Pravne teme

1

2

Stevan Lili}

PRAVNE TEME
Copyright 2002 MAGNA AGENDA, Beograd Sva prava su za{ti}ena. Nijedan deo ove knjige ne mo`e biti kori{}en bez dozvole autora, u pisanoj formi, izuzev kra}ih citata (koji ne prelaze 1000 re~i) za potrebe prikazivanja i profesionalnog rada. Priredio Stevan Lili} Lektor i korektor Irena Popovi} Dizajn korica Du{an Damjanovi} Tira` 1.500 [tampa

ISBN 86-83775-04-6 Izdava~ MAGNA AGENDA, Beograd

Pravne teme

3

Priredio Stevan Lili}

PRAVNE TEME

Beograd, 2002

4

Stevan Lili}

Pravne teme

5

SADR@AJ
UVODNA NAPOMENA .................................................................................. 9

OPŠTI OSVRT NA PRAVO I DR@AVU
A. DEFINICIJA PRAVA ................................................................................. 17 Hans Kelzen (Hans Kelsen) OP[TA TEORIJA PRAVA I DR@AVE ............................................................. 17 B. LEGALITET – LEGITIMITET ............................................................... 21 Vojislav Stanov~i} LEGALITET ..................................................................................................... 21 Milan Podunavac LEGITIMITET .................................................................................................. 43 Milan Mati} LIBERALIZAM ................................................................................................ 63 C. JAVNE SLU@BE ......................................................................................... 91 Leon Digi (Leon Duguit), PREOBRA@AJI JAVNOG PRAVA .................................................................. 91

6

Stevan Lili}

D. EVROPSKE PRAVNE TRADICIJE ........................................................ 99 Stevan Lili} PRAVNA I ANTIPRAVNA TRADICIJA. ........................................................ 99

ISTORIJSKI OSVRT NA PRAVO I DR@AVU
A. RIMSKO PRAVO ..................................................................................... 115 Obrad Stanojevi} ZNA^AJ RIMSKOG PRAVA ......................................................................... 115 B. TEMELJI MODERNE DEMOKRATIJE .............................................. 127 VELIKA POVELJA SLOBODE (MAGNA CARTA LIBERTATUM) .......... 127 C. DUŠANOVO ZAKONODAVSTVO ........................................................ 135 Sr|an Šarki}, Dragoljub Popovi} VELIKI PRAVNI SISTEMI I KODIFIKACIJE ............................................. 135 D. O IDEJI REPUBLIKE ............................................................................. 141 Tomazo Kampanela (Tommaso Campanella) GRAD SUNCA ............................................................................................... 141

SAVREMENO DRUŠTVO, PRAVO I DR@AVA
A. SISTEMSKI PRISTUP – KIBERNETIKA ........................................... 159 S. Lili}, M. Markovi}, P. Dimitrijevi} NAUKA O UPRAVLJANJU ........................................................................... 159 B. PRAVNA DR@AVA ................................................................................... 175 Slobodan Jovanovi} PORATNA DR@AVA ...................................................................................... 175 C. NAUKA O DR@AVI I DR@AVNOJ UPRAVI ........................................ 185 Stojan Markovi} NAUKA O DR@AVI I DR@AVNOJ UPRAVI ................................................ 185

Pravne teme

7

D. PRIRODA DR@AVE ................................................................................ 203 Endrju Vinsent (Andrew Vincent) PRIRODA DR@AVE. ...................................................................................... 203 E. DR@AVA MASE ........................................................................................ 233 Stevan Lili} SHVATANJA SLOBODANA JOVANOVI]A O TZV. DR@AVI MASE ...... 233

SAVREMENA UPRAVA I SUDSTVO
A. UPRAVNA DELATNOST ........................................................................ 253 Stevan Lili} LEGITIMITET UPRAVNOG DELOVANJA ................................................. 253 B. UPRAVA KAO VLAST I UPRAVA KAO SLU@BA ............................. 269 Eugen Pusi} PROBLEMI UPRAVLJANJA ......................................................................... 269 C. REFORMA UPRAVE .............................................................................. 343 Stevan Lili} UPRAVNA REFORMA I POSTKOMUNISTI^KA TRANSFORMACIJA UPRAVE ...................................................................... 343 D. NEZAVISNO SUDSTVO ......................................................................... 355 @ivojin Peri} O SUDSKOJ NEZAVISNOSTI ...................................................................... 355 E. SUDSKE ODLUKE I PRAVO ................................................................. 371 Stevan Lili} SUDSKE ODLUKE I STVARANJE PRAVA ................................................. 371 SPISAK ODABRANE STRU^NE LITERATURE ................................... 383 1. Doma}i nau~ni i stru~ni radovi .................................................................. 383 2. Inostrani nau~ni i stru~ni radovi .................................................................. 383

8

Stevan Lili}

Stru~ni ~asopisi ............................................................................................... 384 4. Slu`beni listovi ............................................................................................ 384 GLOSSARIUM .............................................................................................. 387 WEB PREZENTACIJE ZA PRAVNIKE .................................................... 395 1. Obrazovanje i istra`ivanje u oblasti prava ................................................. 395 2. Web prezentacije institucija koje stvaraju i primenjuju pravo ................... 397 3. Web prezentacije institucija koje imaju izvor javnih podataka iz oblasti prava........................................................................................... 398

Pravne teme

9

UVODNA NAPOMENA*
Moderna misao o potrebi razdvajanja upravljanja od vladanja javlja se po~etkom 19. veka sa idejom da vladanje ljudima treba da bude zamenjeno upravljanjem stvarima.1 Ideja da upravljanje treba da zameni vladanje, posebno se uobli~ava u solidaristi~kim koncepcijama socijal-funkcionalista po~etkom 20. veka o dr`avi kao vr{iocu socijalne funkcije, odnosno javnih slu`bi.2 Prema ovom stanovi{tu, iz kojeg je proiza{la i savremena koncepcija o dr`avnoj upravi kao instrumentu socijalne regulacije, dr`ava vi{e nije (i ne mo`e biti) svedena na organizaciju sa tzv. monopolom fizi~ke sile i prinude u rukama vladaju}e klase, kako se to donedavno i kod nas isticalo. Koncept pravne dr`ave (Rechtsstaat) i princip vladavine prava (rule of law) velike su tekovine evropske i svetske civilizacije. U odnosu na dr`avu, poseban zna~aj principa vladavine prava je u tome {to obezbe|uje legalitet (zakonitost) odluka dr`avnih organa. Bez principa vladavine prava nezamisliva je i svaka savremena pravna dr`ava. Kao tvorevina 19. veka, koncept pravne dr`ave podrazumeva normativisti~ki model ure|enja dru{tvenih odnosa, prema kojem se zakonima i drugim op{tim aktima (naro~ito uredbama vlade i upravnim propisima) defini{u pravila dru{tvenog pona{anja. Me|utim, koncept pravne dr`ave u svom izvornom vidu, koji podrazumeva da je neki postupak vlasti opravdan samim tim {to je legalan, tj. u skladu sa nekim propisom, danas ne bi mogao biti ostvaren bez velike opasnosti po op{te demokratske tekovine.3 Iz tih razloga, dovoljno je samo spomenuti
* Ovaj tekst predstavlja kompilaciju izlaganja u okviru Letnje {kole o modernizaciji lokalne zajednice u jugoisto~noj Evropi (Pali}) u organizaciji PALGO centra, a prire|en je na osnovu ranije objavljenih materijala.
1 Claude-Henri de Saint-Simon, Katekizam industrijalaca, Izbor iz djela, Zagreb, 1979, str. 206-231. 2 Uporedi: Stevan Lili}, Dejan Milenkovi}, Javne slu`be u jugoslovenskom pravu, Pravni fakultet u Beogradu, 1999. 3 Uporedi: Temelji moderne demokratije - Izbor deklaracija i povelja o ljudskim pravima (1215-1989), Beograd, 1989. i dr.

10

Stevan Lili}

nacisti~ke i rasisti~ke re`ime. Otuda ostvarivanje koncepta pravne dr`ave danas ne mo`e predstavljati cilj, ve} samo nu`nu pretpostavku za vladavinu prava, ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti, pravde i pravi~nosti.4 Za razliku od ovog izvornog koncepta, savremene koncepcije pravne dr`ave polaze od toga da je u vr{enju vlasti dr`avi, osim legaliteta, neophodan i legitimitet, tj. opravdanost njenog delovanja u svakom konkretnom slu~aju. Prema tome, neki postupak (npr. dono{enje zakona, uredbe vlade ili pojedina~ne presude ili upravnog akta) ne postaje legitiman samim tim {to ga je sprovela dr`ava ili neki njen organ, ve} se opravdanost svakog konkretnog postupka ili akta mora ceniti i na osnovu opravdanosti njegove sadr`ine. Primera radi, u odnosu na upravu, to zna~i da odluke uprave ne postaju legitimne (opravdane) samim tim {to uprava donosi svoje akte i vr{i neke svoje radnje na legalan, odnosno na zakonom propisan na~in. Potrebano je da ti akti i radnje tako|e budu u skladu sa op{tim principima pravde i pravi~nosti koje prihvata savremeni svet. Iz tih razloga, danas koncept legaliteta delovanja upravne vlasti mora biti dopunjen i konceptom legitimiteta (opravdanosti) upravnog delovanja. Kako se isti~e: „...legitimitet vlasti ne mo`e se vi{e tra`iti u njenom nastanku, ve} u njenom delanju”.5 Za razliku od tradicionalnog koncepta pravne dr`ave, prema kojem dr`avna vlast sti~e legitimitet samim svojim postojanjem,6 odnosno prema kojem su dr`avni postupci legitimni (opravdani) samim tim {to su legalni (doneti po zakonskim propisima), savremene koncepcije legitimiteta polaze od koncepta da postupci dr`ave moraju ste}i i odgovaraju}i legitimitet. Prema tome, neki postupak ne postaje legitiman samim tim {to ga je preduzela dr`ava, ve} se opravdanost svakog postupka mora ceniti i po osnovu njegove sadr`ine (npr. da li neka odluka, osim {to je zasnovana na zakonu, vre|a dostojanstvo li~nosti). Podela vlasti je organizaciono na~elo na kome po~ivaju savremeni pravni i politi~ki sistemi vlasti. Modernu koncepciju o podeli vlasti prvi je formulisao engleski politi~ki i pravni filozof D`on Lok (John Locke, 1632–1704) u delu Dve rasprave o vladi (Two Treatises on Government) iz 1689–90. godine,7 a razradio francuski politi~ki misililac [arl Monteskje (Charles Montesquieu, 1689–1755) u
4 Uporedi: Milivoje Markovi}, Pravna dr`ava, Beograd, 1939; Danilo Basta, Diter Miler, Pravna dr`ava - poreklo i budu}nost jedne ideje, Beograd, 1991; Vladan Vasilijevi} (urednik), Pravna dr`ava, Beograd, 1990 i dr. 5 Serge Alain Mescheriakoff, The Vagaries of Administrative Legitimacy, International Review of Administrative Science, vol. 56, no. 2, 1990, str. 309. 6 7

Uporedi: Radomir D. Luki}, Teorija dr`ave i prava, Beograd, 1956.

Uporedi: D`on Lok, Dve rasprave o vladi, Beograd, 1978; Kosta ^avo{ki, Politi~ka filozofija D`ona Loka, Filizofske studije, br. V, 1974, str. 107–224.

Pravne teme

11

delu O duhu zakona (De l'Esprit des lois), koje je objavljeno 1748. godine.8 Prema ovom stanovi{tu, kada isto lice (~ovek ili organ) ...sjedini u svojim rukama i zakonodavnu vlast i upravnu, sloboda je nemogu}a, po{to u pravu niko ne mo`e biti ograni~en svojom vlastitom voljom nego tu|om.9 U okviru koncepcije o podeli vlasti, kao posebno javlja se i pitanje razgrani~enja izme|u izvr{ne i upravne vlasti. Uop{te uzev, pitanja u vezi sa problematikom izvr{ne vlasti su istorijski i komparativno mnogobrojna i kompleksna.10 Tradicionalno se u sistemima podele vlasti podrazumeva da je izvr{na vlast (egzekutiva) grana dr`avne vlasti kojoj je poverena funkcija izvr{avanja zakona donetih od organa zakonodavne vlasti (parlamenta). Me|utim, problem nastaje zbog toga {to, logi~ki posmatrano, izvr{na funkcija (kao aktivnost izvr{enja zakona) podrazumeva kako dono{enje podzakonskih akata (npr. uredbe), tako i dono{enje pojedina~nih akata. S obzirom na to da pojedina~ni akti mogu biti sudski (presude) i upravni (re{enje), proizilazi da izvr{na funkcija u sebi obuhvata i sudsku i upravnu funkciju. Zbog toga se uvodi dopunsko merilo razgrani~enja, koje sudsku i upravnu funkciju razgrani~ava prema organima koji ih vr{e. Drugim re~ima, sudsku funkciju vr{e sudovi, a upravnu organi uprave. Ono {to, me|utim, ostaje nerazgrani~eno jeste razlika izme|u izvr{ne i upravne funkcije. Zapravo, prema ovom tradicionalnom stanovi{tu, nije mogu}e utvrditi su{tinsku razliku izme|u izvr{ne i upravne funkcije, pa se uzima da razlika i ne postoji. Tipi~na ilustracija ovog pristupa je stanovi{te ~uvenog austrijskog pravnog teoreti~ara, tvorca tzv. ~iste teorije prava, Hansa Kelzena (1881–1973), koji isti~e da ...zakonodavstvo (ono {to se u rimskom pravu zove „legis latio”) predstavlja stvaranje zakona (leges). Me|utim, kada se govori o „izvr{enju” mora se ta~no znati {ta se izvr{ava, po{to op{te pravne norme izvr{ava ne samo izvr{na vlast, ve} i sudska. Prema Kelzenu, razlika se svodi na to {to se ...u jednom slu~aju izvr{enje op{tih pravnih normi poverava sudovima, a u drugom, tzv. izvr{nim, odnosno upravnim (administrativnim) organima11 . Me|utim, za razliku od ovog tradicionalnog stava, danas se posebno isti~e da se funkcije izvr{ne i upravne vlasti ne mogu u potpunosti izjedna~iti, s obzirom na to da se izvr{na vlast danas ne bavi samo izvr{avanjem zakona, nego i formulisanjem politike,12 odnosno dono{enjem najva`nijih, tzv. strategijskih
Uporedi: Monteskje, O duhu zakona, Beograd, 1989; Radomir Luki}: Monteskjeova politi~ka teorija, Arhiv za pravne i dru{tvene nauke, br. 1-2, 1955, str. 119–134. i dr.
8 9

Slobodan Jovanovi}, Osnovi pravne teorije o dr`avi, Beograd, 1914, str. 191–192.

Uporedi: Ratko Markovi}, Izvr{na vlast, Beograd, 1980; Slavoljub Popovi}, Organi izvr{ne vlasti, Uporedni politi~ki sistemi, Beograd, 1983, str. 290-295, i dr.
10 11 12

Hans Kelzen, Op{ta teorija prava i dr`ave, Beograd, 1951, str. 138. Uporedi: Slobodan Jovanovi}, Poratna dr`ava, Beograd, 1936. i dr.

12

Stevan Lili}

politi~kih odluka. To zna~i da izvr{na vlast nije vi{e samo funkcija izvr{enja zakona, ve} i poseban centar politi~ke mo}i i odlu~ivanja.13 Polaze}i od ovih okolnosti, izvr{nu i upravnu funkciju mogu}e je i sadr`inski razgrani~iti, s obzirom na to da izvr{na funkcija pre svega vi{e podrazumeva vo|enje politike (posebno izra`eno u ovla{}enju vlade da predla`e parlamentu zakone), dok upravna funkcija obuhvata dono{enje upravnih odluka koje imaju za cilj svakodnevno operativno izvr{avanje konkretnih zadataka koji se pred dr`avu postavljaju.14 Teorijski pojam pravne dr`ave (Rechtasstaat), koji je nastao u Nema~koj u drugoj polovini 19. veka, polazi od zatvorene i apstraktne misaone konstrukcije koja po~iva na premisama legalisti~kog pozitivizma i normativisti~ke dogmatike. Tvorac ovog stanovi{ta je poznati nema~ki pravni mislilac Georg Jellinek (1851– 1911). 15 Prema ovom stanovi{tu, postojanje pravne dr`ave podrazumeva i postojanje tzv. dr`avnog prava (Staatsrecht). U teorijskom smislu, ovaj pristup pojam dr`ave svodi na tzv. dr`avni aparat, odnosno na autoritativno izvr{avanje zakona putem dono{enja „akata vlasti” i vr{enjem radnji prinude, dok je „istinsko” pravo samo ono pravo (tj. dr`avno pravo) koje stvara dr`ava svojim pravnim aktima (npr. zakonima). Iako su ove koncepcije igrale zna~ajnu ulogu u ograni~avanju apsolutisti~ke samovolje srednjovekovnih vladara (~uvena je izreka koja se pripisuje francuskom kralju Luju XIV: L'etat c'est moi – „Dr`ava to sam ja.”), one su vremenom postale prevazi|ene jer nisu, recimo, mogle da objasne postojanja novih realnosti kao {to su me|unarodno pravo (koje itekako postoji, iako iza njega ne stoji neka „me|unarodna” dr`ava). Me|utim, ovaj teorijski koncept dr`ave (u Nema~koj i drugim razvijenim evropskim zemljama napu{ten kao prevazi|en jo{ pre vi{e od pola veka) stavljen u kontekst tzv. klasne su{tine dr`ave i prava, naro~ito dolazi do izra`aja krajem tridesetih, a puni zamah dobija tokom ~etrdesetih i pedesetih godina ovoga veka u Sovjetskom Savezu i drugim socijalisti~kim zemljama.16 Prema ovom stanovi{tu, koje je kod nas vi{e decenija zastupao akademik profesor Radomir D. Luki}, dr`ava se svodi na ...organizaciju vladaju}e klase za za{titu klasnih interesa putem monopola fizi~ke sile... ,17 dok se vr{enje uprave svodi, kako su to isticali sovjetski
13 14 15

Enciklopedija politi~ke kulture, Izvr{na vlast, Beograd, 1993, str. 451. Ivo Krbek, Osnovi upravnog prava FNRJ, Zagreb, 1950, str. 78. Uporedi: Georg Jellinek, Allgemeine Staatslehre, 1914.

Uporedi: Hugh Collins, Marxism and Law, Oxford, 1982; J. Stalin, Foundations of Leninism (1924), London, 1940.
17 Radomir Luki}, Teorija dr`ave i prava, Beograd, 1973, str. 56. Osim toga, uporedi: Radomir Luki}, Teorija dr`ave i prava I, Beograd, 1956, str. 127: "Dr`ava je organizacija s monopolom fizi~kog nasilja" i Radomir Luki}, Uvod u pravo, Beograd, 1993, str. 43: „Zato dr`avu mo`emo najkra}e da defini{emo kao organizaciju koja ima najja~i aparat za fizi~ku prinudu u datom dru{tvu, ili kra}e, kao organizaciju s monopolom za fizi~ku prinudu".

16

Pravne teme

13

autori ~iji su se ud`benici i kod nas koristili, na „...prikupljanje poreza, politi~ku represiju (progonstva i izgnanstva, hap{enja), upravljanje vojskom i organizaciju {pijuna`e i kontra{pijuna`e, za{titu dru{tvenog poretka i dr`avne bezbednosti i sl.”18 Od ovakvog teorijskog stanovi{ta u odre|ivanju pojma pravne dr`ave kao organizacije za vr{enje autoritativnih aktivnosti zapovedanja i prinude polaze i neki na{i savremeni autori. Tako, prof. Ratko Markovi} isti~e da je: „Izvr{na vlast glavna poluga dr`avne vlasti (...) Njeno politi~ko prvenstvo nad drugim vlastima zasniva se ne samo na njenim unutra{njim svojstvima, ~ak ne ni prete`no na ovim svojstvima, ve} na ~injenici koncentracije klasnih interesa vladaju}e klase u dru{tvenom nosiocu izvr{ne vlasti. Otuda izvr{na vlast slu`i kao mo}no oru`je za o~uvanje klasnog poretka, za u~vr{}enje vladavine vladaju}e klase.”19 Na{ poznati pravnik i politi~ki mislilac Slobodan Jovanovi} (1869–1958), me|utim, pokazao je jo{ po~etkom ovog veka da se dr`ava ne mo`e svesti na organizaciju za primenu fizi~ke sile i prinude. Tako, ...teorija koja dr`avu uzima kao silu, polazi od toga da svaki ima onoliko prava koliko i sile. Umesto da re{ava problem o opravdanju dr`ave, ova ga teorija prosto odri~e, po{to uzima da upotrebi sile ne treba nikakvog opravdanja, ako je samo upotrebljena sila dovoljno velika. S jedne strane, dr`avi ne treba nikakvo pravo na upotrebu sile, po{to je dr`ava ja~a od onih nad kojima vr{i prinudu. S druge strane, ba{ zato {to je ja~a, ona ima pravo na upotrebu sile. Na osnovu svoje sile, dr`ava bi imala pravo zapovedanja svojim podanicima samo dotle, dokle bi bila u stanju pokornost svojih podanika, i bez ikakva prava, prostom silom iznuditi. Teorija o pravu ja~eg nemo}na je da doka`e pretvaranje sile u pravo, po{to i po toj teoriji sila ne mo`e imati trajnijeg dejstva od onoga koji bi i ina~e, li{ena pravnog obele`ja, imala...20 Nasuprot „dr`avnom” i „klasnom” modelu dr`ave, konceptualni i realni modeli koji danas preovla|uju u razvijenim zemljama (posebno evropskim), proizilaze iz koncepcije socijalne funkcije dr`ave i njene uloge u ostvarivanju op{te dru{tvene dobrobiti (bono publico). Koncept socijalne funkcije, odnosno dru{tvene uloge dr`ave, polazi od toga da se aktivnost d`ave ne mo`e svesti isklju~ivo na vr{enje dr`avne vlasti (u smislu izdavanja zapovesti i vr{enja radnji prinude prema svojim podanicima), ve} da vr{enje dr`avnih aktivnosti, pre svega, podrazumeva vr{enje javnih slu`bi, kao aktivnosti kojima se stvaraju i obezbe|uju uslovi koji su neophodni gra|anima za njihov svakodnevni `ivot i rad i koje doprinose op{tem razvoju i napretku dru{tva kao celine.
18 A.I. Denisov, Osnovi marksisti~ko-lenjinisti~ke teorije dr`ave i prava, Arhiv za pravne i dru{tvene nauke, Beograd, 1949, str. 165. 19 20

Ratko Markovi}, Izvr{na vlast, Beograd, 1980, str. 233, 243. Slobodan Jovanovi}, Osnovi pravne teorije o dr`avi , Beograd, 1914, str. 25–25.

14

Stevan Lili}

Prema ovom stanovi{tu, ~iji je tvorac ~uveni francuski pravni mislilac Leon Digi (Leon Duguit, 1859–1928), u uslovima savremenog materijalnog i kulturnog dru{tvenog razvoja, javna (tj. dr`avna) vlast transformi{e se u javnu slu`bu, sa zadatkom da obezbedi uslove koji su neophodni za razvoj i napredak dru{tva u oblasti obrazovanja, socijalne politike, zdravstvene za{tite, nau~nih istra`ivanja, za{tite prirode, privrednog razvoja i dr.21 Polaze}i od toga, u teoriji i praksi razvijenih zemalja danas se posebno isti~e da je savremeni koncept dr`ave koja pru`a javne usluge proistekao iz shvatanja dr`ave kao organizacije ~ija je socijalna funkcija vr{enje javnih slu`bi. Tako, ...savremeni ustavni sistemi po~ivaju na konceptu dr`ave kao organizacije koja pru`a javne usluge... 22 U tom smislu, i savremena dr`ava po~iva na principu vladavine prava koji podrazumeva konceptualnu integraciju tradicionalnog na~ela zakonitosti pravne dr`ave sa savremenim standardima ostvarivanja javnih slu`bi socijalne dr`ave. decembar 2001. Beograd dr Stevan Lili}

21 22

Uporedi: Leon Digi, Preobra`aji javnog prava (1913), Beograd, 1929. David Rosenbloom, Public Administration and Law, New York – Basel, 1982, str. 3–4.

Pravne teme

15

OP[TI OSVRT NA PRAVO I DR@AVU

16

Hans Kelzen

Op{ta teorija prava i dr`ave

17

A. DEFINICIJA PRAVA
Hans Kelzen
OP[TA TEORIJA PRAVA I DR@AVE*
1. NAU^NA I POLITI^KA DEFINICIJA PRAVA
Svaki poku{aj da se defini{e jedan pojam mora uzeti za polaznu ta~ku obi~no zna~enje re~i koja ozna~ava pojam. U definisanju pojma prava moramo po}i od ispitivanja slede}ih pitanja: Da li dru{tvene pojave koje se obi~no zovu „pravo” imaju neku zajedni~ku karakteristiku koja ih razlikuje od drugih dru{tvenih pojava sli~ne vrste? I da li je ta karakteristika od takvog zna~aja u dru{tvenom `ivotu ljudi da mo`e ~initi osnovu pojma koji bi slu`io za saznanje dru{tvenoga `ivota? Iz razloga ekonomije mi{ljenja mora se po~eti od naj{ire mogu}ne upotrebe re~i „pravo”. Mo`da ne mo`e biti na|ena nikakva karakteristika kakvu tra`imo. Mo`da je stvarna upotreba re~i tako neodre|ena da pojam koji se naziva „pravo” ne pokazuje nikakve zajedni~ke karakteristike od stvarne vrednosti. Ali ako se takva karakteristika mo`e na}i, onda imamo pravo da je unesemo u definiciju. To ne zna~i da bi bilo nepravilno da se odredi u`i pojam prava koji ne}e obuhvatiti sve pojave koje se obi~no nazivaju „pravo”. Mi mo`emo definisati kako ho}emo one termine koje `elimo da upotrebimo kao oru|e u svom intelektualnom radu. Jedino je pitanje da li oni mogu da poslu`e teoretskom cilju kome ih namenjujemo. Pojmu prava ~iji se obim, uop{te uzeto, poklapa sa obi~nim zna~enjem – ako su druge okolnosti iste – o~igledno treba dati preimu}stvo nad pojmom koji se mo`e primeniti jedino na mnogo manji deo pojava. Navedimo jedan primer. ^ak i posle pojave bolj{evizma, nacionalsocijalizma i fa{izma govori se o ruskom, nema~kom i italijanskom „pravu”. Ni{ta nas ne spre~ava, me|utim,
* Hans Kelzen, Op{ta teorija prava i dr`ave, Arhiv za pravne i dru{tvene nauke, Beograd, 1951, str. 18–21.

18

Hans Kelzen

da u svoju definiciju pravnoga poretka unesemo odre|eni minimum li~ne slobode i mogu}nosti privatne svojine. Jedna posledica usvajanja takve definicije bila bi da dru{tveni poredak koji vlada u Rusiji, Italiji i Nema~koj ne mo`emo vi{e priznati za pravni poredak, iako imaju vrlo zna~ajne zajedni~ke elemente sa dru{tvenim poretkom demokratsko-kapitalisti~kih dr`ava. Gorepomenuti pojam – koji se stvarno javlja u skora{njim delima o pravnoj filozofiji – tako|e pokazuje kako politi~ka naklonost mo`e uticati na definiciju prava. Pojam prava je ovde tako odre|en da odgovara jednom specifi~nom idealu pravde, naime idealu demokratije i liberalizma. Sa gledi{ta nauke koja ne postavlja nikakve moralne ili politi~ke sudove o vrednosti demokratija i liberalizam su samo dva mogu}a na~ela dru{tvene organizacije, isto kao {to su to i autokratija i socijalizam. Nema nau~nog razloga da pojam prava bude tako odre|en da isklju~i ove poslednje. Pojam koji je upotrebljen u ovim istra`ivanjima nema nikakvu moralnu oznaku. On ozna~ava jednu specifi~nu tehniku dru{tvene organizacije. Problem prava kao nau~ni problem jeste problem dru{tvene tehnike, a ne problem morala. Postavka: „Odre|eni dru{tveni poredak ima karakter prava, jeste pravni poredak” ne sadr`i u sebi moralnu ocenu da je taj poredak dobar ili pravedan. Postoje takvi pravni poreci koji su, sa jednog odre|enog gledi{ta, nepravedni. Pravo i pravda su dva razli~ita pojma. Pravo koje se razlikuje od pravde jeste pozitivno pravo. Ovde je re~ o pojmu pozitivnog prava; nauka pozitivnog prava se mora jasno razlikovati od filozofije pravde.

2. POJAM PRAVA I IDEJA PRAVDE
Osloboditi pojam prava od ideje pravde te{ko je zato {to se oba pojma stalno me{aju u nenau~nom politi~kom mi{ljenju, kao i u obi~nom govoru, i {to to me{anje odgovara ideolo{koj tendenciji da se pozitivno pravo prika`e kao pravedno. Ako se pravo i pravda identifikuju, ako se samo pravedan poredak nazove pravom, dru{tveni poredak koji je predstavljen kao pravo je – u isto vreme – predstavljen kao pravedan; a to zna~i da je moralno opravdan. Tendencija da se identifikuje pravo i pravda jeste tendencija da se opravda dati dru{tveni poredak. To je politi~ka, a ne nau~na tendencija. S obzirom na tu tendenciju, napor da se pravo i pravda posmatraju kao dva razli~ita problema pada pod sumnju da istovremeno odbija i zahtev da pozitivno pravo bude pravedno. Taj zahtev je o~evidan sam po sebi; ali {ta on stvarno zna~i – to je drugo pitanje. U svakom slu~aju ~ista teorija prava se ni na koji na~in ne protivi zahtevima za pravednim pravom ako izjavljuje da nije nadle`na da odgovori na pitanje da li je dato pravo pravedno ili ne i na pitanje u ~emu se sastoji osnovni element pravde. ^ista teorija prava – kao nauke – ne mo`e da odgovori na to pitanje zato {to se na to pitanje uop{te ne mo`e nau~no odgovoriti.

Op{ta teorija prava i dr`ave

19

[ta u stvari zna~i kad se ka`e da je pravni poredak pravedan? To zna~i da taj poredak reguli{e pona{anje ljudi tako da tim regulisanjem budu zadovoljni svi ljudi, {to }e re}i – tako da svi ljudi nalaze svoju sre}u u njemu. Ljudi ne mogu na}i sre}u kao izolovani pojedinci i zato je tra`e u dru{tvu. Pravda je dru{tvena sre}a. 2.1. PRAVDA KAO SUBJEKTIVNI SUD VREDNOSTI O~evidno je da ne mo`e biti „pravednog” poretka, tj. poretka koji pru`a sre}u svakom pojedincu, sve dotle dokle se pojam sre}e defini{e u njegovom originalnom, uskom smislu individualne sre}e, koji zna~i da je ljudska sre}a ono {to sam ~ovek smatra takvim. Jer, onda je neizbe`no da sre}a jednog pojedinca bude u isto vreme direktno suprotna sre}i nekog drugog. Niti je onda mogu} pravedan poredak, ~ak i pod pretpostavkom da on ne poku{ava da donese individualnu sre}u svakome, nego najve}u mogu}nu sre}u za najve}i mogu}ni broj pojedinaca. Sre}a koju dru{tveni poredak ho}e da osigura mo`e biti jedino sre}a u kolektivnom smislu, tj. zadovoljavanje izvesnih potreba za koje je dru{tvena vlast, tj. onaj koji propisuje pravne norme, priznao da vrede da budu zadovoljene, kao {to su potrebe za hranom, odelom i stanom. Ali, koje ljudske potrebe zaslu`uju da budu zadovoljene, a naro~ito kakav je pravi red njihovog razvrstavanja po vrednosti? Na ova pitanja se ne mo`e odgovoriti posredstvom racionalnog saznanja. Re{enje ovih pitanja nalazi se u jednom sudu o vrednosti, determinisanom emocionalnim faktorima, koji je, prema tome, subjektivan po svom karakteru i koji vredi jedino za subjekta koji ga je doneo i zato je samo relativan. Ovaj sud }e se razlikovati prema tome da li je na pitanje odgovorio neko ko ispoveda hri{}anstvo, koji smatra da je sre}a du{e posle smrti va`nija od zemaljskog blaga, ili pak materijalist, koji ne veruje ni u kakav `ivot posle smrti; isto tako }e se on razlikovati prema tome da li je re{enje dao neko ko li~nu slobodu smatra za najvi{e dobro (liberalizam), ili neko za koga dru{tvena sigurnost i jednakost svih ljudi vrede vi{e nego sloboda (socijalizam). Na pitanje da li duhovna ili materijalna dobra, da li sloboda ili jednakost predstavljaju najvi{e vrednosti ne mo`e se racionalno odgovoriti. Me|utim, subjektivan, i prema tome relativan sud o vrednosti kojim se odgovara na ovo pitanje obi~no se predstavlja kao stav koji ima objektivnu i apsolutnu vrednost, kao op{teva`e}a norma. Karakteristi~no je za ljudsko stvorenje to {to ose}a duboku potrebu da opravda svoje pona{anje, izraz svojih ose}anja, `elja i te`nji, putem funkcija svog intelekta, mi{ljenja i saznanja. To je mogu}e, bar u na~elu, ukoliko se `elje i te`nje odnose na sredstva pomo}u kojih se mo`e ostvariti ovaj ili onaj cilj, zato {to je odnos izme|u sredstva i cilja – odnos uzroka i posledice, a to se mo`e odrediti na osnovu iskustva, tj. racionalno. Stvarno, ~ak ni to ~esto nije mogu}e s obzirom na sada{nje stanje nauke o dru{tvu, jer u mnogo slu~ajeva

20

Hans Kelzen

nemamo odgovaraju}e iskustvo koje nam mo`e pomo}i da odredimo kako se izvesni dru{tveni ciljevi mogu najbolje ostvariti. Otuda se na ovo pitanje o pogodnosti sredstava tako|e ~esto odgovara pre subjektivnim sudovima o vrednosti, nego objektivnim ula`enjem u vezu izme|u sredstava i cilja, tj. izme|u uzroka i posledice, i otuda se, bar za trenutak, na pitanje o pravdi, ~ak i kad se ono tako ograni~i na pitanje pogodnosti sredstava za jedan op{tepriznati cilj, ne mo`e uop{te racionalno odgovoriti. Spor izme|u liberalizma i socijalizma, na primer, nije stvarno, velikim delom, spor o cilju dru{tva, nego pre spor o pravilnom putu za ostvarenje cilja u pogledu koga se ve}ina ljudi sla`e; i taj spor se ne mo`e nau~no re{iti, bar ne danas. Sud kojim se izjavljuje da je ne{to pogodno sredstvo za neki pretpostavljeni cilj nije pravi sud o vrednosti, to je – kao {to je podvu~eno – sud o vezi izme|u uzroka i posledice i, kao takav, sud o realnosti. Sud o vrednosti je stav kojim se izjavljuje za ne{to da je cilj, krajnji cilj, koji sam po sebi nije sredstvo za neki dalji cilj. Takav sud je uvek determinisan emocionalnim faktorima. Opravdanje emocionalne funkcije racionalnom funkcijom, pak, isklju~eno je u na~elu ukoliko je re~ o krajnjim ciljevima, koji sami po sebi nisu sredstva za vi{e ciljeva. Iako se postavka o takvim krajnjim ciljevima pojavljuje u obliku postulata ili normi pravednosti, ove ipak po~ivaju na ~isto subjektivnim, i zato relativnim sudovima o vrednosti. Razume se samo po sebi da postoji veliko mno{tvo takvih subjektivnih sudova o vrednosti, koji se veoma mnogo razlikuju jedni od drugih i koji su me|usobno nepomirljivi. To, svakako, ne zna~i da svaki pojedinac ima svoj sopstveni sistem vrednosti. U stvari, vrlo mnogi pojedinci se sla`u u svojim sudovima o vrednosti. Pozitivan sistem vrednosti nije proizvoljna tvorevina izolovanog pojedinca, nego uvek rezultat uzajamnog uticaja koji pojedinci vr{e jedni na druge unutar date grupe, bila to porodica, pleme, klasa, kasta, profesija. Svaki sistem vrednosti, a naro~ito sistem morala i njegova centralna ideja pravde, jeste dru{tvena pojava, proizvod dru{tva, i otuda razli~it prema prirodi dru{tva u kome se pojavljuje. ^injenica {to ima izvesnih vrednosti koje su op{teprimljene u nekom dru{tvu ni malo ne protivre~i subjektivnom i relativnom karakteru tih sudova o vrednosti. ^injenica {to se mno{tvo pojedinaca sla`e u svojim sudovima o vrednosti nije dokaz da su ti sudovi ta~ni, isto onako kao {to ~injenica da mnogi ljudi veruju, ili se uzima da veruju kako se Sunce okre}e oko Zemlje, nije, odn. nije bila nikakav dokaz za istinitost te ideje. Kriterijum pravde, kao i kriterijum istine, ne zavisi od toga koliko ljudi donose odgovaraju}i sud o realnosti ili sud o vrednosti.

Op{ta teorija prava i dr`ave

21

B. LEGALITET – LEGITIMITET
Vojislav Stanov~i}
LEGALITET*
Legalitet u pravno-pozitivisti~kom i pravno-filozofskom smislu. – O legalitetu, legalnosti, zakonitosti, mo`emo govoriti u u`em, pravno-pozitivisti~kom i u {irem, pravno-filozofskom i politi~ko-filozofskom smislu. U prvom smislu, legalitet se razmatra u okvirima jednog datog konkretnog sistema prava ili na~elno, u okviru neke hijerarhije pravnih normi, a u drugom u kontekstu niza filozofskih, eti~kih, politi~kih u~enja i dru{tvenih, politi~kih, ekonomskih i drugih ~injenica koje uti~u ili trpe uticaj ovakvih ili onakvih pravnih odredbi, odnosno propisa. Tako zakonitost ili legalitet predstavlja i na~elo modernih pravnih sistema i jednu od temeljnih ideja pravne i politi~ke filozofije. U u`em pravno-pozitivisti~kom smislu na~elo legaliteta se ispoljava u dva oblika: (1) kao zahtev/obaveza da pravni akti manje pravne snage budu u saglasnosti sa pravnim aktima vi{e pravne snage (formalna zakonitost); i (2) kao obaveza organa uprave, sudstva i drugih organa sa javnim ovla{}enjima da rade u skladu sa zakonima i drugim na zakonu zasnovanim op{tim pravnim aktima (materijalna zakonitost). Budu}i da na~elo zakonitosti (legaliteta) zahteva da svaki akt uprave i sudstva bude utemeljen na zakonu, to se izra`ava i u tzv. vizi zakonskog teksta, tj. u navo|enju ~lanova zakona na kojima se zasniva jedan pravni akt (bilo op{ti akt ni`e pravne snage, bilo pojedina~ni pravni akt). Ovo na~elo obezbe|uje pravnu sigurnost i izvesnost. U instrumente ostvarivanja zakonitosti spada i princip nullum crimen, nulla poena sine lege, tj. da se kao krivi~no delo mo`e smatrati samo ono {to je unapred zakonom kao takvo odre|eno i da se mo`e izre}i samo kazna koja je zakonom za takvo delo bila predvi|ena, u vreme kada je delo u~injeno. Ovaj princip je toliko va`an da se on sam nekada naziva „na~elom legaliteta”. Princip da zakoni i drugi propisi, osim vrlo izuzetno, ne va`e retroaktivno, tj. vremenski unazad, tako|e je bitan za na~elo zakonitosti. Njegovo ostvarivanje i
* Enciklopedija politi~ke kulture, Savremena administracija, Beograd, 1993.

22

Vojislav Stanov~i}

za{tita ne posti`u se samim progla{avanjem. Da bi se po{tovanje na~ela legaliteta bolje postiglo, radi kontrole zakonitosti se ustanovljava dvostepenost ili vi{estepenost postupka. U istu svrhu se uvodi i ustanova tzv. upravnog spora i ustavnog sudstva. Prvi institut pru`a mogu}nost da se vode sudski sporovi povodom pojedina~nih pravnih akata uprave, a drugi, da se protiv op{tih akata upravnih i zakonodavnih organa pokrene postupak ocenjivanja ustavnosti pred ustavnim sudovima. Princip legaliteta u pravno-pozitivisti~kom smislu mora se uvrstiti u minimum kriterijuma koje jedan pravni poredak treba da zadovolji. Od strane ve}ine pravno-filozofskih {kola to se tako i smatra, ali one od prava tra`e i vi{e nego {to je puka uskla|enost normi ni`e pravne snage sa onima vi{e pravne snage i da se fizi~ka (gra|ani) i pravna lica i dr`avni organi pridr`avaju zakona. Princip legalnosti u {irem smislu, kako se razmatra u pravnoj i politi~koj filozofiji, donekle je sli~an kategoriji legitimnosti i zahteva da pravni poredak po~iva na odre|enim humanisti~kim eti~kim vrednostima i politi~kim principima koje {titi i omogu}uje da se ostvare pribli`avaju}i pravno i „pravedno”. Taj pristup podrazumeva na~elo vladavine prava, vladavinu zakona, a ne li~nosti ili tela, i u ovom smislu shva}en princip legaliteta, tj. zakonitost i ustavnost, deluju kao faktor ograni~avanja vlasti. To u {irem smislu podrazumeva ne samo regulisanje odnosa izme|u vlasti i gra|ana i izme|u razli~itih organa vlasti utvr|ivanjem njihovih nadle`nosti, tj. prava i obaveza, nego i postojanje institucionalnih, politi~kih, sociolo{kih, ekonomskih, pa i eti~kih, obrazovnih i drugih pretpostavki da vlast bude ograni~ena, a pravo po svojoj sadr`ini da bude {to racionalnije i zasnovano na izvesnim univerzalnim principima (nekada su to bili principi koje je sadr`ao iusgentium, pa koncepcije prirodnog prava, bo`anskog prava, a danas na koncepciji univerzalnih ljudskih prava i pretpostavki za njihovo ostvarivanje). Ovi uslovi obuhvataju mno{tvo elemenata, od izvesnih metapravnih i eti~kih na~ela do institucionalnih garantija, kao {to su „protivte`a i ravnote`a” (checks and balances) u organizaciji vlasti, nezavisno sudstvo i druge, i socijalno-ekonomskih i politi~kih ~injenica koje karakteri{u poliarhijska dru{tva. U ovom smislu shva}en, ovaj princip u su{tinskom smislu podrazumeva vezanost pravom svih, pa i najvi{ih nosilaca vlasti i isklju~uje li~nu vlast (kult li~nosti) ili monopol vlasti raznih elita, avangardi, vo|a, neformalnih grupa i vanustavnih faktora dru{tvene mo}i. No, legalizam u ovom smislu vi{e je jedan asimptotski ideal nego stvarnost. Jer politi~ka mo} iznalazi uvek nove oblike i mogu}nosti da svoj uticaj ostvari, a univerzalne pravne norme da mimoi|e. Gotovo svaki student prava ~uje anegdotu u kojoj se pravo figurativno prikazuje kao mre`a u koju se hvataju male ribe, a koju lako razdiru one velike i mo}ne. Iskustvo ve}ine ljudi makar delimi~no potvr|uje ume{nost ovog zapa`anja i zato se anegdota prenosi s generacije na generaciju. Ina~e, ona se vezuje za rad slavnog atinskog zakonodavca, u stvari ustavotvorca

Legalitet

23

Solona, kojeg su anti~ki mislioci ubrajali me|u sedam mudraca. Dok je Solon pisao ustav za Atinu, do{ao je kod njega jedan mudri skitski poglavica, Anaharsid, da nau~i ne{to {to bi moglo koristiti njegovim saplemenicama, koje su ina~e tada{nji Grci smatrali varvarima. Kad je Anaharsid ~uo da Solon namerava da pisanjem zakona popravi atinske prilike, za~udio se da mudar ~ovek misli da pomo}u re~i mo`e popraviti stvari. I mi danas ~esto sumnjamo i pitamo se da li se re~ima mo`e popravljati nezadovoljavaju}e stanje. Me|utim, mnoga istorijska iskustva pokazuju da mo`e, ako se na|u prave re~i, prave koncepcije, odgovaraju}e norme kojih bi se svi pridr`avali. I u tome je zna~aj legaliteta. To je upravo uspeo Solon i Atina je, kao {to je poznato, pod okriljem njegovih zakona do`ivela procvat. Njegovi zakoni su bili, kako mi danas ka`emo – radikalna reforma. Oni su za ono vreme donosili naprednija i racionalnija re{enja. Ali, pametnog Anaharsida ubili su njegovi ro|eni brat i saplemenici kad je poku{ao da im prenese novine koje je od Solona nau~io. Svaki student isto~nja~kih filozofija zna za jedan jo{ ~uveniji poku{aj da se nezadovoljavaju}e dru{tveno stanje popravi ispravljenjem re~i. To je bio Konfu~ijev poku{aj tzv. rektifikacije imena, tj. nastojanja da se stvarima daju prava imena. Po Konfu~iju, nije brat onaj ko je ro|en od istih roditelja, nego samo onaj ko se pona{a kao {to brat treba da se pona{a. Nije otac ili suprug onaj kome pravni sistem po nekim kriterijumima dodeli taj status ili naziv, nego samo onaj ko ispunjava funkciju koju ta uloga u porodici i dru{tvu podrazumeva. Zakonitost u pravu morala bi tako|e po~eti uvo|enjem pravih i preciznih pravnih termina, kvalifikacija, racionalnih kriterijuma i {irokih sloboda u granicama prava, a ne samo kaznenih odredbi i sankcija. U mnogim zemljama, pravnici moraju pravu vratiti i pravi jezik, izvr{iti rektifikaciju pravnih pojmova i izbaciti nebulozne sklopove re~i iza kojih ne stoji niti kakva stvarnost niti kakva smislena i racionalna pravna zapovest. Istorijsko iskustvo, kao i savremena pravna i politi~ka nauka i praksa, potvr|uje jednu davna{nju ideju politi~ke i pravne filozofije. I pru`aju nam nove argumente za zaklju~ak da postojanje pravnog akta koji se zove „ustav” i za koji se tvrdi da je najvi{e pravne snage, ne garantuje da }e postojati ustavnost u pravno-filozofskom, politi~kom i sociolo{kom smislu. Isto tako, postojanje izvora prava koji se zovu „zakoni” ne zna~i da je uspostavljena zakonitost, ~ak i ako se ti propisi sprovode u `ivot. Mogu}no je ~ak da bude i suprotno: {to je vi{e pravnih propisa, da bude manje zakonitosti. Naro~ito kad su propisi izraz arbitarne volje vlasti. Uz to, preterano veliki broj propisa pove}ava i neodre|enost i potkopava pravni sistem. I anti~ki i moderni politi~ki i pravni analiti~ari i mislioci znali su da premnogo zakona {teti. Tacit je u Analima pisao da {to je vi{e zakona to je ve}a pokvarenost u dr`avi. Jedan engleski pisac i lekar (Tomas Fuler, Gnomologija,

24

Vojislav Stanov~i}

1732) pisao je da {to je vi{e zakona to je vi{e i prekr{ilaca, a Monteskje da „beskorisni zakoni slabe i one koji su nu`ni”. Aleksis de Tokvil je tako|e zapazio u Americi da {to je manje zakona to ih ljudi vi{e po{tuju. Zaklju~ci za nas su vi{e nego o~igledni. Ja~anje legaliteta u oba navedena smisla, pa i samo u onom u`e pravnom zna~enju re~i, predstavlja veliki napredak i rezultat je vekovnih borbi i teoreti~ara i prakti~ara. Zato se svaki korak ili zna~ajniji slu~aj uvo|enja ili u~vr{}ivanja na~ela zakonitosti tretira kao doprinos civilizacijskim trendovima. U tom kontekstu se ~esto s pravom nagla{ava princip Du{anovog Zakonika koji nala`e sudijama da u su|enju ne uva`avaju i ne primaju nikakva „pisma careva koja obesna`uju zakon carstva mi”, {to zna~i da ~ak i ako bi im sam car pismeno nalo`io da neki slu~aj presude mimo zakona, oni su du`ni da se na takvu carevu naredbu ne osvr}u, nego da sude po zakonu. Veliki doprinos koji je pravni pozitivizam dao razvitku pravne nauke i naro~ito pravne teorije, logike i mogu}nosti kori{}enja kompjutera u re{avanju pravnih pitanja, nije dovoljan argument niti razlog u ime kojeg bi trebalo da se u analizi prava ostane isklju~ivo na terenu pravnog pozitivizma. Ceo instrumentarij od posebne pravne logike do kori{}enja kompjutera ostaje u onom podru~ju gde je pravo u instrumentalnoj ulozi, gde se ono stvara, procenjuje, tuma~i i primenjuje kao sredstvo. Nije legitimno odre}i nekome pravo da postavlja pitanje u koje svrhe jedno konkretno pravo slu`i, tj. ograni~iti istra`iva~a ili analiti~ara prava na postavljanje i tra`enje odgovora na pitanja „kako”, a ne i na pitanje „za{to”. Mogli bismo da se slo`imo da su i r|avi zakoni bolji od bezakonja, ali takvi zakoni ipak ne mogu biti dovoljna legitimacija jedne vlade, re`ima ili sistema. Iako se mnogi kriti~ari pravnog pozitivizma inspiri{u na izvorima prirodnog prava, ta inspiracija nikako ne daje uvek jednozna~an odgovor. Pojam „legitimnost” ima tesnu vezu sa legalitetom. Obe kategorije imaju etimolo{ki koren u rimskom pravu. „Legitiman” je prvobitno bio sinonim za zakonit(a), zasnovan(a) na pravu („legitimno dete” u smislu „dete iz zakonitog braka”). Ali, pogre{no je, kao {to se to ipak ~ini, nekriti~ki i linearno uzimati legalnost kao oblik legitimnosti. U na{em veku je veoma izra`ena ta tendencija da se ne{to {to se smatra legalnim, tj. u skladu sa izvesnim pravnim izvorom, bez obzira na op{te ciljeve i karakteristike tog pravnog sistema, proglasi i legitimnim. Jedan od najve}ih sociologa na{eg veka Maks Veber (Weber, 1864–1920), u svojoj shemi legitimnih oblika vlasti, kao jedan i u razvijenim dru{tvima najva`niji oblik legitimne vlasti smatra „zakonitu vlast”, tj. vlast koja svoje pretenzije na zapovedanje izvodi iz zasnovanosti te vlasti na zakonu. To mo`e zna~iti da je zakonit izbor, tj. da je izbor u skladu sa pravnim propisima, i da je na~in vr{enja date vlasti zakonit, tj. u skladu sa zakonima. A pod zakonima se podrazumevaju

Legalitet

25

op{ti pravni akti (propis) koje su donela zakonom predvi|ena tela i nazakonom propisani na~in. Ako to uzmemo za polazi{te, onda proizlazi da jedna vlada, koja mo`e biti postupa i tiranski, sopstvenim odlukama u obliku zakona mo`e sebe i svoj na~in vr{enja vlasti u~initi „zakonitom”, ergo „legitimnom”. Drugim re~ima, gleda se na formalnu stranu dono{enja zakona, a ne na njihovu sadr`inu. Da li se zapovesti jedne politi~ke volje iza koje stoji dovoljna sila prinude mogu tretirati kao zakoni, bez obzira na sadr`inu – to je pitanje kojim su se mu~ili i anti~ki i dana{nji pravni i politi~ki filozofi. Pravni prakti~ari se u ovom pitanju razmimoilaze sa pravnim filozofima. Politi~ka volja – pravo – eti~ki principi. – Pravo je od samih svojih po~etaka vi{estruko protivre~no. Ono je, s jedne strane, izraz politi~ke volje, kako kod velikih zakonodavaca na po~etku istorije pojedinih ljudskih civilizacija (recimo Hamurabija, Solona i dr.) tako i u brojnim dana{njim politi~kim re`imima. Ali, pravo je, s druge strane, i instrument racionalnog regulisanja odnosa i sukoba, i na~in ograni~avanja politi~ke volje. Ustavno pravo se ra|alo u procesu uspostavljanja ustavnosti kao oblika ograni~avanja politi~ke samovolje, kao regulisanje vr{enja politi~ke vlasti i kao skup individualnih prava i sloboda koji tako|e deluju kao faktor ograni~avanja vlasti. Cilj u pravu je veoma va`na kategorija i njome su se bavili zna~ajni pravni pisci, naro~ito prete~e tzv. sociolo{ke jurisprudencije (v. Rudolf Ihering, Cilj u pravu, t. I–II, Beograd, 1894–95). Cilj nije dovoljan da opravda, ~ak ni da objasni jedno pravo. Ali, potpunije obja{njenje i utvr|ivanje prirode jednog pravnog sistema zahteva uzimanje u obzir i cilja. Tretiraju}i pravo isklju~ivo u funkciji politi~kog sredstva i defini{u}i ga dr`avnom prinudom koja se koristi radi njegove primene kao bitno odredbom, pravni pozitivizam je isklju~io tzv. metapravne osnove pravnog poretka, izbacio je svaki oslonac za kritiku prava, oslonac koji bi se na{ao izvan samog prava (u nekom sistemu vrednosti, politi~koj ili pravnoj filozofiji, teoriji prirodnog prava, etici i sl.). Sveo je kritiku prava samo na kriterijume kao {to su saglasnost izme|u normi s obzirom na njihovo mesto u hijerarhiji, efikasnost, odnosno na ispitivanje uslova njegovog va`enja. To sve u krajnjoj liniji mo`e biti samo manifestacija prinude, sile, dovoljno mo}ne politi~ke volje. Cela istorija nas u~i da je priroda politi~ke vlasti takva da po njoj imanentnim zakonima te`i uve}avanju i koncentraciji, usavr{avanju instrumenta mo}i, {irenju njenog uticaja i dominacije u pogledu broja ljudi i teritorija na koje se prostire. U toj te`nji ja~anja i {irenja, a takva je i dana{nja tendencija narastanja etatizma, posebno autoritarnog etatizma, politi~ka mo}, odnosno institucionalizovana politi~ka vlast ispoljavala je stalnu te`nju da pravo tretira kao puko sredstvo izra`avanja i saop{tavanja svoje volje. O tome svedo~i i nekoliko op{tepoznatih

26

Vojislav Stanov~i}

deviza, tj. pravnih i politi~kih sentenci. Ulpijanova izreka „[to god se princepsu svi|a, ima snagu zakona” (Quidquid principi placuit legis haber vigorem, Ulpian, Digesta, I, iv, 1) pregnantno izra`ava tu situaciju. Ovaj ~uveni pravnik je sa `aljenjem konstatovao takvo stanje stvari jer je imao visoko mi{ljenje o ulozi prava, za koje je rekao da je to „nauka i ve{tina o dobrom i pravi~nom” (Ius est ars boni et aequi, Digesta, I, i, 1). Geslo Luja XIV – „Dr`ava to sam ja” (E'Etat, c'est moi) – datira iz vremena kad se u Francuskoj govorilo: Ako ho}e kralj, ho}e i zakon”. Od Trazimahovih stavova pripisanih mu u Platonovoj Dr`avi da „pravi~no nije ni{ta drugo nego ono {to koristi ja~emu” stalno je prisutna tema o sili, ne samo kao o garantu „va`nosti” nego kao samom temelju ili su{tinskoj crti „prava”. U tako shvatanom pravu, iz njega su isklju~ivani pravda i racionalnost kao unutra{nja sadr`ina i su{tina. Kriti~ki odnos prema mogu}im posledicama takvog stanovi{ta o sprezi prava i sile lepo ilustruju re~i P.P. Njego{a: „Kome zakon le`i u topuzu, tragovi mu smrde ne~ovje{tvom”. Ali, ~ak je i Seneka smatrao (ili samo konstatovao) da je pravo u oru`ju, odnosno da su u pravu uvek oni koji nose oru`je (lus est in armis). I tako sve do Bizmarka, koji je tako|e smatrao da sila ide ispred prava (Die Macht geht vor Recht) i Staljina, koji je u sli~nom stilu kurzivom isticao Lenjinov stav da je „diktatura proletarijata zakonom neograni~ena i na nasilje oslonjena vladavina proletarijata” (J. V. Staljin, Pitanje lenjinizma, Beograd, Kultura, 1946). U priru~nicima o tehnici vladanja kao {to je Knjiga vladara oblasti San od [an Jana (Beograd, BIGZ, 1977) savetuje se vladaru da je pridr`avati se zakona va`nije nego ceniti pravi~nost. Sa ovakvim poimanjem „pravde” sigurno nije bilo te{ko dati i drugi savet diktiran kineskom varijantom „dr`avnog razloga”; „Kada je narod slab, dr`ava je sna`na; kada je dr`ava sna`na, narod je slab. Zato dr`ava koja ide pravim putem treba da oslabi narod” (isto, str. 153). Bezbroj je primera i izreka koje pokazuju odnos vlasti i prava kao izraza njene arbitrernosti. Ali isto tako od najstarijih zapisanih tragova o ~ovekovim preokupacijama mo`emo pratiti njegove misaone konstrukcije i prakti~ne pothvate sra~unate na to da se pro{ire granice slobode. Protivre~enost izme|u nametnutog poretka i autenti~ne ljudske slobode nije samo jedna od ve~itih tema nego i razdelnica po kojoj gotovo sve iole zna~ajnije mislioce mo`emo podeliti na one koji su favorizovali jednu ili drugu stranu ovog antinomi~nog para kategorija i pojava. Ideje o pravu koje bi bile utemeljene na pravi~nosti i mudrosti (racionalnosti) kao kruni svih vrlina, pojavile su se u pradavna vremena, a tragi~ne sudbine li~nosti kojima je to postao `ivotni moto, kao i personifikacije tih vrednosti u mitskim junacima i govorima, bile su teme zna~ajnih dela anti~ke dramske umetnosti, isto kao {to je razmatranje teorijskih problema vezanih za ovu problematiku dru{tvenih pravila pona{anja jo{ kod starih Grka postalo okosnica njihovih socijalno-filozofskih razmi{ljanja i dijaloga. Sigurno nije slu~ajno da u Eshilovom Oko-

Legalitet

27

vanom Prometeju, Vlast i Sila, kao sluge Zevsove, idu zajedno. Njima Prometej, prikovan na kavkaskoj steni, gde mu ptice kljuju utrobu, prkosno i prezrivo dobacuje da ne bi menjao svoj polo`aj za njihov. Kroz njegova usta dramski pisac saop{tava jo{ jednu veliku istinu. „Kome je mlada vlast, kruta mu je }ud”. Sukob izme|u politi~ke volje (koja, ~im je neograni~ena, prerasta u samovolju), s jedne strane, i prava ili ose}anja pravde, jedna je od karakteristika istorije. Isto tako, s druge strane prava, sukob izme|u moralnih vrednosti i obi~aja, s jedne strane, i poretka koji pretenduje na va`enje u pravnopozitivisti~kom smislu, imao je i mo`e imati mnogobrojne varijante. Nekada je to sukob ukorenjenih i razumom shvatljivih moralnih uverenja, du`nosti i prava sa novim pravnim naredbama, koje tek eventualno treba da steknu i moralni autoritet, ukoliko to uspeju. Nekada je to otpor da se uobi~ajeni oblici i kriterijumi pona{anja me|u ljudima na brzinu zamene izmi{ljenim ili arbitrarno nametanim propisima ili naprosto arbitrarnom ad hoc izdatom zapove{}u. Ukratko: nekada je to konzervativni otpor novome, a nekada ~ovekova borba za moralnu autonomiju. Jedan od najslavnijih starih prikaza sukoba politi~ke volje ili na njoj zasnovane pravne zapovesti sa moralnim i uobi~ajenim redom ljudskih stvari i poimanjem du`nosti i pravednosti, dat je u Sofoklovoj Antigoni: Antigonina bra}a Eteokle i Polinik poginuli su u borbi u kojoj je jedan bio na strani dr`avnog poretka, a drugi se borio protiv njega. Zato tiranin Tebe Kreont nare|uje da se jedan sahrani sa dr`avnim po~astima, a drugi da ostane nesahranjen. Onome ko bi ga sahranio zapretio je smrtnom kaznom. Antigona postupa kao sestra koja prema oba brata ima istu moralnu du`nost (prirodno pravo i du`nost) da obojicu sahrani, pa nastaje sukob koji ima tragi~ne posledice ne samo po Antigonu nego i po Kreontovu porodicu (jer je njegov sin zaljubljen u Antigonu). Hor na zavr{etku tragedije upu}uje re~i prekora Kreontu, poru~uju}i mu da je razumnost prvi malj za kovanje sre}e. Hegel je, pak, bio mi{ljenja da su obe strane pogre{ile i obe su ka`njene: Kreont nije smeo izdavati zapovesti koje su suprotne nepisanom bo`anskom zakonu, a Antigona nije smela prekr{iti pozitivnopravni zakon. Ne samo veliki mislioci kao Platon i Aristotel nego i dr`avnici, njihovi savetnici, religijski reformatori i drugi shvataju veliki zna~aj prava kao civilizacijskog dostignu}a ili „bo`jeg dara” kako su ga tretirali stari Egip}ani, Pisani zakoni su imali ogromnu civilizacijsku ulogu, jer su mogli obezbediti ve}u izvesnost i primenu istih pravila na {irim prostorima, nego {to su to mogli nedovoljno univerzalni obi~aji. Ali, i stari narodi i mislioci su se suo~avali s pitanjem da li je zlato sve {to sija i da li je pravo, odnosno legalitet sve {to se za takvo ozna~i ili prikazuje. Oblik pisanih zakona doprinosio je i {irenju „pravne svesti” iako je zbog rasprostranjene nepismenosti davao sve{tenicima i ~inovnicima

28

Vojislav Stanov~i}

povla{}en polo`aj. Najva`nije pitanje od samih po~etaka pisanih zakonika do danas ticalo se njihove sadr`ine. Zanimljiv je i pou~an jedan razgovor o zakonima koji Ksenofont u Uspomenama na Sokrata opisuje kao da su ga vodili Alkibijad i njegov staralac i vrhovni dr`avni rukovodilac Atine, Perikle. Alkibijad je tra`io da mu, radi upu}ivanja u dr`avni~ko ume}e, Perikle objasni „[ta je zakon?”. Perikle najpre ka`e da „sve su zakoni {to narod u skup{tini odlu~i da napi{e, kazuju}i {ta treba ~initi i ~ega se treba kloniti”. Alkibijad dodaje: „Verovatno napise s uverenjem da treba ~initi dobro, a ne zlo”, {to Perikle potvr|uje. Alkibijad pita dalje i zao{trava problem: „Ako se ne sastane narodna skup{tina nego, kao {to je slu~aj u oligarhijama, samo nekolicina utvrdi {ta treba ~initi, {ta je to onda?” Perikle odgovara: „Sve {to dr`avna vlast re{i da treba ~initi, pa napi{e, sve se to zove zakon”. Alkibijad nastavlja: „Ako i tiranin ima dr`avu u vlasti, pa nala`e {ta gra|ani treba da ~ine, da li je i to zakon?” Perikle isto tako ide dalje u smeru u kojem kasnije odgovore nude Luter i pravni pozitivisti: „Pa i {to tiranin, dok ima vlast, naredi da se napi{e, i to se zove zakon.” U ovom dijalogu preokret nastaje Alkibijadovim kriti~kim pitanjem: „A {ta je onda nasilje i bezakonje, Perikle? Ne de{ava li se to onda kad ja~i slabijega, ne uveravanjem, nego primenom sile primora da ~ini {to se njemu svidi?” Periklov odgovor je sada druk~iji nego malopre: „Bar meni se ~ini: pori~em da bi zakon bilo ono {to tiranin napi{e bez odobrenja gra|ana”. Na pitanje da li se to odnosi i na nekolicinu, Perikle je sasvim odre|en: „Sve {to neko nekoga primora da ~ini, a da ga nije uverio, pisao to ili ne pisao, sve mi se to ~ini da je pre nasilje nego zakon.” I, na kraju, Alkibijad postavlja pitanje: „Dakle, i {to ceo narod kao sila koja je ja~a od onih koji su imu}ni pi{e bez njihove saglasnosti, i to }e pre biti nasilje nego zakon?” Perikle mora re}i da i ceo narod mo`e doneti odluku koja nije zakon nego nasilje (Ksenofont, Uspomene na Sokrata, Beograd, BIGZ, 1980, knj. I, 2). Od zna~aja je nekoliko ideja koje u dijalogu dolaze do izra`aja. To je najpre sukob formalne legalnosti koju u po~etku zastupa Perikle (suprotno njegovom gledanju na karakter atinskih zakona koje je izneo u poznatom govoru na sahrani poginulih Atinjana, a koji je Tukidid zabele`io u Peleponeskom ratu III, 34–37) i, modernijim re~nikom na ube|enju i podr{ci onih na ~iju }e se zajednicu odnositi. Moderna teorija legitimnosti dodala bi i racionalnost postupka onih koji predla`u zakone kao uslov njihove legitimnosti, tj. tra`ila bi da zakoni budu racionalan odgovor na datu situaciju. Drugi krupni problem, koji je implicitan u ovome dijalogu, jeste onaj koji je vi{e puta raspravljan, od Aristotela do D`ona Stjuarta Mila, a odnosi se na tzv. tiraniju ve}ine. Ve}ina sama po sebi ne ~ini da se njenom podr{kom zlo pretvori u dobro. U vezi sa problemom legitimizacije, Franc Nojman

Legalitet

29

je primetio da glas ve}ine ne mo`e zlo u~initi dobrim, ve} da zlo uz podr{ku ve}ine postaje samo veliko zlo (v. Franz Neumann, Demokratska i autoritarna dr`ava, Zagreb, Naprijed, 1974, str. 177). To zna~i i da su pristanak, u~e{}e, masovna podr{ka i drugi sli~ni izrazi prihvatanja i popularnosti samo neophodan, ali ne i dovoljan uslov za legitimnost jedne vlasti i njenih zakona. Platon je prvobitno nastojao da zasnuje idealnu zajednicu na principu vladavine mudrosti kao najvi{e vrline, odnosno vladavinu filozofa-upravlja~a, smatraju}i da je tako istovremeno mogu}e izmiriti etiku i politiku. To je sadr`aj njegove Dr`ave (Platon, Dr`ava, Beograd, Kultura, 1957). U Dr`avniku je takav sistem jo{ uvek smatrao idealnim, ukoliko bi se uspelo prona}i mudrog dr`avnika. Takvog ne bi trebalo ograni~avati nikakvim zakonima, jer oni uvek zna~e prosek, a natprose~ne ljude ne bi trebalo sputavati osrednjo{}u (v. Platon, Dr`avnik i Sedmo pismo, Zagreb, Liber, 1977). To bi bilo kao kad bi ve{toga lekara koji mo`e izvr{iti jedno le~enje, ili komandanta broda koji ga mo`e izvesti iz oluje, naterali da ne upotrebi svoje znanje ili ve{tinu nego da se pona{a po nekakvoj shemi prose~nog. Ali, po{to je zaklju~io da su retki mudri i sposobni upravlja~i, koje ne bi trebalo ograni~avati nikakvim pravilima, i da bi mo`da i takvi podlegli strastima. Platon je u Dr`avniku izlo`io „drugo po redu najbolje ure|enje”, u kojem bi i obi~ni ljudi mogli dobro upravljati. ^inili bi to na taj na~in {to bi u pravila (zakone) uneli ono {to rade mudri dr`avnici u drugim zemljama. Sti~u}i iskustva, Platon je morao da sve vi{e napu{ta svoje ideale. Preokret do kojeg je do{lo u njegovim shvatanjima izra`en je u Zakonima. Platonovo razo~arenje u politi~are uvrstilo ga je me|u filozofske rodona~elnike jedne velike ideje, ideje o vladavini zakona (v. op{irnije u na{em radu Prete~e ideje o vladavini prava: Platon – Aristotel – Ciceron, Arhiv za pravne i dru{tvene nauke, 1986, 3–4). U svom nedovr{enom delu, Platon je na slede}i na~in izlo`io ideju vladavine zakona: „One koji se obi~no nazivaju upravlja~ima, nazvao sam sada slugama zakona, ne iz `elje da gradim nove nazive, nego zato {to sam uveren da od toga vi{e nego od i~ega drugoga zavisi i odr`avanje i propast dr`ave” (Ibid., IV, 6). Aristotel se u Politici opredelio za vladavinu zakona iz istih razloga iz kojih ju je i Platon pod stare dane prihvatio kao najbolji oblik ure|enja za smrtne ljude sa njima svojstvenim manama. Aristotel je smatrao da „nije dobro da vrhovna vlast uop{te pripada ~oveku, a ne zakonu, zato {to je ~ovekova du{a podlo`na strastima” (Aristotel, Politika, Beograd, Kultura, 1960, III, iii, 3). On dalje pi{e: „Zahtevati da vlada zakon zna~i zahtevati da vlada bog i um, a zahtevati da vlada ~ovek zna~i dopustiti i `ivotinji da vlada, jer po`uda je ne{to `ivotinjsko, a strast kvari i najbolje ljude kada su na vlasti... Oni koji tra`e pravdu tra`e sredinu, a zakon je sredina” (Politika, III, xi, 2–4 i 6). U vezi sa zakonom zapazio je problem koji je i danas aktuelan: kako obezbediti da zakoni budu dobri, odnosno kako

30

Vojislav Stanov~i}

osigurati da oni koji ih donose budu zaista sposobni za to. Zakoni mogu biti i r|avi, odnosno kako on ka`e „oligarhijski ili demokratski” (podsetimo da je za njega demokratija iskvareni oblik politeje, tj. uslovno re~eno slobodne republike – ali demokratija mo`e biti i podno{ljiva ukoliko je usmerena i ako u njoj vladaju zakoni, a ne puka trenutna volja ve}ine). Aristotel uvi|a da ako su zakoni r|avi, onda se stavom o vladavini zakona ni{ta ne re{ava. Ipak je njegov zaklju~ak da „vrhovna vlast treba da pripada mudro sastavljenim zakonima, a nosioci vlasti, bilo da ih ima jedan ili vi{e, treba da raspola`u tom vla{}u samo utoliko ukoliko zakoni nisu precizni, jer nije lako op{tim odredbama obuhvatiti sve pojedina~ne slu~ajeve. Ali, jo{ uvek ne znamo kakvi treba da budu mudro sastavljeni zakoni i taj stari problem i dalje ostaje problem” (Ibid, III, vi, 13). Hri{}anska u~enja su veoma mnogo doprinela da biblijska ideja o bo`anskoj vladavini posredstvom zakona (zapovesti) postane jedan od temelja zapadnoevropske civilizacije. No, borba za vladavinu zakona i demokratiju bila je dugotrajna i prete`no lai~ko-politi~ka. U periodu nastajanja moderne teorije demokratije i prvih demokratskih ustanova u novom veku, o`ivele su i stare rasprave o „prirodnom” i „ljudskom” ili pozitivnom pravu, o odnosu morala i prava, prava i sile, o ~ovekovim prirodnim pravima koja pozitivno pravo mora po{tovati itd. Ideja o vladavini prava postala je osnovom moderne teorije ustavnosti i pokreta koji su se borili za ostvarivanje te ideje, kao i instrumentom borbe protiv kraljevog apsolutizma. Iako nije bio pripadnik te struje misli, Tomas Hobs (Hobes, 1588–1679) dao je veliki doprinos preciziranju pozitivisti~kog poimanja prava kao izraza suverene vlasti i njegovim tragom su i{li D`on Ostin (Austin, 1790– 1859) u XIX veku i pravni pozitivisti u XX. Po Hobsovom znatno mla|em savremeniku D`onu Loku (Locke, 1632–1704) vlada i vlast nisu sami sebi svrha, ve} su u funkciji za{tite ~ovekovih prava i stvarala~kih potencijala ~ije praktikovanje ljudski razum prihvata i mo`e argumentima opravdati. Prirodna prava koja pripadaju ~oveku samom ~injenicom da je ljudsko bi}e, Lok je shvatao kao osnovu i svrhu radi koje se vlade uspostavljaju. Pozitivni zakoni koji se donose moraju tako|e doprinositi toj svrsi da bi vlada koja ih donosi mogla pretendovati na legitimnost. Za Loka kao rodona~elnika moderne demokratske teorije, svaka vlast bi trebalo da bude ograni~ena time {to mora slu`iti svrsi koju su joj umni ljudi namenili, pa tako nikakvo telo, ni pojedinac ni skup{tina, ne mogu imati neograni~enu vlast. A time je i sadr`ina zakona ograni~ena, tj. ni zakonima se ne mo`e narediti sve {to bi neka politi~ka volja htela, kao {to kasnije Ruso (Rousseau, 1712–1778) misli da bi mogla „op{ta volja” (volonte generale) apsolutnog narodnog suvereniteta. Lok je tvorac koncepcije ograni~ene vlade, vlade koja svoju legitimaciju dobija pristankom onih kojima vlada. Zato i pozitivni zakoni koje ona donosi, moraju da

Legalitet

31

ispune odre|ene uslove da bi se mogli smatrati zakonima u pravom smislu. Lok nabraja neke uslove: iako je zakonodavna vlast najvi{a vlast u svakoj zemlji, ona ipak „nije niti mo`e da bude apsolutno arbitrarna nad `ivotima i imovinom drugih ljudi”; ona, dalje, „ne mo`e za sebe da prisvoji vlast upravljanja na osnovu improvizovanih dekreta, ve} je du`na da deli pravdu i da re{ava o pravima podanika na osnovu objavljenih va`e}ih zakona i preko poznatih ovla{}enih sudija”, ovakva vlast „ne mo`e da prenese vlast dono{enja zakona” u neke druge ruke i ograni~ena je, jer su joj „ovla{}enja dali dru{tvo i bo`ji i prirodni zakon... da vlada na osnovu objavljenih ustanovljenih zakona , ne da budu nedosledni u pojedina~nim slu~ajevima, ve} da imaju jedno pravilo za bogatog i siroma{nog, za miljenika na dvoru i seljaka za polugom”; i „oni ne treba da udaraju poreze na svojinu naroda bez saglasnosti naroda” (John Locke, Dve rasprave o vladi, Druga rasprava, gl. XI, tc, 135–142). Vi{e je nego o~igledno da su se britanski kolonisti u Severnoj Americi mogli inspirisati Lokom za onu svoju devizu da nema oporezivanja bez predstavni{tva (No Taxation without Representation), upravo kao {to se ubrzo zatim Lokom inspirisao i Tomas D`eferson (Jefferson, 1743–1826) u izno{enju razloga za nezavisnost. Lokova koncepcija slobode je sloboda u granicama zakona. Za njega, tamo gde prestaju zakoni, po~inje tiranija. Za nas je danas problem isti kao {to je i bio za Aristotela – koji su zakoni mudri i prihvatljivi – i kako obezbediti da ih donose oni koji su za to sposobni? Problem neposlu{nosti nepravednim zakonoma. – Verovatno ni jedan primer u kojem je pravda povre|ena u korist zakona nije privukao pa`nju mislilaca i komentatora koliko „slu~aj Sokrata”. Njega mo`emo delimi~no razumeti u kontekstu anti~kog organicisti~kog poimanja zajednice kao celine u odnosu na koju je individua podre|eni deo, kao i poimanja jedinstva etike i politike, pa i zakona kao izraza prednjih premisa. U okvirima ovih shvatanja bilo je i Sokratovo, odnosno Platonovo, o poretku i zakonima kao uslovu zajedni~kog `ivota i o posledicama toga gledi{ta po pojedinca. U Platonovom Kritonu izlo`en je ceo traktat u prilog po{tovanja zakona, ~ak i u slu~aju kad se u ime toga po{tovanja ~ini velika nepravda (Platon, Kriton, u Platon, Dijalozi, Beograd, Kultura, 1970). Argumenti, koje „Zakoni” u svoju korist iznose u Kritonu u zami{ljenom Sokratovom dijalogu s njima, veoma su ubedljivi. Oni se pozivaju ~ak i na pre}utni pristanak na posledice od strane onoga ko je od ro|enja izvla~io prednosti `ivota u skladu sa zakonima. Ne mo`emo dovoditi u pitanje moralnost Sokratovog opredeljenja da ne iskoristi pru`enu mu priliku da pobegne. Njegovi razlozi su ubedljivi, a makako ga je Platon dao, ceo dijalog je i dirljiv. Sokrat je morao sopstvenim `ivotom potvrditi svoje dotada{nje u~enje i prihvatiti smrt ili izbe}i kaznu i tako delom opovr}i ono ~emu je druge pou~avao. Pretpostavljam da su se u sli~nim dilemama nalazili i mnogi komunisti koji su na montiranim procesima

32

Vojislav Stanov~i}

pod komunisti~kim re`imima bili optu`ivani za najgnusnije zlo~ine koje nisu ni pomi{ljali da po~ine. Mnogi od njih su verovatno smatrali da svojim `ivotom potvr|uju ispravnost odluka njihove partije. Platonov prikaz i kasniji odjek „Sokratovog slu~aja” donosi pouku vlastodr{cima da nastoje pribli`iti pravo i pravdu, te da bi odmereno{}u trebalo da izbegnu nove slu~ajeve Sokrata. Malo je verovatno da }e oni tu pouku nau~iti, jer je ve} Aristotel morao be`ati iz Atine „da se ova ne bi po drugi put ogre{ila o filozofiju”. Njegovim putem moralo je tokom istorije po}i bezbroj drugih. Neki cini~niji mudraci su se svojim bekstvima i hvalisali kao gr~ki pesnik Arhiloh ili Tomas Homs. Ali „Sokratov slu~aj” u Platonovoj obradi je u stvari rasprava u prilog pozitivnog prava. Iz dana{njeg ugla posmatrano, Sokrat je morao da ne prihvati nepravednu kaznu zasnovanu na istim takvim zakonoma. Me|utim, osnovna Platonova i Sokratova ideja je o pravdi kao osnovi zajednice. Radi ostvarenja te osnove postavke dr`ava ima moralnu funkciju, a da bi je uspe{no ostvarivala Platon je teorijski konstrui{e kao totalitarnu. Mo`emo smatrati da bi neka druk~ija polazna shvatanja nalagala Sokratu da izabere otpor i izbegne udar zakona u ime vrednosti vi{eg reda, i da bi Platon ceo slu~aj druk~ije tuma~io. Takvu vrednost vi{eg reda predstavlja i jo{ konkretnije ~ovekovo pravo na slobodno izra`avanje argumentovanih stavova o politi~koj zajednici i anga`ovanje da nenasilnim na~inima ona postanu deo mi{ljenja i na~in delanja ~lanova te zajednice. Na takav stepen i oblik moralne autonomije u odnosu na zajednicu kojoj se pripada, anti~ki Grci su retko bili spremni. To su ~inili samo legendarni heroji kao Prometej. Platonovo opravdanje prioriteta koji zakoni imaju nad pravdom, a ona bi trebalo da bude njihova su{tina, uklapa se u njegove druge stavove zbog kojih je jedan Englez na{ega doba (R. Krosman) napisao da {to Platona vi{e ~ita to ga sve vi{e mrzi (zbog njegovog totalitarizma), ili zbog kojih ga je Karl Poper svrstao me|u neprijatelje otvorenog dru{tva. Poku{aji prisutni u na{em vremenu da se iz Cicerona izvede identi~nost legalnosti i legitimnosti na osnovu etimolo{kog porekla drugog pojma iz prvog, nisu osnovani. Jer, Ciceron je izlo`io ideju prirodnog prava (ius naturale) kao umne tvorevine vi{eg reda u odnosu na pozitivno pravo i uslovljavao je va`enje pozitivnog prava njegovom saglasno{}u sa prirodnim, tj. sa nekim eti~kim principima. Ciceron (De legibus , II, v, 13 – vi, 14–15) pi{e o mno{tvu nepodno{ljivih i pogubnih zakona koji ne zaslu`uju da se tako zovu vi{e nego pravila neke bande razbojnika. ^ak i kad bi zemlja (tj. narod) prihvatali takve propise, pi{e Ciceron, to ih ne bi u~inilo zakonima. Ciceron je ina~e pravo visoko cenio, smatraju}i da su „pravo” i „zajednica interesa” ono {to odre|uje „res publica”.

Legalitet

33

^ak je i jedan britanski pisac neohegelijanac u XIX veku, a to je Tomas Hil Grin (T. H. Green, 1836–1882), koji je Hegelovu politi~ku filozofiju sa dr`avom kao klju~nom kategorijom poku{ao preneti na britanske prilike, zaklju~io da gra|ani imaju du`nost iskazivanja neposlu{nosti prema vlastima, ~iji pisani ili nepisani zakoni {tete interesima politi~ke zajednice ili koji ne pru`aju institucionalne mogu}nosti niti legalne metode da se nepravi~ni zakoni ukinu (T. H. Green, Lectures on Political Obligation, 1879–80). Teorija „~istog prava”, ~iji je ina~e glavni zagovornik pravnih liberalnih pogleda Hans Kelzen (Kelsen, 1881–1973), i pravni pozitivizam koji ima armije sledbenika, imaju tendenciju da legalnost protuma~e samo u u`em smislu, kao saglasnost ni`ih pravnih normi sa vi{ima u okviru jednog pravnog sistema, i da tako usko shva}enu legalnost izjedna~e sa legitimno{}u. U prvom izdanju Op{te teorije (1925) Kelzen je zauzeo stanovi{te da samovolja despota zna~i samo pravnu mogu}nost da se u svako doba norme sa op{tim ili posebnim va`enjem donesu, izmene ili ukinu, i da je s gledi{ta ~iste pravne teorije nemogu}e povu}i razliku izme|u demokratije i despotije, jer su i jedno i drugo procesi ljudskih pona{anja. On je tako|e smatrao da se pravni poredak, a isto tako i dr`ava, od drugih pojava razlikuju samo po specifi~noj tehnici, ~ija je su{tina ostvarenje zapovesti (norme) primenom prinude, koja tako postaje bitan elemenat definicije prava. Kelzen je neke svoje glavne ideje izlo`io ve} 1911, a osim nema~kih pravnih teoreti~ara, naro~ito neokantovca [tamlera (Rudolf Stammler, Lehrbruch der Rechts philosophie, tre}e izd. Berlin-Leipzig, 1928) i sociologa formalne {kole, na Kelzena su uticale pozitivisti~ke ideje D`ona Ostina koje u krajnjoj analizi vuku koren iz u~enja Tomasa Hobsa (V. Hans Kelsen, Hauptprobleme der Staatsrechtslehre, Tübingen, 1911; Allgemeine Staatslehre, Berlin, 1925; i Reine Rechtiehre, WienLeipzig, 1934; kao Op{ta teorija prava i dr`ave, Beograd, 1951). Leo [traus, istaknuti pisac u oblasti filozofije, politike i prava, koji je sli~no Kelzenu ispred nacizma morao pobe}i u Ameriku, i ~ijih je nekoliko radova u nas prevedeno, na po~etku jednog svog dela iznosi prekor nau~nicima dru{tvenih nauka. Taj prekor bi se mogao odnositi u istoj meri i na druge, tj. na tehni~ke i medicinske nauke, ali je taj pisac ipak pre svega imao u vidu pravnike. Jer na istom mestu polemi{e s Hanson Kelzenom. [traus pi{e: „Ono {to je Makijaveli javno ~inio, u~ini}e i na{a dru{tvena nauka; sem ako se, sam bi Bog znao za{to, odlu~i za {iroki liberalizam umesto za doslednost – pru`i}e savet sa podjednakom spremno{}u i tiranima i slobodnim ljudima”. Jedan drugi nema~ki filozof prava, Gustav Radbruh (Radbruch) dugo vremena je pripadao krugu pravnog pozitivizma, ali se dr`ao i prirodno-pravnog shvatanja da je „pravo stvarnost ~iji je smisao da slu`i pravdi”. Posle iskustva sa nacizmom, kod njega je prevladao prirodno-pravni pristup. Ta~nije re~eno, on je postao kriti~an

34

Vojislav Stanov~i}

prema pravnom pozitivizmu i potra`io je metapravne temelje za procenu pravnih i politi~kih re`ima. „Pravedno” je za njega apsolutna vrednost koja se ne mo`e izvesti iz neke druge vrednosti. Da li je neka norma pravna ili nije, za Radbruha nije kriterijum to da li je obezbe|ena dr`avnom prinudom, ve} svrha koju ispunjava. Za njega je pravo „skup naloga za zajedni~ki `ivot ljudi” (Gustav Radbruh, Filozofija prava, 1932, Beograd, Nolit, 1980, paragrafi 4 i 7). S obzirom na pravnu stvarnost, pi{u}i o neispravnom pravu, stvorio je pojmove „zakonskog neprava” i „nadzakonskog prava”. Pravo, po Radbruhu, mo`e pozitivno va`iti, ali da uprkos tome bude neispravno. „Za va`enje dokazivo neispravnog prava – pi{e Radbruh – ne da se zamisliti nikakvo obrazlo`enje za to da propisano pravo koje je van sumnje spoznato kao nepravedno, sa~uva svoje va`enje (Gustav Radbruch, Aphorismen zu Recthsweisheit, Göttingen, 1963). Sve je vi{e radova u oblasti politi~ke i pravne filozofije isticalo nadpravni, ili metapravni karakter osnovnih principa u odnosu na koje su ~itavi pravni sistemi instrumentalni. To {to su se pojedini pravnici-pozitivisti pozivali na vrednosnu neutralnost da bi izbegli ideolo{ke implikacije po stvaranje, tuma~enje i primenu prava, pa i na konkretne odluke koje su morali donositi, nije se pokazalo uspe{nim, na primer u otporu nacionalsocijalizmu. Radi obrade ovog pitanja iz vi{e razli~itih uglova, treba re}i da je vreme izme|u dva svetska rata pokazalo jo{ jednu dimenziju problematike legaliteta i legitimiteta: da se u ime legaliteta mo`e braniti jedan relativno prihvatljivi sistem politi~kih i drugih vrednosti, i da se u ime legitimiteta takav sistem mo`e ru{iti, pa u ime velikih ideala ili iluzija zameniti neuporedivo gorim. Tako je Oto Kirhajmer 1932. smatrao da o~uvanje sistema Vajmarske republike nala`e da se pitanje legitimiteta razmatra u pravnim okvirima tog sistema, jer on daje velike {anse (demokratija, podela vlasti, nezavisno sudstvo i sli~no), dok se Karl [mit zalagao za vanpravne uzurpatorske pothvate, a pravdao ih je time da su volja i interes naroda iznad prava, da postoji stanje nu`de, vi{i interes itd., {to sve nema legalitet, ali navodno ima potvrdu u vi{oj formi legitimiteta. Sve u svemu, ipak se pokazalo da je pravni pozitivizam olak{ao delovanje autoritarnih re`ima. To se ispoljilo u slu~ajevima nacionalsocijalisti~kog i staljinisti~kog re`ima. Ovaj poslednji je u drugoj polovini tridesetih godina favorizovao pravno-pozitivisti~ki pristup. Takav je pristup do{ao do izra`aja u radovima Vi{inskog i Judina kad kritikuju sovjetske pravne teoreti~are iz prvog perioda posle Oktobarske revolucije i iz perioda NEPa (Pa{ukanisa, Rajznera, Stru~ku, Krilenka i dr.) i kada o zakonitosti pi{u pozitivisti~ki pragmatisti~ki. Uprkos tome, posle Drugog svetskog rata, mnogi pravnici su jednostrano pribegavali pravnom pozitivizmu kao spasonosnom leku protiv ideolo{ke zloupotrebe prava, pa je i jedna konferencija evropskih pravnika odr`ana u Bela|u

Legalitet

35

(Beiaggio, Italija) 1961. zauzela stav u prilog pravnom pozitivizmu (v. Alexander P. D. Entreves, Legality and Legitimacy, The Review of Methaphisics, 1963). Pouka koja se mora izvu}i nije povla~enje u pozitivizam pod vidom ideolo{ke neutralnosti, nego kriti~ka analiza pravnih i vanpravnih, pa i ideolo{kih, stavova i analiza ~injenica koje uti~u na sadr`aj i karakter pravnih podataka, odnosno politi~kih re`ima i pojedinih ustanova i odluka. O uticaju pravnog pozitivizma na prihvatanje dr`avne volje kao najvi{eg zakona, Radbruh ka`e: „Pravni pozitivizam koji se, manje ili vi{e, predaje na svim katedrama navikao je pravnike na to da svaku dr`avnu volju u formi zakona priznaju kao pravo”, 1948). Za Radbruha je misao prirodnog prava bila zabluda, ali najplodnija zabluda koja se mogla zamisliti (Aphor., 1929). Shvataju}i da za pravnika u praksi doista nema drugog prava osim „propisanog” pozitivnog prava, on je tako|e te`io da dr`avu obave`e „nadpozitivnim, prirodnim pravom, istim prirodnopravnim na~elom na kojem se jedino mo`e zasnivati va`enje samog pozitivnog prava” (Apohor., 1932). Kao kriti~ar pukog pravnog pozitivizma, u svoje pravne aforizme je zapisao: „Svojim uverenjem da 'zakon je zakon', pozitivizam je razoru`ao nema~ki pravni~ki stale` protiv zakona sa samovoljom i zlo~ina~kom sadr`inom. Pri tom, pozitivizam uop{te nije u stanju da vlastitom snagom obrazlo`i va`enje zakona” (1946). Prema Radbruhu, kao i drugim zastupnicima koncepcija koje uva`avaju metapravne kriterijume za procenjivanje prava, vladavina prava obavezuje i zakonodavca, tj. i sam zakonodavac je vezan pravom. I to je ideja ~ije korene mo`emo na}i jo{ kod Aristotela. Pravni pozitivizam i pravni realizam su, nezavisno od namera autora, doveli do situacije da „pravo” postane instrument puke mo}i ili gole sile. Razlike se ispoljavaju u oblasti koja bi se mogla smatrati pravno-stru~nom. To se mo`e pokazati nekim razlikama izme|u tzv. kontinentalno-evropske {kole prava, koja svoje korene vu~e iz rimskog prava, i tzv. anglosaksonske {kole op{teg prava (Common Law). Na primer, u starom Rimu, a u novije vreme na evropskom kontinentu, naro~ito u Nema~koj (Veber, Kelzen), Francuskoj (Oriju), u Italiji i drugim zemljama legitimnost je pravno pozitivisti~kim interpretacijama svedena na legalnost, odnosno iz legalnosti je izvo|ena legitimnost. S druge strane, u zemljama sa anglosaksonskom tradicijom, gde se insistira na principu vladavine prava (the rule of law), va`an i bitan element legitimnosti vlada jeste sistem vrednosti, na kojima po~iva pravni poredak i sistem vlasti, pa i odnos gra|anina i vlasti, a isto tako i procedure i postupci (the due process of law) u skladu sa kojima se odlu~uje o ~oveku i njegovim pravima: a onda i u politi~kom procesu (izbor, odlu~ivanje, javnost, parlamentarizam, procedura dono{enja zakona). Iza ovih poznatih razlika stoje i razli~ite politi~ke i pravne filozofije („formule”) ili razli~ite interpretacije istih u~enja.

36

Vojislav Stanov~i}

U krajnjoj liniji, praksa daje za pravo pravnoj filozofiji da jedan sistem normi koji pretenduje da se zove pravni ne sme potpuno da raskine sa kategorijom pravde, koja logi~ki i istorijski opravdava pravni sistem, niti se mo`e legitimisati arbitrarnim tuma~enjem pravde kao volje ja~ega. Istorija, a naro~ito praksa politi~kih re`ima u XX veku je pokazala da celokupni pravni sistem jedne zemlje, makar koliko unutar sebe bio neprotivre~an i efikasno se primenjivao (a takav je na primer bio i nacionalsocijalisti~ki re`im i „pravni” sistem), mo`e da nema ili da mu civilizovane zemlje ne priznaju legitimnost. Ograni~enost poimanja legaliteta u Jugoslaviji. – Sintagma „ustavnost i zakonitost” ~esto se upotrebljavala u Jugoslaviji posle 1951. i kasnije u nekim drugim zemljama, koje su se tada smatrale socijalisti~kim. Kad je ovaj pojam uveden u upotrebu, imao je vrlo ograni~eno zna~enje, ali ipak veliki prakti~ni politi~ki zna~aj. U Jugoslaviji je 1951. data jedna blaga i ograni~ena kritika pona{anja dr`avnih organa zbog njihovog kr{enja zakona i „naru{avanja zakonitosti”. Praksa je, naime, bila da dr`avni organi u ostvarivanju politike otkupa, nacionalizacije, progonjenja politi~kih protivnika i pri sprovo|enju drugih mera svesno kr{e na {tetu gra|ana ~ak i onako nedemokratske zakonske odredbe, veruju}i da tako najbolje doprinose dr`avi i njenim interesima. Visoki politi~ki forumi i rukovodioci su znali da se to tako radi, i oni su se o~igledno s tim slagali, iako se o tome nisu javno i neposredno izja{njavali. Za kr{enje ustava i zakona izgovor se olako nalazio u pozivanju na „revolucionarnu zakonitost”. Velike prakti~ne te{ko}e i op{te karakteristike svakog posleratnog i poslerevolucionarnog stanja i radikalizma, uticale su u istom pravcu. Na to je delovalo i ulaganje na praksu sovjetskog uzorka koji ipak, na sre}u, nije doslovno kopiran. To se mo`e pokazati i na primeru jednog od osnovnih principa krivi~nog prava, koji se i naziva principom zakonitosti ili legaliteta (nullum crimen, nulla poenta sine lege) . Sovjetsko krivi~no pravo je tek 1958. godine prihvatilo ovaj princip. U Jugoslaviji se posle Drugog svetskog rata u uskim krugovima razmatralo da li prihvatiti ovaj princip i na sre}u je prevagnula pravna logika da se taj princip unese u na{e zakonodavstvo. No, praksa je, kao {to smo rekli, i{la mimo i nasuprot tome principu, a postojali su i mnogi drugi oblici i oblasti naru{avanja zakonitosti. Mnoga re{enja u pravnom sistemu i{la su na ruku takvoj praksi (kao na primer, nepostojanje u to vreme tzv. upravnog spora, tj. mogu}nosti da gra|anin tu`i organ uprave i da sud donosi kona~nu odluku na osnovu zakona, prevelika diskreciona vlast organa uprave, op{ta dominacija izvr{nih organa vlasti nad predstavni~kim odnosno zakonodavnim, tj. prevlast birokratije, zakonska mogu}nost da se u administrativnom postupku, tj. bez sudske odluke ljudi ka`njavaju sa dve godine zatvora uz mogu}nost da se takva kazna i produ`i, itd.). U Sovjetskom Savezu, ~ak i dvadesetih godina kad se posle jednog perioda pravnog nihilizma po~elo sa

Legalitet

37

dono{enjem pojedinih zakonika, jo{ uvek je dominirao Lenjinov stav da je diktatura proletarijata zakonom neograni~ena vladavina. Kao {to je poznato, na XX kongresu KP SS 1956, Nikita Hru{~ov je izneo prvu, sa zvani~nog mesta u Sovjetskom Savezu datu kritiku pona{anja Staljina i „naru{avanja socijalisti~ke zakonitosti” u vreme „kulta li~nosti”. I to je dovelo do velikih i zna~ajnih promena i delimi~nih i tihih sudskih rehabilitacija koje su imale odjeka i izvan Sovjetskog Saveza. ^injenicu da ni u jednoj od zemalja u kojima su na vlasti bili komunisti nije do{lo do punog ostvarivanja pravno va`e}ih ustava i zakona ima nekoliko op{tih i jo{ vi{e specifi~nih i konkretnih uzroka zbog kojih se postepeno {irila pravna i moralna anomija. Na prvom mestu mora se re}i da su tzv. socijalisti~ke zemlje tek pred svoj kraj po~ele da proklamuju da `ele da se izgra|uju kao dr`ave sa uspostavljenom vladavinom prava. To zna~i da su izme|u vlasti i prava prednost davali ovoj prvoj i instrumentima kojima se mo} dr`i i u~vr{}uje. Zato je i poimanje zakonitosti bilo vrlo ograni~eno: tuma~ilo se pre svega kao obaveza ni`ih organa i gra|ana da se pridr`avaju zakona, a nije shvatano da su zakoni i ustav ~inilac ograni~avanja politi~ke vlasti. Da bi se ustavnost i zakonitost u ovom pravom smislu mogla uvesti, neophodno bi bilo uvesti {iru demokratiju i mogu}nost gra|ana da na izborima zaista biraju svoje predstavnike i vr{ioce vlasti. Bez demokratske i institucionalizovane politi~ke odgovornosti vr{ilaca vlasti pred bira~ima, nema mogu}nosti da se ostvari ustavnost, pa ni zakonitost u punom smislu te re~i. Uostalom, ~injenice nam kazuju da su ti principi delimi~no ostvareni samo u zemljama koje su ostvarile vi{i stepen demokratije. U biv{im socijalisti~kim zemljama se odlagalo re{avanje jednog klju~nog problema. To je bilo ograni~avanje ili ukidanje pravnih i politi~kih osnova za ulogu jedne jedine ili dominantne partije kao nosioca monopola politi~ke vlasti. Politi~ki forumi i rukovodioci takve partije su svojim odlukama (direktivama, instrukcijama, pismima, govorima i sl.) mogli da promene na~in i stepen primenjivanja ustava i zakona. Oni su to s vremena na vreme i ~inili, a nezavisno sudstvo je ~ak i kao ideja, a kamoli kao praksa, bilo ne{to {to nije prihva}eno, bez obzira na zakonske formulacije. Te formulacije su ~esto pravnici prepisali iz tzv. bur`oaskih zakona, a rukovodioci prihvatili samo na re~ima, da ne bi dolazili u sukob sa tekovinama demokratske teorije i civilizacije. Oni najvi{i su se na svakom nivou smatrali izuzetim od „pravnih smicalica”. To je predstavljalo lo{ primer i podsticaj za druge na ni`im nivoima. Ovo je bio op{ti uzrok neostvarivanju ustavnosti i zakonitosti, a postojali su i mnogi drugi. ^ak i uvo|enje izvesnih demokratskih ustava ne daje pune rezultate sve dok se ne stvore i odgovaraju}a politi~ka klima i odnosi, pa i odgovaraju}a demokratska politi~ka kultura. Politi~ka kultura koja pogoduje ostvarivanju vladavine prava

38

Vojislav Stanov~i}

ne sme biti ni podani~ka kakvu je dr`avni socijalizam najradije negovao niti parohijalna kakvu je nasle|ena tradicija ostavila, a socijalizam dalje razvijao u vidu raznih lokalizama i partikularizama ~iji je osnovni princip da naru{i zakon u svoju korist, a na ra~un i na {tetu drugoga. Ako su strukture sa monopolom mo}i prvi i osnovni me|u nizom krupnih uzroka slabog po{tovanja ustava i zakona, to se odrazilo i na njihov kvalitet, {to je dalje oslabilo njihovo po{tovanje. Sni`avanju kvaliteta zakona nije doliko doprinela niska, nerazvijena i zanemarena pravna tehnika izrade propisa, mada je i to svakako doprinosilo smanjivanju po{tovanja zakona, jer ono {to je nejasno ne mo`e izazvati po{tovanje osim me|u onima koji u ne{to slepo veruju. Takozvani politi~ki voluntarizam nije ni u ~emu na{ao toliko izraza koliko u pretpostavljanju da se politi~kom voljom koja }e se izraziti u formi prava, mo`e sve. U tome, naravno, gre{e oni koji u ispoljavanju svoga voluntarizma zloupotrebljavaju pravnu formu. „Popij more, Ksante” – tako je rob i basnopisac Ezop doviknuo jednom anti~kom tiraninu koji je mislio da je njegova volja iznad svega. Kad jedna zemlja ima relativno znatne ljudske i materijalne potencijale, a pravni sistem ote`ava ili onemogu}ava ili pogre{no usmerava njihovo kori{}enje, pa to onda ~ini `ivot svih gra|ana te zemlje siroma{nijim nego {to bi mogao biti pod druga~ijim pravnim re`imom – ne mo`e rezultirati ni~im nego javnim ili skrivenim, ali ne manje efikasnim otporom tome pravnom re`imu. Za primer koji to ilustruje mogu se pomenuti propisi o prinudnoj (u ono vreme bi se moralo re}i „dobrovoljnoj”) kolektivizaciji. Ovaj primer uzimamo stoga {to su poznati doktrinarni, politi~ki i ekonomski motivi, a isto tako i tokovi, posledice i porazni rezultati. Iz toga je ipak izvla~eno vrlo ograni~eno iskustvo. Ljudi su prirodom programirani da nastoje `iveti bez obzira kakve im je okvire neka mo} krojila. Ako su okviri kruti i uski, ljudi }e ih na razli~ite na~ine razmek{avati i rastezati dok se ne razlabave ili ne puknu. Tako je to bilo vi{e puta u pro{losti. Tu ne poma`e nivo pravne tehnike ili stilska doteranost propisa. Koliko god element politi~ke volje u stvaranju prava bio va`an i nu`an, ne sme se zapostaviti da je daleko bitniji onaj elemenat koji od prava ~ini element i stub ljudskih civilizacija. A onda to postaje stepenom svoje racionalnosti i regulisanju me|uljudskih odnosa. Odnos prema pravu zavisi}e od toga koliko ono omogu}uje da se me|uljudski odnosi i promet dobara, usluga, ideja, ljudi mo`e slobodnije i pod ~ove~nijim uslovima odvijati, a ne od kazni kojima se pretilo. Pravo, da bi bilo racionalno, mora postati dovoljno {irok okvir za odvijanje onoga {to se zove „pravni promet” a {to je samo izraz drugih oblika prometa, tj. razmene me|u ljudima. Od kvaliteta zakonitosti, tj. od toga koliko je ona instrument koji olak{ava ili pak ote`ava ovakav promet, zavisi u velikoj meri i koliko }e se ostvarivati sadr`ina datih zakona. Umesto da sve bude propisano zakonima,

Legalitet

39

va`nije je da pravni sistem bude racionalno ustrojen tako da ljudima omogu}i povoljnije okvire `ivota. To nas vodi slede}em krupnom problemu: obimu pravnog regulisanja. Autoritarna vlast, koja `eli da se u sve me{a, pravi glomazan, rigidan i sveobuhvatan pravni sistem koji u detalje reguli{e sve aspekte dru{tvenih i me|uljudskih odnosa. I to naj~e{}e tzv. imperativnim normama, tj. propisima koji se moraju primenjivati na strogo utvr|eni na~in, bez obzira {to bi mo`da oni koji }e svoje odnose regulisati hteli da se sporazumeju na druga~iji na~in ili druga~ije o samoj stvari. Pomenutom restriktivnom prirodom pravnog sistema u njemu se su`ava podru~je primene tzv. dispozitivnih ili bar tzv. alternativnih normi, pa konkretno i klasi~nih ugovora, jer vlast ho}e svugde da poka`e svoje prisustvo i pravo me{anja. Ovo, naravno, poga|a privredne subjekte, ali, u krajnjoj liniji, najvi{e gra|ane. Mnoge pomenute mane koje ote`avaju da se ostvari princip zakonitosti imaju koren u pogre{nom shvatanju i verovanju da se pomo}u prava mo`e posti}i sve {to se `eli. Ne shvata se da pravo kao sredstvo ima svoje granice, da se ono mora odnositi na ono {to je mogu}no. Pravo se mora koristiti u skladu s njegovom prevashodnom prirodom da omogu}i ljudima mirno u`ivanje onoga {to je mogu}e pri datom stepenu razvijenosti njihovih znanja i tehnologija, i da ih za{titi od grabe`ljivaca, siled`ija i uzurpatora. Ovi poslednji najradije vole da prisvoje dr`avu, jer ona pru`a vi{e mogu}nosti za privilegije nego posedovanje bilo kakvoga sredstva za proizvodnju. Tada i zakoni postanu „privatni” u onom smislu u kojem to izra`ava sama re~ privilegija (prvobitno u rimskom pravu – privata lex, privatni zakon, tj. zakon za pojedinca koji je izuzet od op{tih normi). Lako je zaklju~iti i to da kada se broj privilegija pove}a, onda tako|e pravo gubi svoju op{tu svrhu i zakonitost opada. U nas se preveliki tzv. normativizam nije ogledao samo u preterano velikom broju pravnih propisa koji su bili izraz pogre{ne orijentacije da se u socijalizmu sve reguli{e od strane dr`ave, nego i u ~estom menjanju propisa. I veliki broj i njihovo ~esto menjanje pove}avaju ulogu i mo} onih koji na njihovo dono{enje i menjanje najvi{e uti~u, ali su dru{tvene posledice {tetne. Reprodukovanje istih propisa od federacije do radne organizacije pove}avalo je njihov broj do besmislenog. Priroda jugoslovenskog federalizma bila je jedan od uzroka cvetanja nezakonitosti. Naime, dono{enje zakona je bilo u rukama jednih, a njihovo sprovo|enje u rukama drugih, i to bez pravne i sistematske mogu}nosti onih koji donose ili upravnih i sudskih institucija na tome nivou da kontroli{u kako se zakoni ostvaruju. Sudove i inspekcije birali su isti oni organi protiv ~ijih akata ovi ~esto moraju donositi odluke ili kr{iti zakon u `elji da za{tite lokalne mo}nike. Najzna~ajnija prepreka apsolutizmu vlasti i njenom dru{tveno-neodgovornom pona{anju jeste korpus ~ovekovih prava i sloboda i demokratija kojoj su gra|anska

40

Vojislav Stanov~i}

prava i slobode condition sine qua non. U ~l. 16. ~uvene francuske Deklaracije prava ~oveka i gra|anina zapisano je da nema ustav ona zemlja u kojoj nisu garantovana gra|anska prava i slobode i u kojoj nije izvr{ena podela vlasti. Ideja pravne dr`ave je ograni~enih dometa, jer ostaje na formalno shva}enom principu legaliteta i u krajnjoj liniji podrazumeva veberovski shva}enu birokratiju kao racionalni oblik dru{tvene organizacije sa ~inovni~kim stale`om. Pravi cilj od Aristotela do danas je vladavina prava. No i ideja pravne dr`ave, u odnosu na ono {to joj u praksi prethodi, jeste veliki civilizacijski domet. Ipak je u jednom politi~kom dokumentu od pre pet godina ideja pomenuta u zagradama i u kontekstu „kontrarevolucionarnih” ideja koje su se javljale. Nezavisno sudstvo je u svakom slu~aju pretpostavka ostvarivanja ne samo pravne dr`ave ili vladavine prava nego i modernog prava. Ostvarivanje ljudskih prava i sloboda doprinelo bi i re{avanju niza dru{tvenih problema kojima je jedan od uzroka bio autoritarni i rigidni i neracionalni pravni sistem i hipertrofirani normativizam, koji je gorki plod jedne pogre{ne pravne i socijalno-politi~ke doktrine. Jedno od pogre{nih na~ela te doktrine je verovanje da je za socijalizam, pa i za postsocijalisti~ko dru{tvo va`no da se sve pravno reguli{e i da je slobodno samo ono {to je pravom izri~ito dozvoljeno i na na~in na koji je dozvoljeno. Neki pozitivista bi i to obuhvatio pojmom „legaliteta”. Me|utim, napredovanju dru{tva i slobodi kao su{tinskoj odredbi ~oveka odgovara sasvim suprotni koncept: da se granice slobode odrede samo za{titom istih prava i sloboda drugih i da se proglasi da je slobodno sve {to nije iz valjanih razloga izri~ito zakonom zabranjeno. Na~elno je pogre{no shvatanje da se dru{tvo {titi time {to }e u eventualnom sporu dr`ave i pojedinca pravnik, svejedno da li u funkciji nekog referenta, pravobranioca, tu`ioca, sudije, milicionera ili u drugim ulogama, smatrati da njegov zadatak nije da postupa prema pravu (zakonu), nego da pravo pristrasno primeni kako se njemu samome ili nekom politi~kom subjektu mo`e ~initi da je „u korist dr`ave” ili u nekom ve} odavno, zbog zloupotreba ozlogla{enom „vi{em interesu”. Moralna autonomija pravnika je pretpostavka za tzv. slobodno sudijsko uverenje koje se ne odnosi samo na sudije. Mora pravnik biti spreman re}i NE, ako ga profesionalno znanje i savest na to upu}uju, pa i onda kad svi ka`u DA ili „aminuju”. Zato je potrebna i individualna gra|anska hrabrost i solidarna podr{ka ljudi iste profesije da bi se uspostavila legalnost. Takvi pojedinci u nedavnoj pro{losti su r|avo prolazili, kao {to pokazuju mnogi slu~ajevi su|enja sudijama i advokatima, pa i jedan slu~aj kura`nog pona{anja po va`e}im pravnim i natpravnim eti~kim principima, koji je u svoje vreme i opisan u knjizi Sudija. Sve je to u~injeno u ime moralne autonomije i profesionalnog morala.

Legalitet

41

Vlastima nije u interesu da onaj ko primenjuje tzv. pravo zapada u moralne dileme oko osnovanosti, celishodnosti, dru{tvene opravdanosti i korisnosti, humanisti~nosti normi koje primenjuje. Ono {to se `elelo, postizalo se i odgovaraju}im obu~avanjem koje se prete`no svodilo na saznavanje pravne tehnike. Pojam pravde, racionalnosti ~ovekove prirode i drugi sli~ni, spadaju u discipline koje se uglavnom ne izu~avaju ili se ne izu~avaju dovoljno i sa svim teorijskim i prakti~nim implikacijama. Sistemati~no se te`ilo da se pravniku, kao ~oveku, oduzme svaka teorijska osnova s koje bi mogao kriti~ki prosu|ivati sadr`aj prava koje treba da primenjuje.

Literatura:
A. V. Dicey, Introduciton to the Study of the Law of the Constitution, 1885. C.J. Friedrich, Constitutional Govemment and Democracy (1946); novije izdanje Waltham-London, 1968. J. \or|evi}, Ustavno pravo, Beograd, 1972. L. Basta, Politika u granicama prava, Ideje, Beograd, 1984. Lj. Tadi}, Metamorfoze „pravne dr`ave” i Pravna dr`ava, 1991. M. Jovi~i}, Zakon i zakonitost: `ivot pravnih propisa, Beograd, Radni~ka {tampa, 1977. R. Dworkin, A Matter of Principle, Cambridge, Harvard University Press, 1985. R. Dworkin, Taking Rights Seriously, Cambridge, Harvard University Press, 1977. R. Luki}, Ustavnost i zakonitost, Beograd, 1966.

42

Milan Podunavac

Legitimitet

43

Milan Podunavac
LEGITIMITET*
Pojam – Legitimitet u najop{tijem smislu ozna~uje utemeljenje i delanje politi~ke vlasti na principima koji su op{teprihva}eni u okviru jedne politi~ke zajednice. Princip legitimiteta implicira da pripadnici jedne zajednice (politi~ke) ne prihvataju poredak samo iz navike i obi~aja, individualnog interesa ili straha od represije, ve} iz uverenja u njegovu valjanost i opravdanost. Otuda, ovo stanje uvek pretpostavlja usagla{enost „prirode” politi~kog poretka i principa njegovog utemeljenja sa „na~inom mi{ljenja jednoga naroda” (Monteskje). Legitiman je onaj poredak u kome postoji saglasje izme|u politi~ke formule kojom se pravda vladarski titulus i nazora naroda (politi~ki subjektiviziranih pojedinaca) o prirodi toga poretka. Legitiman poredak uvek stoji u odre|enom odnosu sa principima prava i pravi~nosti i obuhvata stanje „dobro ure|enog poretka” (Rols). Ovo stanje suprotno je stanjima bezakonja, anarhije, nesigurnosti i samovolje. Stanje neosiguranih sloboda i neure|enih prava nije ni legitimno ni politi~ko. Principi legitimiteta uvek sadr`e, otuda, i odre|enu „ideju zajedni~kog `ivota u dr`avi” i pribli`avaju se samom pojmu politike. U ovome je i Aristotelova napomena da je samo „poredak vrline” politi~ki poredak. Problem legitimiteta sredi{nji je problem politike filozofije, to je „jedno od najslo`enijih filozofskih pitanja” (\. Tasi}, Opravdanje dr`avne vlasti). Laski (Lasky) tako|e je isticao da je legitimitet pitanje „na koje ni jedna politi~ka filozofija do sada nije odgovorila”, a Berk (Burke) i Ferero (Ferrero) podjednako su upozoravali da je „opasno pitati se o temeljima dr`ave”. Rusou (Rousseau) pripada zasluga da je problem politi~kog legitimiteta ozna~io kao ukupnost „prvih principa” politike i odredio ga kao sredi{nji problem politi~ke teorije. U raspravu o osnovama dru{tvenog ugovora Ruso nas uvodi pitanjem o temeljima legitimiteta politi~ke vlasti. „Ho}u da razmotrim da li u gra|anskom dru{tvu mo`e postojati
* Enciklopedija politi~ke kulture, Savremena administracija, Beograd, 1993.

44

Milan Podunavac

osnova za legitimnu i sigurnu vladavinu, kada se uzmu ljudi kakvi su, a zakoni onakvi kakvi mogu da budu. ^ovek se ra|a slobodan a svuda je u okovima. Onaj koji veruje da je gospodar drugih, uistinu je vi{e rob od njih. Kako je do{lo do ove promene? Ne znam. [ta je mo`e u~initi legitimnom? Verujem da mogu re{iti to pitanje” (@. @. Ruso, Dru{tveni ugovor, Prosveta, Beograd, 1949, str. 9). Te`nja za legitimitetom univerzalno je svojstvo politi~kih poredaka, a potreba za legitimizovanjem politi~ke vlasti tako je trajno ukorenjena u politi~kim dru{tvima, da je u ~itavoj istoriji te{ko na}i politi~ki poredak koji nije imao autenti~no zasnovan poredak, ili bar poku{ao da ga stekne. ^itava politi~ka istorija je u biti jedna stalna te`nja i borba vladaju}ih elita za racionalizaciju sistema politi~ke vladavine. Razli~ite formule legitimizovanja politi~ke vlasti ne samo da su centralna tema tehnologije za~u|uju}e istozna~ne tehnike (instrumenta regni) ve} i instrumenti demokratske politi~ke misli, pokreta naroda i klasa u borbi protiv politi~kih vlastodr`aca i politi~kih poredaka, koji kr{e naj{ire dru{tvene saglasnosti i pristanke dru{tvenih grupa i pojedinaca, povezanih uvek sa jednim vidom `ivota (politi~kim etosom). Legitimitet, kako pi{e H. Heler (H. Heller, Staatslehre, 1934), uvek sadr`i dva aspekta: (a) aspekt socijalnog legitimiziranja pravno utemeljene vlasti i (b) idealno (normalno) utemeljenje dr`ave kroz zbiljski ustav. Ova dva aspekta legitimiteta, po pravilu, ne moraju biti u saglasju. Otuda, potreba za legitimitetom uslov je svake vladavine, a postojanje legitimiteta znak „dobre” vladavine. Spinoza i Moteskje nagla{avaju oba ova aspekta. Za Spinozu „poslu{nost ~ini vladavinu” (Obedientia facit imperatum). Za Monteskjea, pak, „sre}na je dr`ava ako su joj gra|ani dobri podanici”, vladavina i postoji zato da „vodi podanike ka najboljem cilju”. Pitanje o legitimitetu uvek je pitanje uverenja o dostojnosti politi~kih institucija od strane onih nad kojima se vlada. U tom smislu legitimitet je u istoriji politike uvek igrao dvostruku ulogu: s jedne strane, formule legitimizovanja olak{avale su politi~ku vladavinu upravlja~kih grupa, izra`avaju}i njihovu te`nju da svoju mo} ne opravdaju prostom ~injenicom njene posesije, ve} da nalaze moralne i legalne osnove njenog posedovanja. S druge strane, kako je pokazao G. Moska (Mosca, Ruling Class, 1939), formule legitimizovanja olak{avale su teret politi~ke vlasti politi~kim podanicima, izra`avaju}i jednu univerzalnu psiholo{ku potrebu ljudi da formiraju sistem uverenja kako oni koji nad njima vladaju to ne ~ine na osnovu posedovanja materijalnih i drugih prednosti i sile, ve} na temelju op{tih i zajedni~kih principa i maksima, zajedni~kih za sve pripadnike dru{tva. To upu}uje na zaklju~ak da istorija politi~kih dru{tava i ne zna vladavinu koja do kraja „pokriva” i zadobija potpuno podani{tvo i politi~ku poslu{nost za sva vremena. Politi~ki upravlja~i su iskusili da i stanja najve}e poslu{nosti nose u sebi potencijalni revolt i bunu. Izme|u upravlja~a i naroda uvek se uspostavlja

Legitimitet

45

jedan odnos latentnog straha i sumnji; koliko je strah inherentno svojstvo podanika, toliko je on i pratilac politi~kih vlastodr`aca. Narod strahuje od vlasti, jer je ona uvek i potencijalno (~ak i kada je demokratska) oblik politi~ke opresije. Politi~ki upravlja~i i kada u`ivaju u stanjima najpotpunije submisije podanika, potencijalno strahuju od rastakanja ove lojalnosti i politi~kog revolta. U prirodi je principa legitimiteta da se „prevlada ovaj misteriozni i uzajamni strah” i sumnje koje uvek postoje izme|u onih koji politi~ki upravljaju i onih nad kojima se vlada. Principi politi~kog legitimiteta olak{avaju tegobe vladavine i onima koji vladaju i onima nad kojima se vlada. „Ako su konsenzus i volja upravlja~a i podanika iste, sre}an je i blagosloven njihov `ivot” (J. Althusius, Politica Methodica Digesta, London, 1964). Mada politi~ka mo} uvek u sebi sadr`i moment sile kao svoje unutra{nje svojstvo, politi~ka istorija u~i da sila nikad nije dovoljna da bi se zadobila poslu{nost onih nad kojima se vlada. Monteskje je briljantnim opisom despotije pokazao da je strah princip onih vladavina koje su oslonjene na silu i samo njenim dejstvom one te{ko mogu da zadobiju politi~ku poslu{nost. Otuda, arbitrarna i nasilna despotija uvek je nelegitiman oblik vlasti. Principi legitimiteta su upravo oni razlozi kojima se utvr|uje i pravo da se vlada i du`nost da se pokorava, a saglasnosti i osobita forma „osnovnog konsenzusa” (E. Freankel) izme|u onih koji politi~ki vladaju i onih nad kojima se vlada. A formiranje uverenja i „klime” (Monteskje) da su ovi principi pravi~ni i razumni, stvaranje uslova za njihovo po{tovanje, ~ine odnos izme|u vladara i onih nad kojima se vlada mek{im, podno{ljivim, sa vi{e uzajamnog respekta i sigurnosti. „Narod mora da se srodi sa principima legitimiteta” (Taljeran). Trajnije saglasnosti, koje obja{njavaju za{to su „stare” vladavine i najsigurnije („najsigurniji je ’stari’ legitimitet” – F. J. Strahl), vode naro~itoj vrsti poverenja (onome {to je evropska politi~ka kultura izrazila kao consensus fidelium, koje je u sebi sadr`avalo i pristanak i poverenje i korist), {to kao unutra{nji agens istovremeno i oja~ava i humanizuje osnovni politi~ki odnos. Principi legitimiteta, otuda, ne olak{avaju samo tehnologiju politi~ke vladavine; oni je demokratizuju i humanizuju. Istorija politi~kih institucija pokazuje oba ova „momenta” legimiteta: potrebu politi~kih vlastodr`aca da ustoli~enu vlast ne poka`u u obliku otvorenog nasilja, ve} u obliku zapovesti prikazanih u njihovoj najtrajnijom formi, „vlasti koja na sebe stavlja masku zakona” (Polen). Uputstvo Rusoa da „najja~i nikad nije dovoljno jak da bi uvek bio gospodarom osim ako svoju mo} ne preobrati u pravo, a pokornost u du`nost” izra`ava se u jednoj trajnoj te`nji politi~kih vladara da dokazuju i „predstavljaju” istovetnost onoga {to ima su{tinsku vrednost (legitimnost) i onoga {to postoji kao ~injenica (posesija politi~ke mo}i). Ovu iskonsku potrebu politi~kih vlastodr`aca prepoznajemo sa zapanjuju}om

46

Milan Podunavac

istozna~no{}u u razli~itim politi~kim kulturama. Tako, legitimitet je za politi~ke upravlja~e uvek centralno jezgro instrumenta regni. Napoleon, kome u istoriji legitimiteta pripada posebno mesto, jer se moderna teorija i politi~ko zna~enje ovoga pojma i izo{trilo u jednom politi~kom procesu i drami „osporavanja” legitimiteta Napoleonove vladavine (Taljeran) u govoru pred Corps Legislatif 1814. godine, poziva se na snagu svoga legitimacijskog titulusa, negiraju}i to pravo deputatima naroda. „Da li ste vi predstavnici naroda? Ne. Ja sam ~etiri puta pozivao naciju i ~etiri puta sam zadobijao glasove ~etiri miliona ljudi. Ja imam titulus, a vi nemate: vi ste samo deputati departmana Imperije” (Melvin Richter, Toward a Concept of Pollitical Legitimacy, Political Theory, 1982). Ovu univerzalnu politi~ku potrebu znali su koristiti i drugi politi~ki vladari mnogo pre Napoleona. Rimski politi~ki pisac i istori~ar Kasius Koceanus Dia (Casius Coceanus Dia) navodi podatke o politi~koj vladavini Malviusa Torkvatusa. Ovaj rimski vladar, navodi Dia, `eleo je da se proglasi Romulom (kraljem) i poslao je glasnike da oslu{kuju mi{ljenje naroda. Dobio je informacije da narod sa zebnjom gleda na njegove namere da se nazove kraljem i da ne `eli kralja za vladara, po{to ne podnosi kraljevski stil. Monteskje ovaj slu~aj komentari{e ovako: „Rimljani nisu hteli kralja, {to zna~i da su sa~uvali svoje politi~ke obi~aje i ne `ele da imitiraju despotsku vladavinu afri~kih i azijskih nacija” (The Spirit of Laws, Berkeley and London, 1977). Hegel, pak, u Filozofiji istorije naro~ito isti~e jedan primer iz kineske politi~ke kulture. U Kini su istori~ari (zapisiva~i doga|aja) spadali u najvi{e dr`avne ~inovnike. Dva ministra su se, prema opisima kineskih politi~kih institucija, stalno nalazila u carevoj okolini i imala su nalog da sve {to car govori, ~ini i zapoveda, bele`e na cedulje, koje su istori~ari kasnije zapisivali. Ovakav na~in pra}enja istorijskih doga|aja davao je mi{ljenju naroda i njegovoj politi~koj memoriji ogromnu snagu. Prema istorijskim izvorima, ~ak ni jedan od najmo}nijih kineskih vladara [i-Haong-Ti nije mogao da se odupre ovim uticajima. Progonio je staru literaturu, teorijska nastojanja i istorijske knjige uop{te. „To je radio s namerom da bi uni{tenjem se}anja na pre|a{nje dinastije u~vrstio svoju vlastitu” (Hegel, Filozofija povijesti, Naprijed, Zagreb, 1966). Principi legitimiteta temeljni su principi politi~kih konstitucija i kako je dobro potvr|eno u istoriji politi~kih institucija „poslednje pribe`i{te politi~ke vlasti” (Tokvil). Tokvil pokazuje u analizi rastakanja „staroga re`ima” (The Old Regime and French Revolution) da revolucija prvo zaseca u dru{tvene odnose i politi~ke institucije, a „posle promene zakona ona se nasilno obra~unava sa starim politi~kim obi~ajima”. U analizi engleske bur`oaske revolucije, utvr|uje da su „u~injene temeljne promene u politi~koj konstataciji, ~ak je i monarhija bila oborena, ali ona je te{ko razarala dublje zakone, obi~aje i konvencije nacije” (A. de Tocqueville, The Old Regime and French Revolution, New York, 1955, str. 201). Sli~no

Legitimitet

47

stanovi{te nalazimo i kod Berka, koji zapa`a (u analizi Francuske revolucije) da je „satanski element Francuske revolucije razorio temeljne principe gra|anske i politi~ke jurisdikcije”. Poznato je, isto tako, sa koliko je odu{evljenja Nikolo Makijaveli opisivao politi~ku vladavinu Nume Pompiliusa, kojeg je, uz Likurga i Solona, smatrao jednim od naprednih zakonodavaca. Funkcija velikih zakonodavaca je da oblikovanjem gra|anskog duha i gra|anskih institucija oja~avaju temelje dr`ave. Makijeveli ostavlja podatke o tome kako je to radio Numa Pompilius: „Numa, nalaze}i da je narod divalj i razuzdan a `ele}i da oja~a gra|ansku poslu{nost, okrenuo se religiji kao najpogodnijem instrumentu za odr`avanje civilizovane dr`ave. Dobru religiju pratile su dobre institucije, dobre insistucije pratila je dobra sre}a. U tome su uzroci veli~ine republike” (N. Machiavelli, Discourses, Penguin Books, London, 1976). Kao {to i politi~ka mo} iskazuje svoju dualnu prirodu isti~u}i dva lica boga Janusa, tako i principi legitimiteta nisu samo skup razli~itih politi~kih formula koje olak{avaju tehnologiju politi~kog vladanja. Oni su, kako navodi G. Ferera, izraz i „misterioznog straha” i „misteriozne ljubavi” koja vlada u odnosima upravlja~a i onih nad kojima se vlada. U predavanjima {to ih je dr`ao o principima legitimiteta evropskih dr`ava, Gizo (Guizor) upu}uje na ovu dualnu prirodu legitimnosti. „Sila je obojila ro|enje svih vlasti u svetu, bez obzira na njihovu prirodu. Me|utim, ovaj je osnov politi~ke vlasti bio porican od onih koji su politi~ku vlast dr`ali. Niko od njih ne}e re}i da je prigrabio celokupnu politi~ku vlast. Sve vladavine znaju da sila nije titulus. Otuda, u periodima konflikata i borbi, pretendenti na politi~ku vlast mogu da ~uju: Ja postojim pre tebe, moj osnov je stariji, moja vlast se temelji na grubim osnovama, a ne na sili… Ja sam legitiman. Prva je karakteristika politi~ke legitimacije da obesna`i silu i pove`e je sa moralnim idejama pravde, prava i razume” (M. F. Guizot, General history of Civilization in Evrope, Edinburg, 1848, str. 60). U principima politi~kog legitimiteta uvek je sadr`an element simbioze izme|u politi~kih vladara i podanika. Otuda, kako navode Rasel (Rusell) i @uvnel (Jouvenel) odgovor na klju~no pitanje politi~ke metafizike – {ta je esencija politi~ke mo}i, svodi se u krajnjoj liniji na pitanje politi~ke lojalnosti. Onaj ko zna razloge podani{tva, zna unutra{nju prirodu politi~ke mo}i. Sastavni deo ove simbioze nije samo u otkrivanju unutra{nje antologije politi~ke vlasti ve} i u utvr|ivanju njenih granica u odnosu na dru{tvo i u utvr|ivanju kriterijuma za odre|ivanje kvaliteta politi~ke vladavine. Otuda, Monteskje utvr|uje da je narod koji `ivi pod dobrom vladavinom sre}niji od onoga koji takvu vladavinu nema, a Tokvil kvalitet politi~ke vladavine utemeljuje kao uslov prava vlasti da se poziva na podani{tvo onih nad kojima se vlada. „Razmi{ljati o pokoravanju vlasti kao per se znaku moralne erozije bio bi pogre{an kriterijum. Me|utim, ma kako Fancuz bio servilan prema vlasti kralja u starom re`imu,

48

Milan Podunavac

postojala je jedna vrsta podlo`ni{tva, koju nikad sebi nije dopustio. On nikad nije znao {to zna~i pasti na kolena pred nelegitimnom i sumnjivom vladavinom, pred vla{}u koja je malo uva`avana” (A. Tocqueville, The Old Regime, str. 168). Principi pomo}u kojih se vlast legitimizuje, humanizuju i omek{avaju politi~ku vlast onoliko koliko se i od vladara i podanika prihvataju kao racionalni i pravi~ni. Principi legitimiteta se od politi~kih podanika ne prihvataju uvek aktivno, ~esto pripadnici politi~ke zajednice nisu ni svesni njihovog dubljeg zna~enja. Oni su uvek utkani u osobiti vid „kolektivne politi~nosti” jednog dru{tva (politi~ku kulturu), izra`avaju}i osobitu vrstu politi~ke obi~ajnosti, formu legaliteta koja je duboko usa|ena u „memoriju” naroda, njegove politi~ke maksime i institucije, katkad izra`avaju}i vrstu rezignacije i pasivnog prihvatanja, stanje „politi~ke nu`de”. Otuda, kako je nagla{avao Hjum (Hume, On the First Principles of Government) „principi vladavine” uvek sadr`e odre|enu formu politi~kog racionaliteta, bez obzira da li su utkani u mitske, kosmolo{ke, filozofske ili pravne formule legitimiziranja. Primer izbora suverena na Tibetu, ma kako slu~ajan, haoti~an, iracionalan i neobi~an, pokazuje upravo ovu univerzalnu politi~ku potrebu. Suveren je, prema ovoj kosmologiji, u biti li~nosti Bude, koji se posle smrti vladara reinkarnira u li~nosti tek ro|enog deteta. ^im vladar umre, sve{tenici dobijaju zadatak da odmah prona|u Budinu reinkarnaciju u tek ro|enom detetu. Kad ga na|u, sve{tenici po~inju sa naro~itom formom „politi~kog treninga” sistematske pripreme mladog suverena. Tako se izabrano dete progla{ava suverenom i bogom „posreduju}i” u sebi slo`ene odnose izme|u li~nosti Bude, kosmolo{kog poretka i tibetanskog naroda. Sve ovo pokazuje da je pitanje snage i delotvornosti principa legitimiteta uvek otvoreno i da snaga njihovog politi~kog racionaliteta uvek na neki na~in korespondira sa politi~kim racionalitetom, ali da snaga politi~kog racionaliteta nije nikada ove principe oslobodila od odre|ene tajnovitosti i mitologizacije. „Momenti” legitimizovanja politi~ke vlasti. – Politi~ki legitimitet, kako pokazuje politi~ka istorija, nije jedno nepromenjivo stanje politi~kih odnosa, institucija i svesti. U istoriji politi~kih borbi naroda i grupa, pojam i poziv na stanje legitimiteta uvek je i{lo u paru sa pojmom ilegitimiteta (uzurpacije). U nestabilnim politi~kim vremenima, pozivanje na legitimitet i nelegitimitet nije nosilo samo elemente istorijske objektivizacije ve} i poziv politi~kih aktera, pretendenata i kontrapretendenata na politi~ku vlast, da je sistem koji se progla{ava legitimnim ili nelegitimnim „r|av” ili „dobar”. To je podstaklo Jozefa de Mestra da „monarhijski princip” vladavine proglasi „svetim principima vladavine”, a Edmunda Berka da principe koje je porodila Francuska revolucija ozna~i kao „satenske” principe. Ilegitimna vladavina mo`e se ozna~iti kao antiteza legitimnoj vladavini: to je vladavina u kojoj se vlast izra`ava u skladu sa principima i pravilima

Legitimitet

49

koji su nametnuti silom i nisu prihva}eni od onih nad kojima se vlada. Nelegitimna vladavina uvek sadr`i jo{ jedna element – ona nije sposobna, niti pokazuje `elju da respektuje principe legitimiteta pomo}u kojih pretenduje da opravda svoju mo}. Ona je pra}ena, po pravilu, detronizacijom legitimiteta i grubim nasrtajima na slobodu i autonomiju podanika. @uvnel (Jouvenel) utvr|uje (The Power) da nelegitimna vladavina u nedostatku autoriteta pribegava zastra{ivanju, ili, pak, formama nasilne mitologizacije nametnutih politi~kih formula. Napoleonu, koji nikada nije uspeo da konsoliduje svoju politi~ku vladavinu, Taljeran je to rekao na slede}i na~in: „Sa bajonetima mo`e{ sve da u~ini{ osim jedne stvari: ne mo`e{ na njima da sedi{”. Istorija politi~kih ideja i institucija pokazuje mnoge poku{aje da se opi{e i odredi stanje politi~kog ilegitimiteta. Tacit u Analima, analiziraju}i istoriju rimskog principata, ilegitimitet vidi kao stanje politi~kog vakuuma. „Petnaest godina, pi{e Tacit, vladala je nesloga: nije bilo prava, nije bilo ni li~nosti, ni morala”. Gr~ka politi~ka filozofija opredelila je ovo stanje pojmovima anomije i bleoneksije. To su najgora stanja jedne politi~ke zajednice u kojima je rasto~en politi~ki etos, {to nalazimo u analizama Tukidida. Ova stanja nastaju osobito u onim vremenima u kojima je zasnovana politi~ka konstitucija. Ciceron, a posle njega T. Akvinski i Stefano Junius Brutus (pseudonim za nepoznatog autora spisa Vinditiae Contra Tyrannos) izjedna~avaju pojmove uzrpatorske i tiranske vladavine. U osnovi, razlikuju se dva tipa nelegitimne vlasti. Prvi tip ilegitimne (tiranske) vladavine je onaj kada vladar nema nikakav legitimacijski titulus (tyrannus absque titulo), drugi, pak, onaj kad vladar svojim pona{anjem razara titulus kojim mu je vlast utemeljena ( tyrannus exercitio). utvr|uju}i razliku izme|u legitimne i nelegitimne vlasti, kralja i tiranina, Stefano Junius Brutus pi{e: „Kralj, kao {to smo rekli, onaj je, koji je zadobio vlast bilo nasle|em ili izborom i koji vlada i upravlja u skladu sa zakonom. Tiranin, nasuprot kralju postoji kada se vlast prigrabi silom ili prevarom, ili kada je na~in vladanja kralja, suprotan pravdi i pravi~nosti i u neskladu sa zakonima i ugovorom prema kome je dao sve~anu obavezu. U jednoj li~nosti mogu se spojiti oba ova obele`ja. Ovo stanovi{te o razlici izme|u legitimnih i nelegitimnih re`ima obnovio je i J. Altuzius (Johannes Althusius) utvr|uju}i da je zadatak „legitimnih magistrata” da „brinu o zdravlju i dobru politi~kog re`ima” (curare salutem et bonum regni publicum). Nasuprot „legitimnim magistratima” nelegitimni (tiranski) re`imi upotrebljavaju svoju vlast na {tetu civilnog dru{tva i deluju protiv osnovnih zakona zajednice (leges regni fundamentalis). Altuzius ovaj pojam upotrebljava i u jednom u`em zna~enju, prave}i razliku izme|u administratio tyrannica i justa, legitima et salutaris administratio. Stanjima politi~kog legitimiteta najbli`e je stanje kvazilegitimiteta. Od svih stanja politi~ke vladavine, ovo je najte`e identifikovati, jer je u prirodi kvazilegitimne

50

Milan Podunavac

vladavine da se predstavlja onim „momentima” koji su u nesaglasju sa njenom prirodom. Takve tipove politi~ke vladavine ve} je identifikovao Aristotel. Jedan tip kvazilegitimne vlasti Aristotel naziva pambasileia, utvr|uju}i da je tu „vlast jednog suverena u svim pitanjima, ali sa istom vrstom mo}i koju pleme ili olis ima u javnim pitanjima”. Drugi tip dr`ave, koji Aristotel odre|uje kao aisumnetiea odre|en je u sadr`inskom smislu, kao „izborna forma tiranije”. Ovaj tip legitimnosti je podrobno analiziran u Vinditiae contra tyrannos. Tako autor ovoga traktata, koji je zasigurno u temelju premodernog konstitucionalizma, kraljevstvo (monarhiju) koje te`i da zadobije obli~je demokratije naziva politia.Tiraniju koja, pak, te`i da zadobije obli~je demokratije, ozna~uje kao ohlokratiju. „Kraljevstvo tako|e li~i konstitucionalnoj demokratiji (politia) onda kada se u skup{tinu odraslih {alju najbolji ljudi da raspravljaju i odlu~uju o pitanjima zajednice. Tiranija, pak, li~i iskvarenoj demokratiji ili vladavini svetine (democratia seu ochlocratia) jer, ona, ne mogav{i da spre~i postojanje skup{tine, ~ini svaki napor i upotrebljava sva sredstva i prevare, da bi osigurala da najgori u|u u nju. Tako tiranin zadobija obli~je kralja, a tiranija izgled kraljevstva (Vinditiae contra tyrannos, str. 187). Ovu je formu vladavine, analiziraju}i pritiske politi~kih vlastodr`aca (gradskih tirana) na oblike gradskih vlada i obezvre|ivanje municipalnih sloboda, zapazio i Tokvil. Tokvil zapa`a: „Svaki student istorije zna za jedan univerzalni fenomen. Vladari koji su razarali ~ovekovu slobodu nastojali su da zadr`e njene forme – tako je bilo od Avgusta do na{ih dana. Oni su razvijali iluziju da mogu da kombinuju apsolutnu mo} sa moralnim autoritetom koji se zasniva na pristanku naroda. Gotovo svi su omanuli u ovim poku{ajima i nisu nau~ili da je nemogu}e odr`ati ovakav privid sve dotle dok nema nekakvog realiteta iza toga” (A. de Tocqueville, The Old Regime, str. 45). Ako su Tokvil i J. Brutus dali naznake onoga tipa kvazilegitimne vladavine koji nastoji da se predstavi onim {to on nije, austrijski dr`avnik i politi~ki pisac Meternih (Meternich), opisuju}i politi~ku vladavinu „filipizma”, razla`e anatomiju onog tipa vladavine ~ija je bitna odrednica da se opravdava konfliktnim i protivre~nim principima politi~kog legitimiteta. Radi se o takvom tipu vladavine koji po~iva na principima koji su konfliktni i koji, uzeti za sebe, nisu dovoljan osnov stabilne vlasti. „Po{to nastoje da se opravdaju konfliktnim principima legitimizovanje od kojih ni jedan nije sam za sebe dovoljan, ovi re`imi `ive pod nerazre{ivim protivre~nostima; oni su u stalnoj opasnosti da se odvoje od dominiraju}ih nazora svojih podanika: zbog toga se oni bore da poni{te njihovu stvarnu prirodu. Cele generacije mogu biti poslu{ne vladavini ove vrste, a da ne posumnjaju u njenu stvarnu prirodu, veruju}i da je ona druk~ija od one kakva ona jeste” (G. Ferrero, The Principles of Power, G. P. Putnam Sons, N. York, 1942). Tacit i Makijaveli su ove tipove vladavine dali u opisima „preru{avanja” imperatorske vlasti u Rimu. Ova vlast sadr`avala je, kako pokazuje Makijaveli,

Legitimitet

51

dva ili vi{e principa politi~ke mo}i. Imperator je, kako pokazuju istorijska fakta, bio biran i potvr|ivan od Senata, ali i vezan op{tim duhom lex regia, koji u osnovi ~ini jednu formu transfera mo}i naroda u ruke vladara. Ali, koliko god ova politi~ka formula sadr`avala u sebi elemente legitimizma, istorija Rima u~i, pogotovo na primeru Konstantina, da ni najmo}niji imperatori nisu mogli da nametnu i stabilizuju legitimisti~ki princip vladavine i formiraju zasebne politi~ke dinastije. O tome Makijaveli ostavlja jasne podatke. Svaki poku{aj zasnivanja dinastije, zapa`a Makijaveli, zavr{avao se bunama, politi~kim borbama, neredima i gra|anskim ratom. Imperijalna mo} sadr`avala je u sebi zna~ajne elemente republikanske tradicije, mada ova tradicija nikad nije bila do kraja prihva}ena i sakcionisana kao modifikacija rimske konstitucije. Premda je delovala izvan rimskog konstitucionalnog sistema, svoju je delotvornost iskazivala zahvaljuju}i efikasnoj funkciji ujedinjavanja imperije i obezbe|enja rimskih legija: njenoj mo}i pridavalo se obele`je svetosti u svim rimskim provincijama. Podatak da je Julije Cezar morao progla{avati bo`ansko poreklo da bi oja~ao svoju vlast, upu}uje na obele`je ovog stanja. Druga bitna karakteristika koja ovoj vlasti daje obele`ja kvazilegitimiteta, ispoljava se u simbolima njenog izra`avanja. Imperatorska vlast uvek se predstavljala imenima, ~ija su doslovna zna~enja skrivala „prve principe” vladavine. Tacitove analize jasno pokazuju da imperatorska vlast nije imala „pravo” ime. Tradicionalni rimski pojam rex imao je vi{estruko zna~enje, najmanje vladarsko; pojam imperator manje je oznaka za politi~ku mo}, vi{e jedno titularno imenovanje vezano za vojnu organizaciju. I drugi imperatorski naslovi, kao {to su augustus ili tebartos, u osnovi ozna~avaju manje stanja politi~ke vladavine, a vi{e karakteristi~ne ljudske osobine. Ovom tipu vladavine pripadaju i Meternihovi opisi politi~ke vladavine Luja Filipa. U studiji Konig der Franzosen, Meternih utvr|uje da Luju Filipu „s jedne strane nedostaje autoritet narodnih izbora, a s druge, on nije imao podr{ku istorijskog zakona Republike, a nedostajala mu je politi~ka mo} Burbona. Njemu nedostaje podr{ka principa legitimiteta, vlast mu nije utemeljena ni u naslednim pravima ni u nacionalnim izborima”. Politi~ki prelegitimitet ozna~uje proces inauguracije novog tipa legitimiteta kojim se raniji princip legitimizovanja politi~ke vlasti zamenjuje. Zasniva se na razvalinama „staroga re`ima” i pratilac je velikih socijalnih i politi~kih mena. Predstavlja, kako je pisao Taljeran, najopasniju situaciju u kojoj se neki politi~ki predak mo`e na}i. To je ono stanje, zapa`a Taljeran, u kome se narod privikava na nove principe vladavine, ube|uju}i se u njihovu pravi~nost i racionalnost. „U stanju prelegitimiteta, vladavinska struktura mora respektovati ono {to ona sama ne respektuje. Premda vlast, po pravilu, respektuje ove principe, veliki deo populacije, katkad i ve}ina, ne prihvata ih i ostaje u stanju latentne poslu{nosti. U skladu sa ovim, u stanju prelegitimiteta, umesto da se vladavinski sistem opravdava

52

Milan Podunavac

principom legitimiteta, prelegitimitet ozna~uje stanje u kojem vladavina pru`a podr{ku novim principima, protiv otvorene ili skrivene opozicije prema njemu (G. Ferrero, The Principles of Power, str. 140). Odnos izme|u legitimiteta i legaliteta sredi{nje je pitanje u razlaganju razli~itih stanja legitimizovanja politi~ke vlasti. Neki su skloni (Aleksander P. d'Entreves, Legality and Legitimacy) da ovaj problem obele`e kao „klju~no polje u politi~koj teoriji”. Sve velike politi~ke teorije bavile su se ovim pitanjem. Klasi~na politi~ka filozofija pokazuje da se pitanje o dostojnosti politi~kog poretka i pravu na politi~ko vladanje zasniva na oba ova principa. Da bi politi~ka vlast bila pravi~na i valjana, ona mora biti podjednako i legitimna i legalna. Ova se konstrukcija prepoznaje ve} kod Cicerona, T. Akvinskog, a naro~ito kod pisaca u tradiciji prirodnopravne teorije. Osnovno je polazi{te da se zakonu koji je nepravi~an i koji negira pravdu osporava karakter zakona, a po njemu stvorena stanja ozna~avaju kao stanja anomije i pleoneksije. U skladu sa ovakvom koncepcijom prava i pravi~nosti klasi~no politi~ka filozofija i jurisprudencija defini{u nelegitimnog vladara i tiranina kao nosioce neispravnog titulusa, sa statustom ex defectu tituli. Ovo stanovi{te o identitetu stanja legaliteta i legitimiteta ostaje dominantno i u politi~koj kulturi premoderne evropske dr`ave. U ovoj tradiciji, u pojmu legitimiteta uvek se sa`ima ne samo veritas (vera, poverenje, istina) ve} i pristanak (consensus fidelium) i korisnost (probitas). Jasnije razlikovanje ovih pojmova zapa`a se u politi~koj filozofiji i jurisprudenciji XVIII i XIX veka, a naro~ito u okviru doktrine pravnog i politi~kog pozitivizma, koja je dominirala u teoriji legitimiteta dvadesetih godina ovoga veka. Tako se ve} u Zedlerovom re~niku (1737) pojam legitimnost koristi za ne{to {to je „utemeljeno na ustavu”. Legalno je, pak, ono {to ustavu pripada. U teorijskom smislu problem postaje centralno jezgro nema~ke politi~ke filozofije i sa`ima se u raspravi o odnosu principa legaliteta i moraliteta (Kant, Fihte, Hegel). Kant jasno razdvaja ova dva pojma. U njegovoj interpretaciji „jedno delanje po~iva na ~istom legalitetu onda kada nema ~istog moralnog motiva (rein sittliche Motive), ve} samo strah od {tete ili kazne kojom preti zakon”. Kant principu legaliteta namenjuje va`nu ulogu u politi~kom poretku. Sloboda i legalitet stoje u uskoj vezi. Otuda, Kant juristi~ki pojam slobode odre|uje kao onu slobodu koja je zasnovana i po~iva samo na prostom izvanjskom delanju i zakonitosti (Gesetzmasigkeit). Sadr`aj ove „izvanjske slobode” (ausseren Freiheit) Kant precizira u pojmu prava ozna~avaju}i ga kao odnos u kome se volja jednog upore|uje sa voljom drugoga, na osnovu op{tih i slobodnih zakona. Otuda, izvanjska sloboda po~iva na ure|ivanju odnosa ljudi na osnovu principa legaliteta, a ne moraliteta. Pojam ljudske slobode po~etna je ta~ka u razgrani~avanju pojmova moraliteta i legaliteta i u Fihteovoj (Fichte) politi~koj filozofiji. Fihteovo polazi{te je slede}e: u jednom poretku slobodno bi}e je mogu}e kada je sloboda pojedinca tako

Legitimitet

53

ograni~ena na drugi mo`e pored njega postojati slobodno. Poput Kanta, Fihte utvr|uje da sloboda po~iva na principu legaliteta, a ne moraliteta. „Svako se oslanja na legalitet drugoga, nezavisno od njegovog moraliteta”. Otuda i poredak dr`ave u odnosu je sa pravno{}u (Rechtlichkeit) izvanjskog delanja, a ne sa unutra{njim moralitetom. Zapa`a se da Fihte pored termina „legalitet” upotrebljava u istom zna~enju i pojam „lojalitet”. Hegel odnos izme|u „legaliteta” i „moraliteta” tematizuje promi{ljanjem odnosa izme|u religioznog i pravnog dru{tva. Religiozno dru{tvo po~iva na unapre|enju moraliteta, dok je objekt civilnog dru{tva sam ustav. Dr`avno dru{tvo (staatliche Gemeinschalt) po~iva na principu legaliteta. Moralitet kao princip pripada samo individui, on je samo sopstvo (Inerlichkeit). Legalitet, pak, spolja{nja je forma slobode. Ovi su nalazi bliski Kantu i Fihteu. Ali, kod Hegela ova dva principa nisu razdvojena, oni su sintetizovani u principu obi~ajnosti (Sittlichkeit). Hegelova argumentacija je da pravno i moralno ne mogu egzistirati za sebe; ovi principi moraju imati odre|enu formu eti~nosti za osnov. Bez ovog osnova pravu nedostaje momenat subjektiviteta, a moral ostaje, sam za sebe, nedostaje mu moment stvarnosti. U periodu restauracije i jurisprudencije ova dva pojma se jasno razlikuju. Bonal (Bonald) ozna~uje pojmom legitimiteta sve ono {to je utemeljeno u ljudskom delanju, ljudskoj volji i ljudskom umu. Nasuprot ovom principu, legitimitet ozna~uje metafizi~ko utemeljenje poretka. Za [tala (F. J. Stahl) legalitet je „lutka ustava” (Popanz der Gezetzes). Nasuprot tome, princip legitimitet sadr`i „ideju prava, koja je iznad gole ljudske volje i u saglasju je sa bo`jim poretkom”. Legitiman je onaj poredak koji se zasniva na prirodnom i bo`jem pravu. [tajn (Lorenz v. Stein) upotrebljava pojam legitimiteta u zna~enju „starog legitimiteta” (monarhijski legitimitet). Nasuprot ovome pojmu, koristi se pojam liberalitet (Liberalitat) kao termin kojim se ozna~uje „novi legitimitet”. Radikalno prevrednovanje u prosu|ivanju odnosa legitimiteta i legaliteta donosi doktrina pravnog pozitivizma. Osloba|aju}i se „rimskih odora” prirodnopravne teorije kao iluzije XVIII veka, ova teorija se razvila kao jedna varijanta modernizovanog apsolutizma, supstituiraju}i raspravu o osnovama i kvalitetu politi~ke vladavine raspravom o formalnim uslovima njenog postojanja. „Postojanje zakona je jedna stvar, njegova vrednost ili nevrednost druga” (J. Austin). Legalitet postaje moderni ekvivalent stanja legitimiteta sa nagla{enom naznakom izvo|enja pojma legitimiteta iz formalnopravno shva}ene kategorije pravnosti. „Pod uticajem pozitivisti~ke koncepcije zakona, doktrina Rechtstaat postepeno i neumitno se menjala. Ako zakon nije drugo nego formalna struktura mo}i, ova je formalna struktura prisutna u svakoj dr`avi, bez obzira na politi~ke, socijalne i moralne ciljeve koji su inkorporirani u pravni sistem: svaka dr`ava je per definitionem, Rechtstaat” (A. P. D’Enterves, Legality and Legitimacy, Yale, 1962).

54

Milan Podunavac

Dosledno izvedena, ova teorija ograni~ava „princip legitimiteta sa principom efikasnosti” (H. Kelzen). Otuda i radikalno stanovi{te ovog pravnog pisca da i despotija po~iva na principu legaliteta. „Potpuno je besmislena tvrdnja da u despotiji ne postoji nikakav pravni poredak, ve} vlada samovolja despota (… jer) ipak i despotski upravljana dr`ava predstavlja neki poredak ljudskog pona{anja. Ovaj poredak je upravo pravni poredak. Poricati mu karakter prava samo je jedna prirodnopravna naivnost i oholost. Ono {to se tuma~i kao samovolja jeste samo jedna pravna mogu}nost autokrate da donese svaku odluku po sebi, da bezuslovno odre|uje delatnost podre|enih organa i da u svako doba, jednom postavljene norme sa op{tim i posebnim va`enjem ukine ili izmeni. Takvo stanje je jedno pravno stanje i kada ga on oseti {tetnim. To sasvim jasno pokazuje poziv na diktaturu koji nije redak u modernoj pravnoj dr`avi” (H. Kelzen, Allgemeine Staatlehre, Berlin, 1925). \. Tasi}, jedan od pionira pravne i politi~ke filozofije u na{oj politi~koj kulturi, temeljno je podvrgao ovo stanovi{te kritici. Geneza pojma i teorije. – Pojam „legitimitet” izvodi se iz latinskih pojmova legalis i legitimus. Gr~ka politi~ka filozofija ovaj pojam ne poznaje, mada bi se, ako se legitimnost shvati u njenom bla`em zna~enju legalnosti, usagla{enosti sa zakonima dr`ave, na{li elementi („dobri” i „r|avi” poredak) koji otkrivaju neke odredbe legitimiteta. Ozbiljniji je razlog u gr~kom zna~enju politike. Grci ne poznaju politiku kao odnos izme|u „vladara” i „podanika”, ve} ga izvode u zna~enju jednog horizontalnog odnosa, koji se koncentri{e oko pojmova „op{teg dobra”, „gra|anstva”, „gra|anske slobode” i „zajednice”. „Prvog principa” politike, u Hegelovom zna~enju ovog pojma, nema. Aristotelovo zapa`anje o tome da je „dokaz da je dr`ava dobro ure|ena to {to narod od svoje volje ostaje u tome poretku, a nije ni pobuna dostojna pomena”, mo`e da poslu`i kao motiv, ali ne i osnov za celovito razmatranje. Zbog toga se valja vratiti rimskoj retorici i jurisprudenciji. Termini legitimus i legalis u pojmovnom su odnosu sa terminom lex (zakon). Pojam legalis koristi se da bi ozna~io ono {to je „zakonom ure|eno”, „u skladu sa zakonom”, „valjan zakon”. U rimskoj retorici i jurisprudenciji, kako se vidi kod Kvintilija (Quintilian, Institutio oratio) ovaj se pojam od I veka n. e. supstitui{e pojmom legitimus. Legitimus postaje jedan od sredi{njih pojmova rimske politi~ke filozofije i jurisprudencije. Termin legitimus (=lege intimus) podrazumeva ono {to je ura|eno u skladu sa poretkom i njegovim pravilima. U Zakonu Dvanaest tablica sre}u se dva pojma: heres legitimus i legitima hereditas. Oba pojma izvorno upu}uju na ure|ivanje gra|anskih odnosa. Terminom heres legitimus naziva se onaj ~ovek koji ne nasle|uje imovinu testamentom, ve} na neki drugi na~in, koji je ure|en i za{ti}en ovim zakonom. Otuda legitima hereditas jeste onaj qua ex lege XII tabelarum detetur. Salust (Sallust), Livije (Livius) i Ciceron (Cicero)

Legitimitet

55

daju ovome pojmu politi~ko zna~enje. Salust uvodi pojam imperium legitimum i ozna~ava njime one koji pripadaju jednom re`imu (nomen imperi regium habebant). Ovim izrazom Salust naziva i poredak koji je suprotan samovolji i tiraniji. Time je unekoliko anticipirao Ciceronovo odre|enje ovog pojma. Ciceron upotrebljava sporadi~no termine legitimum imperium i potestas legitima, da bi ozna~io zakonitost vlasti i mo}i magistrata. Pored ovog pojma, sa sli~nom pravnom i politi~kom sadr`inom koristi se i pojam justus et legitima hostis, da bi se razlikovali zarobljenici koji su pripadnici zemlje sa kojom Rim ima ugovor, od pirata i razbojnika koji su ex parte exerciti. Ovo zna~enje pojma legitimus i legitimitas zadr`ava se u srednjovekovnoj politi~koj filozofiji i praksi. T. Akvinski obnavlja Ciceronovu argumentaciju. On uvodi u raspravu termin justitia legalis da bi ozna~io ono politi~ko stanje koje je usmereno ka op{tem dobru i pro`eto mudrim delanjem. Ovom stanju suprotstavlja se stanje „tiranske uzurpacije” (tyrannica usurpatiio). Na osnovu istog kriterijuma Akvinski ~ini razliku izme|u lex legalis i lex tyrannica. Samo se pravednim zakonima valja pokoravati. „Tiranski zakon nije nikakav zakon”, pa je otuda prirodno pravo podanika da se opiru tiranskoj vlasti i tiranskim zakonima. Ovo je stanovi{te poslu`ilo Akvinskom da opravda i ubistvo tiranina (pravo tiranicida). Ove ideje sasvim prihvataju rani konstitucionalisti XVI i XVII veka (Hotman, Beza) nagla{avaju}i razliku izme|u legitimne i tiranske vladavine, a Lajbnic (Leibniz) i Altuzijus (Althusius) u osnovi obnavljaju ideje T. Akvinskog o razlici izme|u legitimne pravde i tiranske vladavine. Lajbnic (De iustitia) tako isti~e da iustitita legalis zna~i mudro delanje koje je usmereno ka op{tem dobru zajednice. I Altuzijus izvodi pojam legitimne vladavine iz ideje op{teg dobra. Legitimni magistrati su oni koji brinu o zdravlju i dobru politi~ke zajednice (curare salutem et bonum regni politicum). Tiranski re`imi, za razliku od njih, razaraju osnovne zakone zajednice. Boden (Jean Bodin, Six livres de la republique) analizira povezanost legitimiteta i suvereniteta. Tri su kriterijuma legitimne vladavine kod Bodena: sigurnost, poredak i sloboda. Od tri glavna tipa monarhije (tiranska, sizerenska, kraljevska) samo je monarchie royale legitimna. Bodenovu ideju da politi~ki poredak mora biti u saglasnosti sa politi~kim etosom naroda, Monteskje oblikuje u ideju da poredak mora biti u skladu sa „na~inom `ivota jednog naroda”. Op{te formule legitimizovanja politi~kog poretka Monteskje sa`ima na pojmu „prvih principa politi~ke vladavine”. Ovi principi otkrivaju prirodu poslu{nosti (obedientia). „Ja sam postavio prve principe i nalazim da svi posebni slu~ajevi njih slede, da je istorija njihova konzekvenca (…) Svaka nacija na}i }e ovde razre{enje maksima na kojima je zasnovana” (The Spirit of Law by Montesquieu, Berkley, L. A., London, 1977). Prvim principima politi~kih poredaka odgovaraju razli~iti tipovi poslu{nosti. Tako u samom naslovu tre}e knjige nalazimo analizu

56

Milan Podunavac

razlike u poslu{nosti u umerenoj i despotskoj vladavini. Centralno mesto Monteskjeove teorije odnosi se na morfologiju legitimiteta. Monteskjevo je polazi{te slede}e: „Kao {to je vrlina nu`na u republici, ~ast u monarhiji, tako je strah nu`an u despotskoj vladavini”. Monteskje je naro~ito naklonjen republikanskoj vladavini, pa otuda {iroki izvodi koji se odnose na vrlinu: „Istinska maksima poretka u republici je ljubav prema jednakosti i umerenosti, onim vrlinama koje su prethodno utemeljene zakonima” (The Spirit of Laws, str. 52) Mada ne negira da i despotija ima svoj prvi princip, Monteskje joj osporava postojanje politi~kog legitimiteta. Despotska vladavina zasniva se na jedinstvu javne i privatne vlasti; despot je vlasnik i zemlje i podanika. Kad u Persiji, navodi Monteskje, kralj kazni nekoga, nije zakonito ni ime mu pomenuti, a jo{ manje moliti u njegovu korist. U ranoj fazi moderne politi~ke teorije doktrina o politi~kom legitimitetu kre}e se izme|u ideje legitimizma (Taljeran, De Mestr), doktrine longus tempus (Filmer, Berk), ugovorene i konsenzualne teorije (doktrina prirodnog prava) i razli~itih varijanti institucionalnog legitimiteta (F. J. [tal, O. v. Bizmark, Brokhauz). Prve elemente „demokratizacije” pojma legitimiteta nalazimo u politi~koj teoriji prosvetiteljstva, posebno kod enciklopedista. Tako Helvecijus (Claude Adrien Helvetius) u osnovi sledi Bodena i sa`ima pojmove legitimiteta i suvereniteta. Legitimni vladar je onaj kome je vladavina utemeljena na slobodnom izboru naroda i brizi za op{te dobro. Sli~no demokratsko stanovi{te zastupa i Holban (Paul Henry Thiry Baron d'Holbach) uspostavljaju}i vrlo stroge kriterijume legitimne vladavine. Legitimna je samo ona vladavina koja neguje slobodu dru{tva, brine o sre}nom `ivotu nacije i u saglasnosti je sa njegovom voljom. Kruna legitimisti~ke doktrine ~ini De Mestrovo (Joseph de Maistre) razmatranje o Bogu i dru{tvu, koje je u podnaslovu ozna~eno kao esej o generativnim principima politi~kih konstitucija i drugih ljudskih institucija. Legitimitet je centralna kategorija dru{tva i politike. Osnovna je ideja De Mestra da mimo prihvatanja religijski sankcionisanih tabua i op{tepoznate mo}i legitimnog vladara, bez ose}anja svetosti i poniznosti pred principima legitimiteta, ~ovek ne bi mogao da kontroli{e svoje negativne impulse. Iz ove op{te ideje De Mestr izvodi tezu o monarhiji kao najboljem politi~kom poretku, monarhu kao idealnom vladaru i legitimisti~kom principu kao univerzalnom svojstvu politi~kih poredaka. „Nasledna monarhija je najstabilnija, najpogodnija i najprirodnija vladavina za ~oveka, dok je izborna monarhija, naprotiv, najgori oblik vladavine koji postoji (…) Bog stvara kralja. To je politi~ki zakon sveta. On priprema kraljevsku rasu, obrazuju}i ga pod odorama, koje skrivaju njegovo kraljevsko obli~je. Na kraju, kraljevi se pojavljuju okrunjeni slavom i ~a{}u; oni zauzimaju svoja mesta i to se mo`e smatrati najizrazitijim znakom njihovog legitimiteta” (J. de Maistre, On

Legitimitet

57

God and Society, Chichago, 1967, XIII). De Mestr je bio pod uticajem i poznavao je ideje E. Berka (Burke). Naro~ito mu se kod „sjajnog” Berka dopadalo povezivanje teorije o legitimitetu i kritika demokratije. Ali, Berkova osnovna ideja o legitimitetu pripada drugom krugu ideja. Ona sadr`i stanovi{te da se „legitimna i solidna vladavina” utemeljuje na odre|enom tipu politi~ke obi~ajnosti (prescription) koja se oblikuje kao rezultat politi~ke memorije i politi~ke tradicije jednoga dru{tva protkanih dugove~nim i „starim” politi~kim ustanovama. „Obi~ajnost” (prescription) najsolidnija je od svih osnova (…) Ona je udru`ena sa drugim temeljem autoriteta, verovatno{}u (prescription). Bolja je prezumpcija nego izbor nacije, mnogo bolja od aktualnog biranja. Nacija je ideja kontinuiteta. To nije izbor u jednom danu i jedne skupine ljudi (…) to je svesni izbor vekova i generacija” (E. Bruke, Speech on Representation, 1789). Berk je za ovo stanovi{te ve} imao osnova u Filmerovoj teoriji legitimiteta, koja ovaj pojam izvodi iz dva postulata: posesije politi~ke mo}i i protoka vremena. Sistem filozofskih i politi~kih ideja, na kojima se zasniva legitimizovanje vlasti u modernoj evropskoj dr`avi, ~vrsto je utkan u ideje i ideale prirodnog prava. Prirodno pravo prihvata se kao „zajedni~ka tradicija Evrope”, kao „ideje koje su baza na{e etike i filozofije” (Troeltsch). Ove ideje, utemeljene na stoi~koj tradiciji Atine i rima, ~ine jednu od dve glavne struje na koje se razla`e klasi~na (aristotelovska) tradicija politi~kog mi{ljenja. „Prirodno pravo predstavlja jednu od dve karakteristi~ne forme moderne politi~ke filozofije, drugu ~ini ’politika’ u smislu Makijavelijevog ’dr`avnog razloga’ (…) {kola prirodnog prava zamenjuje ’najbolji re`im’ pojmom ’legitimne vladavine’. Klasi~na politi~ka filozofija znala je razliku izme|u najboljeg re`ima i legitimnih re`ima. U skladu sa tim ona je razlikovala razli~ite tipove legitimnih vladavina, {to zna~i da legitimnost u osnovi zavisi od datih uslova. Prirodno javno pravo, s druge strane, zaokupljeno je pitanjem politi~kog poretka ~ija je aktualizacija mogu}a u svim okolnostima. Otuda, ona poku{ava da odredi poredak koji mo`e izdr`ati test legitimiteta ili pravi~nosti u svim uslovima” (L. Strauss, Natural Right and History, Chicago, 1953, str. 190). Osnova ove doktrine zasniva se na filozofskoj koncepciji koja dignitet ljudskog razuma, u formi u kojoj se javlja u svakoj individui, di`e na rang osnovnog principa, utvr|uju}i ideju o ~itavoj prirodi i ljudskom univerzumu, inkarnaciji razuma (bo`anskog, prirodnog) koji kao unutra{nja snaga deluje u njemu i izra`ava se u pomeranjima (progresivnim) ljudske vrste. Iz osnovnog stava da je istinska priroda ~oveka predodre|ena delovanjem razuma kao ~ovekove „unutra{nje prirode”, razvija se ideja o mogu}nostima i sposobnostima ~oveka da kontroli{e i humanizuje svoju prirodu, sklonosti i interese. Na temelju ovih op{tih filozofskih ideja o „prirodi” ~oveka izvodi se nekoliko osnovnih teza o osnovama politi~ke zajednice i legitimnosti. Iz principa da se zahtevi koje individua ~ini i du`nosti koje preuzima

58

Milan Podunavac

zasnivaju na razumu, koji je izraz prirodnog i bo`anskog prava, izra`ava se i ideja o utemeljenju svih ~ovekovih institucija, u krajnjoj liniji, u saglasju sa ovim principima. Op{ti filozofski stav ovih ideja nalazi se u panteizmu i natopljen je verom u mo} nepogre{ive pomisli, koja u sebi sadr`i ideju da je u po~etku istorije ~ovek `iveo u svetu slobode, jednakosti i bratstva. U prirodnom stanju ~oveka su u borbi za ove vrednosti vodile sile samoodr`anja, neposrednih akata, pasija i te`nji. No, isti taj samorazum koji je izvor ~ovekovog digniteta, slobode i autonomije, suo~en je sa konsekvencijama ovoga stanja i primoran da stvara sredstva potrebna za njihovu kontrolu i ograni~avanje – zakone, silu, autoritet, svojinu, dr`avu, vladare itd. Jednom dostignuto, ovo stanje postaje ideal i izra`ava se u polaznoj prirodnopravnoj ideji da racionalna organizacija svih ovih sredstava mora biti kompatibilna sa prirodnim pravima, koja su i „znak” i potvrda njegovog digniteta. Prirodno stanje (status naturalis) tajna je civilnog (politi~kog) dru{tva, pisao je Ruso. U politi~koj filozofiji, ovaj op{ti stav ~inio je osnovu za disoluciju srednjovekovne teorije legitimiteta. „Osnovna ta~ka spekulacije postaje op{tehumanisti~ka: dr`ava se poima kao individualna i samodovoljna dr`ava: a ova individualna dr`ava razmatrana je kao zajednica individua, koja u skladu sa diktatom prirodnog prava formira dru{tvo naoru`ano suverenom vla{}u” (F. Borkenau, Prelazak sa feudalne na gra|ansku sliku sveta, Beograd, 101). Na ovoj ta~ki prirodnopravna teorija rasta~e teokratsku, nekonfliktnu, harmoni~nu ideju o dr`avi. „Dva nu`na atributa su ve} prisutna u prirodnopravnom sistemu koji oblikuje teoriju dr`ave. Jedan je postojanje dru{tva (societas civilis), drugi je postojanje suverene mo}i (majestas, summa potestas, summum imperium, supremitas itd.) koja osigurava postizavanje zajedni~kih ciljeva” (O. Gierkse, Natural Law and the Theory of Society, Beacon Press, Boston, 1957, str. 40). Suverenitet, kako ga poima prirodnopravna teorija, nije prosto sredstvo, partikulama forma ili kvalitet politi~ke vlasti: suverenitet je sama politi~ka vlast. Jednom uspostavljen u skladu sa diktatom prirodnog prava, suverenitet (potestas legibus soluta) postaje superioran u odnosu na istorijski razvoj ovoga prava i otvorenim se postavlja samo pitanje o titulusu suvereniteta. Zbog toga se u okviru prirodnopravne teorije i mo`e, s jedne strane, utvrditi, kao konstanta, ideja o zasnivanju politi~ke zajednice kroz demokratske formule ugovora i pristanka, ali, isto tako, i jako izra`eno razvo|e oko pitanja: ko je nosilac suvereniteta i ukupnog prava na politi~ko vladanje. Ovo pitanje u osnovi vodilo je disoluciji prirodnopravne teorije u dve razli~ite {kole: prvu, koja je suprotnost izme|u vladara i naroda razre{avala u korist politi~kih upravlja~a („doktrina o suverenitetu vladara”) i drugu, koja je ovu antinomiju razre{avala u korist demokratskih i „plebejskih” elemenata („doktrina narodnog suvereniteta”). Mada obe, u krajnjoj instanci, tuma~e dru{tvo i dr`avu kao derivatne individualne volje, jedna je vodila apsolutisti~kim a druga konstitucionalisti~kim

Legitimitet

59

konsekvencama. Hobs (Hobbes) i Lok (Locke) dva su uzorna primera ovog razre{enja. U okviru Hobsove politi~ke teorije, prirodno stanje je jedno asocijalno stanje u kome dominiraju r|avi i sebi~ni impulsi ~oveka, pa se i odnos izme|u naroda i vladara uspostavlja kao pactum subiectionis. Ovaj ugovor utemeljuje neograni~enu vlast upravlja~a i li{ava narod bilo kakvih konstitucionalnih limita. Sociatas civilis utemeljen na sopstvenim principima nije nikad ni postojao. Narod bez vladara je prosta mno`ina (dissolute multitude) kojem nikakva prava ne mogu biti poverena. Tek izborom vladara, narod preko dr`ave postaje organizovano jedinstven. Sva javna prava apsorbovana su u rukama vladara koji je neograni~en. Vladar je, pi{e Hobs, „rezervoar svih prava kako individua, tako i tela koje individue stvaraju”. Vladar nema nikakvih obligacija prema podanicima: „Monarh u monarhiji, senat u aristokratiji, savet (consilium) u demokratiji, svi su oni omni obligatione liberi liberi: oni nisu ograni~eni bilo kakvim ugovorom koji se ~ini sa individualnim subjektima, ili sa telima koja takvi subjekti sa~injavaju: oni nisu vezani ni bilo kakvom zakletvom, ukoliko su je mo`da dali. Oni ne mogu u~initi bilo kakvu nepravdu svojim podanicima, bilo kao prema individuama ili, pak, njihovim udru`enjima” (Hobs, De Cive, 6. 20, c. 7). Nasuprot Hobsovoj koncepciji, stoji druga struja (Lok, Kant) koja status naturalis opredeljuje kao naro~itu formu dru{tvenog stanja (socialitas), a politi~ku zajednicu (civilis societas) kao razumnu artikulaciju ovog stanja. Osnovno je stanovi{te ove struje da socialitas kao razumnu artikulaciju ovog stanja. Osnovno je stanovi{te ove struje da socialitas kao status naturalis jeste stanje mira i da u njemu dominiraju racionalni impulsi i dobre strane ~ovekove prirode, pa zbog toga i prelaz iz ovoga stanja u stanje politi~ke zajednice nije izraz prirodne potrebe, ve} racionalan izbor slobodnih ljudi. Prelaz ka gra|anskom dru{tvu ne doga|a se kao radikalna negacija prirodnog stanja ve}, pre svega, kao jedan oblik poop{tavanja i racionalizacije onih impulsa koji nisu svojstveni ~oveku i koje on u jednom stanju kontrolisane slobode racionalizuje. Legitimizacija politi~ke vlasti izvodi se na osnovu pristanka, koji mo`e biti izri~ito pre}utan. U savremenoj politi~koj teoriji, kako navodi V. Henis (W. Hennis) „ma gde da se javila kategorija legitimiteta, ona stoji u sferi uticaja Maksa Vebera”. Veberova teorija prima se kao najzreliji i najutemeljeniji deo njegove univerzalne interpretativne sociologije. Tipologija motivacija na poslu{nost, stepen njene validnosti, karakter {taba uprave, tip poslu{nosti (belief of legitimacy, Parsons), to je osnovna skica tematike legitimiteta u Maksa Vebera. Op{ti je problem kod Vebera ozna~en na slede}i na~in: „Svaki sistem dominacije poku{ava da utemelji nazore o sopstvenom legitimitetu i da ih uskladi sa vrstom legitimacijskog zahteva. Da bi dr`ava postojala, oni nad kojima se vlada moraju se pokoravati autoritetu koji je istaknut od onih koji imaju mo}” (M. Veber, Privreda i dru{tvo, I, Beograd,

60

Milan Podunavac

1976, str. 76). Na osnovu istorijske gradacije osnovnih „tipova poslu{nosti”, Veber razlikuje tri osnovna tipa legitimiteta: tradicionalni, harizmatski i racionalni. Tradicionalni tip legitimne vlasti izra`ava se u verovanju u svetost oduvek postoje}eg poretka i najvi{e vlasti. Sadr`aj zapovesti odre|uju tradicionalne norme. Izuzev normi tradicije, volja vladara ograni~ena je samo onim {to u konkretnom slu~aju name}e ose}aj pravi~nosti. „Tradicionalan karakter legitimiteta mo`e se zasnivati na uobi~ajenom verovanju u svetost tradicija koje postoje odvajkada i na verovanju u legitimnost osoba koje su na osnovu njih pozvane da u`ivaju autoritet” (M. Veber, Privreda i dru{tvo, I, str. 169). Bitno svojstvo harizmatske vlasti izra`ava se u afektivnoj vezanosti za li~nost vo|e, njegova bo`anska svojstva, proro~ku snagu, juna{tvo, duhovnu ili besedni~ku mo}. Najizrazitiji tipovi ove vlasti su vlast proroka, ratnih heroja i velikih demagoga. Ako se, pak, poslu{nost ne duguje licu koje samovlasno prisvaja pravo da ne{to zahteva, ve} ustanovljenim pravilima koja jedino merodavno utvr|uju kome se i koliko treba povinovati, onda se „racionalan karakter mo`e zasnivati na veri u legalnost zakonski utemeljenih poredaka i prava osoba koje su na osnovu njih pozvane da vr{e vlast” (M. Veber, Privreda i dru{tvo, I, str. 170). Drugu uticajnu teoriju, vra}aju}i se elementima „staroevropske perspektive”, razvio je J. Hebermas. Uz pretpostavke „umne konstitucije dru{tva” na temeljima racionalnog (evropskog) uma Habermas razvija kategoriju legitimiteta („umnog konsenzusa”) iz principa „poop{tivih interesa”. „Ukoliko norme izra`avaju poop}ive interese po~ivat }e na umnome konsenzusu (ili bi pak izna{le takav konsenzus kada bi mogle do}i do prakti~nog diskursa). Ako norme ne reguli{u poop}ive interese, po~ivat }e na prisili: tada govorimo o normativnoj mo}i” (J. Habermas, Problemi legitimacije u kasnom kapitalizmu, Zagreb, 1982, str. 136). Ova teorija je u velikoj meri razvijena kao kritika Lumanove (N. Luhman, Legitimation durch Verfaren) sistemske koncepcije legitimiteta. Osnovne teze Lumana koncentri{u se oko slede}ih postavki: kompleksnost socijalnih sistema u savremenim dru{tvima zahteva takav tip odlu~ivanja koji mora produkovati odgovore na probleme i konflikte koji se pojavljuju u pojedinim segmentima dru{tva. Kompleksnost savremenih dru{tava i slo`enost pitanja sa kojima se vladavinska struktura suo~ava, zahteva radikalno prevrednovanje instrumenata legitimizovanja vlasti i izra`ava se u dominaciji saglasnosti koja se odnosi na procedure (proceduralni legitimitet) nad op{tijim dru{tvenim saglasnostima o pitanjima koja se ti~u osnovnih politi~kih vrednosti i principa. Osnovni tip politike koji se konstitui{e u modernim dru{tvima je decizijski tip politike (politika shva}ena kao proces odlu~ivanja), a glavni cilj politi~kog procesa izra`ava se u nu`di da se redukuju svi oni elementi koji bi mogli da oslabe kapacitet politi~kog sistema. Efikasnost politi~kog odlu~ivanja zahteva da ono bude o~i{}eno od kolektivnih

Legitimitet

61

vrednosti i motivacija ~lanova politi~ke zajednice. Sastavni deo ove teze je i ideja o „subjektiviziranju politike” i samodovoljnosti vladavine strukture da generira sopstvene mehanizme autolegitimiteta. Politi~ki poredak se ne mo`e odr`ati silom ili dobrovoljnom submisijom u ime vi{ih principa, ve} jednom formom administrativnog prilago|avanja personalnih struktura i socijalnih sistema na politi~ko-administrativne aparate. Legitimitet je populacijska svest da se unutar odre|enih limita tolerancije prihvate odluke koje su kao takve nedeterminisane po prirodi. Otuda, u kompleksnim dru{tvima, „legitimizovanje politi~ke vlasti ne mo`e biti ostavljeno pretpostavljenoj moralnosti. Mo} institucionalizuje sopstvene mehanizme legitimiteta”. Ako u okviru politi~kog sistema postoje mogu}nosti (politi~ki kapacitet) da se pribave neophodna materijalna dobra, obezbedi predominantan uticaj na politi~ku komunikaciju, da se povremeno obnavlja podr{ka u sferi kulturnog podsistema, stvoreni su uslovi da se zadovolje pretpostavke proceduralne legitimnosti. Stanovi{te da je proceduralni legitimitet kao skup formalizovanih, univerzalnih i apstraktnih procedura i institucija, pomo}u kojih se artikuli{u principi politi~ke zajednice kao ukupnost gra|ana (politi~ki subjektiviziranih pojedinaca), prihvata se u savremenoj politi~koj teoriji kao forma minimalne legitimnosti i uslov minimalne demokratije. Legitimitet se sve vi{e shvata kao jedan neprekidni proces. Da bi demokratska dr`ava mogla da ~uva sopstveni legitimitet, ona ga mora svakodnevno obnavljati kroz konsenzualno razre{avanje konfliktnih situacija (P. Graf Kielmanseg, Legitimitat als Analitische Kategorie, Polit. Vjschr, 12, 1971).

Literatura:
C. J. Friedrich, Man and His Govemment, Mc Graw-Hill, New York, 1963. J. Habermas, Problemi legitimacije u kasnom kapitalizmu, Naprijed, Zagreb, 1982. N. Luhman, Legitimation durch Verfaren, Suhrkamp Verlag, Frankfurt, 1983. R. v. Ebbighausen, Burgerlicher Staat und und Politische Legitimation, Suhrkamp Verlag, Frankfurt, 1976.

62

Milan Podunavac

Legitimitet

63

Milan Mati}
LIBERALIZAM*
Pojam i osnovna zna~enja. – Politi~ka doktrina i praksa liberalizma obuhvata {iroka podru~ja dru{tva, ekonomije i politike, razli~ite i ~esto protivre~ne procese i perspektive. Javljaju}i se kao prva i najranija novovekovna ideologija kojom su osporavana ustaljena i kanonizovana shvatanja o vladaju}em dru{tvenom i politi~kom poretku, liberalizam je doneo novu filozofiju i nove poglede na dru{tvo i istoriju, pa i na samog ~oveka. U razdoblju du`em od tri stole}a, koje traje do danas, liberalizam je postao kosmopolitska ideja, pa i ideal, koji svojom otvoreno{}u pokazuje neobi~nu vitalnost i sposobnost da se uprkos epohalnim promenama i izazovima obnavlja ne samo kao socijalna doktrina ve} i kao operativna politi~ka ideologija. O tome svedo~i i najnovija faza obnavljanja liberalnih koncepcija u razvijenim zapadnim i drugim zemljama, u vidu tzv. neoliberalisti~ke orijentacije u politici i ekonomiji. Uprkos mi{ljenju da se libaralizam „nije nikad do kraja artikulisao kao koherentna socijalna doktrina” (^. R. Mils), a mo`da i ba{ zbog toga, on u svom jezgru i svojim osnovnim vrednostima jo{ uvek ima veliki zna~aj za razvoj savremenog dru{tva, za napredovanje demokratije i demokratskih oblika u njihovom dubljem i izvornom smislu. Ako su radikalni i ekstremni postulati starog i tradicionalnog liberalizma ve} odavno izmenjeni u dugom i bogatom iskustvu razvijenih zapadnih zemalja, to ne zna~i da su klju~ni liberalni principi prestali da deluju kao inspiracija i putokaz u nala`enju novih i savr{enijih modela dru{tvene organizacije i dru{tvene prakse. Zna~aj liberalizma kao otvorene i prilagodljive doktrine traje i zbog mnogih negativnih istorijskih implikacija dogmatskih, autoritarnih i unificiraju}ih doktrina i pokreta, sa raznim formama regresivne politike koje na njihovoj osnovi nastaju. Totalitarizam, populizam i
* Enciklopedija politi~ke kulture, Savremena administracija, Beograd, 1993.

64

Milan Mati}

plebiscitarni cezarizam, autokratske doktature i nacionalizam (taj naj`ilaviji destruktivni mit XX stole}a), koji imaju razli~ite i duboke socijalne korene, dovode do reaktualizacije liberalizma i obnovljenih liberalnih projekata dru{tvenih reformi na pragu tre}eg milenijuma. Potvr|uje se stara teza (Torston i Sejbin) da se liberalizmu, u raznim fazama njegovog razvoja, okre}u i iz njega idejno prihranjuju mnogi i veoma razli~iti dru{tveni pokreti i ideologije, od gra|anskog pluralizma, fabijanskog socijalizma, reformisanog demokratskog socijalizma do novog liberalizma. Vrlo ~esto, isto tako, liberalnu retoriku usvajaju i prakti~no iskori{}avaju autokratski i totalitarni politi~ki pokreti, tako da ona postaje ~ak i deo programskih deklaracija i dokumenata tih konzervativnih i nazadnih struja, slu`e}i kao dekorativni element koji prikriva politi~ke manipulacije i uzurpacije vlasti. Zloupotreba liberalnog `argona i veliki uspon la`nog liberalizma u savremenoj politi~koj praksi jo{ vi{e obavezuje politi~ku teoriju na pa`ljivu rekonstrukciju izvornih i autenti~nih vrednosti i zna~enja liberalizma, posebno u odnosu na otvorene i neophodne demokratske reforme u mnogim zemljama koje napu{taju stare totalitarne re`ime. Dosada{nji poku{aji opse`nijih demokratskih promena pokazali su da bez re{enja i ideja nastalih u okrilju liberalne politi~ke tradicije nijedan potpuniji program demokratskih reformi ne mo`e biti doveden do kraja. U poznatoj Istoriji evropskog liberalizma (Bari, 1925), Gvido de Ru|ero (Guido de Ruggiero) pre svega konstatuje da u {irem zna~enju liberalizam polazi od postulata duhovne slobode ~oveka (~ove~anstva), po kojoj se ne samo odbacuju deterministi~ka tuma~enja ljudskog delovanja i pona{anja ve} se, nasuprot njima, postavlja slobodna ljudska li~nost svesna svoje sposobnosti za nesputani razvoj i samoizra`avanje. U tom smislu, liberalizam je jedna filozofija ili pogled na svet koji se suprotstavlja pritiscima spoljnih autoriteta i neopravdanom spolja{njem uplitanju i manipulisanju li~nom sferom ~oveka, bilo da se ova odnosi na religioznu, moralnu, intelektualnu, socijalnu, ekonomsku ili politi~ku oblast li~nog `ivota. Sli~no ovome, Dejvid Held (Held) su{tinsku crtu liberalizma vidi u onom mentalnom stavu kojim se te`i o~uvanju vrednosti li~ne slobode (naro~ito slobode izbora i odlu~ivanja), tolerancije i razuma, nasuprot tiraniji i apsolutisti~kom sistemu (Models of Democracy, Polity Press, Cambridge, 1988, 41). Filozofski temelji klasi~nog liberalizma postavljeni su u raspravama velikih evropskih politi~kih mislilaca u razdoblju od XVI do XVIII veka. U panteonu utemeljiva~a liberalne doktrine izdvajaju se imena Hobsa (Hobbes), Loka (Locke), Bentama (Bentham), Hjuma (Hume), Fenelona (Fenelon), Monteskjea (Montesquieu), Voltera (Voltaire), Konstana (Constant), Tokvila (Tocqueville) i Gizoa (Guizot), Kanta (Kant), Humbolta (Humboldt), Mila (Mill), Spensera (Spencer) i mnogih drugih.

Liberalizam

65

Glavno duhovno izvori{te na kome su se napajali i nadahnjivali ovi liberalni filozofi, bila je teorija o prirodnim pravima, a uz ovu i pokreti Reformacije i prosvetiteljstva, u ~ijem su okrilju razvijene i afirmisane bitne istorijske pretpostavke slobode u modernom, novovekovnom i univerzalnom smislu. Ono {to je zajedni~ko svim tvorcima filozofije ranog liberalizma, bez obzira na velike razlike u uslovima u kojima su `iveli i stvarali, jeste ono {to je ujedno i sredi{nji pojam celokupne liberalne idologije, a to je ideja o individualnoj slobodi kao izvornom prirodnom pravu svake ljudske jedinke, uz koju ide i puna autonomija li~nosti prema svakom drugom ~oveku i vlasti. Kao {to je ideja jednakosti (u vezi sa slobodom), sredi{nji pojam demokratije, tako je i sloboda ~oveka (povezana sa ravnopravno{}u), jezgro i osnovna polazna ta~ka svih varijanata liberalne ideologije, bez obzira na njena ukr{tanja i pro`imanja sa drugim politi~kim idejama i filozofijama. Sloboda je do te mere bitna za liberalnu doktrinu i praksu, da od nje poti~e i sam naziv ove politi~ke filozofije (libertas - sloboda). Ideja o ~oveku (pojedincu) kao rezidijumu i nosiocu slobode, autonomije, odgovornosti i li~nog poduhvata (samoostvarenja) u dru{tvu, obrazlagana je na razli~ite na~ine u delima ~itave plejade mislilaca prosvetiteljske epohe, nalaze}i dalekose`ne odjeke u mnogim kasnijim strujama filozofskog mi{ljenja, pa i onima koje su nasuprot liberalizmu i posedni~kom individualizmu, prihvatile ideju popularne demokratije i kolektivizma. Postulati prirodnog prava, ~ije je davno poreklo u stoi~koj filozofiji, a mesto temeljite razrade u politi~koj misli D`ona Loka, dobili su status aksiomatskih na~ela i obrazaca moderne demokratske misli. Trijada klju~nih prirodnih prava: pravo na `ivot, na slobodu i na svojinu (shva}enu {ire: kao svojstvenost, individuacija i privatnost), uz koje se ponekad dodaju i druga prava, kao {to je pravo na „tra`enje sre}e” (postulat ameri~ke revolucionarne tradicije), jesu, po Loku, izvorna i neotu|iva svojstva svake ljudske jedinke, pa unekoliko ~ak i novoro|enog deteta, kao potencijalnog nosioca svih atribucija punopravne, zrele li~nosti. Premda su u pitanju apstraktna i ve~na, egzistencijalna na~ela ljudskog statusa u zajednici („himeri~ki idealiteti”), odnosno ideolo{ki konstrukti, ovako {iroko zami{ljena prirodna prava, od samog po~etka liberalne tradicije, bila su veoma delotvoran op{ti okvir politi~ke orijentacije, a zatim i putokaz u stvaranju i kritici politi~kih institucija. [irina prirodnopravnih postulata omogu}ila je da se rani liberalizam, u razli~itim uslovima i situacijama, uspe{no suprotstavi kao ideologija oslobo|enja raznim stegama stale{kog dru{tva i rigidnim kanonima obi~aja i vladaju}e crkve. Oslobodila~ka misija liberalne politi~ke filozofije bila je naro~ito podstaknuta sveop{tim procesom sekularizacije ideja i institucija, razdeobom dru{tva na javnu i privatnu sferu i potiskivanjem religijskog uverenja i opredeljenja u privatnu sferu. U toj povezanosti sekularizacije i emancipacije, treba videti prvo veliko otvaranje liberalizma ne samo u ekonomskoj

66

Milan Mati}

nego i u duhovnoj oblasti `ivota i ne samo u tr`i{noj konkurenciji, ve} i u konkurenciji uop{te. To je ujedno bilo i otvaranje prema svetu i budu}nosti, koje je omogu}ilo da se liberalizam, kao specifi~ni i otvoreni na~in `ivota i odnosa u dru{tvu, osposobi za efikasno prilago|avanje daljim epohalnim promenama, koji }e od starog stvoriti novo i sasvim druk~ije dru{tvo i jedan novi pogled na svet. Tako se i prema H. Laskiju (Laski), liberalizam kao socijalna doktrina izra`ava u klju~nom stavu da se vrednost ljudskog pona{anja i svih drugih dru{tvenih ideja i institucija meri, oprobava i procenjuje sa stanovi{ta racionalne saglasnosti me|u ljudima. Ovde se saglasnost uzima ne samo kao akcesorijum ve} kao bitno, intrinsi~no svojstvo slobode, kao na razumu utemeljena dobrovoljnost, koja je nespojiva sa bilo kakvom prinudom i koja za cilj ima racionalno usagla{avanje i suodno{enje slobodnih volja, slobodnih pojedinaca. Drugi pisci, me|utim, izri~ito insistiraju na slobodi kao vrednosti bitnoj za celokupnu filozofiju liberalizma, na dru{tvu slobodnih individua i odnosima koji se izgra|uju na njihovoj slobodi. U tom smislu Lj. Tadi} ozna~uje liberalizam kao „specifi~nu ideologiju slobode i pravne jednakosti, ali samo kao akcesornog elementa slobode”. Ovaj autor ukazuje da je ideja filozofije sa liberalnom politi~kom filozofijom postala njen sredi{nji pojam tek kada se iz stanja „slobode kao izuzetka od op{teg ropstva” (Volter) pre{lo u stanje u kome je sloboda, pa i jednakost (u politi~kom i pravnom, ali ne i fakti~kom smislu, {to ostaje zadatak radikalne demokratije), postala vladaju}i princip i op{te stanje (gra|anskog) dru{tva. To stanje je nastupilo sa velikim gra|anskim revolucijama, odnosno smenjivanjem stare dr`avne suverenosti i apsolutizma principom narodne suverenosti (Nauka o politici, Rad, Beograd, 1988, str. 346). Slede}i Laskijevu definiciju, @. Puhovski liberalizam shvata kao „politi~ku filozofiju za koju je sloboda temeljni kriterijum vrednovanja svih dru{tvenih ustanova”. Bitno za slobodu je postojanje nezavisnosti pojedinaca od dr`ave i obaveza ~oveka da ~ini samo ono za {ta se dobrovoljno opredeli. Uloga dr`ave je da {titi prava i slobode pojedinaca, a ne da propisuje. ^ovek je nosilac samozakonodavstva, tj. sam propisuje i odabira ciljeve svog `ivota, a nije du`an da ih podredi dr`avi ili bilo kojim spolja{njim, dr`avnim ili drugim ciljevima. Logi~na posledica ovakvog poimanja liberalizma je realizacija slobode i dobrovoljnosti u na~elima dogovoranja, ugovaranja i usagla{avanja (saglasnost). U tim procesima ne mo`e biti uplitanja dr`ave, izuzev kao faktora op{teg ili normativnog dono{enja i garantovanja pravila ravnopravnosti u~esnika, odnosno njihove za{tite. Ovaj pisac dalje ra{~lanjuje pojam slobode u liberalnoj filozofiji na pozitivnu i negativnu, navode}i kao dalje atribucije liberalizma jo{ i toleranciju, konstitucionalizam (uz osiguranje prava manjine prema ve}ini), kao i specifi~no liberalno shvatanje pravde (pravi~nosti), kao poku{aj relativnog izmirenja na~ela

Liberalizam

67

slobode sa zahtevima jednakosti. Ovaj autor isti~e i velike doprinose klasi~ne liberalne politi~ke filozofije i prakse univerzalnim vrednostima demokratije, uprkos velikim promenama i samog liberalizma, koji u svom modernom vidu (neoliberalizam), prihvata i mnoge ideje kolektivisti~kih doktrina. Ti doprinosi su vidljivi i u idejama i institucijama: slobodna trgovina, konstitucionalizam i za{tita ljudskih prava, demokratija, podela vlasti, federalizam i autonomija, socijalna pravda, kao i velika uloga u nastojanjima da se uka`e na vrednost i zna~aj o~uvanja individualnih prava, politi~ke jednakosti i dostojanstva gra|ana, uz po{tovanje prava drugih ljudi i zajednica, na~ela tolerancije (Leksikon temeljnih pojmova politike, [kolska knjiga, Zagreb, 1990). Istorijska geneza liberalizma. - Liberalizam je u svom izvornom obliku nastao u Engleskoj tokom XVII veka da bi se kasnije razvio u Francuskoj i drugim zemljama kontinentalne Evrope. U svim razvojnim fazama, a njih je bilo vi{e: od ranog i klasi~nog , preko utilitarnog i konzervativnog , do neoliberalizma , liberalizam u sebi nosi sna`an i dubok pe~at istorijskih okolnosti i potreba na koje je u eri velikih dru{tvenih promena, dugih dva stole}a, nailazio u razli~itim evropskim zemljama. Racionalizam, prosvetiteljstvo i teorija o prirodnim pravima, kao novi idejni temelji o dru{tvenom polo`aju ~oveka, glavni su filozofski izvori liberalizma, a istorijsko tle na kojima se pojavio vezano je za pojavu reformacije. U tom smislu treba razumeti Laskijevo opa`anje da „bez intelektualnog vrenja u XVI veku, nije mogu}e razumeti pojavu liberalizma u Engleskoj XVII veka”. Otkri}e i osvajanje velikih nepoznatih prostranstava sveta u XV i XVI veku, kojima se najavljuju nove i neslu}ene mogu}nosti razvoja i globalno otvaranje svetskog privrednog i kulturnog horizonta, podstakli su nevi|eni polet nau~ne misli i racionalisti~kih metoda u svim oblastima duha i proizvodnje. Prodor racionalizma koincidira se op{tim procesima sekularizacije u kojima „vrednosti ve~nog duha smenjuju ideje zemaljskih sila, {to omogu}uje ideju progresa i odbacivanje fatalisti~kih i konzervativnih shvatanja i posledica 'prvobitnog greha'” (Laski). Kopernikova otkri}a dovela su do stvaranja nove slike sveta, iz koje su uklonjene ranije teolo{ke predstave o svemiru. Razvoj eksperimentalnih i matemati~kih metoda, neophodan za razvijanje zatvorenosti, obi~ajnih stega i lokalizma u postoje}em feudalnom poretku, za br`i ekonomski progres i prosperitet i daleka prekomorska putovanja, ra|aju kriti~ku misao i sumnju u vladaju}e verske dogme, zahtevaju}i da se svaka ideja i praksa iznova opravdaju pred kriti~kim sudom razuma. Duh ispitivanja i proveravanja svega {to postoji, koji je nastao iz velikih geografskih i nau~nih otkri}a, doveo je u XVI veku do pada papstva, {to je opet izazvalo novi polet racionalisti~kog duha, jer ako papstvo i katoli~anstvo nemaju vi{e op{tu va`nost kao ranije, {ta jo{ treba smatrati svetim i neprikosnovenim. Reformacija i erastijansko (po {vajcarskom teologu Erastusu,

68

Milan Mati}

koji je razvio doktrinu da crkva mora biti pod kontrolom dr`ave) u~enje razorili su vekovnu vezu crkve i dr`ave u kojoj je crkva dr`ala klju~ne poluge ideolo{ke dominacije. Pojava alternativne religijske grupacije i mogu}nost opcije crkve ozna~ila je kraj ideolo{kog monizma apriornog verovanja i pripadanja samo jednoj, katoli~koj hri{}anskoj zajednici. U tim uslovima je i sama dr`ava morala biti postavljena na nove osnove koje kao sublimaciju prirodnih i li~nih prava ~oveka obuhvata teorija i praksa konstitucionalizma, a koja je po sebi izraz dubokih istorijskih potreba srednjih klasa i privatnog preduzetni{tva u njegovom ekonomskom i politi~kom usponu. Tokom XVII veka, Evropa je kao ujedinjena zajednica univerzalne crkve, katoli~kog hri{}anstva, smenjena policentri~nom strukturom nezavisnih dr`ava, od kojih vi{e ni jedna nije smatrala da je unapred i bez dobrovoljnih i naro~itih pogodaba, u obavezi prema bilo kojoj drugoj. Umesto verske zajednice nastupa vreme ugovora i ugovorne saglasnosti slobodnih volja. Vreme krsta{kih pohoda nepovratno je prolazilo, ustupaju}i mesto racionalizmu i liberalizmu, u ~ijem je sredi{tu bio oslobo|eni racionalisti~ki duh. Kao plod te klime javilo se i otvoreno osporavanje monarhijskog principa i ukidanje moralnih (crkvenih) ograni~enja preduzetni{tva i sticanja, o ~emu svedo~i uspostavljanje republike u Holandiji XVII veka. Nastaje novo dru{tveno stanje u kome kanone vere zamenjuje sekularna ideologija individualizma, privatnog sticanja i autonomnog gra|anskog dru{tva, koje se oblikuje u liku novog „bo`anstva”, nacije. Taj novi dru{tveni i `ivotni okvir, me|utim, nije vi{e apsolutan, ve} samo apstrakcija, i to kao ljudska tvorevina u kojoj va`e potpuno nove vrednosti i oznake op{te orijentacije, novi moral i izmenjeni odnosi ravnopravnosti i konkurencije. U novoj formi globalnog dru{tva nestaju stari srednjovekovni oblici organizma i korporativizma, a na~ela organizovanja dobijaju sasvim novu, ekonomsku i dobrovoljnu osnovu. Proces sekularizacije postoje}ih ideja i vrednosti omogu}uje da se iz politike ukloni intransigentni verski i obi~ajni fundamentalizam, a da se u politi~ki proces unesu interesi kao razmenska „politi~ka materija”, kao stvar oko koje uvek mo`e biti politi~kog sporazumevanja, kompromisa i slobodnih pogodbi. Razmenjivi (negotiable) interesi dovode do dinamizacije politi~kog `ivota na svim podru~jima, do {irenja politi~kog prostora, uz uklanjanje politi~kih barijera i iracionalizma. Kao i u trgovini, u politici se {iri duh tolerancije i kompromisa, uz tra`enje saglasnosti za va`nije politi~ke odluke. Te promene, me|utim, ne zna~e da je politi~ki fundamentalizam i iracionalizam zauvek uklonjen iz politike i politi~kih procesa, jer verski i nacionalni identiteti i dalje predstavljaju ~vrstu organsku granicu politi~kih opcija (tzv. op{ti interesi). One, ipak, potvr|uju, da je metod demokratske otvorenosti i racionalizma postao jedno od vode}ih na~ela u evropskoj politi~koj klimi od XVII veka nadalje.

Liberalizam

69

Mogu}no je da je u tom razvitku liberalizam u izvesnoj meri zapostavio zna~aj organskog elementa u politi~kom ustrojstvu i dr`avi, ali ostaje ~injenica da je istorijski nastup liberalne doktrine podstakao formiranje dru{tva u kome je ~ovek ne samo slobodno birao versku zajednicu ve} i postavio granice dr`avnoj vlasti, dru{tvo u „kome ~ovek pripada samo sebi, a njemu uz slobodu i sva odgovornost za ostvarivanje sopstvenih i dru{tvenih ciljeva” (Laski). Sloboda i slobodna ljudska volja postali su glavno merilo dru{tvene i politi~ke orijentacije svakog pojedinca, {to potvr|uje i ~uveni Lokov epigram o crkvi kao dobrovoljnom udru`enju u koje ljudi stupaju po svojoj volji i izboru i koja upravo zato ne mo`e imati vi{e vlasti nad vernicima od one koju joj oni sami prenesu i povere. Istorijski nastanak liberalizma pra}en je i transformacijama postoje}ih dr`avnih oblika i ideja. H. Laski navodi da je reformacija dovela do stvaranja apsolutisti~ke dr`ave, a da je ova reakciju i protivotrov izazvala i ubrzala stvaranje liberalizma i liberalne dr`ave. Ta~nije je, me|utim, zapa`anje Lj. Tadi}a, koji ne smatra da su apsolutisti~ka dr`ava i nastupaju}i liberalizam me|usobno isklju~uju}e suprotnosti. Naime, dok je liberalizam u Evropi bio jo{ uvek slab, dok se nalazio in statu nascendi, njemu je odgovarala i davala mu potporu jaka, apsolutisti~ka dr`ava. Upravo je takva dr`ava pripremila ekonomske i druge uslove za kasnije u~vr{}ivanje liberalnih institucija i odnosa, kao i za spotanu tr`i{nu dominaciju gra|anske klase, zbog kojih je despotska dr`ava postala nepotrebna i kad je do{lo do stvaranja ograni~ene dr`ave „no}nog ~uvara”, koja se stara samo o najop{tijim interesima tr`i{nog dru{tva. Pored toga, liberalizmu je faza apsolutisti~ke dr`ave bila potrebna i zbog {irenja ekonomskog i politi~kog prostora na druge kontinente i svetska prostranstva, sa op{tom koncentracijom naraslih izvora ekonomske mo}i i privatne akumulacije kapitala. Ovu dr`avu, nastalu kompromisima feudalnih klasa i gra|anstva, ova druga klasa je najpre iskoristila za penetraciju prema svetskoj periferiji, a potom je u revolucijama temeljito razorila, stvoriv{i u metropolama novi liberalni poredak. Nepostojanost liberalnog politi~kog poretka ponovo }e se videti ve} posle nekoliko decenija, kada se gra|anska klasa ponovno odvaja od klasi~ne koncepcije „obuzdane” dr`ave, uvode}i aktivnu i interventnu dr`avu, i to pre svega pod uticajem narastaju}ih zahteva radni{tva. U tom razdoblju, liberalna dr`ava sve vi{e izra`ava interese uske i bogate bur`oaske oligarhije, otkrivaju}i konzervativnu dimenziju liberalizma. U pozadini istorijske geneze liberalizma ocrtavaju se i faze dalekose`nog uticaja ekonomskih promena, koje u rasponu od dva stole}a odlu~uju}e deluju na u~vr{}ivanje klasi~nog ili radilanog liberalizma. Idealni tip ekonomske filozofije liberalizma je ekonomija slobodne konkurencije i trgovine (free trade). Ali, do te ekonomske doktrine koja smatra da je „nevidljiva ruka tr`i{ta” najsigurniji vodi~

70

Milan Mati}

do prirodnog poretka i sre}a za dru{tvenu ve}inu (pod uslovom radinosti, preduzimljivosti i {tedljivosti) i koja se najbolje obrazla`e u ekonomskoj filozofiji A. Smita (Smith) i D`. Bentama (Benttham), do{lo se tek u du`em razdoblju socijalnih i politi~kih rasprava i borbi. Nova ekonomska filozofija podstaknuta je {irenjem ekonomskog prostora, unutra{njim promenama u feudalizmu i kolonijalnim osvajanjima. Prvi period liberalne ekonomije koji se razvio uporedo sa raspadom stare feudalne strukture sa naturalnim privre|ivanjem i nerazvijenom razmenom, poznat je po razdoblju i imenu merkantilizam. Merkantilisti~ka ekonomija je glavni naglasak stavljala na favorizovanje izvoza nad uvozom, akviziciju zlata i plemenitih metala, na prevagu prera|iva~ke (izvozne) nad bazi~nom granom proizvodnje, kao i na sve druge vidove privre|ivanja kojima se te`i prikupljanju snaga za slede}u, jo{ liberalniju fazu ekonomske politike u metropolama, pre svega u Engleskoj, Holandiji i Francuskoj. Ova etapa pripremanja za predstoje}i trijumfalni skok liberalne gra|anske klase nastavlja se razdobljem u kojem se prakti~no oprobavaju ekonomska na~ela fiziokratske {kole (Kernej, Tirgo, Kondorse). Po fiziokratskoj doktrini, novoj ekonomiji potrebno je maksimalno iskori{}avanje prirodnih resursa, dok na~elo slobodne trgovine treba da omogu}i maksimalizaciju proizvodnje. Ovim nagla{avanjem zna~aja trgovine za pove}anje proizvodnje, fiziokratsko u~enje je zapravo klju~na prelazna faza ka zaokru`enoj ekonomiji slobodne tr`i{ne konkurencije i slobodne trgovine, kako na unutra{njem, tako, naro~ito, na spolja{njem i svetskom planu. Osnovna ekonomska orijentacija liberalne epohe, ekonomija slobodne trgovine i neometane tr`i{ne konkurencije sama po sebi ne zna~i da se liberalizam zala`e za punu slobodu svih ekonomskih procesa, a jo{ manje za razvijeniji sistem socijalne pravde. Naprotiv, to je ekonomija koja veli~a potro{a~a, a surovo izrabljuje proizvo|a~a, jer, za razliku od ljubaznosti prema kupcima, ova ekonomija zavodi surovu disciplinu unutar proizvodnih pogona na svim sektorima ekonomije. To pokazuje da jo{ u eri slobodne trgovine, radna snaga, kao specifi~na roba sa unutra{njim svojstvom oplodnje i uve}anja vrednosti, postaje glavni izvor boga}enja trgova~ke oligarhije, jedina roba ~ija cena ostaje izvan merila tr`i{ne vrednosti u njenom punom obimu. Cena koju su mase radnika platile za politi~ku i pravnu emancipaciju od feudalnog ropstva bilo je industrijsko ropstvo u ekonomskoj organizaciji dru{tva. Kako je cena radne snage bila prikrivena zakonima ponude i tra`nje, izgledalo je da je i ona pokrivena zakonima ekvivalentne razmene, pa su op{ti zakoni liberalne ekonomije i utilitarni interesi privatnog preduzetni{tva ugra|eni u ekonomiju svih razvijenih zapadnih zemalja. Op{ti politi~ki korelat ovog ekonomskog sistema je vladavina prava i pravna dr`ava, koja, po zakonima op{tih i prose~nih interesa i ugovornih odnosa, osigurava autonomno funkcionisanje tr`i{nog dru{tva i ekonomije. U njenim okvirima nema

Liberalizam

71

u javnom domenu mesta za na~ela socijalne dr`ave, solidarnosti i distributivne pravde, {to }e se daljim razvojem dru{tva pokazati kao jedna od ekstremnih crta liberalizma uop{te. Tek znatno kasnije, sa obnovom liberalnih postulata u savremenom neoliberalizmu, prvobitna kruta i radikalna na~ela liberalne ekonomije mora}e da ustupe mesto elasti~nijim i me{ovitim koncepcijama dru{tvene raspodele, u kojima se prihvataju na~ela solidarnosti i uzajamnosti, bez kojih se ne samo ne bi mogla zasnovati legitimnost dru{tvenih poredaka ve} ni obezbediti uspe{no funkcionisanje ekonomskog sistema i promocija demokratskih dru{tvenih vrednosti. U eri velikih populacionih, ekolo{kih, urbanih, ekonomskih i drugih novih civilizacijskih izazova, liberalna dr`ava i socijalna dr`ava postaju komplementarne, a ne alternativne i me|usobno isklju~uju}e forme politi~kog organizovanja dru{tva. Sloboda kao vrhunska vrednost: dve liberalne tradicije. – Za filozofiju liberalizma izri~ito se vezuje ona dimenzija slobode koja je vezana za autonomiju, privatnost i individualizam, dakle sloboda u negativnom smislu (sloboda „od”). Tragovi razlikovanja ove dimenzije slobode od pozitivne slobode (slobode „za” ili slobode u~estvovanja), vode do kasne antike, iako je u demokratijama gr~kog polisa negativna sloboda bila gotovo nepriznata, ako i nepoznata. U starim politi~kim zajednicama zavisnost pojedinca od celine (dru{tva) bila je do te mere izra`ena da je aktivna, pozitivna sloboda bila glavno merilo politi~ke zrelosti i vrednosti ~oveka. Da bi se ova sloboda dopunila i slobodom neu~estvovanja, autonomijom prihvatne sfere pojedinca, morao se pre}i dug istorijski put od starih demokratija do liberalizma. Poreklo slobode u negativnom zna~enju vezano je za nastanak klasi~ne i rane liberalne tradicije, odnosno za borbe i otpore novih dru{tvenih grupa i stale`a prema tada{njim centrima svetovne i duhovne vlasti. Slobode i autonomije gradova, sa preduzetni~kim gra|anstvom, osvajane ili ugovarane u borbama ili u trgovini sa feudalcima i feudalnim vladarima, bile su prve teritorijalne zone slobode u negativnom smislu. Opasani visokim odbrambenim bedemima, gradovi su postali simboli „slobode ogra|enog poseda”, sa posebnim pravima u odnosu na feudalnu okolinu. To je izmenilo staro shvatanje da je zemlja-sloboda (Land is freedom), shvatanjem da „gradski vazduh ~ini ~oveka slobodnim” (City air makes man free). Sloboda u smislu nezavisnosti i neometanja u korist pojedinaca i zajednica bila je jedan od glavnih oslonaca i u politi~koj filozofiji Tomasa Hobsa (Hobbes), koji je ina~e bio veliki apologeta mo}ne dr`ave kao garanta sigurnosti usamljenih pojedinaca, koji bi bez takve dr`ave bili ili izolovani i nemo}ni. Zadatak dr`ave je upravo da za{titi tu privatnu sferu i negativnu slobodu pojedinaca od raznih uplitanja. Kasniji filozofi, poput Loka, pored za{titni~ke uloge liberalne dr`ave, razra|ivali su posebno pitanje granica uplitanja dr`ave u privatni domen, odnosno

72

Milan Mati}

probleme ograni~avanja dr`avne vlasti, kako bi se osigurala sloboda gra|ana u liberalnom zna~enju. U razvitku evropskog liberalizma nastalo je teorijsko i istorijsko dvojstvo u shvatanju slobode, njenim razlikovanjem na negativnu (engleska tradicija) i pozitivnu slobodu (francuska tradicija). Toj razlici odgovaraju specifi~nosti revolucionarnog prevrata dveju zemalja, pri ~emu valja naglasiti: da je u francuskoj gra|anskoj revoluciji raskid sa ancien régimeom bio mnogo radikalniji nego u Engleskoj, {to je dovelo da masovne participacije dru{tvenih slojeva u borbi za slamanje starih odnosa, pa i do poja~anih zahteva za demokratskim, a ne samo liberalnim promenama u dru{tvu, dakle i do afirmacije slobode u aktivnom, pozitivnom smislu. Razlike izme|u engleske i francuske gra|anske revolucije su u posebnostima istorijskog razvitka dveju zemalja i u rasporedu socijalnih snaga koje su u njima u~estvovale. Jo{ od vremena tu|inskih, normanskih osvajanja, u sredi{tu oslobodila~kih preokupacija bila je borba protiv strane kraljevske vlasti. U toj borbi je do{lo do ujedinjavanja doma}e engleske vlastele sa novim gra|anskim stale`om i narodom, a smisao borbe bio je osiguravanje nezavisnosti tih dru{tvenih snaga prema dominantnom centru vlasti. Otuda se ovde najpre i javlja razlikovanje javne i privante sfere (dominium politicum i dominium regale), odnosno te`nja da se svim sredstvima osigura svetost i neprikosnovenost privatnog domena od uplitanja vlasti, pa je tako sloboda u negativnom smislu bila glavna sadr`ina ~itavog procesa politi~ke emancipacije. U predrevolucionarnoj Francuskoj, s druge strane, postojala je izrazita dominacija brojne aristokratije, dok je kraljevska vlast bila znatno oslabljena, pa je cilj revolucije, u odnosu na englesku, bio mnogo {iri i radikalniji: ne samo svrgavanje krune ve} i korenita likvidacija omra`ene aristokratije i njenih brojnih privilegija koje su gu{ile dru{tvo. Otuda je i sam tok Francuske revolucije bio usmeren protiv ~itave jedne dru{tvene klase i njenog sistema, a tok borbi bio beskompromisan, radikalniji i suroviji nego u engleskoj „revoluciji bez krvi”. U Francuskoj, dakle, nema saveza gornjih i donjih dru{tvenih stale`a, ve} se izme|u njih vodi me|usobni socijalni rat do istrebljenja, u kome se anga`uju naj{iri slojevi dru{tva. Shodno tome toku stvari, i zahtevi potla~enih masa nisu bili samo zahtevi za oslobo|enjem ve} i za socijalnom jednako{}u, {to je bila jedna od glavnih parola Francuske revolucije. Jednakost kao demokratska vrednost, dodu{e, ni ovde nije dobila realnu socijalnu i ekonomsku osnovu, ve} se svela samo na politi~ku i pravnu jednakost, ali je u najmanju ruku dovela do tako {iroke radikalizacije masa i naroda, da je smisao slobode ovde bio u u~estvovanju, aktivnom delovanju u politi~kim procesima, a ne samo u pasivnoj za{titi privatne sfere od nasrtaja vlasti. Mase su u Francuskoj dr`avnu vlast posle revolucije ose}ale kao svoje delo, pa su `elele da je zadr`e kao sferu svog daljeg aktivnog uticaja, a ne samo da je obuzdavaju i dr`e u

Liberalizam

73

granicama neophodnih za{titnih funkcija. Sve to je ostavilo dubok pe~at i na karakteristike francuskog liberalizma, koji je, u skladu sa sopstvenom tradicijom, isticao slobodu u pozitivnom smislu, kao vrednost koja tra`i stalne `rtve i anga`ovanje naroda. Dok su se engleski liberali bavili uglavnom pitanjima individualnih sloboda i politi~kih institucija neophodnih za njihovu za{titu, preokupacija ranih francuskih liberalnih mislilaca bila su pitanja dubljih socijalnih promena i odnosa u dru{tvu, a tek na osnovu njih i novih politi~kih institucija. Ukratko, bila su to ne samo pitanja liberalizma ve} i liberalne demokratije. Grupa socijalnih i politi~kih mislilaca, koja je sebe nazivala doktrinari (Doctrinaire) i kojoj su pripadali Gizo (Guizot), g|a De Stal (Mme De Stael), Rojer-Kolar (Royer Collard), Konstan (Constant) i kao najistaknutiji De Tokvil (De Tocqueville), istra`ivala je uzroke nastanka centralisti~ke dr`ave koja, po njima, nastaje kao neminovna posledica dru{tvene atomizacije koju donosi liberalno gra|anstvo, uz nejednaku raspodelu svojine i obrazovanja i stihijsku socijalnu mobilnost. Njihovi nalazi doveli su ih do zaklju~ka da je novom dru{tvu neophodna demokratska organizacija i dr`ava, razli~ita od one koja bi bila utemeljena na hijerarhijskom i aristokratskom principu, u koje su mnogi tada{nji politi~ki filozofi, pa i engleski konzervativac Berk (E. Burke), dosledno verovali (u to vreme engleski liberalizam ulazi u konzervativnu fazu). Tokvil je bio prvi moderni politi~ki mislilac koji je nastojao da pomiri socijalne efekte pozitivne i negativne slobode, odnosno krajnosti prekomerne koncentracije i centralizacije vlasti, na jednoj, i ekstremne decentralizacije i disperzije vlasti, na drugoj strani. On je smatrao da se u iskustvima ameri~ke demokratije i lokalne samouprave kao protivte`e jakom dr`avnom centru (uz oslonac na obi~aje), mogu na}i daleko bolja re{enja za politi~ku i demokratsku ravnote`u nego u engleskoj ili francuskoj politi~koj tradiciji i iskustvu. U Americi je demokratski federalizam uspeo zato {to u njoj nije bilo tradicije aristokratskog dru{tva koje bi valjalo razgraditi radikalnom revolucijom. Zbog toga Tokvil misli da nova organizacija i mehanika vlasti (podela vlasti Monteskjea), sama po sebi nije u stanju da osigura demokratsko ure|enje dru{tva, bez dodatnih upori{ta u dru{tvu samom (samouprava, demokratska obi~ajnost itd.). ^ak i ako se, po engleskom uzoru, potisne prevaga uticaja aristokratije u legislativnoj vlasti, raste premo} izvr{ne vlasti u centru i njena predominacija nad dru{tvom, ukoliko u ovome nema odgovaraju}e protivte`e. Problem krajnje liberalnog shvatanja slobode, koji pretpostavlja o{tro i dosledno podvajanje javne i privatne sfere u dru{tvu, jeste u tome {to na taj na~in zapostavlja i drugima prepu{ta pitanje karaktera i kvaliteta dr`avne vlasti. J. Berlin (Berlin) poznati savremeni liberalni pisac isti~e da `elja da se vlada sopstvenim `ivotnim uslovima, da se u~estvuje u procesima od kojih to zavisi, mo`e biti duboka

74

Milan Mati}

kao i `elja za domenom slobodnog delovanja, a taj zna~ajni deo slobode nazivamo „pozitivnom slobodom”, `elja da se bude sopstveni gospodar i u dru{tvu, neophodna je za pravo demokratsko ure|enje, isto kao i „negativna sloboda”. Poznati istori~ar ideja L. Straus (Strauss) upozorava da u slu~aju jednostranog prihvatanja i favorizovanja samo posesivnog individualizma i negativne slobode kao slobode ogra|enog poseda, mo`e do}i do toga da takvu slobodu na svoj na~in i sopstvenim sredstvima obezbe|uje ~ak i despotska vlada. Na toj osnovi je i Kant veli~ao ulogu prosve}enih despota i konkretno Fridriha Pruskog, kao zaslu`nih ~uvara privatne slobode i nezavisnosti. Sli~na shvatanja o ulozi jake dr`ave u za{titi privatnog domena nalazimo i u raspravama Makijavelija i drugih renesansnih pisaca. U tom smislu De Ru|ero u ve} citiranoj Istoriji evropskog liberalizma ka`e: „Mi smo danas toliko navikli na ideju liberalne dr`ave, da ne uo~avamo njen paradoksalan karakter, koji je bio primetan njenim prvim, makar i neiskusnim posmatra~ima. Dr`ava, organ prinude par excellence, postala je najvi{i izraz slobode”. Ono {to se, sa stanovi{ta posledica, pokazuje kao bitna manjkavost jednostrane socijalne realizacije slobode u negativnom smislu jeste sve ve}e naru{avanje drugog principa dobre vladavine, na~ela jednakosti, {to ne mo`e ostati bez velikih negativnih implikacija i po samu slobodu. Prepu{tanje privatne sfere spontanoj igri i odnosima dru{tvenih snaga daje maha {irenju i produbljivanju socijalnih nejednakosti, koje dovode do takvih razlika u uslovima realizacije slobode, da za jedne ona postaje gotovo nedostupna, dok za druge ona gotovo da nema prepreka i granica. Mo`e li biti „male” slobode u uslovima velike i gotovo op{te neslobode i li{avanja? To su pitanja koja otkrivaju sve ve}e udaljavanje prvobitno bliskih ideja liberalizma, demokratije, pa i socijalizma. Sa nejednakostima koje izaziva jednostrana istorijska primena negativne slobode kao ideala izvornog liberalizma, ona se od zna~ajnog pojma demokratske transformacije dru{tva sve vi{e pretvara u apstrakciju i demokratski formalizam. Sloboda, kao isklju~ivo stanje i polo`aj privatne sfere iz koje se razvija nezavisna samorealizacija ~oveka kao odgovorne i samosvesne jedinke, otvara i druga pitanja i dileme. Da li su redovi i tablice vrednosti pojedinaca u svim slu~ajevima ili barem u proseku konvergentni i pomirljivi sa nu`nim socijalnim zahtevima i vrednostima, od kojih zavisi kolektivni opstanak i razvoj? Mogu li se ~ak i manja uplitanja dru{tva u privatni domen smatrati naru{avanjem slobode, ili pak kao njen uslov? Tejlor (Taylor) navodi primer obele`avanja saobra}aja znacima, koji na prvi pogled ograni~ava slobodu (saobra}aja), ali u su{tini zna~i pove}anje te slobode i, posebno, sigurnosti (neophodne) saobra}aja. Mala ograni~enja privatne slobode koja ne smetaju bitno individuama (De minimis non curat libertas), mogu zna~iti veliko pove}anje u zajedni~kim uslovima slobode i

Liberalizam

75

reda u dru{tvu. Ta vrsta pitanja i ograni~enja u dru{tvenom interesu, prema Tejloru, svakako nemaju onaj zna~aj koji mo`e imati, na primer, ograni~avanje ili zabrana slobode veroispovedanja, koja u svakom slu~aju duboko povre|uje privatnu sferu svake ljudske jedinke (slobodu savesti). Sli~no ovome: mo`e li se bez rezervi prihvatiti optimisti~ko stanovi{te rane liberalne filozofije o ~oveku kao do kraja racionalnom bi}u koje u svim okolnostima na najbolji na~in rasu|uje o sopstvenim interesima i orijentacijama: da li se, shodno tome, pojam slobode mo`e trajno i bezuslovno temeljiti samo na unutra{njim (subjektivnim) uverenjima i procenama individue? Na kojoj granici dolazi do prerastanja privatnosti i posesivnog individualizma u li~ni egoizam, a slobode samoodre|enja u destruktivnu snagu (~ak i u pravo na samouni{tenje). Ako „talenti sazrevaju u ti{ini” (Gete), da li u privatnosti sazrevaju i ljudi i kakvi im se horizonti slobode mogu ukazati iz uskih vidika privatnosti? Ako se shvatanju slobode u negativnom smislu mogu uputiti ovi i drugi zna~ajni prigovori, mo`e li se a contrario zaklju~iti da je autenti~no shvatanje slobode samo shvatanje slobode u pozitivnom smislu (slobode u~e{}a, slobode „za”, aktivne slobode)? Istorijska iskustva i teorijski nalazi uverljivo svedo~e da svo|enje ljudske slobode samo na njenu pozitivnu, aktivnu i participativnu dimenziju, otvara probleme i mogu}nosti ugro`avanja demokratije u ne manjoj meri u kojoj se to de{ava ako se sloboda svodi samo na „slobodu ogra|enog poseda”, na privatnu sferu. Poznato je da protagonisti shvatanja slobode u pozitivnom smislu, pre svega isti~u da je sloboda izraz socijalnih uslova i determinacija, da je ona mogu}na samo kao deo „op{te volje” i u funkciji „op{tih interesa”. Drugim re~ima, u poimanju slobode kao prevage kolektivnog nad li~nim, dolazi do brisanja beskrajnih posebnih i li~nih razli~itosti, do nivelacija i spolja{nje redukcije osobenosti na „op{tost” ili „prosek”, {to po sebi ne mo`e biti ni{ta drugo do jedan vid ograni~avanja su{tine slobode. Preno{enje te`i{ta odgovornosti za slobodu na dru{tvene uslove, objektivne ~inioce, dr`avu ili druge kolektivne entitete, mo`e po sebi zna~iti osloba|anje ljudi i ~oveka za li~nu odgovornost, kako za svoju tako i za kolektivnu sudbinu. Takvo shvatanje u isto vreme mo`e biti put ka zatiranju individualne kreativnosti identiteta, njihovim utapanjem u bezli~nu masu i kolektivitete. Zbog toga se otvara pitanje: da li je opravdano interese posebnosti i pojedinaca podrediti i `rtvovati apstraktnim op{tim ili neodre|enim zajedni~kim interesima i da li oni uop{te mogu opstojati bez posebnosti koje ih sa~injavaju? U tom smislu se mo`e osporavati i Rusoovo gledi{te o tome da se „~ovek mo`e prinuditi da bude slobodan”. Upravo su opasnosti gubljenja individualnosti u masovnoj demokratiji bile razlog da se poznati analiti~ar problema slobode J. Berlin kriti~ki izrazi o Rusoovom shvatanju slobode. Po njemu, Ruso je „najekstremniji i najopasniji protivnik slobode u ~itavoj istoriji moderne

76

Milan Mati}

misli” (v. D'Entreves, The Nation of the State, Oxford at the Clarendon Press, 1967, str. 215). Zbog toga, prema D'Antrevu, prividno egalitaristi~ki inventar masovnih demokratija mo`e se dovesti do sasvim suprotnih posledica od onih deklarisanih: „Plebisciti, referendumi, direktni apeli bira~kom telu, slu`ili su i slu`e kao {to dobro znamo, da osiguraju pravna i ideolo{ka opravdanja za re`ime koji su pokazali da su daleko vi{e apsolutisti~ki, nego svi apsolutisti~ki re`imi u pro{losti” (nav. delo, str. 216). Iz ovih analiza proizlazi da jednostranosti i krajnosti, bilo u pozitivnom ili negativnom poimanju slobode, ne mogu dati trajne i autenti~ne demokratske efekte u politi~koj praksi. Sloboda u negativnom smislu ostaje jedan od klju~nih postulata demokratije, ali uz njeno prihvatanje mora biti prisutna svest o stvarnim dometima i granicama ostvarivanja te dimenzije slobode, koja ostavlja previ{e prostora opasnostima privatizacije i dru{tvenih nejednakosti, a ne retko zamiranju ~ula za javni domet i politi~ki `ivot. S druge strane, pozitivna sloboda mo`e biti znak predaje individualnosti i sopstvenog kriti~kog rasu|ivanja politi~kim grupama, kolektivima, sa opasnostima zapadanja u zamke politi~kih manipulacija i masovnih iluzija i obmana. Zbog toga se teorija i praksa demokratije, upravo na terenu dve razli~ite liberalne tradicije o slobodi, suo~avaju sa potrebom nove i plodne sinteze pozitivne i negativne dimenzije slobode u onim politi~kim oblicima koje su ve} stari politi~ki filozofi (Polibije, Ciceron, Boden, Makijaveli), nazivali me{ovitim, sistemima koji te`e kombinovanoj i odmerenoj primeni razli~itih politi~kih vrednosti, pa i razli~itih dimenzija slobode. Praksa demokratije u nekim savremenim zemljama (npr. skandinavske zemlje) pokazuje da su one u svoje dru{tvene i politi~ke sisteme unele elemente razli~itih demokratskih i liberalnih tradicija, pa i onih koji se ti~u pozitivne i negativne slobode, participacije i aktivne uloge gra|ana i dr`ave, kao i bri`ljive za{tite privatne sfere ~oveka i ~uvanja njegove individualnosti i odgovornosti za sebe i dru{tvenu zajednicu. Me{oviti politi~ki sistemi zna~e slobodu izbora „politi~ke formule” shodno osobenostima tradicije konkretnih zemalja i naroda, a ne fiksiranje za unapred propisane {eme i spolja unete vrednosti. S pravom isti~e D'Antrev: „Za{ti}enost individualnih prava i jedne sfere slobodnog li~nog razvitka ne samo da ograni~uje 'tiraniju brojeva'. Ta za{tita je pravi uslov dobrog funkcionisanja demokratije: bez negativne slobode, dosti`nost pozitivne slobode, realnog, a ne iluzornog samoupravljanja bila bi usporena, ako ne i onemogu}ena... Uistinu, ako demokratija treba da funkcioni{e na pravi na~in, moraju se ukloniti prepreke koje smetaju da ljudi slobodno misle i procenjuju. Mora im se dati prilika da raspravljaju o svojim vo|ama pre nego {to svojom saglasno{}u potvrde takozvane elite. Da bi toga bilo, mora se obezbediti slobodno izra`avanje politi~kih snaga u dr`avi. Na~elo jednakosti se mora istinski po{tovati garantijama manjinama da mogu postati ve}ine. Iznad svega, odlukama

Liberalizam

77

ve}ine ne treba pridavati vi{e od pragmati~ne vrednosti, pamte}i pravilo da je glave bolje brojati nego ih odsecati. I te odluke su ljudske i podlo`ne gre{kama. One ne povla~e du`nost pot~injavanja kao da su bespogovorne i najvi{e istine... Dr`ava jeste i mo`e postati izraz slobode samo pod uslovom da se po{tuju odre|ena 'pravila igre'. Negativna i pozitivna sloboda konstitui{e ova pravila i samo to i ni{ta drugo se ima u vidu kada se ka`e da je svrha vlasti da osigura ljudsku slobodu” (A. P. D'Entreves, The Nation of the State, Oxford at the Clarendon Press, 1967, str. 217–220). Ostale vrednosti i na~ela liberalizma. – (a) Autonomija i princip gra|anstva. Liberalizam je doktrina koja od samog po~etka, pored uva`avanja prava ve}ine, priznaje i politi~ku ulogu manjina, {to podrazumeva prihvatanje i toleranciju relativne samostalnosti posebnih (specifi~nih) prava razli~itih grupa i kolektiviteta, ali i autonomni status ~oveka (gra|anina) u okviru njegove za{ti}ene, privatne sfere. Individualna autonomija je u su{tini izdanak raznih kolektivnih autonomija (teritorijalnih, funkcionalnih, a u ovima i personalnih), {to }e u toku istorijskog razvitka izmeniti i same odnose zavisnosti unutar feudalnog dru{tva u dru{tvenu strukturu ranog liberalizma, jer su i same gra|anske revolucije zapravo bile zavr{ni ~in u borbama za univerzalno pro{irivanje autonomije, za njenu artikulaciju do svakog ~lana dru{tva, pojedinog gra|anina. Autonomija kao dru{tveni status ljudi bitna je i prirodna pretpostavka gra|anske ekonomije i dru{tva, koji po~ivaju na slobodnom izra`avanju volje i saglasnosti, kojih nema bez odgovaraju}e, pravno garantovane i politi~ki za{ti}ene autonomije. Autonomija nastaje iz postojanja napetosti izme|u jednog dominantnog centra vlasti i neke podre|ene grupacije ili subjekta, sa ograni~avanjem sve vlasti ili apsolutnog suvereniteta nekog sredi{ta dominacije. Posle haoti~nog perioda razvoja u ranom srednjem veku, prvi takav centar dominacije stvoren je u vidu duhovne prevlasti rimske crkve, posle ~ega nastaje period osporavanja njenog duhovnog suvereniteta, najpre u korist evropskih vladara, a zatim u korist „tre}eg stale`a” i naroda, dakle u modernom smislu re~i. Iako feudalno dru{tvo u na~elu preuzima i priznaje autonomije, one su izvedene iz obi~aja i oktroisane od crkve ili kraljeva, pa prema tome nisu izvorno dru{tvene. Autonomije su postojale ~ak u anti~kim carstvima (npr. rimski federati), ali kao jednostrane kreacije apsolutne vlasti i kao poluge u politi~kim manipulacijama, podelama i tehnologiji politi~ke dominacije. Za razliku od toga, smisao novovekovnih autonomija je radikalan i znatno {iri, a usto i izvorno dru{tveni u odnosu na postoje}u vlast, jer te`i konstitucionalizmu i ograni~avanju vlasti, a usko je vezan za {irenje politi~ke reprezentacije i li~nih prava ljudi (gra|ana). Najmarkantniji obrasci ovakvih, sekularizovanih autonomija su razne asocijacije, gilde i ~itave slobodne zone u gradovima (flamanske komune), gaskonjski gradovi, engleske i flamanske luke, koje stvaraju sistem slobodne

78

Milan Mati}

trgovine i odgajaju generacije slobodnih gra|ana, nasuprot centrima vlasti u renesansnim i postrenesansnim apsolutnim monarhijama. Princip gra|anstva koji u razvitku liberalne demokratije ozna~uje jednu od klju~nih transformacija dru{tva svakako je jedna od najmo}nijih pokreta~kih snaga moderne politi~ke istorije. To je proces stalnog subjektiviranja (pravnog i politi~kog) ~oveka i osnova njegovog novog li~nog statusa i dostojanstva. Sve organisti~ke i holisti~ke koncepcije (etnokratske, nacionalne, klasne, stale{ke i sl.) polaze od nekih oblika zavisnosti i pripadanja pojedinca kolektivnim entitetima i apstraktnim celinama. Gra|anstvo, s druge, strane, ne uzima ~oveka sa spolja dodeljenim ili prirodno nastalim atribucijama, ve} ~oveka koji nastaje tek u procesu samostvaranja, sopstvenog dru{tvenog napora u ekonomskoj, odnosno vrlina i slobode u politi~koj sferi (ne ~ovek u pukoj samoniklosti, ve} ~ovek u svojoj „drugobitnosti” – Hegel). Pa iako je i sam pojam gra|anina u izvesnom smislu apstrakcija (jer apstrahuje od realnog dru{tvenog polo`aja ~oveka), on je ipak osnovica ujedna~avanja i slobodnog suodno{enja ljudi unutar politi~ke zajednice, otvaranje prostora za samostvaranje i li~nu odgovornost, makar i u vidu {ansi ili prose~nih mogu}nosti. Vo|eno idejama prirodnog prava, gra|anstvo je omogu}ilo slobodu individualnog izbora, kao i procese uticaja na vlast i njenog ograni~avanja iz relativno nezavisne dru{tvene pozicije, sve do mogu}nosti osporavanja legitimnosti politi~ke vlasti, povla~enjem obligacije i pristanka gra|ana na postoje}e uslove ili metode vladavine, na mogu}ne arogancije i uzurpacije politi~ke vlasti. Razumljivo je, stoga, {to su svi organisti~ki utemeljeni politi~ki re`imi (totalitarni, etnokratski, klasni itd.), poturali dru{tvu hipostazirane op{te interese, umesto konkretnih interesa `ivih ljudi i interesa slobodnih jedinki, gra|ana. Simbol ovog antigra|anstva u fa{izmu je Volk predvo|en Vo|om, a u staljinizmu klasna diktatura proletarijata, iza koje stoje Partija i njen Predvodnik. Zbog toga se i uzima da je na~elo gra|anstva do danas ostalo glavno upori{te ljudske politi~ke nezavisnosti, a gra|anska kultura i hrabrost, sna`ni oslonac demokratski organizovanog dru{tva distinktnih i samosvesnih pojedinaca. U svim tim funkcijama i zna~enjima, gra|anstvo je jedna od najve}ih tekovina liberalne epohe i ishodi{te, ali i organizovano kriti~ko motri{te javne sfere u modernoj demokratskoj dr`avi. (b) Tolerancija. Tolerancija je duboko i neodvojivo utkana u sve bitne postulate liberalizma i u samu njegovu genezu, da se ne mo`e odvojiti od bilo kojeg liberalnog na~ela ili liberalne vrednosti. Po{tovanje prava manjina od ve}ine, saglasnost i ugovorno (slobodno, dobrovoljno) izra`avanje voljâ i zasnivanje uzajamnih prava i obaveza, reprezentacija i konstitucionalizam, pravna i politi~ka jednakost ili bilo koje drugo na~elo, ve} po svojoj imanentnoj logici i zna~enjima pretpostavljaju me|usobnu trpeljivost, toleranciju. U istorijskom smislu, tolerancija

Liberalizam

79

se prihvata i ostvaruje uporedo sa otvaranjem i pluralizacijom dru{tvenog i politi~kog prostora, kao uslov efikasnog ekonomskog i dru{tvenog saobra}aja, razmene interesa i sveop{te dinamizacije dru{tvenih procesa u kojima sudeluje neograni~eno mno{tvo dru{tvenih subjekata, pa je prema tome `ivotni credo ~itave liberalne epohe. Liberalni razmenski postulati i operativna pravila univerzalnog dru{tvenog prometa i suodno{enja (do ut des), principi razmenske ekvivalencije i uop{te ubrzani razvoj privrede i dru{tva kao slobodnog i demokratskog, a naro~ito sloboda i za{ti}enost privatne sfere, ne bi se mogli ni zamisliti bez trpeljivosti, sopstvene i o~ekivane od svih drugih, pa i onih u javnoj sferi, od dr`ave itd. U tom smislu pojam i praksa tolerancije ve} u svom za~etku podrazumevaju odustajanje od fiksiranih i intransigentnih, kanoni~kih postulata i vrednosti starog, relativizaciju i promenu stare tablice dru{tvenih vrednosti. Prvobitne ideje i postulati tolerancije u liberalnom smislu odnose se na trpeljivost u verskoj sferi (sloboda savesti). One nastaju u filozofskoj tradiciji racionalizma i skepticizma, a kasnije i prosvetiteljstva i utilitarizma. Veliki filozofski protagonisti i za~etnici ideje tolerancije kao {to su P. Bejl (Bayle), B. de Spinoza (de Spinoza), D`. Lok i Volter, bili su istorijski svedoci bespo{tednih verskih mr`nji, progona, prozelitizma i destruktivnih izliva verske netrpeljivosti prema protestantima, Jevrejima, hugenotima i dr., poglavito od strane vladaju}e univerzalisti~ke Katoli~ke crkve, koja u osvit nove ere poku{ava da ~ak i pomo}u inkvizicije i „vartolomejskih no}i” o~uva svoju apsolutnu vlast u duhovnoj sferi, ali i katolike tamo gde je pobedila ideje reformisane i nacionalne crkve. Suo~eni sa stanjem i prilikama, protivnim ne samo zahtevima progresa ve} i elementarnim zahtevima racionalizma i humanizma, rani liberalni mislioci su nastojali da o`ive i sistematskim argumentima obrazlo`e staru gr~ku i rimsku tradiciju verske trpeljivosti, dodu{e vezanu za jo{ uvek `ivu eru i prisustvo paganizma i politeizma u anti~kom svetu. Ukazuju}i da se verski dogmatizam, ortodoksija i isklju~ivost ne mogu pravdati ni izvornim u~enjem hri{}anstva, P. Bejl isti~e da ne postoje pouzdani kriterijumi po kojima bi se utvrdilo koje je od dva dijametralno suprotna mi{ljenja istinito, pa u tom smislu zaklju~uje da ~oveku nije dato da doku~i apsolutnu istinu, dok je sumnja uslov relativno istinitog znanja, zbog ~ega se putem skepse dolazi do neophodnosti tolerancije drugih mi{ljenja i ljudi. Lok i Volter su isticali nespojivost verskog dogmatizma sa osnovnim postulatima slobode i prirodnog prava, zala`u}i se za slobodu verskih uverenja i dobrovoljnost crkve kao udru`enja, dok je Spinoza dao sna`ne argumente o nespojivosti slobode misli i savesti sa bilo kakvim oblicima prinude i isklju~ivosti. Svi ovi mislioci zalagali su se za smenu crkvenog, dogmatskog univerzalizma, op{tom dru{tvenom tolerancijom. Valja napomenuti da se D`. Lok, autor Pisama o toleranciji, prvi direktno suo~io sa unutra{njim paradoksima tolerancije, poku{avaju}i da postavi

80

Milan Mati}

granice trpeljivosti (prema vernicima crkve koja dovodi do stavljanja pod za{titu drugog vladara i prema ateistima, koji nisu vezani sporazumima, kao bitnim sponama dru{tva). Tim granicama je Lok zapravo negirao svoje polazno stanovi{te o nepostojanju apsolutne istine i apsurdnosti nalaganja ljudima ne~eg {to nisu u stanju da dosegnu, {to mo`e va`iti kako za vernike tako i za ateiste, za one prema kojima treba ili one prema kojima ne treba da budemo trpeljivi. U svojoj raspravi O slobodi D`. S. Mil je razvio ideje naj{ire tolerancije i otvorenog dru{tva u kome se (pa i u njegovim institucijama, parlamentu itd.) do istine u relativnom smislu dolazi preko slobode misli i govora, u raspravama zasnovanim na toleranciji. Ma koliko da je to veoma {iroko shvatanje tolerancije, razumljivo u vrednosnom kontekstu dru{tva slobodne trgovine i konkurencije, posle epohe surovih verskih i socijalnih netrpeljivosti, ono dovodi do logi~kih i prakti~nih protivre~nosti i te{ko}a. Neograni~eno prihvatanje ideje beskona~ne tolerancije po modelu „debatnog kluba” u krajnjoj liniji dovodi do ukidanja tolerancije: ono na jednak na~in otvara vrata tolerantnima i netolerantnima i time bri{e granice tolerancije ~ine}i je neodre|enom i li{enom efekata. Ako neko zloupotrebi neograni~enu slobodu misli i diskusije bez posledica, odnosno uz istu toleranciju koja va`i i za uzdr`ane i trpeljive, u ~emu je onda razlika izme|u trpeljivosti i netrpeljivosti? Ako se, pak, trpeljivost shvati kao recipro~an odnos koji va`i samo za one koji su tako|e trpeljivi, onda je to odnos me|u istomi{ljenicima, pa ona time vi{e i nije trpeljivost prema druk~ijem mi{ljenju, ve} prosto saglasnost. Na tre}i paradoks tolerancije ukazao je H. Markuze (Marcuse) svojim pojmom „represivne tolerancije”, koja odnose tolerancije posmatra kao fenomen globalne unutra{nje saglasnosti o trpeljivosti za one i me|u onima koji su unutar postoje}eg establishmenta , sa njegovim represivnim svojstvima u kojima je i sama unutra{nja trpeljivost zapravo oblik konformizma i represije svih prema svima, kroz apriorno prihvatanje i podr{ku svemu postoje}em. Markuze smatra da se tom unapred zadatom tolerancijom koja prihvata i represivne komponente postoje}eg poretka, manifestuje bitna manjkavost savremene civilizacije, koja se sastoji u odsustvu i ukidanju negativne dimenzije odnosa prema postoje}em, bez koje nema „negacije negacije”, odnosno istinskog humanisti~kog i demokratskog napretka. Trpeljivost uz suspenziju druge, negativne dimenzije koja je „netrpeljiva i nepomirljiva prema regresivnom”, manifestuje se i u vidu egzistentne netrpeljivosti poretka prema marginalnim i novim grupama i vrednostima, prema onima koji su izvan okvira datog poretka i izvan granica socijalnih nosilaca tolerancije. Rasprave i dileme oko tolerancije odavno su prekora~ile religijsko podru~je, prenose}i se na teren morala i politike. U raznim varijantama eti~kog relativizma i moralnog pluralizma, do{lo se do niza savremenih shvatanja i otkri}a o uslovima

Liberalizam

81

i implikacijama principa tolerancije u dru{tvenim odnosima, posebno sa stanovi{ta slobode i demokratije, kao i sa stanovi{ta ljudskog napretka, pri ~emu se stare i nove ideje tolerancije me|usobno povezuju u nove sinteze, koje otkrivaju svu dubinu i zna~aj problematike trpeljivosti danas. Uop{te se uzima da va`enje na~ela tolerancije ne mo`e biti op{te u svim sferama moraliteta i politike, pri ~emu se izuzima pre svega minimum moralnih i egzistencijalnih normi i uslova (u politici: prirodnih prava i srodnih na~ela), oko kojih se pitanje tolerancije ne mo`e ni postavljati, jer su oni minimum uslova opstanka i dru{tvenih, odnosno politi~kih „pravila igre”. U tom su krugu i ideje L. Kolakovskog, koji uz o{tru kritiku dogmatizma tzv. doslednosti, koja ~esto dovodi do fanatizma, preporu~uje „nedoslednu nedoslednost”, odnosno eti~ki relativizam u toleranciji, pri ~emu se izuzimaju elementarne situacije u kojima ne mo`e biti tolerancije (agresija, mu~enje, genocid i sl.), a u svemu ostalom va`i na~elo slobode moralnog izbora i uverenja pojedinaca, koje niko ne mo`e naterati da budu dosledni u situacijama u kojima doslednost postaje destruktivna ili apsurdna („borba do kraja”, „nehumana ili uvredljiva istinoljubivost” i sl.). Liberalne ideje tolerancije su istorijski znatno doprinele suzbijanju razli~itih oblika dogmatizma, fanatizma i isklju~ivosti na razli~itim podru~jima `ivota, pa i u politici daleko nadma{uju}i horizont manihejskih i binarnih opozicija konzervativne politi~ke misli („prijatelj-neprijatelj” i sl.). [tavi{e, ideja tolerancije je u okrilju liberalizma stekla status kulturne i civilizacijske ideje, koja izvan horizonta stihije i konkurencije doprinosi normiranju i potpunijem eti~kom utemeljenju politike putem uno{enja „pravila igre” u politi~ki proces, ~ija su okosnica upravo pravila tolerancije. U {irokom smislu, mo`e se re}i da liberalima pripadaju ljudi koji imaju socijalne i politi~ke ideale, ali ako njihova realizacija dovodi do sukoba sa drugim ili do r|avih posledica, onda oni svojim idealima postavljaju odre|ene granice. Taj princip voljnog samoograni~avanja je naizgled mala, ali u stvari krupna razlika u odnosu na dogmatike i fanatike koji to u principu ne ~ine. Vitalnost liberalizma je u tome {to uva`ava ideale i nastojanja drugih, ~ak i ako ih ne prihvata. U tom smislu se i savremena ideja tolerancije, koja je i dalje otvorena za rasprave i preciziranja, iznova vra}a svojim racionalisti~kim eti~kim izvorima. (c) Moralitet, pravednost, individualizam. U Kantovoj filozofiji razvijaju se, polaze}i od ideja prosvetiteljstva, zna~ajni eti~ki postulati liberalizma. Poznato je Kantovo stanovi{te po kome je su{tina moralnosti u tome da se druga osoba uvek mora uzimati kao cilj, a ne kao sredstvo, iz ~ega se izvodi i njegov kategori~ki imperativ. Ovakvo eti~ko na~elo reafirmi{e ljudsku individualnost, racionalnost i humanizam kao bitne vrednosti dru{tva, a to zna~i i negaciju premo}i kolektivnih sila i dr`ave nad ~ovekom (Hobs, Hegel). ^ovek ne mo`e biti sredstvo vlade, a

82

Milan Mati}

legitimna mo`e biti samo ona vlada koja priznaje i uzima ~oveka kao punovredno bi}e i polaznu osnovu za svoju delatnost u vr{enju vlasti. Takva legitimnost je, prema liberalnoj teoriji, predmet stalnog ispitivanja. Glavne liberalne institucije i subjekti (javnost i javna upotreba uma, parlament itd.) nisu ni{ta drugo do medijumi stalnog preispitivanja i kritike rada vlade, instrumenti kontrole vlasti, odnosno organizovana javna motri{ta sa kojih dru{tvo neprekidno uti~e na politi~ki proces sa stanovi{ta po{tovanja autonomne i za{ti}ene sfere ljudskih prava i sloboda. Za razliku od teorija Bodena i Hobsa koji su polazili od apsolutno obavezuju}ih ugovornih veza vladara i podanika (teorijski konstrukt koji omogu}uje premo} dr`ave), u vreme i posle Reformacije razvila se relativizirana varijanta politi~ke obligacije, ~iji je glavni koren u pristanku gra|ana, konsenzualna teorija. Po toj varijanti, vlast nije sama sebi cilj, ve} ona postoji radi ostvarivanja volje gra|ana. Pristanak gra|ana na postoje}u vladavinu uvek zavisi od toga da li vlast ostvaruje interese gra|ana ili ne. U ovom drugom slu~aju legitimno je pravo gra|ana da povuku svoju politi~ku obligaciju prema vladi i da odrede nove uslove pristanka dr`e}i se svojih prirodnih prava. Na taj na~in, autonomnost, suverenitet i politi~ki subjektivitet gra|ana osnovica su novog polo`aja i dru{tvenog dostojanstva ~oveka, a ujedno i klju~ni stubovi politi~kog poretka. Njihov krajnji garant mo`e biti i neprikosnoveno pravo na pobunu protiv vlasti i uslova vladanja koji su protivni pristanku i prirodnim pravima gra|ana, tako da je pravo na pobunu protiv nelegitimne vlasti, u stvari, „pravo svih prava”. U filozofiji ranog liberalizma, isto tako, dolazi do punog izra`aja stara ideja komunitativne pravde, postulat, koji se sa nastankom i u~vr{}ivanjem gra|anskog dru{tva sve vi{e ostvaruje kao ideal „slabe dr`ave i jakog dru{tva”, dakle dr`ave koja ne}e ostvarivati prinudu nad svojim gra|anima, ve} im pru`ati za{titu i omogu}avati njihovu samostalnost u kori{}enju prirodnih i drugih priznatih prava. Kasniji dru{tveni razvoj }e sve vi{e isticati novi princip distributivne pravde, koji }e pratiti politi~ki i dr`avni intervencionizam i razli~iti oblici posredovanja i sporazumevanja me|u velikim socijalnim grupacijama. To ne zna~i da je re~ o isklju~uju}im ili alternativnim, ve} o komplementarnim principima pravi~nosti. Naime, izvorno liberalno na~elo da se niko ne sme povrediti (Neminem laedere), u politi~koj praksi liberalnih vlada i dalje ostaje kao neka vrsta protivte`e distributivne pravde i na~ela da „svakom pripada svoje” (Suum quique tribuere). To prakti~no zna~i da se ovi razli~iti principi moraju miriti, a ne me|usobno ukidati, tako da pravi~nija dru{tvena preraspodela ne mora zna~iti da zbog toga bilo ko mora biti uni{ten, a posebno da se zbog toga moraju `rtvovati izvorna na~ela liberalizma. O uslovima slo`enog modernog dru{tva, sa mnogim unutra{njim suprotnostima i me|uzavisnostima, sve te`e postaje realizovati klasi~no liberalno

Liberalizam

83

na~elo o „malo vlade”. Kako uo~ava Dejvid Nikols (Nicholls), danas je te{ko ustanoviti koliko je vlade „malo” ili „dovoljno”, pogotovo u uslovima rastu}ih zahteva i pritisaka iz dru{tva prema vladi. Nikols ukazuje da u tom smislu liberalizam H. Spensera (Spencer) ili T. Grina (Green), koji su se ~vrsto dr`ali na~ela o „malo vlade”, danas pripada idealisti~kim tradicijama liberalizma, koji taj idealizam pokazuje i u pogledu verovanja u potpunu racionalnost ~oveka, odn. „ljudske prirode”. S druge strane istorijske rezerve liberalizma u dana{njim uslovima nisu samo u obimu dr`avnih intervencija ili politi~kog posredovanja nego i u kvalitetu i metodama tog posredovanja. Drugim re~ima, problemi liberalnih vrednosti u njihovom savremenom `ivotnom ciklusu sve vi{e se postavljaju kao problemi pluralizma i demokratije, a problemi demokratije i kao problemi o~uvanja i reafirmacije nekih zna~ajnih liberalnih vrednosti u ukupnoj politi~koj konstituciji dru{tva. Jedna od najizrazitijih karakteristika izvornog ili ranog liberalizma bila je vrednost individualizma (~esto nazvanog posredni~ki individualizam, i to u dvostrukoj funkciji: s jedne strane emancipacije od stale{ke zavisnosti i zatvorenosti, a s druge, slobodne tr`i{ne konkurencije nezavisnih individua, posednika). Individualizam rane liberalne faze svodio je socijalne odnose na moralne odnose individua, utemeljene na slobodi izbora i moralnoj autonomiji li~nosti. Drugu stranu ovako pojmljenog individualizma i li~ne slobode ~ini li~na odgovornost i inicijativa (preduzimljivost), koja se sa porastom li~nih motivacija pretvara u mo}an produktivni potencijal privrednog i dru{tvenog razvoja, nasuprot sku~enim i zatvorenim strukturama feudalne reprodukcije. U tom je smislu liberalizam filozofija koja se od svojih po~etaka usmerava protiv kolektivizma, holizma i organskih teorija o dru{tvu i dru{tvenim odnosima. Me|utim, filozofski smisao individualizma i li~ne autonomije nije isti u svim strujama i epohama liberalizma. Me|u prete~ama liberalizma i zagovornicim individualizma, kakav je bio T. Hobs, vizija ~oveka i „ljudske prirode” prete`no je pesimisti~ka. Iako je zagovarao individualizam, Hobs je u uslovima razornih sukoba unutar dru{tva, kao prvu potrebu svakog pojedinca video potrebu za sigurno{}u, onom vredno{}u koja se mo`e ste}i i o~uvati samo posredstvom mo}ne dr`ave, Levijatana. Bez ove nema ni individualizma ni li~ne slobode. Nasuprot Hobsu i, kasnije, Hegelu koji su veli~ali jaku dr`avu i pravom ure|eno dru{tvo kao oli~enje razuma, najve}i broj liberalnih mislilaca smatra da li~na autonomija i sloboda izviru iz prirodnih prava i najbolje se ~uvaju u uslovima li~ne inicijative i dru{tvene samoregulacije. Re~ je o otvorenoj dru{tvenoj sredini, slobodnoj i nesputanoj klimi u kojoj svaka individua ima mogu}nosti da se razvije i dozri u onome {to je, ina~e, generi~ki svojstveno „ljudskoj prirodi” (razum, te`nja ka sre}i, slobodi, dobrobiti i sl.), ali i u onome {to je individualno nepo-

84

Milan Mati}

novljivo i svojstveno samo svakom pojedincu kao konkretnom bi}u. Samo u ambijentu dru{tvene i li~ne slobode, sloboda se razvija i prihvata zajedno sa odgovornostima koje ona podrazumeva, raskidaju}i sa zavisnostima i stegama drugih, ~ovek kao produktivna i nezavisna li~nost `ivotne probleme re{ava samostalno i u ravnopravnoj saradnji, a ne na {tetu drugih ili na njihov teret. Me|utim, kako to isti~e R. Penok (Pennock), Hobsov individualizam sam po sebi nije dokaz da je on demokrata i zastupnik demokratskog dru{tva. Zbog toga se ni individualizam ni kolektivizam a priori ne mogu smatrati kao dovoljan uslov, ali ni kao nu`an antipod demokratije. Re~ je o razli~itim koncepcijama i filozofijama dru{tva i ~oveka, koje, uzete za sebe, mogu odvesti do ekstrema koji negiraju demokratiju: dosledni kolektivizam lako se pretvara u populizam, demagogiju ili totalitarizam, kao {to se, s druge strane, krajnji individualizam mo`e pretvoriti u elitisti~ko, kastinsko i zatvoreno dru{tvo nejednakih, prema tome u dru{tveni oblik koji nema ni~eg zajedni~kog sa demokratijom (kao dru{tvom jednakosti, ili barem jednakih {ansi). Razlika liberalizma i demokratije nije u nekoj suprotnosti i nespojivosti individualizma i kolektivizma, ve} u meri u kojoj se oni priznaju i preuzimaju operativna na~ela dru{tvenog ure|enja. Granice jednog i drugog u praksi nije jednostavno odrediti, a jo{ manje opravdati. Liberalna dr`ava i liberalna demokratija. – U odnosu na liberalnu demokratiju koja je jedan dugotrajni i istorijski promenljiv politi~ki oblik, liberalna dr`ava je u`i i instrumentalni oblik najvi{e dr`avne organizacije, koji je samo deo liberalne dru{tvene i politi~ke strukture u njenim epohalnim transformacijama. Liberalna dr`ava istorijski prethodi razvoju liberalne demokratije, obrazuju}i njene prve politi~ke oslonce, i to tako {to se u~vrstila pomo}u, a delimi~no nasuprot apsolutisti~koj monarhiji, koja je koncentracijom ekonomskih i politi~kih snaga, kao i upravlja~ke sposobnosti zapravo poslu`ila kao prolog prodoru liberalne dr`ave. Liberalna demokratija, kao kasnija tvorevina, nastaje iz modifikacije „~istih” na~ela liberalizma sa principima demokratije, posebno nagla{enim u tradiciji francuskog liberalizma, {to pokazuje da liberalizam u nekom potpunom obliku istorijski ni u jednom razdoblju i ni u jednoj zemlji nije bio do kraja realizovan. Iako je, po klasi~noj teorijskog definiciji, liberalna dr`ava tip tzv. „slabe” dr`ave (odnosno za{titni~ke organizacije koja slu`i privatnim posednicima, gra|anima, „no}ni ~uvar”), bez ve}ih ingerencija u socijalnom domenu, uz pravna ograni~enja i kontrolu, uo~ljive su zna~ajne promene u snazi i interventnim aktivnostima ove dr`ave u pojedinim razdobljima epohe liberalizma. Uplitanje ove dr`ave u dru{tvo na unutra{njem planu ja~a sa produbljivanjem klasnih suprotnosti unutar gra|anskog poretka i pojavom snaga koje politi~ki osporavaju odnose unutar liberalnog dru{tva, pre svega odnose sve izra`enijih nejednakosti.

Liberalizam

85

S druge strane, ve} od samih po~etaka postoji razli~ito delovanje liberalne dr`ave na spolja{njem planu. Liberalna i tolerantna „kod ku}e”, ova dr`ava je militantna, despotska i neumoljiva na spolja{njem planu, pre svega u kolonijama i na osvojenim i zavisnim teritorijama, na ~ijoj se eksploataciji izgra|uje liberalni „mir u sopstvenom domu”. Za razliku od raznih oblika personalizovane dr`avne vlasti, autokratija i decizionisti~kih, neograni~enih oblika dr`avne intervencije i odlu~ivanja, liberalna dr`ava je pravom ograni~ena dr`ava (pravna dr`ava ili dr`ava zasnovana na vladavini prava), dakle u isto vreme i neutralna dr`ava koja nepristrasnim pona{anjem garantuje slobodu i pravnu jednakost tr`i{nih subjekata. Konstitucionalizam kao sinteza i najvi{i oblik garantije privatnog statusa gra|ana u liberalizmu, obuhvata zakonima i drugim aktima ve} priznata prava, a ustav kao okvir ne mo`e se menjati bez posebnih garantija ne samo za ve}inu ve} i za manjine i ~ije se tuma~enje i primena za{ti}uju od za to posebnih organa, ustavnih sudova ili drugih institucija. U politi~koj istoriji, liberalna dr`ava je i prvi oblik dosledno institucionalizovane vlasti, vlasti ~iji je odnos prema dru{tvu i gra|anima unapred propisan, ograni~en i kontrolisan, {to je ogroman napredak u razvoju demokratije i politi~ke kulture u svetu. Me|utim, ograni~enja i garantije „objektivnog odno{enja” liberalne dr`ave nisu samo u eksplicitnim pisanim ili drugim normama i konvencijama. One le`e u samoj strukturi vlasti i institucija, pre svega u primeni na~ela podele vlasti, koje sa~injavaju branu prekomernoj koncentraciji politi~kih ovla{}enja u jednom organu ili grupi i koje omogu}uju uzajamne ravnote`e i kontrolne procese me|u pojedinim granama vlasti. Ograni~enja dr`avne vlasti u odnosu na gra|ane zna~ajno su garantovana i institucijom op{te politi~ke reprezentacije, koja liberalnoj dr`avi, kao sredi{nja institucija u odvijanju politi~kog procesa, daje formu parlamentarne demokratije. Parlament je u liberalnoj dr`avi nastao u procesu odvajanja javne i privatne sfere, odnosno oblikovanja javne sfere u skladu sa potrebama i interesima privatne sfere, koja je obuhvatala pro{ireni politi~ki prostor mno{tva pravno i politi~ki subjektiviranih pojedinaca, za koje je institucija parlamenta bila klju~no mesto okupljanja, artikulacije i sinteze zajedni~kih i op{tih potreba i interesa. Po Milovoj definiciji, parlament je pre svega mesto slobodnih debata u kojoj se politika i politi~ka istina teorijski tra`e, utvr|uju i obelodanjuju. Me|utim, ovde je u stvari re~ samo o „prose~nim interesima” posedni~kih klasa u njihovom posedu svojine, pa i same dr`ave. Da je zaista tako, otkriva i klasi~ni Milov traktat o predstavni~koj vladi, u kome elementi prava na politi~ko predstavljanje (aktivno i pasivno) i izbor, ostaju zavisni od posedovanja (imovnog cenzusa), obrazovanja (ignorance as a bar to representation) i predstavljanje gradova (sa mno{tvom radnika) na principu uzorka (virtuelna reprezentacija). Ina~e, parlament kao institucija je u

86

Milan Mati}

liberalnoj dr`avi deo trijadi~ne politi~ke strukture nastale iz podvajanja javne i privatne sfere: reprezentativne (parlamentarne) i medijacione strukture ili srednjeg nivoa politi~ke organizacije koji je neophodan za povezivanje bazi~ne (gra|anske) sa sredi{njim (parlamentarnim) nivoom politi~ke strukture i koji se pre svega sastoji od politi~kih partija (detektora i usmeriva~a razli~itih interesa) i javnosti (javnog mnenja, kao „polja napetosti izme|u gra|anskog dru{tva i dr`ave – Habermas). Kad je re~ o pravima i slobodama gra|ana, njih izvorno ~ini krug civilnih prava, koja za{titu dobijaju u sudskim ustanovama, zatim u politi~kim pravima, koja se garantuju institucijom politi~kog predstavljanja (parlamentom) i najzad krug socijalnih prava iza kojih stoji izvr{na ili dr`avna vlast u u`em smislu re~i. Liberalna dr`ava je politi~ka organizacija kojom po~inje modifikacija klasi~nih koncepcija neograni~enog dr`avnog suvereniteta, njenim zamenjivanjem idejama narodne ili, preciznije, gra|anske suverenosti, koji implicira na neko najvi{e i apsolutno, hijerarhijski utemeljeno sredi{te svima i svemu nadre|ene vlasti („svaka apsolutna suverenost tra`i svoga tiranina”), ve} ideju horizontalne, ograni~ene (u demokratskom smislu) i kontrolisane suverenosti u smislu sposobne i efikasne vlade koja uvek radi u granicama prava, odnosno ustava. To je na~elo bitno i za savremenu koncepciju suverenosti, jer su sva savremena dru{tva slo`ena u etni~kom i drugom smislu, sastavljena od mnogih posebnih i specifi~nih grupa i manjina koje valja ravnopravno {tititi i podsticati. Otuda bi svako zasnivanje dr`ave na apsolutnom suverenitetu, otvorilo vrata politi~koj opresiji, koja je nespojiva sa politi~kim etosom liberalizma. U tom smislu je liberalna dr`ava onaj tip dr`ave koji te`i minimalnom uplitanju u privredu i dru{tvo, dr`ava koja deluje na na~elu laisser faire – laisser passer, dakle na o~ekivanjima maksimalne dru{tvene (tr`i{ne) samoregulacije, ambijenta slobode. Elementi „me{ovitog” politi~kog oblika u liberalnoj demokratiji izra`eniji su nego u drugim tipovima demokratije. Iako se ovaj tip demokratije pojavljuje u mnogim savremenim klasifikacijama, neki pisci smatraju, imaju}i u vidu da je liberalizam od samih po~etaka sumnji~av i selektivan prema demokratiji (kao politi~kom sistemu socijalne jednakosti i participacije), a kasnije i u sve ve}em razila`enju sa uve}anim demokratskim zahtevima, da je izraz „liberalna demokratija” svojevrsni contradictio in adiecto. Valja, me|utim, imati u vidu ~injenicu da u me{ovitom sistemu liberalizma i demokratije (koji je kompromisan i time u skladu sa liberalnom tradicijom) ima distinktnih crta, kao {to su ograni~avanje nadmo}i ve}ine pravima manjina, prihvatanje dru{tvenog i politi~kog pluralizma i kompeticije, pa i otvorenih pritisaka iz dru{tva prema dr`avi, individualna prava i, posebno odgovornosti itd. Pa ~ak ako se u svojoj konzervativnoj fazi koja po~inje sredinom XIX veka, liberalizam sve vi{e pribli`uje

Liberalizam

87

modelu demokratskog elitizma, on ne samo po svojim klju~nim vrednostima ve} i po politi~kom metodu, ostaje unutar polja demokratskih procesa i oblika, i to naro~ito kao stalni korektiv prema tendencijama kvarenja i degradacije koji su vidljivi u drugim, a naro~ito populisti~kim i demago{kim oblicima demokratije, kao i prema ekscesima koje izaziva tzv. demokratska socijalna dr`ava. To korektivno delovanje liberalnih elemenata demokratije posebno je vidljivo u koncepcijama i praksi savremenog neoliberalizma. Neoliberalizam. – Period posle Drugog svetskog rata doveo je u zapadnim demokratskim zemljama do {irokog anga`ovanja naj{irih slojeva u ratnim naporima i kao rezultat tog u~e{}a u prvim posleratnim godinama rastu ekonomski zahtevi za kompenzacijama i pobolj{anjem socijalnog polo`aja donjih i srednjih dru{tvenih slojeva. To dovodi do promena u smeru aktivnosti dr`ave, koja je u ratnim godinama i ina~e u svojim rukama nagomilala veliku ekonomsku, organizacijsku i informati~ku mo}. Postepeno se ratna hiperaktivna dr`ava pretvara u socijalnu dr`avu, nastoje}i da odgovori pove}anim ekonomskim zahtevima iz dru{tva. To prakti~no zna~i da se modifikuju i tradicionalni liberalni ideali i vrednosti u zemljama klasi~nog liberalizma (Engleska, SAD, skandinavske zemlje) i da se u dru{tveni poredak liberalizma postepeno ugra|uju vrednosti socijalne demokratije, pa i socijalizma. Tako je vremenom nastala „dr`ava blagostanja”, „dru{tvo obilja” ili tzv. narodni kapital (Gelbrajt). Izdaci ove dr`ave su do po~etka sedamdesetih godina ogromno narasli, a mogu}nost da se koncepcija dr`ave blagostanja odr`i tokom vi{e od dve posleratne decenije, stvorena je preko svetskog tr`i{ta i izvla~enja superprofita iz manje razvijenih delova sveta (zakon nejednake razmene) i njegove preraspodele na ni`e dru{tvene slojeve i {iroku skalu socijalnih izdataka u razvijenim metropolitenskim centrima na Zapadu. Kao {to je poznato, socijalna dr`ava je razvila sistem socijalne politike u oblasti dru{tvenih slu`bi, javnih radova, prekvalifikacija i uop{te odr`avanja standarda {irokih slojeva stanovni{tva, dok je razvoj svetske periferije u toj fazi bio prakti~no veoma usporen. U slede}oj fazi, koja se jasno manifestuje krajem sedamdesetih, nivo socijalnih zahteva dru{tva prema dr`avi toliko je narastao da se ovima sve te`e moglo udovoljavati, {to je dovodilo u krizu legitimacijske osnove socijalne dr`ave. U me|uvremenu, na svetskoj periferiji su dovr{eni procesi dekolonizacije i politi~kog osloba|anja niza zavisnih zemalja, {to je unekoliko ote`alo uve}anje dobiti u nejednakoj razmeni koja je donela bogatstvo razvijenim zemljama svetskog centra. S druge strane, nastali su novi veliki centri mo}i u Evropi i Aziji (Nema~ka, Japan), {to je ozbiljno ugrozilo konkurentsku mo} i vode}u ulogu zemalja klasi~nog liberalizma, uklju~uju}i i SAD. U poznim osamdesetim, pored toga, ose}aju se jasni znaci duboke krize zemalja tzv. realsocijalizma, koje o~ito i sve br`im tempom gravitiraju ka ekonomskom, socijalnom i politi~kom krahu. Koncepcije socijalne

88

Milan Mati}

dr`ave i socijalnog modela privrede i upravljanja sve vi{e postaju negativni obrasci preuranjenih, neefikasnih i utopijskih dru{tvenih poredaka sa ograni~enim istorijskim trajanjem. Sve ove okolnosti dovode do o`ivljavanja liberalne filozofije privrede i dru{tva na Zapadu, a povratak nekim bitnim liberalnim vrednostima i tekovinama sve vi{e se prepoznaje kao neophodna pretpostavka za neoliberalnu reformu postoje}ih sistema socijalne dr`ave na Zapadu. Velika o~ekivanja miliona ljudi da }e im isklju~ivo bogata dr`ava re{avati li~ne i porodi~ne probleme kroz politiku visokog op{teg i zajedni~kog standarda i dr`avnog finansiranja socijalnih izdataka i sigurnosti, dovela su do masovne demotivacije i smanjene odgovornosti za sopstveni i li~ni napor u borbi za odr`avanje `ivotnog standarda i povoljnog socijalnog polo`aja uop{te. To stanje u odnosima dr`ave i dru{tva rezultiralo je u drasti~noj redukciji reprodukcijske mo}i nekada{njih ekonomskih velesila, od kojih su neke gotovo sasvim izgubile svoju nekada{nju mo}, a sa njom i svetski presti` i vode}i polo`aj. Rast protivre~nosti unutar socijalne dr`ave doveo je u osamdesetim godinama na vlast snage neoliberalizma, koje su programski najavile reprivatizaciju {irokih oblasti socijalizovane privrede i potro{nje, uz povratne pove}ane zahteve i o~ekivanja dr`ave od privatne i li~ne inicijative u privredi i dru{tvu uop{te. Motivi tr`i{nog dru{tva i kompeticije, iznova postaju pokreta~ka snaga u nizu zapadnih zemalja, a nivo socijalnih izdataka i za{tite sistematski se reducira na bitno manji nivo od ranijeg. To su krupne promene u uslovima globalne dru{tvene reprodukcije koje su u Engleskoj obele`ene erom tzv. ta~erizma, a u SAD erom reganisti~ke ekonomije (Raeganomics) u osamdesetim godinama na{eg veka. Uporedo sa ovim dolazi i do zna~ajnih pomeranja u kulturi, politici i dru{tvenim odnosima, u pravcu reafirmacije liberalnih vrednosti i ideala. Tako, na primer, za odnose neoliberalnih poredaka prema drugim zemljama iznova va`e kriterijumi „po{tovanje ljudskih sloboda i prava”, a sa progresivnom krizom socijalisti~kih sistema, ovima se postavljaju zahtevi u pravcu neoliberalnih reformi, {to vodi novom i dubokom pomeranju i pregrupisavanju snaga u svetu. U toj situaciji, liberalizam iznova postaje neka vrsta univerzalnog ideala, ili barem politi~kog postulata pod ~ijim se okriljem ostvaruju novi oblici dominacije zemalja svetskog centra, prema zavisnim zemljama periferije i postkomunisti~kih re`ima u Evropi. Ovaj proces otkriva poznu konzervativnu prirodu i osvaja~ke pretenzije liberalizma na svetskom planu, jer se novi svetski poredak vidi u obrascima univerzalizacije i globalizacije liberalnih vrednosti, koje omogu}uju otvorenu penetraciju i dominaciju razvijenih zemalja nad velikim nerazvijenim podru~jima sveta. U svim tim promenama stvaraju se i nove strukture i hijerarhije unutar svetskog centra, u kome nekada{nje pora`ene zemlje u Drugom svetskom ratu imaju sve zna~ajniju, ako ne i vode}u ulogu.

Liberalizam

89

Kraj osamdesetih i po~etak devedesetih godina, me|utim, otkriva i granice neoliberalnih poredaka, sa sve primetnijim produbljivanjem unutra{njih nejednakosti unutar razvijenih zemalja, a jo{ vi{e u me|unarodnim odnosima i na svetskom planu. Degradacija donjih slojeva i svetske periferije ne mo`e se tolerisati do granica koje iznova ugro`vaju socijalni mir i privrednu efikasnost. Time se obja{njavaju i najnoviji procesi revalorizacije odre|enih elemenata socijalne dr`ave u strukturi neoliberalnih dr`ava na Zapadu, iako su ove nove socijalne reforme veoma usporene i povezane sa daljim bri`ljivim ~uvanjem osnovnih vrednosti liberalne privrede i liberalne demokratije. Obnavljanje nekih elemenata socijalne dr`ave vidi se naro~ito u skandinavskim zemljama, ali i u SAD, jer se protivre~nosti izazvane o{trim merama neoliberalne vladavine ose}aju u gotovo svim razvijenim zapadnim zemljama. Tako dolazimo do paradoksa da se neoliberalizam u~vr{}uje u ranijim socijalisti~kim zemljama, dok se u zemljama sa vekovnom liberalnom tradicijom sada{nji liberalni ciklus u privredi i dru{tvu, iznova dovodi u ravnote`u sa nekim tekovinama socijalne dr`ave. U svakom slu~aju, poslednje godine XX veka proti~u u znaku stalnog smenjivanja ciklusa neoliberalnih i socijalnih reformi na Zapadu, a taj proces postepeno se pro{iruje i na isto~ni deo sveta.

Literatura:
A. de Tokvil, O demokratiji u Americi, Izdava~ka knji`arnica Z. Stojanovi}a, Novi Sad, 1991. D`. Lok, Dve rasprave o vladi, Mladost, Beograd, 1978. D`. S. Mil, O slobodi, Libertas, Beograd, 1998. H. Laski, Sloboda u modernoj dr`avi, Radni~ka {tampa, Beograd, 1985. Lj. Tadi}, Nauka o politici, Rad, Beograd, 1988. N. Bobio, Budu}nost demokratije, Libertas, Beograd, 1990.

90

Milan Mati}

Liberalizam

91

C. JAVNE SLU@BE
Leon Digi
PREOBRA@AJI JAVNOG PRAVA*
PREDGOVOR
U Digievom radu Les transformations du droit public izlo`ene su osnove jednog novog shvatanja javnog prava, nazvanog realizmom u javnom pravu. Kao u svim drugim, i u pravnim naukama postoje fikcije, tj. protivre~nosti sa stvarno{}u. One su ~esto potrebne. Ali se u pravnim naukama one mogu naravno smatrati dopu{tenim samo onda, ako su na zakonu zasnovane, ako su dakle pravne, a ne prosto pravno teorijske fikcije. Rimsko privatno pravo obilovalo je tim fikcijama (npr. nasciturus pro iam nato habetur), pa ih ima i u dana{njem privatnom pravu. Jedna od najva`nijih je fikcija pravno (ili „moralno”) lice. Duguit zasniva svoje novo, realisti~ko shvatanje javnog prava na pobijanju jedne javno-pravne fikcije, fikcije narodni suverenitet. Prema tradicionalnom shvatanju su{tinu dr`ave sa~injava (najvi{a, suverena) vlast zapovedanja (nametanja svoje volje drugima), tzv. javna vlast (autorité publique, Herrschergewalt, imperium) ili suverenitet. Subjekt te vlasti je u apsolutisti~koj monarhiji vladalac, koji se na taj na~in pojavljuje kao dr`ava, kao etatizirani nosilac suvereniteta („dr`ava sam ja”). U francuskoj republici subjekat suvereniteta postaje narod, koji se tako pretvara u dr`avu, u etatiziran narod, u suvereno pravno lice. Zadr`avanje pojma suvereniteta u francuskoj republici Duguit obja{njava te`njom revolucionarnog prava da pomiri uvek `ivu monarhijsku tradiciju s principima tada{nje politi~ke filozofije. Pojam narodni suverenitet pretpostavlja da postoji izme|u dr`ave i naroda ta~no odgovaranje jedno drugome (une correspodance exacte entre l' État et la
* Biblioteka javnog prava, Geca Kon, Beograd, 1929. (urednik dr Mihailo Ili}, predgovor dr Tome @ivanovi}a, preveo s francuskog @ivojin P. Risti}, doktorand prava).

92

Leon Digi

nation). Duguit navodi primere, iz kojih se vidi, da to ~esto nije slu~aj (1° dr`ave s vi{e rivalnih naroda i ure|enjem kao {to je bila Austro-Ugarska, 2° vr{enje vlasti i nad licima, koja se nalaze na teritoriji, ali nisu gra|ani doti~ne dr`ave). Prema tome je, zaklju~uje on, narod kao subjekat suvereniteta, kao suvereno pravno lice jedna fikcija. Ova fikcija, koju on smatra kao jedan mit, bila je izvesno vreme korisna, ali to vi{e nije. Naprotiv ona je postala {tetnom, jer prema sada{njem kulturnom razvi}u nije u stanju da za{titi narod od onih koji stvarno vladaju. Zato treba uzeti za osnovu savremenog javnog prava realnost, a to je ~injenica, da u dr`avi postoje samo oni koji vladaju (les gouvernants) i oni kojima se vlada (les gouvernés). No odbacuju}i pojam narodni suverenitet Duguit odbacuje i sam pojam javna vlast, suverenitet, i tim samim pojam subjektivno javno pravo. Pojam javna vlast je, veli, u nesaglasnosti sa sada{njim javnim funkcijama vladaju}ih, jer te funkcije u savremenoj dr`avi nisu samo funkcije zapovedanja, tj. funkcije odbrane, unutarnje bezbednosti i pravde, ve} i mnogobrojne prosvetne, ekonomske, socijalne i uop{te kulturne funkcije, gde ne mo`e biti re~i o vr{enju nekog prava zapovedanja. Na mesto tradicionalnog pojma javna vlast (autorite publique), suverenitet i prema tome subjektivno pravo dr`ave, pravo zapovedanja stupio je u savremenoj dr`avi pojam „javna slu`ba” (la notion de service public), prema tome pojam „socijalna funkcija”, du`nost vladaju}ih (kao {to se, veli, ni privatno pravo ne zasniva vi{e na subjektivnom pravu individue, ve} na pojmu socijalne funkcije, koja se name}e svakoj individui). „Organizacija javnih slu`bi i obezbe|enje njihovog redovnog i besprekidnog funkcionisanja” je sada predmet javnog prava. Javno pravo nije dakle vi{e „skup pravila, koja va`e za jedno suvereno lice, tj. za lice koje ima subjektivno pravo zapovedanja, odre|uju}i odnose ovog lica s individuama i kolektivitetima, koji se nalaze na jednoj datoj teritoriji, odnose izme|u lica neravnih, izme|u jednog suverena i njegovih podanika. „Ono je pravilo, koje name}e vladaju}im du`nost da organizuju javne slu`be, da kontroli{u njihovo funkcionisanje, da izbegnu svaki prekid istih.”1 Ideja fiktivnosti suvereniteta narodnog je i ranije uzgred bila isticana, kao {to to prime}uje sam Duguit. No nau~na argumentacija, nagla{avanje i razvijanje te ideje (osobito konstrukcija pojma javna slu`ba kao osnova javnog prava, mesto pojma narodni suverenitet i u op{te javna vlast, suverenitet) je njegovo delo, koje ga predstavlja kao retkog originalnog, stvaraju}eg mislioca u oblasti javnog prava. Prema Duguitu to je „objektivno javno pravo”. Ali to pravo mora biti ne~ije delo, koji }e se ujedno starati o odr`anju njegovog autoriteta. Taj neko mo`e biti
1 Dosledno gornjem Duguit odbacuje deobu administrativnih akata (V. @ivanovi}, Administrativno pravo, u Narodnoj enciklopediji) u akte vlasti i akte vr{enja poslova (actes d'autorité et actes de gestion). Administrativni akti se karakteri{u samo „svojom namenom jednom cilju javne slu`be".

Preobra`aji javnog prava

93

fizi~ko lice ili ceo narod kao pravno lice. I tu postoje dve mogu}nosti: ili taj neko svoju najvi{u javnu vlast zadr`ava i dalje, ili je potpuno prenosi na objektivni pravni poredak, od njega stvoren, {to pretpostavlja i suvi{e jako razvijenu pravnu svest u gra|ana. Ne{to tre}e, ono {to Duguit tvrdi, tj. objektivno pravo bez suverena uop{te, ne mo`e se zamisliti. Prevod Digievog rada Preobra`aji javnog prava je nesumnjivo dobit za na{u pravnu knji`evnost. Iz njega }e na{i ~itaoci dobiti sasvim drugu sliku o osnovima javnog, posebice dr`avnog prava, no {to je slika, koju nam o ovim osnovima pru`a tradicionalna doktrina. Posle ovog prevoda bilo bi za na{e ~itaoce od koristi prevod nekog rada (Kelsenovog) o osnovima tzv. normativnog pravca u javnom pravu.2 Dr Toma @IVANOVI]

UVOD
Za{to naro~ito izu~avati preobra`aj javnog prava? Zar nije pravo, kao uostalom i sve dru{tvene pojave u ve~itom preobra`avanju? Zar svako nau~no izu~avanje prava nema neizbe`no za predmet razvitak pravnih ustanova? Zar izu~avati preobra`aj javnog prava ne zna~i u stvari izu~avati javno pravo? Svakako. Ali posao koji preduzimamo, prema na{oj zamisli ima jedan odre|eniji predmet i uslovi pod kojima se danas razvija javno pravo, izgleda nam da potpuno opravdavaju na{ poduhvat. Kao {to `iva bi}a prolaze kroz izvesne periode u kojima je organizam, i ako se i dalje upravlja po op{tem zakonu svoga `ivota, podlo`an dubokom i neprekidnom preobra`aju, isto tako u istoriji naroda ima izvesnih perioda u kojima ideje i ustanove, pokoravaju}i se op{tem zakonu svoga razvitka, trpe tako|e jedan naro~iti preobra`aj. Sve nam me|utim pokazuje da se danas nalazimo u jednom takvom momentu. Mi smo u jednom kriti~nom periodu, i ova re~ uzeta iz medicinskog re~nika, po na{em shvatanju nije nimalo preterana. Hteli ne hteli, izgleda da sve pokazuje kako se osnovni pojmovi, koji su jo{ doskora ~inili osnovu pravnih ustanova, ru{e da bi na~inili mesta drugima; da se pravni sistem po kome su na{a moderna dru{tva do sada `ivela raspada, i da se jedan nov sistem izgra|uje na sasvim druk~ijim shvatanjima. Da li je to napredak ili nazadak? To ne znamo. U dru{tvenim naukama sli~na pitanja nemaju gotovo nikakvog smisla. Ali ono {to je sigurno, to je da je sada druk~ije stanje, mnogo druk~ije.
2

str. 81.

V. @ivojinovi}, Pravne i pravno-teorijske funkcije, Arhiv za pravne i dru{tvene nauke,

94

Leon Digi

Pojava je op{ta. Ona obuhvata sve pravne ustanove, kako one iz privatnog prava: porodicu, ugovor, svojinu, tako isto i ustanove iz javnog prava. Ta se pojava javlja u svima zemljama koje su do{le do izvesnog stepena civilizacije. Ali se u Francuskoj javlja sa naro~itom ja~inom. Ali se u Francuskoj javlja sa naro~itom ja~inom. Uostalom Francuska u`iva nezavidnu privilegiju da je uvek prethodnica u op{toj evoluciji ustanova i ideja. Ona drugima kr~i puteve. I zato je sasvim u redu da pre svega u Francuskoj izu~avamo tu duboku promenu, koja se de{ava u javnom pravu. Mi smo ve} na drugom mestu opisali u glavnim crtama taj preobra`aj, ukoliko se odnosi na privatno pravo.3 Ovde }emo op{irnije izu~avati tu promenu u javnom pravu. Uostalom vide}e se da su oba ova preobra`aja sli~na, paralelna, da su u osnovi proizvod sli~nih uzroka i da se prema tome mogu svesti na istu formulu: realisti~ki i socijalisti~ki pravni sistem zamenjuje raniji pravni sistem, koji je bio metafizi~ki i individualisti~ki. Sistem javnog prava pod kojim su ceo jedan vek `iveli svi obrazovani narodi, po~ivao je na nekoliko na~ela koja su doskora mnogi po{tovali kao dogme i hteli da ih nametnu svima, na~ela za koja su pravnici tvrdili da kao kona~ne tekovine pripadaju nauci. Uostalom, taj je sistem imao drugu pro{lost. Ali svoj potpun izra`aj on je dobio sa Deklaracijom prava ~oveka i gra|anina i ustavima i zakonima revolucionarnog doba; a svoj presti` i autoritet duguje odjeku koji su ta deklaracija i ti ustavi imali u svetu. Ovi tekstovi vrlo su jasno formulisali pravila ovoga sistema. Dve glavne ideje ~inile su mu su{tinu: ideja suverenosti dr`ave, ~iji je pravi nosilac narod shva}en kao dr`ava i ideja prirodnog prava pojedinca koje je neotu|ivo i nezastarivo, a koje se protivstavlja suverenom pravu dr`ave. Narod ima svoju li~nost odvojenu od li~nosti pojedinaca koji ga sa~injavaju. Kao takav on ima volju koja je prirodno vi{e od pojedina~nih volja, po{to je i sama zajednica nad pojedincem. Ova nadmo}nost jeste suverenost ili javna vlast. Narod se organizuje, obrazuje vladu koja ga predstavlja, koja ho}e za njega i koja na taj na~in vr{i u njegovo ime suverenost, ~iji stalni nosilac ostaje ipak sam narod. Suvereni narod sa organizovanom vladom, nastanjen na jednom odre|enom zemlji{tu, to je dr`ava. Dr`ava, koja je u stvari samo organizovan narod, jeste nosilac suverenosti, javne vlasti, koja za nju predstavlja jedno subjektivno pravo. Na osnovu toga prava, ona zapoveda pojedincima. Naredbe koje ona izdaje samo su vr{enje toga prava. Pojedinci su u isti mah gra|ani i podanici: gra|ani, po{to su sastavni deo narodne zajednice kojoj pripada suverenost; podanici, po{to su pot~injeni vladi
3 V. o njemu kratak kriti~ki pregled u na{im Les Problemes Fondamentaux du Droit Criminel (Paris 1929, Rousseau et Cie) § 10, 12. 4

Les transformation générales du droit privé, 1912.

Preobra`aji javnog prava

95

koja u ime naroda vr{i suverenost. Javno pravo je skup pravila koja se primenjuju na dr`avnu organizaciju i na odnose dr`ave prema pojedincima. Ovi odnosi postoje izme|u dva pravna subjekta koji nisu jednaki, izme|u jednog koji je vi{i i drugih pot~injenih pravnih subjekata, izme|u pravne li~nosti koja izdaje zapovesti i drugih, koji se tim zapovestima moraju pokoravati. Ve} po tome je ovaj sistem javnog prava u su{tini subjektivisti~ki, po{to stvara subjektivno pravo zapovedanja, koje pripada dr`avi kao li~nosti. Taj sistem ovome pravu dr`ave suprotstavlja subjektivno pravo pojedinca, neotu|ivo i nezastarivo prirodno pravo koje mu pripada kao ~oveku, pravo koje prethodi dr`avi, i koje je ~ak vi{e od same dr`ave. Dr`ava je stvorena da obezbedi ~oveku za{titu njegovih li~nih prava. U drugom ~lanu Deklaracije prava od 1789. g. re~eno je: „Cilj je svake politi~ke zajednice o~uvanje prirodnih i nezastarivih prava ~oveka”. Tako prvo pravilo javnog prava propisuje obavezu za dr`avu da se organizuje na takav na~in, kako }e obezbediti pod najboljim uslovima za{titu prirodnih prava pojedinaca. Ovo priznanje li~nih prava odre|uje u isto vreme pravac i granice javne delatnosti. Ono je samim tim izvor svih pravila, koja se ti~u odnosa pojedinaca i dr`ave. Dr`ava je obavezna da {titi li~na prava. Ona ih mo`e ograni~iti, ali samo ukoliko je to ograni~enje prava svakoga potrebno da bi se obezbedila za{tita prava sviju. Dr`ava je obavezna da organizuje sredstva za odbranu politi~ke zajednice protiv spolja{njeg neprijatelja, po{to je odr`anje ove zajednice potrebno radi obezbe|enja li~nih prava. Dr`ava treba da organizuje vojnu silu da bi se obezbedila slu`ba narodne odbrane. Ona treba isto tako da organizuje javnu bezbednost unutra, po{to je ona po samoj definiciji dru{tvena za{tita li~nih prava; dr`ava treba da ustanovi policiju. Najzad, dr`ava je pot~injena objektivnom pravu zasnovanom na subjektivnom pravu pojedinca. Ona je du`na da obezbedi za{titu li~nih prava; otuda dve posledice. Prvo, kad se sukobe prava dr`ave i prava pojedinca, o tome treba da re{ava sud koji je ustanovila dr`ava pru`aju}i sve mogu}e garantije nadle`nosti i nepristrasnosti. I dr`ava je du`na da se pokori odluci koju on donosi. Drugo, ako se pojavi spor izme|u dva pojedinca, dr`ava opet treba da presudi ovaj spor posredstvom suda koji pru`a sve garantije nezavisnosti, sposobnosti i ona treba da nametne svima po{tovanje ove odluke. Zbog toga dr`ava treba da ustanovi slu`bu pravosu|a. Suverena vlast koja je subjektivno pravo naroda organizvanog u dr`avu, ograni~enje ove vlasti prirodnim pravima pojedinaca, obaveza za dr`avu da se organizuje tako, da {to bolje za{titi li~na prava, zabrana za dr`avu da ograni~i ova prava preko onoga {to je potrebno da bi se za{titila prava sviju, obaveza za dr`avu da ustanovi i da omogu}i vr{enje slu`be narodne odbrane, slu`be policije i slu`be prvosu|a, to je u kratko ceo sistem javnog prava, koji je tvorevina druge istorijske pro{losti i savr{eno ta~no izra`en u zakonima Revolucije.

96

Leon Digi

To je subjektivisti~ki sistem, po{to subjektivnom pravu dr`ave suprotstavlja subjektivno pravo pojedinca i zasniva na ovome ograni~enje suverenosti i sve du`nosti koje se name}u dr`avi. To je metafizi~ki sistem, po{to se zasniva uglavnom na pojmu subjektivnog prava, koje je nesumnjivo metafizi~ki pojam. To je najzad imperijalisti~ki sistem, po{to po njemu upravlja~i vr{e uvek vlast zapovedanja, imperium naroda organizovanog kao dr`ava. Formuli{u}i taj sistem, ljudi Revolucije verovali su da objavljuju ve~ite dogme, iz kojih }e zakonodavci i pravnici svih vremena i svih zemalja imati samo da izvuku logi~ne posledice i da reguli{u njihovu prakti~nu primenu. Ali, jedva je proteklo jedno stole}e, a raspadanje toga sistema postalo je za svakoga o~igledno. Dve ideje koje su mu slu`ile kao podloga, suverenost dr`ave i prirodno pravo pojedinca, i{~ezavaju. Opa`a se da su i jedna i druga metafizi~ki pojmovi, koji ne mogu vi{e slu`iti kao osnova pravnom sistemu dru{tva, koje je celo pro`eto pozitivizmom. Pre svega, primljeno je da se pravo na javnu vlast ne mo`e shvatiti kao delegacija od strane bo`anstva. Danas se uvi|a da se to pravo ne obja{njava isto tako ni delegacijom od strane naroda, i da je narodna volja samo jedna fikcija, po{to je ona stvarno, ma {ta se ~inilo, samo volja nekoliko pojedinaca. Opa`a se da i kada bi se postigla jednoglasnost, ipak bi to samo bila volja jednog skupa pojedinaca, to jest pojedina~na volja koja ne bi imala nikakvog prava da se nametne onome koji bi se bunio protiv nje. Razumelo se da je Dru{tveni ugovor @an @ak Rusoa, koji je odu{evljavao vi{e pokolenja, u ~ije je ime izvr{ena Revolucija, iako sjajno stilizovan, samo niz sofizama. Do{lo se do shvatanja da ~ovek ne mo`e imati prirodnih li~nih prava, zato {to je po prirodi dru{tveno bi}e, da je ~ovek pojedinac samo obi~na tvorevina duha, da pojam prava pretpostavlja dru{tveni `ivot i da ako ~ovek ima kakvih prava, on ih mo`e dobiti samo od dru{tvene sredine, a ne mo`e ih njoj nametnuti. Najzad, u drugoj polovini XIX veka nastao je veliki ekonomski preobra`aj, sa kojim se ne mo`e dovesti u sklad kruti i metafizi~i pravni sistem koji je stvorila Revolucija. Prema formuli ekonomista, u svima oblastima ljudske delatnosti narodna privreda zamenjuje doma}u privredu. To zna~i da mala porodi~na zajednica ne mo`e vi{e obezbediti zadovoljenje ljudskih potreba, da jedino velike zajednice, koje se prostiru po celoj dr`avnoj teritoriji i koje zahtevaju sudelovanje velikog broja pojedinaca, mogu zadovoljiti najnu`nije potrebe. Osim toga, usled nau~nih otkri}a i industrijskog napretka, odnosi izme|u ljudi postali su tako slo`eni i tako mnogobrojni, dru{tvena me|uzavisnost postala je tako velika, da sama ~injenica da neki od njih ne izvr{e svoju du`nost, ima uticaja na sve druge. Najzad, ima mnogo potreba prvog reda, kao na pr. po{tanske veze, `elezni~ki saobra}aj, osvetljenje, ~ije zadovoljenje obezbe|uju vrlo mo}na i vrlo slo`ena tela, takvih potreba, da ako rad ovih tela zastane ma i jedan trenutak, nastupa duboki poreme}aj, koji dovodi u opasnosti i sam dru{tveni `ivot.

Preobra`aji javnog prava

97

Stoga se danas ne zahteva vi{e od upravlja~a da obezbede samo slu`bu narodne odbrane, policije i pravosu|a, ve} se tra`i jo{ i da organizuju i omogu}e rad velikom broju industrijskih preduze}a, kao i da spre~e prekidanje njihovog rada ma i za jedan trenutak. Ova op{ta obaveza koju moderno doba name}e upravlja~ima, u o~evidnoj je protivre~nosti sa pojmom suverenosti. Slu`ba narodne odbrane, policije i pravosu|a sasvim je bila u skladu sa njim. Ona je izgledala ~ak i kao njegov neposredni izra`aj. Kad se ti~e industrijskih slu`bi, stvar stoji sasvim druk~ije. Ono {to je glavno, to nije vi{e pravo zapovedanja, ve} obaveza da se prakti~no radi. Ako se i priznaje izvesna vlast upravlja~ima, to nije vi{e na osnovu jednog primarnog prava na javnu vlast, ve} zbog zadataka koji im se name}u. Prema tome ta vlast postoji samo ukoliko oni vr{e te zadatke. Ove delatnosti, ~ije je vr{enje obavezno za upravlja~e; ~ine sam predmet javnih slu`bi. Prema tome na~elo ~itavog sistema modernog javnog prava svodi se na ovo: oni koji u stvari dr`e vlast nemaju subjektivno pravo na javnu vlast, ve} imaju du`nost da upotrebe svoju vlast na organizovanje javnih slu`bi i da obezbede i kontroli{u njihov rad. Njihovi akti obavezni su i imaju pravnu vrednost samo ukoliko te`e tome cilju. Javno pravo nije vi{e skup pravila koja se primenjuju na pravne subjekte razli~ite vrste, od kojih je jedan vi{i a drugi su ni`i, jedan koji ima pravo da zapoveda, a drugi koji imaju du`nost da mu se pokoravaju. Sve su volje u stvari pojedina~ne volje, sve su one jednake, nema hijerarhije volja. Sve su volje jednake, ako se samo posmatra subjekt. Njihova vrednost mo`e biti odre|ena samo prema cilju kome te`e. Volja upravlja~a nema nikakvu snagu kao takva, ona ima vrednost i obavezuje samo ukoliko doprinosi organizaciji i vr{enju kakve javne slu`be. Tako pojam javne slu`be zamenjuje pojam suverenosti. Dr`ava nije vi{e suverena vlast koja zapoveda; ona je grupa pojedinaca koji raspola`u silom i koji su du`ni ovu silu upotrebiti na stvaranje i upravljanje javnim slu`bama. Pojam javne slu`be postaje osnovni pojam savremenog javnog prava. ^injenice }e to pokazati.

D. EVROPSKE PRAVNE TRADICIJE
Stevan Lili}*
PRAVNA I ANTIPRAVNA TRADICIJA**
U evropskoj civilizacijskoj tradiciji kult prava, pravde i pravi~nosti neguje se jo{ od anti~kih vremena. U savremenim uslovima, ovi ve~iti ljudski ideali i velike tekovine evropske i svetske civilizacije dobijaju svoje izraze u na~elu zakonitosti (principe de legalite), konceptu pravne dr`ave (Rechtsstaat) i na~elu vladavine prava (Rule of Law). Me|utim, osim „svetle tradicije”, evropska pravna istorija bele`i niz dramati~nih i ~esto tragi~nih odstupanja od dosledne primene prava i po{tovanja kulta pravde i pravi~nosti. Nisu bile retke situacije u kojima su se veoma perfidnim manipulacijama (npr. navodno „u ime boga” ili „u ime naroda”), ~inili brojni zlo~ini i druga nedela od kojih se za najte`a smatraju ona ~iji je cilj da se sakrije istina i ljudi obmanu. Osim inkvizicije, i tzv. marksizam-lenjinizam dao je svoj doprinos antipravnoj evropskoj tradiciji prava. Koliko je Lenjinov „pravni princip” nepridr`avanja sopstvenih zakona jo{ uvek `iv i aktuelan u politi~kom `ivotu jednog postkomunisti~kog dru{tva, posebno u „pravnoj praksi” socijalisti~ke vlasti u Srbiji, ilustruju, izme|u ostalog, pojedini paradigmati~ni primeri u vezi sa depolitizacijom univerziteta, protivustavnom komulacijom partijskih i dr`avnih funkcija, kao i sprovo|enjem vi{estrana~kih izbora.

1. PRAVNA TRADICIJA (KULT PRAVDE I PRAVI^NOSTI)
U evropskoj civilizacijskoj tradiciji kult prava, pravde i pravi~nosti neguje se jo{ od anti~kih vremena. U javnim nastupima pred Senatom i na Forumu, rimski
* Prof. dr Stevan Lili}, Pravni fakultet, Beograd. ** Stevan Lili}, Pravna i antipravna tradicija, Arhiv za pravne nauke, br. 4/94, Beograd. Uporedi: Dragomir Stoj~evi}, Ante Romac, Dicta et Regulae Iuris - Latinska pravna pravila, izreke i definicije sa prevodom i obja{njenjem, tre}e dopunjeno izdanje, Savremena
1

100

Stevan Lili}

pravnici su pre vi{e od dve hiljade godina postavili neka najop{tija pravna na~ela na primer lus ex uduria non oritur (pravo ne mo`e nastati iz zlodela)1 , kako se plemeniti i moralni ideali prava ne bi zloupotrebili od raznoraznih mo}nika, prevrtljivih demagoga i okrutnih tirana: „Misao anti~kog doba, ma koliko davno nastala, postaje sve bli`a i savremenicima (…) Mnogo dokaza za to (…) pru`ile su pravne izreke dru{tva koje je stvorilo i do visokog stepena razvilo pravnu nauku ~ija su brojna re{enja zadr`ala svoju aktuelnost sve do na{ih dana u tolikoj meri da ih je, u nizu slu~ajeva nakon bezuspe{nog traganja za boljim solucijama, na kraju trebalo ponovo prihvatiti.”2 S druge strane, da kult prava i pravi~nosti postoji i `ivi u na{oj narodnoj tradiciji pokazuju i poslovice kao {to su „Pravda je spora ali dosti`na”, ili nije pravi~no kazniti nekog „ni krivog, ni du`nog”.3 Principi rimskih pravnika koji nam govore da se pravo ne mo`e svesti na puku silu, tj. da nema prava bez pravde i pravi~nosti, veliki su samim tim {to su od anti~kih vremena, kroz srednji vek, opstali i do danas. Iako ve} vi{e od dve hiljade godina opstaje i `ivi maksima pripisana Ulpijanu (170–223) Dura lex, sed lex (Zakon je surov, ali je zakon) koja zna~i da zakon – takav kakav je – obavezuje svakog, pa prema tome i onoga ko ga je i doneo. U srednjem veku, Sv. Augustin (354–430) tvrdi: Iustitia remota, quid sent regna nisi magna latrocinia (Ako nestane pravde, {ta su dr`ave nego velika razbojni{tva), dok Juergen Habermas (1922–), jedan od najpoznatijih savremenih pravnih filozofa, stoji na stanovi{tu da pravne norme vrede zbog toga {to moralno obavezuju, jer kada bi vredele samo zbog svoje sankcije, „one ne bi obavezivale, ve} bi samo prisiljavale na pokornost”.4 I najumniji srpski pravni i politi~ki mislilac Slobodan Jovanovi} (1869–1958),5 jo{ po~etkom ovog veka, raspravljaju}i o ulozi sile u vezi sa pitanjem „opravdanja dr`ave” isti~e: „Teorija koja uzima dr`avu kao silu (…) polazi od toga da svako ima onoliko prava, koliko ima sile…” i zaklju~uje: „… teorija o pravu ja~ega nemo}na je da doka`e pretvaranje sile u pravo, po{to i po toj teoriji ne mo`e imati trajnijeg dejstva od onoga koje bi ina~e, li{ena pravnog obele`ja, imala.”6
administracija, Beograd, 1980; Latinske poslovice, sentence, aforizmi (uredili Zoran Milosavljevi} i Mijo ^olak), ZIZ, Beograd.
2 3

Ante Romac, Latinske pravne izreke, Globus, Zagreb, 1982, Predgovor.

Uporedi: Vuk Stef. Karad`i}, Srpske narodne pripovijetke, zagonetke i poslovice, Knjiga druga Srpske narodne poslovice (i druge razli~ne kao one u obi~aju uzete rije~i), Srpska Kraljevska dr`avna {tamparija, Beograd, 1900, str. 273. Jurgen Habermas, Tehorie des Kommunikativen Handels, Band 2, Shurkamp, Frankfurt am Main, 1981, str. 72 (vidi - E. Pusi}: Dru{tvena regulacija, Globus, Zagreb, 1989, str. 88)
4

Uporedi: Stevan Vra~ar (urednik), Delo Slobodana Jovanovi}a u svom vremenu i danas, Zbornik radova, Pravni fakultet u Beogradu, Beograd, 1991.
5

Slobodan Jovanovi}, Osnovi pravne teorije o dr`avi, drugo, prera|eno i pro{ireno izdanje, Ceca Kon, Beograd, 1914, str. 25–26.
6

Pravna i antipravna tradicija

101

U savremenim uslovima, pravo, pravda i pravi~nost, kao ve~iti ljudski ideali i velike tekovine evropske i svetske civilizacije, dobijaju svoje izraze u na~elu zakonitosti (principe de legalite), konceptu pravne dr`ave (Rechtsstaat) i na~elu vladavine prava (Rule of Law) 7 . Nasuprot nedemokratskim totalitarnim i apsolutisti~kim dr`avama u kojima zakone ne po{tuju ni oni koji su ih doneli, u pravnoj dr`avi u kojoj se po{tuje vladavina prava, svako ko prekr{i zakon ili drugi pravni propis mora za to odgovarati. Kada se u pravnoj dr`avi u~ini kakvo nedelo, na~elo zakonitosti nala`e da se za svaki konkretan slu~aj mora nesumnjivo i nedvosmisleno (pored u~inioca i u~injenog dela) utvrditi da je u~injena i povreda nekog zakona. Na~elo zakonitosti, izra`eno, izme|u ostalog, i u Ulpijanovoj maksimi „Nullum crimen, nulla poene sine lege” (Ne postoji zlo~in i nema kazne, ukoliko nisu predvi|eni zakonom), podrazumeva da se kod utvr|ivanja odgovornosti i krivice ima uzeti pretpostavka da niko nije ni odgovoran ni kriv, sve dok se u posebnom postupku i za svaki pojedina~ni slu~aj ne utvrdi konkretna odgovornost i krivica. Istovremeno, na~elo zakonitosti podrazumeva da se odgovaraju}e sankcije imaju primeniti prema onom licu za koje je konkretno utvr|eno da je odgovorno i krivo. Sa prakti~ne strane, me|utim, postavlja se pitanje kako onemogu}iti nekoga da nastavi sa vr{enjem nezakonitih radnji dok se i formalno ne utvrdi odgovornost i krivica, odnosno dok se ne donese odluka koja se sankcija ima primeniti. I ovu situaciju, na sebi svojstven na~in, re{ili su vispreni rimski pravnici. Tako, zarad op{teg doba (pro bono publico) treba prema delinkventu primeniti detentio, tj. staviti ga u pritvor, kako bi se spre~io da nastavi sa vr{enjem nezakonitih radnji. Istovremeno, stavljanje delinkventa u pritvor („hap{enje”) ne prejudicira definitivnu odluku suda ili drugog nadle`nog organa o njegovoj odgovornosti i krivici („su|enje”). U pravnoj dr`avi, ukoliko se ispune uslovi za primenu sankcija (uklju~uju}i i primenu detencije), ne samo da je pravo, ve} je i osnovna du`nost posebnih dr`avnih organa (posebno javnog tu`ila{tva i policije), da u op{tem interesu, spre~e i onemogu}e delinkvente da i dalje vr{ljaju i nanose {tetu do kona~ne odluke sudova.8 Tako, kada je re~ o vr{iocima javnih funkcija, Ustav SAD, ukoliko se
Uporedi: Danilo Basta, Diter Miler (prire|iva~i), Pravna dr`ava - Poreklo i budu}nost jedne ideje, Zbornik radova, Pravni fakultet u Beogradu, Beograd, 1991: Vladan Vasiljevi} (urednik), Pravna dr`ava, Zbornik radova, Institut za kriminolo{ka i sociolo{ka istra`ivanja, Beograd, 1990; Vesna \uki} (urednik), Kriza pravnog sistema, Zbornik radova, CMU, Beograd, 1989; Radomir D. Luki}, Ustavnost i zakonitost u Jugoslaviji, Institut politi~kih nauka Pravnog fakulteta u Beogradu, Beograd, 1966. i dr.
7

Odredba ~lan 1. Zakona o javnom tu`ila{tvu (SgRS 43/91) predvi|a, recimo, da je javno tu`ila{tvo samostalni dr`avni organ koji radi "za{tite ustavnosti i zakonitosti" goni u~inioce krivi~nih dela.
8

102

Stevan Lili}

pokrene postupak njihove odgovornosti (impeachment), osnosno ukoliko se, po osnovu „izdaje, primanje mita i drugih te{kih krivi~nih dela i prestupa” utvrdi njihova krivica (conviction).9 Me|utim, kako bi se spre~ila eventualna zloupotreba ovla{}enja, posebno za primenu detencije od strane dr`ave i njenih organa, utvr|ena su i odre|ena pravna sredstva u cilju za{tite samog delinkventa, od kojih je najpoznatije tzv. habeas corpus, koji „u stvari predstavlja ~itav sistem garantija li~ne slobode pred policijom i sudom…”.10 U tom smislu je i ~uveni engleski pravnik i reformista Jeremy Bentham (1748–1832) upozoravao da detencija ne sme biti sama sebi svrha i da se njenom primenom moraju ostvariti najmanje dva cilja: a) za{tita dru{tva od destruktivnog delovanja delinkventa, i b) pru`anje lekarske i druge pomo}i prestupniku radi njegovog li~nog prevaspitavanja i ponovnog uklju~ivanja u dru{tvo (resocijalizacije).11

2. ANTIPRAVNA TRADICIJA INKVIZICIJE
Pored „svetle tradicije”, istorija, na`alost, bele`i niz dramati~nih i ~esto tragi~nih odstupanja od dosledne primene prava i po{tovanja kulta pravde i pravi~nosti. Nisu bile retke situacije u kojima su se veoma perfidnim manipulacijama (npr. navodno „u ime boga” ili „u ime naroda”), ~inili brojni zlo~ini i druga nedela od kojih se za najte`a smatraju ona ~iji je cilj da se sakrije istina i ljudi obmanu. Na`alost, u ovim mra~nim rabotama nisu prednja~ili samo beskrupulozne ambicije pojedinih srednjovekovnih „svetih otaca” i „dobrih pastira”, ve} i monstruozne zamisli mnogih savremenih „firera”, „generalnih sekretara”, „vo|a naroda”, „voljenih predsednika” i sl. Za mnoge vladare ove vrste, ideali pravde i morala, norme zakona i principi ustava nisu bili od zna~aja, jer se „zaboga, ne}emo valjda dr`ati zakona kao pijan plota”. Kako u jednoj studiji navodi poznati ameri~ki antropolog Marvin Harris, rimski papa Aleksandar IV je sredinom XV veka i formalno odobrio osnivanje
U tom smislu, i odredba ~lana 7. Zakona o ministarstvima (SgRS 7/91) predvi|a da Ministarstvo unutra{njih poslova (policija), izme|u ostalog, obavlja poslove koji se odnose na "spre~avanja i otkrivanje delatnosti usmerene na podrivanje i ru{enje ustavom utvr|enog poretka Republike Srbije", dok je odredbom ~lana 1. st. 2. Zakona o unutra{njim poslovima (SgRS 44/91) izri~ito propisano da "unutra{nje poslove dr`avne uprave obavlja Ministarstvo unutra{njih poslova". Constitution of The United States of America, Revised and Annotated, Edward S. Corwin (Editor), United States Governament Printing Office, Washington, D. C. 1953, Article Two, Section Four, str. 501.
9 10 Du{an Mr|enovi} (prire|iva~), Temelji moderne demokratije - Izbor deklaracija i povelja o ljudskim pravima (1215-1989), IRO Nova knjiga, Beograd, 1989, str. 75. 11 Uporedi: Lord Lloyd of Hampstead, M. D. A. Freeman, Lloyd's Introduction To Jurisprudence, Fifth Edition, Stevens, London, Carswell, Toronto, 1985, str. 246–319.

Pravna i antipravna tradicija

103

jedne „specijalne paravojne formacije” Rimokatoli~ke crkve sa zadatkom da u jednom posebnom postupku prona|e, optu`i i osudi nevernike (jeretike).12 Tako je ro|ena „inkvizicija” koja je vremenom postala sinonim za najokrutnije torture i masovno ubijanje nevinih i nemo}nih ljudi „u ime boga” (a samo pominjanje ove re~i ~ak i danas „ledi krv u `ilama”). Prema sopstvenim podacima, „Sveta majka” – kako su sami inkvizitori nazivali Crkvu – je u toku svoja dva najaktivnija veka „spasla” (tj. spalila ili na drugi na~in usmrtila) najmanje 500.000 „jeretika, nevernika, ve{tica i svakojakih bezbo`nika”.13 Osim ovog u`asa, „Svetoj majci” mora se pripisati i jedan zaista „originalan” pravni izum koji je specijalno primenjivan u sprovo|enju inkvizicionog postupka: teret dokazivanja nije na onom ko optu`uje, ve} na onom ko je optu`en. Drugim re~ima, umesto na~ela pretpostavljene nevinosti, inkvizicija je inaugurisala suprotno na~elo, tj. na~elo pretpostavljene krivice, prema kojem se svako ima smatrati krivim samim tim {to ga inkvizitori uzmu pod svoje. Posebna specijalnost inkvizicije bio je tzv. lov na ve{tice koje su „isterivane” tako {to neka nesre}na `rtva na mu~ili{tu izgovorili bilo ~ije ime, pa to lice automatski postaje `rtva iz koje treba „isterati ve{ticu”. Vrhunac (pravnog) cinizma inkvizicija dosti`e tvrdnjom da „iz principijelnih razloga” svako ima i mogu}nost da doka`e suprotno (npr. da nije ve{tica ili sami |avo), ali pod uslovom da pre`ivi mu~enje i, naravno, loma~u. Kako se u radovima Rudolfa Sohma, nema~kog istori~ara crkve, isti~e: „Na isti na~in kao {to ni svetovne institucije nisu mogle da se odupru crkvenoj, tako se ni svetovno pravo nije moglo odupreti crkvenom. (…) Dok se ostvarivanje svetovnog prava odvijalo, naro~ito u Nema~koj, prema zastarelim oblicima procedure, koja je u me|uvremenu postojala sve vi{e formalna, be`ivotna i uskogruda, u sprovo|enju crkvenog prava u su{tini se pojavila neformalna pravna procedura…”.14

3. ANTIPRAVNA TRADICIJA MARKSIZMA-LENJINIZMA
Osim inkvizicije, i tzv. marksizam-lenjinizam dao je svoj doprinos antipravnoj evropskoj tradiciji prava. U veoma sofisticiranoj oksfordskoj studiji o marksizmu i pravu, Hugh Collins konstatuje da marksisti u osnovi negiraju postojanje jednog posebnog fenomena koji se mo`e nazvati „pravo”, s obzirom da marksizam pristupa pravu samo marginalno, posmatraju}i ga kao jedno od mnogih politi~kih i dru{tvenih sredstava koja se odnose na kori{}enje vlasti u cilju regulisanja odnosa
12 Marvin Harris, Cows, Pigs, Wars and Witches – The Riddles of Culture, Vintage Books, New York, 1978, str. 186. 13 14

Marvin Harris, op. cit., str. 178.

Rudolf Sohm, Outlines of Church History, Beacon Hill, Boston, 1958 (prvo izdanje London, 1895), str. 124–125.

104

Stevan Lili}

u proizvodnji i zaklju~uje: „… Kada je re~ o pravu, marksizam ne ose}a obavezu da se pridr`ava su{tine i smisla zna~enja zakona…”.15 Nije mnogo poznato (naro~ito kod nas) da je Vladimir Ili~ Uljanov zvani Lenjin (1870–1924) – vo|a ruskih bolj{evika, osniva~ Komunisti~ke partije Sovjetskog Saveza i predvodnik „Oktobarskog prevrata” 1917. godine – bri`ljivo prou~avao ne samo razne inkvizicione metode, ve} i radove Ignacija Loyole (1491– 1556), glavnog ideologa Crkve u XVI veku i osniva~a jezuitskog reda (1540). Tako: „Odmah pada u o~i da Lenjinov pledoaje za revolucionarnu organizaciju upu}uje na jednu zna~ajnu dodirnu ta~ku sa Lojolinom vizijom sveta. (.. je ..) doktrina koja po mnogim svojim bitnim obele`jima sasvim sigurno spada u jezuitsku politi~ko-filozofsku tradiciju.”16 Ovaj stav mo`e se potvrditi iz dva nezavisna izvora. Sa jedne strane, o vojnoj organizaciji jezuita nema~ki istori~ar crkve Rudolf Sohm isti~e: „Ideal Jezuitskog reda (Sociedad de Jesus, tj. Isusovog dru{tva) je potpuna vojna pot~injenost, ~ak i u oblasti duhovnog `ivota.”17 S druge strane, o vojnoj organizaciji komunista, Slobodan Jovanovi} isti~e: „Svaki ~lan komunisti~ke stranke podvrgava se naro~itom na~inu `ivota i rada. (…) ~lanovi stranke moraju se bezuslovno pokoravati naredbama strankine uprave, moraju primati svaki posao i u~initi svako delo koje im se naredi”.18 Kao {to se vidi, komunisti~ka doktrina i kompartijska „tehnologija vlasti” imaju direktne izvore i uzore u jezuitskoj doktrini i inkvizicionim metodima srednjovekovne crkve. Osim toga, veza „jezuitizam – komunizam” mo`e se uo~iti i na osnovu pojedinih karakteristi~nih izraza (npr. „lov na ve{tice”, „posipanje pepelom”, „satanizacija” i sl.), koji se ~esto upotrebljavaju u tzv. partijskom `argonu.19 I Milovan \ilas, analiziraju}i uzroke nastanka jedne „nove klase” u komunizmu, konstatuje da se ona formira na osnovu „… idejnog jedinstva i gvozdene discipline…”20, {to tvrdi i J. V. Staljin kada izla`e osnove lenjinizma, navode}i Lenjinove re~i: „… Komunisti~ka partija mo}i }e da obavi svoju du`nost samo ukoliko je organizovana na centralizovan na~in i samo ukoliko vlada gvozdena disciplina sli~na vojnoj…”.21
15

str. 13.
16

Hugh Collins, Marxis'm and Law, Oxford University Press, Oxford - New York, 1982,

Nikola Milo{evi}, Marksizam i jezuitizam, Be-Letra, Beograd, 1990, str. 72–73, 169. uporedi jo{: Vladimir Premec, O marksistima i kr{}anima, Polemos, Banjaluka, 1988.
17 18 19

Rudolf Sohm, Outlines of Church History, str. 181. Slobodan Jovanovi}: Poratna dr`ava, Geca Kon, Beograd, 1936, str. 151.

Uporedi: Dobrica ]osi}: Trilogija Gre{nik (1985), Otpadnik (1986), Vernik (1990), BIGZ, Beograd. Milovan \ilas, The New Class - An analysis of The Communist System, F. A. Praeger, New York, 1957, str. 39.
20 21 J. Staljin, Foundations of Lenjinism (Lectures delivered at the Sverdlov University in the Beginning of April 1924), Lawrence and Wishart, London, 1941, str. 106.

Pravna i antipravna tradicija

105

Odre|ene dodirne ta~ke izme|u inkvizicije i bolj{evizma postoje i u vezi s pravom, posebno kada se ima u vidu okolnost da je, kao i inkvizicija, i bolj{evizam na svoj na~in „obogatio” pravnu nauku i praksu sa nekoliko svojih originalnih izuma. Me|u njima, krunu ove nove (revolucionarne socijalisti~ke) zakonitosti predstavljao je „princip” prema kojem je zakon bio obavezan za sve, izuzev za one koji su ga doneli. O fenomenu nepo{tovanja zakona od strane „revolucionarne sovjetske vlasti”, veoma dokumentovano govori i Kosta ^avo{ki, koji u svojoj studiji o tzv. narodnim neprijateljima, izme|u ostalog, analizira kako je vrhovni javni tu`ilac nove sovjetske dr`ave (N. V. Kriljenko) u~inio „trenutnu politi~ku celishodnost” vrhovnim prakti~nim ciljem prava i pravosu|a, odnosno kako je Lenjin uobli~io „pravni” princip prema kojem bolj{evici u sprovo|enju linije svoje partije, ne samo da ne treba, ve} i ne mogu biti vezani zakonima (uklju~uju}i i one koje su sami doneli): „Lo{ je revolucionar – upozorava Lenjin – koji se u trenutku o{tre borbe zaustavlja pred neprikosnoveno{}u zakona.” (…) A u nacrtu odluke o striktnom po{tovanju zakona Lenjin je pisao da „vanredne mere rata protiv kontrarevolucije ne treba ograni~avati zakonima…”22

4. ANTIPRAVNA TRADICIJA U PRAKSI SOCIJALISTI^KE VLASTI U POSTKOMUNISTI^KOJ SRBIJI
Formalnopravno posmatrano, era postkomunizma u Srbiji nastaje dono{enjem Ustava Republike Srbije (SgRS 1/90) koji predvi|a: „Republika Srbija je demokratska dr`ava svih njenih gra|ana koji u njoj `ive, zasnovana na slobodama i pravima ~oveka i gra|anina, na vladavini prava i socijalnoj pravdi (~l. 1)”, odnosno „Svako je du`an da se pridr`ava Ustava i zakona” (~l. 53. st. 1). Padom komunizma, me|utim, ne zna~i da je nestala i „bolj{evi~ka” logika u zemljama u kojima je donedavno vlast bila u rukama svemo}nih kompartija. Koliko je Lenjinov „princip” nepridr`avanja sopstvenih zakona jo{ uvek `iv i aktuelan u politi~kom `ivotu jednog postkomunisti~kog dru{tva posebno u „pravnoj praksi” socijalisti~ke vlasti u Srbiji, odnosno Socijalisti~ke partije Srbije (SPS),23 mogu, izme|u ostalog, ilustrovati slede}i paradigmati~ni primeri u vezi s depolitizacijom univerziteta, protivustavnom kumulacijom partijskih i dr`avnih funkcija, kao i sprovo|enjem vi{estrana~kih izbora. a) Depolitizacija univerziteta i tzv. Univerzitetski odbor SPS-a. U cilju depolitizacije univerziteta u novonastalim uslovima vi{estrana~kog politi~kog
22 23

Kosta ^avo{ki, O neprijatelju, Drugo izdanje, Prosveta, Beograd, 1989, str. 199.

Socijalisti~ka partija Srbije nastala je na tzv. Kongresu ujedinjenja 16. jula 1990. godine, tako {to se deo jedne organizacije, tj. Savez komunista Srbije (SKS), „ujedinio” sa celinom ~iji je je deo, tj. Socijalisti~kim savezom radnog naroda Srbije (SSRNS).

106

Stevan Lili}

`ivota u postkomunisti~koj Srbiji, Zakonom o univerzitetu (SgRS 54/92) izri~ito se propisuje da „Na univerzitetu i njenim ~lanovima (tj. fakultetima, nau~nim institutima i sl.), nije dozvoljeno politi~ko, strana~ko i versko organizovanje i delovanje”. Ovakav stav o depolitizaciji univerziteta u skladu je sa Zakonom o politi~kim organizacijama (SgRS) 37/90) koji je propisao da se „politi~ke organizacije organizuju i deluju samo na teritorijalnom principu”. To zna~i da je protivzakonito svako partijsko i strana~ko delovanje i organizovanje na tzv. funkcionalnom principu, tj. van organizacionih struktura samih politi~kih organizacija. Me|utim, ne `ele}i da priznaju da su se i vremena i zakoni promenili, Socijalisti~ka partija Srbije i dalje, po svaku cenu, poku{ava da svoje strana~ke interese stavi iznad stru~nih i nau~nih interesa univerziteta i fakulteta u Srbiji. Pod pritiskom svojih „UK kadrova”, Socijalisti~ka stranka, i pored izri~ite zakonske zabrane (i to u zakonu koji je pre dve godine donela Skup{tina Socijalisti~ke Republike Srbije), osniva i tzv. Univerzitetski odbor SPS-a. Kako se navodi, Univerzitetski odbor SPS-a obrazovan je radi „funkcionalnog delovanja na teritorijalnom principu”. Naravno, odmah se mo`e uo~iti, funkcionalno delovanje politi~kih stranaka u Srbiji je samo po sebi nezakonito. Osim toga, navedena formulacija zapravo ne zna~i ni{ta, jer se po logici stvari teritorijalni i funkcionalni princip me|usobno isklju~uju. Iako protivzakonita i sadr`inski protivre~na, povremena javna saop{tenja ovog Odbora ipak nedvosmisleno potvr|uju pravo stanje stvari: radi se o protivzakonitom organizovanju i delovanju ovog odbora SPS-a na univerzitetu. Ovu tvrdnju potkrepljuje i faksimil dokumenta (objavljen u {tampi) o naplati partijske ~lanarine SPS-a na podru~ju Beograda, po{to se u ovom dokumentu, osim rubrika „op{tinski odbori” (npr. za Vra~ar, Zemun, Palilulu itd.), javlja i rubrika „Univerzitetski odbor”.24 Kako se partijska ~lanarina pre svega prikuplja u cilju finansiranja politi~kog i strana~kog delovanja svojih ~lanova, to se i ~lanarina tog odbora prikuplja u cilju politi~kog delovanja SPS-a na univerzitetu. Osim {to isklju~ivo dozvoljava teritorijalni princip u organizovanju i delovanju, Zakon o politi~kim organizacijama tako|e izri~ito propisuje da je „Rad politi~kih organizacija javan”. To zna~i da se u svako doba na uvid javnosti ima staviti sastav svakog strana~kog foruma, organa ili tela. Me|utim, kako funkcioneri, ~lanovi i aktivisti Univerzitetskog odbora SPS-a nisu poznati javnosti, to se i
24 „Drug Mileta Gaji}, sekretar Izvr{nog odbora SPS Beograda, razaslao je predsednicima op{tinskih odbora SPS informaciju ’u skladu sa opredeljenjem IO GO SPS Beograda o redovnom pra}enju i informisanju o prikupljanju sredstava po osnovu ~lanarine’. Kao {to vidimo, pod rednim brojem 3. nalazi se Univerzitetski odbor koji je, sasvim u skladu sa opredeljenjima, uplatio za mesec mart 7.000 dinara” (Opredeljenje, Srpska re~, br. 45, Beograd, 27. april 1992, str. 35).

Pravna i antipravna tradicija

107

njihova politi~ka i strana~ka delatnost na univerzitetu odvija „konspirativno”, tj. tajno. Tajno i polutajno delovanje (npr. partijskih }elija ili masonskih lo`a) sa stanovi{ta pravne dr`ave i vladavine prava je ne samo protivzakonito, ve} i subverzivno (tj. podriva javnu bezbednost zemlje), jer sama ~injenica konspirativnog delovanja raznih „kriptoaktivista” potvr|uje da o~igledno postoji nesklad izme|u proklamovanih (javnih) i stvarnih (tajnih) ciljeva neke organizacije. Stvari, naravno, postaju mnogo jasnije kada se ima u vidu da je ministar prosvete u socijalisti~koj vladi Srbije (u ~ijoj je nadle`nosti staranje o depolitizaciji univerziteta), zapravo tzv. stari kadar iz vremena „UK-a” (tj. Univerzitetskog komiteta Saveza komunista Srbije), koji se, izme|u ostalog u svojim „stru~nim” radovima zala`e za uvo|enje „komunizma kao Lenjinovog ideala” u kadrovsku politiku na univerzitetu. Tako, aktuelni SPS-ovski ministar prosvete pi{e: „Lenjinovi stavovi o kadrovima nisu izgubili i ne gube svoju aktuelnost ni danas. (…) Na{e dru{tvo kao celina, kao dru{tvo koje izra|uje svoje odnose na teorijskim postavkama Marksa, Engelsa i Lenjina, mora nastojati da {to racionalnije anga`uje svoje stru~ne kadrove. (...) Oni }e doprinositi pove}anju produktivnosti rada i time op{ti tok razvoja socijalisti~kog dru{tva usmeravati i pribli`avati kona~nom cilju – komunizmu.”25 Prema tome, za{to bi sada{nji ministar prosvete kao „stari komunisti~ki kadar” ose}ao obavezu da u depolitizaciji univerziteta preduzme mere radi zabrane protivzakonitog rada Univerzitetskog odbora SPS-a, kada je u „pravnoj tradiciji” komunisti~kih i socijalisti~kih re`ima da se zakoni po{tuju na „neobavezan” na~in. Ipak, neke stvari (npr. uvo|enje lenjinskog ideala u kadrovsku politiku univerziteta) danas postaju pomalo i „nezgodne”, pogotovo u konteksu nekih novootkrivenih podataka o Lenjinu do kojih se do{lo otvaranjem specijalnih arhiva sovjetske tajne policije (KGB) iz kojih se vidi da se, izme|u ostalog, Lenjinova „kadrovska politika” sastojala i u direktivama tipa „… treba pobiti {to vi{e seljaka, prostitutki i profesora…”.26 b) Protivustavna komulacija dr`avnih i partijskih funkcija. U pravnoj dr`avi za{tita zakonitosti podrazumeva i za{titu od strana~kog delovanja koje se naro~ito manifestuje u „kumulaciji” (spajanju) partijskih i dr`avnih funkcija. Po logici stvari, stvarne zakonitosti ne mo`e biti kada se u pojedinim li~nostima steknu uslovi za tzv. konflikt interesa, tj. kada jedna li~nost istovremeno treba da realizuje dva me|usobno suprotna interesa. Kako bi se spre~ila ova vrsta politi~ke „infiltracije” u najvi{e dr`avne organe, Ustav pod depolitizacijom dr`ave podrazumeva i razdvajanje (dekumulaciju) partijskih od dr`avnih funkcija.
25 Danilo @. Markovi}, Lenjin o kadrovima, Univerzitet danas (posve}eno 50-godi{njici Oktobarske revolucije), broj 9-10, Beograd, 1976, str. 57–58. 26 Uporedi: David Remick, Invitation To a Beheading, The New York Review of Books, New York, November 5, 1992, str. 12.

108

Stevan Lili}

Ustav Srbije garantuje pravo politi~kog organizovanja svakom gra|aninu Republike Srbije (~l. 44), uz jedan bitan izuzetak: „Predsednik Republike ne mo`e obavljati drugu javnu funkciju ili profesionalnu delatnost” (~l. 86, str. 7). To zna~i da prema Ustavu Republike Srbije, svako mo`e postati predsednik Republike (dakle, i predsednik neke stranke ukoliko se odrekne te funkcije), ali ne i obrnuto: predsednik Republike, dok je na tom polo`aju, ne mo`e postati predsednik politi~ke stranke. Kako je predsednik Republike Srbije, suprotno izri~ito odredbi Ustava, na Drugom kongresu Socijalisti~ke partije Srbije prihvatio funkciju predsednika SPS-a, to se i predsednik Republike Srbije, pravno posmatrano, na{ao u protivustavnoj pravnoj situaciji. Odluka Glavnog odbora SPS-a prema kojoj }e „du`nost predsednika stranke obavljati generalni sekretar SPS-a”,27 odnosno prema kojoj je funkcija predsednika stranke preneta na drugog partijskog funkcionera stranke, pravno ne zna~e ni{ta, s obzirom da povereno ovla{}enje mo`e u svako doba biti povu~eno (revoked). Prihvatanjem funkcije predsednika SPS-a, predsednik Republike tako|e neposredno kr{i i ustavnu odredbu prema kojoj predsednik Republike predstavlja Republiku Srbiju i izra`ava njeno „dr`avno jedinstvo” (~l. 9. st. 2 Ustava), jer, pravno posmatrano, u situaciji kada je predsednik Republike istovremeno i predsednik jedne stranke, ispada da i SPS, istovremeno sa predsednikom Republike, tako|e izra`ava „dr`avno jedinstvo” Srbije. Osim toga, prihvatanjem funkcije predsednika SPS-a, predsednik Republike je istovremeno pogazio i javno datu ustavnu zakletvu da }e „sve svoje snage posvetiti (…) po{tovanju i odbrani Ustava i zakona”. Sve ovo „veoma” je protivustavno, s obzirom da su u ovoj situaciji strana~ki interesi SPS-a i formalno izjedna~eni sa Ustavom, utvr|enim interesima Republike, a time zapravo i stavljeni iznad njih. Kona~no, Ustav propisuje da je za svoje postupke predsednik Republike „odgovoran gra|anima Srbije” (~l. 88, st. 1), s tim {to se u stvarima politi~ke prirode (npr. otvaranje zemlje prema svetu) predsednik Republike mo`e razre{iti odgovornosti prema gra|anima ostavkom kao posebnom „predsedni~kom privilegijom” (~l. 87, str. 2). Me|utim, u situacijama usmerenim na ostvarivanje sopstvenih (li~nih i/ili strana~kih), a na ra~un op{tih interesa, privilegija mora ustupiti mesto suprematiji i {irokoj primeni Ustava i zakona: „Dura lex, sed lex”. c) Decembarski izbori '92. U sredinama koje su skoro pedeset godina bile zatvorene u totalitarnom sistemu partijske dr`ave sprovo|enje vi{estrana~kih izbora
„Polaze}i od ustavnih ograni~enja da Predsedniku Republike Srbije ne mo`e istovremeno ’da obavlja drugu javnu ili profesionalnu funkciju’, Kongres je odlu~io da du`nost Predsednika Socijalisti~ke partije Srbije obavlja Generalni sekretar. Na prvoj konstitutivnoj sednici Glavnog odbora za generalnog sekretara izabran je Milomir Mini}, koji }e po odluci Kongresa, obavljati du`nost Presednika Socijalisti~ke partije Srbije’ (Saop{tenje sa Prve sednice novog Glavnog odbora SPS-a, Politika, Beograd, 25. oktobar 1992, str. 7).
27

Pravna i antipravna tradicija

109

je uvek slo`en i rizi~an poduhvat. Obilato koriste}i tzv. vatikansko-kominternske metode specijalnog rata (npr. „satanizacija” demokratske opozicije), kao i operativne tehnike psiholo{ke propagande (npr. raspirivanje politi~ke i nacionalne netrpeljivosti i {ovinizma putem dr`avne radio i TV mre`e), sada{nja socijalisti~ka vlast u Srbiji, od najvi{ih dr`avnih funkcionera do mesnih odbora SPS-a, pokazuje da, osim verbalno i pro forma, vrlo te{ko su{tinski i iskreno prihvata pravila koja va`e za demokratski fair-play u politi~kim komunikacijama i izbornim nadmetanjima. Tako je u vezi sa odr`avanjem prevremenih izbora za predsednika Republike i narodne poslanike decembra 1992. godine, vladaju}a stranka (SPS), uz pomo} svoje „glasa~ke ma{ine” u srpskom parlamentu imenovala Republi~ku izbornu komisiju i za njenog predsednika odredila predsednika Vrhovnog suda Srbije. I ovde stvari postaju potpuno jasne kad se ima u vidu da je Vrhovni sud zakonom predvi|en kao druga instanca koja re{ava po `albi na re{enja Republi~ke izborne komisije koja se donose povodom prigovora na zakonitost i pravilnost sprovo|enja izbora. Dakle, umesto principa objektivnosti, socijalisti~ka vlast u Srbiji stavljaju}i strana~ke interese iznad op{tih, opredelila se za tzv. konfuziju (tj. sticaj suprotnih interesa u jednoj li~nosti), po principu „Kadija te tu`i, kadija ti sudi”. Prema Zakonu o izboru narodnih poslanika (SgRK 79/92), Republi~ka izborna komisija je ex officio, tj. po slu`benoj du`nosti, obavezna da se „stara o zakonitom sprovo|enju izbora” (~l. 39. ta~. 1). Me|utim, prema brojnim prigovorima u~esnika u izborima, kao i javnim istupima pravnih stru~njaka, ova Komisija je, umesto da doprinese zakonitom i pravilnom sprovo|enju izbora, svojim radom izgleda u~inila upravo suprotno. Izme|u ostalog, zabele`ene su i brojne druge nezakonitosti i nepravilnosti (npr. neuredni nepotpuni bira~ki spiskovi, neblagovremeno utvr|eni zvani~ni broj bira~a, prekora~enje zakonskog roka za objavljivanje rezultata izbora, onemogu}avanje pristupa izbornom materijalu, nepravilno ura~unavanje neva`e}ih glasova pri raspodeli mandata i dr.). Primera radi, evo kako je u toku decembarskih izbora funkcionisala „za{tita zakonitosti i izbornog prava” na relaciji Republi~ka izborna komisija, s jedne, i Vrhovni sud Srbije, s druge strane (uz napomenu da je predsednik isto lice). Na sam dan odr`avanja izbora, Republi~ka izborna komisija je uputila dopisinstrukciju (02 broj 013–542/92 od 20. XII 1992) op{tinskim izbornim komisijama, u kojem se, izme|u ostalog, ka`e: „Dopisom od 18. decembra 1992. godine, obavestili smo vas da odmah po utvr|ivanju rezultata izbora za predsednika Republike, zapisnik op{tinske izborne komisije sa tim rezultatima treba najhitnije, telefaksom da dostavite Republi~koj izbornoj komisiji…”. Kako je ovakav postupak Komisije, me|utim, suprotan odredbama ~lanova 90–93. Zakona koji ne predvi|a bilo kakvo anga`ovanje op{tinskih izbornih

110

Stevan Lili}

komisija u vezi s izborima za narodne poslanike, odnosno za predsednika Republike (za ~iji se izbor analogno primenjuju odredbe Zakona o izboru poslanika), jedan od u~esnika na izborima (Gra|anski savez Srbije) uputio je tim povodom prigovor Komisiji (koji je odbijen), odnosno `albu Vrhovnom sudu Srbije. U `albi Sudu, izme|u ostalog, ukazano je i na slede}e nezakonitosti i nepravilnosti u radu Komisije: „a) Op{tinske izborne komisije nisu predvi|ene u proceduri izbora predsednika Republike (ve} samo za lokalne izbore prema Zakonu o teritorijalnoj organizaciji i lokalnoj samoupravi, SgRS 47/91, 79/92); b) U op{tinskim izbornim komisijama nisu zastupljeni predstavnici predlaga~a za predsedni~ke izbore; c) Dono{enjem ovakve protivzakonite odluke o uklju~ivanju op{tinskih izbornih komisija, tj. kao navodno ’tehni~ko uputstvo’ bira~kim odborima, Republi~ka izborna komisija prekora~ila je ovla{}enja koja su joj Zakonom utvr|ena, s obzirom da je Republi~ka izborna komisija (kao i izborne komisije izbornih jedinica) isklju~ivo nadle`na za sprovo|enje, a ne i za propisivanje izbornog postupka.” Vrhovni sud Srbije, me|utim, odbio je ovu `albu uz obrazlo`enje: ”Ocenjuju}i navode `albe, Sud nalazi da nema povrede postupka na koje `alilac ukazuje u `albi. Ovo s toga, {to uklju~ivanje op{tinskih komisija za sabiranje izbornih rezultata nije bilo od uticaja na regularnost i rezultate izbora. Pri tome, `alilac nije pru`io dokaze iz kojih bi se osnovano moglo zaklju~iti da je Uputstvo Republi~ke izborne komisije bilo od uticaja na regularnost i rezultate izbora.”28 Kao {to se vidi, Sud nepo{tovanje zakonom propisane izborne procedure ne smatra bitnim uslovom regularnosti izbora. Kako je to bilo mogu}e? Pa, relativno jednostavno – predsednik Republi~ke izborne komisije je istovremeno i predsednik Vrhovnog suda Srbije, i obrnuto.

ZAKLJU^AK – [TA DA SE RADI?
Umesto zaklju~ka, dovoljno je napomenuti da su se u poslednje dve-tri godine vremena toliko promenila, da se i mnoga na{a ube|enja i uverenja koja uzimamo zdravo za gotovo, moraju napustiti. Tako je u uslovima postkomunizma i poznata krilatica V. I. Lenjina „{ta da se radi?” izgubila od svoje nekada{nje aktuelnosti. Dok se u „revolucionarnim” (npr. socijalisti~kim) re`imima ovo pitanje beskona~no postavlja (jer izra`ava vrhovni princip oportuniteta dnevne politike), u pravnoj dr`avi dilema „{ta da se radi?”, nije od nekog naro~itog zna~aja. Ovo iz razloga {to su u stabilnim i demokratskim dru{tvenim sistemima pravne situacije jasne i nedvosmislene. U pravnoj dr`avi se pod po{tovanjem ustava i zakona podrazumeva upravo to: tj. po{tovanje ustava i zakona, tako da nema mesta primeni raznih „novih” pravnih principa kao {to su: „kriv, dok se ne utvrdi suprotno”, ili „zakon
28

Presuda Vrhovnog suda Srbije, U`. 145/92 od 25. decembra 1992. godine.

Pravna i antipravna tradicija

111

va`i za sve osim za vlast koja ga je donela”. Prema tome, ukoliko u pravnoj dr`avi do|e do povrede ustava ili zakona, ne}e se postaviti (lenjinovska) dilema „{ta da se radi?”, ve} }e se samo primeniti ustav i zakon. Ukoliko se u vezi s primenom zakona u pravnoj dr`avi neko pitanje i postavi, to mo`e biti samo jedno: „[ta se ~eka?”

LEGAL AND ANTI-LEGAL TRADITION
Summary
Since the times of Ancient Rome, the European legal tradition has established some general legal and moral principles that have marked this tradition (e.g. law cannot be born out of lawlessness, innocent until proven guilty, etc.). Nevertheless, European legal history has also witnessed anti-legal trends and movements, inter alia the Inquistion in the Middle Ages, establishing the legal „principle” of „guilty until proven innocent”, as well as the Leninist legal „principle” that the revolutionary proletarian state is not bound by the laws it enacts. In the legal development of the post-communist Serbia, since the government is still under the control of the excommunists (now the Socialist Party), many cases of anti-legal practice by the ones in charge of keeping the law and order can be identified (e.g. the socialist Minister of education has taken action against his part’s illegal political cell operating in the University; contrary to explicit provisions in the Constitution, Serbia’s President Milo{evi} is also the chairman of the Socialist Party; legal supervision of the 1992 December elections was conducted by an Electoral Commission headed by the Chief Justice of the Supreme Court of Serbia, which at the same time had appellate jurisdiction over decisions of that same Commission, etc.).

ISTORIJSKI OSVRT NA PRAVO I DR@AVU

114

Obrad Stanojevi}

Zna~aj rimskog prava

115

A. RIMSKO PRAVO
Obrad Stanojevi}*

ZNA^AJ RIMSKOG PRAVA**
UVOD
Iako je rimska dr`ava prestala da postoji pre vi{e od 1500 godina, na velikom broju pravnih fakulteta prou~ava se rimsko pravo kao poseban predmet. Zaista izgleda ~udno da mi danas, posle toliko vekova, prou~avamo pravni poredak jedne davno i{~ezle civilizacije u kojoj postoji najsurovija eksploatacija, gde ~ovek mo`e biti predmet ne~ije svojine. Prvi razlog je u zna~aju istorije uop{te. Kao {to studenti filosofije moraju znati za Sokrata, Platona, Aristotela, studenti arhitekture o raznim stilovima, tako i pravnici treba da poznaju ne samo pravo kakvo je danas ve} i njegovu pro{lost. U istoriji gotovo ni{ta ne i{~ezava bez ostataka tako da su u dana{njem dru{tvu i ~oveku prisutni i sedimenti davne pro{losti. Santajana je rekao: „Onaj ko se ne se}a pro{losti, osu|en je da je ponovo pro`ivi”.1 Rimsko pravo je deo nasle|a iz antike, koje je bogato i raznovrsno, iako ima mi{ljenja daje ono danas nepotrebno. Rimska dr`ava je bila velika i dugove~na. Na njenom primeru mo`emo uo~iti kako nastaje jedan politi~ki i pravni poredak, kojim se mehanizmima pravo prilago|ava `ivotu, kakav je odnos prava i privrede. Drugi razlog je u zna~aju koji rimsko pravo ima na ovom prostoru. Savremeni pravni sistemi, ako izuzmemo one koji se temelje na Koranu (zemlje {erijatskog prava) i neke egzoti~ne (Kina, Japan), dele se na dve grupe: one koji su nastali na tradicijama rimskog prava (zemlje „civilnog” prava) i koji su se razvili pod uticajem engleskog precedentnog sistema (Common Law). Porodici „civilnog prava”
* Prof. dr Obrad Stanojevi}, Pravni fakultet, Beograd ** Obrad Stanojevi}, Rimsko pravo, Beograd, Pravni fakultet/Dosije, 2000.
1

George Santayana, The Life of Reason, t. I, gl. 12.

116

Obrad Stanojevi}

pripada ~itava kontinentalna Evropa. Zemlje isto~ne Evrope, posle neuspelih eksperimenata, vra}aju se ovom sistemu. Zajedno sa gr~kom filosofijom, rimsko pravo predstavlja najvi{i domet, najdragocenije iskustvo anti~ke civilizacije. Ono je stvorilo jednu dobru pravnu tehniku i terminologiju, dalo re{enja problema koji se mogu pojaviti u svakom pravnom sistemu. Pravni instituti starog Rima, naro~ito oni iz obligacionog i stvarnog prava, mnogo su uticali na re{enja kojima se i danas slu`imo. U vreme kada su po~eli da se razvijaju gradovi i trgovina. Evropa je u srednjem veku preuzela („recipirala”) rimsko pravo, a prve gra|anske kodifikacije su potomci zbornika rimskog prava, sastavljenog za vlade Justinijana, tzv. Corpus iuris civilis. Tako su do dana{njih dana sa~uvani neki instituti rimskog prava: podele stvari, za{tita svojine, dr`avina, slu`benosti, klasifikacije ugovora. Iz ovoga proizilazi i tre}i razlog: rimsko pravo je uvod u savremeno gra|ansko pravo. Ono nam omogu}uje bolje shvatanje ustanova privatnog prava. Student koji dobro nau~i rimsko pravo, lako }e savladati stvarno, obligaciono i nasledno pravo. Ono je velika {kola pravne logike. I na kraju: zahvaljuju}i primeni rimskog prava u jednom kontinuitetu po~ev od srednjeg veka, zbog njegovog autoriteta i presti`a, latinski pravni termini i pravne izreke i danas su u upotrebi. Rimski pravnici su umeli da sa`eto i jasno izraze neka osnovna na~ela prava, iako su izbegavali definicije. Deo tih izreka nastao je u srednjem veku, tuma~enjem rimskih tekstova. Jedna na{a zbirka ima prako 6.500 ovakvih izreka.2 Za neke pravne termine imamo svoj naziv i on se upotrebljava uporedo sa latinskim: ugovor za contractus; pravno neosnovano oboga}enje za condictiones sine causa; dr`avina za possessio. Ali nemamo svoje nazive za hipoteku, svojinsku tu`bu, koju jo{ uvek zovemo rei vindicatio, za actio Publiciana ili Paulina. Za re~ publicus prona{li smo prevod (javni), ali za privatus nismo. Jedna od prvih nauka koja je bila predmet univerzitetskih studija bilo je rimsko pravo i prvi pravni fakulteti su nastali u XI veku u Italiji. Zato je rimsko pravo najstarija dru{tvena nauka i jedna od najstarijih uop{te. Ve}ina ranijih mislilaca o dru{tvu i ekonomiji, bili su po obrazovanju pravnici, a rimsko pravo je bilo temelj univerzitetskih studija. Neke pohvale rimskom pravu. Nema~ki filosof i matemati~ar s kraja 17. i po~etka 18. veka, Lajbnic je pisao: „Posle knjiga o geometriji, ne postoji ni{ta {to bi se po snazi i suptilnosti moglo uporediti sa spisima rimskih pravnika, toliko u njima ima (intelektualne) mo}i i dubine”.3 Za srednjovekovne komentatore rimsko pravo je „pisani razum” (ratio scripta). @iro smatra, sa puno razloga, da je ovaj pravni sistem „najveli~anstveniji proizvod rimske civilizacije”,4 a [ulc da je
2 3 4

Stoj~evi} i Romac, Dicta et regulae iuris, Beograd, 1982 Leibniz, Opera, IV, 3. str. 267. Giruad, Histoire du droit romain, Paris, 1897, str. 177.

Zna~aj rimskog prava

117

„naj~istiji i najoriginalniji izraz rimskog genija”.5 Za Engelsa: „…bez osnova koje su postavili Rim i Gr~ka ne bi bilo ni savremene Evrope”,6 a da je rimsko pravo „najsavr{enije od svih poznatih prava koja se temelje na privatnoj svojini”,7 „…tako da sva kasnija zakonodavstva nisu mogla ni{ta bitno da pobolj{aju u njemu”.8

1. UZROCI „PRAVNI^KE GENIJALNOSTI” RIMLJANA
Otkuda to da ba{ Rimljani daju tako vredan i trajan doprinos istoriji prava? Njihovo pravo, ~ak i u najranijim oblicima, pokazuje osobine koje imponuju. Ni „kraljevski zakoni” ni Zakon 12 tablica ne primenjuju iracionalna dokazna sredstva niti kazne saka}enja. Rimljani su dosta rano otkrili neke pravne institute koje i vrlo civilizovani narodi starog veka tek naslu}uju: slu`benosti, svojinu (kao pojam), dr`avinu, krivicu, naknadu {tete, testament. 1. bilo je poku{aja, naro~ito me|u pristalicama istorijskopravne {kole, da se visok domet Rimljana u pravu i primenjenoj politici objasni nekim specifi~nim svojstvima ovog naroda, osobinama njihovog „nacionalnog duha”, posebnom obdareno{}u za pravo. Isticano je kako rimski |aci u {kolama u~e napamet Zakon 12 tablica, dok gr~ka deca recituju Homera. Grci cene filosofiju, a s visine gledaju na pravo, a s Rimljanima je obrnuto. To svakako ima veze s doprinosom Grka u filosofiji i Rimljana u pravu. Neki su ukazivali na prakti~an i pragmati~an duh Rimljana, koji mnogo ne mari za teorije, apstrakcije i spekulacije, ali je veliki u svemu {to je vezano za primenjenu nauku, za prakti~ne probleme dru{tva. U svemu {to je proizvod apstraktnog mi{ljenja Rimljani daleko zaostaju za Grcima. Ali su Rimljani, pored tog dara za sve prakti~no, imali jednu osobinu koja je Grcima nedostajala – umeli su da obuzdaju zavist i da odaju priznanje najboljima. Trijumf je ne samo na~in odavanja priznanja zaslu`nim vojskovo|ama, ve} i primena vanrednog poznavanja masovne psihologije. A Grci su, {to je, izgleda, balkanski fenomen, proterivali svoje najuspe{nije ljude iz ~iste zavisti, pravdaju}i to brigom za demokratiju (ostrakizam). Ta zavist me|u ljudima i polisima spre~ila je Grke da ostvare ve}i politi~ki uticaj i da se ujedine. Njih je tek Aleksandar, nakratko, uspeo silom da objedini. A Rimljani su, uprkos sukobima izme|u plemana, me|u patricijima i plebejcima, ostvarili dr`avu koja je obuhvatila ne samo Latine, ve} gotovo sve narode Mediterana. Ta ogromna i trajna dr`ava, osvojena oru`jem i politi~kom lukavo{}u, a odr`avana ve{tinom balansiranja i manipulisanja, bila je
5 6 7 8

Schulz, History of Roman Legal Science, Oxford, 1953, str. IV Engels, Anti-Diring, Beograd, 1959, str. 199. Engels, Isto, str. 115. Engels, O propadanju feudalizma i nastajanju bur`oazije, Beograd, 1951, str. 14.

118

Obrad Stanojevi}

ona podloga, onaj koren iz koga je izrastao najveli~anstveniji pravni sistem koji je do tada istorija poznavala, sistem bez premca po svom uticaju na potonju pravnu istoriju. Rimljani su narod sa malo ma{te. Latinski jezik dosta dugo nije imao re~ ma{ta. Kada je prevodio sa gr~kog, Ciceron je stvorio novu re~ imaginatio (sposobnost zami{ljanja slika) da bi preveo gr~ki pojam phantasia. Njihova religija je de~a~ki naivna u pore|enju sa velikim sistemima koje je dao Istok. Toliko je mala njihova mo} imaginacije da svojoj deci daju imena koja predstavljaju redne brojeve: Quintus, Sextus, Septimius, Octavia. Ali su imali druge vrline: mudrost, lukavost (tu lo{iju sestru mudrosti), upornost, dobro poznavanje ljudske prirode, smisao za organizaciju i za oporu duhovnost. Zar bi na drugi na~in uspeli da postanu gospodari tolikog prostora i narod koji }e dati lekcije iz prava svim narodima sveta? Taj smisao za prakti~no dao je pe~at svim elementima njihove civilizacije. Ako uporedimo egipatske piramide sa rimskim gra|evinarskim poduhvatima, kao {to su putevi, akvadukti, arene, javna kupatila, mo`emo zaklju~iti da je piramida remek-delo naimarstva i masovne primene radne snage kojima su sklone despotije, ali da nema neposrednu prakti~nu primenu. To je vrsta monumentalne arhitekture despotskih re`ima koja ima za cilj da zastra{i podanike. A sve, ili gotovo sve, {to su podigli Rimljani namenjeno je ljudima. Tako jedan pisac, stoje}i pred tek zavr{enim akvaduktom u Rimu, uzvikuje: „Kako je lep!” i dodaje: „I kako koristan! Sa mno{tvom korisnih struktura koje su sagra|ene za tako mnogo akvadukata, poredi, ako to `eli{, nepotrebne piramide ili neke ~uvene ali nekorisne radove Grka.”9 O nekim osobinama ove civilizacije, govori i ~injenica da ona nije bila prihva}ena od starih kulturnih naroda Istoka. I pored vekovnog `ivljenja u okvirima Rimskog Carstva, oni su zadr`ali svoje jezike i osnovna obele`ja svojih kultura. Ali su varvarski i poluvarvarski narodi, iako „ognjem i ma~em” pokoreni od Rimljana, veoma brzo preuzeli jezik i na~in `ivota svojih gospodara. Sa Grcima je obrnuto: posle prodora Aleksandra Makedonskog na Istok, njihov uticaj na Egip}ane, Jevreje, Persijance sna`no se ispoljio, i to ukr{tanje Grka i Istoka dalo je helenizam. Ali varvarske narode iz neposredne blizine samo je okrznuo onaj sveti kulturni plamen koji je buktao me|u Grcima. To ne{to govori o elitisti~kom karakteru jedne i populisti~kom karakteru druge civilizacije. Latinski jezik je prihvatio zapadni deo Carstva, ali isto~ni narodi su ostali verni svojim jezicima ili su prihvatili gr~ki. To }e kasnije biti jedan od razloga podele Rimske imperije i hri{}anske crkve na dva dela. Svakako da, uop{teno govore}i, neke razlike izme|u Grka i Rimljana ili Rimljana i Egip}ana postoje. Ali je pogre{no obja{njavati ove razlike predo9

Frontinus, De aqwuis urbis Romae, 1. 16. Frontin je u to vreme bio nadzornik vodovoda.

Zna~aj rimskog prava

119

dre|enim svojstvima, uro|enom genijalno{}u za ovu ili onu delatnost. One imaju koren u istorijskim okolnostima. 2. Drugi razlog je u veli~ini i trajanju rimske dr`ave. „Iz grmena velikoga lafu iza} trudno nije” ka`e Njego{. Grci imaju veliki broj malih dr`ava, {to je omogu}ilo njihovim misliocima da do|u do nekih saznanja o postojanju razlika ali i zajedni~kih elemenata me|u pravnim sistemima. Ali je tek velika teritorija i znatan broj stanovnika na njoj bio temelj na kojoj je ponikao pravni sistem koji se izgra|ivao tokom trinaest vekova. 3. Bilo je dr`ava koje su bile velike i koje su dugo trajale (Kina, Egipat, Japan), ali one pripadaju drugom tipu socijalne i ekonomske organizacije, tzv. orijentalnim despotijama. Njihova osnovna karakteristika je stati~na struktura i ne mnogo razvijena robna razmena. Nasuprot tome, u rimskoj dr`avi je postojalo tr`i{te za koje svet ranije nije znao. Rimljani su prekora~ili granicu koja deli predistoriju od istorije u pogodno vreme i na pogodnom mestu. Ve}ina robovlasni~kih dr`ava pre{la je svoj zenit. Rimljani su uspeli da zavladaju {irokim podru~jem Sredozemlja, koje je od davnina upu}eno na trgovinu. Dr`ava je, delimi~no iz vojnih razloga, sagradila mre`u odli~nih puteva koji su povezivali sve zna~ajnije centre Carstva. Veliki gradovi, bili su potro{a~ki centri. Latifundije su proizvodile znatne vi{kove za tr`i{te. Bogatstvo vladaju}ih krugova i luksuzne potrebe, specijalizacija provincija u proizvodnji – sve je to podiglo promet robe i usluga na nevi|eni nivo. Re{avaju}i probleme vezane za prodaju, kredit, pru`anje usluga, rimsko pravo je moralo da pronalazi re{enja koja }e imati trajnu vrednost i koja }e biti primenjiva svuda gde postoji robnonov~ana privreda. 4. Zahvaljuju}i tako razvijenom prometu dobara i usluga, rimsko pravo je razvilo odgovaraju}e svojinske oblike i ugovore. Ono stvara pojam svojina, otkriva su{tinu ugovora (pravnik Pedije), dolazi ne samo do pojma krivice, ve} i do tako iznijansiranih stepena nehata da savremena prava gotovo ni{ta nisu mogla da dodaju. Tokom svoje istorije rimska svojina je pro{la kroz vi{e oblika. Ali je u prvom redu i najdu`e to tipi~na privatna svojina. Na temelju takvih svojinskih odnosa, nastao je rimski pravni sistem, koji je mogao biti prihva}en i u kapitalizmu, ~iji je svojinski sistem blizak rimskom, pa i u socijalizmu, u meri u kojoj je postojala robna privreda. 5. Rimsko dru{tvo je imalo slojevitu i dinami~nu strukturu. Sam rimski narod, naro~ito u po~etku, razdirao je sukob izme|u raznih interesa, u prvom redu izme|u patricija i plebejaca. Kasnije se u okvir dr`ave uklju~uju i Latini, tokom perioda republike i Etrurci, Grci, Egip}ani, Iliri, Kelti, Jevreji i mnogi drugi. U dr`avi je postojao veliki broj robova, koji su bili spremni na pobunu. Pored osnovnog sukoba

120

Obrad Stanojevi}

izme|u robovlasnika i robova, u rimskom dru{tvu postoje i antagonizmi izme|u Rimljana i Latina, Italika i naroda u provincijama, stale`a ekvestra i nobila, veleposednika i bezemlja{a. Re{avaju}i brojne dru{tvene konflikte, Rimljani su razvili mehanizme vlasti i pravnog poretka koji su odolevali svim ovim isku{enjima. Tako od njih mnogi mogu da nau~e kako se osvaja i zadr`ava vlast uprkos brojnim te{ko}ama. 6. I pored velikog doprinosa samih Rimljana, pravo koje je nastalo u dr`avi koju su oni stvorili nije bilo samo rimsko. Rimska Imperija je bila „milting pot” i razli~itih naroda i njihovih pravnih sistema {ireg Sredozemlja. Rimljani su imali sluha za dostignu}a drugih civilizacija. Osvajaju}i prostore i pokoravaju}i narode, oni su usvajali mnoge njihove tekovine. Tako je rimska dr`ava u izvesnom smislu sinteza celokupnog anti~kog iskustva u politici i pravu. Na~elo op{te havarije Rimljani su zvali lex Rhodia de iactu (zakon sa ostrva Rodosa o izba~enim stvarima), {to je i priznanje da je pravilo preuzeto od Grka, a verovatno ga ni Grci nisu izmislili, ve} je to delo Feni~ana. Neka pravila, vezana za urbanizam, imaju dugu evoluciju, koja ide od Mesopotamije, preko Male Azije i Gr~ke do Ju`ne Italije i samog Rima. Rimska dr`ava i pravo su rezultat jednog vekovnog razvoja u kome u~estuju mnogi narodi starog veka. Sam Ciceron je priznavao da su i filosofija i ostale njihove nauke poreklom iz Gr~ke samo {to je Grcima dopu{teno i ne{to {to Rimljanima, kao gospodarima sveta, ne prili~i.10 A poznato je da su novija istra`ivanja otkrila mnogobrojne niti kojima je intelektualni `ivot Jelina povezan s drugim narodima, naro~ito s Egiptom i Mesopotamijom.11 7. Jedan od razloga za veliki doprinos Rimljana u pravu jeste i va`nost prava, veliki ugled pravne nauke u rimskom dru{tvu. Rimljani ne uva`avaju filosofiju, ali su pravo, politika, vojne ve{tine i besedni{tvo bili na velikoj ceni. Koliko je njihov svakodnevni `ivot u na~in razmi{ljanja pro`et pravom mogu da poslu`e i neki lingvisti~ki podaci. ~etvrti pade` se zove akuzativ, {to zna~i „za optu`ivanje”. Glagol ado, agere zna~i raditi, ali i tu`iti, voditi spor. Otuda je re~ actio, pored uobi~ajenog zna~enja, upotrebljavana i za tu`bu. I sam kalendar je podre|en sudu i politici, jer se svi dani dele prema tome da li se mogu sazivati skup{tine i voditi spor. Bez poznavanja prava nije se mogao zamisliti kandidat za neki polo`aj, ~ak je bila sramota za bilo kog pripadnika vladaju}eg stale`a ako nije upoznat s gra|anskim pravom.12 8. Rimski zakoni su dobijali ime po predlaga~u. Tako su ~lanovi Skup{tine i Senata imali mogu}nost da svoje ime ovekove~e ako uo~e neku potrebu i predlo`e
10 11

Cicero, De finibus, 2.21.68. D. I. Cibukidis, Drevna Grecia i Vostok, Moskva, 1981.

12 Kada je advokat Ruf do{ao kod znamenitog u~enog pravnika iz vremena Cicerona, Kvinta Mucije Scevole, i kada nije razumeo obja{njenje koje mu je dvaput dao, Scevola je rekao: "Sramota je za patricija i nobila, koji je jo{ i advokat na sudu, da ne poznaje pravo kojim se slu`i" (D. 1.2.2.43).

Zna~aj rimskog prava

121

zakon koji }e je zadovoljiti. I to je imalo nekog uticaja, kao {to u Sovjetskom Savezu nije bez zna~aja ~injenica da su avioni dobijali ime po konstruktoru: Jak, MiG, Ant. Tako je ova zemlja tokom trajanja komunizma, koji se ne mo`e pohvaliti nekim trajnim vrednim otkri}ima u drugim oblastima, najve}e uspehe ostvarila u proizvodnji oru`ja i aviona. 9. Jedan od razloga za veli~inu rimskog prava treba tra`iti u strogom po{tovanju zakona i starih obi~aja. Uostalom, te{ko je zamisliti da }e narod koji ne po{tuje svoje zakone ili ih svaki ~as menja ostaviti traga u pravnoj istoriji. Za njih je Zakon 12 tablica, nastao u 5. veku pre n.e., bio svetinja i nikada nije bio formalno ukinut. A `ivot se menjao. Tako je bilo i sa drugim zakonima iz vremena republike. U toj potrebi da prilagode stare propise novim potrebama Rimljani su izgradili veliku ve{tinu tuma~enja. [irokim tuma~enjem, fikcijama, promenom subjekata u tu`bi oni nadogra|uju pravni sistem. Primera radi – jedna odredba Zakona 12 tablica koja je imala za cilj da olak{a dokazivanje svojine, postepeno je tako tuma~ena da je postala na~in za pribavljanje svojine (usucapio). Isklju~enje iz porodice (emancipacija), koja u staro vreme zna~i kaznu, vremenom postaje nagrada za sposobne i omiljene sinove. 10. Pomenimo jo{ jedan razlog, koji nije najva`niji, ali je igrao neku ulogu. Rimski pravnici nisu re{avali samo prakti~ne probleme, koje im je `ivot nametao. Da bi u~enicima pokazali doma{aj nekog pravila u prakti~noj primeni, oni su izmi{ljali primere, kao {to nastavnik matematike ne re{ava samo stvarne probleme merenja povr{ine konkretnog zemlji{ta, ve} daje hipoteti~ne slu~ajeve. Zbog toga je rimsko pravo razvijenije nego {to bi se o~ekivalo, ono je u izvesnom smislu nadraslo svoju stvarnu bazu, splet ekonomskih i dru{tvenih prilika u kojima je nastalo. Kasnije, me|utim, kada je posle srednjovekovne stagnacije nastalo novo dru{tvo, koje se tako|e temelji na robnoj proizvodnji, ali na jednom vi{em nivou, gra|anski stale` je u rimskom pravu na{ao re{enja za probleme, koji su u vreme Rimljana bili imaginarni, ali su tada postali stvarni.

2. DVOSTRUKI KARAKTER RIMSKOG PRAVA
Rimsko pravo je robovlasni~ko, ali ima neke odlike i re{enja koja imaju univerzalni karakter, koja ga ~ine prihvatljivim i u srednjem veku i danas. Na po~etku rimsko dru{tvo pokazuje vidljive tragove preobitne zajednice, a po~ev od principata javljaju se elementi feudalnih odnosa. Pa ipak, tokom dugih vekova svog postojanja, to je tipi~na robovlasni~ka dr`ava. Rimsko pravo, kao i literatura i moral pru`aju brojne dokaze o svom robovlasni~kom karakteru. Materijalna osnova rimske civilizacije je gotovo cela sagra|ena robovskim radom, a njena kulturna nadgradnja isklju~ivo radom slobodnih i to pripadnika najvi{ih stale`a. D`ord` Orvel ka`e: „Kad mislim na stari vek, obeshra-

122

Obrad Stanojevi}

bruje me da te stotine miliona robova, na ~ijim le|ima je generacijama po~ivala civilizacija, nisu iza sebe ostavili bilo kakav zapis”.13 Rasprostranjeni i od filosofa prihva}eni obi~aj anti~kog sveta da se deo pobe|enog naroda pretvori u robove, Rimljani su {iroko koristili. Kada je osvojena Sardinija toliko je zarobljenika do{lo u ruke trgovaca robljem, da je nastala izreka „jeftin kao Sardinac”. Rob je deo imovine, stvar. Ud`benici zemljoradnje govore o robu kao o „oru|u koje govori”,14 a zakon o naknadi {tete, poznati lex Aquilia, u istom poglavlju raspravlja o {teti zbog ubijenog roba i naknadi za „~etvorono`nu `ivotinju koja `ivi u stadu”, predvi|aju}i isto pravilo za odre|ivanje obe{te}enja. Rimsko pravo ne priznaje robu svojstvo lica u pravu: servus nullum caput habet. Prema jednoj senatskoj odluci (Senatus consultum Silanianum), ako se desi da rob ubije gospodara, a to se de{avalo, svi robovi koji se zateknu u zgradi osu|ivani su na smrtnu kaznu. Primenom ovog pravila u jednom slu~aju iz I veka n.e. ubijeno je 400 robova, me|u njima je bilo i `ena i dece. Zato {to je fizi~ki rad prepu{ten robovima, dru{tvo prezire svaku proizvodnu aktivnost, naro~ito za naknadu. Tek je krajnja beda primoravala sirotinju na najamni rad. Anti~ka civilizacija koja je pokazala toliko inventivnosti u mnogim oblastima i toliko o{troumlja u apstraktnom razmi{ljanju, bila je krajnje jalova kada je re~ o sredstvima za proizvodnju. Grci su otkrili praoblik parne ma{ine („Heronova vrte{ka”). Rimljani su razradili naprave za cirkuske igre kojima su mogli za kratko vreme da pretvore gladijatorsko borili{te u bazen sa vodom na kome }e biti prikazane pomorske bitke. Ali njima nije padalo na pamet da ove izume primene za unapre|enja proizvodnje. Njiva na kojoj kopa rob, zanatska radionica u kojoj se znoje robovi, tu „nema ni~eg dostojnog slobodnog ~oveka”, kako ka`e Ciceron u svojim savetima o izboru zanimanja.15 O svemu tome oni izbegavaju da misle i naj~e{}e i nadzor nad radom robova prepu{taju oslobo|enicima. Osnovna proizvodna snaga od po~etka pa do kraja anti~kog sveta bile su mi{ice ljudi i `ivotinja. Tek su vrlo kasno otkrili tako jednostavne izume kao {to su vodenica i vetrenja~a. I nisu ih previ{e koristili. I pravni re`im nosi tragove ovakvog odnosa prema proizvodnom radu. Ako neko napi{e knjigu na tu|em pergamentu ili naslika na tu|em platnu, rimski pravnici ne raspravljaju svojinu na knjizi i slici na temelju odnosa izme|u rada i materijala, ve} to smatraju slu~ajem u kome dolazi do me{anja dve stvari: mastila
George Orwell, Za{to pi{em i drugi eseji, Roksandi}ev prevod, Zagreb, 1977, esej: Se}anje na {panski gra|anski rat.
13 14 15

Varro, De re rustica, 1.17.

Cicero, De officils, 1.42. Ciceron ka`e: „Nedostojna su slobodnog ~oveka i poni`avaju}a prljava sva zanimanja koja su skop~ana za fizi~ki rad za koji se pla}a nadnica… jer kod njih sama nadnica prouzrokuje ropsko poni`avanje.”

Zna~aj rimskog prava

123

i papirusa, odnosno boje i platna. Rad je ovde van njihove optike. Mandat je obuhvatao ne samo zastupanje u pravnim ve} i u fakti~kim poslovima, {to danas nije slu~aj i {to je protivno prirodi ovog ugovora. Ali su Rimljani smatrali da je ispod ~asti slobodnog ~oveka da radi za nov~anu naknadu. Zato su neke oblike pla}enog rada (advokatske usluge, le~enje lekara) ve{ta~ki ugurali u okvire mandata, koji je u na~elu besplatan, iako se u praksi uzimala naknada. Jadino je sirotinja zaklju~ivala najamni ugovor, jer za nju nije bilo izbora: kada je u pitanju opstanak, ne vodi se ra~una o ~asti. Rimski kalendar poznaje dies fasti, u kojima se mogu obavljati pravni poslovi, dies nec fasti, kada to nije dopu{teno, i comitiales, predvi|ene za skup{tine. Kako vidimo, taj kalendar nema dana za rad. Da li to zna~i da se nije radilo? Ne, taj kalendar ima u vidu samo robovlasnike, koji ili idu na skup{tine, ili obavljaju pravne poslove ili praznuju. A kada je re~ o robovima, savetuje se vlasnicima da im ne treba ostavljati dane dokolice.16 Nijedan gr~ki ili rimski mislilac nije se pobunio protiv ustanove ropstva. Naprotiv, smatrali su je prirodnom pojavom, ra{irenom i prihva}enom od svih naroda. Tek su se u vreme krize sistema javili glasovi da je i rob ~ovek, da je na isti na~in ro|en i da isto di{e kao i slobodan.17 U svom ud`beniku prava Gaj, koji je mo`da poreklom oslobo|enik, potpuno prihvata ropstvo (I vek n.e.) i kao tipi~ne stvari navodi „~oveka”, odnosno roba. Ali ~etiri veka kasnije Justinijanove Institucije smatraju ropstvo ne~im {to je „protivno prirodi”:18 Me|utim, na drugoj strani, rimsko pravo ima i neke vanklasne, univerzalno prihvatljive osobine. U celini gledano, u pravnom poretku nalazimo manje normi koje imaju robovlasni~ki karakter nego {to bismo o~ekivali. Dr`ava obezbe|uje samo op{te okvire sistema svojom vojskom i pravnim normama. Ona ne primenjuje neposrednu prinudu prema robovima, osim ako ugroze poredak (ustanici). Ono {to se de{ava robovima u svakodnevnom `ivotu nalazi se izvan globalnog vidokruga dru{tva, zatvoreno je u okvire porodice. Odnos prema robu manje je regulisan pojedina~nim pravnim pravilima, a vi{e op{tim pretpostavkama sistema. Jedna od njih je da rob nije subjekt ve} objekt, predmet svojine. Druga je patria potestas. Porodi~ni stare{ina je imao gotovo despotsku vlast prema uku}anima, a posebno prema robovima. I danas seljak mo`e da koristi rad stoke, da je tu~e i njom raspola`e, {to uklju~uje i pravo „`ivota i smrti”. Ali je malo normi koje odaju ovaj odnos, koje imaju izra`en „volovlasni~ki” karakter. Pored toga, kao i svako drugo pravo, rimski normativni sistem ne reguli{e samo odnose izme|u klasa, ve} i unutar njih. Ono odre|uje prava i obaveze
16 17 18

Cato, De agricultura. Seneca, Epistulae, Pisma Luciliju, 4. 47. 1. Inst., 1. 3. 2. Ipak se dodaje da je to ustanova ius gentiuma, tj. da postoji kod svih naroda.

124

Obrad Stanojevi}

u~esnika pravnog prometa, prodavca i kupca, zajmodavca i zajmoprimca, advokata i klijenta, me|usobne odnose ortaka. Sve su to subjekti koji pripadaju robovlasni~koj klasi. Zato ta pravila naj~e{}e imaju vanklasni, „tehni~ki” karakter. Otuda je bila mogu}a njihova primena i u Vizantiji, odakle su uticali na srednjovekovno srpsko pravo, u feudalnoj Evropi i u gra|anskom dru{tvu. Gra|anski zakonici evropskih zemalja imaju veliki broj instituta klasi~nog, tj. rimskog privatnog prava. Sli~no je i sa na{im Zakonom o obligacionim odnosima kao i sa zakonima koji reguli{u svojinu i druga stvarna prava.

3. DA LI JE „RIMSKO PRAVO” ZAISTA RIMSKO?
Da li je pravo, kakvim ga prikazuju ud`benici, zaista rimsko, da li je u tom obliku primenjivano u rimskoj dr`avi? Ne mislimo pri tom na uobi~ajeni neistorijski pristup, na na{u optere}enost savremenim kategorijama koje nas spre~avaju da shvatimo su{tinu ranijih civilizacija, da u|emo u mehanizam misli i ose}anja nekada{njih ljudi. Da budemo lekari koji „za svoj puls misle daje pacijentov”. Takav rizik postoji kod svake istorije, naro~ito one koja se odnosi na davnu pro{lost. Isto tako, postavljaju}i ovo pitanje, nemamo na umu one pozajmice koje su Rimljani preuzeli od drugih naroda. Ovde je re~ o ne~em drugom. Rimsko pravo je do{lo do nas u jednom kontinuitetu primene i prerade, sa brojnim naslagama, po~ev od glosatora i postglosatora u Italiji iz vremena rane renesanse, pa preko srednjovekovne recepcije i primene u gra|anskom dru{tvu, sve do novijih vremena. U Nema~koj je rimsko pravo bilo u upotrebi sve do 1900. godine, kada je stupio na snagu Nema~ki gra|anski zakonik. Srednjovekovni pravnici, sa svojim na~inom razmi{ljanja koji je bio optere}en dogmatskom logikom, sa svojom te`njom ka sistematizaciji i uop{tavanju, preradili su pravni sistem Rimljana i dodali mu elemente koje on nije imao. Rimsko pravo zna i za op{ta, na~elna re{enja, naro~ito u zakonima. Ali to je samo manji deo njegovih normi. I naredbe magistrata, tzv. edikti, i re{enja do kojih je dolazila pravna nauka bavili su se slu~ajevima iz prakse. U tom pogledu je ovo pravo bli`e tzv. precedentnom pravu, kakvo je anglosaksonsko, nego pravima kontinentalnog tipa, koja re{enja pojedina~nog slu~aja zasnivaju na op{tem pravnom pravilu. Rimski pravnik Javolen otvoreno ka`e da je definisanje u pravu opasno (d.50. 17. 202). Ve}inu tih definicija i op{tih normi dali su ne Rimljani, ve} potonji tuma~i njihovog prava. Obi~no se ka`e da su Rimljani definisali svojinu kao potpunu vlast na stvari (plena in re potestas). Na~ini pribavljanja svojine dele se na originarne i derivativne, nabrajaju se tu`be koje su omogu}ile zaklju~ivanje pravnih poslova preko uku}ana, tzv. actiones adiecticiae qualitatis. Te definicije i klasifikacije nisu rimske, njih su iz tekstova izvukli srednjovekovni tuma~i rimskog prava.

Zna~aj rimskog prava

125

Danas je te{ko odvojiti {ta je izvorno rimsko, a {ta plod tuma~enja. A mo`da to strogo podvajanje nije ni potrebno. Iako ne daje stvarnu sliku, ono ima neke prednosti, jer nam pribli`ava pravni poredak Rimljana. Takva vizija rimskog prava kroz prizmu kategorija kojima se danas slu`imo, iako je u su{tini neistorijska, odgovara i potrebama da ovaj predmet poslu`i kao neka vrsta uvoda u savremeno privatno pravo.

126

Magna Carta Libertatum

Velika povelja slobode

127

B. TEMELJI MODERNE DEMOKRATIJE

VELIKA POVELJA SLOBODE** (MAGNA CARTA LIBERTATUM)
Magna Carta Libertatum – Velika povelja sloboda, po pravilu se smatra za prvi ustavni akt ne samo u Engleskoj, ve} i u celome svetu, koji sve do na{eg vremena predstavlja kamen temeljac anglosaksonske demokratije. Doneta nevoljno od strane engleskog kralja Jovana Bez Zemlje (John Lackland) juna 1215. godine pod pritiskom engleskih feudalaca (barona), ova Povelja je postala i ostala simbol ograni~enja vlasti i samovolje vladara promo}u pravne norme, oli~enje garancije za prava i slobode ljudi, na~ela zakonitosti i pravne sigurnosti. Ceo svet, uklju~uju}i i ameri~ku literaturu, pod pojmom Magna Carta, bez rezerve najpre pomi{lja na ~uveni dokument Jovana Bez Zemlje. No, u samoj Engleskoj (naro~ito u XVII veku prilikom borbi protiv apsolutizma Stjuarta) taj naziv se obi~no pre svega primenjuje na povelju Henriha III iz 1225. g. Dodu{e, njene najva`nije odredbe – one koje su zadr`ale va`nost do na{ih dana i koje se u ovoj zemlji jo{ uvek primenjuju kao deo pozitivnog prava (njih devet su sastavni deo zvani~ne zbirke zakona – English Statute Book) veoma su sli~ne odgovaraju}im odredbama iz svog izvornika. U Engleskoj se, u stvari, pod nazivom Magna Carta podrazumevaju, pored Jovanove, jo{ tri povelje koje su donete za vreme vladavine njegovog maloletnog sina Henriha III (iz 1216, 1217. i, naro~ito, ona iz 1225. godine). One nisu potpuno identi~ne sa Poveljom iz 1215. g., mada u osnovi predstavljaju njenu potvrdu. Pa ipak, mit o Magna Carti se sa razlogom vezuje ba{ za Povelju iz 1215. g., ne samo zbog vremenskog prioriteta, ve} i zato {to je naj~e{}e ba{ ona ili njeni delovi (a ne Henrihova iz 1225. g.) tokom narednih godina i vekova potvr|ivana od raznih vladara vi{e od 50 puta.
* U: Temelji moderne demokratije; izbor deklaracija i povelja o ljudskim pravima (1215– 1989), Nova knjiga, Beograd, 1989, str. 47–53.

128

Magna Carta Libertatum

Otkud ovaj dokument ~ak i svoj naziv, koji nije nastao odmah prilikom dono{enja (Jovan ga jednostavno naziva samo „povelja” npr. u ~l. 1.61), duguje jednoj docnijoj povelji Henriha III iz 1237. g., u kojoj kralj obe}ava da }e po{tovati „Libertates Magnae Cartae”. Puni naziv – Velika povelja sloboda je jo{ kasnijeg datuma: pripisuje se Edvardu I, koji je ~uvenom poveljom iz 1297. g. (tzv. Inspeximus) potvrdio pomenutu povelju svog oca Henriha III iz 1225. g. i pritom je nazvao Magna Carta de libertatibus Angliae. Sam termin magna tada nije nosio odre|eno vrednosno ili pravno-politi~ko zna~enje, ve} je jednostavno obele`avao veliki, obiman statut (zakonski tekst koji je izdao vladar), koji je trebalo razlikovati od veoma zna~ajne, vremenski bliske Povelje o {umama (Charter of the Forest). Tek je XVII vek, sa ideolo{kim odu{evljenjem Jovanovom poveljom iz 1215. g. i teorijskim rezonima {kole prirodnog prava, pridao ovom dokumentu i kvalitet ustavnog akta, „najve}eg”, najvi{eg po svom pravnom zna~aju, kako se i danas na njega uglavnom gleda. U vreme dono{enja Velike povelje sloboda ovaj je dokument odr`avao posve druga~ije ambicije njegovih tvoraca, koji po svemu sude}i nisu bili svesni dalekose`nog, epohalnog zna~aja svog dela. Ono je pre imalo prakti~ne nego teorijske ciljeve, na {ta ukazuje i istorijski kontekst u kome je Velika povelja sloboda nastala. Predistorija ovog dokumenta se`e ~ak do vremena osvajanja Engleske od Normana 1066. g. u bici kod Hestingsa. Tada je Viljem Osvaja~ uspostavio veoma sna`nu centralnu kraljevsku vlast i potpunu zavisnost feudalaca, ustanoviv{i da neposredno njemu (odn. engleskom kralju) zakletvu vernosti moraju polagati ne samo baroni (krupni feudalci), nego i njihovi vazali (riteri). Pobune krupnih feudalaca su u po~etku uspe{no suzbijane, ali je u njihovom nezadovoljstvu le`ala klica svih budu}ih sukobljavanja. Ga{enjem dinastije Viljema Osvaja~a 1135. g. nastupio je dug period borbi oko prestola, koji je okon~an 1154. g. dolaskom na vlast an`ujskog grofa Henriha I Plantageneta, kome je pripadala skoro cela zapadna polovina Francuske (An`u, Normandija, Akvitanija). Oslanjaju}i se na ritere, zadao je odlu~uju}i udarac krupnim feudalcima i sproveo, izme|u ostalog, reformu vojske (umesto vojne slu`be uvedena je nov~ana obaveza feudalaca, od ~ega se formira pouzdanija, najamni~ka vojska) i reformu sudova (koja poku{ava da oja~a kraljevski sud u odnosu na feudalne, a potom i u odnosu na crkvene sudove, kroz tzv. Klaredonske odluke). Nakon njegove trideset{estogodi{nje ~vrste vladavine koja je pritiskala feudalce, na prestolu ga nasle|uju dva sina. Prvi je romanti~ni vitez lutalica Ri~ard Lavljeg Srca (1189–1199), koji je gotovo sve vreme svog kraljevanja proveo van Engleske u krsta{kom pohodu i u ratovanju sa Francuskom {to se, dakako, moralo finansirati pove}anim da`binama. Kada je Ri~ard poginuo pri opsadi jednog zamka u Francuskoj, na presto stupa drugi Henrihov sin, Jovan Bez Zemlje (1199–1216).

Velika povelja slobode

129

On je od po~etka svoje vladavine bio prinu|en da vodi ratove protiv francuskog kralja Filipa I Avgusta, koji se namerio da osvaja plantagenetske posede u Francuskoj. Da bi do{ao do sredstava za dalje vojevanje u kome je trpeo neuspehe (naro~ito u bici kod Buvinea 1214. g.), Jovan je stalno pove}avo poreze, oduzimao gradovima razne privilegije, hapsio i nov~ano ka`njavao ritere i barone, a velika o~ekivanja je pokazivao i u odnosu na imanja i bogatstvo engleske crkve. To ga je uvelo u sukob sa mo}nim rimskim papom Ino}entijem III, koji je isklju~io kralja iz crkve i na njega bacio anatemu, pozvav{i Filipa I Avgusta da preuzme engleski presto. Bez podr{ke barona i ritera, Jovan Bez Zemlje po`uri da se pomiri sa papom, te prizna sebe za papinog vazala i prihvati da mu pla}a godi{nji danak ~ime je, u su{tini, Engleska izgubila svoj suverenitet. Toliki neuspesi u spoljnoj politici i nezadovoljstvo okrutnom Jovanovom vladavinom u zemlji dovelo je do sna`nog otpora pre svega barona, ali i ritera i gra|anstva, te je kralj bio suo~en sa feudalnom pobunom svih slojeva slobodnih ljudi. U takvim okolnostima nije imao izbora: 15. juna 1215. g. prihvatio je sastanak sa baronima na poljani Ranimid (Runnymede), na ju`noj obali Temze, nedaleko od zamka u Vindzoru. Posle ~etiri dana `u~nih rasprava, svojim velikim pe~atom je potvrdio da prihvata zahteve nezadovoljnih feudalaca, koji su formulisani u Povelji. Originalni tekst Velike povelje sloboda je napisan na pergamentu, na latinskom, koji je bio oficijelni jezik dr`avnih dokumenata (engleskim se slu`ilo samo selja{tvo, gra|anstvo i deo ritera, dok su feudalci jo{ uvek govorili francuski, te su se zakoni izdavali i na francuskom, sve do 1483. g). Povelja je sadr`ala kontinuirani sled misli, koje nisu bile podeljene na ~lanove, kako se danas svugde prilikom prevo|enja objavljuje. Podela na ~lanove je iz prakti~nih razloga uvedena u XVII veku, i to najpre za Henrihovu povelju iz 1225. g., da bi tek u XVIII veku i Jovanova Magna Carta dobila numeraciju za pojedina poglavlja, kako bi se lak{e upore|ivao njihov sadr`aj. Velika povelja sloboda iz 1215. g. je prilikom dono{enja bila prepisana u ve}em broju primeraka, sa ciljem da svaki okrug u Engleskoj raspola`e svojim tekstom. Do na{ih dana su pre`ivela ~etiri rukopisa. Dva primerka se nalaze u Britanskom muzeju u Londonu (Cotton Collection), a po jedan se sa~uvao u bibliotekama katedrala u Linkolnu i Salisburiju. Ni na jednom rukopisu se nije sa~uvao veliki kraljev pe~at. Oko pravne prirode Magna Carta Libertatum postoji dosta dvoumljenja. Sporno je da li je u pitanju kraljeva darovnica ili sporazum, ugovor kralja i barona, odn. je li to jednostran ili dvostran akt, javnopravni ili privatnopravni? Koplja se lome i oko toga da li je to uop{te ustavni akt ili je u pitanju neka vrsta kodifikacije obi~ajnog prava? Ne ulaze}i bli`e u te dileme, valja podvu}i ~injenicu da sadr`inski

130

Magna Carta Libertatum

ovaj dokument nije uneo mnogo novih bitnih elemenata u ve} postoje}e odnose, nego je uglavnom, kao i druge povelje, potvr|ivao prava za koja su engleski plemi}i smatrali da im pripadaju od ranije. Magna Carta svakako ne predstavlja po~etnu ta~ku u regulisanju odnosa feudalaca i kralja. Ona vu~e poreklo iz brojnih prethodnika, posebno iz povelje koju je Henrih I izdao 1100. g. prilikom stupanja na presto (Coronation Charter), {to je verovatno prvi pisani dokument u kome su ozakonjeni stari obi~aji. Poveljom se kralj obavezao da ne zahteva od feudalaca ve}a pla}anja nego {to je to obi~ajima ustaljeno, a ukoliko bi novac i preko toga bio potreban mogao mu se odobriti samo uz saglasnost Op{teg saveta kraljevine (Commune concilium) – sabora svih barona; baroni, pak, od svojih vazala tako|e ne}e tra`iti pla}anja koja nisu utvr|ena obi~ajima. ^uvenim ~lanom 39. kralj se obavezao da ne hapsi feudalce bez odluke suda, koji moraju sa~injavati ljudi njima ravni po statusu (iudicium parium), a ~lanovima 20. i 21. da ih finansijski ne uni{tava prekomernim nov~anim kaznama, dok im ~lanovima 52, 53. i 55. garantuje sigurnost svojine. Predvi|ena su neprikosnovena prava i povlastice engleske crkve, kao i neme{anje kralja u crkvene izbore. Potvr|ene su stare povlastice Londona i drugih gradova (~l. 13), kao i pravo trgovaca da slobodno ulaze i izlaze iz Engleske i trguju bez ograni~enja (nezakonitih carina), pa i na~elo reciprociteta u odnosu prema stranim trgovcima (~l. 41). Slobodnim seljacima je obe}ano da ne}e biti optere}eni nepodno{ljivim globama i nametima. U vi{e ~lanova pri kraju teksta se priznaju odre|ene zloupotrebe kraljevih ~inovnika i obe}ava njihovo otklanjanje, a poseban zna~aj ima odredba prema kojoj se {ume i re~ne obale izuzimaju iz kraljeve vlasti. Uz sve to, Povelja sadr`i i niz odredbi koje reguli{u nasledne i svojinske odnose, starateljstvo, zajam, sudski postupak, jedinstveni sistem mera itd. Pored toga {to se doti~e skoro svih kategorija stanovni{tva, ona u rudimentarnom obliku reguli{e i organizaciju vlasti, odn. organe koji su nadle`ni da se staraju o ostvarivanju zapisanih na~ela. Uz kralja, predvi|eno je ne samo postojanje nego i nadle`nost Op{teg saveta kraljevine (Commune concilium): ovo telo se pre svega bavi pitanjem finansija (utvr|ivanje poreza), ali je ovla{}eno i da sudi baronima, da bira Ve}e 24 barona itd. Ve}e 25 barona u stvari sa~injavaju 24 barona i gradona~elnik Londona. Ono, dodu{e, ne zaseda stalno i pre ima karakter sudskog organa, ali fakti~ki neprestano kontroli{e kralja (~l. 61). Ve}e dvadesetpetorice je prvi institucionalizovani oblik koji obezbe|uje po{tovanje mira i sloboda iz Povelje (forma securitatis ad observandum pacem et libertates). Ukoliko ~etvorica od tih barona uka`u na povredu i ona bude utvr|ena, Magna Carta daje plemi}ima pravo na pobunu protiv kralja i njegovo zbacivanje (ius resistendi). Mada su baroni bili glavni inicijatori Velike povelje slobda i iz nje nesumnjivo izvukli najvi{e koristi, ona ipak nalazi prostora za garantovanje odre|enih prava

Velika povelja slobode

131

bezmalo svim dru{tvenim slojevima, posebno u oblasti sudskog postupka. Stoga je donekle nepravedna uobi~ajena primedba ortodoksne marksisti~ke literature da je Magna Carta doneta iz naju`ih klasnih interesa. U tom kontekstu pa`nju posebno privla~i {iroka formulacija danas najpoznatijeg ~lana 39, koji (kao i ~l. 34) govori o slobodnim ljudima uop{te, a ne isklju~ivo o baronima: „Nullus liber homo capiatur, velimprisonetur,…nisi per legale iudicium parium sourum vel per legem terrae”. Ipak, nesumnjivo je da takva formulacija nije imala onako {irok klasno-politi~ki doma{aj kako bi to danas moglo izgledati i kakav joj se u docnijim tuma~enjima pridavao (te je doista dobila univerzalno zna~enje, kakvo u momentu nastanka nije imala). Osim toga, skoro je nesporno da je su`avanje nadle`nosti kraljevskih sudova u osnovi bio reakcionaran akt, tako da i ~uveni engleski istori~ar Mejtland (Maitland) smatra da je Magna Carta Libertatum nosila u sebi i konzervativnu crtu. O zna~aju koji je Velika povelja sloboda imala ve} po dono{enju, govori okolnost da je posle samo dva meseca papa Ino}entije III, doskora{nji Jovanov neprijatelj, osetio potrebu da je Bulom od 24. avgusta 1215. g. stavi van snage, osudiv{i taj „sramotni, ilegalni i nepravedni dokument”. Naivno bi bilo obja{njavati ovaj papin gest samo naraslim simpatijama prema Jovanu, zbog toga {to mu se zakleo na vernost ili samo time da je papi bila potrebna sloga u hri{}anskom svetu radi pripreme novog krsta{kog pohoda. Pre bi se reklo da je Ino}entije III shvatio mogu}e dalekose`ne ravnovrsne posledice ovakvog dokumenta po feudalne odnose, a posebno ~injenicu da Magna Carta Libertatum zna~i naru{avanje starog rimskog principa o nevezanosti kralja pravnom normom i okretanje suprotnoj ideji (princeps legibus solutus), {to bi se posredno moglo odraziti i na polo`aj samog pape. No, Veliku povelju sloboda nije uspela da potisne ni papska Bula. Borba barona protiv kralja se nastavlja odmah posle smrti Jovana Bez Zemlje 1216. g. i ve} prva povelja koju te godine izdaje njegov maloletni sin potvr|uje o~evu u najve}em delu. Ipak, ona ne}e zadovoljiti plemi}e i gra|ane, kao ni svih pedesetak povelja koje su kasnije izdavali kraljevi od Henriha III do Henriha V, jer ne sadr`e sve one institucije i vrednosti koje predvi|a Magna Carta Libertatum iz 1215. g. Nepo{tovanje obaveza iz Velike povelje sloboda ve} od Jovanovog naslednika Henriha III ra|alo je nezadovoljstvo svih slobodnih ljudi. Stoga su se baroni, pomognuti riterima i gra|anima, opet digli na ustanak i udru`enim snagama razbili kraljevu vojsku. Vo|a tog pokreta, plemi} Simon de Monfor, sazvao je 1265. g. na savetovanje ne samo krupne feudalce i crkvene velikodostojnike, kako je do tada bio slu~aj, ve} i po dva ritera iz svake grofovije i po dva gra|anina iz svakog grada. Uzima se da je taj doga|aj ozna~io nastanak prvog engleskog parlamenta. On se kao institucija narodnog predstavni{tva i neposredne demokratije, u sastavu

132

Magna Carta Libertatum

u kome ga je sazvao de Monfor, u~vrstio kao stalni organ vlasti koji ograni~ava kralja. Kraljevi su morali sami da sazivaju Parlament kako bi dobili odobrenje za odre|ivanje poreza. Kona~nu fizionomiju Parlament dobija od XIV veka kada se po~eo i formalno deliti na Gornji dom – Dom lordova (House of Lords) sastavljen od barona i visokog sve{tenstva i Donji dom – Dom komuna odn. Predstavni~ki dom (House of Commons), sa predstavnicima ritera i gradova. Stoga se s pravom mo`e re}i da je u krajnjoj liniji i nastanak Parlamenta jedna od posrednih posledica koju je iznedrila Velika povelja sloboda. Mada je Magna Carta Libertatum u osnovi tipi~an feudalni dokument o pravima i obavezama vazala, koji nema neposredne veze sa modernim shvatanjem demokratije i ljudskih prava i mada nije ni prva kraljevska povelja tog tipa niti je sadr`ala neka bitno nova prava, ona je ipak jedinstvena po svojoj istorijskoj ulozi. Ne samo da je Velika povelja sloboda iz 1215. g. prva predvidela sredstva koja }e garantovati po{tovanje ugro`enih privilegija i sloboda i stvorila svest da vlast kralja nije neograni~ena, nego se s razlogom ba{ na nju pozivalo kada je zapo~ela borba za narodna prava pod dinastijom Stjuarta. Jer upravo je ona prva nagovestila ideju konstitucionalizma, suprematije prava i po~ela da kr~i put ka ustavnoj monarhiji. Dodu{e, dana{nji ~italac u njoj uglavnom ne}e na}i {iroko definisane teorijske principe, kakve o~ekuje od jedne politi~ke deklaracije, ve} samo niz feudalnih odredbi tehni~kog karaktera, krajnje pragmati~ne prirode. No, kroz tuma~enja odu{evljenih pristalica ograni~ene vlasti monarha u XVII veku (kakav je naro~ito bio istaknuti sudija i poslanik ser Edvard Kouk), njoj se pridavala nova sadr`ina i u njoj se nalazio osnov za garantije li~ne slobode i svojine, porotno su|enje itd. Mada je, dakle, prevashodno predstavljala prakti~ni dokument koji je re{avao trenutne politi~ke probleme uz pozivanje na ve} postoje}e privilegije, njoj se ipak ne mo`e pore}i da je unela i poneku novinu. Ona je u su{tini konstituisala (mada ne i formulisala) pojedine pravne i politi~ke principe koji su inspirisali kasnija pokoljenja i koji predstavljaju ba{tinu celokupnog ~ove~anstva. U anglosaksonskim zemljama Magna Carta Libertatum se smatra temeljnim pravnim i politi~kim dokumentom, tako da se ~ak mo`e sresti misao da „celokupna ustavna istorija Engleske nije ni{ta drugo do komentarisanje Velike povelje sloboda” (Stubbs). Ona dan-danas i formalno sa~injava engleski ustavni sistem, a politi~ka i pravna misao SAD tako|e izvla~i korene svog ustrojstva iz Velike povelje sloboda. Po{to je krajem XVIII veka mimoi{ao talas dono{enja ustava, Engleska jo{ uvek nema ustav sadr`an u jednom pisanom dokumentu ({to naravno ne zna~i da ona uop{te nema ustava ni ustavnosti). To uve}ava i aktuelni zna~aj Velike povelje sloboda: mada poreklom ~ak iz 1215. g., dvanaest njenih ~lanova (1, 9,13, 20–23, 33, 39–41, 47) jo{ uvek se uvr{}uje u zvani~nu zbirku va`e}ih

Velika povelja slobode

133

propisa English Statute Book (dodu{e preko odredaba povelje Henriha III iz 1225. g.). Stoga ona i danas predstavlja ustavni osnov za garantovanje slobode li~nosti (u pogledu zabrane nezakonitog hap{enja, prava na zakonito postupanje pri utvr|ivanju krivice, odn. prava i obaveza u odgovaraju}em sudskom postupku – due process of law, ~l. 39–41, itd.). Tako Magna Carta Libertiatum, zajedno sa jo{ nekim istorijskim dokumentima i drugim izvorima, sa~injava deo modernog, tzv. „istorijskog ustava” Engleske.

Literatura:
Stubbs, W., Constitutional History of England, Oxford 1887. Stubbs, W., Select Charters and other Ilustrations of English Constitutional history from the earliest times to the reign of Edward the first, Oxford, 1913 (9th ed.). Mcllwain, C. H., Constitutionalism and the changing World, Cambridge, 1939. Howard, D., Magna Carta, Charlottesville VA, 1964. Jennings, I., Magna Carta and its Influence in the World Today, London, 1965. Kurtovi}, [., Magna Carta i njena ustavno-pravna analiza, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, 3/1972. Holt, J. C., Magna Carta, Cambridge, 1976.

134

Sr|an [arki}, Dragoljub Popovi}

Du{anovo zakonodavstvo

135

C. DU[ANOVO ZAKONODAVSTVO
Sr|an [arki} Dragoljub Popovi}
DU[ANOVO ZAKONODAVSTVO*
Veliki uticaj koji je vizantijsko pravo izvr{ilo na pravne sisteme slovenskih naroda najo~igledniji je u zakonodavnom radu srpskog cara Stefana Du{ana. Uobi~ajeno je da se tom prilikom govori o Du{anovom zakoniku, mada je pravilnije upotrebiti izraz Du{anovo zakonodavstvo ili Du{anova kodifikacija, jer je sam Du{anov zakonik samo tre}i deo jednog tripartitnog kodeksa srpsko-vizantijskog (rimskog) prava. U sa~uvanim rukopisima Zakonik se gotovo redovno sre}e zajedno sa jo{ dve kompilacije gr~ko-rimskog (vizantijskog) prava: takozvanim Justinijanovim zakonom i Sintagmom Matije Vlastara. Razlozi zbog kojih je Du{an pristupio izradi sopstvene kodifikacije le`e u srednjovekovnom shvatanju da je zakonodavstvo jedna od osnovnih du`nosti cara. Samo car mo`e i ima pravo da donosi op{teobavezna pravna pravila sa va`no{}u za celu dr`avu (zakone). Nakon krunisanja za cara i progla{enja srpske dr`ave za carstvo (1346) Du{an je shvatio sav zna~aj toga ~ina i odmah pristupio izradi sopstvene kodifikacije, da bi njegova dr`ava postala carstvo, ne samo po imenu ve} i po sadr`ini – svojim pravnim ure|enjem. Ta careva namera vidljiva je iz jedne povelje iz 1346. godine kojom se najavljuje zakonodavni rad i u kojoj se ka`e da treba „zakone postaviti kakve treba imati…” Zakoni na koje se ovde misli su gr~ko-rimski, odnosno vizantijski, ali je te zakone bilo neophodno prilagoditi srpskom obi~ajnom pravu. Stoga su srpski redaktori na~inili svojevrsni Codex Tripartinus, kodifikuju}i srpsko i vizantijsko pravo: zborniku srpskog prava (Du{anov zakonik) dodata su i dva
* Dr Sr|an [arki}, dr Dragoljub Popovi}, Veliki pravni sistemi i kodifikacije, Dragani}, Beograd, 1996, str. 99–102.

136

Sr|an [arki}, Dragoljub Popovi}

prevoda vizantijskih pravnih kompilacija (Justinijanov zakon i Sintagma Matije Vlastara). Sintagma Matije Vlastara, nomokanonska zbirka solunskog monaha, bila je poznata u Srbiji u dve verzije prevoda: punoj i skra}enoj. U rukopisima sa Du{anovim zakonikom sre}e se samo skra}ena Sintagma u kojoj je ostalo 94 poglavlja od 303, koliko sadr`i pun tekst Sintagme. Postoje dva osnovna razloga zbog kojih su srpski redaktori izvr{ili ovako radikalno skra}ivanje. Prvi je ~isto ideolo{ke prirode. Matija Vlastar zasniva svoju zbirku na tendencioznim i nekriti~kim komentarima Teodora Valsamona u kojima se isti~e svemo} vizantijskog cara i njegova hegemonija u ~itavom sistemu dr`ava, a negira autokefalnost srpske i bugarske crkve. Stoga su srpski redaktori, odmah nakon prevo|enja potpunog teksta Sintagme (1347. ili 1348) pristupili njegovom skra}ivanju, izostaviv{i sve odredbe koje govore o svetovnoj i duhovnoj dominaciji Carigrada. Drugi razlog je ~isto prakti~an: Sintagma je bila namenjena kao priru~nik svetovnim sudovima. Stoga je ve}ina crkvenih odredaba izostavljena, a zadr`ane su samo svetovne, i to iz pravnih oblasti koje nisu bile regulisane Du{anovim zakonikom. Imaju}i ove dve ~injenice u vidu, ostaje nejasno zbog ~ega su se srpski redaktori odlu~ili da u Du{anov kodeks uklju~e Sintagmu Vlastara, a ne Eksavivlos Konstantina Armenopulosa koji je neuporedivo bolji pravnik od Matije Vlastara i njegova zbirka sadr`i isklju~ivo svetovne odredbe bez ikakvih tendencioznih komentara. I pored toga, u manastirskim arhivama nije sa~uvan nijedan primerak srpskog prevoda Eksavivlosa, te se sasvim osnovano mo`e zaklju~iti da u Srbiji nije ni prevo|en. Da li je on ostao nepoznat srpskoj kodifikatorskoj komisiji, ili su postojali neki dublji, politi~ki razlozi, nemogu}e je re}i na osnovu sada{njeg stanja izvora. Takozvani Justinijanov zakon (Blagovernago i hristoljubivago cara Justinijana zakon) je kratka kompilacija od samo 33 ~lana koji reguli{u agrarne odnose. Ve}ina odredaba poti~e iz ~uvenog Zemljoradni~kog zakona objavljenog krajem VII ili po~etkom VIII veka i koji je u potpunosti bio prevo|en na stari srpski jezik. Ostale odredbe preuzete su iz Vasilika, Prohirona i Ekloge. Ni ova kompilacija ne postoji u gr~kim rukopisima i predstavlja originalnu tvorevinu srpskih pravnika. Mogu}e je da je Justinijanov zakon bio u primeni u Srbiji i pre Du{anove vladavine, ali je verovatnije da je usvojen na Saboru u Skoplju 1349, zajedno sa prvim delom Zakonika. Du{anov zakonik, tre}i i nesumnjivo najva`niji deo ovog tripartitnog kodeksa, donet je na Saboru u Skoplju 21. maja 1349. godine u prisustvu samog cara, patrijarha srpskog Joanikija i najvi{ih duhovnih i svetovnih velikodostojnika.

Du{anovo zakonodavstvo

137

Osim sastava Sabora ne znamo ni{ta o samoj proceduri dono{enja, odnosno kako je tekst zakona pripreman i ko je u~estvovao u njegovom sastavljanju. Na Saboru u Skoplju je usvojeno 135 ~lanova (numeraciju navodim prema do sad najboljem izdanju, koje je 1898. godine priredio Stojan Novakovi}), a pet godina kasnije (1354) na Saboru u Serezu tekst je dopunjen novim odredbama koje po svojoj sadr`ini podse}aju na Justinijanove Novele. Broj ovih novela nije isti u svim rukopisima, ali prema Novakovi}evoj numeraciji to su ~lanovi 136– 201. Mada se Du{anov zakonik smatra samostalnim delom srpskog zakonodavstva, vizantijsko pravo je na njega izvr{ilo jak uticaj. Danas je pouzdano utvr|eno da je oko 60 ~lanova direktno preuzeto iz Vasilika. Pored toga, kao izvor su poslu`ile do tada izdate povelje, ugovori sa Dubrovnikom i u najmanjoj meri pravni obi~aji. Odredbe Du{anovog zakonika nisu svrstane po nekom sistemu kakav postoji u modernim kodifikacijama. Izvesna pravilnost se mo`e uo~iti samo u prva 83 ~lana. Od toga, prvih 38 ~lanova je posve}eno pravnom polo`aju crkve. ^lanovi 39–63. reguli{u prava i obaveze vlastele, dok je pravni polo`aj sebara, zavisnog stanovni{tva, regulisan ~lanovima 64–83. Slede}i ~lanovi izla`u, bez ikakvog sistema, uglavnom odredbe iz oblasti krivi~nog prava i sudskog postupka. Du{anov zakonik nije sa~uvan u originalu. Pretpostavlja se da je bio pisan u obliku duga~kog svitka sa vise}im carskim zlatnim pe~atom. U nedostatku originala nau~nici se slu`e mnogobrojnim prepisima kojih je do danas prona|eno 25, a nije isklju~eno da se taj broj pove}a. Najstarijim prepisom smatra se takozvani Stru{ki rukopis koji je prona{o ruski slavista I. Grigorovi~ u manastiru svete Bogorodice u Strugi. Poti~e iz 1395. godine i slabo je o~uvan. Sadr`i svega 102 ~lana bez po~etka i kraja, nema nikakve numeracije ~lanova i ima mali broj naslova. Danas se ~uva u Ruskoj dr`avnoj biblioteci u Moskvi. Grigorovi~ je prona{ao u Svetoj Gori jo{ jedan prepis Du{anovog zakonika koji je stoga nazvan Atonski. On poti~e s po~etka XV veka (oko 1418) i sadr`i 182 ~lana, izlo`ena odre|enim sistemom. ^uva se tako|e u Dr`avnoj biblioteci u Moskvi. Za nauku je od posebnog zna~aja Prizrenski rukopis sa~uvan u porodici sve{tenika Sime Popovi}a u Dvoranima kod Prizrena. Poti~e s kraja XV veka, a sastoji se od 186 ~lanova, s tim {to se u poslednjem ~lanu tekst prekida. Prizrenski rukopis je poslu`io kao osnova za izdanje Stojana Novakovi}a. Rukopis je do`iveo pravu odiseju, da bi se 1973. kona~no na{ao u Narodnoj biblioteci Srbije u Beogradu. Od kasnijih prepisa naro~ito je zna~ajan Rakova~ki, nastao krajem 1700. godine u nekom od fru{kogorskih manastira. Ima 196 ~lanova, s tim {to se 15 ne nalazi ni u jednom drugom prepisu. Pored toga sadr`i i carevu povelju o zakonodavnom radu. Izgleda da je prepisiva~ Rakova~kog teksta imao pred

138

Sr|an [arki}, Dragoljub Popovi}

sobom va`an i star rukopis kao protograf. Danas se ~uva u Narodnom muzeju u Pragu. Ostali rukopisi su slede}i: Studeni~ki, Hilandarski, Hodo{ki, Bistri~ki, Baranjski, [i{atova~ki, Ravani~ki, Sofijski, Bor|o{ki, Tekelijin, Stratimirovi}ev, Koviljski, Zagreba~ki, Patrijar{ijski, Karlova~ki, Grbaljski, Vr{a~ki, Popina~ki, Jagi}ev, Bogi{i}ev i Rudni~ki ili Beogradski. Zakonik sadr`i u manjoj meri odredbe iz crkvenog i gra|anskog prava, a znatno vi{e krivi~no, dr`avno i procesno pravo. Prva grupa ~lanova reguli{e polo`aj crkve, sa `eljom da se osigura ~istota vere i utvrdi dru{tvena mo} crkve. Sve{tenstvo je izuzeto iz svetovne jurisdikcije, propisan je obavezan crkveni brak, i predvi|ene kazne za suzbijanje jeresi i uticaja latinske crkve. Mada je Du{anovim zakonikom crkva stekla veliki uticaj i mo}, ona je, po Zakoniku, obavezna da se stara o siromasima i sopstvenim meropsima. Crkveno pravo je, ina~e, bilo znatno vi{e zastupljeno u Nomokanonu Svetog Save i Sintagmi. Du{anov zakonik ne ponavlja odredbe iz ova dva izbora crkvenog prava, ali ih, kao dopuna, ponekad poo{trava. Prava i obaveze vlastele i sebara ~ine drugu skupinu ~lanova. Utvr|en je i unifikovan pravni status svakog od stale`a i obezbe|ene povlastice vlastele. Pri tom su u novoosvojenim (vizantijskim) oblastima garantovane stare privilegije gr~ke vlastele, da bi se obezbedio pravni kontinuitet. Institucija ba{tine, punog prava svojine nad vlastelinstvom dominira, mada se spominje i pronija, koja u Srbiji postoji od kraja XIII veka. Ipak, povla{}eni polo`aj vlastele nije dozvoljavao samovolju. ^lan 139. {titi merophe od samovolje i nasilja njihovih gospodara i omogu}ava im da ih tu`e, a vlastelinu, ako izgubi spor, zabranjuje da se sveti. U krivi~nom pravu Du{anov zakonik je prihvatio vizantijski princip javnopravne kazne. Srpsko pravo XIII veka je smatralo da je krivi~no delo privatna stvar o{te}enog, te da se reguli{e sporazumom, kroz primenu principa kompozicije. Du{anov zakonik menja takvo shvatanje i delikt smatra povredom javnog poretka, ali istovremeno i za „sagre{enje” o moralni, bo`anski zakon. U sistemu kazni preuzete su stroge vizantijske sankcije: smrtna kazna spaljivanjem ili ve{anjem, telesne kazne saka}enja, batinanja i `igosanja, progonstvo i sli~no. Ipak zadr`ana je i vra`da (nov~ana kazna za ubistvo), dok se nov~ane kazne izri~u vlasteli za delikte nad sebrima. Strogost vizantijskog krivi~nog prava je ubla`ena postojanjem prava azila u crkvi, na carevom i patrijarhovom dvoru. Du{anov zakonik, u skladu sa feudalnom strukturom dru{tva, predvi|a posebne sudove za svaku kategoriju stanovni{tva. Stale{ki momenat se naro~ito ogleda u postojanju porote (sakletvenika) koja se imenuje iz onog dru{tvenog sloja kojem pripada okrivljeni (velika vlastela, srednji ljudi, sebrdije). Dr`avni sudovi sude za ograni~eni broj predmeta, takozvane „carske dugove”. Osnovni princip na kojem po~iva Du{anov zakonik je `elja da se zakonom

Du{anovo zakonodavstvo

139

reguli{e najve}i broj dru{tvenih odnosa. Iako obi~aj nije potpuno nestao kao pravni izvor, prednost je data pisanom pravu (zakoniku). Zakonik je iznad cara; ako se dogodi da neko carevo nare|enje „razara zakonik”, sudije ne treba da ga uzmu u obzir, ve} da primene Zakonik (~lan 171). Sudije treba da sude pravi~no, po Zakoniku, a ne iz straha od cara (~lan 172). Iako je Du{anov zakonik najva`niji spomenik srpskog srednjovekovnog prava, on je istovremeno i najbolji dokaz stvarnog prihvatanja vizantijskog prava, ta~nije – dr`avno-pravne ideologije Isto~nog rimskog carstva u Srbiji. Kao car, Stefan Du{an je postao zakonodavac. Stekao je svojstvo koje srednjovekovni monarsi nisu imali. Kao Justinijan, Vasilije I, Lav VI Mudri, on je proglasio svoju kodifikaciju, ne samo ugledaju}i se na njihovu zakonodavnu aktivnost, ve} i direktno preuzimaju}i sadr`inu odredaba rimskog (vizantijskog) prava. Ipak, to prihvatanje nije bilo ve{ta~ko. Gr~ko-rimski zakoni su stupili na snagu u Srbiji nakon izvesnog prilago|avanja, ostaju}i ideolo{ki koren i pravni model za kodifikaciju koja je uvela jedinstveni pravni sistem za celu dr`avnu teritoriju. Koliko dugo i u kojoj meri se taj pravni sistem primenjivao, ostaje otvoreno pitanje, jer nam nedostaju sudske presude kao relevantni izvor.

IZVORI
Najbolje izdanje Du{anovog zakonika je priredio Stojan Novakovi}: Zakonik Stefana Du{ana, cara srpskog 1349. i 1354, Beograd 1898; Novakovi} je ne{to kasnije objavio i tekst srpskog prevoda Matije Vlastara Sintagma, Beograd 1907; Justinijanov zakon je objavio Aleksandar Solovjev u okviru svoje studije Zakonodavstvo Stefana Du{ana, cara Srba i Grka, Beograd 1928, str. 236–240.

Va`nija literatura:
T. Taranovski, Istorija srpskog prava u Nemanji}koj dr`avi I–IV, Beograd, 1931–35. A. Solovijev: Zakonik cara Stefana Du{ana 1349. i 1354. godine, Beograd, 1980.

IZVORI
Najbolje izdanje Zemljoradni~kog zakona je priredio W. Ashburner: The Farmer's Law, Journal of Hellenic Studies 30 (1910), str. 85–108; hrvatskosrpski prevod, zajedno sa propratnom studijom deo je L. Margeti}: Zemljoradni~ki zakon, Zbornik Pravnog fakulteta Sveu~ili{ta u Rijeci 3 (1982), str. 85–122. Najnovije izdanje Ekloge sa nema~kim prevodom donosi L. Burgmann: Ecloga, das Gesetzbuch Leons III und Konstantinos V, Frankfurt am Main 1983; Eklogu je preveo na hrvatskosrpski L. Margeti}: Ekloga iz 726. godine i njezina

140

Sr|an [arki}, Dragoljub Popovi}

va`nost za na{u pravnu povijest, Zbornik Pravnog fakulteta Sveu~ili{ta u Rijeci 1 (1980), str. 53–77. Najobimniju zbirku izvora vizantijskog prava priredili su J. et P. Zepos: Ius Graecoromanum I–VIII, Atina 1931, reprint izdanja Aalen 1962. Moderno izdanje Vasilika priredili su H. J. Scheltema et N. van der Wal: Basilicorum libri LX, Groningen 1953–1987. Novele Lava VI le Sage, Paris 1944. Armenopulovo {estoknji`je je objavio G. E. Heimbach: Constantini Harmenopuli Manuale legum sive Hexabiblos cum appendicibus et Legibus agranis, Leipzig 1851, reprint izdanja Aalen 1969. Va`nija literatura: J. A. B. Mortreuil, Histoire du droit Byzantin et du droit Romain dans l'empire d'Orient, depuis la mort de justinen jusqu'à la prise de Constantionople en 1453, I –III, Paris 1843–46, reprint izdanje, Osnabruck, 1966. K. E. Zacharia von Lingenthal, Geschichte des Griechisch-Römischen Rechts, Berlin, 1892, reprint izdanje, Aalen 1955. P. Pieler: Byzantinische Rechtsliteratur, objavljeno u: H. Hunger, Die hochsprachliche profane Literatur der Byzantiner, zweiter Band, Munchen, 1978, str. 341–480.

Du{anovo zakonodavstvo

141

D. O IDEJI REPUBLIKE
Tomazo Kampanela
GRAD SUNCA ili O IDEJI REPUBLIKE*
PESNI^KI DIJALOG
Sobesednici: VELIKI HOSPITALAC i \ENOVLJANIN, zapovednik broda, gost Hospitalac Kazuj mi, molim te, {ta ti se sve dogodilo na toj plovidbi. \enovljanin Ve} sam ti pri~ao kako sam proputovao ceo svet i najzad stigao na Taprobanu, i kako sam bio primoran da se iskrcam i da se onde, boje}i se stanovnika, sklonim u {umu; kako sam se na kraju izvukao iz nje i na{ao se na jednoj velikoj ravnici odmah ispod ekvatora. Hospitalac A {ta ti se tamo desilo? \enovljanin Iznenada sam nabasao na veliku gomilu naoru`anih ljudi i `ena, od kojih su mnogi poznavali na{ jezik, i oni me odmah odvedo{e u Grad Sunca. \enovljanin Na vrlo prostranoj ravnici uzdi`e se ogromno brdo na kome je i sagra|en ve}i deo grada, ali se mnogi njegovi delovi nalaze na {irokom prostoru van
* Tomazo Kampanela, Grad sunca, Beograd, 1953 (preveo Nikola Petrovi}).

142

Tomazo Kampanela

podno`ja toga brda, a ono je toliko veliko da pre~nik grada iznosi vi{e od dve milje, tako da obim iznosi sedam milja; ali kako je zemlji{te neravno, on zauzima vi{e mesta no da je u ravnici. Grad se deli na sedam ogromnih pojaseva ili krugova koji nose imena sedam planeta, a iz jednog u drugi se dolazi preko ~etiri kaldrmisana druma i kroz ~etvora vrata koja su okrenuta na ~etiri strane sveta. I zaista je tako sagra|en da bi onaj ko osvoji prvi krug morao da ulo`i dvostruk napor da bi osvojio drugi, a jo{ ve}i napor da bi osvojio tre}i, te bi morao sve dalje da udvostru~ava i snage i napore. I stoga mora sedam puta da ga osvaja onaj koji `eli da ga podjarmi. Ali ja mislim da se ni prvi pojas ne mo`e osvojiti – tako je debeo, nasut zemljom, utvr|en bastionima, kulama, bombardama i rovovima. U{ao sam, dakle na Severnu kapiju (koja je okovana gvo`|em i na~injena tako da se mo`e dizati i spu{tati i lako i dobro zatvarati, zahvaljuju}i neobi~no ve{toj izradi {ipova koji se okre}u u svojim ulubljenjima na hrastovima dovratcima) i ugledao ravnu povr{inu {iroku sedamdeset koraka izme|u prvog i drugog bedema. Odatle se mogu videti ogromni dvorci, svi povezani s bedemima drugoga pojasa tako da bih mogao re}i da je sve jedna gra|evina. S polovine visine dvoraca di`u se neprekidni lukovi oko ~itavog kruga, na kojima se nalaze hodnici za {etnju, a koje odozdo dr`e divni debeli stubovi {to opasuju arkade kao kod peristilâ ili manastirskih tremova. Dole se ulazi u te zgrade nalaze samo na unutra{njem zidu, u njegovom ugnutom delu; u donje spratove se ulazi neposredno, a u gornje mermernim stepenicama koje vode u sli~ne unutra{nje hodnike, a iz ovih u gornje odaje koje su lepe i imaju prozore i na ugnutom i na izbo~enom zidu. Stoga izbo~eni zid, tj. spolja{nji, ima debljinu osam pedi, ugnuti tri a pregradni jednu ili jednu i po. Odatle se izbija na drugu ravan, u`u od prve za skoro tri koraka, s koje se vidi prvi zid drugoga kruga, ukra{en sli~nim hodnicima gore i dole, a s unutra{nje strane ide drugi zid koji opasuje dvorce s drugim balkonima i sli~nim peristilima koje se odozdo naslanjaju na stubove; a gore, gde su vrata koja vode u gornje odaje, nalaze se izvanredne slike. I tako se odatle ide kroz sli~ne krugove i dvostruke zidove u kojima se nalaze dvorci spolja ukra{eni galerijama koje dr`e stubovi sve do zavr{nog kruga, neprekidno preko ravni. Ali kad pro|e{ kroz vrata, koja su dvostruka, tj. na spolja{njem i unutra{njem zidu, penje{ se stepenicama, ali su one tako na~injene da se penjanje skoro i ne ose}a, jer se ide iskosice, a visina stepenika je zbog pada jedva primetna. Na vrhu brda nalazi se ravna prostranija terasa, nasred koje se di`e hram sagra|en izvanrednom ve{tinom. Hospitalac Nastavi samo, nastavi; govori, tako ti `ivota!

Grad sunca ili o ideji republike

143

\enovljanin Hramu daje lepotu savr{eno okrugao oblik. On nije opkoljen zidovima, a le`i na debelim i srazmernim stubovima. Ogromna kupola, sagra|ena izvanrednom ve{tinom, zavr{ava se u sredini, ili u zenitu, malom vi{om kupolom s otvorom nad samim oltarom. Taj jedinstveni oltar nalazi se u sredi{tu hrama i opasan je stubovima. Hram zahvata prostor od trista pedeset koraka. Na kapitele stubova nastavljaju se spolja lukovi, koji se di`u na nekih osam koraka i koje dr`i drugi red stubova koji le`e na {irokom i ~vrstom zidu visine tri koraka; izme|u ovoga i prvoga reda stubova idu donje galerije poplo~ane divnim kamenjem; a na ugnutoj strani zida, ispresecanog ~estim i vrlo {irokim vratima, podignute su nepokretne klupe, pa i me|u unutra{njim stubovima {to dr`e hram ima vrlo mnogo lepih pokretnih stolica. Na oltaru se vidi samo jedan veliki globus, na kojem je naslikano celo nebo, i drugi globus, na kojem je naslikana zemlja. Zatim se na svodu velike kupole vide naslikane sve nebeske zvezde od prve do {este veli~ine, a pod svakom od njih izneti su u tri mala stiha ime i sile kojima uti~u na zemaljske stvari. Tamo su i polovi, i ve}i i manji krugovi koji su u hramu predstavljeni upravno prema horizontu, ali ne u potpunosti, jer dole nema zida; ali se, izgleda, mogu zavr{iti prema onim krugovima koji su predstavljeni na globusima oltara. Pod hrama blista dragocenim kamenjem. Sedam zlatnih kandila vise, gore}i neugasnim plamenom, i nose imena sedam planeta. Malu kupolu nad hramom okru`uju neke male i lepe }elije, a iza otvorenog prolaza pod galerijama, ili nad lukovima izme|u unutra{njih i spolja{njih stubova, nalazi se mnogo prostranih i lepih }elija u kojima `ivi oko ~etrdeset devet sve{tenika i isposnika. Nad manjom kupolom uzdi`e se neki veoma pokretljiv vetrokaz koji ozna~ava pravac vetrova kojih, po njihovom ra~unu, ima trideset {est. Oni znaju i kakvu godinu donose pojedini vetrovi i kakve promene i na kopnu i na moru, ali samo u pogledu svoga podneblja. Ba{ se tu pod vetrokazom ~uva zlatnim slovima ispisana povelja. Hospitalac Molim te, plemeniti ~ove~e, objasni mi celokupni na~in njihove uprave. Jedva ~ekam da to ~ujem. \enovljanin Vrhovni vladar me|u njima je sve{tenik koji se njihovim jezikom zove Hoh (Sunce), a na{im bi se reklo Metafizi~ar. On je glava svih, i u telesnom i u duhovnom pogledu, i u svim pitanjima i nesuglasicama donosi kona~nu odluku. Njemu poma`u tri savladara: P o n, S i n i M o r ili, na{im jezikom re~eno: M o }, M u d r o s t i Lj u b a v. U delokrugu Mo}i je ono {to se odnosi na rat i mir: vojna ve{tina, vrhovna komanda u ratu; ali ipak nije iznad H o h a – S u n c a. On li~no upravlja vojnim

144

Tomazo Kampanela

~inovnicima, vojnicima, vodi brigu o snabdevanju, utvr|ivanju, opsa|ivanju, ratnim ma{inama, radionicama i radnicima koji u njima rade. U delokrug Mudrosti spadaju slobodne ve{tine, zanati i sve nauke i odgovaraju}i ~inovnici i nau~nici kao i {kole za te nauke. Pod svojom vla{}u ima onoliko ~inovnika koliko ima i naukâ: postoji ~inovnik koji se zove Astrolog, a i Kozmograf, Aritmeti~ar, Geometar, Istori~ar, Pesnik, Logi~ar, Retor, Gramati~ar, Lekar, Fiziolog, Politi~ar, Moralist; imaju samo jednu knjigu koju zovu Mudrost i u kojoj su sve nauke izlo`ene ukratko i sa zadivljuju}om lako}om. Ova se knjiga ~ita pred narodom prema obredu pitagorejaca. Ovde su, po nare|enju Mudrosti, ukra{eni svi unutra{nji i spolja{nji zidovi celoga grada, i donji i gornji, najizvrsnijim slikama i na njima su prikazane sve nauke u izvanrednoj skladnosti. Na spolja{njim zidovima hrama i na zavesama koje se spu{taju kad sve{tenik propoveda, da se ne bi njegov glas gubio me|u slu{aocima, naslikane su zvezde, a kraj svake od njih su u tri mala stiha zabele`eni podaci o veli~ini, silama i kretanjima. Na unutra{njem zidu prvoga kruga vide se nacrtane sve matemati~ke figure u mnogo ve}em broju nego {to su ih prona{li Arhimed i Euklid. Njihove veli~ine su srazmerne sa zidovima i lepo ozna~ene, s kratkim obja{njenjem, samo u jednom malom stihu ispod svake od njih; tu su i definicije i teoreme itd. Na spolja{njoj izbo~ini zida nalazi se velika slika ~itave zemlje, u celini; posle nje dolaze naro~ite karte pojedinih provincija, gde se u kratkim opisima u prozi saznaje za obi~aje i zakone, `ivot, poreklo i snagu njihovih stanovnika; iznad lafabega Grada Sunca vide se i alfabeti kojima se slu`e te provincije. Na unutra{njem zidu drugoga kruga, ili drugog niza zgrada, vide se naslikane sve vrste kamenja, drago i obi~no kamenje, i raznobojni minerali i metali, a pridodati su i njihovi pravi komadi s tuma~enjem u dva stiha ispod svakoga. Na spolja{njoj strani zida prikazana su sva mora, reke, jezera i izvori na ~itavom svetu; isto tako i vina, ulja i sve te~nosti kao i njihovo poreklo, odlike i svojstva; tu su i sudovi koji se ~uvaju u dubinama zida, puni raznih te~nosti od sto do trista godina, kojima se le~e razne bolesti. Tako|e su protuma~eni slikama i odgovaraju}im stihovima i grad, sneg, grmljavina i ostale prirodne pojave. Oni (Solarci) vladaju isto tako ve{tinom da u sobama stvaraju svakojake atmosferske pojave, tj. vetar, ki{u, grmljavinu, dugu itd. Na unutra{njoj strani zida tre}ega kruga naslikane su sve vrste drve}a i biljaka, a neke od njih rastu u zemljanim sudovima na izbo~inama iznad lukova spolja{njeg zida, s obja{njenjima gde su prvi put prona|ene, kakve su njihove sile i svojstva i u ~emu potse}aju na nebeske stvari, na metale i delove ~ove~jeg tela i na {ta li~e u oblasti mora, kakva im je primena u medicini itd. Na spolja{njoj strani prikazane su sve vrste re~nih, jezerskih i morskih riba, njihove navike i odlike, na~in razmno-

Grad sunca ili o ideji republike

145

`avanja, `ivota, gajenja i kakva je od njih korist u svetu i kod nas, a i njihove sli~nosti s nebeskim i zemaljskim stvarima koje su postale prirodno ili ve{ta~ki; i bio sam prosto zapanjen kad sam video ribu episkopa, verigu, ribu-pancir, ekser, zvezdu, mu{ki ud, koje potpuno odgovaraju po svome izgledu stvarima {to postoje kod nas. Mogu se videti i morski je`evi, pu`evi, {koljke itd. I sve {to u morskom svetu vredi da se upozna prikazano je tu u divnim slikama i natpisima. Na unutra{njoj strani ~etvrtoga kruga vide se naslikane sve vrste ptica i njihova svojstva, veli~ine, osobine, boje, na~in `ivota itd.; a me|u njima se nalazi najistinskiji Feniks. Na spolja{njoj strani zida ima{ pred o~ima sve vrste gmizavaca: zmije, zmajeve, crve; i insekte kao {to su muve, komarci, obadi, bube itd. sa njihovim osobinama, odlikama, otrovno{}u i upotrebom. A ima ih mnogo vi{e nego {to bismo mi mogli i zamisliti. Na unutra{njoj strani zida petoga kruga nalazi se toliki broj savr{enih zemaljskih `ivotinja da se zaprepasti{. Mi ne poznajemo ni hiljaditi njihov deo; a kako ih je vrlo mnogo i ogromne su veli~ine, naslikane su i na spolja{njoj strani kru`noga zida. Ah, koliko samo vrsta konja! Kako su sve to divne slike i kako je sve to pametno obja{njeno! Na unutra{njoj strani zida {estoga kruga prikazani su svi zanati sa svojim alatima i njihova upotreba kod razli~itih naroda, a raspore|eni su prema svom zna~aju i snabdeveni obja{njenjima. Tu su prikazani i njihovi pronalaza~i. Na spolja{njoj strani, pak, naslikani su svi pronalaza~i nauka, naoru`anja i zakonodavci. Tamo sam video Mojsija, Ozirisa, Jupitera, Merkura, Lukurga, Pompilija, Pitagoru, Zamolksisa, Solona, Harondu, Foroneja i mnoge druge; imaju i sliku Muhameda koga oni mrze kao neverovatno glupog i ni{tavnog zakonodavca. Ali sam na najpo~asnijem mestu spazio lik Isusa Hrista i dvanaest apostola koje oni smatraju najdostojnijima i veli~aju ih kao nadljude. Video sam Cezara, Aleksandra, Pira, Hanibala i druge junake koji su se proslavili u ratu i miru, naro~ito Rimljane, ~ije se slike nalaze na donjim galerijama. A kada sam sa zaprepa{}enjem zapitao otkuda znaju na{u istoriju, objasnili su mi da oni vladaju znanjem svih jezika i da `udno i stalno {alju po celom svetu naro~ite ispitiva~e i poslanike radi upoznavanja obi~aja, snaga, na~ina upravljanja i istorije pojedinih naroda i svega {to je kod njih lepo i ru`no, da bi zatim o tome izvestili svoju dr`avu, i u tome neobi~no u`ivaju. Tamo sam saznao i to da su Kinezi pre nas prona{li bombarde i {tamparstvo. Za sve te slike postoje u~itelji, a deca se pre navr{ene desete godine, obi~no bez po muke i kao igraju}i se upoznaju sa svima naukama prikazivanjem njihovog razvoja. Ljubav pre svega vodi brigu o ra|anju, da se mu{karci i `ene spajaju tako kako bi se dobijalo {to bolje potomstvo. I oni nam se potsmevaju {to se tako mnogo brinemo o popravljanju rase kod pasa i kod konja, a zapostavljamo porod

146

Tomazo Kampanela

ljudski. U delokrug istog vladara spada i vaspitanje dece, medicina, prodavci lekova, setva, `etva i prikupljanje plodova, zemljoradnja, sto~arstvo, trpeza i kuvanje i uop{te sve {to se odnosi na hranu, odelo i polne odnose. U njegovoj slu`bi se nalaze mnogi u~itelji i u~iteljice koji su odre|eni da obavljaju sve te poslove. A Metafizi~ar vodi brigu o svemu tome pomo}u pomenuta tri vladara i ni{ta se ne radi bez njegova znanja. Svi poslovi republike raspravljaju se me|u ovom ~etvoricom, a mi{ljenju Metafizi~ara pridru`uju se jednodu{no svi ostali. Hospitalac Ali pri~aj mi, molim te, o njihovim du`nostima, ustanovama, obavezama, vaspitanju, na~inu `ivota, da li je to republika, monarhija ili aristokratija. \enovljanin Taj narod je do{ao onamo iz Indije, pobegav{i od pokolja Mongola koji su mu oplja~kali zemlju i od razbojnika i nasilnika, pa je re{io da vodi filozofski na~in `ivota u zajednici. Mada zajednica `ena nije zavedena kod ostalih stanovnika njihove oblasti, kod njih se primenjuje iz tog razloga {to je u njih sve zajedni~ko. Raspodela svega je u rukama ~inovnika. Ali su zvanja, po~asti i u`ivanja op{ta svojina u tolikoj meri da niko ne mo`e ni{ta prisvojiti za sebe. Oni ka`u da se celokupna svojina stvara i podr`ava na taj na~in {to svako od nas ima svoj sopstveni dom i sopstvenu `enu i decu. Otuda se i javlja samoljublje, jer da bismo svoga sina podigli do bogatstva i polo`aja i da bismo ga na~inili naslednikom velikog imanja, svako od nas ili po~inje da plja~ka dr`avu, jer se ni~ega ne boji kao bogat i znatan ~ovek, ili postaje tvrdica, spletkari, biva i licemer kad nema dovoljno snage, imetka, i kad nije uglednoga porekla. Ali kada se oslobodimo samoljublja, ostaje nam samo ljubav prema zajednici. Hospitalac Pa onda niko ne}e hteti da radi, jer }e o~ekivati da `ivi od tu|eg rada, u ~emu Aristotel i pobija Platona. \enovljanin Ja nisam ba{ vi~an raspravama, ali te utoliko pre uveravam da oni plamte takvom ljubavlju prema domovini kakva se jedva mo`e i zamisliti; ~ak kudikamo vi{e od Rimljana – koji su, kao {to je poznato iz predanja, dobrovoljno umirali za otad`binu – jer su ih znatno prevazi{li u odricanju od svojine. Ja bar verujem da bi i fratri i monasi i na{i klerici, kad se ne bi podavali isku{enjima ljubavi prema roditeljima i prijateljima i `elji da dostignu ve}a dostojanstva, bili kudikamo svetiji,

Grad sunca ili o ideji republike

147

da bi bili manje vezani za svojinu i da bi disali ve}om ljubavlju prema bli`njima, kao {to su bili u vremena apostolska i kao {to ih je mnogo i danas. Hospitalac To, izgleda, govori sveti Avgustin, ali ja zaklju~ujem da prijateljstvo me|u ovom vrstom ljudi nema nikakve vrednosti, jer oni nemaju mogu}nosti da jedan drugom ~ine uzajamne usluge. \enovljanin Naprotiv, vrlo mnogo: valja imati na umu da oni me|u sobom ne mogu primati nikakvih poklona, jer {togod im je potrebno, to dobijaju od zajednice, i ~inovnici dobro paze da neko ne bi primio vi{e no {to zaslu`uje; a nikome se ni{ta ne odbija {to mu je preko potrebno. Prijateljstvo se kod njih poznaje u ratu, u bolesti, u sticanju nauke, gde se koriste uzajamnim pomaganjem i znanjem; pokatkad jedan drugom odaju po{tovanje hvalom, stihovima, radom i onim {to je neophodno. Svi vr{njaci se me|u sobom nazivaju bra}om, a one koji imaju vi{e od dvadeset dve godine nego oni sami nazivaju o~evima, a sinovima zovu one koji su mla|i od njih za najmanje dvadeset dve godine. I vlasti dobro paze da ne bi neko u bratstvu u~inio drugom nepravdu. Hospitalac A kako to? \enovljanin Koliko mi imamo imena vrlina, toliko oni imaju ~inovnika: ima jedan koji se zove Velikodu{nost, pa Hrabrost i ^ednost i Dare`ljivost, Krivi~na i Gra|anska pravda, i Usrdnost i Istina, Dobro~instvo, Zahvalnost, @ivost, Ve`banje, Trezvenost itd. Za takve du`nosti biraju se oni za koje se ve} od detinjstva u {kolama unapred vidi da najvi{e odgovaraju nekoj vrlini. I kako se me|u njima ne mogu na}i ni razbojni{tvo, ni ubistva iz zasede, ni nasilja, ni rodoskrvlje, ni blud, ni drugi zlo~ini za koje se mi me|usobno optu`ujemo, oni se optu`uju za nezahvalnost, zlobu, kad neko nekom odrekne ~asno zadovoljenje, za lenost, mrzovolju, gnev, lakrdijanje, klevetanje i la` koju mrze vi{e od kuge. A krivcima se za kaznu uskra}uje zajedni~ka trpeza, op{tenje sa `enama i drugi po~asni poslovi dogod sudija ne uvidi da su se popravili. Hospitalac Reci mi na koji na~in biraju ~inovnike?

148

Tomazo Kampanela

\enovljanin Ti to ne}e{ shvatiti kako treba pre nego {to se ne upozna{ s na~inom njihova `ivota. Pre svega treba da zna{ da u njih mu{karci i `ene nose skoro isto odelo prilago|eno za ratovanje, samo {to je u `ena ogrta~ ispod kolena, a u mu{karca ne dopire do kolena. I svi se oni vaspitavaju zajedni~ki u svim ve{tinama. Posle prve i pre tre}e godine deca se ve`baju da govore i u~e azbuku {etaju}i se oko zidova; ona se dele na ~etiri odeljenja koja nadgledaju ~etiri starca, njihovi vo|i i u~itelji, najdostojanstveniji me|u svima. Oni ih posle izvesnog vremena ve`baju u gimnastici, tr~anju, bacanju diska i ostalim igrama, da bi im se podjednako razvijali svi delovi tela; ali uvek idu bosa i gologlava do sedme godine. U isto vreme ih vode zanatlijama: obu}arima, pekarima, kova~ima, stolarima, `ivopiscima itd., da bi se utvrdile sklonosti u svakoga. Posle sedme godine, kada pre|u osnovna znanja iz matematike prema crte`ima na zidovima, upu}uju se na u~enje svih prirodnih nauka. Za svaki predmet postoje po ~etiri predava~a i u toku ~etiri ~asa sva ~etiri odeljenja ih slu{aju redom, jer dok jedni rade telesne ve`be ili obavljaju javne poslove i du`nosti, drugi se bave u~enjem. Zatim se svi oni posve}uju prou~avanju apstraktnijih nauka: matematike, medicine i drugih znanja, i neprestano i marljivo vode prepirke i rasprave. Kasnije oni dobijaju du`nosti u oblasti onih nauka ili zanata u kojima su ponajvi{e uspeli itd. Svako se dr`i svoga vo|a ili rukovodioca. Oni odlaze u polja i na ispa{e da posmatraju i da se u~e zemljoradnji i sto~arstvu; i smatraju znatnijim i dostojanstvenijim onoga koji je izu~io vi{e ve{tina i koji ume pametnije da ih primenjuje. Zbog toga se oni potsmevaju nama {to majstore nazivamo prostacima, a smatramo plemenitima one koji ne poznaju nikakvu ve{tinu, `ive u besposlici i dr`e mno{tvo slugu odre|enih samo za njihov nerad i raspusan `ivot, te otuda, kao iz {kole porokâ, i izlazi na propast dr`ave toliko neradnika i zlo~inaca. Ostale ~inovnike biraju ona ~etiri vrhovna vladara H o h, P o n, S i n i M o r i u~itelji odgovaraju}e nauke, koji dobro znaju koji je najpogodniji za ve{tinu ili vrlinu kojom treba da upravlja. I niko se ne pojavljuje sam, kao {to to obi~no biva, u svojstvu kandidata, ve} ga u skup{tini predla`u ~inovnici i svaki iznosi {togod zna u korist ili protiv onih koji treba da se biraju. Ali ipak niko ne mo`e dosti}i dostojanstvo Sunca, sem onoga koji zna istoriju svih naroda, obi~aje, verske obrede, zakone, republike i monarhije, pronalaza~e zakonâ i ve{tinâ i sastav i istoriju neba i zemlje. Isto tako se smatra da treba da poznaju sve zanate, jer gotovo za dva dana mogu savladati jedan od njih, ma i ne bili sasvim ve{ti u njemu, jer im primena i slike olak{avaju posao u tome. Isti je slu~aj s fizi~kim, matemati~kim i astrolo{kim naukama. Nije tako va`no poznavati jezike, jer oni imaju mnogo prevodilaca, a to su u njihovoj republici gramati~ari.

Grad sunca ili o ideji republike

149

Ali pre svega valja izu~iti metafiziku i teologiju; upoznati korene, temelje i dokaze svih ve{tina i nauka; sli~nosti i razlike u stvarima; na`alost, sudbinu i harmoniju sveta; mo}, mudrost i ljubav prema stvarima i bogu, stepena bi}â i njihove veze sa nebeskim, zemaljskim i morskim stvarima i idejama u bogu, ukoliko to mogu znati smrtni ljudi, a tako|e valja prou~iti proroke i astrologiju. Prema tome, ve} izranije znaju ko }e biti Sunce; ali se ipak niko ne uzdi`e na takvo dostojanstvo dok ne bude u trideset {estoj godini. Ova du`nost traje dogod se ne na|e ~ovek pametniji od prethodnika i sposobniji za upravljanje. Hospitalac Ali, zar iko mo`e da postigne toliku u~enost? [tavi{e, izgleda, da ~ovek koji se posvetio naukama nije ni kadar da upravlja. \enovljanin U tome sam im se i ja suprotstavljao, a oni su odgovorili: „Da }e tako obrazovan ~ovek biti mudar u upravljanju mi svakako bolje znamo nego vi koji na ~elo uprave stavljate ljude neznalice, smatraju}i ih pogodnima za to samo zbog toga {to su ro|eni u vladala~kom domu ili ih je izabrala ja~a stranka. A na{e Sunce, iako je potpuno neve{to u upravljanju, ipak ne}e biti nikad svirepo, ni zlo~inac, ni tiranin, ba{ zbog toga {to toliko zna. Ali, sem toga, treba da znate da isti dokaz mo`e vredeti kod vas, jer vi smatrate da je naju~eniji onaj ~ovek koji najbolje zna gramatiku ili logiku Aristotelovu, ili kojeg drugog pisca. Za takvu va{u mudrost potrebno je samo ropsko pam}enje i napor, a ~ovek od toga postaje u~mao, jer ne prou~ava sam predmet, ve} re~i iz knjiga, i mrtvim znacima osiroma{uje duh, te zbog toga ne shvata ~ak ni na koji na~in bog upravlja bi}ima, niti poznaje obi~aje i navike u prirodi i kod pojedinih naroda. A to se ne mo`e desiti na{em Suncu, jer niko ne mo`e potpuno nau~iti tolike ve{tine i nauke ako se ne isti~e izuzetnim sposobnostima za sve, pa dakle u najvi{em stepenu i za upravljanje. Nama isto tako nije nepoznato da ~ovek koji se bavi jednom naukom ne poznaje dobro ni nju ni ostale, a onaj koji vlada samo jednom naukom crpenom iz knjiga – neznalica je i u~mao ~ovek. Ali se to ne de{ava duhovima visprenim i oprobanim za svaku vrstu nauka i od prirode obdarenim za pronicanje u stvari, kakvo treba da bude na{e Sunce. Sem toga, kao {to vidi{, u na{em gradu se znanja sti~u sa takvom lako}om da u~enici posti`u ovde vi{e za jednu godinu nego kod vas za deset ili petnaest godina. Proveri to, molim te, na na{oj deci!” Bio sam potpuno zaprepa{}en istinito{}u njihovih rasu|ivanja i proveravanjem njihove dece koja su dobro razumela moj maternji jezik. Jer svako troje od njih mora da zna ili na{ jezik ili arapski ili poljski ili neki od ostalih jezika, i ne daje im se nikakav odmor sem onaj koji ih ~ini u~enijima. Zbog toga izlaze u

150

Tomazo Kampanela

polje da se bave tr~anjem, bacanjem strela i kopalja, da ga|aju iz arkebuza, da love divlje zveri, da raspoznaju bilje i kamenje itd., i da se u~e zemljoradnji i sto~arstvu, ~as jedna grupa, ~as druga. A trojica pomo}nika Sunca treba da se razumevaju samo u onim naukama koje se odnose na njihove oblasti upravljanja: dok se sa ostalim, obaveznim za sve, upoznaju samo sumarno, a svoje znaju savr{eno, naravno, utoliko bolje, ukoliko se ko nekoj nauci vi{e posvetio. Tako Mo} savr{eno poznaje konji~ke ve{tine, ustrojstvo vojske, podizanje logora, pravljenje oru`ja svake vrste, vojnih ma{ina, vojno lukavstvo i uop{te sve vojne stvari. Ali, sem toga, ti vladari moraju svakako biti filozofi, istori~ari, politi~ari i fizi~ari. Isto to vredi i za druga dva trijumvira. Hospitalac Hteo bih sada da mi pri~a{ i potanko objasni{ o svim javnim ustanovama i jasnije ka`e{ koju re~ o njihovom dru{tvenom vaspitanju. \enovljanin Jesam, ali kad si tako radoznao, re}i }u jo{ koju. O svakoj meni i u{tapu posle prino{enja `rtve sazivaju Savet. U Savet dolaze svi od dvadeset godina navi{e i od svih se tra`i da ponaosob iznesu ono {to nedostaje gradu, zatim koji ~inovnici vr{e svoju slu`bu valjano, a koji r|avo. Isto tako se svi upravlja~i skupljaju svakog osmog dana, to jest prvo Vrhovni Hoh (Sunce) i zajedno s njim Mo}, Mudrost i Ljubav, od kojih svako ima pod sobom tri ~inovnika, tako da ih ima svega trinaest. Oni vode odgovaraju}e grane uprave: Mo} posao oko vojske, Mudrost – oko nauke, Ljubav – oko ishrane, odevanja, ra|anja i vaspitanja. Sastaju se i zapovednici svih odreda, kako `enskih tako i mu{kih, koji su desetari, polustotina{i i stotina{i, raspravljaju o stvarima koje se ti~u dr`ave i biraju ~inovnike koji su ranije, u Velikom Savetu, bili samo nazna~eni. Isto tako Sunce i trojica vladara svakog dana odr`avaju savete o teku}im poslovima i proveravaju, potvr|uju i izvr{avaju ono {to je bilo odlu~eno na skupovima i predvi|aju druge potrebne stvari. Ne slu`e se kockom, sem kad nikako ne mogu da se slo`e kakvu odluku valja doneti. ^inovnici se menjaju po volji naroda. Ali prva ~etiri nikada, sem ako posle zajedni~kog savetovanja sami ne ustupe dostojanstvo onom koga smatraju mudrijim, bistrijim i ~estitijim od sebe. Zaista su tako po{teni i popustljivi da dragovoljno ustupaju mesto onom koji je mudriji, i ~ak se od njega i u~e ali se to de{ava retko. Glavne li~nosti koje vode pojedine nauke pot~injene su vladaru Mudrosti, sem Metafizi~ara koji je sam Sunce koje upravlja svim naukama, kao arhitekt jer je sramota da on ne zna ma {ta {to mogu znati smrtni ljudi. Pod upravom Mudrosti

Grad sunca ili o ideji republike

151

su, dakle, Gramati~ar, Logi~ar, Fizi~ar, Lekar, Politi~ar, Moralist, Ekonomist, Astrolog, Astronom, Geometar, Kosmograf, Muzi~ar, Perspektivnost, Aritmeti~ar, Pesnik, Retor, Slikar, Vajar. Pod upravom vladara Ljubavi su; Upravnik ra|anja, Vaspita~, Lekar, Upravnik ode}e, Agronom, Sto~ar, Pastir, Glavni ukrotitelj `ivotinja, Glavni kuvar, Hranilac itd. Pod vla{}u vladara Mo}i su: Strateg, Zapovednik dvoboja, Majstor kova~ke kovnice, Arhitekt, Zapovednik obave{tajne slu`be, Zapovednik konjice, Zapovednik pe{adije, Konju{ar, Gladijator, Artilerac, Pra}ka{ i Sudija. A svim ovim su pot~injeni naro~iti majstori. Hospitalac A {ta je sa sudijama? \enovljanin O tome sam ba{ mislio da ti pri~am. Pojedincima sudi prvi majstor njihove struke, te su dakle, svi glavni majstori prve sudije i osu|uju na izgnanstvo, {ibanje, ukor, na ostranjivanje od zajedni~ke trpeze, na zabranu pose}ivanja crkve i op{tenja sa `enama. A kad neko izvr{i nasilje, osu|uje se na smrt, ili se izri~e kazna – oko za oko, nos za nos, zub za zub itd., prema zakonu odmazde, ako je delo smi{ljeno i ako je postojala namera. A ako je zlo~in u~injen u sva|i i bez predumi{ljaja, presuda se ubla`ava, ali to ne ~ini sudija ve} trojica vladara koji se mogu obratiti i Suncu, ali ne za pravdu ve} za milost. A ono mo`e da mu oprosti. Zatvorâ nemaju, sem jedne kule za zatvaranje pobunjenih neprijatelja itd. Ne pi{e se protokol o sudskom sporu koji obi~no nazivamo procesom, ve} se pred sudijom i pred vladarem Mo}i izla`e optu`ba, privode svedoci i krivac daje svoju odbranu. Sudija ga smesta osloba|a ili osu|uje. A ako se `ali kojem vladaru, osloba|a ga ili osu|uje sutradan. Tre}eg dana ga ili pu{taju, jer mu je Sunce oprostilo ili presuda dobija zakonsku snagu i krivac se miri s tu`iocem, i svedocima, kao lekarima svoje bolesti, uz grljenje, ljubljenje itd. Smrtna kazna se izvr{ava samo rukama naroda ili kamenovanjem, ali tako da osu|enog najpre tuku tu`ilac i svedoci, jer d`elatâ i liktorâ nemaju, da se dr`ava ne bi okaljala. Drugima se opet daje da izaberu smrt, i oni stavljaju oko sebe vre}ice s barutom, podmetnu vatru i izgore, dok kraj njih stoje ljudi koji ih potsti~u da umru ~estito. Svi gra|ani zajedno pla~u i mole se bogu da se njegov gnev sti{a, `ale}i {to su dospeli dotle da moraju otse}i istrunuli ud dr`ave. Razlozima ube|uju krivca, nagovaraju}i ga sve dotle dok i sam ne za`eli da primi smrtnu presudu, jer druk~ije ne mo`e biti ka`njen. A ako je u~injen zlo~in protiv slobode dr`ave, protiv boga ili protiv najvi{ih vlasti, onda se kazna vr{i odmah, bez milosti. Takvi se zlo~inci ka`njavaju samo smr}u. A na smrt osu|eni mora po savesti pred narodom da objasni razloge zbog kojih ne bi trebalo da umre i prestupne drugih,

152

Tomazo Kampanela

koji bi i sami morali da umru, i krivice ~inovnikâ iznose}i dokaze da oni zaslu`uju jo{ goru kaznu, ako je u to uveren. A ako pobedi razlozima, po{alju ga u izgnanstvo, a grad ~iste od greha molitvama, bogoslu`enjima i kajanjima. Ali ipak ne mu~e one koje je krivac spomenuo, no uti~u na njih. Gresi u~injeni iz slabosti i neznanja ka`njavaju se samo ukorom i primoravanjem na uzdr`ljivost ili na izu~avanje onih nauka ili ve{tina o koje se neko ogre{io. Me|u sobom se ophode kao da su udovi jednog istog tela. Hteo bih sada da zna{ ovo: ako se neko ko je izvr{io prestup prijavio svojevoljno ne do~ekav{i optu`be, optu`uju}i sebe i kaju}i se dok jo{ nije optu`en, onda se osloba|a kazne za prikrivanje zlo~ina i ova se menja u neku drugu kaznu. Budno motre da ne bi ko oklevetao koga. A ako je to ipak uradio, mora da iskusi kaznu po zakonu odmazde. I po{to uvek idu i rade u odredima, potrebno je pet svedoka da se utvrdi ko je prestupnik; ina~e ga osloba|aju pod zakletvom i s opomenom. A ako bude optu`en drugi ili tre}i put, uz dva ili tri svedoka, povla~i dvostruku kaznu. Njihovi zakoni su malobrojni, kratki i jasni, napisani svi na bakarnoj tabli koja visi na crkvenim vratima, odnosno na stubovima. I zaista se na pojedinim stubovima mogu videti ispisane definicije stvari metafizi~kim i vrlo sa`etim stilom, i to: {ta je bog, {ta an|eo, svet, zvezda, ~ovek, sudbina, vrlina itd. I sve je to re~eno vrlo o{troumno. Tamo su date definicije svih vrlina. Sudije imaju za pojedine vrline sedi{ta ili sudnice, i to svaki pod onim stubom na kojem se nalazi definicija one vrline ~iji je on sudija. I kada sudi, on tu seda, govore}i: Sine, ogre{io si se protiv ove svete definicije (dobro~instva, velikodu{nosti itd.). ^itaj! I po{to pretrese krivicu, izri~e mu kaznu za delo koje je u~inio, tj. za zlo~in malodu{nosti, oholosti, nezahvalnosti, nerad itd. A presude su pouzdan i istinski lek i deluju vi{e kao prijatnost nego kao kazna. KAMPANELIN @IVOT Tomazo Kampaneli rodio se 5. septembra 1568. u gradu Stilo u Ju`noj Italiji (Kalabrija), koja je od XV veka stenjala pod te{kim jarmom Italije. Ve} u detinjstvu Kampanela se istakao retkom, preranom zrelo{}u: u trinaestoj godini `ivota mogao je da dr`i improvizovan govor, bilo u prozi bilo u stihovima, na ma koju zadatu temu, a sa ovim u srednjem veku mnogo cenjenim i mnogo negovanim govorni~kim darom on je spojio strasnu ljubav za izu~avanje filozofije. Ve} tada se on udubljuje u ~itanje Summa svetog Tome Akvinskog, {to }e kasnije postati odlu~uju}e za njegov poziv. Njegov otac mu je izabrao sudijsko zvanje i poslao ga u Napulj da bi tamo, kod jednog od njegovih stri~eva koji je bio profesor prava, studirao pravne nauke; ali mladi Tomazo, koji je u manastiru u Stilou slu{ao

Grad sunca ili o ideji republike

153

predavanja jednog kalu|era iz filozofije, u{ao je u Kozenci, u petnaestoj godini `ivota, u duhovni red dominikanaca, koji su ve} bili proslavili Albertus Magnus, Toma Akvinski i Savonarola, i iz kojeg su poticali najborbeniji i najnezavisniji kalu|eri. Blagodare}i svojoj sposobnosti da ovlada svim naukama i svom velikom govorni~kom daru, Kampanela se brzo istakao me|u kalu|erima i svojim u~iteljima koji su se trudili da razviju njegovu bistrinu i da ga pridobiju za sebe. Manastiri su jo{ uvek, kao i u srednjem veku, bili pribe`i{ta duhova `eljnih u~enja, i za njih je bio ponos da u svojoj sredini imaju nau~nike, filozofe i govornike: dominikanski red je bio jedan od najslavnijih po broju slavnih ljudi koji su iz njega proizi{li. Ali je krajem XVI veka red jezuita – osnovan 1537. od Ignacija Lojole sa zadatkom da se bori protiv jeretika i da brani autoritet pape – po~eo da baca u zasenak ostala duhovni~ka bratstva. Dominikanci su nastojali da ponovo vrate svoj stari ugled bore}i se protiv ovog prete}eg suparni{tva, ~vrsto dr`e}i Kampanelu i poma`u}i njegovu `udnju za znanjem, u nadi da }e u njemu dobiti borca ~iji }e talenti pripomo}i da se ponovo osve`i sjaj njihovog dru{tva. Kampanela }e vrlo brzo imati priliku da se istakne. Ljubomornom savesno{}u manastiri su odr`avali i podr`avali omiljene skolasti~ke diskusije, izazivaju}i se me|usobno na govorni~ke turnire da bi u prisustvu publike branili svoje raznovrsne teolo{ke i filozofske postavke. Profesor filozofije u San \or|iju, pozvan od franjevaca u Kozencu da bi u javnoj diskusiji zastupao mi{ljenje svoga reda, oboleo je u trenutku polaska i za svog zastupnika odredio svoga |aka Kampanelu. Kada je ovaj stigao na zakazanu skup{tinu, njegova mladost je izazvala prili~no neraspolo`enje, po{to se mislilo da je u~eni profesor samo iz omalova`avanja poslao umesto sebe ovog golobradog diskutanta. Ali po svr{enom govoru, neraspolo`enje se pretvorilo u divljenje. On je tako sjajno i sa takvom o{troumno{}u izveo svoj zadatak, da su ga sami franjevci morali proglasiti za pobednika. Niceron ka`e da su sami franjevci rekli: „U njemu ponovo o`ivljava Telezijev1 genije”. Kampanela se odu{evljavao za ove govorni~ke bitke; deset godina on je putovao po Italiji, iz grada u grad, da bi diskutovao o teolo{kim i filozofskim pitanjima koja su zanimala duhove njegova doba; svuda je postizavao sjajne, zanosne uspehe koji su, me|utim, izazivali zavist i mr`nju drugih duhovni~kih redova, naro~ito dru{tva jezuita. Njima je on direktno objavio rat i tra`io njihovo istrebljenje, jer oni „falsifikuju ~isto u~enje jevan|elja, da bi ga u~inili oru|em despotije kne`eva”. Me|utim, svojim `estokim napadima protiv Aristotela, ~iji je ugled u nau~nim {kolama jedva bio manji od ugleda Biblije, on je izazvao op{te nezadovoljstvo; bilo mu je tek ne{to preko dvadeset godina kada je objavio svoju
Telezije, ro|en 1508. u Kozenci, italijanski filozof prirode. U nastavku govori}e se o njemu jo{ op{irnije.
1

154

Tomazo Kampanela

prvu knjigu2 protiv filozofa iz Stagire i njegovog branioca Marta. Jako je uvredio svoje protivnike, omalova`avaju}i mi{ljenja njihovih u~itelja, i ranijih filozofa. Tako su jezuiti iskoristili ogor~enje koje je izazivao gde god bi se pojavio, optu`ili ga za jeres i ~arobnja{tvo i uspeli da mu papa spre~i govorni~ku karijeru; i on dobi nare|enje da se vrati u manastir u Stilou, po{to je, prema pisanju \anonija, u Rimu izazvao srd`bu i stvorio pometnju. Poslu{ao je i poku{ao da se u svojoj povu~enosti ute{i nau~nim studijama i poezijom; po~eo je da pi{e tragediju koja je tretirala smrt Marije Stjuart. I on bi, kao i \ordano Bruno koji je, kao i on, bio dominikanac, pobegao iz manastira – „tog teskobnog i sumornog zatvora, gde me je zabluda tako dugo dr`ala u svojim okovima” – kao {to je govorio ovaj neobuzdani apostol nove misli – da nije na{ao polje na kome je i u samo}i mogao da zadovolji svoju `arku energiju.3 Sada dolazimo do najva`nijeg doga|aja iz Kampanelina `ivota, o ~emu, me|utim, imamo samo neodre|ene nagove{taje; u svojim mnogobrojnim spisima on o tome }uti, a po zavr{etku svog dvadesetsedmogodi{njeg robovanja ni svojim prijateljima, izgleda, nije hteo o tome mnogo da govori. Preko toga prelazi i Niceron koji ga je upoznao u Parizu i koji mu je u svojim Memoarima za se}anje na istoriju slavnih ljudi posvetio jednu biografsku noticu. A Nodo, s kojim je Kampanela bio usko povezan, sasvim proizvoljno ka`e u svojim Politi~kim razmatranjima o dr`avnim udarima, da je on poku{ao da se proglasi za kralja Kalabrije. Pijetro \anoni je jedini koji u svojoj Gra|anskoj istoriji Napuljskog kraljevstva (Napulj, 1723) sa sigurno{}u govori o zaveri koju je Kampanela skovao sa ciljem oslobo|enja Kalabrije od {panskog jarma; isti pisac tvrdi da je iznesene pojedinosti uzeo iz akata njegovog procesa, koja su u me|uvremenu izgubljena. On ka`e: „Nije trebalo mnogo pa da Kampanela izvr{i prevrat u Kalabriji, {ire}i tamo nove ideje i stvaraju}i republikanske oslobodila~ke planove. Oti{ao je tako daleko da je hteo da reformi{e dr`ave, da stvori nove zakone, nove sisteme za vladanje dru{tvom”. Bez sumnje da se u Kampaneli ve} tada za~ela misao o
2

Philosophia sensibus demonstrata, Napulj 1590.

Da bi se razumelo kako se jedan slobodan duh kao {to je bio Kampanelin ose}ao prigu{en u manastiru, mora se ~itati ironi~ni sonet \ordana Bruna „U slavu gluposti". On glasi: „O sveta i bla`ena gluposti, sveto neznanje i sveta ludosti, blagoslovena pobo`nosti {to si sama vi{e zadovoljila du{e no {to bi to bila mogla sva istra`ivanja razuma! Ni uporno no}no bdenje, ni naporan rad, ni filozofska razmatranja ne mogu dospeti u ono nebo gde si ti podigla svoje prebivali{te.
3

O vi umovi koji istra`ujete, {ta vam koristi {to izu~avate prirodu i {to ispitujete jesu li zvezde stvorene od vatre, zemlje ili vode: Sveta i bla`ena glupost prezire sve ovo, jer sklopljenih ruku i na kolenima ona o~ekuje svoje spasenje samo od boga. Ni{ta je ne `alosti, ni{ta je ne zanima, sem brige za ve~ni pokoj koji }e nam bog posle smrti milostivo podariti.”

Grad sunca ili o ideji republike

155

njegovom Gradu Sunca (Civitas Solis), koju }e tek kasnije razraditi i napisati; poput mnogih jeretika srednjeg veka, koji su svoje reforme religije dopunjavali komunisti~kim preobra`ajem dru{tva, on je nastojao da njegov politi~ki ustanak bude istovremeno i socijalna revolucija. Kampanela, veruju}i u astrologiju isto kao i najistaknutiji i najpozitivniji duhovi njegova doba – me|u njima pape Pavle V i Urban VIII, Ri{elje i sâm Bekon – pro~itao je u zvezdama znamenja koja su proricala revolucije na zemlji, a naro~ito u Napuljskoj kraljevini i u Kalabriji. Kalu|ere svog manastira pridobio je za svoju veru i ubedio ih da je potrebno da se ova prilika iskoristi za zbacivanje {panskog jarma i za uspostavljanje umesto monarhije teokratske republike, iz koje bi jezuiti morali biti isklju~eni ili, u slu~aju nu`de, i istrebljeni. On je obznanio da ga je bog izabrao za takav jedan pothvat; prema Nadoovim podacima tvrdio je, isto kao i Franja, da ga adaptiraju, po{to su ga dva meseca proveravali, od toga jedan mesec na poljskom imanju, a drugi u gradu. sve narode sveta da zajedni~ki rade na svemu onome {to slu`i materijalnom, duhovnom i moralnom razvitku ljudi, kako bi „ponovo otpo~elo zlatno doba”.

KOMENTAR UZ GRAD SUNCA
Veliki hospitalac. – Duhovni red hospitalaca ili jovanovaca (Milites hospitalis S. Johannis Hierosalymitani) osnovan je u XII veku u Jerusalimu radi ukazivanja pomo}i bolesnima i siroma{nima. ^lanovi reda bili su organizovani kao vitezovi, sve{tenici i bra}a; na ~elu je stajao Veliki Majstor reda. Sedi{te reda bilo je prvo u Jerusalimu, pa na Rodosu, zatim na Malti; posle engleskog osvajanja Malte red samo vegetira. – „Veliki hospitalac” latinskog teksta Kampanelina svakako nije sam Veliki Majstor, ve} jedan vitez – upravnik prihvatili{ta u koje svra}aju morepolovci iz dalekih zemalja; u tekstu svuda skra}eno – hospitalac. Sabesednik mu je moreplovac rodom iz \enove (u tekstu prosto – \enovljanin). 2 Taprobana – anti~ki naziv (gr~ki i latinski prema staroasirskom Tampraparni) za najve}e ostrvo u Indijskom okeanu, Cejlon; to proizlazi iz opisa ostrva kod najzna~ajnijih anti~kih geografa (Ptolomeja, Strabona, Mele). U XVI veku, me|utim, tim imenom se ozna~avala Sumatra, pa verovatno na nju pomi{lja i Kampanela. I anti~ki izvor Kampanelin, Jambulova utopija Grad Sunca, iz koje su nam sa~uvani izvodi kod Diodora, govori o „Sun~evom Ostrvu” u najbli`oj blizini ekvatora (otuda i naziv grada kod Kampanele). Polo`aj ovog ostrva u neposrednoj blizini ekvatora u Jambulovoj utopiji potekao je od nekih pogre{nih indikacija na anti~kim geografskim kartama; istu pogre{ku ponovio je i Kampanela, po svom anti~kom uzoru, a i po renesansnim kartama. Pominje se i u Morovoj Utopiji. 3 Sedam planeta – prema Ptolomejevu sistemu kojeg se dr`e srednjovekovni pisci: Sunce, Mesec, Merkur, Venera, Mars, Jupiter i Saturn.
1

SAVREMENO DRU[TVO, PRAVO I DR@AVA

158

S. Lili}, M. Markovi}, P. Dimitrijevi}

Nauka o upravljanju

159

A. SISTEMSKI PRISTUP – KIBERNETIKA
Stevan Lili}, Milan I. Markovi}, Predrag Dimitrijevi}*
NAUKA O UPRAVLJANJU SA ELEMENTIMA PRAVNE INFORMATIKE
SISTEMSKI PRISTUP 1. KIBERNETIKA – OP[TA NAUKA O UPRAVLJANJU
Klju~nu ulogu u konstituisanju kibernetike kao nau~ne discipline imao je ameri~ki matemati~ar i fizi~ar Norbert Viner (Norbert Wiener, 1894–1964), „otac kibernetike”. Kibernetika ne samo da je ne{to „novo” u svakodnevnom re~niku savremenog ~oveka, ve} je i ogromna inovacija u nau~noj i metodolo{koj misli. Zbog toga, nije redak slu~aj da se pretpostavlja da je re~ o jednom jasnom i preciznom pojmu, naro~ito ako se po|e od njegove „neoptere}enosti” raznim istorijskim sadr`ajima. Ipak, iako relativno od skora u stalnoj upotebi, izraz „kibernetika” je u pogledu svoje sadr`ine jedna od najdinami~nijih kategorija savremene nauke. Sadr`inskoj i terminolo{koj nepreciznosti ovog pojma doprinosi, pre svega, strahovit nau~ni i tehnolo{ki razvoj, koji do ju~e „nau~nofantasti~na” znanja ~ini beznade`no zastarelim. „Ukoliko neka nova nau~na disciplina ima zna~aja, te`i{te interesovanja za nju mora i trebalo bi da se menja tokom godina. Kada sam napisao ’Kibernetiku’, glavne prepreke na koje sam nailazio sastojale su se u tome {to su pojmovi statisti~ke informacije i teorije upravljanja bili novina, i verovatno predstavljali {ok za ustaljeni na~in mi{ljenja tog vremena. Me|utim, to su sada toliko poznati instrumenti stru~njaka iz oblasti komunikacija i automatskog
* Prof. dr Stevan Lili}, Pravni fakultet u Beogradu; doc. dr Milan I. Markovi}, Pravni fakultet u Podgorici; doc. dr Predrag Dimitrijevi}, Pravni fakultet u Ni{u, Nauka o upravljanju, Savremena administracija, Beograd, 2001.

160

S. Lili}, M. Markovi}, P. Dimitrijevi}

upravljanja, da je glavna opasnost koje se moram ~uvati, mogu}nost da knjiga izgleda dosadna i obi~na.”1 Prema svojim prvobitnim shvatanjima, iznetim u ~uvenoj knjizi Kibernetika (za koju Viner sam ka`e da je jedna knjiga „manje-vi{e tehni~kog karaktera”), Viner odre|uje kibernetiku kao „nau~nu disciplinu koja se bavi op{tim principima procesa upravljanja kod `ivih bi}a i strojeva”. Evo kako sam Viner opisuje „ra|anje nove nauke”: „I tako, jo{ pre ~etiri godine (odnosno 1947. godine), grupa nau~nika okupljena oko A. Rozenbluta (A. Rosenbluth, meksi~ki fiziolog) i mene, ve} je shvatila zajedni~ke osnove niza problema vezanih za komunikaciju, upravljanje i statisti~ku mehaniku, kako kod ma{ina, tako i u `ivom tkivu. S druge strane, rad nam je bitno bio ote`an usled okolnosti {to nije postojala jedinstvena literatura, niti zajedni~ka terminologija, pa ~ak ni neki op{ti naziv za oblast koju smo prou~avali. Nakon dugih razmatranja, zaklju~ili smo da je postoje}a terminologija, na ovaj ili onaj na~in optere}ena, i da nam ne bi pomogla u daljem razvoju ove oblasti: i, kao {to se to nau~nicima ~esto de{ava, bili smo prisiljeni da posebno formuli{emo neke izraze neo-gr~kog tipa, kako bi se popunile postoje}e praznine. Odlu~ili smo se da celu jednu oblast teorije upravljanja i komunikacije kako kod strojeva, tako i kod `ivih bi}a nazovemo Kibernetika, pa smo tu re~ stvorili od gr~ke re~i ’kibernetes’, odnosno kormilar. Prilikom odabiranja ovog izraza, tako|e smo `eleli da odamo priznanje Maksvelu (C. Maxwell), kao autoru prvog ~lanka o mehanizmima povratne sprege, objavljenom 1868, koji je upotrebio izraz ’governor’ (odnosno upravlja~), i koji predstavlja latinsku verziju ’kibernetes’. Osim toga, hteli smo da skrenemo pa`nju da su ure|aji za kormilarenje, zaista i prvi i najrazvijeniji mehanizmi povratne sprege.”2 S obzirom na izuzetan razvoj ove discipline, svega par gorina kasnije, Viner svoju koncepciju kibernetike, kao osnove za prou~avanje procesa upravljanja slo`enim biolo{kim i mehani~kim sistemima, pro{iruje i na „dru{tvo”, odnosno na socijalne sisteme. Ove postavke Viner iznosi u svojoj drugoj ~uvenoj knjizi Kibernetika i dru{tvo, koja nije vi{e bila „tehni~kog” karaktera, ve} je predstavljala jednu filozofsko-metodolo{ku osnovu razvoja nau~ne misli i savremenog pogleda na svet.3 „Teza je ove knjige da se dru{tvo mo`e razumeti samo putem prou~avanja
1 Norbert Wiener, Cybernetics – Or Control and Communication in the Animal and the Machine, The MIT Press, Cambridge, MA, 1948 (Second Edition, 1961); Introduction, str. vii. Ova knjiga izdata je i kod nas pod naslovom Kibernetika ili upravljanje kod `ivih bi}a i ma{ina, Beograd, 1972. Usled svoje velike popularnosti, ova je knjiga vremenom po~ela da se ozna~ava jednostavno kao Kibernetika.

Norbert Wiener, Cybernetics: Or Control and Communication in The Animal and The Machine, Cambridge, 1948, str. 13-14.
2

Norbert Wiener, The Human Use of Human Beings: Cybernetics and Society, New York, 1954. I ova je knjiga prevedena kod nas, s tim {to je kao naslov uzet podnaslov originala, a kao podnaslov – naslov, odnosno Kibernetika i dru{tvo: ljudska upotreba ljudskih bi}a (Beograd, 1964), budu}i da je u vreme prevo|enja kod nas, ova knjiga ve} bila u svetu poznata po svom podnaslovu – Kibernetika i dru{tvo.
3

Nauka o upravljanju

161

poruka i sredstava komunikacija kojim raspola`e, i da }e u budu}nosti razvoj poruka i sredstava komunikacija, poruka izme|u ~oveka i ma{ine, ma{ina i ~oveka, kao i izme|u ma{ine i ma{ine, neizbe`no igrati sve zna~ajniju ulogu. Stanje u kome saop{tavam naredbu nekoj ma{ini ne razlikuje se bitno od stanja u kome naredbu saop{tavam nekoj osobi. (...) Stoga teorija upravljanja (...), bilo da se odnosi na ljude, `ivotinje ili ma{ine, predstavlja samo jedan segment teorije komunikacija.”4 Sadr`insko odre|ivanje pojma „kibernetika” obuhvata veoma {irok dijapazon najrazli~itijih koncepcija i zna~enja: od nove nau~ne metodologije do sinonima za ve{ta~ke ljude. Sa svoje strane, ova situacija ima niz konceptualnih i metodolo{kih posledica, koje se, izme|u ostalog, reflektuju na sadr`inu i granice kibernetike kao nau~ne discipline. „Nesporazum” u odre|ivanju kibernetike, me|utim, ne proizilazi iz odre|ivanja kibernetike kao discipline „op{teg karaktera” – naprotiv. Iako u na~elu nije sporno da je kibernetika disciplina op{teg karaktera koja se bavi „procesom upravljanja u slo`enim sistemima” (mehani~kim, biolo{kim, odnosno socijalnim), „nesporazumi” i nepreciznosti nastaju prilikom utvr|ivanja konkretne prirode samih slo`enih sistema. Razli~itost u pristupu sadr`ini kibernetike predstavlja „optere}enje” koje proisti~e iz tradicionalnog shvatanja da se oblast nau~ne spoznaje u krajnjoj instanci „mora” diferencirati na „prirodne”, odnosno „dru{tvene” nauke. Upravo su ovakva – (prevazi|ena) „dualisti~ka” stanovi{ta uticala na to da se kibernetika po~ela rastezati na sve mogu}e i nemogu}e na~ine – od discipline koja jednom zauvek treba da re{i sva nere{ena pitanja nauke („sveti spas”) do discipline koja ima opskurne i antihumane ciljeve („roboti dolaze!”). Ipak, imaju}i u vidu da se kibernetikom bave nau~nici i stru~njaci veoma razli~itih konceptualnih i profesionalnih profila, iz pojedinih definicija ipak izbija „su{tina stvari”, odnosno da je re~ o op{tem fenomenu „upravljanja”, odnosno o „komunikaciji i kontroli”. Uostalom, evo i sa`etog selektivnog pregleda pojedinih stanovi{ta. Prema shvatanju engleskog fizi~ara V. Rosa E{bija (W. Ross Ashby), koji u osnovi polazi sa manje-vi{e istog stanovi{ta kao i Viner, kibernetika se odre|uje kao „teorija ma{ina”, odnosno „automata” (kako ih E{bi naziva). Me|utim, treba odmah napomenuti da E{bi pod izazom „ma{ina” („automati”) podrazumeva pojam koji je po svojoj sadr`ini veoma blizak pojmu „sistem” i da, iako fizi~ar, upotrebljava izraze i termilogiju koji pre odgovaraju psihologiji nego fizici (npr. „pona{anje sistema” i sl.). Ovo, izme|u ostalog, ukazuje i na bitne integracione karakteristike koje kibernetika donosi. Tako se kibernetika prvenstveno bavi „pona{anjem” (ne „strukturom”), {to, sa metodolo{ke ta~ke posmatrano, ukazuje na okolnost da su strukturalni elementi sistema u relativnoj zavisnosti od
4

Norbert Viner, Kibernetika i dru{tvo, Beograd, 1964, str 30–31.

162

S. Lili}, M. Markovi}, P. Dimitrijevi}

funkcionalnih. „Teorija ma{ina koja se ne bavi objektima ve} na~inom i formom pona{anja, ukoliko se ponavljaju, ukoliko su deterministi~ka, i ukoliko mogu da se reprodukuju...„”5 Prema pojedinim koncepcijama (npr. A. Moles), kibernetika ima za predmet „organizme”, mada u su{tini shva}ene kao „slo`eni sistemi”: „Kibernetika je definisana kao nauka o organizmima, ne uzimaju}i u obzir fizi~ku prirodu organa koji ga ~ine (...) ona tra`i zajedni~ko u raznim na~inima udru`ivanja poznatih elemenata bez obzira da li su ti organi mehani~ki delovi, elektronski elementi, ili biolo{ki organi u klasi~nom smislu re~i.”6 Pristup kibernetici kao nauci o „pretvaranju” informacija, ima i tzv. „informati~ki pristup” kibernetici (koji, recimo, zastupa J. Bober), koji polazi od postavke da je kibernetika u stvari „informatika”, odnosno disciplina koja se bavi „obradom” informacija. Ovde nije te{ko uo~iti da, iako u su{tini polazi od prvobitne Vinerove postavke kibernetike, konstatacija zavr{ava prakti~no izjedna~avanjem kibernetike sa jednom sasvim razli~itom disciplinom – informatikom. Naravno da su kibernetika i informatika bliske discipline (kao, recimo, matematika i fizika), ali to ipak ne zna~i da ih je mogu}e izjedna~iti. „(Kibernetika je) nauka o upravljanju i vezi (...). Lako se mo`emo uveriti da upravljanje i veza nisu zapravo ni{ta drugo nego prenos, obrada, ~uvanje i kori{}enje informacija...”.7 Tzv. samoregulativni (samoupravni) pristup kibernetici, i ujedno jedno karakteristi~no britansko shvatanje (F. H. George), polazi od Vinerovog stanovi{ta, ali „kompletira” koncepciju slo`enosti sistema, uvode}i pojmove „samoregulacije” i „adaptacije”. „Kibernetika je nauka o upravljanju i komunikaciji sa posebnim osvrtom na samoupravne i adaptivne sisteme (...) ona ne povla~i apsolutnu razliku izme|u `ive i ne`ive prirode ili sistema koje je ~ovek stvorio, s obzirom da svaki od njih mo`e biti samoupravni i adaptivan u svom pona{anju...”.8 Jedno, donedavno tipi~no i veoma rasprostranjeno stanovi{te, koje se danas, me|utim, ubrzano napu{ta, polazi od tzv. „roboti~kog pristupa” kibernetici, prema kojem je kibernetika „nauka o robotima”, jer, kako isti~u predstavnici ovog shvatanja (npr. G.A. Boulanger, predsednik Me|unarodnog udru`enja za kibernetiku): „Nauka o robotima: (...) ipak je to sa`eta i zapanjuju}a definicija kibernetike, nauke koja gradi te neobi~ne strojeve, obdarene uslovnim refleksima i sposobno{}u u~enja, ukratko, strojeve koji opona{aju `ivot...”.9
5 6

W. Ross Ashby, An Introduction To Cybernetics, London, 1956, stav 1/2.

Abraham Moles, Objekt, metoda i aksiomatika kibernetike , Zbornik radova Izazov kibernetici, Zagreb, 1971, str. 47.
7 8 9

Juraj Bober, Stroj-~ovjek-Dru{tvo (Kibernetika), Zagreb, 1970, str. 35. F. H. George, Cybernetics, London, 1971, str. 3. Rajko Tomovi}, Geneza kibernetike, Beograd, 1966, str. 8.

Nauka o upravljanju

163

Zanimljivo je interesovanje i neposredno anga`ovanje pojedinih na{ih nau~nika u konceptualnom odre|ivanju kibernetike. Tako, polaze}i od zapa`anja da se re~ kibernetika danas koristi u vi{e zna~enja, profesor Rajko Tomovi} konstatuje: „Jedna grupa nau~nika pojam kibernetike vezuje prvenstveno za interdisciplinarna istra`ivanja procesa upravljanja i prenosa signala u tehni~kim i biolo{kim sistemima (...), pri ~emu se termin kibernetika ne koristi toliko kao naziv jedne posebne nau~ne discipline, koliko kao tendencija evolucije automatike u pravcu primene na podru~ju biologije. Druga struja u savremenoj nauci daje re~i kibernetika vrlo {iroko zna~enje (...) i polazi od ~injenice da su problemi me|usobnog uticaja objekta regulacije i regulatora (upravlja~a) op{ti, te da u svakoj upravlja~koj situaciji, bez obzira na njenu konkretnu prirodu, postoje zajedni~ke zakonitosti. (...) Ovako posmatrana, kibernetika se javlja kao op{ta teorija o upravljanju (...) i za razliku od empirijskog i intuitivnog prila`enja problemu upravljanja, kibernetika prilazi ovom pitanju isklju~ivo matemati~ki. Kibernetski prilaz upravlja~kom sistemu jeste njegova transformacija u apstraktni model, koji se zatim ispituje matemati~ki, naj~e{}e na elektronskim ra~unarima.”10 Interesantno je, a ujedno i paradoksalno, da kibernetika – za koju neupu}eni vezuju zastra{uju}e vizije tehni~ke dehumanizacije ~oveka, zapravo nema nikakve veze sa tim – naprotiv. Poreklo termina „kibernetika” vezuje se za „dru{tvene” i „humanisti~ke” nauke, a ne za „tehni~ke”, kako se to uobi~ajeno misli. O kibernetici, u stvari, prvi govori najve}i od svih mislilaca na{e civilizacije – Platon (428–347), u svojim Dijalozima, posebno u Dr`avi i Gorgiji.11 Tako, raspravljaju}i o „ve{tini upravljanja”, Platon upotrebljava izraz „kibernetes”, koji u svom bukvalnom smislu ozna~ava „kormilara” broda, a u svom prenosnom smislu ozna~ava „upravlja~a”, onog koji vlada ve{tinom upravljanja provincijom. Polaze}i od toga, sama ve{tina upravljanja ozna~ava se kao „kormilarenje”, odnosno kao kibernetika, u smislu kako je Viner koristi. Za razliku od na{eg jezika, gde prenosno zna~enje re~i „kibernetes”, u smislu „upravlja~a”, odnosno „kormilara”, nije tako jednostavno utvrditi, u nekim stranim jezicima, smisao je veoma precizan. Tako, na primer, u engleskom jeziku re~ „governor” (u smislu „guvernera”, recimo jedne dr`ave ~lanice SAD) upravo ima zna~enje „upravlja~a provincijom” u Platonovom smislu re~i.12 Za Platona je „kormilar” ~ovek ve{tine i vrline.13 „Pa ipak je ova krmarska ve{tina (odnosno kibernetika) povu~ena i
10 11 12

Isto. Platon, Gorgija, Beograd, 1968, str. 73–193.

Interesantno je i iskustvo nedavne pro{losti Kine – prema tada{njim zvani~nim kineskim prevodima na engleski, vrhovni vo|a tzv. Kulturne revolucije, bio je ozna~en kao Veliki kormilar (odnosno The Great Heldsman) naroda.
13 Ovaj filozof-krmaro{ je prava Platonova figura i izvanredno je opisan – Platon, Gorgija, Beograd, 1968, napomena prire|iva~a br. 63, str. 209.

164

S. Lili}, M. Markovi}, P. Dimitrijevi}

skromna, i ne razme}e se i ne hvali da vr{i ko zna kakav posao. (...) A ~ovek koji je majstor u toj ve{tini i koji je taj posao obavio, si}i }e na zemlju i {eta}e se pored mora i svoje la|e sasvim skromno. Ja mislim da ~ovek razmi{lja i da verovatno sam u sebi naga|a kome od putnika je koristio, a kome na{kodio time {to mu nije dao da se udavi u moru, jer zna da ni u du{i, a ni telom, ni za dlaku nisu bolji kad ih je iskrcao, no {to su bili prilikom ukrcavanja. (...) I zbog toga krmaro{ obi~no nije uobra`en zbog svoje ve{tine, mada nas je spasao.”14 Od vremena Platona pa do kraja srednjeg, odnosno po~etka novog veka, nema tragova da je re~ kibernetika kori{}ena u Platonovom smislu. Termin „kibernetika” kao takav, odnosno u smislu „ve{tine upravljanja” (dru{tvenim i dr`avnim poslovima), prvi put je upotrebljen sredinom pro{log veka – u eri punog zamaha industrijske revolucije. U Francuskoj, jednoj od vode}ih zemalja novog industrijskog razvoja, ~uveni matemati~ar, fizi~ar i mislilac A. M. Amper (AndréMarie Ampére, 1775–1836), objavljuje 1843. godine delo Eseji filozofije nauke15 u kome, izme|u ostalog, daje sistematizaciju svih do tada poznatih ljudskih znanja i svakoj oblasti odre|uje „odgovaraju}u” nau~nu disciplinu. Kao jednu novu dru{tvenu disciplinu, koju treba ubudu}e razvijati, a koja treba da se bavi „vo|enjem dr`avnih poslova i pobolj{anjem stanja dru{tva”, Amper navodi kibernetiku. „Kibernetika. Odnos naroda prema narodu koji prou~avaju dve prethodne nauke samo su mali deo onog ~ime se vlast mora baviti: ona treba da poklanja neprestanu pa`nju o~uvanju dru{tvenog poretka, izvr{avanju zakona, pravilnom razrezivanju poreza, izboru ljudi koje postavlja na pojedine du`nosti, kao i svega onog {to treba da doprinese pobolj{anju stanja dru{tva. Ona treba neprestano da tra`i razna sredstva koja su najpogodnija za postizanje cilja; samo na temelju pa`ljivog prou~avanja i upore|ivanja svega {to se odnosi na narod, ona }e biti sposobna da vlada u skladu sa svojom ulogom, obi~ajima, instrumentima stvaranja i razvijanja organizacije, kao i zakonima koji predstavljaju op{ta pravila pona{anja, i koje valja primenjivati u svakom posebnom slu~aju. Prema tome, posle svih nauka koje se bave razli~itim predmetima, treba uvrstiti i ovu o kojoj je sada re~ i koju nazivam kibernetika (od re~i kybernetike, koja je u po~etku bila kori{}ena u u`em smislu i ozna~avala ve{tinu upravljanja brodom, i koja je jo{ i kod samih Grka bila kori{}ena i u {irem kontekstu, kao ve{tina upravljanja dru{tvom uop{te.”16
Platon, Gorgija, Beograd, 1968, str. 172-173; Uporedi: Paul-Henri Steinauer, L’informatique et l’application du droit, le role du juriste dans l’elaboration d’un programme d’application du droit par ordinateur, Fribourg, 1975, str. 19.
14 15 André-Marie Ampére, Essai sur la philosophie des sciences ou exposition analytique d’une classification naturelle des toutes les connaissances lumaines, Seconde partie, Paris, 1843, str. 140-141. (prema: Juraj Bober, Stroj-~ovjek-Dru{tvo, Zagreb, 1970, str. 25). 16 Mirko Markovi}, Prilaz kibernetici, Beograd, 1972, str. 17; Juraj Bober, Stroj-~ovjekDru{tvo, Zagreb, 1970, str. 24-25.

Nauka o upravljanju

165

Sredinom dvadesetog veka, me|utim (kako sam ka`e „ne znaju}i da je ve} bio u upotrebi”), Viner „otkriva” termin „kibernetika”. „Uporno sam se strudio, ali sam ve} od prvih koraka bio zabrinut da knjizi dam takav naziv koji bi izra`avao sam predmet o kojem sam pisao. Prvo sam poku{ao da prona|em neku gr~ku re~ koja ima smisao „prenosnika saop{tenja”, ali sam znao za re~ „angelos”. Na engleskom jeziku angelos zna~i an|eo, odnosno bo`ji izaslanik. Prema tome, re~ angelos je ve} bila zauzeta i u mom slu~aju mogla je samo da iskrivi smisao knjige. Onda sam po~eo da tra`im potrebnu mi re~ me|u izrazima koji imaju veze sa upravljanjem ili regulacijom. Jedino {to sam bio u stanju da prona|em bila je re~ kybernetes, koja zna~i kormilar (krmaro{), navigator. Po{to }e se re~ koju sam odabrao upotrebljavati na engleskom – dao sam prednost engleskom izgovoru pred gr~kim.17 Tako sam natrapao na naziv Kibernetika. Kasnije sam saznao, da je po~etkom XIX veka tu re~ u Francuskoj koristio fizi~ar Amper, istina u sociolo{kom smislu, ali onda ja to nisam znao (...)”18 Imaju}i sve ovo u vidu, mo`e se re}i da se kibernetika mo`e ponositi ne~im ~ime se malo koja disciplina mo`e ponositi – kibernetika je „istovremeno” i najstarija, ali i „najmla|a” nau~na disciplina. Fakti~ki prisutna u samom vrhu civilizacijske misli od antike pa do moderne epohe (od Platona preko Ampera do Vinera), kibernetika pru`a nevi|eni intelektualni i dru{tveni izazov. Iz osnovnih Vinerovih postavki proizilaze i osnovne karakteristike kibernetike kao op{te metodolo{ke osnove prou~avanja fenomena upravljanja kod slo`enih sistema, nezavisno od toga da li je njihova konkretna priroda biolo{ka, mehani~ka ili socijalna. Kibernetika je, dakle, orijentisana ka iznala`enju onog {to je zajedni~ko slo`enim sistemima i procesima upravljanja u njima. Osim Vinera jedan broj drugih nau~nika i stru~njaka iz veoma raznovrsnih oblasti (npr. biologije, psihologije, matematike, fizike i drugih disciplina) ima}e, u periodu za vreme i neposredno posle Drugog svetskog rata, neposredan i bitan uticaj na nastanak i razvoj „fizionomije” kibernetike. Ovo se naro~ito odnosi na koncipiranje i postavljanje temelja teorije informacija, teorije sistema i teorije upravljanja, {to }e u svojoj sintezi definitivno uobli~iti kibernetiku. Kako isti~e Viner: „Svrha je kibernetike da razvije jedinstveni pojmovi aparat i odgovaraju}u tehniku kako bi se problem upravljanja i komunikacija mogao obuhvatiti jednim op{tim pristupom, kao i da prona|e odgovaraju}e koncepte i metode kako bi se posebne karakteristike mogle podvesti pod odre|ene zajedni~ke pojmove”.19
Nota bene: na engleskom se re~ kibernetika pi{e cybernetics, odnosno izgovara „sajbernetiks”.
17

Norbert Wiener, I Am a Mathematician, Cambridge, Mass, 1956. (prema: Mirko Markovi}, Prilaz kibernetici, Beograd, 1972, str. 18).
18 19

Norbert Viner, Kibernetika i dru{tvo, Beograd, 1964, str. 31.

166

S. Lili}, M. Markovi}, P. Dimitrijevi}

Prema tome, iz metodolo{ko-operativnih i prakti~nih razloga, i uz sve nedostatke generalizacije, mogu se formulisati osnovne „karakteristike” kibernetike kao nau~ne discipline: a) kibernetika ima imanentno metodolo{ka svojstva („svrha je kibernetike da razvije jedinstveni pojmovni aparat i odgovaraju}u tehniku (...), kao i da prona|e odgovaraju}e koncepte i metode...”); b) kibernetika je orijentisana ka integraciji posebnih elemenata u op{te principe („kako bi se posebne karakteristike mogle podvesti pod zajedni~ke pojmove...”) i c) kibernetika je op{ta disciplina ~iji je predmet proces upravljanja i komunikacije u slo`enim sistemima. Koji god prilaz kibernetici odabrali (kao najprimereniji sopstvenoj meri i uverenju), jedno je bez sumnje sigurno: „Kibernetika predstavlja tre}u revoluciju koja se odvija na intelektualnom podru~ju: kibernetika je bitno druga~iji na~in mi{ljenja.”20

2. OP[TA TEORIJA SISTEMA
Savremeni re~nik obiluje tzv. metapojmovima, koji, iako od ranije u upotrebi, u savremenim uslovima dobijaju nova – „vi{a” i kompleksnija zna~enja. Tipi~ni takvi pojmovi su „sistem”, „informacija”, „komunikacija” i „upravljanje”. Ovi pojmovi, posebno „sistem” i „informacija”, bitno su izmenili svoju tradicionalnu fizionomiju, i tako se „restrukturirani” primenjuju u najrazli~itijim stru~nim podru~jima, oblastima i nau~nim disciplinama. Tako su se ovi tradicionalni izrazi, sada kao „metapojmovi”, prakti~no pro{irili na sva podru~ja, uklju~uju}i i oblast dru{tvenih nauka, ekonomije, dr`ave i uprave. Na pojam i koncepciju sistema, kao „celinu sastavljenu od delova” nailazi se kako u anti~kim vremenima, tako i tokom celokupnog razvoja nau~ne i filozofske evropske misli – sve do dana{njih dana. Tako, recimo Aristotel21 razmatra „logi~ki sistem”; Rene Dekart (René Decartes)22 matemati~ki („koordinacioni”) sistem; Georg Vilhem Fridrih Hegel (Georg Wilhem Fridrich Hegel)23 „filozofski sistem”; @an-@ak Ruso (Jean-Jacques Rousseau)24 „sistem dru{tvenog ugovora”; D`on Mejnard Kejns (John Maynard Keynes)25 „sistem industrijskog kapitalizma”; Hans Kelzen (Hans Kelsen)26
Leon Delpach, Norbert Viner – Stvoritelj Kibernetike, Zbornik radova Izazovi kibernetike I, Zagreb, 1971, str. 43.
20 21 22

Aristotel, Organon, Kultura, Beograd, 1970.

René Descartes, Rasprava o metodi, Beograd-Zagreb, 1951; Descartes, Discours de la Méthode I, Paris, 1921.
23 24 25 26

Georg Wilhem Friedrich Hegel, Fenomenologiha duha, Beograd, 1974. Jean-Jacques Rousseau, Dru{tveni ugovor, Prosveta, Beograd, 1949. John Maynard Keynes, Op{ta teorija zaposlenosti, kamate i novca, Beograd, 1956. Hans Kelzen, Theorie Pure de Droit, Paris, 1962.

Nauka o upravljanju

167

„normativisti~ki sistem prava” itd. U tom smislu, i danas se, recimo, govori o tzv. velikim, pravnim27, upravnim28 ili ekonomskim sistemima29 „Pojam sistema bio je poznat filozofima, nau~nicima koji su radili u razli~itim oblastima nauke, jo{ odavno, ali potreba formulisanja i izu~avanja principa sistemnosti nije postojala u tako jasnoj neophodnoj formi u kakvoj ona sada postoji. Naviknuv{i se da se u svakodnevnom `ivotu slu`e relativno ograni~enim sistemima, ljudi, me|u njima i nau~nici, dugo vremena nisu poznavali univerzalni karakter principa sistemnosti. Tek je u XX veku njegov zna~aj postao savr{eno o~igledan. Ovo se desilo blagodare}i, pre svega, gigantskim uspesima koji su omogu}ili sistemski prilaz u oblasti kibernetike, u teoriji upravljanja i savremenoj tehnici.”30 Kao prete~a op{te teorije sistema, koja }e vremenom postati integralni deo kibernetike, ~etrdesetih godina ovog veka ameri~ki psiholog A. End`al (A. Angyal) istupa sa tezom da je u prou~avanju slo`enih sistema, naro~ito `ivih organizama, neophodno prona}i „nove metodolo{ke pristupe”, s obzirom na to da su postoje}e koncepcije prevazi|ene i kao takve „neupotrebljive”. Nove postavke i ideje koje prvi put iznosi u radu Osnove nauke o li~nosti (1941), End`al razra|uje, posebno sa metodolo{kog stanovi{ta. U kasnijim radovima, End`al ukazuje na nedostatke kategorije „odnos” kao metodolo{kog instrumenta, budu}i da se pomo}u odnosa ne mo`e iskazati sva slo`enost situacije li~nost-okru`enje, i istovremeno isti~e potrebu pronala`enja adekvatnog metodolo{kog instrumenta koji bi bio u stanju da pojavu predstavi u svojoj kompleksnosti i dinamici. End`al predla`e da taj „novi metodolo{ki instrument” za izu~avanje slo`enih pojava (kao {to je, recimo, psiholo{ki aspekt odnosa li~nosti pojedinaca prema svom socijalnom okru`enju) bude kategorija sistem. Evo kako sam End`al postavlja ovo epohalno metodolo{ko otkri}e: „Problem integracije pojedina~nih procesa u organizam kao celinu je najva`niji, ali istovremeno i najslo`eniji problem nauke o li~nosti. Te{ko}e ne le`e samo u nedostatku upotrebljivih podataka, ve} u jo{ ve}oj meri u neadekvatnosti na{eg logi~kog aparata. Ne samo {to se ovaj nedostatak ose}a kod prou~avanja li~nosti, ve} se ose}a i kod prou~avanja svake celine uop{te. (...) Na{e nau~no razmi{ljanje sastoji se prvenstveno od logi~kih manipulacija odnosa. Me|utim, na okolnost da se struktura neke celine ne mo`e odrediti odnosima ukazuju mnogi autori. Polaze}i od premise da veze u okviru neke celine ne mogu biti svedene na
René David, Les Grandes Systems du Droit Contemporaines, 9eme ed., Paris, 1988; Viktor Knapp, Veliki pravni sistemi, Strani pravni `ivot, Beograd, br. 75-76, 1972, str. 3ù25; FranzJoseph Peine, Das Recht als System, Berlin, 1983.
27 28 29 30

Eugen Pusi}, Upravni sistemi I & II, Zagreb, 1985. Radmila Stojanovi}, Veliki ekonomski sistemi, peto izdanje, Beograd, 1979.

A. I. Rakitov, Anatomia nau~nogo saznania, Moskva, 1969, str. 93. (Prema: Radmila Stojanovi}, Veliki ekonomski sistemi, Beograd, 1979, str. 9).

168

S. Lili}, M. Markovi}, P. Dimitrijevi}

odnose, neki pisci smatraju da celina kao takva uop{te nije podobna za logi~ku manipulaciju. Mi, me|utim, stojimo na stanovi{tu da je struktura celine, ipak podobna za logi~ko ispitivanje, i mada se to mo`da ne mo`e iskazati pomo}u „odnosa”, mo`da bi se moglo izraziti nekom drugom adekvatnom logi~kom jedinicom koja bi predstavljala jednu sasvim druga~iju logi~ku vrstu. Poku{a}emo da poka`emo da postoji logi~ka jedinica koja je podobna za izu~avanje celine, i predla`emo da se nazove „sistem”. (...) Elementi sistema (...) ne postaju sastavni delovi sistema na osnovu njihovih imanentnih svojstava, ve} na osnovu distribucije ili rasporeda u okviru sistema. Objekat ne u~estvuje u sistemu posredstvom nekog svog inherentnog svojstva, ve} prema pozicionoj vrednosti koju ima za sistem. (Tako, na primer) neva`no je za neki linearni sistem da li ga ~ine ta~kice, krsti}i ili kru`i}i, ukoliko raspored pozicionih vrednosti ostane isti. (U tom smislu) idealno bi bilo razviti logiku sistema do te mere preciznosti, koja bi bila osnova za egzaktnu matemati~ku formulaciju veza u okviru celine.”31 Ono {to je predlo`io End`al, odnosno „razviti logiku sistema”, uradio je engleski biolog Ludvig fon Bertalanfi (Ludwig von Bertalanffy), koji po~etkom pedesetih godina postavlja tzv. „teoriju otvorenih sistema” (u fizici i biologiji), s tim {to je u kasnijim radovima ovaj koncept metodolo{ki razradio i postavio osnove op{te teorije sistema (odnosno General System Theory, ili skra}eno – GST),32 kao „novog metodolo{kog pristupa jedinstvu nauke”. Fon Bertalanfi polazi od stava da razli~iti elementi savremene nauke stalno nastoje da se razvijaju tesno povezani sli~nim, kako ka`e, „paralelnim” idejama. Ovo omogu}ava formiranje i razvijanje op{tih principa koji bi se odnosili na sve sisteme. Polaze}i od toga, Fon Bertalanfi klasifikuje sisteme na tzv. otvorene i na tzv. zatvorene sisteme, polaze}i od komunikacije sistema sa svojim okru`enjem. Pored toga, Fon Bertalanfi uvodi i koncept tzv. dinami~ke interakcije sistema sa okru`enjem. U tom smislu, otvoreni su oni sistemi koji sa svojim okru`enjem razmenjuju materiju (npr. hrana), energiju (npr. fotosinteza), odnosno informacije (npr. ~uju, vide i sl.), dok su zatvoreni oni sistemi koji sa svojim okru`enjem ne ostvaruju komunikaciju. Pada odmah u o~i da tzv. zatvoreni sistemi, u stvari, i „ne postoje”, odnosno ukoliko i postoje ne mo`e se za njih saznati, budu}i da ne ostvaruju nikakav kontakt sa svojom okolinom. To je i osnovni razlog {to je prvobitna Fon Bertalanfijeva postavka ubrzo napu{tena (~ak i od njega samog) i {to je umesto izraza „zatvoren sistem” uveden termin „relativno izolovan sistem”. Ipak, efekti ove „genijalne gre{ke” bili su, mo`e se slobodno re}i, sa stanovi{ta metodologije nau~nog istra`ivanja
31 32

A. Angyal, A Logic of Systems, System Thinking (ed. E. F. Emery), London, 1976, str. 17.

Ludwig von Bertalanffy, General System Theory – Foundation, Development, Application, Peguin Books, 1971; Ludwig von Bertalanffy, Théorie Général des Systemes, Paris, 1973; Ludwig von Bertalanffy, Allgemeine Systemtheorie, 1977, str. 259–262.

Nauka o upravljanju

169

„revolucionarni”. „Savremenu nauku karakteri{e sveop{ta specijalizacija, proistekla iz ogromne koli~ine podataka, slo`enosti tehnika i teorijskih struktura na svakom podru~ju. Sa svoje strane, ovo je dovelo do raspada nauke kao integrisane celine: nau~nici koji se bave fizikom, biologijom, psihologijom i dru{tvenim naukama, takore}i su za~aureni u sopstveni posebni svet, i veoma je te{ko voditi me|usobni razgovor (...).33 Ipak, postoje modeli, na~ela i zakoni koji su primenjivi na sisteme uop{te, ili pak njihove podgrupe, nezavisno od njihove specifi~ne vrste, prirode njihovih sastavnih elemenata, kao i odnosa snaga izme|u njih. Stoga je opravdano postaviti teoriju, ne manje-vi{e posebnih sistema, ve} op{tih principa koji mogu biti primenjeni na sistem uop{te. Na ovaj na~in dolazimo do obrazovanja jedne nove discipline, nazvane op{ta teorija sistema. Njenu osnovu ~ini formulisanje i izvo|enje onih principa koji va`e za sistem uop{te.”34 Radovi Fon Bertalanfija }e presudno uticati na to da teorija sistema, posebno u oblasti fizike i biologije, postane osnova za konstruisanje jedne „op{te teorije sistema”,35 odnosno op{te metodologije prou~avanja slo`enih dinami~nih sistema, koja }e se vremenom, po{to obuhvati i „socijalne sisteme”, uobli~iti u tzv. sistemski pristup. „Bertalanfi smatra da postoje bitni elementi koji su zajedni~ki svim podru~jima realnosti, koji karakteri{u i atomsku strukturu, kibernetsku ma{inu, biolo{ki organizam i ljudsko dru{tvo. Taj paralelizam nam pru`a mogu}nost da formuli{emo i razvijemo principe koji va`e za sve sisteme. Op{ta teorija sistema nam daje {iroki – makropogled sa ~ijeg stanovi{ta mo`emo da razmatramo sve sisteme. Fon Bertalanfi sistem defini{e kao ’kompleksnost elemenata koji se nalaze u interakciji’ (...). Tako formirana celina ima karakter otvorenog sistema koji je izlo`en uticaju spolja{njeg okru`enja. Sistem se nalazi u stalnoj dinami~koj interaciji da bi se prilagodio okru`enju i osigurao vlastiti opstanak. (...) Iako ovo izgledaju banalni iskazi, teorija sistema ozna~ila je veliku promenu optike i intelektualne perspektive iz koje se posmatra realnost.”36 Pojam „entropije” preuzet je iz (tzv. drugog zakona) termodinamike, ali u kontekstu teorije sistema, entropija postaje op{ta metodolo{ka kategorija koja ozna~ava tzv. meru „haosa”, odnosno dezintegracije jednog sistema. Entropijom
33 Ludwig von Bertalanffy, General System Theory, Human Behavior and International Politics – Contributions from Socio-Psychological Sciences (Editor – J. David Singer), Chicago, 1965, str. 20–21.

Ludwig von Bertalanffy, General System Theory, Human Begavior and International Politics – Contributions from Socio-Psychological Sciences (Editor – J. David Singer), Chicago, 1965, str. 21–22.
34

Onesin Cvitan, O pojmu op}e teorije sistema, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, Split, br. XVII, 1980, str. 149–155.
35

Miroslav Pe~ujli}, Metodologija dru{tvenih nauka, drugo, izmenjeno i dopunjeno izdanje, Beograd, 1982, str. 45–46.
36

170

S. Lili}, M. Markovi}, P. Dimitrijevi}

se ozna~ava stepen tzv. ru{ila~kog dejstva okru`enja na sistem, odnosno mera i stepen „raspada” sistema usled dejstva energetskih, materijalnih i informati~kih tokova iz okru`enja. Sistem se „raspada” ukoliko su mu komunikacioni kanali „zakr~eni”, odnosno ukoliko ne mo`e uspostaviti i uskla|ivati informacione i druge tokove, kako izme|u svojih delova (elemenata), tako i sa svojim okru`enjem.37 Kao posledica ovih stanja, sistem sa visokim stepenom informacione prohodnosti u komunikaciji se „razvija i prosperira”, dok sistem koji nije u stanju da se odupre uticaju entropije „vene i raspada se”, odnosno prelazi iz stanja organizovanosti u stanje dezintegracije. Preko op{te teorije sistema, pojam entropije uveden je i u oblast dru{tvene teorije. Dinami~nost i adaptacija sistema u odnosu na svoje okru`enje, nasuprot stati~nosti i nepromenjivosti, postaju osnov posmatranja slo`enih fenomena. Dinami~ka ravnote`a elemenata unutar sistema, kao i samog sistema i njegovog okru`enja, javlja se kao bitno svojstvo sistema. Odr`avanje ili pak promene u sistemu mogu se ostvariti razli~itim putevima koji nisu strogo mehani~ki odre|eni. Tradicionalna, i u nekim sredinama jo{ uvek dominantna istra`iva~ka orijentacija dru{tvenih nauka bila je prevashodno analiti~ke prirode. Analiti~ka orijentacija, u svom ekstremnom obliku, oli~ena je u tzv. nau~nom pozitivizmu (a u oblasti prava tzv. pravnom pozitivizmu i normativizmu). Savremeni pristupi tra`e odlu~an raskid sa ovim shvatanjima. „Op{ta teorija sistema (...) predstavlja reakciju na stav da sve {to nauka treba da radi jeste da otkriva najsitnije sadr`aje elemenata neke pojave (...), taj proces sintetizacije daje novu alternativu u kojoj se centar interesa pomera od saznanja dobijenih putem uobi~ajenih analiza, ka kvalitetu koji sistem kao celina poseduje i koji se ne mo`e razviti i locirati u pojedine delove – malo ovde, malo onde (...).”38 Postavljanje konceptualne razlike izme|u otvorenih i zatvorenih sistema u okviru op{te teorije sistema bilo je zna~ajno iz metodolo{kih razloga posebno zbog toga {to su (u istra`ivanjima koja su prethodila Fon Bertalanfijevim) u prirodnim, a naro~ito u dru{tvenim naukama, dominirala izu~avanja sa stanovi{ta zatvorenih sistema, dok su pristupi sa stanovi{ta otvorenih sistema bili retkost. Tradicionalna dru{tvena teorija je podrazumevala da su organizacije, institucije, grupe – uklju~uju}i i kategorije dr`ave i prava – zatvoreni sistemi. Savremena nau~na saznanja govore upravo suprotno: institucije, organizacije (npr. dr`ava i pravo) neophodno je prou~avati kao „otvorene sisteme”, kao sisteme koji aktivno i dinami~ki komuniciraju sa svojim dru{tvenim i ostalim (politi~kim, ekonomskim, moralnim, ideolo{kim i drugim) okru`enjem. Dva su osnovna koncepta op{te teorije
Napominjeno da nasuprot entropiji (kao meri haosa), stoji informacija kao mera organizovanosti, u smislu uspe{nog suprotstavljanja sistema dejstvu okru`enja.
37 38

A. Eddington, The Nature od The Physical World, Ann Arbour, 1958, str. 103–104.

Nauka o upravljanju

171

sistema koju je postavio Bertalanfi, i koja predstavljaju fundamentalni doprinos savremenoj nau~noj misli. „Prvi se sastoji u tome ({to) razli~iti elementi moderne nauke stalno nastoje da se razvijaju povezani paralelnim idejama. Taj paralelizam pru`a mogu}nost formulisanja i razvijanja principa koji va`e za sve sisteme. Drugi veliki doprinos sastoji se u razlikovanju i odre|enju zatvorenih i otvorenih sistema. Na prvi pogled, za one koji prou~avaju dru{tvene fenomene, razlika izme|u otvorenog i zatvorenog sistema se postavlja kao akademska, mo`e se ~ak re}i i neva`na. Me|utim, ta razlika je su{tinska razlika u pristupu, na~inu i rezultatima prou~avanja dru{tvenih fenomena. Do sada je u metodologiji i na~inu gledanja na dru{tvene fenomene, uglavnom bio dominantan pristup zatvorenog sistema. Op{ta teorija sistema zna~ajna je pre svega zbog toga {to je sistemskim pristupom promenjen cilj samih nau~nih istra`ivanja. Karakteristi~na za nauku, posebno za oblast dru{tvenih nauka, doskora je bila njena prevashodno analiti~ka i empirijska orijenatacija, usmerena ka pronala`enju ~injenica i izvo|enju eksperimenata. Naravno, ovo je bilo veoma korisno, posebno u smislu razvijanja znanja i upoznavanja sa detaljima specifi~nih i ograni~enih domena (npr. pojedinih pravnih propisa sl.). Me|utim, u uslovima neprekidnog narastanja slo`enosti, analiti~ki i empirijski pristupi su „otkazivali”, uz karakteristi~nu situaciju da op{ti koncepti i teorijski modeli ne odgovaraju stvarnosti (na primer, tzv. „raskorak prava i stvarnosti”). Empirijski pristup koji karakteri{e ranija istra`ivanja svodio se na to da se pojave prou~avaju tako {to se rastavljaju na posebne, me|usobno odvojene delove (faktore). Osnovni motiv ovakvog pristupa bio je iznala`enje „specifi~nih obele`ja” (tzv. differencia specifica), odnosno najmanjih elemenata, kao i otkrivanje pojedina~nih uzroka. na taj se na~in fizi~ka priroda i stvarnost oko nas razbijala na „masu atoma”, `ivi organizam na }elije, pona{anje na reflekse, percepcija u senzacije, pravo u norme itd. Op{ta teorija sistema i sitemski pristup, me|utim, upravo predstavljaju nepovratni rakid sa „starim i ove{talim” i te`nju ka „novom i smelom”. Op{ta sistemska teorija i metod zna~e, dakle, istra`ivanje celine – {to se ne tako davno smatralo metafizi~kim pojmom koji je izvan granica nauke. (...) Zna~enje pone{to „misti~ne” teze da je celina „ve}a od zbira njenih delova”, sastoji se prosto u tome da pojave nisu obja{njive ukoliko se posmatraju kao karakteristike izolovanih delova.”39 „Da bismo razumeli delove, moramo prou~iti celinu: sirovi empirizam bledi pred novom svetlo{}u sistemskog pristupa koji silovito prodire u sve nauke. Svet se na{ao u novoj situaciji i mora misliti na nov na~in. Mo`da to odgovara i dubokoj ljudskoj te`nji da `ivot ose}a i do`ivljava u celosti – kao celinu.”40
39 Miroslav Pe~ujli}, Metodologija dru{tvenih nauka, drugo, izmenjeno i dopunjeno izdanje, Beograd, 1982, str. 46–47. 40 Miroslav Pe~ujli}, Metodologija dru{tvenih nauka, drugo, izmenjeno i dopunjeno izdanje, Beograd, 1982, str. 53.

172

S. Lili}, M. Markovi}, P. Dimitrijevi}

3. TEORIJA UPRAVLJANJA
Polaze}i od stava da je kibernetika op{ta disciplina koja se bavi „procesom komunikacije i kontrole” u slo`enim dinami~kim sistemima, prirodno je da je „fenomen upravljanja” jedna od njenih osnovnih kategorija. Kao {to je slu~aj i sa drugim „metapojmovima”, kibernetika je pojmu „upravljanje” dala novu sadr`inu, tako da, u naj{irem smislu posmatrano, predstavlja cirkulaciju, odnosno obradu informacija. U upravljanju shva}enom kao komunikacioni proces informacija igra presudnu ulogu. Kibernetika je sadr`inski „oplemenila” upravljanje po vi{e osnova, a u tom kontekstu od posebnog je zna~aja rad Kibernetika i upravljanje britanskog nau~nika Staforda Bira (Stafford Beer):41 „Pre kibernetike, ve}ina nau~nih istra`ivanja u vezi upravljanja koncentrisala se uglavnom na jednostavne sisteme u izolovanim uslovima.”42 Upravljanje dru{tvenim poslovima tradicionalno se shvatalo kao ve{tina, odnosno iskustvo, intuicija, pa ~ak i lukavstvo. Nasuprot tome, kibernetika prilazi upravljanju prvenstveno sa aspekta uloge informacija u procesu, postavljaju}i tako „funkciju upravljanja” u kontekst „regulacije sistema”. Polaze}i od toga, izvodi se op{ti stav da se svaki sistem sastoji od upravlja~kog podsistema, sa jedne, i upravljanog podsistema, sa druge strane, kao i stav da se i informacije, koje ~ine „supstrat” upravljanja, sastoje od dve vrste: direktnih informacija, koje teku od upravlja~kog podsistema ka upravljanom podsistemu, i povratnih informacija, koje teku od upravljanog podsistema ka upravlja~kom podsistemu. U ovakvim uslovima, presudan je zna~aj „povratne veze” u procesu upravljanja, ~ime se zatvara komunikacioni tok u sistemu. „Najsa`etije re~eno, upravljanje u kibernetskom tuma~enju je proces prevo|enja sistema iz jednog stanja u drugo, novo stanje. Sam taj proces se sastoji u smanjenju neodre|enosti kod pona{anja (kretanja) sistema. (...) U najop{tijem smislu upravljanje mo`emo definisati kao proces regulisanja (sre|ivanja i ure|ivanja) objekta, odnosno kao proces koji omogu}uje bitisanje i razvoj i pored stalnih izmena uslova okoline, i pored njenih izmenjenih uticaja. Okolina neprekidno i na razne na~ine vr{i sve nove i nove uticaje koji su usmereni na pove}anje dezorganizacije, na njegovo rastakanje i napokon na uni{tenje kvalitativne celovitosti njegovog ’ja’. (...) Antientropski karakter procesa upravljanja jeste op{ta pojava koju je otkrila kibernetika. (...) Kibernetika je otkrila op{te jedinstvo procesa upravljanja, koje se sastoji u tome, {to se ovi procesi, bez obzira gde se zbivaju, karakteri{u ta~nom koli~inskom merom, odnosno smanjenjem entropije.
41 42

Stafford Beer, Cybernetics and Management, English University Press, London, 1959.

Stafford Beer, Decision and Control – The Meaning of Operational Research and Management Cybernetics, London-New York-Sydney-Toronto (5th printing), 1966, str. 255.

Nauka o upravljanju

173

Odr`avanje dinami~ke ravnote`e sistema komplikuje se time {to takvi sistemi funkcioni{u u uslovima stalnih unutra{njih i spoljnih izmena. A to zna~i, da je zadatak upravljanja u tome da obezbe|uje blagovremeno i efikasno preure|enje strukture sistema, shodno izmenjenim uslovima. (...) Takvi sistemi imaju ulaze iz okoline i izlaze u okolinu, i zatvoreni su u smislu cirkulacije informacija, dok su otvoreni u smislu cirkulacije materije i energije.”43 U vezi sa upravljanjem dru{tvenim sistemima, najzna~ajnija okolnost je priprema, dono{enje i izvr{avanje „odluka”. Pravni sistem, primer je par excellence za ovu konstataciju. Upravljati dru{tvenim sistemom mogu}e je samo na osnovu pravovremene i kvalitetne odluke. Dono{enje odluke zahteva ispunjenje niza pretpostavki, izme|u ostalih i postojanje pravovremenih, relevantnih i kvalitetnih informacija, odnosno podataka. Pripremanje odluke obi~no je povezano sa vi{e zna~ajnih faktora, pre svega: a) odre|ivanjem i postavljanjem cilja; b) razradom najbolje strategije njegovog ostvarenja; c) utvr|ivanjem minimalnih, maksimalnih i optimalnih varijanti ostvarivanja odluke; d) selekcijom ljudi za ostvarivanje pojedinih faza u procesu; e) obezbe|ivanjem materijalnih i drugih sredstava; f) uspostavljanjem odgovaraju}eg sistema „odnosa i veza” izme|u ljudi i sredstava radi ostvarivanja cilja itd. Pripremanje i dono{enje odluka zahteva odre|ena znanja i iskustva. Razrada i priprema odluke treba da ima nau~nu podlogu – od organizatora se zahtevaju odre|ena znanja, a po mogu}nosti i iskustvo. Pod op{tim okriljem kibernetike razvio se znatan broj nau~nih metoda i tehnika dono{enja odluka, izme|u ostalih: sistemska analiza (systems analysis), operaciona istra`ivanja (operational research), teorija igara (games theory), mre`no planiranje (network planning), metod „crne kutije” (black-box method), matemati~ko modeliranje i drugi. Doneti odluku (pismeno ili usmeno) zna~i kona~no formulisati cilj upravljanja. Sa`eto re~eno: „Racionalno upravljanje dru{tvom zavisi od kvaliteta i koli~ine informacija.”45 „Upravljanje je stabiliziraju}i informacioni proces slo`enih sistema. Tokom ve}eg dela svoje istorije, civilizovani ~ovek smatrao je upravljanje (vladanje) kao pravno pitanje: izdavanje zapovesti, vr{enje nadzora i, pre svega, dono{enje i sprovo|enje zakona. (...) Sa ove ta~ke gledi{ta, me|utim, jasno je da se zapovesti, dr`avni nadzor i zakoni mogu najbolje shvatiti kao regulacioni mehanizmi samoupravlja~kog sistema.”46
43 Rajko Tomovi}, Radivoj Petrovi}, Moderni pogledi na upravljanje sistemima, Beograd, 1970, str. 70. 44 45

Mirko Markovi}, Prilaz kibernetici, Beograd, 1972, str. 33–38.

Miroslav Pe~ujli}, Kibernetika-Dru{tvena mo}-~ovek, Socijalizam, Beograd, br. 10, 1970, str. 1241 (1236–1255). Stafford Beer, Decision and Control – The Meaning of Operational Research and Management Cybernetics, London-New York-Sidney-Toronto (5th printing), 1966, str. 461.
46

174

S. Lili}, M. Markovi}, P. Dimitrijevi}

Mo`e se tako|e re}i da se kibernetika bavi i „optimalnim upravljanjem” u slo`enim sistemima. U tom smislu, kibernetika razara|uje metode i sredstva upravljanja kako bi se ciljevi postigli sa najmanjim utro{kom materijalnih sredstava, rada i vremena. Upravljanje u kibernetskom smislu ne mo`e se shvatiti bez razumevanja koncepta feed-back, odnosno povratne veze (odnosno, prema ranijoj terminologiji, „povratne sprege”). Zbog toga je kibernetski koncept upravljanja neposredno vezan za koncept povratne veze, odnosno za povratnu informaciju koja od upravljanog podsistema „kru`i” ka regulatoru. Tako, informacije koje nose upravlja~ke poruke mogu se nazvati informacijama direktne veze, dok se informacije koje upravlja~ki podsistem prima od objekta upravljanja (o tome kako su prethodne poruke ostvarene, kao i o stanju i uticaju okoline), mogu nazvati povratne informacije. Jo{ bolje je ovaj stav formulisao sam Viner. „Ponavljam, povratna veza je metod upravljanja nekim sistemom koriste}i se rezultatima njegovog ranijeg delovanja.”47

47 Norbert Viner, Kibernetika i dru{tvo , Beograd, 1964, str. 82. „Ako se ovi rezultati upotrebljavaju samo kao numeri~ki podaci za kritikovanje sistema i za njegovu regulaciju, onda imamo jednostavnu povratnu vezu, odnosno onu koju primenjuju in`enjeri u automatici. Ako su, me|utim, informacije koje se vra}aju iz obavljene radnje, sposobne da izmene op{ti na~in i stil delovanja, onda imamo proces koji se mo`e nazvati u~enjem” (str. 83).

Nauka o upravljanju

175

B. PRAVNA DR@AVA
Slobodan Jovanovi}

PORATNA DR@AVA
OP[TI POGLED
1. PRAVNA DR@AVA I PORATNE USTANOVE U poratnoj Evropi svugde vi{e ili manje prodiru ustanove koje ne odgovaraju na~elima stare pravne dr`ave. U pravnoj dr`avi, gra|anin je bio slobodan u tome smislu {to je njegova sloboda bila ograni~ena samo zakonom, i {to je zakonodavna vlast bila starija od ostalih vlasti. Posle rata nadmo}nost zakonodavne vlasti do{la je pod pitanje. U Engleskoj i Francuskoj parlament je zadr`ao stare{instvo nad vladom, ali izdavanje zakona pre{lo je dobrim delom iz nadle`nosti parlamenta u nadle`nost vlade, koja je dobila pravo da u vidu uredaba izdaje zakone. U Italiji i Nema~koj parlament je stavljen u podre|en polo`aj prema vladi: tu je mesto zakonodavne vlasti izvr{na vlast postala vrhovni organ dr`ave. U Rusiji zbrisana je razlika izme|u zakonodavne i izvr{ne vlasti: sovjeti su nadle`ni i za zakonodavne i za izvr{ne akte. Ovim poja~avanjem izvr{ne vlasti koje se opa`a od Engleske pa do Rusije, omogu}ava se br`e, usredsre|enije, metodi~nije vo|enje dr`avnih poslova – ali u isto vreme umanjuje se pravna bezbednost gra|ana. Poja~anje izvr{ne vlasti, to je ustvari njeno osloba|anje zakonskih ograni~enja – dakle, slabljenje snage zakona, koji je izvor pravne bezbednosti gra|ana. Ako bi tehni~ki razlozi govorili za poja~avanje izvr{ne vlasti, pravni bi razlozi govorili protiv: prema tome {to karakteri{e poratno doba, to je u vidu poja~avanja izvr{ne vlasti prete`nost tehnike nad pravom. Od francuske revolucije pa do svetskog rata vladalo je nepoverenje prema dr`avnoj vlasti zbog njenog su`avanja li~ne slobode i zbog nesavr{enosti njenog
* Slobodan Jovanovi}, Poratna dr`ava, Geca Kon, Beograd, 1936, str. 165–185.

176

Slobodan Jovanovi}

~inovni~kog aparata. Jedan od glavnih razloga koji se u to doba navodio protiv socijalizma, bio je taj, da bi socijalisti~ka dr`ava jo{ vi{e suzila li~nu slobodu, i jo{ vi{e natovarila na ~inovni{tvo zadatke koji ga prema{aju. Privredni `ivot i duhovni `ivot obele`avani su kao oblasti u koje dr`ava treba da se {to manje me{a. Slobodna utakmica i u oblasti proizvodnje ekonomskih dobara i u oblasti stvaranja moralnih vrednosti, bila je jedna vrsta dogme. Posle svetskoga rata udarilo se drugim putem. Sada se od dr`ave tra`i da silom vlasti, po jednom vi{e ili manje racionalnom planu, uredi i privredni i duhovni `ivot. Umesto slobodne misli i slobode diskusije – dr`avna ideologija, dosledno izvedena, spre~ava i slobodu veroispovresti, i slobodu nauke, i slobodu {tampe. U Italiji, Nema~koj, Rusiji dr`avna nadle`nost pro{irena je u toj meri da obuhvata gotovo ceo dru{tveni `ivot; s tim u vezi li~na sloboda obescenjena je zbog ogromno razgranate i ogromno pretovarene dr`avne ma{inerije. Ni u Francuskoj ni u Engleskoj dr`avna nadle`nost nije na isti na~in ra{irena, ali i u tim zemljama dr`avni nadzor privrednog `ivota mnogo je ve}i nego {to je bio pre rata. Duhovni `ivot ostao je i dalje slobodan. U Italiji, Nema~koj, Rusiji novo dr`avno ure|enje bilo je posledica jednog ideolo{kog pokreta, koji je, zapo~et od jedne manjine, zahvatio postepeno masu. Taj ideolo{ki pokret imao bi sli~nosti s verskim pokretima: ista nestrpljivost prema suprotnim gledi{tima, ista revnost u vrbovanju pristalica, isto negovanje kolektivnih obreda i sve~anosti koji se zavr{avaju kolektivnim zanosom i ushi}enjem. Ceo taj ideolo{ki pokret rukovo|en je jednom dr`avnom strankom, koja je sve druge stranke ugu{ila. Ni u Engleskoj ni u Francuskoj sli~ni pokreti nisu imali uspeha, ali i tu se posredstvom strana~kih koalicija poku{avalo stvaranje jedne velike stranke koja bi za neko vreme imala monopol vlasti. Po tome bi izgledalo da se posle rata, stvaranjem strana~kih blokova i kartela ili stvaranjem jedne dr`avne stranke, strana~ka utakmica jako su`ava ili sasvim onemogu}ava. Strana~ki `ivot nije vi{e slobodan, nego regulisan. Poratna dr`ava, koliko od nje zavisi, bri{e ili umanjuje razlike pravne, ekonomske, kulturne. U Rusiji se uni{tavaju klase. U Nema~koj se progone oni koji nisu ~iste nema~ke krvi. U Italiji se izra|uje obrazac dobrog gra|anina kome svi treba da se saobraze. Vi{e ili manje u svima zemljama umanjuju se pravne razlike izme|u ~oveka i `ene, imovinske razlike izme|u bogata{a i siromaha, kulturne razlike izme|u varo{ana i seljaka; ~ak pomo}u narodnog prosve}ivanja umanjuju se razlike izme|u obrazovanih i neobrazovanih. I tamo, dakle, gde nije pobedio komunizam ili fa{izam, dr`ava vr{i izjedna~ivanje svojih gra|ana. Demokratija je bila unela u svoj program i slobodu i jednakost. U Italiji, Nema~koj, Rusiji sloboda je `rtvovana jednakosti. Pojedinac slobodan i sposoban za samoupravljanje va`i kao dru{tveno manje koristan nego pojedinac organizovan

Poratna dr`ava

177

i sposoban za dru{tveni rad. Sledstveno, ideja prava preobra`ava se od individualne u socijalnu. Pravo se vi{e izjedna~uje s dru{tvenom grupom i njenom organizacijom, nego sa pojedincem i njegovom slobodom. Kroz grupu, kao njen ~lan, pojedinac sigurnije dolazi do pravnog priznanja i pravne za{tite nego uzet sam za sebe. Dr`ava se ne defini{e vi{e kao skup pojedinaca; u njen sastav, kao subjekti javnog prava, prodiru razne grupe – grupe ekonomskog i profesionalnog karaktera kao korporacije i sindikati u Italiji – grupe klasnog karaktera kao sovjeti u Rusiji – grupe politi~kog karaktera kao dr`avne stranke u Italiji, Rusiji i Nema~koj. Dokle vrednost pojedinaca pada, vrednost dr`ave raste. Uspeh dr`ave postao je pre~i od svega; ona se ne da sputavati u svome radu apstraktnim idejama pravde i slobode; staro na~elo dr`avnog razloga do{lo je ponovo u va`nost, samo je ne{to druk~ije formulisano: „Celina je glavnija od delova”. Dokle se dr`ava shvatala samo kao vlast, ona ni iz daleka nije bila tako mo}na kao sada kada se shvata kao nosilac dru{tvene ideje; u ime „dru{tvenosti” ona sme sve. Njena uprava prelazi s narodnih predstavnika na stru~ne ~inovnike. Vlada narodnih predstavnika bila je opravdana onda kada se u dr`avi gledala vlast, koja mo`e biti opasna za narodnu slobodu, i na koju narod valja stalno da motri preko svojih ljudi. Ali danas kada se dr`ava zami{lja kao jedno dru{tveno preduze}e, njoj su potrebni stru~njaci koji razumeju posao – i tim stru~njacima narodni ljudi treba {to manje da smetaju. Dr`ava se sada vodi kao banka ili kao fabrika – poslovno i stru~nja~ki. Sa gledi{ta predratne demokratije ovakav na~in dr`avne uprave bio bi za osudu kao birokratski despotizam; po novim pojmovima, on je za pohvalu kao racionalizacija dr`avne tehnike. Nove ustanove nagove{tavaju jednu dr`avu u kojoj bi bilo manje slobode i prava, ali vi{e autoriteta i organizacije; jednu dr`avu koja bi imala vi{e plana i savr{eniju tehniku, ali koja bi ba{ stoga bila prinu|ena da vr{i izjedna~ivanje pojedinaca. 2 FA[IZAM I KOMUNIZAM ^esto se ~uje da je doba pravne dr`ave, odnosno demokratije pro{lo – i da je samo pitanje, da li }e preovladati fa{isti~ko ili komunisti~ko shvatanje dr`ave. Razlike izme|u ta dva shvatanja jesu ove. Fa{izam zadr`ava klasne razlike koje komunizam uni{tava. Demokratija je ostavljala sredstva proizvodnje u privatnoj svojini kapitalisti~ke klase, ali je op{tim pravom glasa omogu}ila radni~koj klasi da dobije prete`ni uticaj na parlament. Demokratija se nadala da }e se izme|u kapitalisti~ke klase, koja je imala ekonomsku nadmo}nost bez politi~ke, i radni~ke klase, koja je imala politi~ku nadmo}nost bez ekonomske, posti}i neka vrsta ravnote`e koja }e obezbe|ivati dru{tveni mir. Fa{izam spori da se demokratskim metodama postigao dru{tveni

178

Slobodan Jovanovi}

mir. Parlamenti iz op{teg prava glasa, u svojim poku{ajima regulisanja ekonomskih odnosa, stavljaju se suvi{e na stranu radni{tva. Time izazivaju nezadovoljstvo i otpor kapitalista, u isto vreme kad u radni{tvu bude sve ve}e `elje i sve bezobzirnije zahteve. Dru{tvenog mira nema, dakle – i ne samo to, nego se neprestanim popu{tanjem radni{tvu postepeno dezorganizuje ceo kapitalisti~ki sistem. Po mi{ljenju fa{ista, dr`ava ne sme biti za{titnik nijedne klase, ~ak ni one najslabije: ina~e iz sau~e{}a prema jednoj klasi upropasti}e narodnu privredu. Dr`avno me{anje u ekonomske odnose korisno je samo onda ako dr`ava ima autoriteta i snage da se klasama nametne za sudiju, koji njihov slepi egoizam suzbija u ime jednog nepristrasnog i objektivnog gledi{ta. U demokratiji, dr`ava nema prema klasama dovoljno autoriteta, jer zavisi od bira~kog tela, {to }e re}i, od ni`nih klasa, koje u tom telu imaju ve}inu. Fa{isti tra`e stoga takvu dr`avnu organizaciju u kojoj }e dr`ava crpsti svoj autoritet iz sebe same, i mo}i da govori ~ak i brojno najja~oj klasi kao njen zapovednik, a ne kao njen poslu{nik. Komunisti optu`uju fa{iste da su, pod izgovorom neutralisanja dr`avne vlasti, na~inili dr`avu poslednjom odbranom bur`oazije. Upla{ena uspesima radni~ke stranke u parlamentima op{teg prava glasa, bur`oazija je u fa{isti~kim dr`avama uni{tila parlamentarni re`im i zavela diktaturu. Diktatura ima da prese~e dalje razvijanje radni~kog zakonodavstva i da uzme u za{titu interese kapitalizma, koji je zapao u krizu. Po mi{ljenju komunista, dr`ava ne mo`e biti nepristrasni sudija u borbi klasa: dru{tveni mir ne treba stoga o~ekivati od dr`avne nepristrasnosti, nego od ukidanja klasa. I fa{izam i komunizam praktikuju diktaturu. Komunizam ozna~ava svoju diktaturu kao privremenu meru, koja }e trajati samo dokle se ne izvr{i prelaz iz klasnog dru{tva u besklasno. Fa{izam je stalno vezan za diktaturu ili ta~nije re~eno za autoritarnu vladu. Njegove su osnovne postavke: (1) da se klase kao nu`nosti dru{tvenog razvitka ne mogu ukinuti i (2) da klase, ako se ostave bez dr`avnog nadzora, razoravaju svojom isklju~ivo{}u i svojim sukobima dr`avno jedinstvo. Iz ovih postavki izvodi se zaklju~ak da je neophodno potrebna jaka vlast koja }e dr`ati klase u stezi. Komunizam prikazuje sebe sama kao jednu fazu u razvitku demokratije: prelaz iz politi~ke demokratije u socijalnu. Fa{izam, naprotiv, prekida s demokrtijom, bar s ovakvom kakva danas postoji u predstavni~ko parlamentarnoj formi: nasuprot idejama li~ne slobode i narodne vlade fa{izam o`ivljava ideje autoriteta vlasti i dr`avnog apsolutizma. U svojoj prognozi budu}ih preobra`avanja dr`ave, komunisti su pod uticajem primera francuske revolucije. Kao {to je tada bur`oazija osvojila dr`avnu vlast, tako }e i slede}a revolucija biti klasna, zamenjuju}i vladu bur`oazije diktaturom proletariata. Fa{isti ne primaju diktaturu proletarijata. Ukidanje klasa koje bi se njome imalo izvr{iti, bilo bi, po njihovom

Poratna dr`ava

179

mi{ljenju, vra}anje unazad. Klasne razlike su obele`je razvijenije i slo`enije dru{tvene sredine, kao {to je jednakost obele`je prostije i primitivnije dru{tvene sredine. Zato ne treba govoriti o ukidanju klasnih razlika, nego samo o njihovom ubla`avanju, kako se klasni sukobi ne bi toliko zao{trili da zagroze dr`avnom jedinstvu. Ubla`avanje klasnih razlika da se izvesti samo putem integriranja klasa u dr`avu; ukoliko se klase budu ve}ma ose}ale kao delovi dr`avne celine, utoliko }e biti jedna prema drugoj trpeljivije, i u isto vreme raspolo`enije da jedna s drugom sara|uju. Ako komunisti stoje pod uticajem primera francuske revolucije, fa{isti stoje pod uticajem primera apsolutne monarhije, koja je stvorila dr`avu ve}ih razmera i ja~e usredsre|enosti nego {to je bila dr`ava srednjeg veka. Kao {to je apsolutna monarhija uspela da nametne dr`avnu ideju pokrajinama i stale`ima, tako bi fa{isti~ki re`im hteo da je nametne klasama. Iako su razlike izme|u fa{izma i komunizma ne samo znatne nego bitne, ipak su oba ta sistema podjednako upravljena protiv sredobe`nih te`nji klasa. Fa{isti veruju da bi dr`ava, samim tim {to je ve}a dru{tvena grupa nego klase, imala snage da nadvlada klase: treba joj samo dati takvu organizaciju da nosioci njene vlasti budu oslobo|eni zavisnosti kako od vi{ih tako i od ni`ih klasa. Komunisti naprotiv dr`e da su klase ja~a dru{tvena snaga od dr`ave; dr`ava ih ne mo`e nikada nadvladati – i to {to nazivamo dr`avnim jedinstvom mo`e biti spaseno samo tako, ako ona klasa koja je najja~a, a to je proletarijat, uni{ti sve druge klase. Spor fa{ista i komunista dovodi nas opet na stari teorijski spor o odnosu izme|u dr`ave i drugih dru{tvenih grupa i o tome da li je dr`ava samo jedna organizacija koja neminovno slu`i najja~oj dru{tvenoj grupi, ili, naprotiv, predstavlja samostalnu dru{tvenu snagu. 3. DR@AVA MASE Bila ure|ena demokratski ili fa{isti~ki ili komunisti~ki, savremena dr`ava ostaje dr`ava mase. Ona postavlja i pred demokratiju i pred fa{izam i pred komunizam iste probleme, i ti sistemi razlikuju se jedan od drugoga samo time {to iste probleme na razli~ite na~ine re{avaju. [ta zna~i dr`ava mase? Jo{ otkako se iza{lo iz srednjeg veka, dr`ava se stalno razvija kao vojna i kao privredna sila. I s vojnog i s privrednog gledi{ta velika dr`ava ima vi{e izgleda na uspeh nego mala dr`ava: otuda kod dr`ave te`nja za {irenjem u prostoru: ta je te`nja stvorila ove velike teritorijalne dr`ave koje nazivamo velikim silama. Od francuske revolucije, dr`ava raste ne samo spolja, u {irinu, nego, ako tako mo`emo re}i, i iznutra, u dubinu. Do francuske revolucije, dr`ava je pripadala gornjim slojevima; donji slojevi nisu imali glasa u njenim poslovima. Dr`ava se koristila tim slojevima vojno i finansiski, ali u naknadu zato nije im davala politi~kih prava. Ta prava donji slojevi dobijaju tek s

180

Slobodan Jovanovi}

francuskom revolucijom. Dotle pasivni delovi dr`ave, oni postaju njeni aktivni delovi. S ulaskom donjih slojeva u dr`avnu organizaciju nastaje dr`ava mase. Dr`ava mase postavlja u prvom redu ovaj problem. Kako da se te velike mase koje je dr`ava obuhvatila, odr`e u vezi i jedinstvu? To je pre svega tehni~ki problem. Vlada nad velikim masama pretpostavlja razvijenija saobra}ajna sredstva – pretpostavlja savr{eniji ~inovni~ki aparat – pretpostavlja slo`eniju dr`avnu organizaciju razbijanjem velikih masa na manje grupe koje je lak{e organizovati (federalizam, decentralizacija, fa{isti~ki sindikati i korporacije). Ali pored ovog tehni~kog problema postoji i jedan moralni problem: kako da se te velike mase nadahnu jedinstvom svesti. Dr`ava nije samo poslovna, nego i duhovna celina. Jo{ francuski filosof M a l b r a n { (Malebranche) u XVII veku razlikovao je dve vrste dru{tva: dru{tva trgova~ka (bolje re}i: privredna) i dru{tva verska (bolje re}i: privredna) i dru{tva verska (bolje re}i: moralna). Trgova~ka se osnivaju na podeli rada i na raznostrukosti; imaju za cilj zadovoljavanje materialnih potreba, te`e jednoj organizaciji specializovanoj i mehanizovanoj, koja na {to savr{eniji na~in obezbe|uje odr`avanje i razvijanje `ivota. Verska dru{tva ne osnivaju se na raznostrukosti, nego na zajednici: u tim dru{tvima ljudi se ne razlikuju po poslu koji rade i po mestu koje zauzimaju u procesu proizvodnje: oni gledaju jedni u drugima samo „bli`nje”. Ovoj Malbran{ovoj razlici izme|u trgova~kih i verskih dru{tava odgovara razlika koju je nema~ki sociolog T e n i e s (Tönnies) povukao izme|u „dru{tva” i „zajednice”. U dru{tvu, ljudi stoje jedni prema drugima kao odvojene, jedna drugoj tu|e li~nosti, koje imaju izme|u sebe samo poslovne odnose, po na~elu do ut des. Tu se pita samo jedno: {ta i koliko mo`e ko da u~ini; intimna li~na svojstva ne uzimaju se u obzir; sve je ra~un nepristrasan, istina, ali i bezdu{an. U zajednici (porodica je njen najbolji primer) ljudi ~ine jednu celinu; koliko }e ko kome u~initi, ne odre|uje se strogo ra~unski, nego po meri uzajamnih simpatija: subjektivno merilo, a ne objektivno. Dru{tvo je ne{to apstraktno-mehani~ko, a zajednica ne{to konkretno-organsko. Kao i Tenies, tako je i Spenser razlikovao dve vrste grupa: grupe osnovane na pravdi ili razumu – i grupe osnovane na simpatiji ili milosr|u. Dr`ava bi trebala da bude u isto vreme i „dru{tvo” i „zajednica”. S jedne strane, kao vojska, kao sud, kao ~inovni{tvo, dr`ava je organizovana na sasvim objektivnoj osnovi: tu nema sentimentalnosti, nego stroga disciplina, stroga primena zakona, stroga poslovnost. To je ona strana dr`ave koja li~i na dru{tvo. Ali ima druga jedna strana koja li~i na zajednicu. To su izvesna ose}anja solidarnosti koja njene ~lanove spajaju ne samo interesima, nego i simpatijama, kao da bi svi ~inili jednu veliku porodicu. Kada se govori o dr`avi ko o procesu integracije (v. str. 448), misli se izme|u ostaloga i na ove moralne veze koje ~lanovima iste

Poratna dr`ava

181

dr`ave daju izgled jednog duhovnog bratstva. Ukoliko dr`ava postaje dr`ava mase, sve je te`e odr`ati me|u njenim ~lanovima ovu prisnu ose}ajnost kojom se odlikuje jedna „zajednica”. Ona se sve vi{e svodi na spolja{nju organizaciju zajedni~kog `ivota – {to }e re}i, sve je manje zajednica, a sve vi{e dru{tvo. Demokratija je mislila da je pitanje moralnog jedinstva dr`ave re{ila mnogo uspe{nije nego raniji re`im. (1) Ona je dala narodnu vladu, koja nije predstavljala pojedine klase i stale`e, nego je predstavljala narod kao jednu celinu („narodna suverenost”). (2) Ona je dala slobodu {tampe. Ne samo da su sva mi{ljenja ma koliko suprotna dolazila do izraza, nego se putem prepirke vr{ilo izjedna~avanje mi{ljenja, i stvaralo „javno mnenje”. (3) Demokratija se dopunjavala jo{ nacionalizmom, koji je me|u velikim kolektivnim ose}anjima bio jedno od najdubljih. Op{ta volja, javna svest, „sveta ljubav otad`bine” – zar sve to nije bilo dovoljno da o~uva dr`avi karakter „zajednice”? Fa{isti ne veruju u uspe{nost ovih demokratskih metoda. Pod vladom narodne volje otvorio se u demokratiji rat klasa i stranaka, koji neki put i politi~ki i privredni `ivot dr`ave dovodi do paralize. Sloboda {tampe, pozvana da izjedna~uje mi{ljenja, neki put samo ih jo{ vi{e jedno drugome supro}ava. Nacionalizam tek u vreme rata budi se s punom snagom; u doba mira, on se uspavljuje; gra|ani tada ja~e ose}aju svoju stranku i svoju klasu, nego svoju naciju. Demokratija, koja se nadala da }e zbratimiti sve gra|ane kao ~lanove istog suverenog naroda i iste etni~ke zajednice – demokratija se u praksi izmetnula u re`im nesloge i razdora. To je stalni gra|anski rat koji se ne vodi oru`jem nego glasa~kim ceduljama i novinarskim ~lancima. Po{to je osudio demokratske metode, fa{izam je tra`io nove na~ine za stvaranje moralnog jedinstva dr`ave. On je zadr`ao dve demokratske ustanove: stranku i {tampu, ali te stare ustanove upotrebio je na nov na~in. Ukinuo je utakmicu stranaka i novina. Ustanovio je samo jednu stranku, i upotrebu {tampe za ciljeve politi~ke propagande dopustio samo toj stranci. Demokratija je polazila od pretpostavke, da se izjedna~eno javno mnenje stvara pre a posle putem slobodne prepirke. Fa{izam polazi od pretpostavke da se kod velikih masa jedinstvo uverenja stvara sasvim suprotnim na~inom, a to je ukidanjem slobodne prepirke. Ako se isklju~e sve druge propagande osim jedne jedine, onda se neprestanim ponavljanjem istih formula koje niko ne sme pretresati ni osporavati, proizvodi neo~ekivano brzo i potpuno izjedna~enost mi{ljenja. To }e biti takav fanatizam kakav po ja~ini ne}e ustupati ni verskom fanatizmu. Demokratske metode dobre su za bu|enje svesti kod pojedinaca, ali nisu dobre za stvaranje kolektivne svesti kod mase. Stvaranje ove poslednje jeste jedna vrsta psihoze u kojoj se li~na svest ne budi, nego uspavljuje, i u kojoj samostalnost i kriti~nost mi{ljenja nije mogu}na.

182

Slobodan Jovanovi}

Ukratko, demokrati su verovali u mogu}nost prosve}ivanja naroda; fa{isti su na{li ve{tinu hipnotisanja naroda. Fa{isti~ke metode usvaja i nacionalsocializam, ali on ih upotrebljuje za stvaranje jedne psihoze koja nije istovetna sa fa{isti~kom psihozom. Fa{izam bi hteo da izazove onakav zanos za dr`avom i onakvo u`ivljavanje u dr`avu kako je bilo svojstveno gra|anima anti~kih republika, koji su svoju li~nu sre}u gledali u slavi svog grada. Nacionalsocializam bi hteo da izazove onakva ose}anja rasnog ponosa i vite{ke ~esti, ratnog bratinstva i vernosti prema vo|u kakvim su se odlikovala ratni~ka plemena ranog srednjeg veka. Ali i fa{izam i nacionalsocializam sla`u se u tome da dr`avnu organizaciju treba u~vrstiti psihozama mase koje bi se pravile ve{ta~kim na~inom, po jednom planu ozgo. I komunizam se slu`i fa{isti~kim metodama, ali on se ne zadovoljava kao fa{izam moralnim izjedna~ivanjem. On te`i jo{ i materialnom izjedna~ivanju. Po komunisti~koj doktrini, bez materijalnog izjedna~ivanja nema ni moralnog. Dokle izme|u ljudi postoje klasne razlike, njihovo moralno izjedna~avanje osta}e prazna re~: ekonomske suprotnosti nagrizaju i rastvaraju i naj~vr{}e moralne zajednice. Ukinite klase, prenesite sredstva proizvodnje u dru{tvenu svojinu, stavite ljude pod iste ekonomske uslove, posle te materijalne jednakosti mora do}i i moralna. Kad svi budemo proleteri, svi }emo imati istu proletersku svest. I demokratija i fa{izam i komunizam jesu napori da se dr`avama velikih masa da potrebno moralno jedinstvo, da im se, dopunjuju}i dru{tvenu tehniku dru{tvenom sve{}u, sa~uva pored karaktera dru{tva i karakter zajednice1 Demokratija te`i moralnom izjedna~avanju putem slobodne prepirke; fa{izam i komunizam te`e moralnom izjedna~ivanju putem fanatizovanja mase koje vr{i dr`avna vlast; komunizam slu`i se tako|e fanatizovanjem mase, ali osim toga,
Za fa{izam bi se moglo re}i da u svom shvatanju dr`ave suvi{e poja~ava karakter zajednice, dokle komunizam suvi{e poja~ava karakter dru{tva. Po fa{isti~kom shvatanju, moralno jedinstvo dr`ave treba posti}i ma po koju cenu, ma i posredstvom psihoze mase, koja predstavlja psihi~ka stanja ni`eg stupnja. Ne uzima se u obzir da psihoza mase mo`e postati smetnja za onaj pravni i ekonomski racionalizam koji je neophodno potreban savremenoj dr`avi. Pretpostavlja se da se kolektiviziranjem svesti mo`e uspeti da dru{tvene klase, ostaju}i i dalje diferencirane, budu ipak isceljene od klasne isklju~ivosti i sebi~nosti. [to je glavno, veruje se da moralno jedinstvo dr`ave nikad ne mo`e biti suvi{e potpuno, i da stoga treba spre~avati svaku opoziciju i kritiku. Sve su to preteranosti shvatanja dr`ave kao moralnog jedinstva. Komunizam, obrnuto, preteruje sa shvatanjem dr`ave kao poslovnog jedinstva. Po tome shvatanju dr`avu treba urediti kao zadrugu proizvo|a~a koji su ~lanovi vezani izme|u sebe prvenstveno podelom rada. Sam fakt njihove me|uzavinosti kao poslenika istog preduze}a izazva}e u njima potrebna ose}anja solidarnosti i pretvori}e njihovu vezu od poslovne u moralnu. Moralno jedinstvo bi}e neizbe`na posledica racionalno ure|enog dru{tvenog rada. Komunizam toliko preteruje s idejom dr`ava-dru{tvo da ideja dr`ava-zajednica gubi samostalan zna~aj i postaje refleks ideje dr`ava-dru{tvo.
1

Poratna dr`ava

183

te`i moralnom izjedna~ivanju jo{ i putem materijalnog izjedna~ivanja. Ma koliko se te metode izme|u sebe razlikovale, sve su nadahnute istim uverenjem, da se dr`ava mase ne mo`e upravljati bez izjedna~enog, nivelisanog, standardizovanog pojedinca. Demokratija je `elela da moralno jedinstvo dr`ave obezbedi bez `rtvovanja moralne slobode pojedinca: zato je i poku{avala da zajedni~ku svest proizvede putem slobodne prepirke. Njoj se zameralo da je na taj na~in toliko probudila pojedina~nu svest, kao i posebne strana~ke i klasne svesti da je vi{e ote`ala, nego olak{ala stvaranje jedne op{te svesti. Fa{izmu i komunizmu zamera se obrnuto, da do op{te svesti dolaze ugu{ivanjem li~nih svesti. Radi moralnog jedinstva dr`ave uni{tava se moralna samostalnost pojedinca. Da li skup moralno nesamostalnih i stoga moralno nerazvijenih pojedinaca mo`e ~initi moralnu zajednicu u pravom smislu re~i? Ako se moralno jedinstvo dr`ave mo`e posti}i samo psihozom mase, onda je jedna elita neophodno potrebna. Njen bi zadatak bio da psihozu mase po izvesnom planu izaziva i rukovodi. Na kakav je na~in pitanje elite re{eno u fa{isti~koj i komunisti~koj dr`avi? Sasvim druk~ije nego u demokratskoj dr`avi. U demokratiji, gde je dopu{tena slobodna utakmica stranaka, stranka koja dobije na izborima ve}inu, sti~e time i pravo na vladu. Dr`avno vo|stvo odre|uje se, dakle, slobodnim dru{tvenim odabiranjem. To je elita koju dru{tvo proizvodi samo iz sebe. U fa{isti~koj i komunisti~koj dr`avi postoji jedna dr`avna stranka s monopolom strana~ke organizacije i s isklju~ivim pravom na vladu. Ta stranka stvara elitu u zatvorenom krugu i po naro~itom sistemu. Ona je podvrgava jednoj askezi i disciplini koja opominje na manastir i kasarnu: to nije vi{e slobodno dru{tveno, nego ve{ta~ko dr`avno stvaranje elite. Demokratija ne podnosi suvi{e veliko rastojanje izme|u vladaju}e elite i narodne mase. Da bi se to rastojanje smanjilo, moralno intelektualni nivo gra|ana uzdi`e se, a nivo vlasnika spu{ta. Nivo gra|ana uzdi`e se obavezno{}u osnovne nastave, a nivo vlasnika spu{ta op{tim glasanjem; i obaveznost osnovne nastave i op{te glasanje jesu osnovne ustanove demokratije. U fa{isti~koj i komunisti~koj dr`avi rastojanje izme|u vladaju}e elite i narodne mase znatno je ve}e. „Vo|” je na~injen polubogom – a dr`avna stranka svojim politi~kim povlasticama, svojom posebnom disciplinom i posebnim zakonom ~asti, izdvaja se iz narodne mase kao neka aristokratija. U demokratiji, elita ne stoji vrlo visoko, ali je dru{tvo proizvodi samo iz sebe. U fa{isti~koj i komunisti~koj dr`avi ona stoji mnogo vi{e, ali umesto da je dru{tvo proizvodi samo iz sebe, ona mu se name}e kao stran element, odgojen pod izuzetnim prilikama. ^ime to valja obja{njavati? Da li time {to se od fa{isti~ke

184

Slobodan Jovanovi}

i komunisti~ke elite tra`i takav idealisti~ki polet i takve organizatorske sposobnosti kakve preme{taju demokratsku elitu? Ili to treba obja{njavati time {to psihoza mase fa{isti~kog i komunisti~kog dru{tva osposobljava ljude za pasivnu poslu{nost prema eliti, ali ne i za aktivno u~e{}e u njenom stvaranju? Zasada je besumnje jo{ rano donositi kona~ni sud o evoluciji dr`ave mase. Zasada padaju u o~i dve stvari. (1) Proces dru{tvenog nivelisanja, zapo~et s demokratijom, produ`uje se, i to s poja~avanjem. (2) Stvaranje elite poku{ava se na ve}ma ve{ta~ki na~in, i na ve}em rastojanju od narodne mase nego u demokratiji.

Poratna dr`ava

185

C. NAUKA O DR@AVI I DR@AVNOJ UPRAVI
Stojan Markovi}*
NAUKA O DR@AVI I DR@AVNOJ UPRAVI**
Ma da dana{nja pravna znanost u op{te stoji na dosta visokom stupnju svojega razvitka, opet nam izgleda, kao da pojedini nau~ari i radnici na polju ove znanosti nisu jo{ sa svim na ~istini niti odnosno pojma, prirode i zna~aja ove znanosti, niti odnosno predmeta ili materijala, koji ova znanost ima, da obuhvati, kao ni odnosno same raspodele ovog materijala na pojedine grupe ili grane, na koje se on po svojoj prirodi, a prema unutarnjoj vezi odnosno razli~nosti ima i mora da svede; oni nisu saglasni dalje ni u samom odre|ivanju pojma i razlikovanju i grupiranju prava, koje ima da sredi i utvrdi razne i mnogovrsne odno{aje u dr`avi i dru{tvu, te da tako pojedine vrste ili kategorije ovoga prava dobiju onaj zna~aj i mesto u velikom i prostranom okviru pravne znanosti, koji im po samoj prirodi ovih odno{aja u dr`avi i dru{tvu pripadaju, kao {to najzad pisci ovi nisu na ~isto ni u pitanju o tome, kakav zna~aj imaju i u kakvim odno{ajima pojedine vrste ili kategorije ove znanosti stoje i treba da stoje kako jedne na spram drugih, tako i na spram ostalih grana ljudske znanosti i u ovome pogledu postoje nesuglasnosti, protivnosti i prepirke naro~ito izme|u predstavnika pojedinih prirodnih, matemati~nih, istorijskih i u op{te empirijskih grana ljudske znanosti s jedne, i predstavnika pojedinih grana ili grupa dr`avne i dru{tvene znanosti s druge strane. Tako predstavnici prvih grupa znanosti tvrde da sadr`inu ove znanosti stavljaju stvari i pojave materijalne i apodikti~ne prirode i da su prema tome istine i zakoni ove znanosti u ovome redu stvari i pojava sumnjivi, nestalni i promenljivi, i da kao takvi imaju zna~aj subjektivnih mi{ljenja i verovanja.
* Stojan Markovi}, profesor Velike {kole. ** Stojan Markovi}, Administracija Kraljevine Srbije sa naro~itim pogledom na nauku o dr`avi i dr`avnoj upravi, knjiga I, Op{ti deo, Kraljevska srpska dr`avna {tamparija, Beograd, 1893.

186

Stojan Markovi}

Iz ove i ovakve ocene i kvalifikovanja pojedinih oblasti ljudske znanosti nastala je poznata podela ove znanosti na dve glavne grupe ili kategorije, od kojih se u jednu uvr{}uju sve prirodne, matemati~ne i empirijske ili istorijske nauke, kojima se pridaje zna~aj i naziv egzaktnih, stvarnih ili realno–filosofskih nauka, a u drugu sve ostale nauke i discipline, me|u koje dolaze i sve privatno i javnopravne, dr`avne, dr`avno-politi~ke i u op{te dru{tvene nauke i discipline, kojima se pridaje zna~aj i naziv idealnih, duhovnih i apstraktno-filosofskih ili transecendentnih nauka i disciplina i kojima se kao takvima odri~e zna~aj i vrednost pravih nauka. Me|u tim je ova i ovakva podela i ocena zna~aja ovih grana ili kategorija ljudske znanosti neumestna i neosnovana. Pojedine grupe ljudske znanosti ili su nauke ili nisu nauke. Za pravne, dr`avne i dru{tvene nauke mogu istina da va`e i da se primenjuju druge metode i druga pravila pri samome nau~nom tra`enju i ispitivanju istina i zakona, ali im to ne oduzima zna~aj i vrednost nauka, kao {to se samo sa toga razloga ne mo`e poricati i oduzimati zna~aj stvarnosti ni istinama i zakonima, do kojih se dolazi na osnovu ovih drugih metoda i pravila, koji mo`da u prirodnim, matemati~nim i u op{te empirijskim naukama nisu podesni i potrebni, ma da su i u ovim naukama prona|eni zakoni i istine kad kad zasnovani na hipotezama i ma da se i do razaznanja ovih zakona i istina dolazi sredstvom istih metoda razmatranja i logi~kih zaklju~aka, kao i dr`avnim i dru{tvenim naukama. Po ovome mada u tra`enju i pronala`enju istina i zakona u dr`avnom i dru{tvenom redu stvari i pojava, igra veliku ulogu pronalaza~ka individualna mo} samoga istra`ioca, ma da u ovome redu stvari i pojava ovi zakoni i istine nisu svakad i za svakoga tako uo~ljivi, kao {to je to po pravilu slu~aj u prirodnom, matemati~nom i u op{te emipirijskom redu stvari i pojava, ali su ipak jednom prona|eni i kao {to treba uo~eni, protuma~eni i fiziolo{kom i psiholo{kom prirodom i otuda poti~u}im potrebama ~oveka, dr`ave i dru{tva, overeni zakoni i istine stalni po sebi nepromenljivi i nesumnjivi u ljudskom, dr`avnom i dru{tvenom redu stvari i pojava, kao {to su stalni, nepromenljivi i nesumnjivi zakoni i istine, koji su prona|eni u prirodnom, matemati~nom i u op{te empirijskom redu stvari i pojava, ili u tako zvanim egzaktnim naukama i disciplinma, u kojima ima tako|e kad kad postavka, koje su se pri dubljem razmatranju ovih stvari i pojava pokazale kao neosnovane i pogre{ne. Astronomija, potpomognuta matematikom i fizikom, pronalazi i otkriva istine i zakone o uzajamnom polo`aju vaseljenskih tela, o njihovom relativnom odstojanju i kretanju i time sve vi{e i dublje saznaje i shvata vaseljenu u njezinoj beskrajnosti; geologija i geognozija, potpomognute fizikom i hemijom, sra~unavaju ogromne relativne vekove na{e zemlje, otkrivaju u njezinoj utrobi duboko zakopane tajne

Nauka o dr`avi i dr`avnoj upravi

187

prirode i tra`e i ispituju prauzrok, na~in, mesto i vreme postanju sveta, ~oveka i njegovih raznih fela; pa kao god {to ove nauke na jedan ili drugi na~in istra`uju, otkrivaju i ispituju istine i zakone, koji su skriveni u misti~no-etarskoj prirodi vaseljene i po kojima se zakonima ova vaseljena u prirodno nu`noj ravnote`i i skladnosti stalno i ve~ito odr`ava i kre}e, tako isto i pravne, dr`avne i dru{tvene nauke i discipline istra`uju, otkrivaju, ispituju i sre|uju istine i zakone, koji su skriveni u misti~no-apstraktnoj prirodi ~oveka, dr`ave i dru{tvene bure mogu ovu ravnote`u i skladnost momentalno da zadr`e i pometu, ali se ipak ovi zakoni i istine u ljudskom, dr`avnom i dru{tvenom redu stvari i pojava, javljaju kao stalne osnovice relativnom, ali pravilnom i harmonijskom polo`aju i kretanju pojedinih delova ~ove~anske vaseljene onako isto, kao {to se zakoni i istine u prirodnom, matemati~nom i u op{te empirijskom redu stvari i pojava javljaju kao stalne osnovice relativnom, pravilnom i harmonijskom polo`aju i kretanju prirodne vaseljene; na~elo narodnosti onako je isto stalan i nesumnjiv prirodni zakon o privla~noj sili na{e zemlje. Napredak i razvoj pravne, dr`avne i dru{tvene znanosti stoji na protiv u nerazdvojnoj vezi sa napretkom i razvojem pojedinih grana prirodne i prirodnomatemati~ne znanosti; napredak i razvoj prvih grupa znanosti zavisi u mnogim odno{ajima od napretka i razvoja ove druge prirodne i prirodno-matemati~ne znanosti, ~iji ogroman napredak, koji je do danas u~injen, izaziva i pokre}e sve ve}i napredak i razvoj na polju pojedinih grana privatno-pravne, dr`avne i dru{tvene znanosti. Tako i naro~ito na pojedinim prirodnim naukama zasnovana nauka o ~oveku, njegovim osobinama i njegovoj dvojakoj prirodi, ukazuje sve vi{e, o~itije i jasnije na potrebe ~oveka u dr`avi i dru{tvu i na pravi zna~aj i prava i du`nosti koje ~ovek ima i treba da ima u dr`avi i dru{tvu kao i na sve nove i nove du`nosti i prava dr`ave prema ~oveku i pojedinim socijalnim grupama u dr`avi u pogledu na podmirivanje pojedina~nih i dru{tvenih potreba, koje ~ine misiju dr`ave; od razvitka nauke o ~oveku zavisi i sa njim uporedno ide i razvitak privatno i javno-pravnih, dr`avnih i dru{tvenih nauka i disciplina; u koliko su po ovome ta~nija i sre|enija znanja o fiziolo{koj i psiholo{koj prirodi i iz te prirode poti~u}im potrebama ~oveka, u toliko }e biti ta~nija i sre|enija znanja o pravima, polo`aju i zna~aju ~oveka, dr`ave i dru{tva i o uzajamnim pravima, koja ove odno{aje sre|uju i utvr|uju u cilju, da se ove ~ovekove potrebe u dr`avi i dru{tvu {to potpunije podmire; sre|ivanje i utvr|ivanje ovih odno{aja ~oveka i pojedinih dru{tvenih grupa li zajednica u dr`avi u dru{tvu, sastavlja predmet pojedinih grana privatno i javno-pravnih i dr`avnih i dru{tvenih nauka i disciplina, me|u kojima vrlo va`no mesto zauzima nauka o dr`avi i dr`avnom pravu u naj{irem smislu.

188

Stojan Markovi}

Nauka ova o dr`avi i dr`avnom pravu u op{te, ili u naj{irem zna~enju, obuhvata, razra|uje i sre|uje sva ona znanja, koja se ti~u dr`ave, njezinog stroja i individualno-li~noga `ivota i sastojka ovoga `ivota, njezinih zadataka i odno{aja, koji otuda nastaju, kao i prava, koja ove odno{aje sre|uju i utvr|uju. Po ovome svekolika znanja o dr`avi, njezinome stroju, `ivotu i kretanju, odnosno radu na izvo|enju njezinih zadataka, imaju dve glavne strane, od kojih jednu obuhvataju znanja, koja se ti~u pojma, prirode, stroja i poziva dr`ave, kao i sviju onih uslova i ~injenice, po kojima nam se dr`ava spoljno javlja kao samostrojno, organsko bi}e sa osobenim prirodnim ili fiziolo{ko-psiholo{kim i li~nim `ivotom, i ova se znanja po ovome odnose na individualno-li~nu stranu dr`ave i njezina `ivota; druga strana ovih znanja o dr`avi i njezinome `ivotu i kretanju, ti~e se pre svega odno{aja, koji nastaju iz ove individualno-li~ne strane dr`ave i njezinih zadataka, a za tim prava, koja ove odno{aje sre|uju i utvr|uju; prva znanja sastavljaju predmetnu, a druga pravnu stranu nauke o dr`avi i njezinome `ivotu i kretanju u op{te. Tako posebice po prvoj predmetnoj strani znanja o dr`avi, dr`avna nauka obuhvata, razra|uje i sre|uje znanja o prirodnim i li~nim ~injenicama, iz kojih je dr`ava, kao organsko-li~no bi}e sastavljena i po kojima se ~injenicama dr`ava javlja kao li~na individua, koja je sposobna za samoopredeljivost i po tome s jedne strane za stvaranje i izjavu svoje volje, a s druge strane za radnju ili poslovanje, koje je za primenu ove volje na spoljni svet potrebno i u ovome pogledu i cilju dr`avna nauka obuhvata, razra|uje i sre|uje pre svega znanja o prirodnom i li~nom stroju dr`ave, a ne ime o dr`avnoj oblasti i narodu, kao prirodnim sastojcima bi}a i `ivota dr`ave; dalje znanja o vladavinskom obliku dr`ave, o dr`avnom vladarstvu (imperium) odnosno o dr`avnoj vlasti i njezinim ~iniocima i u ovome pogledu dr`avna nauka obuhvata, razra|uje i sre|uje znanja o stroju, polo`aju i zadacima svoju onih dr`avnih organa i organizama, koji ulaze u sastav dr`avne vlasti i koji kao takvi ~ine li~nu stranu dr`ave i njezinoga `ivota; me|u ove organe i organizme dolaze: dr`avno poglavarstvo, dr`avno zakonodavstvo i izvr{na odnosno upravna dr`avna vlast sa svima svojim organima i organizmima, u kojima je predstavljena li~na sposobnost dr`ave za vr{enje dr`avne radnje i u ovome poslednjem pogledu dr`avna nauka obuhvata, rzara|uje i sre|uje znanja o svima onim uslovima, koji su potrebni za samo posredno ili neposredno vr{enje ove dr`avne radnje i to kako u pogledu na same vr{ioce ili subjekte, tako i u pogledu na same predmete ove radnje, a ove predmete sastavljaju mnogi i raznovrsni zadaci, koje dr`ava ima da vr{i i zbog kojih ona i postoji. Po drugoj pravnoj strani znanja o dr`avi, dr`avna nauka obuhvata, razra|uje i sre|uje mnoge i raznovrsne odno{aje, koji poti~u iz same individualno-li~ne prirode dr`ave s jedne, i njezinih zadataka s druge strane i koji odno{aji postoje izme|u dr`ave, pojedinaca

Nauka o dr`avi i dr`avnoj upravi

189

i pojedinih grupa i uop{te raznih zajednica, koje ~ine socijalnu sadr`inu dr`ave, dalje izme|u raznih dr`avnih organa i organizama, koji ulaze u sastav dr`avne vlasti i najzad izme|u dr`ave i drugih stranih dr`ava i naroda; sre|ivanje i utvr|ivanje ovih odno{aja dolazi pod obim dr`avnog prava u naj{irem smislu. Znanja, koja se ti~u dr`avne radnje naro~ito po njezinoj sadr`ini, tako su prostrana i raznovrsna, da se ona, pored toga, {to se u op{tim potezima izla`u u nauci o dr`avi i dr`avnom pravu u op{te, obra|uju i zasebno ili odelito i u koliko se ova znanja obra|uju ovako odelito i u sistematskoj vezi, celini u redu, dakle u obliku osobene nauke i u svima pojedinostima dr`avne radnje, u toliko je otuda postala i otpo~ela da se osobeno obra|uje naro~ita zasebna nauka o dr`avnoj upravi i dr`avnom administrativnom pravu. Nauka ova javlja se po ovome kao nauka o dr`avnoj radnji i ulazi u sastav nauke o dr`avi i dr`avnom pravu u op{te; ona pribira, sre|uje i izla`e sva ona znanja, na kojima se ova dr`avna radnja osniva i to kako u pogledu na organe i organizme, koji su pozvani, da ovu radnju vr{e, tako i u pogledu na predmete, na koje se ova radnja odnosi. Me|u tim pojedini radnici na polju ove nauke nisu jo{ sasvim saglasni, niti na ~isto ni u pogledu na sam na~in ili sistem obra|ivanja ove nauke, niti u tome, {ta sve dolazi i po prirodi stvari treba da do|e pod obim ove nauke, a {ta opet pod obim drugih sli~nih nauka i disciplina, koje po predmetima, {to ih obra|uju, sa ovom naukom stoje u bli`oj ili daljoj vezi ili se javljaju kao takti~ka osnova nauci o dr`avnoj upravi, kao {to su dr`avna politika, politi~no-ekonomne nauke, nauka o policiji, pojedine grane socijalnih nauka i t. d. Odno{aji, u kojima nauka o dr`avnoj upravi, po svojoj sadr`ini i obliku razrade, stoji i treba da stoji na spram nauke o dr`avi u op{te, kao i na spram ostalih srodnih joj nauka, nisu jo{ potpuno utvr|eni ni izvedeni niti u knji`evnosti, niti na katedrama ovih nauka. Iz ove neodre|enosti i nesre|enosti nauke o dr`avi i dr`avnoj upravi i o dr`avnom i administrativnome pravu nastaju mnoge zbrke i zabune u savla|ivanju, sre|ivanju i u razradi mnogovrsnog i ogromnog materijala, koji dolazi i treba da do|e pod obim ove nauke. Ove zbrke i zabune postoje i danas; one nastaju pre svega otuda, {to se predmeti, koji dolaze pod obim nauke o dr`avnoj upravi i administrativnom pravu razra|uju i odelito i u isto vreme u nauci o dr`avi i dr`avnom pravu u op{te. Ovo je slu~aj naro~ito u nema~koj knji`evnosti i na nema~kim katedrama javno-pravne znanosti, gde i danas postoji zastarela i neopravdana podela nauke o dr`avi ili dr`avnom pravu na dva dela, od kojih prvi obuhvata i razra|uje znanja o ustavu i ustavnome dr`avnom pravu, a drugi opet znanja o upravi i administrativnome pravu,1 ma da i jedna i druga znanja imaju
1

„Verfassungs- und Verwaltungslehre”, ili „Verfassungs- und Verwaltungsrecht”.

190

Stojan Markovi}

svojega osnova u odredbama dr`avnog ustava i da se prema tome i znanja o dr`avnoj upravi i administrativnome pravu javljaju kao znanja o ustavu i ustavnom dr`avnom pravu, da se dakle administrativna strana znanja ne mo`e tako deliti, da se ona protiv stavlja ustavnoj strani znanja o dr`avi i dr`avnom pravu uop{te. Da bi ovu nepravilnost u obra|ivanju i podeli ove nauke izbegli, pojedini su nema~ki pisci pod ustavnim dr`avnim pravom podrazumevali ustavna prava gra|ana, {to je tako|e neopravdano, po{to sva ova prava ne dolaze strogo pod obim dr`avnog prava u pravom njegovom zna~enju, kao {to }emo to odmah pokazati. Ove zbrke i zabune u obra|ivanju znanja, koja dolaze pod obim nauke o dr`avnoj upravi i administrativnome pravu, ogledaju se dalje i u tome, {to se kod mnogih pisaca i nau~ara na polju administrativno-pravne znanosti jo{ i danas cela nauka o dr`avnoj upravi obra|uje u obliku i pod imenom administrativnoga prava, ili nauke o administrativnom pravu, kao {to se i cela nauka o dr`avi u op{te obra|uje u obliku i pod imenom dr`avnoga prava ili nauke o dr`avnom pravu. Me|utim je i ovo i ovako obra|ivanje sa svim pogre{no i prirodi stvari protivno. Administrativno je pravo, po ovoj prirodi stvari, samo jedna i to ona strana znanja o dr`avi, koja se odnosi na prava, koja sre|uju odno{aje, {to nastaju iz dr`avne radnje; administrativno kao i dr`avno pravo u op{te, po samome svojem pojmu i prirodi, ne obuhvata i ne iscrpljuje sva znanja, koja se ti~u dr`ave i dr`avne radnje; ono ne obuhvata celu nauku o dr`avi i dr`avnoj upravi, koja ima da obuhvati i razradi s jedne strane znanja i na~ela, koja se odnose, tako da ka`emo, na samu tekni~nu, a s druge opet strane znanja, na~ela i zakonske i naredbene opredeljaje, koji se odnose na pravnu stranu dr`ave i dr`avne radnje. Ovo i ovako nau~no obra|ivanje dr`avne i dr`avno-pravne znanosti pogre{no je onako isto, kao {to bi bilo pogre{no, kad bi na pr. nauka o ~oveku, njegovoj prirodi i sposobnostima bila obra|ivana jedino i isklju~ivo u obliku nauke o pravima ~oveka; kao {to nauka o ~oveku ne spada samo i isklju~ivo pod obim prava ili nauke o pravu ~oveka, tako isto i nauka o dr`avi odnosno dr`avnoj upravi ne spada samo i isklju~ivo pod obim prava ili nauke o pravu dr`ave. Me|u tim je ovo i ovako obra|ivanje administrativne znanosti nastalo otuda, {to se u osnovnim ili obi~nim dr`avnim zakonima izla`u odredbe i o jednoj i o drugoj strani dr`ave i dr`avne radnje. Obra|ivanje cele administrativne znanosti u obliku administrativnoga prava postoji naro~ito u francuskoj knji`evnosti, gde se i danas ovo pravo protiv stavlja javnome pravu,2 {to je tako|e pogre{no, po{to i dr`avno i administrativno pravo dolazi pod obim ili u vrstu javnoga prava.

2

„Droit public et administratif”.

Nauka o dr`avi i dr`avnoj upravi

191

Znanja, koja se ti~u dr`avne radnje, otpo~ela su tek u novije doba da se obra|uju zasebno i u obliku nauke o dr`avnoj upravi. Ovo zasebno obra|ivanje ovih znanja u sistemati~nom redu, vezi i celini, dakle u obliku nauke i u svima pojedinostima dr`avne radnje, otpo~eto je naro~ito u nema~koj knji`evnosti i nalazi se tek u prvom po~etku svojega razvitka tako, da je na{a nauka nova i jo{ potpuno neobra|ena. Prvi zna~ajan korak u ovome i u ovakvom obra|ivanju ove nauke u~inio je ~uveni nema~ki nau~ar Dr. Lorenc [tajn, profesor be~koga sveu~ili{ta svojim ogromnim, ali jo{ nedovr{enim, te{kim i glomaznim radom na polju ove nauke,3 koju je on sveo na dva glavna dela: op{ti i osobeni, od kojih jedan obuhvata i detaljno i op{irno razra|uje nauku o izvr{noj vlasti, a drugi nauku o predmetima dr`avne radnje i ovaj drugi deo obuhvata i razra|uje samo one predmete dr`avne radnje, koji dolaze pod obim tako-zvane unutarnje dr`avne uprave, koja, po ovome piscu, sastavlja nauku o dr`avnoj upravi u pravom ili svojstvenom zna~enju, dok druge grane dr`avne radnje ili uprave treba, po mi{ljenju ovoga pisca, da obrazuju predmet odelitih i naro~itih dr`avno-pravnih nauka i disciplina. Me|u tim izgleda, kao da je pisac ovaj ovo svoje mi{ljenje napustio time, {to je u svojem ud`beniku4 izlo`io i u na~elu razradio ne samo predmete, koji se odnose na unutarnju, ve} i predmete, koji se odnose i na sve ostale grane dr`avne radnje ili uprave tako, da je osobeni deo u ovome ud`beniku sveden na pet glavnih grana ili oblasti upravnodr`avne znanosti: na spoljnu, vojnu, finansijsku, sudsku i unutra{nju dr`avnu upravu i dr`avnu znanost. Ovaj je pisac bio prvi, koji je svojim nau~nim radovima na polju ove znanosti ukazao na prvi zna~aj ove nauke, kod kojega se opa`a ta zna~ajna te`nja, da poka`e i doka`e vezu, u kojoj ova nauka stoji i treba da stoji sa drugim granama ljudske znanosti i to ne samo po svima pravnim, dr`avnim dru{tvenim i dr`avno-politi~kim ve} i po samim prirodnim i matemati~kim naukama i disciplinama; ovaj je pisac izneo i pokazao, da se nauka o dr`avi, a naro~ito o dr`avnoj upravi, pri razradi i izlaganju svojega materijala mora da naslanja ne samo na sve ostale pravne, dr`avne dru{tvene i istorijske nauke i discipline, kao {to su narodna ekonomija, dr`avna finansija, statistika, socijologija, pedagogika, higijena, medecina, nauka o pravima: gra|anskom, krivi~nom, trgova~kom, meni~nom i t. d., ve} se ona mora u ovome da naslanja i na same pojedine grane prirodnih nauka i disciplina kao {to su: geografija naro~ito uporedna, etnografija, astronomija, geologija i geognozija, botanika, pa ~ak i sama matematika, koju ovaj pisac smatra kao osobenu vrstu dr`avne nauke zato {to je ona dr`avi u mnogim obzirima preko potrebna i nu`na. Na ovaj je na~in pisac ovaj pokazao, da su pravne, dr`avne, istorijske i dru{tvene nauke i discipline
3 4

Die Verwaltungslehre von Dr. Lorenz von Stein. Stuttgart. Handbuch der Verwaltungslehre von Dr. Lorenz von Stein. Stuttgart. 1888.

192

Stojan Markovi}

vezane jedna za drugu s jedne, i za prirodno-matemati~ne nauke i discipline s druge strane i da napredak i razvoj jednih uslovljava napredak i razvoj drugih nauka i disciplina, kao {to smo i mi to ranije naglasili. Na ovome osnovu pisac ovaj u svojoj na pred pomenutoj ru~noj knjizi o dr`avnoj upravi predla`e veoma zna~ajne reforme u ure|enju pravnih fakulteta odnosno politi~kog obrazovanja omladine i predavanja pravnih, dr`avnih i dru{tvenih nauka na velikim {kolama ili universitetima. Me|utim pisac ovaj pridaje nesrazmerno veliki zna~aj politi~ko-ekonomnim naukama, u kojima on, kao profesor i pisac zauzima tako|e odli~no mesto, ali tako, da u njegovim spisima preovla|uje tako-zvani evdemonisti~ni pravac. Ovaj je pisac ovim na~inom ukazao na pravu, sigurnu i pouzdanu osnovu i postavku za dalji razvoj nauke o dr`avnoj upravi, kao jedne izme|u najva`nijih, najzna~ajnijih i u isto doba najte`ih i najprostranijih grana dr`avnih i dru{tvenih nauka, kao nauke, koja je od dubokog i merodavnog prakti~nog i stvarnog zna~enja za politi~ki `ivot naroda u svima njegovim granama i pojavama, kao nauke, kojoj je zadatak, da ra{~isti i uravna zemlji{te za primenu istina i zakona, koje otkriva nauka o dr`avi i dru{tvu u op{te da upozna budu}e politi~are, dr`avnike i narodne predstavnike sa prakti~nom stranom dr`avne ideje i dr`avne i dru{tvene misije i da tako suzbije nastrane i nesre|ene politi~ke fraze demagoga i stranaka i njihove krive i neznala~ke pojmove i nazore o pravim zadacima dr`ava i dru{tva i najzad kao nauke, koja nam izla`e i prikazuje s jedne strane ona na~ela i zakone, na kojima se radnja dr`ave osniva, a s druge opet strane ukazuje na puteve, na~ine, sredstva i uslove, po kojima se prema datim prilikama i stanju stvari, ovi zakoni i na~ela imaju izvoditi i primenjivati, te da se tako mogu {to potpunije, sigurnije, lak{e i br`e izvesti i podmiriti sve one potrebe dr`avnog i dru{tvenog `ivota, koje ~ine predmet radnje dr`ave i njezine uprave i ova druga strana znanja o dr`avnoj radnji sastavlja predmete tako-zvane administrativne politike, koja se smatra kao primenjeni deo ili prakti~na strana znanja o dr`avnoj upravi. Nauka ova spada po ovome u vrstu dr`avnih i dru{tvenih nauka, i kao takva od vrlo velike je prakti~ne vrednosti za opstanak i razvitak dr`avnog i dru{tvenog `ivota i njegovoga kretanja, i u ovim pravcima ona, kao i nauka o dr`avi u op{te, obuhvata, razra|uje i sre|uje dvojaka znanja o dr`avnoj radnji; jedna se znanja ti~u prirodne ili tehni~ne strane ove radnje, kao i odno{aja, koji iz ove radnje nastaju, a druga se opet znanja ti~u prava, koje ove odno{aje sre|uje i ova druga znanja dolaze pod obim administrativnog dr`avnog prava i kao god {to dr`avno pravo u op{te ili u osnovu sastavlja pravnu stranu nauke o dr`avi u op{te ili u osnovu, tako isto i ovo administrativno pravo sastavlja pravnu stranu nauke o dr`avnoj upravi, kao primenjenog ili prakti~nog dela nauke o dr`avi u op{te ili u osnovu.

Nauka o dr`avi i dr`avnoj upravi

193

I dr`avno pravo u op{te i administrativno dr`avno pravo posebice pretpostavljaju pre svega odre|ene odno{aje, koje ovo pravo obuhvata i sre|uje i ovi odno{aji ~ine predmetnu sadr`inu ovoga prava, a za tim odre|ena lica, kao subjekte ili nosioce ovih prava i ova lica sastavljaju pojedini dr`avni organi i organizmi, koji ova prava za dr`avu i u njezino ime imaju i vr{e. Dr`ava je fingirana li~nost (fictio juris), po ovome se oba ova prava dr`ave javljaju u samoj stvari kao prava njezinih organa i organizama, koji ~ine ovu li~nost dr`ave i od kojih su jedni pozvani, da dr`avu, kao organsko li~no bi}e, spoljno ili vidljivo zastupaju ili predstavljaju i ovi organi ili organizmi ~ine dr`avno poglavarstvo; drugi su opet organi i organizmi pozvani da stvaraju i izjavljuju volju dr`ave kao li~nosti, koja je sposobna za samoopredeljivost i ovi organi i organizmi ~ine dr`avno zakonodavstvo; tre}i su najzad organi i organizmi pozvani, da izme|u dr`ave i datih prilika i potreba dr`avnog i dru{tvenog `ivota posreduju, kako u stvaranju i izjavi, tako i u primeni ove volje na date prilike i potrebe ovoga `ivota i ovi organi i organizmi ~ine tako-zvanu izvr{nu ili egzekutivnu vlast, odnosno vladu i dr`avnu zvani~nu i slobodnu upravu ili samoupravu. Smer je u dr`avnom i administrativnom pravu, da sredi i utvrdi odno{aje, koji nastaju iz sklopa, polo`aja i zadataka, koje ovi organi ili organizmi u li~nom `ivotu dr`ave imaju i vr{e i to u cilju, da se dovedu u potrebnu harmoniju interesi i potrebe celine sa interesima i potrebama pojedinaca i pojedinih socijalnih grupa i krugova. Na ovome osnovu i dr`avno i administrativno pravo spadaju u vrstu ili kategoriju tako-zvanog javnog prava, kojem se opet protiv stavlja privatno pravo; ali me|utim o samome pojmu, zna~aju i sadr`ini ili razlikovanju javnog i privatnog prava, postoje me|u pravnicima razli~ni pogledi, zbrke, nesuglasice i neodre|enosti. Tako su jo{ Rimljani svako pravo u tako-zvanom objektivnom zna~enju (norma agendi) delili na privatno i javno pravo (jus privatum et publicum). Pod privatnim pravom oni su podrazumevali pravo, koje se ti~e interesa pojedinaca i po tome pravo, sa kojim su pojedinci mogli po volji i isklju~ivo ili neograni~eno da raspola`u (jus quod ad singulorum utilitatem spectat), a pod javnim pravom oni su podrazumevali pravo, koje se ti~e isklju~ivo javnoga interesa celine i po tome pravo, sa kojim pojedinci nisu mogli po volji i isklju~ivo ili neograni~eno da raspola`u (jus publicum est quod rei publicae statum spectat). O samome dr`avnom pravu u njegovome dana{njem zna~enju nema u rimskom pravu nikakve napomene. Ova i ovaka podela prava ne odgovara prirodi i sadr`ini prava. Ona je nepotpuna i neiscrpna s jedne strane u tome, {to se u ovoj podeli ne pominje dr`avno pravo, a s druge opet strane u tome, {to se u ovoj podeli ne zna i ne

194

Stojan Markovi}

mo`e znati, {ta dolazi i treba da do|e pod obim privatnoga, a {ta opet pod obim javnog prava i koji su to interesi, sa kojima pojedinci mogu i treba da mogu po volji i neograni~eno da raspola`u, a koji su opet to interesi, sa kojima oni to ne mogu ili ne treba da ~ine. Po ovoj se podeli ne zna i ne mo`e da odredi granica, gde po~inje ili nastaje privatno, a gde opet javno pravo. Ova je granica relativna. Pravo je sredstvo za podmirenje mnogovrsnih `ivotnih zajedni~kih potreba ljudskih, koje dr`ava ima da potpoma`e, pravo po ovome dobija prakti~ne vrednosti i zna~aja tek u dr`avi i dru{tvu. Otuda je dr`ava pozvana i du`na, da u op{tem interesu ova prava sredi, utvrdi i {titi. Kod nekih od ovih prava dr`ava se ograni~ava na to, da ova prava u obliku raznih zakona kodifikuje, sredi, potvrdi i obznani, ostavljaju}i pojedincima na volju, da se ovim pravima koriste, ili ne koriste, da ih se po svojem naho|enju odreku, pa ~ak da ih svojom voljom ili ugovorom i zamenu; dr`ava daje ovim pravima svoju sudsku ili policijsko-administrtivnu za{titu samo u slu~aju spora ili samo onda i u toliko, kad i u koliko zainteresovani to zatra`e i ova prava dolaze pod obim privatnog ili gra|anskog prava. Kod drugih opet prava dr`ava se, s obzirom na va`nost interesa, kojega se ova prava ti~u, ne zadovoljava time, da ih u obliku zakona i zakonika konstatuje, ve} ih u isto vreme uzima pod svoju naro~itu, neposrednu za{titu i to svojom vlastitom inicijativom, bez i~ijeg tra`enja ili nezavisno od volje onih, koji bi ovu za{titu tra`ili tako, da dr`ava u pogledu na ova prava ograni~ava ili i sasvim isklju~uje slobodnu volju pojedinaca; dr`ava daje svoju naro~itu za{titu ovim pravima radi op{tega ili javnog interesa, koji ona ima da ~uva i po ovome osnovu, prava ova dolaze pod obim javnoga prava, od kojega opet valja razlikovati dr`avno pravo u u`em smislu. Prema ovome se deoba prava na privatno i javno osniva na manjem ili ve}em interesu, kojega se pravo ti~e i na na~inu i obimu za{tite, koju dr`ava prema ovome interesu nalazi, da prema datim prilikama, jednome ili drugome pravu treba dati, pa da ovaj interes ne bude onaza|en ili o{te}en. Za ovu podelu i razlikovanje prava nije po ovome merodavno to, da li pravo obuhvata i sre|uje odno{aje izme|u samih pojedinaca; ili izme|u dr`ave i pojedinaca; za ovu je podelu merodavno to, da li su od manjeg ili ve}eg zna~aja i va`nosti interesi, kojih se pravo ti~e. I privatno i javno pravo ti~e se interesa celine, ali ne u podjednakoj meri. Na ovome osnovu ima izvesnih prava, koja istina sre|uju odno{aje izme|u samih pojedinaca i po tome se uvr{}uju u red privatnoga prava, ali kojima dr`ava daje ve}u za{titu i po tome zna~aj i va`nost javnog prava, sa kojima pojedinci ne mogu po volji i neograni~eno da raspola`u, kao {to i obratno me|u odredbama i normama javnoga prava ima i takvih, kojima dr`ava ne daje za{titu i zna~aj javnih

Nauka o dr`avi i dr`avnoj upravi

195

prava, sa kojima dakle pojedinci mogu po volji i neograni~eno da raspola`u i koja s toga dolaze pod obim privatnoga prava, ma da su uvr{}ena u red javnoga prava. Na ovome osnovu i prema ovome i ovakvom razlikovanju prava na privatno i javno, ove dve vrste prava stoje u uzajamnoj vezi i ~esto jedna u drugu ulaze. Tako u pojedinim granama privatnog prava, kao {to su pravo gra|ansko, trgova~ko, meni~no, ste~ajno i t. d. ima manje ili vi{e odredaba, koje ulaze u vrstu jednoga prava i sastavljaju javno-pravnu stranu privatnog prava, gde n. pr. dolaze izvesne odredbe o braku, porodici, nasle|u, svojini, eksproprijaciji, starateljstvu, trgova~kim dru{tvima i t. d. i u ovome smislu ima Savinji pravo, kad tvrdi, da i privatno pravo pripada delimice javnom `ivotu. Isto tako obratno, u pojedinim granama javnoga prava ima manje ili vi{e odredaba, koje dolaze u vrstu privatnog prava i po tome sastavljaju privatno-pravnu stranu javnoga prava, kao {to su n. pr. u kaznenom pravu krivice, koje se izvi|aju i sude samo po tu`bi povre|enoga ili o{te}enoga tako, da dr`ava ovde daje pravnu za{titu samo po tu`bi i prema tra`enju pojedinaca. Pomenuta podela prava u rimskom pravu nepotpuna je dalje i u tome, {to se u njoj ne ~ini nikakva razlika izme|u javnoga i dr`avnog prava, a ova se razlika mora da ~ini prema samoj prirodi i razlici odno{aja i interesa, koje javno pravo u op{te obuhvata, sre|uje i {titi, ma da je po samoj prirodi stvari te{ko, da se ova razlika u svima pojedinostima mnogovrsnih prilika i odno{aja narodnog i dr`avnog `ivota u samoj stvari potpuno i ta~no uo~i, izvede i sredi. Ovu su razliku izme|u javnog prava u op{te i dr`avnog prava posebice ili u njegovom u`em smislu i zna~enju pravnici uo~ili i otpo~eli da ~ine tek u novije doba, dok su stariji pravnici, naro~ito civiliste, dr`e}i se slepo rimskoga prava, me{ali i identifikovali jedno pravo sa drugim, kao {to se to jo{ i danas ~ini u francuskoj dr`avno-pravnoj knji`evnosti, po kojoj je javno pravo istovetno sa dr`avnim pravom. Po ovoj se razlici iz javnog prava u op{te izdvaju sve one odredbe i prava koje se izbli`e i neposredno ti~u samo i isklju~ivo `ivotnih interesa dr`ave u protiv polo`aju na spram onih prava i odredaba, koje se izbli`e i neposredno ti~u samo i isklju~ivo `ivotnih interesa naroda i pojedinih socijalnih grupa i krugova u narodu i ove ovako izdvojene odredbe sastavljaju tada dr`avno pravo, koje se po ovome javlja kao osobena vrsta ili kategorija javnog prava, u koje pojedini pisci uvr{}uju pre svega javno-pravne odredbe, pravila ili norme, koje dr`ava stvara, postavlja i naro~ito {titi neposredno i isklju~ivo radi sebe same, u svojem vlastitom interesu, radi odr`anja svojega vlastitog bi}a i svoje mo}i i vlasti ili vladarstva (jus quod ad imperium spectat). U ovo se pravo uvr{}uju neodre|eno sva ona prava, koja se javljaju kao prava dr`avne vlasti i onih organa i organizama, koji ovu vlast sastavljaju, kao i sva ona prava du`nosti i javni pozivi gra|ana, {to iz ovih prava

196

Stojan Markovi}

dr`avne vlasti poti~u i me|u kojim pravima najva`nije mesto zauzimaju takozvana ustavna politi~ka prava i slobode, po kojima gra|ani imaju ustavnog u~e{}a u vr{enju zakonodavne i samoupravno-izvr{ne vlasti i drugih poslova javne prirode. Ovo izdvajanje i razlikovanje dr`avnog prava od javnog prava ima i svoje prakti~ne vrednosti i ova se prakti~na vrednost ogleda u tome, {to za odredbe, koje dolaze pod obim javnoga prava u ovome smislu i zna~enju va`i ustavno na~elo pravne jednakosti pred zakonom (~lan 7. ustava), dok ovo na~elo ne va`i i po prirodi stvari ne mo`e da va`i za odredbe i norme, koje dolaze pod obim dr`avnoga prava u pomenutom zna~enju, ma da se u dana{nje doba slobode i kulture, naro~ito u modernim republikama: francuskoj i saveznih severo-ameri~kih dr`ava ide i te`i tome, da se ovo na~elo pravne jednakosti izvede i ostvari i u oblasti dr`avnog prava u ovome smislu; za potpuno ostvarenje ove te`nje treba me|utim, po prirodi stvari i ljudi, da prohuje darvinovi milijuni godina, te da ljudi mogu do}i do takvoga idejalnog savr{enstva, koje ovu pravnu jednakost u dr`avnom pravu uslovljava; u ovome se smislu razlikuju politi~ko-dr`avna prava od ostalih javnih ustavnih li~nih prava i sloboda gra|ana.5 Tako su n. p. pravo aktivnog i pasivnog izbora za narodno predstavni{tvo i za pojedine oblike slobodne uprave i samouprave, pravo u~e{}a u pravljenju zakona, vr{enje dr`avnog znanja i drugih javnih poziva i t. d. ustavno-politi~ka prava, za vr{enje kojih postoje naro~iti izuzetni uslovi, kao {to su: pol, starost, pla}anje ve}e poreze, nau~na sprema i t. d. tako, da za ova prava ne va`i na~elo pravne jednakosti, dok n. pr. li~na sloboda, nepovredljivost stana, sloboda savesti, pravo domovinsko i t. d. po svima, pa i po na{em ustavu (~l. 14) spadaju u vrstu javnih gra|anskih ustavnih, ali ne i politi~kih prava i po tome za ova prava va`i na~elo potpune pravne jednakosti; prava, koja spadaju u vrstu javnih ustavnih, nepoliti~kih dr`avljanskih prava i sloboda, bezuslovna su; ona nisu uslovljena ni polom, ni dru{tvenim polo`ajem, ni godinama starosti, ni cenzusom niti ikakvim drugim dru{tvenim ili dr`avnim obzirima, razlozima i interesima; ona pripadaju svima dr`avljanima bez razlike, kako onima u bogatim dvorovima, tako i onima u bednim kolebama; povreda ovih i ovima sli~nih ustavnih i dr`avljanskih prava i sloboda, ne mo`e se nigde pravdati aksijomom: salus publica suprema lex esto! Dr`avno i administrativno pravo razlikuju se na unutra{nje i na spoljno ili me|unarodno pravo, od kojega se opet izdvaja tako-zvano privatno me|unarodno pravo, dok krivi~no pravo sa krivi~nim i delimice gra|anskim sudskim postupkom, sastavljaju sredinu izme|u javnog i dr`avnog prava u pomenutom smislu i zna~enju. Nau~na razrada dr`avnog i administrativnog prava mo`e se odnositi i odnosi se kod pojedinih pisaca ili na posebno polo`no pravo, koje va`i za jednu ili drugu odre|enu dr`avu, ili na op{te pravo, koje va`i ili treba da va`i za sve civilizovane
5

Das österreichische Staatsrecht von Dr. Ludwig Gumplowitz, Wien 1891.

Nauka o dr`avi i dr`avnoj upravi

197

dr`ave i koje se po tome javlja kao op{te idejalno ili filosofsko pravo, ili se najzad razrada ova mo`e odnositi u isto vreme i na jedno i na drugo pravo; prvo pravo obuhvata i razra|uje nauka o postoje}im ili polo`nom dr`avnom i administrativnom pravu jedne ili druge dr`ave, a drugo pravo obuhvata i razre|uje filosofija prava, koja putem apstrakcije istra`uje, otkriva i sistematski razra|uje op{ta na~ela i zakone o pravu po sebi ili po samoj ideji, izvedenoj iz pojma, prirode i poziva dr`ave. Me|utim istorijska {kola ne priznaje bi}e ovome idejalnom ili filosofskom pravu ili pravu po sebi – apriori: ova {kola priznaje bi}e samo onome pravu, koje je putem istorijskog razvoja dr`avnog `ivota i pravne svesti postalo op{tim ili istorijsko-racijonalnim pravom dokazuju}i, da polo`no ili pisano pravo izvire iz obi~ajnoga prava, a ovo je pravo opet izraz onoga prava, koje je postalo iz razvoja naravstvenih ideja u narodu ili iz narodne naravstvenosti. Polo`no ili postoje}e pravo ude{eno je na spram naro~itih datih prilika, odno{aja ili suvremenih potreba dr`ave i njezinoga `ivota; ono prema tim prilikama, odno{ajima i potrebama sadr`i u sebi ~esto i takve odredbe, koje odstupaju od op{tega prava ili su mu {ta vi{e kad kad i suprotne. Ovo je pravo s toga u pojedinim dr`avama razli~ito i promenljivo, dok se op{te, putem apstrakcije ili narodne naravstvenosti do na{e svesti dovedeno pravo, javlja kao podjednako, stalno i nepromenljivo – kao pravo, koje va`i ili treba da va`i za sve dr`ave, za sva vremena i za sve prilike, odno{aje i potrebe dr`avnog i narodnog `ivota. Nau~na razrada i jednoga i drugoga prava ujedno i uporedno, ima i mo`e da ima prakti~ne vrednosti i koristi u toliko, u koliko se pri ovoj i ovakvoj razradi jedno pravo s drugim upore|uje u nameri, da se poka`e i prika`e: da li, u koliko i za{to odredbe i norme za jednu ili drugu dr`avu va`e}eg prava odstupaju od op{teg filosofski izvedenog ili istorijski razvijenog prava i da li je, u koliko je i ~ime je ovo odstupanje opravdano ili ne. Neosporna je u ostalome istina, da se sa razvitkom civilizacije i kulture, razvija i pravna svest kod pojedinih naroda, a sa postupnim razvitkom ove svesti, sve se vi{e i vi{e potiru i gube nejednakosti i razlike u pojedinim polo`nim pravilima u op{te, i u dr`avnom i administrativnom pravu posebice i na ovaj se na~in sve vi{e ostvarava prirodna tendencija op{teg prava, da postane op{te-va`e}im ili polo`nim pravom. Sa odelitom razradom nauke o dr`avnoj upravi u svima pojedinostima dr`avne radnje, ide uporedno i odelita razrada administrativnog prava u svima pojedinostima odno{aja, koji iz ove radnje nastaju i koje odno{aje ovo pravo sre|uje, i po{to ovu dr`avnu radnju predstavljaju i vr{e organi i organizmi, koji po stroju dr`ave ulaze u sastav izvr{ne ili egzekutivne vlasti, to se i ovo pravo javlja kao pravo ove vlasti, koja ga za dr`avu i u njezino ime i vr{i, kao {to smo to ranije ve} naglasili. Administrativno pravo ulazi po ovome u sastav nauke o dr`avnoj upravi, kao pravna strana ili pravni momenat dr`avne radnje onako isto, kao {to u sastav

198

Stojan Markovi}

nauke o dr`avi u op{te ulazi i dr`avno pravo kao pravna strana ili pravni momenat dr`avne volje i radnje u op{te. Ono po ovome obuhvata i razra|uje skup pravnih znanja: na~ela, istina i zakonskih i naredbenih opredeljaja, koji sre|uju odno{aje, {to nastaju iz dr`avne radnje u svima pojavama dr`avnog i narodnog `ivota i njegovih zadataka. Smer je ovome pravu, da omogu}i, olak{a i osigura podmirenje svekolikih potreba ovoga `ivota izjedna~uju}i prava i interese celine na spram prava i interesa pojedinaca i pojedinih dru{tvenih grupa i zajednica u svima slu~ajevima, u kojima ova prava i interesi, povodom i usled ove dr`avne radnje, dolaze u dodir ili sukob. Administrativno pravo dr`ave obuhvata po ovome sva prava i du`nosti ili granice izvr{nih, odnosno upravnih dr`avnih organa i organizama u njihovoj radnji i odno{ajima, koji iz ove radnje nastaju. Ovi odno{aji, koje administrativno pravo sre|uje, postoje pre svega izme|u samih ovih organa i organizama me|u sobom, a za tim izme|u njih i tre}ih lica i ovi su odno{aji trojaki: jedni postoje izme|u onih dr`avnih organa i organizama, koji, prema stroju dr`ave ili dr`avne vlasti, imaju uticaja na dr`avnu radnju kao najvi{e naredbene ili nadzorne vlasti, gde dolaze dr`avno poglavarstvo, narodno predstavni{tvo i vlada, drugi su opet odno{aji, koji postoje izme|u onih organa i organizama, vi{ih i ni`ih, u kojima su predstavljene: glavna ili sredi{na, posredna ili srednja i mestna dr`avna i to kako zvani~na, tako i slobodna, odnosno op{tinska, sreska i okru`na uprava i samouprava, dalje upravne dru`ine i druga samoupravna tela, koja postoje radi vr{enja pojedinih zadataka, koji dolaze pod obim dr`avne uprave u op{te; ovi odno{aji postoje najzad izme|u ovih organa i organizama dr`avne, kako zvani~ne, tako i slobodne uprave s jedne i pojedinaca ili pojedinih dru{tvenih grupa i stranih dr`ava s druge strane i to u toliko, u koliko ovi organi i organizmi pri svojoj upravnoj radnji dolaze u dodir sa pojedincima i pojedinim dru{tvenim grupama i krugovima i njihovim li~nim, imovnim, dr`avljanskim ustavnim i politi~kim pravima, slobodama i interesima. Cilj je administrativnom pravu u op{te, da se izvede i osigura harmonija ili skladnost, koja treba da postoji izme|u volje i radnje sviju dr`avnih organa i organizama me|u sobom u op{te i na spram pojedinaca i pojedinih dru{tvenih grupa i krugova posebice. Dr`avna, kao i svaka radnja u op{te, pretpostavlja po samoj prirodi stvari pre svega organe ili organizme, koji ovu radnju rukovode i vr{e, a to su izvr{ni i upravni dr`avni organi ili organizmi, a za tim predmete, na koje se ova radnja odnosi, a to su zadaci dr`ave ili dr`avne vlasti. Po ovome i nauka o dr`avnoj upravi obuhvata, razra|uje i prikazuje s jedne strane znanja o sklopu, prirodi, polo`aju, nadle`nosti i pravima i du`nostima izvr{nih, odnosno upravnih organa i organizama, a s druge opet strane nauka ova obuhvata razre|uje i prikazuje sva ona znanja, koja se odnose na same predmete dr`avne radnje, kao {to smo to ranije pomenuli.

Nauka o dr`avi i dr`avnoj upravi

199

Otuda se nauka o dr`avnoj upravi svodi po samoj prirodi stvari na dva glavna dela ili dve glavne strane znanja. Jedna strana obuhvata znanja o upravnim vlastima i njihovoj nadle`nosti, i ova se strana znanja svodi na dva odseka, od kojih jedan obuhvata znanja o upravnim organima i organizmima ili vlastima zvani~ne, a drugi znanja o upravnim organima i organizmima slobodne dr`avne uprave. Druga strana nauke o dr`avnoj upravi obuhvata znanja o pojedinim dr`avnim zadacima, na vr{enje kojih je dr`avna uprava pozvana i ova se strana nauka o dr`avnoj upravi svodi prema glavnim kategorijama ovih dr`avnih zadataka, na pet odseka: na finansijsku, spoljnu, vojnu, sudsku i unutarnju upravu. Tako: 1. Dr`avi su pre svega potrebna nov~ana sredstva i materijalna dobra, te da mo`e, kao samostrojno bi}e da opstane i da vr{i mnogovrsne zadatke, radi kojih ona i postoji; dr`ava je po ovome pozvana i ovla{}ena, da ova dobra od svojih ~lanova neposredno i posredno uzima tro{i i odr`ava; dr`ava se u ovome pogledu javlja kao privredno-pravna li~nost sa osobenim privrednim `ivotom, po kojem je sposobna za imovna prava i mo`e da stoji u raznim privatno-pravnim odno{ajima i saobra}ajima, za koje u glavnome vrede odredbe op{teg gra|anskog prava, i ovaj privredno-pravni `ivot dr`ave ogleda se u tekovini, potro{nji i odr`anju ili reprodukciji dobara. Odr`anje i unapre|enje ovoga privrednog `ivota dr`ave sastavlja predmet finansijskog poziva dr`ave i njezine uprave. Znanja, koja se odnose na ovaj poziv dr`ave, obuhvata i razra|uje s jedne strane nauka o dr`avnoj privredi, koja se zove finansija, a s druge opet strane nauka o dr`avnoj finansijskoj upravi; prva se znanja javljaju kao stru~na ili tehni~ka i obuhvataju skup na~ela, zakona i pravila, na kojima ovaj privredni `ivot dr`ave valja da je zasnovan, a druga se znanja javljaju kao upravna dr`avno-finansijska znanja, po kojima dr`ava, na osnovu na~ela i zakona nauke o finansiji, ovim svojim `ivotom rukuje i koja znanja dolaze s toga pod obim znanja o finansijskoj dr`avnoj upravi i upravnoj finansijskoj politici. Pravnu stranu znanja, koja dolaze pod obim finansijske nauke o dr`avi i dr`avnoj upravi, obuhvata finansijsko dr`avno administrativno pravo, koje se kao polo`ivo pravo, osniva na finansijskim dr`avnim zakonima ili na zakonitim naredbama. 2. U dana{njem naprednom i razgranatom `ivotu pojedinih dr`ava i naroda, ima mnogo i takvih interesa i potreba, koje se javljaju kao op{te ili zajedni~ke potrebe i interesi vi{e dr`ava i naroda i koje kao takve mogu i treba da se ostvare i izvedu samo zajedni~kom radnjom dveju ili vi{e dr`ava. Ove potrebe i interesi sastavljaju tada predmet zajedni~kih me|unarodnih zadataka, koji podjednako vezuju i na zajedni~ku radnju obvezuju sve dr`ave, koje pripadaju me|unarodnoj zajednici i te`e ostvarenju interesa op{te-~ove~anske civilizacije i kulture tako, da u pogledu na ove interese, sve ove dr`ave jedne od drugih zavise, da jedne od

200

Stojan Markovi}

drugih moraju da tra`e pomo}i i prijateljskih usluga i da jedne o drugima moraju da vode ozbiljna ra~una, ali da u isto doba svaka od ovih dr`ava zadr`ava u osnovu svoju samostalnost, nezavisnost i samoopredeljivost. Ove zajedni~ke potrebe i interesi izazivaju preku nu`du naro~itih me|unarodnih saobra}aja i odno{aja, u kojima dr`ave moraju da stoje, te da tako mogu zajedni~kom me|unarodnom snagom i sredstvima i po tome {to savr{enije i sigurnije da ostvare, o~uvaju i unaprede one zajedni~ke, op{te-~ove~anske potrebe i interese, koje pojedine dr`ave, svaka za sebe, ne bi mogle ili ne bi htele da ostvare. Na ovaj se na~in ove op{te ili zajedni~ke potrebe i interesi vi{e dr`ava dovode u potrebnu skladnost sa zasebnim, individualnim potrebama i interesima svake od pojedinih dr`ava, koje dolaze u sastav ovih me|unarodnih saobra}aja i odno{aja i koje zajedno uzete sastavljaju me|unarodnu zajednicu ovih op{tih potreba i interesa; na ovaj se na~in osamljen `ivot pojedinih samostalnih i nezavisnih dr`ava dopunjuje i grana osobenim me|unarodnim `ivotom, kojim civilizovane dr`ave `ive i van svojih teritorijalnih granica, van svoje dr`avne oblasti. Zasnivanje, odr`avanje i unapre|ivanje ovih i ovakih me|unarodnih saobra}aja, odno{aja, veza, zajednica, potreba i interesa s jedne, i odr`avanje i ~uvanje individualnog integriteta i li~ne samostalnosti i samoopredeljivosti dr`avne s druge strane, sastavljaju predmet spoljnih ili me|unarodnih drevnih zadataka. Znanja, koja se odnose na vr{enje ovih spoljnih ili me|unarodnih zadataka dr`ave ili su tekni~ko-stru~na ili dr`avno-pravna. Prva znanja dolaze pod obim spoljne dr`avne politike i diplomatske ve{tine, a druga znanja dolaze pod obim nauke o spoljnim zadacima dr`ave i spoljnoj dr`avnoj upravi. Pravno-tekni~nu stranu ovih znanja obuhvata i razra|uje me|unarodno pravo, koje se razlikuje na op{te i posebno; prvo obuhvata pravo, koje pre}utno priznaju sve suvremene civilizovane dr`ave za svoje me|unarodne odno{aje, dok se posebno pravo osniva na naro~itim me|unarodnim ugovorima; i jedno i drugo pravo sre|uje odno{aje izme|u dr`ava ili za vreme mira ili za vreme rata. Me|unarodno pravo sastavlja po ovome deo spoljnog dr`avnog administrativnog prava. Sa ovim spoljnim dr`avnim zadatkom stoji u vezi organizovana fizi~ka dr`avna snaga, koja je predstavljena u vojsci u toliko, u koliko dr`ava mora u slu~aju nu`de oru`anom rukom da brani svoju samostalnost, samoopredeljivost i prava, kako svoja, tako i svojih dr`avljana. Po ovome 3. Svaka je dr`ava bez razlike pozvana, da se pobrine o obrazovanju, naoru`anju, snabdevanju obu~avanju vojske, kao i o svima onim uslovima, sredstvima i ustanovama, po kojima }e vojska mo}i, u datim momentima, potpuno i pouzdano odgovoriti svojem svetom zadatku i tako po potrebi o~uvati, odr`ati i uzdi}i mo}, veli~inu, slavu i sjaj dr`ave i naroda. Poziv ovaj dr`ave sastavlja predmet njezinih vojnih zadataka.

Nauka o dr`avi i dr`avnoj upravi

201

Znanja, koja se odnose na vr{enje ovih vojnih dr`avnih zadataka spadaju u vrstu ili vojno-stru~nih, ili dr`avno-pravnih znanja. Prva se znanja odnose na ~isto tehni~ku stranu vojske i njezinog ustrojstva i delanja i ova znanja sastavljaju predmete pojedinih ~isto vojnih nauka, disciplina i vojnih i ratnih ve{tina. Druga se znanja odnose na onu stranu vojske, po kojoj se ova javlja kao ona va`na osnovica u li~nom bi}u i `ivotu dr`ave, kojoj je zadatak da objektivno predstavlja organizovanu fizi~nu snagu dr`ave, kao samostrojnog individualnog bi}a, koje vojska u slu~aju potrebe i opasnosti ima da ~uva i sa `rtvom `ivota brani. Vojska se po ovome javlja kao imanentna pojava samoga pojma i prirode dr`ave, kao fingirane li~nosti i u koliko po ovome vojska ulazi u sastav li~nog bi}a i `ivota dr`ave, u toliko i znanja o vojsci dolaze pod obim nauke o vojnim zadacima dr`ave i vojnoj dr`avnoj upravi . Pravnu stranu ovih znanja obuhvata dr`avno i administrativno vojno pravo, koje ulazi u sastav nauke o dr`avi u koliko sre|uje odno{aje, koji nastaju iz same prirode poziva vojska na spram dr`ave. Od ovoga dr`avnog i administrativnog vojnog prava, razlikuje se u nauci vojno-sudsko i vojno-disciplinsko pravo, koje se javlja kao naro~ito pravo kojem je cilj, da se izvede bezuslovna vojni~ka poslu{nost i koje pravo stoji po ovome vi{e u vezi sa takti~nim zadatkom vojske i kao takvo sastavlja tekni~ko-pravnu stranu vojne znanosti. Polo`ne odredbe, koje se odnose na vojsku u op{te sastavljaju po na{em ustavu predmete odluka dr`avnog zakonodavstva s jedne, i uredba kralja, kao dr`avnog poglavara i vrhovnog zapovednika nad vojskom s druge strane.

202

Stojan Markovi}

Nauka o dr`avi i dr`avnoj upravi

203

D. PRIRODA DR@AVE
Endrju Vinsent

PRIRODA DR@AVE*
„Istorija procesa nastanka moderne dr`ave je, razume se, i istorija morala”. Mekintajer, U potrazi za vrlinom: studija iz teorije morala

UVOD
[ta je dr`ava? To je jedno od najjednostavnijih pitanja koja se mogu postaviti u politici, ali i pitanja na koja je najte`e dati odgovor. Centralna teza ove knhjige jeste ta da razumevanje dr`ave ima klju~ni zna~aj za poimanje politi~ke misli i prakse XIX i XX veka. ^ak i u tradicijama ~ije je reagovanje na dr`avu bilo u najve}oj meri kriti~ko, kao {to su marksizam i anarhizam, ima razmi{ljanja o su{tinskom zna~aju dr`ave. Uprkos tome, mogli bismo re}i da teoreti~ari politike, ~esto ba{ oni koji svet sagledavaju iz marksisti~ke perspektive, sada ponovo polako otkrivaju dr`avu. To uop{te ne zna~i da smo mi ikada izgubili koncept dr`ave, nego da je taj koncept, iz mnogih razloga, izi{ao iz upotrebe u engleskom govornom podru~ju tokom XX veka. Neobi~na je podudarnost da se to dogodilo upravo u vreme kada je do{lo do izuzetnog pove}anja prakti~ne uloge i funkcije dr`ave. @eleo bih da naglasim da odsustvo diskusije o dr`avi nije bilo karakteristi~no za Francusku, Nema~ku i Italiju. Samo je u Britaniji i u Americi akademska klima u ovom stole}u bila neprijem~iva za op{tu diskusiju o dr`avi. Razlozi za to su veoma slo`eni, a mnogi me|u njima su istorijski. Tako su, na primer, neki od najtemeljnijih teorijskih radova nastali u Nema~koj, u XIX veku. ^ak je i jedan od naj`e{}ih kriti~ara dr`ave, Karl Marks, radio u okviru parametara nema~kih preokupacija. Postojala je nejasna povezanost izme|u nema~kih i evropskih
* Izazovi modernoj upravi i upravljanju (hrestomatija), priredili Mijat Damjanovi} i Sne`ana \or|evi}, tekst prevela Ljiljana Milki}-Nedeljkovi}, Timit, Beograd, 1995, str. 295–326.

204

Endrju Vinsent

interesa u dr`avi i uspona nacionalizma i me|unarodne agresije u ovom veku. Hegel (1770-1831) se ~esto progla{ava jednim od klju~nih nezadovoljnika u toj oblasti. Njega ponekad prikazuju kao arogantnog megalomana koji svetu nudi filozofiju kulminacije, ~emu je te`ila svaka ranija misao. Sve protivre~nosti su razre{ene u pruskoj dr`avi. Tako je u me|uratnim godinama ameri~ki filozof D`on Djui (John Dewey) izrazio ose}anja mnogih svojih savremenika kada je napisao da se „onog trenutka kada izgovorimo re~ dr`ava pojavi mno{tvo intelektualnih aveti koje nam zamagljuju viziju” (1927, str. 8-9). Sudbina ideje dr`ave u ovom veku bila je takva da je ona bila ili prenagla{avana i posve}ena, ili potpuno pogre{no shva}ena. Te{ko je na}i uravnote`enu procenu. U Britaniji i Americi su veoma duboko ukorenjeni razlozi sumnji~avosti prema dr`avi. U izvesnom smislu, nijedno od tih dvaju dru{tava nema sna`nu dr`avnu tradiciju Postoji veoma mali stepen samosvesti o vlastitoj dr`avnoj tradiciji. To se izra`ava na svim nivoima dru{tva, od vladinih ministara, dr`avnih slu`benika i pravnika, do obi~nih gra|ana. Osim toga, akademska preokupacija istori~ara, filozofa i sociologa uglavnom se svodila na empirijsko procenjivanje dr`ave kao, na primer, faze u {irem razvoju dru{tava. Dominacija lingvisti~ke i analiti~ke filozofije tako|e je uzrokovala nepoverenje prema opse`nim metafizi~kim ili juristi~kim teorijama. Od 1940. godine, filozofi politike su svoju pa`nju, u najve}oj mogu}oj meri, posve}ivali preciznijim, u`im pitanjima, kao {to je analiza prava ili obaveza. Generalno je izbegavana normativna politi~ka teorija. Zadatak politi~ke filozofije nije bio ograni~en na analizu dela pisaca – klasika – Hobsa, Loka, Rusoa i Hegela (Hobbes, Locke, Rousseau). Klasi~na politi~ka filozofija imala je jasno postavljen normativni zadatak. Ona je promi{ljala praksu koju ~ine gra|anstvo, porodica i oblici ustava, obi~no u okviru {ireg razmatranja dr`ave, njene prirode i svrhe. Ve}ina teorija dr`ave mo`e se na}i u klasi~noj tradiciji politi~ke filozofije. Postoje razlozi zbog kojih je va`no oprezno razmi{ljati o dr`avi. Na veoma prakti~nom nivou, sada je te{ko zamisliti `ivot bez dr`ave. Prvo, dr`avnost nije samo mno{tvo institucija, ve} i skup stavova, prakse i kodeksa pona{anja, ukratko – civilitet koji se, potpuno opravdano, povezuje sa civilizacijom. Sigurno je da ima „onih koji sumnjaju u dr`avu” i koji to ~ine sa razli~itih ideolo{kih pozicija, poku{avaju}i da formuli{u ideje o dru{tvima bez dr`ave; me|utim, na neposrednijem nivou, dr`ava suptilno pro`ima najve}i deo na{eg `ivota, koji po~inje i zavr{ava se unutar dr`ave. Prema tome, dr`ava je u isti mah i slo`eni filozofski pojam, ali i svakodnevna realnost koju ne mo`emo ignorisati. Pre nego {to se upustimo u spekulacije o svome odnosu prema dr`avi, moramo znati ne{to o teoriji dr`ave.

Priroda dr`ave

205

Drugo, dr`ava nije neutralna institucija koju mo`emo ignorisati, niti je plod puke slu~ajnosti. Postoje uobi~ajene odlike dr`ave, koje je ona polako, tokom vremena, sticala. Me|utim, najve}i deo oblika i strukture dr`ave mo`e se potpuno shvatiti tek ako se spoznaju sve politi~ke i pravne teorije koje oni otelotvoruju. Ponekad je poku{aj da se shvate strukture koje su ve} formirane teoretisanje ex post facto; ipak, u nekim drugim situacijama, upravo je sama teorija omogu}ila razvoj konkretnih institucija. Budu}i da ideje dr`ave ~esto odre|uju i oblik dr`ave i na{ stav prema njoj, klju~ni zna~aj ima to da izvesno poimanje osnovnih teorija dr`ave bude deo svakog politi~kog obrazovanja. Tre}e, ~esto se stvara prili~no velika pojmovna zagonetka oko same ideje dr`ave, posebno u odnosu na druge pojmove kao {to su dru{tvo, zajednica, nacija, vlada, kruna, suverenitet itd. Ti pojmovi se ~esto brkaju sa predstavom o dr`avi, {to je ~esto rezultat nepa`nje prema razli~itim upotrebama tih pojmova u razli~itim teorijskim kontekstima. Upoznavanje sa sledom izlaganja argumenata u raznim teorijama u znatnoj meri }e osvetliti ta pitanja i pomo}i nam da sagledamo neke probleme. Kona~no, jedan od paradoksalnih aspekata novijih politi~kih teorija jeste mi{ljenje da je dr`ava premisa na kojoj one po~ivaju. Razmi{ljanje o pojmovima kao {to su zakon, prava i obaveze podrazumeva postojanje izvesnog oblika dr`ave; ti pojmovi su ugra|eni u dr`avu. Zato izgleda da je, pre nego {to pristupimo prou~avanju tih pojmova, od su{tinskog zna~aja da se upoznamo sa nekim teorijama dr`ave. Me|utim, osim kriti~kih studija, ~iji su autori bili politi~ki sociolozi i marksisti, malo je radova koji su se bavili dr`avom. Kada se bavimo prou~avanjem dr`ave, moramo biti svesni da je to najproblemati~niji pojam u politici, {to je poznato svakom ko se podrobnije bavio prou~avanjem dr`ave. Razlog tome nije samo u njenoj istoriji koja obiluje velikim zaokretima, niti u njenom centralnom zna~aju za na{e dana{nje politi~ke prilike, nego jo{ vi{e u njenoj ambivalentnosti – izvesnosti i neizvesnosti u isti mah. Ona pokazuje tendenciju da sa zabrinjavaju}om lako}om „ulazi” u mnoge koncepcije i vidove prakse i „izlazi” iz njih. Dr`ava se ne razotkriva na prvi pogled. Uprkos svojoj prividnoj ~vrstini (poku{ajte samo da ne platite porez ili da izi|ete iz zemlje bez paso{a) ona izmi~e svakoj jednostavnoj identifikaciji – kao ideja ili skup pojmova, vrednosti i ideja o socijalnoj egzistenciji. Na{e oklevanje da se bavimo dr`avom uzrokovano je slo`eno{}u najve}eg broja teorija dr`ave, {to je samo jedan od faktora odvra}anja. Postoje dva na~ina na koja se mo`emo uhvatiti u ko{tac sa problemom. Prvo, tako {to }emo ograni~iti polje prou~avanja i usredsrediti se na najpoznatije ~inioce. Priznajem da }e se tako izgubiti najve}i deo bogatstva detaljnog razmi{ljanja o dr`avi onako kakvo }emo, na primer, sresti u ne tako davno objavljenoj knjizi Keneta Dajsona (Kenneth Dyson, 1980), ali }emo ~itaocima pru`iti {ansu da se zainteresuju za temu i

206

Endrju Vinsent

da se, ako `ele, temeljnije bave njome. Ova knjiga }e biti posve}ena razja{njavanju porekla pojma i istorije ideje dr`ave, razmatranju njene veze sa srodnim pojmovima, sagledavanju alternativnih pristupa dr`avi i teorijskih problema koji su u vezi sa dr`avom, kao i razmatranju jednog broja klju~nih teorija dr`ave, koje se zavr{ava pitanjem da li nam je teorija dr`ave uop{te potrebna. Drugi na~in na koji mo`emo pristupiti slo`enosti dr`ave jeste taj {to }emo pokazati razvojnu me|uzavisnost i model odnosa me|u nekim teorijama. Tako se, recimo, ustavna teorija dr`ave razvijala na osnovu apsolutizma. Klasna teorija razvijena je u XIX veku, a njena podloga su bile ustavne i eti~ke teorije. Me|uodnosi i kriti~ki kontrasti olak{a}e neupu}enom ~itaocu da shvati stvari. Va`no je, me|utim, naglasiti ograni~enja ove knjige. Ona nema drugih pretenzija osim da iznese op{ti pregled klju~nih teorija dr`ave. U njoj }e biti samo ukazano na teorijske repere. To uglavnom podrazumeva sa`imanje, pojednostavljivanje i odslikavanje u {irokim potezima. Knjiga je poku{aj da se onima koji `ele da izu~avaju politiku pru`i uvod u teoriju dr`ave i ni{ta vi{e.

1. DA LI SE POLITIKA SVODI NA DR@AVU?
„Politi~ka nauka u pravom smislu jeste nauka koja se bavi dr`avom.” Blun~li, Teorija dr`ave

Prvi redovi obimnog Blun~lijevog dela o dr`avi ukazuju na filozofski problem koji nalazimo jo{ u Aristotelovoj Politici. Re~ politika proisti~e iz gr~ke re~i polis koja u osnovi ozna~ava grad; za Aristotela, zadatak politi~ke nauke je ispitivanje polisa, pa je, samim tim, bilo potpuno razumno shvatiti politiku kao oblast koja se bavi izu~avanjem grada. Ako se politika svodi na dr`avu, i ako prihvatimo da je gr~ki polis dr`ava u modernom smislu, nai}i }emo na velike te{ko}e ako budemo poku{ali da pi{emo o dr`avi, a da pritom izbegnemo pisanje istorije politi~ke misli od Grka do na{ih dana. Upravo to }emo poku{ati u ovom radu. Blun~lijevo vi|enje politike se odra`ava i u relativno skoro objavljenim tekstovima iz politi~ke teorije; D. D. Rafael (Raphael) komentari{e da je „politi~ko sve ono {to se odnosi na dr`avu” (1970, p. 27), dok N. P. Beri (Barry) ka`e da se „istorija politi~ke teorije uglavnom bavila dr`avom” (1981, p. 46). Mnogi bi mogli dodati termin nacija terminu dr`ava, tako da bismo mogli zaklju~iti kako politika postoji samo u nacionalnim dr`avama. Me|unarodna politika postoji izme|u nacionalnih dr`ava. Svi problemi politike, uklju~uju}i pravdu, slobodu i prava, u vezi su sa dr`avom, na kraju krajeva. Neki kriti~ari ne bi bili zadovoljni takvim vi|enjem. Postoje razlozi zbog kojih bi se moglo prigovoriti stapanju politike sa dr`avom. Ako se politika defini{e

Priroda dr`ave

207

kao „aktivnost organizovanja op{tih odnosa i uspostavljanja pravila za odr`avanje tih odnosa unutar grupe ljudi koji su se na okupu na{li slu~ajno ili po izboru” (1956, str. 2) onda to obuhvata aktivnosti porodica, plemena, klanova, klubova i sindikata, kao i svaku demokratiju ili autokratiju velikih razmera. Veoma je te{ko re}i, bez daljeg obja{njenja, na koji je na~in sve to povezano sa dr`avom. Ukratko, politika se mo`e smatrati {irom od dr`ave. U su{tini, pojam politike mo`e biti – i jeste bio – definisan na mnoge na~ine koji se ne podudaraju sa dr`avom. Ako jo{ malo razradimo tezu, vide}emo da mogi antropolozi i sociolozi tvrde kako postoji bogat spektar preddr`avnih ili bezdr`avnih dru{tava. Ve}ina nau~nika se danas sla`e sa tim da je dr`ava relativno skora{nja pojava sa stanovi{ta duge istorije postojanja dru{tva. Ako su ta dru{tva bila podvrgnuta vlasti i ako su u njima vladala neka pravila, mogu}no je tvrditi da je u njima postojala politika, ali ne i dr`ava. Slede}i razlog zbog koga se ne mo`e prihvatiti stapanje politike i dr`ave jeste da grupe, udru`enja i zajednice mogu unutar sebe voditi slo`eni `ivot, koji ne mora imati nikakve veze sa dr`avom. Sigurno je da se mo`e re}i kako politika postoji unutar grupa i izme|u grupa. Kriti~ari bi ovde mogli primetiti da se dr`avi prenagla{eno pripisuje centralna uloga. Ne mogu se svi problemi grupnog ili ~ak pojedina~nog `ivota, slobode ili pravde, jednostavno prebaciti na dr`avu. Ako bi se politika ograni~ila na dr`avu, time bismo ome|ili realnost politike. S tim u vezi bi se mnogi mogli pozvati na osloba|anje politike od dr`ave. To gledi{te je delimi~no formulisano u klasi~noj liberalnoj distinkciji izme|u politi~ke i socijalne sfere ili izme|u javnog i privatnog. U skladu sa tom argumentacijom ono {to se zbiva u porodici ili privredi treba ozna~iti kao privatno, dakle ne{to {to je automatski izvan doma{aja dr`ave. Neke navedene teze su, bez sumnje, srodne. Istorijski gledano, politika ima {iri opseg od dr`ave. Ipak, u savremenom smislu, te{ko je sagledati politiku mimo dr`ave ili mimo te`nje ka dr`avnosti. Politika je sada priro|ena dr`avi. To, me|utim, ne ograni~ava politiku na odre|eni entitet. Jasno, dr`ava nije stvar. U ovoj knjizi ispituju se razne teorije dr`ave, a ne teorija dr`ave, jedna i jedina. Raznovrsnost teorija dr`ave zna~ajan je ~inilac za filozofsko vrednovanje dr`ave i za razne vrednosti koje joj se pripisuju. Dr`ava je kompleks ideja i vrednosti, od kojih neke imaju svoje institucionalno ostvarenje. Te ideje su veoma guste po teksturi i imaju razli~ita tuma~enja. Poku{ati spoznati te ideje zapravo zna~i shvatiti najve}i deo evropskog politi~kog iskustva u protekla ~etiri veka. Politika, dakle, sa`ima u celinu sve bogatstvo i raznovrsnost teorije dr`ave. Ne postoji zna~enje u kome je politika ograni~ena ako se stopi sa dr`avom. Filozofski etatizam je usko povezan sa razmi{ljanjem o prirodi i ciljevima socijalne egzistencije.

208

Endrju Vinsent

2. DR@AVE, DR@AVA I IDEJA DR@AVE
„Prvo {to treba re}i o modernoj dr`avi jeste da ona ne postoji, niti je ikada postojala. Ono {to je istorijski postojalo jeste veliki broj modernih dr`ava, sa veoma razli~itim ustavima.” Lubas (Lubasz), Razvoj moderne dr`ave

^injenica da govorimo o teorijama dr`ave ~esto deluje zbunjuju}e. Dr`ava podrazumeva ne{to {to je konzistentno, uvek isto, {to se mo`e identifikovati u raznim teroijama. U toj konzistentnosti ima izvesne istine, ali njoj moramo veoma oprezno pristupati. Postoje tri vrste primedaba na upotrebu termina „dr`ava” u jednini – empirijske, istorijske i konceptualne. Prva primedba se oslanja na zdrav razum i posmatranje. U svetu oko nas postoje dr`ave razli~itih struktura, sa razli~itim politi~kim institucijama, kulturama i vrednostima, a ne dr`ava, jedna i jedina. Empirijsko posmatranje stvarnih dr`ava mora nas navesti na zaklju~ak da nijedan konkretan model nije karakteristi~an za sve dr`ave. Najvi{e {to se mo`e re}i jeste da ima izvesne sli~nosti. Razli~ita istorijska iskustva dovela su do razli~itih percepcija i prakse. Va`an protivargument jeste da su neke sli~nosti izuzetno sna`ne – recimo, svaka dr`ava ima, u su{tini, svoju teritoriju, pravni sistem, pravosu|e i monopol na upotrebu sile. Postoji, me|utim, jo{ jedna primedba koju treba razmotriti. Kriti~ari upotrebe termina „dr`ava” u jednini ~esto su stavljali primedbe na ne{to {to se unekoliko razlikuje – na ono {to bih nazvao „idejom dr`ave”. Na meti kritike nisu formalne odlike koje su me|u sobom sli~ne, nego ideja da postoji normativna teorija dr`ave, koja otelotvoruje vrednosti, ideje i pojam zajedni~kog dobra – Dajson (Dyson, 1980, str. 2–3). To je dr`ava politi~kog filozofa. „Ideji dr`ave” pripisuje se isuvi{e jedini~ni i sakrosanktni status, kao da je ona nekakav model koji treba imitirati. Kako je to formulisao jedna kriti~ar, „izolacija dr`ave koju su zamislili filozofi uzrokovala je to da opis dr`ave bude sve vi{e neprimenljiv na bilo koji jedini~ni realni primerak” (Delisle Burns, 1915–16, str. 294). Takva vrsta kritike, zabele`ena 1915. godine, kada je hegelijanska teorija dr`ave bila na vrhuncu, a Bernar Bosanke (Bernard Bosanquet) jo{ uvek neprikosnovena veli~ina, danas verovatno vi{e nije tako primerena. Danas ne postoji nijedna dominantna filozofska teorija. Druga primedba odnosi se na pitanje kontinuiteta dr`ave u istoriji. Kada govorimo o dr`avi, izla`emo se velikom isku{enju da zapadnemo u razvojnu ili evolucionisti~ku terminologiju. Me|utim, bilo bi sasvim nepouzdano ako bismo automatski pretpostavili da se moderna dr`ava razvila iz gr~kog polisa ili iz apsolutisti~ke dr`ave kakva je postojala u XVI veku. Bilo bi pogre{no i ako bismo pretpostavili da evropska dr`ava treba da poslu`i kao model za zemlje u razvoju, mada je ta pretpostavka u bitnoj meri uticala i na unutra{nju i na spoljnu politiku tih zemalja.

Priroda dr`ave

209

Jedan od glavnih problema sa kojima se suo~avamo kada se bavimo misliocima kao {to su Hobs ili Boden (Bodin) jeste da utvrdimo da li je neistori~no govoriti o njihovim teorijama dr`ave. Postoje dva razloga za to: prvo, stvarni pojam dr`ave nije postojao kao op{ti politi~ki pojam u tada{njem politi~kom re~niku i, drugo, njihove teorije i autorske intencije veoma su ~vrsto povezane sa istorijskim kontekstom u kome su nastale. To su pitanja koja se pojavljuju u diskusijama o istorijskoj ~istoti ili ne~istoti, tekstualizmu ili kontekstualizmu, naro~ito zahvaljuju}i metodolo{kim radovima takvih autora kao {to je K. Skiner, (Q. Skinner) – videti u: David Boucher, 1985. Iznena|uju}e je da Skiner, u svom obimnom istorijskom delu, nudi razvojnu perspektivu dr`ave, {to se ne bi moglo o~ekivati na temelju njegovih metodolo{kih radova.1 Kada poku{avamo da iznesemo op{ti pogled na dr`avu, neminovno se suo~avamo sa pitanjima poput slede}ih: da li Boden i Hegel, razmatraju}i dr`avu, govore o jednom istom entitetu? Da li se kriti~kim istra`ivanjem teorije dr`ave rasprava produbljuje na ra~un istorijske ~istote i preciznosti? ^ini se, me|utim, da ne bi bilo pametno da negiramo da tradicija dr`ave poti~e jo{ od XVI veka. Karakter dr`ave – entiteta koji se u Evropi brzo razvijao tokom protekla ~etiri stole}a – neprestano je izlagan pomnom prou~avanju i stalno je bio predmet diskusija. Oko njene su{tine i prirode uporno su vo|eni i jo{ uvek se vode sporovi, delom i zbog toga {to ona odra`ava tako fundamentalne vrednosti. Bodenova i Hegelova teorija se moraju sagledavati u kontekstu vremena u kome su nastale, ali one ipak pokre}u pitanja koja su bila i ostala deo tradicije diskursa kojoj i mi sami jo{ uvek pripadamo. Postoje izvesni jasno uo~ljivi obrasci misli i jezika koji se uvek iznova pojavljuju u vezi sa idejom dr`ave. To je delimi~no izazvano i ~injenicom da su teoreti~ari skloni da se pozivaju na ranije iznete poglede. Dok su se, na primer, teoreti~ari iz XVI veka pozivali na Aristotela, Stari i Novi zavet i gra|ansko i kanonsko pravo, teoreti~ari XIX i XX veka se pozivaju na Hobsa, Loka i Rusoa, ali i na Aristotela. U ovom slu~aju nema neibe`nog ose}anja napretka kakvo postoji u vigovskoj teoriji istorije (videti u: Butterfield, 1950); pre bi se moglo re}i da postoji zajedni~ki spektar problema i referentnih obrazaca (videti u: Tierney, 1982, str. 104–5). Tre}a primedba se odnosi na upotrebu pojma dr`ava. Kada govorimo o tome da dr`ava obavlja odre|ene funkcije, pribegavamo personifikaciji. Pripisujemo joj status ekvivalentan jedinstvenoj li~nosti – tretiramo je kao subjekat koji ne{to
1 Skiner prime}uje slede}e: „Nadam se da }u ukazati na ponešto od procesa na ~ijem temelju je formirana savremena koncepcija dr`ave... Nastoja}u da poka`em da su glavni elementi karakteristi~no moderne koncepcije dr`ave postepeno stvarani” (1978, sv. 1, str. IX). To podrazmeva da je dr`ava sporo evoluirala, odnosno da se sporo razvijala.

210

Endrju Vinsent

~ini. Dr`avi se pripisuju konkretne pravne akcije, kao da je posebni entitet. Kada ka`emo: „Dr`ava je ubila osobu x” ili „Jedna dr`ava pregovara sa drugom”, mogli bismo podle}i isku{enju da konstatujemo da su to „sistematski obmanjuju}i iskazi”, kako je to formulisao Gilbert Rajl (Ryle). Obja{njenje za personifikaciju dr`ave jeste u ~injenici da pojedinci koji obavljaju odre|ene dr`avne funkcije ne deluju (ili, barem, ne bi trebalo da deluju) u li~nom svojstvu, niti je re~ o njihovim li~nim funkcijama, ali ipak deluju u ime dr`ave. Zato i postoji fraza „slu`benik dr`ave” ili, {to je mnogo uobi~ajenije, „dr`avni slu`benik”. S obzirom na funkcije koje dr`ava obavlja, smatra se da ima nadli~ni kvalitet. Realnost u osnovi svega toga jeste pravni karakter javne vlasti. Pojedinac deluje u ime dr`ave. Pogre{no je gledati na dr`avu kao na lice koje opstaje po sopstvenom pravu. To je pravni misticizam. Dr`ava nema uro|enu su{tinu, ona je sredstvo koje se mo`e upotrebiti u odgovaraju}im kontekstima. Zato nema nikakve svrhe tragati za zna~enjem re~i izolovano od tih konteksta. Sama re~ se upotrebljava u mnogim razli~itim kontekstima. Filozof prava Alf Ros (Ross) razvio je tokom {ezdesetih godina slede}u argumentaciju: „Pitanje {ta ozna~ava ‘dr`ava’ kao aktivni subjekat nema nikakvog zna~enja. Taj termin ne mo`e biti definisan metodom supstitucije, ve} samo tako {to }e se poimeni~no navesti uslovi pod kojima se iskazi koji se odnose na ‘dr`avu’ kao aktivni subjekat mogu smatrati istinitim” (1961, str. 123). Zna~enje re~i dr`ava „svodi se upravo na te uslove koje treba ispuniti... da bi se iskaz mogao smatrati istinitim” (124). Nad ovom Rosovom analizom nadvija se Fre`eova senka; re~ je o ~uvenom Fre`eovom na~elu – „nikada nemoj poku{avati da zna~enje re~i utvrdi{ izolovano, ve} samo u kontekstu ~itavog iskaza” (1950). Jedinice zna~enja su re~enice u kojima se pojavljuje pojam dr`ave, dok sama re~ nije jedinica zna~enja. U su{tini, Ros u nastavku svoje analize ostaje na Fre`eovom tragu, tvrde}i da se gramati~ki oblik re~enica u kojima se pojavljuje re~ „dr`ava” razlikuje od njihovog logi~kog oblika. Sa gramati~kog stanovi{ta, nema nikakve razlike izme|u re~enica – Dr`ava je ubila g|u Marel i D`on je sagradio ku}u, budu}i da obe imaju jasan subjekat. Sa pravnog stanovi{ta, me|utim, dr`ava je veoma razli~it tip subjekta. Rosova analiza bi mogla biti savr{eno prihvatljiva za mnoge britanske i ameri~ke pravnike, ali njen autor poku{ava da istra`i pitanje li~nosti dr`ave koja se razvila u druga~ijoj filozofskoj tradiciji. U narednim poglavljima }emo ponovo razmatrati teoriju li~nosti dr`ave. Ipak, ni izdaleka nije sasvim jasno da li Ros zaista daje odgovor na probleme koje poku{ava da razre{i teorija li~nosti. Pravno gledano, kako dr`ava mo`e delovati ili biti odgovorna za ne{to ako nema neku vrstu statusa li~nosti ili subjekta? Nema svrhe govoriti o razli~itim tipovima iskaza – mora postojati kontinuitet i konzistentnost izme|u svih akcija dr`ave, ina~e ona ne bi ni bila organizovana kao dr`ava.

Priroda dr`ave

211

Na osnovu empirijskih, istorijskih i konceptualnih primedbi mo`emo da uo~imo zbog ~ega mnogi nerado koriste imenicu „dr`ava” u jednini. Da bi se izbegli terminolo{ki problemi, mi }emo u ovoj knjizi pretpostaviti da postoji zajedni~ki entitet, koji teoreti~ari imaju na umu, iako se njihovi pogledi ~esto razlikuju. Zato postoje „teorije dr`ave”.

3. DRU[TVA BEZ DR@AVE I TRADICIJA DR@AVE
Osnovni predmet prou~avanja ove studije jeste dr`ava. Jasno}e radi, mora}emo da ispitamo i kategoriju dru{tava bez dr`ave. Ovo nije prilika da ulazimo u opse`nu antropolo{ku diskusiju o takvim dru{tvima, ali je va`no naglasiti da je centralni predmet ove knjige – sama dr`ava – relativno skora{nja pojava, koja datira iz XVI veka. Ne postoji ni gr~ka ni srednjovekovna dr`ava, barem ne onako kako je mi danas shvatamo: to su pogre{no upotrebljeni nazivi. Osim kada je re~ o neizbe`noj konvencionalnoj upotrebi, dr`ava nije isto {to i vladaju}i savet plemena ili imperija. Zato ima mnogo toga {to treba uvrstiti u rubriku „dru{tava bez dr`ave”. Postoje ~etiri osnovne kategorije „dru{tava bez dr`ave”. Prva me|u njima obuhvata opse`nu antropolo{ku literaturu o „primitivnim” zajednicama. Antropolozi i sociolozi su ~esto skloni da dr`avu smatraju vidom dru{tvene organizacije koji se mo`e na}i u izvesnim dru{tvima (videti u: Krader 1968, str. VII). Smatra se da su dru{tva bez dr`ave organizovana na osnovu kategorija kao {to su klan, krvne ili familijarne veze, pro{irena porodica ili, jednostavno, uzajamna pomo}. Evans-Pritchard studije o Nueru (1940) tipi~ne su za analizu dru{tava bez ~elnika (dru{tava bez jasno uo~ljivog vo|e ili vladaoca). Te grupe ponekad imaju oblike upavljanja i utvr|ena pravila, ali se to ne bi moglo ozna~iti kao dr`ava. Druga kategorija obuhvata razvijene politi~ke organizacije koje vremenski prethode dr`avi – gr~ki polis, imperije i srednjovekovne politi~ke organizacije. Neke karakteristike tih oblika umnogome nalikuju dr`avi, ali je ve}ina komentatora opravdano oklevala da ih nazove dr`avom. U ovom poglavlju }emo podrobnije razmotriti tu kategoriju. Slede}a kategorija je mnogo vi{e spekulativna i utopijska. Ona obuhvata „bezdr`avne” vizije izvesnih ideologija iz XIX u XX veka – anarhizam, libertarianizam i komunizam. Idealizacija `ivota zajednice koja opstaje potpuno slobodno, uz ~esto veli~anje „primitivnih” oblika zajednice, sagledava se kao su{tinski „bezdr`avna”. Dr`ava se ~esto tretira kao osnovni uzrok ljudskih neda}a (videti u: Kropotkin, 1903). Poslednja kategorija obuhvata moderna dru{tva koja nemaju tradiciju dr`avnosti. To su dru{tva kojima „nedostaje istorijska i pravna tradicija dr`ave kao institucije koja ’deluje’ u ime javne vlasti... kao i tradicija kontinuirane

212

Endrju Vinsent

intelektualne zaokupljenosti idejom dr`ave” (Dyson, 1980, str. VIII). Postoje dve primarne determinante za odsustvo dr`avotvorne tradicije: institucionalne strukture i pravne i ideolo{ke tradicije. Kada je o prvoj determinanti re~, Sjedinjene Ameri~ke Dr`ave, sa svojom federalnom strukturom, ne neguju „ose}aj” centralne dr`ave. Federalizam podsti~e centrifugalne sile, posebne pravne strukture i op{te nepoverenje prema centralizmu. Dr`ava je, u svom istorijskom razvoju, oduvek bila centripetalna sila; ta~ka ravnote`e je u centru i kada dr`ava toleri{e, pa ~ak i podsti~e izvesnu lokalnu autonomiju. Sve je izra`enija i dvosmislenost kada je re~ o Evropskoj zajednici. Bi}e fascinantno posmatrati kako }e, u narednih nekoliko decenija, sna`na dr`avna tradicija u Evropi reagovati na ideju federalizma. Ve} danas smo svedoci nekih implicitnih napetosti. Druga klju~na determinanta jeste pravni~ka i ideolo{ka tradicija. U Velikoj Britaniji se mo`e zapaziti poseban slu~aj pravni~ke tradicije. Stanovi{te obi~ajnog prava jo{ iz srednjeg veka i op{te odsustvo distinkcije izme|u javnog i privatnog prava istorijski su te`ili umanjivanju zna~aja i funkcije dr`ave (nasuprot tradiciji rimskog prava u Evropi). Smatralo se da zakoni ne proisti~u u velikoj meri iz dr`ave, nego iz navika i obi~aja ~itavih generacija ljudi. Obi~aji su stvorili osnovu jednakosti i pravi~nosti. Takve stavove su artikulisali sudije kao {to su Brekton i Kouk (Bracton, Coke). Pravo je bilo nezavisno, a uloga parlamenta deklarativna, a ne kreativna. Postoji, me|utim, i mogu}nost da se zna~aj te teze predimenzioni{e. Britanija i SAD imaju izvestan „ose}aj” dr`ave. Postoji veoma jasno poimanje teritorijalnog integriteta, suvereniteta, gra|anstva, vladavine zakona itd. Stvarna mo} dr`ave u praksi ostaje nedirnuta. Me|utim, o tome se ne razmi{lja. Dr`ava se ne smatra javnom vla{}u koja dela (videti u: Dyson, 1980, str. 20, opaska 2). Ta ideja se obi~no tretira uz izvesnu dozu nelagodnosti.

4. PRETE^E DR@AVE
Postojala je i postoji sna`na sklonost da se gr~ki polis odredi kao najraniji oblik dr`ave u Evropi. Sigurno je da je to bio jedinstveni oblik politi~ke organizacije koji ima neke zajedni~ke karakteristike sa modernom dr`avom. Ipak, mnoge karakteristike su samo „u~itavanje” sada{njosti u pro{lost. Poreklo i razvoj grada-dr`ave datiraju iz vremena izme|u 800. do 500. godine p.n.e. Grad-dr`ava se razvio iz porodi~nih i plemenskih jedinica, koje su se udru`ivale u utvr|enim naseljima. Oblik i veli~ina polisa obi~no su bili determinisani geografskim uslovima. U pore|enju sa modernim dr`avama, ve}ina ih je bila veoma mala. Grad je u svoju strukturu uklju~ivao porodice i klanove. Klan, obi~no sa porodicom kao nosiocem verskog kulta na ~elu, bio je rezultat mnogih drugih ispunjenih uslova. Prema strukturi, klanu je bilo blisko bratstvo, koje se nije svodilo samo na krvne veze ili veze proistekle iz pobratimstva, ve} ih

Priroda dr`ave

213

je u znatnoj meri prema{ivalo. Na takav oblik veza uticao je raniji oblik grupisanja – heterija – koji je doslovno ozna~avao udru`enja vojnika sme{tenih u isti {ator. Bratstvo i heterija su ~esto integrisani u pleme (phyle) i, kona~no, u klanove. Slo`ena mre`a rodbinskih, familijarnih i drugih veza formirala je ~itavu mre`u odnosa unutar grada/dr`ave. Prvobitni gradovi-dr`ave imali su sopstvene verske kultove. Zajedni~ki verski centar, uz vojnu slu`bu u falangi, bio je vezivo za dru{tvene odnose. Ve}ina komentatora uo~ava postepeno napredovanje od primitivnije, migracijske plemenske jedinice – etnosa u zapadnoj Gr~koj, ka trajno nastanjenoj zajednici, utemeljenoj na odre|enoj teritoriji i gotovo redovno grupisanoj oko grada sa tvr|avom. To je bio polis (Ehrenburg, 1960). Veliko je isku{enje upotrebljavati savremenu terminologiju prilikom razmatranja gr~kog grada/dr`ave, jer je, na primer, gr~ka re~ za grad i dr`avu istovetna – polis. Gr~ki termin politeia odnosio se i na ideju gra|anstva i na ustrojstvo grada i na celokupnu strukturu zajednice. Sli~ni problemi iskrsavaju i upotrebom drugih gr~kih termina kao {to je koinonia, {to se ~esto prevodi kao zajednica. Finli prime}uje da koinonia „ima mno{tvo zna~enja, uklju~uju}i, na primer, i poslovno partnerstvo, ali moramo razmi{ljati i o zajednici koja je veoma povezana. Takva je rana hri{}anska zajednica, u kojoj se veze nisu uspostavljale samo a temelju bliskosti i zajedni~kog na~ina `ivota, ve} i na temelju svesti o zajedni~koj sudbini, zajedni~koj veri” (Finley, 1973, str. 29). Zato moramo posvetiti pa`nju terminologiji. Postoje formalne sli~nosti izme|u gr~kog polisa i moderne dr`ave; recimo, imaju definitivnu teritoriju, konkretno stanovni{tvo, ideju gra|anstva i predstavu o vladavini zakona. Ipak, bilo bi pogre{no ako bismo smatrali da je gr~ki grad potpuno analogan modernoj dr`avi. I Platon i Aristotel su iznosili argumente u korist ograni~enja veli~ine grada-dr`ave. Platon u Zakonima pominje brojku od 5.040 gra|ana (videti u: Platon, izdanje 1970, str. 249). Gr~ki gradovi su se mnogo oslanjali na robove, posebno u poljoprivredi. I polovinu stanovni{tva ~inili su robovi, dakle, ne gra|ani. Za Aristotela i Platona, cilj polisa je bio da razvije i obezbedi „dobar `ivot” svojim gra|anima. Politi~ka nauka, nauka o polisu, bila je usmerena ka razvoju vrlina i sre}e. Smatralo se da polis obuhvata celokupan `ivot svojih gra|ana – veru, kulturu, politiku i li~ne aktivnosti, koje su se me|usobno pro`imale u njegovim okvirima. Sve{teni~ki poziv je potpuno mogao da se opi{e kao politi~ko zanimanje (videti u: Bultimann, 1956, str. 129). Bio je to totalno integrisani `ivot, kome su se umnogome divile kasnije generacije nau~nika i mislilaca. Dobrobit pojedinca bila je neotu|ivo povezana sa dobrobiti dru{tva. Etika je bila integralni deo politike. Jo{ je jedna va`na dimenzija polisa koja se te{ko mo`e uporediti sa modernom dr`avom – nisu priznavani ni „dru{tvo”, ni individualizam. Izvan polisa ni{ta nije postojalo – ni podru~je privatnosti, li~nih

214

Endrju Vinsent

prava ili sloboda. Pojedinci su imali odre|ena prava samo kao gra|ani, a izme|u javnog i privatnog prava nije bilo nikakve distinkcije. Pravo (nomos) je bilo integralni deo religije, moralnosti i ustrojstva. Grad je bio primaran u odnosu na svakog pojedinca. ^ovek je imao prirodnu potrebu za polisom. On je postojao unutar polisa kao {to }elija ili organ postoje u organizmu. Kako je tvrdio R. G. Malgan (Mulgan), Aristotel „posmatra polis kao biolo{ki organizam i poku{ava da otkrije njegovu prirodu tako {to }e ispitati obrazac njegovog rasta i razvoja” (1977, str. 20). Javnu vlast, posebno u Atini, sprovodile su velike narodne skup{tine. Funkcije vlasti nisu bile razdvojene – nije se, recimo, razlikovala zakonodavna od izvr{ne vlasti. Sve je to obavljala jedna, zajedni~ka vlast. Osnovni zakon nije bio pravni~ki entitet, ve} je to pre bio na~in na koji je grad `iveo, koji se odlikovao moralnim i pravnim poretkom (videti u: Barker, 1979, str. 6–7). To nije modernije poimanje konstitucionalne teorije koje te`i da razlu~i pravne od eti~kih aspekata. Aristotel eksplicitno povezuje konstitucije sa dru{tvenim vrednostima. Postoje institucionalni aspekti Aristotelovog u~enja; on razmatra razne funkcije vlasti, ali kod njega ne postoji predstava o razdvojenosti zakonodavne i izvr{ne sfere. Prema Malganu, Aristotel ne posmatra zakonodavstvo kao „posebno va`an deo svakodnevne delatnosti vlasti i ne bi se slo`io sa konstitucionalisti~kom teorijom po kojoj je zakonodavstvo najva`niji metod deklarisanja javne politike” (1977, str. 38). Zato je, u celini, opravdano podozrenje prema svakom poku{aju izjedna~avanja gr~kog polisa sa modernom dr`avom. Mnogi analiti~ari }e se slo`iti sa tim da je zaista potrebno mnogo ma{te da bi se polis izjedna~io sa pravom dr`avom, ali mi{ljenja nisu istovetna kada je re~ o srednjovekovnoj politi~koj organizaciji. Prema jednoj, prakti~no neosporenoj tezi, u poznom srednjem veku, oko 1500. godine, postojao je oblik prepoznatljive dr`ave. Stvarna polemika se, me|utim, vodi oko toga kako }emo datirati njenu pojavu. Nau~nici iznose razli~ite procene – od 900. do 1600. godine. Isto je tako te{ko utvrditi da li je re~ dr`ava postojala i pre institucionalne manifestacije tog pojma ili se pojavila istovremeno sa njom. Ne ulaze}i u sve podrobnosti te debate, koja zahteva ogromnu erudiciju, samo }emo ukazati na to da se njeni u~esnici mogu podeliti na dve, veoma {iroke, kategorije: u prvoj su oni koji smatraju da za sve vreme srednjeg veka nije postojao nikakav oblik dr`ave, a u drugoj oni koji smatraju da je izvestan oblik dr`ave ipak postojao u tom periodu. Mnogi istaknuti autori negiraju da je u srednjem veku postojala svemo}na dr`ava. Ulman (Ullman), na primer, tvrdi da pojam dr`ave nije bio poznat u srednjovekovnom periodu, pre XIII veka. To je bilo ne{to sasvim daleko srednjovekovnom umu (1975, str. 137). U izvesnom smislu, stav je osna`en i ~injenicom da re~ dr`ava nije postojala u politi~kom govoru pre 1500. godine,

Priroda dr`ave

215

tako da se ~ini neprimerenim govoriti o dr`avi u svetu u kome ona kao pojam nije postojala (videti u: Cheyette, 1978, str. 1). Etimologijom re~i }emo se pozabaviti u slede}em odeljku, mada je potpuno jasno da to nepostojanje nije odvratilo pristalice teze o postojanju srednjovekovne dr`ave (nema~kog istori~ara H. Mitajsa – H. Mitteis, na primer) da tvrde kako je dr`ava postojala nekoliko stole}a pre nego {to je svesno formulisana kao ideja (Mitteis, 1975). Postoje faktori koji podrivaju pouzdanost ideje o postojanju srednjovekovne dr`ave. Prvenstveno, feudalni sistem je te`io da izazove fragmentaciju politi~ke organizacije. U su{tini, to je bila slo`ena i prili~no labava struktura ugovornih ili drugih uzajamnih obaveza, koje su postojale unutar jedne slo`ene socijalne hijerarhije. Ugovori su bili simbiotski – uklju~uju}i i one sa monarhom. Monarh nije bio ni u kakvom specijalnom niti suverenom polo`aju; on je bio samo jedan deo zajednice u koji su drugi imali poverenja. Samim tim, on se zakonima podvrgavao, a nije ih odre|ivao. U takvom sistemu, koji je negovao ono {to je Ulman nazivao masovnom subegzistencijom „bezbrojnih udru`enja” (videti u: Ullman, 1975), unitarni suveren nije mogao da postoji. Mnoge zna~ajnije grupe – mnogobrojni stale`i, kler, gilde i plemstvo – stvarali su vlastite sisteme pravila i sudova; najpoznatiji primer za to je crkveno kanonsko pravo. Ono se smatra obi~ajnim pravom koje prethodi postojanju monarha. U ranom srednjem veku, monarh je uglavnom do`ivljavan kao „izabrani” funkcioner, ~iji polo`aj nije nu`no morao biti nasledan. Ve}a tela, kao {to su plemstvo ili crkva, sazivali su, osim toga, i svoje predstavni~ke organe da bi savetovali monarha. Pre nego {to se dr`ava razvila, to se ~inilo „na svim nivoima politi~kog `ivota, od sela do kne`eva koji su birali imperatora” (videti u: Tilley, 1975, str. 22). Te feudalne skup{tine „utapale” su se u parlamente ili stale{ke skup{tine, ~iji je zadatak bio da odbrane ili odr`e privilegije i povlastice odre|enih delova stanovni{tva. U srednjovekovnom dru{tvu pojedine grupe, koje su se me|usobno preklapale, imale su sukobljene interese i skupove pravila. Zbog toga nije mogu}no govoriti o distinkciji izme|u dr`ave i dru{tva, kao {to to nije mogu}no ni kada je re~ o gr~kom polisu, mada iz drugih razloga. Dru{tvo i dr`ava, kao kategorije, nisu postojali u praksi. Osim toga, veoma je te{ko identifikovati i jasno definisanu teritorijalnu jedinicu sa konzistentnim i lojalnim stanovni{tvom. Jedina lojalnost koja je transcendirala lokalne grupne povezanosti bila je lojalnost crkvi. Svi gra|ani su `iveli u Respublica Christiana; sva vlast je bila od Boga. U krajnjoj instanci, crkva i kler, kao duhovno telo, bili su iznad civilnih vlasti; na formiranje te ideje, bez sumnje, uticala je i njihova dominantnost u pogledu obrazovanja i u~enosti. Dru{tvo je, po svom zna~aju, palo na ni`i nivo. Najva`niji je bio li~ni spas. Crkva nije bila samo vi{a i va`nija od civilnih vlasti, ve} ih je, u izvesnoj meri, i inkorporirala. Papa je do`ivljavan kao vladar duhovnog i svetovnog carstva, vladar

216

Endrju Vinsent

jednog univerzalnog dru{tva. Sveto Rimsko carstvo bilo je univerzalno dru{tvo, kojim je upravljao jedan vladar i koje je transcendiralo sve manje politi~ke jedinice, mada je njegov uticaj na te manje jedinice bio zanemarljiv. Teorijski gledano, ako su se sporili imperator i papa ili dvojica vladara, spor se odvijao u okviru iste jedinice. Bilo je su{tinski zna~ajno da se takva vizija raspr{i da bi se mogle razviti nezavisne politi~ke jedinice. Isto tako, s obzirom na ogromnu, slo`enu, hijerarhijsku strukturu me|usobno povezanih grupa, odsustvo jasno odre|enog suverena, predominaciju obi~ajnog prava, ~injenicu da stanovni{tvo nije bilo jasno definisano i da su pravne, verske i eti~ke koncepcije crkve i imperije bile sveobuhvatne, te{ko je i zamisliti da je dr`ava mogla da postoji u to vreme. I pored svega, ima istori~ara koji su impresionirani tvrdnjom da je u ranom srednjovekovlju postojala dr`ava u nekom obliku. Istori~ar Gejns Post (Gaines Post), na primer, smatra da su istra`iva~i istorije politi~ke misli isuvi{e zaokupljeni pluralnom, }elijskom strukturom srednjovekovnog dru{tva. Rimsko i kanonsko pravo uspostavili su ideje o nekoj vrsti transcendentalnog javnog blagostanja. Prihvatanje monarhije kao oblika vladavine u izvesnom smislu je svedo~ilo o traganju za jednim oblikom centralne vlasti. Za Gejnsa Posta, raison d’être kraljeva bilo je o~uvanje javnog blagostanja. Srednjovekovna dr`ava mo`da nije bila centralizovana koliko je moderna dr`ava, ali su se pravnici „pribli`avali identifikaciji dr`ave (republike ili kraljevstva) sa vrhovnom vla{}u ~iji je nosilac princ” (1964, str. 365). Javno pravo i koncepcije javnog blagostanja transformisali su se sa papstva ili imperije na feudalne monarhije. Otud Post zaklju~uje da su „nezavisne suverene dr`ave po~ele da se pojavljuju u XII i XIII veku” (1964, str. 496). Oko 1300. godine stvorena je dr`ava u liku imperije, preko teorija rimskog prava i korporativne teorije. Neobi~no je samo to {to Post misli i da je u srednjovekovnoj dr`avi u XIII veku postojao nacionalizam, jer je taj zaklju~ak zaista previ{e nategnut. Ipak, ~ak i ako se ne bismo obazirali ni na jedan prethodno izneti argument, srednjovekovna upotreba re~i dr`ava (Status) bitno se razlikuje od moderne upotrebe, odnosno zna~enja te re~i (videti u: Skinner, 1978, sveska 2, str. 352). Poimanje „javnog blagostanja” tako|e ne mora nu`no biti ni{ta drugo nego parcijalni aspekt dr`ave iz XVI veka. O~igledno je da na sopstvenu {tetu prenebregavamo pravi istorijat re~i dr`ava.

5. ETIMOLOGIJA RE^I DR@AVA
Re~ dr`ava poti~e od latinske re~i stare (stajati), odnosno jo{ odre|enije, od re~i status, {to ozna~ava stanje ili polo`aj. I dalje upotrebljavamo re~ status otprilike u zna~enju kakvo su mu davali stari Latini. To je termin kojim se koristimo da bismo ozna~ili ne{to {to je ve} utvr|eno, priznato kao fiksno ili trajno u odre|enom polo`aju, kao {to je zna~enje sa kojim se sre}emo u izvedenicama stati~an ili

Priroda dr`ave

217

stabilan. U razvoju pojma od toga da ozna~ava ne{to na sasvim li~nom nivou do toga da svojim zna~enjem obuhvata institucije ili politi~ku vlast mo`e se uo~iti suptilan i fascinantan tok. Bilo je potpuno legitimno koristiti se terminom status da bi se ozna~ilo stanje ili polo`aj kraljevine ili vladara, bilo da je re~ o papi ili imperatoru, na isti na~in na koji bismo mogli govoriti o stanju ili polo`aju bilo kog ~oveka ili bilo koje stvari na svetu. Tako, recimo, ka`emo da se neki predmet „nalazi u stanju inercije”. Kada re~ status upotrebljavamo misle}i na vladare, tada se podrazumeva ne samo pridevski, ve} i imeni~ki smisao. Njihov status je stabilan, utvr|en fiksan. Upravo su u tom smislu rimski pisci, kao Ciceron i Ulpian, kao i pisci ranog srednjovekovlja, koristili taj termin u frazama status civitatis ili status regni. Kompleks ideja koje se podrazumevaju pod re~ju status je takav da se one mogu primeniti na ne{to {to je samo po sebi stabilno ili poseduje odre|ena svojstva ili stvari neophodne za postizanje stabilnosti. Veza sa stabilno{}u je izuzetno va`na, koliko god da suptilno deluje: iz te teze sledi da se, budu}i da je za stabilnost potrebno da postoji red, a stabilnost je neophodna za blagostanje celine, uspostavlja ~vrsta veza izme|u statusa (stabilnosti) i javnog blagostanja. To je imalo ogroman zna~aj u XVI veku i posle njega. Drugi snop zna~enja pojma status odnosi se na to da „stanje” uvek postoji u odnosu na ne{to. Druga~ije re~eno, moramo se upitati koji su kriterijumi kojima se odre|uje nekakvo stanje ili status. Veoma okvirni kriterijumi u periodu srednjeg veka bili su imovina, porodica i pol, klasa ili polo`aj i zanimanje kojim se neko bavio. Imovina, posebno kada je re~ o svojini nad zemlji{tem, bila je najbitnija determinanta statusa i „stale`a”. Posedovanje imovine u srednjem veku podrazumevalo je i neizbe`ne obaveze i du`nosti, ali je pru`alo i odre|ena prava. Tesno povezani sa imovinom bili su i nasledni faktor i srodstvo. Porodi~no poreklo ~oveka moglo je biti klju~ni faktor za odre|ivanje njegovog dru{tvenog statusa. Kona~no, zanimanje i profesija i sami su mogli biti precizna determinanta ne~ijeg statusa. Re~ estat u starofrancuskom i re~ etat u savremenom francuskom jeziku (za razliku od Etat sa velikim po~etnim slovom, kako je tu re~ koristio Luj XIV) podrazumevaju profesiju, poziv i polo`aj u `ivotu. U francuskom, zapravo, ne postoji jasna distinkcija izme|u termina stale` i dr`ava, {to va`i i za {panski termin estado. To je bio slu~aj i u Engleskoj. Dajson (Dayson) smatra da je „u engleskom jeziku re~ dr`ava (state) izvedena iz re~i stale` (estate)” (1980, poglavlje 1), dok Ernest Barker veruje da „re~i state (dr`ava) i estate (stale`), ~ije je etimolo{ko poreklo isto, lako uviru jedna u drugu” (1967, str. 91). Prvobitno su, zato, razli~ite grupe imale status ili stale`. Otuda poti~e i ideja o „stale`ima (estates) kraljevstva”. Ta teza le`i u osnovi Figisovog (Figgis) komentara da „postoji etat koji pripada kralju; postoji, me|utim, i Etat de la Republique, a u isto vreme ~ak i svaki pravnik u pariskom Parlamentu ima svoj

218

Endrju Vinsent

etat” (1956, str. 10). Status ili polo`aj bio je u vezi sa nekim konkretnim odlikama. ^ovekov status bio je i njegov stale`. To se odli~no vidi u nema~koj re~i za stale` – Stand, odnosno Stande u mno`ini, {to se razlikuje od Staat (dr`ava). Va`na implikacija svega toga jeste veza izme|u zemlji{ne svojine, imovine, porodi~nog porekla, ranga itd., i vlasti i upravljanja. Generalno, najvi{i stale` ~inila je vladaju}a grupa, porodica ili monarh. Najvi{i status (ili stale`) imao je potencijalno najvi{u vlast ili ovla{}enja i ~esto se nasle|em produ`avao. On je sebi mogao priu{titi da druge impresionira, pona{aju}i se dostojanstveno (prim. prev. – u originalu stately, {to je re~ istog korena kao i re~i koje ozna~avaju stale`, odnosno dr`avu – estate, state). Zato je bilo potpuno mogu}no re}i da je monarh najvi{i stale`. Isto tako, ako bismo se vratili na zna~enje koje smo ranije razmotrili, mogli bismo re}i da monarh otelotvoruje i stabilnost i red, pa samim tim, implicitno, i javno blagostanje. Upravo taj kompleks ideja razvio se u srednjovekovnom periodu. Status je ozna~avao ne~iji polo`aj u dru{tvu, kao i sve du`nosti i privilegije koje su iz tog polo`aja neposredno proisticale. Status je podrazumevao i odre|eni rang, vlast i polo`aj. Bio je, tako|e, povezan sa imovinom, posebno kada je re~ o zemlji{nom posedu, a o njemu bi ~esto svedo~ili odre|eni simboli, grb i sli~no, {to je ukazivalo na ne~ije dostojanstvo (videti u: Dowdall, 1923; Dyson, 1980, str. 25–8). I dalje nije razja{njeno koji deo svega navedenog ima ne{to zajedni~ko sa modernom idejom dr`ave. Jedni, kao Gejns Post, tvrde da je u XII veku postojala nacionalna dr`ava, dok drugi tvrde da od Cicerona do Grociusa nije postojao ni jedan jedini slu~aj da je „re~ status, kad stoji potpuno izolovano, bez ikakvih drugih odrednica upotrebljena tako da ozna~ava dr`avu” (Dowdall, 1923, str. 100). Daudolova ocena deluje pouzdanije nego Postova. Srednjovekovna upotreba re~i status, stale` ili dr`ava podrazumeva stanje ili polo`aj vladara, kralja ili kneza. Sve te upotrebe su potkrepljene i ~itavim spektrom zna~enja koja su ovde razmotrena. Ta linija argumentacije potpuno je u skladu sa stavom, koji je danas veoma uobi~ajen, da je re~ dr`ava prvi put upotrebljena mnogo kasnije u renesansi. Ipak, taj argument ne negira va`nu ~injenicu da su mnoga tradicionalna zna~enja re~i status i stale` preneta u teoriju i praksu moderne dr`ave. Tradicionalno mi{ljenje koje, recimo, predstavljaju Fridrih Majneke i Ernst Kasirer (Friedrich Meinecke, Ernst Kassirer) jeste da prvu modernu upotrebu re~i dr`ava (lo stato) nalazimo kod Makijavelija (Machiavelli), u zna~enju javne vlasti koja deluje odvojeno i od vladaoca i od onih nad kojima on vlada i ona je centralno mesto institucionalizovane vlasti. Kasirer, na primer, prime}uje da je Makijavelijvo odu{evljenje ^ezarom Bord`ijom „shvatljivo samo ako imamo na umu da Makijavelija nije odu{evljavao sam Bord`ija, nego struktura nove dr`ave koju je Bord`ija stvorio. Makijaveli je bio prvi mislilac koji je potpuno shvatio {ta je

Priroda dr`ave

219

zna~ila nova struktura. On je misaono predvideo celokupan kurs budu}eg politi~kog `ivota u Evropi” (Kasirer, 1946, str. 134). Ovo stanovi{te je poslednjih godina kritikovano. Prvi sveobuhvatan izazov uputio mu je D`. H. Hekster (J.H. Hexter), koji je veoma pomno pobrojao i odgonetnuo svih 115 upotreba izraza lo stato u italijanskom tekstu Vladaoca. Prema njegovom mi{ljenju, ako bri`ljivo prou~imo sve slu~ajeve upotrebe, mora}emo da zaklju~imo da Makijaveli nije koristio izraz lo stato u njegovom savremenom pravni~kom zna~enju. U Makijavelijevom delu, lo stato se sasvim precizno odnosi na srednjovekovni pojam „stanja” ili „polo`aja”, kao i termin status regni. U Vladaocu izraz lo stato gotovo nikada nije upotrebljen kao aktivni subjekt; od ukupno 115 puta, koliko je lo stato upotrebljen, 110 puta je to u~injeno u pasivnoj konstrukciji. ^ini se da je Makijaveli mnogo vi{e zainteresovan za vladarsku veli~inu ili polo`aj samog vladaoca. Dosad smo bili skloni da Makijavelijevom u~enju pripisujemo savremena zna~enja, potpuno previ|aju}i na~in na koji on upotrebljava odre|ene izraze (videti u: Hexter, 1973; Dyson, 1980, str. 27). Modernu ideju dr`ave su, posle Makijavelija, razradili naslednici italijanskih humanista u Francuskoj. Skiner (Skinner) sledi Heksterovu procenu i ukazuje na francuske mislioce iz XVI veka, kao {to su Di Ajen, Bide i Boden (Du Haillan, Bude i Bodin), kao tvorce moderne ideje dr`ave (videti u: Skinner, 1978, sveska 2, str. 354–5; Church, 1972; Dyson, 1980, str. 28). Me|utim, Makijavelijev uticaj se prvenstveno ogledao u tome {to je stimulisao potonje mislioce i politi~are, na primer Ri{eljea (Richelieu), da razmotre prirodu dr`ave. On mo`da nije shvatao prirodu moderne dr`ave, ali su njegovi briljantni radovi, koje je odlikovala izuzetna ma{tovitost, pomogli razvoju ideja kod kasnijih mislilaca. Ova knjiga sledi zaklju~ke Hekstera, Skinera, Dajsona i ^er~a o tome da je re~ dr`ava (u modernom zna~enju) prvi put upotrebljena u XVI veku. Od tog doba pomenuti izraz se ~e{}e koristi u evropskim jezicima, mada u Engleskoj, u glavnim tokovima politi~ke misli, i dalje preovladavaju izrazi kao {to su „komonvelt” ili „kraljevstvo”.

6. FORMALNE ODLIKE MODERNE EVROPSKE DR@AVE
U ovom odeljku }emo nazna~iti formalne, uo~ljive odlike dr`ave. Mnoge od takvih apstraktnih odlika lako se mogu „udenuti” u normativne procene koje postavlja bilo koja odre|ena teorija dr`ave. Moja teza se svodi na to da su formalne karakteristike osnov na kome se razvija teorijsko promi{ljanje dr`ave. U izvesnom smislu, nisu su{tina dr`ave. Najbitnija odlika jeste ideja o dr`avi kao kontinuiranoj javnoj vlasti, koja je istovremeno iznad vladara i iznad njegovih podanika. Prvenstveno, dr`ava postoji na geografski odre|enoj teritoriji na kojoj ima jurisdikciju. Unutar te teritorije postoje stanovnici, od kojih }e mnogi biti svrstani u kategoriju gra|ana – koji }e u`ivati konkretna prava i slobode na datoj teritoriji.

220

Endrju Vinsent

Razume se, teritorija nije potpuno pouzdano niti definitivno merilo, budu}i da se dr`ave ~esto ne}e slagati oko me|usobnih granica i pretendova}e na kvazijurisdikcijske interese izvan svojih granica. Dr`ava }e na datoj teritoriji proklamovati hegemoniju i dominaciju nad svim drugim asocijacijama, organizacijama ili grupama unutar teritorije. Moto „ne sme{ stupati ni u kakvu drugu asocijaciju osim mene” konvencionalni je pristup odnosima grupa/dr`ava. Me|utim, premo} je pravna – temelji se na pravilima koja u`ivaju izvestan stepen univerzalne priznatosti unutar teritorije. Druga~ije re~eno, pravila nisu samo kapric vladara. Tako je isklju~iva vlast u odre|ivanju prava i du`nosti unutar teritorijalnih granica takva i de facto i de jure. Ta ideja se suo~ava sa mno{tvom problema. Otkako je do{lo do uspona me|unarodnih pravnih, politi~kih, ekonomskih, vojnih i kulturnih organizacija – na primer, otkako postoje me|unarodno pravo i me|unarodni sudovi, Ujedinjene nacije, EEZ, GATT, NATO i Var{avski ugovor, multinacionalne kompanije i druge – te{ko je govoriti o dominaciji dr`ave, ~ak i unutar njene vlastite teritorije. Uprkos tome, jo{ uvek postoji formalno priznanje da dr`ave imaju pravno prvenstvo na svojim teritorijama i da su nezavisne u odnosu na spoljne sile. U pore|enju sa grupama unutar dr`ave, ta~no je da dr`ava ima maksimalnu kontrolu nad resursima i oru`anim silama. Istovremeno, to nije samo sistem vlasti. Delovanje sila kojima dr`ava raspola`e regulisano je pravilima, a ona mogu biti i prekr{ena. Me|utim, monopol na silu je povezan sa konkretnim ciljevima – odr`avanjem reda na unutra{njem planu i odbranom u odnosu na spolja. Va`na je i ideja legitimnosti, budu}i da stanovni{tvo obi~no smatra da se dr`avna primena sile bitno razlikuje od bilo koje druge primene sile. Dr`ava ima vlast i autoritet da sprovodi akcije. Njen monopol se formalno priznaje kao neophodan i de jure. Dr`ava kao vrhovna vlast pretenduje na to da bude isklju~ivi imperium unutar jedne teritorije. Ona je suverena. To je izuzetno problemati~na koncepcija, kojom }emo se baviti sve do kraja ove knjige. Na veoma pojednostavljenom nivou, to ozna~ava dve stvari: prvo, dr`ava unutar date teritorije nema rivala – ona je predominantna; drugo, spolja gledano, dr`ava je suverena ako je druge dr`ave priznaju kao zasebnu jedinicu. Na kraju se to ~esto svede na nejasnu i donekle nekoherentnu predstavu o teritorijalnom integritetu. Dr`ava je izvor zakona ili je samom svojom prirodom povezana sa postojanjem zakona.3 Poreklo zakona je u dr`avi. Najekstremnija verzija takvog
Mitajz (1975) govori o 900-tim godinama, Post (1964) o 1100-tim, Strejer (1970) o periodu od 1100. do 1600. godine, Skiner (1978) i Tili (1975) o 1500-tim godinama.
2

Teza }e biti detaljnije razra|ena i proširena u narednim poglavljima, posebno u drugom poglavlju. Osnovna teza glasi da celokupno pravo proisti~e iz same dr`ave, pa zato priroda prava mora biti u neposrednoj vezi sa samom prirodom dr`ave. Toj ideji se ~esto suprotstavlja teza o prirodnom pravu, prema kojoj je pravo poniklo u nekoj sferi izvan sfere dr`ave.
3

Priroda dr`ave

221

tuma~enja jeste {kola pravnog pozitivizma. Dr`ava je priznata kao jedini izvor obavezuju}ih pravila. Kada je o ovoj ideji re~, postoje izvesni problemi, delimi~no zbog toga {to je sada op{tepriznato da postoje izvesne druge tradicije, kao {to su prirodno i obi~ajno pravo, u kojima se dr`ava ne identifikuje kao izvor zakona. Prirodno pravo tvrdi da i dr`ava podle`e pravu i zakonima, odnosno da zakon prethodi dr`avi. Me|utim, ~ak i unutar pravnog pozitivizma postoji izvesno priznanje razli~itih tipova pravne vladavine, a neke od njih dr`ava ne mo`e tako lako da menja. Treba ukazati i na ideje H.L.A. Herta (Hart) o sekundarnim pravnim odredbama (Hart, 1961). Dr`ava nastoji da ima {ire ili sveobuhvatnije ciljeve od ve}ine asocijacija i grupa. Njen osnovni cilj, u tradicionalnoj terminologiji, jeste da podsti~e „komonvelt” ili zajedni~ko dobro – mada su to termini koji su u podjednakoj meri otvoreni za najrazli~itija tuma~enja. [tavi{e, dok se priroda ve}ine grupa odlikuje dobrovoljno{}u, dr`ava svoje {iroke ciljeve ostvaruje tako {to pola`e pravo na izricanje obaveze. Niko ne mo`e izabrati da ne po{tuje saobra}ajne znake. Ipak, mo`e se sumnjati i u dobrovoljni i ograni~eni karakter izvesnih grupa. Niko ne mo`e izabrati da li }e pripadati nekoj porodici ili ne}e. Mnoge grupe imaju slo`ena pravila kojih se treba pridr`avati i, ukoliko ih se neko ne pridr`ava, bi}e ka`njen. Ako ~ovek pripada katoli~koj crkvi ili mafiji, kazna mo`e biti uistinu fatalna. U celini, ta~no je da dr`ave obi~no imaju {ire i sveobuhvatnije ciljeve. Stvarno klju~na formalna odlika dr`ave, koja je najizvesnija i ima najdu`i kontinuitet u svakoj dr`avi, jeste da je dr`ava kontinuirana javna vlast. Ona se formalno razlikuje i od vladaoca i od njegovih podanika. Njene akcije imaju pravni autoritet i razlikuju se od namera pojedina~nih aktera ili grupacija. Tako dr`ava, kao javna vlast, otelotvoruje funkcije i uloge koje nose autoritet dr`ave. Budu}i da to, kako izgleda, dr`avi daje i dodatnu autonomiju, osim one koju u`ivaju pojedina~ni gra|ani, mnogi teoreti~ari su dr`avi pripisivali svojstva li~nosti. Ako prihvati tu tezu, ~oveku je lako da ka`e kako „dr`ava deluje”; tu ideju }emo detaljno razmatrati u narednim poglavljima i vide}emo da je mnogo drugih teorija zasnovano na njoj. Ipak, mnogi smatraju da je ta ideja, najbla`e re~eno, neobi~na ili neshvatljiva. Glavno pitanje kojim se ova knjiga bavi glasi: {ta je to kontinuirana javna vlast? Formalno gledano, mogli bismo je identifikovati kao klju~nu odliku; me|utim, su{tinski odgovor na to pitanje vodi nas direktno do teorija dr`ave. Mnoga poglavlja u ovoj knjizi zapravo su odgovor na to centralno pitanje. Druga~ije re~eno, postoji izvestan broj razli~itih obja{njenja prirode javne vlasti – a upravo ona i ~ine razli~ite teorije dr`ave. Postoje i neke druge, na izgled formalne odlike dr`ave – koje u ovom odeljku ne}emo razmatrati, jer su ili izrazito diskutabilne ili duboko dvosmislene – kao, na primer, da su sve dr`ave nacije, centri lojalnosti i patriotizma, da su dr`ave

222

Endrju Vinsent

organizmi ili da je dr`ava, kako je to tvrdio nema~ki teoreti~ar Blun~i (Bluntschli), mu{ki organizam. Ako se ~ovek upusti u pomno i{~itavanje raznorodne i ~esto perverzne literature o dr`avi u XIX i XX veku, vide}e da nema kraja spisku svih neobi~nih stvari koje mo`e na}i me|u svojstvima za koja se tvrdi da su bitne odlike dr`ave.

7. DR@AVA I DRUGI KOLEKTIVITETI
Pojam dr`ave se danas ~esto upotrebljava kao sinonim nekih drugih pojmova, ili se taj pojam upotrebljava u sprezi sa odre|enim brojem drugih pojmova. U ovom odeljku }emo razmotriti pojmove dru{tva, zajednice, nacije i vlade. U obi~nom, svakodnevnom govoru, veoma je te{ko izbe}i da, misle}i na dr`avu, govorimo o dru{tvima, nacijama ili vladama. Nema ni~eg imanentno lo{eg u tome, ali bi bilo mudro da budemo svesni razli~itih upotreba tih pojmova.

8. DRU[TVO I DR@AVA
Pomalo zbunjuje to {to se pojmovi dr`ava i dru{tvo ~esto upotrebljavaju kao sinonimi, budu}i da distinkcija izme|u njih ima prvenstveni zna~aj u liberalnoj politi~koj misli. To se, me|utim, mo`e objasniti i u druga~ijem kontekstu. Sa usponom sociologije kao metoda prou~avanja – posredstvom pisaca kao {to su Marks, Dirkem, Digi i Mekajver (Marx, Durkheim, Duguit, MacIver) – na dr`avu se u sve ve}oj meri gleda kao na podsistem dru{tva. Studije su se usredsre|ivale na dru{tvo kao samodovoljan entitet, sveobuhvatnu mre`u odnosa sa unutra{njim strukturama. Dr`ava je obja{njavana u odnosu na dru{tvo, a ne odvojeno i izolovano. Ipak, ako pa`ljivo sagledamo pojam dru{tva, vide}emo da se taj pojam mo`e upotrebiti na nekoliko razli~itih na~ina i da je mogu}no identifikovati svaki smisao u kome se on upotrebljava; ponekad se jedan smisao podudara ili preklapa sa zna~enjem dr`ave, dok se neki drugi bitno razlikuje. U gr~koj politi~koj misli nije postojao pojam dru{tvo. Ta~no je da je Aristotel govorio kako polis nastaje iz porodice (karakteristi~ne, „na dru{tvo orijentisane grupe”), ali ipak nije priznavao postojanje razli~itih sfera aktivnosti. Polis je bio verska, eti~ka, komunalna, rodbinska i vojna grupacija ~iji su koreni po~ivali u ljudskoj dru{tvenosti. Re~ dru{vo prvi put se pojavljuje u rimskom pravu, u poznoj republici i prvom carstvu, u terminu societas.4 Societas je bilo partnerstvo ili, preciznije, konsenzualni ugovor izme|u slobodnih ljudi ili gra|ana koji su bili sposobni da tu`e i da budu tu`eni. Bio je to odnos koji je po~ivao na slobodnoj
4 U suštini, izgleda da termin societas proisti~e iz jednog znatno starijeg na~ela, ercto non cito, koje verovatno poti~e iz ranog rimskog, a mo`da ~ak iz etrurskog prava. Ideja apstraktnijeg konsenzualnog ugovora javila se znatno kasnije.

Priroda dr`ave

223

volji, na recipro~nom sporazumu ili ugovoru postignutom radi preduzimanja zajedni~ke, obostrano korisne akcije. Sporazum je podrazumevao da obe strane, na osnovu njega, postanu socii – partneri. Bio je to odnos koji se mogao prekinuti voljom partnera. Nasuprot tom obliku, zakon je predvi|ao i druga~iji vid formiranja grupe: universitas. Universitas, odnosno u mno`ini universitates, bile su grupe koje su jedinstvo i status dobile po zakonu, od vi{e vlasti. Te grupe se nisu mogle raspustiti voljom svojih pripadnika. I societas i universitas su bili vidovi udru`ivanja. Konkretnije re~eno, i jedno i drugo su bili pravni pojmovi. Societas je, me|utim, izraz koji je docnije, u srednjem veku, kori{}en da bi se njime opisale politi~ke organizacije. Izraz je bio pogodan da se njime opi{e celokupna politi~ka grupacija kao mno{tvo sporazuma i ugovora. To je posebno odgovaralo feudalnoj strukturi. Na jednoj strani su postojale grupe, kao {to su gilde, crkveni sabori i univerziteti, koji su opisivani kao universitas, mada je verovatno da je u to vreme bila prihva}ena teza rimskog prava prema kojoj je njima jedinstvo dato „odozgo”, pa je svaka od tih grupa mogla biti lako raspu{tena odlukom vi{ih vlasti. Societas je izraz kojim su se koristili i hri{}anski pisci i filozofi-stoici, da bi opisali odnose koji prevazilaze civitas, u smislu univerzalnog dru{tva. Me|utim, filozof politike Majkl Ouk{ot (Michael Oakeshott) odnedavno ponovo primenjuje izraz societas na celokupnu politi~ku organizaciju, kako bi opisao poseban tip moderne evropske dr`ave – asocijaciju gra|ana koja izra`ava gra|anski privatizam (Oakeshott, 1975). U XVIII veku kori{}ena je jedna, unekoliko druga~ija, ali sa prethodnom usko povezana ideja dru{tva. Dru{tvo je, naime, tuma~eno kao ne{to {to ~ine pojedinci koji me|u sobom sklapaju ugovor. Nisu postojale me|ugrupe, ve} se smatralo da je dru{tvo skup potpuno individualnih pojedinaca, koje se razlikuje od onoga {to bi se moglo nazvati dr`avom. Ta je ideja sna`no povezana sa klasi~nom liberalnom tradicijom XIX veka. Najekstremniji njen vid mo`emo na}i u radovima savremenog ameri~kog autora Mareja Rotbarda (Murray Rothbard) koji se, sa ekstremno individualisti~kih pozicija, ~ak podsmeva terminu „dru{tvo”, smatraju}i da je on, u velikoj meri, kolektivna fikcija. Za Rotbarda postoje samo pojedinci i ni{ta drugo (Rothbard, 1978, str. 39). Suptilna, ali va`na varijanta te ideje jeste teza da dru{tvo ne ~ine pojedinci, nego grupe. Prema tom tuma~enju, dru{tvo je kolektivitet grupa, {to mo`emo na}i u delima Ota fon Girkea, F.V. Mejtlanda, D`.N. Figisa i mladog H.D`. Laskog (Otto von Gierke, F.W. Maitland, J.N. Figgis, H.J. Laski). Izvesne varijante te ideje javljaju se u sindikalizmu i cehovskom socijalizmu (gildsocijalizmu). Poslednji smisao koji se pridaje terminu dru{tvo jeste da se on tuma~i kao sinonim za pojam zajednice. Razlog za takvo shvatanje, kojim }emo se baviti u narednom odeljku knjige, nalazimo u teoriji grupe iz XIX veka, kao i u ~injenici

224

Endrju Vinsent

da su oba pojma dvosmislena. Dru{tvo je shva}eno kao zajednica koja po~iva na istovetnom sistemu vrednosti, zajedni~kom svim njenim pripadnicima. To je, razume se, u drasti~nom sukobu sa individualisti~kom tezom o dru{tvu koje po~iva isklju~ivo na ugovornim odnosima izme|u pojedinaca. U celini, dru{tvo se shvata na jedan od slede}ih na~ina: (1) ono {to karakteri{e svaku socijalnu jedinicu, od porodice do internacionalnog dru{tva; (2) u smislu rimskog prava, kao legalisti~ki na~in za karakterisanje izvesnih grupa; (3) poseban tip gra|anske dr`ave; (4) skup ugovorom povezanih pojedinaca, bez ikakve zavisnosti od dr`ave; (5) skup grupa, kao u pluralisti~koj tradiciji; (6) sinonim za zajednicu.5 Na osnovu razli~itih tuma~enja, mo`emo da zaklju~imo da se dru{tvo ili preklapa sa dr`avom ili se razlikuje od nje. U mnogim aspektima, dr`ava i dru{tvo su tesno povezani me|u sobom. Definicija svakog od njih ponaosob i njihovog me|usobnog odnosa menja se unutar op{te teorije u kojoj su dr`ava i dru{tvo razmatrani. Na primer, ako se na dr`avu gleda kao na suvereni korporativni entitet, mo`e se re}i da ona stvara sve podgrupe ili asocijacije. U tom smislu, dru{tvo je, uklju~uju}i i sve takozvane prirodne grupe kao {to je porodica, izdanak dr`ave. Ono nema nikakav nezavisni `ivot. S druge strane, ako suverenitet po~iva na kolektivitetu pojedinaca ili grupa koji ~ine dr`avu zarad izvesnih ograni~enih ciljeva, onda se celokupna argumentacija okre}e naglavce – dru{tvo postaje nezavisni entitet. U tom smislu veoma je te{ko odvojiti normativnu od deskriptivne upotrebe pojma. Zna~aj koji se dru{tvu i dr`avi pripisuje u razli~itim istorijskim etapama odra`ava oscilacije ili promene u modelu anga`ovanja izme|u javnih i privatnih dobara ili kolektivnih i individualnih ciljeva, {to su poslednjih godina sugerisali A. Hir{man (Hirschman, 1982), sa ekonomskog stanovi{ta, ili V.H. Grinlif (W.H. Greenleaf, 1983, sveska 2), sa ideolo{kog stanovi{ta.

9. ZAJEDNICA I DR@AVA
Zajednica trpi zbog dvosmislenosti dru{tva, posebno kada se termin „zajednica” koristi kao sinonim za dru{tvo. Dru{tvo se mo`e okarakterisati time {to u njemu postoje izvesni zajedni~ki ciljevi ili ose}anja. S druge strane, zajednica mo`e poprimiti u ve}oj meri ugovorne odlike gra|anskog dru{tva u izrazima kao {to su „zajednica dr`ava” ili „politi~ka zajednica”. Ve}ina autora smatra da diskusija o zajednici vodi poreklo s kraja XVIII veka u Nema~koj. Zajednica je tada bila protivstavljana teoriji ugovora i individualizmu prosvetiteljstva. Ona je izra`avala novi tip legitimnosti za koji se
Zapravo bi se moglo tvrditi da rano povezivanje societas sa porodi~nom svojinom ukazuje na bliskost sa idejom zajednice i zajedništva.
5

Priroda dr`ave

225

smatralo da je za ljude prirodniji. Podrazumevala je zajedni{tvo, li~nu bliskost i pripadni{tvo celini, moralno opredeljenje i socijalnu povezanost. U zajednici, gra|ani nalaze svoj identitet i svrhu. Kako je tvrdio Nizbet (Nisbet), zajednica je „fuzija tradicije i opredeljenja, ose}anja pripadnosti i sopstvene volje” (1970, str. 48). Od XVIII veka do na{ih dana, mnoge mislioce proganja distinkcija izme|u prirodne, harmoni~ne zajednice i nametnutog, ve{ta~kog i „remetila~kog” poretka. Vizija tradicionalisti~kog dru{tva Berka (Burke) utemeljenog na prirodnoj hijerarhiji u kontrastu je sa neukorenjenim, demokratski ujedna~enim dru{tvom, koje remeti samo razuzdani individualizam, kao u revolucionarnoj Francuskoj. I Hegel je suprotstavljao eti~ku zajednicu neukorenjenom gra|anskom dru{tvu. Girke (Gierke) je pozdravljao komunalno zajedni{tvo kojim se odlikuje Genossenshaft, nasuprot razjedinjenosti kojom se odlikuje Herrschaft. U Britaniji su Koldrid`, Dizraeli i, docnije, T. S. Eliot (Coleridge, Disraeli) jedva prikrivali gnu{anje nad komercijalnim, individualisti~kim dru{tvom, koje se suprotstavilo njihovoj tradicionalnoj pastoralnoj viziji jedne nacije; ta pozna nostalgija za srednjovekovljem odra`ena je i u delima Vilijema Morisa (William Morris), cehovskih socijalista, pa ~ak i Taunija (Tawney, 1921), u njegovoj distinkciji izme|u „dru{tva koje sti~e” („akvizitivnog”) i „funkcionalnog” dru{tva. Najpoznatiji izraz tog tipa distinkcije nalazimo u knjizi Zajednica i udru`enje (1955) nema~kog sociologa F. Tenisa (F. Tönnies). Autor, pod uticajem Girkeove ideje o Genossenschaft-u, nesumnjivo ose}a nostalgiju za zajednicom kao boljim na~inom `ivota, mada, {to je va`no, upotrebljava termine „zajednica” i „udru`enje” kao kategorije u nauci o dru{tvu. On nije pisao eti~ki traktat o zajednici. Jednostavno re~eno, Gemeinschaft (zajednica) podrazumeva neposredan odnos koji se temelji na porodici, rodbinskim vezama, susedstvu i prijateljstvu. Gesselschaft se mo`e prevesti kao dru{tvo, mada je uobi~ajenije da se prevodi kao asocijacija. Ono podrazumeva formalniji, u ve}oj meri legalisti~ki i depersonalizovani odnos, koji je, prema svom karakteru, individualisti~ki i ugovorni, {to se odli~no uklapa u rimsko tuma~enje termina societas. Za Tenisa, Gesselschaft nije moralno nepo`eljan, jer je baza za razvoj savremenog `ivota i industrije. Najve}i deo nauke i umetnosti razvija se u kontekstu „udru`enja”. Gesselschaft otelotvoruje kriti~ku racionalnu inteligenciju, ~iji je proizvod i Tenisova knjiga. Ipak, razvoj Gesselschaft-a, koji ozna~ava napredak dr`ave, birokratizaciju i racionalnu civilizaciju – {to }e docnije pro{iriti Maks Veber (Max Weber) – bi}e jedan od uzroka propasti zajednice. Zato u Tenisovoj studiji postoji izvesni sumorni smisao. Dr`ave }e poku{avati da ve{ta~ki uspostave ose}anja pripadnosti zajednici putem socijalnog staranja, blagostanja i osiguranja, ali je svaki takav poku{aj osu|en na neuspeh. Za razliku od Marksa, Tenis je smatrao da su kapitalizam i sve vrednosti koje on ohrabruje bili prouzrokovani gubitkom zajednice, a ne da je

226

Endrju Vinsent

gubitak zajednice prouzrokovan kapitalizmom. On se tako|e nije slagao sa Marksom i Girkeom u njihovom optimisti~kom uverenju da }e zajednica u budu}nosti mo}i da bude uspostavljena. Zato se, prema Tenisu, zajednica razlikuje i od dr`ave i od dru{tvenih odnosa. Kada je re~ o zajednici, evropska misao je podeljena. Autori kao {to je Dirkem tuma~e „dru{tvo” sa stanovi{ta ideja zajedni{tva. Dru{tvo nije bilo konstelacija privatnih ugovornih interesa, nego korporativna celina sa kolektivnom sve{}u. Ljudsko bi}e se moglo upoznati samo kao manifestacija zajednice. Podela rada u modernom dru{tvu ima funkciju socijalne integracije (vidi u: Durkheim, 1967). Nagla{ene vrednosti `ivota u zajednici u skorije vreme su pomnije istra`ivane u radovima teoreti~ara kao {to su A. Maslou, H. Markuze i E. From (A. Maslow, H. Marcuse, E. Fromm). Liberalna individualisti~ka tradicija od Loka i Bentama (Locke, Bentham) sve do Hajeka (Hayek) nagla{avala je ideju dru{tva kao skupa i zato je uvek bila duboko kriti~ki nastrojena prema kolektivizmu. To je posebno izra`eno u periodu posle nacizma. Mislioci kao {to je Ralf Darendorf (Dahrendorf) smatrali su da su kolektivisti~ke ideje potencijalno duboko neliberalne, reakcionarne i uznemiruju}e (videti u: Plant, 1974, str. 33–4). Na prvi pogled, zajednica podrazumeva izvesno ose}anje pripadnosti, lokalnosti, zajedni~ki sistem vrednosti, verovanja ili svrhe. To bi nas moglo navesti na zaklju~ak da se zajednica suprotstavlja dr`avi ili da se jasno razlikuje od nje. Bila bi to, me|utim, samo poluistina. Mnogo zavisi od toga na koju se teoriju dr`ave pozivamo. Ako dr`avu posmatramo samo kao birokratski i administrativni poredak ili institucionalno telo, onda bismo mogli re}i da ona nije isto {to i zajednica. S druge strane, ako smatramo da je dr`ava u ve}oj meri totalan poredak, da obuhvata sve socijalne odnose i otelotvoruje zajedni~ke eti~ke ideale, onda bi se moglo re}i da ona, zapravo, obuhvata zajednicu. Zato zna~enje re~i zajednica, kao i re~i dr`ava, neposredno zavisi od teorijskih okvira u kojima promi{ljamo dr`avu.

10. NACIJA I DR@AVA
Termin nacionalna dr`ava postao je op{te mesto u politi~kim diskusijama u XX veku. Postoji oko 150 entiteta koji sebe nazivaju nacionalnim dr`avama; postoje, me|utim, i Ujedinjene nacije, transnacionalne i multinacionalne grupe, zakoni o nacionalnosti itd. U su{tini, termin nacija je postao drugo ime za dr`avu. Ali, {ta je onda nacionalizam i iz ~ega on proisti~e? Nacionalizam je relativno nova pojava, koja poti~e s kraja XVIII i po~etka XIX veka. Proistekao je iz vi{e izvora. Ideje o narodnom suverenitetu, po kojima je „~itav” narod suveren, kako je to izra`eno u Rusoovoj op{toj volji, ~ine pomalo

Priroda dr`ave

227

zbrkanu osnovu mnogih demokratskih revolucija u XVIII i XIX veku, po~ev od Francuske revolucije. Francuski revolucionari su bili prvi koji su govorili o „nacionalnoj skup{tini”, onoj skup{tini koja je 1789. godine proglasila da „suverenost ... pripada ~itavom narodu”. Apsolutisti~ka monarhija je pripremila tle za to, budu}i da je uvela utvr|ene granice, centralizovanu vlast i birokratiju, uniformni jezik i, samim tim, smanjila heterogenost i lokalizam koji su bili karakteristi~ni za feudalizam. Raspad feudalizma i lokalizma tako|e je bio neophodan za razvoj nacionalisti~kih ideja. Zato se apsolutizam ponekad smatra kolevkom nacionalizma. Irski nacionalizam poti~e iz 1815. godine i bio je stimulisan francuskim idejama. Uskoro je tim putem krenula i ve}ina evropskih zemalja. U Francuskoj se Napoleon proglasio razli~itim od svih drugih diktatora. On je bio prvi „narodni” diktator, {to su Ben`amen Konstan i drugi liberali kritikovali (videti u: Dodge, 1980, str. 24–5). Drugi va`an izvor nacionalisti~kih ideja bila je reakcija na prosvetiteljstvo i kosmopolitizam, koju je mogu}no na}i u nema~koj romanti~arskoj i istoricisti~koj tradiciji. Mislioci kao {to su Herder, Fihte (Fichte) i mladi Hegel govorili su o „narodnom duhu” (Volksgeist), koriste}i se pritom organicisti~kom terminologijom. Formulisane su i rane teorije rasne tipologije i lingvisti~kog i kulturnog identiteta, koje su odbacivale univerzalizam. Kako je govorio Herder, „divljak koji voli sebe, svoju `enu i svoje dete... i trudi se za dobro svoga plemena i svoje li~no dobro... prema mom mi{ljenju je istinitiji od ljudskog duha, gra|anina sveta, koji, izgaraju}i od ljubavi za sve ostale duhove, voli iluziju. Divljak u svojoj kolibi ima mesta za svakog stranca... U prezasi}enom srcu jalovog kosmopolite nema mesta ni za koga” (citirano u: Dunn, 1979, str. 77). Takve ideje su u XIX veku razvijali teoreti~ari rasa kao {to je Gobino (Gobineau). Nema sumnje u to da su mnogi politi~ari u tim idejama videli korisno sredstvo koje bi se moglo kombinovati sa juridi~kim teorijama dr`ave. To je njihovim akcijama davalo dodatnu svrhu i sjaj. Razvoj mo}i i resursa dr`avâ u industrijalizaciji u XIX veku samo je pove}ao kori{}enje nacionalizma kao sredstva za ujedinjavanje. Socijalisti~ki pokreti i radni~ka klasa uklopili su se u taj model. Neki politikolozi povezuju nacionalizam sa tezom o modernizaciji. Nacionalizam se tuma~i kao jedan od na~ina za odr`avanje kohezije i identiteta u periodu modernizacije i strukturalnih poreme}aja. Nacionalizam obi~no funkcioni{e u trima oblastima, sa razli~itim naglascima. On obja{njava zajedni~ko poreklo odre|ene grupe, ponekad i u vezi sa nekim odre|enim mestom; on grupi pru`a ose}anje identiteta i daje legitimitet onima koji u njoj vladaju; on tako|e obi~no nudi izvesne ideale. Deluju}i u tim oblastima on manipuli{e mitom, simbolima, ose}anjima, ~esto se koriste}i religijom, kulturom, tradicijom, istorijom i jezikom. Krajem XIX i u XX veku u igru su uba~ene i neke kvazinau~ne sociobiolo{ke teorije. Tako nacionalizam nije samo

228

Endrju Vinsent

sna`na naklonost prema vlastitoj kulturi, jeziku ili okolini. On je mnogo sna`niji i manje shvatljiv od patriotizma, lojalnosti ili ljubavi prema svome rodu. Zato je nacionalizam, za svoje pristalice, obja{njenje prirodne osnove dr`ave i njenih granica. Nacionalizam pru`a uvid u uverenja i sudbinu naroda. Prema mi{ljenju istra`iva~a dru{tvenih nauka i istori~ara, nacionalizam funkcioni{e tako {to iznutra ujedinjuje grupu, podsti~u}i ose}anje homogenosti. Nacionalizam mo`e prevazi}i klasne podele i pomo}i da se mobili{e stanovni{tvo, posebno u kriznim vremenima. S obzirom na gubitak tradicionalnijih uverenja, do koga dolazi zbog napretka sekularizacije i pismenosti, nacionalizam tako|e mo`e pomo}i da se odr`e ~vrste spone u dru{tvu (videti u: Gellner, 1983). Treba ukazati i na jednu op{tu tezu – da nacionalizam mo`e slu`iti mnogim razli~itim gospodarima. Mada je prvobitno, po~etkom tridesetih godina pro{log veka, bio povezan sa liberalnijim i vi{e demokratskim pokretima, on mo`e biti i reakcionaran, negativan i regresivan. Nekada{nji nema~ki kancelar, princ Fon Bilov (Von Bulow) ovako je to formulisao: „Liberali su bili oni koji su prvi izrazili ideju nema~kog jedinstva i pro{irili je me|u ljudima... Taj cilj nije mogao biti ostvaren sprovo|enjem kursa koji su oni odredili; tada je u igru morala da stupi konzervativna politika, da bi, kako je to Bizmark primetio, sredstvima konzervativne akcije bila ostvarena jedna autenti~na ideja (navedeno u: Jay, 1984, str. 196). Nacionalizam je postao sredstvo svih mo}nih dr`ava u XX veku, bez obzira na njihovu politi~ku obojenost. Postoje brojne i razli~ite klasifikacije nacionalizma. Najjednostavnija razlikuje etni~ki i kulturni nacionalizam XIX veka, koji su bili liberalni po svojim manifestacijama, na jednoj strani, i posleratne antikolonijalne nacionalizme, koji su bili ograni~eniji po svom delokrugu i mnogo manje prosve}eni, na drugoj strani. Njima se mogu dodati separatisti~ki ili unitaristi~ki nacionalizmi unutar evropskih dru{tava. U poslednje dve decenije istaknute su, me|utim, mnoge usavr{enije tipologije (videti u: Orridge, 1981). Ipak, kakav je odnos nacionalizma prema dr`avi? Na prakti~nom nivou bilo bi veoma te{ko negirati uticaj nacionalizma na dr`avu. Tokom postepene unifikacije i razvitka dr`ava, nacionalizam je za vlade bio sredstvo od klju~nog zna~aja. On je pomogao da se mobili{e stanovni{tvo, pru`aju}i izuzetno efikasno racionalno obja{njenje za geopoliti~ke pretenzije. Pru`io je i razloge za prevazila`enje unutra{njih podela u dr`avi, {to je proces koji se odvijao od XVI veka. Nacionalizam je zadovoljio op{ti zahtev za uniformno{}u u administraciji, oporezivanju i politi~koj centralizaciji. Na teorijskom planu, me|utim, odnos prema nacionalizmu je bio druga~iji. Uprkos svim nacionalisti~kim mitovima, dr`ava vremenski prethodi postojanju nacionalizma i on ne bi imao mnogo smisla ~ak ni kod poslednjih monarha-apsolutista. Lokalizam je jo{ uvek bio veoma aktivan i

Priroda dr`ave

229

rasprostranjen, ~ak i u vreme Luja XIV, najve}eg apsolutiste me|u monarsima. O~igledno je da dr`ave mogu postojati bez nacionalizma, ali ne i nacionalizam bez dr`ava. [tavi{e, dok dr`ave realno postoje i za njihovo postojanje ima pravnog obja{njenja, nacije nisu ni{ta drugo do varke emocija. Ne postoji nikakva adekvatna teorija nacionalizma, mada je mogu}no da postoje adekvatne teorije o tome {ta nacionalizam ~ini. Nacionalizam je, sam po sebi, teorijski nekoherentan, mada je u prakti~nom smislu efikasan. Dr`ave se ne podudaraju sa nacijama; u su{tini, u ve}ini dr`ava `ivi vi{enacionalno stanovni{tvo. Dok je pripadnost dr`avi stvar zakona, dotle je pripadnost naciji svojevrstan amalgam mesta ro|enja, srodstva, kulture, tradicije itd. Uprkos tome {to je termin nacija u op{toj upotrebi, posebno u kontekstu „nacionalne dr`ave”, i uprkos ~injenici da je nacionalizam na prakti~nom nivou bio tesno povezan sa dr`avom tokom XIX i XX veka, za njega ipak ne postoji nikakva teorijska garancija. Dr`ava jeste diskultabilan pojam, ali taj pojam ima odre|eni intelektualni sadr`aj. U pore|enju sa njim, pojam nacionalizma je pojednostavljen i nedovr{en. Zato je podudarnot tih dvaju pojmova samo kapric istorije, i bilo bi pravo olak{anje da tu podudarnost jednom zauvek odbacimo.

11. VLADA, ADMINISTRACIJA I DR@AVA
Termin „vlada” jeste jedan od sinomima za „dr`avu” koji je najve}e isku{enje, iako je on mnogo stariji od termina „dr`ava” ili „administracija”. Izraz „vlada” je u srednjem veku kori{}en da bi se njime ozna~ilo vladanje ili upravljanje. Etimolo{ki, re~ poti~e od latinskog gubernatio ili gubernator. U engleski jezik termin „vlada” ( government – prim. prev.) u{ao je, kako se ~ini, preko starofrancuskog gouvernment, oko 1500. godine. Termin „vlada” se upotrebljava vi{ezna~no. Prvo, on ozna~ava osobu ili osobe koje zaista „upravljaju” u odre|enom vremenu, dakle, ekvivalent za one koji vladaju i progla{avaju zakone. U tom smislu, u Engleskoj bi se taj izraz odnosio sasvim konkretno na monarha, a mo`da i na parlament. To je veoma {iroko zna~enje ovog izraza. Drugo, kada su, relativno kasno, prihva}ene odvojene sfere vlasti, re~ „vlada” se odnosila na osobu ili osobe u izvr{noj vlasti, za razliku od onih u zakonodavnoj vlasti. I danas je sa~uvano takvo zna~enje, s tim {to je ono unekoliko usavr{eno i iznijansirano, tako da je sve usredsre|eno na „biroe”. Vladu, zapravo, ne ~ine toliko ljudi, koliko biroi ili nadle{tva odgovorna za dosledno sprovo|enje usvojenih zakona. Postoji jo{ jedno zna~enje, tj. kontekst u kome re~ „vlada” mo`e biti shva}ena: vlada kao telo koje odre|uje politiku, a istovremeno progla{ava i sprovodi zakone. U Britaniji se to zna~enje odnosilo uglavnom na parlament koji, kako se svojevremeno izrazio D`on Stjuart Mil (John Stuart Mill), nije ni{ta drugo nego „predstavni~ka vlada”. Danas je to zna~enje su`eno – obuhvata samo

230

Endrju Vinsent

manju grupu ~lanova parlamenta, vladu, naju`i sastav vlade, a mo`da ~ak samo predsednika vlade. U tom zna~enju, vlada ili premijer su zapravo „monarhija u slu`bi”, koja se koristi savetima dr`avnih slu`benika (videti u: Dyson, 1980, str. 210). Ako bismo jo{ nijansirali to zna~enje, zaklju~ili bismo da vlada ozna~ava totalnost kontinuiranosti institucionalnog mehanizma, inkorporiraju}i sva razli~ita nadle{tva ili uloge. Va`no je naglasiti da nijedno tuma~enje re~i „vlada” nije nu`no povezano sa dr`avom. U Francuskoj i Nema~koj termini gouvernement i Regierung bili su i ostali znatno u`i po mogu}nostima upotrebe od engleskog termina government. U Francuskoj je izraz umnogome ograni~en na izvr{ni sektor, kao {to je gouvernement presidentiel (predsedni~ka vlada) u Petoj republici, ~ija se ovla{}enja bitno razlikuju od ovla{}enja skup{tine. Tako je vlada ograni~ena, zahvaljuju}i razdvajanju tri sektora vlasti. U Nema~koj se zna~enje Regierung-a, osim {to se odvajkada povezuje sa re~ju „vladar”, odnosi na aspekt izvr{ne vlasti koji se mnogo ne razlikuje od administracije (videti u: Willoughby, 1896, odeljak 2; Dyson, 1980, str. 209-11). U Britaniji se stvari nisu tako razvijale, tako da je termin „vlada” dobio {iru konotaciju. U toj zemlji nije naro~ito rasprostranjeno tuma~enje da je dr`ava javna vlast koja deluje sa vladom i povezana je sa njom u {irem okviru. Op{te je prihva}eno zna~enje prema kome vlada nestaje, gubi se u dr`avi. Govori se i o neobi~nim „zamenama za dr`avu”, kao {to je Kruna, koja je toliko nejasna da je niko sasvim ne razume. Postoji jo{ jedan pojam koji bi trebalo jasno razdvojiti i od vlade i od dr`ave – to je administracija. Uprkos tome {to se termin „administracija” koristi u zna~enju re~i „vlada”, kada se, na primer, ka`e „nova ili stara administracija”, me|u njima postoji jasna razlika. Ta razlika je prvobitno nastala u doba apsolutisti~ke monarhije, koja je raskinula stare vazalske odnose i uvela slu`benike, sluge Krune, ~iji je opstanak direktno zavisio od toga kako obavljaju poverenu slu`bu. Monarsiapsolutisti zahtevali su od slu`benika da obavljaju sve {to je potrebno za svakodnevno odr`avanje poretka u zemlji. Proces je ubrzavan monarhovim zahtvom da se uvedu u ve}oj meri centralizovani zakoni i porezi kako bi se obezbedila sredstva za vo|enje dinasti~kih ratova. Za efikasno ubiranje poreza bili su neophodni administratori. Prema tome, administracija se mo`e definisati kao „ukupan zbir ljudi ili tela anga`ovanih, po nalogu vlade, na obavljanju redovnih i obi~nih javnih slu`bi” (Barker, 1944, str. 3). Za svako pravo i du`nost postoji i odre|ena slu`ba. Na taj na~in, re~ „administracija” je po zna~enju bli`a u`oj konotaciji re~i „vlada”, u smislu izvr{ioca odre|ene politike. U praksi, me|utim, administracija mo`e imati dinami~niju ulogu u formulisanju politike, ali to nije njen lajtmotiv.

Priroda dr`ave

231

Postavlja se jo{ jedno, zavr{no pitanje: zbog ~ega tako veliki broj ljudi identifikuje dr`avu i vladu, i to na na~in koji je jedan autor nedavno opisao kao „krajnje povr{an i neuredan” (Siedentrop, 1983, str. 54). Me|utim, neki analiti~ari su krenuli upravo takvim, povr{nim i neurednim putem. D`.D.H. Koul (G.H. Cole) je govorio o dr`avi kao o „nacionalnom vladinom mehanizmu” (1920, str. 86); H. Laski je zaklju~io da realisti~ka analiza dr`ave ukazuje na to da je „dr`avna akcija, u su{tini, akcija koju sprovodi vlada” (1919, str. 30); nedavno je D`. S. Ris (J. C. Rees) sugerisao da je u obi~nom govoru, a ponekad i u politi~koj teoriji, „re~ dr`ava zapravo ozna~avala vladu kao instituciju” (1969, str. 216). Sli~nu argumentaciju }emo na}i u delima mnogih pisaca koji po opredeljenju pripadaju anarhizmu, libertarianizmu ili komunizmu. Neki razlozi ove sinonimnosti deluju opravdano. Distinkcija izme|u pomenutih dvaju izraza uglavnom je teorijska, a ne prakti~na, ocenjuje Laski (Laski, 1935, str. 25). Ve}ina gra|ana ne misli da deluje dr`ava, ve} „neki ljudi iz vlade”. Dr`ava je apstrakcija koja mnogima „izmi~e” u saznajnom pogledu. Tako }e, recimo, anarhisti tvrditi da misti~nost dr`ave samo prikriva ljude koji su ~lanovi vlade i predstavlja njihov {tit. Drugi va`an razlog sinonimnosti jeste taj {to su se u apsolutisti~kim monarhijama suvereni, kao vrhovna vlast, svesno identifikovali sa dr`avom. Jedini izlaz iz tog }orsokaka bio je da se napravi distinkcija izme|u slu`be i li~nosti suverena, odnosno izme|u prirodne i ve{ta~ke li~nosti. To je ~esto iza`avano u tvrdnji da „kralj ima dva tela” (videti u: Kantorowicz, 1957). Uprkos svim argumentima, postoje dobri razlozi za dalje insistiranje na distinkciji izme|u tih dvaju pojmova. Istorijski i antropolo{ki, potpuno je jasno da su i pojam i praksa vlade postojali znatno pre dr`ave. Vlada mo`e postojati bez dr`ave, i takvih slu~ajeva ima. U jednom smislu, na dr`avu se mo`e gledati kao na vrstu u rodu koji predstavlja vlada. Tako postoje nedr`avni oblici vlade. U pravnom pogledu, u ve}ini teorija dr`ave ona se tuma~i kao javna vlast koja obuhvata vladu, obezbe|uju}i joj dostojanstvo. Vlada je nosilac kontinuiranog autoriteta dr`ave, koji je i iznad vladaoca i iznad njegovih podanika, i obezbe|uje kontinuitet i koherentnost politi~ke organizacije. Postoji va`na vrednost distinkcije izme|u vlade i dr`ave: ona omogu}uje da se nastavi sa strukturalnim promenama u vladama, pa i sa njihovim smenjivanjem, a da se pritom zadr`e legitimnost i kontinuitet socijalnog poretka. Kada bi se vlade potpuno identifikovale sa dr`avom, svaka smena vlade bi neminovno dovodila do krize same dr`ave. To je jo{ jedan od razloga zbog kojih moramo biti veoma oprezni kako dr`avi ne bismo pripisali svu prakti~nu delatnost vlade.
6 Postoji i druga strana Bodenovog u~enja, koja je izazvala veliku nau~nu debatu; on je, naime, postavio ustavna ograni~enja suverenu. O tome }e biti više re~i u drugom poglavlju.

232

Endrju Vinsent

Priroda dr`ave

233

E. DR@AVA MASE
Stevan Lili}
SHVATANJA SLOBODANA JOVANOVI]A O TZV. DR@AVI MASE*
„Op{ti je utisak da je staro dotrajalo, i da se pravi ne{to novo.” Slobodan Jovanovi}

UVOD
Nakon pola veka, nau~na misao i delo Slobodana Jovanovi}a, posebno iz dva razloga – politi~kog i stru~nog, ponovo privla~e pa`nju op{te i stru~ne javnosti. Iz politi~kih razloga, delo Slobodana Jovanovi}a ponovo je u centru pa`nje usled vi{egodi{njeg stavljanja njegovih radova „van prometa” od strane oficijalne cenzure; iz stru~nih razloga, usled aktuelnosti brojnih pravno-sociolo{kih i drugih studija o principima i institucijama pravne teorije i politi~ke sociologije. Danas kada su radovi Slobodana Jovanovi}a skinuti sa „crne liste” dr`avnih cenzora i partijskih foruma, i kada su sabrana dela, ovog sigurno najzna~ajnijeg srpskog pravnika i sociologa svog vremena, dostupna {iroj intelektualnoj javnosti, studija o tzv. poratnoj dr`avi postaje zanimljiva ne samo kao prvorazredni istra`iva~ki i metodolo{ki projekt, ve} i kao veoma „upotrebljiva” institucija tr`i{ne privrede, vi{estrana~kog parlamentarnog pluralizma, slobode {tampe i politi~kog organizovanja. Model dr`ave koju ozna~ava kao „dr`avu mase”, Slobodan Jovanovi} prezentira u delu pod nazivom Poratna dr`ava1 (izdanje Geca Kon. a.d., Beograd,
* Dr Stevan Lili}, Delo Slobodana Jovanovi}a u svom vremenu i danas, Pravni fakultet, Beograd, 1991, str. 217–234. Poratna dr`ava, osim Uvoda (str. V–VI), sadr`i {est glava; I. Engleska (Britanska imperija, Velika Britanija, str. 1–25); II. Francuka (Poratni parlamentarizam, Ustavna kriza, str. 27–46); III. Italija (Politi~ke ustanove, Ekonomske ustanove, Ideologija, Zaklju~ak, str. 47–92); IV. Nema~ka (Zemlje, Carevina, Privredno ure|enje, Novi nacionalizam, Nova dr`avnopravna teorija, str. 93– 128); V. Rusija (Savez Sovjetskih Republika, Sovjetsko ure|enje, Komunisti~ka privreda,
1

234

Stevan Lili}

1936)2 . S obzirom na karakter ovog rada koji je, sa polavekovne „istorijske distance”, posve}en analizi shvatanja Slobodana Jovanovi}a o „poratnoj dr`avi”, osnovni predmet rasprave bi}e sam konceptualni model „dr`ave mase”, ali i konkretni modaliteti ovog koncepta, koje Slobodan Jovanovi} klasifikuje kao a) demokratija, b) fa{izam, v) nacional-socijalizam i g) komunizam. Istovremeno, uzimaju}i kao referentne modele pojedine modalitete „dr`ave mase”, da}e se, pore|enja radi, i osvrt na aktuelna stanovi{ta na{ih renomiranih pravnika (posebno konstitucionalista) i drugih autora, kao i na njihove dileme u vezi sa tzv. postsocijalisti~kom (odnosno postkomunisti~kom) rekonstrukcijom politi~kih i ekonomskih institucija, odnosno novog dr`avnog i ustavnog sistema. U tom kontekstu, da}e se i osvrt na (jo{ uvek otvorenu) ustavnu debatu u Srbiji (1988– 1991), kao i na novodoneti Ustav Republike Srbije (1990). Konsekventno, polaze}i od tipologije dr`ave mase Slobodana Jovanovi}a, sa jedne strane, i najnovijeg ustavnog ure|enja Srbije, sa druge, poku{a}emo da izvedemo zaklju~ak o karakteru dana{njeg ustavnog ustrojstva Srbije. Motive za studiju o „poratnoj dr`avi”, kao i osnovne karakteristike posebnog tipa dr`avne organizacije, koju efektno naziva „dr`avu mase”, Slobodan Jovanovi} nalazi u novoj realnosti Evrope nakon Prvog svetskog rata: „U poratnoj Evropi svugde, vi{e ili manje, prodiru ustanove koje ne odgovaraju na~elima stare pravne dr`ave” (str. 165). Osim sa istorijskog i komparativnog, studija o poratnim dr`avama Evrope, posebno je zanimljiva i sa metodolo{kog stanovi{ta. Ovo iz razloga, {to rasprava o tzv. poratnoj dr`avi mase, ne samo {to ukazuje, ve} i nedvosmisleno potvr|uje sve odlu~niju orijentaciju Slobodana Jovanovi}a na „savremene nau~ne metode” u analizi pravnih i drugih dru{tvenih fenomena. „To novo jo{ nije dovr{eno, i zato u opisivanju tog novog mora se upotrebiti drugi na~in nego onaj koji je uobi~ajen pri opisivanju predratne tzv. pravne dr`ave.” (str. V). Re~ je o kori{}enju kompleksnog empiri~nog metoda, zapravo kompleksne kombinacije sociolo{ko-politikolo{ko-psiholo{kog i pravnog metoda, kao i primene metoda „case study” (tj. analiza slu~aja) u razmatranju novog slo`enog fenomene poratne dr`ave. Kako je „predratna” (tj. pravna) dr`ava, ustupila mesto slo`enoj „poratnoj dr`avi” (tj. dr`avi mase), to je i umesto klasi~nog pravno-dogmatskog metoda u prou~avanju „predratne” dr`ave, bio nu`an i „drugi na~in” u opisivanju (prou~avanju) poratne dr`ave. Posle svetskog rata, i u pojmovima i u ustanovama dr`avnog prava izvr{ile su se velike promene. Neke dr`ave do`ivele su revolucije, i iz te revolucije rodila su se nova ure|enja s novim ideologijama. Druge dr`ave ostale su verne starim
Komunisti~ka stranka, Komunisti~ka ideologija, Zaklju~ak, str. 129–163); VI. Op{ti pogledi (Pravna dr`ava i poratne ustanove, fa{izam i komunizam, Dr`ava mase, str. 165–185).
2 Nota bene: Radi racionalizacije, svi citati iz dela Poratna dr`ava, bi}e obele`eni samo sa brojem stranice u zagradi odmah nakon kraja citiranog teksta. Za sve ostale citate i reference, bi}e kori{}en uobi~ajeni na~in navo|enja.

Shvatanja S. Jovanovi}a o tzv. dr`avi mase

235

ustanovama, ali su na njih nametnule ustave koji poti~u iz sasvim druga~ijeg shvatanja dr`ave i njenih zadataka. Op{ti je utisak da je staro dotrajalo, i da se pravi ne{to novo. (...) Za ovaj dr`avni tip jo{ nije sigurno da li }e to biti samo jedan tip ili njih vi{e, jer njegovo stvaranje jo{ traje i zato je jo{ rano vezivati njegove ustanove i na~ela u jednu logi~nu celinu. Umesto jedne teorije nove dr`ave mi }emo poku{ati da istaknemo nove crte ustavnog prava svih dr`ava ~iji nam primer izgleda najkarakteristi~niji za poratnu politi~ku evoluciju (str. V–VI). Kao osnovni tip poratne dr`ave, Slobodan Jovanovi} navodi „dr`avu mase” i njene modalitete: a) demokratiju (tj. demokratsku dr`avu); b) fa{izam (tj. fa{isti~ku dr`avu); v) nacional-socijalizam (tj. nacisti~ku dr`avu) i g) komunizam (tj. komunisti~ku dr`avu), a za konkretne primere prou~avanje uzima vode}e evropske dr`ave tridesetih godina ovog veka: Englesku, Francusku, Italiju, Nema~ku i Rusiju. Polazni stav, a ujedno i op{ti zaklju~ak studije je, da bez obzira na konkretno ure|enje, poratne dr`ave Evrope imaju karakteristike tzv. dr`ave mase. „Bilo da je ure|ena demokratski ili fa{isti~ki ili komunisti~ki, savremena dr`ava ostaje dr`ava mase. Ona postavlja i pred demokratiju i pred fa{izam i pred komunizam iste probleme, i ti sistemi razlikuju se jedan od drugog samo po tome {to iste probleme na razli~ite na~ine re{avaju” (str. 175).

1. PRAVNA DR@AVA
Svoje prvobitno shvatanje dr`ave, Slobodan Jovanovi} formuli{e prema klasi~nom konceptu pravne dr`ave. Za izraz i koncept pravne dr`ave, mo`e se re}i da su intelektualni proizvod nema~ke liberalno usmerene pravne nauke, ~iji se koreni naziru kod Thomasiusa i Kanta, da bi svoju kona~nu teorijsku artikulaciju dobili u radovima nema~kih pravnika iz druge polovine pro{log veka, posebno u delima Von Mohla, Gneista, Gerbera, Labanda i Jellineka3 . „U evoluciji ideje o pravnoj dr`avi mo`emo razlikovati dve faze koje predstavljaju inherentne karakteristike ne samo njenog nastajanja u konkretnim dru{tveno-politi~kim uslovima, ve} i univerzalne tendencije razvoja ove ideje: faza liberalnog, ’borbenog’, emancipatorskog karaktera, i faza ’odbrambenog’, konzerviraju}eg koncepta pravne dr`ave”4 . Prema shvatanju Slobodana Jovanovi}a: „Pravne dr`ave ima ~im je upravna vlast dovedena u granice zakona, bez obzira na obim njene misije.”5 Sa metodo3 Uporedi – Ljubomir Tadi}, Metomorfoze „Pravne dr`ave”, Zbornik radova, Pravna dr`ava, Institut za kriminolo{ka i sociolo{ka istra`ivanja, Beograd, 1991, str. 5.

Vlado Kambodaki, Pristup problemu uspostavljanja pravne dr`ave, Zbornik radova, Pravna dr`ava, Institut za kriminolo{ka i sociolo{ka istra`ivanja, Beograd, 1991, str. 15.
4

Slobodan Jovanovi}, Vlada Milana Obrenovi}a, Knjiga I (1868–1878), Geca Kon, Beograd, 1926, str. 15.
5

236

Stevan Lili}

lo{kog stanovi{ta, za model pravne dr`ave, Slobodan Jovanovi} isti~e da je: „Pravna dr`ava bila dovr{en tip, njeno logi~no jedinstvo bilo je postalo tako jasno da se o njoj moglo govoriti kao o jednom apstraktnom obrazcu, nezavisno od dr`ava koje su svoje ustave tom obrazcu saobra`avale” (str. V). „Njegovo (tj. Slobodana Jovanovi}a – S.L.) shvatanje pravne dr`ave je modernije i demokratskije od prvobitnog tzv. liberalnog shvatanja pravne dr`ave. Po tom starom shvatanju, pravna dr`ava je u stvari ustavna monarhija koja u sebi nije sadr`avala kulturnu misiju, ve} isklju~ivo pravnu misiju dr`ave i svodila se na staranje o pravnoj bezbednosti podanika. (...) Jovanovi}evo je shvatanje pravne dr`ave saobrazno kulturnoj misiji dr`ave, i u tome je novina njegovog shvatanja pravne dr`ave. (...) Dr`ava mo`e {iriti krug svojih poslova koliko ho}e, ali pod uslovom da svoj rad uvek saobrazi izvesnim unapred postavljenim zakonskim pravilima. (...) Ovakva pravna dr`ava saobra`ena je kulturnoj misiji dr`ave, jer se odre|enjem pravne dr`ave na formalan na~in, tj. podvo|enjem uprave pod zakon, ne odre|uje obim {irenja dr`avne intrvencije u dru{tvu.”6 Svoje shvatanje pravne dr`ave, Slobodan Jovanovi} u osnovi izvodi iz tradicionalog koncepta suverenosti. Mo`e se re}i da se pitanjem suverenosti kao „pravnoj neograni~enosti” dr`avne vlasti, Slobodan Jovanovi} bavi „od samog po~etka”, tj. jo{ od vremena kada je, 1897. godine, odr`ao Uvodno predavanje iz Dr`avnog prava7 , mada ve} tada postavlja i pitanje njenog ograni~enja.8 U svojim kasnijim radovima, Slobodan Jovanovi}, osim pravnog, sve vi{e aplicira i druge nau~ne metode u izu~avanju dr`avnog i pravnog fenomena, „oplemenjuju}i” tako prvobitni model pravne dr`ave, modelom tzv. socijalne pravne dr`ave.9 Orijentacija
Svetislav Jari}, Shvatanja Slobodana Jovanovi}a o osnovnim dr`avno-pravnim institucijama u istorijsko-politi~kim radovima, magistarski rad, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, Beograd, 1988, str. 35.
6

„Gospodo, Nijedno pitanje u nauci o dr`avi nije, mo`e biti, u toj meri sporno, kao pitanje o suverenosti, pitanje o prirodi dr`avne vlasti, o njenim granicama, o njenoj osnovi. (...) U XVIII veku, suverenost se uzima s jednog novog gledi{ta. Problem pred kojim se tada nalazila politi~ka filozofija, to je na}i suverenoj vlasti pravnu osnovu. Dr`ava se poziva da objasni odakle izvodi svoje pravo prinu|ivanja nad pojedincima. (...) Dr`alo se da dr`ava pravo svoje vlasti ne mo`e izvoditi ni iz ~ega drugog, ve} iz onog akta kojim je ustanovljena. (...) Suverenu vlast, Gospodo, Boden defini{e kao najvi{u vlast u dr`avi. Iz toga {to je najvi{a, on izvodi da ona mora biti jo{ i trajna, vlastita i zakonima nevezana. (...) Na taj na~in suverena vlast isklju~uje mogu}nost svake pravne granice. Ipak za to, od Renesanse jo{, njoj se ne prestaje iznalaziti ograni~enja svake vrste” (Slobodan Jovanovi}, O suverenosti, Uvodno predavanje iz Dr`avnog prava, Brani~ – list za pravne i dru{tvene nauke, Beograd, br. 7, 1897, str. 70–71).
7 8 Savremena shvatanja o suverenosti, me|utim, polaze od stanovi{ta da se: „Legitimitet vlasti ne mo`e vi{e tra`iti u njenom nastanku, ve} u njenom delanju” (Serge Alain Mescheriakof, The Vagaries of Administrativne Legitimacy, IRAS, Vol. 56, No. 2, str. 309).

„Kao {to je liberalna „pravna dr`ava” odgovarala starom obliku „gra|anskog dru{tva”, socijalna dr`ava (odnosno socijalna pravna dr`ava) treba da odgovara izazovima masovnog
9

Shvatanja S. Jovanovi}a o tzv. dr`avi mase

237

na sociolo{ku metodologiju10, dove{}e Slobodana Jovanovi}a vremenom do prihvatanja, i {to je jo{ zna~ajnije, do neposredne i veoma uspe{ne primene sociolo{kog (i drugih empiri~kih) metoda u prou~avanju pojedinih dru{tvenih fenomena (npr. pluralizam). Kako i sam navodi: „Glavni zna~aj politi~ke sociologije le`ao bi u tome (...) {to iza pravnih promena otkriva socijalne uzroke, koji se ~isto pravim na~inom, bez pomo}i sociologije, ne bi mogle objasniti.”11 „Jezgra je pluralizma u ovome. Dr`ava nije jedina dru{tvena grupa, nego samo jedna od mnogih dru{tvenih grupa. (...) Prinudnost je jedna od glavnih odlika dr`avne organizacije, ali nije jedina. (...) Dr`ava ne zna~i samo prinudu, nego zna~i i objektivnost. (Prema idealisti~koj doktrini) dr`ava je dobila izgled ~iste ideje, ~ija veza sa dru{tvenom stvarno{}u nije bila sasvim jasna. Pluralisti imaju zaslugu da su bacili vi{e svetlosti na dru{tvenu stvarnost nego njihovi protivnici. Oni koji budu hteli braniti dr`avu od pluralisti~kih interesa, mora}e isto tako kao i pluralisti da se stave na zemlji{te dru{tvene stvarnosti. Drugim re~ima mora}e da uzmu dr`avu ne vi{e kao ~istu ideju, nego kao dru{tvenu snagu”.12

2. DR@AVA MASE
Vremena su se promenila. Kao posledica (izme|u ostalog i) Svetskog rata, Slobodan Jovanovi} konstatuje, da u dr`ave poratne Evrope prodiru ustanove koje ne poznaje predratna pravna dr`ava. Za razliku od novih dr`ava u poratnoj Evropi, Slobodan Jovanovi} isti~e da je: „U pravnoj dr`avi, gra|anin bio slobodan
industrijskog dru{tva. (...) Socijalna pravna dr`ava predstavlja reformatorski poduhvat u svrhu predohrane od mogu}eg revolucionarnog ishoda. Njena je osnova strategija uzajamno ograni~avanje dr`ave dru{tvom, i dru{tva dr`avom” (Ljubomir Tadi}, Metamorfoze „Pravne dr`ave”, str. 11– 12). „Ta nova i savr{enija teorija o dr`avi koju je Digi formulisao u svojim mnogobrojnim radovima (...) je jasna i prosta, {to se ti~e njene logi~ne postavke. Dr`ava je socijalno telo koje se razdvaja u vladaju}e i podanike; prvi imaju za sebe ili od sebe ve}u silu, {to je razumljivo. Ali vlast vladaju}ih, to jest ja~ih, nije neograni~ena. Oni imaju dru{tveni zadatak da doprinose svojim aktima ostvarivanju dru{tvene solidarnosti” (Jovan \or|evi}, Digijeva op{ta teorija o dr`avi, Arhiv za pravne i dru{tvene nauke, Beograd, br. 3–4, 1934, str. 77–78).
10

Slobodan Jovanovi}, Primeri politi~ke socijologije: Engleska, Francuska, Nema~ka, Geca Kon a.d., Beograd, 1940, str. 3. „Izme|u dr`ave i dru{tva, i pored njihove razli~itosti, postoji me|uzavisnost – i upravo zbog te me|uzavisnosti i mogu}no je prou~avati dr`avu sa socijalnog stanovi{ta. (...) Ovakvom jednom poku{aju ’u primerima’ mo`e se zameriti da je suvi{e konkretan i da ne pru`a dovoljno mogu}nosti za vi{a teorijska razmatranja. Ipak ovakav poku{aj mo`e biti koristan i op{toj teoriji, jer se na konkretnim primerima (tj. case study-S. L.) najbolje vidi koliko je dru{tvena stvarnost slo`ena, i kako je na~in koji op{ta teorija nalazi za njegovo obja{njavanje, ~esto u svojoj jednostranosti i suvi{e nedovoljan.” (Primeri politi~ke sociologije, str. 4–5).
11

Slobodan Jovanovi}, Pluralizam, Arhiv za pravne i dru{tvene nauke, Beograd, br. 4, 1931, str. 265, 270–271.
12

238

Stevan Lili}

u tome smislu {to je njegova sloboda bila ograni~ena samo zakonom, i {to je zakonodavna vlast bila starija od ostalih vlasti. Posle rata nadmo} zakonodavne vlasti do{la je pod pitanje” (str. 165). I u demokratskim zemljama (npr. Englska i Francuska), u kojima je i nakon rata parlament, kao organ zakonodavne vlasti zadr`ao prevlast nad vladom kao organom izvr{ne vlasti, „... izdavanje zakona pre{lo je dobrim delom iz nadle`nosti parlamenta u nadle`nost vlade, koja je dobila pravo, da u vidu uredaba izdaje zakone” (str. 165). Sli~ne, samo jo{ izrazitije tendencije prevlasti izvr{ne nad zakonodavnom vla{}u, pokazuju Italija, Nema~ka i Rusija. U ovim zemljama parlament je stavljen u podre|en polo`aj u odnosu na vladu, tako da je vlada, kao organ izvr{ne vlasti, postala vrhovni organ dr`ave, umesto da to bude parlament kao organ zakonodavne vlasti. I u Rusiji, uvo|enjem revolucionarnog jedinstva vlasti, bri{e se razlika izme|u zakonodavne i izvr{ne vlasti. Kao op{ti zaklju~ak, Slobodan Jovanovi} konstatuje da su potrebe za efikasnijim vo|enjem dr`avnih poslova u vode}im zemljama poratne Evrope, i pored razli~itih socijalnih i politi~kih sistema, imale za posledicu pove}ani uticaj izvr{ne, uz istovremeno slabljenje osloba|anja od zakonskih ograni~enja, odnosno slabljenje dejstva zakona kao izvora pravne sigurnosti gra|ana. U poratnoj Evropi, nove institucije prodiru u klju~ne oblasti ekonomskog i politi~kog `ivota, pretvaraju}i pravnu dr`avu u „dr`avu mase”. Tako, u oblasti ekonomije planska privreda zamenjuje slobodno tr`i{te, a u politi~kom `ivotu, slobodu misli i slobodu diskusije zamenjuje dr`avna ideologija. Ne samo {to u (fa{isti~koj) Italiji, (nacional-socijalisti~koj) Nema~koj i (bolj{evi~koj) Rusiji, dr`avna intervencija obuhvata gotovo ceo dru{tveni `ivot, ve} je i u Engleskoj i Francuskoj dr`avna intervencija, posebno u privredi, mnogo ve}a nego {to je ranije bila (str. 167). „Privredni `ivot i duhovni `ivot obele`avani su kao oblasti u koje dr`ava treba da se {to manje me{a. (...) Posle svetskog rata, me|utim, udarilo se drugim putem. Sada se od dr`ave tra`i da silom vlasti, po jednom vi{e ili manje racionalnom planu, uredi i privredni i duhovni `ivot. (...) Dokle vrednost pojedinaca pada, vrednost dr`ave raste. Uspeh dr`ave postao je pre~i od svega: ona se ne da sputavati u svom radu apstraktnim idejama pravde i slobode: staro na~elo dr`avnog razloga do{lo je ponovo u va`nost, samo je ne{to druga~ije formulisano: „Celina je glavnija od delova” (str. 166–169). Osnovno obele`je poratne dr`ave, Slobodan Jovanovi} vidi u ulozi dr`ave u svesnom i racionalnom brisanju i/ili umanjivanju pravnih, ekonomskih i kulturnih razlika njenih gra|ana, tj. u stvaranju tzv. jedinstva: „Poratna dr`ava, koliko od nje zavisi, bri{e ili umanjuje razlike pravne, ekonomske, kulturne. U Rusiji se uni{tavaju klase. U Nema~koj se progone oni koji nisu ~iste nema~ke krvi. U

Shvatanja S. Jovanovi}a o tzv. dr`avi mase

239

Italiji se izra|uje obrazac dobrog gra|anina kome svi treba da se saobraze. Vi{e ili manje u svim zemljama umanjuju s pravne razlike izme|u ~oveka i `ene, imovinske razlike izme|u bogata{a i siromaha, kulturne razlike izme|u varo{ana i seljaka, ~ak i pomo}u narodnog prosve}ivanja umanjuju se razlike izme|u obrazovanih i neobrazovanih. I tamo dakle, gde nije pobedio komunizam ili fa{izam, dr`ava vr{i izjedna~avanje svojih gra|ana. (...) Demokratija je unela u svoj program i slobodu i jednakost, (me|utim) sloboda je `rtvovana jednakosti. Pojedinac, slobodan i sposoban za samoupravljanje va`i kao dru{tveno manje koristan nego pojedinac organizovan i sposoban za dru{tveni rad. Sledstveno, ideja prava preobra`ava se od individualne u socijalnu. Pravo se vi{e izjedna~uje sa dru{tvenom grupom i njenom organizacijom, nego sa pojedincem i njegovom slobodom. Kroz grupu kao njen ~lan, pojedinac sigurnije dolazi do pravnog priznanja i pravne za{tite, nego uzet sam za sebe. Dr`ava se ne defini{e kao skup pojedinaca, u njen sastav, kao subjekt javnog prava, prodiru razne grupe – grupe ekonomskog i profesionalnog karaktera, kao korporacije i sindikati u Italiji, grupe klasnog karaktera kao sovjeti u Rusiji, grupe politi~kog karaktera kao dr`avne stranke u Italiji, Rusiji i Nema~koj” (str. 168–169). Polaze}i od ovih stavova, Slobodan Jovanovi} uobi~ava svoj model „dr`ave mase”. „[to zna~i dr`ava mase? Jo{ otkako se iza{lo iz srednjeg veka, dr`ava se stalno razvija kao vojna i kao privredna sila. I s vojnog i s privrednog gledi{ta, velika dr`ava ima vi{e izgleda na uspeh nego mala; otuda kod dr`ave te`nja za {irenjem u prostoru: ta je te`nja stvorila ove velike teritorijalne dr`ave koje nazivamo velikim silama. Od francuske revolucije dr`ava raste ne samo spolja, u {irinu, nego, ako tako mo`emo re}i, i iznutra, u dubinu. Do francuske revolucije dr`ava je pripadala gornjim slojevima; donji slojevi nisu imali glasa u njenim poslovima. Dr`ava se koristila tim slojevima vojno i finansijski, ali u naknadu za to nije ni davala politi~ka prava. Ta prava donji slojevi dobijaju tek s francuskom revolucijom. Dotle pasivni delovi dr`ave oni postaju njeni aktivni delovi. S ulaskom donjih slojeva u dr`avnu organizaciju, nastaje dr`ava mase. Dr`ava mase predstavlja, u prvom redu, ovaj problem. Kako da se te velike mase koje je dr`ava obuhvatila odr`e u vezi i jedinstvu? To je, pre svega, tehni~ki problem. Vlada nad velikim masama pretpostavlja razvijenija saobra}ajna sredstva, pretpostavlja savr{eniji ~inovni~ki aparat, pretpostavlja slo`eniju dr`avnu organizaciju, razbijanje velikih masa na manje grupe, koje je lak{e organizovati (federalizam, decentralizacija, fa{isti~ki sindikati i korporacije). Ali pored ovog tehni~kog problema, postoji i jedan moralni problem: kako da se te velike mase nadahnu jedinstvom svesti. Dr`ava nije samo poslovna, nego i duhovna zajednica” (str. 175–176).

240

Stevan Lili}

3. DEMOKRATSKA DR@AVA (DEMOKRATIJA)
Demokratska dr`ava, odnosno demokratija, prema shvatanju Slobodana Jovanovi}a, jedan je od modaliteta dr`ave mase. Osnovno obele`je demokratske dr`ave je da pitanje duhovnog (moralnog) jedinstva dr`ave re{ava demokratskim institucijama, tj. politi~kim strankama („narodna suverenost”) i slobodom {tampe („javna prepirka”), kao i negovanjem ose}anja patriotizma („nacionalizam”). „Demokratija je, me|utim, mislila da je pitanje moralnog jedinstva dr`ave re{ila mnogo uspe{nije nego raniji re`imi. Ona je dala narodnu vladu, koja nije predstavljala pojedine klase i stale`e, nego je predstavljala narod kao jednu celinu („narodna suverenost”). Ona je dala slobodu {tampe. Ne samo da su sva mi{ljenja ma koliko suprotna dolazila do izraza, nego se putem prepirke vr{ilo izjedna~avanje mi{ljenja jo{ i nacionalizmom, koji je me|u velikim kolektivnim ose}anjima bio jedno od najdubljih.” (str. 178–179) Me|utim, i demokratija je imala svojih nedostataka. Upravo su ovi nedostaci demokratske dr`ave otvorili put tra`enju alternativnih re{enja, od kojih su posebno agresivne bile autoritativne ideologije fa{izma, nacional-socijalizma i komunizma. U Italiji, Nema~koj i Rusiji, porato dr`avno ure|enje javlja se kao posledica ideolo{kih pokreta, koji su, zapo~eti od manjine, postepeno zahvatali ve}inu. „Ideolo{ki pokret imao bi sli~nosti s verskim pokretima: ista netrpeljivost prema suprotnim gledi{tima, ista revnost u vrbovanju pristalica, isto negovanje kolektivnih odreda i sve~anosti koje zavr{avaju kolektivnim zanosom i ushi}enjem” (str. 167). „Pod vladom narodne volje, otvorio se u demokratiji rat klasa i stranaka, koji neki put i politi~ki i privredni `ivot dr`ave dovodi do paralize. Sloboda {tampe, pozvana da izjedna~uje mi{ljenja, neki put samo ih jo{ vi{e jedno drugom supro}ava. Nacionalizam tek u vreme rata budi se s punom snagom, u doba mira, on se uspavljuje (...) demokratija se u praksi izmetnula u re`im nesloge i razdora. To je stalni gra|anski rat koji se ne vodi oru`jem nego glasa~kim ceduljama i novinarskim ~lancima” (str. 179).

4. FA[ISTI^KA DR@AVA (FA[IZAM)
Tra`e}i na~ina za ostvarivanje moralnog jedinstva dr`ave, fa{isti~ka ideologija je dve velike tekovine demokratije: politi~ke stranke i slobodnu {tampu, upotrebila na nov na~in. Dok je stvaranje javnog mnjenja u demokratiji artikulisano slobodnom „prepirkom” (politi~ki pluralizam), fa{isti~ka ideologija dolazi od pretpostavke da se „kod velikih masa, jedinstvo uverenja stvara sasvi suprotnim na~inom, a to je ukidanjem slobodne prepirke” (str. 180). Dok su demokratske metode dobre za bu|enje svesti kod pojedinaca, one nisu dobre za stvaranje kolektivne svesti kod mase. U fa{isti~kom sistemu, stvaranje kolektivne svesti

Shvatanja S. Jovanovi}a o tzv. dr`avi mase

241

kod mase predstavlja jednu vrstu psihoze, u kojoj se li~na svest uspavljuje umesto da se budi: „Demokrati su verovali u mogu}nost prosve}ivanja naroda; fa{isti su na{li ve{tinu hipnotisanja naroda” (str. 180). Prave}i jasnu razliku izme|u „fa{izma” i „nacional-socijalizma”, Slobodan Jovanovi} konstatuje da fa{isti~ke metode usvaja i nacional-socijalizam koji ih koristi za generisanje jedne psihoze koja je sli~na, ali ne i istovetna sa psihozom fa{izma. „Organizacija vlasti izvedena je u nacional-socijalisti~koj dr`avi sasvim druga~ije nego u pravnoj dr`avi. Umesto na~ela podele vlasti, usvojeno je na~elo ujedinjavanja vlasti. (...) Izme|u fa{izma i nacional-socijalizma glavna je razlika u ovome. Fa{izam preuznosi dr`avnu ideju, a nacional-socijalizam nacionalnu. (...) Nacional-socijalizam stavlja iznad dr`ave narod. Ako u dr`avi ne bude jednog naroda s probu|enom sve{}u o svom jedinstvu, dr`avna organizacija ne}e imati pogonsku snagu. (...) Fa{izam i nacional-socijalizam pretpostavljaju jednog vo|u odbarenog harizmom: uz tog vo|u, jo{ i jedan narod s kulturno-istorijskom misijom: pored bogom danog vo|e, jo{ i bogom dan narod. (...) Nacionalsocijalizam je sav pro`et nacionalisti~kim romantizmom, koji veruje u nepogre{ivu intuiciju jednog ~istokrvnog i duhovno ujedinjenog naroda” (str. 104, 115–116). „Fa{izam bi hteo da izazove onakav zanos za dr`avu i onakvo u`ivljavanje u dr`avu kako je bilo svojstveno gra|anima anti~kih republika, koji su svoju li~nu sre}u gledali i u slavi svog grada. Nacional-socijalizam bi hteo da izazove onakva ose}anja rasnog ponosa i vite{ke ~asti, ratnog bratinstva i vernosti prema vo|i kakvim su se odlikovala ratni~ka plemena ranog srednjeg veka. Ali i fa{izam i nacionalsocijalizam sla`u se u tome da dr`avnu organizaciju treba u~vrstiti psihozama mase koje bi se pravile ve{ta~kim na~inom, po jednom planu ozgo” (str. 180–181). Za ideologiju nacional-socijalizma, najzna~ajnija kategorija je „narod”. „Po nacionalisti~kom shvatanju, narod nije prvenstveno ni politi~ka ni kulturna zajednica, nego prirodna zajednica – zajednica krvi i zemlji{ta (tzv. Blut und Boden – S. L.)13, tj. zajednica ljudi istog porekla koji su na istom prostoru stvorili, na osnovu zajedni~kog jezika, zajedni~ku kulturu. (...) Jedinstvo zna~i ujedinjavanje svih narodnih snaga u istom pravcu, kao na primer za vreme rata, kada ceo narod stoji prema spolja{njem neprijatelju kao jedan ~ovek. (...) Za gra|anina nema svetije du`nosti od vernosti i pokornosti vo|i. (...) Vrhovni vo| stranke je u isto vreme i dr`avni poglavar. Zahvaljuju}i tom dvojstvu, on je postao ne{to vi{e i od obi~nog vo|e stranke, i od obi~nog dr`avnog poglavara” (str. 111–114).
13 Ilustracije radi, evo jednog suprotnog gledi{ta po tom pitanju u vezi sa aktuelnim politi~kim doga|ajima u na{oj zemlji: „Ljude te{nje ujedinjuje prosperitet i demokratske slobode, nego krv i telo. „Gde ti je dobro, tamo ti je otad`bina”, ka`u Latini. O~igledno je, dakle, da je ultimativni zahtev za okupljanje svih Srba u jednoj nacionalnoj dr`avi la`ni ideal, zamenjena teza, podmetnuta iluzija sa ciljem da odlo`i i zamagli drugi humaniji zahtev, a to je: svi Srbi u demokratskoj dr`avi” (Mirko Tepavac, Demokratija ili haos, Republika, Beograd, br. 16, 1991, str. 3).

242

Stevan Lili}

5. KOMUNISTI^KA DR@AVA (KOMUNIZAM)
Kao i demokratija, i fa{izam i komunizam, kao modeliteti poratne dr`ave, predstavljaju dr`ave velikih masa u okviru kojih je potrebno obezbediti moralno jedinstvo stvaranjem odgovaraju}e dru{tvene svesti. U Tonniesovom smislu, ovi sistemi te`e da osim karaktera „dru{tva” sa~uvaju i karakter „zajednice”. Za komunizam Slobodan Jovanovi} konstatuje da „... prikazuje sebe sama kao jednu fazu u razvitku demokratije: prelaz iz politi~ke demokratije u socijalnu” (str. 173). Me|utim, za razliku od demokratije, u kojoj podela vlasti, i posebno razdvajanje zakonodavne od upravne vlasti, predstavlja garant slobode i zakonitosti, u sovjetskoj (komunisti~koj) dr`avi, svi sovjeti, od najni`ih do najvi{ih, podjednako su nadle`ni kako za dono{enje, tako i za izvr{enje zakona (odnosno odgovaraju}ih podzakonskih akata). Sa druge strane, za razliku od fa{izma (i nacional-socijalizma), komunizam osim moralnog izjedna~avanja te`i i materijalnom izjedna~avanju mase. U tom smislu, Slobodan Jovanovi} isti~e da se u sovjetskoj dr`avi: „Jamstvo protiv zloupotreba vlasti ne tra`i u njenoj podeli, nego u njenoj jerarhiji: ni`i sovjeti nadzirani su od vi{ih sovjeta, koji imaju prava da njihove akte poni{te. (...) Sjedinjavaju}i zakonodavne i uprave funkcije kod istih organa, sovjetski sistem stvorio je jaku vlast, a ipak nije umanjio njenu odgovornost, jer je pomo}u vi{estepene organizacije na~inio ni`e organe odgovornima pred vi{im organima” (str. 138-139). Me|utim, za razliku od podele vlasti (po funkcijama) u demokratiji, u komunisti~kom dr`avnom ure|enju ta podela izvr{ena je po osnovu hijerarhijske pot~injenosti ni`ih stepena vi{im (str. 139). Osnovni princip ure|enja komunisti~ke dr`ave po~iva na konceptu da je „politika sredstvo za preduzimanje privrednih aktivnosti”. Stoga je i sovjetska dr`ava ure|ena tako da bi se na najbolji na~in ostvarilo prevo|enje privrede iz kapitalisti~kog u komunisti~ki na~in proizvodnje. Sovjetska dr`ava (tj. komunisti~ko ure|enje) najbolje se razume „u vezi s komunisti~kom privredom” (str. 145), u okviru koje se industrijska proizvodnja odvija prvenstveno u dr`avnim fabrikama, dok se poljoprivredna proizvodnja odvija o okviru tzv. kolhoza, pomo}u kojih se: „... celo selo pretvara u jedinstveno gazdinstvo, koje dr`ava snabdeva potrebnim ma{inama” (str. 147). Kako isti~e Slobodan Jovanovi}: „(U komunizmu) svoje potrebe ljudi najuspe{nije zadovoljavaju udru`enim radom...” (str. 156). S tim u vezi (u svojoj raspravi o Kelzenovoj kritici marksizma), Slobodan Jovanovi} isti~e: „U socijalizmu se supro}avaju dve suprotne te`nje. Kao {to su se u demokratiji supro}avale te`nje za slobodom i te`nja za jednako{}u, tako se u socijalizmu supro}avaju te`nja za jednako{}u i te`nja za planskim ure|enjem dru{tvene privrede. (...) Planska privreda, naprotiv, tra`i jaku vlast, tra`i suvi{e

Shvatanja S. Jovanovi}a o tzv. dr`avi mase

243

mo}ne vlasnike prema suvi{e pasivnim podanicima, poo{trava, dakle, razliku izme|u onih koji zapovedaju i onih koji slu{aju”.14 „Markstisti~ko shvatanje dr`ave jeste op{te poznato. Dr`ava nije ni{ta rugo nego organizovano gospodarstvo najja~e klase; prema tome, u socijalisti~kom dru{tvu, koje ne}e znati za klasne razlike, dr`avna vlast ne}e biti potrebna. (... Me|utim, ...) Kelsen dr`i da bi u socijalisti~kom dru{tvu vlast bila mnogo potrebnija, nego {to to marksisti pretpostavljaju, i to iz dva razloga: (1) Nije dosta ukinuti klase koje postoje, treba posle toga stalno spre~avati da se na mesto starih klasa ne stvore nove. Zbog prirodne nejednakosti ljudi, klasne razlike, ako se ne budu silom spre~avale, stvara}e se same od sebe. Iz tog razloga, dr`avna vlast }e biti potrebna i u socijalisti~kom dru{tvu. (2) Bez dr`avne vlasti, ne}e se mo}i organizovati planska privreda, koja je bitna odlika socijalisti~kog dru{tva, i koja pretpostavlja za sve ekonomske poslove jedan sredi{ni ured sa {irokim pravom zapovedanja.”15 Kao op{ti zaklju~ak a osnovu komparativne analize „nedmokratskih modaliteta” poratne dr`ave mase, Slobodan Jovanovi} zaklju~uje da: „Kao fa{izam i nacional-socijalizam, tako i komunizam ima svoju centralnu ideju koju je sklon da suvi{e naglasi, i s kojom je sklon da pretera. Centralna ideja fa{izma jeste dr`ava, nacional-socijalizma narod, a komunizma zajedni~ka privreda” (str. 161). „Demokratija te`i moralnom izjedna~avanju putem slobodne prepirke; fa{izam i komunizam te`e moralnom izjedna~avanju putem fanatizovanja masa koje vr{i dr`avna vlast; komunizam se tako|e slu`i fanatizovanjem masa, ali osim toga te`i moralnom izjedna~avanju putem materijalnog izjedna~avanja. Ma koliko se te metode me|u sobom razlikovale sve su nadahnute istim uverenjem, da se dr`ava mase ne mo`e upravljati bez izjedna~enog, nivelisanog, standardizovanog pojedinca. (...) Demokratija je `elela da moralno jedinstvo dr`ave obezbedi bez `rtvovanja moralne slobode pojedinca: zato je i poku{avala da zajedni~ku svest proizvede putem slobodne prepirke: (...) demokratija ne podnosi suvi{e veliko rastojanje izme|u vladaju}e elite i narodne mase. Da bi se to rastojanje smanjilo, moralno intelektualni nivo gra|ana uzdi`e se, a nivo vlasnika slu{ta. Nivo gra|ana uzdi`e se obavezno{}u osnovne nastave, a nivo vlasnika spu{ta op{tim glasanjem. (...) U fa{isti~koj i komunisti~koj dr`avi rastojanje izme|u vladaju}e elite i narodne mase znatno je ve}e. ’Vo|’ je na~injen polubogom, a dr`avna stranka svojim politi~kim povlasticama, i svojom posebnom disciplinom, i posebnim zakonom ~asti, izdvaja se iz narodne mase kao neka aristokratija” (str. 181–184).
14 Slobodan Jovanovi}, Kelsenova kritika marksizma, Arhiv za pravne i dru{tvene nauke, Beograd, br. 1–2, 1934, str. 7. 15

Slobodan Jovanovi}, Kelsenova kritika marksizma.

244

Stevan Lili}

6. CASE STUDY: USTAV REPUBLIKE SRBIJE I USTAVNA DEBATA
Ustav Republike Srbije (1990) donet je u uslovima vi{estrana~kog politi~kog pluralizma. Dono{enju novog Ustava Srbije, prethodila je veoma burna politi~ka i stru~na ustavna debata, koja je nastavljena i nakon njegovog progla{enja. Mo`e se re}i da je ustavna debata u Srbiji zapo~eta u okviru generalne jugoslovenske rasprave o promenama ustava, koju je iniciralo Predsedni{tvo Jugoslavije 1987. godine. Ova debata, nakon brojnih rasprava o amandmanima na Ustav Socijalisti~ke Republike Srbije iz 1974. godine, suzila se, od sredine 1990. godine, na debatu o novom Ustavu Srbije.16 Za ovu priliku, u vezi sa obradom Ustava Republike Srbije, veoma je korisna edicija „Ustav Republike Srbije sa prilozima”17, posebno iz razloga {to, s obzirom na „poluslu`beni” karakter ove edicije (izdava~ je Slu`beni glasnik Republike Srbije), napomene prire|iva~a (pod naslovom „O principima Ustava Republike Srbije”), mogu poslu`iti kao osnov za identifikaciju i analizu glavnih motiva i obrazlo`enja kojima se rukovodio ustavopisac (Ustavna komisija Skup{tine SRS), odnosno ustavnotvorac (tj. Skup{tina Socijalisti~ke Republike Srbije) prilikom izrade i usvajanja teksta novog Ustava. Prire|iva~i ovog ustavnog teksta, izme|u ostalog, posebno isti~u da je koncepcija novog ustavnog ure|enja sadr`ana u Ustavu Republike Srbije zasnovana (u odnosu na dosada{nje ustavno ure|enje), na nizu sasvim novih principa: obim i sadr`ina ustava; suverenost gra|ana, efektivne garancije sloboda i prava;18 podela
16 U jednoj raspravi o Predlogu Predsedni{tva SR Srbije za dono{enje novog Ustava SR Srbije, izme|u ostalog, ukazano je na „... nepotrebne ideolo{ke formulacije, kao {to su one o apriorno odre|enom karakteru dru{tvenog ure|enja i politi~kog sistema”, kao i na „... proceduru, u kojoj bi Ustav Srbije bio donet od strane demokratski izabrane vi{estrana~ke ustavotvorne skup{tine, ~ime bi se obezbedio ne samo legalitt i legitimitet, ve} i ustavni kontinuitet Srbije” (Olivera Vu~i}, Svetislava Bulaji}, Bele{ka o Raspravi na Pravnom fakultetu o Predlogu za dono{enje novog Ustava SR Srbije, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu, Beograd, br. 4, 1990, str. 525). 17 Vladan Kutle{i}, Beograd Milosavljevi} (prire|iva~i), Ustav Republike Srbije, recenzent prof. dr Ratko Markovi}, IRO Slu`beni glasnik Republike Srbije, Beograd, 1990. 18 Slobode i prava gra|ana, u samom su fokusu ustavne debate. Uspostavljanje pravne dr`ave i vladavine prava predstavlja bitan preduslov uvo|enja pluralisti~kih i demokratskih institucija: „Osnovni ~inilac koji je tokom proteklih ~etrdeset i pet godina osuje}ivao uspostavljanje vladavine prava, koja se uglavnom, mada ne sasvim, poistove}uje sa pravnom dr`avom, bila je tzv. partijska dr`ava. To je, pre svega, bila posledica nesklonosti vladaju}ih komunista da konstitucionalizuju i ograni~e javnu vlast kojom raspola`u, i da je stave pod trajnu i delotvornu kontrolu onih u ~ije ime vladaju i slobodne javnosti. Re~ je o tzv. revolucionarnom makijevelizmu, koji se rukovodi na~elom koje je svojevremeno proglasio @ozef Fu{e: Sve je dopu{teno onome koji radi u duhu revolucije”. (Kosta ^avo{ki, Partijska dr`ava kao poricanje vladavine prava, Zbornik radova, Pravna dr`ava, Institut za kriminolo{ka i sociolo{ka istra`ivanja, Beograd, 1991, str. 113).

Shvatanja S. Jovanovi}a o tzv. dr`avi mase

245

vlasti;19 novo teritorijalno ure|enje itd.). „Takav pristup proizveo je kao svoju posledicu, da je broj i veli~ina ustavnih odredbi, u odnosu na Ustav SR Srbije od 1974. godine, smanjen za vi{e od ~etiri puta. Istovremeno s tim, i u stvari kao njegova posledica, kvalitativni obim obuhvatanja dru{tvenih odnosa u ustavnom aktu je takav, da predstavlja tzv. standardnu sadr`inu ustava, odnosno obuhva}ena su samo ona pitanja koja uobi~ajeno predstavljaju ’materia constitutiones’ (...). Tako odre|ena sadr`ina i obim ustavnog teksta zahtevali su da se ustavno-pravna regulativa dru{tvenih odnosa izvr{i klasi~nim, poznatim i proverenim ustavno-pravnim instrumentima, a da se napuste instituti i kategorije nastali u periodu neuspe{ne ustavno-pravne izgradnje ’sui generis’ pravnog, ekonomskog i politi~kog sistema – udru`eni rad, slobodna razmena rada, dru{tveno-politi~ke zajednice, delegatski i skup{tinski sistem, dru{tveno-politi~ke organizacije itd.”20 „Jedna od najve}ih novina u novom ustavnom ure|enju Srbije je uvo|enje principa podele vlasti u organizaciji dr`avne vlasti, ~ime se napu{ta do sada neuspe{no primenjen princip skup{tinskog sistema – tzv. jedinstvo vlasti. (...) Re{enje sadr`ano u novom ustavnom ure|enju Srbije, u su{tini je, parlamentaran sistem s izvesnim ugra|enim elementima predsedni~kog sistema. (...) Organizacija dr`avne vlasti zasniva se dakle na bicefalnoj izvr{noj vlasti – podeli izvr{ne vlasti na njen inokosni deo – {ef dr`ave, i kolegijalni deo – vlada, dok se ustavotvorna i zakonodavna vlast nalazi u rukama Narodne skup{tine. Za ustavnu debatu u Srbiji naro~ito su ilustrativna stanovi{ta koja iznose konstitucionalisti i drugi renomirani pravni stru~njaci. Jedan broj ovih eksperata bio je neposredno anga`ovan na izradi teksta Ustava u Komisiji za ustavna pitanja Skup{tine Socijalisti~ke Republike Srbije.”21 Tako, prema jednom shvatanju, Ustav Srbije je „ustav naroda”, za koji su: „... Zahvaljuju}i promenjenom odnosu politi~kih snaga (...) politi~ki i nau~ni radnici, svaki deluju}i u svojoj oblasti od momenta kada je Predlog za promenu Ustava Srbije fomalno podnet, pripremili teren za re~ naroda u ustavnim promenama. (...) Ima li idealnijeg vr{enja ustavotvorne vlasti u demokratiji od njenog spontanog preuzimanja u ruke naroda? (...) Danas je cela Srbija jedan konvent, jedna spontano sazvana i stalno zasedaju}a ustavotvorna skup{tina (...) Tu vi{e
Ustavotvorna i zakonodavna vlast pripada Narodnoj skup{tini, Republiku Srbiju predstavlja i njeno dr`avno jedinstvo izra`ava Predsednik Republike. Izvr{na vlast pripada Vladi. Sudska vlast pripada sudovima. Za{tita ustavnosti i zakonitosti u skladu sa Ustavom, pripada Ustavnom sudu (~l. 9. Ustava Republike Srbije).
19 20

109.

Vlada Kutle{i}, Bogoljub Milosavljevi} (prire|iva~i), Ustav Republike Srbije, str. 107–

21 Vlada Kutle{i}, Bogoljub Milosavljevi} (prire|iva~i), Ustav Republike Srbije, str. 114– 115, 116.

246

Stevan Lili}

nema organa ustavotvorne vlasti – ta vlast je narod neposredno. (...) Postavlja se pitanje {ta }e biti ako se promene Ustava u Srbiji ne mogu izvesti po ustavotvornom postupku predvi|enim njenim Ustavom? (...) Ukoliko se ta dilema postavi, treba proceniti ~emu dati prednost – po{tovanju ustava ili opstanku dr`ave. U takvoj situaciji smatramo nikako ne bi trebalo dozvoliti da trijumfuje pravo, pa makar da propadne dr`ava. (...) Pa se otuda ne mo`e o~ekivati da se na~elo zakonitosti onako strogo po{tuje kada je u pitanju ustav, kao kada je u pitanju zakon.”22 Me|utim, prema drugom stanovi{tu: „... Hendikep novog Ustava Srbije (1990), pre svega je u tome, {to ga je donela jednostrana~ka skup{tina izabrana na jednostrana~kim izborima. (...) Novi Ustav Republike Srbije je nesumnjivo izraz te`nja da se prihvate oblici moderne demokratije, ali i da se ne izgubi vlast. Upravo to i ~ini da je Ustav Srbije u svojoj su{tini u mnogo ~emu jedan protivre~an tekst. Ta protivre~nost ogleda se u tome {to su u njemu na{la mesto re{enja svojstvena demokratskim ustavima, ali i re{enja koja su nedemokratska; re{enja koja su izraz raskida sa pro{lo{}u (...), ali i re{enja koja ~ine kompromise, pa i ustupak prevazi|enim opredeljenjima nekada{njeg vladaju}eg establi{menta. (...) Ustav Republike Srbije, vra}a se ideji o podeli vlasti, ali se pri tome ne opredeljuje za sistem koji bi doveo do istinske ravnote`e zakonodavne i izvr{ne vlasti. (...) Ustav Srbije, me|utim, uspostavlja jedan neobi~ni sistem podele vlasti koji otvoreno obezbe|uju prevagu izvr{ne vlasti u licu Predsednika Republike. (...) Ustav Republike Srbije nije i ne mo`e da bude osnov za demokratizaciju Srbije, niti otvara put procesu prave demokratizacije. (...) Sve {to je izneto o karakteru i sadr`ini ovog Ustava ukazuje na neophodnost njegovog radikalnog menjanja, ta~nije re~eno ukidanja i dono{enja novog ustava, razume se od Skup{tine koja }e imati legitimitet.23 Osim navedenih, u ustavnoj debati izra`ena su i druga autoritativna mi{ljenja i otvorena razna zanimljiva pitanja. Tako je na stru~nim raspravama u vezi sa pripremama za dono{enje novog ustava, ukazano i na okolnost da: „Moderno demokratsko dru{tvo ~ine ne samo pojedinci, nego i razne socijalne zajednice. Stoga, Ustavom treba priznati demokratske slobode i prava kako pojedincu, tako i socijalnim zajednicama, bez obzira da li su ove socijalne zajednice odre|ene nacionalnim religijskim ili drugim kriterijumima.”24 Sa druge stane, povodom odredaba Ustava koje se odnose na svojinu (~l. 56),25 isti~e se da: „Mnogim svojim
22 23

Ratko Markovi}, Ustav naroda, Pravni `ivot, Beograd, br. 9, 1988, str. 1179–1180, 1186.

Pavle Nikoli}, Ustav Republike Srbije od 1990. godine i problemi demokratizacije, Pravni `ivot, Beograd, br. 1–2, 1991, str. 92–96.
24 Budimir Ko{uti}: Principi demokratizacije i Ustav SFRJ od 1974. godine, u Zborniku Koncepcija novog Ustava, MC GKOSKB i Pravni fakultet u Beogradu, 1989, str. 222. 25 „Jam~i se dru{tvena, dr`ava, privatna i zadru`na i drugi oblici svojine. Svi oblici svojine imaju jednaku pravnu za{titu.”

Shvatanja S. Jovanovi}a o tzv. dr`avi mase

247

ustanovama, Ustav Republike Srbije distancirao se u odnosu na prethodni Ustav. Dovoljno je re}i da ovaj Ustav u svojim odredbama ne pominje socijalizam kao dru{veno ure|enje, niti ga pominje u samom nazivu Republike. (...) Ali, upravo tu nastaje jedna konfuzija ili svesno izazivana zabluda. Taj isti Ustav ne spominje socijalizam i socijalisti~ko samoupravno dru{tvo, a zajem~uje dru{tvenu svojinu koja jedino mo`e opstati u kontekstu takvog dru{tva. S obzirom da je ovaj Ustav donesen u uslovima jednopartijskog sistema, potrebno je pogledati odredbe Programa Socijalisti~ke partije Srbije koje se odnose na dru{tvenu svojinu. (...) Mo`e se konstatovati da se dr`ava predvi|a kao vlasnik dru{tvene svojine i to uglavnom kao nosilac imperijuma, {to zna~i da se u Srbiji zadr`ava nadmo} dr`ave i politike nad privredom.”26

Z A K LJ U ^ A K
Ukoliko bi se poku{ale utvrditi „paralele” izme|u modela dr`ave mase kojeg u svojoj studiji Poratna dr`ava iznosi Slobodan Jovanovi}, sa jedne, i karakteristika novog dr`avnog i ustavnog ure|enja Republike Srbije, sa druge strane, kao op{ti zaklju~ak moglo bi se konstatovati da aktuelni, „post-socijalisti~ki” model Srbije pokazuje osnovne karakteristike jedne savremene i slo`ene „dr`ave mase”. Me|utim, ono {to bi moglo da predstavlja „differentia specifica” Srbije u odnosu na model koji je pre pola veka konstruisao Slobodan Jovanovi}, odnosilo bi se na okolnost da je konkretno dr`avno ure|enje Srbije (prema Ustavu Republike Srbije od 1990) te{ko u celosti uvrstiti u neki konkretan modalitet modela koji je u studiji Poratna dr`ava prezentiran. Pre bi se moglo re}i da dr`avno i ustavno ure|enje Srbije pokazuje istovremenu kombinaciju vi{e karakteristika pojedinih referentnih modela koje je Slobodan Jovanovi} prezentirao. Analizom novog Ustava Srbije, kao i uvidom u shvatanja i gledi{ta izra`ena u ustavnoj debati („javnoj prepirci”), mo`e se re}i da aktuelno ustavno ure|enje Srbije pokazuje odre|ena obele`ja modaliteta koji Slobodan Jovanovi} naziva „demokratija”. Ovo proizilazi iz okolnosti da je novim Ustavom Srbije izri~ito uvedena podela vlasti (~l. 9) i proklamovana sloboda {tampe i drugih vidova javnog informisanja (~l. 46), odnosno sloboda politi~kog, sindikalnog i drugog organizovanja i delovanja (~l. 44). Me|utim, kako se u politi~kim i stru~nim raspravama isti~e, podela vlasti izvr{ena je na na~in na koji izvr{na vlast ima znatnu prevagu nad zakonodavnom (posebno u mogu}im uslovima vanrednog stanja), te se mo`e re}i da konkretni model po ovoj karakteristici pokazuje odstupanja od navedenog op{teg modela.
Slobodan Perovi}, Povratak privrede tr`i{tu i vlasni{tvu, Pravni `ivot, Beograd, br. 1–2, 1991, str. 209–211.
26

248

Stevan Lili}

Paralelno sa karakteristikama koje aktuelno dr`avno i ustavno ure|enje Srbije pribli`avaju modalitetu „demokratija”, prisutna su i obele`ja koja sada{njem ure|enju daju obele`je modaliteta „komunizam”. S tim u vezi, u javnim politi~kim i stru~nim raspravama, isti~e se da je ustavnim re{enjima u odnosu na ekonomsko ure|enje, de facto obezbe|ena prevlast tzv. socijalisti~ke dru{tvene svojine, ~ime je ujedno zadr`ana i prevlast politike nad privredom. Osim toga, mo`e se re}i da su i pojedine karakteristike ostalih modaliteta modela „poratne dr`ave mase” Slobodan Jovanovi} na odre|eni na~in prisutne. Iz tih razloga, pri utvr|ivanju paralela po pitanju op{teg modela tzv. dr`ave mase, odnosno njenih modaliteta i aktuelnog dr`avnog i ustavnog ure|enja Srbije, moglo bi se, kao tentativni zaklju~ak, ponuditi konstatacija, da rezultati case study, pokazuju karakteristike svih modaliteta op{teg modela „dr`ave mase”. Preciznije, ova konstatacija bi se mogla formulisati interogativno: ka kojem modalitetu modela dr`ave mase, na{ konkretan slu~aj pokazuje „tendencijsku orijentaciju”? Na prvi pogled mo`e se ste}i utisak da ovakav zakju~ak otvara vi{e dilema nego {to daje odgovora. Me|utim, kako se i mi danas u neku ruku nalazimo u „poratnoj” situaciji, uvereni smo da je upravo u postavljanju ove dileme, mogu}e prona}i konstruktivnu referentnu paralelu izme|u metodolo{ki i tipolo{ki inspirativne studije Slobodana Jovanovi}a o modalitetima „poratne dr`ave mase”, sa jedne, i na{e realnosti, sa druge strane.

Referentna literatura:
Svetislav Jeri}, Shvatanja Slobodana Jovanovi}a o osnovnim dr`avnopravnim institucijama u istorijsko-politi~kim radovima, magistarski rad, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, Beograd, 1988. Slobodan Jovanovi}, Kelsenova kritika marksizma , Arhiv za pravne i dru{tvene nauke, Beograd, br. 1–2, 1934. Slobodan Jovanovi}, O suverenosti, Uvodno predavanje iz Dr`avnog prava, Brani~, Beograd, br. 7, 1897. Slobodan Jovanovi}, Pluralizam, Arhiv za pravne i dru{tvene nauke, Beograd, br. 4, 1931. str. 265, 270–271. Slobodan Jovanovi}, Poratna dr`ava, Geca Kon, a.d., Beograd, 1936. Slobodan Jovanovi}, Primeri politi~ke sociologije: Engleska, Francuska, Nema~ka, Geca Kon a.d., Beograd, 1940. Slobodan Jovanovi}, Vlada Milana Obrenovi}a, Knjiga I (1868–1878), Geca Kon, a.d., Beograd, 1926. Jovan \or|evi}, Digijeva op{ta teorija o dr`avi, Arhiv za pravne i dru{tvene nauke, Beograd, br. 3–4, 1934.

Shvatanja S. Jovanovi}a o tzv. dr`avi mase

249

Vladan Kutle{i}, Bogoljub Milosavljevi} (prire|iva~i), Ustav Republike Srbije, recenzent prof. dr Ratko Markovi}, IRO Slu`beni glasnik Republike Srbije, Beograd, 1990. Ratko Markovi}, Ustav naroda, Pravni `ivot, Beograd, br. 9, 1988. Serge Alain Mesceriaktor, The Vagaries of Administative legitimacy, IRAS, Vol 56, No. 2, 1990. Pavle Nikoli}, Ustav Republike Srbije od 1990. godine i problemi demokratizacije, Pravni `ivot, Beograd, br. 1–2, 1991. Slobodan Perovi}, Povratak privrede tr`i{tu i vlasni{tvu, Pravni `ivot, Beograd, br. 1–2, 1991. Olivera Vu~i}, Svetislava Bulaji}, Bele{ka o Raspravi na Pravnom fakultetu o Predlogu za dono{enje novog Ustava SR Srbije, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu, Beograd, br. 4, 1990. Zbornik radova: Pravna dr`ava, Institut za kriminolo{ka i sociolo{ka istra`ivanja, Beograd, 1991. Zbornik radova: Koncepcija novog Ustava, MC GKOSKB i Pravni fakultet u Beogradu, Beograd, 1989.

SAVREMENA UPRAVA I SUDSTVO

252

Stevan Lili}

Shvatanja S. Jovanovi}a o tzv. dr`avi mase

253

A. UPRAVNA DELATNOST
Stevan Lili}
LEGITIMITET UPRAVNOG DELOVANJA*
1. UPRAVA I PODELA VLASTI
Moderna misao o potrebi razdvajanja upravljanja od vladanja javlja se po~etkom 19. veka sa idejom da „vladanje ljudima treba da bude zamenjeno upravljanjem stvarima”,1 Ideja da upravljanje treba da zameni vladanje, posebno se uobli~ava u solidaristi~kim koncepcijama socijal-funkcionalista po~etkom 20. veka o upravi kao vr{iocu upravne delatnosti i javnih slu`bi. Prema ovom stanovi{tu, iz kojeg je proiza{la i savremena koncepcija o upravi kao instrumentu socijalne regulacije, uprava vi{e nije (i ne mo`e biti) deo dr`ave kao organizacije sa tzv. monopolom fizi~ke sile i prinude u rukama vladaju}e klase, kako se to donedavno i kod nas isticalo. Podela vlasti je organizaciono na~elo na kome po~ivaju savremeni pravni i politi~ki sistemi vlasti. Modernu koncepciju o podeli vlasti prvi je formulisao engleski politi~ki i pravni filozof D`on Lok (John Locke, 1632–1704) u delu Dve rasprave o vladi (Two Treatises on Government) iz 1689–90. godine,2 a razradio francuski politi~ki mislilac [arl Monteskje (Charles Montesquieu, 1689–1755) u delu O duhu zakona (De l’Esprit des lois), koje je objavljeno 1748. godine.3 Prema ovom stanovi{tu, kada isto lice (~ovek ili organ): .. sjedini u svojim rukama i
* Stevan Lili}, Pravo u tranziciji: Srbija-Slova~ka, Beograd, 1999, str. 57–72.
1 Claude-Henri de Saint-Simon, Katekizam industrijalaca, Izbor iz djela, Zagreb, 1979, str. 206-231.

Uporedi: D`on Lok, Dve rasprave o vladi, Beograd, 1978; Kosta ^avo{ki, Politi~ka filozofija D`ona Loka, Filozofske studije, br. V, 1974, str. 107-224.
2

Uporedi: Monteskje, O duhu zakona, Beograd, 1989; Radomir Luki}, Monteskjeova politi~ka teorija, Arhiv za pravne i dru{tvene nauke, br. 1-2, 1955, str. 119-134. i dr.
3

254

Stevan Lili}

zakonodavnu vlast i upravnu, sloboda je nemogu}a, po{to u pravu niko ne mo`e biti ograni~en svojom vlastitom voljom nego tu|om.4 U okviru koncepcije o podeli vlasti, kao posebno javlja se i pitanje razgrani~enja izme|u izvr{ne i upravne vlasti. Uop{te uzev, pitanja u vezi sa problematikom izvr{ne vlasti su istorijski i komparativno mnogobrojna i kompleksna.5 Tradicionalno se u sistemima podele vlasti podrazumeva da je izvr{na vlast (egzekutiva) grana dr`avne vlasti kojoj je poverena funkcija izvr{avanja zakona donetih od organa zakonodavne vlasti (parlamenta). Me|utim, problem nastaje zbog toga {to, logi~ki posmatrano, izvr{na funkcija (kao aktivnost izvr{enja zakona) podrazumeva kako dono{enje podzakonskih akata (npr. uredbe), tako i dono{enje pojedina~nih akata. S obzirom da pojedina~ni akti mogu biti sudski (presude) i upravni (re{enje), proizilazi da izvr{na funkcija u sebi obuhvata i sudsku i upravnu funkciju. Zbog toga se uvodi dopunsko merilo razgrani~enja, koje sudsku i upravnu funkciju razgrani~ava prema organima koji ih vr{e. Drugim re~ima, sudsku funkciju vr{e sudovi,6 a upravnu organi uprave. Ono {to, me|utim, ostaje nerazgrani~eno jeste razlika izme|u izvr{ne i upravne funkcije. Zapravo, prema ovom tradicionalnom stanovi{tu, nije mogu}e utvrditi su{tinsku razliku izme|u izvr{ne i upravne funkcije, pa se uzima da razlika i ne postoji. Tipi~na ilustracija ovog pristupa je stanovi{ta ~uvenog austrijskog pravnog teoreti~ara, tvorca tzv. ~iste teorije prava, Hansa Kelzena (1881–1973), koji isti~e da ...zakonodavstvo (ono {to se u rimskom pravu ove „legis latio”) predstavlja stvaranje zakona (leges). Me|utim, kada se govori o „izvr{enju” mora se ta~no znati {ta se izvr{ava, po{to op{te pravne norme izvr{ava ne samo izvr{na vlast, ve} i sudska. Razlika je samo u tome {to se ...u jednom slu~aju izvr{enje op{tih pravnih normi poverava sudovima, a u drugom, tzv. izvr{nim, odnosno upravnim (administrativnim) organima...7 Me|utim, za razliku od ovog tradicionalnog stava, danas se posebno isti~e da se funkcije izvr{ne i upravne vlasti ne mogu u potpunosti izjedna~iti, s obzirom da se izvr{na vlast danas ne bavi samo izvr{avanjem zakona, nego i formulisanjem politike,8 odnosno dono{enjem najva`nijih, tzv. strategijskih politi~kih odluka. To zna~i da izvr{na vlast nije vi{e samo funkcija izvr{enja zakona, ve} i poseban centar politi~ke mo}i i odlu~ivanja.9 Sli~no stanovi{te imaju i na{i autori koji
4 5

Slobodan Jovanovi}, Osnovi pravne teorije o dr`avi, Beograd, 1914, str. 191-192.

Uporedi: Ratko Markovi}, Izvr{na vlast, Beograd, 1980; Slavoljub Popovi}, Organi izvr{ne vlasti, Uporedni politi~ki sistemi, Beograd, 1983, str. 290-295. i dr.
6 7 8 9

Uporedi: Martin Shapiro, Courts – A Comparative Political Analysis, Chicago, 1981. Hans Kelzen, Op{ta teorija prava i dr`ave, Beograd, 1951, str. 138. Uporedi: Slobodan Jovanovi}, Poratna dr`ava, Beograd, 1936, i dr. Enciklopedija politi~ke kulture, Izvr{na vlast, Beograd, 1993, str. 451.

Legitimitet upravnog delovanja

255

polaze od tzv. klasne su{tine dr`ave i prava pri odre|ivanju teorijskog pojma izvr{ne vlasti koji isti~u da je: „Izvr{na vlast glavna poluga dr`avne vlasti (...) Njeno politi~ko prvenstvo nad drugim vlastima zasniva se ne samo na njenim unutra{njim svojstvima, ~ak ne ni prete`no na ovim svojstvima, ve} na ~injenici koncentracije klasnih interesa vladaju}e klase u dru{tvenom nosiocu izvr{ne vlasti. Otuda izvr{na vlast slu`i kao mo}no oru`je za o~uvanje klasnog poretka, za u~vr{}enje vladavine vladaju}e klase.”10 Polaze}i od ovih okolnosti, izvr{nu i upravnu funkciju mogu}e je i sadr`inski razgrani~iti, s obzirom da izvr{na funkcija sve vi{e podrazumeva vo|enje politike (posebno izra`eno u ovla{}enju vlade da predla`e parlamentu zakone), dok upravna funkcija obuhvata dono{enje upravnih odluka koje imaju za cilj svakodnevno operativno izvr{avanje konkretnih zadataka koji se pred dr`avu postavljaju.11

2. DR@AVNA UPRAVA
Teorijski pojam dr`avne uprave, koji je nastao u Nema~koj u drugoj polovini 19. veka, polazi od zatvorene i apstraktne misaone konstrukcije na osnovama legalisti~kog pozitivizma i normativisti~ke dogmatike. Ovaj pristup pojmu uprave u teorijskom smislu konstrui{e tzv. funkciju dr`avne uprave koja se svodi na autoritativno izvr{avanje zakona putem dono{enja „upravnih akata” kao pojedina~nih akata vlasti i vr{enjem „upravnih radnji” kao materijalnih radnji prinude. Tvorac ovog stanovi{ta je poznati nema~ki pravni mislilac Georg Jelinek (1851–1911).12 Teorijski koncept dr`avne uprave (u Nema~koj i drugim razvijenim evropskim zemljama napu{ten je kao prevazi|en jo{ pre vi{e od pola veka) stavljen u kontekst tzv. klasne su{tine dr`ave i prava, me|utim, naro~ito dolazi do izra`aja krajem tridesetih, a puni zamah dobija tokom ~etrdesetih i pedesetih godina ovog veka u Sovjetskom Savezu i drugim socijalisti~kim zemljama.13 Prema ovom stanovi{tu, koje kod nas ve} vi{e decenija uporno zastupa akademik profesor Radomir D. Luki}, dr`ava se svodi na „... organizaciju vladaju}e klase za za{titu klasnih interesa putem monopola fizi~ke sile...”,14 dok se vr{enje uprave svodi, kako su to
10 11 12 13

Ratko Markovi}, Izvr{na vlast, Beograd, 1980. str. 233, 243. Ivo Krbek, Osnovi upravnog prava FNRJ, Zagreb, 1950, str. 78, i dr. Uporedi: Georg Jellinek, Allgemeine Staatslehre, 1914.

Uporedi: Hugh Collins, Marxism and Law, Oxford, 1982; J. Stalin, Foundations of Leninism (1924), London, 1940. Radomir Luki}, Teorija dr`ave i prava, Beograd, 1973, str. 56. Osim toga, uporedi: Radomir Luki}, Teorija dr`ave i prava I, Beograd, 1956, str. 127: „Dr`ava je organizacija s monopolom fizi~kog nasilja” i Radomir Luki}, Uvod u pravo, Beograd, 1993, str. 43: “Zato dr`avu mo`emo najkra}e da defini{emo kao organizaciju koja ima najja~i aparat za fizi~ku prinudu u datom dru{tvu, ili kra}e, kao organizaciju s monopolom na fizi~ku prinudu”.
14

256

Stevan Lili}

isticali sovjetski autori ~iji su se ud`benici i kod nas koristili, na „...prikupljanje poreza, politi~ku represiju (progonstva i izgnanstva, hap{enja), upravljanje vojskom i organizaciju {pijuna`e i kontra{pijuna`e, za{titu dru{tvenog poretka i dr`avne bezbednosti tsl.”15 Od teorijskog stanovi{ta u odre|ivanju pojma uprave kao vr{enja autoritativnih aktivnosti zapovedanja i prinude polaze i pojedini na{i autori upravnog prava, posebno Pavle Dimitrijevi} i Ratko Markovi},16 Zoran Tomi}17 i drugi.18 Slobodan Jovanovi} (1869–1958), me|utim, pokazao je jo{ po~etkom ovog veka da se dr`ava ne mo`e svesti na organizaciju za primenu fizi~ke sile i prinude. Tako, ... teorija koja dr`avu uzima kao silu, polazi od toga da svaki ima onoliko prava koliko i sile. Umesto da re{ava problem o opravdanju dr`ave, ova ga teorija prosto odri~e, po{to uzima da upotebi sile ne treba nikakvog opravdanja, ako je samo upotrebljena sila dovoljno velika. S jedne strane, dr`avi ne treba nikakvo pravo na upotrebu sile, po{to je dr`ava ja~a od onih nad kojim vr{i prinudu. S druge strane, ba{ zato {to je ja~a, ona ima pravo na upotrebu sile. Na osnovu svoje sile, dr`ava bi imala pravo zapovedanja svojim podanicima samo dotle, dokle bi bila u stanju da pokornost svojih podanika, i bez ikakva prava, prostom silom iznudi. Teorija o pravu ja~eg nemo}na je da doka`e pretvaranje sile u pravo, po{to i po toj teoriji sila ne mo`e imati trajnijeg dejstva od onoga koji bi i ina~e, li{ena pravnog obele`ja, imala...19 Koncept pravne dr`ave (Rechtsstaat) i princip vladavine prava (Rule of Law) velike su tekovine evropske i svetske civilizacije.20 U odnosu na upravu, poseban zna~aj pravne dr`ave je u tome {to obezbe|uje legalitet (zakonitost) upravnih odluka. Bez pravne dr`ave nezamisliv je i svaki savremeni upravni sistem. Kao tvorevina 19. veka, koncept pravne dr`ave podrazumeva normativisti~ki model ure|enja dru{tvenih odnosa, prema kojem se pravnim normama, oli~enim u zakonima i drugim op{tim podzakonskim aktima (npr. uredbama, naredbama i pravilnicima), propisuju pravila dru{tvenog pona{anja. Na osnovu op{tih pravnih normi, donose se pojedina~ne pravne norme oli~ene u pojedina~nim pravnim aktima (npr. presudama sudova i re{enjima organa uprave), koje neposredno uti~u na pona{anje ljudi.
15 A.I. Denisov, Osnovi marksisti~ko-lenjinisti~ke teorije dr`ave i prava, Arhiv za pravne i dru{tvene nauke, Beograd, 1949, str. 165. 16 17 18

Pavle Dimitrijevi}, Ratko Markovi}, Upravno pravo I, Beograd, 1986. Zoran Tomi}, Upravno pravo, Beograd, 1991.

Uporedi: Dragan Milkov, Upravno pravo (upravna delatnost), Beograd, 1988; Nevenka Ba~anin, Teorija upravnog prava, Beograd, 1994, i dr.
19 20

Slobodan Jovanovi}, Osnovi pravne teorije o dr`avi, Beograd, 1914, str. 25-25.

Uporedi: Lord Lloyd of Hampstead, M.D.A. Freedman, Lloyd’s Introduction to Jurisprudence, London, 1985.

Legitimitet upravnog delovanja

257

Me|utim, koncept pravne dr`ave u svom izvornom vidu, koji podrazumeva da je neki postupak vlasti opravdan samim tim {to je legalan, tj. u skladu sa nekim propisom, danas ne bi mogao biti ostvaren bez velike opasnosti po op{te demokratske tekovine.21 Iz tih razloga, dovoljno je samo spomenuti nacisti~ke i rasisti~ke re`ime. Ostvarivanje koncepta pravne dr`ave danas ne mo`e predstavljati cilj, ve} samo nu`nu pretpostavku prava, ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti, pravde i pravi~nosti.22 Za razliku od ovog prvobitnog koncepta pravne dr`ave, savremene koncepcije polaze od toga da je u vr{enju vlasti dr`avi, osim legaliteta, neophodan i legitimitet, tj. opravdanost njenog delovanja u svakom konkretnom slu~aju. Prema tome, neki postupak (npr. dono{enje zakona, uredbe ili pojedina~nog akta) ne postaje legitiman samim tim {to ga je sprovela dr`ava ili neki njen organ, ve} se opravdanost svakog konkretnog postupka ili akta mora ceniti i na osnovu opravdanosti njegove sadr`ine. U odnosu na upravu, to zna~i da i delatnost uprave ne postaje legitimna (opravdana) samim tim {to je uprava vr{i na legalan na~in. Iz tih razloga, danas se smatra da koncept legaliteta upravne vlasti mora ustupiti mesto konceptu legitimiteta (opravdanosti) upravnog delovanja. Kako se isti~e, legitimitet vlasti ne mo`e se vi{e tra`iti u njenom nastanku, ve} u njenom delanju. Ovaj obrnuti red posmatranja ne samo da stavlja pod veliku sumnju tradicionalna pravna stanovi{ta po pitanju odnosa prava i uprave, ve} u zna~ajnoj meri menja op{i pogled na upravu. U tom smislu: „... Uprava prestaje biti samo slu{kinja unapred postavljenog pravnog poretka i postaje pokreta~ dru{tvenih tokova, u okviru kojih zauzima zna~ajno, ako ne i najzna~ajnije mesto...”2 3

3. UPRAVA KAO JAVNA SLU@BA
Nasuprot „dr`avnom” i „klasnom” modelu uprave, modeli uprave koji danas preovla|uju u razvijenim zemljama (posebno evropskim), proizilaze iz koncepcije socijalne funkcije dr`ave i uprave i njihove uloge u ostvarivanju op{te dru{tvene dobrobiti (bono publico). Koncept socijalne funkcije, odnosno dru{tvene uloge uprave, polazi od toga da se vr{enje upravnih aktivnosti dr`ave ne mo`e svesti isklju~ivo na vr{enje dr`avne vlasti (u smislu izdavanja zapovesti i vr{enja radnji prinude prema svojim podanicima), ve} da vr{enje upravnih aktivnosti, pre svega,
21 Uporedi: Temelji moderne demokratije – Izbor deklaracija i povelja o ljudskim pravima (1215-1989), Beograd, 1989, i dr.

Uporedi: Milivoje Markovi}, Pravna dr`ava, Beograd, 1939; Danilo Basta, Diter Miler, Pravna dr`ava – poreklo i budu}nost jedne ideje, Beograd, 1991; Vladan Vasilijevi} (urednik), Pravna dr`ava, Beograd, 1990. i dr.
22 23 Serge Alain Mescheriakoff, The Vagaries of Administrative Legitimacy, International Review of Administrative Science, vol. 56, no. 2, 1990, str. 309.

258

Stevan Lili}

podrazumeva vr{enje javnih slu`bi, kao aktivnosti kojima se stvaraju i obezbe|uju uslovi koji su neophodni gra|anima za njihov svakodnevni `ivot i rad i koje doprinose op{tem razvoju i napretku dru{tva kao celine. Prema ovom stanovi{tu, ~iji je tvorac ~uveni francuski pravni mislilac Leon Digi (1859–1928), u uslovima savremenog materijalnog i kulturnog dru{tvenog razvoja, dr`avna javna vlast se transformi{e u javnu slu`bu, sa zadatkom da obezbedi uslove koji su neophodni za razvoj i napredak dru{tva u oblasti obrazovanja, socijalne politike, zdravstvene za{tite, nau~nih istra`ivanja, za{tite prirode, privrednog razvoja i dr.24 Polaze}i od toga, u teoriji i praksi razvijenih zemalja danas se posebno isti~e da je savremeni koncept uprave koja pru`a javne usluge proistekao iz shvatanja dr`ave kao organizacije ~ija je socijalna funkcija vr{enje javnih slu`bi. Tako, „... savremeni ustavni i upravni sistemi po~ivanju na konceptu dr`ave kao organizacije koja pru`a javne usluge...”25 Od ovog teorijskog stanovi{ta u odre|ivanju pojma uprave polaze i na{i poznati autori koji se bave upravnim pravom, posebno Lazo Kosti},26 Mihailo Ili} (1919–1944),27 Nikola Stjepanovi} (1907–1987),28 Draga{ Denkovi},29 Slavoljub Popovi}3 0 i drugi.31 Za razliku od pravno-politi~kih koncepcija, socio-tehnolo{ke konocepcije o upravi vezuju teorijski pojam uprave za tzv. organizovani ljudski rad. Prema ovom stanovi{tu, upravna delatnost nije delatnost kojom se isklju~ivo bavi dr`ava (vlast),
24 25 26 27

Uporedi: Leon Digi, Preobra`aji javnog prava (1913), Beograd, 1929. David Rosenbloom, Public Administration and Law, New York – Basel, 1982, str. 3-4. Lazo M. Kosti}, Administrativno pravo Kraljevine Jugoslavije I-III, Beograd, 1933-36. Uporedi: Mihailo Ili}, Administrativno pravo – teorijski deo, Beograd, 1928.

28 Uporedi: Nikola Stjepanovi}, Osnovi administratvnog prava, Subotica, 1940; Upravno pravo FNRJ, Beograd, 1973; Upravno pravo u SFRJ, Beograd, 1964; Upravno pravo SFRJ I-II, Beograd, 1973; Upravno pravo u SFRJ, Beograd, 1978; N. Stjepanovi}, S. Lili}, Upravno pravo, Beograd, 1991; S. Lili}, Upravno pravo, Beograd, 1998.

Draga{ Denkovi}, Upravno pravo kao nau~na disciplina, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu, br. I, 1969; Preobra`aj predmeta upravnog prava..., Zbornik za dru{tvene nauke, Matica srpska, br. 67, Novi Sad, 1979.
29 30 31

Uporedi: Slavoljub Popovi}, Upravno pravo – op{ti deo, Beograd. 1989. i dr.

Nata bene: I u ovom radu polazi se od teorijske koncepcije socijalne funkcije dr`ave i savremenog modela uprave kao sistema ljudske saradnje, a ne od dr`avno-pravnog modela uprave kao instrumenta za vr{enje upravne vlasti ili aparata sa monopolom prinude za ostvarenje klasne dominacije. Sa druge strane, konkretne institucije na{eg pozitivnog upravnog prava (npr. upravnopravni odnos, upravni akt, upravni postupak, upravni nadzor i sl.), bi}e izlo`ene onako kako su u zakonima i drugim propisima date de lege lata. S tim u vezi, treba imati u vidu stanje u na{em upravnom zakonodavstvu, tj. da mnoge institucije na{eg va`e}eg upravnog prava jo{ uvek po~ivaju na konceptu poslova uprave i upravne delatnosti kao oblika vr{enja upravne funkcije, a ne na savremenim teorijskim konceptima (uprave kao javne slu`be).

Legitimitet upravnog delovanja

259

ve} je ona svojstvena svakom obliku organizovanog rada. U tom smislu, i upravne aktivnosti koje obavlja dr`ava, odnosno dr`avna uprava, podle`u istim principima jedne posebne tehnologije radnog procesa koja se ozna~ava kao upravljanje. Istorijski posmatrano, socio-politi~ke teorije vode poreklo od tzv. upravne pragmatike, kao skupa brojnih upravnih tehnika, iskustava i metoda pragmatskog i aplikativnog karaktera. Kameralisti, rani srednjoevropski predstavnici pravca upravne tehnike, koristili su i razvijali tehnike i metode tzv. ~istog upravnog iskustva u vo|enju dr`avnih, odnosno policijskih poslova, kako su se tada nazivali poslovi uprave. U kasnom srednjem veku, posebno u Francuskoj, Nema~koj i Austriji, izraz policija imao je i {ire zna~enje i ozna~avao je upravu u celini.32 Zato treba biti obazriv i radove iz tog vremena koja nose naziv policijske nauke treba shvatiti kao dela koja se odnose na upravu, a ne na policiju u dana{njem smislu re~i.33 Kameralisti verno i bez kritike bele`e sve poslove koje kao kraljevski ili carski ~inovnici obavljaju (prema na~elu da je podjednako zna~ajan svaki zadatak na kome se radi) i na osnovu uop{tavanja tih iskustava stvaraju ~itave sisteme sa preskripcijama (receptima) za „dobro upravljanje”. Svoje stavove izla`u u praktimumima i ud`benicima za nove generacije lojalnih vladarevih ~inovnika i, izme|u ostalog, preporu~uju da se snage gra|ana moraju u odnosu na snage vladara nalaziti uvek u takvom odnosu „... da snaga gra|ana u svakom slu~aju bude manja od mere prinudnih snaga dr`ave...”3 4 Nove koncepcije, tehnike i metode upravljanja javljaju se, me|utim, naro~ito po~etkom i sredinom 20. veka, kao odgovori na probleme upravljanja vezane za kompleksne industrijske i ekonomske sisteme. Osim politi~ara i pravnika, problemima uprave po~inju se baviti i ekonomisti, tehni~ari i in`enjeri. Isti~e se da u velikim i slo`enim tehnolo{kim sistemima (npr. u industrijskim zavodima) svaka radna operacija ima svoj tehni~ki optimum, tj. jednu teorijski odredivu ta~ku u kojoj je odnos izme|u ulo`enih sredstava, vremena, rada i drugih faktora, sa jedne, i najve}eg efekta, odnosno rezultata, sa druge strane, najpovoljniji. Na tim osnovama nastale su i koncepcije o tzv. nau~noj organizaciji rada koje problematiku
Starogr~ka re~ polis, koja je ozna~avala tada{nji grad-dr`avu (Atinu, Spartu i dr.), zadr`ala se i do dana{njeg dana u gotovo svim jezicima sveta, mada u jednom znatno u`em smislu. Tako polis, odnosno policija, danas, po pravilu, ozna~ava jedan specijalizovani, „lako naoru`ani” podsistem uprave ~iji je zadatak odr`avanje svakodnevnog „javnog reda i mira”.
32 33 Uporedi: Nicolas de la Mare, Traitù de la police, 1705; Gotlieb von Justi, Grundgesetze der Polizeiwissenshaft, 1765; Joseph von Sonnenfels, Grandgesetze der Polizei, Handlung und Finanzwissenshaft, 1770-1776, itd. (Eugen Pusi}, Upravni sistemi I, Zagreb, 1985, str. 257; Slavoljub Popovi}, Upravno pravo, Beograd, 1989, str. 120-121. i dr.). 34 Joseph von Sonnenfeis, Grundsetze der Polizei, Handlung und Finazwissenschaft, Band I, Wien, 1796, str. 42; Eugen Pusi}, Problemi upravljanja, Zagreb, 1971, str. 13.

260

Stevan Lili}

upravljanja vide prevashodno kao pitanja organizacije, odnosno selekcije optimalnih tehnika i metoda organizovanja.35 Prvobitne koncepcije au~ne organizacije rada, me|utim, bivaju izlo`ene argumentovanoj kritici suvi{e apstraktne i nedovoljno realne, s obzirom da, insistiraju}i samo na pitanjima organizacije, ne uo~avaju, niti uva`avaju dva veoma bitna realna elementa, tj. ljude sa svojim slo`enim psihi~kim strukturama, sa jedne, i dru{tvo kao socijalno okru`enje organizacije, sa druge strane.36 Psiholo{ka kritika nau~ne organizacije rada isti~e da se kod upravljanja organizacijom mora uzeti u obzir i „psiholo{ka realnost”, tj. motivi, reagovanja i pona{anja pojedinaca koji u radnom procesu ostvaruju tzv. dru{tvene uloge i stupaju u me|uljudske odnose.37 Sa druge strane, sociolo{ka kritika isti~e da se kod upravljanja organizacijom mora uzeti u obzir i socijalna realnost, tj. uticaj, ograni~enja i stimulacije koje deluju na organizaciju i dolaze iz njenog dru{tvenog okru`enja.38 Socio-tehnolo{ke koncepcije odre|uju teorijski pojam uprave kao kontinuiranu delatnost koja obuhvata posebne funkcije – planiranja, usmeravanja, kontrolisanja, ocenjivanja i ponovnog usmeravanja. U nastojanju da se pove}a stepen racionalizacije, efikasnosti i ekonomi~nosti uprave, sa~injena je i jedna posebna „lista” upravnih poslova koji su tipi~ni za svaki oblik upravljanja, bilo da se obavlja u privrednim korporacijama ili u okviru dr`ave. Ta lista upravnih aktivnosti sumirana je u poznatoj (engleskoj) skra}enici POSDCORB koja obuhvata: planiranje, organizovanje, selekciju kadrova, usmeravanje, koordinaciju, izve{tavanje i finansiranje.39 Rezultati savremenog socio-tehnolo{kog pristupa problemima upravljanja pokazali su da se i u okviru dr`ave upravne aktivnosti ne mogu vi{e posmatrati isklju~ivo kao jedna funkcija vr{enja dr`avne vlasti, ve} kao kompleks aktivnosti koje slu`e ostvarivanju postavljenog cilja. Zbog toga se
35 Uporedi: Frederick Taylor, Principles of Scientific Management (1911), New York, 1967; Henri Fayol, Administration Industriàlle et Genéral – Prévoyance, Organisation, Commandement, Coordination, Contróle (1916), Paris, 1941; Pavle Dimitrijevi}, Organizacija i metodi rada javne uprave, Beograd, 1959. i dr.

Uporedi: Don Martindale, Institutions, Organizations and Mass Society, Boston, 1966; Mijat Damjanovi}, Organizacija i upravljanje, Beograd, 1982. i dr.
36

Uporedi: Elton Mayo, The Human Problem of An Industrial Civilization, New York, 1933; Robert Merton, Bureaueratic Structure and Personality, 1940; Chris Argyris, Personality and Organization, New York, 1957. i dr.
37

Uporedi: Philip Seiznick, Foundations of the Theory of Organization, 1948; Talcot Parsons, Structure and Process in Modern Societies, Glencoe, 1960; Michel Crozier, Le Phénomenéne Bureaucratique, Paris, 1963; Herbert Simon, On The Concept of Organizaction Goal, American Science Quaterly, June 1964; Fred Emery, Eric Trist, The Causal Texture of Organizational Environments, Human Relations, no. 1, 1965. i dr.
38

Uporedi: Luther Gulick, Lyndal Urwick, Papers on the Science of Administration, New York, 1937.
39

Legitimitet upravnog delovanja

261

i dr`avna uprava mora posmatrati u jednom {irem dru{tvenom kontekstu, a ne isklju~ivo u kontekstu vr{enja vlasti. Polaze}i od toga, i tzv. upravna funkcija dr`ave, shva}ena kao posebna funkcija vlasti, mora se redefinisati u smislu da predstavlja samo jednu od brojnih funkcija upravljanja koje ostvaruje dr`ava.40 Teorija i praksa upravljanja u organizacijama uop{te, a u okviru uprave posebno, u poslednjih dvadesetak godina dobijaju posebnu dinamiku zbog novog razvoja standarda upravne efikasnosti41 i tehnologije upravljanja.42 Kompleksne tehnike i metode upravljanja danas su naro~ito razvijene, po{to su svoju prvobitnu pragmatsku orijentaciju oplemenile ne samo elementima psiholo{kih i sociolo{kih istra`ivanja, ve} i metodologijom op{te teorije sistema, sa jedne, i najsavremenijom informati~kom tehnologijom, sa druge strane.43 Savremene socio-tehnolo{ke koncepcije u odre|ivanju teorijskog pojma uprave polaze, dakle, od stanovi{ta da se upravne aktivnosti u okviru dr`ave ne mogu svesti samo na jednu od funkcija dr`avne vlasti, ve} da se one moraju posmatrati sa stanovi{ta vr{enja brojnih i slo`enih funkcija upravljanja.

4. UPRAVA KAO SISTEM ZA SOCIJALNU REGULACIJU
Tradicionalne pravno-politi~ke, kao i savremene socio-tehnolo{ke koncepcije odre|ivanja pojma uprave imaju jedan inherentni („uro|eni”) nedostatak. Naime, i jedna i druga koncepcija metodolo{ki su nemo}ne da svojim teorijskim vi|enjem sadr`ine pojma uprave izraze celovitost uprave kao slo`ene dru{tvene pojave koja se, izme|u ostalog, manifestuje u raznim politi~kim („vlast”), pravnim („funkcije”), psiholo{kim („ljudi”), socijalnim („organizacija”), tehnolo{kim („radni proces”) i drugim elementima. Zbog toga su se nastojanja u odre|ivanju modernog teorijskog pojma uprave okrenula najnovijim metodolo{kim i nau~no-istra`iva~kim dostignu}ima oli~enim u op{toj teoriji sistema. Kao rezultat toga, stvorene su teorijske i metodolo{ke pretpostavke na osnovu kojih je mogu}e odrediti jedan moderan teorijski pojam
40 Uporedi: Herbert Simon, The New Science of Management, New York, 1960; Eugen Pusi}, Uprava (1961), Zagreb, 9. izd. 1989; Dragoljub Kavran, Nauka o upravljanju, Beograd, 1991. i dr. 41 Uporedi: James March, Herbert Simon, Organizations, New York, 1958; Dwight Waldo, The Enterprise of Public Administration, Novato, 1980. i dr. 42 Uporedi: James Emery, Organizational Planning and Control Systems – Theory and Technology, New York, 1969. 43 Uporedi: A. Melezinek, A. Kornhauser, L. {turn, Technick und Informationsgesellshuft, Alsbach, 1987; Klaus Grimmer, The Use Of Information Technology In Qualitative Administration Work – Organizational, Economic and Service-Related Aspects, European Center For Research and Documentation In Social Sciences, Vienna, 1987. i dr.

262

Stevan Lili}

uprave polaze}i od premise da je uprava slo`eni upravni sistem za socijalnu (dru{tvenu) regulaciju. Za razliku od tradicionalnih i novijih pravno-politi~kih i socio-tehnolo{kih koncepcija uprave, moderni teorijski pojam uprave polazi od uprave kao jednog slo`enog upravnog sistema ljudske saradnje za socijalnu regulaciju. Moderni teorijski pristup pri odre|ivanju pojma uprave polazi od stanovi{ta da uprava predstavlja jedan slo`en i dinami~ki sistem, odnosno preciznije, upravni sistem. Izraz sistem u najop{tijem smislu mo`e se definisati kao celina sastavljena iz delova, sa jedne strane, i kao celina koja se razlikuje od svoje okoline, sa druge. U tom smislu, „... upravni sistemi su sistemi ljudske saradnje, a sistemi ljudske saradnje vrsta sistema...”44 Pod sistemom ljudske saradnje podrazumevaju se razni oblici pona{anja ljudi radi uspostavljanja njihovih me|usobnih odnosa u procesu rada sa ciljem ostvarivanja nekog efekta (npr. proizvodnja, kulturni razvoj, za{tita prirode i dr.). Budu}i da su oblici pona{anja ljudi motivisani `eljom (ili nu`dom) da se uspostavi saradnja sa drugim ljudima, iz toga proizilazi da je pona{anje jednog ~oveka uvek orijentisano ka odgovaraju}em pona{anju drugog.45 Koncept socijalne regulacije proizilazi iz okolnosti da ljudi u dru{tvu ostvaruju svoje interese kako u odnosima me|usobne saradnje, tako i u me|usobnim sukobima. Me|usobna konkurencija pojedinaca i dru{tvenih grupa za relativno oskudna materijalna i dru{tvena dobra ispoljava se bilo kao dominacija (kada se interesi jednih ostvaruju na ra~un drugih), bilo kao kompromis (kada se interesi ostvaruju samo jednim delom i nikada u potpunosti). U tom smislu, koncept socijalne regulacije polazi od stanovi{ta da upravni sistem, kao sistem ljudske saradnje, ima za cilj neutralisanje kontingentnosti,46 tj. negativnih efekata neizvesnosti koji proizilaze iz mogu}eg nelegitimnog pona{anja drugih ljudi u dru{tvenoj interakciji.47 Moderni koncept uprave kao sistema za socijalnu regulaciju polazi od rezultata do kojih je do{la op{ta teorija sistema48 i od tzv. sistemskog pristupa u odre|ivanju slo`enih prirodnih, i posebno, dru{tenih pojava.49
44 45 46

Eugen Pusi}, Upravni sistemi I, Zagreb, 1985, str. 9, 11. Ibid., str. 33.

Uporedi: Eugen Pusi}, Upravni sistemi I, Zagreb, 1985; Herbert Werlin, Contingency Theory: The Wrong Door, International Review of Administrative Sciences, vol. 55, no. 1, 1989. i dr.
47 48

Eugen Pusi}, Dru{tvena regulacija, Zagreb, 1989, str. 339-340.

Uporedi: A. Angyl, A Logic of Systems (1941), F. Emery (Editor), Systems Thinking, Harmondsworth, 1969; Ludvig von Bertalanffy, General Systems Theory; D. Singer (Editor), Human Behaviour and International Politics, Chicago, 1965; John Dorsey, A Communication Model for Administration, American Science Quaterly, Decembar 1957; Staford Beer, Decision and Control – The Meaning of Operational Research and Management Cybernetics, New York, 1959. i dr.
49

Uporedi: Niklas Luhmann, Teorija sistema, svrhovitost i racionalnost (1961), Zagreb, 1981.

Legitimitet upravnog delovanja

263

Karakteristi~na za nauku, posebno za oblast dru{tvenih nauka, bila je njena prevashodno pozitivisti~ka orijentacija usmerena ka utvr|ivanju ~injenica i odre|ivanju elemenata koji jednu pojavu razlikuju od druge (differentia specifica). Iako je ovim pristupom svojevremeno dat veliki doprinos razvoju znanja o detaljima u okviru specifi~nih i ograni~enih podru~ja (npr. broj, vrsta i zna~enje pravnih normi u okviru jednog zakona), u uslovima neprekidnog narastanja op{te dru{tvene slo`enosti, pozitivisti~ki pristup sve je vi{e „otkazivao”, uz karakteristi~nu konstataciju da dolazi do o~iglednog raskoraka izme|u teorijskih koncepcija modela, sa jedne, i dru{tvene realnosti, sa druge strane. U oblasti prava, kao tipi~an primer nemo}i pravnog pozitivizma da se uhvati u ko{tac sa dru{tvenim realnostima navodi se tzv. raskorak prava i stvarnosti, metafori~no izra`en kao „pobuna fakta protiv prava”.50 Tradicionalni pozitivisti~ki pristup po~iva na konceptu da celinu koja se prou~ava treba rastaviti na tzv. sastavne delove, jer se polazilo od toga da je celina jednaka mehani~kom zbiru svojih delova (npr. da pravo predstavlja „skup” pravnih normi i sl.). Sistemski pristup, me|utim, polazi od toga da celina nastaje samo kao interakcija delova celine me|u sobom i da celina ima vrednost koja je vi{eg reda u odnosu na vrednost zbira njenih delova (npr. pravni sistem je vrednost vi{eg reda od prostog zbira pravnih normi sadr`anih u zakonima i drugim pravnim aktima). Zbog toga celina ima karakter sistema u kojem postoji me|usobno dejstvo njegovih delova i koji je izlo`en uticajima svog okru`enja. Sistem je, dakle, u stalnoj dinami~koj interakciji sa svojim okru`enjem kako bi se prilagodio i osigurao svoj opstanak. U metodolo{kom smislu, „... teorija sistema ozna~ila je veliku promenu optike, intelektualne prerspektive iz koje se posmatra realnost...”51 U tom kontekstu, sistemski pristup je odlu~uju}a teorijska pretpostavka za savremeno prou~avanje kompleksnih socijalnih sistema, posebno uprave, jer su karakteristike kompleksnih sistema druga~ije od onih koje va`e za jednostavne celine.52 Sistemi visokog stepena slo`enosti i sa velikim brojem me|usobnih veza svoju stabilnost posti`u stvaranjem posebnih, tzv. modularnih podsistema unutar sebe, koji omogu}avaju prilago|avanje sistema na promene u okolini i u njemu samom. U suprotnom, dolazi do stagnacije, pa ~ak i kolapsa sistema.53 Prekretnica u metodologiji prou~avanja uprave, kao i tehnologiji upravljanja, nastupa sredinom, a naro~ito se razvija u drugoj polovini 20. veka,
50 51 52

Uporedi: Slobodan Perovi}, Kriza pravnog sistema, Pravni `ivot, br. 11, 1987. Miroslav Pe~ujli}, Metodologija dru{tvenih nauka, Beograd, 1982, str. 45-46.

Uporedi: Rajko Tomovi}, Radivoj Petovi}, Moderni pogledi na upravljanje sistemima, Beograd, 1970. Lovro {turm, Zna~enje sistemskog upavljanja za javnu upravu, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, br. 3-4, 1987, str. 429.
53

264

Stevan Lili}

pojavom kibernetske modelistike zasnovane na egzaktnim matemati~kim modelima upravljanja i organizovanja slo`enih regulacionih procesa primenom informati~ke tehnologije.54 U transdisciplinarnim metodolo{kim i tehnolo{kim okvirima kibernetike kao op{te nauke o upavljanju, ~iji je predmet komunikacija i kontrola u slo`enim dinami~kim sistemima,55 nastaje i razvija se ~itav spektar regulacionih koncepcija, upravlja~kih tehnika i novih tehnologija, kao {to su sistemska analiza, linearno i dinami~ko programiranje, operaciona istra`ivanja, projekt menad`ment, poslovna logistika, teorija igara, tzv. cost-benefit analiza, formulacija strategije, automatska obrada podataka itd.56 Kibernetska modelistika prilazi upravi prvenstveno sa aspekta uloge informacija u procesu ostvarenja upravnih aktivnosti, postavljaju}i tako funkciju upravljanja u kontekst regulacije sistema.57 Najop{tije posmatrano, kibernetski model polazi od toga da se svaki sistem sastoji od dva podsistema: a) onog koji upravlja (upravlja~ki sistem) i b) onog kojim se upravlja. Informacije ~ine supstrat (su{tinu) upravljanja i mogu biti: direktne (koje teku od upravlja~kog podsistema ka sistemu kojim se upravlja) i povratne (koje teku od podsistema kojim se upravlja ka upravlja~kom podsistemu). Povratne informacije, odnosno povratna veza (tzv. feed-back), kao oblik regulacije, odnosno kontrole aktivnosti sistema, koriste rezultate ostvarenih aktivnosti sistema radi korigovanja njegovih budu}ih aktivnosti, i tako zatvaraju tzv. komunikacioni krug. Za odre|ivanje teorijskog pojma uprave sa stanovi{ta kibernetske modelistike, posebno je zna~ajan tzv. kibernetski model uprave, koji je sa~inio francuski stru~njak za upravu Lisjen Mel (Lucien Mehl). Prema ovom modelu, uprava je fenomen koji se javlja kod slo`enih sistema u okviru ljudske zajednice. Prema Melu, organizacije, kao kompleksni i dinami~ki socijalni sistemi sa finalitetom, predstavljaju slo`ene dru{tvene celine koje se obrazuju radi postizanja nekog cilja (tzv. finalitet).58 U okviru jedne organizacije (npr. dr`ave), aktivnosti ljudi mogu
Uporedi: Lee Loevinger, Jurimetics – The Next Step Forwaral, Minnesota Law Review; no. 5, 1949; Stevan Lili}, Kibernetika modelistika i odre|ivanje upravne funkcije, Pravni `ivot, br. 11, 1985.
54

Uporedi: Norbert Wiener, Cybernetics: Or Control and Communication in The Animal and The Machine (1948), Cambridge, 1968.
55

Uporedi: William House, The Impact of Information Technology on Management Operations, Prinston, 1971.
56

Uporedi: Ross Ashby, Self-Regulation and Requisite Variety (1956), F. Emery (Editor), Systems Thinking, Harmondsworth, 1969; Ross Ashby, An Introduction to Cybernetics, London, 1956, i dr.
57

Uporedi: Lucien Mehl, Za kibernetsku teoriju upravnog delovanja, (E. Pusi}, Problemi upravljanja, Zageb, 1971, str. 115-174); Lucien Mehl, La cybernetique et l’administration, La Revue Administrative, Paris, no. XII, 1959, str. 542-567. i dr.
58

Legitimitet upravnog delovanja

265

se posmatrati bilo kao regulatorske (upravlja~ke) aktivnost, bilo kao efektorske (realizatorske) aktivnosti. Regulatorske aktivnosti dalje mogu biti selektorske aktivnosti (aktivnosti odre|ivanja cilja) i transduktorske aktivnosti (aktivnosti sprovo|enja cilja u izvr{enje). Osim toga, postoje i kontrolne aktivnosti (aktivnosti kontrole realizacije ostalih aktivnosti) u vidu feed-back aktivnosti. Polaze}i sa stanovi{ta kibernetske modelistike, sadr`ina teorijskog pojma uprave mo`e se odrediti kao vr{enje transduktorskih aktivnosti, tj. kao skup aktivnosti kojima se ciljevi neposredno sprovode u materijalnu realizaciju (efekat). Poseban doprinos kibernetske modelistike u odre|ivanju teorijskog pojma uprave ogleda se u sadr`inskom odre|ivanju upravnih aktivnosti kao aktivnosti „transduktorskog karaktera” kojima se op{ti ciljevi sistema sprovode u neposredno izvr{enje. U tom smislu, dono{enje upravnih akata od strane organa uprave i drugih ovla{}enih subjekata bila bi tipi~na transduktorska aktivnost kojom se op{ti cilj (utvr|en u zakonu) sprovodi u realizaciju radi postizanja odgovaraju}eg efekta (pona{anje ljudi).

5. SOCIJALNA REGULACIJA
Op{ti privredni i dru{tveni razvoj,59 uz veliki obim dr`avne intervencije i normativnu regulativu, ukazuju na okolnost da se socijalna regulacija u vo|enju javnih poslova ne mo`e vi{e posmatrati kao marginalna aktivnost u odnosu na osnovne dru{tvene procese. Socijalna regulacija koju sprovodi uprava i sama sada postaje osnovni dru{tveni proces i ~ini bitnu pretpostavku ekonomske efikasnosti, kulturnog razvoja i op{teg dru{tvenog napretka u uslovima razvijenog industrijskog i urbanizovanog dru{tva.60 Krajem 19. i po~etkom 20. veka uprava se javlja kao inicijator i koordinator dru{tveno neophodnih i korisnih poslova (u zdravstvu, prosveti, saobra}aju, komunikacijama, komunalnim slu`bama i sl.), a atributi vlasti, iako nisu sasvim nestali, vi{e ne predstavljaju osnovnu sadr`inu upravne aktivnosti dr`ave. Funkcije uprave ne samo da postaju sve brojnije, ve} i sve slo`enije i te`e. Jedva da postoji neki posao u radu dr`avne uprave ili u proizvodnji koji je nekada bio jednostavan, da sada nije postao izuzetno slo`en. Kao klasi~an primer uspe{ne intervencije dr`ave u procese socijalne regulacije navodi se korist, ekonomi~nost i uspe{nost dr`avne po{tanske slu`be SAD krajem pro{log veka.61 Ove okolnosti ukazuju i na to da problemi upravljanja u privredi i javnim slu`bama postaju sve slo`eniji i
59 Uporedi: John Naisbitt, Megatrendovi – Deset novih smjerova razvoja koji mijenjaju na{ `ivot, Zagreb, 1985. 60 61

Uporedi: Eugen Pusi}, Dru{tvena regulacija, Zagreb, 1989. Uporedi: Woodrow Wilson, The Study of Public Administration (1887), Washington D.C.,

1955.

266

Stevan Lili}

brojniji, kao i da op{ti principi i tehnologija upravljanja dr`avom i privredom me|usobno sve vi{e konvergiraju.62 U 20. veku javljaju se i prve kompleksne analize u savremenom industrijskom dru{tvu koje kombinuju politi~ko i tehnolo{ko stanovi{te, i koje kao sredi{nje pitanje postavljaju odnos uprave i politi~ke vlasti. Polaze}i od sadr`inskog jedinstva tehnologije obavljanja upravnih aktivnosti kao brojnih i slo`enih funkcija upravljanja, kako u „javnom” (dr`avnom), tako i u „privatnom” (poslovnom) sektoru, umesto dotada{njeg teorijskog pojma dr`avno-pravne uprave, nastaje tzv. ciljno-racionalni (zweckrational) koncept moderne upravne organizacije.63 Ovaj model nagla{ava dvostruku ulogu uprave: sa jedne strane, uprava se mo`e posmatrati kao instrument za vr{enje politi~ke vlasti („uprava kao vlast”), a sa druge, kao organizacija za vr{enje javnih slu`bi („uprava kao slu`ba”). Rezultati ovih prou~avanja, posebno tzv. velikih upravnih sistema (npr. zdravstvene slu`be, dr`avne uprave, industrijske korporacije, saobra}ajne mre`e, urbani konglomerati i sl.), pokazuju da se u slo`enim savremenim uslovima `ivota upravljanje ne mo`e odvijati proizvoljno, ve} prema odre|enim pravilima. U tom smislu, upravnu delatnost, kao stru~nu, racionalnu i kontinuiranu delatnost, mogu obavljati samo profesionalni i depolitizovani upravni slu`benici. Sa druge strane, kako postavljanje politi~kih ciljeva nije stvar stru~nosti ve} politike, upravni slu`benici ne treba da se bave politikom, jer je to posao politi~ara. U ovakvim okolnostima, uprava ostvaruje svoju socijalnu funkciju ne kao instrument vlasti, ve} prvenstveno kao regulator dru{tvenih procesa. U slo`enim i dinami~nim uslovima savremenog `ivota, upravo je uprava ta organizacija koja raspola`e velikim stru~nim znanjem, ljudskim potencijalom i materijalnim resursima za efikasnu socijalnu regulaciju. Istovremeno, sa porastom uloge uprave kao instrumenta socijalne regulacije, opada njena uloga kao vr{ioca politi~ke vlasti i prinude. Koncept uprave kao sistema socijalne regulacije podrazumeva, dakle, da se aktivnostima uprave u regulaciji dru{tvenih procesa ne pristupa kao vladanju ljudima, ve} kao procesu legitimnog uticaja na pona{anje ljudi prema unapred postavljenim standardima. Kao {to je istaknuto, koncept uprave kao sistema za socijalnu regulaciju polazi od stanovi{ta da uprava, kao sistem ljudske saradnje, ima za cilj neutralisanje negativnih efekata neizvesnosti (kontingentnosti) koja proizilazi iz mogu}eg nelegitimnog pona{anja drugih ljudi u dru{tvenoj interakciji, a ne iz uspostavljanja dominacije dr`ave nad ljudima primenom autoritativnih sredstava i metoda vlasti.
Uporedi: The Administrative Implications of Regional Economic Integration: The Case of the European Commanity, ISAA, Bruxelles, 1990; Stevan Lili}, Polazne osnove tehnolo{ke transformacije upravnog sistema, Pravni `ivot, br. 1-2, 1991. i dr.
62 63

Uporedi: Maks Veber, Privreda i dru{tvo (1921), Beograd, 1976.

Legitimitet upravnog delovanja

267

Polaze}i od iznetog, mo`e se re}i da je osnovna socijalna funkcija i dru{tvena uloga uprave, odnosno dr`ave u tome da svojim aktivnostima ostvari op{te blagostanje dru{tva (welfare). Drugim re~ima, op{te ciljeve dru{tva dr`ava realizuje ostvarivanjem op{tih, odnosno javnih interesa (bono publico) kao onih interesa koji stoje iznad pojedina~nih (li~nih ili grupnih) interesa. Uostalom, upravo se prema ovom merilu mogu jasno razlikovati demokratske od autoritativnih dr`ava, posebno ranije socijalisti~ke od savremenih socijalnih dr`ava. Tako, dok se u socijalisti~kim dr`avama op{ti ciljevi dru{tva prvenstveno realizuju autoritativnim putem i vr{enjem vlasti (npr. kako je to tvrdio A.I. Denisov), dotle se u socijalnim dr`avama javni interesi prvenstveno realizuju neautorativnim putem i obavljanjem javnih slu`bi (npr. kako to tvrdi Leon Digi).

6. LEGITIMITET UPRAVNOG DELOVANJA
U poslednjih dvadesetak godina, dinamika razvoja uprave i upravnog prava u razvijenim zemljama ukazuje na rasprostranjen proces administrativne deregulacije, ali i na proces stvaranja novih administrativnih institucija, posebno u me|unarodnim i regionalnim okvirima. U Evropi, ovi procesi imaju dva osnovna toka. Sa jedne strane, u okvirima integracionih procesa zapadne Evrope, oli~enim, pre svega, u pravu i institucijama Evropske unije (Evropske zajednice), posebno je aktuelno pitanje „implementacije prava Zajednice od strane dr`ava ~lanica”, u smislu da: „... implementacija prava Zajednice ne mo`e biti posmatrano kao ‘automatski’ ili ‘stati~an’ proces primene imperativnih pravnih akata Zajednice; naprotiv, to je proces uzajamnog uticaja izme|u Zajednice i dr`ava ~lanica. (...) Uprave dr`ava ~lanica su nacionalne uprave, oblikovane tradicijom i iskustvom u nacionalnom konktekstu. Otuda je i za primenu jednog akta Zajednice od posebnog zna~aja i upore|ivanje odgovaraju}ih nacionalnih uprava.”64 Sa druge strane, u biv{im socijalisti~kim zemljama srednje i isto~ne Evrope, nestaju ~itavi arsenali propisa o „posebnim” uslovima i upravnim merama iz perioda administrativne hiperregulacije dru{venih odnosa, a u okviru njih i razna administrativna ograni~enja, pre svega u oblasti slobode kretanja, svojine i javnog `ivota. Kako se isti~e: „... izazovi sa kojima su suo~ene javne uprave u srednjoj i isto~noj Evropi, pre svega, podrazumevaju redefinisanje njihove uloge u dru{tvu. (...) Sledstveno tome, uspesi reforme javne uprave u najve}oj meri zavise od politi~kog, pravnog, dru{tvenog i privrednog razvoja.”65
64 Heinrich Siedentopf, Jaques Ziller, Making European Policies Work: The Implementation of Community, Legislation in the Member States, London, 1988, str. 1, 7. 65 Joachim Jens-Hesse (Editor), Administrative Transformation in Central and Eastern Europe: Towards Public Sector Reforms in Post-Communist Societies, Oxford, 1993, str. VI.

268

Stevan Lili}

Kao op{ta prethodna napomena, mo`e se re}i da se upravno pravo Evropske unije razvija i kroz proces uskla|ivanja (harmonisation) upravnog prava pojedinih dr`ava ~lanica sa pravom Unije. Primera radi, evo kako se upravno pravo Evropske unije primenjuje u Francuskoj, gde Dr`avni savet i danas nastavlja sa tradicijom da svojim odlukama i praksom stvara nove upravno-pravne institute: „... Duboke promene u upravnom pravu Francuske posledica su odre|ene politike internacionalizacije i decentralizacije u me|unarodnopravnom sistemu. Tu se isti~e da je Dr`avni savet vi{e godina, ~itavim nizom svojih odluka jasno u sudskoj praksi prihvatio superiorost me|unarodnog prava, i posebno superiornost prava Evropske zajednice prema nacionalnim pravu Francuske. U tom smislu, Dr`avni savet je svojom odlukom prihvatio da op{ta na~ela francuskog prava mogu biti izvedena iz me|unarodnih konvencija kao, na primer, u materiji prava izbeglica; da su direktive Evropske zajednice obavezne za dr`ave ~lanice Zajednice; da se francuski zakoni, ~ak i oni doneti kasnije, koji nisu saglasni sa me|unarodnim ugovorima, ne mogu primenjivati saglasno ~lanu 55. Ustava Francuske Republike; da je sudija ovla{}en da sam tuma~i me|unarodne konvencije, ne pitaju}i Ministarstvo inostranih poslova, kao i da francuski zakonodavac mora po{tovati pravo izvedeno iz prava Evropske zajednice, odnosno uredbi (regulativa) i direktiva Zajednice.”66 U odnosu na aktuelno stanje na{eg znanja i prakse u vezi sa upravnim pravom, uo~ava se velika potreba upoznavanja i prilago|avanja na{e upravne nauke i na{eg upravnog zakonodavstva, pre svega u smislu napu{tanja prevazi|enih koncepcija o upravi kao instrumentu politi~ke vlasti, sa jedne strane, ali i u smislu „hvatanja koraka” sa savremenim tokovima upravnog prava, sa druge strane. Ovo se naro~ito odnosi na najnovije procese u okviru uporednog i me|unarodnog upravnog prava, a posebno sa onim procesima sa kojima se tradicija upravnog prava suo~ava u zemljama Evropske unije, jer je: „... saradnja izme|u dr`ava, privreda i dru{tava u okviru zapadne Evrope daleko prevazi{la tradicionalne modele odnosa izme|u nacionalnih dr`ava”.67

66 Draga{ Denkovi}, Guy Braibant, Le droit administratif français, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu, br. 3-4, 1993, str. 452. 67

William Wallace (Editor), The Dynamics of European Integration, London, 1990, str. 21.

Legitimitet upravnog delovanja

269

B. UPRAVA KAO VLAST I UPRAVA KAO SLU@BA
Eugen Pusi}
PROBLEMI UPRAVLJANJA*
Nije namjena ovog uvoda da bude historijat uprave ili upravne teorije. Akceleracija dru{tvenog razvoja je takva, da ve}ina onoga {to je re~eno prije ~etrdeset godina o upravi djeluje danas kao selja~ka kola na gradskim ulicama. A ono {to se govori danas bit }e, vjerojatno, jednako neaktuelno za dvadeset godina. Vrijeme nije za smirene historijske analize, za stalo`enu retrospektivu. Rankeov izazov da utvrdimo „kako je zapravo bilo”, ne mo`e zasada odvratiti pa`nju od fascinantnih mogu}nosti, „kako }e mo`da biti”. Pa ipak, usmjerenost pa`nje na aktuelne zadatke i prema budu}nosti ne treba potencirati do te mjere da se potpuno izgubi dimenzija vremena. Vrijeme se prote`e iz pro{losti u budu}nost, i te{ko da ima neka metoda utvr|ivanja smjera budu}eg razvoja koja se ne bi, bar u osnovnim crtama, slu`ila ekstapolacijom pro{losti. Kao kompromis izme|u ova dva protuslovna razmi{ljanja, pojavljuje se ideja o „perspektivnom skra}enju” vremena. Rezime razvoja je to sumarniji {to smo dalje od sada{njice, a s ve}om blizinom razabire se sve vi{e detalja.

1. OP]I PREGLED RAZVOJA
U dvostrukosti smisla izraza „uprava” i „upravljanje” sadr`ana je, u neku ruku simboli~ki, i sva problematika pojave. U dubini historije odvaja se negdje politi~ko upravljanje teritorijalnom zajednicom od upravljanja pojedinca svojom ku}om i zemljom. U procesu teritorijalizacije – kako ga opisuje Engels – javna vlast uspostavlja monopol fizi~ke sile nad podru~jem i nad ljudima koji na njemu stanuju. Razmjerno nediferencirani odnosi gentilnog dru{tva ustupaju mjesto podvajanju na dvije oblasti upravljanja: upravljanje dr`avom na temelju politi~ke vlasti i upravljanje imovinom na temelju privatnog vlasni{tva. U gradovimadr`avama robovlasni~ke epohe, a naro~ito u rimskim kodifikacijama, podjela na res publica i res privata dobiva za ono vrijeme najpotpuniji izraz.
* Eugen Pusti}, Problemi upravljanja (uvodna studija), Naprijed, Zagreb, 1971, str. 9–112.

270

Eugen Pusi}

S propa{}u robovlasni~kih sistema antike i nastavkom feudalne politi~ke rascjepkanosti dr`avni i privatni poslovi stapaju se opet u novovrsno jedinstvo. Upravljanje feudalnog vlastelina svojim posjedom zna~i razumno raspore|ivanje ljudi i sredstava radi postizavanja ekonomskih rezultata, i ujedno vr{enje vlasti na tom podru~ju, izvr{avanje takvih ovlasti koje bismo bez oklijevanja ozna~ili politi~kima. U kasnijem razvoju jo{ se i kod monarha prosvije}enog apsolutizma zadr`ava patrimonijalna orijentacija za koju izme|u ekonomskog upravljanja zemljom kao kraljevom imovinom i politi~kog upravljanja dr`avom ne postoji bitna razlika. Me|utim, postupnim kasnijim odvajanjem politi~kog pojma upravljanja od ekonomskog nastala je odmah jo{ jedna nova podvojenost. U politi~kom upravljanju izdvaja se dono{enje glavnih odluka i zacrtavanje osnovnih smjernica od svakodnevnog ostvarivanja tih odluka i svrha u okviru postavljenih smjernica. U politi~kom smislu uprava postaje egzekutiva, izvr{avanje, i po~inje se principijelno razlikovati od zakonodavstva i vladanja, na~elnog vo|enja dr`avne politike. Van dr`avne uprave ova se diferencijacija pojavljuje tek mnogo kasnije, kad je velika organizacija u privredi i van nje stala tra`iti u biti istu podjelu rada kao, ranije, velika dr`avna organizacija. U tom razvoju nastaju oni odnosi koji se onda u prvoj polovici XX stolje}a ~esto prihva}aju nekriti~ki kao vje~ni i jedino mogu}i. Politi~ko upravljanje u dr`avi razlikuje se principijelno od ekonomskog – kako ga mo`emo zvati radi jednostavnosti – u velikoj organizaciji s podru~ja privrede i drugih dru{tvenih djelatnosti van dr`avne domene. A unutar svake od ovih dviju oblasti odvaja se opet vrhovno odlu~ivanje u parlamentima, vladama, skup{tinama dioni~ara, upravnim vije}ima sveu~ili{ta i bolnica, od uprave u smislu svakodnevnih poslova prakti~nog tehni~kog ostvarivanja postavljenih ciljeva u dr`avi, u tvornici, u ustanovi. Tehnolo{ke i dru{tvene promjene u XX stolje}u, pojava vrlo velikih organizacionih sistema, {irenje utjecaja dr`ave na sve ve}i broj djelatnosti u dru{tvu i po~eci prevladavanja tog utjecaja, sve ve}a tehni~ka specijalizacija u radu i ujedno sve jasnija svijest ljudi o interesima i sukobima interesa koji u dru{tvu postoje, sve odlu~nija akcija na ostvarenju tih interesa u okviru racionalnije i potpunije kontrole dru{tvenih procesa, sve ozbiljnija kritika institucije politi~ke vlasti dovode do ponovnog pribli`avanja odvojenih elemenata „uprave” i „upravljanja”. Sve je te`e razumjeti {to se doga|a u upravljanju dru{tvenim poslovima, ako odvojimo, nekom nu`no proizvoljnom crtom, dono{enje odluka od njihovog izvr{avanja. Isto tako ima sve manje razloga da razlikujemo nastanak i djelovanje interesa, njihov sukob i pomirivanje, od tehni~kih procesa u ostvarivanju interesa, u okviru bilo koje organizacije. Spirala se kre}e prema ta~ki na kojoj se ve} ranije nalazila, samo je sada razvojni proces dosegao opet vi{i nivo.

Problemi upravljanja

271

Temelj je ~itavog ovog kretanja objektivni razvoj dru{tvenih odnosa. Ali jednako je zna~ajan, za na{e razmatranje, odraz tog kretanja u svijesti ljudi. U po~etku, svijesti o pojavi uprave i upravljanja uop}e nema. Ljudi do`ivljavaju i odnose kooperacije i odnose vlasti kao {to do`ivljavaju isprva sve dijelove svoje prirodne i dru{tvene okoline. S vrlo jakim emotivnim anga`iranjem, tako re}i iznutra, kao sudionici, akteri ili objekti, a ne mogu jo{ ~itavu pojavu sagledati izvana, kao racionalni promatra~i. Kad je razina ljudske svijesti po prvi put dosegla tu visinu, prvi je korak deskripcija, opisivanje institucije vlasti, struktura upravljanja, odnosa na zajedni~kom radu. Na puko opisivanje nadovezuje se onda, kao slijede}i korak, instrumentalno stanovi{te. Uprava i upravljanje treba da poslu`e odre|enim svrhama, koje se mijenjaju ve} prema podru~ju i prema ljestvici prihva}enih vrijednosti, odr`avanju postoje}eg politi~kog ure|enja, discipliniranom izvr{avanju volje politi~kih odnosno odlu~uju}ih tijela, {to ekonomi~nijem i efikasnijem obavljanju odre|enih poslova – i osnovno je pitanje, kako }e oni tim svrhama poslu`iti {to bolje. Tek postupno, i poslije svih ovih nu`nih pripremnih faza, probija se analiti~ka metoda, polaze}i od pitanja kako se stvari zapravo odvijaju i koje zakonitosti vladaju pojavama uprave i upravljanja, koji se problemi pojavljuju nezavisno od onog {to bi ljudi htjeli odnosno od zadataka koje su upravnim organizacijama namijenili. Najzanimljivija je za nas, svakako, ova najnovija etapa. Koje je rezultate dao analiti~ki pristup upravi? Iz ~ega je proisteklo i kako se odrazilo ponovno pribli`avanje dr`avnog i nedr`avnog upravljanja, konvergencija politi~kog odlu~ivanja i tehni~kog izvr{avanja? Koji su dru{tveni korijeni, a koje posljedice za dru{tvo novog stila u obavljanju dru{tvenih poslova? Polazimo od podijeljenosti. Dr`avna uprava razlikuje se od privatne. A uprava, kao tehni~ko izvr{avanje, i na dr`avnom i na privatnom sektoru nije isto {to i dono{enje politi~kih odluka, izbor izme|u glavnih interesnih alternativa. Ovu podijeljenost slijedi i klasifikacija odgovaraju}ih disciplina. „Vi{a” sfera odlu~ivanja je, tradicionalno, predmet politi~ke znanosti ako se radi o odlukama „politi~ke klase” u dr`avnim poslovima, a ekonomije ako su u pitanju interesne odluke privatnih vlasnika privrednih poduze}a. Dr`avnom upravom bavi se znanost „javne” uprave, ili znanost upravnog prava, a upravljanjem u privrednim poduze}ima opet posebna disciplina, koja se u raznim zemljama krsti raznim imenima, kao, na primjer, „poslovna administracija” ili „znanost o ekonomiji pogona”. U razvojnom lancu koji }emo pratiti sva se ova ~etiri niza sve vi{e ispreple}u. I premda odgovaraju}e znanstvene specijalnosti nisu izgubile svoj posebni identitet, a nema ni razloga da ga izgube, jer za svaku ima sve vi{e posebnog posla {to dublje analiziraju strukturu svojih predmeta, to ipak biva sve jasnije, da napredovanja mo`e biti samo kroz sintezu rezultata na svim podru~jima.

272

Eugen Pusi}

Specijalizacija ne protivurje~i integraciji, ve} je nadopunjuje i zajedno s njom stvara onu napetost koja je potrebna da se odr`i struktura dru{tvenog „polja”.

2. UPRAVA KAO ISKLJU^IVI INSTRUMENT POLITI^KE VLASTI
Politi~ka vlast apsolutne monarhije u posljednjem razdoblju evropskog feudalizma nastala je postupno, u borbi s jakom feudalnom konkurencijom. Tragove te borbe ona nosi na sebi, u ideologiji i praksi, do samog svog nestanka u slomu feudalnog ure|enja. Bodin i Hobbes i drugi teoreti~ari monarhijskog suvereniteta ve} samim svojim pretjerivanjem pokazuju nesigurnost koja je mu~ila njihove gospodare. Na idejnom planu monarhovoj se vlasti suprotstavljaju religiozne granice i tradicije slobode i jednakopravnosti velmo`a, crkve, slobodnih gradova. A u prakti~noj politici smetaju ih i ograni~avaju institucije izbornosti monarha, stvarna tehni~ka i broj~ana jednakost suparnika, pravo vazala na ustanak i osobito na~elno dvostrani karakter evropskog lenskog odnosa, koji je i suverena obvezivao na lojalnost prema svojim plemi}kim podanicima. U tim uvjetima vodio je monarh kao „otac svojih naroda” neprestani rat sa svojom „djecom” i glavna mu je mudrost bila u tom ratu koncentrirati premo}ne snage u odlu~nome momentu na pravome mjestu. Evo kako o tome pi{e jedan od majstora ove dvorske strategije: „Pojedine snage gra|ana moraju se s op}im snagama nalaziti uvijek u takvom odnosu, da je mjera snaga otpora gra|ana u svakom slu~aju manja od mjere prinudnih snaga dr`ave”.1 U toj situaciji izgra|uje se, kao glavno oru|e apsolutisti~ke monarhije, dr`avna uprava u suvremenom smislu rije~i. Koje je moglo biti politi~ko zna~enje te pojave, a koje njezine dru{tvene posljedice? Pojava moderne uprave, krajem XVII stolje}a, kao instrumenta politi~ke dr`avne vlasti pridonijela je, me|u ostalim, dozrijevanju svijesti ljudi o vlastitom polo`aju na jednom sektoru dru{tvenog polja, u dru{tveno-politi~kim odnosima. Piramida vlasti bila je do tada uglavnom jedinstvena. Njezin politi~ki, odlu~uju}i dio razlikovao se od upravnog, izvr{uju}eg vi{e ad hoc kao razli~iti stupnjevi u biti iste hijerarhije; uprava nije imala samostalne institucionalne egzistencije, njezino odvajanje nije bilo uvjetovano samim sistemom; dijelovi su zapravo bili dijelovi pro indiviso. Tek gra|ansko demokratske revolucije XVIII i XIX stolje}a zna~ile su u tome zna~ajnu promjenu. Upravu kao politi~ki instrument s posebnim organizacionim i dru{tvenim identitetom razvile su, u Evropi, istina, uglavnom ve} kasno-feudalne apsolutisti~ke monarhije. Ali tek su gra|anske revolucije suprotstavile monarhovoj upravi zakonodavna tijela kao izraz dominantnog
1 Joseph vo Sonnenfels, Grundsätze der Polizei, Handlung und Finanz, Wien, 1796, knjiga I, str. 42.

Problemi upravljanja

273

politi~kog utjecaja nove klase, i na taj na~in tom posebnom identitetu uprave i njegovim o~iglednim politi~kim implikacijama dale, putem kontrasta, punu vidljivost. Sve je to potpuno jasno, kao obi~no, tek u retrospektivi. Kod suvremenika koji su do`ivljavali po~etke ovog raslojavanja probijala se svijest o tome da je u strukturama vlasti do{lo do bitnih novosti, tek postupno, pa i onda kad ih je taj razvoj stavljao pred neposredne politi~ko-organizacione zadatke koje su morali rje{avati bez odlaganja. U klasi~nim formulacijama doktrine diobe vlasti suprotstavlja se zakonodavnoj u prvom redu izvr{na vlast, kao sublimirana uspomena na monarhovu samovlast iz doba apsolutizma, a ne uprava. Locke i tu apstraktnu izvr{nu vlast podre|uje zakonodavnoj, a upravu progla{ava posvema za quantité négligeable: „Izvr{na vlast, ma kome povjerena osim osobi koja sudjeluje i u zakonodavstvu, o~igledno je podre|ena i odgovorna zakonodavnoj vlasti koja mo`e da je promijeni i ukloni kako joj se svidi... O drugim ministarskim i podre|enim vlastima u dr`avi ne trebamo govoriti. One se mno`e do takve beskona~ne raznolikosti u razli~itim obi~ajima i ustavima pojedinih dr`ava, da ih je nemogu}e sve posebno opisivati. Samo toliko im mo`emo posvetiti pa`nje – a to je dovoljno za na{u svrhu – da ka`emo da nijedna od njih nema nikakvih vlasti osim onih koje su izri~itom odredbom i povjeravanjem na njih prenesene, i sve su one odgovorne nekoj drugoj vlasti u dr`avi.”2 Ovo je politi~ka pozicija gra|anske klase u razdoblju dolaska gra|anstva na politi~ku vlast. U to doba gra|anska klasa vidi u zakonodavnim skup{tinama mogu}nost svog autenti~nog predstavni{tva, a upravu smatra, i to s pravom, politi~ki sumnjivim instrumentom feudalne monarhije. Vrlo brzo, naravno, to se stanovi{te mijenja. Po dolasku na vlast nova klasa otkriva politi~ku neophodnost izvr{no-upravnog aparata i pod uvjetima novog dru{tveno-politi~kog ure|enja. Uprava postaje sve vi{e ravnopravni partner u diobi vlasti. U doba zrelosti gra|anskog dru{tva ravnopravnost zakonodavstva i uprave dobiva svoj najtipi~niji izraz u obnovljenim organskim teorijama. Tako ka`e Stein: „Nema sumnje, da ovi elementi (scil. dr`ave) moraju postojati u bi}u osobe kao takve, jer dr`avu smatramo savr{enim oblikom osobe – makar i u nastajanju – i bitne zna~ajke osobnosti postoje i u dr`avi, samo u razvijenijem obliku.”3 Stein smatra da osoba ima dvije bitne karakteristike: „samoodre|enje” (die Selbstbestimmung), kojemu je organ zakonodavstvo, i „~in” (die That) pomo}u
2 John Locke, The Second Treatise of Government (1690), cit. po izd. 1952, The Liberal Arts Press, New York, str. 86, t. 152. 3 Dr Lorenz Stein, Die Verwaltungslehre – Erster Theil, Die Lehre von der vollziehenden Gewalt, Stuttgart, 1865, str. 4.

274

Eugen Pusi}

kojeg se samoodre|enje ostvaruje u vanjskom svijetu, a koji je zadatak uprave. – „Uprava u {irem smislu – ka`e Stein – je apstraktni ~in dr`ave”,4 a dijeli se na vladanje (Regierung) i upravu u u`em smislu. Suprotno politi~ko stanovi{te, a bazirano, u biti, na istom shva}anju neva`ne uloge uprave kao {to je bilo Lockeovo, formulirao je Saint-Simon. U svojoj ~uvenoj paraboli on uspore|uje posljedice za dru{tvo koje bi izazvao gubitak najsposobnijih umnih i fizi~kih proizvo|a~a s posljedicama do kojih bi doveo nestanak najva`nijih upravlja~a u Francuskoj: „Zamislimo, da Francuska iznenada izgubi svojih pedeset najboljih fizi~ara, pedeset najboljih kemi~ara, pedeset najboljih matemati~ara, pedeset najboljih pjesnika, pedeset najboljih kipara, pedeset najboljih glazbenika i pedeset najboljih knji`evnika. Zamislimo, da je izgubila i pedeset svojih najboljih mehani~ara, isto toliko najistaknutijih gra|anskih i vojnih graditelja, artiljerijskih stru~njaka, arhitekata, pedeset najboljih lije~nika, kirurga, pedeset najboljih apotekara, najboljih pomoraca, pedeset najboljih urara. Pretpostavimo, osim toga, da Francuska izgubi istog dana svojih pedeset prvih bankara, dvije stotine najboljih trgovaca, {est stotina najboljih ratara, pedeset prvih vlasnika talionica itd... Zamislimo sad jo{, da na{a zemlja izgubi tog dana jo{ i svojih pedeset najboljih tesara, pedeset najboljih stolara, pedeset najboljih kova~a, pedeset najboljih bravara itd... Predo~imo sebi, dakle, da Francuska jednog dana izgubi tri tisu}e najboljih u~enjaka, umjetnika, proizvo|a~a i privrednika. Kako su svi ti Francuzi najglavniji proizvo|a~i na{e zemlje, oni, koji daju najva`nije proizvode, oni koji upravljaju radovima najkorisnijim za na{ narod i tako ga ~ine plodnim u znanosti, umjetnosti, proizvodnji i privredi, ba{ su ti ljudi cvijet francuskog dru{tva. Od svih Francuza oni su svojoj zemlji najkorisniji, oni Francusku ~ine slavnom, oni najsna`nije ubrzavaju nenu civilizaciju i procvat. Na{ bi narod onog ~asa, kad bi ih izgubio, postao tijelom bez du{e, odmah bi zaostao za narodima, s kojima se danas natje~e, a ostao bi iza drugih sve dotle, dok ne bi nadoknadio taj gubitak; dok mu ponovo ne bi narasla glava. Francuska bi trebala najmanje ~itavo jedno pokoljenje da popravi tu nesre}u, jer su ljudi koji se isti~u radom od pozitivne koristi, pravi izuzetak, izuzecima napose tog roda priroda ba{ ne obiluje. Prije|imo sada na drugu pretpostavku. Pretpostavimo, da je Francuska zadr`ala sve genijalne ljude {to ih ima u znanosti, umjetnosti, privredi i proizvodnji, ali joj se desila nesre}a, pa je istoga dana izgubila gospodina kraljeva brata
4

Stein, op. cit., str. 17.

Problemi upravljanja

275

monsignora vojvodu Orleanskog, monsignora vojvodu Burbonskog, gospo|u vojvotkinju od Angoulema, gospo|u vojvotkinju od Berryja, gospo|u vojvotkinju Orleansku, vojvotkinju Burbonsku i gospo|icu Condé. Zamislimo, da je Francuska izgubila isti ~as sve krunske velmo`e, sve dr`avne ministre (s lisnicom ili bez nje), sve dr`avne savjetnike, sve predsjednike dr`avnog savjeta, sve svoje mar{ale, nadbiskupe, biskupe, generalne vikare i kanonike, sve prefekte i potprefekte, sve ministarske ~inovnike i sve suce, a povrh toga jo{ i deset tisu}a posjednika, najbogatiih me|u njima, koji u`ivaju plemi}ke povlastice. Ta bi nezgoda sigurno rastu`ila Francuze, jer su dobra srca, pa ne bi mogli ravnodu{no promatrati kako iznenada nestaje toliko njihovih zemljaka. Taj, me|utim, gubitak trideset tisu}a osoba, za koje se misli da su najva`nije u dr`avi, ne bi Francuzima nanio nikakve boli, osim {to bi mo`da dirnuo u njihov osje}aj, jer posljedica toga ne bi bilo nikakvo politi~ko zlo za dr`avu. Nikakva zla ne bi bilo u prvom redu zbog toga, jer bi se vrlo lako popunila mjesta koja su ostala prazna. Ima velik broj Francuza koji bi jednako dobro znali vr{iti du`nosti kraljeva brata kao i Monsieur. Ima ih mnogo koji su sposobni da zauzmu mjesto princa ba{ kao i monsignor vojvoda od Berryja, monsignor vojvoda od Angoulema, monsignor vojvoda Burbonski. Mnoge bi Francuskinje bile isto tako dobre princeze kao gospo|a vojvotkinja od Angoulema, gospo|a vojvotkinja od Berryja, gospo|a Orleanska, Burbonska i gospo|ica Condé. Predsoblja na dvoru puna su dvorjanika spremnih da zauzmu mjesta krunskih velmo`a. U vojsci ima mnogo oficira koji su isto tako dobre vojskovo|e kao i na{i sada{nji mar{ali. Koliko ima ~inovnika po poduze}ima koji vrijede ba{ toliko, koliko i na{i dr`avni ministri! Koliko ima upravnih ~inovnika sposobnih da vode poslove departmana bolje od prefekata koji su sada u slu`bi. Koliko ima odvjetnika koji su isto tako dobri pravnici kao i na{i suci! Koliko li je `upnika koji su isto toliko sposobni kao i na{i kardinali, na{i nadbiskupi, generalni vikari i na{i kanonici! {to se ti~e onih deset tisu}a posjednika s plemi}kim povlasticama, njihovi }e nasljednici i bez {egrtovanja znati da u svojim salonima do~ekuju goste, ba{ kao {to su to znali oni od kojih su te salone naslijedili. Francuska mo`e samo onda napredovati, ako napreduju nauke, umjetnosti, privreda i proizvodnja. I eto, ni prin~evi, ni krunske velmo`e, ni biskupi, ni mar{ali Francuske, ni prefekti, ni dokoni posjednici ne rade za napredak znanosti, umjetnosti, privrede i proizvodnje. Svemu tome ne mogu nikako pomo}i, nego samo {koditi, jer se upinju da vlast teorija, do kojih se do{lo naslu}ivanjem produ`e nad pozitivnim znanjem. Oni moraju {koditi procvatu naroda, jer u~enjacima, umjetnicima, proizvo|a~ima i privrednicima oduzimaju onaj stupanj po{tovanja koji im po pravu pripada. Oni {kode razvoju naroda jer tro{e svoja nov~ana sredstva na na~in koji izravno ne koristi znanosti, umjetnosti, privredi i proizvodnji. Oni

276

Eugen Pusi}

tome {kode, jer godi{nje od poreza, {to ga je narod platio, oduzimlju nekih tri do ~etiri stotine milijuna, primaju}i pla}e, mirovine, nagrade, od{tete itd. za rad, koji narodu ni{ta ne koristi. Te na{e pretpostavke osvjetljuju najva`niju ~injenicu sada{nje politike i tu ~injenicu one tako postavljaju, da je jedinim pogledom oka mo`emo obuhvatiti u ~itavoj njenoj veli~ini. Te na{e pretpostavke dokazuju neizravno, ali jasno, kako je na{ dru{tveni poredak jo{ jako nesavr{en; kako ljudi jo{ uvijek podnose da se nad njima vlada silom i lukav{tinom, i kako je ljudski rod politi~ki jo{ uvijek zaglibljen u nemoralu. Zaglibljen je zbog toga, jer su u~enjaci, umjetnici, proizvo|a~i i privrednici – ti jedini ljudi ~iji je rad od pozitivne koristi za dru{tvo (koje za njih ni{ta ne tro{i) – u podlo`nom polo`aju prema prin~evima i ostalim ljudima koji vladaju dugotrajnom vje`bom, a ina~e su, jedan manje, drugi vi{e, nesposobni. Dru{tvo se politi~ki zaglibilo u nemoral, jer oni, koji dijele ~asti i ostale narodne nagrade zahvaljuju svoju vlast samo slu~aju ro|enja, laskanju, spletkama i drugim malo ~asnim poslovima. Zaglibilo se, jer oni, koji su du`ni da upravljaju javnim poslovima, dijele svake godine me|u sobom polovinu poreza, a ni tre}inu od onih da}a, kojih se osobno ne domognu, ne upotrebljavaju na korist naroda kojim upravljaju. Te pretpostavke nam pokazuju da je sada{nje dru{tvo zapravo svijet postavljen na glavu.”5 Ovdje je zapravo gra|anski ekonomski „laisser faire” samo radikaliziran i doveden do krajnje konzekvence. Rezultat je negiranje ~itave organizacije vlasti i uprave samog gra|anskog dru{tva i prva vizija „kibernetske utopije”,6 dru{tva u kojem koordinacija slijedi logiku pojedinih funkcija, dru{tva u kojem je vlast izgubila svoj raison d'être: „U dru{tvu koje je organizirano s pozitivnom svrhom da radi na podizanju svog blagostanja putem nauke, umjetnosti, obrta i vje{tina, najva`niju odluku, to jest koja odre|uje smjer u kojem dru{tvo treba da se kre}e, ne donose vi{e ljudi kojima su povjerene dr`avne funkcije. Ovu odluku donosi samo dru{tvo. Pored toga, cilj i svrha takve organizacije tako je jasna i odre|ena, da nema vi{e mjesta za proizvoljnost ljudi, pa ni za proizvoljnost zakona (...) U takvom poretku gra|ani kojima su povjerene razne dru{tvene funkcije, ~ak i najvi{e, vr{e, s izvjesnog gledi{ta, ipak samo podre|ene uloge, jer njihova je funkcija, ma kako bila va`na,
Henri de Saint-Simon, L’Organisateur, Vol. IV, str. ¸17-26. (cit. po Izbor djela Saint Simona i Fourriera – Kultura, str. 56-61). ^ini se da je Saint-Simon u nabrajanju francuskih upravlja~a mimoi{ao kralja samo iz obzirnosti prema krivi~nom zakonu. On je zbog ovog teksta zaista i bio optu`en, ali ga je sud oslobodio.
5 6 Theo Pirker, Von der Herrschaft über Menschen zur Verwaltung der Dinge, Archives européennes de sociologie, No. 1, 1964, str. 65-82.

Problemi upravljanja

277

jedino u tome da se kre}u u pravcu koji nisu sami izabrali (...). Djelatnost vladanja svedena je tada na ni{ta, ili gotovo na ni{ta, ukoliko zna~i djelatnost zapovijedanja.”7 Pod takvim uvjetima „na mjesto vladanja osobama dolazi upravljanje stvarima”.8

3. MARX I ENGELS O UPRAVI
U historijatu ideja o upravi i upravljanju Marx i Engels nadovezuju se na tradiciju pisaca utopijskog socijalizma, ali metoda kojom obra|uju taj kao i druge probleme kojima se bave, kvalitativno je nova. S utopistima ih povezuje gledanje na upravu kao isklju~ivo politi~ki instrument dr`ave koji slu`i ugnjetavanju.9 A razlikuje ih analiti~ka metoda kojom Marx i Engels nastoje, u okviru svoje op}e teorije razvoja dru{tva, protuma~iti uvjete nastanka i vjerojatnog prestanka dr`ave i dr`avne uprave.10 Dr`ava nastaje na odre|enom nivou razvoja proizvodnih snaga, povodom nastanka privatnog vlasni{tva, raslojavanja dru{tva na klase, kao institucija pomo}u koje vladaju}a klasa, kao institucija pomo}u koje vladaju}a klasa dr`i eksploatiranu u trajnoj pokornosti. Glavna obilje`ja dr`ave su teritorijalna podjela, javna vlast i porezi. „Ta javna vlast postoji u svakoj dr`avi, ona se sastoji ne samo od naoru`anih ljudi ve} i od materijalnih dodataka, tamnica i prinudnih ustanova svih vrsta, o kojima gentilno ure|enje nije ni{ta znalo... ona ja~a u razmjeru sa zao{travanjem klasnih suprotnosti u okviru dr`ave i s pove}anjem teritorija i broja stanovnika
Saint-Simon, L’Organisateur, vol. IV, str. 17-26, izd. 1819, cit. po Georgesu Gurvitchu, Les fondateurs français de la sociologie contemporaine; Saint-Simon et P. J. Proudhon, Les Cours de Sorbone, Paris 1955.
7 8

str. 29.
9

H. de Saint-Simon, Catéchisme des Industriels, izd. 1823-24, cit. po Gurvitchu, op. cit.,

Marx se, u analizi kapitalisti~ke proizvodnje, bavi razvojem i ulogom kooperacije, koju definira kao „oblik rada mnogo njih, koji u istom procesu proizvodnje, ili u razli~nim ali povezanim procesima proizvodnje rade naporedo i zajedno po jednom planu” (Kapital, I. sv. – Kultura, 1947 – str. 273), te isti~e da i onda kad na~in rada ostane isti “upotreba ve}eg broja radnika ima za posljedicu revoluciju u materijalnim uslovima procesa rada” (ibid., str. 272). Dok se njegova ekonomska, politi~ka i dru{tvena teorija osniva na ovoj ~injenici, Marx se ne zadr`ava na njezinim vjerojatnim upravnim posljedicama.
10 Teorijska analiza nastanka i prestanka dr`ave sadr`ana je, prije svega, u Engelsovom Anti-Dühringu (Herrn Eugen Dührings Umwälzung der Wissenschaft, 1878) i njegovom Porijeklu porodice, privatnog vlasni{tva i dr`ave (1884). Politi~ki na~elni stavovi u odnosu na dr`avu izra`eni su ve} u Marxovim ranim radovima, u Bijedi filozofije i u Komunisti~kom manifestu (oba spisa iz 1847), a na ulogu uprave u dr`avi osvr}e se Marx ne{to detaljnije jedino u Gra|anskom ratu u Francuskoj (1871).

278

Eugen Pusi}

dr`ava koje se me|usobno grani~e.”11 Me|utim, dru{tvo budu}nosti mo}i }e podmirivati materijalne potrebe svih svojih ~lanova uslijed znatnog pove}anja proizvodnosti. Zasnovano na ostvarenoj radikalnoj revoluciji koja ukida otu|enje, ono }e biti dru{tvo bez klasa, pa ne}e trebati ni dr`ave kao oru|a za politi~ko ugnjetavanje. Na prijelazu iz kapitalizma u socijalizam dr`ava ispunjava svoj posljednji zadatak kao oru|e revolucionarnog proletarijata. „Prvi akt u kojem dr`ava nastupa kao predstavnik ~itavog dru{tva – uzimanje u posjed sredstava za proizvodnju u ime dru{tva – ujedno je i njezin posljednji samostalni akt kao dr`ave. Intervencija dr`avne vlasti u dru{tvene odnose postaje suvi{na na jednom podru~ju za drugim, pa tada i sama od sebe prestaje. Namjesto vladanja ljudima dolazi upravljanje stvarima i vo|enje proizvodnih procesa. Dr`ava se ne ’ukida’, ona ’odumire’ ”. 12 Bit klasne dr`ave kapitalizma gledaju Marx i Engels u diktaturi gra|anske klase koja se ostvaruje preko dr`avnog ugnjeta~kog aparata, u prvom redu preko uprave (birokracije), kako je Marx naziva ve} u svojoj Kritici Hegelove filozofije dr`avnog prava i opet u Osamnaestom Brumaireu Louisa Bonapartea. Prva iskustva Pari{ke komune utvr|uju Marxa u uvjerenju, da u proleterskoj revoluciji treba „ne da se kao dosad birokratsko-vojni stroj prenese iz jednih ruku u druge, ve} da se razbije”.13 [to to konkretno zna~i, protuma~io je Marx na osnovu iskustava Pari{ke komune. Glavna mjera u kojoj Marx vidi put prirodne i bezbolne likvidacije birokratskog aparata je deprofesionalizacija upravnih funkcija. Ukidanje staja}e vojske, oduzimanje politi~kih funkcija policiji, a zatim uvo|enje izbornosti i opozivnosti svih javnih slu`benika, te odredba da se javna slu`ba bilo kakvog karaktera mo`e platiti maksimalno prosje~nom nadnicom kvalificiranog radnika. Op}e vodstvo upravnog aparata, poslovi vlade, pre{lo bi na predstavni~ke skup{tine koje se pretvaraju u „radno tijelo, izvr{no i zakonodavno u isto vrijeme”.14 Ovako organizirane lokalne zajednice povezivale bi se me|usobno putem okru`nih skup{tina i nacionalne skup{tine, sastavljene iz predstavnika koji su svakodobno opozivi i vezani na instrukcije svojih bira~a. U takvom ure|enju vidi Marx „kona~no otkriveni politi~ki oblik u kojem se mo`e izvr{iti ekonomsko oslobo|enje rada”.15
11

174.

Friedrich Engels, Porijeklo porodice, privatnog vlasni{tva i dr`ave, Kultura, 1950, str.

12 Friedrich Engels, Herrn Eugen Dührings Umwälzung der Wissenschaft, 6. izd., Stuttgart, 1907, str. 302. Cit. prema izd. Naprijed, str. 295. 13 14

Karl Marx, Gra|anski rat u Francuskoj, Kultura, 1947, str. 58.

Karl Marx, Der Bürgekrieg in Frankreich, u knjizi Karl Marx und Friedrich Engels: Ausgewählte Schriften, Band I, DIETZ, Veriag, Berlin, 1960, str. 491.
15

Navedeno djelo, nap. prijevod, Kultura, 1947, str. 61.

Problemi upravljanja

279

Utjecaj Saint-Simonove misli na marksisti~ku koncepciju dr`ave i uprave nije samo u tome {to je Engels preuzeo krilaticu o zamjenjivanju vladanja ljudima upravljanjem stvarima. Ova se povezanost o~ituje i u shva}anju dr`ave i uprave, isklju~ivo kao aparata politi~ke vlasti vladaju}e, parazitske klase i, dosljedno, njihovo negiranje u cjelosti, razbijanje tog aparata u revoluciji. Zatim, pretpostavka o jednostavnosti upravnih funkcija koje se mogu, ukoliko su uop}e potrebne, obavljati usput, pored proizvodnog rada i drugih dru{tveno potrebnih i kreativnih djelatnosti. Te, kona~no, uvjerenje da takve funkcije ne tra`e nikakvu posebnu stru~nost pa da stoga i ne treba da predstavljaju posebnu profesiju. U tim pogledima kako Saint-Simona tako Marxa i Engelsa izra`ava se stvarnost njihova vremena.

4. UPRAVA KAO VLAST I UPRAVA KAO SLU@BA – WILSON I LENJIN
Vremena se, me|utim, mijenjaju. Razvoj industrijskog dru{tva stvara modernu veliku upravu na dvije linije. Koncentracijom u privatno-vlasni~koj privredi, nastajanjem korporacije, dioni~arskog dru{tva i drugih oblika povezivanja, sve elasti~nijih u odnosu na zahtjeve sve ve}e ekspanzije i rasta privrednih organizacija. A s druge strane, nastajanjem jedne nove dr`avne uprave koja vi{e nije samo anga`irana u vlasti, ve} preuzima na sebe zadatke izgradnje i odr`avanja „infrastrukture” nastaju}eg industrijaliziranog i urbaniziranog dru{tva. Tim se razvojem mijenjaju u dva pravca zajedni~ke pretpostavke na kojima su izgra|ena, politi~ki divergentna, stanovi{ta Lockea i socijalista. Dr`avna uprava nije vi{e isklju~ivo instrument vlasti: ona, pored toga, postaje nosilac dru{tveno neophodnih poslova, poslova bez kojih suvremeno dru{tvo ne bi moglo uop}e postojati i djelovati. Za vr{enje ovih poslova autoritativne vlasti koje dr`avna uprava ima kao oli~enje dr`avnog monopola fizi~ke sile predstavljaju katkada koristan dodatak i pomagalo, ali nisu vi{e bit same funkcije. Djelatnost dr`avne uprave – centralne i lokalne – u prosvjeti, zdravstvu i socijalnim slu`bama, u saobra}aju i komunikacijama, u komunalnim slu`bama, u raznim informacionim djelatnostima, direktno anga`iranje dr`ave u privrednim pothvatima, i uop}e sve ve}i broj poslova na sve ve}em broju podru~ja, sve se to bitno razlikuje od klasi~nih resora vojske i vanjskih poslova, policije i poreza, vladanja i su|enja. Ove nove funkcije dr`avne uprave ne bi vi{e mogle nestati – poput Saint-Simonove „elite” upravlja~kih danguba – a da to nitko ne primijeti. Uprava kao vlast nije, naravno, prestala pojavom uprave kao slu`be. Naprotiv, prva se slu`i drugom i dobiva time novu dimenziju utjecaja na dru{tvo. ^itav odnos ljudi u dru{tvu prema dr`avnoj upravi postaje time slo`eniji i ambivalentan. S druge strane, oligopolno i monopolno povezivanje u privredi, zajedno s dr`avnom regulativnom i usmjeravaju}om intervencijom, demonstrira da poslovi

280

Eugen Pusi}

upravljanja nisu neki dodatak koji se obavlja usput, pored same proizvodne i druge osnovne privredne djelatnosti. U privredi koja raste po opsegu organizacija, koja se sve vi{e specijalizira i u sve ve}oj me|usobnoj zavisnosti ispreple}e, upravljanje – od pojedine radne jedinice do op}edru{tvenog planiranja – postaje neophodni uvjet funkcioniranja i prvi preduvjet uspjeha. Prva politi~ka reagiranja na ovu novu situaciju nastoje da razviju tradicionalna shva}anja i da ih prilagode novim potrebama. Kao nastavlja~ tradicija Lockea interesantan je i karakteristi~an Woodrow Wilson, koji se bavio politi~kim znanostima prije nego {to je postao politi~ar i ratni predsjednik SAD: „Ima jedva i jedan posao dr`avne uprave – pi{e Wilson jo{ 1887. – koji je nekad bio jednostavan, a da danas nije slo`en... i u isto vrijeme kad funkcije upravljanja postaju svakim danom sve slo`enije i te`e, postaju nerazmjerno brojnije. Uprava svagdje ulazi u nove pothvate. Korisnost, jeftino}a i uspje{nost dr`avne po{tanske slu`be, na primjer, upu}uje na doskora{nje uspostavljanje dr`avne kontrole nad telegrafskim sistemom. Pa ako na{a dr`ava i ne po|e putem evropskih dr`ava, koje kupuju i same izgra|uju telegrafske i `eljezni~ke linije, nema sumnje da }e ona na neki na~in morati zagospodariti nad gospoduju}im privatnim kompanijama.”16 U toj situaciji Jacksonova koncepcija bezupravne demokracije, gdje svi slu`benici „rotiraju” kad god se promijeni stranka na vlasti, nije vi{e primjenjiva. „Tehni~ki {kolovani upravni slu`benici postat }e uskoro neophodni.”17 I zaista, svega ~etiri godine prije ovog Wilsonovog spisa prvi put je bitnije ograni~en 'spoilssystem', sistem plijena, u okviru kojeg je stranka koja je pobijedila na izborima zaposjela sva mjesta u dr`avnoj upravi, od sekretara saveznih departmana do po{tara, svojim politi~kim prista{ama i izbornim korte{ima. Ipak, Wilson jo{ ne vidi pune implikacije nadolaze}eg etatizma. Njegova je prva pomisao, kako usavr{iti jedan od osnovnih mehanizama ameri~kog politi~kog i ustavnog ure|enja, diobu vlasti. „Ako prou~avanje upravljanja mo`e osigurati najbolje principe na kojima bi trebalo temeljiti ovu diobu, u~init }e neprocjenjivu uslugu ustavnoj nauci. Uvjeren sam da Montesquieu nije u toj stvari rekao zadnju rije~.”18 Wilson naro~ito nagla{ava neke faktore koji bi diobi vlasti dali novu snagu za nove prilike. On razmi{lja kako „osigurati u upravi odnose jasne odgovornosti koja }e upravu u~initi dostojnom povjerenja”.19 Mo`da bi se to dalo posti}i poja~anim utjecajem javnog mi{ljenja na upravu, ali se pri tome valja
Woodrow Wilson, The Study of Public Administration, izd. 1887, cit. po izd. 1955, Public Affairs Press, Washington D. C., str. 6.
16 17 18 19

Wilson, op. cit., str. 18. Wilson, op. cit., str. 16. Wilson, ibid., str. 16.

Problemi upravljanja

281

~uvati pretjeravanja, jer neprestano upletanje javnog mi{ljenja u poslove svakodnevnog upravljanja mo`e i}i na {tetu efikasnosti uprave. „Problem je kako u~initi javno mi{ljenje efikasnim, a da ne bude na smetnju.”20 Mo`da je najzanimljivija Wilsonova ideja o pro{irenju unutar-sistemske ravnote`e od funkcija centralne dr`avne vlasti na nove dimenzije: „Na{a je du`nost da o`ivotvorimo {to je mogu}e bolje federalnu organizaciju, sisteme unutar sistema: da op}ina, grad, pojedina dr`ava i federacija `ive sli~nom snagom i da budu podjednako zdravi, time da svatko bude bezuvjetno vlastiti gospodar a svi ipak me|usobno povezani u suradnji, spajaju}i neovisnost sa spremno{}u da jedni drugima pomognu.”21 Najinteresantnija pojava iz druge linije, koja vodi od Saint-Simona preko Marxa i Engelsa, svakako je Lenjin. Lenjin je zatekao carsku Rusiju, otprilike 100 godina zaostalu iza Njema~ke, i stoga sli~niju po svojim politi~kim strukturama njema~kim prilikama koje su gledali Hegel i Marx (propadanja feudalnog apsolutizma) nego razvijenoj kapitalisti~koj dr`avi. Prema tome je i njegovo reagiranje na „prepotentno, neodgovorno, potkupljivo, divlje, neznala~ko i parazitsko rusko ~inovni{tvo”22 od po~etka nagla{eno negativno i antagonisti~ko. U svojoj analizi ove pojave Lenjin polazi od Marxa. Birokracija mu je ~isto „bur`ujska ustanova”,23 proletarijatu neprijateljska dru{tvena snaga,2 4 koju samo proletarijat mo`e onemogu}iti razbijanjem bur`oaskog stroja i „posvema{njom demokratizacijom birokracije (ukidanjem prerogativa, uvo|enjem izbornosti svih ~inovnika, potpunim ukidanjem cenzusa, neposrednom odgovorno{}u ~inovnika narodu)”.25 Premda, prema tome, Lenjin od o~etka nije nastojao da upotebljava izraz „birokracija” u vrijednosno neutralnom smislu, ipak je ve} razmjerno rano po~eo analiti~ki razlikovati razne stupnjeve negativnosti i razne aspekte „birokratizma”. „Birokratizam, uzet op}enito, mo`e zna~iti kancelari{tinu, zatezanje, papirnatost, dopisivanje. Takav je birokratizam lo{... Birokratizam mo`e zna~iti naru{avanje zakonitih i... ’prirodnih’ prava svake opozicije, borbu s manjinom nepravilnim sredstvima. Takav je birokratizam mogu}... ali u njemu nema ni~ega na~elnog.
20 21 22

Wilson: op. cit., str. 18. Wilson: op. cit., str. 23.

Zada~i ruskih social-demokratov (napisano 1897), u V. I. Lenjin: So~injenija (IV rusko izd., Moskva, T. II, 1946. str. 313) (na{ prijevod: V. I. Lenjin, Izabrana dela, Kultura, Beograd, 1960, Tom III, str. 144).
23 Ekonomi~eskoje soder`anije narodni~estva i kritika jevo v knjige g. Struve (napisano 1895), u op. cit. T. I. str. 400, na{ prijevod: Tom I, str. 398. 24 25

Kapitalizm i parlament (1912), op. cit., T. XVIII, str. 112. Zada~i ruskih social-demokratov, str. 312-313, na{ prijevod: Tom III, str. 144.

282

Eugen Pusi}

Treba se boriti protiv njega, boriti se izradom ustavnih garancija prava manjine... No osim ovih zna~enja birokratizma, antiautonomizma i dr. mogu}e je i njihovo razumijevanje u stvarnom, na~elnom smislu, ne kao odvojenih nepravilnosti, krajnosti i sl., ve} kao op}ih principa ~itave organizacije”.26 U predve~erje oktobarske revolucije i ruska je uprava promijenila strukturu i karakter. Bolj{evici su razradili plan oru`anog ustanka baziran na pretpostavci, da osvajanjem klju~nih ta~aka upravne mre`e – u glavnim gradovima – dobivaju kontrolu nad ~itavom zemljom. A to je pretpostavka po kojoj se oktobarska i tehni~ki razlikuje od, primjerice, francuske revolucije 130 godina ranije, kad takva, bar relativno jedinstveno koordinirana mre`a upravnih slu`bi, nije postojala. Lenjin, razmi{ljaju}i o ulozi upravog aparata poslije revolucije, uo~ava tu promjenu i njezine implikacije. Uprava vi{e nije isklju~ivo stroj vladanja i ugnjetavanja. U njoj ima slu`bi i djelatnosti koje }e morati da se nastave u gotovo nepromijenjenom obliku. U njoj rade „agronomi”, „veterinari”, „po{tari”, „`eljezni~ari” i drugi tehni~ari, koje Lenjin izrijekom spominje, a koje }e radni~ka dr`ava trebati ba{ tako kao {to ih je trebala kapitalisti~ka. Kao {to je trideset godina ranije Wilsona impresionirala po{ta efikasnom organizacijom, jeftino}om i korisno{}u, sli~an sud o njoj donosi Lenjin: „Jedan o{troumni njema~ki socijal-demokrat sedamdesetih godina pro{log stolje}a nazvao je po{tu obrascem socijalisti~kog gospodarstva. Danas je po{ta gospodarstvo koje je organizirano na na~elu dr`avno-kapitalisti~kog monopola. Imperijalizam postepeno pretvara sve trustove u organizacije sli~nog tipa. Nad ’prostim’ trudbenicima koji su preoptere}eni radom i gladni stoji ovdje ista ta bur`oaska birokracija. Ali mehanizam dru{tvenog gospodarenja ovdje je ve} pripremljen. Treba svrgnuti kapitaliste, slomiti `eljeznom rukom naoru`anih radnika otpor ovih eksploatatora, razbiti birokratski stroj suvremene dr`ave, i pred nama je, oslobo|en od parazita, tehni~ki visoko opremljen mehanizam koji u potpunosti mogu staviti u pogon sami ujedinjeni radnici, uzimaju}i u slu`bu tehni~are, kontrolore, knjigovo|e, pla}aju}i sva~iji rad, kao i rad svih uop}e ’dr`avnih’ ~inovnika, radni~kom nadnicom.”27 U toj analizi zbijeno je u malo rije~i mnogo elemenata nove situacije u odnosu na upravu. Dr`avna uprava postala je nosilac dru{tveno-potrebnih djelatnosti; dr`avna uprava i velika privatno-kapitalisti~ka uprava pribli`avaju se me|usobno po organizacionim problemima koje name}u; u velikim se organizacijama radi dvovrsna djelatnost, obavljanje samog stru~nog zadatka organizacije („doljnji sloj”) i upravljanje radom drugih ljudi („gornji sloj”); „gornji sloj” upravnih organizacija
26 27

S boljnoj golovi na zdorovuju (1905), op. cit. T. VIII, str. 278-279.

Vladimir Ilji~ Lenjin: Gosudarstvo i rjevoljucija, So~injenija, Tom 25, str. 398. (Na{ prijevod: Tom XI, str. 219).

Problemi upravljanja

283

dose`e u sferu politike i, prema tome, nosi klasnopoliti~ko obilje`je vladaju}e politi~ke grupe. I kao {to Wilson na novu upravu nastoji primijeniti stare recepte, diobu vlasti, tako i Lenjin nastoji prolematici moderne uprave u proleterskoj revoluciji prilagoditi radikalnu negativisti~ku tadiciju Saint-Simona, Marxa i Engelsa. Stari stroj treba razbiti. Ali taj „stroj” vi{e ne uklju~uje svu dr`avnu upravu, „Tehni~ki aparat” javnih slu`bi nije zahva}en ovim razbijanjem. On dobiva samo novog poslodavca u liku nove politi~ki odlu~uju} grupe, „naoru`anih radnika”. Koordinacija prili~no razgranatog sistema javnih slu`bi, me|utim, ostavljena je u biti sensimonovskim metodama: „Kapitalisti~ka je kultura sagradila krupnu proizvodnju, tvornice, `eljeznice, po{tu, telefone i dr., a na tome je temelju ogromna ve}ina funkcija stare ’dr`avne vlasti’ postala tako jednostavnom i mo`e se svesti na takve najjednostavnije operacije registracije, zapisivanja, provjeravanja, da }e ove funkcije postati pristupa~ne svima pismenim ljudima, da }e se ove funkcije u potpunosti mo}i vr{iti za obi~nu radni~ku nadnicu, da je mogu}e (i da treba) oduzeti ovim funkcijama svaku sjenu bilo ~ega privilegiranog, ’na~elnikovskog’. Takav po~etak, a na bazi krupne proizvodnje, dovest }e sam po sebi do postepenog ’odumiranja’ svakog ~inovni{tva, k postepenoj izgradnji takvog poretka... kad }e sve jednostavnije funkcije nadzora i ra~unovodstva ispunjavati svi po redu, kad }e, zatim, te funkcije postati navikom i, kona~no, otpasti kao posebne funkcije posebnog sloja ljudi.”28 Shva}anje o jednostavnosti zadataka upravljanja potje~e od Saint-Simona. Saint-Simon je imao pred o~ima prve po~etke industrijskog razvoja s razmjerno malim familijarnim firmama u prvom zamahu liberalnog kapitalizma, i uspore|ivao ih s parazitskom, pre`ivjelom i anahronisti~kom dr`avnom upravom burbonske Restauracije, koja je, osim toga, u o~ima Francuza nosila na sebi biljeg poraza u opreci sa slavnim danima Napoleonova carstva. Ta je uprava, zaista, i manje radikalnim misliocima nego {to je bio Saint-Simon morala izgledati `alosna i nepotrebna, zapreka onome {to se ~inilo kao jedina nada Francuske, brza industrijska i privredna izgradnja. Marx i Engels preuzimaju te stavove, jer tako|er vide u dr`avnoj upravi parazitsku birokraciju koja slu`i odr`avanju bankrotirane politi~ke vlasti, od Kritike Hegelovog dr`avnog prava do Osamnaestog Brumairea Louisa Bonapartea i Gra|anskog rata u Francuskoj i povezuju ovu ocjenu sa svojom globalnom teorijom dru{tva, ugra|uju je u osnove marksisti~ke doktrine. Odatle je preuzima Lenjin. Ali ona u njegovom sistemu predstavlja element koji se ne mo`e potpuno i prirodno uklopiti u cjelinu.
28

Lenjin, op. cit., str. 392 (na{ prijevod: Tom XI, str. 214 i 218).

284

Eugen Pusi}

Ako dr`avna uprava kao instrument politi~ke vlasti slu`i isklju~ivo odr`avanju klasne strukture dru{tva i odnosa eksploatacije, onda iz pretpostavke o nestanku klasa i eksploatacije slijedi logi~ki nu`no zaklju~ak o nepotrebnosti i dr`ave i uprave. Kod Engelsa je, dakle, teza o odumiranju dr`ave neizbje`iva kao konzekvenca njegovih premisa, a shva}anje o isklju~ivo politi~koj ulozi dr`ave razumljivo kao odraz stanja koje je jo{ trajalo za njegova `ivota. Lenjin, me|utim, uo~ava bitno novi i druga~iji karakter „tehni~kog aparata” javnih slu`bi. Ako taj aparat ostaje prakti~ki nepromijenjen i u socijalizmu, gdje mo`emo vrlo lako predvidjeti ~ak i njegovo {irenje – uslijed nacionalizacije sredstava za proizvodnju i poja~ane uloge dr`ave u privrednoj izgradnji, industrijalizaciji i revolucionarnom dru{tvenom preobra`aju – onda pitanje koordinacije tog aparata, njegovog usmjeravanja, pitanje dru{tvenog planiranja njegovog rada, problem njegovog tehni~kog i politi~kog kontroliranja, ostaje na dnevnom redu i predstavlja krupan op}e-dru{tveni zadatak. Kako se koordinacija novog „tehni~kog aparata” javnih slu`bi uop}e postizavala u to doba? Mo`da je zaista glavna metoda za povezivanje te nove mre`e javnih slu`bi bila stara, tradicijom posve}ena i u tisu}godi{njoj praksi proku{ana metoda „vladanja nad ljudima”. „Organi politi~ke vlasti” utvr|ivali su okvire i ciljeve rada „organa uprave”, odmjeravali im sredstva, postavljali i smjenjivali rukovodioce, formirali i rasformirali same organizacije. A unutar upravnog aparata odr`avao se princip vladanja nad ljudima u hijerarhijskoj nadre|enosti i podre|enosti, u pravu nare|ivanja „vi{ih”, u du`nosti slu{anja „ni`ih”, u odgovornosti i u sankcijama. Pa ako i stvarnost nije uvijek u potpunosti odgovarala ovim shemama konstitucionalne i administrativne doktrine, nema sumnje da se zadatak osiguranja cjeline i integriranje u dru{tvo novih, po svojoj funkcionalnoj prirodi neautoritativnih upravnih slu`bi, vr{io i vr{i metodama vlasti, vladanjem nad ljudima. Ove su metode tehni~ki neadekvatne i ljudski neprihvatljive u socijalisti~kom dru{tvu. Nema sumnje. Ali time zadatak povezivanja ~itavog upravnog sistema nipo{to ne prestaje. „Upravljanje stvarima i rukovo|enje sistema nipo{to ne prestaje”. „Upravljnje stvarima i rukovo|enje procesima proizvodnje” predstavlja dru{tveni posao koji je znatno te`i, u tehni~kom pogledu, i neusporedivo slo`eniji od vladanja ljudima. Gdje je nekad bilo dovoljno osigurati naprosto takvu koncentraciju fizi~ke sile kojoj u danoj zajednici nije bilo konkurencije, pa onda sve interesne sukobe rje{avati dominacijom jedne grupe, a o pitanjima dru{tvene ekonomi~nosti bilo koje dr`avne djelatnosti uop}e ne razbijati glavu – sada se sve jasnije postavlja dvostruki problem: osigurati tehni~ku i dru{tvenu optimalnost upravnog sistema i podjednako omogu}iti kontinuirano dru{tveno i pojedina~no najpovoljnije rje{avanje interesnih konflikata koje djelovanje tog sistema neprestano izaziva. Vrlo je vjerojatno da }e taj proces s vremenom postati savr{eniji,

Problemi upravljanja

285

predvi|anja pouzdanija, uskla|ivanja prihvatljivija, odnosi humaniji, ravnopravniji, slobodniji – ali je vrlo malo vjerojatno da }e posao sam postati jednostavniji. Smjela analiza iz Dr`ave i revolucije nije zavr{etak Lenjihovih iskustava s „birokracijom”. Po{to je bur`oaski dr`avni stroj u revoluciji razbijen „u parampar~ad”,29 Lenjin mora svega ~etiri mjeseca kasnije (o`ujak-travanj 1918) konstatirati da dolazi do „birokratske degeneracije” sovjetske vlasti.30 „Sovjeti, koji su po svom programu organi upravljanja trudbenika, u stvari se pojavljuju kao organi upravljanja za trudbenike putem najnaprednijeg sloja proletarijata, ali ne putem trudbeni~kih masa.”31 Na VIII kongresu RKP(b) u o`ujku 1919. Lenjin dolazi do gotovo rezigniranog zaklju~ka, da „mi ne mo`emo `ivjeti bez toga aparata”.32 I sva njegova kasnija nastojanja da analizira izvore i otkrije sredstva protiv birokratske po~asti u sovjetskoj dr`avi nisu vi{e dosegla sistemati~nost njegovih izvoda u Dr`avi i revoluciji. S jedne strane, „boriti se s birokratizmom do kraja, do pune pobjede nad njim, mogu}e je samo tada, kad svo stanovni{tvo bude sudjelovalo u upravljanju”.33 Ali druge, prakti~ne potrebe tra`e striktniju organizaciju, te Lenjin vidi „jedini lijek protiv birokratizma” u „individualnoj odgovornosti i provjeravanju stvarnog rada”.34 Izvor birokratizma mu je jednom staro ~inovni{tvo koje se zadr`alo u sovjetskim ustanovama,35 drugi put nizak kulturni nivo i vojno-politi~ki stil u radu,36 rezultat gra|anskog rata,37 pa onda opet rascjepkanost selja{tva i poljoprivredne proizvodnje.3 8 Katkada vidi birokratizam u nesposobnosti i nediscipliniranosti sitnih ~inovnika, te pi{e detaljna pravila o ure|enju ureda i na ~inu kancelarijskog rada.39 Ali drugi put ukazuje na birokratizam i u „vrhovima”,
29 30

Gosudarstvo i rjevoljucija, str. 444, 457 (Na{ prijvod: Tom XI, str. 263 i 269-70).

O~erjednije zada~i sovjetskoj vlasti (1918), op. cit. T. XXVII, str. 244 (Na{ prijevod: Tom 12, str. 217-219).
31 VIII sjezd RKP(b), referat o partijskom programu (1919) op. cit. T. XXIX, str. 161 (Na{ prijevod: Tom 13, str. 96). 32 33 34

Ibid., str. 160 (Na{ prijevod: Tom 13, str. 95-96). Ibid., str. 161 (Na{ prijevod: Tom 13, str. 96). Projekt dirktivi na{~ot raboti STO i SNK, a tak`e malogo SNK (1922), op. cit. T. XXXV.

str. 464.

35 Doklad na ob{~em sobraniji komunistov Zamoskovorje~ja (1920), op. cit. T. XXXI, str. 406. (Na{ prijevod: Tom 14, str. 91). 36 Na{e vne{neje i vnutreneje polo`enije i zada~i partiji (1920), ibid. str. 393 (Na{ prijevod: Tom 14, str. 108). 37 O prodovoljstvenom nalogje (1921), op. cit. T. XXXII, str. 330 (Na{ prijevod: Tom 14, str. 299). 38 39

X sjezd RKP(b) (1921), op. cit. ibid. str. 182 (Na{ prijevod: Tom 14, str. 238). Nabrosok pravil ob upravljeniji sovjetskimi u~re`denijami (1918), op. cit., T. XXVIII.

286

Eugen Pusi}

i „u zagradi budi re~eno, birokracija postoji kod nas ne samo u sovjetskim ustanovama, ve} i u partijskim”.40 U svom radu O prodovoljstvenom nalogje, kojim uvodi i tuma~i novu ekonomsku politiku, Lenjin ka`e: „Razmjena, to je sloboda trgovine, to je kapitalizam. On je koristan u toj mjeri u kojoj nam poma`e da se borimo s rascjepkano{}u sitnog proizvo|a~a, a do izvjesne mjere i s birokratizmom”.41 Ni jedna mu mjera nije bila previ{e radikalna, da se iza|e na kraj s jednom pojavom koju je smatrao direktno opre~nom socijalizmu. Lenjinove pretpostavke o pojednostavljenju poslova upravljanja nisu na{le potvrdu u razvoju prve socijalisti~ke dr`ave. Ali ono {to je svakako bilo mnogo ozbiljnije, to je da metode upravljanja u Sovjetskom Savezu – pod uvjetima ekonomske i kulturne nerazvijenosti – za njegova `ivota nisu postale ni bitno manje prinudne ni tehni~ki mnogo efikasnije.

5. MAX WEBER O UPRAVI
I Wilson i Lenjin uo~avaju bitne promejene do kojih je u modernoj dr`avnoj upravi dovelo dvojstvo njezine uloge: instrumenta vlasti i nosioca slu`be. Ali to ih dvojstvo obojicu interesira prvenstveno sa stanovi{ta politi~ke akcije. Pridonosi li nova situacija mogu}nosti politi~ke kontrole uprave ili ne? I kako treba izmijenjenim prilikama prilagoditi tradicionalna shva}anja? U isti mah, me|utim, diferencijacija i porast dru{tvene uloge uprave dovode do prve kompleksne analize pojave uprave i upravljanja kako u politi~kom tako u tehni~kom pogledu. Ta je analiza vezana za ime Maxa Webera. U svojoj najdetaljnijoj razradi „birokracije”, u 6. poglavlju tre}eg dijela Wirtschaft und Geselschaft Weberu je polazna ta~ka ba{ onaj problem koji je ovdje u centru pa`nje, problem odnosa uprave i politi~ke vlasti. Me|utim, analiziraju}i taj problem Weber nastoji da ocrta ujedno {to potpuniju sliku moderne uprave, i da njezinu ulogu u dru{tvu i u politi~kim odnosima dovede sistematski u vezu s karakteristikama njezine funkcije i strukture i polo`ajem ljudi u upravnim organizacijama. U tome je njegov doprinos nov i prelazi ono {to je do tada o toj problematici re~eno. 1. Prije svega, a to je za njegovu koncepciju moderne uprave najodlu~nije, on vidi i nagla{ava njezinu dvostruku funkciju, s jedne strane kao instrument za vr{enje i odr`avanje vlasti, a s druge kao sistem organizacija za vr{enje javne slu`be, obavljanja djelatnosti koje su korisne u op}em interesu. Najjasnije uo~ava Weber taj presudni dualizam moderne uprave – koji sto godina ranije uop}e nije postojao kao problem – tamo gdje ga nalazi ba{ u stadiju nastajanja. Jo{ 1905. u
40 41

O RABKRIN-e (1923), op. cit., T. XXXIII, str. 452. O prodovoljstvenom nalogje, str. 342. (Na{ prijevod: Tom 14, str. 312).

Problemi upravljanja

287

svom prvom ~lanku povodom revolucije u Rusiji razlikuje Weber upravu-slu`bu u zemstvima, koja obuhva}a {kolstvo, statistiku, zdravstvo, veterinu, gradnju cesta, poljoprivrednu nastavu i drugo, od uprave-vlasti centralnih organa koju on u ruskom slu~aju ocjenjuje negativno kao „parazita koji slu`i samo odr`avanju postoje}e politi~ke raspodjele vlasti, gotovo bez ikakvih stvarnih interesa, osim mo`da u financijskom pogledu”.42 Druga osnovna funkcionalna karakteristika, kojom Weber ide daleko ispred svojih suvremenika, jest bitno jedinstvo upravne funkcije na svim podru~jima, a posebno u tzv. javnoj i privatnoj sferi, dr`avne uprave s jedne a kapitalisti~ke privredne uprave u poduze}u s druge strane. „Taj poredak – tj. birokratski – primjenjiv je u na~elu jednako u privrednim, karitativnim ili drugim organizacijama koje idu za bilo kojim privatnim idealnim ili materijalnim ciljevima, kao i u politi~kim i hijerokratskim organizacijama zajednica, {to se mo`e i historijski dokazati (s manjim ili ve}im odstupanjima od ~istog tipa).”43 U ovom okviru vidi Weber slijede}e osnovne zna~ajke uprave kao funkcije: – Upravljanje se ne vr{i proizvoljno, ve} po „op}im vi{e-manje iscrpnim pravilima, kojima se mogu nau~iti”.44 – Upravljanje se odvija u propisanim formama. Taj formalizam zna~i naprosto put najmanjeg otpora u nastojanju, da se isklju~i proizvoljnost iz upravljanja i osigura za{tita bilo kojih postoje}ih „`ivotnih {ansi” (Lebenschancen), u smislu subjektivnih, u prvom redu imovinskih, prava.45 – Upravljanje postaje neosobno, i u toj se neosobnosti ispreple}u pozitivne i negativne osobine, funkcije i disfunkcije moderne uprave u jednu cjelinu. Upravljanje se odvija sine ira et studio, bez mr`nje i bez strasti, pa stoga i bez ljubavi i odu{evljenja, pod pritiskom priprostih pojmova o du`nosti; idealni slu`benik vr{i svoju slu`bu „bez obzira na osobu”, formalno jednako „sa sve”, tj. za sve interesente u istom stvarnom polo`aju”.46 – Upravljanje se osniva na spisima (aktima).47 – Postoji tendencija prema tajnosti znanja koje je potrebno za upravljanje. Na tajnosti po~iva, jednim dijelom, mo} moderne uprave.48 S druge strane,
42 Max Weber, Gesammelte politische Schriften, J. C. Mohr – Paul Siebeck, Tübingen, 1958, str. 31-32. 43 Max Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, u “Grundriss der Socialökonomik”, III Abteilung, J. C. Mohr, Tübingen, 1921, str. 127. 44 45 46 47 48

Ibid., str. 651. Ibid., str. 130. Ibid., str. 129. Ibid., str. 651. Ibid., str. 671. i od istog autora: Gesammelte politische Schriften, str. 64.

288

Eugen Pusi}

me|utim, pojavljuje se opasnost, da „uprava koja je zatvorila sva vrata i sama tapka u mraku”. – Upravljanje dobiva sve ve}i kontinuitet,49 i time podlogu za ~vr{}e „agregatno stanje”, za upravnu strukturu. 2. U strukturnom pogledu podloga je upravljanja, za Webera, organizacija, ali organizacija u kojoj tipi~na opreka diobe rada i povezivanja djelatnosti u izvr{enju pojedina~nih zadataka dobiva ve}u ~vrstinu i nove specifi~ne osobine” – Podjela rada izvr{ena je na relativno stabilni sistem nadle`nosti (Kompetenzen). Time je uveden paralelizam, karakteristi~an za pojam nadle`nosti, izme|u prava i du`nosti. Nadle`nost zna~i s jedne strane slu`beniku du`nost, a s druge skup ovlasti zapovijedanja (Befehlsgewalten), koje su potrebne radi izvr{enja du`nosti. Te su ovlasti pravilima podijeljene i tim istim pravilima ograni~ene. Du`nosti se odnose samo na slu`benu sferu i ne zadiru u li~nu slobodu onih koji ih vr{e.50 Time djelatnost uprave postaje Gesellschaftshandeln (u stvari organizirana djelatnost) i tako znatno efikasnija od ranije puke „zajedni~ke djelatnosti” (Gemeinschaftshandeln).51 Weber ovdje primjenjuje ponatu Tönniesovu dvopodjelu, da bi razlikovao predvidivost i pouzdanost u djelovanju upravne organizacije od spontane ili kvazi spontane masovne akcije i od ograni~enog dometa male grupe ~iji ~lanovi moraju biti u neprestanom li~nom kontaktu. – Takva struktura obilje`ava organizaciju kao „nadle{tvo” u javnoj upravi ili „pogon” u privredi, dok tipi~ne organizacione jedinice u tim organizacijama, formirane oko manipulacije spisima, Weber naziva „biroom” ili „kontorom” (u privredi).52 U nadle{tvu, odnosno u pogonu tipi~na organizaciona hijerarhija postaje hijerarhija slu`bi, tj. ~vr{}a i neosobna podre|enost i nadre|enost samih radnih mjesta, koja pru`a mogu}nost instancione kontrole i u korist onih kojima se putem upravnih organizacija vlada.53 U strukturi moderne uprave vidi Weber tendenciju prema monokrati~nosti, prema odlu~ivanju pojedinaca u vode}im ulogama na raznim nivoima. Kolegijalnost kao oblik odlu~ivanja predstavlja mu iznimku i sama je po sebi manje efikasna.53 3. Naro~ito plasti~no ocrtava Weber polo`aj ljudi u modernoj upravi, karakteristike upravnih slu`benika:
49 50 51 52 53

Ibid., str. 650. Ibid., str. 651. i 129. Ibid., str. 669. Ibid., str. 651. Ibid., str. 650.

Problemi upravljanja

289

– U modernoj upravi prevladava profesionalizam, kako u tom smislu da je slu`ba slu`benika glavno zanimanje, tako i u onom da se za nju tra`i posebno stru~na sprema, {kolovanje, „kvalifikacija”.54 Slu`ba postaje poziv (Beruf), u principu do`ivotna djelatnost slu`benika,55 i time implicira odnos „vjernosti”. U specijaliziranom znanju sadr`ana je potrebna snaga, {to Weber uvijek opet nagla{ava,56 i u tome je moderni slu`benik nadmo}an svakome osim privatnom kapitalisti~kom poduzetniku.57 Weber razlikuje stru~no znanje ste~eno izobrazbom (Fachwissen) od slu`bene informiranosti koja izvire iz same upravne funkcije (Dienstwissen). I ovdje, me|utim, ostaje kod Webera stalno budna svijest o istodobnoj prisutnosti prednosti i nedostataka u upravi. Svjedod`ba o polo`enim ispitima slu`i ~inovnicima ~esto naprosto kao „ulaznica u carstvo slu`benih beneficija (der Amtspfründen)”.58 – Slu`benik je li~no slobodan, ali je odvojen od materijalnih sredstava upravljanja, koja se nalaze pod kontrolom „politi~kih gospodara”. Stoga se u slu`bu stupa ugovorom, a ne postoji, kao u nekim ranijim formacijama, pravo „vlasni{tva” na slu`bu.59 – S druge strane, slu`benika ve`e slu`bena disciplina, koju Weber definira kao „{ansu da se odre|eni krug ljudi, na osnovu uvje`banog stava, pokori primljenoj zapovijedi smjesta automatski i shematski”, ili, politi~ki jo{ zna~ajnije, kao „konzekventno racionalizirano, tj. planski uvje`bano, precizno izvr{enje dobivene zapovijedi, kojom se odri~e bezuvjetno svake vlastite kritike”.60 U takvoj krutoj disciplini vidi Weber drugu stranu odre|ene dru{tvene samosvijesti ~inovni{tva.61 – Slu`benik je imenovan, a ne izabran. Izbor je Weberu inkompatibilan s „pravnim” karakterom slu`benika u „~istom tipu birokratske” uprave.62 – Slu`benik moderne uprave prima pla}u u novcu. I ovdje Weber iznimke smatra naprosto udaljavanjem od ~istog tipa.63
54 54 55 56 57 58

Ibid., str. 650. Ibid., str. 650–651. Ibid., str. 654. Ibid., str. 128. i od istog autora: Parlament und Regierung, str. 28. Ibid., str. 129.

Max Weber, Parlament und Regierung, str. 57–58; Soziologie-Weltgeschichtliche AnalysenPolitik, str. 331.
59 60 61 62 63

Max Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, str. 126–127. Ibid., str. 28. i 642. Ibid., str. 657. Ibid., str. 126–127. i 653. Ibid., str. 126–127. i 654.

290

Eugen Pusi}

– Slu`beniku je osigurano regulirano napredovanje u okviru hijerarhije slu`bi, koje se s obzirom na specijalni do`ivotni karakter pretvara u „karijeru” (Laufbahn).64 – Polo`aj slu`benika predmet je posebnog pozitivnog dru{tvenog vrednovanja koje je najja~e tamo gdje postoji najve}a potreba za stru~no {kolovanim ~inovni{tvom, jaka i „nepropusna” socijalna diferencijacija i tamo gdje slu`benici potje~u prete`no iz vi{ih dru{tvenih slojeva.65 4. Nema sumnje, da je dru{tvena uloga uprave, a posebno njezin odnos prema politi~koj vlasti, za Webera centralno pitanje ~itave problematike „birokracije”. Najve}i dio VI poglavlja posve}en je dru{tvenim pretpostavkama i dru{tvenim posljedicama razvoja i postojanja moderne uprave. Pri tome su pretpostavke i posljedice ~esto izmije{ane ({to nije rezultat Weberove nesistemati~nosti i nedovr{enosti tog dijela njegovog opusa, ve} naprosto vjerna slika stvarnosti): – porast upravnih organizacija i zadataka uprave i mijenjanje tih zadataka u kvalitativnom pogledu,66 – porast koli~ine dru{tvenih materijalnih sredstava i ljudi koji se mogu odvojiti od drugih dru{tvenih namjena,67 – prevladavanje nov~ane privrede.68 S modernom su upravom, nadalje, u me|usobnom funkcionalnom odnosu uvjeti koji mogu biti i posljedice: – ve} spomenuta koncentracija sredstava upravljanja u rukama politi~kih „gospodara”; – nivelacija socijalnih razlika, koju uprava tra`i a ujedno je i stvara svojim nastojanjem da osigura {to {iru bazu za potencijalnu regrutaciju svojih slu`benika; – izvjesna plutokratizacija uprave, s obzirom na selektivni faktor skupog prethodnog {kolovanja.69 Osnovna unutarnja karakteristika koja je presudna za dru{tveno-politi~ki zna~aj uprave jesu njezine tehni~ke prednosti pred svakom alternativnom metodom upravljanja. „Preciznost, brzina, odre|enost, poznavanje materijala u spisima, kontinuitet, diskrecija, jedinstvenost, striktno podre|ivanje, u{teda na trvenjima,
64 65 66 67

Ibid., str. 126-127. i 655. Ibid., str. 652. Ibid., str. 658-659.

Ibid., str. 660. Weber ovdje govori o „konzumptivno” raspolo`ivim sredstvima i time, implicite, ukazuje na interesantnu hipotezu, da bi ekonomski faktor mogao djelovati usporavaju}e na razvoj uprave, u zemljama gdje su sredstva, pored potro{nje, namijenjena u prvom redu privrednim investicijama, primjerice radi industrijalizacije.
68 69

Ibid., str. 655. Ibid., str. 129-130. i 669.

Problemi upravljanja

291

na stvarnim i li~nim tro{kovima pove}avaju se do optimuma kod strogo birokratske, a naro~ito kod monokratske uprave putem {kolovanih ~inovnika pojedinaca, nasuprot svim kolegijalnim, po~asnim i neprofesionalnim oblicima upravljanja.”70 Vlast i uprava povezani su po samoj svojoj definiciji. „Sva se vlast o~ituje i funkcionira kao uprava. Svaka uprava treba na neki na~in vlast, jer uvijek treba da za njezino vo|enje netko ima u rukama nekakve ovlasti zapovijedanja.”71 Ipak, u tom jedinstvu vlasti i uprave Weber razlikuje vlastodr{ce („jednog ili vi{e vo|a koji ne izvodi vlast zapovijedanja koju vr{e ili prisvajaju od drugih vo|a zvat }emo gospodarima”) njihov aparat („a ljude koji im se na navedeni na~in stavljaju specijalno na raspolo`enje – zvat }emo – njihovim aparatom”).72 Moderna je uprava neobi~no efikasno sredstvo vladanja, a ujedno raspola`e potencijalnom „vrlo velikom, pod normalnim uvjetima premo}nom” vlastitom mo}i.73 Kao svoj politi~ki stav i sud o vrijednosti Weber zastupa odlu~no stanovi{te da uprava i upravni slu`benici ne treba da sudjeluju u politici – definiranoj kao „te`nja prema udjelu u vlasti ili prema utjecaju na raspodjelu vlasti, bilo me|u dr`avama bilo unutar dr`ave me|u grupama ljudi koje ona obuhva}a”. Upravni slu`benik treba da stoji „iznad stranaka”, a to zna~i u stvari izvan borbe za vlast u svoje ime. A „borba za vlast i za vlastitu odgovornost za svoju politiku, koja proisti~e iz vlasti, to je `ivotni element kako politi~ara tako poduzetnika”. Upravni je slu`benik premo}an po svom stru~nom znanju. „Ali postavljanje politi~kih ciljeva nije stvar stru~nosti i politiku ne treba da odre|uje stru~ni slu`benik kao takav.” Mnoge neda}e suvremene njema~ke politike tuma~i Weber „vla{}u upravnih ~inovnika” koji su „potpuno zakazali”, kad su se na{li pred politi~kim pitanjima.74 Ipak, birokracija sve vi{e, i neposredno i posredno, prodire u politiku, postaje grupa „za sebe”, svjesna svog identiteta, svojih interesa i institucionalnih ciljeva. Weber ukazuje na {ire dru{tvene opasnosti ovog prodiranja birokracije u politiku i pove}anja njezina dru{tvenog utjecaja. Ve} u doba starog Rima pojava
70 71

Ibid., str. 660-661.

Ibid., str. 607. Vlast katkada zna~i za Webera ba{ „udio u upravljanju” pa i u tako prozai~nom obliku kao {to je „utjecaj na popunjavanje slu`bi” (Parlament und Regierung, str. 43).
72 73

Max Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, str. 611.

Ibid. , str. 671. Shva}anje o pojmovnom jedinstvu vlastite mo}i uprave i njezine instrumentalne efikasnosti tako je izra`eno kod Webera, da se tvrdnje s tim u vezi katkada ~ine kontradiktornima. „U modernoj dr`avi – ka`e Weber na str. 13-14. Parlament und Regierung – nalazi se stvarna vlast... nu`no i neopozivo u rukama ~inovni{tva.” Dok se na str. 16. tvrdi da je raspolaganje sredstvima upravljanja u rukama one sile koju „birokratski aparat izravno slu{a i kome je na raspolaganju”.
74 Max Weber, Politik als Beruf u Gesammelte politische Schriften, str. 494; Parlament und Regierung, str. 34, 60. i 56.

292

Eugen Pusi}

„birokracije” umrtvljuje ekonomsku i politi~ku inicijativu.75 Birokratizacija politi~kih partija smanjuje va`no svojstvo elasti~nosti kod njih i time ograni~ava mogu}nost politi~kog manevra, spre~avaju}i, na primjer, fuziju politi~kih partija.76 Ba{ birokracija, a ne demokracija, kao {to se to ~esto tvrdi, pridonosi „atomizaciji” dru{tva, te se u krajnjim slu~ajevima, kao na primjer u carskoj Rusiji po~etkom XX stolje}a, mo`e govoriti o „ratu birokracije protiv dru{tva”. Weber citira primjedbu jednog ameri~kog radnika, da su mo`da „bolji ~inovnici na koje mi pljujemo, nego vr{i (evropski) koji pljuju na vas”.77 Najva`niji je novi politi~ki element epohe birokracije zna~ajno pove}anje stabilnosti vlasti oslonjene na modernu upravu. Ta je vlast pod normalnim okolnostima gotovo neoboriva tradicionalnim sredstvima. Odatle i pojava, da se nekadanji stil revolucija sve vi{e zamjenjuje tehnikom dr`avnog udara.78 S Weberom po~inje suvremena, analiti~ka faza u promatranju i istra`ivanju uprave.

6. KLASI^NA [KOLA UPRAVNE TEHNIKE
Sinteza nije opreka diferencijaciji, ve} obi~no polazna ta~ka novog i jo{ detaljnijeg usmjeravanja u specijalnim pravcima. Veliki dio suvremene upravne znanosti nadovezuje na Webera. Ali autori koji ga spominju ne pripadaju istom smjeru. Jedni ispituju ulogu upravnog sistema kao cjeline u dru{tvu, a posebno u politi~kim odnosima. Drugi se, naprotiv, bave unutarnjom strukturom upravnih organizacija i njihovim funkcioniranjem sa stanovi{ta {to potpunijeg i {to ekonomi~nijeg postizavanja onih vanjskih ciljeva zbog kojih je pojedina organizacija stvorena. I ma kolika bila u po~etku subjektivna apoliti~nost ove druge grupe, ma koliko prevladavala kod nje isklju~ivo tehni~ka i instrumentalna orijentacija u odnosu na upravu, kroz historijat prou~avanja uprave posljednjih trideset godina provla~i se kao crvena nit tendencija pribli`avanja tehni~kih i politi~kih gledi{ta. Analiti~ka metoda ne mo`e a da ne ispituje karakter ciljeva i intresa kojima uprava slu`i, ako `eli dati potpuniji i op}enitiji odgovor na pitanja njezine uspje{nosti kao oru|a ili oru`ja. A raspravljanje o politi~koj ulozi uprava i upravljanja mora ostati na nivou op}enite spekulacije, pa i puke beletistike – kao {to postoje}a literatura stvarno pokazuje – ako nije uspjelo analiti~ki prodrijeti u strukture i modalitete funkcioniranja upravnih organizacija. Politi~ko je zna~enje
75 76 77

Max Weber, Soziologie-Weltgeschichtliche Analysen-Politik, str. 56. Max Weber, Parlament und Regierung, str. 24.

Max Weber, Soziologie-Weltgeschichtliche Analysen-Politik, str. 393; Gesammelte politische Schriften, str. 79. i 579.
78

Max Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, str. 672.

Problemi upravljanja

293

uprave u prvom redu ba{ u njezinom tehni~kom potencijalu. Da bismo mogli pratiti ovu konvergenciju, presudnu za pro~avanje problema upravljanja danas i u doglednoj budu}nosti, moramo pogledom obuhvatiti, bar ukratko, oba razvojna toka. Do sada smo razmatrali gotovo isklju~ivo politi~ki tok. Da vidimo sada iz kakvih je izvora poteklo i kako se razvilo tehni~ko mi{ljenje o upravi i upravljanju. Ve} smo navikli na to da sve znanosti po~inju sa starim Grcima. Histori~ari upravo, me|utim, mogu bez mnogo muke prona}i i starije primjere gdje su se ljudi, u nastojanju da zajedni~ki obave neke poslove, susretali s problemima centralizacije i decentralizacije, delegacije, izbora podesnih kadrova, komunikacije i mnogim drugim pitanjima „moderne” upravne tehnike. Tako Mojsije, prema Bibliji, prima savjet da ~itav narod podijeli na jedinice po tisu}u, pa stotitu, pa pedeset i deset ljudi, da svakoj od tih jedinica stavi na ~elo „brze, bogobojazne i pouzdane” vo|e koji }e odlu~ivati u „malim stvarima”, a velike iznositi pred njega i o svemu ga izvje{tavati.79 Sistematsko bavljenje tehnikom izvr{avanja upravnih poslova pojavljuje se, gotovo istodobno s razmatranjem politi~kih implikacija, onda kad i velika profesionalna dr`avna uprava sama, u XVII i XVIII stolje}u, u vezi s birokracijom monarhijskog apsolutizma. Kameralisti, kako su se ti rani upravni tehni~ari zvali, naro~ito u srednjoj Evropi, bili su, tako re}i, teoreti~ari ~istog iskustva. Sve {to su vidjeli, bilje`ili su vjerno i primali bez kritike, dr`e}i se one Hegelove, da je sve {to postoji samim time i razumno. I tako su, polaze}i od moralno-politi~kih zasada vladareve slave i samovlasti – vidjeli smo primjer ove orijentacije kod Sonnefelsa8 0 – i destiliraju}i u svoje principe kvintesenciju onoga {to su carski i kraljevski ~inovnici stvarno radili, izgra|ivali postupno ~itave sisteme i pisali ud`benike na temelju kojih se vladaju}a praksa, bez daljnjih pitanja, reproducirala u novim generacijama „vladarevih slugu”. Novi zamah upravne tehnike, po~etkom XX stolje}a, vezan je za „upravnu eksploziju” u privredi. U to doba obiteljska firma, kao da tada vladaju}i oblik privrednog poduze}a, definitivno ustupa mjesto korporaciji, dioni~kom dru{tvu, koncernu i drugim formama neosobne velike organizacije. Nije, stoga, slu~ajno da oba glavna klasi~na autora upravno-tehni~kog smjera, Frederick W. Taylor i Henri Fayol, dolaze iz privrede, da nastoje generalizirati svoja vlastita opa`anja i prakti~na iskustva u organizaciji poslova u tvornici i vo|enju privrednog poduze}a, te da i po svom obrazovanju ne pripadaju pravnim ili politi~kim strukama, tradicionalnom mati~nom tlu za upravne znanosti, ve} da su tehni~ari, in`enjeri.80
79 Cit. prema H. A. Brasz, A. Kleijn i J. in’t Veld, Inleiding tot de Bestuurswetenschap, Vuga-Boekerij, Arnhem, 1962, str. 23. 80

Str. 13.

294

Eugen Pusi}

Mo`da nam ba{ ova posljednja okolnost mo`e pomo}i da bolje shvatimo kako njihove prednosti tako i nu`nu ograni~enost njihova pristupa. Svaki posao, pojedina~ni ili grupni, za njih zna~i tehni~ki proces koji je po samoj svojoj naravi podvrgnut pravilima tehni~ke racionalnosti, te ima stoga i svoj tehni~ki optimum, to jest onu teoretski odredivu ta~ku u kojoj je omjer izme|u uloga – sredstava, vremena, radne snage itd. – i postignutih rezultata najpovoljniji. Misao o „jednom jedinom najboljem putu” za obavljanje svakog zamislivog posla vjerojatno je najosnovnija i najkarakteristi~nija od svih Taylorovih ideja.81 Ali isklju~iva i dominantna orijentacija na praksu ujedno je i glavni razlog relativne teoretske jalovosti ovih po~etnih napora. U dilemi izme|u dugotrajnog, mukotrpnog i ~esto naizgled prakti~ki nekorisnog empirijskog istra`ivanja, i brzih generalizacija koje su ~esto teoretski naivne ali su zato prakti~ki odmah primjenjive i upotrebive, upravni su se tehni~ari odlu~ili za ovaj drugi put. Ovaj je izbor jasno uvjetovan sredinom u kojoj su radili, a opravdava ga i ~injenica da je empirijsko socijalno istra`ivanje bilo u to doba jo{ u toj mjeri nerazvijeno,82 da se gotovo i nije mogla vidjeti neka veza izme|u njega i bilo kakve prakti~ne svrhe. Bilo tome kako mu drago, iz ovakve je situacije proiza{la jedna preskriptivna upravna disciplina koja je, s jedne strane, nastojala utvrditi ona pitanja koja se javljaju kao generi~ka kod svakog upravljanja, a s druge, formulirati odre|eni broj maksima, pravila ili preporuka o tome kako treba postupati u tim pitanjima pa da se ostvari tehni~ki optimum u svakoj kolektivnoj djelatnosti. Kao primjer najbolje }e nam poslu`iti djelo Fayola, s obzirom na to da se Taylor bavi isprva posve tehni~kim mjerenjem vremena i pokreta kod manuelnog rada, pa je ova ~isto kvantitativna orijentacija prisutna donekle i u njegovim kasnijim op}im razmi{ljanjima. Fayol, naprotiv, od po~etka razmatra kvalitativni problem vo|enja u velikim organizacijama, te je u tom smislu bli`i kasnijoj pro{irenoj primjeni upravno-tehni~kih na~ela van privrede. U svom glavnom djelu, Administration industrielle et générale, izdanom 1916. godine,83 Fayol daje uzorak mnogih budu}ih rasprava o istom predmetu. Nabrajaju se i opisuju „elementi administracije”, to jest generi~ki problemi i podru~ja pa`nje koji se pojavljuju u svim organizacijama bez obzira koji im je vanjski cilj, i utvr|uju „principi administracije”, to jest op}enite upute kako treba postupati ako `elimo da organizacija dobro funkcionira. Elementi svakog upravljanja, prema Fayolu, su
Glavno djelo ovog autora, posve}eno op}im problemima upravljanja na nivou organizacije kao cjeline je: The Principles of Scientific Management, New York, 1911.
81

Renate Mayntz, The Study of Organizations – A Trend Report and Bibliography, Current Sociology, No. 3-1964, str. 95-96.
82

Ovdje se citira prema prijevodu Dimitrijevi}a: Administracija i organizacija industriskih i drugih tehni~kih preduze}a, Beograd, 1920.
83

Problemi upravljanja

295

predvi|anje, organizacija, zapovijedanje, koordinacija i kontrola.84 Pod nazivom „principa administracije” Fayol raspravlja o nizu momenata kod kojih ja~e nagla{ava vrijednosnu ocjenu, naime svoje uvjerenje da te zna~ajke pridonose uspjehu samo djelatnosti. To su podjela rada, autoritet, disciplina, jedinstvo zapovijedanja, jedinstvo u upravljanju, pot~injavanje pojedina~nih interesa op}im, sistem nagra|ivanja, centralizacija, hijerarhija, naredba i red, pravednost, stabilnost osoblja, inicijativa, osiguranje jedinstva osoblja.85 Ve} sami nazivi ovih „principa” jasno pokazuju kakav model upravljanja Fayol ima pred o~ima. Patrijarhalnoautoritativne metode preuzete su ovdje iz starog francuskog obiteljskog poduze}a s vlasnikom pojedincem, generalizirane i uzdignute na rang op}ih na~ela upravljanja. Interesantna je paralela s organskom teorijom dr`ave kako smo je, primjernice, susreli kod L. von Steina.86 I Fayol temelji neke svoje principe na organskim analogijama. „Kao {to je podela rada, isto je tako i centralizacija stvar ~isto prirodna; ona se u prirodi sastoji u tome, {to se u celom organizmu `ivotinjskom ili socijalnom utisci susti~u ka mozgu ili direkciji, i da iz mozga ili direkcije izlaze nare|enja, koja stavljaju u pokret i sve delove organizma.”87 Da ovakvi „principi” predstavljaju vi{e generalizacije vlastitih predrasuda nego sistematizirane rezultate iskustva, vidimo i po tome {to se oni razlikuju i kod navedenih „klasika”. Taylor, koji ni sam nije prista{a nekog naro~itog demokratizma u upravljanju, dovodi u sumnju princip „jedinstva komande” u organizaciji i smatra da napredovanje diobe rada u poduze}u zahtijeva i specijalizaciju u rukovo|enju, te da bi svaki pojedini radnik trebao primati istodobno upute i nalaziti se pod nadzorom ve}eg broja specijaliziranih {efova (za materijal, za tempo rada, za strojeve, za disciplinu itd.).88 To je vjerojatno i razlog da u kasnijim formulacijama klasi~ne {kole prevladava obra|ivanja elemenata, generi~kih problema upravljanja, dok se „principi”, ako se i spominju, tretiraju mnogo opreznije, isti~u}i stalno rezervu „ceteris paribus”, to jest da konkretna primjena ovih uputa mora nu`no biti prilago|ena posebnim uvjetima svake situacije i da one ne pru`aju nikakvu automatsku garanciju uspje{nosti. Najpoznatija je, s tim u vezi, lista elemenata za koju je Luther Gulick izmislio kraticu POSDCORB sastavljenu iz prvih slova, na engleskom, rije~i „planiranje”, „organiziranje”, „popunjavanje osobljem”, „usmjeravanje”, „koordiniranje”, „izvje{tavanje”, „bud`etiranje”.89 Nema sumnje
84 85 86 87 88 89

Fayol, op. cit., str. 67. Fayol, op. cit., str. 28. Str. 15. Fayol, op. cit., str. 52. Taylor, op. cit., 123. Luther Gulick i Lyndal Urwick, Papers on the Science of Administration, New York, 1937.

296

Eugen Pusi}

da je na svim tim podru~jima upravna tehnika dala dragocjenih rezultata u racionalizaciji, pove}anju efikasnosti i ekonomi~nosti, u boljem obavljanju svih tih tipi~nih upravnih poslova svagdje gdje se oni vr{e, u dr`avnoj upravi jednako kao u privredi. U tom obliku ona se i pro{irila po ~itavom svijetu, bez obzira na dru{tveno-ekonomsko ure|enje pojedine zemlje. Ova racionalna jezgra klasi~ne {kole upravne tehnike u njezinom naglasku na generi~ne elemente upravljanja dolazi jo{ do izra`aja, primjerice, u jednoj publikaciji Ujedinjenih naroda iz 1951. godine, u kojoj se obra|uju problemi pru`anja tehni~ke pomo}i zemljama u razvoju u vezi s organizacijom uprave: „Pothvati tehni~ke pomo}i koje je poduzela OUN pokazuju stalno da prakti~ki pri svakom poku{aju rje{avanja tehni~kih i ekonomskih problema postoji stanovit broj temeljnih preduvjeta upravne prirode: preduvjeti organizacije, osoblja, bud`eta, planiranja i postupaka”.90 I zaista, nema sumnje da se svako upravljanje bilo gdje mora suo~iti s tim problemima i mora na}i neka rje{enja za njih. Svako teoretiziranje o upravi mora se kona~no vratiti na ovu polaznu ta~ku. Ali ne radi se samo o postavljanju pravih pitanja, ma koliko taj po~etak bio va`an. S vremenom htjeli bismo doznati i odgovore na njih. A u tom je pogledu klasi~ni pristup ostao vi{e-manje sterilan. Razlog toj sterilnosti treba tra`iti u prvom redu u tome, da klasi~ari nisu nikad smatrali potrebnim sistematsko provjeravanje svojih maksima. Oni su se zadovoljavali, u te`nji da ne „izgube vezu s praksom”, s poluistinama, s jednostavnim pravilima zanata koja su va`ila, naravno, samo rebus sic stantibus, a nisu bili pogodna metoda da se bolje razumije upravljanje kao dru{tveni proces. U tom pogledu djeluje upravo proro~ki rezolucija Ruske komunisti~ke partije na XII kongresu, 1923. godine: „U izu~avanju i utvr|ivanju principa znanstvene organizacije rada i upravljanja, koji ne smiju biti samo ekonomski, neophodno je najtje{nje povezivanje stvarnog prakti~nog provjeravanja i znanstveno generaliziraju}eg zaklju~ka; prakti~ka forma tog prou~avanja treba da bude sistematsko pra}enje pojava na podru~ju upravlja~kog rada koje se stalno ponavljaju i koje su tipi~ne; postavljanje eksperimenta s unaprijed ta~no odre|enim ciljevima i, u prvom redu, motrenje onih dijelova aparata koje je naro~ito potrebno prou~avati kako bi se prona{la najbolja sredstva za otklanjanje njihovih nedostataka”.91 Kritika klasi~ne {kole sa stanovi{ta dublje i znanstvenije analize odnosa ljudi na radu bila je neminovna. Ta je kritika postala mogu}a i nu`na u isti mah uslijed zna~ajnih promjena tehnolo{ko-ekonomske baze upravljanja tokom druge tre}ine dvadesetog stolje}a.
Standards and Technigues of Public Administration (ST-TAA) M-I. New York, Organizacija ujedinjenih naroda, 1951, str. 4.
90

Cit. po A. J. Berg, Kibernetika i ob{}estvenyje nauki, u „Stroiteljstvo kommunizma i ob{}estvenyje nauki”, Akademija nauk SSSR, Moskva, 1963, str. 55.
91

Problemi upravljanja

297

Ubrzani porast produktivnosti i eksplozivni razvoj tehnologije pra}en je ne samo ubrzanjem procesa diferencijacije u dru{tvenoj diobi rada ve} i ocrtavanjem mogu}nosti promjene u osnovnoj formi tog procesa. Uslijed razvoja teorije i prakti~kih metoda za regulaciju velikih sistema postaje zamislivo, da se sve rutinske operacije u ljudskom radu prenesu na strojeve. Time bi „mrvljenje rada”, na koje se tu`i Friedmann,92 dioba rada razbijanjem jedinstvenog radnog procesa na sve manje, sve jednostavnije i ujedno sve besmislenije radne operacije moglo na}i svoj prirodni kraj i ustupiti mjesto diobi rada putem specijalizacije znanja, tj. su`avanja podru~ja interesa, a da se ne dira u cjelovitost i smisao kompleksnih radnih procesa. Akceleracija op}eg tempa dru{tvenih promjena odra`ava se i na upravnim sistemima. Sve je te`e na te sisteme gledati isklju~ivo stati~ki, sve ve}u prakti~ku va`nost dobiva pitanje, kako odr`ati osnovni kontinuitet funkcije u sve „nemirnijoj” dru{tvenoj okolini. Unutarnji sastav upravnih sistema mijenja se time {to se sve vi{e {ire po broju i rastu, po va`nosti organizacije tipa poduze}a ili ustanove, relativno samostalne jedinice u kojima je sva djelatnost upravljena na jedan ili nekoliko ali tehni~ki istovrsnih ciljeva. Ovaj tip organizacije prodire i u one sisteme upravljanja koji okupljaju tehni~ki heterogene poslove u jednu cjelinu odre|enu zajedni~kim podru~jem djelovanja i tradicionalno baziranu na monopolu politi~ke vlasti, dakle u politi~ko-teritorijalne jedinice dr`avne uprave. Time se u sistem dr`avnog upravljanja unosi jedan sistemski strani element, organizacije koje svoju vanjsku svrhu i svoju unutarnju koheziju ne temelje na autoritativnim sredstvima vlasti ve} na povezuju}em karakteru tehni~ki jedinstvenog a dru{tveno priznato korisnog cilja. Sve gu{}a mre`a komunikacija i sve ve}a frekvencija interakcije u ~itavom svijetu ru{i pregrade lokalne i nacionalne uskogrudnosti i onemogu}uje sve pretenzije na autarkiju u ekonomskom, dru{tvenom ili idejnom pogledu, ali ujedno aktualizira mogu}e izvore sukoba i postavlja sudbonosne alternative, s obzirom na snagu sredstava razaranja.93 Vrlo naglo pove}anje stanovni{tva Zemlje i eksplozivni porast gradova zacrtavaju vjerojatno najva`nije promjene i najosjetljivije probleme ~ovje~anstva na dulji rok. A porast mogu}nosti i zna~enja znanosti u rje{avanju tih problema nagovje{tava mogu}u promjenu akcenta u odnosu na ljudski rad. Sve ove promjene dovode do paralelne reorijentacije u teoretskom mi{ljenju na svim podru~jima, pa i na podru~ju upravnih znanosti. Klasi~na teorija uprave bila je koncentrirala pa`nju na organizaciju kao odre|enu strukturu – stoga je
92 Georges Friedmann, Le travail en miettes, Galimard, Paris, 1956. Vidi na{ prijevod: izd. Naprijed, Zagreb, 1959.

Vrlo je zna~ajno u tom pogledu, da D. Waldo, govore}i o faktorima koji utje~u na sredinu u kojoj radi uprava, nabraja na drugom mjestu „pove}anje zna~enja vojske”. Dwight Waldo: The Administrative State Revisited, Public Administration Review, No. 1-1965, str. 5–30.
93

298

Eugen Pusi}

ponegdje dobila i naziv „znanost o organizaciji” – i tako stvoreni pojam onda reificirala. U tom svom organizacionom esencijalizmu klasi~na je teorija zaboravila da se radi samo o djelatnosti i o odnosima me|u ljudima u toku djelatnosti. „Planirani poredak koji proizlazi iz te djelatnosti” ubrzo se pretvorio u „dru{tvenu jedinicu obilje`enu takvim poretkom”.94 Ideja organizacije postala je stvar, i u klasi~nim definicijama se, s logi~kog stanovi{ta, sukcesivni koraci reifikacije pretvaraju u simultane zna~ajke ljudi, materijalnih sredstava, strukturnih odnosa, pravnih ovla{tenja itd. Klasi~na je teorija fascinirana organizacijom, pretvara je u predmet i gleda u njoj glavni i gotovo isklju~ivi predmet svojih napora. Od toga polazi i kritika klasi~ne teorije. Kritika ukazuje prvenstveno na to, da su postavke i preporuke klasi~ne teorije nerealne, jer ona ne uzima dovoljno u obzir realnosti reagiranja i pona{anja pojedinaca koji organizaciju sa~injavaju. Na ovu psiholo{ku nadovezuje se sociolo{ka kritika koja predbacuje klasi~noj teoriji da zaboravlja dru{tvenu okolinu u kojoj organizacija postoji i djeluje. Kona~no, oja~ana psiholo{kim i sociolo{kim argumentima, kritika konfrontira klasi~nu teoriju na njezinom vlastitom terenu i nastoji dokazati da su klasi~ne maksime sumnjive vrijednosti za sam prakti~ki rad u organizacijama. Time se onda otvara pitanje zamjenjivanja tih maksima boljima. Razvojna je spirala dosegla isto mjesto na vi{em planu.

7. PSIHOLO[KA KRITIKA KLASI^NE [KOLE
Psiholo{ke pretpostavke klasi~ne teorije zaista su naivne. Koncentrirana na organizacionu strukturu, ta teorija operira s vrlo pojednostavnjenim modelom pojedinca. Neke vrste homo oeconomico-administrativus koji reagira uglavnom automatski na sistem nagrada i kazni, a u prvom redu na materijalne stimulanse koje mu organizacija pru`a. Neosnovanost ovakve simplifikacije ubrzo je dokazana. Kritika, i sama ve} klasi~na, psiholo{kih pretpostavki tajlorizma koju je izvr{ila harvardska {kola pod vo|stvom Eltona Mayoa, temeljila se na prvim poku{ajima empirijskog i, donekle, eksperimentalnog prou~avanja ljudi na radu.95 Pokazalo se, da materijalni stimulansi ne djeluju uvijek, da ne djeluju pouzdano, da ne djeluju sami, da ne djeluju na prvome mjestu, ve} da jednako ili ~ak prvenstveno utje~u na dr`anje i radni efekt zadovoljstvo pojedinca, njegova lojalnost prema grupi i drugi elementi koji za klasi~nu teoriju uprave predstavljaju popratne okolnosti i imponderabilia.
94 95

Renate Mayntz: op. cit., str. 95.

Fritz J. Roethlisberger i William J. Dickinson, Management and the Worker, Cambridge, Harvard University Press, 1943.

Problemi upravljanja

299

U stvari, to je kritika klasi~ne teorije koja ostaje jo{ potpuno unutar okvira te teorije. Klasi~na teorija grije{i, jer uzima u obzir samo neke faktore koji, istina, djeluju na motivaciju ljudskog elementa u organizaciji, ali samo u odre|enim situacijama i uz stanovite uvjete. Na motivaciju, me|utim, djeluju i neki drugi faktori, koje treba tako|er uzeti u obzir, da bi se potpunije postigao cilj organizacije, pove}ana efikasnost i produktivnost. S ovog novog, {ireg stanovi{ta mogu se svi motivi svrstati u nekoliko grupa, od kojih je motivacija materijalnim stimulansima samo jedna mogu}nost.96 I u pogledu svoje vlastite znanstvene svrhe ovi prvi kriti~ari klasi~ne teorije uprave predstavljaju zapravo njezin sastavni dio. Kao {to je klasi~na teorija nastala neposredno i kratkim putem iz prakse i odmah se vratila u praksu, tako i njezini kriti~ari razvijaju svoje misli, a pri tome gledaju stalno na mogu}u aplikaciju. Glavna im je pa`nja usmjerena na to, kako {to br`e i {to neposrednije primijeniti u prakti~nom upravljanju nove spoznaje do kojih su do{li. Njihovi nau~ni stavovi postaju polazna ta~ka za „novi stil” u upravljanju koji je postao poznat i popularan u Sjevernoj Americi a zatim postupno i u zemljama zapadne Evrope oko polovice ovog stolje}a pod imenom „ljudskih odnosa” (human relations). Usprkos svom humanisti~kom nazivu, taj se stil ne razlikuje bitno od tajlorizma. Starim metodama dodano je naprosto jedno novo „oru|e”, manipuliranje ljudskom psihom, stvaranje odre|ene atmosfere. Treba radniku dati osje}aj ve}e slobode, ve}e autonomije u poslu, ve}e sigurnosti, ve}e mogu}nosti solidarnog povezivanja u okviru radne jedinice. Taj se osje}aj mora, bar u izvjesnoj mjeri, proizvesti umjetnim sredstvima, jer privatno vlasni{tvo proizvodnih sredstava i heteronomno raspolaganje vi{kom vrijednosti ne dopu{ta da se spoznaje psihologa i sociologa rada primijene u stvarno promijenjenim odnosima me|u ljudima na zajedni~kom poslu. Usprkos ovoj osnovnoj kontradikciji, me|utim, izme|u u biti humane koncepcije na kojoj se temelji pokret „ljudskih odnosa” i ograni~enih mogu}nosti ostvarenja tih temelja u odre|enom dru{tveno-ekonomskom ure|enju, ne treba zaboraviti ili umanjiti dvije njegove posljedice. U okviru kapitalizma primjena je psiholo{kih spoznaja, istina, ograni~ena; ali unutar tih granica „ljudski odnosi” su zaista pridonijeli ljudskijim odnosima u poduze}ima i ustanovama. Argument da humanost pove}ava profit – a to i jest ono na ~emu se, barem implicitno, osniva uspjeh Mayove {kole i njezina popularnost u kapitalisti~koj industriji – nije mo`da moralno najprivla~iviji, ali je sigurno mnogo uvjerljiviji za industrijalce nego {to bi bio sam eti~ki apel ~ovje~nosti. I drugo, bez obzira na ~esto preuranjenu primjenu
P. B. Clark i J. Q. Wilson, Incentive Systems: A Theory of Organization, Administrative Science Quarterly, No. 2-1961, str. 129-166. Na primjer, ka`u, da su tri osnovna na~ina stimuliranja ljudi na rad: materijalni cilj, svrha organizacije, i solidarnost ljudi na zajedni~kom radu; te prema tome klasificiraju i organizacije u tri tipa.
96

300

Eugen Pusi}

i na simplifikaciju osnovnih postavki koja ba{ zbog primjene postaje neophodna, istra`ivanje motivacije ljudi na radu zna~ilo je zna~ajan korak dalje i u znanstvenom pogledu. U tom pogledu zna~ilo je djelo Mayoa i njegovih suradnika samo prvi korak koji je logi~ki vodio do daljnjeg napredovanja. Drugi korak predstavlja uvi|anje dvojakog djelovanja samih osnovnih strukturnih zna~ajki upravne organizacije. Prvobitna kritika ukazivala je na nepotpunost klasi~ne teorije, ali nije dovodila u pitanje one elemente iz kojih se sastoji organizacija: specifi~ni oblik diobe rada odozgo prema dolje i hijerarhiju kao princip povezivanja podijeljenih radnih operacija prema zajedni~kom cilju. Kritika tih elemenata po~ela je relativno neprimjetno. Popularnost Maxa Webera u Sjedinjenim Dr`avama, koja je po~ela rasti negdje tridesetih godina da bi dosegla kulminaciju oko 1950, izazvala je prirodno i kriti~ku reakciju kod niza samostalnijih ameri~kih sociologa i psihologa. Za kritiku Weberovih postavki o upravi naro~ito je zna~ajna ideja Roberta Mertona97 o disfunkcijama racionalnog upravljanja. Ono {to Weber smatra osnovnim tekovinama svog „birokratskomonokratskog” tipa uprave, bazom njegove efikasnosti i predno{}u pred svim ostalim poznatim metodama upravljanja – vezanost za pravila i utvr|ene forme postupanja, neosobnost, pismenost, tajnost, utvr|enu nadle`nost, hijerarhi~nost, monokratski karakter, ~vrstu disciplinu – ba{ su to ujedno, ka`e Merton, i glavni izvori slabosti tog sistema. U slo`enim spletovima odnosa, naime, odre|eni element mo`e biti funkcionalan s odre|enog stanovi{ta, zna~i mo`e ispunjavati funkciju koja je potrebna za odr`anje i djelovanje sistema kao cjeline, a da u isti mah bude nefunkcionalan ili ~ak disfunkcionalan s nekog drugog stanovi{ta, to jest da s tog drugog stanovi{ta dovodi do posljedica koje u krajnjoj liniji negativno djeluju na odr`anje i funkcioniranje sistema kojem slu`i. U tom smislu, izvodi dalje Merton, Weberove karakteristike „birokratsko-monokratske” uprave pove}avaju, istina, akcioni radijus i efikasnost upravnih organizacija, ali ujedno djeluju i disfunkcionalno, dakle {tetno na mogu}nosti i uvjete postizavanja ciljeva tih istih upravnih organizacija. Korisna i u velikom pogonu upravo neophodna standardizacija postupanja, odre|ivanje jednakog postupka u svim sli~nim slu~ajevima, mo`e pod izvjesnim okolnostima i s nekog drugog stanovi{ta ispasti kao nepotrebni birokratski formalizam koji trati vrijeme i svoje i tu|e i samo ote`ava da se postigne ono za ~im se ide. Neosobnost u odnosu prema interesentima s kojima upravna organizacija dolazi u kontakt, dakle pozitivni princip da se s jednakim postupa jednako, po op}im pravilima i bez obzira na osobu, mo`e zna~iti u isti mah i bezdu{nost ~inovnika koji iza spisa ne vidi ~ovjeka. Odre|ena nadle`nost, propisani djelokrug upravne organizacije koji predstavlja branu protiv
Robert K. Merton, Bureaucratic Structure and Personality, Social Forces, god. 1940, str. 195–206.
97

Problemi upravljanja

301

proizvoljnog i samovoljnog postupanja, koji daje prava ali ujedno definira i du`nosti, utvr|uje odgovornosti, mo`e se pretvoriti u zid iza kojeg se sakriva nerad, sredstvo za prebacivanje poslova u krugu, ili opet podloga birokratskog organizacionog imperijalizma. Ovu misao o negativnim posljedicama samih „prednosti” upravne organizacije prihvatili su onda drugi i potanje je razvili na temelju empirijskog istra`ivanja pona{anja ljudi u organizacijama. Jedan od najpoznatijih je C. Argyris98 koji svoju kritiku usmjerava ba{ na glavne zna~ajke organizacije, na hijerarhiju i specijalizaciju, te na neke posljedice hijerarhijskog na~ina nadziranja i povezivanja, kao {to je ograni~avanje tzv. raspona kontrole (broj neposredno podre|enih jednog pretpostavljenog). Specijalizirani posao koji zapada pojedinca u velikoj organizaciji i previ{e je uzak a da bi ~ovjek u njemu mogao razviti sve svoje sposobnosti i na}i ono zadovoljstvo koje jedino daje poleta radniku i osigurava kvalitet radnog rezultata. Hijerarhija zna~i zapovijedanje i slu{anje, nadre|enost i podre|enost. I ma koliko je nastojali humanizirati „ljudskim odnosima”, hijerarhija po svojoj prirodi ~ini ljude ovisnima, pasivizira ih, nagra|uje oprezno oklijevanje i urednu prosje~nost, a ka`njava smjeli i stvarala~ki korak u neizvjesno, u budu}e, u novo. A ograni~enje broja podre|enih ima ba{ tu svrhu da pretpostavljenome omogu}i {to pomniji nadzor nad svakim od njih, i tako jo{ vi{e pridonosi njihovoj ovisnosti i pasivizaciji. Me|utim, Argyris ide dalje od Mertona i nastoji pokazati na koji na~in ove pojedinosti djeluju kroz svijest pojedinca na njihovo pona{anje i time na stanje u organizaciji. Kod pojedinaca stvara se osje}aj nezadovoljstva i oni reagiraju na razne na~ine, od kojih svaki zna~i zapravo {tetu za organizaciju. Bilo da pojedinac reagira na pritisak hijerarhije tako da se nastoji karijeristi~ki {to br`e po njoj uspeti, bilo da ode u protivnu krajnost i naprosto napusti organizaciju, bio njegov odgovor apati~nost ili agresija, sanjarska izolacija ili klika{tvo, posljedice za organizaciju bit }e negativne. Ve}ina tih reakcija zna~i popu{tanje povezanosti i discipline, i vodstvo organizacije odgovorit }e na njih, po pravilu, poo{trenjem nadzora, dakle poja~anjem ba{ onih mjera koje su u prvom redu i izazvale reagiranje pojedinaca. Isto ili sli~no stanovi{te kao Argyris zastupa sve ve}i broj autora. Presthus vidi kako se svi ljudi, pod utjecajem klime velikih organizacija, raslojavaju u tri glavna tipa: „one koji se kre}u na vi{e”, dakle karijeriste, „one kojima je svejedno”, dakle apati~ne, i „ambivalentne”, to jest one koji se kolebaju izme|u dva prethodna na~ina reagiranja.99 Naro~ito i sve vi{e dolazi pod udar kritike na~elo hijerarhije.
Chris Argyris, The Individual and Organization, Some Problems of Mutual Adjustment, Administrative Science Quarteriy, No. 1/1957, str. 1-24, i Personality and Organization, Harper, New York, 1957. Svoje pesimisti~ke zaklju~ke u odnosu na organizaciju uop}e ubla`io je Argyris donekle u novijem djelu na istu temu: Integrating the Individual and the Organization, John Wiley and Sons, New York, 1964.
98 99

Robert V. Presthus, The Organizational Society, Knopf, New York, 1962, passim.

302

Eugen Pusi}

Thompson ukazuje na to, da dva osnovna na~ela organizacije, hijerarhija i specijalizacija, protivurje~e jedno drugome, a to se negativno odra`ava na li~nost ljudi u organizaciji i stvara patolo{ke birokratske pojave.100 Op}enito sve se vi{e prihva}a zaklju~ak da hijerarhija, istina, vr{i funkciju olak{anja koordinacije i povezivanja svih radnih doprinosa prema jedinstvenom cilju, ali po cijenu stvaranja vrlo jakih osje}ajnih napetosti i interesnih sukoba. Isplati li se platiti ovu cijenu? Ima li drugih mogu}nosti? Odgovori na ova pitanja danas su jo{ prili~no neodre|eni. Ipak, neki po~eci postoje, i zna~ajno je da svi upu}uju preko granica svijesti pojedinca i psiholo{kih gledi{ta od kojih je po{ao ovaj prvi smjer kritike klasi~ne teorije uprave. Prvu ta~ku povezivanja izme|u pojedinca i dru{tva predstavlja pojam uloge. Pomo}u tog pojma mo`emo dru{tveno pona{anje ~ovjeka analizirati i nevjerojatnu slo`enost cjelokupne ljudske akcije podijeliti u razmjerno samostalne manje cjeline. Svakoj od njih daje cjelovitost specifi~ni sistem dru{tvenih pravila i vi{e-manje odre|ena grupa ljudi za koje pojedinac zna da na osnovu va`e}ih pravila o~ekuje od njega odre|eno pona{anje. I obi~no, on se prema tim o~ekivanjima i pona{a, jer i sam o~ekuje isto od drugih. Na toj uzajamnosti o~ekivanja i uskla|ivanja vlastitog pona{anja s o~ekivanjima drugih po~iva dru{tvena ravnote`a, iz nje proizlazi predvidivost dru{tvene okoline za svakoga od nas. Primijenjen na upravnu organizaciju, pojam uloge nam tuma~i ujedno relativnu samostalnost, zaokru`enost i predvidivost pona{anja ~ovjeka u njegovoj upravnoj funkciji, a s druge strane ovisnost tog pona{anja o drugim, „vanjskim” utjecajima. U organizacionoj ulozi {efa odsjeka, na primjer, ili direktora pogona, ~ovjek radi, u velikom broju slu~ajeva, uglavnom ono {to zna da se od njega o~ekuje. Pravila – pravna, moralna, konvencionalna i druga – na kojima se temelje ta o~ekivanja poznata su, a isto je tako prili~no jasno obilje`ena ona grupa ljudi, njegovih suradnika, {efova, podre|enih, vanjskih interesenata, politi~kih funkcionera – kojima, ma i podsvjesno, priznaje pravo da o njegovom pona{anju imaju neko mi{ljenje. Ovo se mi{ljenje bitnih grupa s kojima pojedinac tokom svog `ivota i djelovanja dolazi u kontakt kao i za ~ovjeka neobi~no va`no vlastito mi{jenje o samome sebi koje se temelji na tom generaliziranom mi{ljenju drugih, priznaje u suvremenoj nauci sve vi{e kao ona „moneta” koja u dru{tvenom prometu zna~i vi{e i primjenjuje se op}enitije od svih drugih oblika sankcija, pozitivnih i negativnih. A odstupanja od pona{anja u skladu s o~ekivanjima na temelju odre|ene organizacione uloge mogu se i sama velikim dijelom svesti na interferenciju drugih o~ekivanja koja izviru iz drugih uloga istog ~ovjeka. Jer on nije samo {ef odsjeka ili direktor pogona, ve} je i otac obitelji, ~lan politi~ke stranke, kulturnog kluba, sportskog dru{tva, prolaznik na ulici, putnik u vlaku, pacijent u bolnici, nosilac niza vi{e ili manje stalnih odnosno privremenih dru{tvenih uloga. Pojam uloge nam poma`e

Problemi upravljanja

303

da shvatimo bolje i potpunije i funkcioniranje organizacije i smetnje u njezinom radu. Teorija uloge polazi od pojedinca, ali pojedina~no tuma~i op}im, ne ostaje sku~ena granicama isklju~ivo psiholo{kog obja{njavanja. I kona~no, od uloge nema kratkog puta u aplikaciju, u kratkovidnu i povr{nu tehniku koja ~esto nastoji ostvariti neprihvatljive ciljeve neprikladnim sredstvima. Mo`da ba{ to govori najvi{e u prilog teoretskog dometa tog pojma. Drugi, paralelni put koji isto tako polazi od pojedinca a prelazi granice pojedina~nog vodi preko prou~avanja malih grupa ljudi na zajedni~kom radu. To je prou~avanje po~elo u psiholo{kom laboratoriju. Maloj skupini ispitanika postavljen je zadatak koji treba da obave zajedni~ki, ali im nije re~eno na koji na~in da se pove`u, te je onda mjerena brzina i kvalitet rje{enja u odnosu na metodu povezivanja koju je grupa odabrala.101 Pokazalo se, da je uspje{niji kontakt preko jednog centralnog ~lana koji prikuplja i raspodjeljuje obavje{tenja kod onih zadataka gdje uspjeh ovisi u prvom redu o koordinaciji, a da je, obratno, povoljnije za rezultat ostaviti {to potpuniju slobodu i ravnopravnost u kontaktima, kad se radi o pitanju na koje postoji jedan najbolji odgovor, pa treba u {to ve}oj mjeri potaknuti domi{ljatost svakog pojedinog ~lana grupe.102 Daljnja intenzivna prou~avanja malih grupa dovela su do spoznaje, da se me|u ~lanovima grupe na zadatku obi~no razvijaju ne jedna, ve} dvije vode}e uloge. Jedna je od njih uloga „stru~nog vodstva”. Pojedini se ~lan isti~e ~estim izno{enjem ideja, davanjem prijedloga za rje{enje zadatka, a ostali ~lanovi po~inju da prihva}aju njegove intervencije kao korisne i da se privikavaju na njegov „autoritet” kad se radi o tome kako da se obavi posao. Drugi neki ~lan grupe, me|utim, javlja se naj~e{e onda kad u diskusiji do|e do nesporazuma, do napetosti, do situacije koja ugro`ava jedinstvo i slo`ni zajedni~ki rad. On miri, sti{ava, pronalazi kompromise, isti~e ono u ~emu se svi sla`u; a drugi vide korisnost njegove funkcije za cjelinu i primaju ga kao glavnog „arbitratora”. Istra`ivanja pokazuju da se ove dvije uloge vrlo rijetko stje~u u istoj osobi i da, stoga, zajedni~ki rad u maloj grupi zahtijeva po pravilu u najmanju ruku dvostruko vodstvo: „stru~no” i „emotivno”.103 Svi ovi rezultati – kako u pogledu ostvarenja potrebnih radnih kontakata u grupi, tako u odnosu na kristalizaciju vode}ih uloga – upu}uju na to da se kod tzv. vodstva radi
100 101

Victor A. Thompson, Modern Organization, Knopf, New York, 1961, passim.

Alex Bavelas, Communication Patterns in Task-Oriented Groups, u knjizi Daniel Lerner i Harold D. Lasswell, The Policy Sciences, Stanford University Press, Stanford, Calif., 1951, str. 193-202.
102 Peter M. Blau i W. Richard Scott, Formal Organizations, A Comparative Approach, Chandler, San Francisco, 1962, str. 125/6. 103

1950.

Robert F. Bales, Interaction Process Analysis, Addison-Wesley, Cambridge, Mass.,

304

Eugen Pusi}

o nekim odre|enim funkcijama koje su potrebne u kolektivnom radu. Koncentracija tih funkcija u jednoj osobi i njihovo obavljanje primjenom sredstava hijerarhijske vlasti je mogu}a, ali razmjerno primitivna metoda. Tim vi{e {to se i u pogledu ~istog prinudnog odr`avanja kohezije, grupa, i presija prema konformizmu koja se unutar grupe stvara, pokazuje ~esto kao jednako ili bolje sredstvo od hijerarhije.104 Novi vidici u pogledu mehanizma rada u grupama bili su i previ{e intresantni a da se praksa odrekne njihove brze primjene. I stoga se, druga~ije nego kod pojma uloge, javljaju novi proroci tehnike upravljanja – veoma tipi~ni za odre|ene situacije i shva}anja – koji, poput Likerta, progla{avaju radnu grupu novom metodom koordinacije ljudi na poslu, uspje{nijom i produktivnijom od tradicionalnog hijerarhijskog rukovo|enja.105 Tre}i smjer razvoja tako|er polazi od pojedinca, u njegovom svojstvu stru~njaka, specijalista, i dolazi do pojma profesije. Kriti~ka preispitivanja postavki klasi~ne {kole upravljanja pokazala su, me|u ostalim, i njihovu ograni~enost u pogledu vrsta organizacija na koje se mogu primijeniti. Te su postavke nastale, i donekle se potvrdile, na tipu masovne industrijske organizacije u kojima proces diobe rada zna~i postupno pretvaranje radnih operacija u sve lak{e i jednostavnije zahvate, da bi na dnu hijerarhijske piramide ostali jo{ samo mehani~ki pokreti uz teku}u vrpcu. ^im ovaj tip zamijenimo drugim, koji neki nazivaju profesionalnim modelom, situacija se iz temelja mijenja. Stru~njaci, specijalisti, mogu i `ele biti gospodari svog vlastitog posla, te primjena klasi~nih na~ela jedinstva komande, intenzivne kontrole i ovisnosti od hijerarhije izaziva samo sukobe.106 Stru~nost se ne sla`e s vlasti. Pored toga, stru~njaci imaju i drugo `ari{te svoje lojalnosti i drugi izvor normi pona{anja, van organizacije u kojoj rade, a to je struka, profesija kojoj pripadaju. I tako se postepeno u organizacijama, uslijed procesa dru{tvene diobe rada i sve ve}e specijalizacije, stvaraju dvije grupe ~lanova. Jedni, malih kvalifikacija i niske razine stru~nosti, ovisniji su od hijerarhije u neposrednom vr{enju svog posla a od organizacije u pogledu svog zaposlenja. Njihov je interes usredoto~en na sredinu u kojoj rade i njihova lojalnost pripada toj sredini koja je za njih jedini o~igledni izvor, ma i skromne, zarade i jedina podloga, ma i ograni~ene, sigurnosti. Drugi, visoko-stru~ni pripadnici specijaliziranih profesija znatno su samostalniji u svom radu od hijerarhije i neovisniji u svojoj materijalnoj egzistenciji od svog ~lanstva u konkretnoj organizaciji nego {to je prva grupa. Njihova je lojalnost u najmanju ruku podijeljena, izme|u organizacije i profesije,
Michel Crozier, Les relations de pouvoir dans un systeme d’organisation bureaucratique, Sociologie du Travail, No. 1/1960, str. 61–75.
104

Rensis Likert, New Patterns of Management, McGraw-Hill, New York, 1961, osobito str. 102–117.
105 106

Renate Mayntz, op. cit., str. 98–99.

Problemi upravljanja

305

njihov je interes u prvom redu usmjeren na stru~ni razvoj i napredovanje u okviru profesije. Prvu grupu ~esto nazivaju „lokalcima”, a drugu „kozmopolitima”.107

8. SOCIOLO[KA KRITIKA KLASI^NE [KOLE
Interes za odnose izme|u upravnih organizacija i dru{tva postoji na nekim podru~jima ve} odavna. Karakteristi~na tradicija kontinentalne Evrope u bavljenju upravnom problematikom nastala je oko pitanja politi~ke kontrole gra|anskog dru{tva, putem predstavni~kih skup{tina i normativnih sistema, nad dr`avnom upravom koju je to dru{tvo primilo u naslije|e od feudalnog monarhijskog apsolutizma. Ipak, politi~ka teorija gledala je na upravu, tako re}i, izvana, promatrala je kao cjelinu sa stiliziranim crtama i deduktivno pretpostavljenim obilje`jima. Tome je pridonijela i pravna teorija koja je, i nehotice, proturala svoje propise pod opise stvarnog pona{anja ljudi u upravi i dovela do toga da mnogi ljudi, koji bi iz vlastitog iskustva trebali da budu bolje obavije{teni, pravne preskripcije shva}aju kao realisti~ke deskripcije odvijanja upravnih procesa. Drugi izvor teoretskog interesa za odnos uprave i njezine dru{tvene okoline mnogo je novijeg datuma. Upravljanje privrednim poduze}ima nije moglo stati „na vratima tvornice” u doba velikih ekonomskih kriza i ubrzanja procesa mijenjanja kapitalisti~kog ekonomskog i dru{tvenog ure|enja. Pitanje odr`anja poduze}a u sve nemirnijoj okolini postaje u toj mjeri presudno da, pored ekonomista, privla~i interes i teoreti~ara upravljanja. Iz ova dva korijena raste sociolo{ka teorija upravne organizacije. Sociolo{ka teorija uprave polazi od trostruke kritike pretpostavki klasi~ne {kole. Klasi~na {kola gleda upravnu organizaciju kao racionalni instrument za postizavanje odre|enih ciljeva i obi~no joj ni ne pada na pamet da u njoj tra`i i{ta pored te instrumentalnosti. Sociolo{ka kritika nije trebala ulo`iti velike napore da doka`e da upravna organizacija ima i druge aspekte. Za~udo i ovdje je o{trica kritike ~esto uperena protiv Webera, jer je on, tobo`e, inzistirao na racionalnosti svog ideal-tipa „birokratsko-monokratske” uprave. Nasuprot tome kriti~ari isti~u, da u upravi pored racionalnih ima i iracionalnih elemenata.108 Bez obzira na to, da je Weber pojam racionalnosti definirao vrlo {iroko, kao racionalnost u svrsi i racionalnost u neposrednom ostvarenju vrijednosti, njegova misao o op}oj racionalizaciji dru{tvenih odnosa, a u taj okvir ide i racionalnost uprave, upu}uje u pravcu racionalisti~ke ideje prosvjetiteljske filozofije o sve ve}oj razumnosti
Alvin W. Gouldner, Cosmpolitans and Locals: Toward an Analysis of Latent Social Roles, Administrative Science Quarteriy, god. 1957–58, str. 281-306. i 441–480.
107

Philip Seiznick, Foundations of the Theory of Organization, American Sociological Review, god. 1948, str. 25–35.
108

306

Eugen Pusi}

svijeta. Naprotiv, u shva}anjima klasi~ne {kole uprave i nije u pitanju racionalnost u tom smislu, ve} instrumentalnost, naivno gledanje za koje je upravna organizacija instrument za postizavanje odre|enih unaprijed postavljenih svrha i ni{ta drugo. Prava kritika ove pretpostavke po~inje s uvi|anjem, da je organizacija grupa ljudi koji, kao i svi ljudi, imaju svoje interese i ciljeve, da ljudi u grupi djeluju jedan na drugoga, prilago|avaju se jedan drugome i situaciji oko njih, jednom rije~i da upravna organizacija nije puko oru|e za ostvarivanje ciljeva koje joj je netko izvana postavio, ve} da je i socijalni sistem s te`njama, osje}ajima i namjerama, s posve li~nim orijentacijama ljudi koji ga sa~injavaju. U tom sistemu racionalizacija poslova zna~i njihovu standardizaciju, pove}anje predvidivosti. Nastojanje za racionalizacijom mo`e proisticati iz same tehnologije odre|enog upravnog posla koja tra`i standardne elemente da bi se uop}e mogla primijeniti, kao {to se to vidi u procesu mehanizacije i kasnije automatizacije u upravi. S druge strane, standardizacija mo`e biti i oru`je u unutarnjim interesnim konfliktima u organizaciji, u konkurenciji oko presudnog utjecaja. Predvidivost zna~i sku~enost, smanjenje prostora za manevriranje. Stoga se bitka za racionalizaciju vodi i u tome smislu, da svatko nastoji racionalizirati posao drugoga, i time smanjiti njegovu sferu slobodnog djelovanja, a zadr`ati {to ve}u vlastitu slobodu akcije. Crozier, koji se naro~ito bavio istra`ivanjem uloge vlasti u obra~unima unutar sistema, smatra da se velik dio onoga {to se zbiva u organizaciji mo`e shvatiti kao borba grupa koje nastoje, zbog svojih interesa, nametnuti racionalizaciju koja nema osnova u tehnologiji s grupama koje se opiru, isto tako iz interesnih razloga, racionalizaciji koja je tehni~ki opravdana.109 Danas je ideja o upravnoj organizaciji kao o socijalnom sistemu prihva}ena u toj mjeri, da se ne treba bojati toliko teoretskog povratka na staro, na isklju~ivo instrumentalno gledanje klasi~ne teorije, nego vi{e se ~uvati upadanja u protivnu krajnost. Nema sumnje da je organizacija socijalni sistem, ali ona je ujedno i izraz volje da se ostvari ili kontinuirano ostvaruje odre|ena svrha. Zaboraviti ovu dvostrukost zna~i ili zaostati na razini tehnicizma ili opet izgubiti se u kompleksnosti odnosa i ~esto od atipi~nog i izuzetnog ne vidjeti tipi~no, vi{e-manje normalno funkcioniranje organizacije po predvi|enom planu i postoje}im propisima. Druga polazna ta~ka je kritika stati~nosti u shva}anju organizacije i ahistori~nosti u prou~avanju uprave, a ova stati~nost i ahistori~nost nije samo zna~ajka klasi~ne {kole ve} i velikog dijela modernijih radova. Stati~an je tradicionalni pravni pristup dr`avnoj upravi, jer je po pravilu ograni~en na pravni sistem jedne odre|ene dr`ave. Ahistorijska je metoda upravne tehnike vezana na pragmatsko prou~avanje onoga {to sada postoji i funkcionira. Historijske i
109

Michel Crozier, Le phénom~ne bureaucratique, Editions du Seuil, Paris, 1963, str. 374.

Problemi upravljanja

307

komparativne studije upravnih sistema, istina, postoje, ali se upravna teorija, uz rijetke izuzetke, ne osvr}e na njih, te se ovi putovi koji su dugo tekli paralelno po~inju tek u novije doba pribli`avati i spajati. Jedna je od zna~ajnih iznimki Weber kome se zaista ne mo`e predbaciti pomanjkanje smisla za historiju i za komparativno prou~avanje. Bar u toj ta~ki ne mogu kriti~ari po~eti time da se o~e{u o Webera. Prekretnica je nastupila onda, kad su teoreti~ari upravno-tehni~kog smjera shvatili da njihov ideal efikasnosti i ekonomi~nosti nije nu`no op}enit i vje~an u prostoru i vremenu, a autori upravno-pravne orijentacije uvidjeli da su instituti odre|enog sistema samo jedan od mogu}ih odgovora na generi~ka pitanja koja se postavljaju u svakom sistemu upravljanja. Dubin, na primjer, primijenjeni industrijski sociolog, u drugom izdanju svog standardnog zbirnog djela o „ljudskim odnosima u upravljanju”, dolazi do zaklju~ka da je vrijednost trajanja organizacije, njezinog odr`avanja u vremenu, ve}a i va`nija od toga da se postigne odre|eni uspjeh u danom momentu.110 A kad se radi o trajanju prirodno je upitati za svojstva i postupke onih organizacija koje su nad`ivjele vijekove. Ili prou~avati paralelno upravne organizacije na razli~itim stupnjevima ekonomskog i dru{tvenog razvoja, te tako vremensku dimenziju pretvoriti, u neku ruku, u prostornu. I jedan i drugi smjer imaju danas sve ve}i broj prista{a. La Palombara, primjerice, utvr|uje ~etiri kriterija za odre|ivanje stupnja razvoja dru{tva i uprave: stupanj strukturne diferencijacije, veli~inâ, stupanj orijentacije na uspjeh kod ~lanova zajednice i stupanj sekularizacije u dru{tvu kao cjelini.111 Riggs istra`uje odnose izme|u stupnja razvoja upravnog aparata i razvijenosti odnosno smjera razvoja politi~kih institucija u odre|enom dru{tvu.112 J. Thompson i njegovi suradnici promatraju identi~ne upravne situacije u razli~itim sredinama od kojih svaka ima svoju specifi~nu tradiciju (na primjer, na engleskom i na ameri~kom brodu!) i nastoje odvojiti zajedni~ke elemente od posebnih koji su uvjetovani osobinama sredine.113 Ipak, gledano u cjelini, jo{ i danas prete`u komparativne i historijske studije koje se bave politi~kom problematikom upravnih sistema, u prvom redu problemom politi~ke kontrole dru{tva nad dr`avnim upravnim aparatom. U svoj toj literaturi ima podosta nekriti~kog opisivanja, povr{nog izdvajanja uprave iz cjeline
110 Robert Dubin, Industry and Social Values, u knjizi Human Relations in Administration, 2. izd., Prentice Hall, Englewood Cliffs, 1961, str. 458–462. 111 Joseph La Palombara, Bureaucracy and Political Development: Notes, Queries and Dilemmas, u knjizi J. La Palombara ed., Bureaucracy and Political Development, Princeton, 1963, str. 34–61. 112 Fred W. Riggs, Bureaucracy and Political Development: A Paradoxical View, u nav. knjizi J. La Palombare, str. 120–167. 113 James D. Thompson et al., Comparative Studies in Administration, University of Pittsburg Press, Pittsburg, 1959.

308

Eugen Pusi}

dru{tvenog konteksta, podmetanja vlastitih vrijednosti i nazora drugim ljudima i vremenima. Pa ipak, nesumnjiva je tekovina dana{njeg interesa za povijesno i usporedno promatranje, da ubudu}e vjerojatno vi{e ne}e biti mogu}e pretendirati na ozbiljnost u upravnim znanostima a izostaviti historijsku dimenziju ili ograni~iti se samo na jednu zemlju. Kona~no, tre}a vrsta ograda, koje je sru{ilo vrijeme i time otvorilo sociolo{kom prou~avanju {ire polje rada, bile su barijere izme|u raznih podru~ja upravljanja. Osnovnu kritiku ove podjele izvr{io je sam dru{tveni razvoj. Kao {to ka`e Crozier, „elite dr`avne uprave i poslovne elite pribli`avaju se u priznavanju suvremene racionalnosti i mogu raspravljati bez represije s jedne, a apatije i potajnog otpora s druge strane”.114 Dr`avna uprava i upravljanje privrednim poduze}ima pribli`avaju se, me|utim, i ispreple}u ne samo po metodama. Velika privredna korporacija postaje po na~inu upravljanja, po problemima i pote{ko}ama s kojima se moraju boriti upravlja~i, po psihologiji svojih kadrova sve sli~nija dr`avnoj ustanovi, pa i nadle{tvu. Dok sveop}a etatizacija, sa i bez podr`avljenja pojedinih privrednih grana pa i cijele privrede, uvla~i privredno poduze}e u gravitaciono podru~je politike i dr`ave, dotle proces funkcionalizacije zahva}a dr`avni upravni aparat i pretvara teritorijalne sisteme vlasti i uprave sve vi{e u federacije resora, nadle{tava, ustanova i drugih relativno samostalnih organizacija koje se susre}u s pitanjima karakteristi~nima za upravljanje privrednim poduze}ima. Op}a teorija organizacije podjednako je primjenjiva na sve oblike.115 Standardne rasprave o upravi sve vi{e sadr`e, obi~no na po~etku, klasifikaciju upravnih organizacija. Tipi~no je, na primjer, svrstavanje organizacija po funkcionalnom podru~ju: ekonomske, politi~ke, religiozne, odgojne.116 Hughes formira pet grupa prema na~inu udru`ivanja i nekim organizacionim zna~ajkama: dobrovoljna udru`enja jednakih, vojni model, model socijalne ustanove, model korporacije i model porodi~nog poduze}a.117 Ve}i dio teritorijalne dr`avne uprave spadao bi, prema ovoj Hughesovoj klasifikaciji, o~igledno, u vojni model, ali neke javne slu`be odgovaraju i njegovom opisu modela socijalne ustanove. Thompson i Tuden razlikuju ~etiri katgorije upravnih organizacija, prema na~inu na koji se u njima donose odluke. Taj na~in ovisi, prema njima, o dva faktora: postoji li suglasnost sudionika u pogledu ciljeva i, drugo, sla`u li se oni u odnosu na sredstva pomo}u kojih bi se postavljeni ciljevi mogli ostvariti. Ako postoji slaganje
114 115

Michel Crozier, Le phénomene bureaucratique, str. 379.

Dwight Waldo (cit. ~lanak) smatra jednim od glavnih rezultata organizacione teorije i karakteristikom dana{njeg stanja u upravnim znanostima konvergenciju izme|u dr`avne i privredne uprave (str. 25).
116 117

Blau i Scott, op. cit., str. 40. Everett C. Hughes, cit. po Blau i Scott, op. cit., str. 41.

Problemi upravljanja

309

u oba faktora, organizacija je „komputaciona”, to jest prilago|ena racionalnoj primjeni racionalnih pravila. Postoji li slaganje o ciljevima, ali neslaganje o sredstvima, odgovarat }e najbolja tzv. „prosu|iva~ka” organizacija s kolegijalnim rukovodstvom, gdje }e vi{e ljudi jednakog polo`aja i prava biti lak{e u stanju da u ravnopravnoj diskusiji odlu~e o tehni~kom pitanju sredstava. Ako je neslaganje, naprotiv, o ciljevima za kojima valja i}i, dok sredstva nisu sporna, organizaciona struktura mora biti postavljena tako, da olak{a postizavanje kompromisa. I kona~no, ako se sudionici ne sla`u ni o ciljevima ni o sredstvima, preostaje samo tzv. „inspiracioni” oblik organizacije, kad zapravo prestaje organiziranost u tehni~kom smislu i do ja~eg izra`aja dolaze karizmatski pojedinci i pokreti.118 Blau i Scott dijele organizacije po kriteriju cui bono na: organizacije uzajamne koristi – upravljene na ostvarenje interesa svojih ~lanova, poslovne organizacije – koje slu`e vlasnicima, slu`be koje imaju svoj krug korisnika, organizacije op}eg interesa – koje obuhva}aju sve stanovnike odre|enog podru~ja. 119 Eisenstadtova klasifikacija upravnih organizacija po ciljevima – na ekonomske, dru{tvenopoliti~ke i kulturne – nije toliko interesantna zbog originalnosti koliko po razra|enim specifi~nim zna~ajkama koje autor pripisuje svakoj od svojih vrsta. Kod ekonomskih organizacija – privrednih poduze}a – postoji jaka diferencijacija me|u organizacionim ulogama, razvijena specijalizacija, dioba rada po funkcijama, centralizirano dono{enje odluke i jak vanjski utjecaj. Dru{tveno-politi~ke – dr`ava – obilje`ene su slabijom diferencijacijom uloga, slabom specijalizacijojom, diobom po teritoriju, mije{anjem raznih metoda odlu~ivanja i jakim vanjskim utjecajem. Kod kulturnih – {kole, bolnice itd. – zabilje`ena je tako|er slabija diferencijacija me|u ulogama, slabija specijalizacija, dioba ~as po funkciji ~as opet po teritoriju, dono{enje odluke je prete`no kolektivno i vanjski je utjecaj slabiji. Pored toga, Eisenstadt predla`e kao kriterij za klasifikaciju organizacija jo{ centralnost, odnosno marginalnost ciljeva organizacije, njezinu ovisnost o vanjskim izvorima, o centrima vlasti, odnosno o korisnicima njezinih usluga.120 Ova trostruka akcija kritike – kritika isklju~ivo instrumentalnog tuma~enja organizacije, kritika stati~nosti i ahistori~nosti i kritika rascjepkanosti u prou~avanju organizacija odijeljenim tretiranjem pojedinih vrsta – ra{~istila je teren za izgradnju generalnih sociolo{kih teorija i modela organizacije. Svim je ovim teorijama zajedni~ko da obra|uju primarno i gotovo isklju~ivo odnos upravnih
118 James D. Thompson i Arthur Tuden, Strategies, Structures and Processes of Organizational Decision, u knjizi, J. D. Thompson et al., Comparative Studies in Administration, str. 195– 216. 119 120

Blau i Scott, op. cit., str. 42–45.

S. N. Eisenstadt, Bureaucracy and Bureaucratization, A Trend Report and Bibliography, Current Sociology, No. 2/1958, str. 99–129.

310

Eugen Pusi}

organizacija i njihove dru{tvene okoline, {ire dru{tvene zajednice. Jedna od najpoznatijih, teorija organizacije T. Parsonsa, polazi od ~etiri osnovna cilja svakog dru{tvenog sistema: prilagoditi se stvarnosti svoje okoline, posti}i, odnosno postizavati odre|ene ciljeve, povezati sve svoje dijelove u jednu cjelinu (Parsons govori o „integraciji”), osigurati kontinuitet odre|enih odnosa u akciji i struktura tokom vremena (Parsons to zove „latencijom”). Organizacije Parsons smatra dijelom dru{tvenog institucionalnog mehanizma za ostvarenje odre|enih dru{tvenih ciljeva, ali i sama organizacija, kao subsistem, mora osigurati nesmetano odvijanje nabrojene ~etiri funkcije. U organizaciji razlikuju se tri sloja, najni`i tehni~ki, vi{i upravlja~ki i najvi{i tzv. institucionalni. Dok pitanja prilago|avanja okolini i postizavanja ciljeva spadaju u prvom redu na tehni~ki sloj, integracija je stvar upravlja~kog sloja, dok se najvi{i nivo, institucionalni, bavi osiguranjem kontinuiteta.121 J. Thompson i McEwen vide ~etiri osnovne mogu}nosti odnosa organizacije i njezine okoline: odnosi konkurencije, pregovaranja, kooptacije i koalicije.122 Emery i Trist razlikuju ~etiri mogu}a stanja okoline u kojoj organizacija postoji i djeluje: mirna okolina u kojoj su mogu}i ciljevi organizacije i opasnosti koje joj prijete raspore|eni jednakomjerno, „slu~ajno”, te organizacija reagira taktikom, to jest pronalazi odgovore na probleme kad se oni pojave; slo`eniji je slu~aj okoline koja je jo{ uvijek mirna, ali ciljevi i opasnosti nisu slu~ajno raspore|eni ve} su grupirani, povezani jedni s drugima u skupine, tako da nije dovoljan takti~ki odgovor na konkretni problem, ve} se tra`i i strategija koja }e osigurati odr`anje organizacije na dulji rok, dakle predvidjeti u op}im crtama kretanje „grupirane okoline”; jo{ se vi{e tra`i od organizacije u okolini koja je „uznemirna” i „reaktivna”, to jest u kojoj odre|eni protivnici ili konkurenti ne samo idu za istim ciljevima nego nastoje ujedno i eliminirati i onesposobiti organizaciju koja je s njima u konkurenciji, pa ona treba, pored op}e strategije i posebne taktike, da jo{ misli na ofenzivne i defenzivne operacije u cilju neutralizacije protivni~kih akcija; kona~no, ~etvrti tip autori nazivaju „turbulentnim poljem”, kad nemir i dinamika ne dolaze samo od akcija suparni~kih organizacija, ve} ih stvara sama okolina, tako da organizacija mora ovo pove}anje „zna~ajne neizvjesnosti” naprosto ura~unati kod predvi|anja svojih `ivotnih {ansi.123
121 Talcott Persons, Suggestions for a Sociological Approach to the Theory of Organization, Administrative Science Quarteriy, god. 1956. str. 63-85. i 225-239. V. tako|er T. Parsons, Structure and Process in Modern Societics, Glencoe, Ill. Free Press, 1960. 122 James D. Thomspon i William J. McEwen, Organizational Goals and Environment; Goal Setting as an Interaction Process, American Sociological Review, god. 1958, str. 23-31. 123 F. E. Emery i E. L. Trist, La trame causale de Penvironnement des organisations, Sociologie du travail, No. 4/1964, str. 342-345.

Problemi upravljanja

311

Sociolo{ki pristup upravi pokazao se neobi~no plodnim i korisnim u prevladavanju jednostranosti klasi~ne teorije i u ispravljanju njezinog sljepila za probleme organizacije u okolini. U tom pogledu je znanstveni razvoj samo odraz stvarnih promjena. Sve ve}a stvarna kontrola ljudi nad dru{tvenim makro-mehanizmima, rezultat kako porasta onih politi~kih snaga kojima je takva kontrola u interesu tako stalnog napredovanja u tehnici planiranja i regulacije velikih sistema, nu`no je upravila pa`nju i koncentrirala interes na pitanja {ireg dru{tvenog polja u kojem operiraju upravne organizacije. U tom smislu su tekovine sociolo{kog pravca vjerojatno trajne. Tretiranje upravne organizacije kao zatvorenog sistema za koji postoje samo unutarnji problemi rasporeda posla, odr`avanja kohezije, osiguranja komunikacija, optimalne efikasnosti i ekonomi~nosti, ne mo`e vi{e pretendirati na naziv teorije. Dinami~nost, histori~nost, interakcija organizacije s okolinom nu`ni su sastavni dijelovi svakog teoretskog modela uprave. Ali ako su nu`ni, nisu dovoljni. Nakon ovog sociolo{kog pro{irenja horizonta, ostali su ipak jo{ i stari problemi rasporeda posla i odr`anja kohezije, efikasnosti i ekonomi~nosti. Ako smo nau~ili u me|uvremenu da gledamo {ire, svagda{njica tra`i svoje i zahtijeva da se nove spoznaje primijene i da se njihova vrijednost ocijeni u primjeni na stare svakodnevne probleme prakti~nog rada u organizacijama i sa organizacijama. Trajno oja~ana tekovinama psiholo{ke i sociolo{ke kritike klasi~ne {kole, upravna se teorija ipak ponovno vra}a svojim izvornim upravnim pitanjima.

9. NEOPRESKRIPTIVNI SMJER
U stvari, odre|eni smjer upravne teorije nije nikad ni napustio praksu, ve} je nekako putem, u neprestanom pragmati~kom nastojanju da prona|e bolje metode upravnog djelovanja i pogodnije organizacione strukture, uspio prihvatiti i ugraditi u svoj instrumentarij nove elemente koje su stvarala psiholo{ka i sociolo{ka istra`ivanja. Stoga i nije uvijek lako razlikovati ovaj smjer od psiholo{kog i sociolo{kog pristupa. Bitno mu je ipak obilje`je – zaokupljenost prakti~nim ciljem upavljanja, postizavanjem one vanjske svrhe zbog koje je upravna organizacija stvorena, pa mo`emo, za razliku od psiholo{kog i sociolo{kog pravca, govoriti o teleolo{koj orijentaciji. I na tom je podru~ju klasi~na teorija, koja je tako|er tehni~ka i instrumentalna, do`ivjela kritiku. Prakti~ni obziri efikasnog i ekonomi~nog upravnog poslovanja u sve su ve}oj mjeri tra`ili elasti~nost, prilagodljivost upravne organizacije, i poricali, odnosno relativizirali razmjerno krute „principe dobrog upravljanja” koje je bila postavila klasi~na {kola. ^ini se vjerojatnim da ti zahtjevi pove}anja elasti~nosti proizlaze iz samog objektivnog razvoja uprave i upravnih organizacija, jer kako ina~e shvatiti istodobno njihovo pojavljivanje pod posve razli~itim okolnostima. Dok s jedne strane, na primjer, Simon, u svom prvom

312

Eugen Pusi}

zna~ajnijem djelu, preispituje korisnost klasi~nih na~ela upravljanja i progla{ava ih poslovicama koje daju protivurje~ne savjete, 124 s druge strane Staljin, koji ba{ nije bio prista{a labave organizacije, konstatira da je decentralizacija ipak neophodna, da bi se uop{te moglo upravljati.125 Dok Thompson preporu~a op}enitije elasti~niju atmosferu za upravne organizacije i sisteme u zemljama u razvoju,126 Crozier tvrdi da ba{ na najrazvijenijem nivou samo ve}a elasti~nost strukturnih oblika mo`e omogu}iti da se izdr`i razvoj prema sve ve}oj standardizaciji i racionalizaciji.127 Glavna je zapreka pove}anju elasti~nosti, o~igledno, hijerarhija, odnosi nadre|enosti i podre|enosti, ustanovljeni, samom strukturom organizacije, jednom zauvijek i neovisno od konkretnog zadatka. Hijerarhija, stoga, dolazi u pitanje i za one autore koji ne prelaze granice tehni~ko-teleolo{kog gledanja, bez obzira na to polaze li sa stanovi{ta pravne tehnike ili upravlja~ke svrsishodnosti. Pro{irenje operativne uloge dr`ave ne dovodi u pitanje pravnu dr`avu, izvodi Bachelet, ali svakako negira i ru{i hijerarhiju.128 Golombiewski analizira u ~emu se stvarno sastoji vlast, odnosno autoritet u organizaciji i dokazuje da postoje razli~iti izvori – ili, kako on ka`e, „naslage” – hijerarhijskih ovlasti: slu`beni polo`aj pretpostavljenog, njegova funkcija koordinatora, li~ni presti` koji u`iva. Ove se „naslage” mogu poklapati, ali i ne moraju.129 Op}enito sve vi{e prevladava mi{ljenje, da je vo|enje u upravnim organizacijama funkcija koju opravdava logika odre|enih situacija, a ne „vlast nad ljudima”.130 Takvom shva}anju naro~ito je pridonio razvoj neosobnih metoda kontrole, kao {to je teku}a vrpca u industrijskim organizacijama ili statisti~ka evidencija radnog uspjeha kod nemanuelnih djelatnosti. Pod ovim se uvjetima rukovodilac pojavljuje ne kao onaj koji zapovijeda i tra`i, ve} vi{e kao savjetnik i pomaga~ kojemu se pojedini ~lan radnog kolektiva obra}a s problemima u svom radu.131
124 Herbert Simon, The Proverbs of Administration, Public Administration Review, br. 1/ 1946, str. 53-67. 125 126

J. V. Staljin, Voprosi lenjinizma, OGIZ, Moskva, 1945, str. 348.

Victor A. Thompson, Administrative Objectives for Development Administration, Administrative Science Quarteriy, June – 1964, str. 91-108.
127 128

Michel Crozier, Le phénomene bureaucratique, str. 373.

Vittorio Bachelet, L’adeguamento dell’apparato di governo alle esigenze di una politica di sviluppo, II Politico, Dicembre, 1961, str. 686-707. Robert T. Golombiewski, Authority as a Problem in Overlays: A Concept for Action and Analysis, Administrative Science Quarterly, June 1964, str. 23-49.
129

Sistematski historijski pregled razvoja prema funkcionalnom shva}anju uloge vo|enja u organizaciji nalazimo kod H. Hartmanna, Funktionale Autorität, Ferdinand Enke Verlag, Stuttgart, 1964.
130 131

Blau i Seott, op. cit., str. 176. i sl.

Problemi upravljanja

313

Odlu~na prekretnica u gledanju na djelatnost upravljanja nastupila je s pojavljivanjem vrlo zna~ajnih novosti na polju tehnike predvi|anja i organiziranja. Primjena matematskih metoda u dru{tvenim znanostima dala je najvidljivije i najopipljivije rezultate ba{ kod upravljanja. Linearno i dinami~ko programiranje, kombinatori~ka matematika u slu`bi operacionog istra`ivanja i novi putovi u prora~unavanju tro{kova i koristi od neke upravne slu`be; usavr{avanje tehnike financiranja i financijskog planiranja, precizniji instrumenti detaljnog vremenskog i strukturnog planiranja rada,132 i naro~ito matematska teorija samo-reguliranih sistema, koju je njezin glavni osniva~ Norbert Wiener nazvao kibernetikom, stvorili su tehnolo{ku podlogu za prijelaz od „vladanja ljudima na upravljanje stvarima”. U Programu KPSS, primljenom na XXII kongresu 1962. godine, ka`e se: „Primijenit }e se u {irokim razmjerima kibernetika, elektronski ra~unski i upravlja~ki sistemi u proizvodnim procesima industrije, gra|evinarstva i transporta, u znanstvenom istra`ivanju, u planskim i projektantsko-konstruktorskim ra~unima, na podru~ju knjigovodstva i upravljanja.”133 Pod tim utjecajima upravna teorija razvija komunikacioni model upravne organizacije, model uprave kao mre`e komunikacija koja sama sobom upravlja, samu sebe ispravlja i mijenja.134 U tra`enju prijelaza na elasti~nije funkcionalne odnose u upravljanju, pragmati~ari – jednako kao i psiholozi, ali s drugog stanovi{ta – susre}u se s pitanjem odnosa specijalizacije i koordinacije. Sve ve}a specijalizacija tra`i sve vi{e koordinacije, sve vi{e onih poslova koji neposredno ne pridonose izvr{avanju vanjskog zadatka organizacije i koji okupiraju sve ve}i dio radnog vremena svih u~esnika. Optere}ena sve masivnijom nadgradnjom povezivanja, nare|ivanja, nadziranja i preispitivanja, velika suvremena organizacija se kre}e sve sporije u postizavanju ciljeva zbog kojih je stvorena. Pored i preko nastojanja da se lije~e simptomi ovog stanja – kao {to je orijentacija na „niske strukture” u upravnim organizacijama s malim brojem vertikalnih stupnjeva a sve {irim horizontalnim rasponom – pojavljuje se tra`enje na~elnih alternativa. Suvremena upravna teorija tehni~ko-teleolo{kog smjera, ili bar znatan dio njezinih predstavnika, primjenjuju metode analize koje zapravo rastvaraju klasi~ni pojam organizacije kao relativno permanentne strukture. Organizacija se vi{e ne shva}a kao objektivna realnost nezavisna od funkcije koju vr{i, ve} naprosto kao kratica, kao skra}eni izraz za skup odnosa me|u ljudima na radu. U prvom redu,
132 Herbert A. Simon, Administrative Decision-Making, Public Administration Review, No. 1/1965, str. 31-37. 133 Cit. po A. I. Berg, Kibernetika i ob{~estvennyje nauki, u knjizi Stroiteljstvo kommunizma i ob{~estvennyje nauki, Akademija nauk SSSR, Moskva, 1962, str. 56.

John T. Dorsey Jr., A Communication Model for Administration, Administrative Science Quarterly, December, 1957, str. 307-324.
134

314

Eugen Pusi}

skup odnosa koji nastaju u procesu odlu~ivanja. Simon i njegovi suradnici naro~ito su zaslu`ni za izgradnju teorije racionalnog izbora, koja nastoji protuma~iti kako se donose odluke u povezanim grupama ljudi na relativno trajnom zadatku. Ova teorija predstavlja zna~ajan napredak prema ranijim simplicisti~kim predo`bama o na~inu izbora ciljeva i sredstava me|u ljudima, ne samo u okviru klasi~ne {kole ve} i na podru~ju ekonomskih i politi~kih disciplina. Ciljevi organizirane grupe ljudi predstavljaju slo`eni amalgam pojedina~nih ciljeva i te`nji neodre|enog niza sudionika u koje valja ubrojiti, pored profesionalnih ~lanova upravne organizacije, i niz drugih faktora, kao {to su nosioci politi~ke vlasti, korisnici, vanjski suradnici. Ti se ciljevi mijenjaju prema vanjskoj situaciji, prema aktivnijem nastupanju, odnosno pasivizaciji pojedinih sudionika, s pojavom novih sudionika ili s otpadanjem postoje}ih. Ciljevi se ostvaruju u okviru sistema postoje}ih pravila o upotrebi sredstava, o na~inu postupanja, o mjerilima rezultata koji zadovoljava. Bez takvih pravila bila bi uop}e nemogu}a trajna djelatnost sa stabilnim odnosima. Ali ta pravila zna~e ujedno i granicu do koje takav slo`eni pothvat mo`e biti potpuno razuman i svrsishodan. Pod presijom vremena, koja uvijek postoji u kontinuiranom djelovanju, odluke se donose pod uvjetima neizvjesnosti. Nema vremena do kraja ispitati sve premise na kojima odluka po~iva i sve posljedice razli~itih tokova akcija izme|u kojih u konkretnom slu~aju mo`emo izabrati. Stoga se moramo zadovoljiti pribli`nim rje{enjima, onime {to omogu}uje da se ~itav pothvat nastavi, a da nemamo mogu}nosti pronalaziti ono rje{enje koje bi teoretski bilo optimalno. Pravilima utvr|eni na~in postupanja mijenja se samo onda, kad se u radu pojavi nepredvi|eni problem koji je dovoljno ozbiljan da bi mogao poremetiti ~itav tok djelatnosti. Ali i u takvom se slu~aju primjenjuju najprije postoje}a pravila za tra`enje novih rje{enja, a zatim mo`da jo{ i pravila za tra`enje novih pravila.135 Naro~ito je zanimljiv napredak koji je postignut u okviru teorije odlu~ivanja a odnosi se na sistematsko zahva}anje interesa i interesnih situacija u vezi s organiziranim pothvatom. Klasi~na je {kola polazila od pretpostavke da je relevantan samo „slu`beni” cilj koji je upravnoj organizaciji postavljen, zadatak zbog kojeg je stvorena. Kasnija kritika, naro~ito sociolo{ki pravac, ukazao je na neopravdanost ove pretpostavke i doveo do toga da organizaciju danas shva}amo kao socijalni sistem, grupu ljudi s odre|enim interesima me|u kojima postoje sistematski odnosi. Teorija odlu~ivanja, me|utim, nastojala je ovu spoznaju iskoristiti opet u pragmati~ke svrhe, radi boljeg razumijevanja, a time i potpunije kontrole, procesa koji se odvijaju u zajedni~kom radu ljudi. Stvoren je pojam „koalicije interesenata”, pretpostavljenog, i ponajvi{e pre{utnog, sporazuma me|u sudionicima upravne djelatnosti o tome na koji na~in i u kojoj mjeri zajedni~ka
135

James G. March i Herbert A. Simon, Organizations, Wiley, New York, 1958.

Problemi upravljanja

315

akcija treba da zadovolji odre|ene interese svakog pojedinog od njih. U toj „koaliciji” vanjski je cilj organizacije samo jedan od interesa koji se ba{ i ostvaruje toliko, i samo utoliko, ukoliko predstavlja zaista interes nekog pravog ~lana koalicije, to jest sudionika koji je u stanju nametnuti cjelokupnom „savezu” i svoje posebne interese.136 Stabilnost organizacije postizava se „unutarnjim organizacionim rezervama”, to jest onim vi{kom koji sudionici primaju preko minimuma koji bi bio dovoljan da osigura njihovo sudjelovanje. Ovaj se vi{ak mo`e smanjiti u momentima krize, a pove}ati u slu~aju neo~ekivanog priliva sredstava, a da se na samom kontinuitetu koalicije ni{ta ne mijenja.137 Daljnji se utjecaj sociolo{kog pravca na upravnu tehniku o~ituje u sve ve}oj pa`nji koja se posve}uje problemima promjene, mijenjanja i obnavljanja organizacije. Nedostatak duha inovacije smatra se glavnim razlogom privrednog i tehni~kog zaostajanja u dru{tvu uop}e.138 Mijenjanje je preduvjet trajanja organizacije, pa i to govori u prilog pronala`enja i usavr{avanja mehanizama za samo-regulaciju koji bi mogli funkcionirati i bez intervencije vodstva.139 Ovakve mehanizme pru`a u prvom redu kibernetika i pojam ultrastabilnosti koji je nastao u okviru te teorije, to jest sposobnost da organizirani upravni pothvat sa~uva svoju istovjetnost i pored stalnih promjena i prilago|avanja novim vanjskim situacijama kroz koje prolazi.140 I rezultati psiholo{kih istra`ivanja nastoje se primijeniti u svrhu olak{avanja inovacije, kao kad Blau dolazi do zaklju~ka, da upravne organizacije nisu od prirode konzervativne, ve} da njihova spremnost na promjene ovisi o stupnju osje}aja sigurnosti njihovih ~lanova: {to je ve}a sigurnost, to je ve}a spremnost da se podnesu promjene.141 Ipak, najzna~ajniji zaklju~ak neo-tehni~kog smjera u stvari je politi~ke naravi. Sloboda i zadovoljstvo radnika, faktor na kojem su toliko inzistirali psiholozi, nisu se bitno pove}ali primjenom modernih tehni~kih metoda, pa ni uvo|enjem automatizacije u sve ve}i broj radnih procesa.142 I prema tome, sve su vi{e te`ine i utjecaja dobivali oni glasovi koji su govorili o bitnim ograni~enjima mogu}nosti pobolj{anja radne atmosfere, a da se radnicima ne dade ve}i stvarni udjel u
136 Herbert A. Simon, On the Concept of Organization Goal, Administrative Science Quarterly, June 1964, str. 1-22. 137 Richard M. Cyert i James G. March, A Behavioral Theory of the Firm, Prentice Hall, Englewood Cliff, 1963, str. 36-38. 138 139

Michel Crozier, Le phénomene bureaucratique, str. 345. S. Beer, Love and the Computer, Metra, No. 1/1964, str. 47-58.

140 M. L. Cadwallader, The Cybernetic Analysis of Change in Complex Social Organizations, American Journal of Sociology, No. 2/1959, str. 154-157. 141 142

Peter M. Blau, The Dynamics of Bureaucracy, University of Chicago Press, 1955. Blau i Scott, op. cit., str. 180, i sl.

316

Eugen Pusi}

odlu~ivanju o njihovom radu. I premda su prvi glasovi u tom koru pripadali industrijskim sociolozima,143 psiholozima i teoreti~arima politi~kih znanosti, danas je participacija postala geslo upravne tehnike. Nova organizacija tra`i otvorenost i stvarala~ku participaciju.144 Psiholo{ki pritisak, koji na pojedinca vr{i hijerarhija i specijalizacija, dade se izbje}i pro{irenjem organizacionih uloga preko onih granica koje bi zahtijevalo samo strogo ograni~eno izvr{enje zadatka.145 S toga stanovi{ta upravo je {tetna pretpostavka klasi~ne {kole o tome da postoji „jedan najbolji put” za vr{enje svakog upravnog posla, jer ona po pravilu sadr`i daljnju prezumpciju, da vodstvo organizacije poznaje taj najbolji put. Takva predrasuda onemogu}ava ba{ participaciju i eksperiment koji jedino vode do uspjeha.146 U sklopu teorije odlu~ivanja participacija se shva}a kao jednakost u neizvjesnosti i u mogu}nosti kontroliranja izvora neizvjesnosti. U okviru dru{tvenih struktura koje baziraju na vlasti – privatno-vlasni~koj ili dr`avnoj – participacija se mo`e po~eti ostvarivati djelomi~nim sudjelovanjem ~lanova organizacije u odlukama, s tim da odlu~uju}oj grupi ostaje prepu{teno da ocijeni u kojima. Svakako vi{i stupanj razvoja predstavlja tendencija prema profesionalizaciji odnosno prema podizanju stru~nog nivoa ljudi u upravnim organizacijama. Stru~njak, specijalist postaje u sve ve}oj mjeri gospodar svog posla, stoga se opire hijerarhiji – kako su to ispravno uo~ili teoreti~ari uprave psiholo{kog smjera – i u stvari ~ini hijerarhiju nepotrebnom. Prekretnicu u tom pogledu predstavlja prijelaz na generalizirani sistem samoupravljanja. Prekretnicu zbog toga, jer takav sistem pretpostavlja radikalnu izmjenu dru{tvene strukture, napu{tanje kako privatno vlasni~kih tako etatisti~kih oblika vlasti nad ljudima i izgradnju bitno novog sistema dru{tvenih institucija. Me|u te institucije spada i nova metoda upravljanja. Generalizirano dru{tveno samoupravljanje ne zna~i naprosto pro{ireno sudjelovanje svih i svakog u svim mogu}im procesima odlu~ivanja. To je jasna pouka na{eg jugoslavenskog iskustva, a o sli~nim iskustvima govore i drugi premda imaju pred o~ima znatno manje op}enite i manje intenzivne forme sudjelovanja.147 Koliko danas mo`emo predvidjeti, metoda generaliziranog samoupravljanja je na~in upravljanja budu}nosti gdje na~elna jednakost doprinosa u tehni~kom smislu svakog sudionika zajedni~kog pothvata odgovara jednakopravnosti sviju u interesnom pogledu.
143 Naro~ito Georges Friedmann u posljednjem poglavlju svog nav. djela, pod naslovom La technique donne congé à l’homme. Où le reloger, izrazio je prvi odlu~no uvjerenje da samo participacija radnika mo`e u~initi ljudski izdr`ljivim uvjete rada u suvremenoj industriji. 144 145 146

Michel Crozier, Le phénomene bureaucratique, str. 388. Chris Argyris, op. cit., str. 237. Michel Crozier, Le phénomene bureaucratique, str. 378.

147 Tako se, primjerice, Blau i Scott (op. cit., str. 193) pitaju u kojoj je mjeri mogu}e sudjelovanje radnika u odlukama op}eg upravljanja s obzirom na tehni~ku slo`enost problema o kojima se radi.

Problemi upravljanja

317

10. SUVREMENA POLITI^KA PROBLEMATIKA UPRAVE
Razvoj mi{ljenja o upravnoj organizaciji kao o instrumentu za ostvarivanje unaprijed jasno postavljenih vanjskih ciljeva, dakle u stvari tehni~ko mi{ljenje o upravi, dovelo je, kako smo vidjeli, do nesumnjivo politi~kih rezultata i zaklju~aka. Kako stoji, me|utim, s makroperspektivom? Kojim se putem kretalo politi~ko mi{ljenje o upravi? Kad prelazimo na taj drugi krak razvoja, za koji smo u po~etku ustvrdili da je konvergentan, susre}emo se neminovno s pitanjem koje nas mora pomalo i iznenaditi: postoji li uop}e politi~ka teorija uprave? Ili, mo`da ta~nije, mogu li se sve one brojne historijske generalizacije, filozofske spekulacije, ideolo{ke proklamacije koje se na tom terenu pojavljuju zaista kao gljive poslije ki{e – ne znamo uvijek unaprijed jesu li jestive ili otrovne – mo`e li se, dakle, sva ta intelektualna proizvodnja smatrati teorijom u onom strogom smislu koji se sve neprijepornije afirmira i u dru{tvenim znanostima? Ljudi koji se sami kre}u tim podru~jem ~esto izra`avaju sumnje u pogledu znanstvenog kvaliteta politi~ke teorije uprave. „Promatra~a uglavnom impresionira – ka`e Kaufman – oskudica nekonvencionalnih novih ideja, a ne problem izbora izme|u njih. ^ak i napredne metode istra`ivanja i analize, vezane gledi{tima i pretpostavkama iz ranijih vremena, malo pridonose na{em znanju i spoznaji.”148 Politi~ka se teorija uprave uspore|uje s disciplinama koje se bave strukturom i funkcijom samih upravnih organizacija – da je nazovemo mikroproblematikom – i usporedba ne ispada naro~ito povoljna za politi~ku teoriju. „Kad se analiza pro{iruje na politi~ku okolinu upravnog sistema, politi~ka se teorija pokazuje neadekvatnom.”149 Takvo stanje iznena|uje tim vi{e, {to ulogu upravnih organizacija u politici nije nova pojava. Kad, primjerice, Crozier nabraja organizacije koje su, po njegovom mi{ljenju, najzna~ajniji primjerci organizacione vrste: katoli~ku crkvu, rimsku armiju, pruski general{tab, ameri~ku korporaciju,150 – vidimo da su tri primjera izrazito politi~ka, a i ~etvrti, ameri~ka privredna korporacija, sve vi{e dobiva politi~ki karakter i utjecaj na politi~ka zbivanja. Ne moramo biti naro~ito domi{ljati, pa da Crozierovoj listi dodamo bar jo{ kadrovsku komunisti~ku partiju lenjinskog tipa, koja je od svih organizacija izvr{ila vjerojatno najpresudniji utjecaj na politiku. I ne samo da organizacije u politici nisu od ju~er. Nakon Webera se zaista vi{e ne mo`e smatrati otvorenim pitanje, je li politi~ka teorija uprave mogu}a.
148 Herbert Kaufman, Organization Theory and Political Theory, The American Political Selence Review No. 1/1964, str. 11. 149 Carl Beck, Bureaucracy and Political Development in Eastrn Europe, u J. La Palombara, op. cit., str. 299. 150

Crozier, op. cit., str. 348.

318

Eugen Pusi}

Malo je neobi~no samo to, da i danas, sto godina nakon Weberova ro|enja i o ~etrdesetpetogodi{njici njegove smrti, politi~ka teorija uprave nije dalje napredovala nego {to jest u odnosu na njegove pojmove i hipoteze. Ali da vidimo, kako stoji stvar s tim napredovanjem. 1. Problem birokracije Produbljivanje ekonomskih kriza, zao{travanje klasne borbe na svim frontovima, izbijanje velikih me|unarodnih sukoba imperijalisti~kog razdoblja obilje`uju prvu tre}inu dvadesetog stolje}a i najavljuju op}u krizu vladaju}eg dru{tveno-ekonomskog ure|enja. Prvi poku{aj alternativnog dru{tvenog poretka, dr`avni socijalizam u Sovjetskom Savezu, i sam prolazi kroz duboke politi~ke krize. Fa{isti~ke diktature na evropskom kontinentu dovode do drugog svjetskog rata. Poraz reakcionarnih snaga u ratu rezultira neposredno u stvaranju niza novih socijalisti~kih dr`ava u Evropi i Aziji, a dru{tvene promjene koje su u toku i koje je rat samo ubrzao uzrokuju raspadanje velikih kolonijalnih sistema, revolucionarno osloba|anje kolonijalnih naroda i njihovu orijentaciju na ubrzani ekonomski i dru{tveni razvoj zaostalih podru~ja. Jedna od zna~ajki cjelokupnog ovog razvoja je presudno pove}anje uloge dr`ave u dru{tvu, a uprave u dr`avi. Kao {to se reakcija i kontrarevolucija oslanja sve vi{e na prinudni aparat dr`avne uprave, policiju i vojsku, a sve manje na parlamentarne i druge politi~ke mehanizme, te na tradicionalnu pravnu i eti~ku armaturu legitimiteta postoje}eg poretka, tako i revolucija nu`no sve vi{e nagla{ava sistematsku primenu sile u postizavanju svojih ciljeva i nastoji se pripremiti na kona~ni obra~un stvaranjem zatvorenih i strogo discipliniranih organizacija vojnoga tipa. Trocki i drugi razra|uju metode oru`anog ustanka na temelju predod`be o klju~noj va`nosti centara dr`avnog upravljanja u revoluciji i tako stvaraju zapravo novu tehniku osvajanja vlasti koja se kasnije koristi i lijevo i desno, bez obzira na progresivnost ili reakcionarnost impliciranih ideolo{kih stavova. Jo{ je i danas te{ko ocijeniti svu te`inu ~injenice, da je prva socijalisti~ka revolucija na svijetu izbila u relativno industrijski nerazvijenoj zemlji, gdje su dr`avna organizacija i dr`avni upravni sistem bili zapravo jedino sredstvo koncentracije snaga, jedini okvir u kojem se moglo i zamisliti ostvarenje golemih zadataka privredne izgradnje i dru{tvenog preobra`aja. A industrija, koja je tek nastajala, nije jo{ bila u stanju da stvori protute`u punini dr`avne vlasti u funkcionalnoj i nu`noj samostalnosti pojedinih privrednih poduze}a. Materijalni uspjeh sovjetske industrijske i dr`avne izgradnje, pod veoma te{kim uvjetima, morao je impresionirati narode drugih nerazvijenih zemalja koje su se osloba|ale kolonijalnog jarma i stupale na put ubrzanog razvoja. Jaka koncentracija vlasti u rukama dr`avnog aparata postala je pravilo i sve se vi{e pretvara, ma kakav joj

Problemi upravljanja

319

bio ideolo{ki predznak, u normalnu metodu pomo}u koje se nastoji ubrzati dru{tveni razvoj. S druge strane, industrijski razvijene zemlje zapadne Evrope i Sjeverne Amerike prolaze paralelni proces etatizacije koji je izraz koncentracije kapitala i nastojanja da se dr`avnom intervencijom izbjegnu ekonomske krize, tendencije da se sve ve}i dio nacionalnog dohotka upotrijebi za pripremanje ratova, i naglog porasta potra`nje za javnim slu`bama uslijed napredovanja urbanizacije i dru{tvene diobe rada uop}e.151 Jouvenelova nada, da }e ratovi i strahovlade stimulirati politi~ke znanosti, kao {to su pomr~ine i kometi dali poticaja astronomiji a ekonomske krize ekonomiji,152 nije se u prvi mah ostvarila. Odnos prema dr`avnoj vlasti oslonjenoj na upravni aparat u po~etku je to pozitivniji, {to su subjektivne namjere vlastodr`aca u njihovim vlastitim o~ima progresivnije. Primjer za takvu pozitivnu orijentaciju prema vlasti i upravi pru`a Staljin. Staljinu je bio karakteristi~ni humani akcent marksizma u biti stran, pa je stoga i na probleme upravljanja gledao posve drugim o~ima nego Lenjin. Ono protiv ~ega se Lenjin borio u sovjetskoj upravi i {to je dopu{tao mo`da jedino kao privremeno nu`no zlo, naime vladanje nad ljudima u cilju upravljanja, to je za Staljina bila jedina prirodna metoda kojom se dade ostvariti taj cilj. Staljin se oslanja u prvom redu na svijest i volju ljudi, partijskog aparata, na njihovu `eljeznu disciplinu obuhva}enu u jednu monolitnu hijerarhijsku piramidu s njim na ~elu.153 Markisti~ku analizu objektivne situacije zamjenjuje neograni~eni voluntarizam, gdje ne postoje nemogu}nosti, pod uvjetom da se u akciju po|e dovoljnom dosljedno{}u, energijom i bezobzirno{}u.154 Problem kontrole dru{tva nad upravom uop}e se ne pojavljuje u toj perspektivi, ve} se pretvara u svoju suprotnost, u pitanje kontrole dr`avnog i partijskog aparata nad dru{tvom. Iz ovakvih objektivnih situacija i subjektivnih stavova nikao je najzna~ajniji i, vjerojatno, „najoriginalniji” politi~ki problem dvadesetog stolje}a, problem
151 Od tri glavna problema koje Crozier spominje u odnosu javne uprave i njezine dru{tvene okoline u Francuskoj, dva se odnose na „usmjeravanje sistema u cjelini” i na „sve ve}e zahtjeve gra|ana za javnom slu`bom” (Crozier, op. cit., str. 383 i sl.) 152 Bertrand de Jouvenel, Le Pouvoir – Histoire naturelle de sa croissance (cit. prema engleskom prijevodu izd. Hutchinson, London, 1948, str. 28). 153 Govore}i, primjerice, o „obezli~ki” – nestanku li~ne odgovornosti u radu – Staljin vidi svu odgovornost za takvu pojavu, o~igledno kompleksnu i izazvanu nizom i objektivnih uzroka, jedino u djelovanju svog aparata. „Ne, drugovi, obezli~ka sama ne}e nikada nestati. Nju mo`emo i moramo uni{titi jedino mi sami, jer mi smo na vlasti i mi svi zajedno odgovaramo za sve, pa prema tome i za obezli~ku” (J. Staljin, op. cit., 339). 154 „Neki misle da je dovoljno razraditi pravilnu liniju partije, proglasiti je tako da je svi ~uju, izlo`iti je u obliku op}ih teza i rezolucija i jednoglasno je izglasati, pa da pobjeda do|e sama od sebe, tako reku} vlastitim tokom. To je, naravno, krivo... Pobjeda nikad ne dolazi sama, treba je obi~no dovla~iti” (Staljin, op. cit., str. 476).

320

Eugen Pusi}

birokracije. O birokraciji napisane su ~itave biblioteke. Kratak je sadr`aj svih tih spisa da su njihovi pisci uglavnom protiv birokracije. Ali ova paljba po birokraciji vi{e je ugrijala atmosferu nego {to je osvijetlila situaciju. Jo{ uvijek se mo`e postaviti pitanje, {to je birokracija, i na to pitanje dobiti razli~ite i neodre|ene odgovore – bez obzira na mnogozna~nost samog termina u raznim jezicima. Samo zbog lak{eg pregleda mo`emo razna mi{ljenja o tome {to je birokracija podijeliti u dvije velike grupe, a da odmah ra~unamo s time da smo u obje grupe svrstali zajedno autore koji bi se vjerojatno iznenadili kako su se na{li u istom taboru. – Jedno je stanovi{te, da politi~ka „birokracija” predstavlja „povampirenje” uprave, grupe profesionalnih slu`benika velikog organizacionog sistema, naro~ito dr`avne uprave, promjenu njezine prvotne svrhe, odnosno „patolo{ku autonomiju cilja”,155 „pro{irenje mo}i preko po~etne svrhe”,156 degeneraciju njezinih normalnih veberovskih karakteristika,157 obratnu stranu njezinih prednosti, disfunkciju njenih funkcija. Klasikom ovog smjera mo`e se smatrati Gaetano Mosca koji je jo{ krajem XIX stolje}a nastojao analizirati vladaju}e klase u raznim dru{tvenim zajednicama sa stanovi{ta koje dru{tvene snage predstavljaju. Na listi tih snaga zauzimaju zna~ajno mjesto vojna i civilna dr`avna uprava, koje time postaju ako i ne sami u cijelosti vladaju}a klasa a ono mogu}a dru{tveno-politi~ka podloga vladanja.158 U velikoj upravnoj organizaciji dolazi do pojave premje{tanja ciljeva, tj. izvorne vanjske ciljeve zbog kojih je organizacija stvorena i koji predstavljaju njezino dru{tveno opravdanje, potiskuju institucionalni ciljevi, to jest interesi opstanka, sigurnosti i pro{irenja same organizacije. {to je organizacija ve}a, to je ta pojava izra`enija, da bi na nivou dr`ave dobila sudbonosno politi~ko zna~enje. Institucionalni ciljevi dr`ave, a u tome je dr`avna uprava njezin glavni prorok, dominiraju nad pojedina~nim ili grupnim interesima dr`avljana.159 Taj je efekt olak{an pojavom neke vrsti psiholo{ke indukcije. Privr`enost i lojalnost velikoj
Alain Touraine, Travail et organisations, Archives rutopéennes de sociologie, No. 1/ 1962, str. 7.
155

Eisenstadt, Bureaucracy, Bureaucratization and Debureaueratization, Administrative Science Quarteriy, No. 3/1959, str. 303.
156

Eisenstadt, Bureaucracy and Bureaucratization (1958), str. 101–102. Katkada jedno rje{enje kao i od njega opre~no vode do negativnih posljedica. Tako nepoliti~nost uprave mo`e rezultirati time, da ona postane instrument svakome tko se domogne vlasti, ali politizacija mo`e opet rezultirati u saboterskom odnosu upravnog aparata prema mjerama predstavni~kih tijela koje se ne sla`u s politi~kim principima koje zastupa uprava.
157 158 159

Gaetano Mosca, The Ruling Class (engleski prijevod), McGraw-Hill, New York, 1939.

„Kad bi svrha dr`ave bila bogatstvo, zdravlje, pamet ili sre}a njihovih gra|ana, ne bi bilo inkompatibilnosti me|u njima. Kako se, me|utim, ovi ciljevi, pojedina~no i zajedni~ki, smatraju manje va`nima nego mo} dr`ave, to se ciljevi raznih dr`ava sukobljavaju i ne mogu se posti}i spajanjem (Bernard Russell, Power, A New Social Analysis, London, 1938, str. 179–180).

Problemi upravljanja

321

organizaciji mo`e se pro{iriti – sredstvima propagande, interesnom vezano{}u i samom veli~inom vlasti – od organizacione elite, na ve}inu ~lanova, pa i na ne~lanove, do te mjere da su oni spremni na najve}e `rtve za svrhe koje nemaju veze s bilo kakvim njihovim interesima. Eisenstadt, koji se u novije doba bavi vjerojatno najvi{e birokracijom u smislu iskrivljavanja normalne orijentacije uprave na vr{enje slu`be, tuma~i birokratizaciju kao neku vrst degeneracije upravnih organizacija prekomjernim poja~anjem njihovih normalnih svojstava. Takvo tuma~enje ima, navodno, dvije strane. Ako potenciranje uobi~ajenih zna~ajki moderne uprave, na primjer, uslijed pove}anja organizacije, mo`e dovesti do politi~ke „birokracije”, onda treba dopustiti i mogu}nost „debirokratizacije”, tj. razvoja u kojem pojedine standardne karakteristike postaju slabije umjesto ja~e izra`ene.160 Ovime je onda stvoren most prema drugoj skupini mi{ljenja. – Druga varijanta pridaje upravi i njezinim zna~ajkama principijelno manju va`nost u politi~koj areni. Pisci ove druge grupe polaze od autonomije podru~ja politike i nastoje rastuma~iti neke negativno ocijenjene pojave, naro~ito smanjenje cirkulacije u politi~kim elitama, faktorima koji su inherentni samom politi~kom sistemu ili koji proizlaze iz njegove dru{tvene okoline. „Birokracija” dovodi u politi~kim tijelima i organizacijama do pojava koje su sli~ne izvjesnim zna~ajkama profesionalnog upravnog aparata. Tradicija ovog shva}anja polazi od Michelsove analize tendencije prema oligarhi~kim partijama, kod koje je postojanje i {irenje profesionalnog partijskog ~inovni{tva jedan od uvjetuju}ih faktora, ali nipo{to jedini izvor tendencije.161 Moderne pojave koje su ocijenjene kao „birokratske” u socijalisti~kom tipu etatizma ba{ su i proiza{le iz „birokratizacije” partijskopoliti~kog aparata,162 tako da se mo`e vi{e govoriti o prodiranju „politi~ara” u upravu nego o preuzimanju vlasti od strane profesionalnog upravnog aparata. Ako je za prvu grupu birokracija degeneracija uprave, za drugu je degeneracija politike. „Od proleterske dr`ave s birokratskim deformacijama – kako je Lenjin definirao politi~ki oblik na{e dr`ave – razvijamo se u birokratsku dr`avu s proleterskim komunisti~kim ostacima.”163 Od te dvije osnovne polazne ta~ke ovise i konkretni momenti koje pojedini pisci nagla{avaju kao uzroke politi~ke „birokracije”. Ukazuje se na relativnu
160 „Debirokratizaciju” definira Eisenstadt kao „minimizaciju ili smanjivanje birokratske uloge i neosobnosti organizacije, maksimizaciju sudjelovanja ~lanova (scil. vanjskih) kao rezultat utjecaja nebirokratskih uloga i grupa” (op. cit., str. 105).

Robert Michels, Political Parties – A Sociologicla Study of Oligarchical Tendencies of Modern Democracy (engl. prijevod: The Free Press, Glencoe, III. 1915, str. 198).
161 162

35–36.

Léon Trotsky, Ecrits 1928-1940, tome I, Librairie Marcel Riviere et Cie, Paris, 1955, str.

163 Kristijan Rakovski, cit. po Pierre Naville, Critique de le Bureaucratie, Cahiers internationaux de sociologie, Vol. XV, 1935, str. 100.

322

Eugen Pusi}

samostalnost upravnog sistema, neophodnu iz tehni~kih razloga, koja mo`e postati izvor „odmetanja” uprave od politi~ke kontrole. Osobito regulativne i arbitra`ne ovlasti upravnih nadle{tava ve} same po sebi predstavljaju neke vrsti vlasti u njihovim rukama.164 Isto vrijedi za vlastodr`a~ke implikacije hijerarhije.165 Upravni rukovodioci op}eg tipa po samoj svojoj funkciji te`e da prisvoje odre|ene koordinativne i kontrolne funkcije koje bi normalno trebalo da pripadaju politi~kim centrima i tako djeluju na slabljenje tih centara.166 Tendencija prema „oligarhiji” vidi se i u samom aparatu profesionalne uprave, te apatija koja uslijed toga prevladava u ni`im slojevima hijerarhije predstavlja posebni uzrok „birokracije”.167 Eisenstadt postulira tri glavna tipa odnosa izme|u upravnog sistema i njegove dru{tveno-politi~ke okoline: stanje ravnote`e u kojem upravni sistem ostaje u instrumentalnoj ulozi i pod kontrolom politi~kih vlastodr`aca odnosno drugih interesenata (vlasnici i dr.); birokratizaciju, tj. pove}anje podru~ja utjecaja u dru{tvu i „politi~ke te`ine” samog upravnog sistema; i debirokratizaciju, kad grupe interesenata sti~u sve ve}i utjecaj u upravnom sistemu, rastvaraju njegovu specifi~nu strukturu i negiraju njegove karakteristike u te`nji za ostvarenjem svojih posebnih grupnih interesa. Prevladavanje stanja ravnote`e ovisi o uvjetima u dru{tvenoj okolini uprave: op}e prihva}anje univerzalisti~kih stavova (u Parsonsovom smislu), {iroka raspodijeljenost politi~ke i materijalne mo}i i sredstava u svim sferama, konkurencija me|u dru{tvenim centrima utjecaja, postojanje organiziranih politi~kih grupa, pravilno funkcioniranje metoda politi~ke kontrole.168 Dru{tvene uzroke isti~u i oni pisci koji pojavu politi~ke „birokracije” gledaju prvenstveno kao deformaciju samih organiziranih snaga, njihovo otu|enje od veze s masama i ne kontrolirano vr{enje vlasti u te`nji za ostvarenjem svojih posebnih interesa. Ekonomski faktor, na primjer siroma{tvo Rusije i usitnjenost selja~ke proizvodnje, na koje je ukazao ve} Lenjin, isti~e i Trocki.169 Nacionalizacija i kolektivizacija sredstava za proizvodnju predstavlja ekonomsku bazu politi~ke „birokracije”.170 Odre|ena vrst velikih ekonomsko-upravnih zadataka, na primjer
164 165

Eisenstadt, op. cit., str. 101–102.

„U hijerarhiji – ka`e Naville – demokracija nalazi svoju prvu negativnu granicu”, op. cit., str. 109.
166 167

Fritz Morstein-Marx, u J. La Palombara ed., op. cit., str. 21.

William Delany, The Development and Decline of Patrimonial and Bureaucratic Administration, Administrative Science Quarterly, 1962, str. 478.
168 169

Eisenstadt, Bureaucracy, Bureaucratization and Debureaucratization, str. 315–316.

Trocki, op. cit., str. 60-61. Trocki, me|utim, dodaje, da u situaciji kad je siroma{tvo jedne zemlje vrlo veliko, kao {to je bilo u po~etku sovjetske vlasti, privilegirana birokracija jo{ ne nastaje, jer jo{ nema materijalne podloge ni za njene privilegije (op. cit., str. 111).
170

Rakovski, cit. kod Naville, op. cit., str. 101.

Problemi upravljanja

323

regulacija rijeka i drugi vodoprivredni radovi, stvara povoljnu klimu za despotske re`ime „birokratskog” tipa.171 Ugro`enost politi~ki vladaju}e grupe, njezina borba da potisne silom svoje politi~ke protivnike,172 mo`e dovesti do „policifikacije dr`ave” i do politi~ke „birokracije.”173 Daljnja mogu}nost identifikacije „birokratskih” politi~kih re`ima je utvr|ivanje karakteristika op}eg stanja u dru{tvu koje takav re`im stvara, njegovih simptoma, posljedica i popratnih pojava. Touraine govori o alijenaciji koju definira kao „svaki oblik gubitka kontrole nad proizvodnjom koji je pretrpio trudbenik”, i razlikuje „tehnicisti~ku”, „birokratsku” i „politi~ku” alijenaciju, prema tome da li je do gubitka kontrole proizvo|a~a nad proizvodom do{lo uslijed tehnicizma organizatora, uslijed birokratskog mije{anja uprave ili uslijed politi~kih samodr`aca.174 Kao o simptomu „birokracije” vlasti govori se i o kultu li~nosti, kao pretjeranom isticanju i javnom hvaljenju pojedinog ili pojedinih vode}ih politi~kih funkcionera.175 „Birokraciju” privrede vide neki u nepovoljnom omjeru upravnih slu`benika prema radnicima u proizvodnji, odnosno u velikom broju stru~njaka van proizvodnje.176 Birokracija ima tendenciju da konflikte u dru{tvu, koji se ne mogu ukloniti, apsorbira.177 „Birokraciju” karakterizira politi~ki pragmatizam; ona bez velikog oklijevanja odstupa od politi~kih principa, ako to mo`e poslu`iti njezinim prakti~nim ciljevima.178 Na najve}e su pote{ko}e nai{li, i dali dosta mr{ave rezultate, poku{aji da se „birokracija” utvrdi kao bar relativno odre|eni i stalni krug ljudi, „birokrata”. Empirijska istra`ivanja pokazala su se kao nekonkluzivna. Kad god se zahvatila grupa vode}ih funkcionera u upravi, nailazi se na elemente kohezije, ali i na razlike. U gra|anskim dr`avama visoki funkcioneri potje~u ve}inom iz krugova bur`oazije,
171 172 173 174 175

Karl Wittfogel, Oriental Despotism, cit. kod Delany, op. cit., 486. Eisenstadt, op. cit., str. 316. Trocki, op. cit., str. 106. Touraine, op cit., str. 3 i 15.

Stanislav Stojanovi}, Savremena sovjetska shvatanja o birokratiji (Na{a Stvarnost, br. 78/1962, str. 103). Kult li~nosti donekle podsje}a na Weberov pojam „birokratizacije karizme”, fascinacija historijskom li~no{}u koja se izgubila u politi~koj svakida{njici, pretvorila u rutinu i ceremonijal funkcionalno namijenjen odr`avanju vlasti. Ba{ kult li~nosti je, op}enito govore}i, u suprotnosti s jednom od osnovnih karakteristika „birokracije” u smislu profesionalne uprave, s neosobno{}u u radu.
176 177

Stojanovi}, op. cit., str. 101.

Naville, op. cit., str. 114. Uprava reproducira dru{tvene konflikte, ali u znatno oslabljenom i „amortiziranom” obliku, kao napetosti me|u raznim birokratskim grupama.
178 Trocki, op. cit., str. 93, izra`ava mi{ljenje, da „birokracija” socijalisti~kog tipa namjerno regrutira upravne funkcionere iz pripadnika ekspropriranih klasa, a ne iz revolucionera, da bi dobila poslu{nije izvr{ioce svoje volje.

324

Eugen Pusi}

naginju konzervativizmu u pogledu upravnih struktura, ali i novatorstvu u metodama za vr{enje upravnih funkcija. S druge strane, nije se mogla konstatirati neka odre|ena zajedni~ka doktrina, a {to je najva`nije, utjecaj te grupe na politi~ke odluke nije se pokazao kao naro~ito zna~ajan. Ili se bar ne mo`e govoriti o kolektivnom utjecaju, ve} je taj vezan uz pojedince.179 Trocki, u nastojanju da dade statisti~ki pregled „birokracije” u SSSR-u tridesetih godina obuhvatio je sve ~lanove partijskog i dr`avnog aparata, uprave poduze}a i kolhoza i do{ao do zaklju~ka da ta grupa obuhva}a 10–15% cjelokupnog stanovni{tva.180 La Palombara razlikuje dva smisla izraza, odnosno dva kruga „birokrata”: jedan {iri koji obuhva}a „sve javne slu`benike”, i drugi u`i koji sa~injavaju „javni slu`benici na relativno visokom nivou u hijerarhiji”.181 Naj~e{}e, me|utim, govori se o krugu osoba koje sa~injavaju „birokraciju” jo{ neodre|enije. Gotovo bi se u toj neodre|enosti katkada mogla nazrijeti namjera, da se rastezljivost pojma „birokrata” `eli sa~uvati iz politi~kog oportuniteta. Sveobuhvatnost i neizbje`ivost vlasti velikih organizacionih sistema, u prvom redu dr`avne uprave, predstavlja za suvremenog ~ovjeka do`ivljaj takve traumatske snage, da razmjerno vrlo veliki dio literature, stru~ne i ostale reagira na nj kao na elementarnu snagu s kojom treba ra~unati, ali ne mo`emo ni pomisliti da joj se suprotstavimo. Nekada se ukazivalo samo na fatalno djelovanje vlasti na karakter pojedinaca kao njezinog nosioca.182 Danas mnogi ne vide izlaza za dru{tvo kao cjelinu.183 Birokratski pesimizam poprima katkad grandiozne oblike, kao kod Burnhama,184 drugi put je vi{e orijentiran na svakida{njicu, kao Whyteov opis „organizacionog ~ovjeka”.185 Ni kapitalizmu ni socijalizmu ne pripada budu}nost – ka`e Burnham, nadovezuju}i na sli~ne ranije izvode drugih, a naro~ito Bruna Rizzija186 – ve} upravlja~ima, birokratima, mened`erima koji posredstvom dr`avnog vlasni{tva zadobivaju kontrolu nad sredstvima za proizvodnju, dok dioba
179 Bernard Gournay, Les Grands Fonctionnaires, Revue françoise de science politique, No. 2/1964, str. 215–242; Jean-François Kesler: Les anciens éleves de l’Ecole nationale d’administration, Revue française de science politique, No. 2/1964, str. 243–267. 180 181 182

Trocki, op. cit., str. 132. J. La Palombara, op. cit., str. 6-7.

Kao u poznatoj re~enici Lorda Actona: „Vlast te`i da pokvari, a apsolutna vlast da kvari apsolutno. Veliki su ljudi gotovo uvijek zli ljudi...” cit. po Herbert Read: Anarchy and Order, Essay in Politics, Faber and Faber, London, 1954, str. 21. Sloboda i sigurnost su opreke; tko tra`i jedno odri~e se drugog. Nakana pretvoriti vlast iz gospodara u slugu dru{tva nije uspjela (B. de Jouvenel, op. cit., str. 288).
183 184 James Burnham, The Managerial Revolution or What is Happening in The World Now, Putman, London, 1942. 185 186

William H. Whyte Jr., The Organization Man, Doubleday, New York, 1957. Daniel Bell, The Strange Tale of Bruno R., The New Leader, 28. IX 1959.

Problemi upravljanja

325

rada putem standardizacije i teku}e vrpce sni`ava nivo stru~nosti, a time i mogu}nost efikasne dru{tvene akcije za vlastiti ra~un, radni~ke klase. Primjenjuju}i svoju analizu na rezultate do kojih su do{li Berle i Means u odnosu na ameri~ki tip dioni~arskog dru{tva,187 Burnham vidi ~etiri glavne uloge u odvijanju modernog proizvodnog procesa: mened`eri, komercijalno-financijski rukovodioci, financijski kapitalisti i dioni~ari, te konstatira da su za tehni~ko usmjeravanje i neophodnu koordinaciju proizvodnog procesa potrebni samo mened`eri i, jednim dijelom, komercijalno financijski rukovodioci ukoliko su upravlja~i, dok su ostale uloge funkcionalno suvi{ne, te }e stoga s vremenom otpasti.188 Whyte opisuje konformizam, uniformiranje na~ina `ivota i mi{ljenja kod ~lanova hijerarhije velikih ameri~kih korporacija koje zajedno s ~itavom svojom porodicom postaju „ljudi kompanije” i gube, neizbje`no, svaku individualnost, nezavisnost i li~nu notu u bilo ~emu. Birokratski re`imi su predmet historijskih interpretacija pro{losti, na primjer Wittfogel,189 ili jezivih literarnih vizija budu}nosti, od kojih je najpoznatija, vjerojatno, Orwellova knjiga 1984.190 Wittfogel brani tezu, da je prirodna potreba organiziranja velikih javnih radova, u prvom redu radova u vezi s regulacijom rijeka i obranom od voda, bila tokom povijesti neizbje`ni izvor despotskih oblika vladanja. Orwell nastoji potencirati one zna~ajke koje smatra karakteristi~nima za totalitarne re`ime XX stolje}a i nacrtati vladavinu u kojoj bi organizirano birokratsko nasilje definitivno zdrobilo ljudsku li~nost. U krajnjem slu~aju, proces birokratizacije i neizbje`nog rasta birokratskog aparata postaje predmet humora, kao kod Parkinsona, koji tvrdi da je prona{ao matematsku formulu za predvi|anja godi{njeg porasta uprave. Ta se formula osniva na te`nji svakog upravnog funkcionera da pove}a vlastitu va`nost pove}anjem broja podre|enih slu`benika, i na pretpostavci: {to vi{e slu`benika to vi{e posla, jer u upravi ljudi stvaraju posao jedan drugome. Autor ilustrira svoj „zakon” primjerima britanskog Admiraliteta i Ministarstva kolonija, u kojima broj slu`benika raste u obratnom razmjeru s brojem ratnih brodova, odnosno kolonija.191 Mo`da je najzna~ajnije za „boju epohe”, da Parkinsonovu studiju, kad je prvi put iza{la kao ~lanak, veliki dio kritike uop}e nije shvatio kao {alu.

187 A. A. Berle i G. C. Means, The Modern Corporation and Private Property, Mac Millan, New York, 1933. 188 189 190 191

Burnham, op. cit., str. 82 i sl. Karl Wittfogel, Oriental Despotism, New Haven, 1967. George Orwell, 1984, Harcourt, Brace & Co., London, 1949.

C. Northcote Parkinson, Parkinson’s Law and Other Studies in Administration, Houghton Mifflin, Boston, 1957.

326

Eugen Pusi}

2. Problem nedr`avne uprave Me|utim, i pored svoje spektakularnosti, birokratski fatalizam ostaje marginalna pojava u dru{tvenim znanostima. On izaziva i emotivno protivljenje, kao la`no-pateti~na kapitulacija pred ozbiljnim i aktuelnim dru{tvenim problemom,192 i znanstvenu kritiku. Jednako kao mnoge druge teorije katastrofe – a ba{ na podru~ju uprave ima ih dovoljno mnogo – birokratski pesimizam grije{i prenagla{avanjem samo jedne strane pojave. Sve ve}i utjecaj uprave u dru{tvu pra}en je promjenama u samoj strukturi upravnih sistema, odnosno u odnosu dru{tvo-uprava, promjenama koje donekle neutraliziraju op}i dru{tveni polo`aj uprave i koje stvaraju op}enito novu situaciju na koje stare sheme interesa i nekada{nji osje}ajni uvjetni refleksi vi{e ne pristaju. Samo je pitanje postavio jo{ Hume: „Ni{ta ne iznena|uje u ve}oj mjeri one koji promatraju ljudske prilike o~ima filozofa nego lako}a kojom manjina vlada nad ve}inom i, prema tome, pokornost kojom ljudi podre|uju svoje vlastite osje}aje i strasti osje}ajima i strastima onih koji nad njima vladaju. Kad ispitamo kako se ovo ~udo zbiva, na}i }emo da je premo}na snaga uvijek na strani onih nad kojima se vlada i da vladaju}i nemaju ni{ta {to bi ih podr`avalo osim mnijenja. Sva vlast se stoga temelji na mnijenju, i to se pravilo odnosi na najdespotskije i najvojnije vladavine ba{ kao i na najslobodnije i najnarodskije. Egipatski sultan i rimski car mogu goniti svoje bespomo}ne podanike kao tupu stoku protivno njihovim osje}ajima i sklonostima. Ali u najmanju ruku moraju da vode svoje mameluke i pretorijanske bande kao ljude, posredstvom njihovog mnijenja.”193 U ovoj Humeovoj klasi~noj analizi sadr`ane su, u embrionalnom obliku, obje komponente odnosa ljudi prema dru{tvenoj instituciji vlasti: situaciona i psiholo{ka. Sama vlast smatra se kao sastavni dio okoline, prirodni element dru{tvene situacije ljudi, koje je uvijek bilo i uvijek }e je biti. Djelovanje vlasti po~iva, s jedne strane, na velikoj koncentraciji fizi~ke sile koja dopu{ta da se zna~ajni dijelovi stanovni{tva „gone kao tupa stoka”, a s druge na „mnijenju” podanika ili pripadnika aparata koji u postoje}im odnosima vladanja i pokoravanja vide neki svoj interes ili te odnose, iz ma kojih drugih razloga, pozitivno ocjenjuju. Vidjeli smo prvotnu reakciju politi~ke teorije na realnost vlasti: bilo nastojanje da se vlast u~ini podno{ljivijom, da se humanizira, bilo prijedlozi da se ~itava institucija ukine, da se vlast negira. Ove dvije linije nastavljaju se do danas. Me|utim, promijenjeni dru{tveni uvjeti dovode do novih ideja i u pogledu vlasti.
V. npr. Alwin W. Gouldner, Metaphysical Pathos and the Theory of Bureaucracy, The American Political Science Review, No. 2/1955, str. 496–507.
192

David Hume, Of the First Principles of Government, 1742. (cit. po izd. The Liberal Arts Press, New York, 1953, str. 24).
193

Problemi upravljanja

327

Nastojanja humanizacije i ograni~avanja vlasti zahva}aju oba Humeova faktora. Koncentracija sile poku{ava se smanjiti diobom dr`avnih funkcija na razne, me|usobno relativno nezavisne nosioce, a djelovanje „mnijenja” gleda se pro{iriti na same vlastodr{ce i njegovo djelovanje okrenuti tako da aparat vlasti vidi svoj interes194 u za{titi prava podanika, odnosno da tu za{titu prihva}a kao vlastitu dru{tveno-moralnu vrijednost. S porastom broja, snage i upliva upravnih organizacija u suvremenom etatizmu, tradicionalne ideje o diobi vlasti i uspostavljanju ravnote`e izme|u zakonodavstva, sudstva i uprave o~igledno vi{e nisu dovoljne. Onaj dio politi~ke teorije koji se i danas kre}e utrtim misaonim stazama klasika gra|anske demokracije, nastoji da povede ra~una o izmijenjenoj situaciji na razne na~ine. Horizontalnoj dimenziji diobe vlasti u centru dodaje se nova, vertikalna dimenzija diobe izme|u centra i teritorijalnih potcentara. Lokalna samouprava se shva}a kao sredstvo sistematskog ograni~avanja politi~ke vlasti. Obje dimenzije se dovode me|usobno u vezu, tako da radikalnija dioba u jednom pravcu zahtijeva ve}u koncentraciju u drugom i obratno.195 Me|utim, ~itav okvir teritorijalnih sistema dr`avnog upravljanja pokazuje se doskora kao preuzak. Od diobe vlasti u dr`avi prelazi se na diobu utjecaja u dru{tvu. Nedr`avne, dru{tvene organizacije, „dobrovoljna udru`enja”, preporu~uju neki kao specifi~ni lijek protiv ekspanzije i centralnog djelovanja dr`avne birokracije koja „te`i tome da politiku zamijeni upravom”.196 I vide u tim organiziranim skupinama gra|ana direktne moderne nasljednike Montesquieuovih „posredni~kih tijela”, izme|u centra vlasti i mase podanika.197 Jo{ korak dalje idu ona shva}anja po kojima vi{e i ne postoji, odnosno ne treba da postoji jedan centar dru{tveno-politi~kog utjecaja, nego vi{e koji me|usobno ostvaruju dinami~ku ravnote`u spre~avaju}i da bilo tko u zajednici zadobije totalnu vlast. Neki pisci vide ba{ u takvoj organizaciji „vlasti na ustuk” (countervailing power) razvojnu perspektivu suvremenog ameri~kog kapitalizma.198 Drugi razmi{ljaju, skromnije, o protute`i koju slobodna dru{tvena mikroorganizacija mo`e pru`iti makro-sistemu dr`avne birokracije. 199 U krajnjoj
194 Ako vladaru treba vjerovati, ono ne zbog toga {to je „dobar”, ve}, jer je u suprotnosti s njegovim interesom da bude „zao” (Russell, op. cit., str. 367). 195

1959.

Arthur Maass et al., Area and Power, A Theory of Local Government, Free Press, Glencoe,

196 William Kornhauser, The Politics of Mass Society, Routledge and Kegan Paul, London, 1960, str. 233–234. 197 198

Jouvenel, op. cit., str. 317, govori o „posredni~kim snagama”.

John K. Galbraith, American Capitalism, The Concept of Countervailing Power, Riverside, Cambridge, 1956. Crozier, op. cit., str. 348, govori o me|usobnom utjecaju francuske porodice i francuske dr`avne uprave.
199

328

Eugen Pusi}

konzekvenci, radikalizacija ideja diobe vlasti, koja od vlasti prelazi na utjecaj i podru~je svojih operacija pro{iruje od dr`ave na ~itavo dru{tvo, vodi prema oblicima efektivnog politi~kog pluralizma, gdje se mo`emo zapitati, radi li se uop}e jo{ o politi~koj vlasti u onom smislu u kojem je ta institucija nad`ivjela tisu}lje}a i trajala kroz sve dru{tveno-ekonomske formacije klasnog dru{tva. Drugi smjer tradicionalnih nastojanja da se vlast humanizira upravljen je na drugu Humeovu varijablu tog dru{tvenog odnosa, naime na psiholo{ke dispozicije ljudi. Prije svega, kondicioniranost ljudi da se pokoravaju vlasti ima ve} sama po sebi dvije strane. Priznavanje vlasti kao legitimne od strane onih prema kojima se vr{i sadr`i u sebi motivaciju na slu{anje, ali u isti mah oduzima vlastodr{cima motivaciju da pokornost iznude silom i na taj na~in humanizira ~itav odnos. Makar i u tom karikiranom obliku, spoznaja nu`nosti rezultira u nekom pove}anju slobode.200 „Vlast koja je na neki na~in spoznata kao legitimna” naziva se autoritetom i u njoj se gleda na~elno nova, humanija institucija od politi~ke vlasti shva}ene kao monopol prinude.201 Me|utim, kondicioniranje kao metoda, to jest stvaranje odre|enih stavova i predispozicija pona{anja, mo`e se primijeniti ne samo na podanike nego i na vlastodr{ce, ili bar na personalni sastav upravnog aparata vlasti. U tom dugoro~nom odgojnom djelovanju velikih razmjera vide mnogi glavni put „kro}enja” vlasti, njezinog mirenja s humanim vrijednostima demokratskog dru{tva. U {irem okviru ideje kondicioniranja, trajnog djelovanja na stavove i mnijenja ljudi, naro~ito je interesantna primjena pravila kao sredstva kontrole uprave. Pravila, u prvom redu pravna, upotrebljavaju se izvorno kao metoda pretvaranja interesnih odluka politi~kih vlastodr`aca u tehni~ke odluke upravnih slu`benika. ~inovnike uprave u~e strogom pridr`avanju naloga pretpostavljenih funkcionera i bezuvjetnom po{tovanju naredaba vlasti, kako bi se osigurala {to potpunija transmisija volje politi~kog centra na svaki slu~aj svakodnevnog upravljanja. S promjenom dru{tveno-politi~kog ure|enja mijenja se i akcent ove discipline. Na mjesto reglemana dolazi zakon, a zakonitost u radu uprave dobiva novi politi~ki smisao pridr`avanja granica svoje nadle`nosti, nezadiranja u pravilima ogra|enu i za{ti}enu „privatnu sferu”, u prostor kojim pojedinac mo`e da se slobodno kre}e u ostvarivanju svojih interesa. Kad se dr`avna uprava pojavi u toj sferi, na primjer na podru~ju privrede, ona je u na~elu izjedna~ena s podanicima, to jest podvrgnuta istim pravilima kao svaki drugi akter. Kondicioniranje upravnih kadrova, kroz studij i praksu, na po{tivanje zakonitosti postaje sredstvo za{tite gra|ana od uprave,
200 „Dru{tvo treba da nastoji oblikovati strukturu karaktera svojih ~lanova na taj na~in da oni ho}e da rade ono {to moraju da rade kraj postoje}ih okolnosti.” (Robert Presthus, The Organizational Society. An Analysis and a Theory, Knopf, New York, 1962, str. 121). 201

John Day, Authority, Political Studies, Oxford, No. 3 Oct. 1963, str. 258.

Problemi upravljanja

329

pored toga {to ostaje sredstvo vezanja uprave za vlast. U najnovijem razvoju, kona~no, opet se mijenja te`i{te u reguliranju upravne djelatnosti pravom, pravila dobivaju jo{ jednu novu dimenziju. U dr`avi, koja u sve ve}oj mjeri pru`a usluge gra|anima i obavlja dru{tveno potrebne slu`be, osnovni zahtjev gra|ana ~esto nije u tome da budu za{ti}eni od zadiranja uprave u njihove privatne poslove, ve} obratno, da ne budu prikra}eni u razdiobi onih usluga koje uprava pru`a.202 Pravna pravila u toj svojoj tre}oj funkciji reguliraju uvjete pod kojima pojedinci sudjeluju u beneficijama „dr`avne dobrobiti”, u socijalnim davanjima i slu`bama i kondicioniraju slu`benike da svoj posao gledaju kao servisnu tehni~ku djelatnost, a ne kao vr{enje dr`avnog suvereniteta. I posve tehni~ka funkcija prava u odnosu na upravu ima sve brojnije i zna~ajnije politi~ke aspekte. Ali presudno ostaje pitanje mogu}nosti da se pravnim ili drugim pravilima regulira sama politi~ka instrumentalnost uprave, da se kondicionira politi~ko pona{anje i suzbije opasnost birokratske vlasti. Svaki sistem pravila sam po sebi ve`e u izvjesnoj mjeri svakog na koga se odnosi, pa i onog koji je donio pravila. To je konzekvenca ve} same logi~ke strukture normativnog sistema.203 Stoga tvrdnja da je pravo „naprosto” izraz fakti~kog odnosa vlasti ne sadr`i svu istinu. Postojanje sistema pravila ograni~ava proizvoljno postupanje vlastodr`aca, i sve su despocije modernih vremena morale da kr{e pravila koja su same donijele da bi mogle zaista bezobzirno provoditi svoju volju. U isti mah, svaka relativno stati~ka struktura, pa tako i pravni sistem, sadr`i u sebi opasnost gubitka elasti~nosti, operativne prilagodljivosti koja sve vi{e postaje preduvjet dru{tveno optimalnog funkcioniranja moderne uprave kao nosioca pozitivne djelatnosti javne slu`be. U tome je ujedno i granica korisnosti pravnih pravila u suzbijanju birokratske opasnosti. Sistem pravila sadr`i u sebi, istina, takve mogu}nosti – kako djelovanjem same logike sistema tako odgajanjem i samih vlastodr`aca na po{tivanje odre|enih vrijednosti – ali neophodna sloboda u vo|enju politike ne dopu{ta previ{e detaljno normiranje i posve striktno vezanje uprave, u blizini politi~kog nivoa, pravom. Druga linija mi{ljenja o vlasti, koja negira instituciju vlasti kao takvu, zadr`ala se kroz sve vrijeme jedino u marksisti~koj politi~koj teoriji, a i tu je do`ivljavala razne preokrete i kretala se putem koji nije bio nimalo ravan. Ideje Marxa i Engelsa o ulozi dr`ave u revoluciji i o socijalisti~koj politi~koj organizaciji bile su dovoljno op}enite a da ne bi u kasnijem razvoju mogle dobiti raznoliku interpretaciju, ve} prema tome {to je, prema mi{ljenju pojedinih marksisti~kih teoreti~ara i politi~ara, zahtijevala praksa klasne borbe, proleterske revolucije ili izgradnje socijalisti~kog ure|enja.
202 Ernst Kern, Zur heutigen Grundlagenproblematik des Verwaltungsrechts, Archiv für Rechts- und Sozialphiloosphie, No. 4, 1957, str. 505-518.

P. Winch, The Idea of a Social Science, Routledge & Kegan Paul – Humanities Press, London, 1958, str. 24. i sl.
203

330

Eugen Pusi}

Jo{ su se Marx i Engels borili protiv pragmatizma njema~kih socijaldemokratskih politi~ara koji nisu bili u stanju raskrstiti s dr`avom kako u svom mi{ljenju tako i u nacrtima partijskih programa koje su sastavljali. Taj se pragmatizam javlja ponovno, i u radikalnijem obliku, s osnivanjem prve socijalisti~ke dr`ave, Sovjetskog Saveza. Zahtjevi realne politike ~esto su dovodili i dovode do raskoraka izme|u politi~ke teorije i prakse. Na dulji rok, me|utim, odra`ava se ova stalna potreba kompromisa i na samu teoriju. Sovjetska teorija dr`ave, i pored deformacija koje je u odnosu na marksizam izvr{ila staljinska era, pokazuje ipak izvjesni kontinuitet. Dr`ava je oru`je proletarijata u revoluciji i njegovo oru|e u socijalisti~koj izgradnji, ali bez obzira na to i na vremensku neodre|enost prelaznog razdoblja, njezina je uloga ipak privremena. Ni Staljin nije poricao da }e dr`ava odumrijeti, ma kako maglovita bila budu}nost u kojoj je predvi|ao taj doga|aj. Novija sovjetska teorija – {to je psiholo{ki posve razumljivo – te`i tome da prenaglasi razliku izme|u Staljinove koncepcije i novijih u~enja. Osnovno jedinstvo slu`benih sovjetskih shva}anja o razvoju dr`ave kroz ~itavo vrijeme o~ituje se u specifi~noj predod`bi o nestajanju dr`ave u procesu njezinog stapanja s dru{tvom. Svakako je simptomati~no da je u okviru marksisti~ke dijalektike moglo nastati shva}anje o mirnoj postepenosti ovog pretapanja dr`ave u dru{tvenu cjelinu, a da se ni u jednom momentu ne pojavljuje misao o borbi, sukobu, revolucionarnom skoku. Kraj ove osnovne karakteristike, ispadaju razlike, koje svakako postoje izme|u Staljinovih ideja o tom pitanju i novijih teorija, kao manje presudne. Staljinova krilatica o odumiranju dr`ave putem njezinog ja~anja mo`e se, dodu{e, u svjetlu staljinisti~ke prakse, tuma~iti kao karikatura marksisti~kog stanovi{ta. Ali na planu teorije ni{ta nam ne daje pravo da je razumijemo druga~ije nego u smislu postepenog prodiranja dr`ave u sve pore dru{tva kao identifikaciju koja zna~i ujedno apoteozu dr`ave i brisanje granica izme|u nje i dru{tva. A, kona~no, i na planu prakse, {irenje masovnih organizacija i organiziranje direktnih akcija gra|ana u „masovnoj kontroli” upravnih organizacija u vrijeme Staljina,204 direktno prethodi {irim i sistematskijim mjerama te vrste u slobodnijoj i otvorenijoj post-staljinskoj atmosferi. Teorija op}enarodne dr`ave u SSSR-u danas shva}a op}enarodnu dr`avu kao daljnji razvojni stupanj diktature proletarijata. Novi stupanj razlikuje se od ranijeg po klasnoj strukturi na kojoj po~iva, po ciljevima i po metodama, ali te razlike ne treba preuveli~avati.205 Prema slu`benoj sovjetskoj formulaciji, op}enaI. N. Ananov, Ulu~{it rabota organov gosudarstvenogo kontrolja v oblasti sover{enstvovanija sovjetskogo gosudarstvenogo aparata, Sovjetskoje gosudarstvo i pravo, No. 2/1956, str. 27-35, i V. V. Su~kov, U~astie mass v borbe CKK-RKI za sover{enstvovanije gosaparata, Sovjetskoje gosudarstvo i pravo, No. 7/1956, str. 25-37.
204 205 G. I. Petrov, K voprosu ob opredjeljeniji ob{~enarodnogo gosudarstva, Sovjetskoje gosudarstvo i pravo, No. 3/1965, str. 14-21. Hru{~ov nagla{ava da „od trenutka svoje pojave, diktatura

Problemi upravljanja

331

rodna dr`ava predstavlja razvijanje socijalisti~ke dr`avnosti „u komunisti~ko dru{tveno samoupravljanje”. Taj se prijelaz mo`e prakti~ki ostvariti na dva glavna na~ina: demokratizacijom dr`avnog aparata i preno{enjem dr`avnih funkcija na dru{tvene organizacije. U svakom slu~aju, ove su promjene potpuno kompatibilne s ja~anjem dr`ave. Dr`ava biva ja~a, ali ne kroz porast svog aparata i prinudne vlasti, ve} kroz sve ja~e oslanjanje na sve {ire krugove stanovni{tva.206 Sovjetski teoreti~ari predvi|aju, u stvari, postupni proces deprofesionalizacije dr`avne uprave, gdje s jedne strane gra|ani kao suradnici dr`avnih upravnih organa rade dobrovoljno i privremeno i na zadacima posve „dr`avnog” karaktera (npr. u odr`avanju javnog reda i mira), a s druge, dr`ave prenosi na dru{tvene organizacije, na udru`enja i dru{tva gra|ana, pojedine kompetencije, to jest kako same poslove koje je do tada obavljala dr`avna uprava, tako i ovlasti koje je dr`ava imala, i morala imati, da bi mogla te svoje zadatke vr{iti. Neke ovako prenijete funkcije gube, po mi{ljenju sovjetskih autora, dr`avni karakter, ali ve}ina ih zadr`ava dr`avno-prinudnu ulogu, i dru{tvene organizacije kad ih vr{e mogu primjenjivati prinudne mjere (npr. sindikalni inspektori u kontroli za{titnih mjera na radu). S vremenom predvi|a se stapanje dr`avnih i dru{tvenih organizacija u jedan sistem komunisti~kog samoupravljanja.207 Van sovjetske slu`bene sfere nastavila je marksisti~ka teorija s razvijanjem ideje o napu{tanju dr`avnosti i odumiranju dr`ave pod uvjetima socijalizma. Naro~ito su, nakon prvog svjetskog rata, pridonijeli tom razvoju Roza Luxemburg i Antonio Gramsci. Nakon drugog svjetskog rata, me|utim, sli~ne su se ideje po~ele pojavljivati i {iriti i izvan kruga marksisti~ke misli. Tome je pridonio, objektivno, znatan porast proizvodnih snaga, koji je otvorio perspektivu na mogu}nost kontinuiranog zadovoljavanja materijalnih potreba sve ve}eg broja ljudi u ekonomski razvijenim zemljama. Time je ubrzan proces, opisivan od mnogih autora i nazivan raznim imenima, od „pove}anja srednje klase” do „nestanka klasa”208 i „prerastanja socijaproletarijata nosi u sebi karakteristike sveop}e socijalisti~ke demokracije... koje, uporedo s razvojem socijalizma, postaju vidljive, a poslije potpune pobjede socijalizma, one postaju dominantne” (O programme KPSS, Pravda od 19. X 1961. – cit. prema Dr Jakov Radi{i}, Najnovija shvatanja sovjetske teorije o socijalisti~koj dr`avi, Strani pravni `ivot, br. 42/1964, str. 20.
206 207

J. Radi{i}, op. cit., str. 21-22.

V. S. Manjkovskij, Povi{enije rolji ob{~estvennyh organizacij v re~eniji gosudarstvenyh voprosov, Voprosy filosofiji, No. 4/1961, str. 39–46. D. I. ~esnokov: Ot gosudarstvennosti k ob{~estvennomu samoupravljeniju, Moskva, 1960, str. 17. (cit. po Radi{i}u, op. cit., str. 21–22).
208 P. Drucker, na primjer, dolazi do zaklju~ka, da nova srednja klasa stru~nih radnika i namje{tenika i nije vi{e „srednja”, jer se sve manje mo`e govoriti o drugim klasama usred kojih bi ona bila srednja (Peter F. Drucker, The Landmarks of Tomorrow, Heineman, London, 1959, str. 74–75).

332

Eugen Pusi}

lizma u svjetski pokret”. U vezi s time po~inje se sve jasnije uvi|ati tradicionalni karakter dr`avne vlasti kao instrumenta interesne dominacije, kojim se klasni interesni sukobi u dru{tvu rje{avaju postojano u interesu vladaju}e klase ili grupe. Uslijed promjena u klasnoj strukturi razvijenih zemalja taj specifi~ni zadatak dr`ave postaje manje isklju~iv, a u prvi plan dolaze sve vi{e novi poslovi dru{tvenih slu`bi u kojima dr`ava i ne nastupa vi{e primarno kao nosilac monopola fizi~ke prinude. U isti mah jasnije se uo~ava opasnost od „premje{tanja ciljeva” u sklopu ba{ najve}ih i najmo}nijih sistema teritorijalnog dr`avnog upravljanja. Sekundarni institucionalni ciljevi odr`anja, osiguranja i pro{irenja dr`ava kao sistema prevladavaju nad po~etnim iskaznim ciljevima dobrobiti svih stanovnika, pa u krajnjem slu~aju ~ak i nad u`im klasnim interesima vladaju}ih klasa. Ovi sekundarni „vi{i dr`avni interesi” su inkompatibilni me|u raznim dr`avama i dovode ih, stoga, nu`no u me|usobni sukob. Odatle i upozorenje da je „glavna aktivnost dr`ave pripremanje na ubojstvo velikih razmjera”.209 Destruktivnost sredstava modernog ratovanja daje ovom upozorenju prili~nu te`inu. Rezultat je takvog stanja da se na instituciju dr`ave po~inje op}enito gledati kriti~nije i da se misao o njezinoj zamjeni nekim pogodnijim i manje opasnim strukturama ne ~ini vi{e tako utopijskom kao ranije. Me|utim, osnovno prakti~no pitanje koje se time pojavljuje, pitanje alternativnog na~ina makro-regulacije, rje{avanja tehni~kih problema me|usobnih odnosa i veza me|u raznim djelatnostima i procesima u dru{tvu, i politi~ko pitanje rje{avanja interesnih divergencija i sukoba me|u razli~itim dru{tvenim grupama, jedva da je i na~eto u suvremenoj teoriji i praksi upravljanja. Neobi~no aktuelno postalo je staro upozorenje Tocquevilleovo, da „umije}e udru`ivanja treba da raste i pobolj{ava se u tom razmjeru u kojem se pove}ava jednakost dru{tvenih uvjeta ljudi”.210 Teorijske i prakti~ke poku{aje koji se ~ine u pravcu pronala`enja alternativa dr`avnom upravljanju na njegovom vlastitom podru~ju mo`emo podijeliti u tri grupe. Prvu bismo mogli nazvati metodom rezultante snaga. Osnovna je ideja, da neke posebne svjesne regulacije op}ih dru{tvenih procesa, koja bi se osnivala na specifi~noj profesionalnoj djelatnosti specijaliziranih organizacija i organizacionih sistema, treba mnogo manje nego {to se to obi~no misli. Ukoliko danas postoje, naro~ito u obliku dr`ave, mogli bi se zamijeniti stvaranjem odre|ene situacione ravnote`e i polja u fizikalnom smislu – u kojima vlastite snage i pona{anje aktera dovode do odre|enih predvidivih rezultata. Ukazuje se na institucije kao {to je tr`i{te, pritisak javnog mi{ljenja, standardi i nepisana pravila struka i zanimanja,
209 210

B. Russel, op. cit., str. 220. Cit. po Kornhauser, op. cit., str. 6.

Problemi upravljanja

333

profesionalna etika, pa sve do opadanja nataliteta s vi{im ekonomskim i kulturnim standardom, da bi se pokazalo kako se ova „metoda” u stvari ve} primjenjuje. Njezino pro{irenje o~igledno je u vezi s ostvarenjem odre|enih dru{tvenih promjena, u prvom redu s napu{tanjem privatnog vlasni{tva kao glavne institucije vlasti u pojedina~nim ljudskim odnosima, a i s prethodnim zna~ajnim ograni~avanjem dr`avne vlasti po djelokrugu i po ovlastima upotrebe prinude. S druge strane, upozorava se na to da dosadanja iskustva s nekim mehanizmima dru{tvene samoregulacije nipo{to nisu toliko pozitivna, da bi se oni bez zna~ajnih izmjena mogli primijeniti u novome dru{tvu.211 Drugi, razmi{ljaju}i o dru{tvu bez dr`ave vide izlaz u pro{irenju podru~ja tehni~ke racionalnosti. Polazna je pretpostavka ovih ideja da je zna~ajan dio sukoba u dana{njem dru{tvu izazvan subjektivnim, krivim tuma~enjima fakti~kih situacija i njihovih implikacija za interese aktera. Kad bi se pove}ala transparentnost slo`enih spletova dru{tvenih odnosa i interesentima svakodnevno stavljala na raspolaganje dovoljna koli~ina relevantnih informacija, veliki dio dana{njih sukoba rije{io bi se racionalnim kompromisom. Stoga bi djelatnost arbitriranja i presu|ivanja u sukobima interesa, koju neki smatraju glavnom funkcijom dr`ave, mogla dobrim dijelom otpasti. Primjeri na koje ukazuje ova grupa odgovaraju tipu plana ili tipu regulacije prometa. Svaki plan – ekonomski, urbanisti~ki ili drugi – premje{ta vrlo veliki broj eventualnih budu}ih sukoba na vremenski raniji moment, kad jo{ nisu nastali niti izazvali motivaciono vrlo jake popratne afekte, i koncentrira ih na nivou gdje }e racionalni argumenti lak{e pretegnuti. U planiranju prevladava razmatranje u velikim potezima, pa }e se i oni sudionici u planskom procesu koji mo`da vide negativne posljedice pojedinih planskih rje{enja za svoje posebne interese, te{ko oteti racionalnosti planskog gledanja u cjelini. Plan, dakle, postizava pove}anje racionalnosti koncentracijom neke problematike i njezinom transpozicijom na ranije vrijeme i na op}enitiji, apstraktniji nivo. Rje{enja tipa „regulacija prometa”, naprotiv, name}e racionalnost neposrednom konkretnom demonstracijom. Pokoravanje ljudi u prometu signalnim prometnim znakovima i svjetlima u velikom broju slu~ajeva postizava se o~igledno{}u rizika koji je sadr`an u druga~ijem pona{anju. Racionalni predvidivi sistem odvijanja prometa prema signalima u stvari je jedino prihvatljivo rje{enje, a sve su alternative nesumnjivo manje vrijedne, i subjektivno, za prete`nu ve}inu interesenata. Sli~no djelovanje uvjerljivosti neposredno do`ivljenih, a racionalno unaprijed reguliranih situacija mo`e se pretpostaviti i na drugim podru~jima.
211 Tako Russell upozorava, da institucija konkurencije, bitna za odnose tr`i{ta u svakom obliku, daje vrlo nehumane rezultate, ako se ne osigura „prvo, da oni koji ne uspiju ne trpe nijednu te{ko}u, koja se dade izbje}i, drugo, da uspjeh bude, koliko je mogu}e, nagrada za neku stvarnu zaslugu, a ne za podila`enje ili lukavstvo” (Russell, op. cit., str. 226-227).

334

Eugen Pusi}

U institucionalnom pogledu glavna bi predvidiva posljedica pro{irenja podru~ja tehni~ke racionalnosti bilo pribli`avanje podru~ja uprave i podru~ja politike, isprepletanje obaju procesa. Kao {to je planiranje ve} danas mje{avina tehni~kih i politi~kih elemenata, tako bi u budu}e sve ve}i broj tehni~kih faktora morao u}i u politi~ko odlu~ivanje, odnosno u rad politi~kih tijela. Obratno, i u djelovanju izvr{nih, upravnih organizacija radi se o interesima, o njihovoj za{titi i ostvarivanju. Tako da mo`emo vi{e govoriti o tehni~ki-interesnom kontinuumu nego o dvije odijeljene domene. Protiv tvrdnje da takav razvoj sadr`i u sebi opasnost tehnokratizma, mo`e se iznijeti da pro{irivanjem tehni~ke racionalnosti vlast ba{ postaje suvi{na, svaka „kratija” prestaje, te da stoga tehnokracija uop}e predstavlja protujr~je u izrazu. Me|utim, ni najgorljiviji zagovornici tehni~ke racionalnosti u upravljanju ne tvrde da njome nestaju svi sukobi i bri{u se sve interesne divergencije. Na tome i inzistira tre}a grupa, koja glavnu alternativu dr`avnom upravljanju vidi u sistematskom sudjelovanju interesenata kod dono{enja odluka koje se ti~u njihovih interesa. Kao {to moderna teorija upravljanja u pojedinoj organizaciji postavlja zahtjev participacije svih ~lanova organizacije u upravljanju, tako i jedna grana suvremene politi~ke teorije gleda u sve {irem sudjelovanju gra|ana u upravljanju dru{tvenim poslovima uop}e metodu regulacije i koordinacije koja bi dr`avu u~inila izli{nom. Vrlo ~esto, me|utim, ovakve teorije ne pitaju koji dru{tveni uvjeti moraju biti ostvareni pa da bi se moglo realno misliti na {iroko sudjelovanje interesenata u odlu~ivanju. I ostaju du`ni odgovor na pitanje kako u~initi ovo sudjelovanje dovoljno selektivnim, da bi svi sudjelovali u svima za njih bitnim odlukama, i samo u njima.

11. SAMOUPRAVLJANJE U JUGOSLAVIJI
Sistem samoupravljanja koji se razvija u Jugoslaviji predstavlja poglavlje za sebe u suvremenoj politi~koj praksi i teoriji. Jugoslovensko samoupravljanje prelazi okvire djelatnosti upravljanja, ma kako {iroko shva}enog – premda je, mo`da, pojmovno poteklo od njega, kao {to pokazuje termin. Radi se o temeljnom preobra`aju same dru{tvene strukture, o dijelu jednog novog procesa koji, vjerojatno, zahva}a ~itav svijet, a koji je u jugoslavenskom slu~aju dobio neke specifi~ne karakteristike i dosegao razmjerno visoki stupanj „samosvijesti”. Mi smo, Jugosloveni, tom procesu najbli`i, pa mo`da i preblizi, a da bi o njemu mogli dati analiti~ki sud. Kao {to je upozoravao Lenjin, na kraju Dr`ave i revolucije, ugodnije je i korisnije pro`ivljavati revolucionarno iskustvo nego o njem pisati. Ali je isto tako sigurno, da }e mirnija i uravnote`enija biti ocjena onih koji ne}e, poput nas, biti li~no anga`irani u svim po~etnim problemima i djetinjim bolestima

Problemi upravljanja

335

jednog novog dru{tva niti osje}ajno vezani za uspjeh ove ili one konkretne mjere. Dovoljno je usporediti dokumente posljednja tri kongresa Saveza komunista Jugoslavije (1952, 1958, 1964), pa da se vidi prakti~na dinami~nost i teorijska nedore~enost na{eg samoupravljanja. Shva}anja se razvijaju, uo~avaju se implikacije koje ranije nisu bile uo~ene, neki se u po~etku oprezni stavovi radikaliziraju, u drugom slu~aju objektivni razlozi konkretnog momenta name}u suzdr`anije formulacije. Prije svega, ~itavo je mi{ljenje o samoupravljanju duboko pro`eto ideolo{kom voljom i nastojanjem. Mnoge teoretske postavke tra`imo i nalazimo u politi~kim dokumentima, kao {to je program Saveza komunista ili Ustav od 1963, osobito njegov uvodni dio. Ono {to je za sada najva`nije u jugoslavenskom iskustvu je masovna prakti~na primjena novih ideja, novih institucija i, u krajnjoj liniji, novih odnosa me|u ljudima. A sistematska znanstvena teorija socijalisti~kog dru{tvenog samoupravljanja tek je u prvim po~ecima. Samoupravljanje je u prvom redu izraz proizvodnih, dru{tveno-ekonomskih odnosa me|u ljudima.212 U tom smislu samoupravljanje je alternativa vlasni~kom i vlastodr`a~kom ure|enju antagonisti~kih dru{tava. Ono je odnos me|u ljudima u proizvodnji materijalnih dobara i svih drugih dru{tvenih vrijednosti koje se ne bazira na vlasni{tvu sredstava za proizvodnju, ni pojedina~nom i dr`avnom, ve} nastaje u procesu zajedni~kog `ivota i rada i osniva se na radnom doprinosu svakog pojedinca u stvaranju dru{tvenih vrijednosti. Kao svaki generalizirani dru{tveni odnos, i odnos samoupravljanja pokazuje tendenciju da se „reproducira”, to jest da konkretne transakcije me|u ljudima u okviru tog odnosa dovede do drugih sli~nih transakcija i opetovano pona{anje po istom obrascu stvara trajna rezidua, stabilnije strukture. Postupno nastaje ~itava normativna i institucionalna armatura koja je u na{im predod`bama povezana s pojmom sistema. U tom smislu govorimo o sistemu dru{tvenog samoupravljanja. Ova inherentnost tendencije prema „reprodukciji” sistema, me|utim, ne zna~i da se radi o procesu koji je automatski u tom smislu, da bi se odvijao bez, odnosno mimo svijesti aktera, ljudi koji u njemu sudjeluju. Vjerojatno u ve}oj mjeri nego ikad ranije procesi samoupravljanja ovise o svijesti i pretpostavljaju transparentnost socijalnih situacija.213 Po svom karakteru novog dru{tvenog odnosa razlikuje se samoupravljanje od postoje}ih oblika participacije, sudjelovanja interesenata u upravljanju koji postoje drugdje u svijetu.214 Te druge forme, bar za sada, ne mijenjaju bitno
212 „Samoupravljanje nije samo demokratska politi~ka forma ve} je, pre svega, politi~ki izraz socijalisti~kih proizvodnih, odnosno dru{tveno ekonomskih odnosa” (E. Kardelj, Razgovor sa ~lanovima redakcije „Samoupravljanja”, Vjesnik od 4. III 1965, str. 2). 213 214

Milo{ Nikoli}, Samoupravljanje i nau~na misao, Socijalizam, 1964, str. 1542.

„Mi te`imo za tim da otvorimo put takvoj logici koja }e na bazi dru{tvene svojine sredstava za proizvodnju, to jest – na jednom vi{em stepenu istorijskog razvitka, ponovo spajati radnog

336

Eugen Pusi}

vlasni~ke i vlastodr`a~ke institucije o kojima je dru{tvo tako dugo ovisilo. Jugoslovenski sistem samoupravljanja, naprotiv, zami{ljen je i usmjeren svjesno na ukidanje odnosa vlasti i vlasni{tva. Na dezalijenaciju u sferi sredstava za rad.215 Na njegovo mjesto teba da do|e slobodna raspodjela me|u udru`enim proizvo|a~ima bazirana na kriteriju radnog doprinosa u svim sferama ljudske djelatnosti u dru{tvu.216 Na dru{tvenom odnosu samoupravljanja izra|uje se novi sistem institucija za upravljanje dru{tvenim poslovima. Osnovna strukturna zamisao tog sistema je neposredno odlu~ivanje svih ljudi koji sudjeluju, ma na koji na~in, u stvaranju dru{tvenih vrijednosti.217 Sve institucije predstavni~kog odlu~ivanja – u radnim organizacijama, teritorijalnim zajednicama i drugim oblicima udru`ivanja – nastoje se vezati {to ~vr{}e za neposredne nosioce ekonomskih, politi~kih i drugih interesa i ~initi {to ovisnijima od njihovog direktnog odlu~ivanja. Ova orijentacija zahtijeva potpunu izmjenu perspektive na dru{tvenu organizaciju. Polazna ta~ka nije vi{e neki vrhovni, op}i cilj i pretpostavljeni interes kojemu je nosilac odgovaraju}a centralna struktura odlu~ivanja i koji se onda „dijeli” na sekundarne ciljeve i postupno prenosi putem raznih „transmisija” u izvr{avanje. Nova je polazna ta~ka svaki pojedinac u procesu dru{tvenog rada i `ivota i njegov stvarni do`ivljeni i manifestirani interes.218 Pojedinac se udru`uje, neophodno{}u radnih i dru{tvenih procesa, s drugim pojedincima u radne grupe i ekipe, te postupno u sve slo`enije i {ire forme povezanosti do najop}enitijih, globalnih. Ali pojedinac ostaje polazna baza i posljednji razlog svih tih oblika. „Transmisije” djeluju u obratnom pravcu nego ranije. One treba da ve`u op}enitije strukture za elementarne, da selektivno propu{taju za predstavni~ko odlu~ivanje samo ona pitanja koja se ne mogu rije{iti
~ovjeka sa uslovima, sredstvima i plodovima njegovog rada, i na taj na~in sam takav dru{tvenoekonomski odnos i polo`aj ~ovjeka pretvarati u glavnu pokreta~ku snagu dru{tvenog napretka” (E. Kardelj, Referat na VIII kongresu SKJ – Vjesnik, 8. XII 1964, str. 7).
215 Program Saveza komunista Jugoslavije (VII kongres Saveza komunista Jugoslavije – Kultura, Beograd, 1958, str. 315–316). 216 „Princip raspodjele prema radu treba da bude u samom sistemu dosledno primenjen u svim odnosima me|u ljudima, jer se upravo u tom principu – na sada{njem stepenu razvitka produktivnosti rada – manifestuju su{tina dru{tvene svojine i socijalisti~kog ekonomskog polo`aja radnog ~oveka” (E. Kardelj, Referat na VIII kongresu, op. cit.). 217 „A polazna ta~ka i sredstvo ostvarivanja takve orijentacije treba da bude napor da radni ~ovek, njegov kolektiv i njegovo radno udru`enje ili dru{tvena slu`ba ~iji je sastavni deo budu u najve}oj mogu}oj meri u polo`aju da mogu uticati na uslove svoga rada, po~ev{i od elementarnih odluka u neposrednom procesu rada, preko sistema pro{irene reprodukcije, do dru{tvenog plana (Kardelj, ibid.). 218 „Dru{tveno-ekonomski sistem socijalisti~ke demokracije mo`e stvarati i razvijati samo aktivan materijalno i moralno zainteresiran pojedinac i gra|anin” (Program SKJ, op. cit., str. 353).

Problemi upravljanja

337

neposrednim na~inom, da u svakom momentu nastoje osigurati maksimum preglednosti pojedine dru{tvene situacije, sa stanovi{ta neposrednih interesenata. Iz te perspektive gubi smisao ~itav niz razlikovanja koja su u dosadanjim sistemima izgledala fundamentalna. To je, u prvom redu, razgrani~enje izme|u ekonomske i politi~ke sfere.219 Politi~ke su odluke odluke o interesima ljudi i donose se svagdje gdje su ti interesi u pitanju, u privrednim poduze}ima, u drugim radnim organizacijama, u dru{veno-politi~kim zajednicama, u drugim udru`enjima. Donose ih interesenti neposredno, odnosno donose se pod maksimalnom mogu}om direktnom kontrolom i utjecajem neposrednih interesenata. Politika kao autonomna dru{tvena sfera u kojoj bi se stvarala i dijelila vlast kao posebna dru{tvena vrijednost u sistemu samoupravljaja ne samo da nema razloga da postoji, nego kad postoji i dok postoji, ona je direktno suprotna samoupravljanju. Isto tako se principijelno stapaju razne kategorije rada, ostvaruju}i na vi{em nivou marksisti~ko predvi|anje o jedinstvu fizi~kog i umnog rada. Ukoliko je neki rad u procesu samoupravljanja prihva}en kao dru{tveno potreban, ljudi koji u njemu sudjeluju moraju bii u ravnopravnom polo`aju sa svim ostalima, te nema mjesta diskriminaciji me|u njima kako na temelju tipa radnih operacija koje vr{e, tako ni s obzirom na prirodu produkta. Razlike izme|u odlu~ivanja i izv{avanja odluka tako|er dovode do drugih institucionalnih konzekvenca nego ranije. U neposrednom samoupravljanju izvr{avanje je usko isprepleteno sa samim dono{enjem odluka, time {to u njemu sudjeluju isti ljudi, time {to proces izvr{avanja zahtijeva opet daljnji niz sekundarnih ali neobi~no va`nih odluka, uslijed toga {to su interesni momenti sve u`e povezani s tehni~kima u sve ve}em broju procesa kako neposredne proizvodne djelatnosti pojedinaca i grupa, tako dru{tvene makro-regulacije. Mehanizmi makro-regulacije postoje, i moraju da postoje, i u sistemu samoupravljanja. Ali polazna ta~ka za konstrukciju takvih mehanizama i za kontrolu nad njima jesu pojedinci, njihovi interesi i oblici njihovog udru`ivanja. Koordinacija i regulacija slo`enih radnih i interesnih procesa u dru{tvu mo`e se posti}i sistematskim kontaktima u samoj akciji ili prethodnim planiranjem odvijanja djelatnosti. Oni mogu da se temelje na odnosima koji se razvijaju tokom funkcije i koji s dovr{enjem pojedinog posla prestaju, a mogu bazirati i na relativno stalnijim strukturama koje traju dulje vrijeme i predstavljaju neke vrsti kalupa u koje se funkcija uklapa.220
219 M. Nikoli}, op. cit., str. 1542 i sl. Milentije Popovi}: „Unutra{nja raspodela dohotka, koju slobodno i samostalno obavljaju radni ljudi, jeste neposredan politi~ki akt, u kome izme|u ekonomike i politike dolazi do identiteta” (Idejna kretanja u uslovima borbe za neposrednu demokratiju, Socijalizam, br. 7-8/1964., str. 889 i sl.).

„Socijalisti~ko dru{tveno samoupravljanje ne sastoji se samo od samostalnih odluka radnih kolektiva. Sastavni deo samoupravljanja su tako|e: dru{tveno usmeravanje privrede putem plana
220

338

Eugen Pusi}

Institucionalna gra|evina dru{tvenog samoupravljanja u Jugoslaviji vrlo je bogata raznim novim oblicima, od savjeta u jedinicama radnih organizacija do specijalnih vije}a savezne narodne skup{tine. Ali jo{ jednako mnogo u njoj ima elemenata preuzetih iz starog dru{tva, u prvom redu velik dio kompleksa institucija politi~ke vlasti koji obuhva}amo pojmom dr`ave. Dana{nja forma samoupravljanja u Jugoslaviji shva}a se i teoretski kao prelazna, i najaktuelniji problem ~itavog sistema i jest problem prijelaza. Koje nove institucije razviti a da ih ne razvijemo prerano, tako da njihov eventualni neuspjeh ne zako~i progresivna kretanja? Koje stare institucije da ostavimo, jer su jo{ potrebne za obavljanje svakodnevnih zadataka upravljanja u dru{tvu a da nam ti oblici ne zagu{e nove odnose i ote`aju razvojni put kojim `elimo i}i? Neophodni temelj sistema dru{tvenog samoupravljanja kao nove dru{tvenoekonomske formacije jest odre|eni visoki nivo razvoja proizvodnih snaga.221 Na ni`em nivou razvoja proizvodnosti i tehnologije samoupravljanju smetaju i iskrivljuju ga mnogobrojni faktori koji se u prvom redu svode na relativnu oskudnost materijalne baze dru{tva i na konflikte interesa koji su u takvoj situaciji neizbje`ni. Odatle opasnost birokratskih ili tehnokratskih deformacija koje se, kao svaka „kratija”, sastoje u upotrebi vlasti u svrhu interesne dominacije, radi rje{avanja sukoba oko oskudnih sredstava u korist ove ili one grupe. Samo postojanje interesnih sukoba glavni je razlog zadr`avanja institucija politi~ke dr`avne vlasti i op}enito ambivalentnog odnosa prema dr`avi na ideolo{kom planu. Samoupravljanje rezultira, s jedne strane, u neposrednom i momentanom smanjenju
i drugih odluka, razni vidovi dru{tvene kontrole, sredstva dru{tvene intervencije, mre`a dru{tvenih organa i organizacija koje deluju u radnim kolektivima i sara|uju s njima u njihovom radu, njihovo poslovno i stru~no udru`ivanje, itd.” (Kardelj, Razgovor s redakcijom „Samoupravljanje”, op. cit.). „Vertikalno povezivanje osnovnih institucija dru{tvenog samoupravljanja stvaranjem vi{ih oblika (komore, privredna udru`enja, razni oblici proizvodnih i poslovnih zajednica i kooperacija, vi{i zavodi socijalnog osiguranja i sli~no) predstavlja demokratski oblik ujedinjavanja onih stru~nih, tehni~kih i koordinativnih funkcija kojima moderno dru{tvo treba da upravlja centralizirano” (Program SKJ, op. cit., str. 344). „Su{tina planiranja... o~igledno se sastoji pre svega u jednom nau~no-istra`iva~kom naporu, u nau~noj analizi objektivnih kretanja i zakonitosti. Na osnovu analize treba izvu}i odre|ene zaklju~ke za takvo regulisanje matrijalnih odnosa u privrednom razvoju i takvih me|usobnih obaveza me|u udru`enim radnim ljudima u obezbe|ivanju neophodnih materijalnih proporcija koji }e osigurati najpovoljnije uslove za rad svih njih, a samim tim i najve}e mogu}e rezultate njihovog zajedni~kog rada i njihovog napora na daljem razvijanju produktivnosti toga rada” (Kardelj, Referat na VIII kongresu, op. cit., str. 8).
221 „Socijalisti~ki odnosi zavise prije svega od materijalne baze dru{tva” (Program SKJ, op. cit., str. 220).

„... Ja mislim da je upravo visoka ekonomska razvijenost najpovoljniji uslov za puniju afirmaciju samoupravljanja” (Kardelj, Razgovor s redakcijom „Samoupravljanja” – op. cit.).

Problemi upravljanja

339

i ograni~avanju dr`avne prinude, u suzbijanju prirodne agesivnosti vlasti,222 ali ne mo`e, s druge strane, odmah izmijeniti ~injenicu prelaznog razdoblja, da je dr`ava „neophodan op}i oblik vlasti radni~ke klase i radnog naroda u Jugoslaviji”.223 Iz situacije relativne nerazvijenosti proizlazi ~itav niz prakti~kih pote{ko}a. Ona, u prvom redu, usporava izgradnju institucija dru{tvenog samoupravljanja224 i falsificira kriterij pomo}u kojeg bismo pojedini oblik mogli ocijeniti u njegovom prakti~kom funkcioniranju. Teoretski, sistem dru{tvenog samoupravljanja ne samo da je u skladu s uo~enim tendencijama globalnog razvoja ljudskog rada, organizacija i dru{tva. Taj sistem, kako se izgra|uje u Jugoslaviji, predstavlja doprinos takvom razvoju i oboga}uje na jednom presudnom sektoru znanje ljudi o samima sebi i o dru{tvenoj egzistenciji ~ovjeka. S druge strane, borba za samoupravljanje pod uvjetima dana{nje razvijenosti Jugoslavije sukobljava se s posebnim preprekama i problemima koji ote`avaju konkluzivnu analizu prakti~kih iskustava i dostignu}a.

ZAKLJU^AK
Skra}eni razvojni prikaz, iako ponekad nasilno deformira ideografsku jedinstvenost historijskog doga|aja, ima dobru stranu da olak{ava uo~avanje nekih osnovnih tendencija. 1. U dru{tvenom `ivotu ljudi politi~ko se upravljanje zajedni~kim poslovima na odre|enom stupnju razvoja odvojilo od ekonomskog upravljanja sa stanovi{ta pojedina~nih interesa. U politi~kom upravljanju diferenciralo se zatim dono{enje politi~kih odluka od njihovog izvr{avanja, legislativa od egzekutive. Unutar izvr{ne grane po~elo je s vremenom preciznije razlikovanje na op}e izvr{avanje ili poslove vlade i na upravu kao na konkretnu djelatnost u ostvarenju dr`avnog suvereniteta. Kao posebna grana odvojilo se sudstvo. Ali uprava nije ostala samo izvr{avanje vladaju}e politi~ke volje i fizi~ka podloga politi~ke vlasti. Postupno ona postaje nosilac ~itavog niza dru{tveno potrebnih djelatnosti i tako se unutar uprave diferenciraju dva aspekta, uprava kao vlast i uprava kao slu`ba.
222 „Potrebno je razvijati one oblike socijalisti~kih proizvodnih i ekonomskih odnosa uop{te koji }e, u krajnjoj liniji, zahtevati sve manje prinudnih mera za svoje odr`anje, i koji }e omogu}iti da se na njihovoj osnovi razvijaju sve demokratskiji i sve humaniji odnosi me|u ljudima” (Kardelj, Referat na VIII kongresu – op. cit.). 223 224

Program SKJ (op. cit., str. 296).

To vrijedi u prvom redu za izgradnju institucija kroz koje bi trebalo da se izrazi osnovni proizvodni odnos slobodne raspodjele me|u udru`enim proizvo|a~ima, tzv. raspodjele prema radu (Usp. M. Nikoli}, op. cit., str. 1539/40).

340

Eugen Pusi}

Paralelno s ovim procesom diferencijacije same dru{tvene pojave uprave, diferencira se sve vi{e i svijest, mi{ljenje ljudi o toj pojavi. Na upravu, kao instrument vlasti, reagiraju ljudi uglavnom na dva na~ina, nastojanjem da vlast uprave ograni~e ili te`njom da ~itavu instituciju dr`avne uprave ukinu i zamijene druga~ijim institucionalnim ure|enjem. Ograni~avanje politi~kog utjecaja uprave nastoji se posti}i raznim mehanizmima „te`e i protute`e”, zatim psiholo{kim kondicioniranjem politi~ara i aparata, odnosno odgajanjem velikih razmjera, vezivanjem uprave u sklopu normativnih sistema, i institucijama politi~ke kontrole gra|ana nad upravom. U pogledu konkretnog procesa prestanka uprave kao vlasti predvi|a se njezino pretapanje u dru{tvo putem ula`enja neprofesionalaca u upravni aparat i preno{enja dr`avnih upravnih zadataka na nedr`avne organizacije, a alternative dana{njoj ulozi dr`ave u regulaciji dru{tvenih procesa vide se u metodi „rezultante snaga”, u pro{irenju podru~ja tehni~ke racionalnosti i u sudjelovanju {irokih krugova interesenata u interesnom aspektu upravljanja. S pojavljivanjem dvojstva uprave kao vlasti i uprave kao slu`be, odvaja se politi~ka teorija uprave od upravno-tehni~ke orijentacije na pove}anje servisne efikasnosti upravnog sistema. S tim u vezi je i razlika izme|u znanosti upravnog prava i disciplina koje se bave preskriptivno upravnim organizacijama i njihovim funkcioniranjem. Pravni propisi u upravi izvorno predstavljaju politi~ku za{titu gra|ana od presezanja uprave u njihovu sferu, sistem politi~kog ograni~avanja uprave. S vremenom, me|utim, pored te prve funkcije pojavljuje se druga. Pravni propisi postaju sredstvo regulacije sve slo`enijih odnosa koji nastaju u vr{enju upravnih slu`bi me|u gra|anima kao korisnicima tih slu`bi i izme|u gra|ana i upravnih ustanova koje slu`be vr{e. Pored politi~ke, pravni propisi dobivaju i servisnu funkciju, te time ulaze u domenu funkcionalne efikasnosti. Tehni~ke discipline orijentirane od po~etka na usavr{avanje upravnih organizacija i njihovog djelovanja s vremenom usmjeravaju svoju pa`nju selektivnije, bilo na psiholo{ke zakonitosti ljudi koji u upravi rade ili dolaze s njom u kontakt, bilo na op}e pravilnosti u dru{tvenoj okolini uprave, bilo, kona~no, na sam cilj zbog kojeg je pojedina organizacija stvorena i koji treba da ostvari. Ali u tom pro{irenju svoje orijentacije ove izvorno posve tehni~ke discipline susre}u se s politi~kom ulogom i politi~kim potencijalom uprave koji vi{e ne mogu mimoi}i, ako `ele svoj prvotni zadatak obaviti kako treba. Stoga i na ovoj strani nastaje sekundarna diferencijacija na tehni~ki i politi~ki aspekt znanosti o organizaciji i o funkcioniranju uprave.

Problemi upravljanja

341

2. Suvremeni razvoj i same uprave i upravnih znanosti karakteriziran je najdublje procesom integracije. Integracija ne zna~i niti napu{tanje mno{tva izdiferenciranih oblika uprave kao pojave, niti se mo`e sastojati u vra}anju na jedinstvenost u odnosu na discipline koje prou~avaju upravu. Integracija nije nikad, pa ni ovdje, vra}anje na staro. Ona je, u prvom redu, spoznaja o mnogostrukosti i o razlozima za nju, a zatim uklapanje ba{ onih elemenata koji se manje razvijenom promatranju ~ine nepomirljivo proturje~nima u {ire cjeline. Budu}i razvoj i uprave i upravnih znanosti morat }e polaziti od fundamentalnog dvojstva tehni~ke problematike upravljanja i ostvarivanja upravnih ciljeva s jedne strane, i interesnog karaktera ~itave ove djelatnosti s druge. Uprava obavlja odre|ene poslove koji su neophodni za egzistenciju dru{tvene zajednice i dok obavlja te poslove sudjeluje sve ve}im dijelom u tro{enju i u stvaranju dru{tvenih sredstava i vrijednosti, direktno i indirektno. Da bi se ti poslovi obavljali na dru{tveno najekonomi~niji na~in, to postaje sve va`niji op}edru{tveni zahtjev i briga. U isti mah, me|utim, u tom se poslu radi o ostvarivanju, o za{titi, o unapre|enju ili o o{te}enju konkretnih interesa vrlo velikog broja ljudi, gra|ana prema kojima uprava nastupa kao aparat vlasti, gra|ana kao korisnika upravnih slu`bi ili kao politi~kih kontrolora uprave, ljudi koji sudjeluju u politi~kom odlu~ivanju, radnih kolektiva upravnih organizacija, brojnih drugih pojedinaca i grupa koji od rada uprave o~ekuje neku posebnu korist za sebe ili u njem vide odre|enu specifi~nu opasnost u odnosu na pojedine svoje interese. Niti mo`e prakti~no upravljanje biti dru{tveno svrsishodno, niti teoretsko mi{ljenje o upravi analiti~ki dovoljno prodorno, ako ne uzme u obzir jedinstvo ovih dvaju aspekata. Pa i onda kad, zbog ve}e djelotvornosti, usmjerimo rad ili promatranje vi{e na jedan od njih, ne smijemo ni na ~as zaboraviti da se radi samo o jednoj od dvije strane jedne jedine medalje. Prema tome, ljudi koji se pojavljuju kao korisnici upravne djelatnosti, kao ~lanovi ili kao suradnici upravnih organizacija, mogu se nalaziti u ulozi interesenata, bilo da neka upravna djelatnost ostvaruje, odnosno za{ti}uje njihove interese kao svoj primarni cilj, bilo da njihovi interesi nastaju sekundarno, kao „nusprodukt” samog postojanja i rada upravne organizacije. Ili ti isti ljudi mogu biti nosioci uloge „zastupnika”, to jest onih koji svojim radom ostvaruju ili za{ti}uju interese drugih ljudi. Ve}i dio ljudske problematike uprave proizlazi iz isprepletanja, suprotstavljanja, promjena i sukoba u odnosu uloga interesenata i zastupnika. Odlu~ivanje i izvr{avanje kao i nosioci tih djelatnosti, „gospodari” i „aparat” kako ih je nazivao Lenjin, suprotstavljaju se u dru{tvu baziranom na vlasti. Same se funkcije, me|utim, o~igledno ispreple}u i nadopunjuju na takav na~in, da ih je

342

Eugen Pusi}

teoretski nemogu}e pouzdano dijeliti. A i prakti~ki prestaje ova potreba odvajanja onog ~asa kad vlast nije vi{e nu`na misaona i stvarna pretpostavka upravljanja. Politika i upravno izvr{avanje postaju dva pola jedinstvenog procesa upravljanja dru{tvenim poslovima. Isto tako, ~ini se, suprotstavlja se te`nja prema demokratizaciji odnosa u upravljanju i ~esto primije}ena tendencija prema monokratizmu, odnosno oligarhiji u organizacijama u tradicionalnoj sredini klasnog dru{tva. U okviru novih dru{tvenih odnosa op}a participacija interesenata i determiniranost tehni~kih procesa i opet su samo dva komplementarna zahtjeva istog dru{tvenog optimuma. Na tehni~koj strani, aktuelna suprotnost izme|u sve ve}e specijalizacije unutar upravnih organizacija i sve te`e i skuplje koordinacije rada u njima, rje{ava se uspostavljanjem slobodnijih odnosa na radu gdje rutinske poslove preuzimaju automatski sistemi strojeva, a u ljudskoj suradnji prevladava stil radnih ekipa specijalista, grupa sastavljenih od jednakopravnih ~lanova. Suprotnost izme|u specijalizacije i koordinacije se nipo{to ne ukida, ve} naprotiv postaje motiv za pronala`enje novih okvira za kooperaciju, pogodnijih od dana{nje organizacije. Ovi bi novi okviri trebali ujedno bolje da odgovore opre~nim zahtjevima stabilnosti i adaptabilnosti, kontinuiteta i elasticiteta, koji predstavljaju osnovne suprotnosti u odnosu na bilo koju dru{tvenu instituciju. Kao {to je organizacija nekada predstavljala zna~ajan skok u sposobnosti stvarala~ke sinteze ovih dvaju strukturnih uvjeta, tako }e i nove forme ljudske kooperacije morati ostvariti odgovaraju}i kvalitativni napredak. Ve} danas je ubrzanje dru{tvenog razvoja postavilo na dnevni red problem inovacije u organizacijama i organizacionim sistemima. Lak{e obnavljanje uz istodobno pove}anje sigurnosti i ~uvanje onog {to je novo stvoreno mogu}e je posti}i samo svjesnim integriranjem sila koje su dugo izgledale suprotne. Ovaj globalni i radikalni proces integracije koji se nadovezuje na pre|a{nju diferencijaciju, te~e paralelno s njome i nadopunjuje je, obuhva}a sve forme upravljanja bez razlike. Ne samo politika i ekonomika, nego i politika i tehnika, pravo i organizacija, pojedina sadr`ajna podru~ja upravljanja kao i odvojene discipline koje se bave upravom konvergiraju prema jednom centru. I opet, to ne zna~i da gube svoju operativnu samostalnost, svoj posebni interes i predmet. Ba{ obratno. S postizavanjem, op}enito i zajedni~ki, ve}e teoretske dubine, svaka se pojedina disciplina oboga}uje, otvaraju joj se nove perspektive i pro{iruje podru~je djelatnosti. A sam jedinstveni proces upravljanja dru{tvenim poslovima morat }e razviti za na{e tradicionalne a i dana{nje pojmove upravo nevjerojatnu {arolikost oblika i metoda, da bi mogao zadovoljiti sve slo`enije zahtjeve dru{tva slobodnih ljudi. Dovr{eno 1. rujna 1967.

Problemi upravljanja

343

C. REFORMA UPRAVE
Stevan Lili}
UPRAVNA REFORMA I POSTKOMUNISTI^KA TRANSFORMACIJA UPRAVE (SA POSEBNIM OSVRTOM NA JUGOSLAVIJU)*
1.
U mnogim zemljama sveta vodi se stalna debata o ulozi i zna~aju upravne reforme, posebno u uslovima tzv. postkomunisti~ke tranzicije, odnosno transformacije upravnog sistema od „aparata vlasti” u „organizaciju za socijalnu regulaciju”.1 Mo`e se re}i da je sve prisutnija tendencija napu{tanja apstraktnog normativisti~kog pristupa upravi kao „skupu organa koji vr{e upravnu vlast, i sve ve}a orijentacija ka jednom pragmati~nom pristupu koji polazi od empiri~ki poverljivog principa da je „dobra” ona uprava koja se poka`e kao „uspe{na”. U tom smislu, uspe{na je ona uprava koja na najefikasniji, najekonomi~niji i najracionalniji na~in ostvari svoje ciljeve, vode}i pri tome stogo ra~una da je osnovni cilj upravnog delovanja ostvarivanje i za{tita ljudskih sloboda i prava, sa jedne, kao i pove}anje op{te dobrobiti dru{tva kao celine, sa druge strane. Kako se isti~e: „Pravna dr`ava je projekat za nacionalne strategije razvoja ~ija nam priprema predstoji. (...) Pravna dr`ava nije danas mogu}a bez racionalne, visokoprofesionalizovane, brze i jeftine javne uprave.”2 U uslovima postkomunisti~ke tranzicije, zna~aj savremene reforme upravnih sistema, izme|u ostalog, ogleda se u ostvarivanju slede}ih pretpostavki:
* Zbornik radova: Aktuelna pitanja jugoslovenskog zakonodavstva, Savetovanje pravnika, Budva–Beograd, 1999, str. 61–74.
1 2

Uporediti: Stevan Lili}, Upravno pravo (drugo izdanje), Beograd, 1998, str. 122-124.

Dragoljub Kavran, Pravna dr`ava i reforma javne uprave, Pravni `ivot, br. 9, 1996, str. 607-608.

344

Stevan Lili}

– Uspostavljanje „fair” odnosa izme|u uprave i gra|ana. Ovo podrazumeva pravo gra|ana da se u svakom slu~aju kada je u pitanju neko njihovo pravo ili interes – mogu obratiti ne samo organu uprave, ve} i sudu op{te nadle`nosti ili nekom drugom specijalizovanom upravnom sudu. – Uvo|enje transparentnosti i ta~nosti u upravnu proceduru, {to podrazumeva da se u svakom trenutku mo`e ta~no utvrditi ko je i kada doneo neku upravnu odluku, kao i da se svaka upravna odluka mora bazirati na ta~no utvr|enim ~injenicama. – Efikasnost upravnog delovanja je savremeni zahtev koji obuhvata ekonomi~nost i racionalnost u radu uprave i upravnom odlu~ivanju. Efikasnost podrazumeva poseban odnos izme|u „ulo`enog i ostvarenog” u smislu da, sa jedne strane, vodi ra~una o zahtevima ekonomi~nosti a, sa druge, o politi~kim imperativima po{tovanja ljudskih prava u ostvarenju legitimnih socijalnih ciljeva.3 – Legitimitet upravnog delovanja, {to podrazumeva da se uprava ne mo`e pozivati na to da je njeno postupanje „zakonito”, tj. pokriveno formalnim zakonskim i drugim propisima, ve} da se u svakom trenutku mo`e postaviti pitanje opravdanosti njene konkretne akcije ili delovanja.4 Pragmatski pristup savremenoj upravi obuhvata i brojna pitanja upravne reforme. U tom smislu, jedan od najva`nijih zadataka je kako pristupiti upravnoj reformi i reorganizaciji uprave na savremenim osnovama. Kako se isti~e, na negativan na~in, upravna reforma bi se mogla definisati kao „ve{ta~ko uvo|enje upravnih promena nasuprot otporu”.5 Strategije upravne reforme razlikuju se od zemlje do zemlje. Me|utim, ~etiri glavne grupe obele`ja ozna~avaju strategije koje su se javile u toku poslednje dekade.6 Prva grupa mogla bi se ozna~iti nazivom institucionalno-legalisti~ke strategije. Bitno obele`je ovih strategija je da odluke kojima se sa vrha kontroli{e dr`avna organizacija i odlu~uje o tipu, dometu i sadr`aju reforme donose tvorci politike u parlamentu i u vladi (kabinetu). U Francuskoj su gotovo sve upravne reforme koje su vr{ene posle 1981. godine, sprovedene ili na osnovu zakona (Zakon o nacionalizaciji, Zakon o javnim slu`benicima, Zakon o demokratizaciji javnog sektora, Zakon o decentralizaciji) ili dekreta (akata ministarstava), koje je predlagalo ministarstvo nadle`no za upravnu reformu – Ministarstvo za upravnu reformu do jula 1984. godine, odnosno Ministarstvo za reformu uprave, od jula 1984. godine.7
3 4

Uporedi: G. Downs, P. Larkey, The Search for Government Efficiency, New York, 1986.

Uporedi: J. Knott, G. Miller, Reforming Bureaucracy, The Politics of Institutional Choice, Englewood Clifs, 1987.
5 6 7

Uporedi: G. Caiden, Administrative Reform, Albine Publications, 1969. Dragoljub Kavran, The Civil Service Review Commission Report, Harare (Zimbabwe), 1989. Uporedi: Gérard Timsit, Administration et l’etats, Paris, 1987.

Upravna reforma i postkomunisti~ka transformacija uprave

345

Druga grupa strategije mogla bi se ozna~iti nazivom eksperimentalnoprojektivne strategije. Ova grupa strategija razvija model reforme i eksperimentalno ga primenjuje u nekim delovima – npr. u Francuskoj u departmanima, u Nema~koj u provincijama, pre postizanja saglasnosti o tom modelu ili pre dono{enja odluke da se ovaj model primeni na celoj teritoriji zemlje (npr. ~uvena reforma „uprava na usluzi”, tzv. administration à votre service u Francuskoj). Tre}a grupa, kompenzatorno-participativne strategije, usmerena je ili na decentralizaciju, pro{irenje javnog sektora kroz nacionalizaciju ili na pojednostavljenje birokratskog postupka, pove}anje u~e{}a gra|ana u vi{e razli~itih oblika itd. Centralno pitanje ~etvrte grupe je strategija upravne reforme, tj. organizacionih strategija, organizaciona struktura ministarstava i organa uprave, pove}ana koordinacija izme|u organa, ~ime se izbegava paralelizam i preklapanje, pobolj{ana organizaciona fleksibilnost sa ciljem prilago|avanja ubrzanim promenama u politi~kom okru`enju, uslovima tr`i{ta ili dru{tva. Ove strategije ispituju metode i tehnike upravljanja javnim sektorom, dono{enja odluka, postupke i alternativne pristupe u rukovo|enju, kvantitativne metode, uvo|enje informacione tehnologije, uvo|enje ili o`ivljavanje upravlja~kih koncepata kao {to su „upravljanje putem ciljeva” (tzv. MBO, tj. management by objectives), „upravljanje putem rezultata” (management by results, „nulto bud`etiranje” tj. zero base budgeting) itd. Sva navedena pitanja su usmerena na porast produktivnosti i na pove}anje rezultata pojedinaca i organa, na nivou vlade ili na nivou pojedinih sektora. Upravne reforme mogu sadr`ati samo neke ili sve elemente ovih strategija. Me|utim, {to je reforma obuhvatnija njeno sprovo|enje izaziva ve}i otpor, a ~e{}e su i gre{ke i naknadne krize zbog neispunjenih o~ekivanja u pogledu promena. Mada je zahtev za upravnom reformom u ma kom obliku prisutan u politi~kom okru`enju gotovo svake zemlje, pojam upravne reforme u tzv. „postsocijalisti~kim zemljama prelaznog perioda” sasvim je razli~it od pojma upravne reforme u razvijenim dru{tvima. Upravna reforma mora biti vrednosno orijentisana i mora u`ivati jaku podr{ku politi~ke vlasti. U tom kontekstu, reforma uprave je istovremeno i pretpostavka za odgovaraju}u ekonomsku reformu. Da bi se shvatile osnovne ideje i da bi one mogle da se primene, neophodno je da se iz osnova promeni predstava o ulozi dr`avne organizacije u ve}ini postsocijalisti~kih zemalja u prelaznom periodu, u skladu sa njenim kulturnim, ekonomskim i tehnolo{kim okru`enjem i prevladavaju}im politi~kim trendovima. Koji modalitet upravne reforme najvi{e odgovara uslovima tranzicije, tj. nakon prvog (i drugog) kruga vi{epartijskih izbora i prelaska sa centralno-planske na tr`i{nu privredu i „otvoreno civilno dru{tvo”, zavisi od mnogih okolnosti. Ukoliko postsocijalisti~ke zemlje u prelaznom periodu ne prihvate potpunu promenu u

346

Stevan Lili}

dr`avnoj strukturi i sistemu vlasti i ne preispitaju svoje funkcije i na~in delovanja, odnosno ukoliko ne podignu nivo profesionalnih i upravlja~kih sposobnosti, kroz razra|en sistem obrazovanja, vaspitanja i strategiju razvoja upravljanja, upravna (i ekonomska) reforma bi}e vrlo te{ko ostvariva. Kako se isti~e, prelazak na tr`i{nu privredu daleko manje omogu}ava prevlast birokratije, odugovla~enja, sporosti i elemente birokratske kontrole nad ekonomijom nego {to je to jo{ uvek uobi~ajeno u mnogim postsocijalisti~kim zemljama u prelaznom periodu.8 Niz indikatora (neefikasnost u radu, politi~ko nasle|e, enormni tro{kovi, nezadovoljavaju}a stru~nost, nizak tehnolo{ki nivo, itd.) nedvosmisleno ukazuje na okolnost da su sazreli uslovi za razmatranje pitanja u vezi sa osnovnim orijentacijama i pravcima savremene upravne reforme i u na{oj zemlji. Polaze}i od iznetog, kao i sa stanovi{ta savremene stru~ne metodologije projektovanja sistema, kao prioritetni zadatak upravne reforme treba ozna~iti izradu projekta transformacije upravnog sistema, kao stru~ni i nau~ni odgovor prevazila`enju (na{eg) postoje}eg modela dr`avne uprave. Ovakvom projektu treba, pre svega, pri}i sa stanovi{ta „uprave kao slo`enog sistema za dru{tvenu regulaciju”, i u tom smislu konstruktivnom aktiviranju odgovaraju}ih kadrovskih, tehnolo{kih i organizacionih faktora u koordinaciji i realizaciji ovakvog izazovnog poduhvata.9

2.
Podr{ka op{toj demokratskoj reformskoj orijentaciji istovremeno zna~i i pravovremeno ukazivanje na neka od klju~nih pitanja u vezi sa pripremom i realizacijom reforme upravnog sistema. Uz nu`no otklanjanje nekih prethodnih „politi~kih pretpostavki” (usvajanje ustavnih i zakonskih okvira, okon~anje sprovo|enja vi{estrana~kih parlamentarnih izbora; postizanje dogovora o na~elima budu}eg ure|enja zemlje i dr.), mo`e se re}i da je „kucnuo ~as”, da se u interesu realizacije „pluralisti~ko-tr`i{no” opcije, pristupi pripremi i realizaciji reforme upravnog sistema, i to na savremenim funkcionalnim i organizacionim osnovama. Integracioni tokovi u razvijenom svetu, posebno u Evropi, ne samo {to uzrokuju potrebu prilago|avanja na{eg upravnog zakonodavstva ovim promenama, ve} i na{u upravnu i pravnu nauku i upravne stru~njake stavljaju pred probu spremnosti, sposobnosti i ume{nosti za „upotrebljive” nau~ne rasprave i objektivne analize u vezi sa pitanjima reforme organizacije i rada uprave.
8 Dragoljub Kavran, Elements for Administrative for Administrative Reform and Reorganization, Ulaanbaatar (Mongolia), 1990, str. 1-3. 9 Uporedi: Stevan Lili}, Polazne osnove strukturalne transformacije upravnog sistema, Pravni `ivot, Beograd, br. 1-2, 1991.

Upravna reforma i postkomunisti~ka transformacija uprave

347

U ovom kontekstu, dva su klju~na pitanja upravne reforme: jedno je konceptualnog karaktera i odnosi se na tzv. dr`avnu upravu, dok je drugo operativnog karaktera i ti~e se koncipiranja i sprovo|enja upravne reforme koja bi bila „u funkciji” stabilizacije i razvoja tr`i{nog privrednog sistema, odnosno vi{estrana~kog demokratskog pluralizma, kao i osvarivanja i za{tite ljudskih prava, jer savremena uprava predstavlja veoma kompleksno podru~je dru{tvenog razvoja.10 Za jedan broj zemalja kontinentalne Evrope, pa i za na{u, karakteristi~no je da se pitanjima reforme uprave tradicionalno pristupalo sa tzv. normativnog stanovi{ta, tj. isklju~ivo sa stanovi{ta normativne regulacije („ono {to treba da bude”), organizacije i funkcije uprave. Iz ovih razloga, kod nas se mnoga teorijska i konceptualna pitanja upravne nauke (science administrative), ~esto raspravljaju u okviru upravnog prava (droit administrative). U uslovima visoko razvijene tehnolo{ke civilizacije mnoge nau~ne discipline, posebno one srodne, sve vi{e me|usobno konvergiraju, ~ime se ujedno ostvaruje i njihovo metodolo{ko i konceptualno „oplemenjavanje” (enhancement). Kako na ove procese nisu imune ni pravne nauke, to ni upravno pravo, da bi i u dana{njim uslovima bilo delotvorno i „upotrebljivo” ne mo`e mimoi}i nu`nost svog „oplemenjavanja” uporedo sa ostalim disciplinama koje se bave upravom.11 Ovo iz razloga {to savremena pravna nauka argumentovano ukazuje na ozbiljne nedostatke tradicionalnog normativisti~kog pristupa, na osnovu kojeg se uprava svodi samo na „pravnu pojavu”. Kako se u teoriji isti~e, normativisti~ki (kao pravno-dogmatski, odnosno formalnologi~ki) pristup, nastao je prvenstveno iz „prakti~kih razloga”, tj. radi {to preciznijeg odre|ivanja pona{anja ljudi. Konsekventno, ovaj prilaz prou~avanju uprave ujedno otkriva i „... svu ograni~enost ovog metoda kako za potpuno saznavanje prava, tako i za prou~avanje upravnog prava”.12 Sa stanovi{ta savremene, tzv. postlegalisti~ke pravne teorije i doktrine, ovaj se pristup smatra jednostranim. Pravna je predrasuda, ka`e jedan od najeminentnijih savremenih pravnih filozofa, Jirgen Habermas, da se pravo mo`e neposredno prevesti u organizaciju dru{tvenog `ivota ljudi: „Pravne norme vrede zbog toga {to moralno obavezuju, jer kada bi vredele samo zbog svoje sankcije, one ne bi obavezivale, ve} prisiljavale (podvukao S.L.) na pokornost”.13
10 11

Uporedi: Eugen Pusi}, Upravni sistemi I & II, GZH, Zagreb, 1985.

Uporedi: Stevan Lili}, Pravna informatika – Uvod u primenu informatike u pravu, sa posebnim osvrtom na upravno pravo, Zavod za ud`benike i nastavna sredstva, Beograd, 1991.
12

str. 317.
13

Pavle Dimitrijevi}, Ratko Markovi}, Upravno pravo – I, Slu`beni list, Beograd, 1986,

Jürgen Habermas, Theorie des kommunikativen Handels, Band 2, Shurkamp, Frankfurt am Main, 1981, str. 72 (navedeno prema E. Pusi}, Dru{tvena regulacija, Globus, Zagreb, 1989, str. 88).

348

Stevan Lili}

Sa nau~nog i stru~nog stanovi{ta, uprava se ne mo`e isklju~ivo svesti na pravni fenomen, po{to je uprava slo`ena pojava koju, pored pravnog, karakteri{e i niz drugih elemenata, kao {to su recimo funkcionalni, organizacioni, tehnolo{ki, psiholo{ki, eti~ki itd. Ipak, ne treba izgubiti iz vida da se odre|ene koncepcije (npr. o „upravi kao dr`avnoj vlasti”) mogu zastupati i braniti i iz odre|enih „prakti~no-politi~kih” razloga i motiva.

3.
Polaze}i od navedenih premisa, svaka savremeno orijentisana strukturalna transformacija i reforma upravnog sistema mora se opredeliti u odnosu na slede}a pitanja: kakav model upravnog sistema odabrati; koji su osnovi legimiteta i legaliteta upravnog delovanja; kako utvrditi stepen efikasnosti upravnog sistema; {ta se podrazumeva pod tehnolo{kom transformacijom upravnog sistema i da li se ostvaruje efikasna kontrola upravnog sistema. Iskustva i dostignu}a razvijenih zemalja nedvosmisleno pokazuju da se savremenim upravnim sistemom ne mo`e smatrati model uprave koji je koncipiran kao aparat vlasti, niti da se savremeni upravni sistem mo`e projektovati kao normativno-pravni model autoritativnih administrativnih struktura i procedura. Istovremeno, iskustva postsocijalisti~kih zemalja suo~enih sa razvojnim te{ko}ama tako|e nedvosmisleno pokazuju da su autoritativni administrativni modeli iscrpli svoje organizacione, funkcionalne, tehnolo{ke i finansijske mogu}nosti, ~ime postaju prakti~no neupotrebljivi za savremene potrebe. Na ove okolnosti naro~ito ukazuje dinamika razvoja upave u evropskim zemljama u poslednjih dvadesetak godina. Posebno ilustrativna je aktuelna situacija u postsocijalisti~kim zemljama centralne i isto~ne Evrope, u kojima, na o~igled celog sveta, nestaju ~itava podru~ja pod posebnim administrativnim re`imima regulacije (npr. administrativna ograni~enja slobode kretanja, nastanjivanja i prelaska granice; carinske, monetarne i trgovinske restrikcije itd.). Za razliku od prevazi|enih modela uprave kao aparata vlasti, savremeni upravni sistemi, kao kompleksni sistem ljudske saradnje, ne mogu se koncipirati (niti se njima mo`e delotvorno upravljati) samo na osnovu pozitivisti~kog pristupa i normativisti~ke dogmatike. Ovo iz razloga {to su upravni sistemi realni i otvoreni dinami~ki sistemi, a ne zatvorene i apstraktne misaono-logi~ke pravne konstrukcije. Tzv. dr`avno-pravni pristup, koji upravu vidi kao deo dr`avnog aparata sa osnovnim zadatkom da vr{i „upravnu vlast”, nastao je u Nema~koj u drugoj polovini pro{log veka, da bi prakti~no ve} posle Prvog svetskog rata bio napu{ten. Ovaj pristup upravi, me|utim, stavljen u kontekst tzv. klasne su{tine dr`ave i prava, naro~ito dolazi do izra`aja u Sovjetskom Savezu krajem tridesetih, a puni

Upravna reforma i postkomunisti~ka transformacija uprave

349

zamah dobija tokom ~etrdesetih i pedesetih godina ovog veka. Istovremeno, model uprave kao aparata vlasti (kasnije nazvan model „dr`avne uprave”), biva prihva}en i u drugim socijalisti~kim zemljama, uklju~uju}i i na{u. Ilustracije radi, evo kako se uprava odre|uje u vode}em sovjetskom ud`beniku tog vremena (koji je svojevremeno kori{}en i kod nas): „Uprava je (...) manifestacija vlasti koja u sebe uklju~uje prikupljanje poreza, politi~ku represiju (progonstva i izgnanstva, hap{enja i sl.), upravljanje vojskom, organizaciju {pijuna`e i kontra{pijuna`e...”14 Zanimljiva je okolnost da se i nakon pola veka, ovakav pristup (tj. da je upravna funkcija manifestacija politi~ke vlasti) jo{ uvek danas sre}e kod nas, iako se ova koncepcija ve} prakti~no bila napu{tena i u samom Sovjetskom Savezu neposredno pre njegovog raspada: „Prema tome, nisu svi odnosi u oblasti javne uprave konstruisani po modelu vlasti i subordinacije.”15 Modeli uprave koji danas preovla|uju u razvijenim zemljama (posebno evropskim), proizilaze iz koncepcije socijalne funkcije uprave i njene delatnosti.1 6 Prema ovom pristupu, u uslovima razvijenog materijalnog i kulturnog dru{tvenog razvoja, dr`ava i dr`avna vlast se transformi{u od aparata vlasti i prinude, u organizaciju sa socijalnom funkcijom pru`anja javnih usluga gra|anima i obavljanja javnih slu`bi (obrazovanje, socijalna politika, zdravstvena za{tita, nau~na istra`ivanja, za{tita prirode, privredni razvoj itd.).17 U vr{enju socijalne funkcije dolazi do tzv. preobra`aja javne vlasti u javnu slu`bu, odnosno do preobra`aja uprave iz modela „dr`avne”, u model „javne uprave”. Polaze}i od ovog, u teoriji i praksi razvijenih zemalja, posebno se isti~e da se: „Savremena uprava mora razumeti kao posledica koncepta dr`ave koja pru`a javne usluge (~ime se) javne slu`be i javna uprava poistove}uju. (...) Prema tome, savremeni ustavni (i upravni – dodao S.L.) sistemi prete`no po~ivaju na konceptu dr`ave kao organizacije koja pru`a javne usluge.”18 Transformacija sistema dr`avne uprave u sistem javne uprave koja pru`a javne usluge i obavlja javne slu`be, podrazumeva i njenu depolitizaciju, tj. uvo|enje standarda u kadrovskoj selekciji upravnih radnika koji }e se, umesto na kriterijumima politi~ke podobnosti (pripadnost politi~koj grupaciji), zasnivati na principima stru~nosti i profesionalne etike. Savremena uprava mora biti ekspertno orijentisana, a ne aparat za realizaciju politi~kih smernica aktuelne vlasti.
14 A.I. Denisov, Osnovi marksisti~ko-lenjinisti~ke teorije dr`ave i prava, Arhiv, Beograd, 1949, str. 165. 15 Akademija nauka SSSR, Institut za dr`avu i pravo (kolektiv autora), Introduccion al Derecho Sovietico (na {panskom), Moskva, 1988, str. 127. 16 17 18

Uporedi: Leon Digi, Preobra`aj javnog prava, Beograd, 1929. Uporedi: Stevan Lili}, Upravno pravo (drugo izdanje), Beograd, 1998. Uporedi: David Rosenbloom, Public Administration and Law, New York-Basel, 1982,

str. 3-4.

350

Stevan Lili}

Iskustva i dostignu}a razvijenih zemalja sa parlamentarom demokratijom i tr`i{nom privredom potvr|uju da se savremeni upravni sistemi ne mogu svesti na skup normi (tj. na zakone i propise) koji reguli{e upravu, pogotovu ne na skup normi koji reguli{e dr`avnu upravu. Ovo iz razloga {to su upravni sistemi slo`eni i dinami~ki dru{tveni sistemi, koji pored pravnog, karakteri{u brojni funkcionalni, organizacioni, tehnolo{ki, psiholo{ki, eti~ki i drugi elementi. Otuda proizilazi da svaki savremeni projekt strukturalne transformacije uprave, pa i na{e, mora po}i od modela uslu`no orijentisane javne uprave (service oriented public administration) kao svoje konceptualne osnove.

4.
Koncept pravne dr`ave (Rechtsstaat) i princip vladavine prava (rule of law) velike su tekovine evropske i svetske civilizacije. U odnosu na upravu, poseban zna~aj pravne dr`ave je u tome {to obezbe|uje legalitet (zakonitost) upravnih odluka. Bez pravne dr`ave nezamisliv je i svaki savremeni upravni sistem. Kao tvorevina 19. veka, koncept pravne dr`ave podrazumeva normativisti~ki model ure|enja dru{tvenih odnosa, prema kojem se zakonima i drugim op{tim aktima (naro~ito upravnim propisima) prpisuju pravila dru{tvenog pona{anja. Me|utim, koncept pravne dr`ave u svom izvornom vidu (tj. da je neki postupak opravdan samim tim {to je u skladu sa nekim propisom) danas ne bi mogao biti ostvaren bez velike opasnosti po op{te demokratske tekovine (dovoljno je samo spomenuti nacisti~ke i rasisti~ke re`ime). Iz tih razloga, pravna dr`ava danas ne mo`e predstavljati cilj, ve} samo nu`nu pretpostavku za vladavinu prava, ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti, pravde i pravi~nosti. Za razliku od tradicionalnog koncepta pravne dr`ave, prema kojem dr`avna vlast sti~e legitimitet samim svojim postojanjem,19 odnosno prema kojem su dr`avni postupci legitimni (opravdani) samim tim {to su legalni (doneti po propisu), savremene koncepcije legimiteta polaze od koncepta da postupci dr`ave i delovanje uprave mogu ste}i svoj legitimitet samo odgovaraju}im delanjem. Prema tome, neki postupak ne postaje legitiman samim tim {to ga je preduzela dr`ava, odnosno uprava, ve} se opravdanost svakog postupka mora ceniti i po osnovu njegove sadr`ine (npr. da li vre|a dostojanstvo li~nosti). Kako delatnost uprave ne postaje legitimna samim svojim vr{enjem, to i koncept upravne vlasti mora ustupiti mesto konceptu opravdanosti upravnog delovanja. Ovakav pristup ozna~ava i savremenu orijentaciju u odre|ivanju uloge javne uprave, ~ime upravno delovanje prestaje biti samo pravna manifestacija dr`avne vlasti i postaje aktivni pokreta~ brojnih dru{tvenih tokova. U na{im
19

Uporedi: Radomir D. Luki}, Teorija dr`ave i prava, Beograd, 1956.

Upravna reforma i postkomunisti~ka transformacija uprave

351

uslovima, transformacija uprave od aparata vlasti u pru`aoca javnih usluga, ozna~ila bi i ostvarenje socijalne (otvorene), umesto tzv. klasne (zatvorene) funkcije upravnog sistema. Upravni sistemi u razvijenim zemljama, kao aktivni u~esnici u dru{tvenim tokovima, predstavljaju jednu od osnovnih poluga materijalnog i duhovnog razvoja savremenog dru{tva. Ovo name}e potrebu odre|ivanja standarda na osnovu kojih se mogu planirati, implementirati i kontrolisati stvarni efekti njihovog rada. Zbog toga se pri koncipiranju savremenih upravnih sistema osim legitimiteta (opravdanosti) upravnog delovanja i legaliteta (zakonitosti) upravnih odluka, mora voditi ra~una i o efikasnosti rada javne uprave. Poznato je da tzv. dr`avna uprava nikada nije bila posebno efikasna: uostalom to se od nje nije ni tra`ilo. Sa aspekta vr{enja vlasti, od uprave se tra`ilo da bude onoliko efikasna, koliko je to bilo neophodno da se „ne izgubi vlast”. U krajnjoj liniji to se moralo ostvariti po bilo koju cenu, pa se te{ko moglo govoriti o efikasnosti u smislu optimalnog odnosa izme|u ulo`enih sredstava i ostvarenog cilja. Kao posledica brojnih aktivnosti koje realizuju, savremeni upravni sistemi, me|utim, pod pritiskom su enormnih tro{kova. Nedostatak finansijskih sredstava i pove}ana potra`nja njihovih usluga, suo~avaju upravne sisteme sa velikim te{ko}ama. U ovakvim uslovima, zahtevi za racionalnim i ekonomi~nim kori{}enjem resursa, posebno sa razvojem ekolo{ke svesti, postaje prioritet od najve}eg zna~aja. Za razliku od privrede, javna uprava ne mo`e da „prodaje” usluge koje pru`a. Zbog toga savremena uprava mora, uz pove}anje efikasnosti svog rada, istovremeno da smanjuje svoje tro{kove. To se posti`e uvo|enjem nove tehnologije i racionalnom organizacijom rada, kojom se pobolj{avaju organizacioni i funkcionalni uslovi ostvarivanja upravnih zadataka. Na ovaj na~in, u obavljanju svojih aktivnosti, savremeni upravni sistemi na~elno konvergiraju standardima fukcionisanja ekonomskih sistema. Razvijena dru{tva se opredeljuju za takve modele upravnog sistema koji odgovaraju njihovim potrebama. Ovo iz razloga {to zadr`avanje modela krutih hijerarhijskih odnosa i ~inovni~kog mentaliteta zaposlenih u upravi negativno uti~e ne samo na aktivnosti ekonomskog sistema, ve} i na op{tu dinamiku nau~notehnolo{kog razvoja. Kao posledica toga, kategorije kao {to su „dergulacija” i „privatizacija” nisu vi{e isklju~ivo rezervisane za ekonomiju, ve} se sve ~e{}e koriste kao op{ti pojmovi kojima se obele`ava {iroko podru~je upravnih reformi, ~ija je svrha da se upravne aktivnosti podvrgnu strogoj disciplini tr`i{ne logike. „U naj{irem smislu, privatizacija (odnosno deregulacija), naj~e{}e se koristi kao op{ti pojam kojim se obele`ava {iroki spektar reformskih poduhvata, ~ija je svrha da upravne aktivnosti podvrgnu strogoj disciplini tr`i{nog mehanizma. (...) To su

352

Stevan Lili}

vi{edimenzionalni i slo`eni fenomeni koji su tesno povezani sa ostalim novim koncepcijama u javnoj upravi.”20 Orijentacija u radu javne uprave, usmerena ka olak{avanju rada privrede, mora postati osnovna programska orijentacija u naporima na transformaciji postoje}eg modela upravnog sistema kod nas: „Dru{tvo se mora opredeliti za takav model uprave koji }e u sada{njem trenutku odgovarati njegovim potrebama, jer bi dalje zadr`avanje krutih hijerarhijskih odnosa, pothranjivanje tendencija funkcionerske uprave, uz ostatke ~inovni~kog mentaliteta zaposlenih u upravi, onesposobilo akcije u ekonomsko-privrednom sistemu i organizaciji nau~notehnolo{kog razvoja u dostizanju ritma razvoja u svetu koji nas okru`uje. Ova „ekonomska orijentacija” i racionalizacija rada uprave, usmerena ka olak{avanju rada privrednih subjekata, treba da dobije ubedljivi i nesporni prioritet u radu na transformaciji dr`avne uprave.”21 Tehnologija i informatika nezadr`ivo prodiru i u upravne sisteme i bitno uti~u na strukturalne transformacije i reforme uprave.22 Prikupljanje, obrada i kori{}enje podataka oduvek su igrali zna~ajnu ulogu u vo|enju dru{tvenih poslova. U savremenim uslovima mo`e se re}i da je upravo obrada podataka i informacija osnovna funkcija savremene dr`ave, te je i informati~ka aktivnost upravnih i drugih podsistema dr`ave bitna pretpostavka zakonitom, efikasnom i ekonomi~nom ostvarivanju uloge dr`ave i upravnog sistema. Ovu tvrdnju lako dokazuju mnogi primeri iz najrazli~itijih oblasti javnog `ivota – od popisa stanovni{tva do vo|enja najraznovrsnijih slu`benih i drugih evidencija (mati~ne knjige, prebivali{te i boravi{te, li~no ime, itd.). Informati~ka tehnologija mo`e se koristiti prakti~no u svim oblastima upravne aktivnosti: od projektovanja unutra{nje organizacione strukture upravnih organizacija, do vo|enja informaciono-dokumentacionih i upravlja~kih sistema na nacionalnom i lokalnom nivou (telekomunikacije, saobra}aj, komunalni poslovi itd.). Ovo proizilazi iz okolnosti da je veliki deo upravnih poslova rutinske i repetitivne prirode, {to omogu}ava njihovu standardizaciju i automatizaciju kako u prikupljanju i obradi podataka za dono{enje i realizaciju upravnih odluka i vo|enja upravnog postupka, tako i u oblasti kompjuterske obrade teksta i op{te informatizacije kancelarijskog poslovanja.
20 Hendrik J. de Ru, Progress, Benefits and Costs of Administrative Privatization, International Revue of Administrative Sciences, Vol. 56, No. 1, 1990, str. 8, 11. 21 Stru~ni savet za oblast dr`avne uprave, Informacije, Savezni zavod za unapre|enje uprave, br. 30, 1987, str. 30–31. 22 Uporedi: Jean-Paul Baquiast, Nouvelles Technologies et Reforme Aministrative, Revue Français d’Administration Publique, No. 37, 1986.

Upravna reforma i postkomunisti~ka transformacija uprave

353

Najnovija dostignu}a na podru~ju tehnolo{ke modernizacije javne uprave pojedinih zemalja (Norve{ke, SAD, Francuske i dr.), polaze od primene sofisticirane tehnologije za ostvarivanje upravnih ciljeva, kao {to su tzv. inteligentni informacioni sistemi, odnosno ekspertni sistemi.23 Svetska iskustva govore o potrebi inoviranja duha postoje}e upravne strukture, kako bi se uklju~ila u savremene tokove: „Javnoj upravi je potrebna socijalna inovacija kako bi se adaptirala za transformaciju u informacijskom dru{tvu. Savremena tehnologija, pored tehni~kih, o~igledno obuhvata i druga pitanja. Ona zahteva ’informacijsko orijentisani’ pristup javnoj upravi. (Zbog toga) uvo|enje i razvijanje infomati~ke tehnologije u upravi tra`i re{enja koja }e obuhvatiti uzajamno prilago|avanje kako same tehnologije, tako i javne uprave.”24 S obzirom da na{a zemlja u znatnoj meri kasni u svom op{tem tehnolo{kom razvoju, pa i na podru~ju informatizacije uprave, tehnolo{ka transformacija na{e uprave javlja se kao prioritet od najve}eg zna~aja.

5.
O potrebi transformacije „sistema dr`avne uprave” u „upravni sistem” na principima visoke tehnolo{ke efikasnosti; o po{tovanju principa „pravne dr`ave” kao prethodne pretpostavke op{te demokratizacije i ostvarivanja „vladavine prava”; o nu`nosti ostvarivanja na~ela ustavnosti i zakonitosti; o po{tovanju profesionalne i li~ne etike upravnih radnika; o informatizaciji i tehnolo{koj inovaciji uprave; o slobodama i pravima gra|ana u upravnim (i drugim oblastima), u razvijenom svetu je veoma mnogo napisano i ostvareno. Zbog toga, treba posebno ista}i da je vreme istra`ivanja vezanih za prevazi|ene hijerarhijsko-normativisti~ke konceptualne modele uprave (kao {to su, na primer, rasprave na temu: „odnosi izvr{ne i upravne vlasti”; „funkcije dr`avne uprave”, „upravna kontrola uprave” i sli~no – kao aktuelne upravne problematike sa kraja pro{log i po~etka ovog veka), odavno u razvijenom svetu pro{lo. Prvi korak u re{avanju slo`enih pitanja upravne reforme je „utvr|ivanje pravog stanja stvari”. Problem treba postaviti tako da „misao prethodi akciji” – a ne obrnuto, pa da se re{enja tra`e ex post facto, {to je od posebnog zna~aja za istra`ivanje uprave i upravnih fenomena, posebno sa stanovi{ta preobra`aja kompleksne celine dr`avne i javne uprave od „aparata prinude” u „uslu`no orijentisani upravni sistem”. Da bi se utvrdile „relevantne” ~injenice, treba pitanjima upravne reforme pristupiti sa stanovi{ta savremene stru~ne metodologije projektovanja sistema.
Uporedi: Jon Bing, Developing Knowledge Based Legal Systems for Public Administration, Law/Technology, Vol. 20, No. 1, 1987.
23 24 Heinrich Reinemann, Training The Public Service For Information Management, Brussels, 1987, str. 19.

354

Stevan Lili}

Da bi se uhvatio korak sa svetom i sa savremenim upravnim procesima, treba se orijentisati na izradu (i to prema najstro`ijim standardima sistemske analize) -– projekta upravne refome u uslovima: a) tr`i{ne privrede, b) vi{estrana~kog pluralizma i c) tehnolo{ke inovacije. Iskustva pokazuju da su takvi projekti vitalni preduslov za uklju~ivanje u savremene svetske tokove. Polaze}i od iznetog, kao i sa stanovi{ta savremene stru~ne metodologije projektovanja sistema, kao prioritetni zadatak upravne reforme treba ozna~iti izradu projekta transformacije upravnog sistema, kao stru~ni i nau~ni odgovor prevazila`enja na{eg postoje}eg modela „dr`avne uprave”. Ovakvom projektu treba, pre svega, pri}i sa stanovi{ta „uprave kao slo`enog sistema”, i u tom smislu mobilisati sve kadrovske, tehnolo{ke i organizacione faktore u koordinaciji i realizaciji ovakvog izazovnog poduhvata.

Upravna reforma i postkomunisti~ka transformacija uprave

355

D. NEZAVISNO SUDSTVO
@ivojin M. Peri}*
O SUDSKOJ NEZAVISNOSTI**
Gospodo, Kao temu za pristupno predavanje ja sam uzeo jedno pitanje iz organizacije sudova, koje, po svojoj va`nosti, a mislim i po interesantnosti, zaslu`uje da mu se ova po~ast u~ini, to je pitanje o sudskoj nezavisnosti.

1.
Pitanje o nezavisnosti sudskoj jeste, mo`e se re}i, jedno od onih pitanja javnoga prava o kome se vi{e ne diskutuje, bar u koliko ono ima za predmet samo usvojenje toga na~ela. Primedbu ovu treba u~initi s toga, {to u pogledu sredstava koja se mogu smatrati kao najpodesnija da nezavisnost sudova ujem~e, ne vlada uvek potpuna saglasnost ni izme|u pravnih pisaca na izme|u pojedinih zakonodavstva. Nije te{ko objasniti za{to su svi obrazovani narodi prihvatili na~elo sudske nezavisnosti kao jednu neophodnu ustanovu. Dru{tvena ure|enja ne bi odgovorila svome zadatku, ako bi se ograni~ila na to: da odrede prava pojedinaca u njihovim uzajamnim odnosima i da reguli{u njihov polo`aj naspram dr`ave, a ne bi, u isti mah, i predvidela slu~aj da prava pojedinaca budu ugro`ena ili poga`ena. Mogu}nost, pak, tih slu~ajeva izazvala je potrebu da se ustanovi vlast s isklju~ivim zadatkom da okon~ava sukobe izme|u privatnih potra`ivanja kada sami pojedinci ne bi bili u stanju da ih, bez prizivanja vlasti, u sklad dovedu.1 Ta vlast, koja se naziva sudskom, ima da primenjuje zakon onakav kakav je, pa i onda kada bi primena njegova bila nepravi~na. Ona je du`na primeniti zakon bez obzira na
* @ivojin M. Peri}, vanredni profesor Velike {kole. ** @ivojin M. Peri}, Pristupno predavanje iz teorije gra|anskog sudskog postupka (15. oktobra 1898), Brani~, Beograd, 1899.
1

Beaussire, Les principes du droit, p. 190.

356

@ivojin M. Peri}

prilike i vreme u kome ona vr{i taj posao, apstrahuju}i potpuno zainteresovane li~nosti.2 Sud mora biti neumitna logika ~ija su pravila ispisana u pozitivnim zakonima.3 A da bi sudska vlast mogla izvr{iti svoj zadatak, ona treba da je u polo`aju u kome }e smeti, bez pla{nje i bez opasnosti, slobodno zakone primeniti i pred nju izneseni spor re{iti onako kako to pravda zahteva. Pa kako je u interesu i pojedinaca i dru{tva da prava ne ostanu samo u teoriskom stanju, ve} da ona imaju i svoga prakti~noga smisla, a kako se ovo na~elo kao veoma korisno i bez koga nikakvo dr`avno ure|enje ne bi moglo dati `eljenih rezultata. „U svojoj nezavisnosti, veli Garsonnet, sudija se ose}a dovoljno hrabar da se odupre i molbama i pretnjama, ma otkud one poticale; da kazni svakog krivca, ma kako visok bio polo`aj njegov i da ne slu{a nikada drugoga glasa, sem glasa svoje savesti.”4 „Nezavisnost sudska je, veli jedan drugi pisac, nu`no jemstvo pravde i ~uvar slobode; bez nje nema ni slobode za li~nosti ni sigurnosti za materijalne interese.”5 Ne samo da je nazavisnost sudska neophodna, nego je jo{ pored toga sama zavisnost sudova – koja joj se na suprot stavlja – nepotrebna. Du`nost sudije i du`nost administrativnoga ~inovnika bitno se me|u sobom razlikuju. Sudija primenjuje zakon samo u prilici spora; izvan toga slu~aja on ne dejstvuje; dok administrativni ~inovnik primenjuje zakone svoga podru~ja vlastitom inicijativom. Administrativni ~inovnici su pot~injeni organi centralne uprave koja diriguje celokupno kretanje dr`ave. Oni se, dakle, u primeni zakona javljaju kao izvr{ioci onih pogleda i nazora koje ta uprava ima o dr`avnim poslovima, i njihova je du`nost da rade u duhu pravca koji upravna vlast tim poslovima `eli dati. Kad je administrativna vlast takve prirode, onda je razumljivo da njeni organi ne mogu biti u nezavisnom polo`aju naspram centralne uprave; ina~e bi se ova, u upravljanju dr`avnim mehanizmom, svaki ~as sudarala sa samovoljom ni`ih ~inovnika ili sa njihovim specijalnim pogledima o pojedinim javnim poslovima, a to bi, na svaki na~in, bilo od osetne {tete po pravilan razvoj dr`avnog `ivota. „Razlozi, kao {to ka`e Vivien, koji govore u korist sudske nepokretnosti jaki su i desizivni. Ali, kod drugih slu`bi ona bi bila bez cilja, a ~esto i opasna. Dr`ava ne treba sebe da
2 3 4

Vivien, Etudes administratives, p. 17. Jules Simon, La liberte politique, p. 179.

Garsonnet, Precis de procedure civile. „Gra|ani moraju ra~unati na nezavisnost i bespristrasnost sudija, kad su nepokretno{}u i stalno{}u u svojim zvanjima postavljeni u mogu}nost da se odupru svima navaljivanjima i uticajima kako parni~ara tako i vi{ih upravnih vlasti, i pretnjama njihovim, da }e biti preme{teni ili uklonjeni, ako odlukama svojim ne zadovolje `eljeni ishod gra|anskog ili krivi~nog spora” (A. \or|evi}, Teorija gra|anskog sudskog postupka, str. 48. i 49). 5 Dubarle, Code d organisation judiciaire allemand; introduction, p. LXV. Gneist veli: „Bez nje (nezavisnosti) svi sudski zakoni su bez vrednosti.” (Sednica nema~kog parlamenta od 18. novembra 1876) „Kad ne bi bilo sudova, ne bismo imali nikakve koristi od zakona, po{to bi oni svaki ~as mogli poga`eni biti” (Baudry-Lacantinerie, Precis de droi sivil t. I. P. 44).

O sudskoj nezavisnosti

357

ograni~ava, ako to ne zapovedaju neodoljive konsideracije. Istina, pravo beuslovnog otpu{tanja ~inovnika mo`e biti vr{eno pristrasno i nerazmi{ljeno; ali izme|u interesa ~inovnika koji bi bio predmet kakve nepravi~ne mere i interesa javne slu`be ne treba se kolebati. Nu`na sloboda upravne vlasti ne mo`e da se izmiri sa jednim re`imom koji joj ne bi davao dovoljno autoriteta nad organima koji je poma`u.”6 Sasvim je druk~ija du`nost sudije. On ima da primeni zakon na konkretne slu~ajeve, ima samo da u zakonu na|e paragrafe koji ih reguli{u.7 Pri takom stanju stvari ne vidi se u ~emu bi nezavisnost sudska mogla da ote`a rad upravne vlasti i, sledstveno, ne pojima se potreba da se i sudovi stave toj vlasti u slu`bu, a da i ne uzimamo u ra~un koliko bi takav sistem bio opasan po prava pojedinaca. Li~no nezainteresovane, spremne u pitanjima svoje struke, sudije }e i hteti i umeti sporove raspravljati onako kako to zakon i pravi~nost zahtevaju, a svako me{anje upravne vlasti u sudske poslove moglo bi samo odvesti ka nepravilnim i nezakonitim odlukama i izazvati kod pojedinaca sumnju u nepristrasnost sudija i time njihov autoritet pokolebati.

2.
Primedbe koje bi se mogle uputiti na adresu sudske nezavisnosti na svaki na~in imaju neke te`ine, ali ipak nisu ni izdaleka tako jake da bi nas mogle razuveriti o neophodnosti ove ustanove. [to bi se dalo, u ovom redu misli, navesti, to je da se sistemom nezavisnosti sudskoj vlasti stvara u dr`avi izuzetan polo`aj. Nezavisnost, kako je ona danas ura|ena u zemljama sa ustavima iskreno demokratskim, li~i mnogo na neodgovornost. Me|utim, to je jedan op{te usvojen princip da svaka vlast koja primenjuje zakon mora nositi odgovornost za svoj rad. Tako, ako administrativni ~inovnik, u vr{enju svoje du`nosti, u~ini kakvo ka`njivo delo ili ne~ije pravo povredi, on }e u prvom slu~aju odgovarati po odredbama krivi~noga zakona, a u drugom bi}e obavezan dati naknadu o{te}enom pojedincu. Ovo nisu jedini slu~aji u kojima odgovornost administrativnoga ~inovnika mo`e biti anga`ovana. Mogu}e je da ~inovnik povredi zakon, pa da opet u njegovoj radnji nema elemenata ni za krivi~no delo ni za gra|ansku obavezu. To je onda, kada r|avo zakon primeni, bilo {to ga nije dobro razumeo, bilo hotimi~no, ali ne {tete}i ni~ije pravo. U ovom slu~aju, ~inovnik je odgovoran za r|avu primenu zakona svojoj pretpostavljenoj vlasti, koja ga mo`e, za kaznu, podvr}i disciplinarnim merama.8 I ne samo da su ni`i administrativni ~inovnici odgovorni za
6 7 8

Vivien, op. cit., p. 262 et 263. Baudry-Lacantinerie, op. cit., t. I. p. 45.

Princip odgovornosti ~inovni~ke i pravo o{te}enog pojedinca na tu`bu u ovom slu~aju jeste ustavni princip. V. ~l. 105. na{ega Ustava, i ~l. 66. i 67. Zak. o ~inov. gra|. reda. V. kod

358

@ivojin M. Peri}

svoja zvani~na dela, ve} i najvi{i, ministri. Hoti~na ili nehoti~na povreda zakona od njihove strane, njihova r|ava uprava dr`avnim poslovima na prvom mestu mo`e da izazove, u zemljama gde parlament vr{i nadzor nad njihovim radom, njihov silazak sa uprave usled nepoverenja koje bi im parlament izjavio. Za tim, ministri mogu da odgovaraju i krivi~no, i takvi slu~aji predvi|eni su u zakonima o ministarskoj odgovornosti.9 Pa i sama zakonodavna vlast nije zaklonjena od odgovornosti, ako ne od onakve kakvu mogu na sebe navu}i administrativni organi, a ono bar od moralne, pred bira~ima. Jedan parlamenat koji bi se pokazao slab ~uvar ustavnih na~ela ili koji bi svoju du`nost na {tetu dr`ave vr{io, bio bi ka`njen gubitkom poverenja bira~koga tela. Kad, sa ovoga gledi{ta, uporedimo polo`aj upravne i zakonodavne vlasti sa polo`ajem sudske, onda izlazi da je ova naro~ito povla{}ena. Apstrahuju}i pretpostavku da je sudija, prilikom vr{enja svoje du`nosti, u~inio neko delo po krivi~nom zakonu ka`njivo ili ne~ije pravo o{tetio,10 mo`e se kazati da je sudska vlast neodgovorna, kad se ti~e same primene i razumevanja zakona. Istina, ona je ustavom pozvana da sudi strogo po zakonu.11 Ako je zakon nejasan ili nepotpun, ona je du`na starati se da ga protuma~i i popuni saobrazno volji zakonodavca. Ali, to su sve pravila bez sankcije. [ta mo`emo da radimo, ako sudska vlast namerno, ili iz nebre`ljivosti, zakon drugoja~e primenjuje nego {to on glasi, a svoj postupak pravda time, da ona tako zakon razume? Kad bi sudovi bili zavisni, upravna vlast bi imala mogu}nosti da tome nepo{tovanju zakona stane na put, promenom sudija ili kaznom. Ali, kad su sudovi nezavisni, takva sredstva upravnoj vlasti nedostaju. Ona nema prava da im ~ini primedbe odnosno njihovoga razumevanja i tuma~enja zakona. Op{ta sednica Kasacionoga Suda nalazi se, u ovom pogledu, u polo`aju suverene vlasti. Njene odluke, obavezne za ni`i sud, isto onako kao i zakon, ne podle`e ni~ijem nadzoru. Kasacioni Sud mo`e, pod izgovorom da tako zakon razume, uzdi}i se iznad ovoga pa ~ak i iznad samoga ustava, i time suverenost zakonodavne vlasti suziti, da ne ka`emo sasvim je uni{titi.12 Istina, te{ko }e se ostvariti pretpostavka da se sudska vlast stavi u flagrantnu protivre~nost sa zakonom; ali dovoljno je da je njoj za to stvorena
Dareste, Les constitutions modernes, ~l. 24. belgiskoga ustava (t. I., p. 60); ~l 4. bavarskoga (I., 198); ~l. 97. pruskoga (I., 176); ~l. 42. sakskonskoga ustava (I., 207.,) i t. d.
9

V. Constant, Cours de politique constitutionnelle p. 406.

Premda i u ovom slu~aju postoje za sudije naro~ito privilegije, kao {to je n. pr. ona, da sudija ne mo`e biti ni krivi~no ni gra|anski, za dela u~injena u zvani~noj du`nosti, tu`en bez odobrenja Kasacionoga Suda (~l. 27. i ost. zak. o sudijama).
10 11 12

Baudry-Lacantinerie, op. cit., t. I, p. 44.

„Suverenost se mo`e definisati kao pravo dono{enja zakona”, veli Tocqueville, u svom znamenitom delu La democralie en Amerique, t. I. p. 205. Na svaki na~in ovde se pretpostavlja da

O sudskoj nezavisnosti

359

mogu}nost, pa da treba, mo`e biti, odbaciti jednu ustanovu koja vodi takvim resultatima. Osim toga, kako se mo`e desiti i de{ava se da je u kakvom sporu i politika zainteresovana, mogu}e je da Kasacioni Sud, pod uticajem javnoga mnjenja ili drugih okolnosti, zaboravi na svoj polo`aj pa da zadovolji, u mesto zakona i pravde, izvesne politi~ke te`nje. I naposletku, izvan slu~aja ovoga, tako da se izrazimo, kolektivnog nepo{tovanja zakona od strane sudskoga tela, mo`e se pretpostaviti slu~aj i pojedina~noga ga`enja zakona, zbog materijalne koristi ili zbog li~nih obzira. Nije mogu}e da sudija sudi pristrasno, pa da se on opet ne mo`e redovnim putem kazniti. Me|utim je, uzmimo, poznata stvar da je sudija takav. Jedna revokacija ovde bi bila spasonosna, ali se njoj protivi nezavisnost sudska, koja se tako pojavljuje kao {tit pristrasnosti i prestupa! Kad se ove zamerke na sudsku nezavisnost posmatraju za sebe, bez upore|enja sa opasnostima koje opet neminovno prate sistem zavisnosti sudova, one mogu zar i imati izvesne vrednosti. Ali, te zamerke ne mogu da se odr`e kad se imaju na umu koristi koje nam pru`a sudska nezavisnost; pa i same pristalice prevage administrativne vlasti nad sudskom ne idu dotle da ograni~e slobodu sudova. U pravnoj nauci, na~ela nemaju onaj zna~aj koji imaju u egzaktnim naukama: ona nisu izraz apsolutne istine, ve}, tako da ka`emo, relativne. U egzaktnim naukama, izvesno na~elo nikad nije u prirodi demantovano, dok u pravnoj nauci primena na~ela mo`e da, u nekim izuzetnim slu~ajima, odvede sasvim nepravi~nim resultatima, o~igledni dokaz nesigurnosti samoga na~ela. Da navedemo jedan primer: dr`avina pretpostavlja svojinu, i onaj koji pola`e pravo na stvar koja se nalazi u tu|im rukama du`an je dokazati to pravo. Me|utim, ta pretpostavka zakonska ~esto je puta neistinita, jer se de{ava da onaj koji izvestan predmet ima u svom prite`anju nije njegov sopstvenik. [to je zakonodavca rukovodilo u usvojenju ove pretpostavke, to je taj nepobitan fakat da }e ona u ve}ini slu~ajeva biti izraz istine i da }e tek izuzetno biti u protivnosti sa pravim stanjem stvari. Na~ela u pravnoj nauci jesu, dakle, pravila, izvedena iz ve}ine posmatranih fakata, tako da se izuzetna fakta, koja mogu predstavljati znatnu manjinu, zanemaruju. Sama priroda pravne nauke primorava zakonodavca da se zadovolji sa principima koji }e biti izraz onoga {to ve}inom biva. Lex statuit de eo quod plerumque fit, kao {to su govorili jo{ stari Rimljani. Kad ve} u pravilima mora biti izvesne koli~ine neistine, onda je ostalo zakonodavcu da, u oskudici ~ega boljeg, pri|e pravilu koje relativno najmanje neistine sadr`i. Primenjuju}i ovo rezonovanje na pitanje koje nas ovde zanima, nije nam te{ko ubediti se da je sistem nezavisnosti daleko bolji od sistema zavisnosti. Zlo koje od njega mo`emo pretrpeti mnogo je manje od dobra kome nas on vodi;
su zakoni obavezni i da moraju biti primenjeni; bez toga pravo dono{enja zakona ne bi bilo znak suverenosti.

360

@ivojin M. Peri}

r|ave posledice koje iz njega proiste}i mogu nesravnjivo su manje od r|avih posledica protivnoga sistema. Sa zavisno{}u sudova neminovno dolazimo do samovolje i nepravde; njene dobre strane toliko bi nas stale da bi bila besmislica tako ih skupo pla}ati. Ne samo {to bi pojedinci bili u svojim pravima ugro`eni zbog pristrasnosti sa kojom bi upravna vlast vr{ila nadzor nad radnjom sudova, ve} bi oni bili ~esto izlo`eni nepravdi i zbog same suvi{ne revnosti ili zbog oskudice u spremi same te vlasti, ~ak i da pretpostavimo da resorni ministar ima tvrdu volju da svoje pravo nadzora nad sudovima vr{i najnepristrasnije, jedino u interesu zakona, ostavljaju}i na stranu sve druge obzire. Koliko li tek opasnosti sadr`i u sebi zavisnost sudska, kad se upravna vlast u tom svom nadzoru sudova rukovodi interesima politike ili li~nim obzirima! Kakvim institucijama i intrigama nisu izlo`ene sudije od strane pojedinaca, koji u zavisnosti njihovoj nalaze sredstva za postignu}e svojih ciljeva! Retko bismo zabele`ili primere takvih sudija koje bi imale dovoljno smelosti da protivstanu svima pretnjama, pa da samo slu{aju zakon i svoju savest. „Za vreme skoro cele Revolucije, veli Benjamin Constant, hrabrost najsmelijih ratnika jedva da je bila dovoljna sudijama. Hrabrost koja ~oveku u borbi daje snage da pogleda smrti u o~i lak{a je nego javna ispovest jednog nezavisnog mi{ljenja, pred pretnjama vlasnika ili demagoga.”13 Kao {to vidimo, posledice zavisnoga polo`aja sudije toliko su {tetne po njegovu slobodu, da drugog razloga ne treba za odbacivanje takvoga sistema. Ovome valja jo{ dodati da i sami argumenti, izneseni u prilog sudske zavisnosti, nisu mnogo ubedljivi. Sistem ovaj proisti~e iz bojazni: da sudovi ne zloupotrebe svoju prerogativnu nezavisnosti, na {tetu pravilne primene zakona. Ta bojazan je skoro himeri~na. Korporativno zapostavljanje volje zakonodav~eve od strane sudskoga tela retko }e se ostvariti. Za{to bi sudije, jedan od najobrazovanijih redova u dr`avi, te`ile za ga`enjem zakona, kad i one same, kao ~lanovi dru{tva, imaju interesa da se zakoni, koji su doneseni za op{te dobro, ta~no izvr{uju? U ostalom, ba{ neka se katkad i desi da sudsko telo, pod presijom javnoga mnjenja ili politike, zaboravi na svoju du`nost, to }e biti takva retkost, da bi bilo nepojmljivo li{iti zbog toga gra|ane svakodnevne blagodeti sudske nezavisnosti. Zamerka, pak, izvedena iz podmitljivosti sudija nije tako|e mnogo zama{na. Nema sumnje da }e u dr`avi u kojoj su sudije spremni i obrazovani ljudi slu~aji potpla}ivanja biti veoma izuzetni. Treba pretpostaviti pokvarenu du{u kod sudije pa da se on, pored svega svog obrazovanja, pored stalnosti svoga polo`aja i pored dovoljne plate, odlu~i da primi mito. Takve sudije bi}e uvek retkost. A osim toga, ko nam jem~i da ba{ zavisnost sudije ne bi imala protivno dejstvo, da sudija ne bi bio naveden da, primanjem mita, osigura sebe materijalno za slu~aj gubitka mesta? Suvi{na izlo`enost administrativnih ~inovnika da svoja zvanja izgube nije bez
13

V. Constant, op. cit., p. 154 et 155.

O sudskoj nezavisnosti

361

uticaja po njihovu ~asnost, {to nas utvr|uje da bi, u sli~nim prilikama, a zbog istoga razloga, mo`e biti i sudije po{le istim putem.

3.
Nije dovoljno obele`iti sfere u kojima se zakonodavna, upravna i sudska vlast mogu kretati i iz kojih one ne mogu, bez povrede tu|e nadle`nosti, izlaziti, ve} je jo{ nu`no obezbediti organima pojedinih vlasti nezavisan polo`aj jednim od drugih. U ovom obziru, sudska vlast je odvojena i od upravne i od zakonodavne, bilo da se ona smatra kao tre}a, zasebna, vlast u dr`avi, bilo kao jedna grana izvr{ne vlasti.14 Ve} samim tim, {to zakonodavna i upravna vlast ne mogu vr{iti sudske poslove, u~injeno je mnogo za osiguranje na{ih prava. Ali, sama podela izme|u sudske i ostalih vlasti ne bi bila za taj cilj dovoljna niti bi ona bila potpuna, ako, u isto vreme, organi sudske vlasti ne bi bili jo{ i nezavisni od organa drugih dveju vlasti. Da bi se ovo bolje razumelo, uzmimo za primer odnos upravne i zakonodavne vlasti. Upravna vlast ne mo`e da vr{i poslove koji su ustavom stavljeni u atribucije zakonodavne vlasti, i to je pravilo sankcionisano zakonom o ministarskoj odgovornosti i krivi~nim zakonom. Zakonodavna vlast, tako|e, nema prava da vr{i poslove upravne vlasti. Ali, i pored svega toga, zakonodavna i upravna vlast nisu, u svome funkcionisanju, sasvim jedna od druge nezavisne, i na taj na~in sama podela izme|u njih nije potpuna. One, i pri najboljim ustavima, mogu da pre|u granice svoje nadle`nosti, ne ni{te}i, u pravom smislu te re~i, na~elo podele vlasti. Upravo, to je jedna ozbiljna zamerka koja se ~ini parlamentarnom sistemu, {to on ne osigurava potpunu samostalnost vlasti u njihovom radu, ve} im daje maha da, ne vre|aju}i neposredno ustavne propise, uti~u na poslove iz tu|e nadle`nosti i time indirektno vr{e te iste poslove. [to se do danas nije postiglo u odnosima zakonodavne i upravne vlasti, postiglo se bar u jakim razmerama, u odnosima ove poslednje sa sudskom vla{}u. Posmatraju}i ovo pitanje sa gledi{ta polo`aja sudova naspram upravne vlasti, sudska vlast mo`e biti odvojena od upravne, pa opet pojedinci da ne budu za svoja prava sigurni, a to je onda, ako sudovi nisu stavljeni van uticaja upravne vlasti. Jer, ovoj samo na~elo podele vlasti ne}e ni{ta smetati da kod sudova izdejstvuje odluke kakve `elela bude i da na taj na~in to na~elo obi|e i posredno
14 Odnosno pitanja da li je sudska vlast jedan deo izvr{ne vlasti, ili je zasebna vlast u dr`avi, autori nisu saglasni. Kao Montesquieu (da je sudska vlast tre}a vlast): Berryer, Commentaire sur la Charte; De Vareilles-Sommieres, Les principes fondamentaux du droit; Benjamin Constant; Batbie, Introduction au droit public et administratif; Esmein, Eléments de droit constitutionnel. Contra: Pradier-Fodéré, Principes généraux de droit, de politique et de législation; Ducrocq, Cours de droit administratif; Garsonnet, op. cit.

362

@ivojin M. Peri}

vr{i sudske poslove. Ne}e smetati s toga {to ona ne}e uzeti da sama sporove raspravlja i da tako, za neposredno ga`enje na~ela podele vlasti, sebe izlo`i zakonskoj odgovornosti, ve} }e, ostavljaju}i sudovima njihovu nadle`nost neokrnjenu, staviti u pokret jedno od onih sredstava koja joj na raspolo`enju stoje da na sudsku vlast u~ini potreban uticaj. Iz ovoga svega izlazi, dakle, da samo tada, ako je podela izme|u ovih vlasti potkrpljena sudskom nezavisno{}u, mo`emo biti sigurni da }emo kod sudova na}i za{titu za na{a prava.15 Sada{nji Ustav na{ dao je sudskoj vlasti polo`aj na kom joj se nema {ta zavideti. On je, u ~l. 110., zabranio upravnoj vlasti da se u sudske poslove me{a, a da bi kao zadovoljio i na~elo sudske nezavisnosti, stavio je u ~l. 109. ovu odredbu: „Pri izricanju pravde sudovi su nezavisni i ne stoje ni pod kakvom vla{}u osim zakona.” Izgleda, da je za osiguranje slobode sudova u~injeno sve {to je trebalo. U samoj stvari, daleko je od toga da nam je, Ustavom, ta sloboda obezbe|ena. Nezavisnost sudova ne sastoji se samo u tome {to }e se re}i da su oni nezavisni, ako se uz to ne propi{u i mere koje }e toj nezavisnosti dati prakti~nog smisla. Me|utim, u Ustavu nema apsolutno nikakvih nare|enja u tom cilju, {to zna~i da je on ostavio potpuno na volju obi~noj zakonodavnoj vlasti da polo`aj sudova detaljnije reguli{e. Zakonodavna vlast u tom poslu nije ni~im ograni~ena. Odredba ~l. 109. da su sudovi nezavisni ograni~ava je samo u toliko, {to ona ne bi mogla, na primer, doneti zakon u kome bi stajalo da }e sudovi zavisiti od upravne vlasti onako isto kao i administrativni organi. Ali, ta odredba ni{ta joj ne smeta da sudskoj vlasti stvori takav polo`aj zbog koga }e ona biti u fakti~koj zavisnosti od upravne vlasti; da ovoj dâ mogu}nosti da, u kojoj god meri ho}e, vr{i uticaj na sudove. Raspola`u}i pravom da sudije razme{ta, otpu{ta i stavlja u pensiju, onako isto kao i administrativne ~inovnike, upravna vlast mo}i }e da uti~e na slobodu sudskoga re{avanja. Ustav je trebao da precizira mere kojima se nezavisnost sudova garantuje, a ne da im sudbinu ostavlja zakonodavnoj vlasti koja je, kao {to to istorija i svakodnevni primeri obilato dokazuju, podlo`na ~estoj zastranjenosti i ~ije odluke ne retko nose pe~at trenutnog raspolo`enja i pristrasnosti.16 Razlozi zbog kojih su izvesna osnovna na~ela otrgnuta iz ruku obi~ne zakonodavne vlasti i unesena u osnovni zakon, ustav, isti~u se sa ne manjom ja~inom i u korist ogla{avanja, kao ustavnih principa, izvesnih mera pomo}u kojih se daje sudska nezavisnost obezbediti. Takvu pogre{ku nije bio u~inio Ustav od 1888. god. On se nije zadovoljio da ka`e da su sudovi nezavisni, ve} je nepokretnost sudija i izborni sistem za izvesna sudiska zvanja oglasio kao ustavne principe i time ograni~io, u op{tu korist, mo} zakonodavne vlasti.
15 16

Pradier-Fodéré, Principes de droit, de législation et de politique, p. 226.

Beaussire, op. cit., p. 117: „Strasti naroda mogu biti tako isto isklju~ive i slepe kao i strasti pojedinaca.”

O sudskoj nezavisnosti

363

Na slobodu sudije uti~e to: da li je on pokretan ili nepokretan, na~in na koji se vr{i nadzor nad njihovim privatnim i zvani~nim `ivotom i sistem po kome se sudija za dela u~injena u zvani~noj du`nosti predaje sudu. Mi }emo sada govoriti samo o sudskoj nepokretnosti, ostavljaju}i da o ostalim pitanjima tretiramo u jednoj od idu}ih lekcija.

4.
Sudiska stalnost (inamovibilitet) jeste najenergi~nije sredstvo kojim se daje zagarantovati nezavisnost sudova. Ti izrazi zna~e: da sudije ne mo`e biti li{en svoga polo`aja voljom upravne vlasti, ve} jedino na osnovu presude redovnih sudova ili disciplinarne presude Kasacionoga Suda. Lako je objasniti za{to sudska nepokretnost ima toliko va`nosti sa gledi{ta nezavisnosti sudova. I nauka i zakonodavstvo treba da tra`e od svakog predstavnika vlasti da ga u vr{enju njegove du`nosti rukovode jedino zakon i savesnost, a da nikako ne sme da u kakvim materijalnim ra~unima nalazi pobuda za svoje postupke. Ovo, rekosmo, treba da tra`e i nauka i zakonodavstvo, ako ne `ele da budu u protivnosti sa principima morala. Ipak, sa podsticanjem dr`avnih organa da se, u svojim poslovima, odr`e na moralnoj visini ne sme se i}i u krajnost. Ovo bi se desilo u prilikama, kada bi bilo opasno, po prava pojedinaca, ~inovnicima staviti u alternativu: ili da bude savestan pa da izgubi svoj polo`aj ili da ovaj o~uva po cenu svoje savesnosti. Takvih dilema zakonodavac treba da sa~uva ~inovnika i on ga, u tim prilikama, mora staviti u polo`aj u kome }e slobodno mo}i poslu{ati glas svoje savesti. Jer, ma koliko da je potrebno da se dr`avni organi ne rukovode sebi~nim interesima, opet se sa tim ne mo`e i}i dotle da se od jednog ~inovnika zahteva da, za op{tu stvar, `rtvuje i sebe i svoje. To bi bila jedna vrsta samopregorenja koje, ako bismo zakonom nametnuli ~inovnicima, mogli bismo rizikovati da ih nigde, pod takvim uslovima, ne na|emo. Za to zakon treba, pored sve svoje te`nje za moralisanjem ~inovnika, da ovima, u granicama mogu}nosti, stvori polo`aj u kome ne}e biti toliko izlo`eni uticajima sa strane. Ove opservacije naro~ito dobijaju va`nosti, kad je re~ o sudskoj vlasti. Samo onda kad je sudija siguran da ga ne mogu posti}i, odnosno njegovoga polo`aja, nikakve neprilike za slu~aj da se njegova odluka ne bude dopala upravnoj vlasti ili javnom mnjenju, mo`emo imati vere u njegovu nepristrasnost. Ali, ako su sudije u polo`aju u kome i ostali ~inovnici, ako one mogu jedino po `elji upravne vlasti biti svrgnute sa svoga mesta, onda mo`emo slobodno re}i da }e terazije pravde biti u veoma nesigurnim rukama.17 Ne samo da bi u tom slu~aju polo`aj sudije bio ote`an
„Nije dovoljno, u jednoj slobodnoj zemlji, da sudije budu nezavisne u pogledu publike, u pogledu mnjenja koje u datom momentu vlada, i uticaja partiskoga; ve} one treba da su nezavisne
17

364

@ivojin M. Peri}

{to bi upravna vlast, zloupotrebljuju}i svoju nadmo}nost nad sudovima, uticala na njihov rad, ve} jo{ i time {to bi i samo javno mnjenje, ili oni koji stvaraju javno mnjenje imali maha da posredno na sudove dejstvuju. Otuda, kao posledica, prinu|enost u kojoj se sudija nalazi da, pri primeni zakona, ~esto vodi ra~una i o `eljama samih pojedinaca. Me|utim, kad je sudija na svom mestu stalan, kad ministar nema mogu}nosti da ga slu`be li{i, ma pod kakvom presijom on sam bio od strane svojih politi~kih prijatelja ili javnoga mnjenja, sudija ne ose}a potrebu da razbira {ta }e o njegovim odlukama misliti vlast, zainteresovani pojedinci ili javno mnjenje.18 Nije samo otpu{tanje koje ~ini sudiju zavisnim. I samo pensionisanje ima isti zna~aj. Mi mislimo ovde na stavljanje u pensiju pre vremena navr{enih godina slu`be. Pensionisanje u pogledu one razlike izme|u pensije i plate ravno je otpu{tanju. Otuda, izlo`enost sudije da bude stavljen u pensiju ne mo`e da bude bez uticaja na njegovu slobodu, a i da ne pomi{ljamo da u tom slu~aju sudija gubi, sem jednoga dela svojih prihoda, i sam polo`aj koji mu je davao ugleda i vlasti. Zato, u dr`avama gde je uvedena sudiska stalnost, sudija ne mo`e biti, bez svoga pristanka, stavljen u pensiju, sem slu~aja navr{enih godina slu`be. Na posletku, stalnost sudiska obuhvata i pravo sudije da ne bude preme{ten u drugi sud bez svoga pristanka. Sudije ne bi bile nepokretne, kad bi mogle biti protiv svoje volje preme{tene. U izvesnim prilikama za sudiju preme{taj je to isto {to i gubitak mesta. Mnogobrojne okolnosti mogu sudiju staviti u nemogu}nost da napusti mesto u kome je do tada bio, pa ~ak i onda, kada bi novi polo`aj bio bolji od staroga. „Treba priznati da udaljavanje sudije iz mesta u kome je, na primer, ro|en, na koje se navikao, u kome se nalaze njegovi materijalni interesi, njegova porodica i prijatelji ima ~esto isti zna~aj koji i otpu{tanje i mo`e ga indirektno primorati da dâ ostavku.”19 „Preme{taj je kazna, veli Dubarle; inamovibilitet treba da garantuje ne samo polo`aj ve} i rezidenciju.”20 Sudija nije samo ~inovnik; on je pre svega jedno privatno lice. Razne veze mogu da ga vezuju za jedno mesto: njegovi materijalni interesi, odnosi porodi~ni i drugarski. Sve te veze mogu da postanu skoro neophodan uslov njegovoga redovnog `ivota. Prese}i ih, to zna~i uneti u taj `ivot zabunu, {to nikako ne mo`e biti indiferentno za sudiju koji je predmet takvih mera.21
i naspram upravne vlasti: one ne treba ni{ta od nje da tra`e ili da o~ekuju” (Due de Broglie, Vues sur le gouvernement de la France). Kao {to ka`e Dubarle, „Nepokretnost je jedina garancija nezavisnosti sudija; ukinuti nju, to zna~i ostaviti ove, nemo}ne i bez odbrane, raznolikim uticajima vlasti bez skupula i osvetama nezadovoljnih carini~ara” (Op. cit., p. LXV).
18 19 20 21

Garsonnet, op. cit. p. 107. Dubarle, op. cit. p. LXV.

De Vaulabelle nepokretnost ne smatra kao ustanovu koja je dala povoljnih resultata. U svome delu Histoire des deux Restaurations (t. VI. p. 167 et 168) izra`ava se, povodom toga,

O sudskoj nezavisnosti

365

Nepokretnost sudiska nije protivna demokratskim na~elima, ma da je u Francuskoj posle Februarske Revolucije privremena vlada ukinula sudiski inamovibilitet, nalaze}i da se on ne sla`e sa republikanskim re`imom.22 Fakat je, pak, da sudiska nepokretnost nije demokraciji svagda u volji. Sudovi su ~uvari zakona dakle onoga stanja koje postoji: oni su konservativni,23 dok je demokracija oli~ena protivnost konservatizma. Nestrpljiva u svojoj te`nji za nepretkom, ona bi rada da u nekoliko skokova postigne resultate za koje se tra`i vremena i rada. U toj svojoj te`nji, ona ~esto malo vodi ra~una o pravima pojedinaca, ako ova ko~e njene namere, a naro~ito je ona gotova da ova gazi kad se povede za prevratnim strastima. Sudska vlast isti~e se tada kao branilac ugro`enih prava, kao smetnja takvim te`njama, i s tog ona ~esto navla~i na sebe antipatije suvi{e bujnih ili zainteresovanih politi~ara. I tako vidimo da i u republici sudiski inamovibilitet ima neocenjive koristi, ~ak mo`da ve}e nego i u monarhijama. „Kad ugnjetavanje dolazi od strane jednoga ~oveka, onda svi ustaju protiv njega. U republici, gde se ve}ina koja dobije vlast smatra kao predstavnik volje narodne, pojedinci nisu toliko skloni da protestuju protiv gonjenja koja bi vlast vr{ila: oni svaki ~as slu{aju da sve {to se radi radi se u ime njihovo; dobijaju svesti o svojoj suverenosti i zloupotrebljuju svoju mo}.”24 Da vidimo sada, po{to smo objasnili u ~emu se sastoji sudiska stalnost, kakvoga je on karaktera ili, bolje, kakav joj karakter treba priznati. Inamovibilitet, bez koga je nezavisnost sudova samo prazna re~, treba da ima karakter ustavnoga na~ela. Kazati u ustavu da su sudovi nezavisni, a ne oglasiti kao ustavni princip sredstvo u kojem je nezavisnost najenergi~nije oli~ena, to zna~i ostaviti sudbinu sudova na milost i nemilost nestalnim zakonodavnim telima. Kad inamovibilitet nije ustavni princip, njega parlament mo`e usvojiti, a mo`e ga i odbaciti. Kao god {to bi bilo opasno ostale principe koji su u ustave naprednih zemalja u{li na~initi predmetom re{avanja parlamenta, tako bi isto bilo opasno
ovako: „Inamovibilitet sudski samo je jedna prazna re~ i on ni malo ne osigurava nezavisnost sudije. I zaista, inamovibilitet ne isklju~uje kod sudije ni ambiciju, ni volju za intrigom, ni `elju ili potrebu za ve}om platom; ona je tako mala garancija nezavisnosti da su se sudovi, kako pre Revolucije tako i pod svima re`imima koji su po tom do{li, uvek pokazivali najpokorniji i najodaniji politi~koj vlasti” (B. Pradier-Fodéré, op. cit., p. 229). Ba{ i da umemo da je zaista sudska vlast bila tako servilna, opet to nije dokaz da nepokretnost nema vrednosti. Naprotiv, dokaz je njene koristi. Jer, koliko bi se tek sudije pokazivale uslu`ne, da nisu nepokretne. Za koja De Vaulabelle nalazi i kod inamovibiliteta bila bi, sumnje nema, poo{trena kod ovoga ne bi bilo.” Dekret privremene vlade, od 17. aprila 1848, glasi: „Privremena vlada odlu~uje: ’Princip sudiskoga inamovibiliteta koji se ne sla`e sa republikanskim re`imom, prestao je va`iti sa ustavom od 1830.’ ”
22 23 24

Jules Simon, op. cit., p. 179. Georges Picot, Les magistrats et la démocratie (Recue des deux Mondes, 13 mars 1884).

366

@ivojin M. Peri}

kad bi od njega zavisilo, da li }e sudije biti nepokretne ili ne. Parlament je, pre svega, jedna masa, i one pobude koje pokre}u ove, pokre}u ~esto i njih. A mi znamo da hladno i objektivno razmi{ljanje nije uvek odlika masa. Pa i onda, kada parlament u svoja re{avanja ne unosi ose}aj mesto razuma, mo`e on udariti {tetnim pravcem. Ve}ina u parlamentu ne rukovodi se svagda interesima dr`ave, ve} interesima stranke kojoj pripada. Ova posmatranja su dovoljna da nas ubede o potrebi da se od stalnosti sudiske na~ini ustavni princip. [ta vi{e, mi mislimo da ne}emo preterati, ako nepokretnost smatramo kao jednu dobit nauke i iskustava i ako je, kao takvu, uzdignemo na visinu jednog moralno-politi~kog principa koji ne treba zapostaviti ni pri samim promenama ustava. Jer, odsustvo inamovibiliteta ne mo`e da ostane bez {tetnih posledica, pa ma kako kratko vreme inamovibilitet bio suspendovan. Perspektiva ukidanja, ma i privremenog, sudiske nepokretnosti nije bez uticaja na nezavisnost sudije. Ustav na{ od 1888. nije hteo da ovo ima na umu. On je zatekao sudije sa njihovom prerogativom stalnosti, zajem~enom im zakonom od 1881. god., {to mu nije smetalo da stavi na raspolo`enje sve predsednike sudova i sudije vi{ih sudova. Istina, kao razlog prelaznih nare|enja formulisanih u ta~. VI. bila je istaknuta potreba sudske reorganizacije, ali, kao {to }emo odmah videti, ni takav razlog ne sme ni za trenutak ni{titi sudsku nezavisnost. Ne}emo, mo`da, pogre{iti, ako ka`emo da se iza ovoga javno iskazanoga razloga krio jedan drugi, a to je `elja da se i sudovi u izvesnom duhu kompletiraju. U ve}ini obrazovanih dr`ava, inamovibilitet sudija jeste ustavni princip; n. pr. u Belgiji, Holandiji, Pruskoj, Danskoj, Austriji.25 U Francuskoj, nepokretnost nije ustavni princip, i tamo obi~na zakonodavna vlast ima pravo da je ukine, suspenduje ili ograni~i. Ipak Francuzi su, i pokraj svih svojih ~estih revolucija, do godine 1883. skrupulozno po{tovali stalnost Ustava od 1869. Nepokretnost sudiska uvedena je zakonom od 1881., pod Piro}an~evom vladom. Ustav od 1888. obuhvatio ju je sa ostalim osnovnim na~elima. Po dana{njem, pak, Ustavu nepokretnost je opet izgubila ustavni karakter, a kako jo{ nije ni u jedan zakon unesena, to su danas sudije pokretne, onako isto kao i ostali ~inovnici. Ta ogromna va`nost sudiske nepokretnosti, potreba da nju, u jednoj dr`avi, na|emo u svakom datom momentu stvara te{ko}u, kad je u pitanju reorganizacija sudova. S jedne strane, nepokretnost sudiska ne mo`e biti smetnja napretku u sudstvu, a s druge strane, kako sudske reforme mogu da imaju za cilj ukidanje izvesnih sudova ili sudskih polo`aja, to one posredno vode toj posledici da se neke sudije li{e svojih mesta, drugim re~ima da se sudiski inamovibilitet u izvesnoj meri naru{i. U tome je ona malo ~as nagla{ena te{ko}a. Ako ustav nije predvideo i uredio, bar u glavnim potezima, slu~ajeve reforme sudske struke i ograni~eni, i
B. za polo`aj sudija u stranim zemljama: Demombynes, Les constitutions européennes i Dareate, Les constitutions modernes.
25

O sudskoj nezavisnosti

367

u ovom obziru, zakonodavnu vlast, ova mo`e, ne dolaze}i u direktnu opeku sa ustavnim nare|enjima o sudiskoj nepokretnosti, delimi~no i privremeno uni{titi sudsku stalnost, pod izgovorom reorganizacije, a u samoj stvari da sudski personal izmeni. S toga i pitanje o reformama sudova ne treba da bude u ustavu prenebregnuto.26 Kao najpodesnije sredstvo kojim bi se mogli, sa dosta uspeha, preduprediti politi~ki planovi parlamenta bilo bi ovo pravilo: da sudija ~ije bi mesto bilo, usled reforme, ukinuto zadr`i svoju potpunu platu i dalje, ma da su njegove funkcije prestale. Na taj na~in, eventualnost privremenoga suspendovanja nepokretnosti ne}e imati toliko dejstva na sudije, kada su oni sigurni da u svakom slu~aju ne mogu bar izgubiti ni najmanji deo od svoje plate.27 Francuski zakonodavac, koji je dotle pokazivao primerno po{tovanje naspram sudskoga inamovibiliteta, godine 1883. popustio je u tome. Pod izgovorom da se svede broj sudija, vlada je predlo`ila i Komore su votirale zakon od 30. avgusta 1883. kojim je ukinuto 614 sudiskih mesta. Neka nam je dozvoljeno da o postanku i izvr{enju ovoga zakona ka`emo koju re~ vi{e. Iz ovoga primera najbolje }emo uvideti kakvi su eksperimenti mogu}i u jednom zakonodavstvu kod koga nepokretnost sudiska nije ustavno na~elo.28 Zakon od 1883. bio je, sumnje nema, politi~ki zakon. Me|u tada{njim sudijama bilo ih je dosta koji nisu bili pristalice republikanskoga re`ima i koji su `alili za monarhijom. Ali, ovi obziri politi~koga reda nisu imali nikakva uticaja na njih kao sudije: oni su svoju du`nost vr{ili kako su im to zakoni nalagali. Ipak, republikanska vlada nije im nikako htela oprostiti njihova politi~ka ube|enja. Sukobi koji su iskrsli izme|u sudske i administrativne vlasti, povodom zabrane izvesnih verskih udru`enja, zategli su jo{ vi{e odnose izme|u republikanaca i sudova.29 Komora je pokazala karakteristi~nu predusretljivost politi~kom planu vlade. Po projektu koji je ona bila usvojila ministar pravde raspolagao je sa 2447 sudiskih mesta koja je imao pravo popuniti novim kandidatima.30 U Senatu, predlog
26 27

Garsonnet, op. cit., p. 105.

„Po nema~kom zakoniku o ustrojstvu sudova, u slu~aju op{te reorganizacije, sudije koje ne bi u slu`ni ostale zadr`avaju svoj ~in i svoju platu. To je jedno apsolutno potrebno pravilo”, rekao je u Palamentu Dr. von amsberg, direktor ministarstva pravde (Dubarle op. et. XLVI). Podatke na istoriju ovoga zakona uzeli smo iz interesantne studije: Les magistrals et la démocratie par Georges Picot.
28

Sukob je bio iskrsao povodom pitanja: da li verska udru`enja podle`u prethodnom odobrenju administrativne vlasti, ili ona dolaze u red ovih udru`enja za ~ije postojanje nije potrebno nikakvo odobrenje. V. o tome, Laferriére, Traité de la juridiction administrative, t. I p. 482 et suiv.
29

Razume se da projekat u Komori nije pro{ao bez `ive debate; i me|u samim republikancima bio ih je koji su podigli svoj glas protiv politi~ke namere Ferry-voga kabineta. Goblet je rekao, da priznaje da ima sudija koji nisu republikanci, ali da njihovu konversiju treba o~ekivati od slobodnoga ube|enja koje vreme donosi, a ne od politike koja se sastoji u tome {to }e nad njihovim glavama
30

368

@ivojin M. Peri}

votiran od Komore pretrpeo je, naro~ito zauzivanjem Jules Simon-a, znatne izmene. Senat je ovlastio vladu da ukine samo 614 mesta, pa, dakle, da toliki broj sudija udalji iz sudova. ^l. 11, u kome je stajala ta odredba, izre~no je zabranio vladi da mo`e udaljiti vi{e sudija nego {to ima ukinutih mesta. Ove izmene nisu bile ni malo po volji vladi koja je svojim projektom htela da postigne dvogubi cilj: prvo, da iz sudstva udalji za njenu politiku nezgodne elemente, a za tim, da tamo uvede svoje {ti}enike koje je htela time nagraditi za izborne i druge usluge. Onaj prvi cilj mogao se posti}i bar u razmeri onih 614 ukinutih mesta, ali ovaj drugi bio je sasvim osuje}en. Me|utim vlada je morala izna}i ma kakav na~in da zadovolji bar najnestrpljivije apetite. Kako je imala prava da od celokupnoga broja sudija ukloni njih 614, to se ona nadala da }e mnogi od onih koji su se smatrali kao najizlo`eniji tra`iti ili preme{taj u drugu struku, pensiju ili }e poslati svoje ostvake da bi izbegli revokaciju. Na taj na~in bi ministarstvu, osim onih 614 ukinutih mesta, ostao jo{ neki izvestan broj mesta za popunjenje. Ali se previzije ministarstva nisu ispunile. Vrlo je mali broj bio onih sudija koje su po{le tim putem. Gotovo su sve sa rezignacijom o~ekivale nezaslu`enu kaznu. Tada je ministar pravde pribegao jednom drugom veoma zanimljivom sredstvu. Izvestan broj sudskih mesta bio je ostao nepopunjen jo{ od vremena Dufaureovoga ministarstva, 1877. Dufaure je i sam hteo da smanji broj sudija, ali on nije udario putem kojim je pet godina docnije po{ao kabinet Ferryev. Njegov sistem nije ni malo krnjio na~elo sudiskoga inamovibiliteta, a me|u tim vodio je, istina lagano ali bez potresa, sudstvo ka kotrebnim reformama. Kako je koje sudisko mesto ostajalo prazno, usled smrti, pensionisanja, ostavke ili prelaska u drugu slu`bu, Dufaure ga nije ni popunjavao, ako se to bilo desilo u onim sudovima ~iji je broj sudija on bio nameran smanjiti. Na taj na~in je on za kratko vreme bio ukinuo nekoliko sudskih mesta, i ona su bila prestala figurisati u bud`etu. Ovo je bilo dobro do{lo ministru pravde 1883. On je prazna mesta razdao svojim partizanima, ma da su ona fakti~ki bila ukinuta, po`uriv{i da taj posao vr{i pre publikacije zakona o reformi; jer posle nje to ve} ne bi bio mogao u~initi, po{to je zakon onim sudijama koje bi, usled ukidanja njihovih polo`aja, ostale bez slu`be, izre~no davao prvenstvo na sudiska mesta koja bi se posle publikacije zakona imala popuniti. U aktu postavljanja novih sudija stajalo je na primer ovo: taj i taj naimenovan je za sudiju na mesto toga i toga sudije koji je preminuo. Za publiku kojoj nisu bile poznate pojedinosti ovih kombinacija stvar je izgledala veoma prosta i obi~na: na mesto preminuloga sudije do{ao je drugi. Me|u tim, ministar pravde to nije mogao ~initi jer su ta mesta, kao {to malo ~as rekosmo, bila ukinuta; naro~ito tada{nji ministar koji je imao da izvede sudsku reformu nije smeo to ~initi i time ni{titi ve} gotove resultate, dobijene
lebdeti, u vidu pretnje, eventualna revokacija. A Ribot je doviknuo ministru pravde: „Ima ne{to {to ve}ina nema prava da u~ini, a to je: da nasrne na pravosu|e!”

O sudskoj nezavisnosti

369

u istom pravcu razumnim sistemom Daufaure-ovim. Ovakav ekspedijan pomogao je Ferry-evoj vladi da neke svoje prijatelje dovede na sudiske polo`aje i da ih po tom avansuje. Na taj na~in je vlada, i ako ne u onoj meri u kojoj je to `elela, postigla i onaj drugi cilj koji je pred o~ima imala, kada je parlamentu projekat ovoga zakona podnela. Primer ovaj iz francuskoga zakonodavstva najre~itije dokazuje koliko je u rukama politi~kim zastranjenog parlamenta opasno pravo da sudove mo`e preustrojavati po svojoj volji. Za nezavisnost sudsku velika je, dakle, dobit, ako je, i u pitanjima sudske reforme, mo} parlamenta ustavom ograni~ena. Kod nas, pri sada{njem zakonodavstvu, kad su sudije pokretne, nemamo se bojati da }e ko pribegavati sli~nim merama, u nameri da izmeni sudski kadar. Kakve bi potrebe imao ministar pravde da se takvim sredstvom slu`i, kad on raspola`e, naspram sudija, skoro neograni~enim pravom revokacije koje mu dopu{ta da, i bez svake reforme, u~ini promene u sastavu sudova? Da rezimiramo i zaklju~imo: bez nepokretnosti, iskrene i na ovako {irokoj osnovi zagarantovane, nema sudske nezavisnosti. Bez sudske nezavisnosti nema pravde u sudovima. A dr`ava kod ~ijih sudova nismo sigurni da na|emo pravdu ne mo`e, Gospodo, pretendovati na mesto me|u naprednim i sre}nim dr`avama.31

31 Jules Simon (op. cit., p. 187) vrlo lepo veli: „Nije istina da jedan sud mo`e ~initi usluge, sude}i protivno pravdi; jer je ta korupcija sudija uni{tenje zakona, a zakoni su jedina trajna sila politi~kih re`ima.”

370

@ivojin M. Peri}

O sudskoj nezavisnosti

371

E. SUDSKE ODLUKE I PRAVO
Stevan Lili}
SUDSKE ODLUKE I STVARANJE PRAVA (SA POSEBNIM OSVRTOM NA STVARANJE UPRAVNOG PRAVA EVROPSKE UNIJE)*
1. U vezi sa stvaranjem prava uop{te, u teoriji uporednog prava isti~e se da „...izvori prava ne zna~e ni{ta drugo do stvaranje prava, s tim {to su vrste izvora prava identi~ni sa oblicima (formama) stvaranja prava”.1 Kako se u na{oj teoriji isti~e: ...stvaranje prava je, pored ostvarivanja prava, dio pravnog procesa i ostvaruje se kroz apstrakno-regulativnu funkciju prava, odnosno pravnog sistema. Odnos op{te pravne norme i stvarnosti rje{ava se kroz stvaranje prava. Pravo je apstraktno, hipoteti~no, simplificirano i stati~no, a dru{tvo konkretno, fakti~ko, kompelsno i dinami~ko. Ova antinomija ne mo`e s eizje}i, pa zakonodavac mora da ulo`i mnogo truda da bi stvorio realno pravo, ono pravo za ~iju je primjenu dru{tvo prohodno.2 U tom smislu, „...izu~vanje pravne poruke, odnosno njene sadr`ine, ostvalja prazninu i spoznaji prava. Kakvo }e biti pravo, odnosno pravna poruka, i kako }e se ostvarivati u mnogome zvisi od toga, kako su i na koji na~in stvoreni”.3
* Zbornik: Stvaranje prava, Tre}i skup Jugoslovenskog udru`enja za teoriju, filozofiju i sociologiju prava, Milo~er–Beograd, 2000, str. 77–88.
1 Erwin Melichar, Irme Szabo, Introduction, Zbornik radova: The Sources of Law – A Comparative Empirical Study, Budapest, 1982, str. 11. 2 Uporedi: Slobodan Blagojevi}, Apstraktno-regulativna funkcija prava (Stvaranje prava kao dio pravnog procesa), Zbornik radova: Stvaranje prava (Tre}i skup JUTFSP, Milo~er, septembar 1999), Jugoslovensko udru`enje za teoriju, filozofiju i sociologiju prava, 1999, str. 31-32. 3 Slobodan Blagojevi}, Apstraktno-regulativna funkcija prava (Stvaranje prava kao dio pravnog procesa), Zbornik radova: Stvaranje prava (Tre}i skup JUTFSP, Milo~er, sepmtembar 1999), Jugoslovensko udru`enje za teoriju, filozofiju i sociologiju prava, 1999, str. 20.

372

Stevan Lili}

U vezi sa stvaranjem prava, ve}ina na{ih autora polazi od shvatanja da je stvaranje prava tzv. normativna delatnost. Tako, normativna delatnost je, najop{tije re~eno, stvaranje prava dono{enjem op{tih pravnih akata, dok se ova delatnost mo`e bli`e odrediti kao skup postupaka, pravila i materijalnih radnji ~ije je rezultat stvaranje pravnih propisa. Pravno normiranje se, otuda, mo`e definisati kao op{teteorijska i pozitivno-pravna disciplina koja se bavi prou~avanjem stvaranja prava.4 Sa druge strane, stvaranje prava, odnosno, legislativna delatnost, predstavlja jednu od osnovnih dr`avnih aktivnosti i glavni na~in nastanka pravne regulative u savremenim dru{tvima. 5 U tom kontekstu, stvaranje prava ostvaruje se odgovaraju}im normativnim tehnikama.6 Tako, stvaranje prava zahteva kori{}enje odgovaraju}ih saznajnih i tehni~kih pravnih metoda. Da bi poredak postojao i da bi funkcionisao, potrebno je da prethodno bude stvoren. To se upravo ~ini delatno{}u stvaranja prava. Tek kada je pravo stvoreno, ono mo`e da se tuma~i i primenjuje, tj. da va`i i bude efikasno. To u istoj meri va`i i za ve} stvoreni poredak u kome se stalno de{avaju promene.7

2.
Kod nas se smatra da sudska praksa nije izvor prava u smislu da se presude vrhovnog suda i odluke ustavnog suda moraju uzimati kao obavezna pravna pravila. Za razliku od toga u zemljama common law-a (npr. Velika Britanija, SAD i dr.), odluke najvi{ih sudova, posebno tzv. precedenti, izjedna~ene su u pogledu pravne snage sa zakonom, i kao takve su obavezne. Drugim re~ima, u tim sistemima, kao izvor prava ne smatraju se samo zakon i drugi op{ti akti, ve} i pojedina~ni sudski akti od precedentnog zna~aja.8 Ipak, mo`e se re}i da se i kod nas sudske odluke, odnosno presude mogu u izvesnom smislu javiti kao „izvor” koji stvara pravo. To }e biti slu~aj kada su pojedine sudske odluke, na osnovu izri~nog zakonskog propisa, obavezne u konkretnom slu~aju (npr. odluke sudova o sukobu nadle`nosti
Uporedi: Dragan Batavelji}, Stvaranje prava – davanje pravnog oblika dru{tvenoj stvarnosti, Zbornik radova: Stvaranje prava (Tre}i skup JUFSP, Milo~er, septembar, 1999), Jugoslovensko udru`enje za teoriju, filozofiju i sociologiju prava, 1999, str. 113.
4

Uporedi: Eva Maksimovi}, Op{ti principi stvaranja prava, Zbornik radova: Stvaranje prava (Tre}i skup JUTFSP, Milo~er, septembar, 1999), Jugoslovensko udru`enje za teoriju, filozofiju i sociologiju prava, 1999, str. 127.
5 6 7

Uporedi: Zoran Jeli}, Osnovni normativne tehnike, Ekonomika, Beograd, 1986.

Uporedi: Dragan Mitrovi}, Tehnika stvaranja prava, Zbornik radova: Stvaranje prava (Tre}i skup JUTFSP, Milo~er, septembar, 1999), Jugoslovensko udru`enje za teoriju, filozofiju i sociologiju prava, 1999, str. 55. Uporedi, Stevan Lili}, Petar Kuni}, Predrag Dimitrijevi}, Milan Markovi}, Upravno pravo, Savremena administracija, Beograd, 1999, str. 84-175.
8

Sudske odluke i stvaranje prava

373

izme|u organa pravosu|a i organa uprave). Osim sudskih presuda, re{enja i odluka, sudovi, na posebnim op{tim sednicama (svih odeljenja istog suda), ili zajedni~kim sednicama (dva ili vi{e sudova) mogu zauzimati i tzv. na~elne stavove i na~elna pravna mi{ljenja. U tom smislu, pravna shvatanja Saveznog suda i republi~kih vrhovnih sudova i drugih vi{ih (npr. privrednih) sudova de facto se javljaju kao neka vrsta op{tih pravnih akata tih sudova. Kako ona formalno nisu obavezna, ona i nisu izvor prava. Zbog toga se mo`e re}i da, iako sudske presude i praksa sudova u na{em pravnom sistemu nisu formalni izvor prava, one se u stvarnosti javljaju kao zna~ajan ~inilac koji uti~e na rad sudova i drugih (npr. upravnih) organa i dono{enje njihovih odluka. Me|utim, osim shvatanja koje stvaranje prava svode samo na normativnu delatnost u u`em smislu, postoje i shvatanja koja u proces stvaranja prava uklju~uju i sudske odluke. Kako se u pojedinim radovima isti~e: Retka su pitanja u pravnoj nauci koja su izazvala toliko interesovanja, nesporazuma i kontroverznih mi{ljenja kao {to je to pitanje sudskog stvaranja prava. Postojanju suprotnih mi{ljenja doprineo je puno i zakonodavac, ostavljaju}i ~esto praksi da utvrdi da li se, pod kojim uslovima i na koji na~in javljaju op{te pravne norme sudskog porekla. U pravnoj teoriji postoje opre~na mi{ljenja o mogu}nosti stvaranja prava sudskim presudama. U pravnoj teoriji dugo je suvereno vladao princip da sudija ne stvara pravo, ve} da ga samo primenjuje (ius dicere et non ius dare). Sudija, naime, nalazi gotovo pravo, koje samo treba da aplicira na konkretan slu~aj.9 Uvi|aju}i nemogu}nost potpunog normativno-pravnog regulisanja dru{tvenog `ivota i nu`no postojanje praznina u pravnom poretku, nova doktrina je priznala sudiji slobodu stvaranja pravnih normi. Ipak, opseg te slobode se dosta razli~ito odre|uje. Neka gledi{ta insistiraju na slobodi sudije samo u slu~ajevima zastarelosti zakona, odnosno postojanja praznina u njemu, dok druga isti~u apsolutnu slobodu sudije i nemogu}nost postojanja op{teobaveznih, unapred predvi|enih pravnih pravila.10 Smatra se da je ovaj pristup, tj. teorija o pravnostvarala~koj funkciji sudije dovedena ad apsurdum u ameri~koj realisti~koj {koli i filozofiji pravnog egzistencijalizma.11 Kako se isti~e, dok pokret za slobodnim istra`ivanjem prava, radikalno revolucionaran u shvatanju sudske funkcije, ovu posmatra, u na~elu, kao dr`avnu delatnost primene pravnih normi, realisti i pravni egzistencijalisti kategori~ki odbacuju mogu}nost postojanja prava izvan sudskih
Uporedi: Budimir Ko{uti}, Sudska presuda kao izvor prava (doktorska disertacija), Univerzitet u Beogradu, Beograd, 1973, str. 9.
9 10 11

Budimir Ko{uti}, Sudska presuda kao izvor prava, str. 12-13.

Ivo Krbek, Pravni egzistencijalizam, Zbornik pravnog fakulteta u Zagrebu, br. 3–4, 1958, str. 252 (navedeno prema: Budimir Ko{uti}, Sudska presuda kao izvor prava, str. 17).

374

Stevan Lili}

odluka.12 U rom smislu, ovaj koncept polazi od stava da se prose~no ljudsko bi}e interesuje samo za ono {to se de{ava u sudovima, jer odluke sudova direktno uti~u na `ivot i imovinu ljudi, tako da je „pravo na nebu i izvan ljudskog iskustva bezvredno za prolaznog ~oveka”. Za prose~ne ljude pravo je ono {to su sudovi odlu~ili, ili {ta }e odlu~iti, a ne neodre|ene „~iste” generalizacije.13 Sa druge strane, u modernoj pravnoj doktrini zastupljena su i gledi{ta o normativnom autoritetu sudske prakse. ^ak i autori koji odbacuju mogu}nost stvaranja op{tih pravnih pravila konstantnom sudskom praksom, sudskoj praksi priznaju persuasivni autoritet i uticaj na stvaranje obi~ajnog prava, kao pravo koje imperativno ve`e sudiju. Priznanje sudske prakse za izvor prava ne zna~i, me|utim, istovetnost vi|enja njene prirode, osnova obaveznosti i pravne snage. Naime, sudska praksa se posmatra u doktrini kao posebna vrsta obi~ajnog prava, kao identi~na obi~ajnom pravu ili kao formalni izvor sui generis.14 U na{oj teoriji preovladava mi{ljenje da sudska praksa, a pogotovo sudske odluke precedentnog karaktera ne mogu biti izvori prava, pa samim tim da se njima i ne stvara pravo. Kako se isti~e, sud je podvrgnut zakonu i drugim izvorima prava i sam ne mo`e da stvara pravo. Prema tome, sudska praksa se mo`e stvoriti samo u primeni zakona i drugih izvora prava koji su obavezni za sud, ali ona sama ne mo`e neku normu koja nije pravna (tj. nije sadr`ana u pomenutim izvorima prava) u~initi pravnom. Sama sudska praksa, pak, nije izvor prava, jer nije obavezna za sudove. Me|utim, u tom pogledu ima izuzetaka, bar u izvesnom smislu. Naime, postavlja se pitanje pravnih praznina i njihovog popunjavanja. Ako sud (ili drugi nadle`ni organ) na|e da postoji pravna praznina (tj. slu~aj koji nije regulisan op{tom pravnom normom, a dru{tveni, klasni, interesi tra`e da bude pravno regulisan), onda on mora da je popuni sam, svojom normom. Me|utim, u vezi s tim se postavlja i pitanje sudskog precedenta. Naime, da li je takva norma (pojedina~na) kojom je popunjena pravna praznina obavezna i za idu}e takve slu~ajeve, tj. da li se ona mo`e pretvoriti u op{tu normu, odnosno cedent.15 U tom kontekstu, posebno se isti~e da u na{em pravnom sistemu, prema njegovom celokupnom duhu, to nije mogu}e. Praznine se mogu popunjavati, ali ne mo`e biti sudskog (ni drugog) precedenta. To bi zna~ilo da sudska praksa, ~im se stvori (a kad bi se smatralo da je ona stvorena, propisao bi, naravno, onaj koji bi propisao da je ona izvor prava) postaje izvor prava, tj. postaje obavezna za sudove, {to bi zna~ilo da se vi{e ne mo`e menjati (za razliku od zakona i drugih izvora prava koji se mogu menjati).
12 13 14

Budimir Ko{uti}, isto, str. 17. Isto, str. 18. Isto, str. 22.

15 Uporedi: Radomir D. Luki}, Izvori prava, Zbornik radova: Izvori prava u samoupravnom socijalisti~kom dru{tvu, Institut za uporedno pravo, Beograd, 1976, str. 12-13.

Sudske odluke i stvaranje prava

375

Drugim re~ima, ona bi u tom pogledu bila istovetna sa sudskim precedentom. Stoga se ~ini da se ovo mi{ljenje ne mo`e prihvatiti, tj. da ni sudski precedent, ni sudska praksa, ne bi trebalo da postanu izvori prava u nas.16 Ipak, i kod nas su se javljala (dodu{e veoma retka) shvatanja da i sudska odluka mo`e biti izvor prava, odnosno da je i sud „legitimni proizvo|a~, odnosno stvaralac prava”. Tako, pojedini autori isti~u da su „pravi izvor (vrela) u formalnotehni~kom smislu” oni oblici „u kojima se pravo javlja u objektivnom smislu, a to je pravna norma”.17 Shodno ovom shvatanju pojma i elemenata prava, u formalne izvore prava, dakle, ne treba ubrajati samo op{te pravne norme (odnosno akte), ve} i pojedina~ne – uklju~uju}i i sudske pdluke.18 Uporedno posmatrano, i u evropskoj pravnoj tradiciji (ne uzimaju}i ovom prilikom u obzir pravne sisteme koji po~ivaju na tradiciji engleskog common law), sudska odluka nije isklju~ena kao izvor kojim se stvara pravo. Tako se, recimo, u Nema~koj odre|ene pravne odluke, posebno odluke Saveznog ustavnog suda i odre|ene odluke upravnih sudova, mogu smatrati izvorima prava. Tako se isti~e: „U ovim slu~ajevima nema sumnje da presude u smislu svoje sadr`ine predstavljaju izvor prava. Njihov zna~aj prevazilazi pojedina~an slu~aj i oni imaju op{tu obavezuju}u snagu sli~nu zakonu. One se i objavljuju kao zakoni.”19 Uloga sudske odluke u stvaranju prava jo{ je ja~e izra`ena u pravu nordijskih zemalja. Tako se isti~e da je Norve{koj: „Osnovna funkcija suda da re{i konkretne sporove u skladu sa va`e}im pravom. (...) ^injenica da sudovi ~esto moraju da konkretizuju ili dopunjuju zakonske odredbe, ne zna~i nu`no da oni stvaraju pravo. Samo ukoliko op{ti pravni principi ukazuju da je mogu}e doneti precedentnu odluku, mo`e se re}i da sudije stvaraju pravo. Takva je situacija u Norve{koj. Iako ne postoje pisane odredbe da se ima postupiti po precedentu, uspostavljeno je na~elo da se ranije sudske odluke koje su relevantne za odre|eni slu~aj imaju primeniti. (...) Precedenti su dakle, zna~ajni elementi izvora prava.”20 Koliko je zna~ajna uloga sudije (i njegove odluke za budu}e postupanje, dakle precedenta) vrlo ilustrativno pokazuje i jedan sudski slu~aj iz drevne Kine
Uporedi: Radomir D. Luki}, Izvori prava, Zbornik radova: Izvori prava u samoupravnom socijalisti~kom dru{tvu, Institut za uporedno pravo, Beograd, 1976, str. 12-13.
16

Ivo Krbek, Prilog teoriji o pojmu prava, Zagreb. 1952 (navedeno prema: Radomir D. Luki}, Izvori prava, Zbornik radova: Izvori prava u samoupravnom socijalisti~kom dru{tvu, Institut za uporedno pravo, Beograd, 1976, str. 8-9).
17

Uporedi: Radomir D. Luki}, Izvori prava, Zbornik radova: Izvori prava u samoupravnom socijalisti~kom dru{tvu, Institut za uporedno pravo, Beograd, 1976, str. 8-9.
18

Uporedi: D. Merten, Sources of Law in the Federal Republic of Germany, Zbornik radova: The Sources of Law – A Comparative Empirical Study, Budapest, 1982, str. 82.
19

Uporedi: M. Aarbakke, J. Helgesen, Sources of Law in Norway, Zbornik radova: The Sources of Law – A Comparative Empirical Study, Budapest, 1982, str. 210-211.
20

376

Stevan Lili}

nazvan „Sablja koja govori”.21 Radnja ove krakte (i pou~ne parabole) odvija se u doba biv{e dinastije Han (koja je vladala Kinom izme|u 206. godine pre na{e ere i 25. godine na{e ere). Prema ovoj pri~i, jedan bogati ~ovek iz sreza Pei posedovao je imovinu od preko 200.000 talira srebra. Njegova `ena je umrla i osim }erke koja nije bila pouzdana, i sina od tri godine, nije imao druge rodbine. Jednog dana bogata{ se ozbiljno razboleo i po~eo da je razmi{lja da posle njegove smrti mo`e do}i do sukoba izme|u }erke i sina oko nasle|ene imovine, tako da njegov sin mo`e ostati bez sredstava za `ivot. On je sazvao stare{ine i pokazao im svoj testament – sve je ostavio }erki, osim sablje, s tim da kada sin napuni 15 godina, ona mu mora predati sablju. Kada je sin napunio 15 godina, }erka je odbila da bratu da sablju. Po{to sestra nije ispunila uslov iz testamenta, sin se obratio sreskom sudu. U to vreme na~elnik sreza (i sudija) bio je veliki majstor He Vu. On je prvo saslu{ao navode tu`ioca, a zatim }erku i njenog mu`a. Tako|e je bri`ljivo prou~io testament. Zaklju~io je da „}erka ima zlu narav, a zet je lakomislen i pohlepan ~ovek”, a svom saradniku je rekao: „Otac je pretpostavio da }e sestra izigrati brata, a ~ak i da je svoj imetak ostavio maloletnom sinu, de~ak ne bi mogao da se o njemu stara kako treba i da ga o~uva. Zato se opredelio da svoj imetak poveri }erki iako je u stvari `eleo da ona bude samo privremeni staralac njegove imovine. Sablja predstavlja jasnu poruku u ovom slu~aju. Otac je odredio da sin dobije sablju kada napuni 15 godina, dakle kada bude bio u stanju da samostalno odlu~uje. Osnovano je predvideo da }e njegova }erka i zet odbiti da predaju sablju sinu. Imaju}i to u vidu, otac je po{ao od toga da }e, kada jednog dana slu~aj bude iznet pred nadle`ne sudske vlasti, svestan sudija razumeti njegove namere i da }e doneti pravi~nu odluku. Jer, kako mo`e neko lakomislen i obi~an, kao {to su to bili njegova }erka i zet, razumeti njegovu ozbiljnu zabrinutost i dalekose`na razmi{ljanja.” Na osnovu odluke suda, imovina i posed oduzeti su }erki i predati sinu. „Ova nedostojna }erka i zao zet u`ivali su u blagodetima nasle|a vi{e od 10 godina. To je vi{e nego {to zaslu`uju”. U zaklju~ku i pouci ove pri~e isti~e se da je: „Ova presuda izazvala po{tovanje svih koji su o njoj raspravljali”.

3.
Sve dileme i kontradikcije vezane za teorijske i prakti~ne aspekte upravnog prava, posebno u vezi sa uobli~avanjem uporednog i me|unarodnog upravnog prava,22 ispoljavaju se i u vezi sa uobli~avanjem upravnog prava Evropske unije.23
The Eloquent Sword, u: 100 Judicial cases from Ancient China (priredio K. L. Kiu), Beijing, 1998, str. 3–5.
21

Uporedi: Stevan Lili}, Me|unarodno upravno pravo, Zbornik radova: Srbija – hvatanje koraka (Prilozi projektu: Konstituisanje Srbije kao pravne dr`ave), Pravni fakultet, Beograd, 1997, str. 69–83.
22 23 Uporedi: Carlos Molina del Pozo, Derecho admionistrativo y derecho communitario – Las Fuentes, Madrid, 1988.

Sudske odluke i stvaranje prava

377

Zato se mo`e re}i da je upravno pravo Evropske unije oblast i disciplina koja se nalazi u fazi „utvr|ivanje svog identiteta”.24 U tom smislu (sli~no kao {to je to bio slu~aj i sa Dr`avnim savetom u Francuskoj i sa administrativnim tribunalima u Britaniji i SAD), va`nu ulogu u formiranju upravnog prava Evropske unije ima i Evropski sud pravde. Upravno pravo Evropske unije ne formira se doktrinarnim ili legislativnim putem, ve}, pre svega, upravnom (i drugom) praksom njenog Suda. Dakle, u procesu postepenog oblikovanja fizionomije upravnog prava Evropske unije najzna~ajnija, ako ne i glavna uloga pripada Evropskom sudu pravde. Kao op{ta prethodna napomena, mo`e se re}i da se upravno pravo Evropske unije razvija i kroz proces uskla|ivanja (harmonization) upravnog prava pojedinih dr`ava ~lanica sa pravom Unije. Primera radi, evo kako se upravno pravo Evropske unije primenjuje u Francuskoj, gde Dr`avni savet i danas nastavlja sa tradicijoma da svojim odlukama i praksom stvara nove upravno-pravne institute: „...Duboke promene u upravnom pravu Francuske posledica su odre|ene politike internacionalizacije i decentralizacije u me|unarodnopravnom sistemu. Tu se isti~e da je Dr`avni savet vi{e godina, ~itavim nizom svojih odluka javno u sudskoj praksi prihvatio superioritet me|unarodnog prava, i posebno superiornost prava Evropske zajednice prema nacionalnom pravu Francuske. U tom smislu, Dr`avni savet je svojom odlukom prihvatio da op{ta na~ela francuskog prava mogu biti izvedena iz me|unarodnih konvencija kao, na primer, u materiji prava izbeglica; da su direktive Evropske zajednice obavezne za dr`ave ~lanice Zajednice; da se francuski zakoni, ~ak i oni doneti kasnije, koji nisu saglasni sa me|unarodnim ugovorima, ne mogu primenjivati saglasno ~lanu 55. Ustava Francuske Republike; da je sudija ovla{}en da sam tuma~i me|unarodne konvencije, ne pitaju}i Ministarstvo inostranih poslova, kao i da francuski zakonodavac mora po{tovati pravo izvedeno iz prava Evropske zajednice, odnosno uredbi (regulativa) i direktiva Zajednice.”25 U odnosu na ulogu Evropskog suda pravde u oblikovanju fizionomije (upravnog) prava Evropske unije, konstatuje se da je: „...nadle`nost suda istovremeno i kompleksna i raznovrsna. ^ini se da su tri najzna~ajnije oblasti njegove nadle`nosti: 1) postupci protiv dr`ava ~lanica; 2) postupci protiv institucija Zajednice i 3) odluke o prethodnim pitanjima (preliminary rulings).”26 Kako se isti~e: „...na neki na~in, mo`e se re}i da Evropski sud pravde ima ulogu ’sudske devojke za sve poslove’ (judical maid of all work): on je istovremeno i neka vrsta
Uporedi: Stevan Lili}, Upravno pravo Evropske unije, Zbornik radova Pravo Evropske unije, Udru`enje za Pravo Evropske unije, Slu`beni glasnik, Beograd, 1996, str. 189-206.
24

Draga{ Denkovi}, Guy Braibant, Le droit administratif français, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu, br. 3-4, 1993, str. 452.
25

E. C. S. Wade, A. W. Bradley, Constitutional and Administrative Law, London-New York, 1985, str. 131.
26

378

Stevan Lili}

upravnog suda (administrative court) kome mogu da se obrate nezadovoljni slu`benici Zajednice, ali je isto tako na raspolaganju pojedincima ukoliko smatraju da im je povre|eno pravo aktima Zajednice. On tako|e igra i ulogu ustavnog suda (constitutional court) koji se bavi pitanjima kontrole zakonitosti (judical review), kao i me|unarodnog suda (international court) kada tuma~i odredbe ugovora. Kona~no, on igra i ulogu drugostepenog suda (appellate court), kada su u pitanju tzv. odluke po prethodnim pitanjima (preliminary rulings), tj. ukoliko je doma}im sudovima potrebne odre|ena vrsta tuma~enja.”27 Tako, u slu`beni~kim sporovima Sud ima ulogu upravnog suda (administrativnog tribunala) u svim slu~ajevima u kojima neki slu`benik Zajednice pokre}e postupak protiv Zajednice. Od ukupno 8.293 predmeta koje je Sud od ovog osnivanja (1953) do 31. decembra 1993. godine raspravio: „...daleko najve}i broj predmeta odnosi se na pritu`be slu`benika pojedinih institucija EZ u stvarima kao {to su zasnivanje radnog odnosa, plate, unapre|enja, disciplinski postupci i sl., a {to bi u nacionalnim okvirima potpadalo pod slu`beni~ke sporove.”28 Prema statisti~kim podacima za period od 1953. godine do 1993. godine, broj slu`beni~kih sporova pred Sudom pravde iznosio je 5.147.29 Upravno-sudski karakter nadle`nosti Evropskog suda pravde dolazi do izra`aja i u „sporovima o zakonitosti” (judical review) akata Zajednice. Nadle`nost Suda predvi|ena je i u slu~ajevima u kojima se osporava „zakonitost” akata Saveta ministra ili Komisije. Ovaj postupak mo`e pokrenuti dr`ava ~lanica, Savet ministra ili Komisija, a pod odre|enim uslovima i pojedinci i pravna lica. Za razliku od dr`ava, pojedinci pred Sudom ne mogu osporavati op{te akte Zajednice, sem u slu~aju kada je op{ti akt osnova za dono{enje pojedina~ne odluke koja se neposredno odnosi na pojedinca ili pravno lice. U takvim situacijama, pojedina~ni akt (odluka) mo`e biti stavljen van snage ukoliko se utvrdi da je op{ti akt (npr. regulativa) „nezakonit” (vidi odluke Suda: Plaumann v. Commission, 1964; Compagnie Frannçais Commerciale etc. v. Commission, 1970; Bock v. Commission i dr.). „Sledstveno tome, u slu~ajevima u kojima takve odluke imaju za posledicu dono{enje nekog upravnog (administrativnog) akta, odnosno ukoliko upravni akt nije donet, a morao je biti donet (ne~injenje), imamo situaciju koja u svemu ima upravni karakter. Donet, u tim slu~ajevima, pokretanje postupka ima za cilj poni{tenje akta (annulment) ili, pak zahtev da Savet ili Komisija donese takav akt jer je to propustila da u~ini (failed to take action).”30
N. B. Jacobini, An Introduction to Comparative Administrative Law, New York-LondonRome, 1991, str. 250-251.
27 28 29 30

Dick Leonard, Guide To The European Union, London, 1994, str. 60. Dick Leonard, Guide To The European Union, London, 1994, str. 60.

H. B. Jacobini, An Introduction to Comparative Administrative Law, New York-LondonRome, 1991, str. 253.

Sudske odluke i stvaranje prava

379

Me|utim, mogu}e su i situacije u kojima se pred Sudom pokre}e postupak protiv neke dr`ave ~lanice od strane neke druge dr`ave ~lanice ili Komisije. Slu~ajevi da jedna dr`ava ~lanica pokrene postupak protiv druge dr`ave ~lanice Zajednice su veoma retki (vidi npr. slu~aj France v. UK, 1980), pre svega iz razloga, {to se dr`ave ~lanice oslanjaju na Komisiju da preuzme odgovaraju}e korake ukoliko za to ima potrebe. Sa druge strane, u slu~aju kada Komisija pokre}e postupak protiv neke dr`ave ~lanice, obi~no prethodi neka vrsta „postupka uskla|ivanja”, pak