Les politiques macro-économique

:
Les politiques budgétaires et monétaires du Maroc depuis cinquante ans et perspectives pour les vingt prochaines années

M’HAMED SAGOU
Résumé ....................................................................................................................17 Liste des tableaux et graphiques .........................................................................19 I. Éléments d’introduction, définitions, problématique et devenir des politiques macro-économiques marocaines .........................................21 1. Définitions des politiques économiques et macro-économiques .................................................................................21 2. Les politiques économiques ..........................................................................21 3. Les politiques macro-économiques ............................................................22 4. Problématique. ................................................................................................22 5. Le devenir des politiques macro-économiques marocaines ..................23 II. les politiques budgétaires au maroc depuis cinquante ans ......................24 1. Introduction : Définitions et méthode .........................................................24 2. Evolution des grandes masses budgétaires au Maroc depuis 50 ans .................................................................................................24 2.1. La structure des dépenses budgétaires ...............................................25 2.1.1. Une périodisation des dépenses budgétaires durant les cinquante dernières années ...................................................25 2.1.2. Dépenses budgétaires et politiques conjoncturelles au Maroc .........................................................................................29 2.2. Les recettes budgétaires ........................................................................32 2.2.1. Évolution globale des recettes budgétaires entre 1956 et 2003 ......................................................................................32 2.2.2. Structure et évolution des recettes fiscales ...............................35 3. Analyse conjoncturelle des politiques budgétaires marocaines depuis 1955 .....................................................................................................40 3.1. Les cycles budgétaires au Maroc .........................................................40 3.1.1. 1956-1973: Un cycle budgétaire relativement sous contrôle ...................................................................................40 3.1.2. 1973-1982: Un cycle budgétaire d’expansion – récession ; la crise des finances publiques marocaines ............................. 41

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3.1.3. Un nouveau cycle budgétaire sous contrôle ; l’ajustement structurel.................................................................... 42 3.1.4. 1993-2004:Un cycle budgétaire et de croissance économique contrarié..................................................................... 43 III. les politiques monétaires marocaines depuis l’indépendance ................ 44 1. Éléments d’introduction et de méthode ...................................................... 44 1.1. Politiques monétaires et politiques économiques .............................. 44 1.2. Les deux approches principales des politiques monétaires ............. 45 2. Les objectifs des politiques monétaires marocaines depuis l’indépendance ............................................................................................... 45 3. Les instruments des politiques monétaires marocaines depuis 1955 .................................................................................................................. 47 3.1. L’évolution des principaux instruments de régulation du crédit jusqu’en 1972 .................................................................................. 48 3.1.1. 1959-1966: Le plafond de réescompte et le coefficient de trésorerie se révèlent inefficaces comme instruments de limitation des crédits bancaires ............................................. 48 3.1.2. 1966-1972: Introduction de nouveaux instruments de la politique monétaire .................................................................... 49 3.1.3. 1973-1982: Suppression puis retour à l’encadrement du crédit comme instrument principal de contrôle monétaire ......................................................................................... 51 3.1.4. 1983-2003 : De l’encadrement du crédit à la mise en place d’instruments indirects de contrôle monétaire .............. 55 IV. Politique macro-économique, croissance et développement économique et social au Maroc depuis un demi-siècle : Essai de synthèse ............................................................................................ 62 1. Brève revue internationale des politiques macro-économiques, de la croissance, et du développement ..................................................... 62 1.1. Politiques macro-économiques de certains pays industriels occidentaux ............................................................................................... 63 1.2. Quelques données sur la conjoncture macro-économique en Amérique latine et en Asie ................................................................ 64 1.3. Politiques macro-économiques de quelques pays à revenu intermédiaire : La Tunisie et la Turquie ................................................. 64 1.3.1. Politiques macro-économiques, conjoncture et croissance économique en Turquie ........................................ 64 1.3.2. Politiques macro-économiques, conjoncture et croissance économique en Tunisie ........................................ 65 1.4. Conclusion ................................................................................................. 65 2. Politiques macro-économiques, croissance et développement économique et social au Maroc durant les cinquante dernières années ............................................................................................................. 66

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2.1. Sur le plan de la croissance économique .............................................. 66 2.2. Sur le plan du développement social ...................................................... 67 2.3. 1961-1981:La croissance et le développement au Maroc dans un contexte de politiques macro-économiques autonomes ................................................................................................... 69 2.4. 1982-2002 : La croissance économique marocaine décroît en longue période malgré les politiques macro-économiques .................................................................................. 71 V. Les politiques macro-économiques marocaines à l’horizon des 20 prochaines années ................................................................................. 74 1. Enseignements à tirer de cinquante ans des politiques macro-économiques mises en œuvre au Maroc ....................................... 74 1.1. Enseignements sur les plans des politiques budgétaires et monétaires ............................................................................................... 74 1.2. Au niveau de la croissance économique ............................................... 75 1.3. Au niveau du développement économique et social ........................... 75 2. Politiques macro-économiques dans un contexte de croissance de 3 à 4% d’ici 2030 .......................................................................................... 76 3. Scénarios de politiques macroéconomiques dans un contexte de croissance supérieure à 3/4% du PIB .................................................... 78 3.1. Un contexte de contraintes économiques et sociales nationales ..................................................................................................... 78 3.2. Politiques macro-économiques et taux de croissance supérieur à 3-4% en économie ouverte .................................................. 78 Références bibliographiques.................................................................................. 80 Liste bibliographie .................................................................................................... 82

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Résumé
Ce document présente une analyse, sur la base de données statistiques, de la nature des politiques budgétaire et monétaire suivies par les autorités publiques marocaines. Il indique aussi le rôle de ces politiques dans la croissance et le développement du pays. Cette analyse est faite sur une période de cinquante ans et retrace l’évolution aussi bien des dépenses et des recettes publiques et du solde budgétaire que des objectifs et des instruments de la politique monétaire. Cette étude révèle que depuis l’indépendance, les dépenses et les recettes ont eu une progression régulière jusqu’en 1973. Date à laquelle, il y a eu une forte augmentation des dépenses publiques, notamment de l’investissement, dans le cadre du plan d’équipement intensif 73-77. Les recettes étant insuffisantes pour couvrir ces dépenses, les autorités publiques ont eu massivement recours aux emprunts extérieurs durant cette période. Après des années de vaines tentatives de stabilisation des dépenses publiques durant la période 78-82 et face aux déséquilibres macro-économiques fondamentaux, le Maroc a été contraint de s’engager dans un programme d’ajustement structurel (PAS), qui a permis de réduire fortement ces dépenses notamment de l’investissement. Ce programme a permis aussi d’augmenter les recettes publiques (réforme fiscale, financement du FMI...). Au début des années 90 et jusqu’à nos jours, les dépenses de fonctionnement sont restées prépondérantes et en ascension continue, suivies des charges de la dette ; alors que les dépenses d’investissement n’ont pas évolué significativement depuis 1993. Cette période a connu une progression irrégulière des recettes non fiscales grâce aux privatisations et une baisse de la dette extérieure au profit des emprunts intérieurs. Quant aux recettes fiscales, constituées en grande partie des impôts indirects, elles augmentent relativement et restent toujours prépondérantes dans la composition des recettes publiques. En ce qui concerne le solde budgétaire, il a été déficitaire au lendemain de l’indépendance, mais ce déficit s’est relativement résorbé à partir de 1965 jusqu’en 1973 grâce à une contraction des dépenses. La période 73-77 qui a connu une importante augmentation des dépenses publiques a enregistré une forte dégradation du déficit budgétaire. Le solde est resté structurellement déficitaire malgré une politique d’assainissement prônée par les autorités publiques entre 1978 et 1980. L’ajustement structurel a pu améliorer progressivement le solde budgétaire et même à le faire revenir à des niveaux soutenables au début des années 1990. Depuis, le déficit est resté relativement « maîtrisé » grâce aux recettes exceptionnelles de privatisation. Quant au financement de ce déficit, il a été assuré d’abord par des ressources internes jusqu’en 1974, date à laquelle l’emprunt extérieur a été le principal mode de son financement. À la fin des années 80, avec le PAS, les sources de financement interne ont de nouveau été utilisées pour la couverture des déficits du trésor. De son côté, la politique monétaire a connu de profonds bouleversements. Son objectif principal a été et reste encore la maîtrise des prix via un contrôle étroit de la masse monétaire par rapport à l’économie. Ainsi, jusqu’aux années 80, les objectifs de la politique monétaire ont été poursuivis par des mesures directes à caractère réglementaire et contraignant. Les autorités monétaires ont eu souvent recours à l’encadrement du crédit. Le réescompte constituait le principal mode de refinancement auprès de la banque centrale et les taux d’intérêts étaient administrés. En revanche, depuis la deuxième moitié des années 80, il y a eu un abandon progressif des procédés de contrôle monétaire direct en faveur d’une régulation par les taux d’intérêt. Cet abandon s’est fait dans le 17

cadre d’un processus de libéralisation financière qui a commencé dans les années 90 (suppression de l’encadrement du crédit, libéralisation des taux d’intérêt, etc...). Durant la longue période étudiée, les politiques macro-économiques marocaines, sur les plans budgétaires et monétaires ont évolué avec la conjoncture économique et sociale à l’intérieur du pays, et tenté de réagir, si nécessaire, à certains chocs extérieurs. En effet, contrairement aux pays industriels occidentaux dont les politiques macro-économiques ont été typiquement keynésiennes jusque dans les années 1970, au Maroc, la seule véritable expérience d’une relance budgétaire et monétaire de ce genre l’a été entre 1973 et 1977, et pour des raisons de contraintes économiques et sociales internes (sécheresse, pression démographique, etc...) et internationales (prix du pétrole, hausse des taux d’intérêts, etc...). Certains pays dont l’expérience a été relativement similaire (Tunisie, Turquie), ont connu les mêmes crises que le Maroc durant les années 1980, mais ils les ont relativement mieux résolues, parce qu’ils ont disposé de ressources notamment externes (Turquie) ou par un endettement sans rééchelonnement (Tunisie), et dans tous les cas par une relative souplesse de leur macro-économie (taux de change). Toujours est-il que les politiques macro-économiques marocaines, durant les cinquante dernières années, ont été accompagnées par une croissance dont le taux moyen a décliné en longue période, passant d’environ 5 % durant les années 1960 à 1970 à 3 % durant les années 1993-2002. Durant cette même période, la croissance agricole a, quant à elle, évolué de façon plus irrégulière. Par ailleurs, sur le plan social, le taux de chômage urbain continue à croître en longue période. Les dépenses sociales en matière d’éducation et de santé sont restées relativement constantes en pourcentage du PIB, malgré le triplement de la population depuis l’indépendance. Il semble donc que les politiques macroéconomiques, suivies depuis cinquante ans, ont certes été d’une certaine efficacité sur le plan de la maîtrise des équilibres fondamentaux, mais, en même temps, n’auraient pas été suffisamment souples pour mieux s’adapter aux chocs, et surtout, « lisser » davantage la progression de la croissance afin d’améliorer le niveau économique et social de la population. Pour les vingt prochaines années, certaines études de prospective économique internationale, ont prévu pour l’ensemble de la région Méditerranée et Moyen Orient (hors pays pétroliers), un taux de croissance moyen entre 3 et 4 % d’ici à 2030. Face à une telle hypothèse qui tient compte de l’ouverture économique régionale en cours, les politiques macroéconomiques marocaines devraient rompre avec la tendance actuelle d’une croissance moyenne de 3 %. Le potentiel économique marocain, dont il faudra estimer les capacités, devra permettre à notre pays, non seulement de s’installer dans la croissance moyenne de 3 à 4 %, mais chercher, si possible, à la dépasser. Pour cela, les politiques macroéconomiques des vingt prochaines années devraient évoluer graduellement et progressivement d’un mode de régulation administratif, vers un mode de régulation économique. Cette régulation, plus axée sur les capacités économiques réelles du pays et sur des objectifs de croissance potentielle, sera de nature, non seulement à préserver les fondamentaux macroéconomiques de notre économie, mais à en assurer la souplesse et l’adaptabilité.

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Liste des tableaux, des graphiques et des encadrés
Tableaux
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. Évolution des recettes fiscales et non fiscales entre 1974 et 198 Évolution des recettes fiscales et des recettes non fiscales durant la période 1983-1992. Évolution des principales recettes fiscales de l’État. Élasticité globale des recettes fiscales par rapport au PIB. Évolution des déficits budgétaires au Maroc (1960-1972). Évolution des déficits budgétaires au Maroc (1973-1982). Évolution des dépenses et des recettes ordinaires. Évolution des déficits budgétaires au Maroc 1993-2003. L’objectif quantitatif M2 (progression annuelle). Évolution de la réserve monétaire et des dépôts à vue dans les banques privées. Taux d’intérêt réels mesurés sur la base des taux d’inflation de décembre à décembre. Évolution du portefeuille de refinancement de Bank Al-Maghrib. Taux de croissance annuel moyen par période du PIB en volume. Croissance mondiale en 4 zones. Scénarios de politiques macroéconomiques, de croissance et de développement économique et social à l’horizon des 20 prochaines années.

Graphiques
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. Évolution des dépenses de fonctionnement et des dépenses d’investissement entre 1970-1983. Évolution des dépenses de fonctionnement et des dépenses d’investissement entre 1983-2003. Évolution des prévisions des dépenses de la dette publique. Évolution des dépenses de la dette publique (intérêts seulement). Évolution des prévisions des recettes budgétaires. Évolution des prévisions de recettes d’emprunts. Évolution des recettes non fiscales depuis 1993. Évolution de la structure des plus importantes recettes fiscales. Encours de la dette extérieure en % du PIB. Évolution du déficit budgétaire (en % du PIB) entre 1983 et 1992. Évolution des crédits à l’économie financés sur ressources monétaires 1960-1972. Évolution de la masse monétaire en % du PIB. Total des dépôts des banques en % du PIB. 19

14. 15. 16. 17. 18. 19. 20.

Évolution du taux de croissance annuel du PIB et de la valeur ajoutée Agricole. Taux de chômage urbain en % (15 ans et plus). Dépenses publiques pour l’éducation et la santé en % du PIB. Compte courant de la balance des paiements en % du PIB. Taux de change effectif réel (base 1995 = 100). Évolution du taux de croissance du PIB et de la valeur ajoutée agricole en moyenne et par périodes. Turquie : Le PIB par habitant à l’horizon 2015.

Encadrés
1. 2. 3. 4. 5. Réforme des statistiques monétaires nationales : Les agrégats monétaires. Le niveau des taux d’intérêt au Maroc durant les années 1980. Le système bancaire et financier marocain durant les années 1980. Les caractéristiques du financement de l’économie marocaine. La microfinance : un dispositif complémentaire des mesures de modernisation des mécanismes de financement.

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I. Éléments d’introduction, définitions, problématique et devenir des politiques macro-économiques marocaines
1. Définitions des politiques économiques et macro-économiques
L’étude rétrospective des politiques macro-économiques et du devenir de ces politiques au Maroc est à inscrire dans le cadre de la politique économique menée dans ce pays depuis l’indépendance et pour les prochaines années. Aussi, avant d’entamer l’analyse des politiques macro-économiques, notamment dans les domaines budgétaires et monétaires, nous allons tout d’abord explorer brièvement ce que l’on entend par politique économique.

2. Les politiques économiques
Aux sources même des définitions de la politique économique, citons J. Tinbergen : « La politique économique consiste dans la manipulation délibérée d’un certain nombre de moyens mis en ouvre pour atteindre certaines fins » 1. Cette définition synthétique et opérationnelle pose la distinction entre les objectifs et les moyens au cour de la problématique des politiques économiques 2. Constitue un objectif, toute variable économique à laquelle les pouvoirs publics assignent une valeur souhaitable (taux de croissance, taux de chômage, etc...) et les instruments, sont des variables que les gouvernements sont en mesure d’influencer pour atteindre tel ou tel objectif (taux d’imposition, variation des dépenses publiques, etc...). Une autre approche de la politique économique s’intéresse davantage à sa cohérence. S’oppose à cet effet, la politique économique vue sous l’angle sectoriel, et la politique économique vue sous la forme d’une logique d’ensemble 3. Les politiques économiques sectorielles mettent en ouvre l’intervention de l’État dans les divers secteurs de l’activité économique, avec une spécificité propre à chaque secteur ; alors que la politique économique d’ensemble s’intéresse davantage aux relations existant entre les instruments et les objectifs 4. Sans doute, dans la mise en ouvre de la politique économique, les deux approches se complètent dans la mesure où les interventions sectorielles doivent être cohérentes avec les politiques touchant la globalité d’une économie nationale. Au total, et dans un premier temps, on peut déjà avancer que les politiques économiques sectorielles seraient de nature micro-économique voire de nature meso-économique. Alors que les politiques économiques globales, dont les origines décisionnelles et les effets ont une conséquence économique nationale, seraient plutôt macro-économiques. 21

Enfin, une autre approche de la politique économique et qui est probablement la plus complexe, est celle qui s’intéresse au processus de décision. Il s’agit en fait de répondre à la question suivante : Qui fait la politique économique ? 5. Qu’il s’agisse des politiques sectorielles ou des politiques globales, de la définition des objectifs ou de l’utilisation des moyens, la question est de s’interroger sur le processus de décision menant à des choix effectués et à leur mise en ouvre. Quel que soit le niveau de développement d’une économie, les acteurs décidant d’une politique économique et poursuivant sa mise en ouvre, ne sont pas toujours évidents à repérer. Il y a évidemment l’État, le gouvernement, l’administration, le parlement, les collectivités locales, les syndicats, etc..., mais ces différentes entités sont à leur tour soumises à des influences conjoncturelles à caractère économique, politique et/ou sociale, et quelquefois voire souvent, contradictoires, avec des rapports de force et d’influence variables. Toujours est-il qu’à ce niveau, et malgré ce foisonnement d’acteurs intervenant, directement ou indirectement, dans le processus de décision de la politique économique, la maîtrise et la cohérence doivent en revenir au gouvernement, qui est seul en mesure de faire la synthèse, de composer, de pondérer 6. Les définitions précédentes de la politique économique révèlent l’étendu et la complexité du phénomène, tant sur le plan analytique que sur celui, plus opérationnel, de leur mise en ouvre. C’est pour cela qu’il a paru nécessaire de cerner un seul aspect de la politique économique, à savoir celui de la politique macroéconomique marocaine dans les domaines budgétaire et monétaire.

3. Les politiques macro-économiques
En effet, les politiques sectorielles, étant étudiées par ailleurs dans ce programme, nous allons centrer notre analyse rétrospective, historique et analytique, sur les politiques macro-économiques au niveau budgétaire et monétaire. En effet, d’un point de vue purement théorique, et bien qu’ayant figuré dans les analyses historiques, et de pensée économique, la macro-économie est apparue comme terrain d’analyse proprement dit avec les politiques économiques keynésiennes 7. Partant des conséquences économiques et sociales de la grande crise de 1929, et de certaines insuffisances de la théorie dans l’explication de cette crise, notamment quant à la recherche d’équilibre des marchés (marché de l’emploi, marché de capitaux, etc...), J.M. Keynes a préconisé l’intervention de l’État en vue d’aboutir à ces équilibres. Cette intervention de l’État, sur les plans budgétaire et monétaire est qualifiée de macroéconomique parce qu’elle ne concerne pas un agent économique considéré individuellement, mais l’économie nationale dans son ensemble composé d’agents structurés, et homogènes par leurs comportements respectifs.

4. Problématique
La rétrospective des politiques macro-économiques marocaines depuis l’indépendance que nous nous proposons de mener dans ce chapitre, bien qu’elle apparaisse à priori historique, devrait aussi, selon les termes de références de ce programme de recherche, avoir un contenu et une orientation analytiques. En effet, l’exploitation statistique des données sur une aussi longue période devrait nous permettre de cerner, si possible, la nature des politiques budgétaires et monétaires qui ont été menées. En d’autres termes, par rapport aux définitions standards des politiques économiques, la question sera de 22

savoir quelles auront été les contextes, les réactions, et les adaptations des autorités économiques marocaines dans les domaines budgétaires, et monétaires durant les cinquante dernières années, et ce, face aux diverses conjonctures et à la nécessité du développement économique et social de la société marocaine. Par ailleurs, quels rapports pourrait-on repérer durant cette longue période, entre ces politiques macroéconomiques et l’état de développement de l’économie et de la société marocaines. Plus précisément, étions-nous durant cette période dans un contexte de politique keynésienne de recherche des équilibres sur le marché, notamment de l’emploi et des capitaux, ou bien avions-nous plutôt des préoccupations d’urgences à satisfaire par des politiques de rationnement et d’encadrement, dans les différents domaines économiques et sociaux. L’économie marocaine, durant toute cette période était caractérisée par le sous-développement. Les différents marchés marocains étant très peu développés, on peut penser que les politiques macro-économiques menées s’étaient donc plutôt adaptées à ce contexte, et ne devraient pas être tout à fait jugées sur les standards des économies industrielles occidentales de l’après seconde guerre mondiale. C’est à notre avis, par rapport à cette situation spécifique que notre approche devrait se situer : Prendre en considération les structures sociales et l’état de développement économique de notre pays durant les cinquante dernières années et les considérer relativement en retard sur les économies de marché occidentales auxquelles s’appliquent à priori les schémas théoriques standards. Mais en même temps nous analyserons les politiques macroéconomiques qui ont été menées tout au long de cette période, à l’aune de leurs résultats. Et ceci du point de vue du niveau de développement atteint par la population marocaine.

5. Le devenir des politiques macro-économiques marocaines
L’analyse rétrospective, historique et analytique, des politiques macro-économiques marocaines durant les cinquante dernières années va considérablement nous aider à « explorer » les possibilités du devenir de ces politiques durant les vingt prochaines années. En effet, bien qu’excluant tout raisonnement analogique, à savoir que les comportements et les processus de décisions du passé vont se reproduire dans l’avenir dans le domaine des politiques macro-économiques et dans un sens comme dans l’autre, il n’en reste pas moins que nous aurons à étudier, à l’aune du passé, nos capacités d’adaptation face aux défis économiques et financiers dont nous observons le développement. Par ailleurs, il est également à exclure toute linéarité, dans le temps, de la politique économique ; les cinquante dernières années étant évidemment traversées par les événements conjoncturels d’importance, tant sur le plan interne qu’au niveau international, et nous verrons qu’elles ont été les réactions des autorités économiques marocaines dans le domaine des politiques macro-économiques. Mais face à l’accélération récente des évènements économiques notamment sur le plan de l’ouverture progressive, mais accélérée de notre économie au reste du monde, nos politiques macro-économiques dans les domaines budgétaires et monétaires auront sans doute à se transformer beaucoup plus rapidement qu’elles ne l’ont été durant la longue période des cinquante dernières années. La nouvelle période qui s’ouvre pour notre économie depuis la fin du XXe siècle, et surtout le début du e XXI siècle, verra cette économie s’exposer à une double pression : pression interne pour plus de développement économique, industriel, social, éducationnel, et sur le plan externe en raison de l’ouverture de notre économie aussi bien vers l’Union Européenne, que vers le monde arabe, le bassin méditerranéen et les États-Unis d’Amérique. Au total, les politiques économiques marocaines devront évoluer, beaucoup plus rapidement que par le passé, pour s’adapter au nouveau contexte radicalement différent de celui des cinquante dernières années. 23

Et la différence proviendra en grande partie de leur mode de régulation qui a longtemps été essentiellement administratif, interne et national. Ce mode devra désormais évoluer vers une régulation État-marché, nationale mais fortement imbriquée avec l’économie régionale et internationale. C’est plus qu’une évolution des méthodes que celles des mentalités.

II. Les politiques budgétaires au maroc depuis cinquante ans
1. Introduction : définitions et méthodes
Parmi les politiques macro-économiques à la disposition de l’État pour conduire et orienter sa politique économique, la politique budgétaire est incontestablement la plus importante. Cette politique est menée au moyen du budget de l’État central. Le budget a un rôle essentiel dans la politique macroéconomique tant par sa masse (en % du PIB notamment), que par sa structure (structure des dépenses et des recettes), par ses flux (orientation des dépenses et collecte des recettes), et enfin, par son solde. Les variations marginales de ces différentes composantes ont autant sinon plus de signification économique, et sociale, que leurs masses respectives. Mais, il faut aussi noter l’autre caractéristique budgétaire, à savoir sa relative « rigidité ». Une grande partie des dépenses et des recettes de l’État est pour l’essentiel renouvelée, et c’est à la marge « quelque fois étroite » que se situe le degré de manouvre de l’État.

2. Évolution des grandes masses budgétaires au maroc depuis 50 ans
Depuis l’indépendance, les finances publiques marocaines ont connu une importante évolution et des mutations profondes et irréversibles. Elles sont passées par plusieurs phases qui ont fortement marquées la politique budgétaire de l’État et ont relativement modifié leurs objectifs et leurs priorités. En effet, on peut distinguer quatre phases dans l’évolution des grandes masses budgétaires marocaines : La période 1955-1973 qui peut être elle-même subdivisée en deux sous-périodes : 1955-1965 et 1966-1973, la période 1973-1982 qui comprend-elle aussi deux sous- périodes ; une période d’expansion budgétaire (1973-1977) et une période d’accumulation des déséquilibres financiers (1978-1982), la période d’austérité budgétaire et d’ajustement structurel 1983-1992, et enfin la période de l’après ajustement des équilibres budgétaires 1993-2004. Sur la base d’une analyse descriptive, on va voir ci-après l’évolution des dépenses et des recettes publiques qui constituent les principaux instruments de la politique budgétaire.

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2.1. La structure des dépenses budgétaires
2.1.1. Une périodisation des dépenses budgétaires durant les cinquante dernières années
Les dépenses budgétaires sont constituées principalement par trois sortes de dépenses : Les dépenses de fonctionnement qui comprennent entre autres les dépenses du personnel et du matériel ainsi que les subventions des prix, les dépenses d’investissement ou d’équipement et les dépenses de la dette publique (y compris l’amortissement et les intérêts).

A. 1955-1973 : Augmentation progressive des dépenses avec une prédominance des dépenses de fonctionnement
Jusqu’en 1973, ces trois dépenses évoluaient de manière régulière et lente avec un avantage apparent aux dépenses de fonctionnement suivies des dépenses d’investissement et enfin celles de la dette publique qui étaient très raisonnables. On remarquera ainsi une certaine rigidité budgétaire, dès cette première période des cinquante dernières années. Cette rigidité est d’une façon générale, spécifique aux budgets des États 8. En effet, nous verrons que d’une année à l’autre, la structure budgétaire de départ adoptée par les gouvernements successifs évoluait lentement, au moins autant que la conjoncture le permet. Cette structure budgétaire est également bien significative d’un état et d’une structure économique, sociale et politique du pays 9. Nous verrons ainsi que l’ordre de grandeur amorcé durant la période 1955-1973 et concernant les différents postes de dépenses budgétaires, évoluait lentement, mais structurellement avec cette tendance à une augmentation en premier lieu du budget de fonctionnement et de façon alternative des dépenses d’investissement puis de la dette publique.

B. 1973-1977 : Plan quinquennal 73-77 ; explosion des dépenses d’investissement
À partir de 1973, les dépenses d’investissement commencent à augmenter de manière vertigineuse dépassant ainsi les dépenses de fonctionnement en 1976-1977 (entre 1975 et 1977 le taux de croissance des dépenses d’investissement était de l’ordre de 131 % alors que celui des dépenses de fonctionnement n’était que de 44 %! !) (cf.graphique 1). Ceci est dû essentiellement à l’exécution du plan quinquennal 73-77 qui a été marqué par le lancement d’un programme d’équipement intensif. Cette accélération des dépenses d’investissement concernait surtout les grands travaux d’infrastructures (Barrages, routes, constructions scolaires et universitaires, etc...). Les dépenses de fonctionnement ont également sérieusement augmenté (26 % de hausse des salaires dans la fonction publique), ainsi que les subventions alimentaires (huile, sucre, beurre) 10.

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Graphique 1 : Évolution des dépenses de fonctionnement et des dépenses d’investissement entre 1970-1983 (en millions de Dh)

Source : Rapports de BAM

C. 1978-1982 : Effort de stabilisation des dépenses
À partir de 1977, on commence à prendre conscience des déséquilibres engendrés par les dépenses publiques. Aussi, dès 1978, on entame une politique d’austérité et d’assainissement de la situation financière de l’État. Cette politique a permis de baisser le montant des dépenses d’investissement de 40 % en 78, mais celles-ci sont restées quand même à un niveau élevé à cause notamment de la rigidité qui caractérise certains investissements. À cet égard, il faut préciser que la rigidité budgétaire qui s’impose aux budgets d’équipement est extrêmement lourde de conséquences 11. Mais, ce qui a marqué cette période, outre que les dépenses d’investissement ont dépassé les dépenses de fonctionnement, c’est que ces dernières ont aussi continué leur ascension de manière régulière et progressive. Nous avons là, une double rigidité qui a marqué pour longtemps notre économie, et dont les conséquences se font encore sentir aujourd’hui dans les déséquilibres fondamentaux qui caractérisent les finances publiques marocaines. En fait, les dispositions prises et les engagements visant à réduire les dépenses de fonctionnement se sont heurtés à un seuil plancher. Ainsi, les indispensables revalorisations des traitements de la fonction publique, les subventions des prix à la consommation, les impératifs de développement de l’emploi et le souci d’équilibre social exercent une pression en fil continu, et ceci témoigne des difficultés à comprimer les dépenses publiques et permet d’observer combien la marge de manouvre du ministère des finances est limitée surtout quand vient le problème de la gestion de la dette publique. En effet, depuis 1976, les dépenses de la dette ont enregistré une remarquable ascension qui est due essentiellement à la réalisation du plan ambitieux 73-77. Ce plan a nécessité la mobilisation de ressources importantes dépassant largement les ressources ordinaires, ce qui a logiquement débouché sur un endette26

ment profond de notre économie. D’ailleurs la dette du gouvernement central par rapport au PIB a plus que doublé entre 1974 et 1981 passant ainsi de 22,4 % à 53,38 %. C’est la période ultérieure (1983-1992), c’est à dire celle du Programme d’Ajustement Structurel (PAS) qui montrera clairement que durant la période de 1973-1983, la politique budgétaire marocaine, très volontariste, a rencontré plusieurs obstacles internes et externes dans sa mise en ouvre 12.

D. 1983-1992 : Réduction drastique des dépenses d’investissement et augmentation des dépenses de la dette.
Cette période fut caractérisée par une continuité dans la croissance des dépenses de fonctionnement. Étant à 16,4 milliards de Dh en 1983, elles se retrouvent à plus de 36 milliards en 1992 (cf. graphique 2). En effet, des chapitres entiers de dépenses ont augmenté de manière accélérée comme les dépenses de compensation et celles des appointements et salaires 13. L’État s’est retrouvé avec un personnel pléthorique. De 1988 à 1992, on prévoyait des créations d’emplois autour de 15.000 par an contre 40.000 à 50.000 avant 1983. Ce mouvement de hausse s’explique essentiellement par le caractère incompressible de ces dépenses. Cependant en pourcentage, les dépenses de fonctionnement ont enregistré une légère baisse, mais se maintiennent quand même à un niveau élevé. Représentant 16,5 % du PIB en 1983, ces dépenses n’en constituent plus que 14,5 % en 1992. Graphique 2 : Évolution des dépenses de fonctionnement et des dépenses d’investissement entre 1984-2003 (en millions de DH)

Source : Rapports de BAM

Du côté de la dette publique, les résultats sont impressionnants ; les montants versés au titre du service de la dette (amortissements et intérêts) ont augmenté deux fois plus vite que les dépenses de fonctionnement entre 1983 et 1992. Quant aux versements réalisés au bénéfice exclusif de l’amortissement de la dette, ils ont connu une progression assez exponentielle durant la période 1983-1989 rattrapant ainsi rapidement la courbe tracée par les dépenses en intérêts de la dette. 27

De même, les dépenses d’investissement, après avoir enregistré une forte chute passant de 12,5 milliards de Dh à 7,3 milliards entre 1982 et 1984 soit de 13,4 % par rapport au PIB à 6,5 %, ont connu une croissance plus ou moins régulière qui se situe autour de 7 et 6 % du PIB. Par ailleurs, une analyse sectorielle montre que si la part de certaines dépenses est restée à peu près stable, tel le cas de la défense nationale, celle du secteur économique (agriculture, industrie, transports, commerce) a décru de plus de moitié, passant de 1983 à 1988 de 21,8 % à 13,7 % des dépenses totales. Autre fait marquant ; la forte réduction des dépenses à caractère social, relatives à la fonction (travail, urbanisme, habitat) qui ne représentent plus que 0,4 % du budget de l’État en 1987 contre 2,2 % en 1983. En ce qui concerne la part relative des dépenses de santé, elle atteint à peine 3 à 4 %, ce qui reste très faible étant donné les besoins croissant d’une population à faible revenu.

E. 1992-2003 : le repli de l’investissement public et l’incompressibilité des dépenses de fonctionnement et des dépenses de la dette
Cette période est marquée par un accroissement important des dépenses de fonctionnement. Cette croissance s’est faite au détriment des dépenses d’investissement qui ont été maintenue autour de 20 milliards depuis 1993. Rapportées au PIB, les dépenses d’investissement sont passées de 7,8 % en 1993 à 4,8 % en 2003 alors que les dépenses de fonctionnement qui étaient à 15,1 % en 1992 ont atteint 18,2 % en 2003. Une masse salariale excessive (43,6 % des dépenses totales et 12 % du PIB durant la période 1996-2003) explique en grande partie cette structure des dépenses. En fait, cette masse salariale, qui représente la moitié des dépenses ordinaires, a plus que doublé entre 1990 et 2003. De plus, le système de subventions des prix au consommateur (énergie et produits alimentaires de base) absorbe 6 % des dépenses totales. En revanche, les dépenses de la dette, après une croissance régulière, ont connu un léger recul depuis 2003 en raison de la baisse des taux d’intérêts et de la conversion de la dette extérieure en financements. (cf.graphique 3). Graphique 3 : Évolution des prévisions des dépenses de la dette publique (en millions de Dh)

Source : Différentes lois de finance

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En effet, des efforts appréciables ont été accomplis en matière de réduction de l’endettement public extérieur. Ramené au PIB, le service de la dette externe (intérêts seulement) est passé de 3,1 % en 1990 à 2,9 % en 1995 et à 0,7 % en 2003. Cette diminution est le résultat conjugué de la baisse continue du stock de la dette et du taux d’intérêt sur le marché international, ainsi que de la politique de gestion active de la dette. En revanche, le service de la dette publique intérieure (intérêts seulement) par rapport au PIB a presque doublé entre les périodes 1980-1989 et 1996-2003, passant de 1,7 % à 3,2 %. Il a même dépassé celui de la dette extérieure à partir de 1995 en raison de la croissance soutenue du stock de la dette intérieure (cf. graphique 4). Graphique 4 : Évolution des dépenses de la dette publique (intérêts seulement) (en millions de DH)

Source : Rapports de BAM

2.1.2. Dépenses budgétaires et politiques conjoncturelles au Maroc
A. 1956-1965 : L’après indépendance ; la reconstruction de l’économie et de l’Administration
Au lendemain de l’indépendance, le Maroc avait besoin de restructurer son économie pour faire face aux impératifs de croissance. Ainsi il a mis en place des plans d’équipement et d’industrialisation (le plan biennal 1958-1959 et le plan quinquennal 1960-1964).Ces plans se sont traduits par une augmentation des dépenses publiques notamment celles de fonctionnement. En effet, l’État a commencé à recruter fortement pour investir l’appareil administratif laissé vacant par le départ des français, et pour occuper les postes créés dans l’euphorie de l’indépendance afin de répondre aux attentes sociales.

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B. 1966-1973 : Une croissance de longue période
Suite aux déséquilibres enregistrés durant la période précédente, les pouvoirs publics ont mis en place des plans de stabilisation : le plan triennal 1965-1967, et le plan quinquennal 1968-1972. L’exécution de ces plans a permis de réduire le taux de croissance des dépenses publiques et notamment celles de l’investissement. Ainsi les dépenses de cette période étaient caractérisées par une progression lente et régulière mais aussi par une croissance soutenue. Il faut dire que la période 1965-1970 correspondait à l’Etat d’exception, qui attribuait les pleins pouvoirs au roi et que par conséquent les plans étaient institués par décret royal.

C. 1973-1982 : Politique d’investissement dans un contexte de retournement défavorable de la conjoncture nationale et mondiale
La conjoncture macro-économique marocaine a démarré la décennie 1970-1980 de façon contrastée : on a assisté à une politique budgétaire volontariste à partir de 1973 dans un contexte économique interne et externe extrêmement instable. En effet, la première partie de cette période (1973-1975) a profité pleinement d’un budget de l’État qui semble avoir bénéficié d’un sursis (sortie d’une phase d’équilibre de 1965 à 1972), et lancement d’un plan ambitieux (1973-1977) appuyé sur l’augmentation (triplement) des prix des phosphates. À cet égard les dépenses publiques et surtout les dépenses d’investissement vont connaître une progression phénoménale suite à plusieurs facteurs. La politique d’expansion de l’investissement (plan 73-77) n’a pas été l’unique cause de cette explosion, il y a eu surtout, le choc pétrolier de 1973, les dépenses militaires (conflit du Sahara) et l’accélération du taux de croissance de la consommation (qui a été de 41,7 % entre 1974 et 1977). Cette croissance est due à une hausse de 26 % des salaires des fonctionnaires, mesure largement suivie par le secteur privé. En outre, La croissance démographique et donc des besoins de la population ont participé considérablement à l’augmentation de ces dépenses. À partir de la deuxième partie (1975-1980), la situation budgétaire marocaine est entrée dans une phase de graves déséquilibres dus aussi bien à des facteurs internes qu’externes. Parmi les facteurs internes, il est à noter que c’est à partir de 1975 que les subventions alimentaires ont pris de l’ampleur (huile, sucre, beurre) 14.Par ailleurs, le cours élevé des phosphates n’a pas duré, et la chute est amorcée à partir de 1976. Le triplement de ces prix entre 1973 et 1974 avait poussé à l’ambitieux plan de 1973-1977, où d’importants programmes d’investissement ont été lancés (barrages, routes, constructions scolaires, etc...) et l’accroissement considérable des recrutements dans les administrations (51416 emplois ont été créés en 1976 contre 7758 en 1973), et l’accroissement des traitements et salaires (+26 %) 15. Au retournement de conjoncture après 1975, il a été difficile de revenir sur l’ensemble des programmes d’investissement ainsi que sur les subventions alimentaires et la hausse des salaires. L’ensemble de ces facteurs internes a donc commencé à peser sur le budget de l’État à partir de 1976-1977. Entre temps, les facteurs externes ont commencé à produire leurs effets négatifs : Les différents programmes de dépense aussi bien dans l’investissement que dans le fonctionnement ont dû être financés par l’endettement extérieur, avec corrélativement une hausse des taux d’intérêt 16. La hausse des taux d’intérêt, et des matières premières faisant l’objet de subventions (huile, sucre, farine), ont immédiatement pesé sur les budgets. À cela, se sont ajoutés les effets dépressifs de la sécheresse. Aussi, les effets de la conjoncture interne et externe ont considérablement contrarié, sinon « anéanti » les ambitions économiques du plan 1973-1977, et aggravé de façon structurelle la situation budgétaire du Maroc à partir de la fin de la décennie 1970-1980. 30

D. 1978-1982 : Plan de stabilisation
Face aux déséquilibres engendrés par le plan d’équipement intensif 73-77 et aggravés par une mauvaise conjoncture nationale et mondiale, les autorités publiques ont été obligées de recourir au plan de stabilisation 78-80. Ce programme était essentiellement récessionniste (baisse des dépenses) et a permis de ramener le taux de croissance des dépenses courantes à 13 % au lieu de 16 % durant la période précédente. Toutefois, ce programme n’a pas pu être maintenu au delà de 1979 à cause de certains facteurs intérieurs mais surtout extérieurs dont notamment une mauvaise pluviométrie (en 1981, le Maroc a connu une des plus graves sécheresse de son histoire), la hausse des prix du pétrole et les troubles sociaux de juin 1981 à Casablanca. Et c’est ce qui nous a amené à la crise des années 1981-1983, et à la nécessité d’un programme d’ajustement structurel avec la Banque Mondiale (BM) et le Fond Monétaire International (FMI). La double période (1955-1973, 1973-1983) a été donc marquée par une politique conjoncturelle contrastée : volontariste durant la seconde période à savoir le lancement des budgets d’investissements exceptionnels à partir de 1973, alors que de 1955 à 1973, la structure de nos dépenses budgétaires était plutôt raisonnable et collait relativement à la conjoncture.

E. 1983-1992 : Politique budgétaire et politique d’ajustement structurel
Cette période correspond au plan d’ajustement structurel dont les principaux éléments consistaient en un blocage des salaires des fonctionnaires, une croissance ralentie des effectifs de la fonction publique, la réduction des subventions aux produits alimentaires et des dépenses d’investissement. Mais l’action gouvernementale a buté inévitablement sur le mur des charges courantes, puisque la rigueur budgétaire n’a pas empêché les dépenses de fonctionnement d’approcher la barre des 40 milliards de DH en 1992, alors que ces mêmes charges atteignaient environ 17 milliards en 1983. Les impératifs de la gestion de la dette limitaient par ailleurs la marge de manouvre au niveau de l’arbitrage des dépenses. Seule subsistait donc l’investissement qui a fait l’objet de véritables coupes rudes observables, si on se réfère à l’évolution de la part de l’investissement dans le total des dépenses budgétaires, cette part a été ramenée autour de 15 % en 1992 alors qu’elle culminait à 45 % en 1982 (cf. graphique 2). La politique d’investissement aura donc fait les frais de l’ajustement structurel et de la rigueur budgétaire adoptée après.

F. 1992-2003 : Sortie du plan d’ajustement structurel ; vers une politique budgétaire autonome ?
Cette période est caractérisée par la fin du programme d’ajustement structurel, et par une politique budgétaire décidée et mise en ouvre de façon autonome par des gouvernements successifs. Néanmoins, cette politique qui devait faire face à l’incompressibilité des dépenses de fonctionnement et des dépenses de la dette, a dû limiter le niveau des dépenses d’investissement. Ces dernières n’ont jamais dépassé la barre des 22 milliards de DH depuis 1993, alors que les dépenses de la dette et celles du fonctionnement n’ont cessé d’augmenter en atteignant respectivement 42 et 77 milliards de DH en 2003. En effet, les dépenses courantes sont prépondérantes dans la composition de l’ensemble des dépenses (soit 75 % en 2000), laissant ainsi peu de place pour les investissements publics qui ne représentent que 17 % des dépenses totales, soit un peu moins de 6 % du PIB en 2000.

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2.2. Les recettes budgétaires
2.2.1. Évolution globale des recettes budgétaires entre 1956 et 2003
Pour financer ses dépenses, l’État se base sur ses ressources qui sont de trois sortes : Les recettes fiscales constituées des impôts directs et indirects, droits de douane et des droits d’enregistrement et de timbre, les recettes non fiscales constituées essentiellement des recettes de monopole et des domaines ainsi que des recettes de privatisation et enfin les recettes d’emprunts (intérieurs et extérieurs).

A. 1955-1973 : Croissance régulière des recettes fiscales
Depuis l’indépendance, les recettes fiscales progressaient de manière régulière sauf en 72. Alors que les recettes non fiscales et les recettes d’emprunts, qui étaient assez proches pendant cette période, connaissaient une croissance plus ou moins régulière mais dont le montant reste en dessous de celui des recettes fiscales (cf. graphique 5). Graphique 5 : Évolution des prévisions des recettes budgétaires (en millions de DH)

Source : Les différentes lois de finances

B. 1973-1982 : Explosion des dépenses ; recours aux emprunts extérieurs
Depuis 1973, les recettes fiscales et non fiscales progressaient de manière importante (cf. tableau 1) mais cette augmentation restait insuffisante pour financer les dépenses colossales entamées cette année là surtout après la baisse du cours des phosphates en 75. En conséquence, le Maroc a été obligé d’emprunter lourdement à l’extérieur. Il s’agissait d’une période d’accès facile au financement international notamment à partir du milieu des années 70 « période de l’argent facile et des pétrodollars ». 32

Tableau no 1 : Évolution des recettes fiscales et non fiscales entre 1974 et 1982 (en millions de DH)
1974 Recettes fiscales Recettes non fiscales 2279 1603 1500 1607 2800 2339 4874 1976 6719 1978 10233 1980 13585 1981 15039 1982 18141

Source : Rapports de BAM

C. 1983-1992 : Accroissement progressif des recettes fiscales et non fiscales
Pendant la période du PAS, les recettes d’emprunts ont continué leur augmentation grâce aux emprunts contractuels accordés par le Fond monétaire international et la banque mondiale. De même, les recettes non fiscales, qui étaient moins importantes que les recettes d’emprunts, ont enregistré une progression régulière jusqu’en 1988. Mais après une légère baisse en 1989, elles se sont stabilisées autour de 10 milliards de dh. Tableau no 2 : Évolution des recettes fiscales et des recettes non fiscales durant la période 1983-1992 (en millions de DH)
1983 Recettes fiscales Recettes non fiscales 19097 1997 1984 21173 2296 1985 23379 3367 1986 27395 5086 1987 30700 6453 1988 37795 10050 1989 40903 8512 1990 48106 10243 1991 50200 9893 1992 57868 10027

Source : Rapports de BAM

Comme le montre le tableau 2, les recettes fiscales restent largement dominantes et continuent toujours leur ascension de manière de plus en plus importante surtout depuis 1987. En fait, le système fiscal a connu dès la moitié des années 80, une importante réforme dont les effets commencent à se sentir à partir de 1987.

D. 1992-2003 : Recettes fiscales en progression continue et recettes exceptionnelles de privatisation
Les lois de finances depuis 1992, ont été caractérisées par une forte baisse des recettes d’emprunts, à l’exception de la période entre 1994-1995 où ces recettes ont enregistré une légère augmentation (cf. graphique 6). Cependant à partir de 1998, les recettes d’emprunts ont commencé à s’accroître fortement pour se stabiliser autour des 36 milliards de DH depuis 2001. Cette augmentation provient surtout de la montée des emprunts intérieurs ? puisque le Maroc procédait, à cette période, à la reconversion de la dette extérieure en investissements.

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Graphique no 6 : Évolution des prévisions de recettes d’emprunts (en millions de Dh)

Source : Les différentes lois de finances

Quant aux recettes non fiscales, elles variaient autour de 10 milliards de DH jusqu’en 1996, exception faite de l’année 1995 où elles ont enregistré une forte baisse (cf. graphique 7). Mais depuis, elles connaissent une croissance en forme de dents de scie. Cette croissance est due essentiellement aux recettes de privatisation. À titre d’exemple, les recettes non fiscales ont connu, en 1999, avec un montant de plus de 19,1 milliards de DH un quasi-doublement grâce aux rentrées de l’ordre de 10,8 milliards de DH au titre de la concession de l’exploitation de la 2e licence GSM, au lieu des 4 milliards inscrits dans la loi de finances 17. Graphique 7 : Évolution des recettes non fiscales depuis 1993 (en milliards de DH)

Source : Rapports de BAM.

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En revanche, les recettes fiscales connaissent une augmentation progressive et régulière atteignant près de 91,2 milliards de dh en 2003. Ainsi, la pression fiscale (la part des recettes fiscales dans le PIB nominal) a été consolidée se situant à 22,1 % durant la période 1992-2003 contre 19,4 % durant la période 1980-1989. Cependant, cette moyenne cache une tendance baissière. En effet, cet indicateur s’est limité à 21,8 % en 2003 contre 23,1 % lors de l’exercice budgétaire 1998-1999.

2.2.2. Structure et évolution des recettes fiscales
A. Structure des recettes fiscales
Les recettes fiscales sont constituées par les impôts directs qui comprennent entre autres l’IGR (impôt général sur le revenu) et l’IS (impôt sur les sociétés), les impôts indirects composés essentiellement des taxes intérieures de consommation, les droits de douanes et enfin les droits d’enregistrement et de timbres. On va retracer ci après, l’évolution des principales recettes fiscales à savoir les impôts directs et indirects et les droits de douanes. a) Prédominance des impôts indirects et des droits de douanes Au lendemain de l’indépendance, les impôts indirects et les droits de douanes ont été les plus prédominants dans la composition des recettes fiscales au détriment des impôts directs. Depuis, ces dernières ont fortement augmenté mais sont restées quand même en dessous des impôts indirects. Ceci est dû essentiellement à la politique d’austérité financière poursuivie par les autorités publiques suite à la crise budgétaire de 1964. Cette politique était accompagnée par de nombreux relèvement des taux de quelques impôts directs et surtout des droits et taxes à la consommation. Ainsi, les impôts directs ont été de 730 millions de dh en 1970 et 799 millions de dh en 1972 alors que les impôts indirects se sont élevés à 1532 millions de dh en 1970 et 1628 millions de dh en 1972. En revanche, les droits de douanes ont eu une progression plus ou moins régulière avec 513 millions de dh en 1969 et 599 millions de dh en 1970 et 562 millions de dh en 1972. b) 1973-1982 : Croissance progressive des impôts directs et indirects avec prédominance des impôts indirects À partir de 1973, les trois recettes fiscales commencent à augmenter significativement. Toutefois, les droits de douanes se sont accrus plus rapidement que les autres impôts (cf. tableau 3), renforçant ainsi leur part dans l’ensemble des recettes fiscales au détriment des impôts indirects. La part des droits de douanes est passée de 17 % à 27 % entre 1974 et 1982 tandis que la part des impôts indirects a enregistré, durant la même période, un net recul passant ainsi de 50 % à 41 %, la part des impôts directs a, quant à elle, régressé légèrement passant de 25 % à 23 %. En fait, plusieurs régimes économiques en douane ont été promulgués en 1973, ce qui explique fortement cette augmentation des droits de douanes.

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Tableau no 3 : Évolution des principales recettes fiscales de l’État (en millions de DH)
1974 Les impôts indirectes Les impôts directes Les droits de douanes 2.137 1.230 1.217 1976 3.016 1.563 1.648 1978 4.168 2.625 2.568 1980 5.487 3.231 3.530 1981 5.784 3.650 4.208 1982 7.376 4.120 4.943

Source : Rapports de Bank Al Maghrib.

c) 1983-1992 : Élargissement relatif de l’assiette fiscale, et remontée des impôts directs suite à la réforme fiscale Cette période est marquée par l’institution, à partir de 1986, d’une réforme du système d’imposition qui s’est traduite par un élargissement de l’assiette fiscale. Cette réforme, amorcée par la promulgation de la loicadre en 1984 et concrétisée par l’entrée en vigueur de la TVA en 1986, l’impôt sur les sociétés (IS) en 1987 et l’impôt général sur le revenu (IGR) en 1988, a affecté inégalement les différentes composantes des recettes fiscales dont la structure s’est sensiblement modifiée. Ainsi qu’on peut le remarquer sur le graphique 8 (ci-dessous), les impôts directs ont connu une croissance importante depuis 1986, et leur part dans les recettes fiscales s’est relevée en passant de 24,1 % en 1983 à 31,6 % en 1992.

Graphique 8 : Évolution de la structure des plus importantes recettes fiscales (en millions de DH)

Source : Rapports de Bank Al Maghrib

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Au contraire, les impôts indirects ont vu leur part se réduire dans l’ensemble des recettes fiscales. Depuis 1985, le ralentissement est net ; de 44,2 % à 40,6 % en 1992. En effet, malgré l’augmentation des impôts indirects observée depuis la réforme, celle-ci reste en dessous de la croissance enregistrée par les impôts directs. En ce qui concerne les droits de douane, leur évolution a été assez irrégulière. Après une chute de 23,3 % des recettes fiscales en 1983 à 17,7 % en 1987, leur part va connaître une progression sensible une année plus tard. Cette progression va continuer jusqu’en 1994. d) 1993-2003 : Baisse des droits de douane et renforcement de la part des impôts directs dans les recettes fiscales Le début de cette période marque un renversement de tendance par rapport à la période précédente. L’écart qui commençait à se résorber entre les deux impôts directs et indirects, s’est accentué entre 19931998 mais depuis il a commencé à se réduire lentement (cf.graphique 8). En fait, après une forte croissance en 1993, due essentiellement à un net accroissement des recettes de la TVA, les impôts indirects connaissent une progression régulière. À l’inverse, les impôts directs ont connu une véritable baisse en 1993 et 1994 provoquée principalement par la baisse du taux d’imposition de l’IS. Mais depuis, elles augmentent plus ou moins régulièrement. C’est ainsi que la part des impôts directs dans les recettes fiscales s’est sensiblement élevée passant de 26,6 % en 1993 à 36,5 % en 2003. Quant aux impôts indirects, leur part qui était de 47,3 % en 1993 a baissé à 43,2 % en 1998 pour revenir à 46 % en 2003. De son côté, la part des droits de douane dans les recettes fiscales a régressé de façon continue, passant de 21,6 % en 1990 à 15,8 % en 1999/2000 et à 11,7 % en 2003. En effet, les recettes douanières ont enregistré une baisse dès 1995, qui s’est amplifiée en 1998 en raison de la mise en ouvre de l’accord d’association avec l’Union Européenne. Cet accord a eu pour conséquence une baisse de la pression fiscale sur les importations, comme en témoigne la baisse continue du taux apparent des droits de douanes (16 % en 1996, 12 % en 2001, 11 % en 2002 et 9 % en 2003). La perte des recettes douanières est estimée à 0,5 % du PIB au titre de l’exercice 2003 contre 0,4 et 0,3 point respectivement pour les exercices 2002 et 2001. Ainsi, depuis l’indépendance et jusqu’à nos jours, les impôts indirects restent toujours prépondérants, bien qu’en diminution relative, dans la composition des recettes fiscales marocaines, contrairement aux pays développés où, c’est souvent l’impôt direct qui est le plus représentatif de la recette fiscale. Au Maroc, cette évolution s’est avérée relativement lente, à cause notamment de l’importance de l’économie informelle dans la structure du PIB, des difficultés que posent les recoupements fiscaux et de la constitution d’une base fiscale systématique, maîtrisée et relative. Ces handicaps empêchent l’accroissement des ressources fiscales directes basées sur le revenu et à contrario poussent l’État à maintenir fortement sa fiscalité indirecte.

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B. Élasticité des recettes fiscales
Les recettes fiscales représentent la part la plus importante des ressources de l’État et leur évolution est généralement proportionnelle à la croissance économique du pays. Ainsi, la hausse ou la baisse des « rentrées fiscales » devrait logiquement suivre celles du PIB. Ce qui ne correspond pas toujours à la réalité marocaine. En effet, en terme d’élasticité du système fiscal, on peut présenter l’analyse suivante : Tableau no 4 : Élasticité globale des recettes fiscales par rapport au PIB
1973-1977 Élasticité globale 1,32 1978-1982 1,06 1983-1992 1,24 1993-2003 1,02

Source : Élasticité calculée à partir des données des rapports de la BAM*
* Les résultats proviennent du test économétrique de l’équation représentant la régression des recettes fiscales par rapport au PIB, par la méthode des moindres carrées ordinaires (MCO). Ces résultats ont été satisfaisants du point de vue statistique

L’élasticité des recettes fiscales, hormis la période 78-82, est en train de baisser avec le temps, ainsi : – Entre 1973-1977 : elle a été relativement élevée grâce notamment à l’euphorie qu’a connue l’économie marocaine pendant cette période et qui s’est traduite par des recettes fiscales substantielles. – Entre 1978-1982 : elle a fortement baissé à cause du plan de stabilisation 78-80. En effet, cet ajustement a eu comme conséquence la réduction de l’assiette fiscale notamment via la maîtrise des dépenses publiques. C’est ainsi que le gel des salaires tend à réduire une source importante d’imposition des revenus et des dépenses, et que la baisse des dépenses d’investissement, qui influence négativement le PIB, tend à réduire les recettes fiscales potentielles. – Entre 1983-1992 : elle a augmenté par rapport à la période précédente, mais reste quand même en dessous de 1,32 enregistrée durant la période 73-77 malgré la mise en place du programme d’ajustement structurel. En effet, les dépenses de fonctionnement se sont révélées incompressibles et la fiscalité s’est renforcée par l’entrée de nouveaux impôts : L’IS, IGR et TVA. Ainsi, la mise en place de la TVA en 1984 a permis d’améliorer la sensibilité des recettes à la consommation des ménages et la mise en ouvre de l’IGR en 1988 a permis d’améliorer la sensibilité des recettes au revenu national brut disponible. – entre 1993-2003 : La baisse de l’élasticité est due cette fois, essentiellement au maintien de la rigueur budgétaire. En effet, la maîtrise des dépenses publiques en général et des dépenses d’investissement en particulier agit à la baisse sur le PIB et réduit donc, les recettes fiscales. Cette faible élasticité du système fiscal marocain, n’est pas tout à fait étrangère à la structure de ce système lui-même. En effet, celui-ci exonère délibérément certains secteurs qui se trouvent être les plus fortement générateurs de surplus (Certaines activités agricoles à caractère industriel, codes d’investissements industriels et de service comme c’est le cas du tourisme). Au vue de la description de l’évolution des recettes budgétaires précédentes, on peut dire que celles-ci se caractérisent par une certaine instabilité, surtout en ce qui concerne les recettes fiscales. Cette instabilité provient des particularités du système qui n’ont pas toujours été rectifiées, à savoir la faiblesse des impôts directs, la fiscalisation inégale suivant les secteurs 118, et enfin l’importance de l’évasion et de la fraude.

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C. Les grandes évolutions marquant le système fiscal marocain
a) 1956-1984 : Absence de réforme fiscale importante durant cette période Durant les premières années de son indépendance, le Maroc s’était contenté de reconduire le système fiscal hérité du protectorat, tout en prenant soin de relever les tarifs de différents impôts existants pour accroître ses ressources et faire face aux nouvelles charges engendrées par le recouvrement de la souveraineté et l’édification du nouvel État post-colonial. En 1962, est engagée une première réforme fiscale qui révèle rapidement ses limites. En effet, seul l’impôt agricole a été modifié. pour le reste, on s’est contenté de quelques aménagements des caractéristiques de certains impôts. Au début des années 70, de nouvelles orientations ont été définies afin d’accentuer l’insertion de l’économie marocaine dans l’économie mondiale, notamment à travers la promotion des industries exportatrices. Six codes d’investissement sectoriels et divers régimes économiques en douane ont été promulgués en 1973. Depuis lors, l’abondance des ressources d’origine externe a permis de faire l’économie d’une réforme fiscale dont les responsables reconnaissaient pourtant la nécessité depuis longtemps. On a relevé, certes, quelques mesures limitées (création de la contribution complémentaire et une taxe sur le revenu des valeurs mobilières en 1972) mais dans l’ensemble, la structure du système n’a guère changé. b) 1984-2003 : Réforme fiscale radicale suivie d’un renforcement du poids de l’impôt Il aurait fallu le choc de la crise de la dette des années 80 et des politiques d’ajustement structurel qu’il a imposées, pour amener l’État à s’engager dans un processus de réforme fiscale. En effet, le modèle de réforme fiscale « recommandé » dans ce contexte est fondé sur l’idée qu’une simplification et rationalisation du système fiscal, une restructuration de l’assiette accompagnée de l’abaissement de la pression fiscale, devraient stimuler la croissance et générer un surcroît de recettes. Concrètement, cette réforme a abouti à un abaissement considérable des taux supérieurs des droits de douane à l’importation, la quasi-disparition des droits à l’exportation, la substitution de la TVA à la taxe sur les produits et services (1984), de l’impôt sur les sociétés à l’impôt sur les bénéfices professionnels (1986), l’institution de l’impôt général sur le revenu (1988). Une réforme de la fiscalité locale a également été réalisée et mise en ouvre depuis 1990. Cette série de réformes a notamment visé la réduction du niveau des taux d’imposition et l’élargissement de l’assiette fiscale. Ainsi le nombre des taux de la taxe sur la valeur ajoutée est passé de 11 en 1986 à 4 actuellement (7, 10, 14, 20 %). L’impôt sur les sociétés a baissé de 45 % en 1987, à 40 % en 1988, à 38 % en 1993 et à 35 % en 1996. La tranche exonérée de l’impôt général sur le revenu est passée de 12000 dh en 1992 à 18000 dh en 1994 puis 20000dh en 1999 et le taux plafond est passé de 52 % en 1990 à 46 % en 1994 et 44 % en 1996. Les autres taux ont baissé d’un point. Ces réformes et incitations fiscales ont permis l’amélioration des structures fiscales, comme l’illustre l’augmentation de la part des impôts directs dans le total des recettes hors privatisation qui s’est élevée à 28,1 % en 1998/1999 contre 23,3 % en 1987, au dépend des impôts indirects (y compris les droits de douanes) dont la part a baissé de 62,3 % en 1987 à 52,9 % en 1998/1999. Malgré les allégements fiscaux intervenus ces dernières années, la pression fiscale a été consolidée, se situant à 22,1 % durant la période 1996-2003 contre 19,4 % durant la période 1980-1989.

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3. Analyse conjoncturelle des politiques budgétaires marocaines depuis 1955.
Quelle que soit l’importance de l’évolution de la composition des dépenses et des recettes, c’est par la variation des soldes budgétaires que la politique budgétaire peut influencer en profondeur les éléments de l’équilibre général.

3.1. Les cycles budgétaires au Maroc
L’étude des déficits budgétaires qu’a connus l’économie marocaine depuis 1956, nous paraît indispensable pour cerner l’ampleur de la contribution de l’État au développement économique et social du pays. Pour cela, on peut distinguer, comme on l’a vu précédemment, quatre cycles budgétaires : 1956-1973 ; 19731982 ; 1983-1992 ; 1993-2003. À cet effet, le concept de « cycle budgétaire » que nous utilisons ici, désigne une période plus ou moins longue, de10 ans en moyenne, et durant laquelle l’État, au sens du gouvernement, ne semble pas réagir à telle ou telle tendance forte et structurelle des finances publiques. Lorsque par exemple, les déficits structurels continuent à marquer les budgets durant plusieurs années de suite, il s’agira d’un cycle budgétaire. Le cycle se termine en général par une crise des finances publiques et donc par une dépression. On peut alors assister à deux types de mesures anti-crise : Soit l’État subit le cycle budgétaire déficitaire, et prend des mesures à posteriori, et c’est ce qui arrive en général dans les finances publiques marocaines. Soit l’État voit venir la crise de ses finances, et anticipe la crise, auquel cas le cycle se termine plutôt.

3.1.1. 1956-1973 : Un cycle budgétaire relativement sous contrôle
Deux périodes peuvent être distinguées dans ce cycle : La première (1956-1964) et la deuxième (19651973). La première période allant de 1956 à 1964 correspond aux premières années après l’indépendance, où le besoin de relancer l’économie s’est fait sentir au détriment du déficit budgétaire qui était en moyenne de l’ordre de 8,6 % du PIB entre 1960 et 1964. En effet, la reconstruction de l’économie s’est accompagnée d’un accroissement des dépenses qui n’était pas suivie d’une augmentation suffisante des recettes. La deuxième période, entre 1965 et 1973, où les déficits budgétaires représentaient en moyenne 3,4 % du PIB, a été au eecontraire marquée par une politique budgétaire plutôt prudente. En effet, la préoccupation majeure des autorités publiques pendant cette période, était de limiter l’accroissement des dépenses publiques et partant, le niveau du déficit. Tableau no 5 : Évolution des déficits budgétaires au Maroc (1960-1972)
Années Déficit/PIB (en %) 1960 7,5 1961 8,7 1962 8,5 1963 9,5 1964 9 1965 4,8 1966 2,7 1967 4,3 1968 3 1969 4,3 1970 2,9 1971 2,8 1972 3,6

Source : Ministère du plan

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3.1.2. 1973-1982 : Un cycle budgétaire d’expansion-récession ; la crise des finances publiques marocaines
On peut distinguer 2 sous-phases à l’intérieur de cette période : 1973-1977 et 1978-1982.

A. 1973-1977 : Le cycle budgétaire d’expansion
La première phase a été caractérisée par une forte progression des recettes et des dépenses publiques due, entre autres, au triplement des prix des phosphates. Ce qui a marqué une véritable rupture de la tendance du passé en matière budgétaire. Ainsi, la prudence et l’orthodoxie budgétaires ont cédé la place à l’activisme budgétaire, ce qui a conduit à des déficits importants. Tableau no 6 : Évolution des déficits budgétaires au Maroc (1973-1982)
Années Déficit/PIB (en %) 1973 1,9 1974 3,8 1975 8,7 1976 16,1 1977 14,6 1978 9,9 1979 9,2 1980 10,1 1981 14,0 1982 12,0

Source : Ministère du plan.

En effet, au terme de cette sous-phase, les déficits budgétaires sont entrés dans un processus cumulatif et d’auto entretien. Ils sont même devenus une donnée structurelle des finances publiques marocaines. Ainsi, le déficit budgétaire qui ne représentait que 1,9 % en 1973 atteignait 14,6 % en 1977.

B. 1978-1982 : La plus grave dépression économique et financière des cinquante dernières années
Cette période peut aussi être divisée en deux sous-périodes : une correspondant au plan de stabilisation 78-80 et l’autre à une situation de cessation de paiement du pays en 1981 et 1982. a) 1978-1980 : Le plan de stabilisation Malgré l’assainissement budgétaire prôné par le plan de stabilisation 78-80, les déficits budgétaires persistaient durant la deuxième sous-période surtout en 1981 où il représentait 14 % du PIB. En effet, la baisse des dépenses d’équipement et les divers aménagements fiscaux n’ont pas permis d’améliorer la situation financière de l’ État. Celle-ci s’est même dégradée à partir de 1980 avec l’apparition des soldes budgétaires ordinaires négatifs. Tableau no 7 : Évolution des dépenses et des recettes ordinaires
1973 Recettes ordinaires Dépenses ordinaires Solde ordinaire 4142 3797 345 1974 7028 6670 358 1975 8490 7567 923 1976 8322 8038 284 1977 10784 9400 1384 1978 11693 11049 644 1979 13802 13000 802 1980 15092 16167 – 1075 1981 17787 20063 – 2276 1982 20480 21830 – 1350

Source : Rapports de Bank Al Maghrib

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b) 1981-1982 : Une période de quasi-cessation de paiement du pays Pour financer ses dépenses et couvrir ses déficits, l’État a eu massivement recours à l’endettement extérieur. Ainsi, l’encours de la dette extérieure qui n’était que de 12,9 % du PIB en 1974 s’élevait à 43,8 % en 1982 (cf. graphique 9). Cependant, compte tenu des chocs externes à la fin des années 70 (2e choc pétrolier, hausse des taux d’intérêts), et vu l’ampleur des déficits jumeaux et la montée des revendications sociales qui se sont matérialisées au début des années 80, cet endettement excessif et ces déficits sans précédents ont débouché sur une situation de cessation de paiement. Ce qui a rendu le rééchelonnement de la dette extérieure incontournable et l’ajustement indispensable. Graphique 9 : Encours de la dette extérieure en % du PIB 119

Source : IFS.

3.1.3. 1983-1992 : Un nouveau cycle budgétaire sous contrôle; l’ajustement structurel
La période 83-92 apparaît comme une période d’assainissement des finances publiques et du retour aux déficits budgétaires soutenables. En effet, la part de ceux-ci dans le PIB va s’établir en moyenne à 5,9 %. Cette période correspond au programme d’ajustement structurel mis en place en juillet 83. Son but était, entre autres, de réduire le montant considérable du déficit à travers le ralentissement de la progression des dépenses publiques et l’accroissement des recettes par un aménagement et un renforcement de la fiscalité. La politique de redressement des finances publiques, poursuivie tout au long de cette période, a eu des résultats financiers positifs indéniables. Ainsi, le déficit budgétaire qui représentait 9,2 % du PIB en 83 a baissé progressivement pour se retrouver à 2,2 % du PIB en 1992.

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Graphique 10 : Évolution du déficit budgétaire (en % du PIB) entre 1983 et 1992

Source : Calcul basé sur les données publiées par Bank-Al-Maghrib et par la Direction de la Statistique.

La structure du financement des déficits budgétaires s’est aussi profondément modifiée. Au lieu des emprunts étrangers, ce sont les sources de financement interne qui ont largement dominé cette structure depuis la mise en application du PAS, en contribuant en moyenne à la couverture de 45,5 % des déficits budgétaires entre 1983-1992. Cependant malgré les efforts positifs accomplis, le redressement budgétaire demeure fragile et les marges de manouvre se rétrécissent de plus en plus.

3.1.4. 1993-2004 : Un cycle budgétaire et de croissance économique contrarié
La période 1993-2004 apparaît comme une période de déficits relativement maîtrisés, mais cette maîtrise reste fragile. En effet, privé des gains de rééchelonnement, l’État s’est basé depuis 1993 sur les recettes de privatisation pour ramener ses déficits budgétaires à des niveaux soutenables. Ainsi, grâce à ces recettes exceptionnelles, le déficit budgétaire a reculé, s’établissant à 3,1 % du PIB en moyenne sur la période 19962003 contre 3,3 % entre 1990 et 1995. À titre d’exemple, le déficit qui était de l’ordre de 8,4 % en 2001 s’est retrouvé, grâce aux recettes de cession de 35 % du capital de Maroc Telecom à 2,6 %. Tableau no 8 : Évolution des déficits budgétaires au Maroc 1993-2003
Années Déficit/PIB (en %) 1993 2,3 1994 3,3 1995 5,2 1996 3,0 1997 1,4 1998 3,8 1999 0,9 2000 5,8 2001 2,6 2002 4,3 2003 3,7

Source : Calcul basé sur les données publiées par Bank-Al-Maghrib et par la Direction de la Statistique.

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En outre, au delà du caractère en partie conjoncturel du déficit, il y a d’autres facteurs de tension budgétaire, parmi lesquels la perspective d’une diminution de recettes de l’ordre de 2 % du PIB à moyen terme, du fait de la mise en œuvre de l’accord d’association avec l’UE. La pression continue de la masse salariale, qui dépasse déjà 12 % du PIB, et la mise en œuvre éventuelle de la responsabilité financière de l’État au titre des passifs implicites logés dans les comptes du système bancaire ou dans ceux des caisses de retraite du secteur public, auxquels il faut désormais ajouter les dépenses de compensation sur les prix de l’énergie et les conséquences budgétaires des accords sociaux relatifs aux revalorisations des salaires. Dans ces conditions, les budgets des années 2003 et suivantes sont structurellement déficitaires, mais conjoncturellement soutenus par les recettes de privatisation.

III. Les politiques monétaires marocaines depuis l’indépendance
1. Éléments d’introduction et de méthode
À côté de la politique budgétaire, la politique monétaire est l’un des piliers de la politique économique 20 et plus précisément de la politique macro-économique. En effet, utiliser la monnaie comme instrument de politique économique, cela revient à cerner l’influence qu’elle peut avoir sur la production, les échanges, et le comportement des différents agents économiques 21.

1.1. Politiques monétaires et politiques économiques
Or, la détermination de l’influence de la monnaie sur l’économie réelle a été, et reste encore parmi les principaux débats de la théorie économique. Loin de nous, l’objectif de reproduire ce débat dans ce chapitre. Toutefois, et très brièvement, les économistes fondateurs de la théorie classique ont bien distingué « soigneusement le monde de l’économie réelle et celui de la monnaie » 22. Mais, l’évolution des cycles et surtout des crises économiques, notamment au cours du XXe siècle, ont remis en cause cette séparation par l’introduction des théories keynésiennes et monétaristes, qui ont mis en évidence l’existence d’une demande de monnaie de différents agents économiques 23. Par conséquent, « la politique monétaire peut influencer le comportement des agents économiques en faisant évoluer les facteurs qui déterminent la demande et en déterminent l’offre, et de ce point de vue, la politique économique » 24. S’il est maintenant admis que la politique monétaire joue un rôle dans la politique économique dans les économies développées, voire aussi en développement, il reste à s’interroger sur sa mise en ouvre et surtout son efficacité. En effet, avant d’exposer les premiers résultats de nos observations sur la politique monétaire suivie au Maroc depuis son indépendance, il nous paraît nécessaire de rappeler très brièvement les deux grandes approches de la politique monétaire qui ont marqué les principaux pays industriels durant les cinquante dernières années. 44

1.2. Les deux approches principales des politiques monétaires
En effet, au lendemain de la seconde guerre mondiale, et depuis les années 1960 jusqu’aux années 1980, la politique monétaire d’inspiration keynésienne a été l’instrument par excellence pour influencer la conjoncture économique : « En fonction des nécessités conjoncturelles, la croissance était tour à tour ralentie ou accélérée par des injections ou des contractions de liquidités au travers d’une politique d’open market qui permettait de relever ou d’abaisser le taux d’intérêt. La préoccupation essentielle des pouvoirs publics était d’améliorer la régulation conjoncturelle par rapport à une tendance de croissance de long terme. La politique monétaire était mise au service de cet objectif 25. Comme on le constate, la variable centrale utilisée dans cette approche, pour relancer ou au contraire ralentir la croissance, est le taux d’intérêt. Il est ainsi supposé que la relance de l’investissement et donc de la croissance, ou bien au contraire son ralentissement, dépendent avant tout du taux d’intérêt. Ce modèle a ainsi fonctionné dans les grands pays industrialisés jusque dans les années 1970, date à la quelle les premiers signes inflationnistes, plus au moins à caractère structurel, ont commencé à apparaître. Parallèlement à cette montée inflationniste se développait un courant théorique monétariste très critique vis à vis de cette approche monétaire keynésienne. En effet, et très brièvement, il est reproché à l’approche keynésienne de centrer sa politique monétaire sur le taux d’intérêt dont les effets sont très difficiles à prévoir quand ils ne sont pas contrariés par des comportements des agents économiques 26. Il est donc inefficace de chercher, selon les monétaristes, à utiliser la politique monétaire à des fins conjoncturelles 27. D’où la deuxième grande approche de la politique monétaire, dite monétariste. Cette politique consiste à assurer une croissance affichée et continue de la masse monétaire définie en fonction du revenu permanent de longue période 28. Cette approche, à priori simple et très libérale, pose toutefois plusieurs problèmes en pratique, dont notamment l’hypothèse d’un comportement logique des agents économiques puisqu’ils ne sont plus sous influence conjoncturelle et connaissent d’avance l’évolution de la masse monétaire, et l’autre difficulté est la détermination du revenu permanent, base de calcul de l’accroissement en longue période de la masse monétaire. Les autorités monétaires et financières des états industrialisés ont fait évoluer leurs politiques monétaires respectives entre ces deux approches en fonction de leurs structures économiques, monétaire, financière, mais aussi de la conjoncture de leur économie. Tout en tenant compte des caractères propres de l’économie marocaine durant les cinquante dernières années, c’est aussi par rapport à ces deux approches principales que nous examinerons la politique monétaire mis en ouvre au Maroc durant cette période.

2. Les objectifs des politiques monétaires marocaines depuis l’indépendance
Tout au long des grandes phases de la conjoncture économique marocaine durant les cinquante dernières années, les objectifs de la politique monétaire marocaine ont été de façon permanente d’assurer la stabilité des prix ; et par de là, la valeur de la monnaie nationale, le dirham. En effet, tout au long des principales périodes référées, et à l’exception de la période 1973-1976, à savoir 1955-1965 ; 1966-1973 ; 1976-1983 ; 1983-1992 ; 1993-2003, nous avons remarqué que les objectifs de la 45

politique monétaire étaient le contrôle étroit et le suivi de la masse monétaire par rapport à l’économie. Il y a eu certes des adaptations, des expansions, et des restructurations, de cette masse monétaire mais rarement de politique monétaire volontariste sauf entre 1973 et 1976. En revanche, parmi les objectifs des politiques monétaires dans les pays industriels occidentaux durant cette période, et notamment celle comprise entre 1950 et 1970, les politiques monétaires avaient, parallèlement aux politiques budgétaires, des objectifs tantôt de relance économique, tantôt de stabilisation. Ainsi, depuis l’indépendance, les objectifs des politiques monétaires marocaines étaient de ralentir l’expansion des moyens de paiement si les autorités monétaires les jugeaient trop rapide, apporter une contribution mesurée mais suffisante, aux lourdes dépenses d’équipement prises en charge par l’État et enfin d’assurer le financement des activités fondamentales afin de ne pas mettre en difficulté les secteurs essentiels de notre économie comme celui de l’agriculture. Par contre, entre 1973 et 1976, l’objectif de la politique monétaire était plutôt orienté vers le soutien de la croissance en relâchant la pression sur le système bancaire, principale source d’approvisionnement en liquidités. Pendant la période 1978-1990 caractérisée par une forte inflation et des déséquilibres extérieurs et intérieurs, la priorité absolue fut accordée à la lutte contre l’inflation et le déséquilibre extérieur par la mise en place d’un contrôle sévère de la croissance des agrégats monétaires, tout en privilégiant le financement des secteurs prioritaires et en renforçant les mesures de nature à promouvoir l’épargne. Avec le rétablissement des équilibres fondamentaux au début des années 90, la politique monétaire a continué d’ouvrer pour la maîtrise de l’inflation ainsi que pour l’amélioration des conditions de financement de l’économie, en vue de favoriser la croissance. Tableau no 9 : L’objectif quantitatif M2 (progression annuelle en %)
1986 Objectif Réalisation 16 15,9 1987 10 9,7 1988 13 14,7 1989 11 11,8 1990 10 18,5 1991 7 16,8 1992 6 9,3 1993 8,2 8,7 1994 8 à 10 10,2

Source : Rapports de BAM

Ainsi on peut voir à travers ce tableau que la masse monétaire a augmenté beaucoup plus rapidement que son objectif depuis 1990 mais à partir de 1993, elle ne s’en est guère éloignée. Mais suite à la libéralisation financière entamée en 1993, on assiste à une prolifération d’actifs ayant des caractéristiques similaires à celle de la monnaie d’où le recours en 1997, à une redéfinition des agrégats monétaires (cf. encadré1). En effet, les autorités monétaires ont élargi la masse monétaire à l’agrégat qui représente le mieux le stock d’actifs à savoir l’agrégat M3 et l’ensemble des agrégats de placements liquides. À côté de son objectif principal de maîtrise des prix, la politique monétaire avaient donc, d’autres objectifs qui ne sont pas de moindre importance mais qui varient d’une période à l’autre selon les impératifs de la conjoncture.

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Encadré no 1 Réforme des statistiques monétaires nationales Les agrégats monétaires
Les nouvelles statistiques monétaires, publiées mensuellement depuis le mois de janvier 1998, sont constituées de trois agrégats de monnaie et trois agrégats de placements liquides désignés respectivement par les caractères M et PL assortis de chiffres allant de 1 à 3 qui permettent de les classer selon un ordre de liquidité décroissante. Les agrégats de monnaie (M) regroupent, à la fois, les avoirs qui présentent toutes les caractéristiques de la monnaie quel que soit leur émetteur, (système bancaire, Trésor, Service des chèques postaux) et les actifs aisément substituables à la monnaie émis par les banques et la Caisse d’épargne nationale. Ils sont présentés sous forme d’ensembles qui se cumulent en fonction de leur degré de liquidité. L’agrégat de monnaie le plus large, désigné par M3, correspond à la nouvelle définition de la masse monétaire. L’agrégat M1 recense les moyens de paiement proprement dits, directement utilisables dans le règlement des transactions. Il comprend les billets et monnaies en circulation et les comptes créditeurs à vue ouverts auprès des établissements bancaires, du Trésor et du Service des chèques postaux. L’agrégat M2 englobe, outre M1, les avoirs à vue qui ne peuvent être mobilisés par émission de chèques (avoirs en comptes sur carnets auprès des banques et sur livrets chez la Caisse d’épargne nationale). Enfin, l’agrégat M3 est composé de l’ensemble M2 auquel s’ajoutent les placements, auprès des banques, ayant une échéance fixe mais pouvant donner lieu, sans risque de perte en capital, à la création d’instruments de paiement. Il s’agit des comptes à terme et des bons à échéance fixe ainsi que des certificats de dépôt. Les agrégats de placements liquides (PL), pour leur part, tout en reflétant une volonté d’épargne des agents économiques non financiers résidents, constituent une réserve de pouvoir d’achat rapidement mobilisable. Ainsi, l’agrégat PL1 comprend tous les actifs constitués auprès d’entités autres que les banques (État, sociétés de financement et entreprises non financières) et pouvant être aisément transformés en instruments monétaires. Il est composé à la fois des bons du Trésor à 6 mois émis dans le public et des titres de créances négociables (TCN) détenus par les particuliers et les entreprises non financières autres que ceux émis par les banques déjà inclus dans M3. Les TCN recouvrent les bons du Trésor acquis dans le cadre des emprunts nationaux, de la privatisation et des adjudications, ainsi que les billets de trésorerie et les bons émis par les sociétés de financement. Les agrégats PL2 et PL3 rassemblent, quant à eux, les titres émis depuis 1995, respectivement par les OPCVM obligations et les OPCVM actions et diversifiés, acquis par les particuliers et les entreprises non financières. Ces actifs, tout en reflétant une volonté d’épargne à plus longue échéance, revêtent un caractère liquide du fait de la possibilité pour l’investisseur de bénéficier du rachat, par l’émetteur, des titres en sa possession. La différenciation qui est faite entre les deux ensembles se justifie par le risque de perte en capital, plus élevé sur les placements en titres de sociétés inclus dans PL3 que dans PL2.

3. Les instruments des politiques monétaires marocaines depuis 1955
Après avoir analysé les principaux objectifs des politiques monétaires marocaines, il convient maintenant de s’interroger sur les interventions des pouvoirs publics dans le domaine monétaire, autrement dit sur les moyens mis à la disposition des autorités monétaires pour atteindre leurs objectifs en matière de contrôle de la création monétaire et des taux d’intérêt. Réescompte, refinancement, réserves monétaires, encadrement du crédit.....autant d’instruments qui ne se ressemblent pas toujours et dont l’efficacité dépend beaucoup des caractéristiques propres à chaque système financier. 47

En décrivant l’évolution de ces instruments au Maroc, on va essayer de montrer comment la réglementation a peu à peu cédé la place à des mécanismes de marché et comment une politique par les prix a succédé à une politique par les quantités. La politique monétaire cherche à réguler la quantité de monnaie en circulation de façon à satisfaire des objectifs parfois contradictoires de croissance, de production et d’emploi mais aussi de stabilité des prix. Pour cela l’institut d’émission doit agir sur les contreparties de la masse monétaire qui sont : les créances sur le trésor, les avoirs extérieurs et les crédits à l’économie. L’action sur les créances sur le trésor et les avoirs extérieurs ne peut être que limitée tant ces deux sources de création monétaire échappent largement à son contrôle et sont plutôt un sous produit de la politique budgétaire et de celle des taux de change. C’est donc sur la distribution des crédits bancaires que porte essentiellement la politique monétaire. Ainsi, si le crédit est le principal facteur explicatif de la création monétaire et s’il oblige les banques à se refinancer, les instruments de la politique monétaire s’attacheront à le limiter, soit directement par voie de réglementation, soit indirectement en jouant sur les conditions de refinancement bancaire.

3.1. Évolution des principaux instruments de régulation du crédit jusqu’en 1972 :
Au lendemain de l’indépendance, l’institut d’émission utilisait le système des fiches pour agir sur la liquidité bancaire, il s’agissait d’attribuer à chaque établissement bancaire des quotas d’admission au réescompte par nature d’opérations (fiche papier commercial...). Cependant ce système s’avérait rapidement inefficace et fut remplacé en 1959 par le système de plafonds de réescompte.

3.1.1. 1959-1966 : Le plafond de réescompte et le coefficient de trésorerie se révèlent inefficaces comme instruments de limitation des crédits bancaires
A. Le plafond de réescompte
Depuis juillet 1959, la nécessité de mettre en place de nouveaux instruments s’est imposée surtout avec l’acquisition de la banque du Maroc du statut d’établissement public autonome, succédant ainsi à la banque d’état du Maroc crée en 1907, et l’institution d’une nouvelle monnaie nationale « le dirham ». Ainsi fut instituée, en juillet 1959, le système de plafonds de réescompte qui consistait à fixer pour chaque établissement bancaire pris individuellement, un plafond unique d’escompte déterminé en fonction des dépôts collectés, au-delà duquel les taux pratiqués deviendront dissuasifs (taux d’enfer ou de super enfer). Cependant cette technique ne s’appliquait pas aux effets relatifs à certains secteurs que les pouvoirs publics jugeaient prioritaires. L’efficacité de ce système est restée limitée puisqu’elle n’a pas eu d’effet direct sur le volume des concours bancaires. En effet, le volume des recours à l’institut d’émission passait de 75 millions de Dh en 1960 à 152 millions de Dh en 1962 alors que les crédits octroyés par les banques privées et les banques populaires passaient de 1077 millions de Dh en 1960 à 1464 millions de Dh en 1962 (cf.graphique11). Ceci est dû essentiellement à l’importance des trésoreries bancaires alimentées en grande partie par leurs maisons-mères installées à l’étranger.

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Graphique 11 : Évolution des crédits à l’économie financés sur ressources monétaires 1960-1972

Source : Rapports de la Banque Du Maroc

B. Le coefficient de trésorerie
En octobre 1963, les autorités monétaires ont décidé, pour mieux contrôler la liquidité bancaire et en faisant participer le système bancaire au financement du trésor, de renforcer l’ancien système par l’institution d’un nouvel instrument : le coefficient de trésorerie. Il s’agit de bloquer dans l’actif des établissements de crédit 45 % de leurs exigibilités à vue et à terme (avoirs en caisse ou en compte à la Banque Du Maroc, bons du trésor et effets réescomptables hors plafond). Cette technique n’a pas pu amener les établissements de crédit à modérer leurs possibilités d’octroi de nouveaux crédits puisque ceux-ci ont pu satisfaire à la fois aux obligations du coefficient de trésorerie et répondre favorablement à une forte demande de crédit tout en utilisant qu’une faible fraction de leurs possibilités de réescompte.

3.1.2. 1966-1972 : L’introduction de nouveaux instruments de la politique monétaire
Des modifications radicales ont été apportées en 1966, aux différents instruments pour les rendre plus performant dans leur action sur la liquidité bancaire. C’est ainsi que les autorités monétaires ont décidé en février 1966 d’élargir le champ d’application du système de réescompte en incluant tous les concours mobilisables auprès de BDM (y compris les avances sur bons de trésor détenues par le système bancaire en excédant du plancher d’effets publics et les effets représentatifs des crédits à moyen terme à l’intérieur d’un plafond unique pour chaque établissement bancaire) et de supprimer les possibilités antérieurs de mobilisation hors plafond sauf pour un nombre restreint de secteurs jugés prioritaires. En ce qui concerne le coefficient de trésorerie, il fut pratiquement abandonné au profit de deux nouveaux instruments : la réserve monétaire et le plancher d’effets publics. 49

A. Réserve monétaire et plancher d’effets publics
La réserve monétaire, institué le 11 février 1966, consistait à conserver dans un compte rémunéré à l’institut d’émission 100 % de l’excédent des dépôts à vue et à terme, ce taux a été ramené, en novembre de la même année, à 25 % de l’accroissement des dépôts à vue uniquement. Quant au plancher des effets publics, il consistait en premier lieu, en février 1966, à imposer aux banques commerciales la conservation en permanence du portefeuille d’effets publics tel qu’il se présentait à cette date, ensuite il s’agissait de conserver seulement 25 % de leurs dépôts à vue et à terme à l’achat de bons du trésor. Cependant ces techniques de contrôle indirect fondées sur le maniement des réserves obligatoires et le plancher d’effets publics se révèlent inefficace à elles seules pour limiter la distribution des crédits surtout dans un contexte de surliquidité bancaire. En effet, l’accroissement de la masse monétaire en 1968 représentait 666 millions de dh soit 15,2 % et à concurrence des trois-quarts de ce montant, les émissions nouvelles trouvaient leur origine dans le développement des crédits à l’économie. Les moyens de financement nécessaires à la commercialisation d’une récolte céréalière très abondante permettaient, il est vrai, d’expliquer pour une large part cette évolution, mais il apparaissait aussi que d’autres secteurs avaient bénéficié de facilités trop larges. Tableau no 10 : Évolution de la réserve monétaire et des dépôts à vue dans les banques privées (en millions de dirhams) *
1966 Réserve monétaire Dépôts à vue dans les banques
* non compris les banques populaires.

1967 14 1973

1968 35 2290

1969 74 2437

1970 103 2648

1971 150 3042

1972 152 3544

8 1741

Source : Rapports de la Banque du Maroc

B. L’encadrement du crédit
Dès le début de 1969, il était devenu nécessaire d’intervenir plus directement en contraignant la distribution des crédits par les banques à travers l’encadrement du crédit. C’est une procédure administrative qui consistait à imposer aux banques pour une période déterminée et par rapport à une date de référence, une limite d’accroissement de leurs concours. En cas de dépassement, les banques sont sanctionnées. L’activité économique risquant d’être pénalisée, les autorités monétaires ont admis des procédures dérogatoires ; l’encadrement a été différencié selon la nature des établissements et des prêts accordés, ce qui a permis à la fois de limiter la progression de la masse monétaire et de favoriser certains secteurs prioritaires tels que les concours céréaliers et le papier commercial sur l’étranger. Ainsi le taux de progression de la masse monétaire en moyenne annuelle était de l’ordre de 15,2 % en 1969, 8,3 % en 1970 et même à 7,8 % en 1971. Rapportée au PIB, la masse monétaire s’est stabilisée autour de 33 % entre 1969 et 1971 (cf. graphique 12).

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Graphique 12 : Évolution de la masse monétaire en % du PIB

Source : Calcul basé sur les données publiés par Bank-Al-Maghrib et par la Direction de la Statistique.

En même temps, les autorités monétaires ont continué à utiliser les instruments indirects en introduisant des modifications selon les nécessités de la conjoncture. Ainsi le taux de la réserve monétaire et ses modalités d’évaluation ont été modifiés deux fois pour se maintenir en 1971 à 4 % de l’ensemble des exigibilités des banques alors que le plancher d’effets publics a été relevé de 25 à 30 % en 1972. Compte tenu du ralentissement de la croissance économique, les autorités monétaires ont jugé nécessaire, pour relancer l’activité, de relever l’encadrement du crédit en 1972 et de suivre une politique expansionniste.

3.1.3. 1973-1982 : Suppression puis retour à l’encadrement du crédit comme instrument principal de contrôle monétaire
Durant cette période, la politique monétaire s’est développée en deux phases : La première en 1973-1977 est marquée par une politique monétaire expansionniste basée sur le désencadrement du crédit et la réforme des taux d’intérêt (1974). La deuxième phase en 1978-1982 est marquée par le retour à l’orthodoxie monétaire basée sur l’encadrement du crédit.

A. 1973-1977 : Suppression de l’encadrement du crédit et prédominance des instruments de contrôle indirect
Cette période correspond au plan quinquennal d’équipement intensif 73-77 marquée par le désir des autorités publiques de relancer l’économie par la demande et d’accroître les investissements. La politique de relance devait ainsi s’accompagner d’une politique monétaire résolument expansionniste utilisant les techniques de contrôle indirect fondées sur le maniement de la réserve monétaire et la modulation des plafonds de réescompte et d’une consolidation de l’épargne en vue d’assurer la croissance des crédits d’investissement. Dans ce sens une réforme des taux d’intérêt a été instituée.

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a) Réforme des taux d’intérêt Les autorités monétaires ont procédé en 1974 et 1975 à une réforme des taux d’intérêt aussi bien créditeurs que débiteurs. Sur le plan des intérêts créditeurs, cette réforme s’est traduite par un relèvement des taux et par l’établissement de nouvelles possibilités de placement à la suite de la création par les banques de compte à terme et bons de caisse de 1 mois à 3 mois (1,5 %) et des comptes sur carnet réservés aux personnes physiques (3 %). Alors qu’au niveau des taux débiteurs, la réforme consistait à simplifier les taux, hiérarchiser leur structure et à les majorer de 1 à 2 points selon la durée des crédits afin de décourager la demande d’investissements marginaux et d’inciter les entreprises à recourir davantage à l’autofinancement. Notons toutefois que certains secteurs ont bénéficié de taux inférieurs aux taux pratiqués tant au niveau de la distribution de crédit qu’au niveau de refinancement, c’est le cas notamment des créances nées sur l’étranger. Dans les faits, cette politique n’a pas atteint les objectifs escomptés puisque le relèvement des taux créditeurs même s’il a permis une augmentation importante des dépôts à terme (52,5 % entre 1973 et 1975) (cf.graphique13), n’a pas conduit les banques à réserver une part plus importante de leurs crédits au financement de l’investissement. Graphique 13 : Total des dépôts des banques en % du PIB

Source : Calcul basé sur les données publiés par Bank-Al-Maghrib et par la Direction de la Statistique

De son côté, le relèvement des taux débiteurs n’a pas réussi à freiner l’endettement des entreprises vu qu’en termes réels ceux-ci sont restés négatifs (cf. tableau 11.)

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Tableau no 11 : Taux d’intérêt réels mesurés sur la base des taux d’inflation de décembre à décembre (en %)
Taux d’inflation* 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 144,4 6,1 13,4 9 13,7 9 9,7 13,2 6,7 12,5 Taux d’intérêt créditeur réel** – 11,4 – 2,6 – 9,9 -5,5 – 9,2 – 4,5 – 3,7 – 7,2 – 0,2 –6 Taux d’intérêt débiteur réel*** – 7,9*** 1,9 – 5,4 –1 – 5,7 –1 0,3 – 3,2 4,3 – 0,5

* Indice du coût de la vie (210 articles) croissance de décembre à décembre. ** Sur les dépôts à terme de 3 à 6 mois (en fin d’année). *** Sur les crédits à moyen terme mobilisables (tous crédits) (en fin d’année). **** Le taux débiteur pour le calcul est le taux d’intérêt maximum.

Source : Banque du Maroc.

Le résultat de ces différentes mesures est que la masse monétaire a enregistré une forte augmentation qui a entraîné une forte poussée des prix (cf. tableau 11). La politique de relance s’est aussi traduite par des déficits aussi bien budgétaire que commercial ce qui a contraint les autorités monétaires en 1976 à réinstaurer la politique d’encadrement du crédit et à compléter leurs moyens d’action par l’institution d’un coefficient maximum de division des risques bancaires tout en attribuant des financements privilégiés à certains secteurs prioritaires comme celui de l’exportation.

B. 1977-1982 : Retour à l’encadrement du crédit et aux mesures réglementaires
Les déséquilibres économiques et financiers qui ont caractérisé la dernière phase du plan 73-77 ont obligé les pouvoirs publics à adopter une politique de stabilisation dans le cadre du plan triennal 78-80. Les mesures prises se sont traduites sur le plan monétaire par la réinstitution de l’encadrement du crédit et par une deuxième réforme des taux d’intérêt. En effet, les pouvoirs publics étaient incapables d’établir les équilibres fondamentaux aux moyens d’instruments classiques : plafond de réescompte, réserves monétaires et plancher d’effets publics d’où le recours forcé à la politique d’encadrement du crédit de manière à ramener la croissance de la masse monétaire à un taux proche de celui du PIB en terme réel. Ainsi le taux de progression, en moyenne annuelle, de la masse monétaire est passé de 20,4 % en 1977, 12,4 % en 1980 et à 11,7 % en 1981 (cf.graphique12). Tout en maintenant leur contrôle sur les crédits, les autorités monétaires ont allégé leur action sur la liquidité bancaire : le taux de la réserve monétaire a baissé à 0,5 % au lieu de 4 % en contrepartie de l’obligation faite aux banques de nourrir dans les mêmes proportions un portefeuille de bons du trésor à un an rémunéré à 2 %. En ce qui concerne les taux d’intérêt (cf. encadré2), on a procédé à une réforme des taux créditeurs et débiteurs afin de consolider l’assainissement de l’économie et assurer les ressources stables nécessaires à un financement sain des besoins d’investissement. C’est ainsi que les taux créditeurs ont été deux fois révi53

sés à la hausse en décembre 1978 et en octobre 1980 alors que les taux débiteurs n’ont connu leur refonte à la hausse qu’en 1980. Malgré ces tentatives, la réforme a encore une fois échouée puisque : – Les dépôts à terme ont plutôt servi à financer les crédits à court terme. – La réforme a permis aux banques d’améliorer leurs situations au détriment de la réalisation des objectifs du plan au niveau de l’investissement car le différentiel entre les deux taux restait important. La situation monétaire s’est détériorée au début des années 80 à cause de la persistance des déséquilibres des comptes extérieurs et des finances publiques d’où le recours forcé des autorités monétaires au programme d’ajustement structurel. Encadré no 2 Le niveau des taux d’intérêt au Maroc durant les années 1980
Étant donné le régime d’administration des taux d’intérêt, le niveau de ces taux exprime directement une réaction des autorités face à l’évolution de l’environnement domestique et international, et seulement indirectement, et selon le comportement des autorités monétaires, l’incidence éventuelle des variables macro-économiques (inflation, croissance économique, contrainte extérieure, etc). L’inflation domestique explique en grande partie les ajustements à la hausse de la grille des taux depuis 1974. Il y a toutefois des difficultés à mesurer le taux d’intérêt réel. Ce taux correspond à la différence entre le taux d’intérêt nominal, et le taux d’inflation anticipée en moyenne durant la durée du prêt. Un calcul rigoureux des taux réels exigerait donc de recourir à des modèles de formation des anticipations inflationnistes et de disposer de schémas de formation des anticipations d’inflation distincts selon le terme de l’opération financière (il n’y a aucune raison pour que les anticipations d’inflation à court terme et à long terme soient identiques. Ces conditions, à peine remplies pour les grands pays de l’OCDE, ne sont pas satisfaites pour le Maroc). Deux mesures approximatives ont été établies : – Une basée sur la différence entre le taux d’intérêt nominal à la fin de chaque année et le taux d’augmentation des prix pendant les 12 mois précédents. – L’autre basée sur la différence entre le taux d’intérêt à la fin de chaque année et le taux d’inflation mesuré sur la base de la moyenne de l’indice des prix de cette année et de l’année suivante. Cette méthode incorpore simultanément un élément d’inflation passée, et un autre d’inflation future et il est donc probable qu’elle corresponde à une meilleure approximation d’un calcul basé sur les anticipations d’inflation. Le calcul des taux d’intérêt réels comme des taux d’intérêt nominaux déflatés de l’inflation effective montre l’incidence limitée de l’inflation sur le niveau des taux nominaux. Trois facteurs ont permis au Maroc de maintenir des taux d’intérêt négatifs en termes réels et relativement bas en comparaison des taux d’intérêt internationaux : – Le contrôle des changes – L’encadrement du crédit – Les ristournes de taux d’intérêt. 1o) sans le contrôle des changes, le différentiel négatif d’intérêt entre le Maroc et le reste du monde n’aurait pu se maintenir que s’il était exactement compensé par une anticipation de variations du change, en l’occurrence une anticipation à l’appréciation du dirham. De 1978 à 1982, le taux d’intérêt de l’Eurodollar à 3 mois à Londres a augmenté de plus de 50 % alors que le taux d’intérêt sur le marché monétaire au Maroc n’a cru durant la même période que de 19 %. Le maintien du différentiel d’intérêt comporte des inconvénients sérieux : – Il encourage le développement de marchés parallèles de change; il incite les agents intérieurs soit à sortir en

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fraude soit à ne pas rapatrier leurs capitaux (exemple des exportateurs incités à ne pas rapatrier le produit de leurs ventes). – Il gonfle la demande intérieure de crédit, certaines firmes multinationales implantées au Maroc ayant tendance à s’endetter dans ce pays plutôt qu’ailleurs. 2o) L’encadrement du crédit, lorsqu’il provoque un rationnement partiel de la demande sur le marché du crédit, permet de dissocier les mouvements des quantités des variations de taux d’intérêt : les plafonds fixés à l’ouverture de nouveaux crédits deviennent alors la contrepartie indispensable d’une politique de bas taux d’intérêt, qui par elle-même a pour effet de gonfler la demande de crédits. Un des avantages de la politique d’encadrement du crédit est donc d’avoir permis le maintien de taux d’intérêt bas et peu volatils. 3o) la politique de ristournes de taux d’intérêt permet d’abaisser le coût du crédit à l’intérieur de l’économie, et de déconnecter les taux d’intérêt marocains des taux internationaux. Les ristournes d’intérêt représentent un poids lourd pour le Trésor, la Banque du Maroc, les déposants et les utilisateurs de crédits non sélectifs.

M. SAGOU

3.1.4. 1983-2003 : De l’encadrement du crédit à la mise en place d’instruments indirects de contrôle monétaire
Pour rétablir les équilibres fondamentaux et créer les conditions d’une économie du marché, le Maroc a mis en place en 1983 un programme d’ajustement structurel qui a entraîné une série de réformes sur les plans monétaire et financier. Deux périodes peuvent être envisagées : – La première 1983-1990 est marquée par la mise en place d’une politique restrictive. – La deuxième 1991-2003 est caractérisée par de profondes mutations.

A. 1983-1990 : Politique monétaire et ajustement structurel
La mise en place du programme d’ajustement structurel (PAS) a conduit les autorités monétaires à continuer à appliquer de façon systématique jusqu’en 1991, la politique d’encadrement du crédit comme principal moyen de contrôle de la distribution du crédit. Quant au réglage de la liquidité bancaire, il est assuré de plus en plus sur le marché monétaire et de moins en moins par des instruments classiques constitués des diverses possibilités de recours auprès de l’institut d’émission sous forme de plafonds de réescompte et d’avances spéciales. En effet, la technique de l’escompte, instrument privilégié durant les années 72-77, a perdu de son importance et le volume de recours des banques à la banque centrale a sensiblement chuté d’année en année au profit d’une intervention interbancaire. Représentant 36,7 % du total des moyens de refinancement dont disposaient les établissements bancaires en 1980, le réescompte sous-plafond n’en constituait que 19 % en 1983 et 9,2 % en 1984 et atteignait même 7,5 % en 1987. Et cela en raison du renforcement de la part des facilités consenties hors plafond et surtout de l’expansion des interventions de la banque centrale sur le marché monétaire. Tableau no 12 : Évolution du portefeuille de refinancement de Bank Al-Maghrib (en %)
1982 Effets escomptés – sous-plafond – taux préférentiels Effets achetés sur le marché monétaire 19,1 53,4 27,5 1983 19 56,5 24,5 1984 9,2 88,2 2,6 1985 10 62,6 27,4 1986 8 48 44 1987 7,5 37,5 55 1988 – 35,7 64,3 1989 – 32,5 67,5 1990 – 35,6 64,4 1991 – 43,5 56,5

Source : Préparé à partir des rapports de BAM 29

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Ainsi jusqu’en 1984, les interventions de la Banque du Maroc, devenue en 1987 Bank Al-Maghrib, sur le marché monétaire étaient limitées et ne concernaient que les effets publics traduisant le recours indirect du trésor par l’intermédiaire des banques pour couvrir ses besoins. Mais depuis 1985 comme le montre le tableau 12, le recours des banques aux facilités à taux variable s’est sensiblement élargi. Il faut souligner en dernier lieu que la politique restrictive poursuivie dans le cadre du programme d’ajustement structurel, n’a pas remis en cause le principe de la sélectivité en faveur des secteurs clés de la croissance.

B. 1991-2003 : Fin de l’ajustement structurel et début de la libéralisation financière
La mise en place du PAS a eu des effets positifs et a permis le rétablissement partiel des équilibres fondamentaux. Toutefois le système de financement de l’économie nationale, largement administré jusqu’en 1990, ne répondait pas aux nouveaux défis (cf. encadré 3). Pour faire face à ces défis et développer une certaine logique du marché, le système financier a subi des réformes radicales qui se sont traduites au niveau monétaire par une libéralisation progressive des instruments de la politique monétaire. Encadré no 3 Le système bancaire et financier marocain durant les années 1980
Le crédit intérieur aux agents non financiers est distribué par : – BANK AL MAGHRIB – 15 Banques de dépôts – Cinq OFS : BNDE-CIH-CNCA-CDG-CMM – Le trésor, la CEN, la CNSS, la CCG et les compagnies d’assurance. La distribution des crédits est fortement influencée par les politiques sélectives de crédit mises en application par le Gouvernement et la banque centrale. Les politiques s’appuient sur plusieurs instruments : – exemption de l’encadrement : Les crédits à l’exportation, à MT réescomptables et aux récoltes de céréales ne sont pas soumis à l’encadrement; mais cela limite l’expansion d’autres types de crédits : – réescompte hors plafond – coefficient d’emploi dans certains types de crédits imposés aux banques – taux préférentiels de réescompte pour certains types de crédits – crédits consortiaux – crédits des OFS – subventions accordées par l’État (ristournes d’intérêt). La concurrence et la spécialisation dans le secteur bancaire sont très limitées pour plusieurs raisons; – la concentration est très élevée dans le groupe des banques de dépôts. Deux banques représentent à, elles seules en 1982, 44 % du chiffre d’affaires. La part des sept principales banques était de 87 %. – tous les intérêts débiteurs et créditeurs et toutes les commissions sont fixées par les autorités (pas de concurrence par les prix, mais seulement par la qualité des services et le marketing). – l’ouverture de nouveaux guichets bancaires dépend de l’autorisation préalable des autorités. – la réglementation sur l’encadrement du crédit fixe pour toutes les banques un pourcentage uniforme d’augmentation de leur crédits. – presque la moitié des ressources mobilisées par les banques doit être placée dans les emplois établis par la réglementation bancaire ou indiqués par les autorités :

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30 % sont placés dans des titres du trésor 3.5 % dans la réserve monétaire et bons CNCA 9 % dans les crédits réescomptables à MLT ou dans les bons BNDE et CIH. environ 5 % dans les crédits consortiaux à court terme organisés par le ministère des finances pour financer les achats de céréales et les sociétés pétrolières. En conséquence, les banques n’ont de liberté de choix et de concurrence que pour seulement environ la moitié de leurs emplois. R Concurrence modérée entre les OFS, dans la mobilisation des ressources et dans l’octroi des crédits. La concurrence entre les OFS et les banques de dépôts est presque inexistante pour la mobilisation des fonds et très faible dans la distribution. – Les conséquences sont : R pas d’agressivité dans la mobilisation des dépôts R refus des dépôts à terme et à vue de faible montant R tendance à être trop exigeantes et trop restrictives en ce qui concerne les garanties exigées pour l’octroi de crédits. R R R R La marge d’intermédiation du système bancaire semble être légèrement supérieure à la moyenne de celle de plusieurs pays de petite et moyenne dimension de l’OCDE. La proportion des bénéfices à tendance à être bien plus élevée. La rentabilité nettement plus élevée des banques commerciales par rapport à la moyenne d’autres pays contribue à la hausse des coûts d’intermédiation. Ces coûts sont en général plus réduits chez les OFS comparés à ceux des banques commerciales. M. SAGOU

a) Libéralisation financière et politique monétaire En janvier 1991, l’encadrement du crédit a été supprimé en raison de sa lourdeur, de sa complexité et de son caractère administré au profit d’une action indirecte sur la liquidité bancaire et les taux d’intérêt. En effet, pour freiner rapidement et efficacement le développement des crédits suite à la suppression de l’encadrement, les autorités monétaires se sont basées sur deux instruments essentiels : le maniement de la réserve monétaire et la modulation du volume et du coût de refinancement sur le marché monétaire. C’est ainsi que depuis le 1er juin 1995, BAM a modifié les modalités de ses refinancements et mis en place un nouveau dispositif d’interventions sur le marché monétaire. Longtemps constituées sous forme d’avances à échéance diverses, les interventions de BAM tendent désormais à se réaliser au moyen de pensions d’effets publics ou privés ou même d’achat ou de vente de titres contre monnaie centrale. Ces interventions sont au nombre de quatre : – – – – Les interventions sur appel d’offres qui se réalisent à l’initiative de la banque centrale. Les pensions à 5 jours à l’initiative des banques. Les pensions à 2 heures à l’initiative des banques et à celle de BAM. Les opérations de BAM.

L’évolution générale vers des méthodes de contrôle indirect du crédit s’est accompagné de la mise en place d’une série de réformes destinées à créer de meilleures conditions de financement de l’économie. Ces réformes ont concerné principalement : La libéralisation des taux d’intérêt, la suppression quasi-complète des emplois obligatoires, la réforme des marchés monétaire et financier. En effet, pour restituer aux banques commerciales le pouvoir de gérer leurs actifs selon les règles du mar57

ché, les autorités monétaires marocaines ont pris des mesures en vue d’assouplir progressivement les emplois obligatoires bancaires jusqu’à leur disparition. C’est ainsi que fut supprimé entre autres le plancher d’effets publics en 1998 et le coefficient d’emplois obligatoires en crédits à moyen terme réescomptable, en crédits au logement et en créances nées à l’étranger en avril 1994. En conséquence, les emplois obligatoires des banques ont baissé de 53 % à 3 % à la fin des années 90. En ce qui concerne les taux d’intérêts, la libéralisation a concerné aussi bien les taux créditeurs que les taux débiteurs. Pour ce qui est des taux créditeurs, leur libéralisation a été achevée en 1992 à l’exception des taux servis sur les comptes sur carnets qui demeurent réglementés par souci de protéger la petite épargne et les dépôts à vue qui ne sont pas toujours rémunérés. Alors que la libéralisation complète des taux débiteurs a été retardée jusqu’en janvier 1996 afin d’éviter une flambée des taux que le désencadrement aurait pu provoquer. La réforme du marché monétaire s’est effectuée, quant à elle, à travers la dynamisation du marché des adjudications des bons du trésor d’une part, et la création d’un nouveau compartiment, en l’occurrence le marché des titres de créances négociables (TCN) d’autre part. b) Sur-liquidité bancaire et politique monétaire Le marché monétaire a été caractérisé, depuis 1999, par un excès de liquidité bancaire. Cette situation s’est répercutée sur le fonctionnement du marché monétaire et sur la conduite de la politique monétaire par Bank Al-Maghrib (cf. encadrés 4 et 5). La sur-liquidité bancaire provient principalement de l’accroissement des avoirs extérieurs nets de la banque centrale suite notamment à la cession de 35 % du capital de Maroc Telecom. Ces excédents de liquidités ont été au demeurant amplifiés par la poursuite de l’évolution favorable des recettes touristiques et des transferts des marocains résidant à l’étranger. Aujourd’hui avec la cession de 14,9 % du capital de Maroc Telecom en 2004, la question de sur-liquidité bancaire reste toujours d’actualité. Dans ce contexte de sur-liquidité, qui tend à être structurel, les autorités monétaires ont été amenées à réaménager les procédures d’intervention de BAM en 1999. Ainsi, les reprises de liquidités sont devenues le principal mode d’intervention de BAM sur le marché monétaire. Bank Al-Maghrib a aussi opéré un relèvement du ratio de la réserve monétaire en décembre 2002 et en septembre 2003 et a procédé à un nouveau réaménagement avec l’institution, début octobre 2003, des opérations de swaps de change et, à la fin de l’année, des opérations de reprises de liquidités. À la suite de ses réaménagements, les instruments de la politique monétaire peuvent être classés en trois catégories : – Les avances à 7 jours sur appel d’offre qui constituent le principal mécanisme de refinancement des banques et dont le taux de rémunération représente le taux directeur de la banque centrale. – Les facilités permanentes de dépôts à 24 heures et d’avances à 5 jours, dont les taux respectifs constituent les limites inférieures et supérieures de la fourchette à l’intérieur de laquelle le taux interbancaire doit normalement fluctuer. – Les mécanismes de réglage fin de la liquidité qui visent à maintenir le taux interbancaire à un niveau proche du taux directeur de BAM. le nouveau cadre de la politique monétaire permet ainsi à la banque centrale d’adapter ses interventions, ainsi que le choix de ses instruments, pour réguler la liquidité quelle que soit la situation du marché par conséquent de mieux influencer le taux interbancaire. 58

Encadré no 4 Les caractéristiques du financement de l’économie marocaine
Une analyse du financement de l’économie marocaine laisse apparaître un paradoxe. : i. d’un côté, l’économie marocaine reste encore sous endettée, puisque le ratio « crédits à l’économie sur PIB » demeure inférieur à 60 % (on notera cependant que des progrès notables ont été réalisés, dans la mesure où ce ratio atteignait à peine 30 % au début de la décennie 90). (80 % en France par exemple et plus de 112 % aux ÉtatsUnis, certaines années*) ii. d’un autre côté, les entreprises qui figurent dans le portefeuille des banques sont sous capitalisées. Selon un rapport de la Banque Mondiale (1994), elles ont 83 % de fonds empruntés pour 17 % de fonds propres. Le paradoxe peut-être perçu différemment, quand on observe que les banques sont en sur – liquidité quasi-continue. Le sous endettement de l’économie, que l’on pourrait en partie expliquer par le sur endettement des entreprises « bancables », révèle qu’une grande partie des entreprises marocaines y compris celles du secteur formel, n’a pas accès au capital, pourtant disponible. La situation est encore plus drastique, pour les unités non structurées (voir l’encadré no 5 consacré à la micro-finance et la pauvreté). Les raisons de ce paradoxe nous semblent tenir, pour ce qui est des unités de production structurées, à l’insuffisante circulation de l’information sur le marché du crédit (Stiglitz J. & Weiss W., 1981 et pour le cas du Maroc, Mourji. F et Joumady.O, 1997) De ce fait, si dans les pays où les marchés monétaires et financiers sont relativement développés, l’asymétrie de l’information conduit à une distribution inefficace du crédit2, dans les pays comme le Maroc, la situation nous semble pire : le manque de circulation de l’information agit en amont, dans le sens où il conduit à une rétention du capital, qui se traduit par une faiblesse des crédits aux entreprises et explique donc le faible taux de financement de l’économie. La mise en place d’une centrale de bilans figure parmi les solutions qui pourraient contribuer à atténuer les méfaits de l’actuelle forte asymétrie de l’information. On notera qu’après les tentatives des années 80, une option est prise actuellement dans ce sens par Bank Al Maghrib, avec l’appui de la Société Financière Internationale. On notera aussi qu’avant les réformes entreprises durant la seconde partie des années 1980, la « répression financière » explicitée dans la littérature économique (Levine Ross, 1986) avait pour cause au Maroc, la forte réglementation du marché financier (encadrement du crédit avec des disparités sectorielles, fixation administrative des taux d’intérêt, système de planchers d’effets publics). Elle s’est traduite pendant plusieurs années par des taux d’intérêt négatifs. Les liens entre développement de la sphère financière et la croissance économique sont admis par tous (Mourji, 1996). Or, on observe qu’au niveau global, le taux de bancarisation au Maroc (18 %) est en deçà des normes pouvant permettre une contribution de la sphère financière à la promotion d’activités productives. Le nombre de comptes bancaires ne dépassait pas 4,5 millions en 1999. On observe également de fortes disparités entre les régions (l’axe Casablanca – Rabat concentre la majeure partie des guichets bancaires; dans les autres régions, seules les grandes villes sont relativement bien pourvues), en conséquence le gap est encore plus frappant entre le milieu urbain et le milieu rural, où l’on doit faire plusieurs kilomètres avant de trouver un guichet bancaire. Comme dans d’autres pays, au Maroc, la persistance et l’exacerbation des poches de pauvreté ont conduit à l’émergence de la microfinance, comme instrument de financement d’activités génératrices de revenus pour les pauvres (voir l’encadré no 5). Bibliographie : Jeffree er Russel (1976) : « imperfect information, incertainty, and credit rationing » Quarterly Journal of Economics, 40, 79-89 Levine Ross (1986) : « Financial Development and Economic Growth, View and Agenda ». Policy Research Working Paper, World Bank, Washington DC. Mourji (1996) : « Réformes des marches des capitaux et croissance économique : cas du Maroc et de quelques pays en développement ». Aupelf-Uref – réseau Analyse Économique et Développement – Hanoï 5 et 6 décembre 1996. Mourji F. et Joumady, O., 1997, Réformes du marché des capitaux et efficience de la distribution des crédits : utilisation d’un panel d’entreprises manufacturières marocaine, 14éme journées de la micro-économie appliquée, Marrackech 29-30 mai

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Stiglitz Joseph E. and Andrew Weiss (1981) : « Credit Rationing in Market with imperfect information ». The American Economic review, Vol 171, no 3, p. 393-410. F. MOURJI
* On explique dans la littérature économique (Stiglitz et Weiss, 1981), que l’asymétrie de l’information conduit à des processus de « sélection adverse ». Il s’agit de situations dans lesquelles certaines caractéristiques de l’emprunteur ne sont pas parfaitement connues par le prêteur, et pourtant elles affectent les chances remboursement du crédit. L’information privée détenue par les emprunteurs concerne soit leurs caractéristiques propres (Jeffee et Russel, 1976), soit celles de leurs projets d’investissement. Les banques sont conduites à rationner le crédit, et aussi à différencier les contrats de prêts. Par exemple, elles vont élever les taux d’intérêt, face à des entreprises dont elles évaluent mal le risque (faute d’informations suffisantes). En conséquence, comme les entrepreneurs arbitrent entre le rendement des projets et le risque qu’ils comportent, ce sont les entreprises qui prennent des risques élevés qui seront disposées à payer des taux d’intérêt élevés. Ainsi, en voulant se prémunir, en plus d’un rationnement des prêts, les banques finissent par attirer et accorder des crédits aux projets risqués.

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Encadré no 5 La microfinance : un dispositif complémentaire des mesures de modernisation des mécanismes de financement
Les réformes économiques entreprises dans les pays en développement n’ont souvent pas conduit à la résolution de tous les équilibres fondamentaux. Elles se sont souvent traduites par une réduction des déficits publics et des déficits extérieurs, et par une atténuation des rythmes d’inflation (voir Sagou et Mourji, 1988 pour le cas du Maroc). Comme elles n’ont pas pu mettre les pays sur des sentiers de croissance suffisante face notamment à la pression démographique, elles n’ont pas pu empêcher le développement du chômage, et partant des inégalités et de la pauvreté. L’auto-emploi, s’avère alors souvent une solution pour sortir de la précarité, pour d’importantes couches de la population. Or les activités génératrices de revenus requièrent des financements, au même titre que les industries de grandes dimensions. Simplement, les coûts élevés des prêts de faibles montants (coûts de transactions notamment) expliquent l’incapacité des banques à les satisfaire. Les micro-entrepreneurs sont conduits à recourir au secteur informel de financement (crédit fournisseur, prêteurs à gage...), souvent trop coûteux et aussi aléatoires. La microfinance est apparue comme une industrie dont l’objet est de fournir des services financiers aux populations exclues du secteur bancaire. Ainsi elle a vocation d’agir comme un palliatif aux insuffisances des réformes macroéconomiques et financières. Au Maroc, depuis la seconde partie des années 90, l’activité du microcrédit a connu un rapide essor. On compte actuellement plus de 400 000 clients actifs (le nombre des prêts cumulés déboursés se compte en millions) servis par 12 Associations de Micro-Crédits (AMC). Deux parmi elles concentrent près de 60 % du marché et la suivante quelque 15 à 20 %. Certaines AMC ont un caractère national et d’autres régionales; elles sont régies par une loi spécifique datant d’Avril 1989 (La nouvelle loi bancaire prévoit cependant que leur supervision passe du Ministère des Finances à Bank Al Maghrib). Les niches servies par les AMC sont relativement distinctes. On retiendra cependant que le segment le bas (celui des plus pauvres) n’est servi par aucune, et que le segment élevé commence seulement à être investigué, à travers des prêts individuels et non plus seulement les prêts aux groupes solidaires qui constituaient l’essentiel de la clientèle. La population cible du micro-crédit pourrait être estimée à 1,5 millions. Outre permettre à des couches importantes de la population* de financer leurs activités (artisanales, de commerce et autres), la micro-finance pourrait conduire certaines micro-entreprises à se développer, et sortir du secteur informel. L’essentiel des clients des AMC se trouve dans le milieu urbain (anciennes médinas) et péri-urbain (bidonvilles). Parmi les défis qu’elles se sont lancés, les AMC visent à développer le crédit en milieu rural où se trouve le plus grand nombre de pauvres. Les études d’impact de ces services financiers sur les populations ciblées (Mourji 2002), révèlent que les ménages dont un membre bénéficie de micro-crédits, performent mieux en matière d’effort éducatif des enfants, en matière d’accès aux soins, et pour les plus pauvres, même le régime alimentaire s’améliore. Ces effets sur le capital humain (éducation et santé) viennent s’ajouter aux gains réalisés au niveau des activités économiques (stabilisation et / ou progression des revenus des microentreprises). C’est dire que la microfinance constitue un atout supplémentaire pour favoriser le développement. Comme dans les autres pays où la micro-finance joue un rôle (y compris dans les régions à chômage élevé des pays industrialisés), au Maroc, le secteur est amené à se développer. Les progrès à réaliser concernent la diversification des produits (micro-assurance, micro-épargne...). La coopération bilatérale (certaines agences de développement) et multilatérale (les CGAP : Consultative Group to Asist the Poorest – regroupant plusieurs bailleurs de fonds et domicilié à la banque mondiale) appuie le renforcement du cadre réglementaire, et l’application des « bonnes pratiques ». On notera enfin que le sommet de la Francophonie (26 et 27 Novembre 2004 à Ouagadougou) comporte une résolution adoptée par les Chefs d’État et de Gouvernement des pays ayant le français en partage, et qui les engagent à appuyer la promotion de la microfinance, comme moyen contribuant à la réduction de la pauvreté. Bibliographie :

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Sagou. M et Mourji. F (1986) « l’expérience du Maroc en matière d’ajustement structurel » in « les politiques pour la croissance dans les pays en développement » Fonds Monétaire International, Washington DC. Mourji (2002) « Le financement semi formel du secteur informel au Maroc : le micro-crédit, une alternative à l’impasse? ». Cahiers du GRATICE – Paris XII – 2002 no 22 F. MOURJI
* En 1999, la population vivant en dessous du seuil de pauvreté représente 19 % de la population marocaine (13 % en 1991); une bonne partie des clients du micro-crédit appartiennent à des ménages de ce cinquième de la population.

IV. Politiques macroéconomiques, croissance et développement économique et social du maroc depuis un demi-siècle : essai de synthèse
Nous venons de présenter une rétrospective des politiques budgétaires et monétaires marocaines depuis cinquante ans. Le découpage « historique » de cette politique nous a permis d’observer des cycles conjoncturels relativement significatifs. Durant tous ces cycles, l’économie marocaine a évolué dans un contexte conjoncturel interne et international. Les différentes régions du monde ont évolué durant cette période dans une conjoncture de croissance et de développement. Les soubassements théoriques et analytiques de cette croissance ont fait également l’objet d’importantes analyses. Tout en gardant à l’économie marocaine durant cette période, sa position relative d’une économie en voie de développement, avec sa spécificité et son ancrage particulier à l’international, examinons brièvement l’évolution des politiques macro-économiques dans les principales économies mondiales. Nous chercherons ensuite à situer les politiques macroéconomiques suivies par le Maroc sur les plans budgétaires et monétaires, par rapport à cette grille de lecture des conjonctures mondiales.

1. Brève revue internationale des politiques macro-économiques, de la croissance, et du développement
Nous allons exposer brièvement les politiques macro-économiques des principaux pays industriels occidentaux, certains pays d’Amérique latine et d’Asie. Nous exposerons aussi les expériences macro-économiques de quelques pays à économie intermédiaire comme la Tunisie et la Turquie.

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1.1. Politiques macro-économiques de certains pays industriels occidentaux
Au lendemain de la seconde guerre mondiale, les économies industrielles, occidentales sont entrées dans une longue période de croissance (trente glorieuses). Favorisées par la nécessité de la reconstruction et par une politique macro-économique keynésienne, ces économies ont pratiquement toutes largement fait appel à des instruments budgétaires et monétaires pour tantôt relancer la demande et la croissance, tantôt freiner leur expansion pour des raisons de « surchauffe » de la conjoncture. C’est ainsi qu’aux État-Unis, la politique suivie entre 1960 et 1971 « reposait essentiellement sur l’idée que le déficit budgétaire doit être établi au montant requis pour élever le produit national brut jusqu’au niveau ou le plein emploi se trouve réalisé » 30. La politique monétaire, quant à elle, étant limitée par ses effets négatifs sur la balance des paiements, servait de régulateur à la relance budgétaire sur laquelle reposait l’essentiel de la lute contre la récession. En Grande Bretagne, la politique du « stop go » a été poussée à la caricature 31. Tableau no 13 : Taux de croissance annuel moyen par période du PIB en volume (en %)
1953-55 1956-58 1959-61 1962 1963-64 1964-66 1972-73 1974-77 Go Stop Go Stop Go Stop (faible croissance linéaire) Go Stop + 4,2 + 0,2 Source : Problèmes économiques no 1.620, avril 1979. + 4,9 + 2,0 + 2,5 + 4,2 + 1,0 +4 + 0,9

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Avec cette expérience, nous sommes probablement en présence de l’application la plus poussée de la politique budgétaire keynésienne, mais aussi de ses limites, notamment quant à ses conséquences sur l’équilibre extérieur (commerce extérieur et balance des paiements). En France et en Allemagne, on a également assisté à ces politiques de relance keynésienne. C’est ainsi qu’en France, la variation du rythme des dépenses a fréquemment été utilisée depuis plus de quarante ans, empiriquement, et depuis une vingtaine d’année dans des conditions plus méditées et plus scientifiques, comme moyen de politique conjoncturelle 32. Quant à l’Allemagne (R.F.A. à l’époque), sa loi de stabilisation et de croissance énonçait bien que « si la demande se développe au-delà des possibilités de production de l’économie, le gouvernement pourra autoriser le Ministre des Finances à subordonner à sa propre autorisation l’utilisation des crédits... En cas de fléchissement de l’activité économique.. le gouvernement pourra décider de dépenses complémentaires » 33. Au total, depuis la seconde guerre mondiale jusque dans les années 1970/1980, les gouvernements des pays industriels occidentaux ont largement utilisé les politiques macro-économiques, notamment keynésiennes pour assurer à leurs économies une croissance stable. Les résultats de cette longue croissance ont été largement utilisés par ces pays via des systèmes de répartition pour accroître le niveau de vie et le développement économique et social de leur population. 63

1.2. Quelques données sur la conjoncture macroéconomique en Amérique Latine et en Asie
L’Amérique Latine a été durant la première phase des cinquante dernières années, à savoir jusqu’en 1975, un grand laboratoire des politiques macroéconomiques, de croissance, et de développement. D’inspiration keynésienne, ces politiques ont permis d’importants progrès : « entre 1950 et 1975, le produits national de l’Amérique Latine a quadruplé. Durant ces mêmes 25 ans, la population latino-américaine a à peu près doublé, passant de 160 à 312 millions d’habitants. Le quadruplement du produit national parallèlement au doublement de la population a ainsi permis un doublement du revenu par tête en Amérique Latine au cours de ces 25 ans » 34. Nous verrons plus loin que cette politique économique en Amérique Latine, à l’instar de celle des économies des pays occidentaux, et de façon plus brutale encore, connaîtra des difficultés d’adaptation à partir de la fin des années 1970, avec la montée des crises 35. L’Asie du Sud-Est, quant à elle, a connu une croissance très forte de son PNB entre 1970 et 1980. On relève par exemple des taux de croissance annuels moyens de 7,3 % au Japon, 11,2 % en Corée, 10,4 % à Singapour, 9 % à Taïwan, 8,2 % à Hong Kong (à comparer à 2,7 % pour les États-Unis et 3,4 % pour l’OCDEEurope). Dans la plupart de ces pays, cette forte croissance s’est accompagnée d’une croissance de l’industrie encore plus rapide et d’une participation accrue au commerce mondial. En effet, les pays de l’Asie du Sud-Est ont mis en place une stratégie d’ « industrialisation par exportation » étant donné qu’ils disposaient d’une main d’ouvre peu coûteuse et d’une technologie de pointe. Le rôle des pouvoirs publics dans la mise en œuvre de cette stratégie a été particulièrement décisif, notamment par la création d’entreprises d’État et par la mise en place d’organismes spécialisés.

1.3. Politiques macro-économiques de quelques pays à revenu intermédiaire : la Tunisie et la Turquie
1.3.1. Politiques macroéconomiques, conjoncture, et croissance économique en Turquie
À l’instar du Maroc, la Turquie a abordé la période des années 1970 avec un taux de croissance élevée, un faible taux d’inflation et une balance extérieure courante excédentaire 36. Mais cette expansion a été interrompue par la première crise pétrolière de 1973 et a ainsi conduit le pays à une grave crise des paiements en 1977. En effet, la demande excédentaire, entretenue par une politique budgétaire et monétaire expansionniste, a provoqué un affaiblissement considérable de la balance des paiements et une intensification des pressions inflationnistes. Après deux années de vaines tentatives de redressements, la Turquie s’est engagée en 1980 dans un programme de réformes en profondeur. Ainsi « jusqu’à la fin de 1982, la Turquie a allié une politique d’austérité budgétaire et monétaire à la libéralisation des prix des produits de base et des taux des dépôts à terme » 37. Mais au-delà de ces premières années d’ajustement, la Turquie n’a pas pu maintenir ce niveau souhaité d’austérité en matière de politique financière. Ces mesures de stabilisation ont pu porter leurs fruits grâce notamment à un niveau d’exportation élevé. En fait, le secteur d’exportation a profité des politiques du développement des exportations mais a aussi bénéficié de l’existence d’une base industrielle solide héritée des années de politique d’industrialisation par substitution aux importations. Grâce à ces mesures de stabilisation mais aussi grâce à un apport suffisant 64

de capitaux étrangers, la Turquie a réussi à parvenir à un taux de croissance économique soutenable dans un climat social et politique stable (le PNB réel qui était de l’ordre de -0,4 % en 1979 est passé à 4,6 % en 1982 et 5,9 % en 1984).

1.3.2. Politiques macroéconomiques, conjoncture, et croissance économique en Tunisie
Jusqu’aux années 80, le modèle tunisien ressemblait fortement à celui du Maroc. En effet, bénéficiant d’une montée des prix du pétrole, la Tunisie s’est aussi lancée dans une politique expansionniste au début des années 1970. Le taux de croissance du PIB fut élevé durant la période 1970-1979 (7,4 %). Cette expansion fut entravée par la détérioration des termes de l’échange des années 1980, lié à la baisse des prix du pétrole et à la baisse de la demande extérieure et a ainsi précipitée la Tunisie dans une crise économique 38. Après avoir expérimenté son propre programme d’assainissement de l’économie 39, la Tunisie a eu recours au PAS en 1986. Ce programme s’est traduit par une politique budgétaire restrictive qui s’est basée sur des réformes fiscales radicales mais aussi sur une maîtrise des dépenses publiques avec une priorité accordée aux secteurs sociaux tels que l’éducation et la santé. Cette politique budgétaire a permis de baisser le déficit budgétaire de 5 % en 1986 à 3 % en 1996. La mise en œuvre d’une politique monétaire caractérisée par une rigueur et une prudence accrue a permis de maîtriser l’inflation (9 % en 1986 à 5 % en 1996). Il faut dire que, contrairement au Maroc, la Tunisie a pu éviter les rééchelonnements de la dette extérieure grâce à des prêts multilatéraux et bilatéraux substantiels. Mieux encore, la Tunisie se finance aisément sur les marchés internationaux et à des conditions très favorables. Ainsi, la mise en place d’une politique budgétaire et monétaire restrictive renforcée par une aide financière extérieure a permis de maintenir un niveau élevé de croissance économique du PIB. Le taux de croissance du PIB a été de 3,6 % et de 4,9 % respectivement durant les périodes 1980-1989 et 1990-1999.

1.4. Conclusion
Pour l’ensemble des pays occidentaux, ainsi que le reste du monde, les années 1970 ont constitué un tournant dans la conduite des politiques macro-économiques. Après des années de croissance euphorique, une certaine réalité économique a fait son retour : Il y eut d’abord le décrochage du dollar sur l’or (fin de la convertibilité du dollar) en 1971, la crise de l’énergie (1973), l’inflation et la stagnation économique (stagflation), etc... ces différentes crises et ruptures économiques ont fait leur apparition dans le paysage conjoncturel de l’économie occidentale et mondiale. D’autres faits économiques sont venus se superposer à cette conjoncture économique dépressive, et qui en sont à la fois cause et effet. Il s’agit notamment d’un système monétaire international débridé avec un dollar flottant, donnant naissance à un système financier international de plus en plus régulé par le marché au lieu de l’être par les instances officielles internationales, d’un développement sans précédent de la multinationalisation de la production et des échanges intra et inter-industriels dans le monde, accentuant ainsi l’antagonisme entre les grandes firmes internationales et les États d’une part, et entre ceux-ci d’autre part, et ce notamment dans les domaines de la conception et du suivi des politiques macro-économiques. À cette internationalisation poussée de la production industrielle (phénomène des firmes multinationales), a succédé à partir des années 1970 une internationalisation financière. C’est la naissance de la mondialisation et de la globalisation industrielle et financière dont nous vivons aujourd’hui le redéploiement. Cette période qui a débuté au début de la décennie 1970, a vu monter l’influence des politiques monétaristes et le recul relatif des politiques budgétaires, typiquement keynésiennes. Nous assisterons alors à des 65

politiques gradualistes, pragmatiques, et à des « polycy-mix ». C’est la fin des « certitudes » théoriques en matière de politiques macro-économiques, et c’est le débat sur la nouvelle crise du XXe siècle 40.

2. Politiques macro-économiques, croissance et développement économique et social du maroc durant les cinquante dernières années
L’économie marocaine fait partie de l’économie régionale méditerranéenne. Elle est pour l’essentiel ancrée à l’Union européenne par ses échanges extérieurs. Ces échanges restent en revanche très modestes avec les pays du Maghreb et du reste du monde arabe. Ces échanges sont peu significatifs avec le continent américain et avec l’Afrique. La conjoncture économique marocaine est donc pour une grande partie déterminée à l’intérieur du pays par des facteurs tels que le climat et ses conséquences sur l’agriculture, le dynamisme de son système productif, et sa politique macro-économique. À l’extérieur, cette conjoncture est déterminée par le comportement de l’économie européenne, et certains prix internationaux comme ceux de l’énergie, et les taux d’intérêt. Dans cette position régionale, et face à cette conjoncture interne et externe, nous allons examiner maintenant certains aspects de la politique macro-économique face à la croissance économique, et au développement économique et social de la population.

2.1. Sur le plan de la croissance économique
Le graphique no 15, nous donne des taux de croissance du PIB au prix constant depuis 1961. Nous y observons un phénomène déjà connu et qui caractérise notre croissance, à savoir son allure relative en dents de scie. Ce phénomène est encore plus évident quant on observe les taux de croissance de la production agricole durant cette longue période. Il y a là une corrélation évidente entre l’évolution de la croissance avec celle de la production agricole. Examinons maintenant cette double évolution du PIB et de la croissance agricole en longue période. En effet, de 1961 à 2003 nous disposons des taux de croissance du PIB pour chaque année, soit 43 ans. La croissance moyenne du PIB marocain durant cette période a été de 4,26 %.

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Graphique 14 : Évolution du taux de croissance annuel du PIB et de la valeur ajoutée agricole

Source : Banque Mondiale

Durant cette longue période, 33 années ont connu une croissance économique positive, et 10 années une croissance économique négative. Sur les 33 années de croissance positive, 22 ont connu une croissance supérieure à 5 % et 6 une croissance inférieure à 3 %. Et sur les 22 années de croissance supérieure à 5 %, 7 années ont connu une croissance égale ou supérieure à 10 %. La croissance agricole, quant à elle, a été observée de 1966 à 2001, sur 36 ans. Durant cette période, la production agricole a été positive 19 ans et négative 17 ans. Au vu de ces observations, on constate le caractère extrêmement cyclique de la croissance agricole : Une fois sur deux en moyenne, la production agricole est déficitaire. Quant à la croissance du PIB, son caractère moins fluctuant est dû, comme on le sait, aux activités non agricoles contenues dans le produit national : Ce qui nous montre que la croissance du PIB est en moyenne positive 3 fois sur 4. Mais, lorsqu’on observe la croissance moyenne du PIB sur 43 ans, et qui est de 4,26 %, on constatera alors que les activités non agricoles sont encore peu développées pour soutenir une croissance élevée et durable du PIB, d’où l’importance des politiques macro-économiques.

2.2. Sur le plan du développement social
Durant cette longue période de 43 ans, la population marocaine a été multipliée par deux entre 1961 et 1981 et par trois entre 1961 et 2003. Le taux de chômage urbain qui était autour de 10 % de la population en âge de travailler (15 ans et plus) entre 1976 et 1983, est passé autour de 15 % entre 1984 et 1993, et autour de 20 % entre 1994 et 2003.

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Graphique 15 : Taux de chômage urbain en % (15 ans et plus) *

* Les données ne sont pas disponibles pour les années 1983 et 1994.

Source : Ministère du plan et l’Organisation International du Travail (OIT).

Les dépenses de santé entre 1975 et 1995 ont oscillé autour de 1 % du PIB. Quant aux dépenses de l’éducation après avoir varié entre 5 et 6,5 % du PIB entre 1975 et 1982, elles ont baissé durant la période d’ajustement structurel jusqu’en dessus de 5 % du PIB en 1989, pour de nouveau osciller entre 5 et 6 % jusqu’en 2002 (cf. graphique 17). Au total, les dépenses sociales concernant la santé et l’éducation ont été pendant plus de quarante ans d’une grande stabilité en pourcentage du PIB, malgré un doublement (1981) puis un triplement (2003) de la population marocaine depuis l’indépendance. Et le taux de chômage, notamment urbain, a augmenté par pallier durant les trois dernières décennies (10,15 et 20 %) correspondant respectivement aux périodes 1976-1983, 1983-1994 et 1994-2003.

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Graphique 16 : Dépenses publiques pour l’éducation et la santé en % du PIB *

* Les données ne sont pas disponibles pour la période 1996-2000.

Source : Ministère du plan.

Notre analyse des politiques budgétaires et monétaires nous a amenée à une périodisation de ces politiques. De l’indépendance jusqu’en 1981, on était dans un contexte de politique macro-économique relativement autonome c’est à dire dont la définition et la mise en ouvre dépendaient uniquement des gouvernements. La grande crise des années 1980 nous a amené à suivre un programme d’ajustement structurel (PAS) à partir de 1981, avec l’objectif de retrouver un sentier de croissance saine et durable. Ce sera par rapport à cette année centrale (1981) que nous allons étudier les croissances économiques et les politiques macro-économiques marocaines.

2.3. 1961-1981 : La croissance et le développement du Maroc dans un contexte de politiques macro-économiques autonomes.
Entre 1961 et 1981 (21 ans), la croissance du PIB a été positive 18 fois et négative 3 fois. Elle été en moyenne de 4,85 %. Elle a été supérieure ou égale à 10 % quatre fois et inférieure à 3 % 4 fois. Quant à la croissance agricole entre 1966 et 1981, elle a été en moyenne de 1,72 % sur les 16 ans. On remarquera de nouveau le caractère extrêmement cyclique de la croissance agricole, et le comportement relativement moins fluctuant du PIB en raison de l’activité non agricole. D’un point de vue macro-économique, la période 1960-1981 a été marqué conjoncturellement par deux grandes sous périodes ; 1961-1972, et 1973-1981. La croissance du PIB durant la première sous-période a été en moyenne de 4,92 % (positive 10 ans et négative 2 ans), la croissance agricole a été quant à elle de 6,31 % en moyenne entre 1966 et 1972. D’un point de vue macro-économique, les politiques budgétaires et monétaires durant cette période ont été relativement sous contrôle, sauf entre 1960 et 1965 où l’accroissement des dépenses pour des besoins 69

de reconstruction notamment politiques et administrative, ont poussé à certains déficits avec leurs conséquences monétaires, mais rapidement maîtrisés à partir des années 1966 et 1967. Durant la sous période 1973-1981, on assiste à un retournement complet de la conjoncture nationale et internationale. La croissance du PIB était en moyenne de 4,76 % soit à peu près la même que durant la période précédente. Mais si on observe la croissance agricole qui a été en moyenne de -1,86 %, on constate alors le rôle joué par la relance budgétaire et par le plan quinquennal 1973-1977 pour maintenir la stabilité de la croissance. Entre 1973-1981, la croissance du PIB a été positive 9 fois, et négative 1 fois, et celle de l’agriculture positive 4 fois et négative 5 fois (-9,3 ; -6,3 ; -12,3 ; -1,7 ; et -28,6 % en 1981). C’est aussi à l’issue de cette période que la population marocaine a connu de forts taux de croissance (doublement en 26 ans : 1955-1981 41 alors qu’elle s’est accrue de 50 % en 20 ans (1982-2003). La croissance économique marocaine a été durant cette période essentiellement d’ordre keynésien, mais elle est venue à une période où la conjoncture nationale et surtout mondiale a été sérieusement contra-cyclique. Les prévisions économiques de cette période ont été au-delà des capacités du potentiel de production du pays notamment pour parer aux insuffisances des ressources internes et externes nécessaires et pour faire face aux crises qui allaient survenir avec la mise en ouvre de ces relances budgétaires et monétaires. Dans les pays occidentaux où ces relances ont été pratiquées jusque dans les années 1970, ce fut toujours en relation avec le potentiel de production du pays mesurée par la main d’ouvre disponible, les capacités de financement du capital nécessaire à la croissance, et surtout un potentiel à l’exportation afin de prévenir tout fléchissement de la balance des paiements qui apparaît quasi parallèlement avec la relance budgétaire (cf. graphique 18). Graphique 17 : Compte courant de la balance des paiements en % du PIB

Source : Banque Mondiale

Manifestement ce ne fut pas le cas au Maroc durant cette période. Les encouragements à l’exportation sont arrivés assez tard, et l’appareil industriel était insuffisant pour soutenir l’emploi. Et ce fut l’administration qui en a été la structure d’accueil avec les conséquences aggravante au niveau budgétaire. La croissance économique a donc été certes stabilisée en moyenne période mais elle a été surtout dévastatrice d’un point 70

de vue macro-économique. Et c’est une nouvelle phase qui s’ouvre à la macro-économie marocaine à partir de 1981.

2.4. 1982-2002 : La croissance économique marocaine décroît en longue période malgré les politiques macro-économiques
Durant cette période de 22 ans, la croissance moyenne a été de 3,62 % contre 4,85 % entre 1961 et 1981. Cette croissance a été positive 15 fois et négative 7 fois alors qu’elle a été positive 18 fois et négative 3 fois entre 1961 et 1981. On constate ainsi que durant les cinquante dernières années, la croissance économique marocaine a baissé en niveau (3,62 % au lieu de 4,85 %), et s’est accrue en volatilité. S’agit-il des effets de la sécheresse ou des difficultés conjoncturelles, ou encore de politiques macro-économiques inadéquates ?. La croissance agricole a été de 7,90 % en moyenne durant cette période, contre une moyenne de 1,72 % entre 1961 et 1981. Cette croissance a été positive 11 fois et négative 6 fois. Alors qu’entre 1961 et 1981, cette même croissance a été positive 8 fois et négative 8 fois sur une période de 16 ans. On constate ainsi que de 1981 à 2003, la production agricole a été plus élevée en niveau, et plus régulière en longue période. Par conséquent, la baisse du taux moyen de croissance du PIB durant cette période ne serait pas due uniquement à la production agricole qui s’est accrue en niveau et en régularité, mais bien à d’autres facteurs. Étudions les deux sous périodes 1981-1992 et 1993-2003 : On sait que la première sous période correspond à l’ajustement structurel. Cette sous période a connu une croissance moyenne du PIB de 4,19 % contre 4,76 % la période précédente. Cette croissance a été positive 8 fois et négative 3 fois contre respectivement 9 fois et 1 fois (1973-1982). La croissance agricole, quant à elle, a été en moyenne de 6,88 % contre -1,86 % entre 1973 et 1981. Cette croissance a été positive 7 fois et négative 3 fois. Sur le plan de l’emploi, le taux de chômage urbain est passé de 10 à 15 %, les dépenses de l’éducation ont baissé pour repasser sous le taux de 5 % du PIB, et les dépenses de santé sont repassées aussi en dessus de 1 % du PIB. Les politiques macro-économiques, sur les plans budgétaires et monétaires, ont été durant cette période d’une grande prudence. On a vu que les dépenses d’investissement étaient réduites tout au long de la période, l’emploi dans l’administration n’a plus été un instrument de résorption du chômage, contrairement à la décennie 1970-1980, et la politique monétaire était également sous contrôle. Le déficit de la balance des paiements s’est amélioré passant de -7,5 % en 1981 à -1,5 % en 1992, et le taux de change effectif réel, surévalué au début des années 1980, est revenu en dessous de la base 100 (1995) durant les années 1990.

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Graphique 18 : Taux de change effectif réel (base 1995 =100)

Source : Banque Mondiale

La politique macro-économique menée durant cette période semble donc avoir assaini les fondamentaux de l’économie marocaine. En revanche, si la croissance du PIB a gagné en régularité (positive 8 fois et négative 3 fois) elle a baissé en niveau (4,19 % contre 4,76 entre 1973 et 1981), et ce malgré une croissance agricole nettement plus élevée en niveau (6,88 %). Cette faiblesse de la croissance du PIB, malgré l’assainissement macro-économique en cours à l’époque pourrait être expliquée par deux phénomènes 42. L’un serait dû à la prudence des politiques budgétaires et monétaires qui ont rompu avec l’expansionnisme d’avant 1980, et l’autre à la faiblesse de l’appareil productif hors agriculture qui n’a pas été suffisamment réactif aux corrections macro-économiques pour investir et produire pour le marché local et l’exportation. Les raisons de cette absence de réactivité sont à approfondir. Examinons maintenant la deuxième sous période 1993-2002, correspondant à l’après ajustement structurel. Cette période a connu une croissance moyenne du PIB de 3 % contre 4,19 % durant la période 19821992 et 4,76 % durant 1973-1982, et enfin 4,92 % entre 1961 et 1972. La croissance moyenne du PIB marocain décroît depuis plus de quarante ans. Durant cette sous période 1992-2002, la croissance a été positive 6 fois et négative 4 fois contre respectivement 8 fois et 3 fois entre 1981 et 1992 43. Aussi, non seulement cette croissance décroît sur une longue période, mais son caractère « dents de scie » s’accentue dans le temps.

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Graphique 19 : Évolution du taux de croissance du PIB et de la valeur ajoutée agricole en moyenne et par périodes

Source : Calculé à partir des données de la Banque Mondiale.

La croissance agricole a, quant à elle, crû en moyenne de 9,14 % durant cette sous période contre 6,88 % entre 1981 et 1992 et -1,86 % entre 1973 et 1981. La croissance agricole a été positive 4 ans et négative 5 ans, avec des fluctuations extrêmement importantes. Si on écarte le caractère typiquement cyclique de la production agricole, le taux de croissance moyen du secteur agricole est trois fois plus élevé que celui du PIB global. Mais ce taux moyen élevé du secteur agricole durant cette période ne semble pas avoir joué un rôle entraînant pour la croissance économique qui en représente en moyenne le tiers. Pourquoi ?. On peut supposer, mais cela reste à démontrer, que le caractère fluctuant de la production agricole lui enlève toute efficacité économique pour être un facteur entraînant de la croissance en raison même de cette discontinuité. Par ailleurs, l’articulation du système économique marocain entre ville et campagne, ne produirait pas suffisamment de synergie industrielle, à l’exemple de la croissance agricole dans les pays européens qui a été à l’origine de l’accumulation du capital et donc de la croissance. Enfin, on peut supposer aussi que les politiques macro-économiques d’accompagnement, et les réformes associées n’ont pas été suffisamment efficaces pour amorcer une croissance économique élevée et stable. Sur le plan social, le niveau du chômage urbain poursuit inexorablement sa montée pour osciller autour de 20 % (au lieu de 15 et 10 % durant les deux dernières décennies). Quant aux dépenses de l’éducation, elles reviennent à leur fourchette des années 1970-1980, entre 5 et 6 % du PIB. Les dépenses de santé sont de même et dépassent légèrement 1 % du PIB. Toujours est-il que durant cette dernière période de notre analyse (1992-2002), les politiques macroéconomiques, sur les plans budgétaires et monétaires ont été conduites sans contraintes de l’ajustement structurel et donc en toute autonomie et en toute liberté de régulation.

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V. Les politiques macro-économiques marocaines à l’orizon des vingt prochaines années
L’analyse historique constitue une pièce majeure de la prospective par le regard rétrospectif qu’elle permet sur le passé et l’observation du présent 44. « La prévision, si elle est une extrapolation savante ne peut anticiper les ruptures qu’une réflexion prospective va mettre en place » 45. « Le champ de la prospective correspond généralement à trois niveaux d’investigation : le système spécifique de l’étude (politiques macro-économiques, croissance et développement économique et social), le contexte intermédiaire (contexte marocain) ; et l’environnement global (intégration économique régionale) » 46. Telles sont les éléments qui nous paraissent de nature à contribuer à notre démarche quant à nos interrogations sur les politiques macro-économiques du Maroc pour les vingt prochaines années. Aussi, nous récapitulerons en premier lieu les principaux enseignements historiques à tirer des cinquante dernières années de politiques macro-économiques marocaines. Nous exposerons en second lieu les scénarios des politiques macroéconomiques dans le contexte d’une prospective de croissance économique régionale et internationale. Nous examinerons enfin le scénario d’une politique macro-économique nécessaire à une croissance économique en vue de faire face aux défis économiques et sociaux d’une part, et pour accompagner les ouvertures économiques marocaines d’autre part.

1. Enseignements a tirer de cinquante ans de politiques macro-économiques mises en ouvre au maroc
D’un point de vue de la rétrospective historique, les enseignements saillants à tirer de cette longue période, le seront sur les plans budgétaires et monétaires ; de la croissance économique ; et sur celui du développement économique et social.

1.1. Enseignements sur les plans des politiques budgétaires et monétaires
En longue période, les politiques budgétaires et monétaires marocaines ont prouvé leurs capacités de gestion administrative et organisationnelle. Mais, c’est probablement ce succès qui comporte en soi un défaut. C’est que durant cette longue période, si la politique budgétaire a surtout excellé par sa régulation administrative et réglementaire, en revanche, elle n’a pas été en mesure d’évoluer vers une régulation, de nature à « lisser » la croissance économique. Les limites de la dépense budgétaire sont peu, voire pas, reliées au produit intérieur et aux capacités de l’économie nationale, en raison justement de ce type de régulation. Du coup, la dépense budgétaire est tendanciellement tirée vers des limites dépassant les capacités en ressources de l’économie nationale. Le pays vit donc, tendanciellement, au-dessus de ses moyens. Il est ainsi rare, de raisonner accroissement du budget ou de ses composantes par rapport à l’accroissement du PIB. Il s’agit là de la culture budgétaire dominante durant les cinquante dernières années du côté dépenses. Au niveau des recettes budgétaires, elles subiront, en l’amplifiant, ce type de régulation de la dépense. Structurellement, ces recettes ont été marquées, en longue période, par une instabilité chronique. Cette ins74

tabilité peut avoir des origines aussi bien dans la recette elle-même (conjoncture, etc..) que dans la dépense proprement dite. De ce point de vue, la problématique de la recette budgétaire, et notamment son instabilité, se trouve aussi bien en son sein (réforme du système fiscal, recettes douanières, recettes de monopole, etc...) qu’au niveau de la dépense budgétaire régulée de façon administrative et réglementaire sans référence suffisante au dynamisme de l’économie nationale. Quant aux politiques monétaires du Maroc durant les cinquante dernières années elles ont été marquées globalement par une certaine orthodoxie. Comparativement à la Turquie par exemple, qui a connu des taux d’inflation à deux chiffres depuis les années 1980, la politique monétaire marocaine a rarement servi d’instrument de relance économique conjoncturelle, à l’exception des années 1973-1977. L’évolution du taux de change a donc été maitrisée durant cette longue période, voire même avec une certaine tendance à son appréciation. Au total, les politiques budgétaires et monétaires marocaines durant les cinquante dernières années, ont donc évolué dans un cadre de régulation administrative et réglementaire (politique budgétaire), et dans une situation plus proche de la politique monétariste que de la politique keynésienne (politique monétaire). Dans une telle situation de politiques macroéconomiques, (budgétaire et monétaire), la croissance économique ne peut évoluer que dans un sentier étroit.

1.2. Au niveau de la croissance économique
Nous avons observé la baisse en longue période du taux moyen de croissance économique au Maroc depuis plus de quarante ans. Le taux de croissance agricole, plus volatile, a, quant à lui, bien que de façon irrégulière, repris depuis la grande période de sécheresse des années 1980. Au total, la croissance économique décroît en longue période avec un caractère « dents de scie » de plus en plus accentué. Par conséquent, les politiques macro-économiques mises en ouvre dans un contexte de régulation administrative et réglementaire n’ont pas été suffisantes pour amorcer un taux de croissance moyen élevé et durable.

1.3. Au niveau du développement économique et social
Depuis l’indépendance, les principaux indicateurs sociaux 47 se sont aggravés. Le taux de chômage urbain a augmenté en pourcentage de la population en âge de travailler (15 ans et plus) en passant de 10, puis 15, puis 20 %. Quant aux dépenses sociales (éducation et santé), elles n’ont pratiquement pas évolué en pourcentage du PIB durant cette longue période alors que la population a doublé en 1981, et triplé en 2003, par rapport aux années 1960. Au total, les performances historiques et macro-économiques du Maroc, durant les cinquante dernières années, au vu des politiques macro-économiques suivies, de la croissance, et des résultats sociaux atteints, reflètent bien un type de régulation économique et sociale donnée. Ce type de régulation à caractère administratif et réglementaire, s’il a fonctionné durant cette longue période, semble bien avoir atteint ses limites. Ce type de régulation sera de plus en plus difficile à poursuivre dans l’avenir au regard des défis économiques et sociaux auxquels le Maroc aura à faire face dans les vingt prochaines années. 75

2. Politiques macro-économiques dans un contexte de croissance de 3 a 4 % d’ici 2030
Les enseignements historiques sur les politiques macroéconomiques marocaines durant les cinquante dernières années sont des facteurs de nature à prospecter les futurs des politiques macroéconomiques marocaines. Cette prospective sera à établir en observant les donnés internes et externes. Nous avons déjà décrit les donnés internes en termes de politiques macroéconomiques, de croissance, et d’indicateurs sociaux. Quelles sont les donnés externes en matière de prospective de croissance auxquelles les politiques macroéconomiques marocaines auront à s’adapter dans les années à venir ? Pourrait-on s’y adapter, et quelles seront alors les conséquences sur notre état économique et social ?... L’étude prospective du Centre d’Études Prospectives et d’Information Internationales (CEPII) 48 prévoit une croissance mondiale moyenne de 3,2 % durant la décennie 2000-2010. Cette croissance sera en baisse au cours des deux décennies suivantes : 3 % durant 2010-2020, et 2,7 % durant 2020-2030. En moyenne, la croissance prévue est de 3 % sur les trente années 2000-2030, soit 0,25 % de moins que la moyenne constatée entre 1970 et 2000 (cf. tableau14). Tableau no 14 : Croissance mondiale en 4 zones
1970-80 Afrique du Nord OPEP Autres Afrique du Nord Moyen-Orient non pétrolier Golfe Monde 4,08 5,81 5,64 7,0 3,83 80-90 0,32 3,79 2,31 – 1,10 3,03 90-00 1,35 2,92 4,94 2,57 2,01 00-10 2,02 3,42 4,32 2,12 3,24 10-20 2,12 3,64 4,17 2,26 3,0 20-30 1,94 3,57 4,10 2,12 2,73 1970-2000 1,90 4,16 4,29 2,77 3,26 2000-2030 2,0 3,5 4,2 2,2 2,99

Source : 1970-2000 : CEPII base CHELEM-PIB PPA.

Trois grandes régions ont été distinguées. Les régions riches 49, les régions à revenus intermédiaires 50, et enfin, les régions pauvres 51. Le Maroc est situé dans l’ensemble des pays à revenus intermédiaires. Par ailleurs l’étude isole des pays producteurs de pétrole dont la croissance dépend d’un seul produit et dont il est démontré qu’ils sont moins performants en termes de croissance 52. La croissance est le résultat de projections de variables exogènes telle que la croissance de la population active, l’investissement en capital humain, (éducation, formation, etc...), et l’investissement en capital physique. Dans la région de pays à revenus intermédiaires où le Maroc est intégré, l’hypothèse a été faite de l’évolution maximale du taux d’investissement et l’on suppose par ailleurs, que ces pays profiteront dès la présente décennie d’une meilleure insertion internationale. « Pour la Turquie, l’Europe du Sud-Est, et les pays non pétroliers d’Afrique du Nord et du Moyen Orient, le décollage serait favorisé par l’intensification des liens avec l’Union Européenne » 53. L’évolution du PIB est ainsi déterminée dans un contexte de « croissance économique soutenue, une croissance démographique sur le déclin et un progrès technique au même rythme que sur les 30 dernières années passées » 54. Ainsi, en ce qui concerne les pays d’Afrique du Nord et du Moyen Orient, les États producteurs de pétrole voient leur PIB augmenter d’environ 2 % par an durant les 30 prochaines années ; rythme qui diffère peu de leur performance moyenne sur la période de 1970-2000. Par contre, et comme auparavant, les pays non 76

pétroliers de la zone croissent plus vite et gardent un taux de croissance élevée, entre 3,5 et 4 % jusqu’en 2030 55 (cf. tableau14). Face à une telle prospective de la croissance économique d’ici à 2030, les politiques macroéconomiques marocaines auront un premier défi à relever. Il s’agira d’abord de rompre avec la baisse inexorable de la croissance économique marocaine depuis près de cinquante ans. En effet, cette croissance est passée d’environ 5 % durant les années 60-80, puis 4 % durant les années 80-90, pour être à 3 % les années 93-2002. À ce rythme, la croissance de l’économie marocaine va encore baisser ou rester stationnaire les années à venir, et ce ne sera pas à cause de l’agriculture. Le taux de croissance prévu par le CEPII d’ici à 2030 pour les pays non pétroliers de la région est une moyenne. Les pays à politiques macroéconomiques plus adaptées, et qui sauront mieux s’intégrer à l’économie régionale et mondiale, feront en moyenne plus que 3 à 4 %, et les autres stagneront ou feront moins. La croissance démographique du Maroc s’étant ralentie, les facteurs de croissance sur lesquels on pourra encore s’appuyer sont encore certes notre population jeune, mais peu formée, et donc en besoin d’investissement humain. Les autres facteurs seront l’investissement physique et le progrès technique. Ces deux derniers facteurs, ne sont en général prometteurs de croissance que s’ils sont combinés à un capital humain éduqué et formé. Aussi, le scénario de croissance économique de 3 à 4 % d’ici à 2030 dans les pays d’Afrique du Nord non producteurs de pétrole doit paraître pour le Maroc non seulement un objectif à atteindre, mais surtout à dépasser. En effet, si nos politiques macro-économiques n’évoluent pas et se contentent de se maintenir à ce scénario de 3 ou 4 % de croissance, alors la situation économique et sociale de la population marocaine restera sur la tendance actuelle, à savoir l’aggravation des résultats économiques et sociaux. On remarquera par exemple que la Turquie a prévu, parmi ses différents scénarios de croissance d’ici à 2015, un taux de croissance à 3 %. Cette croissance maintiendra tout juste stationnaire son PIB par habitant (cf. graphique 21) 56. Graphique 20 :

Source : OCDE – Les Échos, 22 et 23 octobre 2004.

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Aussi, le scénario de croissance économique au Maroc pour les 20 prochaines années ainsi que les politiques macroéconomiques d’accompagnement, devraient avoir pour objectif un taux de croissance au-delà des 3 à 4 % prévus par l’étude prospective du CEPII.

3. Scénarios de politiques macro-économiques dans un contexte de croissance supérieure a 3-4 % du PIB
Les politiques macro-économiques marocaines devront non seulement s’adapter vigoureusement au scénarios de croissance économique de 3 à 4 % dans la région Sud Méditerranéenne – Moyen Orient, mais devraient dépasser cet objectif. En effet, dans un tel contexte de croissance, où l’économie marocaine est déjà installée durant la décennie 1993-2003, les politiques macro-économiques mises en ouvre semblent avoir atteint leur limites. Plus grave encore, si nous conservons cette croissance en longue période, c’est la régression qui menacera tendanciellement notre économie. Aussi, face aux menaces de cette régression qui semblent déjà à l’ouvre dans le domaine social ou les contraintes sont évidentes, les politiques macroéconomiques marocaines devront saisir les « ruptures » en cours et visant l’ouverture de notre économie dans les domaines aussi divers que le commerce, l’industrie, la finance, et les services. Il sera vital pour nos futurs politiques macroéconomiques de saisir ces ouvertures et s’y adapter, non comme des contraintes ou des barrières au développement, mais bien comme des opportunités à transformer, pour atteindre des objectifs de croissance supérieure à la moyenne des 3 à 4 % prévue pour notre région.

3.1. Un contexte de contraintes économiques et sociales nationales
Le décalage historique que nous avons constaté tout au long des cinquante dernières années entre l’évolution des politiques macro-économiques d’une part, la croissance moyenne de notre économie d’autre part, et enfin, les performances sociales auxquelles nous avons abouti montrent que la convergence de ces trois ensembles, est loin d’être atteinte, voire même entamée. Bien au contraire, les indicateurs sociaux de l’économie marocaine en s’aggravant dans le temps, semblent déconnectés de la croissance, et des politiques macroéconomiques mises en ouvre. En termes de prévisions économiques, une extrapolation de cette longue tendance aura des résultats encore plus alarmants. Par contre, il faudra souhaiter d’un point de vue de la prospective, des ruptures de nature à faire converger davantage les politiques macroéconomiques, la croissance, et le développement économique et social. Et ces ruptures devraient être à la fois la cause et effet d’une croissance économique supérieure à la fourchette de 3 à 4 % du PIB durant les vingt prochaines années.

3.2. Politiques macro-économiques et taux de croissance supérieur à 3-4 % en économie ouverte
Sur le plan micro-économique et sectoriel, les accords de libre échange qui ont été signés avec l’Union européenne auront des répercussions fondamentales au sein des entreprises et des secteurs économiques 78

marocains. Il sera paradoxal, voire anachronique, et surtout économiquement contre productif que l’économie marocaine se prépare à s’ouvrir au plus grand marché du monde (U.E.), dont les macroéconomies sont à forte régulation fordiste et post-fordiste avec, au Maroc, des politiques macroéconomiques régulées pour l’essentiel de façon encore administrative. Et de ce point de vue, il faut bien souligner que l’ouverture économique vers l’horizon européen ne sera pas une panacée à notre croissance économique. « Si l’ouverture est favorable au développement, elle est loin d’en être une condition suffisante. Différents travaux se sont attachés à montrer pourquoi les relations entre ouverture commerciale et croissance sont plus complexes que ne le voudraient les apôtres de l’ouverture. La libéralisation commerciale est vouée à l’échec si les mécanismes de marché ne fonctionnent pas de manière satisfaisante. La capacité des gouvernements à mettre en ouvrer les réformes macro-et microéconomiques qui doivent accompagner l’ouverture (réformes fiscale, amélioration de l’accès des entreprises au financement, réforme juridique...) est tout aussi essentielle que l’ouverture elle-même. En outre, l’ouverture se traduisant par une plus grande exposition aux chocs, elle réclame des ajustements macroéconomiques qui peuvent être entravés par la faiblesse des institutions chargées de la gestion des conflits d’intérêt » 57. En effet, à l’horizon des 20 prochaines années, l’économie marocaine disposera d’autant plus d’atouts et de potentiel relativement peu exploités, que de l’autre côté de la méditerranée, l’Union Européenne établit des scénarios de croissance et de développement qui mettent en exergue l’intérêt primordial, voire vital, pour ce continent, de créer une vaste zone de développement intégrée comprenant les pays du Sud de la Méditerranée 58. En effet, comme on l’a remarqué à propos des politiques macroéconomiques, sur les plans budgétaire et monétaire, l’ouverture économique du Maroc, notamment sur l’Europe, aura des répercussions tout au long des vingt prochaines années sur les méthodes de conception et de mise en ouvre de nos futurs politiques macroéconomiques. À cet égard, en se situant de part et d’autre de l’hypothèse centrale d’une croissance économique entre 3 et 4 % durant les 20 prochaines années, nos politiques macroéconomiques devront évoluer de façon graduelle et progressive, d’une régulation administrative vers une régulation économique (cf. tableau 15). Les régulations budgétaires, administratives et réglementaires, devront céder à des types de régulations macroéconomiques sur la base du produit national, de la répartition rigoureuse des fruits de la croissance, de la productivité, d’une relative flexibilité monétaire, de négociations collectives, et non plus catégorielles en matière de salaires et de revenus, etc...

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Tableau no 15 : Scénarios de politiques macroéconomiques, de croissance et de développement économique et social à l’horizon des 20 prochaines années
SCÉNARIOS POUR LES 20 PROCHAINES ANNÉES DE CROISSANCE ÉCONOMIQUE MAROCAINE Scénarios pour les politiques Tendance actuelle : croissance Hypothèse centrale de croissance Croissance moyenne supémacro-économiques moyenne autour de 3 % moyenne : 3 à 4 % pour l’ensemble de rieure à 3-4 % la région Sud Méditerranée et Moyen Orient (hors pays pétroliers) Politiques miques macro-éconoRégulation administrative Objectif : Croissance réelle Régulation mixte : administrative et Régulation économique économique Objectif : Croissance réelle à potentielle Objectif : Croissance potentielle Régulation administrative Régulation économique (flexibilité) Médiocre Régulation économique Régulation économique (flexibilité) Amélioration

Politique Budgétaire Politique Monétaire (y compris le taux de change) Développement social

Régulation administrative Régulation administrative

Aggravation

Sur le plan de l’ouverture financière, notre ouverture commerciale sur l’Europe, déjà très importante, nous poussera encore davantage à une situation satellitaire avec l’avènement de l’Euro. De ce point de vue, la monnaie unique européenne peut être pour l’économie marocaine autant un atout qu’une difficulté. L’Euro sera un handicap si nos capacités d’adaptation sont insuffisantes notamment sur les plans monétaire et du commerce extérieur (taux de change). En revanche, L’Euro sera un atout si cette capacité d’adaptation de notre politique macroéconomique, budgétaire et monétaire, s’affirme vigoureusement et rapidement afin d’intégrer efficacement le premier marché du monde 59.

Références bibliographiques
(1) in, P. Coulbois, la politique conjoncturelle, éd. Cujas, Paris, 1971, p. 35. (2) in, P. Coulbois, la politique conjoncturelle, éd. Cujas, Paris, 1971, p. 35. (3) C.de. Boissieu, principes de politique économique, éd Economica, Paris 1980, p. 9. (4) C.de. Boissieu, op. cit. (5) J. Saint Geours, la politique économique des principaux pays industriels de l’occident, Ed. Sirey, 2e édition, Paris, 1973, p. 28. (6) J. Saint Geours, op. cit, p. 28. (7) P.A. MUET, Introduction à la macro-économie, Éditions de l’École Polytechnique, Juin 2004, Paris, p. 8. (8) J. Saint Geours, la politique économique des principaux pays industriels de l’occident, Ed. Sirey, 2e édition, Paris, 1973, p. 166. (9) J. St Geours, p. 166, op. cit. (10) M.Sagou, F.Mourji, in politiques économiques pour la croissance dans les pays en voie de développement, Ed. Wallada, Casablanca, 1989, p. 106. 80

(11) J. St Geours, p. 166, op. cit. Outre cet aspect spécifique aux structures budgétaires, mais aussi aux comportements des gouvernements en matière de politique budgétaire et de politique économique en général, cette rigidité exprime aussi des situations acquises, et donc des reconductions automatiques des grandes masses budgétaires. On a pu calculer durant les années 1960, près de 90 % du budget de dépense devrait être chaque année reconduit. (12) Cf. supra. (13) Cf. Infra. (14) Sagou et Mourji, op. cit. (15) Id, op. cit. (16) Id, op. cit. (17) Rapport annuel de Bank Al-Maghrib, exercice 2000, p. 72. (18) V.TANZI, Départ. Finances publiques, FMI, Washington. (19) Les données ne sont pas disponibles pour les années 1986 et 1987. (20) D. LEBEGUE, le trésor et la politique financière, Paris, Tome I,, 1986, p. 128. (21) M. Pébereau, la politique économique de la France, édition Armand Colin, Paris, 1985, p. 154. (22) M. Pébereau, op. cit, p. 155. (23) Id., op. cit, p. 155. (24) Id., op. cit, p. 155. (25) Id., op. cit, p. 161. (26) Id., op. cit, p. 160. (27) Id., op. cit, p. 160. (28) Id., op. cit, p. 160. (29) M. Bouzidi, monnaie et politique monétaire : analyse générale et application au Maroc,1996, p. 199. (30) J.Saint-Geours, op. cit, p. 478. (31) P.J. Potier, les leçons de 25 ans de politiques de « stop-go » au Royaume Unis, in Problèmes économiques, no 1620, 25 avril 1979, p. 26. (32) Jean Saint-Geours, op. cit, p. 177. (33) Jean Saint-Geours, op. cit, p. 177. (34) Le choix d’une politique économique en Amérique Latine, Friedman ou Keynes, in Problèmes économiques, no 1804, 30.12.82, p. 14. (35) Cf. supra. (36) Georges Kopits, ajustement et croissance, l’expérience de la Turquie ; in politique économique pour la croissance dans les pays en voie de développement, op. cit, p. 146. (37) Id, op. cit, p. 192 C’est ainsi que le déficit budgétaire est passé de 5,3 % du PIB en 1980 à 2,1 % en 1982. Ce taux a été de 4,2 % en 1984, puis 2,2 % en 1985. (38) La trajectoire économique des pays du Maghreb, Conjoncture BNP-Paribas, no 10, Novembre 2002. (39) Cette tentative fut entravée par des soulèvements sociaux consécutifs au projet de suppression des subventions aux produits de base. (40) Y. ULLMO, existe-t-il une crise de la macro-économie ? Problèmes économiques (PE), 13.05.81, p. 3 ; J.J.ROSA, la deuxième crise du XXe siècle, in PE, 15.06.83, p. 20, etc. (41) Les taux de croissance démographique ont atteint 2,6 % durant les années 1970 et le début des années 1980 (Il a même atteint 2,9 % en 1982). (42) On ne pourrait pas s’étendre davantage sur ce sujet dans le cadre de ce document. (43) Entre 1973 et 1981, la croissance a été positive 9 fois et négative 1 fois. (44) Nathalie BASSALER, dossier perspectives, sept. 2004, p. 3. 81

(45) (46) (47) (48)

Id. p. 5. Id p. 5. Dont les statistiques sont très peu disponibles durant cette période. Nina KOUSNETZOFF, Croissance économique mondiale, un scénario de référence à l’horizon 2030, Dec.2001. CEPII. Paris. (49) Europe de l’Ouest, Amérique du Nord, Japon, Australie, Nouvelle Zélande. (50) Europe centrale, Europe du Sud Est et les Ex URSS, l’Amérique Latine, l’Afrique du Nord et le MoyenOrient. (51) Asie du Sud, Afrique Sub Saharienne. (52) id. p. 13. (53) id. p. 36. (54) id. p. 36. (55) id. p. 36. (56) Les Échos du 22-23 octobre 2004. (57) I.Bensidon, A. Chevalier, Ouverture du Sud : Priorité au développement, Ed. La Découverte, Coll. Repères, Paris, 2002, pp. 64-75. (58) Rapport de l’Institut Français de Relations Internationales (IFRI) sur le commerce mondial au XXIe siècle. (59) L’Euro et le financement de la croissance en méditerranée, Revue d’Économie Financière, Ed. Paris, 1999.

Bibliographie
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Rapports et revues :
Rapports annuels de Bank Al-Maghrib. Conjoncture BNP-Paribas. Problèmes économiques. Revue d’Économie Financière Les Échos.

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