You are on page 1of 3

Varning för klimatkrisens överraskningar | SvD 1/5/09 8:46 PM

Varning för klimatkrisens överraskningar


Publicerad: 25 oktober 2007, 00.00. Senast ändrad: 25 oktober 2007, 09.52

Dubbelnatur. Trots att staten nu miljardsatsar på klimatfrågor tas samhällets


förmåga att hantera kommande klimatchocker för given. Klimatpolitikens stora
utmaning består i att skapa organisationer som klarar två till synes vitt skilda
uppgifter samtidigt - långsiktig samhällsförändring och oväntade kriser.
Det hade egentligen bara krävts några ytterligare telefonsamtal, och större självständighet gentemot
starka intressegrupper och experter. När galna kosjukan och dess mänskliga efterföljare Creutzfeldt-
Jakobs sjukdom oväntat slog till i Storbritannien 1996, stod myndigheter mer än bara handfallna. Den
centrala samordningen brast påtagligt, tjänstemän motarbetade varandra i stället för att samarbeta,
allmänheten fick sen och ibland direkt felaktig information, och vetenskapligt beslutsunderlag slarvades
bort eller förvanskades. När lärdomarna sammanfattas ett decennium senare står det klart att
effekterna – 102 döda, ett okänt antal smittade, och miljardstora kostnader - inte behövt bli så
omfattande. Få vet att krisens bakomliggande orsaker kan spåras hela vägen till Margaret Thatcher.
Eller närmare bestämt, till Tories ideologiskt motiverade urholkning och fragmentisering av den
brittiska statsförvaltningen. Intentionerna var - som de brukar vara - goda, nämligen att skapa en mer
decentraliserad, effektiv och slimmad statsförvaltning anpassad till medborgarnas ständigt ökande
behov. Men dessa på ytan mer kostnadseffektiva organisationer lade dock enligt statsvetaren Roman
Gerodimos samtidigt grunden för ett av landets värsta kriser i modern historia (“The UK BSE Crisis as
a Failure of Government”, Public Administration, vol. 84, 2004). Storbritannien är inget undantagsfall.
Tvärtom är lärdomen starkt förankrad i den moderna organisations- och krisforskningen. Det som
under normala tider verkar vara högpresterande organisationer, tenderar att implodera i tider av
oväntade händelser som kräver snabba beslut under stor osäkerhet. Hur snabbt, och på vilket sätt
departement, myndigheter och tjänstemän svarar på en kris har visat sig helt avgörande för storleken
på de mänskliga och ekologiska återverkningarna av en krishändelse. Tre nutida exempel visar detta
mycket tydligt. Den grekiska statens starkt utdömda insatser under skogsbränderna i augusti i år, den
svenska regeringens beryktade hantering av tsunamikatastrofen i Sydostasien 2004, och lokala och
federala myndigheters hårt kritiserade insats innan och efter orkanen Katrina i New Orleans för två år
sedan.
När svensk klimatpolitik nu når sin politiska klimax, är det dock få av dessa insikter som hittat vägen
till klimatpolitikens elit. Den 1:a oktober presenterades till exempel slutsatserna från den första statliga
klimat- och sårbarhetsutredningen någonsin. Detta endast ett par veckor efter att den svenska
regeringen signalerat en höjning av bensinskatten, och sin miljardstora klimatsatsning. Och några
veckor efter att regeringens Vetenskapliga råd för klimatfrågor lade fram sina rekommendationer för
utsläppsminskningar av växthusgaser. De skarpa förslagen skiljer sig åt, men har något mycket viktigt
men ouppmärksammat gemensamt: de tar utvecklade staters kapacitet att hantera kommande
klimatchocker för given. Med andra ord finns det ett implicit antagande om att departement,
myndigheter, regionala och lokala organ enbart med hjälp av mer sofistikerad klimatdata och stramare
riktlinjer mekaniskt kommer att arbeta med att minska samhällets sårbarhet.
Men staten och dess institutioner kan aldrig vara en svart låda. Öppnar vi den upptäcker vi snart en
värld av icke-beslut, fördröjningar, intressekonflikter, ständig resursbrist och förödande rigiditet.
http://www.svd.se/kulturnoje/understrecket/artikel_528081.svd?multimediacat=senaste#articlecomments Page 1 of 3
Varning för klimatkrisens överraskningar | SvD 1/5/09 8:46 PM

värld av icke-beslut, fördröjningar, intressekonflikter, ständig resursbrist och förödande rigiditet.


Boken ”The Politics of Crisis Management” (Cambridge University Press, 2005) gör bilden av politiken
som krisens ständiga följeslagare ovanligt skarp. När överraskningen väl slår till – oavsett om det är
elsystem i Argentina som kollapsar, kuvert med mjälbrandsbakterien Anthrax som postas i USA, eller
mul- och klövsjukan som tar fart i den brittiska landsbygden – är det sällan som inarbetade arbetssätt
och färdiga planer räcker till. Anledningen står att finna i överraskningens och krisens natur. Planer och
fördelning av ansvar bygger implicit på vår kapacitet att kunna se in i framtiden. Krisforskare å andra
sidan, beskriver större kriser som något dynamiskt – nästan som en levande organism. Den byggs upp,
exploderar, vilar, attackerar igen, och får – i bästa fall – sitt avslut. Problematiken blir övertydlig i
läsningen av den Europeiska miljöbyråns volym med den talande titeln “Late lessons from early
warnings” (European Environmental Agency 2001). Rapporten som fått förvånansvärt liten
uppmärksamhet, visar hur politiken på område efter område misslyckats med att svara på mer än
tydliga ekologiska varningssignaler. PCB och asbestlarm, fiskekollapser runtom i världen,
försurningsdebatten på 1970- och 80-talen, visar på en lång fördröjning – ibland decennier - mellan
varning från forskarvärlden och respons från centrala beslutsfattare. Avancerade modeller fanns,
forskare varnade högljutt. Ändå hände inget.
Att tala om klimatförändringar i kristermer kan tyckas dramatiskt i överkant, särskilt i en debatt som
så starkt fokuserar på potentialen hos grön konsumtion, ny teknik och kommande internationella
klimatöverenskommelser. Men de vetenskapliga artiklarna som varnar för plötsliga negativa
förändringar hos viktiga ekologiska system har kommit i en strid ström de senaste åren. För en dryg
månad sedan presenterade till exempel svensken Carl Folke tillsammans med andra forskare en syntes
som visar på vår sårbarhet inför kommande och oundvikliga miljöförändringar (“Complexity of Coupled
Human and Natural Systems”, Science, 14/9 2007). En viktig insikt är att negativa förändringar hos de
ekologiska system som bär upp tillgången hos fundamentala resurser - rent färskvatten, matproduktion
och tillgång till biomassa - kan ske snabbt, överraskande och ibland oåterkalleligt. Krispotentialen
ligger i att ingen med säkerhet kan förutsäga när vi passerar dessa kritiska trösklar.
Hur förbereder vi oss inför en era av klimatinducerade kriser? Den mest omfamnade lösningen för
krishantering har länge varit det starka och centraliserade ledarskapet. Anledningen har varit både
funktionell och normativ. Det är inte bara det att vi förväntar oss att starka ledare kommer att hantera
en kris bättre, det finns dessutom starka förväntningar på att dessa bör gripa in, även om det objektivt
sett inte får någon effekt. Bilden av den starke ledaren har dock blivit starkt underminerad av empirisk
forskning det senaste decenniet. Det visar sig nämligen att både respons och återhämtning ofta drivs på
av mindre, icke-hierarkiskt organiserade och informella grupper. Det är när aktörer närmast krisen tar
egna initiativ, samverkar och sprider information på okonventionella sätt - och därmed lägger
inarbetade rutiner utformade för normaltillstånd åt sidan - som kriser hanteras snabbast. Däremot är
det inte en garanti för att utfallet är det önskade.
Vi kan kalla utmaningen för klimatpolitikens Möbiusband. Bandet, som döpts efter sin tyske skapare,
matematikern August Ferdinand Möbius (1790–1868), beskriver ett band med en till synes omöjlig
topografi. Genom ett enkelt handgrepp omvandlas ett band med normalt två, till ett med enbart en
sida. Hur mycket bandet än vrids finns det endast en sida. Här har vi politikens största utmaning i
ljuset av snabba plötsliga miljöförändringar – nämligen att skapa organisationer som bär på till synes
två fundamentalt olika kompetens, men inom samma administrativa ram. De ska klara av att vara
effektiva under både tider av förutsägbar samhällsförändring, men även när överraskande förändringar
utsätter samhället för möjliga chocker.
Inom organisationsforskningen har kombinationen länge setts som en praktisk omöjlighet. Orsaken är
spänningen mellan central samordning och decentraliserat beslutsfattande. Ett starkt centraliserat
http://www.svd.se/kulturnoje/understrecket/artikel_528081.svd?multimediacat=senaste#articlecomments Page 2 of 3
Varning för klimatkrisens överraskningar | SvD 1/5/09 8:46 PM

spänningen mellan central samordning och decentraliserat beslutsfattande. Ett starkt centraliserat
system har fördelen att snabbt kunna samordna enheter på lägre nivåer (t.ex. kommuner eller
regioner), ha överblicken som behövs för att kunna upptäcka långsiktiga och storskaliga förändringar,
och bär på kapaciteten att gripa in för att undvika att krisen eskalerar. Men risken för överbelastning
av information, alltför sen upptäckt av överraskande förändringar på lägre skalor, samt en bristande
kapacitet att angripa problem på ett tidigt stadium, är överhängande. Starkt decentraliserade
beslutssystem ger däremot aktörer närmast problemet möjligheten att snabbt upptäcka och svara på
överraskande förändringar, samt kan underlätta en snabb återhämtning. Samtidigt finns alltid risken
för att lägre enheter blir överväldigade av chockens omfattning.
Men klimatpolitikens Möbiusband kanske finns. Det senaste decenniet har en mindre grupp
forskare valt att enbart fokusera på vad de kallar för “High Reliability Organizations”, organisationer
som har kapaciteten att vara effektiva både i tider av normalitet och överraskande kriser. Ett annat
gemensamt drag är det enorma priset förknippat med att misslyckas. Här hittar vi studier av
kärnreaktordrivna hangarfartyg, amerikanska flygledartorn i större flygplatser, och organisationen
kring storskaliga elsystem.
Det intressanta med dessa organisationer är enligt bland andra statsvetaren Todd R La Porte, deras
kapacitet att samla in och bearbeta stora mängder information, upptäcka tidiga varningssignaler, och
snabbt koordinera handlandet hos en lång rad aktörer. Beslutsprocessen är helt beroende av hur
omgivningen förändras. I tider av normalitet finns tydliga rutiner och en klar arbetsfördelning som
tenderar att vara hierarkisk. Samtidigt finns en inbyggd flexibilitet som utnyttjas när överraskningen
väl slår till. Toppstyrning och rutiner läggs temporärt åt sidan, grupper organiserar sig spontant och
arbetar parallellt, och informationsflödet mellan grupper och nyckelaktörer anpassas efter en
omgivning i ständig förändring.
Denna mycket komplicerade beslutsprocess bärs upp av exceptionell kompetens hos de individer
som rekryteras, en förmåga att efter krisen systematiskt lära sig av sina misstag, och starka incitament
att rapportera och ta initiativ för att lösa uppkomna överraskningar och misstag. Jämför dessa
högpresterande organisationer med de ofta urholkade och dåligt koordinerade nationella institutioner
(läs miljödepartement och naturvårdsverk) runt om i världen som har till uppdrag att hantera
omfattningen och hastigheten hos globala miljöförändringar.
Utmaningen är naturligtvis enorm för länder som präglas av korruption, ineffektivitet och svaga
institutioner, något som påpekats systematiskt i klimatdebatten. Men det är naivt att tro att utvecklade
stater är immuna. Avståndet kan tyckas milslångt mellan byråkrater i Miljödepartementet och militära
organisationer som hanterar en eskalerande och oväntad kris. Den kan tyckas ännu längre till det
konkreta utfallet av det senaste årets heta klimatdiskussion: höjd bensinskatt, investeringar i grön
teknik, mer forskning och ytterligare sårbarhetsplaner för myndigheter och kommuner att arbeta efter.
Men i ljuset av vad vi idag säkert vet om klimathotet, är det kanske just det avståndet som är
problemet. Anledningen är värd att upprepas: staten och dess institutioner kan aldrig vara en svart
låda.
Victor Galaz är fil dr i statsvetenskap verksam vid Stockholm Resilience Centre, Stockholms
universitet.

VICTOR GALAZ

http://www.svd.se/kulturnoje/understrecket/artikel_528081.svd?multimediacat=senaste#articlecomments Page 3 of 3