Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia -Segeplan-

Luis Fernando Carrera Castro Secretario de Planificacin y Programacin de la Presidencia Fernando Jos Snchez Lambour Subsecretario de Polticas Pblicas Coordinacin Tcnica: Mara Anglica Morales Enamorado J Equipo de Apoyo: Jorge Antonio Monterroso Castillo Delia Lucrecia Nez Mara Hortensia Del Cid Catarina Prez Domingo Ada Carola Vsquez Hercilia De Len Juan Peneleu Yoycom Juan Enrique Lee Samayoa Lucila Guerra Johnatan Stanley Meoo Lily Astrid Orozco y Orozco Apoyo tcnico internacional:

Johannes Amse

Proyecto de Apoyo a la Gestion Presupuestaria (AGEP)

Apoyo Financiero:

Diagramacin y diseo: Paulo Csar Villatoro Senz Direccin de Comunicacin Social, -Segeplan-

Introduccin

Es deber del Estado garantizarle a sus habitantes, la vida, la libertad, la justicia la seguridad, la paz y el desarrollo integral, postulados contenidos en la Constitucin Poltica de la Repblica, los cuales se desarrollan por medio de mecanismos de promocin, planificacin, coordinacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de las acciones gubernativas y del Estado, encaminadas al desarrollo de la persona humana en los aspectos social, familiar, humano y su entorno, con nfasis en los grupos de especial atencin.1 En ese contexto, la planificacin estratgica en el marco de la Gestin Orientada a Resultados es un proceso adoptado por el gobierno de la Repblica de Guatemala con el fin de lograr la transformacin del pas y mejorar la calidad de vida de la poblacin. Esta trascendente decisin representa cambios importantes en la administracin pblica en varios aspectos: a) la rendicin de cuentas al congreso y la ciudadana; b) el ejercicio del liderazgo; c) la desconcentracin y asignacin de responsabilidades; d) la planificacin, presupuestacin, seguimiento y evaluacin y e) la coordinacin y organizacin de las instituciones pblicas. La Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia (Segeplan) en cumplimiento de sus mandatos, presenta el documento Gua de Planificacin Institucional Orientada a Resultados. Dicho documento, contiene los lineamientos metodolgicos y operativos que coadyuvan al proceso de planificacin, programacin y presupuestacin institucional como una herramienta tcnica que orienta a las instituciones en este nuevo enfoque. El objetivo principal de este documento es lograr la coherencia entre las polticas, planes, programas y presupuesto en funcin de priorizar las intervenciones y los productos estratgicos institucionales que redunden en mejorar las condiciones de vida de la poblacin guatemalteca. Adicionalmente, permite establecer los mecanismos de seguimiento y evaluacin en el nivel operativo y estratgico, por medio de los indicadores de producto y resultado. El documento est dirigido a los servidores y funcionarios de la Administracin Pblica especialmente a los encargados del proceso de planificacin institucional de corto, mediano y largo plazo.

Decreto 42-2001 Ley de Desarrollo Social

Resumen Ejecutivo
Esta gua est diseada con el objetivo de facilitar la introduccin de un proceso de planificacin que permitir a las instituciones centrarse en el logro de sus resultados. El capitulo 1 introduce los dos ejes bsicos del Sistema Nacional de Planificacin en Guatemala: el eje de planificacin institucional, enmarcada en el conjunto de prioridades y polticas pblicas a nivel del pas, y el eje de la planificacin territorial que rene los procesos de planificacin territorial en todos sus diferentes niveles de agregacin territorial (comunitaria, municipal, departamental, regional y nacional). El captulo II introduce los conceptos y elementos bsicos de una gestin orientada hacia resultados de desarrollo y la ubica dentro de los diversos acuerdos internacionales, de los cuales Guatemala es signatario. Explica para qu sirve, de qu elementos consiste y como se debe implementar. El captulo III presenta los pasos necesarios para la formulacin de un Plan Estratgico Institucional (PEI) orientado a resultados, entendindolo como un documento estratgico, basado en un anlisis situacional de la problemtica de la poblacin. Para realizar este anlisis se ofrece una descripcin detallada de 3 instrumentos: el rbol de problemas, el mapeo de actores y el anlisis FODA. A partir este anlisis se determina el contenido mnimo del plan estratgico: misin, visin, principios, resultados de desarrollo esperados, y finalmente define los bienes y servicios estratgicos de la institucin. El captulo IV, explica los pasos requeridos para formular un plan operativo multianual (POM) que sirve como orientador multianual (3 aos) para el quehacer institucional y es el eslabn que permite vincular el marco estratgico del PEI con la planificacin anual de la Institucin, ubicando la programacin operativa de las instituciones dentro el marco del presupuesto trianual. El captulo V detalla el proceso de la formulacin de un plan operativo anual (POA), siendo este el documento de gestin operativa que refleja los productos, servicios y actividades que la Institucin tiene programada realizar en un ao. El capitulo describe el aterrizaje en metas anuales de produccin as como la identificacin y medicin de los costos de los bienes y servicios, vinculando los planes anuales institucionales con los techos presupuestarios que indica el Ministerio de Finanzas Pblicas. El captulo VI sintetiza un sistema simplificado de seguimiento integrado en los 3 componentes (PEI-POM-POA) y basado en una cadena causal de indicadores (insumoproducto-efecto e impacto) que permite a las instituciones (y la SEGEPLAN) dar un seguimiento a los cambios que se logran con la entrega de los productos y servicios institucionales a travs de un nmero limitado de indicadores.

El captulo VII, vincula el proceso de la planificacin institucional orientada a resultados con el eje de la planificacin territorial y se presentan los avances logrados incluyendo una propuesta de articulacin con la Demanda Ciudadana que fue identificada a nivel territorial.

Contenido
Introduccin...................................................................................................................................................2 Resumen Ejecutivo ........................................................................................................................................3 Acrnimos .....................................................................................................................................................5 I. Hacia un SNP orientado a resultados .........................................................................................................6 II. Gestin pblica orientada a resultados (GoR). .........................................................................................7 1. Qu es?................................................................................................................................................7 2. Para qu sirve la GoR?........................................................................................................................9 3. De qu elementos consiste y como se implementa? .........................................................................10 II. El Plan Estratgico Institucional (PEI) ...................................................................................................11 1. Anlisis Situacional ............................................................................................................................12 1.1. Anlisis mandato y polticas .......................................................................................................12 1.2. Anlisis Problemtica .................................................................................................................13 1.3. Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas Institucionales (FODA). .........................19 1.4. Anlisis de actores .....................................................................................................................20 2. Marco Estratgico Institucional ..........................................................................................................22 2.1. La visin, misin y principios.....................................................................................................22 2.2. Resultados a nivel estratgico .....................................................................................................24 2.3. Bienes y servicios estratgicos....................................................................................................28 2.4. Prioridades y estrategias .............................................................................................................30 3. Seguimiento a nivel estratgico. .........................................................................................................31 3.1. Cadena causal de indicadores .....................................................................................................31 3.2. Tipos de indicadores ...................................................................................................................31 3.3. Matriz de seguimiento.................................................................................................................33 III. El Plan Operativo Multianual ................................................................................................................34 1. El Plan Operativo Multianual. ............................................................................................................35 1.1. Validacin del marco estratgico................................................................................................36 1.2. Identificacin de bienes y servicios por resultado y elaboracin de redes de produccin .........36 1.3. Costeo de los Bienes y Servicios y el Presupuesto Multianual (PM). ........................................41 1.4. Elaboracin de matrices de Planificacin y Presupuestacin Trienal ........................................44 2. Seguimiento a nivel operativo multianual ..........................................................................................45 IV. El Plan Operativo Anual (POA)............................................................................................................47 1. El plan operativo anual (POA) ...........................................................................................................47 1.1. Validacin marco estratgico......................................................................................................48 1.2. Programacin de bienes y servicios, actividades y metas anuales..............................................48 1.3. Programacin cuatrimestral de costos de bienes y servicios ......................................................49 2. Seguimiento a nivel operativo anual...................................................................................................50 V. Sistema de Seguimiento por resultado....................................................................................................51 1. Por qu un seguimiento basado en resultados?................................................................................52 2. Construir un sistema de seguimiento basado en resultados (SIS) ......................................................53 2.1. Seleccin de indicadores por resultado.......................................................................................54 2.2. Construccin de la lnea de base .................................................................................................54 3. Matriz de seguimiento y la elaboracin de informes..........................................................................55 4. Mantenimiento del SIS dentro las Instituciones y la SEGEPLAN.....................................................57 VI. Vinculacin con la planificacin territorial y demanda ciudadana. ......................................................57 Anexo 1: Resumen del proceso ..............................................................................................................61 Anexo 2. Matriz de informacin general para anlisis de problemas.....................................................63 Anexo 3-1 Ficha bsica indicadores. ......................................................................................................64 Anexo 4. Matriz de produccin de bienes y servicios ............................................................................66 Anexo 5. Ejemplos de Lista de Chequeo Temas Transversales. ............................................................67 Anexo 6. rbol de problemas ProRural Incluyente - Nicaragua............................................................68

Acrnimos
AGEP AP CEPAL CF CV CMe CMa CNE CODEDE DTP DUE ENCOVI FODA GoR ILPES Programa de Apoyo a la Gestin Presupuestaria en Guatemala rbol de Problemas Comisin Econmica para Amrica Latina Costo fijo Costo variable Costo Medio Costo marginal Consejo Nacional de Educacin Consejo de Desarrollo Departamental Direccin Tcnica de Presupuesto Delegacin de la Unin Europea Encuesta Condiciones de Vida Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas Gestin Orientada a Resultados Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social PEI Plan Estratgico Institucional PDM Plan de Desarrollo Municipal PM Presupuesto Multianual POA Plan Operativo Anual POM Plan Operativo Multi-Anual TdR Trminos de Referencia SEGEPLAN Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia SICOIN Sistema de Contabilidad Integrada SIS Sistema de Seguimiento SNIP Sistema Nacional de Inversin Pblica Sistema Nacional de Informacin Territorial SNIT SNP Sistema Nacional de Planificacin

I. Hacia un SNP orientado a resultados

El Sistema Nacional de Planificacin (SNP2) de Guatemala consiste de dos ejes principales: el eje de planificacin institucional, enmarcada en el conjunto de prioridades y polticas pblicas a nivel del pas, y el eje de la planificacin territorial que rene los procesos de planificacin territorial en todos sus diferentes niveles de agregacin territorial (comunitaria, municipal, departamental, regional y nacional). La planificacin institucional, basada en polticas pblicas, es el eje de planificacin que parte de un marco estratgico definido a partir de las polticas pblicas y resultados de desarrollo establecidos a nivel nacional, las leyes y los mandatos que rigen las instituciones. La planificacin territorial, emanada del Sistema de Consejos de Desarrollo, es el eje de planificacin que est basado en los diferentes procesos participativos, que junto con el ordenamiento territorial, desarrollan los Consejos de Desarrollo. Recoge de manera sistematizada y participativa, la demanda territorial de inversiones, servicios y bienes ofrecidos por las diferentes instituciones y organizaciones. En los ltimos aos, el SNP, ha iniciado el proceso de evolucionar hacia una gestin orientada a resultados (GoR) para mejorar la gestin pblica en base al logro de resultados concretos y verificables y no simplemente en la realizacin de actividades rutinarias, repetitivas y apegadas a la tradicin ms que a la prestacin de servicios a la poblacin. En esta evolucin, el SNP ha logrado avances importantes: en su dimensin de la planificacin institucional, se ha empezado el proceso de reestructurar y fortalecer el proceso de planificacin hacia el logro de resultados de desarrollo en 3 ministerios piloto y en su dimensin de planificacin territorial, el SNP cuenta ahora con un conjunto de planes de desarrollo municipal que, aunque todava no estn definidos en trminos de orientacin hacia resultados, expresan en una manera estructurada la visin de los territorios sobre las problemticas estructurales que enfrentan y las potencialidades que ofrecen.
Grfico 1: Sistema Nacional de Planificacin

Sin embargo, mejorar la articulacin entre ambas dimensiones de planificacin de tal manera que apunten al logro de los mismos resultados de desarrollo en una manera ms eficiente y eficaz y de esta manera profundizar la orientacin hacia resultados compartidos, son retos importantes. A pesar de que se est logrando avances en la introduccin de un sistema de planificacin institucional orientado hacia
Mandato de la Constitucin Poltica de la Repblica en el artculo 119 sobre Mantener congruencia entre gasto pblico y produccin Nacional. Asimismo, se pueden encontrar otros mandatos en la Ley del Organismo Ejecutivo Decreto 11497, Ley Orgnica y Reglamento de Presupuesto, etc.
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resultados, la metodologa aplicada requiere profundizacin y un mayor nivel de aceptacin. Esta Gua operativa de planificacin institucional orientada a resultados, est diseada para permitir a las instituciones esta profundizacin y centrarse en la mayor medida posible en el logro de sus resultados, a travs de un sistema articulado de cuatro componentes bsicos articulados (planificacin estratgica, planificacin operativa multianual, planificacin operativa anual y un sistema de seguimiento de los avances en el logro de los resultados). De esta manera, ofrece los instrumentos e identifica el camino y los pasos necesarios para lograr el cambio hacia una gestin orientada a resultados de desarrollo para que el Estado reoriente su atencin del procedimiento, como producto principal de su actividad, al servicio y al bienestar de la poblacin.

II. Gestin pblica orientada a resultados (GoR3). 1. Qu es?

La gestin orientada hacia resultados de desarrollo es un enfoque de la administracin pblica que centra sus esfuerzos en dirigir todos los recursos humanos, financieros y tecnolgicos, sean estos internos o externos, hacia la consecucin de resultados de Los resultados de desarrollo expresan los cambios desarrollo, incorporando un uso articulado positivos cuantitativos o cualitativos que se esperan lograr en las condiciones de la poblacin y son el de polticas, estrategias, recursos y procesos referente al cual deben contribuir los bienes y para mejorar la toma de decisiones, la servicios que se generan a travs de la institucin. transparencia y la rendicin de cuentas. Es un enfoque diseado para lograr la Los resultados abordan las causas directas de los consistencia y coherencia buscadas entre los problemas estratgicos que la Institucin conforme su mandato debe abordar y se definen redactando los objetivos estratgicos y resultados de pas y problemas en positivo con los siguientes elementos los planes de cada una de sus instituciones. bsicos:

Se basa en la mejora continua de la produccin de bienes y servicios que las instituciones, conforme a su mandato, deben entregar a la sociedad y -en consecuenciabusca que las instituciones pblicas aumenten el valor pblico que aportan a la sociedad. La GoR permite alcanzar cambios positivos y sostenibles a largo plazo en las condiciones de vida de las personas, que se reflejan en la reduccin de la pobreza y en el desarrollo humano sostenido y sostenible, que pueden medirse a travs de cambios en indicadores a largo plazo.

Identificacin del cambio esperado (qu se va a cambiar). Identificacin del sujeto directo (segmento de la poblacin) y su focalizacin territorial. La meta, cuantificando la magnitud del cambio esperado. La temporalidad, detallando en qu tiempo se espera el cambio esperado. Definicin de indicadores de medir el avance en la obtencin de los resultados

En definir los resultados, las instituciones entran en un proceso sistemtico de revisar la problemtica de su mandato y su marco de causalidad.

En el presente documento cuando se habla de gestin orientada a resultados, se hace referencia a resultados de desarrollo.

Este enfoque implica un cambio sustancial en las modalidades de gestin que tradicionalmente han sido instrumentadas en las administraciones pblicas. El modelo de gestin pblica tradicional ha sido principalmente orientado a cumplir funciones, priorizar el funcionamiento institucional, producir una rendicin financiera basada en la legalidad del gasto y ejecutar los ingresos recaudados hasta donde alcance, con un nivel creciente de gastos operativos. Al contrario, la GoR est orientado a resolver problemas sentidos por la poblacin, prioriza la produccin de bienes pblicos y prestacin de servicios, est enfocado en una rendicin financiera, de desempeo y de resultados de la gestin y apunta a maximizar los niveles de eficiencia y eficacia de la misma, como demuestra el siguiente grafico:
Grfico 2: Ciclo de gestin orientado a resultados

Como concepto, la GoR centra su atencin en responsabilizar a los gobiernos y a las instituciones pblicas de la entrega de bienes y servicios que contribuyan a alcanzar resultados de desarrollo que beneficien a la ciudadana que pretende cubrir.

2. Para qu sirve la GoR4?

La GoR sirve para: Imprimir unidad de concepcin y direccionalidad estratgica a la multiplicidad de instituciones y organismos de la administracin pblica para que sta aumente el valor que aportan a la sociedad. La GoR orienta a las Instituciones establecer una clara visin de la organizacin, dentro de un marco de objetivos estratgicos nacionales y resultados de desarrollo preestablecidos, permitiendo a las instituciones centrarse en el logro de sus resultados, a travs de la planificacin estratgica y operativa articulada, la supervisin peridica de los avances, evaluacin de desempeo, y la presentacin de informes de rendimiento. Adems, fomenta una cultura de gestin que promueve la innovacin, el aprendizaje, la rendicin de cuentas y la transparencia. Dar respuestas a las principales demandas de los ciudadanos: mayor transparencia y mayor eficiencia y eficacia del gasto pblico o del empleo de recursos pblicos. La gestin orientada a resultados de desarrollo supone una medicin transparente de stos. Reorienta el foco del seguimiento, la supervisin y evaluacin de la relacin insumo-producto (eficiencia) y la ha ampliado a la relacin producto-resultado que resalta la eficacia de los programas pblicos. El foco de atencin ya no se encuentra en los insumos en s (cunto dinero se obtendr o cundo se puede gastar) sino en los resultados mensurables (qu se puede lograr con los fondos) en todas las fases del proceso. Provocar una mejora continua de la produccin de bienes y servicios que las instituciones, conforme a la competencia que le otorga su mandato, deben entregar a la sociedad. La GoR conlleva la necesidad de contar con metas claras, concretas, mensurables y limitadas en nmero, con objetivos ligados al tiempo, midiendo los resultados que los productos y servicios generan (y para quines) y conocer los efectos e impactos que se logran sobre la sociedad. Por ello, la GoR implica desarrollar una cultura del desempeo y centra su atencin en responsabilizar a los gobiernos y a las instituciones pblicas de la entrega de bienes y servicios que contribuyan a alcanzar resultados de desarrollo que beneficien a la ciudadana que pretende cubrir. Articular los procesos de planificacin-presupuestacin, ya que ambos instrumentos constituyen la base de la gestin pblica. En este sentido, el presupuesto ha dejado de tener el carcter de mero registro de gastos e ingresos autorizados por ley para convertirse en una herramienta activa del gobierno en el cumplimiento de sus funciones.

En diversos acuerdos internacionales, especialmente los Objetivos de Desarrollo del Milenio del ao 2000, la Declaracin de Pars sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo (2005) y la Agenda de Accra para la Accin (2008), se establecen compromisos para aumentar la apropiacin nacional de las polticas, planes e intervenciones dirigidas a reducir la pobreza. De acuerdo con estos compromisos, de los cuales Guatemala es signatario, los gobiernos orientarn su gestin al logro de resultados de desarrollo.

3. De qu elementos consiste y como se implementa?

Implementar una GoR es un proceso largo y complicado en el cual el estado reorienta su atencin del procedimiento, como producto principal de su actividad, al servicio y al bienestar. Se caracteriza por tener los siguientes 4 elementos bsicos compartidos: 1. A nivel estratgico, comprende la elaboracin de un plan estratgico orientado a resultados de impacto social. Esto implica contar con un anlisis profundo de la problemtica y sus diferentes factores de causalidad, su conversin en resultados de desarrollo con metas estratgicas y la definicin de los principales bienes y servicios que permiten la obtencin de estos resultados. Consiste de: Anlisis situacional: define el punto de partida institucional y tiene como propsito identificar las prioridades en trminos de los problemas a atender. Es la base para la posterior identificacin de los resultados institucionales. Marco estratgico: A partir del anlisis de situacin se determina el contenido del plan estratgico de la Institucin (misin, visin, principios, objetivos estratgicos, resultados de desarrollo esperados, poblacin objetivo, focalizacin territorial y finalmente se define los bienes y servicios estratgicos de la institucin). Un conjunto de Indicadores de Seguimiento: se construye un modelo con un nmero limitado de indicadores que permiten medir los resultados en trminos de efecto e impacto. 2. A nivel operativo multianual consiste en la elaboracin de un plan operativo multianual (POM) con una clara definicin de los resultados y sus metas en trminos de poblacinterritorialidad y una cartera costeada de bienes y servicios. Sirve como el eslabn que permite vincular el marco estratgico del PEI con la planificacin anual de la Institucin, vinculando la programacin operativa de las instituciones con el marco del presupuesto multianual. El POM consiste de: El plan multianual (POM): es el marco referencial del plan operativo anual, para apoyar el cumplimiento de los resultados estratgicos y define los bienes y servicios de la institucin, estima sus costos y determina los centros de gestin y redes de produccin. Un conjunto de Indicadores de Seguimiento: a nivel del POM, se construye un modelo con un nmero limitado de indicadores que se focalizan en la medicin de insumos, productos, y los resultados. 3. A nivel operativo anual, contiene la formulacin de un plan operativo anual (POA), que refleja los detalles de los productos y servicios que la Institucin tiene programada realizar en un ao. El POA consiste de: El plan anual (POA): es la herramienta concreta de gestin operativa de la planificacin estratgica y multianual que explicita las polticas de la institucin en un plan de accin institucional de corto plazo. Un conjunto de Indicadores de Seguimiento: a nivel del POA, se construye un modelo con un nmero limitado de indicadores que se focalizan en la parte baja de la cadena causal (insumo-producto), cubriendo principalmente la medicin de los insumos y productos. 10

4. El cuarto elemento consiste en un sistema de seguimiento (SIS) estructurado en una cadena causal de indicadores (insumo-producto-efecto e impacto) e integrado en los 3 elementos mencionados que permite dar un seguimiento a los cambios que se logran con la entrega de los productos y servicios institucionales.
Grfico 3: Los 4 elementos de la planificacin institucional, orientada a resultados

Estos 4 elementos estn ntimamente articulados entre si y en su conjunto forman una base slida para dar direccionalidad y contenido a las instituciones. Sin una planificacin estratgica que defina la visin, misin y resultados esperados de la Institucin a largo plazo, no puede haber una traduccin a un plan operativo multianual de mediano plazo (3 aos) y sin una claridad sobre el funcionamiento operativo de la Institucin a mediano plazo, el ejercicio de la planificacin operativa anual, carece de la direccionalidad que requiere y sin una medicin uno simplemente no sabe si se est logrando los resultados o no. Son cuatro elementos articulados, pero cada uno tiene su propio horizonte, objetivo, contenido y nivel de detalle, razn por la cual esta Gua presenta los detalles de estos 4 elementos de manera separada. Todo intento por poner en prctica y mantener un cambio requiere de tiempo y un liderazgo constante. Los cambios que amenacen la continuidad de aquellos procedimientos profundamente arraigados sin duda enfrentarn una resistencia inicial, debiendo hacerse mltiples intentos desde diferentes ngulos antes de poder instaurarlos. La experiencia relacionada con las reformas efectuadas en la cultura burocrtica indica que se requiere de aproximadamente cinco aos de esfuerzos continuos y sistemticos para lograr institucionalizar un modelo de gestin orientado a resultados.

II. El Plan Estratgico Institucional (PEI)

El PEI es un documento estratgico y no operativo que tiene un horizonte de entre 5 y 10 aos y que define la visin del cambio que la institucin espera en las condiciones de la poblacin objetivo que constituye su clientela. Se basa en un anlisis de la problemtica y sus causas y efectos y define la misin, los principios, los resultados esperados, la poblacin objetivo y su focalizacin territorial, como tambin los servicios estratgicos que la institucin tiene previstos entregar para garantizar la obtencin de los resultados. 11

El PEI es el instrumento de articulacin institucional con el marco estratgico a nivel nacional hacia arriba, retomando los resultados estratgicos y metas nacionales, y hacia abajo constituye el vnculo con la elaboracin del Plan Operativo Multianual (POM) y del POA: proporciona una gua sobre Que es lo que estamos tratando de lograr. El PEI se construye alrededor de 3 componentes: (1) el anlisis situacional del entorno del mandato de la institucin, (2) la definicin del marco estratgico de la institucin y (3) el diseo de un sistema de seguimiento que permite la medicin de los cambios logrados.

1. Anlisis Situacional
Define el punto de partida institucional y tiene como propsito identificar las prioridades en trminos de los problemas y sus causas a atender. Es la base para la posterior identificacin de los resultados institucionales.
Contiene un anlisis de su mandato legal y las polticas vigentes, lo que permite conocer las competencias que de forma directa son responsabilidad de la institucin. Contiene la identificacin y el anlisis de la problemtica que enfrenta la poblacin en el tema en el que opera la institucin y se basa en un anlisis de causalidad, que ayude a explicar las causas y consecuencias de la problemtica existente. Contiene la construccin de un modelo causal de los problemas identificados con sus factores causales y presenta un resumen del conocimiento actual existente sobre el problema, explicando la direccin e intensidad de la causalidad de los diferentes factores. Contiene un anlisis de las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas. Contiene un anlisis de actores que se desempean dentro de la temtica de la Institucin lo que permite clarificar los actores y sus intereses, como tambin ayuda a identificar tanto potenciales aliados como obstaculizadores del proceso.

1.1. Anlisis mandato y polticas Es pertinente empezar con el anlisis del mandato de la institucin, ya que este permite conocer las competencias que de forma directa son responsabilidad de la institucin y facilita la identificacin de los bienes y servicios que la institucin debe prestar a la poblacin. Punto de partida es la Constitucin Poltica y la Ley de creacin de la Institucin. Incluye tambin el anlisis de las polticas pblicas vigentes, relacionadas con la temtica que cubre la institucin para poder identificar las prioridades tanto temticas, como en trminos de poblacin objetivo y focalizacin territorial. Entendemos las polticas pblicas5 como un conjunto de reglas e instrumentos para que la sociedad oriente y estructure los cauces de desarrollo que desea. Como tales determinan la relacin entre el Estado y la Sociedad y definen el marco del proceso de planificacin. Polticas pblicas suelen diferenciarse entre las polticas de estado y las polticas de gobierno. En el primer caso se relacionan con una manera de implementar la estrategia de desarrollo de la nacin y por lo tanto trascienden los lmites de un gobierno en particular. En el
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Guatemala: Sistema de Polticas Pblicas. Documento base 2. Agosto 2011. Carlos Stark

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segundo caso, cada gobierno define sus propias polticas o adeca las existentes de acuerdo a los lineamientos de su programa de gobierno y las traduce a planes y programas. Genricamente, toda poltica pblica tiene 4 elementos basicos: (1) define el centro de decisin conformado por uno o varios actores cuyo poder poltico les permite asumir la responsabilidad de la implementacin de la poltica, (2) explicita los objetivos de la poltica considerada, (3) define un conjunto de instrumentos y propuestas de accin para concretar la toma de decisiones y (4) identifica los destinatarios o beneficiarios de las decisiones de poltica. En Guatemala existe una gran diversidad de polticas pblicas: la Subsecretara de Polticas de la SEGEPLAN por ejemplo identific la existencia de 47 polticas6 vigentes de la ms diversa temtica, relevancia, nivel de ejecucin, diseo y alcance. Si se revisa el caso del Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin, nos damos cuenta que existen 5 polticas que definen de manera directa su marco de accionar (la Poltica Nacional de Desarrollo Rural Integral, la Poltica Agropecuaria 2008-2012, la Poltica Agraria, la Poltica Agrcola Centroamericana 2008-2017 y la Poltica Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional). Adems, existen una serie de polticas que influyen indirectamente en la definicin del accionar institucional de este Ministerio (la Poltica Marco de Gestin Ambiental, la Poltica de Conservacin, Proteccin y Mejoramiento del Ambiente y los Recursos Naturales y la Poltica de Equidad de Gnero, en el Sector de la Gestin Ambiental, por ejemplo). En ese contexto, es pertinente que cada institucin revise lo que corresponde a las polticas vigentes en los temas vinculados a su rea de accionar. Los 4 elementos mencionados podran dar las pautas para este anlisis. El anlisis tambin debera incluir la revisin de su marco normativo y de los compromisos que el Estado de Guatemala ha adquirido a nivel internacional. Por ejemplo, en el caso de educacin, los convenios internacionales promovidos desde las Naciones Unidas se refieren al acuerdo "Educacin para Todos" y la meta nmero dos de los Objetivos del Milenio es universalizar la educacin bsica. 1.2. Anlisis Problemtica Una vez definida el rea de accionar del mandato institucional y las polticas vigentes, se procede a analizar la problemtica que enfrenta la poblacin en el tema en el que opera la institucin (educacin, salud, desarrollo social, seguridad, desarrollo rural, economa, etc.). Este anlisis se enfoca en la identificacin y priorizacin de los problemas relevantes, sus cadenas de causas y efectos, como tambin incluye un anlisis de actores y un anlisis que determina las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas institucionales como base para definir las estrategias institucionales.

1.2.1. Identificacin problemtica y construccin de cadenas causales

Guatemala: Sistema de Polticas Pblicas. Documento base 2. Agosto 2011. Carlos Stark

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Para lograr la identificacin y delimitacin de la problemtica con sus causas y consecuencias, esta Guia propone aplicar el instrumento del rbol de Problemas (AP) que es una tcnica participativa que ayuda a desarrollar ideas creativas para identificar el problema y organizar la informacin recolectada, generando un modelo de relaciones causales que lo explican7. Es una tcnica simple y conocida que facilita la identificacin y organizacin de las causas y consecuencias de un problema. El tronco del rbol es el problema central, las races son las causas y la copa los efectos. La lgica es que cada problema es consecuencia de los que aparecen debajo de l y, a su vez, es causante de los que estn encima, reflejando la interrelacin entre causas y efectos.
Grfico 4. Estructura de rbol de Problemas

Causas Generales

Es un ejercicio participativo que requiere de un facilitador y un grupo restringido de actores vinculados al tema. El proceso de la construccin del AP constituye los siguientes pasos:
i. ii. Analizar e identificar los que se consideren que son los principales problemas de la situacin analizada, distribuyendo a cada uno de los participantes, tres o cuatro tarjetas en blanco para que en cada una escriba un problema. A partir de esta primera lluvia de ideas, se establece cul es, a juicio del grupo, el problema central que nos afecta (priorizacin). Se define el problema como una carencia o dficit, se presenta como un estado negativo en una situacin real no terica y se localiza en una poblacin objetivo bien definido. No se debe confundir con la falta de un servicio especfico

/CEPAL. rbol de problemas y reas de intervencin.

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iii.

Definir los efectos ms importantes del problema en cuestin, de tal forma que permite verificar la importancia del problema. Se trata, en otras palabras, de tener una idea del orden de gravedad de las consecuencias y del problema. Anotar las causas del problema central y sus interrelaciones. Es esencial tratar de determinar el encadenamiento que tienen ellas. En particular, es muy importante tratar de llegar a las causales primarias (inmediatas o directas8) y secundarias (indirectas9 y bsicas) que se piensa que estn originando el problema. La secuencia de causas debe iniciarse con las ms directamente relacionadas con el Problema Central, que se ubican inmediatamente debajo del mismo. De preferencia se deben identificar unas pocas grandes causas, que luego se van desagregando e interrelacionando. Una buena tcnica es preguntarse por qu sucede lo que est sealado en cada bloque? La respuesta debiera encontrarse en el nivel inmediatamente inferior. Se deben identificar todas las causas, detenindose en el nivel en que es posible modificarlas. Hay que recordar que lo que se persigue es elaborar un modelo causal para la identificacin de resultados y no un marco terico exhaustivo. Diagramar el rbol de causas y efectos asociado al problema y revisar la validez e integralidad del rbol dibujado todas las veces que sea necesario:

iv.

v.

En muchos casos ser necesario utilizar ms de un rbol de problemas, ya que la mayora de las instituciones abordan temas de diferente naturaleza. Por ejemplo el caso de salud, que ve temas de salud preventiva, salud curativa, mortalidad materna, mortalidad infantil, desnutricin, etc. cada tema con una problemtica con causalidades diferentes. Con este orden se llega a establecer el rbol de problemas. La siguiente figura ilustra en calidad de ejemplo el resultado del trabajo realizado por el Ministerio de Educacin con el acompaamiento de SEGEPLAN10.

Grfico 5. Ejemplo de rbol de problemas

Los factores causales inmediatos o directos son aquellos que guardan una relacin directa con la ocurrencia y magnitud del problema. 9 Los factores causales indirectos son aqullos que estn ligados de modo indirecto al problema pero ejercen incidencia directa sobre los factores causales inmediatos. 10 Otro ejemplo sobre un anlisis sobre produccin rural aparece en el anexo 6.

15

La aplicacin del AP como instrumento de identificar los problemas centrales y sus cadenas de causalidad, tiene algunas ventajas: siendo un proceso participativo, ayuda a construir un sentimiento compartido de comprensin, propsito y accin; permite desglosar el problema en proporciones ms manejables y priorizar ms claramente en relacin a qu problema es ms importante y, por ltimo, los problemas identificados en el rbol de problemas, se convierten mas luego en el proceso en los resultados de la institucin, afinndose metas, indicadores y poblacin objeto. 1.2.2. Revisin de modelos y tendencias existentes Es importante construir de manera participativa el modelo causal alrededor de los problemas identificados y basados en las realidades especficas de cada pas e institucin, pero es igual de importante revisar si a nivel regional o internacional ya existen modelos conceptuales que reflejan estas relaciones causales y que han demostrado ser exitosos en guiar el logro de los resultados necesarios para solucionar el problema identificado. Se recomienda buscar los modelos conceptuales existentes y publicados en revistas y libros especializados, ensayos, reportes de evaluacin y otros documentos disponibles para comprobar el rbol diseado. Como fuentes de informacin serviran entre otrosuniversidades y organismos internacionales de cooperacin para el desarrollo. Un ejemplo de este tipo de modelo existente y comprobado, es el modelo de UNICEF que explica las causas de la desnutricin infantil. El modelo fue desarrollado en 1997, pero ha mantenido gran parte de su validez: explica la desnutricin infantil a travs de causas 16

inmediatas, causas indirectas y causas bsicas, como demuestra el siguiente resumen del grfico:
Grfico 6. Ejemplo modelo existente UNICEF.

Esta revisin sirve para fortalecer el resultado del ejercicio del rbol de problemas y puede complementar y/o comprobar el anlisis realizado por los tcnicos de las instituciones que determinaron los factores causales en el rbol. Igualmente, es importante analizar las brechas existentes y las tendencias observadas en el comportamiento histrico de los elementos que conforman la problemtica y sus cadenas causales. El siguiente cuadro por ejemplo, demuestra que con la tendencia actual, se alcanzara bajar la mortalidad materna de 136 (nivel actual) a 55 (nivel meta de los Objetivos de Milenio) en el ao 2028 en vez de 2015, una diferencia de 13 aos. Esto dejara dos opciones a los tomadores de decisiones: deben programarse esfuerzos adicionales para revertir la tendencia existente para poder lograr las metas planteadas o hay que ajustar las metas a niveles ms factibles de acuerdo a la realidad observada. 1.2.3. Verificacin, jerarquizacin y priorizacin de la causalidad 17
Grfico 7. Ejemplo de anlisis de tendencia.

Una vez identificados y comprobados los diferentes factores causales a los diferentes niveles de causalidad (inmediato, indirecto y bsico), es aconsejable evidenciar la incidencia de los diferentes (cadenas de) factores causales en el problema central, buscando evidencias estadsticas o cientficas que validan el modelo de la causalidad sugerida en el AP. En general, las evidencias se refieren a investigaciones de carcter cientfico, que permiten evidenciar un modelo causal. En Per11 por ejemplo, se distingue dos tipos de revisin para la bsqueda de evidencias: i. ii. Revisin sistemtica: utiliza tcnicas estadsticas para mostrar y validar evidencias de las relaciones causales. Revisin monogrfica: no considera el uso de tcnicas estadsticas y la falta de un sustento estadstico le confiere menor validez con respecto a la revisin sistemtica.

No siempre se va a poder disponer de los recursos o contar con los insumos requeridos para efectuar una revisin sistemtica. Sin embargo, se recomienda que siempre se busque evidencias externas que validan la causalidad sugerida en el modelo AP. En el caso del modelo causal presentado (Ministerio de Educacin-SEGEPLAN) la pregunta sera: Hay evidencias cientficas o estadsticas que la desnutricin crnica e inseguridad alimentaria inciden en el bajo rendimiento escolar que a su vez incide en el bajo nivel educativo? Una vez establecidas y validadas las diferentes cadenas causales con su secuencia de causas generales, indirectos e inmediatos (directos), es aconsejable establecer un nivel de jerarqua entre ellos, ya que no en todos los casos las cadenas podrn incidir igual en el problema y/o podran considerarse como parte de la intervencin del Estado12. Es necesario enfocarse en aquellos factores causales que pueden ser afectados mediante la aplicacin de intervenciones dirigidas por el Estado. Para establecer niveles de jerarqua entre las cadenas causales identificadas es necesario valorar la fuerza de las relaciones establecidas entre los factores causales y el problema, es decir mientras las relaciones sean ms fuertes, el orden de jerarquizacin debe ser mayor. Esto quiere decir que para establecer algn nivel de jerarqua entre las rutas causales, debemos valorar en primer lugar aquella causa inmediata que explica de manera ms significativa la ocurrencia del problema o que da cuenta de una proporcin elevada de tal ocurrencia. Asimismo, observaremos si est ligado a algn factor indirecto o general, y si es posible reducir su magnitud a costos razonables (viabilidad). Eventualmente, por la escasez de los recursos necesarios para atender todas las causas del problema, la jerarquizacin establecida puede ser de gran utilidad ya que podra indicar cuales acciones se requieren implementar con prioridad.

1.2.4. La conversin del problema al resultado

Gua Metodolgica para la Programacin Estratgica. Ministerio de Economa y Finanzas. Per. 2008 Debemos considerar que en algunos casos tambin puede existir una razn poltica en la seleccin del factor causal que se incluir en la cadena causal.
12 11

18

Una clara definicin de los problemas y sus cadenas causales comprobadas y priorizadas es uno de los principales productos de esta etapa del anlisis situacional, ya que esto permite una posterior definicin de los resultados13. Los resultados representan cambios positivos en la realidad problemtica (problemas centrales) de la poblacin y son el referente al cual deben contribuir los bienes, servicios que se generan a travs de las instituciones pblicas. Por ejemplo, las causas directas del problema central en el ejemplo del MINEDUC, que pueden identificarse al nivel de las races primarias del rbol de problemas, se redactan en positivo en funcin de lo que se espera alcanzar14.
Grafico 8. Ejemplo de la relacin Problema-Resultado

1.3. Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas Institucionales (FODA). Despus del anlisis del mandato y el anlisis de la problemtica y sus cadenas causales, se aplica un FODA que es una herramienta de anlisis, que permite sintetizar tanto las fortalezas y debilidades internas de la institucin como las oportunidades y amenazas que plantea el entorno y que ayuda a combinar dichos elementos para encontrar formas de potenciar el quehacer institucional para lograr sus objetivos: el anlisis del FODA contribuye a identificar las estrategias que permitirn a la institucin convertir sus debilidades en fortalezas, aprovechar las oportunidades y reducir los riesgos. Es un instrumento simple que podra constar de los siguientes 2 pasos:
i. Se identifican y detallan los 4 elementos del FODA. Cuando es un grupo mayor a 10 personas, se pueden formar 4 grupos. Cada uno tendr a su cargo trabajar uno de los elementos del FODA, luego de que cada grupo concluya, se realizar una dinmica de rotacin de los grupos para que cada uno tenga oportunidad de revisar lo que los otros tres grupos trabajaron y enriquecer los diferentes elementos. Las fortalezas y las debilidades son internas a la Institucin y las oportunidades y amenazas son externas y corresponden al entorno. Luego se realizar una combinacin de los

elementos de los distintos cuadrantes para llegar a establecer estrategias.

Se retome el tema de la identificacin de resultados a cada uno de los niveles: PEI (marco estratgico), POM y POA.
14 13

La ficha bsica de los resultados aparece en la pagina 21.

19

Grfico 9. Elementos del FODA

ii.

Una vez todos los grupos han aportado a todos los elementos del FODA se forman tres grupos, cada uno de los cuales realizar el trabajo siguiente: Grupo 1. Cmo aprovechar las oportunidades utilizando las fortalezas, para establecer estrategias que ayuden a desarrollar las potencialidades; Grupo 2. Cmo superar las debilidades utilizando las oportunidades, para establecer estrategias que contribuyan a enfrentar los desafos; Grupo 3. Cmo amortiguar las amenazas utilizando las fortalezas para establecer estrategias de reduccin de riesgos.

Es importante que previo a trabajar las estrategias se priorice por parte del grupo que oportunidades son las ms importantes de aprovechar, o que debilidades son las ms importantes de superar, o que amenazas son las ms importantes. Luego de que cada grupo haya concluido, se llevar a cabo una dinmica como la utilizada en el paso anterior, en la cual todos los grupos rotan para revisar y aportar a las estrategias planteadas por los otros grupos. A continuacin se presenta una tabla que muestra cmo organizar la informacin para facilitar la formulacin de las estrategias. Para ilustrar cmo articular las estrategias se incluye un ejemplo del MINEDUC:
Cuadro 1. Ejemplo desarrollo estrategias. Oportunidades Apoyo internacional tcnico y econmico. Fortalezas Plan comn de trabajo multianual (PCTM). Estrategias para desarrollar potencialidades Actualizar y validar el PCTM para incluir los resultados, servicios y estrategias identificadas y presentarlo a travs de la Mesa sectorial de educacin a la cooperacin internacional para lograr apoyo en temas prioritarios. Lograr el apoyo del CNE y de las instituciones nacionales vinculadas a la educacin para fortalecer el rol rector del Ministerio.

Existencia de programas exitosas de innovacin pedaggica en otros pases

Consejo Nacional Educacin (CNE)

de

1.4. Anlisis de actores

20

Es una herramienta valiosa que complementa las otras herramientas y que permite clarificar los actores y sus intereses muchas veces contrapuestos, como tambin ayuda a identificar tanto potenciales aliados como obstaculizadores para la obtencin de los resultados por la institucin. En el caso del PEI, se aplica a la problemtica que se busca resolver y que fue identificada en el rbol de problemas y en el FODA. Se elabora con la participacin de un grupo de informantes clave y se siguen los 6 pasos que se indican a continuacin:
i. Se inicia identificando los problemas que fueron identificados por las races del rbol de problemas o como debilidades y amenazas en el FODA. Es importante realizar este ejercicio para aquellas soluciones que se identifica que pueden tener oposicin por parte de algunos actores. Para ello puede utilizarse una tabla como la siguiente.
Cuadro2. Ejemplo insumos anlisis de actores.

Problema: Evitar los embarazos prematuros y que inciden en la desercin escolar Problema: Actitud y capacidad del docente que afecta la calidad educativa

Solucin: Incrementar la promocin del uso y la distribucin de anticonceptivos. Solucin: Condicionar el pago del bono xx a los resultados de la evaluacin que se hacen a los docentes

ii.

iii.

iv.

Para cada posible solucin se identifica a los principales actores tanto primarios como secundarios a travs de las siguientes preguntas: para identificar a los actores primarios es necesario responder a las siguientes interrogantes:: quien podra ser afectado por la solucin potencial; qu intereses o cuestiones seran afectados; quin sera el responsable de tomar la decisin para realizar la solucin potencial y quien tendra la capacidad de bloquear o asegurar la implementacin de la solucin. Para identificar a los actores secundarios: quien ve afectados sus intereses pero menos directamente; quienes estn aliados a las partes principales y estn afectados de manera menos directa. Luego se realizar un anlisis de los actores considerando los elementos siguientes: Intereses y mandatos: cules son los intereses que cada actor posee y defiende con relacin a la solucin potencial En algunos casos esos intereses vienen de mandatos formales originados por la ubicacin de ese actor en un contexto institucional. Identificacin de funciones y roles que desempean: reconocer las principales funciones y las acciones que podran desarrollar los actores sociales para identificar posibles alianzas o conflictos en relacin a la propuesta de solucin. Relaciones predominantes: Pueden ser de afinidad (confianza) o de opuestos (conflictos). Jerarquizacin del poder: Se refiere a la capacidad del actor de facilitar o limitar las acciones que se emprendan con la intervencin propuesta. Se consideran los siguientes niveles de poder: Alto: predomina una alta influencia sobre los dems, Medio: la influencia es medianamente aceptada y Bajo: no hay influencia sobre los dems actores. Como cuarto paso, se elabora la matriz de actores:
Cuadro 3. Formato matriz de actores.

Actor

Intereses y mandato

Funciones y roles

Relaciones predominantes A favor Indeciso Contra

Jerarquizacin poder Alto Medio Bajo

21

v. vi.

Se profundiza la Matriz con el reconocimiento de las relaciones sociales entre los actores Estas pueden ser de los siguientes tipos: relaciones de fuerte colaboracin y coordinacin, relaciones dbiles o puntuales o relaciones de conflicto. Finalmente se elabora las recomendaciones estratgicas para fortalecer relaciones con aliados, convertir en aliados a los indecisos y negociar acuerdos con los oponentes.

2. Marco Estratgico Institucional

A partir de las tres herramientas aplicadas (anlisis situacional, FODA y anlisis de actores) se determina el contenido del plan estratgico de la Institucin: contiene la definicin de la misin, visin, principios, resultados de desarrollo esperados, poblacin objetivo, focalizacin territorial y finalmente refleja la definicin de los bienes y servicios estratgicos de la institucin que aportan a la obtencin de los resultados. 2.1. La visin, misin y principios La visin expresa la imagen objetivo de largo plazo 10 aos que la institucin espera en las condiciones de la poblacin que constituye su clientela. La visin tambin expresa el compromiso institucional y el valor agregado que la institucin espera aportar para mejorar las condiciones de su poblacin objetivo. La visin debe ser formulada por los lderes de la institucin, debe ser clara, concreta, medible, delimitada en el tiempo y comprensible para todo el personal de la institucin dado que la misma debe ser apropiada por todos para que se trabaje en pos de su consecucin.
Una redaccin posible de la visin del Ministerio de Educacin podra ser la siguiente: El nivel y calidad educativa de la poblacin guatemalteca se ha incrementado entre 2012 y 2022 y sta cuenta con capacidades para desarrollar actividades laborares, ejercer plenamente su ciudadana y convivir socialmente.

Se define contestando preguntas generadoras como: Cul es la poblacin objetivo de la institucin?, Cul es la situacin actual de la poblacin objetivo de la institucin y como visualiza debiera ser su situacin futura? y Cmo est la institucin actualmente y cmo la visualiza en el futuro? En el caso de las instituciones pblicas es importante analizar la Constitucin Poltica y otras leyes marco y compromisos internacionales ya que regularmente a este nivel, se han definido los fines que a nivel nacional e internacional persiguen los distintos sectores. Algunos ejemplos de preguntas generadoras para la definicin de la visin, serian en el caso del Ministerio de Educacin:
Cuadro 4: Preguntas generadoras Visin

Cul es la poblacin objetivo de la institucin? La Constitucin Poltica contiene elementos para establecer una imagen objetivo para la clientela de la institucin?

Nios y jvenes en edad escolar Arto. 72 el fin primordial de la educacin es el desarrollo integral de la persona humana, el conocimiento de la realidad y de la cultura nacional y universal. Arto. 74 Los habitantes tienen el derecho y la obligacin de recibir la educacin inicial, preprimaria, primaria y bsica dentro de los lmites de edad que fije

22

Existen elementos como los indicados en otra ley marco vinculado al sector en el cual la institucin trabaja?

Cul es la situacin actual de la poblacin objetivo de la institucin y como visualiza debiera ser su situacin futura? Cmo est la institucin actualmente y cmo la visualiza en el futuro? Cules son las cualidades por las que desean que la institucin sea reconocida?

la ley. Son objetivos del Estado la educacin cientfica, tecnolgica y humanstica La Ley de Educacin Nacional en su Arto. 2. Establece trece fines de la educacin. El primero expresa: Proporcionar una educacin basada en principios humanos, cientficos, tcnicos, culturales y espirituales que formen integralmente al educando, lo preparen para el trabajo, la convivencia social y le permitan el acceso a otros niveles de vida. Otros plantean la formacin de ciudadana. Actualmente el nivel y calidad educativa de la poblacin guatemalteca es bajo. En el futuro el nivel y la calidad educativa se ha incrementado y es de las ms altas de Latinoamrica. Se ejerce a cabalidad el rol rector, regulador y de gestin de la educacin. Excelencia en su desempeo, calidad educativa, eficaz por alcance de logros, modelo de gestin.

La misin expresa la razn de ser de la institucin, su propsito fundamental en trminos de las necesidades que satisface, a quines se dirige su accin y cmo lo hace. La base para su definicin se encuentra en el instrumento legal de su creacin y puede ser complementada con otros elementos como por ejemplo leyes marco y leyes especficas relacionadas con la institucin. Debe ser breve, clara, orientar el rumbo y el comportamiento de todos los niveles de la institucin. Las preguntas generadoras podran ser Para que exista la institucin, cul es el mandato de la institucin segn su ley de creacin? y Existen en la Constitucin Poltica, elementos para establecer la misin de la institucin? La redaccin de la misin podra ser la siguiente: Formular las polticas, cumplir y hacer cumplir, desde su rol rector del sector, el rgimen jurdico relativo a la salud preventiva y curativa y a las acciones de proteccin, promocin, recuperacin y rehabilitacin de la salud fsica y mental de los habitantes del pas, incluyendo la preservacin higinica del medio ambiente, as como la calidad e higiene de los alimentos y otro tipo de productos que pueden poner en riesgo la salud humana. Favorecer el acceso de la poblacin menos protegida a los servicios pblicos de salud, los cuales deben ser prestados con eficiencia, eficacia y buena calidad.. Las preguntas generadoras en el caso del Ministerio de Salud serian:
Cuadro 5. Preguntas generadoras Misin.

Para que exista la institucin, cul es el mandato de la institucin segn su ley de creacin?

Ley del Ejecutivo Arto 39. . Formular las polticas y hacer cumplir el rgimen jurdico relativo a la salud preventiva y curativa y a las acciones de proteccin, promocin, recuperacin y rehabilitacin de la salud fsica y mental de los habitantes del pas y a la preservacin higinica del medio ambiente Arto. 23. Establece que los Ministros son los

23

rectores de las polticas pblicas correspondientes a las funciones sustantivas de cada Ministerio. Ejercen un papel de coordinacin y facilitacin de la accin del sector o sectores bajo su responsabilidad incluyendo instituciones pblicas y privadas que corresponda. Todas las instituciones pblicas que tengan funciones relacionadas con el Ministerio forman parte del sector y estn obligadas a coordinar con el rector sectorial Cmo se satisface esa necesidad? Cul es su estilo de gestin? Ejercicio de rectora articulando accin de diversos actores a travs de la gestin orientada a resultados, y prestacin de servicios de manera eficiente eficaz y de calidad.

Los principios son los que modelan la cultura organizacional ya que en funcin de ellos la institucin y sus integrantes se conducen y tratan a la poblacin objetivo que constituye su clientela. Se basan en leyes marco o en las polticas marco, como por ejemplo la de Seguridad Alimentaria y Nutricional. En cuanto a los principios que rigen el ejercicio de la funcin administrativa, y que deben ser asumidos por toda la administracin pblica, la Ley del Organismo Ejecutivo en su Arto. 4, establece: El fin supremo del Estado es el bien comn y las funciones del Organismo Ejecutivo han de ejercitarse en orden a su consecucin y con arreglo a los principios de solidaridad, subsidiariedad, transparencia, probidad, eficacia, eficiencia, descentralizacin y participacin ciudadana. 2.2. Resultados a nivel estratgico En la GoR los resultados son de desarrollo y representan cambios positivos en la realidad problemtica de la poblacin y son el referente al cual deben contribuir los bienes y servicios que se generan a travs de las instituciones pblicas. Para definir los resultados estratgicos en el PEI, se retoman las conclusiones del anlisis situacional, en cuanto a los problemas centrales y las causas inmediatas que existen dentro del rea del mandato institucional y se procede a redactar los problemas en positivo. De esta manera, los problemas centrales se convierten en los resultados finales de la Institucin. Los resultados se definen en funcin de lo que se espera alcanzar y se expresan como los cambios positivos cuantitativos o cualitativos que se esperan lograr en las condiciones de la poblacin. El resumen de las caractersticas principales del resultado y de lo que se espera hacer, se refleja en una ficha bsica del resultado que contiene los siguientes elementos:

Grafic 10. Contenido ficha bsica resultado.

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Un ejemplo de un resultado final formulado correctamente en el modelo de UNICEF: el problema central de la desnutricin infantil, se traducira en el siguiente resultado final: Para el ao xxxx, se ha reducido la desnutricin infantil a nivel nacional de xx% a xx%. Un ejemplo ms de un resultado final formulado en el caso de seguridad y justicia podra ser: Para el ao xxxx se ha reducido a nivel nacional la tasa de homicidios en xx. Es importante que las metas15 se establezcan con las instituciones responsables de su alcance para que las mismas se internalicen y se realicen los esfuerzos necesarios para lograrlas. Como demuestra la ficha, los resultados deben identificar la poblacin objeto con una expresin territorial en funcin de mantener o mejorar la cobertura y cubrir las brechas existentes de los servicios institucionales, reflejando adems expresiones de gnero, y etnia. El siguiente cuadro da un resumen de cmo lograr esta caracterizacin del resultado:
Cuadro 6. Ejemplo focalizacin del resultado.

Resultados Mejorar cobertura educativa en todos los niveles y la educacin extraescolar de 80% a 90% entre 2012 y 2015.

Poblacin objetivo Pre primaria y primaria: Nios y nias en edad escolar del rea rural Poblacin del rea rural en edad de cursar ciclo bsico Jvenes del rea rural

Mejorar la tasa de paridad de hombresmujeres en el acceso a la educacin de 90% a 100% entre 2012 y 2015.

Nios, nias y jvenes con nfasis en nias rurales

Focalizacin territorial a priorizar Municipios con tasa neta de escolaridad primaria menor a 80% y municipios con menor tasa de finalizacin primaria en los Depto. de Alta Verapaz, Solol, Chimaltenango, Totonicapn, Sacatepquez, Quich y Huehuetenango 60 municipios con tasa neta de escolaridad en ciclo bsico menor a 20%. 20 municipios en Huehuetenango, 11 en AV, 11 en Quich, 4 en Solol y 3 en Chiquimula Alta Verapaz, Solol, Chimaltenango, Totonicapn, Sacatepquez, Quich, Petn, Huehuetenango y reas periurbanas de los Depto. de Guatemala y Quezaltenango. Departamentos con menos de 95% en la relacin nio/nia en el nivel primario y menos del 90% en bsico y diversificado

Se refiere a metas operativas. Estas metas cuantifican los productos y acciones especficas que permiten lograr los resultados y sirven de orientacin a los departamentos y unidades operativas, la presupuestacin y para medir los avances hacia los resultados.

15

25

Detallar los resultados de esta manera (especificando poblacin objeto y territorialidad), permite focalizarlas las acciones necesarias para lograr los resultados en una manera que aumente considerablemente la eficacia y el impacto de la entrega de los servicios, enfatizando aquellas reas que reflejan los mayores niveles de pobreza. Por ltimo, se debern tomar en cuenta los enfoques transversales en la definicin de los resultados. Transversalizar un enfoque es el proceso de internalizar en las diferentes etapas de la planificacin, las implicaciones especificas y diversificadas que cualquier accin que se planifique, pueda tener en un tema y/o grupo especifico. Ya se ha acostumbrado de la necesidad de incorporar enfoques transversales de gnero y de sostenibilidad ambiental a cualquiera de las acciones planificadas, pero es necesario incorporar ms elementos, que reflejan las prioridades y estrategias del pas. No es del alcance de esta Gua detallar las estrategias y metodologas especficas para garantizar una transversalizacin a nivel institucional de todos los enfoques transversales que a continuacin se menciona, pero en el anexo 6 se presenta un ejemplo de cmo se debera incluir el tema transversal de la gestin de riesgo y cambio climtico en los procesos de planificacin y la definicin de los resultados. Ser un reto para el futuro inmediato, continuar diseando estos instrumentos16 que podran garantizar la institucionalizacin de los enfoques transversales y grupos priorizados, siguiendo el siguiente modelo:

Se podra contemplar la inclusin de instrumentos sencillos (matrices de verificacin) que podran incorporarse en el proceso de planificacin, asegurando que los planes por ejemplo no atentan contra la sostenibilidad ambiental, que toman en cuenta los efectos diversificados que podran tener las acciones entre hombres y mujeres y que la gestin de riesgos est incluida.

16

26

Grafic 11. Proceso de transversalizacin de enfoques.

Los enfoques de mayor relevancia en el sistema de planificacin de Guatemala actual son: Equidad de Gnero: son medidas que conducen a la igualdad de derechos, beneficios, obligaciones y oportunidades para facilitar a las personas o grupos en posicin de desventaja, el acceso a esas oportunidades, la promocin de sus derechos, de su autonoma y empoderamiento. Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas: El reconocimiento de la identidad de los pueblos indgenas es fundamental para la construccin de la unidad nacional basada en el respeto y ejercicio de los derechos polticos, culturales, econmicos y espirituales de las y los guatemaltecos (Acuerdo identidad y derechos de los pueblos indgenas. Para lograr la incorporacin de los derechos de los pueblos y mujeres indgenas dentro del proceso de planificacin, se debe considerar lo establecido en el convenio 169 de la OIT y el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas. Gestin de riesgo: busca entender las amenazas y las vulnerabilidades a las que estn expuestas las familias, las comunidades, sus medios de vida e infraestructura bsica, para que identifiquen las medidas de preparacin, mitigacin, prevencin y adaptacin a los riesgos existentes, debiendo quedar explcito en los planes estratgicos, operativos y con asignacin presupuestaria de la institucin a efecto de reducir la vulnerabilidad y aumentar la resiliencia de los beneficiarios en los resultados de la Institucin. Otros enfoques serian 27

la juventud, la niez y adolescencia, adultos mayores, gestin socio-ambiental y personas con discapacidad. Es importante que los ejes transversales y los grupos vulnerables sean visibilizados en todo el proceso de la planificacin: desde el anlisis estratgico y la definicin de los resultados hasta la programacin para la entrega de los bienes y servicios de la institucin. Finalmente hay que recalcar que existen diferentes niveles de resultados: retomando el esquema del AP, se han identificado diferentes niveles de causalidad de los problemas y por consecuencia, esto tambin se refleja en diferentes niveles de resultados. En la elaboracin del PEI (que no es operativo), se determinan los resultados a nivel del problema central o sea los resultados finales. Dejando los problemas de las causas inmediatas e indirectas para ser tratados a nivel operativo POM y POA.
Grafic 12. Vinculacin niveles de problemas y resultados.

Resultado Final Resultado Inmediato

Resultado Intermedio

Causas Generales

2.3. Bienes y servicios estratgicos Definir los bienes y servicios es el siguiente paso y es importante porque ellos representan la aportacin de las instituciones de la administracin pblica para cambiar una situacin socioeconmica de la poblacin y avanzar hacia el logro de resultados. En la gestin para resultados, los bienes y servicios pueden ser terminales, intermedios, comunes y centrales. En el PEI solo se trabajarn los bienes y servicios terminales que son estratgicos, entendiendo como tales aquellos que la institucin entrega a los usuarios y que son los que ms aportan a los resultados esperados. Los otros tipos de servicios se retomarn en el Plan Operativo Multianual (POM) y en el Plan Operativo Anual (POA) y sern explicados cuando se aborde el mismo.

28

Se denominan bienes y servicios (productos) terminales (o finales) a los que la institucin entrega a la sociedad, ambiente u otra institucin para contribuir al logro de los resultados estratgicos priorizados por el gobierno. En consecuencia el catlogo de bienes y servicios de una institucin se deriva de aquellos bienes y servicios que mas aporten a los resultados. Asimismo, la identificacin de los bienes y servicios y la determinacin de su costo unitario es una excelente forma de vincular los planes y los presupuestos y asegurar que ambos estn orientados al logro de resultados. Las instituciones generan bienes y servicios, a travs de procesos que realizan sus centros de gestin y que agregan valor a la combinacin de insumos (recursos humanos y recursos materiales). En el caso de los bienes, poseen la caracterstica de ser tangibles, tal es el caso de la infraestructura. Por otra parte, hay servicios que son intangibles, por ejemplo, la regulacin de la contaminacin por emisiones de gases de efecto invernadero. En sntesis, el catlogo de bienes y servicios de una institucin le va a permitir mostrar qu est entregando a la poblacin, cmo cumple con su mandato, cuntos bienes y servicios puede producir a partir de un presupuesto determinado y, en consecuencia, qu resultados espera lograr. Para identificar los servicios terminales es importante agotar los 5 pasos siguientes:
i. Integrar un equipo conformado por las direcciones de planificacin, de la direccin financiera y de las direcciones sustantivas, mejor si se logra la participacin de los directores y si fuese necesario por haber personal de reciente incorporacin, una o dos personas que conozcan a fondo la institucin y su marco legal. Identificar la poblacin objetivo de la institucin, identificar los actores que intervienen en la prestacin de servicios de la misma naturaleza a los que presta la institucin y los roles que segn su mandato le corresponde desarrollar a la institucin tanto en relacin a la poblacin objetivo como a los otros actores. Esto es importante ms an en el caso de los ministerios o instancias rectoras ya que regularmente adems de los servicios directos a la poblacin objetivo, le corresponde regular a otras instancias vinculadas a su mandato. El ejercicio del anlisis de actores realizado en el anlisis situacional servir de insumo para este proceso. Identificar los servicios terminales que la institucin entrega y su importancia en el aporte a cada uno de los resultados finales. Para ello puede utilizar las preguntas: Qu servicio da la institucin a la poblacin objetivo o a otros actores? Y luego, Con ese servicio se conseguir mover el resultado? Si se identifica que los servicios que presta son necesarios pero no suficientes para mover el resultado de manera significativa, la siguiente pregunta sera Que otros servicios deberan prestar que ataquen la raz del problema? Por ltimo debe revisarse el marco legal de la institucin para controlar, si existen servicios que debiera dar segn su mandato y no los est prestando, si est prestando servicios que no debiera dar. Si alguno de estos casos sucede lo que procede es elaborar un proyecto que permita incorporar los servicios nuevos y transferir a quien corresponda los servicios que no le corresponde prestar a la institucin. Finalmente, a cada servicio se le identificar el centro de gestin responsable de su produccin. El centro de gestin, es aquel que es responsable de la planificacin, programacin, asignacin formal y utilizacin de recursos en funcin de una provisin de bienes o servicios determinada. Sirve para identificar al responsable de la prestacin del servicio y del cumplimiento de la meta y constituye un centro de costo.

ii.

iii.

iv.

v.

29

A nivel del PEI, se limita a identificar los bienes y servicios terminales. Cmo construir paso a paso la red de produccin de dichos servicios, se plantear a nivel del POM. En la construccin de la red de produccin se incluirn adems de los servicios terminales, los intermedios, los comunes y los de apoyo. 2.4. Prioridades y estrategias Los resultados y las metas que se persiguen lograr en el largo plazo deben tener una priorizacin en trminos de expresin territorial y poblacional (ver ficha bsica de resultados). Por ejemplo, la meta nacional para el 201517 en el caso de la tasa de mortalidad materna, es bajar a 55 las muertes maternas por cada 10,000 de nacidos vivos. En el 2007 este indicador se situ en 136 en Guatemala y 20 de los 22 departamentos de Guatemala estaban por encima de la meta hasta con valores que llegaron a 302. Estos departamentos con niveles agudos de mortalidad materna demandan priorizar las intervenciones de manera proporcional a la magnitud de las brechas que presentan en relacin con la meta.
Grafic 13. Ejemplo prioridades de un resultado.

En el PEI ser necesario incluir como anexo una tabla para cada uno de los problemas identificados con la poblacin objetivo, con desagregacin etaria, de gnero y etnia. Por ltimo es necesario establecer las estrategias institucionales las cuales deben orientarse a fortalecer los servicios que la Institucin entrega a la poblacin y que contribuyan a lograr los resultados. Este fortalecimiento puede estar enfocado en la cobertura y calidad de sus servicios existentes o en la incorporacin de nuevos servicios complementarios. Las estrategias resultan del ejercicio realizado en el FODA y estn orientadas a resolver los problemas causales identificados y priorizados en el rbol de problemas. Ambas herramientas fueron explicadas en el apartado correspondiente al anlisis situacional. Para ilustrar lo anterior, algunos ejemplos: una estrategia para mejorar la calidad de la educacin primaria seria La profesionalizacin y evaluacin peridica de los maestros, complementada con el manejo de los idiomas locales y con incentivos y sanciones para el cumplimiento de los das de clase establecidos. o en el caso de reducir la mortalidad
17

Informe de ODM del 2010 (SEGEPLAN).

30

materna: La introduccin de casas de atencin materno infantil en zonas de difcil acceso para reducir el problema de que las mujeres embarazadas llegan tardamente al centro de salud y se mueren..

3. Seguimiento a nivel estratgico.

El seguimiento a nivel estratgico, se concentra en la medicin de los resultados obtenidos a travs de de la cuantificacin de indicadores de resultado (efecto e impacto) que forman parte de una cadena causal de indicadores. El seguimiento de estos indicadores dar las pautas sobre cuellos de botella existentes en el logro de los resultados estratgicos de las instituciones y a raz de este seguimiento, se puede decidir aplicar metodologas especficas de evaluacin para profundizar los problemas sealados (evaluacin rpida a travs de entrevistas, mini-encuestas, grupos focales, tcnicas participativas, evaluacin de impacto, etc) y buscar soluciones. 3.1. Cadena causal de indicadores Para dar un seguimiento basado en resultados, es necesario que el proceso de seguimiento sea estructurado de tal manera que cubra la totalidad de la cadena causal: desde insumos, va productos (bienes y servicios) hacia resultados (efectos e impactos).
Grafic 14. Ejemplo cadena causal de indicadores

Uno de los beneficios ms grandes del modelo causal es que presenta en forma sencilla la manera en que cada insumo resulta en un producto que a su vez contribuya a un efecto lo que ltimamente llega a un impacto. Para poder medir la obtencin de resultados en cadena causal es necesario identificar indicadores que reflejan cada uno de los eslabones de la cadena. 3.2. Tipos de indicadores Indicadores son los instrumentos que nos indican tanto cuantitativa como cualitativamente el cambio que se espera lograr en el tiempo, el cual puede ser expresado en trminos de medidas, comparaciones, rendimientos, porcentajes, ndices, opiniones entre otros, que preferiblemente indiquen cantidades. Se acostumbra distinguir 4 tipos de indicadores que 31

en su conjunto cubren los eslabones de la cadena causal: insumo, producto, efecto e impacto. Los indicadores de insumo y producto se conocen como indicadores de gestin y los indicadores de efecto e impacto como indicadores de resultado.
i. Un indicador de insumo refleja el uso o consumo de los recursos fsicos, financieros y humanos utilizados en el proceso de la produccin de los bienes y servicios. El seguimiento a los insumos generalmente se ubica en la esfera de control interno de las instituciones, y los indicadores de insumos son la base de la evaluacin de la productividad institucional. Un indicador de producto se refiere a los bienes y servicios generados por las instituciones pblicas y se enfoca bsicamente en aspectos como la capacidad de atencin a la demanda, la provisin de los bienes y servicios entregados a la poblacin. Los indicadores de producto son las tpicas herramientas de evaluacin presupuestaria, ya que pueden ser objeto de medicin en el corto plazo (un ao o menos) y son fcilmente relacionables con las asignaciones presupuestarias destinadas a la adquisicin de insumos. Indicadores de producto pueden ser de volumen de produccin que se refieren a la meta de los bienes y servicios a producir; de cobertura que expresan que porcin de la poblacin, territorio, etc, que es necesario atender se est atendiendo con las metas de produccin; de calidad del servicio regularmente pueden medirse cuando existen parmetros o normas. Un indicador de efecto mide los cambios que, por efecto de la intervencin, se han inducido en las condiciones de los beneficiarios directos o en el entorno en el cual los mismos se desenvuelven. Un indicador de impacto refleja el mbito de control de mayor nivel, en donde se verifica el efecto y la pertinencia de las polticas pblicas; los indicadores de impacto se utilizan para medir el grado de avance en la concrecin de los objetivos estratgicos y consecuentemente, en la solucin del problema asociado. El control y seguimiento del impacto de las polticas pblicas es un esfuerzo complejo y generalmente de carcter multiinstitucional o sectorial.

ii.

iii.

iv.

Como rasgos comunes, los indicadores deben ser pertinentes (deben tener una clara relacin con los objetivos y metas; es decir, deben medir lo que se pretende lograr y deben reflejar muy bien las metas), comprensibles (deben ser sencillos, no ambiguos, claros), factibles (deben ser realizables dentro de las capacidades institucionales segn el tiempo y los recursos disponibles), representativos (para todos los sectores y todos los actores sociales de relevancia) y deben ser slidos y confiables (su medicin no debe variar por el momento en qu se mide, ni por la persona quien hace la medicin). Para la medicin de los indicadores, se requiere establecer la lnea de base, la meta, el medio de verificacin y la frecuencia de medicin como elementos claves:

32

Grafic 14. Elementos bsicos de la medicin

Para registrar estos datos, se debe utilizar el modelo de la ficha tcnica establecida en el documento de indicadores del Ministerio de Finanzas Pblicas que ser la base para el formulario presupuestario DTP5. (Ver anexo 2). En el caso de la planificacin estratgica, es pertinente que la identificacin de los indicadores se concentre en los indicadores que miden el efecto y el impacto ya que estos son congruentes con lo que debera contemplar un plan estratgico: una orientacin hacia conseguir impactos en la situacin de la poblacin y en la solucin del problema asociado.18 Es necesario evitar un par de errores comunes: la definicin tiene que ser clara y no ambigua ya que indicadores mal definidos no permiten cuantificar adecuadamente los xitos conseguidos. Adems, hay que evitar la tendencia a definir indicadores demasiado numerosos o sin fuentes de datos accesibles, lo que hace que el seguimiento resulte imposible, costoso o poco prctico y que, probablemente, no se utilice lo suficiente. 3.3. Matriz de seguimiento El seguimiento a nivel estratgico se efecta a travs de una matriz de seguimiento que rene los indicadores de impacto y efecto por cada resultado de la Institucin. Es un modelo simple que se puede manejar con una hoja Excel. Sirve como un insumo del sistema de seguimiento que cubrir la totalidad de la cadena. (Vase capitulo V).

Por otra parte, la planificacin operativa multi anual y anual debera enfocarse en identificar indicadores a nivel de insumos, productos y donde es factible- resultados-efectos, ya que no tiene sentido incluir indicadores de largo plazo a planes que son meramente de corto plazo.

18

33

Cuadro 7. Matriz de seguimiento impacto-efecto..

Institucin

Indicadores Indicador impacto 1.1

UM

Lnea base 2012

Meta 2013

Ejecucin 2013

Meta 2015

Ejecucin 2015

Resultado 1

Indicador efecto 1.1 Indicador efecto 1.2 Indicador impacto 2.1

Resultado 2

Indicador efecto 2.1 Indicador efecto 2.2 Indicador impacto 3.1

Resultado 3

Indicador efecto 3.1 Indicador efecto 3.2

III. El Plan Operativo Multianual

Implica formular un plan operativo multianual (POM) que sirve como orientador multianual (3 aos) para el quehacer institucional y funciona como el eslabn que permite vincular el marco estratgico del PEI con la planificacin anual de la Institucin, ubicando la programacin operativa de las instituciones dentro el marco del presupuesto multianual de la nacin. El POM contiene 2 elementos bsicos: 1. El plan multianual (POM): es de carcter indicativo, que sirve de gua de la poltica institucional de mediano plazo y opera como el marco referencial del plan operativo anual, para apoyar el cumplimiento de los resultados estratgicos. Contiene la definicin en trminos operativos de los resultados institucionales. Contiene la definicin de los productos y servicios de la Institucin: terminales, intermedios, centrales y de apoyo. Contiene el anlisis de la cadena de produccin institucional. Contiene el costeo de los productos y servicios que la Institucin ofrece a la poblacin. Articula los planes operativos institucionales con el Presupuesto Multianual del Ministerio de Finanzas Pblicas, facilitando una programacin de los resultados de maduracin plurianual en trminos realsticos. 2. Sistema de Seguimiento: a nivel del POM, se construye un modelo con un nmero limitado de indicadores que se focalizan en la parte media y baja de la cadena causal, cubriendo desde la medicin de insumos, productos, y los resultados.

34

1. El Plan Operativo Multianual.

El POM es de carcter indicativo, que sirve de gua de la poltica institucional de mediano plazo y opera como el marco referencial del plan operativo anual, garantizando el cumplimiento de resultados esperados de la institucin. Procura superar las limitaciones que tiene el POA, que est forzosamente determinado por el ao calendario. La formulacin del POM demanda, en cambio al POA, situarse ms all de la coyuntura inmediata. Por eso, la necesidad de tener que elaborarlo constituye de por s un estmulo para pensar en los motivos que causan los problemas a resolver para lograr los resultados esperados y tomar aquellas decisiones que requieren un horizonte plurianual, vinculndolas ms estrechamente con los resultados estratgicos emanados del plan estratgico institucional. Aparte de funcionar como enlace entre la visin estratgica y la planificacin operativa anual, el POM permite posicionar la planificacin institucional dentro del Marco Presupuestario Multianual (PM) del Ministerio de Finanzas Pblicas, que contiene la distribucin entre las instituciones pblicas y de los recursos financieros del Estado que se prevn recaudar en un perodo de 3 aos. El POM, enmarcado en un PM, facilita el logro de los resultados de desarrollo de maduracin plurianual y reduce la incertidumbre de las instituciones respecto a las asignaciones de mediano plazo. El cumplimiento de estos resultados de desarrollo por lo general insume ms de un ao y, por su mayor alcance temporal, el POM est en condiciones de exponer de una manera ms adecuada las relaciones entre los resultados, la produccin terminal de las instituciones y las inversiones requeridas. Por ejemplo, una poltica de relanzamiento del programa de lucha contra la fiebre aftosa cuyo resultado final sea el logro en el tercer ao de avance del programa la declaracin de pas libre de aftosa y sin vacunacin, puede demandar en el primer ao la realizacin de una inversin por una sola vez de equipos, elementos de control y rodados, y en el segundo y tercero solamente acciones de vacunacin y de mantenimiento de los controles sanitarios. En este caso, no existe una perfecta sincrona entre la verificacin del cumplimiento del resultado final con los productos y servicios y el nivel del gasto del primer ao. Esto se podr comprobar recin en el tercero. Siguiendo con este ejemplo, en el POM se construir el sendero multianual de los productos, servicios y sus gastos en correlacin con el resultado esperado. La elaboracin del POM constituye de 5 pasos elementales:

35

Grafic 15. Los pasos para elaborar un POM

El POM se actualiza cada ao, aadiendo consecutivamente un nuevo tercer ao (rolling plan) y la forma preferida de elaborar el POM, es integrarlo al proceso de formulacin del POA, evitando hasta donde sea posible la superposicin de tareas y procedimientos. A estos efectos, se debe disear un solo cronograma, con etapas sucesivas, y cuyos productos sean el POM actualizado y el POA. 1.1. Validacin del marco estratgico El primer paso en la elaboracin del POM constituye la validacin del PEI. No es necesario repetir todo el ejercicio del anlisis previo y recorrer todo el proceso de la definicin del marco estratgico, sino el POM puede restringirse a validar la relevancia de los principales elementos del PEI a travs de un anlisis rpido de la visin, misin, resultados esperados, principales productos y servicios, estrategias y prioridades de focalizacin. Ya que el PE tiene un horizonte de 5 hasta 10 aos, el objetivo principal de este ejercicio de validacin es asegurar que el marco estratgico institucional mantiene una validez actualizada para los 3 aos siguientes: de esta manera se permite incluir por ejemplo nuevas polticas, estrategias y enfoques desarrollados por el gobierno, adaptar los resultados de desarrollo esperados, mejorar su focalizacin, insertar nuevos productos y servicios que mejor apuntan al logro de los resultados. El ejercicio de validacin sirve para garantizar una reflexin estratgica continua sobre el rumbo institucional, los instrumentos aplicados y los resultados obtenidos. 1.2. Identificacin de bienes y servicios por resultado y elaboracin de redes de produccin En este paso se incluye la identificacin de los bienes y servicios terminales (o finales) y se plantea como construir paso a paso la red de produccin de dichos servicios. En la

36

construccin de la red de produccin se incluirn adems de los servicios terminales, los intermedios, los comunes y los de apoyo:
Grafic 16. Tipos de bienes y servicios.

Bienes y servicios finales El ejercicio de identificacin de bienes y servicios finales deber iniciar considerando los servicios estratgicos que ya estn incluidos en el PEI, a los cuales debern agregarse otros servicios que se identifiquen como necesarios, siempre en el marco del mandato institucional y de los resultados que se espera alcanzar. Es fundamental vincular los servicios a resultados para determinar si con los servicios que se prestan se lograr algn efecto en los resultados, de lo contrario debern identificarse servicios y estrategias alternativas, siempre cuidando de hacerlo en el marco de lo que la normativa establece que la institucin debe hacer. Para identificar los servicios finales es importante agotar los pasos siguientes. Es necesario integrar un equipo conformado por las direcciones de planificacin, de finanzas y de las direcciones sustantivas y desarrollar Grafic 17. Ejemplo servicio terminales uno o dos talleres para:
i. Clarificar tanto su poblacin objetivo, como los usuarios de sus servicios. Esto puede retomarse de lo que trabajaron en el PEI. Las preguntas a responder ac son: i) Quin es la poblacin objetivo de la institucin?; ii) Qu actores

37

ii.

iii.

atienden a dicha poblacin objetivo?; iii) Que roles tiene que desempear la institucin tanto en relacin con la poblacin objetivo como con los otros actores que la atienden? A partir de cada resultado esperado, considerado en el marco de resultados del PEI, se deber identificar que servicios terminales se prestan y aquellos que es necesario incorporar para alcanzar el resultado. En ocasiones la dificultad para determinar si un bien o servicio es terminal, se encuentra en el hecho de que el bien o servicio se entrega a la poblacin y posteriormente ya no sufre transformacin dentro de la institucin, sin embargo no se considera servicio terminal porque no responde al que hacer de la institucin. Este es el caso, por ejemplo, de la entrega de textos escolares que hace el Ministerio de Educacin: en este caso es necesario revisar la razn de ser de la institucin y el para qu de los textos escolares. La razn de ser del MINEDUC es entre otros dar servicios de educacin en los diferentes niveles, no es entregar textos escolares, sin embargo estos constituyen un elemento fundamental para prestar el servicio de educacin. En ese caso los textos escolares son un producto intermedio para prestar el servicio final que responde a la naturaleza de la institucin que es el servicio de educacin. Una vez se han identificado los servicios terminales, es importante establecer claramente el centro de gestin responsable de cada servicio terminal. Asimismo es necesario establecer la unidad de medida que permita cuantificar los bienes o servicios que sern provedos en un perodo determinado.

El Centro de gestin, es la unidad administrativa responsable de la planificacin, la programacin, la combinacin de recursos reales y la asignacin formal y utilizacin de recursos financieros en funcin de una provisin de bienes y servicios predeterminada. Son los responsables de generar los bienes y servicios y realizan actividades en las que utilizan diferentes tipos de insumos (recursos humanos, fsicos y financieros), que implica el proceso de produccin de los bienes o servicios que tiene a su cargo. A cada servicio se le identificar el centro de gestin responsable de su produccin y su unidad de medida. La unidad de medida deber identificarse tomando como punto de partida el clasificador de unidades de medida de SICOIN pero complementndolo con algn apellido para efectos del POA, de manera que permita la cuantificacin de metas y sea la base para la construccin de indicadores de cobertura del servicio. Una vez concluida la identificacin inicial de servicios terminales, es necesario revisar el mandato legal y el reglamento de la institucin para determinar si existen servicios que debiera prestar y no los presta, o si presta servicios que no debera. Si se detectan casos como los mencionados deber considerarse el curso a seguir ya sea para incorporar nuevos o bien para trasladar a la institucin competente aquellos que son importantes pero no le corresponde prestar segn su mandato. La red de produccin Para mejorar la produccin de bienes y servicios es necesario identificar los procesos de produccin para establecer posibilidades de mejora en los mismos y establecer los costos y metas para lograr, de manera progresiva, una produccin ms eficiente, as como establecer parmetros de calidad para dichos servicios. El propsito de elaborar la red de produccin es que a travs de ella se pueden visualizar los procesos de produccin de los servicios terminales a nivel institucional, y esto es importante porque permite: 38

Identificar claramente los centros de gestin y de costo y establecer costos unitarios de produccin para los productos terminales y costos de los diferentes tipos de servicios considerando todo el proceso, Identificar alternativas de mejora en los procesos para hacerlos ms giles, y eficientes e identificar necesidades de relacionamiento con otros centros de gestin para establecer mecanismos que aseguren mejora en la calidad de los servicios terminales que la institucin presta; Trabajar proyecciones de metas y escenarios de requerimientos financieros y establecer claramente las responsabilidades en la produccin de bienes y servicios intermedios y finales y sirve de insumo bsico para elaborar las redes de categoras programticas de manera adecuada;
Grafic 17. Centros de gestin: de insumos a bienes y servicios.

El punto de partida de la red de produccin lo constituyen los bienes y servicios terminales que ya fueron identificados. A partir de all se continan identificando los servicios intermedios, comunes y de apoyo. A continuacin se ilustra cmo proceder en cada caso. Servicios intermedios Luego de identificados todos los servicios finales, su unidad de medida y el centro de gestin responsable, se procede a identificar los servicios intermedios. Estos son aquellos bienes o servicios que condicionan de manera directa y unidireccional a los servicios terminales, es decir un bien o servicio terminal puede tener uno o ms servicios intermedios que lo condicionan solamente a l. Para identificar los servicios intermedios las preguntas a responder son:
El servicio terminal depende de otro servicio cuya generacin est a cargo de otro centro de gestin? Si la respuesta es positiva y se identifica la existencia de un servicio que condicione al servicio terminal, la segunda pregunta que es necesario responder es: se est analizando? Si la respuesta es que condiciona a ms de un servicio terminal el servicio que condiciona sera comn, si solo condiciona a un servicio terminal se tratara de un servicio intermedio.

Ese servicio que se ha identificado condiciona a otro servicio terminal o nicamente al que

Cuadro 8. Ejemplo identificacin servicios terminales e intermedios.

39

1. Resultado esperado
1. Se ha reducido la desnutricin aguda en nias-nios menores de 5 aos de xx% a xx% en el 2015.

3. Centro de Gestin
Centros de recuperacin nutricional

2. Servicio terminal
Tratamientorecuperacin de nios y nias con desnutricin aguda

4. Unidad de medida
Persona recuperada

6. 5 7. Centro de Servicio Unidad de Gestin intermedio medida

Promotores Deteccin de Persona comunitarios casos de detectada desnutricin aguda

Regularmente la red se construye de derecha a izquierda, sin embargo la prctica en diferentes instituciones ha demostrado que este orden dificulta a los participantes la elaboracin de la misma, por lo que se sugiere que el orden a seguir en su estructuracin es de izquierda a derecha y el nmero que aparece arriba de cada columna indica el orden en que debe ser construida la red. Servicios comunes Son aquellos servicios que condicionan la produccin de ms de un producto terminal pero no la de todos los productos terminales. Para que en una institucin existan servicios comunes se requiere que en dicha institucin existan por lo menos tres servicios terminales independientes que no sean sumables.
Cuadro 9. Ejemplo identificacin servicios terminales e comunes

Resultado esperado Sistema Nacional de Planificacin implementa do y en plena operacin

Centro de Gestin Direccin planificacin territorial

Servicio terminal

Unidad de medida Entidad atendida

Centro de gestin

Servicio comn

Asistencia tcnica a COMUDES para elaboracin Plan Desarrollo Municipal Asistencia tcnica para la formulacin de Planes estratgicos institucionales Asistencia tcnica para la formulacin de proyectos de inversin

Direccin planificacin sectorial

Institucin atendida

Sub secretaria polticas pblicas

Direccin de inversiones

Institucin atendida Proyecto formulado

Calculo de brechas y prioridades de poblacin objetivo, territorial, de gnero y etnia

40

Servicios de apoyo Son aquellos que condicionan y como su nombre lo indica apoyan a todos los procesos de produccin y provisin de bienes y servicios. Ac se incluyen los servicios de direccin y apoyo general a toda la institucin. La siguiente figura ilustra estas relaciones entre los distintos tipos de servicios.19
Grfico 18. Articulacin Red de Produccin.

Los servicios de apoyo son fcilmente identificables y pueden incorporarse al final de la elaboracin de la red. Ejemplo de estos servicios son: servicios de planificacin, servicios de administracin financiera, servicios de asesora jurdica, servicios de gestin de recursos humanos y servicios de informtica, etc. En el proceso se van identificando si los servicios son intermedios, comunes o de apoyo y se sitan en la columna de la matriz que corresponda para conformar la red de produccin de servicios, entendindose que cada servicio es independiente y que se anota por separado. 1.3. Costeo de los Bienes y Servicios y el Presupuesto Multianual (PM). Los costos de produccin son el valor del conjunto de gastos y esfuerzos en los que se ha incurrido o es necesario incurrir y que deben ser consumidos por los centros de gestin para obtener un producto terminal. Es importante diferenciar entre gasto y costo. Los costos se refieren a recursos que se consumen para ser utilizados en la generacin directa de un bien o servicio (producto), los gastos se refieren a erogaciones de administracin. Los costos de produccin de bienes y servicios pblicos son necesarios para estimar los requerimientos presupuestarios en funcin de metas de servicios a prestar, calcular las metas de produccin de bienes y servicios si lo que se conoce es el techo presupuestario con el que se contar,
19

En el anexo 3 se incluye el formato que puede utilizarse para estructurar la red de produccin.

41

obtener informacin necesaria para la racionalizacin del uso de los recursos que son puestos a disposicin de la institucin, proporcionar datos relevantes para, entre otros fines, fijar tasas y precios de los servicios pblicos y para cumplir con la rendicin de cuentas y evaluar el nivel de rendimiento de los servicios pblicos. Existen diferentes maneras de estimar los costos de produccin de los bienes y servicios pblicos y se propone en esta Gua apuntar ltimamente a utilizar el sistema de costeo variable20 o proporcional. En este sistema slo la porcin directa de los costos de produccin se tratan como costos de los bienes o servicios. Este procedimiento se basa en el argumento de que los costos indirectos o fijos, son costos en los que se incurre independientemente del volumen de bienes o servicios que se generen, en tanto que los costos directos o variables son costos a corto plazo que estn en funcin directa del volumen de bienes o servicios que se produzcan. Sin embargo, en Guatemala, las instituciones pblicas no llevan una contabilidad de costos por lo que para efectos de estimar las metas de produccin de servicios y sus requerimientos financieros, se debe trabajar con base en estimaciones de costos promedios. En la medida en que se avance en la contabilidad de costos ser posible profundizar en el anlisis para establecer los costos medios ptimos considerando la utilizacin plena de la capacidad instalada y sus necesidades de ampliacin en el largo plazo segn los bienes y/o servicios de que se trate.
En los costos variables se incluirn los costos directos de personal, los insumos directos utilizados en las actividades que se realizan para lograr tanto de los bienes y/o servicios terminales como de los intermedios, estos costos se utilizarn para establecer los costos unitarios de los servicios terminales. Para realizar el clculo de los costos se proceder de la siguiente forma:
i. Identificar los diferentes tipos de servicios, sus centros de gestin y las actividades que se necesita realizar para producir cada servicio. Las actividades que se debe identificar son aquellas que impliquen costo, por ejemplo: realizacin de talleres, visitas de campo, equipamiento para inmunizaciones, elaboracin de material audiovisual, etc. Identificacin, medicin y valoracin de los insumos (humanos, materiales, fsicos y financieros) que se requieren por actividad. Establecimiento del volumen anual de cada uno de los servicios prestados. Para ello se puede tomar un dato histrico del nmero de servicios prestados.

ii.

iii.

Para realizar las estimaciones iniciales de los costos, se proceder de la siguiente forma:
Identificar los diferentes tipos de servicios, sus centros de gestin y las actividades que se necesita realizar para producir cada servicio. Las actividades que se debe identificar son aquellas que impliquen costo, por ejemplo: realizacin de talleres, visitas de campo, equipamiento para inmunizaciones, elaboracin de material audiovisual, etc. Identificacin, medicin y valoracin de los insumos (humanos, materiales, fsicos y financieros) que se requieren por actividad. Establecimiento del volumen anual de cada uno de los servicios prestados. Para ello se puede tomar un dato histrico del nmero de servicios prestados

Complementariamente, se calculan los requerimientos financieros que corresponden a los servicios de apoyo y a los servicios comunes. Estos no sern utilizados para establecer los costos unitarios de produccin de un bien o servicio terminal, sino son importantes ya que sobre esta base se elabora el presupuesto en el cual se requiere incluir la totalidad de los
Los costos pueden ser fijos (CF), variables (CV), totales (CT), medios (CMe) o unitarios (CU) y marginales (CMa). Los costos variables se derivan del uso de los factores variables y dependen del volumen de produccin, aumentan en la medida en que la produccin lo hace.
20

42

recursos financieros requeridos. Con el ejercicio completo, se puede identificar qu tan significativa es la proporcin de recursos que se utiliza en los servicios de apoyo para establecer necesidades de revisin y ajuste en los mismos. Estas primeras estimaciones sern imperfectas, sin embargo servirn de insumo para formular el presupuesto multianual. El presupuesto multianual: por ley, cada institucin debe formular su respectivo anteproyecto de presupuesto multianual (cubriendo 3 aos) en el SICOIN. Dicho proceso debe tener como respaldo un plan institucional de mediano plazo, con su respectiva programacin de metas en forma anual. Segn las instrucciones del Ministerio de Finanzas Pblicas, las instituciones deben, entre otros: elaborar el Plan Institucional a mediano plazo, que contenga implcito el cumplimiento de la poltica de gobierno; formular los objetivos, metas e indicadores que faciliten la evaluacin del gasto pblico y revisar la red de produccin y sus correspondientes estructuras presupuestarias. El objetivo principal de la elaboracin del PM es asegurar direccionalidad y continuidad de las acciones prioritarias de la poltica gubernamental, profundizando los esfuerzos por realizar una planificacin y programacin del gasto pblico con un horizonte de mediano plazo que transciende el ao especfico para el cual se realiza el presupuesto anual y buscar la integracin de la poltica, la planificacin y el presupuesto, en un escenario de mediano plazo. El PM normalmente est compuesto de cuatro elementos bsicos:
i. ii. iii. Un marco macroeconmico de mediano plazo (MMMP), que nos muestra la visin macroeconmica y las proyecciones de las principales variables macroeconmicas. Un marco fiscal de mediano plazo (MFMP), que contiene la declaracin de objetivos de la poltica fiscal y una serie integrada de metas y proyecciones fiscales, consistentes con el MMMP. Un marco presupuestario de mediano plazo (MPMP), que contiene las estimaciones de presupuesto institucionales, de las diferentes entidades. Estas estimaciones de presupuesto (techos), toman en cuenta las prioridades de Gobierno y las restricciones fiscales, reflejando la estrategia financiera del Estado para visibilizar la ejecucin del Plan de Gobierno El Marco de Gasto Institucional de Mediano Plazo (MGIMP) contiene las previsiones del gasto de las instituciones consistentes con las orientaciones estratgicas de la poltica social y econmica del gobierno y los planes estratgicos institucionales con una mayor desagregacin a nivel de programa dentro de cada entidad e incluye las metas de resultados que se proyecta lograr. De esta manera se agregan elementos de gestin por resultados.

iv.

43

Grafic 19. Elementos del Presupuesto Multianual

De esta manera, el PM muestra realmente hasta donde ser posible atender los requerimientos de gasto de las diferentes instituciones en los aos venideros. El PM cubre un total de 5 aos, teniendo como punto de partida el monto devengado del ao anteanterior y el cierre estimado del ao anterior. A esto se aade el presupuesto asignado del ao en curso y en base de esto, se hace una estimacin del los requerimientos presupuestarios de los 2 aos venideros. En los primeros ejercicios de estimar las previsiones multianuales del gasto, las instituciones normalmente se limitan a hacer clculos matemticos de extrapolacin de montos globales basados en el desempeo histrico del presupuesto institucional. Y aunque un anlisis histrico del desempeo presupuestario es importante para sentar una base real para la programacin presupuestaria, es importante que las instituciones pasen cada vez ms de una presupuestacin centrada en quien gasta y qu compra a un presupuesto que est basado en los bienes y servicios que las instituciones ponen a disposicin de la poblacin. El PM forma parte integral del POM y la identificacin de los productos y servicios, incluyendo su costeo, como descrita en este captulo de formulacin del POM, servir perfectamente para empezar a desarrollar una metodologa que permite una vinculacin directa entre plan y presupuesto, basndose ms y ms en el clculo real de los costos de los productos y servicios que las instituciones ponen a la disposicin de la poblacin. Solo as se puede implementar paulatinamente el giro hacia una planificacin orientada a resultados. 1.4. Elaboracin de matrices de Planificacin y Presupuestacin Trienal Todos los esfuerzos anteriores, se juntan en la elaboracin de la matriz trienal de planificacin operativa y en su contraparte financiera, la matriz de Presupuesto Multianual:

44

Cuadro 10 Matrices de Planificacin y Presupuestacin

POM-Matriz de Planificacin Operativa Multianual Nombre de la institucin: Resultado 1. Bienes y/o servicios Terminales Intermedios Centrales Apoyo Indicador UM 2013 Metas 2014 2015

POM-Matriz del Presupuesto Multianual Nombre de la institucin: Resultado Estratgico 1. Bienes y/o servicios Finales Intermedios Centrales Apoyo Cdigo CU 2013 Costo total 2014 2015

2. Seguimiento a nivel operativo multianual

Para facilitar el seguimiento de la entrega de productos y servicios institucionales y finalmente el impacto y efecto de ellos, es necesario medir los cambios cuantitativos y cualitativos a travs de la identificacin de indicadores. Mientras a nivel del PEI, el nfasis se centra en la medicin directa de los impactos y efectos, a nivel del POM la medicin de focaliza en la parte media y baja de la cadena causal y cubre desde la medicin de insumos, productos, y los resultados (aquellos que sern medibles a un horizonte de 3 aos, aunque en muchos casos se pueden medir anualmente y hasta cuatrimestralmente).
Grfico 20. Seguimiento en cadena.

En primer lugar, el POM es la plataforma donde se identifica los indicadores que miden los insumos que reflejan el uso o consumo de los recursos fsicos, financieros y humanos utilizados en el proceso de la produccin de los bienes y servicios. El seguimiento a los 45

insumos generalmente se ubica en la esfera de control interno de las instituciones, y los indicadores de insumos son la base de la evaluacin de la productividad institucional. En los primeros ejercicios de medicin a nivel de insumos, normalmente se limita a medir los avances en trminos financieros (presupuesto programado, asignado y ejecutado), pero en el transcurso de un proceso de profundizacin de la gestin por resultado, el concepto de los insumos debe ampliarse para incluir insumos fsicos y de personal. En segundo lugar, la elaboracin del POM incluye la identificacin de los indicadores de producto, refirindose a los bienes y servicios generados por las instituciones pblicas y se enfoca bsicamente en aspectos como la capacidad de atencin a la demanda y la provisin directa de bienes y servicios entregados a la poblacin. Los indicadores de producto son las tpicas herramientas de evaluacin presupuestaria, ya que pueden ser objeto de medicin en el corto plazo (un ao o menos) y son fcilmente relacionables con las asignaciones presupuestarias destinadas a la adquisicin de insumos (avance fsico-financiero). Finalmente, el POM debe incluir algunos indicadores de resultado/efecto, cubriendo aquellos resultados que sern medibles en un horizonte de 3 aos y que miden los cambios que, por efecto de los productos y servicios entregados a la poblacin, se han inducido en las condiciones de los beneficiarios directos o en el entorno en el cual los mismos se desenvuelven. Como se haba sealado anteriormente, el POM normalmente no incluye indicadores de impacto, ya que la medicin del impacto refleja el mbito de control de mayor nivel, en donde se verifica el impacto y la pertinencia de las polticas pblicas. Los indicadores de impacto por lo tanto se utilizan para medir el grado de avance en la concrecin de los resultados estratgicos a nivel del PEI. Para facilitar el seguimiento del avance de la entrega de productos y servicios y sus resultados es importante restringir el nmero de indicadores a medir. Muchos sistemas de seguimiento tienen la tendencia de querer cubrir un universo muy amplio con a veces centenares de indicadores que al final complica el ejercicio de medicin demasiado o lo convierta en un proceso excesivamente caro.
Cuadro 11. Matriz de seguimiento POM Institucin
Indicadores Indicador efecto 1 Resultado 1. Indicador producto 1 Indicador producto 2 Indicador Insumo Indicador efecto 1 Resultado 2. Indicador producto 1 Indicador producto 2 Indicador Insumo UM Lnea de base 2012 Meta 2013 Ejecucin 2013 Meta 2014 Ejecucin 2014 Meta 2015 Ejecucin 2015

46

Se recomienda que durante los primeros pasos hacia una planificacin orientada a resultados, se estructure en el POM un nmero limitado de indicadores priorizados en cadena causal por cada resultado esperado institucional. De esta manera, cada resultado podra tener por ejemplo dos o tres cadenas internas constituida cada una por un indicador de insumos, dos o tres indicadores de producto y un indicador de resultado. El ejercicio de identificacin de los indicadores termina con llenar la ficha bsica de acuerdo con el formato desarrollado por el Ministerio de Finanzas Pblicas, el cual adems de ofrecer un formato estandarizado a nivel nacional, tambin permite la identificacin del valor y ao base (lnea de base) de los indicadores seleccionados. Finalmente, se rene las cadenas causales seleccionadas en una matriz como la anterior.

IV. El Plan Operativo Anual (POA)

Es el proceso de la formulacin de un plan operativo anual (POA), siendo este el documento legal de gestin operativa que refleja los detalles de los productos y servicios que la Institucin tiene programada realizar en un ao y que y que facilita el seguimiento de los procesos requeridos para la produccin de bienes y servicios, los cuales se concatenan con el presupuesto en las categoras presupuestarias. El POA contiene 2 elementos bsicos: 1. El plan anual (POA): es la herramienta concreta de gestin operativa de la planificacin estratgica y multianual que explicita los resultados estratgicos de la institucin en un plan de accin institucional de corto plazo. Contiene la cartera de los productos, servicios y actividades que la Institucin tiene programada ofrecer a la poblacin. Contiene las metas anuales de gestin y permite identificar y medir los costos de los productos y servicios, tanto unitariamente como a nivel general. Contiene la programacin anual de la entrega de bienes y servicios por Centro de Gestin de la Institucin. Contiene la programacin anual de los costos de la entrega de bienes y servicios por Centro de Gestin de la Institucin. 2. Sistema de Seguimiento: a nivel del POA, el seguimiento se concentra en la medicin de un nmero limitado de indicadores que se focalizan en la parte baja de la cadena causal, cubriendo principalmente la medicin de los insumos y productos.

1. El plan operativo anual (POA)

El Plan Operativo Anual Institucional (POA) es el documento de gestin operativa que refleja los productos, servicios y actividades que la Institucin tiene programado realizar en un ao. El POA es la culminacin del detalle del PEI y del POM y en este sentido es el plan concreto de accin institucional de corto plazo donde se confeccionan los productos y servicios en trminos de unidades fsicas, se calculan los costos sobre el volumen de servicios que se espera producir en el ao tomando como referencia el techo presupuestario y se distribuyen los recursos financieros necesarios en funcin de prioridades temticas, territoriales, de gnero y etnia.

47

Es la base de la asignacin de recursos humanos y materiales a las acciones que harn posible el cumplimiento de las metas planteadas. De esta forma, el POA establece los coeficientes de rendimiento de los recursos que permiten medir la eficiencia con que se utilizan. El proceso de formulacin del POA, como se presenta en esta Gua, consta de 4 pasos elementales:
Grfico 21. Pasos formulacin POA

1.1. Validacin marco estratgico Para asegurar que la planificacin de los bienes, servicios y actividades anuales se mantienen dentro del marco estratgico establecido en el PEI que a su vez fue llevado a un nivel operativo en el POM, en el documento del POA simplemente se integra el resultado del ejercicio de validacin del marco estratgico como fue realizado en la actualizacin del POM. Ya que el ejercicio de actualizacin anual se realiza en el mismo tiempo y durante el mismo proceso que la elaboracin del POA, no hay necesidad de repeticin de tareas, sino se utiliza el resultado de la validacin POM. 1.2. Programacin de bienes y servicios, actividades y metas anuales. La base para trabajar este paso se encuentra en el POM, ya que en el mismo se trabajaron metas anuales de produccin de servicios, costos, etc. Primero se trabaja todos los servicios terminales e intermedios por resultado, una vez agotados estos se pasar a todos los comunes y por ltimo a los de apoyo. Como se indic, las actividades de cada servicio se tomarn inicialmente de la tabla del POM en la que fueron trabajados los costos de los servicios y luego se revisarn para verificar si se necesitan adiciones o ajustes.

48

Cuadro12. Estimacin de costos de produccin de bienes y servicios.

Institucin Fechadeestimacin Resultado

1
BienesyServicios

2
Centrode Gestin

3
Actividades

4
Insumos

7
Costo unitario (5/6)

Registro servicios Valor(Q) prestados UM

Metadel Costo ao estimado

Terminales Intermedios Comunes Deapoyo

La unidad de medida y la estimacin del costo puede retomarse de la tabla de costos elaborada en el POM, si no hubiese costos actualizados. En todo caso es importante revisar los rubros de costo para verificar si es necesario hacer ajustes. La columna de meta fsica del ao puede llenarse retomando los datos de la matriz de metas multianuales. Si hubo cambios en los techos presupuestarios ser necesario ajustar las metas de los servicios terminales e intermedios. Para ello se utilizarn los costos unitarios estimados de los servicios y la prioridad que tengan los servicios a prestar. La columna de costo estimado puede llenarse de dos maneras: i) estableciendo las metas fsicas de servicios a prestar y luego multiplicando por el costo unitario de los servicios, o ii) estableciendo montos por servicio y luego dividiendo estos entre el costo unitario para establecer el valor de la meta fsica. En cualquiera de los dos casos es importante tener presente la capacidad instalada de prestacin de servicios y el hecho de que el costo solo refleja el costo variable por lo que debe tenerse cuidado de programar metas sin perder de vista que estas no pueden sobrepasar la capacidad instalada que la institucin tiene en los distintos territorios para prestar los servicios. Esta tabla debe sustentarse en un anlisis que permita programar la cobertura de los servicios en funcin de varios criterios mencionados, entre ellos: de priorizacin geogrfica, temtica, de gnero y etnia, en funcin de la existencia de brechas en los indicadores tanto de cobertura de servicios y como para el alcance de los resultados. 1.3. Programacin cuatrimestral de costos de bienes y servicios La programacin y presupuestacin de bienes y servicios debe hacerse de manera cuatrimestral, para lo cual debern tomarse en cuenta diferentes criterios segn sea la naturaleza de la institucin y de los bienes y servicios que presta, as como de la temporalidad en que es necesario aportar o incrementar la prestacin de determinado bien o servicio. Por ejemplo cuando entregar textos escolares, o cuando realizar campaas de control de brote de vectores, o reforzar campaas de seguridad por fechas festivas, etc. Para programar y presupuestar la generacin de bienes y servicios se sugiere utilizar la tabla siguiente: 49

Cuadro 13. Estimacin cuatrimestral de costos

Institucin Fechadeestimacin Resultado

1
Bienesy Servicios

4
UM

6
Metas

8
Meta Anual

9
Costo unitario

10

11
Costos

12

13
Costo Total Anual

Centrode Actividadesy Gestin cdigo

C1

C2

C3

C1

C2

C3

Intermedios Comunes Deapoyo

Terminales

Adicionalmente es necesario programar a nivel de departamento y municipio considerando criterios como la existencia de brechas de indicadores de resultado, el tamao de la poblacin, brechas de gnero, de etnia, etc.

2. Seguimiento a nivel operativo anual

Como se haba sealado en los acpites del PEI y POM, es necesario medir los cambios cuantitativos y cualitativos que se logra con la entrega de los productos y servicios institucionales a travs de indicadores. Mientras a nivel del PEI, el nfasis se centra en la medicin directa de los impactos y efectos y a nivel del POM la medicin se focaliza en la parte media y baja de la cadena causal (insumos, productos y resultados multianuales), la medicin a nivel del POA se limita principalmente a la parte baja de la cadena: los insumos y productos anuales (indicadores de gestin).
Grfico 22. Seguimiento en cadena (insumos y productos)

En el POA se mide en primer lugar los indicadores de insumos que reflejan el uso o consumo anual de los recursos fsicos, financieros y humanos utilizados en el proceso de la entrega de los bienes y servicios. Aunque la medicin de los avances en trminos financieros (presupuesto programado, asignado y ejecutado) es lo ms obvio y fcil de implementar, a nivel del POA, se deber hacer el esfuerzo de paulatinamente ampliar la medicin hacia los insumos fsicos y personales que se requieren anualmente para la entrega de los productos y servicios. 50

El POA tambin contiene indicadores de producto que miden los bienes y servicios generados por las instituciones pblicas y que fueron entregados a la poblacin. Asimismo, ser necesario a este nivel de planificacin operativa establecer indicadores de cobertura y cuando sea posible de calidad. Con las matrices de seguimiento ya elaboradas a nivel estratgico y multianual, se termina el ejercicio con la construccin del matriz de seguimiento anual que incluye por cada resultado esperado un conjunto de indicadores de la parte baja de la cadena causal (insumo y producto). En el siguiente ejemplo, cada resultado refleja entre 1 y 2 indicadores de insumo y entre 2 y 3 de producto. Sin embargo, se puede variar en el nmero de acuerdo a las necesidades de informacin institucional, siempre teniendo en cuenta la necesidad de restringir el nmero total de indicadores que conformaran el sistema de seguimiento.
Cuadro 14. Matriz de seguimiento POA.

Institucin

Indicadores Indicador producto 1 Indicador producto 2 Indicador producto 3 Indicador Insumo 1 Indicador producto 1 Indicador producto 2 Indicador Insumo 1

UM

C1 M E M

C2 E M

C3 E

Anual Meta Ejec.

Resultado 1.

Resultado 2.

V. Sistema de Seguimiento por resultado

El propsito del sistema de seguimiento basado en resultados que a continuacin se presenta, es introducir un instrumento sumamente sencillo21 al proceso de planificacin de las Instituciones que va a permitir que los planificadores empiecen a generar y aplicar datos sistematizados en cuanto a la medicin del cumplimiento de los logros de los resultados de desarrollo de las diferentes instituciones. El diseo del sistema de seguimiento (SIS) a nivel de las instituciones es basado en un seguimiento estratgico, multianual y anual de una serie limitada de indicadores priorizados y organizados en cadena causal (insumo-productoefecto e impacto).

Se puede trabajar el sistema en su etapa inicial en base de hojas de Excel para luego, una vez probada, profundizar hacia un sistema de informacin automatizado.

21

51

1. Por qu un seguimiento basado en resultados?

El seguimiento es una actividad continua que usa la recoleccin sistemtica de datos sobre indicadores especficos, para guiar a los implementadores de estrategias de desarrollo con informacin sobre las dimensiones del progreso en el logro de resultados y la utilizacin de los fondos destinados. De esta manera, el seguimiento se define como un proceso continuo de medicin de avances hacia los resultados programados, con el objetivo de mejorar la toma de decisiones gerenciales.22 El principal propsito del seguimiento es contribuir al proceso de una evaluacin interna continua con el propsito de realizar ajustes en la programacin y adoptar medidas, de ser necesario. En segundo lugar, un sistema de seguimiento es una de las principales fuentes de informacin para las evaluaciones y es el primer paso en la instalacin de un sistema de seguimiento y evaluacin: el seguimiento forma la base del proceso de evaluacin, que se enfoca en determinar la eficiencia, eficacia, impacto, relevancia y sostenibilidad de intervenciones de desarrollo. En este sentido hay que diferenciar claramente entre el seguimiento y la evaluacin. La evaluacin contiene un diagnstico sistemtico de un programa o poltica, cuyo objetivo es determinar la relevancia y cumplimiento del logro de los resultados planteados, la eficiencia de la implementacin, su efectividad, impacto y sostenibilidad. La evaluacin es un complemento al seguimiento en cuanto que cuando el sistema de seguimiento enva seales de que el trabajo se est desviando de la ruta trazada (por ejemplo, que la poblacin objetivo no est utilizando los servicios, que los costos van en aumento, que no arranca un programa, que existe una resistencia real a la adopcin de una innovacin, y as sucesivamente), entonces la informacin de evaluacin adecuada puede ayudar a aclarar las realidades y tendencias observadas en el proceso de seguimiento. Evaluaciones deberan ser de preferencia externa. El seguimiento basado en resultados se ha convertido en un requerimiento cada da ms importante ya que es necesario poder demostrar resultados tangibles, realizados con eficiencia y efectividad, con cuentas claras y transparentes,. As como se necesita insumos financieros, recursos humanos, insumos fsicos y sistemas de contabilidad para obtener resultados de desarrollo, igual se necesita sistemas de retroalimentacin: si uno no determina los resultados, no es posible determinar el xito o fracaso de la estrategia implementada y si uno no reconoce las fallas, tampoco podr corregirlas. El seguimiento basado en resultados sirve para resolver la pregunta y qu se ha logrado?". Es posible que instituciones logren ejecutar programas exitosamente, pero han obtenido los resultados reales y esperados? Por ejemplo, no es suficiente limitarse a ejecutar programas de salud y suponer que su ejecucin exitosa equivale a mejoras reales en la salud pblica. En su afn de dar respuestas a estas preguntas, el seguimiento basado en resultados difiere de sistemas de seguimiento tradicionales con un enfoque en la ejecucin fsicaDiez pasos hacia un sistema de seguimiento y evaluacin basado en resultados. Banco Mundial. Kusek-Rist 2005.
22

52

financiera, en cuanto trasciende la orientacin hacia insumos y los procesos de implementacin, haciendo nfasis en efectos e impactos.

2. Construir un sistema de seguimiento basado en resultados (SIS)

En Guatemala, actualmente existen varios sistemas que de una u otra forma dan un seguimiento a los avances a nivel institucional y nacional: desde los sistemas de informacin gerencial a nivel de las instituciones, hasta el Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF) con entre otros- el Sistema de Contabilidad Integrada (SICOIN), el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) y el Sistema Nacional de Informacin Territorial (SNIT). Todos estos sistemas producen datos extremadamente tiles, pero ninguno de los sistemas est diseado de tal manera que permite el seguimiento en base a resultados: los SIG`s institucionales principalmente estn enfocados en medir avances fsicos en los procesos internos y el desempeo de la institucin a nivel de actividades, mientras los sistemas financieros principalmente se enfocan en medir diferentes aspectos del avance financiero y en algunos casos de la produccin de bienes y servicios (productos). Sin embargo, para dar un seguimiento basado en resultados es necesario que el proceso de seguimiento sea estructurado de tal manera que cubra la totalidad de la cadena causal: dando evidencia de cmo cada insumo resulta en un producto que a su vez contribuya a un resultado/efecto lo que ltimamente llega a un impacto.
Grfico 23. Cadena causal

En los captulos anteriores de esta Gua, se ha presentado 3 matrices de seguimiento que en su totalidad cubren los 4 eslabones de la cadena causal, diferenciados de acuerdo a los niveles de Un ejemplo: el clculo de un ndice de planificacin (PEI-POM-POA). Se hizo hincapi en el los niveles de pobreza de la poblacin normalmente est basado en los datos hecho que la medicin del seguimiento de indicadores provenientes de la encuesta de de efectos e impactos a muy corto plazo no es muy condiciones de vida (ENCOVI) que se viable y a lo mejor muy costoso. En algunos casos la realiza una vez cada 5 aos. Ya que no es aplicacin de indicadores proxy o sustitutos puede viable repetir esta encuesta anual- o brindar una informacin indirecta (y en muchos casos cuatrimestralmente, lo que se puede hacer es buscar un indicador que se mide con en una manera ms econmica y oportuna) ya que a mayor frecuencia y que ya est veces resulta difcil medir directamente el indicador disponible. En este caso podra ser que la de efectos e impactos, de manera que se necesita de talla promedia de nios y nias entre o y indicadores sustitutos. Los indicadores sustitutos, se 5 aos (que el Ministerio de Salud mide puede utilizar cuando no se dispone de datos para con frecuencia) sirve como aproximado de la tendencia de cambios en los niveles indicadores directos, cuando la recoleccin de datos de pobreza. va a ser demasiado costosa o si no resulta factible obtener datos a intervalos regulares. Sin embargo, se debe tener precaucin para utilizar indicadores sustitutos, porque tiene que existir una suposicin en el sentido que el indicador 53

sustituto est dando evidencia, por lo menos aproximada, del desempeo objeto de medicin. Cuando se quiere utilizar indicadores proxy, siempre es necesario demostrar que existe una correlacin estadsticamente significativa entre ambos indicadores. Un sistema de seguimiento basado en resultados no puede consistir de indicadores proxy solamente, pues sigue necesario seleccionar y estructurar los diferentes tipos de indicadores de acuerdo a los diferentes niveles del proceso de planificacin. Para que las Instituciones puedan implementar un sistema SIS23 que la permita dar un seguimiento sistemtico al logro de los resultados de desarrollo, esta Gua propone seguir los 4 pasos que a continuacin se detalla. En su conjunto, los indicadores deben servir para resolver una pregunta fundamental: Se estn haciendo progresos hacia el logro de los resultados deseados? 2.1. Seleccin de indicadores por resultado Indicadores pueden ser cualitativos o cuantitativos. Los indicadores cuantitativos slo utilizan nmeros para describir un fenmeno y suelen presentarse como nmeros absolutos, tasas, ndices o porcentajes. Los indicadores cualitativos se utilizan para describir caractersticas intangibles que son difciles de medir en trminos numricos. La informacin cualitativa no se expresa con nmeros, sino de forma nominal. Para establecer un sistema de seguimiento basado en resultados, se recomienda comenzar con un sistema simple y principalmente cuantitativo de medicin. La base de la propuesta del sistema de seguimiento por resultado consiste en que para cada uno de los resultados planteados, se selecciona un nmero limitado de indicadores cubriendo una cadena causal de insumos, productos, efectos e impactos, basndose en los indicadores existentes e identificados en las matrices de seguimiento institucional diseadas para el PEI, POM y POA. De esta manera, cada cadena por resultado podra limitarse a un nmero mnimo de 4 indicadores, sumando 1 indicador de insumo, 1 indicador de producto y 1 indicador de efecto y 1 indicador de impacto. 2.2. Construccin de la lnea de base Una vez seleccionados los indicadores, el siguiente paso consiste en establecer la lnea de base de los indicadores. Estos datos bsicos proporcionan informacin al comienzo del perodo de seguimiento, o mejor aun antes de ese perodo. Los datos bsicos se utilizan como punto de partida mediante la cual se puede hacer seguimiento al desempeo futuro. Es imposible proyectar el rendimiento en el futuro sin crear primero la lnea de base con los datos bsicos que representan la primera medicin de un indicador. La lnea de base se construye llenando para cada indicador seleccionado la ficha bsica de indicadores como fue diseado por el Ministerio de Finanzas Publicas24 (ver anexo 2). La ficha permite una

De igual manera, la SEGEPLAN podra construir un sistema de segundo piso que cubre todas las instituciones, seleccionando cadenas especficas por cada institucin. 24 El modelo de ficha presentado en el anexo 2 es idntico al modelo propuesto por el Ministerio de Finanzas Publicas, con una sola excepcin: permite diferenciar entre los diferentes tipos de indicadores en cadena causal: insumo, producto, efecto e impacto.

23

54

clara definicin del indicador, su fuente de informacin, pertinencia, formula, valor y ao base como tambin una resea de la evolucin histrica.

3. Matriz de seguimiento y la elaboracin de informes.

Existe una comprensin cada vez mayor de la necesidad de flujos de informacin, no de estudios discontinuos que son episdicos y espaciados en el tiempo. Para una gestin orientada hacia resultados, se requiere informacin confiable y en tiempo real. No tiene mucho sentido hacer gestin en el sector pblico utilizando, bsicamente, datos histricos que pueden tener cinco o hasta diez aos. Para evidenciar las tendencias en el logro de los resultados se puede aplicar un instrumento sencillo y eficaz: a la matriz consolidada se aade una valorizacin del nivel de avance alcanzado de cada uno de los indicadores en relacin a las metas planteadas. La valorizacin requiere que de manera adelantada y consensuada se definan los rangos y este ejercicio se puede realizar de dos maneras:
i. Para cada indicador individual se consensa lo que se va a considerar satisfactorio o no en base a rangos especficos de las metas. Si la meta es construir 200 sistemas de riego por goteo en el ao, se considera buena la construccin de 200 o ms, regular la instalacin de entre 175 y 200 sistemas y deficiente cualquier numero por debajo de 175. Este tipo de valorizacin permite diferenciar los rangos entre los diferentes indicadores, pero es un ejercicio largo y no facilita comparaciones entre los diferentes indicadores. Se consensa un rango en porcentajes en los avances hacia las metas y se aplica este rango a todos los indicadores: por ejemplo, la consecucin de 100% o ms de la meta se considera buena, un avance de entre 90 y 100% satisfactoria y por debajo de 90% deficiente. Este clculo permite una comparacin entre los diferentes indicadores.

ii.

Con el objetivo de visualizar el nivel de avance de cada indicador en la matriz en una manera casi inmediata, se puede asignar colores diferentes a los niveles de avance, como demuestra el siguiente cuadro:

55

Cuadro 15. Matriz de seguimiento con semforo.

Resultado Indicadores
UM Linea de base 2012 Meta 2013 Ejecucin 2013 Avance Observaciones

Indicador impacto: reduccin de niveles de pobreza rural Indicador efecto: Aumento en el ingreso familiar mensual Indicador efecto: Aumento en las ventas directas de las familias Indicador producto: Numero de sistemas de goteo instalados Indicador producto: Numero de capacitaciones en mercadeo realizadas Indicador producto: Numero de paquetes tecnolgicos entregados Indicador insumo: Presupuesto ejecutado

% Q QQ
numero

64 1.000

60 1.200

63 1.174 24.500 424 536 291 498

25% 98% 102% 85% 107% 29% 59%

Reducir los niveles de pobreza de la poblacin rural en 50 municipios de 64% a 60% entre 2013 y 2015

20.000 24.000 0 0 0 0 500 500 1.000 850

numero

numero

miles Q

Cumplimiento de 100% para arriba Cumplimiento de 90% al 100% Cumplimiento de 70% al 90% Cumplimiento de 50% al 70% Cumplimiento por debajo de 50%.

Un sistema de seguimiento basado en resultados, produce este flujo de informacin continua acerca de los avances en el logro de los resultados y puede ofrecer un cmulo de informacin sobre tendencias y direcciones en el tiempo y proporcionar pistas de problemas que surgen. Sin embargo, hay que recalcar que los datos de seguimiento no proporcionan las bases de atribucin y causalidad del cambio y tampoco ofrecen evidencias sobre cmo surgen los cambios -slo informan que stos estn o no ocurriendo y proporcionan informacin sobre la direccin, el ritmo y la magnitud del cambio. Conforme la temporalidad en la disposicin de los datos, se podra mantener actualizada esta matriz de seguimiento en diferentes niveles de agregacin: desde muy detallado a nivel de resultado o a nivel de institucin. Hasta que se podra hacer ejercicios de ponderar o promediar avances en el logro de sus resultados entre las diferentes instituciones o a los resultados de desarrollo a nivel nacional. En base a lo que seala el sistema de seguimiento en cuanto a los avances logrados en los resultados, se puede decidir profundizar con estudios de evaluacin para determinar la pertinencia, eficiencia, eficacia, impacto y sostenibilidad de estos avances. Para garantizar que la informacin se desplaza tanto horizontal como verticalmente dentro de las organizaciones, las matrices actualizadas de seguimiento deberan hacerse accesible a travs de la pgina web de la institucin y en caso se considere oportuno, podran formar la base de informes cuatrimestrales y/o anuales de avance hacia el logro de los resultados, a ser compartidos con las dems instituciones.

56

4. Mantenimiento del SIS dentro las Instituciones y la SEGEPLAN

Aunque el SIS propuesto est concebido como un instrumento simple, la instalacin y el mantenimiento del sistema se deben considerar como un trabajo a largo plazo, a diferencia de un esfuerzo episdico para la duracin de un determinado programa o proyecto. Para poder garantizar este mantenimiento del SIS a largo plazo, es indispensable establecer funciones y responsabilidades claras as como jerarquas organizativas. Se debe definir con claridad la organizacin y el personal tcnico que va a estar encargada por parte de la Institucin de recabar, analizar y presentar informes sobre la informacin de desempeo. Ya que, el SIS produce informacin de resultados y por consiguiente podra ser portador tanto de buenas como de malas noticias, es necesario observar que los productores de informacin de resultados deben estar a salvo de represalias. Si las malas noticias resultan en problemas al mensajero en su trayectoria profesional, el temor va a impregnar el sistema y quedara comprometida la confiabilidad de la informacin producida.

VI. Vinculacin con la planificacin territorial y demanda ciudadana.

El eje de la planificacin territorial comprende la planificacin a nivel regional, departamental y municipal. Desde 2009, se inici un proceso de fortalecer el proceso de planificacin territorial y municipal en los 333 municipios del pas, resultando en la culminacin de 296 planes municipales, 17 planes departamentales y 1 Plan Regional, lo que equivale a una cobertura casi total del territorio nacional. Estos planes reflejan la visin estratgica de los municipios para el periodo de 2011 hasta el ao 2025 y son considerados como un instrumento orientador en la ejecucin de la inversin pblica. De esta manera, se ha podido identificar alrededor de 30,535 ideas de accin que conforman la demanda ciudadana acumulada en los territorios. De estos 30.535 propuestas de accin demandadas, el sector de Educacin rene el mayor nmero de propuestas (5,955) representando el 19.5% del total de la demanda, lo que indica la prioridad sentida por la poblacin referente los servicios de educacin. El sector con el segundo peso ms grande es el de Agua y Saneamiento con 3,907 acciones identificadas, llegando al 12.8% del total. Con 10.4% del total y 3,174 propuestas, el sector de Medio Ambiente logra ocupar el tercer lugar y tanto el sector Agropecuario (2,918 propuestas, representando el 9.6%) como el de Salud y Asistencia Social (2906 propuestas y 9.5%) resultan ser sectores con una alta demanda ciudadana. Juntos, estos 5 sectores representan ms que 60% de esta demanda total. Mejorar la articulacin entre ambas dimensiones de planificacin (institucional-territorial) de tal manera que apunten al logro de los mismos resultados de desarrollo y de esta manera incluir la demanda ciudadana identificada profundizando la orientacin hacia resultados compartidos, son retos que van a demandar una serie de acciones en los aos venideros. Reto 1: Llevar los resultados del proceso de planificacin territorial (la demanda ciudadana) a los niveles de planificacin operativa y realizar un salto hacia un mayor nivel de operativizacin y ltimamente una implementacin gradual y articulada de las 57

propuestas de acuerdo a las competencias existentes. Para lograr esto, se requiere implementar 5 pasos:
i. Paso1: Diferenciar por competencia. Consiste en identificar con claridad y segn los mandatos establecidos, aquellas instituciones que serian las responsables para coordinar las diferentes ideas identificadas como la demanda ciudadana. Es necesario diferenciar entre los servicios e inversiones que la municipalidad y los Consejos deberan desarrollar con sus fondos propios a travs de sus propios planes operativos y presupuestos y aquellas acciones demandadas, cuyo desarrollo, financiamiento e implementacin caben dentro el mandato de otras instituciones y organizaciones. Paso2: Priorizar y seleccionar la demanda diferenciada. Ya que es imposible trabajar los detalles de las 30,535 propuestas a la vez y tomando en cuenta que la demanda ciudadana cubre un periodo extenso (2011-2025), se requiere priorizar y seleccionar un nmero limitado de propuestas en funcin de su priorizacin, para poder empezar el proceso de llevarlas desde el nivel de perfil bsico hacia una propuesta que podra considerarse para su inclusin en el presupuesto. Paso3: Formular y costear. El siguiente paso consiste en llevar este nmero limitado y realista de las ideas que conforman la demanda ciudadana, ahora priorizada, diferenciada y seleccionada, del nivel de idea con un perfil bsico en que estn expresados en los PDM, a un nivel de detalle que permita su inclusin en el proceso de planificacin operativa y presupuestacin. Paso4: Articular. Una vez convertida la demanda de 30,535 propuestas en una cartera de propuestas diferenciadas, priorizadas y ejecutables, aquellas propuestas cuya implementacin es del mandato de los municipios u otras autoridades locales, departamentales o regionales seguirn su curso y podran incluirse en su propio sistema de planificacin y presupuestacin y formar parte de sus respectivos POA`s. Para aquellas propuestas cuya implementacin es del mandato de otras instituciones, la inclusin final en el presupuesto y plan operativo de aquellas propuestas ejecutables y vinculadas a los resultados de desarrollo institucional, podra darse en dos vas. Primero, pueden entrar por medio de las dependencias desconcentradas de las instituciones nacionales que en el proceso comn de la formulacin de los planes operativos anuales y multianuales a nivel de la Institucin, sirven de canalizador de las prioridades sentidas en los territorios referente a los bienes y servicios requeridos y demandados por los territorios para solventar los problemas priorizados a nivel territorial. Otra opcin sera a travs de convenios directos con las instituciones que permitira la inclusin de propuestas provenientes de la poblacin, a nivel de los POA`s y POM`s institucionales. La inclusin de las demandas ciudadanas provenientes de los territorios permitir a las instituciones enfatizar una mayor orientacin a resultados, abrindose en mayor medida y de manera ms visible a las demandas directas de sus clientes, la poblacin. v. Paso5: Financiar e implementar. En ambos casos (municipal-institucional), buscar el financiamiento (adicional) que se requiere para implementar las propuestas ciudadanas, ser una tarea que depender de la disponibilidad financiera y de la voluntad poltica. No es factible pensar que la inclusin de la demanda ciudadana se dar sin restricciones financieras. Lo que se requiere es una reingeniera tanto de los presupuestos municipales como de los presupuestos institucionales.

ii.

iii.

iv.

58

Grfico 24. Bienes y servicios requeridos en planes territoriales.

Grfico 25. Flujo de la demanda ciudadana

Reto 2: Implementar una planificacin operativa orientada a resultados a nivel territorial, traduciendo los PDM estratgicos en planes multianuales y anuales (POMPOA) con una orientacin hacia resultados es otro reto. Para lograr esta articulacin de ambas dimensiones con resultados de desarrollo, es necesario implementar una planificacin operativa orientada a resultados a nivel territorial, traduciendo los PDM estratgicos en planes estratgicos, multianuales y anuales (PEI-POM-POA) con una orientacin hacia resultados.

Anexo 1: Resumen del proceso

Proceso General

En detalle

Anexo 2. Matriz de informacin general para anlisis de problemas.

Informacin Institucional Unidad Ejecutora Unidad Desconcentrada Cdigo y Nombre del Indicador Tipo de indicador

Entidad (cuando aplique) (cuando aplique)

Describir el nombre de la Entidad

Anotar el nombre del indicador, tal y como se publicar en los documentos presupuestarios Insumo Producto Efecto Impacto

Para efectos del presente manual, los indicadores de resultado (efecto) son aqullos que se utilizan para medir el grado de avance en la concrecin de los objetivos estratgicos y que sean los ms representativos del quehacer sustantivo de la entidad. Objetivo Asociado al Indicador

Los indicadores de producto tienen relacin directa con los bienes y servicios generados por las instituciones pblicas, pueden ser objeto de medicin en el corto plazo (un ao o menos); deben estar asociados de la manera ms directa posible al logro de los resultados institucionales.

Se deber explicitar cul es el objetivo estratgico institucional que est asociado al respectivo indicador. Los objetivos estratgicos institucionales debern estar contenidos en los planes estratgicos y operativos de las entidades. Anotar la poltica o polticas de gobierno, de acuerdo con los lineamientos de SEGEPLAN, que se relacionan con el objetivo sealado en el recuadro anterior. En trminos claros y precisos explicar en qu consiste el indicador y qu pretende medir. Incluye la justificacin del indicador desde el punto de vista terico (por qu es importante su seguimiento). Explicitar qu valores puede asumir el indicador y cundo, en funcin de estos valores, se est obteniendo un desempeo positivo o negativo. Se definen las variables y constantes que integran el indicador, tanto en el numerador como en el denominador, as como la relacin aritmtica respectiva.

Poltica Pblica Asociada

Descripcin del indicador Pertinencia Interpretacin

Frmula de Clculo

mbito Geogrfico Frecuencia de la medicin

Nacional Mensual

Regin Cuatrimestral

Departamento Semestral

Municipio Anual

La frecuencia de la medicin debe estar en funcin de la frecuencia en que se obtiene la informacin de las fuentes.

Anexo 3 Ficha bsica indicadores.

Anexo 3-b
Tendencia y meta del Indicador (nivel nacional) Lnea base Ao Valor Incluir el ao de referencia para Incluir el valor de referencia para efectuar la comparacin del efectuar la comparacin del indicador indicador La serie histrica deber incluir al menos tres aos hacia atrs (menos, si la lnea de base es ms reciente) y una proyeccin para los siguientes tres aos, que constituyen las metas multianuales. En este espacio se incluye el valor del indicador, resultado de aplicar la frmula a las variables registradas en cada ao de la serie. Se debe incluir una explicacin que facilite la comprensin de la evolucin histrica de este indicador, incluyendo sucesos relevantes que hayan incidido sustancialmente en el comportamiento de las variables, cambios en la poltica pblica o impactos derivados de acciones externas (desastres naturales y otros de fuerza mayor). Se deben identificar las acciones especficas (nuevas contrataciones, cambios en polticas o estrategias, equipamiento, variaciones en el presupuesto, etc.) que permitirn a la institucin el logro de la meta y que justifiquen los cambios respecto a la tendencia histrica.

Aos

Valor Explicacin de la tendencia

Cmo se va a lograr la meta

Medios de Verificacin Procedencia de los datos Explicar cul es la fuente oficial de informacin de la cual se obtienen los datos de las diferentes variables o constantes, as como cualquier observacin relativa a la validez y la consistencia de los mismos. Identificar claramente la unidad dentro de la institucin, de recopilar la informacin, analizarla, procesarla y alimentar el mdulo dentro del Sistema de Contabilidad Integrada. Se deber explicitar el proceso de recopilacin, traslado y validacin de los datos, incluyendo una referencia a los instrumentos utilizados para la obtencin de informacin.

Unidad responsable

Metodologa de recopilacin

Produccin Asociada al cumplimiento de la meta (solamente para indicadores de resultados) Productos Listar los productos (bienes o servicios) generados por la institucin, que contribuyen de manera directa o indirecta al cumplimiento de la meta. Indicadores Listar los indicadores que correspondan a los productos identificados en el recuadro de la izquierda. Cada uno de los indicadores definidos por la institucin deber contar con su propia ficha tcnica.

Anexo 4. Matriz de produccin de bienes y servicios

Institucin: Fecha: Resultado: Reddeproduccin:

2 1

MATRIZDEPRODUCCIONDEBIENESYSERVICIOS
3 5 4 6 8 7 10 9

Centrogestin(CG)
Eselcentro responsabledela planificacion, programaciny asignacinformalde recursosenfuncin delaprovisinde bienesyservicios.

BySterminales
Elbienoservicioque aserproducidoest orientadoasatisfacer lasnecesidadesdela poblacin.Yano sufrecambios despusdehaber salidodela Institucin.

UM
Permite cuantificarel bieno servicioen untiempo denominado.

CG

BySintermedios
Sonlosbienesy serviciosnecesarios paraproducirlos bienesyservicios terminales. (actividades especificas)

UM CG

ByScomunes
Condicionaadoso msbienesy servicios,peronoa todoslosproductos deunaInstitucin. (actividades comunes)

CG

BySdeapoyo
Condicionanatodos losprocesosde produccindelosByS delaInstitucin,pero noesparte integrantede ningunodeellos (actividades centrales).

Anexo 5. Ejemplos de Lista de Chequeo Temas Transversales.

rea Gestin de Riesgo y Cambio Climtico Planificacin Institucional Nivel estratgico - Externo Respecto a servicios institucionales con enfoque de gestin de riesgo 0 Se identifican los factores de riesgo y sus causas tanto a nivel territorial como institucional, en las reas de prestacin de servicios y en las inversiones que se realizan? Se evala la pertinencia de los proyectos y programas que desarrolla la institucin tomando en cuenta la probabilidad de ocurrencia de peligros naturales en las reas territoriales donde interviene? Se aplican criterios, protocolos, procedimientos e instrumentos de gestin de riesgo que orientan la formulacin y ejecucin de proyectos y servicios prestados? Existen y se aplican indicadores de reduccin del riesgo a desastre (prevencin, mitigacin) o adaptacin al cambio climtico para analizar el impacto de los proyectos y servicios que presta la institucin? La institucin promueve el establecimiento de sinergias con instituciones gubernamentales y no gubernamentales y actores clave relacionados con la gestin de riesgo y cambio climtico? Posee la institucin asignacin presupuestaria para visibilizar y ejecutar las medidas y acciones pertinentes que permitan reducir el riesgo existente y los efectos del CC en los proyectos y servicios que presta? Estn explicitadas medidas de prevencin, mitigacin, adaptacin y preparacin en los anlisis financieros (anlisis costo-beneficio con medidas de riesgo y sin medidas de riesgo) y presupuestarios de los proyectos por desarrollar? Existen procesos de formacin y capacitacin dirigidos a personal administrativo y tcnico (oficinas centrales, departamentales) para generar cultura institucional en gestin de riesgo? Hay una asignacin y distribucin de recursos en el tema de riesgo para el funcionamiento y ejecucin programas, proyectos y servicios institucionales? rea Gestin de Riesgo y Cambio Climtico Planificacin Institucional Nivel estratgico - Interno Respecto a Seguridad del personal, equipo e instalaciones 0 Existe un mapeo de las amenazas o peligros a los que est expuesto el edificio, el personal e instalaciones y se actualiza regularmente? Conoce la institucin la situacin de seguridad del edificio, del personal, de la informacin, de las instalaciones y bienes institucionales respecto a amenazas existentes? Se aplica un plan actualizado de preparacin y respuesta ante las amenazas a que est expuesto el personal y las instalaciones? El personal gerencial, tcnico y operativo ha recibido formacin y capacitacin en gestin de riesgo y cambio climtico? El personal esta sensibilizado sobre las amenazas las que est expuesto y adopta una cultura de seguridad personal e institucional? Est formado un grupo de toma de decisiones con espacio fsico permanente atiende situaciones de emergencias y/o desastres? La institucin sabe claramente las responsabilidades y funciones (internas y externas) antes, durante y despus de una emergencia o desastre? Existe en la institucin un inventario de recursos disponibles (humanos, materiales y financieros) que permite atender antes, durante y despus una emergencia o desastre? 1 2 3 1 2 3

Anexo 6. rbol de problemas ProRural Incluyente - Nicaragua

Ingresos rurales bajos, inequidad, y poco empleo rural Menor incidencia de hogares de productores rurales en toma de decisiones locales Incremento de vulnerabilidad de pobres rurales
Difcil aprovechamiento de TLCs

Agravamiento de la inseguridad alimentaria Brecha tecnolgica con relacin a pases de la regin Lenta acumulacin de activos, poca inversin y rezago con relacin a otros sectores econmicos

ACTIVIDADES PRODUCTIVAS DE BIENES Y SERVICIOS DEL SECTOR RURAL SON POCO COMPETITIVAS, POCO ACUMULATIVA, INEQUITATIVA, VULNERABLES Y SE DAN BAJO UN MARCO INSTITUCIONAL INADECUADO.

Desvinculacin horizontal y vertical de actividades productivas

Inseguridad ciudadana

Distribucin acceso y uso inadecuado de RRNN

Vulnerabilidad ambiental

Mercados concentrados e imperfectos

Bajo acervo de capital en la unidad de produccin

Bajo nivel de Capital Humano Bajo Nivel Educacin

Poco acceso de las mujeres a servicios agropecuarios

Recursos financieros inaccesible y de alto costo

Bajo nivel de Salud

Dispersin territorial de asentamientos poblacionales rurales

Procesos lentos de innovacin tecnolgica

Baja asociatividad y poca participacin de los productores

Sesgo antirural productivo de Poltica sectorial y Macroeconmica

Inseguridad alimentarianutricional

Dbil cumplimiento de normas de sanidad e inocuidad de alimentos

Marco institucional inadecuado (SPAR, polticas pblicas sectoriales

Infraestructura bsica obsoleta y limitada

Abordaje directo

Abordaje parcial

Otras instituciones

El problema central de las actividades rurales productivas tiene su explicacin en un conjunto de causas, que estn en realidad interrelacionadas de manera sistmica, pero que, sin embargo, pueden ser aceptablemente jerarquizadas, para poder identificar las interrelaciones y lneas causa-efecto principales, as como para establecer una seleccin y priorizacin en el abordaje de los mismos, por parte de las polticas pblicas. Entre las principales causas inmediatas, identificadas durante la fase diagnstica (2004) estn las siguientes: Bajo nivel de integracin horizontal y vertical y de las actividades productivas en los diversos territorios del pas, lo que se refleja en el bajo valor agregado de los procesos productivos, bajos estndares de calidad y el bajo nivel de agroindustrializacin (procesamiento sencillo de productos primarios). La inseguridad de la propiedad prevaleciente en el campo: no hay confianza en la capacidad del Sistema de Administracin de Tierras (SAT) y del sistema jurdico en general, para mantener el estado de derecho que garantice el

ordenamiento y consolidacin de los distintos regmenes de propiedad, y la inviolabilidad de los derechos de propiedad pblica y privada; la fuerza pblica no garantiza en la proteccin de la propiedad (tierra, equipos, animales) ni la seguridad fsica personal de los pobladores rurales. La contaminacin, la distribucin desigual de los activos naturales y de las oportunidades de acceso, as como el uso insostenible, de los recursos naturales (suelos, agua, bosques) incrementan los costos de las actividades econmicas, tanto para las generaciones actuales como para las futuras, de los hogares de productores rurales. En el contexto actual del cambio climtico global, la vulnerabilidad ambiental de los territorios ocasionados por las dinmicas habitacionales, el patrn de uso de los recursos naturales de los actuales sistemas de produccin y por la contaminacin ambiental, eleva significativamente el nivel de riesgo y la adversidad agro ecolgica que enfrentan las actividades productivas rurales. Los mercados a los que va dirigido la agro-produccin son imperfectos y concentrados. Esto implica, por un lado, una vulnerabilidad econmica en trminos de la concentracin de la venta de unos pocos productos primarios, en mercados externos caracterizados, adems, por la volatilidad de los precios internacionales. Por otra parte, los mercados nacionales de los bienes y servicios agro-productivos, as como el de los insumos y de servicios tcnicos, presentan numerosas fallas ocasionadas por los altos costos de transaccin, el carcter estacional de la produccin, la naturaleza perecedera de muchos productos y la distancia en el acceso a infraestructura: estos mercados son pequeos, segmentados, imperfectos (oligoplicos o monoplicos), afectando negativamente la eficiencia en el uso de los activos, el desempeo y los resultados de las actividades productivas de los hogares rurales. Los bajos niveles de capitalizacin de los hogares productivos rurales, y su escaso acceso y control de los activos fsicos y financieros requeridos. Incluyendo los hogares rurales con potencial de produccin pero que carecen de medios productivos. Bajos nivel de capital humano: educacin (conocimiento y destrezas) y salud de los hogares productivos rurales. Acceso limitado de las mujeres productoras a recursos y servicios agros productivos, reducindoles las oportunidades para alcanzar mejores niveles de produccin y competitividad.

Como se puede observar en el rbol del Problema, estas causas inmediatas (muchas de las cuales tienen vigencia) estn a su vez afectadas por otros factores o causas intermedias, que son: La dispersin territorial de las familias de productores rurales impide la generacin y aprovechamiento de economas de escala en la provisin de servicios pblicos y privados a la produccin rural. El lento proceso de innovacin tecnolgica por parte de los actores de los diferentes eslabones de cada cadena productiva o red de actores, con algn grado de integracin horizontal y vertical, que se concentran la provisin de algn bien o servicio agro productivo. La baja participacin de los productores en sus propias organizaciones gremiales y/o la baja capacidad para establecer y desarrollar asociaciones gremiales fuertes

y dinmicas, con capacidades tanto de defensa de sus intereses como de echar andar nuevos procesos productivos. La poltica macroeconmica (fiscal, monetaria, tipo de cambio), a pesar de ciertas medidas correctivas implementadas a finales de los 90s, ha presentado un sesgo anti-rural productivo, va efectos sobre los precios relativos y el nivel del gasto pblico. Este sesgo se da a pesar que la poltica macroeconmica ha logrado controlar y mantener la inflacin evitando as, tanto la des-valoracin acelerada de los ingresos y el poder adquisitivo de los productores rurales como la percepcin de seales confusas (cambio brusco en los precios, etc.) que les conduzcan a tomar decisiones productivas equivocadas. La inseguridad alimentaria y nutricional de diferentes grupos vulnerables, especialmente de familias de pequeos y medianos productores agrcolas y de campesinos y campesinas empobrecidas, as como de mujeres lactantes y personas de tercera edad, en las reas rurales. Los servicios financieros rurales no son accesibles para la mayora de los productores y particularmente para las mujeres, y los que estn accesibles se ofrecen generalmente con altas tasas de inters, en bajos montos y plazos cortos, enfrentndose, adems, la dificultad de poder otorgar garantas adecuadas para repagar los prstamos. Dbil cumplimiento de las normas nacionales e internacionales de sanidad e inocuidad de los alimentos.

Tanto los factores inmediatos como los intermedios estn afectados por dos conjuntos de factores estructurales, los que a su vez estn interrelacionados entre s. El primer conjunto tiene que ver con la institucionalidad pblica-privada tanto a nivel nacional como territorial. El marco institucional del SPAR es complejo, est en un indito proceso de descentralizacin y presenta pocos mecanismos de coordinacin entre los actores pblicos y privados para el diseo y gestin eficiente y eficaz de las polticas pblicas de desarrollo rural, tanto a nivel nacional como regional. Esta situacin ha evolucionado con respecto a la condicin original, por cuanto han mejorado los procesos de coordinacin entre las instituciones del SPAR y de participacin ciudadana; sin embargo, todava se observan elementos de poco avance en los temas de descentralizacin.

El segundo conjunto tiene que ver con la insuficiencia y/o el carcter obsoleto de una buena parte de la infraestructura vial y productiva y de servicios de telecomunicaciones y de suministro de electricidad. El tema de telecomunicaciones ha tenido avances desde el primer diagnstico, con la entrada masiva de la telefona celular, sin embargo, en los temas de suministro de electricidad los avances han sido ms modestos.