Mihaela Moraru

Studentă – Facultatea de drept, Universitatea din Bucureşti, anul II, grupa 207/ Étudiante –
Faculté de droit, Université de Bucarest/ Student – Faculty of law, University of Bucharest
Profesor coordonator/ Professeur/ Professor: Prof. univ. dr. Verginia Vedinaş
Adresa/ L’adresse/ Address: Splaiul Independenţei, nr.204, cămin B, camera 315, sector 6,
Bucureşti
e-mail: mihaelamoraru_89@yahoo.com
tel.: 0735786162

Legalitatea şi oportunitatea actelor administrative. Relaţia dintre ele şi
controlul oportunităţii
La légalité et l’opportunité des actes administratifs. La relation entre eux et le
contrôle de l’opportunité
The legality and the opportunity of administrative acts. The relationship between
them and the review of opportunity


Rezumat: În vederea înfăptuirii scopurilor sale, administraţia publică emite/ adoptă acte
administrative în diverse domenii, activitatea sa subordonându-se principiului legalităţii.
Legalitatea actului administrativ evocă cerinţa ca acesta să se conformeze ierarhiei normelor
juridice existente într-un stat de drept, dar aceasta nu înseamnă că administraţia publică nu are
un drept de apreciere a oportunităţii actelor sale. Astfel, autorităţile administrative au
libertatea de a decide care este soluţia susceptibilă de a răspunde cel mai bine nevoilor
colective şi interesului general dintre mai multe posibile. Aspectele de oportunitate sunt
supuse unui control administrativ, dar doctrina nu are un punct de vedere unitar cu privire la
faptul dacă oportunitatea este sau nu exclusă de la controlul judecătoresc. Tot doctrina, însă, a
propus conceptul de legalitate a oportunităţii care este de natură să lărgească sfera de control a
judecătorului.

Cuvinte-cheie: act administrativ, principiul legalităţii, putere discreţionară, oportunitatea
actului administrativ, legalitatea oportunităţii, control judecătoresc, control administrativ

Résumé: Pour accomplir ses objectifs, l’administration publique adopte des actes
administratifs dans divers domaines, son activité étant subordonnée au principe de la légalité.
La légalité de l’acte administratif exprime son obligation de se conformer à la hiérarchie des
normes juridiques en vigueur dans un État de droit, mais cela ne signifie pas que
l’administration n’a pas le droit de vérifier l’opportunité de ses actes. Ainsi, les autorités
administratives ont la liberté de décider quelle est la solution la plus probable pour répondre
aux besoins collectifs de plusieurs possible. Les questions d’opportunité sont soumises à un
examen administratif, mais la doctrine n’a pas un point de vue commun en ce qui concerne le
fait si l’opportunité est excluse ou non du contrôle judiciaire. La doctrine, cependant, a
proposé le concept de la légalité de l’opportunité qui est susceptible d’élargir le domaine du
contrôl judiciaire.

Mots-clés: act administratif, le principe de la légalité, pouvoir discrétionnaire, l’opportunité de
l’act administratif, la légalité de l’opportunité, contrôle judiciaire, contrôle administratif


1
Abstract: In order to accomplish its purposes, the public administration adopts administrative
acts in various fields, its activity being subordinated to the principle of legality. The legality
of the administrative act expresses that the act complies with the hierarchy of legal norms
existing in a constitutional state, but it does not mean that public administration has no right to
assess the opportunity of its acts. Thus, the administrative authorities have the freedom to
decide which is the solution most likely to meet the collective needs. Opportunity issues are
subject to an administrative review, but the doctrine does not have a common view on
whether opportunity is excluded or not from a judicial review. Doctrine, however, proposed
the concept of the legality of opportunity that is likely to broaden the scope of judicial review.

Keywords: administrative act, principle of legality, discretionary power, opportunity of
administrative act, legality of opportunity, judicial review, administrative review


În doctrina dreptului administrativ administraţia publică a primit multiple definiţii, însă ceea
ce se regăseşte în mod constant în cuprinsul acestora este faptul că menirea principală a
administraţiei publice este reprezentată de satisfacerea interesului general, a binelui public
1
.
Autorii de drept administrativ au distins între diversele forme în care se concretizează
activitatea administraţiei publice prin care se asigură realizarea interesului general, a nevoilor
colectivităţii, respectiv acte administrative, fapte materiale juridice şi operaţiuni materiale
administrative
2
. Cele două categorii din urmă nu reprezintă o manifestare de voinţă a
administraţiei publice în sensul de a produce efecte juridice, ci ele sunt necesare în vederea
emiterii/ adoptării actelor administrative sau executării concrete a legii. Prin urmare, aşa cum
s-a arătat permanent în doctrina noastră, poate fi reţinut ca formă juridică principală de
activitate a administraţiei publice actul administrativ.

Diversitatea de definiţii care au fost date administraţiei publice a implicat, aşa cum era firesc,
şi o diversitate în ceea ce priveşte definiţia noţiunii de act administrativ. O definiţie care
valorifică elementele de constanţă din literatura de specialitate, după cum însăşi autoarea
precizează, şi care evidenţiază totodată trăsăturile actului administrativ este următoarea: „actul
administrativ reprezintă forma juridică principală de activitate a administraţiei publice, care
constă într-o manifestare de voinţă expresă, unilaterală şi supusă unui regim de putere publică
precum şi controlului de legalitate al instanţelor judecătoreşti, care emană de la autorităţi
administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modifică sau
sting drepturi şi obligaţii corelative”
3
. Alţi autori au cuprins în definiţia lor distincţia între
actul administrativ ca formă juridică principală de activitate a autorităţilor administraţiei
publice şi actul administrativ ca formă juridică secundară de activitate a altor autorităţi
publice
4
. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004
5
propune o lărgire a sferei de
întindere a acestei noţiuni, arătând în art. 2, alin. (1), lit. c) că sunt asimilate actelor
administrative şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în
valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea
serviciilor publice, achiziţiile publice şi alte contracte administrative prevăzute în legi
speciale, iar potrivit art. 2, alin. (2) sunt asimilate actelor administrative unilaterale şi refuzul

1
Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a V-a, Universul Juridic, 2009, Bucureşti, p.9
2
Ioan Alexandru, Mihaela Cărăuşan, Sorin Bucur, Drept administrativ, ediţia a III-a Universul Juridic, 2009,
Bucureşti, p.304
3
Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a V-a, Universul Juridic, 2009, Bucureşti, p.82
4
Ion Popescu-Slăniceanu, Andy Puşcă, Cosmin Ionuţ Enescu, Diana Marilena Petrovszki, Drept administrativ,
vol.II, Editura Universitară Danubius, 2009, Galaţi, p.134
5
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ (M.Of. nr. 1154 din 7 decembrie 2004)
2
nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz,
faptul de a nu răspunde solicitantului în termen.

În vederea înfăptuirii scopului său, acela de a răspunde necesităţilor de interes general ale
societăţii la care se adaugă cel de a executa în concret legile şi de a asigura executarea
acestora, administraţia publică se manifestă ca purtătoare a puterii publice. Regimul de putere
publică presupune existenţa unor raporturi dintre administraţia publică şi cetăţeni caracterizate
prin inegalitate juridică şi a unor mijloace prin care aceasta să poată asigura realizarea cu
prioritate a interesului public şi punerea în executare a legilor, în sens larg. Însă, acest regim
de putere publică nu poate duce la concluzia că administraţia publică nu ar avea obligaţia de a
respecta dreptul sau că particularii care se consideră lezaţi în drepturile şi interesele lor
legitime prin acte ale autorităţilor administrative nu ar avea nicio cale de a se apăra. Astfel,
,,puterea publică nu este absolută şi este sever limitată de rigorile normelor juridice cărora
administraţia publică trebuie să se supună şi care formează ceea ce se numeşte ordinea
juridică”
6
, iar Constituţia noastră prin art. 52 recunoaşte dreptul persoanei vătămate de o
autoritate publică de a obţine recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim,
anularea actului şi repararea pagubei pe calea contenciosului administrativ.

Supunerea administraţiei publice ierarhiei normelor juridice nu semnifică altceva decât
principiul legalităţii. În literatura juridică s-a spus că principiul legalităţii administraţiei
publice presupune că ,,toate acţiunile care compun administraţia ca activitate şi toate formele
de organizare a sistemului prin care sunt înfăptuite aceste acţiuni trebuie să se întemeieze pe
lege. Din acest punct de vedere sistemul administraţiei publice este expresia legii şi
instrumentul acesteia”
7
. Aşadar, principiul legalităţii reprezintă pilonul pe care se sprijină şi
se edifică întregul sistem administrativ al unui stat de drept. Căci, într-adevăr principiul
legalităţii – ,,domnia legii“ a fost analizat în literatura de specialitate ca fiind o caracteristică
fundamentală a statului de drept. La rândul său, sintagma ,,stat de drept” exprimă legătura
dintre două dimensiuni ale oricărei societăţi organizate politic: statul care presupune puterea
şi dreptul care înseamnă supunere faţă de prescripţiile sale. Prin alăturarea celor două noţiuni
se relevă ideea că şi statul trebuie să respecte regulile pe care el însuşi le creează, că legea se
adresează atât guvernaţilor, cât şi guvernanţilor. Cerinţa ca statul să se supună dreptului
rezultă din obligaţia acestuia de a proteja drepturile şi libertăţile fundamentale ale cetăţenilor
şi din nevoia de a fi evitate arbitrariul şi abuzul din partea celor care deţin puterea statală,
asigurându-se în felul acesta construcţia societăţii pe baze democratice. Importanţa acestor
idei definitoare pentru orice stat modern – principiul statului de drept, principiul respectării
legilor a făcut ca ele să fie înscrise în legile fundamentale ale ţărilor, aşa cum şi Constituţia
română proclamă în art. 1, alin. (3) România ca stat de drept, iar în alin. (5) arată caracterul
obligatoriu al respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor. Primatul legii rezultă şi
din dispoziţiile art. 16, alin. (2): ,,Nimeni nu este mai presus de lege”, ceea ce înseamnă că
relaţiile dintre particulari şi cele dintre particulari şi autorităţile publice sunt guvernate de
lege.

În legătură cu formularea alin. (5) al art. 1 din Constituţie s-a pus problema dacă acesta are în
vedere două principii, respectiv principiul legalităţii şi principiul constituţionalităţii, sau
numai un singur principiu – al legalităţii care ,,trebuie înţeles în sensul larg al obligativităţii
respectării piramidei sistemului juridic în vârful căreia se situează Constituţia”
8
. Indiferent de

6
Ioan Alexandru, Mihaela Cărăuşan, Sorin Bucur, Drept administrativ, ediţia a III-a Universul Juridic, 2009,
Bucureşti, p. 76-77
7
Alexandru Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Atlas Lex, 1993, Bucureşti, p.27
8
Rozalia-Ana Lazăr, Legalitatea actului administrativ, All Beck, 2004, Bucureşti, p.44
3
modul cum este privit principiul supremaţiei Constituţiei, ca fiind diferit de cel al legalităţii
sau ca fiind cuprins în sfera acestuia de înţelegere, este fără îndoială că ,,respectarea
Constituţiei şi a tuturor celorlalte acte normative este o obligaţie ce revine, în egală măsură,
tuturor subiectelor de drept, atât autoriăţilor publice cât şi cetăţenilor”
9
. Totodată, în doctrină
s-a mai făcut diferenţa între principiul legalităţii si principiul juridicităţii, distincţie dată de
accepţiunea duală a noţiunii de lege, în sens restrâns şi în sens larg. Astfel, principiul
legalităţii îşi restrânge domeniul la respectarea legii propriu-zise, ca act juridic adoptat de
Parlament, iar principiul juridicităţii pune în lumină datoria administraţiei de a acţiona în
conformitate cu toate actele normative, atât cu legile Parlamentului, cât şi cu actele normative
adoptate/ emise de însăşi administraţia, dar pe baza şi în executarea legilor adoptate de
organul legiuitor (poate fi evidenţiat aici un alt principiu al statului de drept – supremaţia legii
ca act juridic al Parlamentului). Revenind la ideea că principiul legalităţii, ca principiu
esenţial al administraţiei publice, semnifică supunerea acesteia ierarhiei normelor juridice, pot
fi identificate drept izvoare ale legalităţii Constituţia, legile şi ordonanţele guvernamentale, ca
norme care au forţa legilor, precum şi actele normative ale organelor administrative pe care un
alt organ administrativ subordonat ierarhic trebuie să le respecte atunci când acţionează. În
consecinţă, legalitatea devine elementul cel mai important în ceea ce priveşte activitatea
administraţiei publice, în special al formei principale în care aceasta se exteriorizează – actul
administrativ. Ca parte integrantă a regimului actelor administrative, legalitatea a fost privită
în doctrină ca fiind problema centrală a acestui regim
10
.

Aşadar, administraţia publică atunci când acţionează, când ia decizii trebuie să se conformeze
prescripţiilor legii, să se încadreze în aceste limite. Totuşi, aceste limite nu presupun o
încorsetare rigidă a administraţiei, o lipsă totală de libertate de mişcare în sensul de a nu avea
independenţa să aprecieze în mod concret o situaţie dată sau de a nu avea iniţiativă. Legea nu
poate fi aplicată mecanic, după cum nici nu poate să prevadă în cuprinsul său toate situaţiile
care se pot ivi în viaţa societăţii şi a cetăţenilor. Astfel, legiuitorul poate să adopte norme
juridice care să conţină dispoziţii precise pe care administraţia publică trebuie să le execute
întocmai, dar poate adopta şi norme juridice care să descrie coordonate generale, urmând ca
administraţia în executarea legii să decidă dacă un fapt concret se încadrează sau nu în acele
coordonate. ,,Administraţia publică trebuie să respecte legalitatea, dar, în acelaşi timp ea are
nevoie şi de o anumită libertate de acţiune, ţinând seama de faptul că unele măsuri nu pot fi
apreciate pe cale generală, ci doar în contact direct cu realitatea administrativă”
11
. În felul
acesta, administraţiei publice îi este lăsat chiar prin lege un anumit grad de libertate de a alege
între mai multe soluţii posibile şi care este cunoscut în doctrină ca fiind puterea discreţionară
a administraţiei. Această putere discreţionară este necesară tocmai pentru ca administraţia să
îşi poată îndeplini menirea sa de a pune în aplicare legile şi de a asigura satisfacerea cât mai
bine a interesului public, naţional sau local, prin posibilitatea de a adopta cea mai bună
soluţie. În perioada interbelică, puterea discreţionară a administraţiei publice era motivată în
modul următor: ,,a recunoaşte statului o activitate ţărmurită la cadrul strâmt al legilor, ar
însemna nu numai o îndiguire a forţelor vii în desfăşurarea acţiunii lor creatoare, ci şi o
înăbuşire a vieţii colective care trebuie realizată prin mecanismul statului; o primejduire a
statului însuşi”
12
. Puterea discreţionară de care dispune administraţia publică a mai fost
denumită şi drept/ competenţă de apreciere, definind cazul în care norma de drept nu dictează

9
Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Dana Apostol Tofan, Flavius Baias etc., Constituţia României:
comentariu pe articole, C.H. Beck, 2008, Bucureşti, p.18
10
Antonie Iorgovan, Ion Moraru, Dorel Mustăţea, Legalitatea actelor administrative, Editura Politică, 1985,
Bucureşti, p.44
11
Corneliu Manda, Cezar Manda, Ştiinţa administraţiei, ediţia a III-a, Universul Juridic, 2008, Bucureşti, p.125
12
Ion V.Gruia, Puterea discreţionară în funcţiunile statului, Pandectele Săptămânale, 1934, p.541
4
administraţiei un anume comportament, în opoziţie fiind pusă competenţa legată care
îngrădeşte total orice posibilitate de intervenţie a administraţiei pentru a hotarî în ce sens
trebuie aplicate prevederile legii
13
. În acest ultim caz, administraţia nu este decât un simplu
instrument de executare a legii. Însă, aceasta trebuie să fie mai mult decât atât pentru că legea
este destinată oamenilor, reglemetează relaţii sociale, adică relaţii care apar între oameni, iar
acestea nu pot fi încadrate în tipare fixe, pot varia; în consecinţă, este nevoie de un organism
care să vină în contact direct cu această realitate şi să aprecieze felul în care o normă trebuie
aplicată, să determine în concret voinţa legiuitorului ca acea normă să se aplice sau nu unei
situaţii apărute în realitate. Prin aceasta administraţia publică îşi justifică rolul său de
intermediar între decidentul politic şi cetăţeni şi asigură în modul acesta o coerenţă între ceea
ce preconizează legea şi ceea ce este în practică.

Dreptul de apreciere semnifică posibilitatea de a decide asupra oportunităţii unei atitudini sau
acţiuni concretizată ulterior în emiterea/ adoptarea unui act administrativ care prin efectele
produse va intereveni asupra realităţii înconjurătoare în sensul modificării acesteia, modificare
ce ar trebui să fie întotdeauna în conformitate cu interesul general şi cu respectarea drepturilor
cetăţenilor, deci spre binele societăţii. Activitatea administraţiei pendulează între anumite
limite, ca limită minimă fiind identificată competenţa legată, iar ca limită maximă puterea
discreţionară, activitatea organelor administraţiei publice pornind deci de la o libertate
absolută – crearea dreptului şi oprindu-se la îndatorirea de a se conforma, servil, legii
14
. S-a
evidenţiat şi faptul că puterea discreţionară poate fi concepută numai ca o facultate atribuită
administraţiei de către legiuitor în vederea unei mai bune şi mai adecvate aplicări a legii, fiind
mai mică sau mai mare, după cum aceasta prescrie mai multe sau mai puţine detalii cu privire
la executarea legii
15
. Doctrina franceză a arătat că puterea discreţionară în aprecierea
oportunităţii actului se manifestă în trei grade: aceasta este cea mai întinsă atunci când
emiterea actului nu este obligatorie pentru autoritatea administrativă, este restrânsă în situaţia
în care legea impune condiţii de fond, însă aprecierea acţiunii sau inacţiunii rămâne în
continuare la latitudinea autorităţii emitente, şi dispare în momentul când autoritatea este
obligată să acţioneze, în caz contrar fiindu-i angajată răspunderea
16
.

Din menţiunile făcute se poate deduce faptul că libertatea de apreciere rezervată organelor
administrative nu este în contradicţie cu principul legalităţii. Tocmai faptul că această libertate
este lăsată administraţiei de către legiuitor, care nu îi impune o îngrădire expresă de a acţiona
în concret sau respectarea unei dispoziţii precise, susţine afirmaţia de mai sus, astfel că atunci
când acţionează discreţionar autorităţile administrative nu acţionează împotriva legalităţii. De
asemenea, tot legea este aceea care determină proporţia în care administraţia poate avea
iniţiativă: ,,în cadrul aceluiaşi act, puterea discreţionară poate fi diferită, după cum legea lasă
mai multe sau mai puţine elemente ale deciziei la libera apreciere a administraţiei”
17
şi în
acelaşi timp s-a observat o gradare a acestei puteri în funcţie de ierarhia organelor
administrative: ,,organele administrative cărora le-a încredinţat legea cea mai largă libertate
de apreciere se află plasate în vârful administraţiei şi nu se subordonează unor şefi

13
Ion Popescu-Slăniceanu, Andy Puşcă, Cosmin Ionuţ Enescu, Diana Marilena Petrovszki, Drept administrativ,
vol.II, Editura Universitară Danubius, 2009, Galaţi, p.146
14
Ion V.Gruia, Puterea discreţionară în funcţiunile statului, Pandectele Săptămânale, 1934, p.511
15
Erast Diti Tarangul, Puterea discreţionară a administraţiei, Revista de Drept Public, 1936, p.166
16
Dana Apostol Tofan, Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice, All Beck, 1999,
Bucureşti, p.59
17
Dana Apostol Tofan, Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice, All Beck, 1999,
Bucureşti, p.43-44
5
ierarhici”
18
. În legătură cu elementele pe care legiuitorul le lasă la libera apreciere a
administraţiei publice, mai precis cu elementele actului administrativ (motivele, obiectul,
forma, scopul) ,,administraţia exercită puterea sa discreţionară (apreciază oportunitatea actului
ei) prin faptul că, apreciind valoarea motivelor actului administrativ în vedrea scopului impus
de lege, decide dacă, când şi cum să facă actul, care putere poate să fie mărită sau
micşorată”
19
. ,,În consecinţă puterea discreţionară a administraţiei constă în dreptul de a
aprecia motivele actelor adminsitrative. Administraţia (…) poate să decidă dacă este oportun
să facă actul, care să fie conţinutul actului şi când să săvârşească actul respectiv”
20
.

Oportunitatea actelor administrative este o consecinţă a dreptului de apreciere al organelor
administrative. Prin oportunitate se înţelege ,,realizarea sarcinilor şi atribuţiilor legale în
termenul optim, cu cheltuieli minime de resurse de muncă, materiale şi spirituale, precum şi
alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii”
21
. Aşa cum s-a arătat
mai sus, libertatea de apreciere de către autorităţile administrative a oportunităţii actelor
administrative nu contravine principiului legalităţii, ,,căci puterea discreţionară nu înseamnă o
libertate în afara legii, ci una permisă de lege”
22
. Dar, dacă acest lucru nu a fost contestat, nu
tot astfel s-a întâmplat şi cu raportul dintre legalitatea şi oportunitatea actului administrativ
asupra căruia există opinii divergente. În literatura de specialitate s-au conturat două curente
de gândire corespunzătoare celor două mari şcoli de drept public – Şcoala de la Cluj şi Şcoala
de la Bucureşti. Şcola de la Cluj concepe legalitatea şi oportunitatea ca fiind două condiţii
distincte de valabilitate a actelor administrative, în timp ce Şcoala de la Bucureşti consideră că
oportunitatea este un element al legalităţii şi nu o condiţie distinctă de aceasta. Astfel,
reprezentanţii Şcolii de la Cluj enumeră printre condiţiile de validitate emiterea actului
administrativ de către organul competent şi în limitele competenţei sale, respectarea formelor
şi procedurii prevăzute de lege şi de alte acte normative în vigoare pentru emiterea actului,
conţinutul actului trebuie să fie în conformitate cu dispoziţiile legale în vigoare, actul să
corespundă scopului urmărit de legiutor/ interesului public
23
. Reprezentanţii Şcolii de la
Bucureşti consideră legalitatea ca fiind suma tuturor condiţiilor de validitate a unui act
administrativ şi reţin drept condiţii generale de legalitate cerinţa ca actul să fie emis în
conformitate cu dispoziţiile constituţionale, cu legile adoptate de parlament, cu toate actele
normative cu forţă juridică superioară, actul administrativ să fie emis de autoritatea
competentă şi în limitele competenţei sale, precum şi în forma şi cu procedura prevăzute de
lege
24
. Despre condiţiile de valabilitate ale actelor administrative s-a exprimat opinia că ele nu
sunt, în realitate, decât aspecte ale unei singure condiţii, care se exprimă în obligaţia ca aceste
acte să fie emise cu respectarea dispoziţiilor legale în vigoare
25
. Consecinţa practică a acestor
controverse este de a şti dacă este posibilă anularea de către instanţa de contencios
administrativ a unui act administrativ pentru considerente de oportunitate, nu pentru

18
Dana Apostol Tofan, Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice, All Beck, 1999,
Bucureşti, p.30
19
Erast Diti Tarangul, Puterea discreţionară a administraţiei, Revista de Drept Public, 1936, p.182
20
Erast Diti Tarangul, Principiul legalităţii în dreptul administrativ român şi francez, Revista de Drept Public,
1929, p.569
21
Ilie Iovănaş, Dreptul administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei, Editura Didactică şi Pedagogică,
1977, Bucureşti, p.240
22
Rozalia-Ana Lazăr, Legalitatea actului administrativ, All Beck, 2004, Bucureşti, p.165
23
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, 1959, Bucureşti, p.107; Rodica Narcisa
Petrescu, Drept administrativ, Hamangiu, 2009, Bucureşti
24
Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, ediţia a II-a, vol.II, C.H.Beck, 2009, Bucureşti, p.27; Verginia
Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a V-a, Universul Juridic, 2009, Bucureşti, p.88-89
25
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, 1959, Bucureşti, p.107
6
încălcarea expresă a unui text legal
26
. Şcoala de la Cluj consideră că instanţele judecătoreşti
pot controla numai legalitatea actului administrativ, nu şi oportunitatea acestuia
27
, astfel încât
,,instanţa judecătorească va respinge acţiunea ori excepţia ca inadmisibilă ori de câte ori
reclamantul pune în discuţie oportunitatea unui act administrativ”
28
. De cealaltă parte, Şcoala
de la Bucureşti a apreciat că ,,indiferent cum privim oportunitatea în raport cu legalitatea,
judecătorul de contencios administrativ are dreptul să verifice dacă administraţia publică nu a
acţionat abuziv, contrar interesului public, aşa cum rezultă acesta din legea pe care se
întemeiază actul administrativ atacat”
29
. Cu toate acestea, în cadrul controlului judecătoresc a
putut fi identificat un risc: tentaţia judecătorului de a da dreptate intereselor particulare faţă de
cele ale administraţiei publice, generale, dat fiind faptul că acesta este exterior administraţiei,
lucru de natură să ducă la o inerţie a administraţiei, la o lipsă de iniţiativă din dorinţa de a
evita problemele
30
.

Cele două şcoli de drept public, pe de o parte, opun viziuni care par că se exclud reciproc, iar
pe de altă parte, fiecare dintre acestea aplicate în realitate ar manifesta anumite insuficienţe. În
acest sens, lipsa unui control judecătoresc al oportunităţii actului administrativ, aşa cum susţin
reprezentanţii Şcolii de la Cluj, ar putea lăsa nesancţionat abuzul din partea autorităţilor
administrative; în schimb, în cazul Şcolii de la Bucureşti care susţine acest tip de control al
oportunităţii, o cenzură strictă a libertăţii de decizie a administraţiei ar putea duce la o
intimidare a acesteia şi ar putea echivala cu o ingerinţă a puterii judecătoreşti în cea executivă,
deci cu o încălcare a principiului constituţional al separării şi echilibrului celor trei puteri în
stat. Din aceste motive, o orientare mult mai rezonabilă ar fi ca instanţa de judecată să îşi
limiteze controlul referitor la puterea discreţionară de care se bucură administraţia în acţiunile
sale, deci în aprecierea oportunităţii actelor sale, la cazurile în care legea însăşi prevede un
control pentru exces de putere sau ,,fixează cadrul şi criteriile pe baza cărora se efectuează
aprecierea”
31
. În acest mod, s-a conturat în doctrină conceptul de ,,legalitate a oportunităţii”
care reuneşte toate acele situaţii în care ,,oportunitatea intersectează în mod necesar
legalitatea” şi care se localizează între competenţa legată şi puterea discreţionară a
administraţiei publice, ca urmare fiind extinsă şi sfera de control judecătoresc
32
. Sau, cum s-a
exprimat un alt autor, ,,aspectul oportunităţii devine parte a legalităţii, cerinţă de valabilitate a
actului administrativ”
33
. Un exemplu de consacrare legală a controlului judecătoresc al actelor
administrative pentru exces de putere îl oferă Legea contenciosului administrativ care
defineşte această noţiune în art. 2, alin. (1), lit. n) ca semnificând exercitarea dreptului de
apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau
prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor. Totodată, prin art. 2, alin. (2) se
asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere
referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde
solicitantului în termenul legal. Acest refuz nejustificat al autorităţilor publice de a satisface o

26
Alexandru-Sorin Ciobanu, Florin Coman-Kund, Drept administrativ, ediţia a III-a, vol.II, Universul Juridic,
2008, Bucureşti, p.46
27
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Hamangiu, 2009, Bucureşti, p.337
28
Ilie Iovănaş, Dreptul administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei, Editura Didactică şi Pedagogică,
1977, Bucureşti, p.290-291
29
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, ediţia a IV-a, vol.II, All Beck, 2005, Bucureşti, p.48
30
Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a V-a, Universul Juridic, 2009, Bucureşti, p.133
31
Iulian Teodoroiu, Simona Maya Teodoroiu, Legalitatea oportunităţii şi principiul constituţional al
proporţionalităţii, Revista Dreptul n°7/1996, p.42
32
Iulian Teodoroiu, Simona Maya Teodoroiu, Legalitatea oportunităţii şi principiul constituţional al
proporţionalităţii, Revista Dreptul n°7/1996, p.40
33
Dacian Cosmin Dragoş, Discuţii privind posibilitatea anulării unui act administrativ pe motiv de
inoportunitate, Revista Dreptul n°8/2004, p.110
7
cerere a unei persoane fizice sau juridice reprezintă o manifestare a puterii discreţionare a
administraţiei publice care trece dincolo de limitele legalităţii şi pe care legiuitorul doreşte să
o sancţioneze. Prin art. 5, alin. (3) din aceeaşi lege se stabileşte că actele administrative emise
pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care
privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice,
precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor
pot fi atacate numai pentru exces de putere. Limitele acestui exces de putere trebuie să fie
determinate în raport cu art. 53 din Constituţia României din prevederile căruia rezultă că
restrângerea exerciţiului unor drepturi sau libertăţi ale cetăţenilor trebuie să respecte
principiile nediscriminării şi al proporţionalităţii între măsura dispusă şi situaţia care a
determinat-o şi să fie necesară într-o societate democratică pentru a înlătura consecinţele unor
situaţii excepţionale. Acestea sunt criteriile pe care instanţele de judecată le vor avea în vedere
pentru a determina dacă autorităţile publice au acţionat sau nu cu exces de putere. În legătură
cu principiul proporţionalităţii s-a afirmat că el ,,conotează aceeaşi noţiune de legalitate a
oportunităţii”
34
, în virtutea lui judecătorul având dreptul de cerceta dacă actul emis cu vădită
disproporţie a încălcat astfel scopul legii care reprezintă, după cum s-a văzut, o limită legală a
puterii discreţionare. De asemenea, Legea organică a contenciosului administrativ prin art. 1,
alin. (4)-(5) atribuie Ministerului Public calitatea de subiect de sesizare a instanţei atunci când
apreciază că s-a produs o încălcare a drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale
persoanelor sau s-a vătămat un interes public prin emiterea unor acte administrative cu exces
de putere. Competenţa judecătorului de a examina legalitatea oportunităţii unei decizii
administrative apare poate mult mai evident în materie contravenţională, criteriile pentru
individualizarea sancţiunii fiind stabilite prin lege. Un exemplu este art. 34 din Ordonanţa
Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor
35
conform căruia instanţa
competentă să soluţioneze plângerea împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei
şi de aplicare a sancţiunii, după ce verifică dacă aceasta a fost introdusă în termen, ascultă pe
cel care a făcut-o şi pe celelalte persoane citate, dacă aceştia s-au prezentat, administrează
orice alte probe prevăzute de lege, necesare în vederea verificării legalităţii şi temeiniciei
procesului-verbal, şi hotărăşte asupra sancţiunii, despăgubirii stabilite, precum şi asupra
măsurii confiscării.

Din precizările făcute anterior rezultă că puterea discreţionară a administraţiei publice se
exercită în cadrul unor limite legale, abuzul plasându-se în sfera comportamentului ilegal, însă
criteriile de stabilire şi evaluare a abuzului de putere ar trebui să fie menţionate tot prin lege
pentru ca acesta să poată fi sancţionat de către judecător. Având această perspectivă asupra
lucrurilor, pe de o parte, relaţia dintre legalitate şi oportunitate privite ca două condiţii diferite
de validitate ale actului administrativ ar deveni mai flexibilă prin aceea că oportunitatea
devine un aspect al legalităţii care poate fi supus controlului de către judecător, iar pe de altă
parte, în conformitate cu cealaltă doctrină care susţine controlul judecătoresc al oportunităţii,
acesta ar fi limitat la situaţiile prevăzute de lege, conceptul de legalitate a oportunităţii
prevenind astfel subiectivitatea şi intervenţia discreţionară a judecătorului în actvitatea
administraţiei publice şi asigurându-i acestuia o bază obiectivă pe care să examineze
oportunitatea. Prin urmare, atunci când legea îi acordă competenţa, judecătorul trebuie să se
substituie administraţiei şi pe baza criteriilor stabilite în lege să decidă care ar fi fost măsura
oportună pe care aceasta trebuia să o adopte, adică aceea care este de natură să satisfacă cel
mai bine scopul legii sau, în alte cuvinte, să răspundă imperativului adresat administraţiei
publice: ,,Întocmeşte-ţi fiecare din actele tale aşa cum corespunde mai bine interesului

34
Iulian Teodoroiu, Simona Maya Teodoroiu, Legalitatea oportunităţii şi principiul constituţional al
proporţionalităţii, Revista Dreptul n°7/1996, p.41
35
O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor (M.Of. nr. 410 din 25 iulie 2001)
8
general.”
36
În cadrul unui studiu de specialitate a fost remarcat faptul că examinarea
oportunităţii ca parte a legalităţii reprezintă ,,o înfrângere a principiului separaţiei puterilor în
stat realizată cu caracter excepţional, prin dispoziţii exprese ale legii.”
37


Dacă în legătură cu existenţa unui control judecătoresc al oportunităţii orientările din doctrină
sunt diferite, nimeni nu contestă faptul că asupra modului în care un organ administrativ şi-a
exercitat dreptul său de apreciere se practică un control administrativ. Prin această formă de
control, administraţia publică îşi reglează propria activitate, inclusiv cu privire la
oportunitatea actelor sale, nu numai la legalitate. În acest sens, un act administrativ poate fi
anulat din considerente ce ţin de inoportunitatea actului chiar în cazul în care nu a fost adusă o
atingere stării de legalitate. Legalitatea actului administrativ este supusă atât unui control
judiciar, cât şi unui control administrativ. ,,Legalitatea şi oportunitatea actului administrativ
sunt controlate de autorităţile administraţiei publice emitente şi cele ierarhic superioare, care
au dreptul de revocare, respectiv de anulare a actelor adminstrative ilegale şi inoportune”
38
.
Controlul de oportunitate poate fi un control extern, ierarhic, atunci când este înfăptuit de
către autoritatea administrativă superioară ierarhic celei care este supusă controlului, dar şi un
control intern
39
. În doctrina actuală se consideră că principalele aspecte care vor fi avute în
vedere de către autoritatea ierarhică ce efectuează un control de oportunitate sunt următoarele:
,,actualitatea actului administrativ, prin intermediul factorului temporal (momentul emiterii,
durata de aplicabilitate), mijloacele antrenate de administraţie în atingerea scopului, utilitatea
pe care o prezintă în economia procesului de organizare a executării şi executării în concret a
legii.”
40
Doctrina interbelică a identificat drept criterii de apreciere a oportunităţii actelor
administrative: momentul în care este adoptat actul administrativ, locul şi condiţiile concrete
în care urmează să se aplice actul administrativ, mijloacele materiale şi spirituale pe care le
angajează măsura administrativă, precum şi durata în timp pe care o reclamă aplicarea ei,
conformitatea actelor administrative cu nivelul condiţiilor generale de viaţă şi cultură,
conformitatea cu scopul legii
41
. Aceste criterii au mai fost identificate în doctrină drept
condiţii de legalitate pe considerente de oportunitate ale actelor administrative
42
. Admiţând că
puterea discreţionară a autorităţilor administrative presupune dreptul lor de apreciere asupra
situaţiilor concrete, rezultă că şi realizarea controlului de oportunitate reflectă această libertate
de apreciere a activităţii organului controlat. Pe cale de consecinţă, se poate spune că
subiectivitatea sau puterea discreţionară a autorităţii care a emis/ adoptat actul administrativ în
cauză vine în conflict cu subiectivitatea sau puterea discreţionară a autorităţii ierarhice. În
acest fel, sancţionarea inoportunităţii acţiunii unei autorităţi care se află situată pe o treaptă
inferioară în ierarhia administrativă devine un element al puterii discreţionare de care dispune
autoritatea superioară. În acelaşi timp, acestă subiectivitate manifestată în cadrul activităţii de
control poate fi mai accentuată în cazul unui control intern. Aceasta, aşa cum s-a mai observat
în literatura de specialitate
43
, poate duce la relativizarea activităţii de control sub aspectul
oportunităţii obiectului supus verificărilor. În această situaţie, controlul administrativ de

36
Erast Diti Tarangul, Puterea discreţionară a administraţiei, Revista de Drept Public, 1936, p.186
37
Dacian Cosmin Dragoş, Discuţii privind posibilitatea anulării unui act administrativ pe motiv de
inoportunitate, Revista Dreptul n°8/2004, p.112
38
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Hamangiu, 2009, Bucureşti, p.337
39
Antonie Iorgovan, Ion Moraru, Dorel Mustăţea, Legalitatea actelor administrative, Editura Politică, 1985,
Bucureşti, p.99-101
40
Corneliu Manda, Cezar Manda, Ştiinţa administraţiei, ediţia a III-a, Universul Juridic, 2008, Bucureşti, p.136-
137
41
Ilie Iovănaş, Dreptul administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei, Editura Didactică şi Pedagogică,
1977, Bucureşti, p.240-242
42
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, ediţia a IV-a, vol.II, All Beck, 2005, Bucureşti, p.51
43
Corneliu Manda, Cezar Manda, Ştiinţa administraţiei, ediţia a III-a, Universul Juridic, 2008, Bucureşti, p.137
9
oportunitate dovedeşte că are ca limită însuşi dreptul de apreciere al administraţiei publice. În
condiţiile acestea, poate fi afirmat faptul că atât în procesul de determinare a oportunităţii unui
act administrativ, cât şi în cel al controlului de oportunitate un rol însemnat îl au
profesionalismul, etica şi simţul responsabilităţii autorităţilor administrative şi funcţionarilor
publici cărora le revin aceste sarcini.

Relaţia dintre legalitatea şi oportunitatea actelor administrative este una complexă, ,,deşi nu se
exclud şi nu se subsumează reciproc, interferenţa dintre acestea duce însă la asigurarea celor
mai bune condiţii de emitere şi de realizare a unui act valabil adecvat situaţiei date”
44
. Este
posibil ca un act administrativ care a fost emis cu respectarea principiului legalităţii să fie
inoportun pentru interesele comunităţii faţă de care va produce efecte sau, în situaţia inversă,
un act oportun, care prin măsurile preconizate să îndeplinească o nevoie a societăţii, să fie
nelegal (de exemplu, a fost emis cu nerespectarea formei şi a procedurii prevăzute de lege).
Soluţia cea mai bună este în mod evident aceea în care actul administrativ este legal şi
oportun; legaliatatea sa evocă faptul că actul corespunde literei legii, iar oportunitatea
reprezintă conformitatea sa cu spiritul legii
45
.

































44
Rozalia-Ana Lazăr, Legalitatea actului administrativ, All Beck, 2004, Bucureşti, p.166
45
Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a V-a, Universul Juridic, 2009, Bucureşti, p.89
10
Bibliografie:

Alexandru Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Atlas Lex, 1993,
Bucureşti
Alexandru-Sorin Ciobanu, Florin Coman-Kund, Drept administrativ, ediţia a III-a,
vol.II, Universul Juridic, 2008
Antonie Iorgovan, Ion Moraru, Dorel Mustăţea, Legalitatea actelor administrative,
Editura Politică, 1985, Bucureşti
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, ediţia a IV-a, vol.II, All Beck, 2005,
Bucureşti
Corneliu Manda, Cezar Manda, Ştiinţa administraţiei, ediţia a III-a, Universul Juridic,
2008, Bucureşti
Dacian Cosmin Dragoş, Discuţii privind posibilitatea anulării unui act administrativ
pe motiv de inoportunitate, Revista Dreptul n°8/2004
Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, ediţia a II-a, vol.II, C.H.Beck, 2009,
Bucureşti
Dana Apostol Tofan, Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice,
All Beck, 1999, Bucureşti
Erast Diti Tarangul, Principiul legalităţii în dreptul administrativ român şi francez,
Revista de Drept Public, 1929
Erast Diti Tarangul, Puterea discreţionară a administraţiei, Revista de Drept Public,
1936
Ilie Iovănaş, Dreptul administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei, Editura
Didactică şi Pedagogică, 1977, Bucureşti
Ioan Alexandru, Mihaela Cărăuşan, Sorin Bucur, Drept administrativ, ediţia a III-a
Universul Juridic, 2009, Bucureşti
Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Dana Apostol Tofan, Flavius Baias etc.,
Constituţia României: comentariu pe articole, C.H. Beck, 2008, Bucureşti
Ion Popescu-Slăniceanu, Andy Puşcă, Cosmin Ionuţ Enescu, Diana Marilena
Petrovszki, Drept administrativ, vol.II, Editura Universitară Danubius, 2009, Galaţi
Ion V.Gruia, Puterea discreţionară în funcţiunile statului, Pandectele Săptămânale,
1934
Iulian Teodoroiu, Simona Maya Teodoroiu, Legalitatea oportunităţii şi principiul
constituţional al proporţionalităţii, Revista Dreptul n°7/1996
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Hamangiu, 2009, Bucureşti
Rozalia-Ana Lazăr, Legalitatea actului administrativ, All Beck, 2004, Bucureşti
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, 1959, Bucureşti
Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a V-a, Universul Juridic, 2009, Bucureşti










11

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful