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Resumen - Geoffrey Garrett (1999) "Mercados globales y política nacional: ¿Colisión inevitable o círculo vicioso?"

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Teoría Política
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Geoffrey Garrett (1999

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MERCADOS GLOBALES Y POLÍTICA NACIONAL: ¿COLISIÓN INEVITABLE O CÍRCULO VICIOSO?
Supuestamente el estado nacional sería una forma institucional pasada de moda y asediada que marcha hacia una colisión inevitable con los mercados, cuya escala es cada vez más internacional. En este artículo se discute que los mercados globales arrollan a la política nacional en tanto fuerza social. Hay dos motivos por los cuales las limitaciones de la globalización sobre las decisiones de política son menores de lo que generalmente se sugiere. En primer lugar, la integración del mercado aumentó la sensación de inseguridad económica de vastos sectores sociales. Esto dio mayores incentivos a los gobiernos para utilizar los instrumentos de política del estado a fin de mitigar los dislocamientos causados por el mercado mediante la redistribución de la riqueza y los riesgos. En segundo lugar, si bien el intervencionismo estatal tiene sus costos, muchos programas de gobierno generan beneficios económicos atractivos para las finanzas y la producción móviles a través de las fronteras nacionales. En suma, la idea de una “colisión inevitable” no es la metáfora apropiada para el conjunto de relaciones que se dan entre las políticas económicas intervencionistas y los mercados globales. Probablemente sea más apta la imagen de la coexistencia pacífica. Podría incluso aducirse que, aun en un mundo de movilidad del capital, sería posible un “círculo virtuoso” entre el activismo del es tado y la apertura internacional. 1. El debate sobre la globalización y la autonomía nacional Tres son las preguntas principales a ser respondidas. ¿Son los mercados realmente globales? Según muchos analistas, la integración internacional del mercado es la característica definitoria de la economía política mundial contemporánea. Sin embargo, los escépticos de la globalización expresan muchas reservas sobre el grado de integración de los mercados. Una segunda pregunta respecto de la globalización es: la mayor integración del mercado ¿presiona hacia un mínimo común denominador las políticas económicas nacionales? La respuesta convencional es afirmativa. No obstante, los escépticos de la globalización apuntan que esta lógica económica no tiene en cuenta que la globalización aumenta la inseguridad de grandes sectores de la sociedad, incentivando a los gobiernos a redistribuir las asignaciones de riqueza y riesgos que produce el mercado. La última pregunta es: si los distintos regímenes de política no convergen en torno de un tipo ideal de libertad de mercado, ¿tendrá ello costos macroeconómicos? Nuevamente la respuesta común es “sí”. Otra forma de ver las cosas es que el estado puede proveer una gama de bienes colectivos valiosos para las empresas y los inversores, que equilibren los costos de su intervencionismo. En ciertas, circunstancias, los beneficios de un gobierno fuerte pueden incluso superar a los costos. 2. Restricciones impuestas por la globalización Tres mecanismos de la globalización Existen tres mecanismos básicos por los cuales, según se piensa, la integraci6n del mercado puede afectar la autonomía de las políticas nacionales: las presiones en pos de la competitividad comercial, la internacionalización de la producción y la integración de los mercados financieros. El primer elemento de la tesis convencional sobre la globalizaci6n es el aumento de la competencia comercial. De acuerdo con este punto de vista, un gobierno fuerte es por definición poco competitivo. Las regulaciones impiden a los mercados operar con eficiencia. El gasto público desplaza a la inversi6n privada, es menos eficiente que las asignaciones del mercado y reduce la disciplina que éste impone a los precios y salarios. El segundo mecanismo de la globalización tiene que ver con la internacionalización de la producci6n y la consecuente credibilidad de las amenazas hechas por las empresas de trasladar la producción de un país a otro en busca de mayores tasas de ganancia. Como ocurre con el comercio internacional, los argumentos convencionales acerca de las consecuencias de la internacionalización de la producción sobre las políticas públicas se centran en el costo que le significara a las empresas el intervencionismo del estado. La diferencia es que las firmas con instalaciones en más de un país pueden eludir tales costos abandonando la economía del país en cuestión. El último argumento a favor de las restricciones que impone la globalización, gira en torno de la integración internacional de los mercados financieros. La lógica central que sustenta este programa de investigaciones es el poder conferido al capital financiero por la credibilidad de sus amenazas de “salida” ( exit). ¿Otra vez lo mismo?

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La urgencia con que hoy se debate el tema de la globalización parecería indicar que el hostigamiento que padece el estado nacional es un fenómeno nuevo. Sin embargo, las consecuencias de la integración internacional para las políticas nacionales constituyen un motivo de inquietud desde hace más de doscientos años, desde el surgimiento del capitalismo industrial. Tanto David Hume como Charles Louis Montesquieu y Adam Smith creían que la movilidad del capital restringiría el crecimiento del estado. En el coaso del imperio victoriano, Norman Angell sostenía que los efectos de la integración económica internacional eran tan generalizados que habían vuelto inconcebible la máxima expresión de la soberanía de un país. La penúltima oleada de inquietud por el porvenir del estado nación al se levantó a fines de la década del ’60. La revista International Organization sacó en 1971 un numero especial titulado “Las relaciones trasnacionales y la política mundial”. La afirmación central de ese número era que los mod elos realistas, que ponían el acento en el conflicto entre estados unitarios, no estaban en condiciones de tomar en cuenta el actual contexto internacional, poblado no sólo por estados nacionales sino además por actores no estatales cuyos vínculos traspasaban las fronteras. La escuela de las relacionales trasnacionales y la interdependencia ponía el énfasis en lo externo: su objetivo era construir un nuevo paradigma de la política internacional. Por su parte, varios estudiosos latinoamericanos afirmaban que la integración internacional no era el camino hacia la prosperidad, sino más bien hacia de dependencia y el subdesarrollo. 3. Reevaluación de las consecuencias de la globalización para las políticas públicas Comercio, compensación y “liberalismo enraizado” (embedded liberalism) Los argumentos acerca de los efectos restrictivos de la integración del mercado sobre las decisiones de política económica tienen una larga historia, pero hay un enfoque muy diferente de la relación entre la globalización y la política nacional que también cuenta con notables antecedentes. Karl Polanyi puso de relieve la existencia de un “doble movimiento” con dos elementos componentes: “Uno era el principio del liberalismo económico, que apuntaba a establecer un mercado autorregulado confiando en el apoyo de las clases mercantiles y utilizando como métodos el laissez faire y el libre comercio; el otro era el principio de la protección social, que procuraba la conservación del ser humano y la naturaleza así como de las organizaciones productivas, y utilizaba como método los instrumentos de la intervención”. John Gerad Ruggie formuló un razonamiento sobre la reconstrucción, luego de la Segunda Guerra Mundial, de los mercados abiertos y la política democrática. Sostuvo que el sistema de Bretton Woods sustentaba una solución de compromiso que él llamo “liberalismo enraizado”, en el que la liberalización comercial iba unida con políticas nacionales capaces de amortiguar los dislocamientos del mercado. La perspectiva del “liberalismo enraizado” no cuestionaba la proposición nuclear de la teoría del comercio internacional, según la cual la liberalización es positiva para todos los sectores sociales. La apertura comercial aumenta los dislocamientos sociales y la desigualdad, y por ende incrementa las presiones políticas tendientes a morigerar sus efectos. Si se pretende evitar el proteccionismo, el gobierno debe redistribuir la riqueza y los riesgos asignados por el mercado. El estado benefactor redistribuye la riqueza y los riesgos, amortiguando así la oposición popular a la libertad de mercado. ¿Cuáles son los efectos económicos del estado benefactor sobre la competitividad comercial? Los reclamos sobre la falta de competitividad del estado benefactor se centran en los costos de la provisión por el gobierno de la seguridad y los servicios sociales. El estado benefactor debilita el disciplinamiento del mercado y desestimula la iniciativa privada; a su vez, los impuestos distorsionan las decisiones de inversión y reducen la eficiencia. Por otro lado, muchos son los que sostienen que el intervencionismo gubernamental genera numerosos beneficios económicos, que pueden al menos neutralizar tales costos. La idea clave es la provisión pública de bienes colectivos cuya oferta por el mercado es insuficiente. ¿Crisis del “liberalismo enraizado”? Pese al éxito manifiesto del “liberalismo enraizado” en la época de Bretton Woods, hoy se cree, en general, que la solución de compromiso entre la apertura del mercado y los mecanismos nacionales de compensación ya no es viable. El más destacado factor causal de esta inviabilidad es la mayor movilidad del capital productivo y financiero, así como la disminución de las restricciones a los flujos internacionales con la que ha estado asociada. Se supone que el aumento de la movilidad del capital torna impracticable la política de compensación nacional por dos vías diferentes. La primera, se vincula con la integración de los mercados financieros y el keynesianismo tradicional. La segunda vía se vincula con la internacionalización de la producción y la naturaleza de la economía pública. La internacionalización de la producción y los bienes colectivos del Estado

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El “liberalismo enraizado” al estilo de Bretton Woods comprendía tres elementos: tipos de cambio fijos y controles al capital ; manejo keynesiano de la demanda; y un generoso gasto público con un sistema tributario redistributivo ¿Cuál es el efecto previsible que la internacionalización de la producción puede tener sobre esos elementos? Podría decirse que las multinacionales favorecen los tipos de cambio fijos porque éstos reducen la incertidumbre sobre las consecuencias de regímenes de producción internacionalmente diversificados. Pero hoy en día los productores multinacionales tienen una mejor manera de asegurarse contra los movimientos internacionales de precios que presionando a favor de tipos de cambio fijos: lo pueden hacer a través de la cobertura usando distintos tipos de instrumentos financieros. Otra idea convencional es que el cálculo que hacen las multinacionales para tomar sus decisiones es simple: hay que producir en el lugar donde los costos sean menores. No obstante, la conducta de los productores multinacionales es más compleja. ¿Por qué querrían los productores internacionalizados radicarse en países con grandes economías públicas y altos impuestos? Los productores multinacionales se preocupan por la economía real y factores como la productividad y la estabilidad gravitan mucho en sus decisiones de inversión. Hay pocos motivos para esperar que la internacionalización de la producción genere grandes presiones en favor de tipos de cambio fijos o restrinja la autonomía de la política macroeconómica en el sentido clásico keynesiano. Movilidad del capital financiero, regímenes cambiarios y política fiscal Hay un solo caso en que la integración financiera compromete claramente la autonomía macroeconómica: se trata de la política monetaria cuando no hay barreras para los movimientos de capital y el tipo de cambio es fijo. ¿Por qué motivo los países resuelven adoptar un tipo de cambio fijo? ¿En qué medida esta elección es afectada por la globalización? Los argumentos corrientes de que la integración de los mercados financieros crea presiones irresistibles para que los gobiernos fijen el tipo de cambio a fin de aumentar su credibilidad distan de ser convincentes. La fijación del tipo de cambio puede tener sentido sólo para ciertas economías muy independientes. Pasando a la política fiscal, en un mundo de movilidad del capital el aumento del déficit del sector público sin duda presiona al alza las tasas de interés, pero ¿qué magnitud tiene esta prima sobre las tasas de interés? La integración financiera reduce los costos de la expansión fiscal, al allanar el acceso a una enorme cantidad de prestamistas potenciales. 4. Integración del mercado en los países de la OCDE Examen de los datos empíricos referentes a los países de la OCDE a partir de la década del 60. Evolución de las tendencias agregadas El aumento del comercio no fue acompañado por un incremento secular de la volatilidad comercial. La volatilidad comercial sólo aumentó marcadamente durante los dos shocks petroleros de la década del ’70 y cuando los precios del petróleo disminuyeron a la mitad a mediados de la década del ’80. Los datos agregados sugieren asimismo que la creencia popular acerca de la creciente importancia de las importaciones provenientes de economías de bajos salarios debe ser matizada. El alto y creciente comercio intraindustrial observado sugiere que si la competencia se intensificó, esto tuvo más que ver con el comercio intrasectorial dentro de los países de la OCDE que con la competencia con bajos salarios provenientes del mundo en desarrollo. En lo que hace a la globalización del capital la inversión extranjera directa crecieron mucho más velozmente que el comercio. Esto subraya la validez de las opciones convencionales acerca del aumento en la importancia del capital móvil. Los economistas se muestran reticentes a concluir de esto que el rápido aumento de los flujos de capital de cartera implica un aumento real en la movilidad del capital financiero. Hay dos medidas de la integración del mercado financiero demostrablemente superiores a las correlaciones ahorro-inversión. La primera se basa en las restricciones oficiales a los movimientos de capital transfronterizos. La segunda medida se basa en las diferencias en el costo del capital. En un mercado de capitales auténticamente global, las tasas de interés tenderían a converger, perro cuando los tipos de cambio son fluctuantes, debe tenerse en cuenta las expectativas sobre los futuros movimientos cambiarios. Variaciones según países y mercados La lectura de gran parte de la bibliografía sobre globalización le deja a uno la impresión de que la mayoría de las economías industriales están integradas de modo semejante en la mayoría de los mercados internacionales, pero no es así. Los análisis empíricos de las consecuencias en materia de política pública de la integración financiera para la autonomía nacional podrían diferir mucho según cual de los indicadores de movilidad del capital se utilice.

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5. Política macroeconómica Análisis de la relación entre la integración del mercado y la política macroeconómica centrado en tres indicadores: el gasto público total, el déficit del sector público y los impuestos al capital. Tendencias a lo largo del tiempo El gasto público promedio como parte del PBI se duplicó desde 1960 hasta mediados de la década del ’90, cuando llegó a ser ca si la mitad de la producción total. La expansión de la economía pública no se vio equiparada del todo por el aumento de los impuestos. A menudo se presume que la caída en la recaudación refleja la menor capacidad de los gobiernos para fijar tributos a un capital cada vez más móvil. Es cierto que los gobiernos se vieron incentivados a reducir los impuestos que obstaculizan las inversiones generadoras de crecimiento; pero la mayoría de los recortes en las tasas marginales de la OCDE se vieron acompañadas por otras reformas que ampliaron la base tributaria. Variaciones según los países y segmentos del mercado Tres indicadores de la integración del mercado: el comercio total, los flujos de inversión extranjera directa, y el índice de apertura financiera y los diferenciales cubiertos de tasa de interés. ¿Las estrategias de política fiscal convergieron en la era de la globalización de los mercados, como sugiere la visión convencional? Luego de 1985 las trayectorias nacionales divergieron mucho de los promedios históricos. Esta divergencia es lo opuesto de lo que afirma el saber convencional sobre los efectos de los mercados globalizados. Las cifras sobre el déficit apoyan aún menos el saber convencional. Luego de 1985 hubo una notable dispersión de las situaciones presupuestarias, así como un gran cambio respecto de los promedios históricos. Lo más sorprendente es que los coeficientes de variación de la tributación del capital no son muy distintos de las cifras sobre el gasto público y el déficit. Estos datos sólo permiten extraer una conclusión: en los últimos años las políticas fiscales de los países de la OCDE no convergieron. Los países reaccionaron de modo muy diferente frente a la creciente movilidad del capital, tomando en cuenta el equilibrio de poder partidario dentro de sus respectivas fronteras. Las correlaciones desmienten las nociones comunes sobre las restricciones fuertes y generalizadas que la globalización impondría a la autonomía nacional. Estos análisis no son definitivos, pero deberían impulsar futuras investigaciones acerca de las relaciones entre la globalización y la elección de políticas. 6. Fuga de capitales Si los países de la OCDE no convergieron en torno de una política macroeconómica menos intervencionista en los últimos años, ¿fueron acaso los países con mayores economías públicas o déficits presupuestarios los que más padecieron las consecuencias perjudiciales de la fuga de capitales? Hay algunas pruebas de que los gobiernos que en los últimos años persistieron en adoptar una postura fiscal activista pagaron un precio por ello en los mercados internacionales de capital, aunque la relación causal entre la política fiscal y la propensión a la fuga de capitales es bastante difusa. 7. La gestión pública en la economía global Dos puntos a destacar. El primero es que hay fuertes paralelismos entre los recientes argumentos sobre los efectos restrictivos que causa la globalización en la autonomía nacional, y aquellos otros –que se remontan al siglo XIX– sobre los efectos internos de la integración del mercado. El segundo punto es que hasta mediados de los ’90, la globalización no ha impulsado en los países de la OCDE una generalizada carrera hacia estándares neoliberales mínimos. Esto no quiere decir que no haya ningún aspecto de la globalización que imponga una limitación significativa a las opciones de política del país. En particular, la integración de los mercados financieros es más restrictiva que el comercio o la internacionalización de la producción. Pero aun en este caso hay que diferenciar con cuidados los diversos mecanismos posibles. A los mercados financieros no les interesa cuál es el tamaño y los alcances del estado: su preocupación primordial es que las cuentas públicas estén equilibradas. El autor no cree que para mantener el equilibrio interno entre equidad y eficiencias los defensores del intervencionismo estatal deben apoyar el proteccionismo o la reinstauración de los controles del capital. Como sucedió durante más de dos siglos, la combinación de

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apertura con políticas nacionales de compensación sigue siendo una solución sólida y conveniente para aprovechar los beneficios del capitalismo en materia de eficiencia a la par que se mitigan sus costos en materia de desarticulación y desigualdad social.

[Geoffrey Garrett, “Mercados globales y política nacional”, en Desarrollo Económico, vol. 38, Nº 152, enero-marzo 1999, pp. 883−924.]

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