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ACUERDO SOBRE UN CÓDIGO DE CONDUCTA

POLÍTICA EN RELACIÓN CON EL
TRANSFUGUISMO DE LAS CORPORACIONES
LOCALES

COMISIÓN DE EXPERTOS INDEPENDIENTES

DICTAMEN 4/2009
Municipio : Campdevànol (Girona)
Ponente: Adolf Barceló

Sumario:

I. Objeto del dictamen…………………. Pág. 2
II. Antecedentes de hecho…………….. Pág. 3
III. Fundamentos de Derecho………….. Pág. 5
IV. Pronunciamiento sobre el fondo
del asunto…………………………….. Pág. 11

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COMISIÓN DE EXPERTOS INDEPENDIENTES
DICTAMEN 4 /2009

I. Objeto del dictamen.

El presente dictamen responde al acuerdo de la Comisión de
Seguimiento del Pacto contra el Transfuguismo (en adelante,
Comisión de Seguimiento), tomado en su 19ª sesión, celebrada el
día 17 de diciembre de 2008 y tiene por objeto establecer si la
conducta del concejal electo de Esquerra Republicana de Catalunya
en el municipio de Campdevànol (Girona), puede o no ser calificado
como un supuesto de transfuguismo político según los pactos
vigentes sobre la materia. Asimismo, debe también analizarse la
conducta de los concejales del Partit Socialista de Catalunya y de
Iniciativa per Catalunya del mismo municipio, en el caso que se
hayan beneficiado directamente del comportamiento del
mencionado edil. Todo ello referido a los resultados de los últimos
comicios municipales celebrados el mes de mayo de 2007.

El marco de referencia del presente dictamen lo constituye el
conjunto de Acuerdos parlamentarios adoptados contra el
fenómeno del transfuguismo en la esfera local. En concreto, el
“Acuerdo sobre un código de conducta política en relación con el
transfuguismo en las corporaciones locales”, fechado el 7 de julio
de 1998 (en adelante, Acuerdo de 1998), la “Renovación del
Acuerdo sobre un código de conducta política en relación con el
transfuguismo en las corporaciones locales”, con fecha de 26 de
septiembre de 2000 (en adelante, Adenda I), así como la posterior
Adenda (“Un compromiso por el respeto a la voluntad de los
ciudadanos y a la lealtad política en los gobiernos locales”), con
fecha de 23 de mayo de 2006 (en adelante, Adenda II).

Conviene nuevamente apuntar, ya desde un primer momento, que
los referidos Acuerdos parlamentarios son “compromisos de
comportamiento político, con los que superar las situaciones de
inestabilidad de gobierno provocadas por conductas particulares de
transfuguismo, a las que el Derecho no puede ni debe dar
respuesta”, según se afirma en el Acuerdo de 1998 y ha sido
ampliamente interpretado en el dictamen 1/2006 de esta Comisión
(caso San Cristóbal de la Laguna y Santa Cruz de Tenerife).

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II. Antecedentes de hecho.

Primero. Las elecciones municipales celebradas el 27 de mayo de
2007 en el municipio de Campdevànol dieron como resultado un
total de 5 concejales a Convergència i Unió (en adelante, CiU), 3 al
Partit Socialista de Catalunya (en adelante, PSC-PM), 2 a Iniciativa
per Catalunya (en adelante, ICV-EPM) y 1 a Esquerra Republicana
de Catalunya (en adelante, ERC-AM).

Segundo. Obtuvo acta de concejal por ERC-AM el Sr. Ramon
Perearnau i Morera. Por el PSC-PM, lo hicieron la Sra. Núria López
Rodríguez, el Sr. Joan Rivera López y el Sr.Jamal Moussalam
Humade y por ICV-EPM, el Sr Ferran Martínez Ramos y la Sra. Eva
Martínez Cazorla.

Tercero. Ante la inexistencia de mayoría absoluta por parte de
ninguna formación política, la dirección local de ERC en
Campdevànol decidió no dar apoyo a una candidatura alternativa a
la lista más votada. En contra de este parecer, el concejal Sr.
Perearnau se apartó unilateralmente del mismo, anunciando
públicamente que daría su voto a la citada candidatura alternativa,
integrada por los concejales del PSC-PM y de ICV-EPM, además de
por él mismo.

Cuarto. La dirección local de ERC, por acuerdo de su asamblea
extraordinaria de 7 de junio de 2007, inició los trámites de expulsión
del Sr. Ramon Perearnau como militante del partido, en la medida
en que –según se afirma en la misma- había actuado en contra de
los intereses del partido apartándose de la decisión de su dirección.
Ello es noticia en diversos medios locales y comarcales, con
anterioridad a la constitución del Ayuntamiento.

Quinto. En el momento de la constitución del nuevo Ayuntamiento,
el Sr. Ramon Perearnau añade su voto al de los grupos del PSC-
PM y de ICV-EPM. De este modo, es elegida Alcaldesa la Sra.
Núria López Rodríguez, con un total de 6 sufragios, frente a los 5
provenientes en exclusiva del grupo municipal de CiU. El Sr. Ramon
Perearnau fue nombrado Segundo Teniente de Alcalde, asumiendo
la responsabilidad sobre las áreas de Bienestar Social, Deportes y
Nuevas Tecnologías.

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Sexto. Según consta en la documentación del caso, con fecha de
20 de octubre de 2008, el representante general de la coalición
ERC-AM comunica al Ayuntamiento de Campdevànol que “esta
entidad política ha decidido expulsar al concejal anteriormente
citado como miembro del grupo municipal de Esquerra”. En el
mismo escrito se solicita que se tenga en cuenta que ERC-AM
“queda sin representación” en el ayuntamiento y que se considere al
Sr. Ramon Perearnau como “concejal no adscrito”, con todos los
efectos que legalmente se deriven.

Séptimo. Posteriormente, el 4 de noviembre de 2008, la Comisión
de Garantías de ERC acordó por unanimidad de sus miembros, a
través de su resolución D03/2008, proponer al Consejo nacional de
ERC la expulsión del Sr. Ramon Perearnau, en base a su
comportamiento contrario al artículo 6.a de los Estatutos de ERC,
así como al artículo 13 del Código Ético de la misma formación.

Octavo. Planteada por ERC la situación ante la Comisión de
Seguimiento, en su sesión nº 19, todos los partidos políticos acaban
estando de acuerdo en la condición de tránsfuga del Sr. Ramon
Perearnau. Disienten, en cambio, sobre la extensión de tal
condición a los concejales del PSC-PM y de ICV-EPM. Diversas
exposiciones hacen hincapié especial en el hecho de la demora en
la tramitación del caso, por parte de ERC. En concreto, se señala
que tal demora plantearía algunas dudas que podrían llevar a
pensar en una posible buena fe de los referidos concejales.

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III. Fundamentos de Derecho.

Primero. Sobre la aplicación del concepto de transfuguismo a
la constitución de los Ayuntamientos.

1. Dada la unanimidad de las fuerzas políticas presentes en la
reunión número 19 de la Comisión de Seguimiento, acerca de la
condición de tránsfuga del Sr. Ramon Perearnau i Morera, se
efectuará en primer lugar la simple aseveración de que su conducta
coincide con la prevista en el Código de Conducta Política en
relación con el transfuguismo en las Corporaciones Locales
(Adenda II), de acuerdo con sus antecedentes y atendiendo al
marco político y normativo ya analizado por esta Comisión en el
mencionado dictamen 1/2006.

Como es bien conocido, el acuerdo primero de la Adenda II afirma
que “se entiende por tránsfugas a los representantes locales que,
traicionando a sus compañeros de lista y/o de grupo -manteniendo
estos últimos su lealtad con la formación política que los presentó
en las correspondientes elecciones locales-, o apartándose
individualmente o en grupo del criterio fijado por los órganos
competentes de las formaciones políticas que los han presentado, o
habiendo sido expulsados de éstas, pactan con otras fuerzas para
cambiar o mantener la mayoría gobernante en una entidad local, o
bien dificultan o hacen imposible a dicha mayoría el gobierno de la
entidad”.

En la línea de diversos dictámenes anteriores, la incidencia del
transfuguismo sobre la gobernabilidad de las instituciones locales
aparece como el motor principal de la adopción de los distintos
acuerdos, vinculando principalmente el fenómeno a sus efectos
sobre los grupos municipales ya constituidos. Pese a lo anterior, es
lo cierto que los distintos acuerdos efectúan sobradas referencias a
la hipotética aplicación del transfuguismo al momento de la
constitución de los Ayuntamientos, inmediatamente posterior a la
celebración de las correspondientes elecciones.

Por tanto y a pesar de la omisión en la definición de “tránsfuga” en
la Adenda II de los supuestos constitutivos, debemos considerar
plenamente aplicable el concepto a tales supuestos, tal como ha
entendido esta Comisión en anteriores pronunciamientos.

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2. Más allá de todo lo anterior, por lo tanto, debemos centrar
nuestro comentario en la hipotética relevancia de la supuesta
demora en la tramitación del caso, imputada al propio grupo que
insta la declaración de transfuguismo. Nos ocuparemos
posteriormente de la extensión del mismo concepto a los electos
locales beneficiarios de una conducta tránsfuga.

Segundo. Sobre los efectos de la supuesta demora de la
tramitación de un caso de transfuguismo ante la Comisión de
Seguimiento y la expresión de la “disciplina de partido” al
supuesto del presente dictamen.

1. En primer término, debemos recordar algunos pronunciamientos
efectuados por esta Comisión, en cuanto a que la valoración de las
conductas de los electos locales debe efectuarse únicamente en
relación al tan citado Código de Conducta Política contrario al
transfuguismo en las Corporaciones locales. Por ello, y pese a que
la misma Comisión ha declarado en más de una ocasión la
necesaria toma en consideración de los elementos particulares de
cada caso, es lo cierto que debe orillarse cualquier juicio de valor
que no esté expresamente contenido en el tan referido Código de
Conducta.

2. Desde la indubitada perspectiva anterior, no se advierte en el
Código de Conducta ninguna mención expresa a la existencia de
un plazo –ya fuere de prescripción o de caducidad- de exclusión de
la responsabilidad política de los ediles, a partir del cual el
tránsfuga dejaría de serlo.

En este sentido, y con toda lógica, las únicas menciones
temporales dignas de ser tenidas en cuenta se refieren al fenómeno
del transfuguismo cuando se produce “en (o durante) una misma
legislatura” (Acuerdo de 1998).

3. En concreto, tal como se afirmó en el Dictamen 1/2008 (Cangas
de Narcea), no corresponde a esta Comisión enjuiciar la supuesta
lentitud en la resolución de los expedientes sancionadores de los
partidos políticos afectados, en el sentido que pudiera interpretarse
como transigencia o falta de severidad.

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Sin entrar en juicio alguno de valor al margen del Código de
Conducta, le basta a la Comisión con tener constancia de la
desautorización formal de la correspondiente formación política, de
la incoación de las medidas disciplinarias y de la utilización de la
propia expresión “transfuguismo” en el escrito remitido para la
formulación de este dictamen.

4. Llegados a este punto, recordemos nuevamente la Adenda II
(acuerdo 1º, 2º párrafo), al establecer que “cuando surgiesen dudas
sobre qué miembros de una lista y/o grupo político han incurrido en
transfuguismo, será la formación política que los ha presentado la
que deberá aclarar por escrito cuáles de ellos se han apartado de la
disciplina de partido, a efectos de su calificación como tránsfugas”.

En otras palabras, esta Comisión estima que la disciplina del grupo
como instrumento de la fuerza política prima sobre la libertad de
criterio del concejal a la hora de calificar su actitud de transfuguista
o no (en particular, en el dictamen 2/2007 (caso Castro Urdiales)),
vinculando tal afirmación a la adopción de listas cerradas, propia del
sistema electoral vigente.

Asimismo, de acuerdo con el parecer habitual de esta Comisión, no
puede tomarse en consideración, a efectos de la calificación de
conducta tránsfuga, la motivación o fundamento del edil afectado
para actuar de la manera en que decida, por cuanto que esta
apreciación subjetiva debe ser, en su caso, puesta de manifiesto y
defendida por el interesado en el seno de la formación política que
le presentó a las Elecciones.

Los Acuerdos Políticos contrarios al transfuguismo expresan -con
toda claridad- que corresponde a la formación política que presenta
a los candidatos la adopción del correspondiente criterio de
actuación. Quien se aparte del mismo vulnerará la disciplina de
partido y, precisamente por ello, su conducta será calificada como
tránsfuga, en los términos adoptados por las fuerzas políticas
parlamentarias.

5. Ciertamente, podríamos preguntarnos cuál debe ser la instancia
organizativa cuyo pronunciamiento aparezca como definitivo. En
palabras de la definición de transfuguismo anteriormente recogida
(Acuerdo primero, Adenda II), cuáles serían los “órganos
competentes” de las formaciones políticas que presentaron a los

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representantes que finalmente se apartarían del “criterio fijado” por
aquéllos. Sin pretender ahora profundizar en este aspecto, baste
solamente recordar que la jurisprudencia del Tribunal Supremo
confiere una amplia potestad de autoorganización a los partidos
políticos, lo cual se traduce en amplias facultades (también a los
grupos municipales) para la expulsión de sus miembros (SSTS de 8
de febrero de 1994, de 14 de mayo de 2002…). Siguiendo también
el parecer del Tribunal Constitucional (por todas, STC 218/88), la
potestad de autoorganización permite a las asociaciones regular las
causas y procedimientos de expulsión de sus miembros, sin
perjuicio del control judicial de la regularidad estatutaria de las
decisiones de expulsión.

Por otra parte, no podemos ni debemos pronunciarnos sobre la
corrección de tal expulsión. Ello supondría ahondar en las
circunstancias concretas de un caso, más allá de lo que determinan
los acuerdos parlamentarios que constituyen el único parámetro a
tener en cuenta por esta Comisión.

6. En el sentido anterior, la posición de ERC en relación al concejal
de Campdevànol ha acabado expresándose con toda claridad, de
acuerdo con los parámetros de enjuiciamiento de esta Comisión
anteriormente reseñados. Con ello se ha dado cumplimiento al
tenor literal del Acuerdo de 1998, “suscritos los compromisos de
este Acuerdo los supuestos de incumplimiento o desobediencia por
alguno de los grupos locales integrantes de los partidos firmantes,
habrán de ser explícitamente rechazados. Para ello los partidos
políticos que suscriben los Acuerdos se comprometen a, mediante
la aplicación de sus propios Estatutos, expulsar de la organización
al concejal tránsfuga.”

En primer término, la posición de ERC ya se manifestó en el ámbito
de su dirección local. No solamente en relación a la decisión de los
pactos a efectuar, una vez celebrados los comicios, sino
posteriormente, condenando la postura del concejal electo tras
anunciar éste que optaría por apoyar una candidatura alternativa a
la más votada. Todo ello con anterioridad a la celebración del Pleno
que acabaría conformando el actual gobierno municipal y de forma
suficientemente publicitada a través de los medios de
comunicación, de acuerdo con la documentación que acompaña al
caso.

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La confirmación posterior de esta posición por parte de la
representación general de la coalición ERC-AM y de la Comisión de
garantías de ERC no hacen más que confirmar una clara
consideración del partido en relación a la conducta del Sr. Ramon
Perearnau, subsumiéndola en el concepto de transfuguismo
perseguido por el Código de Conducta tantas veces mencionado.

Tercero. Sobre la extensión del transfuguismo a los electos
locales beneficiarios de una conducta tránsfuga.

1. El Código de Conducta aprobado por los partidos políticos con
representación parlamentaria prescribe con meridiana claridad que
“los partidos políticos se comprometen a no aceptar en sus equipos
de gobierno municipal a miembros de la Corporación que se hayan
convertido en tránsfugas con respecto a sus grupos de procedencia
y rechazan la posibilidad de que por parte del Alcalde se efectúe
cualquier nombramiento político que implique atribuciones de
gobierno o delegación genérica de las mismas, con los
consiguientes derechos políticos y económicos, a favor de los
tránsfugas” (Acuerdo 3º; Adenda II).

Rechazando los supuestos de incumplimiento o desobediencia de
los pactos, los partidos políticos firmantes “asumen la obligación de,
mediante la aplicación de sus propios Estatutos, incoar los
correspondientes expedientes disciplinarios y expulsar de la
organización al concejal tránsfuga, o a aquellos que violenten el
citado compromiso instrumentalizando o apoyándose, en su
provecho, en los concejales tránsfugas” (Acuerdo 4º; Adenda II).

2. En consonancia con esta idea final de provecho, y como punto
final de la fundamentación del presente dictamen, debemos
referirnos necesariamente a la contundente expresión de la Adenda
II (Acuerdo 1º, párrafo 3º), cuando afirma que “las medidas
previstas en este Acuerdo con respecto a los tránsfugas, serán
igualmente de aplicación a aquellos miembros de las entidades
locales que se beneficien de su conducta”.

Aunque la idea de “provecho” o de “beneficio” pudiera requerir de
ulteriores precisiones, creemos que no debemos situar el
comentario fuera del contexto estrictamente político. Es por ello que
el criterio que debemos seguir no es otro que la valoración de los

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efectos sobre la gobernabilidad de la conducta del concejal de
ERC-AM, consistentes en el acceso al gobierno municipal de los
concejales del PSC-PM, con la correspondiente proclamación de la
actual alcaldesa, así como de los concejales de ICV-EPM.

Con su voto, el edil de ERC-AM ayudó a materializar una mayoría
municipal que, de no ser por su concurso, nunca se hubiera
producido, lo cual se ha mantenido durante la totalidad del actual
mandato municipal, desde su presencia relevante en distintos
órganos de gobierno. Y ello, como ha quedado suficientemente
expuesto, contra el criterio de la dirección de su partido.

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IV. Pronunciamiento sobre el fondo del asunto.

En cumplimiento de lo establecido en el Número 6 de la Adenda II y
el Número 1, apartado 1º, de las Normas de funcionamiento de la
Comisión de Expertos Independientes, debemos ahora determinar
la concurrencia o no de transfuguismo en el caso sometido a
nuestra consideración, dado que la Comisión de Seguimiento no
llegó a una valoración unánime del caso.

En primer lugar, y de acuerdo con lo expresado unánimemente por
los participantes en la reunión 19ª de la Comisión de Seguimiento,
según los términos que definen dicho concepto en el Código de
Conducta citado en la fundamentación de este dictamen, la
conducta del concejal del Ayuntamiento de Campdevànol elegido
en la lista presentada por ERC-AM, incurre en un supuesto de
transfuguismo, en el sentido de otorgar su voto a la candidatura
alternativa a la lista más votada, en contra de la posición mantenida
por la dirección local del partido, ratificada posteriormente por
instancias superiores del mismo.

En segundo lugar, la situación de transfuguismo debe igualmente
referirse a la totalidad de los concejales que se han visto
beneficiados por la conducta del concejal tránsfuga; es decir, a la
alcaldesa y a los dos concejales del PSC-PM, así como a los dos
concejales de ICV-EPM, en la medida en que han accedido al
gobierno municipal como consecuencia directa del voto del concejal
electo mediante la lista presentada por ERC-AM.

En conclusión, ambas conductas encajan en la tipología de
tránsfuga, tal como prescribe con toda claridad el tan citado Código
de Conducta contra el Transfuguismo.

Este es nuestro dictamen, que emitimos en Madrid, con fecha de 11
de mayo de 2009.

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