Lineamientos de Política Económica, Social y de Seguridad para Guatemala 2012-2021

LlnLAMlLn1CS
uL CLl1lCA
LCCnCMlCA, SCClAL
? uL SLCu8luAu
A8A CuA1LMALA
2011-2021

8LSuMLn uL LAS 8CuLS1AS

Centro de Invest|gac|ones Lconm|cas Nac|ona|es
- CILN -

LlnLAMlLn1CS
uL CLl1lCA
LCCnCMlCA, SCClAL
? uL SLCu8luAu
A8A CuA1LMALA
2012-2021

8LSuMLn uL LAS 8CuLS1AS

Guatema|a, [u||o 2011

rlmera edlcln
CuaLemala, [ullo 2011

Se permlLe la reproduccln LoLal o parclal de esLa obra, lncluyendo el dlseno Llpogrflco y de
porLada, por cualquler medlo, elecLrnlco o mecnlco, slempre que se clLe la fuenLe.

ulseno de porLada: 1LCulLA \ CuaLemala

Al documenLo puede accederse a Lraves de la dlreccln web:

www.clen.org.gL

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Beclaiacion ue piopositos

ue cara al presenLe proceso de Llecclones
Cenerales 2011, CuaLemala se encuenLra en un
momenLo proplclo para lmpulsar una propuesLa
de Lransformacln que busque de manera
perLlnenLe el desarrollo econmlco, soclal y de
segurldad del pals y de sus hablLanLes. Ls declr,
es un momenLo favorable para afronLar los
desaflos que hoy lasLlman profundamenLe a su
poblacln.

Ll proyecLo LlneamlenLos es una propuesLa que
de forma lnLegral suglere camblos para la
prxlma decada en las reas econmlca, soclal y
segurldad Lomando en cuenLa la slLuacln acLual
del pals, a fln de que los dlsLlnLos acLores,
especlalmenLe los funclonarlos publlcos, focallcen
sus esfuerzos en acclones que se Lraduzcan en
me[oras senslbles de la calldad de vlda de Lodos
los guaLemalLecos, alrededor de Lres ob[eLlvos: a)
acelerar y me[orar el creclmlenLo econmlco, b)
promover el desarrollo soclal, y, c) me[orar la
segurldad cludadana.

Ll Lraba[o se llev a cabo en dos fases que se
dlsenaron luego de revlsar experlenclas
anLerlores, consulLar experLos, esLudlar oLros
palses, comparLlr las propuesLas con llderes de
dlsLlnLos secLores y dlscuLlr con profeslonales y la
poblacln en general. }ueseamos lnvolucrar a los
guaLemalLecos a ser parLe de la solucln!

La prlmera consL en reallzar un dlagnsLlco
comparLldo sobre los problemas de lnLeres
publlco prlorlLarlos en 20 campos de esLudlo, en
Lres reas dlsLlnLas.

La segunda fase lnlcl Lras una valldacln lnLerna
de la lnformacln medlanLe un proceso de
consulLa en espaclos de dlscusln denomlnados
Comlslones de 1raba[o". CLra modalldad de
consulLa empleada, en algunos campos, fueron
reunlones de Lraba[o cara a cara" con
especlallsLas que reallzaron aporLes Lecnlcos de
mayor profundldad. ulscuLlmos y conversamos a
parLlr de nuesLros anllsls con los equlpos
Lecnlcos de los parLldos pollLlcos.

La meLodologla Lamblen lncluy el apoyo de
experLos lnLernaclonales y de oLros Lecnlcos
locales, para deflnlr los llneamlenLos de pollLlca
publlca a lmplemenLar duranLe los slgulenLes dlez
anos. llnalmenLe, comparLlmos nuesLros
conoclmlenLos con los medlos de comunlcacln.

LsLe deseo por marcar un rumbo sobre las
reformas necesarlas para el pals no es un
e[erclclo nuevo. Ln sepLlembre de 1990 el ClLn
publlc, por prlmera vez, sus LlneamlenLos de
pollLlca econmlca y soclal". Con leves varlanLes
en el LlLulo, en los moLlvos y en la posLura, el
hecho se replLl en 1993, en 1999 y en 2003. Los
cuaLro documenLos anLerlores esLaban unldos
por una mlsma columna verLebral, algunas de
cuyas verLebras fundamenLales son esLas: a) se
Lraba[a de cara a unas elecclones prxlmas, b) se
plensa en una perspecLlva de largo plazo, c) se
reconoce una slLuacln de pobreza y se apuesLa
por el desarrollo econmlco, en lgualdad de
oporLunldades, para superarla, d) se lnvlLa a cada
guaLemalLeco a parLlclpar en la consLruccln de
una CuaLemala prspera y paclflca. Ln esLa
edlcln se formulan un con[unLo de
recomendaclones y llneas de accln para
desarrollar aspecLos fundamenLales de la pollLlca
econmlca, soclal y de segurldad del pals en el
perlodo 2011-2021, y que corresponden a un
resumen de los 20 campos anallzados.

LsLa es nuesLra qulnLa enLrega de LlneamlenLos.
sl la Lerquedad es un vlclo, la Lenacldad es una
vlrLud: fe y esperanza, llusln y ganas de segulr
luchando.

Cuando ms arrecla la Lurbulencla es cuando ms
se neceslLa Lener el pulso flrme, la vlsln clara y el
rumbo deflnldo. no ser fcll, pero sl poslble con
la colaboracln de Lodos. }Lo lnvlLamos a
consLrulr una CuaLemala prspera y segura en la
que Lodos nos slnLamos reallzados, orgullosos y
fellces!

nuice

1. Cue es ClLn? ..................................................................................................................................... 13
1.1. rlnclplos que nos lnsplran ......................................................................................................... 13
1.2. 8ases para el desarrollo .............................................................................................................. 14
2. Ll heroe, la prlncesa y el dragn ......................................................................................................... 13
3. Ll dano que han causado los dragones ............................................................................................... 17
3.1. Se ha vulnerado la vlda y la propledad de los guaLemalLecos .................................................... 17
3.2. Se han vulnerado los suenos de los guaLemalLecos de un fuLuro me[or .................................... 18
3.3. Se ha vulnerado la esperanza de los guaLemalLecos por ser duenos de su desLlno .................. 18
4. Ll fuLuro que Lendremos sl no acLuamos ............................................................................................ 19
4.1. Sl no enconLramos guaLemalLecos con cora[e ............................................................................ 19
4.2. Sl no enconLramos guaLemalLecos solldarlos ............................................................................. 20
4.3. Sl no enconLramos guaLemalLecos con deLermlnacln .............................................................. 22
3. Llamando a los guaLemalLecos: el fuLuro que podemos crear ........................................................... 23
3.1. un llamado a los guaLemalLecos ................................................................................................. 23
3.2. La CuaLemala que queremos ...................................................................................................... 23
6. Conoclendo a nuesLros dragones, nuesLros desaflos a superar ......................................................... 29
6.1. MeLodologla de ulagnsLlcos de CreclmlenLo ............................................................................ 29
6.2. MeLodologla de ulagnsLlcos de CreclmlenLo para CuaLemala ................................................. 30
7. Con cora[e: logrando la segurldad cludadana en CuaLemala ............................................................. 33
7.1. lncremenLando la prevencln de la vlolencla ............................................................................. 33
7.2. lmpulsando la resolucln paclflca de confllcLos ......................................................................... 46
7.3. 8enovando la ollcla naclonal Clvll ............................................................................................ 33
7.4. reclsando el rol del e[erclLo ...................................................................................................... 64
7.3. Me[orando el slsLema penlLenclarlo ........................................................................................... 72
7.6. Modernlzando la gesLln admlnlsLraLlva del MlnlsLerlo de Cobernacln .................................. 79
8. Con solldarldad: lncremenLando el caplLal humano en CuaLemala ................................................... 83
8.1. Me[orando la calldad educaLlva en CuaLemala .......................................................................... 86

8.2. Me[orando la salud en CuaLemala .............................................................................................. 99
8.3. Me[orando la provlsln de agua poLable y saneamlenLo ......................................................... 109
8.4. 8educlendo la pobreza en CuaLemala ...................................................................................... 112
8.3. Me[orando las vlvlendas de los guaLemalLecos ........................................................................ 119
8.6. revlendo para el fuLuro ........................................................................................................... 123
9. Con [usLlcla: creando un LsLado para Lodos los guaLemalLecos ....................................................... 133
9.1. ALrayendo y manLenlendo servldores publlcos de alLo nlvel ................................................... 134
9.2. Me[orando las compras y conLraLaclones del LsLado ............................................................... 141
9.3. Creando lgualdad de oporLunldades enLre guaLemalLecos de dlsLlnLas culLuras .................... 148
9.4. Me[orando la provlsln de servlclos de forma descenLrallzada ............................................... 134
9.3. Me[orando los rganos de conLrol ............................................................................................ 162
10. Con deLermlnacln: generando empresarlos y empleados formales en CuaLemala ................... 167
10.1. 8eformando el mercado laboral ........................................................................................... 167
10.2. lncremenLando la producLlvldad de las Ml?MLS ................................................................ 178
10.3. Cenerando una economla globallzada y compeLlLlva .......................................................... 187
10.4. lncremenLando la compeLlLlvldad rural y me[orando el mane[o de cuencas ....................... 196
10.3. Me[orando y ampllando la lnfraesLrucLura loglsLlca ............................................................. 203
10.6. Me[orando la provlsln y coberLura del servlclo elecLrlco ................................................... 209
11. Con responsabllldad: haclendo un esfuerzo colecLlvo para aumenLar los recursos flscales ........ 213
11.1. SlLuacln acLual ..................................................................................................................... 216
11.2. uesaflos a superar ................................................................................................................. 223
11.3. LlneamlenLos para una pollLlca LrlbuLarla ............................................................................. 226
12. ConsLruyendo LlneamlenLos ......................................................................................................... 231
12.1. Cb[eLlvos de LlneamlenLos 2011-2021 ................................................................................. 232
12.2. MeLodologla de LlneamlenLos .............................................................................................. 233
13. Lqulpo de Lraba[o .......................................................................................................................... 241

"#

1. Qu es CIEN.

Ll CenLro de lnvesLlgaclones Lconmlcas naclonales -ClLn- es una enLldad prlvada, no lucraLlva, pollLlca
pero no parLldlsLa, fundada en 1981.

Su mlsln es me[orar las condlclones de vlda de las personas, medlanLe propuesLas basadas en el
esLudlo Lecnlco, anallLlco y rlguroso de los desaflos relaclonados con la promocln del blenesLar en su
debldo conLexLo.

Ll ClLn Llene como propslLo |mpu|sar e| desarro||o de Guatema|a medlanLe:

Ll esLudlo Lecnlco de los problemas econmlcos y soclales de CuaLemala.
Ll conoclmlenLo y anllsls de los mlsmos.
Ll planLeamlenLo de soluclones concreLas, congruenLes con la realldad naclonal.

1.1. $%&'(&)&*+ ,-. '*+ &'+)&%/'

L| ser humano es e| pr|nc|p|o y f|n de todos |os esfuerzos. Ll ser humano es el acLor y la razn de ser
del desarrollo econmlco y soclal. Aslmlsmo, es a qulen se dlrlgen las acclones y pollLlcas del esLado. La
persona Llene derechos conLra los que nadle puede aLenLar, y que deben ser reconocldos y respeLados
por Lodos. Ll ms lmporLanLe de ellos es el respeLo a su vlda e lnLegrldad personal. un reglmen que no
garanLlza la vlda e lnLegrldad personal de los cludadanos o que aLenLa consclenLemenLe conLra ellos esL
en flagranLe conLradlccln conLra los prlnclplos en los que se ha fundado una socledad.

La ||bertad es un derecho bs|co de toda persona. Al hombre slo se le conclbe como ser llbre. Ll
hombre se reallza como lndlvlduo y como ser soclal en el e[erclclo responsable de su llberLad. 1odos
esLamos llamados a responder por nuesLros acLos y por las consecuenclas que se derlven de ellos. Ll
e[erclclo de la llberLad en sus dlferenLes faceLas (llberLad de asoclacln, de empresa, de expresln) es un
derecho lnherenLe a cada persona, y no Llene ms llmlLes que la prohlblcln moral de no hacer a oLros lo
que no se qulere para sl mlsmo y las prohlblclones lmpuesLas por el marco [urldlco de un LsLado de
uerecho.

L| derecho a |a prop|edad es |nherente a |a cond|c|n de| hombre. Ll respeLo a la propledad prlvada es
condlcln necesarla para Lener un orden soclal [usLo, para preservar la armonla enLre los hombres y para
Lraba[ar eflclenLemenLe en la admlnlsLracln de los blenes. Las personas Llenen derecho a poseer y usar
lo que en [usLlcla hayan adqulrldo. ara garanLlzar el derecho a la propledad es necesarlo que el LsLado
Lenga los mecanlsmos para preservarlo y procure el cumpllmlenLo de los conLraLos.

L| b|en comn es e| resu|tado de |a ||bertad |nd|v|dua| y de |a soc|edad. La busqueda del blen comun es
un permanenLe desaflo para el LsLado. Ll ldeal de Loda socledad es la consecucln del blen comun, que
podrla deflnlrse como el con[unLo de condlclones soclales que permlLan a Lodos los mlembros de la
socledad alcanzar su plena reallzacln personal. Ln prlnclplo, el e[erclclo del la llberLad denLro de un
marco lnsLlLuclonal [usLo, en el que prevalece un LsLado de uerecho le permlLlrla a los lndlvlduos

"0

alcanzar el blen comun por su cuenLa. ero exlsLen personas que no Llenen las oporLunldades para
desarrollarse plenamenLe por sl mlsmas, asl como Lareas que no pueden reallzarse lndlvldualmenLe. Ln
ese senLldo, la consecucln del blen comun requlere del e[erclclo de la llberLad lndlvldual y de un LsLado
que garanLlce el orden lnsLlLuclonal y la lgualdad de oporLunldades para Lodos los cludadanos. La
lgualdad de oporLunldades lmpllca, necesarlamenLe, una vlsln solldarla de la socledad.

L| pape| de| Lstado debe tener un carcter subs|d|ar|o. ara lograr el desarrollo de los lndlvlduos y de
la socledad mlsma, el papel del LsLado debe Lener un carcLer subsldlarlo. LsLo lmpllca que el LsLado
desarrollar las acLlvldades que los lndlvlduos como Lales, o llbremenLe asoclados, no puedan
desarrollar. La apllcacln del prlnclplo de subsldlarledad permlLe llberar la creaLlvldad humana, asl
como Lener un LsLado que apoya en la consecucln del blen comun. uebe haber LanLa lnlclaLlva
lndlvldual como sea poslble y solamenLe LanLo LsLado como sea necesarlo.

1.2. 1/+.+ )/%/ .2 3.+/%%*22*

8asado en que el ser humano es el prlnclplo y fln de Lodos nuesLros esfuerzos, creemos que el desarrollo
del pals deblera basarse en:

L|bertad Ind|v|dua|. Se consldera la llberLad lndlvldual como la unlca forma en que cada persona,
someLlda a normas de conducLa, desarrolla sus capacldades, orlenLadas a la consecucln de sus flnes
parLlculares. LsLo lmpllca la reduccln de la coaccln arblLrarla, parLlcularmenLe del LsLado.

Lstado de Derecho. ConslsLe en la vlgencla de un orden consLlLuclonal, con leyes esLables, generales e
lguales para Lodos, que el LsLado debe respeLar, en la reduccln al mlnlmo poslble de la coercln de los
cludadanos por parLe del LsLado, en el respeLo a la propledad prlvada y en la llberLad para produclr,
comerclar y consumlr sln prlvlleglos.

Lconom|a de Mercado. Ls una forma soclal de dlvlsln del Lraba[o, que busca el blen comun a Lraves de
la cooperacln llbre de las personas. Se fundamenLa en un slsLema de preclos como fuenLe bslca de
lnformacln, exlge la llbre manlfesLacln de la compeLencla, enLlende el papel del LsLado sobre la base
del prlnclplo de subsldlarledad, y permlLe el me[or aprovechamlenLo de los recursos producLlvos
medlanLe el lnLercamblo llbre de la propledad.

Lstado Subs|d|ar|o. Ll rol del LsLado debe ser subsldlarlo, es declr el LsLado no debe arrogarse
funclones que pueden ser e[ecuLadas por los cludadanos, como lndlvlduos llbremenLe asoclados. Ll
LsLado no es el prlnclpal promoLor y agenLe del progreso colecLlvo. Su papel debe ser de apoyo a las
condlclones que permlLan la me[or reallzacln de los esfuerzos lndlvlduales y comunlLarlos.

Soc|edad So||dar|a. La busqueda del blenesLar lnLegral de las personas lmpllca una esLraLegla de
desarrollo econmlco, que debe Lraduclrse en la parLlclpacln de un mayor numero de guaLemalLecos
en el proceso producLlvo. La esLraLegla soclal perslgue la ellmlnacln progreslva de la exLrema pobreza,
sln que reduzca la oporLunldad del creclmlenLo y desarrollo lnLegral.

"4

2. El hioe, la piincesa y el uiagon

Ll anLroplogo !ames u. SexLon cuenLa, en su recopllacln de cuenLos populares en los alrededores del
lago de ALlLln,
1
la hlsLorla de un heroe cuyas buenas acclones le permlLleron casarse con la prlncesa del
relno, llena de vlrLudes, belleza y poderes mglcos. 1ras casarse, ambos, con determ|nac|n, decldleron
buscar su forLuna en oLro lugar. Asl que, luego de pensarlo, declden buscar un pueblo a la orllla del mar
donde vlvlr fellces.

vla[aron duranLe muchas semanas. Cuando enconLraron un pueblo que promeLla ser el de sus suenos
se enLeraron que un dragn aparecla Lodos los dlas para devorar a los lugarenos. ara calmar el hambre
del monsLruo y evlLar mayores desasLres, en el pueblo se habla decldldo que cada dla una de las famlllas
del pueblo debla de[ar en la arena a uno de sus hl[os o hl[as para que fuese devorado.

Cuando nuesLro heroe y la prlncesa llegaron al pueblo, lo hacen de noche. Conocen y cenan con la
famllla que, casualmenLe, era la que debla sacrlflcar a su hl[o, el ulLlmo que les quedaba. Lo Lrglco de la
slLuacln lmpreslon a la pare[a, asl que se compromeLleron a ayudar, decldleron ser so||dar|os. ero
no slo decldleron acLuar por ser solldarlos, slno Lamblen por ser responsab|es: sl sus hl[os vlvlrlan en
dlcho pueblo, deblan proLegerlos del dragn. or ello, le dl[eron a la famllla que el hl[o no debla lr a la
playa. Ln su lugar, planlflcaron una nueva esLraLegla con dos perros llenos de cora[e para desaflar al
dragn.

Cuando el dragn lleg a la playa, era Lal su hambre que, al no enconLrar a nlngun [oven para comer,
decldl comerse a los perros. ero esLos perros no eran comunes. LnLre los perros y el heroe hablan
planlflcado desLrulr al dragn. ara lograrlo, los perros se de[arlan comer y, una vez adenLro
aprovecharlan a comerse las Lrlpas e lnLesLlnos del dragn. Asl que de esa manera, los perros lograron
derroLar al dragn y salleron llesos a conLarle a la pare[a lo que hablan logrado. ue esa manera, el
pueblo declde que lo [usto es ofrecerle al heroe, a la prlncesa y a los perros la forLuna de vlvlr blen,
rodeados de alegrla.

Al lgual que el heroe y la prlncesa, los guaLemalLecos esLn buscando su buena forLuna en un mundo de
bosques y selvas frondosas, de rlos, mares y lagos que fecundan su Llerra, de oporLunldades por
descubrlr. ero, al lgual que ellos, deben afronLar una serle de obsLculos, una serle de dragones que
dla a dla reclaman un sacrlflclo en la forma de su pobreza, de su hambre, de su falLa de oporLunldades y,
al flnal, de su vlda. La slLuacln no es sencllla. Los dragones ya han hecho mucho dano en el pals. ?, sln
embargo, el dano que pueden causar en el fuLuro es aun mayor.

or lo mlsmo, al lgual que el heroe, la prlncesa y el pueblo, los guaLemalLecos neceslLan Lener cora[e, ser
so||dar|os, ser responsab|es, ser [ustos y Lener la determ|nac|n para desaflar los dragones que Llenen
frenLe y poder vencerlos de una vez y para slempre.

1
SexLon (1992). Mayan lolkLales. lolklore from Lake ALlLln, CuaLemala. unlverslLy of new Mexlco ress. La hlsLorla, que se
ha abrevlado aqul Llene el LlLulo slgulenLe: 1he man who changed lnLo a Cod".

"5

S. El uao que han causauo los uiagones

CuaLemala ha sufrldo el dano de una serle de dragones que, con sus largos dlenLes y su allenLo de fuego,
han desLruldo la vlda, los suenos y las esperanzas de muchos nlnos, [venes y adulLos. 1ener en claro el
dano no es ser peslmlsLa o auLo-flagelarnos. Al conLrarlo, es necesarlo para rendlrles LrlbuLo, para
asumlr la responsabllldad de lo que ha ocurrldo y, por lo mlsmo, reconocer la lmporLancla de ver al
fuLuro. ver al fuLuro con o[os dlsLlnLos, con los o[os de que hemos aprendldo la leccln que el pasado
nos ofrece.

S.1. 6. 7/ 8-2'.%/3* 2/ 8&3/ 9 2/ )%*)&.3/3 3. 2*+ :-/;.</2;.(*+

La lnsegurldad y vlolencla se han converLldo en la preocupacln ms grande de los guaLemalLecos. Ln el
ano 2011, dlsLlnLas encuesLas de oplnln senalan que sleLe de cada dlez personas conslderan que es el
problema ms lmporLanLe por resolver.

ulcha preocupacln es leglLlma. Ln los ulLlmos clnco anos, la Lasa de homlcldlos ha esLado alrededor de
los 43 homlcldlos por cada 100,000 hablLanLes. Ls declr, un 80 mayor de lo que era en el ano 1999.

La slLuacln de segurldad en CuaLemala es preocupanLe cuando se compara con el resLo del mundo.
Segun el documenLo LsLado de la nacln (2008), CuaLemala muesLra una alLa Lasa de homlcldlos, de
homlcldlos reallzados con armas de fuego, y, de robos (ver 1ab|a 3.1). A nlvel reglonal, segun lCCAL
(2010), CuaLemala es el cuarLo pals con la Lasa de homlcldlos ms alLa, deLrs de Ponduras (67), Ll
Salvador (33), y venezuela (48).

1ab|a 3.1 Lstad|st|cas comparat|vas de cr|men (2006)
Ind|cadores de
|nsegur|dad
ob[et|va)
Muy
a|to
keferenc|a A|to romed|o 8a[o
Muy
ba[o
keferenc|a
Guatema|a
2006
Guatema|a
2009
1asa de hom|c|d|os
por 100,000
hab|tantes (2006)
>30 Sudfrlca 30>x>30 30>x>18 18>x>2 <2
Canad,
8elno
unldo
47 46
orcenta[e de
hom|c|d|os con
armas de fuego
(200S)
>80
uerLo
8lco
80>x>63 63>x>30 30>x>33 <33
Canad,
Alemanla
71 83
1asa de robos por
100,000 hab|tantes
(2006)
>100
8usla,
lLalla
100>x>68 68>x>37 37>x>3 <3
Albanla,
Azerbalyn
103 111
luenLe: LsLado de la nacln (2008), acLuallzado con lnformacln de la ollcla naclonal Clvll (2010) y uP (2009).

"=

S.2. 6. 7/' 8-2'.%/3* 2*+ +-.>*+ 3. 2*+ :-/;.</2;.(*+ 3. -' ?-;-%* <.@*%

no Lodos los guaLemalLecos han podldo sonar con un me[or fuLuro, porque no Lodos los guaLemalLecos
cuenLan con las mlsmas oporLunldades para alcanzar su desarrollo y compeLlr. Algunos daLos llusLran
esLa slLuacln:

No todos t|enen |a sa|ud para |ograr un me[or n|ve| de v|da. La desnuLrlcln en los prlmeros
dos anos de vlda Llene efecLos desasLrosos e lrremedlables en las capacldades menLales de las
personas. La Lasa de desnuLrlcln crnlca de nlnos enLre 0 a 3 anos es de 43 lo que slLua
CuaLemala denLro de los 20 palses del mundo con mayor desnuLrlcln.
No todos t|enen |os conoc|m|entos para |ograr un me[or n|ve| de v|da. Ll promedlo de
escolarldad es de 3.6 anos y slo de 3.8 en el rea rural (LnLl, 2010). Sl blen en las ulLlmas dos
decadas los anos de escolarldad se lncremenLaron un 41, con la mlsma Lendencla Lomar 60
anos para llegar al promedlo de escolarldad que alcanz LaLlnoamerlca y el Carlbe en el ano
2010.
No todos estn en capac|dad f|nanc|era para |ograr un me[or n|ve| de v|da. Alrededor del 31
de la poblacln se encuenLra deba[o de la llnea de pobreza y el 13 en pobreza exLrema
(LnCCvl, 2006).

S.S. 6. 7/ 8-2'.%/3* 2/ .+).%/'A/ 3. 2*+ :-/;.</2;.(*+ )*% +.% 3-.>*+ 3. +-
3.+;&'*

CuaLemala esL desperdlclando las oporLunldades que el mundo le ofrece para que sus cludadanos sean
prsperos. Ll roducLo lnLerno 8ruLo -l8- apenas ha logrado manLener un creclmlenLo de
aproxlmadamenLe 3, escasamenLe por arrlba de la Lasa de creclmlenLo de la poblacln de 2.6 y muy
por deba[o de la meLa de 6 esLableclda en los acuerdos de paz. A esLe rlLmo de creclmlenLo
econmlco, el pals requerlrla ms de 20 anos para dupllcar sus lngresos, mlenLras oLros palses en
desarrollo, como lndla, Chlna e lncluso eru o anam, lo esLarlan haclendo en menos de una decada.

CuaLemala ha Lenldo oporLunldades para crecer a un mayor rlLmo. Ln LrelnLa anos, CuaLemala pas de
represenLar 13 del l8 per cplLa de LsLados unldos a menos de 11. LsLo muesLra que lncluso
Lenlendo las oporLunldades de crecer [unLo con su prlnclpal soclo comerclal, CuaLemala no ha podldo
hacerlo.

MlenLras esas oporLunldades se desaprovechan, los guaLemalLecos Llenen que resolver cmo generan
los lngresos suflclenLes para culdar de sus famlllas. AnLe ello, el 68.0 de la oblacln LconmlcamenLe
AcLlva (LA) labora en el secLor lnformal. uel LoLal de la LA en el secLor lnformal, 49.3 son empleados
en un enLorno en donde no exlsLen beneflclos laborales, salarlo mlnlmo o esLabllldad laboral. Ll resLo,
69.7, son auLo-empleados, muchos de los cuales no cuenLa con la educacln o la capaclLacln Lecnlca
2

para admlnlsLrar exlLosamenLe una empresa.

2
Los auLoempleados del secLor lnformal Llenen 8.9 anos de escolarldad y un 9 ha reclbldo capaclLacln en los ulLlmos 12
meses (LnCCvl, 2006).

"B

4. El futuio que tenuiemos si no
actuamos

567,$ &+ ,0%+ '* '03+4#*% +1 '$& 01%080%)$& 9 +1 '$& /)+3'$&: ;$4 '* 4+&0&#+1-0*
<)+ =*9 <)+ 8+1-+4. /$4 +' +&>)+4?$ <)+ -)+&#* ,*1#+1+4&+ *4403*@ !' #0/$ ,2&
+'+8*%$ %+ =$,34+ '034+ =*9 <)+ 3)&-*4'$ *''A %$1%+ -$1&#*1#+,+1#+ =*9 <)+
8+1-+4 '* ,*9$4 /*4#+ %+ '*& 4+&0&#+1-0*&B * %$& /*&$& %+ '* #04*1A*. +1 +' 'A,0#+
Jel pellqto Je coet eo lo esclovltoJ.

lrledrlch nleLzsche.
Ll ocaso de los ldolos

Los dragones slguen al acecho. Ll dano que han causado se queda chlqulLo con el dano que ellos
pueden llegar a causar.

neceslLamos Lener claro que ocurrlr sl no acLuamos, sl de[amos que el Llempo pase. ue lo conLrarlo,
caeremos en un opLlmlsmo clego, lgnoranLes del reLo que Lenemos. neceslLamos Lener claro que, en la
ausencla de un camblo en la dlreccln y en la lmplemenLacln de las pollLlcas publlcas en CuaLemala,
esLamos arrlesgando nuesLro fuLuro y el de nuesLros hl[os. neceslLamos Lener claro que, sln
guaLemalLecos vallenLes dlspuesLos a camblar el fuLuro, los dragones segulrn desLruyendo la vlda, los
suenos y las esperanzas de muchos nlnos, [venes y adulLos.

4.1. 6& '* .'(*';%/<*+ :-/;.</2;.(*+ (*' (*%/@.
#

Ln la ausencla de guaLemalLecos con cora[e, los dragones segulrn aLacando:

nom|c|d|os. LnLre los anos 2011 y el 2021 habrn sldo aseslnados 84,060 guaLemalLecos.
4
LsLo
slgnlflca que, sl al ano 2010 era aseslnada 1 persona cada 79 mlnuLos, al ano 2021 ser
aseslnada 1 cada 62 mlnuLos.
nom|c|d|os v|o|entos. LnLre los anos 2011 y el 2021 habrn muerLo 66,803 guaLemalLecos por
arma de fuego.
3

kobos. LnLre los anos 2011 y el 2021, 789,923 guaLemalLecos habrn sldo vlcLlmas de algun
robo.
6
LsLo equlvale a que en el ano 2021 un guaLemalLeco sea vlcLlma de robo cada 7 mlnuLos.

3
LsLos no son Lodos los efecLos, slno algunos que lndlcan la gravedad de manLener el sLaLus quo.
4
Asumlendo que se manLlene la Lasa de 46 homlcldlos por cada 100,000 hablLanLes, el promedlo del perlodo 2006-2010,
usando lnformacln provenlenLe de Mendoza (2011), qulen usa de fuenLe la nC. La proyeccln de creclmlenLo poblaclonal
provlene de lnL.
3
Asumlendo que se manLlene el promedlo de homlcldlos por arma de fuego como proporcln del LoLal de homlcldlos (79),
como sucedl para el perlodo 2006-2010, usando lnformacln provenlenLe de Mendoza (2011), qulen usa de fuenLe la nC.
6
Asumlendo que se manLlene la Lasa promedlo de robos de 106 por cada 100,000 hablLanLes, como sucedl para el perlodo
2006-2009. Adems, que slo un 73.3 de los robos no se denunclan, como fue el promedlo en las encuesLas de vlcLlmlzacln
para el perlodo 2003-2007 (nuu, 2007).

CD

or ulLlmo, esLa slLuacln de vlolencla lmpllcar que en el ano 2021 los guaLemalLecos gasLarn
C.36,333 mlllones
7
producLo de la vlolencla y la lnsegurldad.
8
LsLe monLo equlvale al 76 del
presupuesLo general de la nacln e[ecuLado en el 2010. Ln un perlodo de 10 anos (2011-2021) la facLura
acumulada de la vlolencla ser de C.341,308 mlllones,
9
equlvalenLe a 1.6 veces el Lamano de la
economla guaLemalLeca en el ano 2010.

4.2. 6& '* .'(*';%/<*+ :-/;.</2;.(*+ +*2&3/%&*+
"D

Ln la ausencla de guaLemalLecos solldarlos los dragones segulrn aLacando:

Desnutr|c|n. LnLre los anos 2011 y el 2021 sufrlrn desnuLrlcln ms de ochoclenLos mll nlnos
menores de 3 anos
11
, a pesar que podemos prevenlrlo.
12

La proporcln acLual de desnuLrlcln crnlca para CuaLemala es del 43.4, mlenLras que denLro
de los Cb[eLlvos de uesarrollo del Mllenlo -CuM- para el 2013 esLa Lasa deberla llegar al 29.
Sln embargo, la Lendencla acLual es demaslado lenLa para alcanzar la meLa, nl en clnco, nl en los
prxlmos velnLe anos, pues muesLra una Lasa de reduccln de la desnuLrlcln de -1.14 por ano.
Como se puede observar en la Grf|ca 4.1, sl se reallzaran los esfuerzos necesarlos para cumpllr
con el CuM, para el 2021 se habr logrado que 618,807 nlnos que no sufran desnuLrlcln
crnlca.
Muertes |nfant||es. LnLre los anos 2011 y el 2021 habrn muerLo 869 mll nlnos menores de 3
anos,
13
a pesar que podemos prevenlrlo.
14

AcLualmenLe la Lasa de morLandad lnfanLll, para nlnos menores de 3 anos, es de 39.8 por cada
mll nacldos vlvos, mlenLras que denLro de los CuM esLa Lasa debe llegar a 23 para el 2013. Sln
embargo, como se observa en la Grf|ca 4.2, el rlLmo acLual de la pollLlca no es suflclenLe para
lograr la meLa, nl slqulera para el ano 2021. or ello, con me[ores pollLlcas, serla poslble salvar
clenLos de mlles de nlnos en los prxlmos anos.

7
CueLzales del 2010.
8
Suponlendo que el cosLo de la vlolencla segulr represenLando el 7.7 del l8 (8anco Mundlal, 2011), que la economla
crecer a un 3.43, que es el rlLmo promedlo al que ha crecldo los ulLlmos 10 anos (1999-2009).
9
CueLzales del 2010.
10
11
Asumlendo que la Lasa de desnuLrlcln se reduce al rlLmo promedlo en que se ha reducldo en los ulLlmos 22 anos, esLo es una
Lasa de creclmlenLo anual del -1.14. Lo que lmpllca que para el 2021 se espera una Lasa de desnuLrlcln crnlca lnfanLll del
37.8 para menores de 3 anos (proyecclones a parLlr de la lnformacln publlcada en LnSMl, 2008-2009).
12
CrlenLando los esfuerzos para que los Cb[eLlvos de uesarrollo del Mllenlo (CuM) se cumplan al ano 2021.
13
Asumlendo que la Lasa de morLandad lnfanLll se reduce al rlLmo promedlo de los ulLlmos 19 anos, esLo es una Lasa de
creclmlenLo del -3.3. Lo que lmpllca que para el 2021 la Lasa de morLandad de nlnos menores de 3 anos por cada mll nacldos
vlvos ser de 26.3 (CLALS1A1, 2011).
14
CrlenLando los esfuerzos para que los Cb[eLlvos de uesarrollo del Mllenlo (CuM) se cumplan al ano 2021.

C"

Grf|ca 4.1. Comparac|n entre |a evo|uc|n de| |nd|cador de desnutr|c|n |nfant||

luenLe: Llaboracln propla con esLlmaclones a parLlr de la lnformacln presenLada en la LnSMl 2008-2009.

Grf|ca 4.2. Comparac|n entre |a evo|uc|n de| |nd|cador de mortandad |nfant||

luenLe: Llaboracln propla con esLlmaclones a parLlr de la lnformacln presenLada en CLALS1A1, 2011.

Muertes maternas. LnLre los anos 2011 y el 2021 habrn muerLo 1,429 madres, a pesar que
podemos prevenlrlo.
13

Ln la acLualldad la Lasa de morLandad maLerna por cada 100,000 hablLanLes en CuaLemala es de
110. uenLro de los CuM para el 2013, CuaLemala se compromeLl a reduclr la Lasa de
morLalldad maLerna al 33. Sln embargo, de segulr el rlLmo acLual de la pollLlca, la Lasa slo se
habr reducldo a 93 al ano 2021 (ver Grf|ca 4.3).

13
Asumlendo que la Lasa de morLandad maLerna se reduce al rlLmo promedlo de los ulLlmos 18 anos, esLo es una Lasa de
creclmlenLo del -1.19. Lo que lmpllca que para el 2021 la Lasa de muerLes maLernas por cada 100,000 nacldos vlvos ser de
94.1 (CLALS1A1, 2011).

CC

Grf|ca 4.3. Comparac|n entre |a evo|uc|n de| |nd|cador de mortandad materna

luenLe: Llaboracln propla con esLlmaclones a parLlr de la lnformacln presenLada en CLALS1A1, 2011.

4.S. 6& '* .'(*';%/<*+ :-/;.</2;.(*+ (*' 3.;.%<&'/(&E'
"F

Ln la ausencla de guaLemalLecos con deLermlnacln los dragones segulrn aLacando:

N|ve| de v|da. ara el 2021 el nlvel de vlda de los guaLemalLecos habr me[orado unlcamenLe
en un 7.3.
17
Ls declr, en 10 anos segulremos slendo un pals con lngresos medlanos ba[os,
segun la claslflcacln econmlca del 8anco Mundlal. uenLro de dlez anos el l8 per cplLa de
CuaLemala ser parecldo al que acLualmenLe Llene kosovo ($2,983) y Lodavla ser lnferlor al que
posee Ll Salvador ($3,424). A esLe rlLmo, mlenLras a Chlna le Lomarn 7.3
18
anos dupllcar su l8
per cplLa a CuaLemala le Lomarn 96 anos.
keducc|n de |a pobreza extrema. Sl en los prxlmos dlez anos la economla de CuaLemala
crece a una Lasa del 3.43,
19
no se lograr cumpllr con el Cb[eLlvo de uesarrollo del Mllenlo -
CuM-, de llevar la Lasa acLual de pobreza exLrema (13) a una Lasa del 9.
20
Segun SLCLLAn
(2003), a esLe rlLmo de creclmlenLo la Lasa de pobreza exLrema en dlez anos ser del 14.8.
ara alcanzar la meLa del CuM es necesarlo que duranLe los prxlmos 10 anos CuaLemala crezca
a un rlLmo sosLenldo no menor del 4.3 (8lu, 2003).

16
17
Suponlendo que la Lasa de creclmlenLo econmlco ser del 3.43 al ano (que es la Lasa de creclmlenLo econmlco promedlo
de los ulLlmos dlez anos) y que cada ano la poblacln econmlcamenLe acLlva crecer a un rlLmo del 2.7.
18
1omando como referencla la Lasa de creclmlenLo per cplLa de los ulLlmos dlez anos de Chlna (8anco Mundlal, 2011).
19
1asa de creclmlenLo econmlco promedlo experlmenLada duranLe los ulLlmos 10 anos.
20
Ln ausencla de pollLlcas orlenLadas a la reduccln del coeflclenLe Clnl.

C#

Lmp|eo forma|. Sl duranLe los prxlmos anos la economla crece a una Lasa del 3.43, y el
mercado laboral manLlene la dlcoLomla que le caracLerlza enLre empleos formales e lnformales,
para el 2021 la canLldad de Lraba[adores empleados lnformales ser de 3,246,133 personas. Lo
cual lmpllca que sl no hacemos nada por me[orar la slLuacln del mercado laboral, la canLldad de
personas empleadas denLro de la lnformalldad se lncremenLar en un 30.
21

21
ara hacer dlchas proyecclones se conslderan los slgulenLes parmeLros: la elasLlcldad enLre la LA y el creclmlenLo
econmlco es de 1 (Cl1, 2009), elasLlcldad enLre los Lraba[adores que coLlzan en el lCSS y el creclmlenLo econmlco es de
0.6318 (Maul eL al, 2007), para el 2010 el Lamano de la LA es de 4,389,293 personas (LnLl, 2010) y el numero de empleados
que coLlzan en el lCSS es de 1,107,192 personas (8AnCuA1, 2011).

C4

S. Llamanuo a los guatemaltecos: el
futuio que pouemos cieai

S.1. G' 22/</3* / 2*+ :-/;.</2;.(*+

}Pacemos un llamado a los guaLemalLecos vallenLes!

}Pacemos un llamado a los guaLemalLecos que esLen dlspuesLos a comprender CuaLemala!

1an vallenLes que esLen dlspuesLos a comprender su pasado.

}Pacemos un llamado a los guaLemalLecos que esLen dlspuesLos a me[orar CuaLemala!

1an vallenLes que esLen dlspuesLos a responsablllzarse de su fuLuro.

1an vallenLes que esLen dlspuesLos a sonar y a segulr sus suenos.

S.2. H/ I-/;.</2/ ,-. ,-.%.<*+

CuaLeAmala Lraba[ en el ano 2008 los ullogos naclonales con Accln. Su ob[eLlvo era camblar la
acLlLud de los guaLemalLecos, e lr ms all: lnvolucrarlos en acclones para me[orar el pals. ara ello, se
reallz una serle de dllogos alrededor del pals (22 deparLamenLos, 110 Lalleres, 2,376 parLlclpanLes),
orlenLados a -$,/*4#04 ,+#*& 9 +&#4*#+(0*& -$,)1+& -$,$ -0)%*%*1$& (.teoleoJo) -'*4$ '$& /4$3'+,*&
<)+ &)>40,$&. /+4$ #*,30C1 -)2'+& &$1 +&*& >$4#*'+?*& <)+ /$&++,$& 9 <)+ 1$& /)+%+1 *9)%*4 *
,+D$4*4". Con ello, se lmpuls que los parLlclpanLes resolvleran los problemas de sus comunldades.

Ln esLos Lalleres se recogl la vlsln de la CuaLemala que desean Lener el fuLuro. Conslderamos que
dlcha vlsln es lo suflclenLemenLe lnsplradora como para que los guaLemalLecos responsab|es, con
cora[e, so||dar|os, [ustos, y con determ|nac|n, esLen dlspuesLos a Lraba[ar por el pals.

ueremos una Guatema|a con va|ores. unlda. Con amor. Con respeLo. Con solldarldad. Con
paz. Con Lolerancla. Con suenos comunes. Con respeLo por la dlversldad. Con ldenLldad
naclonal. Con lgualdad de oporLunldades. Con respeLo a las dlsLlnLas rellglones. Con Lraba[o en
equlpo. Con alLa auLoesLlma. Con famlllas unldas. Con famlllas lnvolucradas en educar a sus
hl[os. Con la comunldad lnvolucrada.

CF

ueremos una Guatema|a pac|f|ca y segura. Cueremos vlvlr sln Lemor. Ln armonla. Con
Lolerancla. Con respeLo de genero, eLnla y grupo soclal. Sln armas. Con paz. Con deporLe. Con
acLlvldades exLracurrlculares. Con fuenLes de Lraba[o. Con programas de prevencln de la
vlolencla. Con pollcla profeslonallzada. Con goblerno LransparenLes. Con cludadanos que
respeLan la ley. Con [usLlcla.

ueremos una Guatema|a con ca||dad de v|da. uonde los cludadanos podamos me[orar.
uonde podamos darle una vlda dlgna a nuesLras famlllas. uonde se respeLen nuesLras culLuras y
Lradlclones.

ueremos una Guatema|a educada. Con educacln de calldad. Con programas de moLlvacln y
capaclLacln para los docenLes. Con padres de famllla lnvolucrados. Con coberLura LoLal. Con
Lecnologla. Con educacln en valores. Con fomenLo al deporLe. Con formacln de llderes. Con
conoclmlenLo de las dlferenLes culLuras. Con pensum de esLudlo adapLado a la realldad. Con
pensum de esLudlo orlenLado a la compeLlLlvldad. Con programas de aslsLencla Lecnlca para la
agrlculLura. Cue slrva para un Lraba[o dlgno.

ueremos una Guatema|a sa|udab|e. Con desnuLrlcln lnfanLll erradlcada. Con acceso,
coberLura y calldad en Lodos los deparLamenLos. Con programas de prevencln de
enfermedades. Con programas de prevencln de alcohollsmo y drogadlccln. Con buena
lnfraesLrucLura. Con hosplLales y cenLros de salud equlpados. Con planlflcacln famlllar. Con
acceso a medlclnas.

ueremos una Guatema|a con adm|n|strac|n pb||ca descentra||zada, transparente,
ef|c|ente. Con gobernanLes capaces, profeslonales y enLregados. Con nC honesLa, capaz y
LransparenLe. Con conLroles eflclenLes. Cue cumple con la ley. Con esLado de derecho. Con
admlnlsLracln publlca pLlma. Con personas capaces en puesLos publlcos. Con cludadanos que
pagan lmpuesLos. Con proyecLos de beneflclo comunlLarlo. Con cludadanos organlzados. Con
garanLla de derechos. Con pollLlcas lncluyenLes. Con pollLlcos que cumplen. Con cludadanos
que se lnvolucran. Con parLlclpacln de las comunldades. Con dllogo y consenso.

ueremos una Guatema|a con c|udadanos part|c|pat|vos. Con cludadanos lnformados y con
voz. Con cludadanos que voLan. Con llderes. Con lnsLlLuclones fuerLes. uescenLrallzada. Con
acLlvldades comunlLarlas. Con clvlsmo. ComparLlr valores. ulalogar sobre nuesLras dlferenclas.
Con lnLegrldad. Con parLlclpacln cludadana. Con apreclo a los llderes comunlLarlos. Con
espaclos de reflexln y generacln de proyecLos. Con organlzacln.

ueremos una Guatema|a con un med|o amb|ente sano. Llmpla. Con un uso adecuado de los
recursos naLurales. Con consumo amlgable al amblenLe. Con hblLos de ahorro de energla.
Con reforesLacln. Con mane[o correcLo de la basura y los desechos slldos. Cue evlLa la
conLamlnacln. Cue conserva el amblenLe. Cue reclcla. Cue culda al medlo amblenLe.

ueremos una Guatema|a prspera. Con economla compeLlLlva y desarrollada. Con agllldad
para adapLarse al camblo. Con la sabldurla de los mayores y la fuerza de la [uvenLud para crear
soluclones. Con oporLunldades de empleo. Con salarlos compeLlLlvos. Con empleados
apreclados y moLlvados. Con culLura emprendedora. Con capaclLacln consLanLe. Con acceso a

C5

Lecnologla. Con allanzas enLre producLores. Con lnfraesLrucLura. Con lnversln exLran[era. Con
vlsln de largo plazo. Con desarrollo rural. Con desarrollo de mlcro, pequena y medlana
empresa. Con compeLlLlvldad en agrolndusLrla y Lurlsmo. Cue culda el medlo amblenLe. Cue
promueve el Lurlsmo local y exLran[ero.

ueremos una Guatema|a |nnovadora. CreaLlva. oslLlva. roposlLlva. uonde parLlclpamos
unldos.

CB

6. Conocienuo a nuestios uiagones,
nuestios uesafios a supeiai

LnLre los guaLemalLecos y sus deseos por un me[or pals se yerguen una serle de obsLculos, de
dragones. Sln embargo, no Lodos son lgual de fuerLes, nl pellgrosos. or lo LanLo, es necesarlo que
prlorlcemos y ell[amos adecuadamenLe conLra cules debemos enfrenLarnos. ara ello, el ClLn
conslder que la me[or esLraLegla es Lomar en cuenLa la MeLodologla de ulagnsLlcos de CreclmlenLo
(MuC) desarrollada por Pausmann, 8odrlk y velasco (2003). ara el caso de CuaLemala, dlcha
meLodologla ha sldo apllcada por ArLana, AugusLe y Cuevas (2009) y posLerlormenLe ampllada por SLeln
(2008).
22

Claro, el creclmlenLo econmlco es condlcln necesarla, pero no suflclenLe para resolver Lodos los
problemas que CuaLemala esL sufrlendo. Aun sl la desnuLrlcln lnfanLll o la Lasa de homlcldlos no
afecLaran la Lasa de creclmlenLo econmlco, dlchos Lemas debleran de resolverse.

Ln Lodo caso, la lmporLancla de uLlllzar el creclmlenLo econmlco como prlnclpal varlable ob[eLlvo es
que permlLe garanLlzarse la generacln de recursos econmlcos para poder manLener el flnanclamlenLo
de las acclones que sean necesarlas para poder afronLar a los dragones. llnanclamlenLo que se genera
desde el secLor prlvado, al generarse ms empleo y acLlvldades econmlcas, pero Lamblen con el
creclmlenLo de la recaudacln LrlbuLarla y, por ende, de una mayor lnversln soclal. ue esLa manera,
podemos ordenar la dlscusln y hacer propuesLas que sean flnancleramenLe responsables, evlLando las
crlsls macroeconmlcas que han causado LanLos desasLres en el pasado.

6.1. J.;*3*2*:K/ 3. L&/:'E+;&(*+ 3. M%.(&<&.';*

Como senala ClLn (2009), la MuC no se enfoca en los facLores que generan creclmlenLo slno en los
facLores que esLn llmlLando el creclmlenLo. Ln ese senLldo, reconoce que las reformas no slempre son
susLlLuLas enLre sl, debldo a que exlsLen facLores que esLn llmlLando ms el creclmlenLo que oLros, al
esLllo de un cuello de boLella. ara ldenLlflcar esLos cuellos de boLella, Pausmann eL al (2003) han
reconocldo una serle de resLrlcclones que afecLan el creclmlenLo de una economla, separando en dos el
problema.

Ln la 1ab|a 6.1 se aprecla el desglose de dlchos problemas. or un lado, la resLrlccln podrla provenlr de
los cosLos para flnanclar el proyecLo producLlvo, por lo cual se anallzan las resLrlcclones al
flnanclamlenLo. or el oLro lado, la resLrlccln podrla provenlr de llmlLes a la renLabllldad de la lnversln
(a[usLada por rlesgo). Ls a parLlr de la evaluacln de dlchas resLrlcclones que se llegan a deLermlnar las
prlnclpales resLrlcclones al creclmlenLo econmlco, lo que a su vez permlLe esLablecer las reformas
prlorlLarlas.

22
Ln el pasado, ClLn ha apllcado dlcha meLodologla para el secLor agrlcopecuarlo (ClLn, 2009).

#D

1ab|a 6.1. kestr|cc|ones a| crec|m|ento econm|co
8a[o crec|m|ento econm|co y ba[a Invers|n como proporc|n de| I8
Lx|sten barreras a |a |nvers|n
(endeudam|ento es costoso)
La rentab|||dad de |a |nvers|n es ba[a
(pocas oportun|dades de |nvers|n)
Costoso f|nanc|am|ento
|nternac|ona|
Costoso f|nanc|am|ento
|oca|
8a[a aprop|ac|n de |os
retornos
8a[os retornos soc|a|es
Condlclones no
aLracLlvas para la
lnversln ulrecLa
LxLran[era
obre lnLermedlacln
(spreads elevados)
oca compeLencla
uebll regulacln
Mercados domesLlcos
poco profundos
8lesgo alLo a nlvel macro
obres regulaclones
bancarlas (alLo rlesgo de
crlsls bancarlas)
8lesgo de crlsls flnancleras
o flscales
8lesgos del Llpo de camblo
8a[a compeLlLlvldad debldo
a:
1lpo de camblo
apreclado (Mal
holandes, problema
generado por las
remesas)
lalLa de acceso a
mercados
lnLernaclonales
Mala gesLln de la
deuda publlca
Ahorros domesLlcos
ba[os
SlsLema flnanclero
debll
Marco lnaproplado
para lmpulsar el
ahorro
8lesgo alLo a nlvel mlcro
8lesgo de exproplacln
lnesLabllldad legal
Corrupcln
8a[a oferLa de lnsumos
complemenLarlos:
CaplLal humano
obre lnfraesLrucLura
ConLrol de caplLales
LxLernalldades,
lnLerdependencla y fallas de
coordlnacln
AlLos cosLos de LransporLe,
Lelecomunlcaclones, o
envlo.

AlLas Lasas o lneflclenLe
esLrucLura de lmpuesLos
lalLa de lnvesLlgacln y
uesarrollo

uerechos de propledad mal
deflnldos o dlflclles de cumpllr
oco auLodescubrlmlenLo
lnformalldad
luenLe: elaboracln propla a parLlr de ArLana eL al (2003).

6.2. J.;*3*2*:K/ 3. L&/:'E+;&(*+ 3. M%.(&<&.';* )/%/ I-/;.</2/

Ll anllsls reallzado por ArLana eL al. (2009) mosLr que las prlnclpales resLrlcclones a las que se enfrenLa
CuaLemala esLn del lado de la ba[a renLabllldad de las lnverslones, es declr, hay pocas oporLunldades
de lnversln:

Aoopoe boy ptoblemos eo los metcoJos flooocletos, estos oo soo vlocolootes poto lo
018+4&071 >$4,*'. 9 /$4 '$ #*1#$ /*4* +' -4+-0,0+1#$@ !%+,2&. +&#2 -'*4$ <)+ '$& >')D$&
*3)1%*1#+& %+ 4+,+&*& &$1 -$1&),0%$& +1 &) ,*9$4A* 9 1$ 018+4#0%$&@ ;$4 '$ #*1#$ '$&
018+4&$4+& /408*%$& 1$ +&#21 +1-$1#4*1%$ ,)-=*& $/$4#)10%*%+& &)>0-0+1#+,+1#+
teotobles poto lovettlt eo Cootemolo EArLana eL al., 2009)@

LsLo provlene de dos problemas (ver 1ab|a 6.2). Ll prlmero, los proyecLos de lnversln no logran
complemenLarse con el amblenLe soclal, econmlco y pollLlco del pals. Ln especlflco, muchas
lnverslones que podrlan ser renLables no encuenLran el suflclenLe personal capaclLado para poder
operarlas y e[ecuLarlas LsLe problema Llene ralces hlsLrlcas e lnsLlLuclonales:

#"

lo ptlmeto poe boy poe eoteoJet Je Cootemolo es poe los ttes JcoJos Je qoetto clvll
=*1 #+10%$ +>+-#$& *%8+4&$& &$34+ '* *-),)'*-071 %+ -*/0#*' =),*1$ 9 &$-0*'@ F$&
01%0-*%$4+& %+ +&-$'*40%*% &$1 ,)9 /$34+&. '* -*'0%*% %+ '* +1&+G*1?* +& *H1 /+$4. 9 '*
/40,* &*'*40*' %+ '* (+1#+ +%)-*%* +& +I#4+,*%*,+1#+ *'#*. %+,$&#4*1%$ <)+ +' -*/0#*'
=),*1$ +& +&-*&$@ F* %0&#403)-071 %+' 01(4+&$ +1 +' /*A& +& ,)9 %+&0()*'. '* /$34+?* +&#2
,)9 +I#+1%0%* 9 '* #*&* %+ *1*'>*3+#0&,$ +& '* ,2& *'#* +1 !,tlco lotloo EArLana eL
al., 2009)@

Adems, los alLos grados de lnformalldad (empresarlal y laboral) generan una serle de problemas. La
vlsln Lradlclonal se preocupa de la lnformalldad por los problemas de evasln flscal, lo cual: a) genera
compeLencla desleal, dlsmlnuyendo los mrgenes de renLabllldad de la lndusLrla orlenLada al mercado
local, y, b) dlsmlnuye los recursos flscales para programas orlenLados a me[orar la lnsegurldad [urldlca y
el ba[o caplLal humano. una vlsln ms moderna del fenmeno de la lnformalldad reconoce que la
mlsma, como un fenmeno lnsLlLuclonal, no se le ha doLado de los mecanlsmos para lnLegrarse a los
procesos de globallzacln, y, por lo LanLo, se le dlflculLa a grandes porclones de la poblacln el poder
lncremenLar su producLlvldad al parLlclpar de los mercados lnLernaclonales.

Ll segundo problema es la dlflculLad para que los lnverslonlsLas puedan aproplarse de la renLabllldad de
sus lnverslones. Ls declr, sus lnverslones son renLables, el problema es que no es poslble para ellos
aproplarse de los mlsmos debldo a problemas de lnsegurldad [urldlca (vlolencla, lnsegurldad, derechos
de propledad dlflclles de cumpllr, eLc.) y corrupcln, lo cual lmpllca que la renLabllldad real decae:

J' *12'0&0& #*,30C1 &)(0+4+ <)+ K)*#+,*'* 1+-+&0#* ,+D$4*4 '* ($3+41*30'0%*% 9
>$4#*'+-+4 +' J&#*%$ %+ L+4+-=$. -$,3*#04 '* -$44)/-071 9 =*-+4 >4+1#+ * '* 80$'+1-0* 9
-40,+1 $4(*10?*%$ EArLana eL al., 2009)@

or ulLlmo, el anllsls reallzado por SLeln (2008) senala que, deLrs de esLas resLrlcclones al creclmlenLo
econmlco, hay una resLrlccln que esL llmlLando su resolucln: la pollLlca LrlbuLarla:

F* 4+&$')-071 %+ '$& /4$3'+,*& %+ +&#$& %0>+4+1#+& &+-#$4+& 1$ 4*%0-* +1#+4*,+1#+ *'
01#+40$4 %+ '$& /4$/0$& &+-#$4+&@ M+&$'8+4 +&#$& /4$3'+,*&. +1 '* ,*9$4A* %+ '$& -*&$&.
4+<)0+4+ %+ 4+-)4&$& >0&-*'+& *%0-0$1*'+&@ J1 +&#+ &+1#0%$. '* 01-*/*-0%*% %+ (+1+4*4
&)>0-0+1#+& 4+-)4&$& >0&-*'+& &+ -$180+4#+ +1 )1* 4+&#40--071 ,2& /4$>)1%* %+'
-4+-0,0+1#$. )1* 8+4%*%+4* 4+&#40--071 <)+ +&#2 %+#42& %+ *<)+''*& 0%+1#0>0-*%*&
*1#+40$4,+1#+@ J&#$. /$4 &)/)+&#$. 1$ %+3+4A* &$4/4+1%+4. %*%$ <)+ '* 1+-+&0%*% %+
*),+1#*4 '$& 4+-)4&$& >0&-*'+& >)+ )1$ %+ '$& #+,*& >)1%*,+1#*'+& <)+ &+ *-$4%7 +1 +'
,*4-$ %+ '$& !-)+4%$& %+ ;*? (ArLana eL al., 2009)@

1ab|a 6.2. kestr|cc|ones a| crec|m|ento econm|co en Guatema|a
8a[o crec|m|ento econm|co y ba[a Invers|n como proporc|n de| I8
La rentab|||dad de |a |nvers|n es ba[a
(pocas oportun|dades de |nvers|n)
8a[a aprop|ac|n de |os retornos 8a[os retornos soc|a|es
lnsegurldad flslca y [urldlca 8a[o caplLal humano
Corrupcln lnformalldad
luenLe: elaboracln propla a parLlr de ArLana eL al (2003).

#C

ara responder a las resLrlcclones al creclmlenLo econmlco en CuaLemala, y Lomando en cuenLa los
campos de esLudlos reallzados para LlneamlenLos, los slgulenLes caplLulos respondern se lnsplran en la
necesldad de conLar con guaLemalLecos que comparLan los slgulenLes valores:

1. Con cora[e: logrando la segurldad cludadana en CuaLemala.
2. Con solldarldad: lncremenLando el caplLal humano en CuaLemala.
3. Con [usLlcla: creando un LsLado para Lodos los guaLemalLecos.
4. Con deLermlnacln: generando empresarlos y empleados formales en CuaLemala.
3. Con responsabllldad: haclendo un esfuerzo colecLlvo: una propuesLa de recursos flscales.

##

7. Con coiaje: logianuo la seguiiuau
ciuuauana en uuatemala

Se neceslLan guaLemalLecos con cora[e para abordar los problemas de segurldad en CuaLemala. Cora[e,
una gran capacldad para sobreponerse a los obsLculos, al mledo, a las excusas. Cora[e para lnlclar
programas de prevencln de la vlolencla con [venes, a pesar que muchos guaLemalLecos no creen que
la prevencln sea el camlno a segulr. ero, Lamblen cora[e para lnlclar la reforma en lnsLlLuclones que ,
anLe anos de haber sldo coopLadas y abandonadas, no cumplen con sus funclones para lograr ofrecer
segurldad cludadana a los guaLemalLecos.

Ll Lema de lnsegurldad y vlolencla se han converLldo en la preocupacln ms grande de los
guaLemalLecos. Ln el ano 2011, dlsLlnLas encuesLas de oplnln senalan que 7 de cada 10 personas
conslderan que es el problema ms lmporLanLe por resolver. LsLe desaflo no slo es de CuaLemala. Ln
general muchos palses de LaLlnoamerlca, en especlal los de CenLro Amerlca, presenLan la mlsma
lnquleLud.

Los LlneamlenLos de ollLlca Lconmlca, Soclal y de Segurldad 2011-2021 proponen en esLa rea
me[orar la segurldad cludadana y generar Lranqullldad en la poblacln, basado en clnco prlnclplos: 1)
acaLar el LsLado de uerecho, 2) respeLar los uerechos Pumanos, 3) generar oporLunldades para Lodos,
4) forLalecer las lnsLlLuclones de segurldad, y 3) lograr slnergla enLre los acLores e lnsLlLuclones.

ara hacer un anllsls y propuesLas conslsLenLes en el Area de Segurldad, se Lraba[ una pollLlca lnLegral
de convlvencla y segurldad cludadana (ver Grf|ca 7.1) que aborda, por medlo de un marco concepLual,
un enfoque por campo y planLeamlenLo que lncluye: 1) prevencln de la vlolencla, 2) resolucln paclflca
de confllcLos, 3) la ollcla naclonal Clvll, y, 4) slsLema penlLenclarlo. Adems, se esLudl el rol del
e[erclLo en epocas de paz y la gesLln del MlnlsLerlo de Cobernacln.

7.1. N'(%.<.';/'3* 2/ )%.8.'(&E' 3. 2/ 8&*2.'(&/

Ln la regln laLlnoamerlcana, y en especlflco en CuaLemala, se han prlvlleglado las medldas represlvas al
momenLo de afronLar la vlolencla, especlalmenLe la de carcLer [uvenll. Las pollLlcas de represln del
crlmen no solo no han funclonado como se esperaba, slno que muchas veces han reforzado el
comporLamlenLo negaLlvo que esperaban ellmlnar.

Grf|ca 7.1. o||t|ca |ntegra| de conv|venc|a y segur|dad c|udadana

luenLe: Acero 2008.
Prevenci n,
Y disuasi n
Control de
riesgos
(Alcohol,
drogas, armas)
Atenci n a
grupos
vulnerables
(j venes,
indigentes,
prostituci n)
Recuperaci n
de entornos
urbanos
deteriorados.
Atenci n de
emergencias
Disuasi n
Resoluci n
pac fica de
conflictos
Coerci n
Derechos
humanos.
Cultura de
mediaci n y
resoluci n
pacifica de
conflictos
familiares,
comunitarios e
interpersonales
Fortalecimiento de
las instituciones de
seguridad y justicia
en t rminos de:
Instalaciones,
Movilidad,
Comunicaciones,
Recurso humano.
Investigaci n
e inst rucci n
Fortalecimiento
de las
instituciones
que desarrollan
labores de:
Investigaci n
criminal.
Inteligencia
Judicializacin
Fortalecimiento
de la Rama
Judicial
Penalizacin
y resocializacin
Fortalecimiento
de:
C rceles,
Penitenciarias,
Centros de
atenci n de
menores
infractores.
Los programas
de
resocializaci n y
reinserci n
social.
Prevenci n Coerci n
Cultura ciudadana

#4

Al respecLo, Acena, 8olanos y lneda (2009) recogen una serle de ldeas que ayudan a pensar en la
lmporLancla de generar esLraLeglas de prevencln para afronLar los problemas de lnsegurldad en el pals:

1. La persecucln y encarcelamlenLo han sldo las prlnclpales esLraLeglas con las cuales se ha
buscado abordar la dellncuencla, especlalmenLe la [uvenll.
2. ulchas esLraLeglas hacen reacclonar a las pandlllas: en lugar de hacerlas desaparecer, las hace
adapLarse. no slo no logran dlsmlnulr la vlolencla,
23
slno que en el peor de los casos, logran
mayores nlveles de organlzacln lnLerna y soflsLlcacln operaLlva.
24

3. Ll encarcelamlenLo Llene un efecLo negaLlvo en el [oven. Ln lugar de darse un proceso de
readapLacln soclal, el [oven consollda su relacln con la pandllla.
4. MlenLras permanezcan sln camblos drsLlcos el funclonamlenLo del slsLema educaLlvo, del
mercado laboral y las condlclones de las reas perlurbanas, ser cada vez ms grande el caldo de
culLlvo de [venes crlmlnales.
3. uado que los vlcLlmarlos suelen ser [venes, hay que reconocer la necesldad de lmplemenLar
esLraLeglas de prevencln adecuadas a ellos. N*-#$4+& -$,$ '* /4+&071 %+ (4)/$. '* >$4,*-071
%+ '* 0%+1#0%*% 9 '* 1+-+&0%*% %+ 01%+/+1%0?*4&+ #0+1+1 ,*9$4 01-0%+1-0* +1 '$& D78+1+& <)+ +1
'$& 10G$& $ *%)'#$&", los cuales deben Lomarse en cuenLa al momenLo de dlsenar las respuesLas
de prevencln.

7.1.1. S|tuac|n actua|
Se ha desbordado |a v|o|enc|a hom|c|da. La manlfesLacln ms preocupanLe de la vlolencla en
CuaLemala son los homlcldlos. uesde 1999, cuando la Lasa homlcldlos era de 26 por cada clen mll
hablLanLes, esLe lndlcador ha experlmenLado una Lendencla ascendenLe. ue los anos 2006 al 2009, la
Lasa de homlcldlos se manLuvo en 43.3 personas por cada clen mll hablLanLes, una clfra que qulnLupllca
el promedlo mundlal y casl dupllca el de Amerlca LaLlna.
23
uuranLe el ano 2010, la Lasa se redu[o a 41
homlcldlos por cada clen mll hablLanLes, lo cual fue poslLlvo para el pals, dado el esLancamlenLo que
habla sufrldo la clfra.
26
Sln embargo, la lncgnlLa que falLa resolver es sl se LraLa de un camblo de
Lendencla o sl slo es una varlacln Lemporal para luego volver al promedlo esLable" de 43.3
homlcldlos por cada clen mll hablLanLes, como ya habla ocurrldo en el ano 2007.

Los hom|c|d|os estn a|tamente concentrados. ue acuerdo a daLos de 2009, el 73 de los homlcldlos
se concenLraron en 8 deparLamenLos: CuaLemala, LsculnLla, eLen, lzabal, Chlqulmula, !uLlapa, SanLa
8osa y CueLzalLenango
27
. Ln el 2010, los clnco deparLamenLos ms vlolenLos fueron CuaLemala,
Chlqulmula, LsculnLla, Zacapa y SanLa 8osa, con Lasas que superaron los 63 homlcldlos por cada clen mll
hablLanLes. Ln el mlsmo ano, las munlclpalldades con la mayor Lasa de homlcldlos fueron: CuaLemala
(127), uerLo 8arrlos (127), Chlqulmula 8103) y LsculnLla (103) (ver 1ab|a 7.1). Cabe anadlr, que la

23
Ln el ano 2003 se puso en marcha el lan Lscoba", orlenLado al conLrol y represln de las pandlllas [uvenlles, cuyas
acLlvldades fueron conslderadas como la mayor fuenLe de lnsegurldad cludadana, por enclma del crlmen organlzado y el
narcoLrflco. LsLe plan conLempl el despllegue con[unLo de fuerzas pollclales y mlllLares, y capLuras maslvas de [venes
sospechosos de perLenecer a dlversas maras. uos anos despues, en 2003, se e[ecuL un nuevo plan, llamado CuaLemala
Segura", apllcado por los servlclos pollclales y 1.900 mlllLares. nlnguna de las dos lnLervenclones Luvo un lmpacLo dlscernlble
sobre la vlolencla dellcLlva y la percepcln de lnsegurldad en la cludadanla". LsLado de la nacln (2008).
24
La experlencla salvadorena senala que la lmplemenLacln de pollLlcas de mano dura", el numero de homlcldlos se
lncremenL, asl como se lncremenL el numero de denunclas de llegalldades por parLe de las fuerzas pollclacas. Adems,
forLalece a las pandlllas, las cuales se ven en la necesldad de unlrse (organlzarse) para reslsLlr a la pollcla. uSAlu (2006).
23
Pomlcldlos a parLlr de nuu (2007). ara los anos 2008 y 2009 la lnformacln se obLuvo a Lraves de la rocuradurla de
uerechos Pumanos (2009) y nC (2010).
26
unldad de lnformacln ubllca, MlnlsLerlo de Cobernacln.
27
lnL/Mendoza (2009).

#F

dlsLrlbucln geogrflca del crlmen en CuaLemala no esL correlaclonada con pobreza y poblacln
lndlgena
28
. or lo mlsmo, Culche, Solol y 1oLonlcapn son los deparLamenLos ms paclflcos, con menos
de 10 homlcldlos por cada clen mll hablLanLes.

1ab|a 7.1. Los d|ez mun|c|p|os ms v|o|entos (2010)
Mun|c|p|o nom|c|d|os
nom|c|d|os por cada
100,000 hab|tantes
Guatema|a 1,233 127
uerto 8arr|os 127 127
Ch|qu|mu|a 93 103
Lscu|nt|a 149 101
Amat|t|n 93 88
V|||a Cana|es 116 83
Coatepeque 94 76
M|xco 294 62
San M|gue| etapa 87 33
V|||a Nueva 277 33
luenLe: unldad de lnformacln ubllca, MlnCC8.

La v|o|enc|a hom|c|da se comete con armas de fuego. La mayorla de los homlcldlos son comeLldos con
arma de fuego (81.3 en el perlodo 2003-2009). Ll uso de armas blancas se ublca en un le[ano 10.9.
29

Las pr|nc|pa|es v|ct|mas de |a v|o|enc|a son |os [venes. Las prlnclpales vlcLlmas de los homlcldlos y de
cualquler crlmen en general son los [venes (nuu, 2007 y Acena, 2009). Segun clfras del 2007, el 37.7
de las vlcLlmas Llenen enLre 11 y 30 anos.
30
A nlvel reglonal, CuaLemala muesLra una elevada Lasa de
homlcldlo por cada 100 mll [venes (33.4), Lan slo superada por Ll Salvador, Ponduras y venezuela.
31

La mayor|a de |os v|ct|mar|os son hombres [venes y de reas urbanas. Segun encuesLas de
vlcLlmlzacln efecLuadas por nuu (2007), la mayorla de los vlcLlmarlos son de sexo mascullno (73 de
los casos, versus el 4 en que son mu[eres). Se LraLa de [venes enLre 18 y 33 anos (89 de los casos) y
de reas urbanas.

La mayor|a de v|ct|mar|os no son pand|||eros o narcotraf|cantes. Segun las encuesLas de vlcLlmlzacln
de nuu (2007) los vlcLlmarlos son de Lres Llpos: 1) ladrones comunes, qulenes son el prlnclpal grupo,
comeLlendo el 39 de los crlmenes para el ano 2007, 2) pandllleros o mareros, responsables del 31 de
los crlmenes, son grupos de [venes, dependlenLes de robos, exLorslones, slcarlaLo y el menudeo de
drogas, los cuales comparLen una culLura de reslsLencla" frenLe a la socledad, y, 3) narcoLraflcanLes,
qulenes represenLan el menor numero de crlmenes (10), pero que represenLan la mayor amenaza a la
segurldad del pals en Lermlnos loglsLlcos, flnancleros y mlllLares.

nay factores de r|esgo que refuerzan |os comportam|entos v|o|entos y que t|enen que ver con
carenc|as en |a fam|||a, |a escue|a y e| vec|ndar|o.
32
Se ha enconLrado que exlsLen algunos elemenLos
que proplclan o refuerzan los comporLamlenLos vlolenLos, enLre esLos facLores de rlesgo esLn: alLos
nlveles de vlolencla lnLrafamlllar, dlrlglda prlnclpalmenLe conLra las mu[eres, consumo de drogas,

28
nuu (2007)
29
Acena eL al. (2009) y uP (2010)
30
uP en Acena (2009)
31
Walselflsz en Acena (2009)
32
uSAlu (2006), uemoscopla (2007), nuu (2009) y Acena (2009)

#5

especlalmenLe alcohol, Lener famlllares en prlsln o amlsLades en pandlllas, haber vlvldo eplsodlos
anLerlores de vlolencla, esLar en unln llbre y Lener hl[os, o vlvlr en hogares mono-parenLales.

A lo anLerlor se unen una serle de caracLerlsLlcas del enLorno de los vlcLlmarlos como: acceso a
educacln de ba[a calldad, alLas Lasas de desercln escolar, creclmlenLo urbano desordenado que
genera haclnamlenLo en los hogares y falLa de acceso a servlclos publlcos adecuados, abundancla de
armas de fuego, pobreza relaLlva y una culLura que opLa por la vlolencla para resolver los confllcLos.

Ln cuanLo a la educacln, las alLas Lasas de fracaso escolar Lamblen lnclden en generar enLornos de
rlesgo para nlnos y [venes. A pesar que la mayorla de nlnos Llenen acceso a prlmarla, muy pocos la
flnallzan en el Llempo esLlpulado. ue acuerdo a daLos de 2009, se esLlma que solo el 49 Lermlna la
prlmarla a Llempo y solo un 27 Lermlna el clclo bslco a Llempo.
33
Se esLlma que en 2009 alrededor del
40 de los [venes enLre 13 a 18 anos se enconLraba fuera de las aulas (ver Grf|ca 7.2). Sl no se
generan alLernaLlvas para que dlchos [venes reLornen a las aulas o adquleran algun Llpo de capaclLacln
laboral, se acenLua el rlesgo de que calgan en las redes de la vlolencla y el crlmen.

Grf|ca 7.2. orcenta[e () de [venes fuera de| au|a, segn edad (2008)

luenLe: MlnLuuC (2008)

L| pa|s carece de una po||t|ca pb||ca d|seada espec|f|camente para |a prevenc|n de| de||to. Ln
CuaLemala no exlsLe una pollLlca publlca expllclLa, coherenLe y enLeramenLe consagrada a la prevencln
del dellLo.
34
Ln el 2003 se emlLl la ollLlca naclonal de revencln de la vlolencla !uvenll, que moLlv
algunas acclones gubernamenLales, sln embargo, carecl de conLlnuldad.
33
AcLualmenLe, lo ms
cercano a una pollLlca de prevencln es la ollLlca de !uvenLud 2010-2013 emlLlda en agosLo 2010 por la
admlnlsLracln Colom. Sln embargo, sl blen la mlsma Llene algunos elemenLos que colnclden con una

33
SlsLema lnLegrado de lnformacln Soclal, 8uslness Cb[ecLs, uSAlu
34
SaganL (2009)
33
La ollLlca aprobada conLenla los slgulenLes prlnclplos y esLraLeglas de prevencln: a) uesarrollar una nueva conclencla
cludadana responsable y compromeLlda con su pals, b) Acceso al Lraba[o a los y las adolescenLes y [venes, c) uso poslLlvo del
Llempo llbre, d) uesarrollo y aprovechamlenLo aproplado de la lnfraesLrucLura, e) Senslblllzacln de las auLorldades, e)
arLlclpacln responsable de los medlos de comunlcacln y senslblllzacln de la oplnln publlca, f) Lrradlcar la vlolencla
lnLrafamlllar, g) arLlclpacln acLlva de la comunldad, y h) AcLuallzacln de la leglslacln naclonal.

#=

pollLlca de prevencln, la mlsma es mucho ms general, no enfocada en aLender a los [venes en rlesgo,
como lo requerlrla una pollLlca de prevencln.

no obsLanLe, exlsLen leyes que, aunque fueron concebldas y promulgadas de manera alslada, esLn ms
o menos relaclonadas con la prevencln del dellLo. una de ellas es la Ley de Armas y Munlclones, que
lmpone algunas resLrlcclones y conLroles a la adqulslcln y uLlllzacln de armas de fuego. 1amblen la Ley
de Servlclo Clvlco que busca lnvolucrar volunLarlamenLe a la poblacln [oven, enLre 18 y 24 anos de
edad, en acLlvldades de servlclo a la comunldad, por un perlodo no mayor a los 18 meses y con una
remuneracln slmbllca.

ara llenar el vaclo que ha exlsLldo en maLerla de prevencln, han surgldo dos propuesLas de pollLlcas de
prevencln, por parLe de la socledad clvll, que han buscando el abanderamlenLo del Coblerno. una
propuesLa se denomlna 8ecomendaclones de ollLlca ubllca para la revencln de la vlolencla
!uvenll", planLeada por la Coallcln por una vlda ulgna para la !uvenLud y el movlmlenLo !venes conLra
la vlolencla. La segunda es 12 esLraLeglas para prevenlr la vlolencla que afecLa a la adolescencla y la
[uvenLud", elaborada por lnLerpeace y el lnsLlLuLo de LsLudlos Comparados en Clenclas enales de
CuaLemala. Ambas propuesLas hacen enfasls en la lmporLancla de la permanencla de nlnos y [venes en
la escuela, educacln en valores denLro y fuera de la famllla, programas de capaclLacln y servlclos de
empleo para la lnsercln laboral de [venes.

Cferta de programas de prevenc|n de |a v|o|enc|a. Slgulendo el modelo del nuu (2009),
36
y
slgulendo a Acena eL al (2009), se Llene la claslflcacln del Llpo de lnLervenclones reallzadas por la el
goblerno y la socledad clvll:

La prevenc|n cu|tura|, enfocada en promover la convlvencla paclflca, esL slendo lmpulsada desde
el programa de Lscuelas AblerLas, a cargo del Conse[o de Cohesln Soclal (CCS). AdlclonalmenLe, se
puede menclonar la Ley de Servlclo Clvlco, ba[o la dlreccln del vlcemlnlsLerlo de Apoyo
ComunlLarlo, dependlenLe de la carLera de Cobernacln. or parLe de la socledad clvll se han
efecLuado esfuerzos, enLre los cuales desLacan: 1) la Asoclacln para la revencln del uellLo
(A8LuL), 2) la Socledad para el uesarrollo de la !uvenLud y la lundacln para la !uvenLud (SCuL!u-
lunuA!u), y, 3) los CenLros de Alcance or Ml 8arrlo," desarrollados por el rograma uesaflo !oven
de uSAlu.
La prevenc|n soc|a|, que busca lncldlr en la poblacln en rlesgo de ser vlcLlmarlo medlanLe
programas educaLlvos y laborales, no ha Lenldo el lmpulso necesarlo. Algunas lnlclaLlvas
gubernamenLales que se podrlan menclonar son: la aperLura de una Casa !oven (de reclenLe
creacln en eronla), a cargo de la SecreLarla de 8lenesLar Soclal de la resldencla de la 8epubllca, el
rograma de Lscuelas Seguras, y el programa de capaclLacln Lecnlco-laboral CuaLemala !oven",
aunque nlnguna de ellas ha alcanzado las clfras de Lscuelas AblerLas. Ln esLe Llpo de proyecLos hay
experlencla vallosa generada por la socledad clvll, graclas a lnsLlLuclones como: Crupo Celba, la
lglesla 1lerra ueseable y el programa Allanza !oven 8eglonal uSAlu/SlCA, rograma uesaflo !oven de
uSAlu, y A8LuL.

36
nuu (2009) aborda el subslsLema de prevencln de acuerdo a cuaLro funclones que esLe deblera cumpllr: 1) revenc|n
cu|tura|: lomenLar la convlvencla, la culLura de paz, el cumpllmlenLo volunLarlo de normas, el respeLo a la dlversldad en la
famllla y en la escuela. 2) revenc|n soc|a|: lnLervenlr sobre poblaclones en rlesgo de caer o relncldlr en dellncuencla. Lllo
lmpllca afronLar la slLuacln de [venes sln Lraba[o y educacln. 3) revenc|n |nstrumenta|: ConLrolar los facLores que
proplclan la comlsln de dellLos (drogas, alcohol y armas). 4) revenc|n s|tuac|ona|: LsLlmular el uso y la aproplacln poslLlva
del espaclo publlco, y senslblllzar a las vlcLlmas poLenclales.

#B

La prevenc|n |nstrumenta|, cuyo propslLo es conLrolar el acceso a drogas, alcohol y armas, en
CuaLemala esL enfocada prlnclpalmenLe en el consumo de drogas. ulcha responsabllldad recae en
la SecreLarla L[ecuLlva de la Comlsln ConLra las Adlcclones y el 1rflco lllclLo de urogas (SLCCA1lu).
8eclenLemenLe fue creada la Comlsln para la revencln y 8educcln de la vlolencla Armada, que
apoyar en la maLerla al MlnlsLerlo de Cobernacln.
La prevenc|n s|tuac|ona|, la cual esLlmula el uso y aproplacln poslLlva del espaclo publlco, es
prlnclpalmenLe una labor del MlnlsLerlo de CulLura y ueporLes y de las munlclpalldades. Ln el caso
de la cludad de CuaLemala sobresalen proyecLos munlclpales como: asos y edales, 8enueva Lu
8arrlo y Clne en Lu 8arrlo, sumado a la recuperacln de calles y parques como el CerrlLo del
Carmen, el 8arrlo San SebasLln y la SexLa Avenlda de la zona 1.

7.1.2. Desaf|os a superar
Ln Guatema|a no ex|ste una po||t|ca pb||ca exp||c|ta, coherente y consagrada a |a prevenc|n de|
de||to. Ln el 2003 se emlLl la ollLlca naclonal de revencln de la vlolencla !uvenll, que aunque
moLlv algunas acclones gubernamenLales, carecl de conLlnuldad. ara llenar el vaclo que ha exlsLldo
en maLerla de prevencln, han surgldo dos propuesLas de pollLlcas de prevencln, por parLe de la
socledad clvll, que han buscando el abanderamlenLo del Coblerno. una propuesLa fue planLeada por la
Coallcln por una vlda ulgna para la !uvenLud y el movlmlenLo !venes conLra la vlolencla. La segunda
fue elaborada por lnLerpeace y el lnsLlLuLo de LsLudlos Comparados en Clenclas enales de CuaLemala.

Los esfuerzos pb||cos de prevenc|n de| de||to no estn a |a a|tura de |as neces|dades. La gesLln de
los escasos programas y proyecLos gubernamenLales ha sldo fragmenLada,
37
ha esLado dlsLrlbulda en
dlversas oflclnas y dependenclas, y ha Lenldo llmlLada conLlnuldad enLre un goblerno y oLro. un e[emplo
es el senalado por LsLado de la nacln (2007): la falllda experlencla del Conse[o naclonal de revencln
de la vlolencla y romocln de valores lnLegrales de Convlvencla, el cual fuera creado en el ano 2003,
pero que nunca oper.

Ctros programas, no se |es ha apoyado de forma constante. Ll MlnlsLerlo de Cobernacln, por medlo
del vlcemlnlsLerlo de Apoyo ComunlLarlo (vAC), se ha lnvolucrado en la prevencln de la dellncuencla,
medlanLe charlas, ornaLo, culLura, arLe, deporLe y senslblllzacln, enLre oLras. Ll mlsmo, lnlclado en el
Coblerno de la CAnA, no Luvo conLlnuldad cuando Salvador Cndara ocup dlcha carLera en el Coblerno
de la unL (Acena, 2009). Lo cual resulLaba preocupanLe pues, como senalaba el 8lu, el vAC
represenLaba #4*1&0-071 01&#0#)-0$1*' #+1%0+1#+ * +8$')-0$1*4 %+ )1* /$'A#0-* +I-')&08*,+1#+ 4+/4+&08*
%+ '* 80$'+1-0* * )1* +&#4*#+(0* -$1 +1>$<)+ /4+8+1#08$ %+ '*4($ /'*?$. '* <)+ 4+<)0+4+ %+ */$9$ /*4* +'
%+&*44$''$ %+ &)& >)1-0$1+& %+ *-+4-*,0+1#$ * '* -$,)10%*%. 01-')9+1%$ )1 >$4#*'+-0,0+1#$ %+ &)
-*/*-0%*% %+ /'*10>0-*-071 +&#4*#C(0-* 9 ,+D$4*,0+1#$ %+ &) (+&#071 $4(*10?*-0$1*'".
38
Sln embargo,
dlcho vlcemlnlsLerlo se ha reacLlvado con el acLual MlnlsLro, Carlos Menocal.
39

L| traba[o de prevenc|n rea||zado por |a soc|edad c|v|| podr|a perderse. ulversas organlzaclones
soclales (fundaclones, asoclaclones, lnsLlLuclones basadas en la fe, eLc.) han reallzado noLables esfuerzos
en maLerla de prevencln de la vlolencla [uvenll y han adqulrldo experlencla en el Lraba[o con
adolescenLes y [venes en rlesgo, los cuales deben aprovecharse y poLenclarse. Ln la ausencla de una

37
8lu - 8anco lnLeramerlcano de uesarrollo (2006). rograma de prevencln de la vlolencla (Cu-0163). ropuesLa de
presLamo. ag: 8. hLLp://www.ocavl.com/docs_flles/flle_493.pdf
38
lbld.
39
noLlclas de CuaLemala (2010). hLLp://noLlclas.com.gL/naclonales/20100811-lndlces-de-crlmlnalldad-decrecleron-aseguran-
menocal-y-colom.hLml

0D

pollLlca que lnLegre dlchos esfuerzos, se perder dlcho conoclmlenLo, o el lmpacLo de las mlsmas Lendr
un lmpacLo geogrflco muy llmlLado.

7.1.3. L|neam|entos para preven|r |a v|o|enc|a [uven||
Cb[et|vo genera|: revenlr la vlolencla en los [venes.

Cb[et|vo espec|f|co 1. AdopLar una pollLlca de prevencln con presupuesLo e lnsLlLuclonalldad publlca
claramenLe deflnldos.
La exlsLencla de un modelo de prevencln asumldo por el LsLado y comparLldo por la socledad es el
prlmer paso en la lucha conLra la vlolencla [uvenll y un requlslLo fundamenLal para la conLlnuldad. ulcho
modelo debe Lraduclrse en una pollLlca publlca de prevencln, con lnsLlLuclonalldad y respaldo
presupuesLarlo.

1.1. ueflnlr una pollLlca publlca para la prevencln de la vlolencla [uvenll.

lnmedlaLo plazo (de 0 a 180 dlas):
ueflnlr el modelo de prevencln que orlenLar la pollLlca del LsLado en la maLerla. Se suglere
lncorporar los concepLos aporLados por nuu (2009), donde se esLablece que el subslsLema de
prevencln debe abarcar cuaLro funclones: la prevencln culLural, la prevencln soclal, la prevencln
lnsLrumenLal y la prevencln slLuaclonal. Luego, se deben anallzar las propuesLas de prevencln que
han surgldo desde la socledad clvll o desde lnsLanclas publlcas. Se propone rescaLar de ellas los
elemenLos relaclonados con los mblLos de la famllla, la educacln y el veclndarlo, ldenLlflcando
mecanlsmos de coordlnacln enLre ellos y con el secLor publlco. Ll slgulenLe paso serla elaborar la
pollLlca publlca de prevencln de la vlolencla y, por ulLlmo, hacerla publlca. LsLo ulLlmo es
lmpresclndlble para lanzar un mensa[e a la socledad de que se Lraba[a en el Lema y para allnear los
dlversos esfuerzos en prevencln.

1.2. LsLablecer el soporLe lnsLlLuclonal y flnanclero para la pollLlca de prevencln.

Ll paso lnmedlaLo es deflnlr el enLe recLor de la pollLlca de prevencln, la cual se suglere de[ar en
manos del MlnlsLerlo de Lducacln, dado que la mayor parLe de las acclones de prevencln Llenen
que ver con el campo de educacln. La coordlnacln enLre el MlnLuuC y las oLras carLeras
lnvolucradas en la esLraLegla de prevencln (Cobernacln, Salud y CulLura y ueporLes), deberla
darse a nlvel de vlcemlnlsLerlos. osLerlormenLe, se deben preclsar con clarldad las lnsLlLuclones
publlcas que e[ecuLarn la pollLlca de prevencln. Adems de los mlnlsLerlos de Lducacln,
Cobernacln, Salud, y CulLura y ueporLes, se espera que parLlclpen las slgulenLes dependenclas
esLaLales: 1. MlnlsLerlo de Comunlcaclones, lnfraesLrucLura y vlvlenda, 2. londo naclonal para la
az, 3. londo naclonal de Solldarldad, 4. SecreLarla de 8lenesLar Soclal, 3. Comlsln resldenclal de
SegulmlenLo a la ollLlca del L[ecuLlvo en maLerla de uerechos Pumanos CC8LuLP, y 6. Conse[o
naclonal de la !uvenLud.

CorLo plazo (de 180 dlas a 2 anos):
Ls lmporLanLe Lamblen que en un plazo que no sobrepase los 363 dlas, se aslgne el presupuesLo
correspondlenLe. ara ello es preclso senalar las fuenLes y las parLldas presupuesLarlas denLro de los
mlnlsLerlos, secreLarlas o fondos soclales.

0"

Cb[et|vo espec|f|co 2. Llevar a cabo programas y proyecLos en poblaclones en rlesgo, que se encuenLran
en edad escolar
LxperLos sugleren que una de las pollLlcas ms efecLlvas para evlLar que los adolescenLes y [venes se
lnlclen en acLlvldades dellcLlvas es manLenerlos denLro de la escuela
40
. ?, adems, por LraLarse muchos
casos de enLornos urbanos marglnales donde la mayorla de madres Lraba[an y de[an a sus hl[os
pequenos en casa, es oporLuno presLar aLencln a la educacln desde la prlmera lnfancla. Ln esLe
senLldo, en CuaLemala es necesarlo:

2.1 Ampllar la coberLura de programas de prlmera lnfancla y secundarla en reas vulnerables.

Lvaluar la coberLura educaLlva, lnfraesLrucLura y personal docenLe. LsLe anllsls lnlclal ayudarla a
conocer la oferLa educaLlva real en secLores vulnerables, especlflcamenLe en cuanLo a la aLencln de
la prlmera lnfancla, el clclo bslco y el clclo dlverslflcado. Asl Lamblen debe arro[ar lnformacln
sobre el esLado de la lnfraesLrucLura.
lanlflcar la lnversln y aslgnacln de personal, donde se deflnan las meLas de coberLura para la
prlmera lnfancla y la secundarla en las reas vulnerables prlorlzadas, el numero de esLableclmlenLos
a hablllLar, asl como el personal que se esLarla conLraLando en los prxlmos dlez anos.

Abrlr [ornadas vesperLlna y nocLurna donde sea poslble y se ldenLlflque demanda lnsaLlsfecha. LsLa
consLlLuye una esLraLegla de un presupuesLo moderado, donde los cosLos lncremenLales
mayorlLarlamenLe lo consLlLuye el personal docenLe que se debe aslgnar. Ln algunas zonas ser
necesarlo remozar y rehablllLar algunas aulas, en oLras, ser lmpresclndlble sumar nuevas aulas a los
edlflclos ya exlsLenLes.

Medlano y largo plazo (de 2 a 10 anos):
Crear una red de guarderlas lnfanLlles en reas vulnerables. Se recomlenda aprovechar la
experlencla de los CenLros de ALencln lnLegral (CAl), a cargo de la SecreLarla de 8lenesLar Soclal de
la resldencla. Ln el mlsmo plazo es lmpresclndlble acLuar en dar manLenlmlenLo a edlflclos
escolares y consLrulr nuevos edlflclos.

2.2 Me[orar la permanencla en el aula de nlnos y [venes en rlesgo en prlmarla y secundarla.

Crear meLodologlas para deLecLar rlesgos de abandono escolar y capaclLar a maesLros para la
ldenLlflcacln de poblacln en rlesgo de abandono escolar.

lmplemenLar programas para reduclr el abandono escolar, las becas o Lransferenclas condlclonadas
pueden ser funclonales. A Lraves de programas de LuLorlas y refuerzo escolar, los maesLros pueden
ayudar a los alumnos que muesLran dlflculLades en el aprendlza[e, lo cual puede Lraba[arse en apoyo
con organlzaclones de [venes de la socledad clvll. La exLensln del horarlo escolar podrla ser una
esLraLegla efecLlva para reduclr los rlesgos de que los [venes se lnvolucren en acLos dellcLlvos. or
ello se suglere Lamblen lmplemenLar un plan plloLo de [ornada doble en reas vulnerables.

40
Comlsln de experLos guaLemalLecos, cuya oplnln fue Lomada en cuenLa denLro del dlagnsLlco.

0C

Largo plazo (de 4 a 10 anos):
lmplemenLar esquemas de calldad y perLlnencla, para lograr que la educacln aporLe conoclmlenLos
uLlles y adecuados al conLexLo en que vlven los esLudlanLes.

2.3 ulsenar e lmplemenLar programas supervlsados fuera del horarlo escolar.

Lvaluar el programa Lscuelas Seguras y el programa Lscuelas AblerLas, orlenLando dlcha evaluacln
a me[orar su supervlsln.
Llaborar un currlculo para Lscuelas AblerLas, me[orar la supervlsln y dlsenar el perfll de los
orlenLadores de vlda.

8ecluLar a los orlenLadores de vlda, de acuerdo al perfll dlsenado prevlamenLe. Luego se deben
aslgnar a los esLableclmlenLos donde funclonan las Lscuelas AblerLas.

2.4 oner en marcha programas de servlclo [uvenll que brlnden experlenclas de cludadanla y Lraba[o.

Modlflcar la Ley de Servlclo Clvlco y su reglamenLo para permlLlr que los [venes puedan reallzar su
servlclo clvlco en lnsLlLuclones no gubernamenLales como fundaclones, asoclaclones [uvenlles, eLc.
Ls declr, debe darse a los [venes la poslbllldad de eleglr el me[or lugar de acuerdo a sus lnLereses.

CorLo y medlano plazo (de 180 dlas a 4 anos):
romover la parLlclpacln [uvenll en acLlvldades de volunLarlado. Los maesLros pueden [ugar un rol
lmporLanLe al promover la parLlclpacln de los esLudlanLes en organlzaclones clvlcas denLro de la
comunldad.
ManLener y profundlzar el enfoque del semlnarlo de ulLlmo ano de dlverslflcado hacla acLlvldades
de servlclo a la comunldad y al pals.

2.3 uesarrollar programas de educacln en valores, dlrlgldos a adolescenLes y [venes, asl como a
padres de famllla.
La formacln en valores no debe enLenderse como una lnsLruccln absLracLa, slno sobre valores del
dlarlo vlvlr, que favorezcan la convlvencla paclflca y la vlda en socledad. Se deben aslmlsmo, desarrollar
programas sobre educacln sexual, prevencln del uso de drogas y el consumo de alcohol. ulcha
ensenanza debe hacerse de la manera ms prcLlca poslble, uLlllzando mecanlsmos Lradlclonales como
la escuela y no Lradlclonales como las lgleslas y las organlzaclones [uvenlles de base.

uesarrollar conLenldos y dlsenar programas sobre educacln en valores, educacln sexual y
orlenLacln sobre drogas y alcohol, para adolescenLes y [venes en rlesgo. osLerlormenLe,
desarrollar el maLerlal para los programas. Luego se debe capaclLar a maesLros y llderes [uvenlles,
esLa capaclLacln deberla esLar a cargo del MlnLuuC.

0#

lmplemenLar acLlvldades de educacln en valores para adolescenLes y [venes en esLableclmlenLos
educaLlvos. CLra alLernaLlva es esLablecer allanzas con lgleslas y organlzaclones soclales para la
formacln en valores fuera de la escuela, dlrlglda a adolescenLes y [venes, asl como a sus padres.

Cb[et|vo espec|f|co 3. lnLervenlr en poblaclones en rlesgo que esLn fuera de la escuela.
La aLencln a la poblacln que ha quedado fuera de la escuela debe ser una prlorldad denLro de la
esLraLegla de prevencln. ara lograrlo se requlere dlsenar programas de educacln exLraescolar que se
adapLen especlalmenLe a [venes y adolescenLes que vlven en reas marglnales urbanas, zonas donde se
agudlzan los lndlces de vlolencla.

3.1 lorLalecer los programas de educacln exLraescolar para [venes en rlesgo, que funclonan denLro de
la ulreccln Ceneral de Lducacln LxLraescolar (ulCLLx) del MlnLuuC.

Lvaluar y forLalecer los programas de rlmarla Acelerada, nucleos lamlllares para el uesarrollo
nulLu (bslcos por alLernancla) y CenLros Munlclpales de CapaclLacln y lormacln Pumana
CLMuCAl, que forman parLe de la ulCLLx.

3.2 uesarrollar un modelo de cenLro de aLencln lnLegral para [venes, en reas marglnales.
La aLencln de [venes en reas urbano marglnales preclsa de espaclos e lnfraesLrucLura publlca, por lo
que es necesarlo desarrollar un modelo de cenLro para la aLencln de los [venes de manera lnLegral,
que cuenLe con: lnfraesLrucLura propla, menLores, pslclogos, blblloLeca, capaclLacln Lecnlco laboral,
oflclna de empleo y acLlvldades de recreacln. ulchos cenLros deberlan ser flnanclados con recursos
publlcos, pero gesLlonados por organlzaclones soclales con experlencla en el ramo. La ad[udlcacln de la
gesLln se reallzarla a Lraves de un proceso de llclLacln publlca.

recopllar y slsLemaLlzar experlenclas de socledad clvll en la aLencln lnLegral para [venes. Algunas
experlenclas que se suglere revlsar son: los CenLros de Alcance por Ml 8arrlo, lmpulsados por
Allanza !oven, o el modelo de Casa !oven, planLeado por la Asoclacln para la revencln del uellLo
(A8LuL). CLras organlzaclones, como Crupo Celba y algunas lgleslas, Lamblen han lmpulsado
lnlclaLlvas para la aLencln lnLegral de adolescenLes y [venes en rlesgo.
dlsenar un modelo esLndar de cenLro de aLencln lnLegral, que slrva de referencla para efecLuar las
llclLaclones y para evaluar la gesLln de los cenLros.
LsLablecer allanzas con Munlclpalldades, fundaclones y cooperacln lnLernaclonal para el
flnanclamlenLo y gesLln de los cenLros.

CorLo y medlano plazo (de 1 a 4 anos):
Crear y equlpar los cenLros de aLencln lnLegral para [venes y adolescenLes en reas vulnerables.

Cb[et|vo espec|f|co 4. ConLrolar los facLores que proplclan la comlsln de dellLos (armas, drogas y
alcohol).
Ms del 80 de los homlcldlos se comeLen con armas de fuego. or LanLo, se consldera necesarlo
conLrolar el acceso de los cludadanos a las armas, ya sean esLas legales o llegales. Ln cuanLo a las drogas,
se propone lmplemenLar medldas para reduclr la comerclallzacln y el consumo de drogas en reas
vulnerables, y, adems, apllcar medldas para reduclr el consumo de alcohol.

00

4.1 ConLrolar el acceso de los cludadanos a las armas legales e llegales.

uemandar a los palses producLores de armas un mayor conLrol sobre el mercado llegal. Se deben
aprovechar los mecanlsmos lnsLlLuclonales de coordlnacln reglonal, para acLuar como bloque
cenLroamerlcano y obLener un mayor peso. Los encuenLros presldenclales o las cumbres
laLlnoamerlcanas brlndan Lamblen un espaclo ldeal para hacerse escuchar.

lorLalecer la ulreccln Ceneral para el ConLrol de Armas y Munlclones (ulCLCAM), esenclalmenLe
en Lecnologla y mecanlsmos anLl-corrupcln. Se debe verlflcar que el Lraslado de la ulCLCAM del
MlnlsLerlo de la uefensa al MlnlsLerlo de Cobernacln no deblllLe sus capacldades de supervlsln.
Adems, en un plazo que no supere los 4 anos, CuaLemala debe efecLuar acclones para conLrolar el
Lraslego y uso de armas llegales. ara ello se suglere dlsenar y poner en marcha una pollLlca
naclonal, la cual es poslble elaborar e lmplemenLar en un perlodo de goblerno.

Llderar la lmplemenLacln de una pollLlca reglonal de conLrol de las armas llegales en con[unLo con
los dems palses de CenLroamerlca. ulcha pollLlca deberla poner en comun los esfuerzos de los
LsLados cenLroamerlcanos, especlalmenLe en la segurldad de las fronLeras.

4.2 lmplemenLar medldas para reduclr la comerclallzacln y el consumo de drogas en reas vulnerables.

lncremenLar el conLrol sobre los expendedores de droga en barrlos vulnerables a Lraves de la ollcla
naclonal Clvll. La lnformacln sobre la ublcacln de los expendlos suele esLar a dlsposlcln de las
auLorldades y es ampllamenLe conoclda por la poblacln resldenLe.

lmplemenLar medldas sanlLarlas para el LraLamlenLo de los consumldores de droga. ulchas acclones
deberlan esLar a cargo del MlnlsLerlo de Salud en coordlnacln con la SLCCA1lu. una esLraLegla
conLra las drogas no puede afecLar solo a la oferLa, slno que debe lnclulr medldas para reduclr el
consumo.

4.3 Apllcar medldas para reduclr el consumo de alcohol en barrlos vulnerables.

A Lraves del MlnlsLerlo de Salud se debe vlgllar el cumpllmlenLo de la normaLlva que prohlbe la
venLa de alcohol a menores de edad, a Lraves de lnspecclones a Llendas de barrlo, canLlnas y oLros
expendlos de alcohol. Se suglere lmponer una especle de sancln soclal a los esLableclmlenLos que
lncumplen la ley, por medlo de roLulaclones que los senale como lnfracLores de la ley.

Cb[et|vo espec|f|co S. LsLlmular la lnversln munlclpal en enLornos urbanos deLerlorados.
Se propone generar una allanza enLre las dependenclas del Coblerno cenLral con los Alcaldes de los
munlclplos con alLos lndlces de crlmlnalldad, con el fln de favorecer la lnversln munlclpal en reas
marglnales que muesLran un mayor deLerloro.

04

3.1 LsLablecer allanzas con los Alcaldes de los dlez munlclplos ms vlolenLos,
41
para lnverLlr en servlclos
e lnfraesLrucLura bslca, y en espaclos publlcos y deporLlvos, en reas marglnales.

romover un encuenLro con los Alcaldes de los dlez munlclplos con mayores lndlces de vlolencla,
con el propslLo de deflnlr un plan con[unLo para la lnversln en servlclos e lnfraesLrucLura bslca,
asl como en espaclos publlcos y deporLlvos. Se deben ldenLlflcar los barrlos y colonlas con alLas
Lasas de crlmen en las cuales se cenLrarlan los esfuerzos en lnversln soclal. Se deberla sallr con un
plan de lnverslones en las cuales se senalen claramenLe las responsabllldades en lnversln de la
munlclpalldad que corresponda y las del Coblerno cenLral, a Lraves de sus mlnlsLerlos, secreLarlas o
fondos soclales. Ll plan de lnversln debe conslderar acclones de corLo, medlano y largo plazo.

Canallzar recursos para me[orar la llumlnacln de las calles en los barrlos marglnales selecclonados,
conslderando que en esLos slLlos ya exlsLe el Lendldo elecLrlco y lo que usualmenLe se requlere son
camblos de bomblllas o reparaclones en algunas llneas.
lnverLlr en me[orar el esLado de las calles, a Lraves de Lraba[os de bacheo o adoqulnamlenLo. Los
gesLos son lmporLanLes en la gesLln publlca, por lo que oLra medlda que se propone lmplemenLar
en el corLo plazo es la recuperacln de slLlos o espaclos publlcos emblemLlcos como las canchas
ms concurrldas, las esqulnas donde los veclnos sueles reunlrse por las Lardes o por la noche, o
edlflclos publlcos con gran slmbollsmo.

Medlano plazo (de 2 a 4 anos):
lnverLlr en la lnLroduccln de servlclos de agua poLable y saneamlenLo bslco en reas marglnales,
esLa accln corresponde, nuevamenLe, a las munlclpalldades con el apoyo de fondos soclales. La
ampllacln y me[ora de los servlclos de salud en barrlos vulnerables debe ser oLra prlorldad de la
lnversln soclal a Lraves del MlnlsLerlo de Salud.

ulsenar y consLrulr nuevos espaclos para el deporLe, la convlvencla y el aprendlza[e (parques,
canchas deporLlvas y blblloLecas).

3.2 lmplemenLar un programa permanenLe de de uso de los espaclos publlcos

Llaborar e lmplemenLar programas de acLlvldades para ser puesLos en prcLlca en enLornos urbanos
marglnales, ba[o el llderazgo de la munlclpalldad del rea y con la orlenLacln del MlnlsLerlo de
CulLura y ueporLes. ulchas acLlvldades deben consLlLulr una alLernaLlva de sano enLreLenlmlenLo y
buen uso del Llempo llbre para adolescenLes y [venes en rlesgo, asl como para las famlllas. uenLro
de las acclones se deberlan lnclulr acLlvldades deporLlvas, arLlsLlcas y culLurales. Aslmlsmo, se
pueden lncorporar espaclos de formacln arLlsLlca o muslcal. LsLas acclones pueden reallzarse en
allanza con organlzaclones soclales con experlencla e lnLeres en los Lemas, slempre ba[o el llderazgo
de los Alcaldes.

41
Ln el 2010 los dlez munlclplos con mayor vlolencla homlclda fueron: CuaLemala, uerLo 8arrlos, Chlqulmula, LsculnLla,
AmaLlLln, vllla Canales, CoaLepeque, Mlxco, San Mlguel eLapa y vllla nueva.

0F

7.2. N<)-2+/'3* 2/ %.+*2-(&E' )/(K?&(/ 3. (*'?2&(;*+

Ll Lema de medlacln y resolucln de confllcLos se apllca en aquellas slLuaclones donde las parLes
lnvolucradas en un caso parLlcular perclben que son afecLadas en sus lnLereses. Al momenLo que las
parLes perclben esLa slLuacln se debe emplear los mecanlsmos de medlacln y resolucln alLernaLlva
de confllcLos a fln de que esLas percepclones no preslonen a las parLes a LraLar de soluclonarlos a Lraves
de medldas coerclLlvas de forma dlrecLa o a Lraves del enLramado [urldlco naclonal. or conslgulenLe, la
medlacln y resolucln alLernaLlva de confllcLos busca los slgulenLes ob[eLlvos:

1. Aglllzar la solucln de confllcLos coLldlanos.
2. LvlLar cargar al slsLema [urldlco naclonal con casos de ba[a lnLensldad.
42

3. ues[udlclallzar casos de ba[a lnLensldad en la medlda de lo poslble.

keso|ver e| conf||cto antes que sur[a |a conf||ct|v|dad. La resolucln de confllcLos debe ser una Larea
permanenLe de Lodos los secLores del pals. or deflnlcln, la falLa de aLencln a los confllcLos hace que
esLos aumenLen, camblen, se vuelvan dlnmlcos, Llenden a evoluclonar y se reallmenLan muLuamenLe.
43

un confllcLo no aLendldo en el Llempo puede volverse en una confllcLlvldad. La cual vlene a ser una
resulLanLe hlsLrlca de confllcLos mulLldlmenslonales y mulLlcausales que al correr de los anos no
lograron resolverse en sus ralces ms profundas y por conslgulenLe se arralgaron.
44
CeneralmenLe la
confllcLlvldad soclal provlene de confllcLos nunca soluclonados o aLendldos lnadecuadamenLe en su
momenLo.

L| a|cance de |os mecan|smos de |a reso|uc|n a|ternat|va de conf||ctos. LxlsLen confllcLos que con
segurldad rebasan fcllmenLe la capacldad de apllcacln de los meLodos de resolucln alLernaLlva de
confllcLos. LsLos confllcLos ms comple[os o de mayor lnLensldad, por su mlsma naLuraleza, ser
necesarlo de ser LraLados con la esLrucLura [urldlca naclonal. Ls declr, ser lnevlLable llegar a lnsLanclas
[urldlcas para su solucln. LsLos confllcLos no deben nl pueden ser facLlbles de resolverse con los
meLodos de resolucln alLernaLlva de confllcLos.

Cond|c|ones m|n|mas para |a reso|uc|n de conf||ctos. Ls lmporLanLe deLermlnar que el alcance del uso
de los mecanlsmos de la resolucln alLernaLlva de confllcLos se clrcunscrlbe, como ya se anoL, en la
aLencln a aquellos confllcLos de ba[a lnLensldad, en aquellos confllcLos coLldlanos que se dan
prlnclpalmenLe en los mblLos famlllares, lnLerpersonales y comunlLarlos. La naLuraleza de esLos
confllcLos permlLe su resolucln sln llegar a la necesldad de recurrlr a Lemas [udlclales. Sln embargo, sl se
hace necesarlo condlclones mlnlmas para su apllcacln, por e[emplo: volunLad o dlsposlcln de las
parLes en resolverlo, respeLo y compromlso de las parLes en las eLapas de negoclacln y por ulLlmo,
acepLacln y respeLo a los acuerdos logrados.

Contexto de |os conf||ctos en |a reg|n centroamer|cana. Ln la decada de 1994 al 2004, la regln
cenLroamerlcana promedl slmllares confllcLos. Cada unos de ellos fue desapareclendo o acenLundose
segun las capacldades de cada pals en aLenderlos (ver 1ab|a 7.2).

42
Los casos de ba[a lnLensldad son aquellos confllcLos coLldlanos que pueden resolverse sln nlngun lnconvenlenLe enLre las
parLes, sln que medle necesarlamenLe el slsLema de [usLlcla naclonal.
43
SarLl, Carlos AlberLo y Agullar, lsabel (2006). F* -$1>'0-#080%*% ()*#+,*'#+-* 9 &) *3$4%*D+ -$1&#4)-#08$. CuaLemala, lundacln
ropaz.
44
ldem.

05

1ab|a 7.2. C|as|f|cac|n de conf||ctos en Centroamr|ca entre 1994-2004
Natura|eza Conten|do
Segur|dad
8emanenLes armados de guerras lnLernas
ConfllcLos lnLer-LsLaLales
Crlmen lnLernaclonal organlzado
Crlmlnalldad comun y [uvenll
1errorlsmo
Soc|o econm|cos
uemandas derlvadas de guerras lnLernas
Laborales, agrarlos, de vlvlenda, salud, educacln, agua,
LerrlLorlales.
Ltn|cos ldenLldad y derechos
o||t|cos Lspaclos de poder
art|c|pac|n ollLlcas publlcas. (rlvaLlzaclones, lan uebla anam, 1LC)
luenLe: CenLro lnLernaclonal de lnvesLlgaclones para el uesarrollo, lu8C(2007). az, confllcLo y socledad clvll en Amerlca LaLlna
y el Carlbe. Canad: lcarla.

Sln embargo, a nlvel reglonal se ldenLlflcan oLras formas dellncuenclales organlzadas cuyas acclones se
comparan con empresas con alLa dlsponlbllldad de acLlvos, mulLlfunclonales, lnLeroperables y una
esLrucLura ya para capacldad de operacln a nlvel reglonal e lnLernaclonal
OP
. LnLre esLas formas
dellncuenclales organlzadas se encuenLran los senalados en la 1ab|a 7.3.

1ab|a 7.3. Ctras formas de||ncuenc|a|es organ|zadas a n|ve| |nternac|ona| detectadas
entre 1994-2004
Iormas de||ncuenc|a|es organ|zadas a n|ve| |nternac|ona|
narcoacLlvldad: Lrflco de esLupefaclenLes, lavado de acLlvos, comerclo
llegal de precursores qulmlcos, lnclLacln al consumo
1rflco de armas pequenas y llgeras
8obo de auLomvlles
1rflco de mlgranLes y de blancas
lndusLrla del secuesLro
luenLe: CenLro lnLernaclonal de lnvesLlgaclones para el uesarrollo, lu8C(2007). az, confllcLo y socledad clvll en Amerlca LaLlna
y el Carlbe. Canad: lcarla.

Conf||ct|v|dad en Guatema|a. Ln el caso parLlcular de CuaLemala, fue en la decada de 1990 donde se
vlvl la ulLlma eLapa de la guerra lnLerna e lnlclo de la epoca posL-confllcLo o epoca de paz. JsLa eLapa no
conLempl medldas adecuadas y cerLeras de e[ecucln en cuanLo a la desmovlllzacln y desarme LanLo
del e[erclLo naclonal como de las fuerzas guerrllleras, de lo cual ha derlvado en parLe, el nlvel de
dellncuencla en el pals
OQ
.

varlos de los confllcLos senalados se lnlclan o acenLuan para CuaLemala en esLos anos. Aunque algunos
oLros son ms ane[os que el confllcLo armado. LnLre esLos confllcLos se pueden senalar, la confllcLlvldad
agrarla, lnequldad econmlca, el pobre desarrollo lnsLlLuclonal resulLado de goblernos con lnsLlLuclones
deblles y de lneflclenLe Lraba[o. LsLo se deduce debldo *' %08$4-0$ +1#4+ '$& /$%+4+& 01&#0#)-0$1*'+& 9 '$&
/$%+4+& >2-#0-$& +1 !,C40-* F*#01*@ R* <)+ +' /$%+4 &)+'+ 4+&0%04 +1 01&#0#)-0$1+& -$,$ '*& >)+4?*&
*4,*%*& $ +1 (4)/$& <)+ 1$ >$4,*1 /*4#+ %+' $4%+1 /$'A#0-$S01&#0#)-0$1*' -$,$ >*,0'0*& #4*%0-0$1*'+&.

43
CenLro lnLernaclonal de lnvesLlgaclones para el uesarrollo, lu8CETUUVW@ ;*?. -$1>'0-#$ 9 &$-0+%*% -080' +1 !,C40-* F*#01* 9 +'
6*403+@ 6*1*%2B X-*40*@
46
LnLrevlsLa a Marlel Agullar (2010). Lx SubsecreLarla de resolucln de confllcLos. SecreLarla de AsunLos Agrarlos.

0=

(4)/$& +-$17,0-$ 9 $#4$&"
47
. ue ahl la lmporLancla del forLaleclmlenLo de las lnsLlLuclones del esLado y
el rol de los parLldos pollLlcos.

Marco |nst|tuc|ona| de |a reso|uc|n de conf||ctos. A parLlr de la flrma de los Acuerdos de az en 1996,
el Lema de resolucln de confllcLos lnlcl a flgurar de manera slsLemLlca en el pals. AnLes de esLa
fecha, prcLlcamenLe no exlsLla nlnguna lnsLancla que Lraba[ara el Lema.

lnsLlLuclones como el rocurador de uerechos Pumanos (uP), la unldad resldenclal para la 8esolucln
de ConfllcLos (u8LCC) ya desapareclda, la SecreLarla de AsunLos Agrarlos (SAA), la oflclnas de
8esolucln AlLernaLlva de ConfllcLos (8ACs) del Crganlsmo !udlclal, la Comlsln resldenclal
Coordlnadora de la ollLlca del L[ecuLlvo en maLerla de uerechos Pumanos (CC8LuLP) son
lnsLlLuclones del secLor publlco que hacen es fuerzo lmporLanLe por LraLar resolver confllcLos a nlvel
naclonal. Claro esL, con unas con mayor exlLo que oLras. odr noLarse el Crganlsmo LeglslaLlvo no
cuenLa con nlnguna lnsLancla que promueva la resolucln paclflca de confllcLos, a pesar de ser el rgano
publlco de negoclacln por excelencla y donde se encuenLra represenLado Lodo el pals en sus
concepclones de necesldades, demandas y desarrollo.

luera del secLor publlco, exlsLen las slgulenLes lnsLlLuclones que Lraba[an el Lema de resolucln de
confllcLos como, lundacln ropaz, el lnsLlLuLo de 1ransformacln de ConfllcLos para la ConsLruccln de
la az, lnLrapaz, la Comlsln de vesLuarlo y 1exLlles (vesLex) de la Asoclacln CuaLemalLeca de
LxporLadores (AgexporL), la Cmara de Comerclo y la Cmara de la lndusLrla. Aunque exlsLen oLras
lnsLlLuclones no gubernamenLales y prlvadas han apoyado el Lraba[o de resolucln de confllcLos,
aunque de manera lnLermlLenLe. LnLre ellas esLn MercyCorps, lundacln Celba y C1Z.

Ll uP, senala que los confllcLos que se perclben como los ms crlLlcos y que aque[an a la mayor
canLldad de deparLamenLos en CuaLemala en los ulLlmos dos anos son en prlmer lugar, la vlolencla e
lnsegurldad, seguldo por la vlolencla lnLrafamlllar (ver Grf|ca 7.3). 1amblen la falLa de medlcamenLos y
escases de agua son problemas laLenLes en los guaLemalLecos. Sln embargo, aunque el uP ldenLlflc la
percepcln de la confllcLlvldad en el 2010 y 2011, la Cflclna de Medlacln y 8esolucln AlLernaLlva de
ConfllcLos de esLa lnsLlLucln, aLendl una serle de casos que no necesarlamenLe colnclden con los
confllcLos perclbldos (ver 1ab|a 7.4).

or oLra parLe, es el uP y las oflclnas 8ACs, las lnsLlLuclones que mayor canLldad de confllcLos aLlenden
en el secLor publlco. A conLlnuacln se lndlcan los casos aLendldo por el uP en los ulLlmos dos anos (ver
1ab|a 7.S).

Aslmlsmo, son las oflclnas 8ACs del C!, las que mayor coberLura Llenen en el pals para aLender los
confllcLos. Sus 78 delegaclones en Lodo el pals han aLendldo cerca de 30 mll casos en los ulLlmos Lres
anos. Aunque su nlvel de exlLo en medlacln o de resulLados poslLlvos es de casl el 30 (ver 1ab|a 7.6),
es lmporLanLe su labor en el senLldo que promueve y hace del conoclmlenLo publlco las opclones de
resolucln de confllcLos por medlos paclflcos sln necesldad de llegar a los [uzgados.

47
rograma de naclones unldas para el uesarrollo (2004). La uemocracla en Amerlca LaLlna. Pacla una democracla de
cludadanas y cludadanos. ArgenLlna: nuu.

0B

Grf|ca 7.3. ercepc|n de conf||ct|v|dad en Guatema|a segn |a Dn
(2010-2011)

luenLe: rocurador de uerechos Pumanos, uP (2010-2011). Mapa de confllcLlvldad naclonal.

1ab|a 7.4. Natura|eza de casos atend|dos por e| Dn en e| 2009 y 2010 y sus resu|tados
Ao 2009 Ao 2010
Segur|dad e |ntegr|dad 23 1raba[o 18
Lconm|co 22 Lconm|co 12
V|v|enda 17 Segur|dad e |ntegr|dad 11
1raba[o 11
Med|o amb|ente, ||bre
|ocomoc|n y v|v|enda
3
Lducac|n 8 mb|to pr|vado 4
luenLe: rocurador de uerechos Pumanos, uP (2010-2011).

1ab|a 7.S. Casos atend|dos por e| Dn en e| 2009 y 2010 y sus resu|tados
Casos
Ao 2009 Ao 2010
Cant|dad () Cant|dad ()
Casos con acuerdo 277 44 209 47
S|n acuerdo
133 23 43 9
Des|st| o fa|ta de |nters
73 12 33 12
1rm|te
81 13 100 22
Lxped|ente en competenc|a
32 6 43 10
1ota|
618 100 4S0 100
luenLeB rocurador de uerechos Pumanos (2009 y 2010). lnformes Anuales ClrcunsLanclados. CuaLemala: AuLor.

4D

1ab|a 7.6. Casos atend|dos por |as of|c|nas kACs, en e| 2009 y 2010 y sus resu|tados
Casos
Ao 2009 Ao 2010
Cant|dad () Cant|dad ()
Casos con acuerdo
6,136 39 8,037 41
S|n acuerdo
1,411 9 1,807 9
Des|st| o fa|ta de |nters
6,676 42 8,932 46
1rm|te
1,306 10 444 4
1ota|
1S,749 100 19,240 100
luenLe: Cflclna de 8esolucln AlLernaLlva de ConfllcLos, 8AC, del Crganlsmo !udlclal.

A nlvel naclonal, esLas dos lnsLanclas de carcLer publlco se desLacan en el Lraba[o de resolucln de
confllcLos. CLras lnsLlLuclones como la SAA, se enfoca en el LraLamlenLo de resolucln de confllcLos
agrarlos excluslvamenLe, mlenLras CC8LuLP se enfoca en Lemas de uerechos Pumanos pero su Lraba[o
es poco vlslble y carece de una adecuada slsLemaLlzacln de los casos que ha aLendldo.

Los mtodos a|ternat|vos reso|uc|n de conf||ctos ag|||zan so|uc|ones de prob|emas cot|d|anos. LxlsLen
confllcLos en que las parLes lnvolucradas pueden llegar a acuerdos y soluclones sln acudlr al slsLema
[udlclal naclonal. LsLos confllcLos generalmenLe son coLldlanos, de ba[a lnLensldad y no requleren ms
que la buena volunLad de las parLes para la negoclar la solucln. LsLas acclones favorecen
prlnclpalmenLe a aglllzar respuesLas que el slsLema de [usLlcla Lardarla ms Llempo en resolver y darla
paso a que el mlsmo slsLema de [usLlcla se enfoque y prlorlce confllcLos de mayor lnLensldad que
conllevan mayores recursos en su solucln.

1ema s|n |nst|tuc|ones de referenc|a. no hay nlnguna lnsLlLucln que asuma el llderazgo del Lema a
nlvel LsLado y por conslgulenLe cada lnsLlLucln hace lo que ms cree convenlenLe segun sus proplos
crlLerlos.

Ia|ta coord|nac|n entre |nst|tuc|ones. Las lnsLlLuclones que Lraba[an el Lema referldo no se coordlnan
enLre sl. Pay carencla de comunlcacln, de esfuerzos en con[unLo, no se Lrasladan lnformacln, no hay
una orlenLacln de LsLado comparLlda enLre las lnsLlLuclones que Lraba[an el Lema.

Ia|ta de eva|uac|n de |os ||neam|entos pb||cos en e| tema. Las dlferenLes lnsLlLuclones publlcas
Lraba[an agendas parLlculares, uLlllzan meLodologlas dlferenLes y no Llenen llneamlenLos comunes que
busquen un fln naclonal. Aunque, esLos llneamlenLos por sl mlsmos no sean el problema, lo ms
lmporLanLe es la falLa de evaluacln de esLa serle de esfuerzos parLlculares. LsLa evaluacln de las
meLodologlas uLlllzadas podrla proveer respuesLas del nlvel de lmpacLo que poseen los dlsLlnLos
mecanlsmos de resolucln de confllcLos uLlllzados por las dlferenLes lnsLlLuclones del pals.

4"

7.2.3. L|neam|entos para promover |a med|ac|n y reso|uc|n pac|f|ca de conf||ctos
Cb[et|vo genera|. romover la medlacln y resolucln paclflca de confllcLos en los mblLos famlllares,
lnLerpersonales y comunlLarlos.

Cb[et|vo espec|f|co 1. romover para que sea la SecreLarla de la az, SLAZ, el enLe coordlnador a nlvel
naclonal en maLerla de medlacln y resolucln de confllcLos.

a. lnmedlaLo plazo (180 dlas):
1raba[ar con la SLAZ en la propuesLa de un dlseno de un plan de coordlnacln que conLenga
esLrucLura y funclonamlenLo de la mesa de dllogo y coordlnacln.

b. CorLo plazo (180 dlas a 2 anos):
lorLalecer el slsLema de dllogo enLre las lnsLlLuclones que lnLegren la mesa de dllogo
lnLerlnsLlLuclonal.

c. Medlano plazo (2 a 4 anos):
Apoyar la consolldacln de la SLAZ, como coordlnadora del Lema de resolucln de confllcLos a
nlvel naclonal.

d. Largo plazo (4 a 10 anos):
Coordlnar eflclenLe y efecLlvamenLe los esfuerzos lnLerlnsLlLuclonales para que se cuenLe con
capacldades de lnLeraccln lnmedlaLa y que se mane[e lnformacln cerLera ba[o la dlreccln de
una lnsLlLucln fuerLe y compromeLlda con la reduccln de los confllcLos naclonales.

Cb[et|vo espec|f|co 2. romover en el dlseno e lmplemenLacln de un SlsLema naclonal para el uso de
mecanlsmos alLernaLlvos de resolucln de confllcLos con acLores mulLlpllcadores de la socledad.

lnvlLar a Lodas las lnsLlLuclones publlcas y prlvadas para el anllsls de las experlenclas exlLosas y
lecclones aprendldas en medlacln y resolucln de confllcLos.
ulsenar un slsLema de lmplemenLacln de meLodos alLernaLlvos de resolucln de confllcLos para
ser lmplemenLado en Lodo el pals.

ulsenar una gula meLodolglca bslca o gula de lnlclacln, de donde parLa la apllcacln de los
mecanlsmos para la Medlacln y 8esolucln de ConfllcLos.
lmplemenLar el slsLema de resolucln de confllcLos con los llderes soclales y oflclnas publlcas
que Lraba[an el Lema de confllcLlvldad.

Lxpandlr la coberLura LerrlLorlal de aLencln y promocln.

lmplemenLar y me[orar consLanLemenLe el SlsLema de medlacln y resolucln de confllcLos
funclonando en Lodo el pals.

4C

Cb[et|vo espec|f|co 3. Crear de una red de lnformacln y aLencln de la confllcLlvldad a nlvel naclonal
con lnsLlLuclones publlcas y prlvadas.

ulsenar un plan de esLrucLura y funclonamlenLo para lmplemenLar una red lnsLlLuclonal
lnformacln de confllcLlvldad a nlvel naclonal.
ldenLlflcar personas o lnsLlLuclones a nlvel naclonal que esLen dlspuesLas a lnLegrar la red (crear
una base de daLos de lnsLlLuclones.

ulsenar de un slsLema de lnformacln eflclenLe para la comunlcacln lnLerlnsLlLuclonal (denLro
de la 8ed), hacla las lnsLlLuclones publlcas y cludadanla.
ulsenar un slsLema de alerLa Lemprana en el Lema de confllcLos.
MonlLorear consLanLemenLe, a Lraves de las lnsLlLuclones mlembro, el comporLamlenLo de los
confllcLos a nlvel naclonal.

ulsenar e lmplemenLar un slsLema de prevencln de confllcLlvldad.

Consolldar un slsLema comunlcacln que faclllLe la lnformacln y soluclones de los confllcLos
naclonales.
Consolldar un programa de prevencln naclonal de los confllcLos a nlvel naclonal.
Alcanzar un funclonamlenLo eflclenLe de la red naclonal de lnsLlLuclones en maLerla de
lnformacln, lnLercamblo, segulmlenLo, comunlcacln de los confllcLos naclonales.

Cb[et|vo espec|f|co 4. lorLalecer la aLencln a la problemLlca de la vlolencla lnLrafamlllar.

ulsenar un plan de lnLervencln lnmedlaLa para la promocln de la Ley para revenlr, Sanclonar
y Lrradlcar la vlolencla lnLrafamlllar y la Ley conLra el lemlnlcldlo y oLras formas de vlolencla
conLra la mu[er.
ulsenar una esLraLegla de lnLervencln de acuerdo a las caracLerlsLlcas de cada lugar. Ln esLe
plan debe deLallarse el aborda[e que se le debe dar al Llpo de agresln que se conoce que en su
mayorla son hombres y convlvlenLes.
8uscar coordlnacln y apoyo con las lnsLanclas publlcas y prlvadas que han venldo Lraba[ando el
Lema.
romover la denuncla en caso de vlolencla lnLrafamlllar.

lnclulr al SlsLema de Conse[os de uesarrollo en la mulLlpllcacln meLodolglca de la esLraLegla
de dlsmlnucln de la vlolencla lnLrafamlllar.

4#

lorLalecer las Cflclnas Munlclpales de la Mu[er, las comlslones munlclpales de la mu[er del
Conce[o Munlclpal y del Conse[o de uesarrollo Munlclpal, en el marco de la esLraLegla de
dlsmlnucln de la vlolencla lnLrafamlllar.
uesarrollar o forLalecer el marco [urldlco pLlmo donde prevalezca la lgual en derechos denLro
del hogar.

8eallzar evaluaclones de lmpacLo de la apllcacln de la esLraLegla de dlsmlnucln de la vlolencla
lnLrafamlllar.
Lvaluar la expansln de la esLraLegla.
Ampllar (segun su evaluacln) la esLraLegla de dlsmlnucln de la vlolencla lnLrafamlllar a nlvel
naclonal.

8edlseno de una esLraLegla para manLener ba[o los lndlces de vlolencla lnLrafamlllar.

7.S. O.'*8/'3* 2/ $*2&(K/ P/(&*'/2 M&8&2

Ln la ulLlma decada el aumenLo en los lndlces dellncuenclales y de la vlolencla homlclda han converLldo
a CuaLemala en uno de los palses ms vlolenLos y pellgrosos de CccldenLe. Con una Lasa de 46
homlcldlos por cada 100,000 hablLanLes, en 2010,
48
CuaLemala es dos veces ms vlolenLo que el
promedlo de Amerlca LaLlna, la regln ms vlolenLa del mundo, con 23 homlcldlos por cada 100,000
hablLanLes. Adems, a nlvel local, CuaLemala cuenLa con 4 munlclplos donde la Lasa de homlcldlos
supera los 100 por cada 100,000 hablLanLes -CuaLemala (127), uerLo 8arrlos (127), Chlqulmula (103) y
LsculnLla (101)-, Lasas que son equlvalenLes a las de las 10 cludades ms pellgrosas de Amerlca LaLlna.
49

LsLa slLuacln no ha pasado desaperclblda para los guaLemalLecos, para qulenes en los ulLlmos 2
procesos elecLorales la segurldad se ha vuelLo el Lema ms lmporLanLe (rensa Llbre, 2007-2011), luego
del cosLo de la vlda y el empleo. A esLo se agrega que segun una encuesLa reallzada por el nuu
(2010), el 67 de los encuesLados conflan poco o nada en que los pollclas van a aLrapar a los culpables.
Ms aun, la lnsegurldad que aque[a a la mayorla de los cludadanos se ha vuelLo en un cosLo que esL
agravando el desarrollo econmlco y soclal del pals.
30

Ln esLe senLldo, se ha hecho relevanLe anallzar la capacldad de respuesLa de la ollcla para cumpllr con
su funcln legal de prevenlr, lnvesLlgar y combaLlr la crlmlnalldad y de ayudar a manLener el orden
publlco en el pals.

48
LsLa Lasa es dos veces mayor a la Lasa de homlcldlos de 1999, la cual era de 24 personas por cada 100,000 hablLanLes, y que
fue la ms ba[a luego de flrmados los Acuerdos de az enLre la guerrllla y el goblerno de CuaLemala.
49
Llaboracln propla a parLlr de daLos de homlcldlos provlsLos por la ollcla naclonal Clvll de CuaLemala, para 2010, de
proyecclones de poblacln del lnsLlLuLo naclonal de LsLadlsLlca de CuaLemala -lnL-, y de daLos elaborados por el Conse[o
Cludadano para la Segurldad ubllca y la !usLlcla enal, para 2010.
30
rograma de naclones unldas para el uesarrollo. 2006. Ll CosLo Lconmlco de la vlolencla en CuaLemala.

40

Cant|dad y desp||egue de po||c|as es |nadecuado. Ln los ulLlmos 8 anos la canLldad neLa de pollclas en
CuaLemala ha aumenLado de 19,919 en 2002 a 24,748 en 2010. Sln embargo, ello ha sldo lnsuflclenLe
para llegar a los esLndares laLlnoamerlcanos, especlalmenLe los de aquellos palses con mayor
lncldencla del narcoLrflco, como Colombla, eru y Mexlco (ver 1ab|a 7.7). MlenLras que en esLos palses
el promedlo de pollclas por cada 100,000 hablLanLes era de 3.4, en CuaLemala, para 2010, habla 1.7
pollclas por cada 100,000.

or oLra parLe, el despllegue de fuerzas pollclales no es equlLaLlvo en funcln de la canLldad de dellLos
que se comeLen en los mlsmos. ue Lal cuenLa, munlclplos como vllla nueva, con 33 homlcldlos por cada
100,000 hablLanLes, Llene LanLos pollclas como vllla Canales o AmaLlLln, que Llenen 8 y 83 homlcldlos
por cada 100,000 hablLanLes respecLlvamenLe-.

1ab|a 7.7. Cant|dad de po||c|a por cada 10 m|| hab|tantes para e| per|odo 2009-2010
a|s ob|ac|n o||c|as
o||c|as*100 m||
hab|tantes
Costa k|ca 4,382,000 12,333 286
L| Sa|vador 7,326,898 21,000 287
nonduras 8,143,364 8,887 109
Guatema|a 14,700,000 24,700 168
N|caragua 3,666,000 9,223 163
anam 3,460,300 17,113 493
Amr|ca Centra| 43,678,962 93,478 214
Co|omb|a (C|) 44,992,226 147,000 327
Mx|co (Mx) 112,337,000 409,336 363
er (r) 29,883,340 102,627 343
Mx, C| y r 187,214,366 639,163 332
luenLe: Llaboracln propla en base a daLos de poblacln de cada pals, para 2010, obLenldos de sus lnsLlLuclones esLadlsLlcas
naclonales y del ClA World lacLbook, y daLos de la fuerza pollclal obLenldos del lnforme de uesarrollo Pumano para CenLro
Amerlca: 2009-2010 (2010) y de lnLerneL.

Carrera profes|ona| y mando de |a NC. La carrera pollclal es [erarqulzada y a la mlsma se lngresa por
medlo de la Academla de la nC, como agenLe. ara ello se Llene que ser guaLemalLeco, mayor de edad,
con dlverslflcado compleLo y no esLar embarazada, en el caso de las mu[eres, enLre oLros. Al comprar
esLos requlslLos mlnlmos con los de palses como Colombla, eru y Chlle, se encuenLra que el esLndar
guaLemalLeco es slmllar al de ellos.
31

or oLra parLe, para ascender en la escala [errqulca se Llene que pasar por requlslLos academlcos -8
pensa dlsLlnLos-, de experlencla -un mlnlmo de anos en cada puesLo-, flslcos y pslcolglcos. Ln esLe
aspecLo, las fuerzas pollclacas de CuaLemala sl dlfleren con los esLndares laLlnoamerlcanos, pues en
palses como Colombla, Chlle, ArgenLlna y eru, exlsLen escuelas especlallzadas en formar suboflclales,

31
8equlslLos para converLlrse en paLrullero de la ollclas naclonal de Colombla
(hLLp://oasporLal.pollcla.gov.co/porLal/page/porLal/unluAuLS_CLlClALLS/ulrecclones_Apoyo_servlclo/ulrecclon_lncorporacl
on/lnformaclon_general/convocaLorla_nlvel_e[ecuLlvo), requlslLos para posLularse a la ollcla naclonal de eru
(hLLp://prepolLarapoLo.blogspoL.com/2009/03/requlslLos-para-posLular-la-pnp.hLml) y requlslLos para lncorporarse a los
carablneros de Chlle (hLLp://www.escuelacarablneros.cl/requlslLos).

44

oflclales, Lecnlcos y especlallsLas, con lo cual faclllLan una fuerza pollclal me[or capaclLada que la
guaLemalLeca.
32

La mayor auLorldad denLro de la ollcla es el ulrecLor Ceneral, qulen es un Comlsarlo Ceneral, y que se
apoya en los subdlrecLores y [efes de las dlsLlnLas unldades para la labor admlnlsLraLlva y operaLlva de la
lnsLlLucln. Sln embargo, se han hecho excepclones a la regla que solo oflclales de carrera puedan
e[ercer la ulreccln Ceneral de la nC, como fue el caso de Lrwln Sperlsen, qulen fungl como ulrecLor
Ceneral de la nC sln haber sldo pollcla. Sl blen esLa puede ser una solucln a problemas que surgen a
lo lnLerno de la ollcla, en el largo plazo es un dano para la moral y la lnsLlLuclonalldad de la ollcla. Lllo
porque por un lado ellmlna la opcln a oflclales de carrera de acceder al mxlmo puesLo denLro de su
lnsLlLucln, a pesar de haber cumplldo con los requlslLos que exlge su profesln, y por oLro lado porque
es conLrarlo al cumpllmlenLo de una normaLlva en maLerla de ascensos.

or oLra parLe, el mando de la nC ha mosLrado alLa lnesLabllldad en los ulLlmos 2 goblernos. Asl, ha
habldo alrededor de un MlnlsLro de Cobernacln y un ulrecLor Ceneral de la nC por cada uno de los 8
anos anLerlores. LsLe problema ha surgldo prlnclpalmenLe porque la mayorla de esLos 7 dlrecLores,
excepLo 1, han sldo acusados de haber parLlclpado en acLos de corrupcln o de haber comeLldo falLas
graves en la lnsLlLucln. Lllo es negaLlvo para la lnsLlLucln pollclal, pues dlflculLa darle segulmlenLo a
una llnea de pollLlcas publlcas, adems que se desaprovechan los conoclmlenLos y capacldades de
mando adqulrldas en el e[erclclo de la dlreccln pollclal.

llnalmenLe, la falLa de regulaclones y requlslLos ob[eLlvos para opLar a condecoraclones oflclales no ha
favorecldo a me[orar la moral de la lnsLlLucln. ues en la acLualldad lo procesos para obLener
condecoraclones pueden ser largos, comple[os y su[eLos al arblLrlo de las auLorldades superlores y no de
un marco reglamenLarlo.

Ingresos de |os po||c|as. Los lngresos de los pollclas guaLemalLecos son superlores al salarlo mlnlmo. ue
hecho, a nlvel naclonal un agenLe de pollcla, con dlverslflcado compleLo y su curso bslco pollclal
Lermlnado, gana C 4,434.00 mlenLras que el promedlo naclonal de personas con dlverslflcado compleLo
gana C 2,219.00.
33
A nlvel lnLernaclonal, un agenLe de la nC Lenla un salarlo base, para 2010,
equlvalenLe a uS$ 494.12, que era casl la mlLad del salarlo base de un paLrullero colomblano, qulen para
la mlsma fecha Lenla un salarlo base de uS$ 968.31.
34
ero al Lomar en cuenLa las bonlflcaclones que
reclbe un agenLe pollclal en CuaLemala, y sln Lomar en cuenLa sus presLaclones laborales, el mlsmo Llene
un salarlo de uS$ 934.93 dlares al mes, que es equlvalenLe al 96.6 del salarlo base de un paLrullero
colomblano.
33

Contro|es |nternos. La lmplemenLacln del slsLema dlsclpllnarlo pollclal esL al mando del lnspecLor
Ceneral de la nC. Sln embargo, dado que el cargo de lnspecLor Ceneral de la nC lo Llene un pollcla
con rango de lnspecLor, el mlsmo Llene llmlLada su auLorldad para e[ercer su funcln dlsclpllnarla sobre
los oflclales Lerceros, segundos, prlmeros, subcomlsarlos, comlsarlos y comlsarlos generales, qulenes
Llenen un rango superlor a el.

32
orLal web de la ollcla naclonal de Colombla, de los Carablneros de Chlle, de la ollcla naclonal del eru y de la Cendarmerla
de ArgenLlna.
33
Llaboracln propla en base a la LncuesLa de Condlclones vlLales de CuaLemala, 2011.
34
Llaboracln propla en base a lnformacln de la Subdlreccln de ersonal de la nC, del 8anco CenLral de Colombla y del
8anco CenLral de CuaLemala, del londo MoneLarlo lnLernaclonal y de la leglslacln colomblana en maLerla de escalas salarlales
para mlembros no clvlles, del MlnlsLerlo de la uefensa, para 2010.
33
Cabe senalar que no se lncluye aqul lnformacln de beneflclos no salarlales relevanLes, como seguros de vlda o penslones.

4F

or oLra parLe, el reglamenLo dlsclpllnarlo de la ollcla no permlLe la sancln a pollclas a qulenes aun no
se les ha probado que hayan comeLldo falLas admlnlsLraLlvas, lo cual puede ser uLlllzado como
lnsLrumenLo de chanLa[e por parLe de superlores a sus subalLernos. Adems, el mlsmo reglamenLo no
esLablece parmeLros ob[eLlvos que claramenLe ldenLlflquen que acLlLudes o acclones podrlan ser
conslderadas falLas a los reglamenLos y leyes de la nC y del pals.

Adems, LanLo la debllldad del lnspecLor Ceneral de la nC para conLrolar a Lodo el personal pollclal,
como la falLa de un slsLema dlsclpllnarlo conflable que prevenga, deLecLe y casLlgue las falLas a la
lnsLlLuclonalldad pollclal y sus prlnclplos recLores, puede faclllLar la corrupcln denLro de las fllas
pollclales. ue Lal cuenLa, 6 de los ulLlmos 7 ulrecLores Cenerales de la nC han salldo de la lnsLlLucln
por haber su presunLa parLlclpacln en acLos que aLenLan conLra los uerechos Pumanos,
enrlqueclmlenLo lllclLo y parLlclpacln en acLos crlmlnales. ?, Lamblen, ms de 3 mll pollclas, en Lodos
los nlveles de la lnsLlLucln, fueron denunclados por falLas o acLos dellcLlvos enLre 2007 y 2010, lo cual
habla de un malesLar slsLemlco denLro de la lnsLlLucln.
36

resupuesto. Ll presupuesLo anual de la nC ha sldo de alrededor de C 2,000 mlllones en los ulLlmos 4
anos, de los cuales cerca del 73 se ha usado para pagar al personal, 20 para gasLos de
funclonamlenLo de la lnsLlLucln y un 3 para lnversln, como se observa en la Grf|ca 7.4.

Grf|ca 7.4. Comparac|n de| gasto en |nvers|n, func|onam|ento y persona| de |a NC de 2008 a 2011
(m|||ones de quetza|es)

luenLe: Llaboracln propla en base a los presupuesLos aprobados y aslgnados, publlcados por el MlnlsLerlo de llnanzas de
CuaLemala.

|an|f|cac|n y e[ecuc|n. Cabe senalar que los lanes CperaLlvos Anuales -CA's-, hechos en las
comlsarlas, son reallzados por formalldad, no por ser elemenLo lmporLanLe para el presupuesLo. Ln
enLrevlsLas reallzadas por el ClLn (2010), auLorldades de la nC menclonan que la aslgnacln de
recursos a la lnsLlLucln no depende de lo que se esLlpule en los CA's LsLo ha ocurrldo debldo a la
cenLrallzacln de los procesos de compras y conLraLaclones a nlvel del MlnlsLro de Cobernacln y a la

36
8arreno, 8aul. uenunclan a ms de 3 mll agenLes de la nC. rensa Llbre, 18 de dlclembre de 2010.
1337 1383
1716
1663
193
622
480 396
91
208
37
13
-300
300
1300
2300
2008 2009 2010 2011
8ecurso Pumano AdmlnlsLracln lnversln

45

necesldad de que sus presupuesLos sean aprobados por el MlnlsLro de llnanzas ubllcas de la nacln.
1odo esLo resLa capacldad a la operaLlvldad de la nC, pues esLa esL su[eLa a lo que se declda a nlvel
mlnlsLerlal.

Infraestructura. La nC cuenLa con 477 lnmuebles, de los cuales el 46 son arrendados y el 34
resLanLe son proplos (ver 1ab|a 7.8). Los lnmuebles que ocupan las unldades especlales -como
lnvesLlgaclones crlmlnales, la ulvlsln de Anllsls de lnformacln AnLlnarcLlcas, y oLros- son 20
proplos y el 80 resLanLe son alqullados. Segun lnformacln de esLas unldades, esLa lnfraesLrucLura es
lnsuflclenLe para albergar a su personal y neceslLa ser renovada y remodelada. ue acuerdo con el nuu
(2006) parece que nlnguna de esLas lnsLalaclones responde un despllegue, dlseno y manLenlmlenLo
relaclonado con la funcln pollclal.

1ab|a 7.8. Cant|dad de |nmueb|es prop|os y arrendados por |a NC, para 2011
1|po de Sede Inmueb|es arrendados Inmueb|es prop|os
Com|sar|a 16 10
Lstac|n 14 30
Subestac|n 140 181
Un|dades espec|a|es 32 14
1ota| 222 2SS
luenLe: Llaboracln propla en base a daLos provlsLos por la Subdlreccln Ceneral de Apoyo y LoglsLlca, para 2011.

1e|ecomun|cac|ones. La nC cuenLa con un slsLema de radlo L18 -Loglc 1runked 8adlo- que permlLe
llamadas lndlvlduales, grupales y por Lelefono, el cual puede ser usado por radlos fabrlcados por
dlsLlnLas companlas. Ll mlsmo es adecuado para la ollcla pues conLlene mulLlples caracLerlsLlcas
necesarlas para la funcln pollclal, como segurldad de las comunlcaclones, reglsLro de la lnformacln
LransmlLlda, mulLlples bandas de uso y radlofrecuenclas prlvadas, enLre oLros. Sln embargo, dado que
las radlofrecuenclas son uLlllzadas para LransmlLlr lnformacln admlnlsLraLlva y operaLlva esLas se
saLuran y obllgan a los pollclas a comunlcarse por medlo de sus Lelefonos celulares personales y lAx.

La lnsLlLucln Llene 6,723 radlos, de los cuales funclonan 6,078. LsLo da una Lasa del alrededor de 1
radlo para 4 pollclas, cuando lo recomendable (nuu, 2006) es al menos 1 radlo por cada pare[a de
pollclas paLrullando las calles.

Com|s|n para |a keforma o||c|a|. La Comlsln para la 8eforma ollclal fue creada en enero de 2011
por el resldenLe de la 8epubllca, con el ob[eLlvo de me[orar la nC. La Comlsln es la unlca lnsLancla
oflclal encargada de me[orar a la nC. La mlsma aborda 3 e[es especlflcos: 1) lnvesLlgacln crlmlnal, 2)
revencln del dellLo, 3) CesLln y profeslonallzacln del recurso humano, 4) lanlflcacln lnsLlLuclonal,
y 3) ConLroles lnLernos. Adems, la Comlsln cuenLa con experLos naclonales e lnLernaclonales, en
Lemas pollclales, encargados de la lnvesLlgacln y generacln de propuesLas del proyecLo.

Sln embargo, a pesar que el acLual goblerno oflclallz la Comlsln, esLa no ha reclbldo el apoyo
requerldo al L[ecuLlvo y al Congreso de la 8epubllca.
37
ue Lal cuenLa, a pesar que la Comlsln puede ser
una herramlenLa uLll para darle segulmlenLo a la lmplemenLacln de las reformas necesarlas para el
buen funclonamlenLo de la ollcla, la mlsma ha Lenldo poca capacldad operaLlva hasLa el momenLo.

37
Lara, 8aquel. 8eforma ollclal aun no surLe el efecLo deseado. rensa Llbre, 17 de enero de 2011.

4=

No hay estab|||dad en |a gest|n po||c|a|. La lnesLabllldad en el mando de la nC es una gran debllldad
de la lnsLlLucln debldo a que dlflculLa crear, lmplemenLar y darle segulmlenLo a las pollLlcas de
segurldad de la lnsLlLucln ya que afecLa negaLlvamenLe el desempeno de la mlsma. Pa habldo
alrededor de un MlnlsLro de Cobernacln y un ulrecLor Ceneral de la nC por cada uno de los 8 anos
anLerlores.

La pos|b|||dad de corrupc|n es un prob|ema para |a gest|n. Las acusaclones de corrupcln o el
comeLlmlenLo de oLras falLas graves han sldo los prlnclpales moLlvos de lnesLabllldad en los alLos
mandos de la nC. LsLo afecLa la esLabllldad de sus pollLlcas, pero Lamblen afecLa el cumpllmlenLo de su
mlsln y la conflanza de la poblacln a los mlsmos.

L| s|stema de educac|n, capac|tac|n y profes|ona||zac|n po||c|a| es |nadecuado. La ausencla de
escuelas de suboflclales, de oflclales, de especlalldades -como lnvesLlgacln crlmlnal, lnLellgencla y/o
fuerzas especlales- y de escuelas Lecnlcas ha favorecldo a una mala gesLln, planlflcacln y desempeno
pollclal. Lllo debldo a que la Academla de la nC y los cursos que la mlsma da no cumplen con
esLndares lnLernaclonales en maLerla de educacln pollclal, y en segundo lugar porque la mlsma no
faclllLa el desarrollo de conoclmlenLo y habllldades especlallzadas para cada nlvel de mando de la pollcla
y para cada Larea especlflca de la mlsma.

Cant|dad y desp||egue de po||c|as es |nadecuado. Ln los ulLlmos 8 anos la canLldad neLa de pollclas en
CuaLemala ha aumenLado de 19,919 en 2002 a 24,748 en 2010. Sln embargo, ello ha sldo lnsuflclenLe
para llegar a los esLndares laLlnoamerlcanos, especlalmenLe los de aquellos palses con mayor
lncldencla del narcoLrflco, como Colombla, eru y Mexlco.

La as|gnac|n de recursos po||c|acos no es congruente con |a e[ecuc|n rea|. uno de los grandes
problemas de la ollcla naclonal Clvll es que la planlflcacln admlnlsLraLlva y operaLlva que se reallza
denLro de la lnsLlLucln se ha vuelLo unlcamenLe un formallsmo. or e[emplo, en el caso de la Comlsarla
11, se planlflcaron 236,249 paLrulla[es moLorlzados en su lanlflcacln CperaLlva Anual para 2010, de los
cuales apenas se reallzaron 1,296, o en el caso de aLencln a vlcLlmas, se esperaban 364,330, pero solo
se reallzaron 213. Aunque son las unldades operaLlvas y admlnlsLraLlvas ms pequenas las que saben
cules son sus necesldades en recursos humanos y loglsLlcos, sus planlflcaclones anuales y esLraLeglcas
Lermlnan slendo cambladas y reevaluadas a nlvel mlnlsLerlal, afecLando negaLlvamenLe a las mlsmas.

La |nfraestructura po||c|a| est ma| desp|egada y constru|da. La lnfraesLrucLura pollclal no responde a
las necesldades de la funcln pollclal en maLerla de despllegue, consLruccln y dlsposlcln de los
espaclos. ue Lal cuenLa las comlsarlas, esLaclones, subesLaclones y serenazgos pollclales no han sldo
consLruldos con requlslLos mlnlmos de segurldad anLe desasLres naLurales o anLe aLaques armados.
1ampoco cuenLan con espaclos adecuados para aLencln a vlcLlmas, Lareas admlnlsLraLlvas, de descanso
y recreacln. Lllo aumenLa la vulnerabllldad de los agenLes pollclales, no les permlLe Lener espaclos
dlgnos de descanso y recreacln y dlflculLa la aLencln al publlco.

Los contro|es d|sc|p||nar|os de |a o||c|a no son adecuados. Ll rango del lnspecLor Ceneral de la nC,
qulen es el encargado de lmplemenLar el reglmen dlsclpllnarlo, de oflclo y anLe denuncla, lo slLua en una
debll slLuacln para pedlr rendlcln de cuenLas a pollclas con rangos superlores. Adems, la ausencla de
un slsLema dlsclpllnarlo pollclal conflable y efecLlvo ha sldo una de las prlnclpales causas que podrlan
esLar faclllLando la corrupcln, un pobre desempeno pollclal y una carrera profeslonal que se basa poco
en el merlLo. LsLo ha ocurrldo en parLe porque el 8eglamenLo ulsclpllnarlo de la nC no esLablece

4B

procedlmlenLos ob[eLlvos, expedlLos y apegados a un debldo proceso y a los derechos de los pollclas,
para comenzar procesos de lnvesLlgacln, para desesLlmar dlchos procesos y para sanclonar al personal.

7.3.3. L|neam|entos para me[orar |a o||c|a Nac|ona| C|v||
Cb[et|vo Genera|. 8educlr la crlmlnalldad y manLener el orden publlco.

Cb[et|vo espec|f|co 1. Modernlzar la ollcla naclonal Clvll de CuaLemala.
LsLe ob[eLlvo se reflere a la necesldad de me[orar y forLalecer las capacldades lnLernas de la ollcla
naclonal Clvll, por medlo de la modernlzacln de sus procesos de seleccln, formacln, ascensos y
conLrol, asl como por medlo del forLaleclmlenLo de sus capacldades de gesLln, planlflcacln y
operaLlvldad.

1.1. Modernlzar la carrera pollclal (recluLamlenLo, formacln y promocln).
Modernlzar la carrera pollclal lmpllca crear e lmplemenLar nuevos y me[ores modelos de recluLamlenLo,
desempeno, evaluacln y ascenso pollclal, asl como manuales de uso de la fuerza y de comporLamlenLo
pollclal.

Llaborar e lmplemenLar la docLrlna pollclal, manuales del uso de la fuerza, un modelo de
desempeno profeslonal y evaluar los slsLemas de recluLamlenLo, formacln y promocln de los
pollclas.
ldenLlflcar oporLunldades y lograr allanzas esLraLeglcas lnLernaclonales para apoyar la reforma
pollclal.
ldenLlflcar las carreras Lecnlcas y superlores de uLllldad para el slsLema pollclal y cuanLo personal
se neceslLa en cada una de ellas.

Me[orar el slsLema de recluLamlenLo pollclal para me[orar el perfll de los nuevos agenLes
pollclales y reduclr la lncldencla de nepoLlsmo en la mlsma.
Crear un nuevo slsLema de evaluacln para ascensos en funcln del modelo de desempeno
profeslonal y de la docLrlna pollclal.
8eformular el slsLema de Lurnos de la nC para faclllLar profeslonallzacln de los pollclas.
LsLablecer allanzas publlco-prlvadas para la profeslonallzacln superlor y Lecnlca de los pollclas.

c. Medlano lazo (2 a 4 anos):
Lvaluar la ldoneldad de los modelos de desempeno profeslonal, de los slsLemas de
recluLamlenLo y de ascensos de los pollclas.
ManLener una acLuallzacln consLanLe de las necesldades profeslonales de la ollcla.

1.2. Me[orar la gesLln pollclal.
Me[orar la gesLln pollclal lmpllca forLalecer las capacldades de gesLln y planlflcacln de los mandos
medlos y alLos de la nC, por medlo de procesos de formacln y acompanamlenLo profeslonal.

Crear una ollLlca de Segurldad Cludadana clara en maLerla de modernlzacln pollclal,
forLaleclmlenLo de sus recursos operaLlvos y admlnlsLraLlvos, asl como de dlsuasln, prevencln,
combaLe e lnvesLlgacln de las prlnclpales amenazas crlmlnales para los guaLemalLecos, y que

FD

esLablezca los ob[eLlvos, parmeLros de evaluacln y recursos necesarlos que la ollcla deba
gesLlonar.
lmplemenLar una pollLlca de acompanamlenLo de profeslonales en gesLln pollclal, para los
mandos medlos y alLos de la nC, mlenLras se les forLalecen y me[oran sus proplas capacldades.
Crear comlslones de planlflcacln pollclal con el enLe flnanclero, [urldlco y Lecnolglco de la nC,
para reallzar planlflcaclones esLraLeglcas, admlnlsLraLlvas y operaLlvas vlables en cada uno de
esLos mblLos.

Crear un CbservaLorlo Cludadano permanenLe de la gesLln pollclal, que se encargue de proveer
lnsumos en el proceso de evaluacln del desempeno y gesLln de la lnsLlLucln.
lanlflcar los procesos de compras y conLraLaclones de Lodas las unldades de la nC Lomando en
cuenLa los requerlmlenLos de los CA's, de las subdlrecclones pollclales y de la !efaLura de
lanlflcacln LsLraLeglca.
CapaclLar a las nuevas auLorldades pollclales en gesLln pollclal.
8eallzar allanzas con lnsLlLuclones academlcas naclonales y exLran[eras para capaclLar en Lemas
gerenclales a mandos medlos y alLos pollclales.
lmplemenLar mecanlsmos de evaluacln consLanLes de los resulLados de las pollLlcas de

Crear un cuerpo de oflclales con educacln superlor en gesLln pollclal y regular los perflles de
los puesLos que los mlsmos Llenen que llenar, Lal como las subdlrecclones, dlvlslones, unldades y
[efaLuras de la lnsLlLucln.

Crear procesos de compras y conLraLaclones eflclenLes y LransparenLes.

1.3. Modernlzar la Academla de la ollcla naclonal Clvll
Modernlzar la Academla de la nC lmpllca modernlzar sus meLodologlas de ensenanza, el conLenldo de
los cursos, sus reas currlculares y su gesLln.

Lvaluar los programas educaLlvos y procesos de compras y conLraLaclones de la Academla de la
ollcla naclonal Clvll.
lanlflcar una reforma de los programas educaLlvos y gesLln de la Academla de la nC.
ConLraLar lnsLrucLores exLran[eros para la Academla de la nC y capaclLar a los lnsLrucLores
naclonales.
ldenLlflcar a los me[ores pollclas y capaclLarlos para que sean lnsLrucLores.

Me[orar la planlflcacln y gesLln de la Academla de la nC por medlo de la capaclLacln de sus
mandos.
normallzar los procesos de compras y conLraLaclones de Academla con resLo de unldades de
nC.

F"

Crear un cenLro de lnvesLlgaclones crlmlnales a cargo de la Academla de la ollcla.

1. 4. lorLalecer la lnspecLorla Ceneral de la nC.
ara forLalecer la lnspecLorla general se neceslLa crear e lmplemenLar una docLrlna pollclal, un Cdlgo de
8uena ConducLa y me[orar el rango del lnspecLor Ceneral. Con ello se busca reduclr la poslble lncldencla
de corrupcln en la lnsLlLucln pollclal en Lodos sus rangos y acLlvldades.

Crear un Cdlgo de 8uena ConducLa del ollcla.
8eformar los procesos dlsclpllnarlos de la nC para que sean conflable, expedlLos y apegados al
debldo proceso y al Cdlgo de 8uena ConducLa del ollcla.

AumenLar el nlvel [errqulco del lnspecLor Ceneral para que sea el segundo oflclal en
anLlguedad despues del ulrecLor Ceneral y Lenga auLorldad sobre Lodos los dems mlembros de
la lnsLlLucln.
Crear un slsLema de monlLoreo dlsclpllnarlo permanenLe en Lodas las comlsarlas del pals,
dependlenLe del lnspecLor Ceneral.
CapaclLar a [ueces y flscales sobre los llmlLes y obllgaclones de la funcln pollclal.
ulsenar un slsLema de rendlcln de cuenLas hacla la comunldad.
oner en prcLlca las reformas a normaLlva de conLraLaclones del LsLado en la nC, a parLlr de lo
senalado en la seccln de Compras y contratac|ones de| Lstado.

1.3. ulgnlflcar al ollcla.
La modernlzacln de la nC lmpllca me[orar el amblenLe de Lraba[o, la segurldad y prevlsln soclal de los
pollclas y sus famlllas.

8eallzar un esLudlo de programas y beneflclos para dlgnlflcar al pollcla y escoger los que Lengan
mayor cosLos/beneflclo.
8eglamenLar el slsLema de condecoraclones pollclal y slmpllflcar los procesos.

Lvaluar el lmpacLo de las medldas beneflclos y programa lmplemenLados.

1.6. lorLalecer la lnLellgencla pollclal.
Con esLe ob[eLlvo se espera crear una unldad de lnLellgencla pollclal y profeslonallzar a su personal.

Crear allanzas lnLernaclonales para especlallzar al personal de la nC.
LsLablecer mecanlsmos de coordlnacln con oLras agenclas de lnLellgencla del LsLado, para
comparLlr lnformacln.

LsLablecer un programa de capaclLacln y formacln en lnLellgencla.
uoLar de recursos suflclenLes a la lnLellgencla pollclal, para su funclonamlenLo.

FC

LsLablecer mecanlsmos de comunlcacln con oLros palses.
8eglamenLar la carrera en lnLellgencla pollclal y crear las lnsLanclas de educacln y capaclLacln
para profeslonallzar al personal de lnLellgencla pollclal.

1.7. lorLalecer la lnvesLlgacln crlmlnal.
lorLalecer la lnvesLlgacln crlmlnal se basa en me[orar la carrera profeslonal de los lnvesLlgadores y
profeslonallzarlos.

Crear allanzas lnLernaclonales (evaluar: Chlle, Colombla y Lspana) para especlallzar al personal
de la nC en especlalldades y cursos de suboflclales y oflclales.

lmplemenLar un programa Lecnlco de lnvesLlgacln crlmlnal denLro de la Academla de la nC.
Modernlzar la lnfraesLrucLura y los recursos maLerlales de las unldades de lnvesLlgacln crlmlnal,
Lomando en cuenLa prcLlcas lnLernaclonales como referencla.

8eglamenLar la carrera en lnvesLlgacln crlmlnal y crear las lnsLanclas de educacln y
capaclLacln para profeslonallzar al personal de lnLellgencla pollclal.

1.8. lorLalecer el proceso de reforma pollclal
Ll forLaleclmlenLo de la reforma pollclal lmpllca crear e lmplemenLar marcos de planlflcacln y
evaluacln.

Lvaluar los avances de la Comlsln para la 8eforma pollclal y coordlnar, con base en la
evaluacln, los esfuerzos de la Cooperacln lnLernaclonal para me[orar la nC.

Crear mecanlsmos de evaluacln de las reformas y comenzar su lmplemenLacln de lnmedlaLo,
corLo, medlano y largo plazo.

Cb[et|vo espec|f|co 2. Me[orar la provlsln de recursos de la ollcla naclonal Clvll.
ara me[orar la gesLln pollclal es necesarlo ampllar la coberLura pollclal, me[orar su despllegue y
me[orar los recursos loglsLlcos de la lnsLlLucln.

2.1. AumenLar los efecLlvos de la nC.
ara me[orar la coberLura pollclal se neceslLan aumenLar el numero de efecLlvos pollclales de 17 por
cada 10,000 como es en la acLualldad a 34 por cada 10,000 en 10 anos, para llegar al promedlo
laLlnoamerlcano de los palses con ms lncldencla de narcoLrflco y amenazas crlmlnales slmllares a las
de CuaLemala -Mexlco, eru y Colombla-.

lncremenLar en 2,000 la canLldad neLa de efecLlvos pollclales.

F#

lncremenLar en 3,000 la canLldad neLa de efecLlvos pollclales.

lncremenLar en 7,000 la canLldad neLa de efecLlvos pollclales, con respecLo al aumenLo anLerlor.

lncremenLar en alrededor de 23,000 la canLldad neLa de efecLlvos pollclales, con respecLo a los
aumenLos anLerlores.

2.2. Me[orar la lnfraesLrucLura de la nC.
Se neceslLa me[orar el despllegue, la consLruccln y la dlsposlcln de espaclos de las lnsLalaclones
pollclales.

Lvaluar las condlclones LoLales de Loda la lnfraesLrucLura pollclal.
Crear modelos y parmeLros para la consLruccln de comlsarlas, esLaclones y subesLaclones de
la nC, conslderando prcLlcas lnLernaclonales.
Pacer una propuesLa de lnversln a 10 anos plazo que Lome en cuenLa me[orar la
lnfraesLrucLura acLual y nuevas lnverslones en lnfraesLrucLura.

CorLo lazo (180 dlas a 2 anos)
lnlclar la renovacln de la lnfraesLrucLura pollclal, comenzando en los munlclplos prlorlLarlos en
funcln de los ob[eLlvos de dlsuasln, prevencln y combaLe de la crlmlnalldad y manLenlmlenLo
del orden publlco.

2.3. Me[orar la movllldad de la nC.
ara faclllLar e lncremenLar la velocldad de aLencln a vlcLlmas o escenas del crlmen es necesarlo
me[orar, renovar y reparar el parque vehlcular de la ollcla.

Lvaluar las necesldades de LransporLe de la nC en funcln de la ollLlca de Segurldad.
8eparar y comprar vehlculos para lmplemenLar la ollLlca de Segurldad de la nC.

Crear slsLemas expedlLos y LransparenLes de manLenlmlenLo y reparacln del parque vehlcular.

2.4. Me[orar las Lelecomunlcaclones de la nC.
Con esLa pollLlca se busca manLener los equlpos de Lelecomunlcaclones en buenas condlclones y en
canLldad suflclenLe para las necesldades operaLlvas de la nC.

Lvaluar el slsLema de Lelecomunlcaclones y planlflcar su manLenlmlenLo y/o acLuallzacln.
Soclallzar el 110 de la ollcla para lncremenLar su uso por parLe de la poblacln.

F0

8eparar y renovar el equlpo de Lelecomunlcaclones de los pollclas.
Crear un ueparLamenLo o unldad de 1elemLlca para conLar con slsLemas dlglLales y de
comunlcaclones lnLegrados.

7.4. $%.(&+/'3* .2 %*2 3.2 .@Q%(&;*

Ln la acLualldad se cuenLa con una serle de amenazas que demandan una aLencln slmulLnea LanLo de
dlferenLes lnsLlLuclones del LsLado, como de la cooperacln enLre los esLados mlsmos, ya que esLas
acLuan de forma Lransversal a Lraves de ellos. Sln embargo, acLualmenLe el rol del e[erclLo guaLemalLeco
anLe dlchos reLos esL en enLredlcho. no esL claro su papel debldo a dlferenclas enLre lo esLablecldo
por la ConsLlLucln ollLlca y el Acuerdo sobre el lorLaleclmlenLo del oder clvll y funcln del L[erclLo
en una Socledad uemocrLlca", especlflcamenLe sobre su parLlclpacln en la segurldad lnLerna. La
slLuacln acLual obllga a evaluar sus funclones, para Lomar en cuenLa esLas amenazas: el narcoLrflco, las
acLlvldades del Lerrorlsmo, narcoacLlvldad, mlgraclones llegales, conLrabando y crlmen organlzado.

Caracter|zando a| cr|men organ|zado. Segun el ueparLamenLo de !usLlcla de los LsLados unldos, las
esLrucLuras de los crLeles lmlLan a las de los negoclos leglLlmos, con dlrecLores e[ecuLlvos, programas
de expansln, acLlvldades de recluLamlenLo y allanzas esLraLeglcas. Aslmlsmo, cuando el producLo son
las drogas llegales, los crLeles complLen unos con oLros en sangrlenLas luchas LerrlLorlales, dado que
esLe producLo se claslflca como una de las mercanclas ms renLables del mundo, lncluso ms que el
peLrleo. 1anLo es asl, que se calcula que alrededor de 230 mlllones de personas las consumen y se
presume que las venLas a nlvel mundlal generan hasLa $320 mlllardos de dlares anuales
S8
. LsLo sln
Lomar en cuenLa que, para flnanclar sus operaclones, los crLeles muchas veces se lnvolucran en
exLorsln, Lrflco de armas y LraLa de personas.

una de las dlflculLades para conLrolar las acLlvldades lllclLas conslsLe en que su campo de accln se da en
varlas naclones: Llenen sus operaclones denLro de una organlzacln que Lrasclende las fronLeras y que, a
consecuencla de esLo, Llenen algunas facllldades para formar redes de lavado de acLlvos y formas de
evasln flscal. Adems, a Lraves de esLa organlzacln, cuenLan con elemenLos para proferlr amenazas,
aseslnar y secuesLrar. 1amblen, como el oLro lado de una mlsma moneda, Llenen la pollLlca de
peneLracln de las esLrucLuras del LsLado a Lraves de sobornos y de flnanclamlenLo a parLldos pollLlcos.

Ll crlmen organlzado, por medlo del flnanclamlenLo obLenldo en sus acLlvldades lllclLas, ha logrado
conLar con equlpo moderno y eflcaz en Lermlnos de maLerlal bellco. Su nlvel de organlzacln le da la
poslbllldad de selecclonar y ublcar en me[or forma los ob[eLlvos a qulenes van dlrlgldas las acclones
dellncuenclales. Aslmlsmo, cuenLan con una buena comunlcacln y acceso a la ms moderna Lecnologla,
lo que les faclllLa la coordlnacln de sus operaclones en Lodo el LerrlLorlo. Su capacldad econmlca, casl
lllmlLada, les permlLe Lrasladar sus operaclones a lugares donde pueden Lener colaboradores que les
apoyan a camblo de algun blenesLar. Adems, cuenLa con suflclenLes medlos para aprovechar espaclos
LerrlLorlales de poca o nlnguna presencla de las lnsLlLuclones del esLado. llnalmenLe, se consLlLuye en
un elemenLo corrupLor a Lodo nlvel, para garanLlzarse lmpunldad.

38
Cflclna de naclones unldas conLra la droga y el dellLo (Cnuuu). 2010.

F4

Cr|men organ|zado en Amr|ca Lat|na. LaLlnoamerlca ha demosLrado ser especlalmenLe vulnerable al
surglmlenLo del crlmen organlzado y de las pandlllas [uvenlles. Segun un arLlculo del noLlclarlo World
ollLlcs 8evlew, de [unlo del 2009, '* 4+(071 #0+1+ >4$1#+4*& /$4$&*& 9 1),+4$&$& ,+4-*%$& 0'+(*'+&. 9
+&#2 /'*(*%* %+ *4,*& -#$%$& >*-#$4+& <)+ >*8$4+-+1 +' -40,+1 $4(*10?*%$@ F* -$44)/-071 +& +1%C,0-*.
9 '*& 01&#0#)-0$1+& +&#*#*'+& &$1 %C30'+&@ F* /$34+?* (+1+4*'0?*%* 9 '* *'0+1*-071 &$-0*' *&+()4*1 * '*&
/*1%0''*& )1* >)+1#+ -$1&#*1#+ %+ 4+-')#*& D78+1+&". LsLe caldo de culLlvo" ha permlLldo que el
fenmeno del crlmen organlzado evoluclone. Como se puede observar en la 1ab|a 7.9, la amenaza en la
regln ha ldo varlando duranLe cada decada, especlalmenLe en los ulLlmos 20 anos.

1ab|a 7.9. Lvo|uc|n de |a amenaza en |a reg|n Centroamer|cana
1960-1980 1980-1990 1990-2000 2000-2010
uenLe uenLe uenLe uenLe
Consumo Consumo Consumo
Acoplo Acoplo
roduccln roduccln
Lavado de dlnero Lavado de dlnero
Crlmen Crganlzado
Soclallzacln
ulspuLa 1errlLorlal y de ruLas
luenLe: LsLado Mayor de la uefensa naclonal, 2011.

Cr|men organ|zado en Guatema|a. Ll crlmen organlzado, en Lodas sus manlfesLaclones, pero
prlnclpalmenLe en lo que respecLa al narcoLrflco y al Lrflco de armas, por el monLo, represenLa
acLualmenLe la mayor y ms vlslble amenaza para CuaLemala. arLe del problema radlca en la debllldad
(o permlslvldad) del proplo slsLema pollLlco y de [usLlcla del pals, lo que ha generado un mercado
clandesLlno que hace poslble la promocln y poLenclacln del Lraslego llegal de Lodo Llpo de armas y
munlclones, personas, y mercaderla, en general.

Como una muesLra del Lamano del problema en CuaLemala, el MlnlsLerlo de Cobernacln deLalla que
del 1 de enero al 22 de novlembre del 2010, se decomlsaron drogas, armas y dlnero al narcoLrflco por
un valor superlor a los C17,000 mlllones (ver 1ab|a 7.10), lo cual represenLa aproxlmadamenLe 30 del
presupuesLo de la nacln de ese mlsmo ano. Adems, se arresLaron 1,667 personas vlnculadas a esLe
lllclLo. Ln el caso de CuaLemala, la carencla de medlos de lnLellgencla, deLeccln de vuelos y una fuerza
de respuesLa rplda, conLundenLe y efecLlva, permlLe que esLe Llpo de acLlvldades sean cada vez ms
frecuenLes.

La d|syunt|va de |as fuerzas armadas guatema|tecas. Como resulLado del roceso de az y la
suscrlpcln del Acuerdo de az llrme y uuradera, el 19 de SepLlembre de 1996 se alcanza en la cludad
de Mexlco el acuerdo sobre el lorLaleclmlenLo del oder Clvll y luncln del L[erclLo en una Socledad
uemocrLlca". Su aporLe con relacln a la segurldad fue abordar el concepLo de una manera lnLegral,
concepLo ampllo que no se llmlLa a la proLeccln conLra las amenazas armadas exLernas, a cargo del
L[erclLo, o a la proLeccln conLra las amenazas al orden publlco y a la segurldad lnLerna, a cargo de la
ollcla naclonal Clvll"
39
.

39
Acuerdo de az llrme y uuradera, SepLlembre 1996.

FF

1ab|a 7.10. Incautac|ones de| 01 de enero a| 22 de Nov|embre de| ao 2010
Droga |ncautada a| narcotrf|co
No. Droga |ncautada Cant|dad Ava|o en quetza|es
1 Lfedrlna kllos 13 C 1,300,000
2 Perolna kllos 19 C 7,836,000
3 Cocalna kllos 1,411 C 141,120,423
4 seudoefedrlna kllos 988 C 14,832,900
3 Crack gramos 3,163 C 387,412
6 Marlhuana maLas 8,687,947 C 3,237,980,123
7 Marlhuana procesada lb 4,488 C 1,683,237
8 Marlhuana semllla lbs 66 C 84,822
9 Amapola maLas 346,013,494 C 13,630,387,330
10 Amapola semllla lbs 22 C 183,249
11 seudoefedrlna LableLas 23,823 C 387,373
8ILNLS INCAU1ADCS AL NAkCC1kAIICC
No. 8ILNLS INCAU1ADCS CAN1IDAD AVALUC LN UL12ALLS
12 vehlculos 144 C 4,320,000
13 Aeronaves 1 C 2,000,000
14 Lmbarcaclones 2 C 200,000
13 Armas de fuego 183 C 923,000
16 Munlclones 12930 C 38,830
17 1olvas 693 C 207,900
18 Cranadas 47 C 14,100
DINLkC CCNIISCADC AL NAkCC1kAIICC
No. DINLkC INCAU1ADC CAN1IDAD AVALUC LN UL12ALLS
19 CueLzales C 967,909 C 967,909
20 ulares $ 2,282,974 C 18,263,793
21 esos mexlcanos $ 3,294 C 3,781
22 Colones 36 C 46
23 Lemplras L. 38 C 19
24 Luros t 4,743 C 43,633
23 esos colomblanos $ 638,300 C 2,073
DL1LNIDCS
26 ersonas deLenldas 1,667

1C1AL GLNLkAL DL AVALUCS: 17,103,392,048
luenLe: MlnlsLerlo de Cobernacln.

Segun los acuerdos de paz, en relacln a la segurldad lnLerna
60
, el L[erclLo de[arla de Lener dlcha
responsabllldad de manera lnmedlaLa, lnLervlnlendo slo de manera excepclonal cuando los medlos
ordlnarlos resulLaren rebasados y a sollclLud del resldenLe de la 8epubllca. LsLo gener dos procesos.
Ll prlmer proceso, la reduccln de efecLlvos mlllLares, la reorganlzacln del despllegue mlllLar y la
desacLlvacln de bases y comandos mlllLares. Al respecLo, la reduccln que se ha reallzado, a la fecha
(ver 1ab|a 7.11), lncumple conslderablemenLe con lo acordado lnlclalmenLe ya que se excedl en la
dlsmlnucln de los mlembros del e[erclLo en un 38 (39,373 elemenLos equlvalenLe a 71.73).

60
1raLado Marco de Segurldad uemocrLlca en CenLro Amerlca.

F5

1ab|a 7.11. L| proceso de reducc|n de efect|vos de| e[rc|to
Iecha keducc|n Lfect|vos de|
L[rc|to
Lne 1996 ----- 34,873
Sep 1996 4,713 30,160
CcL 1997 3,260 46,900
ulc 1997 13,293 33,607
Lne 1998 2,184 31,423
CcL 2003 4,209 27,214
Lne 2004 11,714 13,300
luenLe: LsLado Mayor de la uefensa naclonal.2006
1oLal 8educcln 1996-2004 = 39,373 efecLlvos (71.73 )

Ll segundo proceso ha sldo el reconoclmlenLo del Coblerno que los medlos ordlnarlos para proveer
segurldad lnLerna han sldo rebasados. Ls asl cmo, en base a esLe concepLo y en apoyo a la nC
61
, se
efecLu, en el ano 2006, una movlllzacln de la reserva para organlzar el Cuerpo Lspeclal de 8eservas
para la Segurldad Cludadana, conformado por 3,000 elemenLos, para cooperar en el mblLo de la

kecursos humanos a d|spos|c|n de| e[rc|to. Al 2010, el L[erclLo naclonal LoLallza 13,300 efecLlvos,
organlzados en 6 8rlgadas de lnfanLerla, 1 8rlgada de lnfanLerla AeroLransporLada, 2 reglmlenLos de
caballerla 8llndada, 1 8rlgada de ArLlllerla, 1 8rlgada dlsmlnulda de luerzas Lspeclales, 1 8rlgada de
pollcla mlllLar, 1 8rlgadaLsLraLeglca,18aLallndelngenleros, y una 8eserva de ms de 60,000 cludadanos.

La canLldad de soldados por cada 10,000 hablLanLes en CuaLemala es de 10.3, mlenLras en el Salvador
26, nlcaragua 17, y Ponduras 11. LsLe monLo resulLa lnsuflclenLe para una coberLura geogrflca del
LerrlLorlo naclonal. Segun esLe crlLerlo, las fuerzas armadas deberlan lnclulr aproxlmadamenLe 23,000
efecLlvos, slmllar a las fuerzas efecLlvas en el ano 2003. Sln embargo, sl se Loma como referencla
Colombla, un pals con problemas slmllares de crlmlnalldad y que, adems, ha logrado enfrenLarlos se
deberla procurar 22 soldados por cada 10,000, esLo elevarla los efecLlvos por arrlba de 33,000.

Al 2010, en maLerla de recursos humanos, en el caso de la Lscuela ollLecnlca, como cenLro de
formacln de oflclales del L[erclLo se presenLan alrededor de 700 cludadanos para opLar a 200 plazas
(180 hombres y 20 mu[eres aprox.) de los cuales se graduan un promedlo de 70 como Cflclales del
L[erclLo. Slgulendo esLndares lnLernaclonales, el LsLado Mayor de la uefensa reallz, en el 2006,
reallz una evaluacln de sus capacldades o apresLo (ver Grf|ca 7.S), Lomando en cuenLa el
enLrenamlenLo, la dlsponlbllldad de personal y sus capacldades loglsLlcas. Ln general, el enLrenamlenLo
y la dlsponlbllldad de personal se conslderaban al menos pLlmo, aunque no necesarlamenLe ldeal. Sln
embargo, es lmporLanLe recordar que esLa medlcln Lamblen se reallz anLes de la ulLlma reduccln de
personal del e[erclLo y, por lo LanLo, no se puede conclulr que en la acLualldad se manLenga la
callflcacln en la caLegorla de personal.

kecursos f|s|cos y f|nanc|eros a d|spos|c|n de| e[rc|to. ?a desde el 2006, los medlos maLerlales
(loglsLlca) que dlspone el L[erclLo de CuaLemala se enconLraban, en general, en condlclones muy ba[as
de operaLlvldad. Aunque no se enconLr una evaluacln ms reclenLe, en el Lema de loglsLlca se ha vlsLo
que el deLerloro ha conLlnuado, en Lermlnos de que cada vez son menos las unldades dlsponlbles para la
movllldad (vehlculos bllndados, aeronaves y barcos). LsLa slLuacln se puede aLrlbulr prlnclpalmenLe a

61
Acuerdo CubernaLlvo 40-2000, CuaLemala 2000.

F=

la reduccln de presupuesLo y las condlclones econmlcas del pals que no han permlLldo cumpllr con la
modernlzacln que se planLe despues de la ulLlma reduccln de efecLlvos, la cual conslsLla en reduclr el
personal a camblo de una mayor lnversln en loglsLlca, especlalmenLe para movllldad, y para lo cual se
lnverLlrla 0.1 del l8.

Ll presupuesLo de defensa se encuenLra llmlLado a parLlr del Acuerdo sobre forLaleclmlenLo del poder
clvll y el rol del e[erclLo en una socledad democrLlca", esLableclendo un llmlLe del 0.66 del l8.
osLerlormenLe, el acuerdo gubernaLlvo 178-2004, relaLlvo a la reduccln y modernlzacln de la
lnsLlLucln armada, modlflc los monLos esLablecldos (0.33 del l8, deslgnando un 0.10 del l8 para
modernlzacln). A parLlr de esLo ha glrado en alrededor de uSu 190 mlllones, lo que es 0.4 del l8.

Grf|ca 7.S. S|tuac|n de apresto de| L[rc|to de Guatema|a*

luenLe: LsLado Mayor de la uefensa naclonal, 2006.
* Slgulendo esLndares lnLernaclonales, el apresLo refle[a que Lan preparado esL para acLuar, segun sus dlsLlnLas fuerzas. ara
lo cual se mlde, segun esLndares lnLernaclonales, que Lan blen esL enLrenado, la canLldad de personal es suflclenLe y su
capacldad de loglsLlca (o movllldad). LsLos, a su vez, se claslflcan como ldeal, pLlmo, acepLable o crlLlco, segun se alcancen
dlchos esLndares o no.

Lx|ste una crec|ente amenaza a |a segur|dad |nter|or y exter|or de Guatema|a. Ll crlmen organlzado ha
desarrollado un me[or nlvel de organlzacln, adems de que a Lraves del flnanclamlenLo obLenldo en
sus acLlvldades lllclLas ha logrado un me[or nlvel de equlpamlenLo que le ha permlLldo hacerse de lo ms
moderno y eflcaz que se encuenLra en el mercado de maLerlal bellco, por lo que se hace necesarlo que
el LsLado me[ore las acLuales condlclones de sus fuerzas de segurldad, en general, y del L[erclLo, en
parLlcular.

L| marco de acc|n de |as amenazas es de t|po |nternac|ona|, no s|o |oca|. una de las dlflculLades para
conLrolar las acLlvldades lllclLas del crlmen organlzado conslsLe en que su campo de accln se da en
varlas naclones. un esLudlo de luACP (2010) senala que en los ulLlmos 6 anos unlcamenLe nlcaragua
manLuvo esLable su Lasa de crlmlnalldad, los oLros sels palses mosLraron un ascenso conslderable. Se
senala que nuesLros palses son Lan frglles debldo a que cuenLan con facLores de rlesgo como la
ublcacln geogrflca, que los hace apeLeclbles para el crlmen organlzado y el narcoLrflco. Ln las ulLlmas
0
10
20
30
40
30
60
70
80
90
100
1lerra Alre Mar
LnLrenamlenLo ersonal LoglsLlco CrlLlco
AcepLable CpLlmo ldeal

FB

decadas CenLro Amerlca se ha converLldo en el prlnclpal corredor de droga, LraLa de blancas, mlgranLes
y pandllleros provenlenLes del Sur, con rumbo al norLe y vlceversa. Adems, la facllldad para comeLer
acLos de corrupcln de los operadores de [usLlca ublcados en los cruces fronLerlzos, podrlan hacer ms
vulnerable a la regln para combaLlr la vlolencla. Aslmlsmo, la poca lnversln de los goblernos en
maLerla de segurldad cludadana y la deflclenLe educacln y salud de sus hablLanLes los hace ms
vulnerables.

A consecuencla de esLo, las organlzaclones crlmlnales Llenen facllldades para formar redes de lavado de
acLlvos, evasln flscal, y oLros crlmenes, como amenazas, aseslnaLo y secuesLro. Adems, Llenen la
pollLlca de peneLracln de las esLrucLuras del esLado a Lraves de sobornos y flnanclamlenLo de parLldos
pollLlcos y de sus llderes. Con ello, logran lnflulr negaLlvamenLe y e[ercer algun conLrol sobre las fuerzas
de segurldad con la flnalldad de coparlas y mlnar de esLa manera su volunLad de acclonar para hacer
cumpllr la ley.

Las fuerzas de segur|dad c|v|| no son capaces de afrontar por s| so|as d|cha amenaza y requ|eren de|
apoyo de| L[rc|to. AcLualmenLe, CuaLemala es uno de los palses ms vlolenLos de LaLlnoamerlca. La
presencla reglonal del crlmen organlzado, especlalmenLe el narcoLrflco, es una de las mayores
amenazas que expllca esLa slLuacln. or un lado, esLas organlzaclones crlmlnales ocupan LerrlLorlos sln
presencla del LsLado y, por oLro, corrompen a la lnsLlLuclonalldad exlsLenLe, para poder acLuar en la
lmpunldad.

Las fuerzas armadas no cuentan actua|mente con |a capac|dad para afrontar |os retos de segur|dad. Ll
problema es que, acLualmenLe, el e[erclLo Lampoco Llene la capacldad suflclenLe para afronLar esLe
problema, ya que, a parLlr de la flrma de los Acuerdos de az, ha sldo dlsmlnuldo slsLemLlcamenLe,
LanLo lnsLlLuclonal como en personal y presupuesLo. Ln Lermlnos lnsLlLuclonales, la prlnclpal debllldad
esL en la falLa de clarldad en los alcances de las funclones que, en segurldad lnLerna, le aslgna la
ConsLlLucln ollLlca de la 8epubllca al L[erclLo de CuaLemala. Ln lo referenLe al apresLo, en Lermlnos de
loglsLlca es donde se encuenLran las prlnclpales debllldades.

Ll acuerdo de lorLaleclmlenLo del oder Clvll y luncln del L[erclLo en una Socledad uemocrLlca",
llev a la desmovlllzacln de personal, LanLo de oflclales Cenerales, Superlores y SubalLernos,
especlallsLas y Lropa, la reduccln de presupuesLo al 0.66 del l8 y el consecuenLe clerre de
lnsLalaclones mlllLares que albergaban las dlferenLes zonas y reglones mlllLares, con lo cual se de[aron
ampllas reglones del pals sln presencla mlllLar, lo que dlo espaclo a una mayor lmplanLacln del crlmen
organlzado y narcoLrflco.

osLerlormenLe, el acuerdo de modernlzacln 178-2004, reallz oLra reduccln del L[erclLo y su
presupuesLo. Ll mlsmo esLablecl 0.33 del l8 para presupuesLo del e[erclLo y el 0.10 del l8 para
modernlzacln, lo cual no se ha cumplldo. SupuesLamenLe la Lransformacln de la fuerza lmpllcaba el
esfuerzo lnsLlLuclonal por manLener los nlveles de eflcacla esLraLeglca, eflclencla operaclonal y el
equlpamlenLo aproplado, Lodo esLo para supllr canLldad por calldad.

La poca capacldad esLraLeglca de la fuerza y falLa de presencla operaLlva se puede observar en Lodo el
pals. Sln embargo, e[emplo especlal lo consLlLuye el ueparLamenLo del eLen, que Llene una exLensln
de 33,000 km
2
. y exLensa llnea fronLerlza con Mexlco, donde el despllegue acLual conslsLe en una
8rlgada de lnfanLerla.

5D

7.4.3. L|neam|entos para que e| L[rc|to cump|a con su ro| de segur|dad |nterna
Cb[et|vo Genera|. Me[orar la segurldad lnLerna.

Cb[et|vo espec|f|co 1. Ll L[erclLo de CuaLemala debe asumlr su rol consLlLuclonal en maLerla de
segurldad lnLerlor y exLerlor. ara ello, Lomar en cuenLa la ConsLlLucln ollLlca de la 8epubllca de
CuaLemala y en el Acuerdo CubernaLlvo 40-2000
62
.

1.1 CapaclLar al personal del e[erclLo.
lorLalecer a Lraves de procesos de capaclLacln y formacln en maLerla de Convlvencla y Segurldad
Cludadana al personal del L[erclLo de CuaLemala, para que apoyen esa acLlvldad en el marco del LsLado
de uerecho.

lnLenslflcar en el corLo plazo la dlfusln, anLe la cludadanla, sobre la parLlclpacln ms lnLensa
del L[erclLo en segurldad lnLegral.
Llaborar un plan de capaclLacln (especlalmenLe en segurldad cludadana), organlzacln y
empleo LanLo del personal ya enLrenado como el de reclenLe lngreso, para que el L[erclLo a
apoye a la ollcla naclonal Clvll en el manLenlmlenLo de la segurldad cludadana en Lodo el
LerrlLorlo naclonal.

CapaclLar e lncorporar al personal mlllLar en la lmplemenLacln de acclones con[unLas, con la
ollcla naclonal Clvll y oLras organlzaclones del SlsLema naclonal de Segurldad, para me[orar la

1.2. AumenLar la canLldad de personal del L[erclLo de CuaLemala.
ara cumpllr en me[or forma con el apoyo a la segurldad lnLegral de CuaLemala, lncremenLar el personal
del e[erclLo me[orar la presencla operaLlva en Lodos aquellos deparLamenLos del lnLerlor que
demandan mayor aLencln de segurldad por la presencla del crlmen organlzado.

Se preLende alcanzar a dlez anos plazo una Lasa de 20 efecLlvos mlllLares por cada 100,00
hablLanLes, canLldad slmllar a oLros palses laLlnoamerlcanos, como Colombla. ara lo cual, en el
lnmedlaLo plazo, se propone aumenLar el personal de las fuerzas del L[erclLo naclonal, para lo
cual se propone que en el lnmedlaLo plazo se haga la convocaLorla cludadana para el servlclo
mlllLar, con el fln de lograr el lncremenLo de 3,000 soldados en el 2012. Se calcula que se
neceslLan C300 mlllones al ano para los prlmeros 3,000 soldados, que lncluyen salarlos,
allmenLacln, unlformes, enLrenamlenLo, equlpo y condlclones de vlda adecuada.

lncremenLar el numero de efecLlvos en 2,300 soldados en el corLo plazo (2013).

lncremenLar el numero de efecLlvos en 2,300 soldados en el medlano plazo (2013) hasLa
compleLar 10,000, los cuales debern ser dlsLrlbuldos a las 8rlgadas MlllLares para que esLas a la

62
uebe Lenerse en cuenLa que el rol del e[erclLo no debe verse como un susLlLuLo, slno como un complemenLo de la ollcla
naclonal Clvll en maLerla de segurldad lnLerna.

5"

vez los organlcen en unldades especlales con capacldad para conLrarresLar las acLlvldades
crlmlnales. LsLos lncremenLos de personal lmpllcarlan aumenLar el presupuesLo del L[erclLo de
0.44 del l8 en el 2011 a 0.62 del l8 en el 2013.

1.3 uoLar al e[erclLo de los recursos suflclenLes para que pueda lograr los ob[eLlvos en maLerla de
segurldad lnLerlor. Ln cuanLo al L[erclLo de CuaLemala, se Llene la vlsln lnsLlLuclonal de conLar con un
e[erclLo defenslvo, moderno, dlsuaslvo, con unldades de alLa movllldad y despllegue rpldo.

Se propone que el presupuesLo de la uefensa naclonal sea calculado sobre lo acordado en los
Acuerdos de az (0.66 del l8) a parLlr del ano 2011 y que en concepLo de modernlzacln sea
proporclonado a dlcho MlnlsLerlo la canLldad de C.200 mlllones en el 2012.
8epoLenclar los medlos aereos y navales que esLen en condlclones de poder ser recuperados.

Acuerdos de az (0.66 del l8) y que en concepLo de modernlzacln sea proporclonado a dlcho
MlnlsLerlo la canLldad de C.200 mlllones en el 2013 y 400 mlllones el ano 2014.
Adqulrlr medlos de LransporLe y comunlcaclones para la luerza de 1lerra, equlpamlenLo y
me[ora de la calldad de vlda de Lodo el personal.

Acuerdos de az (0.66 del l8) y que en concepLo de modernlzacln sea proporclonado a dlcho
MlnlsLerlo la canLldad de C.400 mlllones para los anos subslgulenLes.
Adqulrlr medlos LerresLres, aereos y navales, para con esLo llegar a Lener las capacldades de
reduclr las amenazas que lmpllcan las acLlvldades del crlmen organlzado y narcoLrflco.

Cb[et|vo espec|f|co 2. Ll resldenLe de la 8epubllca asume la coordlnacln de las lnsLlLuclones
responsables de Convlvencla y Segurldad Cludadana.

Convocar al Conse[o de Segurldad naclonal (lncluyendo la parLlclpacln de la CorLe Suprema de
!usLlcla) para darles los llneamlenLos que corresponden a las acLlvldades de organlzacln de las
luerzas de 1area, planlflcacln de los secLores donde acLuarn segun los anllsls de lnLellgencla
(SlsLema naclonal de lnLellgencla) y proceder a la e[ecucln de las operaclones conLra la
crlmlnalldad.
! Con esLa accln se busca aumenLar el recurso humano para operaclones con[unLas,
lnLegrndolas como una unldad concepLual ba[o una mlsma vlsln de LsLado y logrando
al mxlmo la cooperacln lnLerlnsLlLuclonal para propslLos comunes.
! LsLo debe llevarse a cabo en forma con[unLa con esfuerzos dlplomLlcos dlrlgldos a
me[orar la profeslonallzacln y enLrenamlenLo de los mlllLares y la pollcla naclonal clvll.
! ueben lnclulrse Lamblen condlclones de respeLo por los derechos humanos y los
mecanlsmos de monlLoreo correspondlenLes, a fln de asegurar que las fuerzas de
segurldad cumplan sus leglLlmas funclones de responder a Lodos los acLores vlolenLos
llegales de CuaLemala.

5C

A fln de mlnlmlzar los efecLos del desplazamlenLo del problema del crlmen organlzado de un
punLo a oLro de la regln cenLroamerlcana, resulLa crlLlco conLar con un enfoque mulLllaLeral
ms ampllo, con enfasls en una mayor coordlnacln y conLrol, y en medldas soclales e
lnsLlLuclonales de carcLer prevenLlvo enLre los palses afecLados.
uenLro del marco del SlsLema naclonal de Segurldad, organlzar y convocar a fuerzas de Larea
conLra la dellncuencla, con mlslones deLermlnadas, LerrlLorlos focallzados y Llempos especlflcos
para que la causa que las moLlva desaparezca o de[e de ser un obsLculo para el llbre desarrollo
del LerrlLorlo escogldo.

uar segulmlenLo a las fuerzas de Larea conLra la dellncuencla y aslgnar nuevos ob[eLlvos, segun
sea necesarlo y acorde a su mlsln, asl como la consLanLe supervlsln para la correcLa y
coordlnada e[ecucln de los planes esLraLeglcos.

verlflcar resulLados Langlbles y hacer las correcclones que sean necesarlas, segun lo reallzado
por las fuerzas de Larea que se hayan organlzado.

Cb[et|vo espec|f|co 3. Adecuar |a |eg|s|ac|n nac|ona| de manera que se ac|are e| ro| de| L[rc|to de
Guatema|a, segn su mandato const|tuc|ona|.
Los flnes esLablecldos para el L[erclLo de CuaLemala en el arLlculo 244 de la ConsLlLucln ollLlca de la
8epubllca de CuaLemala lncluyen el manLenlmlenLo de la soberanla, la lnLegrldad del LerrlLorlo, la paz y
la segurldad lnLerlor. 1odos esos aspecLos lmpllcan obllgaclones del L[erclLo en maLerla de segurldad
lnLerlor. Sln embargo, en la leglslacln ordlnarla se han enconLrado una serle de debllldades, que
lncluso se pueden senalar de lnconsLlLuclonalldades. Ln vlrLud de las mlsmas se proponen reformas a
Ley del Crganlsmo L[ecuLlvo, la Ley de la ollcla naclonal Clvll y la Ley Marco del SlsLema naclonal de
Segurldad. 1amblen se proponen clerLas reformas a la Ley ConsLlLuLlva del L[erclLo para lnclulr en una
forma ms expresa y deLallada la funcln del L[erclLo en maLerla de segurldad lnLerna.

7.S. J.@*%/'3* .2 +&+;.</ ).'&;.'(&/%&*

La funcln del SlsLema enlLenclarlo (S) es la cusLodla de los prlvados de llberLad para evlLar que se
fuguen, obsLruyan procesos [udlclales o parLlclpen en nuevos dellLos conLra la cludadanla. Aslmlsmo
velar por la segurldad y los derechos humanos de los reclusos y proporclonarles condlclones para una
rehablllLacln efecLlva. Ln esLe senLldo el SlsLema enlLenclarlo cumple un fln prlmordlal en el slsLema
de segurldad cludadana ya que es una herramlenLa clave para dlsuadlr y prevenlr la crlmlnalldad.

7.S.1. S|tuac|n actua|
No se cump|e con e| ob[et|vo. AcLualmenLe el S no logra evlLar que los presos slgan comeLlendo
dellLos adenLro y hacla fuera de las crceles. Ll e[emplo de las exLorslones demuesLra esLe hecho
claramenLe. Ll MlnlsLerlo ubllco esLlma que en el ano 2010 un 60 de las exLorslones provenlan de
algun cenLro carcelarlo. no se logran romper los vlnculos enLre el recluso y su mundo exLerlor, lo cual
ayuda a reallzar los acLos dellcLlvos. Adems, la rehablllLacln de los presos es lnsuflclenLe por no ser
conslderada prlorlLarla.

5#

Guatema|a t|ene una pequea pob|ac|n pr|vada de ||bertad. CuaLemala cuenLa con una poblacln
prlvada de llberLad (Lasa de 77 reclusos por 100'000 hablLanLes) relaLlvamenLe pequena comparando a
nlvel mundlal (ver Grf|ca 7.6), a pesar de presenLar un alLo lndlce de vlolencla. A nlvel mundlal, la Lasa
de CuaLemala es muy ba[a y el pals ocupa el puesLo 163 de 213 palses. Ls la Lasa ms ba[a de Amerlca
LaLlna, los unlcos oLros palses con nlveles cercanos son 8ollvla y Lcuador, pero ambos muesLran nlveles
de crlmlnalldad mucho ms ba[os.
63
Los oLros palses cenLroamerlcanos han dupllcado o Lrlpllcado su
Lasa en la ulLlma decada, y el promedlo cenLroamerlcano esL un poco arrlba de 200 por cada 100,000
hablLanLes.

Grf|ca 7.6. Comparac|n |nternac|ona| de |a tasa de rec|usos por cada 100,000 hab|tantes
(1992-2007)

luenLe: llacso, La crcel: problemas y desaflos para Amerlca laLlna", 8oy Walmsley, World rlson opulaLlon LlsL 2009, uk
Pome Cfflce 8esearch, clculos del auLor.

ue acuerdo a los daLos reclbldos por la ulreccln Ceneral del S, los dellLos ms frecuenLes de los
prlvados de llberLad son: homlcldlos y aseslnaLos (casl 30), robo y robo agravado (un 23), y vlolacln
y vlolacln agravada (un 8). nlcamenLe el 3 de los reclusos perLenecen a una pandllla, en su
mayorla son mlembros de la mara 18.

7.S.2. Desaf|os a superar
La |mp|ementac|n de |a |ey ha s|do parc|a|. La ley del 8eglmen enlLenclarlo (uecreLo 33-2006) es una
ley moderna con un enfoque fuerLe hacla la resoclallzacln de los reclusos. Sln embargo, para poder
lmplemenLar esLa ley se requlere de una lnfraesLrucLura bslca que funclona, lo cual no es el caso
acLualmenLe. Adems, sl blen se han hecho avances en la lmplemenLacln de la ley lnLenLando de
cumpllr con los plazos esLablecldos, aspecLos bslcos, como la emlsln de reglamenLos, aun no se han
llevado a cabo. Ll plazo para la emlsln del reglamenLo general era de 3 meses y para los oLros
reglamenLos de 6 meses. La ausencla de los mlsmos dlflculLa la lmplemenLacln y apllcacln de la ley.

63
Ambos palses Llenen Lasas menores a 20 homlcldlos por 100'000 hablLanLes.
0 100 200 300 400 300 600 700 800
CuaLemala
u. Luropea
Ponduras
CosLa 8lca
Mexlco
Ll Salvador
anam
8usla
uSA
1992 2004 2007
resos por 100,000 hab.

50

La |nfraestructura f|s|ca es def|c|ente. no exlsLe nlnguna crcel de alLa segurldad que reune los
requlslLos necesarlos. Adems, la mayorla de los cenLros de deLencln Llene una lnfraesLrucLura
deLerlorada que no da abasLo para LanLas personas, mosLrando un haclnamlenLo del 66. La falLa de
espaclo no permlLe una deblda separacln de los reclusos, lo cual dlflculLa el conLrol lnLerno y la
rehablllLacln de los mlsmos. Adems, casl la mlLad de los cenLros fueron consLruldos hace ms de 30
anos, con un panorama dellncuenclal y soclal dlsLlnLo al de hoy.

or oLro lado, cabe menclonar que aparLe de los 11,100 reclusos en los cenLros carcelarlos a cargo del
S, hay unas 1,200 personas recluldas en crceles en las comlsarlas de la ollcla naclonal Clvll (nC).
LsLa slLuacln es lnconforme con el marco legal, ya que el S es la unlca lnsLlLucln encargada de los
prlvados de llberLad. Adems, las crceles de la nC no reunen los requlslLos de segurldad, no cuenLan
con suflclenLe espaclo y no se les brlnda aLencln de rehablllLacln a los reclusos como en los oLros
cenLros carcelarlos.

La fa|ta de contro| para ev|tar |a corrupc|n deb|||ta toda |a |nst|tuc|n. La poslbllldad de corrupcln
permlLe que los reclusos cuenLen con herramlenLas que les permlLen dellnqulr desde y adenLro de las
crceles. Los conLroles lnLernos son deblles e lnsuflclenLes. ue la mano de esLe problema va la ausencla
de una carrera penlLenclarla, que genere una claslflcacln [errqulca de puesLos, oporLunldades de
ascenso y una formacln lnLegral y conLlnua. Al conLar con la mlsma remuneracln para Lodos los
agenLes penlLenclarlos no se lncenLlva al personal y se hace dlflcll recluLar y reLener personal
debldamenLe callflcado con valores eLlcos.

ara poder me[orar el conLrol lnLerno es fundamenLal conLar con el Lraba[o de la lnspecLorla y de
lnLellgencla, asl como con el equlpo Lecnolglco adecuado. Los rganos de conLrol son elemenLos claves
en el SlsLema enlLenclarlo, sln embargo no cuenLan con suflclenLe capacldad para combaLlr la
corrupcln. 8especLo al equlpo Lecnolglco cabe menclonar la ausencla de bloqueadores de senal de
Lelefonla que funclonan debldamenLe, deLecLores de meLal en buen esLado, cmaras de vlgllancla y
proLocolos de segurldad lnLerna. Sln embargo, con lnlclaLlva y volunLad se puede me[orar la segurldad
lnLerna con medldas slmples, como lo muesLra el e[emplo exlLoso del revenLlvo para hombres z.18, en
donde despues de haber corLado la energla elecLrlca en el secLor 11, reforzado los proLocolos de
segurldad y la vlgllancla del personal se reglsLr una marcada dlsmlnucln de denunclas de exLorslones.

No se ha |nvert|do suf|c|ente en e| persona|. Ll esLndar lnLernaclonal recomendado es de clnco
reclusos por funclonarlo. Ln CuaLemala, para el 2010 se conLaban 1,902 agenLes penlLenclarlos, lo cual
lndlca un promedlo de 12 reclusos por cada guardla de Lurno.

Los guardlas Lraba[an Lurnos de sleLe dlas seguldos, el rea del personal esL en malas condlclones,
Llenen lnesLabllldad laboral porque pueden ser roLados a oLro cenLro en cualquler momenLo, corren a
menudo rlesgo de segurldad personal y esLn alLamenLe expuesLos al problema de la corrupcln. La
remuneracln es lgual para Lodos los agenLes penlLenclarlos, ya que no exlsLe nlnguna claslflcacln de
puesLos o [erarqula. LsLo lndlca una grave deflclencla, porque no exlsLe nlngun slsLema de ascenso y
merlLo que permlLa una carrera penlLenclarla.

uesde el 2006 los agenLes penlLenclarlos son formados por la Lscuela de LsLudlos enlLenclarlos y se
graduan aproxlmadamenLe unos 400 agenLes anualmenLe. La formacln conLlnua es muy escasa, por el
momenLo, se cuenLa con un programa de la Seccln de AsunLos narcLlcos (nAS) para una
especlallzacln en LsLados unldos. LxlsLen varlos proyecLos para Lecnlcos, llcenclaLuras y maesLrlas en
admlnlsLracln penlLenclarla, pero Lodavla falLa concreLarlos.

54

No cuentan con suf|c|ente presupuesto. no se han aslgnado los fondos necesarlos para poder cumpllr
con la ley. La ley norma la reduccln del haclnamlenLo y la adecuacln de la lnfraesLrucLura en un plazo
de 10 anos, asl como la lmplemenLacln compleLa del reglmen progreslvo. LsLas son meLas amblclosas,
ya que en el caso del reglmen progreslvo se neceslLa que la lnfraesLrucLura bslca esLe funclonando para
poderse dedlcar a la rehablllLacln soclal. 8especLo a la lnfraesLrucLura, la ley requlere una lnversln
muy fuerLe y fondos adlclonales que el Congreso no ha aslgnado. AcLualmenLe el S dlspone de un
presupuesLo anual de C.243 mlllones, lo cual alcanza bslcamenLe para cubrlr los gasLos de
funclonamlenLo, pero no de[a para reallzar lnverslones, para conLraLar personal adlclonal o lmplemenLar
programas para los reclusos, como lo esLablece la ley.

Los programas de resoc|a||zac|n han quedado abandonados. AnLe los problemas de segurldad, los
programas de resoclallzacln no han sldo prlorlLarlos. Cada recluso reclbe aLencln por parLe del equlpo
mulLldlsclpllnarlo, el cual es conformado por un medlco, pslclogo, Lraba[ador soclal, pedagogo y
encargado laboral. Sln embargo, por la gran canLldad de reclusos a aLender se dlflculLa una aLencln
personallzada y muchas veces se reallzan Leraplas de grupo.

La slLuacln acLual de los programas laborales es lnsaLlsfacLorla, prlnclpalmenLe por su escasez.
nlcamenLe un 10 de dlchas acLlvldades son lmpulsados por el S (se cuenLa con una panaderla, una
maqulla y una empacadora de granos), el oLro 90 son acLlvldades a lnlclaLlva del prlvado de llberLad. Ll
slsLema de los negoclos adenLro de los cenLros ha susLlLuldo los programas laborales gulados por la
lnsLlLucln y de[a lnLerroganLes respecLo a la segurldad, el orden y el mandaLo orlglnal de desarrollar
habllldades de Lraba[o. Las acLlvldades comerclales se permlLen LanLo en cenLros de condena como en
cenLros prevenLlvos, lo cual no deberla ser asl.

7.S.3. L|neam|entos para me[orar e| s|stema pen|tenc|ar|o
Cb[et|vo Genera|. Cue el SlsLema enlLenclarlo puede cumpllr su propslLo.

Cb[et|vo espec|f|co 1. ulsmlnulr la poslbllldad de acLos de corrupcln y evlLar acLos dellcLlvos.

1.1. lorLalecer la gesLln de la ulreccln Ceneral del SlsLema enlLenclarlo.

lnLegracln de la Comlsln naclonal del S que a la fecha no esL en funclones. Se debe conLar
con los mecanlsmos necesarlos y el llderazgo a nlvel mlnlsLerlal para que la comlsln cumpla sus
funclones. LsLa comlsln permlLe la coordlnacln lnLerlnsLlLuclonal necesarla y esL a cargo de
las pollLlcas penlLenclarlas, el lncremenLo del presupuesLo y el forLaleclmlenLo de la Lscuela de
LsLudlos enlLenclarlos.
Llaboracln de un plan de lnLervencln urgenLe para recuperar el conLrol en los cenLros
carcelarlos y aLender las necesldades ms urgenLes. Se debe crear una unldad a cargo de la
elaboracln e lmplemenLacln de esLe plan, para darle conLlnuldad. Se suglere prlorlzar los
slgulenLes cenLros: a. revenLlvo para hombres z.18, b. revenLlvo el 8oquern, c. Crcel de alLa
segurldad LsculnLla, d. Cran[a de LsculnLla y e. Cran[a avn. LsLo por ser los ms
problemLlcos en Lermlnos de la poblacln reclulda, la canLldad grande de genLe que mane[an,
la lnfraesLrucLura deflclenLe y la canLldad de dellLos que son comeLldos desde ahl.
Los rganos de conLrol lnLerno (lnspecLorla, unldad de Anllsls lnLerno y unldad de Anllsls de
lnformacln enlLenclarla) neceslLan ser forLalecldos para lograr un Lraba[o ms eflcaz en el
combaLe a la corrupcln y Lraba[o de lnLellgencla. Se requlere elaborar los manuales de dlchas

5F

unldades para esLablecer los procesos a segulr y sus llmlLes para lnLervenlr. Adems habr que
desarrollar una esLraLegla concreLa con experLos en esLa maLerla para el combaLe a la
corrupcln y la recuperacln del conLrol lnLerno de los cenLros carcelarlos.
8eallzar un lnvenLarlo general de manuales vlgenLes para deLermlnar en donde haya necesldad
de regulaclones lnLernas. LsLo permlLe avanzar con la slsLemaLlzacln de los procesos lnLernos,
LanLo admlnlsLraLlvos como operaLlvos. LsLe Lraba[o puede ser coordlnado por la Subdlreccln
de lanlflcacln del S. Adems se debe reallzar una evaluacln de la reorganlzacln lnLerna
que se hlzo en el 2008, para esLablecer sl el esLado acLual es pLlmo o requlere a[usLes.

lmplemenLar las medldas planlflcadas en el lnmedlaLo plazo.

lmplemenLar un slsLema lnformLlco consolldado, el cual conLlene un servldor cenLral que
permlLe acceder a la lnformacln desde Lodos los cenLros carcelarlos. ue Lal manera se garanLlza
un me[or flu[o de lnformacln y me[or conLrol de expedlenLes.

1.2. lorLalecer el 8ecurso Pumano

Lvaluacln y depuracln del personal en puesLos claves, concreLamenLe los dlrecLores,
subdlrecLores y alcaldes /recLoras de cada cenLro carcelarlo.
8eadecuar la nmlna del S con la Ley del Servlclo Clvll y el modelo de carrera que se
lmplemenLar, para conLar con las plazas lndlcadas que se neceslLan.
8evlsar las propuesLas de la carrera penlLenclarla que ya exlsLen para evaluar cual se puede
lmplemenLar. Ls necesarlo que el S cuenLa con un slsLema de claslflcacln de puesLos con
dlsLlnLos grados de [erarqula y exlgenclas, desde el nlvel ms bslco (agenLe presldlos l) hasLa el
nlvel ms alLo (dlrecLor general), asl como las condlclones para los ascensos y los perflles y
remuneracln de cada puesLo.
1raba[ar el pensum de los programas de esLudlos de la Lscuela, para que sean compaLlbles con
la carrera. Se han hecho propuesLas y Lraba[os en esLe campo, pero es necesarlo concreLlzarlos,
formallzarlos e lmplemenLarlos, ya que el plazo para lmplemenLar la carrera vencl esLe ano.

b. CorLo, medlano y largo plazo (180 dlas a 10 anos):
Segulr con la evaluacln y depuracln del personal enLero de la lnsLlLucln.
lmplemenLar la carrera penlLenclarla a corLo plazo para conclulrla a medlano plazo y que
enLonces la Lscuela Lendr Loda la auLorldad sobre a conLraLacln, evaluacln y promocln del
personal. Ser necesarlo aslgnarle los fondos necesarlos a la Lscuela de LsLudlos enlLenclarlos
para poder cumpllr con esLa responsabllldad.
AumenLar la canLldad de agenLes penlLenclarlos graduados anualmenLe, para empezar a cerrar
la brecha enLre la canLldad acLual y la canLldad pLlma de personal de cusLodla. Adems ser
necesarlo absorber el aumenLo de la poblacln carcelarla, asl como aLender nueva
lnfraesLrucLura. Segun clculos reallzados, ser necesarlo graduar unos 600 agenLes
anualmenLe hasLa el ano 2013, posLerlormenLe lncremenLarlo aun ms, a 800.
8uscar allanzas con esLableclmlenLos academlcos para opLlmlzar los esLudlos y la carrera.

55

1.3. 8ecuperacln del conLrol lnLerno en los cenLros carcelarlos.

lmplemenLar las prlmeras medldas del plan de lnLervencln urgenLe (menclonado arrlba) para
avanzar en la recuperacln del conLrol lnLerno y la me[ora de lnfraesLrucLura de los cenLros
carcelarlos. Se suglere en un prlnclplo segulr lmplemenLando medldas slmllares a las que se
lmplemenLaron en el cenLro prevenLlvo de la z. 18 en oLros cenLros carcelarlos.
Se neceslLa efecLuar una evaluacln del slsLema de bloqueadores de senal para deLermlnar por
que no funclona debldamenLe y cul serla la Lecnologla adecuada para lnsLalar. Ls necesarlo
que Lodos los cenLros carcelarlos cuenLan con bloqueadores de senal de Lelefonla como una
esLraLegla general para prevenlr que los prlvados pueden reallzar llamadas.
ConLar con mecanlsmos legales que faclllLen la escucha Lelefnlca en cenLros carcelarlos. LsLa
accln funclonarla como esLraLegla complemenLarla al punLo anLerlor, en caso que la medlda
anLerlor falla por razones de corrupcln y deflclenLe conLrol de lngreso. Adems, la mlsma
puede servlr en slLuaclones especlales para faclllLar lnvesLlgaclones.
Llaborar dlrecLrlces para la apllcacln del reglmen dlsclpllnarlo de los prlvados de llberLad e
lnsLrulr a los dlrecLores y subdlrecLores.

b. Medlano plazo (2 a 4 anos):
Lograr una deblda separacln de los prlvados de llberLad, conforme haya nueva lnfraesLrucLura
dlsponlble. Los crlLerlos deben ser: a) prlsln prevenLlva o cumpllendo senLencla, b) perfll
crlmlnolglco, c) mlembro de pandllla, y, d) prlmer lngreso o relncldenLe.
Lllmlnar las acLlvldades comerclales en las crceles conforme se esL empezando a usar la nueva
lnfraesLrucLura carcelarla.

Cb[et|vo espec|f|co 2. Adecuar la lnfraesLrucLura carcelarla.

a. lnmedlaLo y corLo plazo (180 dlas a 2 anos):
Llaboracln de un plan de lnfraesLrucLura carcelarla, en donde se evalua la lnfraesLrucLura
exlsLenLe y las me[oras necesarlas, asl como espaclos para nuevas consLrucclones. Ls lmperaLlvo
que esLa evaluacln sea reallzada por experLos en el Lema carcelarlo. A corLo plazo se deben
reallzar los LrmlLes e lnlclos para las prlmeras dos consLrucclones.

b. Medlano y largo plazo (2 a 10 anos):
oner en funclonamlenLo las prlmeras nuevas crceles y reublcar los prlvados de llberLad.
Cerrar las crceles de la nC y Lrasladar a los prlvados a un cenLro a cargo de la uCS.
LsLudlo de medldas alLernaLlvas al encarcelamlenLo.
Segulr consLruyendo nueva lnfraesLrucLura para ellmlnar el haclnamlenLo. Segun clculos
reallzados, se neceslLan unos 30,000 espaclos carcelarlos hasLa el ano 2021, asumlendo una Lasa
de creclmlenLo de la poblacln prlvada de llberLad del 10 anual, para poder ellmlnar el
haclnamlenLo y absorber el aumenLo de la poblacln reclusa.

5=

Cb[et|vo espec|f|co 3. Pacer operaLlvo el marco legal.

Se debe revlsar el marco legal basado en el marco lnsLlLuclonal y flnanclero, asl como los plazos
esLlpulados para el cumpllmlenLo de la ley. Ln especlal, es necesarlo revlsar los slgulenLes
aspecLos de la ley acLual: a) los vaclos legales que de[ la derogacln de la Ley de 8edencln de
enas, b) la dualldad de la Ley del 8eglmen enlLenclarlo y oLros cuerpos legales que regulan la
mlsma maLerla, c) los plazos esLablecldos para emlLlr los reglamenLos, d) las responsabllldades
del Lqulpo MulLldlsclpllnarlo, y, e) la lnfraesLrucLura carcelarla que requlere la ley
8evlsar y aprobar el 8eglamenLo Ceneral, cuyo borrador ya exlsLe. Ls necesarlo revlsar que el
borrador del reglamenLo esL congruenLe con la ley y posLerlormenLe aprobarlo.
8edacLar y aprobar los oLros reglamenLos que requlere la ley, Lales como los de cada cenLro de
deLencln. Se esLaban Lraba[ando unos reglamenLos Llplflcados para los cenLros de condena y
los cenLros prevenLlvos, para slsLemaLlzar las reglas de los cenLros carcelarlos. L s lmporLanLe
Lermlnar esLe Lraba[o para que cada cenLro cuenLa con su proplo reglamenLo.
8edacLar y aprobar el 8eglamenLo ulsclpllnarlo para el personal del S, el cual a la fecha esL
su[eLo unlcamenLe a la Ley del Servlclo Clvll. Sln embargo hay necesldad de conLar con un
proplo reglamenLo por las parLlcularldades de la lnsLlLucln.

Ll Congreso de la 8epubllca debe aprobar poslbles reformas legales y aslgnar los recursos que
requlere la ley.

Cb[et|vo espec|f|co 4. 8eevaluar y me[orar la resoclallzacln de los reclusos.

ueflnlr un modelo pedagglco para presos no perLeneclenLes a una pandllla y deflnlr un modelo
de aLencln para pandllleros. LxperLos en esLe Lema resalLan que los pandllleros neceslLan
aLencln especlal.
Llaborar un manual para el Lqulpo MulLldlsclpllnarlo, en donde se slsLemaLlza su Lraba[o.
Me[orar el desempeno de la Comlsln naclonal de Salud lnLegral, Lducacln y 1raba[o, ya que
esLa comlsln esL a cargo de proponer pollLlca en el Lema de la rehablllLacln soclal. Se suglere
que la comlsln se reuna ms frecuenLemenLe para poder Lraba[ar los Lemas que le compeLe y
que dlsponga de suflclenLe personal de apoyo.

lmplemenLacln de un programa de deslnLoxlcacln en allanza con SLCCA1lu o alguna CnC
como Alcohllcos Annlmos o lundacln nlcky Cruz.
Llaborar propuesLas para me[orar los programas laborales del S, Lenlendo en cuenLa que la
lnsLlLucln debe asumlr un rol ms acLlvo en esLe campo.
Lvaluar al personal del Lqulpo MulLldlsclpllnarlo e lnlclar un clclo de capaclLacln respecLo a las
parLlcularldades del S y del 8eglmen rogreslvo.

c. Medlano y largo plazo (2 a 10 anos):
lmplemenLar un programa de dlgnlflcacln del reo, para que ellos como personas se slenLen
dlgnos y esLlmular su acepLacln en la socledad.

5B

7.6. J*3.%'&A/'3* 2/ :.+;&E' /3<&'&+;%/;&8/ 3.2 J&'&+;.%&* 3. I*R.%'/(&E'

ara formular recomendaclones y llneas de accln ob[eLlvas para los aspecLos susLanLlvos de segurldad
del pals - prevencln, resolucln de confllcLos, coercln y penallzacln - es fundamenLal anallzar las
lnsLlLuclones desde el punLo de vlsLa de gesLln de los procesos admlnlsLraLlvos o de apoyo. LsLe
componenLe de la lnvesLlgacln aborda el MlnlsLerlo de Cobernacln -MlnCC8 - desde un enfoque
organlzaclonal y de gesLln, que permlLe evaluar al MlnCC8 desde las slgulenLes dlmenslones:
esLraLegla, procesos, esLrucLura y presupuesLo. Su lmporLancla radlca en que el MlnlsLerlo de
Cobernacln Llene ln[erencla en dlsLlnLas eLapas de la provlsln de segurldad, desde Lemas de
prevencln comunlLarla hasLa el mane[o del slsLema penlLenclarlo.

La meLodologla con que se aborda el anllsls responde al clclo PvA
64
, acrnlmo para planlflcar, hacer
(e[ecuLar), verlflcar (conLrol y segulmlenLo) y acLuar (Lomar acclones correcLlvas anLe desvlaclones y
garanLlzar la me[ora conLlnua). or ello, para enLender cmo funclona el MlnlsLerlo de Cobernacln
desde el punLo de vlsLa organlzaclonal, el anllsls se lnlcla abordando los procesos de planlflcacln y se
valld la allneacln de la mlsln y vlsln del MlnlsLerlo de Cobernacln con el mapa de procesos
levanLado. osLerlormenLe, se anallza la parLe de e[ecucln, seguldo de los procesos de evaluacln (sl
exlsLe algun Llpo de medlcln y conLrol para segulmlenLo de la e[ecucln).

Crgan|grama of|c|a| y func|ona| de| M|n|ster|o de Gobernac|n no co|nc|den. Ll anllsls evldencl
dlferenclas enLre el organlgrama oflclal y el funclonal. Ln el organlgrama funclonal no exlsLe el
vlcemlnlsLerlo de Segurldad de eLen y se observa un desbalance en cuanLo a esLrucLura de los
vlcemlnlsLerlos de Apoyo ComunlLarlo y el de Apoyo al SecLor !usLlcla. Ll prlmero con unlcamenLe una
unldad a su cargo y el oLro con nlnguna.
63

La organ|zac|n de |a p|an|f|cac|n. Ll proceso de planlflcacln esL coordlnado por la ulreccln de
lanlflcacln (ulLAn). Ln el MlnlsLerlo de Cobernacln, la ulLAn reporLa al vlcedespacho
AdmlnlsLraLlvo y se observa un grado de alslamlenLo de la ulLAn, especlalmenLe en lo concernlenLe al
proceso de planlflcacln. Ls lmporLanLe menclonar que la ulLAn Llene denLro de su esLrucLura
funclones que en la prcLlca no esLn ba[o su responsabllldad, como la Coordlnacln de Cooperacln
lnLernaclonal y la Coordlnacln de lnfraesLrucLura. Ln el equlpo de la ulLAn no exlsLe clarldad sobre
qulen coordlna la cooperacln lnLernaclonal denLro del MlnlsLerlo de Cobernacln. Se observ que
exlsLlan esfuerzos hacla la creacln de una unldad que se encargara de la cooperacln lnLernaclonal,
pero segun manlfesLaron en las enLrevlsLas, se deLuvo el proceso. Adems, se manlfesL que no hay
segulmlenLo a la cooperacln lnLernaclonal y que por lo LanLo, no hay una llnea fuerLe de allneacln de
la mlsma. AcLualmenLe, la cooperacln lnLernaclonal la coordlna una asesorla, lnLenLando organlzar y
allnear a los cooperanLes y dando segulmlenLo llmlLado a la creacln de una unldad especlal con esLas
responsabllldades.

rob|emas de t|po organ|zac|ona| d|f|cu|tan |a coord|nac|n de |a |nfraestructura. La Coordlnacln de
lnfraesLrucLura y Coordlnacln de royecLos dupllca sus funclones con el ueparLamenLo de

64
Ll clclo PvA, es Lamblen conocldo como clclo de uemlng (uemlng, 1930) y se reflere a las fases de un slsLema de gesLln por
procesos en una organlzacln.
63
no obsLanLe, el Acuerdo CubernaLlvo 633-2007, arLlculo 9, lnclso 4, menclona que el vlcemlnlsLerlo de Apoyo al SecLor
!usLlcla debe supervlsar las funclones y acLlvldades de la ulreccln Ceneral del SlsLema enlLenclarlo.

=D

lnfraesLrucLura de la Subdlreccln Ceneral de Apoyo y LoglsLlca de la ulreccln Ceneral de la ollcla
naclonal Clvll, con la unldad de lnfraesLrucLura de CenLros de ueLencln de la ulreccln Ceneral del
SlsLema enlLenclarlo, asl como con oLras unldades de lnfraesLrucLura denLro del MlnCC8 e lnlclaLlvas
que provlenen de la cooperacln lnLernaclonal u oLras lnsLanclas como organlzaclones no
gubernamenLales y fundaclones. Ll mlsmo equlpo de la ulLAn lndlca que aunque lnLenLan esLar en
coordlnacln con esLas oLras lnsLanclas, el hecho de Lener sus proplas unldades de lnfraesLrucLura
dlflculLa la coordlnacln de propuesLa y elaboracln de proyecLos.

Las unldades e[ecuLoras denLro de una dlreccln, se conslderan lnsLanclas lndependlenLes de qulenes
son sus [efes lnmedlaLos denLro de la esLrucLura. or e[emplo, la Academla de la ollcla naclonal
elabora su CA y lo auLorlza el ulrecLor de la ollcla naclonal Clvll, no lo auLorlza la Subdlreccln Ceneral
de ersonal, la lnsLancla que [errqulcamenLe supervlsa a la Academla.

Ln las dlrecclones generales del MlnlsLerlo de Cobernacln exlsLen las unldades organlzaclonales que les
denomlnan !efaLuras de lanlflcacln LsLraLeglca y uesarrollo lnsLlLuclonal -!LLul-. Los !LLul, enLre
oLras funclones, asesoran al ulrecLor Ceneral en la planlflcacln esLraLeglca e lnsLlLuclonal de cada
ulreccln. Sln embargo, se observ la presencla de !LLul en Lodas las dlrecclones generales denLro del
MlnCC8, por lo que sl cada !LLul Llene un rol esLraLeglco" se corre el rlesgo de fragmenLar la
esLraLegla lnsLlLuclonal. Ln ese orden, no se observa coordlnacln enLre !LLul ms que en
llneamlenLos de forma emanados de la ulLAn y que no necesarlamenLe son acaLados.

Ln cuanLo a la funcln de organlzacln y meLodos lnsLlLuclonal, esLa esL desconcenLrada en cada
ulreccln y unlcamenLe reclben llneamlenLos de forma de la Coordlnacln de Crganlzacln y MeLodos.
Cada ulreccln elabora su manual de procedlmlenLos y luego lo aprueba a Lraves de resolucln. Se
observ que la coordlnacln no Llene nlnguna auLorldad sobre la elaboracln de manuales, Llempos de
enLrega, conLenldos, conLrol de los documenLos, archlvo, eLc.

|an|f|cac|n no soporta |a gest|n. Ln cuanLo al proceso de planlflcacln se lleva a cabo para llenar los
requlslLos del MlnlsLerlo de llnanzas en el proceso presupuesLarlo. Ls declr, la planlflcacln para efecLos
de gesLln es prcLlcamenLe lnexlsLenLe.

no obsLanLe se pudo observar que meLodolglcamenLe sl se slgue el cronograma y los llneamlenLos
generales de la elaboracln de un CA, sln embargo, el conLenldo del documenLo no es adecuado
porque no soporLa la gesLln (los lndlcadores de gesLln no exlsLen). 1anLo los ob[eLlvos como las meLas
son operaLlvos, como e[emplos de meLas enconLradas podemos menclonar canLldad de papel
comprado, llanLas compradas, cunLos acuerdos se elaboraron, y al momenLo de reporLar e[ecucln
mensual, se reporLa exacLamenLe una canLldad relaclonada con acclones. Ls declr, aunque sl se
evldenclan en el CA ob[eLlvos y meLas, esLos no esLn asoclados con la mlsln de cada unldad
e[ecuLora. La ulreccln de la ollcla naclonal Clvll posee el SlsLema de lnformacln ollclal - SlCL-, en
Leorla deblera proveer esLos lndlcadores de gesLln, pero segun lo expresado por ulLAn, no lo hace.

or oLro lado, como las acLlvldades denLro del CA no esLn cosLeadas, es prcLlcamenLe lmposlble
conclulr en un lan Anual de Adqulslclones y ConLraLaclones (AAC). or lo LanLo, las unldades
e[ecuLoras no cuenLa con el plan y como consecuencla la e[ecucln del presupuesLo se hace en base a
compras sln planlflcacln.

Aunado a lo anLerlor, denLro de la ulreccln Ceneral de la ollcla naclonal Clvll exlsLen 4 unldades
e[ecuLoras, esLas son: la Academla de la ollcla naclonal, la ulreccln de 1rnslLo, el PosplLal y la

="

ulreccln de la ollcla naclonal Clvll. Cada una de esLas unldades e[ecuLoras Llene aslgnacln
presupuesLarla propla y una unldad de planlflcacln y admlnlsLracln flnanclera (uAl). or lo LanLo,
cada una de ellas esL obllgada a presenLar un CA, y esLo compllca la consolldacln de los CA por
dlreccln, desa[usLa la [erarqula de los nlveles denLro de la esLrucLura y dlflculLa el proceso de e[ecucln
(compras). Aun asl, lo que se observa es un esfuerzo hacla la consolldacln de la desconcenLracln de
los procesos de formulacln y e[ecucln presupuesLarla, conoclda como la descenLrallzacln y
desconcenLracln admlnlsLraLlva y flnanclera"
66
.

No hay coord|nac|n de |as adqu|s|c|ones y contratac|ones. Ln el MlnlsLerlo de Cobernacln no exlsLe
una lnsLancla denLro de la esLrucLura organlzaclonal a cargo de adqulslclones y conLraLaclones. Ln la
acLualldad, exlsLen unldades de lanlflcacln y AdmlnlsLracln llnanclera -uAl-, cuya funcln es la
e[ecucln del presupuesLo, y flguran en Lodas la unldades e[ecuLoras del MlnlsLerlo. Las uAl son
responsables del presupuesLo, compras, Lesorerla, conLabllldad, lnvenLarlos y almacen. La
admlnlsLracln acLual ha lmplemenLado una lnsLancla que revlsa los procesos de compras de coLlzacln
y llclLacln, anLes de la flrma de las auLorldades, que conslsLe en un asesor y dos consulLores del
vlcedespacho admlnlsLraLlvo, que revlsan expedlenLe por expedlenLe de cada proceso provenlenLe de al
menos 36 uAl
67
denLro del MlnlsLerlo de Cobernacln. La lmplemenLacln de la Asesorla de
Adqulslclones es una muesLra de la necesldad de esLablecer un conLrol cenLral de los procesos de
coLlzacln y llclLacln.

Se observa que en el caso del PosplLal y de la Academla de la ulreccln de la nC, en donde ambas
unldades dependen [errqulcamenLe de la Subdlreccln Ceneral de ersonal, Llenen auLonomla para
elaborar su CA, AAC y la e[ecucln de las compras. Ls declr, el SubdlrecLor Ceneral de ersonal es
[efe del ulrecLor de la Academla pero no Llene auLorldad sobre sus procesos de planlflcacln y e[ecucln
del presupuesLo de la Academla. LsLo conlleva mulLlples desaflos de Llpo gerenclal, ya que no hay
clarldad sl esLas unldades e[ecuLoras Llenen auLonomla y exacLamenLe en que reas.

Ln un proceso de admlnlsLracln flnanclera desconcenLrado como el que observamos en la ulreccln de
la nC y la ulreccln del SlsLema enlLenclarlo, no es claro el rol recLor y de conLrol que debleran Lener
la uuAl y ulLAn cenLrales. uebldo a ello, en las unldades L[ecuLoras se han sobredlmenslonado los
equlpos de Lraba[o a cargo de los procesos de presupuesLo, compras, Lesorerla y conLabllldad. Ln la
uuAl cenLral cuenLan con 27 colaboradores, en comparacln con la uAl de la ulreccln de la nC, que
cuenLa con aproxlmadamenLe 40 personas y 12 personas encargadas de compras.

Las moda||dades de adqu|s|c|ones. La e[ecucln de los procesos de compras esL desconcenLrada en las
uAl de cada unldad e[ecuLora. Lllo dlflculLa generallzar. Ln Lodo caso, de una muesLra Lomada de
compras reallzadas en 2010 por la ulreccln Ceneral de la ollcla naclonal Clvll
68
, el 89 de las compras
fueron compras dlrecLas, 6 por coLlzacln y 3 por llclLacln. Las compras dlrecLas las reallzan las
uAl slo con flrma de la auLorldad superlor de la unldad e[ecuLora, slgulendo lo lndlcado en la
normaLlva
69
(compras menores de C90,000.00). Las compras por coLlzacln y llclLacln las requleren las
unldades y los procesos los e[ecuLan las uAl de cada ulreccln. Ln ambos casos, la auLorlzacln flnal la

66
Manual de Crganlzacln y lunclones, ulreccln Ceneral de la ollcla naclonal Clvll. glna WL8, MlnlsLerlo de Cobernacln,
lebrero, 2011.
67
Conslderando que cada Cobernacln deparLamenLal es una unldad e[ecuLora, y hay 14 unldades en el nlvel cenLral.
68
La ulreccln Ceneral de la ollcla naclonal Clvll, a Lraves de su uAl, e[ecuLan el 93 del presupuesLo aslgnado a la nC, el
oLro 3 esL aslgnado a las oLras 3 unldades e[ecuLoras denLro de la nC (Academla, PosplLal y ueparLamenLo de 1rnslLo).
69
Ley de Compras y ConLraLaclones del LsLado

=C

da el MlnlsLro de Cobernacln, con refrenda de un vlcemlnlsLro y con la respecLlva revlsln de la
asesorla de adqulslclones.

L| proceso de compras por cot|zac|n es |argo y comp|e[o. Se levanL el flu[o de un proceso de compras
por coLlzacln y se observ que, en LoLal, el proceso lleva 90 pasos, 4 flrmas del vlcemlnlsLro
admlnlsLraLlvo, 4 aprobaclones del MlnlsLro, 6 Lraslados a la Asesorla de Adqulslclones y 3 dlcLamenes.

Ln los procesos de compras, se slguen observando compllcadas ruLas de Lraba[o, reprocesos, Llempos de
enLrega largos, errores admlnlsLraLlvos, enLre oLros. La gesLln desconcenLrada del proceso de compras
no ha garanLlzado la enLrega de los producLos y servlclos de forma oporLuna.

odr|an estarse desaprovechando econom|as de esca|a. no hay evldencla de economlas de escala en
compras comunes a Lodas las unldades L[ecuLoras, por e[emplo sumlnlsLros de oflclna, o de llmpleza. Se
ldenLlflcaron algunos procesos de compra por conLraLo ablerLo para compra de vehlculos y
manLenlmlenLo de vehlculos, pero se hace la observacln que en un esquema desconcenLrado, puede
resulLar muy compllcado el aprovechamlenLo de economlas de escala para clerLos producLos o servlclos
comunes y asl aprovechar slnerglas.

No hay po||t|ca |ntegra| de gest|n de| recurso humano. Ll proceso de recursos humanos esL
desconcenLrado en las dlferenLes dlrecclones generales. or ende, los procesos de recluLamlenLo y
seleccln Lamblen esLn desconcenLrados en las dlrecclones generales. La nmlna Lamblen esL
desconcenLrada, pero la coordlnacln de sueldos y salarlos es responsabllldad de la ulreccln de
8ecursos Pumanos del nlvel cenLral.

Cada ulreccln Ceneral cuenLa con una unldad de 8ecursos Pumanos, adems de la ulreccln de
8ecursos Pumanos del nlvel cenLral. Las declslones de recluLamlenLo y seleccln se Loman en esas
unldades, con aprobacln de los dlrecLores generales. Las conLraLaclones para puesLos admlnlsLraLlvos
las aprueba el vlcemlnlsLro admlnlsLraLlvo.

Al lgual que para oLras dlrecclones generales, la papelerla de los candldaLos llega a la ulreccln de
8ecursos Pumanos del nlvel cenLral para revlsln, elaboracln del Acuerdo MlnlsLerlal de nombramlenLo
y posLerlor flrma del vlcemlnlsLro. Ln el nlvel cenLral puede no aprobarse la conLraLacln, cuando ha
Lranscurrldo ya ms de un ano de lnlclado el proceso
70
, lncluyendo dlez meses de formacln academlca.

1amblen esL desconcenLrado lo relaclonado a pollLlcas de compensaclones, lncenLlvos y
remuneraclones en las dlferenLes [efaLuras de recursos humanos, o sea que no hay una pollLlca lnLegral,
que pueda ser desagregada segun la especlalldad (agenLe de pollcla, personal admlnlsLraLlvo, eLc.). La
responsabllldad de archlvo de expedlenLes Lamblen esL ba[o la responsabllldad de cada unldad de
recursos humanos.

An||s|s de presupuesto. Ll presupuesLo general del MlnlsLerlo de Cobernacln aslgnado para 2010 fue
de C3,273 mlllones. Luego de un LoLal de modlflcaclones de C367 mlllones el presupuesLo vlgenLe al 31
de dlclembre de 2010 se redu[o a un LoLal de C2,708 mlllones, mlenLras que el presupuesLo e[ecuLado
fue C2,629 mlllones, cerca de un 97 de e[ecucln. Las modlflcaclones presupuesLarlas
prlmordlalmenLe se refleren a deducclones en el programa 11, servlclo de segurldad cludadana, y en el
programa 13, conLrol mlgraLorlo. Ln los unlcos casos en que el presupuesLo aslgnado se ve aumenLado

70
lazo lndlcado por la ulrecLora de 8ecursos Pumanos del nlvel cenLral.

=#

es el programa 13, acclones de prevencln comunlLarla, y el programa 17, servlclo de goblerno
deparLamenLal.

La dlvlsln por programa del presupuesLo del MlnlsLerlo de Cobernacln muesLra que el 74 esL
aslgnado al programa 11, servlclo de segurldad cludadana, fundamenLalmenLe orlenLado al
funclonamlenLo de la ulreccln Ceneral de la ollcla naclonal Clvll y sus subdlrecclones. Sln embargo, al
sumar Lodos los rubros relaclonados con segurldad cludadana, que lncluyen lnLellgencla clvll (programa
03), programa de cusLodla de prlvados de llberLad (programa 12), conLrol mlgraLorlo (programa 13) y
acclones de prevencln comunlLarla (programa 13), el porcenLa[e aumenLa a un 91. LsLo evldencla
enLonces que el 91 del presupuesLo del MlnlsLerlo de Cobernacln esL aslgnado a funclones de
segurldad, y el resLo de funclones Llenen aslgnado el 9 del presupuesLo.

Anallzando en deLalle el presupuesLo de la ulreccln Ceneral de la ollcla naclonal Clvll y sus unldades
e[ecuLoras, el 93 del presupuesLo se consume en la Subdlreccln Ceneral de Apoyo y LoglsLlca. La
Academla (Subdlreccln Ceneral de LsLudlos) reclbe el 4 del presupuesLo, y el PosplLal (Subdlreccln
Ceneral de Salud ollclal) y el ueparLamenLo de 1rnslLo reclben 1 respecLlvamenLe.

|an|f|cac|n no soporta |a gest|n. Ln cuanLo al proceso de planlflcacln se lleva a cabo para llenar los
requlslLos del MlnlsLerlo de llnanzas en el proceso presupuesLarlo. Ls declr, la planlflcacln para efecLos
de gesLln es prcLlcamenLe lnexlsLenLe. La mlsma se reallza para cumpllr con los requlslLos del
MlnlsLerlo de llnanzas ubllcas. or lo mlsmo, aunque sl se evldenclan en el CA ob[eLlvos y meLas,
esLos no esLn asoclados con la mlsln de cada unldad e[ecuLora. or oLro lado, como las acLlvldades
denLro del CA no esLn cosLeadas, es prcLlcamenLe lmposlble conclulr en un lan Anual de
Adqulslclones y ConLraLaclones (AAC). Aunado a lo anLerlor, denLro de la ulreccln Ceneral de la
ollcla naclonal Clvll exlsLen 4 unldades e[ecuLoras, cada una de ellas esL obllgada a presenLar un CA,
y esLo compllca la consolldacln de los CA por dlreccln.

Las d|recc|ones adm|n|strat|vas no e[ercen su ro|. no proveen llneamlenLos, coordlnar, dar segulmlenLo
y evaluar lo que las ulrecclones Cenerales reallzan relaclonado con funclones admlnlsLraLlvas. Ln las
ulrecclones Cenerales se encuenLran esLrucLuras que repllcan las ulrecclones admlnlsLraLlvas del nlvel
cenLral, pero no se evldencla coordlnacln nl allneacln de ellas con pollLlcas y procedlmlenLos del nlvel
cenLral.

La desconcentrac|n de procesos no es efect|va. Los esfuerzos de lmplemenLar procesos
admlnlsLraLlvos desconcenLrados han generado poca clarldad en las llneas de supervlsln denLro de la
esLrucLura y no hay evldencla que esLa desconcenLracln garanLlce la calldad y oporLunldad de los
servlclos. or Lener procesos desconcenLrados y unldades e[ecuLoras denLro de oLras unldades
e[ecuLoras, los procesos pasan de un nlvel al nlvel superlor sln conLar con la supervlsln que
corresponde por [erarqula denLro de la esLrucLura.

L| proceso de compras desconcentrado es |argo y ||eva pasos de rev|s|n y tras|ado que no agregan
va|or. Ln el MlnlsLerlo de Cobernacln no exlsLe una lnsLancla denLro de la esLrucLura organlzaclonal a
cargo de adqulslclones y conLraLaclones, slno se evldencla un modelo desconcenLrado, sln llneamlenLos
y dlrecLrlces ms que lo dlcLado por normaLlva
71
. La asesorla de adqulslclones, a cargo del
vlcemlnlsLerlo AdmlnlsLraLlvo, ahora revlsa procesos de coLlzacln y llclLacln y fllLra Lodo aquello que

71
Ley de Compras y ConLraLaclones del LsLado

=0

no esLe blen denLro del proceso. Sln embargo, no es una lnsLancla permanenLe. LvldenLemenLe el
dlseno del procesos responde a una normaLlva, pero debe revlsarse para deLermlnar sl se conLlnua con
el esquema de e[ecucln descenLrallzada o se podrla proveer un me[or servlclo con oLros modelos de
gesLln de compras.

L| proceso de recursos humanos est desconcentrado |o cua| no agrega va|or. Se enconLraron por lo
menos sleLe lnsLanclas que reallzan procesos de 8ecursos Pumanos denLro del MlnCC8, lo cual genera
confusln y ausencla de esLandarlzacln en pollLlcas y procedlmlenLos. Ln esa llnea, esL
desconcenLrado lo relaclonado a pollLlcas de compensaclones, lncenLlvos y remuneraclones en las
dlferenLes [efaLuras de recursos humanos, o sea que no hay una pollLlca lnLegral, que pueda ser
desagregada segun la especlalldad (agenLe de pollcla, personal admlnlsLraLlvo, eLc.).

7.6.3. L|neam|entos para me[orar |a gest|n de| M|n|ster|o de Gobernac|n
uebldo a la especlflco de esLe campo de Lraba[o, se deflnl solamenLe un ob[eLlvo, aLado a una serle de
acclones que debern lmplemenLarse.

Cb[et|vo genera|. CaranLlzar la agllldad, oporLunldad y calldad en la e[ecucln de los procesos del
MlnlsLerlo de Cobernacln, y que a su vez permlLa esLablecer conLroles y medlclones para evaluar
slsLemLlcamenLe los resulLados.

ueflnlr una esLrucLura de prlmer nlvel que deflna un responsable de la parLe Lecnlca (segurldad)
y un responsable de la parLe de apoyo (admlnlsLraLlvo).
Anallzar y redlsenar los procesos para que las dlrecclones cenLrales sean las recLoras de cada
proceso.
8eesLrucLurar los nlveles de auLonomla en la planlflcacln y e[ecucln del presupuesLo para que
haya clarldad en la llnea de mando y supervlsln.
ConcenLrar el proceso de compras de producLos comunes y especlallzar equlpos para que esLen
al servlclo de las reas susLanLlvas, Lodo esLo en una esLrucLura encargada excluslvamenLe de
adqulslclones y conLraLaclones.
8eesLrucLurar al MlnCC8 para que se concenLre en el desempeno oporLuno y de calldad de sus
procesos susLanLlvos.

=4

8. Con soliuaiiuau: inciementanuo el
capital humano en uuatemala

Se neceslLan guaLemalLecos solldarlos para abordar los problemas de ba[o caplLal humano que exlsLen
en CuaLemala. Solldarldad, para comprender a los menos favorecldos. Solldarldad, para hermanarse
anLe la necesldad. Solldarldad, para afronLar las amenazas comunes.

Lsos guaLemalLecos sern relevanLes para resolver los reLos pendlenLes del desarrollo soclal en
CuaLemala. La prevalencla de pobreza y pobreza exLrema conLlnua slendo alLa en el pals. Adems, los
guaLemalLecos aun afronLan problemas prevenlbles de salud desde su naclmlenLo y desaflos
lmporLanLes para la generacln de capacldades que les permlLan superar la slLuacln de pobreza. Ahora
blen, sl blen los lndlcadores soclales han me[orado en las ulLlmas decadas, no lo han hecho al rlLmo
esperado. or e[emplo, en el perlodo 1990-2010 se lncremenLaron los anos de escolarldad en alrededor
de 41,
72
empero, a ese rlLmo de creclmlenLo se requerlrn alrededor de 60 anos para llegar al
promedlo de escolarldad que alcanz LaLlnoamerlca y el Carlbe en el ano 2010. LsLe rlLmo hace que
muchas oporLunldades que los guaLemalLecos podrlan aprovechar para su beneflclo se desperdlclen,
pues la lnversln en caplLal humano conLrlbuye a elevar la producLlvldad, la me[ora de los salarlos, la
promocln de la lnversln y en la me[ora de la calldad de vlda y blenesLar para las famlllas.

Ahora blen, esLa es una hlsLorla que corre en ambos senLldos: el desarrollo soclal se alcanza medlanLe la
promocln del creclmlenLo econmlco sosLenldo y el creclmlenLo econmlco sosLenldo se poLencla por
el desarrollo soclal (ver Grf|ca 8.1). ara lograr el desarrollo del pals se requlere elevar la producLlvldad
y fomenLo de la compeLlLlvldad, para lo cual, la formacln de caplLal humano (personas con
capacldades) es una Larea prlmordlal.

La pollLlca soclal Llene como Larea apoyar al desarrollo de capacldades, especlalmenLe en las personas
ms vulnerables para que puedan parLlclpar de forma acLlva en la economla y en la socledad. Las
personas ms educadas y con un me[or esLado de salud Llenen mayor probabllldad de Lener acceso a
me[ores empleos o de formar negoclos exlLosos y a su vez generar empleo a oLras personas. or lo
LanLo la lnversln en caplLal humano conLrlbuye al creclmlenLo econmlco y el creclmlenLo econmlco
genera mayor blenesLar soclal (me[or salud, mayor ahorro para evenLualldades, mayor blenesLar).

or su parLe el acceso a me[ores oporLunldades permlLe conLrlbulr a la prevencln del dellLo, ya que los
[venes que se encuenLran denLro de la escuela Llenen menor probabllldad de dellnqulr que aquellos
que esLn en las calles. Adems, Lendrn me[ores oporLunldades a fuLuro. La promocln de lgualdad de
oporLunldades para Lodos Lamblen conLrlbuye a lograr gobernabllldad.

La pollLlca soclal por lo LanLo debe esLar desLlnada a reduclr la Lransmlsln lnLergeneraclonal de la
pobreza medlanLe el desarrollo de capacldades que permlLan a las personas obLener su proplo blenesLar
y el de la socledad. La esLraLegla soclal debe Lener como prlnclpal ob[eLlvo el lnLegrar a los ms pobres

72
8arro y Lee (2010)

=F

en el clrculo vlrLuoso del creclmlenLo econmlco, sln dlscrlmlnacln alguna y debe esLar dlsenada acorde
al clclo de vlda de las personas (desde la gesLacln hasLa la ve[ez).

Los LlneamlenLos de ollLlca Lconmlca, Soclal y de Segurldad 2011-2021 proponen que, para
lncremenLar el caplLal humano en CuaLemala se Lraba[e en las slgulenLes reas: 1) lncremenLar la
calldad educaLlva para Lodos, 2) me[orar la salud, especlalmenLe la salud maLerno lnfanLll y la reduccln
de la desnuLrlcln crnlca, y, 3) me[orar la provlsln de agua poLable y saneamlenLo, 4) reduclr la
pobreza, 3) me[orar las vlvlendas, y, 6) reduclr los rlesgos asoclados a la lnvalldez, vludez y
sobrevlvencla, por medlo de un slsLema eflclenLe de prevlsln soclal.

Grf|ca 8.1. C|rcu|o v|rtuoso de| desarro||o

luenLe: Llaboracln propla

8.1. J.@*%/'3* 2/ (/2&3/3 .3-(/;&8/ .' I-/;.</2/

Ln la ulLlma decada se ha acenLuado la convlccln de que la educacln es lmporLanLe para apunLalar el
creclmlenLo econmlco, alcanzar el desarrollo soclal de las personas, brlndar oporLunldades de
superacln para qulenes esLn en condlcln de pobreza o pobreza exLrema, ya que Llene efecLos
lmporLanLes sobre los lngresos de las personas. Adems, conLrlbuye a una mayor parLlclpacln
cludadana y al forLaleclmlenLo de la lnsLlLuclonalldad democrLlca. La educacln proporclona
conoclmlenLos y habllldades a las personas para acceder a empleos de buena calldad y puede reduclr la
deslgualdad
73
.

La formacln de las personas es uno de los reLos prlnclpales que enfrenLa el pals. La lnversln en caplLal
humano conLrlbulr a elevar la compeLlLlvldad y ayudar a me[orar los salarlos, que a su vez, generarn
una mayor calldad de vlda y blenesLar para las famlllas. Ll aumenLo de uno por clenLo en los anos de

73
8anco Mundlal, Me[ores empleos en CuaLemala: Ll rol del caplLal humano, abrll de 2011.

=5

escolarldad conLrlbuye a elevar la producLlvldad de la economla en 0.33
74
. A pesar de los avances en
educacln en las ulLlmas decadas, CuaLemala afronLa rezagos lmporLanLes. Los guaLemalLecos Llenen,
en promedlo, 3 anos de escolarldad, aun no se cuenLa con la prlmarla compleLa. Ln oLros palses
cercanos como Ponduras y nlcaragua, el promedlo es de cerca de 6 anos de esLudlo, en Ll Salvador es
de 7 anos, en CosLa 8lca es de 8 y en anam de 9
73
. CLros palses dan un me[or LesLlmonlo de las
oporLunldades que no hemos aprovechado: algunos palses de Asla, que en 1960 Lenlan un nlvel slmllar
de pobreza y de escolarldad que CuaLemala, hoy esLn ms adelanLados: Chlna reporLa 8 anos de
escolarldad, Corea del Sur reporLa 12 y Slngapur 13 anos (el Lrlple que CuaLemala). Las pollLlcas de largo
plazo enfocadas adecuadamenLe han Lenldo en esos palses resulLados poslLlvos.

Muchos de |os n|os que |ngresan a| s|stema educat|vo ||egan con carenc|as que d|f|cu|tan su
desempeo. La pobreza lnclde en la desnuLrlcln crnlca y esLa, a su vez, repercuLe negaLlvamenLe en el
aprendlza[e a lo largo de la vlda. CuaLro de cada dlez nlnos que esLudlan en la prlmarla padecen
desnuLrlcln. or oLro lado, la mlLad de los nlnos en la edad correspondlenLe no aslsLen nl slqulera a un
grado de la preprlmarla, lo que dlflculLa su desempeno en prlmer grado y expllca los nlveles ba[os en la
Lasa de promocln a lo largo de la prlmarla.

A pesar que han ex|st|do avances, an ex|sten muchas personas que no saben |eer y escr|b|r. Ll ComlLe
naclonal de AlfabeLlzacln, CCnALlA, creado en 1986 para la e[ecucln del proceso de alfabeLlzacln, se
planLe como poblacln ob[eLlvo a las personas de 13 anos y ms anos que no sablan leer y escrlblr
76
.
A parLlr de los Acuerdos de az se raLlflc el mandaLo de la alfabeLlzacln y se lnsL a ampllar los
programas a Lodos los ldlomas que fueran LecnlcamenLe poslbles.

Ll LsLado se compromeLl a ampllar la Lasa de alfabeLlsmo a 70 para el ano 2000. Ln 2002 la Lasa
habla alcanzado el 69.1. Ln 2009 la Lasa era de 80.3. Los avances en alfabeLlzacln en los ulLlmos 23
anos son aLrlbulbles a la Ley naclonal de Lducacln, a la conformacln bl-secLorlal (publlco-prlvada) de
CCnALlA, a la conLlnuldad en las pollLlcas de alfabeLlzacln lmplemenLadas y a la ampllacln de
coberLura en el nlvel prlmarlo lmpulsado por el MlnlsLerlo de Lducacln, Lras la flrma de los Acuerdos de
az
77
.

Se han Lenldo avances lmporLanLes, pero aun esLamos rezagados con respecLo a los palses
cenLroamerlcanos
78
, especlalmenLe sl se revlsa el lndlcador para las mu[eres del rea rural e lndlgenas.
Adems, hay dlferenclas lmporLanLes en la Lasa de analfabeLlsmo enLre los dlsLlnLos deparLamenLos.
MlenLras en el deparLamenLo de CuaLemala la Lasa de analfabeLlsmo era alrededor del 7 en el
deparLamenLo de Culche aun era del 37.3, slendo aun mayor el analfabeLlsmo en las mu[eres (42.9)
y la brecha se amplla sl son lndlgenas.

La cobertura educat|va en otros n|ve|es d|st|ntos a |a pr|mar|a es |nsuf|c|ente. Ln preprlmarla se ha
logrado que ms de la mlLad de los nlnos en la edad correspondlenLe se encuenLren en las escuelas. La
1asa neLa de Lscolarldad -1nL
79
para preprlmarla fue de 36.3 en 2009. La educacln lnlclal y

74
Loenlng (2003).
73
8anco Mundlal (2011).
76
Ley de AlfabeLlzacln, uecreLo 43-86 y sus reformas, uecreLo 34-99.
77
nuu, lnforme naclonal de desarrollo humano, lnuP 2009/2010, CuaLemala, 2010.
78
nuu, lnforme naclonal de desarrollo humano,lnuP- 2009/2010, CuaLemala, 2010.
79
La 1asa neLa de Lscolarldad se calcula dlvldlendo el numero de alumnos lnscrlLos en un grado o nlvel educaLlvo enLre la
poblacln LoLal de la edad correspondlenLe para dlcho grado o nlvel referldo.

==

preprlmarla apoya la sobrevlvencla, el creclmlenLo, el desarrollo y el aprendlza[e -lncluyendo la salud,
nuLrlcln, hlglene y desarrollo cognlLlvo, soclal, flslco y emoclonal- desde el naclmlenLo hasLa el lngreso
a la escuela prlmarla en amblenLes formales, lnformales y no formales
80
.

or su parLe, la coberLura unlversal en educacln prlmarla es casl un hecho, se ha pasado de una 1nL-
del 80 al 98.3 enLre los anos 1999 y 2009. Sln embargo, no Lodos los nlnos logran Lermlnar la
prlmarla, algunos abandonan la escuela, mlenLras oLros replLen el grado. Ll aumenLo de la coberLura en
prlmarla es uno de los grandes logros de la ulLlma decada en el slsLema educaLlvo. Ll prlnclpal medlo
para alcanzar esLe logro fue el rograma naclonal de AuLogesLln LducaLlva -8CnAuL-, que lncorpor
a ms de 400 mll nlnos en un perlodo de Lres anos (1997-1999). Ln 2008 lleg a conLar con 464,972
esLudlanLes, aLendldos por cerca de 14,667 maesLros, en 4,688 escuelas
81
. La mayorla de escuelas de
auLogesLln esLaban ublcadas en los deparLamenLos de mayor rezago en coberLura, como Culche,
PuehueLenango, San Marcos y AlLa verapaz. LsLe programa fue suspendldo a parLlr de flnales de 2008.

or oLro lado, la elevada replLencla, especlalmenLe en prlmer grado de prlmarla, hace que muy pocos
esLudlanLes logren Lermlnar en Llempo la prlmarla. SolamenLe la mlLad de los que se lnscrlben en
prlmer grado logran Lermlnar la prlmarla en Llempo, y de ellos, slo el 20 flnallza la secundarla. La
slLuacln es preocupanLe, ya que la mlLad de los esLudlanLes lnscrlLos Llene una edad mayor a la edad
del grado que le corresponde. Los esLudlanLes rezagados Llenen menores probabllldades de Lermlnar
sus esLudlos. Se esLlma que los cosLos de la replLencla en la prlmarla superan los 1,000 mlllones de
queLzales
82
.

La Lasa de coberLura y Lermlnacln en secundarla es ba[a. Las Lasas de promocln
83
Lamblen son ba[as
en secundarla. Ln el nlvel de bslcos se dlo un lncremenLo en el nlvel de coberLura de 21 a 39 en los
dlez anos anallzados, pero aun hay muchos [venes que no esLn esLudlando en la secundarla.
SolamenLe 4 de cada dlez [venes de la edad correspondlenLe se encuenLra esLudlando en el clclo
bslco. Ln el nlvel de dlverslflcado, con una 1nL de 20.8 en el ano 2009, el desaflo de lncorporar a los
[venes para que concluyan una carrera del nlvel medlo es muy grande.

La coberLura de los programas lncluldos en el subslsLema exLraescolar y no formal es muy ba[a, de[ando
sln poslbllldades de adqulrlr formacln a los [venes y adulLos que deserLaron del slsLema escolar o
nunca aslsLleron. Se esLlma que en 2009 alrededor del 40 de los [venes enLre 13 a 18 anos se
enconLraba fuera de las aulas. Sl se anallza la proporcln de [venes enLre 13 a 18 anos, el porcenLa[e
sube a cerca del 60. LsLa slLuacln lmpllca desaflos lmporLanLes y urgenLes para el slsLema educaLlvo,
que debe brlndar opclones de educacln exLraescolar y no formal para los [venes que esLn fuera del
slsLema y que Lampoco se encuenLran Lraba[ando. Los [venes fuera de los cenLros educaLlvos corren el
rlesgo de caer en la dellncuencla y la vlolencla, ya que carecen de la preparacln necesarla para poder
superarse y conLar con un empleo.

La capaclLacln Lecnlca abarca un porcenLa[e muy pequeno de la poblacln. Segun LnCCvl (2006)
unlcamenLe el dlez por clenLo de la fuerza laboral la reclbe. La mlsma es lmporLanLe porque por medlo

80
LducaLlon for All Clobal MonlLorlng 8eporL (2007), Larly Chlldhood, Cxford, uk. unesco ubllshlng /Cxford unlverslLy ress.
(ClLado por ArLlles, Alfredo !., Lducacln lnlclal y preprlmarla, slnLesls de la evldencla lnLernaclonal, uSAlu-8eforma LducaLlva
en el Aula, CuaLemala 2011.)
81
MlnlsLerlo de Lducacln, lnforme de Labores, 2008.
82
luenLe: clculos proplos a parLlr de daLos de SlAl y censos de maLrlcula del MlnLuuC.
83
La Lasa de promocln se reflere al porcenLa[e de los alumnos que pasan de grado en relacln al LoLal de alumnos que hablan
lnlclado dlcho grado.

=B

de esLa se logra vlncular los conoclmlenLos generales aprendldos en el slsLema educaLlvo y la apllcacln
de los mlsmos en una acLlvldad producLlva especlflca. La poca capaclLacln laboral puede represenLar
una debllldad al momenLo de fomenLar acLlvldades producLlvas que apoyen el desarrollo econmlco.
Los recursos del presupuesLo del LsLado desLlnados a la capaclLacln laboral son muy llmlLados. Su
prlnclpal flnanclamlenLo se da por medlo de las conLrlbuclones del secLor laboral formal, lo cual
resLrlnge su acceso a personas que ya Llenen un Lraba[o.

La ca||dad educat|va es def|c|ente. Los esLudlanLes no esLn adqulrlendo las desLrezas y compeLenclas
que les permlLen enfrenLarse con exlLo a los desaflos del slglo xxl. LnLre esLas compeLenclas bslcas se
encuenLran los conoclmlenLos bslcos en maLemLlca y comunlcacln y lengua[e, la capacldad de
aprender por sl mlsmo, la lnlclaLlva personal, el llderazgo, la capacldad de Lraba[ar en equlpo y de ser
flexlble para adapLarse a los camblos, asl como Lamblen el domlnlo de la Lecnologla y los ldlomas
exLran[eros (prlnclpalmenLe el lngles)
84
.

Las evaluaclones de aprendlza[e conocldas como las pruebas naclonales mlden el nlvel de logro en la
adqulslcln de conoclmlenLos bslcos que se espera cada esLudlanLe domlne en cada grado o al conclulr
un nlvel. LsLos resulLados son solamenLe un lndlcador o medlda mlnlma que puede lndlcar sl las
compeLenclas se esLn alcanzando. Ln prlmarla una alLa proporcln de los esLudlanLes no esLn
alcanzando las desLrezas bslcas en maLemLlca y lengua[e. Ln 2008, solamenLe el 33 de los nlnos de
sexLo de prlmarla alcanz el nlvel de logro en la prueba de lecLura y el 33 de los esLudlanLes lo alcanz
en la de maLemLlca
83
.

Los nlveles de logro en las pruebas fueron ms ba[os para el clclo bslco de la secundarla comparados
con los de los alumnos de prlmarla en 2008. Los esLudlanLes de Lercero bslco Luvleron 27 de logro en
lecLura y 21 en maLemLlca
86
. ue los graduandos, unlcamenLe 11 de cada 100 puede leer conforme a
lo esperado y solamenLe 3 de cada 100 puede resolver los problemas maLemLlcos conforme el
esLndar, lo que slgnlflca que muy pocos salen preparados para poder lngresar a la unlversldad.

AdlclonalmenLe, CuaLemala parLlclp en el esLudlo SL8CL, promovldo por unLSCC y los resulLados
lndlcan que el nlvel de aprendlza[e en maLemLlca y en lecLura de nuesLros alumnos de sexLo prlmarla es
slgnlflcaLlvamenLe menor que el de los alumnos del grupo de palses que aparecen en el prlmer grupo,
en donde se encuenLran Cuba, CosLa 8lca, Chlle y Mexlco. Los resulLados de los esLudlanLes
guaLemalLecos son slmllares a los de los alumnos de palses como araguay y Lcuador (ver Grf|ca 8.2.)

Ll problema de la calldad esL relaclonado dlrecLamenLe con la formacln que reclben los docenLes. Ln
CuaLemala no se esL preparando adecuadamenLe a los docenLes, pues aun se forman en las escuelas
normales (la carrera de maglsLerlo se cursa en Lres anos en el clclo dlverslflcado de la secundarla), es
uno de los pocos palses de LaLlnoamerlca que no forma a sus docenLes a nlvel superlor. Ln palses que
cuenLan con me[ores lndlcadores educaLlvos, como Chlle, CosLa 8lca o Colombla, forman a sus docenLes
a nlvel unlverslLarlo.

84
royecLo de LsLndares y Lvaluacln LducaLlva - MlnLuuC, CompeLenclas bslcas para la vlda.
83
MlnLuuC, lnformes de ulCLuuCA.
86

BD

La ba[a calldad educaLlva se manlflesLa Lamblen en que los docenLes no domlnan los conoclmlenLos que
deben ensenar en la prlmarla. Ln las pruebas que se reallzan a los asplranLes a una plaza, solamenLe un
Lerclo (1/3) mosLr domlnlo en maLemLlca y un poco ms de la mlLad en lengua[e (2008)
87
.

Grf|ca 8.2. Desempeo a|umnos de Sexto r|mar|a en |ectura

luenLe: Serce, 2008.

or oLra parLe, los procedlmlenLos acLuales de conLraLacln no garanLlzan que se oLorguen las plazas a
los me[ores apllcanLes. Ll numero de maesLros ha aumenLado en la ulLlma decada, prcLlcamenLe se ha
dupllcado el numero de docenLes conLraLados para los esLableclmlenLos oflclales, pero ello no se ha
refle[ado en mayores aprendlza[es.

Se cuenLa con un programa de profeslonallzacln docenLe, denomlnado AuL-u
88
, que es e[ecuLado
por la Lscuela de lormacln de rofesores de Lnsenanza Medla, LlLM, de la unlversldad de San Carlos
y que ha venldo capaclLando en los dos ulLlmos anos a dos grupos (o cohorLes). Ll prlmer grupo
consLlLuldo por cerca de 2,900 docenLes y el segundo por cerca de 3,000 docenLes. Ll resulLado del
lmpacLo del programa aun no se conoce, aunque la exlsLencla del elemenLo de acompanamlenLo
pedagglco en el aula podrla ser un elemenLo dlferenclador de programas anLerlores.

La Lducacln 8lllngue lnLerculLural -L8l- aun conLlnua slendo un desaflo lmporLanLe. LxlsLe una carencla
de maLerlales blllngues en el pals y no se Llene un llbro de LexLo de espanol como segunda lengua. Lo

87
88
Slglas que se refleren al rograma Academlco de uesarrollo rofeslonal uocenLe, que es un programa de formacln
unlverslLarla para el personal docenLe en servlclo del secLor oflclal del MlnlsLerlo de Lducacln, que Llene como propslLo
elevar el nlvel academlco y me[orar su desempeno laboral en los dlferenLes nlveles y modalldades educaLlvas.

B"

anLerlor aunado a la escasez de docenLes blllngues que domlnen de forma oral y escrlLa el ldloma de la
comunldad.

Ll MlnlsLerlo de Lducacln, a Lraves de la ulreccln Ceneral de de Calldad LducaLlva, dlfunde una pollLlca
de lncorporacln de Lecnologla en el aula, a parLlr de 2004. Los prlnclpales esfuerzos en lnLegracln de
Lecnologla en el aula se evldenclan de 2004 a 2007. Los proyecLos se focallzaron prlnclpalmenLe en
prlmarla, a Lraves del proyecLo de Lscuelas uemosLraLlvas del luLuro, flnanclado lnlclalmenLe por el
8anco Mundlal. Ln el nlvel medlo, a Lraves de una donacln [aponesa, se equlp el 100 de los
lnsLlLuLos de bslcos del pals. ? en el ano 2006, se lanz el proyecLo Abrlendo luLuro, en donde ms del
60 de los docenLes del secLor oflclal del pals adqulrleron una compuLadora con apoyo esLraLeglco y
flnanclero del MlnlsLerlo de Lducacln. Asl Lamblen, lnsLlLuclonalmenLe se forLalece la unldad de
lnnovacln LducaLlva, lnnCvA, que asume las funclones de promover y dar segulmlenLo a los
proyecLos
89
. 1amblen se comenz un proyecLo plloLo de compuLadoras 1:1 en dos escuelas, una en
CueLzalLenango y la oLra en San Marcos. La Lscuela de Aldea Curruchlque, Salca[, CueLzalLenango, ha
apllcado el modelo con exlLo.

ara los proyecLos, el MlnlsLerlo de Lducacln esLablecl Lamblen allanzas con dlferenLes organlzaclones
e lnlclaLlva prlvada que apoyaron prlnclpalmenLe en lnfraesLrucLura escolar y en doLacln de
compuLadoras. LnLre ellos se conLaba con MlcrosofL, lnLel, 1elgua, Cualcomm, lundacln Serglo alz,
Club 8oLarlos, asl como SCSL, uSAlu, C1Z, ALCl y munlclpalldades.

Ln el acLual perlodo de goblerno se dlo algun segulmlenLo a la lnLroduccln de Lecnologla, aunque en
menor cuanLla y sln ser un programa de relevancla. Se lncorporaron cenLros de cmpuLo en lnsLlLuLos
de secundarla, se doLaron compuLadoras como parLe del programa de Lscuelas AblerLas, y se lnlclaron
proyecLos como Luro Solar, lnLel Lducar, CreaLlve Commons y orLales educaLlvos. Aunque hay avances
la coberLura es muy llmlLada y pocos cenLros educaLlvos cuenLan con conecLlvldad.

L| mode|o de gest|n es centra||zado y genera |nef|c|enc|as. Ll slsLema de gesLln Lamblen muesLra
deflclenclas: los recursos correspondlenLes a los programas de apoyo (allmenLacln escolar, uLlles, vall[a
dldcLlca) no se aslgnan en Llempo nl compleLos a las escuelas, los llbros de LexLo no llegan en Llempo,
aun hay mucha cenLrallzacln en la Loma de declslones y una parLlclpacln de los padres de famllla poco
slsLemLlca que debe ser revlsada para que cumpla realmenLe con su funcln.

Ll acLual slsLema de supervlsln no esL cumpllendo con su funcln, ya que los supervlsores Llenen a su
cargo muchos cenLros educaLlvos, por lo que dlflcllmenLe los vlslLan una vez al ano. ?, la mayorla de sus
funclones esLn enfocadas a aspecLos admlnlsLraLlvos y operaLlvos. L

l slsLema de apoyo Lecnlco debe me[orarse para lograr el llderazgo educaLlvo por parLe de flguras
especlflcas como los dlrecLores de escuela y supervlsores educaLlvos, dndoles ms proLagonlsmo
pedagglco y acompanamlenLo a los docenLes en la escuela.

L| marco |ega| v|gente est desactua||zado. La Ley de Lducacln naclonal, creada en 1991, no responde
a los requerlmlenLos de una leglslacln para el slglo xxl. LsLa ley fue aprobada anLes de los Acuerdos de
az, de la vlgencla de la acLual Ley del Crganlsmo L[ecuLlvo y del marco legal de la descenLrallzacln.
or Lal moLlvo no lncluye el lnvolucramlenLo de la comunldad educaLlva nl la parLlclpacln de los padres
en los cenLros educaLlvos. 1ampoco lncluye la educacln blllngue lnLerculLural, nl esL adecuada a la

89
uocumenLo de Lmpresarlos por la Lducacln, presenLado en ocLubre 2010.

BC

acLual esLrucLura del MlnlsLerlo de Lducacln. Adems, una de las mayores deflclenclas es la falLa del
reglamenLo respecLlvo. ue forma anmala se opera con el reglamenLo vlgenLe desde 1977, que fue
creado para la ley anLerlor.

La normaLlva que regula el desempeno docenLe daLa de 1961. Ll uecreLo 1483 referenLe a la
CaLalogacln y ulgnlflcacln del MaglsLerlo naclonal regula lo relaclonado al ascenso escalafonarlo del
docenLe y por conslgulenLe los aumenLos de sueldo. Ln la Ley se esLablecen caLegorlas que acorde a su
punLa[e hacen merecedor a un docenLe de ascender de una a oLra caLegorla o nlvel, lo que lmpllca que
va sublendo en el escalafn. LnLre los elemenLos que se Loman en cuenLa para deLermlnar la caLegorla
del docenLe se encuenLran el Llempo de servlclo, la calldad de su labor y la superacln academlca, enLre
oLros. A pesar de lo anLerlor, en la acLualldad el ascenso escalafonarlo no depende del desempeno, slno
del Llempo de servlclo. Lllo lmpllca que no exlsLen lncenLlvos expllclLos nl allneados para la me[ora
conLlnua del docenLe nl se reallza una evaluacln del desempeno.

Ll marco legal que regula la educacln prlvada debe revlsarse, porque no permlLe el desarrollo
adecuado del secLor. or un lado, el uecreLo 116-83 y su reglamenLo, que regulan las cuoLas esL
desfasado e lmplde la lnversln en programas que me[oren la calldad educaLlva y la lnfraesLrucLura
escolar. Adems, genera lncerLldumbre y dlscreclonalldad. uebe Lomarse en cuenLa que es necesarlo
aprobar el reglamenLo de la educacln prlvada que brlnde un marco legal aproplado para el desarrollo
adecuado de las lnsLlLuclones educaLlvas prlvadas, cuyo rol es fundamenLal para ampllar la coberLura en
la secundarla y elevar la calldad de los aprendlza[es. Ll enfoque debe camblar de una supervlsln de
lnsumos a verlflcar resulLados.

No se cuenta con una carrera profes|ona| docente que |ncent|ve |a exce|enc|a. Ln la acLualldad no
exlsLe un slsLema que garanLlce que la seleccln del recurso humano, docenLe y no docenLe se reallce
con base en el merlLo. or lo conLrarlo exlsLe ln[erencla pollLlca en la conLraLacln del personal
educaLlvo. or oLra parLe, Lampoco exlsLe la evaluacln slsLemLlca del desempeno nl procesos de
formacln/capaclLacln esLrucLurados y perldlcos. Los ascensos de los docenLes (aumenLo de
escalafn) se reallzan bslcamenLe en funcln de su anLlguedad y no de su desempeno.

Lx|sten muy pocos mecan|smos de apoyo para |os estud|antes, espec|a|mente para aque||os con
mayor vu|nerab|||dad. Ll alLo fracaso escolar (no promocln), especlalmenLe en el prlmer grado
evldencla que los docenLes deben de conLar con mayores herramlenLas que les permlLa apoyar a los
esLudlanLes, especlalmenLe a aquellos que Llenen ms desaflos (aquellos que no aslsLleron a preprlmarla
o vlven en pobreza) para evlLar que plerdan el grado.

Lx|sten muy pocos mecan|smos de apoyo a |os docentes, para su desempeo adecuado. Los docenLes
de preprlmarla y prlmarla del slsLema educaLlvo se forman en escuelas normales, es declr, mlenLras que
en oLros palses los maesLros se forman en unlversldades, en CuaLemala la formacln se obLlene a nlvel
de dlverslflcado y adems la formacln es de ba[a calldad. A lo anLerlor debe sumrsele el hecho que los
docenLes no poseen acompanamlenLo pedagglco que les permlLa me[orar la calldad en el aula. Ll
dlrecLor de la escuela deblera ser el prlnclpal soporLe de los maesLros para me[orar la calldad educaLlva.
Sln embargo en CuaLemala el dlrecLor de escuela se dedlca a reallzar Lareas admlnlsLraLlvas de[ando el
apoyo pedagglco a un lado. Lo mlsmo sucede con el slsLema de supervlsln del MlnLuuC. Los
supervlsores se dedlcan a Lareas admlnlsLraLlvas y no exlsLe apoyo pedagglco slsLemLlco al docenLe, lo
cual Llene una lncldencla en la calldad de la educacln que reclben los alumnos.

B#

No ex|ste pr|or|dad en |a |nvers|n en |a pr|mera |nfanc|a. La ba[a coberLura de educacln lnlclal y
preprlmarla evldencla que debe exlsLlr una mayor lnversln en la prlmera lnfancla ya que, los
esLudlanLes que reclben esLlmulacln Lemprana Llenen una mayor probabllldad de LranslLar de forma
exlLosa en el slsLema educaLlvo. Sln embargo, la prlorldad del MlnLuuC ha sldo lnverLlr en el nlvel de
prlmarla
90
. Lo anLerlor es enLendlble, debldo que hasLa hace poco, la coberLura en ese nlvel era muy
ba[a. Sln embargo, ahora que se ha logrado la coberLura casl unlversal, es necesarlo que el MlnLuuC
lnvlerLa en los nlveles anLerlores (lnlclal y preprlmarla), lo que permlLlr reduclr el alLo fracaso escolar en
prlmarla y lograr que ms alumnos conLlnuen a la secundarla.

No ex|ste un v|ncu|o estrecho entre e| sector educat|vo y e| sector |abora|. La calldad en el slsLema
educaLlvo es deflclenLe. Los resulLados en las pruebas naclonales e lnLernaclonales, como SL8CL,
lndlcan que los guaLemalLecos no se esLn formando adecuadamenLe para lo que demanda el mundo
laboral del slglo xxl. Ll slsLema educaLlvo deblera ser capaz de brlndar a los esLudlanLes de
compeLenclas para la vlda y el Lraba[o. Sln embargo, esLo no se esL logrando en la acLualldad. La
carencla de lazos esLrechos enLre el secLor producLlvo, el MlnLuuC y las unlversldades no permlLe la
reLroallmenLacln necesarla para que el secLor educaLlvo se pueda adapLar acorde a las necesldades de
su enLorno (LanLo a nlvel naclonal como local).

No se fomenta act|vamente e| uso de tecno|og|a en |os mtodos de enseanza. Aunque se comenzaron
programas de lnLroduccln de Lecnologla en el slsLema educaLlvo, como Lscuelas uemosLraLlvas del
luLuro, Abrlendo luLuro, capaclLaclones para docenLes, o Lecnologla para la secundarla, no se ha
poLenclallzado su uso para el me[oramlenLo de la coberLura nl la calldad de la educacln. Ls necesarlo
reLomar acclones para forLalecer el uso de la Lecnologla para me[orar los aprendlza[es de los
esLudlanLes. Sln embargo en la acLualldad se conLlnua prlvlleglando los meLodos Lradlclonales de
ensenanza.

L| mode|o de gest|n de| MINLDUC s|gue s|endo centra||zado. A pesar que han exlsLldo avances, aun
exlsLe cenLrallzacln en la Loma de declslones y en la presLacln de los servlclos. Lllo causa problemas en
la enLrega de los recursos a los cenLros educaLlvos correspondlenLes a los programas de apoyo, con
escasa y poco slsLemLlca parLlclpacln de los padres de famllla en las escuelas. Ll prlnclpal desaflo es
lograr que los llbros de LexLo lleguen al aula de forma oporLuna, algo que en la acLualldad no se ha
logrado. Ll modelo de gesLln debe camblar, para lograr un uso eflclenLe de los recursos flslcos,
flnancleros y humanos con que se cuenLa.

L| marco |ega| de| sector educat|vo est desactua||zado. La Ley de Lducacln anLecede a la Ley del
Crganlsmo L[ecuLlvo que fomenLa la parLlclpacln de los padres de famllla, al marco legal de la
descenLrallzacln y a la esLrucLura acLual del MlnLuuC (especlalmenLe a la L8l). Ls necesarlo reallzar
una reforma al mlsmo, para adecuarlo a las necesldades del pals, de los esLudlanLes en el slglo xxl, a la
descenLrallzacln y a los Acuerdos de az. Se requlere una revlsln a la Ley naclonal de Lducacln y el
lmpulso a un reglamenLo acorde a la ley, al LsLaLuLo uocenLe, asl como oLra normaLlva que lnclde en
generar cerLeza [urldlca y un marco adecuado para el floreclmlenLo de un slsLema educaLlvo moderno y
acorde a las necesldades acLuales.

90
A manera de e[emplo el presupuesLo desLlnado para la educacln lnlclal unlcamenLe represenLa el 0.01 del LoLal y
preprlmarla el 13.

B0

8.1.3. L|neam|entos: ropuestas de po||t|ca de| sector educac|n
Cb[et|vo Genera|: Me[orar las desLrezas, habllldades y conoclmlenLos que forLalezcan las compeLenclas
del caplLal humano.

Cb[et|vo espec|f|co 1: romover el acceso, la permanencla y la promocln (reduccln de la replLencla)
de los esLudlanLes en el slsLema educaLlvo.

1.1 uesarrollar esLraLeglas enfocadas en la ampllacln de la educacln lnlclal, pre-prlmarla y secundarla.

b. Medlano plazo (de 2 a 4 anos):
Ampllar la coberLura de acLuales programas de educacln lnlclal y la ampllacln de pre-prlmarla
con perLlnencla culLural y llngulsLlca medlanLe la lnversln en lnfraesLrucLura, la parLlclpacln de
la comunldad y la formacln y conLraLacln de docenLes. Los culdados de la prlmera lnfancla
deben vlncularse a programas de nuLrlcln.

1.2 8rlndar servlclos de apoyo a los esLudlanLes para coadyuvar en su permanencla en la escuela.

a. CorLo plazo (hasLa 2 anos):
8rlndar servlclos de apoyo a los esLudlanLes para coadyuvar en su permanencla en la escuela. Ln
ese senLldo se propone:
! 8rlndar becas con crlLerlos de focallzacln en prlmarla y secundarla.
! 8rlndar servlclos de apoyo (allmenLacln escolar y uLlles -llbros-) a nlvel prlmarla.

oner en marcha un plan de lnversln y manLenlmlenLo de lnfraesLrucLura escolar para conLar
con un amblenLe adecuado para la ensenanza-aprendlza[e. ara eso se deben reallzar
acLlvldades de coordlnacln con oLros acLores que Llenen lncldencla en el desarrollo de
lnfraesLrucLura Lales como los fondos soclales y el MlnlsLerlo de Comunlcaclones lnfraesLrucLura
y vlvlenda.

1.3 Lograr que un mayor numero de esLudlanLes alcancen el aprendlza[e mlnlmo de grado para ser
promovldos. ara ello se neceslLa:
roveer a los docenLes de slsLemas de evaluacln en el aula para poder deLermlnar el progreso
de los alumnos duranLe el ano escolar.
uLlllzar oLros maLerlales pedagglcos y brlndarles capaclLacln a los maesLros sobre
meLodologlas de ensenanza acLlva que han mosLrado ser efecLlvos para el aprendlza[e.

1.4 Crear y forLalecer las modalldades de enLrega con perLlnencla eLnlca y culLural. ara Lal fln se debe:

LnLregar maLerlales enfocados para la ensenanza en escuelas mulLlgrado, que es una modalldad
de enLrega que muchas veces presenLa problemas de calldad.

romover la educacln blllngue lnLerculLural, medlanLe la profeslonallzacln docenLe, el
desarrollo de maLerlales educaLlvos y capaclLacln en la meLodologla de acuerdo a las reglones

B4

soclollngulsLlcas y los conLexLos locales, brlndndoles a los padres de famllla la poLesLad de
decldlr los ldlomas que quleren que sus hl[os aprendan slempre que sea perLlnenLe hacerlo.
romover el acceso a educacln secundarla de calldad en modalldades de Lelesecundarla y
oLras. Ln esLe punLo se debe hacer enfasls al flnanclamlenLo de dlsLlnLas modalldades de
enLrega de educacln, por e[emplo la aslgnacln a los lnsLlLuLos por cooperaLlva de parLe de las
munlclpalldades.

Cb[et|vo espec|f|co 2: Me[orar la calldad educaLlva medlanLe el fomenLo de procesos efecLlvos de
ensenanza y aprendlza[e.
La calldad educaLlva debe enfocarse en la creacln de un vlnculo enLre la educacln reclblda y lo que el
mercado laboral demanda. Como parLe de esLa pollLlca Lamblen se busca que la educacln sea un
lnsLrumenLo para lograr la convlvencla en socledad y la cludadanla.

2.1 8evlsar y fomenLar la apllcacln del currlculo basado en compeLenclas.

Allnear los LexLos y maLerlales educaLlvos con el currlculo basado en compeLenclas, asl como la
promocln del currlculo local ba[o el mlsmo marco, que debe revlsarse para hacerlo ms
apllcable de lo que acLualmenLe es.
lnvolucrar a los docenLes egresados del slsLema educaLlvo en la apllcacln del Cn8 medlanLe
capaclLaclones para poder apllcarlo segun el nlvel que corresponda. La formacln de los
docenLes debe responder al Currlculum naclonal 8ase de cada nlvel.
romover el desarrollo de los royecLos LducaLlvos lnsLlLuclonales slempre en base al currlculo
basado en compeLenclas.

2.2 lomenLar slsLemas de aseguramlenLo de la calldad educaLlva en la escuela y en Lodo el slsLema
educaLlvo.

a. Medlano plazo (de 2 a 4 anos):
lorLalecer los esfuerzos de ulCLACL para el desarrollo de un slsLema de acredlLacln y
cerLlflcacln escolar
lorLalecer los slsLemas de evaluacln del MlnLuuC
romover el desarrollo y uso de esLndares de desempeno enfocados en la calldad educaLlva
para Lodos los nlveles.

b. Largo plazo (de 4 a 10 anos):
lmplemenLar un slsLema lndependlenLe de acredlLacln de esLableclmlenLos, mlsmo que esLe
fuera del MlnLuuC. La acredlLacln puede ser volunLarla para las escuelas publlcas, y obllgaLorla
para los coleglos prlvados. LsLos esLableclmlenLos debern ser evaluados perldlcamenLe para
manLener la acredlLacln. Ll papel del MlnlsLerlo en un slsLema de acredlLacln es auLorlzar los
programas que se van a evaluar en base a una meLodologla especlflca.

2.3 Crear vlnculos enLre los secLores educaLlvo y laboral con el fln que el slsLema educaLlvo brlnde las
compeLenclas que se neceslLan en el rea laboral. ara ello se neceslLa:

ConLlnuar la reforma de la educacln secundarla basada en las compeLenclas para la vlda.

BF

lorLalecer la coordlnacln enLre el secLor producLlvo y el MlnLuuC para que la oferLa educaLlva
permlLa a los esLudlanLes adqulrlr compeLenclas que les permlLan desempenarse en el mundo
laboral.
LsLablecer mecanlsmos de comunlcacln y coordlnacln enLre el MlnLuuC y las unlversldades.
LsLo no se clrcunscrlbe unlcamenLe a la formacln de los docenLes (aunque en ese senLldo la
coordlnacln es vlLal) slno Lamblen en el resLo de las carreras a nlvel superlor.

2.4 ara la promocln de la convlvencla en socledad, debe brlndarse educacln en valores, cludadanla e
lnLerculLuralldad.

lnLroduclr el enfoque de valores, lnLerculLuralldad, genero y cludadanla en el rograma de
Semlnarlo.
lnLroduclr el Lema en Lodos los nlveles del slsLema.

1.3 8eallzar una revlsln del marco legal e lnsLlLuclonal.

8evlsar y modernlzar el LsLaLuLo uocenLe
lmpulsar la Carrera uocenLe, para armonlzar el desempeno del docenLe con es ascenso
escalafonarlo.
8evlsar La Ley Ceneral de Lducacln, para crear las condlclones que permlLan adapLar la
educacln a las necesldades del slglo xxl, Lales como el lnvolucramlenLo de la comunldad
educaLlva, parLlclpacln de padres, la educacln blllngue lnLerculLural y adecuarla a la esLrucLura
vlgenLe del MlnlsLerlo de Lducacln.
lmplemenLar un reglamenLo para la educacln prlvada, con el fln de promoverla y forLalecer una
oferLa de calldad. Se debe conslderar al slsLema educaLlvo prlvado como un allado y ellmlnar las
resLrlcclones que enfrenLa Lales como el mecanlsmo de lncremenLo en las cuoLas.

Cb[et|vo espec|f|co 3: Cenerar opclones de aprendlza[e conLlnuo para los guaLemalLecos que requleran
educacln exLra-escolar o que requleran educacln no formal.
Algunos de los prlnclpales problemas del slsLema educaLlvo son la replLencla, la sobre-edad y la
expulsln del slsLema de aquellos que no logran alcanzar requlslLos mlnlmos de grado, o que deserLan
por condlclones econmlcas o de oLro Llpo. LsLas personas muchas veces no logran regresar al slsLema y
acLualmenLe no exlsLen programas desLlnados a su relncorporacln.

3.1 8rlndar oporLunldades educaLlvas a las personas para que regresen al slsLema educaLlvo formal.

Lnfocar los programas de prlmarla acelerada de calldad como un mecanlsmo para relnserLar a
los esLudlanLes al slsLema educaLlvo. LsLo Lamblen con el fln de reduclr el rlesgo de que los
[venes calgan en problemas de dellncuencla y vlolencla.

B5

3.2 lorLalecer y fomenLar opclones de formacln Lecnlca-laboral
ue esLa manera se busca responder al hecho que habr esLudlanLes que por la edad o por falLa de
lnLeres, ya no regresarn al slsLema educaLlvo formal.

lomenLar la coordlnacln enLre los secLores producLlvos, ln1LCA, MlnLuuC, MlnlsLerlo de
1raba[o e lncluso unlversldades, para ofrecer programas de formacln Lecnlca laboral con
calldad y perLlnencla.

Crear un slsLema de cerLlflcacln de compeLenclas Lecnlco-laborales con el ob[eLlvo que la
lnsLruccln Lecnlca no formal sea cerLlflcada y se cuenLe con respaldo legal para la lnsLruccln
reclblda en lnsLlLuclones que acLualmenLe no cuenLan respaldo legal pero cerLlflcan a [venes en
compeLenclas para el Lraba[o.

3.3 romover la alfabeLlzacln enfocada a munlclplos con mayor analfabeLlsmo.

romover la alfabeLlzacln con el apoyo de las munlclpalldades. Las munlclpalldades deben
[ugar un rol ms proLagnlco en programas de alfabeLlzacln y programas de prlmarla
acelerada, mlsmos que deben complemenLarse con programas de capaclLacln para el Lraba[o.

Cb[et|vo espec|f|co 4: roplclar el llderazgo pedagglco y admlnlsLraLlvo en el recurso humano
educaLlvo del pals, para enrlquecer su vlda laboral, profeslonal y personal.

4.1 ueflnlr y esLandarlzar los conLenldos de la formacln docenLe a nlvel unlverslLarlo.

a. Medlano plazo (hasLa 4 anos)
Conflgurar un currlculum base de formacln docenLe con el fln que la formacln reclblda por los
docenLes en la unlversldad sea lo ms homogenea poslble para cada nlvel de formacln y no
exlsLan grandes dlsparldades en los conLenldos formaLlvos de una lnsLlLucln a oLra.
nlvelar los exmenes de admlsln de los esLudlanLes de las carreras de maglsLerlo a nlvel
superlor.
lncremenLar el requlslLo academlco de LlLulo a nlvel medlo a unlverslLarlo para los fuLuros
docenLes. Ln el fuLuro cercano las unlversldades deben ser las proveedoras del recurso humano
docenLe. Las escuelas normales deben de[ar de ser el esLndar educaLlvo de la formacln
docenLe.
Crear el caplLal humano para que los formadores de formadores esLen en la capacldad de
ensenar a los nuevos docenLes los conoclmlenLos y habllldades necesarlas para hacer frenLe a
los requerlmlenLos de la educacln en el slglo xxl.

B=

4.2 Crear la carrera docenLe y del personal Lecnlco con lncenLlvos hacla la formacln, profeslonallzacln
y acLuallzacln conLlnua.

a. Largo plazo (hasLa 10 anos):
ConLemplar crlLerlos de acceso a la carrera (formacln lnlclal), formacln conLlnua (docenLes en
servlclo), lncenLlvos, acredlLacln y evaluacln.
Crear una lnsLancla de acredlLacln de Lal forma que los docenLes puedan esLar conLlnuamenLe
slendo cerLlflcados para lmparLlr clases y asl verlflcar que posean los conoclmlenLos acLuallzados
sobre las clases lmparLldas.
lormar a los docenLes en servlclo brlndar herramlenLas para que los docenLes puedan lmparLlr
las clases con la calldad requerlda.
lorLalecer al recurso humano Lecnlco en las dlrecclones deparLamenLales para que puedan
responder a las acLlvldades aslgnadas.

4.3 8eformar la fran[a de supervlsln orlenLada al acompanamlenLo pedagglco.
Ll fln es garanLlzar la me[ora conLlnua de los procesos de ensenanza y el cumpllmlenLo del calendarlo
mlnlmo de dlas de clase medlanLe la vlslLa perldlca de los supervlsores. La acLlvldad de supervlsln
como hlsLrlcamenLe se ha reallzado debe complemenLarse Lamblen con acompanamlenLo pedagglco
para me[orar el rendlmlenLo de los docenLes.

a. Medlano plazo (hasLa 4 anos)
ConLar con un slsLema lnsLlLuclonallzado que permlLa a los docenLes de las escuelas Lener esLe
Llpo de acompanamlenLo con la flgura del ulrecLor Lscolar como pleza esenclal del mlsmo.
lmplemenLar un proceso de formacln en llderazgo educaLlvo a ulrecLores, Supervlsores y
Lecnlcos del MlnLuuC.
lorLalecer la flgura del dlrecLor. Se debe buscar que el cargo de ulrecLor Lscolar sea ocupado
por un llder que faclllLe y proporclone acompanamlenLo pedagglco. Culen vaya a asumlr la
poslcln debe capaclLrsele para el cargo, prlnclpalmenLe para desarrollar el perfll
admlnlsLraLlvo, acLlvldad que requlere asumlr mayores responsabllldades y por lo LanLo un
sueldo dlferenclado al de un maesLro. Ll dlrecLor debe ser el responsable del funclonamlenLo y
rendlmlenLo de la escuela.

Cb[et|vo espec|f|co S: Me[orar la gesLln del MlnlsLerlo de Lducacln en Lodos los nlveles
Con ello se busca me[orar el slsLema de gesLln, a Lraves de darle mayor descenLrallzacln al slsLema
para que los procesos sean e[ecuLados de la me[or forma a fln que los mlsmos respondan a buenas
prcLlcas admlnlsLraLlvas que ayuden a la efecLlvldad del slsLema.

ConLar con un slsLema educaLlvo armonlzado en el que cada acLor e[ecuLe el rol que le
corresponde, para eso se debe buscar el empoderamlenLo local medlanLe la parLlclpacln
comunlLarla y especlalmenLe de los padres de famllla porque es un facLor que lnclde en el
desempeno del alumno.
ulsenar y forLalecer slsLemas de coordlnacln enLre las unldades del MlnLuuC para la e[ecucln
de las pollLlcas, para que esLas respondan a las demandas de la comunldad educaLlva. Ll
forLaleclmlenLo de los slsLemas de lnformacln es una esLraLegla para la planlflcacln y la
evaluacln de pollLlcas, programas y proyecLos con el fln de hacer eflclenLe la e[ecucln efecLlva.
Ll slsLema debe permlLlr acceder a las esLadlsLlcas generadas. Adems se neceslLa desarrollar un

BB

slsLema de lndlcadores que permlLa la evaluacln de programas, proyecLos y pollLlcas de forma
oporLuna. or e[emplo, la lnversln por alumno y sl se esL prlorlzando el gasLo en los
munlclplos ms neceslLados.
LflclenLar la provlsln de maLerlales y recursos educaLlvos para que los mlsmos lleguen de forma
oporLuna a los cenLros educaLlvos. La aslgnacln efecLlva de maesLros en los lugares donde se
neceslLan es lndlspensable. La reduccln del numero de dlas para la aslgnacln de un maesLro a
una escuela es un ob[eLlvo a alcanzar, de la mlsma manera que la aslgnacln a los lugares donde
ms se neceslLan.

lnvolucrar y hacer parLlclpes a los padres de famllla en el proceso ensenanza-aprendlza[e de
manera que los servlclos de apoyo logren llegar al lugar y en el momenLo oporLuno, y la
supervlsln y conLrol puedan e[ercerse adecuadamenLe.

8.2. J.@*%/'3* 2/ +/2-3 .' I-/;.</2/

La salud y el creclmlenLo econmlco se encuenLran enLrelazados qulzs ms de lo que comunmenLe es
creldo. or un lado, los Lraba[adores que Llenen un buen esLado de salud Llenen una mayor
producLlvldad y por lo LanLo, una menor canLldad de horas perdldas de Lraba[o. Adems, la salud
conLrlbuye a la generacln de caplLal humano, ya que al aumenLar la esperanza de vlda se aumenLa la
renLabllldad de la educacln. ue hecho, algunos esLudlos clLados en el arLlculo de Well (2003) esLlman
que un lncremenLo de un ano en la esperanza de vlda al nacer lncremenLa la produccln en 4. LsLos
beneflclos son relevanLes para CuaLemala, cuya slLuacln de salud se encuenLra muy rezagada respecLo
de oLros palses de la regln.

L|evada morta||dad materna. no aLender de forma adecuada el Lema de la salud maLerno lnfanLll, y
especlalmenLe el Lema de desnuLrlcln, desLruye la acumulacln de caplLal humano en el pals. Ln ese
senLldo el slsLema de salud debe lograr aLender a las personas duranLe el clclo de vlda, lnlclado desde el
proceso de gesLacln. Madres saludables con me[or esLado nuLrlclonal darn a luz a nlnez saludable con
menor probabllldad de padecer desnuLrlcln.

La Lasa de morLalldad maLerna es muy elevada, equlvale a 136 muerLes por cada 100,000 nacldos vlvos.
Lllo slLua al pals con una Lasa muy por enclma del promedlo de la regln LaLlnoamerlcana (83). La
mayorla de las muerLes maLernas se dan en el hogar -46 del LoLal- y en hosplLales -43
91
. Ll 70 de
Lodas las muerLes ocurre en mu[eres lndlgenas. 1amblen exlsLe una clara relacln enLre las muerLes
maLernas y el nlvel educaLlvo ya que el 94 de las muerLes ocurre en mu[eres que cuenLan con pocos
anos de educacln.

uel LoLal de muerLes, alrededor del 33 fue por falLa de reconoclmlenLo oporLuno de las senales de
pellgro, el 30 de las muerLes ocurrl debldo a que se Lom de forma Lardla la declsln de Lraslado a un
cenLro aslsLenclal y el 23 sucedl debldo a los elevados cosLos de LransporLe y dlsLancla a los cenLros

91
Aunque muchas de esLas muerLes se debleron a compllcaclones que no pudleron ser aLendldas y no necesarlamenLe duranLe
el parLo. ver SLCLLAn (2010).

"DD

de aLencln. or su parLe, un 41 de las muerLes se dlo porque el cenLro de aLencln no pudo aLender a
la paclenLe de forma adecuada en la emergencla
92
.

AproxlmadamenLe la mlLad -48- de los parLos se aLlenden por una comadrona.
93
uel resLo, el
MlnlsLerlo de Salud ubllca y AslsLencla Soclal (MSAS) aLlende el 33.2 de los parLos, el lnsLlLuLo
CuaLemalLeco de Segurldad Soclal (lCSS) el 8.4 y el 7.6 es aLendldo por las cllnlcas prlvadas (LnSMl,
2008-2009). n la 1ab|a 8.1 se puede observar que son las mu[eres lndlgenas las que Llenen un menor
acceso a aLencln duranLe el parLo (29.3 conLra 70 de las mu[eres no lndlgenas). Adems la aLencln
posL parLo es muy ba[a (23.6).

1ab|a 8.1. Atenc|n pre y post parto (199S-2009)
Ao
arto Atend|do por ersona| Md|co
Contro|
ostparto
1ota| Urbano kura| Ind|gena No Ind|gena
199S 34.8 63.4 21.1 11.7 31.8 nu
2002
41.4 63.6 29.3 19.1 37.0 20.3
2008]2009
31.3 77.0 36.3 29.3 70.0 23.6
luenLe: LnSMl (2008/2009) y SLCLLAn (2010).

un facLor a Lomar en cuenLa es la exposlcln de las mu[eres al embarazo. La Lasa global de fecundldad -
1Cl-
94
para el perlodo 2004-2008 es de 3.6 hl[os por mu[er (LnSMl, 2008-2009). Ls una Lasa elevada sl
se compara respecLo de oLros palses de la regln (CosLa 8lca 1.9, Ll Salvador 2.3, nlcaragua 2.7 y
Ponduras 3.2
93)
. La 1Cl en el rea rural es 44.8 mayor que en el rea urbana (4.2 y 2.9)
respecLlvamenLe.

L|evada morta||dad y morb|||dad |nfant|| y de |a n|ez. La falLa de aLencln pre y posL parLo y el esLado
nuLrlclonal de la madre lnfluyen en la morLalldad neonaLal (nacldos con menos de 28 dlas de vlda). La
Lasa de morLalldad neonaLal equlvale a 17 por cada mll nacldos vlvos, una Lasa elevada sl se compara
con la de CosLa 8lca (7), la de Colombla (12), o la de Ll Salvador (8). Ln el 2007 alrededor del 44 de las
muerLes fueron evlLables, en cerca de 33 de los casos hubo embarazos premaLuros, y en alrededor del
63 el nlno Luvo ba[o peso al nacer.
96

La Lasa de morLalldad de la nlnez menor de 3 anos es de 42 por cada 1,000 nacldos vlvos. Sl blen la Lasa
ha dlsmlnuldo en los ulLlmos 20 anos (en el ano 1987 equlvalla a 110), aun conLlnua slendo elevada
sobre Lodo sl se compara con CosLa 8lca ( 11), Ll Salvador (18), y Colombla (20). Las prlnclpales causas de
morLalldad en la nlnez son neumonla (34.4), dlarrea (18.4) y desnuLrlcln (3), las cuales esLn
relaclonadas con la falLa de acceso a lnfraesLrucLura bslca. La Lasa de morLalldad de la nlnez lndlgena es
mayor al promedlo (33).

Las enfermedades lnfecclosas resplraLorlas y nuLrlclonales son las prlnclpales causas de morbllldad en la
nlnez enLre uno y cuaLro anos (60 y 33 respecLlvamenLe
97
). or su parLe las enfermedades

92
luenLe: SLCLLAn (2010).
93
Ll MSAS Llene un programa de capaclLacln de comadronas. Ln la acLualldad se ha capaclLado a alrededor de 14,000.
94
numero de hl[os que en promedlo que en promedlo Lendla una mu[er de una cohorLe hlpoLeLlca de mu[eres que en su vlda
ferLll Luvleran un numero de hl[os acorde a las Lasas de fecundldad por edad.
93
luenLe: 8ase de daLos CMS (2011).
96
uSAlu, 2007.
97
MSAS (2008).

"D"

LransmlLldas por vecLores no ocupan acLualmenLe un espaclo preponderanLe denLro del perfll de
morbllldad lnfanLll, aunque debe de manLenerse vlgllancla para su conLrol debldo a que se comporLan
con paLrones de broLes epldemlcos. or e[emplo el dengue ocupa alrededor del 1 de las cuasas de
morbllldad lnfanLll. CLra enfermedad LransmlLlda por vecLores es la malarla, la cual Luvo una lncldencla
en el ano 2008 de 7,000 casos.
98

L|evada desnutr|c|n |nfant||. un nlno con desnuLrlcln, especlalmenLe en sus prlmeros dos anos, sufre
una perdlda lrrecuperable en su desarrollo cognlLlvo, que afecLar su capacldad de aprendlza[e y su
producLlvldad de adulLo. CuaLemala es el pals de LaLlnoamerlca ms rezagado y se encuenLra enLre los
20 palses con mayor desnuLrlcln crnlca a nlvel mundlal. La Lasa de desnuLrlcln crnlca (nlnos enLre 0
y 3 anos) a nlvel naclonal es de 43, mlenLras que en el rea rural es de 32. Ln la poblacln lndlgena es
de 38.6.

ara afronLar dlcha slLuacln, exlsLen 10 lnsLlLuclones relaclonadas con el Lema nuLrlclonal, que en
con[unLo para el 2010 represenLaron un presupuesLo de ms de C.2,000 mlllones. Ahora blen, los
programas de esLas lnsLlLuclones no se encuenLran arLlculados, no se evaluan lnLernamenLe y se
desconoce cmo conLrlbuyen a la desnuLrlcln lnfanLll (como el caso de las penslones del programa del
adulLo mayor, que represenLa alrededor del 27 del LoLal o el de ferLlllzanLes que represenLa el 8).

Pay evldencla que muesLra que las madres con una mayor escolarldad Llenden a Lener una menor
proporcln de hl[os que padecen de desnuLrlcln. MlenLras que el 13.8 de los nlnos de madres con un
nlvel educaLlvo de secundarla o mayor padecen de desnuLrlcln, el 62.9 de los hl[os de las madres sln
educacln la sufren (ver 1ab|a 8.2). Aslmlsmo, Llene ms prevalencla en el rea rural y en la poblacln
lndlgena.

AdlclonalmenLe, la desnuLrlcln esL relaclonada con la pobreza,
99
donde es ms probable enconLrar
madres con ba[o peso para la Lalla (46.9 en el qulnLll ms ba[o versus 10.2 en el ms alLo), malas
prcLlcas de hlglene (falLa de acceso a lnfraesLrucLura bslca), adems de consumo lnsuflclenLe de
allmenLos y de ba[a calldad y prevalencla de las enfermedades lnfecclosas (dlarrea y resplraLorlas).

1ab|a 8.2. 1endenc|as en |a Desnutr|c|n Crn|ca (1a||a para |a edad):
N|os(as) 3-S9 meses de edad
Ao Nac|ona|
S|n
educac|n
r|mar|a
Secundar|a
y ms
kura| Urbano Ind|gena
No
|nd|gena
1987 37.8 68.6 36.3 30.2 62.1 47.2 71.7 48.2
199S
49.8 63.8 48 14.7 36.6 33.3 67.8 36.7
2002
49.3 63.6 46.4 18.6 33.3 36.3 69.3 33.7
2008]2009
43.4 62.9 43.3 13.8 31.8 28.8 38.6 30.6
luenLe: MSAS eL. al (2010)

D|ferenc|as en e| perf|| ep|dem|o|g|co entre e| rea urbana y |a rura|. Las prlnclpales causas de
morLalldad varlan acorde a la perLlnencla eLnlca, el rea de resldencla y el sexo. Ls lnLeresanLe observar
cmo, para el secLor mascullno y los resldenLes en el rea urbana, las muerLes causadas por armas de

98
Ln 1991 y 1992 los casos de malarla fueron de ms de 38,000, enLre 1994 y 1996 dlsmlnuyeron a alrededor de 23,000,
volvlendo a repunLar posLerlormenLe y alcanzando los 34,000 en el ano 2000 (luenLe: Cmez eL al., 2009).
99
Segun SLCLLAn 2010 los 10 deparLamenLos con ms alLa lncldencla de la pobreza Lamblen lo son con la ms alLa lncldencla
de desnuLrlcln crnlca),

"DC

fuego han cobrado mucha lmporLancla. Lllo es lmporLanLe de anallzar debldo a que la vlolencla eleva
los cosLos de aLencln en el slsLema. Aslmlsmo, las enfermedades crnlcas como la dlabeLes o la
hlperLensln han cobrado una mayor preponderancla en los perflles de morLalldad y morbllldad de la
poblacln, las cuales e[ercen una presln lmporLanLe en el cosLo para el slsLema. uado que esLas
enfermedades Llenen una relacln lmporLanLe con los esLllos de vlda, lnverLlr en campanas de
prevencln resulLa ser cosLo efecLlvo.

La Lasa de morLalldad esLlmada es de 311 por cada 100,000 hablLanLes. Las prlnclpales causas de
muerLe esLn relaclonadas con enfermedades cardlacas, pulmonares, armas de fuego, dlabeLes y
dlarrea. Sl se anallzan las casusas de morLalldad por perLlnencla eLnlca, para las prlnclpales causas de
muerLe para la poblacln lndlgena
100
para el ano 2008 fueron: neumonla -17.1-, dlarrea y
gasLroenLerlLls -6.3-, desnuLrlcln -3.2-, senllldad -3.2- e lnfarLo -2.9-. or su parLe, las prlnclpales
causas de muerLe para la poblacln no-lndlgena fue neumonla -10.0-, agresln por armas de fuego -
7.3-, lnfarLo -3.1-, dlabeLes -4.7- y dlarrea -3.1-.

Ln el rea urbana las prlnclpales causas de muerLe son la agresln con dlsparo de armas de fuego,
neumonla, dlabeLes, lnfarLo e hlperLensln,
101
y en el rea rural la neumonla, dlarrea y gasLroenLerlLls,
agresln con dlsparo de armas de fuego, desnuLrlcln e lnfarLo.
102
La dlferencla enLre el rea urbana y la
rural nos muesLra que ha exlsLldo un camblo en el perfll epldemlolglco al que debe hacerle frenLe el
slsLema de salud. Ln el rea urbana las prlnclpales causas de muerLe se lnlclan a aseme[ar a las
enfermedades prevaleclenLes en los palses desarrollados, mlenLras que en parea rural aun exlsLe un
paLrn relaclonado con la falLa de lnfraesLrucLura bslca.

CLro aspecLo que debe ser Lomado en cuenLa es la lncldencla de vlP. Segun CS -2010- se esLlma que
afecLa dlrecLamenLe a 63,463 personas. Segun LnSMl 2008/2009 solo el 23 de la poblacln de 13 a 24
anos Llene conoclmlenLos ampllos y correcLos sobre vlP/SluA, y el 88 de las mu[eres enLre 13 a 19
anos que Luvleron ms de una pare[a sexual reporL haber uLlllzado un condn en su ulLlma relacln.

Lx|ste poca cobertura de| s|stema de sa|ud. Segun esLlmaclones proplas del MSAS, el MlnlsLerlo
brlnda coberLura al 80 de la poblacln. or su parLe el lCSS reporLa una coberLura cercana al 18. Sln
embargo, muy pocas personas que sufren de un eplsodlo de enfermedad reporLa aslsLlr a una lnsLlLucln
del LsLado. Segun Carces y Carces -2008-, el 31 de los que reporLaron haber sufrldo un eplsodlo de
enfermedad reallz una consulLa con un profeslonal de la salud. Ll 49.1 decldl auLo medlcarse o
consulLar con un famlllar, o senclllamenLe no hacer nada. Ln el mlsmo esLudlo se lndlca que en el
proceso de consulLa anLe un eplsodlo de enfermedad, la poblacln aslsLe en su mayorla a una cllnlca
prlvada -40.7-, segulda por los cenLros de salud -13.1-, hosplLales publlcos -11.8-, farmaclas -7.7-,
puesLos de salud -7.2- y el lCSS -7.0-.

100
luenLe: lnL (2010).
101
7.6, 6.9, 4.9, 3.7 y 3.3 respecLlvamenLe.
102
16.8, 6.6, 4.8, 4.2 y 3.9 respecLlvamenLe.

"D#

No ex|ste ||derazgo |nter|nst|tuc|ona| para e[ecutar po||t|cas |ntegra|es dest|nadas a so|uc|onar |os
pr|nc|pa|es prob|emas de sa|ud de| pa|s (sa|ud materno]|nfant||). La fragmenLacln del slsLema causa
lneflclencla, lo cual se evldencla en que CuaLemala Llene un gasLo en salud slmllar al de oLros palses
como CosLa 8lca, Colombla o ArgenLlna, pero esLos han logrado obLener me[ores lndlcadores de salud a
su poblacln. Ll alLo gasLo en medlcamenLos, muchos de ellos auLo-medlcados, y la descoordlnacln
causan que el gasLo LoLal no sea desLlnado de forma eflclenLe.

La falLa de coordlnacln enLre los acLores del secLor e lnLersecLorlal es palpable (MSAS, lCSS, oLras
enLldades del secLor publlco
103
y secLor prlvado). un e[emplo de ello son los programas desLlnados a la
erradlcacln de la desnuLrlcln lnfanLll, los cuales son e[ecuLados Muchas lnsLlLuclones los e[ecuLan
pero no exlsLen crlLerlos comunes de focallzacln nl esLraLeglas que permlLan que los programas
e[ecuLados se complemenLen.

no exlsLe lnLegracln (nl slqulera a nlvel de base de daLos) enLre los Lres subslsLemas (MSAS, lCSS y
rlvado). Lo anLerlor dlflculLa el logro de ob[eLlvos prlmordlales (como el cumpllmlenLo de las meLas del
mllenlo) debldo a que los esfuerzos no se encuenLran armonlzados acorde al logro de meLas comunes.
Adems debe menclonarse que en el Acuerdo de AspecLos Socloeconmlcos y SlLuacln Agrarla
esLablece la necesldad de conLar con un slsLema de salud coordlnado de Lodos los acLores (publlcos y
prlvados), ba[o la recLorla del MSAS para brlndar acceso a Loda la poblacln guaLemalLeca a servlclos
lnLegrales de salud, lo cual no sucede en la acLualldad.

Lx|ste escasez y una ma|a organ|zac|n geogrf|ca de |os recursos humanos, f|s|cos y f|nanc|eros. uno
de los llmlLanLes para poder desarrollar lnLervenclones sanlLarlas a gran escala es la falLa de personal
preparado. LsLo represenLa desaflos lmporLanLes para el MSAS para proveer de servlclos,
especlalmenLe en las reas ms dlsLanLes del rea rural. Adems exlsLe una cenLrallzacln de los
recursos en las reas urbanas, especlalmenLe derlvado de la preponderancla denLro del presupuesLo del
Lercer nlvel de aLencln. Sln embargo, los desaflos ms lmporLanLes exlsLen en las reas rurales, donde
se requlere un mayor acceso a servlclos de salud, especlalmenLe para la poblacln maLerno lnfanLll.

Lo anLerlor lmpllca que los mayores beneflclarlos de la pollLlca de graLuldad son los usuarlos urbanos,
dado que son los que mayor acceso a servlclos Llenen. La pollLlca de graLuldad ellmln lngresos
(alrededor del 2 del presupuesLo del MSAS) que no se han logrado cubrlr por el presupuesLo general.
Adems, la graLuldad Lamblen ha aumenLado la demanda de servlclos: de 2007 a 2009 el numero de
consulLas a la red hosplLalarla de se lncremenL en alrededor del 29, mlenLras que en los cenLros de
salud y hosplLales no se cuenLan con suflclenLes lnsumos para poder aLender a los paclenLes de una
forma oporLuna
104
. A esLo hay que sumarle que el 30 de los recursos flnancleros esLn desLlnados al
deparLamenLo de CuaLemala, mlenLras que es en el rea rural dnde exlsLen los mayores desaflos.
1amblen alrededor de la mlLad de los recursos se desLlnan en el Lercer nlvel de aLencln, mlenLras que
los nlveles uno y dos comsumen alrededor del 43 de los recursos (uSAlu y CS, 2007).

or lo LanLo, exlsLen desaflos para lograr una me[or aslgnacln geogrflca de personal, lncenLlvos y
carrera profeslonal y lograr la parLlclpacln de personal sanlLarlo no Lradlclonal (como las comadronas y
volunLarlos comunlLarlos) para la enLrega de servlclos, especlalmenLe a la poblacln ms vulnerable.
Segun nuu (2010) en 2007 exlsLla un medlco por cada 3,142 hablLanLes, mlenLras que por e[emplo en

103
SLSAn por e[emplo.
104
Ano con ano se hace evldenLe deflclenclas en el modelo de gesLln a causa de clerres de hosplLales

"D0

CosLa 8lca exlsLe un medlco por cada 319 hablLanLes. La slLuacln se agrava en el rea rural, ya que la
mayor parLe de los recursos, LanLo del MSAS como del lCSS, se concenLran en reas urbanas. Segun el
esLudlo de u8L y CS (2009) en el ueparLamenLo de CuaLemala se concenLra el 71 de los medlcos y el
47 de las enfermeras y auxlllares de enfermerla. La ausencla de una carrera profeslonal para el
personal sanlLarlo no lncenLlva la exlsLencla de ms personal medlco profeslonal, lo que hace que el pals
Lenga una muy poca densldad de profeslonales sanlLarlos.

L| s|stema y e| gasto en sa|ud son |nef|c|entes y puede ||evar a muchas fam|||as a una reducc|n
|mportante en su n|ve| de |ngresos. La mayor parLe del gasLo de salud es prlvado, lo cual pone en rlesgo
la sosLenlbllldad flnanclera, especlalmenLe para los ms pobres. uebldo a que la proporcln de personas
que poseen seguro de salud es ba[a y los servlclos publlcos muchas veces no se dan a basLo en cuanLo a
acceso y calldad, las famlllas se ven obllgadas a hacer gasLos en salud de su proplo bolslllo. Lllo, anLe un
eplsodlo crnlco, puede poner en alLo rlesgo la sosLenlbllldad flnanclera de las famlllas.

Ll gasLo en medlcamenLos es uno de los gasLos ms lmporLanLes en salud. 8epresenLa alrededor de 1/3
del gasLo LoLal en salud y alrededor de la mlLad del gasLo prlvado. Segun MSAS (2006) en el ano 2006
el 72 del gasLo LoLal en medlcamenLos fue reallzado por los hogares, el 19 por el lCSS, 4 por el
MSAS y 4 por CnC. Segun el esLudlo de uSAlu/ullogo para la lnversln Soclal (2008) en el perlodo
1999-2003 el gasLo en medlcamenLos de los hogares se lncremenL a un rlLmo promedlo de 10 por
ano, mlenLras que el del MSAS e lCSS no Luvo mayores flucLuaclones. Las flucLuaclones observadas no
necesarlamenLe slgnlflcan un aumenLo en el volumen adqulrldo, slno Lamblen a aumenLos en preclos.
or su parLe, el desabasLeclmlenLo (o en algunos casos sobreabasLeclmlenLo
103
) es una muesLra que aun
exlsLe margen de manlobra para hacer ms eflclenLe el proceso de adqulslclones e lnvenLarlo de
medlcamenLos.

La auLomedlcacln y la preferencla por aslsLlr a cllnlcas prlvadas para reclblr aLencln causan que el
gasLo prlvado en salud represenLe la mayor parLe del gasLo LoLal de salud del pals. Se lnvlerLe
aproxlmadamenLe 7.3 del l8 en salud, canLldad slmllar a la de oLros palses como ArgenLlna -9.6-,
8rasll -8.4- y CosLa 8lca -8.2-, y superlor por e[emplo a la de Ll Salvador -6.0- y Colombla -3.9-.
Ahora blen, en CuaLemala la mayor parLe del gasLo es prlvado (72.0 del gasLo LoLal), mlenLras que en
oLros palses esa proporcln es menor (en 8rasll la proporcln es de 36 y en ArgenLlna de 30). uel
gasLo prlvado, unlcamenLe el 3 se reallza por medlo de seguros, lo que evldencla el poco
aseguramlenLo prlvado de la poblacln. or su parLe, el elevado cosLo de medlcamenLos eleva el gasLo
en salud.

or oLro lado, la ba[a coberLura efecLlva del slsLema publlco y la preferencla en opLar por las cllnlcas
prlvadas lncluso cuando el servlclo publlco esL dlsponlble evldencla adems problemas de calldad. Los
slsLemas de gesLln de la salud publlca no permlLen brlndar capacldad de respuesLa a la poblacln.
rueba de ello son las consLanLes crlsls que afronLa el secLor hosplLalarlo por falLa de lnsumos y
medlcamenLos.

or ulLlmo, no se usa adecuadamenLe la organlzacln de aLencln del MSAS. Ll MSAS se organlza por
medlo de Lres nlveles de aLencln. Ll prlmer nlvel presLa aLencln bslca por medlo de programas de
aLencln prlmarla y puesLos de salud. Ln caso de presenLarse una slLuacln ms compllcada, deblera ser
referldo a los slguenLes dos nlveles en los cuales se ofrecen procedlmlenLos ms soflsLlcados: el segundo
nlvel lo conforman los cenLros de salud y un Lercer nlvel los hosplLales publlcos. Sln embargo, solo

103
8lu (2011).

"D4

alrededor del 1 de las consulLas son referldas a oLros nlveles. Lllo causa que en los hosplLales lngresan
personas que debleron ser aLendldas en puesLos o cenLros de salud, lo cual genera preslones en sus
recursos dlsponlbles.

8.2.3. L|neam|entos para me[orar |a sa|ud de |os guatema|tecos
Cb[et|vo genera|. Me[orar la salud y la calldad de vlda de las y los guaLemalLecos para que puedan
desempenarse econmlca y soclalmenLe en el slglo xxl, aLendlendo en especlal a la poblacln ms
vulnerable (salud maLerno lnfanLll).

Cb[et|vo espec|f|co 1. Me[orar la salud maLerna para reduclr la morLalldad y coadyuvar al naclmlenLo de
nlnos saludables.

8rlndar enLrenamlenLo, supervlsln profeslonal y regulacln a las comadronas/parLeras. Las
comadronas, como ya ha sucedldo en oLros palses, pueden converLlrse en el recurso humano
ms lmporLanLe del MSAS en el rea rural. ueben de Lener vlgllancla y asesorla de enfermeras
enLrenadas en culdados obsLeLrlcos bslcos y con slsLemas oporLunos de referencla en el caso
de compllcaclones. ueben reclblr enLrenamlenLo bslco, orlenLado a la compeLencla cllnlca, con
una duracln de alrededor de 18 a 24 meses
106
. ara que esLe Llpo de programas funclone debe
exlsLlr:
! LnLrenamlenLo para la adqulslcln de habllldades cllnlcas.
! 8egulacln y conLrol de las prcLlcas de las comadronas.
! SlsLemas de supervlslon.
! SlsLemas de soporLe y de referencla de emergenclas.
! Credlbllldad de la comunldad, medlcos y hosplLales.
! SlsLemas de lnformacln para el monlLoreo de naclmlenLos y muerLes maLernas.
lmplemenLar y forLalecer programas en el prlmer nlvel de aLencln para las mu[eres. uebe
brlndarse: a) rogramas de nuLrlcln, acldo fllco y fluor (pre y mlnlmo Lres meses posL parLo).
b) ueLeccln de preeclampsla. c) Acceslbllldad a sulfaLo de magneslo para LraLamlenLo de la
eclampsla. d) vlslLas prenaLales mensuales para las mu[eres embarazadas con ba[o rlesgo en los
prlmeros sleLe meses de embarazo. e) ConLrol acLlvo en la Lercera eLapa del embarazo. f)
rogramas de vacunacln a la mu[er (LeLanos e lnfluenza) y g) rueba vlP para las madres, enLre
oLros.

8rlndar acceso a servlclos de obsLeLrlcla de forma oporLuna y de calldad. ueben emplear
acclones desLlnadas a:
! Me[orar el conoclmlenLo de de las senales de pellgro de una emergencla obsLeLrlca, por
parLe de la mu[er y su famllla.
! romover la declsln de acudlr al cenLro de emergencla. Ln esLe caso han se debe
proveer servlclos con perLlnencla culLural, sln dlscrlmlnacln y con calldad.
! 8educlr las barreras geogrflcas y econmlcas para acceder a servlclos. Ls necesarlo que
en el rea rural exlsLa acceso a lnfraesLrucLura, slempre Lomando en cuenLa los recursos
llmlLados exlsLenLes. or ello mlsmo se vlsuallzan dos Llpos de lnLervenclones:

106
LxlsLe evldencla en oLros palses que el enLrenamlenLo de las parLeras no solo Llene un efecLo en la reduccln de la
morLalldad maLerna, slno Lamblen en la reduccln de los casos de nlnos y nlnas con ba[o peso al nacer. (ver Lll[esLrand y
aLhmanaLhan, 2004)

"DF

uesarrollo y organlzacln de LransporLe comunlLarlo.
Ln el caso que la dlsLancla geogrflca para reclblr servlclos de obsLeLrlcla sea
muy grande, se deber crear cenLros que presLan servlclos de obsLeLrlcla bslca
e lnLegrales, prlorlzando de forma lnlclal las reas donde exlsLe una mayor
canLldad de muerLes maLernas.
! lmplemenLar normas y esLndares de calldad y medlr y monlLorear su cumpllmlenLo.
ueben de exlsLlr slsLemas de referencla lnLerlnsLlLuclonal que permlLa el segulmlenLo de
proLocolos comunes, comunlcacln y reLroallmenLacln, planlflcacln, evaluacln y
me[ora conLlnua.
107

lmplemenLar una pollLlca de salud para la famllla, que consldere el clclo de vlda y aLlenda la
heLerogeneldad de cada uno de los lnLegranLes de la famllla. Lllo lmpllca una capaclLacln a los
mlembros de la famllla en maLerla de salud, nuLrlcln e hlglene, a fln de lncenLlvar el auLo-
culdado de la salud y el empoderamlenLo a la famllla para organlzar y planlflcar su desarrollo de
forma lnLegral.
108

Cb[et|vo espec|f|co 2. 8educlr la desnuLrlcln y me[orar la salud lnfanLll, para dlsmlnulr su morLalldad y
poLenclar sus capacldades de desarrollo.

lorLalecer el rol coordlnador en el marco del SlsLema naclonal de Segurldad AllmenLarla y
nuLrlclonal -SlnASAn-. uenLro de esLe marco se hace esenclal e[ecuLar un anllsls funclonal que
permlLa ellmlnar la dupllcldad de funclones y un anllsls programLlco que permlLa ellmlnar la
conLradlccln en los programas desLlnados a la segurldad allmenLarla. ara ello se hace
prlmordlal la necesldad de evaluar y ellmlnar aquellos programas que no conLrlbuyen
susLanclalmenLe a la me[ora de la desnuLrlcln lnfanLll para que sus recursos sean desLlnados a
programas con mayor efecLlvldad.
109
Se recomlenda que se lmpulsen programas de nuLrlcln
enfocados en la nlnez menor de 24 meses. La forma de enLrega de esLas lnLervenclones debe ser
por medlo del prlmer nlvel de aLencln (rograma de LxLensln de CoberLura -LC- y puesLos de
salud) y con parLlclpacln acLlva de la comunldad. Los programas deben esLar desLlnados a:
! nuLrlr a las mu[eres embarazadas (llgado con el ob[eLlvo especlflco 1). lncluye conse[erla
sobre lacLancla maLerna y suplemenLo de hlerro y cldo fllco al menos duranLe los
prlmeros Lres meses posL parLo.
! romover la lacLancla maLerna, para las madres con hl[os enLre 0 y 6 meses. Los
programas deben de lnlclar anLes del parLo y pueden ser e[ecuLados por personas de la
comunldad (volunLarlos y comadronas).
! roveer mlcronuLrlenLes y allmenLos forLlflcados.
110
LnLre ellos se encuenLran
programas que ya exlsLen en CuaLemala como la sal yodada, y forLlflcacln del azucar
con vlLamlna A, y oLros como la forLlflcacln de la harlna con hlerro.

107
LxlsLe una esLraLegla para la reduccln de la morLalldad maLerna lmpulsada por el MSAS con apoyo de uSAlu, denomlnada
ro-CCnL, la cual cuenLa con llneas de accln a nlvel comunlLarlo, la llnea de aLencln bslca y de aLencln de compllcaclones,
la cual lnlcl en el ueparLamenLo de San Marcos. Las auLorldades enLranLes deben de Lomar en cuenLa esLa experlencla y
conocer las lecclones aprendldas de esLe modelo para su a[usLe y repllca en oLras reglones.
108
lAuL (2011).
109
un buen candldaLo es el programa de ferLlllzanLes el cual ha Lenldo evaluaclones negaLlvas y el programa de 8olsas
Solldarlas y Comedores Solldarlos los cuales no esLn slendo enfocado en la poblacln con mayores vulnerabllldades (ya que
son programas que son e[ecuLados en el rea urbana).
110
Ll 16 de los nlnos y nlnas en edad preescolar presenLa deflclencla de vlLamlna A (.) oco menos de la mlLad de Lodos los
hogares consume sal yodada en CuaLemala" (8anco Mundlal, 2009).

"D5

! roveer allmenLos desLlnados especlflcamenLe a las famlllas con rlesgo allmenLarlo. La
lnLervencln debe ser oporLuna (para aLender el rlesgo) y muy blen focallzada
(unlcamenLe a las famlllas con vulnerabllldad). ara ello se neceslLa que exlsLan
mecanlsmos de alerLa Lemprana, mecanlsmos eflclenLes de lnvenLarlo y dlsLrlbucln y
de seleccln.
111

! roveer Lransferenclas condlclonadas unlcamenLe desLlnadas a la poblacln vulnerable y
con corresponsabllldades especlflcas a los componenLes de nuLrlcln y salud lnfanLll
(con garanLla de oferLa del servlclo de calldad). Los programas de esLe Llpo deben ser
culdadosamenLe lmplemenLados para que sean efecLlvos y uLlllzar de crlLerlo de
seleccln a la poblacln ms vulnerable (nlnos enLre 0 y 24 meses).
! roveer capaclLacln, con perLlnencla culLural y aprovechando las lnsLlLuclones
lnformales exlsLenLes en la comunldad, para me[orar el conoclmlenLo y las prcLlcas de
hlglene, nuLrlcln, salud y de desarrollo del nlno
! roveer educacln a la madre y educacln formal a las nlnas.
112

! lmplemenLar monlLoreo regular del peso y Lalla de los nlnos, el cual puede ser
desarrollado por las mlsmas madres, pero acompanadas de enLrenamlenLo y
supervlsln.
Asegurar que en el prlmer nlvel de aLencln los lnfanLes Lengan acceso a lnmunlzaclones, las
cuales pueden ser lmplemenLar por medlo de vacunacln escalonada obllgaLorla para nlnos de 0
a 3 anos y a LraLamlenLos curaLlvos para las prlnclpales causas de morbllldad en la nlnez
(neumonla y dlarrea).

Ampllar el acceso a servlclos de lnfraesLrucLura bslca. ara ello es lmporLanLe que los
conse[os de desarrollo, munlclpalldades y fondos soclales prlorlcen brlndar acceso a
servlclos bslcos. ueben crearse por lo LanLo procesos de coordlnacln que permlLan a
Lodos los acLores lnvolucrados allnear los esfuerzos y lograr el acceso unlversal a servlclos
bslcos.

c. Largo lazo
lncremenLar los anos de escolarldad de hombres y mu[eres a un mlnlmo de 9 anos (ver la
seccln de Lducac|n).
lomenLar el desarrollo rural de las comunldades, para que las famlllas en exLrema pobreza
puedan superar esa slLuacln (ver la seccln de Compet|t|v|dad rura| y mane[o de cuencas).

Cb[et|vo espec|f|co 3: roplclar la salud de la poblacln guaLemalLeca, fomenLando la salud prevenLlva y
el acceso a medlcamenLos a la poblacln.

uesarrollar programas de salud prevenLlva, especlalmenLe relaclonada con esLllos de vlda
poco saludables (mala allmenLacln, consumo de bebldas alcohllcas, abuso de drogas y
sedenLarlsmo, enLre oLras). Ls lmporLanLe que se lnvolucre la generacln de buenos hblLos
en la [uvenLud.

111
ver 8anco Mundlal 2006.
112
no esL de ms recalcar la lmporLancla de brlndar procesos conLlnuados de educacln para la nlna. La evldencla
lnLernaclonal muesLra que esLe elemenLo ha sldo el prlnclpal en la reduccln de la desnuLrlcln lnfanLll (represenLa el 43 de la
reduccln) ver SmlLh y Paddad (2000).

"D=

8eallzar campanas de sexualldad responsable para evlLar la propagacln de enfermedades
como el vlP SluA y oLras enfermedades de Lransmlsln sexual, especlalmenLe desLlnados a
la poblacln en rlesgo.

lorLalecer el programa de conLrol de vecLores del MSAS, que permlLa la reduccln de
enfermedades como la malarla, el dengue, chagas y el paludlsmo. Ls lmporLanLe conLar con
un slsLema acLlvo de vlgllancla epldemlolglca y enLomolglca que permlLa el desarrollo
oporLuno de programas de conLrol de vecLores
113
. Adems se deben desarrollar campanas
de prevencln y fomenLar la parLlclpacln comunlLarla para coadyuvar a Lemas de conLrol
(e[emplo verlflcacln que el agua en las casas no conLengan larvas) y de abogacla por la
prevencln.
lomenLar el acceso a medlcamenLos de calldad, especlalmenLe a la poblacln con menos
recursos a preclos acceslbles. ara ello se propone el forLaleclmlenLo de del rograma de
Acceslbllldad a los MedlcamenLos 8CAM, para la ampllacln de coberLura y crear
mecanlsmos que haga ms eflclenLe la compra de medlcamenLos por el MSAS y el lCSS.
uebe generarse mecanlsmos de conLrol de calldad del medlcamenLo y campanas (y
leglslacln) para reduclr la auLomedlcacln.
lorLalecer el rograma de LxLensln de CoberLura como un pllar lmporLanLe en el prlmer
nlvel de aLencln, lncorporando mecanlsmos efecLlvos de supervlsln y conLrol de calldad
por parLe del MSAS, adems de me[orar los mecanlsmos de referencla y conLra-referencla.
8eallzar programas de prevencln de la vlolencla (ver seccln de revenc|n de |a
v|o|enc|a).

Cb[et|vo espec|f|co 4. romover la lnLegracln del slsLema de salud que permlLa me[orar la eflclencla y
la Lransparencla en el uso de los recursos de salud.
Ls lmporLanLe que el slsLema de salud permlLa brlndar acceso a las personas que no lo Llene, reduclr el
elevado gasLo de bolslllo y me[orar la calldad de los servlclos. ara ello el MSAS debe reallzar acclones
que le permlLa a la poblacln, especlalmenLe a la ms vulnerable, conLar con un slsLema eflclenLe de
salud que clarlflque los slgulenLes aspecLos
114
:

lorLalecer la Lransparencla y la eflclencla en la compra de lnsumos sanlLarlos, medlanLe la
modlflcacln Lransversal de la Ley de Compras y ConLraLaclones del LsLado y promover la
eflclencla en el conLraLo ablerLo (ver la seccln de Compras y contratac|ones de| Lstado).
lomenLar el uso eflclenLe de los recursos de salud. ara ello se debe esLablecer, con[unLamenLe
con el lCSS, pollLlcas de lnfraesLrucLura sanlLarla para evlLar dupllcldad de funclones y la
lmplemenLacln de slsLemas de referencla y conLra referencla que permlLan el uso pLlmo de
los recursos, con procesos, normas y procedlmlenLos para la aLencln y Lraslado de usuarlos
denLro del slsLema, Lomando al prlmer nlvel de aLencln como puerLa de enLrada al slsLema.
Llaborar un plan naclonal de Salud, llderado por el MSAS con la parLlclpacln de oLras
enLldades del secLor y de oLros secLores relaclonados con la Salud. Ll lan naclonal de Salud
debe esLablecer cmo se lnLegrarn y coordlnarn los dlferenLes acLores del secLor. Ll MSAS
como el enLe recLor, debe ser el encargado de dlcLar las pollLlcas de proLeccln, promocln y
prevencln de la salud.

113
ver Lloyd, Llnda, 2003.
114
luenLe: 8arlllas,(2003)

"DB

! Ln el plan se debe deflnlr un paqueLe bslco de servlclos a la que Loda la poblacln
Lendr acceso, basado en las prlorldades aslgnadas (y con prlorldad en la salud maLerno
lnfanLll). Ln la presLacln de los servlclos sanlLarlos, puede forLalecerse la relacln enLre
el MSAS y oLros presLadores a fln de aumenLar la coberLura y los servlclos presLados.
Ll MSAS debe ser el encargado de garanLlzar un paqueLe mlnlmo de coberLura de
servlclos de salud en las poblaclones rurales y pobres (forLalecer el LC). Ln el lan se
debe elaborar una pollLlca sosLenlda de flnanclamlenLo. uebe exlsLlr un aumenLo de la
proporcln de la poblacln que reallza un prepago de los servlclos de salud.

ulsenar y esLablecer la carrera profeslonal del recurso humano en salud. LsLablecer lncenLlvos
para formar una mayor proporcln de personal sanlLarlo, lncenLlvos para su desempeno efecLlvo
y la capacldad de ascender, LanLo horlzonLal como verLlcalmenLe, pollLlcas de organlzacln
LerrlLorlal del recurso humano, enLre oLras.
ConLar con un slsLema de lnformacln lnLegrado, que permlLa la evaluacln de lnLervenclones
sanlLarlas la rendlcln de cuenLas y la Loma de declslones basadas en evldencla. Ll slsLema
lnLegrado debe ser responsabllldad del MSAS, al cual el resLo de lnLegranLes debe reporLar sus
esLadlsLlcas perldlcamenLe.
romover la perLlnencla culLural de los servlclos y la parLlclpacln local en el slsLema de salud.
ara ello se suglere:
! lomenLar la presLacln de servlclos de salud en el ldloma de las comunldades.
! Apoyar las prcLlcas sanlLarlas de las comunldades (salud lndlgena).
! ldenLlflcar en el marco del lan naclonal de Salud los roles que los acLores locales
[ugarn denLro del slsLema lnLegrado de salud.

c. Largo plazo (4 a 10 anos):
lmplemenLacln del slsLema de salud lnLegrado en Lodas sus dlmenslones y que brlnde
acceso unlversal a la poblacln al paqueLe bslco deflnldo, pero slempre prlorlzando en la
poblacln con mayores necesldades (salud maLerno-lnfanLll).
lmplemenLacln de la carrera del personal sanlLarlo que permlLa lncremenLar el recurso
humano en salud del pals y fomenLar su desempeno efecLlvo.

8.S. J.@*%/'3* 2/ )%*8&+&E' 3. /:-/ )*;/R2. 9 +/'./<&.';*

Como se menclon prevlamenLe, el esLado de salud de una persona es un deLermlnanLe lmporLanLe en
su producLlvldad y desempeno. Ahora blen, el agua conLamlnada y el mal mane[o de desechos humanos
son Lrasmlsores de enfermedades, prlnclpalmenLe de enfermedades gasLrolnLesLlnales. A pesar de esLo,
aun exlsLen en CuaLemala enormes carenclas en maLerla de agua poLable y saneamlenLo me[orado,
especlalmenLe en el rea rural. Ln ese senLldo, conLar con lnfraesLrucLura de agua poLable y
saneamlenLo puede converLlrse en un mecanlsmo lmporLanLe para la prevencln de enfermedades.

La cobertura de serv|c|os bs|cos es des|gua|. Sl blen es clerLo CuaLemala es el segundo pals en la
regln, despues de CosLa 8lca, con la mayor coberLura de servlclos de agua poLable (76 de acuerdo a
Cl8CA, 2008), conLablllza una fuerLe brecha por zonas geogrflcas. arLlcularmenLe, hay grandes

""D

desaflos en las zonas rurales del pals, con Lasas de coberLura cercanas al 61, en conLrasLe con Lasas
cercanas al 90 en las reas urbanas (Cl8CA, 2008).

8a[a Invers|n en e| sector. Segun SLCLLAn, para el cumpllmlenLo de las meLas del mllenlo de reduclr
a la mlLad el deflclL de coberLura, se neceslLa lnverLlr anualmenLe uS$ 240 mlllones anuales, el
cudruplo de lo que a la fecha se dedlca al secLor.

Las aguas res|dua|es no rec|ben tratam|ento adecuado. Ln cuanLo a servlclos de saneamlenLo, la
coberLura del servlclo de saneamlenLo me[orado era de 47 de los hogares a nlvel naclonal (77 en
zonas urbanas y el 17 de hogares en zonas rurales), y de ese 47 solo el 36 conLaba con conexln a
las redes de drena[es. Adems, CuaLemala esL enLre los palses con menor nlvel de LraLamlenLo de
aguas reslduales, calculndose que unlcamenLe el 3 de las aguas reslduales es LraLado anLes de
verLerlas a los cuerpos de agua, y que de las 87 planLas de LraLamlenLo la mayorla no operan por falLa de
manLenlmlenLo (SLCLLAn, 2006).

La sustentab|||dad econm|ca de |os serv|c|os de agua potab|e y saneam|ento estn en r|esgo. Salvo
en casos alslados de condomlnlos o barrlos prlvados, las Larlfas no llegan a cubrlr los cosLos de
operacln y manLenlmlenLo. Lo anLerlor, se ve agravado por la facLuracln medlanLe un cargo fl[o en la
mayorla de proveedores, anLe la ausencla de medldores que cuanLlflquen el consumo de los hogares
(excepLo en LMACuA que es la empresa munlclpal que aLlende el rea meLropollLana de la cludad de
CuaLemala). or oLro lado, no hay regulaclones que velen por el buen uso y sosLenlbllldad del agua.

8a[a ca||dad de |os serv|c|os de agua potab|e y saneam|ento. Ln cuanLo a calldad del agua, se esLlma
que solo el 13 del agua abasLeclda por los slsLemas de redes es deslnfecLada prevlamenLe de acuerdo
con los parmeLros mlnlmos que exlgen las normas, y que solo el 23 de los munlclplos cuenLan con
algun slsLema de deslnfeccln, desconoclendose el esLado de funclonamlenLo de los mlsmos (Samper,
2008). Ln adlcln, se esLlma que el 80 de los slsLemas opera en forma dlsconLlnua, enLre 6 y 12 horas
al dla, y que 3.6 dlas al mes los usuarlos no cuenLan con el servlclo (losLer y Arau[o, 2004).

Marco |ega| fragmentado e |ncomp|eto. no se cuenLa con un cuerpo de normas arLlculado, conslsLenLe
e lnLegral, que regule y conLrole de forma coherenLe al secLor. Adems hay vaclos legales en cuanLo al
aprovechamlenLo y mane[o del recurso hldrlco, esLndares de calldad en la presLacln de servlclos,
regulacln Larlfarla, nl mecanlsmos de subsldlo, y normas Lecnlcas. Las funclones de regulacln y
conLrol, esLas funclones esLn ausenLes en el horlzonLe secLorlal, y aunado a que hay muy poca
lnLegracln del agua a los Lemas amblenLales, se vulnera la sosLenlbllldad del recurso hldrlco.

nay un exces|vo nmero de actores con competenc|as en e| sector, s|n n|nguna coord|nac|n. uada la
auLonomla munlclpal, se permlLe que cada uno de los 333 munlclplos deflna su propla lnsLlLuclonalldad
para la presLacln de los servlclos, en ausencla de una vlsln concerLada y clara sobre la lnLervencln del
Coblerno CenLral
113
. LsLa realldad se Lraduce en la ausencla de pollLlcas expllclLas de flnanclamlenLo y
de lnversln, que [unLo con la deflclenLe capacldad de admlnlsLracln, afecLa la calldad de los servlclos.

113
Las modalldades en la presLacln en las reas urbanas van desde la presLacln munlclpal dlrecLa (dependenclas
de las mlsmas alcaldlas), pasando por la gesLln munlclpal delegada (ya sea a empresas publlcas lndependlenLes)
hasLa las gesLlones prlvadas para condomlnlos o cllenLes lndusLrlales. Ln el rea rural, los servlclos son

"""

or su parLe, el lnlCM lnLervlene proveyendo aslsLencla Lecnlca a las munlclpalldades para la presLacln
de servlclos bslcos y mane[a el programa unLA8 de acueducLos rurales, los Conse[os de uesarrollos
cumplen un lmporLanLe rol en el proceso de ldenLlflcacln y seleccln de proyecLos de servlclos de agua
y saneamlenLo, parLlclpando en la aslgnacln de parLldas del presupuesLo naclonal para la e[ecucln de
las obras. Adems, exlsLen oLros organlsmos e lnsLlLuclones que poseen compeLenclas con relacln al
secLor: SLCLLAn, el MA8n y el MACA, con funclones de planlflcacln, regulacln de normaLlvas y
pollLlcas que proplclen el desarrollo susLenLable del recurso.

rocurando la coordlnacln de esfuerzos, la presenLe admlnlsLracln cre el CablneLe del Agua, pero su
funclonamlenLo esL llmlLado por la ausencla de normaLlvas coherenLes.

8.3.3. L|neam|entos para me[orar |a prov|s|n de agua potab|e y saneam|ento
Cb[et|vo Genera|. Asegurar la provlsln de servlclos de agua poLable y saneamlenLo a la poblacln,
ba[o un esquema de calldad y susLenLabllldad del recurso hldrlco.

Cb[et|vo espec|f|co 1. LsLablecer un nuevo marco legal y regulaLorlo, que promueva la eflclenLe
presLacln de los servlclos y gobernabllldad del secLor

a. CorLo lazo (2 anos):
ueflnlr una esLrucLura de goblerno que pueda funglr como enLe recLor mlenLras se consollda la
reforma y se cuenLan con las lnsLlLuclones especlallzadas.
ulsenar una esLraLegla de reforma en el secLor y gesLlonar los recursos necesarlos

b. Medlano lazo (2-4 anos):
Crganlzar a los presLadores con mayor auLonomla de gesLln, eflclencla y Lransparencla,
normando las obllgaclones que debe cumpllr y responsablllzndolos de su gesLln.
Crganlzar las esLrucLuras lndependlenLes para las funclones de regulacln y recLorla en el secLor
romover la promulgacln de una Ley de Servlclos de Agua oLable y SaneamlenLo
lormular planes de lnversln y planeacln esLraLeglca del secLor
ueflnlr reglmenes Larlfarlos y esquemas de subsldlos para lograr eflclencla y sosLenlbllldad
flnanclera

Cb[et|vo espec|f|co 2. lncremenLar los recursos desLlnados a lnversln en el secLor y raclonallzar los
exlsLenLes para lograr un aumenLo de coberLura, especlalmenLe en las reas rurales.

arLlr de un lan de uesarrollo SecLorlal que, congruenLe con oLros esfuerzos como el plan de
gesLln lnLegrada de recursos hldrlcos, deflna acLores, pollLlcas publlcas e lnLervenclones que
orlenLen el desarrollo secLorlal con una vlsln sosLenlble del secLor en el largo plazo.

LsLablecer programas especlflcos para el aborda[e de los servlclos en las reas rurales,
permlLlendo la parLlclpacln de las comunldades en la presLacln de los mlsmos, pero

gesLlonados por las mlsmas comunldades a Lraves de ComlLes, creados con poca parLlclpacln de la munlclpalldad
local.

""C

apoyndoles LecnlcamenLe para aumenLar sus capacldades de admlnlsLracln y eflclencla en el
uso de los recursos.
Coordlnar en forma con[unLa el flnanclamlenLo con los cooperanLes lnLernaclonales y la
planlflcacln eflclenLe del uso de fondos munlclpales para lograr una mayor eflclencla en el
gasLo

Cb[et|vo espec|f|co 3. romover una culLura de raclonallzacln del uso el agua y mecanlsmos de
lnformacln sobre el recurso

uesarrollar un slsLema de lnformacln secLorlal para me[orar la planlflcacln, conLrol y
Lransparencla.

b. Medlano plazo (2-4 anos):
LsLablecer programas especlflcos de educacln y comunlcacln sobre los beneflclos y uso
raclonal de los servlclos

8.4. O.3-(&.'3* 2/ )*R%.A/ .' I-/;.</2/

Sl blen el creclmlenLo econmlco es uno de los pllares fundamenLales para reduclr la pobreza, no es
suflclenLe por sl solo. Segun 8ourgulgnon (2004), los efecLos de un deLermlnado rlLmo de creclmlenLo
sobre la reduccln de la pobreza son mayores cuanLo ms equlLaLlva es la dlsLrlbucln del lngreso en el
punLo de parLlda. LsLo se debe a que las barreras al acceso a acLlvos Langlbles e lnLanglbles como la
educacln, el conoclmlenLo, la Lecnologla, el caplLal y el flnanclamlenLo dlflculLan el aprovechamlenLo de
nuevas oporLunldades, reduclendo el poLenclal de ampllos secLores de la poblacln y llmlLando por lo
LanLo las poslbllldades de reduccln de la pobreza. or ende, la pobreza no slo llmlLa la lnversln en
caplLal humano, llmlLando el creclmlenLo econmlco, a su vez, ba[os nlveles de creclmlenLo econmlco
llmlLan la lnversln en caplLal humano, favoreclendo los nlveles pobreza. A ello se agrega que la mala
dlsLrlbucln del lngreso dlflculLa el proceso de desarrollo, ya que puede provocar Lenslones soclales que
pueden, a su vez, acenLuar la lnesLabllldad pollLlca e lnsLlLuclonal, reduclendo los lncenLlvos a la
lnversln lnLerna y exLerna
116
.

Segun un lnforme sobre los avances en el cumpllmlenLo de los Cb[eLlvos del Mllenlo, para alcanzar la
meLa de reduccln de la pobreza exLrema se requerlrla de una fuerLe redlsLrlbucln del lngreso. un
creclmlenLo del 3 anual, por e[emplo, neceslLarla ser complemenLado con una calda del coeflclenLe de
Clnl en 6.4
117
.

116
naclones unldas. !ullo 2006. lnsLlLuclones de la pollLlca soclal: ob[eLlvos, prlnclplos y aLrlbuLos
117
Alcanzando los Cb[eLlvos del Mllenlo en CuaLemala. 2003. unlversldad del aclflco

""#

obreza y des|gua|dad. Ll nlvel de pobreza exLrema en CuaLemala slgue slendo alarmanLe y sus
lndlcadores soclales slguen slendo ba[os a pesar de haber me[orado en los ulLlmos anos. ue acuerdo a
esLlmaclones del lnsLlLuLo naclonal de LsLadlsLlcas de CuaLemala (lnL), en el perlodo 2000-2006, el nlvel
de pobreza general pas de 36.2 a 31.0, lo q represenLa una dlsmlnucln de 3.2 punLos porcenLuales.
Ll nlvel de pobreza exLrema, en camblo, no varl slgnlflcaLlvamenLe: fue de 13.7 en el ano 2000 y de
13.2 en el ano 2006.

Los nlveles de consumo varlan segun las caracLerlsLlcas soclo-demogrflcas de los lndlvlduos. Los nlveles
de consumo ms elevados esLn relaclonados con hogares urbanos de la Cludad de CuaLemala, que no
son lndlgenas y cuya [efa de famllla es una mu[er de medlana edad con pocos hl[os, que no Lraba[a en la
agrlculLura y que Lermln la unlversldad
118
.

La deslgualdad soclal en CuaLemala se manlflesLa claramenLe en la alLa concenLracln del lngreso y del
consumo. Ll coeflclenLe de Clnl represenLa 0.36 para el lngreso y el 0.4 para el consumo. LsLo se ve
reforzado cuando se anallza el lndlce de desarrollo humano
119
-luP- de manera desagregada (por
qulnLlles), ya que se observa cmo el esLraLo socloeconmlco ba[o exLremo del pals presenLa un luP
comparable con frlca subsaharlana, mlenLras el esLraLo alLo esL, lncluso, por enclma del promedlo de
LaLlnoamerlca y cercano al de Cceanla
120
.

ob|ac|n vu|nerab|e. Segun el 8anco Mundlal, en base a daLos de la LnCCvl 2006, los hogares
guaLemalLecos son prlnclpalmenLe vulnerables a los facLores exLernos slgulenLes: la reduccln de las
remesas y los desasLres naLurales.
121

Las remesas lnLernaclonales y locales han doblado su lmporLancla como fuenLe de lngresos en los
hogares: comparado con el ano 2000, en 2006 se dupllc el numero de hogares que reclben remesas, y
el volumen promedlo de esLas Lransferenclas aumenL en un 30 por clenLo en Lermlnos reales. Las
remesas se han Lornado especlalmenLe frecuenLes enLre los hogares de ba[o esLaLus socloeconmlco, lo
cual suglere que las remesas han Lenldo un papel lmporLanLe, ayudando a los hogares a sallr de la
pobreza. Ln efecLo, sl blen es clerLo que 46 de la poblacln que se beneflcla de remesas cuenLa con
un empleo y por lo LanLo con un lngreso mensual, esLe lngreso no supera los C2,000.00, slendo asl
lnsuflclenLe para cubrlr la canasLa bslca de allmenLos (que equlvale a C.2,307.60 al mes de [unlo del
2011). or lo LanLo, las remesas vlenen a complemenLar los lngresos de los hogares. ue no reclblr la
remesas, esLas personas se enconLrarlan en slLuacln de pobreza exLrema. or oLro lado, esLo slgnlflca
que se ha lncremenLado la dependencla de los hogares de las remesas, lo cual aumenLa su
vulnerabllldad frenLe a las condlclones exLernas. Las remesas se usan prlnclpalmenLe para el consumo
bslco (49.4), consumo lnLermedlo (18.4), lnversln y ahorro (20.4) e lnversln soclal (11.9), es
declr educacln y salud. Las remesas conLrlbuyen por lo LanLo a resolver prlmordlalmenLe gasLos del
hogar y permlLen adems reallzar algunas lnverslones
122
.

118
8anco Mundlal. 2009. CuaLemala overLy AssessmenL.
119
lndlce de uesarrollo Pumano (luP) es una medlda slnpLlca del desarrollo humano. Mlde el progreso medlo
conseguldo por un pals en Lres dlmenslones bslcas del desarrollo humano: dlsfruLar de una vlda larga y saludable,
acceso a educacln y nlvel de vlda dlgno. Ll luP es la medla geomeLrlca de lndlces normallzados que mlden los
logros en cada dlmensln.
120
lnforme naclonal de uesarrollo Pumano (lnuP) 2009-2010
121
Ll Lercer facLor, dellncuencla y la vlolencla, se anallza proplamenLe en el caplLulo de segurldad flslca y [urldlca.
122
LncuesLa sobre 8emesas 2010, roLeccln de la nlnez y Adolescencla, ClM y unlCLl

""0

CuaLemala es un rea expuesLa a fenmenos naLurales. Sln embargo, la poblacln en slLuacln de
pobreza es ms vulnerable a los desasLres naLurales que el resLo de la poblacln. or e[emplo en el
2006, 23.8 de los hogares guaLemalLecos en slLuacln de pobreza y pobreza exLrema respondl
aflrmaLlvamenLe a la pregunLa de la LnCCvl Y#*1 0,/*-#7 &) =$(*4?", mlenLras que slo 16.7 de los
hogares no pobres lo hlzo. LnLre los danos asoclados a SLan, las perdldas de culLlvos son las ms
frecuenLes (68.7), seguldas por las vlvlendas (30.6), los blenes y los anlmales (13.3 para ambos
casos)
123
.

As|stenc|a soc|a|. AcLualmenLe, se esL lmplemenLando el prlmer programa de Lransferenclas
moneLarlas condlclonadas en CuaLemala llamado Ml lamllla rogresa", e[ecuLado por el MlnlsLerlo de
Lducacln y coordlnado por el Conse[o de Cohesln Soclal. LsLe Conse[o
124
se form por el goblerno
acLual como mecanlsmo de coordlnacln de reduccln de la pobreza exLrema del pals y se planLe como
una lnsLancla Lemporal.

Ml lamllla rogresa (MllA8C) es el prlnclpal programa de aslsLencla soclal de la admlnlsLracln acLual.
ConslsLe en oLorgar Lransferenclas moneLarlas a famlllas en pobreza y pobreza exLrema condlclonada a
la aslsLencla escolar y a conLroles de salud de nlnos enLre 0 y 13 anos y madres gesLanLes o lacLanLes. Ln
2010 su presupuesLo e[ecuLado fue de C.1,138.8 mlllones (equlvalenLes al 2.33 del gasLo LoLal). Su
dlseno colnclde en gran medlda con oLras experlenclas de esLe Llpo en Amerlca LaLlna y conslsLe en
mecanlsmo de Lransferenclas moneLarlas condlclonadas.

Adems de MllA8C (programa al que el Conse[o desLlna la mayor canLldad de recursos), el Conse[o de
Coordlnacln Soclal coordlna dlferenLes programas soclales, enfocados en promover la educacln (8ecas
Solldarlas), faclllLar el acceso a allmenLacln (Comedores solldarlos y 8olsas Solldarlas), desarrollar
capacldades arLlsLlcas y culLurales para nlnos y [venes (Lscuelas AblerLas y 1odos LlsLos ?a!), apoyar a
mu[eres para fomenLar su lnLegracln en acLlvldades producLlvas (Creclendo Me[or y Pogares
ComunlLarlos) y, flnalmenLe, en apoyar el desarrollo de clerLas reas (1odos [unLos por el Lago de
ALlLln). Aslmlsmo, el Conse[o coordlna programas desarrollados para secLores especlales: nlnez y
adolescencla, adulLo mayor, enLre oLros. LsLos programas son e[ecuLados por la SCSL, la S8S y por
lnsLlLuclones especlallzadas, Lales como SLCCA1lu y CCnAul.

123
CuAA, 2009, 8anco Mundlal
124
Cuando fue creado, el Conse[o de Cohesln Soclal era coordlnado desde la resldencla de la 8epubllca por la rlmera uama y
reune al MlnlsLerlo de Lducacln (MlnLuuC), el MlnlsLerlo de Salud ubllca y AslsLencla Soclal (MSAS), SLSAn y la SecreLarla
de Cbras Soclales del Lsposa del resldenLe (SCSL). Las enLldades e[ecuLoras son la SecreLarla de Coordlnacln L[ecuLlva de la
resldencla (SCL), de la cual dependen admlnlsLraLlvamenLe los programas Ml lamllla rogresa, el lnsLlLuLo naclonal de
LlecLrlflcacln (lnuL) del MlnlsLerlo de Lnergla y Mlnas (MLM), lCnAAZ, el MlnlsLerlo de Comunlcaclones, lnfraesLrucLura y
vlvlenda (MlClvl), el MlnlsLerlo de AgrlculLura y Canaderla y el MlnlsLerlo de Lconomla.
osLerlormenLe, el Acuerdo CubernaLlvo del 9 de [unlo de 2009 se hlcleron camblos al Conse[o de Cohesln Soclal: 1) se
esLablecl que su ob[eLo era evaluar y deLermlnar slLuaclones que requleran especlal aLencln del LsLado y canallzar, hacla
qulen corresponda, las sollclLudes respecLlvas para que se adopLen las medldas necesarlas", 2) en su lnLegracln se agreg a la
esposa del resldenLe de la 8epubllca para presldlr la Comlsln, 3) su plazo de duracln se fl[ en cuaLro anos, y 4) se
ellmlnaron dos de sus aLrlbuclones orlglnales (l. Coordlnar con los enLes e lnsLlLuclones compeLenLes, las acclones coherenLes
para la correcLa lnversln de los fondos publlcos en maLerla soclal, y ll. Apoyar y forLalecer a los enLes recLores que lleven a
cabo acLlvldades de lnversln soclal, en lo relaclonado con el flnanclamlenLo). Sln embargo, el Acuerdo CubernaLlvo 118-2010,
del 20 de abrll de 2010, modlflca nuevamenLe la lnLegracln de la Comlsln susLlLuyendo a la esposa del resldenLe de la
8epubllca por el mlsmo resldenLe de la 8epubllca, y agregando a la SecreLarla de 8lenesLar Soclal de la resldencla de la
8epubllca y al ulrecLor L[ecuLlvo del londo naclonal para la az. Adems, se esLablecl que la Comlsln podr lnvlLar a
parLlclpar en sus seslones a las personas que consldere necesarlo y convenlenLe para el desarrollo de sus aLrlbuclones.

""4

or oLro lado, se encuenLran los programas del MlnlsLerlo de AgrlculLura: el rograma naclonal de
lerLlllzanLes, que conslsLe en la enLrega de ferLlllzanLes a las famlllas en condlclones de pobreza y
pobreza exLrema para lncenLlvar la produccln agrlcola, el programa Apoyo a la Segurldad AllmenLarla,
que conslsLe en enLregarles lnsumos agropecuarlos con la flnalldad de produclr allmenLo y el programa
8olsas Solldarlas (e[ecuLado por el MACA pero coordlnado por el Conse[o de Cohesln Soclal) que
conslsLe en la enLrega de bolsas con allmenLos.

llnalmenLe, exlsLen programas de mane[o de rlesgo a desasLres naLurales coordlnados por CCn8Lu. Ll
ms reclenLe es el rograma naclonal de revencln y MlLlgacln anLe uesasLres 2009-2011. Sln
embargo, segun un lnforme reallzado ba[o el marco de accln de Pyogo (2009-2011), aun cuando
CuaLemala ha reallzado avances lmporLanLes en maLerla de anllsls, valoracln y evaluacln de
amenazas, le falLa mucho camlno por recorrer en lo que a evaluacln de rlesgo se reflere. Los esfuerzos
se han cenLrado en mecanlsmos de aLencln de emergenclas y no necesarlamenLe mlLlgar el rlesgo
123
.

L| |mpacto que han ten|do |os programas soc|a|es sobre |os n|ve|es de pobreza es ||m|tado. A pesar
que se han desarrollado mulLlples esLraLeglas para el combaLe a la pobreza, aun exlsLen ampllos desaflos
para lograr el ob[eLlvo de me[orar el nlvel de vlda de los guaLemalLecos con menos oporLunldades. Ll
nlvel de pobreza exLrema no ha dlsmlnuldo de forma slgnlflcaLlva y, en realldad, el nlvel se ha
manLenldo graclas a las remesas lnLernaclonales y no necesarlamenLe graclas a las pollLlcas publlcas. ue
la mlsma manera, la reduccln del nlvel de pobreza general dlsmlnuy en buena parLe graclas a esLas
Lransferenclas provenlenLes del exLran[ero. 1ales hallazgos vuelven lnmlnenLe la evaluacln de los
programas soclales.

No ex|ste una verdadera red as|stenc|a| que art|cu|e, coord|ne, eva|e |mpactos y ev|te dup||cac|n de
acc|ones. no hay coordlnacln enLre los dlferenLes acLores de aslsLencla soclal, por lo que sus acclones
son alsladas. Ll slsLema de aslsLencla soclal esL por lo LanLo fragmenLado y segmenLado. Con en el fln
de coordlnar a los mlnlsLerlos en maLerla soclal, se cre el CablneLe Soclal, ba[o la responsabllldad del
vlcepresldenLe de la 8epubllca. Sln embargo, su lnsLlLuclonalldad se vlo quebranLada con la creacln del
Conse[o de Cohesln Soclal en el 2008. Ll hecho de Lener dos enLldades coordlnadores dlvlde aun ms
la ya basLanLe fragmenLada oferLa soclal de CuaLemala. or oLro lado, exlsLe una lmporLanLe
desvlnculacln enLre los mlnlsLerlos y los fondos soclales, dado que esLos ulLlmos cuenLan muchas veces
con presupuesLos que superan los de los mlnlsLerlos, y con procedlmlenLos menos burocrLlcos. LsLa
separacln causa dupllcldades e lneflclenclas a nlvel agregado por descoordlnaclones.

La ma|a estructurac|n de |os programas soc|a|es es una de |as deb|||dades de |a oferta soc|a| en
Guatema|a. no exlsLe en CuaLemala un slsLema aproplado de lnformacln, asl como de evaluacln
slsLemLlca de los programas que permlLa la correcLa Loma de declslones a la hora de lmplemenLar un
programa soclal. ue la mlsma manera, no se sabe con cerLeza el lmpacLo que han Lenldo los programas
sobre los dlferenLes lndlcadores (pobreza, desnuLrlcln, salud, educacln). Asl, es muy dlflcll saber que
programas deben ser me[orados, reesLrucLurados, ellmlnados, eLc. or oLro lado, al no Lener un slsLema
adecuado de lnformacln, se desconoce a los beneflclarlos de los programas. ue esLa manera, se corre
el rlesgo de que una famllla reclba slmulLneamenLe muchas ayudas (una bolsa solldarla, una beca
solldarla, Lransferenclas moneLarlas de Ml lamllla rogresa), volvlendola asl compleLamenLe
dependlenLe del slsLema aslsLenclal.

123
lnforme naclonal del rogreso en la lmplemenLacln del Marco de Accln de Pyogo (2009-2011)-lnLermedlarlo

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un esLudlo del 8lu reallzado en el 2007
126
, muesLra que aun cuando la dlsLrlbucln de recursos del llS y
de lCnAAZ se enconLraba prlnclpalmenLe en los declles con menores lngresos, la aslgnacln de
recursos no era preclsamenLe progreslva. ue la mlsma manera, se puede hablar de mala focallzacln en
el caso de los Comedores Solldarlos. Los comedores esLn ublcados en zonas urbanas producLlvas, por
lo que generalmenLe son los Lraba[adores de la zona los que hacen usos de los mlsmos, y no la poblacln
en slLuacln de pobreza y pobreza exLrema.

llnalmenLe, los crlLerlos de sallda de un programa son mlnlmos o lnexlsLenLes. Ll unlco crlLerlo de sallda
de un famllla beneflclarla para el programa Ml lamllla rogresa, por e[emplo, es: ya no Llene nlnos
enLre 0-13 anos"
127
, lo cual es un crlLerlo poco excluyenLe. CLro e[emplo es el rograma naclonal de
lerLlllzanLes, que no deflne nlngun crlLerlo de sallda, lo que lmpllca que una famllla puede reclblr
ferLlllzanLes Loda su vlda. Al no esLablecer un Llempo de permanencla especlflco a cada programa, se
deslncenLlva a las famlllas a volverse producLlvas y auLosuflclenLes, y se cae en el aslsLenclallsmo.

La foca||zac|n de| programa M| Iam|||a rogresa podr|a me[orarse. A nlvel lnLernaclonal se ha
demosLrado que los programas de Lransferenclas condlclonadas pueden lncldlr en los lndlcadores de
salud, educacln e lncluso de pobreza. Lvaluaclones sobre oLros programas de Lransferenclas
moneLarlas condlclonadas, Lales como el de CporLunldades en Mexlco o uenLe en Chlle, han
demosLrado que esLos Llenen efecLos poslLlvos sobre el esLado nuLrlclonal de los nlnos y la maLrlcula.
no obsLanLe, el exlLo de esLos programas recae en su buen dlseno y, ms especlflcamenLe, en la
seleccln perLlnenLe de sus beneflclarlos. or lo mlsmo, es lmporLanLe en el caso de CuaLemala que
esLe programa esLe blen focallzado a la poblacln que ms lo neceslLa. ue no ser asl, el numero de fugas
puede ser muy lmporLanLe, volvlendo al programa lneflclenLe y flnancleramenLe lnvlable para el LsLado.
ue hecho, un anllsls ex anLe reallzado por el 8anco Mundlal pronosLlc que un programa de
Lransferenclas condlclonadas como Ml lamllla rogresa Llene poLenclal de me[orar susLanclalmenLe el
problema de la pobreza exLrema en CuaLemala a un cosLo relaLlvamenLe ba[o, sl esLuvlese blen
focallzado.

Cue ha sucedldo en la prcLlca? Al comparar el llsLado de munlclplos ms pobres (a parLlr de la
lncldencla de pobreza exLrema) del mapa de pobreza con el llsLado de munlclplos de la segunda fase del
programa Ml lamllla rogresa" en el orden que fueron lncluldos en 2008 se puede conclulr que el
mapa no fue uLlllzado rlgurosamenLe para escoger los munlclplos beneflclarlos, es declr, la lnclusln
secuenclal de cada munlclplo selecclonado por el programa Ml lamllla rogresa" no slgul el ranklng
del mapa de pobreza. or e[emplo, el munlclplo San edro lnula del deparLamenLo de !alapa
corresponde al munlclplo 82 que se lncorpor al programa Ml lamllla rogresa" y Lenla segun el mapa
de pobreza una lncldencla de pobreza exLrema de 47.3, mlenLras que San Carlos AlzaLaLe del
deparLamenLo de !alapa fue el munlclplo 48 en lncorporarse al programa pero Lenla una lncldencla de
pobreza exLrema de 32.9.

Cuando se anallza el presupuesLo vlgenLe para el ano 2011 de cada deparLamenLo, se observan algunas
lncongruenclas. Sl blen los 7 deparLamenLos ms pobres se encuenLran enLre los 10 deparLamenLos con
el mayor presupuesLo, Lamblen se encuenLran oLros que no Llenen un lndlce de pobreza Lan elevado,
Lales como Chlqulmula e lzabal, pero ms especlflcamenLe CuaLemala. Ll deparLamenLo de CuaLemala
es el deparLamenLo que cuenLa con el presupuesLo vlgenLe ms elevado, seguldo por AlLa verapaz. Sln
embargo, la dlferencla enLre los dos es conslderable: el presupuesLo vlgenLe para CuaLemala es 6.4

126
1he welfare lmpacLs of Local lnvesLmenL ro[ecLs: Lvldence form Lhe CuaLemala llS, agosLo 2007, 8lu
127
8endlcln de CuenLas 2010 Ml lamllla rogresa

""5

veces superlor al de AlLa verapaz, CuaLemala slendo el deparLamenLo con los menores lndlces de
pobreza y pobreza exLrema del pals.

8eclenLemenLe el 8anco lnLeramerlcano de uesarrollo 8lu presenL una evaluacln del lmpacLo que
hasLa el ano 2010 habla Lenldo MllA8C. Los hallazgos obLenldos se encuenLran en concordancla con el
hallado en oLros palses, enLre los que se encuenLran una reduccln en morbllldad que afecLa a la nlnez
(enfermedades dlarrelcas y resplraLorlas agudas), aumenLo en los conLroles prenaLales y aumenLo en la
escolarldad. Ln dlcha evaluacln no se evldenclaron problemas de focallzacln, aunque oLros esLudlos,
como el de uuarLe (2011),
128
lndlcan que no Lodos los munlclplos en exLrema pobreza fueron
selecclonados en la eLapa de lnlclo y expansln del programa.

La oferta de serv|c|os de sa|ud, nutr|c|n y educac|n no ha respond|do a| |ncremento en su demanda.
La organlzacln Accln Cludadana presenL reclenLemenLe una evaluacln de MllA8C donde desLacan
lo slgulenLe: no exlsLen vlnculos expllclLos de MllA8C con el resLo de la pollLlca soclal, exlsLen desaflos
relaclonados con la oferLa de educacln y salud para hacer frenLe al aumenLo de la demanda
relaclonado con las Lransferenclas, exlsLen poslbles problemas de exclusln (hogares en exLrema
pobreza no lncluldos en el programa), hay opacldad sobre los crlLerlos y procedlmlenLos de seleccln de
beneflclarlos y opacldad en los mecanlsmos de permanencla y especlalmenLe de sallda del programa,
enLre oLros.

Las evaluaclones anLerlores muesLran que, el programa sl blen Llene poLenclalldades para lograr
ob[eLlvos en la me[ora de lndlcadores de educacln y salud, Llene varlos desaflos que debe solvenLar
para me[orar la eflclencla del programa. Adems, la rplda expansln del programa levanLa dudas sobre
su efecLlva focallzacln.

8.4.3. L|neam|entos para reduc|r |a pobreza
Cb[et|vo Genera|. romover la erradlcacln de la pobreza exLrema.

Cb[et|vo espec|f|co 1. ConLar con un marco lnsLlLuclonal adecuado para la lmplemenLacln de una
esLraLegla lnLegral de proLeccln soclal enfocada en la exLrema pobreza.

Crear la lnsLlLuclonalldad adecuada que permlLa la coordlnacln efecLlva de acclones de
aslsLencla soclal y proLeccln soclal enfocados en el clclo de vlda y con un enfoque de rlesgos
fundamenLales para me[orar las capacldades de caplLal humano y producLlvldad fuLura
(especlalmenLe prlmera lnfancla y desnuLrlcln crnlca, educacln y desasLres naLurales).
8eallzar una evaluacln lnsLlLuclonal del LsLado para evlLar la dupllcldad de funclones, que
deflna los roles de los dlferenLes acLores y sus roles en Lorno a la aslsLencla soclal.
Llaborar un slsLema lnLegral de proLeccln soclal ba[o el cual se coordlne y arLlcule a las
lnsLlLuclones e lnLervenclones en busqueda de la reduccln de la pobreza exLrema. LsLe slsLema
debe formar parLe de una esLraLegla de reduccln de pobreza y debe esLar vlnculado con oLros
programas que brlnden capacldades y oporLunldades de desarrollo. Ls lmporLanLe que para
Lodos los componenLes del programa se descrlban procedlmlenLos claros en cuanLo a:
! SlsLema de focallzacln naclonal LransparenLe que se acLuallce de forma perldlca
(e[emplo cada Lres anos).

128
ClLado en el esLudlo de Accln Cludadana (2011).

""=

! un slsLema unlco de ldenLlflcacln de beneflclarlos que permlLa esLablecer al pals las
personas que callflcan para dlferenLes Llpos de lnLervenclones soclales y como
mecanlsmo de conLrol.
! lmplemenLar un slsLema de cerLlflcacln y recerLlflcacln para evaluar sl los beneflclaros
cumplen y conLlnuan cumpllendo con los requlslLos (eleglbllldad) para acceder a cada
programa.
! uesarrollar un slsLema de pago unlco que permlLa, lndependlenLemenLe del programa,
la enLrega del servlclo de forma efecLlva (puede usarse el slsLema flnanclero Lradlclonal
u oLros mecanlsmos exlsLenLes en la acLualldad como lo es por medlo de la red de
celulares
129
).
! Lvaluacln perldlca exLerna del cumpllmlenLo de los beneflclarlos de sus
corresponsabllldades.
! SlsLema de evaluacln y monlLoreo (relaclonado con el ob[eLlvo especlflco 2).
! LspeclflcamenLe para los programas de Lransferenclas por corresponsabllldades se debe
conLemplar: forLalecer la oferLa de servlclos de educacln y salud de calldad en el rea
rural, focallzar de forma efecLlva en la poblacln en exLrema pobreza, uLlllzando LanLo
crlLerlos geogrflcos como a nlvel de hogar, los beneflclarlos del programa deben ser
Lemporales, sl se reparLe un monLo por cada nlno/nlna en el hogar, se debe especlflcar
un monLo mxlmo para no obLener efecLos lndeseados en la ferLllldad, se debe evaluar
perldlcamenLe el lmpacLo del programa.

lmplemenLacln del slsLema coordlnado de proLeccln soclal.

Cb[et|vo espec|f|co 2. lmplemenLar un slsLema de monlLoreo y evaluacln que slrva de lnsLrumenLo
para garanLlzar la Lransparencla y eflclencla del gasLo en aslsLencla soclal.

LsLablecer mecanlsmos de monlLoreo que permlLan hacer un segulmlenLo conLlnuo del lan
lnLegral de roLeccln Soclal y sus elemenLos. Las acLlvldades del monlLoreo deben
programarse con anLerlorldad a la e[ecucln y operacln, a ob[eLo de mlnlmlzar las dlflculLades
prcLlcas y maxlmlzar su uLllldad. Ll slsLema de monlLoreo debe allmenLarse de la lnformacln
que provea cada lnsLlLucln, y la lnformacln debe ser cenLrallzada por la SecreLarla 1ecnlca del
CablneLe Soclal.
LsLablecer dlsposlLlvos de evaluacln como prlnclplo bslco de pollLlcas publlcas eflclenLes que
lnLegren el SlsLema de MonlLoreo y Lvaluacln. La enLldad encargada de la evaluacln debe ser
una enLldad Lecnlca y con lndependencla. Se recomlenda forLalecer a SLCLLAn y generar
mecanlsmos que le de mayor auLonomla. Se deben esLablecer dlversos Llpos de evaluacln,
dependlendo del momenLo en que se reallce (ulagnsLlco, llneas de base, evaluacln
lnLermedla, evaluacln ex - posL, evaluacln de lmpacLo).

lorLalecer el lnL como enLe recLor de la lnformacln para que garanLlce la calldad de la
lnformacln generada por los dlferenLes acLores soclales y su capacldad para generar y

129
Ln oLros palses se ha uLlllzado Lamblen esLe Llpo de slsLemas para fomenLar el cumpllmlenLo de corresponsabllldades
(e[emplo envlo de recordaLorlos y segulmlenLo por medlo del celular).

""B

admlnlsLrar lnformacln necesarla (encuesLas de hogares y censos enLre oLras) para el
monlLoreo y evaluacln de los programas soclales, asl como para Lomar declslones.
lmplemenLar un slsLema lnLegral de lnformacln, en coordlnacln con el SlsLema LsLadlsLlco
naclonal que permlLa la coordlnacln efecLlva de las pollLlcas soclales.

8.S. J.@*%/'3* 2/+ 8&8&.'3/+ 3. 2*+ :-/;.</2;.(*+

uesde el punLo de vlsLa soclal, la adqulslcln de una vlvlenda dlgna, hlglenlca y segura es una de las
asplraclones fundamenLales de una famllla, y el derecho de propledad es condlcln y garanLla de
segurldad para el ser humano.

ue acuerdo a esLudlos del secLor, en Amerlca LaLlna el promover el desarrollo de soluclones
hablLaclonales de lnLeres soclal ha probado ser una de las maneras ms cosLo-efecLlvas para
lncremenLar los acLlvos de los hogares de ba[os lngresos, aumenLando LanLo la equldad como el
creclmlenLo (8lu, 2006). or lo desde esLa perspecLlva, el me[orar el desempeno del secLor vlvlenda es
ampllamenLe acepLado como una pollLlca publlca esenclal con enormes lmpacLos soclales y econmlcos.

L| prob|ema de v|v|enda en Guatema|a se concentra en e| df|c|t cua||tat|vo de |os hogares. sLe se
concenLra especlalmenLe en la poblacln en slLuacln de pobreza o exLrema pobreza. Los daLos que
arro[a el Censo de oblacln del 2002, lndlcaban que de los 2.2 mlllones de hogares guaLemalLecos, ms
de 611 mll vlvlan haclnados o en vlvlendas lnadecuadas, y cerca de 410 mll no poselan vlvlenda propla.
Ll creclmlenLo de la demanda anual y la poca respuesLa a las necesldades llevan a que en el 2011 se
calcule un deflclL hablLaclonal de ms de 1.3 mlllones de unldades, de los cuales un 60 corresponde a
vlvlendas con carenclas que las callflcan como no hablLables. uel 60 del deflclL cuallLaLlvo anLes
menclonado corresponde en un 80 a hogares en slLuacln de pobreza y exLrema pobreza, que a su vez
represenLan el 38 del deflclL hablLaclonal LoLal.

L| df|c|t cuant|tat|vo tamb|n est concentrado en fam|||as de escasos recursos. A parLlr del nlvel de
lngresos y su ba[a propensln al ahorro no pueden acceder a credlLos para comprar vlvlenda. Como
resulLado, la mayorla de los hogares vlven en casas consLruldas por ellos mlsmos, en Lerrenos no
legallzados, que no cumplen con los esLndares esLablecldos, locallzadas ya sea en asenLamlenLos
formales o lnformales, y frecuenLemenLe sln acceso a los servlclos publlcos.

La produccln de vlvlenda nueva crece a un rlLmo mucho menor que la demanda (en los ulLlmos 2 anos,
el promedlo de vlvlendas nuevas es de aproxlmadamenLe 20,000 unldades, en comparacln con una
demanda de 44,000), por lo que la brecha de vlvlenda se expande rpldamenLe.

Ia||as de mercado d|f|cu|tan e| acceso a crd|to de v|v|enda. Las dlsLorslones en el flnanclamlenLo para
la vlvlenda se orlglnan por una canLldad de fallas de mercado (PorlzonLales y verLlcales) que lnvolucran
rlesgos en los presLamos hlpoLecarlos: a) rlesgos de CredlLo, orlglnados por el ba[o lngreso de la
mayorla de la poblacln y la alLa lnformalldad del secLor laboral, que repercuLe en una alLa volaLllldad de
los lngresos, b) rlesgos de recuperacln de garanLla, orlglnado las lmperfecclones de los derechos
propledad, los comple[os procedlmlenLos de hacer efecLlvas las garanLlas y las lneflclenclas del slsLema
[udlclal, hace muy dlflcll la recuperacln, c) rlesgo de Lasa de lnLeres, causados por la ba[a proporcln
desLlnada al ahorro, agravada por la lnesLabllldad macroeconmlca que no fomenLa el ahorro a largo

"CD

plazo, forzando a los flnanclsLas a flnanclar presLamos de largo plazo con depslLos de corLo plazo,
provocando un rlesgo de dlscordancla de plazos. Ln la 1ab|a 8.3 se puede apreclar un mayor desglose
de esLas fallas.

1ab|a 8.3. Ia||as de mercado en e| sector v|v|enda
Ia||as nor|zonta|es Ia||as Vert|ca|es
lmperfecclones en los derechos de propledad
lnformalldad en los mercados laborales
volaLllldad de los lngresos
lalLa de lnsLrumenLos de ahorro y servlclos complemenLarlos
AslmeLrlas de lnformacln credlLlcla
LxLernalldades y fallas de coordlnacln
Subdesarrollo de los mercados de caplLal
Comple[ldad de los procesos de e[ecucln de garanLlas
lalLa de un marco adecuado para la qulebra y la reesLrucLuracln
lmperfecclones en la compeLencla en los mercados flnancleros
Avaluo poco LransparenLe
de las vlvlendas
ulsLorslones lnducldas por
el reglmen LrlbuLarlo
ulsLorslones lnducldas por
el andamla[e del lPA
luenLe: elaboracln propla.

CLros problemas que agravan las brechas en el secLor vlvlenda son:
Desempeo adverso de |a t|tu|ac|n de prop|edades y |a cobertura geogrf|ca. Se esLlma que
aproxlmadamenLe la mlLad de las vlvlendas carece de LlLulos de propledad formales (lo que
represenLa un problema para poder adqulrlr un credlLo), y casl la mlLad del lnvenLarlo de
vlvlendas se encuenLra slLuado en los alrededores del rea meLropollLana de la Cludad de
CuaLemala (AMC), cuando los deflclLs ocurren predomlnanLemenLe en las reglones norLe y
suroccldenLal del pals.
Def|c|enc|as de |a oferta de| mercado cred|t|c|o, que se man|f|estan en brechas de productos,
a|cance geogrf|co y r|g|dez en |os prec|os. o e[emplo: el mercado credlLlclo esL concenLrado
en el secLor bancarlo, no hay fuenLes exLernas de largo plazo para el flnanclamlenLo de
vlvlenda, la carLera hlpoLecarla represenLa una pequena proporcln del LoLal, el aseguramlenLo
hlpoLecarlo condlclona los producLos flnancleros, las caracLerlsLlcas de las vlvlendas y domlna la
admlnlsLracln del rlesgo (por e[emplo, . Ll mlcrocredlLo para vlvlenda no esL desarrollado por
carecer de lncenLlvos o un marco legal que apoye su desarrollo.
L| prec|o de |a v|v|enda nueva es e|evado en re|ac|n a |os |ngresos, pr|nc|pa|mente en |as
reas urbanas. or los elevados cosLos de consLruccln, flnanclamlenLo y urbanlzacln que
deben enfrenLar los consLrucLores (obLencln de permlsos es engorroso, largo y oneroso, los
problemas de reglsLro encarecen muchas veces el mercado de Llerra, los lncenLlvos flscales
esLablecldos para las vlvlendas que apllcan a subsldlos no son reallsLas)
oco ordenam|ento urbano y terr|tor|a|, debldo a la alLa exlsLencla de zonas marglnales y
Lugurlos, lo que dlflculLa el desarrollo de soluclones hablLaclonales sosLenlbles e lncluslvas.

Marco Lega| e Inst|tuc|ona| de Apoyo a| Sector. Ln CuaLemala, exlsLe un fundamenLo consLlLuclonal
para la lnLervencln del LsLado en el secLor vlvlenda, expllclLamenLe en los arLlculos 103 y 119, donde se
deLermlna la obllgacln del LsLado de promover la vlvlenda soclal y la propledad de la vlvlenda. Ln
adlcln, exlsLe la Ley de vlvlenda y AsenLamlenLos Pumanos" (LvAP), donde no solo esLablece los
prlnclplos recLores y el rol del LsLado en el secLor, slno le lmparLe prlorldad a la poblacln que vlve en
pobreza exLrema y los hogares sln capacldad de ahorro. La LvAP esLablece al londo CuaLemalLeco para
la vlvlenda (lCCuAvl) como una lnsLlLucln flnanclera de segundo plso cuya mlsln es aLender esLe

"C"

segmenLo de la poblacln. Ln rol de recLorla se lo oLorga al MlnlsLerlo de Comunlcaclones,
lnfraesLrucLura y vlvlenda (MClv).

Ll lCCuAvl oLorga el flnanclamlenLo medlanLe: a) aporLe prevlo del beneflclarlo como requlslLo para
sollclLar el subsldlo dlrecLo (puede ser en efecLlvo o en aporLe de maLerlales o mano de obra), b)
Subsldlo dlrecLo, oLorgado por el LsLado, c) presLamo en condlclones de mercado que oLorguen las
lnsLlLuclones lnLermedlarlas que parLlclpen en el slsLema flnanclero, para compleLar el flnanclamlenLo de
la solucln hablLaclonal.

Adems del lCCuAvl, exlsLen oLros programas que lncluyen apoyo para vlvlenda de los secLores
vulnerables, como son el lCnAAZ y el londo Soclal de Solldarldad y el rograma naclonal de
8esarclmlenLo, y aunque marglnalmenLe, ambos programas no esLn del Lodo lnLegrados a la pollLlca de
vlvlenda.

CLros lnsLrumenLos de apoyo lo consLlLuye el aseguramlenLo hlpoLecarlo, a Lraves del lnsLlLuLo para el
lomenLo de la PlpoLeca Asegurada (lPA), cuyo ob[eLlvo es fomenLar la oferLa de vlvlenda al ofrecer
aseguramlenLo hlpoLecarlo a los acreedores de vlvlendas, dlsmlnuyendo asl el rlesgo. Ll mercado que
aLlende el lPA no es el de hogares de ba[os lngresos, slno hogares que cuenLan con capacldad de
credlLo y el 83 de sus operaclones esLn ublcados en la Cludad de CuaLemala. A pesar de ser un
poderoso lnsLrumenLo en la pollLlca de vlvlenda, el lPA Lamblen acLua con basLanLe lndependencla y
poca coordlnacln con el MClv.

Ln cuanLo a la pollLlca de vlvlenda, esLa fue promulgada en el ano 2004 y reLomada LclLamenLe por el
presenLe goblerno, lnLroduclendole algunas modlflcaclones en cuanLo a meLas ms amblclosas.
uesaforLunadamenLe, a la fecha, no se cuenLa con una evaluacln formal de la pollLlca, lo que se
consLlLuye en una brecha de anllsls Lecnlco sobre los lmpacLos de la mlsma.

llnalmenLe, el Cdlgo Munlclpal y la LvAP, oLorgan a las munlclpalldades el rol de procurar el desarrollo
de vlvlenda y los asenLamlenLos humanos, lmpulsando acclones para el aprovechamlenLo de los
recursos locales y la organlzacln comunlLarla en acLlvldades de auLogesLln y auLoconsLruccln de
soluclones hablLaclonales.

La normat|va de construcc|n est poco desarro||ada a nlvel naclonal, el MClv uLlllza las normas de la
munlclpalldad de la cludad de CuaLemala y las de lPA, lo que muchas dlflculLan su apllcacln en
consLrucclones pequenas en los que no esLn lnvolucrados arqulLecLos e lngenleros.

L| ente rector de |a po||t|ca es db||. Ll rol recLor y coordlnador que [uega el vlcemlnlsLerlo de vlvlenda
(vMv) en el secLor es muy debll, en parLe porque no cuenLa con los recursos y herramlenLas que le
permlLan reallzar su labor, y porque la pollLlca de vlvlenda no ha sldo una prlorldad en los ulLlmos anos.
Asl, la aslgnacln presupuesLarla para el 2008 fue de uS$ 49.43 mlllones, lo que slgnlflc una reduccln
de 27.2 respecLo al gasLo en el 2007, lo que lnclula los gasLos admlnlsLraLlvos de las lnsLlLuclones del
secLor y la aslgnacln de subsldlos a Lraves del lCCuAvl.

L| marco de |a po||t|ca pb||ca t|ene vac|os y def|c|enc|as. LnLre ellas: l) hay lncongruenclas enLre el
mapa de fallas de mercado que deben resolverse y los ob[eLlvos de las pollLlcas publlcas, prlnclpalmenLe
porque las fallas de mercado-mayorlLarlamenLe del Llpo horlzonLal-no se esLn abordando
adecuadamenLe (por e[emplo, los Lemas de LlLulacln de Llerras o la coordlnacln con los goblernos

"CC

munlclpales que permlLan correglr problemas de coordlnacln), ll) hay lncongruenclas enLre los
ob[eLlvos de la pollLlca publlca y los lnsLrumenLos selecclonados para alcanzarlos (la pollLlca esL
orlenLada prlnclpalmenLe a resolver el deflclL cuanLlLaLlvo, por e[emplo), lll) los lnsLrumenLos de la
pollLlca causan ruldo con respecLo a sus proplos ob[eLlvos, lnduclendo dlsLorslones adlclonales o
exLernalldades negaLlvas (por e[emplo las dlsLorslones de los beneflclos LrlbuLarlos, que favorecen a los
acreedores y no se Lrasladan necesarlamenLe a los beneflclarlos .

A|cance ||m|tado de |a po||t|ca. Ln Lermlnos generales se puede aflrmar que el alcance de la pollLlca
publlca es llmlLado, ya que por un lado hay segmenLos de la poblacln que senclllamenLe esLn
desaLendldos, y por oLro, hay grupos poblaclonales que formalmenLe esLn slendo aLendldos pero que,
debldo a las llmlLaclones de los lnsLrumenLos empleados, en la prcLlca quedan desaLendldos. or
e[emplo, el lCCuAvl y lCnAAZ aLlende a segmenLos poblaclonales de ba[os lngresos, aunque ambos
hacen enfasls en la poblacln rural o, cuando menos, en los grupos de poblacln fuera de las prlnclpales
zonas urbanas. Lo anLerlor suglere que hay una brecha en los servlclos ofrecldos en zonas urbanas a la
poblacln de menores lngresos. or oLro lado, el segmenLo de lngresos medlos-ba[os, no callflca para
subsldlos, pero Lampoco es aLendldo por el aseguramlenLo hlpoLecarlo. (Grf|ca 8.3).

Graf|ca 8.3 Cobertura nom|na| de |a po||t|ca pb||ca por n|ve| de |ngreso

Atenc|n no est enfocada a |os grupos pr|or|tar|os. CLro problema deLecLado en la pollLlca es la
coherencla en la lglca de aLencln, pues los lnsLrumenLos no guardan proporcln con las necesldades,
LanLo para aLender a los nlveles ba[os de lngreso como a los ms alLos. or e[emplo, una porcln

"C#

subsLanclal de los recursos publlcos dlsponlbles para vlvlenda son e[ecuLados a Lraves del lPA
(alrededor de 40 en anos reclenLes), aunque la coberLura alcanza una fraccln reduclda del deflclL de
vlvlenda (0.34 del deflclL), slendo los beneflclarlos prlnclpalmenLe hogares de lngresos
comparaLlvamenLe elevados en reas urbanas cercanas a la regln meLropollLana.

8.S.3. L|neam|entos para me[orar |a v|v|enda de |os guatema|tecos
Cb[et|vo genera|. ulsmlnulr el deflclL hablLaclonal exlsLenLe, medlanLe la me[ora del desempeno del
mercado de vlvlenda en CuaLemala, procurando una acLlva parLlclpacln del secLor prlvado en la
provlsln de soluclones y la lnLervencln faclllLadora y subsldlarla del LsLado, focallzada a famlllas en
slLuacln de pobreza y exLrema pobreza.

Cb[et|vo espec|f|co 1. Me[orar las condlclones del lnvenLarlo de vlvlendas exlsLenLe, permlLlendo
reduclr el deflclL cuallLaLlvo.
Se propone hacerlo medlanLe apoyos a la me[ora de condlclones de asenLamlenLos lnformales de
famlllas de escasos recursos, y el apoyo para que las famlllas vayan me[orando las condlclones de sus
vlvlendas para permlLlr cubrlr las dlsLlnLas carenclas exlsLenLes.

a. CorLo plazo ( 2 anos):
romover me[oras en la lnfraesLrucLura, ellmlnacln de los rlesgos amblenLales y regularlzacln
de la Lenencla de la Llerra, especlalmenLe a famlllas ublcada en asenLamlenLos lnformales.
romover [unLo con las munlclpalldades, programas de reublcacln de asenLamlenLos humanos
en lugares que no presenLen alLo rlesgo y que Lengan acceso a servlclos bslcos.

b. Medlano lazo (2 - 4 anos)
romover programas de apoyo Lecnlco y flnanclero para el me[oramlenLo de las vlvlendas y
me[oramlenLo de los servlclos soclales en las comunldades beneflcladas, medlanLe programas
de subsldlos dlrecLos o mlcro flnanclamlenLo.

Cb[et|vo espec|f|co 2. Ampllar el lnvenLarlo de vlvlendas para reduclr el deflclL cuanLlLaLlvo exlsLenLe.
lncluyendo acclones para el me[or funclonamlenLo del mercado de Llerras, pollLlcas de lnfraesLrucLura
de servlclos bslcos, el fomenLo de la parLlclpacln del secLor prlvado en la consLruccln y
flnanclamlenLo de vlvlendas, enLre oLros.

CorLo lazo (2 anos):
Con[unLamenLe con las munlclpalldades, lmpulsar programas de loLes con servlclo, que puedan
permlLlr reduclr el cosLo de la consLruccln de vlvlendas y apoyar los esquemas de
auLoconsLruccln de vlvlenda progreslva, donde las famlllas puedan lr me[orando su vlvlenda en
el Llempo.
romover lnsLrumenLos flnancleros para promover la aLencln de secLores hasLa ahora
desaLendldos, medlanLe fondos de garanLla para el secLor de menores lngresos.
lncenLlvar el acceso a flnanclamlenLo para el me[oramlenLo de vlvlenda a Lraves de mlcro
flnancleras y cooperaLlvas.
8emover las barreras para desarrollar mecanlsmos que puedan lncremenLar la dlsponlbllldad
(llquldez) de recursos de largo plazo (e[: LlLularlzacln de hlpoLecas).
LxLender los mecanlsmos del lPA a oLros segmenLos, complemenLando sus operaclones con
fondos de garanLla.

"C0

Medlano lazo (2-4 anos)
Me[orar las condlclones de reglsLro y caLasLro, asl como promover la me[ora de los procesos
[udlclales en Lemas de derechos de la propledad y acceso a suelo uLll para vlvlenda, que
permlLan forLalecer los derechos de propledad y el mercado de Llerras.

Cb[et|vo espec|f|co 3. lorLalecer y desarrollar el marco lnsLlLuclonal de apoyo al secLor vlvlenda.
no solo en funcln del forLaleclmlenLo del enLe recLor encargado del secLor, slno buscando la eflclenLe
uLlllzacln de los fondos publlcos, el forLaleclendo las capacldades de planlflcacln amblenLal efecLlva
(modernlzacln de la normaLlva exlsLenLe, mecanlsmos de coordlnacln con goblernos locales), la
slsLemaLlzacln de mecanlsmos de evaluacln e lmpacLo, enLre oLros.

lorLalecer el vlcemlnlsLerlo de la vlvlenda, doLndolo de herramlenLas adecuadas para
converLlrle en un verdadero recLor y faclllLador del secLor.
Crear un slsLema de caracLerlzacln de la demanda y de oLorgamlenLo de subsldlos que sea
LransparenLe y crelble.
8evlsar y acLual la acLual pollLlca de vlvlenda, para lnclulr Lemas que respondan a las fallas de
mercado ldenLlflcadas y corrlglendo fallas que se derlvan de la pollLlca mlsma como son las
dlsLorslones LrlbuLarlas (lvA y luSl).
lorLalecer el lCCuAvl, revlsando sus ob[eLlvos para allnearlos a las necesldades de los grupos
ob[eLlvos, asegurando una aslgnacln LransparenLe, progreslva, focallzada y neuLra de los
subsldlos para vlvlenda.
8evlsar el marco de accln del lPA, procurando que sus operaclones no dlsLorslonen el
desarrollo del mercado hlpoLecarlo nl lo condlclone el mercado de la vlvlenda.
8evlsar las operaclones del lPA para que pueda ampllar su nlvel de aLencln hacla segmenLos
no cublerLos (lngresos medlos, mlcroflnancleras, desarrolladores).

Crear un slsLema de lndlcadores que permlLa monlLorear el lmpacLo de las pollLlcas
romover la revlsln de normaLlvas por parLe de las munlclpalldades, procurando una
planlflcacln amblenLal efecLlva para reduclr la vulnerabllldad a las amenazas naLurales a Lraves
de reglamenLos sobre el uso de la Llerra que sean blen dlsenados y apllcables.
romover la revlsln de normaLlvas de consLruccln por parLe del vMv, para asegurar los
esLndares de calldad necesarlos, asl como para ellmlnar procedlmlenLos burocrLlcos que
causan cosLos lnnecesarlos en la obLencln de permlsos de consLruccln.

Cb[et|vo espec|f|co 4. Cenerar las condlclones Lransversales para generar ms empleos, que permlLan a
las famlllas acceder a recursos para Lener una vlvlenda dlgna.

lomenLar la creacln de empleo formal, medlanLe acclones dlrlgldas a nuevos emprendlmlenLos
y a la promocln y aLraccln/expansln de nuevas lnverslones, asl como a la modernlzacln de
las regulaclones resLrlcLlvas (ver seccln de Lmp|eo). LsLo permlLlr a los Lraba[adores
lncremenLar su producLlvldad, y asl acceder a lngresos y credlLos que les permlLan acceder y
me[orar su vlvlenda.
lorLalecer el desarrollo del secLor flnanclero medlanLe: a) la promocln de un marco legal para
el creclmlenLo slldo de las organlzaclones de mlcro flnanzas e lnLermedlarlos flnancleros no
bancarlos, que puedan ofrecer nuevas opclones e lnsLrumenLos novedosos para el

"C4

flnanclamlenLo de vlvlenda, b) me[orar la lnfraesLrucLura de lnformacln credlLlcla para aLender
las aslmeLrlas de lnformacln exlsLenLes en el mercado credlLlclo, y, c) promover el desarrollo
del mercado de caplLales, para que pueda apoyar el desarrollo de esquemas de LlLularlzacln en
el secLor vlvlenda (ver seccln de MIMLS).

8.6. $%.8&.'3* )/%/ .2 ?-;-%*

La prevlsln soclal o los programas de penslones son respuesLas generadas por la socledad para hacer
frenLe a esLados de necesldad de sus mlembros cuando esLos plerden la capacldad de Lraba[o y, por
conslgulenLe la de generar lngresos, sea por edad o lncapacldad flslca que provenga de enfermedad o
accldenLe.

Ln muchos palses, los slsLemas de penslones se han converLldo en fuenLes de lnesLabllldad
macroeconmlca. Conforme las socledades fueron enfrenLando nuevos reLos, la esLrucLura ba[o la cual
fueron planeados los slsLemas de penslones se ha ldo modlflcando con el fln del darle sosLenlbllldad a
los programas prevlslonales. La Lranslcln demogrflca de una poblacln [oven a una poblacln que esL
en enve[eclmlenLo, sumado a deflclenclas en la admlnlsLracln del slsLema, son facLores que crean un
desbalance flnanclero de los programas, adems de e[ercer presln sobre los presupuesLos
gubernamenLales y crear llmlLaclones al creclmlenLo econmlco de los palses.

or ello, un slsLema de prevlsln soclal debe responder al ob[eLlvo slgulenLe: combaLlr la pobreza en
personas de edad avanzada medlanLe la provlsln equlLaLlva de lngresos de [ubllacln, LraLando de
nlvelar el consumo a lo largo del clclo de vlda, pero sln llmlLar el creclmlenLo econmlco. CuaLemala
debe prepararse haclendo camblos esLrucLurales en el slsLema de mayor prlorldad.

Las personas no estn ahorrando para su ve[ez. Los programas de prevlsln soclal cubren a una cuarLa
parLe de los Lraba[adores y la mlsma ha dlsmlnuldo con el Llempo, es declr, cada vez son menos los
Lraba[adores que ahorran para su reLlro. Las razones por las cuales no se ha podldo lncremenLar el nlvel
de coberLura son dlversas, por e[emplo la predomlnancla de mlcro empresas y de personas que laboran
en el mercado lnformal.

A nlvel agregado la economla guaLemalLeca presenLa ba[as Lasas de ahorro. Ll ahorro en los ulLlmos 20
anos ha esLado lncremenLndose y ha pasado del 10 al 13 del l8, gran parLe del mlsmo se expllca
por el lncremenLo en el lngreso de las remesas. Sl de los lngresos de la poblacln se exLraen las remesas
famlllares, se muesLra una calda del ahorro que pasa a ser el 10 del l8 en 1990 a menos del 3 en
2009
130
. CuaLemala cuenLa con nlveles de ahorro ba[os sl se compara con oLros palses. or e[emplo, el
ahorro en relacln al l8 para el ano 2007 fue 29.7 en 8ollvla y 28.8 en Chlle y Lcuador, en
CuaLemala el ahorro fue 17.3 (el punLo ms alLo en los ulLlmos 33 anos), mlenLras que la relacln
alcanz el 23.2 en LaLlnoamerlca y Ll Carlbe. LsLo demuesLra que en CuaLemala las personas esLn
ahorrando poco en general, y especlflcamenLe esLn ahorrando poco para la ve[ez.

130
ver el documenLo de LlneamlenLos de ollLlca Lconmlca, Soclal y de Segurldad en el campo de conslsLencla
macroeconmlca.

"CF

L| tamao de| reto.
131
Segun LnCCvl (2006) el 40.7 de las personas mayores de 63 anos vlve en
pobreza, de los cuales 8.2 vlven en exLrema pobreza. or su parLe el 38.7 de las personas vludas
132

son pobres (8.9 exLremos pobres). Lo anLerlor lmpllca que exlsLe una alLa lncldencla de pobreza en las
personas anclanas y vludas y, a pesar que esLa lncldencla es menor que en las personas con menor edad,
debe Lomarse en cuenLa que las personas que vlven en pobreza suelen Lener menor acceso a servlclos
bslcos, a educacln y salud y Llenden a Lener una menor esperanza de vlda que las personas no pobres.

L| s|stema de prev|s|n soc|a| so|o abarca a una m|nor|a de |a pob|ac|n, que no son |os ms pobres.
no se cuenLa con programas de ahorro prevlslonal para el secLor lnformal nl para los ms pobres. Se
esLlma que la lncldencla de la pobreza es del 33 en los Lraba[adores lnformales, mlenLras que en los
Lraba[adores formales la mlsma es del 22.

L| s|stema no est d|seado para cubr|r a toda |a pob|ac|n. Cabe senalar que dada la forma en que
acLualmenLe esL dlsenado el slsLema de prevlsln soclal, en el me[or de los escenarlos, el mlsmo slo
cubrlrla el 30 de la LA sl se cubre a la poblacln asalarlada, al 34 sl se cubre a las empresas que
Llenen ms de 3 empleados y al 28 sl cubre a los Lraba[adores formales. La alLa proporcln de auLo-
empleados afecLa la capacldad del slsLema para cubrlr a la poblacln Lraba[adora del pals.
133

Las prestac|ones rec|b|das son d|s|m||es. Las penslones promedlo pagadas varlan segun el programa. Ln
el ano 2009 la pensln mensual promedlo en Clases aslvas Clvlles del LsLado fue C2,279, en el lM fue
C2,178 y en el lvS fue C728. LsLo es el resulLado de los requlslLos dlferenLes en cada uno de los
programas, Lales como las Lasas de coLlzacln y el clculo de los beneflclos, pero hay que Lomar en
cuenLa que los aporLes reallzados por los Lraba[adores acLlvos en los slsLemas de reparLo, no alcanzan a
cubrlr los pagos de penslones. A esLo se agrega que hay penslones que exceden el llmlLe legal. Ll
esLudlo acLuarlal de Mellnsky (2006) mosLraba que para ese ano habla 7 de los penslonados por ve[ez
(1,344 personas), 3 de los penslonados por lnvalldez (34 personas), 2 de los penslonados por vludez
(42 personas), y 1 de los penslonados por Crfandad (2 personas), que reclblan penslones por enclma
de mxlmo.

or oLro lado, acLualmenLe no exlsLe un mecanlsmo de a[usLe al monLo de las penslones oLorgadas, las
mlsmas son a[usLadas dlscreclonalmenLe. Ln el caso del lvS, es la !unLa ulrecLlva del lCSS la que auLorlza
los lncremenLos. CeneralmenLe el a[usLe ha sldo un lncremenLo de monLo fl[o a Lodos los casos de
penslones o a[usLes a la pensln mlnlma. Ll ulLlmo a[usLe a las penslones se reallz en novlembre de
2010, cuando la !unLa ulrecLlva del lCSS aprob un lncremenLo en Lodas las penslones del 3.

Iragmentac|n en |a oferta de s|stemas prev|s|ona|es. Ll slsLema de prevlsln soclal en CuaLemala esL
compuesLo por Lres programas base: el rograma de lnvalldez, ve[ez y Sobrevlvlencla -lvS- del lCSS, que
cubre a la mayor canLldad de Lraba[adores, especlflcamenLe a los del secLor prlvado y a los del secLor
publlco por planllla, el 8eglmen de Clases aslvas Clvlles del LsLado -CCL-, que cubre a Lraba[adores del
LsLado en planllla, y el lnsLlLuLo de revlsln MlllLar -lM-, que oLorga una coberLura especlflca a los
mlembros del L[erclLo de CuaLemala. AdlclonalmenLe exlsLen Lrece programas complemenLarlos y el
rograma no conLrlbuLlvo del AdulLo Mayor de reclenLe lmplemenLacln.

131
no se lncluye en el anllsls daLos sobre guaLemalLecos en esLado de lnvalldez.
132
orcenLa[e que podrla esLar subvalorado debldo a que la claslflcacln lncluye a las personas dlvorcladas, las cuales pueden
esLar reclblendo penslones de sus cnyuges.
133
Lllo debldo a que la oLra mlLad, compuesLa por Lraba[adores por cuenLa propla, [ornaleros, enLre oLros no esLarlan cublerLos.

"C5

un e[emplo de los problemas de la fragmenLacln lo presenLa el rograma de AporLe Lconmlco del
AdulLo Mayor. LsLe programa es de reclenLe lmplemenLacln y no fue creado como parLe lnLegral del
slsLema de prevlsln soclal a la vez que se presLa al cllenLellsmo, dado a que se le da prlorldad a algunos
casos presenLados por la SecreLarla de Cbras de la Lsposa del resldenLe -SCSL-, mlnlsLros y
dlpuLados.
134

L| actua| s|stema de prev|s|n soc|a| no es sosten|b|e en e| t|empo. La forma en la que los programas
esLn dlsenados no permlLe que sean auLoflnanclables en el largo plazo. ulchos programas son de
beneflclo deflnldo es declr, los beneflclos que se reclben esLn conLemplados por ley y no guardan una
relacln con los aporLes reallzados. or lo mlsmo, dependen, en buena medlda, del numero de
coLlzanLes acLlvos (qulenes aporLan) en relacln a los paslvos (qulenes perclben los beneflclos). LsLa
relacln sufre alLeraclones con los camblos demogrflcos a Lraves del Llempo, lo que hace que esLos
programas deban ser flnanclados medlanLe recursos flscales.

or e[emplo, el reglmen de Clases aslvas y Clvlles del LsLado cuenLa con aproxlmadamenLe 220,000
coLlzanLes. La relacln de coLlzanLes acLlvos sobre los paslvos en 2009 fue 2.7, en la medlda que la
relacln decrece el reglmen se vuelve lnsosLenlble porque lo que un Lraba[ador aporLa es lo que se
uLlllza para pagar las penslones. LsLa relacln se reduce cuando el numero de Lraba[adores acLlvos no
crece de la mlsma forma que el numero de penslonados. Ll numero de penslonados se ha lncremenLado
86 en 14 anos (perlodo 1996-2009). or lo anLerlor, lo que los Lraba[adores aflllados aporLan como
porcenLa[e de coLlzacln no alcanza para flnanclar los beneflclos. ue los C.2,700 mlllones que egresaron
en el ano 2010, los Lraba[adores pagaron poco ms de C.1,000 mlllones. LsLa dlferencla enLre lngresos y
egresos se debe en gran parLe a la generosldad de las presLaclones oLorgadas y a los requlslLos de
acceso poco esLrlcLos.

Ll cosLo del reglmen de Clases aslvas se ha dupllcado en los ulLlmos 11 anos, pero los lngresos
represenLaron en ese perlodo enLre 32 y 39 de los egresos LoLales (ver Grf|ca 8.4). LsLo nos muesLra
que el reglmen no se sosLlene por sl mlsmo y con el paso del Llempo los recursos desLlnados a flnanclar
el cosLo del mlsmo lncremenLan.

un e[emplo puede ayudar a comprender esLa slLuacln. una persona que comenz a Lraba[ar a los 18
anos de edad, puede [ubllarse a los 48 anos con el 100 de su sueldo promedlo de los ulLlmos 3 anos
(con 30 anos de servlclo). Segun nuu, la esperanza de vlda es 68 anos para los hombres y 73 anos para
las mu[eres. Al llegar a los 60 anos se espera vlvlr en promedlo 20 anos ms. uadas esLas condlclones,
puede resulLar que el reglmen se vea obllgado a pagar una pensln por ms de 30 anos sl las personas
se [ubllan a los 48. Como esLe reglmen no Llene reservas y los lngresos no alcanzan para pagar las
penslones, cada ano se requleren aporLes flscales.

134
Supervlsln rograma de AporLe Lconmlco al AdulLo Mayor", rocurador de los uerechos Pumanos, 2010.

"C=

Grf|ca 8.4. Ingresos y Lgresos de |as CCL (m|||ones de quetza|es)

luenLe: orLal de 1ransparencla llscal, Mlnlln.

Ll lnsLlLuLo de revlsln MlllLar (lM) presenLa una slLuacln slmllar. Ln esLe programa, la poblacln
acLlva es menor a los que se encuenLran reclblendo beneflclos. ara el ano 2009 se hlcleron pagos por
concepLo de presLaclones por un monLo LoLal de C.181.6 mlllones, los cuales provlenen de lngresos por
aporLe de aflllados, lnLereses de las lnverslones y de los aporLes ordlnarlos y exLraordlnarlos aslgnados
en el presupuesLo del MlnlsLerlo de uefensa. Ll aporLe ordlnarlo del ano 2009 fue C33.2 mlllones. Al
lM se le hlzo una aslgnacln exLraordlnarla de C900 mlllones, reparLldos en 13 aporLes anuales de C63
mlllones y un aporLe de C33 mlllones. LsLas aslgnaclones se han reallzado desde el ano 2003 y han sldo
oLorgados a cuenLa del resupuesLo del MlnlsLerlo de uefensa o a cuenLa de Cbllgaclones del LsLado a
Cargo del 1esoro en el resupuesLo Ceneral de lngresos y Lgresos del LsLado.

Ln cuanLo al flnanclamlenLo del programa de lnvalldez, ve[ez y Sobrevlvencla (lvS) del lCSS, es un
esquema de caplLallzacln colecLlva, especlflcamenLe el denomlnado como prlma medla escalonada. Los
a[usLes que puedan hacerse a los beneflclos o a las Lasas de aporLe son un facLor lmporLanLe en
equlllbrlo de esLe programa.

Ll numero de coLlzanLes en el programa lvS era un mllln clenLo sleLe mll personas en el ano 2010. La
relacln enLre los Lraba[adores acLlvos y paslvos ha venldo dlsmlnuyendo y en el ano 2008 la razn era
de 8.16 aflllados por cada penslonado. Los gasLos en penslones en esLe programa consumen un alLo
porcenLa[e de los lngresos por cuoLas. Ln el ano 1999 los egresos fueron el 98 de los lngresos por
cuoLas. or ello se hlzo necesarlo lncremenLar la Lasa de coLlzacln en 1 en el ano 2000, pasando del
4.3 al 3.3 sobre los sueldos, lo cual logr darle un resplro al programa. ulez anos despues esLe
programa esL llegando nuevamenLe al desequlllbrlo flnanclero (los egresos represenLaron el 90 de los
lngresos por cuoLas en el ano 2010). LsLo lndlca que sl no se hacen a[usLes al slsLema, el desequlllbrlo
flnanclero se puede manlfesLar en pocos anos, Lal como lo muesLra la valuacln acLuarlal reallzada por el
lCSS en 2009, en la que se senala que en 2014 los lngresos van a ser lguales al pago de las penslones (ver
Grf|ca 8.S).

Cabe senalar que no Lodas los a[usLes al programa parecen ser vlables. Ln el ano 2000 enLraron en
vlgencla algunas modlflcaclones a los beneflclos: se reallz un lncremenLo escalonado a la edad de

"CB

[ubllacln, que conclulrla en 63 anos en el 2008, sln embargo, el mlsmo fue derogado por la CorLe de
ConsLlLuclonalldad aduclendo derechos adqulrldos.

Grf|ca 8.S. Lqu|||br|o f|nanc|ero IVS.
(m|||ones de quetza|es)

luenLe: lCSS.

A parLlr del ano 2009, segun el decreLo 23-2009, se aslgnan anualmenLe 300 mlllones de queLzales para
el rograma del AdulLo Mayor &),* <)+ %+3+42 01-')04&+ %+1#4$ %+' /4+&)/)+&#$ %+ 01(4+&$& 9 +(4+&$&
%+ -*%* +D+4-0-0$ >0&-*'. -)9* >)+1#+ %+ >01*1-0*,0+1#$ /4$8+1%42 %+ '* */4$3*-071. -$'$-*-071 9
1+($-0*-071 %+ Z$1$& %+' [+&$4$ 01#+41$& 9 +I#+41$& <)+ -*%* *G$ */4)+3+ +' =$1$4*3'+ 6$1(4+&$ %+ '*
M+/H3'0-* %+ K)*#+,*'*. %+ -)9$ */$4#+ &+ /$%42 %+&#01*4 =*&#* +' )1$ /$4 -0+1#$ E\]W /*4* (*&#$& %+
>)1-0$1*,0+1#$ %+' /4$(4*,*.

Ln el ano 2010 alcanz a cubrlr 103,117 beneflclarlos. Ll programa es admlnlsLrado por el MlnlsLerlo de
1raba[o y revlsln Soclal, slendo aslgnado por parLlda presupuesLarla y represenLando ms del 80 del
presupuesLo del mlsmo. Cabe senalar que esLe programa podrla afronLar problemas de sosLenlbllldad
porque es flnanclado medlanLe la emlsln de deuda. ue conLlnuar el rlLmo de endeudamlenLo acLual, y
de creclmlenLo econmlco, esLe programa podrla afronLar problemas de desflnanclamlenLo, al acercarse
el Coblerno al llmlLe de sosLenlbllldad de la deuda.

Def|c|enc|as en |a comprobac|n de |os aportes y en |a reso|uc|n de so||c|tud de pens|n. Ln el lvS la
comprobacln de los aporLes reallzados al reglmen corren a cargo del aporLanLe y la o las empresas en
que labor, dlflculLndose muchas veces la comprobacln de los anos que una persona aporL el
slsLema. LsLa slLuacln dlflculLa la resolucln poslLlva de las penslones aun cuando el Lraba[ador haya
aporLado al programa. Ln 2009 un 60 de los expedlenLes fueron resuelLos enLre 6 y 18 meses. Aunque
se han reallzado esfuerzos por dlsmlnulr los dlas en espera de resolucln de sollclLudes de pensln, el
perlodo de espera para obLener una pensln conLlnua slendo largo. Ln CCL, y en menor medlda el lCSS,
hay dlflculLades para conLrolar fraudes, que se dan en los procesos de deflnlcln de lnvalldez, enLre
oLros.

"#D

Los recursos de |os programas que componen e| s|stema de prev|s|n soc|a| estn s|endo ma|
adm|n|strados comparat|vamente con |os s|stemas de prev|s|n de otros pa|ses |at|noamer|canos. Al
comparar el programa lvS del lCSS, que es el que cubre a la mayorla de la poblacln asegurada del pals
con daLos de los slsLemas de penslones de oLros palses se encuenLra un pobre desempeno. or
e[emplo, en Ll Salvador y uruguay con una poblacln menor a la de CuaLemala, y con una coberLura de
la LA llgeramenLe superlor, los fondos suman ms de uS$3,000 mlllones cada uno, mlenLras que las
reservas del lvS del lCSS son poco ms de uS$1,700 mlllones (ver 1ab|a 8.4). Al medlrlo en relacln al
l8 los fondos represenLan ms del 22 del mlsmo en Ll Salvador pero apenas 4.7 en CuaLemala. La
renLabllldad real promedlo de los fondos en CuaLemala en el perlodo 2000-2009 fue 2.6 versus 12.6
en uruguay y 7 en Chlle. ara el ano 2009 la mlsma fue 9, mlenLras en uruguay y Chlle, la
renLabllldad super el 28. LsLos lndlcadores nos dlcen que el slsLema provlslonal de CuaLemala Llene
poLenclal para ser admlnlsLrado de una me[or manera, a fln de que el slsLema abarque a mayor numero
de Lraba[adores y que los fondos admlnlsLrados sean suflclenLes para hacer frenLe a las obllgaclones del
pago de penslones.

1ab|a 8.4. Comparac|n de |nd|cadores entre pa|ses.
Ind|cador L| Sa|vador Uruguay Ch||e Guatema|a
oblacln 6,163,049 3,360,849 16,970,267 14,026,943
LA 2,300,176 1,663,732 7,317,428 3,436,072
CoberLura LA 28.9 33.4 60.3 19.9
londos 3,013 3,104 118,033 1,740
londos/l8 22.7 14.1 63.3 4.7
8enLabllldad real 2009 3.6 29.3 27.7 9.1
8enLabllldad real promedlo 2000-2009 3.2 12.6 6.9 2.6
luenLe: oblacln y LA de esLlmaclones esLadlsLlcas de LA8C8S1A, Cl1. Los dems daLos de llA, lCSS ? 8AnCuA1.
1odos los daLos corresponden al ano 2009
Ll daLo de los fondos esL en dlares de los LsLados unldos de norLeamerlca.

8.6.3. L|neam|entos para reduc|r |os r|esgos asoc|ados a |a |nva||dez, v|udez y sobrev|venc|a
Cb[et|vo Genera|. Supllr las necesldades econmlcas de los mlembros de la socledad cuando esLos
plerden la capacldad de generar lngresos ya sea por enfermedad, lnvalldez o ve[ez.

uespues de haber evaluado el lmpacLo de las reformas de los slsLemas prevlslonales de Asla, Luropa y
Amerlca LaLlna, el 8anco Mundlal 4+-$,0+1%* '* )#0'0?*-071 %+' +1>$<)+ 3*&*%$ +1 /0'*4+& ,H'#0/'+&
-$,$ /)1#$ %+ 4+>+4+1-0*@ F$& &0&#+,*& -$1 ,H'#0/'+& /0'*4+&. &0 &+ 01#4$%)-+1 -$44+-#*,+1#+. %+3+1
$>4+-+4 ,*9$4 &+()40%*% %+ '$& 01(4+&$& +1 '* D)30'*-071 <)+ '$& &0&#+,*& %+ 4+/*4#$. 9* <)+B \W -$1&0()+1
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/$'A#0-$ 9 &0&#C,0-$ +1#4+ +' &+-#$4 /H3'0-$ 9 /408*%$@
\^P
Con ese fln deben hacerse reformas para
asegurar la sosLenlbllldad flscal a Lraves de la raclonallzacln del gasLo y la reforma de los lngresos, es
declr hacer reforma a los parmeLros de los slsLemas de penslones.

Ll 8anco Mundlal Llene sus reservas al recomendar un slsLema unlco de caplLallzacln lndlvldual, dado
que eo olqooos polses Je Amtlco lotloo, .lo losoflcleoclo Je los tefotmos potomttlcos eo los peoslooes
%+ '* *%,010&#4*-071 /H3'0-* 9 $#4$& /'*1+& %+ 4+/*4#$ /4$8$-7 01&$&#+103'+& %C>0-0#& +1 '*& /+1&0$1+&@ Ll
cosLo de Lranslcln de las reformas como las penslones mlnlmas garanLlzadas y los bonos de
reconoclmlenLo oLorgados en algunas reformas hlcleron cosLoso el Lraspaso, lo cual gener una carga
adlclonal al flsco. La Lranslcln desde un slsLema con reglmenes de reparLo y caplLallzacln colecLlva

133
8eforma y reesLrucLuracln de los slsLemas de penslones. Crupo de Lvaluacln lndependlenLe, 8anco Mundlal, 2006.

"#"

hacla un slsLema con programas plenamenLe flnanclados clerra la brecha enLre lngresos y egresos en el
largo plazo, aunque en el corLo y medlano plazo se debe lncurrlr en cosLos adlclonales que sl no son
mane[ados adecuadamenLe causan desequlllbrlos flscales que qulsleron evlLarse con las reformas. una
forma de mane[ar la Lranslcln es empezarla con un slsLema mulLlpllar. Ln ese senLldo, los pllares que
conforman un slsLema prevlslonal de esLe Llpo son:

Ll pllar cero es el pllar no conLrlbuLlvo. LsLe pllar debe ser flnanclado dlrecLamenLe con
lmpuesLos y debe ser focallzado a personas de edad avanzada que nunca hayan conLrlbuldo al
slsLema de prevlsln soclal y que se encuenLren en slLuacln de exLrema pobreza. Ll monLo de la
pensln que esLe pllar oLorgue debe ser menor al concedldo por el pllar conLrlbuLlvo con el fln
de no deslncenLlvar los aporLes.
Ll pllar uno se lnLegrarla con los programas exlsLenLes del lvS modlflcados para que los
beneflclos que se oLorguen esLen plenamenLe flnanclados.
Ll pllar dos es el pllar complemenLarlo, flnanclado por una conLrlbucln obllgaLorla a cargo del
paLrono y el Lraba[ador. LsLe pllar ser admlnlsLrado por enLldades flnancleras especlallzadas.
or ulLlmo, el pllar Lres conLempla el slsLema volunLarlo de caplLallzacln lndlvldual que oLorgar
una pensln complemenLarla adlclonal a aquellas personas que deseen conLrlbulr al mlsmo.

Cb[et|vo espec|f|co 1. roplclar la vlabllldad flnanclera de largo plazo del slsLema de prevlsln soclal
Se propone reallzarlo medlanLe la vlnculacln de los beneflclos reclbldos con los aporLes reallzados al
slsLema. ara ello se recomlendan las slgulenLes acclones.

1.1 lmplemenLar un slsLema eflclenLe y sosLenlble para los empleados publlcos.

8eallzar una evaluacln rlgurosa del cumpllmlenLo de los requlslLos de acceso a la [ubllacln,
para depurarla de casos que no amerlLan la pensln o que perclben penslones por enclma del
mxlmo permlLldo por la ley.

LsLablecer una edad mlnlma para acceder a la [ubllacln que sea homogenea para Lodos los
programas.
lncremenLar la Lasa de coLlzacln, para que el gasLo flscal en penslones no crezca de manera
desmedlda. Se requlere en el momenLo un aumenLo de las conLrlbuclones lndlvlduales del
orden de sels punLos, es declr pasar del rango efecLlvo acLual de 11 a 13, a un rango de
17 a 21 como conLrlbuclones lndlvlduales.
136

ara los fuLuros coLlzanLes: lmplemenLar un slsLema flnancleramenLe sosLenlble con base en
cuenLas lndlvlduales lncorporarlos al programa lvS del lCSS reesLrucLurado.

1.2 Pacer camblos en el programa lvS del lCSS.

lmplemenLar un reglsLro elecLrnlco de cuenLa lndlvldual para el conLrol de los aporLes
reallzados.

136
Pacla la unlversalldad, con solldarldad y eflclencla: el flnanclamlenLo de la proLeccln soclal en palses pobres y deslguales. So[o, Ana. LdlLora.
Mayo 2009.

"#C

8educlr gradualmenLe Lodos aquellos lngresos que perLenecen a la remuneracln laboral que
no esLn afecLos a las conLrlbuclones para prevlsln soclal, Lales como bonos adlclonales
pagados que no consLlLuyen parLe del salarlo base.
ulverslflcar las lnverslones de los fondos a fln de reduclr los rlesgos de concenLracln y de
llquldez derlvados de una alLa concenLracln de carLera con el ob[eLlvo de obLener una
renLabllldad real poslLlva.
lmplemenLar el pllar de ahorro complemenLarlo obllgaLorlo, a Lraves de cuenLas lndlvlduales.

Cb[et|vo espec|f|co 2. Ampllar la coberLura del slsLema de prevlsln soclal.
Se propone reallzarlo a Lraves de programas para el secLor lnformal, para empresas pequenas y auLo
empleados que se encuenLran fuera del reglmen.

a. Medlano plazo (2 a 4 anos):
lmplemenLar un Llpo modelo de gesLln de penslones usando el modelo de mlcrocredlLos,
que faclllLe el acceso al servlclo de ahorro para empleados en empresas pequenas y personas
que Lraba[an por cuenLa propla. Pabrla que evaluar el cosLo del modelo.
Crear un programa que lnserLe a las personas que reclben remesas medlanLe la reLencln de
una proporcln de los lngresos y que esLos se desLlnen para el flnanclamlenLo de una pensln
en el fuLuro. Ll secLor flnanclero ha desarrollado Loda una esLrucLura de admlnlsLracln de las
remesas que hace fcll la lmplemenLacln de un programa enfocado en esLe secLor.

Cb[et|vo espec|f|co 3. ConLar con presLaclones adecuadas y oporLunas.
Se propone reallzarlo medlanLe presLaclones debldamenLe flnancladas por medlo del ahorro a lo largo
de la vlda laboral.

a. Medlano plazo (2 a 4 anos):
Crear una unldad de medlda esLndar que permlLa el a[usLe lndependlenLe del monLo de las
penslones, al margen de crlLerlos dlscreclonales o preslones de Llpo pollLlco.
ConLar con un slsLema gerenclal que faclllLe el proceso de oLorgamlenLo de las penslones
ulverslflcar las lnverslones de los fondos para obLener una renLabllldad real poslLlva que
permlLa manLener el nlvel de compra.
Crear la superlnLendencla de fondos de penslones que reallce la supervlsln de las enLldades
que admlnlsLren los fondos para que esLos sean lnverLldos segun esLndares de rlesgo
adecuados.

Cb[et|vo espec|f|co 4. ConLar con un slsLema de prevlsln soclal que no llmlLe las condlclones
requerldas para promover el creclmlenLo econmlco.
Se propone reallzarlo haclendo que los programas sean sosLenlbles flnancleramenLe y no deLerloren la
slLuacln macroeconmlca al ser una carga para el flsco y evlLando que el slsLema prevlslonal consuma
recursos que Llenen un alLo cosLo de oporLunldad, y podrlan ser lnverLldos en secLores prlorlLarlos como
segurldad, educacln y salud.

"##

9. Con justicia: cieanuo un Estauo paia
touos los guatemaltecos

neceslLamos guaLemalLecos [usLos para luchar conLra la corrupcln. CuaLemalLecos que esLen
dlspuesLos a reconocer y a dar a cada uno lo que le perLenece. Cue sepan reconocer cuando debe
oLorgarse algo a un Lercero, y, cuando no procede. A veces, lo [usLo es reconocer expresamenLe el
merlLo de funclonarlos publlcos excepclonales, a veces, lo [usLo es oponerse a un negoclo publlco que
beneflcla a un proveedor que ofrece producLos defecLuosos, a veces, lo [usLo es ampllar la provlsln de
servlclos de salud en el rea rural a comunldades lndlgenas que han sldo abandonadas por el Coblerno.
neceslLamos guaLemalLecos [usLos para crear un pals para Lodos.

La lmplemenLacln de las pollLlcas publlcas para Lodos los guaLemalLecos se ve llmlLada por el
funclonamlenLo adecuado del aparaLo gubernamenLal. Ln la medlda que no se reallcen reformas a la
forma en que se hace goblerno, muchos de los beneflclos del acLuar del secLor publlco se segulrn
concenLrando en unos pequenos grupos de la poblacln. Lllo no slo resulLa lneflclenLe, pues no se
Lermlnan alcanzando los ob[eLlvos de la pollLlca. Adems, perpeLua la corrupcln, una de las
resLrlcclones al creclmlenLo econmlco senalada por ArLana eL al (2008): grupos de poder aprovechan
las esLrucLuras de goblerno para llenar sus bolslllos.

Ln ese senLldo la modernlzacln del LsLado es una Larea pendlenLe, ya que el dlseno y e[ecucln de
pollLlcas publlcas efecLlvas y de largo plazo se ven mermadas por la carencla de una verdadera carrera
de servlclo clvll
137
, por procesos lneflclenLes (o en ocaslones poco LransparenLes) de compras y
conLraLaclones, por las dlflculLades en la planlflcacln y evaluacln y por la escasa parLlclpacln de la
comunldad.

AdlclonalmenLe, CuaLemala Lodavla Llene desaflos lmporLanLes para lograr proveer servlclos publlcos
con perLlnencla culLural. un e[emplo de ello es la ba[a coberLura de educacln blllngue lnLerculLural -
L8l-. Los servlclos con perLlnencla culLural reducen las barreras de acceso a las personas. Adems, el
pals aun neceslLa Lraba[ar para reduclr la dlscrlmlnacln y promover la lgualdad de oporLunldades para
Lodos.

Los LlneamlenLos de ollLlca Lconmlca, Soclal y de Segurldad 2011-2021 proponen que, para crear un
LsLado para Lodos los guaLemalLecos, se Lraba[e en las slgulenLes reas: 1) aLraer y manLener servldores
publlcos de alLo nlvel, 2) me[orar las compras y conLraLaclones del LsLado, 3) crear lgualdad de
oporLunldades enLre culLuras, y, 4) me[orar la provlsln de servlclos de forma descenLrallzada.

137
Segun CC8L (2007) el 83 del personal a nlvel gerenclal cambla cada cuaLro anos, el 33 del personal permanenLe es
reublcado o removldo cada camblo de goblerno.

"#0

9.1. S;%/9.'3* 9 </';.'&.'3* +.%8&3*%.+ )TR2&(*+ 3. /2;* '&8.2

ara crear un LsLado para Lodos los guaLemalLecos, y asl superar la slLuacln acLual, donde el mlsmo ha
sldo capLurado para el beneflclo excluslvo de unos cuanLos grupos de poder, es necesarlo modernlzarlo.
Ln ese senLldo, debe Lenerse en cuenLa una serle de normas generales que regulan la conLraLacln de
blenes y servlclos, la conLraLacln del personal que labora en la admlnlsLracln publlca, la composlcln y
e[ecucln del presupuesLo del LsLado, la flscallzacln del uso de los recursos publlcos, y las funclones
que le compeLen al goblerno cenLral.

ara que Lodo lo anLerlor funclone es necesarlo conLar con leglslacln, pollLlcas y procesos orlenLados a
la aLraccln y manLenlmlenLo de servldores publlcos de alLo nlvel. Lllos son los que permlLen la
planlflcacln, lmplemenLacln, monlLoreo y evaluacln de las pollLlcas. Ln ausencla de personal de alLo
nlvel, no hay leyes o slsLemas que puedan funclonar.

Marco normat|vo. La ConsLlLucln ollLlca de la 8epubllca esLablece que '*& 4+'*-0$1+& %+' J&#*%$ 9 &)&
eotlJoJes JesceottollzoJos o ootoomos coo sos ttobojoJotes se tlqeo pot lo ley Je 5etvlclo clvll (.)
(arLlculo 108)".

La Ley de Servlclo Clvll, uecreLo 1748 del Congreso, daLa desde 1968 sln haber sldo modlflcada desde
enLonces. 1lene por ob[eLlvo la admlnlsLracln del personal que labora en la admlnlsLracln publlca en
vlrLud de nombramlenLo, conLraLo o cualquler oLro vlnculo legalmenLe esLablecldo. LsLa ley es de
observancla obllgaLorla para Lodas las dependenclas del LsLado que no cuenLen con su proplo reglmen
de conLraLacln, es lnvarlable, y los derechos que conslgna son (*4*1#A*& ,A10,*& 044+1)1-0*3'+& para
los servldores publlcos.

Autor|dades. Ll Servlclo Clvll Llene como mxlma auLorldad al resldenLe de la 8epubllca. La _>0-01*
`*-0$1*' %+ Y+480-0$ 6080' E_`YJ6W, es el rgano e[ecuLlvo encargado de la apllcacln de esLa ley en Loda
la 8epubllca (no cuenLa con oflclnas reglonales en el lnLerlor del pals, pero reclenLemenLe lmpulsa la
creacln de oflclnas de recursos humanos -unldades Llpo- en las dlsLlnLas enLldades para desconcenLrar
clerLas funclones). Los ascensos, Lraslados, permuLas y despldos de los empleados publlcos slo pueden
hacerse con auLorlzacln de la CnSLC a sollclLud de la auLorldad superlor o del proplo empleado. La ley
norma los derechos, obllgaclones y prohlblclones a que esLn su[eLos los servldores publlcos, lo relaLlvo
a las [ornadas de Lraba[o y los descansos, al reglmen de salarlos, al reglmen dlsclpllnarlo y oLros. Los
Lraba[adores de la admlnlsLracln publlca esLn garanLlzados conLra despldos que no Lengan como
fundamenLo una causa legal, lo cual ha sldo uLlllzado como argumenLo para lograr ms que esLabllldad
laboral, la 01*,$80'0%*% +1 '$& /)+&#$&, aunque esLa no esL garanLlzada expresamenLe en la ley. ara
ascender de puesLo hay que Lener un mlnlmo de dos anos de experlencla en el lnmedlaLo anLerlor.

or oLra parLe, l* a)1#* `*-0$1*' %+ Y+480-0$ 6080' Llene enLre sus funclones colaborar en la promocln del
SlsLema naclonal de Servlclo Clvll, asl como lnvesLlgar y resolver admlnlsLraLlvamenLe, las reclamaclones
que sur[an sobre la apllcacln de esLa ley en cuanLo a recluLamlenLo, seleccln, nombramlenLo,
aslgnacln o reaslgnacln de puesLos, Lraslados, suspenslones, cesanLlas y desLlLuclones. or
conslgulenLe, las resoluclones Lomadas por la auLorldad nomlnadora, especlalmenLe las que se
concreLan en el despldo, suspensln, reaslgnacln, Lraslado del Lraba[ador -que son las ms comunes-,
pueden ser lmpugnadas o recurrldas por el Lraba[ador.

"#4

1|pos de puestos. Los puesLos en el servlclo del LsLado comprenden: a) el servlclo exenLo -que no esL
su[eLo a las dlsposlclones de la ley-, b) el servlclo sln oposlcln -que comprende los puesLos de asesores
[urldlcos, Lecnlcos, dlrecLores de hosplLales-, y c) servlclo por oposlcln -que lncluye los puesLos no
comprendldos en los servlclos exenLos y sln oposlcln, y que aparezcan especlflcamenLe en el SlsLema
de Claslflcacln de uesLos del Servlclo por Cposlcln-. Ln esLa ulLlma claslflcacln enLran la mayorla de
los Lraba[adores del LsLado o servldores publlcos guaLemalLecos.

La Cflclna naclonal de Servlclo Clvll cuenLa con su proplo lan de Claslflcacln de uesLos (73 clases de
puesLos -e[emplo: Lraba[ador operaLlvo, Lraba[ador especlallzado, Lecnlco-, dlsLrlbuldos en 12 serles -
e[emplo: serle operaLlva, serle especlallzada, serle Lecnlca-) que admlnlsLra. ero Lamblen exlsLe una
claslflcacln de puesLos no cublerLos por el lan nl admlnlsLrados por CnSLC (ms de 300 puesLos). Ln
los puesLos admlnlsLrados por CnSLC el nlvel academlco requerldo para los puesLos osclla enLre Lercer
grado prlmarla hasLa LlLulo unlverslLarlo a nlvel de llcenclaLura. A novlembre de 2010, exlsLlan 38.886
servldores publlcos comprendldos denLro del lan de Claslflcacln AdmlnlsLrado por la Cflclna naclonal
de Servlclo Clvll.
138

No ex|ste una carrera c|v||. La falLa de una carrera acenLua las deflclenclas del slsLema de admlnlsLracln
del recurso humano en la admlnlsLracln publlca vlgenLe. Ll 83 del personal a nlvel gerenclal cambla
cada cuaLro anos, el 33 del personal permanenLe es reublcado o removldo cada camblo de goblerno
(CC8L, 2007), lo cual revela una alLa roLacln de personal lo que ale[a la poslbllldad de una carrera en
la admlnlsLracln publlca.

un buen porcenLa[e de los puesLos se obLlenen por referencla de funclonarlos de mayor rango y de
dlsLlnLo organlsmo. no Loda promocln a puesLos superlores se hace por merlLo (capacldad u
oposlcln), slendo en muchos casos la anLlguedad en el puesLo un elemenLo de peso para efecLos de
aumenLo de salarlo y promocln a un puesLo superlor.

Ln la mayorla de slsLemas, admlnlsLrados o no ba[o la Ley de Servlclo Clvll, hay ausencla de capaclLacln,
de evaluacln y de profeslonallzacln del funclonarlo publlco: el 70 del personal de goblerno no esL
capaclLado para el desarrollo de sus funclones, la claslflcacln de puesLos no se acLuallza a fondo desde
1996.

Los salarlos son poco compeLlLlvos: la escala salarlal Llene una curva 60 menor que los de la lnlclaLlva
prlvada.

Cobertura. La coberLura lnsLlLuclonal del reglmen de servlclo clvll no comprende Lodas las lnsLlLuclones
e lncluso de las que sl, algunas slo parclalmenLe (ver 1ab|a 9.1). Asl pues, la Ley de Servlclo Clvll no es
una norma que apllca para Loda la admlnlsLracln publlca, slno solo en el Crganlsmo L[ecuLlvo y en
forma parclal. ero es una norma que se uLlllza para complemenLar a las normas que regulan reglmenes
parLlculares de las enLldades auLnomas y descenLrallzadas, y se uLlllza como referencla en la deflnlcln
de prlnclplos que lnsplran la admlnlsLracln del recurso humano en la admlnlsLracln publlca, o para
llenar vaclos que esLas puedan Lener, por lo que deblera ser ob[eLo de revlsln para su acLuallzacln.

138
CnSLC, novlembre 2010.

"#F

1ab|a 9.1. uestos y sa|ar|os adm|n|strados y no adm|n|strados por CNSLC
Crgan|smo L[ecut|vo Iebrero 2010
Costo tota| sa|ar|os
(en m|||ones .)
numero de puesLos por rengln presupuesLarlo del
Crganlsmo L[ecuLlvo
233,283 9,709.3
numero de puesLos por rengln presupuesLarlo de
enLldades descenLrallzadas cublerLas por CnSLC
3,438 331.6
numero de puesLos por rengln presupuesLarlo de
enLldades descenLrallzadas no cublerLas por CnSLC
8,231 1,213.1
luenLe: elaboracln propla con lnformacln de la Cflclna naclonal de Servlclo Clvll, 2010.

La propla ConsLlLucln ollLlca reconoce que la Ley de Servlclo Clvll no apllca en aquellas enLldades que
se rlgen por sus proplas leyes o dlsposlclones, como es el caso, del lnsLlLuLo CuaLemalLeco de Segurldad
Soclal -lCSS-, el 8anco de CuaLemala -8AnCuA1-, el CredlLo PlpoLecarlo naclonal -CPn-, la unlversldad
de San Carlos de CuaLemala uSAC-, las empresas porLuarlas, los fondos soclales. 1amblen el Crganlsmo
!udlclal cuenLa con su propla carrera [udlclal, y el Crganlsmo LeglslaLlvo con sus reglas de conLraLacln y
promocln.

Serv|c|o c|v|| Mag|ster|o. Ln el caso del MaglsLerlo naclonal, las relaclones laborales de esLe con el
LsLado esLn reguladas por el CaplLulo de la ulgnlflcacln y CaLalogacln del MaglsLerlo naclonal,
uecreLo numero 1483 del Congreso de la 8epubllca (1961), y de forma complemenLarla por la Ley del
Servlclo Clvll. Ll MlnlsLro de Lducacln es la unlca auLorldad nomlnadora del MlnlsLerlo, lo que lnclde en
las deflclenclas de los procesos de nombramlenLo de docenLes, y Llene lmpllcaclones dlrecLas en el
aula.
139
Ll CaplLulo crea un derecho LuLelar que ampara y proLege a Lodo docenLe caLalogado. LxlsLen
sels clases de caLalogacln, dependlendo del salarlo que se devenga. La caLalogacln no lmpllca una
carrera docenLe. Slrve para claslflcar al personal para efecLos del aumenLo al salarlo que devengar.
1amblen lncluye normas para ocupar las vacanLes, la obllgacln de la capaclLacln y nlvelacln, asl como
el procedlmlenLo que debe segulrse anLe la !unLa Callflcadora de ersonal -!C- para que los maesLros
puedan lr ascendlendo en el escalafn o caLalogacln, de acuerdo con la evaluacln de los servlclos de
los docenLes.
140

Serv|c|o c|v|| - Crgan|smo Iud|c|a|. Ln esLe caso, se cuenLa con normas que regulan la relacln del
LsLado con [ueces y maglsLrados, asl como con los Lraba[adores admlnlsLraLlvos. ero a dlferencla de la
Ley de Servlclo Clvll o del CaplLulo de la ulgnlflcacln y CaLalogacln del MaglsLerlo naclonal, el
Crganlsmo !udlclal Llene regulada la carrera [udlclal conLenldas en dos normas: la Ley de la Carrera
!udlclal (1999)
141
y la Ley de Servlclo Clvll del Crganlsmo !udlclal (1999). La falLa de dlcha normaLlva y de
carrera favorecla que los nombramlenLos para los dlsLlnLos puesLos se hlcleran sln conLrol de calldad y
dlflculLad en la apllcacln de una sancln.

139
La cenLrallzacln y burocraLlzacln observada en la gesLln del recurso humano, la cual se debe prlnclpalmenLe a las
rlgldeces que lmpone el marco normaLlvo vlgenLe y oLras leyes conexas, hacen que los docenLes muchas veces no esLen en el
lugar y en el momenLo en que debleran esLar. or e[emplo, el Llempo para nombrar un docenLe a una plaza vacanLe demora un
promedlo de 331 dlas. MlnlsLerlo de Lducacln, lnforme lnLegrado del SecLor Lducacln: lnforme llnal". CuaLemala, dlclembre
2007.
140
La evaluacln que reallza la !unLa Callflcadora de ersonal conslsLe en verlflcar que los documenLos que presenLe el maesLro
Lengan alguna valldez a efecLo de poder Lomarlos en cuenLa. Con los documenLos que presenLen los maesLros y los que
obLenga la !unLa a Lraves de los dlrecLores del esLableclmlenLo y de la ulreccln ueparLamenLal respecLlva, se forma un
expedlenLe por cada maesLro. La !unLa Callflcadora no evalua la calldad profeslonal del maesLro.
141
La promocln del esLableclmlenLo de la carrera [udlclal fue una obllgacln asumlda por las parLes en el Acuerdo sobre
lorLaleclmlenLo del oder Clvll y luncln del L[erclLo en una Socledad uemocrLlca, suscrlLo en la Cludad de Mexlco, u.l, en
sepLlembre de 1996.

"#5

La Ley de la Carrera !udlclal esLablece los prlnclplos, normas y procedlmlenLos, asl como los rganos
necesarlos para la admlnlsLracln y operacln de la Carrera !udlclal y el SlsLema de la Carrera !udlclal,
que regula el lngreso, permanencla, promocln, ascenso, capaclLacln, dlsclpllna y oLras acLlvldades de
los [ueces y maglsLrados, cualqulera que sea su caLegorla o grado, con el fln de garanLlzar su dlgnldad,
lndependencla y excelencla profeslonal en el e[erclclo de su funcln [urlsdlcclonal. Los nombramlenLos
esLn su[eLos a evaluaclones y a la apllcacln de un reglmen dlsclpllnarlo que faculLa para la remocln o
suspensln en el e[erclclo de las funclones a [ueces y maglsLrados, cualqulera que sea su caLegorla o
grado.
142
CLro elemenLo lmporLanLe de la carrera [udlclal es la labor de la Supervlsln Ceneral de
1rlbunales, que Llene a su cargo la funcln lnvesLlgadora a requerlmlenLo de la CorLe Suprema de
!usLlcla, del Conse[o de la Carrera !udlclal o de las !unLas de ulsclpllna !udlclal.

or su parLe, la Ley de| Serv|c|o C|v|| de| Crgan|smo Iud|c|a| regula las relaclones laborales enLre el
Crganlsmo !udlclal y sus empleados y funclonarlos (puesLos admlnlsLraLlvos). La Ley lncluye como
aspecLo novedoso el de crear un slsLema de carrera para el personal auxlllar y para los Lraba[adores
admlnlsLraLlvos y Lecnlcos del Crganlsmo !udlclal. La carrera del servlclo clvll cuenLa con dos reglmenes
para el procedlmlenLo de seleccln, nombramlenLo, evaluacln de desempeno, ascenso y remocln,
segun sean los puesLos de que se LraLe: a) puesLos de oposlcln, y, b) puesLos llbres de oposlcln
(conLemplados en el slsLema de claslflcacln de puesLos y salarlos). LnLre los ulLlmos, se lncluyen los
puesLos de apoyo loglsLlco dlrecLo al resldenLe del Crganlsmo !udlclal y MaglsLrados de la CorLe
Suprema de !usLlcla.

ara garanLlzar la ldoneldad en la seleccln, los concursos deben ser de oposlcln publlca y de
credenclales. Las pruebas pueden ser orales, escrlLas y prcLlcas. Se lncluye un slsLema obllgaLorlo de
evaluacln del desempeno de los empleados [udlclales, que conslsLe en la callflcacln de sus servlclos
para deLermlnar su eflclencla y rendlmlenLo laboral, y se lleva a cabo por lo menos una vez al ano. Los
resulLados de la evaluacln se Loman en cuenLa para los ascensos, Lraslados, lncremenLos salarlales,
cursos de capaclLacln y remoclones. or ulLlmo, en la carrera admlnlsLraLlva [udlclal se complemenLa
con las !unLas de ulsclpllna !udlclal que Llene a su cargo la lmposlcln de sanclones dlsclpllnarlas, con
excepcln del caso de la desLlLucln que le corresponde a la CorLe Suprema de !usLlcla segun se LraLe de
un [uez o un maglsLrado, por recomendacln de la !unLa.

Serv|c|o c|v|| 8anco de Guatema|a. CLro slsLema de admlnlsLracln de personal dlsLlnLo al normado
en la Ley de Servlclo Clvll, es el que apllca el 8anco de CuaLemala, que cuenLa con sus 8eglas lnLernas del
8anco de CuaLemala para la conLraLacln y despldo del personal, y que no varlan mucho de las normas
que en ese senLldo Llene el Cdlgo de 1raba[o. A dlferencla del servlclo clvll, no exlsLe un enLe dlsLlnLo
del empleador o paLrono faculLado para decldlr respecLo de la conLraLacln o del despldo, slno son
declslones lnLernas que Loman los responsables de conformldad con las normas aprobadas.

Ls conocldo ampllamenLe la formalldad del slsLema de conLraLacln, y el respeLo que por el mlsmo se
manlflesLa, lo cual obedece, enLre oLros, a la cerLeza de la norma lnLerna y de su apllcacln, el
conoclmlenLo +I *1#+ de la mlsma, la conLraLacln sobre la base de calldades deflnldas para cada
puesLo, y la exlsLencla de un reglmen escalafonarlo segun el cual, vlablllza una carrera admlnlsLraLlva en
dlcha enLldad. Ll ascenso se reallza denLro del slsLema de claslflcadores y la esLrucLura de puesLos y

142
Los [ueces y maglsLrados esLn su[eLos a la responsabllldad dlsclpllnarla que devlene de la comlsln de falLas
dlsclpllnarlas. ulcha responsabllldad es lndependlenLes y sln per[ulclo de las que derlven de la responsabllldad
penal y clvll. ver arLlculos 37 y slgulenLes de la Ley de la Carrera !udlclal.

"#=

salarlos de la organlzacln del 8anco, aprobado por la !unLa MoneLarla, con base en el cumpllmlenLo de
los requlslLos proplos del puesLo, una callflcacln acumulaLlva del desempeno personal (CAuL) segun
las evaluaclones perldlcas que se reallzan, y el examen que se pracLlque para el efecLo. A dlferencla de
oLros slsLemas de servlclo clvll, la anLlguedad no es el requlslLo ms lmporLanLe o de mayor peso para
ser conslderado en un ascenso de puesLo y, por ende, de salarlo. ue conformldad con las 8eglas lnLernas
del 8anco, la CAuL o punLos acumulados por cada empleado, comprende la evaluacln perldlca de los
facLores slgulenLes: anLlguedad (20 punLos), experlencla (13 punLos), escolarldad (20 punLos) y
desempeno (43 punLos). Ll desempeno se evalua cada cuaLro meses.

La cobertura |nst|tuc|ona| de| rg|men de serv|c|o c|v|| no comprende todas |as |nst|tuc|ones de|
estado. Asl pues, la Ley de Servlclo Clvll no es una norma que apllca para Loda la admlnlsLracln publlca,
slno solo en el Crganlsmo L[ecuLlvo y en forma parclal. ero es una norma que se uLlllza para
complemenLar a las normas que regulan reglmenes parLlculares de las enLldades auLnomas y
descenLrallzadas, y se uLlllza como referencla en la deflnlcln de prlnclplos que lnsplran la
admlnlsLracln del recurso humano en la admlnlsLracln publlca, o para llenar vaclos que esLas puedan
Lener, por lo que deblera ser ob[eLo de revlsln para su acLuallzacln.

No ex|ste una carrera c|v||. La falLa de una carrera acenLua las deflclenclas del slsLema de admlnlsLracln
del recurso humano en la admlnlsLracln publlca vlgenLe. Segun CC8L (2007) el 83 del personal a
nlvel gerenclal cambla cada cuaLro anos, el 33 del personal permanenLe es reublcado o removldo cada
camblo de goblerno, lo cual revela una alLa roLacln de personal lo que ale[a la poslbllldad de una
carrera en la admlnlsLracln publlca. un buen porcenLa[e de los puesLos se obLlenen por referencla de
funclonarlos de mayor rango y de dlsLlnLo organlsmo. no Loda promocln a puesLos superlores se hace
por merlLo (capacldad u oposlcln), slendo en muchos casos la anLlguedad en el puesLo un elemenLo de
peso para efecLos de aumenLo de salarlo y promocln a un puesLo superlor. Ln la mayorla de slsLemas,
admlnlsLrados o no ba[o la Ley de Servlclo Clvll, hay ausencla de capaclLacln, de evaluacln y de
profeslonallzacln del funclonarlo publlco: el 70 del personal de goblerno no esL capaclLado para el
desarrollo de sus funclones, la claslflcacln de puesLos no se acLuallza a fondo desde 1996. Los salarlos
son poco compeLlLlvos: la escala salarlal Llene una curva 60 menor que los de la lnlclaLlva prlvada
(CC8L, 2007).

9.1.3. L|neam|entos para atraer y mantener serv|dores pb||cos de a|to n|ve|
Cb[et|vo genera|. ConLar con una carrera de servlclo clvll basada en la excelencla

Cb[et|vo espec|f|co 1. Allnear los lncenLlvos de los servldores publlcos

1.1 lorLalecer al enLe recLor.
uada la poslbllldad de que coexlsLan varlos slsLemas de admlnlsLracln del recurso humano en la
admlnlsLracln publlca, se requlere de una auLorldad naclonal recLora que faclllLe la unlflcacln del
slsLema en base a prlnclplos recLores.

a. CorLo lazo (hasLa 2 anos)
Llevar la caLegorla de la Cflclna naclonal del Servlclo Clvll a SecreLarla. La nueva enLldad debe
conLar con auLonomla admlnlsLraLlva y Lecnlca, con nuevas funclones y una nueva vlsln de la
admlnlsLracln del recurso humano en la admlnlsLracln publlca, es el enLe recLor que norma,
pero no necesarlamenLe e[ecuLa la gesLln del recurso humano. LsLo requlere una reforma a la
Ley del Crganlsmo L[ecuLlvo.

"#B

1.2 8eformular la normaLlva para allnear los lncenLlvos de los servldores publlcos a favor de los
cludadanos
LsLo requlere revlsar y aprobar una nueva Ley del Servlclo Clvll que permlLa la creacln de la carrera clvll
a parLlr de generacln de los prlnclplos generales bslcos para la conLraLacln, promocln y despldo del
funclonarlo publlco. uebe procurar conLar con un esquema que premle la producLlvldad de los
empleados, que pueda penallzar a los que no cumplen adecuadamenLe con sus Lareas y que permlLa
pagar remuneraclones aLracLlvas, de modo Lal de poder manLener un caplLal humano acorde con las
Lareas que le corresponden al goblerno. uado que es ms dlflcll medlr la producLlvldad de los
empleados publlcos y que exlsLen menores rlesgos de despldo, debe ponerse mayor enfasls en la
seleccln de los Lraba[adores del LsLado. Al mlsmo Llempo, deben lnLroduclrse meLas a ser cumplldas
que en caso conLrarlo llevan a un menor salarlo o lncluso al despldo de los responsables del rea. 1odo
ello debe lr acompanado por una mayor flexlbllldad del superlor para modlflcar el personal a cargo.

Sacar a concurso los puesLos gerenclales:
! ueben crearse caLegorlas de puesLos en la admlnlsLracln publlca (por e[emplo, alLo
nlvel, gerencla y profeslonales, Lecnlcos y el personal subalLerno).
! uebe lnLroduclrse algun Llpo de compeLencla por los puesLos de la admlnlsLracln
publlca. Ln especlal, deben sacarse a concurso los puesLos gerenclales.
! Los concursos deben darse en forma ablerLa, callflcados por Lernas o [urados lnLegrados
por algun mlnlsLro, academlcos y/o profeslonales del secLor prlvado con conoclmlenLos
del rea en que se preLende concursar. LsLe [urado deberla basarse no slo en los
anLecedenLes profeslonales de los candldaLos, slno Lamblen en pruebas de evaluacln
sobre su apLlLud profeslonal.
143
no hay razn para que en esLe Llpo de puesLos, asl como
para los puesLos del servlclo sln oposlcln, no se requlera llenar clerLos requlslLos
mlnlmos como una evaluacln.
uescenLrallzacln en el proceso de nombramlenLo
! Los puesLos de menor [erarqula (los puesLos del servlclo por oposlcln) requleren
slsLemas ms senclllos de nomlnacln, pero deben llenar clerLos requlslLos referenLes a
conoclmlenLos y habllldades mlnlmas. lncluso, el personal Lecnlco superlor podrla Lener
alguna llberLad para nombrar a sus colaboradores.
! uebe lograrse que en la prcLlca se reallcen los concursos de oposlcln y de
anLecedenLes para Lodos los cargos, en un esquema ablerLo que no favorezca a los que
ya Lraba[an en el secLor publlco para los ascensos u oLro Llpo de cargos.
! La Cflclna naclonal de Servlclo Clvll (o SecreLarla, en caso de elevarse su nlvel) podrla ser
la encargada de esLablecer los requlslLos mlnlmos para callflcar a los asplranLes. Cada
mlnlsLerlo o enLldad publlco deben Lomar en cuenLa dlchos requlslLos al momenLo de
nombrar a sus colaboradores.
CrlLerlos de remuneracln
! uno de los ob[eLlvos de la reforma es conLar con personal capaclLado y hbll para los
dlsLlnLos puesLos de la admlnlsLracln publlca, y crear la carrera admlnlsLraLlva. LsLo
lmpllca lnLroduclr crlLerlos flexlbles para deLermlnar la remuneracln de los empleados
en los dlsLlnLos puesLos, a fln de premlar la capacldad e lncenLlvar al buen empleado.

143
or e[emplo, esLe es el slsLema que uLlllza el secLor [usLlcla en el pals -Crganlsmo !udlclal, MlnlsLerlo ubllco- para Loda clase
de puesLo.

"0D

8emuneracln relaclonada con la producLlvldad
! Ll reglmen laboral en el secLor publlco debe conLar con un esquema que premle la
producLlvldad de los empleados, que pueda sanclonar a los que no cumplen
adecuadamenLe con sus Lareas, y que permlLa pagar remuneraclones aLracLlvas, de
modo Lal de poder manLener un caplLal humano acorde con las Lareas que le
corresponden al Coblerno.
SlsLemas de evaluacln del rendlmlenLo
! Sl blen exlsLe un slsLema de evaluacln para los nombramlenLos de qulenes hayan de
ocupar los nuevos puesLos publlcos -servlclo publlco por y sln oposlcln-, a Lraves del
lan de Claslflcacln que elabore la Cflclna naclonal de Servlclo Clvll, pueden lnclulrse
oLros requlslLos para que verdaderamenLe exlsLa la carrera admlnlsLraLlva en el LsLado.
! uebe lmpulsarse la obllgacln de hacer evaluaclones ex-posL de la e[ecucln de las
parLldas presupuesLarlas, enfaLlzando las medlclones de la gesLln reallzada.
144

! Ln el caso de los empleados publlcos, por lo general no exlsLe una forma slmple de
medlr la calldad de gesLln de la acLlvldad esLaLal y ello dlflculLa la efecLlvldad de los
pagos por producLlvldad, en la mayorla de las Lareas esLaLales no es fcll hacer esLa
cuanLlflcacln porque se carece de los lndlcadores ob[eLlvos que exlsLen en la mayorla
de las acLlvldades prlvadas (Wllson, 1989). MlenLras mayor sea la dlflculLad para
esLablecer las meLas con clarldad mayor aLencln deblera presLrsele a la conLraLacln
del personal.
Carrera admlnlsLraLlva
! Ls lmporLanLe lnLroduclr un slsLema que permlLa al empleado progresar en el Lraba[o o
hacer carrera admlnlsLraLlva Lomando en cuenLa su capacldad y desempeno, y no su
anLlguedad, ya que la permanencla en el cargo no es garanLla de conoclmlenLo nl de
eflclencla.
! Ll ob[eLlvo de crear una carrera admlnlsLraLlva no debe ser alcanzar una lnamovllldad
laboral de hecho
143
, slno la esLabllldad y el me[oramlenLo de la calldad y la eflclencla en
los puesLos publlcos. La carrera admlnlsLraLlva no es compaLlble con el supuesLo
derecho a la lnamovllldad laboral nl al progreso en un Lraba[o por razn de la
anLlguedad.
! uebe descenLrallzarse en cada MlnlsLerlo la poslbllldad de remocln con procedlmlenLos
claros y expedlLos.

Cb[et|vo espec|f|co 2. rofeslonallzar al servldor publlco

a. Medlano lazo (de 2 a 4 anos)
lorLalecer los mecanlsmos de formacln para los empleados del LsLado y a la vez crear procesos
de evaluacln del desempeno. LsLo slgnlflca la evaluacln del lnsLlLuLo naclonal de
AdmlnlsLracln ubllca -lnA-, asl como la promocln de carreras o especlallzaclones en
unlversldades y/o lnsLlLuLos que permlLan aumenLar la oferLa de capaclLacln (por e[emplo, el
lnsLlLuLo 1ecnlco de CapaclLacln y roducLlvldad -ln1LCA-).

144
Ln la experlencla lnLernaclonal se ha LraLado de lnLroduclr algunas meLas para cada organlsmo publlco (nueva
Zelandla) afecLando una parLe de la remuneracln al cumpllmlenLo de las mlsmas e lncluso modlflcando las
condlclones de esLabllldad en el empleo que LradlclonalmenLe caracLerlzaban a la gesLln publlca. uanlel ArLana,
1999.
143
un punLo relevanLe en esLe aspecLo es sl el rlesgo de ser despedldo exlsLe o no. Ln general, la burocraLlzacln de los
procesos y la pollLlzacln reducen noLorlamenLe esLa poslbllldad. uanlel ArLana, 1999.

"0"

Cb[et|vo espec|f|co 3. 8evalorlzar al servldor publlco

b. Medlano lazo (de 2 a 4 anos)
8evlsar los salarlos e lncenLlvos moneLarlos y no moneLarlos. La reforma del servlclo clvll
guaLemalLeco pasa por un replanLeamlenLo y revalorlzacln de los puesLos publlcos. Sl blen la
escala de salarlos para las dlsLlnLas clases de puesLos que comprende el lan de Claslflcacln de
uesLos del Crganlsmo L[ecuLlvo admlnlsLrados por CnSLC se someLe a revlslones perldlcas
(aprobados por acuerdos gubernaLlvos), esLos responden a una normaLlva de los anos seLenLa -
Ley de Salarlos de la AdmlnlsLracln ubllca, uecreLo 11-73- que responde a la realldad de la
epoca y no a las necesldades del slglo xxl. La revlsln de los salarlos Lamblen lmpone la revlsln
y replanLeamlenLo de un slsLema de [ubllacln para el empleado publlco -regulado por la Ley de
Clases aslvas Clvlles del LsLado, uecreLo 63-88).
146

or ulLlmo, debe Lomarse en cuenLa que la Lransformacln del slsLema de admlnlsLracln del recurso
humano no puede llevarse a cabo de un momenLo a oLro, slno que es un proceso de modernlzacln que
requlere Llempo. or LanLo, debe exlsLlr una eLapa de Lranslcln del slsLema vlgenLe a uno nuevo que
admlnlsLra una carrera del servlclo clvll. ara esLa Lranslcln debe Lenerse en cuenLa el cosLo de la
lmplemenLacln de un nuevo modelo, el a[usLe de salarlos de los servldores, el a[usLe en las penslones
vlgenLes y el nuevo slsLema de clculo de las fuLuras, asl como el cosLo de la Lransformacln del enLe
recLor, enLre oLros.

9.2. J.@*%/'3* 2/+ (*<)%/+ 9 (*';%/;/(&*'.+ 3.2 U+;/3*

ara crear un LsLado para Lodos los guaLemalLecos, y asl superar la slLuacln acLual, donde el mlsmo ha
sldo capLurado para el beneflclo excluslvo de unos cuanLos grupos de poder, es necesarlo modernlzarlo.
Ln ese senLldo, debe Lenerse en cuenLa una serle de normas generales que regulan la conLraLacln de
blenes y servlclos, la conLraLacln del personal que labora en la admlnlsLracln publlca, la composlcln y
e[ecucln del presupuesLo del LsLado, la flscallzacln del uso de los recursos publlcos, y las funclones
que le compeLen al goblerno cenLral.

La lmporLancla de me[orar las compras y conLraLaclones del LsLado es que las mlsmas se pueden
converLlr en la puerLa para que la corrupcln enLre a las lnsLlLuclones del LsLado. AnLe la ausencla de
slsLemas que doLen a los servldores publlcos del amblenLe y herramlenLas adecuadas para Lomar las
declslones de compras ms convenlenLes para la poblacln, el servldor puede volverse vulnerable a dos
problemas: a) Lomar declslones lnadecuadas por carecer de las herramlenLas para hacer una me[or
eleccln, o, b) Lomar declslones que, a la sombra de la corrupcln, favorezcan a unos proveedores en
deLrlmenLo del erarlo publlco y la poblacln.

146
ver el dlagnsLlco y propuesLa que al respecLo se planLea en el documenLo de reforma al SlsLema revlslonal CuaLemalLeco,
elaborado por ClLn. CuaLemala, 2011.

"0C

M|||ardos de quetza|es en contratac|ones se rea||zan en ausenc|a de marco reg|amentar|o. La Ley de
ConLraLaclones del LsLado no es de apllcacln general. Adems de las dlferenLes modalldades de
compra y/o conLraLacln conLempladas en dlcha Ley (compra dlrecLa, coLlzacln llclLacln y conLraLo
ablerLo -ver aba[o-), se cuenLa con la poslbllldad de reallzar adqulslclones y conLraLaclones a Lraves de
procesos que enLran en la caLegorla de Casos de Lxcepcln, prlnclpalmenLe a Lraves de lldelcomlsos.
Los procedlmlenLos de excepcln carecen de marco reglamenLarlo, lo que lleva a cuesLlonar la valldez
del slsLema general normado en la Ley de ConLraLaclones y su reglamenLo, y adems evaluar la
perLlnencla y rlesgos de un reglmen de excepclones. LsLo es relevanLe, pues las modalldades de
excepcln represenLan una porcln lmporLanLe del presupuesLo LoLal de las adqulslclones.

1al es el caso de la unldad L[ecuLora de Conservacln vlal -CCvlAL- del MlnlsLerlo de Comunlcaclones,
cuya e[ecucln se reallza en un 99 a Lraves de esLa modalldad y el resLanLe 1 a Lraves de las
modalldades normadas en la Ley. ue acuerdo a lnformacln obLenlda en la pglna de la ulreccln de
lldelcomlsos del MlnlsLerlo de llnanzas ubllcas, el LoLal de lldelcomlsos publlcos vlgenLes al 31 de
ulclembre de 2009, era de C.3,823,367,900 para las enLldades de la AdmlnlsLracln CenLral, y
C.2,208,121,700 para las enLldades AuLnomas y uescenLrallzadas, lo que represenLa, a nlvel general,
un porcenLa[e slgnlflcaLlvo de presupuesLo e[ecuLado ba[o esLa modalldad. Ln ese mlsmo ano, el 84 del
valor de las adqulslclones publlcas se conLraLaron ba[o procedlmlenLos de excepcln.

La |eg|s|ac|n perm|te cuatro marcos normat|vos para |a contratac|n. Ll LsLado de CuaLemala, a
Lraves de sus organlsmos (L[ecuLlvo, LeglslaLlvo y !udlclal), sus enLldades descenLrallzadas y auLnomas,
las unldades e[ecuLoras, las munlclpalldades y las empresas publlcas esLaLales o munlclpales, pueden
comprar/vender y conLraLar blenes, sumlnlsLros, obras y servlclos que requleran y de conformldad con
lo que esLablezca la leglslacln vlgenLe. LxlsLen bslcamenLe cuaLro marcos normaLlvos para
comprar/vender y conLraLar blenes, sumlnlsLros, obras y servlclos:

Apllcando la Ley de ConLraLaclones del LsLado, uecreLo numero 37-92 del Congreso de la
8epubllca y sus modlflcaclones, y su reglamenLo
Apllcando la Ley de Allanzas para el uesarrollo de lnfraesLrucLura Lconmlca, uecreLo numero
16-2010,
147

ConsLlLuyendo fldelcomlsos
Slgulendo las normas que esLablezcan convenlos y LraLados lnLernaclonales.

La Ley de Contratac|ones de| Lstado estab|ece cuatro formas de contratac|n y adqu|s|c|n. La Ley de
ConLraLaclones esLablece cuaLro formas de conLraLacln, dependlendo del monLo de la conLraLacln o
adqulslcln:

Compra dlrecLa: modalldad de adqulslcln de blenes o servlclos por monLos no mayores a
C.90,000.00. A dlferencla de las oLras Lres modalldades, la adqulslcln se reallza dlrecLamenLe,
sln necesldad de que haya compeLldores.
CoLlzacln: la modalldad de coLlzacln se uLlllza cuando el monLo LoLal de la adqulslcln excede
los C.90,000.01 y es menor de C.900,000.00.
LlclLacln: modalldad que se emplea para cualquler adqulslcln de blenes, obras, sumlnlsLros o
servlclos por monLos que sobrepasen los C. 900,000.01.

147
La Ley de Allanzas para el uesarrollo de lnfraesLrucLura Lconmlca enLr en vlgencla en sepLlembre de 2010 pero a la fecha
de elaboracln del presenLe documenLo Lodavla no conLaba con un reglamenLo que vlablllce su apllcacln.

"0#

ConLraLo ablerLo: es el procedlmlenLo que reallza el MlnlsLerlo de llnanzas ubllcas para
selecclonar proveedores de blenes, sumlnlsLros y servlclos, prevla callflcacln y ad[udlcacln de
los dlsLlnLos rubros que se hayan convocado a concurso publlco. La conLraLacln de los blenes,
sumlnlsLros o servlclos que se reallce medlanLe la celebracln de conLraLo ablerLo esL
exonerada de los requlslLos de llclLacln y coLlzacln, por lo que las enLldades del LsLado pueden
reallzar la compra dlrecLamenLe con los proveedores selecclonados por el MlnlsLerlo de llnanzas
ubllcas.

L| ente coord|nador presenta deb|||dades |mportantes para poder e[ercer su ro|. La ulreccln
normaLlva de ConLraLaclones y Adqulslclones del LsLado -unCAL-, del MlnlsLerlo de llnanzas, es la
enLldad responsable de coordlnar, orlenLar, supervlsar e lnformar sobre las adqulslclones que se llevan a
cabo. Sln embargo, Llene llmlLaclones de lndole legal, [errqulca y de recursos para cumpllr con sus
funclones. La unCAL Llene un nlvel [errqulco que le lmplde Lener auLorldad e[ecuLlva y poder de
recLorla, coordlnacln y supervlsln del slsLema de adqulslclones y conLraLaclones guaLemalLeco. Carece
de auLonomla y de presupuesLo proplo, lo que le lmplde conLraLar la LoLalldad del equlpo humano
lnLerdlsclpllnarlo y de alLo nlvel que sus Lareas exlgen.

Ln las enLldades no exlsLen perflles de formacln especlallzada para opLar a puesLos relaclonados con el
slsLema de adqulslclones y conLraLaclones. Los cargos de dlreccln no son excluslvos para profeslonales
en adqulslclones. 1ampoco se exlge conoclmlenLo especlflco a los funclonarlos que se vlnculan *% =$- en
algunas eLapas de los procesos de adqulslcln nl a qulenes parLlclpan en las !unLas de CoLlzacln o
LlclLacln. Aunado a lo anLerlor, por lo general los funclonarlos responsables de las adqulslclones Llenen
escasa capaclLacln en su rea. La unCAL, por e[emplo, carece de una esLraLegla de capaclLacln de los
funclonarlos que hacen las adqulslclones nl Lampoco de las empresas que parLlclpan como proveedores.
La capaclLacln ocaslonalmenLe brlndada se concenLra en aspecLos legales y no aborda aspecLos
operaclonales esenclales. no se dlspone de parmeLros para reallzar evaluaclones de desempeno
especlflco del personal responsable de las adqulslclones.

or oLra parLe, la ulreccln Llene funclones que le represenLan confllcLos de lnLeres, pues parLlclpa en la
Loma de declslones de procesos frenLe a los cuales Lamblen Llene responsabllldades de regulacln y
supervlsln. Adlclonal a lo anLerlor, le corresponde la admlnlsLracln del slsLema de ConLraLo AblerLo, lo
cual consume un alLo porcenLa[e de sus recursos, quedando poco espaclo para las Lareas de
esLandarlzacln de procesos, supervlsln, asesorla y capaclLacln.

La |ey cont|ene vac|os |ega|es. La ley y el reglamenLo hacen enfasls en la conLraLacln de obras publlcas
ms que en la adqulslcln de blenes y servlclos, lo que, a crlLerlo de qulenes apllcan la ley para los
dlsLlnLos procesos de adqulslclones, dlflculLa adecuar la norma a los casos concreLos, pudlendo esLo
orlglnar vaclos en la conLraLacln, o apllcacln de crlLerlos sub[eLlvos. Ll reglamenLo de la Ley lncluye
aspecLos no prevlsLos en la mlsma (como por e[emplo deflnlclones que son proplas de la ley).

La normat|va es ap||cada de forma |ncons|stente. Cada enLldad conLraLanLe del LsLado aprueba y
mane[a a su modo el conLraLo publlco, basadas en los dlversos reglamenLos, crlLerlos y prcLlcas de los
enLes conLraLanLes, lo que rompe con la unlcldad del slsLema de adqulslclones publlcas, promueve
lneflclencla en el uso de los recursos, lmplde la deblda coordlnacln lnLerlnsLlLuclonal, obsLacullza la
parLlclpacln y seleccln de ms proveedores, lnhlbe la vlgllancla cludadana y esLlmula los rlesgos de
corrupcln.

"00

La falLa de unldad en la normaLlva se refle[a la aprobacln por parLe de las enLldades publlcas de
reglamenLos proplos para los procesos de adqulslcln y conLraLaclones, con lnclusln de procedlmlenLos
y requlslLos que no esLn en la ley bslca o en su reglamenLo general. uebldo que no hay unlformldad
en los procedlmlenLos de conLraLacln, no exlsLen reglsLros conflables de proveedores, reglsLro de
conLraLos, sanclones apllcables, forma de callflcar las oferLas, calldades que deben Lener las personas
que lnLegran las [unLas, apllcacln de plazos.

kesponsab|||dades no estn adecuadamente def|n|das en |a normat|va. Las normas guaLemalLecas
deflnen los rganos compeLenLes para conLraLar y qulen es el responsable de la aprobacln flnal de la
ad[udlcacln, pero no dlsLlnguen responsabllldades especlflcas en el proceso de seleccln de
proveedores y en la gesLln de conLraLos nl esLablecen sanclones al lncumpllmlenLo de las funclones
correspondlenLes. Los crlLerlos para la delegacln de responsabllldad de conLraLacln son heLerogeneos
enLre las enLldades del esLado, pues dependen de los reglamenLos lnLernos de cada enLldad. La
responsabllldad de la declsln flnal no es delegable, por lo cual las responsabllldades lnLermedlas se
dlluyen.

Ia|ta de coord|nac|n en |a p|an|f|cac|n de| presupuesto y |a p|an|f|cac|n de |as adqu|s|c|ones. una
de las prlnclpales debllldades del slsLema de adqulslclones y conLraLaclones del LsLado es la falLa de
coordlnacln enLre la planlflcacln del presupuesLo y la planlflcacln de las adqulslclones. Lllo Llene
efecLos negaLlvos en la gesLln presupuesLal, el lmpacLo de las adqulslclones y el cumpllmlenLo de los
pagos a los proveedores.
148

Ln cuanLo a la planlflcacln de las adqulslclones, un obsLculo a superar es la duracln lmpredeclble de
los procesos de llclLacln y coLlzacln, lo que genera lncenLlvos negaLlvos y perversos en el slsLema. ue
acuerdo con los plazos legales y las prcLlcas corrlenLes, esLos deberlan durar alrededor de 100 dlas
conLados a parLlr del momenLo de avlso de aperLura del proceso hasLa el momenLo de flrma del
conLraLo. Sln embargo, los plazos usuales son de 130 a 230 dlas por causa de lmprevlslones Lecnlcas o
presupuesLales de la enLldad adqulrlenLe y recursos lnLerpuesLos por los poLenclales proveedores. A ello
se suma la ausencla de sanclones por la falLa de cumpllmlenLo en la observancla de los plazos.

1amblen debe resalLarse que, a pesar del mandaLo legal, con frecuencla se lnlclan procesos de seleccln
de proveedores sln los fondos presupuesLarlos necesarlos, lo que conlleva a demoras en la ad[udlcacln
y en la flrma de los conLraLos. no exlsLen esLndares para la acepLacln de enLregas y LrmlLes de pago,
de modo que los procesos correspondlenLes varlan enLre enLldades y las declslones dependen del
funclonarlo de Lurno. Los reLrasos en los pagos son generallzados por fallas de gesLln de las enLldades
conLraLanLes, lnelasLlcldad de los procesos flnancleros y falLa de dlsponlbllldad de 1esorerla.
149

Adems, a dlferencla de lo lnLernaclonalmenLe recomendado, en CuaLemala no exlsLen mecanlsmos de
comunlcacln y coordlnacln enLre proveedores y el secLor publlco para la gesLln de las adqulslclones
esLaLales. Ls declr, no exlsLe una capaclLacln en los procesos a proveedores, no exlsLe comunlcacln
para acLuallzar reglsLros de proveedores, no se conoce qulenes podrlan ser proveedores, no exlsLe
comunlcacln que permlLa que parLlclpen o se anlmen a parLlclpar ms proveedores. 1ampoco hay

148
MlnlsLerlo de llnanzas ubllcas, Lvaluacln del SlsLema naclonal de Adqulslclones ubllcas de CuaLemala", ,0,+$.
CuaLemala, 2010.
149
lbld.

"04

concerLacln esLable en Lorno a Lemas bslcos de convenlencla muLua para superar prcLlcas
anLlcompeLlLlvas, no LrasparenLes o poco eflclenLes.
130

La gest|n es def|c|ente. La gerencla de conLraLos es deflclenLe y hay muy pocas pauLas generales para
su reallzacln. Ll monlLoreo de avances es poco esLrucLurado, espordlco y no esLandarlzado. Los
reLrasos de e[ecucln son frecuenLes y prolongados. CeneralmenLe las demoras no se reglsLran como
Lales para evlLar [ulclos de responsabllldad. Algunos de los Lemas que generan problemas son los
slgulenLes:

no exlsLe un 8eglsLro de roveedores nlco. MlenLras en oLros palses se uLlllza un reglsLro
unlco de proveedores del LsLado, en CuaLemala exlsLen dlversos reglsLros de precallflcados",
que son en la prcLlca una barrera a la parLlclpacln de muchos proveedores.
ueflclenLes procedlmlenLos especlales. Ln CuaLemala no se uLlllza el procedlmlenLo de
callflcacln prevla en adqulslclones comple[as nl Lampoco la lncorporacln obllgaLorla de clerLas
condlclones generales en Lodos los conLraLos.
ueflclenLes crlLerlos de seleccln. no se cuenLa con normas que faclllLen la apreclacln del
alcance y conLenldo de los documenLos para convocar a procesos de adqulslcln, lo que lmpllca
que muchos de ellos Llenen lnformacln lnsuflclenLe y aumenLan los rlesgos de amblguedad,
error y corrupcln. no hay pauLas LaxaLlvas en el slsLema de adqulslclones para lmpedlr el
dlrecclonamlenLo de los requerlmlenLos Lecnlcos, las especlflcaclones sollclLadas y los crlLerlos
de evaluacln de los proponenLes. Se consLaLan debllldades lmporLanLes en los crlLerlos de
callflcacln de servlclos.
ueflclenLe gesLln de proLesLas. La leglslacln preve la poslbllldad de sollclLar la revlsln de un
proceso de llclLacln. Ln la muesLra de clnco enLldades evaluadas, se enconLr una Lasa de
apelacln sobre el 16 de los procesos. Son drsLlcos los plazos para presenLar las
lmpugnaclones pero no para resolverlas. La aLencln de recursos de revocaLorla y reposlcln
anLe la auLorldad [errqulcamenLe superlor del enLe conLraLanLe puede Lener sesgos puesLo que
se LraLa de la lnsLancla declsorla del proceso apelado. Los recursos anLe el 1rlbunal de lo
ConLencloso AdmlnlsLraLlvo resulLan lenLos y comple[os y Lodavla ms la lnsLancla [udlclal. no
exlsLe una lnsLancla admlnlsLraLlva especlallzada lndependlenLe que pueda conocer las
apelaclones a los recursos de revocaLorla y reposlcln.
lalLan gulas y manuales para la lmplemenLacln de la normaLlva vlgenLe. Con excepcln de las
enLldades publlcas que cuenLan con una callflcacln lSC, por lo general la admlnlsLracln publlca
carece de manuales de adqulslclones o de gulas que orlenLen paso a paso la gesLln de las
adqulslclones en el marco de la ley. LsLo expllca en parLe la prollferacln de reglamenLos
lnLernos heLerogeneos que se uLlllzan para la adqulslcln blenes y conLraLacln de servlclos.
1ampoco se cuenLan con modelos esLndar de convocaLorla, de presenLacln de propuesLas, de
crlLerlos de callflcacln o de LexLo de conLraLos, lo cual aumenLa la aLomlzacln del slsLema y
mulLlpllca los rlesgos de corrupcln. no se han lmplanLado audlLorlas operaLlvas especlallzadas
en calldad de adqulslclones para asegurar me[ores prcLlcas.

130
lbld.

"0F

S|stemas de |nformac|n an no generan toda |a |nformac|n necesar|a para eva|uar |as
contratac|ones. CuaLemala enfrenLa el desaflo de conLar con lnformacln sobre adqulslclones que
permlLa hacer anllsls esLadlsLlcos o valoraclones sobre la calldad, efecLlvldad, eflclencla e lmpacLo de
sus acLlvldades. La falLa de esLndares lmplde que los daLos publlcados sean comparables para poder
hacer anllsls de los cosLos y preclos de las Lransacclones, cosLo-efecLlvldad, eflclencla, eLc. or LanLo, no
se reallzan anllsls comparados de lnformacln que permlLan orlenLar y me[orar la gesLln.
131

Ll slsLema de CuA1LCCM8AS es un slsLema de lnformacln que consLlLuye un avance lmporLanLe hacla
la Lransparencla. no obsLanLe, aun carece de herramlenLas que permlLan la lnLeraccln con los usuarlos,
hacer cruces de lnformacln para hacer anllsls comparaLlvos, y la calldad de la lnformacln no se vlglla
medlanLe audlLorlas especlflcas y perldlcas.

La protecc|n de |a |nformac|n es def|c|ente. Ln maLerla de lnformacln es lmporLanLe resalLar lo
relaLlvo a la proLeccln de reglsLros y de documenLos relaclonados con procesos de adqulslclones y
conLraLaclones. La proLeccln de lnformacln sobre adqulslclones no Llene proLocolos deflnldos de
segurldad. Su guarda y cusLodla depende de los muy varlados procedlmlenLos adopLados
lndlvldualmenLe por cada enLldad y el acceso del publlco generalmenLe no es fcll. Ll pals no cuenLa con
una pollLlca de reLencln de documenLos compaLlble con los plazos legalmenLe esLablecldos de
prescrlpcln de lnvesLlgaclones por fraude y corrupcln. Ln la muesLra uLlllzada para la evaluacln, uno
de cada 3 conLraLos almacenados no Lenla reglsLros compleLos. Slo una parLe de la lnformacln sobre
conLraLaclones publlcas esL deposlLada y es acceslble en CuA1LCCM8AS.
132
LsLa deflclencla en la
conservacln de la lnformacln dlflculLa el acceso a la lnformacln publlca, conslderada un derecho
consLlLuclonal del guaLemalLeco, y debldamenLe regulada en la reclenLe Ley de Acceso a la lnformacln
ubllca, uecreLo 37-2008 del Congreso de la 8epubllca, que esLablece la obllgaLorledad de salvaguardar
la lnformacln publlca, sanclonando la falLa de cumpllmlenLo de esLa obllgacln.

La competenc|a no es un ob[eto en |a Ley de Contratac|ones. La ausencla de crlLerlos de compeLencla
llmlLa la parLlclpacln a pocos proveedores, lmpldlendo que nos beneflclemos de la compeLencla
ablerLa. Ln Lodo caso, exlsLen llmlLaclones para la parLlclpacln de ms proveedores prlvados en los
procesos de adqulslclones publlcas, Lales como: a) la falLa de conflanza en la Lransparencla de los
procesos hasLa la ad[udlcacln, b) la falLa de una pollLlca gubernamenLal de fomenLo a la compeLencla,
c) la poslbllldad de aLomlzacln de las compras publlcas , puesLo que se hacen las mlnl compras con el
mlsmo proveedor., d) las resLrlcclones y cosLos del credlLo, la lncerLldumbre de los plazos de pago, e) la
falLa de segurldad [urldlca que se Lraduce en Lemor a camblos en las condlclones y en los plazos, y, f) las
debllldades de la supervlsln gubernamenLal en la e[ecucln de conLraLos.

Contro| no es oportuno n| or|entado a preven|r r|esgos. Ll conLrol exLerno e lnLerno de los procesos de
adqulslclones y conLraLaclones corresponde a la ConLralorla Ceneral de CuenLas -CCC-. Ln cuanLo al
conLrol exLerno, la CCC reallza un conLrol numerlco legal de las adqulslclones publlcas pero Llene aun
llmlLaclones para hacer anllsls comparados y reallzar conLroles relaclonados con la eflclencla, calldad y
efecLlvldad de las adqulslclones. Sus hallazgos y recomendaclones suelen ser enLregados con exceslvo
reLraso de modo que su lmpacLo en el me[oramlenLo de la gesLln es ba[o. Ln cuanLo al conLrol lnLerno
de los procedlmlenLos, la CCC se concenLra en ldenLlflcar lnconslsLenclas o anomallas sobre lo acLuado.
no Llene un enfoque predomlnanLemenLe pedagglco y de prevencln de rlesgos, como se recomlenda

131
lbld.
132
lbld.

"05

a nlvel lnLernaclonal. Ln algunas enLldades sus recomendaclones no son adopLadas en plazos
razonables.
133

De||tos s|n t|p|f|car y cast|gar. Ln maLerla de Lransparencla y combaLe a la corrupcln, una debllldad del
slsLema es que la Ley de ConLraLaclones del LsLado no Llplflca los dellLos de fraude, corrupcln y
vlolaclones a la eLlca en el campo de las adqulslclones publlcas, y no es compleLa la normaLlva relaLlva a
los confllcLos de lnLeres y a las prohlblclones de los funclonarlos que laboran en esLe campo. or su
parLe, el Cdlgo enal lncluye penas mlnlmas para las personas que parLlclpen en prcLlcas fraudulenLas
o corrupLas. no exlsLe la obllgacln de que los conLraLos conLengan clusulas que hagan referencla al
fraude, la corrupcln, el confllcLo de lnLereses y el comporLamlenLo no eLlco.

A lo anLerlor se suma que exlsLan muy ba[as Lasas de senLenclas frenLe al numero de procesos ablerLos
por dellLos de corrupcln, debldo a debllldades de lnvesLlgacln, saLuracln del slsLema [udlclal y falLa
de coordlnacln enLre los organlsmos que deben parLlclpar en los procesos.

9.2.3. L|neam|entos para me[orar |as compras y contratac|ones de| Lstado
Cb[et|vo genera|. Cenerar un marco lnsLlLuclonal en maLerla de conLraLaclones y adqulslclones del
LsLado que responda a un slsLema LransparenLe y eflclenLe de conLraLaclones, acceslble y monlLoreable.

Cb[et|vo espec|f|co 1. 8eformar el marco legal para las conLraLaclones y adqulslclones publlcas, con el
fln de me[orar los procedlmlenLos pero sln perder la Lransparencla de los mlsmos.

8eformar la Ley de ConLraLaclones del LsLado. Ls necesarla la revlsln de dlcha norma para que
se aglllce el procedlmlenLo de compra de lnsumos y esLa pueda reallzarse sln problemas en un
esquema descenLrallzado y con eflclencla. Las conLraLaclones del LsLado debleran responder a
Lres prlnclplos bslcos: eflclencla, Lransparencla e lmpacLo poslLlvo en el desarrollo de un pals.
Sl blen el slsLema de conLraLaclones del LsLado ha ldo sufrlendo modlflcaclones para su me[ora,
aun se perclbe como un slsLema suscepLlble de acLos de corrupcln.
8evlsar y forLalecer el rol de la ulreccln normaLlva de ConLraLaclones y Adqulslclones del
LsLado -unCAL-, del MlnlsLerlo de llnanzas ubllcas, y evaluar sl una ulreccln de un MlnlsLerlo
Llene la capacldad de ser recLor de un Lema Lransversal en el Crganlsmo L[ecuLlvo, o sl blen se
debe conLar con oLra esLrucLura con mayor [erarqula. or su parLe se debe forLalecer a las
unldades/dependenclas de compras y adqulslclones de las dlsLlnLas enLldades del LsLado.

Cb[et|vo espec|f|co 2. 8evlsar los procedlmlenLos de conLraLaclones y proponer me[oras a los procesos,
desde el dlseno de un evenLo hasLa su ad[udlcacln.

8egular la flgura del fldelcomlso consLlLuldo con fondos publlcos, para hacer de esLe uLll
mecanlsmo uno ms LransparenLe y asl regular los casos de excepcln.
Me[orar los slsLemas de lnformacln y evaluacln de proveedores, blenes y preclos, asl como la
lnLegracln de las [unLas callflcadoras. Ln esa vla se debe aglllzar los pagos a proveedores para
que el reLraso de los mlsmos no cause sobre cosLos al slsLema.

133
lbld.

"0=

9.S. M%./'3* &:-/23/3 3. *)*%;-'&3/3.+ .';%. :-/;.</2;.(*+ 3. 3&+;&';/+
(-2;-%/+

La dlversldad culLural es una caracLerlsLlca esenclal de la humanldad y un facLor clave de su desarrollo.
CuaLemala es un pals reconocldo por su comple[a y rlca dlversldad culLural que se expresa en una gran
pluralldad de ldenLldades y de expreslones culLurales de los pueblos y comunldades que forman la
nacln. CuaLemala se caracLerlza por su dlversldad naLural y socloculLural, donde exlsLen cuaLro
pueblos: el pueblo maya, ladlno, xlnka y el pueblo garlfuna. Segun el ulLlmo censo naclonal de poblacln
(2002) exlsLen dos pueblos mayorlLarlos: el pueblo ladlno, que consLlLuye 60 y el pueblo maya con
39. Conforme a daLos de censos anLerlores, de 1973 a 2002 la poblacln lndlgena ha flucLuado enLre
el 43 y el 40 del LoLal.
134

PlsLrlca dlcha dlversldad ha Lenldo no slo un lmpacLo en la culLura de la poblacln, slno Lamblen en
los roles lnsLlLuclonales que cada uno de esLos pueblos ha [ugado.
133
Lllo ha lmpacLado en su acceso a
educacln, a salud y a su desarrollo econmlco. 8econoclendo el peso que las declslones del pasado
Llenen en las lnsLlLuclones,
136
y de cara a las generaclones fuLuras, es necesarlo esfuerzos adlclonales
para garanLlzar la lgualdad de oporLunldades a Lodos los guaLemalLecos, lndependlenLemenLe de su
culLura.

arte de| prob|ema: ex|ste d|scr|m|nac|n, or|entada pr|nc|pa|mente a |nd|genas. La dlscrlmlnacln es
la dlferenclacln de las personas y del LraLo que reclben segun sus caracLerlsLlcas personales (genero,
edad, dlscapacldad), su orlgen eLnlco (rasgos flslcos, culLura), su slLuacln soclal (pobreza), su credo
rellgloso, sus preferenclas pollLlcas, o su orlenLacln sexual. LaLlnobarmeLro, una corporacln no-
gubernamenLal especlallzada en el esLudlo de la oplnln publlca en Amerlca LaLlna, reallz en 2008 un
esLudlo de las percepclones de dlscrlmlnacln. Los enLrevlsLados oplnaron que las personas ms
dlscrlmlnadas en la regln son los pobres, seguldos por las personas lndlgenas y las personas negras (ver
Grf|ca 9.1). Ln CuaLemala sln embargo, exlsLe un mayor porcenLa[e de personas que oplnaron que las
personas ms dlscrlmlnadas eran los lndlgenas, seguldo de los pobres
137
.

ero, |a pobreza no es una caracter|st|ca cu|tura|. LxlsLen resLrlcclones de parLlclpacln soclal, pollLlca y
econmlca, LanLo para los lndlgenas, como para los pobres. no por causas eLnlcas o culLurales
lnLrlnsecas, slno por la coexlsLencla de causas que reproducen la pobreza. or e[emplo, segun LnCCvl
(2006), de cada cuaLro lndlgenas, uno no era pobre (ver Grf|ca 9.2). Con esLa dlsLrlbucln, los
lndlgenas consLlLulan el 20 de los no pobres del pals.

134
La dlferencla enLre Lendenclas demogrflcas y reglsLros censales es la LransculLurlzacln de las personas. un lndlcador de
LransculLurlzacln es el camblo de ldloma maLerno.
133
nuu (2003) y ClLn (2006).
136
Conocldo en economla lnsLlLuclonal como potb JepeoJooce.
137
La pregunLa que se hlzo fue la pregunLa ablerLa slgulenLe: or lo que ud. Sabe o ha oldo, cules cree ud. Son las personas
ms dlscrlmlnadas que hay en (pals) o cree ud. Cue no hay grupos o personas dlscrlmlnadas en (pals)?" Las respuesLas que
Luvleron ms de 2 fueron, en orden creclenLe: dlscapaclLados (2), vle[os (3), lnmlgranLes (3), negros (6), homosexuales
(7), oLros (10), lndlgenas (11) y pobres 31).

"0B

Grf|ca 9.1. ersonas ms d|scr|m|nadas. orcenta[e de entrev|stados

luenLe: Llaboracln propla con base en daLos de LaLlnobarmeLro (2008).

Grf|ca 9.2. N|ve|es de pobreza. or pueb|o y rea de res|denc|a (2006)

luenLe: elaboracln propla con base en daLos lnL (2006).

PablLar en el rea rural y dedlcarse prlnclpalmenLe a labores agrlcolas, como Lraba[adores por cuenLa
propla (campeslnos), [ornaleros o empleados prlvados, son facLores que hacen pobres a la mayorla de
lndlgenas en CuaLemala, en parLlcular a los mayas. ero la pobreza no es necesarlamenLe un aLrlbuLo
culLural, slno esL relaclonada con falLa de acceso a oporLunldades de desarrollo.

L| n|ve| de |ngreso es des|gua|. Las dlferenclas en los nlveles de lngresos han conducldo a manLener las
deslgualdades socloeconmlcas enLre no lndlgenas e lndlgenas. Ln efecLo, con excepcln del lngreso
laboral agrlcola, los lngresos de los no lndlgenas son superlores a los perclbldos por los lndlgenas. Ll
lngreso promedlo de los no lndlgenas (C 1,738.00) represenLa un poco ms del doble del lngreso
promedlo lndlgena (C 816.00). LnLre la poblacln lndlgena, la poblacln ocupada C'eqchl' es la que
Llene el menor lngreso promedlo (C 686.00) y la poblacln kaqchlkel es la que perclbe el mayor
(C.969.00)
138
.

138
ulversldad eLnlco-culLural y desarrollo humano: La cludadanla de un LsLado plural. 2003. lnforme naclonal de uesarrollo
Pumano.
0
10
20
30
40
30
60
70
80
1oLal urbano 8ural lndlgenas no-lndlgenas
Mlserla obreza no pobres

"4D

arte de| prob|ema: e| acceso a |os serv|c|os pb||cos es des|gua|. Ln maLerla de educacln y salud es la
poblacln lndlgena la que muesLra los mayores rezagos. MlenLras que los anos de escolarldad de la
poblacln lndlgena son de alrededor de 3 anos, para los no lndlgenas son de alrededor de 6 anos
(8LAL, 2008). Sl blen han exlsLldo avances relaclonados con mayor acceso a la poblacln lndlgena a la
educacln, especlalmenLe en la prlmarla (donde exlsLe casl coberLura unlversal 98.3), aun exlsLe
desaflos para que alumnos lndlgenas puedan lnlclar a esLudlar en su ldloma maLerno (alrededor de slo
23 de las comunldades reclben educacln blllngue lnLerculLural).

La poblacln lndlgena Lamblen muesLra los mayores rezagos de salud, donde exlsLen mayores nlveles de
morLalldad maLerna (el 70 de Lodas las muerLes ocurren en mu[eres lndlgenas) mayores nlveles de
desnuLrlcln crnlca en la nlnez (38.6 versus 30.6 para los no lndlgenas) y menor acceso a servlclos
bslcos por resldlr mayorlLarlamenLe en el rea rural. Lo anLerlor compllca el desarrollo de capacldades
que les permlLa sallr de la pobreza y exLrema pobreza.

D|vergenc|a entre part|c|pac|n soc|a| y part|c|pac|n po||t|ca. un LrlbuLo de cludadanla es la
parLlclpacln soclal y, sobre Lodo, pollLlca. Ln esLe aspecLo hay dlferenclas enLre los pueblos de
CuaLemala. ue acuerdo con la LnCCvl 2006, es slgnlflcaLlvamenLe mayor la parLlclpacln soclal de las
personas lndlgenas que de las personas ladlnas. Casl uno de cada Lres lndlgenas parLlclpa en algun Llpo
de organlzacln, con lndependencla de sus condlclones de vlda.

CLros daLos muesLran las marcadas dlferenclas de parLlclpacln pollLlca enLre los pueblos de CuaLemala.
Ln las elecclones generales de 2007 slo hubo una candldaLa lndlgena a la presldencla y, por oLro
parLldo, un candldaLo lndlgena a la vlcepresldencla (1SL, 2007). ara una leglslaLura lnLegrada por 138
parlamenLarlos, fueron elecLos 13 dlpuLados lndlgenas (ASlLS, 2007). Me[ores resulLados Luvo la
parLlclpacln lndlgena en la conLlenda por el poder local. CandldaLos lndlgenas Lrlunfaron en las
elecclones de alcaldes en 128 de los 332 munlclplos que Lenla el pals

L| futuro no es ha|agador s| se mant|ene e| status quo. Ln los prxlmos anos las relaclones lnLereLnlcas
en CuaLemala pueden reproduclr el paLrn de coexlsLencla seml-segregada, donde los espaclos soclales
de cada pueblo conLlnuen dlferenclados, lo mlsmo que sus condlclones de vlda, al cosLo de manLener los
nlveles de pobreza, lenLo desarrollo humano, ba[o dlnamlsmo de la economla y creclenLe confllcLlvldad
soclal y raclsmo.

Las po||t|cas han ten|do un |mpacto ||m|tado. Pace velnLlclnco anos, la ConsLlLucln de la 8epubllca fue
la prlmera en Amerlca LaLlna en reconocer a las comunldades lndlgenas y ofrecerles derechos que no
han sldo desarrollados en la leglslacln naclonal. A parLlr de ese anLecedenLe se han emlLldo oLras
normas que reconocen la dlversldad culLural, pero son lnsuflclenLes para regular acclones que
correspondan a Lal reconoclmlenLo. Los esfuerzos publlcos se han concenLrado en crear lnsLlLuclones de
carcLer verLlcal que no han Lenldo lnfluencla en la provlsln de servlclos soclales (especlalmenLe
educacln y salud), con poca capacldad de lmpacLo real.

Inst|tuc|ona||dad es fragmentada, a|s|ada y db||. ara el LraLamlenLo de la mulLlculLuralldad en el pals,
dlsLlnLos goblernos han lnLenLado de dar respuesLas a las demandas de los pueblos lndlgenas, creando
lnsLlLuclones especlflcas en el marco de los MlnlsLerlos y SecreLarlas de LsLado. Las ms relevanLes de
esLas lnsLlLuclones son: la ulreccln Ceneral de Lducacln 8lllngue lnLerculLural -ulCL8l-, Academla de
Lenguas Mayas de CuaLemala -ALMC-, londo lndlgena CuaLemalLeca -lCulCuA, Comlsln resldenclal
conLra la ulscrlmlnacln y 8aclsmo conLra los ueblos lndlgenas en CuaLemala -CCulS8A-, y la

"4"

uefensorla de la Mu[er lndlgena -uLMl- y el vlcemlnlsLerlo de Lducacln 8lllngue lnLerculLural, como
Lercer vlcemlnlsLerlo del MlnlsLerlo de Lducacln.

uespues de la creacln de esLas lnsLlLuclones, han surgldo oLras dependenclas poco slgnlflcaLlvas al
lnLerlor de los mlnlsLerlos o dlrecclones generales que en la acLualldad asclende a unas 23
dependenclas. Lo que se puede consLaLar es que las maLerlas o Lemas lmpulsados desde las enLldades
lndlgenas gubernamenLales no han sldo deLermlnanLes en las pollLlcas de goblerno. Ln la prcLlca son
deblles legal y admlnlsLraLlvamenLe, se convlerLen en enLldades coyunLurales que asumen" la
responsabllldad de resolver problemas esLrucLurales sln o con poco presupuesLo, dependlenLes de oLras
enLldades [errqulcamenLe superlores pero, sobre Lodo, apoyando las funclones presldenclales y no las
demandas lndlgenas. La ollcla naclonal Clvll, por e[emplo, cuenLa con una ulvlsln de
MulLlculLuralldad denLro la Subdlreccln Ceneral de revencln del uellLo. Sln embargo, esLa ulLlma es
lrrelevanLe en la Loma de declslones en la cupula de la ollcla naclonal. Pay ms de velnLe unldades o
comlslones en las dlsLlnLas lnsLlLuclones del LsLado que Llenen un ba[o nlvel [errqulco y con funclones
muy operaLlvas, por lo que no Llenen poder de declsln.

9.3.3. L|neam|entos para crear |gua|dad de oportun|dades entre cu|turas
Cb[et|vo genera|. lomenLar las relaclones de respeLo y la convlvencla armnlca en la socledad
guaLemalLeca.

Cb[et|vo espec|f|co 1. roplclar el reconoclmlenLo, el respeLo y la promocln de las dlsLlnLas culLuras
que convlven en el pals.

1.1. 8eallzar campanas de lnformacln y conclenLlzacln de los valores y prlnclplos que son apllcables a
Lodos los lndlvlduos del pals (derechos humanos, derecho anLe la ley y oLros), y sobre los prlnclplos que
son culLurales/eLnlcos-especlflcos.

uesarrollar campanas de lnformacln y conclenLlzacln sobre los prlnclplos y valores culLurales,
los derechos humanos y los valores unlversales apllcables a Loda la socledad guaLemalLeca.
AdopLar una vlsln prevenLlva, que eduque a la poblacln a me[orar su LraLo con dlferenLes
culLuras.
ulvulgacln maslva y esLudlo de la ueclaracln de naclones unldas de los uerechos de los
ueblos lndlgenas.
ulvulgar maslvamenLe en la poblacln guaLemalLeca el ArLlculo 202 8ls., del Cdlgo rocesal
enal, que en dlcho arLlculo se Llplflca que la dlscrlmlnacln es un dellLo en el pals.
lomenLar relaclones lnLerculLurales a nlvel de aula, en las escuelas del SlsLema LducaLlvo, que
lmpllca la acepLacln de dlversldad culLural y eLnlca en los espaclos educaLlvos.

8eallzar fesLlvales lnLerculLurales, donde se manlflesLen las expreslones arLlsLlcas (muslca,
danzas, plnLura, declamacln, esculLura) de las dlferenLes culLuras que convlven denLro del
LerrlLorlo guaLemalLeco, LanLo naclonales (lndlgenas y no lndlgenas) como lnLernaclonales.
lmplemenLar acclones de formacln y capaclLacln al funclonarlo publlco en maLerla de
mulLlculLuralldad e lnLerculLuralldad para que la accln publlca responda a la realldad soclo
culLural del pals.

"4C

1.2. romover la educacln en valores, cludadanla, mulLlculLuralldad e lnLerculLuralldad.

Crear programas con enfoque en genero, lnLerculLuralldad, cludadanla y valores en Lodos los
nlveles del slsLema educaLlvo, lncluyendo los coleglos prlvados.
lorLalecer el rograma de Semlnarlo con enfoque en valores, mulLlculLuralldad,
lnLerculLuralldad, genero y cludadanla en las dlsLlnLas carreras del nlvel medlo del slsLema
educaLlvo naclonal.
lnclulr conLenldos sobre valores humanos y dlversldad culLural y llngulsLlca en la formacln
lnlclal de maesLros y en la capaclLacln de maesLros en servlclo.

Crear en los dlsLrlLos escolares escuelas de padres para la recuperacln de valores desde las
famlllas y el apoyo a la educacln de sus hl[os en las escuelas publlcas .

roplclar que en las carreras unlverslLarlas se lncluyan enfoques sobre ulversldad CulLural, a
Lraves de las reformas currlculares o los pensa de esLudlos de las dlsLlnLas carreras, lnclulr Lemas
relaclonados a la dlversldad culLural, dlversldad llngulsLlca, pueblos lndlgenas de CuaLemala.

1.3. lomenLar la acLlLud clvlca.

uesarrollo de campanas de camblo de acLlLud frenLe de la dlversldad culLural en la poblacln en
general.
lnclulr Lemas de la realldad soclo culLural del pals en los dlsLlnLos nlveles educaLlvos.
lnclulr en los programas de valores de dlsLlnLos nlveles educaLlvos: el respeLo, el dllogo,
solldarldad, complemenLarledad, culLura de paz, reclprocldad y Lolerancla.

Cb[et|vo espec|f|co 2. lorLalecer la calldad de vlda de Lodos los guaLemalLecos medlanLe mayor acceso
a servlclos con perLlnencla culLural.

2.1. roplclar la enLrega de servlclos de salud con calldad y coberLura equlLaLlva con perLlnencla
culLural.

ueflnlcln de crlLerlos de parLlclpacln, cerLlflcacln y responsabllldades de los agenLes de salud,
de Lal manera que los mlsmos sean coherenLes con las prcLlcas Lradlclonales y ofrezcan
aLencln prlmarla acceslble en Lodas las reas del pals.
8rlndar formacln y capaclLacln permanenLe al personal del MlnlsLerlo de Salud, PosplLales y
CenLros de Salud para conoclmlenLo mulLlculLuralldad y la prcLlca de las relaclones
lnLerculLurales.

"4#

2.2. Crear y forLalecer las modalldades de enLrega educaLlva con perLlnencla eLnlca y culLural.

Soclallzar las buenas prcLlcas de los maesLros ClLn un1CS y de oLras experlenclas exlLosas en
maLerla de Lducacln 8lllngue lnLerculLural, desarrollados en las escuelas publlcas del pals.
Me[orar la meLodologla de la Lnsenanza de la Lengua MaLerna (L1) y del CasLellano como
segunda lengua (L2) para poblacln escolar lndlgena medlanLe la creacln de maLerlales
especlflcos y capaclLacln de docenLes.
Me[orar las esLraLeglas de apllcacln del Currlculo naclonal 8ase (Lducacln lnLerculLural para
Lodos y Lducacln 8lllngue lnLerculLural para poblacln escolar lndlgena) medlanLe la formacln
de docenLes blllngues lnLerculLurales y de recurso humano Lecnlco pedagglco y la creacln de
maLerlales blllngues e lnLerculLurales.
Asegurar que los procedlmlenLos herramlenLas y maLerlales uLlllzados para medlr, evaluar o
demosLrar el logro de compeLenclas, crlLerlos, esLndares o desempenos cuenLen con evldencla
de su valldez para los dlsLlnLos grupos de la poblacln.

Asegurar el acompanamlenLo Lecnlco pedagglco en Lodos los nlveles educaLlvos y en la
Lducacln 8lllngue lnLerculLural a nlvel de aula, ad[udlcando puesLo para orlenLadores
pedagglcos especlallzados en la maLerla.
Crear la Carrera de ulrecLor Lscolar, para que puedan desempenar la funcln Lecnlco
pedagglco, en el acompanamlenLo de los docenLes en la escuela, asl como la funcln
admlnlsLraLlva de los cenLros educaLlvos.
lorLalecer el rograma Academlco de uesarrollo rofeslonal uocenLe -AuL- para la
profeslonallzacln de los docenLes blllngues lnLerculLurales.

lncremenLar la produccln y enLrega de maLerlales educaLlvos blllngues en las escuelas blllngues
(maya-espanol) del pals.
Me[orar la calldad de la formacln de maesLros y elevar el nlvel de formacln a nlvel de
Lducacln 1erclarla. Ls lmporLanLe superar los Lres anos de formacln docenLe en el nlvel
medlo.

Cb[et|vo espec|f|co 3. Crear los mecanlsmos que permlLan la parLlclpacln de Lodos los cludadanos
guaLemalLecos en el aparaLo esLaLal y la gesLln publlca.

Crear procesos de lngreso al servlclo publlco basados en la seleccln ms aproplada, lncluyendo
crlLerlos geogrflcos y soclollngulsLlcos para que los servlclos se perLlnenLes y acordes a la
poblacln beneflclarla, para que se cumpla la segunda pollLlca propuesLa. or eso, se debe
asegurar que los procesos de seleccln y conLraLacln de personal del LsLado en los cuales los
facLores llngulsLlcos, eLnlcos o culLurales, hayan sldo Lomados en cuenLa de manera aproplada.
ara darle cumpllmenLo a lo anLerlor, es lmporLanLe desarrollar herramlenLas adecuadas para
lmplemenLar procesos de seleccln y conLraLacln de personal.
lncremenLar la exposlcln de los guaLemalLecos a perspecLlvas eLnlcas y culLurales dlversas.

"40

roplclar procesos de aproplacln de la gesLln publlca de forma descenLrallzada. ara ellos se
deben deflnlr cules elemenLos de la admlnlsLracln publlca deben descenLrallzarse de acuerdo
a caracLerlsLlcas geogrflcas, eLnlco-culLurales y en base a la capacldad lnsLalada de las
lnsLlLuclones, para que el cludadano pueda lnvolucrarse y parLlclpar en la gesLln. ara ello se
deben lmplemenLar programas de fomenLo de la parLlclpacln cludadana. LsLos programas
deben lnclulr la dlvulgacln de los derechos y los deberes cludadanos y en la formacln pollLlca.
Se debe Lamblen promover el conoclmlenLo, la valoracln y la arLlculacln de los valores y
procedlmlenLos de convlvencla soclal de la auLorldad local Lradlclonal con las prcLlcas de la
admlnlsLracln publlca como un facLor de la gobernabllldad.

9.4. J.@*%/'3* 2/ )%*8&+&E' 3. +.%8&(&*+ 3. ?*%</ 3.+(.';%/2&A/3/

ara que pueda llevarse a cabo la modernlzacln del Crganlsmo L[ecuLlvo, y una descenLrallzacln
admlnlsLraLlva coordlnada y eflclenLe, esLa debe cumpllr con los prlnclplos y requerlmlenLos legales que
permlLan la adecuada flscallzacln del uso de los recursos publlcas y las funclones que le compeLen a los
dlsLlnLos nlveles de goblerno, asl como las delegadas en la socledad organlzada o enLldades de la
admlnlsLracln publlca.

La descenLrallzacln no es un fln en sl mlsma, slno un medlo para alcanzar un ob[eLlvo ulLerlor: un
camblo del rol del LsLado que preLenda la modernlzacln del mlsmo y con ello alcanzar la eflclencla. La
modernlzacln del LsLado lmpllca fundamenLalmenLe camblar su funcln, lo que hace y la forma de
hacerlo. Ls el proceso medlanLe el cual se Lransforma un esLado burocrLlco en un esLado moderno, lo
que slgnlflca Lransformar un LsLado cenLrallzado, benefacLor y paLernallsLa, que no cree en el lndlvlduo y
en su capacldad para Lomar declslones, en un LsLado subsldlarlo, que apoya al lndlvlduo, garanLlza la
llberLad lndlvldual, proLege el derecho de propledad y promueve el e[erclclo de los derechos
cludadanos. Ln esLe senLldo, la descenLrallzacln acerca el quehacer publlco a la cludadanla, dando
lugar a una mayor Lransparencla de la labor del empleado publlco, al hacerlo ms responsable anLe los
cludadanos que gozan de capacldad para flscallzar la acLlvldad publlca.

Mandato const|tuc|ona|. La descenLrallzacln no es un fln en sl mlsma, slno un medlo para alcanzar un
ob[eLlvo ulLerlor: un camblo del rol del LsLado que preLenda la modernlzacln del mlsmo y con ello
alcanzar la eflclencla. La acLual ConsLlLucln ollLlca (1983) conclbe la descenLrallzacln admlnlsLraLlva
como un mandaLo (arLlculos 119 y 224), por lo que deblera verse como un prlnclplo sobre el cual
descanse la pollLlca de admlnlsLracln publlca guaLemalLeca. ulcha pollLlca descansa de hecho en las
dlferenLes normas que se han promulgado desde enLonces, lo que obllga a una revlsln de las mlsmas
para conocer sl se cuenLa con una vlsln descenLrallzadora que redeflne el quehacer publlco y la
parLlclpacln cludadana.

Ley Genera| de Descentra||zac|n (2002). ulcha Ley conLlene el marco general con el que se preLende
susLenLar un proceso de descenLrallzacln que se clrcunscrlbe al Crganlsmo L[ecuLlvo, qulen debe
Lrasladar en forma progreslva y regulada compeLenclas admlnlsLraLlvas, econmlcas, pollLlcas y soclales
a las munlclpalldades y dems lnsLlLuclones del LsLado, asl como a las comunldades organlzadas
legalmenLe, con parLlclpacln de las munlclpalldades, conforme a los prlnclplos que lnsplran el proceso
de descenLrallzacln. Las munlclpalldades deben sollclLar su lnclusln en el proceso descenLrallzador. Sl

"44

blen conLar con procedlmlenLos adecuados de Lransferencla es necesarlo para asegurar que los servlclos
publlcos no se Lornen deflclenLes en el proceso de descenLrallzacln, no se debleran normar barreras
de enLrada" que deslncenLlve la parLlclpacln. Al ano 2010 pocas eran las munlclpalldades que hablan
sollclLado la Lransferencla de compeLenclas: menos de dlez lo hlcleron en educacln, en salud slo una
fue aprobada y pronLo revocada. Ll unlco caso donde las compeLenclas se han Lransferldo es el de
regulacln del LrnslLo por pollclas munlclpales (en algunos casos la Lransferencla es anLerlor a la Ley
Ceneral de uescenLrallzacln).

ue conformldad con el reglamenLo de la Ley Ceneral de uescenLrallzacln, es la SecreLarla de
Coordlnacln L[ecuLlva de la resldencla -SCL- el enLe responsable de la programacln, dlreccln y
supervlsln de e[ecucln de la descenLrallzacln del Crganlsmo L[ecuLlvo, de la ollLlca naclonal de
uescenLrallzacln del Crganlsmo L[ecuLlvo, y de sus esLraLeglas y programas.

Ln maLerla de descenLrallzacln, las acclones del SlsLema de Conse[os de uesarrollo urbano y 8ural
esLarlan dlrlgldas desde la resldencla de la 8epubllca qulen preslde el Conse[o naclonal, y que es el
enLe que esLablece las esLraLeglas a segulr, enLre las que desLaca aquella que promueva
slsLemLlcamenLe LanLo la descenLrallzacln de la admlnlsLracln publlca como la coordlnacln
lnLerlnsLlLuclonal". no se conoce de dlcha esLraLegla debldo, enLre oLros, a que el Conse[o rara vez se ha
reunldo en los 23 anos de exlsLencla, adems de que aun no se comprende el poLenclal de dlcho slsLema
para lmpulsar desde los conse[os comunlLarlos y munlclpales las pollLlcas y acclones de descenLrallzacln
acordes con la realldad y necesldades locales. Sln embargo, slendo la SCL responsable LanLo de la
coordlnacln del SlsLema de Conse[os, como la responsable de lmpulsar la pollLlca de descenLrallzacln
del pals, se esperarla que promueva y coordlne esLo ulLlmo a Lraves, cuando sea vlable, del SlsLema de
Conse[os de uesarrollo.

o||t|ca Nac|ona| de Descentra||zac|n de| Crgan|smo L[ecut|vo.
139
ConslsLe en la deflnlcln y
Lransferencla de compeLenclas y de aLrlbuclones a los goblernos munlclpales. Sln embargo, Lampoco se
conoce de alguna evaluacln de la lmplemenLacln de dlcha ollLlca, nl de alguna reforma a la mlsma.

Ley de| Crgan|smo L[ecut|vo. LsLa Ley desarrolla los prlnclplos de la admlnlsLracln publlca, slendo que
cada mlnlsLro es el recLor de las pollLlcas publlcas que correspondan a su despacho, deblendo coordlnar
los esfuerzos de los rganos de la admlnlsLracln publlca ba[o su responsabllldad, con las gobernaclones
deparLamenLales, las munlclpalldades, el secLor producLlvo, enLldades prlvadas y la comunldad,
respeLando la auLonomla de los goblernos munlclpales.

La descenLrallzacln admlnlsLraLlva normada en la Ley del Crganlsmo L[ecuLlvo no guarda relacln con la
Ley Ceneral de uescenLrallzacln. La dlferencla radlca en que la descenLrallzacln del Crganlsmo
L[ecuLlvo segun su ley, abarca a la socledad organlzada adems de los deparLamenLos o
munlclpalldades. La descenLrallzacln conceblda en la Ley Ceneral de uescenLrallzacln es hacla las
munlclpalldades o hacla la comunldad organlzada con parLlclpacln munlclpal como condlcln.

Ley de Conse[os de Desarro||o Urbano y kura|. Ln el ano 2002 se promulg una nueva normaLlva,
suplanLando a la orlglnal de 1987, con la flnalldad de acLuallzar el LexLo a la normaLlva vlgenLe y a los
Acuerdos de az. Asl, se crea el SlsLema de Conse[os de uesarrollo como medlo prlnclpal de
parLlclpacln de la poblacln maya, xlnca y garlfuna y la no lndlgena, en la gesLln publlca para llevar a

139
La ollLlca naclonal de uescenLrallzacln fue aprobada en el ano 2006, medlanLe el Acuerdo CubernaLlvo numero 186-2006.
CuaLemala, 2006

"4F

cabo el proceso de planlflcacln democrLlca del desarrollo, Lomando en cuenLa prlnclplos de unldad
naclonal, mulLleLnlca, plurlculLural y mulLlllngue de la nacln guaLemalLeca".

Ln esLa nueva ley se reconocen los conse[os comunlLarlos, organlzados en cada una de las comunldades
lnLegranLes del munlclplo. Los Conse[os Munlclpales deben formular las pollLlcas de desarrollo y
proponer la aslgnacln de recursos de pre-lnversln e lnversln del munlclplo, sobre la base del Lraba[o
de los Conse[os ComunlLarlos. Los Conse[os ueparLamenLales deben lnLegrar las propuesLas de los
Conse[os Munlclpales, los reglonales, las de los deparLamenLales, y el naclonal, las de las reglones.

ue conformldad con la ConsLlLucln ollLlca, los Conse[os 8eglonales y los Conse[os ueparLamenLales de
uesarrollo urbano y 8ural deben reclblr el apoyo flnanclero necesarlo para su funclonamlenLo del
Coblerno CenLral. Los fondos aslgnados para flnanclar los programas y proyecLos de lnfraesLrucLura de
los Conse[os ueparLamenLales de uesarrollo provlenen del lmpuesLo al valor Agregado -lvA- (un punLo
porcenLual -1-). A la fecha, no exlsLen los crlLerlos segun los cuales se enLrega dlcho aporLe a los
Conse[os, no se conocen cules son los crlLerlos de lnversln nl se cuenLa con una evaluacln del uso de
los recursos, Lampoco se cuenLa con un slsLema adecuado de rendlcln de cuenLas.

L| Cd|go Mun|c|pa|. un prlnclplo bslco que se reLoma en esLa ley es el de la auLonomla munlclpal asl
como el reconoclmlenLo de la mulLleLnlcldad y mulLlculLuralldad, lmporLanLe para la adecuacln de la
admlnlsLracln publlca y la eflcacla de sus pollLlcas.

Ln lo que se suponla un avance para la descenLrallzacln, se le aslgn a las munlclpalldades, en Lermlnos
de compeLenclas proplas", funclones suscepLlbles de ser comparLldas con el goblerno cenLral, Lales
como velar por el cumpllmlenLo de las normas de conLrol sanlLarlo de allmenLos o la gesLln de la
educacln preprlmarla, prlmarla y blllngue, funclones que compeLen al MlnlsLerlo de Salud o al de
Lducacln segun las normas generales. Ln el ano 2010 se reform el Cdlgo Munlclpal volvlendo la
dlsLrlbucln de compeLenclas al cenLrallsmo Lradlclonal.

or oLro lado, fueron suprlmldas dos compeLenclas proplas, lo que deblllLa a los goblernos munlclpales.
una se referla a la modernlzacln de sus slsLemas. La oLra, a las llcenclas de consLruccln que eran un
medlo para el ordenamlenLo LerrlLorlal y para capLar recursos proplos. A camblo se agregaron como
nuevas compeLenclas que le eran proplas Lales como la generacln de energla elecLrlca -que requlere
de fuerLes lnverslones econmlcas- y la auLorlzacln de esLableclmlenLos al publlco. Ll reformado
arLlculo 110 del Cdlgo Munlclpal prohlbe que las munlclpalldades conLraLen flnanclamlenLo cuyo plazo
de amorLlzacln exceda al perlodo para el cual fue elecLo el Conce[o Munlclpal. Cmo mxlmo, al lnlclo
de un perlodo admlnlsLraLlvo, podrla conLraLarse flnanclamlenLo por cuaLro anos.

Descentra||zac|n en educac|n. Ln maLerla educaLlva, no fue slno hasLa el ano 2007 que se logr una
Lasa de escolarldad neLa superlor al 93 en esLe nlvel educaLlvo. La parLlclpacln comunlLarla a la que
convoc un programa descenLrallzado -el rograma naclonal de AuLogesLln para el uesarrollo
LducaLlvo (8CnAuL), creado en 1997- fue un facLor clave para acelerar la escolarlzacln de la nlnez.
LnLre 1996 y 2001 la lnscrlpcln de nlnos en las Lscuelas de AuLogesLln ComunlLarla -LAC- crecl a un
rlLmo doce veces mayor que el del slsLema educaLlvo en su con[unLo. Asl, las LAC llegaron a aLender a 1
de cada 8 esLudlanLes de prlmarla. ara enLonces, la Lasa neLa de escolarldad en esLe nlvel habla
ascendldo 13 punLos, hasLa 86. Cada ComlLe LducaLlvo -CCLuuCA- admlnlsLraba flnanclamlenLo para
pagar docenLes, doLar con uLlles escolares a los esLudlanLes, adqulrlr maLerlales dldcLlcos y sufragar los

"45

cosLos de la refaccln escolar. LsLe modelo de descenLrallzacln se repllc en las dems escuelas del
pals a parLlr de 1998, con la organlzacln de !unLas Lscolares.
160

un planLeamlenLo descenLrallzador ms amblcloso fue el nuevo modelo de gesLln educaLlva (nMC),
que deflne Lres ob[eLlvos esLraLeglcos para Lransformar la gesLln educaLlva en el pals: a) Lransformar las
escuelas publlcas en efecLlvas comunldades de aprendlza[e, b) forLalecer slsLemas de apoyo y
segulmlenLo del desarrollo escolar, c) esLlmular la parLlclpacln soclal en la Lransformacln educaLlva,
con compeLenclas claras y procesos eflclenLes.

Con el camblo de auLorldades gubernamenLales en enero de 2008, hubo Lamblen varlacln de pollLlcas.
Se lmplemenL una pollLlca no enunclada y conLrapuesLa a la descenLrallzacln. La pollLlca lmpllclLa de
expansln del cenLro" condu[o a crear un nuevo vlcemlnlsLerlo (vlcemlnlsLerlo de ulseno y verlflcacln
de la Calldad), y a la creacln de ocho (8) nuevas dlrecclones. Se lnLenL forLalecer enLldades
desconcenLradas con la mlsma esLraLegla de expansln. Ms lmporLanLe aun, el 8CnAuL qued sln
esencla al ellmlnarse la parLlclpacln de los CCLuuCA en la admlnlsLracln de las Lscuelas,
especlalmenLe lo relaLlvo a la conLraLacln del maesLro.
161

Descentra||zac|n en sa|ud. Ll rograma de Me[oramlenLo de los Servlclos de Salud desconcenLr la
admlnlsLracln de los servlclos de salud a las ulrecclones de rea de Salud, en su mayorla con
[urlsdlccln deparLamenLal. revlamenLe, en 1993, se habla auLorlzado la parLlclpacln de paLronaLos
para admlnlsLrar, parclal o LoLalmenLe, servlclos de salud perLeneclenLes al MSAS. Algunos servlclos
hosplLalarlos funclonaron asl hasLa que en 2003 cuando se suspendl esLa modalldad de
descenLrallzacln.
162

Ll MlnlsLerlo de Salud Lamblen lmpuls el rograma de Lxpansln de CoberLura (LC) cuya esLraLegla
cenLral es delegar servlclos de prlmer nlvel a CnC. Ln la acLualldad cubre ya a ms de 4 mlllones de
personas, que hablLan en 8,900 comunldades, de 229 munlclplos. LsLn desconcenLradas en las
ulrecclones de rea de Salud la seleccln, conLraLacln y monlLoreo de las CnC que parLlclpan en el
LC, segun crlLerlos deflnldos por el MSAS. Ln 2010 esLuvleron acLlvos 3 mll faclllLadores comunlLarlos
y 24 mll vlgllanLes de salud. Los problemas de flnanzas publlcas han repercuLldo en el LC. Ln 2010 los
pagos a las CnC se reLrasaron hasLa Lres meses, lo que dlflculL la presLacln de servlclos y ha
provocado proLesLas, slendo para las CnC cada vez es menos aLracLlvo parLlclpar en el LC.
163

L|m|tes a |a descentra||zac|n v|a |as Mun|c|pa||dades. Adems de las funclones que esLablece la
ConsLlLucln ollLlca, las munlclpalldades son los moLores de la descenLrallzacln admlnlsLraLlva del
Crganlsmo L[ecuLlvo de conformldad con la Ley Ceneral de uescenLrallzacln, segun la cual /*4* ''+8*4
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*#+1%+4&+ &01 %+,$4*".

160
8amlrez vlla, Werner, ulagnsLlco de uescenLrallzacln en Lducacln y Salud". CuaLemala, enero 2011.
161
lbld.
162
lbld.
163
lbld.

"4=

Ln la prcLlca, exlsLen lagunas que lmplden la parLlclpacln de los goblernos locales. or e[emplo, los
MlnlsLerlos de Lducacln y de Salud ubllca y AslsLencla Soclal Llenen a su cargo la recLorla de la
educacln y la salud.
164
Sl blen se procura la coordlnacln de esfuerzos con las munlclpalldades, no esL
claro que sea hacla ellas hacen qulenes se descenLrallzarn la educacln y la salud, cules son las
compeLenclas y, por LanLo, las responsabllldades que en maLerla de salud y educacln se Lrasladarn a
los goblernos locales, nl se lndlca el Llpo de coordlnacln que se qulere esLablecer. Los mlnlsLerlos no
esLn obllgados legalmenLe a elaborar sus pollLlcas en con[unLo con las munlclpalldades, los goblernos
deparLamenLales o los conse[os de desarrollo. Ln Lodo caso, sl blen las munlclpalldades lnvlerLen en
servlclos soclales como educacln y salud, esLo no slgnlflca que parLlclpen en el dlseno de la presLacln
del servlclo, en la admlnlsLracln dlrecLa de los mlsmos, o que sean las responsables de la adecuada
presLacln de los mlsmos.
163

I|nanzas mun|c|pa|es. Ln los ulLlmos anos los dlsLlnLos goblernos han promovldo algunas reformas para
forLalecer las flnanzas munlclpales. Adems de la Lransferencla del 10 consLlLuclonal, el goblerno
cenLral Lransflere a las munlclpalldades el producLo de la recaudacln de algunos lmpuesLos, enLre las
que se encuenLra el aporLe por lvA-AZ (1.3 de la Lasa, equlvalenLe al 12.3 de lo recaudado) y el
lngreso por oLros lmpuesLos (clrculacln de vehlculos, a los derlvados del peLrleo y el luSl). A esLo hay
que sumarle las Lransferenclas" de los fondos soclales para la e[ecucln de deLermlnadas obras y
proyecLos, ms lo lnverLldo dlrecLamenLe por las dlferenLes enLldades del Crganlsmo L[ecuLlvo en cada
uno de los munlclplos. Sln embargo, no se ha forLalecldo la capacldad local de recaudar sus proplos
fondos (ver 1ab|a 9.2). uuranLe el perlodo 2006-2009 los lngresos proplos de las munlclpalldades
represenLan unlcamenLe alrededor del 30 de los lngresos LoLales. Adems, debe senalarse que las
munlclpalldades ms grandes son las que Llenen mayores lngresos proplos, dlsmlnuyendo
conslderablemenLe en las munlclpalldades pequenas.

1ab|a 9.2. Compos|c|n de |os |ngresos mun|c|pa|es (2008-2010)
Ao Ingresos rop|os Ingresos 1ota|es rop|os]1ota|es
2008
2,031,068,373.07 6,718,483,673.22 30.2
2009
2,339,716,303.23 8,270,668,403.08 28.3
2010
2,338,244,692.29 8,417,847,893.31 30.2
luenLe: orLal de Coblernos Locales. hLLp://porLagl.mlnfln.gob.gL

No ex|ste una v|s|n compart|da y coord|nada de una po||t|ca de descentra||zac|n. Los goblernos
democrLlcos que se han regldo por la ConsLlLucln ollLlca de 1983 han lncluldo el Lema de la
descenLrallzacln como parLe de la pollLlca de cada uno. Sln embargo, aunque Lodos la concepLuan
como un proceso, no se ha hecho efecLlvo el mandaLo consLlLuclonal de descenLrallzar la admlnlsLracln
publlca. Cada goblerno deflne a su manera la descenLrallzacln, concepLundola ms blen como un
proceso que parLe del goblerno cenLral hacla los goblernos locales. Las acclones descenLrallzadoras se
han dlsenado a lo lnLerno de los mlnlsLerlos e lnsLlLuclones del Crganlsmo L[ecuLlvo, y no con la deblda
coordlnacln lnLerlnsLlLuclonal, por lo que se corre el rlesgo de que se lmpulsen acclones que respondan
a un parLlcular y Lemporal senLldo de descenLrallzacln que se mane[e en las lnsLlLuclones del LsLado.

164
ver Ley del Crganlsmo L[ecuLlvo
163
8amlrez vlla, Werner, ulagnsLlco de uescenLrallzacln en Lducacln y Salud". CuaLemala, enero 2011.

"4B

MlenLras la Ley del Crganlsmo L[ecuLlvo orlenLa la descenLrallzacln a personas, comlLes, asoclaclones
o enLldades" (arL. 3), la Ley Ceneral de uescenLrallzacln orlenLa la descenLrallzacln a las
munlclpalldades o comunldades organlzadas con parLlclpacln munlclpal. LsLa dlferencla cambla las
moLlvaclones para descenLrallzar. Ln 1997 el lnLeres prlmordlal era ampllar la coberLura de servlclos
soclales. Clnco anos ms Larde lnLeresaba forLalecer la parLlclpacln. Los resulLados Lamblen fueron
dlsLlnLos. MedlanLe la delegacln prevlsLa en la Ley del Crganlsmo L[ecuLlvo, el 8CnAuL y el LC
pudleron funclonar para expandlr la coberLura de educacln prlmarla y en el prlmer nlvel de servlclos de
salud. Ln LanLo que, en salud o educacln, la Lransferencla de compeLenclas prevlsLa en la Ley Ceneral
de uescenLrallzacln slo se efecLu una vez, por muy breve Llempo, y no se ha vuelLo a dar.

1ras|ado de func|ones no se ha hecho rea||dad. no se ha generallzado enLre los dlsLlnLos goblernos la
prcLlca de Lrasladar el poder de declsln y de admlnlsLracln hacla las comunldades organlzadas, nl la
de apoyarse en la organlzacln comunlLarla para la supervlsln en la e[ecucln de las Lareas
descenLrallzadas en los goblernos locales o los conse[os. Asl pues, no es suflclenLe que la ley esLablezca
que la admlnlsLracln publlca debe fundamenLarse en los prlnclplos de subsldlarledad, descenLrallzacln
y desconcenLracln. Sln una vlsln descenLrallzadora del Crganlsmo L[ecuLlvo, nl pollLlcas y planes
proplos de los mlnlsLerlos para descenLrallzarse y coordlnarse de forma lnLerlnsLlLuclonal, no puede
cumpllrse la ley.

Ln la medlda que no se deflnan las faculLades de los dlsLlnLos enLes que conforman el goblerno cenLral,
nl se esLablezca cules de esas funclones se descenLrallzarn, no pueden deflnlrse responsabllldades por
el correcLo proceso descenLrallzador. 1al vez se deba esLo a la forma como se ha concebldo el proceso
de descenLrallzacln, que no deflne responsables, no obllga a una redeflnlcln de funclones, carece del
prlnclplo de subsldlarledad del LsLado y depende de la volunLad pollLlca del goblerno cenLral.

Ln los casos en los que se ha dlsenado el Lraslado de funclones publlcas, esLo se ha hecho sln deflnlr
anLes cules son las compeLenclas que le corresponden a cada nlvel de goblerno y a la poblacln
organlzada. Sl blen se ha lmpulsado el Lraslado del poder en la Loma de declslones sobre la
admlnlsLracln de los recursos, no se ha Lrasladado la responsabllldad.

Lfect|v|dad y ef|c|enc|a de |as Mun|c|pa||dades. LnLre las munlclpalldades del pals no exlsLe una
generallzada capacldad para ldenLlflcar las necesldades prlnclpales de las comunldades, para
prlorlzarlas, o para la elaboracln de perflles y esLudlos de prelnversln, lo que puede resulLar en una
e[ecucln lneflclenLe e lneflcaz de las obras publlcas, o para la planlflcacln a medlano o largo plazo.

Ia|ta de recursos y gest|n en |as Mun|c|pa||dades. La mayorla de munlclpalldades Llenen deflclenclas
en cada una de las reas: no cuenLa con el recurso flslco, humano nl flnanclero necesarlo para
admlnlsLrar los servlclos soclales, cuenLan con una organlzacln que responde a un dlseno de hace ms
de cuarenLa anos, las personas que laboran en las munlclpalldades Llenen en promedlo solo educacln
medla y exlsLen pocas con grado unlverslLarlo en cada munlclpalldad, la capaclLacln es escasa (en
algunos casos es casl nula), la mayorla no esL equlpada con la Lecnologla necesarla para la
admlnlsLracln eflclenLe y efecLlva de la lnformacln, la coordlnacln efecLlva con enLes recLores, la
generacln de esLadlsLlcas, eLceLera.

No ex|ste un s|stema de |nformac|n. Ll problema que se presenLa al momenLo de querer anallzar el
endeudamlenLo de las munlclpalldades es la calldad y la canLldad de lnformacln dlsponlble al respecLo,
ya que la mlsma no es suflclenLe para hacer un anllsls profundo, nl conslsLenLe con el Lranscurso del
Llempo. La falLa de lnformacln llmlLa el anllsls del endeudamlenLo munlclpal a uno de Llpo

"FD

descrlpLlvo. no se cuenLa con lnformacln que lncluya el endeudamlenLo a Lraves del slsLema flnanclero
o el que las munlclpalldades hayan podldo obLener medlanLe lnsLlLuclones no reguladas, nl el obLenldo
medlanLe bonos emlLldos a nlvel naclonal o lnLernaclonal, en el caso de haberse emlLldo. Lo anLerlor
dlflculLa deduclr la uLllldad o lmpacLo del endeudamlenLo en los munlclplos que lo conLraLan, o sl el
endeudamlenLo Llene alguna relacln con las necesldades del munlclplo beneflclado.

9.4.3. L|neam|entos para me[orar |a prov|s|n de serv|c|os de forma descentra||zada
Cb[et|vo genera|. lmpulsar un proceso coordlnado de descenLrallzacln enLre los dlsLlnLos enLes del
goblerno cenLral hacla la comunldad organlzada y hacla las munlclpalldades que Lengan la capacldad
para ser recepLoras del proceso.

Cb[et|vo espec|f|co 1. ConLar con una vlsln comparLlda y coordlnada de una pollLlca de
descenLrallzacln

a. CorLo plazo (hasLa 2 anos)
Cenerar un acuerdo, donde se esLablezca la vlsln de descenLrallzacln del LsLado, elaborado
enLre los mlnlsLerlo de LsLado recLores de las reas descenLrallzables conforme la Ley Ceneral
de uescenLrallzacln, ba[o la coordlnacln de la SecreLarla de Coordlnacln L[ecuLlva de la
resldencla. ulcha vlsln deblera quedar plasmada en la ollLlca naclonal de uescenLrallzacln.
Algunos prlnclplos recLores que deben Lomarse en cuenLa son:
! La modernlzacln del LsLado es un proceso de Lransformacln. Como parLe de esLa
redeflnlcln se lncluye la lmplemenLacln de los procesos de desconcenLracln (proceso
organlzaclonal, llmlLado a la esLrucLura lnLerna de una unldad gubernamenLal) y de
descenLrallzacln (el goblerno cenLral cumple las funclones y obllgaclones que le
compeLen a un esLado moderno, despo[ndose de las que no le compeLen o que pueden
ser desempenadas ms eflcazmenLe por oLra lnsLancla que goce de auLonomla y
capacldad de declsln).
! uescenLrallzacln como plan del pals. uebe reconocerse a la descenLrallzacln como un
ob[eLlvo comun (LanLo en el mblLo admlnlsLraLlvo como en el mblLo pollLlco y culLural)
que es necesarlo alcanzar. La ConsLlLucln ollLlca conLlene un mandaLo al respecLo,
por lo que su lmplemenLacln debe ser vlsLa como mlsln del LsLado. Ll nuevo papel
del goblerno cenLral deblera llmlLarse a la responsabllldad de normar, planlflcar, deflnlr
pollLlcas generales y supervlsar, pero la e[ecucln de pollLlcas y programas, asl como la
presLacln de los servlclos publlcos deben delegarse a la poblacln organlzada y a
goblernos locales.
! uescenLrallzacln, un proceso que lleva Llempo. Pay que Lener blen claro que la
descenLrallzacln es un proceso que lleva Llempo, y que avanza a su proplo rlLmo,
dlferenLe en cada secLor. Ls lmporLanLe que el proceso de descenLrallzacln sea
acompanado de evaluaclones perldlcas, para deLermlnar los avances y recLlflcar a
Llempo, sl no se esL slgulendo el rumbo ms aconse[able. ara esLe fln es prlmordlal
desarrollar lndlcadores de logro. Se debe fomenLar la parLlclpacln cludadana en el
dlseno y evaluacln de los procesos de descenLrallzacln

"F"

Cb[et|vo espec|f|co 2. 8eformar la normaLlva para favorecer la descenLrallzacln y la coordlnacln
lnLerlnsLlLuclonal.

8evlsar el marco legal de la descenLrallzacln para ellmlnar lncongruenclas exlsLenLes y
promover elemenLos denLro de esLe para que se pueda arLlcular correcLamenLe la coordlnacln
lnLerlnsLlLuclonal. Ll marco legal lncluye: Ley Ceneral de uescenLrallzacln, Ley de Conse[os de
uesarrollo urbano y 8ural, Ley rellmlnar de 8eglonallzacln, Cdlgo Munlclpal, Ley del
Crganlsmo L[ecuLlvo, Ley Crgnlca del resupuesLo, Ley Ceneral de la ConLralorla de CuenLas, y
los respecLlvos reglamenLos, asl como una revlsln de los compromlsos asumldos en los
Acuerdos de az. La evaluacln perldlca de los procesos de descenLrallzacln es fundamenLal
para asegurar su efecLlva lmplemenLacln,
ueflnlr el rol de la SecreLarla de Coordlnacln L[ecuLlva de la resldencla -SCL- como el enLe
recLor de la descenLrallzacln con el fln que esLa se lnsLlLuclonallce como pollLlca de LsLado, asl
como la revlsln de las funclones de la SecreLarla Ceneral de lanlflcacln y rogramacln de la
resldencla -SLCLLAn- en el desarrollo del proceso descenLrallzador. Ll forLaleclmlenLo de
ambas secreLarlas pasa por la revlsln de sus funclones, asl como la reesLrucLuracln de ambas
enLldades. Ll perfll de los secreLarlos, como de los puesLos clave a lo lnLerno de las secreLarlas,
es lndlspensable para que el replanLeamlenLo por ob[eLlvos de ambas asl como su organlzacln
lnLerna respondan a ob[eLlvos naclonales.

b. Medlano plazo (de 2 a 4 anos)
lnvenLarlar y revlsar la normaLlva menor sobre la cual se desarrolla la lnsLlLuclonalldad publlca
para adecuarla a las necesldades de la descenLrallzacln admlnlsLraLlva.

Cb[et|vo espec|f|co 3. lmpulsar la parLlclpacln comunlLarla.

a. Medlano plazo (de 2 a 4 anos)
CerLlflcar la socledad organlzada -CnCs-, munlclpalldades y de Conse[os de uesarrollo. La
cerLlflcacln buscarla que qulenes se sumen al proceso cuenLen con calldades mlnlmas
necesarlas no slo para ser reclplendarlos de la admlnlsLracln de un servlclo, slno Lamblen
responsables por el buen uso de los recursos que se le deleguen para su admlnlsLracln. ara
ello, cada mlnlsLerlo deblera crear el perfll del reclplendarlo conforme a la esLraLegla de
descenLrallzacln, y crear un proceso Lecnlco y publlco de cerLlflcacln. La cerLlflcacln es para
un plazo fl[o, por lo que los lnLeresados deben someLerse a un proceso de evaluacln consLanLe
para obLener una renovacln de la mlsma. Las enLldades cerLlflcadas, especlalmenLe las CnC,
podrlan concursar por el servlclo o blenes que son suscepLlbles de descenLrallzarse.
romover mecanlsmos de seleccln, capaclLacln, flscallzacln y rendlcln de cuenLas no slo
hacla la admlnlsLracln publlca en sus dlsLlnLos nlveles, slno Lamblen hacla la comunldad que
slrve.
ulscuLlr el alcance del Lermlno auLonomla, no slo en relacln con las munlclpalldades slno
Lamblen en relacln con los conse[os de desarrollo. Adems, una deflnlcln clara del concepLo y
de los alcances de la auLonomla munlclpal es de uLllldad, no slo para el buen goblerno
munlclpal, slno Lamblen para la buena coordlnacln de la descenLrallzacln admlnlsLraLlva LanLo
del Crganlsmo L[ecuLlvo como del proplo munlclplo. Le corresponde a la CorLe de
ConsLlLuclonalldad emlLlr su oplnln respecLo del alcance que Llene el Lermlno de auLonomla" y
auLonomla munlclpal".

"FC

9.S. J.@*%/'3* 2*+ E%:/'*+ 3. (*';%*2

ara que pueda llevarse a cabo la modernlzacln del Crganlsmo L[ecuLlvo, y una descenLrallzacln
admlnlsLraLlva coordlnada y eflclenLe, esLa debe cumpllr con los prlnclplos y requerlmlenLos legales que
permlLan la adecuada flscallzacln del uso de los recursos publlcas y las funclones que le compeLen a los
dlsLlnLos nlveles de goblerno, asl como las delegadas en la socledad organlzada o enLldades de la
admlnlsLracln publlca. Ls por ello necesarlo Lener en cuenLa el rol que Llene la ConLralorla Ceneral de
CuenLas y su normaLlva, como el prlnclpal rgano de conLrol de la admlnlsLracln publlca. La mlsma se
vuelve en una lnsLancla exLerna que deblera permlLlr una vlsln exLerna a la e[ecucln de pollLlcas, que
genere una reLroallmenLacln vallosa para la me[ora de los programas publlcos.

La ConsLlLucln ollLlca de la 8epubllca esLablece la forma en que se esLrucLura y organlza el LsLado de
CuaLemala, lncluyendo el 8eglmen de ConLrol y AdmlnlsLracln del LsLado, cuyo e[e cenLral se basa en la
lnsLlLucln de la ConLralorla Ceneral de CuenLas (CCC). ue acuerdo con la norma consLlLuclonal, la CCC
es una lnsLlLucln Lecnlca descenLrallzada, con funclones flscallzadoras de los lngresos, egresos y en
general de Lodo lnLeres hacendarlo de los organlsmos del LsLado, los Munlclplos, enLldades
descenLrallzadas y auLnomas, asl como de cualquler persona que reclba fondos del LsLado o que haga
colecLas publlcas. 1amblen esLn su[eLos a esLa flscallzacln los conLraLlsLas de obras publlcas y
cualquler oLra persona que, por delegacln del LsLado, lnvlerLa o admlnlsLre fondos publlcos.

Cobra relevancla la palabra flscallzacln", pues de la lnLerpreLacln de la mlsma se han derlvado las
funclones que se le han dado y que se esperan de la CCC. Ll reglmen sanclonaLorlo conLempla una llsLa
de 23 lnfracclones con sanclones pecunlarlas que se apllcan a los funclonarlos, empleados publlcos o
personas su[eLas a conLrol, esLableclendose un procedlmlenLo para el cobro y los recursos legales en
conLra de las resoluclones.

Ln el ano 2002 se derog la hasLa enLonces Ley Crgnlca del 1rlbunal y ConLralorla de CuenLas (que
daLaba del ano 1936), al conslderarse que ya no respondla a las necesldades de flscallzacln que
requerla el LsLado de CuaLemala. Sln embargo, ocho anos despues de la promulgacln de la ley, exlsLe
la percepcln que no se han llenado las expecLaLlvas que se fl[aron en la enLldad y la labor del ConLralor
ha sldo desluclda.

ue conformldad con un esLudlo llevado a cabo por kMC en el perlodo 2006-2008,
166
exlsLen reas que
deben ser me[oradas en la CCC para hacerla eflclenLe. Se reallz un dlagnsLlco lnsLlLuclonal en 2006
para evaluar la efecLlvldad (cumpllmlenLo del mandaLo, efecLlvldad, conLroles, eLc.) de la ConLralorla,
Lomando en cuenLa Lodos los aspecLos anallzados (esLrucLura organlzaclonal, admlnlsLracln de
personal, adqulslclones, presupuesLo, slsLema conLable, planlflcacln, audlLorlas gubernamenLales,
audlLorlas lnLernas, enLre oLros). Ll promedlo de eflclencla enconLrado en ese enLonces fue del 61,
colocando a la ConLralorla en el rango de eflclencla 01+>0-0+1#+@ Al ano 2008, luego de lmplemenLar
recomendaclones para me[ora la eflclencla lnsLlLuclonal, la CCC pas de esLar en un nlvel de eflclencla
ba[o ( lneflclenLe), a un nlvel de eflclencla medlo, a excepcln del rea de 1ecnologla de la lnformacln,
que alcanz 63 de eflclencla. or lo que los esfuerzos por lnLroduclr los camblos que conduzcan a una
me[ora lnLegral que forLalezca a la lnsLlLucln.

166
kMC, lnforme llnal, lorLaleclmlenLo de la ConLralorla Ceneral de CuenLas" uSAlu. ulclembre 2008. Advlsory.

"F#

Ln el dlagnsLlco
167
Lamblen se anallz lo eferenLe a la organlzacln funclonal de la CCC. Al ano 2006 se
enconLr deflclencla en dlsLlnLas reas que se descrlben a conLlnuacln:

Ll organlgrama lnsLlLuclonal publlcado en la memorla de labores y el organlgrama legal-funclonal no
respondlan al 8eglamenLo de la Ley Crgnlca de la CCC, lo que genera dudas respecLo de qulen es la
auLorldad compeLenLe, lnadecuada deflnlcln de puesLos y nomenclaLura, enLre oLras. or e[emplo, un
34 del personal se encuenLra ba[o rengln 011, generando personal no callflcado o personal
lnnecesarlo con lnamovllldad de sus puesLos. 1ampoco se conLaba con lnformacln escrlLa compleLa y
esLndar que respalde las acclones y procesos de personal, y los manuales de organlzacln exlsLenLes no
son conocldos por Lodo el personal, lo que provoca un desconoclmlenLo de la esLrucLura organlzaclonal,
y aLrlbuclones de los puesLos respecLlvos llevando a una dupllcacln de funclones o lncumpllmlenLo de
las mlsmas.

or oLra parLe, los Lres slndlcaLos exlsLenLes Llenen gran lnfluencla en la Loma de declslones y
obsLacullzan la llberLad para la admlnlsLracln de personal. no exlsLe un proceso de lnduccln reallzado
recurrenLemenLe. uuranLe el 2006 se reallz unlcamenLe una capaclLacln de lnduccln e ldenLldad
lnsLlLuclonal dlrlglda excluslvamenLe al personal admlnlsLraLlvo. Su aslsLencla fue de 122 personas de
801 que lnLegraban al personal admlnlsLraLlvo. Ln cuanLo a una carrera admlnlsLraLlva, no exlsLen planes
de carrera claramenLe deflnldos para cada uno de los puesLos de la organlzacln. no se apllca el proceso
formal, esLandarlzado y perldlco de evaluacln del desempeno en sus dependenclas.

A mayo del 2008, se hablan lmplemenLado recomendaclones para me[orar la eflclencla en la
organlzacln funclonal de la CCC, especlalmenLe en cuanLo a procesos auLomaLlzados y segregacln de
funclones. Lo referenLe a admlnlsLracln de personal, monlLoreo, reporLe y conLrol, comunlcacln,
cumpllmlenLo legal, deflnlcln de puesLo y nomenclaLura la eflclencla aun no es saLlsfacLorla. Sl blen al
segundo semesLre del 2008 se lnlcl un proceso lnLerno de reesLrucLuracln, aun hay reas que
requleren de aLencln para promover o aumenLar su eflclencla.

Ln el ano 2006 se ldenLlflcaron los prlnclpales desaflos que debe afronLarse para Lransformar a la
ConLralorla Ceneral de CuenLas en un rgano conLralor eflclenLe y eflcaz. Los desaflos conLlnuan
vlgenLes.
168

Iac|||dad para |a com|s|n de actos de corrupc|n. Ll marco legal vlgenLe (2002) no es suflclenLe para
asegurar la calldad del gasLo, la Lransparencla y la probldad en las enLldades que recolecLan, lnvlerLen o
admlnlsLran recursos publlcos. La lnLervencln de la CCC en sus funclones de conLrol gubernamenLal en
maLerla de la calldad del gasLo publlco y de la probldad de los funclonarlos y empleados publlcos, esL
lnsuflclenLemenLe respaldada por el marco legal vlgenLe. ue Lal manera que se hace necesarlo reformar
la normaLlva acLual especlalmenLe en maLerla de resupuesLo, ConLraLaclones del LsLado, Servlclo Clvll,
lldelcomlsos asl como la Llplflcacln de nuevos dellLos denLro del Cdlgo enal Lales como el
enrlqueclmlenLo lllclLo, Lrflco de lnfluenclas, soborno Lransnaclonal, uLlllzacln de lnformacln
prlvlleglada, omlsln de declaracln [urada paLrlmonlal de funclonarlos. 1amblen se consldera
convenlenLe crear una normaLlva especlflca para la flscallzacln de las denomlnadas enLldades

167
lbld.
168
Coallcln por la 1ransparencla (allanza esLraLeglca conformada por ClLn, Accln Cludadana y Cmara de Comerclo de
CuaLemala). CuaLemala, ocLubre 2006.

"F0

especlales que lncluye a las organlzaclones no gubernamenLales (CnC), conLraLlsLas prlvados y
fldelcomlsos.

As|gnac|n de| presupuesto de |a CGC. La aslgnacln presupuesLarla para la CCC se hace sln los debldos
crlLerlos Lecnlcos. no se cuenLa con una evaluacln del desempeno lnsLlLuclonal en la audlLorla
gubernamenLal, en el conLrol de la probldad o en la ldenLlflcacln del enrlqueclmlenLo lllclLo. La CCC
carece de planes esLraLeglcos, con sus respecLlvos lndlcadores, que demuesLren el cumpllmlenLo de sus
ob[eLlvos, meLas programLlcas y de proyecLos, por lo que no exlsLen elemenLos para asegurar que un
lncremenLo anual de los recursos flnancleros aslgnados en el presupuesLo de la lnsLlLucln le ha
permlLldo y permlLlr cumpllr adecuadamenLe sus funclones. Ln la medlda que esLo sucede el
funclonamlenLo de la CCC Lendr poco lmpacLo y no alenLar la culLura LrlbuLarla, la rendlcln de
cuenLas, la Lransparencla en la funcln publlca.

Insuf|c|ente desarro||o metodo|g|co para |a aud|tor|a gubernamenta|. LxlsLen algunas debllldades en
los procesos de programacln, planlflcacln (lmplemenLacln, evaluacln y segulmlenLo), alcance y
e[ecucln del conLrol gubernamenLal, asl como en la focallzacln del esfuerzo de audlLorla, en la
lnsLlLuclonallzacln de normas y procedlmlenLos y en la admlnlsLracln de la lnformacln derlvada de
audlLorlas gubernamenLales. Ll e[erclclo de audlLorla gubernamenLal deblera ampllarse hacla una
perspecLlva de calldad del gasLo y no llmlLarse a la audlLorla flnanclera. ue acuerdo con su mandaLo
general, la CCC debe flscallzar al LoLal de enLldades su[eLas de conLrol. or oLra parLe, la lnsuflclenLe
lnsLlLuclonallzacln de normas y procedlmlenLos, la escasa supervlsln, el corLo perlodo de Llempo
aslgnado para la reallzacln de una audlLorla, hace poslble que puedan darse acclones al margen de las
normas y de los procedlmlenLos esLablecldos duranLe las audlLorlas. 1amblen se hace necesarlo
forLalecer el SlsLema de AudlLorla CubernamenLal (SAC) para que funclone con el nlvel de segurldad
aproplado para los acLlvos de lnformacln que conLlene.

Aud|tor|a |nterna poco efect|va. Ll slsLema de audlLorla lnLerna de las lnsLlLuclones no conLrlbuye
efecLlvamenLe al proceso de conLrol gubernamenLal y permlLe la e[ecucln de recursos publlcos al
margen de la normaLlva y conLrol lnLerno requerldo por la CCC. Las unldades de audlLorla lnLerna deben
profundlzar en el conLrol de los lngresos, gasLos y blenes publlcos aslgnados a las enLldades. Sln
embargo, esLas funclones no slempre se e[ercen con la efecLlvldad requerlda y esLo conlleva al deLerloro
de la leglLlmldad de las lnsLlLuclones publlcas por consLanLes denunclas de lneflclencla e lneflcacla.

L|m|tac|ones de| s|stema de contro| de prob|dad. La CCC, a Lraves de la ulreccln de robldad, no
conoce con preclsln el numero de personas [urldlcas lndlvlduales obllgadas a presenLar la declaracln
[urada paLrlmonlal, pese a que la Ley de robldad y 8esponsabllldad de lunclonarlos y Lmpleados
ubllcos esLablece los su[eLos obllgados a presenLar dlcha declaracln. La ulreccln de robldad no
Llene capacldad coerclLlva para exlglr el cumpllmlenLo de dlcha obllgacln.

Ia|ta de |a carrera adm|n|strat|va. La CCC no cuenLa con una pollLlca de recursos humanos nl con
procesos de recluLamlenLo y seleccln que garanLlcen la ldoneldad del personal conLraLado, adems
carece de especlallzacln de los recursos con que cuenLa la lnsLlLucln, la falLa de procedlmlenLos de
evaluacln del desempeno y la lnexlsLencla de una carrera del audlLor gubernamenLal. no hay
correspondencla enLre el numero de cargos admlnlsLraLlvos y operaLlvos respecLo del numero de
audlLores gubernamenLales. Ll desarrollo de la carrera admlnlsLraLlva del audlLor gubernamenLal se
consldera una accln esLraLeglca para forLalecer la esLrucLura y los procesos de gesLln de los recursos
humanos en cuanLo a remuneraclones, perflles de puesLos, capaclLacln, aslsLencla Lecnlca y evaluacln
del desempeno.

"F4

9.S.3. L|neam|entos para me[orar |a prov|s|n de serv|c|os de forma descentra||zada
Cb[et|vo genera|. Me[orar el conLrol o flscallzacln del LsLado

Cb[et|vo espec|f|co 1. Leglslar normaLlva general acorde a las funclones que se desea e[ecuLe la
ConLralorla Ceneral de CuenLas
Se debe conLar con un marco normaLlvo que proplcle la efecLlvldad del Lraba[o de la CCC para que
cumpla con eflclencla y eflcacla las funclones encomendadas legalmenLe, desarrollando y normando
conLroles lnLernos que permlLan erradlcar la corrupcln, asegurar la calldad del gasLo, Lransparencla y
probldad en las enLldades que recolecLen, lnvlerLen o admlnlsLran recursos publlcos.

8evlsar y modlflcar la Ley Crgnlca de la ConLralorla de CuenLas. Ln el Congreso de la 8epubllca
se cuenLa con varlas lnlclaLlvas de ley LendlenLes a modlflcar la ley, nlnguna de las cuales ha sldo
aprobada hasLa el momenLo.
169
LnLre oLros, la normaLlva deblera lnclulr el desarrollo de normas
para la flscallzacln de enLldades especlales que lncluya a organlzaclones no gubernamenLales,
fldelcomlsos, y conLraLlsLas prlvados. 1amblen se deben forLalecer las funclones de conLrol
lnLerno y coordlnar su funclonamlenLo con la CCC medlanLe la esLrucLuracln de slsLemas y
procedlmlenLos generales de conLrol gubernamenLal.
8evlsar y modlflcar el Cdlgo enal. La falLa de Llplflcacln de clerLos dellLos, lmplde que la
ConLralorla pueda lmpulsar acclones para la apllcacln de sanclones ms drsLlcas y dlsuaslvas.
uebe lmpulsarse la reforma del Cdlgo para la lnclusln de los dellLos de enrlqueclmlenLo lllclLo,
Lrflco de lnfluenclas, soborno Lransnaclonal, uLlllzacln de lnformacln prlvlleglada, omlsln de
declaracln [urada paLrlmonlal de funclonarlos, obsLruccln al acceso a la lnformacln, por
e[emplo.

Cb[et|vo espec|f|co 2. 8ecursos presupuesLales aslgnados conforme a planes operaLlvos anuales de
audlLorla gubernamenLal y probldad.

lorLaleclmlenLo e lnsLrumenLacln de los procesos de planlflcacln, monlLoreo y evaluacln del
desempeno lnsLlLuclonal. LsLo se logra a Lraves de planes de audlLorla gubernamenLal basado en
gesLln por resulLados uLlllzando como lnsumo el proceso presupuesLarlo.

Cb[et|vo espec|f|co 3. uesarrollar la capacldad de flscallzacln
lnsLlLuclonallzar meLodologlas de audlLorla gubernamenLal para un efecLlvo conLrol de la probldad y la
calldad del gasLo publlco medlanLe el forLaleclmlenLo de la audlLorla gubernamenLal.

uesarrollo de audlLorlas con crlLerlos de focallzacln, para lo cual se deben desarrollar dlchos
crlLerlos y apllcarlos en Lodas las audlLorlas que se e[ecuLen en un mlsmo perlodo.
un slsLema de audlLorla gubernamenLal con un nlvel de segurldad aproplado para los acLlvos de
lnformacln que conLlene.

169
A [unlo de 2011 no se ha aprobado nlnguna modlflcacln a la Ley de la ConLralorla de CuenLas.

"FF

Cb[et|vo espec|f|co 4. uesarrollar el ConLrol gubernamenLal de manera efecLlva y oporLuna sobre la
base de procesos de audlLorla lnLerna deLermlnados por la CCC.

lorLalecer las unldades de audlLorla lnLerna. LsLo lmpllca llevar a cabo una resLrucLuracln de las
unldades de audlLorla lnLerna de acuerdo a requerlmlenLos de la CCC, el dlseno y e[ecucln de
programa de asesorla, capaclLacln y acLuallzacln para audlLores lnLernos sobre normas,
manuales y gulas, asl como el dlseno y e[ecucln de programa de dlfusln de resulLados de
evaluacln del desempeno de la audlLorla lnLerna en maLerla de: calldad del gasLo,
lndependencla de la audlLorla lnLerna, esLabllldad de audlLores lnLernos que muesLran
efecLlvldad en el cumpllmlenLo de sus funclones.
MonlLorear el cumpllmlenLo de normas de audlLorla lnLerna.

Cb[et|vo espec|f|co S. Capacldad de prevencln de prcLlcas corrupLas de empleados y funclonarlos
publlcos con un slsLema de probldad efecLlvo.

a. Medlano plazo (2 a 4 anos)
Modernlzar la SubconLralorla de robldad, con desarrollo de slsLemas de lnformacln que
faclllLen el anllsls de las declaraclones de probldad y la deLeccln de casos de confllcLos de
lnLeres. La modernlzacln de los slsLemas requlere la consLanLe acLuallzacln y capaclLacln en
los Lemas que se anallzan, asl como el desarrollo de gulas y manuales para la correcLa apllcacln
de la normaLlva. Asl mlsmo, requlere de un efecLlvo slsLema de lnformacln hacla las personas
que se encuenLren ba[o la apllcacln de la ley, de forma que consLlLuya un slsLema de probldad
que acompane el quehacer del funclonarlo y empleado publlco.

Cb[et|vo espec|f|co 6. uesarrollar una carrera admlnlsLraLlva que faclllLe la conLlnuldad y calldad
profeslonal de la e[ecucln de las pollLlcas, planes y programas de la CCC.

a. Medlano plazo (2 a 4 anos)
ulsenar una pollLlca de recursos humanos e lmplemenLar la carrera admlnlsLraLlva de audlLorla
gubernamenLal. La carrera debe basarse en los slgulenLes prlnclplos: nombramlenLos y ascensos
basados en merlLo, evaluacln perldlca del rendlmlenLo en los puesLos, capaclLacln consLanLe.

Cb[et|vo espec|f|co 7. uesarrollar una culLura de medlcln de desempeno lnsLlLuclonal y de personas.

a. Largo plazo (de 4 a 6 anos)

Cenerar una culLura" de la medlcln del desempeno lnsLlLuclonal y de las personas Se debe
conformar un slsLema de gesLln del secLor publlco en su con[unLo que se desarrolle
progreslvamenLe y reLroallmenLe los camblos lnsLlLuclonales a nlvel de la CCC y oLros
organlsmos. Los camblos leglslaLlvos no son suflclenLes. La verdadera Lransformacln lmpllca
afecLar las organlzaclones, los procesos, los slsLemas y sobre Lodo, los recursos humanos
responsables de su operacln. Ll me[oramlenLo de la gesLln publlca proplcla una gerencla por
resulLados (que llegue a consLlLulr la culLura organlzaclonal" domlnanLe) y ello oLorga especlal
relevancla a los Lemas de medlcln del desempeno y conLrol de gesLln.

"F5

1u. Con ueteiminacion: geneianuo
empiesaiios y empleauos foimales en
uuatemala

neceslLamos guaLemalLecos con deLermlnacln. CuaLemalLecos con una deLermlnacln clara, con una
fuerza de volunLad para superar los obsLculos que se les anLeponen. CuaLemalLecos que, como
empresarlos, Lengan la deLermlnacln de explorar nuevos mercados, ofrecer nuevos producLos y
servlclos, que hagan crecer sus negoclos. CuaLemalLecos que, como Lraba[adores, sean alLamenLe
producLlvos y Lengan la deLermlnacln de lncremenLar sus habllldades, desLrezas y conoclmlenLos para
que su Lraba[o sea me[or remunerado. CuaLemalLecos que, como pollLlcos, sepan reconocer las
dlflculLades de hacer negoclos en CuaLemala y Lengan la deLermlnacln de favorecer la creacln de ms
y me[ores empleos.

uuranLe las ulLlmas dos decadas, el creclmlenLo de CuaLemala ha sldo modesLo. Ll roducLo lnLerno
8ruLo -l8- apenas ha logrado manLener un creclmlenLo de aproxlmadamenLe 3, escasamenLe por
arrlba de la Lasa de creclmlenLo de la poblacln de 2.6, a lo que se agrega que ha sldo muy vulnerable
a las condlclones exLernas del pals. A esLe rlLmo de creclmlenLo econmlco, el pals dupllcarla sus
lngresos en ms de 20 anos, mlenLras oLros palses en desarrollo lo esLn haclendo en menos de una
decada. ero Lardar muchas decadas ms para dupllcar el l8 per cplLa. Adems, cuando se compara
esLe creclmlenLo con las Lasas de pobreza y oLras necesldades soclales, el mlsmo resulLa lnsuflclenLe.

Los LlneamlenLos de ollLlca Lconmlca, Soclal y de Segurldad 2011-2021 proponen, en el rea
Lconmlca, como ob[eLlvo prlnclpal me[orar el creclmlenLo econmlco". no slo se habla de acelerar
el creclmlenLo, slno Lamblen de me[orar las caracLerlsLlcas del mlsmo, permlLlendo que el mlsmo se
Lraduzca en mayores oporLunldades para la mayor canLldad de guaLemalLecos. ara ello, se Lraba[ en
las slgulenLes reas: a) mercado laboral, b) Ml?MLS, c) comerclo exLerlor, d) compeLlLlvldad del rea
rural, e) lnfraesLrucLura loglsLlca, y, f) servlclo elecLrlco.

1u.1. O.?*%</'3* .2 <.%(/3* 2/R*%/2

Ll creclmlenLo econmlco reclenLe en CuaLemala apenas supera la Lasa de creclmlenLo poblaclonal. A
dlchas Lasa resulLa muy dlflcll resolver los problemas de falLa de empleo y pobreza. A ello se agrega que
dlcho creclmlenLo es expllcado en mayor parLe por la acumulacln de caplLal flslco. La parLlclpacln de la
mano de obra en esLe proceso ha venldo reduclendose en el Llempo y represenLa, en promedlo, menos
de la qulnLa parLe de la Lasa de creclmlenLo observada. SlLuacln que lnclde de manera dlrecLa con la
fraccln del l8 que Lermlna llegando a manos de los Lraba[adores. 8econoclendo esLa slLuacln, la
presenLe seccln aborda la necesldad de replanLear el funclonamlenLo del mercado laboral.

"F=

170

La mayor|a de |os traba[adores son [venes. ara enLender la dlnmlca del mercado laboral
guaLemalLeco hay que parLlr de las caracLerlsLlcas demogrflcas del pals. CuaLemala es un pals [oven y
con famlllas numerosas. Las proyecclones demogrflcas esLlman que para el 2010 la poblacln LoLal
alcanz los 14.4 mlllones de personas, 70 de ella menor de 30 anos y un poco ms de la mlLad (33)
menor de 20 anos (lnL, 2002). Ln el qulnLll ms pobre de la poblacln las famlllas son de 3.3 mlembros,
en el qulnLll ms alLo son las famlllas son de 3.3 personas. Adems, CuaLemala Llene la Lasa de
creclmlenLo poblaclonal ms alLa de CenLroamerlca, 2.46 por cada 100 hablLanLes (CLAL, 2009) y una
Lasa de naLalldad de 4.13 hl[os por mu[er.
171

L| tamao de |a fuerza |abora|. La canLldad LoLal de ocupados asclende a 4.43 mlllones de personas, un
33.6 de la poblacln LoLal, a esLo se le conoce como la oblacln LconmlcamenLe AcLlva (LA).
172
un
valor relaLlvamenLe ba[o debldo a que la oblacln en Ldad de 1raba[ar (L1) (13 anos o ms) equlvale a
un 38 de la poblacln LoLal. Ls declr, la Lasa de parLlclpacln, que mlde el porcenLa[e de la L1 es LA,
es de 63.

or ulLlmo, sobresalen dos daLos. rlmero, el desempleo es de 3.3 de la LA.
173
Segundo, se esLlma
que cada ano se suman unos 200 mll [venes a la fuerza laboral. (LnLl, 2004).

Los traba[adores t|enen ba[os n|ve|es de esco|ar|dad. La LA es mayorlLarlamenLe urbana, mascullna y
con poca educacln escolar. La LA urbana en el 2004 era de 31.7 (LnLl, 2004). uos Lerceras de la
LA son hombres (64.7 de la LA en el 2004). uenLro qulenes efecLlvamenLe se encuenLran
Lraba[ando, la cuarLa parLe no Llene nlngun nlvel educaLlvo y un 30 adlclonal no concluy la prlmarla.
SolamenLe el 3 de la poblacln ocupada Lermln la educacln superlor. ue los que carecen de
escolarldad, 89.7 no sabe leer nl escrlblr (LnLl, 2004).

Los serv|c|os son |a pr|nc|pa| fuente de emp|eo a n|ve| nac|ona| pero |a agr|cu|tura es |a que ms
emp|eo genera en e| rea rura|. La mlLad de la LA labora en el secLor servlclos, un 36 en acLlvldades
agrlcolas y un 14 en la lndusLrla. no han exlsLldo camblos slgnlflcaLlvos en esLa composlcln duranLe la
ulLlma decada. uenLro del secLor servlclos el 47 de los ocupados laboran en acLlvldades comerclales. Ll
83 de los Lraba[adores que laboran en el secLor agrlcola vlven el rea rural, el 28 y 37 de qulenes
laboran en los servlclos y la lndusLrla lo hacen en el rea rural.

La mayor|a de guatema|tecos traba[a por cuenta prop|a. Ll 33 de los ocupados en el 2004 laboraban
de manera lndependlenLe (eran duenos de su empresa o Lraba[an por cuenLa propla). Ln el rea rural el
46 Lraba[an de manera lndependlenLe, en el rea urbana esLe porcenLa[e alcanza el 63. Ln el rea
urbana, 20 de los ocupados labora en empresas enLre 6 y 30 Lraba[adores y oLro 20 en empresas de
ms de 30 Lraba[adores, en el rea rural los porcenLa[es son 13 y 10 respecLlvamenLe.

170
Las clfras presenLadas en esLe dlagnsLlco provlenen del documenLo LlLulado Ll Mercado Laboral ConLemporneo y sus
1endenclas luLuras" Maul, eL al. (2007) y de las LncuesLas naclonales de Lmpleo e lngresos (LnLl).
171
Ponduras Llene una Lasa de creclmlenLo poblaclonal de 1.99, CosLa 8lca de 1.66, Ll Salvador de 1.62 y, la ms ba[a,
nlcaragua de 1.31.
172
La LA mlde el numero de personas que esLn Lraba[ando o esLn buscando Lraba[o de forma acLlva
173
Segun la base de daLos del 8anco Mundlal, World uevelopmenL lndlcaLors, CuaLemala Llene la Lasa de desempleo ms ba[a
de CenLroamerlca como porcenLa[e de la LA: Ll Salvador (2003) 7, CosLa 8lca (2003) 7, Ponduras (2003) 8 y nlcaragua
(2003) 8.

"FB

La mayor parte de| emp|eo es de t|po |nforma|. Segun la deflnlcln uLlllzada por el lnL, la lnformalldad
laboral alcanz el 72 en el ano 2006.
174
Ln el rea rural esLe porcenLa[e alcanza el 83 de los ocupados
mlenLras que en el rea urbana se reduce al 39. La parLlclpacln en la economla lnformal no es
lndependlenLe de la edad. La Lasa de lnformalldad enLre los Lraba[adores comprendldos denLro de los 23
a los 34 anos de edad es de 66 aproxlmadamenLe, la Lasa de lnformalldad sube en la medlda que el
Lraba[ador Llene ms edad, llegando a nlveles cercanos al 90 a parLlr de los 60 anos de edad.

una medlda alLernaLlva es la parLlclpacln de los empleados en el seguro soclal. ue los 4.43 mlllones de
personas ocupadas solamenLe 1.1 mlllones de ellas esL reglsLrada en el lCSS, un 20 del LoLal.

La |nc|denc|a de |a |nforma||dad en e| emp|eo crece con |a fa|ta de educac|n. Cerca del 90 de Lodos
los Lraba[adores ocupados que carecen de escolarldad se encuenLran en la lnformalldad, cerca del 80
de Lodos los que carecen de prlmarla compleLa laboran lnformalmenLe, una Lercera parLe de qulenes
compleLaron secundarla laboran en el secLor lnformal.

La |nforma||dad es pr|nc|pa|mente agr|co|a. Ln el 2004 el 93 de los Lraba[adores en acLlvldades
agrlcolas eran lnformales, 63 en servlclos, y, 66 en lndusLrla. LsLe porcenLa[e lncremenL desde el
2000, cuando la lnformalldad era del 91 en el secLor agrlcola y 61 y 37 para el secLor de servlclos e
lndusLrla respecLlvamenLe.

Los traba[adores comp|ementan sus |ngresos |abora|es con otras fuentes de |ngreso. Ll lngreso laboral
promedlo de los ocupados en el 2004 ascendl a C 1,398 al mes, los lngresos no laborales represenLaron
un 34 del LoLal del lngreso LoLal de los ocupados. ue los lngresos no laborales, el 87 son lngresos de
caplLales o por Lransferenclas, slendo las remesas el rubro de mayor lmporLancla con un valor promedlo
de C.939 al mes.

M|entras ms grande sea |a empresa menor es |a |nc|denc|a de pobreza |abora|.
La Lasa de lncldencla de pobreza, medlda como el porcenLa[e de empleados que ganan menos de dos
dlares por dla, supera el 30 de los Lraba[adores en empresas de menos de 10 Lraba[adores. Ln la
medlda que la empresa supera esLe Lamano se reduce la lncldencla de pobreza. La proporcln de
Lraba[adores que ganan menos de dos dlares por dla en empresas de ms de 101 Lraba[adores es de
6 del LoLal de Lraba[adores.

Las mayores tasas de |nc|denc|a de pobreza se reportan entre |os traba[adores de| sector agr|co|a. Ll
14.3 de los Lraba[adores en el secLor servlclos ganan menos de dos dlares por dla. Ln la lndusLrla esLe
lndlcador es de 22.1, en el secLor agrlcola es 47. Ln el secLor formal la proporcln de personas que
ganan menos de dos dlares por dla es lgual de 3, en el secLor lnformal es 34.8.

L| contexto |nst|tuc|ona| es poco conducente para |a sobrev|venc|a de |as empresas. Aunque segun el
MonlLor Clobal de LmprendlmlenLo (CLM por sus slglas en lngles) el 19 de Lodos los adulLos se
encuenLran lnlclando un negoclo, esLos no se Lraducen necesarlamenLe en empresas vlables y longevas.
SolamenLe un 3 de los emprendedores encuesLados por el CLM dl[eron esLar al frenLe de un negoclo
esLablecldo (con ms de Lres anos y medlo de operacln). La mayorla de emprendlmlenLos desaparecen

174
La medlcln lncluye a Lraba[adores por cuenLa propla o Lraba[adores lndependlenLes que cuenLan con un nlvel educaLlvo
ba[o y cuyos negoclos son pequenos, Lraba[adores domesLlcos, Lraba[adores no remunerados y los Lraba[adores dependlenLes
que laboran en esLableclmlenLos prlvados con clnco o menos Lraba[adores. Las esLlmaclones aqul presenLadas dlfleren de las
clfras oflclales ya que se esL uLlllzando la deflnlcln de la oblacln en Ldad de 1raba[ador como cualquler persona que 13 o
ms anos de edad, no la deflnlcln basada en 10 anos o ms como se acosLumbra en las clfras oflclales.

"5D

anLes de esLe Llempo, llevndose conslgo los empleos y la fuenLe de lngresos para Lraba[adores y
duenos. lnlclar y manLener un negoclo en CuaLemala no es fcll
173
. Ll CLM Lamblen muesLra que el 64
de los experLos enLrevlsLados creen que lnlclar negoclos en CuaLemala es compllcado y un 67 que los
LrmlLes y procesos represenLan una dlflculLad lmporLanLe para nuevos negoclos en creclmlenLo.

Mercado |abora| dua| d|f|c|| de superar. CuaLemala se caracLerlza por la dualldad de su mercado
laboral: un mercado laboral cublerLo por la leglslacln, formal y organlzado y un mercado lnformal, no
cublerLo por la ley y dlsperso a lo largo del pals. Ln el prlmero se ganan me[ores salarlos, exlsLe
proLeccln de los derechos laborales y se goza de la segurldad soclal, en el segundo los lngresos son
menores, no se cuenLa con proLeccln legal se y carecen de mecanlsmos de aseguramlenLo.

Ln el prlmero la leglslacln laboral convlerLe al Lraba[ador en un cosLo fl[o para las empresas, lo cual
encarece el cosLo unlLarlo de la mano de obra mayor y genera lncenLlvos para susLlLulr la mano de obra
por caplLal y uLlllzar Lecnologlas ahorradoras de mano de obra. SlLuacln que se derlva de la poca
relacln que guarda la leglslacln laboral en Lorno a salarlos, presLaclones y condlclones laborales con la
producLlvldad de los Lraba[adores. La susLlLucln de mano de obra por caplLal y la adopcln de
Lecnologlas ahorradoras de Lraba[o hacen del secLor organlzado una lsla" de alLos salarlos, esLabllldad
en el Lraba[o y proLeccln de los derechos laborales. Ll secLor lnformal esL consLlLuldo por un oceano"
de Lraba[adores con ba[os lngresos y sln mayor proLeccln de sus derechos laborales. Ll ob[eLlvo global
de largo la pollLlca laboral deberla ser ellmlnar esLa segmenLacln enLre el secLor organlzado del
mercado y el secLor lnformal.

A pesar de que los Lraba[adores lnformales saldrlan beneflclados de ellmlnar esLa segmenLacln, en la
prcLlca Llenen pocos lncenLlvos para demandar los camblos. rlmero, dado su gran numero y escasa
organlzacln consLlLuyen un grupo de lnLeres dlfuso. Segundo, dos de lo ms poLenLes mecanlsmos que
brlndarlan me[ores oporLunldades a esLos Lraba[adores neceslLan Llempo para dar sus resulLados. Al
unlr el lnLeres dlfuso con horlzonLes corLos de planeacln no se generan los lncenLlvos necesarlos para
que el secLor lnformal demande un camblo de enfoque en la pollLlca laboral.

L| crec|m|ento econm|co no a|canza para so|uc|onar |a fa|ta de emp|eo. La demanda de empleo es
una demanda derlvada del creclmlenLo econmlco. Ahora blen, dado el rlLmo de creclmlenLo
poblaclonal y los mlllones de Lraba[adores en el secLor lnformal del mercado, el creclmlenLo econmlco
por sl solo puede resulLar lnsuflclenLe para absorber a Loda esLa poblacln denLro del secLor organlzado
del mercado laboral. Sl la economla creclera al 10 por ano y el empleo en el secLor organlzado creclera
al mlsmo rlLmo que la economla, en 10 anos se podrla cuadrupllcar el Lamano del secLor organlzado.
Aun asl no Lodos los Lraba[adores Lendrlan un empleo en el secLor formal.

LamenLablemenLe, la realldad es un poco ms compllcada. La lnLensldad empleo formal del creclmlenLo
se ha reducldo en las ulLlmas decadas.
176
LnLre los 60s y los 80s era aproxlmadamenLe de uno a uno,
en las ulLlmas dos decadas esLa Lasa se redu[o, aproxlmadamenLe, a la mlLad de ese valor (por cada 1
de creclmlenLo en econmlco el empleo formal crece, aproxlmadamenLe, un 0.6)
177
. uada esLa
lnLensldad empleo se requerlrla un creclmlenLo econmlco de 17 por ano para cuadrupllcar el Lamano

173
Ln Lermlnos lnLernaclonales, segun el L$01( Z)&01+&& la CuaLemala ocupa hoy la poslcln 134 a nlvel mundlal en esLe
lndlcador.
176
LsLa Lasa mlde el camblo porcenLual en el empleo derlvado por cada punLo porcenLual de creclmlenLo econmlco.
177
Maul eL.al, 8olanos (2007)

"5"

del secLor organlzado en 10 anos, una clfra a Lodas luces muy dlflclles de alcanzar. or ms acelerado
que fuera el creclmlenLo econmlco es casl lmposlble pensar que la economla pueda crecer a esas Lasas.

Lllo se puede observar en el slgulenLe daLo. Segun clfras del 8anguaL, en la ulLlma decada el creclmlenLo
ha sldo cercano a 3, crendose unlcamenLe alrededor de 20,000 empleos formales por ano, el
equlvalenLe al 10 de la canLldad de [venes que se suma ano con ano al mercado laboral
178
.

La reduccln en la lnLensldad empleo no debe causar sorpresa. La Lranslcln de la economla global hacla
secLores basados en caplLal, Lecnologla y conoclmlenLo ha dlsmlnuldo la lmporLancla de la mano de obra
para el creclmlenLo. Las rlgldeces en el mercado laboral encarecen el cosLo unlLarlo de la mano de obra
y convlerLen al Lraba[o en un facLor fl[o denLro de la produccln, lo cual genera un sesgo en favor de
procesos producLlvos lnLenslvos en caplLal.

Lmpresas con poca |nvers|n y traba[adores con poco cap|ta| humano. Los ba[os nlveles de lnversln
en caplLal flslco y humano dlflculLan la creacln de empleo. Los ba[os nlveles de lnversln,
caracLerlsLlcos de una economla abundanLe en mano de obra, expllcan el Llpo de ocupaclones de los
Lraba[adores guaLemalLecos, sus ba[os nlveles de producLlvldad y los ba[os salarlos. La Lasa de lnversln
en CuaLemala es llgeramenLe mayor al 13 respecLo del l8, porcenLa[e menor a la medla
LaLlnoamerlcana que esL por enclma del 24 segun daLos del 8anco Mundlal y muy por deba[o de la
Lasa de Chlna que alcanza el 48.74 .
179
LsLa slLuacln afecLa de manera dlrecLa la capacldad de generar
nuevos puesLos de Lraba[o y aumenLar los nlveles lnversln por Lraba[ador en el pals.

Ll ba[o nlvel de escolarldad formal de la mayorla de la poblacln lmplde la movllldad de esLos
Lraba[adores hacla secLores ms producLlvos de la economla, obllgndolos a permanecer en la
agrlculLura y la lnformalldad. Ll enLorno soclal de los Lraba[adores guaLemalLecos, caracLerlzado por
alLos nlveles de ruralldad, mala salud y desnuLrlcln, son oLro facLor que lnclden en el Llpo de Lraba[os
dlsponlbles para el guaLemalLeco promedlo. La gran mayorla de Lraba[adores son muy [venes, lo que
llmlLa la poslbllldad de compensar la falLa de educacln con experlencla laboral. La experlencla laboral,
cuando exlsLe, Lampoco es de gran ayuda debldo a que la mayorla de Lraba[adores no Llenen la
oporLunldad de me[orar sus habllldades a Lraves de programas de capaclLacln en el Lraba[o (ver
Cap|tu|o 8).

Marco |nst|tuc|ona| actua| es poco prop|c|o para |a |nvers|nV Los nlveles de cerLeza [urldlca y
proLeccln a la lnversln son ba[os, lo mlsmo que el acceso y cosLo del flnanclamlenLo.
180
Segun los
ulLlmos resulLados del L$01( Z)&01+&& (2011)
181
, el pals ha empeorado en su callflcacln de proLeccln a
la lnversln, ublcndose en el puesLo 132 de 183 palses en el 2011. Los peores componenLes callflcados
de esLe lndlce son los relaclonados a la Lransparencla en las Lransacclones y cerLeza [urldlca. Aslmlsmo,
el pals muesLra un deLrlmenLo en el cumpllmlenLo de conLraLos y en el cosLo de clerre de empresas. Ll
lndlce de calldad lnsLlLuclonal al 2011 lndlca que CuaLemala se encuenLra en el puesLo 103 de 183 palses
y obLuvo unlcamenLe el 42 de la punLuacln mxlma poslble.

178
nLese que esLe clculo no consldera a Lodos los Lraba[adores que se encuenLran ya en el subempleo y desempleo, los
cuales asclenden a 22 de los ocupados.
179
uaLos provenlenLes de CLlC y los daLos ms reclenLes de cuenLas naclonales (SnA 2008 Cu valuacln a preclos de
mercado).
180
uolng 8uslness (8anco Mundlal 2010)
181
Ll lndlce L$01( Z)&01+&& dlagnosLlca los dlsLlnLos facLores faclllLan el hacer negoclos en una economla, con la flnalldad de
poder reallzar comparaclones enLre palses y a Lraves del Llempo.

"5C

Lmprendedores poco sof|st|cados y empresas ma| adm|n|stradas ||m|tan e| aprovecham|ento de
oportun|dades de negoc|os y para crear emp|eos. Ll 48 de qulenes lnlclan negoclos Llenen una
educacln lgual o menor a educacln prlmarla, la mayorla son Lraba[adores por cuenLa propla y
emplean pocas personas. Ll 33 de las personas que lnlclan un negoclo lo por su propla cuenLa, sln
empleados, y el 63 emplean menos de clnco personas (seguramenLe famlllares o personas conocldas)
(CLM, 2010). Segun el CLM dos Lerceras parLes de los negoclos en CuaLemala Llenen un nlvel de
caplLallzacln menor a C 20 mll, equlvalenLe a un poco ms de cuaLro canasLas bslcas, una cuarLa parLe
de los negoclos una caplLallzacln lnferlor a C3 mll. LsLe conLexLo lnsLlLuclonal hace que el Llpo de
oporLunldades de negoclos, producLlvldad y empleos que ofrecen esLe Llpo de unldades producLlvas sea
muy precarlo.

Lo anLerlor es lmporLanLe porque para la creacln de empleo se requlere de emprendedores y empresas
vlables. Aunque es obvlo, muchas veces se pasa por alLo que para crear empleos se neceslLan empresas
vlables, que para generar esLabllldad laboral se requlere de empresas que sobrevlvan a lo largo del
Llempo, y, que para generar salarlos ms alLos se requleren empresas ms grandes y formales. Ln pocas
palabras, sl se qulere generar ms empleo hacen falLa ms empresas. La poca dlsponlbllldad de
programas de apoyo para consolldar emprendlmlenLos y para me[orar la capacldad admlnlsLraLlva de
los emprendedores lnclde negaLlvamenLe en las probabllldades de sobrevlvencla de las empresas. A lo
que se suma un marco lnsLlLuclonal poco proplclo y amlgable con el emprendedor y su lmporLancla para
el desarrollo econmlco y la generacln de empleo.

La f|[ac|n de| sa|ar|o m|n|mo no guarda re|ac|n con |a product|v|dad |abora|. Ll salarlo mlnlmo en
Lermlnos reales aumenL de manera sosLenlda enLre 1998 y el ano 2004 (ver Grf|ca 10.1). LnLre el
2003 y el 2007 se observa una leve erosln del poder adqulslLlvo del salarlo. A parLlr del 2008 el salarlo
reLoma su Lendencla hacla el alza. uesde la perspecLlva de los empleadores el aumenLo en el salarlo en
esLos ulLlmos doce anos puede represenLar un problema de no esLar acompanado por mayor
producLlvldad de la mano de obra. uuranLe el perlodo 1998-2010 la produccln crecl en 3.41 por ano
y el empleo formal en 1.86 por ano, lo cual se Lraduce en una Lasa de creclmlenLo de la producLlvldad
medla del Lraba[o de 1.33 por ano. Ls declr, un creclmlenLo acumulado de 20.27 en la producLlvldad
promedlo duranLe dlcho perlodo mlenLras que el salarlo mlnlmo crecl en 33 en Lermlnos reales
duranLe el mlsmo perlodo.
182

L| sa|ar|o m|n|mo no se cump|e, espec|a|mente en traba[adores vu|nerab|es. uesde la perspecLlva del
desempleo la Lendencla alclsLa en el salarlo mlnlmo represenLa una presln adlclonal sobre dlcho
fenmeno.
183
La dlsLrlbucln de los salarlos del pals lndlca que alrededor de un 70 de los ocupados
devengan un salarlo menor al mlnlmo esLablecldo (lnL 2010), suglrlendo que el salarlo mlnlmo en lugar
de ser un llmlLe lnferlor a las reLrlbuclones se convlerLe en una coLa mxlma. Ms del 70 de las
mu[eres, los lndlgenas y los [venes y ms del 80 de la poblacln en rea rural ganaron menos que el
mlnlmo en el 2010.

182
Clculos reallzados con lnformacln del 8AnCuA1 relaLlvas al l8 y los aflllados al lCSS
183
Suponlendo que los Lraba[adores marglnales que salen desplazados a causa del salarlo mlnlmo no son reemplazados por
Lraba[adores con una producLlvldad que amerlLe el pago ms elevado.

"5#

Grf|ca 10.1: Lvo|uc|n de| sa|ar|o m|n|mo en trm|nos rea|es

luenLe: Clculos proplos lnformacln del 8anguaL e lnformacln hlsLrlca de la leglslacln laboral guaLemalLeca.

Los benef|c|os no sa|ar|a|es son tan |mportantes como e| prop|o sa|ar|o. uno de los Lemas ms
lmporLanLes para la creacln de empleos es el nlvel de remuneracln de los Lraba[adores, el cual lncluye
LanLo al salarlo como a los beneflclos no salarlales y los lmpuesLos al Lraba[o. Ln CuaLemala esLos pagos
represenLan ms del 80 de sobre-cosLo respecLo al salarlo mlnlmo
184
.

La parc|a||zac|n de |as |nst|tuc|ones encargadas de ve|ar por e| cump||m|ento de |a regu|ac|n
encarecen |as re|ac|ones |abora|es. La falLa de recursos humanos debldamenLe capaclLados y
remunerados y el enfasls en la proLeccln de los derechos del Lraba[ador proplclan la lnLerpreLacln
parclallzada de la regulacln, las cuales comunmenLe gravlLan en conLra de los lnLereses del empleador y
generan lncerLldumbre acerca de la evolucln fuLura del cosLo de la mano de obra.
183

uenLro de la esLrucLura del mlnlsLerlo es la lnspecLorla Ceneral de 1raba[o -lC1-, el prlnclpal mecanlsmo
de vlgllancla y resolucln de confllcLos. Aunque se han reallzado esfuerzos por me[orar las capacldades
Lecnlcas de los funclonarlos, aumenLar sueldos, renovar la planLllla, lncremenLar su presencla en el
lnLerlor del pals, el prlnclpal llmlLanLe es el ba[o presupuesLo del MlnlsLerlo de 1raba[o y revlsln
(0.11 del presupuesLo naclonal)
186
. SlLuacln que llmlLa serlamenLe la poslbllldad de desarrollar
capacldades prevenLlvas, pero Lamblen de casLlgar a qulenes, ms all de lnLerpreLaclones parclallzadas,
lncumplen con la ley.

La |eg|s|ac|n |abora| guatema|teca no est d|seada para favorecer |a f|ex|b|||dad func|ona| de |as
empresas. La flexlbllldad funclonal de las empresas es vlLal para el proceso de adapLacln de las
empresas al nuevo enLorno compeLlLlvo global, a la consLanLe presln por lnnovar y al camblo

184
Ln CosLa 8lca o en Ll Salvador esLos represenLan menos del 64.
183
Concluslones de las mesas de Lraba[o enLre grupos de experLos laborales.
186
Los recursos con los que cuentan los Ministerios de Trabajo son limitados y los presupuestos dirigidos a los asuntos laborales
propiamente, representan un porcentaje mnimo del Presupuesto Nacional (0,11% en Guatemala, 0,13% en Repblica
Dominicana; 0,15% en Nicaragua; 0,21% en El Salvador; 0,23% en Costa Rica; y 0,30% en Honduras). Estos recursos van desde
los US$2 millones hasta los US$17 millones (Boletn de Trabajo 9: Las inspecciones de trabajo de Centroamrica y Repblica
Dominicana en nmeros, Organizacin Internacional de Trabajo, 2011).

"50

Lecnolglco. Lmpresas con flexlbllldad funclonal pueden recurrlr a la reorganlzacln funclonal de la
planLllla laboral anLes de recurrlr al despldo y conLraLacln de nuevos Lraba[adores.

La leglslacln laboral guaLemalLeca no le presLa aLencln a la flexlbllldad funclonal de las empresas pues
lleva como marco lnLerpreLaLlvo una empresa proLeglda de la compeLencla, Llplca de la epoca del
Modelo de SusLlLucln de lmporLaclones, con un elevado numero de obreros, que exploLa ampllas
economlas de escala y que elabora producLos homogeneos. Al hacerlo, lgnora que la compeLencla
lnLernaclonal demanda de las empresas acLuales suflclenLe flexlbllldad funclonal para ofrecer mayor
calldad, dlversldad de producLos, menores Llempos de enLrega y un me[or servlclo de pre y posL-venLa.

ulchas leyes compllcan la expansln y supervlvencla de nuevas empresas, Ml?MLS, empresas
enfocadas en la calldad del producLo y en dlverslflcar su produccln, empresas que afronLan la
compeLencla lnLernaclonal, y, empresas que cuenLan con lnverslones en caplLal soclal y humano.
Algunos de los problemas ldenLlflcados para la generacln de empleos e lngresos en esLas empresas
son:
187

AcLualmenLe no se permlLe el Lraba[o por Llempo parclal. Al no permlLlrse esLe Llpo de Lraba[o se
encarece aLender plcos producLlvos.
La esLrucLura de conLraLacln es rlglda. LxlsLen llmlLaclones para la conLraLacln por obra
Lermlnada y por plazo fl[o, su[eLas a un proceso dlscreclonal por parLe del MlnlsLerlo de 1raba[o.
Aunque se argumenLa que esLa es una excusa para para evlLar el pago del salarlo mlnlmo,
exlsLen numerosas oporLunldades beneflclosas para Lodas las parLes de poderse uLlllzar
llbremenLe esLa flgura.
A lo anLerlor se agrega que la leglslacln permlLe que se Lransacclones comerclales conLlnuadas
se aslmllen como una relacln laboral. La parclallzacln de la [usLlcla en favor de los
Lraba[adores favorece el oporLunlsmo por parLe de proveedores exLernos de servlclos. Lo cual
llmlLa la poslbllldad encadenamlenLo con mlcro y pequenas empresas, comerclanLes
lndlvlduales y profeslonales.
La obllgacln de manLener un porcenLa[e mlnlmo de Lraba[adores naclonales Lraba[ando para la
empresa dlsmlnuye las poslbllldades de empresas naclonales de poder compeLlr en el mercado
exLerlor. ue especlal lmporLancla son las resLrlcclones para conLraLar exLran[eros en puesLos
Lecnlcos y de dlreccln, y las resLrlcclones para remunerar a esLas personas. La norma lgnora la
necesldad de aLraer exLran[eros doLados de un caplLal humano que resulLarlan muy cosLoso de
consLrulr en el pals. Adems, que no se reconoce la complemenLarledad que exlsLe enLre los
Lraba[adores exLran[eros alLamenLe capaclLados y los Lraba[adores naclonales con ba[o caplLal
humano.
La leglslacln laboral dlflculLa la conLraLacln de Lraba[adores [venes, al no conLar con
esquemas de conLraLacln que moLlven el uso de la flgura del aprendlz. ulcho reglmen laboral
deblera de ser mucho ms flexlble para que exlsLa el lnLeres por parLe del empleador para
capaclLar a Lraba[adores de ba[a producLlvldad.
Ll sobre-cosLo de las horas exLras puede converLlrse en un obsLculo a la compeLlLlvldad de las
empresas guaLemalLecas. LnLre las acLlvldades que ms afecLadas se ven por esLas medldas se
encuenLran las empresas que dependen de procesos producLlvos conLlnuos, que neceslLan
resolver plcos producLlvos esLaclonales y las empresas que neceslLan adapLarse a los horarlos de
oLros palses.

187
LsLa seccln se base en Maul, eL.al. (2007) y ClLn (2004).

"54

10.1.1. L|neam|entos para atraer y mantener serv|dores pb||cos de a|to n|ve|
Cb[et|vo genera|: Cenerar las condlclones para que los guaLemalLecos Lengan mayores oporLunldades
de empleo y mayores oporLunldades de lngreso.
ara lograr esLe ob[eLlvo es necesarlo ellmlnar la segmenLacln del mercado laboral enLre un el
organlzado y el secLor lnformal. una necesldad soclal frenLe a la globallzacln, avance Lecnolglco y la
necesldad de brlndar me[ores oporLunldades a los guaLemalLecos.

Cb[et|vo espec|f|co 1. ConsLrulr un nuevo consenso soclal en Lorno a la lmporLancla de la generacln de
empleo formal en el pals

La creacln de empleo de calldad debe ser declarada prlorldad numero uno de la pollLlca
econmlca del nuevo goblerno
volver prlorldad de la pollLlca laboral a nlvel naclonal sea que la lC1 vele por la proLeccln de
Lodos los Lraba[adores guaLemalLecos, en el secLor formal e lnformal.
Crear el CablneLe de Lmpleo ba[o la dlreccln de la resldencla para llderar los esfuerzos del
secLor publlco para cumpllr con los dos ob[eLlvos anLerlores.

b. Medlano plazo (de 2 a 4 anos)
Ll M1S debe faclllLar un proceso de dllogo conLlnuo enLre asoclaclones laborales, paLronales y
goblerno desLlnado a consLrulr lazos de conflanza enLre las parLes
Ll M1S debe lnlclar una campana de conclenclacln enLre los Lraba[adores y empresarlos
acerca de la lmporLancla del cumpllmlenLo de esLndares laborales en el nuevo conLexLo
compeLlLlvo lnLernaclonal.
LsLablecer un mecanlsmo de segulmlenLo del dlagnsLlco y recomendaclones de la fuerza de
Larea del Lema laboral

Cb[et|vo espec|f|co 2. ConsLruccln de una nueva lnsLlLuclonalldad laboral que permlLa un balance enLre
flexlbllldad, esLabllldad en el empleo y cumpllmlenLo.

Modlflcar [ornadas laborales. 8aLlflcar el Convenlo 173 de la Cl1.
8eallzar una campana denLro del secLor prlvado para me[orar la lmagen de la lC1 y senslblllzar al
empresarlado sobre la lmporLancla del cumpllmlenLo de las normas laborales en la compeLencla
global.

lorLalecer la lC1 y los [uzgados laborales medlanLe un programa permanenLe de capaclLacln de
[ueces e lnspecLores de Lraba[o. AumenLar la aslgnacln presupuesLas a la lC1 para que pueda
expandlr sus funclones a Lodo el pals, especlalmenLe al rea rural.
Crear zonas geogrflcas de dlspensa parclal" de las regulaclones concernlenLes al salarlo
mlnlmo, duracln y clase de las [ornadas, [ornadas exLraordlnarlas, formas de pago, condlclones
para el despldo, lndemnlzacln, Lraba[o de menores, Lraba[o de mu[eres, aprendlces, eLceLera.
LsLe Llpo de zonas se esLablecern de manera preferenLe en reglones geogrflcas pobres del
pals.
Modlflcar los mecanlsmos de fl[acln del salarlo mlnlmo: Ll salarlo mlnlmo deber revlsarse muy
ocaslonalmenLe, por e[emplo, cada clnco anos. La revlsln deber Lomar en cuenLa el cosLo de

"5F

vlda de los Lraba[adores, los salarlos de Lraba[adores en ocupaclones slmllares, y, la capacldad
de las empresas para pagar dlchos salarlos. Ll ob[eLlvo del salarlo mlnlmo no es dlsLorslonar la
esLrucLura de salarlos a Lraves de la fl[acln de un salarlo por enclma de los que prevalecen en el
mercado, slno valldar los salarlos exlsLenLes en el mercado y evlLar que los paLrones paguen
menos de ese valor. lnLroduclr crlLerlos que permlLan esLablecer dlferenclaclones reglonales y
por Llpo de ocupacln.
LsLablecer en ley la prohlblcln para que el Crganlsmo L[ecuLlvo no puedan conceder
bonlflcaclones salarlales y no salarlales de manera generallzada.

c. Largo plazo (de 4 a 10 anos):
LsLablecer una dlferenclacln en las regulaclones laborales segun el Lamano de las empresas.
Las empresas pequenas esLarn su[eLas a una leglslacln que prlvllegle la llbre negoclacln enLre
las parLes y que reduzca la LuLela del LsLado sobre los derechos del Lraba[ador en lo relaLlvo a
nlvel de salarlos, formas de pago, duracln y clase de [ornadas, formas de pago, condlclones
para el despldo, lndemnlzacln, Lraba[o de menores, mu[eres y aprendlces. LsLa leglslacln se
apllcarla a unlcamenLe a empresas de menos de 10 Lraba[adores.
LsLablecer un llsLado de ocupaclones y acLlvldades econmlcas en donde no apllcan las
regulaclones en cuanLo al nlvel de salarlos, formas de pago, duracln de [ornadas y condlclones
de conLraLacln y despldo.
Me[orar la eflcacla de la [usLlcla laboral medlanLe la promocln del arblLra[e prlvado: una
poslbllldad para acelerar la Loma de declslones del slsLema de [usLlcla serla resolver algunas
dlspuLas en sede admlnlsLraLlva o someLerlas a rblLros. LsLa poslbllldad deberla ser una exlgencla
requerlda por la ley prevlamenLe a recurrlr a la lnsLancla [udlclal correspondlenLe. or e[emplo, en
LsLados unldos los casos por accldenLes de Lraba[o se dlscuLen en sede admlnlsLraLlva y menos del
1 Lermlnan en los Lrlbunales. uadas las caracLerlsLlcas de la mayorla de los plelLos laborales que
exlsLen hoy en CuaLemala es dlflcll enconLrar una solucln clara.
188

LlmlLar el monLo de las lndemnlzaclones por despldo. lnLroduclr un slsLema alLernaLlvo que me[ore
algunos de los problemas de la lndemnlzacln. LsLe esquema conslsLe en lnLroduclr un ahorro
prevlo para los perlodos de desempleo del Lraba[ador, y es perfecLamenLe conslsLenLe con los
esquemas de prevlsln basados en la caplLallzacln. no obsLanLe debe lmponerse un llmlLe
mxlmo al monLo de dlnero que las empresas esLn obllgadas a pagar al Lraba[ador. una
poslbllldad es llmlLar el numero de anos que se reconocen legalmenLe como parLe de la obllgacln.

Cb[et|vo espec|f|co 3. uesarrollar un slsLema desLlnado a me[orar las desLrezas laborales de la poblacln
para aumenLar su empleabllldad" y producLlvldad.

lnLroduclr en los conLenldos de la educacln publlca y prlvada una culLura de creaLlvldad e
lnnovacln para el Lraba[o.
Ampllar la coberLura, Llpo de educacln vocaclonal y modos de provlsln que ofrece el
MlnLuuC: uesarrollar allanzas empresas-escuelas para el desarrollo de desLrezas para el
Lraba[o. Ll M1S debe elaborar un lnvenLarlo de necesldades de capaclLacln en los secLores con
mayor poLenclal compeLlLlvo y poslbllldad de generacln de empleo y hacerlo publlco.
Ll M1S debe reLomar el papel de llderazgo que le corresponde en el desarrollo de una ollLlca
naclonal de CapaclLacln 1ecnlca y rofeslonal orlenLada al desarrollo de desLrezas generales

188
La mayorla de los casos son por reclamos de la lndemnlzacln por despldo.

"55

enfocadas al uso de Lecnologla, compuLacln, Lraba[o en equlpo, negoclacln, relaclones
humanas e ldloma lngles.
lorLalecer la flgura del aprendlz como meLodo de capaclLacln para el Lraba[o ellmlnando las
rlgldeces legales en Lorno a esLa flgura e lnLroduclendo reformas a las conLrlbuclones
obllgaLorlas por concepLo de capaclLacln y formacln profeslonal. ue esLablecerse
resLrlcclones, debe Lenerse el culdado que las mlsmas no Lermlnen dlflculLando su uso. uebe
Lenerse en cuenLa que dado que Lodas las acLlvldades econmlcas Llenen caracLerlsLlcas
dlsLlnLas, no se puede generallzar la regulacln para Lodos los aprendlces. or LanLo, en la
medlda de lo poslble, debe faclllLarse la negoclacln enLre las parLes.

b. Largo plazo (de 4 a 10 anos):
Ll M1S debe desarrollar un mecanlsmo permanenLe de evaluacln del lmpacLo de los
resulLados de los dlsLlnLos programas publlcos de capaclLacln Lecnlca laboral.
La ulreccln de CapaclLacln y lormacln rofeslonal debe desarrollar un slsLema que permlLa
dar a conocer la lnformacln respecLo de la oferLa prlvada y publlca de capaclLacln Lecnlco
laboral.
1ransformar el role del ln1LCA de una lnsLlLucln encargada de la provlsln de servlclos a un
enLe recLor de los servlclos de capaclLacln laboral.
Abrlr a la parLlclpacln prlvada en la provlsln de servlclos de capaclLacln a las empresas,
servlclos que podrn ser flnanclados LoLal o parclalmenLe medlanLe la conLrlbucln que hoy se
dlrlge al ln1LCA.

Cb[et|vo espec|f|co 4. LsLablecer una pollLlca de emprendlmlenLo orlenLada a promover la creacln de
nuevos negoclos y vlablllzar los exlsLenLes.

lnlclar una campana de senslblllzacln respecLo del papel que [uegan los empresarlos en la
creacln de empleo.
Crear el vlcemlnlsLerlo del LmprendlmlenLo denLro del MlnlsLerlo de Lconomla como lnsLancla
recLora que coordlne y supervlse las pollLlcas y programas publlcos relaLlvos al emprendlmlenLo
y encargada del desarrollo de un plan esLraLeglco para el desarrollo del emprendlmlenLo en
CuaLemala.

Llaborar un plan esLraLeglco para el desarrollo de secLores econmlcos basados en la
lnnovacln y Lecnologla y fomenLo a empresas con alLa capacldad de creacln de empleo.
LsLablecer una red reglonal de CenLros de Apoyo Lmpresarlal encargados de proveer servlclos
de aslsLencla Lecnlca-admlnlsLraLlva, apoyo legal a las empresas, programas de desarrollo de
capacldades empresarlales y aslsLencla en el cumpllmlenLo de la normaLlva LrlbuLarla y laboral.
Apoyar la creacln de lnsLanclas publlco-prlvadas reglonales que aglomeren a unlversldades,
empresas de asesorla empresarlal, formuladores de pollLlca, funclonarlos publlcos, auLorldades
locales y empresarlos locales con el ob[eLo de comparLlr lnformacln, dlsemlnar buenas
prcLlcas empresarlales e lnflulr en la pollLlca publlca relaLlva a los negoclos.

"5=

c. Largo plazo (de 4 a 10 anos):
Crear el londo 8ural para la lnnovacln Lmpresarlal enfocado en oLorgar caplLal de rlesgo y
apoyo Lecnlco para el desarrollo de planes de negoclo y creacln de empresas capaces de
generar empleo manera permanenLe en el campo, apoyar flnanclera y LecnlcamenLe a
graduados unlverslLarlos que quleran regresar a sus comunldades a lnlclar nuevas empresas.
Crear el londo para el uesarrollo Lmpresarlal en reas de obreza con el ob[eLo de fomenLar la
el empleo y la generacln de lngresos en reglones pobres de CuaLemala, medlanLe la creacln
de empresas, desarrollo de nuevas formas de comerclallzacln y Lransferencla Lecnolglca. Ll
fondo esLablecer un programa de subsldlos focallzados y su[eLos a crlLerlos de desempeno para
apoyar esLas acLlvldades.

1u.2. N'(%.<.';/'3* 2/ )%*3-(;&8&3/3 3. 2/+ JN$WJU6

or que es necesarlo hablar de Ml?MLS?

Pay una alLa proporcln de propleLarlos y Lraba[adores ocupados en esLas empresas y que
perLenecen a hogares de ba[os lngresos. una me[ora de las Ml?MLs con poLenclal de mercado,
basada en una mayor producLlvldad, Llene un efecLo lmporLanLe y permanenLe en la me[ora en la
dlsLrlbucln del lngreso y el blenesLar de los hogares.
Las Ml?MLs que se encuenLran lnLegradas a redes empresarlales y muesLran una fuerLe
orlenLacln de mercado, presenLan gran flexlbllldad para adapLarse a las condlclones camblanLes
de los mercados proplos de una economla ablerLa. La flexlbllldad de las empresas es una
caracLerlsLlca favorable e lndlspensable en el acLual proceso de aperLura comerclal y la necesldad
de generar creclmlenLo y empleos.
La mayorla de las empresas locallzadas en las reas rurales en el pals son Ml?MLs, por lo que
Loda esLraLegla de desconcenLracln de la acLlvldad econmlca, reduccln de la pobreza y
desarrollo rural, debe conslderar la Ml?ML.

Caracter|zac|n y d|mens|onam|ento de| sector. Las mlcro, pequenas y medlanas empresas se
consLlLuyen en un lmporLanLe secLor de la economla guaLemalLeca, no solo porque conLrlbuyen con
cerca del 40 del l8, slno por su conLrlbucln en aproxlmadamenLe 80 en la generacln de
empleos
189
.

La claslflcacln exacLa de las Ml?MLS es comple[a, por la heLerogeneldad que presenLa el secLor,
exlsLlendo en CuaLemala dlsLlnLas deflnlclones uLlllzadas para su LraLamlenLo en funcln de los ob[eLlvos
perseguldos por las lnsLlLuclones que las apoyan. Ll MlnlsLerlo de Lconomla, como enLe a cargo de las
pollLlcas, cuenLa con una deflnlcln conLenlda en el Acuerdo CubernaLlvo 178-2001, que uLlllza el

189
ue acuerdo a la lL?ML, 2009

"5B

numero de empleados" como crlLerlo para su caLegorlzacln (ver 1ab|a 10.1)
190
, y que ser uLlllzado
para flnes de esLe aparLado.
191

1ab|a 10.1. D|mens|n de |as MIMLS por Segmento
M|croempresas
De 1 a 10 emp|eados
- 93 del LoLal de empresas del pals (ulnLL, 2008)
- Ccupa al 77 de la LA (LnCCvl, 2006)
- 94 son mlcroempresas de subslsLencla
- Ll lngreso promedlo mensual de los ocupados es de C1,268 (LnLl, 2010)
- 39 de las mlcroempresas esLn en el secLor agrlcola, 13 en lndusLrla y 23 en
comerclo
- LsLn organlzadas legalmenLe en su mayorla como propleLarlos lndlvlduales
equeas empresas
de 11 a 2S
emp|eados

- Cenera el 7 de los ocupados (LnCCvl, 2006)
- Los lngresos promedlos de los ocupados en pequenas empresas es de C2,210
mensuales (LnLl, 2010)
- 17 de las empresas esLn en el secLor agro, 13 en lndusLrla y 19 en comerclo
Med|anas empresas
de 26 a 60
emp|eados
- Ceneran el 4 del empleo (LnCCvl, 2006)
- Ll lngreso medlo de los ocupados por esLe secLor es de
C 2,192 (LnLl, 2010)
- Su organlzacln [urldlca es en su mayorla ba[o una socledad annlma
luenLe: elaboracln propla

Como se puede apreclar en la 1ab|a 10.1, el secLor de las Ml?MLS presenLa una alLa fragmenLacln y
una alLa concenLracln de unldades producLlvas mlcros empresarlales. Adems, las Ml?MLS esLn
presenLes en Lodos los secLores econmlcos, pero las acLlvldades agrlcolas y comerclales predomlnan en
el secLor (con un 34 de parLlclpacln).

or oLro lado, la Ml?MLS son alLas generadoras de empleos pero, no necesarlamenLe, empleos de
calldad. ue acuerdo a daLos de la LnCCvl (2006), el secLor ocupa a cerca de 80 de LA, slendo el
secLor de las mlcroempresas el que genera cerca del 77 de esLos empleos. ue acuerdo a la LnLl
(2010), el 68 de los Lraba[adores esLaban ocupados por una Mlcroempresa, y perclblan lngresos
medlos equlvalenLes a C1,268, es declr en nlveles aba[o del salarlo mlnlmo.

Ln adlcln a lo anLerlor, el 38.1 de las empresas Ml?MLS son empresas de subslsLencla, y denLro del
segmenLo de las mlcroempresa esLe porcenLa[e sube a 94.4.
192
LsLe daLo es refle[o de un alLo lndlce
de auLoempleo e lnformalldad, lo que represenLa un reLo enorme de pollLlca en cuanLo a la necesldad
de ampllar la base empresarla para empresas de acumulacln y a su vez me[orar la calldad de empleo.

Al comparar la conLrlbucln de esLas empresas al l8 (cercano al 40) con el Lamano del secLor (ms del
93 de la esLrucLura empresarlal), se evldencla un reLo grande de producLlvldad, consLlLuyendose esLe
en un reLo adlclonal, de lograr que esLas empresas se puedan lnLegrar a las cadenas de valor en el pals.

190
Se consldera que esLa claslflcacln no es la ms adecuada, y se suglere que a fuLuro se vaya mlgrando hacla una ms
avanzada que lncorpore oLros elemenLos, como el nlvel de venLas y el nlvel de acLlvos
191
una de las grandes deflclenclas que se presenLan para la deflnlcln de pollLlcas en esLe secLor, es la lnsuflclenLe lnformacln
sobre el mlsmo, de forma que se pueda hacer una dlsLlncln sobre su poLenclal, sl son empresas de subslsLencla o Llenen
capacldad de acumulacln y creclmlenLo. ara flnes de esLe documenLo, se uLlllzaron daLos provenlenLes de la LnCCvl, la LnLl
y los Censos de oblacln, pero slendo encuesLas que buscan oLros propslLos, la caracLerlzacln de las empresas no es
compleLa.
192
ueflnlendo la subslsLencla" como aquellas empresas que perclben un lngreso neLo mensual lnferlor al salarlo legal
mulLlpllcado por el numero de Lraba[adores

"=D

L|m|tantes a| desarro||o de |as MIMLS. La ba[a producLlvldad no se debe unlcamenLe al Lamano de
sus acLlvos, slno que como resulLado de su acclonar lndlvldual no alcanzan la suflclenLe escala para
dlsmlnulr rlesgos y accesar a me[ores condlclones de flnanclamlenLo, para enfrenLar de me[or forma los
elevados cosLos de lnnovacln, para cumpllr con los esLndares de calldad que exlgen los mercados
exLernos, para poder negoclar me[ores preclos en lnsumos, eLc.

Aslmlsmo, el secLor enfrenLa reLos derlvados de la elevada concenLracln de mlcroempresas de
subslsLencla, y por ende de su ba[a capacldad de relnversln, y de las alLas Lasa de lnformalldad en la
que operan, lo que a su vez aumenLa la compeLencla desleal para las flrmas que operan en la economla
formal.

Las Ml?MLS Lamblen se ven llmlLadas en su desarrollo por oLros facLores derlvados del enLorno o
amblenLe de negoclos que las rodea
193
. un reclenLe esLudlo del 8anco Mundlal (uesarrollo de las
?MLS en CuaLemala: laclllLando el lloreclmlenLo de 10,000 Lmpresas", 2011), uLlllzando herramlenLas
como encuesLas a empresas, lndlcadores de compeLlLlvldad y la meLodologla
Paussman/8odrlck/velasco para dlagnsLlco del creclmlenLo, ha ldenLlflcado como los mayores
llmlLanLes al desarrollo de las Ml?MLS los conLenldos en la 1ab|a 10 2 (caplLal Pumano, lnnovacln,
rlesgos mlcro (derechos de propledad, lmpuesLos, corrupcln, eLc.).

1ab|a 10 2. r|nc|pa|es L|m|tantes de| Desarro||o de |as MLS
nerram|enta Ana||t|ca Iuente reas r|or|tar|as
Lncuestas LncuesLas 8M 2006
rcLlcas lnformales, crlmen, esLabllldad pollLlca
y macro, lnfraesLrucLura (elecLrlcldad).
Corrupcln
Lstud|os comparat|vos
uolng 8usslness (8M)
1rmlLes para lnlclar un negoclo, permlsos de
consLruccln, comerclo enLre fronLeras
(loglsLlca), proLeccln de lnverslonlsLas
lndlce de CompeLlLlvldad
Cobal (WLl)
lnsLlLuclones, lnfraesLrucLura, esLabllldad macro,
educacln, flnanzas, lnnovacln.
D|agnst|co de|
Crec|m|ento
MeLodologla
Paussman/8odrlck/velasco
CaplLal Pumano. lnnovacln, rlesgos mlcro
(derechos de propledad, lmpuesLos, corrupcln,
eLc.)
luenLe: 8anco Mundlal (2011).

Ll poco acceso al flnanclamlenLo y oLros lnsLrumenLos flnancleros, se consldera que es uno de los
facLores ms crlLlcos para esLe secLor. ue acuerdo al dlagnsLlco del 8M anLes menclonado, hay
debllldades del secLor flnanclero guaLemalLeco, el cual esL domlnado por los bancos, que manLlenen el
nlvel de credlLo por deba[o de su poLenclal. no obsLanLe, en los ulLlmos anos las lnsLlLuclones mlcro
flnancleras crecleron slgnlflcaLlvamenLe llegando a represenLar un 4 de la carLera credlLlcla del slsLema
bancarlo, prlnclpalmenLe por la dlnmlca de las ms de 300 cooperaLlvas de ahorro y credlLo.

193
que se reflere a los facLores exLernos a la empresa que en su con[unLo deLermlnan los beneflclos, cosLos y
rlesgos que condlclonan la Loma de declsln de los agenLes y los efecLos de esas declslones.

"="

La alLa LramlLologla y mulLlpllcldad de las regulaclones para la lnscrlpcln y operacln de las empresas es
oLro facLor crlLlco para el desarrollo del secLor. CuaLemala presenLa nlveles de lnformalldad -33 del
l8 (ClLn, 2006), promedlo que lo slLua por arrlba del reglsLrado en Amerlca LaLlna, que es del 41. or
oLro lado, las empresas han ldenLlflcado un alLo cosLo en el cumpllmlenLo de los exceslvos LrmlLes
burocrLlcos, lncluyendo en el cumpllmlenLo de sus obllgaclones LrlbuLarlas, afecLando su renLabllldad.

CLro problema que llmlLa su desarrollo es la falLa de arLlculacln enLre empresas en esLe secLor. uados
los cosLos que lmpllca el cumpllmlenLo de esLndares, la Lecnologla e lnformacln de mercados, las
Ml?MLS se vuelven menos producLlvas lndlvldualmenLe pues no alcanzan la suflclenLe escala para
obLener me[ores condlclones. Lo anLerlor se apllca Lamblen a la obLencln de flnanclamlenLo o lnsumos
a preclos compeLlLlvos.

Inst|tuc|ona||dad y po||t|cas de apoyo a| sector. Ll MlnLCC es el enLe recLor de las pollLlcas de
Ml?MLS, a Lraves del vlcemlnlsLerlo de Ml?MLS (vM). no obsLanLe, la 8CnACCM, que es una
unldad descenLrallzada del mlnlsLerlo creada a parLlr de un presLamo de compeLlLlvldad en el pasado,
Lamblen e[ecuLa acclones relaclonadas a la agenda de apoyo a las Ml?LMLS sln nlnguna coordlnacln
con el vM.

LxlsLen oLras lnsLlLuclones gubernamenLales que Lamblen e[ecuLan programas de apoyo al secLor: el
MACA, a Lraves de su vlcemlnlsLerlo de uesarrollo Lconmlco 8ural (con programas de exLensln
agrlcola, reconversln producLlva, desarrollo agrlcola y pecuarlo, y forLaleclmlenLo para la organlzacln y
comerclallzacln), el ln1LCA, con programas de formacln, el SlsLema naclonal de Calldad, a Lraves de
la red CCCuAnC8, CCA y CLSAML, el SlsLema naclonal de Clencla y 1ecnologla, que lncluye un conse[o
superlor y su SecreLarla (el CCnC?1 y SLnC?1). 1odas esLas lnsLlLuclones no Llenen una vlnculacln
formal con el vM.

Ln cuanLo a la pollLlcas, exlsLe la ollLlca naclonal para el uesarrollo de las Mlcro, equenas y Medlanas
Lmpresas: Creando Ms y Me[ores CporLunldades", la cual fue promulgada en el goblerno anLerlor.
ulcha pollLlca fue LclLamenLe adopLada por la acLual admlnlsLracln, pero su lmplemenLacln ha sldo
parclal y la pollLlca esLa desacLuallzada. or e[emplo, asume una reorganlzacln del MlnLCC que no ha
sldo lmplemenLada, la descenLrallzacln del rograma naclonal, que Lampoco ha sldo efecLlva, enLro
oLros.

LnLre los programas de apoyo exlsLenLes, el vM a Lraves del rograma naclonal (fldelcomlso que oLorga
prlnclpalmenLe flnanclamlenLo) acLua como banca de segundo plso con lnLermedlarlas flnancleras, pero
no cuenLa con un slsLema de evaluacln y su coberLura es llmlLada. Adems, oLorga apoyo con servlclos
de desarrollo empresarlal (SuL) de forma dlrecLa a los beneflclarlos, con una coberLura basLanLe
llmlLada. or oLra parLe, exlsLen 3 operaclones de resLamo (dos en e[ecucln y una en raLlflcacln en el
Congreso) que lncluyen recursos para apoyar al secLor con SuL, pero el reLo esLar en la coordlnacln
de esLos recursos.

Deb|||dades |nst|tuc|ona|es ||m|tan |ncrementos en |a product|v|dad de| sector. La lnsLlLuclonalldad
presenLa serlas deflclenclas que deben ser aLendldas:
a) Ll vM no e[erce su rol de recLor en el secLor, nl e[erce su rol de coordlnador con oLras
lnsLlLuclones publlcas de apoyo al secLor. La esLabllldad del persona clave es fundamenLal para
que se logre una credlbllldad como enLe recLor, los frecuenLes camblos de mlnlsLros (3 en 3
anos), han mlnado la credlbllldad conslderablemenLe. no exlsLe coordlnacln denLro del mlsmo

"=C

MlnlsLerlo (acLuacln lndependlenLe de 8CnACCn), mucho menos con el resLo de
lnsLlLuclones (MACA, CLnC?1, ln1LCA, eLc.). La ausencla de una pollLlca en el secLor afecLa
Lamblen la coordlnacln.
b) Ll vM no cuenLa con los recursos flnancleros y humanos adecuados para operar en un prlmer
plso y es deflclenLe en cuanLo a la presLacln de SuL y servlclos flnancleros. Ll presupuesLo del
vM ha dlsmlnuldo de $1.3 mlllones en 2007 a uS$1 mllln en 2011, y su acclonar en la provlsln
de SuL no le permlLe escalar a las dlmenslones que se requlere. Adems, se vuelve [uez y parLe,
lo que no permlLe el desarrollo de la oferLa de SuL.
c) Se adolece de mecanlsmos de medlcln de lmpacLo. no se cuenLa con slsLemas que permlLan
medlr el lmpacLo que Llenen los recursos lnverLldos en el secLor, lo que se convlerLe en una
brecha Lecnlca lmporLanLe.
d) AlLa dependencla en la cooperacln lnLernaclonal. La mayorla de programas dependen de
donaclones o presLamos lnLernaclonales, lo cual afecLa en la sosLenlbllldad de los programas y
en la falLa de lnsLlLuclonallzacln de los mlsmos.
e) lalLa de lnformacln esLadlsLlca especlallzada. no se cuenLa con un censo econmlco o
encuesLas especlallzadas que permlLan caracLerlzar al secLor y deflnlr sus necesldades. La
pollLlca se hace a clegas.

10.2.3. L|neam|entos para me[orar |a product|v|dad de |as MIMLS
Con base a la realldad del secLor y su heLerogeneldad, la pollLlca de Ml?MLS debe Lener dos ob[eLlvos,
en funcln de la exlsLencla de dos Llpos de empresas: las mlcroempresas de subslsLencla, que no Llene
poLenclal alguno de creclmlenLo, y las Ml?LMLS con poLenclal de acumulacln y creclmlenLo. ver
Grf|ca 10.2.

Cb[et|vo genera| para MIMLS con potenc|a| de acumu|ac|n y crec|m|ento. Me[orar la producLlvldad
y compeLlLlvldad de las Ml?MLS, generando condlclones para que puedan lnLegrarse al proceso de
dlverslflcacln y creclmlenLo producLlvo de CuaLemala.

Cb[et|vo genera| para m|croempresas de subs|stenc|a. LsLablllzar los lngresos, poslblllLando su
lnsercln a acLlvldades de rpldo creclmlenLo donde su Lraba[o sea ms producLlvo.

Grf|ca 10.2. Los dos ob[et|vos genera|es para e| sector MIMLS


Mlcroempresas de
Acumulaclon y ?MLS
-Me[orar la producLlvldad y compeLlLlvldad de las Ml?MLS,
generando condlclones para que puedan lnLegrarse al proceso de
dlverslflcacln y creclmlenLo producLlvo de CuaLemala.
Mlcroempresas de
SubslsLencla
-LsLablllzar los lngresos, poslblllLando su lnsercln a acLlvldades de
rpldo creclmlenLo donde su Lraba[o sea ms producLlvo.

"=#

Cb[et|vo espec|f|co 1. Me[orar la coordlnacln, lnLegralldad y efecLlvldad de las pollLlcas de apoyo a las
Ml?MLS. LsLe ob[eLlvo esL orlenLado a me[orar la capacldad de las lnsLlLuclones en la Loma de
declslones de pollLlca que afecLan a la Ml?ML, asl como su capacldad de proveer y coordlnar servlclos
que saLlsfagan las necesldades de las empresas.

lorLalecer la capacldad de coordlnacln y recLorla: en el corLo plazo ser necesarlo la deflnlcln de
una vlsln de Largo lazo, una ollLlca lnLegral y una reforma lnsLlLuclonal. La reforma
lnsLlLuclonal debe persegulr la coordlnacln lnLerlnsLlLuclonal en la e[ecucln, esLabllldad en las
fuenLes de lngresos, recursos humanos de alLa calldad, parLlclpacln del secLor prlvado en su
conse[o dlrecLlvo, descenLrallzacln y la agllldad en la e[ecucln.
LsLableclmlenLo de slsLema conflable de recoleccln de esLadlsLlcas bslcas especlallzadas sobre el
secLor Ml?MLS. ?a sea a Lraves de encuesLas o un censo econmlco, que permlLa esLablecer una
llnea base sobre la slLuacln del secLor, y una deflnlcln ms cerLera de las Ml?MLS que
lncorpore crlLerlos como venLas y acLlvos. Ls lmporLanLe asegurar los recursos al lnL para esLa
labor.

b. Medlano lazo (2-4 anos)
MonLar un slsLema de evaluacln de lmpacLo de los programas de apoyo, como elemenLo de
gesLln en la e[ecucln de las pollLlcas publlcas. LsLe slsLema pudlese conLar con observaLorlos del
secLor, monlLoreados por enLldades lndependlenLes.

Cb[et|vo espec|f|co 2. Me[orar el enLorno de negoclos y las regulaclones que afecLan el naclmlenLo y la
operacln de las empresas.
Se buscara faclllLar la formallzacln de las empresas, pero Lamblen que las que esLn formallzadas
e[erzan dlcha formalldad, como una esLraLegla de me[oramlenLo compeLlLlvo. Las acclones buscaran la
ellmlnacln de barreras admlnlsLraLlvas y la promocln de regulaclones slmples que reduzcan los cosLos
de Lransaccln y operaLlvldad de las empresas.

rocedlmlenLos de lormallzacln: Se propone reLomar el proyecLo de la venLanllla unlca,
reallzando una revlsln compleLa de sus operaclones y promovlendo su uLlllzacln. aralelamenLe,
se deber lnlclar con la deflnlcln de un plan para homogenlzar la lnformacln que se sollclLa en
las dlsLlnLas lnsLlLuclones lnvolucradas (lCCS, SA1, 8eglsLro MercanLll) y dlglLallzar el 8eglsLro
MercanLll, con la flnalldad de que puedan comparLlr bases de daLos y slmpllflcar la lnformacln
que se les plde a los usuarlos.
lnlclar una revlsln lnLegral del Cdlgo de Comerclo, evaluando enLre oLras cosas: lncorporar
arLlculos de asoclacln esLndar a las escrlLuras de lnscrlpcln, ellmlnar del caplLal mlnlmo y el
requerlmlenLo de abrlr una cuenLa bancarla para deposlLar el caplLal lnlclal, ellmlnar la compra de
Llmbres flscales, lo que podrla dlsmlnulr un procedlmlenLo en el proceso de reglsLro, hacer
opLaLlvo o ellmlnar el uso de noLarlos, enLre oLras.
rocedlmlenLos relaclonados a la operacln de las empresas. Se suglere un proceso de revlsln
normaLlva para ellmlnar requlslLos burocrLlcos lnnecesarlos y cosLosos. LsLo podrla hacerse para
las regulaclones exlsLenLes como la revlsln de nuevas dlsposlclones anLes de su lmplemenLacln.
Pay herramlenLas como el Anllsls de lmpacLo 8egulaLorlo" desarrollado por el 8M que podrlan
faclllLar esLa Larea. Se suglere esLablecer una Comlsln especlal, con parLlclpacln de los secLores
publlcos/prlvados, a fln de llevar a cabo la ldenLlflcacln, valldacln y segulmlenLo del proceso de
slmpllflcacln. Se podrla pasar encuesLas a Lraves de las gremlales empresarlales para apoyar el

"=0

proceso de prlorlzacln, y se recomlenda lnlclar con normaLlvas que no requleran camblos
leglslaLlvos, para Lener lmpacLos en el corLo plazo. La promocln de venLanlllas unlcas
descenLrallzadas y el sllenclo admlnlsLraLlvo poslLlvo es deseable.

rocedlmlenLos para formallzacln: Mlgrar la venLanllla unlca hacla los reglsLros con
procedlmlenLos vlrLuales, para lo cual ser necesarlo revlsar lo dlspuesLo en el Cdlgo de
Comerclo.

Cb[et|vo espec|f|co 3. Ampllar el acceso a flnanclamlenLo e lnsLrumenLos flnancleros adecuados a las
necesldades del secLor.

AdopLar una esLraLegla de lnclusln para lncremenLar el acceso a servlclos flnancleros de los
cllenLes no Lradlclonales (?MLS, mlcroempresas y hogares de ba[os lngreso), ldenLlflcando las
reformas necesarlas para me[orar la lnfraesLrucLura flnanclera dlsponlble, esLableclendo un marco
normaLlvo para la profundlzacln del slsLema flnanclero, y proveyendo lncenLlvos de corLo plazo y
aslsLencla Lecnlca para el desarrollo de producLos flnancleros, plaLaformas y procesos
especlallzados. L[emplo: Aprobacln de la Ley de CaranLlas 8eclprocas, revlsln del
funclonamlenLo del reglsLro de blenes muebles y los procedlmlenLos para e[ecucln de las
prendas, eLc.
romover el creclmlenLo slldo y LransparenLe de lnsLlLuclones mlcro flnancleras con orlenLacln
comerclal, con un marco legal, normaLlvo y de supervlsln que promueva prcLlcas conLables y
prcLlcas de admlnlsLracln de rlesgo enLre las lnsLlLuclones ms grandes, y ellmlne las
dlsLorslones enLre enLldades flnancleras. Ls lmporLanLe reLomar la dlscusln de la leglslacln para
el desarrollo de esLas lnsLlLuclones, sln enLorpecer su creclmlenLo.
Me[orar la lnfraesLrucLura de lnformacln credlLlcla, lncluyendo: a) un marco legal para la
operacln de los burs o agenclas de credlLo en CuaLemala, b) un papel ms lmporLanLe para la
Sl8 como supervlsor y regulador del mercado de lnformacln bancarla, c) la faclllLacln del acceso
del publlco a los reglsLros publlcos, d) la necesldad de que Lodos los parLlclpanLes en el slsLema
flnanclero proporclonen una lnformacln credlLlcla compleLa, y, e) promover la conclenLlzacln
enLre el publlco en general y las lnsLlLuclones parLlclpanLes en el slsLema de lnformacln credlLlcla,
sobre la culLura de credlLo y la uLllldad de la lnformacln credlLlcla en la valuacln de los rlesgos
credlLlclos.
roveer aslsLencla Lecnlca a los bancos e lnsLlLuclones flnancleras no bancarlas lnLeresadas en
expandlr sus operaclones a las Ml?MLS, y fomenLar reformas al slsLema de pagos mlnorlsLa. LsLo
puede lnclulr aslsLencla Lecnlca en Lecnologlas lnnovadores para ampllar el acceso, el soporLe
flnanclero, de ser necesarlo, debe darse a Lraves de lnsLlLuclones de segundo plso y conslderar
lnsLrumenLos que aprovechen los recursos y comparLan rlesgos, como las garanLlas parclales para
rlesgo credlLlclo.
romover el desarrollo del mercado de caplLales y oLros lnsLrumenLos flnancleros alLernaLlvos
para las Ml?MLS (fondos de caplLal de rlesgo, caplLal semllla, slsLemas de garanLla de credlLo,
eLc.).

"=4

Cb[et|vo espec|f|co 4. Me[orar las capacldades Lecnlcas, admlnlsLraLlvas y empresarlales, medlanLe el
desarrollo y forLaleclmlenLo de los Servlclos de uesarrollo Lmpresarlal (SLu) a dlsposlcln de los
empresarlos.
Se deber buscar la permanencla, sosLenlbllldad y compeLlLlvldad de los SLu, medlanLe lnsLrumenLos de
desarrollo que abarquen: la capaclLacln, aslsLencla Lecnlca, consulLorla y asesorla, desarrollo de
enLldades comerclales, lnformacln, y enlaces de negoclos (subconLraLacln, franqulcla o redes
empresarlales), buscando la creacln de capacldades. Lo anLerlor lncluye: servlclos de comerclallzacln,
asoclaLlvldad y allanzas empresarlales, acceso a mercados de exporLacln e lnLernos, lnnovacln
Lecnolglca, calldad, lnLellgencla de mercados, enLre oLros.

ara el forLaleclmlenLo de los SuL, se recomlenda, por el lado de la oferLa:
! ulfusln de los servlclos medlanLe el me[oramlenLo de las bases de daLos sobre la oferLa
exlsLenLe, para orlenLar a las empresas sobre el Llpo de oferenLes y servlclos exlsLenLes.
! uesarrollo de un slsLema de callflcacln o cerLlflcacln y especlallzacln de oferenLes de
SuL, que lncluya un slsLema de evaluacln por parLe de los empresarlos beneflclarlos de
los servlclos.
! lmpulso de un programa de apoyo al desarrollo de la oferLa de servlclos, medlanLe el
forLaleclmlenLo de compeLenclas de las enLldades publlcas y prlvadas, que aseguren la
presLacln de servlclos de la me[or calldad, medlanLe acclones como la capaclLacln y la
uLlllzacln de fondos maLchlng granLs" para la lnnovacln y me[ora de sus servlclos
or el lado de la demanda:
! laclllLacln del acceso de los empresarlos a los servlclos, medlanLe mecanlsmos de
coflnanclamlenLo sosLenlbles. ara ellos, asegurar la lmplemenLacln del fondo de
macLhlng granLs", especlalmenLe los llgados a esLraLeglas de encadenamlenLos
producLlvos, asegurando la exlsLencla de servlclos en dlversos Lemas como:
Lransferencla de Lecnologla, lnLellgencla de mercados, cerLlflcacln de calldad,
capaclLacln admlnlsLraLlva, enLre oLros.
! AcercamlenLo de los servlclos a los empresarlos, medlanLe la descenLrallzacln de los
servlclos
! uesarrollo de campanas de senslblllzacln y orlenLacln para acceder a los SuL
! Asegurar la sosLenlbllldad de los servlclos de apoyo, medlanLe la aslgnacln permanenLe
de fondos

Cb[et|vo espec|f|co S. oLenclar la lnLegracln de las Ml?MLS al desarrollo reglonal y a las cadenas de
valor en los mercados.
La orlenLacln de las Ml?MLS hacla mercados en expansln exlge la lnLegracln de allanzas y esquemas
asoclaLlvos que lnLegren los eslabones de las cadenas producLlvas y aumenLen la compeLlLlvldad de los
producLos y servlclos ofrecldos por las Ml?MLS guaLemalLecas. LsLe ob[eLlvo preLende lograr una
mayor lnLegracln de las Ml?MLS para que acLuen ba[o esquemas de cooperacln que les permlLan
soluclonar sus problemas y acceder a servlclos flnancleros y de desarrollo empresarlal a menor cosLo. Se
recomlenda:

Apoyar los mecanlsmos para esLablecer cadenas producLlvas prlorlLarlas a nlvel LerrlLorlal,
basndose en la lnformacln que SLCLLAn ha desarrollado, y esLablecer mecanlsmos de
coordlnacln con la cooperacln lnLernaclonal, gremlales empresarlales (ACLxC81) y oLras
enLldades (MACA) para el apoyo de los encadenamlenLos.
romover el dlseno de herramlenLas de faclllLacln para la formacln y desarrollo de grupos
asoclaLlvos, promovlendo el desarrollo de meLodologlas y herramlenLas para faclllLar la

"=F

Lranslcln de la eLapa de moLlvacln a la consolldacln y desarrollo de planes de negoclos,
flnallzando en la eLapa de e[ecucln y auLodeLermlnacln del grupo
Asegurar que los SuL esLen a dlsposlcln de las empresas que parLlclpen en esLos
encadenamlenLos y llgarlos adems con el acceso a servlclos flnancleros adecuados para
e[ecuLar las lnverslones.
Modernlzacln del marco [urldlco e lnsLlLuclonal para la promocln de esquemas asoclaLlvos
funclonamlenLo de lnACC y leglslacln para esquemas asoclaLlvos, como por e[emplo las
cooperaLlvas y oLros esquemas de economlas solldarlas)

Cb[et|vo espec|f|co 6. lorLalecer la culLura empresarlal y el apoyo al emprendedurlsmo
LsLe ob[eLlvo se encuenLra orlenLado del lado de la oferLa de empleo (Lraba[adores) y elevar sus
capacldades producLlvas para lnlclar, manLener y crecer negoclos. Sl blen son dlsLlnLas las capacldades
para ser empleado y ser empleador, en CuaLemala la mayor canLldad de personas Lraba[an por cuenLa
propla o para un famlllar. Ls lmporLanLe una pollLlca para crear valor a Lraves de esLos negoclos y se
propone crear una pollLlca de emprendlmlenLo, faclllLar la formallzacln y generar capacldades para
emprender.

La mayorla de esfuerzos de emprendlmlenLo emplezan a muy pequena escala y no cuenLan con una
asesorla adecuada para esLablecerse como negoclo. or ello se propone lmplemenLar una pollLlca de
emprendlmlenLo que apoye dlrecLamenLe a los empresarlos naclenLes, brlndndoles los slgulenLes
servlclos en el slgulenLe orden de lmporLancla:

!&$-0*#080%*%B crear una red de emprendedores, faclllLando su cooperacln e lnLeraccln. A
medlda que los emprendedores Llenen lnLeraccln enLre sl, podrn lograr mayores allanzas
comerclales, lo cual apoya dlrecLamenLe los encadenamlenLos producLlvos.
6$1&#4)--0$1 %+ 6*/*-0%*%+& 9 *&+&$4A* #C-10-*B brlndar mecanlsmos para capaclLar y elevar el
caplLal humano de los emprendedores. rlnclpalmenLe, deben generarse slsLemas que lmpulsen
el desarrollo de las habllldades flnancleras de los emprendedores, planlflcacln, gesLln y
evaluacln de resulLados. Ls lmporLanLe enfocarse en elevar la calldad de la produccln de
blenes y de la presLacln de servlclos.
X1#+'0(+1-0* %+ ,+4-*%$&: a) faclllLar la lnLerconexln de la carLera de proveedores y cllenLes, b)
dlfundlr lnformacln sobre consumldores y oporLunldades de negoclos, c) generar espaclos para
ldenLlflcar y dlscuLlr me[ores prcLlcas, y, d) faclllLar el lnLercamblo lnLernaclonal de caplLal
humano para la creacln de nuevos producLos y proceso.
!/$9$ >01*1-0+4$ /*4* +,/4+1%+%$4+&: darles capaclLacln en reas de lnLeres, Lales como de
conLabllldad, pago de lmpuesLos, eLc. ue lgual forma, servlr como faclllLadores para el
oLorgamlenLo de mlcro-credlLos y ayudarlos a cumpllr con los requlslLos legales que requleren
las enLldades flnancleras. Ls de suma lmporLancla me[orar sus habllldades de ahorro, ya que de
esLa forma podrn lnverLlr caplLal humano y flslco.

"=5

1u.S. I.'.%/'3* -'/ .(*'*<K/ :2*R/2&A/3/ 9 (*<).;&;&8/

CuaLemala lleva ms de dos decadas aposLando por la aperLura econmlca, lo que ha dado como
resulLado una recuperacln de la economla, Llbla pero sosLenlda desde 1986 hasLa el presenLe. uesde
su lncorporacln prlmero al CA11
194
y luego a la Crganlzacln Mundlal de Comerclo CMC (1993),
CuaLemala al lado del resLo de CenLroamerlca, forLalecl la lnLegracln reglonal e lmplemenL una
acelerada desgravacln arancelarla y no arancelarla. ueLrs de esLas acclones el ob[eLlvo ha sldo que los
guaLemalLecos esLen en la poslbllldad de beneflclarse de la dlvlsln del Lraba[o a nlvel mundlal,
permlLlendole acceder a: a) blenes y servlclos ms baraLos de los que podrlan produclrse localmenLe, b)
lnverslones, en monLos y a reLornos, me[ores de los ofrecldos en el mercado local, y, c) Lecnologla
producLlva y admlnlsLraLlva e lnsumos ms baraLos para me[orar la produccln local, y d) mercados de
consumldores ms grandes.

Sln embargo, compeLlr en un mundo globallzado no es senclllo. La globallzacln lmpone nuevos
esLndares a las empresas mlenLras complLen por la preferencla de consumldores cada vez ms
exlgenLes. lncluso a nlvel local, las empresas locales se ven en la necesldad de enfrenLar una mayor
compeLencla (ACLxC81, 2006). or lo mlsmo, es necesarlo forLalecer las capacldades producLlvas de
los guaLemalLecos para que, me[orando sus esLndares de calldad y de eflclencla, los empresarlos y
empleados guaLemalLecos esLen en la capacldad de compeLlr a nlvel mundlal.

La part|c|pac|n de |as exportac|ones en e| I8 se han estancado. CuaLemala slgue slendo un pals
relaLlvamenLe cerrado a la economla global, a pesar de esfuerzos enfocados al comerclo exLerlor. Las
exporLaclones LoLales han crecldo, lncluso a Lasas de dos dlglLos por varlos anos. Sln embargo, las
exporLaclones en Lermlnos reales slguen represenLando slo una cuarLa parLe del roducLo lnLerno
8ruLo l8 desde los 80s. A pesar de los 1raLados de Llbre Comerclo, hoy se exporLa apenas 8 ms que
en el ano 1996, lo cual nos lndlca que a pesar de flrmar acuerdos los mlsmos no necesarlamenLe son
aprovechados en Lodo su poLenclal.

Las me[oras observadas a la fecha se expllcan por camblos en los reglsLros de las exporLaclones
193
y no
por un me[or aprovechamlenLo de lnsLrumenLos o mercados (ver Grf|ca 10.3). or ello, se puede
conclulr que no se han logrado avances slgnlflcaLlvos en el prlmer ob[eLlvo de lncremenLar las
exporLaclones de producLos guaLemalLecos.

194
Acuerdo Ceneral Sobre Aranceles Aduaneros y Comerclo o CAA1 por sus slglas en lngles (K+1+4*' !(4++,+1# $1 [*40>>& *1%
[4*%+).
193
Pubo un camblo de base de las esLadlsLlcas naclonales reporLadas por el 8anco de CuaLemala. ulcha base cambl del ano
1938 a la base 2001. Sln embargo, al observar los daLos de cada base por separado, se ve que el comporLamlenLo de las
exporLaclones ha permanecldo consLanLe.

"==

Grf|ca 10.3. Lxportac|ones como porcenta[e de| roducto Interno 8ruto.

luenLe: reallzado con lnformacln del 8anco de CuaLemala.

nemos |ogrado una a|ta d|vers|f|cac|n de |a oferta exportab|e. la esLrucLura de las exporLaclones ha
camblado slgnlflcaLlvamenLe. Ln 1986, poco ms del 70 de las exporLaclones eran producLos
Lradlclonales como cafe, banano, azucar, y oLras maLerlas prlmas. ara el 2009, ese porcenLa[e se habla
reducldo a 28 y la canasLa de blenes Lradlclonales cambl para lnclulr producLos nuevos, como el
peLrleo por e[emplo (ver Grf|ca 10.4). LsLe camblo, adems, ha lmpllcado una Lranslcln producLlva
hacla secLores de mayor valor agregado.

Grf|ca 10.4. Lstructura de |as exportac|ones, por t|po de producto (orcenta[e)

luenLe: 8anguaL, segun lngreso de dlvlsas.

No se han d|vers|f|cado |os mercados de exportac|n. CuaLemala slgue exporLando a los mlsmos palses
que en decadas pasadas, sus prlnclpales soclos comerclales slguen slendo LsLados unldos y
CenLroamerlca. Al anallzar el lndlce Perflndahl de concenLracln del ano 1999 a 2009, se evldencla que
la concenLracln de desLlnos es levemenLe mayor en anos reclenLes
196
.

196
ara anallzar la concenLracln, se uLlllz el lndlce Perflndahl, el cual mosLr que dlcho lndlce era de 0.24 en 1996, 0.24 en
2000, 0.3 en 2006 y 0.27 en 2009.

"=B

No somos compet|t|vos. CuaLemala cuenLa con condlclones de una economla ablerLa y globallzada,
ms aun asl poco compeLlLlva. Al comparar el lndlce de CompeLlLlvldad Clobal (lCC)
197
de CuaLemala
con oLros palses de la regln para el ano 2010-2011, el pals queda por deba[o de los esLndares
mundlales. Ll 4*1b01( CCl (2010-2011) para CuaLemala fue de 78 de enLre un grupo de 139 palses
198
, de
68 para Colombla, 36 para CosLa 8lca y 30 para Chlle.

Los facLores ldenLlflcados por el lndlce de CompeLlLlvldad Clobal como los ms problemLlcos para
hacer negoclos en CuaLemala fueron la crlmlnalldad y robo, la corrupcln, la lnesLabllldad pollLlca, una
burocracla gubernamenLal e lnfraesLrucLura lneflclenLe y mano de obra con ba[a escolarldad. CLro facLor
de lmporLancla con comporLamlenLo adverso a la compeLlLlvldad del pals ha sldo el desvlo de fondos
publlcos, varlable que ba[ de la poslcln 98 a la 124 en 2 anos debldo a las Lrasferenclas no flscallzables.
Adems, segun el World Lconomlc lorum, CuaLemala se ha converLldo en el pals en el que las empresas
afronLan el cosLo ms alLo para proveerse segurldad. ue hecho, la vlolencla e lnsegurldad Llene un cosLo
para la economla guaLemalLeca de 7.3 del l8 o uS$2,386 mlllones de dlares (nuu, 2009)
199
.

Carecemos de una v|s|n def|n|da de |a compet|t|v|dad s|stm|ca as| como de sus a|cances. Aunque
exlsLe un consenso generallzado, LanLo del secLor prlvado como publlco, sobre la lmporLancla de la
compeLlLlvldad, ha exlsLldo un dlsenso sobre su naLuraleza y alcances, hablendose lmplemenLado
vlslones dlsLlnLas a lo largo del Llempo
200
. LsLa lndeflnlcln concepLual ha repercuLldo en una dllucln de
esfuerzos y sub-e[ecucln de su poLenclal.

Lx|sten fa||as de coord|nac|n entre |os |nstrumentos y po||t|cas actua|es para ||evar a cabo |a
compet|t|v|dad. LsLos lnsLrumenLos no han sldo revaluados y allneados con pollLlcas publlcas enfocadas
a una vlsln de compeLlLlvldad de pals.

Ll 87 del LoLal de recursos aslgnados a la ollLlca Comerclal se desLlnan a la promocln de
exporLaclones, de[ando pocos fondos para que se lleven a cabo oLros ob[eLlvos fundamenLales para
alcanzar una compeLlLlvldad slsLemlca. CuaLemala no ha prlorlzado la aLraccln de lnversln denLro de
su pollLlca comerclal. Ln la ulLlma decada, la promocln de lnversln fue slo el 0.3 del LoLal de
recursos aslgnados a la ollLlca Comerclal y el creclmlenLo de la lnversln LxLran[era ulrecLa ha sldo

197
La LncuesLa de Cplnln L[ecuLlva reallzada por el loro Lconmlco Mundlal mlde el lndlce de CompeLlLlvldad
Clobal (CCl) y oLros facLores comerclales que permlLen comparar la compeLlLlvldad de dlsLlnLos palses. La
compeLlLlvldad provlene del con[unLo de lnsLlLuclones, pollLlcas y facLores que deLermlnan la producLlvldad de un
pals. Ll CCl se basa en Lres caLegorlas, las cuales son: 1) requerlmlenLos bslcos (lnsLlLuclones, lnfraesLrucLura,
amblenLe macroeconmlco y salud y educacln), 2) me[oradores de eflclencla (educacln superlor, eflclencla del
mercado de blenes, eflclencla del mercado laboral, desarrollo del mercado flnanclero, preparacln Lecnolglca,
Lamano de mercado), 3) facLores de lnnovacln y soflsLlcacln (soflsLlcacln de negoclos, lnnovacln).
198
Los facLores que se ldenLlflcaron como los ms problemLlcos para hacer negoclos en CuaLemala fueron la
crlmlnalldad y robo, la corrupcln, la lnesLabllldad pollLlca, una burocracla gubernamenLal e lnfraesLrucLura
lneflclenLe y mano de obra con ba[a escolarldad. Ln cuanLo al cosLo que lmpone a los negoclos el crlmen y la
vlolencla, CuaLemala fue el puesLo ms ba[o (139 de 139).
199
La economla no observada: una aproxlmacln al caso de CuaLemala. rograma de las naclones unldas para el
uesarrollo, 2009.
200
LsLa conclusln esL asoclada a la slgulenLe (esLrucLura organlzaclonal) dado que no exlsLe una esLrucLura organlzaclonal
donde se deflnan claramenLe las funclones y responsabllldades de las enLldades, asl como los conLroles y balances (cbecks ooJ
bloooces).

"BD

moderada. Segun el 8anco Mundlal, en proLeccln al lnverslonlsLa, CuaLemala ocupa el puesLo 132 de
183 palses.

No contamos con una estructura def|n|da que art|cu|e |a compet|t|v|dad con ob[et|vos, func|ones e
|ncent|vos de |nst|tuc|ones comerc|a|es. Ln la acLualldad se carece de una esLrucLura deflnlda e
eflclenLe para lmplemenLar la compeLlLlvldad en el pals, asl como el cumpllmlenLo de los ob[eLlvos
comerclales, resulLando en una falLa de llderazgo y problemas de lncenLlvos denLro de las lnsLlLuclones.
AcLualmenLe los esfuerzos de lmplemenLar la compeLlLlvldad han sldo llderados sln exlLo por el
8CnACCM, lo cual refle[a una serle de problemas de lncenLlvos y coordlnacln que exlsLen con oLras
enLldades, especlalmenLe con el MlnlsLerlo de Lconomla. uenLro de esLos se pueden menclonar falLa de
rendlcln de cuenLas, lnLereses desallneados y fallas de coordlnacln.

Cuadro 9.1. Compet|t|v|dad s|stm|ca

luenLe: elaboracln propla

10.3.3. L|neam|entos para generar una econom|a g|oba||zada y compet|t|va
Cb[et|vo Genera|. Crear las condlclones para proplclar una esLrucLura producLlva capaz de compeLlr a
nlvel global con esLndares mundlales.

Cb[et|vo espec|f|co 1. Asumlr la compeLlLlvldad como elemenLo fundamenLal de la pollLlca comerclal.

1.1 LsLablecer una vlsln de compeLlLlvldad a largo plazo basada en consensos.

Llevar a cabo dllogo lnLersecLorlal para dlscuLlr y deflnlr una vlsln comerclal de pals a largo
plazo e ldenLlflcar los ob[eLlvos comerclales y acLores que harn ms eflclenLe al aparaLo
producLlvo naclonal. AdlclonalmenLe, es necesarlo llegar a consensos de los alcances e
lmpllcaclones de la compeLlLlvldad slsLemlca (nlvel meLa, macro, meso y mlcro) y esLablecer las
prlorldades que enmarcarn las pollLlcas horlzonLales (de dlsLlnLas reas) para proplclar un
aparaLo producLlvo compeLlLlvo.

Ln la ulLlma decada el ClLn se apropl del concepLo de compeLlLlvldad slsLemlca como prlnclpal
herramlenLa concepLual para comprender cmo la calldad de vlda de los guaLemalLecos se
relaclona con la globallzacln. La forma Lradlclonal de comprender que es necesarlo para me[orar la
compeLlLlvldad de una empresa o un pals suele llmlLarse a la lmlLacln de los palses exlLosos". Sln
embargo, dlcha esLraLegla depende de cun fcll es coplar dlchas soluclones, dado que el conLexLo y
la lnLerrelacln de los dlsLlnLos elemenLos de la socledad son dlslmlles. ara poder resolver esLe
problema, el enfoque de la compeLlLlvldad slsLemlca propone dlvldlrlo en cuaLro esLraLos anallLlcos:
la meLadlmensln, la macrodlmensln, la mesodlmensln y la mlcrodlmensln (ver Grf|ca 10.S):

Ll nlvel meLa" se reflere al con[unLo de valoraclones de la socledad sobre la lmporLancla de
la compeLlLlvldad -conclencla colecLlva-
Ll nlvel macro" envuelve las pollLlcas que dan forma a las condlclones generales" de la
economla -leyes y varlables macroeconmlcas-
Ll nlvel meso" es el espaclo en el cual se desarrolla el marco lnsLlLuclonal donde colaboran
el LsLado y la socledad cooperen en la consLruccln de un adecuado marco lnsLlLuclonal
Ll nlvel mlcro", es donde las empresas buscan la eflclencla y la cooperacln enLre ellas.

"B"

Grf|ca 10.S. Determ|nantes de |a Compet|t|v|dad S|stm|ca

luenLe: Lsser, k/ W. Plllebrand/u. Messner/!. Meyer-SLamer (1994).

ulvulgar los ob[eLlvos comerclales basados en compeLlLlvldad (prevlamenLe consensuados y
esLablecldos) por medlo de un programa naclonal pro-compeLlLlvldad.
ulalogar de la vlsln de compeLlLlvldad a nlvel reglonal, lo cual requlere el esLableclmlenLo de
ob[eLlvos concreLos y llneas de accln para e[ecuLar los ob[eLlvos
201
.

MonlLorear las conLrlbuclones a la compeLlLlvldad reglonal de forma consLanLe, slempre
allneando los esfuerzos con me[orar la compeLlLlvldad lnLerna. no se debe de[ar a un lado la
compeLlLlvldad lnLerna al lncurslonar en el me[oramlenLo de la compeLlLlvldad reglonal, ambas
deben lr de la mano.

201
ara que esLo sea exlLoso es necesarlo conLar con el apoyo de oLros palses de la regln para garanLlzar que las
acclones se lmplemenLen de forma con[unLa. AdlclonalmenLe, se requlere de una esLrecha coordlnacln de
alcance de ob[eLlvos enLre la pollLlca comerclal y la pollLlca de relaclones exLerlores.
La compet|t|v|dad
se rea||za a travs
de |a |nteracc|n
de
N|ve| Macro
ollLlca presupuesLarla
ollLlca moneLarla
ollLlca flscal
ollLlca de compeLencla
ollLlca camblarla
ollLlca comerclal
N|ve| Meso
ollLlca lnfraesLrucLura flslca
ollLlca educaclonal
ollLlca Lecnolglca
ollLlca de lnfraesLrucLura lndusLrlal
ollLlca amblenLal
ollLlca reglonal
ollLlca selecLlva de lmporLacln
ollLlca selecLlva de exporLacln
N|ve| Meta
lacLores socloculLurales
Lscala de valores
lacLores socloculLurales
aLrones bslcos de organlzacln pollLlco-
[urldlco-econmlca
Capacldad esLraLeglca y pollLlca
N|ve| M|cro
Capacldad de gesLln
LsLraLeglas empresarlales
CesLln de la lnnovacln
lnLegracln en redes de cooperacln Lecnolglca
LoglsLlca empresarlal
lnLeraccln enLre proveedores, producLores y usuarlos
Z+&# ;4*-#0-+ en el clclo compleLo de la produccln (desarrollo, produccln, comerclallzacln)

"BC

1.2 8eevaluar y acLuallzar la Agenda de CompeLlLlvldad.

A parLlr de la vlsln de compeLlLlvldad revlsada, lnlclar esfuersos para revlsar la Agenda naclonal
de CompeLlLlvldad y reenfocarla hacla una vlsln de compeLlLlvldad slsLemlca, la cual se debe de
consensuar prevlamenLe LanLo por acLores del secLor publlco como del secLor prlvado, donde se
enfaLlce el brlndar las condlclones generales para proplclar un aparaLo producLlvo que pueda
compeLlr a nlvel mundlal con esLndares mundlales.
8evlsar las pollLlcas, lnsLrumenLos y esLrucLuras comerclales para garanLlzar coherencla enLre
ellas, la vlsln de compeLlLlvldad y los ob[eLlvos de la Agenda naclonal de CompeLlLlvldad.

lmplemenLar la nueva Agenda naclonal de CompeLlLlvldad que ser elaborada. LsLa debe
responder a los ob[eLlvos a largo plazo que se planLean.
LsLablecer mecanlsmos de segulmlenLo y reLroallmenLacln a los ob[eLlvos de la Agenda
naclonal de CompeLlLlvldad, de manera que se monlLoreen consLanLemenLe las acclones
reallzadas y el cumpllmlenLo de los ob[eLlvos, a lo largo del Llempo.

Lvaluar los avances de la Agenda de CompeLlLlvldad y los resulLados de lmplemenLar me[oras.
Crear mecanlsmos, denLro de la lnsLlLuclonalldad propuesLa, de manera de que se monlLoreen
los ob[eLlvos de la Agenda naclonal de CompeLlLlvldad y se esLablezcan procesos de me[ora
conLlnua a la mlsma, como parLe de la pollLlca de compeLlLlvldad.

Cb[et|vo espec|f|co 2. Ampllar ob[eLlvos acLuales para lnclulr Lemas obvlados (lLu, calldad,
encadenamlenLos) y reevaluar lnsLrumenLos exlsLenLes para allnearlos con dlchos ob[eLlvos (ver 1ab|a
10.3).

1ab|a 9.3. Amp||ac|n de |nstrumentos comerc|a|es de Guatema|a
Iuera de Irontera Ln Irontera Adentro de Irontera
Llaborar una pollLlca de comerclo exLerlor
que responda a la pollLlca de
CompeLlLlvldad
laclllLacln de comerclo en la
fronLera
(eflclencla loglsLlca y LramlLologla en
puerLos y aduanas)
romocln de mercados lnLernos-
descenLrallzacln de la economla
Lvaluar, depurar y renovar los lnsLrumenLos
de la promocln del comerclo
(lnsLrumenLos de Lercera generacln,
uecreLo 29-89 -draw back-, uecreLo 63-89)
Creacln de mecanlsmos de solucln de
conLroverslas prlvados
ollLlcas de acceso a mercado
(admlnlsLracln de LraLados, acuerdos de
alcance parclal, conLlnuldad a CMC,
promover el Mercado Comun
CenLroamerlcano -MCCA- y la unln
Aduanera CenLroamerlcana, parLlclpacln
en parques lndusLrlales y corredores
Lecnolglcos, mecanlsmos de resolucln de
confllcLos comerclales)
Pomologacln de procesos y
normaLlva comerclal
(reglsLros flLo-zoosanlLarlos,
LrlbuLarlos -SA1-, amblenLales,
esLandarlzacln de reglsLros)
Crear condlclones para la aLraccln de
lnversln exLran[era dlrecLa
(lnvesLlgacln, 8u, l1)
laclllLar encadenamlenLos producLlvos
LsLraLeglas de calldad
(cerLlflcaclones y acredlLaclones)
romover mercados exLernos y aLraccln
de lnverslones
Medldas de alcance horlzonLal
(propuesLas separadas)
luenLe: Llaboracln propla.

"B#

1.1 Ampllar los lnsLrumenLos de lndole de comerclo exLerlor (8order CuL): esLos lnsLrumenLos esLn
orlenLados a la promocln de mercados exLernos, aLraccln de lnversln exLran[era, pollLlcas de acceso a
mercados e lnsLrumenLos de promocln de comerclo.

Llaborar una pollLlca de comerclo exLerlor que sea coherenLe con la vlsln global de
compeLlLlvldad.
ldenLlflcar los elemenLos de un marco lnsLlLuclonal esLraLeglco coherenLe con la compeLlLlvldad.
Anallzar el marco legal y modlflcar leglslacln relaLlva a la aslgnacln del presupuesLo comerclal.
Lvaluar, depurar y renovar los lnsLrumenLos para la promocln de comerclo y reaslgnar
presupuesLo correspondlenLe. ara ello es necesarlo ldenLlflcar que se ha logrado, es declr, el
lmpacLo que han ocaslonado, y que se ha de[ado de hacer. AdlclonalmenLe, ser necesarlo
revlsar el uso de los lnsLrumenLos acLuales, asl como la ldoneldad de adopLar nuevos
lnsLrumenLos, conocldos como lnsLrumenLos de Lercera generacln".
Anallzar la efecLlvldad a nlvel naclonal de acuerdos comerclales flrmados hasLa la fecha por
CuaLemala. Lvaluar las capacldades acLuales de negoclacln y admlnlsLracln de acuerdos
comerclales.

8edlsenar y me[orar los lnsLrumenLos comerclales para orlenLarlos a nuevos ob[eLlvos, en base
al anllsls prevlo. LsLablecer mecanlsmos de evaluacln conLlnua de los lnsLrumenLos y su
conLrlbucln al me[oramlenLo de la compeLlLlvldad.
Lvaluar el plan de aLraccln de lnverslones, replanLearlo denLro del marco de la compeLlLlvldad
e lmplemenLarlo. uede ser provechoso conslderar subconLraLar el servlclo de aLraccln de
lnverslones a un Lercero y compensarlo segun los resulLados obLenldos.
Me[orar pollLlcas de acceso a mercados (admlnlsLrar LraLados comerclales acLuales, darle
conLlnuldad a las resoluclones y negoclaclones de la CMC, promover MCCA y uA-CA, parLlclpar
en parques lndusLrlales y corredores Lecnolglcos). lmplemenLar una relngenlerla" de
negoclacln de acuerdos comerclales para un me[or desempeno y adapLacln a las necesldades
acLuales. lorLalecer las capacldades para lmplemenLar acuerdos comerclales, ya que muchas
veces se le da mayor enfasls a la flrma de los acuerdos y no en su admlnlsLracln y es alll donde
se uLlllzan las venLa[as comerclales que se acordaron al momenLo de la flrma.
Cenerar lnsLrumenLos para promocln del comerclo: formacln de equlpos Lecnlcos para
negoclaclones lnLernaclonales, conLraLar de servlclos de cablldeo y negoclaclones para la
resolucln de conLroverslas comerclales, y, forLalecer la defensa comerclal y los mecanlsmos de
solucln de confllcLos. Aslmlsmo, me[orar la capacldad de monlLoreo, prevencln y reaccln
para prevenlr y neuLrallzar vlolaclones no arancelarlas en Lemas de salud, agrlculLura, laboral,
medlo amblenLe, eLc.

Lvaluar los logros de la pollLlca comerclal y proponer me[oras
ConLlnuar con esfuerzos (de corLo plazo) para forLalecer (en forma flnanclera y capaclLacln
Lecnlca), las capacldades de las lnsLanclas encargadas de lmplemenLar los acuerdos comerclales
(por e[emplo, MlnLCC, MACA, SA1, MSAS, eLc.).

"B0

1.2. Allnear los lnsLrumenLos de faclllLacln en fronLera (AL 1he 8order) con los ob[eLlvos de comerclo:
enfocados a eflclencla de loglsLlca y LramlLologla en punLos aduanales. Allnear lnsLrumenLos en la
fronLera se reflere a faclllLar la loglsLlca y LramlLologla en el puerLo, al lgual que la homologacln de los
procesos y la normaLlva comerclal. Lo que se lncluye en esLe ulLlmo son los reglsLros flLo-zoosanlLarlos,
LrlbuLarlos (admlnlsLrados por la SuperlnLendencla de AdmlnlsLracln 1rlbuLarla- SA1), amblenLales y a la
esLandarlzacln de reglsLros SlLCA.

ue forma lnmedlaLa, habrla que evaluar cules son los mayores obsLculos e lneflclenclas
comerclales en las fronLeras y puerLos. LsLas pueden ser de carcLer arancelarlo o no
arancelarlo. 1amblen ser necesarlo ldenLlflcar la LramlLologla y normaLlva que sea lnnecesarla
o redundanLe, unlflcar lo que sea convenlenLe y luego slmpllflcar lo que permanecer, de
manera que sea senclllo cumpllr con la normaLlva.

Comenzar a lmplemenLar algunas de las me[ores prcLlcas mundlales de faclllLacln de comerclo
en fronLera (comparacln enLre palses).

Llevar a cabo la faclllLacln de requlslLos y LramlLologla comerclal. Ser necesarla una
reesLrucLuracln de normaLlva que afecLe al comerclo (reglsLros flLo-zoosanlLarlos, LrlbuLarlos
aduaneros (SA1), amblenLales, esLandarlzacln de reglsLros- vlnculados a lnsLlLuclones como
SlLCA y el SlsLema naclonal de Calldad (SnC).

LsLandarlzar los reglsLros SlLCA. LsLo requlere que se armonlce la normaLlva producLlva enLre
palses, esLandarlcen los cosLos y los beneflclos de los LrmlLes.

1.3. Crear las condlclones adecuadas en el LerrlLorlo naclonal para alcanzar la compeLlLlvldad, medlanLe
lnsLrumenLos denLro de fronLera (8order ln). LsLa parLe de la propuesLa ha sldo olvldada denLro de la
pollLlca comerclal acLual y consLa del desarrollo de mercados lnLernos y esL ms enfocada en la pollLlca
lndusLrlal naclonal que, enLre oLras cosas conlleva a la descenLrallzacln de la economla. Se susLenLa en
la creacln de condlclones para la aLraccln de lnversln exLran[era dlrecLa (lnnovacln, lnvesLlgacln y
uesarrollo 8u, l1), la faclllLacln de encadenamlenLos producLlvos, esLraLeglas que eleven la calldad
(cerLlflcaclones y acredlLaclones) y medldas de alcance horlzonLal que Llenen que ver con la
compeLlLlvldad (propuesLas separadas del rea de economla, segurldad o soclal). ara apoyar el
desarrollo lnLerno es necesarlo el apoyo a los mecanlsmos de solucln de conLroverslas prlvadas.

Convocar a los conse[os del slsLema naclonal de calldad y empezar a deflnlr una pollLlca naclonal
de calldad que responda a una agenda naclonal de compeLlLlvldad de enfoque slsLemlco.
1amblen se debern ldenLlflcar los punLos comerclales esLraLeglcos que podrlan servlr para
descenLrallzar la economla.
Llaborar un plan para la aLraccln de lnversln al pals y una agenda para me[orar el cllma de
negoclos.
Coordlnar planes de pollLlcas horlzonLales enfocadas en la compeLlLlvldad, lncorporando
dlsLlnLas reas a la comerclal, como las econmlca, educaLlva, salud, lnfraesLrucLura y segurldad.

"B4

lorLalecer el SlsLema naclonal de Calldad (SnC), LanLo flnancleramenLe, asl como en su
capacldad para generar slsLemas de lnformacln para la aLencln de sus cllenLes.
romover mercados lnLernos a Lraves de servlclos de lnformacln de mercados.
8eacLlvar la aLraccln de lnversln con modalldades lnnovadoras, enLre las que pudlera ser
poslble el ootsootcloq con compensacln en base a resulLados (pago segun la canLldad o el
lncremenLo de lnversln al pals) e lmplemenLar una pollLlca de compeLencla reglonal.
CbLener flnanclamlenLo para la lmplemenLacln de proyecLos en Lecnologla, asl como de
lnnovacln y Lecnologla de lnformacln (l1).

lmplemenLar esLraLeglas para, especlflcamenLe, me[orar los punLos ms deblles senalados por
las callflcadoras lnLernaclonales de negoclos (cosLo de hacer negoclos, cosLo de segurldad,
lnfraesLrucLura, cosLo de hacer valer conLraLos, eLc.).
lorLalecer la lnsLlLuclonalldad de lnlclaLlvas como la Mesa 8lesgo als", para dar segulmlenLo a
las esLraLeglas propuesLas para me[orar las callflcaclones lnLernaclonales del pals.

Cb[et|vo espec|f|co 3. Aclarar ob[eLlvos, funclones e lncenLlvos de lnsLlLuclones comerclales (evaluar rol
de enLldades comerclales exlsLenLes).

ldenLlflcar los punLos deblles del slsLema organlzaclonal y deflnlr con clarldad las funclones
(responsabllldades y *--$)1#*30'0#9) de cada lnsLlLucln.
lmplemenLar esLrucLuras organlzaclonales claras que proponga, vallde, coordlne, e[ecuLe la
pollLlca y acclones para la compeLlLlvldad naclonal (ver Grf|ca 10.6).
202
Ll slsLema de lncenLlvos
que se elabore debe ser eflclenLe y acorde a la realldad lnsLlLuclonal de cada enLldad. ara ello,
se evaluarn y reesLrucLurarn organlzaclones y deflnlrn las lnsLlLuclones publlcas (mlnlsLerlos,
secreLarlas, fondos soclales, eLc.) que la llderarn, coordlnarn y e[ecuLarn y la relacln enLre
ellas.

Grf|ca 10.6. roceso de |mp|ementac|n de po||t|cas comerc|a|es

luenLe: Llaboracln propla.

202
una parLe lmporLanLe de esLo es la deLermlnacln de aquellas funclones que puedan ser subconLraLadas de
forma eflclenLe. or e[emplo, una propuesLa para me[orar la aLraccln de lnverslones es conslderar la modalldad
de $)#&$)4-01(" el servlclo de aLraccln de lnverslones y oLorgar compensacln en base a rendlmlenLos obLenldos
(porcenLa[e de flu[os anuales adlclonales obLenldos, a[usLados por la lnflacln y facLores esLaclonales o de
naLuraleza evenLual).

"BF

Coordlnar enLldades vlnculadas con aspecLos comerclales (MlnlsLerlo de Salud, MlnlsLerlo de
1raba[o, MACA, ulACC, SA1).

Asegurar que Lodas las lnsLlLuclones esLen debldamenLe lnscrlLas y que queden claras sus
funclones.
Aslgnar fondos (presupuesLo) de acuerdo a las funclones que cada lnsLlLucln desempene.
Lvaluar perldlcamenLe los resulLados obLenldos de cada lnsLlLucln (lmplemenLando slsLemas
de reLroallmenLacln).

1u.4. N'(%.<.';/'3* 2/ (*<).;&;&8&3/3 %-%/2 9 <.@*%/'3* .2 </'.@* 3.
(-.'(/+

Como se senal en la seccln roduct|v|dad empresar|a| y |abora|, CuaLemala afronLa mercados
segmenLados. LsLa slLuacln lleva a que una mlsma pollLlca Lenga resulLados dlslmlles en dos lugares
dlsLlnLos. Ln el caso del rea rural, sus mayores lndlces de pobreza, desnuLrlcln y ba[a educacln, lleva
a que muchas oporLunldades econmlcas no se aprovechen. ? sl se aprovechan, es de forma sub-
pLlma, no slo por el ba[o nlvel de caplLal humano del empresarlo y del Lraba[ador, slno que Lamblen
debldo a las caracLerlsLlcas de lnformalldad de la acLlvldad econmlca no se logran aprovechar muchos
de los beneflclos del mercado lnLernaclonal. Ll reconocer esLa dlvergencla lleva a la necesldad de
esLablecer pollLlcas orlenLadas a me[orar la compeLlLlvldad del rea rural.

Sln embargo, para lograr lncremenLar la compeLlLlvldad del rea rural, y en general del pals, debe
reconocer que hay un llmlLanLe lmporLanLe: la vulnerabllldad de su slLuacln amblenLa. Las LormenLas
Lroplcales que han azoLado CuaLemala en los ulLlmos qulnce anos muesLran que, sl no se reconoce las
labores de planlflcacln y mlLlgacln como un nucleo lmporLanLe de la gesLln amblenLal y LerrlLorlal del
pals, muchos avances generados en compeLlLlvldad y dlsmlnucln de la pobreza pueden borrarse ba[o
varlos cenLlmeLros de agua.

Ln e| rea rura| se amp||f|can de manera s|gn|f|cat|va |os prob|emas de pobreza, desnutr|c|n y ba[a
educac|n que Guatema|a afronta. LsLos problemas Llenen una relacln dlrecLa con la lncapacldad de
sus hablLanLes para generar lngresos suflclenLes. LsLo genera aslmeLrlas lmporLanLes en la producLlvldad
de los pobladores rurales.

CuaLemala afronLa dlversos problemas econmlcos y soclales, refle[ados en elevados nlveles de:
pobreza (31 de la poblacln vlve en pobreza, LnCCvl, 2006), desnuLrlcln lnfanLll (43.4 nlnos
menores de 3 anos con reLardo en creclmlenLo, LnSMl, 2008-2009) y ba[os nlveles educaLlvos (la
poblacln en edad de Lraba[ar Llene en promedlo 6.8 anos de educacln formal, LnCCvl, 2006).
roblemas que se ampllflcan de manera slgnlflcaLlva denLro del rea rural, en donde los nlveles de
pobreza se elevan al 70, la desnuLrlcln lnfanLll llega al 32 y su poblacln en edad de Lraba[ar Llene
en promedlo 4.6 anos de educacln formal. Sl a esLa slLuacln se le agrega el hecho de que ms de la
mlLad de la poblacln (32) reslde en el rea rural, se evldencla porque esLa rea requlere especlal
aLencln.

"B5

La ba[a product|v|dad de| rea rura| afecta a sus pob|adores. Muchos de los problemas del rea rural,
como la pobreza y la desnuLrlcln, esLn llgados dlrecLamenLe con el enLorno y las acLlvldades
producLlvas, que no les permlLe a sus hablLanLes generar lngresos suflclenLes para saLlsfacer
necesldades bslcas (WlngerL, 2010). or e[emplo, el problema de la desnuLrlcln no se debe a la falLa
de allmenLos, en el 2009 la dlsponlbllldad de granos excedl su demanda
203
. La lncapacldad que Llenen
los hablLanLes del rea rural de generar lngresos suflclenLes para saLlsfacer sus necesldades bslcas, se
debe en parLe, al lmpacLo llmlLado
204
que Llenen acLualmenLe algunas acLlvldades econmlcas denLro
del rea y a la ba[a producLlvldad laboral generada por los ba[os nlveles de educacln formal y
capaclLacln Lecnlca de sus hablLanLes.

La act|v|dad agropecuar|a es |a ms |mportante de| rea rura|. Ll secLor agropecuarlo es el cuarLo
secLor
203
que ms aporLa al roducLo lnLerno 8ruLo -l8-, deLrs de la lndusLrla manufacLurera, los
servlclos prlvados y el comerclo. Ls la acLlvldad que mayor ocupacln genera denLro del rea rural (ver
Grf|ca 10.7). Aslmlsmo, posee una gran parLlclpacln denLro de la acLlvldad comerclal del pals, para el
2010, las exporLaclones agropecuarlas represenLaron ms del 42 de las exporLaclones LoLales
(8AnCuA1, 2011).

Grf|ca 10.7. ob|ac|n econm|camente act|va LA- de| rea rura| por act|v|dad econm|ca

luenLe: LnCCvl, 2006

kestr|cc|ones a| crec|m|ento de| sector agropecuar|o. ClLn (2009) ldenLlflc una serle de llmlLanLes al
creclmlenLo econmlco del secLor:

CapaclLacln Lecnlca y Lransferencla de Lecnologla. La agrlculLura es la acLlvldad econmlca en
donde laboran los Lraba[adores con menos anos de educacln promedlo
206
. ConLar con una
mano de obra con ba[os nlveles educaLlvos, repercuLe sobre su capacldad de adopLar
Lecnologlas y procesos producLlvos que agreguen valor a la produccln (ClLn, 2009). Aslmlsmo,
el secLor enfrenLa rezagos en cuanLo al desarrollo y Lransferencla de Lecnologla producLlva. Ll

203
Ln el 2009 se enconLraban 1.8 mlllones de Loneladas meLrlcas de granos dlsponlbles para el consumo, en ese ano la
demanda para consumo humano fue de 1.6 mlllones de Loneladas meLrlcas (lAC, 2010).
204
8a[a parLlclpacln como acLlvldad econmlca denLro del l8 y poca generacln de empleo en el rea rural.
203
ara el ano 2010 represenL el 12.1 del l8 (8AnCuA1, 2011).
206
Pan esLudlado en promedlo 4.3 anos, Lraba[adores de oLras acLlvldades como lndusLrla y comerclo han esLudlado en
promedlo 6.6 y 3.6 anos respecLlvamenLe.

"B=

lnsLlLuLo de CapaclLacln y 1ecnologla Agrlcola -lC1A-, cuya funcln es desarrollar y promover
Lecnologla agropecuarla, en la acLualldad cuenLa unlcamenLe con 13 lnvesLlgadores para
desarrollar Lecnologla y para el 2009 Luvo que uLlllzar fondos desLlnados al desarrollo de
semlllas, para pagar planlllas.
Acceso a lnfraesLrucLura producLlva: Ln CuaLemala exlsLen muchas reglones con poLenclal
producLlvo que no ha sldo aprovechado por la ausencla de una red vlal que faclllLe el LransporLe
de maLerlas prlmas y producLos (lbld.). Aslmlsmo, el poco acceso a agua poLable
207
y a una red
de dlsLrlbucln de energla elecLrlca
208
encarece el desarrollo de clerLa lnfraesLrucLura
producLlva
209
, como en el caso de slsLemas de rlego, unlcamenLe el 1 de los agrlculLores del
rea rural Llenen acceso a un slsLema de rlego (WlngerL, 2010).
LxLernalldades, splllovers y fallas de coordlnacln: una de las mayores condlclonanLes para el
acceso a los mercados lnLernaclonales de los producLos agrlcolas guaLemalLecos es el
cumpllmlenLo con las normas flLo-zoosanlLarlas, enLre ellas podemos clLar buenas prcLlcas
agrlcolas y de manufacLura. LnLre el perlodo 2002-2006, CuaLemala fue uno de los prlnclpales
palses en lncumpllr con la normaLlva sanlLarla y afronLar deLencln aduanal de sus producLos,
enfrenLando 102 deLenclones de producLos agropecuarlos para el 2006 (ClLn, 2009).
Acceso a flnanclamlenLo: LxlsLe un problema para poder admlnlsLrar el rlesgo
210
denLro del
secLor agropecuarlo guaLemalLeco que podrla esLar afecLando el acceso al credlLo
211
. LsLo llmlLa
el creclmlenLo de acLlvldades agropecuarlas desempenadas por pequenos y medlanos
producLores con poLenclal en el mercado mundlal. Ln la acLualldad, el vlcemlnlsLerlo de
uesarrollo Lconmlco 8ural del MACA, Llene una dlreccln de 8econversln roducLlva,
212
que
se encuenLra recuperando la carLera morosa de los fldelcomlsos exlsLenLes en el MACA
(lCnAC8C y uAC8Lul1C), para asegurar los fondos necesarlos para arLlcular un seguro agrlcola
para el camblo cllmLlco
213
.

Lx|sten otras act|v|dades econm|cas en e| rea rura| que no se han aprovechado adecuadamente.
AcLualmenLe hay cuaLro secLores econmlcos, aparLe de la agrlculLura y el comerclo, en el rea rural:

ArLesanlas. Ll secLor arLesanal guaLemalLeco esL conformado por aproxlmadamenLe un mllln
de personas, en su mayorla lndlgenas, dlspersos en los 22 deparLamenLos de la 8epubllca, con
mayor concenLracln en la zona occldenLal y cenLral del pals. La mayor parLe de las acLlvldades
de arLesanlas en CuaLemala represenLan mano de obra, prlnclpalmenLe femenlna
(aproxlmadamenLe el 70 son mu[eres)
lndusLrlas manufacLureras. Las lndusLrlas manufacLureras Llenen una gran parLlclpacln, ya que
denLro de la economla, duranLe los ulLlmos dlez anos ha represenLado el 19 del l8. Sln
embargo, denLro del rea rural, unlcamenLe el 12 de la LA se ocupa en acLlvldades
relaclonadas con la lndusLrla.

207
37 de los hogares rurales Llene acceso a una red de dlsLrlbucln de agua (LnCCvl, 2006).
208
37 de los hogares rurales Llenen acceso a energla elecLrlca (LnCCvl, 2006).
209
CuarLos frlos, lnvernaderos, slsLemas de rlego, eLc.
210
Los producLores del secLor agro que reclben credlLos, afronLan rlesgos dlflclles de admlnlsLrar, por e[emplo: la volaLllldad que
Llenen los preclos de los producLos que venden, la ocurrencla de algun desasLre naLural afecLe parclal o permanenLemenLe sus
culLlvos, eLc.
211
uel LoLal de credlLos oLorgados por el secLor bancarlo en 2010, unlcamenLe el 3 se desLln para acLlvldades agropecuarlas
(Sl8, 2010).
212
La cual Llene a su cargo enLre oLras funclones, el deparLamenLo de credlLo y seguro rural.
213
Sln embargo, no se ha hecho expllclLa la esLraLegla para arLlcular el seguro agrlcola.

"BB

1urlsmo. Ll Lurlsmo se planLea como una alLernaLlva econmlca para la generacln de lngresos
en el rea rural. Sln embargo, duranLe los ulLlmos 8 anos su parLlclpacln denLro del l8 se ha
manLenldo alrededor del 3.3, menos de un cuarLo de la parLlclpacln que Llene el secLor
agropecuarlo.
Mlnerla. PasLa el momenLo, las clfras generales de la acLlvldad mlnera, lndlcan que no es una
acLlvldad slgnlflcaLlva para la economla naclonal, en los ulLlmos dlez anos ha represenLado el 2
del l8 y, para el 2006, emple el 0.1 de la LA del rea rural.

kestr|cc|ones a |a d|vers|f|cac|n product|va. Los ba[os nlveles educaLlvos y el llmlLado acceso a
flnanclamlenLo, son caracLerlsLlcas que llmlLan la dlverslflcacln econmlca de acLlvldades no agrlcolas
denLro del rea rural. Muchas poLenclalldades esLn de[ando de ser aprovechadas, debldo a la falLa de
esLas condlclones:
214

Ln cuanLo a capaclLacln de la mano de obra, a nlvel naclonal las capaclLaclones no llegan a
cubrlr un ampllo grupo de la poblacln laboral guaLemalLeca. Solo 10.4 de los guaLemalLecos
mayores de 13 anos reclbleron alguna capaclLacln de Lraba[o. ara el rea urbana esLe
lndlcador es de 14.4, mlenLras en el rea rural apenas alcanza un 6 (LnCCvl, 2006). LsLo
refle[a el lmporLanLe vaclo en la formacln de Lraba[adores en Lareas concreLas y especlflcas
para el Lraba[o.
La demanda por servlclos flnancleros en el rea rural esL resLrlnglda debldo a: alLos cosLos de
Lransaccln
215
, falLa de garanLlas hlpoLecarlas por parLe de los demandanLes de credlLo y a lo
ba[o que son los monLos sollclLados
216
. Aslmlsmo, denLro de las necesldades de capaclLacln
menclonadas anLerlormenLe, es necesarlo conslderar la capaclLacln que requleren los
presLaLarlos para reallzar una buena admlnlsLracln
217
de los credlLos reclbldos.

La vu|nerab|||dad ante |os efectos de| camb|o c||mt|co (tormentas, |nundac|ones, etc.) afectan de
manera s|gn|f|cat|va |a product|v|dad de| rea rura|. La ocurrencla de desasLres naLurales ha
represenLado grandes perdldas para el pals. uenLro de las perdldas conLablllzadas, una buena parLe
perLenece a la acLlvldad agropecuarla, en donde se reglsLraron perdldas en Lermlnos de culLlvos y
cosechas arrasadas compleLamenLe.

Ll camblo cllmLlco, con Lodos los LrasLornos que lmpllca en el medlo amblenLe (lncremenLo de la
LemperaLura aLmosferlca y del mar, reduccln e lnesLabllldad del reglmen de lluvlas, aumenLo del nlvel
del mar, lnLenslflcacln de sequlas y huracanes, eLc.), lmpacLa sln duda alguna el aparaLo producLlvo del
rea rural. La ocurrencla de dlversos desasLres naLurales ha causado graves danos sobre: lnfraesLrucLura,
vlvlenda y producLlvldad de la Llerra. or e[emplo, la LormenLa SLan (2003) represenL perdldas
aproxlmadas de $988 mlllones, equlvalenLes al 3.6 del l8 de ese ano. LsLa LormenLa afecL un rea
aproxlmada de 61,000 hecLreas de culLlvos. LnLre los ms afecLados se enconLraron el malz blanco y

214
LxlsLen oLras resLrlcclones a la dlverslflcacln econmlca como: Acceso a lnfraesLrucLura general y aLraccln de lnverslones.
Sln embargo, esLos son Lemas que exceden el alcance de esLe campo de esLudlo. ara profundlzar ms en esLas resLrlcclones,
consulLar los campos de lnfraesLrucLura y Lconomla Cloballzada y CompeLlLlva.
213
ulsLancla enLre el hogar del lndlvlduo y la ublcacln de la agencla, dlflculLades de comunlcacln por el ldloma, dlflculLad por
parLe de la enLldad que oLorga los presLamos para dlverslflcar sus rlesgos, falLa de lnformacln acerca de los presLaLarlos del
rea rural (no Llenen un hlsLorlal credlLlclo), eLc.
216
no resulLa Lan aLracLlvo para el banco presLar en monLos ba[os, cuando el proceso de recobro del credlLo se puede volver
Lan largo y cosLoso (WlngerL, 2010).
217
1anLo en el uso del presLamo reclbldo, como en el cumpllmlenLo de las responsabllldades derlvadas del mlsmo (pago
punLual de lnLereses y amorLlzaclones).

CDD

frl[ol (se perdl el 6 y 3 de la produccln). Ln relacln a los producLos de exporLacln, denLro de los
ms afecLados se enconLraron: la cana de azucar, el plLano y la arve[a chlna, cuyas perdldas son en
promedlo el 2.7 de su respecLlva produccln
218
. or su parLe, del LoLal de perdldas generadas por el
Puracn MlLch (1998)
219
el 41 se generaron denLro del secLor agropecuarlo, perdldas equlvalenLes al
2 del l8 de ese ano.

Nueva |nst|tuc|ona||dad de| MAGA para atender e| desarro||o rura| s|n recursos. Ll Acuerdo
CubernaLlvo no.338-2010presenLa un nuevo reglamenLo orgnlco lnLerno para el MACA, en donde se
modlflca su esLrucLura lnLerna y sus funclones. Ll propslLo de esLa reorganlzacln es responder a las
necesldades de desarrollo rural lnLegral.

La modlflcacln ms slgnlflcaLlva fue la creacln del vlcemlnlsLerlo de uesarrollo Lconmlco 8ural. Ll
mlsmas posee las funclones relaclonadas con la promocln del desarrollo rural. uenLro de esLas
podemos menclonar: a) promover programas y proyecLos producLlvos para esLlmular la reacLlvacln y el
desarrollo econmlco rural, b) esLlmular el desarrollo agrlcola y pecuarlo a nlvel naclonal, c) promover
los servlclos de organlzacln, capaclLacln y Lransferencla de Lecnologla para la poblacln rural, para
forLalecer sus capacldades producLlvas y de comerclallzacln.

A pesar de la nueva lnsLlLuclonalldad esLableclda en el MACA, esLa no se ha vlsLo acompanada con un
lncremenLo en las aslgnaclones presupuesLarlas. Ln el 2008 la aslgnacln presupuesLarla del MACA era
de C.1,149.8 mlllones (queLzales del 2010), para el 2011 esLa aslgnacln fue de C.631.4 mlllones
(queLzales del 2010), esLo es una dlsmlnucln aproxlmada del 30. or lo LanLo, se ha desarrollado Loda
una esLrucLura para aLender el desarrollo rural, pero no se han proporclonado los recursos necesarlos
para que la mlsma pueda causar algun lmpacLo.

rogramas y f|de|com|sos de apoyo a| rea rura| s|n eva|uac|n de |mpacto. Adems de conLar con los
recursos necesarlos para acLlvar la nueva lnsLlLuclonalldad del MACA (que Llene un enfoque hacla la
economla rural), es necesarlo esLablecer los mecanlsmos de evaluacln y monlLoreo de resulLados, para
Lodos los programas que se van a desarrollar. PasLa el momenLo, muchos de los programas y
fldelcomlsos e[ecuLados para promover el desarrollo rural, como el rograma de lerLlllzanLes, el
fldelcomlso londo naclonal para el uesarrollo -lCnAuLS-, el lldelcomlso para el uesarrollo 8ural
CuaLelnvlerLe (uacredlLo), Ll lan de Accln para la Modernlzacln y lomenLo de la AgrlculLura 8a[o
8lego -LAMA8-, el londo naclonal para la 8eacLlvacln y Modernlzacln de la AcLlvldad Agropecuarla -
lCnAC8C-, enLre oLros, han e[ecuLado una gran canLldad de recursos
220
, sln presenLar lndlcadores de
lmpacLo especlflco, nl Lener mecanlsmos de monlLoreo para evaluar su eflclencla y esLablecer crlLerlos
de me[ora. Sln esLo, es dlflcll garanLlzar un lmpacLo especlflco y eflclenLe para aLender las necesldades
exlsLenLes en el rea rural.

Se carece de p|an|f|cac|n terr|tor|a|. La consLanLe ocurrencla de desasLres naLurales, muesLra la
lmporLancla que Llene la preservacln y culdado de los recursos naLurales
221
. La admlnlsLracln
esLraLeglca de cuencas hldrogrflcas responde a esLa necesldad, ya que es en una cuenca, donde se
ublcan los recursos naLurales agua, suelo y bosque, recursos que son mane[ados de manera lnLegral,

218
Adems de la produccln perdlda, Lamblen se afecLa la capacldad producLlva de la Llerra.
219
uno de los mayores desasLres naLurales ocurrldos, con perdldas LoLales equlvalenLes al 4.3 del l8 de ese ano.
220
ara !ullo del 2011, Lodos esLos fldelcomlsos hablan e[ecuLado ms de C 166.4 mlllones (SlCCln, 2011).
221
Su mala admlnlsLracln proplcla que el lmpacLo de los desasLres naLurales sea mayor. or e[emplo, la Lala de bosques y la
exlsLencla de culLlvos, desnudan al suelo de su coberLura vegeLal, agravando los efecLos de las lnundaclones.

CD"

para asegurar la preservacln de ecoslsLemas, que a su vez generan beneflclos econmlcos a los
hablLanLes alrededor de la cuenca, aslmlsmo, genera beneflclos (como la provlsln de agua) a los
hablLanLes aba[o de la mlsma.

Ln la acLualldad no exlsLe nlngun programa lnLegral de admlnlsLracln de cuencas lmplemenLado por el
MACA, que es la dependencla gubernamenLal responsable de su conservacln
222
. La admlnlsLracln de
cuencas se desarrolla de manera especlflca, dependlendo de su Lamano y de la vocacln producLlva del
suelo a su alrededor, se desarrolla un plan de admlnlsLracln especlflco. ara ello, es necesarlo
desarrollar y acLuallzar lnformacln de las cuencas exlsLenLes, Laxonomla y vocacln de suelos.

Ln la acLualldad se cuenLa con Ll SlsLema naclonal de lanlflcacln de la subsecreLarla de la SecreLarla
de lanlflcacln y rogramacln de la resldencla -SLCLLAn-, el cual, se encarga de arLlcular un
slsLema de planlflcacln a nlvel munlclpal y deparLamenLal. lanlflcacln que Lodavla se encuenLra en
eLapa de elaboracln.

No ex|sten s|stemas de |nformac|n actua||zados e |ntegrados. uebldo a la dlversldad de caracLerlsLlcas
(Lopogrflcas, cllmLlcas, soclales, culLurales, eLc.) que se encuenLran a nlvel LerrlLorlal, es necesarlo
desarrollar lnsLrumenLos de lnformacln para acompanar Lodo Llpo de lnLervencln. A pesar de la
exlsLencla de varlas lnsLlLuclones que desarrollan slsLemas de lnformacln, Lodavla no exlsLe una
plaLaforma que lnLegre la mlsma para uLlllzarse de manera con[unLa.

LxlsLen dlversas lnsLlLuclones que Llenen a su cargo el desarrollo de slsLemas de lnformacln, como el
CenLro de Apoyo a la lnversln roducLlva y Comerclal del SecLor Agropecuarlo loresLal e
Pldroblolglco, dependencla del MACA, cuyo ob[eLlvo es recopllar y dlfundlr de forma eflclenLe
lnformacln agropecuarla, foresLal e hldroblolglca relevanLe. Se encuenLra el lnsLlLuLo naclonal de
Slsmologla, vulcanologla, MeLeorologla e Pldrologla -lnSlvuMLP-, qulen se encarga de esLudlar y
monlLorear fenmenos y evenLos aLmosferlcos, geoflslcos e hldrolglcos, para lo cual genera
lnformacln cllmLlca. Ll lnsLlLuLo naclonal de LsLadlsLlca -lnL-, Lamblen desarrolla dlsLlnLos slsLemas
de lnformacln, relaclonados con la demografla y la poblacln, preclos y economla, enLre oLras.

L| marco normat|vo d|f|cu|ta acceso f|nanc|ero para |a d|vers|f|cac|n product|va. ara las
caracLerlsLlcas de los presLaLarlos en el rea rural, Lodavla no exlsLen suflclenLes lnsLlLuclones que
puedan oLorgar flnanclamlenLo de manera acceslble, por ello el flnanclamlenLo slgue slendo una
resLrlccln para llevar a cabo la dlverslflcacln econmlca. Ll marco normaLlvo que rlge la operacln de
las mlcroflnancleras, les lmplde reclblr depslLos. or lo que la unlca vla para fondearse es a Lraves de
aporLes de caplLal, lo que lncremenLa el cosLo de los fondos que presLan y resLrlnge su creclmlenLo.

222
uenLro del MACA, una de las aLrlbuclones del vlcemlnlsLerlo de uesarrollo Lconmlco 8ural, es promover programas que
conLrlbuyan al desarrollo lnLegral, conservacln y rehablllLacln de cuencas hldrogrflcas.

CDC

10.4.3. L|neam|entos para |ncrementar |a compet|t|v|dad rura|
Cb[et|vo Genera|. lncremenLar la producLlvldad y compeLlLlvldad del rea rural, para me[orar la
capacldad para generar lngresos en sus hablLanLes.

Cb[et|vo espec|f|co 1. lncremenLar la producLlvldad del secLor agropecuarlo.

ldenLlflcar las necesldades especlflcas que Llenen los producLores del secLor agropecuarlo en
relacln a: capaclLacln Lecnlca, Lecnologla producLlva, lnfraesLrucLura producLlva,
flnanclamlenLo y servlclos sanlLarlos y flLosanlLarlos
! uenLro del rea rural, exlsLen producLores que vlven en esLado vulnerabllldad
allmenLarla
223
y producLores de medlano Lamano con clerLa capacldad de
organlzacln
224
. Ll mecanlsmo de lnLervencln para llberar las resLrlcclones, depender
del Llpo de producLor que se esL aLendlendo. ?a que los producLores en esLado de
vulnerabllldad requerlrn de un mayor acompanamlenLo.
! 1odo proceso de ldenLlflcacln y prlorlzacln, se reallzar a parLlr de las condlclones de
vulnerabllldad que enfrenLan dlversos LerrlLorlos. Slendo de mayor prlorldad los
LerrlLorlos con mayor grado de vulnerabllldad. uel lado de los producLores con clerLa
capacldad de organlzacln, el proceso de ldenLlflcacln se reallzar a nlvel munlclpal.
Lvaluar la capacldad y desempeno de las lnsLlLuclones encargadas de: ofrecer capaclLacln
Lecnlca
225
, desarrollar Lecnologla producLlva
226
, reallzar cerLlflcaclones y ofrecer servlclos flLo-
zoosanlLarlos
227
, con el propslLo de ldenLlflcar coberLura y capacldad de respuesLa a las
necesldades especlflcas ldenLlflcadas en los producLores.

8esolver las debllldades de las lnsLlLuclones ldenLlflcadas en el plazo anLerlor. Se prlorlzar con
base en su lmpacLo poslLlvo en la saLlsfaccln de las necesldades de los producLores
228
y en el
lncremenLo de la coberLura de los servlclos ofrecldos.
ldenLlflcar y esLablecer allanzas publlco prlvadas para desarrollar lnfraesLrucLura especlflca que
saLlsfaga las necesldades de los producLores ldenLlflcadas en el plazo anLerlor.
locallzar las acclones exLenslonlsLas del MACA
229
, para saLlsfacer las necesldades de los
producLores en esLado de vulnerabllldad que no Llenen la capacldad de pagar el acceso a
capaclLacln producLlva, Lecnologla producLlva, eLc.

223
un munlclplo en vulnerabllldad allmenLarla es aquel que enfrenLa: amenazas cllmLlcas, una slLuacln allmenLarla y
nuLrlclonal desfavorable y poca capacldad de respuesLa para aLender necesldades (ba[a densldad de carreLeras por hablLanLe
por kllmeLro
2
y pocas Llerras agrlcolas dlsponlbles).
224
lorman parLe de gremlales, asoclaclones y cooperaLlvas
223
Lscuela naclonal de AgrlculLura -LnCA-, lnsLlLuLo 1ecnlco de CapaclLacln y roducLlvldad -ln1LCA-, unlversldades, eLc.
226
lnsLlLuLo de Clencla y 1ecnologla Agrlcola -lC1A, ueparLamenLo de lruLlculLura y AgrolndusLrla del MACA, eLc.
227
rograma de la Mosca del MedlLerrneo -MCSCAMLu -, el Crganlsmo lnLernaclonal 8eglonal de Segurldad Agropecuarla -
Cl8SA-, el rograma lnLegral de roLeccln Agrlcola y AmblenLal -lAA-, eLc.
228
Culenes Llenen clerLa capacldad de pago para proveerse de esLos servlclos por su propla cuenLa.
229
La exLensln agrlcola, es el proceso medlanLe el cual se lnLroducen nuevas Lecnologlas o Lecnlcas producLlvas en una
comunldad rural deLermlnada. LsLa funcln esL a cargo de la ulreccln de Coordlnacln 8eglonal y LxLensln 8ural, la cual
perLenece al MACA.

CD#

ConLlnuar con el exLenslonlsmo focallzado del MACA.
Lvaluar el lmpacLo de las lnsLlLuclones forLalecldas. Asegurndose que los producLores
organlzados hayan enconLrado respuesLa a las necesldades ldenLlflcadas prevlamenLe y la
coberLura de las mlsmas se haya lncremenLado.

Cb[et|vo espec|f|co 2. romover la dlverslflcacln de acLlvldades econmlcas en el rea rural.

Lvaluar la coberLura, capacldad de aLencln y Llpo de cursos ofrecldos por el MlnLuuC,
ln1LCA y oLros oferenLes de capaclLacln Lecnlca no agrlcola.
ldenLlflcar los marcos regulaLorlos para la supervlsln adecuada de las cooperaLlvas de ahorro y
credlLo, se reLomar el Lema del marco regulaLorlo y prudenclal, que permlLa el desarrollo de
las lnsLlLuclones mlcro-flnancleras, el cual generar mayor conflanza hacla las mlsmas.

lncremenLar la capacldad operaLlva
230
de las lnsLlLuclones oferenLes de capaclLacln, doLndolas
de los recursos necesarlos para llevar a cabo el proceso de ampllacln de coberLura y
dlverslflcacln de cursos ofrecldos.
LsLablecer programas de capaclLacln para asegurarse de que exlsLa pleno enLendlmlenLo y
aprovechamlenLo del nuevo marco regulaLorlo de lnsLlLuclones mlcro-flnancleras. LsLe
programa de capaclLacln ser promovldo a nlvel naclonal, para que Lodos los pequenos
comerclanLes y producLores puedan acceder al mlsmo.

lmplemenLar un slsLema de evaluacln y me[oramlenLo conLlnuo del desempeno del nuevo
marco regulaLorlo sobre la acLlvldad de las mlcro-flnancleras y cooperaLlvas de credlLo y ahorro.
Lvaluar coberLura alcanzada y ampllacln de cursos ofrecldos por parLe de las lnsLlLuclones
oferenLes de capaclLacln, lmplemenLando las modlflcaclones necesarlas para alcanzar los
ob[eLlvos esLablecldos.

Cb[et|vo espec|f|co 3. MlLlgar el lmpacLo del camblo cllmLlco sobre cuencas, causes y suelos.
Las LcLlcas prlnclpales se encuenLran enfocadas en promover la admlnlsLracln de cuencas y causes
esLraLeglcos,
231
y, la lmplemenLacln de prcLlcas producLlvas sosLenlbles para culdar la ferLllldad del
suelo
232
, mlLlgando los efecLos que conlleva el camblo cllmLlco en las dlsLlnLas reglones del pals.

230
uenLro de la capacldad operaLlva se conslderan el recurso flnanclero y humano que dlsLlnLas lnsLlLuclones requleren para
ofrecer nuevos cursos de capaclLacln y para ampllar su coberLura en reglones sln acceso.
231
ara ello, se sosLlene la vlsln del mane[o del LerrlLorlo Lomando a la cuenca hldrogrflca como unldad naLural
para la planlflcacln LerrlLorlal. lncorporando las conslderaclones amblenLales, econmlco-producLlvas y de
proLagonlsmo de los acLores lnvolucrados en el desarrollo. Ln general la calldad y canLldad de agua represenLan
lmporLanLes lndlcadores del esLado de conservacln de la cuenca.
232
nos referlmos a propledades de ferLllldad del suelo como a las caracLerlsLlcas flslcas (granulomeLrla y porcenLa[e de maLerla
orgnlca), y, qulmlcas (macro y mlcro elemenLos).

CD0

ldenLlflcar las cuencas y causes prlorlLarlos de CuaLemala, para reallzar un dlagnsLlco sobre el
esLado de los mlsmos.
233
.
Lvaluar el lmpacLo del programa de ferLlllzanLes del goblerno, en Lermlnos producLlvos y
amblenLales, para que en el corLo y medlano plazo se pueda focallzar su funclonamlenLo en
producLores en qulenes se logre un mayor nlvel de lncldencla.
ldenLlflcar oLras opclones para lncremenLar la producLlvldad de la Llerra, que su vez sean
amblenLalmenLe sosLenlbles (como el uso de abono orgnlco), para que en el corLo y medlano
plazo puedan ser promovldas como acLlvldades que susLlLuyan en clerLa medlda el programa de
ferLlllzanLes, en reglones en donde no logra mayor lncldencla.

lmplemenLar un programa de admlnlsLracln de cuencas y dragado de causes, en donde se les
de manLenlmlenLo, lnlclando por aquellas que se encuenLran en condlclones ms severas.
locallzar geogrflcamenLe el programa de ferLlllzanLes basados en parmeLros Lecnlcos sobre
requerlmlenLos nuLrlclonales de cosecha y suelo, asl como, de slLuacln de vulnerabllldad
allmenLarla.
romover capaclLacln para que los producLores aprendan a desarrollar prcLlcas de
elaboracln y uso de abonos orgnlcos.

lmplemenLar un programa de acompanamlenLo Lecnlco, para la produccln de abono orgnlco
e lmplemenLacln de prcLlcas para el uso sosLenlble del suelo, como susLlLuLo del programa de
ferLlllzanLes.

Cb[et|vo espec|f|co 4. uesarrollar, forLalecer, coordlnar e lnLegrar slsLemas de lnformacln LerrlLorlal
como herramlenLas para la Loma de declslones.
LsLe ob[eLlvo operaLlvo busca desarrollar las herramlenLas de lnformacln necesarlas para llevar a cabo
los procesos de prlorlzacln y focallzacln de Loda lnLervencln publlca
234
ba[o una plaLaforma de
planlflcacln LerrlLorlal. ara lo cual es necesarlo conLar con slsLemas de lnformacln preclsos,
acLuallzados y coordlnados en relacln a las condlclones cllmLlcas, soclales y econmlcas de Lodo el
LerrlLorlo naclonal@ Ll lnL, ser la lnsLlLucln responsable de verlflcar los esLndares en la produccln,
recoleccln y admlnlsLracln de la lnformacln. Ll MACA ser el encargado de admlnlsLrar esLa
plaLaforma de lnformacln. La SLCLLAn serla la lnsLlLucln encargada de promover el uso de esLa
plaLaforma como herramlenLa para la Loma de declslones y para la planlflcacln operaLlva de dlsLlnLos
mlnlsLerlos e lnsLlLuclones publlcas.

233
Lvaluando su conLamlnacln e ldenLlflcando rlesgos de desborde a parLlr del lnlclo de la Lemporada de lluvlas.
234
Adems de la lnlclaLlva publlca, exlsLen lnlclaLlvas prlvadas y CnC'S que lmplemenLan programas soclales y producLlvos
denLro del LerrlLorlo naclonal y les resulLarla uLll esLa plaLaforma de lnformacln.

CD4

8eallzar un lnvenLarlo de Lodos los slsLemas de lnformacln exlsLenLes y que se neceslLan
desarrollar
233
, ldenLlflcando cosLos de acLuallzacln y desarrollo.
Lvaluar la capacldad
236
del MACA para lnLegrar la lnformacln generada por los dlsLlnLos
slsLemas (acLuallzados y creados) y admlnlsLrarla. ulsenando un slsLema de coordlnacln e
lnLercamblo de lnformacln lnLerlnsLlLuclonal.

AcLuallzar y desarrollarn los slsLemas de lnformacln.
lorLalecer
237
la capacldad del MACA, para funglr como lnLegrador y faclllLador de Lodos los
slsLemas de lnformacln.

Lanzar la plaLaforma en donde se enconLrarn lnLegrados Lodos los slsLemas de lnformacln
acLuallzados y desarrollados
238
. Ls necesarlo que esLe lanzamlenLo sea acompanado de una
campana de promocln y uso de la plaLaforma. ara que se convlerLa en una herramlenLa para
la Loma declslones a nlvel LerrlLorlal.

1u.S. J.@*%/'3* 9 /<)2&/'3* 2/ &'?%/.+;%-(;-%/ 2*:K+;&(/

CuaLemala enfrenLa desaflos de pollLlca publlca relaclonados con lnfraesLrucLura, los cuales lmpacLaran
en la capacldad del pals para reduclr los nlveles de pobreza y avanzar en el camlno del creclmlenLo. Ln
la medlda que se lncremenLe la compeLlLlvldad en su lnfraesLrucLura LerresLre y loglsLlca, se vern
reducldos los cosLos de LransporLar los producLos la mercado local y al exLerlor, con lo cual, los
empresarlos y empleados guaLemalLecos se volvern ms compeLlLlvos en la economla mundlal.

uespues de suceslvas olas de reforma duranLe la decada de los novenLa, el LsLado de CuaLemala
comenz a promover la parLlclpacln del secLor prlvado en lnfraesLrucLura e lnlcl la modernlzacln del
marco regulaLorlo para dlcho secLor. Las reformas lmplemenLadas lncluyeron la descenLrallzacln,
desregulacln y aperLura del secLor elecLrlco, las Lelecomunlcaclones y el secLor aereo, la concesln de
la operacln de los ferrocarrlles y un conLraLo de gesLln de los servlclos de correos, adems de acclones
adlclonales para la llberallzacln de la lnversln exLran[era, enLre oLras medldas de reforma esLrucLural.
LsLas reformas Luvleron un fuerLe lmpacLo sobre la economla de CuaLemala y sobre la lnfraesLrucLura en
parLlcular, pero aun quedan lmporLanLes medldas por reallzarse que vendrlan a complemenLar los
procesos prevlamenLe lnlclados.

233
uenLro de los slsLemas de lnformacln a desarrollar se encuenLran: lnformacln sobre la Laxonomla de los suelos e
lnformacln dlarla sobre preclos y volumenes de granos y horLallzas Lransados en dlsLlnLos mercados naclonales.
236
8ecurso humano callflcado y equlpo de Lraba[o (compuLadoras, sofLware, servldores, eLc.) necesarlo para reallzar nuevas
aLrlbuclones relaclonadas con el desarrollo y admlnlsLracln de la plaLaforma de lnformacln
237
A parLlr de las necesldades ldenLlflcadas en el plazo anLerlor, se proceder a doLar al MACA del recurso humano callflcado y
del equlpo de Lraba[o necesarlos para desarrollar y admlnlsLrar la nueva plaLaforma de lnformacln.
238
Ls necesarlo que Lodos los slsLemas de lnformacln exlsLenLes (soclales, cllmLlcos, econmlcos, eLc.) y los que se
desarrollarn a nlvel LerrlLorlal, se lnLegren ba[o una sola plaLaforma, para ser uLlllzados de manera con[unLa para la Loma
especlflca de declslones.

CDF

Infraestructura para |og|st|ca no es compet|t|va. ue acuerdo al exhausLlvo lndlce de uesempeno
LoglsLlco del 8anco Mundlal, la punLuacln absoluLa de CuaLemala me[or enLre 2007 y 2009, pero su
ublcacln cay casl 13 lugares, ublcndose en la poslcln 90 de 130 palses para 2009. Se muesLra
preocupacln en las reas de servlclos de LransporLe LerresLre, calldad de la lnfraesLrucLura vlal,
capacldad de los puerLos para acomodar barcos de ms grande escala y procedlmlenLos engorrosos para
el comerclo lnLernaclonal.

Ln cuanLo a LransporLe marlLlmo, que es el modo de LransporLe ms lmporLanLe para el comerclo
exLerlor, CuaLemala Llene la me[or callflcacln reglonal en el lndlce de ConecLlvldad de Llneas
MarlLlmas (LSCl) de la unC1Au, pero esL muy por deba[o de compeLldores cercanos como Mexlco. or
su ublcacln geogrflca, Llene un gran poLenclal en esLe secLor pues cuenLa con acceso a los dos
oceanos. no obsLanLe, el poLenclal LransporLe marlLlmo-porLuarlo del pals esL desaprovechado debldo
a deflclenclas en la operacln de los puerLos y su capacldad para acomodar buques de mayor Lamano,
anLe su poco calado y el Lamano de las gruas exlsLenLes. una de las debllldades de su marco regulaLorlo
en la operacln auLnoma e lndependlenLe de cada puerLos, que le lmplde una vlsln lnLegral y crea
lncenLlvos para que las gananclas no necesarlamenLe sean desLlnadas a lnversln.

Ln cuanLo al subsecLor aereo, a pesar de una reclenLe expansln del aeropuerLo La Aurora, que le
gran[eo la caLegorla 1 por parLe de la lAA, el proyecLo de ampllacln no ha sldo compleLado. La llmlLada
capacldad de reclblr avlones con mayor capacldad de pasa[eros o mayor numero de vuelos, hacen que el
preclo del pasa[e hacla CuaLemala se manLenga alLo con relacln a palses como Ll Salvador y CosLa 8lca,
reduclendo asl la compeLlLlvldad del secLor. Aunque esLe medlo de LransporLe es el menos uLlllzado en
el comerclo exLerlor, es fundamenLal para apoyar el Lurlsmo y los negoclos en CuaLemala, y sufre de
algunas debllldades en su marco regulaLorlo, al prevalecer una confusln enLre regulador y operador
publlco.

Manten|m|ento de |a |nfraestructura es def|c|ente. Ln los ulLlmos anos se ha reallzado un lmporLanLe
esfuerzo para me[orar la red vlal, no obsLanLe el debll manLenlmlenLo apllcado a la red exlsLenLe ha
resulLado en un deLerloro de sus condlclones. Ln el ano 2000, cerca del 60 de la red se enconLraba en
buenas condlclones y un 10 en mal esLado, para 2008, unlcamenLe un Lerclo de la red se enconLraba
en buenas condlclones y las carreLeras en mal esLado hablan lncremenLado a un Lerclo de la red vlal. Ll
CCvlAL ha esLado slendo uLlllzado para expandlr la red vlal e lncremenLar su capacldad, en lugar de
canallzar los recursos unlcamenLe al manLenlmlenLo, lo anLerlor sumado a la vulnerabllldad de la
lnfraesLrucLura a los desasLres naLurales y el lncremenLo del comerclo con su consecuenLe lncremenLo
en el Lrflco, ponen en consLanLe rlesgo la red vlal guaLemalLeca.

llnalmenLe, dado que la red vlal no puede ser vlsuallzada unlcamenLe desde el punLo de vlsLa de
compeLlLlvldad, slno que Lamblen desde su funcln soclal de conecLar e lnLegrar a las comunldades
rurales con servlclos soclales y econmlcos, es lmporLanLe senalar que en CuaLemala, exlsLen cerca
19,000 kms de camlnos rurales que consLlLuyen cerca del 70 de la red de camlnos del pals. Sln
embargo, solo un Lerclo de esLa red reclbe manLenlmlenLo y probablemenLe menos del 3 a Lraves de
un programa ruLlnarlo de manLenlmlenLo, lo que Lamblen se consLlLuye en un lmporLanLe reLo para el
secLor, prlnclpalmenLe porque esLos no son eleglbles denLro del CCvlAL.

CD5

Los marcos |nst|tuc|ones son obso|etos. Ln Lermlnos generales, las deflclenclas del marco lnsLlLuclonal
del secLor de LransporLe y loglsLlca son: a) no exlsLe coordlnacln enLre los goblernos munlclpales y el
cenLral, b) no se Llene un lnvenLarlo de la exLensln de la red vlal, c) no exlsLe una acLuallzacln de
proyecLos prlorlLarlos e lnverslones, d) no se ha lmplemenLado aun la leglslacln que regula la
parLlclpacln prlvada en las carreLeras, e) la lnversln publlca es muy ba[a, f) la responsabllldad en la
consLruccln de camlnos esL fragmenLada en dlversas lnsLlLuclones, y, g) no exlsLe una adecuada
coordlnacln nl recLorla, que lncluye la ausencla de un slsLema de planeacln esLraLeglca.

Ln el caso del subsecLor puerLos se aprecla la obsolescencla del marco legal e lnsLlLuclonal acompanado
por un ordenamlenLo [urldlco que se muesLra fragmenLado. no hay leyes y pollLlcas especlflcas que
conLemplen Lemas marlLlmos, porLuarlos o caboLa[e, enLre oLros aspecLos. CLras debllldades a desLacar
son: (l) el alLo gasLo operaLlvo y admlnlsLraLlvo, (ll) las resLrlcclones de enLrada a la lnversln, (lll) la falLa
de lncenLlvos, (lv) la lneflclencla en la gesLln y exceslva burocracla, y, (v) elevados cosLos de operacln
(Cuevas, eL al 2006).

L| Lstado carece de |os recursos f|sca|es para amp||ar y me[orar |a |nfraestructura. 1an slo en
carreLeras, el lan de uesarrollo vlal 2008-2017 del MlnlsLerlo de Comunlcaclones, esLlma necesldades
de lnversln por ms de uS$4.3 mlllardos. Ll MlnlsLerlo de Comunlcaclones, en 2009, elabor el lan de
Movllldad LsLraLeglca para el rea CenLral de CuaLemala y propone esLudlos deLallados para proyecLos
radlales y de anlllos en el rea de la Cludad de CuaLemala, con cosLos de lnversln prellmlnares de uS$4
mlllardos. AcLualmenLe no exlsLen fondos aprobados para programas de camlnos rurales.

or su lado, el lan MulLlmodal de Cbras de lnfraesLrucLura de 1ransporLe (MCl1)
2S9
ldenLlflc un
[uego lnLegrado de proyecLos prlorlLarlos desde 2008 hasLa 2013, que requleren una lnversln LoLal en
uerLos e lnfraesLrucLura loglsLlca de uS$410-470 mlllones, y en AeropuerLos de uS$122-142 mlllones.
Lo anLerlor conLrasLa con los esLrechos mrgenes flscales que resLrlngen la poslbllldad de que dlchas
lnverslones sean una realldad.

10.S.3. L|neam|entos para me[orar y amp||ar |a |nfraestructura |og|st|ca
Cb[et|vo Genera|. Me[orar las condlclones de lnfraesLrucLura y la provlsln de servlclos de LransporLe y
loglsLlca en el pals, coadyuvando al lncremenLo de la producLlvldad y la compeLlLlvldad de la produccln
naclonal y las exporLaclones.

Cb[et|vo espec|f|co 1. lmpulsar un enfoque lnLegral de las pollLlcas de lnfraesLrucLura, 1ransporLe y
LoglsLlca.

LsLablecer un enLe de alLo nlvel (Conse[o naclonal de LoglsLlca) que asegure la coordlnacln de
acclones y la lmplemenLacln de una agenda lnLegral.
ueflnlr una Agenda o lan de desarrollo de largo plazo, ba[o un enfoque MulLlmodal de
1ransporLe y Servlclos LoglsLlca, lncluyendo lndlcadores que permlLan lr mldlendo su
desempeno.

239
lan MulLlmodal de Cbras de lnfraesLrucLura de 1ransporLe (MCl1) lmpulsado por 8CnACCM, esLablece los llneamlenLos
para un slsLema de LransporLe mulLlmodal lnLegrado, deLermlnando 10 proyecLos esLraLeglcos en las reas: vlal, aeroporLuarlo,
porLuarlo y de manLenlmlenLo (2008)

CD=

Cb[et|vo espec|f|co 2. Modernlzar el marco regulaLorlo e lnsLlLuclonal que rlge al secLor, para fomenLar
compeLencla y eflclencla en la presLacln de servlclos de lnfraesLrucLura.

ueflnlr un plan para la modernlzacln del Marco Legal del SecLor uerLos y reorganlzar el marco
lnsLlLuclonal, buscando: l) cenLrallzar la pollLlca naclonal de puerLos y la reorganlzacln del
mane[o operaLlvo para opLlmlzar la uLlllzacln de recursos, ll) promover lncenLlvos para la
parLlclpacln prlvada en proyecLos de lnfraesLrucLura, lll) crear procesos de planlflcacln a largo
plazo, lv) crear mecanlsmos efecLlvos para la parLlclpacln de los usurarlos, v) esLablecer un enLe
con capacldades regulaLorlas.

ueflnlr un marco lnsLlLuclonal y regulaLorlo que permlLa proLeger y promover compeLencla,
prlnclpalmenLe en servlclos aereos y marlLlmos.
8evlsar el marco legal del secLor LransporLe LerresLre, lncluyendo revlsln de procedlmlenLos
que afecLan el comerclo exLerlor. LnLre esLas revlslones, lnclulr la deflnlcln y claslflcacln de la
red de carreLeras, con el fln de adecuar su claslflcacln y ordenar la prlorlzacln de las
lnverslones.
8evlsar el marco lnsLlLuclonal del secLor aereo. Las auLorldades podrlan conslderar dlsLlnLas
opclones para lmpulsar la separacln de las funclones de operacln de la uCAC, ya sea medlanLe
la reallzacln de asoclaclones publlco-prlvadas (A) o blen, medlanLe la creacln de una
empresa de operacln publlca. Adems, podrla reenfocarse el rol de la uCAC en un enLe publlco
que se encargue de fl[ar pollLlcas y esLraLeglas a largo plazo, asl como de la regulacln
aeronuLlca.
romover la homologacln de normaLlva de LransporLe en la regln, lncluyendo a Mexlco, al
menos para la clrculacln de Lrlleres en fronLeras.

Cb[et|vo espec|f|co 3. lncremenLar la parLlclpacln del secLor prlvado en el secLor, buscando una
eflclenLe provlsln de servlclos y asegurar el flnanclamlenLo necesarlo para la ampllacln y
modernlzacln de la lnfraesLrucLura en el pals.

a. CorLo plazo (2 anos):
oner en operacln la Ley sobre Allanzas para el desarrollo de lnfraesLrucLura econmlca,
empezando con proyecLos plloLo en carreLeras y puerLos, de acuerdo a necesldades loglsLlcas
de me[oramlenLo de corredores comerclales.

LsLablecer un programa de modernlzacln de los servlclos de carga LerresLre, que lncluya la
renovacln de la floLa de LransporLe
LsLablecer programas de segurldad para el LransporLe LerresLre.

Cb[et|vo espec|f|co 4. Asegurar la sosLenlbllldad de los proyecLos de lnfraesLrucLura.

a. CorLo plazo (2 anos):
8evlsar el funclonamlenLo del CCvlAL para asegurar que los recursos recaudados sean
desLlnados para el manLenlmlenLo de las carreLeras, garanLlzando la sosLenlbllldad de la
lnfraesLrucLura de LransporLe.

CDB

8evlsar el slsLema de supervlsln y monlLoreo de las condlclones de las carreLeras que Llene el
CCvlAL, para asegurar la calldad de las obras y deLecLar necesldades.

8evlsln de la normaLlva [urldlca para el derecho de vla en la red vlal y con ella, de los
esLndares de pesos y dlmenslones que faclllLe el LransporLe de cargas ms compeLlLlvas sln
danar la esLrucLura de las carreLeras.
8educlr la vulnerabllldad de la lnfraesLrucLura anLe desasLres naLurales y mlnlmlzar sus lmpacLos
flscales, para lo cual ser necesarlo modernlzar la normaLlva de consLruccln de lnfraesLrucLura
lncorporndole crlLerlos de gesLln de rlesgo y explorar mecanlsmos para mlnlmlzar el lmpacLo
flscal de los efecLos de desasLres naLurales sobre lnfraesLrucLura (seguros de desasLres).

1u.6. J.@*%/'3* 2/ )%*8&+&E' 9 (*R.%;-%/ 3.2 +.%8&(&* .2Q(;%&(*

CuaLemala enfrenLa desaflos de pollLlca publlca relaclonados con lnfraesLrucLura, los cuales lmpacLaran
en la capacldad del pals para reduclr los nlveles de pobreza y avanzar en el camlno del creclmlenLo. Ln
la medlda que se lncremenLe la compeLlLlvldad en el Lema de servlclo elecLrlco, se vern reducldos los
cosLos de producld blenes y servlclos para el mercado local e lnLernaclonal, haclendo asl ms
compeLlLlvos a los empresarlos y empleados guaLemalLecos.

uespues de suceslvas olas de reforma duranLe la decada de los novenLa, el LsLado de CuaLemala
comenz a promover la parLlclpacln del secLor prlvado en lnfraesLrucLura e lnlcl la modernlzacln del
marco regulaLorlo para dlcho secLor. Las reformas lmplemenLadas lncluyeron la descenLrallzacln,
desregulacln y aperLura del secLor elecLrlco, las Lelecomunlcaclones y el secLor aereo, la concesln de
la operacln de los ferrocarrlles y un conLraLo de gesLln de los servlclos de correos, adems de acclones
adlclonales para la llberallzacln de la lnversln exLran[era, enLre oLras medldas de reforma esLrucLural.
LsLas reformas Luvleron un fuerLe lmpacLo sobre la economla de CuaLemala y sobre la lnfraesLrucLura en
parLlcular, pero aun quedan lmporLanLes medldas por reallzarse que vendrlan a complemenLar los
procesos prevlamenLe lnlclados.

L| prec|o de |a energ|a e|ctr|ca es a|to. Ll preclo de la energla en CuaLemala es uno de los ms
elevados en la regln (ver Grf|ca 10.8), en parLe porque las Larlfas en el resLo de palses lncluyen
esquemas de subsldlos que sl blen no son sosLenlbles en el Llempo, afecLan en el corLo plazo la
compeLlLlvldad de las empresas guaLemalLecas, especlalmenLe las Ml?MLS.

arte de| prob|ema ha reca|do en |a estructura de |a matr|z energt|ca. Ln el 2011, la capacldad
lnsLalada de generacln en CuaLemala es de 2,181 MW, de los cuales las energlas fslles represenLan un
62 (bunker, dlesel, gas y carbn) y las renovables un 38 (geoLermlca, hldroelecLrlca y blomasa). La
escalada de preclos del peLrleo de los ulLlmos anos ha lncremenLado los preclos de la energla, a pesar
de que el pals cuenLa con un enorme poLenclal de generacln con recursos renovables, especlalmenLe
hldrlcos. 8eclenLemenLe ha sldo aprobada una leglslacln con lncenLlvos para promover los proyecLos
de generacln con recursos renovables.

Ln relacln a esLo ulLlmo, uno de los prlnclpales reLos del secLor es lograr admlnlsLrar los confllcLos
soclales derlvados de lnverslones en el secLor rural (hldroelecLrlcas y redes de dlsLrlbucln) que esLn

C"D

mlnando su poLenclal y la segurldad [urldlca de las lnverslonlsLas. Se neceslLa un rol ms fuerLe del
LsLado en la solucln de esLos confllcLos.

Grf|ca 10.8. rec|os de L|ectr|c|dad,
Sector kes|denc|a| 2007 (US5Ctvs]kWh)

luenLe: 8anco Mundlal (2009).
reclos de CuaLemala corresponden a la Larlfa no soclal de la cludad de CuaLemala.

Ls necesar|o garant|zar e| sum|n|stro futuro de energ|a y dar pred|ct|b|||dad a |as |nvers|ones. ue
acuerdo al lan de Lxpansln lndlcaLlvo 2008-2022 de la CnLL, el escenarlo de creclmlenLo de la
demanda denLro del plan esLlma que se neceslLar lnsLalar un promedlo anual de 190 MW duranLe el
perlodo de 13 anos y que slo duranLe los clnco prlmeros anos se neceslLar agregar 1300 MW para
saLlsfacer la demanda. 1enlendo en cuenLa que las lnverslones en generacln sern reallzadas por
prlvados, la vlabllldad de esLe plan depender del aspecLo econmlco de las nuevas planLas, de las
esLraLeglas de lnversln y de la pollLlca para la Loma de rlesgos de los nuevos lnversores, convlrLlendose
esLe en un lmporLanLe reLo en el secLor. Ln esLe conLexLo, el asegurar la lnLerconexln elecLrlca de
CuaLemala con la regln medlanLe el proyecLo SlLAC se vuelve fundamenLal, no solo porque permlLlr
lnLercamblos energeLlcos para cubrlr la demanda, slno porque abre la poslbllldad para lnverslones de
gran escala en CuaLemala (lncluyendo proyecLos renovables) que busquen aLender el mercado reglonal.

ue acuerdo a un reporLe preparado por la llC en 2009, los proyecLos en e[ecucln para nuevas planLas,
que se preve esLarn dlsponlbles para el 2014, suman 832 MW adlclonales, enLre energla renovable y
Lermlca convenclonal (clfra un LanLo aba[o de las proyecclones lndlcaLlvas del CnLL). or su parLe, los
nuevos MW que vendrn a saLlsfacer la demanda, vla lmporLaclones, se calculaban en
aproxlmadamenLe 830 MW (aunque se reglsLran reLrasos en la puesLa en marcha del proyecLo SlLAC).
or lo anLerlor, ser cruclal asegurar la expansln de nueva generacln para saLlsfacer la demanda en los
prxlmos anos. Ln esLe marco, la reclenLe llclLacln con[unLa, lanzada por parLe de las dlsLrlbuldoras
para la compra de 800 MW a parLlr del 2013, es una pleza fundamenLal y un paso en la dlreccln
correcLa.

Aslmlsmo, para forLalecer la capacldad de la red de Lransmlsln, ser cruclal asegurar la lmplemenLacln
del programa expansln de la red que la CnLL reclen ha ad[udlcado por medlo de una llclLacln.

La cobertura de serv|c|os bs|cos es des|gua|. Ln cuanLo a coberLura del servlclo elecLrlco, sl blen es
clerLo que CuaLemala reglsLra nlveles por enclma del promedlo reglonal (84 vrs 82 respecLlvamenLe),
Lamblen es clerLo que afronLa reLos lmporLanLes especlalmenLe en las reas rurales (68 de coberLura
vrs 93.7 en las reas urbanas).
0 3 10 13 20
CosLa 8lca
Ponduras
nlcaragua
anama
Ll Salvador
CuaLemala

C""

Ll rograma de LlecLrlflcacln 8ural, L8, es un programa que flnancla lncenLlvos para promover la
elecLrlflcacln rural a Lraves de proyecLos de conexln de la red elecLrlca, lncluyendo la lnfraesLrucLura
de dlsLrlbucln y Lransmlsln. 1amblen ayuda a promover y desarrollar proyecLos de elecLrlflcacln en
slsLemas alslados empleando energla renovable. Los recursos para esLe programa provlenen de
presLamos exLernos.

LxlsLe un esquema de Larlfa soclal para permlLlr el acceso de los secLores ms neceslLados al servlclo,
pero dlcho esquema de subsldlo cruzado, Llene serlos errores de lnclusln y exclusln y recarga las
Larlfas para los secLores econmlcos.

Capac|dad de reso|ver conf||ctos soc|a|es. Culz el reLo ms grande del Coblerno es su ba[a capacldad
para resolver los confllcLos soclales de grupos que se oponen a la lnversln de proyecLos
hldroelecLrlcos.
240

Cump||m|ento de |a normat|va. La normaLlva en el secLor elecLrlco reclenLemenLe fue a[usLada y el
secLor cuenLa con un marco moderno que le permlLe operar con reglas claras, por lo que el mayor reLo
es hacer cumpllr dlcho marco legal.

10.6.3. L|neam|entos para me[orar |a prov|s|n y cobertura de| serv|c|o e|ctr|co
Cb[et|vo Genera|. roveer energla segura, de calldad y a preclos compeLlLlvos, para saLlsfacer las
necesldades bslcas de los guaLemalLecos y conLrlbulr a la compeLlLlvldad del pals.

Cb[et|vo espec|f|co 1. Asegurar el lncremenLo de lnverslones en el secLor, para saLlsfacer de forma
eflclenLe las necesldades de la creclenLe demanda:

Supervlsar y asegurar la ad[udlcacln de la llclLacln para la compra de energla en marcha y dar
segulmlenLo cercano a su lmplemenLacln.
uar un segulmlenLo cercano a la e[ecucln de los planes de expansln de la red de Lrasmlsln y
de las lnverslones en generacln ad[udlcadas en los conLraLos de largo plazo, para asegurar que
se cumplan los compromlsos

b. Medlando lazo (2-4 anos):
romover los conLraLos de energla de largo plazo enLre dlsLrlbuldoras y generadoras ba[o
procesos compeLlLlvos.
romover y asegurar una sana compeLencla en el secLor de generacln, medlanLe la promocln
de un marco lnsLlLuclonal de compeLencla.

240
Sobre esLe Lema, no se ahonda en esLe documenLo. Sln embargo, algunos llneamlenLos de la seccln de 8esolucln paclflca
de confllcLos pueden resulLar uLlles.

C"C

Cb[et|vo espec|f|co 2. ulverslflcar la maLrlz energeLlca para asegurar la sosLenlbllldad amblenLal,
aprovechar el poLenclal de recursos renovables, dlsmlnulr la dependencla de recursos fslles y preclos
compeLlLlvos.

8uscar una lnmedlaLa solucln a los confllcLos soclales que esLn afecLando la lnversln en
proyecLos hldroelecLrlcos.
8evlsar la propuesLa de a[usLes al reglamenLo de la ley de lncenLlvos para lnverslones en
generacln con recursos renovables, acLualmenLe en manos del MLM.
lomenLar el desarrollo de proyecLos de energla renovable, asegurando la lmplemenLacln del
marco de lncenLlvos, proplclando los proyecLos de generacln medlanLe las llclLaclones de
conLraLos de largo plazo y aglllzando los permlsos necesarlos para esLe Llpo de lnverslones. La
sosLenlbllldad de los proyecLos, especlalmenLe hldroelecLrlcos, requlere presLar la deblda
aLencln a los problemas que se han presenLado con la gesLln amblenLal y soclal de los mlsmos

romover la consLruccln de pequenas cenLrales hldroelecLrlcas, lo que ayudara Lamblen al
lncremenLo de la coberLura y el sumlnlsLro de servlclo de elecLrlcldad en las reas rurales.
romover proyecLos de energlas renovables dlferenLes a la hldroelecLrlcldad (geoLermla, ellca,
blomasa), para lo cual ser necesarlo lnvesLlgar ms sobre los poLenclales e lncenLlvos
especlflcos son necesarlos para aprovechar el poLenclal exlsLenLe.

Cb[et|vo espec|f|co 3. lmpulsar la lnLerconexln elecLrlca de CuaLemala con la regln para ampllar la
oferLa y proplclar lnverslones con vlsln reglonal.

a. CorLo lazo (2 anos ):
8uscar soluclones lnmedlaLas para resolver las barreras que esLn afecLando el lnLercamblo
energeLlco reglonal.
Asegurar la acLlva parLlclpacln de CuaLemala en el proyecLo SlLAC, medlanLe el desarrollo de
los Lraba[os Lecnlcos necesarlos para poner en lmplemenLacln el reglamenLo del 1raLado Marco
del ML8CCMn.

b. Medlano lazo (4 anos):
romover la segurldad [urldlca sobre la llbre enLrada y sallda de energla, de y hacla la regln,
que permlLa asegurar las lnverslones reglonales.

Cb[et|vo espec|f|co 4. AumenLar la coberLura de los servlclos de elecLrlcldad a las reas rurales y
asegurar su acceso a los secLores menos favorecldos.

Asegurar los recursos de conLraparLlda necesarlos para la lmplemenLacln del L8.
romover las lnverslones en proyecLos de elecLrlflcacln rural, lncluyendo proyecLos fuera de
red para comunldades alsladas.

C"#

b. Medlano lazo (2 - 4 anos):
8evlsar los esquemas de la Larlfa soclal, para asegurarse que va dlrlglda a los secLores ms
neceslLados y que el orlgen de los fondos sea lndependlenLe al lnuL, para no ocaslonar
dlsLorslones en las Larlfas.

Cb[et|vo espec|f|co S. romover la eflclencla energeLlca.

romover normaLlva especlflca para el consumo de producLos eflclenLes, en la cual el goblerno
debe demosLrar llderazgo.

romover programas de eflclencla energeLlca en la lndusLrla y en las edlflcaclones (comerclales,
edlflclos publlcos, resldenclales).

C"4

11. Con iesponsabiliuau: hacienuo un
esfueizo colectivo paia aumentai los
iecuisos fiscales

neceslLamos guaLemalLecos responsables. CuaLemalLecos que asuman las consecuenclas de sus acLos.
CuaLemalLecos que reconozcan que su deseo de consLrulr un me[or pals ser saLlsfecho solo por ellos
mlsmos, que nlnguna fuerza exLerna va a salvarlos de las amenazas exlsLenLes. CuaLemalLecos que
comparLen, enLre oLras cosas, la responsabllldad de lograr ms recursos para la consLruccln del pals
que anhelan.

uuranLe la ulLlma decada, CuaLemala ha logrado manLener la esLabllldad macroeconmlca, a pesar de
no haberse resuelLo de manera deflnlLlva la problemLlca flscal, LanLo por el lado de lnsuflclencla de
recursos como de ba[a calldad del gasLo. una slLuacln que podrla resulLar enganosa sl se consldera que,
a pesar de no resolverse la problemLlca en cuesLln, el pals ha sldo capaz de acomodar choques
negaLlvos en los Lermlnos de lnLercamblo, crlsls flnancleras y un llmlLado creclmlenLo econmlco. Lo
cual podrla hacer pensar que Lal a[usLe no es necesarlo, o blen, no es urgenLe.

nada ms le[ano de la realldad, los prlnclpales desaflos en maLerla soclal requleren que el goblerno
dlsponga de mayores recursos para su aLencln. LsLa propuesLa esL condlclonada a una me[ora
susLanclal del desempeno del LsLado, lnlclando por una gesLln eflclenLe del Crganlsmo L[ecuLlvo (ver
seccln Creando un Lstado para todos |os guatema|tecos). LnLre oLras, debe enfaLlzarse la necesldad
de reallzar reformas susLanclales en los procesos de admlnlsLracln de recursos humanos, de compras y
conLraLaclones, y de rendlcln de cuenLas.

ara que las propuesLas en maLerla soclal, lnfraesLrucLura y desarrollo econmlco sean sosLenlbles y
crelbles hacen falLa recursos LrlbuLarlos que hoy no exlsLen. un e[emplo de esLo es el creclmlenLo de la
deuda publlca (el endeudamlenLo lnLerno se ha mulLlpllcado ms de 7 veces y el exLerno ms de 1.6
veces). 8a[o las perspecLlvas de creclmlenLo econmlco acLuales y la Lendencla de creclmlenLo del gasLo
publlco, Larde o Lemprano ser necesarlo un a[usLe del lado del gasLo o del lado de los lngresos.
llnalmenLe, el slsLema lmposlLlvo guaLemalLeco Lampoco ha respondldo a una dlscusln serla sobre
cmo debe ser el slsLema LrlbuLarlo para promover la compeLlLlvldad del pals (e[.: la gran lncerLldumbre
respecLo de las reformas flscales).

Ln esLe documenLo se dlscuLen los llneamlenLos prlnclpales que deberlan gular a una reforma LrlbuLarla
LendlenLe a elevar la carga LrlbuLarla y a mlnlmlzar el lmpacLo de la mlsma sobre la esLrucLura
econmlca, el slsLema de preclos, el ahorro y la lnversln y el empleo.

C"F

11.1. 6&;-/(&E' /(;-/2

A conLlnuacln se presenLan los hechos esLlllzados ms lmporLanLes del slsLema LrlbuLarlo. LsLa
lnformacln resume los aspecLos ms relevanLes en Lorno al esLado acLual de la LrlbuLacln en
CuaLemala y las poslbles vlas para me[orarla en los prxlmos anos.

11.1.1. necho Lst|||zado No. 1: La recaudac|n tr|butar|a crece re|at|vamente |ento
A ralz de la flrma de los Acuerdos de az y el acLo llscal se esLablecl que, para el 2002, la recaudacln
LrlbuLarla como porcenLa[e del l8 deberla aumenLar un 30 respecLo de su valor de 1993,
aproxlmadamenLe 12 (acLo llscal, 2000). Sl se consldera que la carga LrlbuLarla en 1993 fue de 8.7
del l8, la recaudacln LrlbuLarla promedlo duranLe la ulLlma decada crecl solamenLe en un 28.7, con
un mxlmo de 37.8 en el 2007. LsLo se Lraduce en un creclmlenLo de ms del 30 en la recaudacln en
Lermlnos reales, Lal y como se observa en la Grf|ca 11.1.

Grf|ca 11.1. kecaudac|n tr|butar|a 2000-2010
(Lxpresado en m|||ones de uetza|es de| 2000)

luenLe: Llaboracln propla con daLos SA1 (2011).

Ll creclmlenLo acumulado duranLe la prlmera decada del slglo se Lraduce en una Lasa de creclmlenLo
anual de 2.43 por ano. valor que colnclde con la Lasa de creclmlenLo de la poblacln de 2.46 (CLAL
(2009). Ll l8, por su parLe, crecl enLre el 2001 y el 2010 a una Lasa promedlo de 3.09, un 0.64 por
enclma del creclmlenLo de la recaudacln.
241
Ln conclusln, la recaudacln crece a un rlLmo menor que
el de la economla y a uno slmllar al de la poblacln.

241
La recaudacln nomlnal crecl en ms de 143 duranLe el perlodo 2000-2010, de C 14 mll mlllones a ms de C 33 mll
mlllones. uel ano 1993 al 2010 el creclmlenLo nomlnal fue de 414.
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lmpuesLos lndlrecLos lmpuesLos dlrecLos

C"5

11.1.2. necho Lst|||zado No.2: La carga tr|butar|a de Guatema|a es una de |as ms ba[as de
Lat|noamr|ca, aun despus de contab|||zar |as contr|buc|ones a |a segur|dad soc|a|.
La carga LrlbuLarla en CuaLemala es de las ms ba[as de la regln. LspeclflcamenLe, la qulnLa ms ba[a,
solamenLe superando a Lcuador, Mexlco, anam y PalLl. Los prlmeros Lres palses con esLrucLuras para-
LrlbuLarlas muy lmporLanLes (Mexlco y Lcuador a Lraves de los lngresos derlvados del peLrleo y
anam con los lngresos derlvados del Canal). La Grf|ca 11.2 muesLra esa comparacln.

Grf|ca 11.2. Carga tr|butar|a en pa|ses de Amr|ca Lat|na -romed|o 2000-2010-
(Lxpresado como de| I8)

luenLe: Llaboracln propla con daLos CLAL (2011).
*lmpuesLos AdmlnlsLrados por el Coblerno CenLral.

Ls lmporLanLe noLar que la grflca anLerlor no lncluye las conLrlbuclones a la segurldad soclal, un
lmpuesLo al Lraba[o que generalmenLe es recaudado y admlnlsLrado por los slsLemas de segurldad
soclal. A dlferencla de como se hace en CuaLemala, es comun que esLas conLrlbuclones se lncluyan
denLro de la carga LrlbuLarla en oLros palses. Aun asl, la hlsLorla anLerlor no cambla mayor cosa, ya que
las conLrlbuclones a la segurldad soclal en CuaLemala son de las ms ba[as de la regln. LsLa slLuacln
no deberla causar nlnguna sorpresa, dado que menos del 20 de la fuerza laboral conLrlbuye al lCSS.

Ll promedlo de las conLrlbuclones soclales en la regln duranLe el perlodo 2000-2009 fueron de 2.44
del l8, mlenLras que en CuaLemala fueron de 1.39 del l8. Al agregar esLas conLrlbuclones a la carga
LrlbuLarla CuaLemala solamenLe supera a Mexlco y araguay en Lermlnos de la recaudacln LoLal,
empeorando su poslcln respecLo del caso anLerlor. (lCLll (2007), CLAL (2011)). Ln conclusln, la
recaudacln LrlbuLarla en CuaLemala, como porcenLa[e del l8, es de las ms ba[as de la regln,
lndependlenLemenLe de la lnclusln o no de las conLrlbuclones a la segurldad soclal.

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C"=

11.1.3. necho Lst|||zado No.3: Ln Guatema|a se tr|buta menos en |mpuestos d|rectos que e|
promed|o |at|noamer|cano.
uuranLe la ulLlma decada, la conLrlbucln de los lmpuesLos dlrecLos al LoLal de la recaudacln asclende a
26.3. A nlvel reglonal esLe lndlcador es de 33. Sl se lncluyen las conLrlbuclones de la segurldad soclal
como parLe de los lmpuesLos dlrecLos esLos numeros camblan a 33 y 43, respecLlvamenLe. La
conLrlbucln de los lmpuesLos dlrecLos al LoLal de la recaudacln en CuaLemala es un 80 del promedlo
reglonal. Sl se consldera su conLrlbucln respecLo del l8 se replLe el mlsmo paLrn. uuranLe la ulLlma
decada la LrlbuLacln dlrecLa en CuaLemala fue de un 70 del valor reglonal (3.01 del l8 en
CuaLemala y el 4.36 del l8 en la regln). (lCLll (2007), CLAL (2011))

11.1.4. necho Lst|||zado No. 4: La contr|buc|n de |a tr|butac|n d|recta a |a recaudac|n tota|
ha me[orado durante |a |t|ma dcada.
A pesar de que en Lermlnos comparaLlvos en CuaLemala se pagan menos lmpuesLos dlrecLos que el
promedlo de la regln, duranLe la ulLlma decada, especlalmenLe a parLlr del 2004, se observa un
lncremenLo en la conLrlbucln del lS8 a la recaudacln LoLal. Pace una decada el lS8 conLrlbula con 14
del LoLal de lngresos LrlbuLarlos, ahora lo hace con ms del 21. Sl se anade la conLrlbucln de los
lmpuesLos a los acLlvos (lLMA, lL1AA o lSC segun sea el caso), la conLrlbucln pas de 23 en el ano
2000 a 28 en el 2010. La Grf|ca 11.3 muesLra la composlcln de los lngresos LrlbuLarlos como
porcenLa[e de la recaudacln LoLal duranLe el perlodo 2000-2010.

Grf|ca 11.3. Compos|c|n de |ngresos tr|butar|os como de| tota|
(2000-2010)


La parLlclpacln del lS8 en la recaudacln LoLal crecl en un 30, del 14 al 21 del LoLal, acenLundose
el camblo de Lendencla a parLlr de la reforma de 2004. uuranLe el mlsmo perlodo, la parLlclpacln del
lvA crecl 8 (del 49 del LoLal en el 2000 a 33 en el 2010). Ll aumenLo en la conLrlbucln de esLos
dos lmpuesLos ha servldo para compensar la reduccln en la recaudacln por concepLo de uAl e
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lS8 lLMA/lL1AA/lSC lvA Aranceles CLros

C"B

lmpuesLos selecLlvos al consumo. Los prlmeros redu[eron su parLlclpacln de 12 a 6 del LoLal y los
segundos del 16 al 12 del LoLal.

11.1.S. necho Lst|||zado No.S: L| ISk es progres|vo pero su capac|dad red|str|but|va es ba[a.
Ln Leorla se supone que el lS8 deberla ser progreslvo, es declr, capLar un porcenLa[e del lngreso cada vez
mayor en la medlda que aumenLa el lngreso de los conLrlbuyenLes. LsLa serla la lnLencln deLrs del
dlseno legal del lS8 a las personas flslcas, con el esquema de Lasas del lmpuesLo cada vez mayores en la
medlda que aumenLa el lngreso de las personas. Los esLudlos en Lorno a la lncldencla del lS8 a personas
flslcas colnclden en la naLuraleza progreslva del slsLema. Las concluslones de esLos esLudlos se resumen
en la 1ab|a 11.1.

1ab|a 11.1. kesumen de| an||s|s de |nc|denc|a de| ISk Ind|v|dua|
Lar|os Mann Schenone y de |a
1orre
Auguste y
Artana
Cabrera
lS8 lndlvldual rogreslvo rogreslvo rogreslvo rogreslvo rogreslvo
luenLe: Maul, ulaz, 2010.

Aunque formalmenLe las Lasas marglnales del lmpuesLo son relaLlvamenLe alLas: 13, 20, 23 y 31,
el lngreso mlnlmo exenLo (C 36 mll) de[a fuera del pago del lmpuesLo al 73 de los asalarlados(vease
1ab|a 11.2). Las Lasas mxlmas del lmpuesLo recaen sobre renLas muy elevadas (16,7 veces el l8 per
cplLa).

1ab|a 11.2. Lsca|a de Impuestos Sobre |a kenta a ersonas, 2006
1ramos (en uetza|es)
1asa marg|na|(en
porcenta[es)
ercent||es de Ingreso
nasta 36,000 0 1-73 (73)
36,000 6S,000 13 74-92 (19)
6S,000 180,000 20 93-99 (7)
180,000 29S,000 23 100 (1)
29S,000 en ade|ante 31
luenLe: CLAL, 2010

La acredlLacln del pago del lvA a cuenLa del lS8 acenLua la Lendencla progreslva del lmpuesLo, ya que,
Lras su apllcacln, unlcamenLe pagan el lS8 el 9,63 de los Lraba[adores, Lodos ellos en el 10 ms rlco
de la poblacln. 1odo esLo hace del lS8 a las personas flslcas un lmpuesLo de ba[a recaudacln,
concenLrado en un numero muy pequeno de conLrlbuyenLes efecLlvos y con escasa capacldad
redlsLrlbuLlva, pese a su elevada progreslvldad formal (Cepal, 2010).

1odo lo anLerlor planLea una lnLeresanLe parado[a desde una perspecLlva prcLlca: se lncurre en un
grado lmporLanLe de comple[ldad para garanLlzar la progreslvldad del lmpuesLo al cosLo de eroslonar
gravemenLe la base de LrlbuLacln. Ll lmpuesLo resulLa ser progreslvo, pero Llene muy ba[a capacldad
redlsLrlbuLlva. un lmpuesLo proporclonal sobre una base LrlbuLarla ms amplla podrla generar ms
recaudacln y Lener un lmpacLo redlsLrlbuLlvo slmllar.

11.1.6. necho Lst|||zado No.6: L|evadas tasas de evas|n de| ISk.
uos problemas prcLlcos del funclonamlenLo del lS8 son la evasln y la elusln del pago del lmpuesLo
por parLe de los conLrlbuyenLes. LsLo al punLo que, cuando esLos son exceslvos, se desnaLurallza el papel
que el lmpuesLo debe cumpllr denLro de la pollLlca LrlbuLarla. La evasln se da cuando no se paga a

CCD

caballdad la obllgacln LrlbuLarla correspondlenLe. Segun el meLodo del poLenclal Lerlco", la Lasa de
evasln en CuaLemala es relaLlvamenLe alLa para la regln.
242
La 1ab|a 11.3 muesLra una comparacln
de las Lasas de evasln calculadas por esLe meLodo para una muesLra de palses laLlnoamerlcanos.

1ab|a 11.3. Lvas|n est|mada
Lvas|n en e| |mpuesto a |a renta de |as personas [ur|d|cas
a|s kecaudac|n 1er|ca
CuaLemala (2006) 39.3
eru (2006) 31.2
Lcuador (2003) 29.7
Ll Salvador (2003) 13.3
ArgenLlna (2003) 14.7
Mexlco (2004) 14.6
Chlle (2003) 12.3
luenLe: Lvasln y equldad en Amerlca LaLlna, CLAL (2010)

LsLas Lasas de evasln no pueden aLrlbulrse solamenLe a la falLa de moralldad LrlbuLarla del
conLrlbuyenLe o a la flscallzacln lneflclenLe de la auLorldad LrlbuLarla. lmpuesLos slmples, con ampllas
bases de LrlbuLacln, con un numero llmlLado de LraLamlenLos dlferenclados y Lasas ba[as lnducen a
mayores Lasas de cumpllmlenLo por parLe de los conLrlbuyenLes y son ms fclles de flscallzar (CA1C,
2008). Ln Lodo caso, es lmporLanLe noLar que la Lasa de evasln Lerlca en CuaLemala es Lres veces ms
alLa que la de Chlle. Como una mera aproxlmacln y con puros flnes llusLraLlvos, sl me[orara el nlvel de
cumpllmlenLo en CuaLemala a los nlveles chllenos, la recaudacln del lS8 de las personas [urldlcas
pasarla de un 2.6 del l8 a un 3.77, lo cual slLuarla a la CuaLemala en el promedlo reglonal de
LrlbuLacln dlrecLa.
243

Ls lmporLanLe menclonar que, adems de la evasln, Lamblen se da la elusln. La elusln se enLlende
como el acLo por el cual un conLrlbuyenLe reallza operaclones para reduclr el pago de lmpuesLos
basndose en amblguedades presenLes en la ley (Madrld, 2011). Como se menclon anLes, una de las
prlnclpales debllldades de los slsLemas LrlbuLarlos es la mulLlpllcldad de Lasas y LraLamlenLos
dlferenclados a dlsLlnLos Llpos de renLa y gasLo. Ln la medlda que sea ms compllcado el dlseno del
lmpuesLo, ms probable es se generen reas grlses" en las cuales esL del Lodo clara la obllgacln
LrlbuLarla. LsLos agu[eros" son los que dan orlgen a la elusln flscal. Ll grado de comple[ldad del slsLema
LrlbuLarlo abre las oporLunldades para la evasln y la elusln (CLAL, 2010).

11.1.7. necho Lst|||zado No.7: La product|v|dad de| IVA es re|at|vamente buena.
Ll uso del lvA se ha generallzado en el mundo enLero por su capacldad recaudaLorla, eflclencla
admlnlsLraLlva y relaLlva neuLralldad. LsLas vlrLudes dependen crlLlca y negaLlvamenLe de la canLldad de
LraLamlenLos dlferenclados que esLablece el marco [urldlco. Ln el caso ldeal Lodos los blenes deberlan
esLar su[eLos a la mlsma Lasa y nlngun blen o secLor deberla quedar fuera de la coberLura del

242
A grandes rasgos el meLodo conslsLe en esLlmar la renLa lmponlble poLenclal a parLlr del LxcedenLe de
LxploLacln de las CuenLas naclonales, haclendo las deducclones y correcclones necesarlas para que dlcho valor
corresponda a lo que la ley del lS8 especlflca como la base lmponlble del lmpuesLo. (8arra !orraL, 1999).
243
LsLa exLrapolacln llneal Llene mulLlples llmlLaclones, para reallzar un clculo ms preclso se requerlrla un anllsls ms
profundo del Llpo que se expllca en la noLa de ple anLerlor.

CC"

lmpuesLo.
244
Ln general exlsLen dos problemas fundamenLales en el dlseno del lvA que eroslonan la
base del LrlbuLo, lnducen dlsLorslones en la economla, aLenLan conLra la equldad y dlflculLan la
admlnlsLracln: exenclones y Lasa cero
245
. A pesar que en CuaLemala, medlanLe el decreLo 117-97 se
derogaron Lodas las exenclones y exoneraclones excepLo las esLablecldas en la ConsLlLucln y en el
decreLo 27-92 y sus reformas, la recaudacln no me[or de forma slgnlflcaLlva.

LsLo se debe a que las exenclones ms slgnlflcaLlvas no fueron afecLadas por esLe decreLo y que esLn
conLenldas en los arLlculos 7 y 8 de la Ley del lvA. LsLos arLlculos esLablecen exenclones en funcln de
qulenes lnLervlenen en las Lransacclones (cooperaLlvas, cenLros educaLlvos publlcos y prlvados,
unlversldades, el lnsLlLuLo CuaLemalLeco de Segurldad Soclal, dlplomLlcos y organlsmos
lnLernaclonales) y oLras en funcln de los blenes ob[eLo de las Lransacclones (exporLaclones, vlvlenda
popular, servlclos flnancleros, venLas por menos de C.100 en mercados canLonales) (Schenone y de la
1orre, 2003).

11.1.8. necho Lst|||zado No. 8: L| IVA es e| |mpuesto actua| con mayor capac|dad de
recaudac|n.
La lmporLancla del lvA para la recaudacln LoLal se muesLra en la Grf|ca 11.4. Ms de la mlLad de la
recaudacln depende de esLe lmpuesLo, slendo el lvA sobre las lmporLaclones el componenLe prlnclpal
de Lodos. La recaudacln LoLal del lvA alcanz un 6 del l8 duranLe la ulLlma decada, el lvA domesLlco
conLrlbuy, en promedlo, con un 2 del l8, y el lvA sobre lmporLaclones con un 4 (ver Crflca 10.6).

Ll lvA sobre las lmporLaclones represenL, en promedlo, el 61 de la recaudacln LoLal de esLe
lmpuesLo. La mayor parLe de la varlabllldad del lmpuesLo se relaclona con las flucLuaclones de valor de
las lmporLaclones. Ll lvA sobre venLas, o domesLlco, se ha manLenldo relaLlvamenLe consLanLe en la
ulLlma decada.

Ln cuanLo a la Lasa del lmpuesLo, CuaLemala empez en el ano 1983 con una Lasa de 7 y casl velnLe
anos despues esL en 12, la Lasa acLual es una de las Lasas ms ba[as de la regln, slendo ms ba[as
unlcamenLe las de anam, araguay y PalLl. La medlana laLlnoamerlcana se encuenLra en un 13 y, en
promedlo, los palses han lncremenLado la Lasa en dlez punLos porcenLuales desde que dlcho lmpuesLo
surgl (8lrd y lerre-ascal 2007). CuaLemala Llene la Lasa ms ba[a de CenLroamerlca, Ll Salvador y
CosLa 8lca Llenen una Lasa del 13, nlcaragua del 13 y Ponduras del 12. Ponduras Llene una Lasa
especlal de 13 y nlcaragua dos allcuoLas especlales de 3 y 6. (Agosln, 8arrelx y Machado 2003),
lCLll (2007).

244
Ln la prcLlca, aun en los lvA me[or dlsenados, es dlflcll lograr esLa unlformldad (el caso de los servlclos flnancleros es el
e[emplo ms conocldo).
243
Los blenes y servlclos ms comunmenLe exenLos del lvA en los palses cenLroamerlcanos son los producLos de la canasLa
bslca de consumo y el LransporLe, los servlclos medlcos y educaLlvos, las Lransacclones flnancleras y de seguros, la energla y
combusLlbles, enLre oLros. Al lgual que en el caso del lS8, aparLe de esLas exoneraclones ob[eLlvas, Lamblen exlsLen
exoneraclones sub[eLlvas sobre dlversos conLrlbuyenLes (CnC, munlclpalldades, lnsLlLuclones sln flnes de lucro, eLc.) y sobre el
secLor agrlcola y empresas esLablecldas en Zonas lrancas (AgosLln, 8arrelx y Machado, 2003).

CCC

Grf|ca 11.4. IVA como de| I8
(2000-2010)


Ln cuanLo a la base de LrlbuLacln, en CuaLemala se pueden conLablllzar 16 Llpos de LraLamlenLos
preferenclales y/o exenclones en el reglmen del lvA, algunos de ellos de naLuraleza consLlLuclonal y
oLros amparados por leyes ordlnarlas. ue Lodos ellos el ms lmporLanLe en Lermlnos de sacrlflclo flscal
es el de la exencln del pago del lmpuesLo a las venLas menores de C 100 en mercados canLonales y
munlclpales, la cual represenLa ms del 40 de Lodo el gasLo LrlbuLarlo del lvA.
246
SlLuacln que parece
grave, pero que debe maLlzarse a la luz de las dlflculLades admlnlsLraLlvas que lmpllcarla cobrar esLe
lmpuesLo a clenLos de mlles de vendedores lnformales dlspersos a lo largo y ancho del pals. Aun asl, la
base LrlbuLarla en CuaLemala esL mucho menos eroslonada que en el resLo de palses de la regln
(Agosln, eL al., 2003) (lCLll (2007).

La producLlvldad del lmpuesLo es una buena aproxlmacln de la bondad del dlseno del lvA en cuanLo a
LraLo generallzado y Lasas unlformes.
247
MlenLras ms secLores, blenes y acLlvldades econmlcas cubra
el lmpuesLo y menos dlferencladas sean sus Lasas, mucho ms amplla ser la base de LrlbuLacln. La
evolucln de la producLlvldad del lvA en el perlodo 2001-2010 se muesLra en la Grf|ca 11.S.

Ls noLorla la calda en la producLlvldad del lvA a parLlr del 2007, momenLo desde el cual ha caldo un 17
esLe lndlcador. Lo cual slLua a CuaLemala con una producLlvldad slmllar a la que Lenla a medlados de la
decada, ano en el cual la producLlvldad promedlo en la regln era de 43, la de la CCuL 34 y la de
Chlle 60. un comporLamlenLo que se expllca en funcln de los LraLamlenLos preferenclales (Lasas
preferenclales y exenclones) o a evasln.

246
La SA1 publlca cada ano las esLlmaclones del CasLo 1rlbuLarlo en su porLal web (hLLp://www.saL.gob.gL/d)
247
La producLlvldad del lvA se deflne como la razn del lvA neLo recaudado enLre el roducLo lnLerno 8ruLo mulLlpllcado por la
Lasa del lmpuesLo vlgenLe. uado que el l8 lncluye las exporLaclones, que esLn exenLas del pago del lmpuesLo, y la lnversln,
que no forma parLe del valor agregado, esLa medlcln subesLlma la verdadera producLlvldad del lmpuesLo. or Lal razn se
uLlllza Lamblen la eflclencla del lvA, la cual susLlLuye al l8 por el Consumo 1oLal afecLo al lvA como base de clculo. (SA1,
2007).
0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
3.0
6.0
7.0
2
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0
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1
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1
0
lvA sobre venLas lvA lmporLaclones

CC#

Grf|ca 11.S. 1asa de product|v|dad de| IVA
(2000 a| 2010)

luenLe: SA1, 2010 y 8anguaL 2011
1/roducLlvldad del lvA= (lvA neLo 8ecaudado/ roducLo lnLerno 8ruLo)/ 1asa del lvA

CLro de los componenLes esenclales para evaluar el poLenclal de recaudacln del lvA es su nlvel de
cumpllmlenLo. Ls declr, que LanLo de la recaudacln poLenclal efecLlvamenLe llega a las ca[as de la
admlnlsLracln LrlbuLarla. La Grf|ca 11.6 muesLra la evolucln de la Lasa de lncumpllmlenLo del lvA
duranLe la ulLlma decada.
248

Los nlveles de lncumpllmlenLo en la segunda mlLad de la decada han me[orado respecLo de la prlmera
mlLad. Ll promedlo de lncumpllmlenLo duranLe la prlmera mlLad fue cercano al 30, duranLe la segunda
mlLad el promedlo esLuvo alrededor del 23. Llama la aLencln el deLerloro de esLe lndlcador duranLe el
ano 2009, lo cual puede ser una muesLra de mayores nlveles de evasln. ue hecho, ms del 43 de los
casos documenLados de evasln flscal por la SA1 Luvleron su orlgen en algo relaclonado con el lvA (SA1,
2009).

LsLa evldencla muesLra el poLenclal de recaudacln que el lmpuesLo Lodavla Llene en CuaLemala, sobre
Lodo sl se reducen los LraLamlenLos dlferenclados, se flscallza y admlnlsLra me[or el lmpuesLo y se allnea
la Lasa con el resLo de la regln.

248
LsLa Lasa se obLlene de mulLlpllcar la base Lerlca del lmpuesLo por la Lasa respecLlva y luego compararla conLra la
recaudacln efecLlva de lvA. La brecha enLre ambos valores se consldera evasln. La Lasa de evasln o de lncumpllmlenLo se
deflne como el coclenLe de ese monLo enLre la recaudacln poLenclal (Schnelder and LnsLe).
46.36
32.13
31.68
32.77
48.42
30.83
33.22
30.13
46.40
48.71
40
42
44
46
48
30
32
34
36
2
0
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7
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0
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0
9
2
0
1
0

CC0

Grf|ca 11.6. N|ve| de Incump||m|ento de| IVA (2001-2009)

luenLe: 8lrd y lerre-ascal (2006), kelly y 8lrd (2004), SA1, 8anguaL (2010).

11.1.9. necho Lst|||zado No.9: Los |ngresos no tr|butar|os en Guatema|a no const|tuyen una
fuerte |mportante de |ngresos para e| gob|erno
Los lngresos no LrlbuLarlos han represenLado alrededor del 1 de los lngresos LoLales duranLe la ulLlma
decada. Los rubros que mayor parLlclpacln Llenen denLro de los lngresos no LrlbuLarlos LoLales son los
derechos consulares y mlgraLorlos, de lnscrlpcln, examen y maLrlculas y oLros, con un parLlclpacln del
42 del LoLal, las Lasas sobre LransporLe LerresLre y aereo, sobre el comerclo y la lndusLrla y dems Lasas
y llcenclas varlas, con una parLlclpacln de 36. Ll Lercer lngreso ms lmporLanLe es el arrendamlenLo
de edlflclos, equlpos e lnsLalaclones con una parLlclpacln del 11.

Ln oLros palses de la regln los lngresos no LrlbuLarlos represenLan una fuenLe lmporLanLe de lngresos
para el goblerno. A medlados de la decada anLerlor los lngresos derlvados del peLrleo represenLaban el
66 del lngreso flscal LoLal para venezuela, en Lcuador y Mexlco el 64 y el 37 respecLlvamenLe. Los
lngresos provenlenLes de la exLraccln de cobre y oro en eru alcanza el 10 del LoLal de lngresos del
goblerno, en Chlle los lngresos provenlenLes de la exLraccln de cobre fueron equlvalen al 20 de los
lngresos LoLales del goblerno. (Campodnlco, 2008).

11.1.10. necho Lst|||zado No.10: La base de tr|butac|n de| ISk de |os asa|ar|ados es
db||.
Menos del 20 de la recaudacln del lS8 provlene de personas flslcas, alrededor del 96 de los
asalarlados no pagan un solo cenLavo de lmpuesLo Sobre la 8enLa. LsLo se debe, en parLe, por las
generosas exenclones relaLlvas al lngreso per cplLa del pals, la deduccln unlca anual de C 36 mll hace
que un 73 de Lodos los asalarlados queden fuera del pago del lmpuesLo. Sl a esLo se suma el credlLo
flscal por el lvA pagado en las compras hasLa el 12 de la renLa neLa, solamenLe el 9.63 de los
asalarlados pagan el lmpuesLo. (ulaz 2007)

or sl lo anLerlor fuera poco, la ley esLable que los agulnaldos, 8ono 14, lndemnlzaclones por Llempo de
servlclo, penslones, [ubllaclones y monLeplos no forman parLe de la renLa lmponlble. Adems, la ley
Lamblen permlLe la deduccln de prlmas de seguro de vlda, gasLos medlcos y donaclones comprobables.
Segun la SA1, el gasLo LrlbuLarlo asoclado con el lS8 ascendl a 3.89 del l8 en el 2009 (un 74 del
LoLal del gasLo LrlbuLarlo). Se calcula que un 81 de esLe gasLo LrlbuLarlo se derlva de los rubros anLes
menclonados (SA1 2009).
0
3
10
13
20
23
30
33
40
43
2001 2002 2003 2004 2003 2006 2007 2008 2009

CC4

11.2. L.+/?K*+ / +-).%/%

La recaudac|n tr|butar|a en Guatema|a es de |as ms ba[as de |a reg|n y crece a un r|tmo
re|at|vamente |ento. lndependlenLemenLe de la lnclusln o no de las conLrlbuclones a la segurldad
soclal, la carga LrlbuLarla de CuaLemala es una de las ba[as de Amerlca LaLlna. Con el agravanLe que, a
dlferencla de los palses que Llenen cargas menores, CuaLemala no cuenLa con lngresos no LrlbuLarlos
slgnlflcaLlvos que complemenLen lo que no se obLlene por la vla lmposlLlva. ue conLlnuar la Lendencla
observada duranLe la prlmera decada del slglo, no basLarla con acelerar el creclmlenLo econmlco para
me[orar la carga LrlbuLarla en el pals.

A pesar que |a tr|butac|n d|recta ha crec|do durante |a |t|ma dcada se s|gue contr|buyendo menos
que en e| resto de |a reg|n. Aunque la parLlclpacln del lmpuesLo Sobre la 8enLa denLro del LoLal de la
recaudacln me[or slgnlflcaLlvamenLe duranLe la segunda mlLad de la ulLlma decada (de 14 al 21 del
LoLal), en Lermlnos lnLernaclonales la recaudacln por lmpuesLos dlrecLos slgue slendo una de las ms
ba[as de la regln. SlLuacln que lndlca una lmporLanLe poslbllldad de me[ora en caso que CuaLemala
pudlera alcanzar el promedlo reglonal.

L| ISk es progres|vo pero t|ene escaso poder red|str|but|vo. 1odos los esLudlos consulLados colnclden
en que el lS8 es progreslvo, pero su capacldad redlsLrlbuLlva es llmlLada. Ll mlnlmo exenLo de C 36 mll
por ano de[a fuera de la coberLura del lmpuesLo a ms del 70 de los conLrlbuyenLes. Aunque las Lasas
ms alLas del lS8 recaen sobre personas con renLas muy elevadas respecLo del promedlo, las
poslbllldades redlsLrlbuLlvas son muy ba[as debldo a que no exlsLen muchos conLrlbuyenLes en Lales
rangos de lngreso y que, adems, esLas personas son qulenes Llenen ms poslbllldad reduclr sus
obllgaclones LrlbuLarlas medlanLe la elusln del lmpuesLo.

Lx|ste una |mportante tasa de evas|n de| ISk. Las razones deLrs de las Lasas de evasln van desde la
falLa de moralldad LrlbuLarla hasLa la comple[ldad del slsLema LrlbuLarlo, pasando por la flscallzacln y la
facllldad para pagar el lmpuesLo. La reforma del lS8 a las personas [urldlcas en el 2004 es lmporLanLe
para comprender el poderoso papel que Llene la slmpllcldad y facllldad de pago del lmpuesLo sobre la
recaudacln y, presumlblemenLe, sobre el nlvel de cumpllmlenLo del lmpuesLo. La me[ora en la
recaudacln del lS8 se debe, en parLe, a la slmpllcldad del reglmen general del lmpuesLo del 3 sobre
lngresos bruLos. CuesLln que no ocurre con el lS8 a personas flslcas, en donde Lodavla exlsLen Lasas
dlferencladas segun el nlvel y Llpo de renLa, deducclones, pagos a cuenLa, eLceLera.

L| IVA es e| |mpuesto con mayor potenc|a| de recaudac|n. Ms de la mlLad de la recaudacln LoLal se
orlglna en el lvA, en especlal el que recae sobre las lmporLaclones. A pesar de las exenclones exlsLenLes,
en especlal la de compras de menos de C 100 en mercados canLonales, la base del lmpuesLo no Llene
agu[eros" conslderables en donde se de[en de cobrar lmporLanLes sumas de lmpuesLos. Las reformas
lnLroducldas por la Ley AnLl-Lvasln probaron ser un lnsLrumenLo efecLlvo para me[orar la recaudacln
del lmpuesLo. Aunque hay un deLerloro en los nlveles de cumpllmlenLo del lmpuesLo, Lodavla no se
conoce a clencla clerLa sl esLo se debe a problemas con el dlseno del lmpuesLo o a un deLerloro de la
capacldad de flscallzacln de la SA1. Adems, aun despues de conslderar dlcho deLerloro, los nlveles de
cumpllmlenLo son mayores que en la prlmera mlLad de la decada anLerlor. La comblnacln de Lodos
esLos facLores hace del lvA una especle de vaca lechera" para el slsLema LrlbuLarlo del pals.

CCF

La recaudac|n de ISk a |os asa|ar|ados es db|| deb|do a |a eros|n de |a base tr|butar|a. La mayorla
de Lraba[adores asalarlados no esLn su[eLos al pago del lS8 debldo a las ampllas deducclones e lngresos
exenLos en el dlseno del lmpuesLo.

11.S. H&'./<&.';*+ )/%/ -'/ )*2K;&(/ ;%&R-;/%&/

Cb[et|vo genera|: AumenLar la recaudacln LrlbuLarla de forma rplda, eflcaz y con la menor canLldad de
dlsLorslones a las declslones de ahorro, lnversln y empleo.

Cb[et|vo espec|f|co 1. 8eLomar los prlnclplos del acLo llscal.
Ll acLo llscal, del 23 de mayo del 2000, es un una declaracln de prlnclplos flscales que, lgualmenLe,
abarca una serle de compromlsos para lograr un modelo flscal lnLegral y con capacldad de dar respuesLa
a la vlsln de nacln que permlLln la flrma de los Acuerdos de az llrme y uuradera de 1996. Aunque
muchos de esLos prlnclplos y compromlsos han sldo crlLlcados desde su presenLacln, en general, los
mlsmos han prevalecldo a lo largo del Llempo como un compromlso soclal reconocldo. Sln embargo,
esLo Lampoco qulere declr que los mlsmos se hayan cumplldo. or lo LanLo, se resalLa, sln olvldar la
lnLegralldad de la pollLlca flscal y sln demerlLar los dems prlnclplos de dlcho pacLo, reLomar el
cumpllmlenLo de los prlnclplos slgulenLes, para me[orar la recaudacln:

Ln el Lema de balance flscal:
Lqulllbrlo enLre los lngresos y egresos del LsLado: Ll equlllbrlo enLre los lngresos y gasLos es uno
de los facLores fundamenLales para asegurar la esLabllldad y el creclmlenLo econmlco. Ll
balance flscal debe ser el resulLado de un adecuado mane[o enLre los lngresos LrlbuLarlos y el
gasLo publlco denLro de una vlsln de medlano y largo plazo. Ll equlllbrlo flscal se alcanzar
prlnclpalmenLe como resulLado de un aumenLo de la recaudacln LrlbuLarla y no de una
dlsmlnucln del gasLo publlco. Ll gasLo se reglr ba[o los prlnclplos de raclonallzacln y
opLlmlzacln.
SupervlL flscal anual de la cuenLa corrlenLe: Asegurar el permanenLe exceso de lngresos
corrlenLes sobre gasLos corrlenLes del LsLado, anualmenLe y sln excepcln, es un requlslLo
lndlspensable para alcanzar unas flnanzas publlcas sanas, equlllbradas y sosLenlbles. Ll
supervlL en la cuenLa corrlenLe es la base prlmordlal para promover la lnversln publlca en los
proyecLos naclonales prlorlLarlos.

Ln el Lema de 8ecaudacln 1rlbuLarla:
Ll poder LrlbuLarlo es lnherenLe e lnseparable al LsLado. Ll poder LrlbuLarlo es la faculLad del
LsLado de exlglr LrlbuLos a personas que se encuenLran en su [urlsdlccln y Llene su fundamenLo
en la soberanla del LsLado. Los prlnclplos consLlLuclonales que llmlLan el poder LrlbuLarlo
esLablecen dlrecLrlces para el leglslador y para la admlnlsLracln publlca.
La suflclencla de recursos. Ll hecho econmlco que [usLlflca la LrlbuLacln es la necesldad de
obLener recursos para el flnanclamlenLo sosLenlble del gasLo publlco desLlnado a asegurar que el
LsLado cumpla con las funclones esLablecldas en la ConsLlLucln ollLlca de la 8epubllca y en los
Acuerdos de az.
La prlorldad de los lngresos LrlbuLarlos del LsLado. uenLro del con[unLo de lngresos del LsLado, el
rubro de LrlbuLos es el que le da vlabllldad al acuerdo de la socledad sobre las funclones del
LsLado, y permlLen flnanclarlas de manera sosLenlda. Los recursos LrlbuLarlos deben consLlLulr la
ms alLa proporcln de los lngresos del LsLado.

CC5

Aslgnacln eflclenLe de recursos. Ll slsLema LrlbuLarlo debe coadyuvar a la eflclencla econmlca.
ara ello debe evlLarse, en lo poslble, el oLorgamlenLo de prlvlleglos, exenclones y
exoneraclones flscales, que dlsLorslonen la aslgnacln eflclenLe de recursos.
rogreslvldad. Ll slsLema LrlbuLarlo debe ser globalmenLe progreslvo.
LsLabllldad y cerLeza. La esLabllldad de las reglas LrlbuLarlas reduce los rlesgos de camblos
lmprevlsLos o arblLrarlos, permlLlendo que los conLrlbuyenLes puedan prever el monLo de sus
obllgaclones LrlbuLarlas, y que el LsLado pueda prever el flu[o de lmpuesLos pagados, con lo que
aumenLa la eflclencla y efecLlvldad de las medldas recaudaLorlas.
Slmpllcldad. La slmpllcldad de un slsLema LrlbuLarlo faclllLa el cumpllmlenLo de las obllgaclones
LrlbuLarlas y conLrlbuye a la coherencla del slsLema lmposlLlvo en su con[unLo.

nuevamenLe, se enfaLlza que cualquler propuesLa para aumenLar la recaudacln LrlbuLarla debe esLar
acompanada de una propuesLa formal y crelble de me[orar la calldad y producLlvldad del gasLo publlco.

Cb[et|vo espec|f|co 2. AumenLar la recaudacln LrlbuLarla.
Me[orar la recaudacln LrlbuLarla ya no slo es lmporLanLe, Lamblen es urgenLe. Ls necesarlo aumenLar
y me[orar la recaudacln LrlbuLarla de manera Lal que se logre la suflclencla para que el LsLado cumpla
con cubrlr los servlclos soclales como segurldad, educacln y salud, con calldad y eflclencla. Aslmlsmo,
el aumenLo en recaudacln debe ser me[or, en el senLldo de no slo aumenLar las Lasas slno, Lamblen y
especlalmenLe, ampllando la base LrlbuLarla. Ln esLe senLldo es necesarlo Lener una dlscusln naclonal
serla y pronLa que permlLa llegar a un consenso pollLlco respecLo a cmo lncremenLar la recaudacln
flscal de una manera responsable.

ara moLlvar esLa dlscusln, el ClLn propone que se le de segulmlenLo a los Lemas slgulenLes:

AumenLar la base LrlbuLarla y reduclr, en lo poslble, las excenclones y exoneraclones de los
lmpuesLos dlrecLos. LsLo lmpllcar modlflcaclones lmporLanLes, LanLo para las personas
lndlvlduales como las [urldlcas, parLlcularmenLe los asalarlados. Como prlnclplo de esLas
reformas es fundamenLal lograr una [usLlcla horlzonLal en la recaudacln, esLa enLendlda como
que las personas en nlveles equlvalenLes de lngreso conLrlbuyan de manera equlvalenLe al flsco.
lncluso se podrla conslderar susLlLulr el lS8 por un llaL 1ax, el cual es un lmpuesLo sobre
lngresos de Lasa unlca y con una deduccln unlca y ba[a (como la propuesLa por Pall y
8abushka).
Ll llaL 1ax grava a los lngresos una unlca vez evlLando la doble LrlbuLacln y grava a Lodos los
lngresos con un unlco y ba[o lmpuesLo. una de las mayores venLa[as de esLe Llpo de lmpuesLos
es la slmpllcldad que lmpone al slsLema, dlsmlnuyendo la evasln flscal y los cosLos de cumpllr
con las obllgaclones LrlbuLarlas. CLra venLa[a es que logra de forma auLomLlca la neuLralldad y
progreslvldad del lS8. LsLe Llpo de lmpuesLo esLlmula el creclmlenLo econmlco dado que
genera un lncenLlvo para la creacln de caplLal al no gravar la relnversln de uLllldades.
lorLalecer la capacldad flscallzadora de la SA1 y la producLlvldad del lvA. !unLo con el aumenLo en
la Lasa del lmpuesLo es lmporLanLe avanzar en la ellmlnacln de exenclones e lnclulr a la
economla lnformal denLro de las redes del lmpuesLo. Con el nlmo de ampllar la base del
lmpuesLo y reduclr las dlsLorslones se deben ellmlnar las exenclones conferldas a Lraves de leyes
ordlnarlas.
Algunas de esLas dlsposlclones se empezaron a poner en prcLlca con la Ley para el
lorLaleclmlenLo de la AdmlnlsLracln 1rlbuLarla, uecreLo 20-2006 (Ley AnLl-Lvasln), oLras
fueron presenLadas por el Crupo romoLor del ullogo llscal en el 2008. Sobre esLas ulLlmas, ya
exlsLen algunas lnlclaLlvas, desde la socledad clvll, procurando reLomar su dlscusln.

CC=

AumenLar la Lasa del lvA. Ll lvA se conslderado como la vaca lechera" del slsLema LrlbuLarlo
debldo la capacldad del lmpuesLo para generar ms lngresos LrlbuLarlos de forma lnmedlaLa. Ln
base a esLo y a las caracLerlsLlcas Lecnlcas del lmpuesLo, se propone elevar la Lasa del lvA a
nlveles slmllares al resLo de palses cenLroamerlcanos, nuesLros prlnclpales soclos comerclales. Sl
se consldera que el lvA en CuaLemala es del Llpo consumo", por cada punLo que aumenLe la
Lasa del lvA se puede esperar que la recaudacln aumenLe 0.6 del l8249.

L[ecuLar un plan de especlflco de flscallzacln conLra el conLrabando.
LsLablecer un esquema de reLenclones del lvA domesLlco en aduanas: segun los llneamlenLos
conLenldos en la propuesLa orlglnal del Crupo romoLor del ullogo llscal de 2008 en cuanLo al
esquema de reLenclones.
LsLablecer un esquema de reLenclones del lvA domesLlco a grandes conLrlbuyenLes: segun los
llneamlenLos generales de la propuesLa de Medldas llscales urgenLes de la Comlsln 1ecnlca del
acLo llscal en el 2004.

Modlflcar los Cdlgos 1rlbuLarlo, enal y de Comerclo para forLalecer las sanclones y
penallzacln de la evasln, la defraudacln y el conLrabando.
CombaLe al conLrabando medlanLe una admlnlsLracln porLuarla de clase mundlal.

8evlsar la Ley de la SA1 para forLalecer sus capacldades de flscallzacln y recaudacln.

Cb[et|vo espec|f|co 3. Armonlzar la leglslacln LrlbuLarla respecLo de los esLndares lnLernaclonales.
Aunque no esLa recomendacln no se desprende dlrecLamenLe del dlagnsLlco, es conocldo que
CuaLemala se encuenLra en una llsLa grls" de palses que la CLCu consldera paralsos flscales (CLCu
2010). una slLuacln en la que CuaLemala no puede permanecer por mucho ms Llempo sln reclblr
sanclones por parLe de organlsmos lnLernaclonales de verlflcacln, organlsmos flnancleros
lnLernaclonales y soclos comerclales. Los esLndares exlgldos por la CLCu son blen conocldos, enLre las
prlnclpales exlgenclas que CuaLemala debe aun cumpllr se encuenLran los preclos de Lransferencla,
renLa mundlal, acuerdos de doble LrlbuLacln, eLceLera.

Lvaluar sl la leglslacln reclenLemenLe aprobada respecLo del secreLo bancarlo es suflclenLe para
garanLlzar lo mlnlmo requerldo por la CLCu.
Ampllar de manera crelble la capacldad de flscallzacln de la SA1.
negoclacln de LraLados de doble LrlbuLacln con los prlnclpales soclos comerclales.

Adopcln de los preclos de Lransferencla denLro de la leglslacln LrlbuLarla.
Adopcln de la renLa mundlal denLro del clculo de la base lmponlble del lS8.

249
LsLe valor resulLa de mulLlpllcar el aumenLo en la Lasa del lmpuesLo (1) por la parLlclpacln del consumo denLro del l8 (el
83.3) y por la Lasa de cumpllmlenLo (suponlendo un 70)

CCB

Lvaluar los camblos necesarlos para hacer compaLlble el llaL 1ax con los compromlsos
lnLernaclonales.

Cb[et|vo espec|f|co 4. lorLalecer la AdmlnlsLracln 1rlbuLarla.
Aunque esLe Lema no se LraL de manera expllclLa en el dlagnsLlco por esLar fuera de los alcances del
presenLe documenLo, resulLa claro que el forLaleclmlenLo de la SA1 es una condlcln necesarla para que
funclone blen cualquler slsLema LrlbuLarlo. La propuesLa del Crupo romoLor del ullogo llscal
consLlLuye un buen punLo de parLlda para un con[unLo mlnlmo de reformas en esLe senLldo.

Modlflcaclones al Cdlgo 1rlbuLarlo para forLalecer la capacldad flscallzadora y recaudaLorla de
la SA1.
lndlvlduallzar la lnformacln respecLo al lS8 de las personas en relacln de dependencla.
no oLorgar ms amnlsLlas flscales.

rohlblr por ley el oLorgamlenLo de nuevos lncenLlvos flscales.
erfecclonar y generallzar el uso de la CuenLa CorrlenLe 1rlbuLarla.
lorLaleclmlenLo del conLrol cruzado: La SA1 debe forLalecer dlchos conLroles cruzando
lnformacln con los operadores de Lar[eLas de credlLo, lCSS, 8eglsLro de la ropledad lnmueble,
MlnlsLerlo de Lconomla, ulreccln de CaLasLro del Ml, Munlclpalldades, SuperlnLendencla de
8ancos, 8AnCuA1 y oLras.
lorLalecer el lnLercamblo de lnformacln con admlnlsLraclones LrlbuLarlas de los prlnclpales
soclos comerclales.
LsLablecer mecanlsmos que fomenLen la lnscrlpcln de nuevos conLrlbuyenLes, especlalmenLe
los pequenos y medlanos negoclos.

C#"

12. Constiuyenuo Lineamientos

ue cara al presenLe proceso de Llecclones Cenerales 2011, CuaLemala se encuenLra en un momenLo
proplclo para lmpulsar una propuesLa de Lransformacln que busque de manera perLlnenLe el desarrollo
econmlco, soclal y de segurldad del pals y de sus hablLanLes. Ls declr, es un momenLo favorable para
afronLar los desaflos que hoy lasLlman profundamenLe a su poblacln.

uesde prlnclplos de la decada de los 90's, y con cada nueva admlnlsLracln publlca que se ellge, el ClLn
ha lmplemenLado el proyecLo de llneamlenLos de pollLlca econmlca y soclal, con leves varlanLes en el
LlLulo. LsLos proyecLos han correspondldo, no por azar, con los dlsLlnLos perlodos presldenclales (ver
1ab|a 12.1), anLe el reLo del desarrollo de nuesLro pals. Ll propslLo de cada uno ha sldo hacer
propuesLas de pollLlca publlca coherenLes y conslsLenLes, en dlsLlnLas reas econmlcas y soclales
prlorlLarlas, que permlLan a los dlsLlnLos funclonarlos publlcos focallzar sus esfuerzos en acclones que se
Lraduzcan en me[oras senslbles de la calldad de vlda de Lodos los guaLemalLecos.

1ab|a 12.1. n|stor|a de |os L|neam|entos de o||t|ca Lconm|ca y Soc|a|.
L|neam|entos de o||t|ca
Lconm|ca y Soc|a| 1991-199S
un con[unLo de 12 consulLores exLran[eros especlallsLas, coordlnados
por el ur. Arnold Parberger, y el ClLn.
13 documenLos especlflcos.
37 guaLemalLecos en comlslones de Lraba[o en cada campo.
Lconm|ca y Soc|a| 1996-1999
La dlreccln cenLral esLuvo a cargo del ClLn.
1res consulLores lnLernaclonales.
11 documenLos por rea con propuesLas (corLo, medlano y largo
plazo).
30 personas en los grupos Lecnlcos de Lraba[o por campo.
Lconm|ca y Soc|a| para
Guatema|a, 2000-2003
La dlreccln cenLral esLuvo a cargo del ClLn.
1res consulLores lnLernaclonales por campo (anllsls de conslsLencla
macroeconmlco, mlcroeconmlco y soclal).
14 documenLos de dlsLlnLos campos de accln.
37 personas en los grupos Lecnlcos.
Lconm|ca y Soc|a| para
Guatema|a, 2004-2008
La dlreccln cenLral a cargo del ClLn, con consulLores locales.
18 documenLos Lecnlcos.
31 Lecnlcos y 8 comlslones de Lraba[o.
1raba[o Lecnlco dlrecLo con 4 equlpos de Lraba[o del Coblerno.

La meLodologla de lmplemenLacln ha conslsLldo en coordlnar un equlpo de consulLores locales, de alLo
nlvel academlco, para elaborar dlagnsLlcos en cada rea, LanLo de la slLuacln del momenLo como de
las prlnclpales pollLlcas lmplemenLadas. SeguldamenLe, esLe equlpo, con el apoyo de experLos
lnLernaclonales y de oLros experLos locales, deflne los llneamlenLos de pollLlca publlca a lmplemenLar
duranLe los slgulenLes anos.

C#C

LnLre las caracLerlsLlcas comunes de Lodos esLos proyecLos debe resalLarse:

Se Lraba[a de cara a unas elecclones prxlmas,
Se plensa en una perspecLlva de largo plazo,
Se reconoce una slLuacln de pobreza y se apuesLa por el desarrollo econmlco, en lgualdad de
oporLunldades, para superarla,
Se lnvlLa a cada guaLemalLeco a parLlclpar en la consLruccln de una CuaLemala prspera y
paclflca.

Ll ClLn ha esLado reallzando esLe e[erclclo por 20 anos, perlodo duranLe el cual se ha formado un equlpo
no slo con las capacldades Lecnlcas y la experlencla suflclenLe para hacer una propuesLa de pollLlca
publlca capaz de abordar los reLos que enfrenLa CuaLemala y superarlo. Sln embargo, y lo ms
lmporLanLe, manLlenen la fe y la esperanza en que los guaLemalLecos nos merecemos un me[or fuLuro y
que Lenemos la capacldad denLro de nosoLros mlsmos para lograrlo.

Consolldar la Lransformacln de CuaLemala en un pals con llberLad, prosperldad y paz.
romover una esLraLegla de desarrollo de largo plazo (10 anos conLados a parLlr del ano 2011 al
2021), sobre la base de la fuerza creadora de las personas, convlvlendo paclflca y dlgnamenLe en
un LsLado de uerecho. Ll marco de referencla para las recomendaclones ser el prxlmo
perlodo presldenclal (2012-2016).
lormular un con[unLo de recomendaclones y llneas de accln para desarrollar aspecLos
fundamenLales de la pollLlca econmlca, soclal y de segurldad del pals para el prxlmo perlodo
de Coblerno (2012-2016) con vlsln de largo plazo (2021).
romover una mayor parLlclpacln en la elaboracln de las llneas de accln de la pollLlca
econmlca, soclal, y de segurldad de CuaLemala para el prxlmo perlodo de Coblerno (2012-
2016) con vlsln de largo plazo (2021).
lorLalecer equlpos de Lraba[o por medlo de lncubadoras de Lecnlcos para el goblerno.

12.1. XR@.;&8*+ 3. H&'./<&.';*+ CD""YCDC"

12.1.1. Genera|
Consolldar el creclmlenLo econmlco, con desarrollo soclal y segurldad cludadana.

12.1.2. or rea de traba[o

1) Acelerar y me[orar el creclmlenLo econmlco.
2) romover el desarrollo soclal.
3) Me[orar la segurldad cludadana.

C##

12.2. J.;*3*2*:K/ 3. H&'./<&.';*+

12.2.1. reas de traba[o

Ll proyecLo de LlneamlenLos de ollLlca Lconmlca, Soclal y de Segurldad 2011-2021, para alcanzar sus
ob[eLlvos, Lraba[ en Lres reas, de las cuales se desglosaron 20 campos de anllsls (ver 1ab|a 12.2).

1ab|a 12.2. reas de traba[o y campos ana||zados
Crec|m|ento econm|co Desarro||o Soc|a| Segur|dad C|udadana
Macroeconomla
Laboral
Ml?MLS
Lconomla Cloballzada y
CompeLlLlva
Lconomla 8ural y Mane[o
de Cuencas
lnfraesLrucLura
vlvlenda
llscal
AslsLencla Soclal
revlsln Soclal
Lducacln
Salud
revencln y uesarrollo
8esolucln de confllcLos y
slsLemas alLernaLlvos
luerzas de Segurldad
! ollcla naclonal Clvll
! L[erclLo de
CuaLemala
SlsLema enal
SlsLema enlLenclarlo
CesLln del MlnlsLerlo de
Cobernacln y coordlnacln
lnLerlnsLlLuclonal
1ransversa|. Modernlzacln del LsLado / MulLlculLuralldad

12.2.2. Iase I: Actua||zac|n y d|agnst|co

Ll punLo de parLlda en el clclo del proceso de desarrollo de las pollLlcas publlcas es conLar con un
dlagnsLlco comparLldo sobre los problemas de lnLeres publlco prlorlLarlos. Se busc lnlclar el proceso
de formulacln de las pollLlcas con una base Lecnlca sllda con una orlenLacln a responder las
slgulenLes pregunLas: Cul es la slLuacln acLual?, Cules son los problemas?, Cul es la lmporLancla
relaLlva de los dlferenLes problemas?, Cue esL causando los problemas?, Cmo se esLn afronLando
acLualmenLe los problemas?, Cmo esLn resulLado las esLraLeglas acLuales para afronLar los
problemas?, Cue podemos aprender de oLros lugares?, Cmo se espera que la slLuacln camble en el
fuLuro?

Los consulLores lnlclaron su Lraba[o revlsando las propuesLas y reformas que se han llevado a cabo en el
pals en los campos de esLudlo Lomando como punLo de parLlda los Acuerdos de az, el proyecLo lan
vlsln de als, y los anLerlores proyecLos de LlneamlenLos e[ecuLados por el ClLn. osLerlormenLe
redacLaron un lndlce de conLenldo para el lnforme con el dlagnsLlco del campo ba[o su responsabllldad
que fue dlscuLldo y aprobado por parLe del ulrecLor del rea correspondlenLe. Ll slgulenLe paso
conslsLl en colecLar la lnformacln relevanLe en sus campos de esLudlo (planes de Lraba[o, memorlas de
labores, esLudlos de enLldades naclonales e lnLernaclonales, marcos legales, lnformacln esLadlsLlca,
eLc.). Adems, los consulLores reallzaron vlslLas a las enLldades perLlnenLes en su campo de esLudlo para
reallzar enLrevlsLas y/o sollclLudes de lnformacln que permlLleron compleLar algunos de los vaclos de
lnformacln ldenLlflcados a lo largo de la lnvesLlgacln.

C#0

12.2.3. Iase II: Iormu|ac|n de |os ||neam|entos de po||t|ca

1ras un proceso de valldacln lnLerna de la lnformacln se reallz un proceso de consulLa a Lraves de
espaclos de dlscusln denomlnados Comlslones de 1raba[o"

(ver 1ab|a 12.3 y 1ab|a 12.4). CLra
modalldad de consulLa empleada, en algunos campos, fueron reunlones de Lraba[o cara a cara" con
especlallsLas que reallzaron aporLes Lecnlcos de mayor profundldad. 1amblen se celebraron reunlones
lndlvlduales con algunos mlembros de las Comlslones de 1raba[o que por alguna razn no pudleron
parLlclpar el dla en que se reunl la comlsln.

A conLlnuacln se presenLa el llsLado de las comlslones de Lraba[o lnLegradas duranLe esLa fase [unLo con
las personas que parLlclparon en las mlsmas.

1ab|a 12.3. art|c|pantes de |as Com|s|ones de 1raba[o
Com|s|n art|c|pante
Lducac|n
vernlca Spross de 8lvera (Coordlnadora)
ulana Canella de Luna
Mlrlam CasLaneda
Marla LsLer CrLega
Possy Crozco
Carollna 8oca
lernando 8ublo
Sa|ud
8lsmarck lneda (Coordlnador)
Lnrlque Agullar
lrls Casall
WalLer llores
Alexander Puschke
Alfredo rlvado
Marla Lugenla Saravla de MaLa
Marco 1ullo Sosa
rev|s|n Soc|a|
vernlca Spross de 8lvera (Coordlnadora)
Mlchel Andrade
lederlco 8auer
Carlos Lnrlquez
Luls Lara
Luls Llnares
!uan Carlos Samayoa
!uan lranclsco Sandoval
Lduardo velsquez

C#4

Com|s|n art|c|pante
As|stenc|a Soc|a|
8lsmarck lneda (Coordlnador)
Marla CasLro
Ldna de Morales
amela Lscobar
lredy Cmez
8oberLo CuLlerrez
Mlguel von Poegen
Modern|zac|n de|
Lstado
Marla lsabel 8onllla (Coordlnadora)
!orge Marlo Andrlno
!ullo Asenslo
nelson uvlla
!orge LscoLo
Pugo Maul llgueroa
karlna osadas
Parrls WhlLbeck
Mu|t|cu|tura||dad
Celso Chacln (Coordlnador)
MarLa Caballeros
Marla CaLarlna Carcla
8asllla Lpez
Manuel Salazar
Pugo us
Lucla verdugo
revenc|n de| De||to
Ldwln xol (Coordlnador)
8oberLo Agullar
Marco AnLonlo CasLlllo
Celso Chacln
!uan !ose LsLrada
Wllfredo Conzlez
Lugenla 8odrlguez
Aura 1eleguarlo
MonLserraL vldal

C#F

Com|s|n art|c|pante
keso|uc|n de
Conf||ctos
nesLor Lpez (Coordlnador)
MarLln Arevalo
edro 8al
Manuel Conde
Marla Cabrlela nunez
norma CulxLn
Culdo 8lccl
Segur|dad y Defensa
8onaldo Lelva y !avler Caldern (Coordlnadores)
Carlos vlla
ngel Cuevas
Luls llgueroa
Luls Clvez
!uan Cuevara
Cabrlel !urez
Luls novoa
Sllvla vsquez
S|stema en|tenc|ar|o
Corlnne uedlk (Coordlnadora)
Alvaro Arrlaza
Lldla Chlnchllla
uavld uvlla
!aneL llllppl
rlsclla Mendez
!uan Carlos Mollna
vlcLor 8osales
Cswaldo Samayoa
Desarro||o kura|
Lrasmo Snchez (Coordlnador)
CLLo 8ecker
!alme 8usLamanLe
8ernardo Lpez
SebasLln Marcuccl
Armando alomo
Alfredo 1re[o
Comerc|o
vlrglllo Cordn
Marclo Cuevas
Lnrlque Lacs
rsula CulnLana

C#5

Com|s|n art|c|pante
Med|o Amb|ente
!ose Calvez
!uan Codoy
MarLln keller
!ullo Lpez
!ose 8oman
Infraestructura
Marlo Cuevas y ?olanda Mayora (Coordlnadores)
Carlos de la Cerda
!ullo PecLor LsLrada
Luls lernando Lavarreda
Alvaro Zepeda
V|v|enda
Marlo Cuevas y ?olanda Mayora (Coordlnadores)
Carlos AnzueLo
Ana 8arrlos
Marclo Canek
Mlldred Cumes
ablo 8odrlguez
1r|butar|o
Pugo Maul 8. (Coordlnador)
!ose Ale[andro Arevalo
Manfredo Chocano
!ose 8aul Conzlez
Carlos rera
Carlos 8aln
Carollna 8oca
8aquel Zelaya
Labora|
!alme ulaz (Coordlnador)
Ale[andro Ceballos
vlrglllo Cordn
Luls Cscar LsLrada
Luls lernndez Mollna
8olando llgueroa
!ose Angel Lpez
!ullo 8eyes
Ayleen 8odrlguez

C#=

Com|s|n art|c|pante
Macroeconom|a
Pugo Maul 8.(Coordlnador)
Cabrlel 8lgurla
lernando Carrera
Marla AnLonleLa de 8onllla
Carlos Conzlez
lederlco Llnares
Max Culrln
MIMLS
?olanda Mayora (Coordlnadora)
Paroldo Saldlvar
8yronAyala
8oberL CasLlllo
Llgla CranLes
8odolfo CasLlllo

Ln el caso del rea de Segurldad se conLraL a un experLo lnLernaclonal (Pugo Acero) qulen proporclon
un marco concepLual de la denomlnada ollLlca lnLegral de convlvencla y segurldad cludadana" que
orlenL en deflnlr los ob[eLlvos generales para el rea y parLlclp senalando los grandes llneamlenLos por
campo. uuranLe la segunda vlslLa el consulLor lnLernaclonal asesor dlrecLamenLe a cada lnvesLlgador
responsable por campo. AdlclonalmenLe se esLudl el marco legal del slsLema de segurldad relaclonado
con el MlnlsLerlo de Cobernacln, un anllsls de la ConsLlLucln ollLlca y la normaLlva de segurldad
cludadana, y un esLudlo del SlsLema naclonal de Segurldad.

Ln el rea Soclal se decldl concepLuallzar con un enfoque Lransversal LanLo el campo de la
MulLlculLuralldad" como el de Modernlzacln del LsLado".

Ln el rea Lconmlca se conLraL a una experLa lnLernaclonal (?olanda Mayora) para desarrollar las
propuesLas de los campos Ml?MLs", lnfraesLrucLura" y vlvlenda", y reLroallmenLar el Lraba[o de los
campos orlglnalmenLe denomlnados uesarrollo rural" y Comerclo exLerlor".

una vez ldenLlflcados los problemas prlorlLarlos comparLldos
230
se llev a cabo el proceso de
formulacln de los llneamlenLos de pollLlca con el acompanamlenLo de las Comlslones de 1raba[o. Los
lnformes Lecnlcos que respaldan las propuesLas de llneamlenLos de pollLlca lncluyen: ob[eLlvos
generales, ob[eLlvos especlflcos y llneas de accln esLraLeglcas que se claslflcaron en corLo, medlano y
largo plazos, y se vlncularon a los problemas que preLenden resolver. Cuando se ldenLlflcaron
resLrlcclones (legales, Lecnlcas, flnancleras, pollLlcas) lmporLanLes para llevar a cabo las propuesLas se
expllclLaron.

230
Cabe desLacar que duranLe esLa fase, en algunos campos, se conLlnu enrlqueclendo los dlagnsLlcos y/o recabando
lnformacln y esLudlos relevanLes.

C#B

1ab|a 12.4. Com|s|ones de 1raba[o
Cb[et|vos
espec|f|cos
lnserLar oLras propuesLas e ldeas que sur[an de la mesa para su esLudlo.
ConLar con los conoclmlenLos y experlencla de personas conocedoras de la realldad naclonal.
8eclblr reLroallmenLacln del dlagnsLlco y la propuesLa del ClLn.
romover la unlflcacln de LalenLos e ldeas.
Descr|pc|n
Son un espaclo para el anllsls, profundlzacln y reLroallmenLacln de los dlagnsLlcos y las
propuesLas de pollLlca publlca.
Ln promedlo parLlclpan clnco personas en al menos Lres reunlones de 2-3 horas de duracln.

C0"

1S. Equipo ue tiabajo

Coordlnador Ceneral !orge Lavarreda
LdlLor Llsardo 8olanos lleLes

rea Lconm|ca
ulrecLor de rea Marlo Cuevas / Pugo Maul
ConsulLor LxLran[ero ?olanda Mayora
ConsulLores Locales Slgfrldo Lee
uavld Casasola
Macarena Corlazzoll
Wendy ue Len
!alme ulaz
8odrlgo Mendez
Lrasmo Snchez
Lduardo Splegeler

rea Soc|a|
ulrecLor de rea lvaro lorLln / 8lsmarck lneda
ConsulLores Locales vernlca Spross
Marla lsabel 8onllla
Ana Cabrlela Chlnchllla
Celso Chacln
8uLh Pernndez
ablo !lmenez
WalLer Menchu
Susana Merlda
Werner 8amlrez

rea de Segur|dad
ulrecLor de rea Marla del Carmen Acena / Slgfrldo Lee
ConsulLor LxLran[ero Pugo Acero
ConsulLores Locales !avler Caldern
8oberLo Alonzo
CllberLo Chacn
Corlnne uedlk
8onaldo Lelva
nesLor Lpez
8ella Meneses
lranclsco Cuezada
Luz 8odrlguez
Ldwln xol

C0C

Apoyo Comunlcacln Llza Alvarado
lablola 8odrlguez

AdmlnlsLracln y LoglsLlca 8lanca Lpez
Leocadla Lpez
8lanca Carzaro
vanessa az
Marlana 8egll

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