You are on page 1of 249

2013 Universiteit van Suid-Afrika Alle regte voorbehou Gedruk en uitgegee deur die Universiteit van Suid-Afrika Muckleneuk,

Pretoria ADL2601/1/2014 70089124 InDesign

INHOUD
INLEIDING ................................................................................................................... AFDELING 1: STAATSGESAG EN DIE HOUERS DAARVAN .................................... STUDIE-EENHEID 1: Beskrywing van administratiefreg ............................................. 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 Oorsig van die algemene kenmerke van administratiefreg ................................. Wat is administratiefreg?..................................................................................... Lys en verklaring van algemene konsepte en tegniese terme in administratiefreg ................................................................................................. Enkele algemene afkortings wat in administratiefregbronne gebruik word ......... Samevatting ........................................................................................................ 14 18 vi 1 1 1 4

18
19 21 22 24 25 26 30 32 33 33 34 35 35 36 46 47 49 50 50 52 52 59 64 68

STUDIE-EENHEID 2: Die Administratiefregtelike verhouding ..................................... 2.1 Die kenmerke van die administratiefregtelike verhouding .................................. 2.2 2.3 Die onderskeid tussen n algemene en n individuele administratiefregtelike verhouding .......................................................................................................... Samevatting ........................................................................................................

STUDIE-EENHEID 3: Die regsubjekte van die administratiefregtelike verhouding ..... 3.1 Die identifisering van die gesagsparty in die administratiefregtelike verhouding .. 3.2 Die rol van assosiasies (verenigings), klubs en ander privaat organisasies in administratiefreg.............................................................................................. 3.3 Die natuurlike of regspersone wie se regte en belange deur die uitoefening van gesag geraak word ............................................................................................. 3.4 Is die ondergeskikte persoon magteloos (hulpeloos) in die gesagsverhouding? .. 3.5 3.6 Die oogmerk van (of rede vir) die administratiefregtelike verhouding ................. Samevatting ........................................................................................................

STUDIE-EENHEID 4: Die Bronne van Administratiefreg ............................................. 4.1 Regsbronne ........................................................................................................ 4.2 4.3 4.4 4.5 Die bronne van die administratiefreg .................................................................. Waar kan administratiefregbronne gevind word?................................................ Hoe vind mens administratiefregbronne in n spesifieke situasie? ..................... Samevatting ........................................................................................................

AFDELING 2: ADMINISTRATIEWE OPTREDE........................................................... STUDIE-EENHEID 5: Administratiewe optrede ........................................................... 5.1 Die noodsaaklikheid om te bepaal of administratiewe optrede betrokke is ........ 5.2 5.3 5.4 5.5 Die definisie van administratiewe optrede ........................................................ Optrede wat NIE as administratiewe optrede kwalifiseer nie .............................. Die klasse administratiewe handelinge ............................................................... Die regskrag van administratiewe optrede..........................................................

iii

5.6

Samevatting ........................................................................................................

71 72 72 76 78 82

AFDELING 3: REGVERDIGE ADMINISTRATIEWE OPTREDE.................................. STUDIE-EENHEID 6: Regverdige administratiewe optrede agtergrond ...................... 6.1 n Uiteensetting van die konsep regverdige administratiewe optrede .............. 6.2 6.3 Ander oorkoepelende begrippe/terme wat gebruik word vir regverdige administratiewe optrede..................................................................................... Samevatting ........................................................................................................

STUDIE-EENHEID 7: Die reg op regmatige administratiewe optrede as geldigheidsvereiste ...................................................................................................... 7.1 7.2 7.3 7.4 Die begrip regmatigheid ................................................................................... Bepalings wat oor die administrateur handel ......................................................

83 85 92

Die bevoegdhede van die administrateur ........................................................... 103 Samevatting ........................................................................................................ 113

STUDIE-EENHEID 8: Die grondwetlike reg op redelike administratiewe optrede ....... 114 8.1 8.2 8.3 8.4 8.5 Inleiding............................................................................................................... 115 Die gemenereg en die vereiste dat administratiewe optrede redelik moet wees Regverdigbare administratiewe optrede ingevolge artikel 24(d) van die tussentydse Grondwet ........................................................................................ 118 Die huidige posisie ingevolge die Grondwet van 1996 en die bepalings van PAJA ................................................................................................................... 122 Samevatting ........................................................................................................ 125

STUDIE-EENHEID 9: Die reg op prosedureel billike administratiewe optrede ............ 126 9.1 9.2 9.3 9.4 9.5 9.6 9.7 Inleiding: die doel van die reg op prosedurele billikheid ..................................... Die oorsprong van die reg op prosedureel billike administratiewe optrede ........ Die inhoud van die gemeenregtelike rels van prosedurele billikheid ................ Die grondwetlike reg op prosedureel billike administratiewe optrede: Algemene opmerkings ........................................................................................ PAJA en die reg op prosedureel billike administratiewe optrede ........................ Op watter stadium van die besluitnemingsproses moet prosedurele billikheid toepassing vind? ................................................................................................. Samevatting ........................................................................................................ 127 128 129 136 140 151 152

STUDIE-EENHEID 10: Die reg op die verskaffing van skriftelike redes ...................... 153 10.1 Algemene opmerkings oor die belangrikheid van redes ..................................... 153 10.2 Die reg op die verskaffing van redes ingevolge artikel 24(c) van die tussentydse Grondwet en artikel 33(2) van die 1996-Grondwet ......................... 154 10.3 Wie het die reg om redes te verkry? ................................................................... 155 10.4 PAJA en die vereiste van redes .......................................................................... 156 10.5 Wanneer is redes voldoende? .......................................................................... 157 10.6 Samevatting ........................................................................................................ 159

iv

AFDELING 4: BEHEER EN REMEDIES...................................................................... 160 Inleidende opmerkings van afdeling 4: Die beheer van administratiewe optrede en remedies .................................................................................................................... 160 STUDIE-EENHEID 11: Interne beheer van administratiewe optrede........................... 161 11.1 Die onderskeid tussen beheer en remedie ......................................................... 161 11.2 Beheer binne die administrasie interne beheer ............................................... 162 11.3 PAJA en interne beheer ...................................................................................... 166 11.4 Samevatting ........................................................................................................ 169 STUDIE-EENHEID 12: Geregtelike beheer van administratiewe optrede en remedies ...................................................................................................................... 170 12.1 Die belangrikheid van geregtelike beheer, en die howe se tradisionele (gemeenregtelike) funksie van beheer van administratiewe optrede deur middel van hersiening ......................................................................................... 171 12.2 Die konstitusionalisering van administratiewe optrede en geregtelike hersiening ........................................................................................................... 172 12.3 Die gronde vir geregtelike hersiening ingevolge artikel 6 van die PAJA ............. 173 12.4 Verskillende vorme van geregtelike beheer ........................................................ 177 12.5 Voorvereistes vir n aansoek om geregtelike beheer .......................................... 181 12.6 Prosedurele aangeleenthede ten aansien van geregtelike hersiening ingevolge PAJA ................................................................................................... 184 12.7 Bevele deur die hof soos voorgeskryf in artikel 8 van die PAJA ......................... 186 12.8 Samevatting ........................................................................................................ 188 BIBLIOGRAFIE ............................................................................................................ 189 BYLAAG A: Promotion of Administrative Justice Act No. 3 of 2000 ............................. 191 BYLAAG B: Earthlife Africa (Cape Town) v Director-General: Department of Environmental Affairs and Tourism and Another 2005 (3) SA 156 (C); 2005 (3) SA 156 (C).................................................................................................................... 204 BYLAAG C: The Refugees Act, 130 of 1998................................................................ 221

INLEIDING
In die verwelkomingswoord het ons geskryf dat in akademiese taal die doel van hierdie module, administratiefreg soos volg geformuleer kan word: Die doel van hierdie module is dat studente die nodige kennis, vaardighede, houdings en bekwaamhede moet verkry om regsmateriaal te kan ontleed en krities te kan evalueer (in die lig van die reg op regverdige administratiewe optrede), regsargumente te kan formuleer, en hulle kennis te kan toepas op praktiese probleme ten aansien van die vereistes vir geldige en regverdige administratiewe optrede. Noudat u weet hoekom u hierdie module moet bestudeer kan ons kyk na hoe u dit moet doen.

ONS BENADERING TOT DIE STUDIE VAN ADMINISTRATIEFREG


Ek hou nie daarvan om n nuwe module met n waarskuwing te begin nie, maar daar is enkele sake wat reg aan die begin opgeklaar moet word. Administratiefreg is n REGSMODULE Dit gaan oor die reg net soos wat handelsreg of strafreg oor die reg gaan. Net soos wat u nie sal droom om iemand van bedrog of moord of verkragting aan te kla sonder n deeglike kennis van die elemente van die betrokke misdaad nie, of om n maatskappydirekteur aan te kla van skending van die Maatskappywet sonder dat u die relevante bepalings van hierdie wet ken nie, net so kan u nie die administratiefreg bemeester as u die beginsels daarvan nie ken nie. En u moet hulle deur die loop van hierdie semester onder die knie kry want mens kan dit beslis nie in die praktyk eers probeer bemeester nie. Net omdat mens dikwels op die televisie administratiefreg in die praktyk sien gebeur, byvoorbeeld in nuusberigte oor ontnugterde mense wie se tenders nie aanvaar is nie en wat hofsake daaroor wil instel; of iets daaroor oor die radio hoor, beteken nie dat administratiefreg sommer n liggewig-vakkie is waaroor mens sommer iets uit die duim kan suig nie. Die beginsels van administratiefreg, net soos di van alle regsdissiplines, moet geleer word, genternaliseer word, jou eie gemaak word. Dit word nie deur osmose opgeneem nie. Administratiefreg is n kernvak vir die vierjaar-LLB-kursus en word as semestermodule aangebied wat onlosmaaklik verbonde is aan die ander verpligte vier publiekreg-modules wat hierdie departement aanbied, naamlik Staatsreg, Fundamentele Regte, Uitleg van Wette en in mindere mate Internasionale Reg. Die modules in staatsreg, fundamentele regte en uitleg van wette is noodsaaklik as mens die administratiefreg behoorlik wil verstaan, en die ideaal is dat u hulle reeds voltooi het of tans ook daarmee besig is. Al is administratiefreg net n semestermodule moet u nie dink dat dit derhalwe minder belangrik en sommer maklik is nie. Die hoeveelheid werk is dieselfde as vir enige ander module in die reg, en ons verwag n sekere standaard van u en is trouens regtens verplig om dit te handhaaf. Ons plaas die klem beslis op toepassing en begrip. Benewens die feit dat u die basiese kennis van die vak moet h, moet u weet wat om met hierdie kennis te doen. En die wat is die volgende: (i) U moet die toepaslike reg in

vi

n gegewe feitestel (werklik of versin) kan identifiseer en beskryf; (ii) die reg kan toepas op die betrokke feite, en (iii) n gevolgtrekking kan maak op grond van u bespreking/verduideliking van die situasie. Ons verwag dat u verantwoordelikheid sal aanvaar vir uself en u besluite. As u besluit om vir 10 modules per semester te registreer, dan moet u self hierdie studielas dra. Persoonlike probleme dat u byvoorbeeld werk- of familieverpligtinge moet nakom en moet studeer is ongelukkig n onomstootlike feit (al is dit n onverkwiklike een). Hoewel ons kan simpatiseer en u na die beste van ons vermo sal ondersteun, kan dit nie as verskoning gebruik word om nie die nodige akademiese standaard te handhaaf nie. Laastens, ons is nou in die tweede dekade van die 21ste eeu en die werklikheid is dat ons al hoe meer met elektronika gekonfronteer word (al is dit ook al protesterende as u so elektronies agtergeblewe soos ek is). Dit verduidelik waarom Administratiefreg nou slegs op myUnisa beskikbaar is. U het dus geen ander opsie as om hierdie fasiliteit te gebruik nie. Dit is buitendien ideaal vir die skep van besprekingsgroepe, wat die gevoel van isolasie wat onvermydelik deel van afstandsonderrig is, te temper. Van groter belang (in die lig van die probleme met die gewone posstelsel) is die feit dat studiebriewe en ander inligtingstukke elektronies beskikbaar is op die dag wat ons hulle skryf. Al het u dus nie self by die huis of die werk toegang tot n rekenaar nie, is dit nietemin noodsaaklik om wel toegang te probeer kry by n vriend of n internetkafee ten einde u studiemateriaal in die hande te kry. (Ek is doodseker dat u vindingryk genoeg is om die middele te vind om toegang tot myUnisa te kry.) Ongelukkig moet u vanaf vanjaar (2014) eenvoudig toegang tot die internet h om u studiemateriaal te ontsluit. Let daarop dat ons ook soms sommer net met u via die internet sal gesels, wat dikwels baie interessant is. Ons kom dan ook agter waarmee u dalk sukkel.

U BENADERING TOT DIE STUDIE VAN ADMINISTRATIEFREG


Om hierdie module met sukses te kan bemeester moet u weet hoe hierdie studiegids werk. Dit is inderdaad n gids want dit is n hulpmiddel om u deur die voorgeskrewe sillabus te begelei. Dit is egter NIE n handboek nie. Die studiegids is in vier afdelings ingedeel: Afdeling 1 bestaan uit vier studie-eenhede. Afdeling 2 bevat net een studie-eenheid, wat uiters belangrik is. Afdeling 3 bestaan uit vyf studie-eenhede wat die kern van hierdie module uitmaak. Afdeling 4 bestaan uit twee studie-eenhede.

Hoe om hierdie studiegids te gebruik


Om u te help om hierdie studiegids ten beste aan te wend het ons deurgaans bepaalde wegwysers aangebring, soos die volgende:

Uitkomste
Die uitkomste dui vir u aan wat u veronderstel is om te kan doen nadat u n betrokke studieeenheid deurgewerk het. Hierdie uitkomste word met n blokkie aangedui net onderkant die titel van elke studie-eenheid.

vii

Beginsels/konsepte
Die doel van hierdie studiegids is eerstens om u n deeglike begrip te gee van die beginsels van administratiefreg. Ons verwag nie dat u die werk soos papegaaie moet kan ops nie, maar dit is belangrik dat u die administratiefregtelike begrippe behoorlik verstaan. Ongelukkig is daar sommige begrippe wat u van buite sal moet leer en u eie moet maak. Ons dui hierdie begrippe op die volgende wyse aan:

Aktiwiteite
Tweedens, wanneer u hierdie gemelde beginsels bemeester het moet u hulle kan toepas op werklike probleme wat in die alledaagse lewe voorkom. Hierdie toepassings neem die vorm aan van aktiwiteite waar u die beginsels op probleme moet toepas. Dit is uiters belangrik dat u hierdie aktiwiteite doen sodat u die uiteengesette beginsels behoorlik kan verstaan en onder die knie kry. U moet derdens ook die aktiwiteite doen sodat u die vaardigheid aanleer om hulle te kan verduidelik en op spesifieke situasies kan toepas. Hou in gedagte dat u as n regsgeleerde in wording altyd u stellings moet staaf (bewys/verduidelik) deur te verwys na die Grondwet, wetgewing, gemene reg, regspraak en ander bronne soos die menings van deskundiges op die gebied van die administratiefreg. U moet hierdie aktiwiteite skriftelik doen, MAAR moet hulle nie instuur om deur ons nagesien te word nie. Ons gee in die studiegids die nodige terugvoering op die aktiwiteite (kommentaar op aktiwiteite). Die aktiwiteite word op die volgende wyse aangedui:

Aktiwiteit

Kommentaar op aktiwiteite terugvoering


Direk n elke aktiwiteit sal u kommentaar daarop vind. Ons noem dit terugvoering. Die kommentaar sal u help om te bepaal hoe goed u n betrokke aspek van die administratiefreg reeds bemeester het. As u sien u is elke keer verkeerd, kontak ons dadelik sodat ons kan help. MOENIE wag tot die oggend voor die eksamen nie. U sal die kommentaar aan die volgende ikoon herken:

viii

Scenarios
Daar is n aantal scenarios wat geskets word om u te help om administratiefregbeginsels op bepaalde probleme toe te pas. U sal hierdie genommerde scenarios herken aan die blokke waarin hulle getik is:

n Leerjoernaal
Dit is n goeie idee om n notaboek te gebruik om aantekeninge te maak en die aktiwiteite in te doen. U kan dit egter ook op n rekenaar doen. Die belangrikste is dat u aktief betrokke raak by die studiemateriaal. U sal nie die werk onder die knie kry deur net deur die studiegids te blaai of die werk bloot te lees en te herlees nie. Dit is ook noodsaaklik dat u die Grondwet van die Republiek van Suid-Afrika, 1996, bekom. U moet dit deurgaans raadpleeg as u die aktiwiteite doen. Vir u gerief sluit ons in Bylaag A die Promotion of Administrative Justice Act 3 of 2000 (PAJA) in. U moet dit gereeld raadpleeg om op die hoogte daarvan te kom. Dr Paul Prinsloo van Unisa se direktoraat vir voortgesette leerontwikkeling (DCLD Directorate for Continuing Learning Development) het die volgende riglyne opgestel aan die hand van die webtuiste van Carleton Universiteit se regsfakulteit in Ottawa, Kanada. U kan hierdie webtuiste besoek by: http://www.carleton.ca/law/conflict/independent-learning-initiative/ (besoek op 20130713).

Wat is n leerjoernaal?
n Leerjoernaal is iets waarin mens jou gedagtes, indrukke, probleme, vrae en nadenke sistematies kan vasl. Dit bied n informele maar tog gefokusde geleentheid om jou gedagtes neer te pen soos wat jy deur studiemateriaal werk, aan besprekings deelneem, artikels lees of met kollegas gesels.

Hoekom moet mens n leerjoernaal byhou?


As mens so n joernaal gereeld oor maande of jare bywerk, kry jy n goeie oorsigbeeld van hoe jou begrip van die betrokke vak (hier administratiefreg) groei, wat jou aspirasies is, en hoe jou leervaardigheid ontwikkel. Vir sommige studente is dit n hulpmiddel om probleme te ontleed en op te los; vir andere is dit n bron van nuwe idees en vrae wat ondersoek moet word. As mens jou probleme en vrae neerskryf, kan jy later met nuwe insigte daarheen terugkeer en hulle dalk oplos. In wese help n leerjoernaal mens dus om die leerervaring te kan evalueer en jou eie vordering te meet.

Doelwitte met n leerjoernaal


(1) (2) Dit help mens nadink oor die leerervarings. Dit help mens om jou sterk en swak punte te kan identifiseer, asook jou voorkeure,

ix

(3) (4) (5) (6)

waardes, vooroordele en emosionele reaksie op die verskillende aktiwiteite (mens hou nie noodwendig van alles wat jy moet doen nie, en jy kan dan selfs neer skryf hoe jy voel). Dit help mens om jou vordering en ontwikkeling deur die hele leerervaring te evalueer. Dit help mens om teorie met die praktyk te integreer. Dit help met werkopdragte en eksamenvoorbereiding. Dit help mens om n denkende en nadenkende praktisyn te word.

Hoe moet mens n leerjoernaal byhou?


Daar is verskillende maniere hoe so n joernaal aangepak en bygehou kan word. Sommige studente hou van n notaboek. Aangesien hierdie module in die papieragter-glas-formaat (dws, hoofsaaklik elektronies) aangebied word, kan u net sowel die rekenaar gebruik om u notas, saam te stel, u opsommings te maak, ensovoorts. Ondervinding uit die verlede het ons egter geleer dat baie studente n ler verkies waarin hulle los bladsye, artikels, nuusberigte, ensovoorts, kan invoeg. By elke inskrywing moet die datum, n kort beskrywing van die situasie of leergebeure, en n kort kommentaar oor die leerervaring, aannames, insigte, gevoelens, vrae, en waar moontlik, wat die persoon prakties gaan doen ten aansien van die leerervaring; ook hulpbronne, of ander te doen-inligting neergeskryf word. n Leerjoernaal is persoonlik en weerspiel die leerder se persoonlikheid. Wees kreatief, eerlik, deeglik; daag uself uit. Al is die leerjoernaal persoonlik kan mens die gedagteprosesse en probleme wat mens neerskryf gebruik as jy dosente wil raadpleeg om jou te help, of met n kollega of medestudent wil gesels. Skryf waarnemings, vrae en kommentaar na willekeur neer; moenie wroeg oor die regte taal en woordgebruik nie.

Hou vol met die leerjoernaal


Die leerjoernaal kan n waardevolle hulpmiddel wees as u later in die praktyk staan, in welke hoedanigheid ook al. Die aktiwiteite in die studiegids vereis ook dat u u eie mening en antwoorde op die vrae moet neerskryf, en as u dit in die leerjoernaal reeds gedoen het, sal u die werkopdragte en eksamenvrae baie makliker kan baasraak.

ASSESSERING
Dit is n feit van die lewe dat mens op n stadium (in ons geval aan die einde van die semester) moet kan bepaal of jy jou doelwitte behaal en die uitkomste bereik het. (Die uitkomste word uiteengesit in die vrae wat dikwels gevra word wat u in u elektroniese studiemateriaal sal tekom.) Of die doelwitte behaal en die uitkomste bereik is ongelukkig net deur n eksamen gedoen word. Die aktiwiteite wat u deur die loop van die studiegids moes gedoen het vorm wat ons noem formatiewe assessering, met ander woorde, hulle bied aan u die geleentheid om as regsgeleerde in administratiefreg te ontwikkel, en gee ons die geleentheid om u denke in hierdie verband te vorm. Ongelukkig tel hulle geen punte vir die eksamen nie. Dieselfde geld die tweede (selfassesserings-) werkopdrag. Dit is net oefenlopies vir die eksamen (moenie dink dit is noodwendig die vrae wat u gaan kry nie) wat die samevattende (summative) assessering uitmaak die deel wat vir u punte verdien.

In administratiefreg het ons twee samevattende assesseringsoefeninge. Eerstens is daar die verpligte werkopdragte wat soos u in Studiebrief 101 sal sien 20% van u eksamenpunt uitmaak 10% vir elk. Dit klink dalk nie na baie nie maar dit het vele studente al gehelp om te slaag, maar sommiges ook laat druip. Dit is dus uiters belangrik dat u hierdie twee werkopdragte moet inlewer om seker te maak dat u eksamentoelating kry. U moet dit baie ernstig opneem en soveel moontlik punte daarvoor probeer behaal. Die belangrikste samevattende assessering is egter die eksamen van twee uur wat u aan die einde van die semester skryf. Dit bring ons aan die einde van ons inleidende opmerkings. U moet nou aan die werk spring. Laat ons asseblief weet as iets in die studiemateriaal onduidelik is sodat ons u probleme kan help oplos en die studiegids dalk ook aanpas en verbeter. (Sien Vrae wat dikwels gevra word vir kontaknommers, adresse, ens.) Dus, gaan sit, gryp u elektroniese studiegids en notaboek/rekenaar/leerjoernaal en spring aan die werk! Belangrik: geniet die kursus (of gee ten minste so voor). Voorspoed met u studie van Administratiefreg! U dosente vir ADL2601

xi

AFDELING 1: STAATSGESAG EN DIE HOUERS DAARVAN


1

STUDIE-EENHEID 1
BESKRYWING VAN ADMINISTRATIEFREG
Nadat u deur hierdie studie-eenheid gewerk het, behoort u die gebiede waarin administratiefreg geld, te kan identifiseer administratiefreg breedweg op die daaglikse lewe te kan toepas n beskrywing van wat administratiefreg is, te kan gee Hierdie studie-eenheid word soos volg ingedeel: 1.1 Oorsig van die algemene kenmerke van administratiefreg 1.1.1 1.1.2 1.1.3 1.1.4 1.2 1.3 1.4 1.5 Staatsgesag Administratiewe optrede Regverdige administratiewe optrede Beheer van administratiewe optrede

Wat is administratiefreg? Lys en verklaring van algemene konsepte en tegniese terme in administratiefreg Enkele algemene afkortings wat in administratiefregbronne gebruik word Samevatting

1.1

Oorsig van die algemene kenmerke van administratiefreg


Die klem val in hierdie studiegids op die basiese beginsels van administratiefreg. Hierdie beginsels omvat vier sleutelkenmerke van administratiefreg, en hierdie kenmerke dui op hulle beurt die betrokke gebied aan waarbinne administratiefreg funksioneer. Die vier gebiede is die volgende:

1.1.1

Staatsgesag

Dit is openbare gesag staatsgesag wat deur n staatsorgaan of natuurlike of regspersoon uitgeoefen word oor n ander persoon of orgaan wat in n ondergeskikte posisie verkeer. Uitoefening van hierdie staatsgesag kan die regte of belange van die ondergeskikte persoon of liggaam raak. As u n probleem in administratiefreg moet oplos moet u heel eerste vra of enige persoon of liggaam as staatsorgaan opgetree het. Met ander woorde, u moet fokus op die vraag of die persoon of liggaam staatsbevoegdheid besit en in staat is om n openbare bevoegdheid uit te oefen of n openbare funksie te verrig.

1.1.2

Administratiewe optrede

Administratiewe optrede omvat die optrede van funksionarisse en instellings administrateurs by die uitoefening van openbare gesag of die verrigting van n openbare funksie kragtens wetgewing. Hierdie optrede neem verskillende vorme aan, maar gewoonlik is dit in die vorm van n besluit deur die administrateur.

1.1.3

Regverdige administratiewe optrede

Regverdige administratiewe optrede verwys na die manier waarop enige administratiewe handeling deur die staatsorgaan of natuurlike of regspersoon uitgevoer moet word by die uitoefening van staatsgesag. Die Grondwet l n plig op alle administrateurs wat openbare gesag uitoefen om regmatig en redelik op te tree, billike prosedures te volg, en om geskrewe redes te verskaf wanneer die regte van enige persoon in n ondergeskikte posisie nadelig geraak word. Die vraag wat u moet beantwoord nadat u vasgestel het dat die administratiewe optrede di was van n staatsorgaan of natuurlike of regspersoon, is of sodanige optrede voldoen aan die vereistes van regverdige administratiewe optrede soos vasgel in die Grondwet van die Republiek van Suid-Afrika, 1996, die PAJA en die gemenereg. Met ander woorde, u moet uitvind of die optrede regmatig, redelik en prosedureel billik was, en ook of geskrewe redes vir die optrede verskaf is.

1.1.4

Beheer van administratiewe optrede

Hierdie beheer behels korrigering of regstelling van administratiewe optrede wat nie regverdig of billik is nie, met ander woorde, nie in pas met die regsvoorskrifte nie. Daar moet dus bepaal word of die persoon wat deur die administratiewe optrede benadeel word, enige regsremedie teen die administrateur het. Indien dit die geval is, wat kan daardie persoon eis kragtens daardie remedie? Kortom: die vraag is waarop is n benadeelde persoon geregtig indien hy hom suksesvol kan beroep op onbillike administratiewe optrede? Hou hierdie vier sleutelkenmerke in gedagte terwyl u die koerantberig hieronder lees van n regspersoon se verhouding met n instelling. Probeer uitvind of die optrede wat in die verslag gemeld word enigsins verband hou met administratiefreg. Wat dink u? (Moenie sleg voel as u op hierdie stadium nog geen verband kan insien nie. Ons sal weer later na hierdie berig terugkeer.)

BEE firm says rules flouted in outsource deal, writes Buddy Naidu Telkom hit by another tender row Sunday Times (Business Times) March 29 2009

1.2

Wat is administratiefreg?
Dit is nie maklik om die aard of wese van administratiefreg en die omvang en die funksie daarvan te verduidelik nie. Die een rede hiervoor is dat administratiefreg so n wye gebied dek. Daar is al ges dat die hele regstelsel deurtrek is daarvan en dat administratiefreg in vele fasette van die daaglikse lewe n rol speel. Hier is sommige voorbeelde van die rol van administratiefreg in die daaglikse lewe in die vorm van scenarios. Lees aandagtig deur elkeen voordat u die daaropvolgende aktiwiteit probeer doen.

Scenario 1 John Leerder is n leerder by n staatskool. Sy gedrag skep dissiplinre probleme vir die skoolhoof. Na n dissiplinre verhoor word John uit die skool geskors. Sy ouers is ongelukkig hieroor en wil weet wat die reg hieroor s en wat hulle kan doen om John terug in die skool te kry. (U gaan John weer tekom.) (You will meet John again.)

Scenario 2 Theodor Vlugteling is n burger van die Demokratiese Republiek van die Kongo. Nadat hy uit sy land gevlug het, het hy na Suid-Afrika gekom waar hy n asielversoekerspermit by die vlugtelingsbepalingsbeampte, gekry het. Die permit is egter sonder kennisgewing herroep. Theodor is uiters mismoedig hieroor en wil graag weer n permit h wat hom minstens tydelike verblyfreg in die land waarborg. Hy wil weet wat sy regsituasie in hierdie verband is. (Theodor speel regdeur hierdie studiegids n rol.)

Scenario 3 Thami Onderwyser gee by n staatskool onderwys. Hy kry n brief van die provinsiale Departement van Onderwys waarin hy meegedeel word dat hy geskors is. Die enigste rede wat vir hierdie optrede gegee word, is dat hy geskors word totdat n departementele ondersoek na beweerde wangedrag aan sy kant afgehandel is. Hy meen dat hy onbillik geskors word en dat die rede wat deur die departement gegee word ontoereikend is.

Scenario 4 n Munisipaliteit vra tenders aan vir die oprigting en instandhouding van verligte reklameborde in die stad. Bright Light Maatskappy kry die tender vir oprigting van die borde teen betaling van n spesifieke bedrag. n Maand voor verstryking van die kontrak probeer die maatskappy se verteenwoordiger om met die munisipaliteit te onderhandel oor hernuwing van die kontrak. Maria, die beampte in beheer van tenderaansoeke en dergelike kontrakte, onderneem om die maatskappy in kennis te stel as die tenderdokumente gereed is. Ongelukkig faks sy die kennisgewing vir tenders aan n verkeerde nommer, wat tot gevolg het dat die maatskappy nie sy tender betyds kan indien nie. Toe die maatskappy dit agterkom, is die tender laat en word eers 14 dae na die sluitingsdatum ingedien. Die munisipaliteit weier om die tender te oorweeg omdat dit laat is, en ken die kontrak aan n derde party toe.

Aktiwiteit 1.1
Hoewel die feite in bostaande vier scenarios verskillend is, is daar gemeenskaplike kenmerke. Identifiseer hierdie kenmerke met behulp van die vrae hieronder. Skryf u antwoorde neer in n aantekeningboek/leerjoernaal. (1) Is daar regsverhoudings aanwesig in die scenarios? Skryf die persoon/persone en/ of liggame (instellings) neer wat by elke scenario die regsverhouding vorm, dit wil s betrokke is by die regsverhouding. Tree die partye betrokke by hierdie verhoudings op gelyke voet op? Indien nie, wat is die verskil tussen hierdie ongelyke verhoudings en verhoudings waar die partye op gelyke voet optree? Beskryf die administratiewe optrede in elke scenario. Is hierdie optrede regtens geoorloof? Voldoen die optrede aan die regsvereistes? Hoe weet u dit? Indien die optrede nie aan die regsvereistes voldoen nie, hoe kan dit reggestel of beheer word?

(2)

(3) (4) (5) (6)

As dit op hierdie stadium vir u moeilik is om die vrae te beantwoord, moenie te bekommerd raak nie. Skryf eenvoudig neer wat u dink. Ons sal wel later vir u verduidelik hoe om die vrae te beantwoord. Hou hulle egter in gedagte soos wat u deur die studiegids werk.

(1)

U sal onthou dat u in die Inleiding tot die Regswetenskap-module geleer het dat een van die uitstaande kenmerke van die reg is dat dit verhoudings tussen regsubjekte beheer (n regsubjek is die draer van regte en verpligtinge). In al bogenoemde scenarios vind ons verhoudinge tussen spesifieke partye, naamlik tussen John Leerder en die hoof van sy skool (scenario 1) Theodor Vlugteling en die beampte wat met vlugtelinge gemoeid is (scenario 2) Thami en die Departement van Onderwys (scenario 3) Maria en die munisipaliteit n die Bright Light Maatskappy (scenario 4)

(2)

Wanneer ons die scenarios aandagtig lees, sien ons dadelik dat die partye betrokke by die verhoudings nie op gelyke voet optree nie. In al die scenarios vind ons iemand wat gesag uitoefen oor n ander persoon wat in n ondergeskikte posisie is. Byvoorbeeld: In scenario 1 is die hoof van John se skool beklee met gesag. In scenario 2 oefen die beampte gesag uit. Die Departement van Onderwys oefen gesag uit in scenario 3. Maria en die munisipaliteit oefen in scenario 4 gesag uit. Al hierdie persone of liggame oefen staatsgesag of -bevoegdhede uit en die uitoefening van hierdie gesag plaas die ander party in n ondergeskikte/mindere posisie. Die ondergeskikte party kan n privaat individu wees, n regspersoon soos n maatskappy (scenario 4, wat oor n tenderaansoek handel), of selfs n ander persoon beklee met gesag (scenario 3 wat oor Thami se skorsing handel) onder die gesag van n hor/senior beampte. Hierdie uitoefening van gesag kan die regte en belange van die ondergeskikte party in die verhouding raak. Daarom s ons dat in enige verhouding waar gesag aanwesig is, die verhouding ongelyk is. Dit is dus n vertikale verhouding (). Kenmerkend van hierdie ongelyke verhouding is die bevoegdheid van die gesaghebbende liggaam om die ander party te dwing om op n spesifieke manier op te tree. In ons scenarios, byvoorbeeld, kan die persoon in die ondergeskikte posisie vir n sekere tydperk nie die skool bywoon nie (scenario 1); nie in Suid-Afrika bly nie (scenario 2); vir n sekere tydperk nie sy werk doen nie (onderwys gee) (scenario 3); of tenders nie betyds indien nie (scenario 4).

(3)

In Inleiding tot die Regswetenskap-module het u ook geleer dat n ander kenmerk van die reg is dat dit bestaan uit al die rels wat menslike optrede en interaksie [interaksie beteken letterlik om op mekaar se optredes te reageer] vergemaklik en rel. Die optrede van die vraag verwys na die besluit van die party wat gesag uitoefen oor die ander party. Die handeling of optrede in die scenarios is dus: die besluit van die betrokke skoolowerheid om John te skors (scenario 1) die besluit om asielversoekerspermit terug te trek (scenario 2) die besluit om die diens van die opvoeder op te skort (scenario 3) die besluit van die beampte wat die munisipaliteit verteenwoordig om die tender aan n derde party toe te ken in scenario 4 Die handelinge van hierdie persone beklee met gesag word administratiewe optrede genoem. Administratiewe optrede is gevolglik die term wat gebruik word om te verwys na die optrede van enigiemand wat openbare gesag uitoefen (gesagdraende bevoegdheid). As so n persoon of liggaam n besluit neem, oefen hy of sy of die liggaam openbare gesag uit of verrig n openbare funksie.

Let wel: Administratiefregstudente kla dikwels dat hulle heeltemal verward raak as hulle iewers in die studiegids lees dat n kabinetsminister soos die Minister van Binnelandse Sake administratief kan optree, maar op n ander bladsy staan uitvoerende magte en funksies van die uitvoerende gesag in die nasionale sfeer word uitgesluit van administratiewe optrede. Die waarheid is dat albei stellings waar is! Die rede vir die verwarring is dat u vergeet het wat u in die Staatsreg-module geleer het en die basiese beginsels van staatsreg nie meer ken nie. U sal agterkom dat administratiefreg in die algemeen handel oor administratiewe optrede deur staatsorgane. (Sien a 239 van die Grondwet vir n definisie van n staatsorgaan of a 1 van PAJA vir n definisie van administratiewe optrede, en veral die uitsonderings op administratiewe optrede gevalle waar n handeling nie sal kwalifiseer as administratiewe optrede nie.) Dit is waar die onderskeid inkom. Let daarop dat die uitvoerende handeling soos beskryf in die Grondwet baie spesifiek uitgesluit word van die definisie van administratiewe optrede soos beliggaam in artikel 1 van PAJA (sien studie-eenheid 5 later). Dit is gevalle waar ministers op die hoogste vlak as uitvoerende gesag optree, byvoorbeeld beleid formuleer (wanneer die kabinet die President en die ministers besluit wat die regeringsbeleid sal wees oor bv behuising). Die maak van beleid of neem van beleidsbesluite kwalifiseer NIE as administratiewe optrede nie maar as n uitvoerende handeling want dit is n politieke besluit. Om u te help om dit te verstaan, skryf nou uit die Grondwet neer watter artikels (soos aangedui in a 1 van PAJA, wat aan die einde van hierdie studiegids as Bylaag A ingevoeg is) oor administratiewe optrede handel, en skryf ook neer wat elke artikel bepaal oor uitvoerende handelinge. Terloops, dit is die soort oefening wat u in u leerjoernaal behoort in te sluit. As die minister egter beleid uitvoer of ingevolge wetgewing optree (maw wette implementeer) verander dit saak heeltemal. As die minister beleid uitvoer, doen hy dit in n administratiewe hoedanigheid. Later in die studiegids (veral studie-eenheid 5) sal u sien dat die Minister van Binnelandse Sake byvoorbeeld die Vlugtelingewet toepas (uitvoer). (4) Of die optrede gemagtig, dit wil s toegelaat is, hou verband met die bevoegdheid om te handel. Met ander woorde, het die gesagsparty die reg om op te tree soos hy wel gedoen het? Die spesifieke persoon ontvang of verkry die gesag om op te tree uit die reg. Hierdie spesifieke aspek toon n ooreenkoms met die bronne van die administratiefreg, dit is die plekke waar ons die regsrels wat administratiefreg beheer, kan vind. (Dit is die onderwerp van die volgende studie-eenheid.) In ons scenarios verkry al die gesagspartye hulle bevoegdheid uit die Grondwet en spesifieke wetgewing. Die antwoord op die vraag of optrede voldoen aan die regsvereistes hou verband met die wyse of manier waarop gesag/mag uitgeoefen word of n openbare funksie verrig word. Hou in gedagte dat ons ges het dat die uitoefening van gesag die regte en belange van die ander party by die verhouding benvloed. Hoewel n spesifieke persoon dus op n gesaghebbende manier mag optree, mag hy nie sy bevoegdheid misbruik of uitbuit nie. Daarom s ons dat administratiefreg ook persone beskerm wat in n kwesbare (weerlose/swak) posisie is as gevolg van die ondergeskikte aard van die administratiefregtelike verhouding. Dit is selfs meer waar wanneer ons n ander kenmerk van publiekreg onder o neem dit rel verhoudings wat te make het met die openbare belang, of anders gestel, met die belange van die gemeenskap. Byvoorbeeld, veronderstel dat die beampte aan Theodor Vlugteling (scenario 2) ges het dat as hy hom R1 000 betaal, hy nie die permit sal terugtrek nie. Dit is nie net verkeerd teenoor Theodor nie, maar is boonop teen die belange

(5)

van die gemeenskap. Die belange van die mense vereis regmatige optrede, nie korrupte optrede nie. Die standaarde vir optrede wat staatsorgane of natuurlike of regspersone moet gehoorsaam ten einde die individu (en die gemeenskap) teen enige magsmisbruik te beskerm, word in die Grondwet uiteengesit. Hierdie standaarde is vervat in die reg van elke individu op regverdige administratiewe optrede (a 33 van die Grondwet). Alle administratiewe optrede deur persone wat openbare gesag uitoefen moet regmatig, redelik en prosedureel billik wees (a 33(1)). Voorts het elkeen wie se regte nadelig geraak is deur administratiewe optrede die reg om skriftelike redes te kry vir die optrede (a 33(2)). Kom ons bekyk hierdie vier vereistes (in werklikheid regte) vir regverdige administratiewe optrede van nader. Vir enige administratiewe optrede om regmatig te wees, moet dit voldoen aan al die regsvereistes (soos gevind in die Grondwet, relevante wetgewing, gemene reg, inheemse reg en hofbeslissings, dws die regsbronne). om redelik te wees, moet dit n redelike uitwerking of gevolg h. Dit beteken dat die diskresie uitgeoefen deur die persoon beklee met gesag en die besluit wat geneem word, korrek moet wees omdat dit gegrond is op objektiewe feite en omstandighede. Kortom: die besluit moet so deurdag en verstandig wees dat n persoon kan s: Al stem ek nie saam met die resultaat van die besluit nie, verstaan ek hoekom dit deur die administrateur geneem is. om prosedureel billik te wees, moet die korrekte prosedure gebruik word om n beslissing te neem. Op sy beurt beteken dit dat die ondergeskikte party die geleentheid gegee moet word om sy posisie te verduidelik of om sy kant van die storie te vertel voordat enige beslissing geneem word, en dat die gesagspersoon by die uitoefening van sy bevoegdheid onpartydig moet optree (dws nie partydig of bevooroordelend nie). Wanneer n beslissing geneem is wat tot gevolg het dat iemand se reg nadelig benvloed word (bv, in scenario 1 lei John se skorsing daartoe dat hy nie meer skool mag bywoon en onderwys en opleiding ontvang nie), moet geskrewe redes vir die beslissing verskaf word (a 33(2) van die Grondwet). Regte sal nadelig geraak word wanneer die individu deur n beslissing benadeel of negatief geraak word. In so n geval moet geskrewe redes vir n besluit verskaf word. Die Grondwet staan n kultuur van menseregte voor. Wat administratiefreg betref, begin dit by die wyse waarop diegene in gesag (in scenario 1 die gesagsfigure wat dissiplinre sake hanteer, in scenario 2 die vlugtelingstatusbepalingsbeampte, in scenario 3 die beamptes van die Departement van Onderwys, en in scenario 4 die beampte van die munisipaliteit wat tenders hanteer) persone behandel wat onder hulle gesag val. Hulle moet n kultuur van menseregte bevorder deur n voorbeeld te stel. Dit sal die geval wees as hulle alle administratiewe optrede regmatig, redelik en prosedureel billik uitvoer en aan persone wat deur hulle optrede geraak word, skriftelike redes vir hierdie optrede verskaf. (6) Wanneer administratiewe optrede nie voldoen aan die standaarde wat deur die Grondwet gestel word nie en die party in n ondergeskikte posisie ongelukkig of gegrief voel oor die resultaat van die optrede, hoe kan so n aangeleentheid reggestel word? Die reg verleen beskerming teen enige moontlike nadeel wat voortspruit uit die uitoefening van gesag. Met ander woorde, die reg verleen beskerming teen die

misbruik van mag deur iemand beklee met gesag. Wanneer daar dus gevra word: Hoe kan die optrede reggestel word (beheer word)? is die antwoord dat die reg beskerming verleen teen die misbruik van administratiewe bevoegdheid deur iemand beklee met gesag. Byvoorbeeld, wat kan John se ouers doen om hom terug in die skool te kry? Veronderstel hulle is ongelukkig oor die manier waarop die verhoor hanteer is waarby besluit is om John te skors. Moet hulle onmiddellik n regsgeding in n geregshof aanhangig maak? Die antwoord hierop is nee. Die geregshowe is die laaste uitweg. n Goedkoper en minder omslagtige wyse waarop administratiewe optrede beheer (of gekontroleer) kan word, is deur interne of administratiewe beheer waar meer senior beamptes die betrokke optrede hersien, dit wil s weer ondersoek. Die voorsitter van die dissiplinre komitee moes dus aan John se ouers ges het dat n appl (beswaar) teen die beslissing om John te skors aangeteken kan word deur die interne kanale van die Departement van Onderwys. Eers nadat John se ouers appl aangeteken het teen die beslissing om hom te skors en dit onsuksesvol was, mag hulle n regsgeding aanhangig maak. As die hof dan bevind dat John inderdaad benadeel is, wat kan John eis ingevolge hierdie remedie? Of anders gestel: watter bevel kan die hof maak as hy (die hof) ten gunste van die benadeelde persoon beslis?

Soos ons ges het, help die vrae in aktiwiteit 1.1 hierbo ons om te verstaan waaroor administratiefreg handel. Op grond van ons kommentaar op die vrae kan ons die volgende werkbare definisie van administratiefreg saamstel: Administratiefreg vorm deel van publiekreg. Administratiefreg reguleer die aktiwiteite van die staatsorgane en natuurlike of regspersone wat openbare gesag uitoefen of openbare funksies verrig. Regulering van die aktiwiteite van staatsorgane en natuurlike of regspersone sluit in die voorskryf van prosedures wat gevolg moet word wanneer openbare gesag uitgeoefen word of openbare funksies verrig word, en versekering dat sodanige optrede binne die grense van die reg geskied. Regulering sluit ook beheer oor die optrede in.

Aktiwiteit 1.2
Kan u dink aan ander situasies waar die administratiefreg betrokke is? Skryf dit neer.

Die lys is letterlik eindeloos, want administratiefreg raak soveel fasette van ons daaglikse lewe. U sou byvoorbeeld die volgende kon genoem het: die beplanning van n nuwe woongebied, die voorsiening van water en elektrisiteit, die instandhouding van paaie, die pligte van gesondheidsinspekteurs, die pligte van verkeersbeamptes, die verskaffing van gesondheidsorg, die bestuur van gevangenisse, die voorsiening van vermaak en vryetydsbesteding, en selfs die bestuur van sport. Evalueer of beoordeel nou die voorbeelde op u lys aan die hand van die werkbare definisie van administratiefreg hierbo. Let daarop dat di omskrywing ooreenstem met die vier wesenskenmerke van administratiefreg wat ons in die Inleiding uiteengesit het. U sou dus ook hierdie kenmerke as riglyne kan gebruik wanneer u na voorbeelde soek.

10

Die volgende aktiwiteit sal u ook help om voorbeelde van administratiefreg te onderskei en om te identifiseer waar administratiefreg van toepassing is.

Aktiwiteit 1.3
Lees nou scenarios 5, 6 en 7 wat hieronder volg. Voltooi daarna die tabel hieronder deur die instruksies te volg. Vir elke scenario (die linkerkantste kolom in tabel A), skryf in die middelste kolom of u dit beskou as n voorbeeld van administratiefreg deur bloot ja of nee in te vul. Skryf in die laaste kolom die redes neer waarom u ja of nee antwoord. Maak gebruik van al die inligting wat tot dusver in die studiegids verskaf is.

Scenario 5 Die Departement van Onderwys koop vyf motors by die motormaatskappy, Luxury Cars. Die verkoopkontrak word gesluit deur Dan, die beampte aan die hoof van die departement se aankoopafdeling (die afdeling wat die koop en verkoop van goedere hanteer).

11

Scenario 6 Irene woon in n informele nedersetting, maar haar naam is reeds op die waglys vir n huis. Die munisipaliteit se direkteur van behuising lig haar in dat n laekoste-huis vir okkupasie beskikbaar is. n Week voordat sy in haar nuwe huis intrek, verneem sy by die direkteur dat die huis aan iemand anders toegeken is.

Scenario 7 Die direkteur-generaal van gesondheid het mediese opinies ontvang waarin verklaar word dat een van die senior beamptes in die departement n gesondheidsprobleem het wat veroorsaak dat sy nie verder in diens van die regering kan staan nie. Nogtans weier die direkteur-generaal om toe te laat dat sy met vervroegde pensioen gaan. Die rede vir die weiering is dat hy nie seker is dat ontslag op grond van mediese gronde aangewese is nie, gegewe die aard van die beampte se pligte.

12

TABEL A Scenario 5 6 7 Administratiefreg ja of nee Redes

Scenario

Administratiefreg ja of nee

Redes Hoewel die departement van vervoer, n regeringsdepartement, hierby betrokke is want Dan, n beampte van die departement, tree namens die departement op, tree die departement nie op vanuit n posisie van gesag wanneer dit motors by n motorhandelaar koop nie. Die kontrakterende partye, die departement en die motorhandelaar, tree binne n gewone kontraktuele (gelyke) verhouding op. Die privaatreg is dus hierby betrokke aangesien geen van die partye die ander partye mag dwing om die transaksie aan te gaan nie (die koop en verkoop van die motors) en dus kontrakteer hulle op gelyke voet. Die munisipaliteit is via sy direkteur van behuising in n posisie van gesag en kan daardie gesag uitoefen. Irene is in n ondergeskikte posisie. Gesag moet op n spesifieke manier uitgeoefen word, naamlik sodat dit binne die grense van die reg val. Uit die feite kom dit voor of die direkteur nie so opgetree het dat hy sy gesag binne die regsgrense uitgeoefen het nie. Sy staan onder die gesag van die direkteur-generaal, wat die hoof van die departement is. Die direkteur-generaal oefen gesag uit oor die beampte en sy is onderworpe aan sy gesag. Sy is egter nie sonder beskerming nie en word deur die reg beskerm teen die misbruik van hor mag.

nee

ja

ja

13

1.3

Lys en verklaring van algemene konsepte en tegniese terme in administratiefreg


Ons sluit vir u gerief hieronder n lys in van tegniese begrippe en algemene konsepte en hulle verklaring. Let wel: Hierdie lys is bedoel as hulpmiddel. As u n sekere tegniese uitdrukking nie verstaan nie, kan u dit hier opsoek. U moet egter nog steeds die uitvoeriger verduidelikings van hierdie konsepte in die studiegids bestudeer. Nog n uiters belangrike hulpmiddel is n woordeboek soos die Compact Oxford English Dictionary of die Compact Oxford English Dictionary for Students wat die Engelse verklarings sal gee, en n goeie Afrikaanse woordeboek wat u in enige boekwinkel kan koop. As u toegang tot die internet het kan u ook enige soekenjin raadpleeg vir verklarings. Aanspreeklikheid n manier/beginsel om die arbitrre (sonder goeie rede) uitoefening van administratiewe diskresie te beheer deur persone wat openbare bevoegdhede of gesag uitoefen. Aanspreeklikheid verhoed dus wisselvallige en eiesinnige besluite. Administrasie daardie deel van die regering (nasionaal, provinsiaal, plaaslik) wat hoofsaaklik gemoeid is met implementering van wetgewing. Meer in die algemeen fokus die administrasie op die daaglikse bedryf of bestuur van die land deur die verskillende staatsliggame, soos staatsdepartemente en hulle administrateurs, en ander staatsorgane (soos gedefinieer in a 239 van die Grondwet.) Sien ook openbare administrasie hieronder. Administrateur Ingevolge die PAJA beteken dit n staatsorgaan of enige natuurlike of regspersoon wat administratiewe optredes verrig. Arbitrre optrede Dit is optrede gebaseer op lukrake besluite of impulse, en nie op rede nie, met ander woorde, ondeurdagte optrede. Basiese waardes en beginsels In artikel 195(1) van die Grondwet word die basiese waardes en beginsels uiteengesit wat openbare administrasie beheers. Hierdie waardes en beginsels sluit in die bevordering van n oop en deursigtige openbare administrasie deur die publiek van tydige, toeganklike en korrekte inligting te voorsien, en die bevordering van n ho standaard van beroepsetiek. Beperkingsbepaling Die fundamentele regte wat in die Handves van Regte verskans is, mag in sekere omstandighede beperk word. Die beperkingsbepaling sit die voorwaardes vir beperking uiteen (a 36 van die Grondwet). Fons et origo Die bron en oorsprong. Funksie Dit is die taak wat iemand moet verrig (bv die administrateur se funksie is om n permit uit te reik). Die woord funksie omvat beide die gesag (die bevoegdheid om iets te doen) en die plig (die verpligting om iets te doen).

14

Gedelegeerde wetgewing Dit is wetgewing wat deur die uitvoerende vertakkings van die regering verorden word. Dit is dus nie oorspronklike wetgewing van die parlement of provinsiale of plaaslike regerings nie. Gemenereg Dit is die reg wat nie in wetgewing neergeskryf is nie. Gewysdes Dit is n begrip wat verwys na die beslissings van die howe en wat in die hofverslae gerapporteer word. Grondwet Grondwet kan beide breed en eng verstaan word. In die bre sin sluit dit al die rels in (geskrewe en ongeskrewe) wat die uitoefening van regeringsgesag in n spesifieke staat, asook die verhouding tussen die burgers van die staat en die owerhede beheers. n Grondwet beliggaam ook die wil van die mense en weerspiel die heersende waardes van die mense. n Grondwet moet voorts die ondersteuning geniet van die meerderheid van die burgers van die staat. Kortom, die grondwet van n land bevat die regsrels aan die hand waarvan die land regeer of bestuur word, asook die beperkings op hierdie magte. In die eng sin verwys grondwet na die geskrewe dokument waarin hierdie rels vervat is. Die Grondwet van Suid-Afrika is die Grondwet van die Republiek van Suid-Afrika, 1996, tensy ons spesifiek verwys na die tussentydse Grondwet 200 van 1993. Handves van Regte Dit is die titel wat aan Hoofstuk 2 van die Grondwet gegee is. Die Handves van Regte is n lys van basiese (fundamentele) regte wat deur die regering en alle staatsorgane (en in sekere gevalle deur privaat individue) gerespekteer, beskerm en gehandhaaf moet word. Die Grondwet van die meeste moderne lande bevat n handves van regte (soms genoem n manifes). Inter se die Latynse uitdrukking vir onderlinge verkeer. Konstitusionalisme Dit is regering volgens die Grondwet. Die regering verkry sy magte van en is gebind deur die Grondwet. Dit verwys ook na n staat waar die oppergesag van die reg geld, en die regering en staatsorgane deur die Grondwet gebind word. Konstitusionele staat Dit is n staat waar konstitusionalisme heers (sien konstitusionalisme), met ander woorde, n land waar die reg die oppergesag dra (ook regstaat genoem). Legaliteit Dit verwys na die regmatigheid van staatsoptrede, met ander woorde, regering ingevolge die reg. Alle staatsoptrede moet uitgevoer word in ooreenstemming met sekere vasgestelde regsbeginsels. Mag Dit beteken iemand het gesag of bevoegdhede; die persoon het diskresionre gesag, met ander woorde, hy kan kies tussen verskillende opsies. Hierdie mag word sodanig verwoord dat n moontlikheid uitgedruk word (deur die gebruik van die woord kan). Ne bis in idem Dit is die rel dat dieselfde aksie nie twee keer aangehoor mag word nie. Openbare administrasie In die Grondwet (hfst 10) word publieke administrasie gebruik om die handelinge van alle staatsorgane (uitgesluit die howe sien hieronder), administrasies in alle regering-sfere, en openbare ondernemings te beskryf. Publieke administrasie word ook gebruik om die instellings betrokke by hierdie handelinge te beskryf. Onskynlik word publieke administrasie in die breedste sin gebruik om beide politieke funksionarisse (die president, kabinetsministers, premiers, lede van die provinsiale uitvoerende rade, en lede van die plaaslike regerings) asook beamptes

15

te beskryf wat wetgewing en beleid moet implementeer. Sien egter definisie van staatsorgaan hieronder. n Hof of regterlike beampte is uitgesluit van die definisie van staatsorgaan, en dus vanselfsprekend ook van publieke administrasie. Oppermagtige grondwet Dit beteken die Grondwet is die hoogste reg in die land. Al is die parlement die hoogste wetgewende liggaam in n regeringstelsel met n oppermagtige grondwet, sal enige wetgewing of handeling van enige regeringsliggaam (insluitende die parlement) ongeldig wees as dit bots met die grondwet. Parlementre soewereiniteit Dit beteken dat die parlement die oppergesag is. Dit was die regeringstelsel wat in Suid-Afrika van krag was voordat die 1993-Grondwet in werking getree het, en is die stelsel wat tans nog in Brittanje geld, die sogenaamde Westminster-stelsel. In so n stelsel is die parlement nie alleen die hoogste wetgewende liggaam wat na willekeur n wet kan verorden nie; geen hof mag ook die substansie van parlementswette of statute toets teen standaarde soos billikheid en gelykheid nie, en die howe mag ook nie sodanige wette nietig verklaar as hulle byvoorbeeld onbillik of onredelik is nie. Plig Iets wat n persoon/administrateur moet doen omdat die regtens nodig is. Met ander woorde, die persoon/administrateur moet iets doen. (Sien ook funksie en mag.) Reg Dit verwys na alle vorme van die reg, dit wil s die Grondwet, statutre reg (wetgewing), gemenereg en gewoontereg. Gemenereg en gewoontereg word nie in wetgewing vervat nie, maar is van geslag tot geslag oorgelewer. Vandag word hierdie vorm van die reg hoofsaaklik gevind in uitsprake van ons hoogste howe. Regbank Dit is al die hor howe in die Republiek. Regering Die term regering is dubbelsinnig. In n bre sin as versamelnaam verwys dit na die wetgewende, uitvoerende en regterlike gesag in die land. As algemene begrip dek regering al die funksies van die staatsorgane. In n eng sin word dit gebruik om na die uitvoerende staatsorgane (die administrasie) te verwys. Vandag verstaan die meeste mense onder regering alles wat verband hou met die uitvoerende funksie en met die opstel en implementering van beleid te make het. Die regering is ook die tydelike draer van staatsgesag, met ander woorde, die regering wat op n gegewe tydstip in beheer van die land is. Dit tree op as agent van die staat. (Sien ook staat.) Regsubjek n Persoon of entiteit wat regte, pligte en bevoegdhede kan h. n Regsubjek is n lid van die regsgemeenskap op wie die reg van toepassing is, en ten behoewe van wie die reg bestaan. Regspersoonlikheid is die bevoegdheid om n regsubjek te wees. Regterlike presedent (stare decisis) Dit beteken dat die beslissing van n hor hof bindend is op laer howe tot daardie tyd dat die beslissing deur n hor hof verwerp word. n Hof is ook gebonde aan sy eie vorige beslissings, tensy daardie beslissings duidelik verkeerd is. Regterlike hersiening Dit verwys na die bevoegdheid van die hor howe om administratiewe optrede te beheer deur enige oormatige aanwending van mag, of enige onrelmatigheid of prosedure, of enige nie-nakoming van die vereistes ten aansien van die uitvoer van enige administratiewe optrede, te mag ondersoek.

16

Regverdige administratiewe optrede Dit is n oorkoepelende begrip vir handelinge/ optrede deur enige persoon of liggaam in n gesagsposisie wat regmatig, redelik en prosedureel billik is (a 33 van die Grondwet). Dit stel die standaard vir alle administratiewe optrede. Res iudicata Dit is die Latyn wat beteken dat die saak afgehandel is en nie deur dieselfde liggaam weer in oorweging geneem kan word nie, maar slegs deur n liggaam met hor gesag. Staatsorgaan n staatsorgaan word gedefinieer in artikel 239 van die Grondwet, en sluit in (a) enige staatsdepartement of administrasie in die nasionale, provinsiale of plaaslike regeringsfeer; of enige funksionaris of instelling wat (i) ingevolge die Grondwet of provinsiale grondwet n bevoegdheid uitoefen of n funksie verrig; of (ii) ingevolge wetgewing n openbare bevoegdheid uitoefen of n openbare funksie verrig. n Hof of n regterlike beampte is egter hiervan uitgesluit. Staatsdiens Artikel 197(1) van die Grondwet bepaal: Binne die openbare administrasie is daar n staatsdiens vir die Republiek, wat ingevolge nasionale wetgewing moet funksioneer en gestruktureer moet word, en wat die wettige beleid van die regering aan die bewind getrou moet uitvoer. Die term staatsdiens word gebruik om te verwys na die beamptes binne die staatsdiens wat regeringswette (wetgewing) implementeer. Dit sluit nie politieke funksionarisse soos ministers in nie. Die Konstitusionele Hof het in die SARFU-saak (President of the Republic of South Africa v South African Rugby Football Union 1999 10 BCLR 1059 (KH); 2000 1 SA 1 (KH)) beslis dat the process of implementation (of legislation) is generally carried out by the public service (par 139). Staat Dit is n begrip wat dikwels gebruik word om dieselfde te s as regering. Die twee entiteite is egter nie dieselfde nie. n Staat het die volgende kenmerke: (a) Dit is n spesifieke geografies gedefinieerde gebied (bv die Republiek van Suid-Afrika); (b) dit bestaan uit n gemeenskap van mense wat binne daardie grondgebied woon; (c) dit het n regsorde wat deur die gemeenskap aanvaar word en waarkragtens dit regeer word; (d) dit het n georganiseerde regeringstelsel wat die regsorde kan handhaaf, en (e) dit het n mate van afsonderlike politieke identiteit, al het dit nie ten volle soewereine politieke status nie. Dit is n permanente draer van gesag in n spesifieke land. Statutre liggame Dit is liggame wat by wet geskep word om sekere funksies vir die staat te verrig. Statutre reg Dit is die reg soos neergeskryf in die wette: parlementre en provinsiale wette, munisipale verordeninge, proklamasies, ander regulasies en gedelegeerde wetgewing. Toets van wetgewing Dit is die proses waarvolgens wetgewing wat na bewering met die Grondwet bots, deur die hof hersien of getoets word. Die hof vergelyk dus die wetgewing met die bepalings van die Grondwet en besluit of die wetgewing geldig of ongeldig is. Dit staan algemeen bekend as grondwetlike hersiening of regterlike hersiening. Uitvoerende gesag Dit verwys eerstens na die politieke funksionarisse/amptenare van die land: die president, adjunk-president, ministers (die kabinet), provinsiale premiers, en lede van die uitvoerende rade (LURe). Dan kan die term ook verwys na die uitvoerende funksies wat hierdie funksionarisse verrig.

17

Wetgewer Dit is persone wat gekies word om wette te maak. Die versamelnaam vir die wette of statute is wetgewing. In Suid-Afrika kry ons die nasionale wetgewer (parlement) wat die wette vir die hele land maak oor enige gegewe onderwerp. Dan het ons provinsiale wetgewers wat wette vir die provinsies maak oor bepaalde onderwerpe, en ook wetgewers vir plaaslike regerings (munisipale rade) wat munisipale verordeninge maak (ook net oor bepaalde onderwerpe).

1.4

Enkele algemene afkortings wat in administratiefregbronne gebruik word


A B BCLR HHA HR KH LUR P R RA PAJA TkSc = = = = = = = = = = = = Regter van die Hoogste Hof van Appl Hooggeregshof van Bophuthatswana Butterworths Constitutional Law Reports Hoogste Hof van Appl Hoofregter Konstitusionele Hof Lid van die Uitvoerende Raad (van n provinsie) President van die Hoogste Hof van Appl Regter Applhof van Rhodesi (nou Zimbabwe) Promotion of Administrative Justice Act 3 of 2000 Hooggeregshof van Transkei

1.5

Samevatting
In hierdie studie-eenheid het ons gekyk na scenarios waar die administratiefreg ter sprake kom. Deur middel van aktiwiteite en die stel van n paar relevante vrae het ons probeer om u denke oor die toepaslikheid van administratiefreg te stimuleer. Uit hierdie vrae het ons n beskrywing van administratiefreg saamgestel. In die volgende studie-eenheid gaan ons die administratiefregtelike verhouding ondersoek. As u wonder wat sodanige verhouding behels, dink na oor die een kenmerk van die administratiefreg wat ons genoem het, te wete staatsgesag. Die administratiefregtelike verhouding hou in enige mate verband met hierdie gesag en die wyse waarop dit in n gegewe situasie na vore kom.

18

STUDIE-EENHEID 2
DIE ADMINISTRATIEFREGTELIKE VERHOUDING
Nadat u deur hierdie studie-eenheid gewerk het, behoort u te kan verduidelik wat n administratiefregtelike verhouding behels die kenmerke van so n verhouding te kan lys tussen algemene en individuele verhoudings te kan onderskei n algemene administratiefregtelike verhouding te kan identifiseer, asook uit n feitestel n algemene of spesifieke administratiefregtelike verhouding te kan uitken

Hierdie studie-eenheid word soos volg ingedeel: 2.1 2.2 Die kenmerke van die administratiefregtelike verhouding Die onderskeid tussen n algemene en n individuele administratiefregtelike verhouding 2.2.1 2.2.2 2.3 Die algemene of objektiewe verhouding Die individuele of subjektiewe verhouding

Samevatting

U sal onthou dat ons in studie-eenheid 1 ges het dat die uitoefening van staatsgesag (state authority) een van die kernaspekte van die administratiefreg is. Kortliks gestel, staatsgesag verwys na die openbare of owerheidsbevoegdheid uitgeoefen deur n persoon of liggaam beklee met gesag, waar sodanige bevoegdheid die regte of belange van n ander persoon of liggaam (die persoon of liggaam in n ondergeskikte of mindere posisie) raak. U sal ook onthou dat ons ges het dat een van die mees onderskeidende kenmerke van die reg die feit is dat dit verhoudinge tussen ten minste twee regsubjekte (dws die draers van regte en verpligtinge) rel. Wanneer twee of meer regsubjekte in n verhouding met mekaar tree, ontstaan daar n regsverhouding en di verhouding word regtens gerel. Wanneer een van hierdie regsubjekte staats- of owerheidsgesag uitoefen oor die ander regsubjek, is die verhouding wat sodoende tot stand kom, bekend as n publiekregtelike verhouding. Voordat ons ondersoek instel na die kenmerke van die administratiefregtelike verhouding, moet ons egter eers kyk of ons n administratiefregtelike verhouding kan herken.

Aktiwiteit 2.1
Lees scenarios 5 (die koop van motors deur die Departement Vervoer), 6 (Irene se verhaal) en 7 (die storie van die gesondheidsbeampte) weer. Kan u enige regsverhouding wat op gesag gegrond is in die scenarios herken? Indien wel, skryf hulle neer. Moet u nie op hierdie stadium bekommer oor die redes vir die verhouding nie.

19

TABEL B (Ons gaan John se storie in scenario 1 as voorbeeld gebruik.) Gesagverhouding? Ja/Nee Ja Persoon wat gesag uitoefen Persoon in ondergeskikte posisie

Die skoolhoof

John, wat geskors is. Die feit dat hy n leerder is in n ondergeskikte posisie maak hom onderworpe aan dissiplinre maatrels soos skorsing

In die modules Inleiding tot die Regswetenskap en Staatsreg het u geleer dat daar n onderskeid gemaak word tussen publiek- en privaatreg. Publiekreg rel die organisasie van die staat en die verhouding tussen die staat en die individu. Voorts het publiekreg te make met die uitoefening van staatsgesag deur die regering en rel verhoudinge waar een van die partye altyd die staat is as draer van staatsgesag. Ons kan dus s dat die publiekregtelike verhouding n vertikale verhouding is en gevolglik n verhouding is tussen: iemand beklee met gesag


die ondergeskikte (laer in rangorde) individu Privaatreg het te make met verhoudinge tussen individue wat op gelyke voet is, dit wil s n verhouding van gelykheid. Mens kan nou vra: Wat van die verhouding tussen n ouer en n kind? Let daarop dat hierdie verhouding nie gegrond is op die staatsgesag van die ouer nie en daarom val so n verhouding binne die sfeer van die privaatreg. Die privaatregtelike verhouding is dus horisontaal: Individu

Individu

Gesagverhouding? Ja/Nee 5 Nee

Persoon wat gesag uitoefen

Persoon in ondergeskikte posisie

Die beampte van die Departement Die motorhandelaar is nie in n ondergeVervoer oefen nie staatsgesag uit nie skikte posisie nie Die direkteur van behuising oefen Irene is in die ondergeskikte posisie omdat staatsgesag uit in die sin dat hy betrokke sy afhanklik is van die optrede van die is by toewysing van huise direkteur van behuising

6 Ja

20

Gesagverhouding? Ja/Nee

Persoon wat gesag uitoefen

Persoon in ondergeskikte posisie

7 Ja

Die direkteur-generaal van gesondheid Die beampte in die Departement oefen staatsgesag uit in die sin dat hy Gesondheid is afhanklik van die direkteurbesluit oor die toekoms van die beampte generaal se besluite Let daarop dat dit in al drie scenarios maklik was om die persoon wat gesag uitoefen te herken. Daar is egter dikwels in dieselfde scenario n aantal verskillende administratiefregtelike verhoudings. Identifisering (herkenning) van hierdie verhoudings is die belangrike eerste stap, en daarna kan verduidelik word waarom hulle as administratiefregtelike verhoudings kwalifiseer.

2.1

Die kenmerke van die administratiefregtelike verhouding


(1) (2) Ten minste een van die regsubjekte moet n persoon of liggaam wat gesag uitoefen, wees. Belangriker, die gesagsposisie moet beklee word deur n persoon of liggaam beklee met owerheids-(regerings-)/staatsgesag wat bevoeg is om daardie gesag uit te oefen.

Die gesaghebbende persoon of liggaam, hetsy staatsorgaan of natuurlike of regspersoon, moet dus die bevoegdheid h om voor te skryf, te beperk of om ander individue (of regspersone) toe te laat om op n sekere manier op te tree. Die gesaghebbende persoon gebruik die gesag om die ander party te dwing om op n sekere manier op te tree. Boonop kan di gesagsuitoefening die regte en belange van die ander persoon in die administratiefregtelike verhouding raak sodat daardie persoon altyd in n ondergeskikte posisie is. Byvoorbeeld, as ons kyk na die storie van John (scenario 1), sien ons dat die skoolhoof beslis beklee is met gesag en dat hy/sy oor die vermo beskik om gesag oor John uit te oefen. Die straf wat John opgel is, naamlik skorsing, maak inbreuk op of skend sy regte en belange (bv om skool by te woon en onderrig en opleiding te ontvang, of selfs om aan sport of ander skoolaktiwiteite deel te neem). In die praktiese uitbeelding van die administratiefregtelike verhouding in scenarios 6 en 7 het ons gesien dat die administratiefregtelike verhouding kan bestaan tussen (1) (2) die persoon wat gesag uitoefen en n privaat individu in die ondergeskikte posisie (scenario 6), maar ook tussen die persoon wat gesag uitoefen en n beampte met laer rang in dieselfde departement, met ander woorde, daar kan n administratiefregtelike verhouding bestaan tussen regeringsowerhede onderling (Latyn = inter se).

Ons kan die situasie soos volg verduidelik: Die party in die laer (ondergeskikte) posisie kan n persoon wees wat onder die gesag van n hor beampte staan. Byvoorbeeld, die gesondheidsbeampte in scenario 7 is onder die gesag van die direkteur-generaal van gesondheid. Daar bestaan inderdaad n gesagsverhouding tussen hierdie beamptes

21

omdat die hor regeringsbeampte of -liggaam gesag uitoefen oor die ondergeskikte (laer) beampte of liggaam. Voorts bly dit n administratiefregtelike verhouding die ondergeskikte amptenaar is verplig om hom aan die gesagsbevoegdheid wat die hor beampte of liggaam uitoefen te onderwerp. Let wel: Verhoudings tussen administratiewe liggame onderling kan verder gekompliseer word deur die begrip delegering van gesag. Dit sal in studie-eenheid 7 bespreek word.

Aktiwiteit 2.2
Maak heel eerste u eie opsomming van wat u tot dusver oor die administratiefregtelike verhouding geleer het. Gebruik die volgende opskrifte: (1) (2) Wat is n administratiefregtelike verhouding? Wat is die kenmerke van die administratiefregtelike verhouding?

Lees daarna die beslissing in Bylaag B die Earthlife Africa-saak en maak n lys van die moontlike administratiefregtelike verhoudings in die saak (die subjekte van die verhouding).

Bostaande is n selfevalueringsaktiwiteit. Gebruik die inligting wat vroer in hierdie studieeenheid verskaf is om u deur die antwoord te lei.

2.2

Die onderskeid tussen n algemene en n individuele administratiefregtelike verhouding


Binne die administratiefregtelike verhouding vind ons twee tipes verhouding, te wete: (1) (2) die algemene (objektiewe) verhouding die individuele (subjektiewe) verhouding

Hoe onderskei ons tussen hierdie twee verhoudings?

2.2.1

Die algemene of objektiewe verhouding

In die algemene (of objektiewe) administratiefregtelike verhouding is die regsrels wat die verhouding tussen die partye rel van toepassing op alle subjekte binne n spesifieke groep. Hierdie rels geld dus onpersoonlik (dws algemeen en objektief) en nie-spesifiek, en NIE vir n spesifieke identifiseerbare regsubjek nie. Byvoorbeeld, wanneer ons terugdink aan Theodor Vlugteling se storie in scenario 2 sien ons dat die bepalings van die Wet op Vlugtelinge 130 van 1998 en die regulasies uitgevaardig kragtens hierdie Wet in die eerste instansie van toepassing is op alle vreemdelinge wat Suid-Afrika binnekom of hier woon. Dit is dus n voorbeeld van n algemene administratiefregtelike verhouding tussen alle vreemdelinge in die algemeen en die Departement van Binnelandse Sake, die departement aan wie alle funksies met betrekking tot vreemdelinge opgedra is.

22

Let wel: Die algemene verhouding word geskep, verander of beindig deur wetgewing (insluitende gedeleerde ondergeskikte wetgewing), dus, op algemene wyse. Met ander woorde, n algemene administratiefregtelike verhouding kan nie geskep, verander of beindig word deur byvoorbeeld bloot n beslissing van die direkteur-generaal van binnelandse sake nie.

2.2.2

Die individuele of subjektiewe verhouding

In n individuele administratiefregtelike verhouding geld regsrels persoonlik en spesifiek tussen die partye. Die regsrels is met ander woorde op spesifiek gedentifiseerde regsubjekte van toepassing. Die inhoud van die individuele verhouding wissel van geval tot geval. Byvoorbeeld, weer eens met verwysing na scenario 2, bestaan daar wel n individuele verhouding tussen Theodor Vlugteling en die Departement van Binnelandse Sake. Individuele verhoudings word geskep deur individuele administratiewe beslissings (besluite), byvoorbeeld in Theodor se geval, die beslissing/besluit om die asielversoekerspermit in Suid-Afrika verleen, terug te trek. Individuele verhoudings word boonop nie geraak deur nuwe algemene wetgewende bepalings nie, tensy die wysigende wet spesifiek verklaar dat dit die verhouding benvloed. Die vermoede is dat n bestaande individuele verhouding nie deur wysigende wetgewing geraak word nie. Hierdie vermoede is n voorbeeld van die vermoede teen terugwerkendheid. Let daarop dat vermoedens en hulle rol in die module Uitleg van Wette behandel word. Scenario 8 Dit is 1991 en die Wet op die Aanwysing van Aparte Geriewe 49 van 1953 is pas herroep. Die munisipaliteit van Old Town besluit desondanks dat net blanke mans toegang mag h tot die openbare park in die middel van die dorp. Vroue en inwoners van die dorp, asook besoekers word nie in die park toegelaat nie. (Bg feite is losweg gebaseer op Jacobs v Waks 1992 1 SA 521 (A).)

23

Scenario 9 Die Nasionale Studentefinansieringshulpskema (National Students Financial Aid Scheme (NSFAS)) is n statutre liggaam wat die toekenning van beurslenings vir onderwysersopleiding aan studente reguleer. Tsepo doen by hierdie liggaam aansoek om n lening, maar sy aansoek word afgekeur sonder dat enige redes daarvoor verstrek word.

Aktiwiteit 2.3
Kan u enige administratiefregtelike verhoudings in die twee scenarios identifiseer? Indien wel, skryf neer of dit n voorbeeld van n individuele of n algemene administratiefregtelike verhouding is. Verduidelik kortliks.

In scenario 8 kry ons n voorbeeld van n algemene administratiefregtelike verhouding tussen die munisipaliteit en al die dorpsinwoners. In scenario 9 kry ons n voorbeeld van n algemene verhouding tussen NSFAS, die statutre liggaam wat beurslenings aan voornemende onderwysstudente toeken. In die administratiefregtelike verhouding wat tussen Tsepo en die NSFAS ontstaan wanneer hy om n beurslening aansoek doen, kan ons egter n individuele verhouding herken.

2.3

Samevatting
In hierdie studie-eenheid het ons geleer van die administratiefregtelike verhouding in die algemeen; van die twee soorte administratiefregtelike verhoudings; en hoe om tussen hierdie twee soorte verhoudings te onderskei. In die volgende studie-eenheid ondersoek ons die regsubjekte van administratiefreg, dit wil s die staatsinstellings en natuurlike of regspersone wat gesag oor ander uitoefen, sowel as die persone in n ondergeskikte posisie wie se regte en belange deur di uitoefening van gesag geraak word.

24

STUDIE-EENHEID 3

DIE REGSUBJEKTE VAN DIE ADMINISTRATIEFREGTELIKE VERHOUDING


1

Nadat u deur hierdie studie-eenheid gewerk het, behoort u die staatsorgane en natuurlike of regspersone wat staatsgesag uitoefen oor ander funksionarisse of individue te kan beskryf te kan bepaal of n spesifieke staatsorgaan of natuurlike of regspersoon openbare gesag besit die regsubjekte in n gegewe feitelike situasie te kan herken en n rede of redes vir u keuse te kan gee die persone te kan identifiseer wie se regte en belange nadelig geraak word deur die uitoefening van openbare gesag te kan besluit of persone wat in die administratiefregtelike verhouding deur die uitoefening van gesag geraak word, magteloos is binne hierdie gesagsverhouding die oogmerk van die administratiefregtelike verhouding te kan beskryf Hierdie studie-eenheid word soos volg ingedeel: 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 Die identifisering van die gesagsparty in die administratiefregtelike verhouding Die rol van assosiasies (verenigings), klubs en ander privaat organisasies in administratiefreg Die natuurlike of regspersone wie se regte en belange deur die uitoefening van gesag geraak word Is die ondergeskikte persoon magteloos (hulpeloos) in die gesagsverhouding? Die oogmerk van (of rede vir) die administratiefregtelike verhouding Samevatting

Aktiwiteit 3.1
Lees weer Bylaag B, die Earthlife Africa-beslissing ons gevallestudie Identifiseer die natuurlike of regspersone wat die openbare gesag in hierdie saak uitoefen. Skryf hulle neer.

Hierdie is n selfevalueringsoefening. Let daarop dat ons tot dusver die woord staatsorgaan taamlik dikwels gebruik het sonder om te verduidelik wat dit beteken. Wat dink u beteken dit? In hierdie studie-eenheid ondersoek ons die regsubjekte van die administratiefregtelike verhouding. Ons sal vind dat sommige funksionarisse en instellings met gesag makliker herkenbaar is as ander. Hoekom?

25

Een van die redes hiervoor hou verband met die onderskeid tussen privaat- en publiekreg. Hierdie tradisionele onderskeid het deesdae kunsmatig en onprakties geword. Moderne state het baie mag, en beheer baie tradisionele privaatregtelike verhoudings deur middel van wetgewing. n Voor die hand liggende voorbeeld hier is die privaatregtelike verhouding tussen die verhuurder (die eienaar van n gebou die (landlord) en die huurder. Ons vind byvoorbeeld dat hierdie verhouding deur wetgewing gerel word.

Aktiwiteit 3.2
Skryf nog drie voorbeelde neer van privaatregtelike aangeleenthede wat deur wetgewing gerel word.

U kan voorbeelde soos die volgende noem: (1) Verhoudings tussen werkgewer en werknemer: Indiensnemingskontrakte word statutr gerel, byvoorbeeld deur die Wet op die Indiensneming van Opvoeders van 1998 wat in die besonder oor opvoeders handel, en die Wet op Arbeidsverhoudinge van 1995 wat te make het met billike arbeidspraktyke in die algemeen. Die verhouding tussen eggenoot en eggenote (asook hul kinders) word deels deur wetgewing gerel. Wetgewing soos die Wet op Voorkoming van Gesinsgeweld 133 van 1993 is aanvaar om gesinsgeweld te voorkom en bekamp. Artikel 9(4) van die Grondwet gee aan die parlement die bevoegdheid om wetgewing te aanvaar om onbillike diskriminasie deur privaat persone en maatskappye te verbied. Die Wet op die Bevordering van Gelykheid en die Voorkoming van Onbillike Diskriminasie 4 van 2000 is aanvaar om sodanige aangeleenthede te reguleer.

(2)

(3)

Hoewel die staat aan die een kant magtiger geword het, sien ons tog n vreemde teenstrydigheid wat sy hantering van staatsfunksies betref, en wel in die volgende opsig: die staat het begin om funksies te privatiseer wat ons gewoonlik met openbare of staatsverantwoordelikheid assosieer. Dink aan openbare vervoer, telekommunikasie en openbare dienste soos die verskaffing van elektrisiteit, wat in Suid-Afrika deur onderskeidelik Transnet, Telkom en Eskom hanteer word. Hoewel hulle nie meer deel vorm van die openbare administrasie as sodanig nie (kyk weer eens na die woordelys om u geheue te verfris oor die betekenis van openbare administrasie), kan ons nie sonder meer s dat omdat hulle nie meer deel vorm van die staatsadministrasie, publiekreg nie meer ter sprake is nie en net die rels van privaatreg nou geld nie. Dit is tog baie duidelik dat hierdie liggame in die openbare sfeer funksioneer aangesien hulle ingevolge wetgewing openbare of gesagsbevoegdheid uitoefen.

3.1

Die identifisering van die gesagsparty in die administratiefregtelike verhouding


Ons het reeds ges dat dit soms moeilik kan wees om die gesagsparty te identifiseer. Die Grondwet het hierdie probleem probeer oplos deur n bre omskrywing te gee van wat n gesagsparty is deur dit n staatsorgaan te noem (a 239). Dit is n baie belangrike

26

omskrywing en u moet dit memoriseer. Ons hou nie van papegaaiwerk nie, maar daar is sekere konsepte wat u eenvoudig van buite moet ken, en artikel 239 is een voorbeeld. Artikel 239 van die Grondwet lui: staatsorgaan (a) (b) enige staatsdepartement of administrasie in die nasionale, provinsiale of plaaslike regeringsfeer; of enige ander funksionaris of instelling (i) (ii) wat ingevolge die Grondwet of n provinsiale grondwet n bevoegdheid uitoefen of n funksie verrig; of ingevolge wetgewing n openbare bevoegdheid uitoefen of n openbare funksie verrig, maar nie ook n hof of n regterlike beampte nie;

Aktiwiteit 3.3
Lees nou die definisie n paar keer deur en probeer dan die volgende vrae beantwoord: Vul die ontbrekende woorde in: (a) n Staatsorgaan sluit in enige . of in die . of .. of .. . Ook hierby ingesluit is (b) ...................... of .......... wat ............................................ ingevolge ............................ asook ..................................................................... Uitgesluit van hierdie omskrywing is....... ................................................................

U moet hierdie elemente eenvoudig u eie maak, of internaliseer (deel maak van uself).

Kom ons bekyk artikel 239 van nader om te sien wat elke woord of frase beteken. Artikel 239(a) enige staatsdepartement of administrasie

27

In die nasionale sfeer verwys enige staatsdepartement of administrasie na staats- of regeringsdepartemente soos die Departemente van Landbou en Landelike Ontwikkeling; Kuns en Kultuur; Wetenskap en Tegnologie; Kommunikasie; Basiese Onderwys; Hor Onderwys en Opleiding; Toerisme; Ekonomiese Ontwikkeling; Finansies; Gesondheid; Binnelandse Sake; Arbeid; Handel en Nywerheid, en so meer. Departement of administrasie kan na n departement in sy geheel en/of sy funksionarisse (beamptes of n spesifieke beampte) verwys die staatsamptenaar (administrateur). Staatsorgaan sluit in die lede van die kabinet (dws die ministers wat die uitvoerende hoofde van die verskillende staatsdepartemente is). Adjunkministers is ook staatsorgane. Die President, as hoof van die nasionale uitvoerende gesag (sien a 83(a)), en die Adjunkpresident is albei ook staatsorgane. Let egter daarop dat hoewel die President, Adjunkpresident en ministers staatsorgane is, nie al hulle funksies administratiewe optrede daarstel nie. Sommige van hulle funksies is uitvoerende of grondwetlike funksies. Hierdie onderskeid word duideliker wanneer ons administratiewe optrede bespreek in studie-eenheid 5 waarin ons u laat kennis maak met die belangrike saak, Pharmaceutical Manufacturers Association of South Africa: In re: Ex parte the President of the Republic of South Africa 2000 2 BCLR 241 (KH); 2000 2 SA 674 (KH).

In die provinsiale sfeer sluit staatsorgane provinsiale staatsdepartemente (die provinsiale staatsdiens) in, die Premiers van die nege provinsies, sowel as die ander Lede van die Uitvoerende Rade (LURe) wat die uitvoerende hoofde is van die verskillende provinsiale staatsdepartemente. In die provinsiale sfeer moet ons ook onderskei tussen administratiewe en uitvoerende funksies van die Premiers en die LURe. In die plaaslike sfeer van plaaslike regering sluit staatsorgane in munisipaliteite en verskillende munisipale rade beklee met uitvoerende gesag (a 151(1) en (2) van die Grondwet onderskeidelik).

Ingevolge artikel 239(a) verwys staatsorgaan dus na die funksionarisse (individue) en instellings wat deel vorm van die openbare administrasie. Artikel 239(b) enige ander funksionaris of instelling (i) wat ingevolge die Grondwet of n provinsiale grondwet n bevoegdheid uitoefen of n funksie verrig;

of (ii) ingevolge wetgewing n openbare bevoegdheid uitoefen of n funksie verrig

Ingevolge artikel 239(b) is die definisie van staatsorgaan uitgebrei. Ons sien dat enige funksionaris of instelling wat nie deel is van die openbare administrasie nie, maar wat f kragtens die Grondwet of n provinsiale grondwet funksies uitoefen of gesag uitoefen, f kragtens enige wetgewing openbare bevoegdhede uitoefen of openbare funksies verrig, nou by hierdie definisie ingesluit word. Nogtans kan dit moeilik wees om in n spesifieke geval te besluit of die funksionaris in openbare hoedanigheid of in private hoedanigheid

28

optree. Of liewer: of die funksionaris of instelling n openbare funksie verrig of n openbare gesag uitoefen, of n private funksie verrig/gesag uitoefen. In Chirwa v Transnet Ltd 2008 4 SA 367 (KH); 2008 3 BCLR 251 (KH) het Langa HR in die minderheidsbeslissing opgemerk dat determining whether a power or function is public is a notoriously difficult exercise. There is no simple definition or clear test to be applied (par 186). Ongeag Langa HR se waarneming is dit nietemin moontlik om te s dat ons in elke geval die volgende moet bepaal: (a) (b) Oefen die funksionaris openbare gesag uit of verrig hy openbare funksies? Doen hy dit ingevolge wetgewing?

Die vraag of openbare gesag uitgeoefen word is dus deurslaggewend. Soos Hoexter Just administrative action in Currie en De Waal (2013:659) verduidelik: This means that whether something is administrative action depends on the public nature of of the power that is being exercised rather than the person exercising it. As the Constitutional Court put it in a pre-PAJA case [President of the Republic of South Africa v South African Rugby Football Union (SARFU) 2000 1 SA 1 (KH)] , what matters is not the functionary but the function.

Aktiwiteit 3.4
Dink u die volgende funksionarisse of instellings sou kwalifiseer as staatsorgane? Gee redes vir u antwoorde. (1) (2) (3) (4) (5) Die nasionale sokkerliga (NSL) wanneer hy n speler dissiplineer. Die raad van die Suid-Afrikaanse Uitsaaikorporasie (SABC). Unisa, wanneer hy n student na n dissiplinre verhoor skors. Die beheerliggaam van n privaatskool wanneer hy n leerder se skorsing vir sewe dae bevestig. Die ho hof wanneer hy n interdik uitvaardig wat die munisipaliteit verbied om met grondonteiening voort te gaan.

(1)

(2)

(3) (4)

Met die eerste oogopslag wil mens ja s gegewe die mag wat die NSL het openbare gesag in openbare belang. Maar dit is iets anders as mens moet besluit of die NSL as staatsorgaan kwalifiseer, aangesien hy nie sy funksies kragtens wetgewing uitoefen nie. Ja. Sien artikel 239(b). Die raad kwalifiseer as staatsorgaan aangesien dit n instelling is kragtens wet (die Uitsaaiwet) en dus openbare funksies verrig en openbare gesag uitoefen. Ja. Soortgelyke argumente soos in 2 geld hier. Unisa tree op kragtens die Wet op Hor Onderwys, wat n parlementswet is. Waarskynlik nie want die privaatskool is nie ingevolge wetgewing ingestel nie. Daarom is die antwoord hier nee. Die skool is nie n staatsorgaan nie. Twyfel ontstaan egter as mens onthou dat die privaatskool openbare funksies verrig in die sin dat hy leerders van n opvoeding voorsien. Ons moet onthou dat privaatskole ook onderworpe is aan nasionale wetgewing ten aansien van onderwys (sien die Wet op Nasionale Onderwysbeleid 27 van 1995).

29

(5)

Artikel 239 bepaal uitdruklik dat howe en regterlike beamptes uitgesluit is van die definisie van n staatsorgaan. Die antwoord is dus nee, die hof is nie n staatsorgaan nie.

3.2

Die rol van assosiasies (verenigings), klubs en ander privaat organisasies in administratiefreg
Die vraag of n privaatskool n staatsorgaan is vir die doeleindes van die Grondwet bring ons by nog n probleem, naamlik instellings wat nie kragtens wetgewing geskep of opgerig is nie. Vrywillige assosiasies soos jokkieklubs (let daarop dat die nasionale jokkieklub tans bekend staan as die South African National Horseracing Authority (NHA) (Suid-Afrikaanse Nasionale Perdewedren-gesag), sportklubs, kerkverenigings, en so meer is voorbeelde van nie-statutre liggame. Die verhouding tussen die lede en bestuur is in sekere opsigte soortgelyk aan verhoudings in die publiekreg tussen die gesaghebbendes en die ondergeskiktes. Met ander woorde daar bestaan ongelyke verhoudings. En al het hulle professionele status (dink aan professionele sokkerklubs soos Mamelodi Sundowns, Orlando Pirates en Kaiser Chiefs, of die verskillende jokkieklubs in die provinsies), is hulle nietemin nie staatsorgane (administratiewe liggame) nie. Hierdie assosiasies word ng statutr geskep, ng besit hulle owerheidsgesag. Kortom, hulle bly nie-statutre liggame. Tog vind ons dat al is hulle nie statutre liggame nie, die gemeenregtelike rels van administratiefreg tradisioneel op hulle toegepas is. Waarom sou dit wees? Omdat die bestuur in n posisie van gesag is oor n lid (wat in die ondergeskikte posisie is). Met ander woorde, omdat hierdie assosiasies, klubs, unies, ensovoorts, n interne verhouding het wat op gesag gegrond is, word di rels toegepas. (Die verhouding is dus analoog of soortgelyk aan die administratiefregtelike verhouding.) Aangesien aangeleenthede soos toelating, skorsing en ander dissiplinre optredes van vrywillige assosiasies deur hulle grondwette gerel word, sal die howe die bevoegdhede van hierdie assosiasies vertolk streng op grond van die ooreenkoms tussen lede en die assosiasies soos vervat in hulle grondwette. In Government of the Self-Governing Territory of KwaZulu v Mahlangu 1994 1 SA 626 (T) verduidelik die hof soos volg: Many decisions were given by way of disciplinary decisions taken concerning jockeys. Those powers of review were exercised because the jockeys concerned contractually bound themselves to a club, and the contract enjoined the disciplinary body of the club to act in a particular way, for example by applying natural justice. The fons et origo [die bron en oorsprong] of the power of review in every instance was the agreement of membership of the jockeyclub (634FG). Dit is genoeg vir ons om te onthou dat dit nie seker is of die administratiefreg via die bepalings van die Grondwet en PAJA of die gemeenregtelike rels van administratiefreg hier geld nie. In Tirfu Raiders Rugby Club v SARU [2006] 2 All SA 549 (K) waar die rugby-unie (SARU) beslissings gemaak het wat die posisies van spanne op die ranglys geaffekteer het, het die hof bevind dat die significant public interest in die sake van die rugby-unies en klubs relevant was (par 28). Die hof het gevolglik bevind dat die optrede van SARU sufficiently public in nature was om die toepassing van PAJA te regverdig (par 29).

30

[Vir n weldeurdagte beslissing ten aansien van die vraag of PAJA van toepassing is op die magte en bevoegdhede van n bedingingsraad vir n bepaade industrie, sien Calibre Clinical Consultants (Pty) Ltd v The National Bargaining Council for the Road Freight Industry (410/09) [2010] ZASCA 94 (19 July 2010). In hierdie beslissing van die Hoogste Hof van Appl (HHA) per Nugent, AR het die regter tot die gevolgtrekking gekom dat die optrede (besluit) van die Bemiddelingsraad in die betrokke omstandighede om nie die applikant as die voorkeur diensteverskaffer aan te stel nie nie aan die bepalings van die PAJA onderworpe was nie (par 63).] (Die gemeenregtelike rels van natuurlike geregtigheid waarna in die Mahlangubeslissing verwys word, word in studie-eenheid 9 bespreek en die hof se gemeenregtelike hersieningsbevoegdhede in studie-eenheid 12.)

Aktiwiteit 3.5
Lees die stellings hieronder en skryf neer watter gedeeltes van elke stelling waar is en watter gedeelte vals is. (Let daarop dat elke stelling n waar- en n vals-gedeelte het.) Gee redes vir u antwoord. (1) Swallow is n lid van die Birds Sokkerklub. Hy is geskors weens beweerde gevaarlike spel in n vorige wedstryd. Die Birds Sokkerklub is n staatsorgaan en mag Swallow dus skors. Die kerkvereniging bekend as die Followers of Moses skors Khanyi uit die kerk weens nie-nakoming van die kerkrels. Kerkverenigings is staatsorgane en mag dus dissiplinre stappe doen teen hulle lede. Televisiekameras het jokkie Brakes afgeneem waar hy in die vierde resies van die dag sy perd terughou. Aangesien die Jokkieklub n staatsorgaan is wat openbare gesag uitoefen, is die Jokkieklub bevoeg om dissiplinr teen die jokkie op te tree.

(2)

(3)

(1)

(2)

(3)

Die eerste stelling is vals. Die klub is nie n staatsorgaan nie. Maar die tweede deel van die stelling is waar omdat die bestuur van die klub in n posisie is om stappe te doen teen Swallow, op grond van hulle kontraktuele dissiplinre bevoegdhede. (Die grondwet van die klub verleen die bevoegdheid om dissiplinre maatrels toe te pas.) Daarom is die Birds Klub in n gesagsposisie, selfs dalk openbare gesag. Die eerste stelling is weer eens vals. Omdat die kerkvereniging nie kragtens wetgewing tot stand gekom het nie, kwalifiseer dit blykbaar nie as n staatsorgaan nie. By die uitoefening van dissiplinre bevoegdhede beskik dit wel oor gesagsbevoegdhede, gebaseer op die grondwet van die kerkvereniging. Weer is die eerste stelling vals, want die jokkieklub is nie n staatsorgaan nie. Maar in Tirfu sien ons dat ons kan argumenteer dat die jokkieklub openbare gesag het as hy dissiplinre stappe teen Jokkie Brakes neem.

31

3.3

Die natuurlike of regspersone wie se regte en belange deur die uitoefening van gesag geraak word Aktiwiteit 3.6
Blaai weer na Bylaag B en die Earthlife Africa-beslissing. Dink u die applikant, Earthlife Africa, is n subjek van n administratiefregtelike beslissing? Skryf neer wat u dink en ook of u dink Earthlife Africa is in n ondergeskikte posisie.

Earthlife Africa is n regsubjek in n administratiefregtelike verhouding. Ons het reeds gesien dat hy n ondergeskikte posisie beklee. Daar is al by herhaling ges dat die belangrikste kenmerk van die administratiefregtelike verhouding die feit is dat dit gegrond is op gesag en die uitoefening van openbare bevoegdhede deur n funksionaris of instelling in n gesagsposisie, wat beteken dat een party gedwing mag wees om op n sekere wyse op te tree. Die persoon in die ondergeskikte posisie kan iemand soos Theodor Vlugteling in scenario 2 wees, of n regspersoon soos Earthlife Africa, die nieregeringsliggaam in ons gevallestudie (sien Bylaag B). Soos ons ook vroer aangetoon het, is die persoon (hetsy n natuurlike of n regspersoon) in die ondergeskikte posisie egter nie altyd n persoon of entiteit buite die openbare sfeer nie; dit kan n ander staatsamptenaar (regeringsbeampte) met n laer rang wees wat onder die gesag van n hor instelling of beampte staan. Byvoorbeeld, as ons weer na scenario 3 (die storie van Thami Onderwyser) kyk, sien ons dat die geskorste onderwyser n beampte is met n laer rang wat onder die gesag is van hor beamptes van die provinsiale departement van onderwys. In so n geval oefen die hor staatsbeampte of -liggaam sy gesag uit oor die ondergeskikte beampte. Dit bly n publiekregtelike verhouding (dws n administratiefregtelike verhouding) omdat die beampte met die laer rang verplig is om gehoorsaam te wees aan die gesagsbevoegdheid uitgeoefen deur die hor beampte. Omdat die administratiefregtelike verhouding n ongelyke verhouding is met een party in n ondergeskikte posisie, moet die persoon in die ondergeskikte posisie of die beampte met die laer rang die instruksies van hor administratiewe owerhede gehoorsaam. So iemand kan selfs verbied word om op n sekere manier op te tree. Let wel: Wanneer ons administratiewe optrede bespreek sal ons sien dat die ondergeskikte persoon op ander maniere ook geraak kan word, afhangende van die tipe administratiewe optrede.

32

3.4

Is die ondergeskikte persoon magteloos (hulpeloos) in die gesagsverhouding?


Is die ondergeskikte persoon magteloos in die gesagsverhouding? Die antwoord is nee. Ons sal later sien (in die studie-eenhede wat handel oor die vereistes vir regverdige administratiewe optrede in afdeling 3 van hierdie studiegids) dat die persone wat in sodanige administratiefregtelike verhoudings betrokke raak nooit gestroop word van hulle regte, voorregte en belange as hulle hierdie verhoudings aangaan nie. En so ook mag persone in gesagsposisies, hetsy staatsorgane of persone wat openbare gesag uitoefen, nie hulle hor staatsgesag misbruik nie. Hulle is verplig om te alle tye ooreenkomstig die reg op te tree, en dit is ook hulle plig om op te tree in die belang van die mense/gemeenskap en om die openbare belang te dien en te bevorder. Die persoon in die ondergeskikte posisie word in die algemeen deur die reg beskerm en in die besonder deur die Grondwet. Laasgenoemde beoog n menseregtekultuur, en deel van sodanige kultuur rel die wyse waarop mense deur persone in gesagposisies behandel word.

3.5

Die oogmerk van (of rede vir) die administratiefregtelike verhouding


Die laaste aspek wat ons in hierdie studie-eenheid moet ondersoek is die kwessie van die oogmerk van of rede vir die administratiefregtelike verhouding.

Aktiwiteit 3.7
Lees weer die koerantberig wat ons aan die begin van die studiegids ingesluit het aandagtig. Skryf nou die rede neer hoekom die maatskappy Telkom genader het.

Die rede hoekom die maatskappy Telkom genader het is om te tender vir lewering van telekommunikasiedienste aan Telkom. Die oogmerk van n administratiefregtelike verhouding kan soos volg beskryf word: dit is die rede hoekom die regsubjekte so n verhouding geskep het. Met ander woorde, dit is die saak of kwessie wat die regsverbintenis skep wat die twee subjekte aan mekaar verbind. Wanneer ons die oogmerk van die administratiefregtelike verhouding koppel aan administratiewe optrede, kan ons s dat die oogmerk die onderwerp van die administratiewe optrede is. Byvoorbeeld, as n munisipaliteit straathand34el reguleer deur middel van handelslisensies, is die oogmerk van of rede vir die ontstaan van die verhouding, die regulering van handel. Gewoonlik word die oogmerk van die magtiging om op te tree uitdruklik in die magtigende wet omskryf. Let wel: Ons gaan weer kyk na die oogmerk van die administratiefregtelike verhouding as ons die bevoegdhede van die gesagspersoon in studie-eenheid 8 ondersoek.

33

3.6

Samevatting
Noudat ons gekyk het na wat administratiefreg is, wat die kenmerke van die administratiefregtelike verhouding is, en wie die regsubjekte van administratiefreg is, gaan ons in die volgende studie-eenheid die bronne van administratiefreg ondersoek. Met ander woorde, ons gaan uitvind waar ons moet soek na die regsrels wat administratiefreg rel, insluitend die magte van administrateurs, ensovoorts. Ons ondersoek dus die bronne van administratiefreg om uit te vind hoe ons dispute en probleme in administratiefreg moet oplos.

34

STUDIE-EENHEID 4
DIE BRONNE VAN ADMINISTRATIEFREG
Nadat u deur hierdie studie-eenheid gewerk het, behoort u te kan verduidelik wat regsbronne in die algemeen is te kan verduidelik hoe belangrik dit is om die algemene regsbronne asook die regsbronne vir administratiefreg te kan identifiseer die administratiefregbronne in die besonder te kan klassifiseer en ondersoek hierdie bronne te kan toepas op feitestelle Hierdie studie-eenheid word soos volg ingedeel: 4.1 4.2. Regsbronne Die bronne van die administratiefreg 4.2.1 4.2.2 4.3 4.4 4.5 Bindende bronne Oorredende bronne

Waar kan administratiefregbronne gevind word? Hoe vind mens administratiefregbronne in n spesifieke situasie? Samevatting

4.1

Regsbronne
Die bronne van die reg is die plekke waar ons die regsrels, norme, beginsels en waardes vind wat n spesifieke vertakking van die reg rel. Wat administratiefreg as onderdeel van publiekreg betref, kan ons s dat die regsbronne verwys na die bronne van openbare gesag. Dit is in hierdie sin, naamlik met verwysing na die bron van die gesag, dat PAJA in artikel 1 verwys na n empowering provision (magtigende bepaling). Waar vind ons die regsrels, beginsels, norme en waardes wat administratiefreg rel? Of anders gestel: waar vind ons die regsrels wat n staatsorgaan, funksionaris of instelling magtig tot administratiewe optrede, die prosedures voorskryf wat gesagspersone moet volg en wat hulle optrede beheer? Daar word ges dat administratiewe gesag nie selfgenererend is nie maar deur die wet verleen word. Baxter (1984:384), een van die baanbrekers op die gebied van administratiefreg, het in die vroe tagtigerjare van die vorige eeu, lank voordat die nuwe grondwetlike bedeling tot stand gekom het, geskryf dat gesag of mag beteken lawfully authorized power en dat [p]ublic authorities possess only so much power as is lawfully authorized, and every administratiewe act must be justified by reference to some lawful authority for that act. As u terugdink aan die module, Inleiding tot die Reg, wat u gedoen het, sal u onthou dat nie alle regsbronne dieselfde gesag dra nie. Sommige wette is meer gesaghebbend as andere, en vandaar die onderskeid tussen wette wat bindende gesag het en di wat bloot oorredende gesag het. Byvoorbeeld, ons Grondwet is die gesaghebbendste en dus bindendste regsbron in die land. Die wette van ander lande, soos Indi, die VSA, Duitsland of Kanada, het slegs oorredende gesag. Die reg van hierdie lande kan ondersoek word

35

wanneer by die beslissing van sake leiding gesoek word oor aangeleenthede wat vroer nog nie voor die howe gedien het nie.

Aktiwiteit 4.1
Ons het so pas iets ges oor wat regsbronne is en ook wat regsbronne met verwysing na administratiefreg in die besonder is. Probeer nou die volgende vraag beantwoord: Waar sal u soek na regsrels wat die administratiefreg rel? Maak n lys van die bronne waaraan u kan dink en vergelyk u lys dan met die een wat ons hieronder gee.

4.2

Die bronne van die administratiefreg


Die bronne van die administratiefreg is die volgende: Bindende bronne (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) die Grondwet van die Republiek van Suid-Afrika, 1996 wetgewing hofbeslissings/regterlike presedent die gemenereg administratiewe praktyk (gewoonte of gebruik) en Ubuntu internasionale reg

Oorredende bronne (1) (2) (3) (4) Let wel: U hoef nie verder te soek as hierdie studiegids en die Grondwet vir inligting oor hierdie module nie. Alles wat u oor die administratiefreg moet weet is in die Grondwet en hierdie studiegids vervat. akademiese geskrifte in boeke en tydskrifte beleidsdokumente soos Groen- en Witskrifte verslae deur staatsinstellings wat konstitusionele demokrasie ondersteun, soos van die Menseregtekommissie buitelandse (regsvergelyking)

4.2.1 1

Bindende bronne

Die Grondwet

Die Grondwet van 1996 met sy verskanste Handves van Menseregte is die oppergesag in die land, en as sodanig is dit ook die hoogste regsbron en staan dit bo alle ander wette in die land. Wat administratiefreg betref, net soos ander vertakkinge van die publiekreg, is die Grondwet ook die hoofbron van gesag. Geen ander reg, hetsy wetgewing, hofbeslissings, die gemenereg en gewoonte/inheemse reg of enige optrede mag met die Grondwet bots nie.

36

Artikel 2 van die Grondwet lui soos volg: Oppergesag van die Grondwet Hierdie Grondwet is die hoogste reg van die Republiek; enige regsvoorskrif of optrede daarmee onbestaanbaar, is ongeldig, en die verpligtinge daardeur opgel, moet nagekom word. In Pharmaceutical Manufacturers Association of Suid-Afrika: In re: Ex parte President of the RSA 2000 2 SA 674 (KH); 2000 3 BCLR 241 (KH) het Chaskalson P (destydse Hoofregter van die Konstitusionele Hof) die volgende ges oor die tussentydse Grondwet (par 45): The interim Constitution which came into force in April 1994 was a legal watershed. It shifted constitutionalism, and with it all aspects of public law, from the realm of common law to the prescripts of a written constitution which is the supreme law. Let daarop dat hierdie stelling ook waar is ten aansien van die Grondwet van 1996 (die finale Grondwet). Hierdie oppermagtige Grondwet is dus nie net verreweg die belangrikste statutre bron van die administratiefreg nie, maar ook die gesaghebbendste bron. Boonop dien hierdie oppermagtige Grondwet as kontrole oor (openbare) mag want laasgenoemde moet met die bepalings van die Grondwet bestaanbaar wees. Die oppermag van die Grondwet het n tweeledige impak op administratiefreg: Eerstens, as hoogste reg stel die Grondwet die standaard vir die uitoefening van mag en dus die optrede van elke staatsorgaan of funksionaris of instelling in Suid-Afrika. Tweedens bevorder en waarborg die Grondwet n menseregtekultuur. In die konteks van die administratiefreg dring die Grondwet aan op geregtigheid vir individue deur te beveel dat alle vereistes vir geldige administratiewe optrede regmatigheid, redelikheid en prosedurele billikheid nagekom moet word. Die Grondwet waarborg dus n reg op regverdige administratiewe optrede aan elke individu ingevolge artikel 33.

Let wel: Die konsep administratiewe optrede word in die volgende studie-eenheid bespreek, en die inhoud van die reg op regverdige administratiewe optrede in studie-eenhede 7 tot 10.

Aktiwiteit 4.2
Lees weer scenarios 1 tot 4. Vir watter van hierdie scenarios sou u die Grondwet as bron gebruik? Hoekom?

Die Grondwet geld ten aansien van al vier scenarios. Ons het ges dat die Grondwet die standaard stel vir die uitoefening van administratiewe gesag deur die staatsorgane, funksionarisse en instellings. In die scenarios sien ons dat staatsorgane, funksionarisse en instellings inderdaad gesag uitgeoefen het. Hulle optrede moet dus in ooreenstemming wees met die bepalings van die Grondwet. Ons het gesien dat die Grondwet n menseregtekultuur voorstaan, en sodanige kultuur begin by die wyse waarop hierdie gesag uitgeoefen word.

37

Wetgewing

Wetgewing is die primre bron van administratiewe mag. Een van die redes daarvoor is dat administratiefreg n relatief jong vertakking van die publiekreg is. n Oortuigender verklaring is egter dat aangesien wetgewing geredelik beskikbaar en kenbaar is (Du Plessis 2002:22) dit logieserwyse volg dat administratiewe gesag feitlik altyd wetgewing as bron het. Alle wetgewing moet egter altyd voldoen aan die vereistes van die Grondwet. Let ook daarop dat alhoewel die Grondwet die standaard vir optrede stel, dit natuurlik nie elke aspek van interaksie tussen owerhede en individue kan rel nie. Trouens, die parlement die wetgewer word dikwels uitdruklik beveel om wetgewing aan te neem wat uitvoering kan gee aan n grondwetlike bepaling. Wetgewing gee vleis aan die bene van die beginsels, norme en waardes wat in die Grondwet uitgedruk word. Byvoorbeeld, die Grondwet vereis dat die parlement sy grondwetlike plig moet nakom deur wetgewing te verorden ten aansien van regverdige administratiewe optrede sodat laasgenoemde doeltreffend kan wees (a 33(3) van die Grondwet). Ons onderskei tussen oorspronklike en gedelegeerde wetgewing. (Hierdie onderskeid en die geldigheid daarvan in die lig van die oppergesag van die Grondwet word in die module oor die uitleg van wette behandel.) Ons gee hier slegs n kort verklaring van oorspronklike en gedelegeerde wetgewing, ook ondergeskikte wetgewing genoem, met voorbeelde van elk.

Magtigende (oorspronklike) wetgewing


Magtigend (oorspronklike) wetgewing word in die nasionale regeringsfeer deur die parlement uitgevaardig. Twee voorbeelde van parlementswette wat die bepalings van die Grondwet komplementeer en ook van groot belang vir administratiefreg is, is die volgende: PAJA Die Wet op Bevordering van Toegang tot Inligting 2 van 2000 (sien a 32(2) van die Grondwet)

Let wel: Die bepalings van PAJA word in studie-eenheid 5 bespreek waar administratiewe optrede verduidelik word, asook in latere studie-eenhede waar regverdige administratiewe optrede en remedies behandel word. Oorspronklike wetgewing word ook in die provinsiale regeringsfeer deur die nege provinsiale wetgewers uitgevaardig kragtens artikel 104 saamgelees met Aanhangsels 4 en 5 van die Grondwet. Byvoorbeeld, die Grondwet bepaal dat onderwys hoofsaaklik deur die provinsiale regering hanteer moet word. Voorbeelde van provinsiale wetgewing is die onderskeie onderwyswette wat die nege provinsies uitgevaardig het, soos die Gauteng Skole Onderwyswet 6 van 1995. Oorspronklike wetgewing word ook in die plaaslike regeringsfeer deur verkose plaaslike regerings oftewel die munisipale rade uitgevaardig. Ingevolge artikel 156(2) het n plaaslike regering die bevoegdheid om verordeninge uit te vaardig wat nie onbestaanbaar is met die Grondwet of enige parlementswet of enige toepaslike provinsiale wet nie. In Fedsure Life Assurance Ltd v Greater Johannesburg Transitional Metropolitan Council 1998 12 BCLR 1458 (KH), 1999 1 SA 374 (KH) het die Konstitusionele Hof die volgende ges (par 38):

38

The constitutional status of a local government is materially different to what it was when Parliament was supreme Local governments (now) have a place in the constitutional order, have to be established by a competent authority, and are entitled to certain powers, including the power to make by-laws and impose rates. Die Konstitusionele Hof het bevind dat hierdie verordeninge oorspronklike wetgewing uitmaak, en wel omrede die munisipale raad n verkose beraadslagende liggaam is wat, net soos die nasionale en provinsiale wetgewers, oorspronklike wetgewende mag direk deur die Grondwet verleen word (par 26).

Gedelegeerde wetgewing
Gedelegeerde wetgewing word ook ondergeskikte wetgewing genoem. Die kenmerkende eienskap van gedelegeerde wetgewing is die feit dat dit uitgevaardig moet word ingevolge magtigende/oorspronklike wetgewing. Met ander woorde, dit moet gemagtig word deur oorspronklike magtigende wetgewing. Nog n kenmerk van ondergeskikte wetgewing is dat dit nie mag bots met die bepalings van die magtigende wet nie. Du Plessis (1998:2C19) verduidelik dat die doel met gedelegeerde wetgewing is om aangeleenthede waarvoor slegs in bre trekke in die oorspronklike wetgewing voorsiening gemaak word, te reguleer. Hy verduidelik verder (ibid): Organs of the executive are often in a better position to deal with certain matters once the parameters within which it is competent for them to do so have been set by empowering, original legislation. Aangeleenthede wat baie gespesialiseerd of tegnies is, word dikwels deur gedelegeerde wetgewing gereguleer. In die nasionale regeringsfeer word gedelegeerde wetgewing aangeneem deur funksionarisse wat die bevoegdheid het om sodanige rels te maak. Voorbeelde is: proklamasies deur die President (in sy uitvoerende hoedanigheid), soos proklamasies uitgevaardig kragtens die magtigende wet om die datum van inwerkingtreding van n bepaalde wet aan te kondig regulasies uitgevaardig deur ministers (lede van die kabinet in die nasionale uitvoerende gesag) ingevolge n magtigende wet

Byvoorbeeld: Government Gazette No. 21075 PRETORIA, 6 April 2000 PROCLAMATION by the PRESIDENT OF THE REPUBLIC OF SOUTH AFRICA No. R. 22, 2000 DECLARATION OF 1 APRIL 2000 AS THE COMMENCEMENT DATE OF THE REFUGEE ACT, 1998 (ACT No. 130 OF 1998)

39

Under the powers vested in me by section 41 of the Refugees Act, 1998 (Act No. 130 of 1998), I hereby declare 1 April 2000 as the commencement date of the Refugees Act, 1998 (Act No. 130 of 1998). Given under my Hand and the Seal of the Republic of South Africa at Pretoria this Thirty-rst day of March, Two Thousand. T.M. MBEKI President By Order of the President-in-Cabinet: M. BUTHELEZI Minister of the Cabinet Another example: GOVERNMENT NOTICE DEPARTMENT OF HOME AFFAIRS No. 938 15 September 2000 Refugees Act, 1998 (Act 130 of 1998) The Minister of Home Affairs has, in terms of Section 38 of the Refugees Act (Act 130 of 1998) made the Regulations in the Schedule. SCHEDULE [The Schedule contains the regulations.] M. BUTHELEZI Minister of Home Affairs Gedelegeerde wetgewing kan ook in die provinsiale regeringsfeer gevind word, byvoorbeeld regulasies uitgevaardig kragtens die Gauteng Skole Onderwyswet 6 van 1995 deur die LUR van onderwys vir Gauteng, ensovoorts. Regulasies word ook in die plaaslike regeringsfeer uitgevaardig, byvoorbeeld regulasies ingevolge die relevante verordeninge om verkeer in n spesifieke munisipale gebied te reguleer.

Aktiwiteit 4.3
Lees weer scenarios 1 tot 4. Dink u dit sal nodig wees om wetgewing te raadpleeg om te weet wat die wet s oor die verskillende situasies waarin die karakters hulle bevind? Verduidelik u siening. Sou u slegs oorspronklike wetgewing raadpleeg, of ook gedelegeerde wetgewing?

40

Wat ons oor wetgewing ges het geld ten aansien van al vier scenarios. Die Grondwet skep die bre konstitusionele raamwerk waarbinne wetgewing dan spesifieke aangeleenthede rel en beheer. Ten aansien van al die scenarios skorsing uit die skool (scenario 1), intrekking van die tydelike verblyfpermit van n asielversoeker (scenario 2), skorsing van die onderwyser (scenario 3), en weiering om n tender toe te staan (scenario 4) moet ons wetgewing identifiseer wat sodanige aangeleenthede rel. (Die wetgewing voorsien die magtigende bepalings waarvolgens die administrateurs kan handel.) Dan moet mens verder soek na gedelegeerde wetgewing wat hierdie aangeleenthede in meer besonderhede hanteer.

Regspraak (regterlike presedent)

Dit is die taak van die howe om die betekenis van n spesifieke regsrel te bepaal, met ander woorde, om n regsrel te interpreteer sodat dit voldoen aan die voorskrifte en waardes vervat in die oppermagtige Grondwet, en relevante statutre reg en om hierdie rels toe te pas op konkrete situasies. Hoe hierdie rels en riglyne in ooreenstemming met die Grondwet toegepas moet word is die onderwerp van die Uitleg van wette-module. n Nog belangriker rol van die howe is om die uitoefening van openbare mag en funksies deur staatsorgane, funksionarisse en instellings te beheer. In Pharmaceutical Manufacturers Association of South Africa: In re: Ex parte President of the RSA waarna ons hierbo verwys het, het Chaskalson P beslis dat die verandering wat die nuwe grondwetlike bedeling meegebring het beteken dat die howe no longer have to claim space and push boundaries to nd means of controlling public power. That control is vested in them under the Constitution, which denes the role of the courts, their powers in relation to other arms of government and constraints subject to which public power has to be exercised (par 45). Die struktuur van die Suid-Afrikaanse regstelsel en die funksies van die regbank soos in die Grondwet en relevante statutre reg bepaal word in die Staatsregmodule behandel. Dit is belangrik om te onthou dat omdat vroere beslissings bindend is ten aansien van daaropvolgende sake in ander howe die stare decisis-rel (regterlike presedent), dit vanselfsprekend is dat regspraak n beduidende bron van die administratiefreg is.

Aktiwiteit 4.4
Lees die hofbeslissing in Bylaag B, die Earthlife Africa-saak. Lees dit eers vinnig deur om n idee te kry waaroor dit gaan en kyk of u sekere rels van die administratiefreg kan identifiseer. Lees dit dan weer en maak aantekeninge onder die volgende hoofde: (1) (2) Die feite waarop die beslissing berus. Spesifieke administratiefregtelike vraagstukke

Onthou om aan te dui waar in die beslissing u u antwoorde kry. Dit is belangrik, of u nou n werkopdrag of n artikel vir akademiese doeleindes skryf of n argument voorberei wat u in die hof moet lewer.

41

As u nie weet hoe om n hofsaak te lees nie, raadpleeg die nuttige boek English for law students (Van der Walt & Nienaber). Nog n nuttige werk is Kleyn en Viljoen, Beginners guide for law students. Aangesien hierdie beslissing later weer in hierdie studiegids aangehaal gaan word, kyk ons nou net na die feite van die beslissing en die vraag of daar administratiefregvraagstukke betrokke is. Ons fokus op hoe mens regspraak gebruik om te bepaal hoe die howe die rels van die administratiefreg op n spesifieke situasie toegepas het.

(1)

Die feite waarop die beslissing berus Die feite van enige beslissing word gewoonlik reg aan die begin gegee. In Earthlife Africa is die feite baie voor die hand liggend. Die situasie word geskets in paragraaf 10 tot 20 onder die opskrif factual background. U behoort die feite maklik in n paar rels te kan opsom. Soms is die feite in geskil uiters gekompliseer en tegnies, wat dit natuurlik moeilik maak om die hofbeslissing te lees en te verstaan.

(2)

Identifikasie van administratiefregvraagstukke Hierdie beslissing is baie maklik omdat die regskwessies wat die hof moet hanteer duidelik uitgespel word: n aansoek om hersiening van administratiewe optrede n beslissing op sekere gronde, en die meriete (of nie) van die vereiste dat interne remedies eers uitgeput moet word.

Die gemenereg

U het in die module Inleiding tot die Reg geleer wat die gemenereg is. Om u geheue te verfris die volgende: die gemenereg is die ongeskrewe reg van Suid-Afrika want dit is nie in wetgewing vervat nie. Die gemenereg is nie n baie belangrike regsbron vir administratiefreg in Suid-Afrika nie. Ons het gesien dat die belangrikste bronne die Grondwet en ander wetgewing is. Tog het die Engelse reg en in mindere mate die Romeins-Hollandse reg albei bygedra tot die ontwikkeling van administratiefreg. Twee voorbeelde van gemeenregtelike rels van Engelse oorsprong is (1) die ultra viresbeginsel; en (2) die ontwikkeling van die rels van natuurlike geregtigheid. (Ons sal die ultra vires-beginsel in groter detail in studie-eenheid 7 bespreek, en die rels van natuurlike geregtigheid in studie-eenheid 9.) Let daarop dat baie gemeneregrels nou in wetgewing ingesluit is. So is die rels van natuurlike geregtigheid byvoorbeeld nou ingesluit in PAJA, die wet wat ons later uitvoerig sal bespreek.

Administratiewe praktyk (gewoonte of gebruik)

n Gewoonte of gebruik ontstaan uit ongeskrewe rels en vaste praktyke wat gemeenskappe

42

van geslag tot geslag oorgedra het en wat hulle as bindend beskou. In Afrika vorm gewoontes ook deel van die bre definisie van gewoontereg. Hierdie feit word deur PAJA bevestig deur die insluiting van customary law in die definisie van empowering provision in artikel 1. n Gewoonte of gebruik moet aan sekere vereistes voldoen voordat dit as sodanig erken kan word: Dit moet redelik wees Dit moet reeds lank bestaan Dit moet algemeen deur die gemeenskap erken, aanvaar en nagekom word Die inhoud van die gebruik moet baie duidelik en seker wees

In administratiefreg moet die vraag gevra word of administratiewe praktyke of gewoontes regskrag moet verkry. Met ander woorde, verkry administratiewe praktyke soos voorskrifte, omsendbriewe, beleidsriglyne, ensovoorts dit wil s instruksies wat die beheer of bestuur van n departement makliker maak regskrag sodat dit mettertyd as bron van mag gesien kan word? Dit is n moeilike vraag om te beantwoord. Dit wil lyk asof die definisie van n empowering provision in artikel 1 van PAJA omsendbriewe en opdragte insluit waar dit verwys na an instrument or other document in terms of which an administratiewe action was purportedly taken. Vir ons doeleindes is dit hier egter genoeg om te onthou dat n gebruik of gewoonte as bron van administratiefreg die uitsondering eerder as die rel is. Boonop is gemenereg en gewoontereg, insluitende Afrika-gewoontereg, net soos wetgewing, ook onderworpe aan die Grondwet. Met ander woorde, die howe sal nie n gewoonte of gebruik erken wat in stryd is met die Grondwet of wetgewing nie.

Ubuntu

Tydens n konferensie van die Commonwealth Legal Education Association (CLEA), het Emeritus Professor Emeritus George Devenish, Senior Navorsingsgenoot, Universiteit van KwaZulu-Natal, n lesing gelewer getiteld Preventing corruption and the misuse of funds: How can law teachers prevent assist in fighting the scourge of corruption in Commonwealth countries and other common law countries. In sy lesing het hy ook kortliks n verduideliking van Ubuntu verskaf. (Verkrygbaar by www.clea-web-com/event-conferences/durban2013/2013-conferencepapers/devenish/ (geraadpleeg: 20130419) Hy het die volgende geskryf en ons haal aan: UBUNTU Ubuntu actually means humanness, (see S v Makwanyane 1995 (6) BCLR 665 (CC) par 308) and it was acutely reected in the preservation and stability of the whole community. Its operation within their codes of tradition and law was evident in times of war, when women and children were never killed (see Mostert Frontiers 197 [Mostert Frontiers: The epic of South Africas creation and the tragedy of the Xhosa people (1993]). Ubuntu therefore underlined the entire basis of their intricate code of social laws. The African scholar Sogo explained that the primary object of Xhosa law is to preserve tribal equilibrium. The law therefore guides the individual towards keeping the tribe from disintegration, (see Amakosa Customs).

43

Constitutional Court judge, Yvonne Mokgoro, explains that ubuntu serves as the basis for a morality of co-operation, compassion, community-spiritness and concern for the interests of the collective, for others and respect for the dignity of personhood; all the time emphasising the virtues of that dignity in social relationships and practices. (S v Makwanyane par 308). In the social and political culture of the Xhosa people, the chief played a pivotal role. In principle everything, and everyone belonged to the chief (see Mostert Frontiers 199). On the face of it he possessed unlimited power, and was able to impose any tyranny he wished (see Mostert Frontiers 199). However, in reality the situation was vastly different. The relationship, as explains Mostert, between the Xhosa chief and his subjects was nely balanced. So for instance the loyalty a Xhosa chief commanded depended upon the way in which he used his privileges and prerogatives. This meant in practice there was no unconditional acceptance of a tyrant (see Mostert Frontiers 199). In practice the chief was accountable, and subjected to checks and balances upon his power. This arose from the fact that the lack of any central apparatus through which absolute control could be exercised. An important safeguard against the abuse of power by the chief was effected by the inuence of his group of councillors, known as the amapakati or the middle ones (see Mostert Frontiers 199). In effect they constituted his Parliament and Supreme Court (see Mostert Frontiers 199). He governed on their advice and was indeed not expected to go against it. Although the chief was the head of the council, whether this applied to a chiefdom or a nation, he dare not veto a decision of his court except at the peril of his reputation and authority see (Mostert Frontiers 199). The Xhosa people had laws and courts of law. Furthermore, there was a powerful tradition for democratic debate and a gift of logic that impressed outsiders. Nevertheless, the Xhosa world was most certainly not perfect, like other societies, including European ones, was as susceptible to greed, malice, envy conspiracy and darkness as any. African people had their own religion, their own ethical views, and their political systems and philosophy before the advent of European colonisation. There was a distinctive collective consciousness that manifested itself in certain behavioural patterns, and spiritual selffullment. This as indicated above, is described as Ubuntu, and is an African view of life and world view. It can be described as African Humanism, involving, alms-giving, sympathy, care and sensitivity for the needs of others, respect, patience and kindness. Ubuntu takes seriously the view that man is essentially a social being. African ubuntu thinkers formulate their views in terms of a person is a person through other persons. Ubuntu style management involves a departure from hierarchically structured management, as well as the introduction of cooperative and supportive form of management in which the collective solidarity of various groups employed is respected and enhanced. Ubuntu is a social survival technique that developed from socio-economic and demographic circumstances in which African people had to cooperate to survive. In certain respects Ubuntu corresponds to social democracy, to which it has a certain afnity in terms of industrious individual efforts which are lauded and rewarded as long as they are altruistic. Ubuntu requires the right balance between individualism and collectivism and it is made possible by taking peoples need for dignity, self-respect, and regard for others seriously. It requires consensus management, in that its emphasis is not on differences, but on accommodating differences. It should be noted that the interim Constitution stated the need for ubuntu, but unfortunately this authentic African concept does not feature in the current Constitution. We have sacriced the textual foundation and encouragement for the furtherance of a truly African jurisprudence. Nevertheless the idea has a universal signicance lives on and has most certainly not been extinguished.

44

In die paragraaf waarna Devenish hierbo verwys (par 308), het Mokgoro R Ubuntu as volg verduidelik: [308] Generally, ubuntu translates as humaneness. In its most fundamental sense, it translates as personhood and morality. Metaphorically, it expresses itself in umuntu ngumuntu ngabantu, describing the signicance of group solidarity on survival issues so central to the survival of communities. While it envelops the key values of group solidarity, compassion, respect, human dignity, conformity to basic norms and collective unity, in its fundamental sense it denotes humanity and morality. Its spirit emphasises respect for human dignity, marking a shift from confrontation to conciliation. In South Africa ubuntu has become a notion with particular resonance in the building of a democracy. It is part of our rainbow heritage, though it might have operated and still operates differently in diverse community settings. In the Western cultural heritage, respect and the value for life, manifested in the all-embracing concepts of humanity and menswaardigheid are also highly priced. It is values like these that Section 35 [of the interim Constitution 200 of 1993] requires to be promoted. They give meaning and texture to the principles of a society based on freedom and equality.

Internasionale reg

Kragtens die Grondwet speel internasionale reg n ewe belangrike rol as regsbron maar ten aansien van die administratiefreg is die rol effens geringer. As mens egter die internasionale reg oor n regsvraag moet raadpleeg, is dit nodig om te kyk wat artikels 39(1)(b) en 231 233 van die Grondwet in hierdie verband voorskryf. (Die internasionale reg word in diepte in die module Internasionale Reg behandel.) Internasionale reg reguleer die verhouding tussen state en/of internasionale organisasies. Dit bestaan hoofsaaklik uit verdragsreg en internasionale gewoontereg.

4.2.2

Oorredende bronne

Daar is ook ander bronne van die Suid-Afrikaanse reg wat nie bindend (gesaghebbend) is nie, met ander woorde, hulle het nie dieselfde bindingskrag as die Grondwet, wetgewing of regspraak nie. Tog het hulle n oorredende invloed op ons reg, met ander woorde, hulle benvloed wetgewende en regterlike besluitneming, en is derhalwe belangrik. Die volgende is voorbeelde van hierdie bronne:

Boeke en tydskrifte waarin akademici hulle menings gee

Die howe verwys dikwels na menings van akademici wat in tydskrifte en regsboeke verskyn.

Beleidsdokumente soos Groen- en Witskrifte

Heersende regeringsbeleid oor verskillende onderwerpe word verduidelik in Groen- en Witskrifte. Hierdie dokumente bevat uiteensettings van regeringsbeleid oor n omvangryke hoeveelheid aangeleenthede. n Groenskrif is n dokument van beraadslaging. In n deelnemende demokrasie moet die mense van die land deelneem aan hulle eie regering. Of anders gestel: mens moet n s h in hoe jy regeer word deur diegene aan bewind. Deur Groenskrifte word die burgers uitgenooi om kommentaar te lewer oor verskeie aangeleenthede wat die regering moet rel.

45

n Witskrif is die finale dokument in die beraadslagingsproses en sluit in: bekendmaking van die regering se verbintenis tot n bepaalde aangeleentheid, hoe hy dit gaan uitvoer, en hoe die beleid gemplementeer gaan word. n Witskrif is dus die bloudruk of uiteensetting van die regering se beleid oor verskillende aangeleenthede. n Voorbeeld is die White Paper on the Renewable Energy Policy of the Republic of South Africa N 513/2004 in Staatskoerant No 26169 van 14 Mei 2004.

Verslae deur staatsinstellings ter ondersteuning van grondwetlike demokrasie

Hierdie instellings, soos die Openbare Beskermer en die Ouditeur-generaal ook genoem Hoofstuk 9-instellings lewer verslag oor administratiewe optrede, en maak aanbevelings aan die wetgewer oor hoe om wanadministrasie of wanpraktyke in die uitoefening van owerheidsgesag te verhoed. (Ons bespreek hierdie instellings uitvoerig in studie-eenheid 11.)

Buitelandse reg

Artikel 39(1)(c) van die Grondwet lui dat die howe buitelandse reg (vreemde reg) kan oorweeg. Hulle kan kies of hulle die reg van ander lande wil raadpleeg in gevalle waar die Suid-Afrikaanse reg nie genoeg leiding gee nie. Buitelandse reg hier verwys hoofsaaklik na die reg (veral regspraak) van lande soos die VSA, Duitsland, Kanada, Indi en Namibi.

4.3

Waar kan administratiefregbronne gevind word?


Wetgewing kan op een van die volgende plekke gevind word: staatskoerante (Government Gazettes) wat deur die staatsdrukker gedruk en uitgegee word wette wat jaarliks in die vorm van n losbladpublikasie deur LexisNexis/Butterworths uitgegee word die internet by http://www.polity.org.za/legislation http://www.acts.co.za http://www.saflii.org Regspraak oor die administratiefreg kan by die volgende plekke gevind word: die Suid-Afrikaanse hofverslae wat maandeliks deur Juta uitgee word, en wat alle tipes hofverslae bevat, en nie net di oor konstitusionele aangeleenthede nie hofuitsprake oor konstitusionele aangeleenthede wat afsonderlik gepubliseer word in die Butterworths Constitusional Law Reports (BCLR)

Die jongste beslissings van die Konstitusionele Hof (KH) en die Hoogste Hof van Appl (HHA) op die webtuiste van Wits se regskool by http://www.law/wits.ac.za en ook by http://www.saflii.org (saflii is die akroniem van die Southern African Legal Information Institute)

46

Artikels oor administratiefreg word in verskeie tydskrifte gepubliseer. Twee Suid-Afrikaanse tydskrifte spesialiseer in publiekreg (grondwetlike, administratiewe en menseregteaangeleenthede) te wete: Southern African Public Law (SAPL) wat deur die VerLoren van Themaat Sentrum vir Publiekregtelike Studies by Unisa uitgegee word South African Journal on Human Rights (SAJHR) wat deur Juta uitgegee word

Beleidsdokumente en verslae van regeringsinstellings kan op die internet gevind word by http://www.polity.org.za en ook by http://www.saflii.org

4.4

Hoe vind mens administratiefregbronne in n spesifieke situasie?

Scenario 10 Me Lucy Green is n veroordeelde gevangene wat n vonnis van ses jaar uitdien (sy is skuldig bevind aan bedrog in die vorm van belastingontduiking van meer as R2 miljoen). Na 13 maande in die gevangenis kry sy n ongeneeslike siekte en daar word verwag dat sy nie nog 12 maande sal leef nie. Sy doen aansoek om parool op mediese gronde. Die aansoek om parool word verwerp, onder andere op die gronde dat Lucy nie siek lyk nie en nog gesond is. Ook dat sy n hoprofielsaak het en dat daar bepaalde gevolge aan parool verbonde is omdat sy minder as een derde van haar gevangenskap uitgedien het, en die moontlikheid bestaan dat sy weer n misdaad kan pleeg. Boonop is een van die beleidsriglyne van die Departement om te bepaal of parool inderdaad aangewese is op grond van fisieke toestand, dat parool met omsigtigheid toegestaan moet word, anders kan dit die strafoogmerke van die vonnisowerheid belemmer.

47

Aktiwiteit 4.5
Lees bostaande scenario weer aandagtig deur. Watter bronne sou u gebruik om Lucy se saak te beveg teen die Departement Korrektiewe Dienste?

Aangesien die Departement Korrektiewe Dienste betrokke is n staatsdepartement met openbare gesag en Lucy in n kwesbare posisie verkeer teenoor die Departement (sy is terminaal siek en haar aansoek om parool is geweier), kan u beslis s dat die administratiefreg hier betrokke is. U eerste bron is die Grondwet

Die Grondwet sit die standaarde uiteen vir die beskerming van die individu teen enige magsmisbruik deur staatsorgane, funksionarisse en instellings met gesag. Een van die fundamentele rels van die Grondwet is dat alle optrede deur sodanige liggame bestaanbaar moet wees met die bepalings van die Grondwet (a 2). Hierbenewens verskans die Grondwet ook in die Handves van Regte die reg van alle persone op administratiewe optrede wat regmatig, redelik en prosedureel billik is (a 33) saamgelees met die relevante bepalings van PAJA

Lucy kan haar beroep op beskerming deur die Handves van Regte teen die staatgesag. (Meer hieroor later.) Ons het gesien dat die Grondwet bloot die bre grondwetlike raamwerk verskaf vir regeringsoptrede en interaksie met die mense en die gemeenskap. Om Lucy se saak verder te versterk sal u moet vasstel of daar bepaalde wetsbepalings is ten aansien van iemand in dieselfde posisie as Lucy

U moet eerstens magtigende (oorspronklike) wetgewing raadpleeg. U sal vind dat die Wet op Korrektiewe Dienste onder andere handel oor parool. Alhoewel die minister of administrateur aan wie hierdie mag gedelegeer is (ons leer later meer oor wat delegering is) die bevoegdheid het om parool te weier, bepaal die wet wanneer en onder watter omstandighede dit gedoen mag word, met ander woorde, wat die gronde vir parool is. Dit bepaal ook die prosedure wat gevolg moet word in geval van weiering van parool, en of n persoon na n hor gesag binne die departement mag appelleer teen die weiering. U volgende bron is die regulasies

Die minister mag ingevolge die wet sekere regulasies uitvaardig (gedelegeerde wetgewing) wat spesifieke kwessies ten aansien van die toestaan of weiering van parool in meer besonderhede reguleer. Die regulasies kan dus uitvoeriger inligting bevat oor hoe om parool te hanteer, byvoorbeeld soos die vorm wat die paroolaansoek moet aanneem, die samestelling van die liggaam of liggame wat oor die aansoek moet beslis, hulle funksies, ensovoorts.

48

Nog bronne is beleidsriglyne

en ook regspraak

U moet vanselfsprekend uitvind of die howe reeds situasies soos di van Lucy bereg het en of daar presedente bestaan wat in haar geval gevolg kan word. U moet dus die volgende bronne raadpleeg: (a) (b) (c) (d) (e) die Grondwet sowel as PAJA die Wet op Korrektiewe Dienste regulasies wat kragtens die wet uitgevaardig is beleidsriglyne regspraak

Slegs wanneer u al hierdie bronne ondersoek en toegepas het op die feitestel kan u s dat u alle bronne ontgin het om Lucy se saak teen die Departement Korrektiewe Dienste op te neem.

Aktiwiteit 4.6
Lees die Earthlife Africa-saak in Bylaag B. Maak n lys van die bronne wat in daardie beslissing gebruik is en s watter die belangrikste was, en hoekom u so dink.

Dit is n selfevalueringsaktiwiteit. Pas die terugvoering wat op aktiwiteit 4.5 gevolg het, toe.

4.5

Samevatting
In hierdie studie-eenheid het ons die bronne van die administratiefreg ondersoek. Ons het verduidelik wat regsbronne in die algemeen is, wat die bronne van die administratiefreg in die besonder is en waar om laasgenoemde op te spoor. Noudat ons in hierdie eerste deel van die studiegids wat handel oor staatsgesag en die houers van sodanige gesag gekyk het na wat administratiefreg is, wat die kenmerke van die administratiefregtelike verhouding is, wie die regsubjekte van die verhouding is, en wat die bronne van die administratiefreg is, moet ons vervolgens kyk na wat administratiewe optrede is. In afdeling 2 van hierdie studiegids ondersoek ons die begrip administratiewe optrede en die belang daarvan.

49

AFDELING 2: ADMINISTRATIEWE OPTREDE


5

STUDIE-EENHEID 5
ADMINISTRATIEWE OPTREDE
Nadat u deur hierdie studie-eenheid gewerk het, behoort u te kan verduidelik hoekom dit belangrik is om vas te stel of administratiewe optrede betrokke is die definisie van administratiewe optrede soos vervat in artikel 1 van PAJA te kan gee die elemente van hierdie definisie te kan verduidelik te kan bepaal wanneer optrede NIE kwalifiseer as administratiewe optrede nie die tradisionele klasse van administratiewe handelinge kan noem hierdie klassifikasie kortliks te kan verduidelik die regskrag van administratiewe optrede te kan bespreek

Hierdie studie-eenheid word soos volg ingedeel: 5.1 5.2 Die noodsaaklikheid om te bepaal of administratiewe optrede betrokke is Die definisie van administratiewe optrede 5.2.1 5.2.2 5.2.3 5.3 5.4 n Bre beskrywing van administratiewe optrede Grondwetlike voorskrifte ten aansien van administratiewe optrede Administratiewe optrede soos beskryf in PAJA

Optrede wat NIE as administratiewe optrede kwalifiseer nie Die klasse administratiewe handeling 5.4.1 5.4.2 Skeiding van magte en drie klasse administratiewe handelinge Die drie klasse administratiewe handelinge en elk se onderskeidende kenmerke Wanneer tree administratiewe optrede in werking? Beindiging van die regskrag van administratiewe optrede

5.5

Die regskrag van administratiewe optrede 5.5.1 5.5.2

5.6

Samevatting

Aktiwiteit 5.1
Dink u die volgende is voorbeelde van administratiewe optrede? (1) (2) (3) (4) Die president stel n kommissie van ondersoek aan om die finansile situasie van die Suid-Afrikaanse Rugby-unie (SARU) te ondersoek. Die oorgangs-metropolitaanse raad van Johannesburg neem n resolusie aan oor betaling van belasting deur inwoners van die gebied. Die parlement neem die Wet op Vlugtelinge aan. Die Minister van Binnelandse Sake vaardig regulasies uit ingevolge die Wet op Vlugtelinge.

50

(5) (6) (7)

Die hof reik n interdik teen n maatskappy uit om dit te verbied om n rivier te besoedel. Die beampte wat vlugtelingstatus moet bepaal weier Theodor Vlugteling se aansoek om asiel omdat dit ongegrond is. Theodor Vlugteling appelleer teen die weiering van sy aansoek om asiel by die Applraad oor Vlugtelinge.

Mens moet goed nadink oor hierdie vrae, want al lyk almal op die oog af na administratiewe optrede, is dit nie oral die geval nie. En dit is juis die doel van hierdie studie-eenheid om te bepaal wanneer optrede kwalifiseer as administratiewe optrede. Ons het voorheen die vier sleutel-kenmerke van administratiefreg genoem. In studie-eenheid 1 het ons die eerste kenmerk bespreek, te wete die uitoefening van staatsgesag/openbare mag deur staatsorgane, funksionarisse of instellings oor n persoon in n ondergeskikte posisie. Uitoefening van sodanige openbare mag of staatsgesag is een van die belangrikste aspekte om ons te help bepaal of optrede inderdaad administratiewe optrede is en ons dus met die administratiefreg te make het. In hierdie studie-eenheid gaan ons die tweede sleutelkenmerk bespreek, en uitvind wanneer optrede kwalifiseer as administratiewe optrede. Ons gaan hoofsaaklik konsentreer op die bepalings van PAJA. Kom ons neem nou die voorbeelde wat ons hierbo genoem het en kyk of ons kan bepaal of die situasies wat daar geskets is administratiewe optrede uitmaak of nie. (1) Aangesien die president optree as staatshoof, met ander woorde, hy grondwetlike funksies verrig, is die aanstelling van n kommissie van ondersoek nie administratiewe optrede nie. (U sal meer leer oor die verskil tussen funksies as staatshoof en funksies as regeringshoof in die module oor Staatsreg.) Dit was die bevinding van die Konstitusionele Hof in President of the Republic of South Africa v South African Rugby Football Union (SARFU) 1999 10 BCLR 1059 (KH), 2000 1 SA 1 (KH). Hierdie funksie hou meer verband met beleid of politiek as implementering van wetgewing, wat wel administratiewe optrede is. Die metropolitaanse oorgangsraad se resolusie (besluit) is nie administratiewe optrede nie omdat dit n resolusie is wat aangeneem is deur n demokraties verkose wetgewende liggaam. Dit is n voorbeeld van oorspronklike wetgewing, soos bevind in Fedsure Life Insurance Ltd v Greater Johannesburg Transitional Metropolitan Council 1998 12 BCLR 1458 (KH), 1999 1 SA 374 (KH). Die aanneem van die Wet op Vlugtelinge deur die parlement is nie administratiewe optrede nie omdat die parlement sy wetgewende funksie vervul, naamlik die aanname van wetgewing. As die Minister van Binnelandse Sake regulasies uitvaardig kragtens die Wet op Vlugtelinge, is hy besig met administratiewe optrede. Regulasies is gedelegeerde (ondergeskikte) wetgewing en dus n voorbeeld van wetgewende administratiewe optrede (sien later). As n hof n interdik teen n maatskappy uitvaardig is dit nie besig met administratiewe optrede nie maar wel met sy regterlike funksie. Die vlugtelingstatusbepalingsbeampte se weiering van Theodor Vlugteling se aansoek om asiel is n tipiese voorbeeld van administratiewe optrede.

(2)

(3)

(4)

(5) (6)

51

(7)

Theodor Vlugteling se appl na die Vlugteling-Applraad is NIE administratiewe optrede nie. Hy is die ondergeskikte party in die verhouding (tussen hom en die administrateurs van die Departement Binnelandse Sake). Sy besluit om te appelleer kan nooit administratiewe optrede uitmaak nie (sien later).

5.1

Die noodsaaklikheid om te bepaal of administratiewe optrede betrokke is


Dit is belangrik om te bepaal presies wat administratiewe optrede is en of dit ter sprake is in n spesifieke situasie. Die hoofrede hiervoor is dat die toepassing van die reg op regverdige administratiewe optrede (a 33 van die Grondwet) daarvan afhang of administratiewe optrede uitgevoer is deur f n staatsorgaan f enige persoon wat kragtens wetgewing openbare mag/gesag uitoefen of n openbare funksie verrig. Anders gestel: administratiewe optrede is die eerste vereiste vir toepassing van die reg op regverdige administratiewe optrede. (Ons sal meer oor hierdie reg leer in Afdeling 3 waar die derde pilaar van administratiefreg bespreek word, naamlik dat administratiewe optrede geldig of regmatig moet wees.) Nog n rede is dat daar n lang lys uitsonderings is op die aksies wat wel administratiewe optrede uitmaak. Met ander woorde, soos ons in die eerste aktiwiteit gesien het, vind ons dat optrede wat soos administratiewe optrede lyk in werklikheid dit NIE is NIE. Hierdie feit sal duideliker word as ons administratiewe optrede in die algemeen en sy definisie ingevolge PAJA later in meer besonderhede bespreek.

5.2

Die definisie van administratiewe optrede


5.2.1 n Bre beskrywing van administratiewe optrede

In Greys Marine Hout Bay (Pty) Ltd v Minister of Public Works 2005 6 SA 313 (HHA) het Nugent R administratiewe optrede in algemene terme beskryf as: The conduct of the bureaucracy in carrying out the daily functions of the State, which necessarily involves the application of policy, usually after its translation into law, with direct and immediate consequences for groups or individuals (par 24). Op die oog af klink hierdie beskrywing goed, want dit is breed genoeg om die meeste aksies te dek waar openbare optrede betrokke is. Ongelukkig is dit nie so maklik as mens hierdie definisie moet toepas op feitestelle soos di in die scenarios in ons eerste aktiwiteit nie. Dan is daar dikwels onsekerheid oor wat presies administratiewe optrede is, en dit word ook weerspiel in die vele hofbeslissings oor hierdie vraag sedert die aanvang van die nuwe konstitusionele bedeling. Voordat PAJA aangeneem is was die benadering van die Konstitusionele Hof om uitsluitsel te gee oor wat nie administratiewe optrede is nie, eerder as die teenoorgestelde. So het die Hof beslis dat wetgewende optrede NIE administratiewe optrede is nie. Optrede deur die President wanneer hy optree as staatshoof en grondwetlike funksies verrig, is ook nie administratiewe optrede nie. Die regsprekende gesag verrig ook nie administratiewe funksies nie wanneer dit regspreek scenario 5.

52

Die twee toonaangewende beslissings in hierdie verband is President of the Republic of South Africa v South African Rugby Football Union (SARFU) (vroer genoem) en Pharmaceutical Manufacturers Association of South Africa: In re: ex parte President of the Republic of South Africa 2000 2 BCLR 241 (KH); 2000 2 SA 674 (KH). Alhoewel albei hierdie hofsake groter implikasies het vir staatsreg sowel as administratiefreg, noem ons hulle hier omdat hulle ons help om te bepaal of optrede kwalifiseer as administratiewe optrede. (Let daarop dat die beslissing in die Pharmaceutical-saak ook belangrike gevolge het vir beheer van administratiewe optrede. Ons bespreek hierdie saak weer in studieeenheid 12.) In wese is die optrede wat die Konstitusionele Hof uitgesluit het, di wat die drie vertakkinge van die regering uitvoerend, wetgewend, regterlik uitvoer wat verband hou met die leerstuk van die skeiding van magte wat in die Staatsregmodule behandel word. Ons verduidelik later meer hieroor as ons die definisie van administratiewe optrede soos vervat in PAJA en die lys van wat uitgesluit word van administratiewe optrede in die Wet bespreek.

5.2.2

Grondwetlike voorskrifte ten aansien van administratiewe optrede

Artikel 33 van die Grondwet lui: Regverdige administratiewe optrede 33(1) Elkeen het die reg op administratiewe optrede wat regmatig, redelik en prosedureel billik is. (2) Elkeen wie se regte nadelig geraak is deur administratiewe optrede het die reg op die verskafng van skriftelike redes. (3) Nasionale wetgewing moet verorden word om aan hierdie regte gevolg te gee, en moet (a) voorsiening maak vir die hersiening van administratiewe optrede deur n hof of, waar dit gepas is, n onafhanklike en onpartydige tribunaal; (b) die staat verplig om aan die regte in subartikels (1) en (2) gevolg te gee; en (c) n doeltreffende administrasie bevorder. Artikel 33 is n voorbeeld waar die Grondwet slegs die bre raamwerk voorsien, maar die wetgewer (die parlement) opdrag gee (in a 33(3)) om verdere besonderhede te verskaf. Met ander woorde, die parlement moet uitvoering gee aan die bepaling in die Grondwet. Volgens Hoexter Just administrative action in Currie en De Waal (2013:649) beteken die frase om aan hierdie regte gevolg te gee, dat hulle effektief (doeltreffend) gemaak word deur providing an elaborated and detailed expression of the rights to just administrative action and providing remedies to vindicate them [vindicate beteken om in stand te hou en te verdedig]. Die afsnypunt vir aanname van hierdie wetgewing was Februarie 2000 drie jaar vanaf die inwerkingtreding van die 1996-Grondwet. Die konsepwetgewing is deur die SA Regskommissie opgestel en oor en oor hersien. Daarna is n wetsontwerp wat deur die staatsregsadviesdiens hersien is, die Administrative Justice Bill 56 van 1999 aan die parlement voorgel en is die PAJA uiteindelik aangeneem. Die President het dit onderteken en dit is in die Staatskoerant van 3 Februarie 2000 gepromulgeer. PAJA gee uitvoering aan die regte vervat in artikel 33 van die Grondwet van 1996, en het, met die uitsondering van artikel 4 en 10, op 30 November 2000 in werking getree. (Prokl R73, Staatskoerant 21806 van 29 November 2000).

53

5.2.3

Administratiewe optrede soos beskryf in PAJA

Die Hoogste Hof van Appl het die volgende ges in die Greys Marine-beslissing (sien hierbo) oor die definisie van administratiewe optrede (par 21): ... the cumbersome denition in PAJA serves not so much to attribute meaning to the term as to limit its meaning by surrounding it within a palisade of qualications. Hierdie palissade van kwalifikasies waarna die hof verwys word gellustreer deur die feit dat wanneer ons moet probeer bepaal welke optrede as administratiewe optrede kwalifiseer, ons baie noukeurig moet let op die verskillende definisies in artikel 1 van PAJA. Dit is omdat ons vind dat administratiewe optrede beperk is tot besluite ingevolge PAJA. Die wetgewer verskaf dan ook n definisie van die term besluit. Ons moet dus kyk na die definisie van besluit om te sien wat die wetgewer beskou as n besluit vir die doeleindes van PAJA. Maar dit is nie al nie want n besluit word beperk tot optrede n besluit van n administratiewe aard kragtens n magtigende bepaling. Ons moet dus kyk wat magtigende bepaling beteken soos wat die wetgewer dit verstaan. En omdat die wetgewer versuim om n besluit te neem ook sien as n besluit, moet ons ook uitvind wat versuim in hierdie verband beteken. Hierdie beslissing moet deur n administrateur geneem word, en dus moet ons nou onder andere kyk wat n staatsorgaan is (afdeling 1 van die studiegids). Voorts word die definisie van administratiewe optrede beperk deur sekere kwalifikasies die besluite moet die regte van n persoon nadelig raak, en dit moet n direkte eksterne regswerking h. Ons moet nou uitvind wat hierdie kwalifikasies presies beteken. Ten slotte lys PAJA nege spesifieke uitsluitings van die definisie van administratiewe optrede. Geen wonder dus nie dat Hoexter (2012:195) die definisie beskryf as highly convoluted. Artikel 1 van PAJA lui: Denitions 1 In this Act, unless the context indicates otherwise

administrative action means any decision taken, or any failure to take a decision, by (a) an organ of state, when (i) (ii) exercising a power in terms of the Constitution or a provincial constitution; or exercising a public power or performing a public function in terms of any legislation; or

(b)

a natural or juristic person, other than an organ of state, when exercising a public power or performing a public function in terms of an empowering provision, which adversely affects the rights of any person and which has a direct, external legal effect, but does not include (aa) the executive powers or functions of the National Executive, including the powers or functions referred to in sections 79(1) and (4), 84(2)(a), (b), (c), (d), (f), (g), (h), (i) and (k), 85(2)(b), (c), (d) and (e), 91(2), (3), (4) and (5), 92(3), 93, 97, 98, 99 and 100 of the Constitution;

54

(bb)

the executive powers or functions of the Provincial Executive, including the powers or functions referred to in sections 121(1) and (2), 125(2)(d), (e) and (f), 126, 127(2), 132(2), 133(3)(b), 137, 138, 139 and 145(1) of the Constitution; the executive powers or functions of a municipal council; the legislative functions of Parliament, a provincial legislature or a municipal council; the judicial functions of a judicial ofcer of a court referred to in section 166 of the Constitution or of a Special Tribunal established under section 2 of the Special Investigating Units and Special Tribunals Act, 1996 (Act No 74 of 1996), and the judicial functions of a traditional leader under customary law or any other law; a decision to institute or continue a prosecution; a decision relating to any aspect regarding the nomination, selection or appointment of a judicial ofcer or any other person, by the Judicial Service Commission in terms of any law; [Para (gg) substituted by s 26 of Act 55 of 2003 the Judicial Matters Second Amendment Act.] any decision taken, or failure to take a decision in terms of any provision of the promotion of Access to Information Act, 2000; or any decision taken, or failure to take a decision in terms of section 4(1) [of PAJA];

(cc) (dd)

(ee)

(ff) (gg)

(hh)

(ii)

administrator means an organ of state or any natural or juristic person taking administrative action; decision means any decision of an administrative nature made, proposed to be made, or required to be made, as the case may be, under an empowering provision, including a decision relating to (a) (b) (c) (d) (e) (f) (g) making, suspending, revoking or refusing to make an order, award or determination; giving, suspending, revoking or refusing to give a certicate, direction, approval, consent or permission; issuing, suspending, revoking or refusing to issue a licence, authority or other instrument; imposing a condition or restriction; making a declaration, demand or requirement; retaining, or refusing to deliver up, an article; or doing or refusing to do any other act or thing of an administrative nature, and a reference to a failure to take a decision must be construed accordingly;

empowering provision means a law, a rule of common law, customary law, or an agreement, instrument or other document in terms of which an administrative action was purportedly taken; failure, in relation to the taking of a decision, includes a refusal to take the decision; organ of state bears the meaning assigned to it in section 239 of the Constitution

55

Let wel: U moet hierdie definisie van administratiewe optrede duidelik onderskei van die definisie van n staatsorgaan. Daar is baie frases wat dieselfde is in albei definisies. Onthou egter dat n staatsorgaan n entiteit is en administratiewe optrede n besluit.

Aktiwiteit 5.2
Lees die definisies baie aandagtig en maak dan n genommerde lys van al die punte wat u in aanmerking moet neem as u vir iemand moet verduidelik wat kwalifiseer as administratiewe optrede vir die doeleindes van PAJA. Verbeel u dat u n legkaart (puzzle) bou en dat u eerstens probeer om al die verskillende stukke van die legkaart te versamel.

Om die volle beeld te kry van wat as administratiewe optrede kwalifiseer moet mens eers al die onderdele versamel. Uit die definisies kry mens die onderskeie elemente en u moes dus die volgende woorde en frases neergeskryf het dit is die boustene van administratiewe optrede: (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) n besluit, insluitende n voorgestelde besluit, asook versuim om n besluit te neem van administratiewe aard ingevolge n magtigende bepaling staatsorgaan of natuurlike of regspersoon wat openbare gesag uitoefen of n openbare funksie verrig wat die regte van enige persoon nadelig raak en wat n direkte, eksterne regswerking het wat nie spesifiek uitgesluit is in die lys van nege bre kategorie uitsluitings gemeld in subparagrawe (aa) tot (ii) nie (Let daarop dat die letterlike bewoording is but does not include.)

Nadat die boustene van administratiewe optrede bymekaar gekry is moet mens kyk na die interpretasie of konstruksie van hierdie boustene. Met ander woorde, mens moet die inhoud van die boustene of elemente van die definisie bestudeer.

Let wel: Hierdie opsomming vervang nie die definisie van administratiewe optrede nie. U moet die definisie in die geheel bestudeer.

Besluit

Ons sien eerstens dat optrede as administratiewe optrede kwalifiseer as dit die vorm van n besluit aanneem. Dan sien ons verder in die definisie van besluit wat as sodanig kwalifiseer. Wat opmerklik is van die definisie van n besluit is die reikwydte daarvan. Die definisie gee enkele voorbeelde van optrede wat as n besluit sal kwalifiseer. Kyk weer wat die wetgewer

56

ingevolge PAJA as n besluit sal aanvaar. Dit sluit selfs besluite in wat nog nie geneem is nie maar wat slegs voorgestel is. n Besluit sal ook as administratiewe optrede kwalifiseer as dit weiering om n besluit te neem behels sien definisie hierbo van versuim. Boonop is die voorbeelde nie beperk tot di wat gegee word nie aangesien die wetgewer ook n vangnet ingesluit het in paragraaf (g) wat daarop neerkom dat n besluit ook insluit doing or refusing to do any other act or thing of an administrative nature . Beteken hierdie omvangryke definisie van wat n besluit is dat feitlik enige tipe optrede as administratiewe optrede sal kwalifiseer? Om n antwoord op hierdie vraag te kry moet ons die frase of an administrative nature in meer besonderhede ondersoek.

van n administratiewe aard

As ons hierdie element of frase wil ondersoek word ons gekonfronteer met die onderskeid tussen staatreg en administratiefreg. Staatsreg en administratiefreg is albei deel van publiekreg, en het te make met die wyse waarop die staat regeer word en met die verdeling en uitoefening van publieke/ owerheidsgesag. Alhoewel mens nie op grond van hulle aard en inhoud tussen hierdie twee vertakkinge van die reg kan onderskei nie, kan ons tog geriefshalwe die volgende onderskeid maak: Staatsreg het te make met die aksies van en interaksies tussen die staatsorgane en die drie regeringsvlakke die wetgewende, die uitvoerende en die regsprekende vlak. Dit reguleer die magte van die hoogste staatsorgane, soos di van die President en sy kabinet. Dit reguleer ook die bevoegdhede van die regbank. Dit reguleer ook die wetgewende magte van die parlement in die nasionale sfeer, van die provinsiale wetgewers in die provinsiale sfeer en van munisipale rade in die plaaslike regeringsfeer. Aan die ander kant het administratiefreg te make met net een vertakking van die staatstelsel, naamlik die uitvoerende sfeer. Meer spesifiek handel dit om wat al beskryf is as die conduct of the bureaucracy in carrying out the daily functions of the State (sien Greys Marine).

Met ander woorde, staats- en administratiefreg het verskillende fokuspunte: Staatsreg het te make met die struktuur van die staatsorgane op die hoogste vlak (dws die parlement en die uitvoerende en regsprekende gesag). Dit rel ook aangeleenthede soos beleidsformulering deur die regering n politieke aangeleentheid. Die beleid vind gewoonlik neerslag in wetgewing (sien woordelys vir definisie van staatsreg en regering.) Administratiefreg het te make met die daaglikse implementering en administrasie/ toepassing van beleid.

Na ons mening beteken die element dat die besluit van n administratiewe aard moet wees in wese dat besluite te make moet h met die daaglikse implementering en administrasie van beleid. Besluite op die hoogste vlak deur die uitvoerende, wetgewende en regsprekende gesag is nie administratiewe optrede nie. Ons sal weer na hierdie onderwerp terugkeer as ons die lys van spesifieke uitsluitings hieronder bespreek asook wanneer ons die klasse van administratiewe handelinge in die laaste deel van hierdie studie-eenheid bespreek.

57

ingevolge n magtigende bepaling

Voorts moet die besluit geneem word kragtens n magtigende bepaling wat gedefinieer word as a law, a rule of common law, customary law, or an agreement, instrument or other document. Hierdie element beklemtoon een van die belangrikste kenmerke van administratiefreg in die algemeen en administratiewe optrede in die besonder, naamlik dat die uitoefening van openbare gesag of die uitvoer van n openbare funksie op die een of ander gesagsgrond moet berus. Met ander woorde, die besluit moet regtens toelaatbaar wees (nie net ingevolge n wet nie maar ook ander magtigende bepalings wat n gesagsbasis het). Let ook daarop dat hierdie element verder beliggaam word in die vereiste dat alle administratiewe optrede geldig moet wees. Hierdie kenmerk word gedek in afdeling 3 van die studiegids waar ons in die volgende vyf studie-eenhede (studie-eenhede 610) die vereistes vir regverdige/geldige administratiewe optrede bespreek.

staatsorgaan of natuurlike of regspersoon wat openbare gesag/ mag uitoefen of n openbare funksie verrig/vervul

Die optrede van staatsorgane soos omskryf in artikel 239 van die Grondwet sal kwalifiseer as administratiewe optrede as hulle gesag uitoefen kragtens die Grondwet of n provinsiale grondwet, of wanneer hulle openbare magte uitoefen of openbare funksies verrig/vervul ingevolge wetgewing. Let daarop dat die PAJA ook voorsiening maak vir administratiewe optrede deur ander persone as die grondwetlik omskrewe staatsorgane, naamlik natuurlike of regspersone. Die voorwaardes is egter dat sodanige optrede slegs as administratiewe optrede sal kwalifiseer wanneer hierdie persone openbare mag uitoefen of n openbare funksie verrig/ vervul kragtens n magtigende bepaling.

wat die regte van n ander persoon nadelig raak

Om as administratiewe optrede te kwalifiseer moet die uitwerking van die besluit die regte van n ander persoon nadelig raak. Hierdie vereiste gaan in die volgende paar studieeenhede weer onder die loep kom waar ons gaan kyk na die regmatigheid, of in die taal van die Grondwet, die legaliteit, van administratiewe optrede. Wat die elemente van administratiewe optrede betref is dit hier egter voldoende om te s dat die wetgewer se oogmerk met die insluiting van hierdie element onskynlik was om die omvang van PAJA effens te beperk. Dit is dus slegs wanneer die optrede n las op iemand plaas (bv in die voorbeeld van die onderwyser wat geskors is in scenario 3, waar die skorsing n las op die onderwyser plaas) dat sodanige optrede as administratiewe optrede kwalifiseer.

wat n direkte, eksterne regswerking het

Net soos die vorige element het hierdie element, naamlik dat die besluit n direkte, eksterne regswerking moet h, ten doel om PAJA se omvang te beperk. Hierdie element is later by die definisie van administratiewe optrede gevoeg, en dit is oorgeneem uit die Duitse reg (die Duitse Federale Wet op Administratiewe Prosedure van 1976). Die betekenis en inhoud van hierdie element is noukeurig nagevors in verskeie artikels en handboeke asook enkele hofbeslissings. Ons gaan egter nie hierdie baie moeilike kwessie in besonderhede ondersoek nie. Vir ons doeleindes is dit genoeg om te s dat onder die vele verskillende betekenisse wat daaraan geheg en oogmerke wat daaraan toegeskryf word De Ville

58

(2005:58) se voorstel heel aanvaarbaar is. Hy s: [I]t appears that the inclusion of this phrase was simply an attempt to avoid challenges to administrative decisions without any real impact.

Aktiwiteit 5.3
Noudat ons gekyk het na die verskillende komponente wat administratiewe optrede uitmaak, en probeer het om die inhoud van die elemente te ontsyfer, skryf nou een of twee sinne oor wat u dink administratiewe optrede ingevolge PAJA uitmaak.

Dit is n selfevalueringsaktiwiteit. U het genoeg inligting om n paar sinne hieroor te kan skryf, maar onthou dat u antwoord op hierdie stadium geen voorbeelde sal bevat van optrede wat NIE administratiewe optrede uitmaak nie. Ons gaan vervolgens daarna kyk.

5.3

Optrede wat NIE as administratiewe optrede kwalifiseer nie


Sekere optredes/besluite word uitgesluit van die definisie van administratiewe optrede. Hierdie uitsluitings vorm die sewende element in die ontleding van die verskillende boustene van die definisie. Vir n besluit om te kwalifiseer as administratiewe optrede moet dit

n besluit wees wat nie uitgesluit is in die lys van nege bre kategorie uitsluitings wat spesifiek in subparagrawe (aa) tot (ii) van PAJA genoem word nie

Ons kan s dat administratiewe optrede soos omskryf in PAJA die besluite omvat van alle staatsorgane of natuurlike of regspersone wanneer hulle openbare gesag/mag uitoefen of openbare funksies verrig/vervul. PAJA sluit egter ook sekere magte of funksies uit van die definisie van administratiewe optrede. Met ander woorde, sommige aksies wat uitgevoer word deur staatsorgane of natuurlike of regspersone wat openbare gesag uitoefen kwalifiseer NIE as administratiewe optrede nie.

59

Aktiwiteit 5.4
Paragraaf (aa) tot (ii) bevat n lys (nege bre kategorie) van die uitsluitings of besluite wat nie as administratiewe optrede kwalifiseer nie. Raadpleeg die spesifieke artikels in die Grondwet wat in sommige kategorie gemeld word en skryf neer waaroor hulle handel Maak n lys van hierdie uitsluitings. Byvoorbeeld: (a) Uitvoerende magte en funksies Voorbeelde: van die uitvoerende gesag in die die President keur wetsontwerpe goed nasionale sfeer ingevolge a 84(2)(a) van die Grondwet die President stel kommissies van ondersoek aan ingevolge a 84(2)(f) van die Grondwet ensovoorts (b) (c) (d) (e) (f) (g) (h) (i)

Dit is ook n selfevalueringsaktiwiteit. As u egter onseker is oor hierdie uitsluitings sal ons volgende bespreking u help om hulle beter te verstaan. As ons hierdie uitsluitings van nader ondersoek sien ons dat vyf kategorie teruggevoer kan word na die onderskeid wat tussen staatsreg en administratiefreg gemaak word. U sal ook onthou dat ons vroer ges het dat die Konstitusionele Hof (en ook ander howe) administratiewe optrede gedefinieer het met verwysing na wat NIE as administratiewe optrede kwalifiseer nie. Die eerste vyf kategorie reflekteer hierdie manier om administratiewe optrede te beskryf in n negatiewe sin.

60

Optrede sal nie as administratiewe optrede kwalifiseer nie as dit die volgende behels: (a) Uitvoerende magte en funksies

Die magte en funksies van die nasionale uitvoerende gesag (die president en die kabinetsministers) word uitgesluit, asook di van die provinsiale uitvoerende gesag (die nege premiers en hulle uitvoerende rade) en di van die plaaslike uitvoerende gesag (munisipale rade). Met ander woorde, die funksies op die hoogste vlak wat van grondwetlike aard is, word uitgesluit. Onder hierdie uitsluiting vind ons ook die president se optrede as staatshoof in die nasionale sfeer, welke optrede gewoonlik van seremonile aard is en onder andere die volgende insluit: die uitroep van n nasionale referendum kragtens n wet van die parlement ontvangs en akkreditering erkenning van buitelandse diplomatieke verteenwoordigers; aanstelling van ambassadeurs toekenning van eerbewyse aanstelling van kommissies van ondersoek

Hierdie magte word in artikel 84(2) van die Grondwet gelys, en kwalifiseer nie as administratiewe optrede nie omdat hulle verband hou met beleid/politiek, wat die fokus van die staatsreg is. In die Pharmaceutical-saak het die Konstitusionele Hof bevind dat die President se besluit om n parlementswet in werking te stel deur dit te onderteken, nie op administratiewe optrede neergekom het nie. Chaskalson P het ges (par 79) dat die President se besluit om die wet in werking te stel van hom (die President) geverg het om n beleids- (politieke) oordeel te vel en dat die besluit daarom iewers tussen die regskeppende bevoegdheid (n wetgewende funksie wat nie administratiewe optrede uitmaak nie) en die administratiewe proses (implementering van wetgewing, wat wel administratiewe optrede uitmaak), l. Hy het die volgende ges (par 79): When he purported to exercise the power the President was neither making the law, nor administering it. Parliament had made the law, and the executive would administer it once it had been brought into force. Hierdie waarneming stem in groot mate ooreen met die algemene uitsluiting van die uitvoerende magte en funksies van die nasionale uitvoerende gesag in subparagraaf (aa) van die definisie van administratiewe optrede.

Aktiwiteit 5.5
Kyk weer na die lys artikels wat handel oor uitvoerende optrede in paragraaf (aa) van PAJA. Let veral op die verwysing in artikel 84. Skryf neer watter van die paragrawe van artikel 84 NIE ingesluit is by die lys nie, en kyk dan wat die Grondwet oor hierdie twee paragrawe bepaal. Skryf dit neer.

61

Daar is n vangplek wat betref die lys uitsluitings wat met artikel 84(2) verband hou. Nie al die paragrawe is in hierdie lys van PAJA ingesluit nie. Bostaande aktiwiteit verlang van u om die bepalings in PAJA baie aandagtig te lees en nie onverhoeds betrap te word deur sekere bepalings nie.

(b)

Wetgewende funksies van die parlement, die provinsiale wetgewers en munisipale rade

Artikel 1(dd) sluit die wetgewende funksies van die parlement, die provinsiale wetgewers en munisipale rade uit. Hierdie uitsluiting is in pas met die onderskeid wat die Konstitusionele Hof gemaak het tussen wetgewing en administratiewe optrede, onder andere in die Fedsure-beslissing. Let daarop dat hierdie onderskeid ook verband hou met die verskil tussen staatsreg en administratiefreg. Laasgenoemde handel oor implementering van wetgewing en nie die skep van wetgewing deur uitoefening van oorspronklike, beraadslagende, wetskeppende magte nie die funksionele terrein van die staatsreg. (c) Regsprekende funksies van n regsprekende beampte van n hof

Die regsprekende funksies van n regsprekende beampte van n hof regters en landdroste soos uiteengesit in artikel 166 van die Grondwet, word uitgesluit ingevolge artikel 1(ee) van PAJA, en so ook die regsprekende funksies van tradisionele leiers ingevolge gewoontereg of enige ander reg. Ook uitgesluit is die regsprekende funksies van n spesiale tribunaal ingestel kragtens artikel 2 van die Wet op Spesiale Ondersoekeenhede en Spesiale Tribunale 74 van 1996. Artikel 1(ff) sluit n besluit om vervolging in te stel of voort te sit, uit. Besluite wat verband hou met enige aspek ten aansien van the nomination, selection or appointment of a judicial officer or any other person deur die Regterlike Dienskommissie (RDK) word deur artikel 1(gg) uitgesluit. Artikel 178 van die Grondwet magtig die instelling van die RDK om die regering te adviseer oor die aanstelling van regters en oor ander sake wat met die regsprekende gesag verband hou. (d) Besluite ingevolge die Promotion of Access to Information Act 2 of 2000 (PAIA)

Besluite ingevolge PAIA word uitgesluit ingevolge artikel 1(hh). Hoexter Just administrative action in Currie en De Waal (2013:666) verduidelik dat hierdie uitsluiting ten doel het om sake te vergemaklik. Aangesien PAIA sy eie voorskrifte het oor hersiening, prosedures wat in aanmerking geneem word as mens inligting wil bekom, ensovoorts, voel hulle it therefore simplifies matters considerably to exclude the PAJA from operating additionally in respect of these. (e) Besluite ingevolge artikel 4(1) van PAJA

Artikel 4 handel oor prosedurele billikheid van administratiewe optrede wanneer sodanige optrede die regte van die publiek raak. Ons gaan weer na hierdie aangeleentheid terugkeer as ons die vereiste van prosedurele billikheid van administratiewe optrede in studie-eenheid 9 ondersoek. Artikel 1(ii) sluit enige besluit geneem, of versuim om n besluit te neem ingevolge artikel 4(1) van PAJA uit van administratiewe optrede.

62

Die uitwerking van hierdie uitsluiting is om enige hersiening te verhoed van die administrateur se diskresie om te kies watter prosedure hy wil volg voordat hy n besluit neem wat die publiek raak (Hoexter Just administrative action in Currie en De Waal 2013:666). Let wel: U kan nou wel ten aansien van die lys uitsluitings vra of dit beteken dat geen rels geld ten aansien van hierdie optredes nie, en of hulle bo die reg verhewe is. Die antwoord is n besliste nee. In n stelsel waar die grondwet die oppergesag is, is geen openbare optrede ooit bo die reg verhewe nie. Bostaande tipes optrede ressorteer egter oor die algemeen onder die Staatsreg en word dus deur die rels en praktyke van daardie reg gereguleer en nie deur di van die administratiefreg nie. Sodanige optrede is ook hersienbaar maar ingevolge die Grondwet en nie die voorskrifte ten aansien van hersiening soos vervat in PAJA nie.

Aktiwiteit 5.6
Besluit of die volgende aksies voorbeelde is van administratiewe optrede, en gee redes vir u antwoord. (1) (2) (3) (4) (5) Die President onderteken die nuwe Promotion of Administrative Justice Act op 3 Februarie 2000. Die President ontvang Madame Juliette as die nuwe ambassadeur van Frankryk by n seremonie in die Uniegebou in Pretoria. Die Minister van Onderwys vaardig nuwe regulasies uit wat alle politici verbied om leerders in skole toe te spreek. Die Premier van die Noordelike Provinsie verwys n wetsontwerp terug na die provinsiale wetgewer vir heroorweging van die grondwetlikheid daarvan. Die Direkteur van Openbare Vervolging weier om Lily aan te kla van beweerde geldwassery.

(1)

(2)

(3)

Nee. Ondertekening van nuwe wetgewing is nie administratiewe optrede kragtens die bepalings van PAJA nie omdat sodanige optrede uitgevoer word deur die President as seremonile staatshoof. In hierdie hoedanigheid is hy verantwoordelik vir aanname en ondertekening van wetsontwerpe ingevolge artikel 84(2)(a) van die Grondwet. Nee. Ingevolge PAJA word seremonile funksies wat die President in sy hoedanigheid as staatshoof uitvoer, uitgesluit artikel 84(2)(h). Ingevolge hierdie artikel is die President verantwoordelik vir die ontvangs en erkenning van buitelandse diplomatieke en konsulre verteenwoordigers. Ja. Die uitvaardiging van regulasies is administratiewe optrede. Du Plessis (1998:2C19) verduidelik soos volg: A delegated enactment, in other words, owes both its existence and its authority to an empowering original law (ibid). En verder: The capacity to enact delegated legislation normally (but not invariably) vests in organs of the executive, and the enactment of such legislation could, thus, broadly speaking, be seen as administrative action. In the light of the advent of constitutionalism, legislative acts of the executive are indeed administrative action, as contemplated in section 33 of the Constitution, and are, therefore, justiciable in terms of that section.

63

(4)

(5)

Nee. Verwysing van wetsontwerpe is nie administratiewe optrede nie. Net soos die President in die nasionale sfeer is n premier in die provinsiale sfeer verantwoordelik vir terugverwysing van n wetsontwerp na die provinsiale wetgewer vir heroorweging van die grondwetlikheid daarvan artikel 127(2)(b) van die Grondwet. Nee. Dit is spesifiek uitgesluit en dus nie administratiewe optrede nie artikel 1(ff) van PAJA.

5.4

Die klasse (tipes of soorte) administratiewe handelinge


Let wel: Ons gebruik die woorde handeling of handelinge om hulle te onderskei van die konsep administratiewe optrede soos vervat in die Grondwet en PAJA. Die rede daarvoor is dat daar tans onsekerheid bestaan oor die vraag of wetgewende administratiewe handelinge inderdaad kwalifiseer as administratiewe optrede. Ons gebruik ook hierdie terminologie omdat, nieteenstaande Du Plessis se stelling hierbo (dat gedelegeerde wetgewing administratiewe optrede is) sy standpunt nie algemeen aanvaar word nie, soos gesien kan word uit verskillende hofuitsprake oor hierdie aangeleentheid. Ons gaan in hierdie afdeling kortliks verduidelik hoe die beginsel van skeiding van magte help met die klassifikasie van administratiewe handelinge. Die verskillende klasse stem ooreen met die verskillende funksies van administrateurs, wat insluit die maak van wette, die beslegting van dispute, en die toepassing van die reg. Kortom, ons sal sien dat die funksies van administrateurs wetgewend, regsprekend en uitvoerend van aard is. Daar is al twyfel uitgespreek oor die noodsaaklikheid om tussen die verskillende klasse van administratiewe handelinge te onderskei, veral omdat klassifikasie van funksies in die era voor 1994 gelei het tot n rigid and insensitive application of the law (Hoexter 2012:51 en die beslissing in Administrator, Transvaal v Traub 1989 4 SA 731 (A)). Nietemin is die klassifikasie tog nuttig, nie alleen as illustrasie van die verskillende aktiwiteite van administrateurs nie, maar ook as verklaring van die gevolge wat die reg heg aan hierdie aktiwiteite die regskrag daarvan. Hierdie gevolge sal later duidelik word.

5.4.1

Skeiding van magte en drie klasse administratiewe handelinge

Ons vind dat die klassifikasie van administratiewe handelinge in drie klasse sy oorsprong het in die beginsel van skeiding van magte. As u reeds die staatsreg-module geslaag het of daarmee besig is, sal u hierdie beginsel (die skeiding van magte of trias politica) ken. Volgens hierdie beginsel word staatsgesag verdeel in wetgewende, uitvoerende en geregtelike gesag. Ter verfrissing van u geheue: Wetgewende gesag is die bevoegdheid om regsrels te skep, te wysig en/of te herroep. Uitvoerende gesag is die bevoegdheid om beleid te formuleer en dan uitvoering daaraan te gee deur die uitvoering en administrasie van regsrels. Geregtelike gesag is die bevoegdheid om sowel die wetgewende as die uitvoerende gesag deur die uitleg van regsrels te beheer en die regsrels op konkrete situasies toe te pas by die oplossing van regsgeskille.

64

U sal ook onthou dat dit volgens die beginsel van skeiding van magte belangrik is dat staatsgesag geskei of verdeel word om te verhoed dat net een staatsorgaan te veel mag het. Sodoende word gewaarborg dat die vryhede, regte en belange van die burger teen magsmisbruik beskerm word, want die staatsgesag word nie net aan een instelling toevertrou nie. Ontleen aan en in ooreenstemming met die beginsel van skeiding van magte word administratiewe optrede ook in drie klasse verdeel. Boonop weerspiel hierdie drie klasse van optrede die funksie van elke spesifieke handeling.

5.4.2

Die drie klasse administratiewe handelinge en elk se onderskeidende kenmerke

Die drie klasse van administratiewe handelinge is: (a) (b) (c) wetgewende administratiewe handelinge geregtelike administratiewe handelinge administratiewe handelinge

Wetgewende administratiewe handelinge

Aktiwiteit 5.7
U sal onthou dat u in u studie van staatsreg en uitleg van wette geleer het dat wetgewing sekere kenmerke het. Kyk weer na die Wet op Vlugtelinge (Bylaag C) en soek daar na n bepaling wat u as n voorbeeld van n wetgewende administratiewe handeling beskou.

U sal so n voorbeeld vind aan die einde van die Wet, naamlik artikel 38 (Regulasies). Hierdie artikel verleen aan die Minister van Binnelandse Sake die bevoegdheid om regulasies te maak oor spesifieke aspekte van die vlugtelingaangeleentheid. n Wetgewende administratiewe handeling verwys na administratiewe rels wat wetgewend van aard is. Sodanige handeling behels die opstel en uitvaardiging van rels deur die administrateur wat die magtiging daarvoor verkry uit oorspronklike wetgewing. Hierdie kenmerk word gellustreer deur die Wet op Vlugtelinge wat aan die minister die bevoegdheid verleen om regulasies uit te vaardig. Dit is dus n wetgewende handeling deur n uitvoerende funksionaris. In wese is die opstel van regulasies eintlik gedelegeerde wetgewing (ook genoem ondergeskikte wetgewing in die voor-demokratiese era). Regulasies is seker die beste voorbeeld van gedelegeerde wetgewing, maar proklamasies, omsendbriewe en bevele is ook voorbeelde hiervan.

Wat is die kenmerke van wetgewende administratiewe handelinge? (a) Wetgewende administratiewe optredes is die maklikste herkenbare optrede van die administrasie. Hulle het n spesifieke vorm en word gepubliseer in n amptelike dokument soos die Staatskoerant. (Sien ons voorbeelde van gedelegeerde wetgewing in die studie-eenheid wat oor die bronne van administratiefreg handel.)

65

(b)

(c)

(d)

(e)

Algemene verhoudings word geskep, verander en/of beindig deur administratiewe handelinge. Die administratiewe instelling kan dus nie hierdie algemene verhouding deur n besluit (resolusie) reguleer nie. (As u onseker voel oor die administratiefregtelike verhouding moet u dit weer deurgaan in die betrokke studie-eenheid.) Spesifieke vereistes (rels) geld ten aansien van die aanname, herroeping of wysiging van alle wetgewende administratiewe handelinge. (Hierdie rels word behandel in die module, Uitleg van Wette, en word nie hier bespreek nie.) Die bevoegdheid om n wetgewende bevoegdheid te delegeer, bestaan net wanneer daar uitdruklike statutre magtiging daarvoor is. (Ons gaan delegering in studieeenheid 7 bespreek en u sal dit dan beter begryp.) Enige administratiewe wetgewende handeling moet binne die raamwerk wees van die bevoegdheid wat deur die magtigende wet verleen word. Dit beteken dat die regulasies nie in stryd moet wees met enige statuut, of die bepalings daarvan moet beperk nie. Verder mag hulle nie vaag en onduidelik (dubbelsinnig) wees nie. Die rede vir hierdie vereiste is dat die publiek moet weet wat van hulle verwag word wat hulle mag doen, en nie mag doen nie.

Geregtelike administratiewe handelinge


Kragtens die leerstuk van die skeiding van magte is die regsprekende gesag verantwoordelik vir beoordeling en beslegting van geskille tussen individue, tussen die verskillende administrateurs/staatsorgane, en tussen individue en administrateurs/staatsorgane. Die regsprekende gesag het ook die bevoegdheid om beide die wetgewende en uitvoerende gesag te beheer. Die vraag ontstaan nou of geregtelike handelinge ook te vinde is in die optrede van administrateurs? Die antwoord is ja. Daar bestaan beslis geregtelike administratiewe handelinge. n Geregtelike administratiewe handeling is n handeling wat inderdaad baie lyk soos di van n hof. Dit verduidelik die beskrywing van so n handeling as a kwasi-judisile handeling. Net soos die howe interpreteer administrateurs regsrels en pas hulle toe op dispute in konkrete situasies. Administratiewe beoordeling word gewoonlik deur spesialisliggame uitgevoer, ook genoem administratiewe tribunale. Daar is tans nie veel van laasgenoemde nie, maar die Applraad op Films en Publikasies is n voorbeeld. Die situasie kan egter verander aangesien nuwe wetgewing wat openbare verhoudings tussen staatsorgane en individue rel al hoe meer voorsiening maak vir appl deur die betrokke persone na spesiale rade/tribunale. Dit is belangrik om te onthou dat die spesialisliggame of administratiewe tribunale NIE howe binne die Suid-Afrikaanse hofhirargie soos in die Grondwet bepaal is nie. Nog n bewys hiervoor is dat die administratiewe tribunale onderworpe is aan die toesig van die regsprekende gesag die gewone geregshowe howe deur die stelsel van appl en hersiening. Met ander woorde, die uitsprake van hierdie tribunale is onderhewig aan geregtelike beheer.

66

Aktiwiteit 5.8
Veronderstel Theodor Vlugteling se aansoek om asiel (scenario 2) is geweier. Is hy magteloos teenoor die beampte se besluit, of kan hy dit aanveg?

Ons sal sien dat hy nie magteloos is nie. Hy kan appelleer teen die besluit by die Vlugtelingapplraad. Raadpleeg weer die Wet op Vlugtelinge en vind uit wat die bepalings ten aansien van hierdie Raad is. Let op sy funksies.

Administratiewe handelinge
Hierdie klas van administratiewe handeling verwys na ware administratiewe optredes waar individuele administratiefregtelike verhoudings geskep of gewysig word. Hier praat ons dus van optrede wat te make het met die daaglikse implementering en toepassing van beleid of wetgewing of n beregtende besluit. Kortom, administratiewe handelinge sluit letterlik elke moontlik aspek van regeringsaktiwiteit in granting a licence, promoting an employee, stamping a passport, arresting a suspect, paying out a pension (Hoexter 2012:55). Handelinge deur die polisie Arrestasie van n verdagte is n baie besondere kategorie van administratiewe handelinge, te wete polisieoptrede. Dit is n baie spesifieke vorm van gesagsoptrede aangesien dit gewoonlik op die ingewing van die oomblik geskied, en ook in n noodsituasie. Polisieoptrede, soos arrestasie, aanhouding en ondervraging is n ernstige skending van persoonlikheidsregte, benewens die feit dat dit ook n skending van die reg op vryheid is. Dit is algemeen bekend dat die polisie dikwels drasties moet optree om misdaad te voorkom, maar ten spyte van hulle wye magte mag hulle nie na willekeur handel nie. Die polisie se mag is ook onderworpe aan die reg. Diskresionre administratiewe handelinge Die kenmerk van administratiewe handelinge wat uitoefening van diskresionre mag behels, moet verder verduidelik word. Die idee van die uitoefening van n diskresionre bevoegdheid word in die Compact Oxford English Dictionary verduidelik as the freedom to decide what should be done in a particular situation. Ons vind dikwels dat die staatsorgaan/administrateur n keuse het oor die betrokke handelinge. Met ander woorde, die staatsorgaan het n diskresie oor hoe die optrede uitgevoer word. Dit het dus die bevoegdheid om tussen twee of meer alternatiewe te kies. In sommige gevalle beskik die besluitnemer oor n wye diskresionre bevoegdheid. Die reg laat dus n groot mate van vryheid ten aansien van keuse toe. Dit kom voor wanneer woorde soos na sy of haar mening ten aansien van hierdie diskresie gebruik word. n Voorbeeld hier is n aansoek om n dranklisensie. Die Dranklisensieraad het n keuse om n lisensie toe te staan al dan nie.

67

In sommige gevalle het die staatsorgaan n eng (beperkte) diskresie. Die magtigende bepaling mag n aantal omstandighede of voorwaardes voorskryf wat die staatsorgaan in ag moet neem voordat dit sy diskresie uitoefen. Hoewel diskresie n mate van keuse behels, impliseer dit nie dat die besluitnemer sonder meer mag doen wat hy wil nie ten spyte van die vryheid (freedom) waarna die woordeboekdefinisie verwys. Selfs n wye diskresie beteken nie noodwendig n vrye diskresie om na willekeur op te tree of te beslis nie. Die keuse moet regmatig uitgeoefen word (dws tussen verskillende regmatige alternatiewe en in ooreenstemming met regsvereistes). n Goeie voorbeeld om hier te illustreer wat bedoel word, is di van n skeidsregter gedurende n wedstryd: n skeidsregter se diskresie tydens n wedstryd word beheer deur die wedstrydrels. Selfs al behels diskresie n keuse, word hierdie keuse altyd deur regsrels en -voorskrifte beperk. Let wel: Die uitoefening van diskresie vorm n belangrike deel van administratiewe optrede. U gaan oral in die studiegids verwysings na diskresie vind. Voorbeelde hiervan word gevind in studie-eenheid 7, waar ons die bevoegdhede van die staatsorgaan bespreek, studieeenheid 8, waar ons die redelikheid van die staatsorgaan se optrede bespreek, en studieeenheid 11 en 12, waar ons administratiewe beheer ondersoek.

Aktiwiteit 5.9
Lees die feite van die Earthlife Africa-beslissing in Bylaag B aandagtig en doen dan die volgende: (1) (2) (3) Identifiseer die klas van administratiewe handelinge wat uit die feite na vore kom. Is daar enige uitoefening van diskresionre bevoegdheid? Indien wel, is dit n voorbeeld van uitoefening van wye of eng diskresie?

(1) (2) (3)

Die besluit om die installasie van n kernreaktor toe te laat is n voorbeeld van n administratiewe handeling. Sien bespreking hierbo vir die redes hoekom ons so s. Die besluit om die installasie toe te laat behels klaarblyklik uitoefening van diskresionre bevoegdheid. Dit is n voorbeeld van uitoefening van n wye diskresie, aangesien daar geen aanduiding is van watter omstandighede in aanmerking geneem moes geword het nie. Die blote feit dat dit wye diskresie is, beteken egter nie dat die Direkteur-generaal na willekeur kan optree nie.

5.5

Die regskrag van administratiewe optrede


Die regskrag van administratiewe optrede verwys na die uitwerking wat die optrede regtens het.

68

Ons onderskei tussen die oomblik wanneer administratiewe optrede in werking tree en die punt wanneer die regskrag van administratiewe optrede beindig word.

5.5.1

Wanneer tree administratiewe optrede in werking?

Dit is dikwels belangrik om presies te bepaal wanneer administratiewe optrede in werking tree. Dit is om verskillende redes belangrik, nie net om die rels te gehoorsaam nie maar ook om vervaldatums te bepaal for the lodging of appeals, objections, applications for review, and actions for damages (Baxter 1984:367). (Sien ook die laaste twee studieeenhede vir n bespreking van beheer van administratiewe optrede.) Ons moet onderskei tussen die drie klasse administratiewe handelinge om te kan bepaal wanneer administratiewe optrede in werking tree.

Wetgewende administratiewe handelinge


Wetgewende administratiewe optrede raak n individu die oomblik wanneer die regulasie of proklamasie gepromulgeer is en die verklaarde inwerkingtredingsdatum aanbreek. (Sien die module oor uitleg van wette ivm aanvaarding, promulgering en aanvang.)

Regsprekende administratiewe handelinge


Regsprekende administratiewe handelinge tree gewoonlik in werking so gou as wat die spesifieke regsprekende instelling (die tribunaal of raad) sy beslissing maak of uitspraak lewer, tensy statutr voorsiening gemaak word vir n tydperk waarbinne n appl ingedien mag word.

Administratiewe handelinge
Administratiewe optrede tree in werking wanneer die beslissing bekend word, hetsy deur (in die Staatskoerant-publikasie) of deur individuele kennisgewing (bv per brief of elektroniese pos).

5.5.2

Beindiging van die regskrag van administratiewe optrede

Die regskrag van administratiewe optrede word beindig deur herroeping, wysiging, tydsverloop, onttrekking van een van die subjekte aan die verhouding, of deur n hofbevel. Wanneer die administrateur/staatsorgaan nie sy/haar eie besluit kan wysig of herroep nie, word ges hy/sy is functus officio (wat vry vertaal beteken na voltooiing van die taak/ plig; nie meer funksionerend/diensdoende nie). Met ander woorde, die saak is finaal afgehandel. Die staatsorgaan se rol is beindig; sy amptelike funksie is vervul, en hy mag nie sy beslissing na die tyd weer ondersoek of verander nie. Ons moet dus vasstel wanneer (op watter oomblik) die staatsorgaan functus officio gaan wees. Ten einde hierdie vraag te beantwoord, moet ons egter weer kyk na die drie klasse administratiewe handelinge.

69

Wetgewende administratiewe handelinge


Wetgewende administratiewe handelinge mag te eniger tyd herroep of gewysig word. Die bevoegdheid om wetgewende administratiewe handelinge te herroep of te wysig geld gewoonlik net vir die toekoms. Die herroeping mag nie terugwerkend geld nie, met ander woorde, op die verlede van toepassing wees nie. Waar n individu as gevolg van wetgewende handelinge regte verkry het, benvloed die herroeping of wysiging nie hierdie verkre regte nie. Hoewel die administrateur (die wetgewende liggaam) dus altyd n wetgewende handeling kan herroep, kan hy nie hierdie optrede terugwerkend laat geld nadat regte reeds verkry is nie. (Sien die module oor uitleg van wette oor die uitwerking van herroeping op wetgewing/ nuwe wetgewing. Onthou dat ons hier net met gedelegeerde wetgewing te make het.)

Regsprekende administratiewe handelinge


Wanneer die administratiewe tribunaal, byvoorbeeld die Vlugteling-applraad, sy beslissing gevel het, is hy functus officio en kan hy hierdie beslissing nie herroep of verander nie. Regsprekende administratiewe handelinge het die krag van res iudicata en mag gevolglik net gewysig, herroep of gehandhaaf word deur n hor regsprekende liggaam gewoonlik die Ho Hof.

Administratiewe handelinge
Ons moet onderskei tussen geldige en ongeldige optrede.

Ongeldige administratiewe optrede


Administratiewe optrede kan weens verskillende redes ongeldig wees. In die volgende studie-eenhede gaan ons die verskillende vereistes vir geldige administratiewe optrede bespreek. Indien enige van hierdie vereistes nie nagekom is nie, word die administratiewe optrede as ongeldig beskou. Enige ongeldige administratiewe handeling (dws ongeldige beslissing of besluit) mag deur die administrateur gewysig of herroep word. Die administrateur stel tog optrede reg wat in die eerste plek foutief was. Indien die geaffekteerde persoon egter die geldigheid van die administratiewe optrede in n hof of n hor interne tribunaal bevraagteken of aangeveg het, of as die individu as gevolg van sodanige ongeldige administratiewe optrede regte en voorregte verkry het, kan die optrede nie deur die gesagsliggaam verander word nie. Onthou dat die beslissing individuele werking het dit raak net die persoon of persone waarop die beslissing gemik is, niemand anders nie.

Geldige administratiewe handelinge


Ons moet onderskei tussen geldige beswarende, begunstigende en statusverlenende administratiewe optrede. Geldige beswarende administratiewe handelinge mag deur die administrateur gewysig word. Geldige beswarende administratiewe handelinge plaas n plig of verbod op die individu, of weier om n reg toe te staan, byvoorbeeld deur te weier om n lisensie-aansoek

70

toe te staan. Indien die staatsorgaan besluit dat die beslissing, hoewel geldig, moontlik ietwat streng is, of indien die beleid verander, ensovoorts, kan die beslissing op enige stadium verander word. Die rede vir hierdie rel is dat die administrasie die geleentheid gegun moet word om sy eie foute reg te stel. Geldige begunstigende administratiewe handelinge kan slegs deur die administrasie gewysig word indien sodanige bevoegdheid f uitdrukliklik gemagtig is f by noodwendige implikasie verleen is. Byvoorbeeld, indien n lisensie uitgereik is, kan dit nie eenvoudig deur die lisensiebeampte herroep word nie. Wanneer administratiewe handelinge die status van n individu raak, mag die staatsorgaan nie die beslissing herroep of terugtrek nie, tensy die herroeping uitdruklik gemagtig word of by noodwendige implikasie verleen is. Die administrateur wat n besluit neem wat status raak, is functus officio nadat hy of sy die beslissing geneem het. Die beste voorbeeld van hierdie tipe administratiewe optrede is die aannemingsbevel.

Aktiwiteit 5.10
U het gesien wat ons ges het oor die regskrag van administratiewe optrede en veral oor functus officio. Blaai terug na die Earthlife Africa-beslissing in Bylaag B. Sou u s dat die besluitnemer functus officio was? U sal eers moet verduidelik wat met functus officio bedoel word, en dan moet u hierdie stelrel toepas op die feite om n besluit te kan neem.

Hierdie is n selfevalueringsaktiwiteit. Sien ons bespreking hierbo vir die nodige inligting.

5.6

Samevatting
In hierdie studie-eenheid het ons meer geleer oor wat administratiewe optrede is, naamlik dat dit die toegangspoort is vir die toepassing van artikel 33 van die Grondwet via die bepalings van PAJA. Ons het ook die verskillende klasse administratiewe handelinge en die regskrag van administratiewe optrede bespreek. U behoort nou vrae oor hierdie aspekte te kan beantwoord. In studie-eenhede 6 tot 10 in Afdeling 3 kyk ons na die derde pilaar van die administratiefreg, naamlik die feit dat administratiewe optrede regmatig uitgevoer moet word. Ons ondersoek dus die vereistes vir geldige/regverdige administratiewe optrede. Dit vorm die kern van die administratiefreg die inhoud van die reg op regmatige, redelike en prosedureel billike administratiewe optrede, en die reg om geskrewe redes te kry wanneer hierdie reg nadelig geraak is deur administratiewe optrede.

71

AFDELING 3: REGVERDIGE ADMINISTRATIEWE OPTREDE


6

STUDIE-EENHEID 6

REGVERDIGE ADMINISTRATIEWE OPTREDE AGTERGROND


1

Nadat u deur hierdie studie-eenheid gewerk het, behoort u te kan verduidelik wat regverdige administratiewe optrede behels, gegrond op artikel 33 van die Grondwet te kan verduidelik wat bedoel word wanneer na die vereistes vir geldige administratiewe optrede verwys word ander oorkoepelende begrippe te kan noem waarmee regverdige administratiewe optrede of administratiewe geldigheid beskryf kan word Hierdie studie-eenheid word soos volg ingedeel: 6.1 n Uiteensetting van die konsep regverdige administratiewe optrede 6.1.1 6.2 6.3 Die beginsels en waardes verskans in artikel 195(1) van die Grondwet en hulle verband met regverdige administratiewe optrede

Ander oorkoepelende begrippe/terme wat gebruik word vir regverdige administratiewe optrede Samevatting

In Afdeling 1 en 2 van die studiegids het ons die administratiefregtelike verhouding, die subjekte van hierdie verhouding, die kenmerke van administratiewe optrede en die verskillende klasse administratiewe handelinge bespreek. In hierdie afdeling (afdeling 3 studie-eenheid 610) gaan ons die klem laat val op die wese van die administratiefreg, naamlik die feit dat administratiewe optrede geldig moet wees. Ons moet nou die volgende vraag beantwoord: Wanneer sal administratiewe optrede geldig wees? Anders gestel: Wat is die vereistes vir geldige administratiewe optrede? Op sy eenvoudigste is die antwoord dat administratiewe optrede geldig is wanneer die besluit van die administrateur/staatsorgaan regtens gemagtig is en dit voldoen aan al die regsvereistes. Met ander woorde, geldige administratiewe optrede word gemanifesteer wanneer die reg gehoorsaam word deur die administrateur/staatsorgaan. Ten einde hierdie regsvereistes te vind, moet ons eerstens die bronne van administratiefreg in studie-eenheid 2 raadpleeg. Net om u geheue te verfris: die bronne van die administratiefreg is die volgende:

72

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10) (11)

die Grondwet wetgewing regspraak die gemenereg administratiewe praktyk Ubuntu internasionale reg publikasies in boeke en regstydskrifte wat akademiese menings uitspreek beleidsdokumente soos Groen- en Witskrifte verslae deur funksionarisse soos die Openbare Beskermer buitelandse reg

Om die vereistes vir geldige administratiewe optrede te bepaal, fokus ons egter op die Grondwet en in die besonder op artikel 33 die reg op billike administratiewe optrede. Artikel 33 beliggaam die oorkoepelende grondwetlike vereiste waaraan alle administratiewe optrede moet voldoen om regverdig te wees (dws grondwetlik geldig). Sodanige optrede moet gekenmerk word deur die volgende: (a) (b) (c) (d) regmatigheid redelikheid prosedurele billikheid en geskrewe redes, wat verskaf moet word vir enige administratiewe optrede wat regte nadelig raak

Voordat die nuwe grondwetlike bedeling in werking getree het (dmv, in 1994 die tussentydse Grondwet en in 1966 die finale Grondwet), moes ons hoofsaaklik steun op (i) wetgewing (ii) gemene reg (iii) geregtelike presedent (hofbeslissings) om die vereistes vir geldige administratiewe optrede te bepaal. Nou het ons egter die Grondwet wat die hoogste reg is, en steeds die finale bron bly waarvolgens ons die geldigheid van administratiewe optrede kan bepaal. Maar ons moet nog alle ander bronne ondersoek, in die besonder magtigende wetgewing, PAJA, die gemenereg en regspraak om te verstaan hoe die vereistes vir geldigheid mettertyd ontwikkel het en hoe hierdie bronne tot die geheelbeeld bydra. Let wel: (a) Ander vereistes vir geldigheid, byvoorbeeld di wat in wetgewing gevind en daardeur ontwikkel word, hofbeslissings en gemenereg, sal ingevolge die oorkoepelende grondwetlike vereiste van artikel 33 van die Grondwet bespreek word. Studente sukkel dikwels met hierdie gedeelte van administratiefreg weens die baie feite en tegniese besonderhede wat hulle moet bemeester. Ons gaan die leerproses probeer vereenvoudig deur u stapsgewyse deur die onderwerpe te lei. Ons begin met die bre trekke van die temas in die volgende vyf studie-eenhede (insluitende hierdie studie-eenheid) sodat u die inhoud makliker kan baasraak.

(b)

73

Tabel van die basiese inhoud van studie-eenheid 6 tot 10 Studie-eenheid 6: Studie-eenheid 7: Studie-eenheid 8: Studie-eenheid 9: Studie-eenheid 10: Regverdige administratiewe optrede agtergrond Die reg op regverdige administratiewe optrede Die reg op redelike/ regverdigbare administratiewe optrede Verduidelikking van konsep redelikheid Regverdigbare administratiewe optrede Die reg op prosedureel billike administratiewe optrede Die reg om geskrewe redes te ontvang

Bekendstelling van bepalings van artikel 33 Wat behels regverdige administratiewe optrede?

Beskrywing van konsep regmatigheid Bepalings mbt administrateur van administratiewe optrede

Verduideliking van Wanneer moet konsep prosedu- staatsorgaan redes verskaf? rele billikheid Aard en inhoud van gemeenregtelike rels van natuurlike geregtigheid Voorvereiste vir toepassing van rels van natuurlike geregtigheid Inhoud van reg op prosedurele billikheid Howe se benadering tot verskaffing van redes

Verduideliking van vereistes vir geldige administratiewe optrede Ander oorkoepelende terme om regverdige administratiewe optrede te beskryf

Magte van administrateur

Howe se interpretasie van regverdigbaarheid

PAJA en onredelikheid

PAJA en verskaffing van redes

PAJA en prosedurele billikheid

Teen die einde van afdeling 3 sal u alle bepalings ten aansien van administratiewe geldigheid soos vervat in die opskrif van artikel 33 van die Grondwet, te wete regverdige administratiewe optrede, gedek het. U behoort dan ook hierdie konsep in die bre baie goed te verstaan. So hou regverdige administratiewe optrede byvoorbeeld in n bre sin verband met die bevoegdheid van die administrateur om n daad te verrig of n besluit te neem. Met ander woorde, die administrateur moet regtens gemagtig wees om die daad uit te voer (ons vertaling), soos Baxter (1984:301) hierdie besondere kenmerk van geldige administratiewe optrede verduidelik. By die neem van die besluit moet die administrateur die regsvoorskrifte nakom, sy diskresie onpartydig uitoefen, die regte prosedure vir die neem van die besluit volg prosedureel billik optree, deur byvoorbeeld te luister na wat die persoon te s het. Die besluitnemer moet ook sy besluit kan regverdig. Met ander woorde, die besluit moet redelik wees. Die beste manier om n besluit te regverdig is om voldoende redes daarvoor te verskaf.

74

Scenario 11 Sello het n lisensie bekom om kos by sy stalletjie te verkoop. Die lisensiebeampte wat die lisensie uitgereik het, het die geskrewe en formele vereistes vir die uitreiking van lisensies, soos uiteengesit in die munisipale regulasies, presies nagevolg. Maar hy het boonop geis dat Sello hom R500 as kommissie vir uitreiking van die lisensie betaal. (So n munisipale verordening bestaan natuurlik nie.) Sello verkoop daagliks kos by sy stalletjie. n Paar maande later open die munisipaliteit n gemeenskapsentrum langs sy stalletjie, waar onder andere kos verkoop word. Uit die bloute word Sello eendag deur me Justina wat by die sentrum werk, aanges om sy stalletjie te verwyder. Hy weier om dit te doen. Die volgende dag kom me Justina by sy stalletjie aan met n brief van die munisipaliteit waarin Sello in kennis gestel word dat die munisipaliteit besluit het om sy lisensie met onmiddellike werking te herroep. Hy moet dus dadelik sy kosstalletjie verwyder. Sello nader die lisensieafdeling van die munisipaliteit om beswaar hierteen aan te teken maar die beamptes by di afdeling weier om enige redes vir die kansellasie van sy lisensie te verskaf. Hulle s egter aan hom dat hy na verloop van n week self voor n spesiale verhoor van n lisensiehersieningskomitee kan verskyn om beswaar aan te teken. Tydens die verhoor kry hy geen geleentheid om vrae te stel oor die kansellasie van sy lisensie nie. Verder keer die voorsitter, me Shady Dealings, dat hy getuies ondervra. Die hersieningskomitee beslis dat die kansellasie van Sello se lisensie regmatig was omdat die verordening vir kansellasie van lisensies voorsiening maak. Sello onthou skielik dat hy gehoor het dat me Dealings die bestuurder van die gemeenskapsentrum is, ingevolge n lisensie uitgereik deur die munisipaliteit. (Die feite in hierdie scenario is losweg gebaseer op n toneel beskryf deur Greer Hogan (1993:106).)

75

Aktiwiteit 6.1
Lees bogenoemde scenario weer baie noukeurig deur. Skryf neer wat na u mening nie goeie voorbeelde van billike administratiewe optrede is nie. Gee redes vir u sienings. (Moenie in hierdie stadium bekommerd wees oor terminologie nie.)

Hierdie is n selfevalueringsoefening. U moet al die voorbeelde neerskryf waar die handelinge van beamptes vir u nie reg lyk nie. Skryf dan ook neer hoekom u so dink.

6.1

n Uiteensetting van die konsep regverdige administratiewe optrede


Artikel 33 van die Grondwet lui: Regverdige administratiewe optrede 33(1) Elkeen het die reg op administratiewe optrede wat regmatig, redelik en prosedureel billik is. (2) Elkeen wie se regte nadelig geraak is deur administratiewe optrede het die reg op die verskafng van geskrewe redes. (3) Nasionale wetgewing moet verorden word om aan hierdie regte gevolg te gee, en moet (a) (b) (c) voorsiening maak vir die hersiening van administratiewe optrede deur n hof of, waar dit gepas is, n onafhanklike en onpartydige tribunaal; die staat verplig om aan die regte in subartikels (1) en (2) gevolg te gee; en n doeltreffende administrasie te bevorder.

Hoexter Just administrative action in Currie en De Waal (2013:644645) s die volgende oor artikel 33 (en die daaropvolgende verordening van PAJA): The entrenchment of fundamental principles of administratiewe law in the Constitution and the Bill of Rights should be seen against the background of a long history of abuse of government power in South Africa. The Constitution seeks to prevent this history from being repeated by protecting the institution of judicial review of administrative power from legislative interference, while providing individuals with justiciable rights to claim relief from die effects of unlawful administrative action. The Constitution requires the administration to act in accordance with fundamental principles of justice and rationality. It prohibits the legislatures from allowing any departure from these principles and requires Parliament to enact legislation to govern the performance of administratiewe action and judicial review of such action. Op grond hiervan kan ons gevolglik die volgende s: (a) Regverdige administratiewe optrede het ten doel om te keer dat staatsorgane, openbare instellings en funksionarisse, asook natuurlike en regspersone administrateurs hulle gesag misbruik of uitbuit wanneer hulle te make het met n individu wat in n ondergeskikte posisie is. Vandaar die grondwetlike eis dat administratiewe optrede regmatig, redelik en prosedureel billik uitgevoer moet word.

76

(b)

Wat die individu betref het billike administratiewe optrede ten doel om die persoon te beskerm wanneer hy of sy met administrateurs te doen het. Dit waarborg regverdige behandeling/geregtigheid, billikheid en redelikheid vir die individu in sy of haar verhouding en onderhandelinge met administrateurs.

6.1.1

Die beginsels en waardes verskans in artikel 195(1) van die Grondwet en hulle verband met regverdige administratiewe optrede

Die feit dat dit so belangrik is om die individu te beskerm en magsmisbruik aan die kant van die administrateurs te voorkom word beklemtoon deur die lys van n aantal waardes en beginsels in hoofstuk 10 van die Grondwet onder die titel Openbare administrasie waaraan die openbare administrasie moet voldoen. Artikel 195(1) getitel Basiese waardes en beginsels wat openbare administrasie beheers lys die beginsels wat die openbare administrasie nie slegs in aanmerking moet neem nie maar inderdaad moet gehoorsaam. Let op die gebiedende woord moet in hierdie verband. Openbare administrasie moet beheers word deur die demokratiese waardes en beginsels wat in die Grondwet verskans is, met inbegrip van die volgende: (a) (b) (c) (d) (e) (f) (g) (h) die bevordering en handhawing van n ho standaard van beroepsetiek die bevordering van voordelige, ekonomiese en doeltreffende aanwending van hulpbronne n ontwikkelingsgerigte openbare administrasie die onpartydige en regverdige verskaffing van dienste, op billike grondslag en sonder vooroordeel aandag aan mense se behoeftes en aanmoediging van die publiek om aan beleidsvorming deel te neem n verantwoordingspligtige openbare administrasie die bevordering van deursigtigheid deur die publiek van tydige, toeganklike en korrekte inligting te voorsien die ontwikkeling van bekwame bestuur van menslike hulpbronne en geskikte loopbaanontwikkelingspraktyke ten einde menslike potensiaal tot die maksimum te ontsluit n openbare administrasie wat in die bre verteenwoordigend is van die SuidAfrikaanse bevolking, met indiensnemings- en personeelbestuurspraktyke wat gebaseer is op vermo, objektiwiteit, billikheid en die behoefte om die wanbalanse van die verlede reg te stel ten einde bre verteenwoordiging te bewerkstellig

(i)

Ingevolge subartikel (2) is die genoemde beginsels van toepassing op (a) [die] administrasie in elke regeringsfeer; (b) staatsorgane; en (c) openbare ondernemings. Onderdanigheid aan (submission to in Engels) hierdie waardes en beginsels sal sigbaar wees as administrateurs hulle navolg en gehoorsaam. Boonop eis die Grondwet ook voldoening aan die waardes onderliggend aan Suid-Afrika as een soewereine demokratiese staat. Onder di waardes wat vir administrateurs van kritieke belang is, is die volgende: demokratiese regering, om verantwoordingspligtigheid, n responsiewe [reagerende/ deelnemende] ingesteldheid, en openheid te verseker (a 1 van die Grondwet). Deur aan hierdie beginsels te voldoen word die staatsadministrasie op n gesonde regsbasis gehou, en word die vereistes van regverdige administratiewe optrede ook nagekom.

77

Die bepalings van artikels 1 en 195, veral saamgelees met artikel 33, is dus gerig op die skep van n plig om billike en eerlike administrasie in te stel wat die belange van die algemene publiek dien. Verskeie begrippe word gebruik om die belange van die algemene publiek uit te druk, onder andere die algemene nut, die algemene belang, die algemene welvaart, die algemene welsyn van die burgers, ensovoorts. Gevolglik kan ons s dat regverdige administratiewe optrede, wat in wese aanspreeklikheid, verantwoordelikheid, oopheid en deursigtigheid insluit, by die uitvoering van funksies die volgende sal verseker: (a) (b) (c) groter deelname deur die publiek aan die uitoefening van openbare funksies dat die administrasie hulle besluite sal opweeg teen die waardes verskans in die Grondwet administratiewe verantwoordbaarheid

Wanneer die vereiste van regverdige administratiewe optrede binne die raamwerk van die vereistes vir die geldigheid van enige administratiewe optrede ingepas word, kan ons die volgende s: Regverdige administratiewe optrede/administratiewe geregtigheid is n sambreel- of oorkoepelende vereiste vir AL die vereistes vir geldige administratiewe optrede. As n oorkoepelende vereiste bepaal regverdige administratiewe optrede die regsgrense van enige administratiewe optrede en verseker dat administratiewe optrede in ooreenstemming met al die voorgeskrewe regsrels geskied.

Om terug te keer na scenario 11 (die verhaal van Sello), kon u die volgende voorbeelde van optrede wat nie billike administratiewe optrede is nie neergeskryf het: (1) (2) (3) (4) Die aandrang dat Sello kommissie betaal. Wat s artikel 195 oor sulke gedrag? Geen redes vir die kansellering van sy lisensie is gegee nie. By die verhoor is Sello nie toegelaat om sy kant te stel of vrae te vra oor die kansellasie nie. Beteken die feit dat me Dealings die bestuurder is van die gemeenskapsentrum iets?

6.2

Ander oorkoepelende begrippe/terme wat gebruik word vir regverdige administratiewe optrede
Regverdige administratiewe optrede is nie die enigste begrip/term waarmee die algehele geldigheid van administratiewe optrede of die vereiste dat al die aspekte van n spesifieke aangeleentheid deur die administrasie oorweeg moet word, beskryf word nie. Ander kollektiewe (sambreel- of oorkoepelende) konsepte wat met regverdige administratiewe optrede verband hou het mettertyd ontwikkel, hoofsaaklik deur middel van regspraak. Wanneer u hofbeslissings bestudeer waarin administratiefregtelike beginsels toegepas is, gaan u terme soos die volgende tekom: intra vires/ultra vires

78

om jou aandag aan die saak te skenk/behoorlike aandagbesteding legaliteit

Dit is alles sinonieme vir regverdige administratiewe optrede soos u vervolgens sal sien. Ultra vires/intra vires Die begrip ultra vires is nog altyd in die gemenereg gebruik om uit te vind of administratiewe optrede nie plaasgevind het buite die grense van die bevoegdhede van die betrokke administrateurs nie. Ultra vires beteken letterlik om buite jou bevoegdhede op te tree (vires beteken magte/bevoegdhede en ultra beteken buite). Dit beteken dus dat jy jou magte oorskry. Die teenoorgestelde van ultra vires is intra vires (binne jou magte/bevoegdhede). Administratiewe optrede is ongeldig dit het geen regskrag nie en word dus nie amptelik erken nie as die administrateur die magte wat hy of sy regtens deur magtigende wetgewing bekom het, oorskry.

Aktiwiteit 6.2
Kyk weer na ons scenario van Sello. Veronderstel die lisensiebeampte word ingevolge die munisipale verordening gemagtig om net tien lisensies in die spesifieke munisipale gebied uit te reik. Tree die beampte binne sy bevoegdheid op as hy in plaas daarvan, vyftien lisensies uitreik?

Aktiwiteit 6.3
Veronderstel die munisipale verordening bepaal dat die lisensiebeampte n spesifieke rang moet h (bv n senior beampte met die rang van adjunk-direkteur) voordat hy aansoeke om lisensies mag goedkeur. n Junior klerk in die afdeling reik egter die lisensies uit. Wat dink u? Sou dit ultra/intra vires optrede wees?

Dit is duidelik dat daar in albei gevalle nie aan die spesifieke bepalings van die wetgewing (die munisipale verordening) voldoen is nie. Die optrede sal gevolglik ultra vires wees, naamlik buite die bevoegdhede van die beampte. Die vraag ontstaan nou of alle administratiewe optrede geldig sal wees mits dit binne die raamwerk val van die magtigende wet, en of daar ander bykomende vereistes is vir geldige administratiewe optrede. As daar n eng benadering tot ultra vires gevolg word, kan n mens tot die gevolgtrekking kom dat nakoming van die bepalings van die magtigende wetgewing al is wat nodig is. Moderne denke verkies egter n brer benadering. Dit is duidelik dat die eng benadering tot ultra vires verouderd is en dat dit nie die toets vir regverdige administratiewe optrede ingevolge die Grondwet sou slaag nie. Wat is die rede hiervoor?

79

Aktiwiteit 6.4
Kom ons kyk weer na Sello se verhaal. Lisensiring het ten doel om handeldryf te reguleer deur middel van n billike en regmatige administratiewe proses wat die uitreiking van lisensies rel. Veronderstel dat die lisensiebeampte die korrekte prosedure vir die uitreiking van n lisensie volg. Hy eis egter dat Sello aan hom n persentasie van sy weeklikse inkomste betaal. Dink u dat die lisensiebeampte se optrede voldoen aan die vereistes vir regmatigheid? Hoe sou u op sulke optrede deur die lisensiebeampte reageer?

Alhoewel die geskrewe en formele bepalings van die verordening nagekom is, is dit vanselfsprekend geen regmatige uitvoering van funksies nie. Die lisensiringsbeampte het nie billik opgetree nie. Boonop is sy kwade trou (mala fides sien studie-eenheid 7 hieroor) n ontkenning van die oogmerke en doel van die magtigende wetgewing (in hierdie geval, om die openbare belang te dien en die regmatige en billike administrasie van lisensies te verseker). Wanneer ons optrede so noukeurig ondersoek soos hierbo, volg ons in werklikheid n wye benadering tot ultra vires. Die wye benadering vereis dat administratiewe optrede moet voldoen aan AL die regsvereistes, nie net aan daardie vereistes wat deur die magtigende wetgewing voorgeskryf word nie. Wanneer ons vandag na intra vires administratiewe optrede verwys, verwys ons na administratiewe optrede wat voldoen aan die vereistes vir geldigheid ingevolge die Grondwet PAJA wetgewing gemenereg regspraak

Intra vires (in die bre sin) is ook n oorkoepelende konsep omdat dit al die vereistes omvat vir geldige administratiewe optrede soos vervat in artikel 33 van die Grondwet regmatigheid, redelikheid/regverdigbaarheid en prosedurele billikheid asook die vereistes vir geldige administratiewe optrede soos vervat in magtigende wetgewing. Om jou aandag aan die saak te skenk/behoorlike aandagbesteding Wanneer ons hofsake ouer as 1994 lees oor administratiefregbeginsels, merk ons dikwels op dat die howe beslis dat die openbare funksionaris versuim het om behoorlik aandag aan die saak te gee. As die openbare funksionaris nie aan al die vereistes vir geldigheid voldoen het nie, sou ons kan s dat hy of sy nie behoorlik aan die taak of funksie aandag gegee het nie. Die openbare funksionaris het inderdaad behoorlik aan die saak aandag gegee wanneer al die regsvereistes nagekom is.

80

Behoorlike aandagbesteding is nie n onafhanklike vereiste vir geldigheid nie. Soos regverdige administratiewe optrede, intra vires (in die wye sin) en die beginsel van administratiewe legaliteit, is dit egter n oorkoepelende konsep wat al die vereistes vir geldige administratiewe optrede insluit. Legaliteit Die beginsel van administratiewe legaliteit het sy oorsprong in die gemenereg en dit is ontwikkel om al die regsvereistes wat n administrateur moet nakom, uit te wys. Baxter (1984:301) s dat die beginsel van legaliteit neerkom op die obverse facet of the ultra vires doctrine. In daardie sin was legaliteit een van die beginsels wat deur die howe gebruik is om te bepaal of administratiewe optrede nie net statutr gemagtig was nie, maar ook in ooreenstemming met regsvoorskrifte uitgevoer is. Die basis van legaliteit is die gedagte dat die openbare administrasie (a) (b) die openbare belang moet dien en bevorder fundamentele menseregte moet beskerm en respekteer

Wanneer ons kyk na die beginsel van administratiewe legaliteit soos vervat in die grondwetlike raamwerk, merk ons die volgende op: Die Grondwet is die hoogste reg van die land, hor as alle staatswetgewing. Enige regsvoorskrif of optrede daarmee onbestaanbaar is ongeldig (a 2) en kan deur die hof ongeldig verklaar word. In Fedsure Life Assurance Ltd v Greater Johannesburg Transitional Metropolitan Council 1999 1 SA 374 (KH) het Chaskalson P beslis dat die uitvoerende mag may exercise no power and perform no function beyond that conferred upon them by law (par 56). Artikel 8 bepaal dat die Grondwet die uitvoerende gesag bind (die staatsadministrasie in alle regeringsfere en alle staatsorgane). Dit beteken dat staatsorgane en individue wat openbare gesag uitoefen aan die reg gebonde is en nie daarbo verhewe is nie. Legaliteit vereis dat enige administratiewe optrede in ooreenstemming met AL die regsvereistes moet geskied. Administratiewe legaliteit moet gevolglik beskou word as die grondslag van alle administratiewe optrede.

Aktiwiteit 6.5
Lees weer die koerantuitknipsel aan die begin van hierdie studiegids. Dink u dat die optrede van Telkom as regverdige administratiewe optrede kwalifiseer? Het die instelling behoorlik aandag aan die saak gegee? Het dit al die nodige faktore oorweeg voordat besluit is of n tender toegestaan moet word? Was sy optrede moontlik ultra vires? Dink u die legaliteitsbeginsel is toegepas?

Hierdie is n selfevalueringsaktiwiteit. U moet in gedagte hou wat ons ges het oor voldoening aan die regsvereistes. Dink u dat artikel 195 van die Grondwet ook hier n rol speel? En artikel 1 van die Grondwet?

81

6.3

Samevatting
In hierdie studie-eenheid het ons n oorsig gegee van die aard van die grondwetlike konsep regverdige administratiewe optrede. Ons het verder u aandag gevestig op sekere beginsels wat dieselfde siening van administratiewe optrede binne die omvang van die reg beliggaam. In die volgende studie-eenhede ondersoek ons die inhoud van die reg op regverdige administratiewe optrede in meer besonderhede. Ons konsentreer op elke onderafdeling van die regverdige administratiewe optrede-bepaling, en ondersoek hoe en in watter mate die vereistes van administratiewe geldigheid in hierdie reg vervat word. U sal sien dat elke subartikel artikel 33(1) en (2) in werklikheid verskillende regte van individue identifiseer in hulle onderhandelinge (transaksies) met [op Engels: dealings with] die administrasie. Daar kan dus ges word dat die individu n reg het op regmatige administratiewe optrede, redelike administratiewe optrede, en prosedureel billike administratiewe optrede ingevolge artikel 33(1). Die individu het ook ingevolge artikel 33(2) n reg om geskrewe redes te ontvang indien die administratiewe optrede sy regte nadelig raak.

82

STUDIE-EENHEID 7

DIE REG OP REGMATIGE ADMINISTRATIEWE OPTREDE AS GELDIGHEIDSVEREISTE


1

Nadat u deur hierdie studie-eenheid gewerk het, behoort u die regmatigheidsvereiste in die konteks van administratiewe optrede te kan beskryf die betekenis van regmatigheid soos beskryf in die Grondwet, die PAJA asook ander wetgewing te kan verduidelik die administrateur (dws die persoon wat die administratiewe optrede verrig) te kan identifiseer en beskryf die kwalifikasies van die administrateur te kan beskryf die magte van die administrateur te kan beskryf die manier te kan beskryf waarop hierdie magte uitgeoefen moet word om regmatige administratiewe optrede uit te maak

Hierdie studie-eenheid word soos volg ingedeel: 7.1 Die begrip regmatigheid 7.1.1 7.1.2 7.1.3 7.1.4 7.1.5 7.2 7.2.1 7.2.2 7.2.3 7.2.4 7.2.5 7.3 7.3.1 7.3.2 7.3.3 7.3.4 7.3.5 7.3.6 7.4 Die betekenis van regmatig teen die agtergrond van n reg op regverdige administratiewe optrede in artikel 33(1) Regmatigheid soos weerspiel in ander bepalings van die Grondwet PAJA en regmatige administratiewe optrede Regmatigheid en die magtigende wetgewing Ander wetgewing Wie is die administrateur? Die administrateur se kwalifikasies soos voorgeskryf deur die magtigende wetgewing Die rel oor delegering Wanneer is delegering van bevoegdhede toelaatbaar? Verskillende vorme van delegering Die bevoegdhede van die administrateur soos deur die reg voorgeskryf Die geografiese gebied of plek waar die administrateur sy bevoegdheid mag/moet uitoefen Die tyd waarbinne die administrateur sy bevoegdheid mag/moet uitoefen Die objek (onderwerp) van die bevoegdheid/gesag Verbod op die misbruik van gesag deur die administrateur Die uitoefening van die administrateur se bevoegdhede te kwader troue (mala fides)

Bepalings wat oor die administrateur handel

Die bevoegdhede van die administrateur

Samevatting

83

Ons het gesien dat die Grondwet n reg op regverdige administratiewe optrede verskans. Dit beteken dat elke persoon n reg op regverdige administratiewe optrede het wat insluit dat alle administratiewe optrede regmatig uitgevoer moet word deur staatsamptenare en -instellings (staatsorgane), en natuurlike en regspersone wat bevoegdhede uitoefen en openbare funksies verrig. Daar ontstaan egter nou die volgende vraag: Indien die reg op regverdige administratiewe optrede regmatige administratiewe optrede omvat dink aan ons bespreking van legaliteit in die vorige studie-eenheid waarom word die vereiste van regmatigheid in subartikel 33(1) herhaal? U sal onthou dat artikel 33(1) as volg lui: Artikel 33 Regverdige administratiewe optrede (1) Elkeen het die reg op administratiewe optrede wat regmatig

Dit is een van die vrae wat in hierdie studie-eenheid beantwoord moet word wanneer ons deegliker ondersoek instel na hoe die begrip regmatigheid ontwikkel het en wat dit ten aansien van die Grondwet as ons hoogste reg beteken. Om die ontwikkeling van die begrip van regmatigheid goed te verstaan, en ook te verstaan hoekom dit die hoeksteen van administratiewe geldigheid geword het, moet ons ook ander regsbronne ondersoek, veral wetgewing, die gemenereg en regspraak. Dit word om die volgende redes gedoen: (a) Dit sal ons help om die praktiese werking van regmatige administratiewe optrede te begryp, omdat hierdie bronne substansie/inhoud aan regmatigheid verleen het nog lank voordat dit deur die Grondwet as fundamentele reg in artikel 33 gekonstitusionaliseer is. Dit is inderwaarheid weens die invloed van die ander regsbronne dat die begrip regmatigheid in die Grondwet beskou kan word as die sambreelbegrip wat al die vereistes vir administratiewe geldigheid dek. Dit is dus belangrik om die bronne van administratiefreg (sien studie-eenheid 4) baie goed te ken en deurgaans in gedagte te hou. Ons volg die volgende bre struktuur by die aanbieding van die verskillende aspekte van die reg op regverdige administratiewe optrede sodat u die uiteensetting van hierdie studie-eenheid beter sal verstaan: (1) Ons beskryf eers wat die begrip regmatig behels en daarna ondersoek ons die betrokke artikels van die Grondwet en PAJA. Regmatigheid figureer ook in eng sin in wetgewing in die algemeen as magtigende bepaling wat administratiewe optrede rel. Tweedens, omdat dit moeilik is om die impak van ander wetgewing, die gemenereg en hofuitsprake op die ontwikkeling van regmatigheid van mekaar te skei, ondersoek ons ook die meer onafhanklike vereistes vir geldigheid (regmatigheid) soos dit met verloop van jare uitgekristalliseer het veral daardie vereistes wat handel oor die administrateur (dws die staatsinstelling of funksionaris, staatsorgaan of natuurlike of regspersoon) wat die handeling verrig. Derdens bespreek ons die administrateur se bevoegdhede soos dit regtens voorgeskryf word. In hierdie konteks ondersoek ons ook gevalle waar die administrateur hierdie bevoegdhede oorskry en dus onregmatig optree.

(b)

(c)

(2)

(3)

84

U sal opmerk dat al hierdie vereistes vir regmatige administratiewe optrede deur al die regsbronne (weliswaar in wisselende mate) benvloed en ontwikkel is.

7.1

Die begrip regmatigheid


Onder hierdie opskrif gaan ons regmatigheid onder die volgende subhoofde ondersoek: 7.1.1 7.1.2 7.1.3 7.1.4 7.1.5 Die betekenis van regmatig teen die agtergrond van n reg op regverdige administratiewe optrede in artikel 33(1) Regmatigheid soos weerspiel in ander bepalings van die Grondwet PAJA en regmatige administratiewe optrede Regmatigheid en die magtigende wetgewing Ander wetgewing

Aktiwiteit 7.1
Lees weer scenario 2 (die verhaal van Theodor Vlugteling). Veronderstel Theodor se aansoek om asiel is geweier omdat die vlugtelingstatusbepalingsbeampte Franssprekende mense verpes. Of veronderstel die beampte is nie in diens van die Departement van Binnelandse Sake nie en het geen ondervinding of kennis van hierdie tipe aangeleenthede nie. (1) (2) Het die beampte regsbevoegdheid gehad om asiel te weier omdat hy Franssprekende mense haat? Dink u dat daar enige misbruik van gesag voorgekom het, en indien wel? Watter tipe misbruik was dit?

(1)

(2)

Die antwoord op hierdie vraag hou verband met die betekenis van regmatigheid die besluitnemer moet nie alleen die reg gehoorsaam nie, maar hy moet ook die regsbevoegdheid h om die besluit te neem. Dink u dat daar ooit bevoegdheid kan wees om n aansoek op grond van persoonlike vooroordeel te weier? Dit is een van die aspekte waarna ons in hierdie studie-eenheid kyk. Ons moet kyk na die omstandighede waarin hierdie besluit geneem is. Wat was die doel van die optrede? Het die beampte te goeder trou opgetree of nie? (Die betekenis van hierdie begrippe word hieronder bespreek.)

7.1.1

Die betekenis van regmatig teen die agtergrond van n reg op regverdige administratiewe optrede in artikel 33(1)

Artikel 33 waarborg elkeen die reg op administratiewe optrede wat regmatig is, en ingevolge artikel 24(a) van die tussentydse Grondwet het elke persoon n reg op regsgeldige administratiewe optrede waar enige van sy of haar regte of belange geraak of bedreig word.

85

Ons het hierdie studie-eenheid ingelei met n vraag oor die behoefte daaraan om die konsep regmatigheid in te sluit by die reg op regverdige administratiewe optrede. Ons het tog gesien dat die gemeenregtelike rels van administratiewe legaliteit voorskryf dat wanneer administratiewe optrede verrig word, alle vereistes wat deur die reg neergel word, nagekom moet word. Wanneer ons uit hierdie hoek na die reg op regmatige optrede kyk, s sommige skrywers dat hierdie voorskrif bloot n herverordening (herhaling) van die vereistes vir administratiewe legaliteit is, naamlik dat alle administratiewe optrede moet voldoen aan al die rels en beginsels wat die reg stel. Dieselfde skrywers redeneer dat dit selfs moontlik is om te s dat die bepaling geen doel dien nie (oorbodig is). Waarom? Vir die antwoord hierop moet ons die Grondwet bekyk, wat die fondament van die Suid-Afrikaanse demokratiese staat is. Een van die belangrikste beginsels wat enige demokratiese staat ten grondslag l, is dat al die staatsorgane die reg moet gehoorsaam. Of anders gestel: die sleutelbeginsel van administratiefreg en die oppergesag van die reg in die algemeen is dat enige gesagsuitoefening regtens gemagtig moet wees. Dit is die legaliteitsbeginsel of regmatigheidbeginsel. Die waarheid is egter dat n reg op regmatige administratiewe optrede uitdruklik deur die Grondwet gewaarborg word. Van die redes wat aangevoer word vir die insluiting van die reg op regmatige administratiewe optrede is die volgende: Die waarborg van regmatige administratiewe optrede is om te voorkom (te verbied) dat enige wette aangeneem word wat geregtelike beheer oor administratiewe beheer sal uitsluit. Ons moet hierdie rede verduidelik deur u terug te neem na die situasie voor 1994. Die parlement was voor 1993 ingevolge die Westminsterstelsel oppermagtig. Dit beteken dat die parlement enige wet kon aanneem, ongeag of dit onbillik of diskriminerend was, mits die parlement die korrekte prosedure gevolg het om die wet te promulgeer. Die parlement kon op hierdie manier wetgewing aanneem wat gemeenregtelike beginsels tot niet maak. Nog n kenmerk van parlementre soewereiniteit is dat die howe nie die regsgeldigheid of legaliteit kon bevraagteken nie van wette wat korrek/behoorlik deur die parlement aangeneem is. Die enigste vraag wat die howe kon beantwoord was of die korrekte prosedure gevolg is. n Verdere kenmerk van die situasie voor 1994 is dat die wetgewer n uitsluitingsbepaling (n sg ouster clause) in n magtigende wet kon verorden wat regterlike hersiening van administratiewe optrede deur die howe in n spesifieke sfeer uitgesluit of beperk het. Een van die berugste voorbeelde was uit die veiligheidswetgewing van daardie tyd. Artikel 29(6) van die Wet op Binnelandse Veiligheid 74 van 1982 (tans herroep) het bepaal dat: Geen hof jurisdiksie sal h om uitspraak te lewer op enige aksie geneem kragtens hierdie artikel nie, of om die vrylating te beveel van enige persoon wat aangehou word ingevolge die bepalings van hierdie artikel nie.

86

Die argument wat dus geopper is vir die insluiting van die reg op regmatige administratiewe optrede, is dat dit die toepassing van uitsluitingsbepalings beperk. Klaaren en Penfold (2008:6376) verduidelik die huidige posisie as volg: Under our system of constitutional supremacy an Act of Parliament can no longer unjustiably oust a courts constitutional jurisdiction and deprive the courts of their review function to ensure the lawfulness of administrative action. n Ander uitleg van hierdie artikel is in ooreenstemming met die bre benadering tot intra/ultra vires (en alle ander sambreelbegrippe wat ons in studie-eenheid 6 bespreek het) wat nakoming van ALLE statutre en gemeenregtelike vereistes vir regmatige administratiewe optrede vereis (naamlik die Grondwet, die bepalings van PAJA en die magtigende wet, asook die gemeenregtelike rels en beginsels). Kortom, artikel 33(1) verskans of anker die beginsels van legaliteit wat volle nakoming van die reg vereis. Laasgenoemde uitleg weerspiel wat ons deurlopend beklemtoon het, naamlik dat regmatige administratiewe optrede en die legaliteitsbeginsel sinoniem is en al die vereistes vir geldige administratiewe optrede omvat. Ons praat dus van administratiewe optrede wat deur die reg veroorloof word. Klaaren en Penfold (2008:6376) verduidelik hierdie aspek soos volg: The right to lawful administrative action therefore constitutionalises the fundamental right of administrative law that a decision-maker must act within his or her powers and must not act ultra vires. Dit sou streng gesproke beteken dat die reg op administratiewe optrede wat redelik en prosedureel billik is sien studie-eenheid 8 en 9 onderskeidelik oorbodig is. Die opstellers van die Grondwet het egter die reg op prosedurele billikheid en regverdigbare en redelike administratiewe optrede as s belangrik beskou dat spesifieke en afsonderlike grondwetlike beskerming aan hierdie regte verleen is, ten spyte daarvan dat redelike administratiewe optrede en prosedurele billikheid albei gemeenregtelik deel vorm van die algemene vereiste van administratiewe legaliteit.

7.1.2

Regmatigheid soos weerspiel in ander bepalings van die Grondwet

Die Grondwet is die grondslag van die Suid-Afrikaanse demokratiese staat. Een van die belangrikste beginsels wat n demokratiese staat (ook bekend as die regstaat) ten grondslag l is dat alle staatsorgane die reg ten volle moet nakom wat niks anders is as nakoming van die legaliteitsbeginsel (regmatigheidsbeginsel) nie. In enige regstaat het mens dus te doen met n regeringstelsel waarin die reg oppermagtig is. Nog n kenmerk van die Grondwet, wat nou verband hou met die oppermag van die reg, is dat dit die riglyne of standaarde uiteensit wat gebruik moet word om die individu te beskerm teen misbruik van gesag deur enige staatsamptenaar of -orgaan. U sal onthou dat die verhouding tussen die administrasie en die individu n ongelyke verhouding is waarin die individu in die ondergeskikte posisie is. Die Grondwet gee uitdrukking aan die waardes en oortuigings van die gemeenskap wat dit dien. Hierdie waardes hou verband met die belange van die gemeenskap die welsyn en behoeftes van die mense.

87

Aktiwiteit 7.2
Artikel 1 van die Grondwet bevat n lys waardes waarop die Grondwet gebaseer is. Mens kan s dat hierdie waardes belangrik is vir alle administrateurs omdat hulle die grense daarstel waarbinne alle administratiewe optrede moet geskied. Skryf hierdie waardes onder mekaar neer. Toon aan watter van hierdie waardes verband hou met optrede van staatsamptenare en -instellings, of hulle, met ander woorde, voorbeelde is van die wyse waarop die Grondwet administratiewe geldigheid hanteer. Blaai nou deur die Grondwet en probeer ander verwysings kry na waardes wat verband hou met administratiewe optrede. Noem die artikels waarin u hierdie waardes vind.

Hierdie oefening waarin u die waardes moet opspoor wat veral in artikel 1 van die Grondwet maar ook elders aangedui word, help ons om die maatstawwe of standaarde te herken wat die geldigheid/regmatigheid van enige administratiewe optrede sal bepaal wat sowel die gemeenskap as die individu raak. (1) U kon die bepalings van artikel 1(a) in die besonder genoem het die waardes van menswaardigheid, die bereiking van gelykheid, en die uitbou van menseregte en vryhede. Dit is veral van belang in die lig van die ongelyke verhouding tussen die administrateur en die individu of groep individue. U kon artikel 2 genoem het dat die Grondwet die hoogste reg is en dat enige regsvoorskrif of optrede (bv alle administratiewe optrede) wat daarmee onbestaanbaar is, ongeldig is. U kon na Ubuntu verwys het waarna kortliks in studie-eenheid 4 (bronne van die reg) verwys is. Die blote feit dat die Grondwet Ubuntu nie uitdruklik erken nie, beteken nie dat Ubuntu nie langer n erkende waarde is nie. Ons betoog dat die waardes wat in Ubuntu vasgevat is so allesomvattend is dat die moontlik is om te s dat die waardes van Ubuntu by implikasie by die waardegedrewe Grondwet ingelyf is. U sou vanselfsprekend die meeste verwysings na waardes en standaarde in die Handves van Regte gekry het (hfst 2 van die Grondwet). Die Handves van Regte beskerm elkeen se gedentifiseerde regte teen skending en vorm die belangrikste beheermeganisme oor en beperking van die moontlike misbruik van openbare (administratiewe) mag. Artikel 7 bepaal dat die staat die regte in die Handves van Regte moet eerbiedig, beskerm, bevorder en verwesenlik. Dit sluit in die reg op regverdige administratiewe optrede (a 33). Artikel 8 bepaal dat die Handves van Regte op die hele reg van toepassing is (dws alle wetgewing, regspraak, gemenereg en gewoontereg). Alhoewel fundamentele of menseregte n afsonderlike studieveld is wat in die module Fundamentele Regte gedek word, is n bepaalde kenmerk van menseregte vir ons doel relevant. U sal waarskynlik uit die module Inleiding tot die Reg onthou dat geen regte ooit absoluut toegepas kan word nie. Die grense vir alle regte word gestel deur die regte van ander en deur die openbare belang (die welsyn en behoeftes van die mense/

(2)

(3)

(4)

88

gemeenskap). Dus kan regte beperk word, waar-onder die regte ten aansien van regverdige administratiewe optrede. Enige beperking moet op sy beurt egter deur die reg gemagtig word (regmatig wees). Artikel 36 van die Grondwet is die algemene beperkingsklousule en is op al die regte in die Handves van Regte van toepassing. Artikel 36 sal altyd ter sprake wees wanneer n hof of administratiewe tribunaal moet bepaal of die beperking van n reg regmatig is. (a) Voordat n reg beperk kan word, moet die administrasie verseker dat die beperking veroorloof is, omdat regte net beperk kan word kragtens n algemeen geldende regsvoorskrif. Ten aansien van administratiefreg verwys dit na regsrels wat in n statuut of in die gemenereg vervat word (a 36(1)). (b) Alle beperkings moet redelik en regverdigbaar wees in n: (i) (ii) (iii) (iv) oop en demokratiese samelewing gebaseer op menswaardigheid, gelykheid en vryheid

(Let weer eens op na die waardes wat in die Grondwet uitgestippel word.) Hierdie vereiste beteken dat daar n balans (proporsionaliteit) moet wees tussen die beperking van die reg en die doel waarvoor die reg beperk word. Onthou u ons heel eerste scenario in studie-eenheid 1 toe John uit die skool geskors is? Dink u dat daar proporsionaliteit (n behoorlike balans) tussen sy skorsing en die doel van sy skorsing was? Ten einde hierdie proporsionaliteit te bepaal, bevat artikel 36 ook n lys van faktore wat in ag geneem moet word voordat enige reg beperk word, naamlik: (a) (b) (c) (d) (e) die aard van die reg die belangrikheid van die doel van die beperking die aard en omvang van die beperking die verband tussen die beperking en sy doel n minder perkende wyse om die doel te bereik

Let wel: Soos ons vroer ges het, sal u meer leer oor die moeiliker vrae ten aansien van die beperking van regte in die module, Fundamentele Regte. Wat ons sopas bespreek het, is voldoende vir ons huidige doel. (5) Artikel 39 is die uitlegbepaling van die Handves van Regte. Dit bevat die rels vir die interpretasie/uitleg van die Handves van Regte. Artikel 39(1) lui: By die uitleg van die Handves van Regte (a) (b) (c) moet n hof, tribunaal of forum die waardes wat n oop en demokratiese samelewing gebaseer op menswaardigheid, gelykheid en vryheid ten grondslag l, bevorder; moet n hof, tribunaal of forum die volkereg in ag neem; en kan n hof, tribunaal of forum buitelandse reg in ag neem.

89

Ingevolge artikel 39(2) moet elke hof, tribunaal of forum wanneer hy enige wetgewing interpreteer en gemenereg of gewoontereg ontwikkel, die gees, strekking en oogmerke van die Handves van Regte bevorder. (6) Ander konstitusionele bepalings wat f n impak op die regmatigheid van administratiewe optrede kan h f wat moontlik waardes aandui waaraan die administratiewe optrede moet voldoen, sluit die volgende in: hoofstuk 10 (a 195) [d]ie basiese waardes en beginsels wat openbare administrasie beheers. Ingevolge artikel 195(1) moet alle staatsorgane en elke regeringsfeer beheers word deur die demokratiese waardes en beginsels wat in die Grondwet vasgel is. In hoofstuk 14 onder die opskrif Algemene bepalings vind ons n baie kort artikel (a 237) wat almal, insluitende administrateurs en die publiek, gewoonlik ignoreer. Al hou dit nie direk verband met regmatigheid nie wys dit ook hoe enige regmatige handeling uitgevoer behoort te word. Hierdie artikel lui: Getroue nakoming van verpligtinge Alle grondwetlike verpligtinge moet getrou en sonder versuim nagekom word.

(7)

7.1.3

PAJA en regmatige administratiewe optrede

Uit die aanhef tot PAJA leer ons dat die Wet aangeneem is om voorsiening te maak vir hersiening van administratiewe optrede deur n hof (dws beheer oor administratiewe optrede) n verpligting op die staat te plaas om aan artikel 33-regte gevolg te gee (die verpligting op die regering om billik in sy verhouding met sy burgers op te tree) doeltreffende administrasie en goeie bestuur te bevorder n kultuur van aanspreeklikheid, openlikheid en deursigtigheid te skep (sodat doeltreffende administrasie en goeie bestuur verseker word) in die openbare administrasie of in die uitoefening van openbare gesag of die verrigting van n openbare funksie.

In wese gee PAJA dus gevolg aan die reg op regmatige administratiewe optrede deur voorsiening te maak vir geregtelike hersiening van sodanige optrede. U sal onthou dat ons ten aansien van die vereiste van regmatigheid ges het dat geregtelike hersiening nie meer uitgesluit kan word nie. PAJA hou verband met regmatige administratiewe optrede deurdat onregmatige administratiewe optrede as algemene grond by die gronde vir geregtelike hersiening ingesluit word. Artikel 6(2)(i) lui: A court or tribunal has the power to judicially review an administrative action if the action is otherwise unconstitutional or unlawful. Let wel: Hersiening van administratiewe optrede word uitvoerig in studie-eenheid 12 bespreek. Die verskillende gronde vir hersiening word onder verskillende opskrifte oral in hierdie studiegids bespreek. Hoexter Just administrative action in Currie en De Waal (2013:668) s in hierdie verband dat sommige van die spesifieke gronde vir hersiening soos bepaal in artikel 6 van PAJA onder die reg op regmatige administratiewe optrede gekategoriseer kan word. Sy gee as voorbeelde die gronde ten aansien van ongemagtigde delegering (sien hieronder), vooroordeel (sien studie-eenheid 9) en versuim om n magtigende bepaling na te kom.

90

7.1.4

Regmatigheid en die magtigende wetgewing

As u terugdink aan die bespreking oor die bronne van administratiefreg (studie-eenheid 4), sal u onthou dat administratiewe gesag en bevoegdheid hoofsaaklik aan wetgewing ontleen word. Wetgewing wat administratiewe gesag toeken, word die magtigende wet/ statuut genoem. In die magtigende wet kry ons die instruksies (of voorskrifte) ten aansien van die omvang en inhoud of aard van administratiewe bevoegdheid. Ons kan ook voorskrifte vind in die bepaalde statuut wat vereis dat die administrateur wat die bevoegdheid moet uitoefen spesifieke kennis, ervaring of ander kwalifikasies moet h. (Hierdie vereistes wat oor die administrateur handel, word onder 7.2 onder die opskrif Bepalings wat oor die administrateur handel bespreek.) Die magtigende wet kan ook spesifieke prosedures voorskryf wat gevolg moet word. (Prosedurele vereistes word bespreek wanneer ons kyk na die vereiste vir billike prosedure by administratiewe optrede in studie-eenheid 9.) As drempelvereiste die vertrekpunt moet elke administrateur optree binne die bevoegdheid wat aan hom of haar deur die magtigende wet verleen is. As n administrateur die statutre bevoegdheid oorskry wat in die magtigende wet neergel word, s ons dat die optrede ultra vires is (die amptelike statutre magtiging oorskry). Soos u sal onthou, verwys ons hier na ultra vires in die eng sin. Daar is talle voorbeelde van magtigende wetgewing. Byvoorbeeld, ingevolge die Wet op die Suid-Afrikaanse Sportkommissie 109 van 1998 word n sport-kommissie in die lewe geroep om toesig te hou oor sake ten aansien van die administrasie en bevordering van sport onder leiding van en met die steun van die Minister van Sport en Ontspanning. Die Wet op die Indiensneming van Opvoeders 76 van 1998 is die magtigende wet wat handel oor alle aspekte van die indiensneming van opvoeders. Onthou u scenario 3 (die verhaal oor die skorsing van die onderwyser)? Hy is geskors ingevolge die formele prosedures wat deur hierdie Wet voorgeskryf word.

Aktiwiteit 7.3
Bylaag C bevat die Wet op Vlugtelinge. Lees dit deur. Hoe sou u aan iemand verduidelik wat hierdie Wet die administrateur magtig of in staat stel om te doen?

Die Wet op Vlugtelinge 130 van 1998 is die magtigende wet wat handel oor alle aspekte rakende die status en behandeling van vlugtelinge in Suid-Afrika. Ons moet die wet ondersoek om vas te stel wie die beamptes is wat met vlugtelinge werk, watter vereistes die wet stel wat betref die beamptes se kwalifikasies, hoe hulle die vlugtelinge moet behandel, en so meer.

7.1.5

Ander wetgewing

Benewens die Grondwet, PAJA en die magtigende wet kan ander wetgewing ook n direkte of indirekte uitwerking op die regmatigheid van administratiewe optrede h. Byvoorbeeld, by

91

die implementering van maatrels om vaardighede in die werkplek te ontwikkel ingevolge die Skills Development Act 97 of 1998 (net in Engels gepubliseer) moet die administrateur ook van wette en regulasies kennis neem wat indiensneming reguleer.

7.2

Bepalings wat oor die administrateur handel


Ons kyk vervolgens na die vereiste ten aansien van die bevoegdhede van die administrateur onder die volgende hoofde: 7.2.1 7.2.2 7.2.3 7.2.4 7.2.5 Wie is die administrateur? Die administrateur se kwalifikasies soos voorgeskryf deur die magtigende wetgewing Die rel oor delegering Wanneer is delegering van bevoegdhede toelaatbaar? Verskillende vorme van delegering

Hier ter sprake is n verdere aspek van regmatigheid wat verband hou met die administrateur (staatsorgaan of natuurlike of regspersoon) wat gemagtig is om sekere magte uit te oefen of sekere funksies te vervul.

Aktiwiteit 7.4
Lees weer scenario 2 (die verhaal van Theodor Vlugteling) en kyk hierdie keer na wat die Wet op Vlugtelinge s oor die beamptes wat met vlugtelinge werk (Bylaag C). Maak n lys van die beamptes wat met vlugtelinge te doen het en wat hul funksie is. Let ook op wat die Wet te s het oor die minister se funksies ingevolge die Wet. Kwalifiseer hierdie funksies as administratiewe optrede? Wat dink u?

Hoofstuk 2 van die Wet sit uiteen wie die beamptes is en wat hulle funksies is. Die minister word beskryf as die persoon wat daarvoor verantwoordelik is om die Wet te administreer. Alle funksies wat handel oor die administrasie van die wet kwalifiseer as administratiewe optrede.

Soos u teen hierdie tyd weet, moet die gesag en bevoegdheid om administratief op te tree deur die reg gemagtig word. Die beskrywing oor wie die administrateur is, asook wat die administrateur toegelaat/gemagtig word om te doen, is in die magtigende wet te vinde. Hierdie magtigende wetgewing bepaal watter administratiewe optrede die administrateur mag uitvoer, en die bepalings hou verband met aspekte soos die kwalifikasies van die administrateur, die plek (geografiese gebied) waar die administrateur die administratiewe optrede moet verrig, die tyd wanneer of waarbinne die handelinge verrig moet word, en die onderwerp van die admi-nistratiewe optrede. Die magtigende wet bepaal ook die omvang van die administrateur se gesag en bevoegdheid. Wanneer ges word dat die administrateur binne die omvang van sy jurisdiksie moet optree, beteken dit binne die omvang van sy of haar amptelike statutre bevoegdheid.

92

7.2.1

Wie is die administrateur?

Die administrateur is die staatsamptenaar of -instelling wat administratief optree. Die PAJA het die benaming administrateur vir sodanige persoon of liggaam bekend gestel. In artikel 1 word n administrateur beskryf as an organ of state or any natural or juristic person taking administrative action. As u terugdink aan ons bespreking in studie-eenheid 2 oor die regsubjekte in n administratiefregtelike verhouding, sal u onthou dat die administrateur, wanneer hy of sy administratief optree, altyd n (a) natuurlike of regspersoon, dit is n administratiewe funksionaris is (bv die president, premier, ministers wanneer hulle in n administratiewe hoedanigheid optree, hoofde en beamptes in staatsdepartemente, ens)

of (b) n staatsorgaan is, soos in artikel 239 van die Grondwet beskryf word (bv staats- of administratiewe departemente of enige ander funksionaris of instelling, maar nie ook n hof of regterlike beampte nie

Daarbenewens is die administrateur, wanneer hy of sy administratief optree, altyd met staatsgesag beklee (die administrateur beklee n hor posisie in die administratiefregtelike verhouding) en beskik in hierdie hor hoedanigheid oor n diskresionre regsbevoegdheid (die bevoegdheid om n keuse te maak) wat kan wissel van n wye (byna onafhanklike) diskresie tot n eng of duidelik afgebakende diskresie

Let wel: Die uitoefening van diskresionre bevoegdheid duik weer later in hierdie studie-eenheid op wanneer ons die doel (oogmerk of doelwit) van die administrateur se administratiewe optrede en die vereiste dat geen administrateur toegelaat word om sy bevoegdheid te misbruik nie, bespreek. Sien ook regverdigbaarheid/redelikheid in studie-eenheid 8. Diskresionre bevoegdheid sal weer in studie-eenheid 11 en 12 ter sprake kom wanneer administratiewe en geregtelike beheer bespreek word.

7.2.2

Die administrateur se kwalifikasies soos voorgeskryf deur die magtigende wetgewing

Ons het herhaaldelik ges dat die administrateur sy bevoegdheid om op te tree hofsaaklik aan wetgewing ontleen. Die magtigende wet skryf dikwels voor dat die administrateur oor n sekere status, kwalifikasie, eienskappe, ervaring of kennis moet beskik. As die administrateur nie die nodige kwalifikasies het nie, kan hy of sy nie administratief regsgeldig optree nie, selfs al voldoen sy of haar optrede aan al die ander statutre vereistes. Die absolute minimum vereiste die drempelvereiste is dus dat die administrateur oor die vereiste kwalifikasies moet beskik. In hierdie verband s Hoexter ( 2012:256) die volgende: it is axiomatic that administrators must be properly appointed, properly qualied and properly constituted when they take administrative action.

93

n Wet kan vereis dat lede van n administratiewe liggaam oor spesifieke professionele kwalifikasies moet beskik. Hoewel die wet herroep is vind ons n voorbeeld in die Drankwet 27 van 1989. Die wet het vereis dat die voorsitter van die drankraad in die regte gekwalifiseerd moes wees. Artikel 7(2) het as volg gelui: No person shall be appointed as chairperson or deputy chairperson under subsection (1) or as an alternate to the deputy chairperson under subsection (3) unless he or she possesses such qualication in law and such experience in the administration of justice as renders him or her suitable for appointment as such. As n voorsitter van die raad nie die nodige professionele kwalifikasies het nie, is die optrede van die raad ongeldig. n Magtigende wet veronderstel dikwels dat n bepaalde status bestaan voordat bevoegdhede of regte aan n administratiewe orgaan verleen word. In Awumey v Fort Cox Agricultural College 2003 8 BCLR 861 (Ck) het n raad besluit om die hoof van n kollege te skors en uiteindelik sy dienste beindig. Die raad se besluite is tersyde gestel op die gronde dat die raad nie behoorlik gekonstitueer was op daardie tydstip nie, en dat sommige van sy lede nie behoorlik gekwalifiseer was nie (869G870F).

Aktiwiteit 7.5
Lees weer die Wet op Vlugtelinge (Bylaag C). Wat s die Wet oor die kwalifikasies van die verskillende beamptes wat met vlugtelinge te doen het? Maak n lys waarin u die verskillende beamptes en hulle kwalifikasies noem, asook die artikels waarin u hierdie besonderhede gekry het.

Hierdie is n selfevalueringsaktiwiteit. Let op wat die Wet bepaal ten opsigte van die opleiding van beamptes. Kyk ook na die regulasies wat die minister kan uitvaardig ten aansien van beamptes en hulle kwalifikasies. n Vraag wat nou ontstaan hou verband met die vereiste dat n administrateur behoorlik gemagtig moet wees om administratiewe optredes te verrig: Mag so n administrateur sy bevoegdhede aan n ander administrateur delegeer? Die eintlike vraag is of sodanige oordrag van mag of delegering neerkom op afstanddoening of abdikering van sy of haar bevoegdhede of funksies. Met ander woorde, sal hierdie delegering gesien word as oorskryding van bevoegdhede?

7.2.3

Die rel oor delegering

Om te delegeer beteken om n taak, verantwoordelikheid of bevoegdheid aan iemand anders toe te vertrou aan n agent van die oorspronklike bevoegdheidsdraer. Die doel van delegering van bevoegdhede is om vinnige en doeltreffende verdeling van arbeid in die administrasie te verseker, aangesien administrateurs en administratiewe liggame dikwels nie self hulle vele administratiewe funksies kan uitvoer nie.

94

Tog is dit een van die basiese rels van administratiefreg dat delegering onregmatig is, tensy sekere vereistes nagekom is. Ons bespreek hierdie rel teen delegering onder die volgende opskrifte: (i) (ii) (iii) die algemene rel teen delegering wanneer is delegering van bevoegdheid toelaatbaar? verskillende vorme van delegering

Die algemene rel teen delegering n Belangrike gedeelte van die bepalings wat handel oor die kwalifikasies van die administrateur hou verband met die verbod op die delegering van bevoegdhede. Hierdie rel word vervat in die Latynse stelrel delegatus delegare non potest. Vry vertaal beteken dit die persoon aan wie n bevoegdheid verleen is, mag dit nie aan iemand anders delegeer nie. In Foster v Chairman, Commission for Administration 1991 4 SA 403 (K) word hierdie gemeenregtelike rel soos volg verduidelik: It is a trite principle of our law that where a power is entrusted to a person to exercise his own individual judgment and discretion, it is not competent for him to delegate such power unless he has been empowered to do so expressly or by necessary implication by the empowering statute. (See eg Shidiack v Union Government (Minister of the Interior) 1912 AD 642 at 648 9, Attorney-General OFS v Cyril Anderson Investments (Pty) Ltd 1965 (4) SA 628 (A) at 639.) Hierdie rel verwoord die gedagte dat die administrateur wat die gesag het om op te tree, daardie bevoegdheid self moet uitoefen. Die algemene rel is dat indien n diskresionre bevoegdheid aan n bepaalde funksionaris verleen is vanwe sy of haar spesifieke kwalifikasies, kennis of kundigheid, hierdie diskresie nie aan n ander funksionaris of instelling gedelegeer kan word nie. Die oorspronklike administrateur moet die funksie persoonlik uitoefen. Trouens, as die administrateur sy bevoegdhede vryelik aan iemand anders delegeer, sou dit die vereiste ondermyn dat bevoegdhede uitgeoefen word deur n administrateur wat n bepaalde kwalifikasie, status, kennis of verantwoordelikheid het. Die deurslaggewende beslissing oor delegering is Shidiack v Union Government 1912 AA 642. Innes WndHR het ges (648): Where the legislature places upon any ofcial the responsibility of exercising a discretion which the nature of the subject-matter and the language of the section show can only be properly exercised in a judicial spirit, then that responsibility cannot be vicariously discharged [vicarious beteken plaasvervangend/deur iemand anders]. The persons concerned have a right to demand the judgment of the specially selected ofcer.

7.2.4
Let wel:

Wanneer is delegering van bevoegdheid toelaatbaar?

In die verlede het die rel teen delegering verwarring veroorsaak omdat daar dikwels gepraat word van die rel teen sub-delegering. Ons kan dit soos volg probeer verduidelik:

95

As die oorspronklike wetgewers, te wete die Parlement, die nege provinsiale wetgewers en die plaaslike owerhede, gesag aan staatsorgane en administrateurs verleen, word ges dat hulle hierdie gesag of bevoegdhede aan daardie administrateurs gedelegeer het. Subdelegering vind plaas as die oorspronklike wetgewing n administrateur uitdruklik of deur implikasie magtig om sodanige gesag verder te delegeer. Dit is nietemin waar dat die oorspronklike administrateur nie altyd al die magte of funksies kan uitoefen wat aan hom of haar toevertrou is nie. Daar is vanselfsprekend gevalle waar staatsamptenare en -instellings sou ophou om doeltreffend te funksioneer as die delegering van gesag/mag geheel en al ver-bied sou word. Dink byvoorbeeld aan al die funksies in n staatsdepartement. Dit is onmoontlik vir die hoof van so n departement (die direkteurgeneraal) om al die administratiewe take self te verrig. Ons het reeds na hierdie aspek verwys. Daar word dus in sekere omstandighede voorsiening gemaak vir die delegering van gesag met die doel om vinnige en doeltreffende verdeling van werk binne die administrasie te bewerkstellig. Die Grondwet bevat byvoorbeeld n algemene magtiging vir delegering van funksies. Artikel 238 lui: n Uitvoerende staatsorgaan in enige regeringsfeer kan (a) enige bevoegdheid of funksie wat ingevolge wetgewing uitgeoefen of verrig moet word aan enige ander uitvoerende staatsorgaan delegeer mits die delegering bestaanbaar is met die wetgewing ingevolge waarvan die bevoegdheid uitgeoefen of die funksie verrig word;

of (b) enige bevoegdheid of funksie vir enige ander uitvoerende staatsorgaan op n agentskaps- of delegeringsgrondslag uitoefen of verrig.

Let daarop dat hierdie algemene delegeringsmagtiging wat deur die Grondwet erken word, gekwalifiseer word deur die vereiste dat die delegering versoenbaar moet wees met die magtigende wetgewing. Ons vind dus in die meeste wetgewing dat ministers, hoofde van departemente en ander senior beamptes gemagtig word om hulle bevoegdhede te delegeer. Die volgende rels is van toepassing in gevalle waar die delegering van bevoegdheid veroorloof word: (1) As die administrateur gemagtig word om n bepaalde funksie te verrig en dit behels die uitoefening van n diskresie, mag die betrokke taak nie gedelegeer word nie, tensy delegering regtens gemagtig word. n Administrateur wat n diskresie uitoefen en n besluit neem, word nie verhoed om n ondergeskikte administrateur opdrag te gee om bloot die besluit te implementeer nie. Dit kom nie op ongemagtigde delegering neer nie, aangesien die senior administrateur (die delegeerder) bloot n man-daat of instruksie uitreik. (Sien hieronder waar ons die vorme van delegering bespreek.) Die rel teen verdere delegering impliseer ook dat n administrateur nie in die uitoefening van sy of haar diskresie hom of haar in n situasie mag plaas waarin hy of sy voorskrifte of bevele van n ander liggaam moet aanvaar nie. Met ander woorde, hy of sy moet sy of haar eie aandag aan die saak bestee. n Administrateur mag, sonder om die rel teen delegering te oortree, n feitekommissie aanstel om hom of haar by te staan, mits die werklike diskresie uiteindelik deur hom- of haarself (die bevoegde administrateur) uitgeoefen word.

(2)

(3)

(4)

96

Aktiwiteit 7.6
Kyk weer na die Wet op Vlugtelinge in Bylaag C. (1) (2) Kry die gedeelte wat handel oor die delegering van bevoegdhede en som dit op. Kyk weer na u opsomming oor die bepalings van die Wet op Vlugtelinge. Veronderstel die statusbepalingsbeampte is n ruk lank uitstedig en dat hy opdrag gee dat n kollega sy besluite moet implementeer. Kom dit neer op die regmatige delegering van mag?

Sou u antwoord hiervan verskil het as hy n informele feitekommissie aangestel het om hom met n baie moeilike besluit te help, maar hy uiteindelik self oor die saak besluit?

(1) (2)

Dis is weer n selfevalueringsaktiwiteit. Let egter daarop dat u in u opsomming moes verwys het na die bevoegdhede wat nie gedelegeer mag word nie. Sien ons verduideliking hierbo van die rels van delegering.

7.2.5

Verskillende vorme van delegering

Daar is verskillende vorme van delegering. In die 1980s het Wiechers (1985:5662) drie tipes delegering onderskei en hulle genoem mandaat, dekonsentrasie en desentralisasie van mag. Die tipe delegering hang in hoofsaak af van die graad van oordrag van mag deur die oorspronklike draer daarvan. Die begrippe dekonsentrasie en desentralisasie moet verder verduidelik word. Dekonsentrasie van aktiwiteite is n tipe delegering wat in staatsdepartemente voorkom. Daar is in elke departement n interne hirargiese verhouding (n hirargie word in die Handboek van die Afrikaanse taal [HAT] beskryf as n liggaam van persone, ingedeel in range wat elk ondergeskik is aan die een bo hom). So n interne hirargiese stelsel vind ons dus in n staatsdepartement waar ons die verskillende administrateurs in n bepaalde rangorde aantref. In die nasionale regeringsfeer vind ons byvoorbeeld ten aansien van onderwysaangeleenthede die Minister van Onderwys heel boaan. Daarna vind ons die direkteur-generaal en die ander beamptes tot heel onder by die verskillende vlakke van administratiewe beamptes. Dink aan hierdie rangstelsel as n piramide:
Die Minister (aan die bo-punt van die piramide)

Die direkteur-generaal

Amptenare in die Departement

97

Desentralisasie van administratiewe gesag word gekenmerk deur die situasie waar n senior administrateur sekere bevoegdhede en aktiwiteite oordra aan n onafhanklike liggaam wat dit dan onder sy eie naam uitvoer. Sien SA Freight Consolidators (Pty) Ltd v Chairman, National Transport Commission 1987 4 SA 155 (W) te 167 wat Wiechers (1985:54) aanhaal. Byvoorbeeld, n minister stel n raad aan om vervoerpermitte uit te reik, of om n universiteit se sake te behartig. In hierdie desentralisasieverhouding mag die delegeerder nie inmeng met die aktiwiteite van die liggaam wat hy aangestel het nie. Daar word indirek beheer uitgeoefen oor die gedesentraliseerde liggaam (bv die raad) deur beheer oor die aanstelling van lede van die raad, of deur appl na of hersiening deur die oorspronklike delegeerder. Afgesien van hierdie bevoegdheid van goed- of afkeuring funksioneer die twee instellings onafhanklik van mekaar en in eie naam. Mens kan dus s daar is full delegation of power and the subdelegee [subdelegate] becomes fully responsible for the exercise of the power (Baxter 1984:436317). Noudat ons kortliks die kenmerke van die tipe delegering aan die hand van dekonsentrasie of desentralisasie verduidelik het, moet ons hierdie aspekte verder ondersoek. Die volgende tipes delegering kom voor: (a) (b) (c) (a) mandaat of opdrag/bevel administratiewe dekonsentrasie administratiewe desentralisasie Mandaat of opdrag

Die eenvoudigste vorm van delegering kom in die vorm van n mandaat voor (n instruksie of bevel). Die senior administrateur neem n besluit en laat dit dan aan n ander administrateur oor om dit te implementeer of uit te voer. Streng gesproke vind hier geen werklike delegering van mag plaas nie. (b) Dekonsentrasie

n Ander vorm van administratiewe delegering is dekonsentrasie, en wel van werk. Artikel 7 van die Wet op Vlugtelinge verleen byvoorbeeld aan die minister die bevoegdheid om enige van sy bevoegdhede aan n administrateur in die departement te delegeer. U sal merk dat dit n voorbeeld is van magtiging om te delegeer tussen administrateurs in dieselfde hirargie (dus n interne hirargiese verhouding), in hierdie geval in die Departement van Binnelandse Sake. Hierdie tipe delegering word ook in n universiteit of n munisipale raad of enige instelling gevind wat openbare bevoegdheid ingevolge wetgewing uitoefen. Die hoofrede vir hierdie tipe delegering is om die verdeling van werk en die vinnige en doeltreffende uitvoering van n regeringsfunksie te verseker. Die minister, as die hoof van n spesifieke departement, kan eenvoudig nie al die funksies van sy of haar departement self verrig nie. Hy of sy delegeer dan sy of haar bevoegdheid aan die direkteur-generaal, wat op sy beurt hierdie bevoegdhede aan die departementshoofde delegeer, wat dit op hulle beurt weer aan die beamptes delegeer, ensovoorts. Die volgende belangrike rels geld ten aansien van dekonsentrasie van administratiewe funksies: (1) Die hoof (die delegeerder) van die administratiewe hirargie mag die delegering te eniger tyd terugtrek en die funksie persoonlik verrig, of hy of sy mag sekere vereistes ten aansien van die verrigting van die funksie deur die gedelegeerde voorskryf.

98

(2)

(3)

Wanneer n gedelegeerde n funksie namens die delegeerder verrig, tree hy of sy in die plek van die delegeerder op, en die funksie word beskou as synde verrig deur die delegeerder . Die delegeerder mag verskillende tipes beheer oor die gedelegeerde uitoefen. Hy of sy mag byvoorbeeld n verslag van hom of haar aanvra, en indien die taak nie korrek uitgevoer is nie, mag hy of sy die gedelegeerde van sy of haar plig onthef. As die saak nie afgehandel is nie, mag die delegeerder ingryp en die saak persoonlik afhandel. Die delegeerder is nie functus officio voordat die saak afgehandel is nie. (U onthou seker dat functus officio beteken dat die beampte sy taak voltooi het. Hierdie bepaalde aspek is in studie-eenheid 3 bespreek.) Indien die saak egter afgehandel is, kan die delegeerder nie die uitoefening van die gedelegeerder funksie ongedaan maak nie, alhoewel hy kan besluit om die delegering terug te trek.

(4)

Gesagdraende funksionarisse binne dieselfde administratiewe hirargie kan nie by n regsdispuut met mekaar betrokke raak nie. n Administrateur kan byvoorbeeld nie n dispuut met sy of haar departementshoof verklaar oor n saak wat nie sy of haar regte of belange persoonlik raak nie. In hierdie verband s ons dat daar solidariteit binne dieselfde administratiewe hirargie moet wees. Desentralisasie

(c)

Desentralisasie beteken dat die delegeerder (die senior administrateur) sekere bevoegdhede en aktiwiteite aan n onafhanklike liggaam oordra. n Voorbeeld van hierdie soort delegering is waar n minister n paneel of raad van deskundiges aanstel om lisensies of konsessies toe te staan. Die minister mag nie die funksie persoonlik uitoefen wat hy of sy gedelegeer het nie. Dit beteken nie dat die minister nou geen beheerbevoegdheid of toesig oor die liggaam het nie. Hy oefen of sy beheer op die volgende twee maniere uit: (1) (2) deur aanstelling van die liggaam se lede, en deur appl teen of hersiening van besluite wat geneem is

Dit gaan hier om n onafhanklike beheerverhouding of desentralisasie. Streng gesproke is daar geen delegering wanneer n gedesentraliseerde liggaam geskep word nie. Die uitoefening van openbare (administratiewe) mag deur onafhanklike liggame is eerder onderworpe aan bestuur en beheer deur die beherende liggaam. In University of Pretoria v Minister of Education 1948 4 SA 79 (T) het die hof bevind dat die Minister van Onderwys nie die bevoegdheid het om die rektor van n universiteit aan te wys nie, en dat hierdie funksie binne die bevoegdheid van die universiteitsraad val. Die raad se aanstelling moet deur die minister goedgekeur word, maar hy kan nie die raad se besluit deur sy besluit vervang nie.

Aktiwiteit 7.7
Lees die volgende scenarios (scenario 12, 13, 14, 15 en 16 ). Voltooi daarna die tabel hieronder volgens die aan-wysings. Skryf vir elke scenario (die linkerkantste kolom in tabel C) in die middelste kolom of u dit as gemagtigde of ongemagtigde delegering beskou. In die laaste kolom moet u neerskryf watter vorm van delegering dit is. Gee kort redes vir u antwoord.

99

Scenario 12 Die bevoegdheid om aan die einde van n semester by n sekere universiteit te besluit watter studente vir toelating kwalifiseer, word aan die departementshoof gedelegeer. Die departementshoof delegeer hierdie bevoegdheid weer aan die dosente wat die betrokke vakhoofde is.

Scenario 13 Sou dit u antwoord verander het as die departementshoof hierdie bevoegdheid self uitgeoefen het, maar sy persoonlike assistent dan versoek om die lys van kandidate neer te skryf?

100

Scenario 14 Die raad van n universiteit het die bevoegdheid om n rektor aan te stel. Die Minister van Onderwys is nie tevrede met die aanstelling wat die raad gemaak het nie en stel n rektor van sy eie keuse aan.

Scenario 15 Kragtens die bevoegdheid wat daaraan verleen is, besluit n munisipaliteit om sekere eiendomme te onteien met die doel om die dorp se strate te verbeter. Die munisipaliteit beveel die dorpsekretaris om met die eienaars te onderhandel oor die aanskaffing van die eiendomme. Na verkryging van die inligting besluit die munisipaliteit om die eiendomme te onteien.

101

Scenario 16 Die bevoegdheid om sekere voorwaardes vir die verkoop van steenkool te stel word aan die pryskontroleur gedelegeer. Hy delegeer op sy beurt onmiddellik hierdie diskresie aan n ander beampte in n ander departement omdat hy te besig is om die voorwaardes self op te stel.

TABEL C Scenario 12 13 14 15 16 Gemagtig/ongemagtig Tipe delegering

TABEL C Scenario 12 Gemagtig/ongemagtig Gemagtigde delegering Tipe delegering Dekonsentrasie van mag. Die dosente en departementshoof is in dieselfde hirargie. Boonop bly die departementshoof in beheer. Dit is n mandaat of opdrag. Hy het die besluit geneem en iemand anders opdrag gegee om dit uit te voer.

13

Gemagtigde delegering

102

Scenario 14

Gemagtig/ongemagtig Ja, die oorspronklike delegering van die minister aan die universiteitsraad is gemagtig as vorm van desentralisasie. Die saak eindig egter nie hier nie. Aangesien die minister daarna n rektor van sy eie keuse aangestel het (wat ontoelaatbaar is), is daar streng gesproke geen delegering nie. Delegering kan nie opwaarts geskied nie. Die minister se handeling is onregmatig.

Tipe delegering Na delegering van die taak aan die universiteitsraad as gedesentraliseerde vorm van delegering, behou die minister nie die oorspronklike gesag (wat die geval sou wees in n gedekonsentreerde vorm van delegering nie). Hy of sy mag dus nie inmeng in die besluit nie (Pretoria University v The Minister of Education hierbo). Aangesien die minister n rektor van sy keuse aangestel het (wat eenvoudig onregmatig is) is daar geen delegering by hierdie deel van die scenario betrokke nie. Mandaat of opdrag. Sien hierbo. Geen bevoegdheid om te delegeer aan iemand buite die departementele hirargie nie.

15 16

Gemagtigde delegering Ongemagtigde delegering

7.3

Die bevoegdhede van die administrateur


Die bevoegdhede van die administrateur word onder die volgende opskrifte bespreek: 7.3.1 7.3.2 7.3.3 7.3.4 7.3.5 Die bevoegdhede van die administrateur soos deur die reg voorgeskryf Die geografiese gebied of plek waar die administrateur sy of haar bevoegdheid mag/moet uitoefen Die tyd waarbinne die administrateur sy of haar bevoegdheid mag/moet uitoefen Die objek (onderwerp) van die bevoegdheid/gesag Verbod op die misbruik van gesag deur die administrateur 7.3.5.1 7.3.5.2 7.3.5.3 Die rel teen die uitoefening van gesag vir n ongemagtigde doel/ ongeoorloofde doel Die rel teen die uitoefening van gesag deur n ongemagtigde prosedure te volg Die rel teen die uitoefening van gesag met verskuilde motiewe (bybedoelings)

7.3.6

Die uitoefening van die administrateur se bevoegdhede te kwader trou (mala fides)

7.3.1

Die bevoegdhede van die administrateur soos deur die reg voorgeskryf

Dit moet teen hierdie tyd duidelik wees dat die administrateur nie enige administratiewe optrede toegelaat word wat nie deur die reg gemagtig word nie. Ons het ook geleer dat die beskrywing (inhoud) van wat die reg die administrateur magtig om in n bepaalde situasie te doen, in die magtigende wet te vinde is. Die Wet op Vreemdelinge (Bylaag C) sit byvoorbeeld die bevoegdhede van die beamptes uiteen wat met die toelating van vlugtelinge tot Suid-Afrika werk.

103

Ons moet egter in gedagte hou dat wanneer die administrateur se bevoegdhede genterpreteer word, gemeenregtelike rels toegepas word wat deel vorm van die rels vir die uitleg van wette. Hierdie rels help om die omvang en inhoud van die statutre bevoegdhede te bepaal. Die howe het met verloop van jare die rels ten aansien van statutre bevoegdheid in ooreenstemming met die algemene beginsels van die administratiefreg toegepas en ontwikkel. Om hierdie redes s ons dat die inhoud en omvang van administratiewe gesag (die bevoegdhede) van die volgende afhang: (a) (b) die betrokke wet (en natuurlik die Grondwet wat die raamwerk verskaf waarbinne die bevoegdhede uitgeoefen word volgens die beginsel van grondwetlike legaliteit) die toepaslike rels ten aansien van interpretasie van wette (Aangesien u meer oor laasgenoemde rels in die module oor die uitleg van wette leer volstaan ons hiermee.) die algemene beginsels van die administratiefreg soos deur die howe toegepas en ontwikkel

(c)

In die magtigende wetgewing kry ons die bepalings wat die administrateur se bevoegdhede afbaken ten aansien van die (i) (ii) (iii) geografiese gebied waarbinne/waar hy of sy bevoegdhede moet uitoefen (die plek waar hierdie bevoegdhede uitgeoefen kan word) die tydperk waarbinne hierdie bevoegdhede uitgeoefen moet word die onderwerp van die optrede

7.3.2

Die geografiese gebied of plek waar die administrateur sy of haar bevoegdheid mag/moet uitoefen

Indien n administrateur gemagtig word om besluite te neem, sekere take en funksies te verrig en bevoegdhede binne n spesifieke geografiese gebied uit te oefen, moet die administrateur hom of haar by die voorgeskrewe perke hou.

Aktiwiteit 7.8
Die padvervoerraad vir die provinsie Gauteng is gemagtig om vervoerpermitte vir Gauteng uit te reik. Die raad besluit egter op n vergadering om ook vervoerpermitte vir die Noordelike Provinsie uit te reik, aangesien die lede van die vervoerraad van die Noordelike Provinsie almal staak omdat hulle toelaes nie betaal is nie. Mag die Gautengse Padvervoerraad dit doen?

Nee. Die administrateur (die raad) word gemagtig om sy bevoegdhede net binne n bepaalde geografiese gebied of op n spesifieke plek uit te oefen. Aangesien die padvervoerraad geen status of bevoegdheid ten opsigte van die Noordelike Provinsie het nie, het dit ook geen gesag om in daardie betrokke gebied op te tree nie. Die padvervoerraad sou dus sy gesag en bevoegdhede oorskry en die optrede (die uitreiking van vervoerpermitte in die Noordelike Provinsie) sou ongeldig wees.

104

7.3.3

Die tyd waarbinne die administrateur sy bevoegdheid mag/ moet uitoefen

Indien n spesifieke tyd voorgeskryf word waarbinne die administrateur sy of haar funksies moet verrig, het hy of sy geen bevoegdheid om die voorgeskrewe tydperk te oorskry nie. n Rel wat ook onder hierdie opskrif val, is dat administratiewe optrede vooruitwerkend is (op die toekoms van toepassing) en nie terugwerkend nie (dws van toepassing op vorige optrede) die rel teen terugwerkendheid. n Optrede sal alleen terugwerkend wees indien die administrateur volgens wet gemagtig is om dit terugwerkend te maak. Die rede vir hierdie rel is dat enige administratiewe optrede wat terugwerkend is, bestaande regte, verpligtinge en vryhede sal affekteer.

Aktiwiteit 7.9
Blaai weer terug na scenario 11 (die verhaal van Sello en sy kosstalletjie). Veronderstel dat die munisipaliteit gemagtig word om straathandel te reguleer deur handelslisensies uit te reik. Die magtigende munisipale verordening bepaal dat handelslisensies elke jaar tussen Januarie en Maart hernuwe moet word. Tree die munisipaliteit binne sy bevoegdhede op as hy handelslisensies net in September sou hernuwe?

Nee, sodanige optrede sou onregmatig wees, aangesien die magtigende verordening oor optrede binne n gesette tydperk gegnoreer is.

Aktiwiteit 7.10
Gaan die Wet op Vreemdelinge (Bylaag C) deur en kyk of u enige bepalings kan kry wat op plek en tyd betrekking het. Skryf hulle neer, asook wat die bepalings in hierdie verband vereis.

Dit is n selfevalueringsaktiwiteit met die doel om u op die hoogte te bring met die vereistes wat die bevoegdhede van die administrateur ten aansien van tyd en plek afbaken.

7.3.4

Die objek (onderwerp) van die bevoegdheid/gesag

Vereistes wat verband hou met die onderwerp van die administrateur se be-voegdhede of gesag hou ook verband met die doel van die administratiefregtelike verhouding, met ander woorde, die grondrede waarom die administrateur sy bevoegdhede uitoefen, of die doel waarvoor die bevoegdheid verleen is. (Sien ook studie-eenheid 3 waarin ons die objek van die administratiefregtelike verhouding bespreek het.) Ons vind dat die onderwerp van die bevoegdheid om oor iets te besluit (bv om n lisensie uit te reik of om enige bevel te maak) gewoonlik baie duidelik in die magtigende wet beskryf word.

105

U sal onthou dat ons ges het dat die rels ten aansien van uitleg van wette soms toegepas word om te help om die bevoegdhede van die administrateur vas te stel. Dit sal byvoorbeeld gebeur wanneer die grense van die administrateur se bevoegdhede nie duidelik genoeg gedefinieer word in die magtigende wet nie en daardie rels dan geraadpleeg word om helderheid te kry. Ons bespreek die rels egter nie hier nie aangesien hulle in die module oor Uitleg van wette behandel word.

Aktiwiteit 7.11
In Suid-Afrika verbied nasionale skolewetgewing (die Suid-Afrikaanse Skolewet 84 van 1995) en provinsiale skolewetgewing lyfstraf as vorm van dissiplinre optrede in skole. Die wetgewing vereis ook dat skoolbeleid en gedragskodes deur die beheerliggame van skole opgestel moet word en dat die meerderheid van die lede van die beheerliggaam ouers moet wees. Stel u voor dat ons met John Leerder se skool (scenario 1) te doen het en dat die beheerliggaam besluit dat lyfstraf in die toekoms die verkose vorm van dissipline sal wees en dit s in die dissiplinre kode vasl. Dink u dat hierdie besluit in ooreenstemming is met die vereiste dat bevoegdhede uitgeoefen moet word soos in die magtigende wet bepaal word?

Nee. Alhoewel die magtigende wetgewing die beheerliggaam toelaat/verplig om n dissiplinre kode te aanvaar, bepaal dit ook dat lyfstraf nie deel van daardie kode mag vorm nie. Deur lyfstraf by die kode in te sluit, het die beheerliggaam dus die bevoegdhede oorskry wat deur die magtigende wetgewing verleen is en ultra vires opgetree. Dit is duidelik dat die beheerliggaam (die administrateur) die onderwerp van die optrede ongemagtig uitgebrei het. Daarom was die optrede onregmatig.

7.3.5

Verbod op die misbruik van gesag deur die administrateur

Die ondersoek na die onderwerp van die administrateur se bevoegdhede (gesag) bring ons by die volgende vraag: Wat gebeur as die administrateur sy of haar gesag misbruik? Of anders gestel: Wat gebeur as die administrateur sy of haar diskresie misbruik? Daar is verskillende vorme van magsmisbruik deur die administrateur, maar wat die vorm ook al is, is daar een gemeenskaplike kenmerk: die misbruik hou verband met misbruik van diskresie. Ons vind die volgende vorme van misbruik: (a) (b) (c) uitoefening van gesag met n ongemagtigde of ongeoorloofde doel uitoefening van gesag deur n ongemagtigde prosedure te volg uitoefening van gesag met verskuilde motiewe (bybedoelings)

Let wel: Ons sal weer na hierdie vorme van misbruik van diskresie kyk as ons in studie-eenheid 12 die hersieningsgronde ingevolge artikel 6 van PAJA bespreek.

106

7.3.5.1

Die rel teen die uitoefening van gesag vir n ongemagtigde doel of ongeoorloofde doel

Wat word bedoel wanneer ges word dat die administrateur sy of haar bevoegdhede vir n ongemagtigde of ongeoorloofde doel uitoefen? Ons het reeds geleer dat die administrateur sy bevoegdhede met n gemagtigde doel moet uitoefen. Die administrateur moet dus sy of haar bevoegdheid gebruik vir die doel wat in die magtigende wet aangetoon word. Indien die administrateur sy of haar bevoegdhede gebruik vir n ander doel as die een wat in die magtigende wet uiteengesit is, kom sy of haar optrede neer op die misbruik van gesag vir n ongemagtigde doel of met n ongeoorloofde oogmerk. Let wel: U sal beide die uitdrukkings ongemagtigde doel en ongeoorloofde oogmerk tekom. Hulle beteken ten aansien van die misbruik van gesag deur die administrateur presies dieselfde (hulle is sinonieme) en beteken dat die administrateur nie sy bevoegdheid uitoefen soos in die magtigende wet bepaal nie. Ons gebruik egter ongemagtigde doel om verwarring te voorkom. Baxter (1984:508) haal aan uit Oranjezicht Estates Ltd v Cape Town Council (1906) 23 HH 296 op 308 en skryf as volg: It is a well-established principle of South African law that powers given to a public body for one purpose cannot be used for ulterior purposes which are not contemplated at the time when the powers were conferred. As n administrateur sy of haar bevoegdhede vir n ongemagtigde doel uitoefen, word die regskrag van die magtigende wet ongemagtig uitgebrei. Met ander woorde, die administrateur neem die funksies van die wetgewer oor (eien hulle wederregtelik toe) deur die regskrag van die bepaalde wetgewing uit te brei. Dit bots op sy beurt met die hele beginsel van regmatigheid (legaliteitsbeginsel), asook met die leerstuk van die skeiding van magte. Die toets om te bepaal of die administrateur sy of haar bevoegdheid gebruik het om die gemagtigde oogmerk te bereik, is objektief. Dit beteken dat ons nie vra of die administrateur gedink of geglo het dat hy of sy die gemagtigde doel gedien het nie, maar eerder of die gemagtigde doel, objektief gesproke, bereik is. Die bewys van ongemagtigde doel hang dus af van die resultate of gevolge van die gesagsuitoefening. Let ook daarop dat n administrateur wat sy of haar bevoegdheid vir n ongemagtigde doel uitoefen, nie noodwendig n bedrieglike, misleidende, oneerlike of selfs n sinistere bedoeling het nie; hy of sy is dalk absoluut bona fide (te goeder trou) in die uitoefening van sy of haar gesag vir n ongemagtigde doel. Uitoefening van administratiewe gesag vir n ongemagtigde doel kom nietemin neer op ongeldige optrede die bevordering van n ongemagtigde oogmerk bly ongeldig of onregmatig, ongeag h prysenswaardig die bedoeling van die administrateur ook al is.

107

Die volgende voorbeelde uit regspraak toon situasies waar gesag vir n ongemagtigde doel uitgeoefen is: (1) In University of Cape Town v Ministers of Education and Culture (House of Assembly and House of Representatives) 1988 3 SA 203 (K) het die Minister van Onderwys die betaling van staatsubsidies aan die universiteit stopgesit op grond daarvan dat die universiteit nie wet en orde op die kampus gehandhaaf het nie. Di gesag is ingevolge die Wet op Universiteite 61 van 1955 uitgeoefen. Die universiteit het geredeneer dat die doel van die betaling van subsidies was om tersire onderwys te bevorder, en nie om wet en orde op kampus te handhaaf nie. Die hof bevind dat die ministerile voorwaardes inderdaad ongeldig was, aangesien die doel daarvan (die bevordering van wet en orde) nie ooreengestem het met die oogmerk van die wet (die bevordering van hor onderwys) nie. In Rikhoto v East Rand Administration Board 1983 4 SA 278 (W) het die destydse administrasieraad artikel 10(1)(b) van die Swartes (Stadsgebiede) Konsolidasiewet 25 van 1945 (nou herroep) sodanig gemplementeer dat die applikant daarvan uitgesluit is om as inwoner in die voorgeskrewe gebied te kwalifiseer. Die applikant het aangevoer dat hy onafgebroke in die gebied vir een werkgewer gewerk het vir n tydperk van nie minder as tien jaar nie, wat beteken het dat hy as n inwoner gekwalifiseer het, soos in die wet gedefinieer. Die hof het die respondent se bewering verwerp dat die applikant nie onafgebroke vir een werkgewer gewerk het nie. (Die respondent het beweer dat die inroepprosedure [die prosedure waarvolgens van sekere werkers vereis word om hul dienskontrakte jaarliks te hernieu] onderbrekings in hul dienstydperk veroorsaak het.) Die hof het bevind dat die respondent en sy amptenare nie gemagtig is om op die inroep-prosedure te steun om die doel van artikel 10(1)(b) te dwarsboom nie en die applikant se reg op verblyf is bevestig. Die beslissing is op appl bevestig (Oos-Randse Administrasieraad v Rikhoto 1983 3 SA 595 (A)). In Cassiem v Commanding Officer, Victor Verster Prison 1982 2 SA 547 (K) is die gesag om n gevangene se voorregte terug te trek indien daardie voorregte misbruik is, ten onregte gebruik om gevangenes vir ander oortredings te straf.

(2)

(3)

Aktiwiteit 7.12
Blaai weer terug na Sello en die kosstalletjie in scenario 11. Veronderstel sy handelslisensie is gekanselleer om hom te straf omdat hy die bestuurder van die gemeenskapsentrum n mal ou koei genoem het wat vasbeslote is om almal te runeer wat probeer om n bestaan te maak. Deur Sello se lisensie te kanselleer is n voorbeeld van hom gemaak om ander handelaars te waarsku om nie met die bestuurder van die gemeenskapsentrum woorde te kry nie. Dink u hierdie optrede was korrek?

Die doel van n handelslisensie is om handel te reguleer. Die kansellasie van Sello se lisensie om n voorbeeld van hom te maak en as waarskuwing vir ander te dien, het dus neergekom op die uitoefening van gesag vir n ongemagtigde doel. Sien die bespreking hierbo en let veral op die toets om te bepaal of gesag vir n ongemagtigde doel uitgeoefen word.

108

7.3.5.2

Die rel teen die uitoefening van gesag deur n ongemagtigde prosedure te volg

Scenario 17 Staat A het nie n uitleweringsooreenkoms met staat B nie (uitlewering word gedefinieer as die lewering van n beskuldigde of veroordeelde individu aan die staat waar hy beskuldig word van, of veroordeel is weens n misdaad deur die staat in wie se gebied hy hom op die oomblik bevind). Om hierdie probleem te omseil, verklaar staat A Ponzi as verbode immigrant ingevolge sy Wet op Immigrasie, en hou hom in n gevangenis gevange hangende deportasie aan staat B waar hy van bedrog aangekla word. Staat A gebruik inderwaarheid deportasie om uitlewering te bewerkstellig. (Die feite is breedweg gegrond op Mackeson v Minister of Information 1980 1 SA 747 (R).)

Aktiwiteit 7.13
Het u enige verskil opgemerk tussen die uitoefening van gesag in bogenoemde scenario en ons vroere verduideliking van die gebruik van gesag vir n ongemagtigde doel? Skryf neer wat u dink.

Die verskil wat ons opgemerk het, is dat dit nie die doel was wat ongemagtig was nie, maar wel die prosedure wat gevolg is, wat nie gemagtig of voorgeskryf is nie.

Ons vind dat die administrateur gewoonlik n ongemagtigde prosedure volg wanneer die geoorloofde en korrekte prosedure moeiliker, tydrowender (omslagtiger) of ongerieflik/ lastig is. Die administrateur omseil dan hierdie korrekte, maar moeilike prosedure deur n kortpaadjie te gebruik. Hierdie vorm van misbruik ondermyn inderdaad die reg en kom neer op optrede fraus legis bedrieglike optrede aangesien die administrateur doelbewus

109

probeer om die prosedurele bepalings te ontduik. Ons kyk weer hierna as ons gebruik van mag met bedrieglike motiewe hieronder behandel. Die volgende is voorbeelde in regspraak oor die uitoefening van gesag deur middel van ongemagtigde prosedure (n kortpad): (1) In Van Coller v Administrator Transvaal 1960 1 SA 110 (T) het die direkteur van onderwys n onderwyser, oor wie se gedrag baie klagtes ontvang is, na n ander pos verplaas in plaas daarvan om dissiplinre stappe teen hom in te stel. Die hof het bevind dat dit op n dissiplinre maatrel teen die opvoeder neergekom het. Die direkteur het, deur die opvoeder te verplaas, die rels van natuurlike geregtigheid (wat onder meer die opvoeder die geleentheid gee om sy saak te stel) wat by dissiplinre verrigtinge geld, omseil. Die direkteur het dus onregmatig opgetree deur n kortpad te neem (deur die opvoeder te verplaas), terwyl die ingewikkelder prosedure van natuurlike geregtigheid wat in dissiplinre verhore voorgeskryf word, vermy is. (Ons bespreek die rels van natuurlike geregtigheid in studie-eenheid 9.) In Pretoria City Council v Meerlust Investments (Pty) Ltd 1962 1 SA 328 (T) het die hof bevind dat die stadsraad n privaatregtelike prosedure van koop en verkoop gevolg het om die onteiening van n eiendom af te dwing. Die stadsraad het met ander woorde nie die korrekte prosedure gevolg nie.

(2)

n Ander vorm van magsmisbruik deur die administrateur is waar hy of sy in die uitoefening van gesag verskuilde motiewe het om die reg te fnuik. Hierdie vorm van misbruik staan bekend as optrede in fraudem legis. Wat beteken dit?

7.3.5.3

Die rel teen die uitoefening van gesag met verskuilde motiewe (bybedoelings)

Aktiwiteit 7.14
Lees die volgende scenario en skryf neer of u dink dat hierdie uitoefening van gesag enigsins verskil van uitoe-fening van gesag vir n ongemagtigde doel, of uitoefening van gesag deur n ongemagtigde (verkeerde) prosedure te volg.

110

Scenario 18 Die hoofverkeersbeampte van die munisipaliteit van Newtown gee sy verkeersbeamptes opdrag om X aantal verkeersboetes per dag uit te skryf. Dit blyk later dat die oogmerk met hierdie instruksie nie was om verkeer in Newtown te beheer nie, maar om n gedeelte van die inkomste uit die boetes vir homself toe te eien.

U sal onmiddellik besef dat hierdie voorbeeld klaarblyklik neerkom op die verdraaiing of ondermyning van die oogmerk van verkeersbeheer. Die uitskryf van n verkeersboete vind plaas om n ander rede as om verkeer te beheer. Kortom, n bepaalde ingesteldheid kom hier na vore n oneerlike ingesteldheid (om geld oneerlik te verdien, en nie om die verkeer te beheer nie).

Ons howe was in die verlede geneig om die uitoefening van administratiewe gesag vir n ongemagtigde doel gelyk te stel aan die uitoefening van gesag met n bybedoeling (bedekte beweegrede). (Die Latynse uitdrukking wat gebruik word om die uitoefening van gesag met n bybedoeling te beskryf is in fraudem legis.) Ons moet egter duidelik tussen hierdie twee gevalle onderskei. By die uitoefening van gesag in fraudem legis ontwyk die administrateur doelbewus en opsetlik die bepalings van die magtigende wet. Die hof het die uitoefening van gesag op so n wyse as volg beskryf in Dadoo Limited v Krugersdorp Municipal Council 1920 AD 530 op 547: An examination of the authorities therefore leads me to the conclusion that a transaction is in fraudem legis when it is designedly disguised [ons klem] so as to escape the provisions of the law, but falls in truth within these provisions. In ons scenario het die hoofverkeersbeampte opsetlik afgewyk van die gemagtigde doel van verkeersbeheer soos voorsien in die bepalings van die magtigende wet.

111

Ons moet onthou dat gesag wat gebruik word met n bybedoeling (fraus legis) en n ongemagtigde doel nie aan mekaar gelykgestel kan word nie. Die uitoefening van gesag in fraudem legis veronderstel n bedrieglike bedoeling wat nie noodwendig in geval van die misbruik van gesag met n ongemagtigde doel ter sprake is nie. (Dit is egter moontlik dat sowel n ongemagtigde doel en n bybedoeling in dieselfde optrede aanwesig kan wees.)

Aktiwiteit 7.15
Skryf u eie opsomming/kort aantekening waarin u onderskei tussen ongemagtigde doel, prosedure-ontwyking en fraus legis. U moet in u opsomming na die volgende verwys: (1) (2) (3) (4) In al die gevalle word die oogmerk van die magtigende wet ontken. Wat is die basiese verskil tussen hierdie drie gevalle? In watter geval het die administrateur moontlik met die beste bedoeling opgetree? In watter geval het hy nie met die beste bedoeling opgetree nie?

Dit is weer eens n selfevalueringsaktiwiteit. Raadpleeg die voorafgaande bespreking vir die nodige inligting.

Die gebruik van bevoegdheid in fraudem legis om opsetlik af te wyk van die doel van magtigende wet bring ons by die laaste aspek wat met die gesag van die administrateur verband hou.

7.3.6

Die uitoefening van die administrateur se bevoegdhede te kwader trou (mala fides)

Aktiwiteit 7.16
Lees weer die koerantberig in die inleiding tot hierdie studiegids. Hoe sien u die uitoefening van openbare gesag hier? Toon hierdie optrede eerlike bedoelings? Weerspiel die optrede werklik wat behoorlike uitoefening van openbare gesag moet wees? Skryf neer wat u hieroor dink.

Openbare gesag is ter sprake wanneer Telkom n openbare funksie verrig, naamlik om n advertensie te plaas waarin tenders aangevra word. Daar word ges dat sodanige gesag nie ter wille van openbare willekeur of grille gehou word nie, maar as n vorm van openbare vertroue/trust. Daaruit volg dit dus dat n ho standaard vir openbare optrede in die openbare belang vereis word. Die administrateurs by Telkom het nie aan hierdie ho standaard voldoen toe hulle hul gesag uitgeoefen het nie.

Ons het geleer dat om behoorlik aandag te skenk aan n saak, n oorkoepelende vereiste is vir alle administratiewe optrede. n Soortgelyke idee word uitgespreek wanneer ges

112

word dat alle administrateurs hulle gesag te goeder trou (bona fide) moet uitoefen, omdat hulle hulle aandag ernstig en bewustelik aan al die vereistes vir geldige of regmatige administratiewe optrede moet skenk. Die teenoorgestelde van goeie trou is kwade trou (mala fides). Mens kan mala fides sowel in n ruimer as n eng sin verstaan. In die eng sin verwys dit na bedrog, oneerlikheid of korrupsie en in die ruim sin verwys dit na die onregmatige uitoefening van gesag. Die waarheid is dat wanneer n administrateur sy gesag te kwader trou uitgeoefen het, hy nie terselfdertyd ernstig aandag aan die vereistes van geldigheid (van administratiewe optrede) kon geskenk het nie. Dit toon ook n opsetlike verontagsaming van die basiese vereiste dat openbare gesag in die openbare belang uitgeoefen moet word. n Voorbeeld: In Hart v Van Niekerk 1991 3 SA 689 (W) het die hof beslis dat die munisipaliteit se besluit om swembaddens te sluit vir n onbehoorlike oogmerk/doel geneem is om die uitwerking wat die herroeping van die Wet op Aanwysing van Aparte Geriewe 19 van 1953 tot gevolg gehad het, te omseil en nog te meer, die munisipaliteit het nie te goeder trou opgetree nie en het ook nie behoorlike aandag aan die saak geskenk nie. Let wel: Ons gaan weer kyk na hierdie vereiste vir die uitoefening van gesag te goeder trou wanneer ons beheer van administratiewe optrede in die laaste studie-eenheid bespreek, waar dit handel oor vorms van beheer, soos hersiening van administratiewe optrede. Een van die gronde vir hersiening is dat administratiewe optrede te kwader trou verrig is ingevolge artikel 6(2)(e)(v) van PAJA. Ons sal dan aandag skenk aan die gevolge wat die hof heg aan optrede wat te kwader trou verrig is.

7.4

Samevatting
Dit bring ons by die einde van hierdie lang studie-eenheid oor die reg op regmatige administratiewe optrede. In die volgende studie-eenheid ondersoek ons die reg op redelike administratiewe optrede.

113

STUDIE-EENHEID 8

DIE GRONDWETLIKE REG OP REDELIKEADMINISTRATIEWE OPTREDE


1

Nadat u deur hierdie studie-eenheid gewerk het, behoort u te verstaan dat in die gemenereg onredelikheid nie gesien is as onafhanklike en afsonderlike hersieningsgrond nie, en hoekom dit so was die argumente in van die ouer hofbeslissings oor onredelikheid te kan verduidelik die argumente vir die stel van rasionaliteit as vereiste vir administratiewe optrede in die tussentydse Grondwet te kan verduidelik die nuutheid van reg op redelikheid in die Grondwet te kan verduidelik die huidige situasie ingevolge die 1996-Grondwet en PAJA te kan aantoon die Konstitusionele Hof se standpunt oor die grondwetlike reg op redelikheid te kan verduidelik

Hierdie studie-eenheid word soos volg ingedeel: 8.1 8.2 8.3 Inleiding Die gemenereg en die vereiste dat administratiewe optrede redelik moet wees 8.2.1 Enkele vroere beslissings oor redelikheid Regverdigbare administratiewe optrede ingevolge artikel 24(d) van die tussentydse Grondwet 8.3.1 Die howe se benadering tot regverdigbaarheid in artikel 24(d) van die tussentydse Grondwet Die huidige posisie ingevolge die Grondwet van 1996 en die bepalings van PAJA 8.4.1 Artikel 33(1) van die Grondwet van 1996 8.4.2 8.4.3 PAJA en die reg op redelike administratiewe optrede die onderskeid tussen die verwante konsepte rasionaliteit en proporsionaliteit

8.4

8.5

Die Konstitusionele Hof se uitleg van die reg op redelike administratiewe optrede Samevatting

114

8.1

Inleiding

Scenario 19 Mnr Hapless Kuzwayo is n gevangene in die Sentrale Gevangenis in Pretoria. Hy is aan n ernstige witboordjie-misdaad skuldig bevind en die gevangenisowerhede beskou hom as n uiters moeilike gevangene. Om hierdie rede het die gevangenisowerhede besluit om hom van sekere van sy voorregte te ontneem, wat hulle in elk geval as luukshede beskou. Hulle neem onder andere sy i-pod, selfoon, klein televisiestelletjie en al sy boeke weg. Hy mag ook geen besoekers ontvang nie.

Aktiwiteit 8.1
Dink u dit is redelike administratiewe optrede? Skryf u redes neer.

Wenk: n Goeie plek om te begin is om n woordeboek te raadpleeg om uit te vind presies wat die woord onredelik beteken. As u dan u antwoord neerskryf moet u NIE skryf dat die owerhede se optrede onbillik of onregmatig of sonder goeie rede was nie. Konsentreer op die redelikheid of onredelikheid van hulle optrede. Dink aan die uitwerking of impak van hulle optrede. Wanneer sal iemand beswaar aanteken oor onredelike administratiewe optrede? Natuurlik as die besluit op optrede hom or haar negatief raak wanneer dit sy of haar regte en voorregte raak. Mnr Kuzwayo se voorregte is deur die gevangenisowerhede weggeneem, en dit het hom negatief geraak. Soos wat u deur hierdie moeilike studie-eenheid werk moet u altyd die volgende in gedagte hou: Die uitwerking van alle administratiewe optrede moet redelik wees. Administratiewe optrede sal n redelike uitwerking h as die administrateur sy diskresie korrek uitgeoefen het en die besluit wat hy of sy geneem het gegrond is op objektiewe feite en omstandighede. Kortom, enige regverdigbare besluit kom neer op redelike administratiewe optrede. n

115

Regverdigbare besluit is een wat op rede gegrond is en nie byvoorbeeld op n subjektiewe mening, n sielkundige benadering of selfs die gerief vir die administrateur nie. Ongelukkig is dit nie al wat oor hierdie saak ges kan word nie want die woord onredelikheid het nie net een betekenis nie. Enige woordeboek sal dit staaf. Byvoorbeeld, die Compact Oxford English Dictionary (2005) definieer onredelik soos volg: 1 nie gerig deur of gegrond op gesonde verstand nie, en 2 buite die perke van wat aanvaarbaar of bereikbaar is (eie vertaling). n Ondersoek na die semantiese betekenis van die woord onredelik help ons verstaan wat redelikheid of onredelikheid ten aansien van administratiewe optrede beteken. Administratiewe optrede kan as onredelik beskou word as die besluitnemer se besluit irrasioneel of sinloos is (maw nie gerig deur of gegrond op gesonde verstand nie). n Besluit is ook onredelik as daar geen bewys is van balans proporsionaliteit tussen die uitkoms wat die besluitnemer wil bereik en die middele wat hy aanwend om hierdie resultaat te bereik nie. (Die verwysing na balans word gereflekteer in die woordeboekverduideliking van buite die perke van wat aanvaarbaar of bereikbaar is.) Ons moet vervolgens kyk hoe die reg redelikheid en onredelikheid ten aansien van administratiewe optrede hanteer.

8.2

Die gemenereg en die vereiste dat administratiewe optrede redelik moet wees
Daar was nog altyd onsekerheid oor die redelikheid van administratiewe optrede. Of meer bepaald: die howe was nog altyd versigtig om uitspraak te lewer oor die redelikheid of onredelikheid van administratiewe optrede deur middel van hulle hersieningsbevoegdheid (ons bespreek lg in studie-eenheid 11 en 12). Die rede vir hierdie onsekerheid is te vinde in die spanning tussen twee posisies. Aan die een kant is die impak van die skeiding van magte dit is nie die funksie van die howe om hulle besluite te vervang met di van die openbare administrasie nie. Administratiewe optrede hou gewoonlik direk verband met die uitoefening van diskresionre bevoegdheid deur die administrateur. In gevalle waar n administrateur n diskresie het waar hy of sy n keuse tussen twee opsies uitoefen moet ons vra of die uitoefening van hierdie diskresie redelik was of nie. Daar word geredeneer dat hierdie redelikheid verband hou met die meriete of wese van die besluit, n gebied waarop die howe nie behoort in te meng nie. Wanneer mens administratiewe optrede beoordeel op grond van onredelikheid, aldus hierdie redenasie, word van die howe verwag om as superadministratiewe organe op te tree en om hulle opinies in die plek te stel van di van die administrasie. Met ander woorde, om administratiewe optrede te hersien op grond van onredelikheid, sou neerkom op inmenging in die besluite van die administrasie, wat weer bots met die leerstuk van skeiding van magte. Aan die ander kant moet die howe egter verseker dat die besluite van die administrasie in ooreenstemming is met die vereistes van basiese billikheid (ons ondersoek die vereiste van en reg op prosedurele billikheid in die volgende studie-eenheid) en rasionaliteit. Hierdie hersieningsproses is een van die meganismes waardeur verseker word dat die reg op regverdige administratiewe optrede soos vervat in artikel 33 van die Grondwet, verwesenlik word.

116

Die taak van n hersieningshof (wat onredelikheid beoordeel) is nie om administratiewe beleid te bepaal nie of om te beslis of n besluit korrek is of nie, of selfs om met die besluit saam te stem nie, maar om regsnorme toe te pas om te verseker dat die prosedure wat die administrateur gevolg het, formeel korrek was. Dit is met ander woorde altyd die taak van n hersieningshof om vas te stel of die diskresie behoorlik uitgeoefen is binne die grense van die reg. Ons kan illustreer wat ons bedoel met behoorlik met die volgende eenvoudige voorbeeld (alhoewel dit nie n administratiefregtelike voorbeeld is nie maar n alledaagse een). Veronderstel daar is twee roetes na u bestemming die een is vinnig en die ander een is n skilderagtige roete. Watter roete u ook al besluit om te volg, albei besluite is redelik, want daar is geen kwessie van reg of verkeerd nie, solank die basiese rede vir u besluit gesond is.

8.2.1

Enkele vroere beslissings oor redelikheid

Die howe se onwilligheid om onredelikheid as sodanig te bevraagteken het tot gevolg gehad dat hulle beslis het dat redelikheid op sigself nie n afsonderlike vereiste vir geldige administratiewe optrede is nie. Hulle het hulle dus beroep op die sogenaamde beginsel van simptomatiese onredelikheid. Die howe het geredeneer dat onredelike administratiewe optrede bloot n aanduiding (simptomaties) is dat sommige ander vereistes vir geldige administratiewe optrede nie nagekom is nie. Met ander woorde, onredelikheid is nie op sigself n defek (gebrek) wat hersien kan word nie, maar is net relevant vir sover dit op die een of ander defek in die besluit/administratiewe optrede dui. Baie na verwant aan hierdie simptomatiese onredelikheid is die gedagte van growwe onredelikheid. Geregtelike inmenging word net toegelaat wanneer die graad van onredelikheid so grof of ooglopend is dat iets anders daaruit afgelei kan word die onredelikheid moet so grof wees dat dit onverklaarbaar is, buiten op grond van byvoorbeeld kwade trou (mala fides) of bybedoeling of dat dit dui op versuim aan die kant van die administrateur om noukeurig na behore aandag te skenk aan die saak wat voor hom of haar dien. In die leidende beslissing wat hierdie siening illustreer, te wete Union Government (Minister of Mines and Industries) v Union Steel Corp (SA) Ltd 1928 AA 220, het die hof byvoorbeeld beslis (236237): There is no authority that I know of, and none has been cited for the proposition that a court of law will interfere with the exercise of a discretion on the mere ground of its unreasonableness. It is true the word is often used in the cases on the subject, but nowhere has it been held that unreasonableness is sufcient ground for interference: emphasis is always laid upon the necessity of the unreasonableness being so gross that something else can be inferred from it, either that it is inexplicable except on the assumption of mala des or ulterior motive; or that it amounts to proof that the person on whom the discretion is conferred, has not applied his mind to the matter. In National Transport Commission v Chettys Motor Transport 1972 3 SA 726 (A) het Holmes AR beslis dat die hof net sal inmeng in geval waar die administratiewe besluit so grof onredelik is dat dit die afleiding regverdig dat die owerheid versuim het om sy aandag aan die saak te gee.

117

Die effek van hierdie eng benadering tot onredelikheid is dat dit nie die onredelike gevolg of uitwerking van administratiewe optrede op die individu is wat oorweeg word nie, maar die onredelike gesindheid (subjektiewe benadering) van die administrateur. Die toets is met ander woorde nie objektief nie (daarop gemik om die gevolge of effek van die administratiewe optrede te toets nie), maar subjektief (dit ondersoek die geestestoestand, sielkundige benadering en moraliteit van die administrateur).

Aktiwiteit 8.2
Veronderstel me Petunia is swanger. Sy doen aansoek om die pos van adjunk-direkteur by die Departement van Handel en Nywerheid. Haar aansoek word egter van die hand gewys weens haar swangerskap. Die Departement redeneer dat sy haar pligte sal verwaarloos sodra die baba gebore is. Dink u dit is n redelike besluit?

Hierdie is n selfevalueringsaktiwiteit. Raadpleeg die voorafgaande inligting vir hulp.

8.3

Regverdigbare administratiewe optrede ingevolge artikel 24(d) van die tussentydse Grondwet
Artikel 24(d) van die tussentydse Grondwet was die voorloper van die huidige artikel 33 van die Grondwet van 1996 en het bepaal dat alle persone die reg het op administratiewe optrede wat regverdigbaar is met betrekking tot die redes wat daarvoor gegee word indien enige van hul regte geraak of bedreig word. Dit is opmerklik dat die wetgewer hom weerhou het van verwysing na die woord onredelikheid. Die vraag is nou: Wat beteken regverdigbaar en regverdigbaar met betrekking tot die redes wat daarvoor gegee word ? Baie kommentators het al hierdie sinsnede bespreek, met wisselende menings. Ons beperk ons tot Davis en Marcus se kommentaar. Davis en Marcus (1997:161) s dat artikel 24(d) introduces another innovation into our administratiewe law, en verduidelik verder: It requires administrative action to be justiable in relation to the reasons given. It is submitted that this introduces the requirement that administrative decisions must be rational, coherent and capable of being reasonably sustained having due regard to the reasons for the decisions. In short, there must be a rational link between the decision and the reasons given therefor. Dink aan die scenario waar die swanger me Petunia aansoek doen om n pos. Rasionaliteit vereis dat daar n regverdigbare balans moet wees tussen die mate waarin die regte geskend is en die redes vir die besluit. Dit is duidelik dat n irrasionele besluit nooit regverdigbaar kan wees nie, aangesien n irrasionele besluit nooit uit rasionele denke kan voortvloei nie.

118

Om op te som: n regverdigbare besluit is gegrond op rede, en alhoewel daar altyd n sekere subjektiewe element by elke besluit betrokke is, vanwe die administrateur se persoonlike kundigheid en kwalifikasies, moet die besluit desnieteenstaande van so n aard wees dat n objektiewe omstander daarmee kan saamstem (dit kan aanvaar), selfs al sou die omstander self n ander besluit geneem het. Kortom, die vraag is of die doel waarvoor die besluit geneem is, belangrik genoeg is om die reg van die individu te oortref.

8.3.1

Die howe se benadering tot regverdigbaarheid in artikel 24(d) van die tussentydse Grondwet

Die howe moes in n aantal hofsake na 1994 die uitleg van artikel 24(d) van die tussentydse Grondwet in oorweging neem. So moes die hof in Standard Bank of Bophuthatswana Limited v Reynolds 1995 3 BCLR 305 (B); 1995 3 SA 74 (B) ondersoek instel na die inhoud van die konsep redelikheid in die lig van die nuwe grondwetlike bedeling. Die hof het toe by monde van Friedman RP aanbeveel dat wegbeweeg word van die eng benadering tot hersiening van onredelike administratiewe optrede die standaard van growwe onredelikheid of die formele standaard. Friedman RP het die volgende ges (325): [t]he test of gross unreasonableness in view of the testing rights given to the courts in the Constitution of the Republic of South Africa Act, 1993, [die tussentydse Grondwet] does not accord with the modern approach to judicial review, particularly when applied to a constitution such as the South African one which contains a chapter of fundamental rights, binding on all legislative and executive organs of State at all levels of Government and which shall apply to all law in force and all administrative decisions taken and acts performed during the operation of this Constitution. From the foregoing it is necessary that the courts adopt the less stringent test of unreasonableness rather than the more restricted one of gross unreasonableness. Die betekenis van die uitdrukking regverdigbare administratiewe optrede het ook in Kotz v Minister of Health 1996 3 BCLR 417 (T) ter sprake gekom. Die applikant het aansoek gedoen dat die direkteur-generaal se weiering om sy versoek goed te keur vir vroe aftrede weens swak gesondheid, hersien en tersyde gestel word. Die direkteurgeneraal het mediese getuienis gekry waarvolgens die applikant ongeskik was vir verdere regeringsdiens, maar die direkteur-generaal was nie tevrede (in die lig van die feit dat die applikant hoofsaaklik sit-werk gedoen het, en weens die vae moontlikheid van wesenlike risiko dat hy trauma sal ervaar op grond van hierdie pligte, of dat sy toestand sy vermo om sy pligte uit te voer, sal affekteer) dat sy ontslag op mediese gronde geregverdig is nie. Die hersieningshof het bevind dat die redes wat aangevoer is vir die saak onder hersiening nie deur regsfeite gestaaf is nie. Met ander woorde, die besluit is op verkeerde feite gebaseer. Spoelstra R het beslis dat artikel 24(d) van die tussentydse Grondwet die omvang van regterlike hersiening vergroot het. Hy het die volgende hieroor ges (425EG): The word justiable as used in section 24(d) of the Constitution will receive proper judicial consideration in the years to come. Its meaning will become clearer as it comes more denite/precise/better dened by such careful deliberation. According to the New Shorter

119

Oxford English Dictionary justiable means capable of being justied or shown to be just. The Afrikaans text uses the word regverdigbaar. These words denote something that can be defended. As I understand it, the section requires that the reasons advanced for the administrative action must show that the action is adequately just or right. In other words, it must be clear from the reasons that the action is based on accurate ndings of fact and a correct application of the law. In this regard the difference between a review and an appeal may have been largely eroded. If a review under this section is to succeed, a court of review must be satised that the reasons advanced for the action under review are not supported by the facts or the law or both. Die hof het beslis dat die veronderstelling van die direkteur-generaal dat nie een van die mediese deskundiges die moeite gedoen het om ondersoek na die aard en omvang van die eiser se pligte in te stel nie, ongegrond en ongeregverdig was. Die direkteur-generaal het gevolglik versuim om behoorlik aandag aan die saak te gee, en sy het nie haar gevolgtrekking gemaak op grond van feite wat relevant vir die aangeleentheid voor haar was nie (426AB). Let veral op die gebruik van die woorde had failed properly to apply her mind to the issue. Dit is ironies dat, na verduideliking van die inhoud van artikel 24(d) van die tussentydse Grondwet, die regter teruggeval het in die taal van voor 1994, en in wese die standaard van growwe of simptomatiese onredelikheid toegepas het (toe hy bevind het dat die direkteur-generaal versuim het om behoorlik aandag aan die saak te gee). Die regverdigbaarheid van administratiewe optrede het ook voor die hof gedien in Roman v Williams 1997 9 BCLR 1267 (K); 1998 1 SA 270 (K). Die eiser, n voormalige gevangene, is onder korrektiewe toesig geplaas. Hy het aansoek gedoen om hersiening van die besluit van die kommissaris van gevangenisse om hom weer op te sluit weens nienakoming van die voorwaardes van korrektiewe toesig. Die kommissaris van gevangenisse het geantwoord dat hy sy diskresie, wat deur die Wet op Korrektiewe Dienste 8 van 1959 aan hom verleen is deur die eiser terug te stuur tronk toe, bona fide uitgeoefen het na grondige oorweging van die feite (die gemeenregtelike gronde vir hersiening, dws simptomatiese en growwe onredelikheid). Van Deventer R het die volgende ges (1278): A decision of the Commissioner of Prisons to re-imprison a probationer is reviewable administrative action and such a decision must be justiable, in relation to the reasons given for it. Justiability as specied is to be objectively tested. The scope of this constitutional test is clearly much wider than that of the common law test and it overrides the common law review grounds as set out in Johannesburg Stock Exchange v Witwatersrand Nigel Ltd. Administrative action, in order to prove justiable in relation to the reasons given for it, must be objectively tested against the three requirements of suitability, necessity and proportionality which requirements involve a test of reasonableness. Gross unreasonableness is no longer a requirement for review. The constitutional test embodies the requirement of proportionality between the means and the end. The role of the courts in judicial reviews is no longer conned to the way in which an administrative decision was reached but extends to its substance and merits as well. Die toets vir regverdigbaarheid is dus objektief. Die kern daarvan is dat die beslissing sodanig moet wees dat dit objektief bewys moet kan word. Administratiewe optrede moet voldoen aan die vereistes van geskiktheid, noodsaaklikheid en proporsionaliteit ten einde as regverdigbaar te kwalifiseer met betrekking tot die redes wat aangevoer is. Dit

120

vereis dat die oogmerk van die besluitnemer vasgestel moet word om die geskiktheid en noodsaaklikheid daarvan te beoordeel. Die regter se verwysing na die drie vereistes, naamlik geskiktheid, noodsaaklikheid en proporsionaliteit, hou verband met die vraag of redelikheid (of regverdigbaarheid) ook insluit voldoening aan proporsionaliteit. Proporsionaliteit is gekoppel aan die middele of metode wat gebruik is om die doel te bereik: Is die middele aangewend proporsioneel tot die doel? Kortom, is daar n balans tussen die middele aangewend en die einddoel wat beoog word? Proporsionaliteit vereis dat by die bereiking van n statutre oogmerk die skade aan die individu nie buite verhouding moet wees tot die wins van die gemeenskap nie. Dit is ook nuttig om te weet dat die vereistes van geskiktheid, noodsaaklikheid en proporsionaliteit waarna die regter verwys, drie elemente van die beginsel van proporsionaliteit is soos dit in die Duitse reg verstaan word onder Verhltnismigkeit. Administratiewe optrede sal hierdie toets in die Duitse reg slaag as die volgende oorweeg en aanwesig bevind word: (1) (2) (3) die geskiktheid van die administratiewe maatrel die noodsaaklikheid van die maatrel en die afweging van die voor- en nadele by die oorweging van die doel (oogmerk of doelwit) wat bereik wil word (eng proporsionaliteit) Geskiktheid

(1)

Volgens hierdie vereiste moet die administrateur by die uitoefening van sy bevoegdhede net daardie middele (uit n verskeidenheid van beskikbare middele) kies wat die geskikste is om die verlangde oogmerk te bereik. Hierdie element is min of meer sinoniem met rasionaliteit. Met ander woorde, daar moet n rasionele verband wees tussen die oogmerk en die middel. (2) Noodsaaklikheid

Noodsaaklikheid beteken dat die administrateur net sodanige stappe moet doen wat onontbeerlik (noodsaaklik) is indien enige nadeel vir n individu daarby betrokke is. Die administrateur moet dus di maatrel kies wat die minste nadeel sal veroorsaak vir diegene wat daardeur geraak sal word. (3) Opweeg van die voor- en nadele

Dit is n baie belangrike vereiste aangesien dit behels dat die voor- en nadele teen mekaar opgeweeg word en dat die skade/nadeel vir die algemene publiek of die individue oorweeg word. Die metode of middel moet nie buite verhouding wees met die voordele (die oogmerke) vir die gemeenskap nie. Kortom, proporsionaliteit vereis dat n ewewig bereik word.

Aktiwiteit 8.3
Neem weer die storie van Theodor Vlugteling (scenario 2). Dink u die besluit van die beampte sal regverdigbaar (redelik) wees as hy die aansoek om asiel weier op die grond dat daar te veel vlugtelinge in Suid-Afrika is?

121

Kyk weer na wat ons ges het oor ewewig en die regverdigbaarheid van die proses voor die neem van n besluit.

8.4

Die huidige posisie ingevolge die Grondwet van 1996 en die bepalings van PAJA
8.4.1 Artikel 33(1) van die Grondwet van 1996

Artikel 33(1) is baie eenvoudiger as sy voorganger (a 24(d)) aangesien subartikel (1) bloot vereis dat elkeen die reg het op administratiewe optrede wat redelik is. Ons kan redeneer dat aangesien artikel 33(1) van die Grondwet nie verwys na n wye of eng (objektiewe of subjektiewe) benadering tot redelikheid nie, en in die lig van beslissings soos Standard Bank of Bophuthatswana v Reynolds en Roman v Williams, waarin die hof growwe onredelikheid verwerp het as toets wat nie in ooreenstemming is met die moderne benadering tot geregtelike hersiening nie, die Grondwet van 1996 n algehele hersiening van die redelikheid van administratiewe besluitneming ingevoer het. Dit beteken dat redelikheid as spesifieke vereiste vir die geldigheid van alle administratiewe optrede nou n realiteit is. Mens word egter nog gekonfronteer met die vraag wat die betekenis is van die vereiste van redelike administratiewe optrede.

8.4.2

PAJA en die reg op redelike administratiewe optrede die onderskeid tussen die verwante konsepte rasionaliteit en proporsionaliteit

PAJA gee uitvoering aan die reg op redelike administratiewe optrede deur aan die individu ingevolge artikel 6(1) die bevoegdheid te gee om verrigtinge in n hof of tribunaal in te stel vir hersiening van administratiewe optrede op grond daarvan: [That the] exercise of the power or the performance of the function authorised by the empowering provision, in pursuance of which the administrative action was purportedly taken, is so unreasonable that no reasonable person could have so exercised the power or performed the function [ons klem] (a 6(2)(h)). Dit is opvallend dat die Wet nie verwys na die onredelike effek of gevolg (uitwerking of impak) van die optrede nie. Let interessantheidshalwe ook daarop dat die Regskommissie n wetsontwerp om regverdige administratiewe optrede opgestel het om voorsiening te maak vir erkenning van die onredelike uitwerking van administratiewe optrede. Ingevolge klousule 7(1)(g) van hierdie wetsontwerp kan n hof administratiewe optrede hersien if the effect of the action is unreasonable, including any: (i) disproportionality between the adverse and benecial consequences of the action; (ii) less restrictive means to achieve the purpose for which the action was taken. Die wetgewer het nie so ver gegaan om n wye en algemene hersieningsgrond gebaseer op die effek of gevolg van die optrede te verskaf nie. Dit het die grond vir hersiening beperk tot

122

die vereiste van optrede wat so onredelik is dat geen redelike persoon dit sou kon uitoefen nie die redelike-persoon-toets. Hierdie toets waarna die wetgewer verwys is ongeveer dieselfde as die formulering wat ons in die Engelse beslissing in Associated Provincial Picture Houses Ltd v Wednesbury Corporation [1948] 1 KB 223 (CA) (op 233234) ([1947] 2 All ER 680 (CA) vind en wat nou bekend staan as Wednesbury-onredelikheid of die Wednesbury-toets. Lord Greene het soos volg bevind: It is true to say that if a decision on a competent matter is so unreasonable that no reasonable authority could ever have come to it, then the courts can interfere. That I think is quite right; but to prove a case of that kind would require something overwhelming. n Mens is in die versoeking om nou te s dat die bewoording van artikel 6(2)(h) die administrateur se subjektiewe instelling of geestestoestand weer instel. Die subjektiewe ingesteldheid van die administrateur bepaal dus weer eens of die administratiewe optrede redelikerwys geldig is of nie, en nie die objektief bepaalbare uitwerking of gevolg van die optrede nie. Met ander woorde, die bewoording van artikel 6(2)(h) neem ons onskynlik weer terug na die tradisionele benadering tot redelikheid, te wete di van growwe onredelikheid. Dit sou beteken dat slegs skokkende of werklik ingrypende gevalle van onredelikheid op hierdie gronde hersienbaar sou wees, gegewe die aanvaarding van die Wednesbury-toets.

8.4.3

Die Konstitusionele Hof se uitleg van die reg op redelike administratiewe optrede

Die Konstitusionele Hof het die geleentheid gehad om uitspraak te lewer oor die betekenis en inhoud van artikel 6(2)(h) in die deurslaggewende beslissing in Bato Star Fishing (Pty) Ltd v Minister of Environmental Affairs 2004 4 SA 490 (KH); 2004 7 BCLR 687 (KH). Hierdie beslissing het gehandel oor toewysing van viskwotas deur die hoofdirekteur vir marienebestuur in die Departement Omgewingsake en Toerisme. Die appellant het die hoofdirekteur se toewysing van sy viskwota ingevolge die bepalings van die Lewende Mariene Hulpbronne-wet 18 van 1998 aangeveg. Een van die vrae voor die Hof het verband gehou met die beweerde onredelikheid van die hoofdirekteur se optrede. Die Hof het by monde van ORegan R erken dat die reg voor die huidige Grondwet nie daarin kon slaag om redelikheid of rasionaliteit as onafhanklike hersieningsgrond te kon vestig nie (par 43). ORegan R het voorts na die Wednesbury-beslissing verwys, en ges dat die PAJA-toets direk ontleen is aan die taal van daardie beslissing. Sy het egter beklemtoon hoe belangrik dit is om artikel 6(2)(h) saam te lees met die bewoording van artikel 33(1) van die Grondwet. Sy het die volgende ges (par 44): Even if it may be thought that the language of section 6(2)(h), if taken literally, might set a standard such that a decision would rarely if ever be found unreasonable, that is not the proper constitutional meaning which should be attached to the subsection. The subsection must be construed consistently with the Constitution and in particular section 33 which require a simple test, namely, that an administrative decision will be reviewable if, in Lord Cookes words [Lord Cooke in R v Chief Constable of Sussex, ex parte International Traders Ferry Ltd [1999] 1 All ER 129 (HL) te 157], it is one that a reasonable decision-maker could not reach.

123

Die eenvoudige toets is dus een wat s dat administratiewe optrede hersienbaar sal wees as dit gaan om n besluit wat n redelike besluitnemer nie kon neem nie. Wat nou sal neerkom op n redelike besluit, sal afhang van die omstandighede van elke saak, aangesien dit op die konteks gebaseer word. ORegan R het vervolgens die faktore genoem wat help bepaal of n besluit redelik is of nie, onder andere (a) (b) (c) (d) (e) (f) die aard van die besluit die identiteit en kundigheid van die besluitnemer die omvang van die faktore wat n rol speel by die besluit die redes wat vir die besluit aangevoer word die aard van moontlike botsende belange die impak van die besluit op die lewens en welsyn van die wat daardeur geraak word [par 45].

Let wel: In studie-eenheid 12 bespreek ons die remedies tot beskikking van iemand wie se reg op regverdige administratiewe optrede geskend word. U sal daar ook meer leer oor die verskil tussen appl en hersiening. Let intussen op die volgende: ons het hierbo ges dat die rede hoekom redelikheid nie erken word as onafhanklike hersieningsgrond nie, is omdat dit die leerstuk van die skeiding van magte kan benvloed. Sodanige invloed kan ook die onderskeid tussen appl en hersiening affekteer. ORegan R het hierdie probleem besef en in Bato Star die volgende ges (par 45): Although the review functions of the court now have a substantive as well as a procedural ingredient, the distinction between appeals and reviews continues to be signicant. The court should take care not to usurp the functions of administrative agency. Its task is to ensure that the decisions taken by administrative agencies fall within the bounds of reasonableness as required by the Constitution. Haar oplossing vir hierdie probleme, naamlik hoe om nie die verskil tussen appl en hersiening te misken nie, en hoe om nie die leerstuk van skeiding van magte te minag nie, was dat die howe besluitnemers met die nodige respek moet hanteer as hulle die toets vir redelikheid aanwend. (U sal merk dat skrywers in artikels en akademiese geskrifte die woord deference gebruik as hulle die betekenis en inhoud van hierdie respek wat aan besluitnemers betoon moet word, bespreek.) Sy het egter gewaarsku dat n hof nooit n besluit bloot mag goedkeur omdat dit ingewikkeld is of op grond van die identiteit van die besluitnemer nie (par 48). Sy het soos volg verduidelik: A decision that requires an equilibrium to be struck between a range of competing interests or considerations and which is to be taken by a person or institution with specic expertise in that area must be shown respect by the courts. This does not mean however that where the decision is one which will not reasonably result in the achievement of the goal, or which is not reasonably supported by the facts or not reasonable in the light of the reasons given for it, a court may not review that decision. A court should not rubber-stamp an unreasonable decision simply because of the complexity of the decision or the identity of the decision-maker. Let wel: In studie-eenheid 12 bespreek ons die howe se plig om die legaliteit van n administrateur/

124

die administrasie se optrede te hersien. Hierdie aspek word gedek deur artikel 6 van PAJA onder die opskrif Judicial review of administrative action. Artikel 6(2) sit die gronde (meer as 20) uiteen waarop n individu verrigtinge in n hof of tribunaal mag instel vir regterlike hersiening van administratiewe optrede, onder andere een wat nou verwant is aan onredelikheid, naamlik irrasionaliteit (a 6(f)(ii)((aa)(dd)).

Aktiwiteit 8.4
Revive Construction is n maatskappy wat spesialiseer in die heropbou en herstel van vervalle oop stedelike areas in die stad. In die afgelope paar jaar het die maatskappy heelwat kontrakte van die munisipaliteit gekry vir hierdie doel. Die munisipaliteit het vervolgens tenders aangevra vir die harde en sagte landskapsherstel van Stony Corridor om elegante stedelike gebiede vir die mense te skep. Revive Construction is een van vyf maatskappye wat om die kontrak meeding, maar kry dit nie, en word ook nie redes gegee hoekom hulle onsuksesvol was nie. Die munisipale verordeninge bepaal dat n komitee be-staande uit die raadslid wat vir finansies verantwoordelik is, die munisipale bestuurder en die hoof- finansile beampte besluit oor toekenning van tenders. Die komitee delegeer hierdie taak (toekenning van die tender vir harde en sagte landskapsherstel van Stony Corridor om elegante stedelike gebiede vir die mense te skep) aan n lid van die komitee verantwoordelik vir goedere, dienste en eiendomsadvies. Dit blyk dat geen lid van daardie komitee besluitnemingsbevoegdhede het nie, en dat die komitee se enigste funksie is om aanbevelings aan die stadsraad te maak. Veronderstel nou die stadsraad se rede vir die weiering van die tender vir Revive Construction is dat hulle reeds heel-wat kontrakte gekry het, en dat dit net reg is dat ander maatskappye ook n beurt moet kry. Dink u dit is redelik? Begin u verduideliking met n uiteensetting van die begrip redelikheid. Wenk: Omdat die Grondwet van 1996 uitdruklik bepaal dat alle administratiewe optrede redelik moet wees, moet n hersieningshof ook die substansie van bogenoemde besluit oorweeg. Met ander woorde, die hof moet uitvind of die besluit objektief geneem is met inagneming van alle relevante feite en omstandighede.

Dit is weer eens n selfevalueringsaktiwiteit en u moet die inligting hierbo daarvoor gebruik.

8.5

Samevatting
Ons het gesien dat redelikheid nou n vereiste is vir enige regverdige optrede. Die vraag oor presies hoe hierdie vereiste in die praktyk toegepas sal word, bly egter problematies en onseker, ten spyte van die riglyne wat ORegan R in Bato Star gegee het. In die volgende studie-eenheid kyk ons na die reg op prosedureel billike administratiewe optrede soos vervat in artikel 33(1) van die Grondwet en uitgebrei in PAJA.

125

STUDIE-EENHEID 9

DIE REG OP PROSEDUREEL BILLIKE ADMINISTRATIEWE OPTREDE


1

Nadat u deur hierdie studie-eenheid gewerk het, behoort u as inleiding tot hierdie studie-eenheid te kan verduidelik wat bedoel word met die erkenning van die reg op prosedureel billike administratiewe optrede die oorsprong van die reg op prosedureel billike administratiewe optrede in die gemeenregtelike rels van natuurlike geregtigheid te kan verduidelik die inhoud van hierdie rels te kan identifiseer en beskryf die rels van natuurlike geregtigheid op n gegewe feitelike situasie te kan toepas die konstitusionele reg op prosedureel billike administratiewe optrede te kan beskryf die leerstuk van geregverdigde verwagting en die ontwikkeling daarvan in die gemenereg asook die erkenning daarvan in PAJA te kan beskryf die toepassing van die reg in PAJA te kan beskryf en te kan onderskei tussen artikel 3 en 4 te kan identifiseer of die reg in gegewe feitelike situasies van toepassing is n opstel te kan skryf waarin u die inhoud van artikel 3 van PAJA uiteensit te kan bepaal op watter stadium in die besluitnemingsproses die reg toegepas moet word

Die volgende bre struktuur word gevolg om u te help om die raamwerk van hierdie studie-eenheid te verstaan. (Blaai terug na hierdie raamwerk wanneer u dit nodig vind.) Die raamwerk van ons bespreking van die inhoud van die reg op prosedureel billike administratiewe optrede sien soos volg uit: 9.1 9.2 9.3 Inleiding: die doel van die reg op prosedurele billikheid Die oorsprong van die reg op prosedureel billike administratiewe optrede Die inhoud van die gemeenregtelike rels van prosedurele billikheid 9.3.1 Die audi alteram partem-rel (hoor die ander kant aan voor n besluit geneem word) 9.3.2 Die nemo iudex in sua causa-rel (niemand mag in sy eie saak as regter optree nie die rel teen vooroordeel/partydigheid) Die grondwetlike reg op prosedureel billike administratiewe optrede: Algemene opmerkings 9.4.1 Die inhoud van die reg op prosedureel billike administratiewe optrede 9.4.2 Die howe se interpretasie van die Konstitusionele reg op prosedureel billike administratiewe optrede voor PAJA PAJA en die reg op prosedureel billike administratiewe optrede 9.5.1 Geregverdigde verwagting, die ontwikkeling daarvan in die gemenereg, en die erkenning daarvan in artikel 3(1) van PAJA 9.5.2 Artikel 3 van PAJA en die toepassing van prosedurele billikheid 9.5.3 Artikel 4 van PAJA en die toepassing van prosedurele billikheid (besluite wat die publiek raak) Op watter stadium van die besluitnemingsproses moet prosedurele billikheid toepassing vind? Samevatting

9.4

9.5

9.6 9.7

126

Aktiwiteit 9.1
Lees weer scenario 11 (die storie van Sello se kosstalletjie). Skryf neer wat na u mening nie billike prosedure was nie.

U sou opgemerk het dat dit lyk of die prosedures wat gevolg is nie in ooreenstemming is met enige rels nie en dus nie juis billik is nie. Dink u dit was billik teenoor Sello om eenvoudig sy lisensie te kanselleer? Het u nagedink oor die gebeure by die verhoor? Hy is nie die geleentheid gegee om sy kant van die storie te vertel nie of om getuies te kruisondervra nie. Trouens, hy is nie toegelaat om aan die verrigtinge deel te neem nie. Hy is nie toegelaat om die hulp van n regsverteenwoordiger te verkry nie. Bowendien was die voorsitter, wat hom belet het om die getuies te kruisondervra, onskynlik by die saak betrokke, aangesien sy die eienaar en bestuurder van die gemeenskapsentrum was. Het u met ander woorde die moontlikheid van vooroordeel of partydigheid aan die kant van die voorsitter oorweeg? Dink u dit was billik om geen redes vir die kansellasie te verstrek nie?

9.1

Inleiding: Die doel van die reg op prosedurele billikheid


Ons gaan hier die gemeenregtelike rels van natuurlike geregtigheid bespreek wat die grondslag vorm van die reg op prosedurele billikheid. Maar ter inleiding moet ons u aandag vestig op enkele uiters belangrike kenmerke van die reg op prosedurele billikheid wat u altyd in gedagte moet hou as u die inhoud en toepassing van hierdie reg bestudeer. In wese hou hierdie kenmerke verband met die doel van of rasionaal vir prosedurele billikheid. Die eerste kenmerk is dat die reg op prosedurele billikheid n reg van deelname is soos wat Klaaren en Penfold dit beskryf. Hulle s: This right entitles persons to participate in the decision-making process in relation to administrative decisions that affect them (2008:63 80). Om te probeer verduidelik hoe hulle dink kyk ons weer na die storie van Sello en sy kosstalletjie en veral na die feit dat hy geen deelname gehad het aan die proses om sy lisensie te kanselleer nie. Vir die aksie om prosedureel billik te wees moes Sello n aandeel gehad het daaraan. Tweedens moet mens onthou dat die reg net met prosedurele billikheid verband hou, en dat dit dus niks te make het met die korrektheid van die besluit in n substantiewe sin nie. Met ander woorde, prosedurele billikheid het niks te make met die meriete van die administratiewe optrede nie (of die besluit reg of verkeerd was), maar met die plig van die administrateur om op prosedureel billike wyse op te tree. Billike prosedure het dus te make met die vraag of die administrateur billik opgetree het toe hy of sy die besluit geneem het. Hierdie vereiste word beliggaam in die gemeenregtelike rel audi alteram partem (hoor ook die ander kant).

127

Hierdie plig van die administrateur om billik te handel word ook in die Grondwet erken (benewens erkenning van die plig van die administrateur ingevolge die reg op regverdige administratiewe optrede in a 33(1)). Kyk weer na artikel 195 (Basiese waardes en beginsels wat administrasie beheer). Artikel 195(1) vereis dat die openbare administrasie gerel moet word deur demokratiese waardes en beginsels, insluitend: (1) dat dienste onpartydig, regverdig, op billike grondslag en sonder vooroordeel gelewer moet word; (2) dat aandag aan mense se behoeftes gegee word, en die publiek aangemoedig word om aan beleidsvorming deel te neem; (3) dat die openbare administrasie verantwoordingspligtig moet wees, en (4) dat deursigtigheid bevorder moet word deur die publiek van tydige, toeganklike en korrekte inligting te voorsien. Derdens, en nou verwant aan bogenoemde waardes van artikel 195 is die feit dat prosedurele billikheid improves the quality of decision-making soos Klaaren en Penfold (2008:6381) hierdie stelling verduidelik. Hoe beter ingelig besluitneming is, hoe kleiner is die kans vir ontevredenheid en woede van die kant van die persoon teen wie besluit is. Hierdie stelling hou ook verband met wat ons reeds ges het oor die redelikheid van administratiewe optrede toe ons ges het dat n persoon dalk kan voel hy kan maar instem tot n bepaalde besluit maar nie noodwendig daarvan hou nie. (Ons gaan hierdie aspek in die volgende studie-eenheid weer aanraak as ons die belangrikheid van die verskaffing van voldoende redes vir n besluit bespreek.)

9.2

Die oorsprong van die reg op prosedureel billike administratiewe optrede


Ten einde die betekenis en inhoud van die reg op prosedureel billike administratiewe optrede te verstaan, moet ons die oorsprong van hierdie reg ondersoek. Dit is te vinde in die gemeenregtelike rels van natuurlike geregtigheid. Wat is hierdie rels? Die rels van natuurlike geregtigheid is die versamelnaam vir n aantal gemeenregtelike bepalings wat op administratiewe navrae en verhore van toepassing is. Hierdie bepalings vereis dat die administrateur sekere prosedurele vereistes moet nakom, wat insluit: om die individu die geleentheid te gee om sy of haar saak te stel voor die administrateur n besluit neem; om die individu toe te laat om op bewerings te antwoord; om onpartydig en onbevooroordeeld, te wees, ensovoorts. Al hierdie rels het ten doel om te verseker dat die administrateur in die uitoefening van openbare gesag besluite op n billike wyse neem en dat die individu wat aan hierdie gesag onderworpe is, billik en regverdig behandel word. Met ander woorde, die administrateur moet behoorlike aandag aan die saak gee. Ons sou kon s dat die rels van natuurlike geregtigheid die eeue-oue fundamentele beginsel dat geregtigheid moet geskied en ook sigbaar moet geskied verteenwoordig. Dit moet (en behoort) op sy beurt openbare vertroue in administratiewe optrede in te boesem. (Sien hierbo wat ons ges het oor die grondrel vir prosedurele billikheid.) Baxter (1984:538) noem hierdie rels beginsels van goeie administrasie, en die afdwinging daarvan dien ook as les vir toekomstige administratiewe optrede. Volgens hom dien die rels die volgende drie doeleindes: (1) (2) (3) Hulle vergemaklik akkurate en ingeligte besluitneming, hulle verseker dat besluite in die openbare belang geneem word, en hulle verseker dat belangrike prosedurele waardes behoue bly.

128

9.3

Die inhoud van die gemeenregtelike rels van prosedurele billikheid


Ons gaan hier die inhoud van die gemeenregtelike rels van natuurlike geregtigheid onder die volgende hoofde bespreek: 9.3.1 Die audi alteram partem-rel (hoor die ander kant aan voor n besluit geneem word) 9.3.1.1 Die individu moet die geleentheid kry om oor die aangeleentheid aangehoor te word (dws die geleentheid kry om sy of haar saak te stel) 9.3.1.2 Die individu moet ingelig word oor oorwegings wat teen hom of haar kan tel 9.3.1.3 Die administrateur moet redes verstrek vir enige besluit wat geneem word Die nemo iudex in sua causa-rel (niemand mag in sy eie saak as regter optree nie die rel teen vooroordeel/partydigheid)

9.3.2

Die howe en regskrywers aanvaar algemeen dat die gemeenregtelike rels van natuurlike geregtigheid in twee Latynse spreekwoorde of stelrels saamgevat kan word, naamlik: audi alteram partem (letterlik: om die ander kant aan te hoor) nemo iudex in sua propria causa (letterlik: niemand mag of behoort n regter in sy eie saak te wees nie). Dit is met ander woorde n rel teen vooroordeel of partydigheid.

9.3.1

Die audi alteram partem-rel (hoor die ander kant aan voor n besluit geneem word)

Die audi alteram partem-rel soos deur ons howe genterpreteer en ontwikkel, bestaan uit die volgende: Die individu moet die geleentheid kry om oor die aangeleentheid aangehoor te word (dws die geleentheid kry om sy of haar saak te stel). Die individu moet ingelig word oor oorwegings wat teen hom of haar kan tel. Die administrateur moet redes verstrek vir enige besluit wat geneem word.

9.3.1.1

Die individu moet die geleentheid kry om oor die aangeleentheid aangehoor te word (dws die geleentheid kry om sy of haar saak te stel)

Die geleentheid om aangehoor te word of n geleentheid om sy of haar saak te stel is n reg wat die individu toekom wat moontlik geraak/benvloed kan word deur enige administratiewe optrede en die wyse waarop enige administratiewe verhoor of ondersoek ingestel word. Enige individu wat deur n besluit geraak word moet dus deur die administrateur die geleentheid gegee word om sy of haar saak te stel (n billike aanhoor voor enige besluit geneem word). Die reg om jou saak te stel, word nie tot formele administratiewe ondersoeke beperk nie, maar is op enige situasie van toepassing waar regte, voorregte of vryheid en selfs geregverdigde verwagtinge in gedrang is. Let daarop dat alhoewel die onderskeid tussen die verskillende klasse van administratiewe handelinge nie meer relevant is nie, die onderskeid nog steeds nuttig is om ons te help

129

om die situasies te identifiseer waar n persoon die geleentheid moet kry om aangehoor te word. Met ander woorde, dit is die geval of die administratiewe optrede wat ter sprake is (a) (b) (c) geregtelike handelinge (soos die bevinding van n geregtelike administratiewe liggaam soos die applraad vir vlugtelinge) of wetgewende handelinge (soos n ministerile regulasie wat die regte van die individu raak) of ware (suiwer) administratiewe handelinge (soos n dissiplinre ondersoek of n besluit om n paspoort, lisensie of konsessie terug te trek) is. Die persoon wat daardeur geraak word, moet die geleentheid kry om sy of haar kant van die saak te stel.

Let wel: Ons het hierbo na geregverdigde verwagtinge verwys. Die leerstuk van geregverdigde verwagtinge (legitimate expectations) sal hieronder bespreek word as ons kyk na die vereistes van PAJA ten aansien van prosedurele billikheid. Ons doen dit omdat studente dikwels geregverdigde verwagtinge sien as integrale deel van die gemeenregtelike rels van natuurlike geregtigheid, maar dit is NIE die geval nie. Geregverdigde verwagtinge beteken dat die rels van billike prosedure uitgebrei word na gevalle waar geen gevestigde reg bestaan nie, maar slegs n geregverdigde verwagting van n voordeel wat toegestaan kan word of nie teruggetrek sal word voordat n aanhoor/ ondersoek plaasgevind het nie. Ten aansien van die audi alteram partem-rel kry ons die volgende subrels of verfynings van die rel, naamlik: (i) (ii) (iii) (iv) (v) (vi) behoorlike kennisgewing van die voorgenome optrede redelike en tydige kennisgewing persoonlike verskyning regsverteenwoordiging getuienis/kruisondervraging en n openbare aanhoring/ondersoek

Ons sien dat al hierdie rels logies op mekaar volg in die besluitnemingsproses om te verseker dat die individu ten volle en behoorlik die geleentheid gegun word om aangehoor te word oor die administratiewe optrede (die aangeleentheid wat hom of haar raak). (i) Kennisgewing van voorgenome optrede

Die individu moet voldoende kennis gegee word van die voorgenome administratiewe optrede, of dit volgens wet vereis word al dan nie. Hierdie kennisgewing moet al die nodige besonderhede bevat om die individu te help in sy voorbereiding vir die aanhoring. So word iemand byvoorbeeld verwittig dat die aanhoor van sy aansoek om n dranklisensie op n bepaalde datum sal plaasvind. (ii) Redelike en tydige kennisgewing

Die persoon moet n redelike kennisgewing ontvang om hom of haar in staat te stel om die nodige inligting in te samel om sy of haar saak voor te berei. Wat redelik is sal van die omstandighede van elke geval afhang: hoe ingewikkelder die saak, hoe meer tyd is nodig.

130

In Turner v Jockey Club 1974 3 SA 633 (A) is die dissiplinre optrede deur die jokkieklub tersyde gestel nadat bevind is dat die jokkie skielik met ernstige aantygings gekonfronteer is wat nie voor die verhoor aan hom oorgedra is nie. In Du Preez v Truth and Reconciliation Commission 1997 4 BCLR 531 (A); 1997 3 SA 204 (A) het Corbett HR die volgende ges (544C/233EF): But what does fairness demand in the circumstances of the present case? That is the critical question. Section 30(2) [van die Promotion of National Unity and Reconciliation Act 34 of 1995, die Wet wat die Waarheids- en Versoeningskommissie tot stand gebring het] requires that persons detrimentally implicated should be afforded the opportunity subsequently to submit representations to or to give evidence before the Commission. But does that exhaust the requirement of fairness? The appellants say: no; we require, in the rst place, reasonable and timeous notice of the time and place when evidence affecting us detrimentally or prejudicially will be presented to the Committee. King J was of the view that fairness required such notice to be given. I agree. In NISEC (Edms) Bpk v Western Cape Provincial Tender Board 1997 3 BCLR 367 (K) het die hof bevind dat die reg op n aanhoor nie die reg op die algehele openbaarmaking van dokumente insluit nie. Dit vereis egter wel dat die persoon wat benadeel is van voldoende inligting voorsien word om hom of haar in te lig oor die saak teen hom of haar sodat die persoon voldoende geleentheid het om die saak voor te berei. In hierdie geval wou die onsuksesvolle tenderaar omvattende toegang tot die rekords van die tenderraad gehad het. Die hof het bevind dat die memorandum wat die raad aan die applikant gegee het die grondslag vir die kansellasie van die tender in redelike besonderhede uiteengesit het en dat hierdie inligting voldoende was om die tenderaar in staat te stel om vir die verhoor voor te berei. (iii) Persoonlike verskyning Dit is nie noodsaaklik dat die persoon persoonlik voor die administratiewe liggaam verskyn nie, tensy dit natuurlik volgens wet verpligtend is. Wat egter belangrik is, is dat die persoon n billike geleentheid kry om sy saak te stel deur f persoonlik te verskyn f skriftelike voorleggings te maak. (iv) Regsverteenwoordiging Die reg op regsverteenwoordiging vorm nie deel van die audi alteram partem-rel nie, en daar kan alleen op regsverteenwoordiging aanspraak gemaak word waar dit regtens verleen word. Met ander woorde, daar bestaan nie n algemene reg waarvolgens mens op regsverteenwoordiging kan aandring nie. Wiechers (1985:238) was nog altyd van mening dat die aard van die aanhoor die beslissende faktor ten aansien van regsverteenwoordiging moet wees; n aanhoring wat suiwer feitelik is vereis nie regsverteenwoordiging nie, maar indien dit oor n hoogs tegniese aangeleentheid handel wat die individu se status, lewenswyse, reputasie, ensovoorts, raak, behoort hy of sy geregtig te wees op regsverteenwoordiging. Die beslissende vraag is of die persoon wat geraak word behoorlik geleentheid gegee is om sy of haar saak te stel. (v) Getuienis en kruisondervraging

Die reg om getuienis te lei en om te kruisondervra vorm nie n inherente deel van die

131

rels van natuurlike geregtigheid nie. In die verlede het die howe bevind dat n mondelinge aanhoring nie noodwendig die reg op kruisondervraging insluit nie, alhoewel elke saak op sy eie meriete beoordeel moet word. Hoors- en opiniegetuienis word gewoonlik toegelaat en die aanhoor van irrelevante getuienis is nie noodwendig onrelmatig nie. Die kriterium is weer of die individu, onder alle omstandighede, behoorlik geleentheid gegee is om sy of haar saak te stel. Let wel: Die verwysing na die lei van getuienis en kruisondervraging impliseer nie dat n administratiewe aanhoring die streng prosedure van n hofsaak volg waar die applikant by wyse van spreke in die beskuldigdebank is nie. (vi) Openbare aanhoring/ondersoek Niemand het n absolute reg op n openbare aanhoring/ondersoek nie. Die argument dat publisiteit n belangrike metode is om die uitoefening van n diskresie te beheer word weerl deur die argument dat vertroulikheid in sommige gevalle (dissiplinre aangeleenthede of aangeleenthede wat oor die veiligheid van die staat handel) moontlik noodsaaklik kan wees. Onder hierdie omstandighede vereis billikheid dat die mededingende belange van openlikheid en vertroulikheid teen mekaar opgeweeg moet word. As ons egter die konstitusionele eise van openlikheid, deursigtigheid, en billikheid in ag neem, sal administratiewe verhore oor die algemeen in die openbaar gehou moet word.

9.3.1.2

Die individu moet ingelig word oor oorwegings wat teen hom of haar kan tel

Enige oorweging of feit wat moontlik kan tel teen n persoon wat deur n besluit geraak word moet aan hom of haar oorgedra word sodat hy die geleentheid kan kry om die saak te verdedig. Met ander woorde, die noodsaaklike feite moet aan die persoon gegee word om hom of haar in staat te stel om daarop te antwoord (Loxton v Kenhardt Liquor Licensing Board 1942 AD 275). In Down v Malan 1960 2 SA 734 (A) het die hof egter daarop gewys dat indien n belanghebbende party redelikerwys kon voorsien het dat feite tot sy of haar nadeel in oorweging geneem sou word, moes hy of sy dienooreenkomstig opgetree het, en indien hy of sy dit nie voorsien het nie, sou die versuim aan sy eie nalatigheid of agtelosigheid toegeskryf word.

9.3.1.3

Die administrateur moet redes verstrek vir enige besluit wat geneem word

Hierdie rel vereis dat die administrateur redes vir sy of haar besluit verstrek, maar dit is in die verlede nie konsekwent in die praktyk toegepas nie. Daarby is dit dikwels in die magtigende wet uitgesluit. Administratiewe funksionarisse en instellings was tradisioneel huiwerig om redes te verskaf vir die uitoefening van hul diskresionre magte ten spyte van Baxter (1984:746) se opinie dat [t]he good administrator will give reasons even if there is no duty upon him to do so. Die howe het ongelukkig ook dikwels die benadering gevolg dat n administratiewe liggaam wat n diskresie uitoefen sy eie besluite neem en gevolglik nie redes hoef te verstrek nie.

132

In sommige gevalle (veral waar die wet voorsiening gemaak het vir appl of beroep op n hor liggaam of tribunaal) het die howe egter bevind dat n onbehoorlike motief, of selfs mala fides teenwoordig is indien n administratiewe liggaam geweier het om redes te verskaf (Sigaba v Minister of Defence and Police 1980 3 SA 535 (TkSC)). Die weiering om redes te verstrek lei dikwels daartoe dat die persoon wat geraak word die openbare administrasie met agterdog bejen, en hy of sy kan ook n geweldige finansile uitgawe op die hals haal as die aangeleentheid op hersiening of appl geneem word. In WC Greyling & Erasmus v Johannesburg Local Transportation Board 1982 4 SA 427 (A) het die hof bevind dat impressive evidence deur die eisers gegee is; die respondente het nietemin die aansoek om n permit geweier en geen redes vir die weiering verstrek nie. Die hof het beslis dat die respondente se optrede grof onrelmatig was en dat die feit dat die wet nie uitdruklik vereis dat redes gegee moet word nie, nie die afleiding uit die weg ruim dat belangrike getuienis gegnoreer is nie. Die situasie is natuurlik dramaties verander deur die insluiting in artikel 24(c) van die interim-Grondwet en artikel 33(2) van die Grondwet van 1996 van n reg op redes. Ons keer in studie-eenheid 10 na hierdie aspek terug.

Aktiwiteit 9.2
Kan u enige prosedurele onrelmatighede ten aansien van die audi alteram partem-rel in die volgende scenario vind? Skryf hulle neer.

133

Scenario 20 Mnr S Chemer is n burger van n Wes-Afrika-land en het n tydelike verblyfpermit in Suid-Afrika gekry. Die permit is vir een jaar geldig en is ook hernieubaar, maar aansoek om hernuwing moet jaarliks voor die vervaldatum gedoen word. Die permit moet deur die Minister van Binnelandse sake toegestaan en teruggetrek word, maar hy het hierdie bevoegdheid aan die Direkteur-generaal van Binnelandse sake gedelegeer kragtens die relevante wetgewing. Mnr Chemer se eerste aansoek om n verblyfpermit is deur die Direkteur-generaal oorweeg, maar in opdrag van haar deur die streeksverteenwoordiger van die Departement in Johannesburg uitgereik. Voor die vervaldatum het n klerk in die kantoor van die streeksverteenwoordiger die permit teruggetrek en mnr Chemer in kennis gestel dat hy binne 24 uur na sy geboorteland gedeporteer sou word. Hy het geweier om mnr Chemer enige geleentheid te gee om die aksie te bevraagteken of aan hom redes vir die optrede te verskaf.

Hierdie is n selfevalueringsaktiwiteit en u moet die voorafgaande studiemateriaal ter inligting gebruik.

9.3.2

Die nemo iudex in sua causa-rel (niemand mag in sy eie saak as regter optree nie die rel teen vooroordeel/ partydigheid)

Benewens die drieledige audi alteram partem-rel sluit die rels van natuurlike geregtigheid ook n verdere rel in, naamlik nemo iudex in sua causa (letterlik: niemand mag n regter in sy eie saak wees nie). Met ander woorde, die besluitnemer moet onpartydig wees en moet redelikerwys waargeneem word as synde onpartydig. Dit is bekend as die rel teen vooroordeel.

134

Let wel: Hierdie gemeenregtelike rel vereis dat administrateurs en instellings hulle magte onpartydig uitoefen. (Alhoewel hierdie rel ook onder die vereistes gegroepeer kan word wat oor die bevoegdheid van die administratiewe beampte handel, val dit tradisioneel onder die rels van natuurlike geregtigheid.) Die grondslag van hierdie rel is gesetel in wat Hoexter ( 2012:451) noem twee voor die hand liggende rels van goeie administrasie is: die eerste is dat n besluit waarskynlik gesond sal wees as die besluitnemer onbevooroordeeld of onpartydig is, en die tweede dat die publiek meer geloof in die administratiewe proses sal h as geregtigheid nie alleen geskied nie, maar dat ook sigbaar waargeneem kan word dat dit geskied. Gevolglik mag administratiewe optrede nie minder doeltreffend gemaak word of regsgeldig afgewater word, geskend of voortgestuur word deur vooroordeel nie (Yates v University of Bophuthatswana 1994 3 SA 815 (BG) (831C)). Die algemeenste voorbeelde van vooroordeel of partydigheid is (a) (b) (a) die aanwesigheid van geldelike belang die aanwesigheid van persoonlike belang Geldelike belang

In Rose v Johannesburg Local Road Transportation Board 1947 4 SA 272 (W) was die voorsitter van die raad wat verantwoordelik was vir die toekenning of weiering van vervoerlisensies (permitte) terselfdertyd ook die direkteur van drie groot taxi-maatskappye. Een van hierdie maatskappye het die aansoek om sodanige permitte tegestaan. Dit was duidelik dat die maatskappy, n groot taxi-maatskappy in Johannesburg, bevoordeel sou word indien die aansoek geweier word. In weerwil hiervan het die voorsitter geweier om terug te staan en het aan die aanhoring deelgeneem. Die hof het bevind dat die redelike persoon sou besef dat die voorsitter inderdaad bevooroordeeld was vanwe sy finansile belang in die taxi-maatskappy, en ook omdat daardie maatskappy een van die beswaarmakers was. (b) Persoonlike belang

In Liebenberg v Brakpan Liquor Licensing Board 1944 WLD 52 het die burgemeester van die dorp daarop aangedring om teenwoordig te wees wanneer dranklisensieaansoeke aangehoor word, ten spyte van die feit dat sy broer een van die aansoekers was. Die lisensie is aan die broer toegestaan, en ten spyte van die feit dat die ander lede bedigde verklarings voorgel het te dien effekte dat hulle nie deur die burgemeester se teenwoordigheid benvloed is nie, het die hof beslis dat sy verhouding tot vooroordeel gelei het en die beslissing is tersyde gestel. Die hof het as volg bevind (5455): Every person who undertakes to administer justice, whether he is a legal ofcial or is only for the occasion engaged in the work of deciding the rights of others, is disqualied if he has a bias which interferes with his impartiality; or if there are circumstances affecting him that might reasonably create the suspicion that he is not impartial. Die toets om vooroordeel te bepaal is as volg deur die Hoogste Hof van Appl in BTR Industries SA v Metal and Allied Workers Union 1992 (3) SA 673 (A) (693IJ) geformuleer:

135

I conclude that in our law the existence of a reasonable suspicion of bias satises the test and that an apprehension of the real likelihood that the decision maker will be biased is not a prerequisite for disqualifying bias. In South African Commercial Catering and Allied Workers Union (SACCAWU) v Irvin & Johnson Ltd (Seafoods Division Fish Processing) 1999 7 BCLR 725 (KH); 2000 3 SA 705 (KH) (par 1117) het die Konstitusionele Hof ten aansien van die onttrekking van n regterlike beampte weens vooroordeel, die korrektheid bevestig van die toets wat die Hoogste Hof van Appl toegepas het. Die Konstitusionele Hof het egter verkies om die woorde a reasonable apprehension of bias te gebruik eerder as a reasonable suspicion of bias weens die ontoepaslike konnotasies wat uit die gebruik van die woord suspisie in hierdie konteks kon voortvloei. Daar word dus nie vereis dat mens moet aantoon dat daar geen vooroordeel of partydigheid in die proses was nie: die kriterium is dat geen redelike persoon n persepsie of suspisie van vooroordeel sou gehad het nie. Met ander woorde, die betrokke individu moet bloot bewys dat daar n skyn van vooroordeel of partydigheid was en nie dat dit werklik bestaan het nie. Let wel: Ons gaan verder uitbrei oor vooroordeel en die toepassing daarvan kragtens PAJA as ons hersieningsgronde in studie-eenheid 12 bespreek.

Aktiwiteit 9.3
Die lede van n vakbond en n groot fabriek is in n bitter dispuut gewikkel. Die dispuut eindig in die nywerheidshof (nou die arbeidshof). Die fabriek het advies by n firma met arbeidsregprokureurs bekom. Die betrokke firma organiseer n seminaar oor arbeidsaangeleenthede en nooi die voorsittende beampte uit om n lesing by die seminaar te lewer. Dink u dat daar vooroordeel in so n situasie voorkom?

Die feite van die vraag is losweg gegrond op bogenoemde BTR Industries-beslissing. Die hof het beslis dat die voorsittende beampte hom klaarblyklik met een van die partye by die verhoor geassosieer het deur die seminaar by te woon, en gevolglik die indruk geskep het dat daar n geneentheid by hom jeens een van die partye by die dispuut is. In n geval waar daar sodanige verhouding van vyandiggesindheid tussen die partye was, was dit onvermydelik dat sodanige gedrag deur die voorsittende beampte die indruk sou skep dat hy inderdaad bevooroordeeld of partydig was.

9.4

Die grondwetlike reg op prosedureel billike administratiewe optrede: Algemene opmerkings


Die tussentydse Grondwet en die Grondwet van 1996 waarborg albei uitdruklik die reg op prosedureel billike administratiewe optrede. Ons kan dus s dat albei hierdie bepalings die

136

rels van natuurlike geregtigheid grondwetlik verskans het en dus is hierdie rels nie meer gemeenregtelik nie maar het hulle nou n grondwetlike grondslag. Ons noem weer die betrokke twee artikels in die grondwette kortliks om u geheue te verfris. Artikel 24(b) van die tussentydse Grondwet het bepaal: Elke persoon het die reg op administratiewe optrede wat prosedureel billik is indien enige van hulle regte of geregverdigde verwagtings aangetas of bedreig word. Artikel 33(1) van die Grondwet van 1996 lui: Elkeen het die reg op administratiewe optrede wat regmatig, redelik en prosedureel billik is [ons klem]. Voor die inwerkingtreding van die tussentydse Grondwet kon die rels van natuurlike geregtigheid deur wetgewing uitgesluit word, alhoewel ons howe oor die algemeen nie gene was nie om n bedoeling af te lei dat hierdie rels uitgesluit moet word as daar nie n uitdruklike bepaling te dien effekte was nie. Beteken dit nou dat die reg op prosedurele billikheid nooit beperk kan word nie? Ons het alreeds verduidelik dat geen reg absoluut is nie en beperk mag word, mits die kriteria wat in artikel 36 van die Grondwet neergel word nagekom is. In die lig van die onreg wat in die verlede plaasgevind het kan ons met veiligheid s dat daar baie min gevalle sal wees wat enige uitsluiting of beperking van hierdie reg sal regverdig. Met ander woorde, wetgewing mag administrateurs en instellings daarvan vrystel om die rels van natuurlike geregtigheid, wat verskans is, na te kom alleen as hierdie vrystellings voldoen aan die beperkingsklousule in die Handves van Regte. Toevallig bepaal PAJA ook dat daar n beperking op prosedurele billikheid kan wees mits sekere voorwaardes nagekom word. Ons kyk weer later hierna.

9.4.1

Die inhoud van die reg op prosedureel billik administratiewe optrede

Dit is belangrik om daarop te let dat prosedurele billikheid nie beskou moet word as n kodifikasie van vr-grondwetlike reg, of beperk is tot die beginsels van natuurlike geregtigheid nie. (Om te kodifiseer beteken dat die regsrels in n omvattende kode of wetboek opgeteken is wat as hoofbron van die rels dien. In wese sal so n siening die idee ontken dat billikheid n buigsame konsep is wat afhang van die omstandighede van elke saak. Sien hieronder as ons die inhoud van PAJA ten aansien van prosedurele billikheid uitvoerig bespreek.) In Van Huyssteen NO v Minister of Environmental Affairs and Tourism 1995 9 BCLR 1191 (K); 1996 1 SA 283 (K) het Farlam R met verwysing na artikel 24(b) van die tussentydse Grondwet ges (1214BD): even if section 24(b) is to be regarded as merely codifying the previous law on the point, a party entitled to procedural fairness under the paragraph is entitled in appropriate cases to more than just the application of the audi alteram partem and nemo iudex in sua causa rules. What he is entitled to is, in my view, the principles and procedures which, in [the] particular situation or set of circumstances, are right and just and fair.

137

Die grondwetlike reg op prosedurele billikheid (a 24(b) van die tussentydse Grondwet en artikel 33(1) van die 1996-Grondwet) is dus omvattender as die rels van natuurlike geregtigheid en kan aspekte oor billike prosedure insluit wat nog nie deur die gemenereg gedek is nie. In die lig van bogenoemde moet ons daarop wys dat ten einde die inhoud van hierdie grondwetlike beskermde reg te bepaal ons die gemeenregtelike rels van natuurlike geregtigheid, soos hulle deur die howe ontwikkel en toegepas is, kan raadpleeg om inhoud en betekenis aan die grondwetlike reg te gee. Met ander woorde, die inhoud van die gemeenregtelike rels gee n goeie aanduiding van die inhoud van die grondwetlike reg met hierdie voorbehoud: die grondwetlike reg is nie beperk tot die gemeenregtelike rels nie.

9.4.2

Die howe se interpretasie van die konstitusionele reg op prosedureel billike administratiewe optrede voor PAJA

In Kotz v Minister of Health 1996 3 BCLR 417 (T) (sien studie-eenheid 8 vir die feite van die saak) het die hof bevind dat die feit dat die direkteur-generaal inligting oorweeg het wat nie deel uitgemaak het van die applikant se aansoek nie, neergekom het op miskenning van die vereiste van prosedureel billike administratiewe optrede. Die applikant moes die geleentheid gekry het om enige ander inligting te ondersoek wat nie deel uitgemaak het van sy aansoek nie en wat in aanmerking geneem is by oorweging van sy aansoek. Weiering om n persoon wat geregtig is op die voordeel van die audi alteram partem-rel toe te laat om sy kant van die saak te stel, is fataal onrelmatig, ongeag hoe sterk die saak teen so n persoon is. Met ander woorde, as billike prosedure voorgeskryf is, moet dit uitgevoer word, ongeag die moontlike effek daarvan op die uitkoms van die besluit (De Ville 2005:284). Hierdie feit is gellustreer in Fraser v Childrens Court, Pretoria North 1996 8 BCLR 1085 (T). Die eiser was die vader van n buite-egtelike kind. Die moeder, wat besluit het om die kind te laat aanneem, het ges dat haar besluit gegrond was op die eiser se aanvanklike weiering om met haar te trou, haar onvermo om die kind as enkelouer groot te maak, en haar mening dat die eiser nie reg van toegang tot die kind behoort te h nie aangesien hy eienskappe getoon het wat toegang ongewens sou maak. Aannemingsverrigtinge is ingestel en die eiser het probeer om die voorgestelde aanneming tersyde te laat stel. Die eiser het aansoek gedoen dat die aannemingsverrigtinge opgeskort word en het ook n teeneis vir aanneming ingestel. Die kommissaris het uiteindelik die saak beslis sonder om mondelinge getuienis aan te hoor, die kind aan die aannemende ouers toegestaan, en beslis dat dit die kind se belange die beste sou dien indien hy by sy aannemende ouers gelaat sou word. Die eiser het toe hersieningsprosedures ingestel wat daarop gemik was om die aannemingsbevel tersyde te laat stel. Een van die hersieningsgronde was dat die eiser as n ouer binne die betekenis van die Wet op Kindersorg 74 van 1983 (nou herroep) daarop geregtig was om oor die aanneming aangehoor te word. Preiss R het ges (1100): To sum up, in regard to prayer 3, namely the review of the adoption hearing, I nd that the applicant sought to have his claim for adoption decided by viva voce evidence, to which I am satised he was entitled. The Commissioners judgment frustrated the applicants attempt and in the circumstances amounted to such prejudice as to constitute a gross irregularity. In short, he was not afforded a proper hearing on his claim for the adoption of his own son.

138

In Janse van Rensburg v Minister of Trade and Industry NO 2000 11 BCLR 1235 (KH); 2001 SA 29 (KH) is die grondwetlikheid van twee bepalings (a 7(3) en 8(5)(a) onderskeidelik) van die Wet op Verbruikersake (Skadelike Sakepraktyke) 71 van 1988 betwis. Artikel 7(3) magtig ondersoekbeamptes wat deur die komitee vir verbruikersake aangestel is om deursoekings en beslagleggings te doen om te verseker dat die bepalings van die wet nagekom word, of om inligting te bekom wat relevant is vir n ondersoek wat deur die komitee van stapel gestuur is. Artikel 8(5) maak voorsiening daarvoor dat die Minister van Handel en Nywerheid, op aanbeveling van die komitee stappe mag doen om die voortsetting van sakepraktyke te voorkom wat die onderwerp van n ondersoek is in n stadium wanneer die ondersoek nog nie afgehandel is nie, en om beslag te l op bates en hulle te vries. Die hof het beslis dat artikel 8(5) die waarborg van administratiewe geregtigheid van artikel 33(1) geskend het. Artikel 8(5) is ingestel om die publiek te beskerm deur die minister die bevoegdheid te gee om sakepraktyke op te skort en beslag op bates te l of te verbied dat in hulle gehandel word. Hierdie bevoegdheid het verseker dat die persone wat ondersoek word vir die duur van die ondersoek verhoed word om die beweerde onbillike praktyke voort te sit en om bates te versteek of te vervreem ten einde voorgenome eise deur lede van die publiek te verydel. Om hierdie doel te bereik moes die prosedure uiteraard dringend en kragtig wees. n Ondersoek na die bevoegdheid van die minister het egter getoon dat dit ingrypend en drasties was. Die minister is byvoorbeeld gemagtig om n sakepraktyk op te skort en op bates beslag te l of hulle te vries bloot deur kennis te gee van n besluit om so op te tree. Hierdie optrede kon dus geskied sonder voorafgaande waarskuwing aan die persone wat daardeur geraak sou word. Daarby het die wetgewer nie voldoende leiding gegee oor die uitoefening van hierdie wye magte nie. Boonop kon onherstelbare skade volg op die uitoefening van hierdie bevoegdhede, welke skade nie afgewend sou kon word deur appl tot n spesiale hof nie. Hierdie bevoegdhede moes opgeweeg word teen die vereistes vir administratiewe geregtigheid. Die toepassing van prosedurele billikheid moes oorweeg word met inagneming van die omstandighede van elke saak. Die hof per Goldstone, R het beslis (par 24): In modern states it has become more and more common to grant far-reaching powers to administrative functionaries. The safeguards provided by the rules of procedural fairness are thus all the more important, and are reected in the Bill of Rights. Observance of the rules of procedural fairness ensures that an administrative functionary has an openmind and a complete picture of the facts and circumstances with which the administrative action is to be taken. In that way the functionary is more likely to apply his or her mind to the matter in a fair and regular manner. Die hof het dus beslis dat daar n grondwetlike verpligting op die wetgewer rus om verskanste fundamentele regte te bevorder, te beskerm en te verwesenlik, wat beteken dat waar n wye diskresie aan n funksionaris verleen word, leiding verskaf moet word oor die wyse waarop hierdie magte/bevoegdhede uitgeoefen moet word. Die gebrek aan sodanige leiding in hierdie geval het meegebring dat die prosedure waarvoor in artikel 8(5)(a) voorsiening gemaak word onbillik was en die waarborg van administratiewe geregtigheid in artikel 33(1) verbreek het. Die hof het dus verklaar dat die bepaling grondwetlik ongeldig is.

139

9.5

PAJA en die reg op prosedureel billike administratiewe optrede


Ons het reeds heelwat oor PAJA ges: (Kyk weer na vorige studie-eenhede waar ons die historiese agtergrond tot hierdie wet bespreek het, die vereistes vir optrede om as administratiewe optrede te kwalifiseer, ensovoorts, om u geheue te verfris.) Ons gaan PAJA en die reg op prosedureel billike administratiewe optrede onder die volgende hoofde bespreek: 9.5.1 Geregverdigde verwagting, die ontwikkeling daarvan in die gemenereg, en die erkenning daarvan in artikel 3(1) van PAJA 9.5.1.1 Geregverdigde verwagting en die ontwikkeling daarvan in die gemenereg 9.5.1.2 Beslissings na 1994 wat oor geregverdigde verwagting handel Artikel 3 van PAJA en die toepassing van prosedurele billikheid Artikel 4 van PAJA en die toepassing van prosedurele billikheid (beslissings wat die publiek raak)

9.5.2 9.5.3

Wanneer is n administratiewe prosedure billik? Vir die antwoord hierop moet ons PAJA self raadpleeg en kyk watter vereistes vir prosedurele billikheid gestel word. Ons moet ook onderskei tussen die bepalings van artikels 3 en 4. Artikel 3(1) handel oor prosedureel billike administratiewe optrede wat enige persoon [ons klem] raak en lui soos volg: Administrative action which materially and adversely affects the rights or legitimate expectations [ons klem] of any person must be procedurally fair. Hierdie artikel is van toepassing op die individuele administratiefregtelike verhouding (sien studie-eenheid 4 waar die individuele administratiefregtelike verhouding bespreek is en bestudeer dit weer noukeurig). Artikel 4 rel administratiewe optrede wat die publiek raak en geld dus ten aansien van die algemene administratiefregtelike verhouding Dit maak dus voorsiening vir gevalle waar die regte van die publiek deur administratiewe optrede geraak word. (Sien weer studie-eenheid 2 vir n bespreking van die algemene administratiefregtelike verhouding.) Onder subartikel (1) van artikel 3 sien ons dat die woorde geregverdigde verwagtings bygevoeg is. Dit stem ooreen met die bewoording van artikel 24(b) van die tussentydse Grondwet, wat prosedurele billikheid vereis het wanneer individuele regte of geregverdigde verwagtings van persone geraak of bedreig is. In artikel 33(1) van die Grondwet van 1996 is daar egter geen verwysing na geregverdigde verwagtings nie, en beslis ook nie in PAJA nie, behalwe die verwysing in artikel 3(1). ORegan WnHR het hierdie teenstrydigheid uitgelig in Walele v City of Cape Town 2008 11 BCLR 1067 (KH) en die volgende oplossing voorgestel (par 125 en 126): A straight-forward reading of these two provisions [s 1 which contains the denition of administrative action and s 3(1) which gives effect to the right entrenched in s 33(1) (see para 123)] produces the enigma that administrative action is, as dened, not action which affects legitimate expectations, yet s 3(1) suggests that there is administrative action which will affect legitimate expectations and which must accordingly be procedurally fair

140

In this case a more general provision (the denition) is in conict with a specic provision (s 3(1)). The specic provision is aimed at giving direct effect to the constitutional right to administrative action that is procedurally fair. The apparent contradiction between the two provisions should be resolved by giving effect to the clear language of s 3(1) which expressly states that administrative action which affects legitimate expectations must be procedurally fair. Thus, the narrow denition of administrative action in s 1 must be read to be impliedly supplemented for the purposes of s 3(1) by the express language of s 3(1). If this were not to be done, the clear legislative intent to afford a remedy to those whose legitimate expectations that are materially and adversely affected would be thwarted. Nie alle skrywers stem met hierdie oplossing saam nie, en boonop stel n aantal van hulle verskillende oplossings voor vir die teenstrydigheid wat deur ORegan WnHR uitgelig is. Ons gaan hierdie saak egter nie hier verder voer nie, en volstaan deur te s dat artikel 3(1) erkenning verleen aan die leerstuk van geregverdigde verwagting en hierdie leerstuk moet dus in aanmerking geneem word. Dus vra ons die vraag: Wat is geregverdigde verwagtings?

9.5.1

Geregverdigde verwagting, die ontwikkeling daarvan in die gemenereg, en die erkenning daarvan in artikel 3(1) van PAJA

Ter inleiding moet u daarop let dat erkenning van geregverdigde verwagtings in ooreenstemming is met ons regspraak. Na 1994 het die hof byvoorbeeld in Jenkins v Government of the Republic of South Africa 1996 3 SA 1083 (Tk) bevind dat die leerstuk van geregverdigde verwagting deel van ons gemenereg geword het, selfs al word daar geen melding van gemaak in artikel 33 van die Grondwet van 1996 nie. Scenario 21 In ooreenstemming met n ou gebruik kies die departementshoofde van die mediese fakulteit van n sekere universiteit studente op meriete en beveel hulle aanstelling as senior huisdokters by die bepaalde provinsiale owerheid aan. Die provinsiale owerheid (die direkteur van hospitaaldienste) keur dit op sy beurt goed en bevestig die aanstellings sonder verdere omhaal.

141

n Groep behoorlik gekwalifiseerde, toegewyde en hoogs bekwame dokters onderteken n brief waarin die aandag op die onaanvaarbare omstandighede in die mediese sale by die Baragwanath Hospitaal (nou die Baragwanath/Chris Hani Hospitaal) gevestig word. Die provinsiale owerheid weier daarna om hulle aanstellings as senior huisdokters te bevestig, omdat hulle die betrokke brief onderteken het. Die dokters het nooit geleentheid gekry om hulle kant te stel oor die weiering om hulle aanstellings te bevestig nie. Hulle het geen reg gehad om aangestel te word in die poste waarvoor hulle aansoek gedoen het nie, aangesien die provinsiale owerheid slegs die statutre bevoegdheid het om hulle aansoeke te oorweeg sonder bevoorregting of benadeling en kragtens bepaalde kriteria, naamlik hulle kwalifikasies, opleidingsvlak, meriete, bekwaamheid en geskiktheid. Die provinsiale owerheid se weiering om hulle aan te stel het in werklikheid nie n bestaande reg aangetas nie.

Aktiwiteit 9.4
Was die provinsiale owerheid se weiering billik teenoor die dokters? Wat dink u? (Vergeet eers van die brief wat hulle onderteken het en dink na oor die bestraffende aard van die weiering.) Konsentreer op die prosedure en in die besonder op die ou gebruik deur die departementshoofde om die aanstellings te bevestig. Dink ook na oor die feit dat daar geen aanhoring was oor die weiering om hulle aan te stel nie.

Die feite in die scenario, wat gebaseer is op Administrateur, Transvaal v Traub 1989 4 SA 731 (A) dwing ons om te kyk waaroor die rel van geregverdigde verwagting handel. Geregverdigde verwagting kom ter sprake wanneer n besluit geneem word en dit is net billik teenoor die geaffekteerde as hy of sy die geleentheid gegee word om aangehoor te word. Die probleem is dat hy of sy geen bestaande reg het waarop staatgemaak kan word nie. In ons scenario het die dokters byvoorbeeld geen reg gehad om aangestel te word nie of hulle aanstellings bevestig sou word nie.

Laat ons verduidelik: Die howe het vroer daarop aangedring dat voor n individu die rels van natuurlike geregtigheid kan opper, hy of sy die aanwesigheid van n bestaande reg moet aantoon. In Laubscher v Native Commissioner, Piet Retief 1958 1 SA 546 (A) is die aansoek om n permit om n beperkte gebied binne te gaan byvoorbeeld geweier. Die hof het beslis dat die eiser nie n gevestigde reg gehad het nie en hy is dus nie toegelaat om sy saak te stel nie. Schreiner AR het beslis dat die rels van natuurlike geregtigheid nie van toepassing is nie aangesien Laubscher nie n voorafgaande reg gehad het om die gebied binne te gaan nie. Dit is dus duidelik dat hierdie aandrang op bestaande regte onbillike gevolge gehad het.

9.5.1.1

Geregverdigde verwagting en die ontwikkeling daarvan in die gemenereg

Die leerstuk van geregverdigde verwagting is deur die Britse howe ontwikkel tydens n proses of imposing upon administrative decision-makers a general duty to act fairly (Riggs 395 soos deur Corbett HR aangehaal in Traub op 755).

142

Die toepassing van hierdie leerstuk beteken dat die rels van natuurlike geregtigheid uitgebrei word na gevalle waar die geaffekteerde party geen bestaande reg het nie maar wel n potensile reg of geregverdigde verwagting. Met ander woorde, die rels van billike prosedure word uitgebrei na gevalle waar geen bestaande reg bestaan nie maar slegs n geregverdigde verwagting dat n voordeel toegeken of n bestaande voordeel nie weggeneem sal word voordat n aanhoring plaasgevind het nie. Die eerste Suid-Afrikaanse saak waar die leerstuk van geregverdige verwagting geopper is, was Everett v Minister of the Interior 1981 2 SA 453 (K). Die hof het bevind dat n persoon wat n tydelike verblyfpermit verkry het nie kan verwag om langer as die gestipuleerde tydperk in die land te bly nie. Indien hy of sy toegelaat is om die land binne te kom en vir n spesifieke tydperk in die land te woon, en hy of sy word opdrag gegee om die land te verlaat voordat daardie tydperk verstryk het, het hy of sy n acquired a right consisting of a legitimate expectation of being allowed to stay for a permitted time. In Administrateur, Transvaal v Traub (die saak in ons scenario) het die Applhof die leerstuk van geregverdigde verwagting ten volle erken. Die vraag wat voor die hof gestel is, was of die rels van natuurlike geregtigheid (of die audi-beginsel, soos die hof dit genoem het), is confined to cases where the decision affects the liberty, property or existing rights of the individual con-cerned, or whether the impact is wider than this (748). Corbett HR het bevind dat die dokters geregverdigde verwagtings gehad het (aangesien hulle aansoeke om poste as senior huisdokters deur die departementshoofde aanbeveel is) dat hul aanstelling deur die provinsiale owerheid vanselfsprekend op die aanbevelings van die departementshoofde sou volg. As die owerheid hierdie toedrag van sake wou verander, moes n billike aanhoring vir elke bepaalde geval plaasgevind het (762). Corbett HR (756HI) het Lord Fraser aangehaal in die Engelse beslissing in Council of Civil Service Unions v Minister for the Civil Service [1984] 3 All ER 935 (HL) te 943944, en beslis dat sodanige geregverdigde verwagting in minstens twee gevalle kan ontstaan, naamlik: of weens n uitdruklike belofte wat deur die gesaghebbende liggaam gegee is of weens n gevestigde gebruik wat die persoon wat op n geregverdigde verwagting aanspraak maak, redelikerwys kan verwag om voort te duur.

U moet onthou dat n geregverdigde verwagting n mens die reg om aangehoor te word gee maar NIE noodwendig die reg om met die aansoek te slaag nie (om te kry wat jy wil h nie). In Fraser se saak byvoorbeeld (sien hierbo), het geregverdigde verwagting hom die reg gegee om aangehoor te word, maar NIE noodwendig om aanneming van sy kind te veto nie. Geregverdigde verwagting beteken nie dat mens jou saak sal wen nie.

9.5.1.2

Beslissings na 1994 wat oor geregverdigde verwagting handel

Die begrip geregverdigde verwagting het sedert 1994 in n aantal sake ter sprake gekom. Ons verwys u slegs na die volgende twee: In Claude Neon v City Council of Germiston 1995 5 BCLR 554 (W) was die feite dieselfde as di in scenario 4. Die hof het bevind dat die eiser n geregverdigde verwagting gehad het dat hy verwittig sou word wanneer die tenderdokumente gereed is. Die raad se optrede het dus neergekom op n onreg (failure) ten aansien van administratiewe geregtigheid binne die betekenis van artikel 24 van die tussentydse Grondwet. Hierdie onreg het die tersydestelling van die kontrak wat aan n derde

143

party toegeken is regverdig en die hof het beveel dat die plaaslike owerheid nuwe tenders moes aanvra. In Jenkins v Government of the Republic of South Africa 1996 3 SA 1083 (Tk) was die eiseres, n staatsamptenaar, ingevolge haar diensvoorwaardes geregtig op n amptelike voertuig en gratis behuising. Nadat sy vir n tydperk van 18 maande van hierdie voordele gebruik gemaak het is hulle summier opgeskort. Die hof het beslis dat sy in hierdie omstandighede n geregverdigde verwagting gehad het dat sy aangehoor moes word voordat enige besluit geneem kon word om die voordele terug te trek. Die hof het verklaar dat die leerstuk van geregverdigde verwagting deel van ons reg geword het. Dit beteken dat die leerstuk bly voortbestaan en op situasies van toepassing is waar die toepassing van prosedurele billikheid in geding is.

Aktiwiteit 9.5
Ling, n buitelandse burger, kom die Republiek onwettig binne. Na sy binnekoms gee hy hom aan die beamptes in die Departement van Binnelandse Sake oor. Hy stem in om die owerheid met hul ondersoek na die optrede van sekere beamptes by te staan by wie hy sy ongeoorloofde dokumente gekoop het. Daar is aan hom ges dat as hy hulp met die ondersoek verleen sy aansoek om verblyfreg gunstig oorweeg sou word. n Tydelike verblyfpermit is uitgereik wat uiteindelik verstryk het, en hy is beveel om die land te verlaat. Het Ling n geregverdigde verwagting om in Suid-Afrika te bly? Verduidelik in u antwoord wat n geregverdigde verwagting is, hoe die beginsel ontwikkel het en wat die huidige situasie is.

Die feite van die aktiwiteit is gebaseer op Tettey v Minister of Home Affairs 1999 1 BCLR 68 (D). Die hof het die leerstuk van geregverdigde verwagting ondersoek in die lig van artikel 33 van die Grondwet. Die vraag voor die hof was of die onderneming wat die beamptes van die Departement van Binnelandse Sake gegee het aanleiding gegee het tot n geregverdigde verwagting of belang by die verblyf of voortgesette verblyf in Suid-Afrika. Die hof het bevind dat n geregverdigde verwagting verwagtings insluit wat verder gaan as afdwingbare regte, mits hulle die een of ander redelike grondslag het (op 76). Die hof het aanvaar dat n persoon n geregverdigde verwagting onder die omstandighede van die bepaalde saak sou h. Die hof het verder bevind dat die eiser n geregverdigde verwagting gevestig het dat hy toegelaat sou word om aansoek te doen om sy verblyf te wettig, en dat die aansoek gunstig oorweeg sou word, of ten minste dat sy aansoek oorweeg sou word.

Die hof het ook ondersoek of n vreemdeling anders as n Suid-Afrikaanse burger behandel sou word, en kom tot die volgende gevolgtrekking (op 79): Every individual who comes before the courts in this country, whether high or low, rich or poor, alien or local, is entitled to enjoy the benets owing from the supremacy of the Constitution, especially where state functionaries perform administrative functions which affect his or her rights, interests or legitimate expectations.

144

9.5.2

Artikel 3 van PAJA en die toepassing van prosedurele billikheid

(1)

Artikel 3(2)(a)

PAJA bepaal spesifiek dat billike administratiewe prosedure afhang van die omstandighede van elke saak (a 3(2)(a)). Akademici (en ook die howe) stem saam dat artikel 3(2)(a) die realiteit weerspiel dat die inhoud van prosedurele billikheid wissel, afhangende van die konteks waarin dit toegepas word. Hoexter (2012:364) praat in hierdie verband van billikheid se highly variable content.. Chairman, Board on Tariffs and Trade v Brenco Inc 2001 4 SA 511 (HHA) is byvoorbeeld n saak wat handel oor n ondersoek deur die eerste appellant (BTT) oor beweerde storting deur die respondente nadat BTT n klagte van n ander maatskappy gekry het. In reaksie op die ondersoek en aanbeveling van BTT, en ingevolge die Wet op die Raad op Tariewe en Handel 107 van 1986, het die Minister van Handel en Nywerheid (die tweede appellant) en die Minister van Finansies (die derde appellant) teenstortingsheffings op die respondente gel. Laasgenoemde het die beslissing van die drie appellante hieroor aangeveg op grond daarvan dat die besluite op n prosedureel onbillike wyse geneem is. In sy uitspraak het Zulman AR as vertrekpunt ges dat die vereistes van audi contextual and relative is (par 19). In Masetlha v President of the Republic of South Africa 2008 1 BCLR 1 (KH); 2008 1 SA 566 (KH) het Ngcobo R (nou HR) ges: [t]he very essence of the requirement to act fairly is its flexibility and practicability (par 190). Hierdie saak het gehandel oor mnr Billy Masetlha, voormalige hoof van die Nasionale Intelligensiediens, se betwisting van sy afdanking. (2) Artikel 3(2)(b): Die prosedurele billikheid uitdruklike/verpligte of minimum/kernvereistes vir

Hierdie subartikel lui: In order to give effect to the right to procedurally fair administrative action, an administrator, subject to subsection (4), must give a person referred to in subsection (1) (i) (ii) (iii) (iv) (v) Let wel: Die subparagrawe is hernommer deur artikel 46 van die Judicial Matters Amendment Act 42 van 2001. As mens subartikel (2)(b) lees (n gebiedende bepaling met verwysing na die woord moet) lyk dit aanvanklik of dit n kodifikasie van die gemeenregtelike beginsels van natuurlike geregtigheid is, aangesien die administrateur, ten einde uitvoering te gee aan die reg op prosedureel billike administratiewe optrede die geaffekteerde persoon, waarna in subartikel (1) verwys word: adequate notice of the nature and purpose of the proposed administrative action; a reasonable opportunity to make representations; a clear statement of the administrative action; adequate notice of any right of review or internal appeal, where applicable; and adequate notice of the right to request reasons in terms of section 5

145

(a) (b) (c) (d) (e)

voldoende kennis moet [ons klem] gee oor die aard en doel van die voorgenome administratiewe optrede billike geleentheid moet [ons klem] gee om verto te rig n duidelike uiteensetting van die administratiewe optrede moet [ons klem] gee voldoende kennis moet [ons klem] gee van enige reg op hersiening of interne appl voldoende kennis moet [ons klem] gee van die reg om redes te versoek ingevolge artikel (sien studie-eenheid 10 vir n bespreking van hierdie vereiste)

Hou egter in gedagte wat in Van Huyssteen NO v Minister of Environmental Affairs and Tourism beslis is, naamlik dat die reg op prosedureel billike administratiewe optrede wyd genterpreteer moet word. Die doel van hierdie wye interpretasie is om enige situasie wat nie deur die wet gedek word nie, in te sluit. Dit is nietemin belangrik om te onthou dat die doel van die verpligte elemente is om die persoon wat geraak word genoegsame kennisgewing en n redelike geleentheid te bied om verto te rig voordat n beslissing gemaak word. Let ook daarop dat die gebruik van die woorde adequate en reasonable aan die administrateur buigsaamheid verleen om te besluit oor die precise content van die kennisgewing en die geleentheid om verto te rig. (Klaaren en Penfold 2008:6396) Die minste wat moet gebeur is egter dat geaffekteerde persone genoegsame inligting moet kry ten einde hulle in staat te stel to know the case they have to meet and so that their opportunity to make representations is a meaningful one (ibid). Sien byvoorbeeld Earthlife Africa (Cape Town) v Director-General: Department of Environmental Affairs and Tourism 2005 3 SA 156 (K) in Bylaag B. Hierdie saak handel oor die beoogde konstruksie van n sogenaamde pebble bed modular reactor (PBMR) by Koeberg in Kaapstad, en die applikante se aanveg van die besluit wat die konstruksie magtig. Die hof het by monde van Griesel R beslis (par 53): What is required in order to give effect to the right to a fair hearing is that the interested party must be placed in a position to present and controvert evidence in a meaningful way. In order to do so, the aggrieved party should know the gist or substance of the case that it has to meet. Die derde vereiste, naamlik dat n duidelike uiteensetting van die administratiewe optrede (ons vertaling) aan die betrokke persoon gegee moet word, hou waarskynlik verband met administratiewe optrede wat reeds plaasgevind het. Met ander woorde optrede waaroor reeds besluit is after a course of action has been decided upon (De Ville 2005:255). Die persoon wat geraak word moet ten minste uit die verklaring kan aflei wat die besluit is, wanneer dit geneem is, deur wie, en op welke regs- en feitelike gronde. The affected person should at least be able to tell from the statement what has been decided, when, by whom, and on what legal and factual basis (Hoexter 2012:376). Die vierde en vyfde verpligte elemente, naamlik voldoende kennisgewing van enige reg op hersiening of interne appl, en voldoende kennisgewing van die reg om redes gegee te word ingevolge artikel 5, word uitvoerig in studie-eenhede 11 en 12 (die eerste element) en studie-eenheid 10 (die tweede element) bespreek.

146

(3)

Artikel 3(3): Diskresionre vereistes vir prosedurele billikheid

Subartikel (3) van artikel 3 lui: In order to give effect to the right to procedurally fail administrative action, an administrator may, in his or her or its discretion, also give a person referred to in subsection (1) an opportunity to (a) (b) (c) obtain assistance and, in serious or complex cases, legal representation; present and dispute information and arguments; and appear in person.

Dit is baie belangrik dat ons daarvan kennis neem dat die administrateur diskresionre magte het ingevolge subartikel (3) met betrekking tot bepaalde kwessies ten aansien van billike prosedure. n Administrateur mag aan n persoon wie se regte of geregverdigde verwagtinge wesenlik en nadelig geraak is, die geleentheid bied om die volgende te doen: (a) Bystand en selfs regsverteenwoordiging te kry in ernstige of komplekse sake

Dit is in ooreenstemming met die gemenereg om aan die administrateur n diskresionre bevoegdheid te verleen wat betref regsverteenwoordiging. Daar word algemeen in die gemenereg aanvaar dat daar geen algemene reg op regsverteenwoordiging bestaan nie (sien hierbo). Maar daar word ook aanvaar dat sodanige hulp noodsaaklik is wanneer ingewikkelde regsvraagstukke ter sprake is. Kortom, of bystand of regsverteenwoordiging nodig is sal afhang van die omstandighede van elke saak en na oorweging van alle relevante feite. (b) Inligting en argumente voor te hou en te betwis Hierdie diskresionre vereiste vir prosedurele billikheid hou nou verband met die verpligte vereiste dat n benadeelde persoon n redelike geleentheid moet kry om verto te rig. Die ekwivalent van hierdie diskresionre mag word in die gemenereg gevind in die vereiste om getuienis te lei en aan te bied en om getuienis teen die saak aan te veg (maw om te kruisverhoor). Baxter (1984:553) noem hierdie geleentheid om getuienis aan te bied en getuienis teen die betrokke persoon aan te veg the essence of a fair hearing. Let voorts dat hierdie diskresionre vereiste ook verband hou met die geleentheid om te antwoord op n bepaalde bewering deur die administrateur, of om dit te weerl. (c) Persoonlike verskyning

In die gemenereg is persoonlike verskyning nie n vereiste nie, tensy die magtigende wet uitdruklik hiervoor voorsiening maak. Die rede hiervoor is bloot prakties: geskrewe aanhore is teoreties gewoonlik vinniger en kan dadelik hanteer word. In Cekeshe v Premier, Eastern Cape 1998 4 SA 935 (Ck) en Bam-Mugwanya v Minister of Finance and Provincial Expenditure 2002 3 BCLR 312 (Ck); 2002 4 SA 120 (Ck) het die hof bevind dat n billike verhoor nie noodwendig vereis dat die geaffekteerde persoon die geleenheid moet kry om persoonlik by n mondelinge verhoor betrokke te wees nie (962 en par 24 en 26 onderskeidelik).

147

Let wel: Ons moet onthou dat gerief van die administratiewe proses nie die onderliggende filosofiese basis is vir die vereiste van persoonlike verskyning nie. Die doel is prosedurele billikheid. Dink hier aan die posisie van die agtergeblewe persoon. As iemand swak geskool of selfs ongeletterd is, is dit tog sekerlik tot sy of haar voordeel dat hy of sy persoonlik verskyn om sy of haar saak te stel?

Aktiwiteit 9.6
Mnr S Ordid is n joernalistiekstudent by Free-for-all Universiteit. Hy skryf n artikel vir die universiteit se koerant Truth waarin beweer word dat dwelmmisbruik en prostitusie nie net in die joernalistiekskool nie maar oral op die kampus hoogty vier. Sake word vererger deur die feit dat die universiteitsowerhede daarvan weet maar niks daaromtrent doen nie. Mnr Ordid kry n brief wat deur die direkteur van die nasionale Departement Onderwys onderteken is, waarin hy in kennis gestel word dat hy summier uit die universiteit geskors word. Dink u hierdie summiere skorsing is prosedureel billik in die lig van die bepalings van PAJA?

Hierdie is n standaardvraag om iemand se kennis oor die inhoud van artikel 3 van PAJA te toets. Om n goeie antwoord te kan gee moet u die volgende doen: beskryf die toepaslike reg ten aansien van hierdie vraag. Met ander woorde, mnr Ordid moet ingelig word oor die inhoud van die regsbepalings vir prosedurele billikheid. Dit sal van geen nut vir hom of enige iemand anders wees as mens net s die summiere skorsing was prosedureel onbillik nie; mens moet verduidelik hoekom. As u anders dink moet u dit ook verduidelik. Tweedens moet u die regsvereistes toepas op die feite, en uiteindelik n gevolgtrekking bereik wat gebaseer is op u verduideliking.

(4)

Artikel 3(4): Afwykings van die vereistes vir prosedurele billikheid soos vervat in artikel 3(2)

PAJA maak ook voorsiening vir afwykings van die vereistes vir prosedurele billikheid. Artikel 3(4)(a) lui: If it is reasonable and justiable in the circumstances, an administrator may depart from any of the requirements referred to in subsection (2). Hierdie subartikel kom neer op n beperking van die reg op billike prosedure. Artikel 3(4)(b) noem die faktore wat oorweeg moet word om te bepaal of n afwyking redelik en regverdigbaar is. Hierdie faktore sluit die volgende in: (i) (ii) (iii) (iv) die doelwitte (oogmerke) van die magtigende bepaling die aard en doel van en noodsaaklikheid vir administratiewe optrede die waarskynlike uitwerking van die administratiewe optrede die dringendheid om administratief op te tree of die dringendheid van die aangeleentheid

148

(v) die noodsaak om n doeltreffende administrasie en goeie bestuur (regering) te bevorder Hierdie vereistes vir die regmatige beperking van die reg op billike prosedure soos in artikel 3(4)(a) en (b) uiteengesit, kom neer op n herbewoording of parafrasering van die vereistes wat in artikel 36 van die Grondwet (die beperkingsklousule) uiteengesit word. n Mens kan egter redeneer dat in weerwil van die parafrasering van artikel 36, moet die beperking ook in ooreenstemming met artikel 36 wees. Met ander woorde, enige beperking van die reg op billike prosedure moet nie alleen voldoen aan artikel 3(4)(a) nie, maar ook aan artikel 36 van die Grondwet. Enige beperking op die reg op billike prosedure moet dus aan die volgende voldoen: die betrokke reg moet beperk word kragtens n algemeen geldende regsvoorskrif die beperking moet billik en regverdigbaar in n oop en demokratiese samelewing gegrond op menswaardigheid, gelykheid en vryheid wees sekere relevante faktore moet in ag geneem word, naamlik die aard van die reg, die belang van die oogmerk van die beperking, die aard en omvang van die beperking, die verband tussen die beperking en die doel daarvan, en n minder beperkende manier om die oogmerk te behaal. Artikel 3(5): Billike maar ander prosedure

(5)

Artikel 3(5) veroorloof die administrateur om n ander prosedure te volg, onderworpe aan sekere vereistes. Hierdie vereistes is dat die ander prosedure billik moet wees, en dat daar n magtigende bepaling is wat die administrateur magtig om n ander prosedure te volg. Dit is belangrik om daarop te let dat dit n kwessie van wetsuitleg sal wees (en met behoorlike inagneming van die reg op prosedurele billikheid soos vervat in a 33(1) van die Grondwet) of n spesifieke prosedure waarvoor in die magtigende wet voorsiening gemaak word, billik is of nie.

9.5.3

Artikel 4 van PAJA en die toepassing van prosedurele billikheid (beslissings wat die publiek raak)

Artikel 4(1) lui: In cases where an administrative action materially and adversely affects the rights of the public, an administrator, in order to give effect to the right to procedurally fair administrative action, must decide whether (a) (b) (c) (d) (e) to hold a public enquiry in terms of subsection (2); to follow a notice and comment procedure in terms of subsection (3) to follow the procedures in both subsections (2) and (3); where the administrator is empowered by any empowering provision to follow a procedure which is fair but different, to follow that procedure; or to follow another appropriate procedure which gives effect to section 3.

Artikel 4 het eers op 31 Julie 2002 in werking getree en dit is van toepassing op die algemene administratiefregtelike verhouding (sien studie-eenheid 2 vir n bespreking van hierdie verhouding). Dit maak voorsiening vir gevalle waar die regte van die publiek deur administratiewe optrede geraak word.

149

Die doel van hierdie artikel is om die vroere situasie reg te stel toe die algemene publiek min of geen inset gehad het voordat ondergeskikte wetgewing gepromulgeer is, of voordat administratiewe besluite van algemene toepassing geneem is nie (dws besluite wat die publiek in die algemeen raak, en nie net een persoon nie) en om die algemene publiek te voorsien van n reg om gehoor te word oor kwessies van openbare belang via n openbare aanhoring of n kennisgewings- en kommentaarprosedure. Klaaren en Penfold (2008:6399) verwelkom die publiek se insette wanneer administratiewe rels (dws gedelegeerde wetgewing) gemaak word. Hulle s: Given that the administrative rule-making process is frequently employed by modern legislatures that devolve their law-making powers to administrative functionaries, a legal regime that enhances access to this process is a necessary complement to the constitutional commitment to participatory democracy. As ons dus die vraag oor wie die publiek is moet beantwoord, hoef ons slegs na PAJA te kyk. Artikel 1 waar die definisies gegee word, definieer publiek vir die doeleindes van artikel 4 as any group or class of the public. Ons moet egter ook weer kyk na die algemene administratiefregtelike verhouding om presies te bepaal wie die publiek is. Wanneer administratiewe optrede mense in die algemeen, onpersoonlik en nie-spesifiek nadelig raak, kan ons met veiligheid aanvaar dat artikel 4 toepassing sal vind. Artikel 4 sal dus geld as die administratiewe optrede (i) n algemene uitwerking het (ii) die uitwerking n beduidende openbare gevolg het (iii) grondwetlike, statutre of gemeenregtelike regte van die publiek in gedrang is n Voorbeeld van administratiewe optrede wat n impak op die publiek kan h kom voor in die Lewende Mariene Hulpbronne-wet 18 van 1998 (hierdie Wet was in gedrang in die Bato Star-beslissing), wat toekenning van visvangkwotas rel. Toekenning of weiering van hierdie kwotas het n algemene impak op die visbedryf (n groep of klas van die publiek). In gevalle waar die publiek se regte betrokke is moet die administrateur ter toepassing van die reg op prosedureel billike administratiewe optrede besluit op een van die volgende: (a) (b) (c) (d) (e) n openbare ondersoek (suba (1)(a)) n kennisgewings- en kommentaarprosedure (suba (1)(b)) n kombinasie van die twee (suba (1)(c)) n prosedure wat billik maar anders is, indien die administrateur deur enige magtigende bepaling gemagtig word om sodanige prosedure te volg (suba (1)(d)), of n ander gepaste prosedure wat uitvoering gee aan artikel 3 (suba (1)(e)). Artikel 4(2): n Openbare ondersoek

As die administrateur besluit om n openbare ondersoek te hou, moet hy of sy aan sekere vereistes voldoen (a 4(2)). Die administrateur moet die openbare ondersoek self behartig of n persoon wat gepas daarvoor gekwalifiseer is of n paneel persone aanstel om dit te doen. Die administrateur moet die prosedure bepaal (wat n publieke verhoor en nakoming van die voorgeskrewe prosedure behels) en moet dit nakom. Die openbare ondersoek moet dan in ooreenstemming met daardie prosedure geskied. n Skriftelike verslag moet opgestel word en redes moet gegee word vir enige administratiewe optrede wat uitgevoer of aanbeveel word.

150

n Kennisgewing wat n bondige opsomming bevat van die verslag en besonderhede van die plekke en tye waar die verslag genspekteer en gekopieer kan word, moet so gou moontlik in Engels en een van die ander amptelike tale gepubliseer word in die Staatskoerant of die relevante provinsiale Staatskoerant. Verder moet die administrateur die inligting wat in die kennisgewing en verslag vervat is doeltreffend aan die publiek bekend maak. Artikel 4(3): n Kennisgewings- en kommentaarprosedure

n Kennisgewings- en kommentaarprosedure is prosedureel minder formeel. Dit word gewoonlik gevolg wanneer die prosedures nie n beswarende uitwerking op die algemene publiek sal h nie. As n administrateur besluit om n kennisgewings- en kommentaarprosedure te volg, moet hy of sy (1) toepaslike stappe neem om diegene wat waarskynlik wesenlik en nadelig deur administratiewe optrede benadeel kan word daarvan in kennis te stel en om die persone te versoek om kommentaar daarop te lewer enige kommentaar oorweeg wat ontvang word besluit of administratiewe optrede verrig moet word of nie, met of sonder veranderinge aan die voorgeskrewe prosedures ten aansien van kennisgewings- en kommentaarprosedures voldoen Artikel 4(4): Redelike en regverdigbare afwyking van die vereiste van billike administratiewe prosedure wat die algemene publiek raak wanneer dit redelik en regverdigbaar is

(2) (3) (4)

Hierdie subartikel kom ook op n beperking van die reg op billike prosedure neer. Dieselfde oorweging wat in artikel 3(4) uiteengesit word, is ook hier van toepassing die administrateur moet alle relevante faktore in ag neem, insluitend die oogmerke van die magtigende bepaling; die aard en doel van administratiewe optrede, en die noodsaaklikheid om administratief op te tree; die waarskynlike uitwerking van die administratiewe optrede; die dringendheid om administratief op te tree en die noodsaaklikheid om n doeltreffende administrasie en goeie bestuur (regering) te bevorder (a 4(a) en (b)). Die insluiting van artikel 4 dra baie daartoe by om oop en deursigtige bestuur in staatsdepartemente, munisipaliteite en by openbare funksionarisse te verseker van wie vereis word om die publiek oor voorgenome administratiewe optrede in te lig. Ons geskiedenis het getoon dat die uitvoerende gesag oor die algemeen die publiek nie die reg verleen het om aangehoor te word voordat gedelegeerde wetgewing aangeneem is nie. Die argument was gewoonlik dat hoewel die belange van baie lede van die publiek deur gedelegeerde wetgewing geraak word, maar dat doeltreffende openbare administrasie dit uitsluit dat al daardie lede van die publiek wat daardeur geraak word, aangehoor word.

9.6

Op watter stadium van die besluitnemingsproses moet prosedurele billikheid toepassing vind?
Voordat ons van hierdie onderwerp afstap, moet ons ten slotte weet wanneer die reg op prosedureel billike administratiewe optrede nagekom/toegepas moet word. Met ander

151

woorde, op watter stadium in die besluitnemingsproses moet die administrateur die vereiste dat hy of sy op n prosedure billike manier moet optree, nakom. Aangesien die doel van die reg op prosedureel billike optrede is om n objektiewe en ingeligte besluitneming te bevorder (sien ons verwysing na Baxter vroer in hierdie studie-eenheid) vind die nakoming van die reg in beginsel plaas voordat enige besluit geneem word.

9.7

Samevatting
Dit bring ons aan die einde van die studie-eenheid oor die reg op prosedureel billike administratiewe optrede en u behoort nou vrae oor hierdie onderwerp te kan beantwoord. In die volgende studie-eenheid bespreek ons die reg op verkryging van geskrewe redes, soos vervat in artikel 5 van PAJA.

152

10

STUDIE-EENHEID 10

DIE REG OP DIE VERSKAFFING VAN SKRIFTELIKE REDES


1

Nadat u deur hierdie studie-eenheid gewerk het, behoort u te kan aantoon hoe belangrik dit is om redes vir administratiewe optrede te verstrek die invoering van die reg op redes kragtens artikel 24(c) van die tussentydse Grondwet te kan verduidelik te kan besluit wie n reg het om redes te kry die bepalings van PAJA ten aansien van redes te kan beskryf die betekenis van voldoende redes te kan verduidelik

Met hierdie studie-eenheid sluit ons die bespreking van die inhoud van die reg op regverdige administratiewe optrede soos vervat in artikel 33 van die Grondwet (Afdeling 3 van hierdie studiegids) af. Ons kyk hier na die reg op skriftelike redes en die belangrikheid daarvan. Artikel 33(2) van die Grondwet en artikel 5 van PAJA handel oor skriftelike redes en maak voorsiening daarvoor dat individue wie se regte nadelig deur administratiewe optrede geraak is, n reg het op skriftelike redes vir die optrede. Hierdie studie-eenheid word soos volg ingedeel: 10.1 10.2 10.3 10.4 Algemene opmerkings oor die belangrikheid van redes Die reg op die verskaffing van redes ingevolge artikel 24(c) van die tussentydse Grondwet en artikel 33(2) van die 1996-Grondwet Wie het die reg om redes te verkry? PAJA en die vereiste van redes 10.4.1 10.4.2 10.4.3 10.4.4 10.4.5 10.4.6 10.5 10.6 Die versoek om redes te verkry Die reaksie van die administrateur Versuim om voldoende skriftelike redes te verskaf lei tot n ongunstige afleiding Afwyking van die vereiste om skriftelike redes te verskaf: Redelike en regverdigbare weiering om redes te verskaf n Billike maar ander prosedure ingevolge artikel 5(5) Verskaffing van redes sonder dat n versoek gerig word ingevolge artikel 5(1)

Wanneer is redes voldoende? Samevatting

10.1 Algemene opmerkings oor die belangrikheid van redes


U sal onthou dat die noodsaaklikheid om redes te verskaf teoreties deel vorm van die gemeenregtelike audi alteram partem-rel onder bepaalde omstandighede. Hierdie rel is egter nog nooit streng nagekom nie. Baxter het in die vroe 1980s al geskryf dat dit

153

glad nie duidelik is hoekom die howe weier om die plig om redes te verskaf te aanvaar nie (1984:741). Ten spyte van die aanvanklike onwilligheid om redes te verskaf, kan die belangrikheid om redes te verskaf nie oorbeklemtoon word nie. Sodanige redes toon hoe die administratiewe liggaam te werk gegaan het toe dit die besluit geneem het, en in die besonder, hoe dit opgetree het regmatig of onregmatig, rasioneel of arbitrr, redelik of onredelik. n Individu wat n administratiewe besluit wil betwis word geweldig benadeel indien redes nie verskaf word nie, en in sekere gevalle kan die weiering rampspoedig vir hom of haar wees. Hoe kan so n geaffekteerde persoon by n interne appl of geregtelike hersiening kwessies te berde bring soos die administrateur se versuim om regmatig op te tree, om prosedureel billik of redelik op te tree indien daar geen inligting of enigiets konkreets is waarop hierdie hersiening of appl gegrond kan word nie omdat daar nie redes vir die besluit gegee is nie? Hoe kan enigeen van ons op stuk van sake ons argument staaf of bewys dat die administrateur versuim het om enige van die vereistes vir geldige administratiewe optrede na te kom as ons nie konkrete redes vir sy of haar besluit het nie? In hulle minderheidsbeslissing in Bel Porto School Governing Body v Premier, Western Cape 2002 9 BCLR 891 (KH); 2002 3 SA 265 (KH) het Mokgoro R en Sachs R die regverdiging vir die verskaffing van redes soos volg verduidelik (par 159): The duty to give reasons when rights or interests are affected has been stated to constitute an indispensable part of a sound system of judicial review. Unless the person affected can discover the reason behind the decision, he or she may be unable to tell whether it is reviewable or not and so may be deprived of the protection of the law. Yet it goes further than that. The giving of reasons satises the individual that his or her matter has been considered and also promotes good administrative functioning because the decision-makers know that they can be called upon to explain their decisions and thus be forced to evaluate all the relevant considerations correctly and carefully. Moreover, as in the present case, the reasons given can help to crystallize the issues should litigation arise.

10.2 Die reg op die verskaffing van redes ingevolge artikel 24(c) van die tussentydse Grondwet en artikel 33(2) van die 1996-Grondwet
Die tussentydse Grondwet het hierdie gemeenregtelike situasie verander. Artikel 24(c) het die reg op redes eerste ingevoer. Dit het as volg bepaal: Elke persoon het die reg om van skriftelike redes vir administratiewe optrede voorsien te word wat enige van sy/haar regte of belange raak (tensy die redes vir sodanige optrede openbaar gemaak is). Artikel 33(2) van die finale Grondwet lui as volg: Elkeen wie se regte nadelig geraak is deur administratiewe optrede het die reg op die verskafng van skriftelike redes vir die besluit. Die Grondwet het nie alleen die gebrek aan n reg op redes in die gemenereg reggestel nie, maar is ook vernuwend. Ons vind nou vir die eerste keer dat die administrateur n algemene plig het om redes te verskaf.

154

Die vereiste wat aan die administrateur gestel word om redes vir sy besluit te verstrek, bied n waarborg teen enige arbitrre of onredelike administratiewe besluitneming. Kyk weer na wat Mokgoro R en Sachs R ges het naamlik dat besluitnemers hulle besluite moet verduidelik (called upon to explain their decisions) (sien hierbo). In wese beteken dit dat die administrateur/besluitnemer die administratiewe optrede moet regverdig n rede daarvoor moet gee as voorsorg teen enige arbitrre of onredelike besluitneming. Die verskaffing van redes bevorder ook billikheid en behoorlike administratiewe gedrag, aangesien ongegronde redes of die afwesigheid van redes tot hersiening aanleiding kan gee. Daarbenewens is die vereiste dat redes vir administratiewe optrede gegee moet word een van die beste metodes om administratiewe deursigtigheid te verseker. Die verskaffing van redes bevorder ook administratiewe aanspreeklikheid (kyk weer a 195 van die Grondwet oor die waardes wat die openbare administrasie moet rig). Mens kan dus s dat hierdie vereiste n verbintenis tot openlikheid en deursigtigheid deur die staatsadministrasie toon en ook die grondwetlike waardes van n oop en demokratiese samelewing beliggaam.

10.3 Wie het die reg om redes te verkry?


Die vraag wie geregtig is op skriftelike redes kan in meer elegante regstaal lui: Wat is die omvang van die reg op skriftelike redes? Vir n antwoord op die vraag moet ons eers na die Grondwet kyk, en wel artikel 33(2) waar beklemtoon word dat alleen n persoon wie se regte nadelig geraak [ons klem] is deur administratiewe optrede n reg het om skriftelike redes te verkry. Met hierdie kwalifikasie (slegs regte wat nadelig geraak is) het die opstellers van die Grondwet klaarblyklik probeer om die reg op skriftelike redes te beperk. Sommige akademici verkies egter n wyer benadering en redeneer dat the right to lawful, reasonable and procedurally fair administrative action inevitably entitles one to the right to reasons, since the s 33(1) right will always be adversely affected by the failure to give reasons (Hoexter 2012:470471). Hierdie argument word ook meer geloofwaardig as ons die waardes wat in die Grondwet ingebou is openheid en verantwoordingspligtigheid met die doel om korrupsie en wanadministrasie in die administrasie te voorkom in gedagte hou. As hierdie waardes die nodige oorweging geniet sal die verskaffing van skriftelike redes outomaties gesien word as noodsaaklike element om die waardes te kan realiseer. Klaaren en Penfold (2008:63116) verskil van hierdie argumentering deur te s dat dit in wese die grondwetlike vereiste van nadelig geraakte regte negeer, en dat die meer korrekte benadering sou wees om die reg op skriftelike redes te grond in die uitwerking wat die besluit op n persoon het. So word uitvoering gegee aan die interne beperking in die Grondwet. (Mens kan byvoeg dat hulle siening die vrese sal besweer wat in sekere kringe uitgespreek word, naamlik dat om in alle omstandighede en vir alle sake redes te vereis tot n vloed van litigasie sal lei.) Dit is moeilik om n definitiewe gevolgtrekking te bereik oor die vraag wie n reg het op skriftelike redes in die lig van die kwalifikasie dat n persoon slegs op hierdie reg kan aanspraak maak as sy regte nadelig geraak is. Die antwoord l dalk in Klaaren en Penfold se siening dat hierdie reg moet berus op die uitwerking wat die besluit op die betrokke persoon het.

155

10.4 PAJA en die vereiste van redes


Artikel 5 maak voorsiening vir die verskaffing van redes soos deur artikel 33(2) van die Grondwet vereis. Met ander woorde, artikel 5 gee uitvoering aan artikel 33(2), of soos Klaaren en Penfold (2008:63114) verduidelik, artikel 5 gee aan die grondwetlike reg statutre vorm.

10.4.1

Die versoek om redes te verkry

Artikel 5(1) vereis dat skriftelike redes verskaf word op versoek van enige persoon wie se regte wesenlik en nadelig geraak word deur enige administratiewe optrede, en aan wie geen redes vir die optrede verstrek is nie. Artikel 5(1) lui: Any person whose rights have been materially and adversely affected by administrative action and who has not been given reasons for the action may, within 90 days after the date on which that person became aware of the action or might reasonably have been expected to have become aware of the action, request that the administrator concerned furnish written reasons for the action.

10.4.2

Die reaksie van die administrateur

Die administrateur (aan wie die versoek gerig word) moet binne 90 dae nadat die versoek ontvang is, voldoende skriftelike redes aan daardie persoon verskaf (a 5(2)). Met ander woorde, hy of sy moet so voldoende redes verskaf.

10.4.3

Versuim om voldoende skriftelike redes te verskaf lei tot n ongunstige afleiding

Artikel 5(3) maak voorsiening vir n weerlegbare vermoede. Met ander woorde, as daar by hersiening geen bewys tot die teendeel is nie, sal vermoed word waar geen redes verskaf is nie dat die administratiewe optrede sonder goeie rede verrig is. Dit beteken dat die onus op die administrateur is om te bewys dat die versuim om redes te verskaf inderdaad met goeie rede gedoen is. Let daarop dat hierdie vermoede ook onderworpe is aan subartikel (4), wat voorsiening maak vir afwyking van die vereiste om skriftelike redes te verskaf as dit redelik en regverdigbaar in die omstandighede is.

10.4.4

Afwyking van die vereiste om skriftelike redes te verskaf: Redelike en regverdigbare weiering om redes te verskaf

Artikel 5(4) vereis dat enige afwyking van die vereiste om genoegsame redes te verskaf, met ander woorde weiering om redes te verskaf, redelik en regverdigbaar in die omstandighede moet wees. Die administrateur moet die persoon wat die versoek rig sonder versuim inlig oor die afwyking. Met ander woorde, hierdie subartikel, soos artikels 3(4) en 4(4), kom neer op n beperking van die reg op die verskaffing van skriftelike redes. Om te bepaal of n afwyking redelik en regverdigbaar is, moet n administrateur sekere relevante faktore in aanmerking neem, soos uiteengesit in artikel 5(4)(b). Let op dat dieselfde opmerking ten aansien van die toepaslikheid van artikel 36 van die Grondwet ook hier ontstaan. n Beperking van die reg op die verskaffing van skriftelike redes moet dus nie alleen in ooreenstemming wees met artikel 5(4)(a) en (b) nie, maar ook met artikel 36 van die Grondwet (die beperkingsklousule).

156

10.4.5

n Billike maar ander prosedure ingevolge artikel 5(5)

Hierdie subartikel maak voorsiening vir n prosedure wat billik is maar verskil van die prosedure soos vervat in subartikel (2) (wat vereis dat die administrateur voldoende skriftelike redes binne 90 dae na n versoek moet verskaf). As n ander wet dus voorsiening maak vir n ander prosedure ten aansien van die verskaffing van redes, mag sodanige prosedure gevolg word, op voorwaarde dat dit billik is. n Hof sal moet beslis of die alternatiewe prosedure die grondwetlike vereistes vir prosedurele billikheid nakom.

10.4.6

Verskaffing van redes sonder dat n versoek gerig word ingevolge artikel 5(1)

Om doeltreffende administrasie te bevorder mag die minister op versoek van die administrateur, by kennisgewing in die Staatskoerant, n lys publiseer wat enige administratiewe optrede of n groep of klas administratiewe optredes spesifiseer ten opsigte waarvan die administrateur outomaties redes sal verstrek (a 5(6)(a)). Let wel: PAJA bepaal ook dat n hof die bevoegdheid het om administratiewe optrede te hersien as die optrede self nie rasioneel aansluit by die redes wat daarvoor deur die administrateur gegee is nie (a 6(2)(f)(ii)(dd)). Ons sal meer oor hierdie hersieningsgrond s in studieeenheid 12. Let ook op: Ons moet onthou om te onderskei tussen die reg op inligting waarvoor in artikel 32 van die Grondwet en sy begeleidende wet die Wet op Bevordering van Toegang tot Inligting 2 van 2000 voorsiening gemaak word en die verskaffing van redes ingevolge artikel 33(2). Hoexter (2012:462) s dat hierdie twee regte die reg op geskrewe redes soos bepaal in artikel 33(2) en die reg op toegang tot inligting soos bepaal in artikel 32 van die Grondwet die volgende verskillende fokuspunte het: Reasons offer an explanation or a justication for action, whereas information is a far broader concept. Reasons are not reasons until they have been formulated, while information of any kind is already information: it does not have to be manipulated into a special form although, in terms of the Promotion of Access to Information Act 2 of 2000 (PAIA), it has to be recorded before it can be requested. The right of access to information is thus much more general and all-embracing than the right to reasons.

10.5 Wanneer is redes voldoende?


Die standaard vir redes is dat dit voldoende moet wees. Wat voldoende redes sal uitmaak sal afhang van die omstandighede van die betrokke saak, met ander woorde, die konteks waarbinne die besluit geneem is. In Nomala v Permanent Secretary, Department of Welfare 2001 8 BCLR 844 (E) was die beindiging van n ongeskiktheidstoelaag in geskil. Die applikant is ingelig dat sy weer moet aansoek doen om n toelaag. In n standaardbrief is sy ingelig dat die aansoek onsuksesvol was aangesien bevind is dat sy nie ongeskik is vir werk nie. In n aansoek om hersiening van die afwysing van die aansoek het die feit dat die redes in die brief wat sy ontvang het onvoldoende was, die kern van haar aansoek uitgemaak (848).

157

Die hof het bevind dat om bloot blokkies in n standaardvorm af te merk onvoldoende was aangesien dit niks blootl van die relevante redenasie of die inligting waarop dit gebaseer is nie ( disclose nothing of the reasoning process or the information upon which it is based (856) ). Die redes wat gegee is voorsien nie genoegsaam inligting aan n teleurgestelde applikant waarop n appl gebaseer kan word nie. En verder (op 856): [T]the reasons do not educate the beneciary concerned about what to address specically in an appeal or a new application. It does not instil condence in the process, and certainly fails to improve the rational quality of the decisions arrived at. In Minister of Environmental Affairs and Tourism v Phambili Fisheries (Pty) Ltd; Minister of Environmental Affairs and Tourism v Bato Star Fishing (Pty) Ltd [2003] 2 All SA 616 (HHA); 2003 6 SA 407 (HHA) is Hoexter aangehaal (par 40) en is die volgende ges: [I]t is apparent that reasons are not really reasons unless they are properly informative. They must explain why action was taken or not taken, otherwise they are better described as ndings or other information. In dieselfde paragraaf het die hof ook met goedkeuring aangehaal uit die Australiese beslissing in Ansett Transport Industries (Operations) Pty Ltd v Wraith (1983) 48 ALR 500 op 507 wat neergekom het daarop dat om voldoende redes te verskaf, die besluitnemer die volgende moet doen: [t]o.. explain this decision in a way which will enable a person aggrieved to say, in effect: Even though I may not agree with it, I now understand why the decision went against me. I am now in a position to decide whether that decision has involved an unwarranted nding of fact, or an error of law, which is worth challenging. This requires that the decision-maker should set out his understanding of the relevant law, any nding of fact on which his conclusions depend (especially if those have been in dispute), and the reasoning processes which led him to those conclusions. He should do so in clear and unambiguous language, not in vague generalities or the formal language of legislation. The appropriate length of the statement covering such matters will depend upon considerations such as the nature and importance of the decision, its complexity and the time available to formulate the statement. In die beslissing van voor PAJA, Moletsane v The Premier of the Free State 1995 (9) BCLR 1285 (O); 1996 (2) SA 95 (O) het die hof bevind dat artikel 24(c) en (d) van die tussentydse Grondwet saamgelees moet word, omdat hulle deur die woord and gekoppel word. Met ander woorde, die hof het beslis dat wat redes uitmaak, verstaan moet word in die lig van die vereistes van artikel 24(d) dat administratiewe optrede regverdigbaar moet wees met betrekking tot die redes wat daarvoor gegee is (1288): This in my view connotes a correlation between the action taken and the results furnished: The more drastic the action taken, the more detailed the reasons which are advanced should be. The degree of seriousness of the administrative act should therefore determine the particularity of the reasons furnished. In hierdie saak het die administratiewe optrede verband gehou met die skorsing van n onderwyser. Dit was n voorlopige maatrel wat ingestel is voordat die onderwyser van beweerde wangedrag aangekla is. (Onthou u die verhaal van Thami Onderwyser in scenario 3?) Die hof het bevind (op 1288) dat die optrede nie so drasties is as, byvoorbeeld, die saak waarin n persoon aan wangedrag skuldig bevind en ontslaan is nie. In s n geval sou mens verwag dat breedvoeriger redes verskaf moet word om mens in staat te stel om te beoordeel of die administratiewe optrede regverdigbaar is met betrekking tot daardie redes.

158

Die hof het dus beslis dat die redes wat verskaf is voldoende was. (Die brief wat aan die eiser gerig is het verklaar dat sy onmiddellik van haar pligte onthef word sonder betaling, hangende n departementele ondersoek na haar beweerde wangedrag.) Die hof het ook beslis dat die administratiewe optrede (die skorsing) regverdigbaar was met betrekking tot die redes wat aangevoer is, met inagneming van die eiser se regte wat geraak of bedreig is. Om dus nou die vereistes van subartikels (1) en (2) van artikel 5 van PAJA ten aansien van die verskaffing van redes op te som, let op die volgende: Redes word verstrek aan persone wie se regte wesenlik en nadelig geraak is deur administratiewe optrede, die wet voorsien nie n reg op redes nie, maar n reg om redes te versoek, as n versoek ontvang is, is die administrateur verplig (hy of sy moet) om binne 90 dae redes te verstrek, die redes moet voldoende wees, en die redes moet skriftelik verskaf word.

Aktiwiteit 10.1
Mnr Hops doen aansoek om n dranklisensie te bestuur/bedryf in n voorstad van Soweto: Hy word in kennis gestel dat sy aansoek geweier is en dat die lisensie aan iemand anders toegeken is. As hy versoek dat redes verstrek word vir die afwysing van sy aansoek, word hy bloot ges dat hy nie n geskikte kandidaat was nie. Adviseer mnr Hops oor sy regte en wat hy nou kan doen. Is die vlugtelingstatusverleningsbeampte verplig om aan Theodor Vlugteling redes te verskaf oor hoekom hy nie asiel gekry het nie? Skryf n kort aantekening waarin u hierdie vraag bespreek.

Dit is twee selfevalueringsaktiwiteite. Raadpleeg die studiemateriaal hierbo om u te help.

10.6 Samevatting
Met hierdie bespreking van die reg op geskrewe redes het ons aan die einde van die bespreking oor die vereistes vir geldige administratiewe optrede gekom. Al wat oorbly is die laaste tema (Afdeling 4) wat uit twee studie-eenhede bestaan, naamlik 11 en 12, waar ons twee belangrike sake bespreek, naamlik beheer (kontrole) oor administratiewe optrede en remedies ter beskikking van benadeelde persone as hulle suksesvol beswaar aanteken teen administratiewe optrede.

159

AFDELING 4: BEHEER EN REMEDIES


Inleidende opmerkings van afdeling 4: Die beheer van administratiewe optrede en remedies
Afdeling 4 beslaan studie-eenheid 11 en 12, en ons bespreek hier twee onderwerpe, te wete beheer van administratiewe optrede, waar ons kyk na wat hierdie konsep beteken. Ons ondersoek ook die betekenis van beheer soos dit in n woordeboek aangegee word, asook die regstegniese betekenis wat akademici daaraan heg. Vervolgens verduidelik ons wat n remedie is, eerstens volgens die woordeboekbetekenis, en daarna die betekenis wat akademici daaraan heg, sodat ons kan leer watter remedies n benadeelde persoon het as hy deur die administratiewe optrede benadeel is en suksesvol daarteen beswaar wil aanteken. Ons kyk voorts in hierdie studie-eenheid (studie-eenheid 11) ook na die konsep van interne beheer, met ander woorde beheermetodes wat in die administrasie self toegepas word. Ons verduidelik ook hoe belangrik hierdie tipe beheer is. Let wel: Interne/huishoudelike/buite-geregtelike beheer beteken almal dieselfde, en ons praat deurgaans van interne beheer. PAJA erken ook die belangrikheid van interne beheer. Een van die voorvereistes voordat n benadeelde persoon administratiewe optrede teen hom of haar op hersiening mag neem, is dat hy eers die interne remedies soos bepaal in artikel 7(2) van PAJA moes uitgeput het. In studie-eenheid 12 onder die opskrif geregtelike beheer van administratiewe optrede, en remedies wat ten aansien van verrigtinge wat vir geregtelike hersiening kwalifiseer bespreek ons die bekendste vorm van beheer van administratiewe optrede, te wete geregtelike hersiening, met spesiale verwysing na die tradisionele/gemeenregtelike funksie van die howe ten aansien van beheer van administratiewe optrede. Ons ondersoek ook die konstitusionalisering van administratiewe optrede en geregtelike hersiening. Daarna bespreek ons die bepalings in PAJA ten aansien van beheer van administratiewe optrede die gronde vir geregtelike hersiening ingevolge artikel 6 van PAJA. Ons bespreek ook ander vorme van geregtelike beheer van administratiewe optrede. Vervolgens kyk ons ook na n ander belangrike voorvereiste voordat n mens op geregtelike beheer kan aanspraak maak, te wete dat die benadeelde persoon (die applikant) die bevoegdheid moet h (locus standi in iudicio) soos bepaal in artikel 38 van die Grondwet om die hof te nader. U leer ook meer oor die prosedurele rels ten aansien van geregtelike hersiening of administratiewe optrede wat in die Staatskoerant Nr 32622 van 20091009 gepubliseer is onder die opskrif Procedure for judicial review under PAJA. Ons verduidelik ook watter hof administratiewe optrede mag hersien. Laastens bespreek ons die bepalings in artikel 8 van PAJA oor die remedies in verrigtinge vir geregtelike hersiening, byvoorbeeld die bevele wat n hof mag maak as bevind word dat die administratiewe optrede onregmatig was (dat een van die hersieningsgronde teenwoordig was). Met ander woorde, as die benadeelde persoon suksesvol was in sy of haar beswaar teen die administratiewe optrede kragtens die hersieningsgronde soos vervat in artikel 6 van PAJA, watter bevel die hof kan maak om sake te herstel.

160

11

STUDIE-EENHEID 11

INTERNE BEHEER VAN ADMINISTRATIEWE OPTREDE


Nadat u hierdie studie-eenheid deurgewerk het, behoort u te kan verduidelik wat kontrole van administratiewe optrede is kortliks te kan verduidelik wat die verskil is tussen beheer van administratiewe optrede en remedies vir administratiewe optrede interne metodes vir administratiewe beheer te kan identifiseer kortliks te kan verduidelik hoe belangrik interne beheer is die vereistes in PAJA ten aansien van uitputting van interne remedies te kan bespreek die uitsonderings op hierdie rel te kan noem

Hierdie studie-eenheid word soos volg ingedeel: 11.1 11.2 11.2.1 Die onderskeid tussen beheer en remedie Beheer binne die administrasie interne beheer Vorme van interne beheer 11.2.1.1 Beheer deur hor (senior) administrateurs 11.2.1.2 Parlementre beheer 11.2.1.3 Openbare liggame en kommissies 11.2.2 11.3 Voordele van interne beheer PAJA en interne beheer 11.3.1 11.3.2 11.4 Interne remedies moet eers uitgeput word Uitsonderings op hierdie rel

Samevatting

11.1 Die onderskeid tussen beheer en remedie


Wat beteken dit om administratiewe optrede te beheer? Of eerstens: wat beteken dit om iets te beheer? En wat beteken dit om iets te remedieer? Is hierdie twee begrippe dieselfde? Ons kyk eers na die woordeboekbetekenisse van hierdie twee begrippe. Beheer kan beteken om iets te beperk of te reguleer of om iets te kontroleer of om n aktiwiteit te reguleer of toesig daaroor te hou. Om iets te beheer beteken dus dat mens iets inperk of reguleer of toesig daaroor hou. As ons daaraan dink dat administratiewe optrede n persoon dikwels negatief kan raak, is dit duidelik dat hierdie optrede inderdaad beheer moet word. Beheer hou hier dan verband met regulering of toesighouding oor die administratiewe optrede. Met ander woorde, beheer kom ter sprake wanneer administratiewe optrede defektief is. Anders gestel: beheer van administratiewe optrede moet verseker dat die optrede geldig is.

161

Volgens die woordeboek beteken n remedie n medikament vir n siekte of besering of n manier om n ongewenste situasie reg te stel of te verbeter, of n manier om van regswe regstelling van n fout te bekom. n Remedie is dus enige iets wat foute regstel of sake verbeter. Mens kan n remedie dus sien as n medikament wat n siekte genees of sy simptome verbeter: wat iets wat verkeerd is, regmaak. In regstaal beteken n remedie n manier om van regswe n verkeerde saak reg te stel. Dit lyk dalk asof daar nie juis n verskil is tussen die betekenis van hierdie twee konsepte nie, maar in n regskonteks is daar wel n verskil. Baxter (1984:677) verduidelik dit soos volg as dit kom by die toesighoudende funksie van die howe: What is important, however, is that a clear distinction should be drawn between the two separate functions which the court performs, namely, reviewing the legality of the action in question, and granting an appropriate order if it nds the action to be unlawful. Al dateer hierdie siening uit die vroe 1980s is dit vandag nog geldig. De Ville (2005:297) verduidelik hierdie onderskeid soos volg: A distinction has to be drawn between the review [lees: beheer] of administrative action and the granting of a remedy as a result of a nding that a ground of review is present. Whereas review entails an enquiry into the legality of the administrative action (ie whether a ground of review is present), the specic remedy that is granted usually follows after a nding of illegality and can take a variety of forms depending on the context. Beheer kan verskillende vorme aanneem waarvan die volgende twee bre kategorie vir administratiefreg geld: (a) (b) interne beheer (binne die administrasie self) en geregtelike beheer

11.2 Beheer binne die administrasie interne beheer


Wanneer ons aan beheer van administratiewe optrede dink, dink ons onwillekeurig aan geregtelike beheer, dit is beheer deur die regbank. Hoewel geregtelike beheer van administratiewe optrede meer dikwels en in groter mate opval, moet ons nie vergeet dat interne beheer van administratiewe optrede ook n moontlikheid is nie. Ons moet ook nie die belang van interne beheer onderskat nie. As u weer na studie-eenheid 9 blaai, waar ons prosedurele billikheid bespreek het, sal u sien dat een van die verpligtinge wat die administrateur moet nakom om prosedurele billikheid te verseker, is om n persoon te voorsien van voldoende kennisgewing van die moontlikheid van interne appl (a 3(2)(iv)). Dit verwys na interne beheer deur die administrasie self. Interne of buite-geregtelike beheer vind binne die administrasie plaas. Dit is n baie belangrike en doeltreffende manier van beheer wat deur senior administrateurs of spesiaal ingestelde liggame/instellings soos die vlugteling-applraad, uitgeoefen word.

162

11.2.1

Vorme van interne beheer

Ons kry die volgende vorme van interne beheer: beheer deur hor (senior) administrateurs, parlementre beheer en beheer deur openbare liggame en kommissies soos die openbare beskermer en die ouditeur-generaal.

11.2.1.1

Beheer deur hor (senior) administrateurs

As ons aan John Leerder se geval (scenario 1) dink, sien ons dat sy ouers eerstens beswaar by die skool se beheerliggaam moes aangeteken het. Veronderstel die beheerliggaam bevestig sy skorsing en sy ouers is nog steeds ongelukkig, dan kon hulle na die departementshoof van die provinsiale onderwysdepartement geappelleer het (die departementshoof is die provinsiale ekwivalent van die direkteur-generaal van die nasionale departement van onderwys). As sy ouers nog steeds nie tevrede was met die uitslag van die verhoor nie, kon hulle in laaste instansie na die Lid van die Uitvoerende Komitee (LUK) vir Onderwys van die bepaalde provinsie geappelleer het. Daar was dus drie interne beheermaatrels beskikbaar. In geval van die vlugteling maak die Wet op Vlugtelinge voorsiening vir n liggaam wat spesiaal ingestel word, naamlik die vlugteling-applraad, om applle aan te hoor van vlugtelinge wie se aansoeke om asiel geweier is. Sien a 13 van die wet vir die samestelling van die raad. Let op dat die raad nie n geregshof is nie maar n administratiewe liggaam binne die administrasie. Watter bevoegdhede het senior beamptes? (1) Die senior beampte of hor instelling het die bevoegdheid om die besluit te heroorweeg of te herondersoek te hersien en om dit dan te bevestig, tersyde te stel of te verander (een besluit deur n ander te vervang). Die hor instelling mag die geldigheid, wenslikheid of doelmatigheid van die tersaaklike administratiewe optrede oorweeg. Die beheerliggaam mag ook beleid in oorweging neem. (Soos ons weet mag howe nie hierdie aangeleenthede ondersoek nie.) Formele beheer word ook uitgeoefen deur die manier te ondersoek waarop die besluit geneem is. Interne beheer (in die vorm van n interne appl) kom nie op n finale en bindende besluit neer nie, met die gevolg dat dieselfde aangeleentheid weer binne dieselfde departementele hirargie gebring mag word (onthou ons voorbeeld van John Leerder se ouers se appl na die verskillende senior beamptes).

(2)

(3) (4)

11.2.1.2

Parlementre beheer

Parlementre beheer kan n baie belangrike vorm van administratiewe beheer wees aangesien algemene administratiewe beleid en aangeleenthede van openbare belang in die parlement bevraagteken kan word. Elke minister (lid van die kabinet) is tradisioneel aanspreeklik teenoor die demokraties verkose parlement vir die wyse waarop sy of haar departement bestuur en beheer word.

163

Artikel 92(2) van die Grondwet lui: Lede van die Kabinet is gesamentlik en afsonderlik teenoor die Parlement aanspreeklik vir die uitoefening van hul bevoegdhede en die verrigting van hul funksies. Kragtens hierdie bepalings is alle lede van die kabinet aanspreeklik vir alle administratiewe optrede. n Minister is dus aan die parlement verantwoordelik vir die wyse waarop sy of haar departement bestuur word. Parlementre beheer vind op die volgende wyses plaas: (a) Tertafellegging van verslae deur ministers

Wanneer die betrokke minister se jaarlikse begroting in die parlement bespreek word, moet hy of sy n verslag van aktiwiteite aan die parlement voorl. (b) Parlementre navrae

Parlementre navrae staan ook bekend as vraetyd in die parlement wanneer lede van die parlement (veral lede van die opposisie) vrae aan ministers stel oor enige aspek van die uitoefening van hulle magte en funksies. Let wel: Ministerile aanspreeklikheid en grondwetlike bepalings oor die etiese gedrag van ministers word in die staatsregmodule behandel.

11.2.1.3

Openbare liggame en kommissies

Rautenbach en Malherbe (2009:320) s dat n belangrike voorwaarde (vereiste) vir enige openbare beheer van staatsgesag die bevolking se bewustheid en kennis van die omvang van hulle regte en die maniere waarop die regte afgedwing kan word is. Die Grondwet het n aantal nieregsprekende liggame tot stand gebring wat behulpsaam kan wees met die skepping van sodanige bewustheid en kennis en derhalwe ook met beheer van staatsgesag. Hierdie instellings word in die Grondwet beskryf as staatsinstellings ter ondersteuning van grondwetlike demokrasie. Die samestelling en funksies van hierdie instellings word in hoofstuk 9 van die Grondwet (a 181194) uiteengesit. Sodanige staatsinstellings sluit in: (a) (b) (c) (d) (e) (f) (g) die Openbare Beskermer die Menseregtekommissie die Kommissie vir die Bevordering en Beskerming van die Regte van Kultuur, Godsdiens- en Taalgemeenskappe die Kommissie vir Geslagsgelykheid die Ouditeur-generaal die Verkiesingskommissie die Onafhanklike Uitsaaiowerheid

Artikel 181 bevat die bepalende beginsels vir al hierdie liggame, onder andere dat (1) (2) (3) die instellings onafhanklik en slegs aan die Grondwet en die reg onderworpe is hulle onpartydig is hulle hul funksies sonder vrees, begunstiging of vooroordeel moet uitoefen en verrig

164

Ons kyk kortliks na twee van hierdie instellings wat potensieel n belangrike rol by die beheer van administratiewe optrede kan speel, te wete: die Openbare Beskermer (a 182 en 183) die Ouditeur-Generaal (a 188)

Die Openbare Beskermer


Die amp van die Openbare Beskermer is geskep om administratiewe buitensporigheid te bekamp. In ander lande staan die openbare beskermer bekend as die ombud. Die amp is in die Skandinawiese lande ontwikkel maar is ook in baie ander lande ingestel. (In Brittanje staan hierdie amptenaar bekend as die public commissioner.) n Ombud is n beampte wat burgers se klagtes teen die openbare administrasie en sy beamptes ondersoek. Die Suid-Afrikaanse Openbare Beskermer beskik oor die volgende bevoegdhede (a 182(1)): (a) om enige optrede met betrekking tot staatsake of die openbare administrasie in enige regeringsfeer wat beweer of vermoed word onbehoorlik is of enige onbehoorlikheid of benadeling tot gevolg kan h, te ondersoek om verslag oor daardie optrede te doen en om gepaste regstellende stappe te neem

(b) (c)

Die Openbare Beskermer mag nie hofbeslissings ondersoek nie (suba (3)). Hy of sy moet toeganklik wees vir alle persone en gemeenskappe (suba (4)). Die verslae wat uitgereik word moet aan die publiek beskikbaar gestel word. In buitengewone omstandighede, wat in nasionale wetgewing bepaal moet word, kan die verslag vertroulik gehou word (suba (5)).

Die Ouditeur-Generaal
Die Ouditeur-Generaal se beheerfunksie behels ouditering van en verslagdoening oor die rekenings, finansile state en finansile bestuur van alle nasionale en provinsiale staatsdepartemente en administrasies en alle munisipaliteite. Hy of sy moet ook verslag doen oor enige instelling wat uit die Nasionale Inkomstefonds gefinansier word of enige instelling wat gemagtig is om geld vir n openbare doel te ontvang (a 182(2)(a) en (b) onderskeidelik).

11.2.2

Voordele van interne beheer

Administratiewe besluite word deeglik geherevalueer deur toepassing van interne beheer. Dit is ook moontlik om ondoeltreffende amptenare tot verantwoording te roep (dws beamptes kan berispe word of gevra word om hulle besluite te verduidelik). Interne beheer is ook goedkoper, makliker (minder omslagtig) en minder tydrowend as geregtelike beheer.

165

Aktiwiteit 11.1
(1) (2) Lys die verskillende vorme van interne beheer wat aangewend kan word om administratiewe optrede te beheer. Lees die scenarios in die studiegids aandagtig deur. Wat sou die gepaste vorm van interne beheer by elk wees waar daar voorbeelde van administratiewe optrede voorkom? Stip dit by elke scenario aan.

Dit is n selfevalueringsaktiwiteit. Die doel is egter om u te help om insig te kry in die belangrikheid van interne beheer van administratiewe optrede.

11.3 PAJA en interne beheer


Ons het reeds ges dat PAJA ook die waarde van interne beheer erken. Een van die voorvereistes voordat n benadeelde persoon administratiewe optrede op geregtelike hersiening mag neem is dat hy of sy eers alle interne remedies soos bepaal in artikel 7(2) van PAJA moes uitgeput het. Is daar egter uitsonderings in artikel 7(2) op hierdie vereiste?

11.3.1

Interne remedies moet eers uitgeput word

Ons het reeds gesien dat interne beheer n manier is om administratiewe optrede in die administrasie self te reguleer. In n interne appl, wat gewoonlik n eenvoudige, informele en doeltreffende proses is, beheer die hor liggaam nie alleen die beweerde oormatige aanwending van mag of die onrelmatigheid nie, maar oorweeg ook die meriete van die saak (of die besluit van die administrateur korrek was in die omstandighede) en die doeltreffendheid van die optrede (of die besluit prakties en sinvol was). Dit volg dus vanselfsprekend dat geregtelike hersiening as laaste uitweg beskou moet word. Die basiese rel is dus dat alle interne kanale gebruik moet word voordat die saak na n hof geneem word. As ons weer kyk na John Leerder se dissiplinre verhoor (scenario 1 en ook die voorbeeld van n dissiplinre verhoor aan die einde van studie-eenheid 10), kan ons s dat John se ouers/voog(de) die saak na n hof moet neem slegs nadat alle interne remedies uitgeput is appl na die voorsitter van die beheerliggaam, daarna na die provinsiale Departement van Onderwys se hoof en uiteindelik na die LUR. Nog n voorbeeld kan hierdie punt illustreer: U voel verontreg deur optrede van sekere dosente by Unisa (u is bv eksamentoelating geweier). U sal Unisa tog nou nie hof toe sleep voordat u die betrokke departementshoof en daarna die dekaan van die kollege en uiteindelik die rektor genader het nie? Die vereiste dat interne remedies uitgeput moet word voordat n hof genader word, word soos volg geregverdig: (a) Dit is onredelik vir iemand om die hof te nader voordat sy interne remedies uitgeput is,

166

(b) (c)

interne remedies is dikwels goedkoper en vinniger/makliker om aan te wend en dit help voorkom dat die howe oorlaai word met sake wat doeltreffender binne die administrasie hanteer kan word.

Die vraag kan gevra word of die vereiste dat interne remedies uitgeput moet wees alvorens f die Ho Hof f die Konstitusionele Hof genader kan word steeds geld. Die vraag word aan artikel 34 van die Grondwet (die reg om enige geskil wat deur die toepassing van die reg besleg kan word voor n hof, of waar toepaslik, enige onafhanklike en onpartydige tribunaal of forum te bring) gekoppel. Doen artikel 34 weg met die vereiste dat interne remedies uitgeput moet word? Enersyds kan geargumenteer word dat hierdie fundamentele reg vervat in artikel 34 die individu magtig om interne beheermaatrels te ignoreer weens die veronderstelling dat hulle nie onafhanklike en onpartydige forums is nie, en direk die howe te nader. Maar hoewel hierdie argument aantreklik kan klink gaan dit nie werklik op nie aangesien dit nie die impak van die beperkingsklousule (a 36) in ag neem nie. n Beperking ingevolge artikel 36 kan regsgeldig vereis dat interne remedies eers uitgeput moet word (bv wanneer die beperkingsklousule vereis dat die beperking redelik moet wees, kan n mens argumenteer dat n kwessie soos doeltreffendheid ter sprake kom doeltreffende administrasie vereis dat interne remedies eers uitgeput moet word). Boonop kan die howe eenvoudig nie toelaat dat hulle meer oorlaai word as wat reeds die geval is nie. Oor die algemeen moet die individu dus eers alle interne remedies uitput voordat die hof genader kan word. Hierdie keuringsproses sal verseker dat die howe nie oorval word deur administratiefregtelike sake nie. PAJA erken ook hierdie voorvereiste. Artikel 7 handel oor die prosedure vir geregtelike hersiening, en subartikel (2) lui: (a) Subject to paragraph (c), no court or tribunal shall review an administrative action in terms of this Act unless any internal remedy provided for in any other law has rst been exhausted. Subject to paragraph (c), a court or tribunal must, if it is not satised that any internal remedy referred to in paragraph (a) has been exhausted, direct that the person concerned must rst exhaust such remedy before instituting proceedings in a court or tribunal for judicial review in terms of this Act. A court or tribunal may, in exceptional circumstances and on application by the person concerned, exempt such person from the obligation to exhaust any internal remedy if the court or tribunal deems it in the interest of justice.

(b)

(c)

Lees weer paragraaf (c) aandagtig en neem kennis van die inhoud daarvan. n Hof of tribunaal mag in uitsonderlike omstandighede en in belang van geregtigheid, en na n aansoek van die benadeelde persoon so n persoon vrystel van die verpligting om eers interne remedies uit te put. Die uitsonderlike omstandighede waarvan PAJA praat hou verband met die uitsonderings op die algemene rel dat interne remedies eers uitgeput moet wees.

11.3.2

Uitsonderings op hierdie rel

Die erkende uitsonderings het almal die volgende gemeen: hulle is almal voorbeelde van n situasie wanneer interne beheer nie die gepaste remedie sal wees nie, omdat:

167

(1) (2) (3)

(4)

(5) (6) (7)

die administrateur reeds vooraf oor die saak beslis het die besluit mala fide (te kwade trou), bedrieglik of onwettig geneem is of inderwaarheid glad nie geneem is nie die veronregte party n keuse het of hy of sy n buitegeregtelike remedie wil gebruik of regstreeks na geregtelike hersiening wil oorgaan (Jockey Club of SA v Feldman 1942 AD 340) die administratiewe owerheid n onaanvaarbare besluit geneem het weens n regsdwaling (bv as die administrateur weens n regsdwaling aanneem dat hy oor die bevoegdheid beskik om op te tree) die administratiewe orgaan daartoe ingestem het dat hersieningsverrigtinge onmiddellik ingestel word die administratiewe orgaan geen bevoegdheid het om die onrelmatigheid waaroor gekla word reg te stel nie die interne remedie nie dieselfde beskerming as geregtelike hersiening kan voorsien nie (In Msomi v Abrahams 1981 2 SA 256 (N) is dit as n sterk aanduiding beskou dat interne remedies nie uitgeput hoef te word nie.)

Let daarop dat hierdie uitsonderings niks meer is as praktiese oplossings vir die probleem wanneer interne beheer nie die geskikte remedie is nie. Let wel: Die rel dat interne remedies eers uitgeput moet word, word gewoonlik strenger toegepas in geskille waarby vrywillige verenigings betrokke is as by sake wat spruit uit suiwer staatsadministrasie. Met ander woorde, die howe aanvaar gewoonlik die beginsel dat die lede van die vereniging (bv van n sokkerklub, die vakbond, die kerkvereniging, ens) deur hulle grondwet toegestem het dat alle interne remedies uitgeput behoort te word voor n geregshof genader kan word. U sal onthou dat ons vroer verduidelik het waarom die rels van administratiefreg op vrywillige verenigings van toepassing is selfs al is hulle nie administratiewe liggame nie: die verhouding tussen die vereniging en sy lede is soortgelyk aan di tussen die individu en die administratiewe owerheid dit is n ongelyke verhouding waarin die individuele lid die ondergeskikte is.

Aktiwiteit 11.2
Lees die volgende scenarios en besluit of interne remedies geskik of nie. Skryf neer wat u dink. TABEL D Scenario 22 Mr Chips het vir lede van die dissiplinre verhoor ges dat hy besluit het om Johan uit die skool te skors n Gemeenskapsraad is oortuig dat dit bevoeg is om n groep plakkers an n stuk grond af te haal Interne beheer die regte remedie? Ja/Nee

23

168

24

n Staatsdepartement het nie n tenderprosedure gevolg nie en die tender toegeken aan n maatskappy wat die hoogste bedrag geld aan beamptes in daarde bepaalde departement betaal het. Die grondwet van die sportklub bepaal dat geen meisies as lede van die klub toegelaat mag word nie. Thandi se aansoek word van die hand gewys Jokkie Blinkers en die jokkieklub kom ooreen dat aangesien sy griewe oor die optrede van die jokkieklub van so n aard is dat dit geen doel dien as hy die jokkieklub met sy griewe nader nie

25

26

TABEL D Scenario Interne beheer die regte remedie? Ja/Nee Nee. Het mnr Chips nie die saak reeds vooraf beoordeel nie? Nee. Het u daaraan gedink dat daar n feitedwaling of regsdwaling kan wees? Is hier sprake van mala fides? Wat is die impak daarvan? Ja en nee. Enersyds moet die vereiste dat interne remedies uitgeput moet word strenger nagekom word in geval van vrywillige verenigings. Andersyds kan ons redeneer dat interne remedies geen nut sal h in die lig van die grondwet van die klub nie. Nee. Dit is n voorbeeld van n ooreenkoms om onmiddellik met geregtelike optrede voort te gaan.

22 23 24 25

26

11.4 Samevatting
Met hierdie bespreking van die verskil tussen beheer en remedie en n verduideliking van interne beheer het ons aan die einde van hierdie studie-eenheid gekom. In die laaste studie-eenheid kyk ons na die vele fasette van geregtelike beheer van administratiewe optrede, en remedies in verrigtinge vir geregtelike hersiening.

169

12

STUDIE-EENHEID 12

GEREGTELIKE BEHEER VAN ADMINISTRATIEWE OPTREDE EN REMEDIES


1

Nadat u hierdie studie-eenheid deurgewerk het, behoort u die hof se tradisionele funksie van beheer van administratiewe optrede te kan verduidelik te weet wat geregtelike hersiening van administratiewe optrede beteken te weet dat PAJA voorsiening maak vir sodanige geregtelike hersiening te weet op watter gronde n benadeelde persoon n hof of tribunaal mag nader vir geregtelike hersiening die bepalings in PAJA ten aansien van hersiening van administratiewe optrede te kan bespreek weet dat daar ander regsmiddele is vir beheer van administratiewe optrede te kan verduidelik wat elke vorm van beheer vereis die verskil tussen appl en hersiening te kan verduidelik te kan aandui wat die voorvereistes is vir aanwending van regsremedies die verskillende regsremedies te kan noem

Hierdie studie-eenheid word soos volg ingedeel: 12.1 Die belangrikheid van geregtelike beheer, en die howe se tradisionele (gemeenregtelike) funksie van beheer van administratiewe optrede deur middel van hersiening 12.2 12.3 12.4 Die konstitusionalisering van administratiewe optrede en geregtelike hersiening Die gronde vir geregtelike hersiening ingevolge artikel 6 van die PAJA Verskillende vorme van geregtelike beheer 12.4.1 12.4.2 12.4.3 12.4.4 12.4.5 12.4.6 12.5 Statutre appl Geregtelike hersiening Interdik Mandamus Verklarende bevel Verweer in n strafgeding

Voorvereistes vir n aansoek om geregtelike beheer 12.5.1 Die applikant moet locus standi h

12.6

Prosedurele aangeleenthede ten aansien van geregtelike hersiening 171ingevolge PAJA 12.6.1 12.6.2 Watter hof mag administratiewe optrede in hersiening neem? Voorgeskrewe prosedure vir hersiening van administratiewe optrede

12.7 12.8

Bevele deur die hof soos voorgeskryf in artikel 8 van die PAJA Samevatting

170

Aktiwiteit 12.1
Kyk weer na scenario 2 (die storie van Theodor Vlugteling). Veronderstel die vlugtelingstatusbepalingsbeampte het asiel geweier. Wat kan Theodor nou doen? Skryf neer wat u dink.

Ons het aan die einde van studie-eenheid 10 aangedui watter prosedure vir geldige administratiewe optrede gevolg moet word aan die hand van John se dissiplinre verhoor. Ons het gesien dat as John en sy ouers/voog(de) nie tevrede is met die wyse waarop die verhoor gehanteer is nie, hulle ingelig moet word dat hulle na die interne onderwyskanale mag appelleer, en as dit ook nie suksesvol is nie, hulle verrigtinge in n geregshof kan instel. Net so kan Theodor Vlugteling beswaar aanteken teen die weiering van asiel deur middel van n interne appl na die betrokke vlugteling-applraad teen die beslissing (a 26 van die wet). Dit is n voorbeeld van appl binne die administrasie self. As Theodor onsuksesvol is, met ander woorde, as die applraad die beslissing van die vlugtelingstatusbepalingsbeampte bekragtig, kan Theodor die kwessie in n hof laat bereg. Ons gaan nou kyk wat hierdie beregting in n hof behels deur te kyk na die regs-pad wat Theodor moet volg om die weiering van sy asiel deur n geregshof te laat beheer of hersien.

12.1 Die belangrikheid van geregtelike beheer, en die howe se tradisionele (gemeenregtelike) funksie van beheer van administratiewe optrede deur middel van hersiening
Ons het reeds ges dat geregtelike beheer nog n vorm van beheer van administratiewe optrede is. U het moontlik al geleer oor die beginsel van wigte en teenwigte, (checks and balances) wat n belangrike aspek is ten aansien van die beginsel van skeiding van magte. Hierdie beginsel verseker dat elke regeringsvertakking onderhewig is aan n mate van beheer en invloed van die ander, wat baie belangrik is in n demokratiese staat om magsmisbruik te voorkom. Die Grondwet maak ook voorsiening vir n aantal bykomende wigte en teenwigte (ons het alreeds verwys na byvoorbeeld die staatsinstellings wat konstitusionele demokrasie ondersteun). Die belangrikste hiervan is verreweg geregtelike beheer deur die howe by wyse van die bevoegdheid van geregtelike hersiening. Die bevoegdheid van geregtelike hersiening maak daarvoor voorsiening dat die geldigheid van wetgewing en/of administratiewe optrede in n hof betwis kan word. Die regsprekende gesag, wat as waghond oor die wetgewende en die uitvoerende gesag optree, moet sorg dat alle staatsoptrede voldoen aan die Grondwet (sowel die prosedurele as substantiewe vereistes daarvan). Dit is die rede waarom geregtelike beheer universeel beskou word as die hoeksteen van die beheer van administratiewe optrede in n demokratiese staat; in di mate dat sommige skrywers geregtelike beheer van administratiewe optrede as die belangrikste aspek van administratiefreg beskou.

171

Let wel: Aangeleenthede soos die legitimiteit van die regterlike gesag (dws die aanvaarding van die regstelsel deur die burgers van n land) en die belang van ware onafhanklikheid van die regbank (dws vry van inmenging deur die ander vertakkings van die regering) word in die staatsregmodule behandel. Let daarop dat die 1996-Grondwet spesifiek bepaal dat geen persoon of staatsorgaan op die funksionering van die howe inbreuk mag maak nie (a 165(3)). Staatsorgane moet die howe deur middel van wetgewende en ander maatrels bystaan en beskerm ten einde die onafhanklikheid, onpartydigheid, waardigheid, toeganklikheid en doeltreffendheid van die howe te verseker (a 165(4)). Die verskillende afdelings van die Hooggeregshof (nou Ho Hof) het selfs nog voor 1994 (onder die ou Westminster-bedeling wat deur parlementre oppergesag gekenmerk is) ingevolge die gemenereg reeds die inherente (ingeboude) bevoegdheid van geregtelike hersiening van administratiewe optrede gehad. In Johannesburg Consolidated Investment Company Ltd v Johannesburg Town Council 1903 TS 111 het Innes HR die gemeenregtelike hersieningsbevoegdheid soos volg beskryf (115): Whenever a public body has a duty imposed on it by statute, and disregards important provisions of the statute, or is guilty of gross irregularity or clear illegality in the performance of the duty, this Court may be asked to review the proceedings complained of and set aside or correct them. This is no special machinery created by the Legislature; it is a right inherent in the Court n Applikant moet, ten einde te slaag in n eis vir geregtelike hersiening ingevolge die gemenereg, die onregmatigheid of onrelmatigheid of ongeldigheid van die betrokke administratiewe optrede bewys. Om dit te doen moet hy of sy op enige van die erkende gemeenregtelike ongeldigheidsgronde steun, soos versuim om aan die rels van natuurlike geregtigheid te voldoen of versuim om die korrekte prosedure te volg, en so meer. Oor die jare heen het die Suid-Afrikaanse regbank (by name die verskillende afdelings van die Ho Hof) baie regspraak opgebou waarin die belangrikste en gesaghebbendste regsbeginsels aangaande administratiewe organisasie, bevoegdhede en optredes asook beheer van hierdie bevoegdhede en optrede gevind kan word. Gemeenregtelike hersiening het dus n aansienlike impak gehad op die ontwikkeling van administratiefreg.

12.2 Die konstitusionalisering van administratiewe optrede en geregtelike hersiening


Die gemeenregtelike rels van administratiefreg word nou deur artikel 33 van die Grondwet (en vroer deur artikel 24 van die tussentydse Grondwet) verskans. Met ander woorde, die fundamentele beginsels van administratiefreg soos wat ons hulle opgesom aantref in die reg op regverdige administratiewe optrede word nou deur die Grondwet erken en gewaarborg. Currie en De Waal (2013:647) verduidelik die posisie soos volg: The constitutional right to just administrative action entrenches fundamental principles of administrative law that were developed by the courts in the exercise of their common-law review powers.

172

Maar wat het geword van die inherente bevoegdheid van die Ho Hof om administratiewe optrede te hersien? Dit is n moeilike vraag om te beantwoord, aangesien dit moontlik is om dit vanuit verskillende standpunte te beredeneer en verskillende teorie daaroor aan te voer. Vir ons doel is dit voldoende om te s dat hierdie moeilike vraag deur die Konstitusionele Hof beantwoord is in Pharmaceutical Manufacturers Association of South Africa: In re: ex Parte President of the Republic of South Africa 2000 3 BCLR 241 (KH): 2000 2 SA 674 (KH). Die argument was dat n gedingvoerder (n party by n regsgeding) op die gemeenregtelike gronde vir hersiening kan steun, en indien dit gedoen word, moet die kwessie as n gemeenregtelike aangeleentheid en nie as n grondwetlike aangeleentheid nie behandel word. Chaskalson P (par 33) het die volgende bevind: The control of public power by the courts through judicial review is and always has been a constitutional matter. Prior to the adoption of the interim Constitution this control was exercised by the courts through the application of common law constitutional principles. Since the adoption of the interim Constitution such control has been regulated by the Constitution which contains express provisions dealing with these matters. The common law principles that previously provided the grounds for judicial review of public power have been subsumed, and in so far as they might continue to be relevant to judicial review, they gain their force from the Constitution. In the judicial review of public power, the two are intertwined and do not constitute separate concepts. Hy het nie die appellante se argument aanvaar dat die gemenereg afsonderlik en verskillend van die Grondwet bestaan nie (par 44) en soos volg beslis: There are not two systems of law, each dealing with the same subject matter, each having similar requirements, each operating in its own eld with its own highest court. There is only one system of law. It is shaped by the Constitution which is the supreme law, and all law, including the common law, derives its force from the Constitution and is subject to constitutional control. Wat beteken dit? Dit beteken dat die hof ges het dat die inherente hersieningsbevoegdhede van die hof ten aansien van administratiewe optrede opgeneem of genkorporeer is (subsumed) deur konstitusionele hersiening in soverre hulle op die uitoefening van openbare gesag betrekking het. Of, soos Currie en De Waal (2013:647) die posisie na 1994 en voor PAJA se inwerkingtreding verklaar: any challenge to the validity of administrative action was (in principle, if not always in fact) based on an allegation that one or more of the constitutional rights to lawful, procedurally fair and reasonable administrative action has been violated. Dit is inderdaad n moeilike onderwerp, en ons volstaan met hierdie verduideliking daarvan.

12.3 Die gronde vir geregtelike hersiening ingevolge artikel 6 van die PAJA
Artikel 6 van PAJA maak voorsiening vir die geregtelike hersiening van administratiewe optrede. Artikel 6(1) is die algemene bepaling en skets die agtergrond vir die instelling van geregtelike hersiening. Die subartikel lui:

173

Any person may institute proceedings in a court or a tribunal for the review of an administrative action. Enige persoon beteken enige iemand wie se regte direk geraak is (dink weer aan die definisie van administratiewe optrede wat ons voorheen gegee het) deur n administratiewe optrede. In artikel 6(2) word die gronde uiteengesit waarop die persoon sy besware teen administratiewe optrede kan grond. Artikel 6(2) bevat die statutre gronde vir geregtelike hersiening. Daar is ongeveer 20 afsonderlike gronde. Die wetgewer het hulle verder in nege kategorie ((a) tot (i)) ingedeel wat breedweg die verskillende stadia in die besluitnemingsproses dek. By nadere ondersoek sien ons dat dit weer breedweg in drie fases ingedeel kan word: (1) (2) die eerste fase begin met magtiging van die besluit (hersieningsgronde wat verband hou met die besluitnemer of administrateur) (a 6(2)(a)) die tweede fase behels die wyse waarop die besluit geneem is (hersieningsgronde ten aansien van nienakoming van formele vereistes, byvoorbeeld nienakoming van verpligte en materile prosedures of voorwaardes soos vervat in die magtigende bepaling) (a 6(2)(b)(e)) en die laaste fase handel oor vraagstukke of probleme ten aansien van die administratiewe optrede as sodanig (impak daarvan op benadeelde persoon) (a 6(2)(f)(i)).

(3)

Die besluitnemer (administrateur) (a 6(2)(a)(i)(iii) Gronde vir geregtelike hersiening wat betrekking het op die administrateur sluit in: (i) Ultra vires-optrede soos dit bekend staan in die gemenereg. Dit is optrede waartoe die administrateur nie deur die magtigende bepaling gemagtig was nie. Hierdie optrede sluit in oormatige magsaanwending deur die administrateur of gebrek aan bevoegdheid, soos die volgende: (a) (b) (c) (d) ondergekwalifiseerdheid oorskryding van die geografiese grense van sy of haar magte handel nie ooreenkomstig bepalings ten aansien van tydsbestek nie administratiewe optrede oorskry doel of oogmerk van magtigende bepalings

(ii) Ongemagtigde delegering, soos wanneer die administrateur sy of haar bevoegdheid gedelegeer het sonder magtiging daartoe. (iii) Nemo iudex in sua causa (die rel teen partydigheid). Dit is waar die administrateur bevooroordeeld was. Let wel: Kyk weer na die vorige studie-eenhede waar ons hierdie aspekte in meer besonderhede bespreek het as u verward voel. Die wyse waarop die besluit geneem is (a 6(2)(b)(e)) Die volgende is gronde wat verband hou met die wyse waarop die besluit geneem is: (1) Nienakoming van formele vereistes ten aansien van administratiewe optrede (a 6(2) (b))

174

(2)

Artikel 6(2)(b) maak voorsiening vir n hersieningsgrond waar verpligte en materile (substantiewe) prosedures of voorwaardes voorgeskryf deur n magtigende bepaling nie nagekom is nie. Hierdie hersieningsgrond verwys na vereistes ten aansien van die vorm en prosedure van die administratiewe optrede. Ons vind n voorbeeld in die Wet op Vlugtelinge waar prosedures uiteengesit word vir hantering van vlugtelinge.

(3)

Die gronde wat in artikel 6(2)(c)(e) uiteengesit word het spesifiek betrekking op die wyse van optrede: was dit redelik, regverdigbaar, rasioneel en prosedureel billik? Is enige besluit hoegenaamd geneem?

Hersieningsgronde op grond van die wyse van die optrede is dus teenwoordig wanneer: (a) (b) (c) die optrede prosedureel onbillik was (a 6(2)(c)) die optrede wesenlik deur n regsdwaling benvloed is (a 6(2)(d)) die optrede uitgevoer is (a 6(2)(e)(i)(vi)) (i) vir ongemagtigde redes (redes nie deur magtigende bepalings gemagtig nie) (ii) vir ongemagtigde doeleindes (of bybedoelings) (iii) met inagneming van irrelevante oorwegings of nie-inagneming van relevante oorwegings (dus feitedwalings) (iv) weens ongemagtigde of ongevraagde voorskrifte van n ander persoon of liggaam (v) in kwade trou (vi) met arbitrre of onvoorspelbare oorwegings (maw wispelturig of lukraak) Die administratiewe optrede as sodanig (a 6(2)(f)(i)) Hersieningsgronde ten aansien van administratiewe optrede as sodanig word vervat in artikel 6(2)(f)(i) en is teenwoordig wanneer (1) die optrede (a 6(2)(f)) (i) die reg oorskry (wederregtelik is) of nie deur die magtigende bepaling gemagtig is nie; of

(Let wel: Hierdie subartikel koppel onregmatigheid aan ultra vires-optredes.) (ii) nie rasioneel gekoppel is nie aan (aa) (bb) (cc) (dd) die doel waarvoor dit verrig is die doel van die magtigende bepaling die inligting voor die administrateur die redes daarvoor gegee deur die administrateur (a 6(2)(f))

Iets oor rasionaliteit: Die verwysing na rasionaliteit hou verband met die erkenning van die oppergesag van die reg in die sin dat uitoefening van openbare mag deur administrateurs nie arbitrr mag wees nie maar rasioneel verband moet hou met die doel waarvoor die mag toegeken is, anders sal die besluite arbitrr en onbestaanbaar met hierdie doel en vereiste wees. Met ander woorde, dit sal dan neerkom op irrasionele besluite. In die Engelse reg

175

(beide in hofbeslissings en in akademiese geskrifte deur byvoorbeeld Jeffrey Jowell) word irrasionele besluite beskryf as besluite wat nie gerugsteun word deur bewyse nie; besluite waar daar geen verband is tussen die bewyse en die redes vir die besluit nie en besluite waar die redes wat gegee word, onverstaanbaar is. Let ook daarop dat al word rasionaliteit nie in PAJA gedenieer nie, dit wel erkenning vind in bogenoemde subartikel. Deur hierdie vierdelige toets ((aa)(dd)) erken die wetgewer een van die belangrikste elemente van die oppergesag van die reg naamlik rasionele uitoefening van openbare mag. Let voorts daarop dat die rasionaliteitstoets nou verband hou met die reg op redelikheid soos vervat in artikel 33(1) van die Grondwet. In wese onderl rasionaliteit redelikheid, en is dit bewys daarvan dat openbare mag redelik uitgeoefen word. (2) die aksie neerkom op versuim om n besluit te neem (a 6(2)(g)) Dit is n belangrike bepaling aangesien die betrokke persoon dikwels in die verlede deur amptenare mislei of verkeerd ingelig is deur die verskoning dat die saak nog ondersoek of hersien word of nog daaroor besluit word. Hierdie betrokke subartikel behoort saamgelees te word met subartikel 6(3)(a) wat bepaal dat aansoek om geregtelike hersiening gedoen kan word indien daar n onredelike versuim is in die neem van n besluit. n Beter remedie vir n gegriefde persoon wanneer versuim is om n besluit te neem is egter die mandamus. n Mandamus is n hofbevel wat n administratiewe orgaan verplig om op te tree (dit skryf egter nie voor hoe opgetree moet word nie sien hieronder). (3) die aksie onredelik is (a 6(2)(h)) Die grondwetlike reg op regverdigbare/redelike optrede word in studie-eenheid 8 bespreek. Blaai terug na hierdie studie-eenheid indien u onseker voel oor die betekenis van onredelike optrede. (4) die aksie andersins ongrondwetlik of onregmatig is (a 6 2(i)) Hierdie hersieningsgrond is n vangnet-bepaling om enige hersieningsgrond in te sluit wat nie spesiek in artikel 6 genoem word nie. Byvoorbeeld, daar is geen direkte verwysing na administratiewe optrede wat vaag en dubbelsinnig is nie. Die hersiening van so n optrede kan moontlik gedek word deur die algemene hersieningsbevoegdheid waarvoor hierdie betrokke subartikel voorsiening maak.

Aktiwiteit 12.2
Blaai deur die studiegids en kyk noukeurig na al die scenarios. Wat sou by elk die toepaslike hersieningsgrond wees waar administratiewe optrede voorkom? Skryf dit in die kantlyn neer.

176

Dit is weer eens n selfevalueringsaktiwiteit om u te help om die verskillende hersieningsgronde beter te verstaan. U sal in die meeste gevalle baie naby aan die waarheid kom as u s dat die administratiewe optrede neerkom op optrede wat ongrondwetlik en onregmatig is (a 6 2(i)). Soos ons hierbo ges is kan dit wees omdat hierdie hersieningsgrond so allesomvattend is.

12.4 Verskillende vorme van geregtelike beheer


Ons het tot dusver slegs gefokus op geregtelike hersiening van administratiewe optrede as manier om administratiewe optrede te beheer. Daar is egter ook ander regsmiddele waarmee administratiewe optrede/administratiewe besluite aangeveg kan word, soos die volgende (ons sluit hersiening weer hier in om te beklemtoon dat dit n regsmiddel is): (1) (2) (3) (4) (5) (6) statutre appl geregtelike hersiening interdik mandamus verklarende bevel verweer in n strafgeding

12.4.1

Statutre appl

In Suid-Afrika het ng die Ho Hof ng die Hoogste Hof van Appl n inherente appljurisdiksie. Dit beteken dat die howe slegs applle kan aanhoor indien uitdruklik daarvoor in wetgewing voorsiening gemaak is. Gedelegeerde wetgewers (soos die president wat proklamasies uitvaardig en n minister wat proklamasies uitvaardig of regulasies maak) mag nie voorsiening maak vir statutre appl in hulle wetgewing (die proklamasies en regulasies) nie tensy die magtigende wet hulle magtig om dit te doen. n Appl kan slegs teen n finale bevel aangeteken word, nie teen n voorlopige of tussentydse bevel nie (lg is n voorlopige bevel wat in die loop van die verrigtinge uitgereik word). Die bepalings oor die bevoegdheid van die howe om administratiewe optrede tydens appl te ondersoek, die vereistes vir appl, die tydperk waarbinne die appl aangeteken kan word, en so meer, word uiteengesit in die magtigende wet. In ons scenario oor John Leerder is die magtigende wet die Suid-Afrikaanse Skolewet van 1996. Die magtigende wet sal ook die aard en omvang van die appl bepaal, met ander woorde of dit n appl is op die feite, n appl oor regsvrae, of n appl teen beide die feite en regsvrae aangeteken kan word. Let wel: BAIE BELANGRIK! n Appl is n herberegting van die saak wat beperk is tot die rekord van die verrigtinge. Dit kan die meriete van die beslissing ondersoek wat die vraag vra of die administratiewe besluit reg of verkeerd was.

177

12.4.2

Geregtelike hersiening

Alhoewel die howe nie inherente appljurisdiksie het nie, het hulle wel inherente hersieningsbevoegdheid ingevolge die gemenereg. Hierdie gemeenregtelike hersieningsbevoegdheid is ook van toepassing op vrywillige verenigings. (Terwyl die inherente hersieningsbevoegdheid van die howe vroer uitdruklik of by noodwendige implikasie uitgesluit kon word deur wetgewing, sal die praktyk om die howe se hersieningsbevoegdheid deur uitsluitingsklousules uit te sluit nie langer toegelaat word nie in die lig van a 34 van die Grondwet.) ALLE administratiewe besluite is onderworpe aan geregtelike hersiening. Geregtelike hersiening (in die vorm van hersiening van die regmatigheid van n besluit) kan een van die volgende vorme aanneem: (1) (2) (3) (4) hersiening van administratiewe optrede kragtens die Grondwet hersiening van administratiewe optrede kragtens die bepalings van artikel 6 van PAJA hersiening van die verrigtinge van uitsprake van laer geregshowe ingevolge die Hooggeregshofwet 59 van 1959 hersiening ingevolge die bepalings van bepaalde wette

Die gronde vir hersiening van die legaliteit van administratiewe optrede is die volgende: (a) (b) skending of dreigende skending van n fundamentele reg genoem in die Handves van Regte enige aanvegting van die geldigheid van administratiewe optrede (dws versuim om te voldoen aan die vereistes vir geldige administratiewe optrede soos genoem in artikel 6 van PAJA)

Let wel: BAIE BELANGRIK! By hersiening word die regmatigheid/geldigheid van die besluit ondersoek om te bepaal of dit foutief was en dus nie voldoen aan die vereistes vir geldigheid/regmatigheid nie. Met ander woorde, in hersiening word die manier ondersoek waarop die besluit geneem is. Voorts kan hersiening ook verder as die rekord gaan om te bepaal of onrelmatighede voorgekom het, maar dit kan NIE op die meriete ingaan nie. Hersiening ondersoek die besluitnemingsproses of die regte proses/prosedure gevolg is en of enige onrelmatigheid of oormatige magsaanwending voorgekom het. Hersiening beoordeel nie die MERIETE van die besluit nie.

12.4.3

Interdik

Indien n applikant vrees en kan bewys dat optrede of voorgenome optrede deur die administrateur sy of haar regte sal aantas of tot sy of haar nadeel sal wees, kan hy of sy om n interdik aansoek doen om te verhoed dat die optrede sal plaasvind. n Interdik is gemik op die voorkoming van onregmatige administratiewe optrede of dreigende onregmatige optrede. Wiechers (1985:301) verduidelik n interdik as volg: Deur middel van n interdik word die administratiewe orgaan gelas om n handeling of optrede te beindig wat tot die applikant se direkte nadeel strek en n aantasting van sy regte behels.

178

Let daarop dat n interdik tydelik of finaal kan wees. n Tydelike interdik is n maatrel waardeur voorlopig besluit word oor die regte van partye terwyl die regsproses hangend is. n Finale interdik kan slegs by appl gewysig word. n Aansoek om n interdik moet deur die volgende ondersteun word (Wiechers 1985:301 302 en Baxter 1984:685687): (1) (2) (3) Die applikant het n duidelike regsbelang (reg) waarop daar inbreuk gemaak word. Daar is geen ander bevredigende alternatiewe remedie nie. Die aangeleentheid is so dringend dat die applikant onherstelbare skade of nadeel sal ly indien die interdik nie toegestaan word nie.

n Voorbeeld van n interdik In Die Vereniging van Advokate v Moskeeplein (Edms) Bpk 1982 3 SA 159 (T) het boubedrywighede so n lawaai en steurnis by die advokatekamers veroorsaak dat hulle (die groep advokate) om n interdik aansoek gedoen het om die bouers te verbied om gedurende normale kantoorure met die boubedrywighede voort te gaan. Die aansoek was suksesvol.

12.4.4

Mandamus

Hierdie remedie word gebruik om n administrateur te verplig om die een of ander statutre plig na te kom. Maar n mandamus kan nie voorskryf HOE die bevoegdheid uitgeoefen moet word nie. Dit verhoed bloot dat n administrateur draai oor n saak in stede om daaroor te besluit. n Voorbeeld van n mandamus Thuli doen aansoek om n dranklisensie en daar is n lang vertraging by die dranklisensieraad om die aansoek aan te hoor. Sy is gefrustreerd oor die vertraging en kan nie die raad oorreed om klaar te kry en die besluit te neem nie. Die applikant (Thuli) kan n mandamus aanvra om die dranklisensieraad te dwing om sy (die raad se) statutre diskresionre plig uit te voer (om oor die aangeleentheid te besluit), maar NIE om aan die raad voor te skryf hoe om die diskresie uit te oefen (om te besluit om aan die applikant die lisensie toe te staan) nie. Nog n voorbeeld PAJA bepaal dat failure to take a decision (a 6(2)(g)) ook n hersieningsgrond is. Veronderstel n lang vertraging ontstaan in die asielaansoek. Theodor Vlugteling, die gegriefde party, kan die hof nader om n mandamus te verleen wanneer sodanige vertraging ontstaan. En n voorbeeld uit onlangse regspraak In Mahambehlala v Member van the Executive Council for Welfare, Eastern Cape Provincial Government 2003 9 BCLR 899 (SE); 2002 (1) SA 342 (SE) is n mandamus toegestaan. Die applikant het nege maande gewag vir haar ongeskiktheidstoelaag se goedkeuring. Die hof het bevind dat die tyd wat dit geneem het om die aansoek goed te keur onredelik was, in ag nemende dat drie maande meer as voldoende was om die saak te hanteer.

179

Die verskil tussen n interdik en n mandamus is dat eersgenoemde ongemagtigde optrede verbied en laasgenoemde nakoming van n plig eis. Wiechers (1985:302) verduidelik: In werklikheid is die interdik en mandamus die twee kante van dieselfde munt; met die interdik word ongeoorloofde optrede verbied en met n mandamus word die nakoming van n statutre plig tot optrede afgedwing. Let wel: U moet n mandamus nie met n mandaat verwar nie. n Mandaat is n opdrag van n senior administrateur aan n junior om n besluit te implementeer. n Mandamus is n opdrag van die hof aan n administrateur om n besluit te neem.

12.4.5

Verklarende bevel

n Verklarende bevel kan aangevra word as daar n duidelike regsgeskil of regsonsekerheid is oor die geldigheid van administratiewe optrede. Dit kan ook aangewend word om te bepaal of huidige of hangende administratiewe optrede regmatig is. Dit is n eenvoudige manier om onregmatige optrede aan te suiwer, selfs al kan daar ook op die ander remedies (soos hersiening) gesteun word (Coin Operated Systems (Pty) Ltd v Johannesburg City Council 1973 3 SA 856 (W)). Met n verklarende bevel verskaf die hof n definitiewe en gesaghebbende antwoord op die vraag oor die regsposisie ten aansien van enige bepaalde persoon (of persone) of n gegewe stand van sake. Op hierdie manier word n applikant in staat gestel om sy status in n saak op te klaar.

12.4.6

Verweer in n strafgeding

In die gemenereg kan die geldigheid van administratiewe optrede aangeveg word deur die ongeldigheid daarvan as verweer in n strafgeding op te werp. Indien n persoon aangekla word van n kriminele oortreding wat deur wetgewing geskep is (ons sien dikwels dat versuim om aan die voorskrifte van die magtigende wet te voldoen sodanige kriminele oortredings skep), kan hy of sy hom of haar teen die aanklag verweer deur die geldigheid van die betrokke administratiewe besluit wat die onderwerp van die dispuut is, aan te veg. n Voorbeeld uit ou wetgewing In R v Abdurahman 1950 3 SA 136 (A) is die appellant daarvan aangekla dat hy sekere spoorwegregulasies oortree het deur swartes aan te hits om by spoorwegwegwaens in te klim wat slegs vir blankes gereserveer was. Op appl is sy verweer dat die regulasies onredelik toegepas is, gehandhaaf en sy skuldigbevinding is tersyde gestel. n Meer onlangse (moontlike) voorbeeld Al is dit nie n verweer in strafverrigtinge nie, kan geargumenteer word dat die verweer wat opgewerp is in Oudekraal Estates (Pty) Limited v City of Cape Town 2004 6 SA 222 (HHA) sekere elemente van hierdie vorm van geregtelike beheer bevat. Hierdie saak,

180

wat gehandel het oor ontwikkelings op n terrein wat ryk is aan kulturele erfgoed, het die Hoogste Hof van Appl bevind dat waar n openbare owerheid probeer om n persoon/ subjek oor te haal om deel te h aan onregmatige administratiewe optrede (par 32), the subject may be entitled to ignore the unlawful act with impunity and justify his conduct by raising what has come to be known as a defensive or a collateral challenge to the validity of the administrative act. Die verweer kan opgewerp word slegs nadat die beskuldigde alle interne remedies uitgeput het (S v Brand 1973 2 SA 469 (RA)).

Aktiwiteit 12.3
(1) (2) Lys die verskillende vorme van geregtelike beheer van administratiewe optrede en verduidelik kortliks wat met elk beoog word. Skryf ook elkeen se vereistes neer. Blaai weer na al die scenarios in die studiegids en besluit watter vorm van geregtelike beheer in elke geval die toepaslikste sal wees.

Dit is weer n selfevalueringsaktiwiteit wat u sal help om die verskillende vorme van beheer te verstaan, asook wat elk se oogmerk en vereistes is. Dit sal u ook help om hulle in verskillende situasies te kan identifiseer.

12.5 Voorvereistes vir n aansoek om geregtelike beheer


Daar is verskeie prosedurele vereistes wat nagekom moet word voordat administratiewe optrede regtens aangeveg kan word. Byvoorbeeld, die aansoek vir hersiening moet binne n redelike tydperk voor die hof gebring word, appl kan slegs teen finale beslissings van administratiewe liggame aangeteken word, en so meer. Mens kan dus geredelik s dat daar voorvereistes is wat nagekom moet word voordat jy n hof kan nader. Ons gaan hier net op een uiters belangrike voorvereiste konsentreer, te wete dat die benadeelde persoon locus standi moet h.

Let wel: Nog n voorvereiste is dat alle interne remedies uitgeput moet wees onthou wat ons ges het oor die voordele van interne beheer toe ons die bepalings van artikel 7(2) van PAJA oor hierdie aspek bespreek het.

12.5.1
12.5.1.1

Die applikant moet locus standi h


Wat is locus standi?

Locus standi beteken dat die persoon die bevoegdheid het om n saak voor die hof te bring (as gedingvoerder op te tree).

181

Dit is n basiese rel van alle regstelsels dat n party n aangeleentheid slegs hof toe kan neem indien hy of sy n identifiseerbare belang by die uitslag het, met ander woorde, wanneer hy of sy verlies of skade gely het. Voor 1994 en die instelling van die nuwe grondwetlike bedeling is die vereiste gestel dat n applikant wat om hersiening aansoek doen, moet bewys dat hy of sy voldoende persoonlike en direkte belang by die saak het. Geldelike of vermonskade sou die nodige locus standi voorsien het. Die moontlikheid vir ekonomiese wins is ook aanvaar as genoegsame belang in Dawnlawn Beleggings (Edms) Bpk v Johannesburg Stock Exchange 1983 3 SA 344 (W). Die actio popularis van die Romeinse reg het nie deel van ons reg gevorm nie. Ingevolge die actio popularis kon elke lid van die publiek n eis instel om openbare bedreigings te voorkom. Die actio popularis was optrede in die openbare belang. In administratiefregtelike konteks beteken die actio popularis dat elke persoon n belang by die behoorlike uitvoering van administratiewe funksies het en dat elke persoon vryelik die geldigheid van sodanige administratiewe optrede kan betwis. In die verlede is die bepaling van locus standi ook geraak deur die tipe administratiewe verhouding wat betrokke is (maw of dit n algemene of individuele verhouding is). As n persoon dus die geldigheid van algemene wetgewende administratiewe maatrels betwis het, moes hy of sy bewys het dat hy of sy deel was van n groep of n klas persone op wie die maatrels van toepassing was, en dat indien hierdie algemene maatrels in werking gestel sou word, sy of haar regte, voorregte, bevoegdhede en vryhede, en so meer, aangetas sou word. Sien byvoorbeeld Bamford v Minister of Community Development and State Auxiliary Services 1981 3 SA 1054 (K) waarin die belang van n privaat persoon in die algemene administratiewe verhouding erken is die saak het oor besoeke aan n openbare park gehandel.

12.5.1.2

Locus standi ingevolge artikel 38 van die Grondwet van 1996

Die Grondwet het die omvang van locus standi van individue en groepe wat regshulp in aangeleenthede oor fundamentele regte (insluitende die reg op regverdige administratiewe optrede) aanvra, aansienlik uitgebrei. Met ander woorde, meer mense met n identifiseerbare belang in die uitkoms van n besluit kan nou die hof nader. Artikel 38 (Afdwinging van regte) van die Grondwet bepaal dat enige persoon wat in die artikel gelys word, en wat beweer dat daar inbreuk gemaak is op n reg of inbreukmaking op n reg dreig wat in die Handves van Regte beskerm is, aansoek kan doen om regshulp van n bevoegde hof. Artikel 38 lui: Iemand in hierdie artikel genoem, het die reg om n bevoegde hof te nader en aan te voer dat daar op n reg in die Handves van Regte inbreuk gemaak is of dat so n inbreukmaking dreig, en die hof kan gepaste regshulp verleen, met inbegrip van n verklaring van regte. Die persone wat die hof so mag nader word dan gedentifiseer, en hulle sluit in: (a) (b) (c) iemand wat in eie belang optree iemand wat optree namens iemand anders wat nie in eie naam kan optree nie iemand wat as n lid van, of in die belang van, n groep of klas persone optree

182

(d) (e)

iemand wat in die openbare belang optree n vereniging wat in die belang van sy lede optree

Let wel: Die eerste vier verwys na enige persoon en die laaste na n vereniging wat sy lede verteenwoordig. Die volgende is voorbeelde: (a) Theodor Vlugteling nader die hof in sy persoonlike hoedanigheid om die weiering van asiel aan te veg. Theodor is dus n voorbeeld van iemand wat in eie belang optree. John se ouers tree namens hom op om te kla oor sy skorsing uit die skool. Sy ouers verteenwoordig dus iemand wat optree namens iemand anders wat nie in eie naam kan optree nie omdat John minderjarig is. U, as student, nader die hof as n lid van die studenteliggaam, of in die belang van studente. U is dus n voorbeeld van iemand wat as n lid van, of in die belang van, n groep of klas persone optree. Sibongile, n opvoeder, nader die hof in die openbare belang van onderwys (die bogenoemde actio popularis). Die Wildlife Society tree in belang van sy lede op, of, die Democratic Teachers Union tree op in die belang van die belange van die vakbond n voorbeeld van n vereniging wat in die belang van sy lede optree.

(b)

(c)

(d) (e)

Aktiwiteit 12.4
Het die volgende persone of organisasies locus standi? (1) (2) (3) (4) Die rivier wat deur die dorp vloei is kwaai besoedel deur afval van n nabygele ysterfabriek. Die Red Ons Rivier-vereniging wil regstappe doen. n Persoon nader die hof namens die inwoners van n informele nedersetting om die munisipaliteit te dwing om hulle van huise te voorsien. Die Minister van Gesondheid doen regstappe teen n saagmeule weens die lugbesoedeling wat dit veroorsaak. Die munisipaliteit het n winkelsentrum begin bou in die middel van n gebied wat as natuurreservaat bestem was. U is n belastingbetaler in die voorstad waarin die natuurreservaat gele is en u is ongelukkig oor die beoogde sentrum n Sokkerspeler word uit sy klub geskors en geen redes word daarvoor gegee nie.

(5)

Dit is n selfevalueringsaktiwiteit. Lees artikel 38 en sy bepalings om u te help.

Let wel: Dit is belangrik dat u verduidelik hoekom u n bepaalde antwoord gee. As u s Ja, die persoon het locus standi sal u geen punte in die eksamen verdien nie! U moet redes vir u antwoord gee.

183

12.6 Prosedurele aangeleenthede ten aansien van geregtelike hersiening ingevolge PAJA
Ons gaan vervolgens kortliks verduidelik watter hof administratiewe optrede mag hersien, en daarna watter prosedure PAJA voorskryf vir geregtelike hersiening.

12.6.1

Watter hof mag administratiewe optrede in hersiening neem?

Ons het reeds ges dat die Ho Hof inherente hersieningsbevoegdheid het. Artikel 1 van PAJA toon egter dat die howe wat jurisdiksie het ten aansien van hersiening van administratiewe optrede nie meer net die Ho Howe is nie. Tans kan (a) die Konstitusionele Hof kragtens artikel 167(6)(a) hierdie subartikel maak voorsiening vir direkte toegang tot die Konstitusionele Hof met toestemming van die Hof en as dit in belang van geregtigheid is, en (b) n Ho Hof of ander hof van soortgelyke status, administratiewe optrede hersien. Boonop kan spesifieke aangewese landdroshowe nou ook administratiewe optrede hersien. Dit is n belangrike afwyking van die gemenereg-dae toe slegs Ho Howe hierdie bevoegdheid gehad het. Artikel 1 van die Promotion of Administration of Justice Amendment Act 53 van 2002 het die definisie van n hof soos volg verander en lui dat n landdroshof jurisdiksie sal h either generally or in respect of a specied class of administrative actions, designated by the Minister by notice in the Gazette and presided over by a magistrate or and additional magistrate designated in terms of section 9A, [a 9A handel oor die designation and training of presiding ofcers en is deur a 2 van die 2002 wysigingswet ingevoeg] within whose area of jurisdiction the administrative action occurred or the administrator has his or her or its principal place of administration or the party whose rights have been affected is domiciled or ordinarily resident or the adverse effect of the administrative action was, is or will be experienced Tot nou toe is nog geen landdroshof of landdros ingevolge artikel 1 (saamgelees met a 9) dusdanig aangewys nie, en ons volstaan dus hiermee. Let egter daarop dat die Relsraad vir Geregshowe rels gemaak het ten aansien van die prosedure vir geregtelike hersiening (sien hieronder) wat van toepassing is op proceedings for judicial review in the High Court, the Labour Court or the Magistrates Courts ingevolge Rel 1(1). (Rel 1 sit uiteen wanneer en hoe die rels toegepas moet word onder die hoof application of rules.)

12.6.2

Voorgeskrewe prosedure vir hersiening van administratiewe optrede

Die tydperk waarbinne hersiening ingestel kan word is tot 180 dae beperk ingevolge artikel 7(1) van PAJA. Hersieningsverrigtinge moet dus sonder onredelike vertraging ingestel word, en nie later as 180 dae (6 maande) nadat interne remedies uitgeput is nie. Die subartikel lui: Any proceedings for judicial review in terms of section 6(1) must be instituted without unreasonable delay and not later than 180 days after the date (a) Subject to subsection 2(c), on which any proceedings instituted in terms of internal remedies as contemplated in subsection (2)(a) have been concluded; or

184

(b)

Where no such remedies exist, on which the person concerned was informed of the administrative action, became aware of the action and the reasons for it or might reasonably have been expected to have become aware of the action and the reasons.

Soos ons reeds gesien het is geregtelike hersiening verder onderworpe aan die bepaling dat interne remedies kragtens enige wet uitgeput moet word voordat n hof genader mag word. Ingevolge artikel 9(1)(b) (variation of time) word voorsiening gemaak vir verlenging van die tydperk van 180 dae deur ooreenkoms tussen die partye of op n aansoek van die betrokkene by n hof of tribunaal. Ingevolge subartikel (2) mag die hof of tribunaal uitstel verleen as die belange van geregtigheid dit sou vereis. Daar is al vele besware aangeteken teen hierdie tydsbeperking op die instel van hersieningsverrigtinge. Inderwaarheid kan hierdie subartikel meebring dat regslui so gou moontlik verrigtinge instel en so die oogmerk van artikel 7(2) fnuik, naamlik om kwessies buite die reg om te probeer oplos. Hoexter (2012:592) verwys byvoorbeeld na die betoog van die Legal Resources Centre (LRC) voor die Portefeuljekomitee oor Justisie in die Parlement in 1999. Plasket R, destydse direkteur van die LRC se kantoor in Grahamstad, het aan die komitee ges dat hierdie vereiste will undoubtedly work to the detriment of the poor, the illiterate, the marginalized. n Nuwe artikel 7(3) is ingevoeg deur artikel 27(a) van die Judicial Matters Second Amendment Act 55 of 2003 waar bepaal word dat die Relsraad vir Geregshowe wat deur artikel 2 van die Wet op die Relsraad vir Geregshowe 107 van 1985 ingestel is, rels ten aansien van die prosedure vir geregtelike hersiening binne drie jaar na inwerkingtreding van artikel 10 van hierdie Wet moet maak (a 10, wat handel oor regulasies wat die minister gemaak het, het op 31 Julie 2002 in werking getree). Die Relsraad het rels genaamd The Rules of Procedure for Judicial Review of Administrative Action opgestel, dit is deur die betrokke minister en die parlement goedgekeur en in die Staatskoerant No 32622 van 9 September 2009 gepubliseer. Kragtens die aanhef tot die rels voorsien hulle n prosedure om verrigtinge vir geregtelike hersiening te vergemaklik. Die belangrikste kenmerk van hierdie rels, ten minste vir ons doeleindes, is dat hulle die volgende bepaal: that Rule 53 of the Uniform Rules of the High Court and Rule 7A of the Rules for the Conduct of Proceedings in the Labour Court no longer apply in proceedings for judicial review (Rel 1(4)(b)). Benewens rels oor toepassing en definisies handel bogenoemde rels oor die versoek om redes en openbaarmaking in Deel B, (Rels 37); aansoek om geregtelike hersiening in Deel C, (Rels 8 en 9) en algemene rels in Deel D, (Rels 1015) wat onder andere handel oor die bevoegdheid van die hof om leiding te gee vir (a) die behoorlike voer van verrigtinge kragtens hierdie rels; en (b) oor hoe om enige voorgeskrewe tydperk wat in die rels aangedui word vir die instel van verrigtinge te verkort; en (c) verlenging van die tydperk (Rel 14).

185

12.7 Bevele deur die hof soos voorgeskryf in artikel 8 van die PAJA
Ingevolge artikel 8(1) van PAJA kan n hof of tribunaal by verrigtinge vir geregtelike hersiening kragtens artikel 6(1) enige bevel maak wat billik en redelik is. Ho Howe het die bevoegdheid om bevele te maak kragtens artikel 6(1) en n remedie kragtens artikel 8(1) te beveel. Landdroshowe het soortgelyke magte, op voorwaarde dat hulle deur die Minister toegewys is, en ook dat hulle voldoen aan die vereistes van artikel 170 van die Grondwet wat die jurisdiksie van landdroste beperk in die sin dat hulle nie mag ondersoek instel na of beslis oor die grondwetlikheid van enige wetgewing of optrede van die President nie. As mens aanvaar dat die woorde enige wetgewing presies dit beteken, dan het landdroshowe nie die jurisdiksie om die grondwetlikheid van enige wetgewing te ondersoek nie, hetsy oorspronklik of gedelegeerd. Dus kan hulle geen gedelegeerde wetgewing soos proklamasies, regulasies en rels ondersoek nie. Dus het hulle n meer beperkte jurisdiksie as die Ho Howe in die sin dat hulle net die geldigheid van administratiewe optrede deur n staatsorgaan (uitsluitend die President) mag ondersoek en ook nie die geldigheid van primre of gedelegeerde wetgewing nie. Artikel 8 van PAJA stem voorts ooreen met die grondwetlike bepaling (a 172(1)) in die sin dat, waar die Ho Hof, die Hoogste Hof van Appl of die Konstitusionele Hof administratiewe optrede ongrondwetlik verklaar, sodanige hof n bevel mag maak wat regverdig en billik is, insluitend n bevel wat die retrospektiewe effek van die verklaring van geldigheid beperk, asook n bevel wat die verklaring van ongeldigheid op sekere voorwaardes opskort totdat die bevoegde gesag die defek herstel het. Die bepalings van artikel 8 Artikel 8(1)(a) Kragtens artikel 8(1)(a) mag die hof n administrateur beveel (i) (ii) om redes te verskaf of op die vereiste manier op te tree

Hierdie bevel sal ongetwyfeld die vorm van n mandamus of verpligtende interdik aanneem. Artikel 8(1)(b) Kragtens artikel 8(1)(b) kan die hof n bevel maak wat die administrateur verbied om op n spesifieke wyse op te tree; hier word dus voorsiening gemaak vir n verbiedende interdik. Artikel 8(1)(c) Kragtens paragraaf (c) kan die hof bevele gee wat die administratiewe optrede tersyde stel. In die gemenereg het howe nie ligtelik die administratiewe liggaam se bevele met hulle eie vervang nie. Oor die algemeen is die beleid om die saak terug te verwys na die administrateur vir heroorweging. Daar is egter tog beslissings waar die hof sy eie beslissing die voorrang laat geniet het, soos in Nel v SA Geneeskundige en Tandheelkundige Raad 1996 4 SA 112 (T) waar die hof bevind het dat die wetgewer die Raad aangestel het as finale arbiter oor wat onbehoorlike of skandelike optrede vir praktisyns sou wees, en dat die lede

186

van die Raad die nodige kundigheid het om te weet wat as skandelik en onbehoorlik beskou moet word. n Hof sal dus nie ligtelik inmeng met die Raad se beslissing en self n vonnis opl nie. Die applikant het bona fide opgetree, maar was nalatig by die toepassing van die betrokke tariewe. Die hof het bevind dat die vonnis wat opgel is skokkend ontoepaslik was (haar naam is verwyder van die register van tandartse) tot die mate dat die Raad f nie die voorgelegde feite ten volle aanvaar het nie, f binne-inligting wat nie aan die applikant bekend gemaak is nie, gebruik het wat sy gevolglik nie kon gebruik nie. Alhoewel n hof nie sy eie vonnis behoort af te dwing teen di van die Raad nie tensy dwingende redes bestaan het, het die betrokke omstandighede n ligter vonnis deur die hof genoodsaak. Gewoonlik sal n hof egter n besluit van n administrateur tersyde stel in omstandighede soos vervat in artikel 8(1)(c) en dit na die oorspronklike besluitnemer terugstuur. Artikel 8(1)(c) lui: The court or tribunal, in proceedings for judicial review in terms of section 6(1), may grant any order that is just and equitable, including orders (a) setting aside the administrative action and (i) (ii) remitting the matter for reconsideration by the administrator, with or without directions; or in exceptional cases (aa) (bb) substituting or varying the administrative action or correcting a defect resulting from the administrative action, or directing the administrator or any other party to the proceedings to pay compensation; Hierdie subartikel gee duidelik aan n hof of tribunaal die bevoegdheid om in sekere uitsonderlike omstandighede administratiewe optrede tersyde te stel. Kragtens artikel 8(1)(d) kan die hof die regte van die partye verklaar (die oogmerk is om te verseker dat die regte van die benadeelde persoon en die administrateur duidelik uiteengesit word). Artikel 8(1)(e) bepaal dat n tydelike interdik of ander tydelike verligting toegestaan kan word, en artikel 8(1)(f) dat n hof n bevel ten aansien van koste kan maak. Artikel 8(2) hou verband met bevele wanneer n administrateur versuim om n besluit te neem.

Aktiwiteit 12.5
Kyk weer noukeurig na al die scenarios in die studiegids. Wat sou die geskikte remedie wees in elk waar administratiewe optrede ter sprake kom? Met ander woorde, veronderstel u is die benadeelde persoon se regsadviseur en u moet in n hof verskyn, watter bevel sal u die hof vra om te maak? Skryf dit langs elke scenario neer.

187

Dit is weer eens n selfevalueringsaktiwiteit om u te help verstaan wat die verskillende remedies of bevele is wat n hof kan toestaan. Let daarop dat dit nie genoeg is dat u net s u sal vra vir n bevel wat regverdig en billik is nie. U moet meer spesifiek wees, verskaf n gemotiveerde antwoord.

12.8 Samevatting
Hierdie aktiwiteit bring ons aan die einde van hierdie studiegids oor die algemene beginsels van die administratiefreg. Ons het die bevele wat n hof kan maak slegs kortliks aangeraak sodat u n idee kan kry van wat artikel 8 alles beoog. Ons hoop u het hierdie hele module interessant en prikkelend gevind.

188

BIBLIOGRAFIE
Let wel: Die volgende bronne is geraadpleeg, maar hulle is NIE verpligte studiemateriaal nie. BOEKE Baxter L Administrative law (1984) Butterworths Durban. Burns Y en Beukes M Administrative law under the 1996 Constitution (2006) Butterworths Durban. Davis D en Marcus G Administrative justice in Davis D, Cheadle H en Haysom N Fundamental Rights in the New Constitution: Commentary and Cases (1997) Juta Kaapstad. Devenish GE et al Administrative law and justice in South Africa (2001) Butterworths Durban. De Ville JR Judicial review of administrative law in South Africa (2005) LexisNexis Butterworths Durban. Du Plesssis LM Interpretation of Statutes and the Constitution in Bill of Rights Compendium (2010) LexisNexis Butterworths Durban. Du Plessis LM Re-Interpretation of Statutes (2002) LexisNexis Butterworths Durban. Hoexter C Administrative law in South Africa (2012) Juta Kaapstad Hoexter C Just administrative action in Currie I en De Waal J The Bill of Rights Handbook (2013) Juta Kaapstad. Hogan G Nutshells: Constitutional and administrative law (1993) Sweet and Maxwell Londen. Jowell J en Lester A Proportionality: Neither novel nor dangerous in Jowell J and Oliver D (eds) New directions in judicial review University College, Londen. Klaaren J en Penfold G Just administrative action [hfst 63] in Woolman S, Roux T and Bishop M (eds) Constitutional Law of South Africa (2008) Juta Kaapstad. Rautenbach I and Malherbe EFJ Constitutional law (2009) LexisNexis Durban. Wiechers M Administrative law (1985) Butterworths Durban. TYDSKRIFTE Corder H Administrative justice in the final Constitution 1997 (13) SAJHR 28. De Ville JR Interpretation of the general limitation clause in the chapter on fundamental rights 1994 SAPR/PL 287

189

Hoexter C The future of judicial review in South African Administrative law (2000) 117 SALJ 484 Mureinik E A bridge to where? Introducing the interim bill of rights 1994 (10) SAJHR 31. Riggs R Legitimate expectations and procedural fairness in English law 1988 (36) American Journal of Comparative Law 395.

190

BYLAAG A
PROMOTION OF NO. 3 OF 2000 ADMINISTRATIVE JUSTICE ACT

(Available from http://www.saflii.org (accessed on 2010/07/13)) [ASSENTED TO 3 FEBRUARY, 2000] [DATE OF COMMENCEMENT: 30 NOVEMBER, 2000] (Unless otherwise indicated) (English text signed by the President)

This Act has been updated to Government Gazette 31908 dated 17 February, 2009.

as amended by Judicial Matters Amendment Act, No. 42 of 2001 [with effect from 7 December, 2001, unless otherwise indicated] Promotion of Administrative Justice Amendment Act, No. 53 of 2002 Judicial Matters Second Amendment Act, No. 55 of 2003 Judicial Matters Amendment Act, No. 22 of 2005 [with effect from 11 January, 2006, unless otherwise indicated] Public Service Amendment Act, No. 30 of 2007 [with effect from 1 April, 2008] Judicial Matters Amendment Act, No. 66 of 2008 [with effect from 17 February, 2009] proposed amendment by Public Service Amendment Act, No. 30 of 2007 (provisions not yet proclaimed)

ACT To give effect to the right to administrative action that is lawful, reasonable and procedurally fair and to the right to written reasons for administrative action as contemplated in section 33 of the Constitution of the Republic of South Africa, 1996; and to provide for matters incidental thereto. Preamble WHEREAS section 33(1) and (2) of the Constitution provides that everyone has the right to administrative action that is lawful, reasonable and procedurally fair and that everyone whose rights have been adversely affected by administrative action has the right to be given written reasons; AND WHEREAS section 33(3) of the Constitution requires national legislation to be enacted to give effect to those rights, and to provide for the review of administrative action by a court or, where appropriate, an independent and impartial tribunal;

191

impose a duty on the state to give effect to those rights; and promote an efficient administration;

AND WHEREAS item 23 of Schedule 6 to the Constitution provides that the national legislation envisaged in section 33(3) must be enacted within three years of the date on which the Constitution took effect; AND IN ORDER TO promote an efficient administration and good governance; and create a culture of accountability, openness and transparency in the public administration or in the exercise of a public power or the performance of a public function, by giving effect to the right to just administrative action, ARRANGEMENT OF SECTIONS 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 9A. 10. 10A. 11. 1. Definitions Application of Act Procedurally fair administrative action affecting any person Administrative action affecting public Reasons for administrative action Judicial review of administrative action Procedure for judicial review Remedies in proceedings for judicial review Variation of time Designation and training of presiding officers Regulations Liability Short title and commencement Definitions. In this Act, unless the context indicates otherwise administrative action means any decision taken, or any failure to take a decision, by (a) an organ of state, when (i) (ii) exercising a power in terms of the Constitution or a provincial constitution; or exercising a public power or performing a public function in terms of any legislation; or (b) a natural or juristic person, other than an organ of state, when exercising a public power or performing a public function in terms of an empowering provision, which adversely affects the rights of any person and which has a direct, external legal effect, but does not include (aa) the executive powers or functions of the National Executive, including the powers or functions referred to in sections 79(1) and (4), 84(2)(a), (b), (c), (d), (f), (g), (h), (i) and (k), 85(2)(b), (c), (d) and (e), 91(2), (3), (4) and (5), 92(3), 93, 97, 98, 99 and 100 of the Constitution;

192

(bb)

the executive powers or functions of the Provincial Executive, including the powers or functions referred to in sections 121(1) and (2), 125(2)(d), (e) and (f), 126, 127(2), 132(2), 133(3)(b), 137, 138, 139 and of the Constitution;

(cc) (dd)

the executive powers or functions of a municipal council; the legislative functions of Parliament, a provincial legislature or a municipal council;

(ee)

the judicial functions of a judicial officer of a court referred to in section 166 of the Constitution or of a Special Tribunal established under section 2 of the Special Investigating Units and Special Tribunals Act, 1996 (Act No. 74 of 1996), and the judicial functions of a traditional leader under customary law or any other law;

(ff) (gg)

a decision to institute or continue a prosecution; a decision relating to any aspect regarding the nomination, selection, or appointment of a judicial official or any other person, by the Judicial Service Commission in terms of any law; [Para. (gg) substituted by s. 26 of Act No. 55 of 2003.]

(hh)

any decision taken, or failure to take a decision, in terms of any provision of the Promotion of Access to Information Act, 2000; or

(ii)

any decision taken, or failure to take a decision, in terms of section 4(1); administrator means an organ of state or any natural or juristic person taking administrative action; Constitution means the Constitution of the Republic of South Africa, 1996; court means

(a) (b)

the Constitutional Court acting in terms of section 167(6)(a) of the Constitution; or

(i) (ii)

a High Court or another court of similar status; or a Magistrates Court, either generally or in respect of a specified class of administrative actions, designated by the Minister by notice in the Gazette and presided over by a magistrate or an additional magistrate designated in terms of section 9A, within whose area of jurisdiction the administrative action occurred or the administrator has his or her or its principal place of administration or the party whose rights have been affected is domiciled or ordinarily resident or the adverse effect of the administrative action was, is or will be experienced; [Definition of court substituted by s. 1 of Act No. 53 of 2002.]

decision means any decision of an administrative nature made, proposed to be made, or required to be made, as the case may be, under an empowering provision, including a decision relating to

193

(a) (b) (c) (d) (e) (f) (g)

making, suspending, revoking or refusing to make an order, award or determination; giving, suspending, revoking or refusing to give a certificate, direction, approval, consent or permission; issuing, suspending, revoking or refusing to issue a licence, authority or other instrument; imposing a condition or restriction; making a declaration, demand or requirement; retaining, or refusing to deliver up, an article; or doing or refusing to do any other act or thing of an administrative nature, and a reference to a failure to take a decision must be construed accordingly;

empowering provision means a law, a rule of common law, customary law, or an agreement, instrument or other document in terms of which an administrative action was purportedly taken; failure, in relation to the taking of a decision, includes a refusal to take the decision; Minister means the Cabinet member responsible for the administration of justice; organ of state bears the meaning assigned to it in section 239 of the Constitution; prescribed means prescribed by regulation made under section 10; public, for the purposes of section 4, includes any group or class of the public; this Act includes the regulations; and tribunal means any independent and impartial tribunal established by national legislation for the purpose of judicially reviewing an administrative action in terms of this Act. Wording of Sections def: administrative action par (gg) of Act 3 of 2000 prior to amendment by Act 55 of 2003 Wording of Sections def: court of Act 3 of 2000 prior to amendment by Act 53 of 2002 2. Application of Act (1) The Minister may, by notice in the Gazette (a) if it is reasonable and justifiable in the circumstances, exempt an administrative action or a group or class of administrative actions from the application of any of the provisions of section 3, 4 or 5; or (b) in order to promote an efficient administration and if it is reasonable and justifiable in the circumstances, permit an administrator to vary any of the requirements referred to in section 3(2), 4(1)(a) to (e), (2) and (3) or 5(2), in a manner specified in the notice. (2) Any exemption or permission granted in terms of subsection (1) must, before publication in the Gazette, be approved by Parliament. 3. Procedurally fair administrative action affecting any person (1) Administrative action which materially and adversely affects the rights or legitimate expectations of any person must be procedurally fair. x x

194

(2)

(a) (b)

A fair administrative procedure depends on the circumstances of each case. In order to give effect to the right to procedurally fair administrative action, an administrator, subject to subsection (4), must give a person referred to in subsection (1) (i) adequate notice of the nature and purpose of the proposed administrative action; (ii) a reasonable opportunity to make representations; (iii) a clear statement of the administrative action; (iv) adequate notice of any right of review or internal appeal, where applicable; and (v) adequate notice of the right to request reasons in terms of section 5. [Para. (b) amended by s. 46 of Act No. 42 of 2001.]

(3)

In order to give effect to the right to procedurally fair administrative action, an administrator may, in his or her or its discretion, also give a person referred to in subsection (1) an opportunity to (a) (b) (c) obtain assistance and, in serious or complex cases, legal representation; present and dispute information and arguments; and appear in person. If it is reasonable and justifiable in the circumstances, an administrator may depart from any of the requirements referred to in subsection (2). (b) In determining whether a departure as contemplated in paragraph (a) is reasonable and justifiable, an administrator must take into account all relevant factors, including (i) the objects of the empowering provision; (ii) the nature and purpose of, and the need to take, the administrative action; (iii) the likely effect of the administrative action; (iv) the urgency of taking the administrative action or the urgency of the matter; and (v) the need to promote an efficient administration and good governance.

(4)

(a)

(5)

Where an administrator is empowered by any empowering provision to follow a procedure which is fair but different from the provisions of subsection (2), the administrator may act in accordance with that different procedure.

Wording of Sections s 3(2)(b) of Act 3 of 2000 prior to amendment by Act 42 of 2001 4. Administrative action affecting public (1)

In cases where an administrative action materially and adversely affects the rights of the public, an administrator, in order to give effect to the right to procedurally fair administrative action, must decide whether

195

(a) (b) (c) (d) (e) (2)

to hold a public inquiry in terms of subsection (2); to follow a notice and comment procedure in terms of subsection (3); to follow the procedures in both subsections (2) and (3); where the administrator is empowered by any empowering provision to follow a procedure which is fair but different, to follow that procedure; or to follow another appropriate procedure which gives effect to section 3.

If an administrator decides to hold a public inquiry (a) (b) the administrator must conduct the public inquiry or appoint a suitably qualified person or panel of persons to do so; and the administrator or the person or panel referred to in paragraph (a) must (i) determine the procedure for the public inquiry, which must (aa) (bb) include a public hearing; and comply with the procedures to be followed in connection with public inquiries, as prescribed; (ii) conduct the inquiry in accordance with that procedure; (iii) compile a written report on the inquiry and give reasons for any administrative action taken or recommended; and (iv) as soon as possible thereafter (aa) publish in English and in at least one of the other official languages in the Gazette or relevant provincial Gazette a notice containing a concise summary of any report and the particulars of the places and times at which the report may be inspected and copied; and (bb) convey by such other means of communication which the administrator considers effective, the information referred to in item (aa) to the public concerned.

(3)

If an administrator decides to follow a notice and comment procedure, the administrator must (a) (b) (c) (d) take appropriate steps to communicate the administrative action to those likely to be materially and adversely affected by it and call for comments from them; consider any comments received; decide whether or not to take the administrative action, with or without changes; and comply with the procedures to be followed in connection with notice and comment procedures, as prescribed.

(4)

(a) (b)

If it is reasonable and justifiable in the circumstances, an administrator may depart from the requirements referred to in subsections (1)(a) to (e), (2) and (3). In determining whether a departure as contemplated in paragraph (a) is reasonable and justifiable, an administrator must take into account all relevant factors, including (i) the objects of the empowering provision; (ii) the nature and purpose of, and the need to take, the administrative action; (iii) the likely effect of the administrative action;

196

(iv) the urgency of taking the administrative action or the urgency of the matter; and (v) the need to promote an efficient administration and good governance. (Date of commencement of s. 4: 31 July, 2002.) 5. Reasons for administrative action (1) Any person whose rights have been materially and adversely affected by administrative action and who has not been given reasons for the action may, within 90 days after the date on which that person became aware of the action or might reasonably have been expected to have become aware of the action, request that the administrator concerned furnish written reasons for the action. (2) (3) The administrator to whom the request is made must, within 90 days after receiving the request, give that person adequate reasons in writing for the administrative action. If an administrator fails to furnish adequate reasons for an administrative action it must, subject to subsection (4) and in the absence of proof to the contrary, be presumed in any proceedings for judicial review that the administrative action was taken without good reason. (4) (a) An administrator may depart from the requirement to furnish adequate reasons if it is reasonable and justifiable in the circumstances, and must forthwith inform the person making the request of such departure. (b) In determining whether a departure as contemplated in paragraph (a) is reasonable and justifiable, an administrator must take into account all relevant factors, including (i) the objects of the empowering provision; (ii) the nature, purpose and likely effect of the administrative action concerned; (iii) the nature and the extent of the departure; (iv) the relation between the departure and its purpose; (v) the importance of the purpose of the departure; and (vi) the need to promote an efficient administration and good governance. (5) Where an administrator is empowered by any empowering provision to follow a procedure which is fair but different from the provisions of subsection (2), the administrator may act in accordance with that different procedure. (6) (a) In order to promote an efficient administration, the Minister may, at the request of an administrator, by notice in the Gazette publish a list specifying any administrative action or a group or class of administrative actions in respect of which the administrator concerned will automatically furnish reasons to a person whose rights are adversely affected by such actions, without such person having to request reasons in terms of this section. (b) The Minister must, within 14 days after the receipt of a request referred to in paragraph (a) and at the cost of the relevant administrator, publish such list, as contemplated in that paragraph. 6. Judicial review of administrative action (1) (2) Any person may institute proceedings in a court or a tribunal for the judicial review of an administrative action. A court or tribunal has the power to judicially review an administrative action if

197

(a)

the administrator who took it (i) was not authorised to do so by the empowering provision; (ii) acted under a delegation of power which was not authorised by the empowering provision; or (iii) was biased or reasonably suspected of bias;

(b) (c) (d) (e)

a mandatory and material procedure or condition prescribed by an empowering provision was not complied with; the action was procedurally unfair; the action was materially influenced by an error of law; the action was taken (i) for a reason not authorised by the empowering provision; (ii) for an ulterior purpose or motive; (iii) because irrelevant considerations were taken into account or relevant considerations were not considered; (iv) because of the unauthorised or unwarranted dictates of another person or body; (v) in bad faith; or (vi) arbitrarily or capriciously;

(f)

the action itself (i) contravenes a law or is not authorised by the empowering provision; or (ii) is not rationally connected to (aa) (bb) (cc) (dd) the purpose for which it was taken; the purpose of the empowering provision; the information before the administrator; or he reasons given for it by the administrator;

(g) (h)

the action concerned consists of a failure to take a decision; the exercise of the power or the performance of the function authorised by the empowering provision, in pursuance of which the administrative action was purportedly taken, is so unreasonable that no reasonable person could have so exercised the power or performed the function; or (i) the action is otherwise unconstitutional or unlawful.

(3)

If any person relies on the ground of review referred to in subsection (2)(g), he or she may in respect of a failure to take a decision, where (a) (i) (ii) (iii) an administrator has a duty to take a decision; there is no law that prescribes a period within which the administrator is required to take that decision; and the administrator has failed to take that decision, institute proceedings in a court or tribunal for judicial review of the failure to take the decision on the ground that there has been unreasonable delay in taking the decision; or (b) (i) (ii) an administrator has a duty to take a decision; a law prescribes a period within which the administrator is required to take that decision; and

198

(iii)

the administrator has failed to take that decision before the expiration of that period, institute proceedings in a court or tribunal for judicial review of the failure to take the decision within that period on the ground that the administrator has a duty to take the decision notwithstanding the expiration of that period.

7.

Procedure for judicial review (1) Any proceedings for judicial review in terms of section 6(1) must be instituted without unreasonable delay and not later than 180 days after the date (a) (b) subject to subsection (2)(c), on which any proceedings instituted in terms of internal remedies as contemplated in subsection (2)(a) have been concluded; or where no such remedies exist, on which the person concerned was informed of the administrative action, became aware of the action and the reasons for it or might reasonably have been expected to have become aware of the action and the reasons. (2) (a) Subject to paragraph (c), no court or tribunal shall review an administrative action in terms of this Act unless any internal remedy provided for in any other law has first been exhausted. (b) Subject to paragraph (c), a court or tribunal must, if it is not satisfied that any internal remedy referred to in paragraph (a) has been exhausted, direct that the person concerned must first exhaust such remedy before instituting proceedings in a court or tribunal for judicial review in terms of this Act. (c) A court or tribunal may, in exceptional circumstances and on application by the person concerned, exempt such person from the obligation to exhaust any internal remedy if the court or tribunal deems it in the interest of justice. (3) The Rules Board for Courts of Law established by section 2 of the Rules Board for Courts of Law Act, 1985 (Act 107 of 1985), must, before 28 February 2009, subject to the approval of the Minister, make rules of procedure for judicial review. [Sub-s. (3) substituted by s. 27(a) of Act No. 55 of 2003 and by s. 29 of Act No. 66 of 2008.] (4) Until the rules of procedure referred to in subsection (3) come into operation, all proceedings for judicial review under this Act must be instituted in a High Court or another court having jurisdiction. [Sub-s. (4) substituted by s. 27(b) of Act No. 55 of 2003.] (5) Any rule made under subsection (3) must, before publication in the Gazette, be approved by Parliament.

199

Wording of Sections s 7(3) of Act 3 of 2000 prior to amendment by Act 55 of 2003 s 7(3) of Act 3 of 2000 prior to amendment by Act 66 of 2008 Wording of Sections s 7(4) of Act 3 of 2000 prior to amendment by Act 55 of 2003

8.

Remedies in proceedings for judicial review (1) The court or tribunal, in proceedings for judicial review in terms of section 6(1), may grant any order that is just and equitable, including orders (a) directing the administrator (i) to give reasons; or (ii) to act in the manner the court or tribunal requires; (b) (c) prohibiting the administrator from acting in a particular manner; setting aside the administrative action and (i) remitting the matter for reconsideration by the administrator, with or without directions; or (ii) in exceptional cases (aa) (bb) substituting or varying the administrative action or correcting a defect resulting from the administrative action; or directing the administrator or any other party to the proceedings to pay compensation; (d) (e) (f) (2) declaring the rights of the parties in respect of any matter to which the administrative action relates; granting a temporary interdict or other temporary relief; or as to costs.

The court or tribunal, in proceedings for judicial review in terms of section 6(3), may grant any order that is just and equitable, including orders (a) (b) (c) directing the taking of the decision; declaring the rights of the parties in relation to the taking of the decision; directing any of the parties to do, or to refrain from doing, any act or thing the doing, or the refraining from the doing, of which the court or tribunal considers necessary to do justice between the parties; or as to costs.

(d) 9.

Variation of time (1) The period of (a) (b) 90 days referred to in section 5 may be reduced; or 90 days or 180 days referred to in sections 5 and 7 may be extended for a fixed period, by agreement between the parties or, failing such agreement, by a court or tribunal on application by the person or administrator concerned.

200

(2)

The court or tribunal may grant an application in terms of subsection (1) where the interests of justice so require. 9A. Designation and training of presiding officers. (1) (a) The head of an administrative region defined in section 1 of the Magistrates Courts Act, 1944 (Act No. 32 of 1944), must, subject to subsection (2), designate in writing any magistrate or additional magistrate as a presiding officer of the Magistrates Court designated by the Minister in terms of section 1 of this Act. A presiding officer must perform the functions and duties and exercise the powers assigned to or conferred on him or her under this Act or any other law.

(b)

(2)

Only a magistrate or additional magistrate who has completed a training course (a) (b) before the date of commencement of this section; or as contemplated in subsection (5), and whose name has been included on the list contemplated in subsection (4)(a), may be designated in terms of subsection (1).

(3)

The heads of administrative regions must (a) take all reasonable steps within available resources to designate at least one presiding officer for each magistrates court within his or her area of jurisdiction which has been designated by the Minister in terms of section 1; and (b) without delay, inform the Director-General: Justice and Constitutional Development of any magistrate or additional magistrate who has completed a training course as contemplated in subsections (5) and (6) or who has been designated in terms of subsection (1).

(4)

The Director-General: Justice and Constitutional Development must compile and keep a list of every magistrate or additional magistrate who has (a) (b) completed a training course as contemplated in subsections (5) and (6); or been designated as a presiding officer of a magistrates court contemplated in subsection (1).

(5)

The Chief Justice must, in consultation with the Judicial Service Commission and the Magistrates Commission, develop the content of training courses with the view to building a dedicated and experienced pool of trained and specialised presiding officers for purposes of presiding in court proceedings as contemplated in this Act.

(6)

The Chief Justice must, in consultation with the Judicial Service Commission, the Magistrates Commission and the Minister, implement the training courses contemplated in subsection (5).

(7)

The Minister must table a report in Parliament, as prescribed, relating to the content and implementation of the training courses referred to in subsections (5) and (6). [S. 9A inserted by s. 2 of Act No. 53 of 2002.]

10.

Regulations and code of good administrative conduct (1) The Minister must make regulations relating to

201

(a)

the procedures to be followed by designated administrators or in relation to classes of administrative action in order to promote the right to procedural fairness;

(b) (c) (d) (2)

the procedures to be followed in connection with public inquiries; the procedures to be followed in connection with notice and comment procedures; and the procedures to be followed in connection with requests for reasons.

The Minister may make regulations relating to (a) the establishment, duties and powers of an advisory council to monitor the application of this Act and to advise the Minister on (i) the appropriateness of publishing uniform rules and standards which must be complied with in the taking of administrative actions, including the compilation and maintenance of registers containing the text of rules and standards used by organs of state; (ii) any improvements that might be made in respect of internal complaints procedures, internal administrative appeals and the judicial review by courts or tribunals of administrative action; (iii) the appropriateness of establishing independent and impartial tribunals, in addition to the courts, to review administrative action and of specialised administrative tribunals, including a tribunal with general jurisdiction over all organs of state or a number of organs of state, to hear and determine appeals against administrative action; (iv) the appropriateness of requiring administrators, from time to time, to consider the continuance of standards administered by them and of prescribing measures for the automatic lapsing of rules and standards; (v) programmes for educating the public and the members and employees of administrators regarding the contents of this Act and the provisions of the Constitution relating to administrative action; (vi) any other improvements aimed at ensuring that administrative action conforms with the right to administrative justice; (vii) any steps which may lead to the achievement of the objects of this Act; and (viii) any other matter in respect of which the Minister requests advice; (b) (c) the compilation and publication of protocols for the drafting of rules and standards; the initiation, conducting and co-ordination of programmes for educating the public and the members and employees of administrators regarding the contents of this Act and the provisions of the Constitution relating to administrative action; (d) (e) matters required or permitted by this Act to be prescribed; and matters necessary or convenient to be prescribed in order to (i) achieve the objects of this Act; or (ii) subject to subsection (3), give effect to any advice or recommendations by the advisory council referred to in paragraph (a).

(3)

This section may not be construed as empowering the Minister to make regulations, without prior consultation with the Minister for the Public Service and Administration, regarding any matter which affects the public service.

202

[Sub-s. (3) substituted by s. 43 of Act No. 30 of 2007.] (4) Any regulation (a) (b) made under subsections (1)(a), (b), (c) and (d) and (2)(c), (d) and (e) must, before publication in the Gazette, be submitted to Parliament; and made under subsection (2)(a) and (b) must, before publication in the Gazette, be approved by Parliament. [S. 10 substituted by s. 15 of Act No. 22 of 2005.] (5) Any regulation made under subsections (1) and (2) or any provision of the code of good administrative conduct made under subsection (5A) which may result in financial expenditure for the State must be made in consultation with the Minister of Finance. (5A) The Minister must, by notice in the Gazette, publish a code of good administrative conduct in order to provide administrators with practical guidelines and information aimed at the promotion of an efficient administration and the achievement of the objects of this Act. (6) The code of good administrative conduct referred to in subsection 5A must, before publication in the Gazette, be approved by Cabinet and Parliament and must be made before 28 February 2009. [S. 10 substituted by s. 15 of Act No. 22 of 2005. Sub-s. (6) substituted by s. 30 of Act No. 66 of 2008.] Wording of Sections s 10(3) of Act 3 of 2000 prior to amendment by Act 30 of 2007 Wording of Sections s 10 of Act 3 of 2000 prior to amendment by Act 22 of 2005 x x

Wording of Sections s 10 of Act 3 of 2000 prior to amendment by Act 22 of 2005 s 10(6) of Act 3 of 2000 prior to amendment by Act 66 of 2008

10A. Liability No person is criminally or civilly liable for anything done in good faith in the exercise or performance or purported exercise or performance of any power or duty in terms of this Act or the rules made under section 7(3). [S. 10A inserted by s. 31 of Act No. 66 of 2008.] 11. Short title and commencement. This Act is called the Promotion of Administrative Justice Act, 2000, and comes into operation on a date fixed by the President by proclamation in the Gazette.

203

BYLAAG B
EARTHLIFE AFRICA (CAPE TOWN) V DIRECTORGENERAL: DEPARTMENT OF ENVIRONMENTAL AFFAIRS AND TOURISM AND ANOTHER 2005 (3) SA 156 (C); 2005 (3) SA 156 (C)
(Available at http://www.saflii.org (accessed on 2010/07/13) Case Information Application for review and setting aside of the Director-Generals decision under s 22(3) of the Environment Conservation Act 73 of 1989 to authorise the construction of a nuclear reactor. The facts appear from the reasons for judgment. W H Trengove SC (with A M Stewart and P Naidu) for the applicant. R C Hiemstra SC (with N Bawa) for the first respondent. P M Kennedy SC (with L H Barnes) for the second respondent. Cur adv vult. Postea (January 26). 1] 2] 3] 4] 5] 6] 7] In the matter between: EARTHLIFE AFRICA (CAPE TOWN) and DIRECTOR-GENERAL: DEPARTMENT OF ENVIRONMENTAL AFFAIRS & TOURISM 8] 9] 10] 11] 12] 13] 14] ESKOM HOLDINGS LIMITED First Respondent Second Respondent Applicant IN THE HIGH COURT OF SOUTH AFRICA (CAPE OF GOOD HOPE PROVINCIAL DIVISION) Case No 7653/03

__________________________________________________________________
JUDGMENT: DELIVERED 26 JANUARY 2005

__________________________________________________________________
Griesel J: Introduction The second respondent (Eskom) wishes to construct a demonstration model 110 MegaWatt class pebble bed modular reactor (PBMR) at the site of its Koeberg Nuclear Power Station near Cape Town. On 25 June 2003, the first respondent, the Director-General of the Department of Environmental Affairs and Tourism (the DG), granted Eskom the requisite authorisation in terms of s 22(3) of the Environment Conservation Act 73 of 1989 (ECA), subject to certain

204

conditions which are not material for present purposes. This application is brought by the applicant to review and set aside that decision by the DG. 15] The applicant is Earthlife Africa (Cape Town), a non-governmental, non-profit, voluntary association of environmental and social activists in Cape Town. Its professed aims are to campaign against perceived environmental injustices in the Cape Town area and to participate in environmental decision-making processes with a view to promoting and lobbying for good governance and informed decision-making. It is an autonomous branch of Earthlife Africa, which has several branches throughout South Africa. The applicant brings this application on its own behalf, on behalf of the residents of Cape Town who may be exposed to potential risks posed by the PBMR, and in the I public interest. 16] 17] Applicable legislation Although the decision under review was made primarily in terms of s 22(3) of ECA, there is a closely interwoven framework of related legislation impacting on the present matter: it includes the National Environmental Management Act 107 of 1998 (NEMA); the Nuclear Energy Act 46 of 1999 (the NE Act); the National Nuclear Regulator Act 47 of 1999 (the NNR Act); as well as a number of regulations, treaties and policies that fall under the jurisdiction of different government departments, all containing their own unique processes and requirements. For present purposes, however, the enquiry can be confined to ECA and its regulations. 18] The starting point for purposes of this application is s 21(1), read with s 22(1), of ECA. In terms of these provisions, the national Minister of Environmental Affairs and Tourism (the Minister) may identify activities which in his opinion may have a substantial detrimental effect on the environment. Having identified such activities, nobody may then undertake any of them without authorisation in terms of s 22. One of the activities that has been identified by the Minister in terms of the Act is the construction, erection or upgrading of, inter alia, nuclear reactors, including the PBMR. It is also common cause that the Minister designated the DG to perform the function of determining Eskoms application in terms of s 22(3). 19] In terms of s 22(2), read with the applicable regulations, the DG was required first to consider environmental impact reports (EIRs), which reports were to be compiled and submitted by such persons and in such manner as might be prescribed, dealing with the impact of the proposed activity on the environment. 20] Section 22(3) authorises the Minister or competent authority (in casu, the DG) at his or its discretion (to) refuse or grant the authorisation for the proposed activity on such conditions, if any, as he or it may deem necessary. 21] Section 35(3) of ECA provides for appeals to the Minister by any person who feels aggrieved by a decision. Such person may appeal against such decision to the Minister in the prescribed manner, within the prescribed period. Regulation 11(1) of the applicable regulations provides that such an appeal must be lodged within thirty days from the date on which the record of decision was issued. 22] Section 36(1) of ECA goes on to provide that, (n)otwithstanding the provisions of s 35, any interested party may request reasons for a decision within 30 days after becoming aware of it, while s 36(2) permits such interested party to apply to the High Court for review of the decision within 30 days after being furnished with the reasons or after expiry of the period within which they had to be given.

205

23]

Regulations promulgated in terms of the Act (the EIA Regulations)1 prescribe the procedures for the I preparation, submission and consideration of EIRs for purposes of applications for authorisation in terms of s 22. It is not necessary for present purposes to summarise the EIA Regulations in detail, save to point out, first, that an applicant for authorisation is required, in terms of reg 3(1)(a), to appoint an independent consultant to comply with the regulations on its behalf; and second, one of the responsibilities of an applicant for authorisation in terms of reg 3(1)(f) is to ensure that all interested parties are given the opportunity to participate in all the relevant procedures contemplated in these regulations.

24] 25]

Factual background In an application dated 26 June 2000, Eskom applied to the DG for the necessary authorisation in terms of s 22 of ECA for the construction, commissioning, operation/ maintenance and decommissioning of a PBMR. The purpose of the proposed plant, according to Eskom, was to assess the techno-economic viability of the technology for South African and international application for electricity generation and other commercial applications. The application was prepared by a consortium of consultants, appointed by Eskom pursuant to the provisions of reg 3(1)(a).

26]

The consultants duly undertook an environmental impact assessment, accompanied by an extensive process of public participation. During the period from the beginning of 2001 to March 2002, they completed the steps contemplated by regs 5, 6 and 7 of the E EIA Regulations, comprising the preparation, submission and acceptance of a plan of study for scoping, a scoping report and a plan of study for the EIA. On 3 June 2002, they submitted a draft EIR to the department and to interested parties, including the applicant, for comment.

27]

Prior to filing its submissions, and during the period from June to September 2002, the Legal Resources Centre (the LRC) made various efforts on behalf of the applicant to obtain access to further information and documents relating to the draft EIR from the department, Eskom, the consultants and others. Their efforts were, however, largely unsuccessful. This aspect forms the basis of one of the applicants complaints in the present review, as will appear below.

28]

On 4 September 2002, being the extended deadline for the submission of comments, the applicant submitted detailed written submissions on the draft EIR to the department. According to the applicant, its submissions were a serious study of complex technology and its implications, which took many hundreds of hours to prepare and involved input from lawyers, scientists and social activists. It was intended as a serious contribution to the process. In its covering letter, the LRC requested an opportunity to make further submissions to the relevant departmental chief on behalf of the applicant regarding its input.

29]

The consultants subsequently produced their final EIR, which they submitted to the department on 28 October 2002. The final EIR was later published and distributed to interested parties. It was also made available on the internet and in certain public libraries.

30]

During the period from October to May 2003, the LRC made various efforts on behalf of the applicant to be afforded a hearing by the DG on the final EIR and on his decision whether to grant or refuse the authorisation sought by Eskom. The applicant, however, was persistently rebuffed and was not afforded the opportunity it sought. As will emerge later, this aspect forms the applicants main ground of review.

GN R1183 GG 18261 OF 4 September 1997, as amended.

206

31]

On 21 May 2003, the applicant launched an urgent application against the DG and Eskom in the Pretoria High Court, seeking access to all the information that Eskom had placed before the DG in support of its application for authorisation, and a reasonable opportunity to make representations to the DG on his decision whether to grant or refuse Eskoms application for authorisation. Both the DG and Eskom opposed the application, which ultimately failed because the Court held that the applicant has failed to establish that this is an urgent application and it is accordingly struck off the roll of this Court.

32]

Early in the whole process, during 2001, the DG appointed a panel of experts to advise him on Eskoms application. On 28 March 2003, and having studied the final EIR, the panel reported to the DG, recommending that the application be granted.

33]

On 25 June 2003, the Deputy DG of the department, Mr Wynand Fourie, submitted a memorandum to the DG in which he recommended that Eskoms application for authorisation be granted. The memorandum did not address or even mention the applicants submissions on the draft EIR. On the same day, the DG formally approved Eskoms application for authorisation and issued his record of decision accordingly.

34]

On 24 July 2003, ie within 30 days after the decision, the applicant lodged an appeal to the Minister against the DGs decision, as required by s 35(3) of ECA, read with reg 11(1) of the EIA Regulations. That appeal has not yet been finalised.

35]

The present application for review, which is being brought in terms of s 36 of ECA, read with s 6 of the Promotion of Administrative Justice Act 3 of 2000 (PAJA), was thereupon launched on 15 September 2003 and is being opposed by both the DG and Eskom.

36] 37]

Internal remedies Before considering the individual review grounds, it is necessary first to consider two preliminary points. One of the grounds of opposition raised by Eskom though not by the DG was that the decision of the DG does not constitute administrative action as defined by PAJA, on the basis that the decision does not have a direct external legal effect, as I contemplated by the definition of administrative action in s 1 of that Act. This aspect was raised for the first time in Eskoms written heads of argument and was not specifically relied on as a substantive defence in its answering affidavit. During oral argument before us, however, counsel without expressly abandoning the point did not address any submissions to us in support thereof. In the circumstances, I do not deem it necessary to devote any attention to it, save to state that, in my opinion, there is no substance in the point.

38]

The second, more substantial, point raised on behalf of both respondents is that it was incumbent upon the applicant, prior to launching the present application for review, first to have exhausted its internal remedies in terms of ECA. They rely in this regard on the provisions of s 7(2)(a) and (b) of PAJA, read with s 35(3) of ECA.

39]

Section 7(2)(a) of PAJA provides that no court shall review an administrative action in terms of this Act unless any internal remedy provided for in any other law has first been exhausted. Paragraph (b) requires a court or tribunal, if it is not satisfied that any internal remedy referred to in para (a) has been exhausted, to direct that the person concerned must first exhaust such remedy before instituting proceedings for judicial review in a court or tribunal in terms of this Act.

207

40]

As shown above, s 35(3) of ECA provides for appeals to the Minister by any person who feels aggrieved by a decision. This procedure, however, is not peremptory inasmuch as s 36 of the same Act makes provision for judicial review by the High Court notwithstanding the provisions of s 35.

41]

It is common cause that an appeal to the Minister in terms of s 35(3) of ECA does constitute an internal remedy, as contemplated by s 7(2) of PAJA. It is further common cause that the applicant in this case has indeed lodged such an appeal and that it has also launched the present review application without awaiting the outcome of the appeal. The question is whether the present application should in these circumstances be barred until disposal of the appeal.

42]

During argument before us, much of the debate revolved around the apparent contradiction between s 7(2)(a) of PAJA, on the one hand, and s 36 of ECA, on the other. The applicant relied squarely on the provisions of s 36 of ECA and attempted to reconcile those provisions with the aforesaid provisions in PAJA. The respondents, on the other hand, contended for a narrow, literal interpretation of s 7(2)(a) and (b) of PAJA. Relying on Sasol Oil (Pty) Ltd and Another v Metcalfe NO,2 they argued, inter alia, that (t) o the extent that earlier legislation is inconsistent with PAJA, PAJA must prevail.

43]

In the view that I take of the matter, it is not necessary to resolve this hermeneutic dispute. Even if it were to be held in favour of the respondents that the present application is indeed prima facie barred in terms of the provisions of s 7(2)(a) of PAJA by reason of the applicants failure to exhaust its internal appeal remedies in terms of s 35(3) of ECA, that would not be the end of the matter. Section 7(2)(c) of PAJA gives the Court a discretion to exempt the applicant from the obligation to exhaust its internal remedy in terms of ECA. In the present case, the applicant did apply for exemption in terms of the said provision in response to the contention in the respondents answering affidavits that this application was barred by reason of s 7(2)(a) of PAJA. It is to this enquiry that I now turn.

44] 45] 46]

Application for exemption B Section 7(2)(c) of PAJA provides as follows: A court or tribunal may, in exceptional circumstances and on application by the person concerned, exempt such person from the obligation to exhaust any internal remedy if the court or tribunal deems it in the interest of justice. [Emphasis added.]

47]

Currie and Klaaren note that by imposing a strict duty to exhaust domestic remedies [PAJA] has considerably reformed the common law.3 They point out, furthermore, that the exception to the requirement to exhaust internal remedies is a narrow one: s7(2)(c) refers to exceptional circumstances in the interests of justice, rather than good cause.4

48] 49]

Exceptional circumstances The applicant argued that it has met both requirements for exemption. As far as the first requirement is concerned, it is, of course, not possible to give a comprehensive definition of the concept. As Sir John Donaldson MR succinctly put it:

2 3 4

2004 (5) SA 161 (W) para 7 at 166CD. The Promotion of Administrative Justice Act Benchbook 182. Ibid.

208

50]

By definition, exceptional circumstances defy definition, but, where Parliament provides an appeal procedure, judicial review will have no place unless the applicant can distinguish his case from the type of case for which the appeal procedure was provided.5

51]

This dictum highlights the first exceptional circumstance in this case: the same statutory enactment that provides for the internal remedy (s 35(3) of ECA) also provides for the possibility of simultaneous judicial review (s 36 of ECA). To that extent, the present applicant can distinguish its case from the type of case for which only an appeal procedure is statutorily provided: ordinarily there will be an intention by the Legislature, either express or implied, that the internal remedy is first to be exhausted. Such intention is absent in ECA.

52]

In my view, there are further factors, tending cumulatively to constitute exceptional circumstances: The present application concerns the very sensitive and controversial issue of nuclear power, which potentially affects the safety and environmental rights of vast numbers of people. In the result, Eskoms application for the construction of a PBMR has generated considerable local and national interest. It would be a most unsatisfactory result if a matter of this magnitude and importance had to be decided on a technicality, only to be resumed at a later stage on the merits. Had the respondents felt as strongly about this legal argument as they want the Court to believe, they could have raised it as a preliminary legal point in initio litis, in terms of Rule 6(5)(d)(iii) of the Uniform Rules, thereby obviating the need to file bulky answering affidavits on the merits not to mention a voluminous review record in excess of 4 000 pages in terms of Rule 53(1)(b). They did not do so. Instead, substantive and substantial answering affidavits were filed, traversing in great detail all the factual and legal points raised by the applicant. Presently, some 70 appeals in terms of s 35 of ECA are pending with the Minister against the decision of the DG. Should this application for review be allowed to proceed and be successful, then those 70 appeals would all fall away, because the decision against which they had been directed would have been overturned. The hearing and determination of these appeals is likely to be a long, drawn-out and complicated affair, raising as they do a myriad of complicated issues on the merits, in the words of counsel for the applicant. This application for review on the other hand, is confined to fairly crisp, identified procedural issues. If it succeeds, the costs and delay occasioned by the other appeals will be avoided. This course of action would best serve, not only the applicants interests, but also the interests of the State and the public interest as it will avoid unnecessary cost and delay. This case is different from the ordinary one contemplated by s 7(2)(a) of PAJA, where a balance has to be struck between a single applicants internal remedy, on the one hand, and judicial review, on the other. The balance that has to be struck in this case is between a single applicants limited review, on the one hand, and more than 70 complicated appeals. It is, in other words, an exceptional case in which the interests of justice dictate that the Court should allow the review to proceed.

R v Secretary of State for the Home Department, ex parti Swati [1986] 1 All ER 717 (CA) at 724ab.

209

53]

According to the respondents, the fact that there are a large number of appeals pending before the Minister cuts both ways. It is conceivable that the Minister may set aside the DGs decision on any one or more of the grounds raised by any of the appellants (not necessarily the applicant), or he may amend the decision. This would have the effect that this premature application would be rendered academic. Moreover, as it is clear from the decision that Eskom cannot commence construction of the PBMR unless and until it obtains the necessary authorisations in terms of the NNR Act and the NE Act, there was manifestly no urgency in bringing this review application. Eskom may not succeed in obtaining the necessary authorisations required under the NNR Act or the NE Act. This would preclude the construction of the PBMR and would again render this review application academic. There is no sufficient reason, according to the respondents, why the applicant should not await the outcome of these various processes (both the appeal process under ECA and the processes under the NNR Act and the NE Act). Only if they confirm the authorisation of the PBMR would it be appropriate for the applicants to approach the Court by way of a review application.

54]

I do not agree with this argument. The fact that the DGs approval is but the first step in a multi-stage process does not mean that the audi rule is inapplicable, nor does it mean that an aggrieved party must await the final step before it can take legal action for review.6

55]

A similar argument to the one advanced before us on behalf of the respondents was considered and rejected by the Supreme Court of Appeal in Director, Mineral Development, Gauteng Region, and Another v Save the Vaal Environment and Others,7 where it was held, inter alia:

56]

It is settled law that a mere preliminary decision can have serious consequences in particular cases, inter alia where it lays the necessary foundation for a possible decision which may have grave results. In such a case the audi rule applies to the consideration of the preliminary decision.

57]

In my view, similar considerations apply to the present situation. Granting of the necessary authorisation by the DG in terms of ECA is a necessary prerequisite to the further steps in the process. It is, at the same time, a final step as far as ECA is concerned. It follows that any procedural unfairness affecting a decision in terms of s 22 of ECA may render such decision susceptible of review.

58] 59]

Interest of justice When considering the second requirement, the question may be posed as to when an aggrieved person would choose to pursue a review, as opposed to an appeal. At common law, appeal and review are distinct and dissimilar remedies:

60]

They are also irreconcilable remedies in the sense that, where both are available, the review must be disposed of first as, if the correctness of the judgment appealed against is confirmed, a review of the proceedings is ordinarily not available. 8

6 7 8

Hoexter The New Constitutional & Administrative Law Vol 2 (2002) 222. 1999 (2) SA 709 (SCA) para 17 at 718DE (other case reference omitted). See also Van Wyk NO v Van der Merwe 1957 (1) SA 181 (A) at 188B189A; De Ville Judicial Review of Administrative Action in South Africa 240241. Liberty Life Association of Afroca v Kachelhoffer NO and Others 2001 (3) SA 1094 (C) AT 1108FG; 1110J1111C.

210

61]

In the instant matter, where both appeal and review are available in terms of ECA, it would be in the interest of justice to apply the above-mentioned ordinary rule by disposing of the review first, provided that the Court heeds the caution expressed by ORegan J in Bato Star Fishing (Pty) Ltd v Minister of Environmental Affairs and Others: 9

62]

(A) court minded to grant permission to a litigant to pursue the review of a decision before exhausting internal remedies should consider whether the litigant should be permitted simultaneously to pursue those internal remedies. In considering this question, a court needs to ensure that the possibility of duplicate or contradictory relief is avoided.

63]

At common law, the question was whether the internal remedy was an effective one, or whether it was tainted by the irregularity on which the review is based. In the latter case, the Court would be less likely to insist on exhaustion of the internal remedy:

64]

(A)n appeal, unaccompanied by a review, to us appears to presuppose the regularity and validity of the proceedings in which the decision that is being assailed was given.10 In the present instance, ECA indeed recognises a distinction between an appeal de novo in terms of s 35(3) and a review brought on the basis of preceding irregularity in terms of s 36. As will appear more fully from the next section of this judgment, one of the principal complaints raised by the applicant in the present instance is that it did not have an adequate opportunity to place its case before the decision-maker. Should the applicant, therefore, be compelled to pursue its internal remedy in terms of ECA by way of an appeal to the Minister, it may have to do so on the basis of a record that, from its perspective, will be deficient. To that extent, it would be in the interest of justice, in my view, to afford the applicant an opportunity of supplementing the record before being obliged to prosecute its appeal to the Minister.

65]

A further factor to take into account in this context, as pointed out above, is the fact that voluminous papers have been filed on behalf of all parties in the present application. The papers, including the record on review, cover more than 5 000 pages. Furthermore, the merits of the matter have been argued fully before a Full Court of three Judges over a period of two court days. It involved considerable input by more than ten highly qualified lawyers. Should the present application be dismissed on this narrow, technical ground, it would mean that all this time and effort will have been wasted and the parties will be no closer to a resolution of their differences. It cannot be in the interest of justice to countenance such a state of affairs.

66]

Even if it were to be held that the applicant erred in bringing this application for review in accordance with s 36 of ECA, it was argued that it was reasonable and understandable for the applicant to have assumed that this review had to be brought within the time periods prescribed by s 36 of ECA. It was, at best, a very difficult and complicated judgment call to make, as it was put in the heads of argument on behalf of the applicant. If the applicant had waited for its appeal under s 35 of ECA to be finalised before it launched this application for review, it might have faced the opposite contention today, namely, that its application for review was time-barred under s 36. In my view, it would be contrary to the interests of justice to say to the applicant, at this stage, that it should have waited with its review until its appeal had been finalised at the risk of forfeiting its right of review by so doing.

9 10

2002 (2) SA 490 (CC) para 17 at 503BD. Liberty Life Association of Africa v Kachelhoffer NO and Others footnote above at 1111C. See also Devenish, Govender & Hulme Administrative Law and Justice in South Africa (2001) 427.

211

67]

Finally, all other things being equal, and in case of doubt in relation to either of the two criteria laid down by s 7(2)(c) of PAJA, the Court should, in my view, incline to an interpretation of the facts and the law that promotes, rather than hampers, access to the courts.11

68]

To sum up as far as this aspect is concerned, I am satisfied that exceptional circumstances are indeed present in this case and that the interests of justice require that the applicant be exempted in terms of s 7(2)(c) of PAJA from the obligation of having to exhaust its internal remedies before approaching this court on review.

69] 70]

Review grounds This brings me to the merits of the application for review. The applicants principal ground of review is based on an allegation that its right to procedurally fair administrative action has been infringed, contrary to s 33(1) of the Constitution, read with s 6(2)(c) of PAJA.

71]

The first and obvious point to make in this regard is that procedural fairness depends on the circumstances of each particular case. This principle has been applied by the courts in innumerable cases pre-PAJA,12 and is now enshrined in s 3(2)(a) of that Act.13

72]

The second important point to bear in mind is that the administrative action in question affects the rights not only of individual persons but of the public in general. It follows, therefore, that such administrative action should comply with both ss 3 and 4 of PAJA unless, of course, either of the exceptions in terms of ss 3(5) or 4(4) is found to apply.

73]

In the context of the present case, the parties were ad idem that the applicant was entitled, as part of its right to procedural fairness, to a fair hearing before a decision was made by the DG. It was further common cause that the right to a hearing did not extend to an oral hearing, but that a reasonable opportunity to make (written) representations, as contemplated by s 3(2) (b)(ii) of PAJA, sufficed. Where the parties differed was on the question whether or not, on the facts of this case, the applicant did indeed enjoy a fair hearing: the respondents maintained that the applicant had been afforded an adequate opportunity to make written representations, both during the public process that preceded the submission of the final EIR to the department, and thereafter.

74]

The applicant, while conceding that it did participate in the public process that led up to the submission of the final EIR, maintained nevertheless that the hearing afforded to it was flawed or deficient in the following respects: (a) (b) (c) The applicant did not have access to crucial information and documents that were required to enable it to make full and proper representations; the applicant was not afforded an opportunity of making submissions on the consultants final EIR, but was confined to submissions on the draft EIR; and the applicant was confined to making submissions to Eskoms consultants, and not to the DG himself, who was the decision-maker.

75]
11

I shall address these three issues separately in what follows.

Section 34 of the Constitution. See also Zondi v MEC for Traditional and Local Government Affairs and Others (CCT 73/03, 15 October 2004, as yet unreported) para 102 and the authorities cited in footnote 105. Available at http://www. concourt.gopv.za/files/7303/zondi.pdf. See the authorities cited by De Ville op cit 246 n 253. Section 3(2)(a): A fair administrative procedure depends on the circumstances of each case.

12 13

212

76] 77]

Access to material information Fairness ordinarily requires that an interested party be given access to relevant material and information in order to make meaningful representations. De Smith Woolf & Jowell14 summarise the principle as follows:

78]

If relevant evidential material is not disclosed at all to a party who is potentially prejudiced by it, there is prima facie unfairness, irrespective of whether the material in question arose before, during or after the hearing.

79]

On the other hand, however, it has been emphasised repeatedly that an interested partys right to disclosure of relevant evidential material is not equivalent to a right to complete discovery, as this could over-judicialise the administrative process.15 The right to know is not to be equated to the right to be given chapter and verse.16 What is required in order to give effect to the right to a fair hearing is that the interested party must be placed in a position to present and controvert evidence in a meaningful way. In order to do so, the aggrieved party should know the gist or substance of the case that it has to meet.17

80]

In the present instance, it was conceded on behalf of the DG that a substantial number of documents and other information were annexed to the final EIR that were not previously made available to the applicant or any of the other objectors, notwithstanding efforts on the part of the applicant to obtain access to such documents and information. In the result, so it was claimed on behalf of the applicant, the final EIR was based on and incorporated various documents which the applicant never had an opportunity to consider and comment upon.

81]

While the applicants complaint is not without substance, I find it unnecessary to decide whether the failure to make the documents available to the applicant is, in itself, sufficient to vitiate the DGs decision. The reason is that such failure was largely cured by the inclusion of some (if not all) of the documents in question in the final EIR. The first complaint thereby became subsumed in the applicants next complaint, viz that it was not afforded an opportunity of commenting on the final EIR.

82] 83]

Submissions on Draft EIR The applicant claimed that it was confined to submissions on an earlier draft version of the EIR, notwithstanding its requests to the DG to be afforded a further hearing on the final EIR.

84]

The respondents countered this complaint by claiming, first, that what the applicant was seeking from the DG was an oral hearing, to which it was not entitled. It is true, as pointed out by counsel for the applicant, that at no stage did the applicant expressly demand an oral hearing. However, the term hearing was repeatedly used in the correspondence on its behalf by the LRC and that word is usually understood to refer to a hearing at which oral

14

Judicial Review of Administrative Action (5ed, 1995) 9019. Compare also Van Huyssteen v Minister of Enivronmental Affairs and Tourism 1996 (1) SA 283 (C) at 299D300F; Masamba v Chairperson, Western Cape Regional Committee, Immigrants Selection Boards and Others 2001 (12) BCLR 1239 (C) at 1255A. Cf Lawrence Baxter Administrative Law 550 and authorities referred to herein; Hoexter op cit 199. Nisec (Pty) Ltd v Western Cape Provincial Tender Board 1998 (3) SA 228 (C) at 235B and authorities cited herin. Du Preez and Another v Truth and Reconciliation Commission 1997 (3) SA 204 (A) at 232CD; Chairman, Board on Tariffs and Trade and Ors v Brenco Inc & Ors 2001 (4) SA 511 (SCA) para 42 at 532GH. Cf also Heatherdale Farms v Deputy Minister of Agriculture 1980 (3) SA 476 (T) at 486DG; Nisec (Pty) Ltd v Western Cape Provincial Tender Board footnote above at 235C.

15 16 17

213

submissions and/or evidence can be tendered.18 Be that as it may, this is not necessarily fatal to the applicants case. The more fundamental enquiry is whether or not the applicant was entitled to make further written submissions in respect of the final EIR before a decision was made by the DG. 85] In this regard, the respondents argued that the applicant did not enjoy a right of reply on the contents of the final EIR. If it were otherwise, so they contended, the process would become long, tedious, costly and repetitive; in fact, it would be never-ending. The DGs attitude appears, inter alia, from the following: In a letter addressed to the applicants attorneys, dated 23 December 2002, the DG recorded that the Review Panel that had been appointed to advise the department felt that Eskoms consultants had adequately dealt with the majority of the issues raised by the interested and affected parties; that all reports were available from the consultants (except for parts that contain commercially sensitive detail that should not have an influence on the environmental impact); and that the nuclear safety issues are not his departments mandate, but rather fall under the mandate of the national nuclear regulator. He concluded as follows: 86] Once a decision has been taken and the record of decision published, you will of course have the right to express your opinion about such record of decision. The law further provides for a process of appeal if required. On 16 January 2003, the applicants attorneys addressed a further letter to the Minister, with copies to the DG as well as other officials, reiterating that an interested party has a right to lawful and procedurally fair administrative action by each of the decision-makers. They reiterated their earlier request for a hearing prior to any decision being taken. On 10 March 2003, the DG responded, stating his view that the EIA process makes no provision for public and private hearings at this stage of the prescribed process Sufficient opportunity existed previously and will be provided during the following appeal period for the public to raise relevant issues on this matter. On 12 May 2003, the applicants attorneys addressed an urgent letter to the DG, recording that they had been informed that a decision on Eskoms application was imminent. They, accordingly, sought an assurance that the DG would afford our client a hearing prior to making this decision. When the required assurance was not forthcoming, the applicant eventually launched the aforementioned application in the Pretoria High Court, seeking an order declaring that the applicant has a right to a reasonable opportunity to make representations to the (DG), together with an order directing the DG to afford the applicant a reasonable opportunity to make representations to him prior to making his decision. In an answering affidavit, filed on his behalf in opposition to that application, the DGs attitude was spelt out in unambiguous terms: 87] Applicant cannot comment on the final EIR as they had an opportunity previously to comment on the draft.
18 See eg De Smith Woolf & Jowell op cit 9012.

214

The attitude adopted by the DG in these proceedings was similar: he submitted that the process prescribed by the ECA does not provide for further comment on the final EIR prior to the decision being taken by the competent authority.

88]

In defence of this attitude, the respondents submitted that an opportunity to make representations to the consultants sufficed. They rely, in this regard, on the provisions of the EIA Regulations. These regulations, so the argument went, prescribe the manner in which EIRs are to be compiled and submitted. As such, they provide for a procedure which is fair but different from the provisions of PAJA, which procedure has been faithfully complied with by the consultants on behalf of Eskom. The respondents approach implies that full public participation in the process was required, but only up to submission of the final EIR. Thereafter, according to their argument, public participation is only revived to the limited extent that interested parties have a right of appeal to the Minister against the decision.

89]

I find this approach to be fundamentally unsound. The regulations provide for full public participation in all the relevant procedures contemplated in these regulations.19 The respondents seek to limit such participation to the investigation phase of the process (as contemplated by regs 5, 6 and 7). After submission of the EIR, however, the adjudicative phase of the process commences, involving the DGs consideration and evaluation, not only of the EIR, but also more broadly of all other facts and circumstances that may be relevant to his decision. There is nothing in the Act (ECA) or the regulations that expressly excludes public participation or application of the audi rule during this second stage of the process. In line with settled authority,20 therefore, it follows that procedural fairness demands application of the audi rule also at this stage.

90]

A further reason why I find the respondents approach to be unsound is because it overlooks the fact that, on the DGs own version (though not Eskoms), the final EIR was substantially different from the draft EIR. The final EIR made material changes and incorporated substantially more documentation than the draft EIR. The question for decision can therefore be narrowed down to an enquiry whether it was procedurally fair to take administrative action based on substantially different new matter on which interested parties have not had an opportunity to comment.

91]

By analogy with the approach adopted in motion proceedings where new matter is raised in reply, I am of the view that, if such new matter is to be considered by the decision-maker, fairness requires that an interested party ought to be afforded an opportunity first to comment on such new matter before a decision is made.21 Support for this attitude is to be found in the following dictum of Van den Heever JA in Huisman v Minister of Local Government, Housing and Works (House of Assembly) and Another:22

92]

Were new facts to be placed before the administrator which could be prejudicial to an appellant, it would be only fair that the latter be given an opportunity to counter them if he were able to do so, more particularly were the matter one in which the extant rights of an appellant could be detrimentally affected.

19 20 21 22

Reg 3(1)(f). See eg Attorney-General, Eastern Cape v Blom 1988 (4) SA 645 (A) at 662GI. Cf Herbstein & Van Winsen The Civil Practice of the Supreme Court of South Africa 4 ed (1997) 359361. 1996 (1) SA 836 (A) at 845FG. See also Hayes v Minister of Housing, Planning and Administration, Western Cape 1999 (4) SA 1229 (C) at 1248BC; Devenish et al op cit 288, 304305.

215

93] 94]

Similar sentiments are expressed by De Ville:23 Where the final decision-maker is not permitted to take account of new evidence or required to hold an enquiry him/herself, but simply has to take a decision on the evidence (and recommendations) presented to him/her after a full enquiry (complying with the requirements of procedural fairness), a hearing will not be required before the taking of a final decision.

95]

In the present case, where the draft EIR was substantially overtaken by the final EIR, it is clear to my mind that new facts had indeed been placed before the decision-maker on behalf of Eskom. In these circumstances, I am of the view that the applicant, as an interested party, was entitled, as part of its right to procedural fairness, to a reasonable opportunity to make representations to the DG on the new aspects not previously addressed in its submissions in relation to the draft EIR.

96]

In an alternative argument, the respondents submitted that, in any event, the applicant had had ample opportunity, after the submission of the final EIR until the DGs decision was made, to submit written comments on the final EIR either to the consultants or to the DG. They point out that the applicant received the final EIR together with all the documentation on which it was based more than six months before the decision was made. Furthermore, the report was also made available, as noted above, on the internet and in certain public libraries.

97]

However, as appears from the above brief extracts from the record,24 the DG had consistently adopted the attitude that the applicant and other interested parties had no right to comment on the final EIR prior to the decision being taken. It is, accordingly, clear that the DG and other officials in his department had closed their minds to further submissions from interested parties. Given this background, it is opportunistic, in my view, for the DG to suggest that, in any event, the applicant had had an adequate opportunity to comment on the final EIR but failed to do so. Faced with the above-mentioned attitude on the part of the decision-maker, it would have been an exercise in futility for the applicant at great expense and effort to have prepared and submitted comments to the DG (or the consultants) on the contents of the final EIR. I accordingly agree with the submission on behalf of the applicant that, in the circumstances, the notional opportunity enjoyed by the applicant to comment on the final EIR was meaningless.

98]

Finally, in considering the requirements of procedural fairness in the present scenario, I bear in mind that the general approach should be a generous rather than a legalistic one.25 At the same time, the Court should be alive to the following caution expressed by the Constitutional Court:

99]

In determining what constitutes procedural fairness in a given case, a court should be slow to impose obligations upon government which will inhibit its ability to make and implement policy effectively (a principle well recognised in our common law and that of other countries). As a young democracy facing immense challenges of transformation, we cannot deny the importance of the need to ensure the ability of the Executive to act efficiently and promptly.26

23 24 25 26

Op cit 244. Para above. Van Huyssteen v Minister of Environmental Affairs and Tourism 1996 (1) SA 283 (C) at 305I. Premier, Province of Mpumalanga v Executive Committee of the Association of Governing Bodies of State-Aided Schools: Eastern Transvaal 1999 (2) SA 91 (CC) para 41 at 109H110A.

216

100]

Be that as it may, I do not think that it would be placing an undue burden on the department if it were required to consider further submissions from interested parties regarding the contents of the final EIR, especially in view of the fact that the department went to the trouble of making the report widely available to interested parties.

101]

On the facts of this case, I am satisfied that interested parties including the applicant were entitled to a reasonable opportunity to make further submissions on the final EIR prepared by the consultants. As a fact, the applicant was not afforded such an opportunity, contrary to s 3(4)(b)(ii) of PAJA.

102] 103]

Representations to the DG Having come to the foregoing conclusion, it follows that the DGs decision was fatally flawed and falls to be set aside. It is therefore not strictly necessary to consider the applicants final review ground. However, seeing that great stress was laid on this aspect (it was described by the applicant as its main complaint), and because it may have a bearing on the future conduct of the matter, I deem it necessary briefly to state my views on this aspect.

104]

The applicants complaint was that the DG, who was the decision-maker in this case, did not afford it a hearing at all. As pointed out above, although the applicant repeatedly asserted a right to make representations to the DG, the DG consistently refused to afford the applicant a hearing. Even an application to the Pretoria High Court to enforce this right proved fruitless. Instead, the applicant had to content itself with written submissions addressed to Eskoms consultants during the first phase of the process. The applicant submitted that this was manifestly not sufficient and that it was entitled to make representations to the decision-maker himself.

105]

In support of its argument, the applicant submitted that the very purpose of the audi rule is to give an interested party an opportunity to influence the way in which the decision-maker in this case the DG exercises his discretionary power. To deny interested parties an opportunity of making representations to him and to confine them instead to representations made to someone else did not serve the purpose of the audi rule at all and was particularly invidious in the circumstances of the present case. This is so because, although Eskoms consultants were notionally independent, in the sense that they were not institutionally part of Eskom, they were employed by Eskom to act as its agent and the purpose of their engagement was to obtain the authorisation Eskom sought. Eskom employed them, both to prepare the application for authorisation and to perform the functions of its consultants under the EIA Regulations. The consultants were, in other words, clearly aligned on Eskoms side and were not independent consultants employed by the decision-maker to assist him in making his decision. It meant that the only hearing afforded to the applicant was an opportunity to make submissions to the consultants for the other side, as it was put. Moreover, it meant that the consultants were allowed an opportunity to adjust the final EIR and to comment on and rebut the applicants submissions without giving the applicant a corresponding opportunity.

106]

It is not quite clear from the papers whether the applicant claimed a right to a hearing by the DG personally. Support for such a stance is to be found in the following remarks by Denning LJ in R v Minister of Agriculture and Fisheries, Ex parte Graham; R v Agricultural Land Tribunal (South Western Province), Ex parte Benney:27

27

[1995] 2 All ER 129 (CA) at 134FG, quoted with approval in this Division in Campus Bay Ratepayers and Residents Association and Others v Minister of Planning, Culture and Administration, Western Cape, and Others 2001 (4) SA 294 (C) at 320AC and Hayes v Minister of Finance and Development Planning, Western Cape 2003 (4) SA 598 (C) at 616GH. See also Hayes v Minister of Housing, Planning and Administration, Western Cape 1999 (4) SA 1229 (C) at 1248H.

217

107]

The ordinary principles of fair dealing require that a farmer should be able to put his case in his own words before the very man who is to take action against him, rather than that he should have to put it before an intermediary, who in passing it on may miss out something in his favour or give undue emphasis to things that are against him. This is so manifestly just and reasonable that the Minister would, I think, in all cases have been bound to hear the representations himself, unless the Act authorised him to appoint someone else.

108]

However, it does not follow from the foregoing authorities that an interested party is invariably entitled to be heard by the decision-maker personally. The weight of authority appears to indicate that some other person or body may, in suitable circumstances, be appointed to hear the interested party whether orally or by receiving written representations. This procedure may be permissible where the enabling statute authorises it and it may be a convenient course to follow, eg where the credibility of witnesses is not involved.28

109]

In the present case, the DG pointed out that it would not only be physically impossible for (him) to read each and every page submitted, but it would also be senseless. According to the DG, some of the documents submitted to the department deal with highly complex matters of a scientific and technical nature and, unless he were to rely on expert advice in that regard, he would not be able honestly and effectively to apply his mind to those issues. It was specifically for this purpose that a panel of experts was appointed to advise the DG with regard to Eskoms application herein.

110]

I am satisfied that the present case is an appropriate one where the DG would be entitled to rely on the assistance and expert advice of others in coming to his decision. Nevertheless, it is an essential requirement that, before making his or her decision, the decision-maker should be fully informed of the submissions made on behalf of interested parties and he or she should properly consider them. As pointed out by the Privy Council in Jeffs v New Zealand Dairy Production and Marketing Board and Others,29 in some circumstances, it may suffice for the decision-maker to have before it and to consider an accurate summary of the relevant evidence and submissions if the summary adequately discloses the evidence and submissions to the (decision-maker). What is required, as a minimum, is that the summary will contain a fair synopsis of all the points raised by the parties so that the repository of the power can consider them in order to come to a decision.30

111]

This is not what happened in this case. The applicants submissions to Eskoms consultants on their draft EIR were incorporated in an annexure to the final EIR. But the DG did not read those submissions or even a summary thereof. The DG does say that he read the executive summary of the final EIR and that he considered the report of the panel of experts. But it is clear from the report itself that it is a brief and rather perfunctory one that does not even mention the applicants submissions. Thus, as a fact, the DG took his decision without any regard to the applicants submissions and indeed without knowing what they were.

112]

Conclusion

28 29 30

Cf eg Jeffs v New Zealand Dairy Production and Marketing Board and Others [1966] 3 All ER 863 (PC) at 870FG; De Smith Woolf & Jowell op cit 6113. Footnote above at 870GH. Ohlthaver & List Finance and Trading Corporation Ltd and Others v Minister of Regional and Local Government and Housing and Others 1996 NR 213 (SC) 234G.

218

113]

Taking a step back and considering the evidence as a whole, the picture that emerges is one where the requirements of procedural fairness were, by and large, recognised and observed on behalf of the department, up to and including the submission by Eskoms consultants of their final EIR. Subsequent thereto, however, no further submissions from interested parties were entertained or even invited by the DG, notwithstanding the fact that the final EIR differed materially from the earlier report on which the applicant did comment. Furthermore, the DG made his decision without having heard the applicant and without even being aware of the nature and substance of the applicants submissions. In these circumstances, I am driven to the conclusion that the process that underlay the decision of the DG was procedurally unfair and falls to be set aside.

114]

In the light of the conclusion I have reached, it is not necessary to deal with the two subsidiary review grounds, namely, that the DG failed properly to address the problems posed by nuclear waste at the proposed PBMR; and that the DG abdicated his responsibility properly to consider safety issues by deferring to the National Nuclear Regulator.

115]

As for the appropriate remedy in these circumstances, s 8(1)(c)(i) of PAJA authorises the Court to grant any order that is just and equitable, including orders setting aside the administrative action and remitting the matter for reconsideration by the administrator, with or without directions. It is clear from the evidence on record that the DGs decision was preceded by a protracted process, involving public participation on a wide scale. By and large, the process was conducted in a manner that was thorough and fair. The fact that the final step, viz the DGs decision, is to be set aside as flawed should not result in the whole process having to commence afresh. I would, accordingly, regard it as just and equitable, in setting aside the DGs decision, to issue directions to provide for the reconsideration by the DG of the matter after the applicant and other interested parties have been afforded an opportunity to address further written submissions to the DG on the final EIR, as well as any other relevant considerations that may affect the decision.

116]

Finally, in view of the public interest generated by this matter, it needs to be emphasised that our decision does not express any opinion as to the merits or demerits of the proposed PBMR, in particular, nor of nuclear power in general. These were not matters that we were called upon to consider. Our decision deals solely with the procedural fairness of the DGs decision from an administrative law perspective and, in that regard, we have found, for the reasons set out herein, that the decision was flawed and has to be set aside.

117] 118]

Order C For the reasons set out above, it is ordered as follows: 1. The first respondents decision, made on 25 June 2003 in terms of s 22(3) of the Environment Conservatiion Act 73 of 1989, authorising the second respondents constructiion of a pebble bed modular reactor at Koeberg, is reviewed and set aside. 2. The matter is remitted to the first respondent with directiions to afford

the appllicant and other interested parties an opportunity of addressing further written submissions to him allong the llines as set out in this judgment and within such period as he may determine and to consider such submissions before making a decision anew on the second respondents appllication.

219

3.

The respondents are ordered jointlly and severally to pay the applicants costs, including the costs off two counsel.

119] 120] 121] DAVIS J: I agree. 122] 123] MOOSA J: I agree. 124] 125] __________________________ E MOOSA __________________________ DM DAVIS __________________________ BM GRIESEL

220

BYLAAG C
THE REFUGEES ACT, 130 OF 1998
(Available at http://www.saflii.org (accessed on 2010/07/13)). OFFICE OF THE PRESIDENT No. 1558 2 December 1998

It is hereby notified that the President has assented to the following Act which is hereby published for general information: NO. 130 OF 1998: REFUGEES ACT, 1998. (English text signed by the President.) (Assented to 20 November 1998.) ACT To give effect within the Republic of South Africa to the relevant international legal instruments, principles and standards relating to refugees; to provide for the reception into South Africa of asylum seekers; to regulate applications for and recognition of refugee status; to provide for the rights and obligations flowing from such status; and to provide for matters connected therewith. PREAMBLE WHEREAS the Republic of South Africa has acceded to the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees, the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees and the 1969 Organization of African Unity Convention Governing the Specific Aspects of Refugee Problems in Africa as well as other human rights instruments, and has in so doing, assumed certain obligations to receive and treat in its territory refugees in accordance with the standards and principles established in international law, BE IT THEREFORE ENACTED by the Parliament of the Republic of South Africa, as follows: ARRANGEMENT OF ACT CHAPTER 1 INTERPRETATION, APPLICATION AND ADMINISTRATION OF ACT 1. 2. Definitions General prohibition of refusal of entry, expulsion, extradition or return to other country in certain circumstances 3. 4. 5. Refugee status Exclusion from refugee status Cessation of refugee status

221

6. 7.

Interpretation, application and administration of Act Delegation of powers and duties CHAPTER 2 REFUGEE RECEPTION OFFICES, STANDING COMMITTEE FOR REFUGEE AFFAIRS AND REFUGEE APPEAL BOARD

8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20.

Refugee Reception Office Standing Committee for Refugee Affairs Composition of Standing Committee Powers and duties of Standing Committee Establishment of Refugee Appeal Board Composition of Appeal Board Powers and duties of Appeal Board Meetings of Standing Committee and Appeal Board Periods of office of members of Standing Committee and Appeal Board Removal from office of member of Standing Committee or Appeal Board Filling of vacancies in Standing Committee or Appeal Board Remuneration of members of Standing Committee and Appeal Board Administrative staff of Standing Committee and Appeal Board CHAPTER 3 APPLICATION FOR ASYLUM

21. 22. 23. 24.

Application for asylum Asylum seeker permit Detention of asylum seeker Decision regarding application for asylum CHAPTER 4 REVIEWS AND APPEALS

25. 26.

Review by Standing Committee Appeals to Appeal Board

222

CHAPTER 5 RIGHTS AND OBLIGATIONS OF REFUGEES 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. Protection and general rights of refugees Rights of refugees in respect of removal from Republic Restriction of detention Identity document to refugee Travel document to refugee Unaccompanied child and mentally disabled person Dependants of refugee Obligations of refugees CHAPTER 6 SUPPLEMENTARY AND GENERAL PROVISIONS 35. 36. 37. 38. 39. 40. 41. Reception and accommodation of asylum seekers in event of mass influx Withdrawal of refugee status Offences and penalties Regulations Training of staff Transitional arrangements Short title and commencement

CHAPTER 1 INTERPRETATION, APPLICATION AND ADMINISTRATION OF ACT Definitions 1. In this Act, unless the context shows that another meaning is intended (i) abusive application for asylum means an application for asylum made (a) with the purpose of defeating or evading criminal or civil proceedings or the consequences thereof; or (b) after the refusal of one or more prior applications without any substantial change having occurred in the applicants personal circumstances or in the situation in his or her country of origin; (xiv)

223

(ii) Aliens Control Act, 1991, means the Aliens Control Act, l991 (Act No. 96 of 1991); (xxiv) (iii) (iv) (v) Appeal Board means the Refugee Appeal Board, established by section 12; (ii) asylum means refugee status recognised in terms of this Act; (iii) asylum seeker means a person who is seeking recognition as a refugee in the Republic; (iv) (vi) (vii) (viii) (ix) asylum seeker permit means a permit contemplated in section 22; (v) child means any person under the age of 18 years; (x) Department means the Department of Home Affairs; (vii) dependant, in relation to an asylum seeker or a refugee, includes the spouse, any unmarried dependant child or any destitute, aged or infirm member of the family of such asylum seeker or refugee; (i) (x) (xi) Director-General means the Director-General of the Department; (viii) fraudulent application for asylum means an application for asylum based without reasonable cause on facts, information, documents or representations which the applicant knows to be false and which facts, information, documents or representations are intended to materially affect the outcome of the application; (vi) (xii) manifestly unfounded application means an application for asylum made on grounds other than those on which such an application may be made under this Act; (xi) (xiii) (xiv) (xv) (xvi) Minister means the Minister of Home Affairs; (xiii) prescribed means prescribed by regulation; (xxiii) refugee means any person who has been granted asylum in terms of this Act; (xviii) Refugee Reception Office means a Refugee Reception Office established under section 8(1); (xx) (xvii) Refugee Reception Officer means a Refugee Reception Officer referred to in section 8(2); (xix) (xviii) Refugee Status Determination Officer means a Refugee Status Determination Officer referred to in section 8(2); (xxi) (xix) (xx) (xxi) regulation means any regulation made under this Act; (xvi) rules means the rules made by the Appeal Board under section 14(2); (xv) social group includes, among others, a group of persons of particular gender, sexual orientation, disability, class or caste; (xii)

224

(xxii)

Standing Committee means the Standing Committee for Refugee Affairs, established by section 9; (xvii)

(xxiii) (xxiv)

this Act includes the regulations; (ix) UNHCR means the United Nations High Commissioner for Refugees. (xxii)

General prohibition of refusal of entry, expulsion, extradition or return to other country in certain circumstances 2. Notwithstanding any provision of this Act or any other law to the contrary, no person may be refused entry into the Republic, expelled, extradited or returned to any other country or be subject to any similar measure, if as a result of such refusal, expulsion, extradition, return or other measure, such person is compelled to return to or remain in a country where (a) he or she may be subjected to persecution on account of his or her race, religion, nationality, political opinion or membership of a particular social group; or (b) his or her life, physical safety or freedom would be threatened on account of external aggression, occupation, foreign domination or other events seriously disturbing or disrupting public order in either part or the whole of that country. Refugee status 3. Subject to Chapter 3, a person qualifies for refugee status for the purposes of this Act if that person (a) owing to a well-founded fear of being persecuted by reason of his or her race, tribe, religion, nationality, political opinion or membership of a particular social group, is outside the country of his or her nationality and is unable or unwilling to avail himself or herself of the protection of that country, or, not having a nationality and being outside the country of his or her former habitual residence is unable or, owing to such fear, unwilling to return to it; or (b) owing to external aggression, occupation, foreign domination or events seriously disturbing or disrupting public order in either a part or the whole of his or her country of origin or nationality, is compelled to leave his or her place of habitual residence in order to seek refuge elsewhere; or (c) is a dependant of a person contemplated in paragraph (a) or (b).

Exclusion from refugee status 4. (1) A person does not qualify for refugee status for the purposes of this Act if there is reason to believe that he or she (a) has committed a crime against peace, a war crime or a crime against humanity, as defined in any international legal instrument dealing with any such crimes; or (b) has committed a crime which is not of a political nature and which, if committed in the Republic, would be punishable by imprisonment; or

225

(c)

has been guilty of acts contrary to the objects and principles of the United Nations Organisation or the Organisation of African Unity; or

(d) (2)

enjoys the protection of any other country in which he or she has taken residence.

For the purposes of subsection (1)(c), no exercise of a human right recognised under international law may be regarded as being contrary to the objects and principles of the United Nations Organisation or the Organisation of African Unity.

Cessation of refugee status 5. (1) A person ceases to qualify for refugee status for the purposes of this Act if (a) he or she voluntarily re-avails himself or herself of the protection of the country of his or her nationality; or (b) having lost his or her nationality, he or she by some voluntary and formal act reacquires it; or (c) he or she becomes a citizen of the Republic or acquires the nationality of some other country and enjoys the protection of the country of his or her new nationality; or (d) he or she voluntarily re-establishes himself or herself in the country which he or she left; or (e) he or she can no longer continue to refuse to avail himself or herself of the protection of the country of his or her nationality because the circumstances in connection with which he or she has been recognised as a refugee have ceased to exist and no other circumstances have arisen which justify his or her continued recognition as a refugee. (2) Subsection (1)(e) does not apply to a refugee who is able to invoke compelling reasons arising out of previous persecution for refusing to avail himself or herself of the protection of the country of nationality. (3) The refugee status of a person who ceases to qualify for it in terms of subsection (1) may be withdrawn in terms of section 36. Interpretation, application and administration of Act 6. (1) This Act must be interpreted and applied with due regard to (a) (b) (c) the Convention Relating to the Status of Refugees (UN, 1951); the Protocol Relating to the Status of Refugees (UN, 1967); the OAU Convention Governing the Specific Aspects of Refugee Problems in Africa (OAU, 1969); (d) (e) the Universal Declaration of Human Rights (UN, 1948); and any other relevant convention or international agreement to which the Republic is or becomes a party. (2) The Minister is responsible for the administration of this Act.

226

Delegation of powers and duties 7. (1) The Minister may delegate any power granted to, or duty imposed upon, him or her in terms of this Act, except the duty referred to in section 6(2), to an officer in the Department. (2) A power or duty so delegated must be exercised or performed in accordance with the directions of the Minister, who may at any time withdraw such delegation. (3) A delegation under subsection (1) does not prevent the Minister from exercising the power or performing the duty in question himself or herself.

CHAPTER 2 REFUGEE RECEPTION OFFICES, STANDING COMMITTEE FOR REFUGEE AFFAIRS AND REFUGEE APPEAL BOARD Refugee Reception Office 8. (1) The Director-General may establish as many Refugee Reception Offices in the Republic as he or she, after consultation with the Standing Committee, regards as necessary for the purposes of this Act. (2) Each Refugee Reception Office must consist of at least one Refugee Reception Officer and one Refugee Status Determination Officer who must (a) be officers of the Department, designated by the Director-General for a term of office determined by the Director-General; and (b) have such qualifications, experience and knowledge of refugee matters as makes them capable of performing their functions. (3) The Director-General must, with the approval of the Standing Committee, ensure that each officer appointed under this section receives the additional training necessary to enable such officer to perform his or her functions properly. Standing Committee for Refugee Affairs 9. (1) (2) (3) There is hereby established a Standing Committee for Refugee Affairs. The Standing Committee must function without any bias and must be independant. The headquarters of the Standing Committee must be determined by the Minister.

227

Composition of Standing Committee 10. (1) The Standing Committee must consist of (a) (b) a chairperson; and such number of other members as the Minister may determine, having regard to the likely volume of work to be performed by the Committee. (2) The chairperson and other members of the Standing Committee must be appointed by the Minister with due regard to their experience, qualifications and expertise, as well as their ability to perform the functions of their office properly. (3) A person may not be appointed as a member of the Standing Committee if he or she (a) (b) is not a South African citizen; has been sentenced to imprisonment without the option of a fine during the preceding four years. (4) At least one of the members of the Standing Committee must be legally qualified.

Powers and duties of Standing Committee 11. The Standing Committee (a) (b) (c) (d) may formulate and implement procedures for the granting of asylum; may regulate and supervise the work of the Refugee Reception Offices; may liaise with representatives of the UNHCR or any nongovernmental organisation; must advise the Minister or Director-General on any matter referred to it by the Minister or Director-General; (e) must review decisions by Refugee Status Determination Officers in respect of manifestly unfounded applications; (f) (g) (h) must decide any matter of law referred to it by a Refugee Status Determination Officer; must monitor the decisions of the Refugee Status Determination Officers; and must determine the conditions relating to study or work in the Republic under which an asylum seeker permit may be issued. Establishment of Refugee Appeal Board 12. (1) (2) (3) There is hereby established a Refugee Appeal Board. The headquarters of the Appeal Board must be determined by the Minister. The Appeal Board must function without any bias and must be independent.

228

Composition of Appeal Board 13. (1) The Appeal Board must consist of a chairperson and at least two other members, appointed by the Minister with due regard to a persons suitability to serve as a member by virtue of his or her experience, qualifications and expertise and his or her capability to perform the functions of the Appeal Board properly. (2) (3) At least one of the members of the Appeal Board must be legally qualified. A person may not be appointed as a member of the Appeal Board if he or she (a) (b) is not a South African citizen; has been sentenced to imprisonment without the option of a fine during the preceding four years. Powers and duties of Appeal Board 14. (1) The Appeal Board must (a) (b) (c) hear and determine any question of law referred to it in terms of this Act; hear and determine any appeal lodged in terms of this Act; advise the Minister or Standing Committee regarding any matter which the Minister or Standing Committee refers to the Appeal Board. (2) (3) The Appeal Board may determine its own practice and make its own rules. Rules made under subsection (2) must be published in the Gazette.

Meetings of Standing Committee and Appeal Board 15. In the case of both the Standing Committee and the Appeal Board (a) (b) (c) meetings must be convened by the chairperson; the majority of members constitutes a quorum; decisions must be taken by a majority of votes, and in the case of an equality of votes, the chairperson has a casting vote. Periods of office of members of Standing Committee and Appeal Board 16. In the case of both the Standing Committee and the Appeal Board (a) (b) (c) a member is appointed for five years; any member is eligible for reappointment upon expiry of his or her term of office; any member may resign by tendering a written notice of resignation to the Minister.

229

Removal from office of member of Standing Committee or Appeal Board 17. (1) Any member of the Standing Committee or Appeal Board may be removed from office by the Minister on account of misconduct or inability to perform the functions of his or her office properly. (2) The Minister may only act in terms of subsection (1) if the member concerned and the relevant chairperson have been given an opportunity to make representations or comments on the matter and the Minister has taken any such representations and comments into consideration. Filling of vacancies in Standing Committee or Appeal Board 18. The Minister may appoint a suitable person in a vacancy arising from the death, resignation or removal from office of a member of the Standing Committee or Appeal Board, for the remainder of the term of office of the member in respect of whom the vacancy has occurred. Remuneration of members of Standing Committee and Appeal Board 19. The members of the Standing Committee and the Appeal Board must receive such remuneration, allowances and other benefits as may be determined by the Minister with the approval of the Minister of Finance. Administrative staff of Standing Committee and Appeal Board 20. The administrative work connected with the performance of the functions of the Standing Committee and the Appeal Board, must be performed by officers of the Department, designated by the Director-General for that purpose.

CHAPTER 3 APPLICATION FOR ASYLUM Application for asylum 21. (1) An application for asylum must be made in person in accordance with the prescribed procedures to a Refugee Reception Officer at any Refugee Reception Office. (2) The Refugee Reception Officer concerned (a) (b) must accept the application form from the applicant; must see to it that the application form is properly completed, and, where necessary, must assist the applicant in this regard; (c) may conduct such enquiry as he or she deems necessary in order to verify the information furnished in the application; and (d) must submit any application received by him or her, together with any information relating to the applicant which he or she may have obtained, to a Refugee Status Determination Officer, to deal with it in terms of section 24.

230

(3)

When making an application for asylum, every applicant must have his or her fingerprints or other prints taken in the prescribed manner and every applicant who is 16 years old or older must furnish two recent photographs of himself or herself of such dimensions as may be prescribed.

(4)

Notwithstanding any law to the contrary, no proceedings may be instituted or continued against any person in respect of his or her unlawful entry into or presence within the Republic if (a) such person has applied for asylum in terms of subsection (1), until a decision has been made on the application and, where applicable, such person has had an opportunity to exhaust his or her rights of review or appeal in terms of Chapter 4; or (b) such person has been granted asylum.

(5)

The confidentiality of asylum applications and the information contained therein must be ensured at all times.

Asylum seeker permit 22. (1) The Refugee Reception Officer must, pending the outcome of an application in terms of section 21(1), issue to the applicant an asylum seeker permit in the prescribed form allowing the applicant to sojourn in the Republic temporarily, subject to any conditions, determined by the Standing Committee, which are not in conflict with the Constitution or international law and are endorsed by the Refugee Reception Officer on the permit. (2) Upon the issue of a permit in terms of subsection (1), any permit issued to the applicant in terms of the Aliens Control Act, 1991, becomes null and void, and must forthwith be returned to the Director-General for cancellation. (3) A Refugee Reception Officer may from time to time extend the period for which a permit has been issued in terms of subsection (1), or amend the conditions subject to which a permit has been so issued. (4) The permit referred to in subsection (1) must contain a recent photograph and the fingerprints or other prints of the holder thereof as prescribed. (5) A permit issued to any person in terms of subsection (1) lapses if the holder departs from the Republic without the consent of the Minister. (6) The Minister may at any time withdraw an asylum seeker permit if (a) (b) the applicant contravenes any conditions endorsed on that permit; or the application for asylum has been found to be manifestly unfounded, abusive or fraudulent; or (c) (d) the application for asylum has been rejected; or the applicant is or becomes ineligible for asylum in terms of section 4 or 5.

231

(7)

Any person who fails to return a permit in accordance with subsection (2), or to comply with any condition set out in a permit issued in terms of this section, is guilty of an offence and liable on conviction to a fine or to imprisonment for a period not exceeding five years, or to both a fine and such imprisonment.

Detention of asylum seeker 23. If the Minister has withdrawn an asylum seeker permit in terms of section 22(6), he or she may, subject to section 29, cause the holder to be arrested and detained pending the finalisation of the application for asylum, in the manner and place determined by him or her with due regard to human dignity. Decision regarding application for asylum 24. (1) Upon receipt of an application for asylum the Refugee Status Determination Officer (a) in order to make a decision, may request any information or clarification he or she deems necessary from an applicant or Refugee Reception Officer; (b) where necessary, may consult with and invite a UNHCR representative to furnish information on specified matters; and (c) may, with the permission of the asylum seeker, provide the UNHCR representative with such information as may be requested. (2) When considering an application the Refugee Status Determination Officer must have due regard for the rights set out in section 33 of the Constitution, and in particular, ensure that the applicant fully understands the procedures, his or her rights and responsibilities and the evidence presented. (3) The Refugee Status Determination Officer must at the conclusion of the hearing (a) (b) (c) (d) (4) grant asylum; or reject the application as manifestly unfounded, abusive or fraudulent; or reject the application as unfounded; or refer any question of law to the Standing Committee.

If an application is rejected in terms of subsection (3)(b) (a) written reasons must be furnished to the applicant within five working days after the date of the rejection or referral; (b) the record of proceedings and a copy of the reasons referred to in paragraph (a) must be submitted to the Standing Committee within 10 working days after the date of the rejection or referral.

232

CHAPTER 4 REVIEWS AND APPEALS Review by Standing Committee 25. (1) The Standing Committee must review any decision taken by a Refugee Status Determination Officer in terms of section 24(3)(b). (2) Before reaching a decision, the Standing Committee may (a) (b) invite the UNHCR representative to make oral or written representations; request the attendance of any person who is in a position to provide it with information relevant to the matter being dealt with; (c) on its own accord make such further enquiry and investigation into the matter being dealt with as it may deem appropriate; and (d) request the applicant to appear before it and to provide such other information as it may deem necessary. (3) The Standing Committee (a) (b) (4) may confirm or set aside a decision made in terms of section 24(3)(b); and must decide on a question of law referred to it in terms of section 24(3)(d).

The Standing Committee must inform the Refugee Status Determination Officer concerned of its decision in the prescribed manner and within the prescribed time.

(5)

After the Standing Committee has decided a question of law referred to it in terms of section 24(3)(d), the Standing Committee must refer the application back to the Refugee Status Determination Officer with such directives as are necessary and the Refugee Status Determination Officer must decide the application in terms of the directives.

Appeals to Appeal Board 26. (1) Any asylum seeker may lodge an appeal with the Appeal Board in the manner and within the period provided for in the rules if the Refugee Status Determination Officer has rejected the application in terms of section 24(3)(c). (2) The Appeal Board may after hearing an appeal confirm, set aside or substitute any decision taken by a Refugee Status Determination Officer in terms of section 24(3). (3) Before reaching a decision, the Appeal Board may (a) (b) invite the UNHCR representative to make oral or written representations; refer the matter back to the Standing Committee for further inquiry and investigation; (c) request the attendance of any person who, in its opinion, is in a position to provide the Appeal Board with relevant information; (d) of its own accord make further inquiry or investigation;

233

(e)

request the applicant to appear before it and to provide any such other information as it may deem necessary.

(4)

The Appeal Board must allow legal representation upon the request of the applicant. CHAPTER 5 RIGHTS AND OBLIGATIONS OF REFUGEES

Protection and general rights of refugees 27. A refugee (a) (b) is entitled to a formal written recognition of refugee status in the prescribed form; enjoys full legal protection, which includes the rights set out in Chapter 2 of the Constitution and the right to remain in the Republic in accordance with the provisions of this Act; (c) is entitled to apply for an immigration permit in terms of the Aliens Control Act, 1991, after five years continuous residence in the Republic from the date on which he or she was granted asylum, if the Standing Committee certifies that he or she will remain a refugee indefinitely; (d) (e) is entitled to an identity document referred to in section 30; is entitled to a South African travel document on application as contemplated in section 31; (f) (g) is entitled to seek employment; and is entitled to the same basic health services and basic primary education which the inhabitants of the Republic receive from time to time. Rights of refugees in respect of removal from Republic 28. (1) Subject to section 2, a refugee may be removed from the Republic on grounds of national security or public order. (2) A removal under subsection (1) may only be ordered by the Minister with due regard for the rights set out in section 33 of the Constitution and the rights of the refugee in terms of international law. (3) If an order is made under this section for the removal from the Republic of a refugee, any dependant of such refugee who has not been granted asylum, may be included in such an order and removed from the Republic if such dependant has been afforded a reasonable opportunity to apply for asylum but has failed to do so or if his or her application for asylum has been rejected.

234

(4)

Any refugee ordered to be removed under this section may be detained pending his or her removal from the Republic.

(5)

Any order made under this section must afford reasonable time to the refugee concerned to obtain approval from any country of his or her own choice, for his or her removal to that country.

Restriction of detention 29. (1) No person may be detained in terms of this Act for a longer period than is reasonable and justifiable and any detention exceeding 30 days must be reviewed immediately by a judge of the High Court of the provincial division in whose area of jurisdiction the person is detained, designated by the Judge President of that division for that purpose and such detention must be reviewed in this manner immediately after the expiry of every subsequent period of 30 days. (2) The detention of a child must be used only as a measure of last resort and for the shortest appropriate period of time. Identity document to refugee 30. (1) A refugee must be issued with an identity document which must contain (a) (b) an identity number of the holder compiled in the prescribed manner; the holders surname, full forenames, gender, date of birth and the place or country where he or she was born; (c) (d) (e) the country of which the holder is a citizen, if any; a recent photograph of the holder; and the holders fingerprints or other prints, taken and displayed in the prescribed manner. (2) An identity document referred to in subsection (1) must be in the prescribed form.

Travel document to refugee 31. A refugee may apply for a travel document in the prescribed manner.

Unaccompanied child and mentally disabled person 32. (1) Any child who appears to qualify for refugee status in terms of section 3, and who is found under circumstances which clearly indicate that he or she is a child in need of care as contemplated in the Child Care Act, 1983 (Act No. 74 of 1983), must forthwith be brought before the Childrens Court for the district in which he or she was found. (2) The Childrens Court may order that a child contemplated in subsection (1) be assisted in applying for asylum in terms of this Act. (3) Any mentally disabled person who appears to qualify for refugee status in terms of section 3 must be assisted in applying for asylum in terms of this Act.

235

Dependants of refugee 33. (1) A person who qualifies for refugee status in terms of section 3(a) or (b) and who would like one or more of his or her dependants who have accompanied him or her to the Republic to receive asylum must, when applying for asylum, also assist every such dependant to apply for asylum in terms of this Act or apply on behalf of any such dependant who is not able to apply by himself or herself. (2) Where a dependant of a recognised refugee is within the Republic in accordance with an asylum seeker permit or has been granted asylum in terms of this Act and ceases to be a dependant by reason of his or her marriage, his or her attaining the age of majority or the cessation of his or her dependence upon the recognised refugee, as the case may be, he or she may be permitted to continue to remain within the Republic in accordance with the provisions of this Act. (3) Upon the death of a recognised refugee or upon his or her divorce, every person who, immediately before such death or divorce was within the Republic in terms of this Act as a dependant of such recognised refugee, may be permitted to continue to remain within the Republic in accordance with the provisions of this Act. (4) Nothing contained in this Act may prevent a dependant of a recognised refugee or a person who has, in terms of subsection (2) or (3), been permitted to continue to remain in the Republic from applying for recognition as a refugee in accordance with the provisions of this Act. Obligations of refugees 34. A refugee must abide by the laws of the Republic. CHAPTER 6 SUPPLEMENTARY AND GENERAL PROVISIONS Reception and accommodation of asylum seekers in event of mass influx 35. (1) The Minister may, if he or she considers that any group or category of persons qualify for refugee status as is contemplated in section 3, by notice in the Gazette, declare such group or category of persons to be refugees either unconditionally or subject to such conditions as the Minister may impose in conformity with the Constitution and international law and may revoke any such declaration by notice in the Gazette. (2) The Minister may, after consultation with the UNHCR representative and the Premier of the province concerned, designate areas, centres or places for the temporary reception and accommodation of asylum seekers or refugees or any specific category or group of asylum seekers or refugees who entered the Republic on a large scale, pending the regularisation of their status in the Republic. (3) The Minister may appoint any person as a manager of an area, centre or place designated under subsection (2). (4) The Minister may at any time withdraw the designation of an area, centre or place contemplated in subsection (2).

236

Withdrawal of refugee status 36. (1) If a person has been recognised as a refugee erroneously on an application which contains any materially incorrect or false information, or was so recognised due to fraud, forgery, a false or misleading representation of a material or substantial nature in relation to the application or if such person ceases to qualify for refugee status in terms of section 5 (a) the Standing Committee must inform such person of its intention of withdrawing his or her classification as refugee and the reasons therefor; and (b) such person may, within the prescribed period, make a written submission with regard thereto. (2) After consideration of all material facts and with due regard for the rights set out in section 33 of the Constitution, the Standing Committee may withdraw such recognition and such person may be dealt with as a prohibited person under the Aliens Control Act, 1991. (3) Any refugee whose recognition as such is withdrawn in terms of subsection (1) may be arrested and detained pending being dealt with in terms of the Aliens Control Act, 1991. Offences and penalties 37. Any person who (a) for the purpose of entering, or remaining in, the Republic or of facilitating or assisting the entry into or residence in the Republic of himself or herself or any other person, commits any fraudulent act or makes any false representation by conduct, statement or otherwise; or (b) fails to comply with or contravenes the conditions subject to which any permit has been issued to him or her under this Act; or (c) (d) without just cause refuses or fails to comply with a requirement of this Act; or contravenes or fails to comply with any provision of this Act, if such contravention or failure is not elsewhere declared an offence, is guilty of an offence and liable on conviction to a fine or to imprisonment for a period not exceeding five years, or to both a fine and such imprisonment. Regulations 38. (1) The Minister may make regulations relating to (a) (b) a large-scale influx of asylum seekers into the Republic; the manner in which and period within which a matter must be referred to the Standing Committee; (c) the forms to be used under certain circumstances and the permit to be issued pending the outcome of an application for asylum;

237

(d)

the manner and the period in which applications for asylum which are manifestly unfounded, fraudulent or abusive, must be dealt with;

(e)

the conditions of sojourn in the Republic of an asylum seeker, while his or her application is under consideration;

(f) (g)

the provision of interpreters at all levels of the determination process; and any other matter which is necessary or expedient to prescribe in order that the objects of this Act may be achieved.

(2)

A regulation under subsection (1)(a) may only be made in consultation with the Premier of any province into which the influx takes place.

Training of staff 39. The Director-General must, in consultation with the Standing Committee, take such steps as to ensure the appropriate training of any person (a) (b) to whom powers are delegated in terms of this Act; or who is appointed in any capacity in terms of this Act.

Transitional arrangements 40. Any person who, immediately before the commencement of this Act, was in the process of applying for asylum or was a recognised refugee must be regarded as having applied for asylum or as having been recognised as a refugee in terms of this Act, and the provisions of this Act apply in all respects to such applicant and his or her application and such refugee, as the case may be. Short title and commencement 41. This is the Refugee Act, 1998, which comes into operation on a date determined by the President by proclamation in the Gazette.

238