DR.

MARIANA-CRISTINA CIOPONEA FINANŢE PUBLICE ŞI TEORIE FISCALĂ

Universitatea SPIRU HARET

Descrierea CIP a Bibliotecii Naţionale a României CIOPONEA, MARIANA-CRISTINA Finanţe publice şi teorie fiscală / Mariana-Cristina Cioponea. – Bucureşti: Editura Fundaţiei România de Mâine, 2007 388 p.; 20,5 cm. Bibliogr. ISBN 978-973-725-757-4

336.13(498)

© Editura Fundaţiei România de Mâine, 2007

Redactor: Constantin FLOREA Tehnoredactor: Florentina STEMATE Coperta: Marilena BĂLAN Bun de tipar: 6.03.2007; Coli tipar: 24,25 Format: 16/61 × 86 Editura Fundaţiei România de Mâine Bulevardul Timişoara nr. 58, Bucureşti, Sector 6 Tel./Fax 021/444.20.91; www.spiruharet.ro e-mail: contact@edituraromaniademaine.ro

Universitatea SPIRU HARET

UNIVERSITATEA SPIRU HARET

DR. MARIANA-CRISTINA CIOPONEA

FINANŢE PUBLICE ŞI TEORIE FISCALĂ

EDITURA FUNDAŢIEI ROMÂNIA DE MÂINE Bucureşti, 2007

Universitatea SPIRU HARET

Universitatea SPIRU HARET

CUPRINS

PARTEA I. FINANŢE PUBLICE Capitolul 1. Finanţele publice: concept, evoluţie, conţinut, funcţii …. 1.1. Conceptul de finanţe publice ……………………………………... 1.1.1. Finanţele – categorie economică având caracter istoric …… 1.1.2. Etimologia şi sensul cuvântului „finanţe” ………………….. 1.1.3. Finanţele publice ca ştiinţă …………………………………. 1.2. Evoluţia conceptului de finanţe publice …………………………... 1.3. Conţinutul finanţelor publice ……………………………………... 1.4. Funcţiile şi rolul finanţelor publice ……………………………….. 1.5. Conjunctura actuală în care se manifestă finanţele publice ………. 1.5.1. Conjunctura economică internă …………………………… 1.5.2. Conjunctura internaţională a finanţelor publice …………… Capitolul 2. Procesul bugetar ………………………………………... 2.1. Planificarea şi decizia bugetară …………………………………… 2.2. Metode şi tehnici de dimensionare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare …………………………………………………………… 2.2.1. Metode clasice …………………………………………….. 2.2.2. Metode moderne …………………………………………… 2.3. Principiile bugetare ……………………………………………….. 2.4. Etapele procesului bugetar ………………………………………... Capitolul 3. Sistemul bugetar ………………………………………... 3.1. Bugetul de stat …………………………………………………….. 3.2. Bugetul asigurărilor sociale de stat ……………………………….. 3.2.1. Necesitatea şi conţinutul economic al asigurărilor sociale de stat 3.2.2. Principiile organizării şi rolul sistemului public naţional de asigurări sociale …………………………………………. 3.2.3. Formele de protejare a cetăţenilor prin sistemul asigurărilor sociale de stat ……………………………………………… 3.2.4. Veniturile şi cheltuielile bugetului asigurărilor sociale de stat 3.3. Bugetele locale ……………………………………………………. 3.3.1. Organizarea administraţiilor publice locale ………………... 13 15 15 16 18 20 27 29 33 34 37 40 40 43 43 44 51 65 82 84 89 90 91 94 97 102 103 5

Universitatea SPIRU HARET

3.3.2. Descentralizarea şi autonomia locală ………………………. 3.3.3. Finanţarea administraţiilor publice locale ………………….. 3.3.4. Procesul bugetar la nivel local ……………………………... 3.4. Fondurile speciale ………………………………………………… Capitolul 4. Sistemul cheltuielilor publice ………………………….. 4.1. Conţinutul şi clasificarea cheltuielilor publice …………………… 4.1.1. Conţinutul cheltuielilor publice …………………………….. 4.1.2. Criterii de clasificare a cheltuielilor publice ……………….. 4.1.3. Clasificarea cheltuielilor publice în bugetul României …….. 4.1.4. Principalele cheltuieli publice, grupate conform criteriului funcţional …………………………………………………… 4.1.4.1. Cheltuieli publice pentru acţiuni social-culturale ….. 4.1.4.2. Cheltuieli publice pentru obiective şi acţiuni economice 4.1.4.3. Cheltuieli publice pentru gospodărie comunală şi locuinţe …………………………………………... 4.1.4.4. Cheltuieli publice pentru protecţia mediului ………. 4.1.4.5. Cheltuieli publice pentru cercetare-dezvoltare ….…. 4.1.4.6. Cheltuieli pentru servicii publice generale, ordine publică, siguranţă naţională şi apărare …………….. 4.2. Indicatori de analiză a cheltuielilor publice: nivel, structură, dinamică 4.2.1. Analiza nivelului cheltuielilor publice ……………………... 4.2.2. Analiza structurii cheltuielilor publice ……………………... 4.2.3. Analiza dinamicii cheltuielilor publice …………………….. 4.3. Factori de influenţă şi consecinţele creşterii cheltuielilor publice ... 4.3.1. Modelele macroeconomice privind creşterea cheltuielilor publice ……………………………………………………… 4.3.2. Factori microeconomici ai creşterii cheltuielilor publice …... 4.3.3. Consecinţele creşterii cheltuielilor publice ………………… 4.4. Eficienţa cheltuielilor publice …………………………………….. Capitolul 5. Sistemul resurselor financiare publice ………………... 5.1. Conţinutul şi structura resurselor financiare publice ……………... 5.1.1. Conţinutul resurselor financiare publice …………………… 5.1.2. Structura resurselor financiare publice ……………………... 5.2. Aspecte generale privind prelevările obligatorii ………………….. 5.2.1. Teorii privind impozitul ……………………………………. 5.2.2. Noţiuni generale privind impozitul ………………………… 5.2.2.1. Conţinutul şi rolul impozitului …………………….. 5.2.2.2. Clasificarea impozitelor …………………………… 5.2.2.3. Elementele impozitului ……………………………. 5.3. Principiile impunerii ……………………………………………… 6

104 108 110 113 116 117 117 119 121 125 125 134 138 138 140 141 142 143 145 146 150 150 154 159 160 174 175 175 175 179 180 182 183 185 188 190

Universitatea SPIRU HARET

5.4. Indicatori de analiză a resurselor financiare publice ……………… 5.4.1. Indicatori privind nivelul resurselor financiare publice ……. 5.4.2. Structura resurselor financiare publice ……………………... 5.4.3. Dinamica resurselor financiare publice ……………………. Capitolul 6. Presiunea fiscală ………………………………………... 6.1. Conceptul şi semnificaţia presiunii fiscale ……………………….. 6.2. Limitele presiunii fiscale ………………………………………….. 6.3. Modalităţi de exprimare a presiunii fiscale şi factori de influenţă ... 6.3.1. Presiunea fiscală naţională …………………………………. 6.3.2. Presiunea fiscală la nivelul agentului economic …………… 6.3.3. Presiunea fiscală individuală ……………………………….. 6.3.4. Factori de influenţă şi efecte ale creşterii presiunii fiscale ……. 6.4. Evaziunea şi frauda fiscală ………………………………………... 6.4.1. Conceptul şi formele evaziunii fiscale ……………………... 6.4.2. Cauze şi efecte ale evaziunii fiscale ………………………... 6.4.3. „Paradisurile fiscale” ……………………………………….. Capitolul 7. Deficitul bugetar ………………………………………... 7.1. Deficitul bugetar ………………………………………………….. 7.1.1. Concept, cauze, efecte ale deficitului bugetar ……………….. 7.1.2. Finanţarea deficitului bugetar ………………………………... 7.1.3. Deficitul bugetar în România în perioada de tranziţie ……….. 7.2. Creditul public ……………………………………………………. 7.2.1. Conţinutul şi trăsăturile creditului public ……………………. 7.2.2. Destinaţia şi rolul creditului public ………………………….. 7.2.3. Elementele tehnice ale creditului public ……………………... 7.2.4. Operaţiuni legate de acordarea creditului public …………….. 7.3. Datoria publică ……………………………………………………. 7.3.1. Cadrul juridic, instrumentele şi administrarea datoriei publice în România …………………………………………………... 7.3.2. Datoria publică externă ……………………………………… 7.3.3. Experienţe privind soluţionarea crizei datoriei externe ……… 7.4. Indicatori de comensurare a gradului de îndatorare a statului ……. 8.1. Trezoreria: concept, conţinut ……………………………………... 8.2. Modul de organizare şi funcţionare a Trezoreriei finanţelor publice 8.3. Funcţiile Trezoreriei finanţelor publice …………………………….. 8.3.1. Administrator al banului public ……………………………...

195 195 197 198 205 205 206 209 209 210 210 211 212 213 215 217 221 222 222 225 227 229 229 230 232 236 240 241 243 246 249 256 259 265 265 7

Capitolul 8. Trezoreria finanţelor publice ………………………….. 256

Universitatea SPIRU HARET

8.3.2. Intermediar financiar ………………………………………… 8.3.3. Mandatar al puterii publice ………………………………….. 8.3.4. Agent al intervenţiei financiare publice în economie ………... 8.3.5. „Gardian” al marilor echilibre ……………………………….. 8.4. Bugetul Trezoreriei finanţelor publice ……………………………... PARTEA a II-a. TEORIE FISCALĂ Capitolul 9. Sistemul fiscal …………………………………………... 9.1. Aspecte generale privind sistemul fiscal ………………………….. 9.1.1. Conceptul de sistem fiscal …………………………………… 9.1.2. Evoluţia sistemelor fiscale …………………………………... 9.1.3. Clasificarea sistemelor fiscale ……………………………….. 9.2. Structura aparatului fiscal ………………………………………… 9.2.1. Arhitectura şi participanţii sistemului fiscal …………………. 9.2.2. Structura administrativă a aparatului fiscal ………………….. 9.2.3. Drepturile partenerilor fiscali ………………………………... 9.3. Administrarea încasării impozitelor ………………………………. Capitolul 10. Prelevările fiscale ……………………………………... 10.1. Tipuri de prelevări fiscale ……………………………………….. 10.2. Impozitele directe ………………………………………………... 10.3. Dubla impunere juridică internaţională …………………………. 10.4. Impozitele indirecte ……………………………………………... Capitolul 11. Teorii privind impozitele ……………………………... 11.1. Justiţia socială şi redistribuirea prin impozite …………………… 11.1.1. Formele redistribuirii prin impozite ……………………... 11.1.2. Redistribuirea realizată prin impozite vs justiţia socială … 11.1.3. Limitele redistribuirii prin intermediul impozitelor ….….. 11.2.Consimţirea la plata impozitelor …………………………………. 11.3.Translaţia şi incidenţa impozitelor ……………………………….. Capitolul 12. Metodologia de stabilire a prelevărilor fiscale ……… 12.1. Identificarea materiei impozabile ……………………………….. 12.2. Evaluarea materiei impozabile …………………………………... 12.3. Determinarea cuantumului impozitelor …………………………. 12.4. Perceperea (achitarea) impozitului ……………………………… 12.5. Controlul fiscal …………………………………………………... 12.5.1. Conţinutul şi funcţiile controlului fiscal …………………. 8

266 266 267 268 269

275 275 276 277 279 282 282 284 288 291 298 299 301 312 314 324 324 325 328 331 335 339 346 346 349 352 356 357 358

Universitatea SPIRU HARET

12.5.2. Formele controlului fiscal ……………………………….. 360 12.5.3. Metodologia controlului fiscal …………………………... 361 Capitolul 13. Politica fiscală …………………………………………. 13.1. Aspecte generale privind politica fiscală: concept, obiective, instrumente ………………………………………………………. 13.2. Coordonatele politicii fiscale ……………………………………. 13.3. Interdependenţele politicii fiscale ……………………………….. 13.4. Politica fiscală din România în perioada de tranziţie ……………. 13.5. Posibilităţi de acţiune a politicii fiscale în scopul relansării economice ……………………………………………………….. 365 366 368 372 374 377

Bibliografie ……………………………………………………………. 383

9

Universitatea SPIRU HARET

10

Universitatea SPIRU HARET

PARTEA I FINANŢE PUBLICE

11

Universitatea SPIRU HARET

12

Universitatea SPIRU HARET

Capitolul 1. FINANŢELE PUBLICE: CONCEPT, EVOLUŢIE, CONŢINUT, FUNCŢII

1.1. Conceptul de finanţe publice 1.2. Evoluţia conceptului de finanţe publice 1.3. Conţinutul finanţelor publice 1.4. Funcţiile şi rolul finanţelor publice 1.5. Conjunctura actuală în care se manifestă finanţele publice

Concepte-cheie - relaţii financiare sau finanţe - finanţe publice - utilităţi (bunuri, servicii) publice (colective, sociale) - nevoi cvasipublice - funcţia de repartiţie - funcţia de control În interiorul fiecărei economii naţionale există numeroşi participanţi între care se stabilesc raporturi foarte complexe. Prin simplificare, aceştia se pot grupa în diferite categorii precum: familiile, întreprinderile private şi de stat, băncile, unităţile de asigurări, instituţiile publice şi altele. Între aceştia, instituţiile (administraţiile) publice reprezintă un tip de participant care „produce” un gen aparte de servicii, care nu se vând şi nu se cumpără pe piaţă. Unele instituţii asigură securitatea naţională, altele educaţia sau redistribuirea veniturilor (securitatea socială), altele se ocupă de gestiunea finanţelor publice etc. Viaţa de zi cu zi a oamenilor presupune, pe lângă acoperirea nevoilor individuale (adăpost, hrană, îmbrăcăminte etc.), şi satisfacerea unor multiple nevoi sociale. În timp ce nevoile individuale se acoperă pe seama bunurilor private procurate prin mecanismul pieţei, nevoile sociale necesită organizarea şi furnizarea, de către autorităţile publice,
13

Universitatea SPIRU HARET

a unor activităţi (servicii) denumite bunuri publice (bunuri sociale, utilităţi publice, bunuri colective). Bunurile publice aduc foloase tuturor membrilor societăţii, indiferent dacă aceştia au participat sau nu la efortul de finanţare a lor. Consumul utilităţilor publice este indivizibil, fără plată şi neconcurenţial; acestea se folosesc în comun, de ele beneficiind mai multe persoane în acelaşi timp. Totodată, accesul unui individ la utilităţile publice nu este condiţionat de plata vreunei contribuţii din partea sa şi nici nu are loc în detrimentul altora. Astfel, de iluminatul public beneficiază, în principal, populaţia localităţii respective, dar şi cetăţenii din alte localităţi din ţară şi străinătate; de lucrările de îndiguire, consolidare a terenurilor etc. beneficiază colectivităţile din zonele supuse inundaţiilor sau alunecărilor de teren. De apărarea naţională beneficiază toţi locuitorii ţării, fără nicio deosebire. Satisfacerea nevoilor cu caracter colectiv reclamă existenţa şi funcţionarea unor instituţii ale statului care să furnizeze bunurile sociale respective, acestea neputând fi dobândite prin intermediul pieţei. Autorităţile publice trebuie să recepţioneze semnalele cetăţenilor, să remarce justeţea acestor nevoi şi să ia măsuri pentru satisfacerea lor. În ceea ce priveşte oferta de utilităţi publice, sunt situaţii în care unii membri ai societăţii nu o sesizează, întrucât nevoile sociale pe care le acoperă nu sunt percepute ca nevoi personale. De exemplu, pe timp de pace, atâta timp cât integritatea ţării nu este în pericol, se ignoră de către majoritatea populaţiei importanţa şi dimensiunile apărării naţionale ca serviciu public. Pe lângă bunurile individuale şi colective, se mai poate remarca şi o a treia categorie de bunuri, care întruneşte trăsături ale primelor două. Este vorba de bunurile/serviciile semipublice (cvasipublice), care satisfac nevoi semipublice, fie prin intermediul pieţei concurenţiale, fie prin economia publică. În această categorie se încadrează, în special: educaţia şi instrucţia, cultura, ocrotirea medicală, protecţia socială. Furnizarea gratuită de servicii semipublice de către autorităţile publice are loc în mod selectiv, fie pe baza aptitudinilor personale ale beneficiarilor, fie prin îndeplinirea unor „criterii publice”. De exemplu, la acordarea burselor pentru elevii şi studenţii din instituţiile de învăţământ de stat, se ţine seama de situaţia la învăţătură şi/sau situaţia materială a acestora.
14

Universitatea SPIRU HARET

Satisfacerea nevoilor publice antrenează efectuarea unor cheltuieli din bugetul de stat, prin intermediul instituţiilor de stat. Cum însă serviciile publice sunt doar în parte prestate contra plată, finanţarea celorlalte cheltuieli publice se asigură pe seama resurselor colectate prin impozite, taxe sau contribuţii, la nivelul autorităţilor publice centrale sau locale. Prin intermediul finanţelor publice, statul pune la dispoziţia membrilor societăţii o gamă largă de utilităţi, în condiţii specifice. Această activitate presupune realizarea unui amplu proces de redistribuire a veniturilor şi averilor persoanelor fizice şi juridice, după criterii stabilite prin programul politic al partidului (partidelor) aflat(e) la putere, care stă la baza politicii fiscale a guvernului aflat la conducerea ţării. 1.1. Conceptul de finanţe publice Existenţa şi dezvoltarea finanţelor publice sunt în legătură directă cu apariţia şi dezvoltarea statului şi cu apariţia şi folosirea formelor valorice şi a banilor în repartizarea produsului social. Relaţiile apărute în procesul procurării şi repartizării resurselor băneşti de care are nevoie statul pentru îndeplinirea funcţiilor şi sarcinilor sale formează relaţiile financiare publice. 1.1.1. Finanţele – categorie economică având caracter istoric De la apariţia primelor elemente de finanţe, în perioada trecerii de la comunitatea gentilică la orânduirea sclavagistă, finanţele publice au fost prezente în permanenţă ca parte integrantă a sistemului relaţiilor economice. Pe parcursul tuturor orânduirilor social-economice, finanţele publice s-au manifestat ca relaţii sociale de natură economică, apărute în procesul repartiţiei produsului intern brut şi a venitului naţional, în strânsă legătură cu îndeplinirea funcţiilor statului. În tot acest timp, finanţele au îmbrăcat forma bănească, îndeplinind un anumit rol, mai mult sau mai puţin important, în funcţie de condiţiile economice, politice şi sociale ale perioadei parcurse.
15

Universitatea SPIRU HARET

Statul, ca instituţie de suprastructură, a folosit, de-a lungul timpului, diverse categorii financiare (impozitele, cheltuielile publice, împrumuturile publice etc.) în scopul întăririi şi dezvoltării bazei economice a orânduirii respective. De aici rezultă că finanţele reprezintă o categorie economică. Faptul că finanţele au apărut pe o anumită treaptă a societăţii şi că au evoluat continuu, corespunzător perioadei parcurse, dovedeşte caracterul istoric al acestora. Finanţele publice reprezintă relaţii sociale de natură economică apărute în procesul procurării şi repartizării resurselor necesare statului, exprimând distribuirea unei părţi din produsul intern brut, prin intermediul statului, între diverse categorii sociale. Corespunzător demarcaţiei dintre sectoarele public şi particular din economia de piaţă, se impune şi distincţia dintre finanţele publice şi finanţele private: - finanţele publice sunt folosite în scopul satisfacerii nevoilor generale ale societăţii, în timp ce finanţele particulare servesc realizării de profituri de către întreprinzătorii particulari; - finanţele publice sunt asociate cu resursele, cheltuielile, împrumuturile, datoriile statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale altor instituţii de drept public; finanţele particulare sunt asociate cu resursele, cheltuielile, creanţele de încasat şi obligaţiile de plată etc. ale agenţilor economici, băncilor, societăţilor de asigurare private etc.; - gestiunea finanţelor publice este reglementată de dreptul public, iar gestiunea finanţelor întreprinderilor urmează regulile dreptului comercial; - resursele financiare publice se procură de la persoane fizice şi juridice pe cale de constrângere (în cea mai mare parte a lor), în timp ce întreprinderile particulare îşi procură resursele financiare necesare, în completarea celor proprii, pe baze contractuale, în condiţiile confruntării cererii cu oferta de capital de împrumut. 1.1.2. Etimologia şi sensul cuvântului „finanţe” Finanţe este un cuvânt de origine latină, provenind din cuvântul finis, care însemna „termen de plată”. De-a lungul timpului, expresiile derivate din familia cuvântului finanţe s-au utilizat cu sensuri mai restrânse sau mai diverse. Astfel, în secolele al XIII-lea şi al XIV-lea,
16

Universitatea SPIRU HARET

expresii ca finatio, financias, financia pecuniaria se utilizau cu sensul de „plată în bani”. În Franţa, în secolul al XV-lea, se utilizau expresii ca: hommes de finances şi financiers pentru denumirea unor persoane care încasau impozitele ce alimentau vistieria statului; termenul de finance însemna o sumă de bani, iar termenul finances desemna întregul patrimoniu al statului. În Germania, în secolul al XV-lea, se foloseau: Finantz, cu sensul de „plată în bani”, şi Finantzer care însemna „cămătar”. Treptat, cuvântul finanţe şi-a extins semnificaţia, incluzând: bugetul statului, creditul, operaţiunile bancare, cele bursiere, relaţiile cambiale etc., adică resursele, relaţiile şi operaţiunile băneşti. Concepţiile economiştilor cu privire la finanţe au fost şi ele diferite de-a lungul timpului. Exemplificăm, pe scurt, doar câteva dintre acestea: - prin cuvântul „finanţe” desemnăm „orice valori aplicate serviciilor publice, indiferent dacă acestea sunt prelevate sau nu la buget, dacă se concretizează în numerar sau în alte bunuri, dacă provin din impozite sau din surse diferite” (M.R. Grandillot, Essai sur la science de finance, Paris, Joubert, Libraire-Editeur, 1840); - prin finanţe se înţelege „ştiinţa veniturilor publice şi a utilizării acestor venituri. Veniturile publice sunt însăşi substanţa finanţelor; regulile de gestionare a banilor, procedeele de împrumut, de amortizare etc., constituie ceea ce am putea numi partea exterioară a finanţelor...” (Paul Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finance, Paris, 1906); - finanţele publice au trei obiecte importante legate de bani: cheltuielile, veniturile şi aplicarea veniturilor la cheltuieli. „Finanţele publice vizează banii publici şi, prin extindere, achiziţionarea, administrarea şi utilizarea banilor publici” (Gaston Jèze, Cours de finances publiques, Paris, Librairie Générale de Droit & de Jourisprudence, 1936); - finanţele reprezintă „ştiinţa economiei administrate de stat sau de un corp public (cu administraţie autonomă) în vederea procurării şi utilizării bunurilor materiale (în special a banilor) care le sunt necesare pentru funcţiile lor de comunităţi economice obligatorii” (Adolf Wagner, Traité de la science des finances, Paris, V. Giard & E. Brière, 1909); - „finanţele se ocupă cu gospodăria statului sau a altor organizaţii publice" (George N. Leon, Elemente de ştiinţă financiară, Cluj, Cartea Românească”, 1925);
17

Universitatea SPIRU HARET

- finanţele ne dau „regulile şi principiile după care statul şi celelalte organizaţiuni publice subordonate sau supraordonate lui îşi procură, administrează şi întrebuinţează bunurile economice şi mai ales banii într-o epocă unde predomină schimbul în viaţa economică” (Ion Răducanu, Curs de ştiinţă şi legislaţie financiară, Academia de Înalte Studii Comerciale şi Industriale, Bucureşti, 1939); - „finanţele publice reprezintă (1) gestiunea resurselor, cheltuielilor şi datoriilor administraţiei publice centrale şi locale”; (2) reprezintă o „ramură a economiei care se ocupă cu veniturile şi cheltuielile autorităţilor publice şi cu efectele lor asupra economiei, în general” (Marius Băcescu, Angelica Băcescu - Cărbunaru, Compendiu de macroeconomie, Editura Economică, Bucureşti, 1997). Toate aceste accepţii denotă că termenul de finanţe a fost mult timp atribuit conceptului de finanţe publice, fiecare specialist punând accentul pe un anumit aspect al acestora. Sintetizând diferitele accepţii întâlnite în literatura de specialitate, se poate afirma că finanţele publice sunt considerate: - fonduri băneşti prelevate la dispoziţia statului în vederea îndeplinirii funcţiilor şi sarcinilor sale; - mijloace de intervenţie a statului în economie, prin intermediul unor pârghii sau instrumente specifice, constituite din: impozite, taxe, contribuţii, împrumuturi, alocaţii bugetare, subvenţii, facilităţi fiscale, în vederea influenţării într-un sens sau altul a activităţii economice; - forme şi metode concrete de administrare a banului public; - acte juridice de dispoziţie autoritară sau contractuală vizând preluarea de către stat a unei părţi din produsul intern brut în scopul îndeplinirii funcţiilor şi realizării sarcinilor statului; - relaţii economice manifestate în procesul de constituire şi de repartizare a fondurilor publice de resurse băneşti, în scopul satisfacerii nevoilor generale ale societăţii. 1.1.3. Finanţele publice ca ştiinţă De-a lungul anilor, numeroşi economişti (începând cu Adam Smith şi David Ricardo) au efectuat studii şi cercetări în domeniul finanţelor, sporind volumul cunoştinţelor, formulând principii, stabilind raporturi de cauzalitate între diverse fenomene, identificând
18

Universitatea SPIRU HARET

legităţile existente etc. În prezent, este unanim recunoscut caracterul ştiinţific al finanţelor. Finanţele publice reprezintă o ştiinţă, o ramură a ştiinţelor economice care se ocupă cu studiul relaţiilor apărute în procesul de mobilizare şi repartizare a resurselor necesare statului, în formă bănească. Se poate spune că ştiinţa finanţelor publice este o ştiinţă relativ nouă, aria sa specifică de studiu conturându-se abia la mijlocul secolului al XIX-lea. Este necesar ca obiectul de studiu al finanţelor publice să ia în considerare, într-o strânsă interdependenţă, trebuinţele şi preferinţele omului, determinările sociale ale acestuia, precum şi factorul politic. Evoluţia societăţii a determinat ca, în secolul al XX-lea, finanţele publice să se confrunte cu situaţii noi şi complexe: crize economice de mare amploare, extinderea democraţiei şi a drepturilor omului, revendicări sociale ample, migraţia capitalului şi a forţei de muncă etc. Ca ramură a ştiinţei economice, finanţele publice se ocupă cu „identificarea şi evaluarea mijloacelor şi efectelor privitoare la politicile financiare ale guvernului. Ea încearcă să analizeze efectele fiscalităţii şi cheltuielilor publice asupra situaţiei economice a indivizilor şi organizaţiilor şi să examineze impactul lor asupra economiei ca întreg. Ea este preocupată de asemenea de examinarea eficacităţii măsurilor cuprinse în politici direcţionate asupra anumitor obiective şi de dezvoltarea tehnicilor şi procedurilor prin care această eficacitate să crească” (Graham Bannock, R.E. Baxter & Evan Davis, Dictionary of Economics, Penguin Books, 1992). Finanţele publice constituie o ramură a ştiinţelor economice şi au ca obiect de studiu, în principal: - modalităţile de stabilire, percepere şi urmărire a impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi a veniturilor cu caracter nefiscal; - metodele de dimensionare şi repartizare a cheltuielilor publice; - modalităţile de echilibrare a diverselor categorii de bugete; - relaţiile economice care se formează în procesul constituirii şi repartizării fondurilor publice; - plasarea şi rambursarea creditelor publice; - organizarea şi efectuarea controlului financiar de către diverse organe de stat; - politica fiscală şi bugetară promovată de stat.
19

Universitatea SPIRU HARET

Finanţele publice reprezintă o disciplină de graniţă, interferânduse pregnant cu: economia politică, economiile de ramură, alte discipline cu profil monetar şi financiar, dreptul administrativ şi cel constituţional, managementul, precum şi cu alte discipline cu profil social şi politic. Privitor la caracterul politic al ştiinţei finanţelor publice, acesta este dat de faptul că obiectivele colective ce trebuie satisfăcute şi cheltuielile publice pentru atingerea acestor obiective (activitatea financiară) nu există în afara organizării politice. 1.2. Evoluţia conceptului de finanţe publice Dacă primele elemente ale finanţelor publice (impozite şi cheltuieli) au apărut odată cu instituţia statului, în mod obiectiv, pe măsură ce acesta şi-a consolidat poziţia şi şi-a extins atribuţiile, s-au dezvoltat şi fluxurile de venituri şi cheltuieli publice, depăşind aspectul cantitativ al importanţei în plan financiar şi acţionând ca instrument de intervenţie în plan economic şi social. Urmărind accentuarea rolului statului în societate, evoluţia economiei şi a ideilor economice, putem să distingem, într-o formă simplificată, câteva etape în evoluţia rolului fluxurilor fiscale şi bugetare. a) Perioada liberală a finanţelor publice (sfârşitul secolului al XVIII-lea şi secolul al XIX-lea) a fost dominată de concepţia privind superioritatea iniţiativei particulare (idee susţinută de A. Smith, J.B. Say, Ion Ghica, Ion Ionescu de la Brad etc.). Doctrina liberală consideră că, pentru buna funcţionare a mecanismului pieţei, factorii de producţie trebuie să se poată mişca liber de la un sector la altul, conform barometrului preţurilor, după principiul: laissez faire, laissez passer. Aceasta menţinea statul (şi mijloacele sale financiare) în afara vieţii economice, astfel încât acţiunile sale să fie cât mai neutre. Rolul statului se reducea, pe de o parte, la constituirea cadrului juridic şi asigurarea respectării lui (de unde şi denumirea de „stat – jandarm”), iar pe de altă parte, la furnizarea unui minim de servicii publice tradiţionale: întreţinerea armatei, administraţia publică şi realizarea anumitor lucrări publice. Finanţele publice se subordonau unor principii care impuneau: - limitarea cheltuielilor publice la finanţarea anumitor servicii colective, legate mai ales de siguranţa bunurilor şi a persoanelor;
20

Universitatea SPIRU HARET

- lejeritatea şi neutralitatea impozitelor, astfel încât să servească exclusiv acoperirii cheltuielilor publice şi să nu constituie o frână pentru efectuarea schimburilor; - respectarea cu stricteţe a echilibrului bugetar anual, considerat ca fiind „principiul de aur al gestiunii bugetare”. Nu se agreau nici deficitul, din cauza pericolului de a genera inflaţie, nici excedentul, a cărui utilizare s-ar fi exprimat în cheltuieli suplimentare ale statului, deci în intervenţia acestuia; - contractarea de împrumuturi publice doar în situaţii de excepţie, întrucât acestea, pe de o parte, sporesc în mod artificial bugetul, iar pe de altă parte, influenţează generaţiile viitoare, deoarece ipotechează libertatea de opţiune, fiind un impozit amânat şi o posibilă sursă de inflaţie. b) Finanţele publice în perioada intervenţionistă. Consecinţele nefaste ale primului război mondial, urmat de criza economică din perioada 1929-1933, au influenţat radical gândirea economică a vremii, astfel încât concluziile economiştilor (John Maynar Keynes, James Tobin, Victor Slăvescu, Mitiţă Constantinescu, Victor Jinga ş.a.) sunt răspunsuri la starea de criză. Keynes propune o politică anticriză, bazată pe trei componente majore: - menţinerea cererii prin nealterarea puterii de cumpărare, având în vedere faptul că orice reducere a salariului (inclusiv pe calea impozitelor) antrenează scăderea consumului, care este factorul determinant al cererii efective; - exercitarea unei acţiuni globale asupra economiei, prin intervenţia autorităţilor publice. Astfel, statul trebuie să suplinească investiţiile particulare prin investiţii publice, argumentând că sporirea investiţiilor are un rol stimulator asupra relansării economiei prin intermediul salariilor distribuite şi, implicit, prin creşterea puterii de cumpărare; - implicarea statului prin acţiuni asupra componentelor monetare ale economiei. Demonstrând rolul (pozitiv sau negativ) pe care îl pot avea banii într-o economie, Keynes acordă o importanţă deosebită ratei dobânzii şi unei „monede dirijate”. Locul „statului jandarm” a fost luat de „statul providenţă” (sau statul bunăstării generale), care îşi extinde sensibil aria preocupărilor. În ceea ce priveşte activitatea economică a statului, se afirmă tot mai
21

Universitatea SPIRU HARET

mult doctrina intervenţionistă, potrivit căreia autoritatea publică este chemată să joace un rol activ în viaţa economică, să influenţeze procesele economice, să cerceteze evoluţia ciclică şi să prevină crizele sau, cel puţin, să ia măsuri pentru înlăturarea efectelor negative ale acestora. În condiţiile în care „mâna invizibilă” a pieţei a încetat de a mai fi modelul ideal al economiei de piaţă, în care opţiunile economice sunt direcţionate şi reglate prin mecanismul preţurilor şi al concurenţei, intervenţionismul pledează pentru implicarea autorităţilor publice în corectarea dezechilibrelor apărute prin politicile: fiscală, bugetară, monetară şi valutară. În această perioadă, se evidenţiază aşa-numita „revoluţie keynesiană”, autorul său, John Maynard Keynes, dovedind că este posibilă relansarea economică prin deficit bugetar. Sub presiunea efectelor crizei economice generale, concepţia cu privire la rolul statului a evoluat, în sensul că acesta poate şi trebuie să-şi extindă aria misiunilor tradiţionale, pentru a corecta deficienţele cauzate de jocul liber al economiei de piaţă. În planul finanţelor publice, doctrina intervenţionistă a încurajat înfiinţarea de întreprinderi publice şi societăţi mixte, acordarea de subvenţii şi facilităţi fiscale întreprinderilor particulare, adoptarea de către autorităţile publice a unor măsuri de combatere a şomajului şi de redresare a economiei stagnante. Astfel, pentru statul modern, finanţele publice încetează de a mai fi doar un simplu mijloc de acoperire a cheltuielilor strict necesare funcţionării sale şi îndeplinirii unor minime atribuţii, ci devin un instrument activ de intervenţie în economie. Atenţia specialiştilor nu se mai limitează la studiul mijloacelor de acoperire a cheltuielilor statului, ci se extinde şi se concentrează asupra posibilităţilor de influenţare a proceselor economice şi a relaţiilor sociale prin intermediul cheltuielilor şi al veniturilor publice. Maurice Duverger considera că „în secolul nostru, pentru stat finanţele publice nu mai reprezintă doar un mijloc de acoperire a cheltuielilor sale de administraţie, ci, mai ales, un mijloc de a interveni în viaţa socială, de a exercita o presiune asupra cetăţenilor, de a organiza ansamblul naţiunii”.
22

Universitatea SPIRU HARET

Pierre Lalumière evidenţiază rolul intervenţionist al statului, arătând că atât impozitele, cât şi cheltuielile publice reprezintă adevărate instrumente de politică financiară. Bugetul de stat are, în concepţia sa, rolul unui imens filtru care prelevă o parte din venitul naţional pe calea impozitelor şi distribuie acest segment de venit naţional prin intermediul cheltuielilor publice. Creşterea accentuată a cheltuielilor publice în valoare absolută şi ca procent din produsul intern brut nu reprezintă o decizie politică, ci este strâns legată de evoluţia tehnicii şi a societăţii, în general. Statul modern ia asupra sa rezolvarea unor probleme majore precum eliminarea sărăciei, asigurările sociale (pentru pensii) şi cele pentru sănătatea membrilor săi. Medicina modernă a condus la prelungirea duratei medii de viaţă, iar costul său este în creştere. Drepturile revendicate în prezent de cetăţeni presupun intervenţia statului cu privire la: dreptul la instrucţie, la sănătate, la muncă, la pensie de vârstă etc. Această extindere a drepturilor omului a avut consecinţe majore în redistribuirea veniturilor. Într-adevăr, statul, pentru a garanta anumite drepturi (dreptul la muncă, asigurarea minimului mijloacelor necesare unui trai decent), a fost nevoit să intervină direct în economie. Concomitent cu sporirea cheltuielilor de securitate socială, cheltuielile publice propriu-zise au crescut puternic şi ca urmare a progresului tehnic. Au apărut noi mijloace de comunicaţii, a căror infrastructură este în mod tradiţional în sarcina statului. Practic, nu se poate compara preţul unei autostrăzi sau al căii ferate din zilele noastre cu cel al drumurilor pe care în trecut circulau căruţe şi diligenţe. Tehnica militară modernă antrenează cheltuieli pe care armamentul de la începutul secolului XX nu le necesita. c) Noua abordare liberală. Deşi teoria economică a lui Keynes s-a generalizat în democraţiile occidentale1, după cel de-al doilea
1 Keynesianismul şi doctrina asociată ideilor lui Keynes s-au generalizat în democraţiile occidentale care s-au dezvoltat după cel de-al doilea război mondial, astfel că principiile sale de bază se regăsesc în The Employment Act/1946 din S.U.A. şi în art. 55 al Cartei Naţiunilor Unite. De asemenea, administraţiile democrate ale S.U.A. din anii '60 (în timpul preşedinţilor J.F. Kennedy şi L.Johnson) au avut consilieri keynesianişti, ca Paul A. Samuelson, N.A. Heller, James Tobin. 23

Universitatea SPIRU HARET

război mondial, tot mai multe opinii redeveneau de orientare liberală. Interesant de remarcat că, în această perioadă, tendinţa liberală şi cea intervenţionistă (divizate în subtendinţe) au coabitat şi/sau au alternat ca pregnanţă, dând naştere unor confruntări permanente în planul ideilor şi al transpunerii lor în practică. Mai mult, premiile Nobel acordate pentru economie s-au împărţit între adepţii liberalismului (Fredrich A.von Hayek, Milton Friedman, George J. Stigler, James Buchanan) şi cei ai intervenţionismului (P.A. Samuelson, K.J.Arrow, James Tobin, Franco Modigliani), ceea ce confirmă afirmaţia lui Georges Corm: „Economia politică modernă a oscilat între două extreme pe care le-am trăit în acest secol: totul pentru Stat şi prin Stat, totul pentru individ şi prin individ” şi îndreptăţeşte întrebarea aceluiaşi autor: „De cine depind bogăţia şi sărăcia naţiunilor? De puterea statului şi a mecanismelor colective care asigură crearea şi repartiţia avuţiilor, sau exclusiv de dinamismul individului şi de libertatea de care se bucură?”2. Amintim, în continuare, câteva dintre curentele de gândire care sunt considerate ca alcătuind o nouă ortodoxie liberală. Monetarismul (sau Şcoala de la Chicago, în frunte cu Milton Friedman) are o poziţie diferită de cea a lui Keynes în domeniul monetar. Caracteristica generală a monetarismului este ultraliberalismul: opoziţia fermă la intervenţia statului şi a Băncii Centrale, susţinând creşterea masei monetare în acelaşi ritm cu cel al creşterii produsului naţional. Punând accentul pe rolul de bază al pieţei în varietatea şi diversitatea acţiunii individuale, Friedman recunoaşte statului rolul de far în stabilirea „regulilor jocului” şi pe cel de arbitru în aplicarea regulilor adoptate. Şcoala libertariană acuză statul providenţă că este un factor de anchilozare a societăţii, deoarece, prin controlul asupra tuturor actorilor economici şi mecanismelor sociale, îngrădeşte iniţiativa. De asemenea, sectorul public este considerat ca fiind mai risipitor decât cel particular. Şcoala libertariană (având ca adepţi pe: Murray Rothbard - iniţiator , Fredrich August von Hayek, Robert Nozick ş.a.) este considerată ramura cea mai radicală a liberalismului. „ConstrânGeorges Corm, Noua dezordine economică mondială. La izvoarele insucceselor dezvoltării, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1996, pag. 23. 24
2

Universitatea SPIRU HARET

gerea libertariană... interzice sacrificarea unei persoane în beneficiul alteia”3, întrucât societatea este formată din indivizi distincţi, fiecare cu propria viaţă. Acest curent de gândire are ca punct central ideea că toţi oamenii au un anumit set de drepturi, care nu pot fi negate, anulate sau confiscate în interesul colectivităţii. Esenţa libertarianismului o constituie „laissez faire” şi o profundă neîncredere în intervenţia statului. Din acest punct de vedere, statului nu-i este permis să intervină pentru a afecta drepturile de proprietate ale unora în favoarea altora prin redistribuirea veniturilor. Adepţii acestei orientări consideră îndreptăţită existenţa unui „stat minimal” ale cărui funcţii să se limiteze la protecţia individului (de violenţă, furt, înşelătorie) şi la asigurarea respectării contractelor. În opinia lor, doar un asemenea stat are legitimitate morală, deoarece el nu încalcă „drepturile naturale” ale individului, între care dreptul la viaţă şi la proprietate. Ei se pronunţă pentru reducerea fiscalităţii şi a cheltuielilor publice, considerând că trebuie încurajată mai degrabă oferta, şi nu cererea. Şcoala opţiunilor colective (sau a opţiunilor publice) este caracterizată pe scurt de unul dintre adepţii săi - Denis C. Mueller - ca fiind „aplicarea principiilor economice la ştiinţa politică”, astfel că obiectul de studiu îl constituie: statul, regimurile electorale, partidele, grupurile de presiune, birocraţia ş.a. Dintre alţi adepţi ai acestui curent de gândire, enumerăm: James Buchanan, G. Tullock, D. Black ş.a. Concepţiile acestei şcoli consideră că statul trebuie să se debirocratizeze şi să se integreze în mecanismele pieţei; reducerea sectorului public să fie însoţită de o descentralizare, astfel încât anumite sarcini să fie lăsate (conform principiului subsidiarităţii) acelor instituţii apte să le realizeze mai bine. Administraţiile trebuie să devină mai eficiente, inspirându-se din modelele de gestiune ale firmelor particulare. Statul nu numai că trebuie să-şi limiteze implicarea în economie, ci trebuie să ajungă să se gestioneze în mod corespunzător, ceea ce implică obligaţia de a-şi echilibra bugetul. Economia de ofertă (având ca adepţi pe Arthur Laffer, M. Feldstein, A Gilder) condamnă orice politică de reglare a cererii, precum şi rolul statului providenţă, militând pentru manifestarea
Robert Nozick, Anarhie, stat şi utopie, Editura Humanitas, Bucureşti, 1997, pag. 76. 25
3

Universitatea SPIRU HARET

liberei iniţiative ca fiind singura în măsură să producă avuţie. Conform acestei orientări, extinderea intervenţiilor economice şi sociale ale statului a condus la excese de reglementare, de cheltuieli publice şi prelevări obligatorii, având efecte negative asupra incitării la muncă, economisirii şi investirii, ceea ce reprezintă o frână în desfăşurarea activităţii economice. În consecinţă, adepţii „economiei de ofertă” propun reducerea ratei fiscalităţii şi diminuarea corespunzătoare a cheltuielilor, în special a celor care vizează protecţia socială, şi reconsiderarea iniţiativei particulare pentru dinamizarea activităţii economice. Se poate afirma că, în perioada contemporană, circuitul fiscalbugetar se caracterizează printr-o modificare a dimensiunii, care a transformat raportul său cu economia reală. Această schimbare îmbracă un aspect cantitativ, marcat de ponderea veniturilor şi cheltuielilor bugetare în produsul intern brut – aproximativ 15% înainte de primul război mondial şi circa 50% în prezent, şi un aspect calitativ, constând în transformarea conţinutului acestora. Rolul statului s-a extins progresiv în numeroase domenii de activitate economică şi socială, ceea ce s-a repercutat într-o creştere de volum a bugetului public şi o schimbare a rolului finanţelor publice. Intervenţiile statului nu se mai bazează doar pe instrumentele oferite de finanţele publice, ci şi pe o combinaţie de instrumente diverse de politică monetară, fiscală, bugetară, de credit. În opinia profesorilor americani Richard şi Peggy Musgrave, „finanţele publice constituie un termen care în mod tradiţional a fost aplicat la un set de probleme politice care includ utilizarea măsurilor fiscale şi a celor referitoare la cheltuieli. Acesta nu este un termen prea fericit, deoarece problemele de bază nu sunt cele financiare, ci mai ales cele care vizează folosirea resurselor, distribuirea venitului şi gradul de ocupare a forţei de muncă” (Public Finance in Theory and Practice, McGraw-Hill Book Company, New-York, 1973). Richard şi Peggy Musgrave disting trei mari funcţii ale finanţelor publice, şi anume: alocarea resurselor, distribuirea veniturilor şi reglarea vieţii economice. În ceea ce priveşte funcţia de alocare a resurselor prin politica fiscală a statului, se ştie că bunurile sociale nu pot fi obţinute prin mecanismul pieţei, ci sunt distribuite prin intermediul autorităţilor publice. Aceste servicii sunt finanţate pe seama resurselor publice
26

Universitatea SPIRU HARET

mobilizate la bugetul statului şi au rolul de a asigura satisfacerea unor nevoi sociale (apărare, justiţie, ordine publică, sănătate, învăţământ, cercetare ştiinţifică etc.) fără ca membrii societăţii să achite statului „preţul” lor, ca în cazul bunurilor achiziţionate pe piaţă. Prelevarea prin metode de constrângere a resurselor necesare finanţării utilităţilor publice şi dirijarea acestora către instituţiile prestatoare constituie o formă de manifestare a funcţiei alocative a finanţelor publice şi a rolului autorităţilor publice. Distribuirea veniturilor şi averilor între persoane fizice şi juridice depinde de forma de proprietate şi de modul de repartizare a factorilor de producţie. Din cauză că această distribuire, în general, nu este în concordanţă cu dreptatea sau justiţia socială, apare necesitatea atenuării discrepanţelor ce se manifestă, prin redistribuirea fondurilor publice, acţiune care revine statului. Principalul instrument aflat la dispoziţia statului în acest scop este bugetul public, prin impozite şi cheltuieli publice. Funcţia de reglare a vieţii economice, prin politica fiscală a statului, urmăreşte înfăptuirea unor obiective cum sunt: obţinerea unui grad acceptabil al stabilităţii preţurilor; atingerea unei mai mari ocupări a forţei de muncă; realizarea unei situaţii mai solide a balanţei de plăţi externe; înregistrarea unei rate sporite a creşterii economice. 1.3. Conţinutul finanţelor publice Fondurile care se constituie la dispoziţia autorităţilor publice pentru satisfacerea nevoilor generale ale societăţii se formează pe seama transferului de putere de cumpărare de la diverse persoane fizice sau juridice către organele administraţiei de stat centrale sau locale. Finanţele reprezintă relaţii economice în formă bănească. Dar nu toate relaţiile băneşti apărute în procesul repartizării şi circulaţiei produsului intern brut sunt, în acelaşi timp, şi relaţii financiare. Sfera finanţelor publice este mai restrânsă decât cea a relaţiilor băneşti, cuprinzându-le doar pe cele care exprimă un transfer de valoare, nu şi pe cele care reflectă o schimbare a formelor valorii. În legătură cu transferul de valoare, ca generator al relaţiilor financiare, este necesar să se precizeze unele aspecte, cum sunt:
27

Universitatea SPIRU HARET

- manifestarea relaţiilor financiare este determinată de transferul de valoare în formă bănească, fie de la persoane fizice sau juridice către fondurile publice care se constituie în economie, fie de la acestea către persoane fizice sau juridice. Fluxurile băneşti au loc deci în dublu sens. Transferul de valoare are caracterul de transfer de putere de cumpărare. Pentru acele situaţii în care transferul se efectuează în natură, acesta exprimă relaţii de repartiţie, fără însă a conduce la formarea de relaţii financiare, fapt care se poate realiza doar după valorificarea produselor respective, din forma marfă în forma bani; - transferul de valoare se efectuează, de obicei, fără contraprestaţie directă. Pentru impozitele achitate, oricare ar fi acestea, plătitorii - persoane fizice sau juridice - nu primesc o contraprestaţie directă. De asemenea, pentru beneficiarii pensiilor şi ajutoarelor nu se poate stabili o legătură directă între sumele primite de la buget şi contribuţiile plătite de persoana în cauză; - transferul de valoare la şi de la fondurile constituite în economie are loc, în general, în condiţii de nerambursabilitate. Doar o mică parte a acestor transferuri se realizează cu titlu rambursabil, ca, de exemplu: sumele vărsate de persoanele fizice sau juridice în contul împrumuturilor publice contractate de stat, garanţiile depuse de administratorii şi cenzorii societăţilor comerciale sau de persoanele care gestionează bani sau alte valori publice. Există o strânsă legătură între relaţiile băneşti care se realizează cu schimbarea formelor valorii şi relaţiile financiare, în sensul că cele dintâi le condiţionează pe cele din urmă. Astfel, vânzarea – cumpărarea unor bunuri sau servicii permite apariţia relaţiei de transfer de putere de cumpărare, corespunzător impozitului (sau impozitelor) conţinute în preţul sau tariful respectiv. Plata salariului (care presupune o schimbare a formelor valorii) constituie suportul formării relaţiei financiare pe care o reprezintă plata impozitului pe venit datorat de angajat. Relaţiile financiare apar ca urmare a transferului de valoare la fondurile ce se constituie în economie sau de la acestea către diverşi beneficiari; transferul se efectuează prin intermediul banilor, fără echivalent, în cea mai mare parte cu titlu nerambursabil, în scopul satisfacerii nevoilor sociale.
28

Universitatea SPIRU HARET

Fiind relaţii economice apărute în procesul repartiţiei produsului intern brut, relaţiile financiare fac parte din baza economică a societăţii. 1.4. Funcţiile şi rolul finanţelor publice Existenţa finanţelor publice serveşte la realizarea unor obiective precis determinate, la îndeplinirea anumitor obiective în folosul întregii societăţi şi care nu s-ar putea înfăptui pe altă cale sau cu alte mijloace. Apariţia şi existenţa finanţelor publice nu reprezintă expresia dorinţei sau imaginaţiei cuiva şi nici urmarea deciziei unei autorităţi publice, ci au un caracter obiectiv datorită necesităţii derulării, în viaţa economico-socială, a acestui tip de relaţii. Misiunea socială a finanţelor publice se îndeplineşte prin funcţiile pe care le exercită, şi anume: funcţia de repartiţie şi funcţia de control. Funcţia de repartiţie se compune din două faze, strâns legate între ele: constituirea fondurilor (veniturilor) publice şi repartizarea (distribuirea) acestora (efectuarea cheltuielilor). Constituirea fondurilor de resurse financiare publice se referă la formarea fondurilor publice de resurse băneşti, care se pot alimenta pe mai multe căi: impozite, taxe, contribuţii pentru asigurările sociale de stat, amenzi, penalităţi, vărsăminte din profitul regiilor autonome, vărsăminte din veniturile instituţiilor publice, chirii din concesiuni şi închirieri ale unor bunuri aparţinând statului, venituri din valorificarea bunurilor aparţinând statului etc. La constituirea fondurilor publice participă cu resurse toate sectoarele sociale: public, particular, mixt, precum şi populaţia, dar în proporţii diferite, în funcţie de capacitatea lor financiară. Cele mai multe resurse sunt mobilizate la fondurile financiare publice cu titlu definitiv şi fără contraprestaţie. Distribuirea fondurilor de resurse financiare publice reprezintă stabilirea destinaţiilor pentru cheltuielile publice, şi anume: învăţământ, sănătate, protecţie socială, apărare naţională, ordine publică, acţiuni economice etc. În cadrul fiecărei destinaţii, resursele se defalchează pe beneficiari, obiective şi acţiuni. Distribuirea fondurilor financiare publice pe beneficiari (persoane fizice şi/sau juridice) este precedată de inventarierea şi evaluarea în expresie bănească a nevoilor sociale din perioada de referinţă.
29

Universitatea SPIRU HARET

Datorită faptului că cererea de resurse financiare este mai mare decât oferta lor, este necesar ca autorităţile publice să trieze şi să ierarhizeze cererile beneficiarilor de fonduri publice solicitate şi să stabilească unele priorităţi, în funcţie de condiţiile concrete ale fiecărei etape. Resursele financiare publice, odată repartizate beneficiarilor, iau concret forma cheltuielilor publice pentru: plata salariilor şi a altor drepturi de personal, procurarea de materiale şi servicii, investiţii publice, subvenţii acordate întreprinderilor, transferuri către diverse persoane fizice: pensii, burse, alocaţii, ajutoare etc. Ambele faze ale funcţiei de repartiţie (constituirea şi repartizarea fondurilor publice) se realizează în procesul de distribuire şi redistribuire a bogăţiei naţionale care se desfăşoară între persoane fizice şi juridice, pe de o parte, şi stat, pe de altă parte. Constituirea şi dirijarea fondurilor publice reprezintă un proces unitar şi neîntrerupt, având un rol important în înfăptuirea reproducţiei sociale lărgite. Necesitatea constituirii unor fonduri financiare la dispoziţia statului, în vederea înfăptuirii funcţiilor şi sarcinilor sale, se resimte în toate ţările, indiferent de gradul de dezvoltare, ceea ce conferă funcţiei de repartiţie un caracter obiectiv. În schimb, modul de constituire a fondurilor şi de redistribuire a acestora are un caracter subiectiv, depinzând de: capacitatea factorilor de răspundere de a percepe şi răspunde nevoii sociale la un moment dat; gradul de dezvoltare economico-socială a ţării; orientarea forţelor politice aflate la putere. Importanţa funcţiei de repartiţie a finanţelor publice poate fi apreciată atât prin prisma dimensiunii pe care o au transferurile de valoare, cât şi prin însuşi procesul de redistribuire realizat între persoanele fizice şi juridice şi fondurile publice. Deşi, la scară naţională, volumul resurselor prelevate la fondurile financiare publice este, în general, egal cu cel al resurselor distribuite, însuşi acest proces complex de prelevare – distribuire realizat prin intermediul statului dă naştere unor importante mutaţii între sferele de activitate, între ramurile şi subramurile economice, între membrii societăţii. Aceasta se explică prin faptul că persoanele fizice şi juridice care sunt beneficiare directe sau indirecte ale cheltuielilor publice nu sunt, întotdeauna, şi cele care au participat la constituirea fondurilor publice. Chiar dacă unele persoane sunt şi
30

Universitatea SPIRU HARET

plătitoare şi beneficiare, cele două calităţi se manifestă în proporţii diferite una de cealaltă. Pentru faptul că veniturile încasate la fondurile publice se depersonalizează, nu se mai poate determina pe ce destinaţii şi în ce proporţii au fost dirijate sumele provenind de la anumite persoane fizice sau juridice. Prin intermediul finanţelor publice se realizează o largă redistribuire a veniturilor între membrii societăţii, în scopul reducerii sărăciei şi asigurării, pe cât posibil, a mijloacelor de existenţă necesare unui trai decent pentru întreaga populaţie. Redistribuirea trebuie privită ca un proces foarte amplu şi complex, care are loc prin intermediul veniturilor şi cheltuielilor publice. Importanţa funcţiei de repartiţie rezultă, pe de o parte, din mutaţiile care se produc în economie ca urmare a transferurilor de resurse financiare şi, pe de altă, parte, din efectele acestora în plan economic, social, demografic, ecologic etc. Funcţia de repartiţie a finanţelor publice se manifestă nu doar pe plan intern, ci şi pe plan internaţional, prin: acordarea şi primirea de împrumuturi externe; plata cotizaţiilor faţă de organismele internaţionale la care statul a aderat; primirea sau acordarea de ajutoare externe de către stat. Redistribuirea între state a resurselor financiare are loc pe baza deciziilor unilaterale, a convenţiilor sau acordurilor bi sau multilaterale şi se efectuează cu titlu definitiv sau rambursabil, cu sau fără contraprestaţie. Funcţia de control a finanţelor publice este strâns legată de funcţia de repartiţie, având însă o sferă de cuprindere mult mai mare, deoarece vizează atât constituirea şi repartizarea fondurilor publice, cât şi modul concret de utilizare a acestora. Manifestarea funcţiei de control este necesară din mai multe considerente: - resursele financiare puse la dispoziţia statului aparţin întregii societăţi. Aceste resurse provin, în cea mai mare parte a lor, din impozite şi taxe ai căror plătitori trebuie să fie interesaţi de modul cum sunt administrate; - fondurile de resurse publice materializează o parte importantă din produsul intern brut, ridicându-se la aproximativ jumătate din acesta; - în etapa actuală, mai sunt încă membri ai societăţii care au o atitudine de nepăsare faţă de avutul public, ceea ce conduce la folosirea neraţională a resurselor materiale umane şi băneşti, la risipă, speculă şi înavuţire pe seama banului public.
31

Universitatea SPIRU HARET

Controlul statului are o sferă vastă de manifestare, cuprinzând toate domeniile vieţii sociale care ţin de sectorul public, şi anume: activitatea economică, educativă, culturală, ocrotirea sănătăţii, protecţia socială, asigurări sociale de stat, menţinerea ordinii publice, apărarea naţională, promovarea relaţiilor cu alte state etc. Ca urmare, controlul îmbracă forme diverse, este exercitat de organe diferite şi foloseşte instrumente diferite. Activitatea din fiecare domeniu de activitate trebuie analizată din mai multe puncte de vedere: sarcinile specifice care-i revin, necesarul de fonduri publice reclamat pentru desfăşurarea activităţii şi efectele utile (economice, sociale sau de altă natură) ale acestei activităţi. Organele de control financiar ale statului urmăresc: încasarea ritmică şi în cuantumul prevăzut a veniturilor statului; modul în care beneficiarii utilizează fondurile publice primite de la buget; consumarea acestora pentru obiectivele cărora le-au fost destinate; utilizarea resurselor financiare în condiţii de maximă eficienţă; instaurarea şi menţinerea disciplinei financiare, precum şi limitarea evaziunii fiscale etc. Rolul finanţelor publice. Prin transferul de putere de cumpărare realizat de finanţele publice are loc o modificare a raporturilor sociale, care influenţează: procesul reproducţiei sociale, potenţialul economic al întreprinderilor, veniturile şi averea cetăţenilor, nivelul de trai al populaţiei şi, în general, calitatea vieţii. Cu ocazia colectării resurselor financiare şi, respectiv, a finanţării cheltuielilor publice, are loc un amplu proces de redistribuire a veniturilor şi averilor persoanelor fizice şi juridice. Redistribuirea se produce, pe de o parte, cu ajutorul impozitelor şi taxelor percepute, iar pe de altă parte, pe calea subvenţiilor, transferurilor şi alocaţiilor bugetare. În acest fel, se corectează, cel puţin parţial, disproporţiile şi inechităţile existente între diverse persoane fizice şi juridice, redistribuirea sprijinindu-i cu precădere pe cei cu posibilităţi materiale şi potenţial economic redus. Concret, această redistribuire îmbracă diverse forme, precum: - acordarea de ajutoare, indemnizaţii, pensii, burse persoanelor aparţinând unor anumite categorii sociale; - subvenţionarea de la buget a producţiei sau comercializării anumitor bunuri şi servicii;
32

Universitatea SPIRU HARET

- oferta, din partea autorităţilor publice, a unor bunuri şi servicii publice cu titlu gratuit (ordine publică, protecţie socială, apărare naţională, învăţământ până la anumite grade, ocrotire a sănătăţii etc.). Finanţele publice sunt utilizate, de asemenea, în scopul asigurării dezvoltării economice şi sociale a ţării într-un cadru echilibrat. Autorităţile publice recurg la instrumente fiscale şi bugetare pentru influenţarea proceselor economice şi înlăturarea dezechilibrelor economice. Pentru atingerea unor asemenea obiective, acţiunile autorităţilor publice vizează aspecte cum sunt: - reducerea impozitelor pentru stoparea fenomenelor inflaţioniste sau stimularea activităţii economice; sporirea impozitelor pentru reducerea anumitor consumuri sau activităţi; - finanţarea unor activităţi orientate spre crearea de noi locuri de muncă, recalificarea şomerilor şi reorientarea lor profesională; - contractarea de împrumuturi publice pe piaţa internă în vederea readucerii în circuitul economic a disponibilităţilor băneşti temporare şi influenţării echilibrului monetar; - completarea resurselor financiare interne prin contractarea de împrumuturi externe de către stat sau prin garantarea împrumuturilor contractate de întreprinderi particulare şi folosirea acestor fonduri pentru obiective de interes naţional. Totodată, implicarea statului în viaţa economică se materializează şi în adoptarea de către autorităţile publice a unor reglementări absolut necesare pentru buna funcţionare a economiei naţionale: legi, hotărâri sau ordonanţe de guvern, norme metodologice etc., privind asigurările sociale, protecţia mediului, sancţionarea concurenţei neloiale ş.a. Chiar dacă asemenea reglementări pot fi percepute ca îngrădiri ale libertăţilor individuale, ele reprezintă măsuri utile, fiind menite să contribuie la crearea cadrului normal în care să se deruleze activitatea economico-socială. 1.5. Conjunctura actuală în care se manifestă finanţele publice Finanţele publice acţionează, în prezent, în condiţiile unor factori interni şi internaţionali specifici, caracterizaţi printr-o complexitate şi dinamică deosebită.
33

Universitatea SPIRU HARET

1.5.1. Conjunctura economică internă Raportul dintre finanţele publice şi economie s-a modificat de-a lungul timpului în funcţie de numeroşi factori, printre care se numără: nivelul de dezvoltare economică; implicarea statului în viaţa economică şi socială; diversitatea şi complexitatea trebuinţelor publice etc. În perioada contemporană, contextul economic intern în care funcţionează finanţele publice este format de acţiunea conjugată a unor elemente diverse, dintre care menţionăm: nivelul ridicat al cheltuielilor publice, funcţionarea economiei de piaţă şi transformarea permanentă a mediului financiar şi monetar. a) Cheltuielile publice se află în continuă creştere, paralel cu sporirea prelevărilor obligatorii. Modificarea dimensiunii cheltuielilor publice îmbracă două aspecte: unul cantitativ, dat de ponderea cheltuielilor statului în produsul intern brut, şi unul calitativ, dat de conţinutul acestora. Caracteristica majoră a bugetelor contemporane o constituie importanţa cheltuielilor de transfer, care se direcţionează spre domeniile: - social – sistemul de protecţie socială prin care sunt alocate cheltuielile de sprijin şi asistenţă; - economic – subvenţii acordate agriculturii, întreprinderilor publice cu pierderi, prime pentru întreprinderile particulare; - nivel local – transferuri şi subvenţii acordate de administraţia centrală de stat colectivităţilor locale, pentru scopuri generale sau cu destinaţie precisă; - exterior – contribuţii la bugetele organizaţiilor internaţionale, ajutoare acordate altor ţări etc. b) Reabilitarea rolului economiei de piaţă şi funcţionarea acesteia pe principii concurenţiale se referă deopotrivă la sectorul particular, instituţiile publice şi întreprinderile de stat. În ţările cu economie de piaţă, statului îi revine rolul esenţial în menţinerea coeziunii sociale, cu precizarea că piaţa (şi nu statul) este instrumentul principal de organizare şi reglare a economiei. Criza financiară a statului providenţă, generată de tensiunile existente în legătură cu împărţirea fondurilor financiare, conduce la necesitatea trecerii de la o cultură de monopol la o cultură a concurenţei. Pentru aceasta, trebuie îndeplinite două condiţii importante:
34

Universitatea SPIRU HARET

- încetarea administrării economiei de către stat; - alinierea, cel puţin a unora dintre domeniile sectorului public, la principiile economiei de piaţă. Încetinirea creşterii economice în unele ţări, conjugată cu menţinerea la niveluri ridicate a cererii sociale, a determinat numeroase state să ia în considerare costul intervenţiilor lor în raport cu obiectivele urmărite şi cu rezultatele obţinute. Eficacitatea intervenţiei accentuate a statului în economie a fost contestată din raţiuni care ţin de societatea însăşi, ceea ce a pus sub semnul întrebării legitimitatea acestui comportament. Acţiunea de dezangajare a statului se poate realiza printr-o politică de dereglementare (a preţurilor şi financiară) şi de deznaţionalizare (stoparea protejării accentuate şi directe a industriei). Începând cu anii ’70, numeroşi economişti (James Buchanan, Milton Friedman) au remarcat faptul că intervenţia publică produce mai mult „rele publice” decât combate ipoteticele „rele” private şi că relansarea economiei se poate realiza prin descentralizare. În acest context, problema devine statul şi soluţia acesteia – piaţa (spre deosebire de perioada anterioară, când problema era piaţa şi soluţia era statul). Alinierea la principiile economiei de piaţă vizează modificarea concepţiilor privitoare la întreprinderile publice, mai ales cele care se bucură de o situaţie de monopol. De asemenea, se afirmă tot mai mult că anumite servicii publice (din domenii ca: sănătate, educaţie, ocrotire socială) ar putea fi furnizate parţial de sectorul public şi parţial de sectorul particular. c) Mediul monetar şi financiar are un impact deosebit asupra finanţelor publice, mai ales în condiţiile oferite de interdependenţele economico-financiare dintre ţările lumii, accentuate în ultimul deceniu. Dintre elementele caracteristice mediului monetar şi financiar în continuă schimbare amintim: inflaţia şi nivelul îndatorării. Inflaţia este un dezechilibru de ansamblu al economiei, manifestat prin creşterea generalizată a preţurilor şi scăderea puterii de cumpărare a banilor. Cauzele inflaţiei sunt diverse: dezechilibrul dintre cerere şi ofertă; creşterea artificială a costurilor; oferta abundentă de monedă; dezechilibrul dintre consum şi investiţii; cheltuielile publice excesive în raport cu mijloacele de finanţare a acestora; factori psihologici; cauze externe. În funcţie de cauzele generatoare, deosebim:
35

Universitatea SPIRU HARET

- inflaţia prin cerere – când aparatul de producţie este incapabil să răspundă la creşterea cererii, iar ajustarea dintre cerere şi ofertă se realizează prin preţuri; - inflaţia prin costuri – când are loc o creştere mai accentuată a remunerării factorilor de producţie comparativ cu sporirea productivităţii lor; - inflaţia ca fenomen structural – cea care apare ca fenomen inerent, odată cu o modalitate nouă de reglare a economiei. În cazul reglării economiei prin intervenţia statului, se apelează la diverse căi: evoluţia cheltuielilor cu salariile şi a preţurilor, ca rezultat al negocierii dintre patronat, sindicate şi guvern; modificarea (în sensul creşterii) a nivelului cheltuielilor publice; acordarea unor prestaţii sociale diverse (indemnizaţii de şomaj, alocaţii, asigurări sociale etc.). Alături de inflaţie şi, parţial, generată de aceasta, s-a manifestat creşterea considerabilă a îndatorării statului, atât cea internă, cât şi cea externă. La rândul său, datoria publică a favorizat şi alimentat inflaţia pe calea creditului excesiv. Creşterea creditelor publice în numeroase ţări în curs de dezvoltare a avut la bază raţionamentul keynesian conform căruia, prin apelul la împrumuturi, acestea vor putea continua să cumpere de la ţările industrializate echipamente şi bunuri, a căror utilizare va asigura rambursarea ulterioară a datoriilor contractate pentru achiziţionarea lor. Sistemul a funcţionat însă parţial, întrucât după anii ’70, odată cu adoptarea politicilor antiinflaţioniste în ţările dezvoltate economic, pe de o parte, şi creşterea ratei dobânzii şi aprecierea dolarului (începând cu anii ’80), pe de altă parte, s-a agravat situaţia de îndatorare a ţărilor în curs de dezvoltare. Mediul economic şi financiar în care au funcţionat finanţele publice în anii ’90 s-a caracterizat, în principal, prin: instabilitatea monedelor naţionale pe fondul unei inflaţii controlate; acţiunea pieţelor financiare, mondializate conform altei logici decât cea a economiei reale dintr-o ţară, şi modificarea periodicităţii în manifestarea crizelor economice. Datorită implicării mai mult sau mai puţin accentuate în economie, statul nu poate rămâne indiferent în faţa evoluţiei pieţelor financiare, îndeosebi a celei bursiere. De altfel, ca instrument al intervenţiei statului în economie, finanţele publice nu pot fi desprinse de
36

Universitatea SPIRU HARET

contextul generat de pieţele financiare, a căror dezvoltare permanentă influenţează tot mai mult economia în ansamblul său. 1.5.2. Conjunctura internaţională a finanţelor publice În lumea interdependentă actuală, echilibrele economice naţionale sunt în mod direct afectate de dezechilibrele externe, iar politicile în domeniul finanţelor publice constituie răspunsuri sau adaptări la o serie de constrângeri externe, cum sunt: - dezvoltarea şi internaţionalizarea schimburilor comerciale; - dependenţa contextului intern faţă de ratele de schimb ale monedelor străine dominante; - dependenţa economiilor ţărilor în curs de dezvoltare sau în tranziţie de finanţarea externă a deficitelor bugetare şi de investiţii particulare importante ş.a.; - integrarea statelor în Uniunea Europeană. Toate aceste forme de constrângere externă limitează cadrul de acţiune al politicilor fiscale, bugetare şi monetare naţionale, cu atât mai mult, cu cât economia unui stat este mai deschisă spre exterior şi mai îndatorată. Politicile fiscale ale statelor membre ale Uniunii Europene trebuie să se transforme în sensul armonizării lor, iar politicile bugetare interne sunt afectate de factorii externi, în sensul că trebuie să ţină seama de fluxurile de fonduri care au loc în cadrul economiei mondiale. Pentru buna funcţionare a Uniunii, în Tratatul de la Maastricht se prevăd cerinţe ca: limitarea deficitelor publice la max. 3% din PIB; interzicerea finanţării deficitelor publice prin emisiune monetară (precizare cuprinsă şi în Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice); angajamentele financiare contractate de întreprinderile publice ale ţărilor membre să nu implice răspunderea Comunităţii Europene. ÎNTREBĂRI RECAPITULATIVE 1. Care este originea cuvântului „finanţe”? 2. Care este obiectul de studiu al ştiinţei finanţelor? 3. Când au apărut finanţele publice? 4. Ce reprezintă bunurile/serviciile publice? 5. Prin ce se caracterizează bunurile publice?
37

Universitatea SPIRU HARET

6. Definiţi conceptul de finanţe. 7. Definiţi conceptul de finanţe publice. 8. Prezentaţi evoluţia conceptului de finanţe publice. 9. Care sunt asemănările şi deosebirile dintre finanţele publice şi finanţele private? 10. Comentaţi conţinutul finanţelor publice. 11. Enumeraţi funcţiile finanţelor publice. 12. Care sunt fazele funcţiei de repartiţie? 13. Ce reprezintă constituirea de resurse publice? 14. În ce constă distribuirea fondurilor de resurse financiare publice? 15. În ce constă funcţia de control a finanţelor publice? 16. Comentaţi rolul finanţelor publice. 17. Prin ce se caracterizează contextul financiar şi monetar actual intern în care se desfăşoară finanţele publice? 18. Prin ce se caracterizează contextul financiar şi monetar actual extern în care se desfăşoară finanţele publice? TESTE DE AUTOEVALUARE 1. Prin ce se caracterizează bunurile publice? a) consum indivizibil şi concurenţial în detrimentul altor indivizi; b) consum indivizibil şi concurenţial, presupunând o plată; c) accesul este condiţionat de plata unui tarif sau unei taxe; d) consum indivizibil, neconcurenţial, fără să presupună o plată; e) toate enunţurile de mai sus caracterizează bunurile publice. Răspuns: d 2. Care dintre următoarele afirmaţii cu privire la relaţiile financiare publice nu este falsă? a) condiţionează relaţiile băneşti; b) reprezintă un transfer de valoare în dublu sens; c) se suprapun prefect relaţiilor băneşti; d) au ca scop satisfacerea nevoilor individuale; e) reprezintă doar un transfer de valoare de la persoanele fizice şi juridice către stat. Răspuns: b 3. Constituirea şi dirijarea fondurilor financiare publice: a) se realizează prin intermediul statului;
38

Universitatea SPIRU HARET

b) se realizează prin intermediul sistemului bancar; c) se realizează prin intermediul agenţilor economici; d) se realizează prin intermediul societăţilor de asigurări; e) au ca scop corectarea integrală a inegalităţilor dintre diverse categorii şi grupuri sociale. Răspuns: a 4. Constituirea şi dirijarea fondurilor financiare publice: a) se realizează prin intermediul agenţilor economici; b) se realizează prin intermediul băncilor; c) au ca scop corectarea parţială a inegalităţilor dintre diverse categorii şi grupuri sociale, provenite din repartiţia primară a veniturilor şi averilor; d) au ca scop repartizarea veniturilor între agenţii economici din mediul rural şi cei din mediul urban; e) toate afirmaţiile de mai sus cu privire la constituirea fondurilor financiare publice sunt adevărate. Răapuns: c

39

Universitatea SPIRU HARET

Capitolul 2. PROCESUL BUGETAR

2.1. Planificarea şi decizia bugetară 2.2. Metode şi tehnici de dimensionare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare 2.3. Principiile bugetare 2.4. Procesul bugetar

Concepte-cheie - sistem de gestiune - sistem de exerciţiu - echilibru bugetar - unitatea bugetară - universalitatea - neafectarea veniturilor bugetare - anualitatea bugetară - specializarea Bugetul de stat reprezintă principalul plan financiar centralizat al statului pe termen scurt, în care sunt dimensionate veniturile şi cheltuielile publice pentru o perioadă de un an. Acesta face parte dintr-un sistem unitar de bugete, ale căror elaborare, aprobare, execuţie şi control se regăsesc într-un complex de activităţi care alcătuiesc procesul bugetar. 2.1. Planificarea şi decizia bugetară Deciziile referitoare la cheltuielile publice şi veniturile fiscale fac parte din categoria deciziilor bugetare şi au o importanţă deosebită în cadrul procesului bugetar. Deciziile bugetare sunt de mai multe tipuri şi privesc diverse aspecte, aparent separate între ele, dar aflate într-o strânsă interdependenţă. Deciziile bugetare se referă la: a) desfăşurarea procesului bugetar; b) procurarea resurselor bugetare; c) des40

Universitatea SPIRU HARET

tinaţia cheltuielilor publice; d) păstrarea echilibrul bugetar; e) execuţia bugetului. a) Modul de derulare a procesului bugetar presupune luarea unor decizii legate de aspecte cum sunt: - alegerea participanţilor la discuţiile despre buget; - stabilirea şi delimitarea atribuţiilor ordonatorilor de credite (conducătorii instituţiilor publice) comparativ cu atribuţiile Ministerului Finanţelor Publice; - desemnarea importanţei şi influenţei pe care o manifestă grupurile de interese la elaborarea bugetului; - divizarea activităţilor în cadrul procesului bugetar şi adoptarea deciziilor corespunzătoare etapei parcurse. Având în vedere importanţa şi complexitatea procesului bugetar şi a fazelor sale, acestea sunt prezentate mai detaliat într-un capitol separat al acestei teme. b) În privinţa veniturilor fiscale, deciziile au la bază estimările tehnice ale veniturilor ce pot fi mobilizate în anul următor, cu luarea în considerare a ambelor variante: modificarea sau menţinerea nivelului şi tipurilor de impozite. Principalele probleme care se analizează sunt: - care vor fi sursele de impozitare şi ponderea acestora la formarea veniturilor statului; - care va fi impactul stabilirii impozitelor asupra claselor şi categoriilor sociale, asupra populaţiei în general, precum şi asupra dezvoltării economice în plan teritorial; - care va fi tendinţa impozitelor: creştere, menţinere sau scădere; - dacă se vor acorda facilităţi fiscale, în ce cuantum, în ce scop şi cine va beneficia de acestea; - care va fi mărimea presiunii fiscale şi cum va fi ea suportată de populaţie şi agenţii economici. Deciziile adoptate în planul veniturilor fiscale trebuie să ţină seama, pe de o parte, de caracterul limitat al resurselor financiare publice şi, pe de altă parte, de sensibilitatea perceperii impozitelor în funcţie de mediul economic şi social. Veniturile fiscale sunt planificate după criterii legate de funcţiile pe care le îndeplineşte fiscalitatea: finanţarea cheltuielilor publice, redistribuirea veniturilor şi averilor, stimularea diferitelor comportamente şi iniţiative economice etc.
41

Universitatea SPIRU HARET

În procesul de planificare a veniturilor fiscale se ţine seama de probleme ca: - mărimea absolută a acestora, care depinde de variabile cum sunt: starea economiei naţionale, capacitatea contributivă a plătitorilor de impozite, eficienţa aparatului fiscal ş.a.; - structura impozitelor: raportul dintre impozitele directe şi cele indirecte, precum şi dintre impozitele din cadrul acestor grupe; - eventualele efecte nedorite (aşa-numitele „efecte perverse”) care se pot produce în urma unei anumite creşteri a impozitelor (descurajarea interesului pentru muncă, economisire şi investire ş.a.). c) În domeniul cheltuielilor publice, deciziile vizează opţiuni cum sunt: - care programe urmează a se finanţa şi la ce nivel; - care vor fi principalii beneficiari ai programelor alese; - ce interese vor fi protejate prin intermediul cheltuielilor publice etc. Cheltuielile publice sunt planificate pe funcţii (învăţământ, sănătate, apărare naţională, ordine publică, acţiuni economice etc.) şi pe categorii economice (cheltuieli curente şi de capital). La planificarea cheltuielilor, decidenţii au în vedere obiectivele strategice privind politica economico-socială a statului, precum şi conjunctura economică internă şi externă. Proiecţia cheltuielilor publice trebuie să se încadreze în limitele care decurg din politica financiară a statului. Deciziile privind planificarea cheltuielilor publice sunt luate, pe de o parte, pe baza prognozei privind efectele diverselor politici în perioada următoare şi, pe de altă parte, în legătură cu solicitările de bunuri şi servicii publice în limita resurselor disponibile în economie. d) Deciziile în domeniul echilibrului bugetar au în vedere cele trei variante în care se poate încheia bugetul: echilibrat, excedentar sau deficitar. Managementul financiar la nivel macroeconomic se confruntă cu o serie de probleme, printre care: - cum trebuie să se obţină echilibrul: prin creşterea veniturilor, prin reducerea cheltuielilor sau prin ambele modalităţi; - dacă este necesară, oportună şi eficientă contractarea de împrumuturi publice, interne şi/sau externe şi în ce cuantum; - cum vor fi soluţionate deficitele bugetare, existente sau viitoare;
42

Universitatea SPIRU HARET

e) În perioada de execuţie a bugetului, procesul bugetar nu se derulează de la sine, ci ridică, în continuare, decidenţilor o serie de probleme, legate de: - mărimea diferenţei dintre veniturile/cheltuielile aprobate şi cele efective; - motivarea apariţiei acestor diferenţe; - rezolvarea concretă a acestor diferenţe, prin rectificări bugetare în cursul anului, după aprobarea legii bugetului de stat. Evaluarea propriu-zisă a veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat se poate realiza prin diverse metode, prezentate în continuare. 2.2. Metode şi tehnici de dimensionare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare Pentru ca bugetul să reflecte cât mai fidel necesităţile de resurse financiare care să asigure înfăptuirea programului guvernamental propus, precum şi posibilităţile de acoperire a acestora, este necesară cuantificarea cât mai corectă a veniturilor şi cheltuielilor bugetare. În vederea dimensionării indicatorilor de venituri şi cheltuieli cuprinşi în buget, se utilizează numeroase metode, grupate în două mari categorii: clasice şi moderne. 2.2.1. Metode clasice Dintre metodele clasice de stabilire a mărimii veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat, menţionăm: metoda automată, metoda majorării şi metoda evaluării directe. 1. Metoda automată (numită şi a penultimei) constă în întocmirea proiectului de buget, luând ca bază de pornire execuţia bugetară a penultimului an bugetar. Trebuie avut în vedere faptul că elaborarea proiectului bugetului de stat pentru un anumit an se declanşează cu circa opt luni înainte de începerea acestuia, respectiv prin luna mai, când nu se cunosc încă realizările anului în curs. Metoda are avantajul simplităţii, întrucât nu necesită un volum mare de lucrări, dar dezavantajul că datele oferite drept bază de pornire sunt perimate în timp, mai ales în perioadele de mari transformări economice şi sociale.
43

Universitatea SPIRU HARET

2. Metoda majorării (sau a diminuării) presupune stabilirea unui ritm mediu de variaţie a indicatorilor bugetari pe o perioadă anterioară de 5-10 ani. Pentru aceasta, se iau în calcul indicatorii rezultaţi în exerciţiile bugetare ale perioadei anterioare anului pentru care se proiectează noul buget. Valoarea ritmului mediu astfel rezultată se aplică asupra indicatorilor aferenţi anului bugetar în curs, determinând nivelul veniturilor şi al cheltuielilor pentru anul următor. Această metodă este aproximativă, deoarece se bazează pe extrapolarea tendinţelor manifestate în evoluţia indicatorilor din anii precedenţi, neavând în vedere influenţele unor factori diverşi care pot acţiona în realitatea economică viitoare. Mai mult, recurgerea la acest procedeu are neajunsul de a prelua şi transpune în viitor influenţele negative sau pozitive ale unor fenomene economico-financiare manifestate în perioada care a servit ca bază de calcul. 3. Metoda evaluării directe are în vedere cuantificarea fiecărei surse de venit sau categorii de cheltuieli, bazată pe valori rezultate din execuţia preliminată a indicatorilor de buget pe anul în curs, precum şi pe previziunile în domeniul economico-social ale perioadei pentru care se proiectează bugetul (anul următor). În general, metodele clasice sunt depăşite, având anumite limite din următoarele considerente: - volumul insuficient de informaţii utilizat la construirea bugetului; - imposibilitatea previzionării şi cuantificării efectelor unor factori ce pot interveni pe parcurs în economia reală şi finanţele ţării; - nu vizează urmărirea eficienţei acţiunilor ce se finanţează din resursele publice; - nu reuşesc să cuantifice şi să coreleze cheltuielile aferente noilor instituţii publice şi obiective economice publice cu sporul de venituri rezultat prin introducerea unor noi impozite sau mărirea celor existente şi/sau cu reducerea de venituri publice determinate de eliminarea unor impozite sau de diminuarea unora dintre cele existente. 2.2.2. Metode moderne Metodele moderne de cuantificare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare vizează raţionalizarea cheltuielilor bugetare şi au la bază, în principal, analiza „cost-avantaje” sau „cost-eficacitate”. Această ana44

Universitatea SPIRU HARET

liză presupune existenţa mai multor proiecte alternative pentru realizarea aceluiaşi obiectiv şi reprezintă un mod practic de alegere a acelei variante care maximizează rezultatele obtenabile la un anumit nivel al costurilor sau care obţine aceleaşi efecte cu costuri minime. Renunţarea la utilizarea metodelor clasice de evaluare a condus, în practica financiară din numeroase ţări, la alegerea unei variante a metodelor moderne: metoda de planificare, programare, bugetizare; metoda denumită „baza bugetară zero”; managementul prin obiective; bugetul bazat pe programe; metoda raţionalizării opţiunilor bugetare. a) Metoda de planificare, programare şi bugetizare reprezintă o metodă de utilizare optimă a cheltuielilor bugetare în contextul aplicării deciziilor într-un mod cât mai eficient. Cheltuielile publice sunt evidenţiate, în mod tradiţional, în funcţie de domeniul unde se efectuează (ministerul care le administrează), precum şi în funcţie de modul cum se efectuează (cheltuieli de personal, cheltuieli materiale şi servicii, cheltuieli de capital etc.). În cadrul metodei de programare, planificare, bugetizare, cheltuielile publice sunt clasificate prin programe care sunt în strânsă legătură cu obiectivele politicilor stabilite de guvern. Aplicată iniţial în SUA în domeniul militar, metoda a fost extinsă la nivelul bugetului în ansamblul său şi presupune efectuarea unor judecăţi de valoare în vederea adoptării soluţiei care să maximizeze rezultatele sau să minimizeze costurile. Metoda bugetării bazate pe programe se concentrează asupra furnizării informaţiei în legătură cu eficienţa serviciilor publice, considerată în funcţie de obiectivele propuse. Scopul principal în alegerea acestei metode constă în definirea unor criterii raţionale de gestionare a banului public, în sensul repartizării creditelor bugetare corespunzător avantajelor nete pe care le implică diverse categorii de cheltuieli. Metoda se compune din fazele de planificare, programare şi bugetizare. Prima fază constă în construirea perspectivei pe termen lung, ceea ce presupune existenţa unei strategii administrative deja constituite. Obiectivele pe termen lung şi căile concrete de realizare a lor se stabilesc în cadrul unor studii prospective. Abordarea obiectivelor are loc în mod secvenţial, în sensul că se aleg cele care corespund cel mai bine perioadei la care se referă bugetul, urmând ca, în cazul unor schimbări în condiţiile economice, sociale şi politice, să
45

Universitatea SPIRU HARET

aibă loc revizuiri periodice (plan-revolving). Cea de a doua fază (programarea) constă în definirea cu precizie a obiectivelor cuprinse în programele alternative, precum şi a termenelor la care urmează să se realizeze programele respective. Cercetarea operaţională este o tehnică ce permite alegerea aceluia dintre programele alternative care răspunde cel mai bine obiectivelor de perspectivă şi care maximizează rezultatele pentru acelaşi efort bugetar. În cadrul ultimei faze (bugetizarea) are loc înscrierea în bugetul de stat a tranşei anuale din creditul bugetar aferent obiectivelor prevăzute pentru anul respectiv din cadrul programului ales. Metoda este precisă, dar laborioasă şi necesită existenţa unei baze de date referitoare la fiecare obiectiv în parte, ceea ce este relativ dificil de determinat sau prognozat. De asemenea, întocmirea unui buget pe baza metodei de planificare, programare şi bugetizare nu înlocuieşte bugetul de stat, între cele două planuri financiare existând numeroase deosebiri legate de conţinut, sferă de cuprindere, orizont de timp, forţă juridică. b) Metoda denumită „BAZA BUGETARĂ ZERO” constă în examinarea critică a fiecărui tip de cheltuială bugetară şi aprecierea utilităţii şi eficienţei sale, pentru a preîntâmpina creşterea excesivă a cheltuielilor bugetare de la un an la altul. Pentru aceasta este necesară existenţa unei multitudini de programe alternative, urmând a se opta pentru unul dintre ele, în funcţie de efectele posibil de obţinut la un anumit nivel al cheltuielilor bugetare. Baza bugetară zero presupune reluarea în permanenţă a analizei tuturor cheltuielilor bugetare, ca şi cum s-ar porni de la zero pentru toate cheltuielile publice. În cadrul metodei, se disting două faze: (1) identificarea unităţilor şi a modulelor decizionale; (2) ierarhizarea modulelor decizionale în funcţie de priorităţi. Prin unităţi decizionale se înţeleg cele ale căror decizii pot fi izolate şi analizate. Corespunzător fiecărei unităţi decizionale, analiza este cuprinsă într-un modul de decizie, care reprezintă un ansamblu de informaţii ce permit decidentului să aleagă între diferite niveluri de angajamente bugetare, în vederea realizării unei anumite acţiuni, precum şi să întreprindă diverse acţiuni pentru atingerea unui anumit obiectiv. Nivelul angajamentelor bugetare (sumele ce urmează a se aloca din buget) se încadrează într-una din următoarele posibilităţi: (1) nivelul zero, care
46

Universitatea SPIRU HARET

înseamnă anularea resurselor bugetare pentru o acţiune apreciată ca nefiind prioritară; (2) nivelul redus, care presupune continuarea acţiunii cu resurse scăzute, comparativ cu perioada anterioară; (3) nivelul normal, care corespunde situaţiei în care acţiunea se desfăşoară la acelaşi nivel comparativ cu perioada anterioară; (4) nivelul crescut, care permite suplimentarea resurselor financiare pentru acţiunile considerate prioritare. O primă evaluare a priorităţilor are loc în unitatea administrativă decizională unde se determină nivelul angajamentului bugetar pentru fiecare acţiune. În continuare, modulele de decizie provenind de la mai multe unităţi de decizie sunt transmise unităţii decizionale ierarhic superioare, care le agregă şi le clasează în vederea transmiterii lor unui decident aflat la un nivel superior. În acest fel, bugetarea cu bază zero asigură participarea, la luarea deciziilor finale, a tuturor decidenţilor de la diverse niveluri de pregătire a bugetului. Totalitatea modulelor de decizie reţinute în finalul acestui proces alcătuieşte bugetul previzional şi este clasată în ordinea priorităţilor, fiecărui modul corespunzându-i un anumit nivel al cheltuielilor bugetare. Mărimea resurselor bugetare va determina, în ultimă instanţă, numărul modulelor sau programelor care vor fi prinse în buget. Aplicarea bugetului cu bază zero pe perioade mai îndelungate permite ca, la anumite intervale de timp, fiecare dintre beneficiarii de fonduri publice (de exemplu, fiecare minister) să fie supus examinării tuturor cheltuielilor publice pe care le-a ocazionat, identificând acele cheltuieli care s-au dovedit ineficiente de-a lungul perioadei de timp analizate. Metoda a fost introdusă în 1979 - 1980 în SUA, dar a înregistrat un relativ eşec din cauza faptului că a fost introdusă în grabă, comparativ cu gradul ridicat de complexitate a procedurilor pe care le presupune. Pe lângă avantajele datorate preciziei metodei, s-au remarcat şi unele dezavantaje, cum sunt: dificultatea stabilirii clasamentului în funcţie de prioritatea modulelor de decizie; posibilitatea ca responsabilii unităţilor decizionale să sporească (în mod nejustificat) nivelul minim al solicitărilor de fonduri. Varianta americană a „bazei bugetare zero” se înrudeşte cu procedura engleză denumită Programme Analysis and Review („Analiza program şi revizuire”) folosită de guvernul Marii Britanii în perioada 1970 – 1979 şi Dutch
47

Universitatea SPIRU HARET

Reconsideration („Reconsiderarea olandeză”), utilizată din anul 1981 de guvernul central olandez. c) Managementul prin obiective reprezintă o metodă de cuantificare a cheltuielilor bugetare care pune accentul pe identificarea finalităţilor pentru fiecare domeniu de activitate. Astfel, fiecare administrator al banului public stabileşte propriile obiective, care vor contribui la realizarea scopurilor propuse. La nivel de minister, au loc rediscutarea finalităţilor, precum şi coordonarea obiectivelor şi resurselor. Această metodă a fost concepută în contextul unei planificări globale pe termen mediu, astfel încât să permită coordonarea între ministere a obiectivelor. Ea permite identificarea opţiunilor orizontale privind diferenţierea mărimii creditelor bugetare distribuite între ministere. Decidentul care procedează la selectarea obiectivelor este diferit de utilizator. Prin această metodă s-a realizat o descentralizare a deciziei, dar au apărut dificultăţi în ceea ce priveşte asumarea răspunderii la nivelul noilor centre descentralizate de decizie, determinarea precisă a obiectivelor, precum şi corelarea obiectivelor parţiale cu cele finale. d) Bugetul bazat pe program (sau bugetul de program) reprezintă o modalitate de pregătire şi prezentare a bugetelor, pornind de la obiectivele urmărite, şi nu de la organizarea administraţiei. Se pune accentul pe obiectivele de realizat şi pe determinarea ansamblului de mijloace utilizate pentru atingerea lor. Astfel, bugetul de program devine un instrument util şi original pentru programarea bugetară şi corelarea ei cu un anumit plan. În acest sens, metoda permite: - stabilirea de către fiecare minister a priorităţilor relative; - alegerea acţiunilor prioritare, într-un cadru bugetar dat; - afectarea alocaţiilor bugetare şi compararea cu rezultatele; - analiza obiectivităţii şi eficacităţii pe baza comparaţiei dintre costurile implicate şi rezultatele obţinute; - evitarea acoperirii prin finanţare bugetară a unor acţiuni neoportune ale administraţiei (în special, cele care nu fac obiectul acestei finanţări). În plan interministerial, metoda este mai puţin eficientă, deoarece nu reuşeşte să conducă, prin însumare, la o viziune globală asupra bugetului statului. De altfel, întocmirea bugetului de program (care nu are puterea de lege) se realizează paralel cu întocmirea bugetului de stat, fiind utilă pentru fundamentarea acestuia.
48

Universitatea SPIRU HARET

În Franţa, începând cu anul 1978, ministerele au obligaţia de a întocmi un buget de program. Utilitatea teoretică a acestuia vizează rolul de instrument de analiză a diferitelor opţiuni posibile, precum şi a costurilor pe care le implică. În practică însă este dificilă cuantificarea indicatorilor de eficacitate din multe domenii publice (cum este cel al culturii). Bugetele de program ale ministerelor sunt înaintate Parlamentului, nu pentru a fi votate ca atare, ci ca documente anexă la bugetul de stat. e) Metoda raţionalizării opţiunilor bugetare constă în identificarea şi studierea obiectivelor, compararea soluţiilor alternative, adoptarea deciziei pe baza analizei cost-avantaje şi controlul permanent al cheltuirii resurselor. Originalitatea şi un mare avantaj al metodei constă în capacitatea ridicată de adaptabilitate şi de reformulare a opţiunilor. În aplicarea metodei se remarcă patru faze: studiul, decizia, execuţia şi controlul. Fiind concepută ca un sistem cibernetic închis, între componentele căruia sunt relaţii de interdependenţă, nerealizările dintr-o fază se repercutează asupra celorlalte. Analiza sistemică are drept scop ca, în urma unor iteraţii succesive, să se reformuleze obiectivele şi mijloacele utilizate pentru atingerea lor. Faza de studiu presupune următoarele activităţi: - formularea problemei; - identificarea obiectivelor şi a mijloacelor de realizare a lor; - analiza şi confruntarea soluţiilor de realizare a obiectivelor. Obiectivele pot fi complexe, incluzând activităţile specifice unui minister în ansamblul său, ori punctuale, pe segmente precise de activitate. Selecţia obiectivelor are loc pornind de la criteriile stabilite de către decident, în funcţie de priorităţi, precum şi de ierarhizarea obiectivelor. De asemenea, pentru atingerea obiectivului selectat, o importanţă deosebită au identificarea şi confruntarea soluţiilor. Adesea, acelaşi obiectiv poate fi atins pe mai multe căi, ceea ce impune compararea soluţiilor alternative şi determinarea costului total de realizare a programului propus în diverse variante. Faza deciziei cuprinde activităţi cum sunt: - alegerea programului care maximizează efectele; - elaborarea unui buget-program; - includerea bugetului-program în bugetul anual.
49

Universitatea SPIRU HARET

Adoptarea deciziei se bazează pe analiza cost-avantaje, costeficacitate sau pe analize multicriteriale. Realizarea programelor aprobate presupune întocmirea bugetelor-program şi includerea creditelor necesare realizării obiectivului ales în bugetul anual. Faza execuţiei cuprinde: - realizarea programului; - efectuarea cheltuielilor; - identificarea efectelor obţinute. În cadrul acestei faze, se întocmesc diverse analize care pun în evidenţă ansamblul operaţiunilor efectuate, diferitele categorii de costuri, precum şi indicatorii de eficacitate, care permit măsurarea gradului de concretizare a obiectivului propus. Faza de control constă în: - determinarea indicatorilor de gestionare a resurselor şi de execuţie a programului; - reevaluarea opţiunilor; - reajustarea programelor. Controlul rezultatelor are drept scop aprecierea gradului în care obiectivele selectate au fost sau nu realizate. În cazul apariţiei unor distorsiuni în desfăşurarea programului, iniţiatorii acestuia trebuie să identifice cauzele nerealizărilor (resurse insuficiente, erori în gestiune, obiective nerealiste etc.), având posibilitatea de a relua etapele parcurse pentru reexaminarea programului în ansamblu. Această metodă urmăreşte obiective pe termen mijlociu şi are avantajul că oferă posibilitatea reexaminării periodice a opţiunilor, în funcţie de eventualele modificări apărute. De asemenea, utilizând modele matematice, se ajunge la o estimare a veniturilor şi cheltuielilor mai apropiată de cuantumul nevoilor reale ale fiecărei perioade. Astfel, metoda permite determinarea costului global al operaţiunilor, indiferent de sursa de finanţare. De asemenea, metoda oferă informaţii cu privire la costul unui anumit capitol de cheltuieli în varianta clasificaţiei funcţionale. Aplicarea acestei metode este însă dificilă, din cauză că multe fenomene economice sunt influenţate de numeroşi factori, a căror acţiune nu poate fi întotdeauna comensurată cu exactitate. Totodată, aplicarea în practică a acestei metode a reliefat unele dificultăţi legate de elaborarea, aprobarea şi execuţia bugetului. Prin aplicarea sa, sunt
50

Universitatea SPIRU HARET

încălcate cerinţele unor principii bugetare precum: anualitatea bugetară şi neafectarea veniturilor bugetare. Astfel, raţionalizarea opţiunilor bugetare implică o programare pe termen mediu, ceea ce constituie o abatere de la principiul anualităţii. În plus, metoda porneşte de la comensurarea cheltuielilor generate de un anumit program şi de la identificarea resurselor ce pot fi mobilizate, ceea ce reprezintă venituri cu afectaţie specială. 2.3. Principiile bugetare Bugetul public trebuie să reflecte în mod real veniturile statului posibil de realizat şi cheltuielile aferente perioadei la care se referă. În acest sens, el este construit ţinând seama de o seamă de principii, a căror importanţă diferă de la o ţară la alta şi de la o perioadă la alta, în funcţie de gradul de dezvoltare a economiei, de implicarea statului în plan economico-social, de stadiul de democratizare, de tradiţiile social-culturale etc. De-a lungul timpului, unele dintre aceste principii şi-au pierdut în bună măsură semnificaţia iniţială, iar altele au fost adaptate cerinţelor epocii contemporane. Principiile bugetare sunt: universalitatea, unitatea, anualitatea, echilibrul, specializarea, publicitatea bugetului, neafectarea veniturilor bugetare. În Legea nr. 500 privind finanţele publice din august 2002, intrată în vigoare de la 1 ianuarie 2003, se menţionează şi un principiu privind „unitatea monetară”, conform căruia toate operaţiunile bugetare se exprimă în monedă naţională, fapt realizat în operaţiunile bugetare ale tuturor anilor anteriori şi fără prevederea expresă printr-un articol de lege. De asemenea, se mai menţionează ca un principiu bugetar „realitatea” bugetului, în sensul stabilirii veniturilor şi cheltuielilor pe baze reale, adică să corespundă situaţiei economico-financiare previzibile pentru anul bugetar. Universalitatea presupune ca veniturile şi cheltuielile publice să fie înscrise în bugetul de stat în sumele lor totale, astfel încât Parlamentul să dispună de informaţiile privind veniturile totale pe care statul urmează să le încaseze în perioada considerată şi destinaţia acestora. Înscrierea în buget a veniturilor şi cheltuielilor în sumele lor brute are scopul de a facilita controlul financiar, interzicând compensarea între cheltuieli şi venituri proprii. În practică, acest principiu se
51

Universitatea SPIRU HARET

respectă doar parţial, locul bugetelor „brute” fiind luat de elaborarea bugetelor „mixte”, în care veniturile şi cheltuielile unor instituţii publice figurează cu sumele lor totale, iar ale altora doar cu soldurile. De altfel, aplicarea cu stricteţe a principiului universalităţii ar putea conduce şi la situaţii în care bugetul evidenţiază un rulaj artificial al sumelor atât la venituri, cât şi la cheltuieli. În perioada actuală, bugetul de stat al României este un buget mixt, adică veniturile extrabugetare sunt lăsate la dispoziţia instituţiilor care le obţin, acestea urmând a le folosi direct, pentru acoperirea nevoilor proprii. Dacă veniturile proprii ale unei instituţii sunt relativ mari, finanţarea de la buget are loc „per-sold”, adică prin acordarea unei subvenţii de completare până la concurenţa sumei cheltuielilor proprii. Dacă veniturile proprii sunt reduse şi sporadice, cheltuielile sunt acoperite de la buget, valoarea subvenţiilor nefiind influenţată de cuantumul veniturilor proprii . Dintre veniturile şi cheltuielile care sunt înscrise din buget doar cu soldul dintre ele, enumerăm: veniturile încasate de instituţiile publice şi subvenţiile primite de acestea; vărsămintele către bugetul central şi subvenţiile acordate de acesta bugetelor locale etc. Principiul unităţii bugetare implică existenţa unui document unic în care să se înscrie veniturile şi cheltuielile publice exprimate în sumele lor totale. În primul rând, respectarea acestei reguli tradiţionale creează posibilitatea stabilirii raportului dintre veniturile şi cheltuielile bugetare, adică permite să se cunoască dacă bugetul este echilibrat, excedentar sau deficitar, pentru a se lua, pe această bază, măsurile adecvate cu privire la oportunitatea unor cheltuieli. În al doilea rând, se permite Parlamentului o analiză mai temeinică, bazată pe existenţa unui singur document cuprinzător, comparativ cu situaţia în care i s-ar supune spre aprobare mai multe documente succesive. Unitatea bugetului este asigurată prin gruparea veniturilor şi cheltuielilor publice în documentul reprezentând bugetul general consolidat. Semnificaţia tradiţională a acestui principiu, respectat cu stricteţe în trecut, a fost adaptată la cerinţele finanţelor publice moderne, prin intermediul unor derogări care permit operaţiunea de debugetizare. Debugetizarea constă în scoaterea în afara bugetului general al statului a unor cheltuieli şi acoperirea lor din surse alternative. Prin
52

Universitatea SPIRU HARET

debugetizare se intenţionează facilitarea unor cheltuieli publice pe seama unor resurse complementare, atunci când veniturile ordinare sunt insuficiente. Debugetizarea are două accepţii: - trecerea de la finanţarea publică la cea particulară (exemplu: cheltuielile privind construcţia de locuinţe); - dezangajarea statului prin prevederea unor cheltuieli în bugetele anexă sau în bugetele conturilor speciale de trezorerie, şi nu în bugetul general al statului. Abaterile de la principiul unităţii bugetare sunt, în prezent, acceptate de practica financiară internaţională şi constau în elaborarea, pe lângă bugetul de stat, a unor tipuri de bugete diverse, precum: bugete autonome; bugete extraordinare; bugete anexă; conturi speciale de trezorerie. Bugetele autonome pot fi întocmite de: colectivităţi locale, instituţii din sfera serviciilor sociale, culturale şi de educaţie, precum şi a serviciilor publice cu caracter comercial şi industrial. Acestea dispun de autonomie bugetară, în sensul că îşi dirijează singure cheltuielile, dar nu dispun şi de autonomie financiară, resursele lor proprii nefiind suficiente pentru acoperirea, în totalitate, a cheltuielilor proprii. Pentru echilibrarea bugetului, aceste entităţi beneficiază de subvenţii sau transferuri de la bugetul central. Întocmirea bugetelor autonome reflectă intenţia de opoziţie faţă de un centralism excesiv al puterii publice. În Franţa, întocmesc bugete autonome instituţii ca: universităţile, spitalele ş.a., ale căror bugete sunt alimentate în mare măsură cu resurse proprii (taxe de şcolarizare, venituri din cercetare, taxe pentru serviciile prestate etc.), utilizate pentru acoperirea cheltuielilor proprii. Aceste instituţii publice funcţionează, în principal, pe seama subvenţiilor primite de la buget, ceea ce înseamnă că autonomia bugetară ascunde, de fapt, o importantă dependenţă financiară, ceea ce aduce numeroase critici întocmirii de bugete autonome la nivelul acestui tip de entităţi publice. În schimb, întocmirea de bugete autonome de către întreprinderi de stat cu caracter industrial sau comercial, şi care dispun de personalitate juridică, se consideră pe deplin justificată. Aceste entităţi obţin venituri din propria activitate, le folosesc pentru acoperirea cheltuielilor proprii, înregistrând şi profituri care rămân la dispoziţia
53

Universitatea SPIRU HARET

lor, în totalitate sau parţial, în funcţie de obiectul de activitate, pentru necesităţi de dezvoltare şi cercetare. O categorie aparte de bugete autonome o constituie bugetele colectivităţilor locale care se întocmesc de fiecare unitate administrativ-teritorială (judeţ, municipiu, oraş, comună). Aceste colectivităţi au personalitate juridică, dispun de patrimoniu propriu, îşi gestionează singure afacerile şi îşi evidenţiază veniturile şi cheltuielile separat de cele ale administraţiei centrale a statului, în virtutea autonomiei de care dispun. Bugetele locale sunt votate de reprezentanţii aleşi ai fiecărei unităţi administrativ-teritoriale şi se supun regulamentelor în vigoare privind controlul bugetar. Bugetele extraordinare se întocmesc în situaţii de excepţie: crize economice, război, situaţii de refacere a economiei ţării după război etc. În aceste bugete se înscriu şi veniturile corespunzătoare, provenind din eventuale impozite special instituite sau din împrumuturi. Justificarea întocmirii bugetelor extraordinare constă, pe de o parte, în faptul că nu este indicat să se înscrie în acelaşi document, alături de cheltuielile cu caracter ordinar, cheltuielile cu caracter extraordinar, iar pe de altă parte, în faptul că realizarea lor vizează generaţiile viitoare, fiind întocmite pe perioade mai mari de un an. Există şi o latură negativă a acestor bugete: uneori, prin întocmirea lor, se încearcă mascarea adevăratelor dimensiuni ale deficitului bugetar sau scoaterea de sub controlul Parlamentului a anumitor venituri şi cheltuieli publice. Bugetele anexă sunt întocmite şi votate separat de bugetul general al statului, fiind supuse controlului din partea puterii legislative. Acestea se întocmesc la nivelul unor instituţii publice sau întreprinderi industriale proprietate de stat, care nu au în mod obligatoriu personalitate juridică. Gestiunea acestor bugete este concepută astfel încât să limiteze la maximum cheltuielile de funcţionare din domeniul respectiv. Bugetele anexă sunt corelate cu bugetul general al statului, în sensul că figurează cu soldul lor, fie la partea de venituri, dacă veniturile înscrise în el sunt mai mari decât cheltuielile, fie la partea de cheltuieli, în situaţia inversă. În Franţa, întocmesc asemenea bugete Imprimeria naţională, Poşta, Telecomunicaţiile şi Monetăria statului pentru confecţionarea de monede şi medalii ş.a.
54

Universitatea SPIRU HARET

Conturile speciale de trezorerie evidenţiază, de obicei, încasări şi plăţi care au caracter temporar pentru bugetul de stat. Conturile speciale de trezorerie au caracterul unor „conturi în aşteptare”, deoarece, în condiţii normale, dacă angajamentul care le-a generat se realizează, ele trebuie să se soldeze. În numeroase ţări, încasarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor în contul bugetului se derulează prin intermediul sistemului de trezorerie. În ţara noastră, acest procedeu s-a introdus gradual, din anul 1992; până atunci, execuţia de casă a bugetului public se efectua prin Banca Naţională. Contabilitatea Trezoreriei publice permite degrevarea bugetului general de unele operaţiuni cu caracter temporar, care trebuie să se încheie în mod echilibrat şi care se evidenţiază în conturi speciale de trezorerie. Astfel, se deschid conturi speciale de trezorerie pentru: evidenţierea sumelor depuse drept garanţie de către funcţionarii publici care gestionează bani şi alte valori materiale; reflectarea în contabilitate a avansurilor acordate de stat unor întreprinderi particulare, urmând decontarea sumelor respective pe măsura livrării către stat a bunurilor contractate ş.a. În mod normal, veniturile şi cheltuielile care se înscriu în aceste conturi trebuie să se echilibreze, dar există şi situaţii când nu se realizează această egalitate, fapt care conduce la preluarea soldului debitor la bugetul central. În practica financiară, conturile speciale de trezorerie sunt de mai multe tipuri: conturi de credit; conturi de operaţiuni monetare; conturi al căror scop este operaţiunea de debugetizare; conturi de comerţ; conturi cu afectaţie specială; conturi de avans; conturi de reglementare. Prezentăm în continuare unele dintre acestea: Conturile de credit reflectă funcţia de bancă a Trezoreriei publice; în ele se înscriu: operaţiuni financiare între bugetul central şi bugetele locale, garantarea de către stat a unor împrumuturi contractate de instituţii publice sau întreprinderi naţionale având buget autonom. Conturile de operaţiuni monetare cuprind operaţiuni de încasări şi plăţi derulate cu Fondul Monetar Internaţional sau alte organisme internaţionale sau regionale, precum şi cu guvernele altor state. Aceste înregistrări reflectă, pe de o parte, contribuţia ţării respective la constituirea fondurilor organismelor internaţionale şi, pe de altă parte, sumele reprezentând asistenţa financiară primită din partea acestora.
55

Universitatea SPIRU HARET

Conturile de comerţ sunt destinate operaţiunilor cu caracter industrial sau comercial efectuate în mod ocazional de instituţiile statului. Mărimea cheltuielilor de acest gen nu poate fi stabilită cu exactitate, fapt pentru care nivelul lor este limitativ. Parlamentul stabileşte limita maximă a cheltuielilor sau mărimea dotaţiei iniţiale, care reprezintă valoarea fondului de rulment. În conturile de comerţ se realizează operaţiuni privind gestionarea valorilor mobiliare aparţinând statului şi aflate în întreprinderi mixte, precum şi operaţiuni de recepţionare a bunurilor primite ca ajutor extern şi vânzarea ulterioară a acestora. Conturile cu afectaţie specială reprezintă o categorie aparte a conturilor speciale de trezorerie, întrucât în ele se înscriu operaţiuni cu titlu definitiv. Contrar principiului neafectării veniturilor, aceste conturi evidenţiază cheltuielile publice şi veniturile pe seama cărora se acoperă şi au, în mod obligatoriu, caracter echilibrat. Cheltuielile sunt dimensionate în aşa fel, încât să se încadreze în nivelul veniturilor afectate. Conturile de avans evidenţiază avansul acordat bugetelor locale, în contul creditelor bugetare aprobate, până la încasarea de către acestea a impozitelor locale şi a celorlalte venituri proprii. Conturile de reglementare se deschid în baza unor acorduri cu guvernele altor ţări, pentru evidenţa contribuţiei acestora la finanţarea unor cheltuieli militare sau la consolidarea datoriei publice externe. Datorită secretului de stat, este dificil de exercitat controlul parlamentar asupra operaţiunilor înscrise în aceste conturi. Anualitatea reprezintă prima regulă bugetară aplicată în practică. Principiul anualităţii bugetului se referă, pe de o parte, la perioada de timp pentru care se întocmeşte şi se aprobă bugetul şi, pe de altă parte, la perioada de timp în care se încasează veniturile şi se efectuează cheltuielile. Anul bugetar este perioada de timp (anul financiar) pentru care se întocmeşte şi se aprobă bugetul şi poate să coincidă sau nu cu anul calendaristic. În România, Austria, Belgia, Franţa, Germania ş.a., anul bugetar coincide cu anul calendaristic; în Canada, Japonia, Marea Britanie etc., exerciţiul bugetar se derulează între 1 aprilie şi 31 martie; în Australia, Italia, Suedia, anul bugetar are loc între 1 iunie şi 31 mai; în SUA, între 1 octombrie şi 30 septembrie. Aceste diferenţe în ceea
56

Universitatea SPIRU HARET

ce priveşte data începerii şi terminării anului bugetar se datorează unor factori cum sunt: caracterul economiei, tradiţia, nivelul de dezvoltare economico-socială, regimul de lucru al Parlamentului ş.a. Datorită faptului că execuţia prevederilor din buget, atât la venituri, cât şi la cheltuieli, nu se încheie întotdeauna la data expirării anului bugetar, practica financiară oferă două posibilităţi pentru soluţionarea acestei situaţii: sistemul de gestiune şi sistemul de exerciţiu. Sistemul de gestiune constă în închiderea automată a bugetului la data expirării; veniturile şi cheltuielile neefectuate urmează să fie înscrise în contul anului bugetar următor. Nu toate operaţiunile referitoare la venituri şi cheltuieli sunt realizate în cadrul bugetului pentru care au fost prevăzute şi autorizate. Cu prilejul întocmirii bugetului pe anul următor, se discută din nou problema cheltuielilor neefectuate din bugetul în curs, deoarece sistemul de gestiune interzice reportul creditelor bugetare de la un exerciţiu la altul. Acest sistem de evidenţă prezintă dezavantajul că nu permite cunoaşterea cu exactitate a veniturilor şi cheltuielilor corespunzătoare anului bugetar încheiat. Sistemul de exerciţiu prevede înregistrarea în bugetul anului respectiv a veniturilor şi cheltuielilor aferente acelui an, dar încasate/cheltuite şi după expirarea sa. Aceasta conduce la prelungirea perioadei de exerciţiu bugetar pe perioade destul de mari, ceea ce permite reflectarea tuturor operaţiunilor de încasare a veniturilor şi efectuare a cheltuielilor în contul de încheiere a execuţiei bugetului din anul în care au fost prevăzute şi autorizate. Astfel, sistemul de exerciţiu are avantajul că permite reflectarea exactă, în buget, a tuturor veniturilor şi cheltuielilor proiectate, chiar dacă ele nu se încadrează pe deplin în anul bugetar. Dezavantajul metodei constă în faptul că, pe perioada de prelungire a exerciţiului bugetar, funcţionează, paralel, două bugete: cel al anului expirat (pentru care se mai permite înregistrarea veniturilor şi cheltuielilor care îi aparţin) şi bugetul anului în curs, ceea ce îngreunează operaţiunile de evidenţă şi control. În ţara noastră, anul bugetar coincide cu cel calendaristic, iar sistemul aplicat este cel de gestiune. Creditele bugetare neutilizate în această perioadă sunt anulate de drept. Orice venit neîncasat până la data de 31 decembrie a anului se va încasa în contul bugetului pe anul următor. Toate drepturile dobândite de stat referitoare la încasarea veniturilor, drepturile ce-i revin, direct sau indirect, bugetului în
57

Universitatea SPIRU HARET

perioada anului respectiv, aparţin exerciţiului bugetar corespunzător acestuia. Pentru fondurile speciale, Legea privind finanţele publice prevede reportarea în anul următor a creditelor aprobate pentru anul bugetar expirat, cu obligativitatea păstrării destinaţiei iniţiale. În ultimul timp, numeroşi economişti susţin renunţarea la principiul anualităţii bugetare şi întocmirea de bugete plurianuale. Principalul argument invocat este faptul că, în cadrul cheltuielilor cu destinaţie economică, ponderea cea mai mare o au cele pentru investiţii, care necesită aprobări pe perioade mai mari de un an (în funcţie de timpul necesar implementării proiectului în cauză). Parţial, această teorie şi-a găsit aplicabilitatea în practica bugetară. Astfel, în Franţa, în cadrul aşa-numitelor „legi-program” sunt prevăzute cheltuielile totale necesare pentru realizarea unui proiect, cu defalcarea anuală şi înscrierea valorilor anuale în legi anuale speciale. În acest mod, pe lângă aprobarea dată de Parlament pentru obiectivul investiţional în ansamblul său şi a cheltuielilor totale, anual sunt aprobate şi sumele ce urmează a fi cheltuite, corespunzător lucrărilor ce urmează a se efectua în perioada respectivă. Un dezavantaj major al bugetelor plurianuale se manifestă în cazul instabilităţii economice, aceasta influenţând negativ operaţiunea de evaluare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare. Echilibrul bugetar a fost considerat vreme îndelungată ca fiind „principiul de aur al gestiunii bugetare” şi constă în asigurarea egalităţii dintre venituri şi cheltuieli, atât în faza de întocmire a bugetului, cât şi în perioada de execuţie a acestuia. Principalele cauze care generează dezechilibre bugetare (în sensul apariţiei deficitului bugetar) sunt: cursa înarmărilor, creşterea cheltuielilor de administraţie ale statului, creşterea cheltuielilor cu serviciul datoriei publice ş.a. În prezent, practica ignoră şi acest principiu, astfel că în numeroase ţări bugetele se întocmesc şi se încheie cu deficit. De altfel, deficitele bugetare şi îndatorarea statelor reprezintă o caracteristică majoră a contextului economic şi financiar actual. Pentru acoperirea cheltuielilor bugetare care depăşesc veniturile, statele adoptă soluţii diverse, cum sunt: - reexaminarea veniturilor, în scopul majorării lor, şi a cheltuielilor, pentru reducerea lor;
58

Universitatea SPIRU HARET

- sporirea impozitelor prin creşterea cotelor la cele existente sau introducerea altora noi; - emisiune monetară; - contractarea de împrumuturi pe piaţa de capital internă sau externă etc. Principiul echilibrului bugetar a fost treptat abandonat, pe de o parte, din cauză că economia reală nu asigura un randament fiscal ridicat pentru acoperirea cheltuielilor publice anuale, iar pe de altă parte, sub influenţa adepţilor finanţelor funcţionale, care promovează teoria bugetelor ciclice şi cu caracter de reglare. Concret, aceste practici constau în: - întocmirea a două bugete: unul ordinar, echilibrat şi unul extraordinar, deficitar. Cel de-al doilea urmează a fi echilibrat prin împrumuturi sau emisiune bănească; - asigurarea echilibrului prin operaţiunea de debugetizare; - elaborarea de bugete ciclice. Constă în întocmirea unor bugete plurianuale, în cadrul cărora echilibrarea se realizează la nivelul unui ciclu economic, având în vedere fluctuaţiile veniturilor publice în diferitele faze ale acestuia. Astfel, în perioadele de avânt economic, pe seama creşterii produsului intern brut se remarcă o sporire a veniturilor publice, iar în perioadele de depresiune, activitatea restrângându-se, are loc o reducere a veniturilor publice, fapt ce îngreunează realizarea echilibrului bugetar anual. Adepţii teoriei bugetelor ciclice propun următoarele tehnici pentru asigurarea echilibrului: constituirea unor fonduri de rezervă; crearea unor fonduri de amortizare; amortizarea alternativă a datoriei publice. Fondurile de rezervă bugetară se constituie în perioadele de avânt ale ciclului economic, pe seama încasărilor sporite din impozite. Datorită faptului că în aceste condiţii economice nu se recurge la o degrevare fiscală, păstrându-se neschimbat nivelul presiunii fiscale, se creează un excedent de venituri, utilizate pentru alimentarea unui fond de rezervă. Acesta ar urma să fie folosit pentru finanţarea deficitului bugetar din perioadele de depresiune. Dezavantajele acestei tehnici derivă din imposibilitatea evaluării implicaţiilor economico-financiare ale fenomenelor specifice crizelor economice, precum şi din dificultatea precizării momentului, duratei şi intensităţii acestora.
59

Universitatea SPIRU HARET

Tehnica fondurilor de egalizare sau de amortizare constă în constituirea lor în perioadele de depresiune, vizând restabilirea echilibrului bugetar pe perioade mai mari de timp. Guvernul finanţează deficitul din anii de depresiune prin împrumuturi publice de natura „creditelor de anticipaţie”, urmând a fi rambursate din excedentele bugetare ale perioadelor de expansiune economică. Având în vedere că, în ultimii ani, deficitele bugetare au devenit cronice, iar excedentele bugetare sporadice, metoda rămâne doar în plan teoretic, aplicarea în practică fiind destul de dificilă. Amortizarea alternativă este o tehnică bazată pe gestionarea datoriei publice în condiţiile ciclicităţii activităţii economice. În perioadele de expansiune, se poate proceda la majorarea impozitelor, iar resursele astfel obţinute se folosesc la rambursarea anticipată a datoriei publice contractate anterior. În perioadele de depresiune, realizarea echilibrului se bazează pe compensarea reducerii veniturilor pe seama diminuării cheltuielilor publice prin sistarea plăţilor la datoria publică, în contul amortizării accelerate din perioadele anterioare. În practică, această teorie poate întâmpina dificultăţi legate de agrearea sau nu de către creditorii externi ai statului a unui asemenea mod de onorare a serviciului datoriei publice. Deşi sunt bine fundamentate din punct de vedere teoretic, soluţiile de echilibrare prin întocmirea bugetelor ciclice şi-au găsit doar o aplicabilitate restrânsă (mai ales în ţările scandinave); aceasta şi din cauza dispariţiei din viaţa economică a ciclului economic în forma sa clasică. Accepţiunea modernă a echilibrului bugetar scoate în evidenţă rolul de instrument al bugetului de stat prin intermediul indicatorilor de venituri, de cheltuieli şi mai ales prin soldul bugetar. Astfel, economiştii bugetarişti susţin că, dacă nu există deja o conjunctură inflaţionistă, deficitul bugetar voluntar poate fi utilizat ca mijloc de relansare a activităţii economice. În acest context, s-a conceput bugetul reglator, ca instrument de asigurare a unei anumite creşteri economice. În practică, bugetul de reglare a îmbrăcat forma unor fonduri de acţiune conjuncturală, constituite pe seama unor credite aprobate anual de Parlament şi puse la dispoziţia Guvernului pentru sporirea cheltuielilor publice globale. În acest fel, se realizează o politică bugetară suplă, în cadrul căreia cheltuielile pot fi redimensio60

Universitatea SPIRU HARET

nate în raport cu mărimea resurselor din fondul de acţiune conjuncturală. Ca instrumente de reglare conjuncturală, veniturile fiscale înregistrează o sporire în condiţiile unei creşteri economice accentuate, chiar dacă nu sunt operate modificări ale legilor care reglementează impozitele, în sensul sporirii lor. În ceea ce priveşte deficitul bugetar, este necesară urmărirea sistematică a nivelului său, corelat cu evoluţia indicatorilor macroeconomici. Aceasta permite stabilirea unui diagnostic al conjuncturii, precum şi a unor măsuri bugetare în concordanţă cu situaţia reală a economiei. Dintre indicatorii care să intre în analiză, menţionăm: - indicatori ai nivelului şi evoluţiei preţurilor, care ilustrează rata inflaţiei şi diferenţa între evoluţia preţurilor interne şi evoluţia celor externe; - indicatori monetari şi financiari, precum: rata dobânzii, cursul de schimb, masa monetară etc.; - indicatori privind structura pieţei naţionale, din punctul de vedere al aportului capitalului autohton şi al celui străin la realizarea producţiei naţionale; - indicatori ai creşterii economice sau indici ai produsului intern brut; - indicatori de comerţ exterior care să ilustreze acoperirea importurilor de către exporturi ş.a. Asemenea indicatori evidenţiază conjunctura economică la un moment dat şi trebuie utilizaţi la adaptarea politicii bugetare, astfel încât să se menţină deficitul în limite acceptabile. Potrivit principiului specializării bugetare, veniturile bugetare sunt înscrise şi aprobate pe surse de provenienţă, iar cheltuielile, pe categorii. Pentru a oferi puterii legislative o imagine cât mai clară asupra bugetului public, înscrierea veniturilor şi cheltuielilor trebuie să urmeze o schemă unitară, care se regăseşte în clasificaţia bugetară. Schema clasificaţiei bugetare trebuie să fie simplă, concisă şi clară şi să grupeze veniturile după provenienţă, iar cheltuielile, conform destinaţiei. Legea privind finanţele publice prevede în mod expres necesitatea înscrierii în buget a veniturilor şi cheltuielilor conform clasificaţiei concepute de Ministerul Finanţelor Publice şi agreate de Fondul Monetar Internaţional.
61

Universitatea SPIRU HARET

Astfel, resursele financiare publice (veniturile) sunt structurate conform criteriului economic şi sunt gestionate printr-un sistem unitar de bugete, corespunzător sistemului bugetar actual. Principalele categorii ale resurselor (veniturilor) pe fiecare componentă a bugetului public naţional sunt: ► La nivelul bugetului de stat: I. Venituri curente A. Venituri fiscale 1. Impozite directe a) impozit pe profit b) impozit pe venitul global c) alte încasări din impozite directe 2. Impozite indirecte a) taxa pe valoarea adăugată b) accize şi impozit pe circulaţie c) taxe vamale d) alte impozite indirecte B. Venituri nefiscale II. Venituri din capital ► La nivelul bugetului asigurărilor sociale de stat: A. Venituri fiscale 1. Contribuţia pentru asigurările sociale 2. Alte contribuţii B. Venituri nefiscale ► La nivelul bugetelor locale: A. Venituri proprii 1. Venituri fiscale 2. Venituri nefiscale B. Sume defalcate din impozite constituite la nivelul bugetului de stat C. Transferuri de la bugetul de stat D. Împrumuturi ► Resurse care alimentează fondurile speciale. Cheltuielile publice sunt înscrise în legile bugetare anuale, folosindu-se clasificaţia economică şi cea funcţională. Gruparea economică delimitează astfel cheltuielile publice: I. Cheltuieli curente
62

Universitatea SPIRU HARET

1. Cheltuieli de personal 2. Cheltuieli materiale şi servicii 3. Subvenţii 4. Transferuri 5. Prime 6. Dobânzi aferente datoriei publice 7. Rezerve II. Cheltuieli de capital III. Împrumuturi acordate IV. Rambursări de credite şi plăţi de dobânzi şi comisioane la credite Corespunzător clasificaţiei funcţionale, cheltuielile publice se grupează astfel: Partea I: Servicii publice generale Partea a II-a: Apărare, ordine publică şi siguranţă naţională Partea a III-a: Cheltuieli social-culturale: Învăţământ Sănătate Asistenţă socială Partea a IV-a: Servicii şi dezvoltare publică, locuinţe, mediu şi ape Partea a V-a: Acţiuni economice: Industrie Agricultură şi silvicultură Transporturi şi comunicaţii Alte acţiuni economice Partea a VI-a: Alte acţiuni Partea a VII-a: Transferuri Partea a VIII-a: Împrumuturi acordate Partea a IX-a: Plăţi de dobânzi şi alte cheltuieli aferente datoriei publice Partea a X-a: Fonduri de rezervă Excedent / Deficit. Publicitatea (sau transparenţa) bugetului presupune ca, în urma dezbaterii şi aprobării de către Parlament, bugetul de stat să fie adus la cunoştinţa opiniei publice, fapt realizat prin publicarea în „Monitorul Oficial”. Informarea trebuie să se extindă şi asupra execuţiei acestor prevederi. Astfel, legea privind adoptarea bugetului
63

Universitatea SPIRU HARET

de stat şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar pe anul precedent celui în curs trebuie date publicităţii. Necesitatea respectării acestui principiu poate fi privită sub diverse aspecte: - populaţia, în calitate de plătitoare de impozite, are dreptul de a cunoaşte informaţiile cu privire la situaţia financiară a statului; - în contextul relaţiilor economice, financiare şi monetare internaţionale, trebuie să existe posibilitatea de a pune la dispoziţia diverselor ţări străine, instituţiilor financiare internaţionale şi investitorilor străini datele cu privire la gradul de bonitate al ţării, evoluţia veniturilor şi cheltuielilor bugetare, starea de echilibru sau dezechilibru bugetar, legislaţia fiscală (din care rezultă politica fiscală a guvernului), evoluţia serviciului datoriei publice ş.a. Principiul neafectării veniturilor bugetare se referă la faptul că, odată vărsate la buget, veniturile publice se depersonalizează. Altfel spus, veniturile, în ansamblul lor, finanţează cheltuielile în totalitatea lor. Conform acestui principiu, se interzice ca un anumit venit să fie destinat unei anumite cheltuieli, deoarece, în general, nu se poate realiza o concordanţă deplină între nivelul unei cheltuieli şi nivelul unui anumit venit care ar urma să o acopere. În cazul veniturilor cu afectaţie specială, care reprezintă o abatere de la acest principiu, veniturile fie sunt insuficiente, ceea ce ridică probleme în privinţa realizării din fonduri bugetare a obiectivului propus, fie sunt mai mari decât necesarul, ceea ce generează o risipă de fonduri publice. În practica financiară, sunt destul de frecvente situaţiile în care, pentru finanţarea unor servicii publice, sunt scoase în afara bugetului ordinar venituri provenind din anumite surse şi care alimentează bugete extraordinare, anexă sau autonome. Întocmirea unor asemenea bugete reprezintă, în acelaşi timp, abateri de la principiile unităţii şi neafectării veniturilor. În general, pentru a preveni nemulţumirea contribuabililor la introducerea unor noi impozite, Guvernul indică şi scopul în care urmează a se utiliza veniturile provenite pe această cale. În România, fondurile speciale aprobate anual prin legile bugetare cuprind venituri cu afectaţie specială, ceea ce reprezintă o abatere de la principiul unităţii bugetare şi al neafectării veniturilor. Începând din anul 1990 s-au întocmit - şi încă se mai întocmesc numeroase fonduri speciale constituite în afara bugetului de stat.
64

Universitatea SPIRU HARET

În Legea finanţelor publice nr.500 din 2002, intrată în vigoare de la 1.01.2003, se mai menţionează şi principiul unităţii monetare, care se referă la faptul că toate operaţiunile bugetare se exprimă în monedă naţională. 2.4. Etapele procesului bugetar Din punct de vedere formal, literatura de specialitate consemnează puncte de vedere diferite cu privire la definiţia procesului bugetar. Din punct de vedere al conţinutului şi, în special, al descrierii etapelor parcurse în realizarea procesului bugetar, nu se constată deosebiri esenţiale; aceasta, deoarece procesul bugetar se desfăşoară după reguli bine stabilite prin lege (Constituţie, Legea finanţelor publice, Legea administraţiei publice locale ş.a.). Deosebiri mai importante există de la o ţară la alta, fiind determinate de particularităţile existente în elaborarea, execuţia şi încheierea procesului bugetar, precum: perioada în care se încadrează anul bugetar, organizarea Parlamentului (bicameral sau unicameral). Procesul bugetar reprezintă un ansamblu de operaţiuni care se succed anual şi privesc elaborarea şi aprobarea proiectului legii bugetare anuale, execuţia curentă a bugetului, încheierea şi aprobarea contului de execuţie bugetară, precum şi controlul bugetar. Procesul bugetar presupune existenţa unor resurse financiare, precum şi alocarea lor în scopul furnizării bunurilor şi serviciilor publice. Prin conţinutul său, procesul bugetar exercită importante influenţe în domeniile economic şi social, datorită faptului că modul de elaborare, aprobare şi execuţie a unui anumit tip de buget se repercutează asupra cererii şi ofertei agregate din economie, precum şi asupra gradului de satisfacere cu bunuri şi servicii publice a nevoilor manifestate de societate. Obiectivele principale ale bugetului sunt reflectate în tipul bugetului, precum şi în importanţa acordată unor aspecte cum sunt: controlul cheltuielilor publice, îmbunătăţirea managementului public, perfecţionarea politicilor fiscal-bugetare, situaţia planificării bugetare, eficienţa costurilor serviciilor publice ş.a. În funcţie de forma solicitărilor bugetare, felul informaţiei şi modul în care aceasta este prezentată pentru justificarea cheltuielilor,
65

Universitatea SPIRU HARET

tipurile de buget pot fi grupate astfel: bugetul pe domenii de activitate, bugetul de performanţă şi bugetul-program. Bugetul pe domenii de activitate se bazează pe stabilirea, pentru fiecare minister (domeniu), a unui anumit nivel al cheltuielilor publice, care este defalcat şi pe feluri de cheltuieli: materiale, de personal, de capital etc. Acest tip de buget (utilizat şi în ţara noastră) prezintă unele dezavantaje legate de încărcarea, uneori nejustificată, a cheltuielilor publice, din cauza faptului că se bazează pe reluarea aceleiaşi liste a domeniilor (ministerelor) din perioadele anterioare, ceea ce nu este în deplină concordanţă cu reforma şi cu situaţia de austeritate care caracterizează bugetele ultimilor ani. Bugetul de performanţă evidenţiază, la nivelul fiecărei unităţi administrativ - teritoriale, obiectivele urmărite şi resursele disponibile pentru înfăptuirea lor. În acest mod, se poate aprecia activitatea desfăşurată de instituţia respectivă în limita fondurilor alocate în anul precedent. Se urmăreşte obţinerea de cât mai multe servicii pentru o unitate monetară cheltuită. Bugetul-program repartizează cheltuielile publice pe activităţi (programe), accentuându-se ordinea priorităţilor în alocarea resurselor. Acest tip de buget oferă parlamentarilor posibilitatea de a analiza implicaţiile în plan politic ale deciziilor privind cheltuielile publice. Separat de particularităţile care se pot manifesta în modul concret de desfăşurare, procesul bugetar are unele trăsături specifice, şi anume: caracter decizional, ciclic, politic, democratic şi cu impact public. Caracterul decizional decurge din însuşi conţinutul procesului bugetar, de alocare a resurselor financiare, limitate comparativ cu nevoile de servicii publice ale societăţii. Continuitatea ciclică este strâns legată de principiul anualităţii bugetare, care prevede reluarea anuală a fazelor care compun procesul bugetar, conform prevederilor cuprinse în legile anuale specifice, în care sunt prevăzute, printre altele, şi termenele concrete de realizare. În ţara noastră, din practica ultimilor ani, rezultă şi periodicitatea revizuirii solicitărilor bugetare prin legile bugetare rectificative, dar momentul şi intensitatea cu care se manifestă aceste revederi sunt variabile. Caracterul preponderent politic derivă din faptul că opţiunea pentru un anumit tip de politică fiscal-bugetară (ca, de altfel, şi mone66

Universitatea SPIRU HARET

tară, de credit, de preţuri ş.a.) reflectă, în general, orientarea şi interesele forţelor politice din care este alcătuit Parlamentul. Procesul bugetar are caracter democratic, datorită faptului că, pe parcursul etapelor sale componente, se manifestă atât atributele statului de drept (separaţia puterilor în stat), cât şi posibilitatea diverselor grupuri de cetăţeni, deţinători ai majorităţii politice decizionale, de a-şi impune interesele economico-sociale. Formal şi legal, puterea legislativă are rolul de a aproba stabilirea de impozite şi efectuarea de cheltuieli publice. Uneori, această responsabilitate este delegată puterii executive. În România, corespunzător modului concret de derulare a procesului bugetar şi potrivit Legii finanţelor publice nr. 500/2002, în cadrul procesului bugetar, o putere mai accentuată revine executivului. Aprecierea gradului de centralizare a procesului bugetar se referă, pe de o parte, la gradul în care acesta porneşte de sus în jos şi/sau de jos în sus şi, pe de altă parte, la gradul în care responsabilitatea luării deciziei bugetare este dispersată între diverse comisii, comitete şi oficiali aleşi, fără un mecanism de coordonare efectivă. În ţara noastră, procesul bugetar se desfăşoară în ambele sensuri - de jos în sus şi de sus în jos -, ceea ce înseamnă că, la întocmirea proiectelor de buget de către ordonatorii de credite, aceştia trebuie să ţină seama de limitele de cheltuieli stabilite de Ministerul Finanţelor Publice, iar acesta, la rândul său, procedează la întocmirea proiectului de buget anual, pornind de la propunerile înaintate de ordonatorii principali de credite. Impactul public al procesului bugetar are implicaţii în plan economico-social, atât la nivel micro, cât şi la nivel macroeconomic. Opţiunile de politică financiară care reies din conţinutul bugetului – ce impozite să fie aplicate, care să fie materia supusă impozitării, cine să fie plătitorii, cuantumul impozitelor şi taxelor, mărimea presiunii fiscale, cine să beneficieze şi în ce proporţii de alocaţiile bugetare etc. – influenţează în mod hotărâtor comportamentul contribuabililor, persoane fizice şi juridice. În funcţie de nivelul de acces al cetăţenilor şi grupurilor de interes la procesul bugetar, acesta poate fi închis, când nu se permite publicului, presei, grupurilor de interese să supravegheze luarea deciziei şi să-şi exprime punctele de vedere pe parcursul procesului bugetar, sau deschis, în situaţia opusă. În practică, rareori se poate
67

Universitatea SPIRU HARET

remarca un proces bugetar complet închis sau complet deschis, manifestându-se, concomitent, aspecte caracteristice ambelor variante. În ultimul deceniu, în ţara noastră, se constată o îmbinare a celor două modalităţi, deoarece deciziile se iau, în general, departe de public şi mass-media, dar accesul grupurilor de interese la informaţii privind procesul bugetar nu este exclus în totalitate. De asemenea, privitor la principiul publicităţii bugetului, acesta se aplică prin publicarea Legii bugetului de stat a fiecărui an, precum şi a legilor de rectificare a bugetului de stat; în schimb, datele de execuţie bugetară nu se mai dau publicităţii. În ţara noastră, procesul bugetar cuprinde următoarele etape (sau faze) succesive: 1) elaborarea proiectului de buget; 2) aprobarea bugetului; 3) execuţia bugetului; 4) încheierea execuţiei bugetului; 5) controlul execuţiei bugetului; 6) aprobarea execuţiei bugetului. Elaborarea proiectului legii bugetare este un proces deosebit de complex, având caracter iterativ, care constă în dimensionarea mărimii alocaţiilor bugetare destinate finanţării utilităţilor publice, precum şi a resurselor financiare care urmează a se mobiliza în cadrul unui an bugetar. În practica bugetară, competenţele privind întocmirea proiectului legii bugetare pot reveni unor organisme diferite. Corespunzător iniţiativei bugetare, se disting: - sistemul iniţiativei guvernamentale; - sistemul iniţiativei parlamentare; - sistemul mixt al iniţiativei parlamentare şi guvernamentale. Sistemul bugetar din România este un sistem mixt, iniţiativa guvernamentală împletindu-se cu iniţiativa parlamentară. Corespunzător mecanismului de elaborare a proiectului de buget, Ministerul Finanţelor Publice are atribuţii de coordonare, finalizare şi prezentare a acestuia Guvernului. Într-o primă fază, pe baza programului de guvernare aprobat de Parlament, Ministerul Finanţelor Publice, împreună cu Banca Naţională, celelalte ministere şi instituţiile de prognoză, stabileşte premisele
68

Universitatea SPIRU HARET

de la care se porneşte la elaborarea proiectului de buget. Acestea au în vedere4 principalii parametri macroeconomici şi principalele evoluţii din economie, pentru asigurarea echilibrului economico-financiar, în mod durabil. Totodată, parametrii analizaţi permit determinarea limitei maxime a nivelului cheltuielilor publice în funcţie de posibilităţile de finanţare interne şi externe şi de încadrarea deficitului bugetar între anumite marje. În cadrul analizei, se ţine cont de situaţia economică şi financiară, atât din perioada în care se desfăşoară elaborarea proiectului de buget, cât şi din cea în care se va executa bugetul respectiv; pentru aceasta se au în vedere mărimea şi evoluţia unor indicatori sintetici, cum sunt produsul intern brut, rata inflaţiei, rata presiunii fiscale, creditul intern, soldul rezervei nete (diferenţa dintre activele externe şi pasivele externe), cuantumul finanţării externe etc. Elaborarea proiectului de buget este un proces iterativ, în cadrul căruia fluxul informaţional se produce în dublu sens, de jos în sus şi de sus în jos. Astfel, instituţiile bugetare cu atribuţii în producerea şi furnizarea de servicii publice formulează propuneri privind mărimea alocaţiilor bugetare solicitate pentru anul următor, pe baza cheltuielilor publice aprobate pentru anul curent, cu luarea în considerare a modificărilor care se profilează în domeniul respectiv, corespunzător programului de guvernare al perioadei următoare. Pe baza acestor propuneri, în corelaţie cu situaţia bugetară generală, ministrul finanţelor elaborează coordonatele politicii fiscalbugetare pentru anul următor şi nivelurile orientative ale cheltuielilor în sectoarele publice finanţate de la buget. De aici rezultă limitele maxime ale cheltuielilor bugetare, pe care Ministerul Finanţelor Publice le transmite fiecărui minister. În continuare, ministerele defalcă plafoanele orientative ale cheltuielilor, pe fiecare instituţie bugetară din subordine, până la verigile de bază care participă la acest flux informaţional-decizional. În funcţie de plafoanele primite, instituţiile publice de la nivelul de bază (şcoli, spitale, muzee, teatre, unităţi militare etc.) îşi fundamentează, pe total şi în detaliu, volumul cheltuielilor necesare pentru desfăşurarea atribuţiilor care le revin. Detalie4

Corespunzător art. 28 din Legea nu. 500/2002 privind finanţele 69

publice.

Universitatea SPIRU HARET

rea cheltuielilor are loc în funcţie de natura economică a acestor cheltuieli curente (de personal, materiale şi servicii etc.) şi cheltuieli de capital (investiţiile ce urmează a se realiza din bugetul instituţiei în cauză). Corespunzător prevederilor Legii finanţelor publice, calendarul etapei de elaborare a proiectului de buget cuprinde următoarele faze: - elaborarea, de către organele abilitate, a indicatorilor macroeconomici şi sociali pentru anul bugetar în cauză, precum şi pentru următorii trei ani până la data de 31 martie a anului anterior celui pentru care se elaborează bugetul. Pe parcursul desfăşurării procesului bugetar, aceşti indicatori urmează a fi actualizaţi, dacă este cazul; - stabilirea limitelor de cheltuieli de către Ministerul Finanţelor Publice şi înaintarea către Guvern a acestora împreună cu obiectivele politicii fiscale şi bugetare pentru anul bugetar, precum şi pentru următorii trei ani, până la data de 1 mai a anului anterior anului bugetar. Guvernul trebuie să le aprobe până la data de 15 mai şi să informeze comisiile pentru buget, finanţe şi bănci ale Parlamentului asupra principalelor orientări ale politicii sale macroeconomice şi ale finanţelor publice; - transmiterea de către Ministerul Finanţelor Publice a scrisoriicadru către ordonatorii principali de credite până la 1 iunie a aceluiaşi an, în care trebuie specificate contextul macroeconomic pe baza căruia să întocmească proiectele de buget, metodologia de elaborare a acestora, precum şi limitele de cheltuieli aprobate de guvern; - depunerea la Ministerul Finanţelor Publice a propunerilor bugetare de către ordonatorii principali de credite până la data de 15 iulie. Autorităţile administraţiilor publice locale trebuie să transmită, în acelaşi termen, solicitările pentru transferurile consolidabile şi pentru sumele defalcate din impozitele bugetului central. De asemenea, Camera Deputaţilor şi Senatul, în urma consultării cu Guvernul, îşi aprobă bugetele proprii şi le înaintează Guvernului pentru includerea lor în proiectul bugetului de stat. Ministerul Finanţelor Publice examinează propunerile înaintate, poartă discuţii cu ordonatorii principali de credite şi, în situaţii de divergenţă, hotărârea revine Guvernului. Forma definitivă a proiectelor de buget şi anexele acestora se depun la Ministerul Finanţelor Publice până la data de 1 august;
70

Universitatea SPIRU HARET

- întocmirea proiectelor legilor bugetare de către Ministerul Finanţelor Publice, pe baza proiectelor înaintate de ordonatorii principali de credite, şi depunerea la Guvern până la data de 30 septembrie a fiecărui an pentru anul bugetar următor. Proiectul legii bugetare este însoţit de raportul la buget, care cuprinde: un rezumat al politicilor macroeconomice; strategia Guvernului în domeniul investiţiilor publice; politica fiscal-bugetară, precum şi alte informaţii necesare în domeniu; - după însuşirea proiectului legii bugetare şi a raportului la buget, Guvernul le supune spre adoptare Parlamentului, cel mai târziu până la data de 15 octombrie a fiecărui an, pentru anul următor. Documentele care se finalizează la întocmirea bugetului sunt: expunerea de motive şi proiectul bugetului de stat, anexele la proiectul bugetului, precum şi alte informaţii documentare. Expunerea de motive cuprinde date privitoare la evoluţiile economice ale anului curent, pe plan naţional şi internaţional, precum şi principalele prevederi ale politicilor: fiscală, bugetară, monetară, valutară şi comercială reflectate în proiectul de buget. Proiectul bugetului de stat conţine prevederi legate de: volumul veniturilor, defalcate pe categorii de resurse; totalul cheltuielilor, defalcate pe domeniile beneficiare; propuneri de amendare a cadrului legislativ pe probleme de fiscalitate sau cheltuieli publice. Anexele la proiectul legii bugetare reflectă în detaliu structura veniturilor şi cheltuielilor. Totodată, între anexele la buget, pot fi prezentate şi bugetele fondurilor speciale, constituite pe anumite perioade de timp şi operând în baza unor legi specifice. În afara acestora, cu ocazia dezbaterilor pe tema proiectului de buget, se furnizează şi alte informaţii documentare ce servesc analizei forului legislativ. Aprobarea bugetului. Instituţia publică împuternicită prin Constituţie să aprobe proiectul legii bugetului de stat este Parlamentul, ca for legislativ cu largă reprezentare a populaţiei. Modul de desfăşurare a etapei referitoare la aprobarea proiectului de buget depinde de organizarea Parlamentului: unicameral sau bicameral; în cel de-al doilea caz, există situaţii în care drepturile celor două camere sunt diferenţiate în ceea ce priveşte formularea de amendamente la proiectul bugetului.
71

Universitatea SPIRU HARET

Proiectul de buget înaintat Parlamentului urmează mai multe faze: - prezentarea proiectului de buget în plenul Parlamentului de către primul-ministru sau de către ministrul finanţelor publice; - analiza proiectului de buget în comisiile parlamentare de specialitate: buget - finanţe, educaţie, ocrotirea sănătăţii, cultură, protecţia mediului, apărare naţională, agricultură, industrie etc.; în continuare au loc analiza şi aprobarea proiectului în Comisia de bugetfinanţe a legislativului, prilej cu care este luată decizia de aprobare sau respingere a amendamentelor formulate de comisiile anterioare; - dezbaterea şi aprobarea proiectului de buget în Parlament. În cazul semnalării unor divergenţe între cele două Camere ale acestuia, se prevede constituirea unei Comisii de mediere, compusă din deputaţi şi senatori; - ratificarea de către Preşedintele ţării a proiectului de buget aprobat de Parlament. Din acest moment, bugetul devine lege şi trebuie aplicat în această formă. Toate aceste activităţi trebuie să se încheie, în mod legal5, înainte de începerea anului bugetar căruia îi corespunde noua lege a bugetului. În practică, se întâlnesc situaţii de depăşire a termenului legal pentru elaborarea proiectului de buget şi pentru dezbaterea acestuia în Parlament. Întârzierile pot fi cauzate fie de Guvern, în activitatea de elaborare şi depunere a proiectului legii bugetului, fie de forul legislativ, prin prelungirea dezbaterilor amendamentelor. Pentru asemenea situaţii, legislaţia financiară prevede că, dacă legea bugetului de stat nu s-a aprobat cu cel puţin trei zile înaintea expirării exerciţiului bugetar, se procedează la aplicarea în continuare a legii bugetului anului precedent până la aprobarea noii legi bugetare. În ţara noastră, după anul 1990, au avut loc întârzieri frecvente în elaborarea legilor bugetare anuale, astfel că, pentru finanţarea instituţiilor bugetare pe primele luni ale anului (corespunzător perioadei de întârziere), s-au aplicat prevederile cuprinse în legea bugetară a anului expirat. Etapa execuţiei bugetului se desfăşoară pe o perioadă de un an şi constă în luarea măsurilor necesare pentru realizarea, pe de o parte,
5

Conform art. 37 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice.

72

Universitatea SPIRU HARET

a veniturilor prevăzute şi, pe de altă parte, a cheltuielilor aprobate prin Legea bugetului de stat. Conform Legii finanţelor publice nr. 500/2002, execuţia bugetară constă în activitatea de încasare a veniturilor bugetare şi de efectuare a plăţii cheltuielilor aprobate prin buget. Execuţia bugetului reprezintă un proces deosebit de amplu şi complex la care participă un număr foarte mare de operatori bugetari, cum sunt: aparatul fiscal, incluzând toate structurile sale teritoriale şi centrale; instituţiile bugetare – de la ministere şi alte agenţii guvernamentale până la verigile de bază ale sistemului; unităţi administrativteritoriale şi alte instituţii publice legate de bugetul statului prin transferurile primite de la acesta; organizaţii internaţionale etc. Responsabilitatea pentru execuţia bugetului, în conformitate cu Legea bugetului de stat, revine Guvernului, care, prin instituţiile componente, trebuie să demonstreze că are capacitatea de a colecta veniturile în cuantumul prevăzut, precum şi de a efectua cheltuielile în condiţii de eficienţă, eficacitate şi economicitate. Execuţia operaţiunilor de încasare a veniturilor şi de efectuare a cheltuielilor este supusă principiului autorizării prealabile, iar întinderea constrângerilor privitoare la punerea în aplicare a proiecţiei bugetare este diferită, după cum este vorba de venituri sau de cheltuieli. În ceea ce priveşte veniturile, obligaţia este mai strictă, orice venit bugetar autorizat trebuind să fie perceput în conformitate cu dispoziţiile legale în vigoare. În schimb, pentru cheltuielile bugetare, legea nu conferă decât o simplă autorizare de utilizare a creditului bugetar. Înscrierea creditelor în legea bugetară anuală este doar o condiţie prealabilă necesară pentru ca o cheltuială să poată fi executată, dar această înscriere de credite nu antrenează şi obligaţia de a o realiza. Preve-derile bugetare se consideră limite minime pentru venituri şi limite maxime pentru cheltuieli. Execuţia veniturilor bugetare este diferită de execuţia cheltuielilor bugetare. Pe parcursul acestui proces, obiectivul central este menţinerea echilibrului dintre venituri şi cheltuieli, prin monitorizarea operativă a execuţiei bugetare de către departamentul specializat din cadrul Ministerului Finanţelor Publice. Derularea operaţiunilor de încasare a veniturilor şi efectuare a plăţilor aferente bugetului, are loc prin intermediul Trezoreriei publice.
73

Universitatea SPIRU HARET

În ţara noastră, până în anul 1992, aceste operaţiuni se desfăşurau prin sistemul băncilor comerciale. După această dată s-a trecut, în mod treptat, la execuţia operaţiunilor privind finanţele publice prin Trezorerie (conform Hotărârii Guvernului nr. 78/1992 privind organizarea şi funcţionarea Trezoreriei finanţelor publice şi Legii Contabilităţii nr. 82/1991). Înfiinţarea Trezoreriei a marcat un moment important al reformei sistemului financiar din ţara noastră, întrucât prin intermediul său statul îşi mobilizează, direct sau indirect, disponibilităţile de fonduri, ceea ce permite exercitarea în condiţii optime a atribuţiilor ce revin Ministerului Finanţelor Publice şi unităţilor sale din teritoriu. Privită prin prisma operaţiunilor derulate, Trezoreria statului este o bancă a finanţelor publice, un organism al Ministerului Finanţelor Publice, prin care, pe de o parte, se efectuează încasările şi plăţile bugetului public şi fondurilor extrabugetare şi, pe de altă parte, se exercită controlul fiscal asupra încasării la termen a veniturilor şi finanţării în cuantumul stabilit a cheltuielilor publice. De asemenea, prin intermediul Trezoreriei se gestionează datoria publică, asigurându-se refinanţarea deficitului bugetar, lansarea împrumuturilor de stat şi plasarea disponibilităţilor financiare aflate în sectorul public. Execuţia veniturilor bugetare se realizează prin aparatul fiscal specializat al Ministerului Finanţelor Publice şi constă într-o succesiune de activităţi, specifice pentru diversele tipuri de venituri bugetare. Astfel, pentru impozitele directe, fazele procedurale sunt: aşezarea impozitului, lichidarea, emiterea titlului de percepere, perceperea propriu-zisă. Aşezarea impozitului constă în stabilirea obiectului impunerii, constatarea existenţei materiei impozabile şi evaluarea mărimii acesteia. Lichidarea este operaţiunea prin care se determină cuantumul impozitului datorat de o persoană fizică sau juridică şi pe baza căreia se deschide rolul acestora, înscriindu-se în debitul contribuabilului suma datorată cu titlu de impozit. Emiterea titlului de percepere a impozitului constă în înscrierea cuantumului impozitului datorat – calculat la operaţiunea anterioară – într-un act pe baza căruia se autorizează perceperea acestuia ca venit bugetar. Forma şi denumirea actului legal vizând perceperea impozitului diferă în funcţie de situaţia concretă a contribuabilului.
74

Universitatea SPIRU HARET

Perceperea propriu-zisă a impozitului constă în încasarea efectivă a acestuia, în cuantumul şi la termenul stabilit. Prin această operaţiune are loc stingerea obligaţiei fiscale faţă de buget a contribuabilului vizat. Pentru impozitele indirecte, precum şi pentru celelalte venituri bugetare, sunt prevăzute proceduri specifice de execuţie. Conform Constituţiei şi Legii finanţelor publice, execuţia veniturilor ţine seama de următoarele norme: - impozitele, taxele sau alte obligaţii de natura acestora nu pot fi înscrise în buget decât dacă au fost stabilite prin lege; - legea bugetară anuală aprobă pentru fiecare an lista impozitelor, taxelor şi a cotelor acestora, precum şi a celorlalte venituri ale statului care urmează să se încaseze; - perceperea, sub orice titlu şi sub orice denumire, a unor obligaţii de plată, directe sau indirecte, care nu sunt stabilite prin lege, este interzisă. În ceea ce priveşte execuţia cheltuielilor bugetare, operaţiunile procedurale succesive pentru fiecare alocaţie bugetară sunt: angajarea, lichidarea, ordonanţarea – care alcătuiesc faza administrativă – şi plata – care reprezintă faza execuţiei contabile. Primele trei operaţiuni sunt efectuate de conducătorii instituţiilor publice (ordonatorii de credite), iar cele specifice ultimei faze revin personalului angajat la serviciul financiar al instituţiei publice. Angajarea este etapa cea mai importantă în execuţia cheltuielilor de care depinde încadrarea acestora în limitele creditelor bugetare aprobate. Este actul care generează obligaţia unei instituţii publice de a plăti o sumă de bani unei terţe persoane pe baza unui act juridic (lege, contract, decizie ministerială, hotărâre judecătorească). Angajarea reprezintă consecinţa deciziei luate în mod deliberat de un organ al administraţiei de stat. Competenţa în angajarea cheltuielilor revine, în general, conducătorilor instituţiilor publice, în calitate de ordonatori de credite. Lichidarea este operaţiunea prin care se constată serviciul efectuat în favoarea instituţiei publice şi se determină suma de plată; aceasta se bazează pe acte justificative şi efectuarea reală a livrărilor de mărfuri şi prestarea de servicii pentru instituţiile publice. Ordonanţarea cheltuielilor constă în confirmarea că livrările de bunuri şi servicii au fost efectuate şi că plata poate fi efectuată.
75

Universitatea SPIRU HARET

Aceste trei operaţiuni sunt efectuate de conducătorii instituţiilor publice (în calitate de ordonatori de credite bugetare) sau de către împuterniciţii acestora. Plata este actul final şi constă în achitarea propriu-zisă a sumei datorate de instituţia publică, fiind efectuată de gestionarii de bani publici (casieri sau contabili plătitori). Creditele bugetare reprezintă sumele aprobate prin legea bugetară anuală pentru bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale sau bugetele locale, reprezentând limita maximă până la care se pot ordonanţa şi efectua plăţi în cursul anului bugetar, pentru angajamentele contractate în cursul exerciţiului bugetar, şi/sau din exerciţii anterioare pentru acţiuni multianuale şi care nu pot fi depăşite. Creditele bugetare sunt nerambursabile şi nepurtătoare de dobândă, vizând finanţarea bugetară definitivă şi gratuită. Angajarea cheltuielilor bugetului public poate avea loc doar în limita creditelor bugetare anuale, conform structurii stabilite prin lege, pe baza clasificaţiei bugetare. În execuţia cheltuielilor acţionează principiul respectării destinaţiei pentru care s-au aprobat de către Parlament. Creditele bugetare aprobate prin legea bugetară anuală pentru cheltuielile unui exerciţiu bugetar nu pot fi utilizate pentru finanţarea altui exerciţiu. Orice cheltuială neefectuată până la data de 31 decembrie a anului financiar în curs se va raporta în contul bugetului anului următor. Creditele bugetare neutilizate până la închiderea anului sunt anulate de drept. Răspunderea pentru modul cum sunt cheltuite sumele aprobate prin legea bugetară revine, în primul rând, ordonatorilor de credite. Ordonatorii de credite sunt funcţionari administrativi care au calitatea de a ordona execuţia cheltuielilor publice. Ordonatorii pot fi principali, secundari şi terţiari. Categoriile, rolul şi responsabilităţile ordonatorilor de credite sunt precizate în Legea nr. 500 / 2002 privind finanţele publice. Încheierea şi aprobarea contului de execuţie bugetară. Modul de gestionare a bugetului se concretizează în întocmirea, la finele anului bugetar, a contului de execuţie bugetară. Acesta cuprinde toate operaţiunile de încasare a veniturilor şi efectuare a cheltuielilor, precum şi soldul cu care s-a încheiat anul bugetar: excedent sau deficit.
76

Universitatea SPIRU HARET

Conţinutul contului de execuţie bugetară este diferit în raport cu metoda de evidenţă bugetară privind durata exerciţiului bugetar. Astfel, în sistemul de gestiune, operaţiunile prevăzute a se efectua în bugetul anului precedent, dar neefectuate până la expirarea sa, urmează să se înregistreze în contul de execuţie bugetară pentru anul în curs, ceea ce înseamnă că acest cont cuprinde operaţiuni aferente atât anului curent, cât şi anului precedent. În sistemul de exerciţiu, vor exista paralel două conturi de execuţie bugetară: unul pentru anul bugetar precedent şi unul pentru anul în curs, ceea ce permite înregistrarea în contul anului în cauză a unor venituri sau cheltuieli chiar şi după încheierea anului pentru care a fost întocmit bugetul. Activitatea de încheiere a contului de execuţie bugetară revine Ministerului Finanţelor Publice, pe baza datelor cuprinse în dările de seamă contabile şi în conturile privind execuţia de casă a bugetului elaborate de către fiecare instituţie publică. Aceste documente de raportare contabilă se centralizează pe verticală la nivelul fiecărui ordonator principal de credite, care înaintează Ministerului Finanţelor Publice situaţia execuţiei bugetare din domeniul său de activitate. Guvernul analizează şi definitivează contul general de execuţie a bugetului de stat şi îl prezintă spre aprobare Parlamentului, până la data de 1 iunie a anului următor celui de execuţie. Prin Legea finanţelor publice se stabileşte ca termen limită pentru aprobarea acestui cont data de 30 noiembrie a anului următor celui la care se referă. Împreună cu contul general de execuţie a bugetului de stat, se depun, analizează şi aprobă (dacă este cazul) şi conturile fondurilor speciale aprobate pentru aceeaşi perioadă. Contul general anual de execuţie a bugetului de stat se aprobă prin lege, după verificarea sa de către Curtea de Conturi. El cuprinde la venituri: prevederi bugetare aprobate iniţial, prevederi definitive (dacă au avut loc rectificări bugetare în cursul anului) şi încasări efective. La cheltuieli sunt înscrise: credite bugetare aprobate iniţial, credite definitive şi plăţi efective. Excedentul sau deficitul bugetului de stat se stabileşte ca diferenţă între veniturile încasate şi plăţile efectuate în cadrul exerciţiului bugetar (până la 31 decembrie, când se încheie anul bugetar). Excedentele definitive rezultate după încheierea exerciţiului bugetar (şi cu alte surse prevăzute de lege) diminuează deficitele din anii precedenţi,
77

Universitatea SPIRU HARET

respectiv şi datoria publică în situaţia bugetului de stat (conform art.59 alin. (2) din Legea nr. 500/2002). Dacă rezultatul contului de execuţie a bugetului de stat este deficit, la propunerea Guvernului, Parlamentul hotărăşte modul de acoperire a acestuia şi măsurile ce trebuie adoptate pentru a preveni repetarea unor asemenea situaţii în exerciţiul financiar următor. Controlul şi aprobarea execuţiei bugetului. Controlul execuţiei bugetare are o importanţă deosebită, deoarece trebuie să asigure, pe de o parte, respectarea legalităţii bugetare şi, pe de altă parte, încadrarea în autorizarea bugetară dată de Parlament. Controlului bugetar i se adaugă o activitate complementară, de evaluare a calităţii gestiunii financiare publice, care poate fi realizată simultan cu operaţiunea de control propriu-zisă sau separat de aceasta. Corespunzător organismului care îl efectuează, controlul îndeplinirii prevederilor înscrise în proiectul de buget aprobat poate fi: - administrativ – exercitat de organele interne de control ale Ministerului Finanţelor Publice sau ale altor ministere, precum şi de organele de control aflate în subordinea directă a primului-ministru; - jurisdicţional – realizat de Curtea de Conturi şi Camerele de conturi judeţene; - politic – exercitat de Parlament. Controlul administrativ poate fi preventiv (a priori), al cărui obiectiv principal este verificarea conformităţii cu legea, sau ulterior (a posteriori), axat mai ales pe evaluarea gestiunii organismelor publice. Controlul administrativ preventiv se desfăşoară atât asupra activităţii (actelor) ordonatorilor, cât şi asupra activităţii contabililor. De asemenea, poate fi orientat spre operaţiunile de încasare a veniturilor sau spre cele de efectuare a cheltuielilor. În primul caz, se urmăreşte respectarea legilor care reglementează modul de aşezare şi percepere a veniturilor bugetare, iar în al doilea caz, respectarea legii bugetare şi a altor legi care reglementează creditele bugetare, urmărindu-se legalitatea, oportunitatea şi eficienţa cheltuielilor bugetare. Controlul ulterior are ca principal scop să se pronunţe asupra modului de gestiune a fiecărui serviciu public. Prin exercitarea acestui control se pot identifica unele cheltuieli neoportune sau neeconomicoase, fraude ş.a. Controlul jurisdicţional. Potrivit prevederilor legale (Legea nr. 94/ 1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi),
78

Universitatea SPIRU HARET

Curtea de Conturi îşi exercită funcţia de control asupra modului de formare, administrare şi întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public, precum şi asupra modului de gestionare a patrimoniului public şi particular al statului şi al unităţilor sale administrativ-teritoriale. Corespunzător momentului în care se efectuează, controlul executat de Curtea de Conturi poate fi preventiv şi ulterior. Controlul preventiv se exercită prin viză, urmărind respectarea legalităţii angajamentelor şi efectuării unor plăţi, precum şi utilizarea creditelor bugetare în limita şi conform destinaţiei stabilite prin legea bugetară anuală. Prin controlul ulterior, Curtea de Conturi verifică, pe parcursul exerciţiului bugetar, următoarele: - conturile de bani ale gestiunilor publice şi alte valori de bunuri materiale publice; - conturile execuţiei de casă a bugetelor publice; - bilanţurile şi conturile de execuţie ale ordonatorilor de credite bugetare şi ale administratorilor care gestionează fonduri ce se supun regimului bugetului public; - conturile operaţiunilor referitoare la datoria publică. Controlul parlamentar asupra execuţiei bugetului de stat se realizează, cu precădere, prin intermediul comisiilor de buget-finanţe din cadrul Parlamentului. De asemenea, parlamentarii pot constitui comisii de anchetă sau de control financiar vizând diverse aspecte financiare care prezintă un interes deosebit la un moment dat. Deşi dispune de mijloace importante pentru a urmări bugetul pe parcursul execuţiei sale, în acest domeniu Parlamentul exercită un control relativ redus, ceea ce îi conferă un caracter formal. În afara comisiilor de buget-finanţe, Parlamentul în ansamblul său a manifestat un interes nesemnificativ faţă de activitatea de control a execuţiei bugetului, exceptând situaţiile în care un anumit element de gestiune financiară a dat ocazia unei dezbateri politice. ÎNTREBĂRI RECAPITULATIVE 1. Care sunt domeniile de interes ale deciziilor bugetare? 2. Enumeraţi metodele clasice de cuantificare a indicatorilor bugetari.
79

Universitatea SPIRU HARET

3. Enumeraţi metodele moderne de cuantificare a indicatorilor bugetari. 4. Care sunt principiile bugetare şi în ce măsură îşi păstrează ele în prezent semnificaţiile iniţiale? 5. Cum definiţi noţiunea de proces bugetar? 6. Care sunt trăsăturile procesului bugetar? 7. Prezentaţi pe scurt caracteristicile sistemului bugetar românesc. 8. Care sunt etapele (fazele) procesului bugetar? 9. Cum şi de către cine se adoptă legea bugetului de stat în România? 10. Care sunt etapele adoptării proiectului legii bugetare? 11. Ce se înţelege prin execuţia bugetului? 12. Ce reprezintă contul general anual de execuţie bugetară? 13. Cine are competenţa aprobării contului general anual de execuţie a bugetului de stat? 14. Ce sunt ordonatorii de credite? TESTE DE AUTOEVALUARE 1. Întocmirea bugetelor autonome reprezintă o abatere de la principiul: a) universalităţii; b) specializării; c) unităţii; d) anualităţii; e) neafectării veniturilor bugetare. Răspuns: c 2. Potrivit cărui principiu bugetar, veniturile se înscriu în buget după provenienţă, iar cheltuielile după destinaţie? a) unitatea bugetară; b) specializarea; c) universalitatea; d) neafectarea veniturilor bugetare; e) anualitatea. Răspuns: b
80

Universitatea SPIRU HARET

3. Potrivit cărui principiu bugetar, veniturile în ansamblul lor finanţează cheltuielile bugetare în ansamblu? a) unitatea bugetară; b) specializarea; c) universalitatea; d) neafectarea veniturilor bugetare; e) anualitatea. Răspuns: d 4. Care dintre principiile bugetare impune ca veniturile şi cheltuielile publice să fie înscrise în buget în sumele lor totale? a) unitatea bugetară; b) neafectarea veniturilor bugetare; c) specializarea bugetară; d) echilibrul bugetar; e) universalitatea; Răspuns: e

81

Universitatea SPIRU HARET

Capitolul 3. SISTEMUL BUGETAR

3.1. Bugetul de stat 3.2. Bugetul asigurărilor sociale de stat 3.3. Bugetele locale 3.4. Fondurile speciale

Concepte-cheie - buget de stat - buget general consolidat - bugete locale - bugetul asigurărilor sociale de stat - descentralizare La nivelul fiecărui stat se elaborează mai multe categorii de bugete, corelate între ele, alcătuind sistemul bugetar. Componenţa sistemului bugetar se află în strânsă interdependenţă cu structura organizatorică a statului şi diferă de la o ţară la alta. Astfel, structura sistemului bugetar în statele de tip unitar (cum sunt: România, Franţa, Italia, Marea Britanie, Olanda, Spania etc.) cuprinde un buget al administraţiei publice centrale şi bugete locale, ce corespund unităţilor administrativ-teritoriale. În cazul statelor federale (printre care se numără Germania, Austria, Australia, Brazilia, Canada, Elveţia, India, S.U.A.), structura sistemului bugetar este mai complexă, cuprinzând: bugetele federaţiei, bugetele statelor (landurilor, provinciilor, regiunilor) membre ale federaţiei şi bugetele locale. Repartizarea veniturilor şi cheltuielilor între bugetul central şi bugetele locale se realizează corespunzător atribuţiilor ce revin aparatului de stat central şi celui local. În mod obişnuit, veniturile cele mai importante şi principalele categorii de cheltuieli intră în atribuţiile
82

Universitatea SPIRU HARET

bugetului central (sau federal), iar în bugetele statelor şi în cele locale sunt înscrise venituri şi cheltuieli de importanţă mai redusă. Structura veniturilor şi cheltuielilor aferente verigilor sistemului bugetar diferă şi de la o perioadă la alta, fiind influenţată de importanţa şi diversitatea obiectivelor ce revin organelor centrale şi locale. În România, necesarul de resurse la nivelul societăţii şi posibilităţile de acoperire a acestor nevoi sunt reflectate în bugetul general consolidat, care cuprinde ansamblul bugetelor componente ale sistemului bugetar, agregate şi consolidate pentru a forma un întreg. Bugetul general consolidat reflectă, la nivelul unui an, fluxurile financiare publice de formare a veniturilor şi de repartizare a acestora pe destinaţii, corespunzător nevoii sociale şi obiectivelor de politică financiară ale perioadei. Caracterul de buget consolidat decurge din tehnica întocmirii lui, adică eliminarea transferurilor dintre diferitele categorii de bugete. Astfel, dacă bugetele locale sau bugetul asigurărilor sociale nu se întocmesc şi execută în echilibru, acestea vor primi transferuri de echilibrare de la bugetul central. Sumele respective reprezintă cheltuieli pentru bugetul central şi venituri pentru bugetele locale sau bugetul asigurărilor sociale, dar ele nu se regăsesc în totalul veniturilor şi cheltuielilor publice ale bugetului consolidat. Bugetul general consolidat reflectă dimensiunea efortului financiar public, precum şi starea de echilibru sau dezechilibru bugetar pe parcursul unui an. La începutul perioadei de tranziţie, prin Legea nr. 10/1991 privind finanţele publice s-a introdus conceptul de buget public, din care fac parte: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele locale. Cele trei categorii de bugete sunt autonome, au venituri şi cheltuieli proprii, se elaborează în mod distinct, iar titularii acestora au independenţă deplină din punct de vedere administrativ. Aceste caracteristici sunt precizate în Constituţia ţării. Termenul de „public” din denumirea acestui buget desemnează faptul că îşi propune să cuprindă toate veniturile şi cheltuielile de natură publică ale ţării. Având în vedere faptul că, încă din anul 1990, în afara acestor verigi bugetare, s-au mai întocmit o seamă de bugete separate, denumite fonduri speciale, conceptul de buget public naţional a fost depăşit de practică. Conform Legii nr. 500/ 2002 privind finanţele publice - în vigoare şi în prezent –, bugetul general consolidat cuprinde un sistem unitar de
83

Universitatea SPIRU HARET

bugete, şi anume: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul Trezoreriei statului, bugetele instituţiilor publice autonome, bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii, bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat, bugetul fondurilor externe nerambursabile6. În cadrul acestei teme vom aborda aspecte legate de principalele bugete care intră în componenţa bugetului general consolidat. 3.1. Bugetul de stat În forma sa tradiţională, bugetul de stat este un buget de mijloace, cuprinzând detalierea mijloacelor financiare alocate diverselor servicii publice. Un asemenea buget este întocmit în funcţie de mijloacele ce pot fi utilizate într-un an bugetar (şi nu corespunzător obiectivelor care trebuie îndeplinite). Având în vedere caracterul limitat al resurselor financiare, este necesară selectarea cheltuielilor care urmează a fi efectuate într-o anumită perioadă, pe criterii cum sunt costul şi randamentul serviciilor publice în cauză. Bugetul de stat poate fi conceput şi ca un buget funcţional, orientat spre scopurile şi obiectivele de atins în anul bugetar vizat. Necesitatea respectării unui nivel maxim al fiscalităţii (ratei prelevărilor obligatorii), precum şi tendinţa actuală de creştere mai accentuată a cheltuielilor publice comparativ cu produsul intern brut pledează pentru modificarea structurii bugetului, în sensul trecerii la finanţarea obiectivelor şi renunţarea la bugetul prin care se repartizau mijloace financiare. De asemenea, realizarea echilibrului anual (pe termen scurt) tinde să fie înlocuită cu atingerea echilibrului pe perioade mai mari de timp, corespunzător întocmirii plurianuale a „bugetelor-program” (sau a „bugetelor de obiective”). Bugetul funcţional grupează cheltuielile publice pe destinaţii şi prezintă următoarele avantaje: - facilitează informarea asupra modului de utilizare a resurselor publice. În acest sens, permite evidenţierea exactă a soldului dintre veniturile şi cheltuielile publice, eliminând dublele înregistrări şi flu6

Conform art.1 alin (2) şi art. 2 pct. 38.

84

Universitatea SPIRU HARET

xurile de fonduri dintre bugetul general, pe de o parte, şi bugetele anexă sau conturile speciale de trezorerie, pe de altă parte; în bugetul-program, ansamblul resurselor este destinat finanţării ansamblului cheltuielilor, în raport de utilitatea acestora; - permite opiniei publice şi Parlamentului o mai facilă percepţie asupra opţiunilor guvernamentale (grupând cheltuielile după finalitatea lor); - sporeşte eficienţa gestionării resurselor, reflectând clar costurile reale ale opţiunilor bugetare. Cunoscând mijloacele alocate şi costul servicilor publice finanţate, bugetul funcţional permite ierarhizarea diverselor cheltuieli în raport de utilitatea lor socială sau eventualele economii care se pot obţine. Totodată, bugetele-progaram sunt supuse unor restricţii economice şi financiare. Oportunitatea cheltuielilor publice este apreciată pornind de la compararea costurilor şi avantajelor pe care le presupune realizarea unui obiectiv. Aceasta, împreună cu ipoteza repartiţiei optimale a veniturilor, reprezintă criterii de bază în elaborarea bugetelor-program. Opţiunile bugetare pot fi reformulate, iar cheltuielile sunt analizate şi recalculate în funcţie de restricţiile de redistribuire a veniturilor în favoarea unor grupuri sociale defavorizate; - bugetul funcţional nu este condiţionat de trecut. Menţinerea finanţării unei anumite cheltuieli are loc doar dacă se justifică utilitatea ei socială. Structura cheltuielilor unui program cuprinde un anumit număr de elemente către care se pot îndrepta creditele bugetare prin modificarea destinaţiei acestora pe baza unor chei de repartizare între cheltuielile curente şi cele de capital; - eficientizează controlul bugetar, conţinând informaţii mai complexe şi mai bine structurate. În cazul bugetului-program, controlul este efectuat într-un spirit diferit faţă de controlul jurisdicţional şi parlamentar. Scopul acestuia constă în verificarea execuţiei programelor în conformitate cu normele acceptabile, sancţionându-se doar greşelile de gestiune. Altfel spus, scopul controlului este acela de a accelera realizarea programului în condiţii de eficacitate maximă. Ca instrumente moderne, „bugetele-program” sunt elaborate corespunzător obiectivelor propuse pe termene medii sau lungi şi vizează perioade de timp mai mari de un an. Abordarea globală a veniturilor şi cheltuielilor se împleteşte cu analiza obiectivelor pe baza metodei cost-eficacitate. Principiul efi85

Universitatea SPIRU HARET

cienţei se află pe primul loc, în sensul că deciziile Parlamentului iau în considerare efectele scontate ale diverselor programe alternative. Bugetul este un instrument aflat în mâna conducerii pentru a previziona resursele şi alocarea lor, cu scopul îndeplinirii unor obiective urmărite în cadrul politicii sale. În acelaşi timp, bugetul este un instrument contabil şi financiar, un act juridic şi unul politic. Bugetul este un cont al statului, care arată cât de mult cheltuieşte guvernul şi cum sunt finanţate cheltuielile sale publice. Este un act juridic, deoarece este un act de autorizare de către Parlament sau guvern. Fiind un document ce necesită autorizarea prealabilă a puterii legislative, bugetul are caracter obligatoriu. Este un act politic, pentru că transpune în plan financiar o viziune politică. Bugetul este un document, aprobat prin lege, de planificare şi canalizare a resurselor financiare ale statului spre destinaţii conforme cu programul de guvernare al puterilor politice. Totodată, este un reper important de semnalare a gradului în care statul se implică în viaţa economică şi socială, a capacităţii economiei naţionale de a contribui la constituirea resurselor financiare, precum şi a modului în care statul le gestionează. Din punct de vedere economic, bugetul reflectă corelaţiile macroeconomice, în special legătura cu produsul intern brut. Teoria economică modernă consideră bugetul ca o variabilă esenţială în determinarea produsului intern brut şi a nivelului folosirii resurselor. Un anumit nivel al produsului intern brut şi proporţiile în care acesta este repartizat pentru formarea brută de capital şi pentru consum determină nivelul indicatorilor bugetari şi poate constitui baza evoluţiei resurselor în perioadele viitoare. În legea bugetului de stat se specifică faptul că bugetul de stat cuprinde resursele financiare mobilizate la dispoziţia statului, repartizate, în principal, pentru realizarea acţiunilor social-culturale, instructiv-educative, asigurarea apărării ţării, ordinii publice şi înfăptuirii justiţiei, finanţarea unor investiţii şi activităţi de interes strategic, stimularea producătorilor agricoli, asigurarea protecţiei şi refacerii mediului înconjurător, asigurarea măsurilor de protecţie socială aprobate pentru populaţie, realizarea programelor de cercetare. Bugetul de stat exprimă relaţii economice în formă bănească formate în procesul repartiţiei produsului intern brut, corespunzător
86

Universitatea SPIRU HARET

obiectivelor de politică economică, socială şi financiară ale fiecărei perioade. Aceste relaţii se manifestă în dublu sens: atât ca relaţii de mobilizare la dispoziţia statului a resurselor băneşti, cât şi ca relaţii prin care se repartizează aceste resurse. În economia modernă, bugetul nu constituie doar un document în care se înscriu veniturile şi cheltuielile statului pe parcursul unui an bugetar, ci reprezintă şi un plan financiar la nivel macroeconomic, pe termen scurt. Având calitatea de a previziona, bugetul răspunde următoarelor trei probleme importante: - care sunt bunurile şi serviciile publice pe care statul urmează să le ofere gratuit utilizatorilor; - cine va suporta, în ce cuantum şi prin ce mijloace costul finanţării; - care vor fi consecinţele asupra economiei naţionale şi asupra relaţiilor financiare cu exteriorul. În ţările cu economie de piaţă dezvoltată, s-a extins sfera noţiunii clasice de buget, utilizându-se un instrument mai cuprinzător: „bugetul economiei naţionale” (în Franţa) sau „buget economic” (în Marea Britanie). Acestea sunt concepute ca documente estimative care să reflecte toate resursele societăţii şi destinaţia lor, cuprinzând informaţii previzionale în legătură cu producţia, repartiţia şi consumul produsului intern brut, precum şi cu privire la formarea şi utilizarea resurselor publice. Acest tip de buget nu dobândeşte caracter de lege, fiind doar un instrument utilizat de guvern pentru a se informa asupra situaţiei economico-financiare a ţării. El nu se substituie bugetului de stat. Având în vedere implicaţiile majore generate de bugetul de stat în viaţa economică, socială şi politică a societăţii moderne, elaborarea sa devine o chestiune politică din considerente ca: - reflectă decizii politice specifice, cum sunt: gradul implicării statului în economie; distribuirea avuţiei în societate; responsabilitatea faţă de cetăţeni, în general; modul în care puterea politică răspunde la acţiunile iniţiate de grupurile de presiune; - comparativ cu alte tipuri de bugete (bugetul economiei naţionale), bugetul de stat capătă o forţă aparte - caracter de lege - prin aprobarea sa de către Parlament (în care se reunesc forţele politice câştigătoare ale alegerilor şi care, prin intermediul acestui cadru instituţional, îşi impun voinţa politică).
87

Universitatea SPIRU HARET

Rolul bugetului de stat este evidenţiat şi strâns legat de funcţiile finanţelor publice. Bugetul nu reprezintă doar un tablou sintetic în care se înscriu şi se compară veniturile şi cheltuielile publice; rolul său este mult mai complex şi vizează: alocarea şi redistribuirea resurselor, precum şi reglarea vieţii economice. Rolul alocativ al bugetului decurge din faptul că, în mod tradiţional, statul îşi asumă sarcina finanţării serviciilor publice. La partea de cheltuieli, bugetul reflectă modul de alocare a resurselor în fiecare an bugetar. În măsura în care statul se manifestă ca agent economic (prin derularea unor activităţi industriale şi comerciale proprii sau prin participarea la finanţarea unor acţiuni în sectorul particular), cheltuielile ocazionate de asemenea activităţi sunt evidenţiate, de obicei, în bugete anexă şi în conturi speciale de trezorerie. Rolul redistributiv al bugetului se manifestă, pe de o parte, prin intermediul impozitelor şi taxelor şi, pe de altă parte, prin intermediul cheltuielilor. Dacă avem în vedere progresivitatea impunerii asupra veniturilor persoanelor fizice, aceasta este o modalitate de redistribuire a veniturilor între diverse categorii sociale, iar tehnicile fiscale folosite pot fi: deducerile din venit; aplicarea unor cote diferenţiate de impozit în funcţie de mărimea tranşei de venit; utilizarea unor impozite diferenţiate în funcţie de originea veniturilor etc. În ceea ce priveşte partea de cheltuieli, fiecare destinaţie dată acestora reflectă redistribuirea realizată prin intermediul bugetului, între diverse domenii şi sectoare de activitate. Bugetul asigură redistribuirea veniturilor şi prin intermediul subvenţiilor (acordate diferitelor domenii, precum agricultura) sau al cheltuielilor de transfer cu caracter social (cheltuieli publice efectuate în scopul asigurării protecţiei sociale). Rolul de reglare (stabilizare) se referă la posibilitatea autorităţilor publice de a acţiona asupra economiei, stimulând sau frânând anumite activităţi, cu ajutorul veniturilor, cheltuielilor şi soldului bugetar. Resursele publice pot fi utilizate ca instrument al politicii conjuncturale în scopuri diferite, corespunzător cerinţelor din anumite perioade: frânarea unor activităţi sau, dimpotrivă, susţinerea relansării economice. Reducerea impozitului pe profit are drept efect stimularea activităţii şi, în plus, asigură crearea resurselor necesare dezvoltării în perioadele următoare, prin folosirea profitului la autofinanţare. Creşterea impozitelor reduce veniturile disponibile, influenţând negativ consu88

Universitatea SPIRU HARET

mul. Scăderea impozitelor are efect contrar, astfel că veniturile disponibile cresc, ceea ce relansează consumul. Prin intermediul soldului bugetar, reglarea activităţii economice se bazează pe acceptarea deficitului bugetar, care poate stimula economia. Acceptarea unui deficit controlat stă la baza limitării presiunii fiscale şi a poverii impozitelor. Procesul prin care sunt alocate resursele constituie procesul de bugetare. Bugetarea este activitatea care determină cum, când şi de către cine se solicită cheltuielile publice, precum şi modul cum sunt alocate resursele disponibile. Bugetarea cuprinde trei aspecte importante: - formarea resurselor bugetare (fiscale şi nefiscale); - solicitarea de cheltuieli publice din aceste resurse; - alocarea resurselor care se preconizează a fi obţinute. Bugetarea este privită în mod diferit de către politicieni şi cetăţeni, în funcţie de interesele lor. Astfel, pentru politicieni, bugetarea este o sursă a puterii politice şi de control asupra politicii. Prin bugetul de stat se alocă resursele anumitor persoane fizice sau juridice, colectivităţilor locale sau grupurilor de interese, ceea ce înseamnă că, influenţând alocaţiile bugetare, politicienii îşi consolidează suportul politic. Cetăţenii, în calitate de contribuabili, sunt interesaţi de procesul bugetării, întrucât este normal să fie preocupaţi în legătură cu impozitele plătite (care anume şi în ce cuantum) şi totodată să dorească să ştie cum sunt cheltuiţi banii lor. Preocuparea cetăţenilor este îndreptăţită şi de faptul că opţiunile cuprinse în bugetul unui an pot determina şi influenţa deciziile economice şi sociale din perioadele viitoare. Pentru ca guvernul să aibă capacitate bugetară, este necesar ca pretenţiile bugetare şi alocarea resurselor să se coreleze, astfel încât să se producă rezultatul scontat. Un guvern nu are capacitate bugetară efectivă dacă intenţionează să introducă programe noi, dacă nu are posibilitatea de a obţine noi resurse sau se confruntă cu refuzul alocatorilor de a spori cheltuielile publice. Capacitatea bugetară are importanţă, întrucât de ea depinde însăşi capacitatea de a guverna. 3.2. Bugetul asigurărilor sociale de stat Bugetul asigurărilor sociale de stat este o componentă importantă a bugetului general consolidat, reflectând constituirea, repartizarea şi
89

Universitatea SPIRU HARET

utilizarea fondurilor băneşti necesare ocrotirii pensionarilor, salariaţilor şi membrilor lor de familie. Unul dintre principalii factori ai creşterii bunăstării populaţiei este securitatea socială, fapt pentru care statul intervine în mod direct, fie pentru finanţarea cheltuielilor sociale, fie pentru a lua în sarcina sa activităţi care ameliorează nivelul de trai al acesteia. 3.2.1. Necesitatea şi conţinutul economic al asigurărilor sociale de stat Organizarea ocrotirii cetăţenilor, sub diverse forme, a devenit o necesitate odată cu dezvoltarea factorilor de producţie. În România, primele forme ale asigurărilor sociale au luat fiinţă spre sfârşitul secolului al XIX-lea, dezvoltându-se şi perfecţionându-se continuu. Asigurările sociale constituie unul din mijloacele de garantare a drepturilor constituţionale ale poporului. Asigurările sociale reprezintă o instituţie obiectivnecesară a societăţii, chemată să rezolve protecţia salariaţilor, a pensionarilor şi familiilor acestora, în cazuri de incapacitate temporară sau permanentă de muncă. Asigurările sociale constituie acea parte a relaţiilor social-economice în formă bănească, prin care, în procesul repartiţiei produsului intern brut, se formează, repartizează, gestionează şi utilizează fondurile necesare ocrotirii obligatorii a salariaţilor, pensionarilor şi membrilor lor de familie. Conţinutul economic al asigurărilor sociale derivă din structura şi trăsăturile orânduirii social-economice, din necesitatea realizării cerinţelor legilor economice, precum şi din prerogativele şi funcţiile statului. În prezent, una dintre funcţiile importante ale statului se referă la securitatea socială. Prin sistemul de asigurări sociale are loc un proces pronunţat de redistribuire a veniturilor. Persoanele active plătesc pentru cele aflate la pensie, cei sănătoşi pentru cei bolnavi, cei care au un loc de muncă pentru cei care nu au, cei care nu au persoane în întreţinere pentru cei care au. Sistemul de securitate socială este, în primul rând, un sistem de asigurări. Asigurările sociale cuprind un sistem de ocrotire, protecţie şi ajutorare a pensionarilor, a cetăţenilor activi şi a familiilor lor şi constă în acordarea, din partea statului sau a altor organizaţii, de indemnizaţii,
90

Universitatea SPIRU HARET

ajutoare, pensii, trimiteri la odihnă sau tratament balnear, precum şi alte gratuităţi, în perioada în care cei vizaţi sunt în incapacitate temporară sau definitivă de muncă sau în alte cazuri când este necesar. Prin asigurările sociale se iau măsurile corespunzătoare pentru prevenirea îmbolnăvirilor, refacerea şi întărirea sănătăţii, precum şi pentru asigurarea existenţei acelora care şi-au pierdut capacitatea de muncă din cauza bolii, accidentelor, atingerii unei anumite vârste, sau a celor care nu au susţinători legali. 3.2.2. Principiile organizării şi rolul sistemului public naţional de asigurări sociale În ţara noastră, începând din anul 1992, s-au pus bazele realizării unui sistem public naţional unificat de asigurări sociale, prin integrarea în asigurările sociale de stat a sistemelor de asigurări sociale care până atunci funcţionau în mod independent: asigurările sociale pentru agricultori, ale cooperaţiei meşteşugăreşti, ale Bisericii Ortodoxe Române, ale artiştilor plastici, ale muzicienilor, compozitorilor şi scriitorilor. Prin instituirea acestui sistem de asigurări sociale, s-a creat un cadru unitar de aplicare a legislaţiei în domeniu, ceea ce contribuie la: - economisirea resurselor materiale şi umane; - asigurarea flexibilităţii în redistribuirea resurselor disponibile, corespunzător cerinţelor pentru anumite prestaţii; - întărirea controlului privind constituirea, utilizarea resurselor, precum şi calitatea prestaţiilor. Sistemul public naţional al asigurărilor sociale este în continuă dezvoltare şi perfecţionare. Sistemul public naţional de asigurări sociale este organizat pe baza următoarelor principii: - unicitatea; - obligativitatea; - garantarea de către stat a drepturilor de asigurări sociale; - ocrotirea cetăţenilor în toate cazurile şi pentru toată perioada pierderii capacităţii de muncă; - egalitatea; - contributivitatea; - ocrotirea în concordanţă cu cerinţele eticii şi echităţii sociale; - scutirea de impozite şi taxe a pensiilor (până la anumite niveluri);
91

Universitatea SPIRU HARET

- imprescriptibilitatea dreptului la pensie şi la indemnizaţiile de asigurări sociale; - imposibilitatea cedării dreptului la asigurări sociale; - autonomia şi descentralizarea asigurărilor sociale. a) Potrivit principiului unicităţii, în ţara noastră se organizează şi funcţionează un singur sistem public naţional de asigurări sociale garantat de stat. Constituirea sistemului public naţional de asigurări sociale a avut în vedere structura ocupaţională, ca urmare a restructurării economice, a constituirii şi funcţionării mecanismelor economiei de piaţă. Concomitent, se prevede posibilitatea şi se asigură condiţiile de organizare şi funcţionare a unor sisteme particulare sau facultative de asigurări sociale. b) Corespunzător principiului obligativităţii, în sistemul public de asigurări sociale sunt cuprinse toate persoanele fizice care desfăşoară activităţi aducătoare de venituri şi îndeplinesc condiţiile prevăzute de lege, beneficiind de drepturi şi având obligaţii reglementate. c) Garantarea de către stat a drepturilor de asigurări sociale. Conform acestui principiu, statul este garantul dreptului cetăţenilor de a avea acces la serviciile publice din sfera asigurărilor sociale de stat. Statul sprijină acest sistem prin acoperirea deficitelor financiare, în cazuri temeinic întemeiate, conform prevederilor Legii finanţelor publice. d) Cetăţenii sunt ocrotiţi în toate cazurile şi pentru întreaga perioadă de pierdere a capacităţii de muncă. De asemenea, în concordanţă cu acest principiu, mamele beneficiază de ocrotire socială în caz de sarcină, creşterea copiilor sau pentru îngrijirea copiilor mici bolnavi. e) Contributivitatea semnifică faptul că la constituirea fondurilor sistemului public naţional de asigurări sociale trebuie să contribuie atât angajaţii, cât şi angajatorii (companii naţionale, regii autonome, societăţi comerciale cu capital de stat, întreprinderi mixte şi particulare, instituţii publice ş.a.). Salariaţii, cooperatorii şi ceilalţi asiguraţi participă parţial şi diferenţiat la plata biletelor de tratament balnear şi odihnă. De asemenea, angajaţii plătesc şi contribuţia pentru pensia suplimentară, urmând ca la pensionare să beneficieze, pe lângă pensia de bază, şi de o pensie suplimentară. f) Principiul egalităţii are în vedere faptul că persoanele asigurate beneficiază de aceleaşi drepturi şi au aceleaşi obligaţii dacă îndeplinesc
92

Universitatea SPIRU HARET

aceleaşi condiţii prevăzute de lege. În cadrul sistemului asigurărilor sociale, cetăţenii sunt ocrotiţi potrivit sistemului de salarizare, sau, după caz, în concordanţă cu venitul realizat. Altfel spus, nivelul salariului (venitului) reprezintă elementul fundamental în funcţie de care se determină cuantumul indemnizaţiilor, pensiilor, ajutoarelor etc. g) Ocrotirea cetăţenilor în funcţie de cerinţele eticii şi echităţii sociale se referă la faptul că toate formele de ocrotire sunt reglementate şi acordate pe baza contribuţiei aduse la dezvoltarea societăţii, urmărindu-se, totodată, realizarea unui raport echitabil între veniturile ce provin din salarii şi cele din pensii. În acelaşi timp, se urmăreşte realizarea unor proporţii echitabile între pensiile mici şi cele mari, inclusiv acordarea unor gratuităţi (trimiteri la odihnă şi tratament) pentru pensionarii cu pensii mici şi familiile cu mulţi copii. h) Pensiile de asigurări sociale sunt scutite de la plata impozitelor şi taxelor. În afara acestora, şi actele procedurale pentru dobândirea lor nu sunt impozabile sau taxabile. Cererile care au drept scop stabilirea dreptului la pensie sau indemnizaţie de asigurări sociale, înaintate oricăror instituţii, sunt scutite de taxe. Ca o abatere de la acest principiu, dar în vederea corelării cu nivelul veniturilor din salarii, în prezent s-a prevăzut impozitarea pensiilor care depăşesc 9 milioane de lei. i) Imprescriptibilitatea dreptului la pensie şi la indemnizaţiile de asigurări sociale reprezintă un principiu prevăzut în mod expres de legislaţia privind asigurările sociale şi constă în dreptul cetăţenilor care îndeplinesc cerinţele legale de a cere oricând stabilirea dreptului la pensie, indemnizaţie etc. j) Pensiile şi indemnizaţiile de asigurări sociale nu pot fi cedate (total sau parţial), deoarece constituie un drept personal, având ca scop asigurarea de condiţii decente de viaţă persoanei căreia i-a fost acordat. Drepturile de asigurări sociale nu pot reprezenta obiectul vreunei tranzacţii, nu pot fi limitate şi nu pot fi cedate. k) Autonomia şi descentralizarea reprezintă principiul potrivit căruia serviciile publice de asigurări sociale sunt oferite celor în drept prin activitatea desfăşurată de organe proprii şi organizaţii competente. Pentru transpunerea în practică a acestui principiu, s-a înfiinţat Casa Naţională de Asigurări Sociale, care funcţionează ca organism autonom, ocupându-se de: aplicarea legislaţiei în domeniul asigurărilor sociale; întocmirea proiectului bugetului asigurărilor sociale; urmărirea realizării
93

Universitatea SPIRU HARET

veniturilor şi efectuării cheltuielilor corespunzătoare acestui buget; stabilirea şi plata drepturilor de asigurări sociale. Pe măsura dezvoltării economiei naţionale, s-au dezvoltat şi perfecţionat şi serviciile de asigurări sociale, ceea ce a condus la creşterea permanentă a importanţei şi rolului lor, contribuind la progresul economiei naţionale şi la dezvoltarea acţiunilor social-culturale. Corespunzător naturii şi principiilor pe care se bazează şi având în vedere modul de constituire şi utilizare a fondurilor de care dispune, rolul sistemului public naţional de asigurări sociale se diversifică şi se manifestă pe planuri multiple: - contribuie la creşterea capacităţii de muncă a angajaţilor şi folosirea ei în mod raţional, prin: prevenirea îmbolnăvirilor, refacerea şi întărirea sănătăţii cetăţenilor, îmbunătăţirea igienei şi securităţii muncii; - ocrotirea cetăţenilor în toate cazurile de pierdere a capacităţii de muncă; - educarea cetăţenilor, dezvoltarea conştiinţei acestora şi promovarea echităţii sociale, cultivând atitudinea responsabilă faţă de muncă şi familie; - contribuie la buna organizare a producţiei şi a muncii, la folosirea raţională a forţei de muncă, la întărirea disciplinei financiare şi respectarea legalităţii. Rezultă de aici că, prin avantajele acordate şi restricţiile aplicate, asigurările sociale au un pronunţat caracter de pârghie, pe care statul o foloseşte, pe de o parte, pentru respectarea şi întărirea disciplinei muncii, cu efecte pozitive asupra productivităţii muncii, creşterii indicatorilor economico-sociali şi, pe de altă parte, pentru combaterea atitudinii negative faţă de muncă. 3.2.3. Formele de protejare a cetăţenilor prin sistemul asigurărilor sociale de stat Prin sistemul asigurărilor sociale de stat se practică diverse forme de protecţie a cetăţenilor; principalele forme sunt: pensiile, trimiterile la tratament balnear şi odihnă; indemnizaţiile şi ajutoarele; ajutorul în caz de şomaj; alocaţia de sprijin; ajutorul de integrare profesională şi alte cheltuieli.
94

Universitatea SPIRU HARET

a) Pensiile constituie principala formă de ocrotire a cetăţenilor prin asigurările sociale. Sunt drepturi băneşti lunare ce se acordă persoanelor care îşi încetează activitatea datorită atingerii unei anumite limite de vârstă sau invalidităţii, copiilor urmaşi până la o anumită vârstă şi soţului supravieţuitor având calitatea de urmaş, în vederea asigurării unor condiţii decente de viaţă. În ţara noastră, prin asigurările sociale de stat se acordă următoarele pensii: - pensia pentru munca depusă şi limită de vârstă; - pensia pentru pierderea capacităţii de muncă din cauză de accident de muncă sau boală profesională; - pensia pentru pierderea capacităţii de muncă în afara procesului de muncă; - pensia de urmaş; - pensia suplimentară. Acordarea pensiei pentru munca depusă şi limită de vârstă necesită îndeplinirea cumulativă a două condiţii: persoana să fi împlinit vârsta la care se consideră că nu mai există capacitatea normală de muncă şi să aibă o anumită vechime în muncă (vârsta şi vechimea fiind diferenţiate în funcţie de sex, domeniul de activitate ş.a.). Pensia pentru pierderea capacităţii de muncă din cauză de accident de muncă sau boală profesională (invaliditate) se acordă persoanelor încadrate în muncă şi care, din cauza unor accidente de muncă survenite în timpul îndeplinirii sarcinilor de serviciu ori datorită bolilor profesionale sau tuberculozei, şi-au pierdut total sau în cea mai mare parte capacitatea de muncă. Accidentul de muncă se asimilează şi cu cel survenit în timpul deplasării la şi de la locul de muncă şi pe traseul normal necesar acestei deplasări. Invaliditatea reprezintă pierderea totală sau parţială a capacităţii de muncă, în mod definitiv sau pe o mare durată de timp. În raport cu pierderea capacităţii de muncă, există trei grade de invaliditate; încadrarea în oricare dintre acestea are loc ţinându-se seama de criterii cum sunt: natura, gravitatea, particularităţile şi evoluţia bolii; posibilităţile de recuperare a capacităţii de muncă în raport cu natura muncii prestate; elementele care pot duce la agravarea bolii în cazul continuării activităţii. Pensia pentru pierderea capacităţii de muncă în afara procesului de muncă (invaliditate) se acordă persoanelor care şi-au pierdut
95

Universitatea SPIRU HARET

capacitatea de muncă, total sau parţial, din cauza unor accidente care au avut loc în afara procesului de muncă sau a unor boli obişnuite. Pensia se acordă persoanelor încadrate în muncă, şomerilor, celor care îndeplinesc obligaţii militare, existând condiţia ca persoanele în cauză să aibă o vechime minimă în muncă diferenţiată în raport cu vârsta şi sexul solicitantului. Şi în cazul acestui tip de pensie, se prevăd trei grade de invaliditate, în funcţie de gravitatea acesteia. Pensia de urmaş se acordă copiilor şi soţului supravieţuitor, dacă la data decesului persoana respectivă întrunea condiţiile pentru obţinerea pensiei. Pensia de urmaş a soţiei supravieţuitoare se acordă în cazul îndeplinirii unor condiţii legate de vârstă, durată a căsătoriei, numărul copiilor rezultaţi din căsătorie, capacitatea de muncă şi se acordă doar în cazul în care soţia supravieţuitoare nu se recăsătoreşte. Copiii au dreptul la pensie de urmaş până la vârsta de 16 ani, iar dacă îşi continuă studiile, dreptul se prelungeşte până la terminarea acestora, dar fără a depăşi vârsta de 26 de ani. Pensia suplimentară a fost instituită în ţara noastră în anul 1967 şi are la bază principiul mutualităţii între persoanele asigurate. Această pensie se acordă pensionarilor de asigurări sociale şi pensionarilor urmaşi, dacă pensionarii şi susţinătorii decedaţi au contribuit în timpul activităţii lor la alimentarea fondului bănesc destinat acestui scop. Cuantumul pensiei suplimentare depinde de timpul cât s-a plătit contribuţia, de mărimea contribuţiei şi nivelul salariului mediu tarifar lunar şi al veniturilor salariale. b) Trimiterile la tratament şi odihnă reprezintă o altă formă de ocrotire a cetăţenilor prin asigurările sociale de stat, având un rol important în prevenirea îmbolnăvirilor şi refacerea sănătăţii. Trimiterile la odihnă şi tratament au loc pe baza prescripţiilor medicale, acordându-se prioritate celor care lucrează în condiţii foarte grele sau vătămătoare, celor suferinzi de boli cronice sau profesionale, invalizilor şi celor cu familii numeroase. c) Indemnizaţiile şi ajutoarele de asigurări sociale. Această formă de ocrotire a cetăţenilor se concretizează în următoarele modalităţi: - indemnizaţia pentru prevenirea îmbolnăvirilor, refacerea şi întărirea sănătăţii; - indemnizaţia în caz de pierdere temporară a capacităţii de muncă; - indemnizaţia în caz de maternitate;
96

Universitatea SPIRU HARET

- indemnizaţia de naştere; - indemnizaţia pentru creşterea copilului până la vârsta de doi ani; - ajutorul în caz de deces. d) Ajutorul de şomaj constituie o formă importantă de protecţie socială, constând într-o sumă de bani care se stabileşte şi se acordă lunar, pe o perioadă determinată, diferenţiat pe categorii de persoane şi vechime în muncă, cu luarea în considerare a salariului minim pe economie indexat sau a ultimului salariu tarifar avut, în scopul asigurării condiţiilor materiale pentru persoanele apte de muncă, dar cărora le-a încetat contractul de muncă. Ajutorul de şomaj se acordă în vederea reintegrării profesionale prin calificare, recalificare şi perfecţionare a şomerilor, precum şi tinerilor care nu pot fi încadraţi în muncă. Ajutorul de şomaj se plăteşte pe o durată de cel mult 270 de zile calendaristice. Dacă în această perioadă direcţiile de muncă şi protecţie socială organizează cursuri de calificare, recalificare, perfecţionare sau alte forme de pregătire profesională, şomerii sunt obligaţi să le urmeze. e) Alocaţia de sprijin se acordă persoanelor lipsite de mijloace de întreţinere pe o perioadă de maximum 18 luni de la expirarea perioadei de acordare a ajutorului de şomaj sau a ajutorului de integrare profesională. Se consideră a fi lipsite de mijloace de întreţinere persoanele care întrunesc cumulativ următoarele condiţii: nu deţin împreună cu membrii familiei terenuri agricole şi nu realizează împreună cu membrii familiei un venit mediu lunar pe membru de familie de cel mult 60% din salariul de bază minim brut pe ţară, impozitat. f) Ajutorul de integrare profesională se plăteşte la cererea persoanelor îndreptăţite pentru o perioadă de maximum 270 de zile. Dacă, în această perioadă, direcţiile de muncă şi protecţie socială organizează cursuri de calificare, recalificare sau alte forme de pregătire profesională, beneficiarii ajutorului de integrare profesională sunt obligaţi să le urmeze. 3.2.4. Veniturile şi cheltuielile bugetului asigurărilor sociale de stat În ţara noastră, începând din anul 1991, bugetul asigurărilor sociale de stat se întocmeşte separat de bugetul de stat şi se aprobă de Parlament odată cu acesta, ceea ce îi conferă autonomie deplină. Până în
97

Universitatea SPIRU HARET

anul 1990, bugetul asigurărilor sociale era o parte componentă a bugetului de stat, constituind un capitol distinct al aşa-numitului „buget republican”. Elaborarea şi execuţia bugetului asigurărilor sociale de stat separat de bugetul central (bugetul de stat) constituie o realizare importantă faţă de practica din perioada precedentă, deoarece permite ca resursele acestuia să fie utilizate integral pentru ocrotirea cetăţenilor, eventualele excedente urmând să fie reportate în anii următori. Veniturile care se cuprind în acest buget nu pot fi utilizate pentru alte cheltuieli bugetare decât pentru cele pentru care sunt repartizate prin prevederile bugetului respectiv. Totodată, organelor asigurărilor sociale de stat le revine obligaţia fermă de a urmări modul de stabilire şi de încasare a veniturilor sale, pentru a fi posibilă plata pensiilor, ajutoarelor şi a celorlalte cheltuieli prevăzute în bugetul asigurărilor sociale de stat. Cuantumul fondurilor asigurărilor sociale de stat depinde, în principal, de mărimea veniturilor realizate de personalul încadrat în muncă (deoarece salariaţii, agenţii economici şi instituţiile calculează şi achită contribuţiile pentru asigurări sociale în funcţie de aceste venituri), precum şi de cota stabilită a se aplica. Creşterea veniturilor personalului în condiţiile în care cotele rămân neschimbate este în măsură să contribuie la sporirea veniturilor bugetului asigurărilor sociale de stat fără a distorsiona comportamentul angajaţilor şi angajatorilor (în sensul creşterii rezistenţei la plata contribuţiei datorate). Bugetul asigurărilor sociale de stat cuprinde la venituri sume provenind din: - contribuţia pentru asigurările sociale de stat; - contribuţia pentru asigurările sociale datorate de unităţile particulare bazate pe liberă iniţiativă; - contribuţia parţială a personalului salariat şi a pensionarilor pentru obţinerea biletelor de tratament balnear şi odihnă; - alte venituri (majorări şi amenzi aplicate pentru neplata la timp şi integrală a contribuţiilor de asigurări sociale ş.a.); - dobânzi pentru disponibilităţile din conturi; - excedentul din anul anterior (dacă este cazul). Contribuţiile pentru asigurările sociale de stat se plătesc lunar de către agenţii economici cu capital de stat, mixt şi particular, instituţiile publice, întreprinderile micii industrii, asociaţiile cu scop lucrativ (pentru salariaţii lor), de către persoanele autorizate să desfăşoare o
98

Universitatea SPIRU HARET

activitate independentă, precum şi de către persoanele fizice care angajează personal casnic sau pentru îngrijirea blocurilor de locatari. Nivelul cotelor contribuţiilor pentru alimentarea fondurilor asigurărilor sociale de stat este determinat de următorii factori principali: importanţa ramurii economice sau a domeniului de activitate; gradul de periculozitate şi toxicitate în care se prestează munca; mărimea salariilor; formele concrete de ocrotire a personalului, pensionarilor şi a familiilor acestora ş.a. Contribuţiile pentru asigurările sociale plătite de către agenţii economici exprimă relaţii economice, al căror izvor de formare îl constituie munca prestată de lucrătorii respectivi. În cadrul bugetului asigurărilor sociale de stat, contribuţia pentru asigurările sociale deţine partea cea mai importantă, reprezentând peste 95% din total. Contribuţiile pentru asigurările sociale se calculează asupra fondului total de salarii, cuprinzând: - salariile tarifare ale personalului unităţilor economice (angajat permanent, temporar sau ziler); - drepturile băneşti pentru concediile legale şi suplimentare; - salariile cuvenite lucrătorilor scoşi din producţie pentru a urma o şcoală profesională şi cele care se acordă elevilor şcolilor profesionale pentru perioada de practică în producţie; - onorariile plătite specialiştilor pentru expertizele efectuate; - sporurile de salarii (pentru vechimea în muncă, pentru condiţii nocive sau periculoase de muncă, pentru munca prestată suplimentar peste programul de lucru, sporul pentru munca de noapte ş.a.); - indemnizaţiile de conducere; - sumele prevăzute a se acorda din fondul de participare a personalului la profitul întreprinderii; - drepturile băneşti ce se acordă personalului în perioada de timp cât îndeplineşte diferite obligaţii de stat şi obşteşti; - premiile prevăzute a se acorda personalului în cursul anului (pentru realizări deosebite, pentru economii la materiale, energie, forţă de muncă). Agenţii economici includ contribuţiile pentru asigurări sociale în costurile produselor, lucrărilor sau în tarifele serviciilor. Pentru instituţiile publice, sumele necesare achitării contribuţiilor de asigurări sociale sunt alocate din bugetul de stat sau din bugetele locale, după caz.
99

Universitatea SPIRU HARET

Contribuţiile pentru asigurările sociale datorate de unităţile particulare bazate pe libera iniţiativă se plătesc de către patronii micilor întreprinderi, salariaţii acestora, membrii asociaţiilor familiale, membrii asociaţiilor cu scop lucrativ, precum şi de către persoanele care desfăşoară o activitate independentă autorizată. Baza de calcul o constituie salariul fix, care, împreună cu drepturile ce se acordă prin asigurările sociale de stat, se stabilesc în contractul de muncă. Contribuţia se calculează prin aplicarea unei cote asupra salariului fix, inclusiv impozitul aferent acestuia. Calcularea contribuţiei şi depunerea documentelor de virare la bugetul asigurărilor sociale de stat se efectuează lunar, odată cu plata chenzinei a doua a salariilor. Contribuţiile salariaţilor şi pensionarilor care merg la tratament şi odihnă se stabilesc diferenţiat, în funcţie de staţiune, sezon, profilul tratamentului, durata sejurului, categoria de confort, mărimea salariilor tarifare lunare sau cuantumul pensiei. Cuantumurile veniturilor provenind din aceste contribuţii sunt foarte reduse, reprezentând aproximativ 1% din totalul veniturilor bugetului asigurărilor sociale de stat. Contribuţia pentru pensia suplimentară este o formă de participare a salariaţilor, cooperatorilor şi a altor persoane la alimentarea unui fond din care, la pensionare, pe lângă pensia de bază, se acordă şi o pensie suplimentară. Stabilirea acestei contribuţii are la bază principiul mutualităţii între angajaţii agenţilor economici şi instituţiilor. Contribuţia pentru pensia suplimentară se plăteşte de către toţi salariaţii cuprinşi în sistemul asigurărilor sociale, pentru sumele încasate drept salarii de bază, la care se adaugă diversele sporuri temporare sau permanente. Bugetul asigurărilor sociale de stat se mai alimentează şi din alte venituri, cum sunt: sumele rezultate din lichidarea debitelor din anii anteriori; restituirea subvenţiilor acordate staţiunilor balneare în anii precedenţi şi nefolosite; majorările şi amenzile aplicate pentru neplata la timp şi integrală a contribuţiilor pentru asigurări sociale; restituirea unor sume plătite din eroare, pensii neachitate şi prescrise, excedentul anului precedent care se reportează pe anul următor etc. Cheltuielile bugetului asigurărilor sociale se concretizează, în principal, în: - pensiile plătite prin oficii de pensii sau prin întreprinderi; - indemnizaţiile pentru incapacitate temporară de muncă;
100

Universitatea SPIRU HARET

- indemnizaţiile în caz de maternitate şi pentru îngrijirea copilului bolnav; - indemnizaţiile pentru creşterea şi îngrijirea copilului până la împlinirea vârstei de doi ani; - ajutoarele sociale; - acordarea biletelor de tratament balnear şi odihnă; - cheltuielile cu plata ajutorului de şomaj, a alocaţiei de sprijin, a ajutorului de integrare profesională etc. La partea finală, bugetul asigurărilor sociale de stat cuprinde diferenţa dintre venituri şi cheltuieli (excedent sau deficit). Fundamentarea bugetului asigurărilor sociale de stat se bazează pe prognoze anuale privind nivelul mediu al pensiilor, salariilor şi altori factori economici. În anii tranziţiei, evoluţia accentuată a inflaţiei şi şomajului a condus la modificări importante ale veniturilor şi cheltuielilor bugetului asigurărilor sociale, cu efecte nefavorabile (uneori imprevizibile) asupra echilibrului bugetar lunar şi anual. Bugetul asigurărilor sociale de stat se elaborează şi administrează de către Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale. Pentru înscrierea şi aprobarea cheltuielilor în buget, este necesar să se stabilească sursele din care acestea urmează să fie efectuate. Pe baza datelor proprii şi a celor primite de la direcţiile de muncă şi solidaritate socială judeţene şi a municipiului Bucureşti, ministerul de resort elaborează proiectul bugetului asigurărilor sociale de stat pentru anul următor. Lucrările privind elaborarea proiectului încep din perioada iulie-august a anului anterior. Proiectul de buget al asigurărilor sociale (avizat de Ministerul Finanţelor Publice) se depune la Guvern pentru a fi examinat şi a i se aduce eventuale amendamente, după care se înaintează Parlamentului, până la 30 noiembrie, pentru dezbatere şi adoptare. În cadrul Parlamentului, proiectul bugetului asigurărilor sociale de stat este analizat mai întâi de către comisiile permanente de buget-finanţe ale celor două camere, urmărindu-se nivelul veniturilor şi cheltuielilor, precum şi implicaţiile în plan social, economic şi politic. După votarea bugetului asigurărilor sociale de către Parlament, urmează faza execuţiei de casă, care constă în încasarea, păstrarea şi eliberarea resurselor în vederea efectuării cheltuielilor. Sub aspect teoretic-organizatoric, execuţia de casă a bugetului asigurărilor sociale de stat se realizează prin sistemul de trezorerie sau prin sistemul bancar.
101

Universitatea SPIRU HARET

Pentru buna execuţie a veniturilor bugetului asigurărilor sociale de stat este necesară intensificarea controlului exercitat de către direcţiile de muncă şi solidaritate socială asupra calculării corecte, virării integrale şi la timp de către plătitori (persoane fizice şi agenţi economici care utilizează munca salariată) a contribuţiei pentru asigurările sociale. Cheltuielile bugetului asigurărilor sociale de stat se efectuează pe baza creditelor bugetare care se repartizează direcţiilor de muncă şi solidaritate socială judeţene şi a municipiului Bucureşti. Creditele bugetare de asigurări sociale sunt administrate de către ordonatorii de credite bugetare. Ordonatorul de credite bugetare este persoana împuternicită să îndeplinească o funcţie de conducere într-o instituţie de stat şi căreia i s-a conferit dreptul de a dispune de credite bugetare. Creditul bugetar este suma anuală, prevăzută la partea de cheltuieli a bugetului, aprobată pentru efectuarea diferitelor cheltuieli cuprinse în subdiviziunile clasificaţiei bugetare (pensii, indemnizaţii etc.). Creditele bugetare se prevăd în buget cu destinaţii precise, sunt repartizate pe titulari şi nu pot fi depăşite. Ordonatorii de credite sunt răspunzători de utilizarea creditelor bugetare, de realizarea veniturilor, de folosirea conform legii a sumelor primite de la bugetul asigurărilor sociale de stat, de integritatea bunurilor încredinţate instituţiei pe care o conduc, de organizarea şi ţinerea la zi a contabilităţii şi prezentarea la termen a dărilor de seamă contabile asupra execuţiei bugetare. 3.3. Bugetele locale Finanţele publice locale ocupă în prezent un loc esenţial în procesul transformării societăţilor moderne, care sunt angajate în realizarea descentralizării colectivităţilor teritoriale. Parte integrantă a finanţelor publice, finanţelor locale li s-a acordat mult timp un rol secundar, pentru ca relativ recent să se recunoască locul real pe care îl ocupă în cadrul relaţiilor financiare şi influenţa pe care o exercită asupra economiei naţionale. În majoritatea ţărilor dezvoltate, finanţele publice locale au luat o amploare deosebită, corespunzător responsabilităţilor din ce în ce mai extinse acordate colectivităţilor locale.
102

Universitatea SPIRU HARET

3.3.1. Organizarea administraţiilor publice locale Comunităţile locale reprezintă colectivităţi umane delimitate din punct de vedere administrativ şi teritorial şi care dispun de autorităţi publice diferite de cele ale statului. Comunităţile locale îşi cunosc (mai bine decât autorităţile centrale) atât posibilităţile proprii de procurare a resurselor financiare, cât şi nevoile privind cheltuielile ce trebuie acoperite pentru furnizarea de servicii publice pe plan local. De aceea, consolidarea autonomiei locale a devenit o preocupare majoră în statele democratice, unde creşte interesul pentru aplicarea principiului descentralizării serviciilor publice prin legiferarea transmiterii unor competenţe sporite organelor puterii şi administraţiei locale. Adaptarea structurilor clasice de organizare administrativă la exigenţele statului modern, care îşi asumă furnizarea unei game largi de servicii şi constituirea unei infrastructuri adecvate, reprezintă unele dintre direcţiile esenţiale ale îmbunătăţirii finanţelor publice locale. Organizarea administrativă este influenţată de acţiunea unor factori cum sunt: - factori structurali: stat unitar sau federal; -factori funcţionali: administraţie centralizată sau descentralizată; - organizarea politică: monarhie, republică. În funcţie de mărimea teritoriului, de numărul de locuitori, precum şi de tradiţii, pot fi adoptate soluţii moderne în ceea ce priveşte numărul nivelurilor de organizare, precum şi distribuirea autorităţii, astfel încât să se asigure creşterea eficacităţii acţiunilor administrative, adecvarea soluţiilor preconizate, paralel cu evitarea expansiunii aparatului administrativ. Organizarea administraţiilor locale reclamă realizarea a două procese esenţiale – de constituire şi de instituire, care le conferă cadrul structural de manifestare. Procesul de constituire vizează modul de creare a autorităţilor locale. În principiu, pot exista două categorii de organe: deliberative, formate din reprezentanţii aleşi direct de către cetăţeni, şi executive, alese fie direct de cetăţeni, fie indirect de organele deliberative. Organul deliberativ este consiliul local (judeţean, municipal), iar organul executiv este primarul; între cele două organe se stabilesc diverse relaţii, intermediate adesea de o multitudine de comisii, colegii, birouri etc.,
103

Universitatea SPIRU HARET

având funcţii de elaborare, prelucrare, informare. Realizarea acestor funcţii, precum şi exprimarea actului de decizie al celor două organe reclamă existenţa unor servicii de documentare, formare şi perfecţionare, secretariat, evidenţă financiar-contabilă, informatică etc., din a căror interacţiune derivă îmbunătăţirea calităţii activităţii administraţiilor publice locale. Procesul de instituire vizează distribuirea atribuţiilor (sarcini, autoritate ierarhică, responsabilităţi) la nivelul administraţiilor publice locale. Pentru asigurarea echilibrului necesar, la distribuirea atribuţiilor între administraţia centrală şi cea locală, îndeosebi a autorităţii ierarhice, trebuie avute în vedere cinci criterii esenţiale: - oportunitatea vizează: calitatea actului administrativ; capacitatea de soluţionare a sarcinilor; operativitatea şi adecvarea execuţiei ş.a. - eficacitatea se referă la: asigurarea corelaţiei dintre obiectivele şi mijloacele disponibile; utilizarea personalului; costurile şi beneficiile; gradul de austeritate; evitarea suprapunerii în luarea deciziei etc.; - subsidiaritatea vizează întărirea autonomiei şi autorităţii locale, precum şi descentralizarea serviciilor publice; - democraţia reclamă participarea cetăţenilor la luarea deciziilor şi corelarea autorităţii acordate cu sarcinile asumate; - omogenizarea (apropierea) condiţiilor de viaţă se referă la repartizarea corectă şi la standardizarea serviciilor publice pe întregul teritoriu al ţării, precum şi la uniformizarea practicilor administrative. 3.3.2. Descentralizarea şi autonomia locală Numeroase state europene îşi restructurează administraţia publică în sensul întăririi şi extinderii autonomiei şi eficacităţii administraţiilor publice locale. Oportunitatea adoptării unor reforme administrative de acest gen este impusă şi de perspectiva integrării în Uniunea Europeană, care presupune crearea compatibilităţilor şi funcţionalităţilor necesare proceselor de regionalizare şi teritorializare transnaţionale. În ţara noastră, administraţia publică locală este organizată şi funcţionează conform următoarelor principii: - descentralizarea serviciilor publice, prin care se înţelege scoaterea acestora din subordinea autorităţilor centrale sau locale şi organi104

Universitatea SPIRU HARET

zarea lor în mod autonom, având patrimoniu propriu şi conducere proprie, ceea ce contribuie la creşterea răspunderii directe a acestora pentru activitatea desfăşurată; - eligibilitatea autorităţilor administraţiei publice locale, care presupune alegerea consiliilor locale şi consiliului judeţean prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat; - legalitatea, care presupune ca toate acţiunile întreprinse de autoritatea locală să fie în conformitate cu legea; - consultarea cetăţenilor în probleme locale de interes deosebit, care se realizează prin referendum sau alte mijloace stabilite de autorităţile locale. Aplicarea în practică a acestor principii intră în atribuţiile consiliilor locale şi ale primarilor, fiind reglementate prin Legea administraţiei publice locale Descentralizarea poate să fie mijlocul prin care toate unităţile administrativ-teritoriale îşi pot controla mai bine evoluţia şi îi pot mobiliza mai eficient pe cei implicaţi: persoane fizice şi juridice. Descentralizarea deciziilor şi responsabilităţilor este de natură să producă transferuri de competenţe şi sarcini de la nivelul administraţiei centrale spre cel al administraţiei locale. Sfera competenţelor şi sarcinilor administraţiilor locale produce efecte asupra nivelului şi structurii cheltuielilor şi resurselor financiare. În ceea ce priveşte transferul competenţelor de la autoritatea centrală la cea locală, trebuie respectate unele cerinţe, şi anume: - înlăturarea oricăror suprapuneri de competenţe între unităţile teritoriale şi administraţia centrală; - însoţirea transferului de competenţe cu un transfer de mijloace financiare care să susţină îndeplinirea sarcinilor ce trebuie realizate; - corelarea transferurilor de competenţe cu situaţia concretă a colectivităţilor locale (dotare tehnică, populaţie etc.). Descentralizarea corespunde unor transformări economice şi sociale în sensul stimulării modalităţilor de dezvoltare. Astfel, într-o economie de piaţă, descentralizarea poate fi un factor al dezvoltării, întrucât, pe de o parte, implementează reţelele de comunicaţii, punând în valoare resurse specifice şi permiţând realizarea unei producţii variate, iar pe de altă parte, facilitează cooperarea dintre instituţii, întreprinderi şi colectivităţi teritoriale.
105

Universitatea SPIRU HARET

Dezvoltarea locală prezintă unele caracteristici, cum sunt: - vizează domenii diverse: economic, social, cultural; - aduce în atenţie teritorii ale căror dimensiuni şi statut nu sunt, în general, echivalente; - implică asocierea tuturor celor care participă la viaţa economică şi socială, în vederea stabilirii proiectelor; - depinde de importanţa capacităţilor întreprinderilor locale; - necesită rapiditate în asigurarea informării şi specializării; dacă reţelele de informare şi comunicare sunt deficitare, se reduc şansele unor proiecte izolate să intre în contact cu alte proiecte. Descentralizarea serviciilor publice şi consolidarea unei reale autonomii a colectivităţilor locale reprezintă garanţia implementării democraţiei funcţionale. Problematica generală a autonomiei locale pentru statele europene face obiectul Cartei Europene a Autonomiei Locale, întocmită de Consiliul Europei şi deschisă semnării sale, conform convenţiei încheiate între statele membre, din octombrie 1985. Principiile generale ale autonomiei formulate în Carta Europeană sunt: - colectivităţile locale au dreptul, în cadrul politicii economice naţionale, la resursele proprii adecvate, de care să poată dispune liber, în vederea exercitării atribuţiilor lor; - resursele financiare ale colectivităţilor locale trebuie să fie proporţionale cu responsabilităţile stabilite pentru ele prin Constituţie sau lege; - cel puţin o parte din resursele financiare ale colectivităţilor locale trebuie să provină din impozite şi taxe locale, în proporţiile stabilite prin lege; - sistemul resurselor de care dispun comunităţile locale trebuie să fie suficient de diversificat şi dinamic, astfel încât să permită urmărirea evoluţiei reale a costurilor pe care le implică exercitarea competenţelor proprii; - protecţia colectivităţilor locale mai slabe din punct de vedere financiar impune instituirea unor proceduri de ajustare sau a altor măsuri echivalente care să corijeze efectele repartiţiei inegale a potenţialelor surse de finanţare. Asemenea măsuri nu trebuie să reducă libertatea de opinie a colectivităţilor locale în cadrul responsabilităţilor care le revin;
106

Universitatea SPIRU HARET

- colectivităţile locale trebuie să fie consultate, într-o manieră adecvată, asupra modalităţilor în care le vor fi alocate resursele redistribuite; - subvenţiile acordate colectivităţilor locale nu trebuie să fie destinate, pe cât posibil, finanţării unor proiecte expres specificate. Acordarea subvenţiilor nu trebuie să aducă atingere libertăţii fundamentale a autorităţilor locale de a-şi stabili politici proprii în domeniul lor de competenţă; - legiferarea accesului colectivităţilor locale la piaţa naţională de capital, în scopul finanţării propriilor obiective de investiţii. Modalităţile de organizare locală sunt foarte diverse; astfel, corespunzător dreptului administrativ, sistemele organizării locale se clasifică în: - autonomie completă, care conferă comunităţilor locale libertatea deplină în administrarea intereselor lor, fără niciun control din partea autorităţii centrale; - autonomie limitată, care presupune rezolvarea pe plan local a problemelor principale curente, la care se adaugă exercitarea, din partea autorităţilor centrale, a unui control asupra unor probleme majore, prevăzute în mod expres în legislaţie; - tutela, care constă în rezolvarea de către autorităţile centrale a problemelor de interes local, administraţiei locale revenindu-i competenţe doar în acţiuni de însemnătate redusă. Necesitatea sporirii autonomiei locale este impusă de următoarele circumstanţe: - existenţa unei diferenţieri spaţiale a nevoilor şi preferinţelor indivizilor şi colectivităţilor, ceea ce impune adecvarea finanţelor publice locale la condiţiile locale, în vederea satisfacerii acestor nevoi; - cunoaşterea mai exactă la nivel local a nevoilor colectivităţii şi posibilitatea acesteia de a acţiona mai operativ pentru satisfacerea lor; - implementarea autonomiei locale corespunde principiului economiei de piaţă conform căruia fiecare iniţiativă trebuie susţinută în scopul creşterii eficienţei; - administrarea unui mare număr de proiecte (adesea specifice) se poate realiza mai eficient în condiţiile funcţionării autonomiei locale. Autonomia locală se bazează pe: - existenţa unor organe proprii de administrare reprezentând interesele cetăţenilor comunităţii respective;
107

Universitatea SPIRU HARET

- perceperea de impozite şi taxe de la comunitatea locală, în conformitate cu legislaţia în vigoare; - posibilitatea de a întreprinde sau antrena pe teritoriul său orice activitate considerată necesară şi dorită de comunitatea în cauză (cu condiţia să nu fie interzisă de lege). Transpunerea în practică a acestor principii este posibilă doar în condiţiile în care, la nivel local, există o capacitate de finanţare adecvată, metodele de finanţare locală fiind stabilite la nivel central. Ca urmare, prin legislaţia fiscală, statul deleagă autorităţilor locale dreptul de a stabili impozite, astfel încât să se asigure un echilibru între activităţile pe care acestea le pot desfăşura şi sursele fiscale de care dispun. În ţara noastră, autonomia locală este consfinţită chiar prin Constituţie. De asemenea, în ultimul deceniu s-au luat unele măsuri pentru accentuarea descentralizării şi autonomiei locale, prin adoptarea următoarelor legi: - Legea nr. 68/1991 privind administraţia publică locală, înlocuită prin Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală; - Legea nr.10/1991 privind finanţele publice, înlocuită cu Legea nr. 72/1996 privind finanţele publice. Începând cu 1.01.2003 a intrat în vigoare Legea finanţelor publice nr. 500/2002; - Legea nr. 189/1998 privind finanţele publice locale; - OUG nr. 45/2003 privind finanţele publice locale. În general, prin aceste reglementări s-a urmărit atingerea unor obiective ca: - delimitarea patrimoniului public aflat în proprietatea primăriilor de patrimoniul statului; - crearea instrumentelor administrative necesare autorităţilor locale pentru îndeplinirea atribuţiilor care le revin; - asigurarea condiţiilor pentru asumarea responsabilităţilor în ceea ce priveşte dezvoltarea localităţilor. 3.3.3. Finanţarea administraţiilor publice locale În ceea ce priveşte sistemul finanţelor publice locale, o caracteristică generală pentru majoritatea ţărilor europene constă în marea eterogenitate. Această diversitate, mult mai accentuată decât cea a finanţelor naţionale, se explică şi prin faptul că, la nivel local, efectele
108

Universitatea SPIRU HARET

integrării europene se resimt în mod indirect şi într-o măsură mult mai redusă. Diversitatea modalităţilor de finanţare derivă din situaţiile foarte diverse privind structura colectivităţilor locale, pe de o parte, şi situaţia finanţelor locale (natura impozitelor locale, volumul şi destinaţia cheltuielilor publice), pe de altă parte. Autonomia locală şi gestionarea proprie a unităţilor administrativteritoriale sporesc rolul bugetelor locale, în sensul creării condiţiilor pentru autonomia financiară a acestora. Modul de funcţionare a finanţelor locale este în strânsă corelaţie cu autonomia administraţiilor locale. Autonomia financiară reprezintă dreptul unităţilor administrativteritoriale de a avea resurse financiare proprii şi de a le folosi pentru realizarea intereselor locale. Aspectul principal al consolidării autonomiei financiare este sporirea bazei proprii de venituri, deoarece autonomia locală reală este de neconceput fără resurse financiare corespunzătoare. În ţara noastră, în anul 1993, a început transpunerea în practică a dezideratului privind autonomia financiară, prin adoptarea unor măsuri cum sunt: - trecerea unor categorii de venituri de la bugetul central la bugetele locale (taxa asupra mijloacelor de transport ale persoanelor juridice; taxe de timbru de la persoane juridice; taxe privind examenul de conducere auto, eliberarea permiselor de conducere sau alte venituri privind circulaţia pe drumurile publice etc.); - stabilirea unor cote defalcate din impozitul pe salarii (care este un venit al bugetului de stat) pentru alimentarea bugetelor judeţelor şi al municipiului Bucureşti; ulterior, odată cu schimbarea impozitării cedulare cu cea globală a veniturilor persoanelor fizice, se transferă cote din impozitul pe venit. De asemenea, începând din anul 2003, colectivităţile locale beneficiază şi de cote defalcate din taxa pe valoarea adăugată; - nominalizarea unor categorii de instituţii publice (din domeniile sănătăţii, învăţământului, asistenţei sociale ş.a.) pentru care cheltuielile privind materialele sau prestările de servicii să fie acoperite din sursele financiare ale bugetelor locale; - limitarea transferurilor de la bugetul de stat către bugetele locale şi direcţionarea acestora, cu prioritate, spre asigurarea protecţiei sociale a populaţiei sau finanţarea parţială sau integrală a unor lucrări de
109

Universitatea SPIRU HARET

investiţii de interes local (centrale şi puncte termice, alimentare cu apă, canali-zare, staţii de epurare a apei, amenajări hidrotehnice locale, construcţia şi modernizarea de drumuri, poduri etc.); - includerea unor fonduri speciale, administrate în regim extrabugetar, în bugetele locale (cum a fost cazul sumelor rezultate din vânzarea locuinţelor construite din fondurile statului). În acest fel, pe lângă veniturile proprii (nominalizate prin legile bugetare), autorităţile administraţiilor publice locale dispun, prin bugetele lor, atât de transferuri de la bugetul central, cât şi de sume defalcate din impozite care alimentează bugetul de stat. Tipologic şi structural, există cinci surse principale de venituri ale bugetelor locale: - impozite şi taxe locale exclusive; - taxe şi tarife pentru serviciile administraţiei locale, încasate în schimbul furnizării unor servicii publice de interes local; - transferuri financiare de la alte niveluri de activitate; - împrumuturi; - alte surse de venituri. 3.3.4. Procesul bugetar la nivel local Procesul bugetar la nivel local (ca şi cel de la nivel central) se derulează în conformitate cu prevederile Constituţiei ţării, Legii administraţiei publice locale şi Legii privind finanţele publice locale, aceasta din urmă stabilind în mod concret atribuţiile şi obligaţiile fiecărei instituţii publice implicate în diverse etape ale procesului bugetar. Instrumentele de planificare şi conducere a activităţii financiare a unităţilor administrativ-teritoriale sunt bugetele locale. Bugetul local reprezintă actul în care se înscriu veniturile şi cheltuielile colectivităţilor locale, pe o perioadă de un an. Bugetele locale sunt bugetele unităţilor administrativ-teritoriale care au personalitate juridică. Fiecare comună, oraş, municipiu, sector al municipiului Bucureşti, judeţ, precum şi municipiul Bucureşti întocmesc buget propriu, în condiţii de autonomie, între bugetele consiliilor locale şi cele ale consiliilor judeţene neexistând relaţii de subordonare.
110

Universitatea SPIRU HARET

Structura bugetelor reflectă gradul de autonomie a administraţiei locale faţă de autoritatea centrală, precum şi relaţiile existente între diverse administraţii teritoriale. Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale sunt preşedinţii consiliilor judeţene, primarul general al municipiului Bucureşti şi primarii celorlalte unităţi administrativ-teritoriale. Conducătorii instituţiilor publice cu personalitate juridică din subordinea fiecărui consiliu local sunt, după caz, ordonatori de credite secundari sau terţiari. Ordonatorii principali, secundari sau terţiari au următoarele atribuţii în procesele de elaborare şi execuţie a bugetelor locale: - elaborarea proiectului de buget propriu; - repartizarea creditelor bugetare aprobate pe unităţile ierarhice inferioare (este cazul ordonatorilor primari şi secundari); - urmărirea modului de încasare a veniturilor; - urmărirea necesităţii, oportunităţii şi legalităţii angajării şi utilizării creditelor bugetare în limita şi cu destinaţia aprobate prin bugetul propriu; - asigurarea integrităţii bunurilor aflate în administrare; - organizarea şi ţinerea la zi a contabilităţii şi prezentarea la termen a bilanţurilor contabile şi a conturilor de execuţie bugetară. Proiectele bugetelor locale se elaborează pe baza proiectelor de bugete proprii ale administraţiei publice locale, ale instituţiilor şi serviciilor publice de subordonare locală, în etapele prevăzute pentru bugetul de stat. Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale prezintă proiectele bugetelor locale direcţiilor generale ale finanţelor publice şi controlului financiar de stat (DGFPCFS) până la data de 15 mai a fiecărui an, iar acestea urmează să depună la Ministerul Finanţelor Publice proiectele bugetelor locale pe ansamblul judeţului, respectiv al municipiului Bucureşti, până la data de 1 iunie a fiecărui an. După examinarea acestora, Ministerul Finanţelor Publice, cu acordul Guvernului, comunică DGFPCFS, până la data de 1 iulie, limitele sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, transferurile cu destinaţie specială, precum şi criteriile de repartizare a acestora între administraţiile locale. Pe baza valorilor primite, ordonatorii principali de credite elaborează noile propuneri pentru proiectul bugetului, pe care le depun la DGFPCFS (unde se primesc bugetele pe ansamblul judeţului) şi, în
111

Universitatea SPIRU HARET

continuare, la Ministerul Finanţelor Publice. Proiectele bugetelor locale se prezintă spre aprobare consiliilor locale, judeţene şi al municipiului Bucureşti, după caz, în termen de cel mult 30 de zile de la intrarea în vigoare a legii anuale a bugetului de stat. Pe parcursul exerciţiului bugetar, consiliile locale au posibilitatea aprobării unor rectificări ale bugetelor locale, în termen de 30 de zile de la intrarea în vigoare a rectificării bugetului de stat, precum şi ca urmare a unor propuneri fundamentate ale ordonatorilor principali de credite. Execuţia anuală a bugetelor locale este reflectată în conturile anuale de execuţie, pe care ordonatorii principali de credite le întocmesc şi le prezintă spre aprobare consiliilor locale, până la data de 31 mai a anului următor. Conturile anuale de execuţie a bugetelor locale au următoarea structură: la venituri – prevederi bugetare aprobate anual, prevederi bugetare definitive, încasări realizate; iar la cheltuieli – credite aprobate iniţial, credite definitive, plăţi efectuate. Execuţia de casă a bugetelor locale se efectuează prin unităţile teritoriale ale Trezoreriei statului. Eventualele excedente bugetare obţinute la nivel local se utilizează pentru următoarele scopuri: rambursarea împrumuturilor restante, plata dobânzilor şi a comisioanelor (dacă este cazul) şi constituirea fondului de rulment. Acesta se păstrează într-un cont distinct deschis la Trezorerie şi poate fi utilizat temporar, pentru acoperirea unor goluri de casă (provenite din decalajele înregistrate între veniturile şi cheltuielile anului curent), precum şi pentru acoperirea definitivă a deficitului bugetar rezultat la finele exerciţiului bugetar (dacă este cazul). Controlul realizării prevederilor din bugetele locale aprobate revine camerelor de conturi judeţene, care urmăresc, în principal: - exactitatea şi realitatea bilanţurilor contabile şi a conturilor de profit şi pierderi; - utilizarea fondurilor alocate de la bugetul de stat sau din fondurile speciale, conform destinaţiei stabilite; - calitatea gestiunii economico-financiare a unităţilor administrativ-teritoriale sau a instituţiilor publice din subordine.

112

Universitatea SPIRU HARET

3.4. Fondurile speciale Ca o excepţie de la principiul clasic al unităţii bugetare, începând din anul 1990, anual sunt aprobate veniturile şi cheltuielile fondurilor speciale, care se constituie în afara bugetului de stat şi care au destinaţii clar precizate prin legi specifice. Fondurile speciale funcţionează pe principiul bugetelor anexă şi diferă de la un an la altul ca număr şi dimensiune, în raport cu scopurile pentru care se constituie. Conform Legii finanţelor publice, fondurile speciale sunt integrate în sistemul unitar de bugete care se constituie şi gestionează anual, în condiţiile asigurării echilibrului financiar. De asemenea, în Legea finanţelor publice se precizează: „Fondurile speciale, aprobate prin legi speciale, se constituie în afara bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat. Proiectele bugetelor fondurilor speciale se elaborează de către Ministerul Finanţelor pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite, responsabili cu gestionarea fondurilor respective. Elaborarea şi execuţia bugetelor fondurilor speciale se efectuează potrivit legilor de constituire a acestor fonduri şi prevederilor din prezenta lege.” Constituirea acestor fonduri este legată de anumite situaţii conjuncturale sau speciale pentru rezolvarea cărora se utilizează, urmând ca, la atingerea obiectivului propus, fondul respectiv să îşi înceteze activitatea. Această procedură este specificată în Legea finanţelor publice: „Pe măsura stabilizării şi restructurării sectoarelor economice şi bugetare, Guvernul analizează şi propune Parlamentului desfiinţarea fondurilor speciale constituite în afara bugetului de stat ori a bugetului asigurărilor sociale, sau includerea acestora în bugetele respective”. Fondurile speciale răspund unor nevoi temporare, specifice fiecărui program de guvernare, şi de aceea ele diferă, ca număr şi destinaţie, de la o perioadă la alta. Fondurile speciale se constituie pe seama unor venituri fiscale de tipul contribuţiilor şi impozitelor indirecte cu afectaţie specială (contribuţia pentru pensia suplimentară, contribuţia la fondul pentru plata ajutorului de şomaj, taxa pentru drumuri, încasări din comisionul vamal), precum şi din venituri nefiscale stabilite în raport cu destinaţia fiecărui fond (de exemplu, venituri din aplicarea unei cote asupra volumului de prime brute în cazul fondului special pentru protejarea asiguraţilor).
113

Universitatea SPIRU HARET

Evidenţierea constituirii şi utilizării fondurilor speciale se urmăreşte, în general, prin sistemul de trezorerie, cu ajutorul unor conturi separate (de exemplu, execuţia bugetului Fondului special pentru protejarea asiguraţilor nu se urmăreşte prin Trezorerie). Prin Trezoreria finanţelor publice, se asigură un control riguros privind constituirea şi utilizarea fondurilor speciale prin intermediul serviciului de control şi evidenţă a cheltuielilor. În cazul fondurilor speciale echilibrate prin subvenţii de la bugetul de stat, soldurile rezultate din execuţia acestora şi neutilizate până la sfârşitul anului se regularizează cu bugetul de stat, în limita subvenţiilor acordate; diferenţa se reportează în anul următor, cu păstrarea destinaţiei iniţiale, dacă legea nu prevede altfel. Cuprinzând alături de verigile bugetului public naţional şi bugetele fondurilor speciale, bugetul general consolidat reflectă, la nivelul unui an, valoarea integrală a fluxurilor financiare publice de formare a veniturilor fiscale şi nefiscale şi de repartizare a acestora pe destinaţii, în conformitate cu nevoia socială şi cu obiectivele de politică financiară. ÎNTREBĂRI RECAPITULATIVE 1. Ce este bugetul general consolidat?. 2. Ce reprezintă bugetul public? 3. Prezentaţi sistemele bugetare în statele de tip unitar şi în cele de tip federal. 4. Prezentaţi definiţia generală a bugetului public. 5. Ce alte categorii de bugete mai pot fi elaborate de organele statului ? Definiţi fiecare categorie în parte. 6. Ce categorii de bugete sunt elaborate în România în conformitate cu prevederile Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice? 7. În ce constă rolul alocativ al bugetului? 8. Comentaţi rolul (re)distributiv al bugetului. 9. La ce se referă rolul de reglare al bugetului? 10. Comentaţi necesitatea bugetului Asigurărilor Sociale de Stat. 11. Care este documentul european care conţine problematica autonomiei locale? 12. Ce reprezintă fondurile speciale?
114

Universitatea SPIRU HARET

TESTE DE AUTOEVALUARE 1. Care dintre următoarele enunţuri nu coincide cu ceea ce reprezintă bugetul statului? a) plan financiar la nivel macroeconomic, pe termen scurt; b) instrument contabil şi financiar; c) un act juridic; d) un act politic; e) instrument la îndemâna agenţilor economici. Răspuns: e 2. Care dintre următoarele enunţuri coincid(e) cu rolul finanţelor publice? a) alocativ; b) redistributiv; c) de reglare; d) de echitate orizontală şi verticală; e) de neutralitate. Răspuns: a,b,c 3. Care dintre următoarele enunţuri nu reprezintă o verigă a bugetului general consolidat? a) bugetul asigurărilor sociale de stat; b) bugetul de stat; c) bugetul societăţilor de asigurări şi reasigurări; d) bugetele locale; e) bugetele fondurilor speciale. Răspuns: c 4. Caracterul de buget consolidat decurge din: a) tehnica întocmirii lui, adică eliminarea transferurilor dintre diferitele categorii de bugete; b) funcţia de redistribuire a bugetului; c) faptul că însumează veniturile şi cheltuielile bugetelor componente; d) posibilitatea de a oferi informaţii reale asupra veniturilor şi cheltuielilor publice dintr-o anumită perioadă; e) niciunul dintre răspunsurile de mai sus nu este adevărat. Răspuns: a
115

Universitatea SPIRU HARET

Capitolul 4. SISTEMUL CHELTUIELILOR PUBLICE

4.1. Conţinutul şi clasificarea cheltuielilor publice 4.2. Indicatori de analiză a cheltuielilor publice: nivel, structură, dinamică 4.3. Factori de influenţă şi consecinţele creşterii cheltuielilor publice 4.4. Eficienţa cheltuielilor publice Concepte-cheie - cheltuieli publice - cheltuieli bugetare - factori de influenţă a cheltuielilor publice - clasificaţia cheltuielilor publice - clasificaţia economică - clasificaţia funcţională Pentru realizarea practică a deciziilor publice, statul, colectivităţile locale şi alte entităţi publice ocazionează costuri financiare, cunoscute ca fiind cheltuieli publice. Ele reflectă opţiunile politice ale statului (guvernului). Cheltuielile publice sunt ocazionate de realizarea rolului statului ca autoritate publică şi ca actor economic, fiind suportate de către toţi cetăţenii acestuia, în proporţii diferite. Deoarece rolul statului este atins prin intermediul politicilor publice pe care autorităţile publice le transpun în viaţă, cheltuielile publice pot fi considerate ca reprezentând costurile realizării politicilor publice. Toate aceste componente sau politici sunt semnificative în privinţa ocazionării de cheltuieli menite să acopere nevoi de interes general (educaţie, sănătate, apărare naţională, ordine publică, siguranţă naţională, protecţie socială etc.).
116

Universitatea SPIRU HARET

4.1. Conţinutul şi clasificarea cheltuielilor publice Prin cheltuielile publice se concretizează cea de-a doua fază a funcţiei de repartiţie a finanţelor publice, şi anume, aceea de repartizare a resurselor financiare publice pe diverse destinaţii. Utilizarea propriu-zisă a acestor resurse pentru înfăptuirea obiectivelor cuprinse în programele guvernamentale privind activitatea economică, socială, culturală sau de altă natură, se reflectă în cheltuielile publice. Prin cheltuielile publice, statul acoperă necesităţile publice de bunuri şi servicii considerate prioritare în diverse perioade. 4.1.1. Conţinutul cheltuielilor publice Cheltuielile publice exprimă relaţii economico-sociale în formă bănească, manifestate între stat, pe de o parte, şi persoane fizice şi juridice, pe de altă parte, cu ocazia repartizării şi utilizării resurselor financiare ale statului, în scopul îndeplinirii funcţiilor acestuia. Concret, cheltuielile publice se materializează în plăţi efectuate de stat pentru îndeplinirea diferitelor obiective ale politicii statului: servicii publice generale, acţiuni social-culturale, apărare naţională, ordine publică, acţiuni economice etc. Pentru a defini mai clar conceptul de cheltuieli publice, este utilă o paralelă între cheltuielile pentru bunuri şi servicii private şi cheltuielile pentru bunuri şi servicii publice. Pentru cheltuielile private sunt specifice următoarele aspecte: - asigură satisfacerea unor preferinţe individuale, având la bază opţiunea individuală; - privesc plăţi efectuate pentru a obţine în schimb bunuri şi servicii; - mărimea lor depinde de înclinaţia individuală spre consum a membrilor societăţii; - sunt efectuate direct de beneficiarul bunurilor şi serviciilor, care cunoaşte preţul plătit. Spre deosebire de cheltuielile private, cheltuielile publice: - urmăresc satisfacerea unor preferinţe colective, stabilite pe baza opţiunilor colective (se consideră că există un anumit grad de omogenitate a preferinţelor);
117

Universitatea SPIRU HARET

- privesc finanţarea de bunuri şi servicii publice, dar şi transferuri în scopul redistribuirii veniturilor în societate; - mărimea lor depinde de numeroşi factori, cum sunt: înclinaţia populaţiei spre consumul de bunuri şi servicii publice; potenţialul economic al ţării respective; ideologia partidelor aflate la putere; gradul de consimţire la plata impozitelor etc.; - sunt efectuate de un intermediar – statul, beneficiarii bunurilor şi serviciilor publice neputând să facă o legătură directă între contribuţia lor la aceste cheltuieli (impozitele plătite) şi beneficiile obţinute din consumuarea bunurilor şi serviciilor publice; altfel spus, beneficiarii bunurilor şi serviciilor publice nu cunosc preţul plătit pentru accesul la consumul unui anumit bun sau serviciu public. Pe baza acestor precizări, cheltuielile publice se pot defini ca acţiunile care stabilesc obligaţii ce vor avea drept rezultat plăţi imediate sau viitoare, care au ca sursă de finanţare veniturile publice şi în special veniturile fiscale. Această definiţie scoate în evidenţă rolul de alocator de resurse al sectorului public; acesta, folosind veniturile din impozite şi taxe colectate de la contribuabili, acţionează pentru a satisface cererile de politici publice, prin efectuarea de cheltuieli publice. De aici rezultă că mărimea şi structura cheltuielilor publice depind, pe de o parte, de politicile publice promovate de puterile publice şi, pe de altă parte, de nivelul resurselor, care includ, în principal, veniturile fiscale şi creditul public. În prezent, cheltuielile publice sunt foarte diversificate. Unele se manifestă direct, prin finanţarea de către stat a instituţiilor publice pentru ca acestea să poată funcţiona. Altele influenţează direct mediul economico-social, constituind instrumente ale politicii de transformare a mediului respectiv în sensul ameliorării lui. Fiind folosite ca instrumente de intervenţie, cheltuielile publice trebuie analizate nu numai prin prisma domeniului în care sunt efectuate, ci şi din punctul de vedere al influenţei pe care o pot avea asupra procesului general al repartiţiei sociale. Conţinutul economic al cheltuielilor publice este strâns legat de destinaţia acestora. Astfel, unele cheltuieli exprimă un consum definitiv de produs intern brut (cheltuieli cu administraţia generală, plata dobânzilor la împrumuturi ş.a.), iar altele reprezintă doar o avansare de produs intern brut, reflectând participarea statului la finanţarea formării
118

Universitatea SPIRU HARET

brute de capital, atât în sfera producţiei materiale, cât şi în sfera nematerială (echipamente de investiţii, construcţia de drumuri, poduri, aeroporturi etc.). Complexitatea funcţiilor statului contemporan, precum şi creşterea rolului intervenţionist al acestuia influenţează legătura tot mai strânsă dintre cheltuielile publice şi viaţa economico-socială a fiecărei ţări. Între cheltuielile publice şi cheltuielile bugetare există o deosebire, corespunzător sferei de cuprindere a celor două noţiuni. Cheltuielile publice cuprind totalitatea cheltuielilor efectuate prin intermediul instituţiilor publice care se acoperă fie de la buget (central sau local), fie din fondurile extrabugetare sau de la bugetele proprii ale instituţiilor, pe seama veniturilor obţinute de acestea. Cheltuielile bugetare se referă doar la cheltuielile care se acoperă din bugetul de stat, bugetele locale sau bugetul asigurărilor sociale de stat. Astfel, sfera cheltuielilor publice este mai cuprinzătoare, incluzându-le pe cele bugetare. Cheltuielile bugetare sunt cheltuieli publice, dar nu toate cheltuielile publice sunt, în acelaşi timp, şi cheltuieli bugetare. 4.1.2. Criterii de clasificare a cheltuielilor publice Dimensionarea cheltuielilor publice totale şi repartizarea acestora pe destinaţii şi beneficiari, în vederea satisfacerii nevoilor publice, presupun cunoaşterea criteriilor de clasificare a acestora. Structura cheltuielilor publice ilustrează modul în care sunt orientate resursele financiare ale statului, în diverse perioade, spre anumite obiective: economice, sociale, culturale, militare etc. Structura cheltuielilor publice poate fi abordată corespunzător mai multor criterii de clasificare, şi anume: administrativă; economică; funcţională; financiară; după rolul lor în procesul reproducţiei sociale; gruparea folosită de organismele ONU. a) Clasificarea administrativă se bazează pe criteriul instituţiilor prin intermediul cărora se efectuează cheltuielile publice: ministere, unităţi administrativ-teritoriale, instituţii publice autonome etc. Utilitatea acestei grupări este legată de faptul că alocaţiile bugetare sunt stabilite pe beneficiari, dar prezintă şi unele neajunsuri, ca: - fiecare beneficiar (minister, departament, agenţie guvernamentală, judeţ, municipiu etc.) reuneşte cheltuieli cu destinaţii diverse;
119

Universitatea SPIRU HARET

- în cazul schimbării structurii sau subordonării acestor entităţi, datele privind structura cheltuielilor publice devin incomparabile de la o perioadă la alta. Acest criteriu se foloseşte la repartizarea cheltuielilor publice pe ordonatori de credite bugetare. b) Clasificarea economică grupează cheltuielile publice în cheltuieli curente şi cheltuieli de capital. Cheltuielile curente asigură buna funcţionare şi întreţinerea instituţiilor publice, finanţarea satisfacerii acţiunilor publice, transferarea unor sume de bani anumitor categorii de persoane, sau pentru onorarea angajamentelor speciale ale statului. Ele reprezintă un consum definitiv de produs intern brut şi trebuie să se reînnoiască anual. Cheltuielile curente cuprind, la rândul lor, următoarele: - cheltuielile privind serviciile publice (sau cheltuieli de funcţionare), în care se includ: salarii, servicii şi cheltuieli cu procurarea materialelor necesare activităţii curente; - cheltuielile de transfer, care cuprind sumele acordate din fondurile publice diferitelor persoane fizice şi juridice, cu titlu definitiv şi nerambursabil (plăţile pentru pensii, ajutoare de şomaj, ajutoare sociale, subvenţii etc.); - dobânzile aferente datoriei publice. Cheltuielile de capital (de investiţii) se concretizează în achiziţionarea de bunuri de folosinţă îndelungată, destinate sferei producţiei materiale sau sferei nemateriale (şcoli, spitale, şosele ş.a.). Ele reprezintă doar o avansare de produs intern brut, contribuind la dezvoltarea şi modernizarea patrimoniului public. c) Clasificarea financiară scoate în evidenţă momentul în care cheltuielile publice afectează resursele financiare ale statului; corespunzător acestui criteriu, cheltuielile publice pot fi: - cheltuieli definitive – cuprind cheltuieli de funcţionare sau de investiţii şi formează ponderea cea mai mare a cheltuielilor publice; - cheltuieli temporare – care sunt evidenţiate în conturile speciale de trezorerie (avansuri, împrumuturi); - cheltuieli virtuale (sau posibile) – cele pe care statul se angajează să le efectueze în anumite condiţii. În cazul în care statul intervine ca girant pentru un împrumut care, din diverse motive, nu mai poate fi rambursat de către debitori, sumele respective sunt achitate de stat, devenind o cheltuială a acestuia.
120

Universitatea SPIRU HARET

d) În funcţie de rolul lor în viaţa economică, cheltuielile publice se împart în: - cheltuieli reale (sau negative), care reprezintă un consum definitiv de produs intern brut (cheltuielile militare, cele cu întreţinerea aparatului administrativ etc.); - cheltuieli economice (sau pozitive), care contribuie la creşterea avuţiei naţionale (construcţia de drumuri, poduri, aeroporturi, susţinerea unor proiecte economice etc.). e) Clasificarea funcţională foloseşte drept criteriu domeniile, ramurile, sectoarele de activitate sau alte destinaţii spre care sunt dirijate resursele financiare publice. Ele reflectă obiectivele financiare ale statului. Instituţiile care funcţionează în diferite domenii de activitate constituie consumatorii de resurse financiare publice, iar conducătorii lor sunt ordonatori de credite bugetare. Importanţa acestui criteriu derivă din faptul că arată repartizarea resurselor financiare publice pe domenii de activitate care definesc nevoile publice, fiind principalul obiectiv urmărit la examinarea şi aprobarea prevederilor bugetare de către Parlament. Această grupare reflectă compoziţia cheltuielilor publice, conform principalelor funcţii prevăzute în bugetul de stat: educaţie şi cultură, sectorul social, sănătate, utilizarea forţei de muncă, apărare naţională etc. f) Clasificarea folosită de instituţiile specializate ale ONU are la bază două criterii principale: clasificaţia funcţională şi cea economică. Clasificarea funcţională ONU a cheltuielilor publice cuprinde cheltuielile pentru: servicii publice generale; apărare; educaţie; sănătate; securitate socială; locuinţe şi servicii comunale; cultură, religie, sport; acţiuni economice; alte scopuri. Clasificarea economică ONU urmăreşte gruparea cheltuielilor publice în: cheltuieli care reprezintă consum final: dobânzi aferente datoriei publice, subvenţii de exploatare şi alte transferuri curente; formarea brută de capital (investiţii brute şi creşterea stocurilor materiale); achiziţii de terenuri şi active necorporale; transferuri de capital. 4.1.3. Clasificarea cheltuielilor publice în bugetul României În România, începând cu anul 1991, pentru prezentarea cheltuielilor publice în buget, s-a adoptat metoda de clasificare folosită de ONU, pentru asigurarea comparabilităţii datelor necesare raportărilor şi analizelor internaţionale.
121

Universitatea SPIRU HARET

Astfel, primul criteriu de prezentare generală este clasificarea economică. Ea este folosită în structura specifică a clasificării funcţionale, pe care o detaliază cu scopul de a evidenţia conţinutul economic al fiecărei subdiviziuni definite din punct de vedere funcţional. Fiecare parte a cheltuielilor funcţionale cuprinde repartizarea acestora pe criterii economice. Pe structura clasificării economice se definesc şi conturile în contabilitatea publică, reflectând rezultatele execuţiei bugetare. În cadrul clasificării economice, cheltuielile se grupează astfel: A. Cheltuieli curente: - cheltuieli de personal; - cheltuieli materiale şi servicii; - subvenţii: alocaţiile de la buget pentru instituţiile publice; subvenţiile pe produse şi activităţi; subvenţiile pentru acoperirea diferenţelor de preţ; - prime; - transferuri: transferuri consolidabile (transferuri de la buget către bugetele locale şi fondurile speciale; contribuţiile persoanelor asigurate pentru finanţarea ocrotirii sănătăţii); transferuri neconsolidabile (burse, alocaţii pentru copii, pensii şi ajutoare IOVR, ajutoare sociale, alte ajutoare, alocaţii şi indemnizaţii, contribuţii şi cotizaţii la organisme internaţionale, dobânzi bancare subvenţionate, plăţi în cadrul programului de redistribuire a forţei de muncă etc.); - dobânzi aferente datoriei publice; - rezerve. B. Cheltuieli de capital C. Împrumuturi acordate: - împrumuturi pentru finalizarea unor obiective aprobate prin convenţii bilaterale şi acorduri interguvernamentale; - împrumuturi pentru creditarea agriculturii; - împrumuturi pentru acoperirea unor arierate. D. Rambursări de credite şi plăţi de dobânzi şi comisioane la credite: - rambursări de credite şi plăţi de dobânzi şi comisioane la credite externe; - rambursări de credite şi plăţi de dobânzi şi comisioane la credite interne.
122

Universitatea SPIRU HARET

Clasificarea economică indică natura cheltuielilor finanţate pe seama resurselor financiare publice. În acest fel, se pot stabili unele raporturi între diverse grupe de cheltuieli: ponderea cheltuielilor curente în totalul cheltuielilor publice; ponderea diferitelor subgrupe din cadrul cheltuielilor curente în total cheltuieli publice sau în cadrul cheltuielilor curente; ponderea cheltuielilor de capital în total; comparaţii între ponderea cheltuielilor de capital şi ponderea cheltuielilor curente în total; ponderea dobânzilor şi comisioanelor aferente împrumuturilor contractate în totalul cheltuielilor ş.a. Conform clasificării funcţionale, în bugetul de stat al României sunt prevăzute următoarele grupe de cheltuieli publice: Partea I. Servicii publice generale: - cheltuieli pentru autorităţile publice (Preşedinţie, organele activităţii legislative, organele autorităţii judecătoreşti, organele autorităţii executive, alte organe ale autorităţii publice). Partea a II-a. Apărare, ordine publică şi siguranţă naţională: - apărare naţională: administraţie centrală; apărare naţională şi operaţiuni de menţinere a păcii; acţiuni de integrare euroatlantică; plăţi efectuate în cadrul programului de redistribuire a forţei de muncă; - ordine publică: administraţie centrală; poliţie; protecţie şi pază contra incendiilor; jandarmerie, siguranţă naţională; alte instituţii şi acţiuni. Partea a III-a. Cheltuieli social-culturale: - învăţământ: administraţie centrală; învăţământ preşcolar; învăţământ primar şi gimnazial; învăţământ liceal; învăţământ profesional; învăţământ postliceal; învăţământ special; învăţământ superior; biblioteci centrale şi universitare; internate, cămine, cantine; servicii publice descentralizate; alte instituţii şi acţiuni de învăţământ; - sănătate: administraţie centrală; dispensare medicale; spitale; sanatorii şi preventorii; centre de sănătate diagnostic şi tratament; creşe; centre de transfuzii sanguine; servicii de ambulanţă; alte instituţii şi acţiuni; - cultură, religie şi acţiuni privind activitatea sportivă şi de tineret; - asistenţă socială: alocaţii, pensii, ajutoare şi indemnizaţii. Partea a IV-a. Servicii şi dezvoltare publică, locuinţe, mediu şi ape: - servicii şi dezvoltare publică;
123

Universitatea SPIRU HARET

- mediu şi ape. Partea a V-a. Acţiuni economice: - industrie; - agricultură şi silvicultură; - transporturi şi comunicaţii; - alte acţiuni economice. Partea a VI-a. Alte acţiuni: -cercetare ştiinţifică; -alte acţiuni. Partea a VII-a. Transferuri: - transferuri din bugetul de stat. Partea a VIII-a. Împrumuturi acordate Partea a IX-a. Plăţi de dobânzi şi alte cheltuieli aferente datoriei publice Partea a X-a. Fonduri de rezervă: fond de rezervă bugetară la dispoziţia guvernului; fond de intervenţie la dispoziţia guvernului ş.a. Excedent/Deficit Fiecare grupă de cheltuieli publice prevăzută în bugetul de stat are importanţa ei, iar mărimea cheltuielilor alocate pentru o activitate sau alta depinde de o serie de factori de ordin politic, social şi economic. Această mărime diferă de la un an la altul, în funcţie de posibilităţile şi necesităţile economiei, de presiuni politice şi sociale etc. Compoziţia cheltuielilor publice, ca grupare a acestor cheltuieli şi ca sumă alocată pentru fiecare grupă, diferă de la ţară la ţară. Astfel, în Marea Britanie există următoarea compoziţie a acestora: (1) consumul sectorului public (cheltuieli curente pentru bunuri şi servicii ale puterilor publice centrale şi autorităţilor locale); (2) investiţiile în sectorul public; (3) subvenţii; (4) ajutoare curente (pensii, ajutoare de şomaj, ajutoare acordate ţărilor în curs de dezvoltare etc.); (5) transferuri de capital; (6) dobânzile la datoria publică; (7) împrumutul net la sectorul particular şi la extern. Compoziţia cheltuielilor publice, mărimea fiecărei grupe sau subgrupe de cheltuieli prevăzute în buget oferă indicii despre felul în care statul îşi asumă fiecare din rolurile sale, la momentul respectiv. O pondere mai mare a cheltuielilor de transfer, de exemplu, denotă asumarea de către stat la un nivel mai ridicat a rolului său distributiv. Dimpotrivă, creşterea ponderii cheltuielilor pentru acţiuni economice şi
124

Universitatea SPIRU HARET

a cheltuielilor social-culturale în totalul cheltuielilor publice denotă un rol pronunţat de alocare asumat de stat, precum şi un puternic rol de stabilizare. O pondere accentuată în totalul cheltuielilor publice a cheltuielilor pentru ordine publică, pentru autorităţile publice şi pentru apărare, duce la concluzia întăririi poziţiei de „stat-jandarm” în ţara respectivă. În cadrul clasificării funcţionale, se utilizează clasificarea administrativă sau instituţională pentru repartizarea fondurilor financiare publice la nivelul ordonatorilor principali de credite – conducătorii instituţiilor publice autonome care nu sunt subordonate altor instituţii. În competenţa acestora intră asigurarea repartizării cheltuielilor publice în cadrul clasificării funcţionale şi economice la ordonatorii secundari de credite bugetare, aceştia urmând să le repartizeze, în continuare, la ordonatorii de credite bugetare terţiari. 4.1.4. Principalele cheltuieli publice, grupate conform criteriului funcţional Satisfacerea nevoilor cu caracter social reprezintă o componentă importantă a politicii sociale a statelor şi necesită folosirea pe scară largă a resurselor financiare publice în scopul îmbunătăţirii condiţiilor de viaţă ale populaţiei. 4.1.4.1. Cheltuieli publice pentru acţiuni social-culturale Cheltuielile publice pentru acţiuni social-culturale sunt îndreptate spre realizarea de servicii în mod gratuit, cu plată redusă ori sub formă de transferuri băneşti (alocaţii bugetare, pensii, ajutoare şi alte indemnizaţii). De prestaţiile social-culturale pot beneficia anumite categorii sau grupuri sociale, sau întreaga populaţie. Cheltuielile pentru acţiuni social-culturale îndeplinesc un rol important în plan economic şi social. Astfel, pe seama resurselor alocate de stat se asigură: educaţia şi instrucţia copiilor şi tinerilor; ridicarea calificării profesionale; asistenţa medicală a cetăţenilor; influenţarea evoluţiei demografice; asigurarea unui sistem de protecţie socială; ridicarea nivelului cultural, artistic şi de civilizaţie al membrilor societăţii. În plan economic, rolul acestor cheltuieli se remarcă în acţiunea lor
125

Universitatea SPIRU HARET

asupra consumului, în sensul că influenţează cererea de bunuri de consum şi, pe această cale, stimulează sporirea producţiei. Structura cheltuielilor publice pentru acţiuni social-culturale vizează următoarele destinaţii: învăţământ; sănătate; cultură, religie, şi acţiuni privind activitatea sportivă şi de tineret; asistenţa socială, alocaţiile, pensiile, ajutoarele şi indemnizaţiile; alte cheltuieli socialculturale; asigurările sociale de stat; pensia suplimentară; ajutorul de şomaj. În literatura de specialitate se întâlneşte termenul de securitate socială, în care se cuprind: asigurările sociale, asistenţa socială, ajutorul de şomaj, alte categorii de ajutoare şi indemnizaţii, precum şi alte cheltuieli. Totodată, se utilizează şi termenul de protecţie socială, care are o sferă mai extinsă a acţiunilor, comparativ cu termenul anterior. Astfel, protecţia socială se referă la ansamblul acţiunilor şi măsurilor economice, sociale sau de altă natură, iniţiate de stat, pentru a garanta membrilor societăţii – salariaţi sau nesalariaţi – apărarea faţă de fenomene şi acţiuni al căror efect se repercutează nefavorabil asupra situaţiei lor. Printre măsurile de protecţie socială se înscriu: crearea de noi locuri de muncă; subvenţionarea unor produse şi servicii destinate populaţiei; compensaţii băneşti acordate persoanelor cu venituri fixe, în urma creşterii preţurilor şi tarifelor la bunuri şi servicii de interes vital pentru populaţie; facilităţi fiscale pentru anumite categorii sociale; ajutor de şomaj; asistenţă socială; asigurări sociale ş.a. Corespunzător acestei compoziţii, protecţia socială cuprinde ansamblul de acţiuni, decizii şi măsuri întreprinse de societate pentru prevenirea, diminuarea sau înlăturarea consecinţelor unor evenimente considerate ca riscuri sociale asupra condiţiilor de viaţă ale populaţiei. În ansamblul lor, cheltuielile pentru acţiuni social-culturale îşi exercită influenţa asupra economiei, întrucât ele contribuie la întreţinerea, refacerea şi dezvoltarea capacităţii de muncă a indivizilor, la formarea şi ridicarea calificării acestora, la reproducţia forţei de muncă. Între cheltuielile pentru acţiuni social-culturale şi dezvoltarea economică a unei ţări există relaţii de intercondiţionare; în consecinţă, o ţară dezvoltată din punct de vedere economic va dispune de resurse financiare mari, pe care le va putea îndrepta spre finanţarea acestor acţiuni. La rândul lor, acţiunile pentru învăţământ, sănătate, cultură, asistenţă socială
126

Universitatea SPIRU HARET

vor conduce la instruirea şi calificarea cetăţenilor, la păstrarea stării de sănătate a populaţiei sau la refacerea acesteia, creând astfel condiţii pentru o productivitate a muncii sporită în sectoarele economice. Acţiunile social-culturale reprezintă servicii sociale care conduc la crearea de venit naţional, prin aceasta dovedind un caracter productiv şi contribuind la dezvoltarea economico-socială. Astfel, învăţământul „produce” forţă de muncă instruită şi calificată; bunăstarea fizică, psihică şi socială, absenţa bolii şi invalidităţii conduc în mod direct la existenţa unei forţe de muncă capabile de o activitate eficientă şi, indirect, diminuează necesarul de resurse destinate asistenţei medicale pentru bolnavi şi cei incapabili de muncă. Înţelese prin această prismă, cheltuielile pentru acţiuni socialculturale sunt considerate ca fiind „investiţii în resurse umane”. Conţinutul lor este dat de totalitatea cheltuielilor care conduc la creşterea aptitudinilor fizice şi intelectuale ale indivizilor, luaţi ca agenţi productivi în prezent sau viitor. Altfel spus, investiţiile în resurse umane cuprind cheltuielile efectuate pentru creşterea şi dezvoltarea complexă a individului. Aceste investiţii au mai multe componente, şi anume: investiţia intelectuală, investiţia pentru sănătate, investiţia culturală. Aprecierea caracterului de „investiţie în resurse umane” a cheltuielilor social-culturale este diferită. Astfel, unii autori consideră că numai o parte a acestora poate fi considerată investiţie în resurse umane (respectiv, cea destinată realizării bazei tehnico-materiale a acţiunii respective: cheltuielile de capital şi o parte a cheltuielilor curente); alţi teoreticieni apreciază caracterul de investiţie în resurse umane al tuturor resurselor îndreptate spre învăţământ, sănătate, cultură. Investiţiile în capitalul uman sunt strâns legate de realizarea în practică a politicilor de asigurare a creşterii economice durabile, contribuind la atenuarea consecinţelor celor mai grave ale sărăciei şi oferind cetăţenilor posibilitatea ameliorării condiţiilor de viaţă. În ultimii ani s-au intensificat preocupările pentru evidenţierea corelaţiei dintre dezvoltarea economică şi viaţa umană. Conceptul dezvoltării economice a căpătat un conţinut mai profund, accentuându-se componentele sale socială şi umană; a fost elaborat un nou concept privind dezvoltarea economică durabilă, cuprinzând şi dezvoltarea umană durabilă.
127

Universitatea SPIRU HARET

Dezvoltarea umană este un proces care conduce la extinderea gamei de posibilităţi oferite fiecărui individ. Fiinţa umană este situată în centrul acţiunilor privind dezvoltarea şi ea trebuie să-şi manifeste ferm opţiunile în orice domeniu – economic, social, cultural, politic. Pentru realizarea dezvoltării umane sunt necesare trei condiţii esenţiale: o viaţă îndelungată într-o stare bună de sănătate; acumularea de cunoştinţe; acces la resursele necesare pentru atingerea unui nivel de trai decent. Accesul la aceste condiţii trebuie asigurat nu doar generaţiilor prezente, ci şi celor viitoare, fapt ce conferă durabilitate dezvoltării umane. a) Cheltuielile publice pentru învăţământ Învăţământului îi revine un rol tot mai important în progresul de ansamblu al societăţii. Dezvoltarea şi modernizarea învăţământului au ca scop egalizarea condiţiilor de educare şi instruire a tuturor membrilor societăţii, necesitând alocarea unor fonduri financiare publice ridicate. În majoritatea ţărilor lumii, principala sursă de finanţare a învăţământului o constituie bugetul statului, ceea ce reflectă importanţa deosebită acordată acestui domeniu de activitate. În numeroase ţări dezvoltate, ca şi în ţări în curs de dezvoltare, funcţionează două tipuri de unităţi de învăţământ: publice (finanţate de la buget) şi particulare, care pot fi independente sau parţial subvenţionate de la buget. Învăţământul particular este supus controlului statului şi se conformează reglementărilor oficiale privind cadrele didactice, organizarea învăţământului şi examenele. În ţara noastră, ca şi în alte ţări, studenţii beneficiază de burse sau ajutoare financiare. În general, bursele se acordă în funcţie de venituri, de rezultatele în procesul de învăţământ, precum şi de criterii sociale. Alte ajutoare financiare se acordă pentru cazare, cantine, asistenţă medicală, în raport cu situaţia personală a studentului. Acestea reprezintă transferuri financiare către studenţi şi urmăresc ajutorarea celor cu venituri modice, a celor care nu au posibilitatea de a-şi suporta taxele de studii şi se practică în majoritatea ţărilor. b) Cheltuielile publice pentru cultură, culte, activitate sportivă şi de tineret Resursele financiare destinate culturii, cultelor, acţiunilor sportive şi de tineret contribuie la creşterea calităţii factorului uman; crearea şi îmbogăţirea nivelului cultural, cultivarea gusturilor şi idealurilor morale şi estetice, educaţia spirituală, activităţi sportive menite a păstra o anu128

Universitatea SPIRU HARET

mită stare a individului din punct de vedere moral, estetic, al condiţiei fizice; altfel spus, aceste acţiuni îşi aduc contribuţia la formarea personalităţii umane. Aceste resurse financiare intră în componenţa „investiţiei în resurse umane”; ele au un efect indirect şi, poate, mai îndepărtat, dar influenţează pozitiv activitatea economică şi socială şi, în final, contribuie la creşterea economică. Instituţiile şi acţiunile către care sunt îndreptate aceste resurse financiare sunt: instituţiile culturale (bibliotecile, muzeele, casele de cultură, patrimoniul cultural, presa, editurile), instituţiile artistice (teatre, instituţii muzicale, case de film), cultele, acţiunile sportive şi de tineret, acţiunile pentru petrecerea timpului liber. Activitatea desfăşurată de aceste instituţii se poate concretiza în anumite bunuri materiale (care au şi o valoare spirituală), cum sunt cărţile, filmele, discurile, picturile, sculpturile sau se prezintă sub forma unor servicii culturale, spirituale, artistice, sportive, cum sunt: concertele, spectacolele de teatru, operă, campionate, concursuri sportive ş.a. Aceste caracteristici influenţează sistemul de finanţare a acţiunilor respective. Având în vedere ponderea ridicată a resurselor bugetare în acoperirea necesităţilor financiare ale acestor instituţii, putem sublinia faptul că multe instituţii de cultură şi artă reprezintă o componentă importantă a protecţiei sociale, ele oferind membrilor societăţii servicii în mod gratuit sau cu preţuri (tarife) reduse, accesibile. În cazul acestor cheltuieli publice, se urmăresc modul de utilizare a fondurilor alocate şi eficienţa economică. Efectele acestor acţiuni sunt, în special, nemateriale, resimţite indirect pe termen lung şi, deci, dificil de determinat. Calcularea, analizarea şi urmărirea unor indicatori specifici ai acestor acţiuni, cum sunt: numărul de biblioteci, case de cultură, muzee, teatre, numărul de cititori, vizitatori, spectatori etc., permit formularea anumitor aprecieri şi concluzii privind corelaţia între dinamica acestora şi dinamica resurselor financiare alocate. Eficienţa socială, cultural-educativă, precum şi cea economică se apreciază, în principal, urmărind mixarea efectelor la un volum dat de efort financiar. Şi în aceste domenii publice, trebuie desfăşurat un management cultural, artistic, sportiv, care să asigure cheltuirea eficientă a resurselor şi să evite risipa banului public.
129

Universitatea SPIRU HARET

c) Cheltuielile publice pentru sănătate Sănătatea reprezintă unul din cei mai importanţi factori care asigură desfăşurarea vieţii şi activităţii. Organizaţia Mondială a Sănătăţii defineşte sănătatea ca fiind o stare de bunăstare fizică, mentală şi socială, nu doar o absenţă a bolii şi infirmităţii. Ocrotirea sănătăţii reprezintă, în consecinţă, mai mult decât o problemă de asistenţă socială, fiind şi o problemă cu un profund caracter social, ca parte integrantă din ansamblul condiţiilor social-economice de dezvoltare. Politica sanitară este o parte integrantă a politicii sociale şi, pentru înfăptuirea ei, numeroase ţări ale lumii cheltuiesc importante resurse financiare. În general, tendinţa acestor cheltuieli este de creştere, datorită unor factori, cum sunt: amplificarea nevoilor de ocrotire a sănătăţii ca efect al creşterii numărului populaţiei şi modificării structurii sale; accentuarea factorilor de risc; creşterea costului prestaţiilor medicale, ca urmare a introducerii în practica medicală a unor noi mijloace de investigaţie, tratament, medicamente, a sporirii numărului cadrelor medicale ş.a. Cheltuielile publice pentru sănătate au o mare importanţă în asigurarea calităţii vieţii indivizilor şi, privite din acest punct de vedere, prezintă mari disparităţi de la o ţară la alta. În ţările dezvoltate, există două categorii de cheltuieli pentru sănătate, din punctul de vedere al celui care le suportă. Este vorba de cheltuieli publice pentru sănătate şi cheltuieli particulare pentru sănătate. Ca şi în cazul celorlalte acţiuni social-culturale, şi în domeniul sănătăţii există instituţii medicale de stat şi particulare. Sectorul particular în domeniul medicinei, ca şi numărul medicilor ce îşi desfăşoară activitatea în cadrul lui, este însă restrâns faţă de cel public. Ocrotirea sănătăţii este un serviciu public având caracteristici deosebite; el nu poate fi supus în totalitate cerinţelor pieţei, ci, în acelaşi timp, trebuie supus unei economii de tip administrativ. Trebuie să se ţină seama de imprevizibilitatea riscurilor, de amploarea lor, de efectele colective multiple cu influenţe negative (îmbolnăviri, epidemii) sau pozitive (prevenirea îmbolnăvirilor, vaccinări); trebuie recunoscută necesitatea accesului tuturor indivizilor la protecţia sanitară şi socializarea riscurilor.
130

Universitatea SPIRU HARET

Sistemul de sănătate trebuie să fie bine organizat şi structurat, trebuie să existe o „cultură de sănătate”, care să conducă la respectarea unei discipline în economia sănătăţii; între „cererea” şi „oferta” de sănătate trebuie să existe anumite elemente care să le pună în legătură în mod cât mai convenabil şi eficient. O astfel de legătură o asigură şi mecanismul de finanţare a sănătăţii. Activitatea de ocrotire a sănătăţii se concretizează în mai multe categorii de efecte, şi anume: efecte medicale, efecte sociale şi efecte economice. Efectele medicale vizează rezultatele concrete ale acţiunilor privind îngrijirea sănătăţii (consultaţii, analize, diagnostic, tratament) şi se reflectă în vindecări sau ameliorări, adică în refacerea şi păstrarea sănătăţii persoanelor beneficiare de asistenţă socială. Aceste efecte au, în general, un caracter individual. Eficienţa socială reflectă efectele acţiunilor de ocrotire a sănătăţii la nivelul întregii societăţi şi se răsfrâng asupra stării de sănătate a întregii populaţii. Ele sunt reprezentate printr-o serie de indicatori statistici ca: speranţa medie de viaţă la naştere, natalitatea, morbiditatea, mortalitatea infantilă şi cea generală etc. Eficienţa economică se concretizează în reducerea perioadelor de incapacitate de muncă datorate îmbolnăvirilor şi accidentelor; eradicarea unor boli, limitarea extinderii altora; păstrarea stării de sănătate conduce la creşterea duratei medii de viaţă şi a vieţii active, la creşterea capacităţii de muncă, la economisirea unor importante fonduri financiare şi, în ansamblu, la creşterea venitului naţional. d) Cheltuielile publice pentru securitate socială În cadrul acestei grupe de cheltuieli social-culturale se cuprind cheltuielile pentru acordarea de ajutoare, alocaţii, pensii, indemnizaţii unor persoane salariate sau nesalariate (în categoria celor din urmă sunt incluşi: bătrânii, invalizii, handicapaţii, şomerii, femeile, copiii, tinerii). Cea mai importantă componentă a cheltuielilor pentru securitatea socială o reprezintă asigurările sociale (care sunt prezentate la subcapitolul privitor la Bugetul asigurărilor sociale de stat). Securitatea socială cuprinde ansamblul acţiunilor întreprinse de societate pentru prevenirea, diminuarea şi înlăturarea consecinţelor unor evenimente considerate ca riscuri sociale, evenimente care acţionează negativ asupra nivelului de trai al indivizilor. Riscurile sociale pot fi
131

Universitatea SPIRU HARET

riscuri fizice (care afectează parţial sau total capacitatea de muncă), riscuri economice (care împiedică o persoană să exercite o activitate producătoare de venit – şomajul) sau riscuri sociale (care afectează în mod substanţial veniturile persoanelor, cum sunt sarcini familiale, cheltuieli medicale etc.). În ţările dezvoltate, resursele financiare destinate securităţii sociale reprezintă concretizarea unor programe sociale vaste, cum ar fi cele privind combaterea sărăciei, lichidarea şomajului, ajutorarea handicapaţilor, a familiilor cu mulţi copii. Aceste resurse contribuie la ajutorarea şi ameliorarea situaţiei indivizilor respectivi şi încearcă să prevină producerea altor riscuri în societate. În acelaşi timp, o dată cu aceste ajutoare, statele iniţiază şi măsuri de stimulare a muncii în general, deoarece se consideră că ele reprezintă o redistribuire a veniturilor realizate de către cei productivi în favoarea celor neproductivi, ducând chiar la o încetinire a creşterii economice. De aceea, în ţările dezvoltate se acordă multă atenţie acestor forme de ajutoare, pentru că uneori programe sociale bine intenţionate produc efecte contrare celor aşteptate. Astfel, în cazurile acordării ajutoarelor în bani săracilor, există riscul permanentizării sărăciei, în loc de a o eradica. Acordarea de ajutoare substanţiale mamelor singure cu copii poate duce la creşterea divorţurilor. e) Cheltuielile pentru ajutorul de şomaj Ajutorul de şomaj reprezintă o formă de susţinere materială a celor rămaşi temporar fără lucru, a persoanelor disponibilizate şi se acordă dintr-un fond financiar constituit din contribuţiile obligatorii ale salariaţilor şi ale angajatorilor. În completare, asemenea cheltuieli pot fi acoperite din subvenţii alocate din fonduri bugetare. Acordarea ajutorului de şomaj diferă în funcţie de situaţia persoanelor rămase temporar fără lucru. Există, cu alte cuvinte, două forme de ajutor de şomaj, şi anume: alocaţia de şomaj şi ajutorul de şomaj. Prima formă se acordă majorităţii salariaţilor rămaşi fără lucru care au o anumită vechime în muncă şi au plătit cotizaţii, iar cea de a doua se acordă salariaţilor şomeri nou veniţi pe piaţa forţei de muncă şi care nu îndeplinesc condiţiile cerute pentru a beneficia de alocaţia de şomaj. Perioada de timp pentru care se acordă ajutorul de şomaj variază de la 3 la 24 de luni. Majoritatea ţărilor acordă acest ajutor în funcţie de vârsta şomerului, perioada mărindu-se pentru cei peste 50
132

Universitatea SPIRU HARET

de ani. În afara ajutorului de şomaj, în special în ţările dezvoltate, se mai practică şi alte măsuri sau se acordă şi alte ajutoare pentru combaterea şomajului. În România, protecţia socială a persoanelor disponibilizate se realizează în conformitate cu legislaţia în vigoare, prin intermediul fondului pentru ajutorul de şomaj (vezi Bugetul Asigurărilor Sociale de stat). De asemenea, în scopul protecţiei persoanelor aflate în şomaj acţionează şi o serie de organizaţii neguvernamentale care desfăşoară programe cu finanţare internă, externă sau mixtă, vizând îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă ale şomerilor. În prezent este în derulare, în câteva judeţe ale ţării, un program de cooperare externă în cadrul programului PHARE pentru realizarea de întreprinderi mici şi mijlocii; totodată, pe baza unui împrumut de la Banca Mondială şi a unor cofinanţări bilaterale, urmează să se realizeze un proiect de dezvoltare a Oficiilor de muncă şi formare profesională. f) Cheltuielile pentru asistenţă socială Asistenţa socială cuprinde acţiunile întreprinse de societate pentru ocrotirea şi susţinerea materială a persoanelor în vârstă şi a familiilor fără venituri, a săracilor, handicapaţilor, invalizilor, foştilor combatanţi, a emigranţilor, refugiaţilor, vagabonzilor ş.a. O pondere importantă o deţin alocaţiile pentru familii acordate sub forma ajutoarelor pentru copii sau alocaţiile pentru soţul (soţia) care este singur(ă) şi creşte un copil. Predominanţa acestui fel de ajutoare în ţările dezvoltate se explică prin convingerea la care s-a ajuns, conform căreia copiii nu mai sunt „o utilitate particulară”, ci „o preocupare publică”. Ajutoarele familiale contribuie la realizarea echităţii orizontale, având în acelaşi timp efecte sociale utile: femeile pot sta acasă pentru educarea copiilor, tinerii îşi pot continua studiile, reducându-se situaţiile de abandon şcolar. O altă categorie de ajutoare în cadrul asistenţei sociale se acordă persoanelor în vârstă sau marginalizate social. Aceste ajutoare se prezintă fie ca ajutoare băneşti, fie sub forma unor prestaţii, servicii sau plasamente în instituţii specializate. Alte categorii de persoane defavorizate care primesc ajutoare, alocaţii, indemnizaţii prin asistenţa socială sunt: invalizi de război, foşti combatanţi, văduve de război, orfani.
133

Universitatea SPIRU HARET

În România, există mai multe forme de acordare a ajutoarelor materiale pentru familii, bătrâni sau alte persoane defavorizate. Dintre acestea, alocaţia de stat pentru copii reprezintă principala formă de sprijinire a copiilor şi a familiilor. Ea se acordă tuturor copiilor, indiferent dacă părinţii au sau nu calitatea de salariat, până la vârsta de 16 sau 18 ani, dacă sunt integraţi în continuare într-o formă de învăţământ. Pentru creşterea veniturilor familiilor cu copii, se mai poate acorda şi o alocaţie suplimentară, în cazul familiilor care au în întreţinere doi sau mai mulţi copii (în vârstă de până la 16 sau 18 ani), dacă urmează cursurile de zi ale unei instituţii de învăţământ. În afara acestora, se mai practică următoarele forme de ajutoare: ajutor pentru soţiile de militari în termen; indemnizaţie de naştere; ajutoare de urgenţă în situaţii de calamităţi naturale; alocaţii lunare de întreţinere pentru minorii daţi în plasament familial; furnizarea, pe plan local, a unor servicii sociale pentru persoanele vârstnice defavorizate; ajutoare sociale pentru familiile cu venituri foarte reduse sau lipsite de venituri. Toate aceste ajutoare de asistenţă socială se acordă descentralizat, de către administraţiile locale (primării) din bugetele administraţiilor locale. Măsurile de protecţie îndreptate spre persoanele handicapate vizează atât prevenirea şi atenuarea handicapului, cât şi înlăturarea consecinţelor profesionale, economice şi sociale ale acestuia. În cadrul asistenţei sociale există o serie de prestaţii sociale care au caracter reparatoriu: drepturile acordate invalizilor, orfanilor şi văduvelor de război; drepturile acordate foştilor deţinuţi politici; drepturile acordate eroilor martiri, urmaşilor şi răniţilor în timpul Revoluţiei din Decembrie 1989. Aceste categorii de cetăţeni, beneficiază atât de pensii şi indemnizaţii, cât şi de înlesniri fiscale, prestaţii în natură, sau unele gratuităţi. 4.1.4.2. Cheltuieli publice pentru obiective şi acţiuni economice Un loc aparte în cadrul cheltuielilor publice revine celor privind activitatea economică. În mod concret, acestea vizează finanţarea regiilor autonome sau societăţilor cu capital de stat, particular şi mixt, fermierilor şi altor mici întreprinzători sau urmăresc obiective
134

Universitatea SPIRU HARET

economice importante pentru ţară. Cheltuielile publice pentru acţiuni economice reflectă funcţia statului de reglare a proceselor economice şi se realizează prin intervenţia acestuia, utilizând forme şi instrumente specifice. Cheltuielile publice pentru acţiuni economice vizează, în primul rând, sectorul public, în care sunt cuprinse întreprinderile cu capital majoritar de stat având ca obiect de activitate producţia de bunuri sau prestarea de servicii şi în care statul dispune de puterea de decizie. Sectorul public s-a creat prin înfiinţarea de către stat a unor întreprinderi proprii în anumite ramuri strategice sau în ramuri care necesitau resurse financiare importante (investiţii mari), dar ofereau o rentabilitate nesigură. Sectorul public a crescut în volum şi importanţă prin acţiunile de naţionalizare sau de creştere a participării statului la capitalul întreprinderilor. De-a lungul timpului, perioadele de creştere a sectorului public au alternat cu cele de restrângere, realizată pe calea privatizării. Aceasta conduce la îmbunătăţirea activităţii şi creşterea rentabilităţii întreprinderilor vândute (se elimină unele constrângeri, statul nu mai intervine în „interesul general”, are loc o mai bună alocare a resurselor prin acţiunea mecanismelor concurenţiale ale pieţei). Efectele favorabile pentru stat se concretizează în: realizarea veniturilor din privatizări; diminuarea cheltuielilor publice; reducerea apelului la împrumuturi publice ş.a. În afara sectorului public, statul finanţează întreprinderi particulare aflate în dificultăţi financiare (în perioade de criză), le acordă ajutoare financiare pentru dezvoltare, sau susţine financiar anumite sectoare. Repartizarea cheltuielilor publice spre acţiuni economice este diferită de la o perioadă la alta şi este corelată cu gradul de dezvoltare economică a ţării. Astfel, în ţările dezvoltate, acestei grupe de cheltuieli îi revin ponderi relativ scăzute (între 3 – 12%), în timp ce ţările în curs de dezvoltare îi alocă ponderi de până la 30 – 35% din totalul cheltuielilor publice. Între întreprinderile publice şi stat există fluxuri financiare în ambele sensuri: acestea prelevă o serie de impozite şi taxe, efectuează vărsăminte la buget şi plătesc diverse contribuţii la alte fonduri centralizate. La rândul său, bugetul alocă fonduri întreprinderilor publice pentru finanţarea unor cheltuieli şi, în principal, subvenţii.
135

Universitatea SPIRU HARET

Ajutoarele financiare ale statului către întreprinderi au fost folosite de toate ţările cu economie de piaţă, sub forme diferite, iar locul şi importanţa acordată uneia sau alteia dintre forme au diferit în funcţie de perioada şi condiţiile economice, financiare şi sociale. Ajutoarele financiare ale statului pot îmbrăca forme directe (clasice) de intervenţie şi ajutor, pe seama transferurilor băneşti, şi forme indirecte, care au ca efect sprijinirea economică a întreprinderilor sau producătorilor. În grupa ajutoarelor financiare directe se cuprind: subvenţiile; investiţiile; împrumuturile cu dobândă subvenţionată; ajutoarele financiare pentru difuzarea de informaţii, studii de marketing, organizare de expoziţii; avansurile rambursabile. Subvenţiile reprezintă forma cea mai utilizată dintre ajutoarele directe ale statului şi reprezintă un ajutor nerambursabil pe care statul îl acordă agenţilor economici aflaţi în dificultate, asigurându-le funcţionarea în condiţiile în care activitatea lor este ineficientă; se acordă unilateral şi fără contraprestaţie, dar este condiţionat şi are o afectaţie specială. Subvenţia are caracter discreţionar şi reprezintă o manifestare a „puterii de a cheltui” a autorităţii publice, bazată pe existenţa unei comunităţi de interese. Subvenţiile economice se pot acorda pentru activităţi interne şi pentru export. Investiţiile reprezintă acele ajutoare financiare pe care statul le efectuează pentru dezvoltarea sectorului public sau a altor sectoare. Aceste alocări pentru investiţii au ca obiectiv principal satisfacerea interesului general, şi nu doar acela de obţinere de profit. Ele au caracter temporar şi se efectuează în funcţie de necesităţile de realizare a unor investiţii de importanţă deosebită pentru economia naţională. Împrumuturile cu dobândă subvenţionată pot fi acordate din bugetul de stat sau din alte fonduri speciale, în cazul apariţiei unor dificultăţi financiare temporare. Ele prezintă avantajul că au dobândă redusă şi termene de rambursare convenabile. Dobânda bonificată constă în stabilirea unei dobânzi inferioare celei practicate de băncile comerciale, diferenţa fiind suportată de la bugetul statului. Ajutoarele financiare de la buget se acordă pentru difuzarea de informaţii, studii de marketing, organizarea de expoziţii. Pe seama cheltuielilor bugetare, statul finanţează o serie de acţiuni de sprijinire indirectă a exporturilor, punând la dispoziţia exportatorilor asistenţă
136

Universitatea SPIRU HARET

tehnică de specialitate, informaţii sau studii privind pieţele externe, organizează târguri şi expoziţii ş.a. Avansurile rambursabile reprezintă o formă de ajutor financiar public prin care se acordă de la buget o parte (care poate fi cuprinsă între 30 – 50%) din valoarea necesară realizării unor acţiuni de prospectare şi prezentare în străinătate a unor produse noi. Acest avans urmează a fi restituit bugetului din încasările obţinute la vânzarea în străinătate a noilor produse. Dintre formele indirecte ale ajutoarelor financiare publice amintim: avantajele fiscale, garantarea împrumuturilor bancare etc. Un loc aparte revine avantajelor fiscale acordate de autorităţile publice agenţilor economici cu scopul de a-i ajuta, stimula sau cointeresa. În literatura de specialitate, asemenea avantaje sunt denumite şi cheltuieli fiscale, deoarece au un efect financiar asemănător cu subvenţiile sau alocaţiile bugetare. Ele constau în încasări fiscale la care statul renunţă, lăsându-le la dispoziţia agenţilor economici. Avantajele fiscale vizează, în mod deosebit, investiţiile agenţilor economici, concretizându-se în: amortizarea accelerată a mijloacelor fixe; reducerea impozitului pe societate datorat în funcţie de profitul reinvestit; acordarea de credite fiscale; facilităţi fiscale pentru stimularea cheltuielilor de investiţii, cercetare sau dezvoltarea întreprinderilor industriale de vârf. O altă modalitate de intervenţie indirectă a statului în economie constă în garantarea împrumuturilor bancare ale unor întreprinderi. Această formă de sprijin şi intervenţie se poate dovedi costisitoare, în cazul în care, astfel, beneficiarul unui împrumut garantat nu îşi onorează obligaţia faţă de banca la care a contractat împrumutul, obligaţia de rambursare revenind statului, care îşi împovărează cheltuielile publice. Cheltuielile publice destinate acţiunilor şi obiectivelor economice trebuie analizate prin prisma aspectelor privind eficienţa. În acest scop, este necesară accentuarea controlului autorităţii publice, în special asupra subvenţiilor, fiind necesar să se urmărească în ce măsură ajutoarele primite au condus la redresarea activităţii întreprinderilor aflate în dificultate. Dacă se constată că situaţia nu s-a redresat, acordarea în continuare a subvenţiilor trebuie pusă sub semnul întrebării, însemnând doar o risipă de fonduri din banul public. Ajutoarele publice directe nu sunt întotdeauna în măsură să conducă la o redresare, cointeresare sau stimulare a activităţii benefi137

Universitatea SPIRU HARET

ciarilor, ele susţinând activitatea curentă, şi nu dezvoltarea acestora. De aceea se consideră că cele mai eficiente ajutoare financiare publice sunt cele legate de reducerea obligaţiilor fiscale prin acordarea de avantaje fiscale. Ţările dezvoltate au redus volumul ajutoarelor financiare directe, folosind pe scară largă degrevările fiscale. Cheltuielile publice pentru acţiuni economice vizează domenii cum sunt: industrie, transporturi, construcţii, agricultură. 4.1.4.3. Cheltuieli publice pentru gospodărie comunală şi locuinţe Autorităţile publice susţin financiar şi amenajările teritoriale, acordând o serie de avantaje pentru revitalizarea regiunilor şi dezvoltarea zonelor rurale. În domeniul lucrărilor publice, din bugetul de stat se alocă resurse sub forma transferurilor (pentru finalizarea construcţiilor aflate în diferite stadii de execuţie, pentru executarea unor locuinţe sociale, pentru acţiunea de cadastru); se subvenţionează dobânda la credite pentru construcţia de locuinţe destinate anumitor categorii sociale (tinerii până la vârsta de 35 de ani; specialişti care se stabilesc în mediul rural); se alocă resurse bugetare pentru Agenţia Naţională de Locuinţe, care coordonează constituirea şi atragerea de surse de finanţare în domeniul construcţiei de locuinţe. Prin susţinerea construcţiei de locuinţe, pe calea subvenţiilor şi împrumuturilor cu dobândă subvenţionată, această ramură a economiei contribuie şi la menţinerea nivelului ramurii construcţiilor în general. 4.1.4.4. Cheltuieli publice pentru protecţia mediului În ultimii ani, protecţia mediului a devenit una dintre preocupările prioritare ale comunităţii internaţionale, ca urmare a faptului că un complex de factori, printre care şi dezvoltarea economică, provoacă pierderi imense tuturor ţărilor şi influenţează calitatea vieţii. Noul concept al dezvoltării economice durabile este definit ca „o dezvoltare care corespunde necesităţilor prezentului, fără a compromite posibilitatea generaţiilor viitoare de a le satisface pe ale lor”7.
Legea protecţiei mediului nr. 137/1995, „Monitorul Oficial” nr. 304/1995. 138
7

Universitatea SPIRU HARET

Dezvoltarea durabilă include mediul înconjurător ca un element deplin integrat dezvoltării economice, astfel încât dezvoltarea economică prezentă să lase generaţiilor viitoare un mediu ambiant cel puţin egal cu cel preluat de la generaţiile precedente. În complexul de factori care au condus la deteriorarea mediului înconjurător, un rol determinant a avut industria. Din studiile recente ale unor cercetători, reiese că, pentru protejarea mediului înconjurător, nu trebuie stopată creşterea economică, ci este necesară o armonizare a creşterii economice cu gestionarea raţională a resurselor şi cu protecţia mediului înconjurător. Protecţia mediului înconjurător şi îmbunătăţirea calităţii lui reclamă folosirea de către autorităţile publice a unor politici ecologice, a unor modalităţi şi instrumente economice şi financiare, folosirea reglementărilor juridice, a standardelor ş.a. În cadrul acestora, un rol deosebit revine instrumentelor financiare ca: taxe, redevenţe, impozite, credite, care, pe de o parte, influenţează comportamentul de protecţie a mediului (în special, cel al poluatorului) iar pe de altă parte, produc o serie de resurse financiare pentru finanţarea acţiunilor de protecţie a mediului. Autoritatea publică stabileşte reglementările juridice privind răspunderile pentru deteriorarea mediului înconjurător. Principiul care stă la baza legislaţiei de protecţie a mediului adoptat de toate ţările este „poluatorul plăteşte”. În acest mod, responsabilitatea pentru daunele produse mediului revine celui care a produs poluarea. Asumarea răspunderii se poate realiza doar dacă există posibilitatea internalizării pagubelor (includerea costurilor antipoluante în cheltuielile de producţie). Producătorii poluatori au însă tendinţa de a externaliza costurile, ceea ce conduce la includerea cheltuielilor respective în cheltuielile publice. Protecţia mediului constituie o problemă strategică, având o importantă componentă de solidaritate între generaţii şi naţiuni; responsabilitatea sa revine atât operatorilor economici şi societăţii civile, cât şi guvernului. În ţara noastră, cheltuielile pentru protecţia mediului sunt îndreptate deopotrivă spre refacerea mediului degradat, ca şi spre prevenirea distrugerii acestuia în viitor.

139

Universitatea SPIRU HARET

4.1.4.5. Cheltuieli publice pentru cercetare-dezvoltare În prezent, în majoritatea ţărilor, activitatea de cercetare ştiinţifică reprezintă un factor important care contribuie la dezvoltarea economicosocială. Ştiinţa şi tehnologia sunt componente de bază ale vieţii moderne şi ajută direct statele în realizarea dezvoltării durabile. Activitatea de cercetare-dezvoltare îmbracă următoarele forme principale, relativ legate între ele: cercetarea fundamentală (extinderea limitelor cunoaşterii teoretice, fără ca cercetătorii să-şi propună un anumit scop al cercetării); cercetarea aplicativă (corespunde muncii de inovaţie); cercetarea de dezvoltare (se bazează pe cunoştinţe deja existente şi serveşte la dezvoltarea aplicării rezultatelor cercetării în societate). În ultimele decenii, corespunzător perioadelor de criză economică (în care cheltuielile privind cercetarea au stagnat), a apărut şi s-a intensificat cooperarea internaţională în domeniul cercetării ştiinţifice (fără însă ca nivelul acesteia să se ridice la nivelul cooperării economice şi sociale). În România, în ultimii ani, cercetarea ştiinţifică s-a aflat într-un pronunţat proces de restructurare şi reformare pe multiple planuri: legislativ, instituţional, managerial, de finanţare şi stimulare. Reforma s-a bazat, în principal, pe introducerea sistemului competitiv, al finanţării pe bază de programe. Pentru finanţarea prin competiţie a proiectelor de cercetare-dezvoltare, s-au stabilit procedee de evaluare a proiectelor şi rezultatelor activităţii de cercetare-dezvoltare. Finanţarea pe bază de programe asigură alocarea resurselor bugetare în funcţie de rezultatele prognozate, utilizând metode şi instrumente bugetare noi: organizarea de concursuri, licitaţii; efectuarea de evaluări specifice; crearea unui cadru competitiv real. Cu toate că există cadrul instituţional şi legislativ, precum şi un mecanism modern de finanţare a activităţii de cercetare ştiinţifică bazat pe competiţie, volumul fondurilor financiare direcţionate spre această activitate este insuficient, înregistrând chiar un regres în perioada de tranziţie. Acest fapt se răsfrânge în mod negativ asupra resurselor umane din cercetare, pentru a căror formare este nevoie de perioade mai îndelungate de timp comparativ cu alte domenii. Numărul cercetătorilor se reduce continuu, aceştia preferând să lucreze în alte domenii mai bine
140

Universitatea SPIRU HARET

remunerate, sau chiar să plece în străinătate, fiind apreciaţi pentru nivelul cunoştinţelor şi capacitatea de adaptare rapidă la tehnica de vârf. 4.1.4.6. Cheltuieli pentru servicii publice generale, ordine publică, siguranţă naţională şi apărare a) Cheltuielile pentru servicii publice generale şi ordine publică Serviciile publice generale satisfac necesităţile publice cu caracter invizibil, iar costul lor este suportat de întreaga societate, în principal pe seama resurselor bugetare. Există instituţii publice chemate să asigure funcţionarea în bune condiţii a administraţiei publice, ordinea publică internă, securitatea civilă, apărarea naţională. Autorităţile publice generale cuprind: organe ale puterii şi administraţiei publice (instituţia prezidenţială; organele puterii legislative centrale şi locale; organele puterii judecătoreşti; organele executive centrale şi locale) şi organele de ordine publică (poliţia, jandarmeria, servicii de informaţii, servicii speciale de pază şi protecţie, grănicerii, protecţia şi paza contra incendiilor ş.a.). Ca şi cheltuielile publice în ansamblul lor, cheltuielile pentru servicii publice generale manifestă o tendinţă de creştere, pe seama unor factori diverşi: mărimea şi structura aparatului de stat şi a organelor de ordine publică; nivelul salarizării funcţionarilor publici; dezvoltarea economică, socială şi urbană, care necesită sarcini şi atribuţii noi, complexe pentru aparatul de stat; gradul de înzestrare cu echipamente şi aparatură informatică, mijloace de transport şi alte mijloace tehnice specifice. Volumul şi structura cheltuielilor pentru servicii publice generale diferă de la o ţară la alta, în funcţie de gradul de dezvoltare economico-socială şi de nivelul democraţiei. b) Cheltuielile publice pentru apărare naţională Apărarea naţională reprezintă o componentă a strategiei de asigurare a siguranţei naţionale, realizând, în acelaşi timp, conţinutul funcţiei externe a statului. Resursele alocate acestui domeniu servesc întreţinerii şi funcţionării armatei naţionale, participării la diferite alianţe militare, purtării de războaie sau înlăturării cauzelor acestora, menţinerii de baze militare pe teritorii străine, acordării de ajutoare militare altor ţări etc.
141

Universitatea SPIRU HARET

Acestea sunt cheltuieli neproductive, reprezentând un consum definitiv de produs intern brut. Privit din această perspectivă, nivelul lor ar trebui să înregistreze valori din ce în ce mai reduse, atât în mărimi absolute, cât şi ca pondere în produsul intern brut. În ultimul timp, nivelul lor depinde tot mai mult de factori externi, internaţionali, a căror acţiune conduce la tendinţa contrară, astfel că, şi în ţara noastră, cheltuielile publice pentru apărare sunt în creştere. Cheltuielile militare se pot grupa în: directe şi indirecte. Cele directe cuprind cheltuielile cu întreţinerea forţelor armate în ţară sau în bazele instalate în alte ţări (procurarea de bunuri şi servicii, dotarea cu echipament, tehnică de luptă); în bugetele militare ale unor ţări, alături de acestea, se mai includ pensiile militarilor sau cheltuielile cu jandarmeria. Cheltuielile militare indirecte sunt cele legate de înlăturarea urmărilor războaielor; pregătirea pentru alte acţiuni; despăgubiri de război; cheltuieli de refacere a propriei economii distruse de război; plăţi de pensii cuvenite orfanilor, văduvelor, invalizilor de război; cercetarea ştiinţifică militară ş.a. Contextul economic şi politic mondial din ultima perioadă a influenţat modul de organizare şi funcţionare a armatelor naţionale, în sensul orientării spre formarea unei armate mai puţin numeroase, dar mai profesioniste şi cu o dotare de înalt nivel. 4.2. Indicatori de analiză a cheltuielilor publice: nivel, structură, dinamică Analiza cheltuielilor publice serveşte la caracterizarea politicii financiare a unui stat în diverse perioade de timp. Pentru a aprecia efectele intervenţiei statului în viaţa economico-socială, este necesară cunoaşterea volumului şi structurii cheltuielilor publice efectuate de organele centrale şi locale de stat din fondurile publice de resurse financiare. Analiza aprofundată a cheltuielilor publice se realizează cu ajutorul indicatorilor privind nivelul cheltuielilor (volumul sau mărimea acestora), structura cheltuielilor (care reflectă destinaţia resurselor financiare publice) şi dinamica acestora (care reflectă evoluţia în timp a cheltuielilor publice).
142

Universitatea SPIRU HARET

4.2.1. Analiza nivelului cheltuielilor publice Nivelul cheltuielilor publice, totale şi al diferitelor categorii de cheltuieli publice se poate analiza atât static (valoarea acestora la un moment dat), cât şi dinamic (evidenţiind modificarea şi sensul modificării lor în timp). Analiza din punctul de vedere al nivelului se bazează pe următorii indicatori: volumul cheltuielilor publice, ponderea cheltuielilor publice în produsul intern brut şi volumul cheltuielilor publice care revine în medie pe un locuitor. a)Volumul cheltuielilor publice poate fi exprimat în mărimi nominale sau reale. Exprimarea în mărime nominală (Cnp) are dezavantajul denaturării indicatorului (dacă se urmăreşte evoluţia în timp), fiind tributară preţurilor curente ale perioadei. Exprimarea în mărime reală (Crp) elimină acest dezavantaj, cheltuielile publice fiind cuantificate în preţuri constante (preţurile unui anumit an luat ca bază). Dacă evidenţele privind nivelul cheltuielilor publice nu sunt efectuate în preţuri constante, se poate proceda la transformarea acestora din preţuri curente în preţuri constante corectând valoarea cu indicele preţurilor, astfel:

C

r p1

=

n C p1

I p1 / 0

, în care:

(1)

r C p1 - cheltuielile publice ale perioadei curente exprimate în mărime

reală (în preţuri constante); n C p1 - cheltuielile publice ale perioadei curente exprimate în mărime nominală (în preţuri curente); I p1 / 0 - indicele preţurilor în perioada curentă faţă de perioada de bază. Indicatorul cheltuieli publice (în mărime nominală sau reală) este util pentru a reflecta volumul acestora în monedă naţională şi serveşte la efectuarea de analize doar pe plan naţional. El nu are putere de comparaţie internaţională.
143

Universitatea SPIRU HARET

b) Ponderea cheltuielilor publice în produsul intern brut (G) este un alt indicator care poate caracteriza nivelul cheltuielilor publice dintr-o anumită perioadă. Se calculează pe baza relaţiei: G=

Cp PIB

x 100 , în care:

(2)

G - ponderea cheltuielilor publice în produsul intern brut; Cp - cheltuielile publice totale; PIB - produsul intern brut. Prin modul de calcul, acest indicator elimină influenţele distorsionante ale inflaţiei (ambele mărimi – ale numărătorului şi numitorului – fiind exprimate în aceleaşi preţuri). El permite analiza cheltuielilor publice în raport cu nivelul de dezvoltare economicosocială şi este utilizat frecvent în comparaţiile internaţionale. Ponderea în produsul intern brut se poate calcula şi pe grupe de cheltuieli publice, ceea ce arată cât din produsul intern brut se alocă domeniului respectiv. La dezbaterea în Parlament a proiectului de buget, în vederea aprobării acestuia, valorile care se iau în discuţie sunt ponderile în produsul intern brut ale diferitelor grupe de cheltuieli publice, corespunzător clasificării administrative (sau instituţionale). c) Cheltuielile publice totale ce revin în medie pe un locuitor este un indicator de nivel foarte sugestiv, care arată cuantumul cheltuielilor publice ale statului, ce revine unui locuitor. Se calculează astfel:

cp =

Cp N

, în care:

(3)

c p - cheltuielile publice medii pe locuitor (lei pe un locuitor);
Cp - cheltuielile publice exprimate în preţuri curente sau constante; N - numărul de locuitori corespunzător anului bugetar. Pentru a permite comparaţiile internaţionale, cheltuielile publice anuale pot fi exprimate într-o monedă de circulaţie internaţională, în general, dolari SUA, Euro, astfel:
144

Universitatea SPIRU HARET

c$ =
comparaţie;

cp c.v.

, în care:

(4)

c$ - cheltuielile publice exprimate în $ ca monedă internaţională de

c p - cheltuielile publice exprimate în lei;
cv - cursul de schimb al monedei naţionale faţă de moneda internaţională de comparaţie ($). În acest caz, indicatorul cheltuieli publice medii pe locuitor se exprimă în: $/ locuitor. Valorile acestor indicatori sunt determinate de gradul de dezvoltare economică, socială şi politică, precum şi de condiţiile organizatorice sau administrative ale unei ţări într-o anumită perioadă. 4.2.2. Analiza structurii cheltuielilor publice Analiza structurii cheltuielilor publice vizează calculul ponderii pe care o are fiecare dintre grupele de cheltuieli publice în total. Se poate realiza în cadrul oricărei clasificări a cheltuielilor publice: economică, funcţională, financiară, administrativă etc. Formula de calcul este:

g cpi =

c pi Cp

x100 , în care:

(5)

g cpi - greutatea specifică (ponderea) cheltuielilor publice din grupa
„i” în totalul cheltuielilor publice. cpi - nivelul cheltuielilor publice din grupa „i”; Cp - cheltuieli publice totale. Din analiza structurii cheltuielilor publice, reiese modul în care sunt direcţionate resursele financiare publice în cursul unui an bugetar. Pe această bază, se pot desprinde concluzii cu privire la orientarea politicii bugetare spre anumite obiective (sociale, economice, militare ş.a.), considerate ca fiind prioritare într-o anumită perioadă. Determinarea structurii cheltuielilor publice serveşte totodată la urmărirea în dinamică a modificării opţiunilor bugetare ale autorităţilor publice şi la efectuarea de comparaţii între state.
145

Universitatea SPIRU HARET

Din analiza comparativă (de la o ţară la alta sau pe grupe de ţări: dezvoltate, în curs de dezvoltare sau în tranziţie) a structurii funcţionale a cheltuielilor publice rezultă deosebiri uneori chiar foarte accentuate, care se explică, în principal, prin: gradele diferite de dezvoltare economico-socială, politicile promovate de autorităţile publice şi modul în care au fost repartizate competenţele între organele centrale şi locale. 4.2.3. Analiza dinamicii cheltuielilor publice Analiza sub aspect dinamic relevă modificările care intervin în cuantumul şi structura cheltuielilor publice în decursul unei perioade de timp. Indicatorii de analiză a dinamicii cheltuielilor publice sunt: modificarea absolută şi relativă (nominală sau reală) a cheltuielilor publice; modificarea ponderii cheltuielilor publice în produsul intern brut; modificarea volumului mediu al cheltuielilor publice ce revin pe un locuitor; modificarea structurii cheltuielilor publice; coeficientul de devansare a creşterii produsului intern brut de către creşterea cheltuielilor publice; elasticitatea cheltuielilor publice faţă de produsul intern brut. a) Modificarea absolută şi relativă ( în valori nominale sau reale) a cheltuielilor publice Modificarea absolută exprimă creşterea sau descreşterea acestora de la o perioadă la alta, în mărime absolută, şi se determină conform relaţiei:

Δ Cp(1 - 0) = Cp1 - Cp0 , în care:

(6)

Δ Cp(1 - 0) - modificarea absolută a cheltuielilor publice, în perioada curentă (1) faţă de perioada de bază (0); Cp1 - cheltuielile publice în perioada curentă; Cp0 - cheltuielile publice în perioada de bază.
Considerând că formula (6) se referă la modificarea absolută nominală exprimată în preţurile curente ale celor două perioade, se poate calcula modificarea absolută reală, folosind valorile perioadei curente exprimate în preţuri constante, astfel:

Δ Cpr(1 - 0) = Cp1r - Cp0r , în care:
ΔCp(1-0)r

(7)

- modificarea absolută reală a cheltuielilor publice în perioada curentă (1) faţă de perioada de bază (0);
146

Universitatea SPIRU HARET

Cp1r - cheltuielile publice în perioada curentă exprimate în preţurile perioadei de bază; Cp0r -cheltuielile publice din perioada de bază. În afara modificării absolute a cheltuielilor publice, se poate analiza şi modificarea relativă a acestora. Astfel, se calculează indicele modificării cheltuielilor publice pe baza relaţiei: Icp1/0 =

C p1 C p0

, în care:

(8)

Icp1/0 - indicele modificării cheltuielilor publice în perioada (1) faţă de perioada (0); Cp1 - cheltuielile publice din perioada curentă; Cp0 - cheltuielile publice din perioada de bază. Modificarea relativă a cheltuielilor publice rezultă şi din raportul dintre modificarea absolută a cheltuielilor publice în perioada curentă faţă de perioada de bază şi nivelul acestora în perioada de bază: Icp1-0/ 0 =

ΔC p1−0 C p0

(9)

Pentru determinarea evoluţiei cheltuielilor publice în expresie reală şi identificarea factorilor care au influenţat mărimea şi sensul modificării, este necesară exprimarea indicatorilor analizaţi în preţuri constante, cu ajutorul indicelui preţurilor. b) Modificarea absolută a ponderii cheltuielilor publice în produsul intern brut arată cu cât a crescut sau scăzut acest indicator de la o perioadă la alta. Calculul se efectuează astfel:

Δ G = G1 – G0 , în care:

(10)

Δ G - modificarea ponderii cheltuielilor publice în PIB în perioada (1) faţă de perioada (0); G1 şi G0 - ponderea cheltuielilor publice în produsul intern brut în perioada curentă (1) şi în perioada de bază (0), calculată conform relaţiei (2).
Raportul procentual dintre G1 şi G0 reprezintă modificarea relativă a ponderii cheltuielilor publice în produsul intern brut. S-a constatat că, pe perioade mari de timp, are loc o creştere a ponderii cheltuielilor publice în produsul intern brut.
147

Universitatea SPIRU HARET

c) Modificarea absolută a nivelului mediu al cheltuielilor publice pe locuitor arată mărimea şi sensul modificării de la o perioadă la alta a nivelului mediu al cheltuielilor publice ce revin în medie pe un locuitor. Se calculează pe baza relaţiei:

Δc p = c p1 - c p 0 , în care:
un locuitor, în perioada (1) faţă de perioada (0);

(11)

Δc p – modificarea nivelului mediu al cheltuielilor publice ce revin pe

c p1 şi c p 0 – cheltuielile publice ce revin în medie pe un locuitor,
corespunzător perioadei (1) şi perioadei (0), calculate conform relaţiei (3). Raportul procentual dintre cele două valori reprezintă modificarea relativă a nivelului mediu al cheltuielilor publice pe locuitor. d) Modificarea absolută a structurii cheltuielilor publice reliefează evoluţiile structurale de la o perioadă la alta, corespunzător politicii bugetare din perioada analizată. Calculul se efectuează astfel:

Δ gcpi = gcpi1 - gcpi0 , în care:

(12)

Δ gcpi - modificarea ponderii cheltuielilor publice ale grupării „i” în totalul cheltuielilor publice; gcpi1 - ponderea cheltuielilor publice din grupa „i” în total, în perioada curentă (1); gcpi0 - ponderea cheltuielilor publice din grupa „i” în total, în perioada de bază (0).
Raportul procentual dintre ponderea cheltuielilor publice din grupa „i” în total, în perioada curentă (1), şi ponderea cheltuielilor publice din grupa „i” în total, în perioada de bază (0) reprezintă modificarea relativă a structurii cheltuielilor publice. e) Coeficientul de devansare a creşterii produsului intern brut de către creşterea cheltuielilor publice (k) este o valoare care reflectă corespondenţa dintre evoluţia cheltuielilor publice şi cea a produsului intern brut. Se calculează pe baza relaţiei: k=
148

I cp1 / 0 I PIB1 / 0

, în care:

(13)

Universitatea SPIRU HARET

k - coeficientul de devansare a creşterii produsului intern brut de către creşterea cheltuielilor publice; I Cp1/0 - indicele creşterii cheltuielilor publice în perioada (1) faţă de perioada (0), calculat conform relaţiei (8); I PIB1/0 - indicele creşterii produsului intern brut. În funcţie de ritmul de creştere a cheltuielilor publice şi a produsului intern brut, coeficientul poate lua următoarele valori: k > 1, semnifică o creştere mai accentuată a cheltuielilor publice comparativ cu produsul intern brut; k = 1, când ambele mărimi au ritmuri de creştere identice; k < 1, reflectă o creştere mai lentă a cheltuielilor publice comparativ cu sporirea produsului intern brut. f) Elasticitatea cheltuielilor publice faţă de produsul intern brut măsoară amploarea reacţiei cheltuielilor publice la modificarea produsului intern brut. Calculul se efectuează astfel:

ΔC p (1−0 )
ecp =

C p0 , în care: ΔPIB(1−0 ) PIB0

(14)

e cp - elasticitatea cheltuielilor publice faţă de produsul intern brut; ΔCp (1-0) - modificarea cheltuielilor publice în perioada curentă (1) faţă de perioada de bază (0), calculată conform relaţiei (6); Cp0 - cheltuielile publice din perioada de bază; ΔPIB(1-0) - modificarea produsului intern brut în perioada de referinţă; PIB0 - produsul intern brut din perioada de bază. Acest indicator exprimă tendinţa de utilizare a produsului intern brut la acoperirea cheltuielilor publice şi poate lua următoarele valori: ecp > 1, reflectă o elasticitate accentuată a cheltuielilor publice în raport cu produsul intern brut. Când ecp = 1, tendinţa rămâne nemodificată de la o perioadă la alta. Dacă ecp < 1, valoarea reflectă inelasticitatea cheltuielilor publice la creşterea produsului intern brut.

149

Universitatea SPIRU HARET

4.3. Factori de influenţă şi consecinţele creşterii cheltuielilor publice Pe termen lung s-a constatat tendinţa de creştere a cheltuielilor publice, atât în valori absolute, cât şi ca pondere în produsul intern brut. Cauzele creşterii cheltuielilor publice trebuie căutate mai întâi în modificarea nevoilor economice şi a preferinţelor consumatorilor şi apoi în funcţionarea necorespunzătoare a sistemului politic. Altfel spus, cauzele sunt de ordin economic şi politic, la care se adaugă cele sociale, care determină, în special, creşterea grupei cheltuielilor de transfer. Pentru interpretarea datelor statistice privitoare la cheltuielile publice, au fost construite modele analitice care iau în considerare acţiunea concomitentă a cauzelor economice, politice şi sociale ce determină cheltuielile publice. O primă grupă a acestor modele o constituie aşa-numitele „modele macroeconomice”, care explică modificarea în timp a cheltuielilor publice în funcţie de variabilele macroeconomice, cum ar fi produsul intern brut sau rata inflaţiei. A doua grupă de modele este considerată cea care încearcă să explice fundamentele microeconomice de bază ale procesului decizional care, în ultimă instanţă, generează creşterea cheltuielilor publice. 4.3.1. Modelele macroeconomice privind creşterea cheltuielilor publice Principalele modele macroeconomice din literatura de specialitate sunt: legea lui Wagner a extinderii activităţii statului; modelele dezvoltării privind creşterea cheltuielilor publice; studiile clasice ale lui Peacock şi Wiseman privind creşterea cheltuielilor publice. Legea lui Wagner se concentrează, în special, pe elasticitatea cererii în funcţie de venit pentru bunuri şi servicii publice, punând în evidenţă totodată eşecul pieţei în furnizarea unor astfel de activităţi. Modelele dezvoltării ale lui Musgrave şi Rostow susţin că sporirea cheltuielilor publice reflectă creşterea rolului statului în procesul dezvoltării, ca furnizor de capital necesar infrastructurii şi de investiţii sociale, precum şi în încercarea de a acoperi eşecurile pieţei. Analiza lui Peacock şi Wiseman are la bază faptul că, în perioadele dificile, se schimbă concepţia cetăţenilor despre fiscalitate, în sensul acceptării unor impozite ridicate
150

Universitatea SPIRU HARET

care vor permite cheltuieli publice superioare chiar şi după depăşirea perioadelor de criză. Legea lui Wagner Economistul german de inspiraţie reformistă Adolf Wagner a fost unul dintre pricipalii „socialişti de la catedră” care reclama intervenţia statului în domeniul social. În anul 1880, Wagner a enunţat o „lege a extinderii crescânde a activităţilor publice şi, în special, ale statului”. Transpusă în domeniul finanţelor publice, legea lui Wagner se poate formula ca „legea nevoilor financiare publice crescânde ale statului şi organelor autonome” şi explică nevoia în creştere a veniturilor fiscale. Conform acestei legi, creşterea cheltuielilor în ansamblul activităţilor economice este legată de industrializare şi de efectele ei: dezvoltarea urbanizării, complexitatea crescândă a activităţilor economice, ridicarea nivelului de viaţă. În aceste condiţii, era necesar ca statul să intervină şi să cheltuiască mai mult pentru acţiunile sale de reglare şi reducere a tensiunilor de orice fel, mai ales a celor rezultate din urbanizare (cheltuieli cu administraţia generală, menţinerea ordinii, cele aferente justiţiei), pentru a răspunde nevoilor sporite ale indivizilor în domeniul educaţiei, culturii, acţiunilor sociale, precum şi pentru realizarea lucrărilor de infrastructură, în special în domeniul comunicaţiilor. Wagner a explicat creşterea cheltuielilor publice pentru educaţie, recreere, cultură, sănătate şi servicii legate de bunăstare prin elasticitatea cererii pentru aceste activităţi în funcţie de venit. Wagner consideră aceste servicii ca fiind nevoi cu elasticitate superioară în funcţie de venit. Astfel, dacă veniturile reale în economie cresc (ceea ce înseamnă o creştere a produsului naţional brut), cheltuielile pentru aceste servicii vor creşte mai mult decât proporţional, ceea ce se va reflecta în creşterea indicelui cheltuielilor publice în produsul naţional brut. O altă cauză, considerată de Wagner ca fiind la baza creşterii în timp a cheltuielilor publice, ar fi legată de „ineficienţa fundamentală a întreprinderilor private”, care, în condiţiile creşterii economice, poate determina statul să impună monopolul natural asupra activităţii şi managementului. La baza formulării acestei „legi” stau elemente empirice. Wagner a observat evoluţia sectoarelor publice în unele ţări europene, în SUA şi
151

Universitatea SPIRU HARET

Japonia, iar tendinţele desprinse de aici demonstrează că dezvoltarea societăţii industriale moderne determină creşterea din punct de vedere politic a „presiunii pentru progres social”, precum şi a alocaţiilor din considerente sociale în domeniul industriei. De aici, Wagner a ajuns la concluzia că trebuie aşteptate expansiunea creşterii continue a sectorului public şi protecţia sa în economie, fapt confirmat de experienţa următorilor ani. Din enunţul lui Wagner nu se înţelege cu claritate dacă autorul s-a referit la creşterea relativă a cheltuielilor publice sau la creşterea acestora în mărime absolută. Modelul lui Wagner dovedeşte o profundă pătrundere în observarea şi anticiparea faptelor, însă nu conţine o teorie bine articulată a opţiunii publice care să stea la baza politicii publice şi deciziilor publice. Modelele dezvoltării privind cheltuielile publice În lucrări ale unor profesori ca R.A.Musgrave şi W.W.Rostow se remarcă teoria conform căreia dezvoltarea economică este responsabilă pentru creşterea cheltuielilor publice. În fiecare etapă a creşterii şi dezvoltării economice, investiţia din sectorul public, fiind o parte componentă a investiţiei totale din economie, constituie un element important al creşterii economice. Se consideră că sectorul public este furnizorul infrastructurii din societate (sisteme de transport, şosele, sănătate, educaţie, apărare şi ordine publică ş.a.). Se consideră că investiţiile din sectorul public sunt necesare adaptării economiei pentru „demararea” spre etapele medii de dezvoltare economică şi socială. În etapele medii ale creşterii, statul continuă să ofere bunuri de investiţii, dar în condiţiile în care investiţiile publice sunt complementare celor particulare. Totodată, pe întregul parcurs al etapelor de dezvoltare, insuficienţele pieţei continuă să existe, îngreunând eforturile pentru maturizarea economiei. În consecinţă, are loc o creştere a implicării statului în contracararea eşecurilor pieţei. Musgrave susţine că, pe parcursul perioadei de dezvoltare, investiţiile totale ca procent din produsul naţional brut cresc, în timp ce investiţiile realizate de sectorul public scad. La rândul său, Rostow consideră că, odată atins stadiul maturizării economiei, structura cheltuielilor publice va înregistra o deplasare a ponderii de la cheltuielile cu
152

Universitatea SPIRU HARET

infrastructura spre cele de educaţie, sănătate, asigurarea bunăstării. Argumentele lui Rostow se bazează pe postulatul, care îi aparţine, conform căruia societăţile trec prin cinci stadii de dezvoltare: societatea tradiţională; precondiţiile pentru avânt; perioada de avânt, când creşterea devine o caracteristică normală a economiei; îndreptarea spre maturitate; maturitatea, în perioada consumului de masă ridicat. Analiza lui Peacock şi Wiseman Analiza economiştilor englezi A. T. Peacock şi J. A. Wiseman se bazează pe o teorie politică a determinării cheltuielilor publice, potrivit căreia guvernele doresc să cheltuiască mulţi bani, cetăţenii nu doresc să plătească impozite mari, iar statul trebuie să ţină seama de preferinţele cetăţenilor. Peacock şi Wiseman privesc cetăţeanul alegător ca pe un individ care se bucură de avantajele oferite de bunurile şi serviciile publice, dar care nu doreşte să plătească impozite. Ei consideră că există un anumit nivel tolerabil al impozitării, care acţionează ca o constrângere asupra comportamentului statului în privinţa cheltuielilor publice. Totodată, ei apreciază că dacă economisirea şi veniturile cresc, în condiţiile unor rate de impozitare constante, veniturile fiscale trebuie să crească, permiţând astfel cheltuielilor publice că sporească în raport cu produsul naţional brut. În perioadele de calm, cheltuielile publice vor avea o tendinţă ascendentă, chiar dacă, în cadrul societăţii, pot exista divergenţe în privinţa nivelului dorit al cheltuielilor publice şi al impozitării. Pe parcursul unor perioade nefaste (război, dezastre sociale etc.), va fi tulburată tendinţa de creştere graduală a cheltuielilor publice, acestea înregistrând o creştere rapidă; pentru finanţarea lor, guvernul va forţa creşterea impozitelor. În perioadele de criză, creşterea fiscalităţii va fi considerată de cetăţeni ca acceptabilă. La rândul lor, cheltuielile publice cresc, iar cheltuielile particulare înregistrează o deplasare spre cheltuielile publice, ceea ce este de natură să sporească şi mai mult cheltuielile publice. Peacock şi Wiseman denumesc acest fenomen „efect de deplasare”. După depăşirea perioadei de criză, în locul cheltuielilor provocate de evenimentele grave, vor apărea noi cheltuieli publice (de exemplu, cheltuieli de reconstrucţie) sau acestea vor fi îndreptate spre domenii ca sănătate, învăţământ, cultură. După trecerea perioadelor de criză, cheltuielile publice nu vor reveni la nivelul înregistrat anterior, ca urmare a
153

Universitatea SPIRU HARET

modificării, în urma crizei a concepţiei cetăţenilor cu privire la nivelul tolerabil al sarcinii fiscale. Un alt efect evidenţiat de cei doi este „ efectul de inspecţie” rezultat din întărirea conştiinţei alegătorilor privind problemele sociale ale momentului. De aceea, guvernul îşi extinde rolul său şi serviciile publice pentru îmbunătăţirea condiţiilor sociale ale acestora. În acest caz, percepţia electoratului cu privire la impozite devine mai tolerantă, ceea ce permite guvernanţilor să finanţeze niveluri mai ridicate ale cheltuielilor publice. Deşi teoria este criticabilă, ea se aplică în mod cert pentru explicarea creşterii considerabile a cheltuielilor publice şi a presiunii fiscale, fenomene înregistrate în numeroase ţări cu ocazia celor două războaie mondiale. Astfel, ea poate fi extinsă la perioadele de criză economică şi contribuie la explicarea creşterii presiunii fiscale din timpul crizelor din 1929-1933, precum şi din anii ’70 şi ’80. În asemenea situaţii, autorităţile publice dispun de mijloace pentru a ajuta întreprinderile aflate în dificultate, a acorda ajutoare de şomaj şi a susţine activitatea economică prin măsuri de relansare a cererii globale. 4.3.2. Factori microeconomici ai creşterii cheltuielilor publice Analiza cauzelor care generează creşterea cheltuielilor publice se poate realiza şi pornind de la studierea factorilor microeconomici care determină modificări în nevoile economico-sociale şi preferinţele consumatorilor pentru bunuri şi servicii publice. Corespunzător factorilor microeconomici, creşterea cheltuielilor publice depinde de modificări în: - cererea de bunuri şi servicii publice; - ansamblul activităţilor de producţie utilizate pentru realizarea bunurilor şi serviciilor; - numărul şi structura populaţiei; - calitatea bunurilor şi serviciilor publice; - preţurile intrărilor; - regionalizarea şi globalizarea economiei; - capacitatea de a plăti impozite; - factori politici şi sociali.
154

Universitatea SPIRU HARET

a) Modificările în cererea de bunuri şi servicii publice Cererea de bunuri şi servicii publice este determinată de mai multe variabile: preţurile bunurilor şi serviciilor din sectorul particular, venitul personal al contribuabililor, veniturile impozabile individuale şi cele ale economiei, rata fiscalităţii. Dintre acestea, cea mai importantă este variabila venitului. Dacă structura cheltuielilor consumatorului este modificată ca urmare a creşterii venitului, pot fi aşteptate modificări similare ale compoziţiei consumului şi la nivelul întregii economii. Dar este dificil de precizat cu exactitate care sunt tendinţele de modificare a cheltuielilor publice la o creştere a venitului, mai ales în ceea ce priveşte cheltuielile generate de servicii publice ca: siguranţa, educaţia, sănătatea. Cea mai pregnantă este relaţia dintre creşterea venitului şi creşterea cheltuielilor publice legate de furnizarea publică a bunurilor capital (şosele, aeroporturi ş.a.). După cum s-a remarcat la prezentarea modelului macroeconomic al dezvoltării, cheltuielile publice pentru bunurile capital cunosc o evoluţie diferită în funcţie de stadiul de dezvoltare economico-socială la un moment dat. De asemenea, în ţările dezvoltate, o creştere a veniturilor personale este asociată, în general, cu sporirea activităţii economice şi a complexităţii vieţii sociale, ceea ce impune în mod firesc o creştere a nivelului cheltuielilor publice. Acest fapt este demonstrat de realitate şi confirmat de datele statistice. Pe de altă parte, creşterea veniturilor personale permite o creştere corespunzătoare a veniturilor fiscale care pot fi utilizate la finanţarea la nivel mai ridicat a cheltuielilor publice. b) Modificările în activităţile de producere a bunurilor şi serviciilor Acestea se referă, în principal, la îmbunătăţirea tehnologiei, care produce modificări sub aspectul creşterii eficienţei procesului de producţie şi în raportul dintre bunurile private şi cele publice. Schimbările tehnologice pot fi de aşa natură, încât să determine creşterea sau reducerea importanţei relative a bunurilor publice furnizate de către stat. De asemenea, modificările tehnologice au ca rezultat şi accentuarea uzurii morale a bunurilor capital din domeniul public, ceea ce conduce la o creştere a costurilor de înlocuire, pe seama creşterii cheltuielilor publice. Un exemplu foarte elocvent (pe care îl dă Musgrave) este cel privind invenţia motorului cu combustie internă, care a stat la baza dezvoltării industriei de automobile, ceea ce s-a repercutat într-o
155

Universitatea SPIRU HARET

creştere substanţială a cererii pentru şosele. Satisfacerea acestei cereri a fost îndeplinită de sectorul public, fapt reflectat în creşterea corespunzătoare a cheltuielilor publice. c) Modificările privind numărul, structura şi densitatea populaţiei Modificările privind numărul populaţiei afectează, în sensul solicitării, la nivel superior, a unor servicii publice cum sunt: sănătate, învăţământ, ordine publică, sporind şi cheltuielile aferente. În cazul bunurilor publice „pure” (cum ar fi iluminatul public), pentru o creştere cu o unitate a populaţiei, costul social marginal este, prin definiţie, zero; în acest caz, nu există niciun motiv de creştere a cheltuielii publice ca urmare a creşterii numărului populaţiei. În realitate însă există bunuri publice „impure”, astfel ca la o creştere a numărului populaţiei, în condiţiile menţinerii la nivel constant a nivelului consumului pe o persoană, să aibă loc o creştere mai puţin decât proporţională a cheltuielilor publice. Structura populaţiei influenţează cheltuielile publice, în funcţie de preponderenţa populaţiei pe grupe de vârstă: pentru o pondere mare a populaţiei tinere, de vârstă şcolară, vor creşte cheltuielile cu educaţia; pentru o pondere ridicată a populaţiei de vârsta a treia, vor spori cheltuielile de sănătate. La rândul său, densitatea populaţiei afectează nivelul şi structura cheltuielilor publice prin sporirea celor legate de urbanizare (infrastructură, servicii publice generale), depoluare, protecţia mediului etc. d) Modificările în calitatea bunurilor şi serviciilor publice Cetăţenii contribuabili evoluează în privinţa gusturilor, preferinţelor şi aşteptărilor, fapt care se repercutează asupra cererii de produse şi servicii publice de calitate superioară. Pe o piaţă neconcurenţială, creşterea calităţii acestui gen de produse şi servicii se obţine, în majoritatea cazurilor, prin creşterea preţurilor acestora. Raţionamentul conduce la concluzia că sporirea calităţii bunurilor şi serviciilor publice generează creşterea cheltuielilor publice. e) Modificările în preţul intrărilor Preţurile intrărilor folosite la realizarea produselor şi serviciilor publice din sectorul public înregistrează modificări îndeosebi din cauza inflaţiei, precum şi a diferenţei de productivitate dintre sectorul particular şi sectorul public, ştiut fiind că cel din urmă are o receptivitate scăzută la progres tehnic. Teza diferenţei de productivitate a fost susţinută de Baumol, care în modelul său furnizează o explicaţie posibilă a
156

Universitatea SPIRU HARET

creşterii cheltuielilor publice. Dacă, în sectorul public, productivitatea creşte mai puţin decât în celelalte sectoare ale economiei, dar salariile funcţionarilor din sectorul public au aceeaşi tendinţă ca şi cele din celelalte sectoare ale economiei, rezultatul va fi o creştere a cheltuielilor publice. Efectul Baumol se bazează pe paritatea creşterii salariilor dintre lucrătorii sectorului public şi lucrătorii celui particular, decizia statului putând împiedica menţinerea nivelului drepturilor salariale din sectorul public sub nivelul celor din sectorul particular. f) Regionalizarea şi globalizarea economiei Constituirea Uniunii Europene presupune o serie de costuri din partea ţărilor membre pentru susţinerea politicilor comunitare, costuri care se regăsesc, în cea mai mare parte, în cheltuielile publice ale statelor în cauză. Internaţionalizarea economiei are ca rezultat, printre altele, intensificarea concurenţei, astfel că economiile naţionale sunt tot mai expuse la influenţele economiei mondiale. Aceasta conduce la măsuri contradictorii: pe de o parte, sunt necesare măsuri de sprijinire a agenţilor economici de către stat prin reducerea impozitelor şi a contribuţiilor la asigurările sociale, în vederea reducerii costurilor de fabricaţie; pe de altă parte, statele sunt nevoite să sprijine ramurile strategice prin acordarea de subvenţii şi alte facilităţi, care în ultimă instanţă sunt cheltuieli publice. g) Capacitatea de a plăti impozite Aceasta poate fi un suport solid pentru susţinerea tendinţei de creştere a cheltuielilor publice. În general, în ţările dezvoltate, guvernele dispun de o masă impozabilă naţională considerabilă, care le permite efectuarea unor cheltuieli publice substanţiale. De asemenea, existenţa unor venituri ridicate oferă autorităţilor publice posibilitatea de a spori impozitul pe venit, precum şi celelalte impozite, ceea ce permite creşterea cheltuielilor publice. În ţările slab dezvoltate, impozitarea este mult mai dificilă din cauza veniturilor reduse. Baza impozabilă fiind redusă, impozitele procură resurse modeste pentru finanţarea cheltuielilor publice. În plus, este foarte extins fenomenul evaziunii fiscale, ceea ce reduce şi mai mult veniturile fiscale. Pe măsura creşterii gradului de dezvoltare a unei ţări, creşte şi avuţia care poate fi impozitată, sporind posibilitatea finanţării unor cheltuieli publice mai mari.
157

Universitatea SPIRU HARET

h) Factori politici şi sociali La creşterea cheltuielilor publice contribuie într-o anumită măsură şi factori de natură politică şi socială. Astfel, se remarcă o supraofertă a bunurilor şi serviciilor publice din cauze diverse, cum sunt: - sistemul de vot majoritar, ca urmare a faptului că minoritatea trebuie să contribuie prin impozite la finanţarea unor proiecte pentru care nu a votat; - alegătorii tind să subestimeze costul impozitării pe care o suportă în realitate (sarcina impozitelor indirecte, denumite şi „impozite invizibile”, este percepută mai puţin pregnant decât cea a impozitelor directe); de asemenea, ei pot subestima şi avantajele care le revin pe seama bunurilor şi serviciilor, beneficiile de pe urma acestora fiind difuze, în cea mai mare parte a lor; - funcţionarii publici, în calitate de alegători, beneficiază atât de avantajele oferite, în general, de serviciile publice, cât şi de avantajele unor bugete mari, prin care sunt create locuri de muncă; - politicienii şi birocraţii contribuie şi ei la supraoferta de servicii publice, deoarece ei nu urmăresc doar aplicarea proiectelor votate de alegători, ci şi încearcă să-şi impună propriile voinţe, pe seama banului public. Schimbările în filosofia socială care au avut loc în ultima perioadă au condus la modificări ale volumului şi rolului transferurilor de fonduri bugetare. Aceste transferuri au ca finalitate realizarea unor programe de furnizare a unor bunuri şi servicii sociale pentru grupurile sociale cu venituri modeste, precum şi redistribuirea avuţiei în scopul echităţii sociale. Toate aceste grupe de factori pot acţiona mai pregnant sau mai slab, simultan sau nu, dar tendinţa remarcată pe termen lung este de creştere a cheltuielilor publice în mărime absolută sau relativă, raportată la produsul intern brut. Deşi teoreticienii au fost şi sunt preocupaţi de nivelul optim al cheltuielilor publice (ca şi de cel al ratei fiscalităţii), este dificil de apreciat această mărime, ea modificându-se în timp şi de la o ţară la alta, corespunzător nivelului de dezvoltare economico-socială. Într-o societate democratică, pe termen lung, capacitatea de a cheltui a statului este condiţionată de factori cum sunt: resursele naţionale; nivelul fiscalităţii impus de finanţarea cheltuielilor publice; gradul de acceptare, de către electorat, a programelor de cheltuieli publice.
158

Universitatea SPIRU HARET

4.3.3. Consecinţele creşterii cheltuielilor publice În vederea cuantificării nivelului optim al cheltuielilor publice, pe lângă factorii obiectivi care contribuie la modificarea acestora, trebuie să se ţină seama şi de consecinţele creşterii cheltuielilor publice. Aceste efecte pot fi apreciate ca favorabile sau nefavorabile, în funcţie de specificul fiecărei ţări şi de modul concret în care sunt efectuate cheltuielile publice. Dintre consecinţele nefavorabile ale creşterii cheltuielilor publice enumerăm: - extinderea sectorului public şi, implicit, a puterii statului; - atenuarea temerilor provocate de perspectiva şomajului, îmbolnăvirii, bătrâneţii; - dezvoltarea unei mentalităţi a bunăstării pe seama creşterii dependenţei cetăţenilor de sprijinul statului; - creşterea fiscalităţii şi a împrumuturilor de stat pentru finanţarea cheltuielilor publice în creştere; - inhibarea stimulentului pentru muncă, iniţiativă şi economisire, ca efect al creşterii ratei fiscalităţii; - creşterea datoriei publice pe seama împrumutării statului, ceea ce se repercutează asupra nivelului ratei dobânzii şi ofertei de capital în economie (apariţia efectului de evicţiune); - afectarea nefavorabilă a creşterii economice prin transferul de resurse din sectorul particular spre cel public, pentru furnizarea de servicii sociale; - reducerea capacităţii productive şi a potenţialului de export al unei economii, deoarece bunurile şi serviciile publice (inclusiv transferurile) nu sunt exportabile şi nu aduc valută din exterior; - afectarea negativă a balanţei de plăţi prin reducerea exporturilor atunci când guvernul trebuie să achite serviciul datoriei externe (rambursarea împrumuturilor şi a dobânzilor aferente); - inflaţia rezultată din injectarea cheltuielilor publice în fluxul de venituri ale unei ţări afectează negativ atât standardul de viaţă, cât şi economia în ansamblu; etc. Ca urmare a creşterii cheltuielilor publice se pot manifesta şi unele consecinţe favorabile, printre care: - creşterea prosperităţii unei ţări, în condiţiile în care cheltuielile publice finanţează într-o proporţie ridicată proiecte de dezvoltare economică;
159

Universitatea SPIRU HARET

- sporirea standardului de viaţă al cetăţenilor, în general, şi al anumitor grupuri, în special, prin furnizarea de bunuri şi servicii publice; - posibilitatea de utilizare a cheltuielilor publice la stabilizarea economiei prin contractarea inflaţiei; - creşterea eficienţei în furnizarea bunurilor publice ca urmare a utilizării mai eficiente a banului public, în încercarea de a ţine sub control cheltuielile publice; - reducerea diferenţelor accentuate în nivelul consumului dintre membrii societăţii, prin intermediul avantajelor acordate celor defavorizaţi, concomitent cu aplicarea unei fiscalităţi progresive; - posibilitatea sporirii nivelului ocupării forţei de muncă pe seama creşterii cheltuielilor publice; dacă însă, ca urmare a creşterii cheltuielilor publice are loc o accentuare a inflaţiei, gradul de ocupare a forţei de muncă se poate reduce. 4.4. Eficienţa cheltuielilor publice Alegerea şi aplicarea metodelor de evaluare a indicatorilor înscrişi în bugetul anual sau în programele plurianuale trebuie să aibă ca principal obiectiv eficienţa utilizării resurselor financiare publice. De asemenea, intervenţiile ulterioare efectuate cu ocazia rectificării legii bugetare, pentru ajustarea indicatorilor proiectaţi iniţial, trebuie să aibă în vedere criteriul eficienţei. Eficienţa cheltuielilor publice exprimă o dimensiune optimă a unui raport determinat între eforturile financiare, concretizate în consumul de resurse financiare publice, şi efectele estimative obtenabile. Nevoile publice reclamă bunuri şi servicii publice tot mai numeroase, diversificate şi de valori ridicate, în condiţiile în care resursele financiare ale statului nu sporesc la fel de rapid; decalajul de ritm între creşterea veniturilor şi cea a cheltuielilor publice creează o stare aproape permanentă de insuficienţă a resurselor. Acest fenomen se petrece în condiţiile în care guvernele procedează, în mod obişnuit, la trierea şi ierarhizarea nevoilor sociale şi la dimensionarea cheltuielilor publice în funcţie de mai multe criterii: prioritate, oportunitate, eficienţă a cheltuielilor publice, calitate a serviciilor publice comparativ cu standardele internaţionale.
160

Universitatea SPIRU HARET

În cadrul criteriilor de selectare a alternativelor proiectelor de dimensionare a volumului cheltuielilor, un loc central revine eficienţei. Pentru utilizarea cheltuielilor publice în condiţii de eficienţă, este necesară îndeplinirea unor condiţii de optim social, şi anume: - posibilitatea alegerii alternativei celei mai puţin costisitoare în raport cu rezultatul final al serviciului public; - modernizarea producerii serviciului public, în vederea maximizării utilităţii la consumator; - puterea de previziune în cadrul unui orizont de timp stabilit. Îndeplinirea acestor aspecte implică minimizarea costurilor proiectelor obiectivelor de finanţat, ceea ce se concretizează în maximizarea bunăstării sociale, reflectată în rezultate cum sunt: - costuri sociale minime, reflectate în: fiscalitate mai redusă, deficit bugetar minim, renunţări cât mai puţine la îndeplinirea altor obiective; - preţuri sau tarife accesibile plătite de consumatori, în situaţiile în care serviciile publice sunt furnizate contra plată; - creşterea calităţii serviciilor publice concomitent cu sporirea consumului acestora, contribuind la creşterea satisfacţiei consumatorului etc. Problema utilizării resurselor este cu atât mai importantă cu cât resursele financiare publice sunt mai reduse şi au caracter limitat. Elaborarea unor criterii de performanţă concrete, corespunzător fiecărui sector guvernamental, este un proces foarte laborios, dar care permite factorilor de decizie, atât eliminarea, în cea mai mare măsură, a arbitrariului şi subiectivismului în alocarea resurselor publice, cât şi aprecierea corectă a eficienţei, eficacităţii şi economicităţii cu care se utilizează fondurile publice. Eficienţa exprimă rezultatele ce se obţin dintr-o activitate economico-socială prin utilizarea anumitor resurse economice: materiale, financiare, umane. Cuantificarea eficienţei se poate realiza fie ca raport între efectele (rezultatele) obţinute şi eforturile (cheltuielile) corespunzătoare acestora într-o unitate de timp (15), situaţie în care se urmăreşte maximizarea rezultatului, fie ca raport între mijloace şi rezultate (adică inversul raportului iniţial), situaţie în care se urmăreşte minimizarea rezultatului, astfel:
161

Universitatea SPIRU HARET

Ef =

R (supraunitar) , în care: M

(15)

Ef - eficienţa; R - rezultatele (efectele) obţinute; M - mijloacele (eforturile) consumate. Compararea efectelor cu eforturile se realizează sub multiple aspecte. Astfel, efectele obţinute apar sub diferite forme de manifestare şi pot fi clasificate în funcţie de mai multe criterii: după locul apariţiei (directe şi indirecte); după momentul apariţiei (prezente şi viitoare); după perioada pe care se efectuează analiza (anuale şi totale); după gradul de cuprindere (globale sau nete); după gradul de cunoaştere şi realizare (programate sau realizate). În analiză trebuie urmărite şi efectele conexe propagate în plan cultural, spiritual, social, politic etc. Eficacitatea constituie calitatea pe care o are o acţiune de a produce efectele scontate. Cuantificarea eficacităţii este dată de raportul dintre rezultatul obţinut efectiv şi rezultatul prevăzut la proiectarea unui anumit program economico-social. Expresia utilizată este următoarea: Et = Et – eficacitatea; Rr – rezultatul efectiv realizat; Rp – rezultatul prevăzut. O valoare supraunitară a raportului reflectă o situaţie favorabilă. Determinarea eficacităţii se poate realiza şi prin măsurarea raportului dintre mijloacele consumate, astfel: Et =

Rr (supraunitar) , în care: Rp

(16)

Mr (subunitar) , în care: Mp

(17)

Mr - mijloacele efectiv utilizate; Mp - mijloacele programate a fi consumate. Fenomenul analizat are caracteristici pozitive dacă rezultatul raportului este subunitar. Dacă eficienţa măsoară raportul dintre efecte şi eforturi, eficacitatea reflectă raportul, fie dintre efectele (rezultatele) programare
162

Universitatea SPIRU HARET

şi înregistrate, fie dintre eforturile (mijloacele) consumate efectiv şi cele programate a se consuma. Economicitatea surprinde fenomenul de reducere a volumului mijloacelor consumate efectiv pentru realizarea unui anumit cuantum al rezultatelor proiectate. Se poate măsura prin următoarea relaţie: Ec =

Mr M p : (subunitar), în care: Rr R p

(18)

Ec - economicitatea; Mr - mijloacele consumate efectiv; Rr - rezultatul efectiv înregistrat; Mp - mijloacele programate a fi utilizate; Rp - rezultatele proiectate. Fenomenul analizat prezintă o evoluţie favorabilă dacă rezultatul raportului este subunitar. Examinarea eficienţei, eficacităţii şi economicităţii pentru fiecare sector furnizor de bunuri şi servicii publice asigură condiţii atât pentru adoptarea deciziei adecvate de alocare a resurselor bugetare (limitate) pentru obţinerea de efecte economico-sociale ridicate, cât şi pentru aprecierea ulterioară a modului de gestionare a fondurilor publice de către fiecare instituţie publică. Aprecierea eficienţei cheltuielilor publice implică delimitarea acţiunii pieţei libere de cea a statului într-o nouă abordare. Astfel, trebuie să se ţină seama de aspecte cum sunt: - împărţirea sectorului pieţei între mecanismele specifice domeniului public şi celui particular; - delimitarea activităţii economice între sectoarele piaţă şi nonpiaţă; - aprecierea sectorului public non-piaţă, atât din punctul de vedere al alocării resurselor între utilizatori, cât şi din punctul de vedere al nivelului output-urilor (rezultatelor), în scopul atingerii unor obiective date. Concepţia economiştilor despre eficienţă este mai cuprinzătoare decât înţelesul obişnuit al acestui termen. Astfel, cercetarea economică actuală privind eficienţa cheltuielilor publice a ajuns la o serie de orientări moderne, ca:
163

Universitatea SPIRU HARET

- serviciile publice nu trebuie furnizate întotdeauna în mod gratuit; - înlocuirea furnizării serviciilor publice cu cele particulare, oriunde este posibil; - restabilirea opţiunilor privind furnizarea serviciilor publice la mecanismele cvasipiaţă, prin utilizarea unor bonuri valorice. În practică există numeroase metode de evaluare a eforturilor şi efectelor (directe şi indirecte) corespunzătoare proiectelor de obiective publice. Dintre acestea, cele mai frecvent utilizate sunt: analiza costavantaje (cunoscută în literatura de specialitate şi sub denumirea de „cost-beneficiu”); analiza cost-eficacitate, bazată pe un sens mai larg atribuit avantajelor, decât cel strict economic; metode multicriteriale. a) Metoda de analiză cost-avantaje apreciază beneficiul ca fiind avantajul obţinut pe seama furnizării serviciului public pentru care s-au elaborat variantele de proiect. În cadrul metodei se apelează la raportul cost/beneficiu, al cărui nivel optim este folosit drept criteriu de exprimare a eficienţei deciziilor publice, în cadrul programelor alternative. Pentru a nu respinge un proiect, condiţia este ca raportul cost/beneficiu să fie minim (sau raportul beneficiu/cost să fie maxim). O caracteristică a acestei metode este faptul că vizează, în principal, costurile şi beneficiile sociale, comparativ cu cele particulare, ceea ce înseamnă că trebuie să se ţină seama de externalităţi. Existenţa acestora influenţează deciziile producătorilor şi consumatorilor, având drept rezultat o alocare a resurselor diferită de de cea pe care ar trebui să o realizeze concurenţa perfectă în lipsa lor. Piaţa reprezintă cel mai bun mecanism de alocare a resurselor, cu condiţia să îndeplinească cerinţele optimului paretian „cu un cost mai mic” sau cu preţul unei mai mici distorsiuni sociale a preferinţelor individuale. Realitatea demonstrează că piaţa poate eşua în această alocare, prin nerealizarea corespondenţei dintre condiţiile de optim în sens paretian şi condiţiile echilibrului pe piaţă. De aceea, se impune intervenţia unui mecanism alternativ de alocare a resurselor, adică o alocare centralizată prin intermediul statului. Aşadar, externalităţile reprezintă slăbiciuni ale pieţei, pe care statul trebuie să le corecteze. Externalităţile au loc atunci când activităţile de producţie sau consum ale unei părţi (agent economic sau nu) intră în mod direct ca variabilă independentă în funcţia de producţie sau de utilitate a altei părţi. Exemplul cel mai comun privind externalitatea este poluarea. O
164

Universitatea SPIRU HARET

anumită tehnologie folosită în realizarea unui bun privat produce poluare ca produs secundar (externalitate), care este consumată involuntar (uneori, forţat) de terţe părţi. În acest caz, agentul economic generator al efectului extern trebuie să suporte parţial, prin costuri, efectele acţiunilor sale. La rândul lor, şi agenţii afectaţi suportă un anumit cost legat de atenuarea sau înlăturarea poluării. Aceste două costuri formează aşa-numitul „cost social”, care este superior costului privat, are consecinţe atât asupra celor care induc efectele externe (dar care nu-şi asumă integral neplăcerile provocate de activitatea lor), cât şi mai ales asupra celor care suportă costul social fără a fi recompensaţi în vreun fel. În aceste condiţii, externalităţile favorizează afirmarea rolului alocator al statului, care urmăreşte să aloce în mod optim efectele externalităţilor. Rolul de alocare al statului poate fi întărit sau încurajat ca urmare a interesului deosebit pe care-l manifestă unele firme particulare sau grupuri de presiune pentru corectarea sau compensarea slăbiciunilor pieţei. Pentru corectarea externalităţilor, concretizate în supraalocarea resurselor, guvernul are la dispoziţie două tipuri de acţiuni corective care să „internalizeze” costurile efectelor externe: acţiunea legislativă, care forţează potenţialii ofertanţi să suporte toate costurile aferente producţiei lor, şi aplicarea de impozite specifice, pentru egalizarea sau atenuarea externalităţilor pe unitatea de produs. Un astfel de impozit are două efecte contrare: pe de o parte, prin reducerea externalităţilor negative, se va mări bunăstarea, iar pe de altă parte, ca efect al impozitării, rezultatele activităţii respective (output-urile) se vor reduce, ceea ce poate însemna o reducere a bunăstării. Rata optimă de impozitare va fi aceea care maximizează diferenţa dintre utilitatea provenită din output-ul activităţii şi dezutilitatea provenită de la externalitatea activităţii. În acelaşi timp, în cazul externalităţilor pozitive (dacă utilitatea unei terţe părţi creşte ca rezultat al acestora), guvernul poate alege să corecteze alocarea ineficientă prin încurajarea producţiei acelor bunuri care înregistrează o subproducţie. El poate face acest lucru fie prin producerea directă a serviciului – educaţie, sănătate, prin asigurarea consumului (creşterea cererii), fie prin subvenţionarea producţiei (creşterea ofertei).
165

Universitatea SPIRU HARET

Pe măsură ce statul îşi asumă noi funcţii, el caută să găsească noi surse de impozitare, ca astfel să crească veniturile pentru acoperirea cheltuielilor publice sporite. În plus, nu este întotdeauna sigur că intervenţia statului în economie va îmbunătăţi situaţia, în sensul eficienţei. De aceea se poate vorbi şi despre eşecurile (slăbiciunile) nonpieţei (guvernului), care sunt legate, în principal, de interesele existente în sectorul public. Astfel, în domeniul ofertei de bunuri şi servicii publice, slăbiciunile guvernului se referă la: - dificultatea de a măsura rezultatul multor activităţi guvernamentale; - dificultatea de a determina dacă rezultatul poate fi furnizat mai eficient de către o altă formă de organizare sau producţie, decât cea în care este implicat statul; - întrucât nu există motivaţia profitului şi nici concurenţă, furnizorii din sectorul public pot înregistra o eficienţă mai redusă, fără pericolul de a-şi pierde clienţii şi de a da faliment, ca în cazul firmelor particulare. În domeniul cererii, s-a constatat că, având un orizont de timp relativ scurt, extins în primul rând la perioada imediat următoare alegerilor, politicienii răspund cu prioritate acţiunilor curente, în detrimentul celor pe termen lung. În afara acestor caracteristici, se mai remarcă unele neajunsuri legate de: - incapacitatea de a ţine costurile sub control din cauză că nu se urmăreşte realizarea de profit; - manifestarea unui răspuns necorespunzător la inovaţie, fapt ce se traduce, pe de o parte, prin încercarea statului de a obţine cele mai sofisticate tehnologii, chiar dacă nu sunt eficiente în raport cu nivelul costurilor, iar pe de altă parte, prin rezistenţă la introducerea tehnologiei utile, care poate ameninţa rutinele acceptate; - utilizarea necorespunzătoare a resurselor; astfel, în cazurile în care statul limitează rata profitului pentru o anumită activitate (cu intenţia de a proteja consumatorii), răspunsul firmei este de a maximiza profitul prin utilizarea de capital mai mare etc. Prin urmare, intervenţia statului trebuie utilizată cu multă precauţie, deoarece poate fi mult mai rea decât „mâna invizibilă” a pieţei, dacă în loc să producă bunuri publice creează neajunsuri publice.
166

Universitatea SPIRU HARET

Având în vedere aspecte ca acelea de mai sus, apare mai pregnantă importanţa utilizării cheltuielilor publice în condiţii de eficienţă. Analiza cost-beneficiu este utilizată de autorităţile publice, în general, la evaluarea proiectelor de investiţii publice de mari proporţii, pentru aprecierea bunăstării sau beneficiilor sociale nete care vor aparţine naţiunii prin transpunerea lor în practică. Aceasta implică din partea investitorilor o privire de ansamblu pe termen lung, spre deosebire de un agent economic, a cărui preocupare prioritară este obţinerea profitului imediat. Cele mai importante principii ale metodei costbeneficiu sunt conţinute în patru întrebări-cheie: - Ce costuri şi ce beneficii trebuie incluse? - Cum vor fi evaluate aceste costuri şi beneficii? - Care este nivelul ratei dobânzii la care costurile şi beneficiile trebuie privite cu neîncredere? - Care sunt constrângerile semnificative? Pentru a răspunde la întrebarea ce costuri şi ce beneficii trebuie incluse, sunt necesare enumerarea tuturor costurilor şi beneficiilor şi acordarea unui rang de importanţă, în funcţie de cât sunt acestea de îndepărtate de scopul principal al proiectului (astfel încât cele mai îndepărtate să fie chiar excluse). Aceasta presupune o analiză atentă a proiectului, estimarea vieţii acestuia, precum şi luarea în considerare a aspectelor exterioare, neesenţiale şi a beneficiilor neglijabile. Cum vor fi evaluate costurile şi beneficiile? Pentru aceasta trebuie să se aibă în vedere eventualele schimbări în preţurile relative (şi nu modificările nivelului general al preţurilor, pentru care este predominantă valoarea din primul an, luat ca bază). În ceea ce priveşte nivelul ratei dobânzii ce trebuie privit cu neîncredere, trebuie luat în considerare costul de oportunitate, care pledează împotriva folosirii unei rate reduse pentru proiectele publice, de teamă ca cele mediocre să nu fie acceptate în dauna celor valoroase din sectorul particular (în situaţiile în care pentru proiectele ce urmează a se realiza din fonduri publice se aplică unele criterii mai convenabile şi mai uşor de îndeplinit). Grupul constrângerilor semnificative cuprinde: constrângeri legale (administrative şi bugetare) şi constrângeri legate de redistribuirea venitului. În cazul în care decidentul constată că, pentru un anumit proiect, modul de redistribuire a venitului este inacceptabil, el poate
167

Universitatea SPIRU HARET

respinge proiectul, în ciuda beneficiilor sale nete. (Redistribuirea venitului are în vedere cine este suportatorul costurilor şi cine este beneficiarul proiectului.) În calculele de eficienţă se folosesc indicatori previzionali pentru orientarea anticipată a activităţii economice pe calea utilizării resurselor financiare cu avantaje maxime. b) Metoda de analiză cost-eficacitate. După elaborarea prealabilă a unui indicator de eficienţă, această analiză se aplică în absenţa unei evaluări monetare a avantajelor. În anumite ipoteze clar formulate, în care este un obiectiv unic, urmează a fi ales programul cel mai puţin costisitor. Elaborarea modelelor de analiză ţine seama de fazele prin care trece fiecare obiectiv: studiu, realizare propiu-zisă, exploatare. În cazul în care se pot elabora mai multe variante, se va reţine şi aplica varianta care oferă cea mai favorabilă corelaţie între cost şi avantaje. Aceasta se referă la obţinerea unor performanţe tehnice ridicate, calitate superioară, competitivitate pe diferite pieţe de desfacere. La un anumit efort, se urmăreşte obţinerea de efecte maxime sau ca avantajele scontate să se obţină cu cel mai mic efort posibil. Pentru analiza eficienţei economice a cheltuielilor, se stabilesc şi indicatori ai utilizării efective (postcalculate) a resurselor. Cu ajutorul lor, se compară previziunile sau rezultatele obţinute în perioadele anterioare cu cele din perioadele pentru care se efectuează analiza, identificându-se cauzele concrete care au determinat rezultatele constatate şi măsurile ce trebuie adoptate pentru îmbunătăţirea acestora. Metoda cost-eficacitate este una dintre metodele de dimensionare a eficienţei cheltuielilor pentru obiective şi acţiuni economice. Pentru stabilirea nivelului cheltuielilor aferente unei perioade de timp, se folosesc instrumente specifice de normare. Astfel, pentru cheltuielile cu materiile prime, materialele, combustibilii, energia, se stabilesc indici sau coeficienţi ai consumurilor specifice şi ai gradului de utilizare a acestora, în raport cu numărul de unităţi de produse finite posibil de obţinut prin exploatarea normală a capacităţii de producţie. Se urmăresc eliminarea risipei şi îmbunătăţirea performanţelor tehnice ale produselor fabricate, precum şi competitivitatea produselor pe piaţa internă şi externă. Pentru cheltuielile cu salariile se folosesc normele de muncă. Salariile sunt
168

Universitatea SPIRU HARET

corelate cu calitatea muncii, competenţa profesională, nivelul preţurilor şi tarifelor, al ajutoarelor de şomaj, al pensiilor etc. Cheltuielile privind amortismentele se dimensionează pe baza duratelor de servicii normate, prin luarea în calcul a ritmului uzurii morale, folosindu-se metoda amortizării accelerate sau proporţionale în timp, iar repartizarea acestora pe produse se efectuează pe baza exploatării optime a capacităţii de producţie. Cheltuielile cu dobânzile se stabilesc în funcţie de volumul creditelor bancare minime necesare şi de folosirea acestora în cadrul termenelor şi pentru destinaţia aprobată. Cheltuielile cu investiţiile se stabilesc pe baza proiectelor de execuţie a lucrărilor de construcţii, a normelor de consum de materiale, manoperă, utilaje şi transport, a termenelor optime de desfăşurare a lucrărilor, de achiziţionare şi montaj al utilajelor, de dare în folosinţă şi atingere a parametrilor proiectaţi ai investiţiei. Eficienţa cheltuielilor privind obiectivele şi acţiunile economice se stabileşte, în general, ca raport între indicatorii de efect şi cei de efort. Indicatorii de efect sunt producţia marfă, valoarea adăugată, profitul, încasările din export ş.a., iar cei de efort sunt investiţiile, costurile de producţie, importurile, timpul de lucru utilizat de personal etc. Eficienţa cheltuielilor privind acţiunile şi obiectivele economice este cu atât mai mare, cu cât, pentru obţinerea unei mărimi a efectului, efortul de utilizare a resurselor financiare prin cheltuieli este mai mic. Aceasta este funcţia-scop a alegerii variantei optime în analiza costavantaje a proiectelor elaborate sau în aplicarea unei asemenea variante. În cadrul analizei, indicatorii de eficienţă se folosesc în ansamblul lor, constituind un sistem. Alegerea variantei optime are loc pe seama aspectelor intensive, calitative ale rezultatelor obtenabile. c) Metode multicriteriale. În cazul în care criteriile sunt numeroase şi apare imposibilitatea sintetizării lor într-un indicator unic, decizia urmează a fi luată prin metode multicriteriale. Proiectele independente sunt apreciate în raport cu fiecare dintre criteriile reţinute, ceea ce antrenează mai multe clasamente ale proiectelor, fiind dificilă stabilirea unui clasament general. Unele metode permit degajarea unei soluţii empirice care ţine cont de aceste criterii diverse, soluţia putând fi utilizată de către decident.

169

Universitatea SPIRU HARET

ÎNTREBĂRI RECAPITULATIVE 1. Definiţi conceptul de cheltuieli publice. 2. Care este raportul dintre cheltuielile publice şi cheltuielile bugetare? 3. Care sunt criteriile de structurare (clasificare) a cheltuielilor publice? 4. Care este structura cheltuielilor conform criteriului economic? 5. Cum se clasifică cheltuielile publice după criteriul funcţional? 6. Cum se structurează cheltuielile publice după criteriul financiar? 7. Enunţaţi clasificarea ONU a cheltuielilor publice. 8. Care sunt indicatorii privind nivelul cheltuielilor publice? 9. Care sunt indicatorii privind structura cheltuielilor publice? 10. Care sunt indicatorii de dinamică ai cheltuielilor publice? 11. Comentaţi aspectele legate de eficienţa cheltuielilor publice. 12. Care sunt factorii de creştere a cheltuielilor publice? TESTE DE AUTOEVALUARE 1. Clasificarea economică împarte cheltuielile bugetare în următoarele grupe: a) cheltuieli curente şi cheltuieli de capital; b) cheltuieli materiale şi servicii, cheltuieli de personal şi subvenţii; c) cheltuieli virtuale, cheltuieli temporare şi cheltuieli definitive; d) cheltuieli ale administraţiei centrale şi cheltuieli ale administraţiei locale; e) cheltuieli ale bugetului public naţional şi cheltuieli ale fondurilor speciale. Răspuns: a 2. Clasificarea funcţională a cheltuielilor publice: a) scoate în evidenţă momentul în care cheltuielile publice afectează resursele financiare ale statului; b) foloseşte drept criteriu de grupare a cheltuielilor domeniile, ramurile, sectoarele de activitate sau alte destinaţii spre care sunt îndreptate resursele financiare publice; c) grupează cheltuielile publice în cheltuieli de investiţii şi cheltuieli funcţionale, acestea din urmă având ponderea cea mai mare în total;
170

Universitatea SPIRU HARET

d) grupează cheltuielile în funcţie de rolul lor în viaţa economică şi socială; e) cuprinde cheltuieli reale (negative) şi cheltuieli economice (pozitive). Răspuns: b 3. Dintre următoarele enunţuri, selectaţi cheltuielile publice grupate conform criteriului financiar: a) cheltuieli curente, de capital şi virtuale; b) cheltuieli economice (pozitive), cheltuieli reale (negative) şi cheltuieli temporare; c) cheltuieli de capital, cheltuieli curente şi cheltuieli definitive; d) cheltuieli reprezentând consum definitiv de produs intern brut şi cheltuieli reprezentând o avansare de produs intern brut; e) cheltuieli temporare, virtuale şi definitive. Răspuns: e 4. Care dintre următoarele afirmaţii cu privire la cheltuielile publice este adevărată? a) acoperă satisfacerea unor preferinţe individuale, având la bază opţiunea individuală; b) concretizează prima fază a funcţiei de repartiţie a finanţelor publice, şi anume, cea de mobilizare a fondurilor financiare publice; c) se efectuează direct de către beneficiarul bunurilor şi serviciilor publice, cunoscând preţul acestora; d) privesc finanţarea de bunuri şi servicii publice, precum şi efectuarea de transferuri în scopuri sociale; e) niciuna dintre afirmaţiile de mai sus nu este adevărată cu privire la cheltuielile publice. Răspuns: d 5. Pe baza următoarelor date: - cheltuielile bugetului central……........................895 350 mld um - cheltuielile bugetului asigurărilor sociale de stat.....................................................................245 700 mld um - cheltuielile fondurilor speciale……………..…......5 270 mld um - cheltuielile bugetelor locale…….….……….......175 450 mld um - transferuri între bugetul central şi bugetele locale........................................................................22 900 mld um
171

Universitatea SPIRU HARET

- transferuri între bugetul central şi fondurile speciale………........................................……..........5 800 mld um - PIB în anul curent……..…....………………...2 205 500 mld um - PIB în anul anterior……………….……….....2 193 600 mld um - cheltuielile bugetului public naţional în anul anterior…..................................................……..1 169 600 mld um - număr locuitori în anul curent….…………....……..…38 mil loc - număr locuitori în anul anterior……....….....………37,2 mil loc să se calculeze: a) ponderea cheltuielilor bugetului general consolidat în PIB, pentru anul curent. (Se folosesc formula (2) şi cunoştinţele legate de structura bugetului general consolidat.); b) modificarea absolută a cheltuielilor bugetului public naţional ce revin în medie pe un locuitor, în anul curent faţă de anul anterior. (Se aplică formula (3), precum şi cele privind dinamica indicatorului.); c) coeficientul de devansare a cheltuielilor bugetului public naţional faţă de PIB. (Se aplică formula (5).) 6. Pe baza următoarelor date: - cheltuieli de personal………...…………………35 870 mld um - cheltuieli materiale şi servicii…...………………41 690 mld um - cheltuieli de capital………...……………………18 750 mld um - subvenţii…………...……………………………19 875 mld um - transferuri……………...………………………..31 650 mld um - dobânzi aferente datoriei publice…...……………9 550 mld um - PIB………………………………...…………..239 680 mld um - cheltuieli bugetare totale în perioada anterioară…146 890 mld um - PIB în perioada anterioară……………………..238 640 mld um să se calculeze: a) ponderea cheltuielilor de personal în grupa de cheltuieli bugetare din care fac parte; b) modificarea absolută a cheltuielilor bugetare totale în perioada curentă faţă de perioada anterioară; c) coeficientul de devansare a creşterii cheltuielilor bugetare faţă de creşterea produsului intern brut. 7. Pe baza următoarelor date: - cheltuieli pentru ordine publică şi siguranţă naţională...39 550 mld um - cheltuieli pentru învăţământ………………….….43 690 mld um
172

Universitatea SPIRU HARET

- cheltuieli pentru sănătate….…………………….38 480 mld um - cheltuieli pentru transport şi comunicaţii………36 420 mld um - cheltuieli pentru protecţie socială….…………..128 360 mld um - cheltuieli pentru apărare…………….…………..55 670 mld um - cheltuieli pentru agricultură……………….…….25 990 mld um - cheltuieli pentru industrie….....…………………..9 590 mld um - cheltuieli pentru dobânzi la datoria publică…….15 880 mld um - alte cheltuieli bugetare….……………………….41 500 mld um - PIB în perioada curentă……………………...1 081 470 mld um - cheltuieli bugetare totale din anul anterior..…...429 810 mld um - PIB în perioada anterioară……………………..995 830 mld um - cheltuieli economice în perioada anterioară…….87 130 mld um să se calculeze: a) ponderea cheltuielilor cu protecţia socială în cadrul cheltuielilor social-culturale. (Se aplică formula (4).) b) modificarea relativă a cheltuielilor economice în perioada curentă faţă de perioada anterioară; c) elasticitatea cheltuielilor bugetare totale în raport cu PIB. (Se aplică formula (6).) Menţionaţi modul de calcul şi/sau semnificaţia indicatorilor/indicilor de la a-c. 8. Pe baza următoarelor date: - cheltuielile bugetului de stat…………………...895 350 mld um - cheltuielile bugetului asigurărilor sociale de stat...245 700 mld um - cheltuielile fondurilor speciale……………….…85 270 mld um - cheltuielile bugetelor locale……………………175 450 mld um - transferuri între bugetul central şi bugetele locale 22 900 mld um - transferuri între bugetul central şi fondurile speciale 5 800 mld um - PIB în anul curent……………………………2 205 500 mld um - PIB în anul anterior…………………………..2 193 660 mld um - cheltuielile bugetului public naţional în anul anterior 1 169 600 mld um - cheltuielile bugetelor locale în anul anterior…...158 117 mld um să se calculeze: a) ponderea fondurilor speciale în bugetul general consolidat; b) modificarea relativă a bugetelor locale în anul curent faţă de perioada anterioară; c) elasticitatea cheltuielilor bugetului public naţional faţă de produsul intern brut.
173

Universitatea SPIRU HARET

Capitolul 5. SISTEMUL RESURSELOR FINANCIARE PUBLICE

5.1. Conţinutul şi structura resurselor financiare publice 5.2. Aspecte generale privind prelevările obligatorii 5.3. Principiile impunerii 5.4. Indicatori de analiză a resurselor financiare publice

Concepte-cheie impozit resurse financiare publice echitate fiscală subiectul impozitului suportatorul impozitului obiectul impunerii

Având în vedere că există raţiuni pentru ca autorităţile publice să furnizeze servicii şi bunuri publice, precum şi să efectueze transferuri de venituri în cadrul societăţii, trebuie să acceptăm că, pentru realizarea acestora, statul are nevoie de resurse. Resursele, în general, sunt elemente ale bogăţiei unei naţiuni şi constau din resurse materiale, umane, financiare, valutare şi informaţionale. În cadrul acestora, finanţele publice cuprind procurarea şi gestionarea resurselor financiare publice. O caracteristică importantă a economiei moderne este fenomenul de creştere mai accentuată a necesarului de resurse, comparativ cu posibilităţile de procurare a acestora. Nivelul cheltuielilor publice şi mai ales tendinţa de creştere a acestora pe ansamblul ţărilor lumii reclamă diversificarea metodelor de mobilizare a unor resurse financiare publice din ce în ce mai mari. Condiţiile economice, politice şi sociale specifice fiecărei ţări şi fiecărei etape de dezvoltare determină diferenţieri de la o ţară la alta în
174

Universitatea SPIRU HARET

ceea ce priveşte metodele, mijloacele şi tehnicile de constituire a resurselor băneşti ale statului. 5.1. Conţinutul şi structura resurselor financiare publice În teoria finanţelor publice, se consideră că alocarea efectivă a resurselor între sectorul public şi cel particular determină o anumită proporţie între acestea; alocarea resurselor este considerată optimă dacă cerinţele consumatorilor sunt satisfăcute la nivel maxim, prin intermediul celor două sectoare. 5.1.1. Conţinutul resurselor financiare publice Resursele financiare reprezintă totalitatea mijloacelor băneşti necesare realizării obiectivelor economice şi sociale într-un interval de timp determinat. Între resursele financiare ale societăţii şi resursele financiare publice există un raport ca de la parte la întreg, având în vedere coexistenţa finanţelor publice şi finanţelor particulare, precum şi distincţia dintre acestea. Producţia de bunuri şi servicii publice este finanţată din resursele publice, provenite, în principal, din impozitele şi taxele plătite de contribuabili, persoane fizice şi juridice. Plata impozitelor şi taxelor reduce capacitatea contribuabililor de a-şi procura bunuri şi servicii de pe piaţă, pentru folosinţa lor exclusivă. La un moment dat, cetăţenii unei ţări pot manifesta anumite preferinţe faţă de procurarea bunurilor private şi a celor publice, preferinţele fiind determinate de o anumită distribuţie a veniturilor şi averii. În ţările cu economie de piaţă, ponderea cea mai mare a resurselor financiare publice o reprezintă prelevările cu caracter fiscal. Resursele financiare publice cuprind resursele administraţiei centrale de stat, resursele asigurărilor sociale de stat şi resursele instituţiilor publice cu caracter autonom. 5.1.2. Structura resurselor financiare publice În prezent, se manifestă tot mai pregnant, în toate ţările lumii, o cerere sporită de resurse financiare publice, determinată de nivelul şi
175

Universitatea SPIRU HARET

evoluţia cheltuielilor publice. Posibilitatea acoperirii cererii de resurse financiare este influenţată de acţiunea conjugată a unor factori diverşi, cum sunt: factori economici (care imprimă o anumită evoluţie a produsului intern brut şi, în consecinţă, determină creşterea veniturilor din impozite); factori monetari (dobânda, creditul, masa monetară îşi transmit influenţele prin preţ asupra resurselor financiare publice, care provin, în cea mai mare parte, din impozite); factori sociali (redistribuirea resurselor în scopul asigurării nevoilor de educaţie, sănătate, asigurări sociale etc.); factori demografici (populaţia activă determină modificarea numărului contribuabililor); factori politici şi militari (care pot avea repercusiuni asupra creşterii veniturilor bugetare şi sporirii fiscalităţii); factori de natură financiară (care sintetizează influenţele celorlalţi factori prin nivelul cheltuielilor publice şi al deficitului bugetar, a cărui acoperire necesită resurse financiare suplimentare). Structura resurselor financiare publice este foarte diversă, iar clasificarea acestora poate fi realizată din mai multe puncte de vedere: conţinutul economic, ritmicitatea încasării, provenienţa, structura statelor sau prin prisma bugetului consolidat. 1. Din punctul de vedere al conţinutului economic, resursele financiare se împart în: a) prelevări cu caracter obligatoriu (impozite, taxe, contribuţii); b) resurse de trezorerie; c) împrumuturi publice; d) emisiune monetară fără acoperire. Prelevările cu caracter obligatoriu (veniturile cu caracter fiscal) au ponderea cea mai mare în cadrul resurselor financiare publice. Nivelul lor este limitat şi insuficient, astfel că adesea se apelează la măsuri de creştere a lor, prin sporirea cotelor de impozite sau introducerea de noi taxe şi impozite. Aceste măsuri vizează modificarea sistemului fiscal şi au, în general, rezultate lente, ceea ce conduce la utilizarea altor categorii de resurse pentru acoperirea nevoilor financiare publice manifestate la un moment dat. Resursele de trezorerie se utilizează pentru acoperirea temporară a resurselor financiare ale bugetului central, ale asigurărilor sociale sau ale celor locale. Apelul la resursele de trezorerie se concretizează în împrumuturi pe termen scurt contractate pe piaţa de capital prin
176

Universitatea SPIRU HARET

emisiunea şi vânzarea unor titluri de stat (certificate de depozit, bonuri de tezaur ş.a.). Resursele de trezorerie au caracter temporar şi rambursabil şi, în plus, implică un cost suplimentar, determinat de cheltuielile ocazionate de punerea şi retragerea din circulaţie a înscrisurilor respective, precum şi de dobânda aferentă titlurilor de stat. Împrumuturile publice se gestionează tot prin sistemul trezoreriei publice şi reprezintă un mijloc frecvent de procurare a resurselor financiare publice şi de acoperire a deficitului bugetar. Ţinând seama de faptul că, în majoritatea cazurilor, resursele provenind din împrumuturi acoperă îndeosebi cheltuieli de consum, rambursarea împrumuturilor şi plata dobânzilor se realizează din veniturile ordinare ale perioadelor următoare. Ca urmare, statul recurge la creşterea fiscalităţii pentru ca resursele ordinare obţinute suplimentar să acopere serviciul datoriei publice. Din aceste considerente, împrumuturile publice sunt considerate ca fiind impozite amânate. Emisiunea bănească fără acoperire reprezintă o posibilitate de acoperire a necesarului sporit de resurse financiare publice, care trebuie să rămână doar în sfera teoreticului, deoarece conduce la apariţia şi agravarea inflaţiei, cu consecinţe negative pe plan economic şi social. Într-o economie sănătoasă, masa monetară aflată în circulaţie la un moment dat trebuie să fie în strânsă concordanţă cu volumul de mărfuri şi servicii produse, precum şi cu rezervele băncii centrale. Emisiunea bănească este un venit extraordinar la care se recurge în situaţii limită, datorită multiplelor sale efecte negative. Veniturile provenind din emisiune bănească sunt utilizate, de obicei, pentru finanţarea unor cheltuieli curente şi sunt asociate cu un produs intern brut în scădere, ceea ce generează creşterea accentuată a preţurilor, scăderea puterii de cumpărare şi reducerea veniturilor reale ale populaţiei. 2. Corespunzător ritmicităţii cu care sunt încasate la buget, resursele financiare publice pot fi ordinare (curente) şi extraordinare (incidentale). Resursele financiare publice ordinare sunt acelea la care statul apelează în mod curent, în condiţii considerate normale, şi care se încasează la buget cu o anumită regularitate (veniturile fiscale, veniturile nefiscale, veniturile fondurilor speciale). Încasările din impozite, taxe, contribuţii şi din alte venituri curente nu acoperă decât
177

Universitatea SPIRU HARET

parţial cheltuielile publice, fapt pentru care este necesară apelarea la venituri extraordinare. Nivelul şi evoluţia veniturilor extraordinare sunt rezultatul direct al existenţei şi dimensiunii deficitului bugetar. Resursele extraordinare sunt cele la care statul apelează în situaţii deosebite, când resursele curente sunt insuficiente pentru acoperirea integrală a cheltuielilor publice. Acestea cuprind: împrumuturile publice interne sau externe; transferurile, ajutoarele şi donaţiile provenite din străinătate; sumele rezultate din lichidarea participaţiilor de capital în străinătate şi din valorificarea peste graniţă a bunurilor statului; emisiunea bănească fără acoperire în economia reală. Comparaţia dintre împrumuturi publice şi emisiune monetară, ca venituri publice extraordinare, conduce la concluzia potrivit căreia mijloacele mobilizate de la populaţie pe calea inflaţiei sunt ireversibile, în timp ce sumele mobilizate pe calea împrumuturilor sunt rambursabile şi, în plus, se fructifică pe calea dobânzilor. 3. Criteriul provenienţei grupează resursele financiare publice în interne şi externe. Resursele interne constau în: impozite, taxe, contribuţii, venituri nefiscale, împrumuturi de la persoane fizice şi juridice din ţara respectivă, alte venituri excepţionale interne. Resursele externe se concretizează în: împrumuturi de stat externe contractate cu instituţii financiare internaţionale, bănci străine sau guvernele altor ţări; ajutoare nerambursabile primite de la organisme internaţionale sau din partea altor state. În măsura în care statul apelează la împrumuturi externe, rambursarea acestora şi achitarea dobânzilor pot provoca dezechilibre ale balanţei de plăţi externe. 4. Structura organizatorică a statelor reprezintă un alt criteriu de grupare a resurselor financiare publice. Astfel, în statele de tip federal, resursele financiare publice se formează şi se utilizează pe trei niveluri: bugetul central (federal); bugetele statelor, regiunilor, provinciilor sau landurilor membre ale federaţiei; bugetele locale. În statele de tip unitar, resursele financiare publice se formează şi se utilizează la nivel central şi local. 5. Resursele financiare publice privite prin prisma bugetului general consolidat se structurează în: a) resurse financiare ale bugetului de stat (central); b) resurse financiare ale bugetelor locale; c) resurse financiare ale bugetului asigurărilor sociale de stat;
178

Universitatea SPIRU HARET

d) resurse financiare care alimentează fondurile speciale. În România, resursele financiare publice sunt structurate pe criterii economice, în conformitate cu structura sistemului bugetar. Legea finanţelor publice prevede că resursele financiare publice se constituie şi se gestionează prin sistemul unitar de bugete format din: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului şi bugetele altor instituţii cu caracter autonom, în condiţiile asigurării echilibrului financiar. Instituţiile publice cuprind: Preşedinţia României, Guvernul, ministerele, celelalte organe centrale şi locale ale administraţiei de stat, precum şi instituţiile de stat de subordonare centrală sau locală indiferent de modul de finanţare a activităţii lor. Instituţiile publice produc bunuri şi servicii publice pe care le distribuie în mod gratuit sau contra unei plăţi (care nu reprezintă întotdeauna echivalentul serviciului prestat); consumul acestor bunuri este, în general, neconcurenţial. Instituţiile de stat desfăşoară acţiuni în domenii cum sunt: învăţământ, sănătate, asistenţă socială, apărare naţională, ordine publică etc. Resursele instituţiilor publice se compun din: venituri proprii, venituri primite ca alocaţii de la buget şi subvenţii pentru activităţi autofinanţate. Finanţarea de bază este asigurată prin resurse de la bugetul central. Veniturile proprii ale instituţiilor de stat sunt resurse extrabugetare şi sunt compuse din: taxe, încasări din vânzarea unor publicaţii, chirii, valorificarea unor produse din activităţi proprii sau anexe, venituri din prestaţii editoriale, încasări din prestarea unor servicii medicale etc. Instituţiile de stat pot beneficia şi de resurse externe rambursabile, de tipul unor împrumuturi acordate de Banca Mondială, sau nerambursabile, de tipul finanţărilor prin intermediul unor programe internaţionale sau ca urmare a unor acorduri şi protocoale bilaterale încheiate cu instituţii similare din alte ţări. 5.2. Aspecte generale privind prelevările obligatorii Metodele de finanţare a cheltuielilor publice s-au schimbat de-a lungul timpului, dar nu există nicio îndoială că impozitul este peren şi că, în cadrul resurselor financiare publice, are ponderea cea mai mare. Prelevările obligatorii semnifică totalitatea vărsămintelor efectuate în beneficiul administraţiilor publice, vărsăminte care nu sunt nici
179

Universitatea SPIRU HARET

voluntare, nici însoţite de o contraprestaţie imediată, directă sau individualizabilă. Ele sunt formate din următoarele categorii de venituri fiscale: impozitele, taxele şi cotizaţiile (contribuţiile) sociale. Prin raportarea prelevărilor fiscale la produsul intern brut se obţine rata prelevărilor obligatorii, indicator utilizat în mod curent pentru a măsura importanţa acestora în raport cu totalitatea avuţiilor create într-o ţară în decurs de un an. În unele ţări, în anumite perioade, mai există şi o serie de fluxuri fiscale care nu contribuie la finanţarea bugetului de stat sau a bugetelor locale, ci sunt stabilite în scopul finanţării autonome a organismelor publice (altele decât instituţiile statului şi ale colectivităţilor locale), precum şi a unor organisme particulare care realizează servicii de natură economică şi socială, în avantajul celor obligaţi la plata acestora. În această categorie se încadrează aşa-numitele prelevări parafiscale. În cadrul prelevărilor obligatorii, ca, de altfel, şi în cadrul resurselor financiare publice, ponderea cea mai mare revine impozitelor. 5.2.1. Teorii privind impozitul Definiţiile date impozitului de-a lungul timpului diferă în funcţie de modul cum acesta s-a impus şi a fost perceput de la o etapă la alta. De altfel, definiţiile mai vechi sau mai noi ale impozitului se circumscriu teoriilor despre impozit emise în decursul vremii. Teoriile privind impozitul încearcă să caute justificarea legitimităţii impozitului pentru a obţine sau explica asentimentul contribuabililor la plata şi la creşterea acesteia. a) Teoria impozitului-schimb, cunoscută şi ca teza impozitasigurare sau impozit-contrapartidă, a predominat în a doua jumătate a secolului al XVIII-lea şi în cursul secolului al XIX-lea şi este fundamentul doctrinei liberale. Această concepţie consideră impozitul ca fiind preţul plătit de fiecare contribuabil pentru securitate şi serviciile primite din partea statului. Corespunzător acestei teorii (şi curentelor contractualiste), între individ şi stat s-a încheiat un pact tacit prin care primul acceptă să renunţe la o parte din libertatea şi din veniturile sale, în schimbul unei garanţii de securitate. Printre principalii reprezentanţi ai acestei teorii sunt: Th. Hobbes, Vauban (în
180

Universitatea SPIRU HARET

secolul al XVII-lea), A. Smith, Montesquieu (secolul al XVIII-lea). Acesta din urmă vedea în impozite „o parte pe care fiecare cetăţean o dă din bunul său pentru a avea siguranţa celeilalte părţi rămase lui sau pentru a se bucura deplin de aceasta”. Teoria impozitului-schimb a fost prezentă pe tot parcursul secolului al XIX-lea, fiind una dintre ideile de bază în materie de fiscalitate ale curentului liberal. În secolul XX, teoria cunoaşte o oarecare schimbare, sub influenţa „principiului echivalenţei”, conform căruia dacă o persoană este de două ori mai avută decât alta, atunci contribuţia ei la stat pentru protecţie trebuie să fie de două ori mai mare. În această perioadă, teoria respectivă a fost numită teoria beneficiului, care asimilează luarea deciziei în cadrul sectorului public cu cea propusă de piaţă. În consecinţă, impozitele sunt privite ca plată pentru valoarea primită şi ca reflectare a cererii pentru servicii publice. Criticile aduse acestei teorii se referă la faptul că ea cere să se măsoare ceea ce nu se poate măsura, pe de o parte, şi că este incompatibilă cu justiţia socială, deoarece cea mai mare nevoie de avantaje o au cei cu o capacitate contributivă redusă (vârstnicii, şomerii). b) Teoria surplusului economic a fost aplicată în cazul fiscalităţii de către J.A.Hobson, în secolul al XX-lea. Conform acestei teorii, trebuie taxat ceea ce depăşeşte ce este fizic şi moral necesar pentru a garanta utilizarea factorului de producţie producător de venit pentru proprietarul acestuia. Problema care se ridică în aplicarea acestei teorii este modul de stabilire a sumei minime primite de către diferiţi indivizi sau diferite afaceri şi de determinare a nivelurilor acceptabile din punct de vedere moral. c) Teoria impozitului-solidaritate sau teoria sacrificiului a fost susţinută la sfârşitul secolului al XIX-lea, ca reacţie la teoria impozitului-schimb. Ea a fost susţinută, în special, de curentele de gândire socialiste reformiste (mai ales, de curentul reformist), dar este prezentă şi în tezele susţinute de unii autori liberali. Principiul solidarităţii are la bază ideea că o societate formează un tot ale cărui elemente sunt interdependente. Dacă unul dintre aceste elemente înregistrează anumite disfuncţionalităţi, acestea se vor regăsi şi la nivelul societăţii (care constituie întregul). Concluzia care se des181

Universitatea SPIRU HARET

prinde este că trebuie să se vegheze la o repartizare corectă a avuţiei în societate pentru evitarea disfuncţionalităţilor. Din punct de vedere fiscal, această teorie conduce la necesitatea ca impozitarea să ţină seama de puterea financiară a contribuabililor şi să se recurgă la o progresivitate a impozitului, care să reprezinte un instrument de redistribuire şi egalizare a avuţiei în societate. De ideea capacităţii de plată se leagă două principii importante ale fiscalităţii: principiul echităţii orizontale şi principiul echităţii verticale. Primul susţine că oamenii aflaţi în aceleaşi circumstanţe trebuie să fie trataţi în mod egal în faţa sistemului fiscal şi cel de-al doilea presupune că cei care sunt mai avuţi sau au un venit mai mare trebuie să plătească mai multe impozite (o valoare mai mare a acestora), deoarece au o capacitate de plată mai mare. Teoria impozitului-solidaritate apelează, de asemenea, şi la impozitul negativ, alături de progresivitatea impozitului. Impozitul negativ constă într-o alocaţie destinată să asigure beneficiarilor ei un venit minim garantat. Această alocaţie nu trebuie să incite la lenevie, ci doar să asigure subzistenţa. Venitul minim garantat reprezintă atât un punct critic sau un prag de atribuire a alocaţiei, cât şi un prag deasupra căruia se poate prelua impozitul. Principiul impozitului minim se fundamentează pe ideea că, dacă statul nu corijează inegalităţile provocate de mecanismele pieţei, trebuie totuşi să vină în ajutorul unui anumit număr de excluşi de pe piaţa muncii. Ideea impozitului negativ a apărut în SUA, în timpul administraţiei Nixon şi a fost susţinută de personalităţi cu orientări economice diferite: James Tobin, J.K.Galbgraith, P.A. Samuelson, Milton Friedman. Proiectul pornea de la constatarea că ineficacitatea politicii sociale în SUA este, în mare parte, dependentă de repartizarea şi risipa ajutoarelor publice şi că este preferabilă înlocuirea impozitului negativ cu o alocaţie unică şi globală. 5.2.2. Noţiuni generale privind impozitul Impozitul reprezintă punctul nodal al fiscalităţii, fiind un produs al istoriei care a însoţit permanent statul în prefacerile la care acesta a fost supus de evoluţia evenimentelor, sau la cele la care statul a contribuit de-a lungul istoriei. La începutul existenţei sale, impozitul
182

Universitatea SPIRU HARET

nu avea caracter permanent, iar rolul său era limitat şi obscur. Toate statele moderne şi-au bazat dezvoltarea economiilor şi extinderea puterii lor, în mare parte, pe fiscalitate, care a suferit numeroase prefaceri, fiind totodată la baza reformelor pe care statul le-a introdus de-a lungul timpului. 5.2.2.1. Conţinutul şi rolul impozitului Definiţiile atribuite impozitelor se circumscriu teoriilor despre impozit emise de-a lungul timpului. Modul în care a fost definit impozitul diferă, corespunzător modului în care a fost perceput şi s-a impus de la o etapă sau alta în decursul vremii. Dintre definiţiile contemporane date impozitului, vom enumera doar câteva, şi anume: - „prestaţie pecuniară, pretinsă pe cale de autoritate, cu titlu definitiv şi fără contraprestaţie, în vederea acoperirii cheltuielilor publice” (Gaston Jèze, Traité de la science de finance, Paris, 1909); - „prelevare pecuniară pretinsă persoanelor fizice şI juridice, pe cale de autoritate, cu titlu definitiv şi fără contraprestaţie directă, în vederea acoperirii cheltuielilor publice şi intervenţiei economice şi sociale a puterilor publice” (Alain Euzéby, Les prélèvements obligatoires, PUF, Paris, 1992); - „obligaţii pecuniare pretinse, în temeiul legii, de către autoritatea publică, de la persoane fizice şi juridice, în raport cu capacitatea contributivă a acestora, preluate la bugetul statului în mod silit şi fără contraprestaţie imediată şi folosite de către acesta ca resurse pentru acoperirea cheltuielilor publice şi ca instrument de armonizare a interesului public cu interesele individuale ale oamenilor” (C. Tulai, Finanţele şi controlul financiar în actualitate, Târgu Mureş, 1998); - „o formă de prelevare a unei părţi din veniturile şi/sau averea persoanelor fizice şi juridice la dispoziţia statului, în vederea acoperirii cheltuielilor publice. Această prelevare se face în mod obligatoriu, cu titlu nerambursabil şi fără contraprestaţie directă din partea statului” (Iulian Văcărel, Finanţe publice, Editura Didactică şi Pedagogică R.A., Bucureşti, 1999); - „obligaţii de plată ale contribuabililor (persoane fizice şi juridice) stabilite prin lege de către stat, pentru susţinerea cheltuielilor
183

Universitatea SPIRU HARET

publice necesare furnizării de către acesta a unor bunuri şi servicii publice, inclusiv a unor transferuri, de care se bucură în mod diferenţiat şi nedeterminat toţi cetăţenii unui stat ( foşti, actuali şi viitori contribuabili), precum şi pentru influenţarea conjuncturii economice” (Nicolae Hoanţă, Economie şi finanţe publice, Editura Polirom, Iaşi, 2000). Din definiţiile de mai sus, se desprind unele caracteristici fundamentale ale impozitului: - forţa puterii publice (elementul de autoritate); - caracter general; - transferul de avuţie; - caracterul pecuniar; - faptul că nu presupune o contraprestaţie directă; - caracterul definitiv; - funcţia extinsă a impozitelor, rolul lor. Elementul de autoritate poate fi considerat caracterul cel mai pregnant al impozitului, fiind perceput cel mai rapid de către contribuabili. De altfel, acesta reiese din toate definiţiile prezentate. Oricare este forma sa, impozitul este întotdeauna instituit printr-un act de autoritate, fiind o obligaţie prin constrângere. Pentru cetăţeanul contribuabil, impozitul reprezintă o restricţie a libertăţii sale, a posibilităţilor sale materiale, tocmai ca urmare a elementului intrinsec de autoritate. Puterea celor care o exercită în mod public se bazează pe monopolul de stabilire a impozitului şi care întotdeauna revine autorităţilor competente: Parlamentul şi/sau Guvernul, ca organe centrale, şi organele deliberative şi executive locale. Impozitul are caracter general, fiind o obligaţie de plată a tuturor persoanelor fizice şi juridice care obţin venituri sau deţin averi. Caracterul general şi cel obligatoriu al impozitului se regăsesc în articolul 53 al Constituţiei României: „Cetăţenii au obligaţia să contribuie, prin impozite şi taxe, la cheltuielile publice”. Elementul de transfer de avuţie se bazează pe faptul că impozitul este o prelevare de avuţie care afectează patrimoniul contribuabilului, în sensul diminuării. Această prelevare este definitivă, întrucât datoria fiscală nu este subiect de rambursare. De asemenea, prelevarea nu este însoţită de o contraprestaţie directă, oferită în schimbul plăţii impozitelor. Veniturile obţinute din impozite se depersonalizează, ele fiind alocate pentru acoperirea unor cheltuieli publice care produc avantaje diferenţiate şi nedeterminate.
184

Universitatea SPIRU HARET

Caracterul pecuniar al impozitelor derivă din faptul că ele reprezintă, în general, o contribuţie în bani, chiar dacă la începuturile existenţei sale această contribuţie a cunoscut şi forma în natură. În lumea contemporană, funcţia extinsă a impozitului este asigurată de politica fiscală a statelor, care, la funcţia tradiţională financiară a acestuia (acoperirea cheltuielilor publice), au adăugat treptat şi funcţia redistributivă a avuţiei în societate, precum şi pe cea intervenţionistă în alocarea resurselor în economie. Aşadar, rolul impozitelor se manifestă pe plan financiar, economic şi social. În plan financiar, impozitele reprezintă principalul mijloc de procurare a resurselor financiare publice necesare acoperirii nevoilor colective ale societăţii. O caracteristică importantă în evoluţia impozitelor este tendinţa de creştere continuă a acestora, atât în valori absolute, cât şi ca pondere în produsul intern brut, dar nu în acelaşi ritm cu sporirea cheltuielilor publice, fapt ce favorizează apariţia deficitelor bugetare. În plan economic, rolul impozitelor se manifestă în măsura în care autorităţile publice le folosesc în calitate de mijloc de intervenţie în activitatea economică. În funcţie de necesităţile concrete ale perioadei, impozitele pot fi utilizate ca instrumente de încurajare sau frânare a unei anumite activităţi, pentru creşterea sau reducerea producţiei, a comerţului exterior, sau consumului anumitor produse. Rolul în plan social constă în redistribuirea, prin intermediul impozitelor, a unei importante părţi din produsul intern brut între persoane fizice şi juridice, precum şi între diverse grupuri sociale. 5.2.2.2. Clasificarea impozitelor Impozitele întâlnite în practica financiară sunt foarte diverse, deosebindu-se între ele prin conţinut şi prin formă. Gruparea acestora se realizează pe seama unor criterii ştiinţifice diverse, cum sunt: - trăsăturile de formă şi fond; - obiectul impunerii; - scopul urmărit de autoritatea publică prin introducerea şi perceperea lor; - frecvenţa realizării; - în funcţie de cota aplicată; - clasificarea administrativă.
185

Universitatea SPIRU HARET

Clasificarea după trăsături de formă şi fond împarte impozitele în două mari grupe: directe şi indirecte. Distincţia între aceste mari grupe se bazează pe criteriile: - juridic – pe care se bazează noţiunea de rol nominativ; - incidenţa impozitului – care se referă la distribuţia ultimă a poverii unui impozit; - personalizarea impozitului – care constă în aşezarea acestuia în funcţie de capacitatea contributivă a plătitorului; - elasticitatea – variaţia randamentului impozitelor în funcţie de evoluţia condiţiilor economice. Din punctul de vedere al relaţiilor dintre autoritatea fiscală şi contribuabil, se remarcă o mare deosebire între impozitele directe şi cele indirecte. Astfel, în cazul impozitelor directe, autoritatea de impunere stabileşte (aşază) obligaţia în mod direct pe fiecare contribuabil, persoană fizică sau juridică, în funcţie de situaţia lor specifică. Acestea plătesc impozitul direct către autorităţi. În cadrul impozitelor indirecte, obligaţia fiscală este determinată de contribuabilii înşişi, deoarece ea depinde de structura şi volumul mărfurilor şi serviciilor procurate. a) Impozitele directe se stabilesc nominal în sarcina contribuabililor, persoane fizice şi juridice, în funcţie de veniturile sau averea acestora, prin aplicarea unor cote de impozit. La rândul lor, impozitele directe se subîmpart, corespunzător modului de aşezare, în impozite reale şi impozite personale. Impozitele reale se stabilesc în legătură cu anumite obiecte materiale aflate în posesia contribuabilului: pământ, clădiri, mijloace de transport etc., făcându-se abstracţie de situaţia personală a acestuia. Din această categorie de impozite fac parte: impozitul pe clădiri; impozitul pe activităţi industriale, comerciale şi profesii libere; impozitul pe capitalul imobiliar sau bănesc, impozitul funciar etc. Înţelese stricto sensu, impozitele personale vizează persoana, fără a ţine cont de posibilităţile sale contributive. Totuşi, în prezent, prin impozit personal se înţelege un impozit care ţine seama de situaţia personală şi familială a contribuabilului. La rândul lor, impozitele personale pot fi: impozite pe venit şi impozite pe avere. Impozitul pe venit vizează atât venitul persoanelor fizice (impozit pe salariu, impozit pe venitul global), cât şi pe cel al agenţilor economici (impozit pe profit,
186

Universitatea SPIRU HARET

impozit pe cifra de afaceri). Impozitul pe avere (pe patrimoniu) afectează bunurile mobiliare sau imobiliare ale contribuabilului. b) Impozitele indirecte (impozitele pe cheltuieli) se percep cu prilejul vânzării unor bunuri, prestării de servicii sau activităţilor de export-import. După formă, impozitele indirecte se subîmpart în: taxe de consumaţie; taxe vamale; taxe de timbru şi înregistrare; venituri de la monopoluri fiscale. În funcţie de obiectul impunerii, impozitele se clasifică în: impozite pe venit, pe avere şi pe consum (cheltuială). Impozitul pe consum afectează cheltuielile de consum (taxa pe valoarea adăugată, accizele), astfel că încasările la buget din aceste surse depind de volumul vânzărilor de mărfuri şi servicii. Corespunzător scopului urmărit la introducerea lor, impozitele sunt: financiare şi de ordine. Impozitele financiare sunt instituite având ca scop principal realizarea de venituri publice din care să se finanţeze cheltuielile publice. Printre cele mai importante impozite financiare sunt: impozitele pe venit şi taxele de consumaţie. Impozitele de ordine au ca scop principal limitarea unei anumite acţiuni sau atingerea unui anumit obiectiv care nu are caracter fiscal. Exemplul comun privind aceste impozite îl reprezintă impozitele şi taxele asupra ţigărilor şi băuturilor alcoolice, al căror nivel ridicat urmăreşte limitarea consumului, dat fiind caracterul lor nociv. Desigur că nu este de neglijat aspectul financiar, întrucât ele pot aduce la buget sume importante. În funcţie de frecvenţa realizării lor, impozitele se grupează în permanente şi incidentale. Impozitele permanente (sau ordinare) se încasează periodic la bugetul central sau local, după caz. In această categorie se cuprinde partea cea mai mare a impozitelor, taxelor şi contribuţiilor. Impozitele incidentale se introduc şi se încasează doar în cazuri deosebite, neavând o periodicitate în plata către buget. De exemplu, impozitarea, o singură dată, a profiturilor sau averilor excepţionale obţinute în perioadele de război. Corespunzător cotei aplicate, impozitele sunt specifice şi ad valorem. Impozitele specifice sunt calculate multiplicând o greutate, un volum, o suprafaţă de materie impozabilă cu o sumă dată (o sumă
187

Universitatea SPIRU HARET

fixă). Impozitele de acest tip sunt destul de rare (de exemplu, taxa de afişaj). Impozitele ad valorem se calculează prin aplicarea unei cote (tarif sau rată) asupra bazei impozabile. Acesta este procedeul utilizat cel mai frecvent. In funcţie de rata de impozitare aplicată asupra bazei impozabile, impozitele sunt proporţionale sau progresive. Impozitul proporţional constă în aplicarea asupra bazei impozabile a unei cote fixe de impozitare, indiferent de mărimea acestei baze. Impozitul progresiv constă în aplicarea unei cote (rate) de impozitare, a cărei mărime creşte odată cu sporirea materiei impozabile. În literatura de specialitate se mai vorbeşte şi de impozite degresive şi impozite regresive. Impozitul degresiv constă în aplicarea unei rate tot mai mici, pe măsură ce materia impozabilă scade. În schimb, impozitul regresiv constă în aplicarea unei rate în descreştere, pe măsură ce baza de impozitare creşte. În fapt, acest ultim impozit nu se mai practică. În funcţie de instituţia care le administrează (clasificarea administrativă), sunt: impozite ale administraţiei de stat centrale şi impozite locale – în statele de tip unitar; în statele federale, în afara impozitelor federale şi locale, se mai percep şi impozite la nivelul statelor, provinciilor, landurilor sau regiunilor membre ale federaţiei. Astfel, în ţara noastră, TVA, impozitul pe venit, accizele, impozitul pe profit alimentează bugetul central (sau bugetul de stat), iar impozitul pe clădiri, impozitul pe teren, impozitul pe spectacole etc. alimentează bugetele locale. 5.2.2.3. Elementele impozitului Legislaţia care reglementează impozitele precizează, alături de alte aspecte, şi elementele impozitelor: subiectul, suportatorul, obiectul impunerii, sursa impozitului, unitatea de impunere, cota, termenul de plată. Prin elemente constitutive ale impozitului înţelegem acele componente care contribuie la: desemnarea contribuabilului obligat la plata acestuia, stabilirea mărimii impozitului şi a termenului de plată. Ca urmare, elementele constitutive ale impozitului sunt definitorii pentru stabilirea legalităţii perceperii şi a determinării cuantumului obligaţiei fiscale din partea contribuabilului. Elementele impozitului sunt: subiectul impozitului, suportatorul, obiectul impu188

Universitatea SPIRU HARET

nerii, unitatea de impunere, sursa impozitului, cota impozitului, termenul de plată. Subiectul impozitului este persoana fizică sau juridică obligată la plata acestuia, denumită şi contribuabil. Astfel, în cazul impozitului pe salariu, subiectul este angajatul căruia i se reţine impozitul, iar în cazul impozitului pe profit, subiectul este agentul economic. Uneori, impozitul datorat de un contribuabil este vărsat la buget de către o altă persoană, ca în cazul impozitului pe salarii, impozitului vizând dreptul de autor, impozitului pe dobânzi ş.a. Suportatorul este persoana care suportă efectiv impozitul. În unele cazuri, subiectul este şi suportatorul impozitului: impozitul pe salarii, impozitul pe venit etc. În practică, sunt foarte numeroase cazurile în care suportatorul şi subiectul sunt persoane diferite. Acest lucru este posibil deoarece sunt numeroase cazurile în care se transpune (translează), într-o măsură mai mare sau mai mică, sarcina impozitelor plătite de unii contribuabili asupra altora. Obiectul impunerii constă în materia supusă impunerii. Astfel, la impozitele directe, obiectul poate fi averea sau venitul (salariul, profitul etc.). În cazul impozitelor indirecte, materia supusă impunerii (obiectul) poate fi: bunul supus vânzării, serviciul prestat, bunul importat (mai rar cel exportat) etc. Pentru a exprima mărimea obiectului impozabil, se foloseşte o anumită unitate de măsură, denumită unitate de impunere, care poate fi: unitatea monetară (impozitul pe venit), mp de suprafaţă utilă (impozitul pe clădiri), hectarul de teren (la impozitul funciar), bucata, litrul, kg etc. (la taxele de consumaţie). Sursa impozitului arată din ce anume se plăteşte impozitul: din venit sau din avere. În cazul impozitelor pe venit, obiectul impunerii coincide cu sursa. În cazul impozitelor pe avere, această suprapunere nu se realizează întotdeauna, deoarece, de obicei, impozitul se plăteşte din venitul obţinut de pe urma averii respective şi numai rareori acesta diminuează averea propriu-zisă. Cota impozitului (cota de impunere) reprezintă impozitul aferent unei unităţi de impunere. Impozitul poate fi stabilit în sumă fixă sau în cote procentuale, care pot fi: proporţionale, progresive sau regresive. Termenul de plată indică data până la care impozitul trebuie achitat statului. În cazul neachitării impozitului până la termenul legal,
189

Universitatea SPIRU HARET

contribuabilul este obligat să plătească în plus majorări de întârziere, iar în situaţiile în care se constată reaua credinţă a contribuabilului, se prevăd şi sancţiuni împotriva acestuia (popriri, sechestrarea unor bunuri până la concurenţa valorii impozitului neachitat). 5.3. Principiile impunerii Impunerea, privită ca ansamblul măsurilor şi operaţiunilor pe baza cărora se stabilesc obligaţiile fiscale ale persoanelor fizice şi juridice, prezintă o latură strict tehnică şi una de natură economică, socială şi politică. Sub aspect tehnic, impunerea vizează următoarele aspecte: alegerea materiei impozabile, evaluarea bazei de impozitare, determinarea (lichidarea) impozitului (altfel spus, calculul sumei datorate de contribuabil) şi perceperea impozitului. Aceste aspecte pot fi aprofundate în cadrul disciplinei Fiscalitate. Din cel de-al doilea punct de vedere, se urmăreşte ca impozitele să răspundă anumitor cerinţe, corespunzător necesităţii de respectare a unor principii în stabilirea impozitelor. Cel care a formulat pentru prima dată principiile în acest domeniu este Adam Smith (reprezentant al economiei politice clasice). În opinia sa, principiile impozitării constau în: justeţea impunerii (sau echitatea fiscală), care se referă la stabilirea impozitelor în conformitate cu capacitatea de plată a fiecărui contribuabil; certitudinea impunerii constă în faptul că, pe de o parte, orice contribuabil trebuie să ştie dinainte obligaţia sa privind cuamtumul impozitelor, iar pe de altă parte, autoritatea fiscală trebuie să ştie cu anticipaţie veniturile fiscale pe care contează; randamentul impozitului (sau eficienţa acestuia) se referă la faptul că o bună impozitare trebuie să fie administrată în mod economic, iar costurile de administrare trebuie să fie cât mai mici în comparaţie cu veniturile din impozite; comoditatea perceperii impozitelor constă în necesitatea colectării impozitelor la intervalele de timp şi la locul convenabile contribuabilului (cu alte cuvinte, mijloacele de plată şi termenele de plată trebuie să îi convină contribuabilului). Corespunzător realităţilor dintr-o economie modernă, principiile expuse de A.Smith rămân de actualitate, dar pot fi extinse şi grupate
190

Universitatea SPIRU HARET

astfel: principii de echitate fiscală, principii de politică financiară, principii de politică economică şi principii social-politice. a) Principii de echitate fiscală Aceste principii urmăresc înfăptuirea dreptăţii sociale în materie de impozite. Pentru respectarea echităţii fiscale, este necesară îndeplinirea cumulativă a mai multor condiţii, cum sunt: - stabilirea minimului neimpozabil – constă în scutirea de impozit a unui venit minim care să asigure satisfacerea nevoilor de trai strict necesare. Această măsură vizează doar aplicarea impozitelor pe venit, sau în general a celor directe, neavând aplicabilitate în ce priveşte impozitele indirecte; - stabilirea sarcinii fiscale în funcţie de puterea contributivă a fiecărui plătitor – presupune luarea în consideraţie atât a veniturilor sau averii, cât şi a situaţiei familiale a contribuabilului (să se ţină seama de aspecte cum sunt: persoană singură sau căsătorită; numărul copiilor sau al altor membri de familie aflaţi în întreţinere ş.a.); - prevederea unei echivalenţe între mărimea veniturilor supuse impozitării sau capacitatea contributivă a plătitorilor, pe de o parte, şi sarcina fiscală datorată, pe de altă parte; - impunerea să fie generală, adică să cuprindă toate categoriile sociale care realizează venituri sau care posedă un anumit gen de avere (cu excepţia celor care obţin venituri sub minimul neimpozabil). În asigurarea echităţii sociale, un rol deosebit de important revine modului de dimensionare a impozitului: în sumă fixă sau în cote procentuale. Impozitul în sumă fixă, denumit şi capitaţie, practicat pe scară largă în orânduirea feudală şi în stadiile de început ale orânduirii capitaliste, nu avea în vedere respectarea acestui principiu, deoarece la stabilirea lui nu se ţinea seama de mărimea venitului, averii sau de situaţia personală a plătitorilor. Impunerea în cote procentuale denotă manifestarea interesului pentru aplicarea principiului egalităţii contribuabililor în faţa impozitelor. În cazul impozitului proporţional, se aplică aceeaşi cotă de impozit, indiferent de mărimea obiectului impozabil, păstrându-se în permanenţă aceeaşi proporţie între volumul venitului sau averii şi cuantumul impozitului datorat. Această modalitate s-a utilizat pe scară largă la calcularea impozitelor de tip real (impozitul funciar, pe clădiri, pe activităţi industriale, comerciale, profesii libere etc.),
191

Universitatea SPIRU HARET

specifice perioadei capitalismului ascendent. În prezent, se mai utilizează atât la unele impozite directe (calculul impozitului pe profiturile societăţilor de capital), cât şi la unele impozite indirecte (TVA, taxe vamale, taxe de timbru etc). În cazul impozitului în cote progresive, apare ca o caracteristică aparte faptul că dinamica impozitului o devansează pe cea a materiei impozabile, datorită aplicării unor cote de impozit din ce în ce mai mari pe măsura sporirii materiei impozabile. b) Principii de politică financiară Acestea vizează aspecte cum sunt: obţinerea unui randament fiscal ridicat, stabilitate şi elasticitate a impozitelor. Randamentul fiscal ridicat se obţine prin îndeplinirea următoarelor condiţii: - impozitul să aibă caracter universal, adică să fie plătit de toate persoanele fizice şi juridice care obţin venituri din aceeaşi sursă, deţin acelaşi gen de averi sau procură aceleaşi grupe de produse; - să nu existe posibilităţi de sustragere a materiei impozabile de la impozitare; - cheltuielile administraţiei fiscale în legătură cu stabilirea materiei impozabile, calcularea şi perceperea impozitelor să fie cât mai reduse. Stabilitatea impozitului implică menţinerea unui randament fiscal constant de-a lungul întregului ciclu economic. În acest sens, este de dorit ca un impozit să nu înregistreze fluctuaţii importante odată cu sporirea sau reducerea volumului activităţii (producţie, comerţ) sau al veniturilor din perioadele de avânt sau criză economică. Elasticitatea impozitului presupune ca acesta să poată fi adaptat în permanenţă la necesitatea de procurare a veniturilor statului. Astfel, dacă se înregistrează o creştere a cheltuielilor bugetare, este necesar ca impozitele să poată fi majorate corespunzător. În general, elasticitatea impozitelor acţionează mai ales în sensul majorării impozitelor. c) Principii de politică economică Acestea se referă la utilizarea impozitelor ca instrument de impulsionare a dezvoltării unor ramuri sau sectoare de activitate, de stimulare sau reducere a producţiei sau consumului unor mărfuri, de creştere sau restrângere a exportului ori importului anumitor produse etc. Astfel, prin impozit autorităţile urmăresc nu doar aspectul financiar de procurare a veniturilor la bugetul public, ci şi folosirea lor
192

Universitatea SPIRU HARET

ca instrument (pârghie) de influenţare a comportamentului agenţilor economici şi populaţiei. Impozitele pot fi folosite ca instrumente pentru redresarea situaţiei economice. Astfel, de exemplu, pentru stimularea investiţiilor particulare, poate fi adoptată măsura reducerii impozitului aferent profitului investit în utilaje, maşini şi alte echipamente active. Stimularea mai directă a investiţiilor prin mecanisme fiscale se realizează prin acordarea unor bonificaţii (reduceri de impozite), care se stabilesc în funcţie de volumul şi destinaţia investiţiilor efectuate de un întreprinzător, într-o perioadă de timp. De asemenea, se poate lua măsura de diminuare a venitului impozabil al agenţilor economici cu partea din profit distribuită acţionarilor drept dividend, ceea ce poate conduce la stimularea achiziţiei de acţiuni şi a investirii în tehnică nouă. Sporirea investiţiilor poate fi realizată şi prin aplicarea de către corporaţii a amortizării accelerate a capitalului fix. Această modalitate avantajează agenţii economici, deoarece valoarea pe baza căreia se calculează amortizarea (valoarea de înlocuire) este mai mare decât preţul de achiziţie (ca urmare a creşterii, în timp, a complexităţii utilajelor, sau a procesului inflaţionist) şi astfel se majorează suma care nu va fi supusă impunerii. Măsurile de politică fiscală pot influenţa, de asemenea, extinderea relaţiilor comerciale cu străinătatea, prin restituirea parţială sau integrală a impozitelor indirecte aferente mărfurilor exportate, reducerea nivelului taxelor vamale percepute de către stat la importul anumitor mărfuri utilizate pentru fabricarea de produse destinate exportului. Influenţarea relaţiilor cu străinătatea prin măsuri de ordin fiscal poate avea raţiuni valutare (limitarea importurilor şi extinderea exporturilor, pentru reducerea deficitului balanţei de plăţi) sau raţiuni protecţioniste (apărarea industriei autohtone de concurenţa deseori neloială a altor state). Stimularea exportului se poate realiza şi prin facilităţi fiscale (scutiri, reduceri sau restituiri de impozite), care au un rol important în stimularea valorificării superioare a mărfurilor şi serviciilor proprii pe pieţele externe. În vederea creşterii consumului unei anumite mărfi, statul poate dispune reducerea sau chiar suprimarea impozitelor indirecte percepute la vânzarea acesteia. În mod similar, dacă se urmăreşte scăderea
193

Universitatea SPIRU HARET

consumului, se procedează la majorarea cotelor de impozit aplicate la vânzarea mărfii în cauză. Impozitele pot fi utilizate, de asemenea, ca un instrument la care se recurge frecvent pentru combaterea inflaţiei, prin majorarea acestora. Prin mecanismele fiscale se poate stimula şi activitatea de cercetare ştiinţifică, prin: bonificaţii fiscale pentru investiţii în maşini şi utilaje pentru cercetarea ştiinţifică, deducerea integrală a cheltuielilor cu cercetarea din totalul veniturilor agentului economic etc. d) Principii social-politice Indiferent dacă decidentul public intenţionează sau nu, prelevările fiscale modifică repartiţia veniturilor în societate. Drept urmare, anumite impozite au început să fie utilizate în mod deliberat pentru obţinerea unor finalităţi de natură socială. Obiectivele sociale pot fi de natură etică, atunci când se acţionează în direcţia asigurării justiţiei sociale, sau pot viza corectarea unor comportamente dăunătoare individului şi societăţii. Utilizarea politicii fiscale în vederea realizării unor obiective sociale constituie un subiect controversat, întrucât decidentul public poate recurge în acest scop fie la impozit, fie la cheltuieli publice, fie la alte instrumente instituţionale (stabilirea salariului minim, transferuri sociale, controlul chiriilor ş.a.). Practic, întregul buget influenţează redistribuirea veniturilor în societate. La alegerea instrumentului de acţiune, decidentul public trebuie să aibă în vedere atât obţinerea finalităţilor sociale, cât şi consecinţele măsurilor alese sub aspect financiar şi economic. Astfel, pe de o parte, modificarea randamentului prelevărilor fiscale influenţează finanţarea cheltuielilor publice, din care o parte pot fi direcţionate în scopuri sociale; pe de altă parte, o politică fiscală prin care se urmăreşte reducerea inegalităţilor sociale influenţează procesul de economisire în societate şi, implicit, dinamica investiţiilor şi creşterii economice. În plan social, impozitele pot fi utilizate în diverse scopuri: - restricţionarea consumului unor produse nocive populaţiei (alcool, tutun), prin introducerea unor impozite de ordine, cum sunt accizele la băuturi alcoolice şi la ţigări; - creşterea natalităţii, prin reducerea impozitelor pe venitul/ salariul familiilor cu copii în întreţinere;
194

Universitatea SPIRU HARET

- sprijinirea situaţiilor de părinte unic în a cărui întreţinere se află unul sau mai mulţi copii, sau a contribuabililor cu venituri reduse şi număr mare de copii/persoane aflate în întreţinere, prin acordarea unor facilităţi fiscale cu scopul reducerii sarcinii fiscale la impozitul pe vanit/salariu; - descurajarea celibatului şi încurajarea căsătoriilor, prin instituirea unor impozite mai mari persoanelor necăsătorite ş.a. Alături de acestea, poate avea loc promovarea intereselor grupurilor sociale pe care le reprezintă formaţiunea/formaţiunile aflată/aflate la putere, prin măsuri fiscale adecvate, ceea ce se încadrează în obiective cu caracter politic. 5.4. Indicatori de analiză a resurselor financiare publice Mijloacele folosite pentru constituirea resurselor financiare publice diferă de la un stat la altul şi de la o etapă la alta, în funcţie de condiţiile economice, sociale şi politice. În cadrul resurselor financiare publice, analiza se focalizează, în general, asupra veniturilor fiscale, ceea ce serveşte la caracterizarea politicii fiscale a unui stat în diferite perioade de timp. Având în vedere perioadele mari de timp necesare, pe de o parte, întocmirii, dezbaterii, adoptării legislaţiei fiscale, iar pe de altă parte, aplicării ei în practică şi, mai ales, manifestării rezultatelor scontate, pentru a aprecia cât mai corect şi real măsurile de politică fiscală, este indicat ca analiza acestora să aibă în vedere perioade de timp mijlocii sau lungi. 5.4.1. Indicatori privind nivelul resurselor financiare publice Tendinţa de creştere continuă a cheltuielilor publice în toate ţările reclamă sporirea resurselor financiare publice de la o perioadă la alta, ceea ce impune diversificarea metodelor de mobilizare a veniturilor, în special a prelevărilor cu caracter fiscal la dispoziţia statului. Nivelul resurselor financiare publice totale şi al diferitelor categorii de venituri se apreciază atât static (la un moment dat), cât şi dinamic (în evoluţie, pe o perioadă de timp) pe baza următorilor indicatori:
195

Universitatea SPIRU HARET

1) Volumul veniturilor publice, în expresie nominală şi reală. Volumul veniturilor publice reprezintă suma veniturilor publice aflate la dispoziţia tuturor entităţilor publice, pe o perioadă de timp determinată, de obicei un an (corespunzător perioadei de întocmire şi execuţie a bugetului). Volumul resurselor publice în expresie nominală reprezintă exprimarea acestuia în preţurile curente ale anului considerat, în moneda naţională, notat cu V pn . În perioade caracterizate de inflaţie, pentru exprimarea volumului real al resurselor, veniturile publice trebuie calculate în expresie reală, notat cu V pr .

V =

r p1

V pn1 I p1 / 0

, în care:

(1)

V pr1 – veniturile publice ale perioadei curente exprimate în mărime reală; V pn1 – veniturile publice ale perioadei curente exprimate în mărime
nominală; I p1 / 0 – indicele preţurilor în perioada curentă faţă de perioada de bază. Indicatorul venituri publice (în mărime nominală sau reală) este util pentru a reflecta volumul acestora în monedă naţională şi serveşte la efectuarea de analize doar pe plan naţional. El nu are putere de comparaţie internaţională. 2) Ponderea veniturilor publice în produsul intern brut este un alt indicator al nivelului veniturilor publice într-o anumită perioadă. Calculul se efectuează pe baza relaţiei: V Gvp = p x 100 , în care: (2) PIB Gvp – ponderea veniturilor publice în produsul intern brut; Vp – veniturile publice totale; PIB – produsul intern brut. Prin modul de calcul, acest indicator elimină influenţele distorsionante ale inflaţiei (ambele mărimi - ale numărătorului şi numitorului - fiind exprimate în aceleaşi preţuri, astfel încât rezultatul raportului este identic, fie că se calculează pe baza valorilor reale, fie
196

Universitatea SPIRU HARET

că se iau în calcul valorile nominale). El permite analiza veniturilor publice în raport cu nivelul de dezvoltare economico-socială şi este utilizat frecvent în comparaţiile internaţionale. În general, se remarcă o accentuare a procesului de redistribuire a veniturilor prin intermediul bugetului. Totodată, în majoritatea ţărilor, veniturile publice cresc mai rapid decât produsul intern brut, dar mai lent decât cheltuielile publice, ceea ce determină apelarea la veniturile extraordinare (împrumuturi publice). Dacă în locul veniturilor publice se iau în calcul şi analiză veniturile fiscale, raportul exprimă rata presiunii fiscale, care urmează să fie prezentată într-unul dintre capitolele următoare. 3) Veniturile publice medii pe un locuitor reprezintă mărimi variabile în ţările dezvoltate şi în ţările în curs de dezvoltare. Acest indicator se calculează atât în moneda naţională, cât şi în dolari SUA pentru a se asigura comparabilitatea datelor între diferite ţări.

vp =

Vp N

,

în care:

(3)

v p – cheltuieli publice medii pe locuitor (lei pe un locuitor);
Vp – cheltuielile publice exprimate în preţuri curente sau constante; N – numărul de locuitori corespunzător anului bugetar. 5.4.2. Structura resurselor financiare publice Analiza veniturilor publice din punct de vedere global trebuie completată cu analiza structurii lor pe diferite categorii în cadrul unui criteriu de clasificare agreat. Având în vedere că în buget veniturile publice sunt structurate după criteriul economic, se va proceda la analiza veniturilor publice corespunzător datelor oferite de buget. În acest caz, este necesară stabilirea ponderii (greutăţii specifice) fiecărei categorii de venituri publice, în totalul acestora, pe baza relaţiei:
g vpi =
v pi Vpt × 100 ,

în care:

(4)

gvpi - greutatea specifică a categoriei de venituri publice în totalul veniturilor publice;
197

Universitatea SPIRU HARET

vpi - venituri publice din categoria i; Vpt - venituri publice totale. Cu ajutorul ponderilor fiecărei grupe de venit public în total venituri şi în special al ponderilor fiecărui venit fiscal în total venituri fiscale, se poate interpreta politica fiscală a statului într-o anumită perioadă de timp. Totodată, pe seama structurii veniturilor fiscale se pot efectua comparaţii între politicile fiscale ale statelor. În general, în ţările cu economie de piaţă, cea mai mare parte a resurselor financiare publice provine din încasări cu caracter fiscal. În cadrul acestora, principalul canal de procurare a resurselor financiare publice îl constituie impozitele, urmate de cotizaţiile pentru asigurări sociale şi de taxe. Ponderea acestora în totalul resurselor financiare publice este de peste 90%. 5.4.3. Dinamica resurselor financiare publice Dinamica resurselor financiare publice exprimă modificările care intervin în cuantumul şi structura acestora de la o perioadă de timp la alta. Indicatorii dinamicii veniturilor publice sunt: modificarea absolută (în mărime nominală şi reală) şi modificarea relativă a veniturilor publice; modificarea ponderii veniturilor publice în produsul intern brut; modificarea volumului mediu al veniturilor publice ce revin pe un locuitor; modificarea structurii veniturilor publice; coeficientul de corelare dintre veniturile publice şi produsul intern brut (corespunzător coeficientului de devansare a creşterii produsului intern brut. de către creşterea cheltuielilor publice); elasticitatea veniturilor publice în raport cu produsul intern brut. 1) Modificarea absolută nominală şi reală a veniturilor publice. Modificarea absolută nominală rezultă din compararea veniturilor publice exprimate în preţuri curente şi se calculează conform relaţiei:

ΔV

n

p1/0

= V -V
p1

n

n

p0

(5)

Modificarea absolută reală rezultă din compararea veniturilor publice exprimate în preţuri constante.
198

Universitatea SPIRU HARET

r r r ΔVp1/0 = Vp1 - Vp0 , în care:

(6)

ΔVp1/0 pentru n şi r reprezintă creşterea nominală sau reală a veniturilor publice în perioada curentă (1) faţă de perioada de bază (0); Vp1 şi Vp0 pentru n şi r reprezintă venituri publice ale perioadei curente (1) şi ale perioadei de bază (0) exprimate în preţuri nominale, respectiv reale. 2) Modificarea relativă a veniturilor publice se determină prin raportarea veniturilor publice din anul curent la cele din anul de bază, ceea ce reprezintă indicele de creştere:
n I Vp 1/0

=

Vp1 Vp0
n
r

n

sau

(7)

r I Vp 1/0

=

Vp1 Vp0
r

, în care:

(8)

In Vp
Ir Vp

1/0

– indicele creşterii nominale a veniturilor publice;
– indicele creşterii reale a veniturilor publice.

1/0

Indiferent dacă se calculează pe baza datelor nominale sau reale, valoarea indicelui de creştere va fi aceeaşi. 3) Modificarea ponderii veniturilor publice în produsul intern brut se calculează astfel: Δ Gvp(1-0) = Gvp1 ¯ Gvp0 , în care: (9) Δ Gvp(1-0) – modificarea absolută a ponderii veniturilor publice în produsul intern brut, în perioada curentă (1) faţă de perioada de bază (0); Gvp1 – ponderea veniturilor publice în produsul intern brut, în perioada curentă (1), calculată conform formulei (2); Gvp0 – ponderea veniturilor publice în produsul intern brut, în perioada de bază (0), calculată conform formulei (2). Prin raportarea celor două valori se obţine modificarea relativă a ponderii veniturilor publice în produsul intern brut, sau indicele acestui indicator.
199

Universitatea SPIRU HARET

4) Modificarea volumului mediu al veniturilor publice ce revin pe un locuitor se calculează astfel:

Δv p = v p1 - v p 0

, în care:

(10)

Δv p - modificarea absolută a volumului mediu al veniturilor publice ce
revin pe un locuitor, în perioada curentă (1) faţă de perioada de bază (0);

v p1 - venituri publice medii pe un locuitor, în perioada curentă (1),
calculat conform relaţiei (3); v p 0 - venituri publice medii pe un locuitor, în perioada curentă (0), calculat conform relaţiei (3); Prin raportarea celor două valori se obţine modificarea relativă a veniturilor publice medii pe locuitor, respectiv indicele acestui indicator. 5) Analiza structurii veniturilor publice în dinamică presupune urmărirea modificării ponderii veniturilor publice astfel: Δg =g –g , în care: (11)
vpi vpi
1

vpi

0

Δg

vpi

- modificarea absolută a ponderii veniturilor publice din grupa i,

în perioada curentă (1) faţă de perioada de bază (0); g - ponderea veniturilor publice din grupa i, în perioada curentă (1),
vpi
1

calculată conform relaţiei (4); g - ponderea veniturilor publice din grupa i, în perioada de bază (0),
vpi
0

calculată conform relaţiei (4). Pentru o analiză mai amplă, se poate calcula şi modificarea relativă, respectiv indicele de modificare a ponderii veniturilor publice din grupa i, în perioada curentă (1) faţă de perioada de bază (0). 6) Coeficientul de corelare dintre veniturile publice şi produsul intern brut se calculează similar coeficientului de devansare a creşterii cheltuielilor publice faţă de creşterea produsului intern brut. Relaţia de calcul este:
200

Universitatea SPIRU HARET

K=

I Vp
I PIB

1/0

,

în care:

(12)

1/0

K - coeficientul de corelare dintre creşterea veniturilor publice şi creşterea PIB; I Vp - indicele creşterii veniturilor publice, calculat conform relaţiei (7);
1/0

I PIB

1/0

- indicele creşterii PIB, calculat conform relaţiei (7).

7) Elasticitatea veniturilor publice în raport cu produsul intern brut măsoară amploarea reacţiei veniturilor publice la modificarea PIB şi se calculează astfel: ΔVp
(1 - 0) 0

e =

Vp ΔPIB

,

în care:

(13)

(1 - 0)

PIB0
e – elasticitatea veniturilor publice în raport cu produsul intern brut; Vp – venituri publice în perioada de bază (0); ΔVp – modificarea veniturilor publice în perioada curentă faţă de perioada anterioară, calculată conform relaţiei (5); PIB – produsul intern brut în perioada de bază; ΔPIB – modificarea produsului intern brut în perioada curentă (1) faţă de perioada de bază (0), calculată conform relaţiei (5).
ÎNTREBĂRI RECAPITULATIVE

1. Ce reprezintă resursele financiare publice? 2. Cum se clasifică resursele financiare publice? 3. Clasificaţi resursele financiare publice din punct de vedere financiar. 4. Clasificaţi resursele financiare publice din punctul de vedere al structurii organizatorice a unui stat.
201

Universitatea SPIRU HARET

5. Cum se clasifică resursele financiare publice prin prisma bugetului general consolidat? 6. Clasificaţi resursele financiare publice în funcţie de ritmicitatea încasărilor la buget. 7. Care este structura resurselor financiare în funcţie de provenienţa lor? 8. Care sunt indicatorii privind nivelul veniturilor publice? 9. Care sunt indicatorii de analiză a structurii veniturilor publice? 10. Care sunt indicatorii privind dinamica veniturilor publice?
TESTE DE AUTOEVALUARE

1. Definiţia impozitului precizează că: A) este datorat de stat persoanelor fizice şi juridice; B) plata sa este obligatorie pentru toate persoanele fizice şi juridice; C) are caracter definitiv; D) nu presupune o contraprestaţie directă şi imediată; E) este rambursabil; F) presupune o contraprestaţie directă şi imediată. Variante de răspuns: a) A;B;C b) A;C;F c) A; D;E d) B;C;D e) C;D;F Răspuns: d. 2. Impozitul nu este: a) o prelevare obligatorie; b) datorat de către stat persoanelor fizice şi juridice; c) o prelevare definitivă; d) o prelevare fără contraprestaţie directă şi imediată; e) datorat şi plătit în bani de către contribuabili. Răspuns: b 3. Resursele financiare publice sunt alimentate în cea mai mare proporţie de:
202

Universitatea SPIRU HARET

a) împrumuturile interne; b) veniturile din capital; c) vărsămintele de la întreprinderile de stat; d) împrumuturile externe; e) veniturile fiscale. Răspuns: e 4. Care din următoarele modalităţi de constituire a resurselor financiare publice au ca efect imediat apariţia sau accentuarea inflaţiei? a) prelevările fiscale; b) veniturile din chirii; c) veniturile din privatizare; d) vărsămintele de la agenţii economici; e) finanţarea prin emisiune monetară fără acoperire. Răspuns: e. 5. Resursele financiare publice nu includ: a) emisiunea monetară fără acoperire în mărfuri şi servicii; b) împrumuturile de trezorerie; c) veniturile fiscale; d) veniturile bugetare nefiscale; e) salariile personalului angajat în administraţia publică. Răspuns: e 6. Pe baza următoarelor date: - impozit pe profit………...…………..……….327 880 mld um - accize……………………...…………...…….198 640 mld um - impozit pe venitul global…...………..………578 380 mld um - TVA…………...……………………..………452 890 mld um - venituri din capital…...………………..………68 830 mld um - taxe vamale………...…………………..…….168 490 mld um - venituri nefiscale………….......………..……...93 470 mld um - alte impozite directe………....………......…….86 990 mld um - alte impozite indirecte………………….…….111 450 mld um - PIB în perioada curentă…………………….5 128 750 mld um - venituri din capital în perioada anterioară.……35 500 mld um - venituri publice totale în perioada anterioară…..1 428 840 mld um - PIB în perioada anterioară……….....……...4 870 500 mld um
203

Universitatea SPIRU HARET

- impozite indirecte în perioada anterioară……775 340 mld um să se calculeze: a) ponderea impozitelor directe în cadrul veniturilor fiscale; b) modificarea absolută a ponderii veniturilor din capital în total venituri, în perioada curentă faţă de perioada anterioară; c) elasticitatea impozitelor indirecte faţă de PIB. (Se aplică formulele de la paragraful referitor la analiza veniturilor publice şi cunoştinţele despre resursele financiare publice.) 7. Pe baza următoarelor date: - impozite directe………....……………….665 370 mld um - impozite indirecte………....……………..820 500 mld um - venituri din privatizare…………....……..185 730 mld um - venituri din chirii………………………...117 850 mld um - vărsăminte de la întreprinderi……………. 55 860 mld um - PIB în perioada curentă………….…….4 974 880 mld um - venituri fiscale în perioada anterioară…1 310 490 mld um - PIB în perioada anterioară…………......4 417 500 mld um să se calculeze: a) ponderea veniturilor din chirii în veniturile curente; b) modificarea absolută a ratei presiunii fiscale în perioada curentă faţă de perioada anterioară; c) elasticitatea veniturilor fiscale în raport cu PIB.

204

Universitatea SPIRU HARET

Capitolul 6. PRESIUNEA FISCALĂ

6.1. Conceptul şi semnificaţia presiunii fiscale 6.2. Limitele presiunii fiscale 6.3. Modalităţi de exprimare a presiunii fiscale şi factori de influenţă 6.4. Evaziunea şi frauda fiscală

Concepte-cheie

-

presiune fiscală rata presiunii fiscale efectele creşterii presiunii fiscale evaziunea fiscală curba Laffer rata optimă a presiunii fiscale 6.1. Conceptul şi semnificaţia presiunii fiscale

Societatea nu poate exista în absenţa impozitelor, a căror necesitate este, pe de o parte, statuată prin Constituţie şi, pe de altă parte, demonstrată de realitatea istorică. Urmarea firească a instituirii impozitelor este resimţirea presiunii fiscale de către toţi contribuabilii. Indiferent de termenii utilizaţi: povară fiscală, presiune fiscală, coeficient fiscal, rata prelevărilor obligatorii etc. (unele încercând chiar să atenueze prin exprimare conotaţiile negative), ideea generală este aceea a obligaţiei faţă de stat şi a diminuării/amputării veniturilor particulare. Rata presiunii fiscale sau rata prelevărilor obligatorii, în sens larg, este raportul dintre totalul impozitelor şi contribuţiilor sociale efectiv încasate de administraţia publică şi produsul intern brut. Presiunea fiscală, în sens strict, se referă la raportul dintre mărimea impozitelor încasate şi produsul intern brut.
205

Universitatea SPIRU HARET

Semnificaţia ratei presiunii fiscale se remarcă pe două planuri: contabil şi al analizei economice. Sub aspectul contabil, rata presiunii fiscale nu ţine seama de faptul că prelevările obligatorii finanţează alte prelevări obligatorii. Adică, fluxurile cuantificate la numărător nu sunt consolidate (nu elimină prelevările obligatorii vărsate de administraţiile publice). Din punct de vedere al analizei economice, rata presiunii fiscale evidenţiază aspectul confiscatoriu al prelevărilor obligatorii, neglijând faptul că acestea sunt reinjectate în circuitul economic sub forma cheltuielilor publice. Rata presiunii fiscale este un indicator de comensurare a acelei părţi din veniturile provenite din producţie care trece printr-un proces de distribuire obligatorie şi publică, în loc de a fi lăsată la libera dispoziţie a iniţiativei particulare.

6.2. Limitele presiunii fiscale Contribuabilul onest şi cu spirit civic vede în impozit „un rău necesar” şi consimte la plata acestuia. Când însă impozitele depăşesc anumite limite (suportabile), iar contribuabilii resimt din plin povara fiscală care îi apasă, comportamentul normal, în economie şi societate, este paralizat, conducând la inhibarea iniţiativei particulare, a motivaţiei de a munci şi economisi sau, mai grav, la adevărate revolte fiscale. Din aceste considerente, de-a lungul timpului, o preocupare majoră în cadrul politicii fiscale s-a materializat în susţinerea unor puncte de vedere privitoare la eventuale limite maxime ale ratei presiunii fiscale. Stabilirea unor limite ale presiunii fiscale este o problemă care i-a preocupat pe specialişti încă de la sfârşitul secolului al XVIII-lea, când economiştii şi juriştii afirmau că fiscalitatea trebuie să fie cât mai lejeră. Cum însă datorită diversificării acţiunilor şi implicărilor statului în viaţa economică şi socială, impozitele şi cotizaţiile sociale au avut o evoluţie ascendentă, în fiecare etapă de dezvoltare, mărimea acestora era considerată ca fiind la limita maximă (aceea care, odată depăşită, ar periclita bunul mers al economiei). Unii teoreticieni s-au hazardat chiar în avansarea unor valori considerate ca praguri maxime, dar fără a fi pe deplin fundamentate.
206

Universitatea SPIRU HARET

În anul 1947, economistul englez A. Pigou afirma că presiunea fiscală optimă este cea căreia îi corespunde egalitatea dintre utilitatea socială a cheltuielii publice marginale şi inutilitatea socială a prelevării fiscale marginale. Stabilirea unui plafon maxim al nivelului presiunii fiscale este aproape imposibil de realizat, deoarece acest indicator diferă în funcţie de perioadă, ţară, context economic, politic şi social. Creşterea presiunii fiscale din ultimele două secole are la bază extinderea rolului economic şi social al statului. De asemenea, având în vedere că prelevările obligatorii sunt sursa de acoperire a cheltuielilor publice, impozitele şi presiunea fiscală înregistrează, în consecinţă, aceeaşi tendinţă de creştere pe care o manifestă cu pregnanţă cheltuielile publice. Autorităţile publice percep impozite, deoarece guvernele au nevoie de resurse. Totodată, acestea trebuie să fie foarte precaute în încercarea lor de a maximiza veniturile fiscale, pentru ca situaţia să nu ia altă turnură, întorcându-se împotriva propriilor interese. În acest sens, problema care se pune este: Cât de mult pot creşte impozitele (la un moment dat), astfel încât acest lucru să nu se reflecte într-o diminuare a încasărilor fiscale pentru guvern? În opinia economiştilor liberali, o presiune fiscală prea accentuată descurajează contribuabilii (persoane fizice şi juridice) să investească, să economisească, să producă şi să muncească. Arthur Laffer, un reprezentant de seamă al aşa-numitei „politici de ofertă”, transpune grafic (Curba Laffer) o idee exprimată şi de predecesori ai săi, şi anume, faptul că rate ale fiscalităţii prea ridicate distrug baza asupra căreia sunt aşezate impozitele. Curba Laffer este un grafic ce înfăţişează relaţia dintre rata prelevărilor obligatorii şi veniturile totale încasate prin impozite de către stat. Laffer estimează că există un prag al ratei maxime a presiunii fiscale, dincolo de care orice creştere a acesteia generează o diminuare a randamentului fiscal. Această valoare corespunde volumului maxim al veniturilor fiscale (punctului de maxim al curbei). Valoarea prelevărilor obligatorii ar merge până la anulare, dacă rata fiscalităţii ar atinge valoarea de 100% (în acest caz-limită, orice activitate impozabilă ar dispărea). Aceasta se explică prin faptul că prelevările obligatorii prea dure distrug baza impozabilă.
207

Universitatea SPIRU HARET

În afara nivelului maxim al încasărilor (M) corespunzător ratei R2, se poate remarca faptul că aceeaşi sumă a prelevărilor obligatorii (N şi N’) poate fi obţinută prin aplicarea a două valori ale ratei fiscalităţii: R1 şi R3. Curba Laffer se divide în două părţi, delimitate de punctul M: partea stângă este cea admisibilă (sau normală), în care încă mai sunt rezerve de creştere a prelevărilor obligatorii, prin mărirea ratei presiunii fiscale, şi partea dreaptă, denumită zona inadmisibilă, în care orice suplimentare a presiunii fiscale este în măsură să ducă la diminuarea veniturilor autorităţilor publice. Curba Laffer rămâne o reprezentare pur teoretică, deoarece nu permite identificarea cu exactitate a valorii lui M, dincolo de care presiunea fiscală devine excesivă. La aceeaşi valoare a presiunii fiscale, ţări cu niveluri de dezvoltare economică şi socială diferită se pot plasa de o parte sau de alta a mărimii M. Chiar dacă teoreticienii au încercat adesea să stabilească unele niveluri maxime, practica, mai devreme sau mai târziu, le-a depăşit de fiecare dată. Plafonul fiscal este flotant, pentru că presiunea fiscală este mai mult o percepţie care diferă în funcţie de circumstanţe economice, politice şi psihologice. Ca urmare, se poate vorbi despre următoarele limite ale presiunii fiscale: - limite de ordin psihologic şi politic – sunt impuse de reacţiile contribuabililor, care pot opune o rezistenţă puternică faţă de creşterea impozitelor, atunci când acestea tind să devină excesive. Formele de rezistenţă sunt diverse: evaziunea şi frauda fiscală, reducerea activităţii productive, mergând chiar până la mişcările de protest şi revolte sociale;
208

Universitatea SPIRU HARET

- limite de natură economică – se referă la faptul că prelevările obligatorii prea apăsătoare pot avea ca efect frânarea înclinaţiei spre muncă, economisire şi investire şi deci slăbirea spiritului întreprinzător. Presiunea fiscală trebuie privită şi sub alt aspect: de compensare a poverii fiscale cu avantajele pe care contribuabilii le au prin intermediul cheltuielilor publice finanţate prin impozite. 6.3. Modalităţi de exprimare a presiunii fiscale şi factori de influenţă Având în vedere faptul că impozitul este perceput de contribuabil ca o amputare a veniturilor sale de către autoritatea publică, trebuie să admitem şi necesitatea cuantificării acesteia la diferite niveluri. 6.3.1. Presiunea fiscală naţională În general, presiunea fiscală este dată de rata fiscalităţii, care se calculează ca raport între suma totală a încasărilor fiscale (de la nivel central, local, inclusiv cotizaţii sociale) percepute pe o anumită perioadă şi mărimea produsului intern brut realizat în aceeaşi perioadă, de obicei un an. Considerând veniturile fiscale ca fiind formate din impozite, taxe şi contribuţii, rata presiunii fiscale se calculează astfel:
R= I +T +C ⋅ 100 , PIB

unde

(1)

R – rata presiunii fiscale la nivel naţional; I – volumul impozitelor încasate; T – suma totală a taxelor încasate; C – contribuţii la asigurările sociale de stat; PIB – volumul produsului intern brut. Considerând această expresie ca fiind rata presiunii fiscale în sens larg, prin eliminarea de la numărător a contribuţiilor la asigurările sociale de stat, se poate stabili rata presiunii fiscale în sens restrâns, astfel: I+T (2) Rr = ⋅ 100 PIB
209

Universitatea SPIRU HARET

De asemenea, prin raportarea doar a contribuţiilor pentru asigurări sociale la PIB, se calculează rata presiunii fiscale în scopuri sociale. 6.3.2. Presiunea fiscală la nivelul agentului economic Pentru contribuabilii agenţi economici, impozitele pe care le plătesc statului sunt percepute ca elemente de presiune fiscală, cu atât mai accentuată, cu cât ponderea lor în valoarea adăugată realizată este mai mare. Astfel:

rf =

If ⋅ 100 , Va f

în care

(3)

rf – rata presiunii fiscale la nivelul firmei; If – totalul diverselor impozite plătite de agentul economic: impozit pe profit, contribuţia la asigurările sociale, impozite pe clădiri, pe teren etc.; Vaf – valoarea adăugată de firmă. Cu cât impozitele cuantificate la numărător se calculează conform unor cote mai mari, cu atât suma totală a impozitelor va fi mai ridicată, ceea ce se va repercuta în mărimea pronunţată a ratei fiscalităţii la nivelul agentului economic. 6.3.3. Presiunea fiscală individuală Pe lângă presiunea fiscală măsurată la nivel naţional şi al agentului economic, se poate cuantifica şi presiunea fiscală individuală, resimţită sub aspect psihologic şi care măsoară pragul toleranţei la impozite. Aceasta se calculează ca raport între totalul prelevărilor fiscale suportate de contribuabil (persoană fizică) şi suma veniturilor brute obţinute de acesta (veniturile înainte de impozitare). La acest nivel, presiunea fiscală este foarte dificil de cuantificat, atâta timp cât ea rămâne tributară unor elemente aleatorii, cum sunt: diversitatea prelevărilor, caracterul adesea ocult al încorporării impozitelor în preţuri, volumul serviciilor publice de care contribuabilul beneficiază, acţiunea progresivităţii impozitelor etc. Totodată, dincolo de aceste estimări matematice, presiunea fiscală individuală trebuie analizată în raport cu puterea de cumpărare a
210

Universitatea SPIRU HARET

veniturilor nete, pentru a se vedea în ce măsură veniturile rămase după impozitare reuşesc să satisfacă nevoile de subzistenţă, de economisire şi petrecere a timpului liber. 6.3.4. Factori de influenţă şi efecte ale creşterii presiunii fiscale Mărimea ratei presiunii fiscale este influenţată de numeroşi factori, dintre care menţionăm: – nivelul de dezvoltare a economiei; – structura şi formele proprietăţii; – necesităţile publice stabilite de politica guvernamentală prin nivelul cheltuielilor publice; – eficienţa cu care se utilizează cheltuielile publice finanţate prin impozite; – gradul de adeziune a populaţiei la politica guvernului şi de consimţire la plata impozitelor; – mărimea datoriei publice; – stadiul democraţiei etc. În viziunea multor specialişti, cauza principală a sporirii presiunii fiscale o constituie creşterea continuă a cheltuielilor publice, a căror evoluţie este supusă anumitor „legităţi” economice, sociale şi politice. În legătură cu opţiunea pentru împrumuturile publice în vederea finanţării cheltuielilor publice în creştere, pe termen scurt ea poate fi privită ca un factor de reducere sau menţinere a nivelului presiunii fiscale; pe termen lung însă împrumuturile publice prin serviciul datoriei publice reprezintă un factor de creştere a cheltuielilor publice cu repercusiuni asupra nivelului presiunii fiscale viitoare. În literatura de specialitate, din acest motiv, împrumuturile publice mai sunt denumite (şi reprezintă) „impozite amânate”. În situaţiile de depăşire a ratei optime a presiunii fiscale, în anumite condiţii socio-economice existente, apar unele fenomene negative, dintre care menţionăm: slăbirea efortului productiv, frauda şi evaziunea fiscală, precum şi economia subterană, riscul de inflaţie prin fiscalitate, reducerea competitivităţii pe plan internaţional etc. a) Scăderea efortului productiv. Economiştii liberali au remarcat efectele descurajante pe care nivelurile înalte ale impozitelor le au
211

Universitatea SPIRU HARET

asupra muncii, economisirii şi investiţiilor. Astfel, din punctul de vedere al incitării la muncă, sporirea presiunii fiscale conduce la două tipuri de efecte adverse: efectul de substituţie (diminuarea timpului de lucru al angajatului, ca urmare a amputării salariului prin impozitare) şi efectul de venit (depunerea unei munci suplimentare în scopul compensării pierderii de venit net datorită creşterii impozitelor). b) Riscul de inflaţie prin fiscalitate provine din faptul că orice creştere a impozitelor şi a cotizaţiilor sociale are tendinţa de a se repercuta asupra procesului de cuantificare a preţurilor şi salariilor, alimentând în acest mod inflaţia. Explicaţia constă în încercarea, pe de o parte, a întreprinderilor de a cuprinde în preţul lor de vânzare plusul de impozite şi contribuţii sociale pe care le suportă şi, pe de altă parte, încercarea salariaţilor de a recupera, sub forma salariilor mai mari, scăderea puterii de cumpărare cauzată de impozite. c) Economia subterană reprezintă un fenomen prin care diverse forme de activitate au drept caracteristică sustragerea de la plata impozitelor. Amploarea sa este strâns legată de nivelul ridicat al fiscalităţii, fiind un aspect particular al fraudei şi evaziunii fiscale. Astfel, practicarea muncii „la negru” permite angajatului să obţină venituri nedeclarate (principale sau complementare), iar patronului să se sustragă de la plata impozitelor şi taxelor sociale (aferente muncii la negru). d) Reducerea competitivităţii pe plan internaţional. Orice creştere a preluărilor obligatorii suportată de agenţii economici se repercutează în nivelul preţului practicat la produsele lor, diminuând capacitatea de autofinanţare, de investiţii şi modernizare, ceea ce se reflectă în mod negativ asupra competitivităţii întreprinderii respective în relaţiile cu exteriorul. Sporirea presiunii fiscale dincolo de pragul considerat admisibil riscă, pe de o parte, să se confrunte cu rezistenţe din ce în ce mai puternice, iar pe de altă parte, să creeze un mare handicap agenţilor economici autohtoni în faţa unei concurenţe internaţionale din ce în ce mai active, mai agresive. 6.4. Evaziunea şi frauda fiscală Evaziunea fiscală este un fenomen economico-social de mare amploare şi importanţă cu care se confruntă numeroase state, într-o măsură mai mare sau mai mică. Date fiind cauzele şi proporţiile sale şi oricare ar fi măsurile de combatere, nu se poate vorbi, în planul
212

Universitatea SPIRU HARET

rezultatelor obţinute, despre eradicarea acestui fenomen, ci doar despre limitarea sa. 6.4.1. Conceptul şi formele evaziunii fiscale Termenii care desemnează fenomenul evaziunii fiscale sunt numeroşi şi, încercând o demarcare a dimensiunilor şi modalităţilor de manifestare, aceştia sunt: evaziune fiscală, fraudă fiscală, criminalitate economică. În cazul evaziunii, contribuabilul încearcă să se situeze într-o poziţie cât mai favorabilă, în sensul de a beneficia de cât mai multe avantaje oferite de reglementările fiscale în vigoare. Evaziunea presupune, cu alte cuvinte, folosirea procedeelor legale, a unor neajunsuri ale legislaţiei pentru evitarea plăţii unor obligaţii fiscale. Neglijarea manifestărilor evaziunii fiscale şi lipsa unui control eficient în acest domeniu pot conduce la escaladarea fenomenului, ajungându-se la frauda fiscală sau la crima fiscală sau economică. Indiferent de amploarea sa, evaziunea fiscală este un fenomen nefast, cu implicaţii negative multiple, cum sunt: nerealizarea prevederilor la partea de venituri fiscale, cu efecte asupra apariţiei sau creşterii deficitului bugetar; afectarea stabilităţii economiei naţionale; crearea unor inechităţi în plan social (care, în condiţii normale, s-ar atenua pe seama impozitelor); afectarea puterii de cumpărare a monedei naţionale ş.a. Evaziunea fiscală se poate defini ca: totalitatea procedeelor, licite sau ilicite, prin care cei interesaţi sustrag, total sau parţial, materia lor impozabilă de la plata obligaţiilor ce decurg din legislaţia fiscală în vigoare. Având în vedere corelaţia strânsă dintre nivelul cotelor de impozit şi dimensiunile pe care le poate căpăta evaziunea fiscală, s-a constatat că un impozit excesiv distruge materia impozabilă. Evaziunea fiscală este de două feluri: – „legală” sau tolerată; – ilicită, având caracter fraudulos. Evaziunea fiscală „legală” sau tolerată reprezintă acţiunea contribuabilului de a ocoli legea, recurgând la o combinaţie neprevăzută a legilor şi deci scăpată din vedere de legiuitor. Se mai numeşte „evaziune fiscală la adăpostul legii”. Denumirile utilizate în mod
213

Universitatea SPIRU HARET

curent nu trebuie să conducă la interpretarea că legea permite acest fenomen nociv pentru economie, ci faptul că acesta este posibil datorită unor lacune ale legilor, fiind mai frecvent în perioade în care apar noi categorii de întreprinderi, noi impozite sau când se recurge la acordarea de facilităţi fiscale. În practică, situaţiile de evaziune fiscală bazate pe interpretarea legii sunt foarte diverse şi numeroase, ţinând cont că inventivitatea contribuabililor creşte o dată cu sporirea sarcinilor fiscale. Există o psihologie a contribuabilului de a plăti doar ceea ce nu poate să nu plătească. Evaziunea fiscală frauduloasă este acţiunea prin care contribuabilul încalcă prevederile legale cu scopul de a nu plăti impozitul datorat. În practică, sunt situaţii când este destul de dificil de realizat o delimitare între evaziunea fiscală „legală” şi cea ilegală, între ele existând o continuitate. Astfel, se consideră că pot fi identificate trei zone în care pot fi încadraţi contribuabilii: zona albă – pentru cei corecţi, zona-neagră pentru cei incorecţi şi zona gri – în care se încadrează acei contribuabili care, prin abilitate, ocolesc legea fiscală, reuşind să se sustragă parţial de la plata impozitelor datorate. Această disociere are meritul că ajută la sensibilizarea diverşilor factori de decizie politică şi a celor din administraţie, în căutarea mijloacelor adecvate de limitare şi combatere a evaziunii fiscale. Astfel, evaziunea fiscală licită ar trebui să intre, în primul rând, în domeniul de preocupări al factorilor de decizie politică (partide politice, Parlament) şi, în al doilea rând, în cel al forurilor administrative (Guvernul). În schimb, frauda fiscală ar trebui să preocupe, în primul rând, guvernul, care răspunde, potrivit legii, de înfăptuirea politicii fiscale a statului, iar aceasta poate fi compromisă în situaţia când evaziunea fiscală este scăpată de sub control. Dimensiunile evaziunii şi fraudei fiscale diferă de la o ţară la alta, în funcţie de legile şi realităţile fiscale ale perioadei. În Franţa, la începutul anilor ’90, frauda fiscală era estimată la aproximativ 3% din PIB, iar din aceasta doar o parte de 20% reuşea să fie depistată şi recuperată de controlul fiscal.

214

Universitatea SPIRU HARET

Ca formă de manifestare a evaziunii fiscale, economia subterană era estimată la 8% din produsul naţional brut în Marea Britanie, 9% în Franţa, Germania şi Olanda, 12 % în Belgia şi 13 % în Suedia. În România, în anii tranziţiei, evaziunea fiscală a reprezentat un fenomen de proporţii, cu implicaţii reale şi alarmante în viaţa economico-socială. În anul 1998, de pildă, evaziunea fiscală identificată s-a ridicat la 2.035 mil.lei, provenind în cea mai mare parte din sustragerea de la plata TVA (33,4% din total) şi de la plata impozitului pe profit (31,7% din total). Din punctul de vedere al contribuabililor care au recurs la practicarea evaziunii fiscale, doar o parte de 3,7% s-a datorat persoanelor fizice, partea covârşitoare a evaziunii (96,3% din total) fiind depistată la persoanele juridice. 6.4.2. Cauze şi efecte ale evaziunii fiscale Cauzele evaziunii fiscale sunt numeroase. Dintre acestea menţionăm: – mărimea excesivă a sarcinilor fiscale. În comparaţiile internaţionale, eficienţa unui sistem fiscal nu se măsoară atât prin importanţa venitului fiscal, cât prin gradul de consimţire la plata impozitelor; – insuficienta educaţie a contribuabililor, pe de o parte, şi excesul de zel al organelor fiscale, predispuse, uneori, la exagerări, pe de altă parte; – lipsa unui control eficient, bine organizat, realizat cu personal foarte bine pregătit; – existenţa unei legislaţii defectuoase, care, prin omisiunile ei, permite sustragerea de la plata unor impozite. Evaziunea fiscală este păgubitoare atât pentru stat, cât şi pentru contribuabili. Statul este lipsit de o parte din veniturile pe care ar trebui să le încaseze pentru a-şi îndeplini atribuţiile asumate. Efectele negative pentru contribuabili se concretizează în faptul că totalul impozitelor se distribuie pe o masă de venituri mai mică. Informaţiile cele mai certe referitoare la dimensiunile evaziunii şi fraudei fiscale sunt oferite de statisticile rezultate din operaţiunile de control; aceste informaţii se limitează la acele cazuri descoperite şi sancţionate, conform legislaţiei în vigoare.
215

Universitatea SPIRU HARET

Descoperite sau nu, evaziunea şi frauda fiscală, indiferent de dimensiunile atinse, au efecte negative asupra economiei şi societăţii, în general, incidenţele fiind de natură politică, financiară, economică şi socială. Efectul financiar (singurul cuantificabil în anumite limite) se referă la faptul că este afectat echilibrul bugetar prin generarea de deficite bugetare şi de costuri suplimentare aferente împrumuturilor publice. Sub aspect economic, evaziunea fiscală „legală” sau frauduloasă distorsionează fenomenul concurenţial, cu consecinţe negative asupra formării preţurilor. Din punct de vedere social, evaziunea şi frauda fiscală modifică redistribuirea veniturilor, creând şi adâncind inegalităţile dintre contribuabili, prin eludarea capacităţii contributive a unora şi agravarea situaţiei financiare a altora.. Manifestarea acestor efecte negative, precum şi amploarea fenomenului determină iniţierea, de către autorităţile publice, a unor măsuri de combatere care trebuie să acţioneze în următoarele domenii: legislativ, administrativ şi motivaţional (educaţional). În domeniul legislativ, se urmăreşte elaborarea unei legislaţii fiscale cuprinzătoare, clare, concise, stabile şi coerente. De asemenea, este necesară eliminarea sau restrângerea exonerărilor, reducerilor şi deducerilor, care dau naştere unor interpretări multiple. Din punct de vedere administrativ, măsurile vizează crearea unui sistem informaţional complex şi operativ, asigurarea structurilor şi instrumentelor administrative adecvate combaterii eficiente a evaziunii fiscale, precum şi formarea specialiştilor cu o moralitate şi un profesionalism impuse de formele şi dimensiunile evaziunii fiscale. Sub aspect motivaţional, măsurile vizează asigurarea condiţiilor necesare educaţiei cetăţenilor, în sensul respectării legislaţiei fiscale, şi chiar motivarea contribuabililor prin stimulente în acest sens. Pe de altă parte, în situaţiile de nerespectare a normelor fiscale de către contribuabili, legislaţia prevede aplicarea de sancţiuni fiscale sau penale, corespunzător gravităţii faptei. Sancţiunile fiscale sunt de natură pecuniară şi se aplică în cazul contravenţiilor care prezintă un grad redus de periculozitate. Concret, ele se referă la penalităţi, amenzi, confiscări, suspendarea activităţii.
216

Universitatea SPIRU HARET

Sancţiunile penale sunt pronunţate de către instanţele jurisdicţionale în cazurile de infracţiuni cu grad ridicat de periculozitate, când sunt dovedite frauda fiscală şi intenţia contribuabilului de a se sustrage de la plata impozitului. 6.4.3. „Paradisurile fiscale” Obligaţiile fiscale ale contribuabililor sunt stabilite prin legislaţia elaborată la nivelul fiecărei ţări sau entităţi independente, din punct de vedere juridico-administrativ. Evaziunea şi frauda fiscală se manifestă atât în interiorul acestora, cât şi în afara lor. O practică foarte răspândită în lumea afacerilor constă în înfiinţarea unor filiale în ţări în care nivelul fiscalităţii este mai redus decât în ţara în care funcţionează compania-mamă. Relaţiile dintre sediul principal şi filială pot fi reale sau fictive. Acest procedeu permite sustragerea de la impozitare (sau impozitarea cu cote reduse) a profitului realizat scriptic în oaza fiscală. La origine, filialele din aceste zone au servit extinderii societăţilor- mamă în străinătate, ca mijloc de refugiu pentru capitalurile destinate a fi repatriate sau reinvestite. Ulterior, au început să fie utilizate ca mijloc de evaziuni fiscale. Pentru a servi acestui scop, filialele au fost orientate spre ţări cu monedă stabilă, unde nu se efectua un control al schimburilor, care dispuneau de un sistem bancar fiabil şi ale căror guverne încurajau investiţiile străine pe teritoriul lor, ţări care, în acelaşi timp, practicau niveluri reduse la impozitele asupra profiturilor sau dividendelor. Evaziunea fiscală internaţională este, deci, o formă a evaziunii fiscale, iar „paradisul fiscal” poate fi soluţia de realizare. Este „dificil de apreciat dacă existenţa paradisului fiscal” (sau „oazei fiscale”) este de domeniul evaziunii fiscale „legale” sau „frauduloase”; ce organisme la nivel interstatal ar putea stabili caracterul legal, ilegal, legitim sau nelegitim al acestora. Această formă de evaziune, pe de o parte, nu este acceptată de guvernele acelor ţări ce pierd importante resurse financiare publice (pe care le-ar folosi la finanţarea propriilor cheltuieli publice), iar pe de altă parte, este stimulată de guvernele altor ţări prin elaborarea unor regimuri fiscale atractive şi permisive, obţinând avantaje economice şi sociale.
217

Universitatea SPIRU HARET

„Paradisul fiscal” constituie un instrument prin care se realizează evaziunea fiscală internaţională de către acei contribuabili care caută un tratament fiscal mai avantajos. „Paradisul fiscal” poate fi orice ţară care este considerată ca atare şi care se vrea astfel. În realitate, orice ţară poate deveni, la un moment dat, „paradis fiscal” (dacă urmăreşte un anumit obiectiv economic) sau poate să înceteze de a mai fi, dacă intenţionează acest lucru. „Paradisurile fiscale” se pot clasifica în principale şi secundare. „Paradisurile fiscale” principale cuprind următoarele categorii: – ţări care nu aplică niciun fel de impunere asupra veniturilor şi sporului de capital pentru persoane fizice (Bahamas, Bermude, Insulele Cayman, Principatul Monaco ş.a); – ţări în care impozitul pe venit sau profit este stabilit pe o bază teritorială. În aceste ţări, contribuabilii beneficiază de o exonerare a impozitului pe profitul obţinut prin operaţiuni realizate în afara teritoriului (Liberia, Malaysia, Costa Rica, Panama, Filipine ş.a); – ţări în care cotele de impunere sunt reduse, fiind astfel stabilite de statele în cauză sau ca urmare a aplicării unor reduceri de cote datorate încheierii unor acorduri fiscale privind dubla impunere internaţională (Elveţia, Liechtenstein, Antilele Olandeze, Irlanda ş.a.); – ţări care oferă avantaje specifice societăţilor tip holding sau off-shore (Ţările de Jos, Singapore, Luxemburg); – ţări care oferă exonerări fiscale industriilor create în vederea dezvoltării exporturilor (Irlanda, pentru societăţile înfiinţate înainte de ianuarie 1981); – ţări care oferă alte avantaje, specifice anumitor societăţi (Antigua, Grenada, Jamaica, Barbados ş.a). Această grupare are la bază principalele dispoziţii fiscale care conferă statutul de „oaze fiscale”, multe ţări aparţinând mai multor asemenea grupe. În cadrul „paradiselor fiscale” secundare se includ atât ţări mici, cât şi altele, industrializate, care practică, în general, niveluri ridicate la diverse forme de venit, dar dispun şi de unele dispoziţii legale cu caracter particular, care pot fi utilizate de către investitori în operaţiunile de tax-planning. În ceea ce priveşte ţările mici, care au o populaţie redusă numeric, ele apelează la una din următoarele posibilităţi: aplică
218

Universitatea SPIRU HARET

niveluri scăzute la cotele de impozite; nu aplică niciun fel de impunere fiscală; nu impozitează anumite venituri ale persoanelor fizice sau juridice; acordă facilităţi fiscale substanţiale pentru activităţile desfăşurate în anumite domenii.(Dintre aceste ţări fac parte: Vatican, Polinezia franceză, Haiti, Jamaica ş.a.). Ţările cu economie dezvoltată, care devin ele însele atractive pentru unele activităţi desfăşurate de anumite societăţi, demonstrează că în viaţa economică primează interesul material. State ca Franţa, Belgia, Austria, Italia, SUA acordă facilităţi fiscale substanţiale pentru atragerea capitalului străin sau creşterea exporturilor.
ÎNTREBĂRI RECAPITULATIVE

1. Ce comensurează rata presiunii fiscale? 2. Cum se calculează rata presiunii fiscale la nivel naţional? 3. Ce reprezintă Curba Laffer? 4. Care sunt efectele provocate de creşterea peste nivelul optim a ratei presiunii fiscale? 5. Se poate calcula nivelul optim al ratei presiunii fiscale? 6. Ce reprezintă evaziunea fiscală? 7. Care este relaţia dintre presiunea fiscală şi evaziunea fiscală? 8. Enumeraţi câteva „paradisuri fiscale”.
TESTE DE AUTOEVALUARE

1. Care este indicatorul de comensurare a presiunii fiscale din economie? a) ponderea veniturilor fiscale în PIB; b) ponderea cheltuielilor publice în PIB; c) ponderea veniturilor fiscale în totalul veniturilor publice ale bugetului general consolidat; d) ponderea datoriei publice în PIB; e) ponderea deficitului bugetar în PIB. Răspuns: a 2. Curba Laffer este: a) o modalitate de comensurare a ratei presiunii fiscale din economie; b) o modalitate de cuantificare a evaziunii fiscale din economie;
219

Universitatea SPIRU HARET

c) o reprezentare grafică a corelaţiei dintre presiunea fiscală din economie şi nivelul veniturilor fiscale ale statului; d) o modalitate de cuantificare a inflaţiei din economie; e)o modalitate de cuantificare a nivelului optim al cheltuielilor publice ale bugetului de stat. Răspuns: c 3. Nivelul optim al ratei presiunii fiscale în economie: a) se stabileşte prin legea bugetară anuală; b) se stabileşte prin legea finanţelor publice; c) este o valoare prestabilită pentru fiecare an bugetar de către Ministerul Finanţelor Publice; d) nu poate fi supus unor modificări ulterioare legii bugetare iniţiale prin legile bugetare rectificative; e) reprezintă acea mărime a ratei, căreia îi corespunde valoarea maximă a veniturilor fiscale reprezentate pe Curba Laffer. Răspuns: e 4. Care dintre următoarele enunţuri nu coincide cu efectele provocate de creşterea peste nivelul optim a ratei presiunii fiscale? a) scăderea efortului productiv; b) creşterea veniturilor populaţiei; c) reducerea competitivităţii pe plan internaţional; d) apariţia/creşterea evaziunii şi fraudei fiscale; e) riscul de inflaţie prin fiscalitate. Răspuns: b

220

Universitatea SPIRU HARET

Capitolul 7. DEFICITUL BUGETAR

7.1. Deficitul bugetar 7.2. Creditul public 7.3. Datoria publică 7.4. Indicatori de comensurare a gradului de îndatorare a statului

Concepte-cheie

-

echilibru bugetar deficit bugetar gradul de îndatorare a statului credit public efect de evicţiune plasarea creditului public pe piaţă amortizarea creditului public repudierea obligaţiunilor rambursarea creditului public

Echilibrul/dezechilibrul financiar public la nivel macroeconomic este puternic influenţat de rezultatele activităţii desfăşurate de întreprinderile producătoare de bunuri şi servicii pentru piaţă, reflectând, în mare măsură, starea economiei reale. Abordarea problemei echilibrului / dezechilibrului la nivel macroeconomic şi sectorial este strâns legată de starea de echilibru / dezechilibru la nivel microeconomic. Aceasta, deoarece agenţii economici cu profituri reduse sau cu pierderi vor participa la formarea veniturilor statului cu prelevări fiscale nesemnificative sau nule. De asemenea, nerespectarea disciplinei fiscale reprezintă un factor important în nerealizarea nivelului proiectat al veniturilor publice8.
În economia de tranziţie a ţării noastre, datoriile către stat nu sunt singulare. Agenţii economici (în general, cei rău platnici) au datorii către furnizori, bănci şi alţi creditori. 221
8

Universitatea SPIRU HARET

Starea de echilibru / dezechilibru financiar public pe ansamblul economiei se hotărăşte în activitatea de producţie a bunurilor şi serviciilor, în procesul de creare a valorii adăugate brute. Restabilirea echilibrului financiar la nivelul unităţilor economice reclamă adesea măsuri generatoare de şomaj, reducere a nivelului de trai al populaţiei, tensiuni sociale, instabilitate economică şi chiar politică. Aceste efecte negative se produc şi se amplifică în cazul în care managementul promovat la nivelul agenţilor economici şi la cel al autorităţilor publice nu este capabil să ofere măsuri mai puţin dureroase, având caracter preventiv sau compensatoriu. Echilibrul financiar la nivel macroeconomic reprezintă expresia generalizată a echilibrelor individuale ale agenţilor economici. 7.1. Deficitul bugetar Între principiile gestiunii bugetare în accepţiunea clasică, echilibrul anual al bugetului era considerat drept „principiul de aur”, anualitatea şi echilibrul fiind legate indisolubil. Echilibrul bugetar se referă la păstrarea egalităţii dintre veniturile şi cheltuielile bugetare, atât la întocmirea planului financiar centralizat anual, cât şi pe perioada de execuţie a acestuia. 7.1.1. Concept, cauze, efecte ale deficitului bugetar Ca urmare a creşterii mai rapide a cheltuielilor comparativ cu sporirea veniturilor publice, bugetele se întocmesc şi se încheie tot mai frecvent cu deficit, care este opusul excedentului bugetar – când suma veniturilor publice depăşeşte valoarea cheltuielilor publice. În situaţiile în care, încă din faza de elaborare a bugetului, se constată că soldul acestuia este negativ, este vorba despre un deficit de bugetare.
Nivelul scăzut al capitalurilor proprii şi capacitatea redusă a numeroşi agenţi economici de a-şi acoperi nevoile de finanţare pe seama profitului sau a altor resurse proprii conduc la un nivel ridicat al gradului de îndatorare a acestora. În condiţiile unei productivităţi scăzute, posibilitatea reducerii treptate a datoriilor restante rămâne o iluzie. Iar situaţia astfel rezumată se poate prelungi până la declararea falimentului întreprinderilor nerentabile. 222

Universitatea SPIRU HARET

Deficitul care provine din diferenţa dintre suma cheltuielilor publice ocazionate de plăţile prin transferuri şi cele pentru cumpărare de bunuri şi servicii publice, pe de o parte, şi suma veniturilor publice, pe de altă parte, este considerat deficit primar. Dacă se întregesc cheltuielile publice cu plăţile de dobânzi aferente împrumutului public, se obţine deficitul total. Deficitul total înregistrat într-un an poate fi divizat în două componente: - deficitul structural, care apare atunci când bugetul ajustat în mod ciclic este în deficit. Bugetul ajustat în mod ciclic se referă la o economie care asigură folosirea deplină a forţei de muncă şi reprezintă deficitul/surplusul bugetar care va exista dacă economia asigură folosirea deplină a forţei de muncă (când venitul naţional obţinut este egal cu venitul naţional potenţial); - deficitul ciclic, care este definit ca deficitul bugetar total minus deficitul structural. Dacă nu reuşesc să efectueze ajustarea cheltuielilor publice la nivelul veniturilor publice, autorităţile publice trebuie să găsească soluţii pentru finanţarea deficitului bugetar creat. Deficitul bugetar poate să apară atât în ţări cu economie dezvoltată, cât şi în ţări cu economie în curs de dezvoltare sau în tranziţie, iar cauzele pot fi generate de propria economie sau de conjunctura internaţională. Concret, printre aceste cauze se numără: - nivelul şi fluctuaţiile produsului intern brut, care reprezintă una din cauzele interne ce duc la apariţia sau creşterea deficitului bugetar, prin încetinirea ritmului de creştere a veniturilor publice. În schimb, într-o economie dezvoltată, cu agenţi economici puternici, cu o pondere ridicată a populaţiei ocupate şi cu o populaţie cu venituri şi averi ridicate, în care disciplina financiară este respectată, veniturile publice care alimentează bugetul naţional se vor încasa în cuantum ridicat şi la termenele prevăzute, ceea ce creează premisele acoperirii cheltuielilor publice; - gradul de redistribuire a produsului intern brut poate conduce la dezechilibre între veniturile şi cheltuielile publice, în condiţiile în care cresc componentele privind ajutorul de şomaj şi asistenţa socială. Pe de o parte, gradul redus de ocupare a forţei de muncă implică încasări bugetare mai scăzute din impozitul pe venit, contribuţii la
223

Universitatea SPIRU HARET

asigurări sociale ş.a., iar pe de altă parte, necesită eforturi suplimentare din partea autorităţilor publice pentru protecţie socială; - creşterea cheltuielilor publice pentru înarmare a fost adesea una dintre cauzele care au dus la depăşirea veniturilor publice de către cheltuielile publice; - fenomenele conjuncturale internaţionale îşi transmit influenţa prin intermediul cursului de schimb şi al ratei dobânzii. Astfel, în anii ’70 - ’80, numeroase ţări (dezvoltate şi în curs de dezvoltare) s-au confruntat cu deficite bugetare puternice în urma crizei petrolului şi accentuării cursei înarmărilor. În funcţie de gradul de dezvoltare economică, diferite state au depăşit situaţia mai uşor sau mai greu, în unele situaţii influenţele negative fiind propagate (transferate) de la ţări bogate spre ţări sărace. Efectele în plan economic şi social ale deficitului bugetar sunt multiple. Existenţa deficitului bugetar conduce la: - creşterea datoriei publice şi, implicit, a serviciului acesteia, respectiv cheltuielile publice privind rambursările, dobânzile şi comisioanele exigibile în fiecare an pentru stingerea datoriei publice. Paralel cu sporirea cheltuielilor publice pe această cale, are loc o realocare a fondurilor publice în detrimentul furnizării bunurilor şi serviciilor publice către populaţie; - deficitul bugetar contribuie la creşterea ratei dobânzii pe piaţă, prin sporirea cererii de credite publice necesare acoperirii deficitului. În plus, creditul public, intrând în competiţie cu creditul particular (fenomenul de evicţiune), se opune investiţiilor private, încetinind ritmul creşterii economice; - în condiţiile în care împrumutul public este contractat de o generaţie şi este achitat de o alta, apare o distribuire între generaţii a beneficiilor şi costurilor acestuia, care poate fi considerată ca fiind inechitabilă, în funcţie de scopul iniţial al creditului public. În ultimii ani s-a produs o disociere între principiile echilibrului şi anualităţii bugetare concomitent cu accentuarea rolului de instrument de intervenţie în activitatea economică al bugetului de stat prin venituri, cheltuieli şi prin soldul acestuia. Astfel, s-a emis tot mai des părerea potrivit căreia deficitul bugetar voluntar devine un mijloc de relansare a activităţii economice, în condiţiile în care conjunctura nu are deja caracter inflaţionist. În funcţie de nevoile perioadei, se
224

Universitatea SPIRU HARET

poate acţiona asupra cererii de bunuri şi servicii publice prin utilizarea unor fonduri de acţiune conjuncturală. Astfel se realizează o politică bugetară suplă, în cadrul căreia cheltuielile publice pot fi redimensionate în raport cu mărimea acestor fonduri. Totodată, în condiţiile în care nu se operează modificări în reglementarea impozitelor, veniturile fiscale pot constitui instrumente de reglare conjuncturală. 7.1.2. Finanţarea deficitului bugetar O problemă foarte importantă şi de mare actualitate în legătură cu deficitul bugetar o reprezintă depistarea şi îmbinarea modalităţilor de finanţare a acestuia. Problema finanţării deficitului bugetar are două moduri de rezolvare: emisiunea monetară şi împrumutul de stat. a) Emisiunea monetară (monetizarea deficitului bugetar) constă în vânzarea de active lichide băncilor comerciale şi are un pronunţat caracter inflaţionist. În cadrul acestui proces, Ministerul Finanţelor Publice vinde titluri de stat Băncii Naţionale, care, pe această cale, acordă statului un împrumut. Pe măsură ce Banca Naţională achiziţionează titluri de stat, ea oferă băncilor comerciale rezerve suplimentare de active lichide şi astfel sporeşte masa monetară din economie. Banca Naţională poate cumpăra titluri de stat de pe piaţa secundară, ceea ce constituie un echivalent modern al emisiunii monetare. Monetizarea deficitului bugetar are caracter inflaţionist până în momentul în care economia se îndreaptă spre un nou echilibru pe termen lung, cu un nivel mai ridicat al preţurilor. De asemenea, dacă autorităţile publice decid să continue această politică de la un an la altul, va rezulta o creştere corespunzătoare a ofertei monetare, accentuând inflaţia. b) Finanţarea deficitului bugetar prin credit public. În general, împrumutul generează starea de echilibru între nevoia crescută de resurse a debitorului şi nevoia de fructificare a resurselor excedentare aflate la creditori. Din cauza efectelor negative ale creşterii inflaţiei în situaţia monetizării deficitului bugetar, soluţia rămasă pentru acoperirea acestuia este recurgerea la împrumuturi
225

Universitatea SPIRU HARET

publice de pe piaţa internă sau externă. Ca şi în cazul agenţilor economici, este necesar ca „profitul” pe termen mediu şi lung al împrumutului public contractat pentru finanţarea cheltuielilor publice să fie acoperitor pentru serviciul datoriei publice. Cu alte cuvinte, statul trebuie să utilizeze împrumutul pentru finanţarea de bunuri publice solicitate de piaţă în ansamblul ei, astfel încât, pe cât posibil, să nu se producă o pierdere de utilitate din cauza alocării resurselor prin intermediul deficitului bugetar. În cadrul economiei, în condiţiile unui anumit volum al resurselor financiare libere, contractarea de credite publice poate să conducă la reducerea investiţiilor particulare. Pentru ca pe ansamblu procesul investiţional să nu aibă de suferit, ar trebui ca statul să utilizeze cheltuielile publice într-o proporţie mai accentuată pentru investiţii productive (şosele, autostrăzi, construirea de spitale, investiţii în capital uman etc.). Atâta timp cât investiţiile publice sunt la fel de productive ca şi cele particulare, în viitor nu se vor reduce nici stocul de capital şi nici venitul naţional. Altfel spus, este necesar ca împrumuturile publice să fie direcţionate către acele cheltuieli publice care finanţează bunuri de capital productive. În acest fel, finanţarea unui deficit bugetar ridicat (politică bugetară expansionistă), deşi va tempera investiţiile particulare, va conduce totuşi la o creştere economică, întrucât investiţiile totale nu sunt afectate. Pentru finanţarea deficitului bugetar, Ministerul Finanţelor Publice emite titluri de stat pe care le vinde către public, obligându-se să plătească annual deţinătorilor acestor înscrisuri (creditorilor) o anumită sumă reprezentând dobânda şi apoi să ramburseze sumele împrumutate la scadenţă. Împrumutul public conduce la reducerea rezervelor şi ofertei de monedă din economie. Prin împrumutul public se acoperă deficitul bugetar pe termen scurt fără să aibă loc o creştere a fiscalităţii, dar costurile legate de rambursarea împrumutului implică o creştere în viitor a cheltuielilor publice (nemaifiind în totalitate dedicate finanţării şi serviciilor publice viitoare). În timp ce excedentul bugetar este o formă a economisirii publice, deficitul bugetar reprezintă dezeconomisire publică (reducerea ratei de economisire la nivel guvernamental). Deficitul bugetar este echivalent
226

Universitatea SPIRU HARET

cu scăderea economisirii (economisirea naţională se situează sub nivelul celei particulare), iar efectele ei pot fi pozitive sau negative. 7.1.3. Deficitul bugetar în România în perioada de tranziţie Având în vedere specificul perioadei de tranziţie, utilizarea surselor de finanţare amintite, precum şi a altora a necesitat o politică bugetară caracterizată prin prudenţă, care să fie corelată cu politica fiscală, monetară, de preţuri ş.a. Ca şi în alte ţări aflate în tranziţie la economia de piaţă, procesul de privatizare, mai mult sau mai puţin accentuat, a condus la apariţia unor venituri publice în legătură cu care au fost vehiculate păreri diferite privind utilizarea lor. Astfel, în alte ţări desprinse din blocul comunist, o mare parte a veniturilor provenite din privatizarea întreprinderilor a fost utilizată pentru restituirea datoriei publice acumulate (R. Cehă). În ţara noastră, economişti de prestigiu9 se opun acestei destinaţii a veniturilor din privatizare, argumentând că „procedând în acest fel, ajungem să consumăm în prezent ceea ce am acumulat cu mari sacrificii şi privaţiuni în perioada conducerii centralizate a economiei”. Contractarea de împrumuturi publice pentru finanţarea deficitului bugetar trebuia luată în considerare numai în anumite limite, în condiţii acceptabile şi în vederea îndeplinirii anumitor scopuri. Astfel, îndatorarea statului poate fi admisă pentru proiecte ale căror oportunitate, eficienţă şi eficacitate sunt neîndoielnice, fără de care mersul reformei ar fi periclitat sau întârziat. În ceea ce priveşte opţiunea între credite interne şi credite externe, este indicat să se apeleze la surse externe doar după ce s-au epuizat toate posibilităţile oferite de piaţa internă. Folosirea uneia sau alteia dintre soluţii sau combinarea acestora poate avea efecte atât în domeniul financiar, cât şi domeniul monetar, cu repercusiuni asupra economiei reale şi a nivelului de trai al populaţiei.

Iulian Văcărel, Politici fiscale şi bugetare în România 1990 – 2000, Ed. Expert, 2001, pag. 282. 227

9

Universitatea SPIRU HARET

În perioada de tranziţie, finanţarea aproape în exclusivitate a deficitului bugetar pe piaţa internă a constituit o constrângere importantă a politicii monetare. Astfel, finanţarea masivă a deficitului bugetar de pe piaţa internă a condus la: - afectarea calităţii managementului politicii monetare; - evicţiunea sectorului guvernamental pe piaţa creditului (atragerea capitalului existent cu preponderenţă în sectorul public, în dauna sectorului particular); - creşterea ratelor dobânzii (datorită decalajului dintre cererea şi oferta de resurse pe piaţa interbancară). Creşterea ratei dobânzii la capitalurile de împrumut a condus la scumpirea creditelor acordate economiei reale. Având aceleaşi surse de formare (economiile băneşti ale populaţiei, disponibilităţile băneşti temporar libere aparţinând agenţilor economici, băncilor, societăţilor de asigurări etc.), creditul public (împrumutul de stat) a intrat în competiţie cu cel particular (acordat de bănci întreprinzătorilor). Pentru a-şi procura resursele financiare de care are nevoie, statul a oferit deţinătorilor de disponibilităţi băneşti (persoane fizice şi juridice) dobânzi mai mari decât cele practicate de bănci faţă de clienţii lor (agenţi economici care solicitau credite pentru finanţarea şi/sau dezvoltarea activităţii lor). Captarea unei părţi tot mai mari din capitalurile disponibile pentru sectorul public (repetăm: în dauna sectorului particular) a reprezentat un fenomen cu atât mai dăunător, cu cât împrumuturile de stat au servit, în cea mai mare parte, la finanţarea unor cheltuieli de consum. Finanţarea deficitului bugetar din surse externe (în completarea celor interne) poate avea un dublu efect favorabil pe plan intern: - oferă posibilitatea majorării rezervelor internaţionale, ceea ce limitează riscurile şi scăderea credibilităţii legate de serviciul datoriei externe; - atenuează presiunea reprezentată de finanţarea internă a deficitului asupra pieţei monetare. În perioada de tranziţie, datoria publică a României a provenit în proporţie mai mare de pe piaţa externă de capital – structură caracteristică ţărilor în curs de dezvoltare care nu dispun de o piaţă
228

Universitatea SPIRU HARET

proprie de capital, capabilă să satisfacă atât necesităţile sectorului particular, cât şi pe cele ale sectorului public. Contractarea împrumuturilor publice interne şi externe are ca scop o gamă foarte largă de destinaţii. Astfel, datoria publică internă a României a fost contractată pentru următoarele scopuri: - finanţarea şi refinanţarea deficitelor bugetare înregistrate începând din 1992 (63,7%); - acoperirea pierderilor înregistrate în activitatea întreprinderilor de stat în perioada de după 1989 – 1990; - acoperirea creditelor neperformante preluate (de stat) de la băncile de stat. 7.2. Creditul public Pe piaţa liberă, capitalul aflat temporar disponibil la persoane fizice sau juridice (economiile populaţiei, capitalul liber posibil de a fi plasat al societăţilor comerciale, capitalurile temporar libere din sistemul bancar, al instituţiilor financiare, de asigurări şi reasigurări etc.) este oferit sub formă de credit solicitanţilor din sectorul public sau particular. Este necesar să se facă diferenţa între creditul public şi cel comercial. Creditul comercial este cel la care apelează societăţile comerciale pentru susţinerea activităţii curente (prin credite pe termen scurt) sau pentru efectuarea de investiţii (prin credite pe termen mediu sau lung). Creditul public reprezintă resursele împrumutate pe piaţa internă sau externă de capital, în vederea acoperirii deficitului bugetar sau a golurilor temporare de trezorerie. Având aceleaşi surse de formare, creditul public intră în competiţie cu cel comercial. Oferta de capital de împrumut fiind limitată, satisfacerea cererii de credite din partea agenţilor economici limitează accesul la credite al autorităţilor publice, şi invers. 7.2.1. Conţinutul şi trăsăturile creditului public
Creditul public reprezintă o înţelegere intervenită între stat, pe de o parte, şi o persoană fizică sau juridică, pe de altă parte, prin care
229

Universitatea SPIRU HARET

cea din urmă consimte să pună la dispoziţia statului o sumă de bani, sub formă de împrumut, pe o perioadă determinată, iar statul se angajează să restituie această sumă la un anumit termen, plătind şi dobânda cuvenită. Creditul public se caracterizează prin următoarele trăsături: a) Are caracter contractual, exprimând acordul de voinţă al părţilor (spre deosebire de impozit, care constituie o prelevare cu caracter obligatoriu, stabilită în mod unilateral de către stat în sarcina unei persoane fizice sau juridice). Condiţiile de emisiune, rambursare, mărimea dobânzii sau forma câştigurilor etc. sunt stabilite de organele competente ale statului, fără consultarea prealabilă a subscriitorilor potenţiali. Nu se fac diferenţieri între subscriitori (prin acordarea unor tratamente preferenţiale), iar persoanele interesate acceptă sau refuză în bloc toate condiţiile stabilite de stat. De regulă, creditul public este facultativ, subscrierea fiind lăsată la latitudinea subscriitorilor. Practica s-a confruntat însă şi cu cazuri de împrumuturi forţate, dar numai în situaţii excepţionale. b) Creditul public are caracter rambursabil, urmând a fi restituit la termenul fixat persoanelor care l-au acordat (spre deosebire de impozit, care constituie o prelevare obligatorie, definitivă şi nerambursabilă). Există şi unele excepţii: aşa-numitul „împrumut perpetuu”, când statul se limitează la plata unei dobânzi creditorilor săi, pe o perioadă nedeterminată de timp. c) Creditul public presupune şi o contraprestaţie, şi anume, dobânda, câştigul sau ambele forme. Acesta reprezintă „preţul” pe care statul se angajează să-1 plătească în calitate de debitor pentru sumele avansate sub formă de împrumut. 7.2.2. Destinaţia şi rolul creditului public
Destinaţia creditului public se referă la scopul în care este contractat acesta. Astfel, împrumutul public poate fi contractat fie pentru necesităţi de trezorerie, fie pentru echilibrarea bugetului de stat. Necesităţile de trezorerie. Chiar dacă bugetul de stat a fost întocmit şi aprobat în echilibru, pot exista situaţii în care încasările perioadei să fie insuficiente faţă de ritmul şi cuantumul efectuării cheltuielilor. Ca urmare, în unele perioade, plăţile devansează încasă230

Universitatea SPIRU HARET

rile (mai ales, în primele luni ale anului), ceea ce provoacă o insuficienţă temporară de resurse (gol de casă). În situaţia inversă, se înregistrează un plus de resurse. Urmărirea în permanenţă a situaţiilor încasărilor şi plăţilor (adică execuţia de casă a bugetului) revine Trezoreriei statului, prin direcţia de specialitate din Ministerul Finanţelor Publice. Acest organ specializat trebuie să prevadă apariţia eventualelor goluri de casă, în vederea procurării din timp a resurselor de acoperire. Împrumuturile la care apelează Trezoreria, pentru acoperirea golurilor temporare, sunt împrumuturi pe termen scurt. Acestea nu măresc masa monetară aflată în circulaţie, ci reprezintă doar o redistribuire a celei existente. Echilibrarea bugetului de stat. In situaţia în care veniturile ordinare (curente şi de capital) ale bugetului de stat nu sunt suficiente pentru acoperirea integrală a cheltuielilor bugetare la nivelul întregului an, statul lansează un împrumut pe piaţa internă sau externă. Aceste credite se încheie, în general, pe termen mediu şi lung. Achitarea ratelor scadente, a dobânzilor aferente, a eventualelor comisioane etc. (respectiv, serviciul datoriei publice) se realizează din veniturile curente ale bugetului de stat. Dacă mărimea veniturilor curente este insuficientă pentru acoperirea serviciului datoriei publice, statul are diverse posibilităţi: - sporirea veniturilor de stat prin creşterea prelevărilor obligatorii (mărirea impozitelor existente sau introducerea altora noi), care, fiind o măsură nepopulară, conduce la accentuarea presiunii fiscale; în plus, procurarea de venituri fiscale reprezintă o modalitate de durată; - contractarea de împrumuturi noi, care aduc avantaje în viitorul imediat (procurarea de fonduri pentru stat; posibilităţi de plasament sigur pentru deţinătorii de capital), dar care au şi dezavantaje: a) antrenează cheltuieli bugetare suplimentare (dobânzi, comisioane, prime de rambursare etc.); b) împovărează sarcina fiscală a generaţiilor viitoare (cu cheltuieli privind rambursarea ratelor scadente şi plata dobânzilor); - emisiune monetară – modalitate la care este preferabil să nu se recurgă, din cauza efectelor inflaţioniste induse. Datorită faptului că utilizarea împrumutului de stat are consecinţe multiple, rolul creditului public se manifestă pe mai multe planuri:
231

Universitatea SPIRU HARET

- folosirea lui ca instrument de politică economică pentru impulsionarea activităţii economice şi restabilirea echilibrului macroeconomic. Astfel, dacă împrumutul public este direcţionat spre investiţii, restructurarea activităţii productive etc., efectul său va fi pozitiv, contribuind la sporirea valorii nou create în societate (ceea ce dă posibilitatea rambursării creditului şi a celorlalte cheltuieli publice generate); - redistribuirea prin intermediul creditului public a produsului intern brut, deoarece sumele temporar disponibile (inclusiv în sectorul productiv) sunt plasate în hârtii de valoare emise de stat şi folosite, în general, în scopuri neproductive (finanţarea cheltuielilor publice, în loc să contribuie la creşterea producţiei şi comerţului, prin intermediul creditului comercial); - reprezintă o modalitate de procurare rapidă a fondurilor financiare publice, dar mai costisitoare decât impozitele. După părerea economiştilor din perioada capitalismului clasic, generaţia care contractează împrumutul beneficiază de fondurile respective, iar generaţiile următoare suportă plata lor. În concepţia economiştilor moderni cu privire la creditul public, împrumutul favorizează amplificarea valorii injectate în activitatea productivă, ceea ce determină ca plata costului împrumutului să fie realizată prin plusul de valoare generat în acest mod. 7.2.3. Elementele tehnice ale creditului public În legătură cu lansarea unui credit public, autorităţile competente trebuie să stabilească detaliile privind elementele tehnice ale acestuia, care, pe de o parte, definesc împrumutul (din punct de vedere juridic), iar pe de altă parte, oferă informaţii potenţialilor subscriitori, care, pe această bază, iau decizii privind achiziţionarea unuia sau altuia dintre titlurile emise, în ce proporţii etc. Din punct de vedere juridic, împrumutul de stat este definit prin următoarele componente (elemente) tehnice: denumirea împrumutului, valoarea nominală, valoarea reală, termenul de rambursare, forma sub care se contractează creditul public şi „costul" acestuia. a) Denumirea împrumutului este, în general, legată de scopul şi importanţa împrumutului („Imprumutul înzestrării armatei", „Împru232

Universitatea SPIRU HARET

mutul pentru reconstrucţie" etc.). Pentru a se deosebi de altele, în cazul în care creditul public este destinat acoperirii deficitului bugetar, se mai pot specifica în denumirea sa: anul lansării, dobânda oferită sau felul câştigului prevăzut. b) Valoarea nominală este cea înscrisă pe obligaţiunea unui împrumut de stat şi reprezintă datoria statului faţă de beneficiarul efectului public respectiv. Dacă o încasează la termenul stabilit, deţinătorul va primi valoarea nominală. Dacă, însă, din diverse motive, acesta doreşte să încaseze contravaloarea înainte de termenul prevăzut, deţinătorul poate să ofere obligaţiunea spre vânzare la bursă, unde va primi o altă valoare (decât cea nominală), şi anume valoarea reală. c) Valoareu reală este valoarea la care obligaţiunea este cotată la bursă la un moment dat şi poate fi: mai mare, mai mică sau egală cu cea nominală. Cuantumul valorii reale depinde de cursul la care sunt cotate la bursă înscrisurile în cauză. „Cursul” exprimă „preţul” cu care se vând 100 unităţi monetare valoare nominală şi poate fi: - la paritate (al-pari), când valoarea nominală şi cea comercială a unei hârtii de valoare sunt egale; - sub-pari - indicator bursier desemnând cursul de schimb realizat pe piaţa de acţiuni situat sub nivelul valorii nominale a acţiunilor; - supra-pari - indicator bursier ce desemnează cursul de schimb la care titlurile de valoare sunt achiziţionate pe piaţa financiară la o valoare superioară valorii nominale a acestora. În general, lansarea unui împrumut de stat se realizează sub valoarea nominală. Cursul titlurilor de valoare emise de stat depinde de raportul dintre cererea şi oferta de capital de împrumut, de nivelul dobânzii la împrumutul respectiv, precum şi de alte avantaje oferite deţinătorilor de înscrisuri din acel credit public. d) Termenul de rambursare. Creditul public poate fi lansat cu specificarea termenului de rambursare (scurt, mediu sau lung) sau fără termen de rambursare (împrumut perpetuu). Împrumuturile publice pe termen scurt (până la 1 an) sunt lansate pentru acoperirea golurilor temporare de trezorerie - apărute din cauza decalajului existent între încasări şi plăţi - sau în situaţii în
233

Universitatea SPIRU HARET

care, fie nu se realizează veniturile în cuantumul prevăzut, fie apare situaţia efectuării unor cheltuieli suplimentare neprevăzute. Împrumuturile publice pe termene medii (până la 5 ani) sau lungi (peste 5 ani) sunt contractate pentru acoperirea unor deficite bugetare sau pentru finanţarea unor investiţii de mare valoare şi importanţă. e) Forma sub care se contractează creditul public poate fi: – prin creanţe în cont – atunci când creditul public se înregistrează în evidenţele datoriei publice, fără eliberarea de înscrisuri. Se practică atunci când împrumutul se adresează unui număr limitat de creditori; – prin emisiune de înscrisuri – când statul se împrumută la un număr mai mare de creditori. În funcţie de termenul de rambursare, înscrisurile pot fi: • pentru împrumuturile fără termen de rambursare, se emit titluri de rentă perpetuă; • pentru împrumuturile pe termen mediu sau lung, se emit înscrisuri denumite obligaţiuni sau titluri de rentă; • pentru creditele publice pe termen scurt, se emit: bonuri de tezaur, certificate de datorie, certificate (bonuri) de impozite, poliţe de tezaur etc. Poliţele de tezaur reprezintă înscrisuri pe termen scurt, supuse dreptului cambial, adică pot fi răscumpărate prin scontare la bănci, executare silită ş.a. Certificatele (bonurile) de impozite sunt înscrisuri nepurtătoare de dobândă, pe care creditorii le pot utiliza la plata impozitelor sau la achitarea altor angajamente către stat. Bonurile de tezaur pot fi lombardate, vândute şi cumpărate la licitaţie la cursuri variabile. Lombardarea reprezintă modalitatea practicată de persoanele fizice şi juridice care îşi păstrează disponibilităţile băneşti în hârtii de valoare, pentru intrarea în posesia sumelor împrumutate înainte de expirarea termenului de rambursare. În acest caz, la achiziţionarea lor, băncile percep o taxă mai mare decât taxa de scont. Taxa scontului reprezintă rata dobânzii pe care terţe persoane (de obicei, băncile comerciale) o percep ca procent din valoarea unor titluri de credit cu scadenţa la un an, în cazul încasării de către deţinător (beneficiar) a acestor înscrisuri înainte de scadenţă.
234

Universitatea SPIRU HARET

f) „Costul" plătit de stat pentru împrumutul contractat reprezintă un alt element tehnic şi constă în: dobândă, câştiguri sau alte avantaje acordate. Rata de emisiune a dobânzii la împrumuturile de stat este determinată de cererea şi oferta de capital de pe piaţă, de rata dobânzii practicată la creditele comerciale (de către bănci), de situaţia economică, precum şi de nivelul inflaţiei din perioada considerată. Limita minimă a ratei dobânzii este zero, iar cea maximă este egală cu rata medie a profitului. Rata de emisiune sau rata nominală a dobânzii se calculează la valoarea nominală a înscrisurilor emise. Noţiunea de rată reală a dobânzii semnifică mărimea venitului net ce revine creditorului la 100 unităţi monetare date cu împrumut pe termen de un an şi se determină prin corectarea dobânzii nominale cu influenţa (creşterii sau descreşterii) preţurilor pe piaţă. Rata reală a dobânzii se calculează:

(l 00 + rdn ) x 100 rd = ——————— - 100 , Ip
r

unde:

rdr – rata reală a dobânzii; rdn – rata nominală a dobânzii; Ip – indicele preţurilor faţă de anul precedent (în ţara creditorului, în cazul unui credit extern). Când are loc o creştere a preţurilor în decurs de un an, această evoluţie antrenează o diminuare a venitului realizat de creditor sub formă de dobândă; dacă, dimpotrivă, preţurile scad de la un an la altul, va avea loc o majorare a venitului real ce revine creditorului sub forma dobânzii. Acelaşi fenomen se produce şi în cazul împrumuturilor contractate în străinătate. Dacă preţurile produselor ţării debitoare (care solicită creditul) înregistrează o scădere pe piaţa externă, atunci dobânda reală a acestui împrumut va fi mai mare decât cea nominală. În cazul în care preţurile produselor ţării debitoare cresc la export, dobânda reală va fi mai mică decât cea nominală, ceea ce este în avantajul acestei ţări (dar în dezavantajul ţării creditoare).
235

Universitatea SPIRU HARET

Având în vedere riscul în faţa inflaţiei, în scopul protejării creditorilor care au optat pentru titluri de valoare pe termen lung, pentru împrumuturile cu termen de rambursare mai îndepărtat, se practică dobânzi mai mari, comparativ cu dobânda aferentă creditelor pe termen scurt sau mediu. La împrumuturile de stat cu câştiguri (sau premii), acestea se plătesc doar deţinătorilor obligaţiunilor declarate câştigătoare. Suma totală a câştigurilor se stabileşte ţinând seama de rata dobânzii. In acest caz, suma pe care statul ar achita-o sub formă de dobândă se repartizează sub formă de câştiguri. Rata dobânzii la împrumuturile de stat se modifică permanent, înregistrând, uneori, ecarturi foarte mari de la o perioadă la alta (în cadrul aceleiaşi ţări). De asemenea, la un moment dat, ea poate înregistra valori diferite de la o ţară la alta, datorită factorilor care influenţează nivelul său: gradul de dezvoltare economică; eventuala manifestare a unor crize economice; nivelul dobânzii la creditele comerciale; gradul de stabilitate a preţurilor; oscilaţiile cursului valutar; politicile în domeniile financiar şi monetar practicate în diverse ţări etc.). În afara dobânzii şi a câştigurilor, se mai pot practica şi alte forme de avantaje pentru deţinătorii de înscrisuri ale creditelor publice: - lansarea împrumutului public sub-pari, adică, valoarea de emisiune este mai mare decât cursul de schimb la Bursă (pe piaţa de acţiuni); - scutirea de impozite şi taxe a veniturilor deţinătorilor de înscrisuri publice, provenind din anumite tranzacţii cu acestea; - acceptarea de către stat, ca plată a unor impozite, a înscrisurilor reprezentând împrumuturi de stat ş.a. 7.2.4. Operaţiuni legate de acordarea creditului public Împrumuturile de stat determină operaţiuni în legătură cu: plasarea acestora pe piaţă, modificarea ratei dobânzii sau a termenului de rambursare, precum şi amortizarea lor. Plasarea creditului se realizează prin mai multe modalităţi, şi anume: - subscriere publică;
236

Universitatea SPIRU HARET

- prin intermediul unor consorţii bancare; - vânzare la Bursa de Valori. a) Plasarea creditului public prin subscriere publică se realizează prin intermediul Ministerului Finanţelor Publice sau al unei alte instituţii specializate, împuternicită de către acesta. Prin publicitatea organizată, persoanele fizice şi juridice sunt informate cu privire la condiţiile lansării şi rambursării împrumutului. Subscrierea publică şi vărsarea sumelor subscrise se efectuează prin administraţiile financiare, percepţii, bănci etc., sau direct prin funcţionari publici. b) În cazul plasării împrumutului prin consorţii (sau sindicate) bancare, acestea, la cererea organelor competente, se angajează să efectueze operaţiunile legate de lansarea şi rambursarea împrumutului. In practică sunt două variante: - preluarea în comision a obligaţiunilor împrumutului. Pe măsura plasării titlurilor de valoare de către consorţiul bancar, statul intră în posesia sumelor reprezentând creditul. Consorţiul încasează un comision pentru titlurile vândute, dar nu are nicio responsabilitate pentru cele neplasate; - cumpărarea efectivă de către sindicatul bancar a tuturor înscrisurilor reprezentând împrumutul, acesta angajându-se, în acest fel, în vânzarea lor pe piaţă. Diferenţa dintre cursul cu care au fost cumpărate de la stat şi cursul vânzării către populaţie este încasată de consorţiul bancar, drept comision. În cazul titlurilor de valoare care rămân neplasate, acestea urmează a fi preluate în portofoliul titlurilor de valoare ale băncilor componente. Comparativ cu subscrierea publică, această modalitate de plasare prin intermediul băncilor este mai costisitoare pentru stat, dar mai comodă şi mai rapidă, efectuându-se prin instituţii specializate. c) Vânzarea la Bursă este o modalitate mai discretă pentru stat de a plasa un credit public. Vânzarea derulându-se prin intermediul brokerilor, cumpărătorii nu ştiu dacă înscrisurile oferite reprezintă împrumuturi mai vechi (revândute de deţinătorii lor) sau unul recent. Deşi este comodă, discretă şi puţin costisitoare, această modalitate nu poate fi utilizată pe scară largă, deoarece o ofertă prea mare de înscrisuri ar conduce la reducerea cursului acestora, ceea ce ar determina scăderea randamentului financiar al împrumutului.
237

Universitatea SPIRU HARET

Modificarea nivelului dobânzii. Mărimea dobânzii nu rămâne la acelaşi nivel vreme îndelungată, ci se modifică, în primul rând, în funcţie de raportul dintre cererea şi oferta de capital de împrumut şi de alţi factori. Pentru reducerea efortului financiar determinat de contractarea unor împrumuturi publice în perioade mai puţin avantajoase, când rata dobânzii înregistrează scăderi considerabile, statul poate proceda la preschimbarea înscrisurilor pentru un împrumut vechi în înscrisuri ale unui nou credit, cu o dobândă mai redusă. Această operaţiune se numeşte conversiune, iar perioadele cele mai favorabile în care se poate recurge la ea sunt cea de depresiune şi cea de înviorare a economiei. Conversiunea poate fi de trei feluri: - conversiunea forţată – când statul oferă o singură alternativă: preschimbarea titlurilor vechi în titluri ale noului împrumut, într-un anumit interval de timp, după care vechile înscrisuri îşi pierd valabilitatea; - conversiunea facultativă – când deţinătorilor de titluri de valoare li se oferă la alegere posibilitatea de preschimbare a înscrisurilor vechi cu cele noi sau păstrarea celor vechi; - conversiunea anticipată (denumită şi rambursare anticipată) – când alternativele între care au de ales deţinătorii sunt: (1) preschimbarea înscrisurilor vechi cu cele noi (ceea ce presupune acceptarea de către creditor a noilor condiţii); (2) solicitarea rambursării anticipate a înscrisurilor vechi. Modificarea termenului de rambursare. În cazul în care, recurgând în mod repetat la împrumuturi pentru acoperirea unor deficite temporare, se acumulează datorii de valori mai mari decât resursele de acoperire din anul respectiv, pentru depăşirea situaţiei, statul recurge la consolidarea datoriei ajunse la scadenţă. Consolidarea datoriei reprezintă preschimbarea înscrisurilor corespunzătoare împrumuturilor exigibile imediat, sau pe termen scurt, cu înscrisuri ale unor credite pe termen mijlociu sau lung, sau fără termen de rambursare. (Spre exemplu, preschimbarea unor bonuri de tezaur în obligaţiuni, titluri de rentă sau titluri de rentă perpetuă.) Pentru acoperirea riscului creditorului, statul trebuie să ofere o dobândă mai mare. Această operaţiune oferă statului avantajul imediat constând în reducerea cheltuielilor publice cu rambursarea
238

Universitatea SPIRU HARET

împrumutului ajuns la scadenţă, dar şi dezavantajul privind creşterea efortului financiar în viitor, legat de plata dobânzilor aferente până la rambursarea creditului. Amortizarea creditului public. Creditele publice contractate se pot amortiza (stinge) prin rambursare (situaţia normală) sau în cazuri excepţionale, cum sunt: incapacitate de plată, depreciere monetară şi repudierea acţiunilor. Rambursarea împrumutului reprezintă răscumpărarea înscrisurilor de la deţinătorii lor sau, altfel spus, restituirea sumelor împrumutate de către stat. Rambursarea poate fi obligatorie sau facultativă. In general. statul îşi asumă obligaţia de a restitui doar creditele cu termen, dar poate restitui şi împrumuturile perpetue, pentru care nu îşi asumase iniţial această obligaţie. În funcţie de momentul în care se efectuează rambursarea, în practică, se disting: - împrumuturi care se restituie integral la o scadenţă unică; - împrumuturi cu rambursare eşalonată pe o perioadă mai îndelungată de timp. Creditele publice pot fi rambursate. utilizând diverse modalităţi, şi anume: - anuităţi – modalitate ce constă în faptul că, după o anumită perioadă de la contractarea împrumutului (1-2 ani), statul începe să achite, pe lângă dobânzi, şi o parte din suma datorată; - tragere la sorţi a obligaţiunilor amortizabile în fiecare an – are loc în limita unei valori stabilite la începutul anului. Spre deosebire de prima modalitate, aceasta se practică în situaţiile în care există un mare număr de creditori; - răscumpărarea la bursă se practică în situaţiile în care primele două posibilităţi nu pot fi utilizate (restricţia fiind menţionată în mod expres prin lege), sau când autoritatea competentă hotărăşte amortizarea împrumuturilor perpetue (profitând de o conjunctură favorabilă, când înscrisurile respective au un curs scăzut la bursă). Amortizarea creditelor publice se mai realizează şi în situaţii deosebite, cum sunt: incapacitatea de plată, deprecierea monetară sau repudierea obligaţiilor financiare legate de împrumutul respectiv.

239

Universitatea SPIRU HARET

Incapacitatea de plată a unui stat (sau insolvabilitatea acestuia) poate fi generată de cauze politice sau economice (război, criză economică, administrarea defectuoasă a datoriei publice ş.a.). În cazul în care insolvabilitatea unui stat este consecinţa unui război, creditorii acestuia primesc, de obicei, promisiunea achitării, într-un interval de timp, a unei anumite părţi din datoria restantă cu titlu de arierate financiare. În situaţia în care incapacitatea de plată se datorează unei crize economice interne, unei conjuncturi economice intemaţionale nefavorabile, unei politici economice, monetare şi financiare imprudente etc., statul poate solicita creditorilor săi acordul pentru reeşalonarea datoriei restante. Dacă împrumutul public este exprimat într-o monedă aflată într-un proces de depreciere, iar în clauzele acestuia nu sunt prevăzute indexări sau alte măsuri de protecţie, obligaţiile statului debitor se sting treptat, ca urmare a inflaţiei (deoarece statul respectiv are obligaţia de a rambursa împrumutul la valoarea nominală, indiferent de gradul de depreciere monetară, manifestat între momentul emisiunii şi scadenţă). Deprecierea monetară este favorabilă efortului financiar al statului debitor, iar aprecierea monetară (consolidarea monedei) are efectul de a îngreuna efortul financiar al acestuia. În practica financiară, pot exista şi cazuri în care, deşi nu se află în situaţie de insolvabilitate, guvernul unei ţări să refuze, din motive politice, onorarea obligaţiilor ce decurg dintr-un credit public – statul nu mai recunoaşte (sau refuză să plătească) obligaţiile financiare asumate de guvernarea anterioară (a fost cazul fostei URSS, după „marea revoluţie socialistă din octombrie", al Cubei şi R.P.D. Coreene după cel de-al doilea război mondial ş.a., care nu au recunoscut datoriile moştenite de la regimurile anterioare).

7.3. Datoria publică Datoria publică include totalitatea sumelor împrumutate de administraţia de stat centrală, locală şi de alte instituţii publice, de la persoane fizice sau juridice, de pe piaţa internă sau externă, rămase de rambursat, la un moment dat.
240

Universitatea SPIRU HARET

7.3.1. Cadrul juridic, instrumentele şi administrarea datoriei publice în România În ţara noastră, Guvernul este autorizat să contracteze, prin Ministerul Finanţelor Publice, împrumuturi de stat interne şi externe, în următoarele scopuri: a) finanţarea deficitului bugetului de stat; b) refinanţarea datoriei publice; c) susţinerea balanţei de plăţi şi consolidarea rezervei valutare a statului; d) finanţarea internă şi externă a proiectelor de investiţii pentru dezvoltarea sectoarelor prioritare ale economiei; e) finanţarea şi dezvoltarea întreprinderilor mici şi mijlocii, cu capital majoritar românesc; f) finanţarea achiziţionării de bunuri şi servicii, inclusiv importul de materii prime şi resurse energetice; g) îndeplinirea obligaţiunilor legate de garanţiile de stat pentru împrumuturi; h) amortizarea şi achitarea împrumuturilor guvernamentale şi răscumpărarea datoriei neachitate, incluzând capitalul, dobânda şi alte costuri; i) finanţarea necesităţilor pe termen scurt ale bugetului de stat; j) finanţarea cheltuielilor legate de lichidarea consecinţelor dezastrelor naturale şi ale altor calamităţi; k) menţinerea în permanenţă a unui sold corespunzător în contul general al Trezoreriei statului; l) alte necesităţi aprobate prin legi speciale. În cazul în care se recurge la credite publice externe, datoria publică externă mai poate fi contractată şi pentru scopuri cum sunt: a) crearea unor noi locuri de muncă şi susţinerea întreprinderilor privatizate sau de stat, pe baza priorităţilor economice şi sociale stabilite de Guvern; b) finanţarea restructurării economiei şi constituirea stocurilor strategice, inclusiv producţia de bunuri şi servicii pentru piaţa internă şi pentru export; c) finanţarea proiectelor de investiţii în infrastructură, inclusiv cele pentru servicii sociale;
241

Universitatea SPIRU HARET

d) finanţarea achiziţiilor publice. Ministerul Finanţelor Publice este autorizat să emită garanţii de stat pentru împrumuturi interne exprimate în moneda naţională, contractate de o persoană juridică de la o instituţie creditoare pentru finanţarea proiectelor sau activităţilor de importanţă prioritară pentru România sau alte destinaţii, în limita şi în cuantumul aprobate de Guvern sau de către Parlament, după caz. Garanţia de stat pentru un împrumut intern reprezintă o obligaţie indirectă a statului român care se execută în cazul când beneficiarul împrumutului nu are capacitatea să achite, în întregime sau parţial, împrumutul, dobânda şi alte costuri aferente. În cazul când o garanţie de stat pentru un împrumut intern devine exigibilă, statul este obligat să efectueze către instituţia creditoare plata datorată de debitorul garantat. În vederea acoperirii riscurilor financiare ce decurg din garantarea de către stat a împrumuturilor contractate de persoanele juridice de la instituţiile creditoare, se constituie Fondul de risc, alimentat din: a) comisioanele încasate de la beneficiarii împrumuturilor garantate; b) dobânzile obţinute din plasamentele sumelor aflate în depozite; c) majorările de întârziere aplicate pentru neplata în termen a comisioanelor; d) fondurile bugetare alocate în acest scop; e) alte surse. Ministerul Finanţelor Publice este autorizat, de asemenea, să acorde, în numele statului, garanţii pentru împrumuturi externe contractate de agenţii economici şi de autorităţile publice române pentru proiecte considerate de Guvern ca având o importanţă prioritară pentru ţara noastră. Emiterea garanţiilor de stat pentru împrumuturi este condiţionată de acceptarea de către Ministerul Finanţelor Publice a clauzelor cuprinse în contractele de împrumut încheiate între persoanele juridice şi instituţiile creditoare. Pentru administrarea datoriei publice şi a garanţiilor de stat ale împrumuturilor publice este autorizat Ministerul Finanţelor Publice. În acest scop, la nivelul său, se efectuează următoarele operaţiuni: a) evaluarea mărimii împrumutului, astfel încât nivelul de îndatorare să corespundă necesităţilor României şi capacităţii statului de gestionare a datoriei;
242

Universitatea SPIRU HARET

b) ţinerea evidenţei contabile a datoriei publice contractate şi a evidenţei statistice a garanţiilor de stat emise; c) urmărirea derulării împrumuturilor garantate de stat; d) supravegherea lichidităţilor din Contul General al Trezoreriei pentru a avea o balanţă corespunzătoare a disponibilităţilor necesare; e) elaborarea anuală a contului general al datoriei publice După modul de acordare a creditului, cu sau fără eliberare de înscrisuri, instrumentele datoriei publice pot fi: a) titlurile de stat libelate în monedă naţională; b) împrumuturile de stat acordate de Banca Naţională a României în condiţiile stabilite prin Legea privind statutul Băncii Naţionale a României; c) împrumuturile de stat contractate la băncile comerciale din România; d) împrumuturile de stat contractate la alte instituţii de credit din România şi de la agenţii guvernamentale. Titlurile de stat libelate în monedă naţională pot fi emise atât în formă materială, cât şi în formă dematerializată; în această din urmă formă, emisiunea, probaţiunea şi transmiterea drepturilor încorporate se evidenţiază prin înregistrare în cont. Titlurile de stat exprimate în monedă naţională pot fi emise pe termen scurt, mediu sau lung. Sunt considerate titluri de stat ale împrumuturilor pe termen scurt bonurile de tezaur şi certificatele de trezorerie, precum şi alte înscrisuri. Titlurile de stat se oferă spre vânzare, cu condiţia ca oferta să includă cel puţin următoarele elemente: a) denumirea, data emisiunii şi valoarea titlurilor de stat oferite; b) forma împrumutului public reprezentat prin titlurile respective, cu discont sau purtător de dobândă; c) rata dobânzii, metoda de calcul şi datele la care se plăteşte dobânda, pentru creditele cu dobândă; d) scadenţa împrumutului şi clauza rambursării în avans, dacă este cazul. 7.3.2. Datoria publică externă Datorită faptului că, pe lângă persoanele de drept public, pot contracta credite în străinătate şi alte persoane fizice şi juridice,
243

Universitatea SPIRU HARET

noţiunea de datorie externă nu se suprapune perfect aceleia de datorie publică externă, aceasta din urmă având o arie mai restrânsă. Datoria publică externă reprezintă o obligaţie necondiţionată şi irevocabilă a statului, de rambursare a împrumuturilor contractate în valută, de plată a dobânzilor şi a altor costuri aferente. Instrumentele datoriei publice externe a României includ: a) titlurile de stat libelate în valută, emise pe pieţele financiare interne şi externe; b) împrumuturile primite de la guvernele altor state, agenţii guvernamentale, instituţii financiare multilaterale sau alte organizaţii internaţionale; c) împrumuturile sindicalizate pe termen scurt, mediu sau lung; d) împrumuturile directe primite de la investitori privaţi pe termen scurt, mediu sau lung. Principalele atribuţii ale Ministerului Finanţelor Publice cu privire la datoria publică externă sunt: a) examinarea termenilor şi condiţiilor acordurilor de împrumuturi externe, de pe pieţele financiare internaţionale; b) emisiunea, contractarea, administrarea şi rambursarea împrumuturilor externe şi achitarea costurilor aferente; c) analiza condiţiilor pentru refinanţarea datoriei publice externe şi asigurarea ca noile împrumuturi să se încadreze în plafonul anual de îndatorare externă, corelat cu prevederile anuale ale legii bugetului de stat referitoare la serviciul datoriei publice; d) administrarea împreună cu Banca Naţională a României a rezervei valutare a statului în vederea asigurării resurselor necesare creşterii rezervei, utilizarea împreună cu Banca Naţională a României a rezervei valutare pentru plata serviciului datoriei publice şi susţinerea monedei naţionale. Datoria publică externă contractată de Ministerul Finanţelor Publice se rambursează prin Banca Naţională a României. Fondurile obţinute ca urmare a contractării creditelor publice externe de către Ministerul Finanţelor Publice pentru finanţarea deficitului bugetului de stat sunt convertite în moneda naţională prin Banca Naţională a României sau pe piaţa valutară din România. Rambursarea împrumuturilor publice externe revine Ministerului Finanţelor Publice, care disponibilizează sumele în lei necesare efectuării plăţilor.
244

Universitatea SPIRU HARET

Transmiterea creditelor publice externe contractate de Ministerul Finanţelor Publice la utilizatorii finali se realizează pe baza unor contracte de subîmprumut încheiate de acesta cu utilizatorii în cauză. Creditele externe contractate de Ministerul Finanţelor Publice în numele şi contul statului, destinate investiţiilor şi importurilor, pot fi acordate instituţiilor financiare, spre administrare şi rambursare. Corespunzător metodologiei F.M.I., datoria publică externă cuprinde creditele externe cu scadenţa iniţială sau prelungită mai mare de un an, contractate direct de către stat, guvern, instituţii şi organisme publice, precum şi de către agenţi economici sau alte persoane juridice particulare, când rambursarea este garantată de un organism public. Conform metodologiei F.M.I., datoria externă este datoria având o scadenţă iniţială sau prelungită mai mare de un an, datorată nerezidenţilor şi rambursabilă în devize străine, în bunuri sau servicii. Datoria externă poate avea mai multe forme: a) Datoria externă brută în sens larg constă în datoria rezidenţilor publici şi particulari, persoane fizice sau juridice dintr-o ţară, către străinătate, la un moment dat, în măsura în care sectorul particular al unei ţări este puternic dezvoltat, iar implicaţia statului în relaţiile cu străinătatea (inclusiv ca garant) este redusă; acest indicator este relativ dificil de cuantificat. b) Datoria externă, brută în sens restrâns conţine mai puţine elemente decât cea în sens larg. Astfel, ea nu include următoarele componente: - creditele pe termen scurt, acestea fiind operaţiuni financiare curente; - investiţiile străine directe care nu au termene de rambursare şi nici de lichidare; - ajutoarele cu caracter nerambursabil; - împrumuturile externe cu o perioadă de graţie de 10-15 ani; - împrumuturile acordate de anumiţi creditori externi sucursalelor sau reprezentanţilor lor cu sediul în ţară; - creditele contractate de persoane fizice sau juridice rezidente, negarantate de statul respectiv. c) Datoria externă în accepţia Băncii Naţionale şi a celorlalte organisme internaţionale, este compusă din:
245

Universitatea SPIRU HARET

- sumele datorate unor creditori publici sau particulari de către rezidenţii publici, în devize străine, cu termen de rambursare de peste un an; - sumele datorate de o persoană particulară, având garanţia autorităţilor publice. Indicatorul nu cuprinde următoarele elemente: - datoria persoanelor particulare către străinătate, negarantată de autorităţile statului; - datoria din tranzacţiile cu F.M.I.; - datoria care se achită în moneda ţării respective; - împrumuturi pentru care nu s-a stabilit termenul de rambursare. d) Datoria externă netă este un indicator care măsoară diferenţa dintre: activele publice şi particulare ale rezidenţilor unei ţări în străinătate (disponibilităţi valutare, împrumuturi acordate, investiţii directe, titluri, alte creanţe şi valori) şi activele deţinute de rezidenţii străini în ţara respectivă (împrumuturi de la guverne sau alte instituţii publice, credite primite de la bănci particulare, de la organisme financiare sau alţi creditori, investiţii de capital, titluri, disponibilităţi valutare, precum şi alte valori aparţinând unor persoane publice şi particulare străine). 7.3.3. Experienţe privind soluţionarea crizei datoriei externe Apariţia şi extinderea datoriei externe depind de acţiunea conjugată a unor factori interni şi externi. In cadrul factorilor interni, menţionăm: - dezechilibrul dintre resursele interne, pe de o parte, şi consumul intern productiv şi neproductiv, pe de altă parte; - politica economică neadecvată, de direcţionare a creditelor pentru consum neproductiv sau pentru investiţii neprofitabile etc. Dintre factorii externi, enumerăm: - modificările conjuncturale pe plan intemaţional (criza energetică, cea economică mondială, fluctuaţiile preţurilor externe, instabilitatea sistemului monetar internaţional); - nivelul real al dobânzilor percepute la creditele externe (mai ales, dobânzile solicitate pentru creditele renegociate) etc.
246

Universitatea SPIRU HARET

Din cauza acţiunii acestor factori, în anii '80 s-a ajuns la o criză a datoriei externe a ţărilor în curs de dezvoltare, care s-a concretizat în imposibilitatea debitorilor de a-şi respecta obligaţiile asumate faţă de creditori, pe de o parte, şi lipsa mijloacelor adecvate de recuperare a creanţelor şi de încasare a dobânzilor de către ţările creditoare, pe de altă parte. În declanşarea crizei, un rol hotărâtor l-a avut contextul internaţional, care a oferit un cadru prielnic acţiunii factorilor endogeni, ceea ce a imprimat problemei datoriei externe un pronunţat caracter politic. Generalizarea crizei datoriei externe reprezintă o problemă politică, atât datorită faptului că are la bază sistemul actual al relaţiilor economice internaţionale, cât şi din cauză că efectele sale afectează grav stabilitatea ţărilor debitoare, dereglează economia mondială şi ameninţă pacea şi securitatea internaţională. Pentru soluţionarea crizei datoriei externe, băncile creditoare şi Fondul Monetar Internaţional au adoptat o poziţie comună. În cadrul „Clubului de la Paris", s-au purtat discuţii pentru fiecare caz în parte, participanţii fiind reprezentanţi ai ţărilor debitoare şi ai băncilor creditoare. Ca măsură excepţională. s-a convenit reeşalonarea parţială a datoriei cu condiţia majorării ratei dobânzii, comparativ cu nivelul prevăzut în contractul iniţial; o altă parte a datoriei urma să rămână în sarcina exclusivă a ţărilor debitoare. În plus, ţările în cauză trebuia să întocmească programe de redresare într-un anumit termen şi de reluare normală a plăţilor faţă de creditorii străini. Impunerea unor condiţii severe la reeşalonarea datoriei a fost generată de faptul că băncile creditoare au considerat că dificultăţile ţărilor debitoare se datorau unei lipse temporare de lichidităţi şi că aceste dificultăţi pot să dispară după o scurtă perioadă de amânare a plăţilor, după aplicarea măsurilor de ajustare adoptate de autorităţi. Aceste măsuri de redresare nu şi-au atins scopul scontat, ceea ce a determinat, la jumătatea anilor `80, reconsiderarea strategiei iniţiale de soluţionare a crizei datoriei externe. Noua viziune prevedea: un set de măsuri cuprinzând politici globale de ajustare macroeconomică şi structurală; acordarea de noi împrumuturi ţărilor debitoare; atribuirea unui rol sporit Băncii Mondiale şi altor bănci de dezvoltare. Dar şi aceste măsuri s-au dovedit a fi neadecvate, ritmul mediu anual de
247

Universitatea SPIRU HARET

creştere a datoriei externe a ţărilor în curs de dezvoltare continuând să devanseze ritmul creşterii economice a ţărilor în cauză. Eşecul acestor măsuri a avut drept cauză principală faptul că ele s-au adresat simptomelor crizei, şi nu cauzelor acesteia, având în vedere că era vorba de o criză de dezvoltare. Aceste strategii porneau (în mod eronat) de la premisa că singurele vinovate de situaţia creată erau ţările debitoare. Pentru a fi viabilă, strategia internaţională trebuia să subordoneze problema rambursării împrumuturilor şi plăţii dobânzilor, obiectivului central al politicii ţărilor debitoare, constând în dezvoltarea economică şi socială a acestora. Deoarece fenomenul insolvabilităţii se agrava alarmant, băncile, instituţiile financiare internaţionale şi guvernele ţărilor creditoare au conceput şi adoptat noi măsuri pentru încasarea creanţelor şi dobânzilor aferente, printre care: - transformarea datoriei aflate în incapacitate de rambursare în participaţii ale băncilor creditoare la capitalul diverselor societăţi productive din ţările debitoare; - înlocuirea creanţelor neonorate la termen cu titluri care să garanteze băncilor creditoare o cotă din venitul realizat din exporturile ţărilor debitoare; - valorificarea prin intermediul pieţei a creanţelor neonorate, prin utilizarea unor diverse modalităţi: vânzarea propriu-zisă, înlocuirea creanţelor cu titluri de valoare, răscumpărarea, de către ţara debitoare, a creanţelor la un preţ scăzut; - transformarea dobânzilor neonorate în împrumuturi purtătoare de dobândă, după expirarea unei perioade de graţie; - garantarea datoriei reeşalonate de către guvernele statelor debitoare ş.a. Reprezentanţii ţărilor în curs de dezvoltare au arătat că problema datoriei externe cu care se confruntau era nu doar de ordin economic şi financiar, ci, în acelaşi timp, şi o problemă de politică internaţională, care trebuie soluţionată rapid, împreună cu ţările creditoare şi instituţiile financiare intemaţionale. Printre măsurile necesare se numărau următoarele: - transformarea împrumuturilor acordate ţărilor slab dezvoltate în ajutoare nerambursabile; - reducerea datoriilor celorlalte ţări în curs de dezvoltare;
248

Universitatea SPIRU HARET

- diminuarea dobânzilor percepute de bănci şi instituţiile financiare internaţionale la împrumuturile acordate ţărilor în curs de dezvoltare; - prelungirea termenelor de rambursare şi a perioadei de graţie aferente creditelor acordate; - plafonarea serviciului datoriei externe la un anumit procent din veniturile anuale provenite din exporturile ţărilor debitoare; - revizuirea condiţiilor în care instituţiile financiare internaţionale acordă împrumuturi ţărilor subdezvoltate: - reducerea obstacolelor tarifare şi netarifare ce împiedică produsele ţărilor în curs de dezvoltare să pătrundă pe pieţele ţărilor dezvoltate; - adoptarea unui mecanism de împărţire a riscului creditului acordat între creditori şi debitori - în general, ţări slab dezvoltate etc. Paralel cu relansarea condiţiilor de restructurare a datoriei externe, ţările debitoare au încheiat acorduri cu băncile creditoare, în urma cărora, în perioada 1990-1996, s-au obţinut rezultate pozitive pentru unele dintre ţările cu economie slab dezvoltată. Având în vedere că numeroase ţări în curs de dezvoltare sau în tranziţie se confruntă cu grave probleme generate de datoria externă, se impun, în continuare, măsuri de soluţionare globală a situaţiei şi de preîntâmpinare a unor cazuri noi de acest gen. 7.4. Indicatori de comensurare a gradului de îndatorare a statului Pentru analiza îndatorării statului, se utilizează o seamă de indicatori a căror cuantificare se bazează pe volumul datoriei publice (totale, interne şi externe), precum şi pe cel al serviciului datoriei publice. Gradul de îndatorare a ţării, la un moment dat, se calculează ca raport între volumul datoriei publice şi produsul intern brut, astfel: Dpt Gî = —— x 100 , în care: (1) PIB Gî - gradul de îndatorare a ţării; Dpt - datoria publică totală; PIB - produsul intern brut.
249

Universitatea SPIRU HARET

Acest indicator arată în ce măsură valoarea nou creată într-un an este grevată de datoria publică. Sau, altfel spus, indicatorul arată cât din PIB ar trebui alocat pentru rambursarea integrală a datoriei în anul respectiv, ceea ce denotă că indicatorul are o valoare pur teoretică. Pentru a permite comparaţii la nivel internaţional, datoria publică trebuie exprimată în USD sau Euro. La aceeaşi valoare a gradului de îndatorare, o ţară cu o economie dezvoltată suportă mai uşor povara datoriei publice de o anumită valoare, comparativ cu o ţară având o economie cu un grad mai redus de dezvoltare economică. Pentru măsurarea efortului financiar anual reclamat de datoria publică, se cuantifică serviciul datoriei publice (S), care cuprinde: cheltuielile cu rambursarea împrumutului, dobânda, comisioanele şi spezele aferente acestuia, efectuate în decurs de un an. Pornind de la nivelul serviciului datoriei publice, se poate calcula ponderea acestuia în PIB: S (2) Gs = —— x 100 , în care: PIB Gs - ponderea serviciului datoriei publice în PIB; S - serviciul datoriei publice. Pentru analiza fenomenului de îndatorare se cuantifică şi se analizează şi alţi indicatori, cum sunt: - datoria publică ce revine în medie pe locuitor, care se calculează prin raportarea volumului datoriei publice la numărul de locuitori, astfel: D pt (3) dp = , în care: N d p - datoria publică medie pe locuitor; Dpt - datoria publică totală a ţării; N - numărul locuitorilor. - serviciul datoriei publice care revine, în medie, pe locuitor se calculează prin raportarea serviciului datoriei publice la numărul locuitorilor:
250

Universitatea SPIRU HARET

S , în care: N s = serviciul datoriei publice care revine, în medie, pe locuitor; S - serviciul datoriei publice; N - numărul locuitorilor. s=

(4)

- raportul dintre serviciul datoriei publice şi volumul cheltuielilor publice, care reflectă cât din cheltuielile publice ale unei perioade ar fi necesare pentru acoperirea serviciului datoriei publice. Se calculează ca raport procentual între nivelul serviciului datoriei publice şi volumul cheltuielilor publice: S gs = —— x 100 , în care: (5) Cp

gs - ponderea serviciului datoriei publice în cheltuielile publice; S - nivelul serviciului datoriei publice; Cp - volumul cheltuielilor publice ale unei perioade. - raportul dintre dobânzile aferente datoriei publice şi PIB, care arată cât din PIB anual ar fi grevat pentru acoperirea dobânzilor aferente datoriei publice. Se calculează ca raport procentual între dobânzile aferente datoriei publice şi PIB: d Gd = —— x 100 , în care: (6) PIB Gd - ponderea dobânzilor aferente datoriei publice în PIB; d - volumul dobânzilor aferente datoriei publice.
- ponderea dobânzilor la datoria publică în volumul cheltuielilor publice, care reflectă cât din cheltuielile publice ale unei perioade ar fi necesare pentru acoperirea dobânzilor la datoria publică. Se calculează ca raport procentual între nivelul dobânzilor la datoria publică şi cheltuielile publice ale unei perioade: d gd = —— x 100 , în care: (7) Cp gd - ponderea dobânzilor la datoria publică în volumul cheltuielilor publice; d - nivelul dobânzilor la datoria publică;
251

Universitatea SPIRU HARET

Cp - volumul cheltuielilor publice ale unei perioade. Pentru analiza datoriei externe şi a gradului de îndatorare a ţării faţă de străinătate, se folosesc diverşi indicatori, cum sunt: - mărimea absolută a datoriei externe, care poate fi exprimată, fie în moneda naţională a ţării considerate, fie într-o monedă de largă circulaţie internaţională (prin transformarea diverselor valute în care a fost contractată datoria externă într-o singură monedă), ceea ce permite comparaţii cu alte state; - datoria externă medie pe locuitor, care se calculează:

d e=

De , N

în care:

(8)

_ de - datoria externă medie pe locuitor; De - datoria externă; N - numărul de locuitori. - ponderea datoriei externe în PIB, care arată cât din produsul intern brut aferent unui an s-ar consuma pentru acoperirea datoriei exteme. Se calculează astfel: gDe =

De x 100 , în care: PIB

(9)

gDe - ponderea datoriei externe în PIB; De - datoria externă: PIB - produsul intern brut. - ponderea serviciului datoriei externe în produsul intern brut , care este raportul dintre serviciul datoriei externe şi PIB şi arată cât din valoarea nou creată în economie este afectată de contractarea şi rambursarea datoriei externe. Se calculează: SDe G = ——— x 100 , în care: (10) PIB G - ponderea serviciului datoriei externe în PIB; SDe - serviciul datoriei externe (rate scadente, dobânzi aferente, comisioane sau speze legate de rambursarea împrumuturilor externe, corespunzătoare unei perioade de un an).
252

Universitatea SPIRU HARET

Indicatorii care stabilesc un raport între datoria publică externă sau serviciul datoriei publice externe şi produsul intern brut dau imaginea asupra gradului de îndatorare a ţării faţă de exterior. Raportul dintre serviciul datoriei externe şi încasările din exportul de mărfuri şi servicii exprimă efortul valutar pe care îl implică datoria publică externă. Se calculează: SDe efv = ——— x 100 , în care: (11) E ef v - efortul valutar implicat de datoria externă; SDe - serviciul datoriei externe; E - exportul (în valută) de produse şi servicii. Acest indicator arată cât din încasările în valută provenind din exportul de bunuri şi servicii corespunzătoare unui an s-ar consuma în situaţia (ipotetică) a achitării integrale a serviciului datoriei publice externe din aceste sume. În cadrul structurii datoriei publice, un alt aspect al analizei îl constituie gradul de exigibilitate al acesteia. În funcţie de acest criteriu, se disting: datoria flotantă, formată din sumele exigibile la termen scurt, şi datoria consolidată – alcătuită din sumele exigibile la termene mijlocii şi lungi. Pentru o ţară contează mai mult efortul financiar pe care trebuie să-l facă pentru rambursarea datoriei scadente şi plata dobânzilor aferente în lunile următoare, decât eforturile financiare care se profilează la un orizont situat peste 5 – 10 ani sau mai mulţi. De aceea, cu cât ponderea datoriei flotante în totalul datoriei publice este mai mare, cu atât nevoia de resurse financiare este mai presantă, iar procurarea acestora mai dificilă. Structura datoriei publice variază de la o ţară la alta şi chiar de la o perioadă la alta, fiind resimţită în mod diferit în funcţie de condiţiile financiar – monetare. Ţările care cunosc procese inflaţioniste mai pronunţate şi de lungă durată sunt obligate să apeleze pe o scară tot mai largă la împrumuturi pe termen scurt şi, eventual, mijlociu, deoarece, în condiţii de inflaţie cronică, plasamentele în efecte publice pe perioade îndelungate sunt supuse unei eroziuni sistematice, astfel că nu mai prezintă atractivitate pentru deţinătorii de
253

Universitatea SPIRU HARET

capital bănesc de împrumut, chiar dacă produc un venit mediu anual mai ridicat decât împrumuturile pe termen scurt.
ÎNTREBĂRI RECAPITULATIVE

1. Ce reprezintă creditul public? 2. Prezentaţi principalele trăsături ale creditului public. 3. Care este rolul creditului public? 4. Care sunt elementele tehnice ale împrumuturilor de stat? 5. Prezentaţi aspectele importante pentru fiecare dintre elementele creditului public. 6. Care sunt operaţiunile ocazionate de creditul public? 7. Care sunt modalităţile de plasare pe piaţă a creditului public? 8. În ce constă operaţiunea de conversiune a creditului public? 9. În ce constă operaţiunea de consolidare a creditului public? 10. Care sunt modalităţile de amortizare a împrumuturilor de stat? 11. Care sunt indicatorii de analiză a datoriei publice? 12. Cum se determină gradul de îndatorare a unei ţări? 13. Care sunt indicatorii care reflectă gradul de îndatorare al unei ţări faţă de străinătate?
TESTE DE AUTOEVALUARE

1. Deficitul bugetar poate apărea în: a) ţări cu economie de piaţă dezvoltată; b) ţări în curs de dezvoltare; c) ţări cu economie de tranziţie; d) toate categoriile de ţări enumerate mai sus; e) niciuna dintre categoriile de ţări enumerate. Răspuns: d 2. Printre cauzele care conduc la apariţia deficitului bugetar nu se numără: a) nivelul şi fluctuaţiile produsului intern brut; b) gradul de redistribuire a produsului intern brut (în condiţiile în care cresc componentele privind ajutorul de şomaj şi asistenţa socială); c) creşterea cheltuielilor publice pentru înarmare; d) creşterea veniturilor fiscale la nivelul bugetului;
254

Universitatea SPIRU HARET

e) fenomenele conjuncturale internaţionale. Răspuns: d 3. Gradul de îndatorare a statului se calculează ca raport procentual între: a) veniturile şi cheltuielile publice ale statului comensurate pe o perioadă de un an bugetar; b) veniturile fiscale ale bugetului general consolidat şi PIB; c) veniturile totale ale bugetului general consolidat şi PIB; d) datoria publică totală şi PIB. Răspuns: d 4. Repudierea acţiunilor unui credit public reprezintă: a) preschimbarea înscrisurilor unui împrumut public mai vechi cu înscrisuri ale unui nou împrumut, cu o dobândă mai redusă; b) o modalitate uzuală de plasare a creditului public pe piaţa de capital; c) preschimbarea înscrisurilor corespunzătoare împrumuturilor exigibile imediat cu înscrisuri ale unor împrumuturi pe termene mijlocii, lungi sau fără termen de rambursare; d) refuzul de restituire a unui credit public, chiar dacă statul în cauză nu a intrat în incapacitate de plată; e) niciuna dintre afirmaţiile de mai sus nu este adevărată. Răspuns: d 5. Consolidarea creditului public reprezintă: a) o modalitate rapidă de procurare a creditului public; b) o modalitate de repudiere a creditului public, chiar dacă statul în cauză nu a intrat în incapacitate de plată; c) preschimbarea înscrisurilor corespunzătoare împrumuturilor exigibile imediat cu înscrisuri ale unor împrumuturi pe termene mijlocii, lungi sau fără termen de rambursare; d) o modalitate de repudiere a unui credit public, atunci când statul intră în incapacitate de plată; e) preschimbarea înscrisurilor unui împrumut public mai vechi, cu înscrisuri ale unui nou împrumut cu o dobândă mai redusă. Răspuns: c
255

Universitatea SPIRU HARET

Capitolul 8. TREZORERIA FINANŢELOR PUBLICE

8.1.Trezoreria: concept, conţinut 8.2. Modul de organizare şi funcţionare a Trezoreriei finanţelor publice 8.3. Funcţiile Trezoreriei finanţelor publice 8.4. Bugetul Trezoreriei finanţelor publice

Concepte-cheie Trezoreria publică administrator al banului public intermediar financiar mandatar al puterii publice agent al intervenţiei financiare publice în economie „gardian” al marilor echilibre

Conceptul de Trezorerie a apărut ca rezultat al unei lungi evoluţii istorice, care a condus mai întâi la identificarea noţiunii de „ban public”, apoi la ideia de centralizare a acestuia sub o autoritate unică având scopul de a veghea la respectarea unui ansamblu de reguli speciale. 8.1. Trezoreria: concept, conţinut Diversificarea şi intensitatea intervenţiilor statului, îndeosebi în domeniul economic, au impus redimensionarea importanţei Trezoreriei, având în vedere amploarea fluxurilor care se derulează prin intermediul său. În funcţie de modul în care statul s-a angajat sau dezangajat în viaţa economică, după cel de-al doilea război mondial, se pot evidenţia următoarele faze specifice în evoluţia Trezoreriei publice:
256

Universitatea SPIRU HARET

- faza de expansiune, care a urmat războiului, în care Trezoreria a preluat insuficienţele pieţei şi ale circuitelor financiare, fiind singura instituţie care putea impune restricţii şi oferi avantaje; - faza de restrângere, specifică perioadei 1960 – 1975, în care Trezoreria a cunoscut o relativă dezangajare economică, s-a caracterizat prin transferul către alte organisme financiare sau către pieţe financiare a sarcinii acoperirii cheltuielilor publice suplimentare (aşa-numita debugetizare). Această fază a avut ca obiectiv revenirea la o Trezorerie neutră, dezangajată, care nu se implică în economie; - faza reconsiderării mecanismelor de intervenţie a statelor, amorsată la mijlocul anilor ’70, accentuând voluntarismul şi selectivitatea intervenţiilor pentru atingerea unor obiective precise; - faza resorbţiei intervenţiilor publice, după anul 1985, favorizată de expansiunea sectorului particular, de ameliorarea fluxurilor bancare şi financiare, ceea ce a condus la relaxarea mecanismelor de piaţă, accentuarea concurenţei, precum şi deschideri financiare spre exterior. Trezoreria, în sensul de tezaur, reprezintă locul în care se păstrează şi se gestionează banii statului. Mai mult decât atât, Trezoreria este învestită cu o misiune importantă: asigurarea corectei efectuări a fluxurilor de încasări şi cheltuieli, veghind permanent la ajustarea acestora. Trezoreria se referă atât la funcţiile, cât şi la organele administrative angrenate în operaţiunile aferente finanţelor publice, respectiv: execuţia de casă a bugetului de stat, bugetelor locale, bugetului asigurărilor sociale; constituirea şi utilizarea unor fonduri extrabugetare şi/cu destinaţie specială; gestiunea datoriei publice interne şi externe; efectuarea unor operaţiuni financiare ale statului (depozite, împrumuturi de stat şi rambursarea acestora, plasamente ale statului etc.). În România, organizarea execuţiei operaţiunilor privind finanţele publice prin Trezoreria statului s-a introdus din anul 1992. Această importantă măsură a condus la completarea cadrului instituţional prin care s-a creat posibilitatea ca statul să stabilească şi să aplice politica de venituri şi cheltuieli, organizându-şi activitatea financiară atât la nivel central, cât şi în teritoriu. Astfel, s-a acţionat în vederea creşterii răspunderii utilizării banului public şi asigurării finanţării obiectivelor şi acţiunilor aprobate.
257

Universitatea SPIRU HARET

Prin activitatea de trezorerie, se pot cunoaşte şi rezolva toate implicaţiile specifice gestiunii financiare publice. De asemenea, Trezoreria facilitează folosirea de către Ministerul Finanţelor Publice a instrumentelor de analiză şi supraveghere a realizării echilibrului financiar, monetar şi valutar, precum şi a datoriei publice. Trezoreria publică a preluat atribuţiile execuţiei de casă a bugetului public, la care s-au adăugat noile atribuţii rezultate din reorganizarea finanţelor publice, în sensul creării unui sistem propriu pentru urmărirea şi execuţia procesului bugetar. Astfel, Ministerul Finanţelor Publice a autorizat înfiinţarea de trezorerii în cadrul organelor financiare subordonate, şi anume: direcţii generale ale finanţelor publice şi controlului financiar de stat judeţene şi ale municipiului Bucureşti; administraţii financiare: circumscripţii fiscale şi percepţii rurale. Trezoreria este concepută ca un sistem operaţional în cadrul Ministerului Finanţelor Publice, prin care se efectuează, în principal: operaţiunile financiare şi băneşti, bugetare şi extrabugetare ale sectorului public şi contabilitatea acestora; controlul fiscal asupra încasării la termen a veniturilor publice; controlul asupra finanţării cheltuielilor instituţiilor publice; refinanţarea deficitului bugetar: lansarea împrumuturilor de stat; plasarea disponibilităţilor sectorului public. În baza cadrului legal constituit, s-a conceput un sistem unitar de organizare şi funcţionare a trezoreriilor finanţelor publice, atât la nivel central, cât şi la nivel local. Avantajele acestui sistem sunt: - organizarea controlului financiar, prin organele proprii ale Ministerului Finanţelor Publice, în următoarele direcţii: urmărirea îndeplinirii obligaţiilor către buget de către toţi contribuabilii, prin organizarea evidenţei pe plătitori; efectuarea cheltuielilor de către instituţiile publice , în limita creditelor bugetare aprobate; - perfecţionarea sistemului informaţional şi decizional în ceea ce priveşte rapiditatea, relevanţa şi acurateţea raportărilor privind urmărirea execuţiei bugetare şi a operaţiunilor de trezorerie. În acest fel, Ministerul Finanţelor Publice dispune de instrumentele necesare pentru stabilirea strategiei pe termen scurt şi lung în domeniul finanţelor publice; - desfăşurarea activităţii de trezorerie cu costuri mai reduse comparativ cu cele înregistrate până la înfiinţarea Trezoreriei, când execuţia de casă a bugetului se efectua prin sistemul bancar. Pentru acoperirea deficitului bugetului de stat sunt folosite direct
258

Universitatea SPIRU HARET

disponibilităţile aflate în contul Trezoreriei, inclusiv disponibilităţile instituţiilor păstrate în conturile Trezoreriei publice. Creşterea eficienţei se realizează prin localizarea operativă a întârzierilor de plăţi, identificarea nerespectării legii în stabilirea veniturilor cuvenite statului, neplata lor la termen şi acţionarea urmăririi încasării impozitelor şi taxelor. Sporirea eficienţei are loc şi pe seama controlului plăţilor în ceea ce priveşte încadrarea lor în volumul creditelor bugetare aprobate pe subdiviziunile clasificării bugetare. În cadrul sistemului finanţelor publice, Trezoreria are un rol foarte important, care se manifestă pe multiple planuri: asigurarea execuţiei bugetului public naţional privind încasarea veniturilor şi efectuarea plăţilor dispuse de ordonatori în limita creditelor acordate; casier al sectorului public, prin care se asigură încasarea veniturilor, efectuarea plăţilor şi păstrarea disponibilităţilor; asigurarea evidenţei contabile privind execuţia de casă pentru toate operaţiunile de încasări şi plăţi; asigurarea controlului fiscal asupra încasării veniturilor publice şi a controlului financiar preventiv asupra efectuării plăţilor. Rolul Trezoreriei finanţelor publice este reliefat de rapiditatea şi operativitatea circuitelor realizate prin fluxurile fiscale şi fluxurile de cheltuieli publice, precum şi de posibilitatea cunoaşterii, previzionării, urmăririi şi menţinerii echilibrului dintre fluxuri pe tot parcursul execuţiei bugetare în scopul asigurării în permanenţă a disponibilităţilor băneşti. 8.2. Modul de organizare şi funcţionare a Trezoreriei finanţelor publice Trezoreria este organizată şi funcţionează ca un sistem unitar, atât la nivel central, în cadrul Ministerului Finanţelor Publice, cât şi la nivelul unităţilor teritoriale ale acestuia, în cadrul direcţiilor generale ale finanţelor publice, în cadrul administraţiilor, circumscripţiilor şi percepţiilor financiare. La nivel central, în cadrul Ministerului Finanţelor Publice, funcţionează Direcţia Generală a Trezoreriei Statului, care desfăşoară următoarele operaţiuni specifice: - elaborarea instrucţiunilor privind organizarea şi funcţionarea trezoreriilor teritoriale; - asigurarea evidenţei contabile privind constituirea şi utilizarea tuturor fondurilor statului;
259

Universitatea SPIRU HARET

- deschiderea creditelor bugetare la trezoreriile teritoriale (trezoreria centrală având contul de corespondent la Centrala Băncii Naţionale); - efectuarea operaţiunilor de decontare între trezoreriile judeţene; - gestionarea fondurilor cu destinaţie specială constituite la nivelul economiei naţionale; - administrarea conturilor de clearing, barter şi cooperare economică în conformitate cu acordurile guvernamentale; - contractarea, gestionarea şi evidenţa împrumuturilor pentru acoperirea deficitului bugetar; - gestionarea datoriei publice interne şi externe; - elaborarea lucrărilor de execuţie bugetară şi a contului trezoreriei în structurile şi termenele stabilite; - elaborarea raportului public şi a contului general al execuţiei bugetului de stat, a fondurilor speciale şi extrabugetare. Direcţia Generală a Trezoreriei din cadrul Ministerului Finanţelor Publice se caracterizează prin: a) este o direcţie de concepţie, sinteză şi negociere; b) trebuie să dispună de o organizare relativ stabilă, neimplicând schimbări majore în structura sa generală; c) organigrama sa cuprinde cel puţin trei compartimente: - compartimentul problemelor financiare şi monetare, axat pe activităţi de trezorerie, activităţi de economisire, pieţe financiare, precum şi unele circuite de finanţare specializate; - compartimentul de finanţări şi participaţii, care se ocupă de activitatea statului ca acţionar în sectorul public, concurenţial sau neconcurenţial, şi de mijloacele de intervenţie economică în beneficiul întreprinderilor; - compartimentul de probleme financiare internaţionale, care se ocupă cu relaţiile financiare bilaterale, multilaterale, precum şi cu relaţiile cu organismele internaţionale. Ansamblul politicii financiare prezintă, sub diversitatea funcţiilor Trezoreriei, o unitate profundă, ceea ce impune un efort de coordonare la nivelul managementului acestei instituţii. În cadrul Ministerului Finanţelor Publice, există şi alte direcţii, ale căror activităţi au impact asupra politicii financiare, intersectând şi coordonându-şi acţiunile cu Direcţia Genarală a Trezoreriei (direcţiile
260

Universitatea SPIRU HARET

de Buget, Impozite, Contabilitate publică, Datorie publică, Relaţii economice externe ş.a.). Prin Trezorerie se asigură exercitarea în mai bune condiţii a atribuţiilor Ministerului Finanţelor Publice şi unităţilor sale teritoriale, ca urmare a reorganizării şi îmbunătăţirii structurii aparatului financiarfiscal, urmărindu-se întărirea rolului şi importanţei unităţii fiscale teritoriale în cadrul căreia funcţionează un compartiment distinct cu activitate de trezorerie. Banca Naţională (ca instituţie autonomă faţă de Guvern), împreună cu Trezoreria, are un rol important în conceperea şi conducerea politicii financiare şi monetare, precum şi în coordonarea organismelor circumscrise activităţii de trezorerie. În legătură cu activitatea de trezorerie, banca centrală efectuează anumite servicii, cum sunt: - ţine nemijlocit sau supraveghează ţinerea contului curent al Trezoreriei; - acceptă împrumuturi acordate statului şi aprobate de Parlament; - se constituie ca un intermediar util între Trezoreria publică şi pieţele monetare, financiare şi valutare pe care statul doreşte să le influenţeze, dar fără a deveni el însuşi un agent nemijlocit. La nivel teritorial, trezoreriile sunt organizate pe două niveluri: judeţe şi municipiul Bucureşti; municipii, oraşe, comune. La nivelul judeţelor şi municipiului Bucureşti, Trezoreria este organizată ca direcţie în cadrul Direcţiei Generale a Finanţelor Publice şi a Controlului Financiar de Stat, având următoarele atribuţii: - gestionarea contului corespondent al trezoreriei judeţene deschis la sucursala judeţeană a Băncii Naţionale, asigurând efectuarea operaţiunilor de decontare între trezoreriile locale şi instituţiile bancare corespondente; - coordonarea activităţii de trezorerie la organele financiare teritoriale; - deschiderea creditelor bugetare (dispuse de ordonatorii de credite secundari) finanţate prin bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat în toate trezoreriile locale; - asigurarea încheierii exerciţiului financiar la nivelul judeţului şi al municipiului Bucureşti;
261

Universitatea SPIRU HARET

- întocmirea bilanţului centralizat al Trezoreriei, analiza şi elaborarea raportului de analiză; - elaborarea lucrărilor de sinteză privind execuţia bugetară, precum şi a altor raportări operative periodice către Ministerul Finanţelor Publice; - propunerea de măsuri pentru asigurarea încasării veniturilor şi întăririi controlului asupra cheltuielilor bugetare; - coordonarea activităţii compartimentelor casierie-tezaur în ceea ce priveşte asigurarea numerarului necesar efectuării plăţilor, redistribuirea soldului de casă şi stabilirea plafoanelor de casă. La nivelul municipiilor, oraşelor şi comunelor, trezoreriile sunt unităţi direct funcţionale, efectuând operaţiuni de încasare a veniturilor şi efectuare a cheltuielilor în urma controlului preventiv asupra legalităţii operaţiunilor şi a întocmirii corecte a documentelor. Tot la acest nivel au loc înregistrarea în contabilitate a veniturilor şi cheltuielilor publice şi întocmirea conturilor sintetice şi analitice, precum şi a situaţiilor de încheiere a execuţiei bugetelor, la sfârşitul anului. Ministerul Finanţelor Publice asigură coordonarea unitară a execuţiei finanţelor publice prin mecanismul integrat şi unitar al Trezoreriei finanţelor publice. Contul curent general al Trezoreriei statului funcţionează la Banca Naţională a României. Soldul activ al acestuia se formează din disponibilităţile trezoreriilor din cadrul serviciilor publice descentralizate ale Ministerului Finanţelor Publice. Soldul contului curent general al Trezoreriei statului se cuprinde în bilanţul Băncii Naţionale. Disponibilităţile aflate în acest cont pot fi utilizate în următoarea ordine: acoperirea temporară a deficitului curent al bugetului de stat; acoperirea temporară a golurilor de casă înregistrate de bugetele locale; acoperirea temporară a deficitului curent al bugetului asigurărilor sociale de stat şi a deficitelor temporare ale bugetelor fondurilor speciale; efectuarea de plasamente financiare pe termen scurt, prin Banca Naţională, care acţionează ca agent al statului: acordarea de împrumuturi pe termen mediu şi lung pentru finanţarea şi refinanţarea deficitelor anuale ale bugetului de stat pe seama disponibilităţilor pe termen mediu şi lung din contravaloarea în lei a împrumuturilor externe.
262

Universitatea SPIRU HARET

Pentru decontarea operaţiunilor prin contul curent general al Trezoreriei, Banca Naţională nu percepe comisioane, dar plăteşte dobânzi la disponibilităţile din acest cont. Trezoreria generală a statului derulează operaţiuni de încasări şi plăţi care privesc: - veniturile şi cheltuielile bugetului de stat, ale bugetului asigurărilor sociale de stat, ale bugetelor locale, ale fondurilor speciale; - veniturile şi cheltuielile instituţiilor publice care se administrează în regim extrabugetar; - datoria publică internă şi externă, precum şi serviciul datoriei publice interne şi externe; - alte venituri şi cheltuieli ale sectorului public, inclusiv drepturile de încasat şi obligaţiile de plată ale statului care decurg din acordurile şi convenţiile guvernamentale. Operaţiunile de încasare a veniturilor şi de efectuare a cheltuielilor bugetare prin intermediul Trezoreriei publice generează fluxuri informaţionale care au loc în diverse sensuri între participanţi, astfel: - preluarea executării prevederilor legii bugetare anuale în sarcina Ministerului Finanţelor Publice; - deschiderea creditelor bugetare şi transmiterea nivelurilor repartizate pe categorii de ordonatori, până la instituţiile publice; - încasarea veniturilor proprii de către instituţiile bugetare; - păstrarea şi folosirea disponibilităţilor băneşti ale Trezoreriei în contul corespondent deschis la Banca Naţională; - efectuarea relaţiei de corespondenţă între Trezoreria centrală, trezoreriile judeţene şi trezoreriile operative: - întocmirea şi circuitul documentelor privind încasarea veniturilor la buget de la agenţii economici prin intermediul conturilor de la unităţile băncilor comerciale (contul corespondent la Banca Naţională către Trezorerie); - încasarea impozitelor şi taxelor de la persoane fizice. Organizarea şi funcţionarea Trezoreriei finanţelor publice, atât la nivel central, cât şi teritorial, au la bază un mecanism corespunzător, cu ajutorul căruia Ministerul Finanţelor Publice asigură coordonarea finanţelor sectorului public printr-un sistem integrat şi unitar. Mecanismul de funcţionare a Trezoreriei se realizează, pe de o parte, prin contul corespondent deschis la Banca Naţională pentru direcţiile
263

Universitatea SPIRU HARET

de trezorerie judeţene şi a Municipiului Bucureşti şi la acestea din urmă în cazul trezoreriilor munincipale şi orăşeneşti, iar pe de altă parte, prin contul „Casa”. Prin contul corespondent al Trezoreriei se realizează numeroase operaţiuni ce pot fi grupate astfel: a) intrări (debitări) de sume de la agenţii economici care au conturile deschise la băncile comerciale, reprezentând achitarea impozitelor şi taxelor datorate bugetului, precum şi încasarea veniturilor extrabugetare şi a celor destinate fondurilor speciale; b) ieşiri (creditări) de sume către agenţii economici care au conturile în băncile comerciale şi care reprezintă plăţi din conturile bugetare sau din fondurile extrabugetare şi speciale ale instituţiilor publice pentru achitarea mărfurilor livrate, serviciilor prestate şi lucrărilor executate, inclusiv a investiţiilor; c) soldul debitor al contului corespondent al Trezoreriei reprezintă disponibilităţile totale ale acesteia care se regăsesc în soldul de casă al bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetelor locale, soldurilor din conturile de mijloace extrabugetare şi fonduri speciale. Prin casieria Trezoreriei operative se efectuează încasări şi eliberări de sume în numerar, reprezentând: - încasări în numerar de la agenţii economici: impozite şi contribuţii achitate, contravaloarea bonurilor de tezaur şi a obligaţiilor privind împrumuturile lansate, sumele încasate prin casieria proprie a instituţiilor care constituie venituri bugetare, restituiri de sume ridicate din conturile instituţiilor rămase nefolosite şi altele; - eliberările de sume în numerar din casieria Trezoreriei operative pe seama instituţiilor publice, privind efectuarea de plăţI pentru salarii, deplasări, premii, ajutoare, restituiri de venituri către contribuabili, în cazul în care acestea au fost încasate fără temei legal. Trezoreria statului deţine la Banca Naţională contul general al cărui sold activ se formează din disponibilităţile Trezoreriei centrale din Ministerul Finanţelor Publice şi ale trezoreriilor din cadrul serviciilor publice descentralizate ale acestuia. Soldul contului general al Trezoreriei statului se cuprinde în bilanţul Băncii Naţionale a României. Operaţiunile de încasări şi plăţi ale Trezoreriei sunt înscrise corespunzător planului de conturi elaborat de Ministerul Finanţelor Publice care asigură constituirea şi utilizarea resurselor financiare publice.
264

Universitatea SPIRU HARET

Disponibilităţile aflate în contul general al Trezoreriei statului pot fi utilizate în diverse scopuri în următoarea ordine: - acoperirea temporară a deficitului curent al bugetului de stat; - acoperirea temporară a golurilor de casă înregistrate de bugetele locale; - acoperirea temporară a deficitului curent al bugetului asigurărilor sociale de stat şi a deficitelor temporare ale bugetelor fondurilor speciale; - efectuarea de plasamente financiare pe termen scurt, prin Banca Naţională a României, care acţionează ca agent al statului; - împrumuturi pe termen mediu şi lung pentru finanţarea şi refinanţarea deficitelor anuale ale bugetului de stat . 8.3. Funcţiile Trezoreriei finanţelor publice În prezent, funcţiile Trezoreriei publice sunt influenţate de complexitatea şi diversificarea rolului statului modern, ceea ce a impus regândirea şi redimensionarea fluxurilor monetare prin această instituţie. Rezultat al unei evoluţii complexe, funcţiile actuale ale Trezoreriei se pot grupa în cinci funcţii principale, strâns legate între ele: administrator al banului public, intermediar financiar, mandatar al puterii publice, agent al intervenţiei financiare publice în economie, „gardian” al marilor echilibre. 8.3.1. Administrator al banului public Inseparabilă de activitatea statului, administrarea banului public este funcţia tradiţională a Trezoreriei şi constă în ajustarea resurselor la sarcinile publice. Aceasta înseamnă ca, pe ansamblul circuitului trezoreriei, intrările şi ieşirile de fonduri să se echilibreze pentru fiecare din posturile contabile, în orice moment, ceea ce presupune existenţa unei marje de securitate a resurselor disponibile pe termen scurt, care să permită confruntarea cu nevoile imprevizibile. Administrarea Trezoreriei necesită realizarea distincţiei între echilibrul bugetar şi echilibrul de trezorerie. Practica demonstrează că şi în cazul unui buget echilibrat există decalaje sezoniere, trezoreriei revenindu-i sarcina de a asigura legătura între secvenţele fluxurilor bugetare. Cu atât mai mult, în perioadele cu deficit bugetar, Trezoreria este cea care trebuie să asigure acoperirea necesarului de finanţare a statului,
265

Universitatea SPIRU HARET

mobilizând resursele de pe piaţa de capital (cu alte cuvinte, împrumutând în numele statului). Prin structura sa, Trezoreria este un solicitator de împrumuturi: pe termen scurt de pe piaţa monetară (prin emisiunea de bonuri de trezorerie sau titluri comparabile) şi pe termen mediu şi lung de pe piaţele financiare (obligaţiuni, titluri de rentă etc.). Această funcţie a Trezoreriei statului se completează cu rolul de casier, de care sunt legate sarcinile evidenţei şi controlului banului public. Totodată, atunci când volumul datoriei publice atinge un anumit nivel (foarte ridicat) şi cu o structură diversificată, Trezoreria trebuie să ducă o politică activă de gestiune a îndatorării, intervenind pe piaţa titlurilor sale pentru a obţine profit din oprtunităţile reducerii sau extinderii datoriei şi costurilor acesteia. 8.3.2. Intermediar financiar În această optică, Trezoreria trebuie privită ca entitate care se împrumută pentru acoperirea deficitului sau golurilor temporare de trezorerie, dar şi pentru a acorda, la rândul său, credite, facilitând fluxuri de fonduri între creditori şi debitori. În acest mod, Trezoreria este unul dintre intermediarii financiari, precum sistemul bancar şi instituţiile financiare, contribuind, în numele statului, la finanţarea sectoarelor prioritare. În tabloul operaţiunilor financiare din contabilitatea naţională, Trezoreria este, de fapt, numele sub care figurează statul în activităţile sale monetare şi financiare. 8.3.3. Mandatar al puterii publice Trezoreria exercită numeroase misiuni de autoritate, specifice statului, în sectoarele financiar şi economic, deţinând şi participaţii în anumite sectoare de activitate. Astfel: - Trezoreria este „tutore” al unor instituţii financiare care depind de ea, fiind ori simple dezmembrări din autoritatea publică, ori veritabile instituţii autonome, asupra cărora îşi exercită influenţa; - Trezoreria „veghează”, împreună cu banca centrală, la buna funcţionare a instituţiilor de credit, la orientarea şi deontologia acestora;
266

Universitatea SPIRU HARET

- Trezoreria este acţionar şi gestionar al participaţiilor publice de orice natură, utilizând mijloacele de acţiune de care dispune statul, în calitate de proprietar, fără însă a limita autonomia de gestiune a managerilor acestor întreprinderi; - Trezoreria este asociată la conducerea instituţiilor financiare şi economice internaţionale, precum: Fondul Monetar Internaţional, Banca Mondială ş.a. 8.3.4. Agent al intervenţiei financiare publice în economie În acopul stimulării creşterii economice, Trezoreria utilizează mijloacele de intervenţie de care dispune, acţionând în majoritatea cazurilor pentru reducerea costului resursei financiare furnizate agenţilor economici sau pentru facilitarea accesului acestora pe pieţele financiare. Aceste intervenţii sunt foarte diversificate, putându-se concretiza în: - eliberarea de autorizări pentru realizarea unor activităţi de interes naţional, oferind accesul la finanţări privilegiate; - subvenţionarea, totală sau parţială, a unor activităţi economice, în vederea diminuării costurilor acestora, sau acordarea unor bonificaţii la dobânzi, prin preluarea unei părţi din ecartul dintre costul resursei pe piaţă şi rata favorabilă acceptată de către instituţia de credit: - acordarea de garanţii anumitor solicitatori de împrumuturi. Garanţia creează un dublu avantaj: pe de o parte, oferă siguranţa accesului la resursele financiare unor întreprinderi sau organisme care trebuie să ia credite pentru finanţarea activităţii lor şi, pe de altă parte, creează adesea posibilitatea obţinerii unor resurse cu o rată mai redusă decât în cazul solicitării împrumutului doar în numele propriu al debitorului în cauză; - acordarea, în anumite situaţii, a unor împrumuturi rambursabile pentru realizarea de activităţi de cercetare sau producţii prioritare, urmând ca, în cazul finalizării cu succes a acestora, să se poată anula caracterul rambursabil al creditului. Prin aceste tehnici de intervenţie, Trezoreria vizează o multitudine de sectoare: dezvoltarea regională şi amenajarea teritoriului; sprijinirea locuinţelor sociale şi a accesului la proprietate; susţinerea anumitor domenii în restructurare sau reconversie;
267

Universitatea SPIRU HARET

finanţarea instituţiilor sectorului public; dezvoltarea exporturilor în vederea ameliorării soldului balanţei de plăţi; susţinerea inovaţiei şi proceselor de implementare a acesteia; consolidarea bilanţului întreprinderilor şi susţinerea agenţilor economici productivi. 8.3.5. „Gardian” al marilor echilibre Marile echilibre se pot defini ca raporturi de egalitate între nevoile şi capacităţile de finanţare, ele exprimând chiar obiectul politicii financiare. Aceste echilibre îmbracă următoarele forme: - echilibrul Trezoreriei publice, care constă în a se asigura că bugetul dispune de suficiente posibilităţi şi resurse de împrumut pentru a face faţă cheltuielilor; - echilibrul pieţelor de capital, care presupune ca economisirea să fie suficientă pentru a finanţa investiţiile. Rolul Trezoreriei este de a contribui la acest circuit prin organismele sale, acoperind cu împrumuturi investiţiile publice; - echilibrul circuitelor monetare, care se referă la supravegherea monedei emise, sub aspect cantitativ şi al circulaţiei acesteia, conform nevoilor economiei; - echilibrul plăţilor externe, care presupune că, prin intermediul împrumuturilor externe, al investiţiilor, al reglării şi controlului cursului de schimb, se poate finanţa deficitul sau se poate utiliza eficient excedentul balanţei de plăţi; - echilibrul pieţei valutare, care constă în supravegherea valorii externe a monedei şi existenţa de devize suficiente pentru a echilibra nevoile şi investiţiile. Pe baza explicării funcţiilor Trezoreriei publice, se poate formula şi o altă definiţie a acesteia: Trezoreria este un serviciu al statului care asigură marile echilibre monetare şi financiare ale statului, efectuând operaţiuni de casierie, bancare şi contabilitate necesare gestiunii finanţelor publice şi exercitând activitatea de „tutelă”, de finanţare şi impulsionare în domeniile economic şi financiar.

268

Universitatea SPIRU HARET

8.4. Bugetul Trezoreriei finanţelor publice Pentru activitatea proprie a instituţiei Trezoreriei, se întocmeşte bugetul de venituri şi cheltuieli al acesteia. Bugetul Trezoreriei se întocmeşte anual şi se aprobă de către Guvern, odată cu propunerile bugetului de stat. Se poate modifica semestrial, şi ori de câte ori este nevoie, de către Guvern, la propunerea Ministerului Finanţelor Publice, în funcţie de schimbările în politica monetară, mai ales în cea privind dobânzile, de modificările în structura depozitelor care se păstrează în trezorerie, comparativ cu cea existentă la fundamentarea şi aprobarea bugetului.. La partea de venituri se cuprind: dobânzi încasate din plasamente financiare din contravaloarea în lei a împrumuturilor externe guvernamentale, dobânzi încasate din plasamente financiare din soldul contului general al Trezoreriei statului, dobânzi încasate pentru finanţarea temporară a deficitului bugetar din contul general al Trezoreriei statului, dobânzi, comisioane şi alte venituri încasate de la beneficiarii interni din derularea împrumuturilor externe guvernamentale, venituri din recuperarea creanţelor interne şi externe preluate la datoria publică, majorări de întârziere aplicate potrivit legii, alte venituri realizate de Trezoreria publică. La partea de cheltuieli se cuprind: dobânzi, comisioane şi alte speze plătite pentru împrumuturi externe guvernamentale privind susţinerea proiectelor macroeconomice, cheltuieli de rate şi dobânzi la datoria publică, dobânzi la depozite şi disponibilităţi păstrate în contul Trezoreriei statului, comisioane şi alte cheltuieli ale trezoreriei, cheltuieli de capital pentru achiziţionarea de bunuri de natura mijloacelor fixe necesare desfăşurării activităţii Trezoreriei statului. Cheltuielile totale aprobate prin bugetul Trezoreriei reprezintă limite maxime. Începând cu al doilea semestru al anului, Ministerul Finanţelor Publice poate aproba modificări privind poziţiile de cheltuieli cuprinse în bugetul Trezoreriei publice, în funcţie de modul cum evoluează depozitele pentru care se bonifică dobânzile şi de evoluţia ratei dobânzilor. În partea finală, se stabileşte excedentul sau deficitul, ca diferenţă între total venituri şi total cheltuieli, rezultat din execuţia anuală definitivă a bugetului Trezoreriei.
269

Universitatea SPIRU HARET

Excedentul anual al bugetului este preluat şi folosit în anul bugetar următor, ca resursă temporară a Trezoreriei. Efectuarea de cheltuieli din excedentul Trezoreriei necesită aprobarea prealabilă a Parlamentului, la propunerea Guvernului, prin legea anuală a bugetului sau prin legi specifice. O asemenea utilizare este echivalentă cu un împrumut de stat pe seama disponibilităţilor Trezoreriei. Guvernul poate aproba ca o parte din acest excedent să se folosească pentru plata dobânzilor datorate, pentru folosirea temporară a disponibilităţilor Trezoreriei, pentru acoperirea deficitului bugetului de stat din anul curent, precum şi pentru împrumuturile şi dobânzile curente acordate fondurilor speciale. ÎNTREBĂRI RECAPITULATIVE 1. Când a luat fiinţă Trezoreria publică în ţara noastră ? 2. Comentaţi necesitatea înfiinţării Trezoreriei publice în ţara noastră. 3. Ce reprezintă Trezoreria publică ? 4. Cum este organizată Trezoreria publică? 5. Comentaţi funcţia de „gardian” al marilor echilibre a Trezoreriei finanţelor publice. 6. Comentaţi funcţia de administrator al banului public a Trezoreriei finanţelor publice. 7. Comentaţi funcţia de intermediar financiar a Trezoreriei finanţelor publice. 8. Comentaţi funcţia de mandatar al puterii publice a Trezoreriei finanţelor publice. 9. Comentaţi funcţia de agent al intervenţiei financiare publice în economie a Trezoreriei finanţelor publice. TESTE DE AUTOEVALUARE 1. Care sunt funcţiile Trezoreriei finanţelor publice ? 2. Organizarea şi funcţionarea la nivel central, în cadrul Ministerului Finanţelor Publice, presupun: a) existenţa Direcţiei Generale de Administrare a Impozitelor Directe;
270

Universitatea SPIRU HARET

b) existenţa Direcţiei Generale de Administrare a Impozitelor Indirecte; c) existenţa Direcţiei Generale a Trezoreriei Statului; d) nu este necesară niciuna dintre aceste direcţii; e) toate aceste direcţii au atribuţii clare legate de activitatea de Trezorerie. 3. Care sunt funcţiile Trezoreriei publice? 4. Precizaţi dacă, pentru decontarea operaţiunilor prin contul curent general al Trezoreriei, Banca Naţională percepe comisioane şi dacă plăteşte dobânzi la disponibilităţile din acest cont.

271

Universitatea SPIRU HARET

272

Universitatea SPIRU HARET

PARTEA a II-a TEORIE FISCALĂ

273

Universitatea SPIRU HARET

274

Universitatea SPIRU HARET

Capitolul 9. SISTEMUL FISCAL

9.1. Aspecte generale privind sistemul fiscal 9.2. Structura aparatului fiscal 9.3. Administrarea încasării impozitelor

Concepte-cheie - sistem fiscal - suveranitate fiscală - echitatea fiscală - certitudinea impunerii - randamentul impozitului - comoditatea perceperii Sistemul fiscal este expresia voinţei politice a unei comunităţi umane organizate, fixată pe un teritoriu determinat şi dispunând de o autonomie suficientă pentru a putea, prin intermediul organelor pe care le reprezintă, să se doteze cu o întreagă serie de reguli juridice şi, în special, fiscale. Sistemul fiscal, alături de alte sisteme (monetar sau bănesc, de credit şi financiar), urmăreşte realizarea obiectivelor politicii economice şi sociale a statului. Luarea în discuţie a sistemului fiscal este importantă şi necesară, întrucât din modul în care acesta este construit şi funcţionează se pot desprinde concluzii referitoare la presiunea fiscală, politica fiscală şi eficienţa implicării puterii publice în viaţa economică şi socială a unei ţări. 9.1. Aspecte generale privind sistemul fiscal Sistemul fiscal reprezintă un sistem complex, alcătuit dintr-o diversitate de elemente, care interacţionează şi care influenţează
275

Universitatea SPIRU HARET

structura şi comportamentul sistemului, contribuind la realizarea obiectivelor sale. 9.1.1. Conceptul de sistem fiscal Există cel puţin două abordări ale conceptului de sistem fiscal, iar în cadrul fiecăreia se încadrează mai multe definiţii aparţinând unor autori diverşi, economişti sau jurişti. Corespunzător primei abordări (mai restrânsă), sistemul fiscal este văzut ca totalitatea impozitelor dintr-un stat. Cea de-a doua abordare (extinsă) îl defineşte prin prisma elementelor componente şi a relaţiilor dintre elementele care formează acest sistem. Conform celei de a doua abordări, sistemul fiscal se defineşte ca ansamblul de concepte, principii, metode, procese cu privire la o mulţime de elemente (materie impozabilă, cote, subiecţi fiscali), între care se manifestă relaţii care apar ca urmare a proiectării, legiferării, aşezării şi perceperii impozitelor şi care sunt gestionate conform legislaţiei fiscale în scopul realizării obiectivelor sistemului10. În literatura economică se întâlnesc şi alte definiţii ale sistemului fiscal, dintre care mai redăm: „Ansamblul de principii, tehnici şi proceduri circumscrise unei abordări conceptuale unitare şi vizând o diversitate de elemente (materie impozabilă, cote, subiecţi fiscali etc.) între care se manifestă relaţii generate în procesul elaborării, legiferării, aşezării şi perceperii impozitelor şi care sunt gestionate conform legislaţiei fiscale în scopul realizării obiectivelor sistemului, obiective derivate din finalităţile funcţionării statelor, a economiei publice în ansamblu”11. Indiferent de natura lor (economică, socială, tehnică), toate elementele sistemului fiscal sunt reglementate juridic, asigurând preluarea reglementată a unor părţi din produsul intern brut, de către stat, în procesul redistribuirii şi consumului. Sistemul fiscal este un sistem deschis, deoarece, pe de o parte, mediul economico-social acţionează asupra sa, modificându-l sau
Carmen Corduneanu, Sistemul fiscal în ştiinţa finanţelor, Ed. Codecs, 1998, pag. 22. 11 Gheorghe Manolescu, Daniela Costache, Fiscalitate, Editura Ecologică, Bucureşti, pag. 17. 276
10

Universitatea SPIRU HARET

orientându-l, iar pe de altă parte, sistemul fiscal acţionează asupra mediului, în mod direct sau indirect. Fiecare stat şi-a adoptat propriul sistem fiscal, mai mult sau mai puţin perfecţionat, în strânsă legătură cu gradul de dezvoltare economică, socială şi militară. În măsura în care statul suveran din punct de vedere politic îşi poate exercita o putere fiscală absolută pe teritoriul său, se poate vorbi de suveranitate fiscală. Pentru ca un sistem fiscal să dispună de autonomie fiscală completă (suveranitate fiscală), este necesar ca acesta să întrunească următoarele cerinţe: - exclusivitatea aplicării (o expresie a principiului teritorialităţii), care presupune faptul că se aplică într-un teritoriu geografic determinat, fiind unicul colector al resurselor fiscale pentru un buget sau sistem unitar de bugete; - autonomia tehnică se referă la necesitatea ca sistemul fiscal să fie complet, adică să conţină toate regulile de aşezare, lichidare şi încasare a impozitelor, astfel încât să fie posibilă punerea sa în aplicare. Astfel, suveranitatea fiscală înseamnă ca fiecare stat suveran să aibă libertatea deplină în alegerea sistemului fiscal pe care să-l promoveze, în definirea impozitelor care îl compun, în stabilirea contribuabililor, în stabilirea ariei masei impozabile, în dimensionarea cotei de impunere, în fixarea termenelor de plată, în acordarea de facilităţi fiscale, în sancţionarea abaterilor de la prevederile legilor fiscale, în soluţionarea litigiilor dintre administraţia fiscală şi contribuabili etc. Totodată, suveranitatea fiscală implică faptul că niciun alt stat, nicio organizaţie sau niciun organism internaţional nu are dreptul de a emite reglementări fiscale sau de a institui impozite în interiorul statului în cauză. 9.1.2. Evoluţia sistemelor fiscale Evoluţia şi caracteristicile sistemelor fiscale reprezintă o reflectare a structurilor social-economice, a curentelor ideologice şi politice, precum şi a avansării în cunoaştere prin cercetarea ştiinţifică economică. Delimitarea unor etape în evoluţia sistemelor fiscale reprezintă un demers destul de dificil, având în vedere, pe de o parte, vechimea perceperii impozitelor, iar pe de altă parte, lipsa unor informaţii coerente şi ancorate în perioade mai vechi. Cunoaşterea etapelor
277

Universitatea SPIRU HARET

parcurse de evoluţia sistemelor fiscale permite înţelegerea prezentului, prefigurarea viitorului şi, mai ales, ocolirea erorilor trecutului. De-a lungul istoriei, sistemele fiscale au urmărit, în principal, obiective ca: - acoperirea necesarului în creştere de resurse financiare publice ale statului; - simplificarea şi înlesnirea muncii de colectare şi evidenţă a impozitelor; - consimţirea la plata impozitelor. Evoluţia sistemelor fiscale este prezentată etapizat în literatura de specialitate, astfel: a) Etapa antică – în care are loc formarea sistemelor fiscale, prin introducerea treptată a impozitelor. În acea perioadă, sistemele fiscale în curs de constituire erau mai mult sau mai puţin evoluate, necesarul de resurse fiind în strânsă legătură cu capacitatea de menţinere a ordinii interne, de apărare a frontierelor sau cu un eventual caracter expansionist al politicii externe. Principalele caracteristici ale sistemelor fiscale erau: - stabilirea şi repartizarea arbitrară a obligaţiilor fiscale, care erau specifice fiecărei entităţi organizatorice; - preponderenţa impozitelor de repartiţie; - neregularitatea perceperii impozitelor; - inegalitatea cetăţenilor în faţa impozitelor. b) Etapa veche sau a Evului Mediu – înaintează în timp spre sfârşitul secolului al XVI-lea, fără să înregistreze evoluţii spectaculoase ale sistemelor fiscale. Principalele caracteristici erau: - trecerea de la impozitele de repartiţie la cele de tip real, stabilite după criterii empirice; - încercări frecvente pentru generalizarea impunerii la nivelul societăţii, astfel că impozitele nu au mai fost stabilite după bunul plac al conducătorilor de colectivităţi, ci prin lege; - menţinerea de privilegii fiscale pentru unele categorii de cetăţeni (în general, dintre cei avuţi). c) Etapa liberală este cuprinsă între secolul al XVI-lea şi secolul al XIX-lea, perioadă în care asupra sistemelor fiscale şi-au pus amprenta relaţiile de tip capitalist. Caracteristicile acestora s-au modificat substanţial, fiind strâns legate de obiectivele urmărite:
278

Universitatea SPIRU HARET

- procurarea resurselor fiscale ale statului să se realizeze astfel încât să nu fie afectate procesele de acumulare şi consolidare a capitalului; - eliminarea inechităţilor fiscale care dăinuiseră în sistemele fiscale anterioare. Aceasta este etapa în care Adam Smith formulează principiile (clasice) ale impozitării: - echitatea fiscală – aşezarea impozitelor conform capacităţii de plată a contribuabilului; - certitudinea impunerii – termenul de plată a impozitelor să fie cert, pentru ca atât plătitorul să cunoască dinainte obligaţia sa fiscală, cât şi guvernul să ştie pe ce venituri poate conta; - randamentul impozitului – costurile de administrare a impozitelor să fie cât mai reduse, comparativ cu venitul fiscal procurat; - comoditatea perceperii – mijloacele, termenele şi locul de plată să-i convină plătitorului. d) Etapa modernă începe odată cu a doua fază a revoluţiei industriale, după anul 1870, continuându-se procesul de modernizare a sistemelor fiscale, prin: - adoptarea de noi procedee de aşezare şi calcul al impozitelor (de la stabilirea impozitelor după indicii exterioare la evaluarea directă); - creşterea randamentului fiscal; - trecerea de la impozite analitice (vizând doar un element determinant al contribuabilului: un gen de venit, un act, o muţaţie) la impozite sintetice (stabilite în funcţie de o mărime economică apreciată în totalitatea sa, aparţinând contribuabilului: venit, cifră de afaceri, patrimoniu). 9.1.3. Clasificarea sistemelor fiscale După cel de-al doilea război mondial, se delimitează, treptat, patru categorii de sisteme fiscale: - sisteme fiscale ale economiilor subdezvoltate – caracterizate printr-o putere contributivă redusă, preponderenţa impozitelor indirecte şi posibilităţi reduse de administrare a impozitelor; - sisteme fiscale ale ţărilor dezvoltate – caracterizate prin extinderea contribuabililor mijlocii, diversificarea sursei de venituri, distribuţia mai echitabilă a sarcinii fiscale, specializarea aparatului fiscal şi creşterea relativă a impozitelor pe venituri;
279

Universitatea SPIRU HARET

- sisteme fiscale ale economiilor superdezvoltate – constituite după anii ’80, caracterizate printr-o putere contributivă mai mare (generată de creşterea veniturilor), personalizarea accentuată a impozitelor, creşterea randamentului fiscal (printr-un control mai drastic şi mai eficient al administraţiilor fiscale şi prin reducerea evaziunii fiscale), utilizarea politicii fiscale în politica de supraveghere a activităţii economice; - sisteme fiscale ale economiilor în tranziţie – caracterizate prin existenţa unor constrângeri, interne şi externe, cum sunt: nivel scăzut al veniturilor, reflectat într-o capacitate contributivă redusă, extinderea facilităţilor fiscale, accentuarea presiunii fiscale, apariţia şi creşterea evaziunii fiscale, adoptarea unor măsuri repetate de reformă fiscală. La evaluarea calităţii şi performanţelor sistemelor fiscale, acestea trebuie analizate prin prisma îndeplinirii unor cerinţe, cum sunt: - distribuţia echitabilă a sarcinii fiscale; - alegerea impozitelor să perturbe cât mai puţin posibil mecanismul de luare a deciziilor economice; - asigurarea stabilităţii sistemului fiscal, în ceea ce priveşte structura şi nivelul impozitelor; - utilizarea instrumentelor fiscale în scopuri economice să nu producă inechităţi ale sistemului fiscal; - costurile de administrare a impozitelor să fie la un nivel care să nu afecteze realizarea obiectivelor de politică fiscală; - structura impozitelor să permită utilizarea politicii fiscale pentru obiectivele stabilizării şi creşterii economice; - asigurarea transparenţei fiscale, pentru a permite adoptarea deciziilor de politică fiscală adecvate şi a facilita dezbaterile pe acest subiect etc. În evoluţia lor, dar şi în viziunea specialiştilor în domeniu, sistemele fiscale au cunoscut numeroase configuraţii, ceea ce permite clasificarea lor după criterii diverse. Importantă este găsirea unor elemente de referinţă, în funcţie de care să se analizeze spaţial şi temporal evoluţia sistemelor fiscale ale unor ţări cu structuri economico-sociale asemănătoare. Corespunzător conţinutului lor, sistemele fiscale se pot grupa astfel12:
12

Carmen Corduneanu, op. cit., pag. 67-70.

280

Universitatea SPIRU HARET

- sisteme fiscale de concepţie utopică; - sisteme fiscale bazate pe concepţii funcţionale; - sisteme fiscale teoretico-proiective. a) În prima categorie se includ diverse propuneri de sisteme fiscale, neconcretizate practic şi care propun un impozit unic (sau un sistem cuprinzând un impozit dominant), aşezat (preponderent) pe una dintre următoarele baze de impozitare: produsul net al pământului, capitalul, persoana, venitul, cheltuiala, energia electrică. Deşi în practică funcţionează sisteme fiscale bazate pe o impozitare dominantă pe venit (fiscalitatea scandinavă şi cea americană), impozitul unic este considerat drept o utopie. Cele mai frecvente critici arată că înlocuirea mai multor impozite cu unul singur nu numai că nu conduce la reducerea presiunii fiscale, ci presupune alegerea unui nivel de impozitare foarte ridicat, pentru a acoperi un nivel al veniturilor publice comparabil cu cel rezultat din simplificarea în acest mod a sistemului fiscal. b) Clasificarea sistemelor fiscale în funcţie de concepţiile funcţionale are în vedere caracteristicile acestora cu privire la: natura impozitelor predominante şi intensitatea presiunii fiscale. Astfel, corespunzător impozitelor predominante, se pot delimita: - sisteme fiscale în care predomină impozitele directe; - sisteme fiscale în care predomină impozitele indirecte; - sisteme fiscale cu predominanţă complexă. Astfel, sistemul fiscal din ţara noastră poate fi considerat ca fiind cu predominanţă complexă, întrucât se sprijină pe „trei piloni” – TVA, impozitul pe profit şi impozitul pe venit, după cum apreciază specialişti în domeniu (academicianul IulianVăcărel); - sisteme fiscale în care predomină impozitele generale – specifice ţărilor în care există un aparat fiscal şi o contabilitate foarte bine organizate. Este cazul ţărilor ale căror sisteme fiscale se bazează pe: impozitul pe venit, care este un impozitul de tip general aplicat ansamblului veniturilor contribuabilului; impozit pe cifra de afaceri şi/sau TVA, care sunt tot impozite de tip general aplicate consumului; - sisteme fiscale în care predomină impozitele particulare – sunt caracteristice structurilor economice (şi, implicit, fiscale) neevoluate, în care impozitele sunt aşezate pe anumite categorii de venituri (sub formă indiciară sau forfetară), şi actualelor ţări subdezvoltate, în care impozitele directe sunt aşezate asupra câtorva venituri neimportante,
281

Universitatea SPIRU HARET

iar cele indirecte asupra anumitor produse destinate consumului intern sau exportului. După intensitatea presiunii fiscale, se disting: - sisteme fiscale grele – caracterizate prin ponderi mari ale veniturilor fiscale în cadrul resurselor financiare publice şi prin rate ridicate ale gradului de fiscalitate; - sisteme fiscale uşoare – ponderi foarte reduse ale veniturilor fiscale în PIB. c) Pentru ca sistemul fiscal să răspundă cât mai bine cerinţelor dezvoltării economico-sociale, se elaborează o seamă de lucrări teoretice şi proiecte guvernamentale în care se configurează viitoarea structură a sistemului fiscal. Scopul acestor abordări teoretice este de a proiecta structuri fiscale care să asigure: dispersia mai echitabilă a sarcinii fiscale în societate, reducerea disfuncţionalităţilor sistemului fiscal, eliminarea riscului de opoziţie la plata impozitelor, în condiţiile asigurării necesarului de resurse financiare publice ale statului. 9.2. Structura aparatului fiscal Funcţionarea impozitului presupune existenţa unor structuri adecvate ale sistemului fiscal, caracterizate printr-un ansamblu de instrumente fiscale şi printr-un ansamblu de instituţii centrale şi teritoriale, cu competenţe generale şi speciale, prin care se aplică politica fiscală şi se gestionează relaţiile fiscale. 9.2.1. Arhitectura şi participanţii sistemului fiscal Arhitectura sistemului fiscal evidenţiază funcţionalitatea acestuia, caracterizată prin structură, comportament şi reglare. Structura reflectă ordinea, relativ stabilă, a relaţiilor dintre elementele sistemului fiscal, funcţionarea sistemului depinzând de calitatea acestor structuri. Decidentul fiscal relaţionează diferite componente specifice sistemului fiscal, instituind impozite şi taxe a căror aplicare respectă anumite principii şi reguli. Comportamentul sistemului fiscal reprezintă modul de acţionare a sistemului fiscal asupra economiei şi de adaptare a acestuia la evoluţia economiei, fiind rezultatul deciziilor de conducere a sistemului.
282

Universitatea SPIRU HARET

Comportamentul sistemului fiscal, stabilitatea şi evoluţia sa se asigură prin intermediul politicii fiscale, care oferă baza financiară pentru exercitarea autorităţii decizionale a statului şi totodată concretizează şi activează mecanismele de reglare ale sistemului fiscal. Mecanismele de reglare ale sistemului fiscal se realizează prin două forme: (1) acomodarea nivelului fluxurilor fiscale reale la valorile prestabilite, utilizându-se instrumente de reglare, precum şi informaţii adecvate; (2) asigurarea parametrilor structurali şi funcţionali ai sistemului fiscal astfel încât acesta să corespundă strategiei de politică fiscală pe termen lung, ceea ce necesită decizii de natură legislativă, instituţională, organizatorică şi instrumentală. În cadrul structurilor sistemului fiscal acţionează, în mod activ sau pasiv, mai mulţi participanţi. Corespunzător funcţiilor pe care le îndeplinesc, se pot delimita trei categorii de actori ai sistemului fiscal: cei dotaţi cu putere de decizie, cei care au competenţe de administrare fiscală şi de reglementare a litigiilor, contribuabilii. a) Participanţii cu putere de decizie politică privind impozitele. Conform Constituţiei României, deciziile pe probleme de drept fiscal revin Parlamentului şi se concretizează în dispoziţii (reglementări) care sunt înscrise fie în legea finanţelor publice şi legea anuală a bugetului de stat, fie în legi fiscale generale – Legea privind Codul fiscal. Deşi măsurile fiscale sunt votate de Parlament, iniţiativa proiectelor de legi fiscale şi a deciziei fiscale revine Guvernului, datorită tehnicităţii impozitului şi faptului că reprezintă un subiect destul de sensibil. În consecinţă, guvernul are de cele mai multe ori rolul esenţial în luarea deciziei fiscale, el fiind, în majoritatea cazurilor, la originea textelor de legi fiscale înaintate spre aprobare Parlamentului. În ceea ce priveşte bugetele locale, proiectele acestora se întocmesc de către primar sau preşedintele consiliului judeţean, care le supune spre aprobare consiliului local, după cum se prevede în Legea administraţiei publice locale. Metodologia de elaborare a bugetelor locale, ca şi a bugetelor instituţiilor publice, se stabileşte de către Ministerul Finanţelor Publice. b) Participanţii care au competenţe de administrare fiscală şi de reglementare a litigiilor. În mod tradiţional, responsabilitatea gestiunii fondurilor publice revine Ministerului Finanţelor Publice, ceea
283

Universitatea SPIRU HARET

ce conferă acestuia un rol dominant în viaţa politică şi administrativă. Prerogativele care aparţin acestui minister se referă, în principal, la poziţia sa privilegiată în procesul deciziei fiscale şi bugetare, precum şi la competenţa cvasiexclusivă asupra gestiunii financiare de ansamblu a statului. Deşi Guvernul este însărcinat cu elaborarea bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetelor fondurilor speciale, precum şi a conturilor speciale de execuţie a acestora, potrivit prevederilor Legii finanţelor publice nr. 500/2002, Ministerul Finanţelor Publice este cel care ia măsurile necesare pentru asigurarea echilibrului bugetar şi aplicarea politicii financiare a statului, cheltuirea cu eficienţă a resurselor financiare. De asemenea, Ministerului Finanţelor Publice îi revine sarcina de a întocmi bugetele menţionate anterior, pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite. c) Contribuabilii. Aceştia formează un ansamblu foarte eterogen de participanţi, în cadrul căruia unele categorii dovedesc un bun civism fiscal, iar altele sunt înclinate spre un comportament antifiscal (întrucât se sustrag de la plata unor impozite). Gradul de civism fiscal depinde în mare măsură de sensibilitatea contribuabilului la impozite. Întrucât impozitele indirecte sunt incluse în preţul sau tariful mărfurilor şi serviciilor, contribuabilii nu conştientizează plata acestora. În schimb, în ce priveşte impozitele directe, caracterizate printr-o transparenţă ridicată, plata lor este pe deplin conştientizată de către contribuabili. 9.2.2. Structura administrativă a aparatului fiscal Activităţile referitoare la gestionarea creanţelor fiscale sunt îndeplinite de un ansamblu de structuri instituţionale ale căror competenţe şi răspunderi sunt stabilite de legislaţia din fiecare ţară. Aparatul fiscal cuprinde un ansamblu de organe fiscale şi de control aparţinând statului, cărora le revin atribuţii legate de realizarea impunerii, urmărirea şi perceperea impozitelor şi taxelor, precum şi de asigurarea controlului privind respectarea legislaţiei în domeniu. Activitatea fiscală în ansamblul său este constituită din patru categorii de activităţi independente: (1) pregătirea şi iniţierea reglementărilor legislaţiei fiscale; (2) executarea şi îndrumarea metodologică a activităţii fiscale; (3) urmărirea şi controlul respectării legislaţiei şi
284

Universitatea SPIRU HARET

al îndeplinirii obligaţiilor fiscale; (4) perceperea propriu-zisă a obligaţiilor fiscale şi evidenţierea lor în conturile bugetare. Toate aceste activităţi se află într-o conexiune, formând un tot unitar, iar organele care le îndeplinesc trebuie privite ca părţi componente ale aparatului fiscal. Astfel, pregătirea şi iniţierea legislativă, precum şi îndrumarea metodologică, având caracter fiscal general, revin organelor centrale. Activităţile de percepere propriu-zisă a impozitelor şi de control al respectării dispoziţiilor legale au un rol mai activ în impulsionarea încasării veniturilor fiscale la buget. Realizarea scopului final al activităţilor fiscale - de percepere a impozitelor şi taxelor – este condiţionată de caracteristicile legislaţiei, pregătirea personalului din sistem, de calitatea şi exigenţa controlului, de operativitatea şi complexitatea furnizării informaţiilor. Coordonarea unitară a tuturor activităţilor fiscale revine Ministerului Finanţelor Publice, care cuprinde în structura sa organe centrale şi teritoriale din domeniul fiscal. Aparatul central al Ministerului Finanţelor Publice. Acest minister este organizat şi funcţionează ca organ al administraţiei publice centrale de specialitate şi de sinteză, care aplică programul Guvernului în domeniul finanţelor publice. Principalele sale atribuţii în domeniul fiscal sunt: - stabilirea nivelului şi structurii prelevărilor fiscale; - asigurarea măsurilor necesare pentru încasarea veniturilor bugetare; - elaborarea actelor cu caracter fiscal; - coordonarea controlului fiscal asupra subiecţilor economici. Ministerul Finanţelor Publice este structurat pe direcţii generale, direcţii şi servicii, dintre care unele sunt implicate direct în activităţile fiscale. În cadrul atribuţiilor ce le revin corespunzător prevederilor legale, compartimentele funcţionale ale Ministerului elaborează norme metodologice, instrucţiuni şi precizări cu privire la modul de aplicare a actelor normative prin care se instituie obligaţiile fiscale. Asemenea reglementări sunt necesare ori de câte ori apare o nouă lege fiscală, din considerente ca: asigurarea aplicării corecte şi unitare a acesteia; precizarea obligaţiilor şi răspunderilor ce revin plătitorilor; explicarea mai detaliată a implicaţiilor incidenţei fiecărui impozit în parte.
285

Universitatea SPIRU HARET

Îndrumarea metodologică în domeniul fiscal se realizează de către aparatul central al Ministerului Finanţelor Publice, prin acţiuni desfăşurate la sediul organelor fiscale teritoriale şi prin consfătuirile la care participă atât organele fiscale, cât şi reprezentanţii plătitorilor. Principalele compartimente ale Ministerului Finanţelor Publice cu atribuţii în domeniul fiscal sunt următoarele: - Direcţia generală de politică a impozitelor directe şi Direcţia generală de politică a impozitelor indirecte, în cadrul cărora se elaborează actele normative fiscale şi reglementările necesare aplicării corecte a acestora, pentru a fi înaintate spre aprobare Guvernului şi Parlamentului; - Direcţia generală de îndrumare şi metodologie în domeniul perceperii obligaţiilor fiscale, care asigură coordonarea unitară şi, în acelaşi timp, diferenţiată a realizării încasării efective a impozitelor şi taxelor de către organele fiscale teritoriale; - Direcţia generală de control financiar, în cadrul căreia sunt compartimente specializate pentru îndrumarea şi orientarea metodologică a controlului fiscal; - Garda financiară, care asigură controlul operativ şi inopinat asupra respectării legislaţiei fiscale, vamale, comerciale de către agenţii economici. Controlul efectuat de Garda financiară este orientat preponderent spre depistarea situaţiilor de fraudă şi criminalitate fiscală; - Direcţia generală de soluţionare a contestaţiilor, de contencios fiscal, care asigură rezolvarea pe cale administrativă a contestaţiilor contribuabililor; - Direcţia generală a Trezoreriei publice, care are atribuţii privind încasarea veniturilor fiscale şi controlul financiar preventiv asupra încasării acestora la termenele stabilite, pe baza unei evidenţe stricte pe fiecare plătitor; - Direcţia generală a vămilor, care aplică dispoziţiile legale privind perceperea taxelor vamale şi a altor venituri cuvenite bugetului decurgând din activitatea aparatului vamal de control. Organele fiscale teritoriale. Structura teritorială a aparatului fiscal cuprinde compartimente de specialitate din cadrul Direcţiilor generale ale finanţelor publice la nivel judeţean şi al municipiului Bucureşti, administraţiilor financiare ale municipiilor şi sectoarelor
286

Universitatea SPIRU HARET

municipiului Bucureşti, precum şi din cadrul circumscripţiilor fiscale la nivelul oraşelor şi al percepţiilor rurale. Prin activităţile lor, aceste organe acoperă întregul teritoriu al ţării, realizând atribuţii cu caracter fiscal în toate localităţile. Ca statut juridic, organele financiare teritoriale sunt instituţii ale administraţiei publice cu gestiune proprie. Activitatea lor ca organe financiare îmbracă mai multe forme, ce se diferenţiază în funcţie de nivelul la care se desfăşoară. Activităţile de natură fiscală sunt realizate de către acestea, atât la sediul propriu, prin compartimentele de resort, cât şi la sediul agenţilor economici şi al contribuabililor plătitori de impozite şi taxe, prin acţiuni de încasare şi control. Relaţiile dintre organele fiscale şi contribuabili se realizează în mod diferit. Agenţii economici au, în general, obligaţia legală de a calcula singuri prelevările fiscale şi de a vărsa la termenele prevăzute sumele rezultate, ei nefiind supuşi unei operaţiuni de impunere prealabilă din partea aparatului fiscal. La sediul organului fiscal se realizează controlul fiscal pe baza documentelor de raportare lunare, trimestriale şi anuale, pe care agenţii economici au obligaţia să le depună. La sediul contribuabilului se realizează controlul fiscal pe baza informaţiei contabile sintetice şi analitice. Relaţia organelor fiscale cu persoanele fizice prevede obligativitatea acestora din urmă de a depune la organele fiscale locale declaraţii de impunere în vederea definitivării impunerii. Organele de control fiscal efectuează verificări prealabile, în scopul stabilirii exactităţii informaţiilor din declaraţiile depuse, întocmesc proceseverbale de impunere şi comunică impunerile rămase definitive prin înştiinţări de plată. Pentru persoanele fizice este organizată o evidenţă nominală, în care fiecare contribuabil este debitat cu sumele datorate sub formă de impozite şi taxe, urmând a fi creditat pe măsura achitării obligaţiilor fiscale. În ce priveşte contribuabilii care nu îşi plătesc la timp obligaţiile fiscale, legea prevede că ei pot fi supuşi procedurii de executare silită a creanţelor fiscale, care intră în competenţa aparatului fiscal al organelor fiscale teritoriale. În afara aparatului fiscal specializat care desfăşoară activităţi fiscale la nivel central şi teritorial, la perceperea impozitelor şi taxelor mai contribuie, în mod direct sau adiacent, şi alte instituţii şi organe publice, dintre care menţionăm:
287

Universitatea SPIRU HARET

– primăriile – asigură perceperea impozitelor şi taxelor locale care se constituie ca surse importante de venituri ale bugetelor lor. Aparatul fiscal al Ministerului Finanţelor Publice asigură îndrumarea unitară şi coordonarea în cadrul politicii fiscale de ansamblu; – instanţele de judecată, tribunalele şi judecătoriile – asigură peceperea taxelor de timbru referitoare la litigiile şi actele impozitate în acest fel; – notarii publici – percep taxe de timbru şi de succesiune pentru diverse activităţi şi acte întocmite; – organele de poliţie – pentru diverse taxe percepute în exercitarea atribuţiilor lor; – alte instituţii publice care prin activitatea desfăşurată antrenează perceperea unor venituri bugetare ca: taxe de metrologie, taxe pentru analize de laborator, taxe pentru protecţia mediului etc. 9.2.3. Drepturile partenerilor fiscali Colaborarea dintre organele fiscale şi contribuabili este de natură să conducă la realizarea încasărilor fiscale într-un anumit grad faţă de prevederile cuprinse în legile bugetare şi fiscale. În cadrul parteneriatului creat, subiecţii fiscali dispun de anumite drepturi, care sunt în măsură să contribuie la buna desfăşurare a fluxurilor fiscale. A. Drepturile aparatului fiscal Aparatului fiscal îi revin o seamă de drepturi privind evaluarea, stabilirea şi încasarea creanţelor fiscale, precum şi dreptul de aplicare a sancţiunilor cu caracter pecuniar în cazurile de abatere de la normele de drept fiscal. Concret, aceste drepturi se referă la: a) Dreptul la informaţii. Administraţia fiscală are dreptul de a cunoaşte informaţiile cuprinse în documentele deţinute de contribuabili sau terţe persoane care au legătură cu acestea. Totodată, inspectorilor fiscali le revine obligaţia de a păstra secretul informaţiilor şi de a le utiliza pentru verificarea exactităţii obligaţiilor fiscale ce revin contribuabililor. Dreptul de obţinere a informaţiilor nu trebuie confundat cu verificarea contabilităţii, ci se limitează la obţinerea unor documente sau copii ale acestora pentru a efectua confruntarea cu elementele referitoare la obligaţia fiscală. b) Dreptul de control. Controlul declaraţiilor fiscale diferă în funcţie de regimul de impunere la care sunt supuşi contribuabilii:
288

Universitatea SPIRU HARET

regimul real sau regimul forfetar. În primul caz, se verifică documentele contabile care au stat la baza declaraţiilor contribuabililor. Controlul documentelor şi al declaraţiilor fiscale constituie principalul mijloc de verificare pentru majoritatea impozitelor pe venit şi pe actele de consum. În cazul regimului forfetar, se iau în consideraţie documentele din care rezultă suma totală a încasărilor sau valoarea cumpărărilor. Dreptul de control al inspectorilor fiscali nu se limitează doar la verificarea informaţiilor din documentele contabile şi asimilate acestora, ci include în sfera sa şi alte documente şi operaţiuni care pot oferi informaţii necesare stabilirii exacte a obligaţiei fiscale (verificări în vamă, verificări asupra operaţiunilor economice desfăşurate de contribuabili în spaţii proprii, închiriate sau utilizate fără existenţa unor documente legale, şi verificări la domiciliul contribuabililor.) c) Dreptul de evaluare. Inspectorii fiscali au dreptul, în anumite situaţii, de a evalua şi aprecia materia impozabilă, ceea ce presupune interpretarea operaţiunilor cu caracter economic şi valorificarea actelor care le reflectă, pentru a stabili natura reală a acestora şi impozitul care trebuie aplicat. Situaţiile în care organele fiscale uzează de acest drept pot fi: vânzarea unor imobile, donaţii, impozite forfetare pe beneficiile agricole, sau când declaraţiile fiscale sunt tardive, ori când contribuabilul refuză să ofere explicaţiile lămuritoare solicitate de fisc. d) Dreptul de corectare. Ca urmare a evaluării şi controlului materiei impozabile, se poate constata eludarea legislaţiei fiscale de către contribuabili, prin declaraţii fiscale defectuoase, cu omisiuni – cu sau fără intenţie. În aceste cazuri, organele fiscale dispun de dreptul de a corecta obligaţia fiscală prin două proceduri: (1) din iniţiativa inspectorilor fiscali şi (2) procedura contradictorie. Primul procedeu se aplică în situaţiile în care contribuabilii se opun controlului fiscal, sau se constată deficienţe ale declaraţiilor fiscale provenite din evidenţierea în contabilitate a operaţiunilor economice în mod nereal, omiterea înregistrării unor documente existente, constatarea unor erori sau inexactităţi în evidenţele contabile. Contribuabilii au obligaţia de a plăti suma datorată şi dreptul de a contesta hotărârea inspectorilor fiscali pe cale legală. Dacă apar dezacorduri în interpretarea legislaţiei fiscale, chiar în condiţiile respectării de către contribuabili a procedurilor fiscale, se aplică procedura de corectare contradictorie, care presupune ca, într-un anumit interval de timp, în care poate dispune de consultanţă din partea
289

Universitatea SPIRU HARET

inspectorilor fiscali, contribuabilul să-şi dea acordul cu privire la observaţiile primite sau să nu răspundă la acestea. În cazul formulării unor obiecţiuni de către contribuabil, organul fiscal trebuie să-l înştiinţeze cu privire la decizia luată – respingerea sau acceptarea lor. Dacă persistă dezacordurile dintre părţi, contribuabilii pot contesta decizia fiscului. e) Dreptul de sancţiune. Dacă organele fiscale constată nerespectarea procedurii fiscale (întârzieri în depunerea declaraţiilor fiscale, sustragerea parţială sau totală de la plata impozitelor, plata cu întârziere a obligaţiilor fiscale etc.), acestea au dreptul şi obligaţia de a aplica sancţiuni pecuniare contribuabililor în cauză. În funcţie de fapta săvârşită, sancţiunile îmbracă forme diferite: penalizări, amenzi, majorări, confiscări. Amenzile şi penalizările sunt specifice fiecărui tip de impozit şi faptei sancţionate; în general, penalităţile nu pot depăşi suma totală a obligaţiei fiscale eludate. Confiscările se aplică dacă se constată bunuri economice a căror provenienţă şi drept de proprietate nu pot fi probate cu documente justificative. f) Dreptul de încasare. Indiferent de modul de organizare a încasării impozitelor, organele fiscale au dreptul să pretindă şi să încaseze obligaţiile fiscale de bază şi suplimentare rezultate în urma controlului, în cadrul termenelor prevăzute de lege, pentru fiecare impozit în parte. Statul are drept de prioritate în încasarea creanţelor fiscale, cu câteva excepţii prevăzute de lege (plata drepturilor salariale, în cazul falimentului, plata cheltuielilor de judecată ş.a.). Dreptul de a încasa obligaţiile fiscale de bază şi suplimentare se exercită nu doar în raport cu exigibilitatea fiscală curentă, ci şi în cadrul unui anumit interval de timp stabilit prin lege, după care se intră în prescripţie, astfel că nu se mai poate solicita contribuabililor plata obligaţiei fiscale. B. Drepturile plătitorilor Legile fiscale conferă şi contribuabililor plătitori o seamă de drepturi legate de activităţile de verificare şi corectare a declaraţiilor fiscale, precum şi de actele de constatare întocmite de inspectorii fiscali. a) Drepturi legate de operaţiunea de control. Dacă organul fiscal solicită verificarea contabilităţii sau examinarea mai detaliată a situaţiei fiscale, contribuabilul trebuie anunţat, astfel încât pe timpul verificării să poată fi asistat de un consultant fiscal. Pentru efectuarea
290

Universitatea SPIRU HARET

controlului la domiciliul contribuabilului, este necesară aprobarea prealabilă din partea organelor judecătoreşti. b) Dreptul de a corecta erorile fiscale. La constatarea unor erori în contabilitate care au influenţat exactitatea declaraţiilor fiscale, contribuabilul are dreptul de a evidenţia corect operaţiunile şi de a reflecta aceste modificări în următoarea declaraţie fiscală. În eventualitatea unor sume plătite în plus, se efectuează compensări doar în cadrul aceluiaşi impozit. În cazul unor divergenţe evidenţiate prin procedura corectării contradictorii, interpretate în favoarea contribuabilului, plătitorul poate solicita organelor fiscale încetarea dreptului de acţionare asupra sa şi corectarea corespunzătoare a rezultatelor verificării. c) Dreptul de contestare. Rezolvarea situaţiilor contencioase de natură fiscală se caracterizează prin particularitatea că, mai întâi, se urmează calea procedurilor administrative şi doar ulterior se recurge la proceduri juridice. În majoritatea cazurilor, administraţia fiscală soluţionează contestaţiile contribuabililor prin procedura gratuită sau litigioasă şi numai ulterior contribuabilii recurg la instanţele civile de judecată. 9.3. Administrarea încasării impozitelor Obligaţia fiscală reprezintă îndatorirea de a plăti către bugetul public impozitele, taxele şi contribuţiile reglementate de legile fiscale. Obligaţia fiscală are următoarele caracteristici: este o obligaţie legală, fiind prevăzută în actele normative prin care se instituie prelevările fiscale; este o obligaţie juridică, întrucât generează relaţii juridice între subiectul plătitor şi stat; îmbracă formă bănească. Obligaţia fiscală atrage după sine o seamă de îndatoriri prealabile ale plătitorilor, privitoare la: autorizarea de către organele competente a oricăror activităţi permanente sau incidentale generatoare de venituri impozabile; declararea de către contribuabili, la termenele legale, a locurilor unde se desfăşoară activităţile respective, precum şi a băncilor unde sunt deschise conturile; declararea corectă a veniturilor realizate şi a altor activităţi generatoare de obligaţii fiscale; evidenţierea veniturilor şi cheltuielilor în documentele stabilite legal; supunerea contribuabilului la controale fiscale, cu asigurarea accesului la documente şi evidenţe.
291

Universitatea SPIRU HARET

În virtutea raporturilor juridice care se formează între plătitor şi stat în baza obligaţiei fiscale, statul dispune de o creanţă fiscală asupra contribuabilului. Creanţa fiscală este dreptul statului de a percepe, prin organe fiscale, impozite, taxe, contribuţii de la persoane fizice şi juridice, în baza unor acte normative. Obligaţia fiscală se constată şi se individualizaeză prin titlul de creanţă fiscală, care este constatator al drepturilor şi obligaţiilor fiscale, este prevăzut de lege şi are forţă de titlu executoriu, putând fi atacat pe cale administrativă şi pe cale juridică. Instrumentele de impunere au calitatea de titluri de creanţă fiscală, fiind executorii, şi sunt foarte diverse: declaraţii de impunere, procese-verbale de impunere, deconturi privind impozitele, proceseverbale de control etc. Prevederile lor trebuie aduse la îndeplinire în termenul legal de către plătitor şi de către aparatul fiscal. În funcţie de scopul principal în care este întocmit, titlul de creanţă fiscală poate fi: explicit sau implicit. Titlul de creanţă explicit se întocmeşte de către organele fiscale, cele de control sau de către plătitor, exclusiv în scopul constatării şi individualizării unei prelevări fiscale. Titlul de creanţă implicit are în principal altă destinaţie (statele de salarii) şi poate fi întocmit de către terţe persoane, sau de organul fiscal. În funcţie de concordanţa în timp a exigibilităţii obligaţiei fiscale şi producerii faptului generator, care determină evaluarea materiei impozabile şi stabilirea cuantumului monetar al impozitului, în practică se disting trei sisteme de încasare: - sistemul dreptului constatat – acţionează când există un decalaj temporal între cele două momente, fiind întâlnit în general la impozitele directe; - sistemul încasării pe loc – când nu există un asemenea ecart, plata având loc odată cu producerea faptului generator, constatarea şi evaluarea materiei impozabile şi cu determinarea cuantumului impozitului. Acest sistem se practică, în general, la impozitele indirecte; - sistemul avansurilor preferenţiale – constă în încasări provizorii, eşalonate în timp, urmate la anumite perioade de calculul, regularizarea şi plata diferenţei impozitului. În vederea încasării creanţelor, în cuantumul şi la termenele legal stabilite, organele fiscale dispun de o seamă de drepturi privind evaluarea şi colectarea obligaţiilor fiscale. Încasarea creanţelor fiscale presupune realizarea unei activităţi anterioare, şi anume aşezarea impozitelor, care se realizează în trei
292

Universitatea SPIRU HARET

modalităţi: procedura rolurilor nominative, procedura generală şi procedura specială. Procedura rolurilor nominative constă în întocmirea de către administraţia fiscală a matricei fiscale, pe baza declaraţiilor contribuabililor sau ale terţilor, sub forma registrelor sau a unor suporţi informaţionali, în care se înregistrează informaţii referitoare la obligaţia fiscală a contribuabilului. Procedura generală constă în calcularea şi încasarea directă a impozitului de către administraţia fiscală, în momentul producerii faptului generator, cu eventuale decalaje de timp prevăzute de lege. Având în vedere importanţa pentru buget şi cetăţeni a încasării prelevărilor obligatorii, este de dorit ca lichidarea creanţelor fiscale să aibă loc prin intermediul primelor două proceduri, iar aplicarea execuţiei silite şi a procedurilor speciale să fie cât mai redusă ca frecvenţă şi valoare. Procedura specială şi/sau executarea silită intervin când nu s-au respectat obligaţiile legale privind plata impozitelor. Executarea silită este o măsură coercitivă prevăzută de legislaţia în vigoare pentru recuperarea creanţelor fiscale în cazurile în care contribuabilii nu îşi îndeplinesc obligaţiile fiscale la termenele şi în cuantumul stabilit. La această măsură se recurge când sunt îndeplinite cumulativ condiţii cum sunt: - neplata obligaţiilor fiscale în termenele legale; - creanţa fiscală să fie în termenul de exigibilitate (să nu intre în perioada de prescripţie); - creanţa să fie cuprinsă într-un titlu executoriu prin care se constată şi se stabilesc obligaţiile fiscale ale contribuabilului; - îndeplinirea formelor procedurale pentru începerea şi derularea procedurii silite (aviz de încasare, somaţie). Procedeele prin care se realizează recuperarea creanţelor fiscale prin executarea silită sunt: decontarea bancară executorie, sechestrul bunurilor imobiliare sau mobiliare, poprirea, vânzarea globală. Decontarea bancară executorie constă în virarea sumelor reprezentând creanţa fiscală restantă, din contul bancar al contribuabilului debitor în contul de venituri al bugetului. Pe baza dispoziţiei de încasare, emisă de Ministerul Finanţelor Publice şi în care sunt cuprinse elementele de individualizare a creanţei fiscale restante, băncile sunt
293

Universitatea SPIRU HARET

obligate să vireze din contul contribuabilului debitor, fără acceptul acestuia, impozitele restante. În cazul insuficienţei fondurilor acestuia, ordinea prevăzută de lege este: salarii şi alte creanţe asimilate, sume datorate asigurărilor sociale, creanţe fiscale şi creanţe de drept civil. Băncile au obligaţia de a proceda în acest mod, în caz contrar fiind responsabile de neîncasarea creanţei şi supuse unor amenzi fiscale. Sechestrul bunurilor imobiliare se aplică în cazurile în care contribuabilul rău platnic posedă bunuri urmăribile şi cuprinde: înştiinţarea de plată scrisă, aplicarea sechestrului, valorificarea bunurilor imobiliare sechestrate şi recuperarea creanţei restante. În situaţiile în care bunurile nu pot fi valorificate prin vânzare, acestea trec în proprietatea statului, iar creanţa fiscală se scade din evidenţa administraţiei fiscale. Sunt exceptate de la executarea silită prin sechestru casele de locuit folosite efectiv de debitor şi familia acestuia, precum şi terenul aferent (pentru protejarea condiţiilor de trai ale acestora). Sechestrul bunurilor mobiliare are loc atunci când contribuabilul debitor nu are alte venituri asupra cărora să se instituie popriri. Recuperarea creanţelor fiscale restante prin această procedură cuprinde: înştiinţarea de plată, aplicarea sechestrului, valorificarea bunurilor mobiliare sechestrate şi recuperarea creanţei restante. Bunurile mobiliare sechestrate pot fi lăsate în păstrarea debitorului sau a unui custode. Dacă obligaţia fiscală restantă nu este achitată în termenul legal, se trece la valorificarea bunurilor sechestrate prin vânzare directă, consignaţie, licitaţie publică. Excepţie fac valuta, metalele şi pietrele preţioase, care nu pot fi lăsate în păstrare şi care se valorifică prin Banca Naţională a României. Poprirea se aplică în situaţiile în care debitorul dispune de venituri sau drepturi băneşti, care permit recuperarea creanţei fiscale restante într-o anumită perioadă, şi se poate institui asupra: salariilor, pensiilor, premiilor, veniturilor din vânzări, din închirieri de locuinţe. Procedura cuprinde înfiinţarea popririi şi îndeplinirea acesteia. În general, poprirea este realizată de terţul poprit, care asigură veniturile contribuabilului debitor. În funcţie de existenţa titlului de creanţă în raport cu momentul declanşării executării silite, poprirea poate fi asiguratorie – se instituie pe baza execuţiei unei creanţe, înaintea obţinerii pe cale judecătorească a titlului executoriu – şi executorie – când execuţia silită se efectuează pe baza unui titlu executoriu. Poprirea
294

Universitatea SPIRU HARET

executorie poate fi cu validare (presupune existenţa unei decizii a instanţei judecătoreşti) sau fără validare (când creanţa fiscală, conform legislaţiei fiscale, reprezintă un titlu executoriu în sine). Vânzarea globală se realizează pe baza unei hotărâri a instanţelor judecătoreşti şi constă în vânzarea întregului fond comercial aparţinând contribuabilului debitor, pentru a nu altera valoarea elementelor componente prin dezmembrare. Procedurile speciale de stingere a obligaţiilor fiscale intervin în situaţii excepţionale şi constau în: compensarea fiscală, scăderea fiscală, prescripţia fiscală şi amnistia fiscală. Compensarea constituie stingerea obligaţiei de plată trecute, curente sau viitoare a unui contribuabil, pe seama sumelor plătite în plus faţă de cuantumul legal sau constatate ulterior că nu sunt datorate, generate de erori de calcul sau de aplicarea greşită a legislaţiei fiscale. Compensarea se realizează în situaţia în care obligaţia fiscală priveşte acelaşi contribuabil, acelaşi tip de impozit şi obiectul compensării nu a intrat în prescripţie. Scăderea fiscală este aplicabilă doar persoanelor fizice, în cazuri cum sunt: dispariţie, deces sau insolvabilitate a contribuabilului debitor. Procedura prevede obligativitatea organului fiscal de a urmări situaţia contribuabilului pe perioada de prescripţie, iar în cazul în care se constată obţinerea de venituri de către acesta, are loc reactivarea creanţei fiscale. Scăderea definitivă a creanţei fiscale se realizează doar după trecerea termenelor legale de încasare şi intrarea în prescripţie. Prescripţia fiscală se instituie în urma constatării imposibilităţii încasării creanţei fiscale în cadrul unei anumite perioade, după expirarea termenului de plată sau al constituirii titlului de creanţă. În cazul persoanelor fizice, orice act nou de executare silită cuprinzând date certe, întocmit de către organele fiscale, determină întreruperea prescripţiei. De asemenea, la împlinirea termenului legal de prescripţie survenit de la ultimul act întocmit, creanţa fiscală se stinge definitiv, prin prescripţie. Amnistia fiscală se poate realiza prin acte juridice cu caracter general sau prin acte juridice individuale. Amnistia fiscală generală se utilizează mai rar şi cuprinde în sfera sa de incidenţă anumite categorii de contribuabili sau anumite tipuri de impozite, fiind rezultatul unor interese sociale sau politice. Amnistia fiscală individuală trebuie să
295

Universitatea SPIRU HARET

aibă o justificare temeinică şi se aplică de către administraţia fiscală centrală sau locală pentru debite fiscale provenind din amenzi sau majorări de întârziere. ÎNTREBĂRI RECAPITULATIVE 1. Cum se defineşte sistemul fiscal? 2. Care sunt participanţii sistemului fiscal ? 3. Cum se clasifică sistemele fiscale ? 4. Care sunt participanţii cu putere de decizie ai sistemului fiscal ? 5. Care sunt drepturile aparatului fiscal în materie de impunere? 6. Care sunt drepturile plătitorilor în materie de impunere? 7. Ce reprezintă creanţa fiscală? 8. Ce reprezintă executarea silită? TESTE DE AUTOEVALUARE 1. Care dintre următoarele enunţuri reprezintă cerinţe de evaluare a calităţii şi performanţelor sistemelor fiscale? A) distribuţia echitabilă a sarcinii fiscale; B) alegerea impozitelor trebuie astfel realizată încât să perturbe cât mai puţin posibil mecanismul de luare a deciziilor economice; C) asigurarea stabilităţii sistemului fiscal în ceea ce priveşte structura şi nivelul impozitelor; D) păstrarea secretului fiscal în interiorul aparatului fiscal, în vederea luării deciziilor potrivite de politică fiscală; E) utilizarea instrumentelor fiscale în scopuri economice să nu producă inechităţi ale sistemului fiscal; F) costurile de administrare a impozitelor să fie la un nivel care să nu afecteze realizarea obiectivelor de politică fiscală; G) structura impozitelor să permită utilizarea politicii fiscale pentru obiectivele stabilizării şi creşterii economice ; H) asigurarea transparenţei fiscale, pentru a permite adoptarea deciziilor de politică fiscală adecvate şi a facilita dezbaterile pe acest subiect etc. Variante de răspuns: a) A,B,C,D,E,F,H; b) B,C,D,E,F,G,H;
296

Universitatea SPIRU HARET

c) A,C,D,E,F,G,H; d) A,B,C,E,F,G,H; e) A,B,C,D,E,F,G. Răspuns: d. 2. Care dintre următoarele enunţuri nu coincide cu tipurile de sisteme fiscale delimitate după cel de-al doilea război mondial? a) sisteme fiscale ale economiilor subdezvoltate; b) sisteme fiscale ale ţărilor dezvoltate; c) sisteme fiscale ale ţărilor comuniste; d) sisteme fiscale ale economiilor superdezvoltate; e) sisteme fiscale ale economiilor în tranziţie. Răspuns: c. 3. Care dintre următoarele enunţuri reprezintă participanţi ai sistemului fiscal ? a) participanţii care au competenţe de administrare fiscală şi de reglementare a litigiilor; b) contribuabilii; c) participanţii cu putere de decizie politică privind impozitele; d) niciunul dintre răspunsurile de la a-c; e) toate răspunsurile de la a-c. Răspuns: e. 4. Care dintre următoarele enunţuri nu reprezintă etape în dezvoltarea sistemelor fiscale? a) etapa veche sau a Evului Mediu; b) etapa liberală; c) etapa antică; d) etapa comunistă; e) etapa modernă. Răspuns: d.

297

Universitatea SPIRU HARET

Capitolul 10. PRELEVĂRILE FISCALE

10.1. Tipuri de prelevări fiscale 10.2. Impozitele directe 10.3. Dubla impunere juridică internaţională 10.4. Impozitele indirecte

Concepte-cheie - impozit; - taxă; - contribuţie; - prelevare fiscală; - impozite directe; - impozite indirecte. Corespunzător specialiştilor13 în domeniu, pentru definirea conceptuală a prelevărilor fiscale se propun trei abordări: tehnicoperaţională, monetară şi financiară. Prin prisma tehnic-operaţională, prelevările fiscale reprezintă ansamblul operaţiunilor stabilite de stat, în baza puterii sale de decizie şi constrângere, prin care se preiau unele părţi din veniturile şi averea persoanelor fizice şi juridice, pentru asigurarea resurselor financiare publice. Corespunzător abordării monetare, prelevările obligatorii formează ansamblul încasărilor realizate prin intermediul împozitelor, contribuţiilor şi taxelor fiscale. Din punct de vedere financiar, prelevările fiscale constituie obligaţii pecuniare stabilite prin autoritatea statului, pentru finanţarea globală a cheltuielilor publice.

13

Carmen Corduneanu, op. cit., pag. 74.

298

Universitatea SPIRU HARET

10.1. Tipuri de prelevări fiscale În categoria prelevărilor fiscale, alături de impozitele propriuzise, se includ şi alte prelevări care au anumite trăsături specifice: taxele cu caracter fiscal şi contribuţiile. Cuvântul impozit provine din limba latină, de la impositum, iar cuvântul taxă este de origine greacă, taxis. Ca urmare a influenţei celor două culturi asupra altora, cuvintele originale au evoluat fonetic şi semantic, intrând în fondul lexical al altor ţări. Taxa – ca venit fiscal* – reprezintă plata bănească, facultativă (benevolă), individuală, definitivă şi nerambursabilă, cu obligaţia din partea instituţiilor statului la o contraprestaţie directă şi imediată către persoana fizică sau juridică plătitoare. În această categorie se includ: taxe administrative, taxe juridice, taxe consulare etc. Taxele fiscale sunt sinonime conceptual cu impozitele, sunt stabilite prin lege, au caracter obligatoriu şi nu presupun o destinaţie specială, urmând să finanţeze bugetul de stat sau bugetele locale. Spre deosebire de impozite, taxele fiscale se caracterizează prin: - presupun furnizarea, din partea statului, a unei contraprestaţii; - cuantumul lor este legat de nivelul costului furnizării serviciului în cauză (chiar dacă nu îl acoperă în totalitate); - este plătit doar de beneficiarul serviciului public, în momentul solicitării sau furnizării; - dacă la stabilirea cuantumului impozitului se are în vedere capacitatea contributivă a subiectului, în cazul taxei, cuantumul ei este identic pentru toţi solicitatorii aceluiaşi serviciu public; - taxele presupun existenţa unor instituţii publice care prestează servicii individualizabile, corespunzător unor cereri individuale specifice. Contribuţiile reprezintă prelevări obligatorii, în schimbul cărora, la un moment dat, individul poate primi un serviciu sau un echivalent.
Este necesar să se facă deosebirea între taxa reprezentând un venit fiscal al statului şi taxa încasată de o firmă particulară pentru serviciile prestate plătitorului (exemplu: taxa de şcolarizare plătită unei instituţii de învăţământ superior nu reprezintă un venit al statului, ci un venit al agentului economic în cauză). Despre taxe, în sensul de tarif al unui serviciu – public sau particular –, se va vorbi în cadrul disciplinei Preţuri şi concurenţă. 299
*

Universitatea SPIRU HARET

Astfel, sumele plătite cu titlu de contribuţie pentru asigurări sociale de stat sunt încasate şi administrate de bugetul asigurărilor sociale de stat, care urmează să plătească o pensie la îndeplinirea, de către contribuabil, a condiţiilor de pensionare; contribuţiile pentru sănătate oferă plătitorilor dreptul la anumite servicii publice de sănătate; contribuţia pentru ajutorul de şomaj este plătită de angajaţi, dar numai în caz de şomaj (şi doar o perioadă de timp limitată) individul încasează indemnizaţia respectivă. Contribuţia are caracteristici intermediare în raport cu impozitul şi taxa. Spre deosebire de impozite, ea este prelevată în contrapartida unei prestaţii tangibile, cu caracter specific, pe care statul o acordă obligatoriu. Apare astfel, pe lângă obligativitatea plăţii contribuţiei instituite de stat, şi obligativitatea din partea acestuia de a acorda contraprestaţia. Între costul prestaţiei şi cuantumul contribuţiei nu există o echivalenţă. Contribuţia se aseamănă cu taxele, prin faptul că apare în legătură cu o prestaţie, dar diferă de acestea prin lipsa caracterului facultativ. Deşi nu există o cerere individuală expresă, există o utilitate individuală prezumtivă, ca parte a unei utilităţi colective, pentru care statul decide în ce măsură şi prin ce mijloace să o satisfacă. Prelevările parafiscale sunt percepute în scopul finanţării autonome a organismelor publice, altele decât administraţia centrală şi locală a statului, precum şi al finanţării unor organisme private care realizează servicii de natură economică sau socială, cu caracter specific, în avantajul celor obligaţi la plata acestora. Elementul de compunere „para” este de origine neogreacă, având semnificaţii multiple: mult, puternic, foarte, tare, prea numeros. Termenii de taxă parafiscală sau prelevare parafiscală desemnează prelevări obligatorii debugetizate cu caracter specific. Prin debugetizarea opţiunilor bugetare se urmăreşte optimizarea raportului cost-avantaje aferent unor acţiuni din sfera economico-socială, în condiţiile în care statul nu renunţă complet la supravegherea acestora. Orice reglementare cu caracter parafiscal trebuie să corespundă cadrului legislativ de bază privind prelevările obligatorii. Prelevările parafiscale pot să apară şi să funcţioneze în condiţiile îndeplinirii următoarelor condiţii cumulative: - existenţa în societate a unor nevoi care să nu fie finanţate în mod tradiţional prin buget;
300

Universitatea SPIRU HARET

- crearea unor organisme care să satisfacă cererea, prin oferta unor servicii speciale, distincte de cele asigurate de instituţiile administraţiei de stat centrale şi locale; - existenţa unui cadru legal care să permită instituirea acestora; - crearea tehnicilor de finanţare a nevoilor existente în societate, capabile să asigure oferta de utilităţi bine determinate, delimitate de restul utilităţilor publice. Taxele parafiscale pot avea scop economic – dacă urmăresc ameliorarea funcţionării pieţelor, social – contribuind la formarea profesională în diverse ramuri, promovarea unor acţiuni culturale sau petrecere a timpului liber. Un aspect deosebit de important care trebuie relevat constă în faptul că, spre deosebire de prelevările fiscale, care respectă principiile universalităţii bugetare, unităţii bugetare şi neafectării veniturilor bugetare, prelevările parafiscale au o destinaţie specială: alimentează bugete ale fondurilor speciale aparţinând unor organisme economice, sociale sau profesionale, fiind aprobate de Parlament odată cu bugetul de stat sau separat de acesta. 10.2. Impozitele directe Impozitele directe reprezintă contribuţii băneşti ale celor care realizează venituri sau posedă avere, particularizându-se prin impactul imediat şi direct asupra plătitorului. Ca regulă generală, impozitele directe nu se pot repercuta asupra altei persoane. În decursul timpului, impozitele directe au evoluat odată cu dezvoltarea economiei, ele stabilindu-se pe diferite obiecte materiale, genuri de activităţi, pe venituri sau pe averi. Indiferent dacă este pe venit sau pe avere, acest tip de impozite are o incidenţă directă, în sensul că plătitorul este aceeaşi persoană cu suportatorul. Impozitele directe constituie, pe de o parte, forma de impunere cea mai veche şi mai simplă, iar pe de altă parte, forma de impunere prin care se poate asigura echitatea fiscală. Deşi s-au practicat şi în orânduirile precapitaliste, ele s-au diversificat şi extins mai mult în capitalism. O caracteristică importantă a impozitelor directe este faptul că au un cuantum şi termen de plată ce pot fi precizate dinainte, astfel că
301

Universitatea SPIRU HARET

pot fi cunoscute din timp, atât de către contribuabil, cât şi de către organul fiscal. Impozitele aşezate pe obiecte materiale şi genuri de activităţi (impozitele de tip real) au fost înlocuite, în cea mai mare parte, cu impozitele stabilite pe diferite venituri - salarii, profit, rentă (care sunt impozite de tip personal). Deoarece impozitele directe sunt nominative, reglementate în funcţie de mărimea venitului sau a averii şi au termene de plată stabilite şi cunoscute anticipat, ele sunt preferabile, din punctul de vedere al administraţiei fiscale, faţă de impozitele indirecte. Impozitele directe prezintă următoarele avantaje pentru stat: - constituie venituri sigure pentru buget, fiind cunoscute din timp, astfel că statul se poate baza pe veniturile procurate pe această cale, la anumite intervale de timp; - răspund obiectivului de justiţie fiscală, deoarece la aşezarea lor se poate ţine seama de situaţia personală a plătitorului; - se calculează şi se percep relativ uşor. Impozitele directe prezintă însă şi unele dezavantaje: - nu sunt agreabile plătitorilor; - recurgerea, în mod precumpănitor, la acest tip de impozite determină conducerile statelor să devină nepopulare; - sunt mai permisive în ceea ce priveşte practicarea evaziunii fiscale. Din punctul de vedere al obiectului impozabil, impozitele directe pot fi pe venit şi pe avere. Impozitele directe pot fi: impozite reale şi impozite personale. Impozitele reale. Impozitele directe reale se caracterizează prin aceea că obiectul impunerii se defineşte în mod cantitativ. Din categoria acestor impozite fac parte impozitele pe clădiri, pe pământ etc. În general, impozitele reale se stabilesc pe baza unor indicii exterioare, astfel că sarcina suportată de plătitor nu este echitabilă, neţinându-se seama de capacitatea plătitorului de a realiza venit şi de a plăti impozite. Din aceste motive, în prezent se utilizează tot mai mult impozitele personale. Impozitele reale au fost larg utilizate în perioada capitalismului ascendent. În primele stadii de dezvoltare a capitalismului, când pământul reprezenta principalul mijloc de producţie, în anumite ţări
302

Universitatea SPIRU HARET

europene a fost introdus impozitul funciar (pe pământ). Mărimea acestui impozit se stabilea pe baza unor criterii cum sunt: - numărul plugurilor utilizate în vederea lucrării pământului; - suprafaţa terenurilor cultivate; - calitatea terenurilor cultivate; - mărimea arenzii; - preţul pământului etc. Utilizarea acestor criterii în calculul cuantumului impozitului funciar nu permitea stabilirea reală şi corectă a capacităţii de plată a proprietarului funciar, deoarece se aveau în vedere numai unii dintre factorii care influenţau nivelul producţiei agricole. De aceea, un pas important în stabilirea mai aproape de realitate a impozitului funciar l-a reprezentat introducerea cadastrului. Cadastrul reprezintă atât acţiunea de descriere a bunurilor funciare din fiecare localitate, cu precizarea veniturilor pe care le procură, cât şi registrele în care contribuabilii figurează înscrişi cu bunurile lor, în vederea stabilirii impozitelor directe. Cadastrul este, de fapt, starea civilă a terenurilor şi a fost folosit nu numai pentru impozitul funciar propriu-zis, ci şi pentru alte impozite denumite cadastrale. Impozitele reale se calculează şi pentru clădiri, în funcţie de destinaţia lor (locuinţe, magazine, birouri etc.). Stabilirea impozitului pe clădiri a avut la bază anumite criterii, cum sunt: - numărul şi destinaţia camerelor; - suprafaţa construită; - numărul uşilor, ferestrelor şi al coşurilor; - suprafaţa curţii; - mărimea chiriei etc. Utilizarea acestor criterii nu asigura o imagine clară asupra mărimii obiectului impozabil, iar impunerea era inechitabilă. Pe măsura dezvoltării manufacturilor, fabricilor, comerţului şi a altor activităţi libere, numărul meşteşugarilor, fabricanţilor, comercianţilor şi liber-profesioniştilor a crescut. Pentru impunerea acestora, a fost instituit impozitul pe activităţile industriale, comerciale şi profesiile libere, al cărui cuantum era stabilit în funcţie de o seamă de criterii de ordin exterior, ca, de exemplu: - mărimea localităţii în care se desfăşurau aceste activităţi; - natura întreprinderii (fabrică, atelier, comerţ cu ridicata, comerţ cu amănuntul etc.);
303

Universitatea SPIRU HARET

- mărimea capitalului; - numărul lucrătorilor; - capacitatea de producţie; - forţa motrice folosită etc. O dată cu extinderea relaţiilor de credit, a activităţii bancare şi a operaţiunilor cu hârtii de valoare, s-a introdus impozitul pe capitaluri băneşti. Acest impozit se stabilea fie pe baza sumei dobânzilor pe care debitorul le plătea pentru capitalul luat cu împrumut, fie în funcţie de volumul dobânzilor pe care creditorul le încasa pentru capitalul acordat cu împrumut. Randamentul fiscal al acestui impozit era destul de scăzut, deoarece atât debitorul, cât şi creditorul nu erau interesaţi să informeze corect organele fiscale despre relaţiile de credit existente între ei, pentru a se sustrage de la obligaţiile de plată. În prezent, impozitele de tip real se practică pe scară tot mai redusă, menţinându-se în ţări în curs de dezvoltare (în special, exploataţiile agricole sunt supuse unor impozite de tip real). Impozitele personale se definesc prin aceea că, la aşezarea lor, se ţine seama şi de situaţia personală a plătitorului (contează nu doar veniturile şi averea, ci şi obligaţiile personale, familiale etc.). Sub aspect teoretic, cel mai elocvent exemplu de impozit personal este impozitul pe venitul global. În a doua jumătate a secolului al XIX-lea şi în primele decenii ale secolului al XX-lea, în diverse ţări s-a trecut pe scară largă de la impozitele de tip real la cele de tip personal. Spre deosebire de cele reale, impozitele personale privesc în mod direct persoana contribuabilului. Înlocuirea impunerii reale cu impunerea personală are diverse raţiuni. Astfel, pe de o parte, muncitorii din perioada capitalismului ascendent, fiind lipsiţi de proprietăţi funciare, clădiri sau capitaluri mobiliare, nu puteau fi supuşi la plata impozitelor reale; pe de altă parte, extinderea impozitelor personale a devenit o necesitate, deoarece impozitele indirecte erau tot mai greu de suportat de cei cu venituri mici. Drept urmare, s-a recurs la o anumită diferenţiere a sarcinii fiscale, în funcţie de mărimea veniturilor sau a averii şi de situaţia personală a fiecărui plătitor, ceea ce a marcat, de fapt, trecerea la sistemul impozitelor personale. Impozitele personale se întâlnesc sub forma: - impozitelor pe venit; - impozitelor pe avere.
304

Universitatea SPIRU HARET

În cazul impozitelor pe venit, plătitorul (una şi aceeaşi persoană cu suportatorul) este persoana fizică sau juridică ce realizează venit. Modul de aşezare şi percepere a impozitului pe venitul persoanelor fizice diferă de cel pe venitul persoanelor juridice. Astfel, impozitul pe venit îmbracă două forme principale: - impozitul pe venitul persoanelor fizice; - impozitul pe venitul persoanelor juridice. Impozitul pe venitul persoanelor fizice. La plata acestui impozit sunt supuse persoanele fizice care au domiciliul sau rezidenţa într-un anumit stat, precum şi persoanele nerezidente care realizează venituri din surse aflate pe teritoriul acelui stat, cu unele excepţii prevăzute de lege. De la plata impozitului pe venit sunt scutiţi, frecvent, suveranii şi familiile regale, diplomaţii străini acreditaţi în ţara respectivă (cu condiţia reciprocităţii), uneori militarii, instituţiile publice şi persoanele fizice care realizează venituri sub nivelul minimului neimpozabil. Obiectul impozabil îl reprezintă veniturile obţinute din industrie, agricultură, comerţ, bănci, asigurări, profesii libere etc., de către proprietari, întreprinzători, mici meşteşugari, muncitori, funcţionari, liber-profesionişti. Venitul impozabil reprezintă suma care rămâne după ce se efectuează anumite scăzăminte din venitul brut, cum sunt: - cheltuielile de producţie; - sumele prelevate la fondul de amortizare şi la cel de rezervă; - primele de asigurare plătite; - dobânzile plătite pentru creditele primite; - cotizaţiile la asigurările de boală, de accidente şi şomaj, precum şi la casele de pensii; - pierderile provocate de calamităţi naturale ş.a. În practica finanţelor publice se cunosc două modalităţi principale de aşezare a impozitelor directe în raport cu tratamentul veniturilor: a) impunerea separată a fiecărui tip de venit realizat din surse şi locuri diferite (impunerea cedulară); b) impunerea globală, constând în cumularea tuturor tipurilor de venit indiferent de sursa acestora şi impunerea lor după globalizare. Mai poate exista şi o modalitate de impunere mixtă, situaţie în care se foloseşte impunerea globală, dar există şi unele venituri care nu se globalizează şi se impozitează separat.
305

Universitatea SPIRU HARET

Impunerea separată este mai simplă şi uşor de realizat, necesitând cheltuieli de colectare mai reduse, dar prezintă dezavantajul că nu răspunde cerinţei privind echitatea fiscală. Impozitarea globală respectă în mai mare măsură cerinţa de echitate fiscală prin impozitarea în funcţie de posibilităţile economice concrete ale subiectului impozabil şi prin introducerea deducerilor personale. Impozitul pe venitul persoanelor juridice (impozitul pe profit). Plătitorii de impozite persoane juridice sunt societăţile comerciale de orice tip, companiile naţionale şi regiile autonome, adică toate organizaţiile cu scop lucrativ. Impozitul pe venitul persoanelor juridice îmbracă următoarele forme: - impozitul pe profit; - impozitul pe dividende; - impozitul pe venituri din vânzarea activelor. Dintre acestea, impozitul pe profit este cel mai important, având în vedere că profitul este principala formă de venit a societăţilor comerciale. În sens larg, profitul reprezintă diferenţa dintre veniturile unui agent economic realizate din activităţile pe care le desfăşoară şi cheltuielile aferente obţinerii lor. Obiectul impunerii este profitul anual impozabil, care este reprezentat de diferenţa dintre veniturile obţinute de agentul economic într-un an fiscal şi cheltuielile deductibile aferente efectuate. Dacă există şi cheltuieli nedeductibile, acestea nu pot fi scăzute din venituri, ci se însumează acestora în vederea determinării profitului anual impozabil. Impozitul pe profit se obţine prin aplicarea cotei de impunere asupra bazei de impozitare astfel determinată. Cota de impunere, în prezent, în România este de 16%. Impunerea profitului realizat de persoanele juridice este determinată de organizarea acestora ca societăţi de persoane sau ca societăţi de capital. În cazul societăţilor de persoane, impunerea veniturilor acestora se efectuează frecvent ca în cazul impunerii veniturilor persoanelor fizice, deoarece este greu de realizat o demarcaţie precisă între averea fiecăreia din persoanele asociate şi patrimoniul societăţii respective. În cazul societăţilor de capital, se poate efectua o demarcaţie precisă între averea personală a acţionarilor şi patrimoniul societăţii, iar acţionarii răspund pentru actele şi faptele societăţii numai în limitele părţii de capital pe care o deţin.
306

Universitatea SPIRU HARET

Deoarece profitul obţinut de o societate de capital, parţial se repartizează acţionarilor (sub formă de dividende) şi parţial rămâne la dispoziţia societăţii (pentru constituirea unor fonduri), trebuie delimitate: - profitul societăţii înainte de repartizare; - profitul repartizat acţionarilor sub formă de dividende; - profitul rămas la dispoziţia societăţii. Această repartizare a profitului permite luarea în considerare a mai multor modalităţi de impunere a veniturilor realizate de societăţile de capital, şi anume: - prima modalitate constă în impunerea iniţială a profitului total obţinut şi apoi, separat, a profitului repartizat acţionarilor sub formă de dividende (acest sistem, considerat clasic, se practică în: SUA, Olanda, Belgia, Luxemburg, Elveţia, Suedia); - a doua modalitate constă în aceea că se impun numai dividendele, în timp ce partea de profit lăsată la dispoziţia societăţii de capital este scutită de impozit; - a treia modalitate presupune numai impunerea părţii din profit care rămâne la dispoziţia societăţii de capital, dividendele repartizate acţionarilor nefiind impozitate; - a patra modalitate presupune impunerea separată, mai întâi a dividendelor repartizate acţionarilor şi apoi a părţii din profit rămase la dispoziţia societăţii de capital. În categoria plătitorilor impozitului de profit, potrivit legislaţiei în vigoare, se includ următoarele persoane juridice şi fizice (contribuabili): - persoanele juridice române pentru profitul impozabil obţinut din orice sursă, atât în România, cât şi în străinătate; în această categorie de contribuabili se cuprind: • regiile autonome, indiferent de subordonare; • societăţile comerciale, indiferent de forma de proprietate şi de forma juridică de organizare, inclusiv cele cu participare de capital străin sau cu capital integral străin; • societăţile agricole; • organizaţiile cooperatiste; • instituţiile financiare şi de credit; • alte persoane juridice române; - persoanele juridice străine care desfăşoară activităţi printr-un sediu permanent în România, pentru profitul impozabil aferent acelui
307

Universitatea SPIRU HARET

sediu permanent, cum ar fi: companiile, organizaţiile, fundaţiile, trusturile sau alte entităţi similare; - persoanele juridice şi fizice străine, atunci când participă, în baza unui contract de asociere, la realizarea de activităţi în scopul obţinerii de profit; - persoanele juridice şi fizice române, partenere într-un contract de asociere, care nu dă naştere unei persoane juridice, pentru profitul realizat, caz în care impozitul datorat de persoana fizică se calculează, se reţine şi se varsă de către persoana juridică; - instituţiile publice, pentru veniturile extrabugetare obţinute din activităţi economice în condiţiile legii. De la plata impozitului pe profit sunt exceptate: - Trezoreria statului, pentru operaţiunile din fondurile publice derulate prin contul general al Trezoreriei; - instituţiile publice, pentru fondurile publice constituite potrivit Legii finanţelor publice; - unităţile economice fără personalitate juridică ale organizaţiilor de nevăzători, de invalizi şi ale asociaţiilor persoanelor cu handicap; - persoanele juridice fără scop lucrativ (asociaţiile, fundaţiile, cultele religioase, organizaţiile sindicale, partidele politice ş.a.), care obţin venituri din cotizaţii, contribuţii băneşti, donaţii, sponsorizări, din dobânzile şi dividendele obţinute prin plasarea disponibilităţilor rezultate din asemenea venituri şi din alte venituri de aceeaşi natură; - fundaţiile testamentare; - cooperativele care funcţionează ca unităţi protejate, special organizate, potrivit legii; - instituţiile de învăţământ particular acreditate, precum şi cele autorizate provizoriu, potrivit legii, pentru veniturile realizate din activitatea de învăţământ, cu condiţia utilizării acestora pentru baza tehnico-materială; - asociaţiile de proprietari, constituite ca persoane juridice, pentru veniturile obţinute din activităţi economice, care sunt utilizate pentru îmbunătăţirea confortului şi a eficienţei clădirilor, pentru întreţinerea şi repararea proprietăţii comune. Impozitele pe avere. În funcţie de obiectul impunerii, impozitul pe avere îmbracă trei forme principale: - impozit aspra averii propriu-zise;
308

Universitatea SPIRU HARET

- impozit asupra circulaţiei averii; - impozit aspra creşterii averii. a) Impozitele asupra averii propriu-zise au ca obiect, în general, proprietăţile imobiliare (terenuri, clădiri etc.) şi activul net. Acest tip de impozite se plăteşte fie din profitul adus de avere, fie din alte venituri ale contribuabilului. În acest ultim caz, spunem că acesta este un impozit pe substanţa averii şi se întâlneşte rar, din cauză că determină scăderea materiei impozabile, adică a averii respective. O problemă esenţială o constituie evaluarea averii. Aceasta poate fi realizată fie pe baza declaraţiei contribuabilului, fie potrivit unor documente ce atestă dobândirea averii, fie conform unor norme fixate de autoritatea publică, fie în baza unei expertize. Impozitele asupra averii propriu-zise pot fi întâlnite, atât ca impozite stabilite asupra averii, dar plătite din veniturile obţinute de pe urma averii respective, cât şi ca impozite instituite pe substanţa averii. Cele mai frecvent utilizate impozite asupra averii propriu-zise sunt: - impozitele pe proprietăţi imobiliare. Se întâlnesc cel mai frecvent sub forma impozitelor asupra terenurilor şi clădirilor şi au ca bază de impunere, fie valoarea de înlocuire sau valoarea declarată de proprietar, fie veniturile capitalizate privind bunurile respective. Cotele de impunere aplicate sunt, în general, scăzute; - impozitul asupra activului net are ca obiect întreaga avere mobilă şi imobilă pe care o deţine un contribuabil şi se aplică diferit. Astfel, în unele ţări (Suedia, Austria, Germania ş.a.), la plata acestui impozit sunt supuse atât persoanele fizice, cât şi cele juridice; în alte ţări (Danemarca, Olanda), acest impozit este plătit numai de persoanele fizice; există, de asemenea, unele ţări (între care Canada) unde impozitul este plătit numai de societăţile de capital. Pentru calcularea lui se folosesc fie cote progresive (Suedia, Danemarca, Elveţia etc.), fie cote proporţionale (Germania, Austria, Olanda etc.). b) Impozitul asupra circulaţiei averii se plăteşte ca urmare a trecerii dreptului de proprietate de la o persoană la alta. Impozitele pe circulaţia averii se instituie în legătură cu trecerea dreptului de proprietate asupra unor bunuri mobile şi imobile de la o persoană la alta. În această categorie se includ: - impozitul pe succesiuni; - impozitul pe donaţii;
309

Universitatea SPIRU HARET

- impozitul pe actele de vânzare-cumpărare ale unor bunuri imobile; - impozitul pe titlurile de valoare (acţiuni, obligaţiuni ş.a.); - impozitul pe circulaţia capitalurilor şi a efectelor comerciale etc. Dintre impozitele pe circulaţia averii, cel mai frecvent întâlnite sunt: impozitul pe succesiuni, impozitul pe donaţii, impozitul pe actele de vânzare-cumpărare. În cazul impozitului pe succesiuni, obiectul impunerii îl constituie averea primită drept moştenire de o persoană fizică. Se stabileşte, fie global, pentru întreaga avere lăsată moştenire (în SUA, Australia, Marea Britanie etc.), fie separat, pentru partea de avere ce revine fiecărui moştenitor (în Germania, Belgia, Franţa, Suedia etc.). Se calculează pe baza unor cote progresive, iar nivelul acestora se diferenţiază atât în funcţie de valoarea averii care face obiectul succesiunii, cât şi în funcţie de gradul de rudenie dintre persoana decedată şi moştenitorul acesteia. La aceeaşi valoare a averii lăsate moştenire, impozitul este cu atât mai mare, cu cât succesorul este rudă mai îndepărtată cu persoana decedată. Acest impozit vizează numai circulaţia bunurilor între persoanele fizice. Impozitul pe donaţii a fost introdus pentru a preveni ocolirea plăţii impozitului pe succesiuni, când are loc efectuarea de donaţii de avere în timpul vieţii. Obiectul impozitului îl constituie averea primită drept donaţie de către o persoană şi cade în sarcina persoanei ce primeşte donaţia (care se numeşte donatar). Se calculează pe baza unor cote progresive al căror nivel este influenţat de: - valoarea averii donate; - gradul de rudenie dintre donator şi donatar; - momentul şi scopul donaţiei (uneori). Impozitul pe actele de vânzare-cumpărare ale unor bunuri mobile şi imobile se utilizează frecvent şi cade în sarcina cumpărătorilor. Se calculează fie pe baza unor cote proporţionale, fie pe baza unor cote progresive. c) Impozitul asupra creşterii averii (pe sporul de avere) are ca obiect plusvaloarea imobiliară, câştigul de capital şi averea dobândită în condiţii cu totul speciale. Aceste impozite au ca obiect sporul de valoare pe care l-au înregistrat unele bunuri în cursul unei perioade de timp. În această categorie se includ: - impozitul pe plusul de valoare imobiliară, care a fost introdus pentru impunerea sporului de valoare înregistrat de anumite bunuri
310

Universitatea SPIRU HARET

imobiliare (clădiri, terenuri) în perioada de la cumpărare şi până la vânzare, fără ca proprietarul să fi efectuat o cheltuială în acest scop. Subiectul impozitului este vânzătorul bunurilor imobiliare, iar obiectul supus impunerii este diferenţa între preţul de vânzare şi preţul de cumpărare al bunului respectiv; - impozitul pe sporul de avere dobândit în timp de război. Obiectul impozitului îl constituia averea dobândită în timpul sau ca urmare nemijlocită a războiului. Deşi se calcula în cote progresive, el n-a avut un randament ridicat, deoarece existau multiple modalităţi de sustragere de la impunere şi se plătea în moneda depreciată de inflaţie. În ceea ce priveşte impozitele pe avere în România, ele se întâlnesc atât sub forma unor impozite pe averea propriu-zisă, cât şi sub forma impozitelor pe circulaţia averii. Dintre impozitele pe averea propriu-zisă, mai importante sunt impozitele pe clădiri şi pe terenuri. Impozitul pe clădiri se plăteşte atât de persoanele fizice, cât şi de cele juridice deţinătoare de clădiri. De la plata acestui impozit se acordă anumite înlesniri. Astfel, sunt scutite de plata impozitului: - clădirile care sunt considerate monumente istorice, de arhitectură şi arheologie; - muzeele şi casele memoriale (excepţie fac spaţiile acestora care sunt folosite în alte scopuri); - clădirile care, prin destinaţie, constituie lăcaşuri de cult, şi cele aparţinând cultelor recunoscute de lege; - clădirile invalizilor şi veteranilor de război. Pentru persoanele fizice, impozitul pe clădiri se calculează prin aplicarea unei anumite cote procentuale (0,2% în mediul urban şi 0,1% în mediul rural) asupra valorii clădirilor. Pentru persoanele juridice, impozitul se calculează prin aplicarea unei anumite cote (stabilită de consiliul local şi cuprinsă între 0,5% şi 1%) asupra valorii de inventar a clădirilor, actualizată conform prevederilor legale. Valoarea clădirilor aflate în proprietatea persoanelor fizice se stabileşte pe baza criteriilor şi a valorilor impozabile prevăzute de lege. Valoarea impozabilă pe mp este diferenţiată în funcţie de felul şi destinaţia clădirilor, precum şi în funcţie de dotările acestora (cu sau fără instalaţii de apă, canalizare, electricitate, încălzire). Impozitul pe teren se percepe de la persoanele fizice care deţin în proprietate anumite suprafeţe de teren. Se stabileşte în sumă fixă pe
311

Universitatea SPIRU HARET

mp de teren, însă nivelul său este diferenţiat pe categorii de localităţi (municipii, oraşe, comune), iar în cadrul acestora pe zone. 10.3. Dubla impunere juridică internaţională În condiţiile economiei contemporane, circulaţia liberă a capitalurilor este o realitate, iar numeroase persoane fizice şi juridice desfăşoară activităţi diverse, din care obţin venituri sau deţin averi în mai multe ţări. Datorită acestei realităţi, pentru amplificarea cooperării economice şi financiare internaţionale, a devenit o necesitate ca autorităţile publice competente să procedeze la impunerea veniturilor realizate şi a averilor deţinute de persoane fizice şi juridice în alte ţări decât ţara căreia îi aparţin, astfel încât să se evite dubla impunere fiscală. Dubla impunere fiscală internaţională reprezintă supunerea la impozit a aceleiaşi materii impozabile şi pentru aceeaşi perioadă de timp, de către două autorităţi fiscale din ţări diferite. Dubla impunere fiscală se manifestă sub două forme, şi anume: - ca dublă impunere economică, respectiv supunerea, în cadrul unei ţări, a aceluiaşi venit sau a aceleiaşi averi, la mai multe impozite; - ca dublă impunere juridică, respectiv impunerea aceleiaşi materii impozabile, de două ori, în ţări diferite. Dubla impunere fiscală internaţională poate apărea în cazul impozitelor directe, respectiv al impozitelor pe venit şi al celor pe avere, deoarece pentru mărfurile şi serviciile cumpărate de cetăţenii unei ţări din altă ţară, ei nu mai plătesc în ţara lor impozite indirecte similare cu cele incluse în preţul de cumpărare al mărfurilor sau serviciilor respective. Apariţia dublei impuneri se datorează modului în care sunt aplicate criteriile care stau la baza impunerii veniturilor sau averii. În practica fiscală internaţională, criteriile care stau la baza impunerii veniturilor sau averii sunt: - criteriul rezidenţei (sau al domiciliului fiscal), potrivit căruia impunerea veniturilor sau averii se realizează de autoritatea fiscală din ţara căreia îi aparţine rezidentul, indiferent dacă veniturile sau averea care fac obiectul impunerii sunt obţinute sau se află pe teritoriul acelei ţări sau în afara acesteia;
312

Universitatea SPIRU HARET

- criteriul naţionalităţii, potrivit căruia o ţară impune rezidenţii săi, care realizează venituri sau posedă avere din (în) ţara respectivă, indiferent dacă aceştia locuiesc sau nu în ţara lor; - criteriul originii veniturilor (teritorialităţii), potrivit căruia impunerea se efectuează de către organele fiscale din ţara pe al cărei teritoriu s-au realizat veniturile sau se află averea, indiferent de rezidenţa sau naţionalitatea beneficiarilor de venituri. Modul în care sunt aplicate criteriile prezentate anterior poate conduce la apariţia dublei impuneri. De exemplu, dacă în ţara A impunerea se bazează pe criteriul rezidenţei, iar în ţara B pe criteriul originii veniturilor, atunci o persoană din prima ţară, dacă realizează venituri în ţara a doua, va trebui să plătească impozite pe veniturile sale, atât în ţara de rezidenţă, cât şi în ţara de origine a veniturilor. Efectele negative pe care dubla impunere le are asupra dezvoltării relaţiilor economice şi financiare dintre diferite ţări au determinat găsirea unor soluţii pentru înlăturarea ei. Dubla impunere poate fi evitată, fie pe baza unor măsuri legislative unilaterale, fie prin încheierea unor acorduri bilaterale sau multilaterale între diferite ţări. Evitarea dublei impuneri prin măsuri legislative unilaterale este mai dificil de realizat, deoarece fiecare ţară este interesată să realizeze venituri fiscale cât mai mari. Soluţia optimă pentru evitarea dublei impuneri o reprezintă încheierea unor convenţii bilaterale sau multilaterale între ţări, având la bază modelele date publicităţii în anii 1963, 1977 şi 1994 de către Organizaţia de Cooperare şi Dezvoltare Economică (O.C.D.E.) şi convenţia-model O.N.U. din 1981. Pentru evitarea propriu-zisă a dublei impuneri, în practica fiscală internaţională se aplică mai multe metode sau procedee tehnice, cum sunt: - metoda scutirii (exonerării) totale, conform căreia veniturile obţinute de rezidentul unei ţări într-o ţară străină şi supus impunerii în acea ţară se deduc din venitul impozabil global în ţara de reşedinţă; - metoda scutirii (exonerării) progresive presupune însumarea veniturilor obţinute de rezidentul unei ţări în străinătate cu veniturile realizate de acesta în ţara de reşedinţă, obţinându-se, astfel, venitul impozabil global. La acest venit, se stabileşte cota progresivă corespunzătoare. Pentru determinarea impozitului, cota stabilită se aplică doar asupra venitului obţinut în ţara de reşedinţă;
313

Universitatea SPIRU HARET

- metoda „creditării” (imputării) obişnuite (ordinare) constă în aceea că impozitul plătit ţării străine pentru venitul realizat pe teritoriul acesteia, de către rezidentul altei ţări, se deduce direct din impozitul total calculat în ţara de reşedinţă. Impozitul plătit în străinătate se deduce numai până la limita impozitului intern ce revine la un venit egal cu cel obţinut în străinătate; - metoda „creditării” (imputării) integrale constă în aceea că impozitul plătit în străinătate, pentru veniturile realizate acolo, se deduce integral din impozitele datorate în ţara de reşedinţă, inclusiv în situaţiile în care impozitul plătit în străinătate este mai mare decât impozitul intern aferent aceluiaşi venit. 10.4. Impozitele indirecte În scopul procurării resurselor financiare necesare acoperirii cheltuielilor publice, s-au instituit şi impozitele indirecte. Alături de impozitele directe, orice ţară apelează şi la cele indirecte, care îmbracă forma impozitelor pe cheltuieli (pe consum). Impozitele indirecte prezintă următoarele trăsături specifice: - se percep la vânzarea mărfurilor şi serviciilor prin adăugarea unor cote de impunere la preţurile şi tarifele acestora; - se încasează de la toate persoanele care cumpără mărfurile şi serviciile supuse impunerii indirecte, indiferent de veniturile, averea sau situaţia personală a acestora; - se stabilesc în cote proporţionale asupra preţului mărfurilor supuse vânzării produselor şi prestării serviciilor, sau în sumă fixă pe unitatea de măsură a acestora; - au un pronunţat caracter regresiv, datorită discrepanţei dintre mărimea veniturilor diferitelor categorii sociale; - au caracter inechitabil, deoarece nu prevăd un venit minim neimpozabil, nu cuprind anumite facilităţi în cazul contribuabililor care au copii sau persoane în întreţinere şi totodată avantajează persoanele cu venituri mari; - se virează la bugetul public de către producători, comercianţi, dar sunt suportate de către consumatori, fiind incluse în preţurile mărfurilor sau în tarifele serviciilor; în acest sens, există o neconcordanţă
314

Universitatea SPIRU HARET

între plătitorul acestora la buget (contribuabilul legal) şi suportatorul lor real (contribuabilul real); - utilizarea lor, ca şi în cazul impozitelor directe, conduce la scăderea nivelului de trai al populaţiei, deoarece, prin reducerea veniturilor reale, se diminuează puterea de cumpărare a populaţiei; - mărimea acestora este necunoscută de consumatori, fiind „camuflată” în preţuri sau tarife; - manifestă o sensibilitate sporită faţă de conjunctura economică (de pildă, când o economie are o evoluţie ascendentă, impozitele indirecte pot avea un randament fiscal ridicat şi invers, în situaţia de recesiune economică); - perceperea lor este comodă şi reclamă un cost de administrare relativ redus. Pentru a evidenţia conţinutul şi necesitatea impozitării indirecte, se impune compararea diferenţelor care există, din punct de vedere ştiinţific, dar şi juridic-administrativ, între cele două mari categorii de impozite, directe şi indirecte. Din punct de vedere ştiinţific, o primă deosebire reiese din faptul că, dacă în cazul impozitelor directe obiectul acestora îl reprezintă existenţa venitului/averii, în cazul celor indirecte obiectul impunerii îl constituie cheltuiala/consumul venitului/averii. O a doua diferenţă între cele două tipuri de impozitare rezidă în incidenţa şi repercusiunea lor, adică în modul în care impozitele îl afectează pe suportator. Astfel, impozitele directe au o incidenţă directă, în sensul că plătitorul este aceeaşi persoană cu suportatorul şi, de obicei, sarcina fiscală nu poate fi repercutată asupra altor persoane. În cazul impozitelor indirecte, incidenţa este indirectă. Acest fapt se concretizează în transmiterea sarcinii fiscale asupra altui contribuabil, pe care legea nu îl prevede în mod expres. Această particularitate a impozitelor indirecte decurge din modul de aşezare. Din punct de vedere juridic-administrativ, se distinge o altă diferenţă importantă între cele două categorii de impozite. Astfel, în cazul impozitării directe a venitului sau averii, există aşa-numitul rol nominativ deschis la administraţia fiscală. Acest lucru nu se regăseşte însă şi la impozitele indirecte, întrucât nu se cunoaşte dinainte contribuabilul final.
315

Universitatea SPIRU HARET

Dintre avantajele impozitelor directe, amintim echitatea fiscală şi faptul că asigură statului venituri relativ stabile. Impozitarea directă are marele dezavantaj al perceperii lente, la mari intervale de timp, a impozitului. De asemenea, impozitarea directă este vizibilă pentru contribuabili şi prezintă un randament destul de scăzut. Impozitarea indirectă prezintă marele avantaj al randamentului prelevărilor de acest fel, deoarece se impun circulaţia, vânzarea, cumpărarea sau consumul. Alte caracteristici care se transpun în avantaje ale impozitelor indirecte constau în rapiditatea perceperii şi în faptul că sunt mai puţin costisitoare decât impozitele directe. Marele inconvenient al impunerii indirecte îl reprezintă inechitatea fiscală, pe de o parte, ca urmare a proporţionalităţii cotei de impunere, iar pe de altă parte, faptul că nu ţine seama de situaţia personală a plătitorului. Principalele categorii de impozite indirecte sunt: - taxele de consumaţie; - taxele vamale; - monopolurile fiscale; - taxele de timbru şi înregistrare. Cea mai răspândită formă de aşezare a impozitelor indirecte o reprezintă taxele de consumaţie. Denumirea de taxe provine dintr-o simplă obişnuinţă, ele fiind veritabile impozite, în sensul că sunt obligatorii, nu presupun o contraprestaţie şi nu au o destinaţie specială. Taxele de consumaţie sunt de două feluri: taxe generale pe consum – taxa pe valoarea adăugată – şi taxe speciale pe consum aşezate numai pe vânzarea anumitor bunuri – accizele. Taxa pe valoarea adăugată (TVA). Forma sub care există, în prezent, taxa generală de consumaţie este taxa pe valoarea adăugată (TVA), denumită şi impozit unic încasat fracţionat. Se calculează asupra creşterii de valoare adăugată de fiecare agent economic care participă la ciclul realizării unui produs sau la executarea unei lucrări care intră sub incidenţa acestui impozit. Plătitori de TVA sunt toţi agenţii economici care vând produse, execută lucrări sau prestează servicii. Obiectul impozabil este reprezentat de valoarea bunurilor, a lucrărilor şi a serviciilor, la preţurile de facturare. Materia impozabilă este suma globală a vânzării. Suportatorul este consumatorul final.
316

Universitatea SPIRU HARET

Pentru a determina sumele de plată către autoritatea publică, orice agent economic înfiinţează cel puţin patru conturi: TVA colectată, TVA deductibilă, TVA de plată, TVA de recuperat. Prezentăm în continuare succint mecanismul prin care se determină TVA datorată bugetului statului. În contul TVA colectate se înregistrează TVA încasată la vânzarea produsului sau lucrării. În contul TVA deductibile se înregistrează TVA plătită la cumpărarea de către agentul economic a valorilor materiale, la recepţionarea lucrărilor care i s-au efectuat sau la plata prestaţiilor în favoarea sa. TVA deductibilă exprimă un drept (o creanţă) al plătitorului faţă de stat. Scăzând din TVA colectată, TVA deductibilă, rezultă ceea ce are de plătit agentul economic statului, respectiv TVA de plată. Dacă această diferenţă este negativă, adică TVA colectată este mai mică decât TVA deductibilă, aceasta înseamnă că agentul economic are de recuperat de la stat această sumă. Se observă că agentul economic nu este afectat de TVA, întrucât el doar plăteşte. Suportatorul efectiv este consumatorul final. În ceea ce priveşte comerţul exterior, nu se plăteşte TVA pentru exporturi, iar la importuri există taxa de compensare. Pentru exporturile efectuate, statul restituie firmei TVA deductibilă (plătită în amonte). În activităţile de export, datorită detaxării, mărfurile acestea devin mai competitive prin preţ. TVA percepută la import are rolul de a compensa pierderile la export care apar datorită detaxării. Dacă mărfurile s-ar livra la intern, încasările statului ar creşte. De asemenea, prin TVA la importuri, are loc şi o egalizare a şanselor pentru firmele naţionale în raport cu cele străine, pentru că, dacă nu ar exista TVA de import, mărfurile externe ar fi mai competitive prin preţ decât cele naţionale. TVA prezintă o mare elasticitate faţă de procesele economice, în sensul că, dacă afacerile se dezvoltă, şi TVA colectată, respectiv TVA de plată, vor fi mai mari. Dacă vânzările stagnează, şi cuantumul TVA va fi mai mic şi, în consecinţă şi încasările statului. Astfel, TVA, ca impozit general pe consum, urmează mersul economiei. TVA este un impozit cu randament fiscal ridicat, însă ca orice impozit indirect este inechitabil. Acest lucru se remarcă prin faptul că el devine regresiv în raport cu creşterea veniturilor şi nici nu permite practicarea unui minim neimpozabil. Din acest motiv, TVA afectează mai pronunţat persoanele cu venituri mici şi pe cele care îşi consumă o
317

Universitatea SPIRU HARET

mare parte a veniturilor lor pentru cheltuieli de consum (de multe ori independent de voinţa lor, fiind vorba de cheltuieli de strictă necesitate). În ţara noastră, TVA a fost introdusă în anul 1993, din următoarele considerente: - necesitatea înlocuirii formulei anacronice a fostului impozit pe circulaţia mărfurilor; - creşterea resurselor financiare ale statului; - armonizarea cu sistemele fiscale din celelalte ţări europene. În prezent, în România, cota normală de TVA este de 19%, alături de care funcţionează şi o cotă redusă. Accizele Taxele speciale de consumaţie sunt aplicate doar la vânzarea anumitor produse sau grupe de produse: bunuri considerate de lux, sau produse pentru care se urmăreşte reducerea consumului, fie din considerentul că dăunează sănătăţii (tutun, alcool), fie pentru că reprezintă resurse limitate sau cu grad mare de poluare (carburanţi). În prezent, aceste grupe speciale de produse care fac obiectul accizelor includ: - alcoolul etilic alimentar, derivatele sale şi orice alte băuturi alcoolice; - produsele petroliere (ca excepţie, păcura); - produsele din tutun; - alte produse şi grupe de produse: cafea, bijuterii (cu excepţia verighetelor), autoturisme, parfumuri, blănuri naturale, articole din cristal, ape minerale, armele de vânătoare şi de uz individual. În alte ţări, accizele vizează şi produse cum sunt: - vinul, cidrul, berea, apele minerale (Franţa); - tutunul, cafeaua, ceaiul, uleiurile minerale (Germania); - spirtul, berea, tutunul, uleiurile minerale (Marea Britanie). Accizele se încadrează în grupa impozitelor de ordine, întrucât scopul lor principal nu este formarea de resurse la dispoziţia statului, ci motivaţia de ordin social, prin faptul că pot fi folosite ca pârghii fiscale pentru controlarea consumurilor, în sensul descurajării acelora care, spre exemplu, dăunează sănătăţii. Ca şi în cazul TVA, suportatorul este consumatorul final.
318

Universitatea SPIRU HARET

Acciza se poate calcula în două moduri, în funcţie de cum este exprimată cota de impunere pentru fiecare produs accizat în parte. Astfel, cota de impunere poate fi: - cotă fixă în lei sau în euro pe unitatea de măsură specifică (de exemplu, pe litru, pe gradul de concentraţie, pe cifra octanică etc.); - cotă procentuală, care se aplică asupra bazei de impozitare. În prezent, majoritatea accizelor sunt calculate prin îmbinarea celor două tipuri de cote. Taxele vamale reprezintă impozite indirecte instituite ca urmare a intervenţiei statului în comerţul internaţional. Intervenţia statului în economie se poate realiza pe două căi: direct şi indirect. Pe cale directă, statul poate interveni, fie prin măsuri cantitative asupra importurilor sau exporturilor (este vorba de contingentări, prohibiţii etc.), fie prin reglementarea schimburilor. Intervenţia directă ridică probleme destul de delicate, deoarece poate perturba relaţiile dintre state şi poate avea efecte nefaste asupra raporturilor economice în perioadele următoare, fapt pentru care practica a optat pentru intervenţia indirectă. Intervenţia indirectă se realizează prin taxele vamale, adică prin impozitarea schimburilor internaţionale. Obiectul impunerii este valoarea în vamă a produselor care fac obiectul tranzacţiei externe. Cota de impunere, adică nivelul taxei vamale, se prevede prin lege. Deoarece taxele vamale sunt multiple ca număr, ca mod de aşezare şi cu efecte diferite, se impune o clasificare a lor. Multitudinea taxelor vamale poate fi ordonată după cel puţin patru criterii: - sensul fluxurilor comerciale; - modul de fixare; - modul de percepere a taxei; - scopul instituirii taxelor vamale. a) În funcţie de sensul fluxurilor comerciale, regăsim: - taxe vamale de import; - taxe vamale de export; - taxe vamale de tranzit. Taxele vamale cu ponderea cea mai mare sunt cele de import, care se plătesc de către importatori odată cu depunerea documentelor ce atestă efectuarea tranzacţiei. Această taxă vamală se adaugă la preţul de cumpărare, sporind astfel preţul la care se vor vinde produsele în interiorul ţării importatoare. În final, taxa va fi suportată de consumatorul individual, ca în cazul tuturor impozitelor indirecte.
319

Universitatea SPIRU HARET

Taxele de export se întâlnesc rar, deoarece statele sunt interesate în general de încurajarea exporturilor. Raţiunea lor este una fiscală şi se întâlneşte în ţările care au nevoie stringentă de venituri şi le pot obţine, în principal, prin taxarea exporturilor (spre exemplu, în ţările care exportă masiv bogăţii naturale: minereuri, cafea, cacao etc.). Un alt scop al acestor taxe vamale poate fi acela al descurajării exporturilor de materii prime neprelucrate. Taxele vamale de tranzit sunt introduse doar cu scop fiscal, deoarece nu afectează nici producţia, nici consumul; fiind utilizat (tranzitat) teritoriul naţional, statul impune taxa. În prezent, sunt practicate în cazuri foarte rare, deoarece statele sunt interesate în general de tranzitarea teritoriului lor, obţinând diverse beneficii de pe urma acestei situaţii. b) După modul de fixare, taxele vamale pot fi: - taxe vamale autonome – se aplică la importurile din ţările cu care nu există acorduri privind „clauza naţiunii celei mai favorizate”; - taxe vamale convenţionale – au un nivel mai redus decât cele autonome şi se aplică asupra relaţiilor comerciale între ţările care fac parte din anumite uniuni vamale. Se mai numesc şi taxe vamale preferenţiale; - taxe vamale asimilate – sunt temporare, ele fiind introduse cu ocazia preluării sistemului vamal al unei alte ţări. c) După modul de percepere al taxei, întâlnim: - taxe vamale ad valorem – presupun utilizarea unei cote procentuale care se aplică asupra bazei de impozitare (valoarea în vamă). Acest tip de taxe vamale este cel mai des întâlnit. Utilizarea lor are avantajul simplităţii, dar prezintă neajunsul fiscal al variaţiei randamentului, ca urmare a modificărilor frecvente ale preţurilor pe pieţele mondiale; - taxe vamale specifice – sunt stabilite în sumă fixă pe unitatea de măsură a bunurilor importate; - taxe vamale mixte – îmbină cele două forme anterioare de taxare. d) După scopul instituirii taxelor vamale, regăsim: - taxe vamale cu scop fiscal – au ca principal scop obţinerea de venituri la bugetul statului; - taxe vamale cu scop protecţionist – au ca scop principal protejarea producţiei interne a anumitor produse, prin impozitarea accentuată a celor similare provenite din import;
320

Universitatea SPIRU HARET

- taxe vamale cu scop preferenţial – sunt determinate de negocierile între guverne şi constau într-o reducere reciprocă a taxelor vamale; - taxe de sancţiune – pot îmbrăca următoarele forme: • taxe anti-dumping (a căror valoare este dată de diferenţa dintre preţul mondial şi preţul de dumping practicat); • taxe compensatorii – se aplică la produsele importate care beneficiază în ţara de origine de subvenţii ilegale; • taxe de retorsiune – se aplică atunci când un stat partener în relaţii comerciale îşi ridică taxele vamale, fără a se fi căzut de comun acord asupra acestui fapt sau fără o consultare reciprocă prealabilă cu statele partenere. Aşezarea taxelor vamale porneşte de la declaraţia vamală de import, care este însoţită de licenţa ce atestă legalitatea tranzacţiei, factura, documentele de transport internaţional, certificatul ce atestă originea mărfurilor şi alte documente. Baza o reprezintă factura, deoarece pornind de la aceasta se calculează valoarea în vamă. Valoarea în vamă cuprinde preţul extern transformat în moneda naţională la cursul oficial al zilei, la care se adaugă cheltuielile de transport, cheltuielile de asigurare şi alte cheltuieli efectuate pentru transportul mărfii până la vamă. Asupra acestei valori în vamă se aplică taxa vamală. După achitarea acesteia se primeşte în scris „liberul de vamă”, care atestă că operaţia de vămuire s-a încheiat. Vămuirea se efectuează de obicei la punctele vamale de frontieră, dar poate avea loc şi la vămile de interior, cu respectarea anumitor condiţii privind garantarea efectuării plăţii taxelor. Ansamblul taxelor vamale ale unei ţări se constituie în Tariful / Codul vamal. Tariful vamal stabileşte modul concret de aplicare a taxelor vamale pe fiecare produs în parte. Practic, este reprezentat de o listă vamală care cuprinde toate produsele ce fac obiectul comerţului internaţional şi conţine precizări clare privind modul de percepere a taxelor vamale. Pe măsura avansării procesului de aderare a ţărilor la Uniunea Europeană, taxele vamale dispar din relaţiile comerciale ale tot mai multor state, corespunzător liberei circulaţii a mărfurilor, iar politica vamală naţională devine de domeniul trecutului.
321

Universitatea SPIRU HARET

Monopolurile fiscale Prin monopol fiscal se înţelege dreptul statului de a produce şi/sau comercializa, în regim de exclusivitate, anumite produse. Veniturile realizate de stat din monopolurile fiscale sunt reprezentate de profitul obţinut din activitatea de producţie sau comercializare în regim exclusiv, precum şi de taxa cuprinsă în preţul de vânzare încasat de la consumatori. Practic, acest impozit (taxă) fixat(ă) asupra preţului de vânzare şi care se include în preţul final al mărfii se numeşte monopol fiscal. Taxele de timbru şi înregistrare Aceste taxe sunt obligatorii numai în cazul în care cetăţeanul solicită un serviciu din partea statului. În prezent, există o multitudine de astfel de taxe. Taxele judecătoreşti şi notariale sunt printre cele mai des întâlnite şi se plătesc pentru diferite procese şi înregistrări notariale. Ca taxe de înregistrare mai funcţionează diverse tipuri de taxe de timbru: timbrul literar, cinematografic, teatral, muzical, folcloric şi al artelor plastice, care alimentează diferite fonduri publice destinate susţinerii unor activităţi din domeniul culturii. Deosebit de taxele de înregistrare şi de timbru mai există şi diverse tarife (în sensul de taxe fiscale), cum sunt: - tarifele pentru servicii prestate de Oficiul Naţional de Cadastru; - tarifele pentru servicii prestate de Oficiul de Autorizare şi Control în Turism ş.a. ÎNTREBĂRI RECAPITULATIVE 1. Care sunt caracteristicile impozitelor, comparativ cu taxele şi contribuţiile? 2. Care sunt caracteristicile taxelor, comparativ cu impozitele şi contribuţiile? 3. Care sunt caracteristicile contribuţiilor, comparativ cu taxele şi impozitele? 4. Care sunt caracteristicile impozitelor directe? 5. Care sunt caracteristicile impozitelor indirecte? 6. Cum se clasifică impozitele directe? 7. Cum se clasifică impozitele indirecte? 8. Care dintre impozitele directe şi indirecte pot ţine seama, la stabilirea lor, de principiul echităţii fiscale?
322

Universitatea SPIRU HARET

TESTE DE AUTOEVALUARE 1. Care dintre următoarele enunţuri nu reprezintă impozite directe? a) impozite reale; b) impozite personale; c) taxa pe valoarea adăugată; d) impozitul pe venit; e) impozitul pe profit. Răspuns: c. 2. Care dintre următoarele enunţuri nu reprezintă impozite indirecte? a) monopoluri fiscale; b) accize; c) taxa pe valoarea adăugată; d) impozitul pe venit; e) taxe de timbru şi înregistrare. Răspuns: d. 3. Care dintre următoarele enunţuri reprezintă cea mai răspândită formă de aşezare a impozitelor indirecte? a) taxele de consumaţie; b) taxele vamale; c) impozitul pe venit; d) impozitul pe profit; e) impozitul pe salarii. Răspuns: a. 4. Care dintre următoarele impozite răspund cel mai bine principiului de echitate fiscală? a) impozitele reale; b) taxele de consumaţie; c) impozitele personale; d) accizele; e) taxele vamale. Răspuns: c.

323

Universitatea SPIRU HARET

Capitolul 11. TEORII PRIVIND IMPOZITELE

11.1. Justiţia socială şi redistribuirea prin impozite 11.2. Consimţirea la plata impozitelor 11.3. Translaţia şi incidenţa impozitelor

Concepte-cheie - justiţie socială prin impozite (justiţie fiscală) - redistribuirea prin impozite - translaţia impozitelor - incidenţa impozitelor - repercusiunea impozitelor - contribuabil real - contribuabil legal Indiferent dacă decidentul public intenţionează sau nu, prelevările fiscale modifică repartiţia veniturilor în societate. Practic, întregul buget influenţează asupra redistribuirii veniturilor în societate. Drept urmare, anumite impozite au început să fie utilizate în mod deliberat pentru obţinerea unor finalităţi de natură socială. 11.1. Justiţia socială şi redistribuirea prin impozite Obiectivele sociale pot fi de natură etică, atunci când se acţionează în direcţia asigurării justiţiei sociale, sau pot viza corectarea unor comportamente dăunătoare individului şi societăţii. Utilizarea politicii fiscale în vederea realizării unor obiective sociale constituie un subiect controversat, întrucât decidentul public poate recurge în acest scop fie la impozit, fie la cheltuieli publice, fie la alte instrumente instituţionale (stabilirea salariului minim, transferuri sociale, controlul chiriilor ş.a.).
324

Universitatea SPIRU HARET

11.1.1. Formele redistribuirii prin impozite După sensul în care se efectuează, redistribuirea prin intermediul fluxurilor fiscal-bugetare poate fi: - verticală, când avuţia este direcţionată dinspre categoriile socio/profesionale cu venituri ridicate spre cele cu venituri mai mici; - orizontală, care constă în realocarea unei părţi a bogăţiei produse, urmărindu-se alte obiective decât acela al reducerii ecartului dintre nivelul veniturilor (de exemplu, acordarea de alocaţii pentru copii, supraimpozitarea persoanelor necăsătorite). După modul complex de efectuare, redistribuirea antrenată de derularea circuitului fiscal-bugetar îmbracă diverse forme: redistribuirea nonmonetară, prin intermediul cheltuielilor publice; redistribuirea prin cheltuielile de transfer; redistribuirea fiscală orizontală; redistribuirea fiscală verticală; impozitul negativ. a) Redistribuirea nonmonetară prin intermediul cheltuielilor publice. În general, serviciile publice sunt furnizate „gratuit”, adică ele nu sunt plătite de beneficiarii lor, ci de contribuabili în ansamblul lor. Lista serviciilor publice oferite cu titlu gratuit, precum şi întinderea acestora diferă de la o ţară la alta şi de la o perioadă la alta (învăţământ primar şi secundar, unele servicii de sănătate ş.a.). Sunt situaţii când serviciul public este oferit contra unei taxe, care deseori este inferioară costurilor efectuate pentru producerea lui; costul redus al acestora poate fi compensat la nivelul furnizorului prin acordarea unor subvenţii. Indiferent dacă finanţarea publică asigură o gratuitate totală sau parţială, rezultatul este acelaşi: avuţia este redistribuită prin contribuţia ansamblului contribuabililor şi în beneficiul utilizatorilor. Această redistribuire este considerată orizontală, deoarece ea nu ţine cont de mărimea veniturilor, permiţând totodată celor cu venituri reduse să beneficieze de servicii pe care nu şi-ar fi putut permite să şi le procure într-o economie de piaţă pură. Redistribuirea nonmonetară este adesea subiectul dezbaterilor asupra justeţii cheltuielilor publice. b) Redistribuirea prin cheltuielile de transfer. Printre tehnicile de redistribuire a avuţiei se numără şi atribuirea directă a unor sume de bani beneficiarilor. În această categorie de cheltuieli publice se înscriu subvenţiile şi transferurile. Cea mai mare parte a acestor
325

Universitatea SPIRU HARET

cheltuieli publice asigură o redistribuire orizontală: subvenţiile acordate domeniului economic, precum şi toate alocaţiile personale a căror acordare nu este condiţionată de nivelul veniturilor (cum este alocaţia de stat pentru copii). Unele ajutoare destinate în mod expres celor cu venituri foarte scăzute au, totuşi, un obiectiv de redistribuire verticală. c) Redistribuirea fiscală orizontală. Redistribuirea fiscală are o dimensiune orizontală în situaţii diverse: - impozitarea diferenţiată a veniturilor de o anumită valoare, în funcţie de situaţia familială şi numărul persoanelor aflate în întreţinere. Astfel, în numeroase ţări, la venituri egale, familiile cu copii sunt mai puţin impozitate decât celibatarii sau familiile fără copii. O dispoziţie în acest sens a funcţionat şi în ţara noastră, pentru scurt timp, la începutul anilor '90, aplicându-se reducerea cu 20% a impozitului pe salariu pentru persoanele cu copii; în prezent, impozitarea veniturilor prevede o seamă de deduceri suplimentare, aplicate la cea personală de bază, corespunzător numărului persoanelor aflate în întreţinere şi situaţiei acestora (persoane cu handicap grav, accentuat şi invalizi de gradul I şi II); - acordarea unor reduceri, deduceri sau exonerări la impozitarea unor activităţi economice în scopul încurajării lor. Aceste avantaje („nişe fiscale”) reprezintă o formă a redistribuirii orizontale, fiind cunoscute în literatura de specialitate şi sub denumirea de „cheltuieli fiscale”; - posibilitatea deducerii din baza impozabilă a unor cheltuieli cum sunt: sumele reprezentând valoarea dobânzii la creditul contractat pentru construirea locuinţei; cheltuielile de reparaţie, întreţinere şi achiziţionare a pieselor de schimb pentru autoturisme, motociclete, biciclete utilizate în scop personal; cheltuielile cu repararea şi întreţinerea locuinţei principale sau secundare (efectuate atât de către proprietar, cât şi de către chiriaş); cheltuielile de instalare, conectare, reparare şi întreţinere ale aparatelor electronice şi electrice destinate locuinţei; contribuţiile la securitatea socială sau la casele de pensii; primele de asigurare de viaţă, accidente, deces etc. Pentru autorităţile publice, „nişele fiscale” reprezintă un mijloc de a utiliza fiscalitatea în scopuri diverse: favorizarea construcţiei de locuinţe, încurajarea natalităţii, susţinerea sectoarelor economice aflate în dificultate, sprijinirea activităţilor productive sau de altă natură în zone geografice mai puţin dezvoltate ş.a. Multiplicarea excesivă a
326

Universitatea SPIRU HARET

„nişelor fiscale” obligă la aplicarea unor prelevări cu rate mai înalte de impozitare asupra altor contribuabili sau activităţi, în scopul menţinerii unui anumit nivel al veniturilor publice. Această situaţie poate fi percepută ca injustă şi, în plus, cheltuielile fiscale nu rareori oferă „portiţe” pe care contribuabilii care nu sunt vizaţi le folosesc pentru a se sustrage de la plata impozitelor (aşa-numita evaziune fiscală „legală”). d) Redistribuirea fiscală verticală. Progresivitatea impunerii este principiul potrivit căruia prevederile fiscale ale contribuabililor cresc mai rapid decât veniturile obţinute. Problema progresivităţii impunerii a generat unele dintre cele mai vechi şi controversate dezbateri în planul politicii fiscale, sub aspectul realizării justiţiei fiscale. Părerile divergente asupra progresivităţii impozitului nu se opresc la impozitul pe venit, ci se consideră că progresivitatea trebuie să se răsfrângă, în urma unor raţionamente riguroase, asupra ansamblului de impozite suportate de contribuabili. Astfel, rezultatele obţinute în numele justiţiei fiscale, prin progresivitatea impozitelor directe, pălesc în faţa caracterului regresiv pe care îl au impozitele indirecte, care, după cum se ştie, afectează mai mult familiile cu venituri mici, decât pe cele cu venituri ridicate. Progresivitatea impozitului trebuie abordată nu doar din unghiul justiţiei fiscale, ci şi din cel al eficacităţii, întrucât un impozit prea mare distruge baza de impozitare („trop d'impôt tue l'impôt”- cum se sugerează şi prin Curba Laffer). e) Impozitul negativ. Redistribuirea verticală se efectuează, în prezent, în cea mai mare parte prin fiscalitate. Unii autori14 consideră necesar să se schimbe această situaţie. Propunerea lor constă în a garanta fiecărui cetăţean un venit minim, sub forma unei alocaţii regresive, care să se adauge la veniturile existente, atunci când acestea se situează sub o limită antefixată. Acest sistem este adesea denumit impozit negativ. Alocaţia acordată sub forma impozitului negativ nu trebuie să incite beneficiarii la lenevie, ci numai să le asigure subzistenţa. În acest fel, venitul minim garantat reprezintă atât punctul critic de atribuire a alocaţiei, cât şi pragul dincolo de care se poate percepe impozitul. Ideea impozitului negativ a apărut în S.U.A.,
Lionel Stoléru, Vaincre la Champs, Flammarion, Paris, 1977.
14

pauvreté dans

les

pays

riches, 327

Universitatea SPIRU HARET

în timpul administraţiei Nixon, fiind susţinută de personalităţi cu orientări economice diferite: J. Tobin, J.K.Galbraith, P.A.Samuelson, M. Friedman. Punctul de pornire a fost constatarea conform căreia ineficacitatea politicii sociale în S.U.A. se datorează în mare parte dispersiei şi risipei ajutoarelor publice, astfel încât se impunea înlocuirea lor cu o alocaţie globală. Impozitul negativ a constituit sursa de inspiraţie pentru instaurarea în Franţa, începând cu anul 1988, a unui venit minim de integrare. El se deosebeşte de impozitul negativ prin faptul că acest venit este îmbinat cu o contraprestaţie din partea beneficiarului, care trebuie să participe la programe de integrare. Astfel, conceptul de venit minim de integrare se distanţează de cel privind impozitul negativ, prin faptul că se adaugă la redistribuirea fiscală, în loc de a se substitui acesteia. 11.1.2. Redistribuirea realizată prin impozite vs justiţia socială Problema redistribuirii necesită o abordare complexă, atât din punctul de vedere al necesităţii, cât şi din cel al eficienţei. Teoria redistribuirii este combătută cu argumente de ordin practic, de genul „fiecare este îndreptăţit la roadele eforturilor sale”, dar şi apărată pornind de la ideea fundamentală că societatea are obligaţia de a asigura membrilor săi necesităţile de bază ale vieţii. Din punctul de vedere al justiţiei sociale, redistribuirea venitului este o problemă de etică, fiind în centrul atenţiei practicienilor (care urmăresc în ce măsură este posibilă realizarea justiţiei sociale prin redistribuire) şi filosofilor (care abordează redistribuirea ca pe un ideal). Privite din punctul de vedere al preferinţelor etice individuale ale populaţiei, teoriile justiţiei pot fi: endogene sau exogene. Conceptele justiţiei bazate pe teoriile exogene se sprijină pe formularea unor principii fără a lua în seamă preferinţele etice individuale ale populaţiei respective. Conceptele exogene ale justiţiei consideră că justiţia trebuie să fie înfăptuită prin acţiunea unor factori externi (statul), teorie neacceptată de adepţii teoriilor endogene, care resping orice implicare a unei autorităţi din afară pentru a-şi impune punctul de vedere în privinţa lor.
328

Universitatea SPIRU HARET

Teoriile justiţiei - dintre care amintim: justiţia utilitaristă, justiţia rawlsiană, teoria lui Nozick, teoria lui Foley şi Varian, justiţia neblamării - expun păreri şi aduc argumente mai mult sau mai puţin apropiate sau contradictorii, nerezolvând în totalitate problema justiţiei (corectitudinii) distribuirii venitului în societate. Fiecare dintre acestea are, desigur, meritul unei avansări în cunoaştere. Justiţia utilitaristă consideră că o unitate monetară aflată la o persoană bogată procură o utilitate mai mică decât o unitate monetară în posesia unei persoane sărace. Dacă utilitatea marginală a venitului scade pe măsura creşterii venitului, se consideră că, prin transferul de venit de la bogaţi la săraci, va creşte utilitatea totală. Adepţii utilitarismului (John Stuart Mill, filozoful englez Jeremy Bentham ş.a.) consideră legitimă intervenţia statului în vederea creşterii fericirii societăţii şi că acţiunile acestuia „sunt corecte în măsura în care ele tind să promoveze fericirea, dar sunt incorecte în măsura în care tind să producă inversul fericirii. Prin fericire se înţeleg plăcerea şi absenţa durerii.”15. Justiţia rawlsiană, formulată de filozoful american John Rawls16, apare ca o alternativă la teoria utilitaristă, avansând concepţia individualistă a justiţiei sub aspectul îndreptăţirii (corectitudinii). Rawls îşi fundamentează teoria privind justiţia distributivă pe două principii care ar sta la baza alegerii indivizilor: primul constă în dreptul egal la libertate şi primează faţă de cel de-al doilea - principiul diferenţei. Conform acestuia din urmă, inegalităţile sociale şi economice sunt corecte doar dacă au ca rezultat beneficii compensatoare pentru fiecare individ şi, în special, pentru membrii societăţii mai puţin avantajaţi. Astfel, bunăstarea socială depinde de ameliorarea bunăstării indivizilor defavorizaţi care, datorită inegalităţii ce funcţionează în avantajul lor, primesc mai mult într-un sistem inechitabil, decât ar primi într-un sistem echitabil. Teoria lui Robert Nozick. Conceptul de justiţie distributivă ca îndreptăţire este abordat mai nuanţat de Robert Nozick, care consideră că redistribuirea este un atentat la libertatea individuală.
John Stuart Mill, Utilitarismul, Editura Alternative, 1994, pag. 18. John Rowls, A Theory of Justice, pag. 14, în: Robert Nozick, Anarhie, stat şi utopie, Editura Humanitas, Bucureşti, 1997, pag. 240. 329
16 15

Universitatea SPIRU HARET

În opinia sa, principiile teoriei dreptăţii, ca îndreptăţire, nu presupun activităţi de redistribuire. El consideră că „redistribuirea este într-adevăr o problemă serioasă, care implică violarea drepturilor oamenilor”17, catalogând impozitarea câştigurilor provenite din muncă drept un „gen de muncă forţată”. Ideea conform căreia distribuţia este dreaptă în funcţie de felul în care s-a produs porneşte de la problema proprietăţii, sub trei aspecte ale temei justiţiei: achiziţia iniţială a proprietăţilor; transferul proprietăţii de la un individ la altul; corectarea nedreptăţii în privinţa proprietăţilor. Teoria lui Duncan Foley şi Hal Varian18 pledează pentru o alocare „liberă de invidie”, astfel încât niciun individ să nu fie invidios pe patrimoniul altuia. Dacă fiecare individ evaluează patrimoniul tuturor celorlalţi în termenii propriilor sale preferinţe, astfel încât să aprecieze mai mult patrimoniul propriu comparativ cu patrimoniul celorlalţi, se consideră că alocarea este justă, întrucât nu stârneşte invidie. Teoria neblamării, propusă de Andrew Schotter19, suţine faptul că un rezultat al unei instituţii sociale este justificabil dacă niciun membru al societăţii nu poate acuza pe oricare altul pentru acţiunile care au condus la rezultatul respectiv. Inspirându-se din diversele teorii privind necesitatea şi justeţea distribuirii veniturilor în societate, statul modern redistribuie veniturile şi averile cu intensităţi diferite de la o ţară la alta şi de la o etapă la alta, în funcţie de conjunctura economică, situaţia politică, opţiunea populaţiei spre paternalism sau individualism etc. În acest scop, autorităţile publice folosesc fiscalitatea, îndeosebi impozitarea progresivă, precum şi cheltuielile publice (alocaţii, subvenţii, precum şi furnizarea de bunuri şi servicii colective).

Robert Nozick, Anarhie, stat şi utopie, Editura Humanitas, Bucureşti, pag. 218. 18 Duncan Foley, Resource Allocation and Public Sector, Yale Economic Essays, Spring 1967; Hal Varian, Equity, Envy and Efficiency, în: „Journal of Economic Theory”, 9, 1974, în: Nicolae Hoanţă, op. cit., pag. 85. 19 Andrew Schotter, Teoria pieţei libere, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1996, pag. 119-128. 330

17

Universitatea SPIRU HARET

11.1.3. Limitele redistribuirii prin intermediul impozitelor În democraţiile care proclamă libertatea, se disting două tipuri de valori: materiale, a căror repartiţie ţine de legile pieţei, şi sociale, care sunt reglementate prin legislaţie şi fac obiectul drepturilor. Diferenţele de venituri, averi, mod de trai conduc la inegalităţi economice, întrucât bunurile materiale sunt distribuite în mod inegal. Spre deosebire de bunuri, drepturile sunt distribuite în mod egal tuturor membrilor societăţii, fără a se ţine seama de merite sau eforturi personale. Drepturile nu pot fi schimbate contra bani, fiind atribuite tuturor cetăţenilor conform aceloraşi reguli. Şi totuşi, alături de inegalităţile materiale există nedreptăţi sociale, fapt recunoscut unanim. Când se pune problema evaluării şi corectării lor, apar numeroase dezacorduri. Unii autori consideră că un sistem economic bun este cel care produce cât mai mult posibil şi în cele mai bune condiţii de eficienţă, iar sarcina de a asigura distribuirea echitabilă a avuţiei produse revine legilor sociale. Cum însă în realitate totul se stabileşte concomitent, la fel trebuie rezolvată şi problema diferenţelor apărute. Faptul că, într-o societate, inegalităţile „naturale” sunt acceptate mai uşor decât intervenţiile care le corectează evidenţiază două aspecte: inegalitatea nu trebuie confundată cu nedreptatea, iar abordarea fără discernământ a inegalităţilor riscă să producă nedreptăţi în numele dreptăţii. Eficacitatea şi dreptatea se situează în planuri diferite. În plus, sentimentul dreptăţii este o stare de opinie legată de valorile morale şi sociale ale momentului. Unul dintre domeniile de confruntare între economie (eficacitate) şi dreptate este cel al ocupării forţei de muncă. Punctul de vedere tradiţional susţine că, în cadrul mecanismelor pieţei libere, o „mână invizibilă” dă fiecăruia ce i se cuvine, retribuţia fiecăruia fiind egală cu contribuţia sa la producţie. Aplicarea acestei concepţii şi logica banului ar impune ca individul care nu mai contribuie la producţie să nu primească nimic, ceea ce contravine dreptăţii sociale, întrucât logica dreptăţii sociale afirmă că nimeni nu poate fi scos în afara societăţii. De aici, necesitatea prevederii unui venit minim. Deşi eficacitatea şi dreptatea par să se opună una celeilalte, totuşi piaţa şi drepturile nu se exclud reciproc. Extinderea domeniului drepturilor nu va determina în mod automat scăderea eficacităţii,
331

Universitatea SPIRU HARET

punând în pericol buna funcţionare a pieţei, în măsura în care drepturile respective sunt unanim acceptate de membrii societăţii. Dacă însă apariţia unui nou drept ar fi considerat de unii indivizi (în mod corect sau greşit) ca o lezare a situaţiei lor, ei îşi vor schimba comportamentul, ceea ce poate afecta echilibrul pieţei. Acordarea de drepturi, ca şi redistribuirea în scopul corectării inegalităţilor au deci anumite limite, diferite de la o perioadă la alta sau de la un nivel de dezvoltare economică la altul. Limitele în redistribuirea veniturilor au cel puţin două conotaţii: (1) posibilitatea redistribuirii se încadrează între anumite marje; (2) redistribuirea presupune un cost al eficienţei (o penalizare a acesteia) de care trebuie să se ţină seama20 . Considerăm că, pentru a se menţine în zona eficacităţii, redistribuirea trebuie să se situeze între anumite limite; unele dintre acestea sunt ilustrate în literatura de specialitate prin exemplul „găleţii care curge”. Astfel, dacă se doreşte atenuarea diferenţelor de remunerare, soluţia cea mai frecvent întâlnită este de a lua de la unii (bogaţi) pentru a da altora (celor săraci). Dincolo de calculele din care rezultă sumele ce urmează a fi redistribuite, A. Okun remarcă existenţa unei „probleme tehnice nerezolvate, faptul că aceşti bani trebuie transferaţi de la bogaţi la săraci într-o găleată găurită. O parte din bani va dispărea pur şi simplu în timpul transferului, aşa încât săracii nu vor primi decât o parte din sumele prelevate de la bogaţi”21. Pornind de la această comparaţie foarte elocventă, să urmărim raţionamentul care arată în ce se materializează pierderile (sau „găurile găleţii”), dintre care unele sunt într-o oarecare măsură cuantificabile – creşterea cheltuielilor administrative, incitarea la reducerea efortului productiv, frauda fiscală –, iar altele nu pot fi cuantificate, ci, cel mult, intuite: aşa-numitele efecte perverse şi efecte-prag. Cheltuielile administrative vor spori, întrucât trebuie angajaţi noi funcţionari, pe de o parte, pentru colectarea unui supliment de impozite (controlarea declaraţiilor, verificarea concordanţei sumelor etc.), iar pe de altă parte, pentru a plăti o nouă alocaţie (stabilirea drepturilor beneficiarilor, primirea plângerilor, urmărirea comiterii de
Richard A. Musgrave, Peggy B. Musgrave, op. cit., pag. 92. Arthur M. Okun, Egalité vs Efficacité, Economica, Paris, în: Michel Didier, Economia. Regulile jocului, Ed. Humanitas, Bucureşti, 1994, pag. 252. 332
21 20

Universitatea SPIRU HARET

fraude etc.). Aceasta înseamnă că o parte a veniturilor fiscale estimate a se încasa va antrena cheltuieli administrative suplimentare, astfel că suma care se va încasa efectiv în urma acestei influenţe va fi mai mică decât cea pe care s-a contat iniţial. Incitarea la reducerea efortului de a munci. Contribuabilii înstăriţi, vizaţi de noua reglementare, vor considera că impozitul a devenit prea apăsător, astfel că (unii dintre ei) îşi propun să renunţe la ultima tranşă de venit pe care o puteau obţine (acesteia corespunzându-i şi cota cea mai mare a impozitului), preferând să folosească timpul respectiv pentru recreere. Decizia lor va afecta şi ea realizarea în practică a calculelor din raţionamentul iniţial, întrucât ultima fracţiune de venit a celor bogaţi dispărând, nu vor mai exista veniturile fiscale suplimentare pe care se mizase pentru a le redistribui săracilor, aşa că aceştia nu vor intra în posesia unor sume mai mari. Frauda este alt factor care conduce la pierderea unor venituri ce ar trebui transferate. Cei bogaţi, văzându-şi ameninţate veniturile, vor recurge la diverse strategii de tipul: obţinerea unor avantaje în natură impozitate mai lejer (autoturism, locuinţă, călătorii etc.), trecerea unor cheltuieli personale pe seama societăţii etc. La rândul lor şi săracii comit fraude, preferând practicarea muncii la negru, care le permite eludarea fiscului pentru venitul din muncă, urmând a încasa şi un eventual ajutor (de şomaj sau de altă natură), întrucât nu figurează cu venituri declarate care să-i decadă din aceste drepturi. În afara acestor efecte detectabile şi, într-o anumită măsură, cuantificabile, deciziile luate mai pot provoca o seamă de efecte calificate drept efecte perverse sau efecte de prag. Unul dintre efectele perverse care se pot produce este legat de modul şi nivelul de finanţare a asigurărilor sociale. Din cauza cuantumului ridicat al contribuţiei la asigurările sociale de stat plătite de angajatori, costul forţei de muncă este foarte ridicat, inconvenient resimţit din plin, fie că este vorba de muncă necalificată, fie că se referă la personal cu înaltă pregătire. Aceasta îl va determina pe angajator să fie tentat de a da curs muncii la negru (chiar şi într-o proporţie redusă), ceea ce se adaugă la frauda fiscală a angajatului (ca beneficiar de venituri). Nu rare sunt situaţiile pe piaţa muncii din România când angajatorul, profitând de lipsa de experienţă (combinată în unele cazuri cu necunoaşterea drepturilor ce li se cuvin şi cu nevoia acută a unei surse de venit),
333

Universitatea SPIRU HARET

„angajează” absolvenţi de instituţii de învăţământ superior, dar fără a le întocmi carnet de muncă sub pretextul unei perioade de probă (care uneori se prelungeşte). Efectul pervers apare însă în situaţia în care o întreprindere, vrând să recurgă la o investiţie şi examinând rentabilitatea unui nivel superior de producţie, necesitând şi o suplimentare a forţei de muncă, va prefera să creeze mai puţine locuri de muncă de teama de a nu spori cheltuielile aferente investiţiei cu un cost prea ridicat al manoperei (din cauza cotizaţiilor sociale mari care îi incumbă). Aceasta va conduce la crearea unui număr de locuri de muncă mai mic decât ar fi normal (din punctul său de vedere ca întreprinzător) şi decât ar fi de dorit (din punctul de vedere al societăţii). Efectele-prag sunt considerate ca producând „scurgerea de fonduri cea mai redutabilă"22. Chiar dacă celelalte limite în calea redistribuirii eficace nu s-ar manifesta, apariţia efectelor-prag ar duce la eşuarea şi denaturarea tentativei de redistribuire. Să ne imaginăm ierarhizarea membrilor societăţii în funcţie de veniturile salariale, sub forma unei piramide având la bază cea mai mare parte a populaţiei cu venituri foarte scăzute, iar spre vârf, un număr restrâns de indivizi care obţin veniturile cele mai mari. Dacă printr-un proiect de protecţie socială se prevede creşterea veniturilor pentru familiile cele mai sărace, după primirea alocaţiei, venitul acestora va depăşi venitul familiilor care până atunci se situau imediat deasupra lor în ierarhia veniturilor. Aceste familii, care nici nu primesc nimic, dar nici nu plătesc un impozit mai mare, se vor situa acum la baza piramidei şi se vor simţi nedreptăţite, ceea ce le va determina să deteste noua măsură de protecţie socială. Pentru a evita manifestarea nemulţumirii acestora, proiectul va trebui extins, astfel încât şi aceste categorii să obţină un plus de venit. Cum însă piramida veniturilor este foarte aplatizată la bază, numărul familiilor aflate iniţial pe ultimul nivel este comparabil cu numărul celor de la nivelul imediat superior, astfel că fondurile ar trebui, la o primă vedere, dublate, apoi majorate succesiv, din cauza propagării măsurii spre următoarele trepte de venit. Din cauza efectului de contagiune, proiectul gândit iniţial pentru creşterea protecţiei sociale devine nerealist.

22

Michel Didier, op. cit., pag. 254.

334

Universitatea SPIRU HARET

După unele calcule, pentru a elimina sărăcia în Franţa ar fi fost de ajuns să se repartizeze 2% din produsul intern brut în acest scop. Cele două procente însemnau mai puţin de şase luni de creştere economică de dinaintea anilor de criză. Aceasta înseamnă că ar fi putut să dispară sărăcia în şase luni, fără ca puterea de cumpărare a unora dintre indivizi să fie afectată semnificativ. Şi totuşi, în treizeci de ani favorabili, acest lucru nu s-a petrecut. „Ne-a lipsit complet imaginaţia? Sau problema a fost mai complicată decât părea? Răspunsul depinde puţin de primul motiv şi enorm de al doilea”23, remarcă Michel Didier. Într-adevăr, urmărind raţionamentul lui A.Okun, al transferului într-o găleată care curge, observăm că transferul în sine ridică numeroase şi complexe probleme, cu atât mai multe, cu cât se urmăreşte un transfer eficace. Pe ansamblu, eficacitatea redistribuirii este mult mai redusă decât s-ar dori, din cauza limitelor cu care se confruntă şi care se manifestă sub forme foarte diverse, mai mult sau mai puţin detectabile şi cuantificabile. În procesul de redistribuire, însuşi sistemul redistribuirii contribuie la distrugerea unor sume importante destinate acestuia, fără a se atinge obiectivul principal al diminuării inegalităţilor: eradicarea sărăciei. 11.2. Consimţirea la plata impozitelor Consimţirea la plata impozitelor este în strânsă legătură cu moralitatea impozitului, cu legitimitatea acestuia şi cu gradul de educaţie fiscală. În literatura de specialitate, se admite că moralitatea sau imoralitatea impozitelor este strâns legată de structura proprietăţii într-o societate. Moralitatea perceperii impozitelor rezidă în permanenţa constrângerii fiscale, în motivaţia constrângerii fiscale şi în rezonanţa comportamentală a constrângerii. Confruntarea dintre moralitatea impozitelor, susţinută de autorităţile publice, şi rezistenţa la plata acestora, manifestată de către contribuabili îndeosebi la creşterea acestora, s-a manifestat de-a lungul timpului, în cadrul tuturor societăţilor şi civilizaţiilor umane. Constrângerea prin impozite, ca şi
23

Michel Didier, op. cit., pag. 241. 335

Universitatea SPIRU HARET

presiunea fiscală ridicată, a avut ca efect atât comportamente de rezistenţă pasivă (evaziunea fiscală), cât şi manifestări de rezistenţă activă (revolte ale populaţiei îndreptate împotriva unor obligaţii fiscale prea apăsătoare). Cu cât impozitul instituit de stat apare mai legitim în percepţia contribuabilului, cu atât mai mare va fi uşurinţa în căpătarea consimţământului la plata sa. În forma sa modernă, consimţirea la plata impozitelor a fost exprimată pentru prima dată în Franţa, în articolul 14 din Declaraţia drepturilor omului din 1789. Teoriile privind impozitul constituie încercări de legitimare a acestuia şi poartă amprenta curentului de gândire din perioada în care au fost formulate. Astfel, doctrina liberală consideră impozitul ca fiind preţul plătit de fiecare contribuabil pentru securitate şi serviciile publice pe care le oferă statul. Teoria impozitului-schimb, cu variantele sale: teoria impozitului-asigurare şi a impozitului-beneficiu, a fost prezentă în gândirea economică începând din a doua jumătate a secolului al XVII-lea, s-a menţinut în secolele al XVIII-lea şi al XIX-lea, considerând impozitul fie ca pe o contrapartidă pentru protecţia vieţii, bunurilor şi libertăţii indivizilor, fie ca pe „o parte pe care fiecare cetăţean o dă din bunul său pentru a avea siguranţa celeilalte părţi rămase lui, sau de a se bucura din plin de aceasta”24, fie ca pe o „primă de asigurare plătită de cei care posedă pentru a se asigura împotriva tuturor riscurilor de natură a-i tulbura, în posesia sau în folosinţa lor”25. Teoria beneficiului a evoluat în secolul al XX-lea, fiind enunţat „principiul echivalenţei”, care consideră impozitele ca plată pentru valoarea primită şi ca reflectare a cererii pentru servicii publice, avansând totodată ideia corelării mărimii impozitului cu mărimea averii aflate în posesie. Paralel cu teoria impozitului-schimb şi a variantelor sale, au fost emise şi alte păreri, dintre care menţionăm: teoria surplusului economic, după care trebuie impozitat doar ceea ce depăşeşte „ce este fizic şi moral necesar pentru a garanta utilizarea factorului de producţie producător de venit pentru proprietarul acestuia"; teoria impozituluiMontesquieu, L’esprit des lois, cartea a XIII-a, în: Nicolae Hoanţă, op. cit., pag. 156. 25 Emile de Girardin, Questions financières, 1858, în: Nicolae Hoanţă, op. cit., pag. 156. 336
24

Universitatea SPIRU HARET

solidaritate (sau a sacrificiului), care porneşte de la ideea că societatea formează un tot, iar elementele componente sunt interdependente. Pentru evitarea unor disfuncţionalităţi ale întregului, trebuie păstrat un echilibru la nivelul componentelor acestuia. În plan fiscal, teoria afirmă că cei cu posibilităţi contributive mai mari trebuie să facă un sacrificiu mai mare, plătind impozite mai mari, pentru menţinerea „păcii sociale”. Această teorie conduce la necesitatea ca impozitarea să ţină seama de capacitatea contributivă26 a contribuabililor şi să se recurgă la o progresivitate a impozitului care să reprezinte un instrument de redistribuire a avuţiei în societate. Legitimitatea impozitului are multiple laturi: sociologică, politică, juridică. Legitimitatea sociologică a impozitului este conferită de aspecte cum sunt: - plata impozitului este justificată prin faptul că există, în schimb, beneficiul unor servicii publice (ordine publică, educaţie, servicii sanitare etc.); - impozitul este sursa intervenţiei economice a statului în stabilizarea economiei, ceea ce creează premisele unei bunăstări generale pe termen lung; - asigurarea păcii sociale prin supravegherea şi menţinerea sub control a discrepanţelor sociale, ceea ce presupune asumarea rolului distribuţiei avuţiei în societate de către stat, cu ajutorul impozitelor; - însăşi morala creştină îndeamnă: „Daţi tuturor ce sunteţi datori: cui datoraţi impozitul, daţi-i impozitul; cui datoraţi vama, daţi-i vama; cui datoraţi frica, daţi-i frica; cui datoraţi cinstea, daţi-i cinstea”27. De asemenea, morala filosofică afirmă: „Valoarea esenţială şi inestimabilă a oricărei morale constă în faptul că ea este o îndelungată constrângere”28.
De teoria capacităţii de plată se leagă principiile echităţii fiscale orizontale şi verticale. Primul susţine că persoanele aflate în aceleaşi circumstanţe trebuie să fie tratate în mod egal în cadrul sistemului fiscal, iar al doilea presupune că cei care sunt mai avuţi şi au venituri mai mari trebuie să plătească o valoare mai mare a impozitelor, deoarece au o capacitate contributivă mai mare. 27 Cf. Romani, 13,7, în: N. Hoanţă, op. cit., pag. 158. 28 Friedrich Nietzsche, Dincolo de bine şi de rău, Ed. Humanitas, Bucureşti, 1991. 337
26

Universitatea SPIRU HARET

Legitimitatea politică decurge din garantarea, de către regimurile parlamentare ale ţărilor democratice, a principiului legalităţii fiscale. Este vorba de o dublă garantare: pe de o parte, în Parlament sunt aleşi cei care reprezintă interesele cetăţenilor contribuabili. Întrucât parlamentarii reprezintă la acest nivel interesele electorilor care i-au ales, se presupune că impozitele, impuse prin lege, garantează consimţământul contribuabililor faţă de acestea. Pe de altă parte, votarea legilor în Parlament respectă principiul legalităţii fiscale, prevăzut de Constituţie. Legitimitatea juridică a impozitului provine din existenţa mai multor principii de drept fiscal, dintre care unele au forţă constituţională – principiul legalităţii fiscale, al egalităţii şi nediscriminării în faţa fiscalităţii, al necesităţii impozitului, al anualităţii, al universalităţii, principiul de impunere în funcţie de capacitatea contributivă a contribuabililor, principiul libertăţii de a efectua acte şi fapte de comerţ –, iar altele nu au valoare constituţională – principiul teritorialităţii, principiul neretroactivităţii legii fiscale şi principiul contestării de către contribuabili a calculelor privind impozitele stabilite de administraţia fiscală. Consimţirea la plata impozitelor decurge nu doar din aspectele legate de legitimitatea acestora, ci şi din gradul de educaţie fiscală a populaţiei. „Educaţia contribuabilului nostru este atât de puţin formată, încât el nu are decât o preocupare: să plătească cât mai puţin şi dacă s-ar putea deloc”29. Nivelul educaţiei fiscale îi preocupă deopotrivă pe teoreticienii şi practicienii din acest domeniu, întrucât creşterea civismului fiscal este privită ca o importantă rezervă de creştere a încasărilor fiscale într-o societate cu adevărat democrată. Civismul fiscal este un mod de comportare a contribuabilului pus în faţa obligaţiei de a plăti impozite statului. Principalele manifestări ale civismului fiscal sunt: - respectarea legilor fiscale; - conştiinciozitate în îndeplinirea obligaţiilor fiscale; - colaborarea cu organele fiscale pentru depistarea şi clarificarea unor cazuri de evaziune fiscală din partea altor contribuabili.
C.N.Tăutu, Evoluţia şi tehnica impozitelor directe din România, teză de doctorat, 1940, în: N. Hoanţă, op.cit., pag. 159. 338
29

Universitatea SPIRU HARET

În vederea consimţirii la plata impozitelor, mai ales în condiţiile tendinţei generale de creştere a acestora, autorităţile publice recurg frecvent la strategii cum sunt: convingerea cetăţenilor contribuabili că este nevoie de o creştere a impozitului; convingerea ceţăţenilor că banii încasaţi din impozite nu vor fi irosiţi etc. Astfel, pentru creşterea suportabilităţii impozitelor, sporirea lor trebuie să fie corelată cu furnizarea anumitor servicii publice dorite de contribuabili, sau de un proiect de mare importanţă pentru cetăţeni30. 11.3. Translaţia şi incidenţa impozitelor Una dintre problemele fundamentale ale politicii fiscale este de a cunoaşte cine suportă sarcina fiscală efectivă sau cine beneficiază în mod real de reducerea acesteia, în urma aşezării sau modificării impozitului. Presiunea fiscală suportată de contribuabili este determinată de factori diverşi: suma totală colectată sub forma impozitelor, natura sistemului fiscal, incidenţa impozitelor, evaziunea şi frauda fiscală, eficienţa autorităţilor fiscale în colectarea veniturilor din impozite. Complexitatea problemei delimitării clare a subiecţilor care suportă în realitate obligaţia fiscală constă în faptul că obligaţia fiscală globală este compusă dintr-o serie de obligaţii specifice, fiind în acelaşi timp o rezultantă a diversităţii materiei impozabile. Contribuabilii de drept, chiar respectând prevederile legale, vor încerca să modifice unele variabile economice (factori de producţie, cantităţi de bunuri şi servicii etc.), pentru a transfera asupra altor subiecţi sarcina fiscală care le revine.

Tehnica alocării sau destinării (denumită earmarking) presupune instituirea sau creşterea unui impozit pentru realizarea unui anumit obiectiv bine definit, astfel încât sumele încasate să fie folosite în acel scop, şi nu pentru altul. Dacă este un obiectiv foarte agreat, cetăţenii vor fi dispuşi la plata impozitului, chiar şi la un nivel mai ridicat, comparativ cu acceptarea impozitelor pentru scopuri generale asupra cărora ei au doar un control limitat. Această tehnică se încadrează în teoria avantajului (beneficiului) privitoare la impozite, conform căreia, pe termen lung, majoritatea cetăţenilor dintr-o societate democratică nu vor tolera un sistem fiscal de pe urma căruia nu vor avea un beneficiu. 339

30

Universitatea SPIRU HARET

Cunoaşterea categoriilor de subiecţi economici care suportă povara fiecărui tip de impozit şi difuziunea efectelor impozitelor în sistemul economico-social au o deosebită importanţă în construcţia unui sistem fiscal şi în adoptarea reformelor fiscale. Datorită interdependenţelor sociale din economie, concretizate prin fluxuri financiare şi monetare între subiecţii economici, un impozit stabilit asupra unei materii impozabile poate fi suportat de subiectul economic de drept sau poate fi transferat de către acesta asupra altui subiect economic (consumatorul final), prin fenomenul de translaţie fiscală. În cadrul acestui fenomen, literatura de specialitate delimitează trei concepte: impactul, repercusiunea şi incidenţa. Din conceptualizarea acestor trei termeni, rezultă că impactul corespunde procesului de stabilire a impozitului, repercusiunea corespunde fenomenului de transmitere a obligaţiilor fiscale, iar incidenţa constituie rezultatul fiscal al fluxului parcurs de impozit. Impactul reprezintă punctul în care impozitul loveşte materia impozabilă. Acest fenomen nu se limitează doar la rezultatul imediat al stabilirii unui impozit asupra persoanei care îl plăteşte, deoarece de-a lungul fluxului economic parcurs de impozit, până la punctul final al incidenţei, pot exista, prin repercusiunea impozitului, mai multe puncte în care impozitul afectează materia impozabilă. Repercusiunea reprezintă fenomenul complex prin care are loc transmiterea unui impozit, astfel încât obligaţia fiscală să fie plătită de o terţă persoană. Conceptul de repercusiune cuprinde ansamblul fenomenelor prin care are loc transmiterea impozitului, integral sau parţial, de către subiecţii economici vizaţi de lege la plata impozitului (contribuabilii legali sau de drept), către subiecţi economici care suportă în realitate prelevarea fiscală (contribuabilii reali sau de fapt), ca urmare a relaţiilor economice care apar de-a lungul fluxului economic parcurs de impozit. Astfel, uneori, repercusiunea impozitelor este prevăzută şi realizată de lege (în cazul impozitelor indirecte), alteori nu este prevăzută legal şi nici nu este cunoscută exact în momentul elaborării normelor fiscale (unele impozite directe). Repercusiunea poate fi clasificată după mai multe criterii: a) Conform criteriului juridic: - repercusiunea oficială sau formală – este prevăzută de norma fiscală, decurgând din însăşi tehnica de impunere a obligaţiei fiscale,
340

Universitatea SPIRU HARET

contribuabilul real fiind diferit de cel de drept; prin tehnica de impunere şi prin mecanismele de piaţă are loc transmiterea poverii fiscale către contribuabilul real; - repercusiunea neoficială – este fenomenul care se produce când contribuabilul de drept transmite impozitul asupra altui subiect economic, fără ca acest lucru să fie prevăzut în norma fiscală. Acesta din urmă devine contribuabilul real, ca urmare a relaţiilor economice care se derulează, iar repartiţia reală a impozitului nu va mai corespunde cu cea stipulată de legiuitor. Se poate spune că există doar o repercusiune economică reală, care constituie rezultanta dintre repercusiunea oficială şi cea neoficială, determinată de elemente de natură strict tehnică şi de factorii economici ai pieţei. b) Conform modului de transmitere a impozitului, se disting: - repercusiunea în sens pozitiv – realizează o translaţie integrală sau parţială a obligaţiilor fiscale în sensul normal al fluxurilor reale din economie, prin intermediul fluxurilor monetare; - repercusiunea în sens negativ – se realizează mult mai rar, transmiţând sarcina fiscală în sens invers fluxurilor reale din economie, prin fluxuri monetare excepţionale. c) Din punctul de vedere al formei de manifestare, se disting: - repercusiunea simplă – realizează transmiterea obligaţiei fiscale o singură dată, de la contribuabilul legal spre cel real, fiind de sens pozitiv; - repercusiunea progresivă – realizează transmiterea în trepte a obligaţiei fiscale de la contribuabilul de drept către cel final, între ei existând o seamă de contribuabili intermediari. Ca urmare a transferurilor multiple, în cazul acestei forme de repercusiune are loc o creştere a cuantumului monetar al obligaţiei fiscale rezultate din tehnica de impunere; - repercusiunea compusă sau mixtă – constituie un fenomen care constă în transmiterea în proporţii diferite a impozitului către contribuabilul real; când contribuabilul legal nu a reuşit, datorită factorilor de piaţă, să transmită în totalitate obligaţia fiscală spre contribuabilul real, se va realiza o repercusiune parţială în sens negativ (pentru partea din obligaţia fiscală neinclusă în repercusiunea de sens pozitiv).
341

Universitatea SPIRU HARET

Manifestarea repercusiunii este deosebit de complexă, întrucât anumite impozite se pot repercuta mai uşor, altele mai greu, sau în unele cazuri obligaţia fiscală se transmite doar în mod excepţional, în funcţie de: regimul juridic, tehnica de impunere, varietatea impozitelor, schimbările permanente de pe piaţă, funcţionarea economiilor concurenţiale. Incidenţa impozitului reprezintă punctul în care impozitul afectează contribuabilul real şi se realizează, fie ca urmare a unui impact, fie ca urmare a repercusiunii acestuia. Ea se poate defini ca distribuţia ultimă a sarcinii unui impozit. Între activitatea economică şi prelevarea fiscală există relaţii strânse, iar una dintre formele de manifestare a acestora este incidenţa impozitului. Incidenţa sau distribuţia unui impozit depinde de modul în care acesta este aşezat, de tipul de rată utilizată, de modul de definire a bazei de impozitare şi de gradul de acoperire31. Aceşti factori determină incidenţa statutară; în funcţie de modul în care răspunde economia, se poate vorbi de incidenţa economică, aceasta depinzând de factori cum sunt: condiţiile cererii şi ofertei, structura pieţei, perioada de timp necesară pentru producerea ajustărilor privind impozitele. Se disting: incidenţa formală (legală) – rezultatul impactului iniţial al impozitului şi incidenţa efectivă (economică) – rezultatul final al impozitului, care arată povara fiscală efectivă şi cine o suportă în ultimă instanţă. Translaţia impozitelor se poate produce în mod diferit, astfel: - translaţia progresivă sau în aval – atunci când se efectuează prin intermediul preţurilor bunurilor sau serviciilor vândute, sau prin creşterea salariilor la solicitarea salariaţilor, în scopul compensării creşterilor de impozite şi cotizaţii sociale ; - translaţia regresivă sau în amonte – este cea operată de consumatori către vânzători, când, în urma creşterii unor impozite indirecte, producătorii recurg la reducerea preţului de vânzare, sau de angajatori către salariaţi, când în urma unei creşteri a sarcinilor fiscale sau a cotizaţiilor sociale, angajatorii recurg la îngheţarea salariilor;
R.A.Musgrave, P. B. Musgrave, Public Finance in Theory and Practice, fourth edition, Mc Graw-Hill Book Company, New York, 1984, în: N. Hoanţă, op. cit., pag. 188. 342
31

Universitatea SPIRU HARET

- translaţia oblică – atunci când vânzătorul unui produs repercutează impozitul plătit de el, nu asupra unui bun sau serviciu impozitat, ci asupra altor bunuri şi servicii. Incidenţa impozitelor depinde, în mare măsură, de tehnicile fiscale, precum şi de contextul economic. Impozitele indirecte, fiind legate de preţul mărfurilor şi serviciilor, se repercutează mai uşor decât impozitele directe, în general. Caracterul translativ al impozitelor indirecte rezultă atât din natura lor, cât şi din voinţa legiuitorului, prin modul de aşezare. În cazul impozitelor directe, mai uşor repercutabile sunt impozitele pe venit, comparativ cu impozitele pe avere. Impozitele directe sunt mai uşor repercutabile când vizează veniturile legate de operaţiunile de producţie şi de vânzare a bunurilor şi serviciilor. Astfel este cazul impozitului pe societăţi/profit, care poate fi încorporat în preţurile de vânzare, fiind transferat consumatorilor. În general, este recunoscut faptul că impozitul pe profit reprezintă o sarcină fiscală pe care agenţii economici, în funcţie de circumstanţe, încearcă să o transfere prin preţuri. Impozitul este cu atât mai uşor transferabil, cu cât perioada de timp care separă faptul generator de percepere este mai scurtă. De asemenea, impozitele achitate prin reţinere la sursă sunt mai uşor repercutabile decât impozitele încasate pe bază de rol. În repercusiunea impozitelor, mecanismul de formare a preţurilor poate avea un rol determinant. Astfel, în sectorul produselor industriale, unde cererea şi oferta se echilibrează, iar preţurile sunt fixate cu o anumită rigoare, impozitul este, în general, repercutat asupra cumpărătorului. Producătorii, reprezentând oferta, caută să transmită incidenţa impozitului, neglijând faptul că repercusiunea poate antrena, la rândul său, o reducere a cererii şi, implicit, o reducere a veniturilor lor. La rândul lor, consumatorii caută să evite transmiterea incidenţei, reducându-şi consumul. Dacă nu-şi restrâng consumul, înseamnă că acceptă preţul impus prin incidenţă, ceea ce va implica o diminuare a veniturilor personale. Posibilitatea de transferare a sarcinilor fiscale depinde, în mare măsură, de elasticitatea cererii şi ofertei. Dacă cererea este rigidă, translaţia este mai uşor de efectuat, astfel că vânzătorul va repercuta fără dificultate sarcina fiscală asupra cumpărătorului. În cazul contrar, sau când concurenţa este mai puternică, vânzătorul va avea tendinţa să practice o translaţie regresivă, sau oblică.
343

Universitatea SPIRU HARET

Incidenţa reprezintă, aşadar, o problemă de mare importanţă, întrucât, fără o apreciere corectă a acesteia, este imposibil de a emite o judecată corectă asupra justiţiei impozitului şi a efectelor sale reale. În acest sens, problema incidenţei fiscale prezintă interes din punct de vedere economic, social, juridic şi politic. ÎNTREBĂRI RECAPITULATIVE 1. Ce reprezintă justiţia fiscală? 2. Comentaţi fenomenul redistribuirii prin impozite. 3. La ce se referă limitele redistribuirii prin intermediul impozitelor? 4. Ce reprezintă translaţia impozitului? 5. Ce reprezintă incidenţa impozitelor? 6. Ce reprezintă repercusiunea impozitelor? TESTE DE AUTOEVALUARE 1. Care dintre următoarele enunţuri reprezintă tipuri ale repercusiunii din punctul de vedere al formei de manifestare ? a) repercusiunea simplă; b) repercusiunea progresivă; c) repercusiunea compusă sau mixtă; d) toate enunţurile de mai sus; e) niciunul dintre enunţurile de mai sus. Răspuns: d. 2. Căruia dintre tipurile de repercusiune îi corespunde enunţul: realizează transmiterea obligaţiei fiscale o singură dată, de la contribuabilul legal spre cel real, fiind de sens pozitiv ? a) repercusiunii progresive; b) repercusiunii simple; c) repercusiunii compuse sau mixte; d) tuturor enunţurilor de mai sus; e) niciunuia dintre enunţurile de mai sus. Răspuns: b. 3. Căruia dintre tipurile de repercusiune îi corespunde enunţul: realizează transmiterea în trepte a obligaţiei fiscale de la contribuabilul
344

Universitatea SPIRU HARET

de drept către cel final, între ei existând o seamă de contribuabili intermediari? a) repercusiunii compuse sau mixte; b) repercusiunii simple; c) repercusiunii progresive; d) tuturor enunţurilor de mai sus; e) niciunuia dintre enunţurile de mai sus. Răspuns: c. 4. Conform criteriului juridic, repercusiunea impozitelor poate fi: a) repercusiunea oficială (sau formală) şi repercusiunea neoficială; b) repercusiunea în sens pozitiv şi repercusiunea în sens negativ; c) repercusiunea simplă, progresivă şi compusă (sau mixtă); d) toate enunţurile de mai sus se includ în criteriul juridic; e) niciunul dintre enunţurile de mai sus nu corespunde criteriului juridic. Răspuns: a.

345

Universitatea SPIRU HARET

Capitolul 12. METODOLOGIA DE STABILIRE A PRELEVĂRILOR FISCALE

12.1. Identificarea materiei impozabile 12.2. Evaluarea materiei impozabile 12.3. Determinarea cuantumului impozitelor 12.4. Perceperea (achitarea) impozitelor 12.5. Controlul fiscal

Concepte-cheie - identificarea materiei impozabile - evaluarea materiei impozabile - determinarea cuantumului impozitelor - perceperea impozitelor - declaraţie fiscală - evaluarea corectivă Metodologia impunerii se constituie din următoarele activităţi: (1) identificarea materiei impozabile, (2) evaluarea materiei impozabile, (3) calculul cuantumului monetar al impozitului şi (4) plata impozitului. Materia impozabilă reprezintă ansamblul elementelor economice care intră în baza de impozitare. Elementele economice care stau la baza fiecărui impozit formează baza impozabilă brută şi sunt în strânsă legătură cu dezvoltarea vieţii economice. Prin deducerea unor părţi (a unor elemente) din baza impozabilă brută, rămâne baza impozabilă netă (sau finală), asupra căreia se aplică rata sau cota impozitului în vederea determinării mărimii impozitului. 12.1. Identificarea materiei impozabile Ca urmare a diversităţii formelor pe care le îmbracă obiectul impozabil, materia impozabilă, la rândul său, este foarte variată.
346

Universitatea SPIRU HARET

Determinarea materiei impozabile reprezintă o operaţiune complexă, ca urmare a diversităţii activităţilor economice, a naturii şi destinaţiei veniturilor. Identificarea materiei impozabile se realizează în mod diferit la impozitele directe, faţă de cele indirecte. A. Identificarea materiei impozabile în cazul impozitelor directe În cazul impozitelor directe, metodologia fiscală are în vedere respectarea a două principii, şi anume: - principiul realităţii – stabilirea unei legături între materia impozabilă şi venitul adus de aceasta contribuabilului. La impozitele directe, materia impozabilă este aceeaşi cu elementele economice concrete sub care se prezintă venitul sau averea (case, terenuri, capital mobiliar, activităţi industriale, comerciale şi agricole); - principiul personalizării impozitului – stabilirea unei corelaţii între materia impozabilă şi situaţia personală a contribuabilului. Aceasta se bazează pe două abordări: (1) economică – presupune ca la stabilirea acesteia să se asigure corelaţia între natura, permanenţa şi importanţa veniturilor şi averii existente, pe de o parte, şi situaţia economică a contribuabilului, pe de altă parte. Pentru aceasta, se urmăresc reconstituirea sursei veniturilor şi recompensarea asumării riscurilor, prin: stimularea economisirii şi a investirii, protecţia unui venit minim vital ş.a.; (2) abordarea tehnică – vizează necesitatea ca baza impozabilă să reprezinte capacitatea contributivă globală a contribuabilului, adică ansamblul veniturilor şi averii acestuia, nu doar o parte a lor. În cazul impozitelor directe, materia impozabilă constă în: - veniturile din muncă; - veniturile agenţilor economici; - veniturile din capital. Veniturile din muncă reprezintă salariile şi alte drepturi asimilate acestora, care recompensează forţa de muncă din economia reală şi publică. Mărimea veniturilor din muncă este influenţată de factori ca: gradul de utilizare a forţei de muncă, nivelul tarifelor orare, evoluţia costului vieţii, evoluţia fenomenului inflaţionist, evoluţia ciclică a economiei etc. Astfel, în perioadele de creştere economică, veniturile din muncă au o tendinţă de sporire care se menţine apoi o lungă
347

Universitatea SPIRU HARET

perioadă de timp, scăzând cu întârziere în perioadele de depresiune. Elasticitatea materiei impozabile reprezentată de veniturile din muncă este relativ redusă în raport cu fluctuaţiile economice. Veniturile agenţilor economici provin din profiturile care recompensează factorul capital utilizat în economie şi, în general, diferă ca mărime de la un domeniu economic la altul (industrie, agricultură, comerţ). Dimensiunea acestui tip de materie impozabilă este influenţată de structura economiei şi de evoluţia ciclurilor economice. Astfel, în industrie, profiturile reacţionează rapid la fluctuaţiile economice, fiind influenţate de volumul producţiei, nivelul costurilor concurenţiale şi al cererii. Beneficiile comerciale reacţionează la fluctuaţia volumului activităţii şi a preţurilor. Cele din agricultură depind de factori climatici şi variaţia preţurilor. Veniturile din capital includ veniturile capitalului mobiliar şi imobiliar. În cazul capitalului mobiliar (dobânzi, dividende aferente acţiunilor, obligaţiunilor şi altor titluri de valoare), materia impozabilă evoluează în funcţie de natura titlurilor. Veniturile provenind din titluri financiare, care conferă deţinătorului un drept de proprietate, sunt cele mai sensibile în raport cu fluctuaţiile economice, iar veniturile din titluri financiare, prin care deţinătorul are un drept de creanţă, sunt influenţate de rata scontului şi de cea a dobânzii, de posibilitatea transformării în alte titluri financiare până la scadenţă, de durata plasamentelor. Evoluţia materiei impozabile reprezentată de veniturile imobiliare (chiria, renta) este determinată de stabilitatea capitalului (care provine din elementul contractual), fiind supusă unei creşteri a valorii în timp. Valoarea tranzacţiilor cu capital imobiliar (imobile, pământ, opere de artă) are o sensibilitate neglijabilă la fluctuaţiile economiei, comparativ cu valoarea capitalului mobiliar. B. Identificarea materiei impozabile în cazul impozitelor indirecte În cazul impozitelor indirecte, teoria fiscală prevede două modalităţi: impunerea specifică (ia în considerare materia impozabilă în expresie fizică) şi impunerea ad valorem (se bazează pe valoarea materiei impozabile). Specific sistemelor fiscale actuale este faptul că materia impozabilă este reprezentată de elemente economice
348

Universitatea SPIRU HARET

exprimate valoric, situaţiile în care aceasta se exprimă în unităţi fizice fiind tot mai rare. Diversificarea formelor de impunere indirectă şi generalizarea acţiunii impozitelor indirecte în economie s-au realizat prin trecerea de la materia impozabilă în expresie cantitativă la cea în expresie monetară. Sensibilitatea la fluctuaţiile conjuncturale a materiei impozabile în expresie valorică este mult mai mare decât cea a producţiei, întrucât reflectă influenţa a două variabile economice reprezentate de cantităţi şi preţuri. Preţul contribuie la stabilirea unei legături puternice între materia impozabilă şi evoluţia economiei. În cazul impozitelor indirecte, randamentul lor este influenţat de cantităţile de bunuri şi servicii tranzacţionate, nivelul preţurilor şi tarifelor, de includerea sau nu în preţuri a altor impozite anterioare, nivelul cotelor şi tehnica de aşezare, precum şi de existenţa şi amploarea fenomenului inflaţionist. 12.2. Evaluarea materiei impozabile Evaluarea materiei impozabile se bazează pe o seamă de metode care au evoluat în concordanţă cu principiile determinării materiei impozabile, cu tehnicile de impunere şi cu obligaţiile agenţilor economici privind organizarea şi conducerea contabilităţii. Pentru evaluarea materiei impozabile se cunosc mai multe metode: evaluarea pe baza semnelor exterioare sau pe prezumţii, evaluarea forfetară, evaluarea prin intermediul declaraţiilor fiscale controlate, evaluarea corectivă. a) Evaluarea pe baza semnelor exterioare sau pe prezumţii este o metodă simplă, dar imprecisă, constând în stabilirea unei valori impozabile aproximative, prin intermediul unor indicii sau semne exterioare ale valorii materiei impozabile. Prin această metodă nu se realizează o corelaţie între mărimea impozitului şi capacitatea contributivă şi nu se ţine seama de fluctuaţia reală a valorii materiei impozabile. Metoda are inconvenientul că stabileşte prelevarea fiscală asupra unei valori arbitrare, dar pentru administraţie ea este comodă, limitându-se la stabilirea valorii şi controlul acesteia la intervale mari de timp, influenţând pozitiv costul administrării. Majoritatea sistemelor fiscale evoluate au renunţat la această metodă de evaluare a materiei impozabile.
349

Universitatea SPIRU HARET

b) Evaluarea forfetară este agreată în cazul unui număr mare de mici subiecţi economici care ţin o evidenţă contabilă sumară sau care nu sunt obligaţi la ţinerea unei evidenţe contabile. Faţă de metoda anterioară, reprezintă un pas înainte, întrucât nu se mai bazează pe elemente exterioare, ci pe un număr de elemente economice prestabilite, specifice activităţii desfăşurate de contribuabil, care sunt în relaţie directă cu materia impozabilă (venit sau avere) şi cu capacitatea contributivă a acestuia. În practică, s-au utilizat mai multe variante ale acestei metode, şi anume: - forfeta legală – când prin cadrul legislativ se stabilesc elementele revelatoare ale venitului, valabile pentru toţi contribuabilii care realizează venituri din aceeaşi sursă şi în aceleaşi condiţii (rata medie de randament la hectar pe tipuri de culturi şi terenuri pe baza căreia se impozitează beneficiile anuale ale anumitor agenţi economici; chiriile practicate pe piaţă luate în calcul la stabilirea valorii locative a imobilelor ş.a.); - forfeta convenţională sau individuală – se stabileşte în urma discuţiilor dintre contribuabil şi un reprezentant al administraţiei, care urmează să ţină seama de particularităţile activităţii desfăşurate de fiecare contribuabil şi date (care reies din baza informaţională de care dispune administraţia), coroborate cu informaţiile furnizate de contribuabilul însuşi; - forfeta colectivă – combină evaluarea forfetară cu cea bazată pe declaraţii. Veniturile sunt evaluate conform declaraţiei, iar cheltuielile pe baze forfetare, conform prevederilor legale. (Exemplu: în funcţie de chirii se estimează cheltuielile cu întreţinerea şi amortizarea imobilelor; în funcţie de salarii se estimează cheltuielile profesionale, când nu se ţine evidenţa acestora.) Metoda are dezavantajul că, indiferent de numărul elementelor utilizate, se ajunge la o subevaluare generală a materiei impozabile şi avantajul că administraţia este scutită de a controla, în mod repetat, un număr mare de subiecţi economici cu o contabilitate, fie sumară, fie slab organizată. c) Evaluarea prin intermediul declaraţiilor fiscale controlate reprezintă o metodă facilitată de dezvoltarea sistemului de evidenţă contabilă, de un grad de educare şi civism ridicat al membrilor societăţii şi de existenţa unui aparat de control obiectiv, bine structurat şi diversificat. Pentru impozitele directe, metoda asigură posibilitatea
350

Universitatea SPIRU HARET

respectării principiului personalizării pentru impozitele directe, prin intermediul deducerilor şi reducerilor practicate în anumite situaţii prevăzute de lege. Această metodă oferă o mai strânsă corelare între venitul impozabil şi capacitatea contributivă reală a contribuabililor, prin evitarea impunerii repetate a veniturilor provenind din aceeaşi sursă, stimularea economisirii şi orientarea acesteia în direcţia investirii. Metoda a fost extinsă şi la impozitele indirecte, ca urmare a faptului că informaţiile privind impozitul sunt deţinute de agenţii economici care tranzacţionează şi comercializează bunuri şi servicii ale căror preţuri şi tarife includ şi mărimea obligaţiilor fiscale. Această metodă se aplică în două variante: - prin intermediul declaraţiilor fiscale ale contribuabililor – se bazează pe onestitatea contribuabililor şi pe dreptul de control al administraţiei, permiţând stabilirea situaţiei exacte pe baza tuturor veniturilor şi obligaţiilor acestora. Marele avantaj al metodei constă în organizarea unui sistem informaţional menit să asigure atât corecta evaluare, cât şi controlul obiectiv şi corect al declaraţiilor fiscale bazate pe informaţii certe. În prezent, este o metodă foarte des utilizată: impozitul pe venit global; impozitul pe societate; impozitele pe beneficiile industriale, agricole şi comerciale; impozitele pe cifra de afaceri brută; TVA; impozitele pe succesiuni sau donaţii etc.; - prin intermediul declaraţiilor fiscale întocmite de terţe persoane care cunosc situaţia contribuabilului suportator. Terţele persoane au obligaţia evaluării şi prezentării actelor din care reiese cuantumul plăţilor realizate, fără a exista obligativitatea întocmirii unor declaraţii fiscale periodice pe care să le depună la administraţia fiscală. Astfel, declararea veniturilor impozabile are loc la solicitarea expresă a administraţiei fiscale sau cu ocazia exercitării de către aceasta a actului de control. Metoda contribuie la simplificarea relaţiilor dintre administraţia fiscală şi contribuabili, în condiţiile perfecţionării controlului periodic al informaţiilor privind materia impozabilă. d) Evaluarea corectivă cuprinde un ansamblu de proceduri prin care se restabileşte, în mod curent, sau se determină, în situaţii excepţionale, valoarea impozabilă şi cuantumul legal al prelevărilor fiscale. Evaluările corective se utilizează ca urmare a dreptului de control al administraţiei şi sunt determinate de producerea unor fapte
351

Universitatea SPIRU HARET

cum sunt: întocmirea defectuoasă a declaraţiilor fiscale, nedepunerea în termen a declaraţiilor fiscale, producerea unor erori şi omisiuni în cadrul evaluărilor efectuate de contribuabili sau de personalul administraţiei fiscale. Corespunzător cauzelor care au declanşat evaluarea corectivă, pot fi: (1) proceduri de corectare a evaluărilor efectuate anterior şi (2) proceduri de evaluare din oficiu. Prima procedură se aplică în cazul contribuabililor care ţin evidenţe contabile şi depun declaraţii fiscale în termenele legale, precum şi al celor ce calculează, reţin şi virează impozitele prin stopaj la sursă în cadrul termenelor legale. Procedura de corectare a evaluărilor se declanşează la constatarea unor omisiuni şi erori în cuantumul impozitelor plătite şi se desfăşoară prin participarea ambelor părţi la restabilirea situaţiei corecte. Contribuabilii au dreptul, fie de a accepta expres sau tacit, fie de a contesta, cu prezentarea de probe organului de control. Procedura de evaluare din oficiu se declanşează în situaţia în care contribuabilii, deşi au obligaţia legală, refuză ţinerea evidenţei contabile, nu întocmesc declaraţiile fiscale sau nu respectă termenele legale pentru depunerea acestora, nu calculează şi nu virează impozitele prin stopaj la sursă sau există o discrepanţă între veniturile declarate şi informaţiile deţinute de administraţia fiscală. În acest caz, administraţia utilizează procedura dreptului contradictoriu, ceea ce presupune că evaluarea se efectuează pe baza elementelor cunoscute de către administraţie (informaţii din conturi bancare, obţinute de la terţe persoane, valoarea locativă a imobilelor deţinute, suma totală a cheltuielilor personale cunoscute etc.). Contribuabilul poate accepta sau contesta decizia administraţiei fiscale, în cel de-al doilea caz fiind necesar ca ambele părţi să-şi dovedească punctul de vedere cu probe în faţa instanţelor de judecată. 12.3. Determinarea cuantumului impozitelor Determinarea cuantumului impozitelor are loc în mod diferit, în funcţie de procedeul utilizat la calculul prelevării fiscale, de alegerea cotei impozitului şi de aplicarea unor procedee de modificare a cuantumului monetar al impozitelor.
352

Universitatea SPIRU HARET

a) Procedee de calcul al impozitelor Din teoria şi practica fiscală, se desprind două procedee de calcul al cuantumului monetar al prelevărilor fiscale: al repartiţiei şi al cotităţii. Procedeul repartiţiei constă în stabilirea prin lege a sumei totale a prelevărilor fiscale, pe feluri de impozite, şi repartizarea acesteia, din treaptă în treaptă, pe unităţi administrativ-teritoriale subordonate, până la nivelul fiecărui contribuabil. Repartizarea sarcinii fiscale pe contribuabili se realiza în funcţie de anumite baze de referinţă, considerate ca reflectând venitul şi averea contribuabilului. Bazele de impozitare erau imobile în raport cu materia impozabilă, ceea ce nu reflecta preocuparea pentru asigurarea echităţii fiscale. Pentru constituirea unui sistem fiscal raţional este necesar ca la determinarea veniturilor bugetare să se pornească de la puterea contributivă a tuturor contribuabililor, iar legislaţia fiscală să fie cât mai stabilă în timp. Dezvoltarea şi creşterea complexităţii relaţiilor economice, diversificarea surselor de venit, creşterea numărului subiecţilor economici, necesitatea sporirii sumei prelevărilor fiscale în raport cu dinamica nevoilor financiare ale statului, preocuparea tot mai mare pentru echitatea fiscală, precum şi necesitatea utilizării instrumentelor fiscale în perioadele de creştere şi recesiune economică au determinat abandonarea procedeului repartiţiei şi utilizarea procedeului cotităţii. Procedeul cotităţii corectează neajunsurile impozitelor de repartiţie, prin personalizarea impozitului, ceea ce a condus la creşterea echităţii fiscale şi mobilitatea bazelor de impozitare în funcţie de evoluţia materiei impozabile, corespunzător fluctuaţiilor economice. În plus, procedeul cotităţii contribuie la descentralizarea operaţiilor de calcul al impozitelor, la descentralizarea responsabilităţilor şi la un transfer parţial al unor costuri, care anterior reveneau exclusiv în sarcina administraţiei fiscale. Astfel, responsabilitatea stabilirii mărimii impozitului revine: pe de o parte, administraţiei fiscale, pentru impozitele stabilite pe baza rolurilor fiscale şi pentru impozitele locale directe, iar pe de altă parte, contribuabililor, care sunt obligaţi să întocmească şi să depună la administraţie declaraţii fiscale, sau să calculeze şi să verse impozitele, în cazul celor reţinute prin stopaj la sursă.
353

Universitatea SPIRU HARET

Prin această procedură, costurile legate de evaluarea, calculul şi plata obligaţiilor fiscale sunt transferate agenţilor economici, administraţiei fiscale revenindu-i doar costurile legate de control. Competenţele administraţiei fiscale se modifică prin creşterea ponderii activităţilor de control comparativ cu a celor de identificare, evaluare şi calcul al prelevărilor fiscale. b) Alegerea cotei impozitului Alegerea cotelor de impunere reprezintă o decizie politică a guvernelor, constituind o posibilitate de a acţiona în sensul modificării veniturilor fiscale ale statului sau perfecţionării sistemului fiscal. În vederea alegerii cotelor care răspund cel mai bine intenţiei de respectare a principiilor fiscale, trebuie cunoscute criteriile de grupare a acestora: - în raport cu momentul calculării prelevării fiscale, pot fi: (1) cote determinate ulterior (specifice procedeului repartiţiei, abandonat de practica fiscală. Constă în calcului cotei ca raport între suma totală a impozitului calculat în avans şi bazele de impozitare) şi (2) cote stabilite anterior calculării acestuia (sunt specifice procedeului cotităţii, fiind stabilite prin lege); - în funcţie de modul de exprimare, în practica fiscală se utilizează: (1) cote specifice, exprimate în unităţi monetare pe unitatea de bază impozabilă (în sumă fixă pe unitatea de impunere). Cotele specifice se utilizează la calculul impozitelor de tip real, şi corespunzător metodei de evaluare pe baza semnelor exterioare în cazul impozitelor directe, iar sfera lor de aplicare este tot mai redusă. La accize se utilizează în prezent o combinaţie între aplicarea de cote fixe şi aplicarea de cote procentuale; (2)cote ad valorem – sunt cele exprimate procentual şi aplicate asupra unei baze de impozitare exprimate valoric. Ele răspund principiului personalizării impozitului, se bazează pe exprimarea valorică a bazei de impozitare şi sunt utilizate în cadrul metodelor de evaluare pe bază de declaraţii, forfetare şi corective; - în raport cu evoluţia cotei de impunere faţă de evoluţia bazei de impozitare, se disting: (1) cote proporţionale – când se aplică aceeaşi valoare a cotei, indiferent de mărimea bazei de impozitare. În acest caz, între baza impozabilă şi cuantumul prelevării fiscale se
354

Universitatea SPIRU HARET

păstrează aceeaşi proporţie; (2) cote progresive, a căror caracteristică este că sporesc pe măsura creşterii bazei de impozitare. Progresivitatea poate fi simplă (sau globală), când se utilizează cote crescătoare, pe măsura creşterii bazei de impunere (trecerea de la un barem la altul îi dezavantajează pe cei care obţin venituri de o mărime aflată la limita inferioară a baremului, faţă de cei aflaţi la limita superioară a baremului anterior), sau progresivitate compusă (progresivă, pe tranşe), când venitul care trebuie impozitat se divide în tranşe asupra cărora se aplică valori în creştere ale cotelor de impunere. Mărimea prelevării fiscale rezultă din însumarea cuantumurilor parţiale calculate pe fiecare tranşă de venit. Este o modalitate de calcul al impozitelor care răspunde cel mai bine principiului echităţii fiscale verticale. În practica fiscală, de-a lungul timpului, s-au mai utilizat şi (3) cote regresive, care scad pe măsura creşterii bazei de impunere, şi cote degresive, care cresc în ritmuri diferite până la o anumită valoare a bazei impozabile, iar după atingerea unei valori prestabilite a cuantumului impozitului, scad constant în raport cu venitul total. c) Modificarea cuantumului monetar al impozitelor Recurgerea la asemenea procedee poate avea drept scop: - personalizarea impunerii – pentru asigurarea unei mai bune corelaţii între capacitatea contributivă reală şi cuantumul obligaţiei de plată sub forma impozitului; - urmărirea unor obiective economice sau sociale prin măsuri de ordin fiscal. Modificarea cuantumului monetar al impozitelor se realizează fie prin diminuarea bazei de impozitare (procedeul fiind anterior aplicării cotei impozitului – abaterile şi deducerile), fie prin modificarea cuantumului impozitului (după aplicarea cotei prevăzute de lege – reducerea şi majorarea). Modificarea cuantumului monetar al impozitelor îmbracă forme diferite, şi anume: - abaterea – constituie un procedeu de diminuare a bazei de impozitare prin care nu se supune aplicării impozitului o anumită parte a venitului, stabilit fie în sumă fixă, fie sub formă procentuală. Astfel, în cazul veniturilor salariale, practica fiscală obişnuieşte să prevadă un minim neimpozabil;
355

Universitatea SPIRU HARET

- deducerea – procedeu de diminuare a bazei de impozitare, prin scăderea valorii unor elemente deductibile (pensii alimentare, contribuţii la fonduri de pensii private ş.a.), sau în limita unei sume care rezultă prin aplicarea unei cote procentuale asupra venitului (deduceri personale de bază sau suplimentare, la îndeplinirea anumitor condiţii şi în limita anumitor sume prevăzute de lege, cheltuieli de sponsorizare, cheltuieli de reparaţii etc.); - reducerea – acţionează asupra cuantumului impozitului, intervenind după aplicarea cotei acestuia. Scopul este de a diminua sarcina impozitului în anumite situaţii prevăzute de lege, prin intermediul unei valori absolute sau al cotelor procentuale. Astfel, la începutul perioadei de tranziţie, pentru o perioadă scurtă de timp, s-a aplicat o reducere de 20% la impozitul pe salariu pentru persoanele cu copii; - majorările – acţionează în sensul creşterii sarcinii fiscale, în anumite situaţii prevăzute de lege, cum ar fi: persoanele ale căror venituri globale depăşesc un anumit prag (pentru o contribuţie mai substanţială la formarea resurselor financiare ale statului), veniturile celibatarilor sau persoanelor fără copii (în scopuri demografice) etc. 12.4. Perceperea (achitarea) impozitului Perceperea (achitarea) impozitelor se referă la ansamblul operaţiunilor prin care impozitul este plătit de către contribuabil şi încasat de administraţie. În practică se utilizează următoarele modalităţi: - plata directă – aplicată, în general, pentru plata impozitelor provenite de la agenţii economici. Debitorul îşi calculează cuantumul impozitului conform legii fiscale, având obligaţia de a-l vărsa la anumite termene. Plata directă se poate realiza fie prin deplasarea reprezentantului fiscal la domiciliul plătitorului – modalitate la care s-a renunţat în practica fiscală (în acest caz, este vorba despre impozitul cherabil), fie prin deplasarea plătitorului la sediul administraţiei fiscale (în care caz este vorba despre impozitul portabil). În condiţiile apariţiei şi extinderii instrumentelor moderne de plată, în ţările foarte dezvoltate s-a generalizat plata impozitelor prin intermediul băncilor, sau prin Internet, restrângându-se tot mai mult operaţiunile cu numerar şi deplasarea efectivă a contribuabilului la administraţia fiscală; - stopajul la sursă (sau metoda reţinerii şi vărsării) – se foloseşte pentru impozitarea veniturilor persoanelor fizice (salariul realizat de
356

Universitatea SPIRU HARET

un angajat), când pentru calculul, reţinerea şi achitarea impozitului intervine o terţă persoană (angajatorul), care îi eliberează salariatului doar veniturile nete; - aplicarea de timbre fiscale – este o metodă cu sferă mai restrânsă de aplicare, folosită pentru încasarea unor drepturi fiscale pentru serviciile publice prestate de instituţiile de stat – acţiuni administrative, notariale, judecătoreşti, consulare. Trebuie realizată distincţia între contribuabilul legal – persoana fizică sau juridică în numele căreia este stabilit impozitul – şi contribuabilul real – care suportă de fapt impozitul, fie prin mecanismul fiscal prevăzut de lege (în cazul impozitelor indirecte), fie prin fenomenul de translaţie şi repercusiune a impozitului, care reiese din jocul forţelor pieţei (când o creştere a sarcinii impozitului pe profit sau a impozitului pe venitul liber-profesioniştilor se va regăsi în preţul produsului pe piaţă). Legea fiscală prevede şi când anume să aibă loc plata impozitului, existând două posibilităţi: plata imediată – când impozitul se plăteşte în acelaşi timp cu declararea materiei impozabile şi plata decalată – când se presupune, conform avizului de plată, o perioadă de timp între declararea materiei impozabile şi plata impozitului. Pentru stingerea obligaţiilor fiscale la termenele legale, mijloacele de plată utilizate de contribuabili pot fi: tradiţionale (bani, ordine de plată, cec-uri) şi specifice (titluri de plată obligatare emise de administraţia publică, efecte de credit ş.a.). Acestea din urmă – care nu se practică în ţara noastră - presupun prevederea expresă a situaţiilor şi tipurilor de impozite la care se utilizează. 12.5. Controlul fiscal Orice activitate economică presupune anumite riscuri, printre care se numără şi cel fiscal. Uneori, acest risc este asumat în mod conştient de către agentul economic, în cazul evaziunii şi fraudei fiscale, dar poate fi determinat şi de o serie de factori cum sunt: complexitatea sistemului fiscal, modificări frecvente ale normelor fiscale, insuficienta calificare a personalului contabil etc. Diminuarea şi eliminarea riscului fiscal trebuie să fie în primul rând o preocupare a legiuitorului, care trebuie să asigure claritatea,
357

Universitatea SPIRU HARET

coerenţa şi corelarea legislaţiei fiscale şi a celei economice, în general. De asemenea, în reducerea riscului fiscal, un rol deosebit revine activităţii de control, prin aspecte ca: frecvenţa şi complexitatea controalelor fiscale, aplicarea de sancţiuni fiscale, durata perioadei de prescripţie ş.a. 12.5.1. Conţinutul şi funcţiile controlului fiscal Respectarea legislaţiei fiscale nu se poate realiza în condiţii optime fără existenţa activităţii de control, căreia îi revine un rol important în reglarea sistemului fiscal. Controlul fiscal constituie ansamblul de activităţi prin care se stabileşte exactitatea operaţiunilor legate de aşezarea şi încasarea creanţelor fiscale la termenele legale. Controlul reprezintă un mijloc de constatare şi corectare a actelor şi faptelor ilegale, de identificare a deficienţelor şi de restabilire a legalităţii prin măsuri corective şi coercitive de natură pecuniară, sau în situaţii deosebite prin măsuri penale. Funcţiile controlului fiscal sunt: - funcţia de informare – constă în furnizarea de informaţii care să asigure cunoaşterea de fapt a situaţiei fiscale, a carenţelor, disfuncţionalităţilor, abaterilor, ilegalităţilor etc.; - funcţia de evaluare – se referă la măsurarea corectă a abaterilor, omisiunilor, erorilor, la stabilirea cuantumului prelevărilor fiscale nerealizate, la dimensionarea evaziunii şi fraudei fiscale; - funcţia de recuperare – constă în adoptarea de măsuri pentru corectarea situaţiei fiscale neconforme cu normele fiscale, asigurarea condiţiilor de achitare a obligaţiilor fiscale restante, depistarea şi eliminarea elementelor care denaturează şi perturbă procesul de realizare a creanţelor fiscale; - funcţia educativă – se referă, pe de o parte, la luarea măsurilor cu scop de îndreptare, descurajare, pedepsire a contribuabililor incorecţi, iar pe de altă parte, la contribuţia sa la crearea unui cadru de parteneriat fiscal între contribuabili şi organele fiscale. Sistemele fiscale moderne au adoptat regimul declarativ, care se bazează pe seriozitatea şi buna credinţă a contribuabililor, care întocmesc declaraţii corecte şi complete şi îşi asumă responsabilitatea pentru faptele comise şi actele întocmite. Contribuabilii trebuie să fie
358

Universitatea SPIRU HARET

capabili să justifice elementele fiscale declarate, iar organele fiscale au obligaţia de a analiza conţinutul declaraţiilor, în vederea aşezării şi încasării impozitelor, identificând situaţiile de sustragere de la plata prelevărilor fiscale. Organele fiscale trebuie să dovedească omisiunile şi inexactităţile din documente şi să motiveze corecţiile pe care le aduc, în intervalul prevăzut de lege. Corectarea lipsurilor şi erorilor de către organele fiscale se realizează prin mai multe forme, care sunt complementare. Controlul fiscal reprezintă o formă a controlului financiar şi este exercitat de organe specializate ale Ministerului Finanţelor Publice aflate la nivel central şi teritorial. Obiectivele controlului fiscal se referă la: - încasarea tuturor impozitelor şi taxelor datorate de contribuabili la termenele şi în cuantumul prevăzute, corespunzător bazelor de impozitare şi cotelor legale în vigoare; - depistarea impozitelor şi taxelor sustrase de la plata către buget şi atragerea lor pe destinaţia legală; - evidenţierea unor carenţe legislative care favorizează forme ale evaziunii la adăpostul legii, sau îngreunează încasarea la buget a veniturilor fiscale, pentru furnizarea elementelor de îmbunătăţire a prevederilor legale. Pentru ca activitatea de control fiscal să fie riguroasă, oportună şi eficientă, controlul trebuie să îndeplinească anumite cerinţe: - definirea, prin cadrul său organizatoric, a responsabilităţilor ce revin organelor de control fiscal şi asigurarea condiţiilor de realizare a atribuţiilor acestora, fără a permite imixtiuni în desfăşurarea activităţii de control, sau abuzuri din partea celor ce desfăşoară controlul; - elaborarea unui cadru legislativ simplu, complet, clar şi flexibil, care să permită îmbunătăţirea rapidă a normelor fiscale şi interpretarea unitară a acestora; - asigurarea de personal calificat şi motivat care să desfăşoare activitatea de control fiscal în condiţii optime şi corecte; - asigurarea unor dotări tehnice de comunicare şi informare, care să sprijine operativitatea şi eficienţa controlului fiscal.
359

Universitatea SPIRU HARET

12.5.2. Formele controlului fiscal Controlul fiscal dispune de forme diferite de realizare, ceea ce îi conferă posibilitatea adaptării conţinutului la situaţii fiscale diverse, orientându-l spre anumite obiective şi centrându-l pe anumite mijloace de aplicare. Ansamblul activităţilor de control se grupează după criterii diferite, cum sunt: a) Din punctul de vedere al aprofundării cunoaşterii situaţiei fiscale, se disting: - control fiscal documentar – efectuat la sediul organului fiscal şi constând în examinarea elementelor componente ale dosarului contribuabilului. Dosarul poate oferi date cu privire la eventuale erori sau neconcordanţe care să justifice, în anumite cazuri, începerea unui control faptic la sediul contribuabilului. De asemenea, controlul documentar compară informaţiile transmise de patroni, salariaţi, instituţii financiare ş.a.; - control fiscal faptic (efectiv) – se realizează la sediul sau domiciliul contribuabilului pentru a obţine informaţii suplimentare într-o anumită situaţie. În cadrul acestei forme de control se disting trei proceduri: (1) verificări contabile la subiecţii economici contribuabili; (2) controlul încrucişat al situaţiei fiscale personale, care implică verificarea aprofundată a situaţiei fiscale a tuturor contribuabililor cu referire la totalitatea veniturilor, pentru a stabili concordanţa dintre veniturile declarate şi realitatea constatată; (3) percheziţia sau dreptul de a face vizite la domiciliul contribuabililor (ca o procedură excepţională, utilizată în cazul unor infracţiuni fiscale grave). b) După sfera de cuprindere, controlul fiscal poate fi: - control general – care cuprinde spre verificare totalitatea impozitelor şi taxelor datorate de contribuabil; - control parţial (limitat) – când controlul vizează doar o parte dintre impozitele şi taxele la care este supus un contribuabil. c) Din punctul de vedere al gradului de extindere a verificărilor asupra operaţiunilor impozabile, se disting: - control fiscal total (complet) – sunt verificate toate operaţiunile, documentele, probele care stau la baza stabilirii cuantumului, fie a unui impozit sau a unei taxe, fie a tuturor prelevărilor fiscale plătite de contribuabil. Întrucât presupune efectuarea unui examen complet al tuturor aspectelor activităţii desfăşurate de unul sau mai mulţi agenţi
360

Universitatea SPIRU HARET

economici (control încrucişat), această formă de control permite depistarea eventualelor cazuri de evaziune şi fraudă fiscală; - control fiscal prin sondaj (selectiv) – realizează verificări parţiale în ceea ce priveşte operaţiunile, documentele, perioada etc. referitoare la un anumit impozit/taxă. d) În funcţie de scopul urmărit, se disting: - control fiscal de informare (informativ) – are drept scop intenţia administraţiei fiscale de a informa agenţii economici în legătură cu drepturile şi obligaţiile fiscale; - control fiscal de rutină – urmăreşte menţinerea legăturii cu plătitorii şi urmărirea modului în care aceştia se achită de obligaţiile fiscale. Scopul principal al acestei forme de control este de a compara evidenţele primare şi contabile cu datele din documentele şi decontările depuse de contribuabili, în vederea verificării corectitudinii sumelor plătite şi a termenelor; - control fiscal propriu-zis (de fond) – are drept scop prevenirea şi combaterea cazurilor de sustragere de la stabilirea şi plata obligaţiilor fiscale de către contribuabili. e) În funcţie de momentul controlului fiscal faţă de cel al depunerii declaraţiilor fiscale şi al plăţii, se deosebesc: - control a priori – care urmăreşte o mai bună informare şi colaborare între contribuabili şi organele fiscale; - control a posteriori – urmăreşte verificarea exactităţii declaraţiilor fiscale, a deconturilor etc., prin utilizarea unor proceduri de control pentru analiza situaţiei fiscale a contribuabilului. Aceste forme de control nu se exclud reciproc, ci adesea pot fi complementare, asigurând creşterea eficienţei activităţii de control. De asemenea, toate formele de control fiscal oferă informaţii pentru organizarea şi desfăşurarea eficientă a controalelor ulterioare. Controlul fiscal trebuie să contribuie la îmbunătăţirea înţelegerii şi acceptării de către contribuabili a necesităţii impozitelor, la creşterea civismului fiscal, asigurând totodată protecţia drepturilor contribuabililor, prevăzute de lege. 12.5.3. Metodologia controlului fiscal Orice activitate economică presupune anumite riscuri, printre care se numără şi cel fiscal. Uneori, acest risc este asumat în mod
361

Universitatea SPIRU HARET

conştient de către agentul economic, în cazul evaziunii şi fraudei fiscale, dar poate fi determinat şi de o serie de factori cum sunt: complexitatea sistemului fiscal, modificări frecvente ale normelor fiscale, insuficienta calificare a personalului contabil etc. Diminuarea şi eliminarea riscului fiscal trebuie să fie în primul rând o preocupare a legiuitorului, care trebuie să asigure claritatea, coerenţa şi corelarea legislaţiei fiscale şi a celei economice, în general. De asemenea, în reducerea riscului fiscal, un rol deosebit revine activităţii de control, prin aspecte ca: frecvenţa şi complexitatea controalelor fiscale, aplicarea de sancţiuni fiscale, durata perioadei de prescripţie ş.a. Existenţa şi delimitarea procedurilor şi metodelor de control fiscal sunt absolut necesare desfăşurării unui control eficient. Procedurile de control fiscal pot fi generale, aplicabile tuturor formelor acestuia, sau specifice anumitor forme ale controlului fiscal. Metodologia controlului fiscal cuprinde următoarele etape: 1. Pregătirea verificării 2. Desfăşurarea controlului fiscal 3. Definitivarea şi încheierea controlului fiscal 4. Valorificarea actelor de control fiscal Pregătirea verificării are în vedere dosarele fiscale şi toate informaţiile referitoare la contribuabilii ce urmează a fi controlaţi (altfel spus, identificarea fiscală a acestora). Înainte de a trece la cea de a doua etapă, este necesară înştiinţarea contribuabilului cu privire la începerea controlului, prin transmiterea avizului de verificare. În cazul existenţei unor indicii de evaziune fiscală, nu este oportună înştiinţarea acestuia. Desfăşurarea controlului fiscal începe printr-un prim contact între organul fiscal şi contribuabil/reprezentantul acestuia, constând într-un interviu din care să reiasă: activităţile desfăşurate generatoare de obligaţii fiscale; eventuale sucursale, filiale sau asocieri; îndeplinirea dispoziţiilor rezultate din controlul fiscal anterior ş.a. Urmează apoi vizitarea locului unde se realizează activităţile impozabile, pentru a cunoaşte specificul şi volumul activităţii contribuabilului. După aceste activităţi premergătoare are loc verificarea registrelor societăţii, a evidenţelor primare, a evidenţelor contabile, a declaraţiilor de impunere, a deconturilor fiscale.
362

Universitatea SPIRU HARET

Definitivarea şi încheierea controlului fiscal. Finalizarea operaţiunilor de control trebuie adusă la cunoştinţa contribuabilului de către controlorul fiscal. La încheierea controlului fiscal, organul de control întocmeşte procesul-verbal cu privire la operaţiunile verificate, precum şi constatările reieşite (eventuale lipsuri, erori, omisiuni care să necesite corectarea obligaţiilor fiscale). Eventualele neconcordanţe dintre declaraţiile fiscale şi documentele pe baza cărora s-au întocmit acestea se comunică în scris contribuabilului, prezentându-i-se acestuia modul de stabilire corectă a impozitului, precum şi cuantumul rezultat. În cazul constatării unor obligaţii fiscale datorate, se emite un aviz de impozitare, care, pe lângă suma impozitului datorat, cuprinde şi penalităţile şi amenzile stabilite conform normelor fiscale, precum şi perioada de timp în care contribuabilul poate contesta decizia. De asemenea, organul fiscal de control are obligaţia de a-i furniza contribuabilului recomandări şi precizări pentru evitarea, pe viitor, a interpretării incorecte a normelor fiscale. Valorificarea actului de control se referă la urmărirea încasării eventualelor diferenţe în plus constatate de organul de control, ceea ce conferă eficienţa scontată activităţii de control. Desfăşurarea activităţilor de administrare a impozitelor şi a celor de control fiscal este stipulată în Codul de procedură fiscală, care cuprinde într-o formă coerentă diversitatea de elemente necesare unui comportament fiscal corect. ÎNTREBĂRI RECAPITULATIVE 1. Care sunt activităţile din care se constituie metodologia impunerii? 2. În ce constă identificarea materiei impozabile? 3. În ce constă evaluarea materiei impozabile? 4. În ce constă calculul cuantumului monetar al impozitului? 5. În ce constă plata impozitului? 6. În ce situaţii se declanşează procedura de evaluare corectivă? 7. Care sunt formele de percepere a impozitelor? 8. Care sunt etapele prevăzute de metodologia controlului fiscal?

363

Universitatea SPIRU HARET

TESTE DE AUTOEVALUARE 1. Determinarea cuantumului impozitelor presupune activităţi cum sunt: a) calculul prelevării fiscale; b) alegerea cotei impozitului; c) aplicarea unor procedee de modificare a cuantumului monetar al impozitelor; d) toate enunţurile de mai sus; e) niciunul dintre enunţurile de mai sus. Răspuns: d. 2. În cazul impozitelor directe, materia impozabilă constă în: a) veniturile din muncă; b) veniturile agenţilor economici; c) veniturile din capital; d) toate enunţurile de mai sus; e) niciunul dintre enunţurile de mai sus. Răspuns: d. 3. Care dintre enunţurile de mai sus nu reprezintă forme ale modificării cuantumului monetar al impozitelor? a) dublarea; b) majorarea; c) reducerea; d) deducerea; e) abaterea. Răspuns: a. 4. Care dintre următoarele enunţuri nu se numără printre funcţiile controlului fiscal? a) funcţia de informare; b) funcţia de evaluare; c) funcţia de recuperare; d) funcţia redistributivă; e) funcţia educativă. Răspuns: d.

364

Universitatea SPIRU HARET

Capitolul 13. POLITICA FISCALĂ

13.1. Aspecte generale privind politica fiscală: concept, obiective, instrumente 13.2. Coordonatele politicii fiscale 13.3. Interdependenţele politicii fiscale 13.4. Politica fiscală din România în perioada de tranziţie 13.5. Posibilităţi de acţiune a politicii fiscale, în scopul

relansării economice Concepte-cheie - politica economică - politica fiscală - facilităţi fiscale - interdependenţele politicii fiscale - instrumentele politicii fiscale Politica economică (politica macroeconomică) reprezintă ansamblul măsurilor luate de stat în scopul asigurării creşterii economice, ocupării forţei de muncă, echilibrării balanţei de plăţi externe, stabilităţii preţurilor, reducerii inegalităţilor şi asigurării independenţei naţionale32. Într-o altă accepţie, politica economică reprezintă ansamblul deciziilor adoptate de către stat, în vederea orientării activităţii economice într-un sens considerat rezonabil, pe teritoriul naţional. Se poate vorbi deci de politică economică atunci când se decide creşterea deficitului bugetar, pentru a se asigura utilizarea muncii, sau când se stabilesc norme ale creşterii preţurilor şi veniturilor, pentru a limita inflaţia33.
Marius Băcescu, Angelica Băcescu-Cărbunaru, Compendiu de macroeconomie, Ed. Economică, Bucureşti, 1997, pag. 299. 33 Gheorghe Manolescu (coordonator), Politici economice – concepte, instrumente, experienţe, Ed. Economică, Bucureşti, 1997, pag. 27. 365
32

Universitatea SPIRU HARET

Datorită complexităţii şi diversităţii obiectivelor şi instrumentelor utilizate de politica economică, aceasta poate fi analizată şi construită prin prisma componentelor sale: politica monetară, politica fiscală, politica bugetară, politica preţurilor, politica veniturilor. 13.1. Aspecte generale privind politica fiscală: concept, obiective, instrumente În literatura de specialitate, politica fiscală, în sens larg, se constituie în cadrul activităţii autorităţii publice de percepere şi utilizare a resurselor necesare satisfacerii consumului public şi furnizării de bunuri şi servicii publice. O asemenea activitate declanşează un amplu proces de redistribuire, care este condus printr-o seamă de componente strâns legate între ele: politica fiscală (în sens restrâns), care operează cu instrumente de natura prelevărilor fiscale, politica bugetară sau alocativă, care operează prin intermediul subvenţiilor şi alocaţiilor bugetare, şi politica soldului bugetar, vizând finanţarea deficitelor bugetare şi valorificarea excedentelor bugetare. Conţinutul actelor decizionale este influenţat de utilitatea pe care politica fiscală o prezintă pentru decidentul public. Opiniile cu privire la utilitatea politicii fiscale au generat diverse curente de gândire, care, alături de opţiuni politice şi constrângeri de natură financiară, economică şi socială, au influenţat deciziile autorităţilor publice. Opiniile formulate au fost influenţate de evoluţia rolului statului, au purtat amprenta evenimentelor politice, fiind totodată orientate de permanenta transformare a mediului economico-financiar şi de opinia publică. Prin politica fiscală se stabilesc volumul şi provenienţa resurselor financiare publice, metodele de prelevare a veniturilor fiscale, facilităţile fiscale – dacă se acordă, sub ce formă, finalităţile vizate – obiectivele de ansamblu ale politicii fiscale, precum şi modalităţile concrete de realizare a acestora. Politica fiscală reprezintă ansamblul de măsuri guvernamentale privitoare la metodele şi tehnicile de impozitare, la raportul dintre impozitele directe şi cele indirecte, la stabilirea canalelor de procurare a veniturilor fiscale, la urmărirea ratei presiunii fiscale, în scopul influenţării dezvoltării economice şi vieţii sociale.
366

Universitatea SPIRU HARET

Opţiunea în materie de politică fiscală implică, pe de o parte, respectarea principiilor de bază ale impunerii, iar pe de altă parte, adoptarea acestora în raport cu sensul şi evoluţia previzibilă a variabilelor economice interne şi internaţionale şi cu preferinţele membrilor societăţii. Deciziile care orientează politica fiscală reflectă suveranitatea fiscală de care dispune autoritatea publică naţională, în baza dreptului constituţional şi juridic de a institui impozite, de a modifica anumite elemente constitutive specifice impozitelor sau de evitare a dublei impuneri. Obiectivele urmărite de stat prin intermediul politicii fiscale, sub aspectul ei de componentă a politicii economice, pot fi sintetizate astfel: realizarea bunăstării, a justiţiei sociale şi a securităţii sociale. Astfel, politica fiscală poate fi folosită pentru: favorizarea progresului economic, reglarea conjuncturală prin impozite şi investiţii, realizarea justiţiei fiscale prin stabilirea sarcinii fiscale în funcţie de capacitatea contributivă. Autorităţile publice trebuie să urmărească utilizarea raţională a resurselor, stabilirea de preţuri juste, care nu comportă profituri excesive, utilizarea profitului obţinut în producţie cu preponderenţă la investiţii productive etc. În acest context, Allain Barrère afirma: „În condiţiile în care crizele economice produc efecte deosebit de grave asupra economiei şi a condiţiilor de viaţă ale oamenilor (şomaj, inflaţie etc.), este necesar ca Statul să vegheze, dacă nu la stabilizarea economiei, cel puţin la reglarea conjuncturii, la realizarea securităţii sociale. Spre deosebire de individ, care urmăreşte realizarea profitului personal, Statul urmăreşte satisfacerea maximă a nevoilor sociale, adică producerea de bunuri utile societăţii, şi nu neapărat rentabile din punct de vedere economic. Întrucât concurenţa nu este perfectă, statul trebuie să intervină să o corecteze şi să realizeze justiţia socială.”34 Pentru îndeplinirea în condiţii cât mai bune a rolului care îi revine în cadrul politicii economice în ansamblul său, politica fiscală trebuie adaptată permanent cerinţelor specifice ale fiecărei etape de dezvoltare economico-socială. În acest sens, un rol important revine
Allain Barrère, Politique financière, Librairies Dalloz, 1959, pag. 2224, în: Iulian Văcărel (coordonator), op. cit., pag. 146. 367
34

Universitatea SPIRU HARET

strategiei alese şi tacticii adoptate. „Raportând noţiunile de strategie şi tactică la politica financiară a statului, se poate considera că deciziile care stabilesc coordonatele politicii financiare pentru fiecare etapă de dezvoltare istoriceşte determinată, precum şi programele financiare de perspectivă îndelungată formează cadrul strategiei financiare, iar actele administrative de planificare, pe perioade scurte, ca şi măsurile prevăzute a se lua pentru executarea planurilor financiare şi a sarcinilor specifice unei perioade sau alteia, ţin de domeniul tacticii şi al activităţii operative”35. Ca orice politică economică, şi politica fiscală operează cu anumite instrumente, pentru a influenţa procesele economice şi sociale. Instrumentele politicii fiscale sunt impozitele, care nu trebuie privite doar ca simple canale de procurare a veniturilor fiscale, ci şi ca pârghii cu ajutorul cărora se intervine în economie. De aceea, ele trebuie astfel instituite, încât să răspundă cerinţelor de influenţare a activităţilor economice, fie în sensul incitării la investiţii, producţie, economisire, amplasare în zone defavorizate etc., fie în sensul reducerii unor activităţi sau comportamente. Politica macroeconomică foloseşte instrumentul impozitului pentru atingerea unor obiective majore ca reducerea inflaţiei şi reducerea şomajului. De asemenea, între instrumentele de natură fiscală se încadrează şi utilizarea de către factorii de decizie a facilităţilor fiscale (reduceri, deduceri, scutiri de impozite) pentru atingerea unor obiective precise în plan economic sau social. 13.2. Coordonatele politicii fiscale Prin politica fiscală se stabilesc, în principal, volumul şi provenienţa resurselor financiare publice, metodele de prelevare a veniturilor fiscale, facilităţile fiscale – dacă se acordă, sub ce formă, finalităţile vizate –, obiectivele de ansamblu ale politicii fiscale, precum şi modalităţile concrete de realizare a acestora. Dintre coordonatele politicii fiscale, menţionăm: - nivelul resurselor financiare publice; - posibilităţi de menţinere/asigurare a echilibrului bugetar;
35

Iulian Văcărel (coordonator), op. cit., pag. 130.

368

Universitatea SPIRU HARET

- provenienţa resurselor financiare publice; - numărul/multitudinea prelevărilor fiscale; - metodele şi tehnicile de prelevare fiscală; - nivelul ratei presiunii fiscale; - modalităţi de combatere şi limitare a evaziunii fiscale; - acordarea/neacordarea de facilităţi fiscale etc. În ceea ce priveşte volumul resurselor financiare publice, cuantumul acestora este dictat în cea mai mare parte de nivelul cheltuielilor publice din perioada considerată. În practica finanţelor publice din ultimii ani, se constată că nu există o egalitate deplină între veniturile publice cu caracter ordinar şi cheltuielile publice în cadrul anului bugetar, ceea ce generează deficite bugetare a căror sursă de finanţare este de natura creditelor publice. Dezechilibrele dintre veniturile şi cheltuielile publice se pot localiza la diferite verigi ale bugetului general consolidat, ceea ce presupune transferuri de la bugetul central spre celelalte componente bugetare. Apelul la credit public generează noi coordonate ale politicii fiscal-bugetare, în sensul optării – de preferinţă – pentru surse neinflaţioniste de finanţare a deficitului bugetar şi posibilităţi de sporire, în viitor, a veniturilor publice, în special a celor fiscale. Volumul resurselor financiare publice susceptibil a fi mobilizat la buget este strâns legat de nivelul de dezvoltare a economiei naţionale, de eficienţa activităţilor desfăşurate de agenţii economici, dar şi de soluţiile adoptate de autorităţile publice referitoare la modul de satisfacere a necesităţilor sociale şi de finanţare a cheltuielilor pe care le antrenează. O importantă coordonată a politicii fiscale constă în provenienţa resurselor financiare publice: din surse ordinare sau extraordinare, procurarea celor ordinare pe calea impozitelor directe sau indirecte, de la persoane fizice sau juridice. În mod normal, ponderea cea mai mare trebuie să revină resurselor financiare ordinare, comparativ cu procurarea prin credit public. Emisiunea monetară fără acoperire reprezintă o sursă de venituri publice prezentată doar în plan teoretic, din cauza efectelor puternic inflaţioniste pe care ea le provoacă. În cazul apelului la credit public, de mare importanţă este provenienţa internă sau externă a acestuia. Desigur, ar fi de preferat ca statul să se împrumute cât mai puţin (având în vedere opinia conform căreia
369

Universitatea SPIRU HARET

creditul public este un impozit amânat) şi provenienţa acestuia să fie piaţa internă de capital. Dar cum într-o economie ca a ţării noastre, din perioada de tranziţie, capitalul autohton este insuficient pentru a sprijini dezvoltarea economică, pentru a nu periclita şi mai mult acest proces prin fenomenul de evicţiune, acesta trebuie împletit cu împrumutul public extern. Trebuie avut în vedere că, în numeroase situaţii, şi apelul la creditul extern este limitat, întrucât acesta poate fi condiţionat de diverse clauze, de ordin economic, social sau politic. „În orice ţară, mare sau mică, dezvoltată sau mai puţin dezvoltată sub raport economic, satisfacerea nevoilor sociale trebuie să se bazeze în primul rând pe forţele proprii şi numai în subsidiar pe mijloace străine”36. Într-o economie în plin proces de restructurare, o decizie importantă în privinţa provenienţei resurselor financiare publice este legată de modul de impozitare a agenţilor economici privaţi, comparativ cu societăţile cu capital majoritar de stat şi cu regiile autonome. Autoritatea fiscală poate promova o politică fiscală care să-i trateze pe toţi aceştia în acelaşi mod sau diferit. În ceea ce priveşte impozitarea persoanelor fizice şi juridice, se poate avea în vedere o impozitare proporţională sau în cote progresive, simple sau compuse (cele din urmă răspunzând cel mai fidel principiului de echitate fiscală verticală). Din anumite considerente, legiuitorul poate stabili cote de impozitare în funcţie de domeniul de activitate, dimensiunea, zona geografică sau sediul agentului economic. Pentru persoanele fizice, prelevările fiscale stabilite prin politica fiscală pot viza o încărcare a sarcinii fiscale, egal repartizată sau diferenţiată, corespunzător obiectivelor economice, socială sau de altă natură din perioada în cauză. Practica fiscală a renunţat de mult la egalitarismul fiscal, ceea ce s-a repercutat în restrângerea impozitării sub forma capitaţiei (specifică, de altfel, perioadei antice şi Evului Mediu, constând într-o contribuţie în bani sau în natură de aceeaşi mărime pentru toţi contribuabilii) şi diferenţierea impozitării, pe baza unor criterii cum sunt: puterea contributivă a plătitorului, dată de volumul veniturilor sau mărimea averii; capacitatea de muncă (integrală sau parţială); grupa socio-profesională din care face parte (salariat, pensionar, liber profesionist, agricultor ş.a.); situaţia personală (căsătorit sau nu, cu copii sau alte persoane în întreţinere) etc.
36

Iulian Văcărel (coordonator), op. cit., pag. 135.

370

Universitatea SPIRU HARET

După cum va răspunde unor asemenea aspecte, politica fiscală va opta pentru asigurarea echităţii fiscale orizontale şi/sau verticale, astfel încât să se realizeze obiectivul de justiţie socială, precum şi cel de asigurare a unui nivel de trai decent pentru contribuabilii cu venituri mici şi mijlocii. Prin politica fiscală se stabilesc totodată prelevările obligatorii sub aspectul numărului şi al modalităţilor de prelevare. Chiar dacă susţinătorii impozitului unic (sau ai unui număr foarte restrâns de impozite, între care unul dominant) se mai regăsesc printre autorii teoriilor fiscale recente, practica pledează pentru o multitudine de canale de prelevare, care permit o mai bună soluţionare a problemelor fiscale. De o mai mare importanţă decât numărul impozitelor, taxelor, contribuţiilor este felul instrumentelor fiscale utilizate, şi anume: impozite directe – stabilite individual, pe persoane fizice şi juridice, în funcţie de venit, avere sau alte criterii, percepute la termene precise, dinainte stabilite – sau impozite indirecte – percepute la vânzarea bunurilor sau la prestarea serviciilor, fără o repartizare prealabilă pe plătitori. La opţiunea pentru o pondere mai mare a uneia sau alteia dintre cele două grupe, decidentul fiscal trebuie să ţină seama de efectele diferite pe care ele le produc asupra fiecărui plătitor, precum şi asupra economiei în ansamblu. De aceea, trebuie să se ţină seama de caracteristicile lor, de mecanismele proprii de funcţionare, de fenomenul de repercusiune a impozitelor, precum şi de impactul produs la introducerea prelevărilor fiscale sau la modificarea celor existente, astfel încât orice măsură în plan fiscal să nu producă efecte adverse. Tot în acest context, responsabilii din domeniul politicii fiscale trebuie să urmărească permanent evoluţia presiunii fiscale în economie, la nivelul agentului economic şi la nivel individual, şi să coreleze nivelul acesteia cu volumul veniturilor fiscale încasate la buget. O altă coordonată de mare importanţă în planul politicii fiscale constă în depistarea, măsurarea, limitarea şi prevenirea fenomenului de evaziune fiscală. În această privinţă, o importanţă deosebită revine unor aspecte cum sunt: nivelul fiscalităţii, gradul de colectare a prelevărilor fiscale, gradul de realism în stabilirea în buget a veniturilor fiscale, nivelul de profesionalism al activităţii de control fiscal, duritatea sancţiunilor prevăzute în cazurile de evaziune fiscală şi fermitatea aplicării lor etc.
371

Universitatea SPIRU HARET

Politica fiscală a statului are un rol important în asigurarea echilibrului economic general, prin menţinerea echilibrului bugetar. În cadrul acestei problematici, analizele trebuie să vizeze aspecte ca: diferenţa dintre volumul cheltuielilor publice şi cel al resurselor financiare publice posibil de mobilizat în condiţii normale la buget, raportul dintre deficitul bugetar şi produsul intern brut (în condiţiile în care trebuie respectate recomandările organismelor internaţionale în acest domeniu), sursele de acoperire a deficitului bugetar ş.a. 13.3. Interdependenţele politicii fiscale Politica fiscală se interferează pregnant cu politicile bugetară, monetară, de credit, socială, cu cele sectoriale (industrie, agricultură, comerţ etc.), de protecţie a mediului, precum şi cu strategiile de ordin legislativ-instituţional. Politicile fiscală şi bugetară sunt elaborate în strânsă legătură, având în vedere că, pe măsură ce creşte nivelul şi se diversifică structura cheltuielilor publice, este necesară găsirea unor surse de venituri publice suplimentare, în cea mai mare parte prin sporirea prelevărilor fiscale. Însăşi realizarea funcţiilor bugetului – alocare, distribuire şi reglare – presupune o abordare de ansamblu a veniturilor şi cheltuielilor bugetare, ceea ce impune conceperea unei politici fiscal-bugetare unitare. Politica fiscală acţionează asupra consumului prin modificarea cererii solvabile a populaţiei. Astfel, când se urmăreşte reducerea consumului, în general, se recurge la creşterea fiscalităţii. Dacă se intenţionează orientarea cererii de consum spre anumite produse, instrumentul îl reprezintă taxele de consumaţie – generale sau speciale –, prin selectarea produselor supuse impunerii şi diferenţierea cotelor de impunere. Cheltuielile publice afectează în mod direct consumul prin achiziţiile de bunuri şi servicii şi, în mod indirect, cererea particulară, prin transferurile sociale şi remuneraţia acordată funcţionarilor publici. La rândul lor, impozitele reduc veniturile persoanelor fizice şi juridice, afectând în consecinţă consumul şi investiţiile. Orice plată provenind din sectorul public sporeşte oferta de monedă în sectorul particular al economiei şi orice plată a sectorului particular spre cel public reduce oferta de monedă din sectorul particular.
372

Universitatea SPIRU HARET

Interdependenţele politicii fiscal-bugetare cu politica monetară şi cea de credit devin mai accentuate în funcţie de modalităţile la care se recurge pentru finanţarea deficitului bugetar: credit public, emisiune monetară. Astfel, opţiunea pentru emisiune monetară (care se înscrie în domeniul politicii monetare) are efectul de a spori cererea globală fără contrapartidă asupra cererii particulare, cu condiţia expresă ca presiunile inflaţioniste să nu anuleze efectele stimulatoare ale creşterii cheltuielilor publice. În cazul finanţării deficitului bugetar prin datoria publică internă, se produce o creştere a cererii de credit, care antrenează sporirea ratei dobânzii (de domeniul politicii de credit), ceea ce determină reducerea investiţiilor particulare şi consolidarea sectorului public în detrimentul celui particular. Din perspectiva politicii monetare, utilizarea ei pe termen scurt poate avea importante repercusiuni pe termen lung. Autorităţile monetare sunt adesea nevoite să evalueze şi să rezolve problemele suplimentare create de perturbaţiile financiare, cu condiţia ca, pe termen lung, creşterea lichidităţilor să nu perpetueze inflaţia. Politica monetară nu îşi poate asuma singură acest rol, trebuind să fie corelată cu politica fiscal-bugetară în vederea reducerii deficitelor şi diminuării datoriei publice. Datorită dificultăţilor în ceea ce priveşte delimitarea strictă a măsurilor, elementelor şi efectelor fiecărei politici, este necesar ca ţintirea obiectivelor macroeconomice comune să reprezinte rezultatul unei concepţii unitare în planul politicilor fiscal-bugetară şi monetară. De modul de intercorelare a acestora depind gradul de stabilitate a fluxurilor fiscal-bugetare, a fluxurilor monetare, nivelul ratei dobânzii, situaţia balanţei de plăţi şi evoluţia ratei de schimb. Dintre toate componentele politicii economice, politica fiscală se interferează cel mai strâns cu politica monetară, literatura de specialitate folosind termenul de mix al celor două politici. Legătura politicii fiscale cu politica socială reiese din realizarea unor obiective sociale prin măsuri de ordin fiscal-bugetar, implementarea justiţiei sociale prin modul de repartizare a sarcinilor fiscale (echitatea fiscală verticală), protejarea sănătăţii populaţiei şi reducerea accesului la unele produse dăunătoare prin impozitarea accentuată a acestora ş.a.
373

Universitatea SPIRU HARET

În numeroase cazuri, pentru sprijinirea unui anumit domeniu economic (agricultură, comerţ exterior ş.a.), se recurge la măsuri de ordin fiscal: neimpozitarea sau impozitarea cu cote modice a veniturilor provenite din agricultură, acordarea de prime la export, scutirea de taxe vamale la export ş.a. 13.4. Politica fiscală din România în perioada de tranziţie Având în vedere faptul că politica economică se disociază în componente distincte, diferenţiate în funcţie de natura şi efectele instrumentelor utilizate, precum şi prin controlul obiectivelor vizate, autorităţile publice utilizează un mixaj al acestora şi al instrumentelor lor specifice, precum şi o ierarhizare a obiectivelor, în cadrul unei logici şi coerenţe de ansamblu, sub forma strategiilor de politică economică. În unii ani ai tranziţiei, politica fiscală din România nu a reuşit să evite deficitele excesive - deşi a existat această intenţie - şi nu a acţionat eficient asupra deficitului cvasifiscal37; politica în domeniul comercial a fost ezitantă şi confuză; politica salarială s-a derulat în condiţiile predominanţei sectorului de stat în economie, iar politica monetară a fost antrenată în urmărirea unor obiective multiple, dintre care unele (cum este finanţarea agriculturii) nu intrau în activitatea normală a unei bănci centrale independente. Reforma fiscală a avut ca strategie crearea unui sistem de impozite care, pe termen lung, să se alinieze la cerinţele europene, iar pe termen scurt, să răspundă condiţiilor concrete ale diferitelor etape de transformare a economiei. Astfel, s-a recurs la ajustarea sau implementarea unor instrumente fiscale care să asigure, în primul rând, procurarea veniturilor bugetului public, urmând ca pe parcurs - pe măsura creării cadrului
Deficit cvasifiscal – componentă a deficitului public, alături de deficitul fiscal, măsurabil - ale cărui componente, dificil de cuantificat cu precizie, sunt: (1) debitele statului acumulate an de an în debitele Băncii Naţionale; (2) datoria guvernamentală externă înregistrată la cursuri istorice; (3) pierderile acumulate de întreprinderi publice şi regii autonome, ce au fost sau urmează a fi acoperite de statul proprietar (Eugen Rădulescu, Inflaţia, marea provocare, Ed. Enciclopedică, Bucureşti, 1999, pag. 98-99). 374
37

Universitatea SPIRU HARET

administrativ adecvat şi a unei pieţe care să ofere o bază mai diversificată de impozitare - să se restructureze şi să se contureze un sistem fiscal adecvat scopurilor economice pe termen lung (stimularea comportamentelor pe termen lung ş.a). În prezent, în mare parte, instrumentele sistemului fiscal sunt create (TVA, impozit pe venit ş.a), dar modul de utilizare a acestora este tributar, în continuare, unei politici aservite în primul rând aspectului financiar al rolului lor, urmărindu-se scopul imediat al obţinerii de venituri la buget. Utilizarea impozitelor ca pârghii în plan economic - aspectul întinderii în timp a politicii fiscale - a avut adesea traiectorii confuze, uneori contradictorii, care au făcut din sistemul fiscal românesc o mare necunoscută şi un factor de instabilitate într-o economie şi ea în plină transformare. Măsurile aplicate eficient în economiile de piaţă dezvoltate – liberalizarea preţurilor, liberalizarea pieţei valutare, limitarea deficitului bugetar, înfăptuirea privatizării etc. –, transpuse la condiţiile economiei în tranziţie, au avut un succes limitat din cauza întârzierii restructurării sectorului real. În intenţia de redresare economică, s-au înregistrat două erori majore: (1) încercarea de depăşire a dezechilibrelor prin stimularea artificială a cererii şi (2) ocuparea mai bună a forţei de muncă, pe termen scurt şi mediu, cu preţul unei inflaţii ridicate. De aici au rezultat: tolerarea arieratelor, apariţia deficitului cvasifiscal, creşterea salariilor fără corespondent în ameliorarea productivităţii, acordarea de credite preferenţiale pentru industriile aflate în impas, supraaprecierea sistematică a monedei naţionale. Aceste măsuri s-au grefat pe un mecanism economic care, deşi s-a dezis de vechea planificare, încă nu era ancorat în regulile economiei de piaţă, care nu se puteau manifesta din cauza distorsiunilor induse de autorităţi. Stimularea cererii prin injecţia continuă de resurse monetare adiţionale, în anumite domenii ale sistemului economic (unde se creează astfel o cerere temporară care dispare când fluxurile monetare încetează sau se reduc), a produs alocări inadecvate de resurse asociate cu anticiparea unei creşteri continue de preţuri. Rezultatul unor asemenea politici au fost atât un nivel artificial ridicat de ocupare a
375

Universitatea SPIRU HARET

resurselor de muncă, cât şi o distribuţie a ocupării, care a putut fi menţinută doar cu preţul unei inflaţii înalte. Într-un asemenea context economic deloc favorabil, politica fiscală a fost incoerentă şi insuficient corelată cu politica monetară. Ambelor politici li s-au impus, pe perioade scurte de timp, obiective contradictorii, care nu răspundeau ţelurilor lor principale: reducerea deficitului bugetar şi stăpânirea inflaţiei. Experienţa ţării noastre a arătat, încă o dată, că o politică inflaţionistă nu micşorează costul social al reformei, ci, chiar dimpotrivă, îl majorează cu preţul suplimentar al îndatorării, amânând abordarea frontală a dezechilibrelor structurale majore. În unii ani ai tranziţiei, ajustările structurale ale politicii bugetare au fost amânate în scopul cosmetizării deficitului bugetar măsurat oficial. Şi pentru că restructurarea întreprinderilor cu pierderi se contura pentru un viitor îndepărtat, s-au adoptat soluţii de suprafaţă pentru susţinerea acestora: supraevaluarea ratei de schimb; dobânzile negative sub dobânda pieţei; extinderea creditelor ieftine şi a arieratelor. Obiectivul menţinerii unui anumit nivel (suportabil) al deficitului fiscal este legitim, dacă mijloacele la care se apelează sunt de natură fiscală. Or, au existat etape în care, au fost implementate o seamă de politici second-best38 - recurgerea la fonduri extrabugetare, mutarea unor cheltuieli la nivelul administraţiilor locale fără a descentraliza şi sursele de venituri – al căror rezultat este dăunător, deoarece prin menţinerea/scăderea în mod artificial a deficitului măsurat se înregistrează o creştere a acestuia, prin componenta sa cvasifiscală, care nu poate fi măsurată cu exactitate şi care are o seamă de efecte adverse, mai nocive pentru economie comparativ cu deficitul fiscal. Amânarea restructurării întreprinderilor a determinat menţinerea la nivelul acestora a responsabilităţilor sociale, care, în mod normal, ar reveni bugetului statului. Pe de altă parte, numeroase întreprinderi au beneficiat de credite ieftine, astfel că necorelarea politicilor bugetară şi monetară, pe de o parte, şi a acestora cu politica de creditare, pe de
38 Teoria second-best (optimul secund) a fost formulată de R. Lipsey şi K. Lancaster în 1956 şi precizează: în absenţa posibilităţii asigurării condiţiilor necesare pentru existenţa celei mai favorabile (celei mai bune) situaţii economice, poziţia second-best nu este, în mod necesar, obligatoriu, una în care să fie menţinute condiţiile iniţiale. 376

Universitatea SPIRU HARET

altă parte, a compromis, în unii ani, măsurile de restrângere a deficitului bugetar şi de reducere a inflaţiei. 13.5. Posibilităţi de acţiune a politicii fiscale în scopul relansării economice Dacă (la nivel declarativ) a existat unanimitate de păreri privind necesitatea reformei economice în România, ca o condiţie esenţială a integrării în Uniunea Europeană, punctele de vedere ale economiştilor, cercetătorilor, politicienilor şi factorilor de decizie au diferit considerabil în privinţa modului de abordare a acesteia. Politica fiscal-bugetară are partea sa indiscutabilă de contribuţie la stimularea şi susţinerea proceselor economice, dar nu se poate stabili o relaţie exclusiv biunivocă între cele două, astfel că, în cazul ipotetic în care politica fiscal-bugetară ar acţiona singură, ea ar avea infime şanse în ambiţiosul scop al relansării. Şi aceasta, din cel puţin două considerente majore: pentru a acţiona eficient, politica fiscală trebuie corelată cu celelalte politici macroeconomice – monetară, valutară, de credit, a veniturilor, socială ş.a. Între acestea, cea mai apropiată corelaţie se stabileşte cu politica monetară, ele acţionând într-un adevărat tandem. Măsurile bugetare nu pot fi aplicate independent de cele monetare, deoarece există interacţiuni între aceste politici; „incidenţele monetare ale acţiunilor bugetare sunt cu atât mai evidente, cu cât deficitul bugetar este format prin creaţie monetară”39. Activităţile fiscale şi monetare ale autorităţilor trebuie coordonate pentru evitarea anulării reciproce a acţiunilor fiecăreia dintre ele. Cel de-al doilea considerent are în vedere complexitatea ridicată a procesului de relansare a economiei, care implică atingerea unui nivel ridicat al competitivităţii naţiunii. La aceasta conlucrează: iniţiativa şi rigoarea conducătorilor de întreprinderi, disciplina muncitorilor şi, nu în ultimul rând ca importanţă, eficacitatea administraţiei40. Aportul primei componente a fost afectat de menţinerea unor confuzii cu privire la dreptul de proprietate ceea ce i-a determinat pe unii
Gheorghe Manolescu, Strategii ale politicii economice, în: Politici economice – concepte, instrumente, experienţe, Editura Economică, Bucureşti, 1997, pag. 103. 40 Michel Didier, op. cit., pag. 195. 377
39

Universitatea SPIRU HARET

manageri ai întreprinderilor de stat să se detaşeze de obiectivele şi interesele acestora şi, nu rareori, să-şi menţină un comportament discreţionar în activitate. Mai mult decât atât, au apărut numeroase situaţii în care în funcţionarea „firmelor căpuşă” au fost implicaţi unii dintre aceşti manageri. Componenta referitoare la disciplina muncitorilor are o contribuţie insuficientă la competitivitatea naţiunii; deşi se consideră că ţara noastră dispune de o forţă de muncă bine pregătită, aceasta nu este pe deplin valorificată, astfel că nivelul productivităţii muncii se menţine scăzut; ceea ce nu-i împiedică pe muncitori să solicite (chiar şi prin blocări de şosele, însoţite de ameninţări cu schimbarea guvernului) dese măriri ale salariilor. Administraţia publică - cea de a treia componentă - se confruntă în ţara noastră cu numeroase tare: aparat birocratic stufos; lipsă de fermitate în instituirea şi menţinerea disciplinei financiare; comportament discreţionar al unor manageri din administraţia macroeconomică ce dispun amânări - repetate şi dese - sau chiar anulări ale unor datorii fiscale ale agenţilor economici. Cu alte cuvinte, administraţia publică se caracterizează prin ineficienţă, ceea ce înseamnă că aportul său la competitivitatea naţiunii este nesemnificativ, sau nul. Pentru a fi eficace, politica fiscal-bugetară trebuie să acţioneze, pe de o parte, pe un teren pregătit, adică în strânsă legătură cu politicile industriale şi sectoriale, iar pe de altă parte, în strânsă corelaţie şi cu celelalte componente ale politicii economice: monetară, valutară, de credit, a veniturilor, de preţuri etc. Astfel, realizarea unei combinaţii funcţionale a politicilor macroeconomice trebuie să fie grefată pe măsuri de reformă care să acţioneze asupra cauzelor structurale ale dezechilibrelor din economie prin: închiderea întreprinderilor cu pierderi şi a celor neviabile; creşterea productivităţii muncii şi, doar pe această bază, sporirea veniturilor; îmbunătăţirea calităţii gestiunii firmelor în urma privatizării şi restructurării; desfăşurarea pe criterii de eficienţă şi eficacitate a activităţilor din domeniul public41.

Necesitatea sporirii eficienţei activităţii administraţiei publice decurge şi din nivelul ridicat al fondurilor alocate acestui domeniu. 378

41

Universitatea SPIRU HARET

Având în vedere locul factorului fiscal în fundamentarea deciziilor microeconomice, precum şi faptul că unele decizii guvernamentale de natură monetară, comercială etc. au repercusiuni majore în plan fiscal (deficit bugetar cvasifiscal, arierate etc.), apare cu atât mai importantă corelarea tuturor acestor politici, astfel încât managementul financiar la nivel macroeconomic să opereze cu un mix al acestora. Creşterea economică şi inflaţia sunt pozitiv corelate când rata inflaţiei este scăzută, astfel încât poate ajuta la „gresarea” economiei. În schimb, în cazul unor rate înalte, efectul inflaţiei asupra creşterii economice este dăunător, deoarece anticiparea acestei tendinţe majorează costul achiziţionării capitalului, determinând scăderea acumulărilor de capital, ceea ce se repercutează negativ în planul dezvoltării economice. De asemenea, ratele mari ale inflaţiei au şi inconvenientul că ecranează semnalele preţurilor relative, ceea ce împiedică alocarea eficientă a resurselor, cu repercusiuni asupra creşterii economice. Aşadar, există anumite limite între care inflaţia poate favoriza creşterea, întrucât la rate foarte scăzute ale inflaţiei manifestarea unei rigidităţi a preţurilor relative împiedică ajustările la şocurile reale. Numeroşi economişti consideră că reducerea inflaţiei se poate realiza în contextul unor politici macroeconomice restrictive, în cadrul cărora un rol aparte revine austerităţii bugetare. Experienţele ţărilor care au avut succese în scăderea inflaţiei arată că reducerea semnificativă a deficitelor bugetare are efecte favorabile asupra inflaţiei. La nivel macroeconomic, evitarea deficitelor fiscale nesustenabile se bazează pe degrevarea bugetului de cheltuieli inutile, cum sunt cele destinate acoperirii pierderilor din economie. Pentru aceasta, politicilor industriale le revine un rol hotărâtor, ele trebuind să pună accentul pe promovarea competiţiei corecte, iar protejarea firmelor româneşti împotriva concurenţei străine să acţioneze pe perioade limitate de timp, paralel cu măsuri concrete de creştere a productivităţii muncii şi a rentabilităţii firmelor. Costurile pe termen lung ale protecţiei s-au dovedit mai mari decât în cazul unei liberalizări a concurenţei. Cu sau fără un asemenea protecţionism, pieţele româneşti vor fi invadate, mai devreme sau mai târziu, de bunuri străine, atât timp cât firmele autohtone nu vor fi competitive.
379

Universitatea SPIRU HARET

Pentru aceasta, este necesar în opinia noastră, ca în acele sectoare şi domenii considerate ca înscriindu-se în aşa-numita „masă critică a schimbării”, în măsura în care este nevoie, să se acorde subvenţii - de preferinţă explicite pe perioade limitate, de 1-3 ani doar în scopul modernizării şi retehnologizării şi în condiţiile unor scheme de personal adecvate. În acest fel, se creează premisele ca întreprinderile să producă doar în concordanţă cu cererea pieţei, iar nivelul salariilor să poată fi corelat cu cel al productivităţii muncii efective. Concomitent, politica bugetară trebuie să opereze cu constrângeri bugetare stricte, pentru ca, prin respectarea disciplinei financiare, să nu se mai accepte situaţii de neplată a obligaţiilor faţă de buget, iar în cazurile de întârziere la plată, majorările şi penalităţile vor trebui să compenseze pierderile de venituri datorate inflaţiei. Măsuri restrictive ar trebui luate şi pe planul politicii de credit, întrucât există pericolul ca rate preferenţiale ale dobânzii să faciliteze accesul la credite întreprinderilor cu pierderi sau care nu au pieţe de desfacere, ceea ce ar însemna o creştere nesustenabilă a producţiei. În plus, scăderea ratei dobânzii ar permite ieşiri de capitaluri, ceea ce ar genera o (nouă) depreciere monetară, care ar impune înăsprirea politicii monetare (şi o scădere a credibilităţii pe plan internaţional). Creşterea economică se cere a fi susţinută şi prin măsuri de relaxare fiscală orientată spre stimularea economisirii şi investirii, ceea ce presupune utilizarea unui set de măsuri şi instrumente ale politicilor fiscală, monetară, de credit şi a datoriei publice interne. ÎNTREBĂRI RECAPITULATIVE 1. Ce reprezintă politica fiscală? 2. Care este relaţia dintre politica fiscală şi politica economică? 3. La ce se referă coordonatele politicii fiscale? 4. Care sunt instrumentele politicii fiscale? 5. Care sunt obiectivele politicii fiscale? 6. Cum poate acţiona impozitul în calitate de instrument al politicii fiscale? 7. Care sunt politicile economice cu care politica fiscală are cele mai accentuate interferenţe? 8. Se poate acţiona asupra inflaţiei cu ajutorul impozitelor? În ce mod?
380

Universitatea SPIRU HARET

TESTE DE AUTOEVALUARE 1. Care dintre următoarele enunţuri reprezintă obiectivele urmărite de stat prin intermediul politicii fiscale? a) favorizarea progresului economic; b) reglarea conjuncturală prin impozite şi investiţii; c) realizarea justiţiei fiscale prin stabilirea sarcinii fiscale în funcţie de capacitatea contributivă; d) toate răspunsurile de mai sus; e) niciunul dintre răspunsurile de mai sus. Răspuns: d. 2. Dintre coordonatele politicii fiscale, fac parte: A) nivelul resurselor fiananciare publice; B) provenienţa resurselor financiare publice; C) numărul/multitudinea prelevărilor fiscale; D) metodele şi tehnicile de prelevare fiscală; E) stabilirea volumului cheltuielilor publice; F) nivelul ratei presiunii fiscale; G) acordarea/neacordarea de facilităţi fiscale. H) stabilirea structurii cheltuielilor publice. Variante de răspuns: a) A,B,C,D,E,F; b) B,C,D,E,F,G; c) A,B,C,E,F,H; d) A,B,C,D,F,G; e) A,B,C,D,E,H. Răspuns: d. 3. Cu care dintre componentele politicii economice manifestă politica fiscală cea mai strânsă legătură? a) politica socială; b) politica monetară; c) politica demografică; d) politica agrară; e) politica industrială. Răspuns: b.
381

Universitatea SPIRU HARET

4. Care dintre următoarele enunţuri sunt considerate a fi erorile majore în intenţia de redresare economică, din perioada de tranziţie? A) adoptarea unor măsuri de restructurare a economiei; B) măsuri ferme de combatere a evaziunii fiscale; C) încercarea de depăşire a dezechilibrelor prin stimularea artificială a cererii; D)ocuparea mai bună a forţei de muncă, pe termen scurt şi mediu, cu preţul unei inflaţii ridicate; E) încercarea de eliminare a aşa-numitelor „găuri negre” ale economiei; F) adoptarea unor măsuri de eliminare a corupţiei. Variante de răspuns: a) A,B; b) C,D; c) B,C; d) D,E; e) D,F. Răspuns: b. * * Răspunsul la întrebarea „ce sau cine determină bogăţia unei naţiuni” preocupă deopotrivă ţările dezvoltate, în curs de dezvoltare sau în tranziţie. Faţă de factorii clasici - capital, muncă, tehnologie -, sursele creşterii economice s-au diversificat, accentul deplasându-se spre: informaţii; investiţie umană; cercetare, brevete, licenţe; importuri tehnologice încorporate în bunuri de capital etc. şi concentrându-se, în prezent, pe investiţii şi comerţ exterior. După cel de-al doilea război mondial, s-au evidenţiat cu precădere, ca un factor deosebit de important, reorientarea şi rolul sectorului public în economie, care, prin dimensiunea şi distribuirea sa, poate acţiona ca un stimulent sau ca o frână asupra creşterii economice. Mai mult decât atât, foarte important este şi modul de întrepătrundere a sectorului particular şi a economiei reale cu sectorul/economia publică. Activitatea sectorului public reprezintă o importantă componentă a macroeconomiei: mecanismele de percepere a prelevărilor fiscale şi de alocare a cheltuielilor statului au un puternic impact
382

*

Universitatea SPIRU HARET

asupra produsului intern brut, nivelului preţurilor şi ratei şomajului. Totodată, deciziile adoptate în cadrul sectorului public au importante efecte la nivel microeconomic, prin influenţa impozitelor asupra preţurilor relative ale bunurilor şi serviciilor, prin raportul dintre timpul afectat muncii şi timpul liber ş.a. Astfel, finanţele publice contemporane se caracterizează printr-o schimbare profundă în plan cantitativ – creşterea veniturilor şi cheltuielilor statului, atât în valori absolute, cât şi relative, ca pondere în produsul intern brut – şi calitativ – s-au conturat şi s-au dezvoltat cheltuieli publice de tip nou, cum sunt cele de transfer, care răspund unor exigenţe economice, transformând raportul lor cu economia reală. Obiectul de studiu al finanţelor publice – deşi s-a îmbogăţit continuu, îndeosebi în privinţa unor aspecte structurale şi a influenţei din partea factorului politic – trebuie să aibă în plan central omul, trebuinţele şi preferinţele sale, determinările sociale la care este supus, precum şi comportamentul uman ca rezultantă a acestora. Ca ramură importantă a ştiinţelor economice, finanţele publice reprezintă o ştiinţă veritabilă, aflată într-un permanent progres, impus şi susţinut de mobilitatea fenomenelor economice, sociale şi politice, progres care plasează acest domeniu în centrul marilor probleme ale societăţilor contemporane. De-a lungul timpului, finanţele publice s-au confruntat cu situaţii noi, din ce în ce mai complexe – crize economice, războaie, extinderea democraţiei, accentuarea luptei pentru putere între partidele politice, revendicări sociale ample, migraţia capitalului şi a forţei de muncă, fenomenele de regionalizare şi globalizare – care solicită din partea finanţelor publice recurgerea la metode şi instrumente specifice de analiză şi decizie. Importanţa finanţelor publice şi interdependenţa lor cu economia reală sunt relevate de alternanţa echilibrului/dezechilibrului bugetar corespunzător perioadelor de stagnare, declin sau avânt al economiei, de ritmul dezvoltării învăţământului, serviciilor medicale, protecţiei sociale şi a altor bunuri publice reflectate, în ultimă instanţă, în nivelul de trai al populaţiei. Rolul şi responsabilitatea managerilor în domeniul finanţelor publice au o complexitate ridicată, întrucât dacă „în secolul trecut un bun ministru de finanţe era acela care putea aduce un surplus la buget, în perioada interbelică era acela care putea menţine un buget
383

Universitatea SPIRU HARET

echilibrat, ... astăzi, este acela care izbuteşte să aibă un deficit bugetar tolerabil şi să-l ţină sub control”42 . Caracteristice managementului financiar macroeconomic sunt asigurarea cadrului de mobilizare a resurselor financiare publice şi orientarea lor pe termene scurt, mediu şi lung în strânsă legătură cu obiectivele de dezvoltare a economiei. În domeniul bugetar, managementul financiar trebuie să răspundă necesităţii de fundamentare a deciziei, care se orientează prioritar spre: - reducerea ponderii unor alocaţii bugetare cu caracter economic şi reorientarea fluxurilor bugetare spre domenii specifice sectorului public; - realizarea, în continuare, a unor „deplasări” financiare de la nivel central către nivelul local, corespunzător funcţiilor publice repartizate; - analiza permanentă a sistemului de impozite şi taxe, precum şi a sensului fluxurilor fiscale pe care le generează; - menţinerea deficitului bugetar în limite impuse de evoluţia produsului intern brut şi apreciate ca necostisitoare prin prisma implicaţiilor care se propagă asupra masei monetare, ratei inflaţiei, datoriei publice interne şi externe; - finanţarea deficitului bugetar din surse preponderent neinflaţioniste ş.a. Faţă de tendinţa actuală de scădere a veniturilor fiscale, soluţia de fond a contracarării ei o constituie regândirea sistemului de impozite, concomitent cu/şi reorientarea cheltuielilor publice, atât din punctul de vedere al structurii economice, cât şi din cel al structurii funcţionale. La regândirea structurii sistemului de impozite, trebuie să se aibă în vedere o compoziţie a acestuia care să răspundă conformării voluntare la plata obligaţiilor bugetare şi care să corespundă unei relaxări fiscale. Considerăm că relaxarea fiscală, privită ca o structură cât mai aproape de optim a sistemului de impozite, trebuie ancorată la obiectivul de reluare a creşterii economice sustenabile, ceea ce conferă

Miroslav Petrovic (expert fiscal iugoslav) citat de Zeljko Sevic, Sursele de venit neprovenite din impozite, în: Nemec Juraj, Wright Glen (coordonator), Finanţe publice. Teorie şi practică în tranziţia centraleuropeană, Editura Ars Longa, 2000, pag. 272. 384

42

Universitatea SPIRU HARET

un rol deosebit aspectului său dinamic, vizând strategii pe termene medii şi lungi. În domeniul cheltuielilor publice, managementul financiar trebuie să se preocupe de raţionalizarea acestora, corespunzător unei politici reale de economii, fără a afecta bunul mers al activităţii în domeniul public. Pentru aceasta, se impun: reanalizarea structurii şi organizării serviciilor publice în ansamblu; reconsiderarea modului de implicare a statului în viaţa economică, în sensul atenuării intervenţiilor directe şi nuanţării celor indirecte; depistarea cheltuielilor din categoria celor inutile şi excluderea lor din buget etc. Problematica deosebit de complexă cu care se confruntă societatea românească în prezent impune o abordare pe multiple planuri, simultană şi concertată a componentelor şi instrumentelor politicii economice, în cadrul cărora un rol hotărâtor îi revine politicii fiscal-bugetare în formarea comportamentelor specifice economiei de piaţă şi crearea condiţiilor unei creşteri sustenabile.

385

Universitatea SPIRU HARET

BIBLIOGRAFIE

Abraham-Frois Gilbert, Economie politică, Editura Humanitas, ed. a II-a, Bucureşti,1998. Albertini J.- M., Les rouages de l'économie nationale, Les Éditionsuvrières, 12, Avenue Sœur-Rosalie, Paris CEDEX 13. Băcescu Marius, Băcescu-Cărbunaru Angelica, Compendiu de macroeconomie, Editura Economică, Bucureşti,1997. Băcescu Marius, Băcescu-Cărbunaru Angelica, Macroeconomie şi politici macroeconomice, Editura ALL Educational, Bucureşti, 1998. Berea Aurel Octavian, Consideraţii actuale privind managementul financiar, în: Procese şi politici macroeconomice ale tranziţiei, Editura Economică, Bucureşti,1995. Botea Ion, Metode şi tehnici fiscale, Tipografia "Someşul" S.A., Satu Mare, 1999. Cioponea Mariana-Cristina, Veniturile şi cheltuielile bugetare în contextul integrării europene, Cioponea Mariana-Cristina, Politica fiscală, în: Politici economice – concepte, instrumente, experienţe, Editura Economică, Bucureşti, 1997. Cioponea Mariana-Cristina, Conceptul de cheltuieli fiscale într-o nouă viziune, în: Procese financiar-monetare ale tranziţiei - probleme şi dileme, Editura Alpha, Buzău, 1998. Cioponea Mariana-Cristina, Principalele caracteristici ale reformei fiscale în ţările aflate în tranziţie, în: Procese şi politici macroeconomice ale tranziţiei, Editura Economică, Bucureşti,1995 Condor Ioan, Dreptul finanţelor publice, Editura Fundaţiei România de Mâine, Bucureşti, 2006. Corduneanu Carmen, Sistemul fiscal în ştiinţa finanţelor, Editura Codecs, Bucureşti, 1998. Corm Georges, Noua dezordine economică mondială. La izvoarele insucceselor dezvoltării, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1996. 386

Universitatea SPIRU HARET

Creţoiu Gheorghe, Cernescu V., Bucur Ion, Economie politică, Casa de Editură şi Presă „Şansa” SRL, Bucureşti, 1995. Didier Michel, Economia - regulile jocului, Editura Humanitas, 1994. Dinga Emil Călin, Reflecţii economice, Editura Fundaţiei România de Mâine, Bucureşti, 2001. Duverger Maurice, Finances publiques, Presses Universitaires de France, Paris, 1988. Euzéby Alain, Les prélèvements obligatoires, PUF, Paris, 1992. Fourçans André, Explicându-i fiicei mele economia, Editura Eurosong & Book, 1998. Friedman Milton, Capitalism şi libertate, Editura Enciclopedică, Bucureşti, 1995. Friedman Milton & Rose, Liber să alegi. Un punct de vedere personal, Editura All, Bucureşti, 1998. Galbraith John Kenneth, Societatea perfectă, Editura Eurosong & Book, Bucureşti, 1997. Hoanţă Nicolae, Economie şi finanţe publice, Editura Polirom, Iaşi, 2000. Isărescu Mugur, Economia românească în perspectiva anului 2000, Banca Naţională a României, Bucureşti, 1999. Manolescu Gheorghe, Buget, abordare economică şi financiară, Editura Economică, Bucureşti, 1997. Manolescu Gheorghe (coordonator), Politici economice – concepte, instrumente, experienţe, Editura Economică, Bucureşti, 1997. Nedu Delia, Mariana-Cristina Cioponea, Armonizarea sistemului fiscal românesc cu cerinţele pieţei unice europene, în „Studii financiare”, vol. 1-2,(21)/2001, Academia Română, ICFM „Victor Slăvescu”. Nedu Delia, Integrarea europeană şi fiscalitatea, în „Studii financiare”, vol. 3-4, (22)/2001, Academia Română, ICFM „Victor Slăvescu”. Nedu Delia, Bucur Laurenţiu Andrei, Modalităţi de gestionare a serviciilor publice în România, în perspectiva aderării ţării noastre la Uniunea Europeană – experienţe din alte ţări, în: Consolidarea economiei de piaţă – diagnoze, priorităţi, perspective, Centrul de Informare şi Documentare Economică, 2001. Nemec Juraj, Wright Glen (coordonatori), Finanţe publice. Teorie şi practică în tranziţia central-europeană, Editura ArsLonga, 2000. Nicolae-Grigorie Lăcriţa, Mariana-Cristina Cioponea, Finanţe publice şi fiscalitate, Editura Fundaţiei România de Mâine, Bucureşti, 2004. Nozick Robert, Anarhie, stat şi utopie, Editura Humanitas, Bucureşti, 1997. Rădulescu Eugen, Inflaţia, marea provocare, Editura Enciclopedică, Bucureşti, 1999. 387

Universitatea SPIRU HARET

Stiglitz Joseph, Globalizarea. Speranţe şi deziluzii, Editura Economică, Bucureşti, 2003. Stiglitz Joseph, Marea deziluzie, Imprimare realizată de Brodard şi Taupin La Flèche, pentru Editions Fayard, aprilie, 2002. Văcărel Iulian, Politici fiscale şi bugetare în România în perioada 1990 2000, Editura Expert, Bucureşti, 2001. Văcărel Iulian (coordonator), Finanţe publice, Editura Didactică şi Pedagogică R.A., Bucureşti, 1999. Văcărel Iulian, Politici economice şi financiare de ieri şi de azi, Editura Economică, Bucureşti, 1996. xxx Discursuri de recepţie, Laureaţii NOBEL în economie, vol.1, Colecţie coordonată de Tudorel Postolache şi Mugur Isărescu, Academia Română şi Banca Naţională a României, Centrul Român de Economie Comparată şi Consensuală, 2001. xxx Strategia naţională de pregătire a aderării României la Uniunea Europeană, Snagov, iunie, 1995. xxx La fiscalité dans l'Union Européenne, Raport sur l'évolution des sistèmes fiscaux, Bruxelles, 1996. xxx Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, publicată în „Monitorul Oficial”, nr. 597 din 2002 xxx Legea nr.571/2003 privind Codul fiscal, publicată în „Monitorul Oficial” nr. 927/23.12.2003. xxx Plan de acţiune al Programului de guvernare pe perioada 2001-2004, aprobat prin H.G. nr. 455 din 9 mai 2001, publicat în „Monitorul Oficial” Partea I, nr. 267 din 23 mai 2001. xxx Directiva 92/12 a Consiliului din 25 februarie 1992 referitor la regimul general, deţinerea, circulaţia şi controlul produselor supuse accizelor, în „Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene” nr. L/1 din 23.03.1992.

388

Universitatea SPIRU HARET

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful