités de formation pour les groupes plus vulnérables ; Juillet – septembre / novembre: activités de ACA centrées sur travaux communautaires, complémentés par activités individuelles pour ménages à faible capacité de travail ; Octobre / décembre - mars : activités de VCA centrées sur travaux communautaires, complémentés par activités individuelles pour ménages à faible capacité de travail.

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Le choix du mécanisme de transfert d’argent le plus approprié dépend des options disponibles dans chaque commune, de leur coût, de leur pertinence dans le contexte d’insécurité qui prévaut dans la région, et d’autres critères opérationnels comme par exemple les retards potentiels dans le paiement des bénéficiaires (surtout si ceux-ci ont l’habitude d’être payés régulièrement à la fin des travaux). Les mécanismes possibles de transfert d’espèces dans le district de Bekily incluent : o o des transferts à travers la Caisse du Mandraré, mais seulement dans la commune de Bekily. des transferts directs d’espèces par l’ONG partenaire dans une autre commune, en utilisant l’expérience des AGEX du FID. Ceci implique d’avancer à l’ONG un mois de transferts sur la base d’un plan d’opérations. L’ONG paierait les bénéficiaires tous les 5 ou 10 jours de travail et soumettrait immédiatement au PAM les documents afférents. Ceci devrait de façon réaliste permettre au PAM de rembourser régulièrement l’ONG sans qu’il y ait de rupture de financement.

L’utilisation de coupons semble être justifiée dans le district de Bekily pour limiter la circulation d’argent de la part du partenaire technique. Elle pourrait donc être testée à petite échelle mais les coûts et la complexité potentielle pour sa mise en œuvre sont encore à vérifier. Le pilotage de coupons pourrait être envisagé dans les communes plus lointaines de Bekily, à condition qu’il existe un marché hebdomadaire et plusieurs commerçants semi-grossistes capables d’approvisionner le marché. Etant donné que dans les marchés secondaires ce type de commerçants est généralement absent, le PAM devrait envisager des accords avec des commerçants résidants à Bekily et disposés à se déplacer sur la ou les communes sélectionnées le jour de marché. La mission considère l’utilité des coupons pour limiter la circulation d’argent et non pour restreindre le choix des bénéficiaires. Leur utilisation n’est donc vraiment recommandée qu’à partir de juillet quand les ménages plus vulnérables ont terminé leurs stocks et commencent à se réapprovisionner sur les marchés. Il faudrait envisager de permettre aux bénéficiaires de monétiser au moins 30% de la valeur des coupons pour couvrir les autres frais liés à l’alimentation, même si dans ce cas la monétisation n’est pas tout à fait dans l’intérêt des commerçants qui voudraient plutôt voir leur produits écoulés. Enfin, en termes d’échelle il serait prudent pour le pilote de ne pas excéder les 1.000 bénéficiaires dans au plus deux ou trois communes du même district avant de mieux comprendre les implications du transfert.

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Pour la Composante ACT3, il s’agissait d’étudier l’opportunité de combiner avec, ou remplacer, la ration alimentaire familiale pour les patients TB et VIH/SIDA1 dont le ménage est en insécurité alimentaire dans la zone urbaine de Tuléar. Sur la base de la revue documentaire et des visites de terrain, la mission a conclu que : • Toutes les conditions sont réunies pour qu’à Tulear soit piloté un projet qui remplace ou complémente la ration familiale en vivres pour les patients TB ou VIH/SIDA en insécurité alimentaire, avec des transferts d’argent. Les objectifs de la ration se prêtent à son remplacement par des espèces (ou éventuellement des coupons), les marchés sont approvisionnés régulièrement en une grande variété de produits alimentaires disponibles à travers un nombre relativement élevé de commerces et il existe plusieurs options de systèmes de transfert. En outre, par leur envergure limitée, les activités existantes se prêtent à la mise en place d’un projet pilote. Il existe par ailleurs des risques liés au statut des bénéficiaires (stigma associé à la maladie) et à l’efficience pour le PAM (coûts du transfert monétaire plus élevés qu’approvisionnement en vivres). La distribution de vivres dans les centres de santé constitue une incitation à suivi médical et la ration individuelle semble effectivement améliorer la probabilité de guérison des patients à travers l’adhérence au traitement. Aussi, les vivres pourraient faciliter l’auto-ciblage mais seulement si la ration était constituée de maïs et non de riz. Par contre, la distribution d’une ration familiale mensuelle de vivres engendrerait quelques frais de transport pour les ménages depuis le centre jusqu’à leur domicile et les conduirait probablement à vendre une partie des vivres pour couvrir le transport et les autres dépenses associées au traitement ; Des transferts d’espèces donneraient plus de choix aux bénéficiaires, conduiraient à une plus grande consommation de riz (au dépens de manioc, maïs et patate douce) et diversification des aliments (légumineuses, viandes, produits laitiers) et leur permettraient de couvrir des frais additionnels engendrés par le traitement en ville (pétrole, eau, loyer,…). D’un autre côté, un transfert d’espèce équivalent à une ration familiale basée sur du riz (environ 50.000 MGA pour 5 personnes) pourrait induire un risque élevé d’erreur d’inclusion et, si le retrait est fait hors institution de santé, pourrait conduire à une perte d’incitation à la visite médicale. La suggestion a été faite de distribuer une ration de vivres pendant les deux premiers mois de traitement intensif, et de remplacer cette ration alimentaire à partir du troisième jusqu’au huitième mois. Cette méthode aurait peut être un effet positif sur le ciblage, au moins tout au début de l’intervention, mais elle implique aussi que les deux systèmes de transfert fonctionnent en parallèle, ce qui pourrait avoir des coûts unitaires importants, surtout au vu du faible caseload (environ 400-500 bénéficiaires par an). Enfin, la distribution de coupons en lieu d’espèces permettrait peut être de stimuler l’achat de vivres, mais le coût potentiellement élevé du dispositif de mise en œuvre (la dispersion des ménages implique la nécessité de contractualiser un grand nombre de commerçants pour garantir la proximité des services et la nature continue du programme implique la mise en œuvre de procédures adéquates pour réduire le risque de fraude), et la probabilité élevée que les ménages

Le patients VIH/Sida sont en principe aussi inclus dans le protocole d’appui, le caseload étant néanmoins actuellement très faible. ix

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essayent de monétiser les coupons pour une valeur inférieure à leur valeur nominale, font que cette option n’est pas à privilégier. • Le transfert calculé sur la base d’une ration composée de riz correspondrait à environ 50.000 MGA sur la base des prix au détail collectés par la mission en août 2011. En faisant une hypothèse réaliste basée sur les données secondaires et le résultat des interviews, un transfert de 50.000 MGA par mois serait orienté à environ 60% vers de dépenses alimentaires, 50% pour le riz (qui correspond environ à 20 Kg de riz Pak 25) et 10% pour des viandes et légumineuses. Les 20.000 MGA restants seront très probablement destinés à des dépenses liées au suivi du traitement (loyer, électricité) et en partie directement associées à l’alimentation (eau, PPN).

La mission a donc formulé les recommandations suivantes : • La composante ACT3 et le contexte de Tuléar offrent les conditions idéales pour piloter des transferts d’argent et aider le Bureau Pays du PAM à Madagascar à affiner sa stratégie, tester les procédures opérationnelles et développer ses capacités. Le ciblage risque d’être problématique car la valeur d’une ration alimentaire pour une famille de 5 personnes, basée sur le prix riz, pourrait inciter beaucoup de ménages ne répondant pas aux critères à participer et pourrait aussi inciter à des pratiques de ciblage frauduleuses, surtout si le transfert est en espèces. Quelques mesures peuvent être prises pour minimiser ces risques : o Séparer clairement le processus de dépistage médical de celui du ciblage alimentaire et intensifier le contrôle des agents du PAM sur ce dernier; Définir quelques critères (peu nombreux) de ciblage facilement vérifiables : nombre dépendants ; nombre des actifs dans le ménage et activités économiques ; femme chef de ménage ; Limiter la ration au nombre de membres effectifs du ménage, jusqu’à un plafond de 5 membres ; Réduire éventuellement la valeur du transfert monétaire en la basant sur le prix du maïs et/ou manioc (ou une moyenne entre prix du riz et du maïs/manioc), la logique étant que les ménages plus vulnérables tendent normalement à consommer des aliments moins chers et auront une plus grande probabilité à être ciblés si la valeur monétaire du transfert n’attire pas les ménages mieux nantis (principe de l’auto-ciblage).

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Les critères jugés prioritaires pour le choix du système de transfert le plus approprié sont: le système de transfert doit éviter d’exposer les patients ; le système de transfert devrait permettre de mettre en place des conditionnalités liées à l’adhérence au traitement ; les coûts directs et indirects (contrôle) devraient être minimisés. Au vu des systèmes disponibles à Tuléar, les trois options suivantes devraient être explorées plus en détail au moment de la mise en œuvre: o Transfert à travers l’IMF Vola Mahasoa. C’est pour l’instant l’option moins coûteuse. Le déboursement serait fait mensuellement directement par l’IMF auprès de l’institution de santé, sur la base de la carte de distribution du PAM et en présence d’un responsable de l’ONG et d’un moniteur du PAM ;
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Versement à travers une carte Salaria. La distribution des cartes serait faite directement par le PAM. Le retrait des espèces aurait lieu dans une des trois machines ATM de la BoA de Tuléar. Le système pourrait par contre engendrer de longues files d’attente pour les bénéficiaires ; Transfert téléphonique. Pour l’instant, à 4% pour un transfert de 50.000 MGA, les transferts téléphoniques sont légèrement plus coûteux que les autres options, mais les compagnies baissent progressivement leur tarifs et sont disponibles à négocier des taux préférentiels. L’intérêt des compagnies téléphoniques pourrait être celui de connecter directement commerçants et bénéficiaires et inciter ces derniers à acheter des vivres. La possibilité de suivre les transactions en temps réel, et de les cartographier est également un atout pour le suivi. Pour l’instant l’opérateur Telma Mvola est légèrement avantagé car il a le meilleur réseau de distributeurs à Tuléar et il permet d’effectuer des transferts également vers les autres opérateurs.

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L’option des coupons a été examinée et n’est pas recommandée pour les raisons suivantes : o Risque élevé de monétisation des coupons à une valeur inférieure à la valeur nominale du coupon même ; Risque de stigma pour les patients si les critères de ciblage sont connus; S’agissant d’un programme continu, il y a un risque élevé fraude, et donc des coûts associés importants pour l’impression, la distribution, le rachat, et le suivi ; Le petit nombre de bénéficiaires et leur dispersion géographique rendent difficile identifier des commerces qui répondent aux caractéristiques souhaitées et qui soient intéressés à participer.

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L’idée du Bureau Pays est celle d’introduire progressivement les transferts d’argent à travers un ou plusieurs projets pilote avant de passer à l’échelle supérieure. La réalisation d’un pilote à Tuléar est l’option qui présente le moins de risques mais serait aussi de moindre envergure (environ 160.000 USD pour un an). La valeur du pilote serait évidemment dans sa possibilité de tester l’efficacité et l’efficience de différents mécanismes ainsi que d’aider le Bureau Pays du PAM à affiner les procédures administratives et financières. Pour le Grand Sud, une opération couvrant environ 7.000 ménages sur une période moyenne de 5 mois, pourrait coûter de façon indicative un total de USD 1,25 millions, dont USD 950.000 pour les transferts et 300.000 pour les coûts associés. Il s’agit néanmoins d’une opération dont les risques de mise en œuvre ont été soulignés, et dont il est difficile de prévoir le démarrage compte tenu qu’il n’existe pas encore de projet sur lequel le PAM pourrait s’ancrer. Il reste enfin la possibilité de tester les mécanismes dans le cadre de l’IPSR. Les risques dans ce cas sont à deux niveaux. D’un côté, l’opération devrait être agrée par le Cluster Sécurité Alimentaire dans le Sud, car le PAM intervient actuellement dans les communes en difficulté alimentaire et donc caractérisées en principe par de faibles disponibilités alimentaires. Dans un tel contexte, il est envisageable de piloter des transferts d’argent mais à une période le plus rapprochée possible de la récolte et sur une durée moindre (2-3 mois). D’autre part, l’étude a conclu que les conditions pour des transferts d’argent existent dans le district de Bekily, si ces transferts sont envisagés dans d’autres districts (par exemple Betioky, Ampanihy,

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Beloha, Ambovombe, Tsihombe2), une étude ponctuelle devrait être menée sur le fonctionnement des marchés et sur les conditions opérationnelles (systèmes de transfert et conditions de sécurité). Le dispositif de suivi qui sera mis en place est fondamental pour la prise de décisions, d’autant plus qu’il s’agira d’activités pilotes ayant comme objectif principal celui de tester des modalités et mécanismes de transferts qui sont nouveaux pour le Bureau Pays. La recommandation est faite de distinguer clairement le dispositif de suivi du dispositif de contrôle administratif et financier (tracking en temps réel) qui devra nécessairement être mis en place. Pour ce qui concerne l’utilisation des transferts, c’est le suivi qui devrait être privilégié aux dépens des contrôles. En d’autres termes, il est fortement recommandé de laisser le plus possible le libre choix aux bénéficiaires quant à l’utilisation des ressources qui leurs sont transférées de façon à mieux comprendre comment ces ressources sont utilisées et pouvoir intervenir éventuellement sur les instruments mis en place pour le ciblage des bénéficiaires ou la conception des interventions et des mécanismes de transfert. Le suivi consistera de plusieurs éléments : • • • Un système de suivi (tracking) des paiements aux bénéficiaires qui puisse détecter en temps réel les retards éventuels et en identifier immédiatement la source ; Suivi des réalisations (outputs) et des effets (outcomes) ; Un système de suivi au niveau des ménages (Post Distribution Monitoring ou Beneficiary Contact Monitoring) qui permette d’identifier périodiquement les éventuels problèmes au niveau du ciblage ou des déviations quant à l’utilisation souhaitée des ressources. Pour que ce système soit fonctionnel, il est important que les bénéficiaires ne perçoivent pas le suivi comme pouvant éventuellement les pénaliser ; Un suivi des marchés céréaliers qui collecte régulièrement les prix des denrées principales mais évalue aussi de façon qualitative les conditions de marché pour détecter à temps des facteurs qui pourraient éventuellement recommander un changement de modalité de transfert.

Il est évident que le Bureau Pays devra se doter des ressources humaines adéquates au niveau du Bureau Pays et des Sous Bureaux de Tuléar et Ambovombe. Il est fortement recommandé au début de la mise en œuvre de s’assurer un support externe ayant les compétences requises. Ce support sera particulièrement nécessaire au moment de concevoir et mettre en place les procédures opérationnelles, mais aussi pour assurer que les leçons apprises à travers le dispositif de suivi soient rapidement transformées en décisions stratégiques et opérationnelles. L’introduction de transferts d’argent a des implications administratives et financières pour le PAM. Les procédures seront différentes selon que les transferts soient effectués sous la responsabilité du partenaire technique (modèle FID) ou qu’ils soient effectués directement par le PAM à travers une institution financière. Une nouvelle directive pour la mise en œuvre de transferts monétaires est en voie d’être signée, et un nouveau Cadre Financier pour la mise en œuvre de transferts d’argent sera soumis au Conseil d’Administration du PAM en novembre 2011. Il convient donc d’attendre la sortie de ces documents pour en connaître les implications budgétaires et opérationnelles.

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Amboasary Atsimo devrait pour l’instant être exclu. xii

Executive Summary
The mission had the objective to study the feasibility of introducing cash or voucher transfers to replace or complement food supplies in two of the three components of Madagascar’s Country Programme. These were the ACT2 component (Strategic Objective 2) to be piloted in the South of the country and the ACT3 component (Strategic Objective 4) in the town of Tulear. In the South, the mission has also looked at the possibility to introduce cash or voucher transfers in the framework of the PRRO. The mission has based its work on an analysis plan that was shared with the Country Office, and which was structured around four key elements: • • • • Availability of food items in markets and capacity of markets to respond to increased demand; Influence of the transfer modality and mechanism on access and use, which could affect the achievement of objectives; Comparative cost to WFP of different transfer modalities; The availability of mechanisms to transfer cash and the risks and opportunities offered by the operational context.

The analysis has relied on review of secondary data and semi-structured interviews with WFP Country Office and Sub-Office staff, partner institutions, beneficiaries, and market actors. A critical review of existing cash transfer programmes was carried out, in order to draw lessons from experience. For the ACT2 component, the objective was to assess the feasibility of replacing or combining the monthly food ration supplied in FFW activities with cash or vouchers. On the basis of its analysis of secondary data and field visits, the mission has concluded that: • Introducing cash or voucher transfers in the Country Programme, implies that WFP will integrate these in the medium to longer-term programmes of partners who would bring their knowledge of the local context, technical expertise and complementary financial resources. Unfortunately, at the time of the mission there was no concrete partnership on which these transfers could be anchored; For the PRRO, WFP intervenes in municipalities that have a problem of supply, while those where access is the issue are normally covered by other partners, in particular by the FID funded by the World Bank. Thus a shift to cash or voucher transfers will have to be negotiated with other actors in the Food Security Cluster and be presented as a pilot initiative. In this regard, two possible options could be proposed: o in those municipalities with supply constraints, cash transfers could be undertaken for a couple of months, in the period that immediately follows harvest (see below); o in the municipalities that have a problem of access to food, vouchers could be piloted (see below). Security conditions in the area suggest for the moment to exclude any cash transfers in the district of Amboasary-Atsimo (actually in some municipalities any activity should be discouraged). Piloting cash transfers in the district of Bekily would certainly present less threats security wise and more opportunities of partnerships.
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Food availability is normally good from March/April up to August/September and prices are relatively low because farmers sell their production to meet their obligations and daily expenses. The lean season starts as early as September/October in the case of shock (drought, flooding) but could be delayed up to November if climatic conditions have been favourable to agricultural production. Sharp price increases are typical of the period December/January, especially in local markets that become isolated because of flooding. In this context, cash transfers just after harvest would go to non food expenditure but will contribute to sustain prices and would probably have a positive net effect on farmers’ stocks. From July to September (in a bad season) or up to November (in a good season), cash transfers are likely to be spent mostly on food, especially rice. After this and until next harvest, food transfers should be privileged as food availability on local markets cannot always be guaranteed and cash transfers could only contribute to increase the volatility of food prices; Thus, to be most effective (i.e. to contribute to household food security), cash transfers should be implemented in municipalities that do not have a supply problem, should target the most vulnerable / food insecure households, and should take place between March/April and September (up to November in a good year); Introducing cash in place of food should not affect targeting as far as the daily wage does not differ significantly from the value of the food ration. However, the biggest issue related to targeting relates to the need to work to access food. This potential barrier to the participation of labour constrained households is particularly serious in a region in which women headed households represent a third of total households and about a fifth of these do not have other manpower that that of the woman head, who has to divide her time between reproductive and reproductive activities. Thus even when serious efforts are made to ensure that these women are not excluded from works (as in the FID), their participation will mostly go at the expense of child feeding and care practices, thus contributing to the high rates of chronic malnutrition that characterise the area; The choice of the wage rate is restricted by current practice, which is the result of a consultation between technical partners that took place in 2009. The current wage rate is 2,500 MGA for 5 hours of work, which is slightly higher than the Minimum Wage Rate set by the government and to locale wage rates, keeping in mind that alternative forms of casual labour are extremely limited in the area. In terms of assistance volumes, current experience of cash transfers is for small projects (150 beneficiaries at once for FID, which means a weekly transfer of less than 2 million MGA or biweekly of less than 4 million MGA). This magnitude of intervention is believed not to affect significantly prices unless perhaps if transfers are carried out between December and March. If WFP were to consider significantly higher volumes of cash transfers concentrated in one single market, this may create tensions on local prices especially if the transfers were to be implemented far from harvest. For instance, for 1,000 beneficiaries, a bi-weekly transfer of nearly 40 million MGA would represent a demand of approximately 22 MT of rice, assuming that 60% of transfer goes to purchase this commodity at 1,000 MGA/Kg. This may not be enough to affect prices in Bekily but may cause tensions in smaller markets. Close to harvest however, these transfers could sustain food prices at a time when farmers typical have to sell their produce to access cash. Regarding transfer mechanisms, the practice in Madagascar (FID, CARE, UNICEF) is currently that of the executing agency directly distributing cash to beneficiaries. In areas with a high security risks as
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in the South, organisations have developed a variety of mechanisms to minimise those risks. In Bekily, e-vouchers through telephone companies should currently be excluded, mainly because of low cell phone ownership and poor network coverage, as well as high costs. Cash transfers through the IMF FIVOY/Caisses Rurales du Mandrare seems the most feasible option but this is only available in the municipality of Bekily. The security conditions that prevail in the South suggest to envisage all options that would minimise the circulation of cash. In this regard, vouchers represent a valuable option that should be considered but whose costs and other operational constraints should be carefully assessed.

In respect of the Food for Work component, the mission made the following recommendations: • Select the Bekily district to pilot cash transfers in the framework of ACT2. However, the actual feasibility of implementing this pilot depends on the formulation of a credible medium-term project to enhance communities’ resilience to shocks by one or more NGOs able to bring to the table a good knowledge of the local context, relevant technical expertise and additional financial resources. Shift from Food/Cash For Work (F/CFW) to a Food/Cash For Assets (F/CFA) approach, which does not condition the reception of transfers to participation in ‘community’ works. This would have the double positive effect of ensuring vulnerable households’ short term access to food and the creation of assets that would actually directly reduce the vulnerability of those same households. The training activities that are envisaged in the new Country Programme are an example of this if they include for instance capacity building in fields such as nutrition, health, and adult literacy. These trainings could be targeted specifically at women heads of households, thus facilitating their identification and their inclusion in other relevant asset creation initiatives. Furthermore, in a context of recovery and disaster risk reduction, even the transfers could represent an opportunity for vulnerable households to capitalize by using carefully a set of well designed conditionalities (e.g. child nutrition and/or soil & water conservation and/or group savings). Following the above, there are a number of targeting mechanisms and procedures that could be drawn from FID, such as the more representative, and remunerated, targeting committees. Also, work norms should be revised to include new asset building activities that may be more appropriate for labour-poor woman headed households. The following calendar should be respected, bearing in mind that the actual duration of the cash transfer period should be planned in accordance with the quality of the cropping season: o June to August: Cash For Assets centred on training activities (actually Cash For Training) for most vulnerable groups; o July to September/November: Cash For Assets centred on conventional community works complemented with alternative, even individual, activities for labour-constrained households; o October / December to March: Food For Assets centred on conventional community works complemented with alternative, even individual, activities for labour-constrained households. The mission strongly advocates for using cash instead of vouchers when these are meant to limit the choice of beneficiaries. If geographic, seasonal and household targeting are well done, cash transfers should contribute effectively to household food security. However, in the prevailing security conditions of South Madagascar, vouchers might be a workable option to limit the
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circulation of cash, especially in more remote areas, provided that beneficiaries are not restricted in what they can purchase from traders and/or are allowed to monetise at least part of them (30% at least). The choice of cash transfer mechanism depends on the availability of services on the ground, their delivery costs, their appropriateness in light of security conditions in the area and other operational considerations, such as the potential delays in paying beneficiaries after they have completed work. While separating the functions of technical assistance and transfer delivery has a number of benefits, payment through a specialized financial institution normally involves additional procedures that may cause unacceptable delays from the point of view of beneficiaries, especially if communities are used to being paid regularly at the end of each working week or fortnight. The following are the cash transfer mechanisms that should be considered: o Transfers through the local Microfinance Institution, the Caisse du Mandraré: it is probably the cheapest option though it can currently only be envisaged in the Municipality of Bekily; o Direct transfers through the partner NGO, implies for the NGO to receive from WFP an advance worth 15-30 days of transfers. This will allow regular payments to beneficiaries on a weekly or fortnightly basis, but will give rise to some potential security risks for the NGO that may be addressed through risk reduction mechanisms tested by FID’s executing agencies. Concerning vouchers, this option could be piloted on a small scale in order to test the mechanisms and verify operational constraints and costs. The use of vouchers could be tested in some remote municipalities, but given the fact that there are normally very few or no resident traders that can guarantee adequate volumes in those markets, agreement should be reached with a number of wholesalers in Bekily who normally visit daily markets within a 30 Km radius to buy and sell food commodities. Thus the NGO would supply the vouchers on market day to beneficiaries, these would go to the traders to purchase food items and receive cash, the traders would redeem the vouchers in Bekily at the Caisse du Mandrare, which would then be refunded by WFP. One of the drawbacks of using vouchers in ‘imperfect’ market conditions is that small retailers will be penalized and there would be a risk of collusion amongst the few wholesalers who will have the right to redeem vouchers. Finally, concerning scale, it is recommended to start with a relatively small operation targeting not more than 1,000 households at once in two or three municipalities in the same district.

For the ACT3 Component, the objective was to assess the feasibility of replacing or combining the monthly family food ration to be provided to food insecure TB and HIV/AIDS patients3 with cash or vouchers. On the basis of its analysis of existing documents and field visits, the mission has concluded that: • Because the objective of the food ration is to improve households’ access to food, markets are well supplied and with a variety of actors, the magnitude of the transfers will not affect significantly current trade volumes, and there are a number of options to deliver cash in an effective way, conditions are deemed favourable for piloting cash transfers in Tulear in the framework of the TB and HIV/AIDS activities. There are however some concerns related to the efficiency for WFP of

Provision of a monthly family ration to food insecure households is one element of WFP’s new policy of supporting TB and HIV/AIDS patients. Currently, all patients are entitled to an individual ration. xvi

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replacing food with cash, and to the potential barriers for beneficiaries if the transfer mechanism does not take into account the need to respect the anonymity of patients affected by diseases that carry a heavy potential stigma. Research has shown that the individual food ration represents an incentive to participate in the programme and has contributed to improve the health of TB affected patients by ensuring their adhesion to the treatment. Furthermore, a food ration could improve targeting by reducing the incentive of better off households to participate, but this effect will not be important unless maize were to replace rice in the ration; Cash transfers would probably lead to a higher consumption of rice (at the expense of cassava, sweet potato and maize) and improved diversification of meals (beans, meat, fish, milk products) as well as allowing to cover additional expenses caused by the move to town in order to follow the treatment (rent, electricity and water, fuel for cooking). On the other hand, a cash transfer whose value is based on a monthly rice ration (approximately 50,000 MGA for a 5 members’ household) may significantly increase the inclusion error as better off patients will try to access what represents up to a third of their monthly income. It was suggested that a food ration could be supplied during the first two months of the treatment, when food consumption is more crucial, and to replace it with cash from the third to the eighth month. While this method may improve targeting, it may also increase costs as the cash and food distribution systems will run in parallel and given the expected caseload (about 400-500 households per month). Finally, vouchers instead of cash may actually increase the amount of food purchased by the household but it is likely that beneficiaries will try to monetize them at a lower than nominal value to cover other costs. This risk coupled with the high (fixed) costs (few households but dispersed over the town and the need to change vouchers monthly to reduce falsification risks) suggests that the vouchers’ option may be by far the least efficient. A cash transfer equivalent to a monthly food ration based on rice, calculated for 5 family members and at August 2011 local prices, would amount to approximately 50,000 MGA. Based on CFSVA data and interviews in the course of the mission, approximately 50% of the transfer would go to purchase rice, 10% to purchase beans, meat, fish and/or milk products, 20% to cover other costs associated with the treatment.

In light of the above conclusions, the mission has formulated the following recommendations: • The Tulear context offers ideal conditions to pilot cash transfers in the framework of the ACT3 component of the Country Programme and help WFP Country Office refine its cash deliver strategy, test operational procedures and develop its own capacities.; Targeting will constitute a big risk because a cash transfer equivalent to a monthly food ration based on rice, calculated for 5 family members, may lead to a high inclusion error. Some measures that should be taken to minimize this risk include: o Clearly separate the medical (dépistage) from the food/cash targeting and intensify WFP’s controls on the latter; o Define a few and easily verifiable targeting criteria, such as number of dependants, number of active members in the household, nature of economic activity of members, woman household head;
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Calculate the ration based on the number of household members (clear criteria should be set to define who is a household member) up to a ceiling of 5; o Reduce the value of the transfer by basing it on maize or cassava (or a combination of rice and maize/cassava), the logic being that a lower transfer value will encourage selftargeting. The choice of the cash delivery mechanism should respond to three criteria: it should guarantee patients’ anonymity, it should allow to ensure that patients receive the transfer only if they continue to receive medical follow-up, and its direct and indirect (e.g. control) costs should be minimized. Amongst the numerous potential mechanisms assessed, the following three options should be given priority at the time of designing the programme: o Transfers through the MFI Vola Mahasoa. This is currently the cheapest option and disbursements could be done directly at the health centers to ensure anonymity of patients and facilitate supervision by WFP; o Direct deposit of funds on a nominal debit card giving patients the possibility to cash in at the ATM at the local Branch of Bank of Africa. The risk is the long queues that could ensue as all patients are likely to converge on the bank as soon as they are informed of the transfer; o Transfers through a cash e-voucher. Currently, at about 4% for a 50.000 MGA transfer, this seems to be the most expensive option, though costs may start to go down and companies may be willing to negotiate preferential rates with WFP. This option has a number of advantages including the possibility to follow-up transactions in real time and map them. Currently, Telma Mvola is advantaged over the other 2 operators (Orange and Airtel) since it has the best network of shops in Tulear and allows to transfer money to other operators, though at a cost (this is a strong advantage as not all beneficiaries have the same operator). The option of using vouchers to allow access to food through the markets has been investigated but has been excluded for a number of reasons: o High risk of monetizing them at a lower than nominal value; o May expose patients when vouchers are redeemed at shops; o Because transfers are continuous, there is a high risk of falsification of vouchers and thus high costs to limit this risk; o The small number of potential beneficiaries and their geographic dispersion will make it difficult to find shops that match the required characteristics and that may be interested to participate in the programme. o

The ides of the Country Office is to progressively introduce cash transfers through some pilot initiatives before scaling up at national level. In this light, a pilot in Tulear is the less risky option but would also be at a very low scale (approximately 160,000 USD per year). The objective would be to test the efficacy and efficiency of different transfer mechanisms and to allow the Country Office refine administrative and financial procedures. On the contrary, a larger operation in the South to provide 7,000 households with cash transfers for an average of 5 months, as originally estimated by the CO, could cost up to 1.1 million USD, of which 875,000 USD of actual cash transfers. Such operation would face huge risks of price tensions on smaller markets and would be difficult to put in place without having first tested transfer mechanisms at a smaller scale. An
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operation covering up to 1,000 households seems more manageable in order to test delivery mechanisms and administrative and financial procedures. Nevertheless, there is currently no project aiming at improving resilience of communities’ to shocks through safety nets and asset creation, led by a credible partner, through which these transfers could be envisaged. The possibility of testing cash delivery mechanisms in the district of Bekily in the framework of the PRRO was also assessed. This option should be discussed with partners in the Food Security Cluster since WFP currently operates with food transfers in those municipalities having a problem of food availability, while the FID covers with cash transfers those municipalities that have an access problem. In this context, WFP should envisage cash transfers during the period closest to harvest and for a period not exceeding 2 or 3 months. Finally, the assessment has only covered the district of Bekily. If cash transfers were to be envisaged in other districts (for instance Betioki, Ampanihy, Beloha, Ambovombe or Tsihombe4), a study should be carried out in those districts to assess market and security conditions and availability of transfer mechanisms. The monitoring system that will be put in place is crucial for decision-making, the more so considering that this is a pilot initiative whose main objective is to test implementation modalities and administrative and financial procedures that are new for the Country Office. It is recommended to clearly distinguish between the administrative and financial control mechanisms (e.g. a system to track payments in real time so that delays are immediately spotted and actions taken to address them) and the monitoring system. The monitoring system will comprise of different elements: • • Monitoring of outputs and outcomes; Post Distribution Monitoring to identify targeting and transfer use issues. To better understand households’ behaviour, and thus be able to intervene on the instruments (including targeting of areas and households, seasonality, etc.) freedom of choice should be given to beneficiaries as to the use of transfers, so that incentives to misrepresent the reality are minimised; Monitoring of markets’ behaviour that regularly follows price trends for main commodities but that also spots ‘qualitative’ changes that may indicate the need to shift to a different transfer modality.

Obviously, the Country Office will have to build its own capacity by allocating adequate human resources at both the Country Office and in the Sub Offices of Tulear and Ambovombe. It is strongly recommended to rely on external support with relevant competences, for instance by assigning staff on TDY from other countries, especially when designing the operational procedures but also to ensure that lessons learnt through the monitoring system are rapidly used to take strategic and operational decisions. Introducing cash transfers will have administrative and financial implications for the CO. Procedures will be very different if the responsibility for transfers is delegated to the executing partner (the FID model) or if WFP decides to transfer directly the funds to beneficiaries through a financial institution. A new directive for cash transfers is about to be signed and a new financial framework will be submitted to the Executive Board in November 2011. It is therefore recommended to wait for the approval of these two documents to know what are the financial and operational implications of introducing cash transfers for the CO.
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Amboasary Atsimo should still be excluded for security reasons xix

1 Introduction
Le Plan Stratégique du PAM prévoit l’utilisation d’une gamme d’outils pour confronter l’insécurité alimentaire, qui soient adaptés aux conditions locales. La possibilité d’utiliser les mécanismes de marché pour assurer la sécurité alimentaire et nutritionnelle des ménages et individus constitue un des éléments majeurs du processus de transition entre aide alimentaire et assistance alimentaire. C’est dans ce cadre que le Bureau Pays de Madagascar envisage l’opportunité d’utiliser des mécanismes autres que le transfert direct d’aliments pour assurer la sécurité alimentaire de ses groupes cible. Déjà en 2009, suite à la flambée des denrées alimentaires au niveau mondial, le BP avait commissionné une étude macro économique sur le fonctionnement des marchés de produits alimentaires à Madagascar, en vue de déterminer la pertinence et faisabilité de transferts en espèces, ou par des coupons. Cette étude avait mis en exergue l’existence de conditions favorables autant au niveau de l’offre, des denrées alimentaires (notamment riz et maïs) disponibles et des marchés bien connectés entre eux, qu’au niveau de la demande, le faible pouvoir d’achat étant la barrière principale à l’accès aux aliments de base par les ménages. A cela s’ajoute l’intérêt croissant des bailleurs de fonds à s’engager dans le financement de projets utilisant des modalités de transfert différentes que la distribution directe d’aliments et la possibilité d’envisager ces transferts dans le cadre d’une stratégie plus long terme de mise en place de filets de sécurité pour assurer la sécurité alimentaire en milieu urbain et rural.

2 Objectif de la mission
Le but de la mission est de vérifier l’opportunité et la faisabilité d’utiliser des mécanismes de transfert alternatifs à la distribution directe d’aliments pour deux des trois composantes du Programme Pays, notamment la Composante 2 (ayant trait à l’Objectif Stratégique 2, en milieu rural, dans le district de Amboasary) et la Composante 3 (Objectif Stratégique 4, en milieu urbain, dans la commune urbaine de Toliara). Un objectif additionnel, mais non secondaire, est celui de développer la capacité au niveau du Bureau Pays pour l’analyse des conditions nécessaires à la mise en place de transferts d’espèces ou de coupons.

3 Produits attendus
Rapport final contenant: o Une analyse sur le fonctionnement des marchés des principales denrées alimentaires dans les zones d’Amboasary (milieu rural) et Toliara (milieu urbain) ; Un inventaire critique des principales expériences en transferts d’espèces ou à travers des coupons à Madagascar ; Des conclusions quant à la pertinence des différentes modalités de transfert en fonction de la saison, du groupe cible et de la zone d’intervention (urbain, rural) ;

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Les implications stratégiques, budgétaires et opérationnelles (par ex. les critères de ciblage), y compris les risques, pour les bénéficiaires et le PAM d’introduire des mécanismes pour l’accès aux aliments à travers le marché ; Une analyse du contexte opérationnel, en particulier de l’existence de conditions pour la mise en place de transferts en espèces ou à travers des coupons ; Des recommandations pour le Bureau Pays du PAM quant à l’opportunité d’envisager, dans le cadre du Programme Pays, l’utilisation de mécanismes de marché pour faciliter l’accès aux denrées alimentaires par les groupes cible ; Des recommandations pour le Bureau Pays du PAM par rapport aux mécanismes de transfert les plus adéquats et les opportunités de partenariat existantes dans les zones d’intervention; Des recommandations pour le Bureau Pays par rapport à la feuille de route pour la mise en place de transferts d’espèces ou à travers des coupons et des éléments pour budgétiser une telle intervention.

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4 Le Programme Pays
Le Programme Pays actuel a connu une première phase de 2005 à 2009, puis une extension jusqu’en décembre 2011 pour l’aligner à l’UNDAF. Suite aux évènements de 2009 qui ont poussé au décalage du nouvel UNDAF à 2014, une nouvelle révision budgétaire du Programme pays a été soumise au Board d’octobre 2011 jusqu’en décembre 2013. Le Programme pays comprend trois composantes, chacune relative à un des objectifs stratégiques du PAM : 1. Appui à l’éducation de base (SO4) avec 2 activités principales : a. Cantines scolaires : il s’agit de la composante la plus importante, couvrant environ 215.000 enfants ; b. Orphelins et enfants vulnérables : environ 20.0005 enfants dans les principales zones urbaines. Protection de l’environnement et atténuation des effets des changements climatiques (SO2): cette composante, qui consiste essentiellement dans la mise en œuvre d’activités de Vivres Contre Actifs (VCA), ne se déroule, faute de partenaires, pour l’instant que dans le district d’Amboasary dans le sud du pays et couvre environ 8.000 ménages (40.000 bénéficiaires). 2. Composante nutrition (SO4)6 : cette composante regroupe deux activités principales : a. Blanket Supplementary Feeding sur une période de trois mois (octobre-décembre) pour tous les enfants de moins de deux ans et les femmes enceintes et allaitantes dans les communes reconnues comme étant en situation de ‘difficulté alimentaire’ par le SAP.

A compter de janvier 2012 Des activités d’appui à la nutrition sont réalisées aussi dans le cadre du ‘Paquet Essentiel’, mis en oeuvre dans la composante éducation 2
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b. Appui aux individus affectés par la tuberculose (essentiellement) et le VIH/SIDA dans quatre centres urbains (Tamatave, Antananarivo, Fianarantsoa et Tuléar) et dans certains districts du sud et du sud est. Cette activité qui couvre au total environ 8.000 individus, prendra en compte à partir de 2012 quatre cas de figure: i. patients TB malnutris : supplémentation nutritionnelle à travers une ration individuelle ; ii. patients TB non malnutris mais dont le ménage est en insécurité alimentaire : ration ménage (céréales, légumineuses, huile) ; iii. patients TB malnutris et dont le ménage est en insécurité alimentaire : ration individuelle + ration ménage ; iv. patients TB non malnutris et dont le ménage n’est pas en insécurité alimentaire : aucune ration Le taux d’insécurité alimentaire au sein des ménages ayant au moins un membre souffrant d’une maladie chronique a été estimé à 42% en moyenne sur le territoire national7. La zone urbaine de Tuléar enregistre approximativement 2.000 patients TB couverts à travers 3 centres appuyés par 2 ONG (ASOS et SALFA). On estime donc qu’environ 800 patients et leurs familles sont en insécurité alimentaire dans cette zone.
Pour cette composante, les transferts d’espèces ou à travers des coupons sont envisagés pour remplacer la ration ménage pour les patients TB dont le ménage est en insécurité alimentaire dans la zone urbaine de Tuléar.

5 Plan d’analyse
Les critères à prendre en compte pour décider de la modalité de transfert la plus appropriée (approvisionnement direct ou à travers le marché) sont les suivants : • • la disponibilité d’aliments ‘adéquats’ sur les marchés et la capacité des marchés à répondre à une augmentation de la demande éventuelle ; l’influence attendue du transfert par rapport à l’atteinte des objectifs de l’intervention (et les éventuels autres effets positifs ou négatifs), qui dépendra en grande partie du comportement attendu des ménages; l’efficience du transfert ou le coût unitaire pour le PAM de fournir aux ménages une quantité équivalente d’aliments ;

De conclusions sur la modalité la plus appropriée ne peuvent donc pas être formulées en termes absolus mais relativement aux objectifs, à la zone et au groupe cible de l’intervention, ainsi qu’à la période de l’année pendant laquelle l’intervention est réalisée. Aussi, le choix de la modalité de transfert la plus appropriée pourrait être fortement limité par la disponibilité ou le coût de mécanismes opérationnels de transfert.

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Vérifier avec VAM s’il y a des différences entre zones urbaines et rurales 3

Quoique il soit approprié de séparer conceptuellement la pertinence de la modalité de transfert et la faisabilité des mécanismes, les deux aspects sont étroitement liés et le processus décisionnel sera donc plutôt itératif que linéaire.

5.1 Objectifs de l’intervention
Les interventions du PAM ont généralement l’objectif d’améliorer la sécurité alimentaire des ménages ou nutritionnelle des individus dans le court ou moyen terme. Le choix de la modalité de transfert influe donc directement sur cet objectif en jouant sur la capacité du ménage à accéder aux aliments nécessaires. Il est clair que ceci repose sur l’hypothèse que le ménage partage les mêmes objectifs de l’intervention, ce qui n’est pas toujours le cas (par exemple si le ménage juge que l’éducation des enfants ou la migration des adultes sont des objectifs plus importants qu’atteindre 1800 kcal par jour d’apports énergétiques dans l’immédiat). Cette différence d’objectif sera probablement reflétée dans le comportement du ménage visà-vis du transfert (consommation, redistribution, partage, vente,…). Par ailleurs, l’objectif de sécurité alimentaire dans le court terme peut être complémenté ou remplacé par d’autres objectifs. C’est le cas par exemple avec l’objectif de « réduction des risques des communautés » qui caractérise la composante 2 du Programme Pays à Madagascar. Dans ce cas, le choix de la modalité de transfert la plus appropriée sera fait par rapport à son effet sur la motivation des ménages à participer et investir effectivement dans la réduction des risques au niveau de la communauté. En influant sur la participation, la modalité de transfert peut donc avoir une influence significative sur le ciblage des bénéficiaires. Dans le cas de la composante 3 du Programme Pays, l’expérience montre que des transferts en argent ne peuvent pas remplacer la supplémentation nutritionnelle des individus ciblés, même si les produits alimentaires spécifiques étaient disponibles sur les marchés. Les transferts d’argent seront donc envisagés pour remplacer / complémenter la ration alimentaire qui est fournie aux ménages en insécurité alimentaire.

5.2 Fonctionnement des marchés
Ceci est souvent considéré comme le critère le plus important pour le choix de la modalité de transfert. Le raisonnement est linéaire : si les marchés fonctionnent, c'est-à-dire sont capables de fournir les biens nécessaires, il faut privilégier les transferts d’argent8. Plusieurs outils9 ont été développés pour analyser, de manière plus ou moins approfondie, le fonctionnement des marchés mais les critères pour juger du ‘fonctionnement correct’ des marchés de façon objective, ainsi que la façon dont le fonctionnement des marchés influence le choix de la modalité de transfert sont encore sujet de débat.

Dans la discussion, les coupons sont considérés comme un des mécanismes permettant aux ménages de s’approvisionner sur les marchés, de la même façon que les transferts d’espèces ; 9 Par exemple le “Market Information and Food Insecurity Response Analysis (MIFIRA) framework” ou le « Emergency Market Mapping and Analysis (EMMA) tool » 4

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Etant donné que le fonctionnement des marchés est censé influencer la demande (accès) aussi bien que l’offre (disponibilité) de vivres, il est recommandé que l’analyse des marchés aide à répondre aux questions suivantes : • Est-ce que les aliments ‘appropriés’ (correspondant à une ration alimentaire jugée nutritionnellement adéquate) sont disponibles sur les marchés ? est-ce que des contraintes d’approvisionnement sont prévisibles dans le futur, y compris la capacité de répondre à la demande additionnelle qui pourrait être engendrée par une augmentation de la demande ? Quelles sont les barrières physiques à l’accès des ménages aux marchés de vivres ? Comment le fonctionnement des marchés influence la distribution saisonnière des revenus et des dépenses des ménages ?

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L’analyse des marchés sera donc dépendante d’informations relatives aux ménages qui constituent le groupe cible de l’intervention, par exemple la distance de ces groupes des marchés, leur nombre et profil, la dimension du gap alimentaire et la saisonnalité de la demande en vivres. Les informations relatives aux ménages devront aussi aider à comprendre si l’insécurité alimentaire est due à un manque de disponibilité ou à des contraintes d’accès, et quelles sont les préférences des ménages en termes de transferts ainsi que les dynamiques d’accès aux ressources et de contrôle sur celles-ci qui peuvent influencer l’utilisation des transferts.

5.3 Efficience
La comparaison des coûts unitaires de différentes modalités de transfert est importante pour juger quelle option permet de couvrir le plus grand nombre de bénéficiaires. Le PAM utilise généralement la ‘Valeur Alpha’ pour comparer le coût d’un transfert d’argent au coût d’une distribution alimentaire. Le calcul de la ‘valeur Alpha’ est le suivant : prix sur le marché local des denrées coût total d acheminement des denrées par le PAM10 La ‘Valeur Alpha’ devrait être préférablement être calculée pour un panier d’aliments mais on peut l’utiliser pour comparer le coût d’approvisionnement de chaque denrée du panier avec son prix sur le marché local. La ‘valeur Alpha’ permet de comprendre si le coût de la denrée distribuée par le PAM est ou non supérieur au prix de la même denrée sur le marché local. Une valeur inférieure à 1 indique que le coût de distribution est supérieur au prix local et donc qu’en principe il coûterait moins cher de donner directement de l’argent aux bénéficiaires pour qu’ils s’approvisionnent sur les marchés de proximité. L’Unité Cash for Change du PAM avait déjà réalisé des calculs de la Valeur Alpha pour 2010, en utilisant un panier composé par riz et maïs importés dans le cadre de 3 projets (PRRO 104420, DEV 103400, PRRO 2000065). Les calculs avaient donné une valeur moyenne de 0,82 mais oscillant entre 0,7 et 1,1 en fonction de la période de l’année. Le rapport avait par ailleurs recommandé de répéter les calculs pour chaque contexte dans lequel des transferts d’argent étaient prévus.

Coût d’achat + coût du transport International + coût du transport sur place jusqu’au point de distribution aux bénéficiaires (LTSH) 5

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Il est évident que la ‘Valeur Alpha’ ne donne qu’une indication d’ordre général sur la faisabilité de transferts d’argent et doit être utilisée en complément à d’autres critères. Elle se base sur un nombre d’hypothèses telles que la comparabilité entre les denrées distribuées par le PAM et celles présentes sur les marchés locaux et ne tient pas compte des coûts de transfert d’argent, qui ne sont généralement pas marginaux

5.4 Préférences des bénéficiaires
La préférence des bénéficiaires est évidemment un critère fondamental dans le choix de la modalité de transfert. Or l’expérience montre que la préférence peut changer en fonction de la saison (fonction du cycle saisonnier de revenus et dépenses des ménages ainsi que de la disponibilité des produits sur le marché), du membre du ménage interpellé (qui est fonction du rôle des membres du ménage et des dynamiques d’accès et contrôle sur les ressources) et de la distance du ménage du marché (qui influe sur les coûts de transaction pour accéder aux aliments). Il est donc nécessaire d’appréhender les facteurs qui influent sur les préférences des ménages quant à la modalité de transfert, notamment en fonction des: opportunités qu’ils fournissent (par exemple le choix / flexibilité d’utilisation) ; coûts de transaction pour accéder aux transferts ; risques liés à l’accès ou à l’utilisation de ces transferts.

5.5 Critères opérationnels
Comme expliqué plus haut, les critères opérationnels sont plutôt utilisés pour identifier le mécanisme de transfert le plus faisable mais ils peuvent aussi avoir une influence sur le choix de la modalité de transfert, notamment : La politique du Gouvernement, notamment en ce qui concerne les mécanismes de protection sociale des groupes les plus vulnérables ; Les capacités institutionnelles et les infrastructures disponibles (système bancaire, réseau téléphonique, ONG, etc.) ; Les questions sécuritaires qui pourraient déconseiller certains mécanismes de transfert ; Des conditions liées au statut des bénéficiaires (par exemple le niveau d’instruction ou des contraintes à la mobilité) qui pourraient limiter l’accès des bénéficiaires aux transferts ; Des coûts opérationnels jugés trop élevés et qui pourraient fortement limiter le nombre de bénéficiaires atteints par une intervention ; La capacité du Bureau Pays à mettre en place, dans les délais requis par une intervention spécifique, de nouveaux mécanismes de transferts ; L’existence d’expériences au niveau du pays sur lesquelles s’appuyer pour mettre en place les mécanismes de transfert et si possible développer des protocoles d’accord ;

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Les opportunités de financement existantes, qui sont souvent le facteur critique, mais qui peuvent être influencées si la logique du choix est clairement documentée.

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SECTION 1 COMPOSANTE ACT2, ‘GRAND SUD’
6 Contexte
Cette section concerne l’étude de faisabilité pour la composante 2 (ACT2) : Objectif Stratégique : Protéger les moyens de subsistance dans les situations de crise et renforcer la résistance aux chocs Objectif Spécifique : Capacité accrue de gérer les chocs et de subvenir aux besoins alimentaires essentiels (Proportion des dépenses que les ménages cibles consacrent à l'alimentation ; Diminution du pourcentage du nombre des ménages exposés à l'insécurité alimentaire). Résultats : Participation des bénéficiaires cibles aux activités de création d’actifs appuyées par une aide alimentaire (Nombre de femmes et d’hommes participant aux activités de création d’actifs ; Nombre et type d’actifs créés). Cette composante, qui consiste essentiellement à la mise en œuvre d’activités de Vivres Contre Travail (VCT) / Vivres Contre Actifs (VCA), ne se déroulait au moment de la mission (faute de partenaires dans d’autres zones), que dans le district d’Amboasary dans le sud du pays et ne couvrait en 2011 qu’environ 700 ménages, alors qu’elle en avait couvert environ 12.000 (60.000 bénéficiaires) en 2010. La ration alimentaire pour un travail journalier de 5 heures environ a été calculée à 2,4 Kg de maïs ou sorgho et 0,3 Kg de légumineuses (pois cassés). Les distributions alimentaires ont lieu une fois par mois. Des activités de VCT sont par ailleurs aussi réalisées dans le cadre de l’IPSR (voir tableau) dans plusieurs districts de la région Androy.

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Tableau 1: comparaison activités de VCA dans le cadre du Programme pays et de l’IPSR

Programme Pays Critères Objectif stratégique Zone d’intervention SO2 District Amboasary (région Anosy) SO1 & et SO3

IPSR

Districts Ambovombe, Ampanih, Bekily, Beloha, Betioki, Tsihombe (Région Androy) Différentes ONG internationales et nationales Communes en ‘difficulté alimentaire’ (SAP) Tous les fokontany d’une commune Présidents des fokontany, sur la base des critères établis par PAM; vérification critères par ONG

Partenaires Ciblage géographique (communes) Couverture géographique (intracommune) Ciblage ménages

CARE et WWF Présence des partenaires Selon stratégie partenaires CARE et WWF, suivant critères établis avec PAM (capital humain faible, femme ou personne âgée chef de ménage, proportion de dépendants élevée, petits agriculteurs (<1ha)) 150 jours (à partir de 2012) Bassins de captage d’eau ; Reboisement 12,000 2,4 Kg maïs, 0,3 Kg légumineuses

Durée des transferts Type d’activités Ménages 2010 Ration journalière

Pistes rurales Mares 72,000 2,4 Kg maïs, 0,3 Kg légumineuses

A partir de 2012, le caseload de l’IPSR sera progressivement incorporé dans le PP et des activités de Vivres Contre Formation (VCF) seront introduites pendant la période août-octobre (caseload prévu environ 7.000 ménages / 35.000 bénéficiaires) tandis que les activités de VCA seront réalisées entre novembre et mars (caseload prévu environ 12.000 ménages / 60.000 bénéficiaires). Les activités sous ACT auraient dû être financées dans le cadre du projet « ACCES-Mad »11, qui devrait être exécuté en partenariat avec World Wildlife Foundation (WWF), CARE et Population Services International (PSI) mais à cause de la crise politique à Madagascar les fonds attendus de la Banque Mondiale ne sont pas à ce jour mobilisés. En outre, la situation d’insécurité qui prévaut dans les trois communes cibles du projet Acces-Mad (Behara, Ifotaka, Tranomaro), situation confirmée par la mission de faisabilité, a suggéré au PAM d’envisager de déplacer ses activités ACT2 dans le district de Bekily en appui à des projets exécutés par les ONG Secours Islamique Français (SIF) et/ou Manao, mais au passage de la mission ces projets n’étaient pas encore montés.

Pour cette composante, les transferts d’espèces ou à travers des coupons sont envisagés pour se combiner avec, ou remplacer, la ration alimentaire de VCA/VCT.

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Adaptation to Climate Change of Ecosystems in Southern Madagascar 9

7 Analyse
La décision sur l’opportunité d’intégrer des transferts en argent aux rations alimentaires de VCA/VCT, repose sur plusieurs critères : • • • • L’atteinte des objectifs de l’intervention ; La disponibilité des denrées alimentaires sur le marché ; Les coûts de transfert, qui dépendent des mécanismes disponibles ; Le contexte opérationnel, y compris la capacité des institutions (SB du PAM, ONG partenaires) et la sécurité ;

L’analyse s’est basée sur une revue de la documentation disponible, des entretiens avec le Sous Bureau du PAM à Ambovombe et les moniteurs des antennes des Districts de Amboasary et Bekily, les institutions partenaires et les bénéficiaires, ainsi qu’avec des acteurs des marchés céréaliers des Communes d’ Amboasary, Ambovombe, Behara, Bekily, Ambahita et Ambatsola. Les informations ont été collectées et structurées sur la base d’un plan d’analyse qui avait été partagé avec le Bureau Pays, et qui incluait aussi une revue critique des expériences existantes à Madagascar en termes de transferts d’argent, en vue d’en dégager des leçons pour les interventions du PAM. Dans ce cadre, l’expérience du Fonds d’Intervention pour le Développement (FID) financé par la Banque Mondiale a constitué la référence tout au long de l’étude.

7.1 Les objectifs de l’intervention
Le but de la composante est d’améliorer la sécurité alimentaire des ménages, à court terme par des transferts qui assurent un meilleur accès aux vivres, à plus long terme à travers la construction d’actifs qui réduisent la vulnérabilité des ménages. L’objectif est clairement de nature économique (non nutritionnel) et donc, en principe, l’approvisionnement direct peut être remplacé par des mécanismes de marché. Trois questions ont été posées : • • • Est-ce que la modalité de transfert peut avoir un effet sur le ciblage des bénéficiaires ? (accès) Est-ce que les transferts en argent ou en vivres seront utilisés directement pour l’alimentation ? (utilisation) Quelle est la préférence des ménages vulnérables par rapport à la modalité de transfert ? (préférence) Accès

7.1.1

Malgré les efforts faits pour cibler les ménages les plus vulnérables, les programmes de VCT / ACT reposent en grande partie sur le principe de l’auto-ciblage. La théorie de l’auto-ciblage préconise que si le revenu offert (en ACT) est plus bas que le taux du marché ou si les vivres distribués (en VCT) ne sont pas ceux préférés par les ménages à revenu plus élevé, ces ménages ne seront pas incités à participer laissant donc la place aux ménages plus vulnérables. Quoique l’hypothèse qu’à Madagascar il est dégradant de travailler pour des vivres, et donc seuls ceux qui en ont vraiment besoin le font, ait été formulée dès le départ, aucune évidence n’a été trouvée de cela sur
10

le terrain. Il semble plutôt que l’incitation des ménages à participer aux activités de ACT ou VCT dépende de la valeur intrinsèque de la ration alimentaire ou du salaire journalier, comparés aux alternatives de revenu. Le salaire journalier pour l’ACT est couramment de 2.500 MGA pour 5 heures de travail. La valeur de la ration alimentaire de VCT (2,4 Kg de maïs et 0,3 Kg de pois cassés) quant à elle change en fonction du prix des denrées alimentaires sur le marché local. A titre d’exemple, le Error! Reference source not found. montre comment la valeur d’une ration journalière de maïs évolue entre février 2009 et juillet 2011 sur le marché de Bekily (à celle-ci il faudrait ajouter la valeur des 0,3 Kg de pois cassés pour lequel des séries de prix ne sont pas disponibles, mais il est fort probable que la valeur de la ration entière serait proportionnellement encore plus élevée en soudure) et compare la valeur de cette ration si le maïs était remplacé par du riz12. On peut aisément constater que la valeur d’une ration de maïs a varié beaucoup durant la période et est souvent restée en deçà des 2.500A (mais jusqu’en 2010, le salaire journalier sur un projet ACT du FID était de 2.000 MGA pour 5 heures de travail). Par contre, la valeur d’une quantité équivalente de riz est beaucoup plus élevée ce qui explique pourquoi les ménages déclarent toujours préférer le riz au maïs.
Figure 1 Variation de la valeur d’une ration journalière (2,4Kg) de maïs ou de riz sur le marché de Bekily entre février 2009 et juillet 2011 (MGA)

4000 3500 3000 2500 MGA 2000 Mais 1500 1000 500 0 Dec 09 Dec 10 Oct 09 Oct 10 Jun 09 Jun 10 Apr 09 Apr 10 Aug 09 Aug 10 Feb 09 Feb 10 Feb 11 Apr 11 Jun 11 riz

Il n’existe pas de sources d’emploi importantes dans la zone, à l’exception des zones rizicoles (curage canaux, repiquage) ou des plantations de sisal dans le district Amboasary. Le salaire journalier oscille autour des 2.000 – 2.500 MGA par journée d’environ 8 heures mais souvent accompagné d’un repas. Mais la contrainte potentielle au ciblage des ménages les plus vulnérables réside dans le temps de travail requis pour accéder aux transferts. En effet, si le travail est la conditionnalité pour accéder aux vivres ou à l’argent, du point de vue théorique les ménages ayant une force de travail limitée sont dans la condition d’être exclus ou pour le moins d’avoir à diminuer le temps alloué aux activités reproductives et/ou à d’autres activités productives. Ceci est particulièrement valable pour ces femmes qui constituent la seule force travail de leur ménage. Si l’évidence acquise au cours de la mission que ces femmes soient exclues est
Ici il s’agit du Vary Gasy, ou riz local, tandis que dans une ration alimentaire le riz serait probablement du Pak 25 ou du Pak 50 importé, dont la valeur sur les marchés locaux est environ 10% plus élevée. 11
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purement anecdotique, les données CFSVA 2010 montrent que sur l’échantillon de ménages du ‘sud’ environ 32% des ménages ont une femme à leur tête et qu’environ 19% de ces femmes chef de ménage n’ont pas d’autre force de travail qu’elles mêmes dans le ménage (contre 6% dans les ménages ayant un homme à leur tête).

Encadré 1 les femmes chef de ménage

Une catégorie de personnes importante à caractériser sont les vantotse, ou « femmes seules » c’est-à-dire des femmes célibataires, séparées, ou veuves, et dépendantes d’un chef de famille pour cultiver et/ou manger. Il peut s’agir par exemple d’une mère veuve, d’une sœur célibataire (ou séparée) et revenue vivre au village, d’une tante paternelle ou parfois maternelle, de la sœur de l’épouse… : les cas sont nombreux. Les vantotse seules ou avec des enfants constituent également un [ménage] à partir du moment où elles ont un logement individualisé, une cuisine et leur stock. » (extrait de GRET, Fasara)

Par ailleurs, les données du PDM 2011, réalisé dans le cadre de l’IPSR dans le sud indiquent que le % de femmes chefs de ménage est pratiquement le même chez les ménages bénéficiaires et non-bénéficiaires (l’échantillon n’est pas statistiquement valide) mais à Bekily (10% contre 5%) et à Amboasary (20% contre 13%), ces ménages sont plus représentés parmi les non-bénéficiaires. Ces données tendent à indiquer que sur les projets VCT du PAM, la méthode de l’auto-ciblage pratiquée par les partenaires pourrait tendre à exclure certains des ménages les plus vulnérables, l’indisponibilité de force travail dans le ménage étant une barrière à la participation aux travaux. Au contraire, le FID semble investir beaucoup plus sur le ciblage des ménages les plus vulnérables, en employant une stratégie à plusieurs facettes : • • • • Information de la communauté à travers une assemblée générale et des posters ; La mise en place d’un comité de ciblage (8 membres), élu par l’assemblée générale, incluant des représentants de différents groupes et rétribué par FID; Processus de ciblage réalisé directement par FID, l’Agence d’Exécution (Agex) étant chargée de s’assurer que les ménages ciblés sont bien ceux qui participent ; Prohibition de rotations et de remplacements, exclusion des retardataires (après une heure de retard le participant est exclu).

Le FID n’accepte pas plus que 150 participants par chantier et la durée des travaux n’excède pas le 4-6 semaines. Une évaluation de l’impact de cette stratégie de ciblage est en cours amis non encore disponible au moment de la mission, donc il est impossible de se prononcer sur son efficacité. Au cours de la mission, il a été constaté sur un site du FID un nombre limité de jours d’absence (6-8 jours par semaine de travail sur un chantier de 150 personnes). Le fait qu’une partie de ces absences soient imputables à des femmes chefs de ménage (il y a aussi des hommes absents pour cause de participation à des cérémonies) à cause d’un retard sur le chantier pourrait signifier deux choses : que le ciblage du FID permet effectivement aux femmes chefs de ménage une meilleure participation et que celles-ci ont des contraintes d’emploi du temps. Il serait intéressant de vérifier, à partir des donnés financières du FID, quel est l’ordre de grandeur du phénomène des absences.
12

7.1.2

Utilisation

Les données du PDM 2011 indiquent que pratiquement aucun ménage ne déclare vendre les vivres, seuls 1% des vivres sont utilisés pour rembourser des dettes et 1% pour payer frais de transport. Des informations anecdotiques recueillies sur le terrain suggèrent que ces chiffres pourraient être sous estimés car les ménages ont d’autres dépenses associées à l’alimentation (eau, chauffage, condiments, PPN) et sont parfois contraints à vendre une partie des vivres pour faire face à ces dépenses. Le ménages plus vulnérables utilisent le marché pour s’approvisionner à tout moment mais manquent de revenus, d’où l’importance de cibler ces ménages si l’objectif est d’améliorer l’accès aux aliments. Les transferts opérés par le FID sont de petite envergure, 12.500 ou 25.000 MGA en fonction que le paiement soit fait respectivement après 5 ou 10 jours de travail (la deuxième option est appliquée dans les zones à plus forte insécurité pour minimiser la fréquence des mouvements d’argent) , il n’y a donc pas beaucoup de marges pour de l’épargne (en gros bétails) ni pour de l’investissement. Les interviews réalisées sur le terrain tendent à indiquer qu’au moins pendant la période de la mission les ménages dépensent l’argent gagné sur les chantiers immédiatement sur le marché pour acheter des vivres en priorité (surtout du riz). Ceci confirme les données du CFSVA 2010 (Figure 2) qui indiquent le mois de septembre comme le début de la période de soudure, surtout après une mauvaise récolte (2009 et 2011).

Figure 2: % des ménages qui déclarent un manque d’aliments / argent par mois en région Androy, août 2009-juillet 2010, (source : CFSVA, 2010)

70.0% 60.0% 50.0% 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0%
Nov 09 Mar 10 Sept 09 May 10 Aug 09 Dec 09 Feb 10 Apr 10 Oct 09 Jan 10 Jun 10 Jul 10

Par contre, quand les ménages ont une disponibilité importante de vivres en stock (période après récolte), il est plus probable qu’ils couvrent d’autres dépenses (y compris rembourser des emprunts, qu’ils auraient de toute façon eu à acquitter en vendant leur production agricole) et épargnent dans de la volaille ou des petits ruminants pour être vendus en période de soudure. 7.1.3 Préférences

Les ménages expriment généralement leur préférence pour des espèces car celles-ci donnent plus de choix. Par contre, cette préférence change pendant la soudure quand il est plus difficile et très coûteux d’acheter des vivres.
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Dans le sud, l’alimentation des ménages est constituée presque exclusivement de manioc, patate douce, maïs, sorgho et, pour les ménages producteurs ou qui peuvent se permettre de l’acheter, du riz. En effet, comme dans tout Madagascar dès que les revenus augmentent, les ménages accroissent leur consommation de riz (ainsi que de légumineuses, fruits et légumes, viandes et produits laitiers) et diminuent celle de tubercules (Tableau 2).
Tableau 2 consommation d’aliments (en kg/individu*an) des ménages en fonction du niveau de revenu (source, EPM 2010)

Riz Autres céréales Tubercules Légumineuses Fruits Légumes Viandes-Poissons-volailles Lait Autres produits laitiers

Quintile plus pauvres Quintile 2 Quintile 3 Quintile 4 43,1 80,4 105,6 122,3 5,9 7,4 9,9 12,4 58,5 65,6 68,1 65,8 3,1 5,0 6,3 9,28 6,4 9,4 12,7 16,9 10,6 19,3 24,7 35,3 2,6 4,8 7,2 10,6 0,1 0,3 0,6 1,3 3,4 4,3 7,4 15,0

Quintile plus riches 135,9 12,7 53,6 13,0 23,7 52,8 21,2 3,6 54,0

7.2 La disponibilité de vivres sur les marchés
Les ventes sont normalement concentrées à la récolte pour faire face aux nombreuses obligations (remboursement prêts, cérémonies, etc.) ce qui est en partie responsable de la tombée des prix. Pour faire face à leurs besoins en argent, les ménages doivent alors vendre toujours plus, engendrant ainsi un cycle vicieux de ventes et bas prix. A ces conditions, les stocks paysans s’épuisent rapidement. Les marchés des chefs lieu de district (Amboasary, Ambovombe, Bekily) sont relativement bien approvisionnés, tandis que les marchés des communes et villages sont plus sensibles à l’interruption des communications routières.

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Figure 3 prix des céréales et des tubercules (MGA/Kg) au détail sur le marché de Békily entre janvier 2009 et août 2011 (Sources, SAP & OdR)

1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0

Mais Riz Manioc

Les prix au niveau des districts sont alignés avec ceux du niveau national, eux-mêmes influencés par des facteurs internes plutôt que par le marché international. Des fluctuations saisonnières sont prévisibles, pour le prix du riz est généralement plus bas entre avril- juin et plus élevé en janvier-février, mais leur magnitude ne l’est pas toujours. Preuve en est la flambée de prix qui a eu lieu entre janvier et février 2011 sans que pour autant cette flambée n’ait pu être prévue. Le riz est plus cher que manioc ou le maïs mais il peut y avoir des exceptions localisées en fonction de la campagne agricole, de la saison et de l’enclavement du marché. Donc, les transferts en argent pour assurer l’approvisionnement en vivres sur les marchés seront d’autant plus efficaces qu’ils se feront hors saison de soudure (à partir d’avril et jusqu’en septembre si la campagne a été mauvaise, ou de Février jusqu’en novembre si elle a été bonne).

7.3 Coûts pour le PAM
En 2010 (mauvaise campagne), le coût de livraison par le PAM (inclus LTSH) de maïs importé ou acheté localement est plus élevé que le prix local pendant la période qui va de la récolte à la soudure (différence 20-40%), mais devient plus bas à partir de septembre-octobre. Après une bonne campagne, le différentiel de prix pendant la période qui suit la récolte serait probablement supérieur et ne commencerait à s’invertir que vers novembre – décembre. Il est donc en principe plus efficient de permettre aux ménages d’acheter le maïs localement d’avril à septembre (en mauvaise année) et jusqu’à novembre-décembre si la campagne a été bonne. Malgré des données de prix incomplètes, la Valeur Alpha pour le maïs a pu être calculée sur le marché de Bekily pour les mois d’avril, juin et septembre 2010, où elle est passée respectivement de 0,81 à 0,83 à 1,0. A partir de ces calculs, si le PAM avait à faire un transfert d’argent d’une valeur monétaire équivalente à la ration VCA composée de maïs, le coût du transfert monétaire commencerait à être plus élevé à partir de septembre, en tenant compte que transférer de l’argent a un coût qui devrait osciller entre 10 et 20% de leur valeur en fonction du mécanisme choisi.

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Figure 4 coût pour le PAM d’une ration de 2,5 Kg de maïs achetée localement ou importée, par rapport à sa valeur sur le marché de Bekily en 2010 (MGA)

3,500 3,000 2,500 2,000 MGA 1,500 achat local (PAM) 1,000 500 0 achat local (cash) importé

Par ailleurs, en 2010 le coût de la ration PAM (maïs + pois) était toujours plus élevé que salaire journalier ACT ( 2.500 MGA), cette différence allant de 8% en avril jusqu’à 21% en décembre (Figure 1).
Figure 5 différence entre le coût pour le PAM d’une ration entière VCT (2,5Kg de maïs et 0,3 Kg de pois cassés importés) et le salaire journalier ACT de 2.500 MGA

700 600 500 400 MGA 300 200 100 0 Apr 10 Jun 10 sept 10 Dec 10

Au vu des coûts de transferts d’argent (directs + indirects) qui pourraient peser substantiellement (par exemple, le coûts d’un transfert de 12.500-25.000 MGA avec Airtel est de 11%), un transfert d’argent en 2010 n’aurait probablement pu être justifié du point de vue du coût unitaire qu’à partir de septembre.

7.4 Coûts pour les bénéficiaires
Du point de vue du ménage, il est clair que la quantité de vivres qu’il est possible d’acheter avec un salaire journalier fixe de 2.500 MGA, varie en fonction du prix auquel il est possible de s’approvisionner localement. A titre d’exemple (Graphique), sur le marché de Bekily de janvier 2010 à aout 2011, ce montant
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permettait d’acheter approximativement entre 2 et 3 Kg de riz, entre 2 et 6 Kg de maïs, entre 3 et 6 kg de manioc. Pour un ménage, la valeur d’un transfert d’argent en termes de quantité de vivres qu’il est possible d’acheter, est plus élevée juste après la récolte et décroît au fur et à mesure que les prix des denrées montent jusqu’à atteindre des niveaux assez bas à partir de septembre, si la campagne a été mauvaise et de novembre-décembre si la campagne a été bonne et les marchés sont bien approvisionnés.
Figure 6 quantité de vivres (Kg) achetable avec une somme de 2.500 MGA sur le marché de Bekily de janvier 2010 à août 2011.

7.00 6.00 5.00 4.00 Kg 3.00 2.00 1.00 0.00 Jan Mar Mey jul sept Nov Jan Mar Mey jul 10 10 10 10 10 10 11 11 11 11 Mais Riz Manioc

Le calcul de la valeur de la ration individuelle journalière (2,4 Kg maïs et 0,3 Kg légumineuses) distribuée dans le cadre de projets Vivres Contre Travail (VCT) a été relativement compliqué, notamment à cause du manque de données relatives au prix du maïs. En prenant le prix du maïs local sur le marché d’Ambovombe de janvier à novembre 2011, on constate (

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Figure 7) que la valeur de la ration a été généralement inférieure au salaire journalier de 2.500 MGA entre janvier et août (à l’exception du mois de mars) mais qu’elle a dépassé largement cette valeur à partir de septembre. Il est vrai que la soudure 2010-2011 a été caractérisée par une flambée importante des prix due en partie à l’incertitude causée par la situation politique à Madagascar et qu’en juillet 2011 la valeur de la ration était revenue en dessous de 2.000 MGA. Mais ceci confirme qu’en fonction de la campagne agricole, à partir de septembre-octobre il est possible que la ration alimentaire, même constituée par du maïs, ait une valeur correspondante ou supérieure au salaire journalier actuel sur des chantiers ACT.

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Figure 7 valeur en MGA de e la ration journalière VCT (2,4 Kg maïs et 0,3 Kg légumineuses ), prix 2010

13

Il faut aussi rappeler que la ration sur des chantiers VCT est distribuée mensuellement ce qui peut entrainer des coûts substantiels de transport au village et la vente vivres pour couvrir ces coûts mais sur le terrain des ‘transports en commun’ ont été mentionnés (par ailleurs peut être liés au partage d’aliments). D’un autre côté, des petits transferts d’argent impliquent des achats en faibles quantités (prix légèrement légè + élevé mais pas de coûts de transport).

7.5 Aspects opérationnels
Parmi les aspects opérationnels pouvant affecter le choix de la modalité de transfert, les suivants sont à souligner : • L’insécurité, surtout dans le district de Amboasary, est une contrainte contra pour les agences mais aussi pour les bénéficiaires comme témoigne l’activité l’ économique réduite dans certaines zones du district; La présence de partenaires ancrés dans le milieu et en mesure d’apporter des ressources additionnelles pour la mise en œuvre œuvre de projets dans le cadre du Programme Pays. De façon indicative, on peut citer CARE dans le district d’Amboasary et le Secours Islamique Français (SIF) ainsi que Manao (ONG ONG locale) dans le district de Bekily; Bekily Expériences en transferts d’espèces par les Agences d’Exécution (AGEX) du FID. FID Ceci constitue un atout car le PAM peut s’inspirer des mécanismes de transfert utilisés par ces AGEX, mais aussi une contrainte potentielle car les marges d’adaptation sont limitées (montant du transfert, mécanismes ou délais de paiement, etc…) Les options de systèmes de transfert sont limitées dans les zones rurales du sud.

13

Le prix de la composante légumineuses est basé sur le coût pour le PAM (y compris le LTSH) 19

7.6 Les systèmes de transfert
7.6.1 Critères d’évaluation

Les critères suivants ont été utilisés pour juger les systèmes de transferts existants : • • • • Coût pour le PAM à peu près équivalent aux coûts de transfert des vivres ; Minimisent coûts additionnels des ménages pour s’approvisionner sur les marchés ; Minimisent les risques pour les organisations qui effectuent les transferts et pour les bénéficiaires (zones à fort taux d’insécurité) ; Compatibles aux procédures administratives et financières du PAM (exclut systèmes ‘informels’).

7.6.2

Options
Arguments en faveur • • • Ne demande pas l’ouverture d’un compte ; Possibilité d’encourager l’épargne; Disponibilité liquides. Seul opérateur Pourrait théoriquement ouvrir plusieurs points de retrait • • • • Frais envoi + retrait peuvent constituer jusqu’à 11% du montant pour petites transactions (12.500A), (mais négociables) Pas encore de points de retrait Disponibilité téléphones bénéficiaires ; Analphabétisme des bénéficiaires Risque d’interférer avec travail ONG ; Risque sécurité pour ONG; • Arguments contre Un seul point, longue attente si nombre bénéficiaires est élevé

Institution Caisses Mandrare

Airtel Money

• •

ONG

expérience AGEX du FED

• •

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Tableau 3 Modalités Transfert paiement Argent Contre Actifs (ACA)

Opportunités Vivres
• Auto-ciblage + facile (mais seulement si ration était en maïs); • • • • • • •

Risques
Longues attentes aux points de distribution Frais de transport depuis le point de distribution jusqu’au village/ménage; Vente d’une partie des vivres pour couvrir d’autres dépenses ; Période d’intervention fortement critiquée. Risque élevé d’encourir en erreurs d’inclusion si procédures de ciblage ne sont pas renforcées; Délais entre le moment où le travail est réalisé et celui où le transfert est effectué ; Inflation, saisonnalité et variations soudaines de prix ; Risque sécuritaire pour le transport d’espèces ; •

Mesures pour minimiser risques
Organisation aux points de distribution

Espèces

• •

Coupons (valeur monétaire)

• • •

Donnent plus de choix aux bénéficiaires ; A condition que les ménages plus vulnérables soient effectivement ciblés et en fonction de la période de transfert, l’argent sera utilisé en priorité pour des vivres (probablement pour substituer manioc / maïs / patate douce avec du riz) mais aussi pour couvrir d’autres frais (PPN, remboursement dettes, écolage) ou épargner (sous forme de volaille, petits ruminants) pour acheter des vivres en soudure ; Permet aux bénéficiaires de s’approvisionner en petites quantités Incitation à l’achat de vivres Peut favoriser la diversification des aliments consommes (ceux prédéfinis dans le panier alimentaire) Pallie le risque sécuritaire

• • • •

limiter la valeur du transfert mécanisme de transfert ‘anonyme’

réception du transfert conditionnelle à visite médicale suivi des prix, modification de la valeur du transfert

• • • • •

Probabilité élevée de monétisation des • coupons pour une valeur inférieure à leur valeur nominale (gain du commerçant); Risque d’auto-exclusion des patients si critères ciblage sont publics ; Coûts liés au dispositif de mise en œuvre ; Programme continu, risque fraude, frais plus élevés ; Nécessité de contractualiser nombre élevé de petits commerces complexité, coûts, suivi pour PAM ; faible intérêt pour commerces

Permettre au bénéficiaire de monétiser une partie de la valeur du coupon

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8 Conclusions
L’emploi de transferts en argent dans le cadre de l’IPSR présente le problème potentiel de ‘compétition’ avec le FID car celui-ci intervient déjà dans les communes en Difficulté Economique Sévère alors que le PAM est supposé intervenir dans les communes en Difficulté Alimentaire, qui ont en principe un problème de disponibilité de vivres. Il est donc plus approprié pour le PAM d’envisager des interventions dans le cadre du Programme Pays, qui implique une approche plus structurée et un accompagnement par une ou plusieurs ONG ayant une bonne connaissance du milieu et pouvant intervenir avec des ressources complémentaires. Le choix de la modalité de transfert dépend de la disponibilité de vivres, qui varie en principe en fonction de la saison. La disponibilité de vivres est normalement bonne de mars/avril à novembre mais en année de mauvaise récolte (sécheresse et/ou inondation) la soudure peut débuter en septembre/octobre. A partir de décembre/janvier, les prix ont tendance à monter car les fortes pluies causent l’enclavement de certaines zones. Entre mars/avril et juillet, les bonnes disponibilités en vivres au niveau des ménages font que les revenus issus de transferts puissent être alloués à des dépenses autres qu’alimentaires (néanmoins, si ceci permet aux ménages de vendre moins de leur production au moment où le prix est plus bas, l’effet net sur les stocks sera positif). Donc, l’efficacité des transferts en argent pour assurer l’accès aux aliments aux ménages les plus vulnérables sera d’autant plus grande que l’intervention se fera dans les communes n’étant pas en DA, que les ménages ciblés seront parmi les plus vulnérables et que les transferts se feront entre mars/avril et septembre (novembre après une ‘bonne’ campagne). Pour ce qui concerne l’efficacité du ciblage, il semblerait que les procédures de ciblage jouent un rôle majeur (entre PAM et FID) et que la modalité de transfert ne commence à avoir un effet que quand la valeur monétaire de la ration alimentaire et le salaire journalier en espèces commencent à différer de façon significative. Le choix de la modalité repose aussi sur la disponibilité de mécanismes adéquats pour transférer des espèces (les mécanismes de transfert de vivres du PAM étant bien rôdés), qui : • • • • Aient un coût pour le PAM à peu près équivalent aux coût de transfert des vivres ; Prennent en compte les éventuels coûts additionnels des ménages pour s’approvisionner sur les marchés ; Minimisent les risques pour les organisations qui effectuent les transferts et pour les bénéficiaires (zones à fort taux d’insécurité) ; Soient compatibles avec les procédures administratives et financières du PAM (qui exclut les systèmes ‘informels’).

Dans le contexte actuel : • Les transferts directs d’espèces par les ONG partenaires ont une composante de risque mais les AGEX du FID semblent avoir développé des mécanismes adéquats pour minimiser ces risques

Les transferts téléphoniques risquent d’être coûteux (1 seule compagnie dans la zone, avec des tarifs d’environ 11% de la somme transférée pour des petits montants) et présentent une série de contraintes : o o o Absence de couverture pour les ménages loin des principaux centres ; Faible propriété de téléphones chez les ménages les plus vulnérables (CFSVA, 2010) ; Analphabétisme, surtout dans les ménages les plus vulnérables, qui pourrait soit les exposer à des fraudes, soit inciter les ONG à sélectionner plutôt des ménages alphabétisés ; Points de distribution limités

o •

FIVOY/Caisses Rurales du Mandrare : dans le district de Bekily, seule une caisse est présente dans la commune même. La disponibilité en liquidité semble être adéquate. Le problème majeur est la disponibilité d’un seul guichet qui pourrait limiter le nombre de bénéficiaires qui pourraient recevoir leur transfert le même jour.

9 Recommandations
9.1 Stratégie
Il s’agira de piloter des transferts permettant l’accès des ménages aux vivres à travers le marché dans le cadre de la composante ACT2 du Programme Pays. L’hypothèse d’inclure des transferts autres que des vivres dans le cadre de l’IPSR est pour l’instant déconseillée car non compatible avec le mandat du PAM qui prévoit son intervention dans les zones en Difficulté Alimentaire (DA), donc en principe ayant un problème de disponibilité. Dans les zones en Difficulté Economique Sévère intervient déjà le FID avec des transferts d’espèces à travers des activités d’Argent Contre Travail (ACT). La composante ACT2 du Programme Pays prévoit d’intervenir avec des transferts ponctuels en appui à des initiatives identifiées et réalisées par d’autres agences qui devraient avoir comme objectif de moyen – long terme celui de renforcer la capacité des communautés de résister aux chocs. Les transferts devraient servir à protéger dans le court terme les moyens de subsistance des ménages vulnérables en leur évitant de décapitaliser pour accéder aux aliments suite à une période de crise. Dans ce contexte, la présence d’un partenaire qui ait un projet de moyen terme crédible, et qui apporte une connaissance du milieu ainsi que des capacités techniques et des ressources financières additionnelles, est fondamental. Pour l’instant, un tel projet n’existe sur papier que dans le district de Amboasary, où le PAM devrait collaborer avec WWF, CARE et PSI dans le cadre de « ACCES-Mad ». Par ailleurs, dans le district de Bekily des propositions sont attendues de la part des ONG Secours Islamique Français (SIF) et Manao. Si d’un côté le projet « ACCES-Mad » tarde à voir le jour, d’un autre côté les conditions d’insécurité qui prévalent dans le district d’Amboasary déconseillent fortement le pilotage de transferts autres que des vivres dans cette zone. Le district de Bekily est de ce point de vue plus prometteur mais il n’existe pas encore de projet concret à mettre en œuvre.

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9.2 Ciblage
Le ciblage des ménages est un facteur crucial pour l’atteinte des objectifs de l’intervention. En effet, si la construction d’actifs ‘communautaires’ est conventionnellement considérée comme le meilleur moyen d’améliorer la résistance aux chocs de ces communautés, la capacité des ménages les plus vulnérables de gérer les chocs ne peut simplement être résolue sans des interventions qui visent à renforcer le capital humain, physique, financier ou social de ces ménages. En outre, des transferts basés sur le travail physique risquent d’exclure ces ménages dont la force travail et limitée et qui, dans le cas des ménages ayant une femme à leur tête, doivent se partager entre activités productives et reproductives. Normalement, les instruments du PAM devraient appuyer l’action d’un ou plusieurs partenaires qui interviennent avec une variété d’instruments. Si ces partenaires ciblent déjà ces ménages à faible capacité de travail avec par exemple des activités d’AGR, les activités de A/VCT peuvent se concentrer sur la construction d’actifs communautaires. Mais au cas où les travaux visant à effectuer des transferts en échange de travail soient l’instrument d’intervention principal, la mise en œuvre d’activités de Vivres ou Argent Contre Actifs (VCA ou ACA) est fortement conseillée. L’approche V/ACA n’implique pas seulement de modifier la typologie des interventions qui peuvent être exécutées mais demande un changement de paradigme assez net. Il ne s’agit plus en effet de demander aux ménages de travailler pendant un temps défini pour obtenir des transferts, ce qui pénalise les ménages les plus vulnérables qui ont normalement de fortes contraintes de main d’œuvre, mais de demander à ces mêmes ménages d’investir une partie de leur temps à (re)constituer leurs actifs et de les compenser pour ce temps qu’il devraient autrement employer pour dégager des revenus et/ou accéder à des vivres. L’effet positif sur les ménages vulnérables devrait donc être double, celui d’assurer leur accès aux aliments dans le court terme et celui de réduire leur vulnérabilité dans le moyen-long terme. Les activités de formation qui sont prévues pour être réalisées dans le nouveau Programme Pays, constituent un excellent système de ciblage pour les femmes chefs de ménage si les formations sont prévues dans des secteurs tels que la nutrition, la santé, l’éducation des enfants ou l’alphabétisation des adultes. Ces formations justifieraient en effet de cibler en priorité les femmes chefs de ménage et donc d’identifier avec celles-ci d’autres activités de E/VCA, individuelles ou communautaires, qui pourraient être réalisées plus tard en complément avec des travaux publics à haute intensité de main d’œuvre. Les formations constituent d’autre part une forme de E/VCA, car elles visent le renforcement du capital humain du ménage. Il est important de souligner que la construction d’actifs représente une conditionnalité pour accéder aux transferts, alternative au travail. Ceci devrait entre autres permettre au reste de la communauté d’accepter que certains ménages reçoivent des transferts sans pour autant participer à des travaux d’intérêt ‘public’. Le PAM devrait s’inspirer aux mécanismes de ciblage du FID, qui reposent sur trois éléments clé : le rôle direct du FID dans le ciblage et le suivi régulier du respect des critères; la mise en place de critères ‘objectifs’ et l’information de tous les secteurs de la communauté ; la mise en place de comités de ciblage formels, rémunérés et représentants différents intérêts. Ces éléments devraient en principe permettre de minimiser l’exclusion des ménages les plus vulnérables mais la limite de ce système est liée, comme pour le PAM, à la disponibilité dans le ménage de force travail pour accéder aux transferts.

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9.3 Montants des transferts
Comme le souligne l’étude de juin 2008 sur les travaux publics à haute intensité de main d’œuvre14, « le taux de salaire est un élément clé dans l’évaluation du degré d’auto-ciblage des pauvres dans un projet HIMO (p. 18)»., le principe étant que plus le salaire est supérieur aux taux de marché, plus les travaux HIMO attireront des travailleurs provenant des ménages les mieux nantis au dépens des ménages les plus vulnérables. Par ailleurs les marges pour le PAM de déterminer un salaire journalier sont limitées car une consultation nationale tenue en 2009 visant à harmoniser les pratiques des différents partenaires opérant des activités HIMO rétribuées en espèces dans le cadre de leurs interventions, avait établi un montant de 2.500 MGA par jour travaillé de 5 heures. C’est ce montant qui est actuellement payé pour les activités de ACT financées dans le sud par le FID. Ce montant est légèrement supérieur au SMIG qui est actuellement de 445 MGA/heure, ce qui correspond à 2.225 MGA pour 5 heures de travail. Dans la zone de Bekily, les opportunités de travail agricole rémunéré sont relativement rares et les salaires oscillent entre 2.000 et 2.500 MGA par jour (parfois un repas est fourni), mais pour des journées de travail d’environ 8 heures. On constate donc que le salaire employé est légèrement supérieur aux taux de marché, ce qui constitue potentiellement une incitation pour tous les ménages à participer aux travaux et donc un risque sérieux d’exclusion des ménages les plus vulnérables. Sur le marché de Bekily de janvier 2010 à aout 2011, un montant de 2.500 MGA permettait d’acheter approximativement entre 2 et 3 Kg riz, entre 2 et 6 Kg de maïs, entre 3 et 6 kg de manioc en fonction de la période.

9.4 Calendrier
L’utilisation des mécanismes de marché pour faciliter l’accès aux aliments des ménages les plus vulnérables n’est pas recommandé à partir de octobre (si la campagne agricole a été mauvaise) ou de décembre (si elle a été bonne) et jusqu’en mars car le risque de flambée des prix des vivres, dû à de très faibles disponibilités, est très élevé influant de manière négative sur le pouvoir d’achat des ménages. Des transferts d’espèces ou à travers des coupons peuvent être envisagés entre avril et septembre (mauvaise campagne) ou novembre (bonne campagne). Si les transferts sont effectués entre septembre et novembre, la plus grande partie de ces transferts seraient dirigés vers l’achat de vivres mais ces transferts pourraient contribuer localement à augmenter les tensions sur les prix à un moment où les stocks locaux s’épuisent. Par ailleurs, à partir de septembre les transferts d’argent risquent de devenir pour le PAM plus onéreux que des transferts directs de vivres, diminuant ainsi progressivement le nombre de ménages qui peut être couvert. Des transferts d’argent effectués entre avril et septembre seraient par ailleurs probablement dirigés en plus grande partie vers des dépenses autres qu’alimentaires. Mais en permettant aux ménages de faire face à leurs obligations financières sans pour autant devoir vendre leur production, ces transferts auraient un

Andrianjaka N.H. et Milazzo A., “Travaux publics à Haute Intensité de Main d’Oeuvre (HIMO) pour la protection sociale : problèmes et options de politique », juin 2008 25

14

impact doublement positif sur les stocks nets des ménages en contribuant à soutenir le prix des vivres sur le marché local à une période où ceux-ci présentent une forte tendance à la baisse. La période à laquelle effectuer les transferts est évidemment aussi liée au meilleur moment pour réaliser des activités de A/VCA. Entre avril et juin, et parfois entre fin janvier et février si les pluies ont été bonnes, la période n’est pas favorable aux travaux communautaires car les ménages sont occupés par les récoltes. On devrait donc envisager le calendrier suivant : • • • Juin – août : activités de ACA centrées sur des activités de formation pour les groupes plus vulnérables ; Juillet – septembre / novembre: activités de ACA centrées sur travaux communautaires, complémentés par activités individuelles pour ménages à faible capacité de travail ; Octobre / décembre - mars : activités de VCA centrées sur travaux communautaires, complémentés par activités individuelles pour ménages à faible capacité de travail

Figure 8 calendrier indicatif d’activités ACA et VCA
A Agriculture Sud Risque climatique Activités ACA/(ACF) VCA M J J A S O N D Soudure Saison cyclonique J F M

9.5 Mécanismes de transfert
9.5.1 Espèces

La pratique courante à Madagascar est d’effectuer des transferts d’argent directement aux bénéficiaires (CARE) ou de déléguer ces transferts à une agence d’exécution (FID, UNICEF) qui est aussi l’agence qui fournit l’assistance technique au projet. Dans le cas des activités d’Argent Contre Travail (ACT), ceci implique que l’agence d’exécution reçoit une avance, paie directement les bénéficiaires selon le mécanisme qu’elle considère le plus approprié et/ou moins coûteux (dans la pratique, l’argent est transporté et distribué directement aux bénéficiaires) et à une fréquence déterminée (5-10 jours de travail sont la pratique courante), justifie périodiquement au bailleur de l’utilisation de l’argent et reçoit un remboursement basé sur les décaissements effectifs. L’avantage pour les bénéficiaires est de recevoir leur argent immédiatement à la fin de chaque période de travail. C’est dans ce cas à l’agence d’exécution de mettre en place les procédures appropriées pour minimiser le risque de perte d’argent (vol, braquage). Du point de vue théorique, il serait préférable de séparer les fonctions d’assistance technique de celles de transfert d’argent. Pour cela, le PAM devrait contractualiser une institution spécialisée, par exemple une banque comme la BoA15, une institution de micro finance comme FIVOY/Caisses du Mandraré ou un opérateur téléphonique (Airtel Money est la seule option disponible dans le district de Bekily) et verser l’argent directement aux bénéficiaires à travers cette institution. Dans la pratique, ceci implique des délais

15

Option non disponibile dans le district de Bekily 26

entre le moment où les bénéficiaires travaillent et celui où ils sont payés car le transfert ne peut avoir lieu qu’après avoir reçu la preuve que chaque bénéficiaire a effectivement travaillé le temps établi. L’avantage est que le transfert d’argent n’interfère pas avec le rôle technique de l’agence d’exécution. Mais, en fonction de la procédure qui est mise en place et du respect par chaque acteur de ses obligations, les délais pour les bénéficiaires pourraient être plus ou moins importants. Pour l’instant, les conditions de sécurité déconseillent d’effectuer des transferts d’espèces dans le district d’Amboasary. Par contre il est possible de piloter ce genre de transferts dans le district de Bekily. Les mécanismes possibles incluent : • des transferts à travers la Caisse du Mandraré dans la commune de Bekily. Par ailleurs, comme spécifié plus haut, le choix du mécanisme est la responsabilité du partenaire technique, donc dans le cas que le PAM veuille influencer ce choix, il s’agit d’envisager la couverture de coûts additionnels éventuels pour des transferts à travers des institutions financières. des transferts directs d’espèces par l’ONG partenaire dans une autre commune, en utilisant l’expérience des AGEX du FID. Ceci implique d’avancer à l’ONG un mois de transferts sur la base d’un plan d’opérations. L’ONG paierait les bénéficiaires tous les 5 ou 10 jours de travail et soumettrait immédiatement au PAM les documents afférents. Ceci devrait de façon réaliste permettre au PAM de rembourser régulièrement l’ONG sans qu’il y ait de rupture de financement. Coupons

9.5.2

Cette option pourrait être justifiée dans le district de Bekily pour limiter la circulation d’argent de la part du partenaire technique. Elle pourrait donc être testée à petite échelle mais les coûts et la complexité potentielle pour sa mise en œuvre sont encore à vérifier. Le pilotage de coupons pourrait être envisagé dans les communes plus lointaines de Bekily, à condition qu’il existe un marché hebdomadaire et plusieurs commerçants semi-grossistes capables d’approvisionner le marché. Etant donné que dans les marchés secondaires ce type de commerçants est généralement absent, le PAM devrait envisager des accords avec des commerçants résidants à Bekily et disposés à se déplacer sur la ou les communes sélectionnées le jour de marché. La mission considère l’utilité des coupons pour limiter la circulation d’argent et non pour limiter le choix des bénéficiaires, car les coupons tendent à perdre leur efficacité si l’objectif attendu par le PAM diffère de celui des bénéficiaires (par exemple si ces derniers nécessitent des espèces et non des vivres ils essaieront de monétiser les coupons ou les vivres). Leur utilisation n’est donc vraiment recommandée qu’à partir de septembre-octobre quand les ménages ont terminé leurs stocks et commencent à se réapprovisionner sur les marchés. Même dans ce cas, il faudrait permettre aux bénéficiaires de monétiser entre 10 et 30% de la valeur des coupons pour couvrir les autres frais liés à l’alimentation. Par contre, entre avril et septembre, les ménages nécessitent surtout des espèces. Dans ce cas les coupons devraient pouvoir être monétisés presque entièrement. Leur utilisation ne limiterait donc pas la circulation d’argent, elle ne ferait que déplacer les risques du transport d’espèces du partenaire technique aux commerçants.

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SECTION 2 COMPOSANTE ACT3, TULEAR
10 Contexte
Cette section se réfère à la composante Nutrition (Act3) 16, relative à l’Objectif Stratégique 4. ACT3 regroupe deux activités principales : c. Blanket Supplementary Feeding sur une période de trois mois (octobre-décembre) pour tous les enfants de moins de deux ans et les femmes enceintes et allaitantes dans les communes reconnues comme étant en situation de ‘difficulté alimentaire’ par le SAP. d. Appui aux individus affectés par la tuberculose (essentiellement) et le VIH/SIDA dans quatre centres urbains (Tamatave, Antananarivo, Fianarantsoa et Toliara) et dans certains districts du sud et du sud est. A partir de 2012, « les objectifs stratégiques de lutte contre la tuberculose et le VIH du PAM [… comporteront] deux volets distincts et complémentaires : • • Assurer la récupération nutritionnelle et la réussite du traitement au travers d’un support nutritionnel et alimentaire ; Atténuer les effets de la maladie sur les individus et les ménages à travers des filets de sécurité sociale.

L’objectif poursuivi par la stratégie d’assistance alimentaire aux patients TB est désormais double : d’une part il s’agit de d’appuyer la récupération nutritionnelle des patients malnutris et ainsi d’augmenter le taux de réussite du traitement ; d’autre part il s’agit de fournir un support aux ménages en insécurité alimentaire et ainsi de contribuer à une réduction du taux d’abandon du traitement des patients TB de ces mêmes ménages. »17 Cette activité qui couvre actuellement environ 8.000 individus sur tout le territoire national, prendra en compte à partir de 2012 quatre cas de figure: • • • •
16

patients TB malnutris : supplémentation nutritionnelle à travers une ration individuelle (CSB, huile); patients TB non malnutris mais dont le ménage est en insécurité alimentaire : ration familiale18 (céréales, légumineuses, huile) ; patients TB malnutris et dont le ménage est en insécurité alimentaire : ration individuelle + ration ménage ; patients TB non malnutris et dont le ménage n’est pas en insécurité alimentaire : aucune ration

Des activités d’appui à la nutrition sont réalisées aussi dans le cadre du ‘Paquet Essentiel’, mis en œuvre dans la composante éducation 17 Plan de mise en œuvre de la nouvelle stratégie TB (draft) 18 Prévue pour 5 personnes 28

Le ciblage des ménages en insécurité alimentaire se fera normalement à travers un questionnaire administré à tous les patients, mais la procédure exacte n’est pas encore définie (calcul du Score de Consommation Alimentaire ?).

Pour cette composante, les transferts d’espèces ou à travers des coupons sont envisagés pour remplacer / 19 complémenter la ration familiale pour les patients TB et VIH/SIDA dont le ménage est en insécurité alimentaire dans la zone urbaine de Tuléar.

Il y aura donc deux cas de figure pour les patients recevant la ration familiale: • • patients recevant seulement la ration familiale (non malnutris) ; patients recevant la ration familiale et la ration individuelle (patients malnutris) L’objectif primaire de la ration familiale est donc d’augmenter le revenu des ménages pour inciter les patients à continuer le traitement et les encourager à mieux s’alimenter. Les patients sont censés recevoir, sur une période de 8 mois et sur base mensuelle, une ration alimentaire ou un montant en argent permettant d’acheter sur le marché une quantité d’aliments équivalente à 30 Kg de riz, 7, 5 Kg de légumineuses et 450g d’huile végétale enrichie en Vitamine A.

Traitement patients TB
2 mois de traitement intensif : prise journalière de médicaments auprès du centre. Un test et un pesage sont effectués à la fin de cette période; 6 mois de traitement à domicile : le patient visite le centre une fois par mois, pour se faire visiter, subir un rappel sur le traitement, récupérer la dose mensuelle de médicaments et récupérer éventuellement la ration mensuelle d’aliments. Des tests et des pesages sont effectués au bout troisième et du cinquième mois;

A Tulear, le PAM exécute ACT3 en collaboration avec 3 ONG : • ASOS, qui appuie deux structures publiques, le Centre Hospitalier de Référence Régional (CHRR) et le Centre de Santé de Base de Niveau II (CSBII), Tanemboa I. Les deux centres ont actuellement environ 600 patients TB par an, dont environ 400 reçoivent des rations fournies par le PAM. SALFA, qui appuie le Centre de Santé Luthérien, avec environ 350 patients qui reçoivent des rations alimentaires tous les mois ; SISAL, qui garantit la prise en charge médicale des patients VIH/SIDA (actuellement une vingtaine sur environ patients VIH/SIDA ‘officiels’ dans la ville) ainsi que leur prise en charge psychosociale, nutritionnelle (avec les vivres du PAM) et juridique ;

• •

Sur la base des données CFVA (2010), le taux d’insécurité alimentaire au sein des ménages ayant au moins un membre souffrant d’une maladie chronique a été estimé à 42% en moyenne sur le territoire national. Si on part du nombre total actuel de patients TB et VIH/SIDA à Tulear (environ 1.000) on peut estimer un caseload pour la ration familiale d’environ 400 patients et leurs familles (2.000 bénéficiaires).

Le patients VIH/Sida sont en principe aussi inclus dans le protocole d’appui, le caseload étant néanmoins actuellement très faible. 29

19

11 Analyse
La décision sur l’opportunité d’intégrer des transferts en argent à l’appui que le PAM fournit aux patients TB et VIH/Sida, repose sur plusieurs critères : • • • • L’atteinte des objectifs de l’intervention ; La disponibilité, et à tout moment, des denrées alimentaires sur le marché ; Les coûts de transferts, dépendant des mécanismes disponibles ; Le contexte opérationnel, y compris la capacité des institutions SB du PAM, ONG partenaires) et la sécurité ;

L’analyse s’est basée sur une revue de la documentation disponible, des entretiens avec le Sous Bureau du PAM, les institutions partenaires et les bénéficiaires, ainsi qu’avec des acteurs des marchés céréaliers de Tuléar. Les informations ont été collectées et structurées sur la base d’un plan d’analyse qui avait été partagé avec le Bureau Pays, et qui incluait aussi une revue critique des expériences existantes à Madagascar en termes de transferts d’argent, en vue d’en dégager des leçons pour les interventions du PAM.

11.1 Les objectifs de l’intervention
La ration familiale constitue un filet de sécurité pour les patients et leurs ménages, il est en donc en principe justifiable de remplacer la ration alimentaire par une assistance financière équivalente. Par ailleurs, l’impact attendu de la ration familiale est l’amélioration du taux de réussite du traitement, principalement à travers un effet sur la consommation d’aliments de la part du patient, qui devrait contribuer à améliorer l’efficacité du traitement mais aussi potentiellement un effet sur le revenu des ménages, ce qui devrait constituer une incitation pour les patients à rester dans le programme (le traitement lui-même est gratuit mais le patient peut avoir des frais importants associés au traitement surtout s’il doit se déplacer hors de sa zone de résidence). Le transfert aura donc un impact positif s’il améliore la consommation alimentaire des patients et s’il les incite à continuer régulièrement leur traitement. Trois questions ont été posées : • • • Est-ce que la modalité de transfert peut avoir un effet sur le ciblage des bénéficiaires et sur le suivi du traitement de leur part? (accès) Est-ce que les transferts en argent ou en vivres seront utilisés directement pour l’alimentation ? (utilisation) Quelle est la préférence des ménages vulnérables par rapport à la modalité de transfert ? (préférence)

11.1.1 Accès A partir de l’expérience actuelle, il semblerait que la ration alimentaire individuelle n’est pas l’incitation principale pour participer au programme pour environ 20% patients TB d’ASOS (il s’agit apparemment de
30

‘fonctionnaires’ qui suivent le traitement mais ne collectent pas les vivres) et n’est pas une incitation suffisante pour environ 80% des patients VIH à participer aux séances d’information de SISAL. Par ailleurs, une ration familiale, surtout si elle est fournie en argent, inciterait à une plus grande participation mais pourrait potentiellement réduire l’efficacité du ciblage sans une intervention sur la procédure de sélection des patients éligibles. Il est difficile de dire à quel niveau de transfert l’erreur d’inclusion peut être sensiblement réduite mais il est utile de souligner que le salaire d’un fonctionnaire de l’administration publique oscille entre 60.000 MGA par mois s’il s’agit d’un ouvrier non qualifié et 250.000 MGA pour un cadre supérieur ou moyen (EPM, 2010). D’un autre côté, si le transfert doit servir à motiver les patients à participer au programme de suivi et de traitement, il ne devrait pas être automatique mais lié à la participation et/ou l’adhérence au traitement (conditionnalité). Le suivi de l’adhérence au traitement n’est possible que les deux premiers mois, car la prise de médicaments se fait normalement au centre de santé. A partir du troisième mois, il faut envisager de rendre le transfert conditionnel au respect du programme de suivi médical mensuel. Enfin, la mission a relevé qu’il existe un risque potentiel lié au ciblage des bénéficiaires à plusieurs niveaux : • Dépistage des patients TB : le dépistage n’est pas toujours basé sur des critères ‘objectifs’ (par exemple le résultat positif à des analyses de sang) mais peut être fait sur la base d’un diagnostic clinique (toux continue par exemple). Ceci implique qu’il y a avec la ration familiale, surtout si le transfert est en argent, potentiellement le risque d’inciter de faux dépistages en échange d’une part du transfert. Si ce risque pourrait être plus élevé dans des structures publiques, il est très diminué par le fait que l’éligibilité à la ration familiale n’est pas prise au niveau de l’institution de santé (voir ci-dessous); Ciblage des bénéficiaires de la ration familiale : ce ciblage sera fait par l’ONG partenaire sous strict contrôle des moniteurs du PAM. Il s’agira de mettre en place un système de ciblage transparent, basé sur des critères le plus vérifiables possible (voir recommandations). Stigma associé aux maladies : il est évident que les patients TB et VIH/Sida sont soumis à un stigma important (qu’il soit réel ou imaginé) et pour cela sont prêts à supporter des frais élevés pendant de longues périodes pour suivre un traitement, souvent loin de leur famille. Actuellement ils reçoivent une ration alimentaire au niveau de la structure de santé auprès de laquelle ils sont soignés. Il est important qu’un changement de modalité de transfert ne les expose pas (par exemple ce risque pourrait être couru avec des coupons ou avec des transferts nominaux à travers Vola Mahasoa).

11.1.2 Utilisation et préférences Les résultats du CFSVA 2010 relevaient, pour les zones rurales du territoire national, une amélioration du score alimentaire avec l’augmentation du niveau des ménages.

31

Figure 9 moyenne du Score de Consommation Alimentaire des ménages par quintile de niveau de richesse (CFSVA, 2010)

60.0 50.0 40.0 30.0 Mean 20.0 10.0 0.0 très pauvres pauvres moyens riches plus riches

Ces résultats recoupent Le données dérivées de l’Enquête Périodique auprès des Ménages de 2010, qui tendent à indiquer qu’à Madagascar la consommation de tous les aliments augmente au fur et à mesure qu’augmente le revenu des ménages sauf des tubercules dont la consommation diminue chez les ménages les mieux nantis,. En proportion on remarque que la consommation de riz, légumineuses, fruits et légumes et viandes augmente d’environ 4 fois, tandis que celle de lait et produits laitiers augmente de manière exponentielle.
Tableau 4 consommation d’aliments des ménages en function du niveau de revenu (source, EPM 2010)

Riz Autres céréales Tubercules Légumineuses Fruits Légumes Viandes-Poissons-volailles Lait Autres produits laitiers

Quintile plus pauvres Quintile 2 Quintile 3 Quintile 4 43,1 80,4 105,6 122,3 5,9 7,4 9,9 12,4 58,5 65,6 68,1 65,8 3,1 5 6,3 9,28 6,4 9,4 12,7 16,9 10,6 19,3 24,7 35,3 2,6 4,8 7,2 10,6 0,1 0,3 0,6 1,3 3,4 4,3 7,4 15

Quintile plus riches 135,9 12,7 53,6 13 23,7 52,8 21,2 3,6 54

Les enquêtes qualitatives menées auprès des patients de programmes TB et VIH/SIDA à Tulear confirment que les ménages les plus pauvres consomment surtout du maïs, du manioc et de la patate douce. Dès que les revenus augmentent, ou s’ils reçoivent une ration alimentaire, le riz devient l’aliment de base au moins pour le repas du soir. Quoique leur préférence va au riz local (vary gasy), les ménages les plus vulnérables consomment surtout du ‘riz stock’ (Pak 25, importé) car il ‘gonfle’ plus. La consommation de riz tourne autour d’un, voire un kapoaka20 et demi, de riz par personne et par jour en fonction du nombre de repas et
20

1 kg de riz = 3,5 kapoaka 32

de la variété de riz. Certains bénéficiaires ont précisé dans les groupes de discussion qu’ils essayaient plutôt de consommer du riz quand ils sont malades afin de guérir plus vite. Des revenus plus élevés signifient aussi plus de repas et plus abondants mais aussi plus nutritifs et diversifiés avec éventuellement de la viande, des légumes ou du poisson. Il n’y a aucune évidence que les vivres de la ration individuelle, par ailleurs très petite, soient vendus mais les entretiens avec les bénéficiaires confirment qu’ils sont partagés avec la famille, surtout le CSB qui est très apprécié par les enfants. Selon le CFSVA 2010, dans la zone urbaine du district d’Atsimo Andrefana (essentiellement Tulear I), 64% des revenus sont destinés aux dépenses alimentaires. Il n’y a aucune évidence de saisonnalité dans les revenus / dépenses. Les achats de vivres se font en petites quantités (kapoaka) journalières ou au plus hebdomadaires. Il n’y a pas de données quantitatives sur le profil des patients TB ou VIH/SIDA mais les entretiens au cours de la mission ont révélé une grande différence dans les niveaux de vie. Une partie des ménages proviennent de communes limitrophes et résident en ville pour pouvoir suivre les traitements et éviter le stigma associé à un traitement dans leur village d’origine. Il s’agit souvent de chefs de ménage qui ont perdu leur source de revenu à cause de la maladie et sont obligés de faire face à des dépenses additionnelles importantes pour résider en ville (loyer, électricité, eau). Parfois, les malades sont des étudiants pour lesquels la maladie n’a pas une incidence économique importante. Il est à exclure qu’un transfert en argent équivalent à la valeur monétaire de la ration familiale sera utilisé exclusivement pour des aliments. Une partie de l’argent sera certainement utilisée pour couvrir les frais associés au suivi du traitement en ville. Mais l’évidence pointe à une substitution du maïs / manioc / patate douce par du riz et probablement une augmentation des protéines consommées (haricots mais aussi protéines animales). Le riz devrait en principe constituer la céréale de référence pour calculer la valeur du transfert car préféré par les consommateurs et aussi pour harmoniser le transfert avec la ration alimentaire fournie par le PAM et qui est constituée de riz.

11.2 La disponibilité de vivres sur les marchés
La situation sur le marché de Tulear reflète les tendances nationales. Les prix du riz à Madagascar semblent relativement isolés du contexte international mais très sensibles aux facteurs internes, ce qui constitue un facteur de risque additionnel car il introduit un élément d’imprévisibilité21. Alors qu’au cours de la crise alimentaire mondiale de 2008 les prix à Madagascar sont restés relativement stables, en Janvier 2011 le prix du riz a atteint à Tulear 1.500A/Kg, soit 11% de plus qu’en décembre 2010 et 36% de plus qu’en août 2010 (Figure 10) sans que pour autant cette flambée n’ai pu être prévue.

David-Benz H., « A Madagascar : les prix du riz flambent, sans rapport avec le marché International », Cirad, UMR Moisa, mars 2011 33

21

Figure 10 tendance des prix du riz local et importé sur le marché de Tulear I de janvier 2006 à août 2011 (source OdR)

22

23

RIZ GASY 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0

RIZ IMPORTE

Malgré ces variations improvises, surtout au niveau du riz local, qui peuvent être causées par des perturbations liées à des facteurs climatiques (cyclones) ou à l’incertitude politique qui règne depuis un certain temps à Madagascar, on peut détecter un facteur de saisonnalité, les prix entre novembre et janvier étant généralement 20-25% plus élevés qu’en juin-août pour le riz local. Ce différentiel est seulement de 10-15% pour le riz importé, qui est néanmoins (à quelques exceptions près) plus cher que le riz local.
Figure 11 moyenne des prix mensuels (en MGA) du riz local et importé sur le marché de Tulear I de janvier 2006 à août 2011 (source OdR)

1,300 1,200 1,100 1,000 900 800 Riz Local Riz Importé

Des entretiens eus avec le responsable actuel de la collecte des prix indiquent qu’il s’agirait plutôt pour le riz local du prix relevé auprès des collecteurs ruraux apportant leur produit sur le marché et de prix relevé chez les importateurs pour le riz importé. Il ne s’agit donc pas du prix au détail, au moins à partir de juillet 2010, quand la collecte a repris après une période d’interruption 23 La collecte de prix a subi une interruption entre janvier et juillet 2010 par manque de financements au niveau de l’OdR 34

22

January 2006 March 2006 Mey 2006 July 2006 September 2006 November 2006 January 2007 March 2007 Mey 2007 July 2007 September 2007 November 2007 January 2008 March 2008 Mey 2008 July 2008 September 2008 November 2008 January 2009 March 2009 Mey 2009 July 2009 September 2009 November 2009 January 2010 March 2010 Mey 2010 July 2010 September 2010 November 2010 January 2011 March 2011 Mey 2011 July 2011

Les volumes de riz commercialisé annuellement n’ont pu être établis avec précision mais il a été estimé que les 3 principaux commerçants en gros de riz local (y compris la centrale d’achat de Sakama) vendent à eux seuls entre 2.000 et 2.500 tonnes de riz par an, auxquels ils faut ajouter le riz importé pour lequel des données n’ont pas encore pu être obtenues. En termes d’échelle, on parle d’un transfert d’au plus 20 millions MGA mensuels (400*50.000), qui correspond à environ 16 tonnes de riz si 100% était destiné à l’achat de cette denrée. Il n’y a aucune incidence attendue sur les prix du riz, même si toute la somme était destinée à l’achat de cette denrée. La valeur du transfert en argent étant liée à la valeur monétaire de la ration alimentaire, il conviendrait de recalculer périodiquement la première en fonction des tendances des prix, quitte à revenir vers une ration alimentaire si les prix nationaux avaient à se comporter de façon exubérante par rapport à ceux sur le marché international.

11.3 Coûts pour le PAM
En 2010, le coût de livraison par le PAM (inclus LTSH) d’une ration familiale importée (basée sur le riz) oscillait entre 44.000 MGA en mai-juin et 52.000 MGA en janvier-mars. Par rapport au riz importé par le PAM, la Valeur Alpha24 pour le riz local se situait en 2010 entre 0,9 et 1, tandis que pour le riz d’importation elle se situait entre 0,9 et 1,1. Dans les deux cas, il semblerait que le coût pour le PAM d’importer et livrer
La Valeur Alpha est calculée en divisant le prix d’une denrée sur le marché local par rapport au coût de livraison sur le même marché d’une denrée équivalente importée et un indicateur pour le PAM de l’efficience d’effectuer des transferts d’argent plutôt que d’importer des vivres 35
24

du riz à Madagascar25 est à peu près équivalent au prix auquel il peut être acheté sur le marché local. Par contre, si la ration fournie par le PAM était basée sur du maïs, le coût d’importation pour le PAM en 2010 variait entre 38.000 MGA (mai) et 45.000 MGA (décembre) et la valeur Alpha oscillait entre 0,5 et 0,8, rendant les importations beaucoup moins efficientes que l’achat sur le marché local. A partir de ces calculs, si le PAM avait à faire un transfert d’argent d’une valeur monétaire équivalente à la ration alimentaire familiale composée de riz, le coût du transfert monétaire serait plus élevé en tenant compte que le coût des transferts d’argent devrait osciller entre 10 et 20% de leur valeur.

11.4 Coûts pour les bénéficiaires
Pour les bénéficiaires, la valeur de la ration basée sur riz sur le marché local (en faisant l’hypothèse que l’huile et les légumineuses ont une valeur équivalente au coût de livraison pour le PAM car il n’y a pas de données comparables sur le marché local pour ces denrées) varie entre 40.000 MGA en juin et 50.000 MGA en novembre (la moyenne de prix du riz local sur 5 ans a été utilisée, le riz Pak 25 serait environ 5% plus cher en moyenne). Par contre, si une ration basée sur le maïs était considérée, sa valeur sur le marché local descendrait entre 20.000 et 25.000 MGA (moyenne du prix maïs sur 2 ans). Pour les bénéficiaires, la collecte d’une ration mensuelle de près de 40 Kg peut entrainer coûts de transport, spécialement pour des patients convalescents. A Tulear, le coût d’un pousse-pousse peut dépasser les 3.000 MGA en fonction de la distance à parcourir. Par contre, des transferts en espèces ou à travers des coupons impliquent des achats plus fréquents et en plus faibles quantités, dans des épiceries de quartier. Ceci entraîne probablement des prix légèrement plus élevés mais pas de coûts de transport.

11.5 Aspects opérationnels
En ce qui concerne les éléments de nature ‘opérationnelle’ pouvant influencer le choix de la modalité de transfert, à Tulear, les principaux sont : • • Disponibilité de systèmes de transfert d’argent ; Structure du marché des vivres (riz)

11.5.1 Systèmes de transfert A Tulear, de nombreuses possibilités sont offertes pour mettre en place des systèmes de transfert d’argent, en passant par des banques (BoA), des IMF (Vola Mahasoa) ou des opérateurs téléphoniques (Airtel Money, Orange Money, Telma Mvola). Un inventaire analytique des institutions et des mécanismes disponibles est présenté dans le

En fait, le coût de livraison pour le PAM représente une moyenne nationale pour le riz importé. En comparant ce coût avec le prix sur le marché de Tulear, la valeur Alpha est probablement légèrement surestimée car il est moins coûteux pour le PAM de livrer dans la ville de Tulear qui est aussi un port à travers lequel peuvent être importées les denrées. 36

25

Tableau 5. Il est intéressant de noter que l’Institution de Micro Finance (IMF) Vola Mahsoa a une développé une certaine expérience dans le domaine des transferts (Encadré 1).

37

Tableau 5: Systèmes de Transfert en Espèces (Tuléar I)

Institutio n

Mécanisme
Paiement par Chèque • • • Versement sur • Compte Chèque • Versement sur Compte Epargne • •

Arguments en faveur
Pas de frais pour ouverture compte ou retrait; Argent peut être retiré à tout moment ; Argent peut être retiré à tout moment ; Retrait par chèque gratuit ; Argent peut être retiré à tout moment ; Intérêt créditeur 4,5% annuel • •

Arguments contre
1 seul guichet, risque longues attentes; CIN et signature (pas d’empreintes acceptées barrière potentielle )

• • • • • • • • •

BoA

1 seul guichet, risque longues attentes; CIN et signature (pas d’empreintes acceptées barrière potentielle ) ; Frais mensuels de gestion (4.000A) ; 1 seul guichet, risque longues attentes; Demande min. 50.000A de versement pour être ouvert et 10.000A solde minimum (négociables) ; Utilisation de carte avec PIN pourrait être difficile pour certains ménages Pas d’intérêts créditeurs si argent n’est pas retiré immédiatement;

Versement sur Carte ‘Salaria’ [distribution cartes et PIN par PAM]

• •

• •
• • • • •

Vola Mahasoa (IMF)

Transfert direct (voir encadré)

Argent peut être retiré à tout moment ; Ne demande pas l’ouverture d’un compte ; Pas de signature, seul code PIN Commissions 15.000A/an (négociables) <4% pour transfert de 50.000 MGA sur 8 mois Ne demande pas nécessairement l’ouverture d’un compte ; Expérience de l’IMF Commissions entre 1,75 et 2,5% Paiement à l’institution est possible

• •

Dates fixes de paiement (problème éventuel pour patients ne pouvant se déplacer); Nécessite de CIN (peut être remplacé par cartes distribution PAM sous supervision ONG ?) Dépôt minimum pour ouverture : 2.000A (=Frais de clôture) ; Frais de tenue de compte : 300 A/mois moins adapté aux petits épargnants Dépôt minimum pour ouverture : 2.000A (=Frais de clôture) ; Faible couverture points marchands à Tulear ; Points marchands constitués par gros commerces et hôtels Frais envoi + retrait peuvent constituer jusqu’à 11% du montant pour petites transactions (12.500A) Très faible couverture en points de retrait et points marchands Frais envoi + retrait peuvent constituer jusqu’à 13% du montant pour petites transactions (12.500A) Risque d’interférer avec travail ONG ; Présente risque sécurité pour ONG;

Epargne sur livret

Intérêt créditeur : 4% annuel

• • • • • • • •

Orange Money

Plan d’épargne • • • •

Intérêt créditeur : 4% annuel ( ?) Pas de frais de tenue de compte Frais les plus bas (4%) pour petites transactions (moins de 50.000A) ; Bonne couverture points de retrait à Tulear

Airtel Money

Telma Mvola

• •

ONG

Bonne couverture de points marchands ; Points marchands constitués par petites épiceries de quartier Incitation au suivi médical et prise médicaments 38

• •

Encadré 2 Vola Mahasoa – expériences avec transferts d’espèces:

VM a déjà plusieurs partenariats pour effectuer des transferts d’argent sans obligation d’ouvrir un compte et de devenir un client de l’IMF : • Caisse Nationale de Prévoyance Sociale : paiement mensuel des retraites à travers guichets VM ; 100.000A/mois, 2-3.000 retraités dans tout le sud-ouest dont environ 1.000 à Tuléar ; le jour est fixé à l’avance et l’information est donnée par la Caisse à la radio ; retrait se fait sur présentation CIN, pas de délégation (vérifier) ; 1 jour est alloué pour les retardataires ; VM reçoit une commission de 1,75%. Fonds Régional de Développement Agricole (financement UE): paiement des ‘partenaires stratégiques paysans’ à travers VM ; VM reçoit commission de 2,5%. Ministère Education Nationale (financement UNICEF – en cours de négociation) : paiement des enseignants nonfonctionnaires, 100.000A par bimestre ; demande l’ouverture de comptes car enseignants ne sont pas présents sur place ; prévoient d’ouvrir des guichets dans des zones plus reculées

• •

11.5.2 Profil commerçants On trouve à Tulear 1 seul grand importateur de riz et deux seuls grossistes de riz local qui s’approvisionnent directement chez les producteurs26, bien qu’à ceux-ci s’ajoute une centrale d’achat privée au niveau du grand marché de Sakama qui est approvisionnée par de collecteurs provenant des zones rurales et qui redistribue les sacs immédiatement à des détaillants. Ces trois commerçants approvisionnent des semigrossistes, qui vendent par sac ou au détail. De nombreux détaillants sont présents dans l’enceinte du grand marché de Sakama, où on peut trouver les prix les plus bas. Mais les ménages qui ne veulent ou ne peuvent faire le déplacement à pied pour acheter de petites quantités dans le marché de Sakama, s’approvisionnent dans d’autres ‘petits’ marchés dispersés dans chaque quartier de la ville ou des ‘épiceries’ placées au bord de la route, à des prix légèrement supérieurs. Il n’existe donc pas beaucoup d’options pour sélectionner des commerçants qui puissent éventuellement participer à un programme de ‘coupons’, ces commerçants devant avoir un magasin fixe, si possible dans un endroit proche des consommateurs, être enregistrés au niveau de la Contribution (dotés de patente), pratiquer (ou être disponibles à) la vente au détail et stocker une variété de produits alimentaires (riz local et importé, légumineuses, PPN). Les petites épiceries sont celles qui qualifieraient éventuellement, quoique on pourrait aussi identifier des semi-grossistes au centre ville. Il y a à Tulear 6 grands quartiers (arrondissements), chacun composé d’une dizaine de foukountan (villages). Il faudrait prévoir de prendre des accords avec plusieurs épiceries dans chaque quartier pour éviter des ‘monopoles’ locaux (et en tenant compte que ces épiceries vendent le riz et autres vivres légèrement plus cher que dans les marchés car ils ont des coûts fixes plus élevés), ce qui entraînerait une complexité dans la gestion des contrats et des charges pour le suivi, qui ne sont pas justifiées au vu de l’envergure du programme pilote. Il est aussi douteux que ces épiceries soient intéressés au vu du faible volume de transactions qui serait généré (environ 400 ménages dans toute la ville).

26

Ceux-ci se comportent en demi-grossistes car peuvent vendre un seul sac ou même en kapoaka 39

12 Conclusions
En guise de conclusions, le

résume les arguments pour ou contre les différentes modalités de transfert à partir des informations collectées au cours de la mission et des discussions eues avec les collègues du PAM. Une analyse de coûts plus détaillée devra être menée au moment de sélectionner le système de transfert.

40

Tableau 6 Modalités Transfert de la ration familiale patients TB/VIH

Opportunités Vivres
• • • • Auto-ciblage + facile (erreurs de ciblage faible); Distribution dans les centres de santé constitue une incitation à suivi médical ; Evidence que ration individuelle améliore la probabilité de guérison des patients (adhérence traitement + effet des aliments sur traitement) Pour les ménages qui ne recevront pas de ration individuelle, la ration familiale peut avoir une valeur ajoutée du point de vue alimentaire et constituer une incitation à adhérer au traitement Donnent plus de choix aux bénéficiaires ; Probabilité élevée que les patients vont utiliser une partie du revenu additionnel pour substituer manioc / maïs / patate douce avec du riz mais aussi pour diversifier sources et améliorer quantités de protéines (mais aussi pour couvrir des frais additionnels engendrés par le traitement en ville (pétrole, eau, loyer,…)) Incitation à l’achat de vivres • •

Risques
Frais de transport depuis le centre jusqu’au ménage; Vente d’une partie des vivres pour couvrir d’autres dépenses •

Mesures pour minimiser risques

Espèces

• •

• • • • • • • • •

Coupons (valeur monétaire)

Risque élevé d’erreurs d’inclusion ; Mais aussi, risque d’auto-exclusion des patients si retrait est hors institution santé et si critères ciblage sont publics ; Si le retrait est fait hors institution de santé, perte d’incitation à la visite médicale ; Inflation, saisonnalité et variations soudaines de prix Probabilité élevée de monétisation des coupons pour une valeur inférieure à leur valeur nominale (gain du commerçant); Risque d’auto-exclusion des patients si critères ciblage sont publics ; Coûts liés au dispositif de mise en œuvre ; Programme continu, risque fraude, frais plus élevés ; Nécessité de contractualiser nombre élevé de petits commerces complexité, coûts, suivi pour PAM ; faible intérêt pour commerces

• • • • •

limiter la valeur du transfert mécanisme de transfert ‘anonyme’

réception du transfert conditionnelle à visite médicale suivi des prix, modification de la valeur du transfert Permettre au bénéficiaire de monétiser une partie de la valeur du coupon

41

13 Recommandations
13.1 Modalité de transfert
Toutes les conditions sont réunies pour qu’à Tulear soit piloté un projet qui remplace ou complémente la ration familiale en vivres pour les patients TB ou VIH/SIDA en insécurité alimentaire, avec des transferts d’argent. Les objectifs de la ration se prêtent à son remplacement par des espèces (ou éventuellement des coupons), les marchés sont approvisionnés régulièrement en une grande variété de produits alimentaires, disponibles à travers un nombre relativement élevé de commerces et il existe plusieurs options de systèmes de transfert. En outre, par leur envergure limitée, les activités existantes se prêtent à la mise en place d’un projet pilote Il existe par ailleurs des risques liés au statut des bénéficiaires (stigma associé à la maladie) et à l’efficience pour le PAM (coûts du transfert monétaire plus élevés qu’approvisionnement en vivres). Sur suggestion du Bureau Pays et au vu du caractère continu des transferts, il peut être envisagé de distribuer une ration de vivres pendant les deux premiers mois de traitement intensif, et de remplacer la ration alimentaire à partir du troisième jusqu’au huitième mois. Cette méthode aurait peut être un effet positif sur le ciblage, au moins tout au début de l’intervention, mais elle implique aussi que les deux systèmes de transfert fonctionnent en parallèle, ce qui pourrait avoir des coûts unitaires importants, surtout au vu du faible caseload.

13.2 Ciblage
Le caseload a été estimé à environ 400-500 bénéficiaires par an, probablement un chiffre inférieur tous les mois car chaque patient n’est supposé recevoir la ration familiale que durant 8 mois. Le ciblage risque d’être problématique car la valeur d’une ration alimentaire pour une famille de 5 personnes, basée sur le prix riz, pourrait inciter beaucoup de ménages ne répondant pas aux critères à participer et pourrait aussi inciter à des pratiques de ciblage frauduleuses, surtout si le transfert est en argent. Quelques mesures peuvent être prises pour minimiser ces risques : • • • • Séparer clairement le processus de dépistage médical de celui du ciblage alimentaire et intensifier le contrôle des agents du PAM sur ce dernier; Définir quelques critères (peu nombreux) facilement vérifiables : nombre dépendants ; nombre des actifs dans le ménage et activités économiques ; femme chef de ménage ; Limiter la ration au nombre de membres effectifs du ménage, jusqu’à un plafonds de 5 membres ; Réduire éventuellement la valeur du transfert monétaire en la basant sur le prix du maïs (ou une moyenne entre prix du riz et du maïs), la logique étant que les ménages plus vulnérables tendent à consommer des aliments moins chers et auront une plus grande probabilité à être ciblés si la valeur monétaire du transfert n’attire pas les ménages mieux nantis (principe de l’auto-ciblage).

13.3 Valeur transfert
Le transfert calculé sur la base d’une ration composée de riz correspondrait à environ 50.000 MGA sur la base du prix au détail du riz Pak 25 et des haricots sur le marché de Tulear collectés par la mission en août 2011 (la valeur de l’huile est considérée égale au coût d’importation et de distribution par le PAM d’huile avec Vit. A). En faisant une hypothèse réaliste basée sur les données secondaires et le résultat des interviews, un transfert de 50.000 MGA par mois serait orienté à environ 60% vers de dépenses alimentaires, 50% pour le riz (qui correspond environ à 20 Kg de riz Pak 25) et 10% pour des viandes et légumineuses. Les 20.000 MGA restants seront très probablement destinés à des dépenses liées au suivi du traitement (loyer, électricité) et en partie directement associées à l’alimentation (eau, PPN). La valeur du transfert en argent étant liée à la valeur monétaire de la ration alimentaire, il conviendrait de recalculer périodiquement la première en fonction des tendances des prix, quitte à revenir vers une ration alimentaire si le prix du riz devait dépasser de 20-25% le prix utilisé pour calculer la valeur du transfert.

13.4 Système de transfert
Les critères jugés prioritaires pour le choix du système de transfert le plus approprié sont les suivants : • • • Le système de transfert doit éviter d’exposer les patients ; Le système de transfert devrait permettre de mettre en place des conditionnalités liées à l’adhérence au traitement ; Les coûts directs et indirects (contrôle) devraient être minimisés.

Au vu des systèmes disponibles, les options suivantes sont recommandées en priorité : 1. Transfert à travers l’IMF Vola Mahasoa. C’est probablement l’option moins coûteuse. Le déboursement serait fait mensuellement directement par l’IMF auprès de l’institution de santé, sur la base de la carte de distribution du PAM et en présence d’un responsable de l’ONG et d’un moniteur du PAM ; 2. Versement à travers une carte Salaria. La distribution des cartes serait faite directement par le PAM. Le retrait des espèces aurait lieu dans une des trois machines ATM de la BoA de Tulear. L’option des coupons a été examinée et n’est pas recommandée pour les raisons suivantes : • • • • Risque élevé de monétisation des coupons à une valeur inférieure à la valeur nominale du coupon même ; Risque de stigma pour les patients si les critères de ciblage sont connus; S’agissant d’un programme continu, il y a un risque élevé fraude, et donc des coûts associés importants pour l’impression, la distribution, le rachat, et le suivi ; Le petit nombre de bénéficiaires et leur dispersion géographique rendent difficile identifier des commerces qui répondent aux caractéristiques souhaitée et qui soient intéressés à participer.
43

14 Implications pour le PAM
Pour le Bureau Pays du PAM, l’introduction de transferts d’espèces ou à travers des coupons aura de nombreuses implications, dont la nature et la magnitude peuvent être déduites des manuels de procédures disponibles et de l’expérience des pays ayant déjà mis en œuvre des interventions semblables. Si pour les transferts d’espèces l’expérience est plus variée, c’est celle de Haïti (et en partie du Kenya) qui a été privilégiée, alors que pour les coupons, ce sont les leçons dégagées d’une opération semblable dans les deux principales villes du Burkina Faso qui ont été exploitées.

14.1 Projet pilote
L’idée est celle d’introduire progressivement les transferts d’espèce au niveau du Sous Bureau avant de passer à l’échelle supérieure. Etant donné que les contextes (objectifs, bénéficiaires, institutions, procédures, etc.) dans lesquels opèrent ACT2 et ACT 3 sont extrêmement différents, il est important d’essayer de piloter les transferts dans les deux contextes. Néanmoins, les risques de se lancer dans un projet pilote à Tulear sont moindres car le contexte urbain et la nature des activités offrent de meilleures possibilités de succès et rendent le suivi relativement plus facile à partir du Sous Bureau. En termes de budget, l’opération de Tulear ne devrait pas excéder les 120.000 USD de transferts sur un an (400 bénéficiaires pour un transfert de 50.000 MGA mensuels27, pour 12 mois). A ces coûts viendrait s’ajouter un budget pour le moins équivalent pour couvrir les frais de transfert (entre 4 et 10% selon l’option choisie) et les autres frais directs et indirects estimés à environ 20% de la valeur du transfert. On peut donc estimer la valeur du ‘pilote’ de Tulear à environ 160.000 USD. Au-delà de sa petite envergure, la valeur du pilote serait évidemment dans sa possibilité de tester l’efficacité et l’efficience de différents mécanismes ainsi que d’aider e Bureau Pays du PAM à affiner les procédures administratives et financières. Le pilote pourrait donc avoir les objectifs suivants28 : • • • Tester et affiner les instruments de transferts d’argent ainsi que les procédures et mécanismes opérationnels ; Tester et affiner les instruments pour le suivi (voir ci-dessous); Evaluer l’efficacité (accès, utilisation, satisfaction) ainsi que l’efficience des transferts d’argent par rapport à la ration en vivres.

Pour le Grand Sud, une opération couvrant 7.000 ménages, sur une période moyenne de 5 mois, au taux de 2.500 MGA par jour pour environ 20 jours par mois, pourrait coûter de façon indicative un total de USD 1,1 millions, dont USD 875.000 pour les transferts et 225.000 pour les coûts associés. Il s’agit d’une opération de grande envergure qui, au-delà de la difficulté de mettre un place un dispositif à cette échelle sans avoir au préalable testé les mécanismes de transfert, pourrait avoir des répercussions sur les prix des céréales sur les marchés locaux surtout si les bénéficiaires étaient trop concentrés géographiquement. Il est donc plus réaliste de prévoir un pilote couvrant au plus 1,000 bénéficiaires, qui ne soient pas concentrés dans la

au taux de change 1 USD = 2.000 MGA adapté de WFP Kenya, “Seasonal Cash for Assets: Operational Considerations [for] going from pilot to scale (PRRO 106660), July 2011
28

27

même commune. Il est néanmoins difficile de prévoir le démarrage d’une telle opération dans le cadre du Programme Pays compte tenu qu’il n’existe pas encore de projet sur lequel le PAM pourrait s’ancrer. Il reste enfin la possibilité de tester les mécanismes dans le cadre de l’IPSR. Les risques dans ce cas sont à deux niveaux. D’un côté, l’opération devrait être agrée par le Cluster Sécurité Alimentaire dans le Sud, car le PAM intervient actuellement dans les communes en difficulté alimentaire et donc caractérisées en principe par de faibles disponibilités alimentaires. Dans un tel contexte, il est envisageable de piloter des transferts d’argent mais à une période le plus rapprochée possible de la récolte et sur une durée moindre (2-3 mois). D’autre part, l’étude a conclu que les conditions pour des transferts d’argent existent dans le district de Bekily, si ces transferts sont envisagés dans d’autres districts (par exemple Betioki, Ampanihy, Beloha, Ambovombe, Tsihombe29), une étude ponctuelle devrait être menée sur le fonctionnement des marchés et sur les conditions opérationnelles (systèmes de transfert et conditions de sécurité).

14.2 Budgets
Un nouveau Cadre Financier pour la mise en œuvre de transferts d’argent sera soumis au Conseil d’Administration du PAM en novembre 2011. Il convient donc d’attendre que ce nouveau cadre soit approuvé pour mieux comprendre quelles sont les implications budgétaires de l’introduction de transferts monétaires. Couramment, il faut prévoir de façon indicative des coûts de transfert autour de 10% du montant des transferts, alors que les autres coûts directs (DSC) et indirects (ODOC) devraient se situer aux alentours de 20%.

14.3 Procédures administratives et financières
Les procédures seront différente selon que les transferts soient effectués sous la responsabilité du partenaire technique (modèle FID) ou qu’ils soient effectués directement par le PAM à travers une institution financière. Dans le premier cas, il est possible de travailler avec un système d’avances, qui permettraient au partenaire de choisir lui-même la modalité de transfert permettant de payer les bénéficiaires régulièrement. Par contre, dans le deuxième cas la procédure de paiement serait beaucoup plus longue (liste de paye contresignée par ONG, FAM, Chef Sous Bureau, Programme ; ordre de paiement ; transfert sur le compte bancaire de l’institution financière) et risquerait de créer des délais inacceptables pour les bénéficiaires, surtout pour ACT2 où les participants aux activités de ACT financées par le FID ont l’habitude d’être payés régulièrement à l’issue d’une ou au plus deux semaines de travail. Par ailleurs, une nouvelle directive pour la mise en œuvre de transferts monétaires est en voie d’être signée, qui pourrait proposer des changements dans les procédures administratives et financières. Il convient donc attendre la sortie de cette directive pour en connaître les implications opérationnelles.

29

Amboasary Atsimo devrait pour l’instant être exclu 45

14.4 Personnel
En termes de personnel, il est évident que le Bureau Pays devra se doter des ressources humaines adéquates. Etant donné que l’introduction de transferts en argent touchera plus ou moins toutes les Unités du Bureau Pays, des points focaux devront être nommés dans chacune de ces Unités (finances, logistique, VAM, programme pour chaque composante). Il serait probablement utile de regrouper ces points focaux en une Task Force, coordonnée par un staff qui serait responsable de la mise en place des instruments, de la conception des outils de suivi, des liens avec les Sous Bureaux, et des échanges avec les partenaires sur ce thème. Il serait utile dans la phase initiale de demander la mise à disposition en TDY d’un staff francophone qui ait déjà l’expérience de mise en œuvre de transferts sous forme d’espèces ou coupons. Il faudra par ailleurs aussi envisager un support externe périodique, par exemple à partir du Bureau Régional de Johannesburg, pour aider le Bureau Pays à documenter les leçons apprises à travers le dispositif de suivi (voir ci-dessous) et s’assurer qu’elles soient rapidement transformées en décisions stratégiques et opérationnelles. Si le choix du Bureau s’oriente vers les transferts directs, il sera nécessaire de recruter un Assistant à l’Unité Finances et aussi de renforcer le dispositif de suivi dans les Sous Bureaux (point focal, remplaçants) pour s’assurer que les paiements ne subissent pas de délais par rapport au calendrier établi.

14.5 Suivi
Le dispositif de suivi qui sera mis en place est fondamental pour la prise de décisions, d’autant plus qu’il s’agira d’activités pilote ayant comme objectif principal celui de tester des modalités et mécanismes de transferts qui sont nouveaux pour le Bureau Pays. La recommandation est faite de distinguer clairement le dispositif de suivi du dispositif de contrôle administratif et financier qui devra nécessairement être mis en place. En particulier, il est impératif de mettre en place un système de suivi (tracking) des paiements qui puisse détecter en temps réel les retards éventuels dans le processus et en identifier immédiatement la source. Pour ce qui concerne l’utilisation des transferts, c’est le suivi qui devrait être privilégié au dépens des contrôles. En d’autres termes, il est fortement recommandé de laisser le plus possible le libre choix aux bénéficiaires quant à l’utilisation des ressources qui leurs sont transférées de façon à mieux comprendre comment ces ressources sont utilisées et pouvoir intervenir éventuellement sur les instruments mis en place pour le ciblage des bénéficiaires ou la conception des interventions et des mécanismes de transfert. Le suivi consistera de plusieurs éléments : • • Suivi des réalisations (outputs) et des effets (outcomes). Un système de suivi au niveau des ménages (Post Distribution Monitoring ou Beneficiary Contact Monitoring) qui permette d’identifier périodiquement les éventuels problèmes au niveau du ciblage ou des déviations quant à l’utilisation souhaitée des ressources. Pour que ce système soit fonctionnel, il est important que les bénéficiaires ne perçoivent pas le suivi comme pouvant éventuellement les pénaliser ;
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Un suivi des marchés céréaliers qui collecte régulièrement les prix des denrées principales mais évalue aussi de façon qualitative les conditions de marché pour détecter à temps des facteurs qui pourraient recommander un changement de modalité de transfert ;

Il faut prévoir d’établir une situation de référence avant la mise en œuvre. Dans le cas du programme à Tulear, les fiches qui seront remplies pour faciliter le ciblage des ménages devant recevoir la ration familiale pourront être utilisés comme situation de référence, des fiches similaires pouvant être administrées au moment de la sortie des bénéficiaires du programme.

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