LEGISLACIÓN EDUCATIVA EN EL MARCO DEL TRABAJO DE LOS ADMINISTRADORES EDUCATIVOS

MSc. MARCELA CASTRO LORÍA

II CONGRESO INTERNACIONAL DE ADMINISTRADORES DE LA EDUCACIÓN 1 23 al 25 de noviembre de 2005 – COSTA RICA LEGISLACIÓN EDUCATIVA EN EL MARCO DEL TRABAJO DE LOS ADMINISTRADORES EDUCATIVOS EXPOSITORA: MSc. MARCELA CASTRO LORÍA

INTRODUCCIÓN La educación como fenómeno humano de innegable trascendencia social, es objeto de estudio de distintas disciplinas del conocimiento, dentro de las cuales el Derecho no es excepción. El asunto educativo ha sido objeto de estudio en la doctrina jurídica, desde hace ya varios siglos, aunque las ideas más claras al respecto se vienen a consolidar a finales del siglo XIX, cuando se comienza a positivizar el derecho a la educación pública a través de normas que se promulgan en diferentes partes del mundo, como en Francia con dos famosas leyes de 1881 y 1882 que establecieron la educación primaria gratuita en todo el país. También en Costa Rica se dio un avance en este campo, al establecer por primera vez el derecho a la educación primaria obligatoria y gratuita, para ambos sexos, en la C.P. de 1869. No obstante lo anterior, el momento clave para el reconocimiento del derecho a la educación, como inherente y fundamental a todas las personas, se da hasta el año 1948, por medio de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas. A partir de entonces se comienza a desarrollar de forma consistente, toda una normativa jurídica relacionada con la educación, como derecho de las personas, como libertad fundamental y también como función primordial del Estado Social de Derecho, lo cual ha dado lugar a un ámbito jurídico realmente especializado, en el cual tenemos responsabilidades compartidas tanto los profesionales en Derecho, como también los educadores, especialmente aquellos que laboran como administradores educativos, tanto en el sector público como en el privado, quienes no pueden estar ajenos a este conocimientos, por lo menos en sus aspectos fundamentales . Esta pequeña charla tiene como objetivo principal el motivarlos hacia el conocimiento más cercano del ámbito jurídico general en el que se realizan las funciones de administración de un centro educativo, como una herramienta necesaria para el buen desempeño de esa labor, dentro de los lineamientos que impone cada sistema educativo. En esta charla se utilizará como modelo el sistema educativo costarricense, con algunas referencias al derecho comparado.

El II Congreso Internacional de Administradores de la Educación Modelos de Gestión Educativa en la Sociedad Contemporánea porque el mundo ha cambiado, que se llevó a cabo del 23 al 25 de noviembre de 2005, en la Facultad de Educación de la Universidad de Costa Rica.
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ANTECEDENTES HISTÓRICOS DEL RECONOCIMIENTO DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN La educación comienza a tener un espacio importante dentro del pensamiento filosófico, a partir de las grandes transformaciones sociales y políticas que se inician a partir del siglo XVI, en Europa, donde muchas de las verdades asumidas desde siglos atrás quedan definitivamente abandonadas durante los siglos siguientes. Los nuevos métodos del conocimiento científico, la ruptura del Estado con la Iglesia Católica, el descubrimiento de América, el inicio de un sistema capitalista, entre otros eventos trascendentales, además del aporte de importantes pensadores en distintas ramas de saber, tales como Descartes (la nueva ciencia) Newton (nuevo método del conocimiento de la ciencia) dieron luz a un mundo diferente y nuevo en lo social, lo moral, económico, científico, etc. Como resultado de estas transformaciones, la educación deja de ser exclusiva de la Iglesia o un privilegio de la burguesía y la nobleza, y se comienza a extender hacia otras clases sociales, lo que constituye el preludio a su universalización, la secularización de los contenidos y de mayor implicación de los poderes públicos en el asunto educativo. Según lo describe el profesor español Martínez de Pisón: “el auge de la educación en el periodo de la ilustración esta íntimamente ligado al desarrollo de toda una filosofía optimista que cultiva la idea de progreso, de constante perfeccionamiento de la humanidad en marcha hacia una civilización cada vez mejor.” (Martínez de Pisón, José. El Derecho a la Educación y la Libertad de Enseñanza. Dykinson. Madrid. 2003. pag. 28) La teoría moderna de la educación se produce fundamentalmente en la segunda mitad del siglo XVIII, de la cual es precursor Rouseau, a la vez que en ese mismo periodo de la historia se producen las revoluciones burguesas, que abren el espacio jurídico necesario para que se comience a idear una concepción más o menos perfilada de los que sería posteriormente el Derecho a la Educación, es decir, se da a ese paso trascendental entre la discusión teórica al campo jurídico, aunque su implementación legal fue motivo de grandes polémicas ideológicas durante todo el siglo XIX. Dentro de estas arduas batallas intelectuales, se destacan autores como Pestalozzi, Kant, Lassalle, Marx y el que el Conde de Condercet, este último devoto convencido de que la humanidad debía progresar hacia una sociedad más justa de la mano de la educación y con ello abre un espacio vital hacia la idea de una instrucción pública gratuita e igual para todos. El primer reconocimiento formal relativo a una educación pública y gratuita se inicia en la Revolución Francesa, cuando se declara a la educación como un derecho y se habla por primera vez de instaurar un sistema público de instrucción a cargo del Estado, contenido de la
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Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano (1789), pero su aplicación real tuvo muchos contratiempos durante el siglo XIX, donde el avance de la universalización no tuvo el desarrollo deseado, que se logra hasta después de la Declaración Universal de 1948.

LA EDUCACIÓN HOY EN DÍA Hoy en día la educación es un asunto de especial interés público en las sociedades modernas y por ello de sólido reconocimiento jurídico, tanto a nivel de los principales instrumentos internacionales referentes a los derechos humanos, como en el derecho constitucional de nuestros países. El establecimiento del sistema educativo, es motivo de constante debates que van desde lo institucional hasta lo jurídico. Lo complejo de este tema se centra precisamente es que una actividad que debe desplegar el Estado, como una exigencia de la sociedad democrática y social de derecho, pero a la vez es un asunto realmente personal, es decir, cada persona, cada docente, cada padre de familia y cada estudiante, es un actor con derechos plenos dentro de un sistema educativo establecido por los poderes públicos, donde cada vez más se hecha de menos una verdadera la participación ciudadana.

LA LEGISLACIÓN EDUCATIVA Por la trascendencia del fenómeno social que es la educación y en particular cuando hablamos de la educación pública, que es aquella obligatoria, gratuita y costeada por la Nación, encontramos todo un engranaje jurídico necesario para operativizar el ejercicio de este derecho, y es aquí donde el tema deja de ser tan filosófico para convertirse en algo real y tangible Entonces el sistema educativo público, se regirá principalmente por todos aquellos principios que son propios del Derecho Público y como consecuencia del principio de legalidad, nace toda una normativa especial, que regula tanto la parte dogmática como la orgánica que permite a las personas ser actores del proceso educativo, que es una simbiosis compleja entre docente y alumno. Los sistemas educativos constituyen un basto ámbito de regulación que abarca muchos aspectos necesarios para la buena marcha institucional de la educación, pero también con muy poco espacio para el aporte de los ciudadanos, quienes deben aceptar la educación que el Estado ofrece, tanto en lo que se refiere a la infraestructura, como en cuanto a los contenidos de la educación que reciben ellos o sus hijos, por lo menos en los niveles básicos de educación, puesto que está claro que la educación universitaria corresponde a otra realidad, donde juegan fundamentalmente aspectos de aptitud y capacidad de quienes aspiran a ese nivel educativo.

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Por ejemplo el sistema educativo público costarricense presenta limitadas opciones a los titulares de los derechos educativos, lo cual es realmente cuestionable en los tiempos que vivimos, siendo esta una de las posibles causas del crecimiento de la educación privada. Por otra parte, las normativa pública, normalmente poco flexible, en ocasiones va en contra del desarrollo de la educación, puesto que los modelos educativos deben estar en constante evolución, es decir, ser objeto de análisis y de corrección con el fin de ir mejorando y adaptando dichos modelos educativos a las nuevas corrientes, hoy en día por ejemplo en constante desafío por el avance tecnológico que supera en mucho los procesos educativos tradicionales. Por otra parte en esta materia existe una confusión de conceptos jurídicos fundamentales, empezando por los principales que son el derecho a la educación y la libertad de enseñanza, sobre lo cual podríamos dar cursos completos sin poder agotar el tema, pero que trataremos de esbozar en sus principales elementos.

EL DERECHO A LA EDUCACIÓN Y LA LIBERTAD DE ENSEÑANZA Antes que un derecho a la educación en sentido formal, la educación nace como una libertad esencial del hombre, una libertad de libertades, porque en ella coexisten y se realizan las más importantes libertades públicas que se reconocen en el sistema democrático, tales como la libertad ideológica que la conforman la libertad de conciencia y de pensamiento, la libertad de expresión, la libertad religiosa, la libertad de formación y la libertad de transmisión del pensamiento. En sentido estricto, la actividad que se realiza para aprender es el objeto del derecho a la educación, mientras que la actividad de instruir se constituye en el objeto de la libertad de enseñanza, reconociendo así que la actividad educativa es esencialmente bilateral, en donde el estudiante es el sujeto pasivo mientras que el educador sería el sujeto activo. Tradicionalmente se habla de que el Derecho a la Educación tiene una doble dimensión, por una parte se trata de una libertad pública, que permite a la personas ejercer personalmente su derecho de aprender y su libertad de enseñar, pero es además un derecho prestacional, es decir, un derecho social que implica cargas al Estado a favor de las personas. En esta charla me permito detenerme en el derecho a la Educación en su dimensión de derecho prestacional, porque precisamente los administradores educativos son agentes indispensables para que el Estado pueda cumplir fielmente con este mandato constitucional, ya que tienen a cargo los centros educativos, que al fin y al cabo son los ejes fundamentales de todo el sistema educativo. Si no existieran escuelas y colegios, simplemente no sería posible hacer realidad una educación básica, gratuita, obligatoria y para toda la población.

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El derecho a la educación como derecho social de carácter prestacional Tal y como lo señalan las normas internacionales, al igual que los textos constitucionales de muchos países, como los costarricenses desde 1969 hasta la actual Constitución Política del año 1949, al Estado se le imputan cargas o responsabilidades directas relativas al ejercicio de los derechos educativos. Más claros son otros textos constitucionales de vanguardia, como el caso de la Constitución Política española, que en su artículo 27 regula derechos y facultades, deberes y obligaciones relativos al derecho a la educación y a la libertad de enseñanza. El autor Martínez de Pisón, señala que en sentido estricto el derecho a la educación se refiere a la posibilidad de exigir la prestación de servicios educativos al Estado, por medio de establecimientos educativos que conformen un sistema oficial, lo cual resume de la siguiente forma: “Como tal, el derecho a la educación es un derecho social, esto es, un derecho prestacional por el que los poderes públicos quedan obligados a crear, ordenar, controlar y financiar un sistema público educativo. Genera, pues, la facultad de reclamar a los poderes públicos una determinada actuación y en éstos el deber positivo de actuar de manera que el titular pueda recibir la educación deseada.” En Costa Rica, al igual que el resto de los países democráticos del mundo, se establece a nivel constitucional la educación básica gratuita y obligatoria, tal y como lo prevé el numeral 78 de nuestra constitución y de igual forma lo hace el Convenio Centroamericano sobre Unificación Básica de la Educación (artículos 1°, 2, 18, 19 y siguientes), normas que siguen la corriente internacional que le exige a los Estados el procurar que sus residentes gocen de la condiciones necesarias para que toda la población pueda acceder a la educación. Para efectos de hacer posible este derecho social, prestacional, corresponde al Estado establecer un sistema educativo que requiere por lo tanto de una normativa jurídica propia, que regule todos los aspectos organizativos y dogmáticos necesarios pare llevar a cabo esa función pública que debe desplegar para hacer posible el ejercicio del derecho a la educación, por lo cual es conveniente distinguir estas dos dimensiones de la legislación educativa. Legislación Educativa de carácter orgánico En este punto podemos señalar que una parte de la legislación educativa se refiere puntualmente a las funciones, competencias y organización de los entes públicos educativos, que comprende desde los altos órganos políticos de dirección que en caso de C.R son el Consejo Superior de Educación y el Ministerio de Educación Pública, hasta el establecimiento de centros educativos propiamente dichas, donde se materializa el acto educativo. Dentro de esta dimensión orgánica de la Legislación Educativa se incluyen norma de diversa jerarquía, como por ejemplo:

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a) Normas constitucionales, el caso típico en el artículo 81, que crea el Consejo Superior de Educación, como director general de la enseñanza en Costa Rica. b) Normas legales, como la Ley Orgánica del Ministerio de Educación Pública. La Ley de Creación del Consejo Superior de Educación, la Ley del Consejo Nacional de Rectores y el Estatuto de Servicio Civil, que es la regulación específica de la relación de servicio de los docentes como funcionario públicos, donde se establecen funciones, prohibiciones, categorías, régimen disciplinario, temas necesarios para la adecuada organización de un sistema educativo. c) Normas Reglamentarias, tales como los reglamentos del mismo Consejo Superior de Educación, el Reglamento de la Carrera Docente, el Reglamento General de la Juntas de Educación y Juntas Administrativas. d) Resoluciones administrativas: dentro de ellas podemos citar el Manual Descriptivo de Puestos Docentes, las bases salariales de los servidores docentes, la regulación de la carrera profesional docente, entre otras muchas que conforman la compleja organización administrativa del sistema educativo nacional.

Legislación Educativa de carácter dogmático Además de las normas de organización del sistema educativo en general, existe una parte dogmática, que en el campo educativo se refiere a todo lo relativo a los principios y fines de la educación de cada país, que tiene una regulación bastante sólida en los instrumentos internacionales de derechos humanos que conviene citar: a) La Declaración Universal (26.2) y al consecuente Pacto Internacional de Derechos, Económicos Sociales y Culturales (13.1), que al igual que el Protocolo de San Salvador (13.1), regulan lo siguiente: “La educación debe tender al pleno desarrollo de la personalidad humana y reforzar el respecto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales. Debe favorecer la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas la naciones y de todos los grupos raciales o religiosos, así como el desarrollo de las actividades de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz”. b) En el Convenio Centroamericano sobre Unificación Básica de la Educación se refiere en el artículo 12 a los fines de la Educación en Centroamérica: “1.Proporcionar al educando los conocimientos y desarrollarle habilidades, hábitos y actitudes que le permitan contribuir eficientemente al desarrollo económico y social de su comunidad. 2. Desarrollar armónica e integralmente al educando. 3. Formar ciudadanos para el ejercicio efectivo de la democracia, como organización política y sistema de vida, en que se concilien los intereses individuales con los de la sociedad.”
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c) En la Constitución Política de Costa Rica no existe una regulación de los fines de la educación, situación diferente a la que se da en Constituciones más recientes, como la C.P. española de 1978, que en el artículo 27 establece como objetivo de la educación en pleno desarrollo de la personalidad humana y el respeto al principio de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales. También tenemos el caso de la Constitución Colombiana de 1991 que en su artículo 67 habla del acceso al conocimiento, a la ciencia a los bienes y valores de la cultura, respeto a los derechos humanos a la paz, la tolerancia y la protección del ambiente. A nivel centroamericano la Constitución de Guatemala de 1985, también incluye el derecho a la educación y sus fines en el artículo 72, dirigida al desarrollo integral de la persona humana y el conocimiento de la realidad cultural nacional y mundial. El único aspecto cualitativo que incluye la Constitución costarricense se encuentra en el artículo 77, al ordenar que la educación pública sea un proceso integral desde la preescolar hasta la universitaria. e) Dentro de las leyes nacionales más importantes desde luego debemos dictar la Ley Fundamental de Educación, (artículo 2°), que señala los fines de la educación costarricense, de una educación a favor del desarrollo humano y de la formación integral para la vida en sociedad. También debemos citar el Código de la Niñez y la Adolescencia, promulgado en 1998, que contiene un capítulo relativo a los derechos educativos de esta población, donde se señalan los principios de la educación: Artículo 60.- Principios educativos El Ministerio de Educación Pública tomará las medidas necesarias para hacer efectivo el derecho de las personas menores de edad, con fundamento en los siguientes principios: a. Igualdad de condiciones para el acceso y la permanencia de los centros educativos de todo el país, independientemente de particularidades geográficas, distancias y ciclos de producción y cosechas, sobre todo en las zonas rurales. b. Respeto por los derechos de los educandos, en especial los de organización, participación, asociación y opinión, este último, particularmente, respecto de la calidad de la educación que reciben. c. Respeto por el debido proceso, mediante procedimientos ágiles y efectivos para conocer las impugnaciones de los criterios de evaluación, las acciones correctivas, las sanciones disciplinarias u otra forma en la que el educando estime violentados sus derechos. d. Respeto por los valores culturales, étnicos, artísticos e históricos propios del contexto social de este grupo, que le garantice la libertad de creación y el acceso a las fuentes de las culturas.
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g) Las competencias del Consejo Superior de Educación se desarrollan a través de las políticas educativas, que permiten establecer los modelos educativos, de donde surgen los programas de estudio, los lineamientos institucionales, etc. También emite normas importantes, tales como el Reglamento de Evaluación, donde se trata además del tema evaluativo, lo relativo al régimen disciplinario de los estudiantes, aspecto que el cual en ocasiones se da una contradicción entre los criterios pedagógicos y los criterios jurídicos, que los Administradores Educativos en particular deben poder conciliar adecuadamente, en el ejercicio de sus competencias. La política educativa vigente en Costa Rica, fue aprobada en el año 1994 y se denomina “Política Educativa Hacia el Siglo XXI”, donde hay objetivos para transformar la educación a la altura de los tiempos, que da lugar a la implementación de los Programas de Lenguas Extranjeras y de Informática Educativa MEP-FOD.

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CONCLUSIÓN GENERAL Al igual que los grandes pensadores del periodo de la ilustración, estamos convencidos que la educación es el camino hacia una sociedad cada vez mejor, más solidaria, más justa y que promueva la prosperidad económica, social, cultural del ser humano. Por otra parte, la doctrina política más reciente, aboga por sistemas democráticos que permitan una mayor participación ciudadana en todos los ámbitos de la vida social, puesto que no podemos se simples receptores dogmatizados de las políticas públicas, mucho menos cuando se trata del tema de la educación, cuando lo entendemos fundamentalmente como un derecho y una libertad. Para tales efectos la legislación educativa requiere un cambio sustancial, por medio de la cual los estudiante, los padres de familia y los docentes tengan mayor participación en cuanto al rumbo que debe tomar la educación pública, puesto que en la educación privada esa posibilidad es más clara. Debemos superar conceptos jurídicos atrasados y cambiar las políticas públicas inflexibles, tanto como asumir como ciudadanos en forma responsable el rol que nos corresponde, el cual es especialmente importante en el caso de los administrados educativos.

Termino esta exposición con una frase del autor Colmeiro, del año 1876, que mantiene hasta nuestros días su vigencia absoluta: “El mayor enemigo de la libertad es la ignorancia, porque el ejercicio de los derechos políticos sin cierto grado de instrucción, lejos de servir para establecer un orden legal, condena a los pueblos a la perpetua oscilación entre la anarquía y el despotismo” 
DATOS DE LA AUTORA. Marcela Castro Loría es Licenciada en Derecho, con grado de Maestría en Derecho Constitucional y actualmente estudiante del programa de Doctorado en Derecho de la UNED. Desde hace casi 10 años se desempeña como Asesora Legal de la Asociación Nacional de Educadores.

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