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1 部 総論研究理論的枠組

2教育マネジメントをめぐる議論

本章目的開発途上国においてなぜ教育マネジメントが問題とされているのか

教育における地方分権化れとの関連においてその背景らかにするまたアフリカ

における教育地方分権化教育マネジメントにするこれまでの研究けていた

する

2 1 教育マネジメント定義範囲

教育万人基本的権利であり平和健全安定した世界構築するための基礎となるとと もに各国自助努力による開発可能にする貧困撲滅への有効手段であり国際社会におけ る最重要分野のひとつとして位置付けられてきた1990 タイのジョムティエンにて開 催された万人のための教育世界会議The World Conference on Education for AllWCEFA)」契機万人のための教育Education For AllEFAをスローガンとして基礎教育拡充重 要課題として位置付けられているその国家レベルを中心とした教育分野計画策定教育セクタープログラム)、その ための地方レベルを中心とした学校配置調査スクールマッピングマイクロプランニングなどの基礎調査実施そして実施のための教育予算策定など教育マネジメントのたす役割 必要資源動員配分実現にかかわるものであり教育開発自立的発展していくた めには必要不可欠である 10 わが2002 6 のカナナスキスサミットで発表された成長 のための基礎教育におけるイニシアティブBasic Education for Growth InitiativeBEGIN)」教育マネジメントの改善教育のアクセス向上とともに重点分野3 本柱のひとつと して位置付① 教育政策および教育計画策定への支援強化② 教育行政システムの改善へ の支援うとしている 11 し か しこ こ で 使 わ れ て い る教 育 マ ネ ジ メ ン トEducation Management Educational Management)」、「教育マネジメント2 つの言葉からっておりそのどちらの 視点比重くかによって社会学政治学経済学そして経営学などさまざまな分野学 問による定義みられており統一された定義確立していない

10 JICA2002a

11 外務省2002

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えばBush 、「マネジメント組織構成員がおいに活動仕事調整で きるだけ効率的資源活用をしつつ目標達成していくための持続的なプロセス 12 とした、「教育マネジメント教育機関のオペレーション運用する研究実践定義 しているすなわち研究分野としての教育マネジメント一般的教育機関」、すな わち初等中等高等教育サブセクターにおける教員人事管理学校組織管理など 学校運営学校経営をその範囲としている 13 一方開発途上国への教育開発支援について議論する教育マネジメント教育政策 教育計画カリキュラム策定などを地方という比較的マクロなレベルを対象とする 教育行政学校授業運営学校周辺地域社会やコミュニティとの関係というミクロ な教室運営学校経営2 つを対象にしていることが14 このように研究分野と してられる場合教育マネジメント国際開発分野におけるそれとの対象範囲若干 のずれがある本研究ではこのような教育マネジメント多義性考慮しつつドナーとの援助協調 においてもその調整がより必要とされる教育計画教育予算策定プログラムの実施という地方教育行政レベルにおける CD 焦点てて議論めていく

2 2 教育マネジメントにおける問題点

1990 年以降政府開発援助ODAをめぐる議論においては参加民主主義人権ガバ ナンスの 4 つの要素相互関連性また開発にかかわる重要概念として重視される ようになっており 15 その観点から行政地方分権化推進されている教育行政もその例外で はなく地方分権化によって意思決定迅速化組織体制効率化適正教育予算確保効果的支出教育統計整備地域的特色加味した教育計画やカリキュラムの策定などが 実現教育行政強化につながることが期待されているしかし現実には関連法整備権限委譲空洞化教育行政官能力不足必要 施設資機材未整備といった問題によって遅々としてまない状況にあるまた教育向上観点から学校長による学校運営管理強化られるようになってきたが学校長 資質技能不足必要研修機会未提供インセンティブの欠如学校予算不足コミ ュニティとの希薄関係といった課題えている2 1)。

2 3 地方分権化推進要因

一方McGinn and Welsh 教育地方分権化する議論関心まってきた要因

12 Bush1986)、Hoyle1981

13 Husén eds.1994

14 JICA2002a

15 JICA2002b

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2 1 開発途上国教育マネジメントにおける問題点

組織

法機構

財政システム

人事機構

過度中央集権制

政治的コミットメント

教員給与など経常支出

教育行政官人材能力

地方教育行政組織

による教育法制

増加

不足

教育開発予算慢性的

教育行政職員専門的能

インセンティブ制度

不足

欠如

教育財政のドナー依存

政治的任命制による幹部

職員頻繁交代

出所JICA2002a, 2003a)、平田2000筆者作成

して① 市場経済化進展政府役割見直② 基礎教育中心とした就学者世界的拡大そして③ 情報技術発達3 つを指摘している 16 1970 80 年代のケインズ派政治経済学基礎とした政府中央集権的政府標榜 した 「 大きな政府論 」 冷戦構造崩壊とともに市場第一判断基準とするワシントンコ ンセンサス 17 ってわりさらに経済金融のグローバリゼーションのきは中央政 府役割相対的弱体化させその結果中央政府役割についての見直しや改革必要とさ れるようになったこのれは民間セクターや非政府組織Non-governmental OrganizationsNGOs役割強化または後押しするにもなりそれがさな政府へと改革すさ らなるきにつながっていくことになった1990 WCEFA 以後貧困削減戦略Poverty Reduction StrategyPRS2000 のミレニア ム開発目標Millennium Development GoalsMDGsなど国際社会によって基礎教育中心教育 開発目標設定されそれにづいてアフリカを中心とする開発途上国において初等教育への 就学者数急激増加したことそしてそのきがあまりにも短期間こったことも地方分権 化へのきを加速させる一要因となった巨大就学者数して不足する学校施設教員教 科書などの学習教材問題など従来教育制度教育行政組織では十分対応できないことが明 確になってきたのであるすなわち教育へのアクセスについてはある程度拡大したがそれに 教育行政能力対応できず拡大代償として教育低下しくそれにして公教 育への国民不満きな圧力になり教育意思決定のシフト教育地方分権化へと推進す るへとつながっていったまたコンピュータやインターネットなどのしい情報通信技術発展により社会的生産基 盤インフラさええば地方でも教育計画政策策定必要情報収集分析地方事情とニーズに合致した情報知識としての価値分権化された行政マネジメントも技術的 可能となってきたそれにえて投入重視インプットから結果重視アウトプットというしいマネジメ ントのあり成果主義意思決定する地方レベルのキャパシティを強化する重要性へと

16 Welsh and McGinn1999

17 Willamson1990による造語1980 年代初頭実施された世銀による構造調整プログラムと国際通貨基金IMF

による通貨安定プログラムの一連政策Rose2003))。

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つながっていったとえられるさらに冷戦構造崩壊以後のドナー援助方針戦略変更指摘しなければならない1990 年代って人権擁護民主化促進理由途上国政治体制にまで積極的関与所得格差貧困問題解決のためには地方政府行政運営実施能力向上させることが重要であ るとドナー認識されるようになった援助戦略における市民社会参加概念台頭構造調整政策導入による中央政府財政負担減少目標とが地方分権化政策推進い たのであるこのように冷戦構造崩壊後民主化人権市場経済化世界的そしてグッドガ バナンスの観点から行政地方分権化推進されその教育行政分権化世界的きと なっている 18

2 4 教育地方分権化─目的課題

では教育地方分権化目的としてめられているのだろうか2 2 教育地方分権化導入することによる目的について教育環境教育制度教育 財政そして中央政府地方政府のそれぞれの立場から整理したものであるこのような教育地方分権化促進目的整理すると① 政治的要因② 財政的要因そし て③ 効率的要因3 要因きく関係しているといえる一方それが教育向上を もたらす教育行政改善強化につながるという理論的実証的事実づいて導入推進され ているわけではないすなわち教育における地方分権化れが教育という社会的自 体目的達成することを起源としているのではなく教育政治社会経済外部環 境変化がもたらしたものであり公教育サービスを提供している政府教育行政率先してこ の政策提示推進してきたのではないと理解できる 19 このように外的要請によって導入推進されていく地方分権化その政策実施にあたっ ては、「められていくという政策となってしまうことがある本来ならば教育マ ネジメントの強化個人意識変革行動変容そして個人業務執行能力向上のモチベーシ ョンをめるインセンティブを整備するなど環境変化自発的対応するための前提条件必 要であるしかしそのような条件わないまま行政改革一環として保健農業セクター とともに地方分権化モデルセクターとして位置付けられている場合このような教育地方分権化へのれの背景特徴本研究主眼としている教育マネジメ ントの CD のあり地方分権化というガバナンスのありをめぐる政策する関係者 のオーナーシップにも影響えているアフリカ地域くの途上国地方分権化

18 Lauglo1995)、Hanson1998)、Gaynor1998)、Faguet2003

19 Hanson1998および Anton De Grauwe2002教育地方分権化動向とその動機国際社会目標と している EFA というAmbitious野心的)」目標中央政府では達成できないと判断した各国および国際援助 機関地方教育行政機関十分支援もしないまま地方分権化にその責務していることを権 限委譲による地方自治Autonomyではなく放棄Abandonであると痛烈批判している

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2 2 教育地方分権化推進目的

1教育環境改善

学校する投入増加

学校する投入改善

地方のニーズとプログラム内容整合性向上

さまざまな教育機会学習内容教育手法提供

しいアイデアにづいたプログラムの増加イノベーション

教育する機会不均衡是正

学習効果成果向上

2教育制度運用能力向上

資源配分効率性増加

資源効率的活用向上

雇用主要請にあったプログラムの向上

効率性向上課題問題イノベーションにする情報活用向上

3教育財源強化

教育財源増加

民間セクターなど政府以外財源確保による教育財源全体強化

4中央政府

政治的人事異動予算配分解決

官僚主義による問題軽減

財政問題からの軽減

中央政府政治的適法性増加

国家レベルでの汚職減少

5地方政府

地方政府への財政歳入増加

地方政府のキャパシティの増加

地方のニーズにする中央政府による対応向上

政治力再配分

出所McGinn and Welsh1999p. 28 著者作成

においては一般財政基盤行政システム公務員制度などがめて脆弱であるだけでなく近年政治経済社会的側面において大規模構造変革経験しておりその地方分権化 へのきをもう一度確認同地域開発戦略全体的文脈見直必要性じてい る 20

政府行政全般地方分権化について1990 年代以降くの研究がなされているがそ の議論きくけると以下3 つに分類できる

① 地方分権化支持する立場 21

② 地方分権化懐疑的立場 22

20 平田2000

21 Ostrom, et al.1993)、Putnam1993)、World Bank1994など

22 Samoff1990)、Crook and Sverrisson1999など

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2 3 地方分権化のメリットとデメリット

メリット

デメリット

資源効率的配分

エリート文化

各地域のニーズや優先順位じた資源配分

地方における一部のエリート地方分権化

できる

よる利益占有する可能性があるまたらが

情報伝達

国家レベルのエリート比較して貧困層

地方政府住民必要情報必要

配慮した政策実施をするとはらない

直接伝達することができる

歳入最小化

迅速性

地方政府能力不足によって地方財源最大活

ニーズにしてより迅速対応できる

がなされないもしくは政府にその意思がな

地方歳入最大化

いかもしれない

地方財政能力じた税収じて地方歳入

汚職

能力向上することができる

地方分権によりくの人々政治影響されや

説明責任

すい立場かれ汚職危険性くなる

コミュニティは行政サービスにして不満があ

行政管理体制脆弱性

直接地方政府ることができ

行政執行責任地方レベルでえるだけの体制

るなど中央政策よりも地方政策して

っていない

きな影響直接与えることができる

不十分住民参加

資源権限地方分権化自体自動的にその

活用実施プロセスに住民参加達成につながる

わけではないトップダウン方式による行政

ロセスに変化がない可能性十分にある

出所Hadingham2003筆者作成

③ 中間的立場① ② による研究実践見落とされている要素指摘する立場 23 2 3 これらの研究議論指摘されている地方分権化のメリットとデメリットを整理し たものである地方分権化支持する政策によるメリットをより強調懐疑的立場はデ メリットの強調しているすなわち地方分権化支持する立場地域多様性じた 教育自由実施教育差異化そしてニーズにする対応力responsiveness地方分権化 利点懐疑的立場中央政府による教育統一性均一性そして効率性により比 重いているこのように教育地方分権化についての議論地方分権化して賛否いずれの立場をと るにしてもこの政策がうまく機能行政サービスの向上につながるためには① 行政改革 への政治的コミットメント② 地方分権化のプロセスに関係するステークホルダーが各役割たすのに十分能力していること必要であり実際地方分権化期待どおりに機能 していない理由この 2 つのなくともどちらかの条件たされていないためであるとされ ている 24

23 Hanson1998)、Gaynor1998)、平田2000)、Hadingham2003)、Faguet2003)、Davies and Harber2003など

24 Sayed2002

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2 5 アフリカにおける教育地方分権化

アフリカにおける地方分権化他地域じように1990 年代政治民主化きによっ て各国導入されていったまた巨額海外債務海外援助依存度いアフリカ地域 では地方分権化方向政策がとられた要因として前述げた自国内での政治財政そ して効率性観点ドナーからの技術財政支援して条件conditionalityけら れるなど地方分権化移行への外部圧力がよりきかったといえるだろうこのような状況効果的教育マネジメント CD 支援について検討するには地方分権 化められている組織特徴構造力関係そのでのステークホルダー力関係十分 考慮した必要があるしかしこれまで教育地方分権化推進目的としたプロジェ クトやプログラム支援活動する報告書数多されてきているが教育地方分権化プロ セスそのものについての実証研究南米やアジアが中心であり 25 アフリカ地域社会文化組織構造ステークホルダー力関係Power Relationship研究対象としてんだ研究一部 26 いてほとんどわれていないまた米国国際開発庁United States Agency for International DevelopmentUSAIDったアフリカ 11 教育地方分権化するプロジ ェクト調査でも教育地方分権化推進第一目的として実施されたもので関係者ステー クホルダーのキャパシティや重要役割うキーパーソンやステークホルダー作用する 政治力関係など分権化内部プロセスについて配慮したものはほとんどなかった報告され ている 27 これらのられたアフリカにおける教育地方分権化プロセス研究えばDavies and Harber はドナー支援による教育マネジメント強化目的とした地方分権化支援について ① 職 業 文 化Work Culture28 ② 説 明 責 任Accountability)、 ③ 情 報Information)、 ④ 資 源 Resource)、⑤ 持続性Sustainability5 つの枠組みから分析しているそしてドナー支援 による教育地方分権化推進課題教訓として教育マネジメントにおける課題根本には社会経済歴史文化背景とした職業文化行動規範という教育セクター支援だけでは解決で きない問題んでいることを指摘しているえば本来地方分権化によって説明責任所 在行政プロセスにおける透明性確保などそれぞれのステークホルダーの役割変化するもの であるがそのその変化ステークホルダーの意識改革役割認識そして行動変 容不可欠であるしかし実際んでいる地方分権化意識改革行動変容うものでは ずしもなくなる組織改革というられたものにとどまってしまい地方政府中央政 府中央政府はドナーにする依存心からなかなか脱却することができていない結論付け ている

25 Grindle1996)、Ornelas2000など

26 Sayed1999, 2002によるアフリカの学校行政民主主義政治的対立についての研究Davies and Harber

2003によるマラウイの初等教育総合的支援についての研究など

27 USAID1997

28 1手当現実The Reality of Allowances)、2役割組織階層Roles and Hierarchies)、3イニシアティブ Initiative側面から職業文化について分析

13

すなわち教育マネジメントの CD 目的とするには教育セクターのキャパシティ強化 焦点てるだけでは不十分であり歴史政治経済そして制度環境など教育くさ まざまな要素教育との関係について複眼的視点むことが重要であることを示唆して いる

2 6 まとめ

教育マネジメントの議論1990 年代以降ODA をめぐる議論における参加民主主義人権ガバナンスの 4 つの要素との関連性そしてその観点から地方分権化政策 推進れになり分権化教育行政強化へとつながるとされている

教育地方分権化促進されている背景には政治的要因財政的要因そして効率的要因

という教育外部環境急激変化がありずしも教育セクター内部からの自発

要請基礎にしているわけではない

アフリカにおける教育マネジメントの課題根本には社会経済歴史文化など教育セク

ター支援だけでは解決できない問題んでおりそれらの要素にも十分配慮しなければな

らない

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3CD 支援のあり

本章目的CD 支援におけるドナーの役割支援のありについての理論的枠組みを提示 する

3 1 ドナーの役割

CD 概念ドナーの役割支援のアプローチの変更要求するものであるドナー進捗のスピードを途上国側けるようなドナー主導による技術移転ではなく相手国のオーナーシップ文化価値体系業務プロセス既存のキャパシティを尊重それ を基本として支援していくことがめられる 29 すなわち途上国自助努力による内発的能 力向上支援することこそ援助役割であるとする CD 立脚するとドナーは途上 国CD プロセスを側面支援するファシリテーターでなければならない 30 ま たド ナ ー は ら を組 織 で あ りか つ 学 習 す る 組 織Knowledge and learning organizations)」として位置付自覚しなければならないこれは資金援助やプロジェク トなどの活動支援従来立場よりもさらに重要役割うことを意味それに支援アプローチもえていかなければいけないことをしている 31 活動主役として前面るのではなく支援ける途上国側運転席自分のペースでんでいくのをじっと 見守必要なときにだけべるという黒子としての役割であるこれはドナーにとって忍耐必要なことであるなぜなららの裁量コントロール可能性があるからであるしかし途上国側内発性尊重途上国主導アプローチを CD 導入するためにはこのドナーと途上国間力関係転換をドナーはけなければな らない 32 チェンバースが、「Putting the First Last一番はじめの一番あとに)」といったよう に 33 CD 概念実践はまさにドナーによる支援アプローチのパラダイム変換るものでありその意味においてまずわらなければならないのはドナーであることを示唆している馬渕桑島具体的なドナーの役割として以下提示している 34

リソースの提供者資金設備提供など

技術知識アイデアの提供者実践知識マネジメントノウハウの提供など

国際的標準価値紹介者会計管理基準どもの人権概念導入など

応援者伴走者

29 UNDP1997

30 UNDP1997)、Fukuda-Parr2002)、JICA2006

31 UNDP1997

32 Morgan1998

33 Chambers1997

34 馬渕桑島2004

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アドバイスマネジメントアドバイスなど

ネットワーキングの仲介者コミュニティと政府のタテのネットワーク貯蓄組合同士

ネットワークの構築支援など

インセンティブの構築支援者競争原理導入、「チャンピオン発見支援アカウ

ンタビリティの条件付与など

利害関係者仲介者対立者間のコミュニケーションの促進など

3 2 CD 促進する

JICA 途上国CD 促進するにはさまざまな要素があるとしながらも強調されな け れ ば な ら な い も の と し て、「 オ ー ナ ー シ ッ プ 」、「 良 好 政 策制 度 環 境Enabling Environment)」、「インセンティブ」、「リーダーシップ」、そして知識5 つをげている 35 ここでは本研究3 においてマラウイの教育行政における CD 分析する理論的枠組 みとしてそれぞれの要素概観する

3 2 1 オーナーシップ

オーナーシップ、「パートナーシップ」、「包括的」、「成果重視のアプローチなどとともに1996 DAC 上級会合採択された開発する戦略文書21 世紀けて開発協力じた貢献DAC 新開発戦略)」においてその目標具体化するための理念として 提示されたものであるこれは1999 9 世界銀行World BankWB)、国際通貨基金 International Monetary FundIMF総会策定合意された貧困削減戦略ペーパーPoverty Reduction Strategy PaperPRSP)、そして2000 9 開催された国連ミレニアムサミットで のミレニアム宣言ミレニアム開発目標MDGs)」でも継承されたまた1998 WB のウォルフェンソン総裁当時開発はそれぞれのらオーナー シップを参加する枠組みによってより包括的なアプローチで実施されるべきとした 包括的開発フレームワークComprehensive Development FrameworkCDF)」提唱したがここでもオーナーシップ開発当該国自身開発アジェンダを作成実施するでの基 本とされているこのようにオーナーシップ1990 年代から現在るまで主流とされている重要理念 のひとつであり 36 援助戦略アプローチの潮流提唱されている CD 概念実践におい ても重要要素であるどのようなプログラムプロジェクトなどの活動われようともそ れらが CD 目的とする場合重要なことは活動目標優先順位明確にすることであ る 37 なぜならば目標たず優先付けをしないまま場当たり研修やトレーニングを

35 JICA2006

36 JICA2003b

37 UNDP1997

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人材育成すること自体可能かもしれないしかし