You are on page 1of 5

Importanţa contractului administrativ s-a manifestat odată cu dezvoltarea economică, industrială şi socială a statelor europene, concesiunea fiind unul dintre

instrumentele juridice preferate pentru stabilirea relaţiilor economice dintre administraţie şi particulari. Acceptarea tezei contractului administrativ a condus la ideea că modificarea şi denunţarea unilaterală a contractului, reprezintă reguli de ordine publică, la care administraţia nu poate renunţa pe cale convenţională, administraţia având dreptul suveran de modificare a părţii reglementare a contractului şi chiar a caietului de sarcini [16, p. 93-94]. De asemenea, executarea serviciului trebuie realizată personal, sub controlul administraţiei şi cu orice preţ, singurele excepţii admise fiind forţa majoră şi impreviziunea. Contractele administrative au fost privite drept contractele încheiate de particulari cu administraţia, în legătură cu organizarea şi funcţionarea serviciilor publice, în care se stipulează o anumită participare a particularului contractant la funcţionarea acestor servicii şi care cuprinde clauze speciale care nu îşi găsesc locul în contractele de drept civil sau comercial [30, p. 213]. Constantele teoriei contractelor administrative, sunt următoarele [18, p. 117-118]: (a) 10 unul dintre subiecte este o autoritate a administraţiei publice sau un subiect autorizat de aceasta; (b) obiectul acestor contracte este realizarea unui interes general, a unui interes public fie prin prestarea unui serviciu public, fie prin exercitarea unei funcţii publice; (c) sunt supuse unui regim juridic de drept public [18, p. 117]. Prof. Gaston Jeze, identifica următoarele contracte administrative [42, p. 3]: (a) contractul de furnituri, respectiv furnizarea sau confecţionarea de obiecte materiale mobiliare; (b) contractul de lucrări publice, care avea ca obiect efectuarea unei construcţii imobiliare publice; (c) contractul administrativ de transport – care avea ca obiect transporturi pentru stat; (d) contractul de concesiune a unui serviciu public, care avea ca obiect organizarea şi exploatarea unui serviciu public; (e) contractele de locaţiune de servicii care se refereau la angajarea unor persoane pentru satisfacerea unui serviciu public; (f) contractele de împrumut public ale statului. Serviciul public reprezintă activitatea organizată de administraţia publică nemijlocit sau prin autorizarea unui particular de a presta o anumită activitate de interes public, în vederea satisfacerii unui interes general. Menirea principală a administraţiei este să asigure satisfacerea

interesului general [4, p. 138]. În statele membre ale Uniunii Europene se observă o creştere a numărului de organisme administrative autonome şi a capacităţii lor de autoreglementare, realizându-se totodată o conciliere între interesele publice şi cele private prin intermediul contractului ceea ce face ca puterea administraţiei publice să nu mai însemne impunere ci din ce în ce mai mult atractivitate şi persuasiune [32, p. 5]. Atunci când particularul se angajează contractual să presteze un serviciu public, acesta are în permanenţă în vedere optimizarea costurilor de producţie şi dezideratul de a obţine rezultate similare sau chiar mai bune în raport cu administraţia cu privire la acelaşi serviciu prestat, fiind motivat să obţină profit. Această motivaţie nu există în cazul serviciilor publice organizate de către administraţie unde managementul nu obţine un beneficiu direct prin reducerea costurilor serviciului [11, p. 8]. Autoritatea publică devine partener al cetăţeanului şi din această poziţie îl poate constrânge pe particularul autorizat [41, p. 620-621] să presteze serviciul public, să remedieze neconformităţile serviciului, apelând la clauzele contractului administrativ încheiat. În esenţă, orice contract administrativ reprezintă un permanent “război” între pretenţiile continue şi subiective ale particularului care îşi urmăreşte scopul lucrativ şi atitudinea cerebrală a administraţiei care are în vedere protejarea interesului public [11, p. 11]. Realizarea unor acorduri contractuale pe termen îndelungat în domeniul serviciilor publice, ar putea să nu corespundă viziunilor politice ale partidului care succede la putere celui care a încheiat contractul, îngreunând executarea sa [40, p. 523-524]. 11 În cazul externalizării generalizate a serviciilor publice există pericolul ca anumiţi prestatori profesionişti de servicii publice, să monopolizeze piaţa şi să distorsioneze concurenţa loială, atunci când deţin resurse financiare importante care le permit să câştige toate disputele cu restul concurenţilor [5, p. 146]. Capitolul 2 „Contractele administrative ca diversitate ale actelor administrative” studiază teoria contractelor administrative ca formă juridică de activitate a organelor administraţiei publice, aceste contracte fiind prezentate ca parte a actului administrativ şi delimitându-se de contractele civile.

În general, părţile contractului administrativ încheiat în vederea prestării unui serviciu public vor fi administraţia şi unul sau mai mulţi particulari. Un astfel de contract va avea întotdeauna o parte reglementară, care nu este supusă negocierii cu partenerul privat, inegalitatea părţilor manifestându-se prin dreptul administraţiei de a controla şi modifica unilateral unele clauze ale contractului, în funcţie de interesul public [3, p. 110]. În opinia noastră, caracterele generale ale contractului administrativ sunt următoarele: (a) este un acord de voinţă stabilit în limitele stricte de drept public; (b) acordul de voinţă intervine fie între unul sau mai multe organe ale administraţiei publice ori un privat autorizat de acestea, pe de o parte, şi unul sau mai mulţi privaţi, pe de cealaltă parte, fie între două sau mai multe organe ale administraţiei publice ca părţi contractante; (c) atunci când una din părţi este un privat, contractul se atribuie obligatoriu prin intermediul unei proceduri publice; (d) contractul administrativ dobândeşte obligatoriu titlu oneros atunci când este încheiat cu un privat; (e) este un instrument juridic de realizare a activităţii organelor administraţiei publice; (f) cesionarea drepturilor şi obligaţiilor rezultate dintr-un contract administrativ se realizează în condiţii stricte – organele administraţiei pot cesiona contractul doar unui alt organ al administraţiei sau unui privat autorizat de administraţie iar privatul din contractul administrativ poate cesiona contractul doar cu acordul administraţiei, contractul administrativ fiind intuitu personae [30, p. 207-208]; (g) modificarea sau denunţarea contractului se poate face, atunci când interesul public o cere, în mod unilateral de către administraţie fără a mai apela la justiţie; (h) contractului administrativ i se aplică teoria impreviziunii; (i) executarea contractului şi sancţiunile sunt mai stricte şi mai împovărătoare pentru partenerul privat decât pentru partenerul public; (j) părţile se supun regimului de drept public, ceea ce implică acceptarea de clauze exorbitante incluse în partea reglementară a contractului şi impuse prin acte normative; (k) litigiile se soluţionează de către instanţele administrative. Cu privire la natura juridică a contractului de concesiune, au fost identificate următoarele trăsături ale acestuia: contract solemn, sinalagmatic, cu titlu oneros, comutativ, cu executare 12 succesivă şi intuitu personae [34, p. 17]. Aceste caractere se păstrează şi în cazul contractului administrativ încheiat în vederea prestării serviciilor publice.

Profesorul Antonie Iorgovan, realizează o clasificare a contractelor administrative, în funcţie de: subiecte, natură(obiect) şi modalităţi de încheiere. Astfel, în funcţie de subiecte, se pot reţine două categorii de contracte, respectiv cele încheiate între două autorităţi de administraţie publică şi cele încheiate între o persoană de drept public şi un particular (persoană fizică sau juridică, de drept privat) iar în ceea ce-l priveşte pe co-contractant, acesta poate avea calitatea de funcţionar public sau nu. În funcţie de obiectul contractului, autorul citat reţine faptul că există contracte încheiate pentru realizarea serviciilor publice destinate punerii în valoare a bunurilor domeniului public şi contracte încheiate pentru realizarea altor servicii publice (învăţământ, sănătate, menţinerea ordinii publice etc.) [18, p. 119]. Contractele administrative, prevăzute de legislaţia Republicii Moldova, se pot clasifica în funcţie de [8, p. 8-9]: (a) puterea juridică a actului normativ care prevede încheierea contractului: act legislativ, act normativ al Guvernului, al organelor de specialitate ale administraţiei centrale sau al altor autorităţi administrative centrale, al autorităţilor administraţiei publice locale sau al autorităţilor publice de interes naţional; (b) obiectul contractului: de constituire, de muncă, achiziţie publică, concesionare, investiţii, de delegare a competenţei, de asociere, de administrare fiduciară, de locaţiune, de ipotecă; (c) statutul juridic al subiecţilor şi numărul lor: contracte încheiate între autorităţi publice sau între autorităţi publice şi privaţi, persoane juridice sau fizice; (d) principiul teritorial: contracte interne şi internaţionale; (e) modul de alegere a părţilor: concurs(licitaţie), cerere de oferte de preţ; negocieri directe; (f) tipul domeniului public care se contractează: de stat sau local; (g) durata: determinată sau nedeterminată. Prof. Valentina Gilescu [7, p. 122 şi urm.] la a cărei opinie achiesează şi prof. Antonie Iorgovan în anul 1989 [17, p. 109-130], considera contractul administrativ o categorie distinctă de actul administrativ [18, p. 9]. Actele administrative de autoritate sunt executorii prin ele însele, fără a fi nevoie de învestirea cu formulă executorie. Ele sunt emise în baza legii şi pentru organizarea executării şi executarea în concret a actelor normative şi sunt supuse regimului juridic special de drept public care prevede reguli speciale pentru forma, emiterea, valabilitatea şi controlul lor [37, p. 188]. Odată cu semnarea de către părţi, contractul administrativ devine legea acestora în

conformitate cu art. 969 din Codul civil al României. Părţile sunt obligate să respecte prevederile contractului ca şi când ele ar rezulta din lege [37, p. 207]. Având în vedere prerogativa de putere publică cu care este învestită autoritatea contractantă, această regulă suportă anumite excepţii. Este vorba de posibilitatea autorităţii contractante de a denunţa unilateral contractul administrativ 13 fără aprobarea justiţiei, adoptând măsuri executorii prin ele însele, atunci când interesul public o cere [2, p. 76].