DOSSI AGENDA DE PESQUISA EM POLTICAS PBLICAS*

Marta Arretche

Apresentao
inegvel o recente crescimento dos estudos na rea de polticas pblicas no Brasil. Multiplicaram-se as dissertaes e teses sobre temas relacionados s polticas governamentais; disciplinas de polticas pblicas foram criadas ou inseridas nos programas de graduao; nos programas de ps-graduao, criaram-se linhas de pesquisa especialmente voltadas para esse campo do conhecimento; agncias de fomento pesquisa criaram linhas especiais de financiamento para as investigaes nessa rea. Alm disso, a rea de polticas pblicas uma das seis reas temticas da Associao Brasileira de Cincia Poltica (ABCP). E, finalmente, o Grupo de Trabalho (GT) de Polticas Pblicas tem mantido, embora com intervalos, uma presena regular na Associao
* Dossi recebido e aprovado em dezembro de 2002.

Nacional de Ps-Graduao em Cincias Sociais (Anpocs) desde o incio dos anos de 1980. No h dvidas, portanto, quanto institucionalizao e expanso dessa subdisciplina no Brasil. O crescente interesse por essa temtica est diretamente relacionado s mudanas recentes da sociedade brasileira. O intenso processo de inovao e experimentao em programas governamentais resultado em grande parte da competio eleitoral, da autonomia dos governos locais, bem como dos programas de reforma do Estado , assim como as oportunidades abertas participao nas mais diversas polticas setoriais seja pelo acesso de segmentos tradicionalmente excludos a cargos eletivos, seja por inmeras novas modalidades de representao de interesses despertaram no apenas uma enorme curiosidade sobre os micro mecanismos de funcionamento do Estado brasileiro, como tambm revelaram o grande desconhecimento sobre sua operao e
RBCS Vol. 18 n . 51 fevereiro/2003

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dies de emergncia, seus mecanismos de operao e seus provveis impactos sobre a ordem social e econmica. No entanto, no que diz respeito definio por parte da nossa comunidade de pesquisadores das questes legtimas de investigao, bem como dos procedimentos e tcnicas aceitveis para a constituio do prprio objeto da investigao, temos muito a fazer no Brasil. Embora vitais para o desenvolvimento de um campo disciplinar e para os procedimentos de limpeza envolvidos em sua atualizao (Kuhn, 1976, pp. 43ss), as abordagens tericas e os mtodos de investigao tm recebido escassa ateno no debate dessa rea de pesquisa. Celina Souza, em texto que compe este dossi, adverte-nos para o fato de que a rea ainda apresenta um uso excessivo de narrativas pouco informadas por modelos ou tipologias de polticas pblicas, por teorias prximas do objeto de anlise e por um possvel excesso de leveza metodolgica. Na mesma direo aponta Elisa Reis ao afirmar, tambm em artigo para este dossi, que o cientista social que se dedica poltica pblica precisa ter clareza tanto em relao perspectiva terica em que est inserido seu trabalho, como em relao s discusses que confrontam essa perspectiva com outras, alternativas a ela. Isso porque, diferentemente da expectativa kuhniana da vitria de um paradigma particular, h hoje uma Babel de abordagens, teorizaes incipientes e vertentes analticas que buscam dar inteligibilidade diversificao dos processos de formao e gesto das polticas pblicas, conforme demonstra o texto de Carlos Aurlio Faria, que tambm faz parte deste dossi. possivelmente devido ao carter ainda incipiente de um programa de pesquisa compartilhado pela comunidade de pesquisadores que os temas de pesquisa na rea tm estado fortemente subordinados agenda poltica do pas. Isto , o contedo da produo acadmica (teses, artigos e pesquisas) tem sido, em boa medida, a avaliao dos resultados alcanados pelas polticas em voga ou a atualizao da informao existente sobre programas j consolidados. Na verdade, a subordinao da agenda de pesquisa agenda poltica potencialmente maior na rea de polticas pbli-

impacto efetivo. Paradoxalmente, essas novas questes da agenda poltica brasileira constituem tambm um problema para o desenvolvimento da agenda de pesquisa em polticas pblicas. Embora positivas e promissoras, a institucionalizao e a expanso so, contudo, insuficientes para que os trabalhos produzidos em uma determinada rea temtica se constituam em efetiva contribuio ao conhecimento. Em outras palavras, a proliferao de trabalhos ou a coleo de fatos (Kuhn, 1976, p. 37) no so suficientes para o desenvolvimento de uma cincia ou campo disciplinar. Kuhn (1976, pp. 29ss) afirma que a aquisio de um paradigma corpo de crenas metodolgicas e tericas comuns que orientem a seleo, avaliao e crtica dos fatos relevantes a serem observados condio para o desenvolvimento de um campo disciplinar. A definio das entidades (ou fatos) relevantes do universo, bem como das questes legtimas de um campo de investigao, implica a excluso de fatos e crenas (talvez relevantes), mas permite a concentrao na anlise e, em articulao com a teoria, a acumulao do conhecimento. Portanto, a pesquisa eficaz supe um relativo consenso entre a comunidade de pesquisadores quanto s fronteiras de um campo de conhecimento, particularmente das entidades relevantes do universo de anlise, das questes legtimas a serem investigadas e das tcnicas adequadas de investigao. Nesse sentido, fato e teoria esto constitutivamente interligados. Na rea de polticas pblicas, temos muito a fazer nessa direo. Em trabalho recente, realizado no mbito da Anpocs, Melo (1999) constatou que essa disciplina no Brasil se caracteriza por uma baixa capacidade de acumulao de conhecimento, derivada da proliferao horizontal de estudos de caso e da ausncia de uma agenda de pesquisa. O carter recente e interdisciplinar desse campo explica em parte esses problemas. Mas, evidentemente, no se trata apenas disto.1 H poucas dvidas quanto ao objeto de anlise da subdisciplina de polticas pblicas. A anlise do Estado em ao, para repetir o ttulo do influente livro de Jobert e Mller (1987), tem como objeto especfico o estudo de programas governamentais, particularmente suas con-

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cas do que em outras reas do conhecimento, devido proximidade da disciplina com os rgos governamentais (Melo, 1999), o que implica, como afirmou Lowi (1994), o risco de nos tornarmos aquilo que estudamos. A constituio de uma agenda que articule a j extensa comunidade de pesquisadores da rea , portanto, um grande e necessrio desafio a ser enfrentado. Foram preocupaes dessa ordem que motivaram a organizao da mesa-redonda Perspectivas da Agenda de Pesquisa em Polticas Pblicas realizada no III Encontro da Associao Brasileira de Cincia Poltica, em julho de 2002, em Niteri, cujas apresentaes esto reunidas nos artigos deste dossi. O artigo de Elisa Reis defende a necessidade de a comunidade de pesquisadores dessa rea orientar-se no sentido de explicitar os pressupostos tericos que sustentam suas anlises, como condio bsica para que o dilogo intelectual seja frutfero. E, vai alm, sugerindo que na medida em que as relaes entre autoridade, mercado e solidariedade passam atualmente por mudanas profundas no apenas no Brasil, como no mundo todo isso poderia ser uma espcie de moldura para a definio de um conjunto de temas de anlise em polticas pblicas. Com base nesses pressupostos, Elisa Reis sugere um conjunto de temas de investigao para a comunidade de pesquisadores da rea. O artigo de Celina Souza faz um balano do estgio atual da disciplina no Brasil. Sustenta que, embora o campo da poltica pblica carregue uma histria muito difusa de mtodos, temas e teorias o que implica uma reduzida acumulao do conhecimento , a institucionalizao da rea oferece hoje muito mais meios e instrumentos para superar essas limitaes do que no passado recente. A autora argumenta ainda que a disciplina no Brasil j superou em grande parte um estgio de desenvolvimento no qual predominaram as avaliaes referentes ao sucesso ou fracasso das polticas, em direo anlise dos condicionantes que explicam tais resultados. Apesar disso, ela indica diversas lacunas de nossa agenda de pesquisa, sugerindo temas e perspectivas analticas no sentido de sua superao.

O artigo de Carlos Aurlio Pimenta de Faria analisa o estgio atual da subrea de polticas pblicas no Brasil a partir de sua trajetria na disciplina de cincia poltica. O autor sustenta que convivem nessa subdisciplina diversas abordagens tericas em estgios de desenvolvimento muito distintos. Considera ainda que, no Brasil, os estudos sobre processo decisrio dominam a produo acadmica em detrimento de estudos sobre implementao, assim como, no plano terico, diferentemente da experincia internacional, as abordagens associadas ao papel das idias e do conhecimento na produo de polticas pblicas tm sido praticamente ignoradas. Com base nesse diagnstico, o autor defende a importncia analtica dessa abordagem e apresenta suas diversas correntes interpretativas.

NOTA
1 O carter problemtico da disciplina de polticas pblicas no uma exclusividade brasileira, como o revelam Muller (1990) e Lowi (1994), para os casos da Frana e dos Estados Unidos, respectivamente.

BIBLIOGRAFIA
JOBERT, Bruno & MULLER, Pierre. (1987), Ltat en action. Paris, PUF. KUHN, Thomas. (1976), A estrutura das revolues cientficas. So Paulo, Perspectiva. MELO, Marcus Andr. (1999), Estado, governo e polticas pblicas, in Sergio Miceli (org.), O que ler na cincia social brasileira (1970-1995), So Paulo, Sumar. MULLER, Pierre. (1990), Les politiques publiques. Paris, PUF. LOWI, Theodore. (1994), O Estado e a cincia poltica ou como nos convertemos naquilo que estudamos. Bib, 38: 3-14.

RESUMOS / ABSTRACTS / RSUMS

DOSSI AGENDA DE PESQUISAS EM POLTICAS PBLICAS Marta Arretche
Palavras-chave Programa de pesquisa; Polticas pblicas. O artigo apresenta um dossi sobre a agenda de pesquisa em polticas pblicas, afirmando a necessidade de desenvolvimento dessa disciplina no Brasil, cujos principais obstculos se encontram nas dimenses terica e metodolgica, bem como na subordinao da agenda de pesquisa agenda poltica do pas.

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DOSSIER AGENDA DE RECHERCHES EN POLITIQUES PUBLIQUES Marta Arretche
Mots-cls Programme de recherche; Politiques publiques. Larticle prsente un dossier propos de lagenda de recherches en politiques publiques, en affirmant le besoin de dveloppement de cette discipline au Brsil. Les principaux obstacles ce dveloppement se trouvent dans les dimensions thorique et mthodologique, ainsi que dans la subordination de lagenda de recherche lagenda politique du pays.

RESEARCH AGENDA ON PUBLIC POLICIES DOSSIER

Marta Arretche
Key words Research program; Public policies.

The paper presents a dossier about the research agenda on public policies, reaffirming the need of its development in Brazil. It argues that the main obstacles to such a development rely on the theoretical and methodological dimensions, as well as on the prominence of the countrys political agenda over the research one.