COMMENTARY OF THE CHARTER OF FUNDAMENTAL RIGHTS OF THE EUROPEAN UNION

Article 41. Droit une bonne administration

1. Toute personne a le droit de voir ses aIIaires traitees impartialement, equitablement et dans un delai
raisonnable par les institutions, organes et agences de l'Union.

2. Ce droit comporte notamment :

- le droit de toute personne d'tre entendue avant qu'une mesure individuelle qui l'aIIecterait
deIavorablement ne soit prise a son encontre ;
- le droit d'acces de toute personne au dossier qui la concerne, dans le respect des
interts legitimes de la conIidentialite et du secret proIessionnel et des aIIaires ;
- l'obligation pour l'administration de motiver ses decisions.

3. Toute personne a droit a la reparation par l'Union des dommages causes par les institutions, ou par
ses agents dans l'exercice de leurs Ionctions, conIormement aux principes generaux communs aux
droits des Etats membres

4. Toute personne peut s'adresser aux institutions de l'Union dans une des langues de la Constitution et
doit recevoir une reponse dans la mme langue.




I. Introduction

Le droit a une bonne administration est considere comme l'un des droits les plus novateurs de la
Charte mme s'il a Iait l'objet de peu de debats lors de la Convention. Recoupant une jurisprudence
communautaire largement etablie, son principal intert consiste en eIIet a premunir toute personne
contre les erreurs de l'administration et il est caracteristique de la communaute de droit` qui unite les
Etats membres. A ce titre, il apparat comme le pendant du droit a une bonne justice, dans une
approche moderne de la democratie administrative a laquelle les Etats nordiques notamment sont
attaches et dont ils sont les promoteurs. La Iormulation generale de ce droit applicable a toute
personne` independamment de tout lien de nationalite ou de citoyennete doit tre remarquee pour sa
generalite et elle doit tre rapprochee des dispositions speciIiques des articles 42 et 43 de la Charte
qui en sont des modalites d'application. La mise en avant de la bonne administration` de l'Union
s'eIIectue a la Iois par une approche jurisprudentielle et par une lecture administrative.


II. Les caractres du droit une bonne administration

Le terme bonne administration` ne Iigure pas en tant que tel dans le traite communautaire qui contient
quelques indices en ce sens, principalement a propos de la production normative. De Iait, cette
preoccupation s'est systematisee davantage a l'occasion des activites de contrle de l'administration
communautaire, tant par la voie contentieuse qu'administrative et notamment par l'intermediaire du
mediateur europeen, tandis que le debat sur la bonne gouvernance` s'ouvrait dans la sphere politique
sans que la Charte s'en Iasse Iinalement l'echo malgre une proposition initiale en ce sens
1298
.

La jurisprudence communautaire avait repris tres tt la notion de bonne administration
1299
, avant de
l'eriger en principe de bonne administration`
1300
, principe conIondu parIois avec le principe de

1298
Voir la Contribution 67, Charte 4184/00 du 28 mars 2000.
1299
C.J.C.E., 13 juillet 1961, Meroni & Co. et autres c. Haute Autorite de la CECA, aII. jointes 14, 16, 17, 20, 24, 26 et 27/60
et 1/61, Rec., p. 321.
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bonne gestion administrative`
1301
avant que son utilisation ne soit Iinalement systematisee par le
juge
1302
.

Les precisions qui sont donnees par le paragraphe premier permettent d'en degager les caracteristiques:
le droit de toute personne a un traitement de ses aIIaires par les institutions et organes de l'Union de
maniere impartiale , equitable et dans un delai raisonnable . La parente des termes utilises avec le
droit au juge de l'article 6 de la CEDH et de l'article 47 de la Charte traduit l'inspiration des auteurs de
la charte : il s'agit de consacrer le droit a une bonne administration au mme titre qu'il existe un droit a
une bonne fustice . Les caracteres de l'action publique en derivent : impartialite, equite et celerite
commandent donc la reponse de l'administration communautaire comme le juge communautaire l'a
aIIirme : le respect des garanties conIerees par l'ordre juridique communautaire dans les procedures
administratives revt une importance Iondamentale. Parmi ces garanties Iigurent, notamment,
l'obligation pour l'institution competente d'examiner, avec soin et impartialite, tous les elements
pertinents du cas d'espece`
1303
, ceci avec la discretion requise
1304
et dans un delai qui ne porte pas
atteinte aux interts du destinataire
1305
notamment lorsque l'institution en cause beneIicie d'une
competence discretionnaire comme en matiere de manquement
1306
.

Le Code europeen de bonne conduite administrative largement impulse depuis 1995 par les services
du mediateur europeen et approuve par une resolution du Parlement europeen
1307
reprend ces
prescriptions. Il s'est diIIuse dans les services des organes et institutions de l'Union
1308
, suivant en cela
un mouvement recommande par le Conseil de l'Europe
1309
. L'article 5 du Code interdit toute
discrimination dans les demandes emanant du public et dans la prise de decision et ses articles 8
1310
et
9
1311
rappellent les imperatiIs des principes d'impartialite et d'independance et d'objectivite tandis que
son article 11 Iormule le principe d'equite
1312
.


III. Le contenu du droit une bonne administration


1300
C.J.C.E., 11 juillet 1974, Pierre Guillot c. Commission, aII. 53/72, Rec., p. 791.
1301
C.J.C.E., 15 mars 1984, Tradax Graanhandel BJ c. Commission, aII. 64/82, Rec., p. I-1359.
1302
C.J.C.E., 31 mars 1992, Burban c. Parlement europeen, C-255/90, Rec., p. I-2253.
1303
C.J.C.E., 21 novembre 1991, Technische Universitt Mnchen c. Haupt:ollamt Mnchen-Mitte, C-269/90, Rec., p. I-
5469.
1304
T.P.I.C.E., 6 juillet 2000, Jolkswagen c. Commission, T-62/98, Rec., p. II-2707.
1305
C.J.C.E., 27 novembre 2001, Z c. Parlement europeen, C-270/99, Rec., p. I-9197; T.P.I.C.E., 20 avril 1999, LJM et a.,
aII. jointes, T-305/94, T-306/94, T-307/94, T-313/94 a T-316/94, T-318/94, T-325/94, T-328/94, T-329/94 et T-335/94, Rec.
p. II-931; T.P.I.C.E., 14 Ievrier 2001, Trabisco SA c. Commission, T-26/99, Rec., p.II-633.
1306
T.P.I.C.E., 30 janvier 2002, Max.mobil Telekommunikation Service GmbH c. Commission, T-54/99, Rec., p. II-313.
1307
Rapport R. Perry, 27 juin 2001, A5-0245/2001.
1308
Le Centre europeen pour le developpement de la Iormation proIessionnelle (CEDEFOP) a adopte le code du mediateur le
15 decembre 2000; la Fondation pour l`amelioration des conditions de vie et de travail a adopte le code du mediateur le
11 Ievrier 2000; l'Agence europeenne pour l`environnement (AEE) a adopte le code du mediateur le 20 mars 2000; l'Agence
europeenne pour l`evaluation des medicaments (AEEM) a adopte le code du mediateur le 1er decembre 1999; l'Observatoire
europeen des drogues et des toxicomanies a adopte le code du mediateur le 29 Ievrier 2000; le Centre de traduction des
organes de l`Union europeenne a adopte le code du mediateur le 10 Ievrier 2000 (entre en vigueur le 31 mars 2000); l'Agence
europeenne pour la securite et la sante au travail a adopte le code du mediateur le 30 decembre 1999; l'OIIice communautaire
des varietes vegetales a adopte le code du mediateur le 12 avril 2000; la Banque europeenne d'investissement (BEI) a adopte
le Code le 19 janvier 2001; la Commission europeenne a adopte le Code de bonne conduite administrative le 13 septembre
2000 (J.O.C.E. L 308 du 8.12.2000).
1309
Recommandation R (2000) 10 du Comite des Ministres aux Etats membres du 11 mai 2000 sur les codes de conduites
pour les agents publics.
1310
alinea 1. Le Ionctionnaire est impartial et independant. Il s`abstient de toute action arbitraire qui lese les membres du
public ainsi que de tout traitement preIerentiel pour quelque raison que ce soit.
alinea 2. La conduite du Ionctionnaire n'est jamais guidee par des interts personnels, Iamiliaux ou nationaux ou par des
pressions politiques. Le Ionctionnaire ne prend pas part a une decision dans laquelle lui, ou un de ses proches, a des interts
Iinanciers`.
1311
Lors de la prise de decision, le Ionctionnaire tient compte des Iacteurs pertinents et les pondere comme il se doit dans la
decision, tout en excluant tout element non pertinent`.
1312
Le Ionctionnaire agit avec impartialite et de maniere equitable et raisonnable`.
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Dans sa branche administrative, le droit Iormule par l'article 41 se decompose en deux types
d'exigences, l'une est relative a la production des actes et elle concerne le principe de motivation.
L'autre est relative aux procedures contradictoires
1313
et elle comprend tout a la Iois le droit d'acces au
dossier et le droit d'tre entendu.

R le droit de toute personne a tre entendu dans l'hypothese ou une decision deIavorable
la concernerait individuellement et avant qu'elle ne soit prise est Iormule par l'article
412 alinea 1. Il est l'expression classique des droits de la deIense
1314.
La Cour de
justice l'a enonce a de multiples reprises depuis longtemps
1315
et elle l'a Iormule en des
termes de principe
1316
. Le juge souligne ce principe fondamental du droit de la
procedure`
1317
qu'il s'agisse de procedures disciplinaires
1318
ou qu'il s'agisse de droit
materiel et notamment du droit de la concurrence, a l'egard des Etats membres
1319

comme des particuliers
1320
, mme sans reglementation speciIique
1321
. Le juge, outre le
caractere Iondamental de ce principe, relie expressement cette garantie au caractere
discretionnaire du pouvoir d'appreciation dont beneIicie l'institution
communautaire
1322
.

R le droit dacces au dossier Iormule par l'alinea 2 de l'article 412 est egalement un
droit Iondamental de la procedure administrative non contentieuse comme le juge l'a
pose dans un arrt de principe
1323
, aIin d'assurer la protection eIIective d'un droit
Iondamental conIere par le traite. Il convient en eIIet que ses beneIiciaires puissent le
deIendre dans les meilleures conditions et disposer de la Iaculte de decider s'il
convient ou non d'exercer leur droit a une protection juridictionnelle, cette Iinalite
expliquant que la garantie concerne des decisions deIinitives. Il prend evidemment un
sens particulier dans les procedures susceptibles d'aboutir a une sanction ou une
decision deIavorable
1324
et il Iait partie integrante de la procedure non contentieuse
1325
.

R le droit a la motivation des decisions prises par ladministration est pose par l'alinea 3
de l'article 412. Il s'agit de l'un des droits des plus classiques du droit communautaire
par lequel d'ailleurs ce dernier marque sa diIIerence de qualite avec le droit interne ou
la regle n'existe pas toujours. L'article 288 du traite CEE traduit la volonte des auteurs
du traite de motiver les actes du droit derive que sont les reglements, directives et
decisions communautaires. L'article 412 va plus loin encore puisque sa Iormulation

1313
Le principe du contradictoire est un principe general du droit dont la Cour de justice assure le respect. Il s'applique a
toute procedure susceptible d'aboutir a une decision d'une institution communautaire aIIectant de maniere sensible les interts
d'une personne`, C.J.C.E., 10 juillet 2001, Ismeri Europa Srl c. Cour des comptes, C-315/99, Rec., p.I-5281.
1314
C.J.C.E., 9 novembre 1983, Michelin, aII. 322/82, Rec. p. 3461.
1315
C.J.C.E., 23 octobre 1974, Transocean Marine Paint c. Commission, aII. 17/74, Rec. p. 1063.
1316
Le respect des droits de la deIense dans toute procedure ouverte a l' encontre d' une personne et susceptible d' aboutir a
un acte Iaisant grieI a celle-ci constitue un principe Iondamental de droit communautaire et doit tre assure, mme en l'
absence de toute reglementation concernant la procedure en cause` (C.J.C.E., 29 juin 1994. Fiskano AB c. Commission, C-
135/92, Rec. p. I-2885).
1317
C.J.C.E., 13 Ievrier 1979, Hoffmann-La Roche c. Commission, aII. 85/76, Rec., p. 461 ; C.J.C.E., 10 juillet 1986,
Belgique c. Commission, aII. 234/84, Rec., p. 2263; C.J.C.E., 10 juillet 1986, Belgique c. Commission, aII. 40/85, Rec. p.
2321; C.J.C.E., 21 septembre 1989, Hoechst c. Commission, aII. 46/87 et 227/88, Rec., p. 2859; C.J.C.E., 14 Ievrier 1990,
France c. Commission, C-301/87, Rec., p. I-307; C.J.C.E., 21 mars 1990, Belgique c. Commission, C-142/87, Rec., p.I-959;
C.J.C.E., 12 Ievrier 1992, Pavs Bas e.a. c. Commission, C-48/90 et C-66/90, Rec., p.I-565
1318
C.J.C.E., 4 juillet 1963, Alvis, aII. 32/62, Rec., p.101; C.J.C.E., 11 juillet 1968, Jan Eick c. Commission, aII. 35/67, Rec.,
p. 481.
1319
C.J.C.E., 21 mars 1990, Belgique c. Commission, C-142/87, Rec., p. 2589.
1320
C.J.C.E., 21 novembre 1991, TU Mnchen, C-269/90, Rec., p. I-5469.
1321
C.J.C.E., 18 octobre 1989, Orkem, aII 374/87, Rec., p. 3283
1322
ibidem.
1323
C.J.C.E., 15 octobre 1987, Hevlens, aII. 222/86, Rec., p. 4097.
1324
Notamment en matiere disciplinaire (C.J.C.E., 29 janvier 1985, F. c. Commission, aII. 228/83, Rec., p. 275) ou de
concurrence (T.P.I.C.E., 29 juin 1995, Solvav c. Commission, T-30/91, Rec., p. II-1775).
1325
C.J.C.E., 13 Ievrier 1979, Hoffmann-La Roche c. Commission, aII. 85/76, Rec., p. 461; T.P.I.C.E., 18 decembre 1992,
Cimenteries et a. c. Commission, T-10/92 et a., Rec., p. II-2667.
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est generale c'est-a-dire qu'elle concerne l'ensemble des decisions de l'administration
communautaire au sens large. Il est explicite par l'article 18 du Code de bonne
conduite administrative. Ce souci d'exprimer systematiquement les motiIs des actes
communautaires, quelle que soit leur portee individuelle ou generale, se justiIie a la
Iois a titre pedagogique aIin de s'assurer d'une bonne comprehension des normes
communautaires et aussi aIin de garantir les destinataires quant au contenu de la regle
les concernant. La jurisprudence classique de la Cour a donc vocation ici a s'appliquer
qu'il s'agisse des caracteres de la motivation
1326
ou de sa sanction, puisque l'absence de
cette Iormalite substantielle entrane l'invalidite de l'acte en cause.

A ce rappel, il Iaut ajouter l'attention particuliere que porte le juge communautaire lorsque la decision
incriminee entrane des consequences deIavorables, qu'il s'agisse de decisions a caractere
disciplinaire
1327
ou de decisions en matiere de concurrence
1328
. Les contraintes qui pesent alors sur
l'autorite communautaire sont accrues aIin de preserver les droits de la personne interessee
1329
.


IV. Le droit rparation

L'article 41 3 garantit le droit de toute personne a la reparation des dommages subis en raison de
l'action des institutions ou de leurs agents. Il est l'exacte reproduction de l'article 288 du traite
communautaire qui Iixe le regime de la responsabilite non contractuelle de la Communaute. Cette
reparation doit tre assumee par la Communaute et releve du contrle de la juridiction communautaire
dans des conditions comparables a la responsabilite incombant aux Etats membres en vertu de leurs
obligations communautaires
1330
. L'exercice de ce droit est cadre par une reIerence explicite aux
principes generaux du droit des Etats membres` qui le gouvernent et son application jurisprudentielle
a Iait l'objet de tres nombreux developpements. La responsabilite non contractuelle de la Communaute
ne saurait tre engagee que si un ensemble de conditions, en ce qui concerne l'illegalite du
comportement reproche a l'institution communautaire, la realite du dommage et l'existence d'un lien de
causalite entre le comportement illegal et le prejudice invoque, est reuni
1331
. La jurisprudence a precise
que la responsabilite de la Communaute pour des actes normatiIs ne saurait tre engagee qu'en
presence d'une violation d'une regle superieure de droit protegeant les particuliers. Si l'institution a
adopte l'acte dans l'exercice d'un large pouvoir d'appreciation, l'engagement de la responsabilite de la
Communaute exige, en outre, que la violation soit caracterisee, c'est-a-dire qu'elle revte un caractere
maniIeste et grave
1332
et leur abstention obeit aux mmes regles
1333
.

Il est tout a Iait caracteristique que le juge communautaire n'hesite pas desormais a relier la violation
du principe de bonne administration et l'engagement de la responsabilite de la Communaute
1334
.


V. Le droit la diversit linguistique


1326
C.J.C.E., 9 juillet 1969, Commission c. Italie, aII. 1/69, Rec., p. 277.
1327
C.J.C.E., 5 mai 1966, Gutmann c. Commission, aII. 18/65 et 35/65, Rec., p.149.
1328
C.J.C.E., 2 avril 1998, Commission c. Svtraval, aII. C-367/95, Rec., p.I-1719; T.P.I.C.E., 17 Ievrier 2000, Stork
Amsterdam BJ c. Commission, T-241/97, Rec., p. II-309.
1329
C.J.C.E., 22 janvier 1986, Eridania, aII. 250/84, Rec., p.117; C.J.C.E., 7 juillet 1981, Rewe, aII. 158/80, Rec. p. 1805.
1330
C.J.C.E., 4 juillet 2000, Bergaderm SA c. Commission, C-352/98, Rec., p. I-5291.
1331
C.J.C.E., 17 decembre 1981, Ludwigshafener Wal:mhle e.a. c. Conseil et Commission, aII. 197/80 a 200/80, 243/80,
245/80 et 247/80, Rec. p. 3211; T.P.I.C.E., 13 decembre 1995, Exporteurs in Levende Jarkens e.a. c. Commission, T-481/93
et T-484/93, Rec., p. II-2941.
1332
C.J.C.E., 2 decembre 1971, Aktien-Zuckerfabrik Schppenstedt c. Conseil, aII. 5/71, Rec., p. 975, point 11; C.J.C.E., 25
mai 1978, Baverische HNL e.a. c. Conseil et Commission, aII. 83/76 et 94/76, 4/77, 15/77 et 40/77, Rec. p. 1209, point 6 ; et
C.J.C.E., 30 mai 1989, Roquette Freres c. Commission,aII. 20/88, Rec., p. 1553.
1333
C.J.C.E., 8 decembre 1987, Grands moulins de Paris c. CEE, aII. 50/86, Rec. p. 4833.
1334
T.P.I.C.E., 26 Ievrier 2003, CEJA c. Commission, T-344/00 et T-345/00, Rec., p. II-229.
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Le droit a la diversite linguistique caracterise la construction communautaire depuis les origines et il
apparat comme une garantie essentielle de celle-ci. Le regime linguistique de la Communaute s'est en
eIIet developpe sur la base de l'acceptation progressive des langues des nouveaux participants a la
Communaute
1335
et a Iourni le cadre d'un multilinguisme unique dans le droit des organisations
internationales. Les langues des traites` au sens de l'article 414 sont donc actuellement au nombre de
onze, avant de passer a seize apres les elargissements.

L'article 290 du traite communautaire prevoit que le regime linguistique des institutions de la
Communaute est fixe par le Conseil a lunanimite, sans prefudice des dispositions relatives a la Cour
de Justice`. Le traite de Maastricht a etendu le jeu de ces dispositions dans son article 28 relatiI a la
PESC et son article 41 relatiI a la JAI et une declaration jointe precise que tous les actes adoptes ou a
publier relatiIs a la PESC doivent tre traduit immediatement dans toutes les langues officielles de la
Communaute`.

Le reglement 1/58 du 15 avril 1958 Iixe symboliquement
1336
le regime linguistique de la
Communaute
1337
et en vertu de son article 3, les textes adresses par les institutions a un Etat membre
ou a une personne relevant de la furidiction dun Etat membre sont rediges dans la langue de cet Etat .
Il en decoule une obligation pour les institutions de correspondre avec l'exterieur dans la langue
oIIicielle de l'Etat destinataire, mme si le reglement renvoie la mise en ouvre du principe au
reglement interieur de chaque institution. Ces derniers ont donc integre un pluralisme linguistique qui
est par ailleurs aIIirme par l'article 22 de la Charte qui impose le respect de la diversite linguistique ,
dans un souci de garantir la non-discrimination sous cet angle de vue. Le Parlement europeen
1338
a
egalement largement souligne la necessite de ce plurilinguisme unique dans l'ordre international
1339
et
il est l'institution qui applique integralement ce plurilinguisme. Le Code europeen de bonne conduite
administrative a repris pour cette raison dans son article 13 l'obligation pour les Ionctionnaires de
veiller a repondre aux lettres qui leur sont adressees dans la langue de l'Union qui a ete utilise pour la
demande.

Independamment des questions liees au Ionctionnement institutionnel, la particularite du systeme
communautaire tient largement dans l'existence d'un systeme de production de normes contraignantes
et opposables aux particuliers. La question linguistique devient alors un element essentiel de la
democratie administrative car elle conditionne l'acces de l'administre a la connaissance des regles qui
le concernent. L'opposabilite des regles communautaires est donc liee a la publicite qui leur est donnee
dans une langue oIIicielle de l'Union, c'est-a-dire dans une langue accessible a leur destinataire. La
Cour de Justice a rarement eu a connatre de contentieux relatiIs a la question linguistique, et veille
pour l'essentiel a ce que le contenu de la decision en cause soit bien compris par son destinataire
1340
.
L'article 41 4 va plus loin encore car dans un souci de communication directe et d'intelligibilite, il
impose aux institutions de repondre a ceux qui s'adressent a elles, independamment de leur qualite de
citoyennete, dans la langue de l'Union utilisee. La preservation d'une communication directe entre les
institutions europeennes et le public passe donc par l'aIIirmation de ce droit de communiquer dans la
langue d'origine. Son corollaire parat couler de source : l'obligation de repondre a un administre dans
une langue donnee contient implicitement mais necessairement celle de repondre c'est-a-dire de ne pas
laisser sans reponse une lettre d'un administre.


1335
Article 314 CE.
1336
Car il est le premier reglement communautaire adopte.
1337
Reglement n 1 portant Iixation du regime linguistique de la Communaute Economique Europeenne J.O.C.E. B 17 du
6.10.1958, p. 385.
1338
Rapport Nyborg sur le probleme du multilinguisme de la Communaute europeenne, J.O.C.E. C 292 du 8.11.1982;
Rapport Hnsch sur la conception et la strategie de l`Union europeenne dans la perspective de son elargissement et de la
creation d`un ordre global a l`echelle de l`Europe, J.O.C.E. C 42 du 15.02.1993.
1339
L'ONU connat six langues oIIicielles, le Conseil de l'Europe deux (anglais, Iranais), l'U.E.O. en admet huit.
1340
C.J.C.E., 16 decembre 1975, Suiker Unie c. Commission, aII. 40/73, Rec. p. 1663; C.J.C.E., 15 juillet 1970, ACF c.
Chemiefarma c. Commission, aII. 41/69, Rec. p. 661
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Les articles 14 et 15 du Code de bonne conduite en tirent la consequence en Iixant des procedures
d'accuse de reception, d'indication du Ionctionnaire et du service responsable et des obligations de
transmission vers le service competent de l'institution concernee
1341
.



1341
. 1. Si une lettre ou une requte destinee a l`institution est adressee ou transmise a une direction generale, une direction
ou une unite non competente pour en traiter, ses services veillent a ce que le dossier soit transmis sans delai vers le service
competent de l`institution.
2. Le service qui reoit initialement la lettre ou la requte inIorme l`auteur de cette transmission et indique le nom et le
numero de telephone du Ionctionnaire auquel le dossier a ete conIie.
3. Le Ionctionnaire inIorme le citoyen ou l'association des erreurs ou omissions qui pourraient s'tre glissees dans les
documents en leur donnant la possibilite d'apporter les corrections necessaires.`