You are on page 1of 13

I. VEZMAR BARLEK, Primjena naela legitimnih oekivanja u praksi... Zb. Prav. fak. Rij. (1991) v. 32, br.

1, 569-581 (2011)

569

PRIMJENA NAELA LEGITIMNIH OEKIVANJA U PRAKSI UPRAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE


Mr. sc. Inga Vezmar Barlek, sutkinja Upravni sud Republike Hrvatske Saetak U radu se iznosi sadraj pojma naela legitimnih oekivanja i njegova primjena u pravnim situacijama koje nisu dovrene. Razmatra se mogunost primjene tog naela u situacijama u kojima se kasnijom pojedinanom mjerom javne vlasti (utemeljenoj na zakonu) utjee na prava pravnih subjekata iz pravnog odnosa koji je dovren. U odnosu na ocjenu doputenosti primjene kasnijeg propisa, odnosno kasnije mjere javne vlasti razmatra se pojam razumnosti oekivanja pravnog subjekta. Ukazuje se na nunost usporedbe privatnog i javnog interesa (pravne sigurnosti naspram naela zakonitosti i poduzimanja odreenih mjera u javnom interesu) u svakom pojedinanom sluaju. Kljune rijei: pravna sigurnost, zabrana retroaktivnosti, legitimna oekivanja, razumno oekivanje, subjektivna javna prava, naelo zakonitosti, spor pune jurisdikcije. UDK: 35.077.2(497.5) Ur.: 30. studenoga 2010. Pr.: 1. oujka 2011. Struni rad

1. UVOD
Legitimna oekivanja su pojam o kojem se danas raspravlja u kontekstu naela pravne sigurnosti redovito vezano uz zabranu povratnoga djelovanja propisa, odnosno steena prava. Dakle, taj se pojam prvenstveno javlja uz promjene propisa i njegovo bi definiranje trebalo razjasniti je li mogue primijeniti novi propis na situaciju koja je zapoela prije njegovoga stupanja na snagu, ali nije dovrena. Kada bi, naime, bila dovrena radilo bi se o steenom pravu gdje se primjenjuje pravilo o zabrani retroaktivnosti. Takoer se primjenom naela legitimnih oekivanja moe ocijeniti doputenost izricanja odreenih novih (kasnijih) pojedinanih mjera javne vlasti na pravne odnose koji su konani. Drugim rijeima, primjenom
 lanak 89. Ustava Republike Hrvatske. Narodne novine broj: 56/90, 135/97, 8/98 proieni tekst, 113/00, 124/00 proieni tekst, 28/01, 41/01 proieni tekst, 55/01 ispravak, 76/10 i 85/10 proieni tekst.

570

I. VEZMAR BARLEK, Primjena naela legitimnih oekivanja u praksi... Zb. Prav. fak. Rij. (1991) v. 32, br. 1, 569-581 (2011)

naela legitimnih oekivanja moe se odgovoriti i na pitanje je li i u kojoj mjeri mogue kasnijom mjerom javnopravnog tijela (koju je ovlateno poduzeti izriitom zakonskom normom) utjecati na odnose koji su ranije dovreni pojedinanim aktom. Naime temeljni sadraj naela vladavine prava, izmeu ostaloga, ini i sigurnost pravnog subjekta u svoju pravnu poziciju, posebice ukoliko je verificirana odreenim pojedinanim aktom. Istie se i da bi pravni subjekti trebali biti u mogunosti planirati aktivnosti sigurni u pravne posljedice svojeg djelovanja. To znai da u nerijeenim pravnim situacijama, pravni subjekti oekuju rjeenje situacije prema propisu koji vrijedi u vrijeme zapoinjanja njihovog djelovanja i koji poznaju. Stoga se o eventualnoj povredi naela vladavine prava moe raspravljati ukoliko se na zapoeti pravni odnos primjene propisi ili mjere koje nisu bile na snazi u vrijeme poduzimanja djelovanja. Postoje situacije u kojima je primjena takvih propisa ili mjera zakonita bilo zbog izriite zakonske odredbe kojom dolazi do primjene novog propisa ili nove mjere, bilo zbog uoavanja prevage javnog interesa nad privatnim interesom pravnog subjekta. U odnosu na pravne odnose koji su zapoeti na nain da je zapoet odgovarajui postupak radi ostvarenja prava treba spomenuti ultraaktivno djelovanje propisa. To znai da se temeljem odluke zakonodavca prolongira djelovanje propisa koji je pravno prestao vaiti; na postupke koji su bili pokrenuti, a rjeenje nije doneseno (tzv. zateeni predmeti). U takvim situacijama ne dolazi do primjene naela legitimnih oekivanja jer primjena staroga propisa naelno i ne bi trebala biti inherentna legitimnim oekivanjima pravnog subjekta. Upravo suprotno. No, ukoliko nema prijelaznih zakonskih odredbi temeljem kojih dolazi do ultraaktivne primjene propisa, stari propis mogao bi se primijeniti prema naelu legitimnih oekivanja. Pojam legitimnih oekivanja je pojam ije se granice jo uvijek istrauju u meunarodnoj i domaoj sudskoj praksi. Uz temeljne pravne institute o kojima je potrebno razmiljati vezano uz pojam legitimnih oekivanja, nastavno se daje prikaz nekih stajalita Upravnog suda Republike Hrvatske koja izriito ili supstancijalno sadre ovaj pojam.

2. STEENA PRAVA
Steena prava su pojam koji prvenstveno treba definirati radi primjene naela legitimnih oekivanja, a znae injenicu da je pravni subjekt, ve uao u odreenu pravnu situaciju. Faktiki predstavljaju drugi aspekt retroaktivnosti i zabranjuju povratno djelovanje propisa odnosno primjenu propisa na sluajeve koji su nastali
    Craig, P. i De Burca, G. (2003). EU law text, cases and materials, Third edition. Oxford: University press. str. 380. Ivanevi, V. (1983). Institucije upravnog prava. Zagreb: Pravni fakultet, str. 81. Dalje u tekstu: Upravni sud. Peri, B. (1978). Struktura prava, Zagreb: Sveuilina naklada Liber, str. 99.

I. VEZMAR BARLEK, Primjena naela legitimnih oekivanja u praksi... Zb. Prav. fak. Rij. (1991) v. 32, br. 1, 569-581 (2011)

571

prije njegovoga stupanja na snagu. Steena prava su, dakle subjektivna prava nastala (steena) u prolom pravnom poretku koji je zamijenjen novim po kojemu ta prava ne bi mogla nastati. Pravna teorija i sudska praksa u tom dijelu je jasna: ta se prava respektiraju kako su steena. Tako se u pravnoj teoriji istie da se steenim pravima mogu smatrati prava koja su pojedinci stekli na osnovi odluke nadlenog tijela pa kasnija promjena propisa ne smije i ne moe utjecati na subjektivno pravo nastalo na temelju biveg propisa. U protivnom, kad bi se pojam steenih prava proirio na zatitu svih prava koja su u iracionalnom smislu postojala (dakle ne kao dosuena i verificirana prava) i pripadala nekom pravnom subjektu, pomaka u pravnoj regulativi ne bi uope bilo. Ukoliko je, dakle odreeno pravo steeno, njega u pravilu nee biti potrebno tititi primjenom naela legitimnih oekivanja tako da se za razliku od steenih prava, ovo naelo prvenstveno javlja u kontekstu nerijeenih pravnih situacija.

3. LEGITIMNA OEKIVANJA
iri pojam koji se danas javlja uz pojam steenih prava je pojam pravna situacija to obuhvaa razliite situacije koje podlijeu promjenama u zakonu. U tom okviru nalazi se prostor za razvoj naela legitimnih oekivanja pri emu je razvoj ovoga naela nastao u primjeni upravnog, dakle javnog prava.10 Budui da pozadinu teorije o legitimnim oekivanjima ini nastojanje za sprjeavanjem javne vlasti za potencijalnom zloupotrebom svojih ovlasti ili moguim djelovanjem na tetu pojedinca. Stoga se u teoriji nalazi i stajalita da se sutinski radi o primjeni naela zakonitosti u radu uprave.11 Tako su se legitimna oekivanja prvotno razvila u primjeni procesnih garancija subjektima u postupku, a danas je njihova primjena proirena i na materijalnopravne norme. Europski sud pravde legitimna oekivanja svrstava u grupu opih pravnih naela12 kao izvora prava Europske unije s interpretativnom ulogom. Kao praktina
   Peri, B. Struktura prava. Op. cit., str. 99. Ibler, V. (1987). Rjenik meunarodnog javnog prava. Zagreb: Informator, str. 300. Hrabar, D. (2005). Retroaktivnost i steena prava prema Obiteljskom zakonu. Hrvatska pravna revija, broj: 5., str. 38 46. Zagreb: Inenjerski biro.  Raan, A. (2008). Povratno djelovanje propisa. Hrvatska pravna revija, broj: 9. str. 2. Zagreb: Inenjerski biro. Raan navodi kako pojam pravna situacija danas zamjenjuje pojam steenih prava. 10 Craig, P. i De Burca, G. EU law text, cases and materials, Third edition. Op. cit., str., 382 - 383. 11 Craig, P. i De Burca, G. EU law text, cases and materials, Third edition. Op. cit., str. 371. 12 Court of Justice of the European Union. Vidi vodi kroz informacije o Europskoj uniji. http:// www.entereurope.hr. Mrena stranica posjeena 13. kolovoza 2010. Opa naela su nepisane pravne norme koje nastaju kroz sudsku praksu.

572

I. VEZMAR BARLEK, Primjena naela legitimnih oekivanja u praksi... Zb. Prav. fak. Rij. (1991) v. 32, br. 1, 569-581 (2011)

funkcija opih naela prava istie se njihova uloga u rjeavanju spornih pitanja za koje ne postoji pisana pravna norma. U teoriji prava Europske unije obrauju se uz iri pojam pravne sigurnosti,13 ijim bitnim aspektom se smatra predvidljivost pa se kao podreeni pojmovi za primjenu naela pravne sigurnosti navode: neretroaktivnost, steena prava i legitimna oekivanja.14 Radi primjene naela legitimnih oekivanja treba razlikovati pravu retroaktivnost od tzv. kvaziretroaktivnosti. Do prave retroaktivnosti dolazi kada se novo pravno pravilo primjenjuje na djelo ili posao koji je dovren prije nego je pravilo stupilo na snagu. Kod kvaziretroaktivnosti radi se o primjeni novog pravnog pravila na djelo ili posao koji je u tijeku dovrenja. Kvaziretroaktivnost dovodi do iznevjerenosti legitimnih oekivanja pravnog subjekta, ako je pravni subjekt imao razlonu osnovu pretpostaviti da e njegov pravni poloaj ostati neizmijenjen. Dakle legitimno oekivanje mora biti razumno i ne smije posluiti nekom pekulativnom cilju pravnog subjekta. U tom sluaju jedino je razumno oekivanje da e vlasti reagirati na nezakonitu situaciju.15 Oekivanje ne moe biti razumno, ako se sporna mjera mogla predvidjeti.16 Iz svega naprijed navedenoga proizlazi da je za odgovor na pitanje je li propis retroaktivno primijenjen kljuno znati i to sadrajno predstavlja odreeno pravo te kada se pravo treba smatrati steenim. U odnosu, naime na taj trenutak promatra se je li dolo do povratnoga djelovanja propisa. Ukoliko pravo nije steeno niti je pravna situacija dovrena treba procijeniti je li pravni subjekt imao razumnu osnovu oekivati rjeavanje situacije na odreeni nain. Ako razumna osnova postoji potrebno je u ocjeni pravilne primjene propisa ii korak dalje i usporediti privatni interes pojedinca s javnim interesom o emu e dalje biti govora. Povratnim djelovanjem propisa ne smiju se vrijeati opa pravna naela,17 to bi znailo da se ne smije vrijeati ni naelo legitimnih oekivanja.

4. SUBJEKTIVNA JAVNA PRAVA - ZATITA JAVNOG INTERESA I LEGITIMNA OEKIVANJA


Subjektivna prava kao skup ovlatenja koje imaju pravni subjekti (nositelji ovlatenja i dunosti u pravnom poretku) na osnovi postojanja objektivne pravne norme18 ostvaruju se podnoenjem odgovarajuega zahtjeva za ostvarenje prava.19
13 Craig, P. i De Burca, G. EU law text, cases and materials, Third edition. Op. cit., str. 371. i 380. 14 Hartley, T. C. (1999). Temelji prava Europske zajednice. Rijeka: Pravni fakultet, str. 149. 15 Hartley, T. C. Temelji prava Europske zajednice. Op. cit. str. 150 - 153. O kvaziretroaktivnosti vidi i Raan, A. Povratno djelovanje propisa. Op. cit., str. 1 8. 16 Craig, P. i De Burca, G. EU law text, cases and materials, Third edition. Op. cit. str. 383. 17 Raan, A. Povratno djelovanje propisa. Op. cit. str. 2. 18 Peri, B. (1988). Drava i pravni sustav. Zagreb: Narodne novine, str. 7., 64. i 222. 19 Peri, B. Struktura prava. Op. cit., str. 88.

I. VEZMAR BARLEK, Primjena naela legitimnih oekivanja u praksi... Zb. Prav. fak. Rij. (1991) v. 32, br. 1, 569-581 (2011)

573

U upravnom pravu njihovo ostvarivanje trai se od drave (javnopravnog tijela) s kojom je podnositelj zahtjeva u odnosu subordinacije, u odnosu u kojem drava nastupa kao nositelj vlasti, ijoj volji se pojedinac mora podrediti.20 Unato tomu, budui da pravni subjekt ima ovlatenje dobiti odreeno pravo od drave, on nesporno ima subjektivno pravo, a u teoriji takva se prava nazivaju subjektivnim javnim pravima.21 Promatrano iz kuta legitimnih oekivanja, subjektivno javno pravo znailo bi da pravni subjekt razumno oekuje da mu drava, odnosno javnopravno tijelo prizna odreeno pravo prema propisu koji je na snazi u vrijeme zapoinjanja odreenog odnosa (primjerice podnoenja urednog zahtjeva za priznavanje prava). Odnosno da izricanjem odreene mjere na koju je ovlateno temeljem pozitivnog propisa ne povrijedi njegovo oekivanje nastalo ranijim opim ili pojedinanim aktom. U takvim situacijama nuno dolazi do sukoba privatnog interesa pravnog subjekta (gdje pravna sigurnost trai predvidljivost i zatitu postojeih odnosa) i javnog interesa (naela zakonitosti u radu uprave, odnosno njezinoga postupanja sukladno propisima koji vrijede u trenutku rjeavanja, odnosno poduzimanja odgovarajuega postupanja). Naime, imajui u vidu sistematizaciju pravnih normi prema teoriji interesa moe se rei da norme upravnoga prava tite javni interes.22 Meutim istodobno te norme graanima, odnosno drugim pravnim subjektima daju odreena prava, odnosno podjeljuju ovlatenja da potrauju neko pojedinano pravo od drave (javnopravnog tijela). Stoga, ovo znai da e zbog primjene naela legitimnih oekivanja odreeni akt, postupanje ili druga mjera tijela javne vlasti biti nedoputena ako u konkretnom sluaju privatni interes stranke ima prevagu nad javnim interesom. S druge strane, ako se ocijeni da je javni interes vaniji ili je primjena kasnije mjere povoljnija za pojedinca, odnosno ako je naelo legitimnih oekivanja u cijelosti potovano, mogue je primijeniti novi propis, odnosno izrei novu mjeru. Meutim, nije odluan svaki privatni interes, ve samo onaj koji se temelji na razumnom oekivanju. Primjerice i Europski sud pravde je ocijenio zakonitom retroaktivnu primjenu odreene mjere u poljoprivrednoj politici jer je bila poduzeta u javnom interesu (radi odranja trita). Premda se naelno smatra da se mjera utemeljena na novom propisu ne moe primijeniti na situacije nastale prije nego to su se pravni subjekti imali prilike upoznati s novim propisom. Svakako treba imati u vidu da i Europski sud naglaava kako se doputenost primjene retroaktivne mjere samo iznimno ocjenjuje zakonitom.23 Stoga je iz okolnosti svakoga pojedinog sluaja potrebno procijeniti postoji li razumno oekivanje pravnog subjekta i u kakvom je ono odnosu s javnim interesom koji se novim propisom / novom mjerom nastoji postii.
20 21 22 23 Ivanevi, V. Institucije upravnog prava. Op. cit., str. 9. Peri, B. Struktura prava. Op. cit., str. 103. Ivanevi, V. Institucije upravnog prava. Op. cit., str. 8 - 9. Craig, P. i De Burca, G. EU law text, cases and materials, Third edition. Op. cit., str. 380 - 382. Sluaj broj: 98/78, Firma A. Racke protiv Hauptzollamt Mainz.

574

I. VEZMAR BARLEK, Primjena naela legitimnih oekivanja u praksi... Zb. Prav. fak. Rij. (1991) v. 32, br. 1, 569-581 (2011)

O tzv. kvaziretroaktivnosti posebno treba istaknuti kako se javnopravnim tijelima zbog razvoja drutvenih odnosa, treba omoguiti razvoj politika za koje su zaduena pa makar se time zahvaa i u pravne situacije koje su planirane prema ranijoj legislativi.24 Moe se zakljuiti da se zatita subjektivnih prava temelji na naelu legitimnih oekivanja samo ukoliko se dokae da oekivanje pravnog subjekta ima razumnu osnovu i ako privatni interes pravnog subjekta, koji zahtijeva pravnu sigurnost prevladava nad javnim interesom, koji se ogleda u zakonitosti postupanja javnopravnih tijela i u kontekstu kojega javna vlast moe (i mora) razvijati nove politike i donositi nove propise.

5. ZATITA SUBJEKTIVNIH PRAVA U UPRAVNOM SPORU


Subjektivna prava, a s time u svezi i legitimna oekivanja, posebno znaenje imaju u tzv. sporu pune jurisdikcije, jer osnovu takvog upravnog spora ini upravo povreda subjektivnog prava. Naime, sadanji upravni spor je pozitivnim Zakonom o upravnim sporovima prvenstveno konstruiran kao spor o zakonitosti upravnog akta.25 Dakle kao spor koji se pred Upravnim sudom vodi radi ocjene je li odluka uprave zasnovana na zakonu: postoji li zakonitost ili ne. Meutim, postojei ZUS poznaje i spor pune jurisdikcije, jer Upravnom sudu podjeljuje ovlatenje da presudom koja zamjenjuje upravni akt rijei konkretnu upravnu stvar, a ne samo ocijeni zakonitost upravnog akta.26 Za razliku od spora o zakonitosti upravnog akta, pravnu osnovu spora pune jurisdikcije ini povreda nekoga subjektivnog prava pri emu su ovlatenja suda nesumnjivo ira u ovoj vrsti spora i ona se (za razliku od spora o zakonitosti) pribliuju u velikoj mjeri ovlatenjima suda u graanskom sporu.27 Iako se postojei upravni spor prvenstveno vodi kao spor o zakonitosti upravnog akta, nesumnjivo je povezan sa sporom pune jurisdikcije te se ciljevi zatite jednog (naelo zakonitosti), odnosno drugoga spora (povreda subjektivnih prava) meusobno isprepliu.28 Tako se moe rei da titei zakonitost Upravni sud titi i subjektivna prava, kao to titei subjektivna prava istodobno titi i zakonitost, jer ne moe pravnom subjektu dodijeliti pravo ako to nije utemeljeno na zakonu.
24 Craig, P. i De Burca, G. EU law text, cases and materials, Third edition. Op. cit., str. 382. 25 lanak 1. Zakona o upravnim sporovima. Narodne novine, broj: 53/91, 9/92 i 77/92. Radi osiguranja sudske zatite prava graana i pravnih osoba te radi osiguranja zakonitosti sud u upravnom sporu odluuje o zakonitosti akata kojima dravni organi i organizacije koje imaju javne ovlasti rjeavaju o pravima i obvezama u upravnim stvarima. Dalje u tekstu: ZUS. 26 lanak 42. stavak 3. ZUS-a. Kad sud nae da se osporeni upravni akt ima ponititi, moe, ako priroda stvari to doputa i ako podaci postupka daju pouzdanu osnovu za to, presudom rijeiti upravnu stvar. Takva presuda u svemu zamjenjuje poniteni akt. 27 Borkovi, I. (1987). Upravno pravo. Zagreb: Informator, str. 411. 28 Borkovi, I. Upravno pravo. Op. cit., str. 412.

I. VEZMAR BARLEK, Primjena naela legitimnih oekivanja u praksi... Zb. Prav. fak. Rij. (1991) v. 32, br. 1, 569-581 (2011)

575

Reforma upravnog spora u tom dijelu donosi temeljite promjene. Novi upravni spor trebao bi se voditi prvenstveno kao spor pune jurisdikcije, to, imajui u vidu ranije navedeno da pravnu osnovu takvoga spora ini povreda subjektivnog prava, doprinosi ojaanju sudske zatite prava pojedinaca u upravnom sporu. Sve to proizlazi iz odredbi novog ZUS-a o usvajanju tubenog zahtjeva, koje apostrofiraju dunost upravnog suda da rijei upravnu stvar: odlui o pravu/obvezi (pa i u sporovima koji se vode radi utnje uprave), a ne samo ocijeni zakonitost odluke/ postupanja javnopravnog tijela (osim u zakonom odreenim sluajevima: kada to ne moe uiniti s obzirom na prirodu stvari ili kad se radi o rjeavanju javnopravnih tijela po slobodnoj ocjeni).29 To jo vie dolazi do izraaja u odredbama novog ZUS-a kojima se propisuju odluke albenog suda (Visokog upravnog suda Republike Hrvatske), koji u sluaju osnovanosti albe mora presudom rijeiti upravnu stvar u sporu pune jurisdikcije.30 U ovom sluaju ne postoji zakonom propisana druga mogunost sukladno kojoj bi taj Sud mogao odluiti o albi. Neovisno o tome je li ovo rjeenje u svim sluajevima osnovanosti albe i ispravno sa stajalita pravne teorije, ono je posljedica uoavanja sve vee vanosti ostvarivanja subjektivnih prava u upravnom sporu te je s tog gledita nesporno postupovno uinkovito. Pa iako se trenutno u Republici Hrvatskoj upravni spor vodi prvenstveno kao spor o zakonitosti upravnog akta, Upravni je sud i u tom sporu, kao i u sporu pune jurisdikcije pruio zatitu subjektivnim pravima graana, a time i njihovim legitimnim oekivanjima.

6. LEGITIMNA OEKIVANJA KROZ PRAKSU UPRAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE


Pojam legitimnih oekivanja koristi se u tumaenjima Upravnog suda izriito, ali postoje i odluke u kojima on nije eksplicitno koriten, meutim iz tumaenja Suda moe se zakljuiti da ga je Sud sadrajno imao u vidu. Pri tomu se radi o koritenju toga pojma ne samo radi osiguranja procesnih garancija ve ga se razumijeva u njegovom punom smislu, dakle i u materijalnopravnom smislu.
29 Narodne novine, broj: 20/10. Dalje u tekstu: novi ZUS. lanak 58. novog ZUS-a. Usvajanje tubenog zahtjeva. (1) Ako sud utvrdi da je pojedinana odluka javnopravnog tijela nezakonita, presudom e usvojiti tubeni zahtjev, ponititi pobijanu odluku i sam rijeiti stvar, osim kada to ne moe uiniti s obzirom na prirodu stvari ili je tuenik rjeavao po slobodnoj ocjeni. (3) Ako sud utvrdi da javnopravno tijelo nije u propisanom roku donijelo pojedinanu odluku koju je prema propisima trebalo donijeti, presudom e usvojiti tubeni zahtjev i sam rijeiti stvar, osim kada to ne moe uiniti s obzirom na prirodu stvari ili je tuenik rjeavao po slobodnoj ocjeni. Tada e tueniku narediti donoenje odluke i za to mu odrediti primjereni rok. Prema odredbi lanka 92. stupa na snagu 1. sijenja 2012. 30 lanak 74. stavak 2. novog ZUS-a. Ovlasti Visokog upravnog suda u odluivanju po albi. Visoki upravni sud ponitit e prvostupanjsku presudu te e sam otkloniti nedostatke i presudom rijeiti stvar ako utvrdi da je upravni sud poinio bitnu povredu pravila sudskog postupka, da je pogreno ili nepotpuno utvrdio injenino stanje ili da je pogreno primijenio materijalno pravo.

576

I. VEZMAR BARLEK, Primjena naela legitimnih oekivanja u praksi... Zb. Prav. fak. Rij. (1991) v. 32, br. 1, 569-581 (2011)

Do izriitoga koritenja pojma legitimnih oekivanja dolazi, primjerice, u predmetima ukidanja pravomone graevinske dozvole po pravu nadzora (odnosno potvrde glavnog projekta na temelju koje postoji pravo gradnje), pri emu se Upravni sud rukovodi praksom Ustavnog suda Republike Hrvatske. Tako Upravni sud navodi: Imajui u vidu da je ponitena graevinska dozvola postala pravomona valja poi od shvaanja Ustavnog suda Republike Hrvatske iznesenog u odluci broj: U-IIIB-1373/2009 od 7. srpnja 2009. (Narodne novine, broj: 88/09). Naime, u toj odluci Ustavni sud Republike Hrvatske navodi da su podnositelji imali legitimno oekivanje da e uvjeti iz graevinske dozvole biti ispunjeni s obzirom da se to temeljilo na razumno opravdanom povjerenju u konani i pravomoni upravni akt koji je imao valjanu pravnu osnovu, u kojem sluaju je zahtjev dostatno ustanovljen, a time i ovran, to ga kvalificira kao imovinu u smislu lanka 1. Protokola br. 1. uz Konvenciju za zatitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Ustavni sud nadalje zakljuuje da je takvo legitimno oekivanje samo po sebi konstitutivno za vlasniki interes tuitelja pa je pravomona graevinska dozvola sastavni dio imovine tuitelja koja spada pod jamstvo iz lanka 48. stavka 1. Ustava Republike Hrvatske i lanka 1. Protokola br. 1. uz Konvenciju. Stoga da u svakom pojedinom sluaju mora postojati razuman odnos razmjernosti izmeu sredstava koja se koriste pri oduzimanju i ograniavanju vlasnitva i ciljeva koje se time nastoje postii. Mijeanje u vlasnitvo mora biti razmjerno naravi potrebe za ogranienjem u svakom pojedinom sluaju.31 U postupanju javnopravnih tijela u postupcima upravnog nadzora, koji se moe provesti u striktno odreenom zakonskom roku, Upravni sud je stajalita kako u propisanom roku rjeenje doneseno u postupku po pravu nadzora mora biti i dostavljeno strankama, a ne samo otpremljeno iz javnopravnog tijela. Budui da aspekta zatite legitimnih oekivanja stranaka i zajamene im pravne sigurnosti, izvjesnosti, u postupcima u kojima se odluuje o njihovim pravima i obvezama ne moe se smatrati da je osporeno rjeenje doneseno pravodobno, ako u roku nije strankama i dostavljeno.32 Kljuni pojam legitimnih oekivanja sadran je i u stajalitu Suda o stjecanju hrvatskog dravljanstva, prema kojem se o zahtjevu za primitak u hrvatsko dravljanstvo odluuje temeljem injeninog stanja kakvo postoji u vrijeme podnoenja zahtjeva.33 Ovo stajalite posljedica je injenice da su upravni postupci u tim stvarima relativno dugi, pa podnositelji zahtjeva koji su ispunjavali uvjete za
31 Presude Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-10267/2006 od 15. sijenja 2010. i Us29/2006 od 19. studenog 2009. 32 Presuda Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-771/2006 od 6. rujna 2006. Novi Zakon o opem upravnom postupku (dalje u tekstu: ZUP) sada izriito propisuje obvezu da se u sluaju ponitenja ili ukidanja rjeenja nakon njegove pravomonosti, rjeenje mora u zakonskom roku i dostaviti strankama (lanak 131. stavak 2.). Narodne novine broj: 47/09. 33 Presude Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-9186/2005 od 3. rujna 1998. i Us5974/2001 od 20. listopada 2005. U posljednje navedenoj odluci Sud se pozvao i na stajalita Ustavnog suda Republike Hrvatske izraena u vie odluka npr.: U-III-1313/97, U-III-420/96, U-III-2125/01.

I. VEZMAR BARLEK, Primjena naela legitimnih oekivanja u praksi... Zb. Prav. fak. Rij. (1991) v. 32, br. 1, 569-581 (2011)

577

priznavanje prava u trenutku podnoenja zahtjeva, zbog dugotrajnosti postupka vie ne ispunjavaju uvjete u trenutku rjeavanja. Iako stranke mogu koristiti procesna sredstva u okviru instituta utnje uprave kako bi se zatitile od neaktivnosti uprave, dugotrajno rjeavanje zahtjeva im ne bi trebalo ii na tetu u ostvarivanju njihovih prava, jer su zakonske norme o rokovima za rjeavanje zahtjeva usmjerene i prema javnopravnim tijelima.34 Mogli bismo rei da je Sud o legitimnim oekivanjima stranke vodio rauna i u predmetima iz mirovinskog osiguranja. Tako je primjerice prihvatio argumente tuiteljice da je imala svojstvo osiguranika radnika unato injenice to joj poslodavac zbog nelikvidnosti nije isplatio plae. Naime, radni odnos time nije prestao, te je tuiteljica opravdano tvrdila da ima svojstvo osiguranika temeljem vaeeg ugovora o radu i za vrijeme kada joj plaa nije isplaena.35 Isto tako Sud je ocijenio da zbog statusnih promjena poslodavca tuitelj ne moe izgubiti pravo na utvrivanje staa osiguranja s poveanim trajanjem, jer je temeljem vaeeg ugovora o radu radio na tim poslovima.36 U pozadini, ovih stajalita nalaze se legitimna oekivanja stranaka. I to oekivanja koja su razumna jer su utemeljena na vaeem ugovoru o radu i u postojeim propisima. Iako Sud nije izriito koristio taj termin prilikom donoenja navedenih presuda, sadrajno on je prisutan. S druge strane Sud nije naao osnovanom tvrdnju tuiteljice da joj se pravo na doplatak za djecu prizna prije ispunjenja zakonskih uvjeta (prebivalita u Republici Hrvatskoj).37 Oekivanje tuiteljice da se pravo prizna prije ispunjenja Zakonom propisanih uvjeta svakako nije bilo ni razumno ni legitimno. Takoer nije prihvaen argument tuitelja u predmetu uklanjanja graevine, koji je tvrdio da mu je uklanjanje neutemeljeno nareeno jer je graevina izgraena sukladno sada postojeoj prostorno planskoj dokumentaciji (naknadno donesenoj, odnosno donesenoj nakon gradnje), iako graevinu nije izgradio sukladno pravomonoj graevinskoj dozvoli (izdanoj prije novog prostornog plana).38 Tuitelj naime nije mogao imati razumno oekivanje da e se graevina, koja je izgraena protivno pravomonom odobrenju za graenje, smatrati legalno izgraenom graevinom. ak i da je to sada sukladno novoj prostorno planskoj dokumentaciji, tuitelj o tomu mora imati novi akt: njegovo pravo mora biti priznato, dakle na odgovarajui nain verificirano. Isto tako ako novi vlasnik kupi graevinu izgraenu bez graevinske dozvole, uklanjanje graevine se nalae novom vlasniku.39 On mora predvidjeti posljedicu nelegalne gradnje ruenje objekta, a s obzirom na to da je takva posljedica
34 Zahtjev stranke treba biti neposredno rijeen u roku od 30 dana od dana podnoenja urednog zahtjeva, a ako se provodi ispitni postupak u roku od 60 dana od dana podnoenja urednog zahtjeva. albu treba rijeiti u roku od 60 dana od dana predaje uredne albe, u kojim rokovima rjeenje treba stranci biti i otpremljeno. lanak 101. i lanak 121. ZUP-a. 35 Presuda Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-5114/2006 od 12. veljae 2009. 36 Presuda Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-6618/2002 od 16. studenog 2006. 37 Presuda Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-6212/2002 od 20. listopada 2005. 38 Presuda Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-9542/2001 od 20. listopada 2005. 39 Presuda Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-7642/2003 od 8. rujna 2005.

578

I. VEZMAR BARLEK, Primjena naela legitimnih oekivanja u praksi... Zb. Prav. fak. Rij. (1991) v. 32, br. 1, 569-581 (2011)

predvidljiva (dakle predvidljiva je upravna mjera koja e uslijediti) ne bi se moglo prihvatiti razumnim oekivanje da zbog promjene vlasnika do ruenja nee doi. Legitimna oekivanja mogu se nai i u stajalitima Suda vezanim uz povjerenje stranke u pravomoni upravni akt. Tako okolnosti i injenice, nastale nakon donoenja konanog rjeenja, ne mogu biti od utjecaja na ocjenu nitavosti rjeenja.40 Do nitavosti moe dovesti samo razlog koji je postojao u trenutku donoenja akta. Isto tako premda je o pravu iz mirovinskog osiguranja rijeeno privremenim rjeenjem (jer za izraun mirovine nisu bili poznati svi podaci o stau i plai), to se rjeenje moe u priznavanju prava izmijeniti samo upotrebom izvanrednih pravnih lijekova.41 Naime, iako privremeno, to je samostalno rjeenje u pogledu pravnih lijekova i izvrenja te i ono stjee svojstvo konanosti, odnosno pravomonosti to znai da se i u odnosu na takav akt primjenjuje naelo zatite steenih prava stranaka.

7. ZAKLJUAK
Naelo legitimnih oekivanja u zatiti subjektivnih prava danas je opeprihvaeno interpretativno naelo u domaoj i meunarodnoj sudskoj praksi ije se granice jo razvijaju i u pravnoj teoriji i u sudskoj praksi. Promatra se u okviru irega naela pravne sigurnosti koje prvenstveno zatiuje privatni interes pravnih subjekata. Suprotstavljeno mu je naelo zakonitosti, prema kojem sva postupanja tijela dravne vlasti moraju biti utemeljena na pozitivnim propisima, vaeim u trenutku poduzimanja postupanja. U tom smislu promatrano naelo zakonitosti titi javni interes. Zbog toga, naelo legitimnih oekivanja prvenstveno je razvijeno u domeni javnoga prava radi zatite pravnih subjekata od moguega nezakonitog djelovanja javne vlasti. S druge strane, tijelima dravne vlasti ne smije se odrei dunost i nunost provoenja novih politika i donoenja novih propisa, opih ili pojedinanih akata, to moe biti u sukobu s pravnom sigurnou. Ukoliko je pravna situacija dovrena na nain da je odreeno pravo priznato, radi se o steenom pravu pa vrijedi naelo zabrane povratnim djelovanja propisa. Meutim i u dovrenim pravnim situacijama moe doi do primjene naela legitimnih oekivanja ukoliko tijelo javne vlasti na dovren pravni odnos poduzme odgovarajuu pojedinanu mjeru na koju je iznimno ovlateno izriitom zakonskom normom. Dopustivost poduzimanja takve mjere moe se ocijeniti primjenom naela legitimnih oekivanja: povjerenja u konani pojedinani akt kojim je pravo priznato nasuprot ovlatenju javne vlasti da ponovno zadire u dovrenu situaciju. S druge strane u nedovrenim pravnim situacijama (koje nisu okonane odgovarajuim pojedinanim aktom) dopustivost promjena u poloaju pravnog subjekta do kojih dolazi zbog izmjene propisa ili nekih drugih okolnosti, moe se ocijeniti primjenom naela legitimnih oekivanja.
40 Presuda Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-251/1985 od 12. lipnja 1985. 41 Presuda Upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-6564/2005 od 21. svibnja 2008.

I. VEZMAR BARLEK, Primjena naela legitimnih oekivanja u praksi... Zb. Prav. fak. Rij. (1991) v. 32, br. 1, 569-581 (2011)

579

Legitimno oekivanje pravnog subjekta mora imati razumnu osnovu, to je teko apstraktno definirati i razumnost treba ocijeniti ovisno o okolnostima konkretnoga sluaja. Tek ako je oekivanje razumno mogue je suprotstaviti privatni interes pravnog subjekta (pravnu sigurnost) javnom interesu (naelu zakonitosti te poduzimanju odreenih mjera u javnom interesu) i ovisno o rezultatu ocijeniti je li primjenom novog propisa ili odreene kasnije mjere dravnog tijela, povrijeeno naelo legitimnih oekivanja.

580

I. VEZMAR BARLEK, Primjena naela legitimnih oekivanja u praksi... Zb. Prav. fak. Rij. (1991) v. 32, br. 1, 569-581 (2011)

Summary APPLICATION OF THE PRINCIPLE OF LEGITIMATE EXPECTATIONS IN THE PRACTICE OF THE ADMINISTRATIVE COURT OF THE REPUBLIC OF CROATIA
The author in the article presents a content of the notion of legitimate expectations principle and its application in uncompleted legal situations. Moreover, she discusses the application of this principle in cases in which public body influences the rights of private parties who entered in a legal relationship by individual measure (based on law) adopting it after the relationship is completed. Having in mind the lawfulness of application of subsequent regulation, i.e. of subsequent measure of the public body, the author analyses the notion of reasonableness of expectations of a legal subject. Moreover, she emphasizes the need to compare a private and public interest (legal security versus principle of legality and adaptation of certain measures in public interest) in every individual case. Key words: legal security, prohibition of retroactivity, legitimate expectations, reasonable expectations, subjective public rights, principle of legality, dispute of full jurisdiction.

Zusammenfassung ANWENDUNG DES PRINZIPS DER LEGITIMEN ERWARTUNGEN IN DER RECHTSPRECHUNG DES VERWALTUNGSGERICHTES DER REPUBLIK KROATIEN
Die vorliegende Arbeit beschftigt sich mit dem Prinzip der legitimen Erwartungen und seiner Anwendung in nicht beendeten Rechtssituationen. Insbesondere wird geprft, ob dieses Prinzip auch in Fllen, wenn durch eine nachfolgend stattfindende Manahme der ffentlichen Behrden (auf Grund Gesetzes) Rechte von Rechtssubjekten aus einem nicht beendeten Rechtsverhltnis beeinflusst werden, anzuwenden ist. In Bezug auf die Beurteilung ob die Anwendung einer nachfolgenden Verordnung, bzw. einer Manahme der Behrde zulssig ist, betrachtet die Autorin den Begriff Billigkeit der Erwartungen von Rechtssubjekten und weist auf die Notwendigkeit eines Vergleiches des privaten und ffentlichen Interesses (Rechtssicherheit an der einer Seite und Legalittsprinzip und Ergreifen von Manahmen im ffentlichen Interesse and der anderen) in Einzelfllen hin. Schlsselwrter: Rechtssicherheit, Rckwirkungsverbot, legitime Erwartungen, billige Erwartungen, subjektiv-ffentliche Rechte, Legalittsprinzip, Streitigkeit voller Gerichtsbarkeit.

I. VEZMAR BARLEK, Primjena naela legitimnih oekivanja u praksi... Zb. Prav. fak. Rij. (1991) v. 32, br. 1, 569-581 (2011)

581

Riassunto APPLICAZIONE DEL PRINCIPIO DELLE LEGITTIME ASPETTATIVE NELLA GIURISPRUDENZA DEL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO DELLA REPUBBLICA DI CROAZIA
Nel contributo si tratta il contenuto del principio della legittima aspettativa e la sua applicazione nelle situazioni giuridiche che non sono portate a termine, come pure si valuta la possibilit di applicare tale principio in quelle situazioni nelle quali con una successiva singola misura dellautorit pubblica (fondata nella legge) si influisce sui diritti dei soggetti giuridici nascenti da un rapporto giuridico concluso. Riguardo alla valutazione dellammissibilit dellapplicazione della disposizione successiva, ossia della successiva misura dellautorit pubblica, si esamina la nozione di ragionevolezza delle aspettative del soggetto giuridico, come anche si rileva la necessit di comparare linteresse privato con quello pubblico (della certezza del diritto avverso il principio di legalit e di esercizio di determinate misure nellinteresse pubblico) in ogni singolo caso. Parole chiave: certezza del diritto, divieto di retroattivit, legittime aspettative, aspettativa ragionevole, diritti soggettivi pubblici, principio di legalit, regolamento di giurisdizione.