Secesiunea i constituionalismul

Autor: Andrei Curraru, drd. Coordonator tiinific. Serghei urcan, dr., conf. univ. The secession is regarded as a taboo subject in the field of constitutional law. Although many federal states have given the secession clause to the newly annexed territories during the statebuilding process, it rarely was conserved in the Constitution. The article analyses the trends and relationship between constitutionalism and secession Cuvinte-cheie: Secesiune, Constituie, Constituionalism, Federaie, Federalism, Autonomie, Remediere Key-words: Secession, Constitution, Constitutionalism, Federation, Federalism, Autonomy, Remediation Marii teoreticieni ai dreptului Plato, Rousseau, Mill, Locke, Hobbes, Hegel nu analizeaz n detaliu problema secesiunii. Primele meniuni ale acesteia dateaz cu secolele XVI - XVII, Althusius conceptualiznd secesiunea n lucrarea sa Politica (1643). Pentru el sistemul de stat const din relaiile i obligaiile sociale, iar suveranitatea rezult din relaia simbiotic dintre ordinile sociale independente, care delegheaz autoritatea unei entiti juridice superioare. Teoria altusian era un prototip al teoriei federaliste moderne, bazate pe acord. n viziunea lui Althusius, acordul nu presupunea unanimitate. Mai mult dect att, dei Hobbes c suveranitatea voinelor individuale odat transmis altei entiti nu poate fi rechemat, Althusius spune c fiecare entitate social poate secesiona legal de la entitatea creia i-a transmis suveranitatea.1 n contextul Rzboiului de Secesiune al SUA, secesiunea a cptat o dimensiune teritorial, lasnd teoria modern a acesteia. Aceast nou dimensiune a pus n discuie relaia dintre federalism i drepturile statelor, natura juridic a constituiilor federale i chiar noiunea de suveranitate. Ca rezultat, secesiunea a devenit un subiect tabu, incompatibil cu constituionalismul. Motenirea Rzboiului de Secesiune din SUA a influenat profund evoluia cercetrilor referitoare la secesiune. Federaiile, n marea lor majoritate, nu au inclus clauze de secesiune n constituiile lor din varii motive. Unul dintre pericolele clauzei de secesiune este utilizarea sa abuziv de ctre statele - membre i unitile lor teritorial-administrative. Pe de alt parte, n perioada de constituire a statului, clauza de secesiune poate constitui un argument forte pentru anexarea unor state independente. Clauza de secesiune poate fi un element-cheie n acest sens, deoarece constituie baza acceptrii limitrii suveranitii statelor1

"The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law." 5 Nov. 2013 <http://books.google.com/books?id=6fiyAXkb2YC&pg=PA494&lpg=PA494&dq=Althusius+secession&source=bl&ots=BskpL4BlVV&sig=JkRiVMv8BCTjS DwmL2hwKdUB0Ow>

membre i poate contribui la anexarea lor. Astfel, Constituia Republicii Sovietice Chineze din 1931 coninea o clauz de secesiune, datorit faptului c puterea central la acel moment nu controla ntreg teritoriul statului. 2 Astfel, Constituia consfinea dreptul de autodeterminare a popoarelor pn la constituirea propriilor state i c acestea pot deveni parte a Republicii Sovietice Chineze sau pot s formeze propriul stat. Dup ce puterea central i-a ntrit controlul asupra teritoriului rii i a anexat teritorii vecine ca Tibetul, clauza de secesiune a disprut din constituie. n continuarea acestei poziii, articolul 4 al Constituiei din 1975 prevede c Republica Popular Chinez este un stat multinaional unitar. Teritoriile care dispun de autonomie sunt parte inalienabil a Republicii. 3 Recunoaterea acestui drept, n opinia lui V. Lenin, nu contribuia la crearea statelor mici, ci din contra la extinderea statelor mari, fapt benefic pentru mase i dezvoltarea economiei.4 Constituia Birmaniei din 1974, la fel, coninea clauza de secesiune, ns aceasta era declarativ i aplicarea ei era foarte puin probabil. 5 Analogic, Constituia Etiopiei din 1994 6 garanteaz clauza de secesiune n scopul ntririi coeziunii unitilor administrativ - teritoriale, pentru ca acestea s nu urmeze exemplul Eritreii. n acelai timp, statele - membre ale unei federaii pot utiliza dreptul la secesiune n scopuri proprii, diferite de cele ce in de suveranitate. De exemplu, n Statele Unite ale Americii, n 1860, existau susintori ai unei separri temporare a Sudului fa de Nord. Astfel, A.H. Handy, membru al unei comisii secesioniste din Mississippi cerea separarea statului Maryland, argumentnd poziia sa prin faptul c micarea nu dorea rsturnarea guvernrii existente, ci perpetuarea acesteia. ei ar fi urmrit obiectivul de asigurare a propriilor drepturi i de a impune amendamente Constituiei SUA pentru garantarea acestora.7 Democraia i transparena procesului decizional pot fi afectate n cazul n care unitile teritorial - administrative dezvoltate ar amenina cu secesiunea i ar cere beneficii non-negociabile, n detrimentul interesului naional. n astfel de cazuri, cooperarea dintre unitile teritorialadministrative este nlocuit prin autonomizarea excesiv a acestora. Argumentele mpotriva reglementrii constituionale a dreptului la secesiune mai scap un element important. Interdicia constituional a secesiunii nu exclude faptul c subunitile dezvoltate ale statului vor deine o influen superioar asupra guvernului central, prin utilizarea strategic a ameninrii cu secesiunea, datorit faptului c secesiunea se poate produce de facto i ilicit. n plus, imposibilitatea legal a secesiunii poate duce la scenarii violente ntre guvernul
2

"Affirmative Action in China and the U.S.: A Dialogue on Inequality ..." 5 Nov. 2013 <http://books.google.com/books?id=9pu_AAAAQBAJ&pg=PA30&lpg=PA30&dq=Constitution+Chinese+People+Repu blic1931&source=bl&ots=pYpW073u8h&sig=b5VB47V9DKCdDFdD_YH_XZTrydU> 3 "Constitution of the People's Republic of China - People's Daily Online." 2003. 5 Nov. 2013 <http://english.people.com.cn/constitution/constitution.html> 4 "Statehood and the Law of Self-Determination." 5 Nov. 2013 <http://books.google.com/books?id=L7UOyPGYBkwC&pg=PA185&lpg=PA185&dq=Lenin+Secession&source=bl&ots =Uj4ckyaTaG&sig=JnvChuIf4S287IbKGvv_prexN1k> 5 Moscotti, Albert D. "Burma's Constitution and Elections of 1974: A Source Book, 1977. 184pp." 6 "Constitution of Ethiopia, 1994 - EU Election Observation Mission." 2010. 5 Nov. 2013 <http://www.eueom.eu/files/dmfile/ethiopian-constitution-1994_en.pdf> 7 "Southern Pamphlets on Secession, November 1860-April 1861." 5 Nov. 2013 <http://books.google.com/books?id=gWp1Mkq87VAC&pg=PR18&lpg=PR18&dq=A+H+Handy+secession&source=bl &ots=AoEiyknW14&sig=J3csRiBrghwd8RlRerr1jZ_VrhU>

central i regiunile separatiste. Pe de alt parte, o clauz de secesiune cu reguli procedurale rigide poate contribui la cooperare i compromis. Daniel Weinstock afirm c secesiunea trebuie s implice o analiz a costurilor versus beneficiile separrii de entitatea statal, astfel, condiiile juridice de realizare a secesiunii fiind un obstacol necesar de luat n calcul.8 Un alt argument, mai substanial, mpotriva secesiunii ar fi faptul c aceasta nu asigur soluii stabile pentru conflictele interetnice existente, nrutind situaia sub-minoritilor. Majoritatea micrilor secesioniste au la baz voina grupurilor subnaionale de a se despri de stat. Totodat, unitile teritorial - administrative nu sunt aproape niciodat omogene din punctul de vedere etnic. n Kosovo exist enclave srbe, n Quebec - enclave anglofone i minoriti aborigene .a. n eventualitatea secesiunii, sub-minoritile rmn captive, nu accept legitimitatea noii entiti i risc s fie discriminai n baza apartenenei de grup. De exemplu, Preambulul Constituiei Croaiei din 1990 stabilete c: Pornind de la dreptul inalienabil, indivizibil, netransferabil i inexpandabil al naiunii croate la autodeterminare i suveranitate statal, Republica Croat este creat drept statul naional al poporului croat i al membrilor altor naiuni i minoriti care sunt cetenii si.9 Astfel, Croaia este statul unui subiect de drept colectiv deintor al statalitii i al unor indivizi care nu fac parte din acesta. Pe de alt parte, acceptarea necondiionat a argumentului c secesiunea este negativ pentru sub-minoriti este eronat. Secesiunea d posibilitate minoritilor o separare absolut, ns nu este singura opiune. Unele regimuri juridice pot supune unor tratamente mai negative sub-minoritile dect secesiunea. Minoritile naionale concentrate, numeroase i puternice, de regul, beneficiaz de un nivel nalt de autonomie cultural i politic, care las statului stabilirea principiilor generale, fr a-i da acces la luarea deciziilor importante pentru dezvoltarea minoritilor. Regiunile Quebec i Flandra sunt dou exemple edificatoare de astfel de uniti administrativ - teritoriale, unde se aplic limite stricte ale teritorialismului lingvistic. Acestea reprezint eficient drepturile i libertile majoritii regionale, de multe ori, n defavoarea subminoritilor. n state cu federalism descentralizat (Belgia i Canada) sau n statele unitare cu descentralizare puternic (Catalonia, Tyrolul de Sud), regiunile reproduc la nivel local statele din care fac parte, reglementarea juridic a drepturilor subminoritilor de multe ori fiind n defavoarea acestora. Egalitatea n drepturi lingvistice, dei consfinit la nivel federal, de multe ori are o practic defectuoas la nivel regional. Mai mult dect att, subminoritile nu beneficiaz de protecie la nivel naional, dar nici internaional, deoarece, dup cum a stabilit practica de aplicare a art. 27 al Pactul Internaional cu privire la Drepturile Civile i Politice10, potrivit cruia sunt protejate minoritile etnice n cadru statal, nu i n cel regional. ns, n eventualitatea secesiunii, subminoritile devin minoriti i se bucur de un nivel sporit de protecie. Aceasta le poate da un nivel sporit de recunoatere i protecie a drepturilor.
8 9

Weinstock, Daniel. "Constitutionalizing the right to secede." Journal of Political Philosophy 9.2 (2001): 182-203. "The Constitution of the Republic of Croatia - Hrvatski sabor." 2007. 5 Nov. 2013 <http://www.sabor.hr/Default.aspx?art=2405> 10 "Pactul internaional cu privire la drepturile civile si politice." 2011. 12 Nov. 2013 <http://www.hotararicedo.ro/files/files/PACTUL%20INTERNATIONAL%20CU%20PRIVIRE%20LA%20DREPTURILE %20CIVILE%20SI%20POLITICE.pdf>

Obiecia cea mai serioas la constituionalizarea dreptului la secesiune este faptul c secesiunea n sine este incompatibil cu natura constituiei, deoarece acesta preuspune c unitile substatale posed o suveranitate pasiv, pe cnd constituionalismul reiese din monopolul de stat asupra suveranitii. Clauza de secesiune contribuie la ideea c constituia este un pact dintre constituienii statului i nu o Constituie suprem asupra acestora. Ideea constituiei-pact era promovat de Lewis M. Stone n SUA n anii 1860, cu scopul dezvoltrii de argumente constituionale pentru secesiune. Lewis Stone reprezenta Pickens County n convenia pentru secesiune a statului Alabama din 1861. Acesta a pornit de la premisa suveranitii fundamentale a statelor i a descris 2 concepte cu privire la natura uniunii, n dependen de caracterul Constituiei: conceptul de drept internaional i conceptul de asociaie de afaceri. Conform primei teorii, Constituia a devenit tratat internaional, iar conform celei de-a doua - o societate comercial. Astfel, n concepia lui Lewis M. Stone, n ambele cazuri secesiunea ar fi legitim.11 Curtea Suprem a SUA a respins ambele doctrine n cazul Texas vs White, n 1869, insistnd asupra faptului c Constituia a fost creat pentru a forma o uniune mai perfect, indisolubil i perpetu. Iar admisiunea n cadrul SUA excede limitele unui acord, ea presupune integrarea membrului n entitatea politico - juridic. Aceast integrare este final i poate fi revizuit doar prin intermediul revoluiei sau nelegerii mutuale a statelor.12 Cu peste un secol mai trziu, Curtea Suprem de Justiie a Canadei a adoptat o viziune radical diferit n opinia consultativ asupra secesiunii unilaterale a provinciei Quebec fa de Canada 13. Constituia, n viziunea CSJ a Canadei nu are funcii restrictive i nu poate fi utilizat mpotriva voinei exprimate a majoritii locuitorilor Quebec-ului, care nu doresc ca regiunea s rmn n componena Canadei. Dei Curtea nu a aprobat o secesiune unilateral, aceasta a admis posibilitatea unei separri negociate. Potrivit, Curii un referendum ar reprezenta fr echivoc poziia majoritii locuitorilor regiunii, fapt ce ar genera obligaii reciproce pentru toate prile Confederaiei de a negocia secesiunea. Astfel de negocieri trebuie s aib loc n baza principiilor fundamentale ale Constituiei Canadei: democraie, stat de drept, federalism i respectarea drepturilor (sub)minoritilor. Totodat, la negocieri trebuie s fac parte toate prile implicate i afectate de acestea: Guvernul federal, autoritile provinciei Quebec, autoritile celorlalte provincii canadiene i grupurile minoritare care vor fi afectate de secesiune. ntre 1869 i 1998, ntre dou decizii judiciare edificatoare, conceptualizarea federalismului, ct i modelele de federalism actual au evoluat semnificativ. n cadrul unui proces inversat de unificare istoric, descentralizarea este utilizat preponderent pentru a asigura grupurile subnaionale un nivel suficient de autonomie. Majoritatea constituiilor federale la moment sunt orientate, nu spre o uniune mai perfect, ci pentru a asigura coexistena n cadrul juridic care

11

"Ordinance of Secession of Alabama." 2002. 12 Nov. 2013 <http://www.csawardept.com/documents/secession/AL/> 12 ason lp eus o as illia erritt eane and onald rier tep enson. American constitutional law. Prentice-Hall, 1968. 13 "Reference re Secession of Quebec - Supreme Court of Canada ..." 2012. 12 Nov. 2013 <http://scc.lexum.org/decisia-scc-csc/scc-csc/scc-csc/en/item/1643/index.do>

este limitiativ pentru unele sub-entiti. Analiza comparativ arat o serie de constituii care sunt la limita dintre federal i confederal. Un exemplu elocvent n acest sens este Constituia Belgiei14, care nu conine clauza supremaiei legislaiei federale. La baza federalismului belgian stau dou comuniti lingvistice majore. Guvernul federal, ca urmare, trebuie s ia decizii n baza consensului. La toate nivelele de luare a deciziilor este necesar reprezentarea intereselor flamanzilor i belgienilor francofoni. Riscurile structurale ale acestui sistem sunt paralizia legislativ i blocajele politice: dup alegerile generale din decembrie 2010, Parlamentul belgian nu a putut alege un guvern timp de cca 400 de zile, stabilind un record mondial. Exist i alte constituii care consfinesc drepturi suverane pentru minoritile etnice, inclusiv, dreptul de veto, inclus n actele constituionale ale Canadei. Art. 33 al Cartei canadiene a Drepturilor i Libertilor15 a acordat parlamentului federal i celor provinciale dreptul de a anula prevederile acesteia prin majoritatea voturilor exprimate. Practica aplicrii acestui principiu arat c el este folosit doar de provincia Quebec. Parlamentul Quebecului, ca urmare a adoptrii Cartei, a votat Legea Nr. 62 16 , prin care a anulat majoritatea prevederilor ei. Acesta a reconfirmat legislaia regional anterioar i a stabilit aplicarea blocrii preventive i a celei retroactive. Curtea Suprem a Canadei a anulat blocarea retroactiv, dar a permis blocarea preventiv datorit criteriilor formale minimale impuse pentru aceasta. Legislaia Finlandei prevede c legislaia naional referitoare la proprietate i antreprenoriat, ct i tratatele internaionale care afecteaz domeniile de competen regional intr n vigoare pe teritoriul insulelor Aaland, doar dup aprobarea lor de ctre adunarea parlamentar local.17 Aceste aranjamente pot fi considerate compromisuri ntre independen i integrare, precum i o modalitate eficient prin care minoritatea i exercit dreptul la autodeterminare. n sistemele constituionale contemporane nu exist o strict dihotomie ntre elementele federale i cele confederale Ca urmare, unele constituii funcioneaz cu profunde contradicii interne i elemente specifice att dreptului constituional, ct i dreptului internaional. Acest fapt, pe de alt parte, poate imprima sistemului flexibilitatea necesar pentru a i asigura funcionalitatea n condiiile prezenei preteniilor secesioniste. Exemplul Uniunii Europene demonstreaz c delimitarea clar ntre un tratat internaional i o constituie federal poate fi dificil de realizat. Curtea Suprem canadian a stabilit dreptul la secesiune, combinnd elementele dreptului la autodeterminare naional cu teoriile privind secesiunea, dar adaugnd criterii suplimentare pentru realizarea acesteia. Astfel, existena unei comuniti naionale care locuiete compact n

14

"THE BELGIAN CONSTITUTION - De Kamer." 2007. 12 Nov. 2013 <http://www.dekamer.be/kvvcr/pdf_sections/publications/constitution/grondwetEN.pdf> 15 Heritage, Canadian. "The Canadian Charter of Rights and Freedoms." (2013). 16 "Bill 62 An Act to amend the Police Act - Assemble nationale du ..." 2011. 12 Nov. 2013 <http://www.assnat.qc.ca/Media/Process.aspx?MediaId=ANQ.Vigie.Bll.DocumentGenerique_8961en&process=Origin al&token=ZyMoxNwUn8ikQ+TRKYwPCjWrKwg+vIv9rjij7p3xLGTZDmLVSmJLoqe/vG7/YWzz> 17 "Act on the Autonomy of land (1991/1144) - Finlex." 2004. 12 Nov. 2013 <http://www.finlex.fi/en/laki/kaannokset/1991/en19911144.pdf>

mod tradiional pe un teritoriu i regulile democratice (referendumul) nu sunt suficiente pentru a negocia secesiunea, fiind cerut consultarea tuturor prilor implicate i afectate. Pe de alt parte, Curtea a respins ideea de secesiune ca drept de remediere, deoarece nu a reinut condiia expunerii la un tratament injust ca i condiie necesar pentru aceasta. Decizia CSJ a Canadei realizeaz o balansare dintre dimensiunile legale i politice a secesiunii. Curtea descrie secesiunea ca un act legal, ct i politic, limitnd rolul s la identificarea aspectelor constituionale relevante i supunnd aprobrii politice negocierile constituionale. n concluzie, dreptul constituional joac un rol important n disputele secesioniste, deoarece acesta, fr a interveni n procesul politic, stabilete reguli care ghideaz relaiile conflictuale spre logica democratic.