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DIAGNÓSTICO FORTALECIMIENTO PERSONERIA PARA LA JUSTICIA TRANSICIONAL FINAL

DIAGNÓSTICO FORTALECIMIENTO PERSONERIA PARA LA JUSTICIA TRANSICIONAL FINAL

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ESTADO LOCAL Y FORTALECIMIENTO DE LAS PERSONERÍAS MUNICIPALES

Diagnóstico sobre la situación de las Personerías Municipales para el cumplimiento de los mandatos de la justicia transicional

Bogotá, D.C., junio de 2013

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TABLA DE CONTENIDO

RESUMÉN EJECUTIVO…………………………………………………………………………….7 INTRODUCCIÓN……………………………………………………………............................ 12 CONTEXTO EN QUE SE DESARROLLA LA FUNCIÓN DE LAS PERSONERÍAS MUNICIPALES…….……………………………………............................................................14

CAPÍTULO I MARCO INSTITUCIONAL Y NORMATIVO DE LAS PERSONERÍAS

MUNICIPALES………………………..…………………………………………………………….24 Funciones en la Constitución de 1991……………………………………………………………24 Funciones en la Ley 136 de 1994…………………………………………………………………28 Funciones en la Ley 617 de 2000…………………………………………………………………31 Funciones en la Ley 1551 de 2012………………………………………………………………..37 Funciones que cumple la Federación Nacional de Personeros,

FENALPER…………………………………………………………………………………………..41 Ley 1448 de 2011, nuevas funciones para las Personerías……..… …………………………44 1. Coordinación institucional y articulación Nación-Territorio………………………………….44 2. Nuevas funciones en la Ley 1448 de 2011…..……………………………………………….48 Principales funciones asignadas a las Personerías Municipales en relación con las víctimas…………………………………………………………………………………………….. 53 2.1.Función de atención con enfoque diferencial y psicosocial……………………………….53 2.2. Función de información, orientación y de garantía de intimidad…………………………54 2.3. Función de asistencia legal…………………………………………………………………...56 2.4.Función de interposición de recursos………………………………………………………...56 2.5. Función de garantía de la participación………………………………...............................57

2.6 Función de intervención en el Comité Local de Justicia Transicional y de monitoreo y control………………………………………………..……………………………………………….58 EL CUIDADO DE LA PERSONA QUE ATIENDE….……………………………………………58

CAPÍTULO II ESTADO DEL ARTE DE LAS PERSONERÍAS MUNICIPALES ……………………………..61 Resultados del diagnóstico……………………………………..................................................62 Necesidad de fortalecimiento de las Personerías y de la Federación nacional de Personeros, FENALPER……………………………………………………………………………63 Presupuesto y capacidad financiera de la personería…………………………………………..66 Orientación y atención a víctimas…………….…………………………………………………...71 Carga laboral, capacitación y riesgos profesionales……………………………….……………76 Coordinación interinstitucional………………….………………...............................................83 Restitución de tierras……………………………………………………………………………….87 Promoción y divulgación de derechos………………………………..…………………………..89 Recursos prioritarios…………………………………………………..……………………………92 CONCLUSIONES……………………………….………………………………………………….93 RECOMENDACIONES…………………………………………………………………………….95  NECESIDAD DE APROBAR UNA LEY DE FORTALECIMIENTO DE LAS PERSONERIASMUNICIPALES…………………………………………………………95  NECESIDAD DE GARANTIZAR CONDICIONES DIGNAS PARA LA ATENCIÓN……………………………..…………………………………………………101  NECESIDAD DE UNA MODERNIZACIÓN TECNOLÓGICA……………………….111  NECESIDAD DE FORTALECER LA FEDERACIÓN NACIONAL DE PERSONEROS, FENALPER…………………….……………………………………..113 BIBLIOGRAFÍA……………………………………………………………………………………120

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ACRÓNIMOS FENALPER: Federación Nacional de Personeros PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo FJT: Fondo de Justicia Transicional. Programa Promoción de la Convivencia y Fortalecimiento de la Justicia Unidad de Víctimas: Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas Unidad de Restitución: Unidad de Restitución de Tierras Unidad de Protección: Unidad Nacional de Protección DPS: Departamento Administrativo de Prosperidad Social SNARIV: Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a Víctimas RUV: Registro Único de Víctimas FUD: Formulario Único de Declaración RUPD: Registro Único de Población Desplazada RUPTA: Registro Único de Predios y Territorios Abandonados DP: Defensoría del Pueblo SAT: Sistema de Alertas Tempranas de la Defensoría del Pueblo IGAC: Instituto Geográfico Agustín Codazzi SNR: Superintendencia de Notariado y Registro PGN: Procuraduría General de la Nación AS: Acción Social PPTTA: Proyecto de Protección de Tierras y Territorios Abandonados DANE: Departamento Administrativo Nacional de Estadística DNP: Departamento Nacional de Planeación MJD: Ministerio de Justicia y del Derecho

OACNUDH: Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos ACNUR: Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados

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RESUMEN EJECUTIVO I. Contexto

Colombia está avanzando hacia la reconciliación, en un contexto de aplicación de la justicia transicional, definida como el conjunto de medidas que un Estado puede y debe implementar para superar violaciones masivas contra los derechos humanos que se cometieron con ocasión del conflicto armado; vale decir, en tal sentido, el reconocimiento y reparación integral de las víctimas, la desmovilización y reintegración de los factores asociados al conflicto armado, la implementación de medidas de garantías de no repetición y la aplicación de políticas de reconciliación y de fortalecimiento de la democracia nacional y local. La Ley de Víctimas y Restitución de Tierras es un conjunto de medidas individuales y colectivas, materiales y morales que buscan dignificar y superar la condición vulnerable en que se encuentran muchas víctimas, con un enfoque de transformación de las condiciones discriminatorias en que se encontraban en el momento de la victimización. Para cumplir dichos propósitos se creó una institucionalidad, liderada por la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, que impulsa el gobierno nacional, encargada de coordinar a nivel nacional las funciones y prestaciones relativas a la reparación integral. Una gran responsabilidad, porque supone gestionar muchos procesos y procedimientos administrativos conforme con un universo esperado de víctimas a atender de más de 5.5 millones de personas. La Unidad cuenta en cada capital de departamento con una Unidad Regional encargada de impulsar la construcción de Centros Regionales de Atención, que atenderán a las víctimas durante su proceso de reparación integral, concebido como un proceso gradual, progresivo y de acompañamiento continuo a la víctima en su recorrido de transformación de víctima a ciudadano. La atención está soportada en un Registro Único de Declaración, RUD, donde el Estado, mediante una entrevista a la víctima, recoge la información de las condiciones de modo, tiempo y lugar en que ocurrieron los hechos relacionados con el conflicto armado, la identificación del núcleo familiar (con enfoque diferencial), la detección de vulnerabilidades que deben calificarse de atención prioritaria, especialmente en materia psicosocial para la rehabilitación de la víctima afectada, y la identificación de los bienes de las víctimas. La Ley de Víctimas y Restitución de Tierras también asignó la función de atender y orientar a las víctimas, a las entidades de control que conforman el ministerio público: Procuraduría General de la Nación, Defensoría del Pueblo y Personerías Municipales. Según la Unidad de Víctimas, las Personerías Municipalessoportan el 79.9% de las notificaciones de sus actos administrativos, es decir, 41.961 notificaciones, frente a 5.369 producidas por la Defensoría y 5.186 por la Procuraduría a diciembre de 2012. (Entrevista con Unidad de Víctimas, Subdirección de Registro, Bogotá 12 de marzo de 2013).Lo anterior demuestra que es en las Personerías Municipales donde se descarga el peso de la atención integral a las víctimas.

En Colombia existen 1.101 municipios de los cuales más de 950 se clasifica de Categoría 6, es decir, con población inferior a los 10.000 habitantes y un precario presupuesto municipal, de acuerdo a las disposiciones que establece la Ley 617 de 2000. En estos municipios, que representan más del 90% del país, la planta de personal de las Personerías Municipales está compuesta por el/la Personero/a y su secretaria/o. El presupuesto anual oscila entre 80 y 90 millones, sumándosele a esto, que en muchos casos las Alcaldías no giran el 100% de los recursos para funcionamiento de estas entidades, limitando el ejercicio pleno de sus competencias. Este presupuesto alcanza para pagar el salario del personero y la secretaria, y para algunos gastos de funcionamiento, claro está que en muchas ocasiones los funcionarios y los personeros deben sacar de sus recursos propios para completar lo que hace falta para el cumplimiento de la función pública. Las nuevas competencias asignadas a las Personerías Municipales por la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, se hizo sin la asignación adecuada de recursos técnico y presupuestales para su implementación, tal cual lo muestra el Plan de Financiación para la Sostenibilidad de la Ley 1448 (Conpes 3712 de 2011), el cual indico recursos para fortalecimiento institucional de las entidades vinculadas para la implementación de la Ley, dando indicaciones para fortalecer la capacidad administrativa de la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo, dejando de lado las Personerías Municipales donde recae en una primera instancia todo el peso de la implementación de la Ley. Las competencias asignadas, suponen las siguientes responsabilidades en cabeza de las Personerías Municipales en el proceso: 1. Atención con enfoque psicosocial, diferencial y de género en la toma de declaración y en el posterior acompañamiento a la víctima que debe brindar; 2. Orientación sobre el estado y avance del proceso; 3. Notificación de actos administrativos; 4. Asistencia legal en la presentación de recursos para el ejercicio de la defensa de la víctima; 5. Divulgación de los derechos de las víctimas; 6. Promoción de la organización representativa de los intereses de las víctimas para su efectiva participación; 7. Apoyo y gestión de la mesa de participación; 8. Gestión de inscripción de organizaciones; 9. Asistencia y seguimiento al Comité Local de Justicia Transicional; 10. Monitoreo y control del cumplimiento de la Ley, entre otras actuaciones administrativas que demandan dichos mandatos, sin contar con las actuaciones que de ordinario cumplen. Estas responsabilidades contrastan con la baja capacidad institucional de las Personerías Municipales para asumir competencias, sin la adecuada asignación de recursos como lo establece el artículo 356 de la Constitución Política de Colombia, debilitando la atención efectiva, eficaz y permanente a las víctimas.

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Adicionalmente, esta asignación de funciones se realiza en un contexto de una baja voluntad política de las Alcaldías Municipales de apoyar las responsabilidades asignadas por la Ley; baja capacidad institucional del nivel territorial, antecedidos por la ineficacia del proceso de descentralización y modernización del Estado local, los malos manejos de los recursos públicos locales, el conflicto armado, el desplazamiento forzado y la crisis humanitaria, entre otras, que demandaron del municipio recursos que no tenía, porque acababa de entrar en un Plan de Pagos de las acreencias por cuenta de la quiebra fiscal de finales de los 90´, y que significó a la sazón un drástico ajuste en las prestaciones de derechos y servicios brindados por el municipio a los ciudadanos durante la década de 2000. Por ejemplo, ya la Ley 387 de 1997, había entregado la función al personero municipal de recibir la declaración de la población desplazada, vale decir, sin asignación de recursos previos, entre otras tantas competencias que el gobierno nacional le ha otorgado a las Personerías Municipales a través del legislativo. Por su parte, las políticas de ajuste fiscal impuestas por la Ley 617 de 2000, asignaron un tope máximo de presupuesto a la Personería Municipal que limitó a los alcaldes a asignar mayores recursos, conforme las necesidades del servicio, a pesar del crecimiento de la demanda por los servicios de las Personerías Municipales presentada por la población desplazada. Este panorama normativo e institucional el estudio que se presenta a continuación, evidencia el debilitamiento de la función de control y contrapeso que cumple en la democracia local la Personería Municipal en las garantías y derechos de los ciudadanos. II. Capacidad de las Personerías Municipales para cumplir los mandatos de la Ley de Víctimas

La Ley de Víctimas y Restitución de Tierras tiene un principio fundamental que es el principio de la reparación integral transformadora. En la dimensión individual, transformar las condiciones de discriminación previas a la victimización, superar las vulnerabilidades y promover el ejercicio de la condición de ciudadano. Desde una dimensión colectiva, la reparación integral supone la reconstrucción del Estado social de derecho, fundado en la convivencia pacífica y en la garantía de los derechos a cargo de una institucionalidad democrática fortalecida. La Ley ordena velar por la no revictimización de las víctimas. Las crecientes cifras de atención indican, a febrero 28 de 2013 que las Personerías han atendido 214.558 víctimas; la Defensoría del Pueblo, 32.126, y la Procuraduría 25.342 personas. Sin embargo, el legislador previo en la Ley 1448 de 2011 un fortalecimiento de la Defensoría del Pueblo y de la Procuraduría General de la Nación, y no hizo lo propio con las Personerías Municipales.

Cuadro 1: Solicitudes de víctimas recibidas en el periodo comprendido entre enero 1 de 2012 y el 28 de febrero de 2013.
Recibidos 2012 Recibidos 2013

DEFENSORIA PERSONERIA PROCURADURIA ND TOTAL DEFENSORIA PERSONERIA PROCURADURIA ND TOTAL 24.429 170.104 18.709 10 213.252 3.925 27.765 2.697 27 34.414

Fuente: Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), Subdirección de valoración y registro. Información 1448 enero 1 de 2012 – febrero 28 de 2013 Los resultados del diagnóstico sobre la situación de las Personerías Municipales para dar cumplimiento a los postulados de la justicia transicional son desalentadores. El trabajo que se presenta a continuación, realizó grupos focales con más de 56 personeros municipales de siete regiones del país, mediante una encuesta que consultó aspectos administrativos funcionales y aspectos misionales, y un posterior conversatorio en torno a los mandatos de la Ley de Víctimas. Los resultados de la sistematización del ejercicio de consulta, indican la ausencia de recursos técnicos, tecnológicos, administrativos y de personal para soportar el trabajo de atención a víctimas, que paso a ocupar un 80% de la gestión de la Personería Municipal. Desde el punto de vista misional, la principal falencia que se advierte es la ausencia de una atención con enfoque psicosocial capaz de detectar en las víctimas, entre otros, los riesgos de enfermedad mental, sumado al riesgo para su dignidad de no ser tratadas mediante protocolos específicos por cada tipo de victimización. Este aspecto es quizá el más preocupante del estudio, si se considera que el mandato de brindar rehabilitación como componente de la reparación integral, supone la detección temprana de las vulnerabilidades físicas y psicosociales de las víctimas para darle un curso de atención oportuno y adecuado. La Ley de Víctimas ordena al ente responsable de la atención, contar con personal especializado, una exigencia lejana de la realidad de las Personerías Municipales que han atendido hasta ahora el 73% de las víctimas. III. Recomendaciones

El estudio recomienda emprender un fortalecimiento de las Personerías Municipales motivado en conseguir dos propósitos fundamentales: 1. Contribuir con el fortalecimiento del Estado local garante de los derechos, en un contexto donde se implementan garantías de no repetición, que son las bases de un proceso de reconciliación.

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2. Cualificar la atención a las víctimas. El fortalecimiento supone una iniciativa de fortalecimiento a las Personerías Municipales, en el corto y mediano plazo. En el corto plazo, se propone que el Ministerio Público diseñe e implemente un Plan de Trabajo común, que articule las acciones desde el nivel nacional con el territorial, en cabeza de las Personerías Municipales. En el mediano plazo una iniciativa legislativa que permita aumentar la capacidad presupuestal, tanto en inversión como en funcionamiento, ampliar la planta de personal de las Personerías Municipales, asimismo que pueda gestionar recursos técnicos y financieros para el cumplimiento de sus competencias. Supone también asignar recursos para emprender un proceso de modernización tecnológica, porque fortalecer el Estado local comienza por sus órganos de control y representantes de la sociedad, las Personerías Municipales. Asimismo una relación más estrecha entre el nivel central nacional del Ministerio Público, trabajando con una agenda conjunta en el marco de las competencias asignadas por la Constitución y la Ley. Finalmente supone, el acompañamiento técnico en el proceso de modernización, mediante el fortalecimiento de la organización de las Personerías Municipales, a través de FENALPER ,cuyos objetivos fundamentales son apoyar a las Personerías, construir criterios comunes de actuación, presentar ante las autoridades las reformas necesarias para su eficaz funcionamiento, servir de órgano de consulta y de divulgación de las mejores prácticas y las lecciones aprendidas en el quehacer de las Personerías Municipales y representar a las Personerías ante las instancias nacionales. Hay que anotar que no todas las Personerías Municipales están inscritas en FENALPER, existen también asociaciones de personeros al margen de dicha federación, razón por la cual es importante brindar a FENALPER un reconocimiento legal que le permita clarificar la fuente de sus recursos de financiamiento y contribuir así en la modernización y desarrollo de las principales instituciones en lo local para la defensa de los derechos ciudadanos, una función pública primordial en el proceso de reconstrucción local que promueve la justicia transicional. El estudio sustenta una necesidad apremiante de la justicia transicional, y en especial, una necesidad de la víctima de ser atendida por un ente del Estado moderno y tecnificado, donde encuentra, en esa puerta de entrada a la reparación integral, la alfombra roja del reconocimiento, la voluntad del Estado de alcanzar su recuperación, la confianza en la institución y su dignificación, en un proceso que se conduce con justicia.

INTRODUCCIÓN El trabajo que se presenta a continuación, responde a una de las estrategias del proyecto de Fortalecimiento del Ministerio Público para la implementación de la Ley 1448 de 2011, que coordina el Fondo de Justicia Transicional, del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, que apoya al país en la búsqueda de los propósitos de justicia transicional. Proyecto impulsado porla Federación Nacional de Personeros FENALPER, la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo. El trabajo tiene como principal objetivo, realizar un análisis sobre las funciones, competencias y procedimientos que rigen las Personerías Municipales, así como los antecedentes institucionales que han pretendido fortalecer dichas instituciones, a través de iniciativas legislativas. El análisis pretende dar respuesta a la pregunta de cómo fortalecer el trabajo para atender eficazmente las competencias asignadas a las Personerías Municipales por la Ley 1448 de 2011 “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”. El análisis implica el estudio de las diversas normas que configuran la función del personero municipal. Para ello es necesario estudiar fuentes constitucionales, legales y jurisprudenciales, así como diversos estudios realizados que permitan determinar el estatuto de las Personerías Municipales. El enfoque se pone en tres objetivos muy claros: 1) La atención, registro y orientación a víctimas; 2) la participación de las víctimas y sus organizaciones y el rol del personero en dicha materia; y, 3) el seguimiento al cumplimiento de la Ley de Víctimas que como ministerio público le corresponde realizar a las Personerías Municipales. Para cumplir dichos objetivos es necesario realizar una identificación del marco institucional de las Personerías Municipales y sus principales necesidades en materia de infraestructura, recursos técnicos y tecnológicos, logística requerida para la atención a las víctimas, talento humano y recursos presupuestales. Asimismo, es necesario realizar una recopilación de estudios e iniciativas para su fortalecimiento con el fin de definir una estrategia de incidencia que fortalezca efectivamente la función asignada, que podría traducirse en la redacción de un proyecto de ley que promueva su fortalecimiento efectivo. Para este propósito, en la primera parte, se hará un análisis sobre su marco legal, de competencias y funciones, con un énfasis especial en las competencias asignadas por la Ley 1448 de 2011, Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, para describir el contenido y alcance de sus responsabilidades, y las implicaciones que dichas competencias tienen en la eficacia del proceso de reparación integral a las víctimas que lleva a cabo el Estado desde

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el nivel central. En una segunda parte, se presentará el resultado de un proceso de consulta en 7 ciudades del país, a partir de grupos focales con más de 56 personeros en total.En dicho ejercicio de consulta se aplicó una encuesta, y se realizó un ejercicio de priorización, cuya sistematización ofrecerá un informe sobre la situación administrativa y misional en que se encuentran las Personerías Municipales para cumplir con las funciones asignadas, las falencias detectadas y las alternativas que se recomiendan para emprender un proceso de fortalecimiento. Finalmente, en una tercera parte, se entregarán recomendaciones para el impulso de su fortalecimiento en especial, la necesidad de contar con un marco legal que lo garantice. En tal sentido se proporcionará una exposición de motivos y el articulado para el impulso de un proyecto de ley, dirigido al fortalecimiento de las personerías municipales, como las principales instituciones que es necesario modernizar en la estrategia de reconstrucción del Estado local, orientada por los mecanismos de justicia transicional, en especial, los relativos a la reparación colectiva de comunidades afectadas por hechos de violencia sistemática. Fortalecer el Estado local es un proceso que inicia una transición que es necesario promover antes de consolidar un escenario de posconflicto, producto de los acuerdos de paz que el Estado y la sociedad suscriban con los diferentes actores armados al margen de la ley para acabar definitivamente con el conflicto armado en Colombia. El estudio propone emprender un fortalecimiento de las Personerías Municipales motivado en conseguir dos propósitos fundamentales: 1. Contribuir con el fortalecimiento del Estado local garante de los derechos, en un contexto donde se implementan garantías de no repetición, que son las bases de un proceso de reconciliación. 2. Cualificar la atención a las víctimas. El fortalecimiento supone una iniciativa de fortalecimiento a las Personerías Municipales, en el corto y mediano plazo. En el corto plazo, se propone que el Ministerio Público diseñe e implemente un Plan de Trabajo común, que articule las acciones desde el nivel nacional con el territorial, en cabeza de las Personerías Municipales. En el mediano plazo una iniciativa legislativa que permita aumentar la capacidad presupuestal, tanto en inversión como en funcionamiento, ampliar la planta de personal de las Personerías Municipales, asimismo que pueda gestionar recursos técnicos y financieros para el cumplimiento de sus competencias. Supone también asignar recursos para emprender un proceso de modernización tecnológica, porque fortalecer el Estado local comienza por sus órganos de control y representantes de la sociedad, las Personerías Municipales. Asimismo una relación más estrecha entre el nivel central nacional del Ministerio Público, trabajando con una agenda conjunta en el marco de las competencias asignadas por la Constitución y la Ley.

Finalmente supone, el acompañamiento técnico en el proceso de modernización, mediante el fortalecimiento de la organización de las Personerías Municipales, a través de FENALPER ,cuyos objetivos fundamentales son apoyar a las Personerías, construir criterios comunes de actuación, presentar ante las autoridades las reformas necesarias para su eficaz funcionamiento, servir de órgano de consulta y de divulgación de las mejores prácticas y las lecciones aprendidas en el quehacer de las Personerías Municipales y representar a las Personerías ante las instancias nacionales. Hay que anotar que no todas las Personerías Municipales están inscritas en FENALPER, existen también asociaciones de personeros al margen de dicha federación, razón por la cual es importante brindar a FENALPER un reconocimiento legal que le permita clarificar la fuente de sus recursos de financiamiento y contribuir así en la modernización y desarrollo de las principales instituciones en lo local para la defensa de los derechos ciudadanos, una función pública primordial en el proceso de reconstrucción local que promueve la justicia transicional. El estudio sustenta una necesidad apremiante de la justicia transicional, y en especial, una necesidad de la víctima de ser atendida por un ente del Estado moderno y tecnificado, donde encuentra, en esa puerta de entrada a la reparación integral, la alfombra roja del reconocimiento, la voluntad del Estado de alcanzar su recuperación, la confianza en la institución y su dignificación, en un proceso que se conduce con justicia.

1. CONTEXTOEN QUE SE DESARROLLA LA FUNCIÓN DE LAS PERSONERÍAS MUNICIPALES Uno de los propósitos más importantes de la Constitución de 1991 fue el fortalecimiento del Estado social y democrático de derecho. Para ello creo una serie de instituciones propias de un sistema de pesos y contrapesos que limitarían el poder del ejecutivo bajo la forma de democracia participativa. Creó la Corte Constitucional para defender la integridad de la Constitución. Creo la Defensoría del Pueblo para promover y defender los derechos humanos y velar por el cumplimiento del interés general en las decisiones públicas. Creó mecanismos de defensa ciudadana, como las acciones de tutela, populares y de cumplimiento, para la defensa de los derechos individuales y colectivos. Mediante tales mecanismos democráticos, el ciudadano cuenta hoy con medios de participación directa que antes no tenía bajo la vigencia de la Carta de 1886. La Constitución del 91 configuró una democracia participativa, donde los ciudadanos ya no sólo se manifiestan a través del voto a sus representantes, sino que pueden actuar en la vida pública directamente mediante la promoción de consultas populares, cabildos abiertos, referendos, plebiscitos y ejercer la veeduría ciudadana en la gestión de los recursos públicos, lo cual supone la entrega al poder ciudadano de muchas decisiones que antes se tomaban en las instancias de la democracia representativa. Para que esta democracia participativa tuviera vigor era necesario el fortalecimiento del Estado local. La Carta Política estableció la descentralización política y administrativa; en lo

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político, la estructura mínima del Estado local, conformada por Alcaldía Municipal, Concejo Municipal y Personería Municipal, y un sistema de control democrático que se complementa con la participación ciudadana directa, mediante la veeduría a la gestión, las acciones constitucionales, los mecanismos administrativos, entre otros, y que conforman entre todos un sistema democrático de pesos y contrapesos. En lo administrativo, la autonomía presupuestal, que define instrumentos de planificación del desarrollo municipal con el involucramiento de instancias de participación ciudadana, una descentralización que acerca el Estado al ciudadano. En lo local se realiza la vida cotidiana; se desarrollan social y económicamente los derechos. El gobernante cuenta con mecanismos de consulta para indagar las preferencias en materia de decisiones públicas que los afectan; y los ciudadanos pueden ejercer los mecanismos de defensa ante la extralimitación del poder o el desvío de su misión en detrimento del interés general. 1.1 Fortalecimiento del Estado Local El propósito trazado en 1991 estaba dirigido al fortalecimiento del Estado local; la asignación de competencias en materia de seguridad y convivencia, de servicios públicos, de desarrollo social, ambiental y económico, entre otras funciones, buscaban cumplir dicho propósito. De la misma manera, la ampliación gradual de la descentralización administrativa para disminuir las brechas existentes entre las diversas municipalidades, suponía la correlativa disminución del Estado central. En este esquema de gobierno, la Carta Política proclamó un Estado unitario, conformado por regiones, departamentos y municipios que harían realidad el cumplimiento de los derechos ciudadanos, y que permitirían el ejercicio pleno de la democracia y avanzar en un sólido sistema democrático.1 Estos propósitos de fortalecimiento del Estado local no se cumplieron a cabalidad, por diversas razones. 1.1.1 Diferencias en las capacidades institucionales en las administraciones municipales

En primer lugar, las diferencias existentes en capacidad institucional entre las administraciones municipales que hoy suman 1.118 municipios, de los cuales 9 tienen más de 500.000 habitantes, frente alamayoría de poblaciones con menos de 50.000 habitantes, más o menos 950 municipios con una precaria organización administrativa. En atención a estas diferencias, existe una categorización de las entidades territoriales que tiene en cuenta la capacidad de gestión administrativa y fiscal, el tamaño de la población y los ingresos corrientes de libre destinación, que determina la proporción presupuestal en
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Asamblea Nacional Constituyente. Acta No. 101. Bogotá, 18 de junio de 1991, páginas 41 y siguientes.

que participan los municipios en los ingresos corrientes de la nación en cumplimiento del artículo 302 de la Constitución Política. En efecto, el artículo 6° de la Ley 617 de 2000 establece las siguientes categorías conforme población e ingresos corrientes: Cuadro categorías municipales
MUNICIPIO Categoría especial POBLACIÓN E INGRESOS CORRIENTES Población superior o igual a los quinientos mil uno (500.001) habitantes, ingresos corrientes de libre destinación anuales de cuatrocientos mil (400.000) smlv. Población entre cien mil uno (100.001) y quinientos mil (500.000) habitantes, ingresos corrientes de libre destinación anuales superiores a cien mil (100.000) y hasta de cuatrocientos mil (400.000) smlv. Población entre cincuenta mil uno (50.001) y cien mil (100.000) habitantes, ingresos corrientes de libre destinación anuales superiores a cincuenta mil (50.000) y hasta de cien mil (100.000) smlv. Población entre treinta mil uno (30.001) y cincuenta mil (50.000) habitantes, ingresos corrientes de libre destinación anuales superiores a treinta mil (30.000) y hasta de cincuenta mil (50.000) smlv. Población entre veinte mil uno (20.001) y treinta mil (30.000) habitantes, ingresos corrientes de libre destinación anuales superiores a veinticinco mil (25.000) y de hasta de treinta mil (30.000) smlv. Población entre diez mil uno (10.001) y veinte mil (20.000) habitantes, ingresos corrientes de libre destinación anuales superiores a quince mil (15.000) y hasta veinticinco mil (25.000) smlv. Población igual o inferior a diez mil (10.000) habitantes y con ingresos corrientes de libre destinación anuales no superiores a quince mil (15.000) smlv.

Primera categoría

Segunda categoría

Tercera categoría

Cuarta categoría

Quinta categoría

Sexta categoría

Fuente: Ley 617 de 2000. Las 20 ciudades más pobladas del país son: Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Cartagena, Cúcuta, Soledad, Ibagué, Bucaramanga, Soacha, Santa Marta, Pereira, Villavicencio, Bello, Valledupar, Pasto, Montería, Manizales, Buenaventura y Neiva. En términos generales puede decirse que salvo Soledad, Soacha, Bello y Buenaventura, por ser capitales de departamento, en ellas existen las instituciones y órganos de control

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capaces de soportar el desarrollo de una democracia participativa. Las principales cuentan con concejos municipales, defensorías y procuradurías regionales, tribunales de justicia y personeros municipales disponibles para atender las demandas ciudadanas y servir de contrapeso al poder del alcalde municipal. Existen 9 ciudades con más de 200.000 habitantes, donde la capacidad institucional de este Estado democrático comienza a reducirse, por la ausencia de las defensorías y procuradurías regionales y de los tribunales de justicia, función que deben asumir los personeros municipales en defensa de las personas y del interés general, y los concejos municipales en desarrollo de su función de control político sobre el alcalde. Los municipios con más de 100.000 habitantes son 31, entre los cuales están Tumaco, Barrancabermeja, Apartadó, Maicao, Turbo, Piedecuesta, Cartago, Magangué, Zipaquirá, Buga, Quibdó, Yumbo, Girardot y Ciénaga, entre otros. Asimismo, existen 63 municipios con más de 50.000 habitantes, entre los cuales cabe destacar, Ocaña, Tierralta, Aguachica, Cereté, Arauca, Calarcá, El Carmen de Bolívar, Chigorodó, Turbaco, San Andrés, San Vicente del Caguan, San José de Guaviare, Necoclí, Puerto Asís, Fundación, Pamplona, Pradera, Chinchiná, Tame y Orito, entre otros. Estos últimos municipios tienen una estructura institucional menor para atender las demandas ciudadanas y servir de contrapeso al poder del alcalde, función que descansa nuevamente en los concejos municipales y el personero municipal. El resto de los municipios, más de 950, el 90% del país, son municipios en su mayoría con menos de 10.000 habitantes donde las figuras principales del Estado son el alcalde y el Personero Municipal. Los ciudadanos acuden a acceder a los servicios municipales y frente a su falla, acuden alaPersoneríaMunicipal para presentar la correspondiente queja y ejercer el control propio de la democracia directa. 1.1.2 Baja capacidad financiera territorial

En segundo lugar, el fortalecimiento del Estado local no ha sido posible por la debilidad económica de los municipios. Los municipios que están y han estado sujetos a la ley 550 de 1999 conocida como la ley de reestructuración de pasivos, que el Estado aplicó como medida correctiva a la situación económica por la que estaba atravesando el país. En el contexto de la quiebra del Estado local, fue necesario dictar leyes de responsabilidad fiscal:Ley 358 de 1997; Ley 550 de 1999; Ley 617 de 2000; Ley 715 de 2001; Ley 819 de 2003 y Ley 1176 de 2007. Son más de 80 municipios, donde sus ingresos no alcanzan para pagar sus deudas y para proveer inversión social. Entre las causas del descalabro en las finanzas locales que ponen en peligro la viabilidad del municipio se destacan, las obligaciones pensionales con sus trabajadores, los fallos judiciales, las malas administraciones y el entorno económico (las

personas no tienen cómo pagar sus impuestos, luego el municipio no tiene cómo hacer inversión social como gasto prioritario). La Ley 550 de 1999 autorizó a los municipios a reestructurarse para pagar las diferentes acreencias. Con el acompañamiento técnico de la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda, se eliminaron entidades que se consideraron innecesarias y que generaban un pasivo muy alto para los municipios. Se realizaron reformas territoriales, tributarias e institucionales, actividad que significó distribuir dichas competencias en una institucionalidad mínima con el correspondiente impacto que esta medida acarrearía en el desarrollo de los derechos ciudadanos, que se vieron limitados. Esta reestructuración, no tuvo en cuenta que al limitar derechos y prestaciones aumentaría la demanda por los servicios de control prestados por las Personerías Municipales; en tal sentido, el ajuste fiscal no tocó para nada la necesidad de fortalecer dichos entes de control en pleno desarrollo de la Constitución de 1991. La autoridad ambiental de los municipios, por ejemplo, la de Cali al final de la década de los 90´, fue reducida a su mínima expresión y los controles fueron relajados dejando a muchos ciudadanos en una verdadera indefensión, frente a los daños cometidos tanto por particulares como por el propio sector público contra el ambiente sano, afectaciones que no fueron objeto de control, o con un control precario asignado a la Personería Municipal y las veedurías ciudadanas. 1.1.3 Violencia y el conflicto armado que afectó a casi todos los municipios del país

En tercer lugar, la violencia y el conflicto armado que afectó a casi todos los municipios del país, bien porque recibían migraciones forzadas de personas en total estado de vulnerabilidad, o bien porque expulsaban de su territorio personas productivas que pagaban sus tributos y que servían al fortalecimiento de las finanzas públicas locales2. Colombia

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Corte Constitucional, Auto 007 de 2009. La Corte Constitucional hace este análisis: “De otro lado, en la investigación“El desplazamiento forzoso en Colombia: un camino sin retorno hacia la pobreza”, se indica lo siguiente: “Al calcular la intensidad del desplazamiento, es decir, el porcentaje de personas desplazadas respecto a la población total del municipio expulsor, se encuentra que algunos municipios han perdido más de la mitad de su población, debido a la migración forzada de sus habitantes.”Algunos e jemplos elocuentes son Bojayá (Chocó), con una intensidad del 94.7%; Cocorná (Antioquia), con el 93.8%; El Tarra (Norte de Santander), con el 82.4%; Peque (Antioquia), con el 77.5%, y Riosucio (Chocó), con el 76.1%”. En dicho estudio también se menciona la problemática de los municipios receptores de población desplazada, y se señala: “Los indicadores de presión, que calculan la llegada de población desplazada a un municipio frente a su población nativa, denotan asimismo la dificultad que están enfrentado las ciudades intermedias para absorber los grandes flujos migratorios. Los siguientes indicadores de presión para ciertas capitales departamentales demuestran dicho impacto: Mocoa (Putumayo), 33,3%; Quibdó, (Chocó), 26,4%; Sincelejo (Sucre), 24,6%; Florencia (Caquetá), 20,3% y San José (Guaviare), 18,5%. Todos estos municipios, con dificultades para atender a su población nativa, han recibido una persona por cada cinco personas

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acumuló una crisis humanitaria de más de 5 millones de personas en situación de desplazamiento3, que modificó el rumbo presupuestal de las agendas municipales para atender esta problemática humanitaria4, circunstancia que ha significado un debilitamiento en la capacidad económica de los municipios, al punto que en muchos casos, ha sido necesaria la concurrencia de la nación bajo el principio de subsidiariedad, para apoyar los municipios con una capacidad precaria para atender este fenómeno humanitario5. 1.1.4 Intensificación del conflicto armado

En cuarto lugar, la intensificación del conflicto armado en los últimos 10 años, ha demandado esfuerzos presupuestales de la Nación para el fortalecimiento de la fuerza pública. Según un estudio del Ministerio de Defensa de 2011 “(l)a intensificación de la violencia (…) a partir de la última década del siglo XX, obligaron a los diferentes gobiernos a crear estrategias para enfrentar la problemática, lo cual implicó la inversión de recursos por parte de la Nación, con el consecuente impacto en el gasto“. Según la cartera de defensa “El sector defensa pasó de un presupuesto como porcentaje del PIB, de 4.2% en 1998 a 5.3% del PIB en 2007 (…) en precios constantes de 2007, el incremento para la Fuerza Pública pasó de $6.7 billones en 1998 a $11.7 billones en 2007 (92% en gastos de funcionamiento) (…), excluyendo la deuda pública –dice el ministerio-, (el gasto) se

nativas en los últimos años, lo cual es a todas luces una emergencia humanitaria que no se puede atender con los recursos usuales de un municipio”. 3 http://www.acnur.org/t3/operaciones/situacion-colombia/desplazamiento-interno-encolombia/Hasta mayo de 2011 el Gobierno de Colombia ha registrado a más de 3,7 millones de desplazados internos en el país. ONG como la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES) consideran que la cifra real de desplazados por el conflicto armado interno desde mediados de los años 80 supera los 5 millones de personas. Un documento elaborado por la Oficina para la Coordinación de Asuntos Humanitarios de la ONU (OCHA) en Colombia señaló que entre 2002 y 2009 hubo en Colombia 2,4 millones de desplazados, lo que equivale a casi la mitad de los 4,9 millones de desplazados que ha dejado la guerra interna en los últimos 25 años. Bogotá, 2010. Consultado el 20 de marzo de 2013. 4 En efecto, la Ley 1190 de 2008, artículo 2°, parágrafo, numeral 2° establece PARÁGRAFO 1o. Para garantizar el cumplimiento del presente artículo, los gobernadores de departamento y alcaldes municipales y distritales deberán en el plazo máximo de cinco meses a partir de la fecha de expedición de la presente ley: 1. Diseñar, implementar y aplicar una estrategia que logre mayores compromisos presupuestales y administrativos a nivel municipal y departamental dirigida a personas en situación de desplazamiento. 5 Corte Constitucional, Sentencia C-1051 de 2001 “El principio de subsidiaridad consiste en que sólo cuando la entidad territorial no pueda ejercer determinadas funciones en forma independiente, puede apelar a niveles superiores (el departamento o la Nación), para que éstos asuman el ejercicio de esas competencias”. E n el mismo sentido, la Corte ha señalado que de acuerdo al principio de subsidiariedad, “la Nación debe colaborar con las entidades territoriales cuando quiera que éstas no puedan cumplir con sus funciones y competencias, es decir, la Nación debe apoyar siempre a las entidades territoriales más débiles”. (Sentencia C-1187 de 2000).

concentró en el sector de protección social con una participación del 27%, seguido por defensa con 18.9% y educación con 18.4%. (…)”. 6 Este es un peso muy importante que inclina la balanza del gasto público socialde avanzar en el fortalecimiento de la descentralización hacia atender una amenaza interna, que impone al Estado brindar seguridad y confianza en el desarrollo económico y social, un presupuesto fundamental de la convivencia; sin embargo con un costo muy alto, porque el gasto público se inclina en detrimento de la inversión social nacional, pero sobretodo, del desarrollo local. Esta postergación del fortalecimiento del Estado local tiene un claro impacto en las capacidades reales del Estado central para avanzar en el proceso de descentralización y modernización del Estado local que requieren los municipios para cumplir con la Carta de Derechos y responder a las necesidades de la población, en los momentos actuales. El resultado en la asignación presupuestal retrasa la modernización del Estado local y la correlativa disminución del Estado central.7 Las anteriores son las principales causas del deterioro en la gobernabilidad del Estado local. La situación actual de los municipios no se ha alterado sustancialmente, porque persiste el conflicto armado, y un estado de cosas inconstitucional en relación con la atención que el Estado -en sus diversos niveles-, brinda a la población desplazada. La promulgación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras (Ley 1448 de 2011) estableció un nuevo marco normativo y de competencias nacionales y territoriales que no necesariamente se tradujo en el fortalecimiento del Estado local, sino más bien, en un nuevo enfoque en la atención de las víctimas del conflicto armado con nuevas funciones que las entidades territoriales deben asimilar en su estructura orgánica. En efecto, si con la Ley 387 de 1997 se estableció un marco normativo para atender la crisis humana de los
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Ministerio de Defensa. Gasto en Defensa y Seguridad 1998-2011. El análisis del Ministerio de Defensa indica que “Se incrementó el número de unidades militares y policiales, que implicó un aumento del pie de fuerza de 30% entre 2002 y 2006. (…) En términos de cobertura por habitante, en el año 2007 Colombia ocupó el segundo lugar en la región (…) con 881 hombres por cada 100.000 habitantes (…) En 2006 -dice el informe, fueron asignados recursos adicionales por $7.54 billones para el período 2007-2010.” En Imprenta Nacional de Colombia, Bogotá, 2009, páginas 18 y ss. También en http://www.mindefensa.gov.co/irj/go/km/docs/Mindefensa/Documentos/descargas/estudios %20sectoriales/Serie%20Prospectiva/Gasto%20en%20defensa%20y%20Seguridad%201 998-2011.pdf
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Ministerio de Defensa. Gasto en Defensa y Seguridad 1998-2011. El análisis del Ministerio de Defensa indica que “Se incrementó el número de unidades militares y policiales, que implicó un aumento del pie de fuerza de 30% entre 2002 y 2006. (…) En términos de cobertura por habitante, en el año 2007 Colombia ocupó el segundo lugar en la región (…) con 881 hombres por cada 100.000 habitantes (…) En 2006 -dice el informe, fueron asignados recursos adicionales por $7.54 billones para el período 2007-2010.” En Imprenta Nacional de Colombia, Bogotá, 2009, páginas 18 y ss. También en http://www.mindefensa.gov.co/irj/go/km/docs/Mindefensa/Documentos/descargas/estudios %20sectoriales/Serie%20Prospectiva/Gasto%20en%20defensa%20y%20Seguridad%201 998-2011.pdf

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desplazados en Colombia, bajo un principio de solidaridad con quienes padecen los efectos dañinos del conflicto y, en tal sentido, se establecieron medidas de ayuda humanitaria de emergencia y estabilización socio económica de las personas vulneradas en sus derechos, con la Ley 1448 de 2011 se establece un marco normativo para reparar integralmente a las víctimas del conflicto, sustentado en un principio de responsabilidad, que se traduce en el acceso a diversas prestaciones que componen la reparación integral. Además de dicha responsabilidad, continúan vigentes y en cabeza de los municipios en concurrencia con la Nación, la atención de las emergencias que producen los desplazamientos causados por el conflicto armado, con las dificultades que la Corte Constitucional ha señalado en diversos autos y pronunciamientos en materia de debilidad institucional de las entidades territoriales. Sumado a lo anterior, se asignaron nuevas funciones para la atención y reparación integral a las víctimas, sin que dichas competencias se tradujeran en un fortalecimiento sustancial de la capacidad presupuestal e institucional de las entidades territoriales para responder con una de las principales políticas del Estado colombiano. Este nuevo panorama normativo, se enmarca en los postulados de la Justicia Transicional, definida por las Naciones Unidas como todo esfuerzo que un Estado debe y puede tomar para superar un contexto de violaciones masivas a los derechos humanos. 8 En efecto, la introducción de mecanismos de justicia transicional debe modificar sustancialmente las agendas públicas locales para responder al desafío de reparar a todas las víctimas del conflicto y avanzar hacia una transición democrática que deje atrás los hechos de violencia, y reestablezca el Estado local para el cabal cumplimiento de sus funciones más esenciales como son el mantenimiento del orden público y la prestación de servicios para el desarrollo de los derechos ciudadanos. Visto un panorama muy rápido de algunas de las dificultades que han afrontado los municipios y que han retrasado su modernización corresponde ahora analizar el marco normativo e institucional y las capacidades con que cuentan las Personerías Municipales como entes de control llamados a servir de puente entre la administración y los ciudadanos, velar por el interés general y vigilar la conducta de los funcionarios públicos locales.

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Naciones Unidas. Consejo de Seguridad. Informe del Secretario General. El Estado de derecho y la justicia de transición en las sociedades que sufren o han sufrido conflictos. 12 de octubre de 2011. En http://www.unrol.org/files/S_2011_634SPA.pdf. Consultada el 9 de mayo de 2013.

CAPÍTULO I

MARCO INSTITUCIONAL Y NORMATIVO DE LAS PERSONERÍAS MUNICIPALES LaConstitución de 1886, en cuanto al Ministerio Público, señalaba que sería ejercido por el Procurador General y los fiscales bajo la suprema dirección del gobierno, sin perjuicio de que la Cámara ejerciera determinadas funciones fiscales. La reforma constitucional de 1986 consagró al municipio como entidad territorial cuyas autoridades básicas son Alcaldía, Concejo Municipal y Personería Municipal. Por su parte, la Ley 11 de 1986 consagró al personero como un funcionario independiente y autónomo del ejecutivo, y como defensor del pueblo o veedor ciudadano, y concretó sus funciones como agente del Ministerio Público. Finalmente la Ley 136 de 1994, de régimen municipal, amplió su período a tres años, hizo más directa su dependencia del Ministerio Público, prohibió su reelección y definió su régimen salarial. El régimen municipal configurado en la reforma constitucional de 1986, dotó a la entidad territorial de una estructura del Estado basada en la autonomía e independencia de las autoridades locales para decidir los destinos del municipio dentro de los límites de la Constitución y la ley. El origen de la Personería Municipal, adscrita a la autoridad del gobernante, y en tal caso, subordinada, se transforma en el órgano de control local dotado de autonomía e independencia. Funciones en la Constitución de 1991 La Constitución de 1886, desde el punto de vista orgánico adscribía la función de ministerio público en el ejecutivo, arreglo institucional que desfiguraba la autonomía e independencia que caracteriza a un órgano de control, porque dicha función quedaba sometida y subordinada al ejecutivo. Esta desfiguración orgánica que detiene, inhibe o paraliza la función de control que cumple la Personería Municipal en la democracia local, fue advertida por los constituyentes de 1991, que convinieron que la ubicación institucional de los órganos de control adscrito al poder ejecutivo consagrado en la Carta de 1886 debía reformarse. En los debates que precedieron a la reforma constitucional, los constituyentes advierten de dichos defectos, en el sentido de que “(…) es contradictorio que de una parte la Constitución le imparta al Ministerio Público la obligación de acusar al Gobierno ante la Cámara cuando estime que sus miembros han cometido cualquier clase de hechos punibles, y de otro lado se le someta a la dirección suprema del gobierno.”

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Añaden los constituyentes que “(l)a función fiscalizadora es distinta de las demás funciones tradicionales del Estado. Después de promulgada la ley, esta asume una posición vigilante del orden jurídico; y como es una función distinta, debe interpretar fielmente a la sociedad, actuando en su nombre, protegiendo sus intereses, ejercitando las acciones necesarias; promoviendo el acto jurisdiccional para lograr la justicia; que el administrador no se aleje del cumplimiento de su deber, y que el juez declare el derecho; en fin, salva y protege el orden jurídico producto de la determinación democrática de la sociedad. Por eso debe ser independiente y no debe actuar como auxiliar de la rama jurisdiccional ni como asesora y dependiente de la rama ejecutiva. Tampoco es una prolongación de la rama legislativa.”9 La visión del constituyente que proclamó la cláusula de Estado social de derecho tenía como condición fundamental fortalecer el Estado local mediante la realización de la separación de poderes: “Todas las ramas del poder público, pero en especial una, debe encargarse de manera preferente de velar por el imperio de la ley y porque se cumpla a cabalidad con las funciones a todos asignados en la sociedad o en los cargos de dirección y regencia político administrativos. Una función propia del Estado por ser una faceta distinta del poder y ejercida por unos órganos autónomos e independientes.”10 El resultado de dicho debate constituyente condujo a que las Personerías Municipales sean hoy parte del gobierno municipal; pero se articulan al sistema de contrapesos del Estado local, bajo la dirección suprema del Procurador General de la Nación. En efecto, dentro de la estructura del Estado, la Constitución de 1991 estableció: Artículo 113: Son ramas del poder público, la legislativa, la ejecutiva y la judicial. Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines.

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Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional No. 59 páginas 20, 21 y 23, Bogotá, 25 de abril de 1991. En apoyo a dicha argumentación los constituyentes citan a Silva Cimma, para quien “(…) no hay democracia sin control, ni control sin democracia . En efecto, así como para que el control se perfeccione (…) es menester la existencia de un sistema que implique garantías de respeto e independencia por su gestión, así también para que la acción de las esferas políticas y administrativas de un estado importe garantía de que ese actuar no caerá en los límites de la arbitrariedad, es necesario un control jurídico fuerte, sereno, eficaz, objetivo e independiente. SILVA CIMMA, Enrique. “El control político, filosofía-principios”. Ediciones de la Contraloría General de la República de Venezuela, 1976, página 27.
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Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional No. 59 páginas 20, 21 y 23, Bogotá, 25 de abril de 1991.

Por su parte, el artículo 117 establece que “El ministerio público y la Contraloría General de la República son órganos de control.” El artículo 118 señala que los personeros municipales ejercerán la función de ministerio público en sus localidades. A esta función –dice la norma-, corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas. De estas funciones se desprenden el contenido y alcance de la función pública que ejercen las Personerías Municipales cuya esfera está demarcada por la misión de velar por el cumplimiento de la ley y de las garantías ciudadanas, razón por la cual, nada escapa del control que debe ejercer la Personería Municipal donde quiera que advierta el incumplimiento o la falla de la correcta función pública y de los mandatos legales. De ahí que se diga que las Personerías Municipales tienen tantas funciones como leyes hay en el ordenamiento jurídico. En la Sentencia T-1280 de 2005, la Corte Constitucional tuvo oportunidad de pronunciarse sobre la naturaleza de las Personerías Municipales en los siguientes términos: “En la sentencia C-223 de 1995, esta Corporación precisó que el Ministerio Público tiene un carácter institucional como órgano autónomo e independiente de control encargado de realizar específicas funciones estatales, de acuerdo con lo señalado en la Constitución Política. Al interpretar armónicamente las disposiciones constitucionales que se refieren en conjunto a la institución del Ministerio Público, adujo la Corte que esta institución “no se manifiesta como una entidad única, orgánica y funcionalmente homogénea, pues la variedad de las funciones que le han sido encomendadas están asignadas a los órganos institucionales y personales que señala el artículo 118 de la Constitución”. “En la misma sentencia la Corte analizó el status de los personeros municipales, y señaló que si bien pueden considerarse como agentes del Ministerio Público, ya que en ciertos casos ejercen funciones que son propias de esta institución, no es en sentido estricto delegado inmediato como lo son los procuradores delegados, ni agente permanente ante las autoridades jurisdiccionales, y no pertenece ni orgánica ni jerárquicamente a la estructura de tal institución ni a la planta de personal de la misma. Por el contrario es un funcionario del orden municipal sujeto a la dirección del Procurador General de la Nación y, en consecuencia, “sus funciones se desarrollan dentro de un sistema de articulación funcional y técnica, en virtud del cual, de alguna manera, se encuentra sujeto a la autoridad y control de la Procuraduría y del Defensor del Pueblo, como se deduce de algunas de las funciones que le asigna el artículo 178 de la Ley 136 de 1994”. Concluye la Corte Constitucional que “(l)a personería, es una institución que encaja dentro de la estructura orgánica y funcional de los municipios, que ejerce funciones de Ministerio Público, bajo la dirección y control del Procurador General de la Nación y el Defensor del Pueblo”.11
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Corte Constitucional, Sentencia T.1280 de 2005.

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De otra parte para resguardar su autonomía, independencia e imparcialidad la Carta Política estableció que “A los empleados del Estado que se desempeñen en la rama judicial, en los órganos electorales, de control y de seguridad les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos, y en las controversias políticas.12 En el ejercicio de la función de ministerio público, la Personería Municipal tiene una relación funcional con el Procurador General de la Nación, como director del ministerio público (artículo 275, C.P.).13 Asimismo con el Defensor del Pueblo que ejerce su función bajo “la suprema dirección del Procurador General de la Nación” (artículo 281, C.P.). En efecto, en virtud del artículo 282 de la Carta Política, se asigna al defensor del pueblo, con extensión al personero municipal, la función de orientar a los ciudadanos de su territorio para la defensa de sus derechos “ante las autoridades competentes o entidades de carácter privado”. La función de invocar el derecho de habeas corpus en favor de los ciudadanos detenidos y de interponer las acciones constitucionales necesarias para la defensa ciudadana. Como puede apreciarse la Personería Municipal es el canal de la democracia de pesos y contrapesos que permiten la labor de diversas entidades del orden nacional, porque son las entidades más cercanas a los ciudadanos. Porque reciben las quejas de los ciudadanos de los territorios más apartados y conocen las problemáticas de derechos humanos, interés público y conducta de funcionarios públicos, como la única entidad llamada a ejercer el control sobre el gobernante y el cumplimiento de sus funciones públicas.

Funciones en la Ley 136 de 1994 La reglamentación de las funciones del personero en desarrollo de la nueva Carta Política se produjo mediante la Ley 136 de 1994 de régimen municipal. La intención del legislador al expedir esta norma fue dotar a todos los municipios del país de “una administración local eficiente y cada vez más próxima al ciudadano”.14Para el tratadista Henao Hidrón“(l)a organización territorial del Estado resultó ser, en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente, quizá el tema más complicado y que suscitó mayor interés, por varias razones: la necesidad de sustituir el arcaico sistema centralista, sobre el que se formó la estructura política y fiscal del Estado por los constituyentes de 1886; el anhelo descentralizador de los municipios y los departamentos; la presión ejercida por las intendencias y comisarías para abandonar su condición subalterna de “territorios
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Constitución Política de Colombia. Artículo 127, modificado por el Acto Legislativo 2 de 2004, artículo 1°. 13 En concordancia con las Leyes 25 de 1974 y 201 de 1995. También con el Decreto 262 de 2000 sobre estructura, organización y funciones de la Procuraduría General de la Nación. En la Constitución que rigió desde 1886 hasta 1991, el ministerio público era ejercido “bajo la suprema dirección del gobierno”. 14 Ley 136 de 1994, exposición de motivos.

nacionales” y acceder a la categoría de departamentos espe ciales o, mejor aún, de departamentos; el tratamiento que debía darse a los territorios indígenas y a las zonas de frontera; la reforma de las asambleas departamentales y de los concejos municipales; la propuesta de elección popular de los gobernadores; el reordenamiento de las áreas metropolitanas y de las juntas administradoras locales, y en fin, todo ese complejo engranaje jurídico que debe permitir el adecuado funcionamiento de las entidades territoriales de la república”.15 La Ley 136 de 1994 proclamó que las Personerías Municipales cuentan con autonomía presupuestal y administrativa; los personeros elaboran su presupuesto para ser incorporado en el presupuesto general (artículo 168, Ley 136 de 1994). La asignación mensual de los personeros, en los municipios y distritos de las categorías especial, primera y segunda será igual al cien por ciento (100%) del salario mensual aprobado por el Concejo para el Alcalde. En los demás municipios será igual al setenta por ciento (70%) del salario mensual aprobado por el Concejo para el Alcalde. Hay que decir como dato importante que su salario es pagado por la Alcaldía, circunstancia que menoscaba su autonomía e independencia como se explicará más adelante. Adicionalmente, los personeros tienen derecho a un seguro de vida por muerte violenta contratado por la Alcaldía. Las Personerías Municipales cuentan con una planta de personal al menos conformada por el personero y un secretario. Este es el caso de más del 90% de las personerías del país. Es común escuchar que las personerías municipales tienen más de 1.000 funciones; y señalar como uno de sus defectos (cuando califican dichas instituciones de ineficaces),16 el cúmulo de funciones que las paraliza. Nada más contrario a la esencia de órgano de control. El personero municipal debe velar por el cumplimiento de la ley. Eso significa que para ejercer dicho encargo debe y puede inmiscuirse, en todos los temas y derechos que desarrolla la ley. Es el único veedor del Estado y representante de la sociedad en esa localidad, capaz de advertir y prevenir, por ejemplo el daño ambiental y en la salud pública. El personero debe conocer la legalidad ambiental y de salubridad pública para ejercer bien su función de control. El personero, como defensor del pueblo local, no se dedica exclusivamente a la promoción de los derechos humanos, (en hospitales, en cárceles, en los servicios públicos, etc.), debe controlar toda la acción de la administración pública local.
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Javier Henao Hidrón, En Constitución Política comentada, Editorial Temis, decimosexta edición, Bogotá, página 189.
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Ley 617 de 2000. Exposición de motivos: “Teniendo en cuenta que los contralores y personeros ejercen un poder real al interior de las entidades territoriales, el cual ha sido usado históricamente para negociar prebendas a cambio de un poco diligente ejercicio de sus funciones, es necesario que las bases para la determinación de sus asignaciones totales sea determinado en la ley, evitando la perniciosa negociación en la entidad territorial. Por esta razón se propone que el monto de los salarios asignados a los contralores y personeros de los municipios y distritos en ningún caso podrá superar el total del salario del alcalde y que estos funcionarios no tengan gastos de representación, los cuales no tienen ningún sentido si se tiene en cuenta la naturaleza de las funciones que estos deben desempeñar.”

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Cuando se consulta a los personeros municipales sobre esta percepción de congestión por el cúmulo de actividades, y se indaga su parecer en reducir muchas de ellas, su respuesta es negativa, porque consideran que la naturaleza de su cargo es ser la voz de los ciudadanos frente a las autoridades y los particulares en defensa de los derechos de las personas. Luego se concluye, los personeros deben gozar de la competencia para intervenir en todos los temas y derechos regulados en el ordenamiento jurídico nacional. Otra discusión sobre su capacidad y eficacia para cumplir todas las competencias asignadas se plantea en la siguiente formulación: Sí el 90% de todos los personeros de Colombia, tiene una planta de personal consistente en el personero y su secretaria, y un presupuesto que apenas le permite remunerar sus salarios, al punto que en muchos casos terminan poniendo de su bolsillo lo que haga falta para cumplir sus obligaciones, se pregunta ¿con dichas debilidades es posible cumplir cabalmente con la función de defensa ciudadana que le asigna la democracia? En la actual coyuntura, la composición de la planta de personal de la mayoría de las personerías, ¿responde al desafío de exigencia de derechos vulnerados a las víctimas por el conflicto armado? ¿Podrá afirmarse que se logrará consolidar un Estado de derecho local y reconstruir todo lo afectado por el conflicto armado, con la organización administrativa que hoy tienen las personerías municipales? Las funciones del personero municipal están regladas en el artículo 178 de la Ley 136 de 1994. Se enuncian a continuación las principales funciones, sin mencionar todavía las asignadas por la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras (1448 de 2011), que ha transformado definitivamente la función del personero, porque hoy le demanda más del 80% de su trabajo:
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Vigilar el cumplimiento de las normas nacionales y municipales Ejercer el ministerio público bajo la dirección del Procurador General de la Nación Promover y defender en su territorio los derechos humanos Promover la participación ciudadana y la conformación de veedurías Intervenir ante autoridades judiciales en defensa del interés y patrimonio públicos Cooperar en las políticas trazadas por el defensor del pueblo Interponer acciones constitucionales en defensa de las personas Recibir y dar trámite a las quejas ciudadanas Vigilar el desempeño de los funcionarios públicos Servir de conciliador en actuaciones relacionadas con contratación administrativa Intervenir en las actuaciones administrativas y los hechos de los particulares que afecten el medio ambiente Presentar acciones constitucionales en defensa del patrimonio público Interponer el recurso de habeas corpus y velar por los derechos de los detenidos Todas las demás que les sean asignadas por el Procurador y el Defensor del Pueblo. Atender los despachos comisorios de procuradores, defensores, jueces y entidades administrativas como las unidades de Víctimas y Restitución de Tierras Entre otras que serán señaladas a lo largo de este documento

Como puede apreciarse, el personero es un funcionario que debe estar en casi todos los procesos, lugares e instancias de decisión pública en lo local. Si se proyecta estas funciones en la mayoría de los municipios es fácil comprobar que no podrá cumplirlas todas y que deberá focalizar su función en aquellas que más demandan los ciudadanos. Funciones en la Ley 617 de 2000 La Ley 617 de 2000 fue una norma que se dictó para conjurar la crisis fiscal de los municipios en Colombia, y significó para las Personerías Municipales en lugar de su fortalecimiento, el incremento de su carga de trabajo por cuenta de la reducción o ajuste que el Estado local tuvo que hacer para salir de la quiebra financiera en que quedaron durante la década de los 90´. A continuación se describirán sus impactos más notorios. Como se ha dicho la principal calidad que debe reunir el personero municipal que se elija, es su autonomía e independencia. Este celo por dichos valores se refleja en el estatuto que define sus inhabilidades. En efecto, no podrá ser personero quién haya ejercido en el año inmediatamente anterior a su elección cargo o contrato en la administración municipal, ni tener vínculos de parentesco con el alcalde, los concejales o con el procurador departamental. La independencia se predica respecto de la Alcaldía y el Concejo Municipal. Pero también se predica de los partidos políticos, cuyas normas le prohíben en ejercicio de su cargo, participar en las contiendas electorales. Para hablar de la autonomía e independencia de la Personería Municipal –léase defensoría del pueblo local-, debe darse primero un breve repaso a la Ley 617 de 2000, promulgada en el contexto de la crisis fiscal de las entidades territoriales, en desmedro del proceso de descentralización. En efecto, el gobierno nacional tuvo que dar un frenazo al gasto público local, que era superior a los ingresos e incluso a los gastos de funcionamiento, y que impactó en la cobertura y calidad de los servicios públicos brindados por la alcaldía,17 disminución que produce una correlativa demanda ciudadana ante la negación de acceso a los servicios y, en tal sentido, una ampliación de la demanda de servicios prestados por la Personería Municipal como ente de control y vocero de la sociedad. “Sin unas finanzas sólidas, -dice el texto de exposición de motivos de la ley de ajuste-, soportadas en la autofinanciación de los gastos de funcionamiento, la autonomía de las entidades territoriales quedará reducida a un mero formalismo.” (Subrayado fuera de texto).

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Según declara la Exposición de Motivos de la Ley 617 de 2000 “Ahora más que nunca se evidencia que de no introducirse reformas al sistema administrativo de los departamentos, distritos y municipios, se sacrificará su posibilidad de subsistir y se abandonarán los servicios públicos a su cargo. En el futuro cercano, de seguir las cosas como van, el universo de tales entidades puede entrar en cesación de pagos. De hecho, por lo menos el setenta por ciento (70%) de las entidades territoriales ya está en dicha situación.”

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Esta pérdida de autonomía municipal impacta también la función de contrapeso y control que cumplen las Personerías Municipales, porque las medidas de ajuste están dirigidas a reducir el tamaño de la planta de personal para cumplir las mismas funciones asignadas por la ley. “El problema se concentra en los municipios menores a 50.000 habitantes, que son la mayoría del país, donde la participación en los ingresos corrientes de la Nación es la principal fuente de financiación.” (Exposición de Motivos, Subrayado fuera de texto). Esta dependencia presupuestal de los municipios pequeños con la nación reduce sustancialmente su autonomía y deja el proceso de descentralización y modernización del Estado local a mitad de camino, con los impactos que conlleva en la satisfacción de las necesidades ciudadanas.18El resultado de la contracción financiera se tradujo en la limitación de los gastos de funcionamiento de Asambleas, Concejos, Contralorías y Personerías a sumas que se ajustaran a la capacidad financiera de la entidad territorial. El artículo 10° de la Ley 617 de 2000 estableció un límite a la asignación presupuestal de las Personerías a rajatabla, sin diferenciación y sin atender las necesidades particulares de atención ciudadana vulnerable por el desplazamiento producido por el conflicto armado interno. La norma comentada establece:

Artículo 10.-Los gastos de personerías, contralorías distritales y municipales, donde las hubiere, no podrán superar los siguientes límites:
Personerías Aportes máximos en la vigencia Porcentaje de los ingresos Corrientes de libre destinación Categoría 1.6%

Especial

Primera

1.7%

Segunda

2.2%

Aportes máximos en la vigencia en salarios mínimos legales mensuales

Tercera

350 SMML

18

Dice el documento citado que “la autonomía fiscal de las entidades territoriales es más formal que real: sólo 3 departamentos, en forma autónoma no han solicitado ingresar al programa de saneamiento fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público La realidad financiera de los municipios entidades sobre las cuales recae la mayor responsabilidad de la inversión social, es que no cuentan con los ingresos corrientes suficientes para cubrir gastos corrientes y sus gastos de funcionamiento son superiores a los ingresos que generan.”

Cuarta

280 SMML

Quinta

190 SMML

Sexta

150 SMML

Federación Nacional de Personeros, FENALPER, junio de 2013. El impacto de dicha norma se reflejó en el debilitamiento de las Personerías Municipales, en momentos de crisis humanitaria. En lugar de avanzar en el fortalecimiento institucional, el ajuste implicó el recorte de la inversión que podía hacer el alcalde que quería atender las demandas de los personeros por su fortalecimiento, para hacer frente a la creciente demanda de la población desplazada. Desde entonces los límites que se establecieron en la Ley 617 de 2000 se convirtieron en la mejor excusa del alcalde para negar el fortalecimiento de la Personería Municipal, aun existiendo necesidades del servicio. En noviembre de 2004 (tres años después de la vigencia de la ley comentada), la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, OACNUDH, publicó un diagnóstico sobre la situación de las Personerías Municipales, en el cual se plantearon varias hipótesis entre las que cabe destacar: “Las políticas fiscales del Estado en las últimas décadas se han constituido en un obstáculo para el funcionamiento de las Personerías al imponer topes y prohibir gastos de inversión”. Dicha hipótesis es respaldada por los siguientes indicadores: “Indicador dos: Ausencia de un adecuado presupuesto de las Personerías para el ejercicio de sus funciones. Indicador cuatro: Ausencia de medidas de respaldo institucional para personeros en regiones de conflicto armado.19 Otro problema adicional para los personeros que trajo el ajuste fue que la ley (artículo 75) autorizó a los municipios a eliminar dependencias que cumplían funciones vitales, tales como el control del medio ambiente, la atención de quejas y reclamos, veedurías o aquellas cuya creación haya sido ordenada por otras leyes, es decir, el impacto de la Ley 617 de 2000 suspendió la aplicación de leyes.
19

Las Personerías Municipales: Una mirada del presente y propuestas para el futuro. Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, OACNUDH. Bogotá, 2004, página 14. Otra de las hipótesis formuladas a destacar en el estudio plantea: “La urgencia de hacer realidad el propósito de modernización de los municipios que le dé vida a las aspiraciones colectivas e intereses públicos como solución al atraso, desorganización, incoherencia y corrupción del régimen municipal colombiano (con escasas excepciones), plantea una responsabilidad histórica compartida por los tres poderes, la objetiva falta de respaldo institucional permiten deducir que en ese campo de la aventura democrática es donde se hace evidente el vacío de una concepción modernizante de los municipios y por ende de las Personerías.”

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Si hacemos referencia a la asimilación en otra dependencia de las oficinas de quejas y reclamos, su debilitamiento significa el decaimiento del diálogo entre ciudadanos y administración y el riesgo de sufrir indefensión. Es de recordar, que cuando se acude al defensor del pueblo, al personero municipal, es porque ya se han agotado los mecanismos administrativos que el ciudadano tiene para la defensa de sus derechos ante la propia administración. En tal caso, el personero interviene para mediar y promover una reclamación que a su juicio es justa. Más grave aún, refundir en otras dependencias (que ya estaban sin capacidad), la función que deben tener todas las entidades públicas en la democracia participativa, en el fomento y desarrollo del control social sobre sus servicios, a través de las veedurías ciudadanas. Como puede verse, el ajuste económico significó también un ajuste social y de progreso de los derechos de la democracia local. Una reforma que significó borrar de la función pública local el desarrollo de muchos derechos ciudadanos. Este ajuste fiscal de los municipios significó también para muchos personeros asumir las funciones de control fiscal de las contralorías, es decir, ya no sólo cumplir las funciones disciplinarias, de defensor del pueblo, de atención ciudadana y a la población desplazada, sino además las funciones fiscales, desdibujando aún más su misión y congestionando su servicio. En efecto el artículo 24 de la Ley 617 de 2000 asignó nuevas funciones al personero en los siguientes términos: Atribuciones del personero como veedor del tesoro. En los municipios donde no exista contraloría municipal, el personero ejercerá las funciones de veedor del tesoro público. Para tal efecto tendrá las siguientes atribuciones: 1. Velar por el cumplimiento de los principios rectores de la contratación administrativa establecidos en la ley, tales como: transparencia, economía, responsabilidad, ecuación contractual y selección objetiva. 2. Velar por el cumplimiento de los objetivos del control interno establecidos en la ley, tales como: igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y valoración de costos ambientales. 3. Realizar las visitas, inspecciones y actuaciones que estime oportunas en todas las dependencias de la administración municipal para el cabal cumplimiento de sus atribuciones en materia de tesoro público municipal. 4. Evaluar permanentemente la ejecución de las obras públicas que se adelanten en el respectivo municipio. 5. Exigir informes sobre su gestión a los servidores públicos municipales y a cualquier persona pública o privada que administre fondos o bienes del respectivo municipio. 6. Coordinar la conformación democrática a solicitud de personas interesadas o designar de oficio, comisiones de veeduría ciudadana que velen por el uso adecuado de los recursos públicos que se gasten o inviertan en la respectiva jurisdicción.

7. Solicitar la intervención de las cuentas de la respectiva entidad territorial por parte de la Contraloría General de la Nación o de la contraloría departamental, cuando lo considere necesario. 8. Tomar las medidas necesarias, de oficio o a petición de un número plural de personas o de veedurías ciudadanas, para evitar la utilización indebida de recursos públicos con fines proselitistas. 9. Promover y certificar la publicación de los acuerdos del respectivo concejo municipal, de acuerdo con la ley. 10. Procurar la celebración de los cabildos abiertos reglamentados por la ley. En ellos presentará los informes sobre el ejercicio de sus atribuciones como veedor del tesoro público. Hay que decir, a propósito de la asignación de funciones sin contar con la disponibilidad de recursos, que buena parte de la actividad de la Personería Municipal se ocupa de atender los despachos comisorios y servicios que exigen otras entidades. Es el caso de procuraduría, judicatura, fiscalía, entre otras que emiten despachos comisorios, que comisionan al personero para notificar determinada decisión. El problema es que estas nuevas funciones no se asignan con el respectivo presupuesto. El personero debe sacar de su presupuesto exiguo para imprimir la notificación, llamar por su celular a la persona o ir hasta donde se encuentra para notificarla y después enviarle el documento firmado a la entidad por correo para su siguiente trámite. Una actividad administrativa que se repite a diario en las Personerías Municipales y que en ocasiones se financia del propio bolsillo del personero y su secretaria. La crisis fiscal de los municipios, que se produjo en la gestión pública de los años 90, produciría un ajuste significativo en la década de 2000. Ajuste que debió aplazar la modernización del municipio y del ministerio público local en detrimento de los ciudadanos y de la democracia, en la peor época, en la cual se escaló el conflicto armado. El ajuste se produjo en las zonas rurales más vulnerables, en los municipios pequeños de categoría sexta, el 90% del país, una porción de los cuales padecieron los efectos del conflicto armado. En ese momento de la historia, el Estado local contaba con unas Personerías Municipales debilitadas. Según el informe del Departamento Nacional de Planeación sobre la salud fiscal de los departamentos y municipios en 2011, podría afirmarse sin embargo, que las políticas de ajuste aplicadas por la Ley 617 de 2000, sirvieron para desarrollar una disciplina fiscal y el saneamiento de las finanzas territoriales, resultado que permite afirmar ahora que durante esta década que avanza, es posible pensar en la modernización de las administraciones municipales y el correlativo fortalecimiento del Estado local con la garantía plena de los derechos y bajo la tutela del personero municipal recobrando su autonomía e independencia. Para reconocer este progreso en las finanzas públicas municipales, es importante destacar en extenso algunos apartes del informe de planeación nacional:20
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Desempeño fiscal de los departamentos y municipios. Departamento Nacional de Planeación, Bogotá, 2011.

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“La mayor parte del gasto de los municipios y departamentos se destinó a inversión, (…) Ello puede ser resultado de la aplicación de las medidas de disciplina fiscal y del dinamismo de la economía, que se tradujo en mayores recursos del Sistema General de Participaciones, SGP y en mayores recaudos de rentas propias. Los gastos de funcionamiento de las personerías municipales en 2011 fueron de $145.299 millones, con un límite agregado de gasto de $172.246 millones. El esfuerzo fiscal fue arrastrado por las ciudades grandes, siendo entonces los recursos del Sistema General de Participaciones, SGP, la principal fuente de financiación del gasto local de la mayoría de municipios y departamentos. (P.107). (Subrayado fuera de texto). En resumen, al cierre de la vigencia 2011, el 16% de los municipios del país se encontraron en una situación de riesgo en sus finanzas, el 50% se ubica en el rango de vulnerables, el 27% de los municipios en situación de sostenible, y un 5% en la tipología de solvente. (P. 109). (Subrayado fuera de texto). Del informe anterior puede decirse que la aspiración promulgada en la Constitución de 1991 de descentralización municipal, autonomía e independencia para acercar el Estado al ciudadano, va a mitad de camino, un camino que se lleva recorrido con los estragos producidos por el conflicto armado interno, y los consecuentes impactos desde el punto de vista humanitario, social, económico y político, la sociedad democrática local ha tenido que esperar mejores tiempos para su modernización. Conforme con el informe emitido por planeación nacional en 2011 es posible pensar en retomar la senda de modernización del Estado local que conduzca a una descentralización del Estado real, cercana al ciudadano y de plenas garantías para el ejercicio de sus derechos, especialmente cuando son vulnerados, a través de unas Personerías Municipales fortalecidas en su capacidad de respuesta. Funciones en la Ley 1551 de 2012 La intención del legislador con esta norma es brindar un cuerpo normativo que propicie la modernización del Estado local, luego de un período de ajuste fiscal que sacrificó el desarrollo y modernización de los municipios. La norma establece los derechos, principios y competencias de los municipios, los requisitos para su creación, agregación o segregación; asimismo, señala las funciones de los concejos municipales, del alcalde y nuevas funciones para el personero municipal, y la posibilidad que el alcalde invierta recursos destinados a cumplir su función, en virtud de su competencia de promover el desarrollo de los derechos humanos en su territorio y la
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participación ciudadana. Finalmente desarrolla en forma más comprensible, la función de los corregimientos y comunas en el territorio municipal, así como de las juntas administradoras locales, a las que se les atribuyen funciones de servir de inspectores de policía. Si se compara esta norma con la Ley 136 de 1994 de régimen municipal, en lo que tiene que ver con las Personerías Municipales, en términos generales podría afirmarse que no representa un avance sustantivo de lo previsto en aquella norma.Si bien organiza mejor y compila diversidad de competencias que ya estaban asignadas en otras leyes y decretos, como las relativas a temas ambientales, a la atención del desplazamiento forzado incrementa su carga laboral, cuando en cumplimiento del principio de concurrencia, autoriza a la nación a delegar en las entidades territoriales funciones de inspección, vigilancia y control sobre diversas actividades, como la minería o el aprovechamiento de los recursos naturales. No obstante, en materia presupuestal, para las Personerías Municipales, la norma comentada no representó ningún cambio, más bien ratificó lo previsto en las normas anteriores analizadas en este documento. En efecto el artículo 37 estableció que “Los gastos de las Personerías de municipios de categorías tercera (3a), cuarta (4a), quinta (5a) y sexta (6a), siempre se fijarán por el aporte máximo que en salarios mínimos legales mensuales fija la ley para cada vigencia”, norma que reproduce lo previsto en la Ley 617 de 2000. Si bien, tanto en la exposición de motivos del proyecto presentado por el Gobierno como en los informes de ponencia de los diferentes debates de Cámara y Senado, se dice que estas funciones “claramente modernizarán el desarrollo local en el nivel municipal”, lo cierto es que básicamente recogen en un solo cuerpo normativo elementos dispersos en varias normas anteriores como la referente a los planes de desarrollo, al ordenamiento territorial, al desarrollo rural, a la participación comunal y comunitaria, al desarrollo turístico, a la convivencia y seguridad ciudadanas, a la promoción de los derechos humanos y a la protección de los grupos vulnerables y de las víctimas del desplazamiento y del conflicto armado, a las minorías étnicas, el fomento a la cultura, al desarrollo económico y a la promoción y protección del ambiente, entre otros tópicos. Al tiempo que se acogen fallos tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado en relación con las funciones y obligaciones de los municipios. Para los efectos de este trabajo, resulta importante sin embargo, hacer referencia a algunas normas que describen obligaciones de las autoridades municipales con los derechos humanos, la transparencia y responsabilidad, el deber de concurrencia en la atención de la población desplazada, y quizá una norma muy importante que abre una compuerta al tope máximo presupuestal asignado a las Personerías Municipales, por cuenta de la obligación radicada en el alcalde de promover en su municipio el desarrollo de los derechos humanos. En este sentido, el artículo 2 de la referida ley precisa lo siguiente: Artículo 2°. Derechos de los municipios.Los municipios gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley.

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Tendrán los siguientes derechos: … 5. Adoptar la estructura administrativa que puedan financiar y que se determine conveniente para dar cumplimiento a las competencias que les son asignadas por la Constitución y la ley.

Esta norma merece un comentario especial, porque si bien, la entidad territorial en ejercicio de su autonomía e independencia otorgada en la Carta Política goza de la potestad organizativa en su administración para diseñar el modelo de organización que sirva para el cumplimiento de las necesidades más urgentes del municipio, la norma de la Ley 1551 de 2012 agrega el elemento de conveniencia para dictar su estructura administrativa, fusionando dependencias o creando otras necesarias para atender las demandas ciudadanas. Es el caso de la atención a la población desplazada y a las víctimas del conflicto armado, que vinculan al alcalde, en el diseño del Plan de Desarrollo, a atender estas problemáticas en proporción a su dimensión, lo que se traduce en la necesidad y conveniencia del fortalecimiento institucional para atender estos servicios. En efecto, la norma comentada, permite al municipio crear, en el contexto de justicia transicional, cuya política adelanta el Estado, secretarías municipales de justicia transicional, o instancias de atención a víctimas cuyo imperativo de conveniencia está dictado por el universo de personas desplazadas y víctimas que tiene en su territorio. El concepto jurídico indeterminado adoptado por la norma respecto de la consideración de conveniencia para reestructurar el municipio, no es un concepto que abre un espacio de discrecionalidad administrativa para el alcalde y el concejo. Por el contrario, es una norma preceptiva que vincula a dichas entidades municipales a atender dentro de su estructura administrativa, las demandas y necesidades ciudadanas para lograr la eficacia de la función pública, so pena de incumplir la ley y quedar incursos en falta gravísima que se castiga con la destitución del cargo. En otras palabras: un municipio con altas necesidades básicas insatisfechas; con cifras que ilustran una demanda creciente de población desplazada y de víctimas, incumple la ley cuando no adapta de manera conveniente su estructura para la atención efectiva de dicha población.21 Frente a esta interpretación y, en relación con los personeros municipales, si el alcalde decide por ejemplo, vista las altas cifras de atención de víctimas que registra la Personería
21

No otra interpretación podría darse al artículo 13 de la Ley 1551 de 2012 según la cual: Artículo 13. El artículo 10 de la Ley 136 de 1994, quedará así: Artículo 10. Distribución equitativa. La distribución de los recursos de inversión dentro del territorio de los municipios y distritos deberá hacerse con estricta sujeción a los criterios de equidad, población y necesidades básicas insatisfechas, mediante la aplicación de procesos de planeación estratégica a largo plazo que apunten a superar los índices de pobreza urbano-rural y el fortalecimiento de la prosperidad local, previa observancia de las características regionales y poblacionales de cada entidad. (Subrayado fuera de texto).

Municipal, asignarle recursos para el fortalecimiento de la atención de dicha entidad, en el marco de la conveniencia de mejorar la prestación del servicio que brinda, puede y debe destinar recursos adicionales en ejercicio de su potestad organizativa. Esta interpretación que tiene plena validez en municipios que sufren dichos fenómenos humanitarios, acaba con el tope máximo asignado al presupuesto de las Personerías Municipales en la Ley 617 de 2000, y con la excusa de los alcaldes de no asignar nuevos recursos para mejorar el cumplimiento de estas funciones, porque la ley no se los permite. En igual sentido la obligación del departamento y de la nación de concurrir en su apoyo cuando se certifique la incapacidad financiera del municipio para cubrir dichas obligaciones. Respecto de las funciones asignadas a los municipios por la Ley 1551 de 2012 cabe destacar las normas relacionadas con derechos humanos y participación ciudadana: Artículo 3°. Funciones de los municipios.Corresponde al municipio: Numeral 2, inciso 2°: Los planes de desarrollo municipal deberán incluir estrategias y políticas dirigidas al respeto y garantía de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario … Numeral 5: Promover la participación comunitaria, la cultura de Derechos Humanos y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes. Numeral 8: En asocio con los departamentos y la Nación, contribuir al goce efectivo de los derechos de la población víctima del desplazamiento forzado, teniendo en cuenta los principios de coordinación, concurrencia, complementariedad, subsidiariedad y las normas jurídicas vigentes. Ahora bien, en referencia a las nuevas funciones asignadas por la Ley 1551 de 2012 al personero municipal, la norma elabora un lenguaje modernizador que lo vincula con el diseño y evaluación de políticas públicas y con la complementariedad que la Personería Municipal debe brindar en apoyo de las políticas desarrolladas en materia de derechos humanos, como también en materia de control ambiental, cuando dicha función corresponde principalmente ejercerla al municipio. No sobra decir, todas nuevas funciones asignadas sin el correlativo presupuesto que les permita dicha modernización; por el contrario, se constituye en una carga más, de las muchas que se asignan sin los recursos suficientes. Veamos: Artículo 38. Sustitúyase el numeral 15 del artículo 178 de la Ley 136 de 1994 y adiciónensele unos numerales, así: 15.Divulgar, coordinar y apoyar el diseño, implementación y evaluación de políticas públicas relacionadas con la protección de los derechos humanos en su municipio; promover y apoyar en la respectiva jurisdicción los programas adelantados por el Gobierno Nacional o Departamental para la protección de los Derechos Humanos, y orientar e instruir a los habitantes del municipio en el ejercicio de sus derechos ante las autoridades públicas o privadas competentes.

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24. Velar por el goce efectivo de los derechos de la población víctima del desplazamiento forzado, teniendo en cuenta los principios de coordinación, concurrencia, complementariedad y subsidiariedad, así como las normas jurídicas vigentes. 25. Coadyuvar en la defensa y protección de los recursos naturales y del ambiente, así como ejercer las acciones constitucionales y legales correspondientes con el fin de garantizar su efectivo cuidado. 26. Delegar en los judicantes adscritos a su despacho, temas relacionados con: derechos humanos y víctimas del conflicto conforme a la ley 1448 de 2011 y su intervención en procesos especiales de saneamiento de títulos que conlleven la llamada falsa tradición y titulación de la posesión material de inmuebles. Por si lo anterior no fuera suficiente, se impone al personero adquirir conocimientos de contratación pública para participar en el impulso y gestión de conciliaciones prejudiciales promovidas por los particulares contra el municipio. En efecto establece la norma:

Artículo 47. La conciliación prejudicial. El delegado del Ministerio Público encargado de la conciliación acumulará todas las solicitudes relacionadas con obligaciones de dar una suma de dinero a cargo del municipio y fijará una sola audiencia trimestral en la que el representante legal del municipio propondrá una programación de pagos de los créditos que acepte, la cual deberá respetar el orden de preferencia de las acreencias previsto en la Ley 550 de 1999. En suma, podría decirse que la Ley 1551 de 2012 no representó para las Personerías Municipales una mejoría de su desempeño y su fortalecimiento, por el contrario significó ahondar aún más su incapacidad para responder el cúmulo de obligaciones asignados en detrimento de su autonomía e independencia. Como puede concluirse, la modernización del municipio, de su estructura organizativa propuesta por la Ley 1551 de 2012, no tuvo una incidencia en el fortalecimiento de la función de control local que realizan en solitario la mayoría de personeros municipales. De una década de debilitamiento fiscal, y por ende, institucional, el Estado local acumuló muchos déficits de democracia, sin que los desafíos hayan esperado una prometida modernización. A los personeros municipales les ha tocado cumplir su papel de representante de la sociedad en la medida de sus posibilidades; su inexistencia,promovido en algún momento por un referéndum para su eliminación, hubiera sido peor en la pasada década, que registró un incremento significativo en la demanda de derechos humanos y servicios humanitarios producidos por el conflicto armado. Qué decir en un contexto de posconflicto, la presencia del personero municipal es un imperativo democrático para la reconstrucción del Estado local. En un contexto de justicia transicional, que pretende reparar en forma integral a las víctimas y reconstruir el Estado social de derecho en las zonas rurales afectadas por hechos de

violencia sistemática, esa reconstrucción del Estado local pasa por priorizar la función de control que cumplen las Personerías Municipales y fortalecerlas para que cumplan un papel en el posconflicto, de promotores de convivencia, y del diálogo fluido entre las administraciones y los ciudadanos locales, que han esperado dicho cambio modernizador por años, como lo demuestran las cifras de demanda por estos servicios de defensa ciudadana, que forman parte de la estructura democrática del Estado. Uno de los presupuestos fundamentales para el cabal cumplimiento de la modernización del Estado local, y por ende, de un fortalecimiento de la descentralización, es la articulación de la oferta institucional, y sobre todo, de la relación entre las entidades del orden nacional y aquellas en el territorio.

Funciones que cumple la Federación Nacional de Personeros - FENALPER En relación con lo mencionado antes, en este aparte es también importante mencionar la creación de la Federación Nacional de Personeros, así como sus funciones. Existen muchas dificultades en la comunicación entre las Personerías Municipales y las entidades del orden nacional descritas. Muchas se tramitan a través de entidades del orden nacional en Bogotá, lo cual supone barreras y retrasos para el ejercicio de la función en el territorio. Esta razón fue fundamental en la creación de una organización administrativa que agrupara a todas las Personerías Municipales del país y que sirviera de canal de expresión en las instancias de decisión central, como es responder a la necesidad de contar con una instancia de representación que recoja la voz de las Personerías Municipales cuando se desarrollan reformas legales que les asignan nuevas funciones, o cuando requieren la concurrencia de la función disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación frente a los procesos sancionatorios que promueven los personeros contra los alcaldes. En efecto, la creación de la Federación Nacional de Personeros FENALPER, fue una necesidad sentida de las Personerías Municipales que tuvo origen en las asociaciones regionales de Personerías, para atender y compartir problemáticas comunes en sus territorios, recoger mejores prácticas y aprender lecciones sobre atención de casos, compartir capacitaciones e instrumentos para el ejercicio del cargo. La necesidad sentida de contar con un canal que organizara y lograra unificar la labor y la práctica de los defensores del pueblo local fue el motivo principal para la creación de FENALPER. La Federación Nacional de Personeros de Colombia, FENALPER, surge el 9 de diciembre de 2009 en la ciudad de Cali a instancias de los entonces Personeros de Bogotá y Santiago de Cali, con el propósito de representar y defender los intereses de las Personerías Municipales.

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FENALPER, es una organización de carácter institucional, sin ánimo de lucro, fundamentada en la libertad de asociación, de naturaleza descentralizada indirecta en los términos de la ley 489 de 1998, ya que se financia principalmente con recursos públicos y agremia entidades públicas. El artículo 95 de la ley 489 señala la naturaleza de la Federación: “Asociación entre entidades públicas. Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro. Las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género. Sus juntas o Consejos Directivos estarán integrados en la forma que prevean los correspondientes estatutos internos, los cuales proveerán igualmente sobre la designación de su representante legal". (Subrayado por fuera del texto). La norma citada promueve la organización administrativa y la modernización del Estado a partir de la cooperación entre entidades administrativas para los mejores logros de la función pública. La Federación no tiene creación legal, circunstancia que es una dificultad para su consolidación, pues tal reconocimiento permitiría también la asignación de recursos públicos para cumplir su misión organizativa. Hoy los recursos provienen de los aportes voluntarios que transfieren sus afiliados. La Federación se crea inicialmente con 183 Personerías Municipales afiliadas, que han hecho su aporte anual. El recaudo durante el periodo que va del 2010 al 2012 ha ido en incremento. En 2012 aumentó a 261 aportes.22A la fecha FENALPER ha doblado su número de asociados, llegando a más de 491afiliadosque representan el 44% del total de las Personerías de Colombia. Al finalizar el año 2012, FENALPER cuenta con una cartera de $77.039.000 de pesos, lo que equivale a un 71% del recaudo proyectado. Si bien del año 2011 al 2012, el incremento en el aporte de las Personerías afiliadas creció significativamente, se hace necesario implementar nuevas estrategias para incentivar los aportes de los asociados, y un aumento en el número de aportantes Las funciones de FENALPER son: 1. Promover iniciativas y actividades de las Personerías Municipales ante las diversas instancias del Estado y ante los particulares. 2. Impulsar las reformas que considere necesarias para fortalecer las Personerías Municipales. 3. Pronunciarse sobre las temáticas y los derechos que atienden las Personerías Municipales.
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El 89% provienen de Personerías de Municipios de quinta y sexta categoría.

4. Implementar acciones, planes y programas tendientes al fortalecimiento de las relaciones entre las Personerías Municipales y Distritales del país. 5. Desarrollar alianzas con entidades públicas y privadas dirigidas al fortalecimiento de las Personerías Municipales y Distritales y de sus Asociadas. 6. Servir de órgano consultivo y asesor de las Asociadas. 7. Promover, difundir y ejecutar programas de formación académica y profesional para el personal de las Personerías Municipales. 8. Organizar y participar en seminarios, talleres, foros, diplomados, cursos y demás eventos académicos. 9. Impulsar investigaciones e informes públicos, la publicación de documentos y obras relacionadas con la función pública. 10. Apoyar a las Personerías Municipales en el ejercicio de los mecanismos de prevención y protección de su integridad personal, así como en los casos de desplazamiento forzado de personeros.

Son todas funciones de una organización administrativa que contribuirían a construir una asociación que recoja y unifique la información que producen las Personerías Municipales, que organice y transfiera las mejores prácticas, las lecciones aprendidas, los protocolos de atención, los planes de capacitación, entre otras muchas funciones que servirían para el apoyo y fortalecimiento de las Personerías Municipales y el cumplimiento de la función de control en las localidades, como elemento fundamental de la modernización del Estado local.

Ley 1448 de 2011: nuevas funciones para las Personerías Municipales 1. Coordinación institucional y articulación Nación-Territorio: imperativo esencial para que las Personerías cumplan sus nuevas funciones Uno de los retos más grandes que tiene el proceso de justicia transicional es el fortalecimiento del Estado local. Cómo dejar capacidad instalada en el municipio para gestionar un contexto de posconflicto. Cómo evitar que las funciones no se pierdan en el centralismo y que sean transitorias, solamente para el período en que se aplicará la ley. Para responder a este desafío es necesario retomar la senda descentralizadora y acudir a la financiación municipal desde el Estado central. En el nivel territorial, en relación con las obligaciones de las Alcaldías en su función de concurrir al cumplimiento de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, cabe destacar algunas normas que servirían para lograr un mayor compromiso presupuestal del ente territorial con la aplicación de la ley. En efecto el artículo 172 establece un esquema de coordinación Nación-Territorio, cuyo impulso está a cargo de la Unidad de Víctimas. Dice la norma que:

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“La Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, deberá diseñar con base en los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad establecidos en la Constitución Política, una estrategia que permita articular la oferta pública… Las condiciones diferenciales de las entidades territoriales en función de factores tales como su capacidad fiscal, índice de necesidades básicas insatisfechas e índice de presión, entendido este último como la relación existente entre la población víctima por atender de un municipio, distrito o departamento y su población total, teniendo en cuenta además las especiales necesidades del ente territorial en relación con la atención de víctimas. Este es un mandato legal muy claro que impone a la Unidad de Víctimas el diseño de una política pública que permita hacer realidad la modernización y, por ende, la dignificación de la víctima en el proceso de atención y recuperar su confianza en la institucionalidad, si se tiene en cuenta que en el pasado no la atendió en debida forma. La Ley de Víctimas vincula a la entidad territorial, con el mandato de fortalecimiento institucional lo que quiere decir, que el alcalde municipal es el responsable de la modernización de la atención de las víctimas del municipio. Esa modernización debe hacerla con el apoyo de los personeros municipales, que siguen vinculados con la función de atención. Esta nueva norma asigna una obligación al alcalde, clara, expresa y exigible, de asignar recursos que fortalezcan la atención de víctimas, sin que el alcalde pueda refugiarse en los topes máximos ordenados por la Ley 617 de 2000 al presupuesto de la personería; por el contrario, con los recursos escasos con que cuenta, debe reestructurar su organización administrativa conforme las necesidades humanitarias de su municipio, y asignar al personero municipal recursos adicionales para mejorar su función. En efecto la Ley de Víctimas establece: Artículo 174, al referirse a las nuevas funciones del municipio, establece:“DE LAS FUNCIONES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES.(…) dentro del año siguiente a la promulgación de la presente ley, las entidades territoriales procederán a diseñar e implementar, a través de los procedimientos correspondientes, programas de prevención, asistencia, atención, protección y reparación integral a las víctimas, los cuales deberán contar con las asignaciones presupuestales dentro los respectivos planes de desarrollo y deberán ceñirse a los lineamientos establecidos en el Plan Nacional para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. Parágrafo 3º.Los alcaldes y los Consejos Distritales y Municipales respectivamente garantizarán a las Personerías Distritales y Municipales los medios y los recursos necesarios para el cumplimiento de las funciones relacionadas con la implementación de la presente Ley. (Subrayado por fuera de texto). Sin embargo, es de temer que dicha obligación sea incumplida por los alcaldes, si se considera que la mayoría de municipios, más del 80%, dependen para sus ingresos de los recursos del Sistema General de Participación con destinación específica. ¿Cómo entonces

van a hacer los municipios que se encuentran en dicha circunstancia para cumplir con dicha norma? El mandato legal citado significa la obligación para laAlcaldía y los Concejos Municipales, de reestructurar el presupuesto municipal, para destinar mayores recursos, mejor organización, técnica y especializada y medios y recursos adicionales para que las personerías municipales cumplan su función con relación a la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras. No es posible que los colombianos asistan de nuevo al incumplimiento de la norma, sin que las entidades de control tomen las medidas necesarias para hacerlas cumplir, que no es el caso de la mayoría de personeros municipales, que pese a muchos requerimientos al alcalde, no han encontrado una respuesta distinta a la imposibilidad de hacerlo por los topes máximos fijados. En este punto es importante destacar el control de advertencia que la Contraloría General de la República hizo en febrero de 2013 al Ministro de Hacienda y Crédito Público y al Director del Departamento Nacional de Planeación, en el cual le previene “sobre los posibles riesgos que pueden comprometer o amenazar el avance y cumplimiento de los mandatos legales previstos en la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, al no contar la Defensoría del Pueblo con el presupuesto necesario para adelantar su gestión (…) en beneficio de las víctimas del conflicto armado interno” (específicamente), “no incluir en e l presupuesto anual del 2013, la partida presupuestal correspondiente dirigida a atender las necesidades de capacidad institucional (…) corresponde la modificación de la estructura orgánica de la Defensoría del Pueblo creando, suprimiendo o fusionando cargos, con el fin de garantizar el cumplimiento y desarrollo de las funciones, debe el Gobierno Nacional, efectuar las operaciones presupuestales que se requieran para la cumplida ejecución de la Ley 1448 de 2011 (…) es necesario la capacidad institucional y el esfuerzo presupuestal requerido para atender las necesidades del fortalecimiento institucional, para cumplir con los programas y planes de acción que plantean las entidades responsables.”23 En el mismo sentido se pronunció el Primer Informe de los Órganos de Control sobre el cumplimiento de la Ley de Víctimas: “(e)l fortalecimiento de la institucionalidad (reglas formales e informales) como del aparato estatal (Nación y entidades territoriales) va a ser fundamental para avanzar en la implementación de la política y en la profundización de nuestra democracia. “(l)a política pública (…) debe superar una serie de limitaciones de carácter estructural, entre ellas: a) Las debilidades en términos de la coordinación institucional. b) La falta de claridad sobre las metas concretas de la política, y sobre las responsabilidades y competencias de las diferentes entidades del Sistema Nacional de Atención. c) La existencia de debilidades fiscales y administrativas tanto a nivel nacional pero sobre todo a nivel de los entes territoriales. d) Las debilidades en términos de registro y de sistemas de información. e) La no existencia de un diagnóstico adecuado sobre los obstáculos que limitan la capacidad institucional.”
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Contraloría General de la República, función de advertencia No. 80110 de 2013.

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Es importante señalar que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público juega un rol importante dentro de este marco institucional en la medida en que asigna los recursos para que las entidades funcionen. Para la Comisión resulta altamente preocupante que en el Marco Fiscal de Mediano Plazo que contempla la próxima reforma tributaria se reduzca la presión fiscal de 14,5% a 13,7% del PIB en el periodo de 2012 a 2023, lo cual lleva a preguntarse: ¿dadas las circunstancias sociales por las que atraviesa el país vale la pena reducir la presión fiscal a menos de la media de América Latina y muy por debajo de países de igual nivel de ingreso que el nuestro? (más de tres millones novecientas mil personas desplazadas, 15 millones de ciudadanos en pobreza y cinco millones en extrema pobreza, una infraestructura vial que no permite hacer frente a los Tratados de Libre Comercio, entre otros).”24 Las crecientes cifras de atención indican, a febrero 28 de 2013 que las Personerías han atendido 214.558 víctimas; la Defensoría del Pueblo, 32.126, y la Procuraduría 25.342 personas. Entrevista con Subdirección de Registro, Unidad de Víctimas, Bogotá, 12 de marzo de 2013. Con estos resultados parece que los mismos argumentos de fortalecimiento institucional para la Defensoría del Pueblo deben predicarse de los municipios y de los personeros que hoy deben atender a las víctimas sin un correlativo fortalecimiento presupuestal. Las cifras evidencian una mayor necesidad de asignación de recursos a entidades territoriales y personeros municipales. Luego de conocido el control de advertencia ejercido por la Contraloría General de la República, los Personeros del Meta se movilizaron para pedir de la contralora departamental el ejercicio de control de advertencia sobre el gobernador y los alcaldes municipales respecto a la destinación de recursos para atención a víctimas. En efecto, invocando el control de advertencia citado, los personeros reclaman: “ (…) se revise los Acuerdos de Presupuesto de inversión (POAI), de la vigencia 2013, de los Municipios del Departamento del Meta, a fin de establecer si en los mismos, se ha dado cumplimiento a lo previsto en el parágrafo tercero del artículo 174 de la ley 1448 de 2011, “Ley de Víctimas.” “(…) si bien es cierto el artículo 10 de la ley 617 de 2000, estableció la obligación a los Municipios de transferir a las Personerías algunos recursos para su funcionamiento según la categoría, estos montos ordinarios en la actualidad, escasamente están alcanzando para sufragar los gastos de salarios, prestaciones sociales y laborales del personero (a) y la secretaria (o), las

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Contraloría General de la República, Procuraduría General de la Nación y Defensoría del Pueblo. Primer Informe de Seguimiento y Monitoreo de los Órganos de Control a la Ley 1448 de 2011 de Víctimas y Restitución de Tierras. Bogotá, agosto de 2012. http://www.viva.org.co/attachments/article/195/Informe_victimas_tierras_%20Final.pdf consultada el 16 de abril de 2013.

obligaciones fiscales, los servicios profesionales de contador, servicios públicos y algunos viáticos.” “Ahora bien, los gastos de suministros de oficina, compra de equipos, mantenimiento de los mismos, envíos postales, tintas, papelería, entre muchas otras erogaciones necesarias para el funcionamiento normal de una Personería deben en la mayoría de los casos, sufragarse con el peculio personal del Personero o de la Secretaria (…). “(…) con las obligaciones que impuso a las Personerías la implementación de la ley de víctimas y sus decretos reglamentarios, (…) además de las transferencias ordinarias de que trata el art. 10 de la ley 617 del 2000, las personerías deben contar con recursos económicos y extraordinarios que le permita adquirir medios tecnológicos, suministros suficientes y contratar recurso humano adicional especializado, que hasta ahora no se ve en los planes de Inversión local de 2013. De lo contrario resultará imposible cumplir con tales disposiciones.”25(Subrayado fuera de texto). La problemática expresada en el escrito de los personeros del Meta se repite a lo largo y ancho del país, como será reportado en el capítulo segundo de este trabajo, en el diagnóstico realizado sobre la situación de los personeros municipales para cumplir la Ley 1448 de 2011, cuyos resultados son desalentadores. 2. Nuevas funciones para las Personerías Municipales en la Ley 1448 de 2011 La Ley de Víctimas y Restitución de Tierras es una política de Estado para ser aplicada hasta junio de 2021, época en la cual el Estado habría reparado, en forma integral, a las víctimas del conflicto armado. Es una política de justicia transicional, que consiste en promover el tránsito de un fenómeno de violaciones masivas contra los derechos humanos, especialmente en las zonas rurales donde se desarrolló el conflicto armado, hacia una democracia local plena de garantías donde las víctimas ejercen su condición de ciudadano. La ley asignó al ministerio público (personerías, defensorías y procuradurías), la función de atender y orientar a las víctimas; de recibir su declaración sobre los hechos victimizantes. A través de un formulario, el ministerio público indaga diversas situaciones de la víctima y de su núcleo familiar. Es la puerta de entrada de las víctimas las cuales en un 76% están siendo atendidas por los personeros municipales.

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Oficio remitido por MOISÉS BARÓN FRANCO, Presidente, RED DEPARTAMENTAL DE PERSONEROS DEL META. Cubarral, 28 de febrero de 2013, dirigido a la Doctora DORIS SEGUNDA GOMEZ RIVEROS, Contralora Departamento del Meta.

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El proceso inicia con la entrada de la víctima al despacho del personero municipal.26Es posible que deba hacer una fila y esperar un tiempo para ser atendida, cuando no, tomar un turno para un día posterior. Cabe recordar que uno de los objetivos del proceso de atención es el reconocimiento de la víctima. Pero las dificultades del proceso inician desde el momento en que no hay una silla en dicho lugar. La víctima declarante y sus acompañantes, por regla general niños o personas a su cuidado, deben esperar afuera. Esto contribuye con la intimidad que debe propiciar el personero (o su secretaria),27mientras está atendiendo otra víctima en su despacho o asistiendo a las instancias de coordinación previstas en la Ley de Víctimas. 28 La atención inicia con una entrevista previa, en la cual el personero conversa con la víctima y quienes la acompañan. Se trata de escuchar un relato preliminar que le permita al personero evaluar el grado de afectación para emplear técnicas en la atención de casos graves como homicidio, desaparición, violación sexual29que exigen un tratamiento especial, porque en su declaración la víctima, al narrar las condiciones de modo, tiempo y lugar en que ocurrieron los hechos, revive ese dolor,30en algunos casos llora, y sufre respiración agitada, sudor, mareos y, en ocasiones, se desmaya. En dicha entrevista el personero establece si el caso es de los que ocurrieron en el marco del conflicto armado interno 31antes de iniciar la sesión de la toma de declaración a través del formulario.32 El Formulario Único de Declaración, FUD y los documentos que la víctima le anexa, es la base de la información para la valoración que la Unidad de Atención y Reparación a Víctimas realiza para el reconocimiento de la calidad de víctima del solicitante y su núcleo familiar.33 El proceso de valoración supone un análisis jurídico de los derechos del grupo familiar solicitante. Se suma al expediente el cruce de información con otras bases de datos
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Supongamos una Personería Municipal de 6° categoría, que suman un total de 952 municipios. Las cifras de atención de solicitudes de reconocimiento de víctima del DANE a septiembre de 2012 indican que la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación atienden un 13% y un 10% respectivamente del total que atienden las Personerías Municipales. 27 El estudio detectó que en ocasiones se asigna la función de recibir la declaración, llenar el formulario y atender a la víctima en las secretarias, que en municipios categoría 6 se remuneran con $800.000 mensuales. 28 Registrar la declaración de la víctima suele tomar dos horas y media. 29 Es ideal en dichos casos que las mujeres sean atendidas por mujeres. 30 Conocido como estrés postraumático. 31 En la fecha de realización de este informe se rechazan violaciones de derechos humanos cometidos por las bandas criminales o BACRIM. 32 En los corrido de 2012, año en que inicio la implementación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, el formulario ha sufrido tres cambios motivados por la necesidad de completar algunos campos o en otros casos simplificarlo para reducir su complejidad y extensión. 33 En la actualidad el proceso de valoración lo realizan en Bogotá, más de 350 funcionarios y tarda en promedio 9 meses. Entrevista con Unidad de Víctimas, Subdirección de Registro, Bogotá, 12 de marzo de 2013.

especializadas. Por ejemplo, si se trata de una víctima por una mina anti personal, se recurre al registro especializado, para constatar las zonas afectadas y los censos con los que se cuenta. Se consultan registros como el de población desplazada, RUPD; el RUPTA, sobre protección de predios y territorios; informaciones catastrales; de la Fiscalía, y en general información previa sobre la víctima en dichas bases. El otro elemento que se suma al proceso de valoración es el análisis del contexto del conflicto armado, que recoge información de observatorios de derechos humanos y de otras fuentes de investigación del conflicto. En ocasiones se presentan glosas, requerimientos a la víctima para que complete información familiar, documental, entre otros. Por lo general, en zonas rurales, la dirección de notificación que la víctima marca en el formulario es la dirección de la Personería Municipal; el personero tiene que administrar las notificaciones a las víctimas. En la actualidad se cuenta con 2.798 devoluciones34, según lo indica la Unidad de Víctimas. Es obvio que al notificarle35 a la víctima dicha devolución,36 o su exclusión,37 demandará de inmediato al personero su colaboración con la consecución de documentos, y con la elaboración del escrito de reposición para permitir la defensa de sus derechos. Pues no podría esperar una víctima vulnerable una negativa del personero, so pena de culminar con la indefensión de sus derechos, una violación que la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras proscribe, en cuanto busca no re victimizar. Sufrir indefensión, por la ausencia de un servicio de la defensa de sus derechos, no dignificará.Por el contrario será una nueva afectación para la víctima.Luego es obligatorio para el Estado velar por el acceso a mecanismos de justicia, administrativos y judiciales, previstos para las víctimas en el proceso de reparación integral y evitar nuevos daños por cuenta de su incapacidad institucional de brindar todas las garantías en la prestación de sus servicios. El formulario es la base de la información del relato de la víctima, sus pérdidas morales y materiales acaecidas, su situación actual (que define el grado de vulnerabilidad), y el posible acompañamiento que el Estado hace conforme su perfil (aptitudes) para garantizar la adecuada inversión de los recursos que recibe a título de indemnización que compone la reparación material.
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Unidad de Víctimas. Entrevista con Subdirección de Registro, Bogotá, 12 de marzo de 2013. 35 Según la Unidad de Víctimas las personerías han soportado el 79.9% de las notificaciones, es decir, 41.961 notificaciones, frente a 5.369 producidas por la Defensoría y 5.186 por la Procuraduría a diciembre de 2012. Entrevista con Subdirección de Registro, Bogotá 12 de marzo de 2013. En total, se han notificado hasta el momento 87.095 actos administrativos. 36 Los edictos y avisos se publican en la mayoría de los casos en las Personerías Municipales, lo que implica la necesidad de las víctimas de acudir a la personería periódicamente. 37 Las principales causales son: porque son hechos de delincuencia común; porque son hechos de violencia intrafamiliar; porque se trata de desastres naturales. Entrevista con Subdirección de Registro, Unidad de Víctimas.

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Dicho ejercicio es una conversación que se establece entre el personero y la víctima.Un diálogo con el Estado que el personero debe propiciar, porque se trata de recuperar su confianza en las instituciones. Una conversación que debe atender un enfoque diferencial para detectar diversas vulnerabilidades y acertar en las medidas urgentes y de reparación integral que requiere la víctima. En este punto es importante detenerse para determinar el significado que tiene la declaración de la víctima, su relato. Entonces cabe remontarse al proceso judicial de Justicia y Paz, en el cual algunas víctimas pudieron escuchar la confesión de su victimario, y muy pocas tuvieron derecho a audiencia en el incidente de reparación integral. Derecho a audiencia, es decir, derecho a ser oídas, a escuchar y registrar en el expediente judicial su relato, como parte del contenido y alcance del derecho de acceso a la justicia. Es sabido que mediante el proceso judicial diseñado por Justicia y Paz difícilmente se alcanzaría a atender un universo de víctimas que el Registro Único de Víctimas, RUV contará hasta principios de 2016. Con todo, se sabe que se trata de atender violaciones masivas, quizá un universo que logre registrar más de 400.000 víctimas, sin contar sus núcleos familiares (cifra que podría alcanzar los dos millones de personas a reparar). La incapacidad delos procesos judiciales y, particularmente, del proceso de Justicia y Paz para atender dicho universo, fue uno de los motivos por los cuales se definió en la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, la atención mediante procesos administrativos, y procesos mixtos (administrativos y judiciales) para la resolución de las demandas de reparación y los conflictos generados por el despojo o abandono de tierras. La atención de las víctimas por la vía administrativa, a cargo de la Unidad de Víctimas, la Procuraduría, la Defensoría y las Personerías, mediante formularios estandarizados y sin las formas del proceso judicial del contradictorio, permite ampliar el universo de víctimas atendidas y por ende ampliar la cobertura de reparación integral de manera que se brinde verdad, justicia y reparación al mayor número de víctimas posible. Si el Estado se vio desbordado para brindar justicia en el proceso judicial, podrá hacerlo en el proceso administrativo. De ahí que el significado de la declaración de la víctima ante el personero, es un derecho de acceso a la justicia, es su derecho a tener audiencia, a ser oída, a que se escuche y se registre su relato. Que se registre, significa una de las primeras medidas de satisfacción, el registro es el reconocimiento como víctima, la recuperación de su memoria y la lucha contra el olvido y la certeza, de que para ese nuevo ciudadano no habrá más resistencia en desconocer su condición por parte de las entidades del Estado, y no volverá a ser re victimizada. La Ley de Víctimas asignó nuevas funciones a las Personerías Municipales sin que ellas se acompañaran de los recursos necesarios para su cumplimiento, el cual en la actualidad,

está al arbitrio del Alcalde Municipal dotar de recursos adicionales a los topes máximos fijados para estas dependencias de la democracia local. En efecto, la ley estableció competencias en atención de víctimas para recoger su relato de dolor; organizar las organizaciones de víctimas para que participen efectivamente en las mesas locales de participación; garantizar que dichas propuestas sean tenidas en cuenta en el Comité Local de Justicia Transicional; y vigilar el cumplimiento y desarrollo de la ley de víctimas y restitución en su territorio. Hay que decir, que esta política constituye una de las principales políticas del Estado central, importancia que debería priorizar a los funcionarios que mayor peso están soportando en la atención como son los personeros municipales. Las crecientes cifras de atención indican, a febrero 28 de 2013 que las Personerías han atendido 214.558 víctimas; la Defensoría del Pueblo, 32.126, y la Procuraduría 25.342 personas. Estas cifras se deben a la presencia de las Personerías en todos los municipios del país, frente a la Defensoría y Procuraduría, que solo cuentan con sedes regionales en los 32 departamentos del país.38 Tales cifras de atención dan cuenta de la carga de trabajo incrementada en las Personerías Municipales sin que hasta el momento se perciba un real fortalecimiento de dicha función que hoy desarrollan la mayoría de los personeros municipales sin las herramientas adecuadas para su cabal cumplimiento. Principales funciones asignadas a las Personerías Municipales en relación con las víctimas En relación con las Personerías Municipales, las víctimas tienen varios derechos cuyo garante es principalmente el personero municipal. En efecto el artículo 28 establece que las víctimas tienen derecho a que la política pública de que trata la presente ley, tenga enfoque diferencial. Supone entonces recibir una atención inicial adecuada, en condiciones dignas, garantizando la intimidad y un enfoque psicosocial que contribuya a valorar técnicamente la dimensión de sus daños y las medidas de reparación más adecuadas para superar el estado de vulnerabilidad en que se encuentra. Derechos que están lejos de cumplirse si se atiende a las estructura de personal con que cuenta más del 90% de municipios del país, conformadas por el personero y su secretaria. Asimismo el derecho a la participación que supone velar por la defensa de su reconocimiento como víctima, por apoyar sus organizaciones representativas y por garantizar que sus propuestas hagan parte de la agenda del Comité de Justicia Transicional. 2.1. Función de atención con enfoque diferencial y psicosocial

El enfoque diferencial supone una cualificación mayor de la persona que atiende en la Personería (en muchas de ellas la atención a las víctimas es delegada en la secretaria).
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Entrevista con Subdirección de Registro, Unidad de Víctimas, Bogotá, 12 de marzo de 2013.

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Atender en forma diferencial significa reconocer los sujetos que son de especial protección por el Estado: niños y niñas; mujeres; personas adultas mayores; minorías étnicas, discapacitados, entre otros. Por su parte el enfoque psicosocial implica detectar las necesidades de una rehabilitación de la víctima más cualificada, en tal sentido, reconocer el impacto de la violación cometida contra la víctima, y el grado de vulnerabilidad que como consecuencia sufre. Es el caso de los delitos de mayor impacto como la desaparición forzada, el homicidio las lesiones personales permanentes, la tortura o la violencia sexual. La persona que atiende dichos casos debe estar dotada de herramientas especiales que le permitan generar una atención con dichos enfoques que procure la no revictimización de la víctima. Y es que la atención diferenciada y con enfoque psicosocial no se agota en la toma de declaraciones. Se extiende durante el proceso en que la víctima recibe en forma gradual y progresiva las prestaciones que supone la reparación integral. La mayoría de las 952 Personerías que pertenecen a la categoría 6°, carecen de dichas herramientas y el riesgo permanente para las víctimas es recibir una atención inadecuada que termine por desorientarlas. Desde el punto de vista de los procesos judiciales la Ley de Víctimas establece que “Frente a los delitos contra la libertad, integridad y formación sexual, así como los delitos contra la libertad e integridad personal como la desaparición forzada y el secuestro, las autoridades que intervienen en las diligencias iniciales deberán brindar garantías de información reforzadas, mediante personal especializado en atención psicosocial, sobre las instituciones a las que deben dirigirse para obtener asistencia médica y psicológica especializada, así como frente a sus derechos y la ruta jurídica que debe seguir.” (Subrayado por fuera de texto). Es claro que no se puede exigir del personero municipal ni de la Personería Municipal que tengan personal especializado para atención psicosocial, pero sí que se brinde una atención diferencial y con enfoque psicosocial. En efecto si analizamos el contenido del parágrafo segundo del artículo 35 que establece que “En cada una de las entidades públicas en las que se brinde atención y/o asistencia a víctimas, se dispondrá de personal capacitado en atención de víctimas de violencia sexual y género, que asesore y asista a las víctimas.” (Subrayado por fuera de texto) .Es claro que el Estado debe fortalecer la capacidad técnica de los funcionarios que atienden a las víctimas para que incorporen los conocimientos que supone brindar una atención diferencial y con enfoque psicosocial y así atender las prestaciones de rehabilitación como componente de la reparación integral. No es extraño encontrar normas del ordenamiento jurídico que sufren total incumplimiento si se considera que la mayoría de los municipios del país carecen del personal capacitado para afrontar semejante responsabilidad. Este mandato por sí mismo justifica que el legislador y las autoridades administrativas configuren un servicio de atención a víctimas adecuado a las necesidades del servicio, pues comenzar por postular su dignificación, y proclamarla , no se compadece con la realidad de los hechos:La carencia absoluta en la Personerías de personal entrenado para brindar diferenciaciones en la atención conforme el grupo poblacional, la tipología del daño y el nivel de vulnerabilidad en que se encuentra la víctima que atiende, sobre todo cuando se trata de la atención inicial a través del formulario único, donde el Estado cuenta con la oportunidad de detectar las mayores vulnerabilidades para atenderlas efectiva y oportunamente.

2.2.

Función de información, orientación y de garantía de intimidad

Conforme la ley, las víctimas tienen derecho a recibir del personero, información suficiente sobre las rutas y los medios de acceso a las medidas que se establecen para lograr una reparación integral. La función de orientación es una de las grandes fallas que están presentando las Personerías Municipales, pues el proceso de valoración de su caso lo realiza la Unidad de Víctimas, su seguimiento en Bogotá dificulta al personero contar con información precisa sobre el estado en que se encuentra el trámite; además la Unidad se está tomando más de los sesenta días de plazo para tal efecto establecido por la ley lo que incrementa las preguntas de las víctimas y su incertidumbre, cuyo impacto recae en la Personería Municipal. El personero no cuenta con un sistema de información que le permita consultar el estado del trámite de la valoración. La consecuencia de esto, es que la mayoría de las visitas que recibe a diario el personero por parte de las víctimas es para averiguar por el avance en el trámite de su caso, y el personero no cuenta con las posibilidades de orientarlo porque no tiene la información, ni un canal de comunicación que le permita responder a las víctimas. Ellas deben regresar sin orientación a sus casas para volver a indagar por el trámite el mes siguiente. Un desgaste de recursos que está sufriendo el presupuesto de la víctima, y de legitimidad de la Personería, por las quejas que recibe a diario por dicha circunstancia. El derecho de recibir orientación resulta menoscabado ante la ausencia de capacidad para orientar. Hay que recordar que el inicio de la actuación administrativa para la reparación de las víctimas se produce cuando acude a la Personería para llenar el formulario de reconocimiento como víctima. El artículo 35 de la norma comentada esta blece que “La víctima y/o su representante deberán ser informados de todos los aspectos jurídicos, asistenciales, terapéuticos u otros relevantes relacionados con su caso, desde el inicio de la actuación.La norma hace relación a la actuación judicial, pero su mandato se extiende a la actuación administrativa. Otro de los mandatos que se está incumpliendo en la mayoría de los casos es el que tiene que ver con la garantía de intimidad que debe garantizar el personero municipal en el momento de tomar la declaración. En efecto, el artículo 156, parágrafo 1 establece que “De conformidad con el artículo 15 de la Constitución Política, y con el fin de proteger el derecho a la intimidad de las víctimas y su seguridad, toda la información suministrada por la víctima y aquella relacionada con la solicitud de registro es de carácter reservado.” Norma alejada de la realidad de las oficinas donde se desempeñan los personeros municipales. Estas oficinas en la mayoría de los municipios carecen de los espacios adecuados para permitir que la víctima declare sus hechos con plena libertad, pues el espacio de toma de declaración es compartido con las personas que esperan turno para ser atendidas, un esquema que inhibe a la víctima a presentar una declaración completa, sobre todo cuando se trata de identificar el responsable de la violación, las víctimas se intimidan ante la presencia de otras personas que podrían escuchar su relato y ponerla en peligro, la víctima se inhibe de contar un relato completo. El derecho a la intimidad resulta menoscabado en la mayoría de oficinas donde despachan los personeros municipales.

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2.3.

Función de asistencia legal

Asimismo, se presentan a diario limitaciones para que el personero pueda apoyar a la víctima en la recolección de sus documentos. La ley le otorga el derecho de allegar documentos adicionales al momento de presentar su declaración ante el Ministerio Público, quien lo remitirá a la entidad encargada del Registro Único de Víctimas para que sean tenidos en cuenta al momento de realizar el proceso de verificación. La situación precaria de las Personerías del país, no permite al personero colaborar con el copiado de los documentos y, en ocasiones, la debe apoyar de su propio bolsillo para sacar las fotocopias, un procedimiento pre moderno que incrementa los costos39 porque, los gastos de correo del envío de la solicitud deben ser sufragados por las Personerías, luego de realizar el acopio documental que soporta la solicitud.40 Si los personeros municipales contaran con equipos tecnológicos de última generación como por ejemplo, un computador o una Tableta, muchos de los costos y los tiempos en que incurre podrían disminuirse sustancialmente con esta herramienta, y claro está, siempre que se cuente con una toma de declaración en línea. En el capítulo 2° de este documento, se presenta el diagnóstico de la situación de las Personerías Municipales, donde se muestra la gigantesca brecha que existe entre lo dictado por el legislador y la realidad de dichas instituciones. 2.4. Función de interposición de recursos

La Ley de Víctimas asignó al personero la función de litigar ante la Unidad de Víctimas, los recursos administrativos correspondientes para impugnar y lograr revisar la calificación de víctima dada por la Unidad, cuandola excluye de su reconocimiento. En más de 950 municipios del país, la precariedad y vulnerabilidad en que se encuentran las víctimas para ejercer sus propios derechos demandará del personero municipal, por regla general, interponer los recursos necesarios para demostrar la condición de víctima negada por la Unidad; un procedimiento que no es pacífico, porque viene precedido de una negativa que la víctima no entiende, y que el personero le debe explicar. La interposición de los recursos administrativos es una función que no puede delegar en su secretaria, porque supone conocimiento jurídico para combatir las motivaciones de la Unidad en su negativa. Luego está será otra función con riesgo de incumplirse, si no se atiende el llamado al
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El parágrafo del artículo 168 permite financiar dichos gastos en las siguientes términos: “(…) la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas podrá celebrar convenios interadministrativos con las entidades territoriales o el Ministerio Público, y en general celebrar cualquier tipo de acuerdo que garantice la unificación en la atención a las víctimas de que trata la presente ley. 40 En entrevista con la Unidad de Víctimas celebrada el 8 de marzo de 2013, la Unidad manifestó que responderá a esta limitación mediante el otorgamiento de una franquicia de correo para más de 500 personerías del país. Sin embargo, para el cumplimiento cabal de la ley, lo ideal sería que todas las 1.118 personerías del país contaran con esta franquicia de correo para no tener que sufragar los gastos con el sueldo del personero.

fortalecimiento de personal de las Personerías Municipales especialmente de los municipios de categoría 6° y en aquellos que presentan altas cifras de atención a víctimas. 2.5. Función de garantía de la participación

Puede decirse que en la actualidad existe un alto riesgo de menoscabo del derecho de participación de las víctimas por cuenta de las debilidades institucionales, sobre todo de personal, con que cuentan en la actualidad dichas instituciones democráticas para cumplir con el protocolo de participación dictado por la Unidad de Víctimas. Según el artículo 193 de la Ley de Víctimas los personeros deben inscribir las organizaciones que representan a las víctimas, verificar que se cumplan sus estatutos, y propiciar su organización mediante la puesta en marcha de una agenda que sea llevada a la instancia de participación local. En muchos municipios, la participación de las víctimas es tan precaria, que termina el personero trazando la agenda conforme con los avances del Comité Local de Justicia Transicional. El problema es que previamente, para cualificar la participación, es necesario que el personero cuente con piezas de información y de divulgación que le permitan dar a conocer los derechos a las víctimas en su territorio. Debe concitar la participación; realizar talleres sobre el contenido y alcance de la ley y los derechos que reconoce, para que las víctimas de su territorio puedan organizarse y reclamarlos. Es de recordar que el conflicto armado ha significado el homicidio de muchos líderes sociales y comunitarios; la organización social se resquebrajó, y la que existe, en algunas zonas teme visibilizarse, especialmente en temas relacionados con restitución de tierras. El retraso en el fortalecimiento de la democracia local será persistente si el legislador no atiende esta necesidad imperativa para el progreso de la justicia transicional; de no atenderla, escuchará todos los años durante los informes que las entidades le presenten, la excusa de la falta de recursos presupuestales de las Personerías Municipales. Es necesario decirlo una vez más: los personeros de más de 950 municipios del país no podrán cumplir su obligación de promoción y apoyo a la participación de las víctimas, una participación efectiva que se espera en la transición, si no cuentan con más personal que les permita gestionar las demandas de las víctimas y garantizar ese derecho fundamental. 2.6. Función de intervención en el Comité Local de Justicia Transicional y de monitoreo y control

Adicionalmente, la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras asignó al personero municipal su participación en el Comité Local de Justicia Transicional. Asistir a dicho comité significa para el personero, además de encargar nuevamente a su secretaria la atención a víctimas, ejercer el ministerio público en el control del cumplimiento de las obligaciones y compromisos concertados en dicha instancia de coordinación interinstitucional. Llevar el control de las actas; llevar los resultados de las mesas de

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participación, defender las demandas ciudadanas como defensor del pueblo local, e informar a la mesa de participación los resultados de su gestión.41 Pero además, el personero municipal es la pieza clave para el monitoreo del cumplimiento de la Ley de Víctimas en la localidad. Sin dicho ejercicio no podrán detectarse las falencias y las obligaciones de corresponsabilidad, subsidiariedad y concurrencia de las entidades del Estado en las prestaciones de la reparación integral. El funcionario debe contar con protocolos e indicadores de seguimiento que le permita cualificar dicha función pública de control, que representa para las víctimas un mecanismo para la defensa de sus derechos. La fuente de información, monitoreo y evaluación de la ley son los personeros municipales, los funcionarios de control más cercanos al ciudadano. EL CUIDADO DELA PERSONA QUE ATIENDE VÍCTIMAS Finalmente, visto el panorama institucional y legal que define las competencias de las Personerías Municipales, en especial, para la consolidación del sistema de pesos y contrapesos de la democracia local y, además, para el cumplimiento de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, es conveniente terminar por describir, el contenido de la atención que debe brindar el personero municipal a la víctima, que supone el ejercicio de una escucha responsable de su relato de dolor, y cuyos relatos impactan negativamente en el bienestar de la persona que atiende, circunstancia que impone al Estado, tomar medidas sobre la necesidad de diseñar una política pública que cuide y proteja al que atiende, porque los temas y narraciones que debe escuchar afectan claramente su salud, y debilitan por consiguiente el bienestar que debe brindar a las víctimas que acuden a su despacho. A continuación se presentan dos relatos de las personas que atienden víctimas: “Un día llegó una señora, llevaba tres días sin dormir y con un bebé en brazos, además de otros tres niños que no superaban los diez años; todos tenían hambre y estaban en la calle desde que llegaron a Bogotá. Ella nunca mencionó que llevaban días sin comer. Iba preguntando cómo hacer para encontrar a sus otros familiares desaparecidos en el departamento del Meta. Cuando le pregunté por el bebé que tenía en brazos, ella dijo que los primeros días lloraba mucho, pero que ese día estaba muy calladito. Cuando fuimos a prestarle la atención, nos dimos cuenta de que el bebé estaba muerto. Luego de presenciar eso me siento muy mal los días que la gente llega, sin nada, con hambre, enfermos y preocupados por el hambre de sus hijos y muchas veces ni la atención médica a tiempo se les puede garantizar. (Trabajadora social).”

41

ARTÍCULO 194. HERRAMIENTAS DE PARTICIPACIÓN. Las entidades públicas encargadas de la toma de decisiones deberán valorar las observaciones realizadas por las Mesas de Participación de Víctimas, de tal forma que exista una respuesta institucional respecto de cada observación. Las observaciones que una vez valoradas, sean rechazadas, deben ser dadas a conocer a las respectivas mesas con la justificación correspondiente.

“No me pueden ni hablar, en el trabajo lloro por todo. Mis hijos se acercan a preguntarme cualquier cosa y respondo con impaciencia y en ocasiones con violencia. Mi esposo me ha dicho que deje el trabajo o tendremos que pensar en la separación. Además, quisiera la custodia de mis hijos; él creé que no estoy sana para vivir con ellos. Mi hijo mayor un día me dijo: “Odio a esos desplazados. Pasas más tiempo con ellos que con nosotros y te importan más que yo” (…) Le he dicho a mi esposo varias veces que no quiero que me hable de problemas, que con los que escucho a diario tengo y me basta, pero él me dice que en realidad lo que ocurre es que ya no hablo ni los escucho”. (Psicóloga).42 La más reciente investigación elaborada por el Instituto de Estudios del Ministerio Público, recopilada en el libro “El daño oculto” (2013), muestra que las secuelas causadas por los casos que llegan a los centros de atención a víctimas van dejando una imborrable huella en la vida personal y el entorno familiar de los funcionarios. Según el estudio, “los funcionarios que atiende reciben el impacto de la ira, la agresión y la frustración (…) (los funcionarios ) terminan por somatizar las vivencias y recaen en profundos estados de depresión, ansiedad e incluso hostilidad (…)”. Concluye el estudio que “la atención a víctimas genera innegables condiciones que vulneran el universo emocional de las personas responsables del acompañamiento psicosocial de las víctimas.” Como recomendaciones, el estudio plantea: “(…) es necesario que se empiecen a reconocer como trabajadores en riesgo, y, a manera de prevención, las instituciones destinen parte de sus presupuestos al desarrollo de estrategias que permitan amortiguar el efecto nocivo que tiene el trabajo en este campo.”43 La atención a víctimas no es pues, una función pública de poca monta. Quizá sea la función más importante que desarrolla el proceso de reparación integral, que no puede dejarse en manos de funcionarios ad hoc, o con nulas capacidades para afrontar semejante responsabilidad en la recuperación psicosocial de las víctimas. Para comprender mejor cómo es el desarrollo de una atención a la víctima en las actuales condiciones, se describe a continuación el diagnóstico sobre la situación actual de las Personerías Municipales y las recomendaciones que plantea este estudio.

42 43

Diario La Opinión de Cúcuta, domingo 3 de marzo de 2013. Citado por el Diario La Opinión. Op. Cit.

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CAPÍTULO II

ESTADO DEL ARTE DE LAS PERSONERÍAS MUNICIPALES En este segundo capítulo se presenta el estudio realizado con 56 personeros de diferentes municipios del país, junto con un apartado final de recomendaciones para incidir en su efectivo fortalecimiento. A la actual situación de debilidad institucional e incapacidad para cumplir nuevas funciones se llega con una historia de violencia ejercida desde todos los frentes que se puedan identificar en el conflicto interno, que ha llevado al desempoderamiento de derechos de millones de ciudadanos; desde la falta de Estado real en gran parte del territorio colombiano, hasta la violencia ejercida por grupos que aprovechando esta carencia ejercen con el poder de las armas su propia ley; guerrilleros, paramilitares, contrabandistas y delincuencia organizada. Es un país donde la evasión de las normas y el incumplimiento de las leyes suele presentarse con frecuencia ante los pocos controles y la falta de participación ciudadana en el intento de modernización que hace el Estado. Desde el punto de vista sociológico, habría que recordar que en muchas regiones conviven actualmente exparamilitares y exguerrilleros que se conocen y se respetan, hay ejemplos documentados que dan fe de ello, personas que en su mayoría terminaron en un bando o en otro por circunstancias que quizá nunca hubieran deseado. También es de señalar que muchos desmovilizados al no encontrar opciones reales de reinserción han regresado a las armas. Existen además a lo largo y ancho del país rutas y zonas de microtráfico, en muchos casos bajo el poder de pandillas que son responsables de vendettas y reclutamientos de menores. Por otra parte, es necesario considerar las diferencias geográficas y políticas que marcan el territorio de actuación de cada uno de los personeros; municipios con mayor número de desplazamientos, minorías étnicas, resguardos, parques naturales, dimensión y topografía de la zona, accesibilidad, problemas de orden público, que determinan gran parte de su posibilidad de actuación, considerando además que la casi totalidad de ellos carece de mapas que les permitan visualizar las dimensiones de su trabajo y organizar y planear su agenda de acuerdo con dicha geografía. Así mismo es conveniente anotar que muchas de las funciones a ellos asignadas no son viables en territorios donde persisten graves violaciones a los derechos humanos que hacen que sectores como el deporte y la cultura, a la sazón los que mayores posibilidades de inserción ofrecen, sean imposibles de impulsar, con el consiguiente debilitamiento de un adecuado desarrollo comunitario.

En este contexto se lleva a cabo este estudio y las recomendaciones de fortalecimiento de las Personerías Municipales, que siguen representando el vínculo más cercano entre el Estado y los ciudadanos. Con el fin de producir un informe general de diagnóstico y consulta de necesidades, útil para la incidencia en la asignación de recursos, que permita a los personeros municipales fortalecer su función en el cumplimiento de la Ley 1448 de 2011, se realizó el presente estudio en el que se encuestaron 56 personeros, en 7 grupos focales, con los que además se sostuvo un conversatorio que dejó unas notas de campo de las cuales se desprenden importantes testimonios para sustentar las conclusiones del estudio. Adicionalmente cada grupo focal se organizó en subgrupos de 3 a 5 personeros para realizar un ejercicio en el que se les pedía que priorizaran sus necesidades más urgentes en cuanto a recursos y funcionamiento y las escribieran en unas tarjetas, verdes o rosadas, según el caso. Las ciudades donde se desarrollaron estos encuentros fueron: Santa Marta, Medellín, Barrancabermeja, Cali, Villavicencio, Cúcuta y Pasto.

RESULTADOS DEL DIAGNÓSTICO De los 56 municipios encuestados, 40 son de categoría seis, 6 de categoría 1, 4 de categoría 4, 3 de categoría 5, 1 de categoría 2 y uno es categoría especial. En el siguiente cuadro se puede apreciar gráficamente esta distribución:

56

Municipios

Categoría Especial Categoría 2 Categoría 5 Categoría 4 Categoría 1 Categoría 6

Fuente: Grupos Focales. FENALPER – FJT -PNUD

A partir de la información recopilada, se agruparon las principales necesidades de los personeros en las siguientes siete categorías:1. Necesidad de fortalecimiento de las Personerías, 2. Presupuesto y capacidad financiera de la Personería, 3. Orientación y atención a víctimas, 4. Carga laboral, capacitaciones y riesgos profesionales, 5. Coordinación interinstitucional, 6. Restitución de tierras, y 7. Promoción y divulgación de derechos

1. NECESIDAD DE FORTALECIMIENTO DE LAS PERSONERÍAS en dos temas básicos: a) Recursos tecnológicos: Tanto en las respuestas a las preguntas de la encuesta como en el ejercicio de las tarjetas, se destaca la carencia de recursos técnicos y tecnológicos en gran parte de las Personerías. Video cámara, cámara, grabadora, teléfono, escáner, fotocopias, envíos, son falencias generalizadas, así como la ausencia de mapas del territorio en prácticamente todas las Personerías. De 40 de las 56 sedes consultadas, el 71%, cuentan solo con uno, máximo dos computadores; estos son algunos comentarios al respecto:

“Obsoletos, las tarjetas de red no son las mejores; lentas y no cuentan con servicio de internet” La mayoría no los reportan en buenas condiciones (30 de ellos) y el 83% (47 de 56), consideran que no hay suficientes equipos para los funcionarios que les colaboran. Para 30 de las 56 sedes consultadas, hacen falta uno o dos computadores para su correcto funcionamiento. 36 de ellas, el 64%, no cuenta con los programas de software necesarios, siendo los programas contables (8) y del registro único de víctimas (7) los más solicitados. 50 de ellos no cuentan en sus computadores con el formato de Registro Único de Víctimas digitalizado y en línea con la Unidad de Víctimas, lo que hace, para el momento de la investigación, totalmente ineficiente este sistema: “Tenemos claves asignadas pero no están en funcionamiento” No se conectan entre ellas, ni intercambian formatos, protocolos, procedimientos de intervención, que existiendo en una podrían existir en todas. Otra problemática es el acceso a internet; en Hacari por ejemplo, como en otros muchos municipios, no hay acceso a internet permanente y se quedan sin tomar declaraciones por falta de formularios. Algo más del 78% (44 de 56) no cuenta con apoyo técnico en sistemas. Solo 32 de ellos tienen teléfono, 46 no tienen fotocopiadora y 32 no tienen escáner. Por otra parte, en cuanto a herramientas tecnológicas otra de las carencias detectadas es la falta de video-beam, DVD, televisión, así como videos y documentales informativos que se puedan pasar en sus auditorios o salas de espera, las cuales como veremos más adelante, también se hacen insuficientes.

58

40 35 30 25

Internet
Video cámara Grabadora

20
15 10 5 0 Recursos Tecnológicos Fuente: Grupos Focales. FENALPER – FJT -PNUD

Video Beam DVD Televisión Mapas de Territorio

34 de ellos, tienen conexión a Internet; algunos con muy regular o mala señal, 52 no tienen video cámara (92%), 49 no tienen grabadora (87%), 46 no tienen video-beam (82%), 52 no tienen DVD (92%). 51, el 91%, no tienen televisión en sala de espera. Una queja generalizada es la saturación que sufren las oficinas de los personeros debido a las personas que diariamente se acercan a preguntar por el estado de sus casos: “Cada día, los martes pueden ir 800 a 1500 personas esperando información sobre el estado del proceso. No nos ha pasado nada porque la víctima es muy paciente”. Personero de Cali. Esta situación se podría atender desde el punto de vista tecnológico con el uso de terminales informativas como se verá más adelante en la propuesta tecnológica.

b) Presupuesto y capacidad financiera de la personería En este punto los municipios reflejan un presupuesto totalmente insuficiente en casi todas las Personerías, que se traduce en la falta de recursos técnicos y tecnológicos, humanos y de infraestructura principalmente.

Estas condiciones precarias no permiten la independencia presupuestal de los personeros, la delimitación de sus funciones y la autonomía en la regulación de la relación con otras entidades e instituciones del Estado. Existe la necesidad de reglamentar el artículo 174 de la Ley de víctimas y el artículo 177 de la Ley 136/94, sobre los topes presupuestales y el origen del pago de los salarios de los personeros. Estos dos aspectos se plantean como esenciales en su conjunto, pues un proyecto de ley que no vaya acompañado de las herramientas necesarias para su desarrollo, no podrá llegar a ejecutarse. En cuanto al presupuesto asignado, la mayoría refiere el tope de 150 smlv, (entre 80 y 90 millones de pesos) aunque a partir de este rubro, no se puedan cubrir sino los gastos de personal y funcionamiento, sin poder asignar un presupuesto real al trabajo con víctimas y en muchos casos no cumplir por falta de recursos relacionados con fotocopias, papelería, tóner, franquicia de correos y otros aspectos superables desde la tecnología. Por otra parte en cuanto a los gastos de funcionamiento y transporte se observan grandes diferencias que sin duda tienen que ver con las distintas geografías y área total de los diferentes municipios, así como con la densidad poblacional de cada una de las regiones. En muchas zonas rurales hay veredas que se encuentran a más de dos días de los centros poblados y cuyos accesos requieren más de un medio de transporte (carro, caballo, lancha), zonas con población muy dispersa y de difícil localización que implican gastos diferenciales con ciudades como Valledupar o Villavicencio. Se debe considerar además, que la atención a víctimas y desplazados aumenta considerablemente los gastos de gestión, en la mayoría de los casos no contemplados dentro de sus asignaciones presupuestales: “Agosto a Diciembre de 2012 dedicamos 1.900 minutos en llamadas telefónicas haciendo trámites a los desplazados”. Personero de El Cerrito. A la espera de una propuesta del Estado para articular los diferentes recursos que distintas dependencias invierten en programas destinados a la restitución de derechos e inclusión social de las personas afectadas por el conflicto armado, se hacen notar los siguientes aspectos en el diagnóstico: i) Independencia presupuestal de la Personería:

El artículo 174 de la Ley de Víctimas obliga a los alcaldes y los Consejos Distritales y Municipales respectivamente a garantizar a las Personerías Distritales y Municipales los medios y los recursos necesarios para el cumplimiento de las funciones relacionadas con la implementación de esta Ley.La Contraloría General de la República hizo en febrero de 2013 al Ministro de Hacienda y Crédito Público y al Director del Departamento Nacional de

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Planeaciónun control de advertencia para efectuar las operaciones presupuestales que se requieran para la cumplida ejecución de la Ley 1448 de 2011. Dado el nivel de atención que prestan las Personerías frente a otras instituciones, como lo muestra el siguiente cuadro:
SOLICITUDES DE VÍCTIMAS 2012 -2013 Personerías Municipales: 170.000 Defensoría del Pueblo: 24.429 Procuraduría General de la Nación: 18.709 TOTAL: 213.252 (2013) 27.765 (2013) 3.925 (2013)

2.697 34.414

FENALPER, 2013. Fuente. Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), Subdirección de Valoración y Registro. Información enero 1 de 2012 – febrero 28 de 2013

Es claro que el mayor peso en la atención lo soportan las Personerías Municipales, porque son las entidades más cercanas a las víctimas. Es indudable el enfoque local y territorial que debe tener el proceso de atención a víctimas, el principal reto que enfrenta el Estado colombiano para impulsar la Ley de Víctimas. Actualmente persiste una dependencia presupuestal con la Alcaldía que incide negativamente en la autonomía de las Personerías Municipales: “No somos independientes si nuestro presupuesto depende de la voluntad del alcalde”. Personero de Puerto Wilches. “Si yo estoy de pelea con la Alcaldía y necesito el video-beam, no me lo prestan”.Personera de Sandoná. Por otra parte, los recursos insuficientes con que cuentan, les hacen imposible llevar a cabo el cumplimiento de sus funciones: “Los municipios de 6ta. Categoría no tenemos ni la más mínima posibilidad de cumplir el mandato legal. La vereda más lejana está a hora y media en jeep, cuesta 110.000 pesos. Nuestra presencia es esencialmente rural y no nos alcanza, no tenemos con qué”. Personero de Toro.

Muchos de ellos no se sienten valorados, consideran que no se recoge su opinión; en general expresan que es difícil mantener independencia si el presupuesto depende del alcalde. Estos son algunos de sus comentarios al respecto: “Las Personerías deberían estar presupuestalmente adscritas a la Procuraduría General de la Nación para recuperar nuestra autonomía”.Personero de Toro. “El fortalecimiento no se debe hacer a través de los municipios sino que debe hacerse a partir del ministerio público. Se fortalece Defensoría y Procuraduría pero nada a la Personería”. Personero de Bello. “En los últimos 10 años han sido asesinados 5 precandidatos a la alcaldía. Mucha violencia en vísperas de elecciones; por cumplir compromisos tengo 30 contratistas; les exijo que cumplan porque iban a firmar, no tienen perfil. Se adelantan 64 investigaciones disciplinarias, en mi mandato, 18; todas están próximas a vencimiento de términos, la clase política presiona para que los procesos se archiven, al personero le falta independencia.” Personero de Vijes. ii) Claridad respecto a las asignaciones presupuestales:

Clarificar la posibilidad de rebasar los topes establecidos en la Ley 617 del 2000. Cabe recordar dichas cuantías: Categorías municipales y presupuesto
MUNICIPIO Categoría especial POBLACIÓN E INGRESOS CORRIENTES Población superior o igual a los quinientos mil uno (500.001) habitantes, ingresos corrientes de libre destinación anuales de cuatrocientos mil (400.000) smlv.Presupuesto Personería 1.6% de los ingresos corrientes de libre destinación (icld). Población entre cien mil uno (100.001) y quinientos mil (500.000) habitantes, ingresos corrientes de libre destinación anuales superiores a cien mil (100.000) y hasta de cuatrocientos mil (400.000) smlv.Presupuesto Personería 1.7 icld. Población entre cincuenta mil uno (50.001) y cien mil (100.000) habitantes, ingresos corrientes de libre destinación anuales superiores a cincuenta mil (50.000) y hasta de cien mil (100.000) smlv.Presupuesto Personería 2.2% icld. Población entre treinta mil uno (30.001) y cincuenta mil (50.000) habitantes, ingresos

Primera categoría

Segunda categoría

Tercera categoría

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corrientes de libre destinación anuales superiores a treinta mil (30.000) y hasta de cincuenta mil (50.000) smlv.Presupuesto Personería hasta 350 smlv. Población entre veinte mil uno (20.001) y treinta mil (30.000) habitantes, ingresos corrientes de libre destinación anuales superiores a veinticinco mil (25.000) y de hasta de treinta mil (30.000) smlv.Presupuesto Personería hasta 280 smlv. Población entre diez mil uno (10.001) y veinte mil (20.000) habitantes, ingresos corrientes de libre destinación anuales superiores a quince mil (15.000) y hasta veinticinco mil (25.000) smlv.Presupuesto Personería hasta 190 smlv. Población igual o inferior a diez mil (10.000) habitantes y con ingresos corrientes de libre destinación anuales no superiores a quince mil (15.000) smlv.Presupuesto Personería hasta 150 smlv, más o menos 80 millones de pesos.

Cuarta categoría

Quinta categoría

Sexta categoría

Federación Nacional de Personeros, FENALPER, Bogotá, D.C., junio de 2013.

Se nota una gran confusión con respecto a las asignaciones presupuestales de ley; hay grandes variaciones en ítems como medios de transporte, donde debe considerarse el tamaño físico del municipio y las distancias a las veredas desde los núcleos urbanos; en este caso algunos necesitan un vehículo, otros no. Dichos topes máximos establecidos en la Ley 617 de 2001 fueron interpretados por todos los alcaldes como una prohibición de asignar recursos adicionales a la Personería Municipal, sin importar por ejemplo, la alta demanda por los servicios de dicha institución, es decir, el mandato de asignar recursos conforme las necesidades del servicio como lo postula la Ley 489 de 1998. En otras palabras, en dos municipios categoría 6 uno afectado por el conflicto y el desplazamiento y el otro no, la asignación presupuestal al personero es la misma porque el alcalde cree que adicionar más recursos viola la ley y lo deja incurso en investigaciones sancionatorias. Entonces la práctica es que el alcalde, sin contar con el personero, le contrata uno, dos o hasta más personal, en ocasiones con criterios políticos y no de mérito, dejando sin independencia al personero que no tuvo oportunidad de participar en el proceso de selección de dichos funcionarios. La asignación de recursos por la alcaldía se convierte en un quebrantamiento de la independencia del personero en otros frentes: participación, eventos de divulgación y difusión de derechos, promoción de las veedurías ciudadanas para el control social, pues si estas actividades dependen de la asignación de recursos adicionales por parte de la Alcaldía, pierden de inmediato su autonomía e independencia, al decidir el alcalde, dónde se hace el evento, qué contenidos tienen las piezas de información y divulgación, qué

temáticas financiará para el ejercicio del control social, un esquema que socava la democracia local de pesos y contrapesos. Como lo refleja los resultados del diagnóstico, en muchos municipios no se tiene claridad sobre el dinero asignado a víctimas o simplemente este no existe. En este sentido es importante señalar sin embargo que para la mayoría de los personeros de municipios de categorías 4, 5 y 6, se deberían invertir entre 20 y 40 millones adicionales al año sólo en el tema de víctimas. 2. ORIENTACIÓN Y ATENCIÓN A VÍCTIMAS En este apartado se deben resaltar las carencias especialmente en el campo psicosocial, en capacitaciones y en los recursos tecnológicos, como ya se mencionó, que permitan la toma de declaración en línea. Sin embargo, hay otros aspectos que vale la pena mencionar como la preocupación que expresan algunos personeros por el asistencialismo hacia las víctimas y sus dudas sobre esta condición en algunos de los declarantes. Varios personeros manifestaron en las conversaciones propiciadas por el diagnóstico que “la población víctima se ve como mantenida, algunos lo tienen como negocio, hacen declaraciones falsas y se desplazan de un municipio a otro para obtener los subsidios a los que les da derecho la ley” acostumbrándose al asistencialismo en un peligroso proceso de anquilosamiento del poder social de las comunidades. En este sentido, la personera de Sandoná comenta; “Hay personas que van, declaran, y por no contar con sistema de información, reciben la ayuda humanitaria y se van para otra parte a declarar. $200.000 en 2012 para alojamiento y alimentación, se disparan las declaraciones (…) La gente pide subsidios y ayudas pero no viven en el municipio.”“La población víctima es flotante, van, reciben la ayuda inmediata, luego ni se les puede notificar” (Personero de Lejanías). En esta misma línea, para muchos hace falta un mecanismo que permita emitir un concepto sobre la veracidad de los casos al personero, quien es el que en primera instancia atiende al declarante, quedando muy lejos la Unidad de Víctimas a pesar de ser quienes deciden sobre el caso; “No se recoge el criterio del personero, un espacio para que dé su opinión”. Personero de Carepa. a) Formularios insuficientes: Los formularios son insuficientes y la valoración tarda en muchas ocasiones incluso más tiempo del estipulado por la ley;se hace necesario regularizar las declaraciones en línea. El formulario es el punto de encuentro entre víctima y Estado y el hecho de que en muchos casos no llegue ni se pueda tramitar de manera electrónica, dificulta el establecimiento de este vínculo fundamental en la cadena progresiva de reparación y reconocimiento a las víctimas.

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“Es difícil eso de las declaraciones en línea; nunca se ha podido, el sistema está fallando a diario 2 horas o todo el día”. “Los formularios vienen contados de Bogotá; nos faltan, duramos hasta un mes sin formularios, entonces mandamos a la gente a la Defensoría del Pueblo”. Personero de Yondó.

b) Instalaciones poco adecuadas y faltas de recursos de apoyo administrativo: En 47 de las Personerías Municipales consultadas por FENALPER en el estudio, la sede es propiedad de la Alcaldía o el Municipio. La mayoría no cuenta con auditorio (51) ni salas de reuniones (45). Menos de la mitad (tan solo 24) de las Personerías cuentan con sala de espera, muchas de ellas pequeñas que no permiten garantizar la intimidad y sin sillas suficientes. La mayoría debe atender en espacios muy reducidos y con poca privacidad para la atención a víctimas, veamos algunos comentarios: “Instalaciones viejas y pequeñas, nos congestionaron, la fila daba la vuelta a la manzana, se ha aumentado el trabajo sustancialmente”. Personero de Bello. “La sede no garantiza la intimidad. La oficina está al lado del archivo. Es un espacio reducido para la cantidad de gente que atendemos. Ni al alcalde ni al concejo les importa el tema de víctimas”. Personero de Cumbal. “Para la Unidad es muy fácil ordenar, pero ni la logística, ni el personal… y las adecuaciones físicas, de mi bolsillo compré unos módulos para la intimidad de las víctimas”. Personera de Sandoná. Por otra parte, en cuanto a los recursos para la divulgación de derechos se anota la falta de piezas informativas, y en general material para labores administrativas. Como lo refleja la encuesta, la mayoría(66%), NO tiene piezas informativas y de orientación para las víctimas, y en algunos casos aunque se tienen son insuficientes.42 de las 56 Personerías encuestadas no tienen pendones, otro medio de informar.

Piezas Informativas
50

45
40 35 30 25 20 15 10 5 0 Orientación Restitución a Víctimas de tierras Registro Rutas de Derechos de Inscripción a Atención y las Víctimas Mesas de Reparación Participación

Personerías

Fuente: Grupos focales. FENALPER – FJT-PNUD

Solo 11 de los personeros encuestados reportan tener piezas informativas y de orientación para las víctimas; 27 las necesitan en restitución de tierras, 22 de ellos las requieren en el tema de registro, 20 en rutas de atención y reparación, 20 en derechos de las víctimas y 12 en inscripciones a Mesas Municipales de Participación. Esta es otra carencia a destacar, que de manejarse a partir de archivos virtuales, podría resolverse dentro de los mismos costos. Como dato curioso, se encontró que de los 56 personeros encuestados, solo uno, el de San Cayetano, Norte de Santander, no atiende a las víctimas con formularios físicos sino que lo hace en línea. c) Atención, reserva e intimidad de la declaración: En estrecha relación con el punto anterior, anota uno de los personeros: “Funciona en la casa de justicia; tenemos un espacio muy reducido, no es posible la privacidad y confidencialidad en la toma de declaraciones.” Personero de Chigorodó. En Chigorodó tienen judicantes, pero no tienen dónde sentarlos. “Es un irrespeto el tamaño de la oficina que nos asignaron. Toman declaraciones al tiempo en el mismo espacio, no hay intimidad”. Personero de Policarpa.

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En casi ninguna sede se cuenta con un psicólogo dentro del equipo, pieza fundamental si se quiere realizar una adecuada atención con enfoque diferencial y psicosocial a la población vulnerada, pues para muchos es más importante la rehabilitación que la reparación material. Los enfoques psicosocial, de género y diferencial no se logran aplicar dado el afán y la congestión que el personero municipal debe atender en casi todos los municipios de Categoría 6. Aunque la mayoría han recibido entrenamiento en el manejo del Registro Único de Víctimas, RUD, hay comentarios de que dicha capacitación fue algo muy superficial, o “solo en diligenciamiento de declaración”; de la misma manera la mayoría dice haber recibido capacitación suficiente en Orientación y Atención a Víctimas, se han recogido los siguientes comentarios: “No lo que se debería pero he indagado y trato en lo posible de orientar; término medio” “Dado el gran número de funciones las capacitaciones deben ser más frecuentes” “Pero tiene muchas falencias” “Faltando restitución de tierras” Así mismo casi todos dicen haber recibido capacitación sobre el proceso de participación de las víctimas por medio de las mesas de participación; sin embargo, para dos de ellos falta más información, otro dice: “Pero se requiere más capacitación” En este punto vale la pena mencionar el comentario de uno de los personeros, que es un reflejo de la falta de recursos tecnológicos e instalaciones adecuadas para llevar a cabo su trabajo: “Nos hemos visto en la obligación de suspender acciones d e promoción y promulgación de los DDHH y DIH debido a la multitud de víctimas que se atienden a diario”. Personero de Sabana de Torres. Otro aspecto a tener en cuenta es el de las notificaciones: “Mucha dificultad con las notificaciones. Antes recibía la carta cheque en el municipio, ahora llegan a la oficina de la Unidad de Víctimas que queda a 15 minutos de Cúcuta, aparte, es difícil acceder al turno”. Personero de El Zulia. 49 no tienen videos informativos, un poco más del 87%, siendo una excepción importante los que los tienen; estos, al igual que otros recursos, son una información replicable en

muchos municipios si se tienen los recursos tecnológicos para enviar, recibir y mostrar estos materiales. Muy pocos cuentan en su sede con el servicio de orientación y atención a víctimas realizado por mujeres, 10 de 56, el 17% (Barrancabermeja, Sabana de Torres, Bello, Ituango y Cali entre otros); un factor importante considerando que la mayoría de las declaraciones son presentadas por mujeres. Este punto, el del enfoque de género, así como el del enfoque diferencial requieren de especial atención, por lo que aparecen reflejados en las recomendaciones finales del estudio. d) Falta de un protocolo de atención con enfoque psicosocial y diferencial: De los 56 funcionarios encuestados, solo en dos municipios se cuenta con un protocolo para el manejo de crisis (Barrancabermeja y La Llanada)lo que se suma a la falta de un psicólogo en el equipocomo pilar fundamental y contraparte a la gestión del personero como abogado del pueblo: 50 de los 56 (89%), no tienen entre sus funcionarios un psicólogo y solo dos de ellos reportan, uno el apoyo de un practicante y otro el de la psicóloga de la comisaría de familia. En este mismo tema, se evidencia que en casi ningún municipio han recibido entrenamiento en atención con enfoque psicosocial, siendo ésta una de las grandes carencias de las Personerías en Colombia: “La gente necesita más que lo económico, la ayuda psicológica (…) No hay intimidad para que la víctima exprese su dolor, no estamos preparados para abordar temas tan delicados con ellas”. Personero de Barrancabermeja. “El personero tiene que aguantarse a la persona todos los días, la víctima no entiende que hay un sistema nacional que es el que maneja todo. La ley no contempla que el personero es el único que le está dando la cara a la gente. Derechos de petición donde piden que expliquemos porque no le estamos cumpliendo a la persona. (...) Llegan por violencia sexual, afrodescendientes, menores, y no se sabe cuál es la diferenciación en la atención”. Personera de Cali. “Todos los municipios requieren al menos una persona dedicada a la atención a víctimas, ojalá fueran psicólogos los que reciban más de 100 declaraciones al menos”. Personero de Vijes. “Es más el daño psicológico que el material, pero no hay medidas para rehabilitarlas, el énfasis está en el dinero”. Personero de Carepa.

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El personero de Cali comenta: “Cali es la única ciudad que tiene una ruta psicosocial reconocida en todo el país. La entrevista previa a llenar el formulario juega un papel muy importante. Una declaración toma por poco una hora y media, a veces son declaraciones muy cortas; es necesario entrar en confianza con el declarante. Una declaración no la toma cualquiera. La atiendo RUD e inmediatamente pasan a la psicóloga o a la atención en salud”. Sobre este último comentario vale la pena decir que sería deseable poder reproducir en otros municipios la ruta de atención con enfoque psicosocial que se implementa en Cali, o al menos garantizar una orientación y atención a víctimas con enfoque psicosocial en aquellos lugares donde no sea posible contar con un psicólogo de planta. Para una mayor comprensión acerca del contenido y alcance de la atención con enfoque diferencial, se transcribe a continuación información importante de la Unidad de Víctimas que las Personerías Municipales deben incorporar en sus procesos de atención. Según la Unidad de Atención y Reparación Integral a Víctimas, el enfoque diferencial es el reconocimiento de la existencia de poblaciones específicas por su edad, género, orientación sexual, grupo étnico y situación de discapacidad, que deben recibir una atención adecuada y tratamiento especial en materia de ayuda humanitaria, atención, asistencia y reparación integral. Estas poblaciones pueden clasificarse de la siguiente manera: Pueblos indígenas, comunidades negras y comunidades Rom Su reparación integral se rige por normas específicas que establecen el siguiente trato especial:
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La víctima es la comunidad o pueblo como sujeto colectivo. Como hechos victimizantes, además del desplazamiento, las masacres, las desapariciones forzadas y otros comúnmente reconocidos, se reconoce la violación a los derechos colectivos y factores subyacentes y vinculados al conflicto armado. El componente étnico se tiene en cuenta en el registro único de víctimas para incluir el sujeto colectivo y las víctimas individuales con su particularidad cultural. La atención humanitaria también se brinda con un enfoque diferencial étnico. Los retornos y reubicaciones son concertados con la comunidad. La autoridad representa a la comunidad. Se debe garantizar la participación de las víctimas individuales y las comunidades receptoras. En los Planes Integrales de Reparación Colectiva, la caracterización de los daños y afectaciones se hace con metodologías participativas definidas con las autoridades comunitarias y la formulación del plan se realiza a través de un proceso de consulta previa. En casos de despojo y abandono del territorio, están previstas medidas especiales que favorecen tanto a las comunidades que tienen título colectivo, como a las que

no lo tienen, está en trámite o a resguardos coloniales en aquellas porciones del territorio ocupadas a 31 de diciembre de 1990.  Las indemnizaciones serán preferiblemente colectivas, para lo cual se constituirán fondos comunitarios administrados por las autoridades de la comunidad. Se otorgan en casos de violaciones de derechos colectivos o derechos individuales con impacto colectivo y los recursos deberán destinarse a programas, proyectos, obras y actividades que beneficien a toda la comunidad, según se haya establecido en el respectivo Plan Integral de Reparación Colectiva. Niños, niñas y adolescentes Según la Unidad de Víctimas son considerados como víctimas en casos como los siguientes: Si quedaron en orfandad como consecuencia de un hecho victimizante contemplado en el artículo 3 de la Ley, incluso si han perdido solo al padre o la madre.  Si han sufrido daño por minas antipersonales, municiones sin explotar y artefactos explosivos.  Si nacieron como consecuencia de una violación sexual con ocasión del conflicto armado.  Aun cuando hagan parte de un grupo armado ilegal son considerados víctimas si su desvinculación se produce antes de cumplir la mayoría de edad.

Para obtener la indemnización que hace parte de su reparación integral, los padres o el Defensor de Familia deben realizar la solicitud como representantes legales del niño, niña o adolescente y si es aprobada, el dinero se guardará en un encargo fiduciario, una cuenta especial a su nombre en un banco. Solo podrá utilizar el dinero cuando llegue a la mayoría de edad. Entretanto recibirá acompañamiento para procurar una inversión adecuada de sus recursos destinados a la reconstrucción de su proyecto de vida. Los niños, niñas y adolescentes víctimas de minas antipersonal, municiones sin explotar y artefactos explosivos improvisados tendrán derecho a tratamiento médico, prótesis, órtesis y asistencia psicológica, de manera gratuita y por el tiempo definido según criterio técnicocientífico. Esta asistencia está a cargo del Ministerio de la Protección Social. Si los niños, niñas y adolescentes cumplen la mayoría de edad estando en el grupo armado, pueden ingresar al proceso de reintegración social y económica que administra la Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas. La restitución de los derechos de los niños, niñas y adolescentes víctimas del conflicto estará a cargo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF). Mujeres

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La Ley de Víctimas y Restitución de Tierras reconoce a las mujeres como sujetos de especial protección, más aún cuando en ellas confluyen otras circunstancias de discriminación histórica o vulnerabilidad, como orientación sexual e identidad de género diversa o pertenencia a comunidades indígenas, afrocolombianas, raizales, palenqueras, rom. En el Formato Único de Declaración deben anotarse todos los datos significativos sobre la mayor vulnerabilidad para la mujer. Por ejemplo, su condición de jefe de hogar, su estado gestante o lactante, su pertenencia a un grupo étnico, su edad o su condición de discapacidad, si fuere el caso. Las mujeres víctimas del conflicto tienen trato especial, preferencial y prioritario en los trámites de restitución de tierras. No sólo a que se les privilegie en la asignación de viviendas si tienen la condición de madres cabeza de familia, sino a que se les admita como beneficiarias de la restitución así su nombre no aparezca en los documentos de propiedad. Con frecuencia, especialmente en zonas rurales, las mujeres no firman los documentos de propiedad de las fincas o predios porque son los hombres los que se encargan de los trámites de arriendos, ventas, compras, contratos de aparcería, etc. Así mismo, muchas mujeres que viven en unión libre ignoran que tienen derecho al 50% de los bienes adquiridos durante el tiempo de vida en pareja. Por ese motivo solo es necesario que demuestren que eran la pareja del propietario del bien en el momento del despojo para ser admitidas como beneficiarias. Las mujeres víctimas que se encuentran en riesgo de sufrir nuevos ataques tienen también derecho a medidas de protección que se adecúen a una perspectiva de género y que estén acompañadas por medidas complementarias que se orienten a mitigar el riesgo y su vulnerabilidad. Personas con discapacidad Según la Unidad de Víctimas, las personas con cualquier tipo de discapacidad, al igual que cualquier otra persona colombiana, son consideradas víctimas si han sufrido alguno de los hechos victimizantes incluidos en la Ley 1448 de 2011. Las personas víctimas con discapacidad son sujetos de una especial protección constitucional y dada la especial condición de vulnerabilidad en la que pueden encontrarse debe recibir una reparación adecuad y un trato preferente que responda a sus especiales necesidades durante toda la ruta de registro, atención, asistencia y reparación integral. Para que una persona con discapacidad sea considerada víctima NO es necesario que la discapacidad se derive directamente del hecho victimizante. Esto implica que sin importar si la discapacidad es congénita, o apareció antes de que sucediera el hecho victimizante, o

surgió como consecuencia de éste, o se acentuó con su acaecimiento, la persona con discapacidad mantiene su condición y siempre será considerada víctima. En http://www.unidadvictimas.gov.co/index.php/conozca-sus-derechos/enfoquesdiferenciales consultada el 17 de junio de 2013.

3. CARGA LABORAL, CAPACITACIONES Y RIESGOS PROFESIONALES En cuanto a la pregunta sobre las funciones que suspendería en aras de priorizar la atención a víctimas para la mejora del servicio, llama la atención que 14 de ellos hayan contestado que ninguna, destacándose entre estas respuestas, como el sentir más generalizado, el de la personera de Cumbalen Nariño, quien manifestó que “No suspendería ninguna porque todo es prioritario, pero sí solicitaría fortalecimiento para poder cumplir todas las funciones a cabalidad” (Personera deCumbal). Entre los personeros que suspenderían algunas funciones, se destacan por su frecuencia las siguientes: Despachos Comisorios de otras entidades (8) Atender a la comunidad (8) Servicios Públicos (8) Asistencia a los juzgados para participar en procesos penales o civiles (6)

a) Riesgo Psicológico: En este apartado es necesario mencionar el desgaste que tiene el personero con relación a la atención a víctimas, además de sufrir en muchos casos el desprecio de otros funcionarios públicos por su función: “Los funcionarios están cargando todo el desgaste; están sufriendo enfermedades; a diario incapacitan a 1 o 2 funcionarios por estrés; es una carga negativa diaria”. Personero de Medellín. “Atender víctimas es una labor agotadora, satura, requerimos que nos releven, poder cumplir nuestras otras funciones. La semana pasada me tomé tres horas con una víctima, porque ella no podía ni hablar, a su esposo lo asesinaron en condiciones atroces.”Personera de La Llanada. En cuanto a la relación con el alcalde y otros funcionarios, se destacan los siguientes comentarios:

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“Los alcaldes creen que somos sus dependientes, unos mensajeros cualificados”. Personero de Toro. “Tiene más poder político un alcalde que 30 personeros. Este país es más político que jurídico y las Personerías se miran como un apéndice de lo político; no somos nada”. Personero de Lejanías. Finalmente, los personeros deben soportar además en algunas ocasiones hechos como el narrado por la personera de Cumbal, quien tuvo que soportar los azotes ordenados por el cabildo gobernador de un resguardo indígena por no haber atendido una queja, la sacaron a la fuerza, le propinaron azotes, “algo humillante, tres azotes, que me dejaron marcas. Lo denuncié en todas partes, ningún resultado he obtenido; 200 personas ahí afuera insultándome, humillándome”. Situaciones que llevaron a muchos de los personeros con quienes se conversó en el ejercicio de diagnóstico a llorar abiertamente en un acto necesario de desahogo durante los grupos focales que se realizaron.

b) Recursos Humanos insuficientes: La inmensa cantidad de funciones asignadas por ley a las Personerías, hace necesario el fortalecimiento en recurso humano para su adecuado funcionamiento. En este sentido, debe hacerse especial énfasis en la incapacidad para intervenir eficazmente en temas ambientales, de gran repercusión en las dinámicas y proyecciones poblacionales y de explotación de recursos. 41 sedes tienen entre 1 y 2 funcionarios de planta, aunque es de resaltar el que entre las ciudades más grandes crece esta cifra considerablemente,como es el caso deVillavicencio, Cúcuta, Medellín, Pasto entre ellas, y siendo Cali con 103, la que reporta el mayor número de funcionarios de planta entre las personerías estudiadas. 29 sedes no tienen contratistas y 14 sedes solo tienen uno. Solo 4 sedes tienen Judicantes (2 sedes 2; 1 sede 3; 1 sede 4), siendo ésta, al igual que la figura del practicante de psicología, dos importantes fuentes de apoyo poco aprovechadas en la gestión delaPersonería;el personero en muchos casos debe realizar búsquedas en diferentes oficinas para encontrar las soluciones a los problemas que le presentan, para lo cual son de gran importancia los auxiliares que le permiten delegar algunas diligencias menores. Las profesiones de los colaboradores son de diversa índole, hay cabida para distintas profesiones y todas tienen un aporte diferenciado, este puede ser un factor de enriquecimiento para la intervención.

Las profesiones más frecuentes entre sus colaboradores son: Abogados (jurídica) (15), Auxiliar administrativa (secretaría) (11), Contadores (11), Psicólogos (4), Ingenieros de sistemas (4), Nivel Técnico (4). 48 de 56 no tienen mensajero. Por otra parte el enlace municipal creado por la Alcaldía para víctimas, para muchos es fundamental, si se desarrolla con él un buen trabajo esto repercute en la eficiencia de todo el proceso; si por el contrario no cumple con un perfil mínimo de conocimientos, diligencia y compromiso, la gestión del personero se ve seriamente afectada y con ello todo el proceso de reparación. Estos son algunos comentarios que dan cuenta de la saturación de funciones que sufren las Personerías Municipales: “La personería no tiene capacidad, es impotencia lo que sentimos al no poder cumplir con todo. Ahora nos han asignado la función de tomar la declaración de las sociedades deudoras que entran en quiebra”. Personera de Los Patios.

c) Programa de capacitaciones: Se han agrupado los temas propuestos por los personeros en esta pregunta en dos categorías; temas legales y temas de atención con enfoque psicosocial, en los resultados de la encuesta se pueden consultar los datos pormenorizados. Destaca la necesidad de fortalecerse en el conocimiento y aplicación de la ley 1448 de 2011 por una parte y en capacitarse en cuanto al manejo y trato con las víctimas, en enfoques diferenciales y psicosociales por el otro. En la mayoría no existe un plan de capacitaciones ni eventos de bienestar social, no hay un plan de capacitación anual; el 83% no cuentan con un plan anual de capacitación para sus funcionarios, en 44 sedes, equivalente al 78% de la muestra, no se realiza ningún evento de bienestar social para los trabajadores. En el siguiente gráfico se pueden apreciar los temas en los que se han capacitado; obsérvese que en Atención Psicosocial es donde menos capacitación se ha recibido.

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45 40 35 Atención Psicosocial 30 25 20 15 10 Manejo del RUD Enfoque Diferencial

Orientación y Atención a Víctimas
Mesas de Participación

5
0 Capacitaciones

Fuente: Grupos focales. FENALPER – FJT-PNUD

39 dicen conocer o haber recibido alguna capacitación para reconocer el enfoque diferencial. 49, el 87%, no han recibido entrenamiento en atención con enfoque psicosocial. 41 han recibido entrenamiento en el manejo del Registro Único de Víctimas, RUD, 13 de ellos no, y uno dice que parcialmente; otras respuestas: “Fue algo muy superficial” “Solo en diligenciamiento de declaración” 36, el 64%, han recibido capacitación suficiente en Orientación y Atención a Víctimas, 19 de ellos no; uno no contesta; éstos son algunos de sus comentarios: “No lo que se debería pero he indagado y trato en lo posible de orientar” “Dado el gran número de funciones las capacitaciones deben ser más frecuentes” “Tiene muchas falencias”

30 de ellos han recibido capacitación sobre el proceso de participación de las víctimas por medio de las mesas de participación, 2 consideran que falta más información, uno comenta: “Sí, pero se requiere más capacitación” Al preguntarles por el tipo de capacitación que se requiere, vale la pena destacar, de acuerdo con las categorías elaboradas para esta pregunta, que 17 la requieren en atención con enfoque psicosocial, 12 en la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios con profundidad y 12 más en DDHH. Otros temas que se destacan son: las mesas de participación (7), restitución de tierras (5) y el diligenciamiento del formulario del Registro Único de Víctimas, RUD (4). Uno de ellos expresa la necesidad de que se visiten los corregimientos y veredas para hacer un diseño de contenidos ajustado a los temas en que necesitan capacitación. d) Protección y seguridad: La mayoría (66%) considera baja la seguridad de sus instalaciones,(37 de 56); uno de ellos comenta: “Edificio viejo y presenta humedad” La mayoría cuenta con apoyo policial para casos especiales (el 78%),Se considera una excepción el tener vigilancia privada (2, uno del palacio municipal). La mayoría no tienen vehículo, el 85%, el cual en ciudades como Villavicencio se usa más por seguridad que por movilidad, mientras en muchos municipios representaría sobre todo un medio de transporte para llegar a las veredas más alejadas. Muy pocos han tomado el curso de autoprotección que les brinda el Estado (5 de 56) y tampoco lo ha hecho ninguno de sus colaboradores. De igual manera, también son pocos los casos en que reciben o han recibido protección del Estado;cinco de ellos la han tenido dentro del plan padrino; estos son algunos comentarios: “En el año 2010-2011 me asignaron chaleco y celular por amenazas contra mi vida cuando trabajaba en otro municipio.” “Las instituciones que deben garantizar la vida, integridad y libertad de los personeros, no están comprometidas.”

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Se escucharon varias quejaspor estar catalogados como nivel de riesgo ordinario cuando consideran necesitar protección del Estado (el 64% considera que la necesita, 36 personeros); algunos que lo han pedido están al día de hoy sin respuesta después de meses de haber efectuado la solicitud: “A pesar de tener una amenaza y puesta en conocimiento de la Unidad Nacional de Protección del día 4 de marzo de 2012, el estudio fue hecho en julio de 2012 y a la fecha no me han dicho nada (...)En Ariari los defensores públicos no asisten a los municipios porque están amenazados. Pese a ello los califican en riesgo ordinario. Si los personeros municipales para posesionarse requieren seguro de vida por muerte violenta, ¿por qué se les califica en este nivel de riesgo y no en riesgo extraordinario?”Personero de Lejanías. “Nuestro principal problema, el pasado personero desapareció y no se sabe de su paradero. Presencia de Urabeños y los Cordillera, se incrementó el número de homicidios, hace tres meses tiraron una granada a la Alcaldía. Se han incrementado las amenazas. Allá uno sí necesita protección”. “Señor, ¿qué es lo que le pasa a Ud.? - ante las denuncias del personero - “o le baja o lo bajamos”. “Es muy difícil ir a las veredas, en 2012 me retuvieron dos veces los grupos armados; yo fui a todos los corregimientos a explicar la ley de víctimas, Los Rastrojos me pidieron el permiso, el ejército a cinco minutos y no nos acompaña, no hay garantías para desplazarse”.Personero de Lejanías. Como puede apreciarse por los comentarios, la seguridad física es una falencia en muchos casos que impide el desplazamiento de los personeros o limita su movilidad y con ello el cumplimiento de sus funciones.

4. COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL En la mayoría de los encuestados se nota una preocupación por mejorar en este punto, especialmente con la Unidad de Víctimas y Procuraduría. Entre los temas más recurrentes que trabajan con la Procuraduría y la Defensoría se destacan los siguientes:

Temas con Procuraduría y Defensoría

Comisiones Disciplinarias Atención a Víctimas

Temas de DDHH
Despachos Comisorios Solicitud Defensores Públicos

Fuente: Grupos focales. FENALPER – FJT-PNUD

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Comisiones disciplinarias (20) Atención a víctimas (18) Temas relacionados con los DDHH (14) Despachos comisorios (11) Solicitud Defensores públicos (8)

Algunos consideran que no hay coordinación o que no cuentan con la Defensoría del Pueblo como apoyo para desarrollar sus funciones. La mayoría (el 75%), considera que no hay suficiente articulación/coordinación con el Ministerio Público en materia de orientación y atención a víctimas, solo 10 creen que sí. Estos son algunos comentarios: “Pero no el suficiente” “Sin embargo creo que puede ser mayor pues la Procuraduría y la Defensoría del Pueblo cuentan con más instrumentos y personal que pueden ayudar a suplir las carencias de las Personerías.” a) Reclamos de concurrencia y subsidiariedad La mayoría de los encuestados cree que no hay suficiente articulación/coordinación con la Unidad de Víctimas y el Ministerio Público en materia de orientación y atención a víctimas:

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“Entregas de carta –cheques; cuando ya está vencido llega el aviso para reclamar la plata, se devuelve a Bogotá, allí se va todo el año. Las personas ya las habían valorado pero no las subían a la base de datos. A mucha gente se le fue la plata porque no sabía que estaba valorada; las personas beneficiarias de reparación administrativa tienen unas bases diferentes, en un municipio cómo va a saber que ya hay un cheque.” Personería de Cali. “No existe coordinación entre los entes departamentales y la Unidad de Víctimas; no hay coordinación con la Unidad de Tierras”. Personero de Vijes. “La Unidad de Víctimas no tiene un registro, lo pido y no lo tiene, la documentación que enviamos se pierde, ni siquiera se le dice a la víctima qué pasó, es un desprecio absoluto por la persona, por falta de un documento los dejan en reserva técnica. Sin respaldo de Procuraduría ni Defensoría, sin respaldo de alcalde y consejo”. Personero de Aldana. “En la UAO (unidad de atención y orientación), le dicen a la víctima, “de aquí en adelante vaya donde el personero que é l le informa”. Pero el personero no tiene un sistema de información para informar, entonces llama a la Unidad, de allá le dicen ahora no puedo atenderlo, mándeme un correo electrónico con los casos que necesita averiguar, mando los casos y nunca contestan” . Personero de Sardinata. “La Unidad de Víctimas de Cúcuta ni ninguna atiende víctimas, ellos son administradores de correos, todo está muy centralizado en Bogotá”. Personera de Los Patios. “El departamento de Norte de Santander por ordenanza creó la Secretaría de Víctimas, pero no tiene presupuesto y no coordina con nosotros nada”. Personero de El Tarra. Por su parte, el personero de Acarí se queja de que no hay articulación con la Unidad de Víctimas en temas de notificaciones y de ayuda humanitaria.

b) Relación con la Procuraduría y Defensoría del Pueblo: Algunos personeros manifiestan sentir la falta de apoyo en funcionarios de la Procuraduría, lo que les obliga a presentar en otros municipios sus demandas. Estas son algunas citas sobre su relación con la Procuraduría:

“Todo el tiempo es para víctimas, Procuraduría provincial no apoya para nada (...)Ni procuraduría ni defensoría apoyan para ir a hacer jornadas de atención a víctimas”.Personero de Policarpa. Esta coordinación es fundamental en un escenario de seguimiento y monitoreo al cumplimiento de las obligaciones municipales con la Ley de Víctimas. La función disciplinaria que cumple el personero municipal, cuando se trata del Alcalde o del Concejo desplaza la competencia de la Personería hacia la Procuraduría General de la Nación. En ocasiones, pese a las denuncias contra el alcalde, los personeros no encuentran respuesta oportuna del ejercicio preventivo de control que debe ejercer el ministerio público. Asimismo, los personeros municipales piden contar con una gerencia más robusta en la estructura orgánica de la Procuraduría General de la Nación. Contar con una Delegada para Personeros sería fundamental en un contexto de modernización del Estado local que impone la justicia transicional. Por su parte, la Defensoría del Pueblo cumple con los personeros la función de defensoría pública, de monitoreo de factores de riesgo de violaciones de derechos humanos, tarea que cumple el Sistema de Alertas Tempranas, SAT y la labor de promoción de derechos que cumplen los defensores comunitarios que se encuentran principalmente en las zonas de conflicto armado. Existe una interdependencia con el personero municipal muy estrecha. La entidad delega en el personero municipal diversas tareas de promoción, e incluso despachos comisorios relativos a la recolección de información situacional del conflicto armado. Al respecto, algunos personeros comentan: “No existe un apoyo logístico por ejemplo materiales de difusión, capacitación y divulgación de derechos humanos”. “Es importante multiplicar los eventos de atención a víctimas y trabajar un poco más el tema de reconstrucción del tejido social”. c) Relación con la Contraloría y Procuraduría: Entre los temas que más se trabajan para la vigilancia de los funcionarios públicos se destacan los siguientes:

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Temas con la Contraloría

Control Preventivo Visitas Contratación Derechos de Petición Procesos Disciplinarios

Fuente: Grupos focales. FENALPER – FJT-PNUD

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Control preventivo (23) Visitas a los puestos de trabajo y obras (20) Contratación; particular y estatal (13) Derechos de petición (10) Procesos disciplinarios (9)

Este aspecto es fundamental si se tiene en cuenta que en más del 90% de los municipios del país la función de vigilancia de los recursos públicos descansa sobre el personero municipal. Si se recuerda las causas de la crisis del municipio expuestas en la primera parte de este documento, entre las que se señalaron los malos manejos de los recursos públicos que a la sazón significaron la quiebra de la mayoría de los municipios, es fundamental que el Estado brinde garantías de no repetición para que no se vuelva a producir desvíos de recursos públicos en detrimento del desarrollo y modernización municipal. En tal sentido, es necesario robustecer la capacidad de control tanto del personero como de la sociedad local organizada a través de este despacho. De lo contrario, existe el riesgo de que los recursos públicos sean nuevamente manejados a través de mecanismos poco transparentes que retrasen de nuevo el desarrollo comunitario local. La función de vigilancia de las Personerías Municipales sobre las regalías; la buena marcha de los contratos públicos; la asignación de los presupuestos municipales en respuesta a las necesidades del servicio, son funciones que requieren del Estado central, la asistencia

técnica a los personeros para que puedan ejercer su labor de control en forma efectiva, este es un aspecto crítico que debe considerarse para el fortalecimiento de las Personerías Municipales. d) Compromiso del municipio con las víctimas: En gran parte de los municipios se observa que no hay compromiso de las demás instituciones, el enlace municipal, cargo creado para servir de puente entre el municipio, los personeros y la Unidad de Víctimas, debe asumir funciones que no está haciendo, notificaciones, gestiones de derechos de petición; los alcaldes no entienden o no quieren entender el papel del enlace municipal. La Alcaldía en ocasiones convence al Consejo sobre la imposibilidad de invertir mayores recursos en las Personerías. Los siguientes son algunos comentarios sobre el tema: “El alcalde no ha hecho una reestructuración para acoger la atención a víctimas. El personero ha requerido al alcalde en varias oportunidades, el año pasado solo ayudaron con copias”.Personero de Bello. “Quejarme podría traer represalias, las anteriores quejas contra otros alcaldes no quedaron en nada, Procuraduría le archiva el proceso. Nadie quiere apoderarse del tema disciplinario, no se cumple el contrapeso”. Personero de Cumbal.

5. RESTITUCIÓN DE TIERRAS La disputa por el control de las tierras, muchas de ellas carentes de titulación, con problemas asociados a cultivos ilícitos o el paso de contrabando, con sectores minados y accesos restringidos tanto por fenómenos naturales como por grupos armados, son el escenario donde se desenvuelve la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras: “A 20 minutos la ley es la guerrilla, los comandantes dicen qu é se puede y qué no se puede hacer”. Personero de Vista Hermosa. Cabe anotar, como ya se mencionó, la necesidad de considerar las diferencias geográficas y poblacionales de los diferentes municipios del país, para entender en términos de distancias, medios de acceso y núcleos poblacionales (veredas, cascos urbanos), un diferencial en cuanto a los recursos de movilidad que requieren para desempeñar adecuadamente sus funciones. Los procesos de restitución demandarán del personero mucha actividad; frente a notificaciones de vecinos e interesados; frente a representación judicial o administrativa de

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víctimas y opositores no tenidas en cuenta en las diligencias; frente a la información que debe brindar tanto a la comunidad como a los interesados respecto de los procesos de retorno; frente al control sobre las prestaciones de restablecimiento económico de las personas retornadas que reclamarán de la Personería Municipal su orientación y asesoría. Minifundios, latifundios, zonas de explotación minera, que determinan las dinámicas de las redes de economía local, haciendo grandes las diferencias entre una región y otra, lo que plantea la necesidad de intervenir también allí de forma diferencial y con procedimientos que se adecúen a la fenomenología socio física de las distintas zonas del país, especialmente en el tema de control de una minería responsable: “Este era un corregimiento del municipio de Villa del Rosario; la iglesia es propietaria de muchos terrenos, en una tercera parte de ellos hay informalidad en la propiedad de la tierra”. Personera de Los Patios. Solo 10 tienen mapas del territorio, elemento necesario para todo lo referente a la restitución de tierras, identificación de zonas de alto riesgo, orientación en cuanto a jurisdicciones y otros temas de orden territorial. Adicionalmente casi en ninguna Personería existe un mensajero y no poseen franquicia postal, lo que dificulta aún más el buen desarrollo de sus funciones. De los 56 personeros encuestados, muy pocos participan o promueven el proceso de organización de grupos colectivos para la restitución de tierras y tienen en sus sedes piezas informativas y de orientación sobre este tema. 43 de los encuestados, el 76%, no participan ni promueven procesos para la restitución de tierras, este alto número debe considerarse en relación a las demandas de la población. En este sentido por una parte (la problemática de tierras aparece como una queja frecuente), y a la falta de recursos que muestran las Personerías en este aspecto por el otro (27 de las 56 carecen de piezas informativas sobre restitución de tierras). Con relación a este aspecto, es importante recordar que solo 3 cuentan con mapas para reconocer en el territorio los procesos de restitución de tierras que se llevan a cabo, otro punto que a partir del recurso tecnológico se podría subsanar sin requerir costos adicionales. Por último cabe mencionar que en muchos municipios se reportan hasta un 80% de predios sin titulación.

6. DEFENSA, PROMOCIÓN Y DIVULGACIÓN DE DERECHOS Es de anotar que debido al alto número de funciones asignadas a los personeros les sea difícil participar más activamente en espacios interinstitucionales; sin embargo, éstos suelen

ser de vital importancia en la articulación necesaria entre los personeros y las demás instituciones, lo que hace deseable el promover su asistencia.Al preguntarles por su participación en otros espacios interinstitucionales permanentes relacionados con víctimas y derechos humanos, las respuestas más frecuentes fueron: Mesas de Participación (6) Comité municipal de DDHH y DIH (6) Consejos de política social (4)

En cuanto a los encuentros con las organizaciones de víctimas, la media se situó entre 6 y 8 encuentros anuales, destacándose Valledupar como el municipio que mayor número de reuniones dice realizar con 20 al año. Por otra parte, hay que decir que la mayoría, 52 de ellos, asisten al Comité Local de Justicia Transicional. En cuanto a derechos humanos los temas que con mayor frecuencia se trabajan con otras instituciones son:

Temas en Derechos Humanos
DDHH en colegios y comunidades Policía Nacional y comisaría de familia Ley de infancia y adolescencia Acciones Constitucionales Atención a Víctimas Derechos de Petición

Fuente: Grupos focales. FENALPER – FJT-PNUD

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DDHH en colegios y comunidades (13) Policía Nacional y Comisaría de familia (11) Ley de infancia y adolescencia (6) Acciones constitucionales (6); de tutela y populares

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Atención a víctimas (5) Derechos de petición (5)

Aquí es importante resaltar el desmembramiento al que ha sido sometida la sociedad colombiana por cuenta del conflicto interno en muchas regiones: “La capacidad de organización de las víctimas es muy precaria. Fueron asesinados sus líderes y hoy es difícil encontrar un colectivo organizado. La movilización solo se produce en tiempos electorales, cuando pasan las elecciones se baja la organización”. Personero de Bello. La participación de las víctimas en las mesas territoriales exige no solo el capacitar para la gestión de esta labor a los personeros y su personal a cargo, sino además el educar en la cultura de la participación a la comunidad, por años despojada o ausente de este derecho. Es interesante señalar que en este punto para algunos personeros el megáfono, a falta de otros medios como las emisoras comunitarias, se convierte en una herramienta de especial valor por las comunicaciones que posibilita. Quejas Entre las quejas más recurrentes que le presentan a su despacho los ciudadanos de acuerdo al presente estudio, se encuentran:

Quejas más frecuentes

Salud Educación Servicios Públicos Relacionadas con el RUD Abuso de Autoridad

Fuente: Grupos focales. FENALPER – FJT-PNUD

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Mala prestación en el servicio de salud (34) Vulneración de los derechos en Educación (11) Fallas en la prestación de los servicios públicos (11) Quejas relacionadas con la declaración de víctimas (10) Abuso de autoridad en procedimientos (5)

De otro lado, para algunos personeros, cuya percepción comparten de seguro otros colombianos, las grandes explotaciones del subsuelo aparte de representar un daño ambiental irreparable, encarecen la vida, propician el abandono de cultivos, traen problemas asociados a la prostitución y consumo de sustancias nocivas, terminando por cambiar el estilo de vida de las comunidades sin que esto implique necesariamente un mejoramiento en su calidad de vida. Comenta el personero de Guamal, Meta, que la comunidad ha hecho un paro en ese sector para evitar las perforaciones cercanas a un río del que se surten de agua 4 poblaciones; dice que la gerencia ambiental del departamento acompañó a una visita y recomendó trasladar el sitio de perforación, ante la inactividad del Estado se habla de una manifestación pacífica que en el caso de que aparezcan las máquinas está dispuesta a taponar la vía. Por otra parte, se enfrentan a serios problemas de convivencia como consecuencia principalmente del cambio de campesinos a obreros en muchas personas de la población a causa de las grandes explotaciones del subsuelo que en los últimos años han tomado un gran auge en el país sin apenas prever los cambios en las dinámicas sociales de la población y la falta de elementos en los personeros para asumir la función de control exitosamente en los retos que implica; dice la personera de la Llanada: “Los conflictos de convivencia, por ejemplo la llegada de prostitutas el fin de semana, la gente nos pide que las saquemos de ahí, pero nosotros no podemos hace r eso”. “El famoso chapil o hervido lo comercializan, una botella vale 1.000 pesos, un adolescente la compra con lo que le dan para el recreo y se emborracha; hay un proyecto de decreto para prohibir esto, el alcalde no lo quiere firmar por presión de los antros que los expenden, hay 2.000 firmas de la comunidad exigiendo esta medida, el alcalde no se pone al frente de esto porque les concedió permiso”. La lista de las peticiones más apremiantes de los personeros en cuanto a recursos y mejora de su funcionamiento refuerzan lo ya mostrado en los resultados anteriores.

RECURSOS PRIORITARIOS

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El ejercicio realizado por la consultoría contratada para realizar el diagnóstico de la situación de las Personerías Municipales, se basó en tres fuentes de información primaria, a saber: 1) Grupos focales con 56 personeros municipales de siete regiones del país, con quienes se estableció un conversatorio en torno a la naturaleza de cada uno de sus municipios, el compromiso de la Alcaldía con la reparación de las víctimas, la presencia de actores armados y del conflicto, y particularidades relativas a la economía, tales como aspectos mineros, agrarios, de infraestructura entre otros temas. 2) La aplicación de una encuesta a los 56 participantes, que indagó aspectos administrativos y misionales del ejercicio de la función de la Personería, para luego ser sistematizadas en los resultados que se presentan en este diagnóstico. 3) La aplicación de dos fichas que buscaban que los 56 participantes consignaran en materia misional y administrativa, las acciones o inversiones que los personeros consideran son prioritarias para aliviar la crisis en que se encuentra el proceso de atención a víctimas y el ejercicio de la función de control que cumplen en el Estado local. Se presenta a continuación los resultados de este último ejercicio de consulta. En cuanto a la priorización de recursos, las tres categorías con mayor recurrencia fueron en su orden: Los medios tecnológicos, el equipo humano e instalaciones adecuadas. Les siguieron:Medios de transporte,apoyo económico,dotaciones integrales (resmas de papel, esferos, marcadores…, etc.) y el servicio de franquicia de correo, que no sería tan necesario si las Personerías Municipales contarán con una modernización tecnológica que les permitiera apelar a medios de digitalización y de comunicación Web a través de banda ancha. En cuanto a las mejoras en su funcionamiento misional, estas se agruparon en dos categorías; las referidas a su articulación con otras instituciones, en la que se destaca el mejorar las relaciones con la Unidad de Víctimas, y las referidas a la propia Personería, donde se destacan la necesidad de capacitaciones y mayor autonomía para el ejercicio de sus funciones (ver anexo 3).

Conclusiones Visto el panorama actual de las Personerías Municipales, y las brechas existentes con la normatividad que se ha dictado en materia de modernización del Estado local, así como de nuevas funciones asignadas por la Ley de Víctimas, es necesario un decidido fortalecimiento de las Personerías Municipales, que es la institución de la democracia más cercana al ciudadano local. Esto para mejorar la atención, pero también para sentar los cimientos de un Estado local moderno, democrático y con participación directa. El fortalecimiento de las Personerías Municipales no corresponde a una coyuntura transitoria; responde a la necesidad de la justicia transicional de reconstruir el Estado local que acogerá el escenario del posconflicto. La intensificación de la descentralización, aplazada por dos

décadas, es el imperativo para avanzar hacia un Estado moderno, que incluye en sus políticas a la totalidad de la población, en especial, que acoge con responsabilidad las demandas de las personas más vulnerables. En las rutas de acceso a dichos servicios, la función del personero se convierte en una garantía de defensa de los derechos de las víctimas. Ellas recurrirán a los personeros para presentar sus quejas respecto de la oportunidad y calidad de las prestaciones brindadas. Los bienes, servicios y derechos que supone la reparación integral, amplían el campo de observación y vigilancia, y de defensa por parte del personero; esta entidad soportará las reclamaciones de las víctimas durante todo el desarrollo del proceso de reparación integral.44 Aún es tiempo de rectificar. Un año después de la implementación de la Ley de Víctimas, aún no se ha recogido el 25% del universo de víctimas que el Estado debe conformar. Esto indica que todavía es tiempo para revisar los procesos de atención y los presupuestos asignados para que cumplan con su finalidad de servir de vehículo para la dignificación de las víctimas. Los resultados que muestra este estudio, concluyen que persisten en las Personerías las carencias encontradas en el diagnóstico de la OACNUDH en noviembre de l 2004: “Falta mayor apoyo de los funcionarios públicos en el tema de DDHH, especialmente en lo referente a víctimas del conflicto y desplazados, es necesario incluir estos temas en los planes de desarrollo local para que tengan una asignación presupuestal y los personeros puedan ejercer a cabalidad con las funciones que tienen que ver con este punto. Así mismo la falta de capacitaciones adecuadas y recurrentes tanto de los funcionarios del Estado como de los personeros con respecto a sus funciones, se sigue mostrando como una carencia que trae como consecuencia el realizar en muchos casos intervenciones inapropiadas.”45 Dejar las Personerías debilitadas para emprender el posconflicto significará debilitar la capacidad de atención y defensa de las víctimas y de los ciudadanos en general. En otras palabras, debilitar la eficacia de la Ley. En efecto, según la Unidad de Víctimas, hasta el

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Las crecientes cifras de atención indican, a febrero 28 de 2013 que las Personerías han atendido 214.558 víctimas; la Defensoría del Pueblo, 32.126, y la Procuraduría 25.342 personas. Estas cifras se deben a la presencia de las Personerías en todos los municipios del país, frente a la Defensoría y Procuraduría, que apenas cuentan con sedes regionales en los 32 departamentos del país. Entrevista con Subdirección de Registro, Unidad de Víctimas, Bogotá, 12 de marzo de 2013. 45 Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, OACNUDH. “Las Personerías Municipales: Una mirada del presente y propuestas para el futuro”. Bogotá, 2004).

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momento aproximadamente un 15% de los solicitantes han sido excluidos como víctimas sujetos de reparación integral.46 La defensa de sus intereses implica mejorar para la víctima su capacidad probatoria; recoger más documentos o testimonios que le permitan corroborar su permanencia en el territorio, en el contexto del conflicto y las afectaciones sufridas como consecuencia. Esta actividad supone para muchas víctimas, que hoy se encuentran en estado de vulnerabilidad, un imposible material sino es porque el personero agencia sus derechos. El 15% de personas excluidas supone más o menos 20.000 personas. Son 20.000 recursos de reposición, y luego de apelación, que en su mayoría deberán gestionar los personeros, so pena de una absoluta indefensión de las víctimas. Es claro entonces, que el proceso de atención que brindará el personero municipal durante todo el tiempo que durarán las prestaciones de la reparación integral, indican una vocación de permanencia, función que será imposible cumplir a cabalidad si el personero municipal, en los más de 952 municipios del país no cuenta con más personal. Funciones del personero que tienen que ver con su papel de veedor o de promotor de la participación comunitaria, se ven igualmente relegadas frente a la urgencia que le implican otras obligaciones generadas por el conflicto interno que involucra desplazamientos y un sin número de violaciones a los DDHH por parte de los diferentes actores. Son prioridades del momento que se espera evolucionen apoyadas en pilares como la cultura y el deporte, llevando a los personeros a una nueva dimensión de sus funciones hasta ahora muy poco trabajadas. Que las leyes en Colombia se cumplan, es uno de los principales retos de la justicia transicional.

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Unidad de Víctimas. Entrevista con Subdirección de Registro 12 de marzo de 2013.

Recomendaciones

Como se ha podido demostrar en el estudio, las necesidades más acuciantes de las Personerías Municipales revelan la falta de personal, sus carencias en infraestructura y en tecnología adecuada y reflejan a su vez la ausencia de una ruta con enfoque psicosocial y diferencial, acorde con la ruta jurídica, garantes ambas de la eficacia en la atención adecuada que se debe dar a las víctimas. En este mismo sentido, hay que tener en cuenta el enfoque diferencial y de género que garantice una reparación adecuada, teniendo en cuenta que en las tomas de declaración está la base sobre la que se desarrollarán los procesos de reparación integral y su correspondiente acompañamiento. De acuerdo con el análisis de las funciones que debe asumir el personero con los recursos asignados y los correspondientes riesgos que las falencias en este sentido ocasionan, se han elaborado las siguientes recomendaciones:

 NECESIDAD DE APROBAR UNA NORMA DE FORTALECIMIENTO DE LAS PERSONERIAS MUNICIPALES El presente estudio describió las distintas normas que componen el régimen municipal colombiano. La elección popular de alcaldes instaurada en la reforma a la Constitución en 1986, fue el inicio de un camino muy largo recorrido entre la prevalencia del Estado central y la autonomía e independencia territorial que otorga el mandato descentralizador. La Constitución de 1991 proclamo la descentralización como uno de los principios fundamentales de la democracia. Artículo 1°: Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general. (Subrayado por fuera de Texto). Diversos factores riñeron con la consecución de la autonomía e independencia territorial propios de un régimen de gobierno descentralizado. La ineficacia de las políticas de modernización del Estado local; los malos manejos locales de los recursos públicos; la crisis humanitaria producida por el conflicto armado; el ajuste fiscal ante la quiebra de los municipios, son entre otros factores, los que han tenido postrada por

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más de dos décadas la autonomía e independencia del municipio, y por ende, el gobierno propio de las comunidades locales. No se puede olvidar que la ausencia de Estado en los territorios es uno de los factores que permitió la ocurrencia de violaciones masivas y sistemáticas de los derechos humanos. El Estado tiene la obligación de evitar que dichas violaciones se vuelvan a repetir. Al monopolio de las armas en las zonas que se han consolidado para la democracia, debe seguir la presencia de autoridades civiles que diriman los conflictos por los cauces pacíficos representados en una institucionalidad fortalecida. La Alcaldía local, el Concejo municipal, el Personero municipal, la Veeduría ciudadana son las instituciones de la democracia local. Si bien, existen unas finanzas públicas locales debilitadas para el cabal cumplimiento de los desafíos trazados por la justicia transicional, existen también varios principios que coadyuvan el propósito de conseguir una real reconstrucción del Estado local. El principio de subsidiariedad que verifica la imposibilidad material del gobierno local de asumir en el corto plazo responsabilidades asignadas en la Ley de Víctimas, abre paso al principio de concurrencia que obliga al Estado central a asignar recursos suficientes para la eficacia de la ley.47 El principio de responsabilidad fiscal, de progresividad y de gradualidad en la aplicación de la política, la cual ha sido prevista por el legislador para un periodo de diez años, supone la focalización y priorización de la actuación administrativa, y un correlativo sacrificio de las otras víctimas interesadas en otros territorios no priorizados que deben esperar un tiempo más para lograr la reparación integral. En tal sentido, los criterios de vulnerabilidad que indican que la víctima debe ser atendida con mayor urgencia; el criterio de demanda, que atiende prioritariamente los municipios que están soportando un mayor número de solicitudes de víctimas, son dos criterios, que sumados al de seguridad, puede resolver la decisión de asignación de recursos en atención a dicha gradualidad. En efecto, si se analiza la siguiente tabla sobre los 55 municipios que están recibiendo más solicitudes de las víctimas, puede concluirse que son ellos los que requieren en un corto plazo, un esfuerzo fiscal grande del Estado central, cuyas inversiones coadyuvarán en la modernización de dichos Estados locales.
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Uno de los mandatos más importantes de la Constitución Política es la garantía del principio de eficacia de la actuación administrativa, ordenada en el artículo 209 de la carta Política. Dicho mandato supone que el Estado está en la obligación de emprender políticas públicas eficaces, o de retirarlas del ordenamiento jurídico, por la imposibilidad material de cumplirlas.

Las siguientes son las cifras de atención publicadas por el DANE a septiembre de 2012, que muestran las tendencias sobre dónde están las víctimas, y dónde estánlas instituciones que deben fortalecerse para su atención adecuada. Veamos: CIFRAS DE ATENCIÓN DE SOLICITUDES DE RECONOCIMIENTO DE VÍCTIMASREGISTRO ÚNICO DE VÍCTIMAS, TOP 55 MUNICIPIO APARTADÓ ARBOLETES BELLO CAREPA CHIGORODÓ DABEIBA FRONTINO ITAGUI ITUANGO MEDELLIN NECOCLÍ RIONEGRO SAN JUAN DE URABA SAN PEDRO DE URABA TURBO URRAO YARUMAL BARRANQUILLA SOLEDAD BOGOTÁ CARTAGENA CARMEN DE BOLÍVAR SAN JUAN NEPOMUCENO POPAYAN AGUACHICA CODAZZI CURUMANÍ VALLEDUPAR RIOSUCIO DEFENSORÍA PROCURADURÍA VÍCTIMAS VÍCTIMAS ATENDIDAS ATENDIDAS 95 455 0 0 1 1 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 1.385 1.754 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 763 35 0 0 1.107 1.159 548 153 0 234 1 1 1.096 914 2 1 10 0 5 3 888 241 0 0 PERSONERÍA VÍCTIMAS ATENDIDAS 1.634 836 1.328 1.012 1.460 388 502 828 731 12.558 1.121 427 602 1.216 1.746 517 577 1.623 413 7.272 666 816 704 1.311 631 462 474 560 418

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MONTELIBANO MONTERÍA PUERTO LIBERTADOR TIERRALTA LA PALMA NEIVA PITALITO PLATO ACACÍAS GRANADA VILLAVICENCIO PASTO POLICARPA TUMACO PUERTO ASÍS VALLE DEL GUAMEZ

29 872 0 0 0 323 0 10 0 4 546 458 0 145 78 105

45 1.329 1 18 0 348 2 0 1 1 798 199 1 641 1 1

799 955 592 476 466 423 807 1.008 440 649 698 567 1.157 1.520 567 543

ARMENIA 165 179 434 PEREIRA 165 276 643 COROZAL 1 2 528 SAN ONOFRE 0 0 500 SINCELEJO 409 270 408 IBAGUE 262 659 448 BUENAVENTURA 0 201 1.223 CALI 240 326 1.593 ROLDANILLO 0 1 400 TULUA 0 0 797 DATOS TOTALES 16.723 13.987 122.142 Federación Nacional de Personeros, FENALPER. Bogotá, D.C., abril de 2013. Fuente: DANE. Información estadística a septiembre de 2012.La celda marcada en azul señala capitales de departamento donde hay presencia de Procuradurías y Defensorías Regionales. Las cifras en verde señalan la entidad del ministerio público que mayor atención presta en el municipio. La anterior información es de suma importancia que sea considerada, sobre todo cuando se implementa una ley en forma gradual y progresiva. Estas cifras indican la ubicación de la mayoría de las víctimas. Indican dónde deben brindarse las prestaciones y qué municipios deben priorizarse y fortalecerse. Indican que el 80% de las declaraciones son tomadas por

las Personerías.48Es una información que permite priorizar el fortalecimiento local de los municipios que proveerán el acceso a los derechos de salud y educación; estabilización socio económica en concurrencia con la Nación, restitución y retorno a los lugares de origen, entre otras prestaciones que conforman la reparación integral. Las cifras indican claramente que el mayor peso de la atención a las víctimas, en lo que tiene que ver con toma de declaraciones, asistencia legal, orientación, presentación de recursos para su defensa, notificaciones entre otras funciones, son soportadas porlas Personerías Municipales que se encuentran en la situación precaria que se ha descrito en este estudio, y que imponen del Estado la atención del principio de eficacia de la Ley de Víctimas so pena del retiro de dicha política pública del ordenamiento jurídico, por la imposibilidad del Estado de brindar a las víctimas del conflicto reparación integral. El cuadro muestra que en las grandes ciudades si hay un aparato institucional distribuido entre las entidades del ministerio público y la Unidad de Víctimas capaz de responder por la dignificación de las víctimas durante el proceso de atención. No ocurre lo mismo en los municipios pequeños, Apartadó, Chigorodó, Turbo, Policarpa, Plato, entre otros donde la debilidad institucional es manifiesta y obliga al Estado central a corregir dicha brecha y concurrir con recursos presupuestales para garantizar a las víctimas una atención adecuada y prevenir una nueva revictimización. Pero este principio de concurrencia que cumple con las entidades territoriales el gobierno central, para cerrar la brecha que existe con la centralización, no tendrá vocación de permanencia, si no se atiende desde ya la necesidad de dejar en lo local un Estado fortalecido, una capacidad institucional moderna instalada. En materia de derechos humanos, es la Personería Municipal, la llamada a la verificación de la eficacia de la Ley de Víctimas. En materia de democracia política, es la Personería Municipal la cadena que permite articular la democracia directa que cumple la veeduría ciudadana como control social, y la democracia representativa que cumple el Concejo Municipal, como control político del gobernante. El Estado local moderno no será posible si los ciudadanos no tienen una institución autónoma e independiente que tramite sus quejas. En materia de transparencia, es el personero municipal, como representante del ministerio público, el encargado de verificar el adecuado cumplimiento de la Ley de Víctimas y de las demás políticas que implementa el Estado local. Luego se requiere el decidido fortalecimiento de las Personerías Municipales; y, en tal sentido, una ley de la república que ordene, con base en los principios de eficacia, gradualidad, responsabilidad fiscal, progresividad, cantidad de solicitudes de las víctimas que determinan las necesidades del servicio, la forma en que se garantizará un
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Unidad de Víctimas, entrevista con Subdirección de Registro, Bogotá, 12 de marzo de 2013.

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procesoestable y permanente de modernización del Estado y de la democracia local, que provea garantías de no repetición de los hechos violentos generados por el conflicto armado. En consecuencia a partir de este estudio se presentará un proyecto de ley orientado a reforzar las Personerías Municipales especialmente en cuanto a su funcionamiento presupuestal y sus relaciones con las demás instituciones del Estado. Se consideran, entre otros, los siguientes aspectos como fundamentales: Mecanismo de financiación, que asigna recursos a la Personería Municipal para sufragar los gastos que demanda la atención integral a las víctimas. Vinculación a la planta de personal de la Personería Municipal de un psicólogo. Vincular a las universidades con el Estado para aportar recurso humano; judicantes y practicantes de psicología de último año ad honorem. Relacionar un rubro en la nueva ley de regalías que permita a través de un proyecto de gestión, implementar recursos para el funcionamiento de las Personerías en su responsabilidad de impulsar el control social y la participación directa de los ciudadanos en los destinos de su territorio. Considerar escala de impacto y grados de vulnerabilidad para diferenciar la atención conforme las tipologías de victimización y tamaños de planta de personal adecuados a la demanda.

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 NECESIDAD DE GARANTIZAR CONDICIONES DIGNAS PARA LA ATENCIÓN Considerando que una de las falencias estadísticamente significativa mostradas por el estudio, es la falta de personal especializado para atender daños de gran impacto, como la desaparición forzada, la violencia sexual o el homicidio, entre otros; la ausencia de capacidad técnica del personero municipal para detectar casos que requieren una atención con enfoque psicosocial adecuada; la falta de protocolos para atención con enfoque psicosocial, diferencial y de género, y de guías para la atención en crisis y los diferentes comentarios de muchos personeros respecto a la falta de apoyo del Estado en este sentido, se plantean a continuación una serie de medidas para disminuir el impacto negativo que podría tener este vector, en el proceso de reparación integral de las víctimas. Para este propósito es importante contar con elementos científicos y de expertos que dan cuenta de esta necesidad apremiante de cualificar la atención de las víctimas hacia una atención concebida como un proceso prolongado de acompañamiento, que no se agota en la toma de declaración, sino que impone la necesidad de la presencia de la Personería

Municipal como garante y acompañante de la víctima en la promoción de la realización de todas las prestaciones que el Estado debe brindar para conseguir la integralidad y los fines transformadores de la justicia transicional. Respecto de la capacidad técnica delaPersoneríaMunicipal para brindar una atención con enfoque psicosocial, se considera que el perfil del personero municipal carece de elementos básicos para detectar en la víctima que atiende, una vulnerabilidad de atención urgente que garanticedesde el inicio de la atención un proceso de rehabilitación adecuado al impacto sufrido. Además de una escucha activa y responsable, la Personería Municipal debe tener capacidad de detectar las mayores y más urgentes vulnerabilidades y priorizar su atención, porque se trata de las personas más indefensas para el ejercicio de sus derechos a la reparación integral cuyas falencias deben ser llenadas por el personero. Luego se propone fortalecer la atención con enfoque psicosocial, que incorpore a su vez el enfoque diferencial y de género, de modo que garantice una atención adecuada al caso de la víctima. Para ello es necesario ampliar la planta de personal de las Personerías Municipales e incorporar al menos un profesional en psicología, para dar más capacidad técnica a la Personería Municipal, que asista al personero municipal en el proceso de atención y acompañamiento de las víctimas en las prestaciones que recibe durante el tiempo de la reparación integral. Para apoyar esta propuesta es importante conocer por qué se requiere un proceso especial de atención a las víctimas del conflicto armado. Para el experto Carlos Beristain “En los contextos de guerra o violencia política, las víctimas han sufrido numerosas experiencias traumáticas, como pérdidas de seres queridos, exposición al horror, sufrir tortura o violación sexual, ser testigos de atrocidades, o sufrir persecución y amenazas, entre otras.”49 En relación con los impactos que sufre la población desplazada, que es la mayoría del universo de víctimas en Colombia, dice el experto que “el desplazamiento, la pérdida de la tierra, las amenazas, el no tener para comer o donde cobijarse, todos ellos son factores de estrés con un impacto muy negativo en la salud mental. Así, el impacto de la violencia no puede verse de forma aislada en el hecho traumático, sino que hay que tener en cuenta todas las consecuencias que eso tuvo para la persona ya que suponen nuevas fuentes de tensión.”50

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BERISTAIN MARTÍN, Carlos. Acompañar los procesos con las víctimas. Atención psicosocial en las violaciones de derechos humanos. Fondo de Justicia Transicional. Programa Promoción de la Convivencia y Programa Fortalecimiento de la Justicia. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD. Bogotá, D.C., 2011, pág. 23.
50

Op. cit, pág. 28.

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El trauma que sufre la víctima y los objetivos de la atención psicosocial para superarlo dice la investigadora experta Diana Britto Ruiz, parten de promover la resiliencia. “la resiliencia consiste en lograr la superación del trauma, vencer la adversidad y ser nuevamente un agente activo en la sociedad. Esto suena fácil, pero es realmente un asunto muy complejo, pues la resiliencia no se construye de la nada, para que ella emerja es necesario un gran acompañamiento psicológico y social, que le permita a la víctima hacer surgir esa fortaleza interior para superar el trauma.” Citando a Cirulnik (2002) que plantea “Para que haya traumatismo es necesario que se produzca una fractura: Puede tratarse de una fractura física: mi cuerpo está roto, destrozado; o psíquica: (…) aquello que me permite permanecer siendo yo mismo cuando el medio varía (…) se ha desgarrado; ya no sé quién soy, (…) y no sé qué hacer”. Al respecto dice Britto que “En esta definición existe un aspecto ce ntral para la desvictimización: el trauma afecta directamente la identidad. Al perder el arraigo, y cuando es dañada en aspectos tan vitales como su familia, su cuerpo, sus expectativas y su proyecto de vida, la víctima sufre el daño como un ataque a su identidad. Tiene conflicto con la imagen de sí, y por ello, se formula preguntas directamente relacionadas con ello: ¿por qué a mí?, ¿quién soy?, ¿qué haré con mi vida? En otras palabras, el evento violento rompe su trayectoria vital y por ende, la secuencia narrativa identitaria y le exige reformular su vida.”51 Para Beristain “el miedo, como impacto genera numerosas consecuencias negativas como vivencias de angustia y terror, reacciones corporales o impulsivas y cambia el sentido de la realidad. Ya nada parece igual y todo se vuelve amenazante. La persona ya no sabe qué es verdad o mentira, quién le apoya o quién le puede volver a golpear, y se produce desconfianza.”52 “Además, estas experiencias traumáticas suponen un cuestionamiento profundo del sentido de la vida y se vuelven, en muchas ocasiones, difíciles de hablar. Las víctimas no encuentran palabras para expresarlas, o sienten que no se les va a entender en profundidad en lo que les ha sucedido, la dimensión en que esto ha golpeado sus vidas.”53

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BRITTO RUIZ, Diana. Psicóloga Universidad del Valle e investigadora en justicia restaurativa y género. En Atención a Víctimas, Formas de Reparación, Un estudio de Caso. En Victimología. Aproximación psicosocial a las víctimas. Wilson López López, Annette Pearson y Blanca Patricia Ballesteros. Editores. Universidad Javeriana, USAID, Bogotá, diciembre de 2008. P. 157. Ib. P. 160. 52 En materia de reparación colectiva “El miedo afecta a la víctima o su familia, pero también afecta a otros sectores sociales porque se hacen actos de terror de forma intencional para extender la amenaza a otros sectores que pueden sentirse identificados con la víctima. Por ejemplo, cuando se cometen hechos frente a testigos, públicamente, o se exhiben cuerpos con señales de tortura, esas acciones tratan de extender el miedo en la comunidad.” Op. cit. pág. 24.
53

Op. cit. pág. 27.

En muchos casos el personero municipal orienta la toma de declaración porque la víctima no logra expresar, contar su experiencia; son momentos donde se requiere una atención más cualificada, que active la atención con enfoque diferencial y psicosocial, un psicólogo capaz de detectar mayores vulnerabilidades y remitir dichos casos hacia una rehabilitación psicosocial. Para el experto, “hay que evitar abrir procesos que no se van a estar acompañando. Actividades como toma de testimonios, los registros de víctimas o las denuncias suponen para las víctimas activar memorias de los hechos traumáticos, volver al escenario del horror. Recordar puede tener mucho sentido, pero también duele y puede dejar a la persona más triste después, o tener pesadillas o malestar.”54 Añade que “Los efectos y formas de afrontar los hechos pueden ser distintos según el grupo de edad, género, situación social o las características de los hechos vividos (UHNCR, 1994). La atención psicosocial debe partir de entender los distintos impactos y las experiencias de los diferentes grupos de población o el tipo de demanda que plantean.”55 Contar con un proceso de atención más técnico y adecuado a las necesidades de las víctimas, permitirá reforzar el acompañamiento que demandará la víctima durante su acceso al proceso de reparación. La permanencia de los procesos de atención a víctimas dependerá de la cercanía de las víctimas con las instituciones de atención, el Municipio como principal instancia responsable y en el caso de los procesos de orientación a las víctimas, la Personería Municipal; de ahí la importancia de establecer en la atención y acompañamiento también un enfoque territorial que se concreta en el fortalecimiento de las instituciones locales. Dice el experto que “la disponibilidad de contar con dicha atención psicosocial debería ser permanente para las víctimas de las violaciones graves de derechos humanos, cuando lo consideren necesario. Eso no significa que las víctimas requieran siempre esta atención, sino que debe estar disponible para cuando sea necesaria.”“La experiencia muestra que una parte de las víctimas que piden apoyo terapéutico pueden beneficiarse de procesos terapéuticos individuales relativamente cortos, pero en otros casos se necesita un apoyo de largo tiempo, especialmente en los problemas crónicos, por lo que hay que asegurar la posibilidad de contar con el apoyo para esos casos.”56 La inclusión de un profesional de psicología en las Personerías Municipales va dirigido a lograr el objetivo de cualificar la atención, garantizar que tenga un enfoque psicosocial y que
54

Op. cit. pág. 45. Op. cit. pág. 38.

55

56

Op. cit. pág. 19.

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atienda las diferencias para detectar las principales necesidades que se tienen para la superación de las vulnerabilidades de las víctimas. En contextos de conflicto Beristain expresa: “Podemos ver que los procesos de duelo están alterados en los contextos de violencia por la forma de la muerte o pérdida, dado que es repentina, producida por causa humana, es más difícil de asimilar o se vuelve inaceptable, produce miedo en los sobrevivientes y más deseos de venganza.”“Los niños y niñas necesitan conocer la verdad a su nivel, con sus palabras, lo más pronto posible. Necesita que se responda a sus preguntas con un lenguaje comprensible, pero diciéndole la verdad, aunque sea dolorosa pero con cuidado.”57 Dice el experto que el imperativo es identificar las vulnerabilidades: “Proporcionar apoyo psicosocial no significa convertir a las víctimas en pacientes o que necesiten siempre atención psicológica o psiquiátrica. El acompañamiento psicosocial puede darse de diferentes maneras, desde formas de apoyo mutuo o la escucha activa, hasta procesos terapéuticos en algunos casos. Es importante identificar las personas o familias que pueden necesitar más apoyo.”58 Las vulnerabilidades se detectan conforme a las necesidades que expresan las víctimas en su proceso de participación efectiva. Beristain proporciona en el estudio realizado para el PNUD, cuáles son las principales necesidades de las víctimas: “Algunas de las necesidades de las víctimas y comunidades afectadas tienen un fuerte componente psicosocial. Entre estas están: Seguridad y protección, dado que promover un espacio de seguridad es el primer paso para cualquier proceso de apoyo. Identificación, que suponga el reconocimiento de su experiencia y el acceso al ejercicio de sus derechos como víctima. Información que ayude a salir de la confusión sobre las consecuencias de las violaciones, las posibilidades de investigación, así como los recursos de apoyo a la familia o comunidad, y los derechos que tienen. Acciones de reconstrucción que implica un fortalecimiento de los lazos de soporte afectivo y social (apoyo a la infancia, escolarización y reagrupamiento familiar). Participación en la toma de decisiones sobre los aspectos que tienen que ver con sus vidas. Retomar el control de su vida en sus manos es una condición básica para la recuperación y

57

Op. cit. págs. 30 y 31. Op. cit. pág. 49.

58

salud mental, teniendo en cuenta el nivel de impacto sufrido, sus recursos y sus necesidades. Derecho a un trato digno y condiciones de restitución de derechos que fueron violados. Atención al impacto emocional, incluyendo apoyo individual o mediante grupos de apoyo mutuo y/o apoyo terapéutico. “Estas pueden considerarse las necesidades psicosociales básicas. La atención psicosocial no se limita a la atención emocional y duelo. En un sentido amplio, todos los programas de reconstrucción tienen que tener en cuenta un enfoque o perspectiva psicosocial, para tener en cuenta su impacto en las víctimas y la necesidad de reconstrucción de sus redes sociales.” Beristain proporciona claves para la instrumentalización de la atención con enfoque diferencial, pero la condición fundamental para llevarlas a cabo es que se conciba el proceso de atención a víctimas no como un evento puntual en la toma de la declaración, sino reconocer que la atención se prolongará en el tiempo por el seguimiento y acompañamiento que las Personerías Municipales deberán brindar durante todo el proceso de reparación integral. Es necesario tener en cuenta que los procesos de retorno a las tierras y a los lugares de origen demandarán garantías de no repetición de los hechos de indefensión en que se encontraron las víctimas antes del despojo o el abandono de sus propiedades.59 Pensar que las Personerías Municipales podrán acompañar a las víctimas en estos procesos sin un fortalecimiento de su capacidad humana y técnica es abandonar el enfoque psicosocial que debería tener en cabeza de los personeros la atención y acompañamiento a las víctimas en el nivel local. El experto plantea las siguientes tareas para instrumentalizar la atención con enfoque psicosocial: “la atención debe estar caracterizada por: 1. Ejercer un papel conductor, de referencia, para acompañar gestiones o dificultades que aparezcan en el proceso.

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Para Beristain “Entender la historia local es básico (…) Frecuentemente se entremezclan historias de territorios ancestrales, procesos de colonización, disputas por la propiedad, presencia de proyectos agroindustriales o industrias extractivas, que mezclan el pasado con el presente y los proyectos de futuro en la zona. También están íntimamente relacionados con las relaciones de poder local. Entender esta historia ayuda a valorar la determinación de las violaciones y la responsabilidad del Estado, pero también los desafíos de la reparación y los problemas para hacerla efectiva.” Op. cit. pág. 103.

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2. Después de gestiones movilizadoras, como dar o escuchar testimonios, versiones o informaciones, se necesita tener en cuenta un tiempo de apoyo posterior y un seguimiento en los próximos días al menos. 3. Contar con un sistema de recogida de sucesos y de problemas que muestran las víctimas para poder valorar las condiciones y necesidades que tienen. 4. Remitir a las personas que tienen necesidades de ayuda a un recurso o apoyo adecuado que sea accesible en un corto tiempo.”60 Concluye el experto en su trabajo con el PNUD que “(s)e debe tener en cuenta que hablamos en estos casos de una dimensión de proceso y el acompañamiento no debería limitarse a intervenciones puntuales aisladas.”61 Son todos atributos y cualidades que señala el investigador deben rodear la atención psicosocial de las víctimas, que no se agota en el enfoque jurídico aplicado por el Personero Municipal, sino que exige contar con personas calificadas en atención con enfoque psicosocial para llevar a cabo el proceso de detección, recuperación y transformación de víctima a ciudadano. El procedimiento descrito por los expertos citados, muestra un estándar muy alto a lograr en la atención psicosocial de las víctimas. No se puede olvidar, que uno de los propósitos de la indemnización, como componente de la reparación integral, es contribuir con la superación de la vulnerabilidad de las víctimas. En materia del acompañamiento que el Estado debe brindar, en virtud del artículo 132 de la Ley de Víctimas, se impone implementar un modelo de atención psicosocial que sirva para detectar dichas necesidades, que permitirán al juez o al operador administrativo, en este caso el personero, brindar una reparación integral más acertada y adecuada a las necesidades, y eficaz para transformar las condiciones de discriminación que permitieron su victimización, para lo cual es imperativo brindar un acompañamiento. La pregunta es: ¿Deben todas las víctimas recibir una atención con enfoque psicosocial? En este punto, una de las limitaciones para alcanzar semejante meta es la sostenibilidad fiscal. Es importante reconocer, que todas las víctimas, las de desplazamiento forzado, desaparición, tortura y secuestro, homicidio, violencia sexual, reclutamiento forzado, lesiones personales permanentes, todas, tienen derecho, en la reparación integral, a recibir del Estado el componente de rehabilitación reglado en el artículo 135 de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras.

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Op. cit. págs. 44 y 45. Op. cit. pág. 72.

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En efecto, dicha norma establece que la rehabilitación “es el conjunto de estrategias, planes, programas y acciones de carácter jurídico, médico, psicológico y social, dirigidos al restablecimiento de las condiciones físicas y psicosociales de las víctimas…” La norma establece el mandato según el cual “el acompañamiento psicosocial deberá ser transversal al proceso de reparación y prolongarse en el tiempo…” Para tal efecto la norma asigna al Ministerio de Salud, la responsabilidad del Programa de Atención Psicosocial y Salud Integral a Víctimas, cuyo objetivos principales, según la norma, es detectar y acercar a las víctimas más vulnerables y “garantizar una atención de calidad por parte de profesionales con formación técnica específica y experiencia relacionada, especialmente cuando se trate de víctimas de violencia sexual, a través de una oferta de terapia individual, familiar y comunitaria según protocolos de atención que deberán diseñarse e implementarse localmente en función del tipo de violencia y del marco cultural de las víctimas.” (Subrayado fuera de texto). Es un mandato muy claro del legislador, establecer un estándar de calidad en la atención psicosocial con enfoques territorial y diferencial. La norma señala unos criterios que deben tenerse en cuenta: 1) la tipología de la violencia que determina 2) un específico protocolo de atención y su aplicación local, y 3) atender el marco cultural de las víctimas mediante un acompañamiento con enfoque psicosocial y diferencial de la intervención. Frente a este mandato y a la necesidad de aplicar el principio de sostenibilidad fiscal, es claro que es imposible pensar en el corto plazo en unas Personerías Municipales que cuenten todas con psicólogos especializados en la materia, simplemente Colombia no tiene dicha disponibilidad de profesionales.62 Pero es necesario avanzar en una estrategia de implementación gradual de esta medida que permita la detección temprana de las víctimas más vulnerables. ¿Es posible, con el perfil del Personero Municipal, de profesión abogado, al tomar la declaración, verificar la ocurrencia de unos indicadores que le permitan detectar que se está frente a una persona con alta vulnerabilidad psicosocial? Es en ese momento, en la toma de declaración, que atienden en su mayoría las Personerías Municipales,en el que puede producirse una detección temprana de un problema psicosocial con potencial en convertirse en una enfermedad mental. Luego sí se
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Según el Coordinador para América Latina y el Caribe de la Encuesta de Salud Mental de la Organización Mundial de la salud, OMS “en el país casi hay un psiquiatra por cad a 100.000 habitantes, pues en total son 1.200 para atender a una población de 48 millones de personas y lo que es más preocupante es que la mayoría se concentra en Bogotá y Medellín, dejando abandonadas las zonas del país más afectadas por la violencia y el desplazamiento. Se sabe por ejemplo, que experimentar adversidades durante la infancia es el indicador más fuerte del inicio temprano de una enfermedad mental y que quien no recibe tratamiento para un trastorno severo tiene una sobrevida menor de 25 años”.En El Espectador, 21 de abril de 2013, p. 30.

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requiere contar en la planta de personal de las Personerías Municipales de un psicólogo que cumpla dicha función, en observancia del numeral 2° del artículo 137 de la Ley de Víctimas. Es paradójico cómo siendo Colombia un país cuya población civil ha padecido los efectos del conflicto armado durante décadas, no cuente, sobretodo en la periferia, (en los lugares de conflicto, donde más se necesita), con programas de recuperación y rehabilitación psíquica por tantos traumas violentos sufridos. El déficit de oferta pública para la estabilización de miles de personas afectadas debe revertirse, mediante la creación de incentivos para la apertura de programas académicos especializados en materia de rehabilitación de víctimas del conflicto armado e incentivos de ubicación laboral a dichos especialistas en las Personerías Municipales de mayor demanda y en forma progresiva en el resto de las Personerías Municipales del país, como parte de las medidas de un proceso de reparación colectiva que se concreta en la reconstrucción de las instituciones de la democracia local. El posconflicto, no es un escenario de corto plazo, quizá dure al menos medio siglo más; las personas que hoy deambulan las calles extraviadas en su dolor y sus traumas producidos por un conflicto armado de más de medio siglo, son el resultado de las múltiples violencias que se desprenden de una confrontación armada. El país debe emprender con convicción un rumbo sin pausa en la recuperación de las personas afectadas por el conflicto, sobre todo de los jóvenes que siendo niños tuvieron que presenciar cómo masacraban a su padre y a sus seres queridos, son esos casos los que hay que detectar principalmente, son muchos jóvenes que requieren un proceso adecuado y responsable de atención con enfoque psicosocial. En consecuencia se recomienda: Incorporación de un Psicólogo como cargo adjunto a cada una de las Personerías Municipales del país en forma gradual y progresiva atendiendo criterios de demanda y tipología de daños conforme a impacto de las violaciones a los derechos humanos y persistencia del conflicto armado. Asesoría psicológica a personeros para su trabajo en atención a víctimas con enfoque psicosocial. Apoyo psicosocial al personal de las Personerías Municipales que atiende a las víctimas y establecimiento de programas de bienestar social a quienes atienden. Garantizar la intimidad en la toma de declaraciones; aspecto que tiene que ver con la carencia en infraestructura que muchas Personerías padecen. Este punto de partida en la atención que se da en la toma de declaración y que debe prolongarse durante el proceso de acompañamiento en la reparación integral, en la relación más

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cercana que puede establecer el Estado con la víctima, se debe considerar como especialmente sensible, dada la carga emocional que en muchos casos implica para funcionarios y declarantes y la imposibilidad de hacerlo con libertad por las limitaciones a la intimidad en que se produce ese acto amparado por la confidencialidad. Se propone la asignación por parte de la Alcaldía de espacios adecuados en otras instituciones de carácter municipal. Por otra parte, es necesario anotar en este punto que la gran mayoría de declarantes son mujeres, lo que debería ser suficiente para reforzar el recurso humano del Personero en este sentido. La intervención de otras personas de la comunidad que estén suficientemente capacitadas podría servir para mediar algunas distancias que se presentan en el abordaje de ciertas temáticas dentro de las relaciones de género. En los concursos públicos que se realicen para incorporar en la planta de personal de las Personerías a psicólogos debe prevalecer la equidad de género y establecerse la preferencia por la mujer entre un candidato y otro para dicho cargo.

 NECESIDAD DE UNA MODERNIZACIÓNTECNOLÓGICA Desde la perspectiva tecnológica, es fundamental establecer la toma de declaración en línea, con firma y huella digital, evitando impresiones, fotocopias y escaneos, además de gastos de correo, al poder enviarse directamente por correo electrónico a la Unidad de Víctimas. De igual forma contribuiría a aliviar la falta de espacio en muchas de sus dependencias, en donde se acumulan los archivos sin las condiciones adecuadas para su custodia y conservación. Al momento de escribir esta propuesta, se sabe que la Unidad de Víctimas dotará a 83 municipios, con computador, impresora y firma y huella digital. Pero esto no es suficiente ni responde a una intervención estructural sino puntual y coyuntural. Se presentan a continuación los puntos fundamentales de los que parte esta propuesta: Servidor privado en funcionamiento con gestor documental donde se sube toda la información con usuario y contraseña para cada personero. Pantallas de consulta para que las personas puedan, digitando el número de cédula, seguir su trámite sin necesidad de ser atendidos por el funcionario. 100 tabletas para realizar un proyecto piloto de cambio tecnológico. Estas tabletas podrían ser financiadas por proyectos de cooperación internacional o ser una donación de empresas proveedoras o productoras como PC Smart,

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Samsung, IBM, HP, INTEL o LG, como parte de su programa de responsabilidad social. El Estado debería asignar los recursos suficientes que garanticen una adecuada formación y capacitación en el uso de herramientas tecnológicas. Este recurso les permitiría: grabar declaraciones de audio y video, fotografiar documentos, rellenar formularios, firmar y poner la huella; tener acceso a internet, consultar mapas, tener teléfono, botón de pánico, enviar los documentos sin necesidad de impresora, fotocopiadora, escáner, medir predios con la aplicación GPS y poder mediar en los conflictos por linderos en los procesos de restitución de tierras. Con la herramienta podrían realizar foros y tener chats grupales de audio y video con sus pares y recoger mejores prácticas y lecciones aprendidas. Su implementación requiere la capacitación de los personeros en su correcto funcionamiento durante al menos una semana en grupos de máximo 15 personas. Permitiría además la difusión de valiosos instrumentos con los que no todos cuentan como la ruta de atención con enfoque psicosocial que implementa la Personería de Cali, un “Programa psicosocial para las víctimas” dela Personería de El Cerrito, Valle,el “Protocolo de atención en crisis” aplicado por la Personería deBarrancabermeja o el Plan de Capacitaciones diseñado por la Personería de Medellín, así como socializar y conocer propuestas como la del Programa Radial implementado por la Personería de Chigorodó. Si se contara con dicha modernización tecnológica sería posible para las Personerías Municipales potenciar su trabajo y ser mucho más efectivas.

 NECESIDAD DE FORTALECER PERSONEROS, FENALPER

LA

FEDERACIÓN

NACIONAL

DE

Fortalecer FENALPER, significa fortalecer la organización que representa a las Personerías Municipales, como uno de los ejes del proceso de modernización del Estado local, como ocurrió con la creación de la Federación Nacional de Municipios y de otras instancias territoriales asociativas. La organización administrativa de FENLPER puede estimular la conformación de una red local de defensores de derechos humanos, un mejor apoyo en la misión que se cumple y mayor fluidez en el diálogo con las entidades nacionales considerando que son muchas las funciones que delegan en el personero y cuya resultado redunda en beneficio de la entidad nacional y en el conjunto de la nación. El Plan Estratégico 2013 - 2018, elaborado por FENALPER en abril de 2013es una herramienta que responde a los nuevos retos que se imponen al Estado local: un mayor control territorial de la sociedad local en materia social, económica y ambiental; un mayor control sobre las actividades económicas de extracción de recursos naturales, entre otras funciones de vigilancia y monitoreo delegadas por las entidades nacionales a los

personeros municipales. El conocimiento conjunto que se construye a través de una organización que agrupa a los defensores del pueblo local, redundará en una mejor información en materia de derechos humanos y defensa del interés general. Los nuevos desafíos que impone el posconflicto son de singular importancia en el nivel territorial. Este derrotero de modernización local se puede lograr si se orienta la gestión de FENALPER hacia el logro de resultados efectivos y demostrables, así como para optimizar y hacer eficiente el empleo de los recursos humanos, financieros, tecnológicos, culturales e institucionales disponibles. Se requiere una organización administrativa básica que a continuación se describe:

Para cumplir con eficiencia y eficacia con sus objetivos misionales e institucionales y apoyar los requerimientos de modernización de las Personerías Municipales, es necesario fortalecer la organización que representa la Federación Nacional de Personeros de Colombia en sus componentes técnicos, financieros, organizacionales y humanos Para los anteriores efectos, la ley puede ordenar la destinación de algunos recursos específicos: La reforma al sistema general de regalías, que prevé recursos para la prevención de la corrupción podría ampliarse a las Personerías Municipales y al fortalecimiento de FENALPER. Otras fuentes de recursos pueden surgir del sistema general de participaciones en lo relacionado con los recursos destinados a su monitoreo. La modificación a la Ley 617 de 2001 sobre el margen presupuestal que los municipios destinan a las Personerías; las fuentes de financiamiento de la implementación de la Ley 1448 de 2011; las fuentes de financiamiento de la Política Nacional de Derechos Humanos y DIH; la obligatoriedad de que la ESAP en desarrollo de las tareas que le ordena la Ley 1551 de 2012 apoye a FENALPER.

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Son todas alternativas que se deben explorar, y que requieren un marco legal que garantice que en el corto plazo, las víctimas contarán con una modernización del Estado local, a partir del fortalecimiento de las Personerías Municipales, como entes del Estado garantes de los derechos humanos y de la adecuada atención a las víctimas del conflicto armado en Colombia.

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Ley 1190 de 2008, señala obligación de gobernadores y alcaldes de asignar recursos presupuestales para la atención de los desplazados. Ley 1322 de 2009, que regula el régimen de los auxiliares jurídicos ad honorem para las personerías municipales. Ley 1437 de 2011, artículo 197, que establece la obligación a los personeros municipales de contar con un correo electrónico exclusivo para el recibo de notificaciones judiciales. Ley 1454 de 2012 orgánica de ordenamiento territorial, que establece el principio de subsidiariedad según el cual, la Nación apoyará en forma parcial y transitoria a las entidades de menor desarrollo económico y social cuando se demuestre imposibilidad de cumplir sus competencias, norma que requiere desarrollo reglamentario. Asimismo la norma de ordenamiento territorial establece que habrá un equilibrio entre competencia y recursos. Dichas competencias se trasladarán previa asignación de los recursos fiscales para atenderlas de manera directa o asociada. Ley 1551 de 2012, de reforma al régimen municipal. El artículo 2°, que establece que los municipios tienen potestad para adoptar la estructura administrativa conveniente para cumplir las competencias asignadas. Asimismo autoriza a los estudiantes de derecho a realizar la judicatura en las personerías. Decreto 360 de 1995, artículo 98, origen del presupuesto de la personería municipal. Decreto 4800 de 2011 reglamentario de la Ley de Víctimas, contenido de la declaración que rinde la víctima, artículo 39 establece los estados del trámite: incluido; no incluido; en valoración; excluido. Decretos 4633, 4634 y 4635 de 2012, reglamentarios de la Ley de Víctimas y Restitución de TierrasDecreto 1196 de 2012, plazo para inscripción de las organizaciones de víctimas a las mesas de participación. Corte Constitucional, Sentencia C-1051 de 2001 y C- 1187 de 2000 establece la obligación de la Nación de apoyar presupuestalmente a municipios que carecen de capacidad para la atención de población desplazada en desarrollo del principio de subsidiariedad. Corte Constitucional, Auto 007 de 2009, establece una certificación para determinar el esfuerzo presupuestal de los municipios para la atención de la población desplazada. Corte Constitucional, Sentencias 052, 250 y 253 de 2012 sobre la condición de víctima.

Corte Constitucional, Auto 007 de 2009. Impone mayor compromiso presupuestal de las entidades territoriales con la población desplazada. Corte Constitucional, Sentencia C-1051 de 2001. Corte Constitucional. Sentencia C-1187 de 2000. Corte Constitucional. Sentencia C-105 de 2013. Declara inexequible el concurso público previsto en la Ley 1551 de 2012 y realizado por la Procuraduría General de la Nación, por violación al principio de autonomía territorial. Departamento Nacional de Estadística, DANE. Información estadística a septiembre de 2012 en materia de atención a víctimas por parte del ministerio público. Ministerio de Defensa. Gasto en Defensa y Seguridad 1998-2011. En Imprenta Nacional de Colombia, Bogotá, 2009. También en http://www.mindefensa.gov.co/irj/go/km/docs/Mindefensa/Documentos/descargas/estudios% 20sectoriales/Serie%20Prospectiva/Gasto%20en%20defensa%20y%20Seguridad%2019982011.pdf Departamento Nacional de Planeación. Desempeño fiscal de los departamentos y municipios., Bogotá, 2011. https://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=pVQT8duQkds%3d&tabid=386 Unidad Nacional de Víctimas. Entrevistas celebradas el 8 y 13 de marzo de 2013. Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, CNRR, jornada de atención a víctimas en La Gabarra, Norte de Santander. Relato de víctima, Bogotá, 2007. Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, CNRR, jornada de atención a víctimas, en al Alto Naya. Relato de víctima, Bogotá, 2008. Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, CNRR, jornada de atención a víctimas en Quibdó, Bogotá, 2008. Procuraduría General de la Nación. Boletín 1322. Publicación: miércoles, 26 diciembre 2012. En http://www.procuraduria.gov.co/portal/Concursode_meritos_para_elegir_personeros_municipales_es_constitucional__dijo_el_Procurador_g eneral.news consultada el 8 de marzo de 2013. Procuraduría General de la Nación. La Voz de las regiones. Bogotá, 2009. Contraloría General de la República, función de advertencia No. 80110 de 2013. Federación Nacional de Personeros de Colombia, FENALPER y Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, USAID. Informe diagnóstico de las personerías en el marco de su papel como defensores de derechos humanos y competencias asignadas en la Ley 1448 de 2011., Bogotá, octubre de 2012.

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