Prof.univ.dr.

IOAN CONDOR DREPTUL FINANŢELOR PUBLICE

Descrierea CIP a Bibliotecii Naţionale a României CONDOR, IOAN Dreptul finanţelor publice / prof. univ. dr. Ioan Condor. – Bucureşti, Editura Fundaţiei România de Mâine, 2006 Bibliogr. 248p.; 23,5 cm ISBN (10) 973-725-680-8; (13) 978-973-725-680-5 336.13(498)(075.8)

Lucrarea ţine seama de legislaţia în vigoare la 30 septembrie 2006

© Editura Fundaţiei România de Mâine, 2006

Redactor: Doina DRĂNICEANU, Florea CONSTANTIN Tehnoredactor: Doina DRĂNICEANU, Marcela OLARU Coperta: Marilena BĂLAN Bun de tipar: 27.11.2006; Coli tipar: 15,5 Format: 16/70×100 Editura Fundaţiei România de Mâine Bulevardul Timişoara nr.58, Bucureşti, Sector 6 Tel./Fax: 021/444.20.91; www.spiruharet.ro e-mail: contact@edituraromaniademaine.ro

UNIVERSITATEA SPIRU HARET

Prof.univ.dr. IOAN CONDOR

DREPTUL FINANŢELOR PUBLICE

EDITURA FUNDAŢIEI ROMÂNIA DE MÂINE Bucureşti, 2006

Moto : „Nemo censetur ignorare legem. Nemo ius ignorare censetur” „Nimănui nu-i este permis să nu cunoască legea. Nimănui nu-i este permis să nu cunoască dreptul.”

CUPRINS

Cuvânt-înainte .................................................................................................................... CAPITOLUL I INTRODUCERE ÎN DREPTUL FINANŢELOR PUBLICE Secţiunea I. FINANŢE PUBLICE ................................................................................ 1. Relaţiile financiare. Noţiunea de finanţe publice ...................................... .............…. 1.1. Categorii de relaţii băneşti şi structura acestora .................................................... 1.2. Relaţiile financiare .................................................................................................. 1.3. Noţiunea de finanţe publice ................................................................................... 1.4. Structura relaţiilor băneşti ...................................................................................... 2. Obiectul şi funcţiile finanţelor publice ......................................................................... 2.1. Noţiunea de finanţe...................................................................................………. 2.2. Obiectul finanţelor publice ..................................................................................... 2.3. Funcţiile finanţelor publice .................................................................................... 3. Rolul finanţelor publice în economie ............................................................................ 3.1. Concepţii clasice ..................................................................................................... 3.2. Concepţii moderne ................................................................................................. 3.3. Concepţii postmoderne .......................................................................................... Secţiunea a II-a. FINANŢE PRIVATE ......................................................................... 1. Noţiunea de finanţe private ......................................................................................….. 2. Funcţiile finanţelor întreprinderii .................................................................................. 3. Evoluţia funcţiei financiare a întreprinderii ................................................................. Ghidul studentului ........................................................................................................... CAPITOLUL II EVOLUŢIA ISTORICĂ GENERALĂ A FINANŢELOR PUBLICE ŞI A DREPTULUI FINANŢELOR PUBLICE Secţiunea I. LEGISLAŢIA FINANŢELOR PUBLICE DE LA ÎNTEMEIEREA PRINCIPATELOR ROMÂNE PÂNĂ LA UNIREA LOR ....................................... 1. Aspecte generale ............................................................................................................. 2. Sursele de venituri ale statului ....................................................................................... 3. Organele fiscale .............................................................................................................. 4. Regulamentul Organic ...................................................................................................

13

16 16 16 17 18 18 19 19 20 22 25 26 26 27 28 28 30 31 33

34 34 35 36 37

5

Secţiunea a II-a. LEGISLAŢIA FINANŢELOR PUBLICE DE LA UNIREA PRINCIPATELOR ROMÂNE PÂNĂ LA PRIMUL RĂZBOI MONDIAL ........ 1. Sistemul fiscal ................................................................................................................ 2. Organizarea bugetară .................................................................................................... 3. Curtea de Conturi .......................................................................................................... 4. Regimul vamal .............................................................................................................. Secţiunea a III-a. DREPTUL FINANŢELOR PUBLICE ÎNTRE CELE DOUĂ RĂZBOAIE MONDIALE .............................................................................................. 1. Sistemul fiscal ............................................................................................................... 2. Procedura bugetară ........................................................................................................ 3. Aparatul fiscal .............................................................................................................. Secţiunea a IV-a. DREPTUL FINANŢELOR PUBLICE DUPĂ AL DOILEA RĂZBOI MONDIAL ...................................................................................................... 1. Organizarea bugetară .................................................................................................... 2. Evoluţia dreptului fiscal ................................................................................................ 3. Organele administraţiei de stat financiar-bancare ........................................................ Ghidul studentului ........................................................................................................... CAPITOLUL III NOŢIUNI GENERALE DE DREPT AL FINANŢELOR PUBLICE Secţiunea I. NOŢIUNEA ŞI OBIECTUL DREPTULUI FINANCIAR ................... 1. Reglementarea juridică privind finanţele publice ........................................................ 2. Categoriile de norme juridice care au ca obiect finanţele publice ...................... 3. Definiţia dreptului finanţelor publice ........................................................................... Secţiunea a II-a. IZVOARELE DREPTULUI FINANŢELOR PUBLICE ............ 1. Caracterizare generală ................................................................................................... 2. Constituţia ...................................................................................................................... 3. Legile .............................................................................................................................. 4. Hotărârile consiliilor locale ........................................................................................... 5. Actele normative ale organelor centrale ale autorităţii executive ................................ Secţiunea a III-a. RAPORTURILE JURIDICE FINANCIARE ............................. 1. Subiecţii raporturilor juridice financiare publice ......................................................... 2. Conţinutul raporturilor juridice financiare publice ....................................................... 3. Obiectul raporturilor juridice financiare publice .......................................................... 4. Gruparea raporturilor juridice financiare publice ………………………………… Secţiunea a IV-a. ROLUL ŞI LOCUL DREPTULUI FINANŢELOR PUBLICE ÎN SISTEMUL DE DREPT. ŞTIINŢA FINANŢELOR ŞI A DREPTULUI FINANŢELOR PUBLICE ............................................................................................. 1. Rolul dreptului finanţelor publice ................................................................................ 2. Locul dreptului finanţelor publice în sistemul de drept .............................................. 3. Ştiinţa finanţelor şi dreptul finanţelor publice ............................................................. Ghidul studentului ........................................................................................................... CAPITOLUL IV BUGETUL PUBLIC Secţiunea I. CONSIDERAŢII GENERALE ............................................................... 1. Definirea bugetului public ............................................................................................ 2. Natura juridică a bugetului de stat ................................................................................ 3. Scurt istoric al bugetului public .................................................................................... 6

38 38 42 43 43 44 44 47 48 49 50 52 55 58

59 59 60 61 63 63 63 64 66 66 68 69 70 70 70 71 71 72 73 75

77 77 79 80

Secţiunea a II-a. REFORMA BUGETARĂ .................................................................. 1. Bugetul public naţional ................................................................................................. 2. Sistemul unitar de bugete publice ................................................................................. Secţiunea a III-a. DREPTUL BUGETAR ŞI PRINCIPIILE ACESTUIA ..........…. 1. Dreptul bugetar şi elementele specifice ale acestuia ................................................... 2. Principiile dreptului bugetar .......................................................................................... 2.1. Principiul universalităţii ......................................................................................... 2.2. Principiul unităţii bugetare ..................................................................................... 2.3. Neafectarea veniturilor bugetare ............................................................................ 2.4. Principiul anualităţii bugetului public ................................................................... 2.5. Principiul specializării bugetare. Clasificaţia bugetară ........................................ 2.6. Principiul echilibrului bugetului public. Deficitul bugetar .................................. 2.7. Principiul publicităţii bugetare .............................................................................. 2.8. Principiul unităţii monetare ................................................................................... Secţiunea a IV-a. COMPETENŢELE DE APROBARE A BUGETELOR PUBLICE ANUALE ........................................................................................................ 1. Bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat .................................................. 2. Bugetele locale .............................................................................................................. 3. Bugetele instituţiilor publice ........................................................................................ 4. Bugetul Trezoreriei statului .......................................................................................... Ghidul studentului ........................................................................................................... CAPITOLUL V BUGETUL DE STAT. BUGETUL ASIGURĂRILOR SOCIALE DE STAT. BUGETELE FONDURILOR SPECIALE. ELABORARE. APROBARE Secţiunea I. ELABORAREA PROIECTELOR BUGETULUI DE STAT, BUGETULUI ASIGURĂRILOR SOCIALE DE STAT ŞI BUGETELOR FONDURILOR SPECIALE .......................................................................................… 1. Iniţiativa bugetară .......................................................................................................... 2. Etapele de elaborare a proiectului de buget public ..................................................... 2.1. Documentele ce stau la baza elaborării proiectului de buget ............................... 2.2. Calendarul bugetar ................................................................................................. 3. Evaluarea veniturilor şi cheltuielilor bugetare ............................................................. 3.1. Metode clasice ........................................................................................................ 3.2. Metode moderne .................................................................................................... 3.3. Aplicarea în ţara noastră a metodei moderne ....................................................... 3.4. Programare bugetară pe 7 ani ............................................................................... Secţiunea a II-a. APROBAREA BUGETULUI DE STAT .....................................… 1. Procedura de aprobare a bugetului, pe etape şi faze ..................................................... 2. Legile bugetare anuale ...............................................................................................… 2.1. Cuprinsul legii şi al anexelor ..............................................................................… 2.2. Structura bugetelor anuale ...................................................................................... 2.3. Fondul de rezervă şi Fondul de intervenţie ........................................................... 2.4. Volumul şi structura bugetului de stat pe anul 2006 ............................................ 2.5. Reglementările specifice exerciţiului bugetar ....................................................... Secţiunea a III-a. BUGETUL ASIGURĂRILOR SOCIALE DE STAT .................. 1. Conţinutul şi clasificarea asigurărilor sociale ..............................................................

83 83 86 87 87 88 88 90 91 92 94 96 98 99 99 99 100 101 101 101

103 103 105 105 105 107 108 108 110 110 111 111 113 114 114 115 115 118 119 119 7

2. Autonomia bugetului asigurărilor sociale de stat .....................................................… 3. Particularităţi ale elaborării şi aprobării bugetului asigurărilor sociale de stat .......… 4. Legea anuală a bugetului asigurărilor sociale de stat ................................................... 4.1. Structura veniturilor şi cheltuielilor ....................................................................... 4.2. Sistemul de asigurare pentru accidente de muncă şi boli profesionale ............… 4.3. Bugetul asigurărilor pentru şomaj ......................................................................… 4.4. Reglementări specifice exerciţiului bugetar .......................................................... Secţiunea a IV-a. FONDURILE SPECIALE ...........................................................….. 1. Necesitatea instituirii fondurilor speciale ..................................................................... 2. Constituirea fondurilor speciale – legi speciale ............................................................ 3. Elaborarea şi aprobarea bugetelor fondurilor speciale ................................................. 4. Desfiinţarea fondurilor speciale .................................................................................... Ghidul studentului ........................................................................................................... CAPITOLUL VI EXECUŢIA ŞI ÎNCHEIEREA EXECUŢIEI BUGETULUI DE STAT, A BUGETULUI ASIGURĂRILOR SOCIALE DE STAT ŞI A BUGETELOR FONDURILOR SPECIALE Secţiunea I. NOŢIUNI, ATRIBUŢII ŞI PRINCIPII ÎN EXECUŢIA BUGETARĂ .... 1. Noţiuni specifice execuţiei bugetare .............................................................................. 2. Atribuţiile Guvernului şi ale Ministerului Finanţelor Publice ...................................... 3. Repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor .................................................. 4. Principii în execuţia bugetară ......................................................................................... Secţiunea a II-a. REALIZAREA VENITURILOR ŞI EFECTUAREA CHELTUIELILOR BUGETARE ................................................................................. 1. Execuţia părţii de venituri .............................................................................................. 2. Execuţia părţii de cheltuieli .......................................................................................… 2.1. Creditele bugetare ..............................................................................................… 2.2. Ordonatorii de credite – grade, atribuţii, răspunderi .........................................… 2.3. Controlul financiar ..............................................................................................… 2.4. Execuţia bugetară ................................................................................................… 2.5. Creditele bugetare neutilizate .............................................................................… Secţiunea a III-a. SERVICIUL DE TREZORERIE ...........................................…… 1. Tezaurul public .............................................................................................................. 2. Funcţiile tezaurului public ............................................................................................ 3. Instituirea trezoreriei statului în România ..................................................................... 4. Operaţiuni derulate prin trezoreria statului .................................................................. 5. Administrarea resurselor contului curent general al trezoreriei statului ..................... 6. Utilizarea disponibilităţilor contului curent general al trezoreriei statului ..............… 7. Bugetul trezoreriei statului ............................................................................................ 8. Contravenţii ................................................................................................................... Secţiunea a IV-a.ÎNCHEIEREA EXECUŢIEI BUGETARE ..............................… 1. Exerciţiul bugetar .......................................................................................................... 2. Efectele încheierii exerciţiului bugetar ........................................................................ 3. Aplicarea în timp a prevederilor legilor bugetare ........................................................ 4. Încheierea exerciţiului bugetar – procedeu de contabilitate .......................................

121 122 123 124 125 125 125 126 126 126 126 126 127

129 129 131 133 135 136 136 138 138 138 141 141 142 143 143 143 144 145 145 147 148 149 150 150 150 151 151

8

Secţiunea a V-a. CONTUL GENERAL ANUAL DE EXECUŢIE A BUGETULUI PUBLIC .............................................................................................. 1. Elaborarea şi prezentarea contului ................................................................................ 2. Excedentul şi deficitul bugetar ...................................................................................... 3. Raportul public anual al Curţii de Conturi ................................................................... Secţiunea a VI-a. CONTROLUL EXECUŢIEI BUGETULUI DE STAT, BUGETULUI ASIGURĂRILOR SOCIALE DE STAT ŞI BUGETELOR FONDURILOR SPECIALE ………………………………………………………. 1. Organizarea generală a controlului ............................................................................... 2. Controlul legislativ. Atribuţiile Curţii de Conturi ........................................................ 3. Controlul administrativ .............................................................................................…. 4. Controlul judiciar .......................................................................................................… Ghidul studentului ............................................................................................................ CAPITOLUL VII ELABORAREA, APROBAREA, EXECUTAREA ŞI ÎNCHEIEREA BUGETELOR LOCALE Secţiunea I. AUTONOMIA FINANCIARĂ LOCALĂ ..........................................…. 1. Principiile descentralizării şi autonomiei locale .......................................................… 2. Prevederile Constituţiei României ................................................................................ 3. Cadrul juridic stabilit prin O.U.G. nr. 45/2003 ............................................................. 4. Categorii de bugete locale ............................................................................................. 5. Termeni şi expresii specifice ........................................................................................ Secţiunea a II-a. VENITURILE ŞI CHELTUIELILE BUGETELOR LOCALE .. 1. Bugetul general al unităţii administrativ-teritoriale ...................................................... 2. Veniturile bugetelor locale ............................................................................................ 3. Fundamentarea, dimensionarea şi repartizarea cheltuielilor bugetelor locale .....…… Secţiunea a III-a. PRINCIPII ŞI REGULI BUGETARE .......................................... 1. Principii bugetare .......................................................................................................... 2. Reguli bugetare stricte .................................................................................................. Secţiunea a IV-a. COMPETENŢE ŞI RESPONSABILITĂŢI PRIVIND BUGETELE LOCALE ................................................................................................... 1. Competenţa de aprobare .............................................................................................. 2. Responsabilităţi privind finanţele publice locale ........................................................ 3. Ordonatorii de credite – categorii, competenţe ........................................................... 4. Răspunderea ordonatorilor de credite .......................................................................... 5. Controlul financiar – propriu şi al Curţii de Conturi ................................................... Secţiunea a V-a. ELABORAREA ŞI APROBAREA BUGETELOR LOCALE .... 1. Elaborarea bugetelor locale – documente .................................................................... 2. Conţinutul şi structura bugetelor locale ....................................................................... 3. Categoriile de venituri ale bugetelor locale – pe surse ............................................... 4. Colaborarea sau asocierea consiliilor locale pentru realizarea unor lucrări sau servicii publice ................................................................................................................… 5. Fondul de rezervă bugetară locală ............................................................................… 6. Calendarul bugetar .....................................................................................................… 7. Prevederi referitoare la investiţiile publice locale ........................................................

152 152 153 154 155 155 155 157 158 159

161 161 162 162 162 163 167 167 168 169 169 169 170 171 171 171 172 173 174 174 174 175 175 178 178 179 181 9

Secţiunea a VI-a. EXECUŢIA BUGETARĂ .............................................................… 1. Principii în execuţia bugetară ....................................................................................… 2. Repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor bugetare ..............................… 3. Deschiderea de credite bugetare ................................................................................... 4. Fondurile externe nerambursabile ................................................................................ 5. Fazele execuţiei bugetare ..........................................................................................… 6. Contul anual de execuţie bugetară ...........................................................................… 7. Excedentul sau deficitul bugetar ...............................................................................… 8. Execuţia de casă a bugetelor locale .............................................................................. 9. Principii ale încheierii execuţiei bugetare .................................................................… Secţiunea a VII-a. ÎMPRUMUTURI ..........................................................................… 1. Aprobarea împrumuturilor ............................................................................................ 2. Datoria publică locală ................................................................................................… 3. Contractarea sau garantarea de împrumuturi – condiţii ...........................................… 4. Fondul de risc .............................................................................................................… 5. Împrumuturi din contul curent general al trezoreriei statului ................................…. 6. Verificări excepţionale ................................................................................................... Secţiunea a VIII-a. FINANŢAREA INSTITUŢIILOR PUBLICE LOCALE ......... 1. Finanţarea instituţiilor publice – surse ......................................................................… 2. Venituri proprii ale instituţiilor publice locale .............................................................. 3. Bunuri materiale şi fonduri băneşti primite de instituţiile publice locale ................... 4. Excedentele bugetare ...............................................................……………………… 5. Regimul de finanţare a unor activităţi ale instituţiilor publice ..................................... 6. Împrumuturi temporare pentru unele activităţi sau instituţii publice ......................... 7. Execuţia de casă a bugetelor instituţiilor publice locale .........................................…. Ghidul studentului .....................................................................................................…... CAPITOLUL VIII FINANŢAREA INSTITUŢIILOR PUBLICE 1. Bugetele instituţiilor publice ........................................................................................ 2. Sursele de finanţare a instituţiilor publice .................................................................... 3. Bugetele de venituri şi cheltuieli ale unor activităţi .................................................… 4. Execuţia de casă a bugetelor instituţiilor publice .....................................................… 5. Noţiunea de instituţii publice .................................................................................…... Ghidul studentului ........................................................................................................… CAPITOLUL IX CREDITUL PUBLIC Secţiunea I. NOŢIUNI INTRODUCTIVE .................................................................. 1. Definiţia şi categoriile de credit .................................................................................... 2. Termeni şi expresii privind datoria publică ................................................................. 3. Necesitatea creditului public ........................................................................................ Secţiunea a II-a. ÎMPRUMUTURILE DE STAT ........................................................ 1. Utilizarea împrumuturilor de stat ................................................................................. 2. Particularităţi generale ..................................................................................................

184 184 184 185 185 186 187 187 188 189 189 189 190 191 192 193 193 194 194 194 194 195 195 196 196 197

199 199 200 201 201 202

203 203 204 210 212 212 213

10

Secţiunea a III-a. CONTRACTAREA ŞI RAMBURSAREA DATORIEI PUBLICE ....................................................................................................................................... 1. Contractarea datoriei publice ........................................................................................ 2. Plasarea, conversiunea, arozarea şi consolidarea ......................................................... 3. Rambursarea datoriei publice guvernamentale ........................................................... Secţiunea a IV-a. DATORIA PUBLICĂ GUVERNAMENTALĂ DIRECTĂ ..... 1. Titlurile de stat ............................................................................................................... 2. Contractarea datoriei publice guvernamentale directe .............................................… 3. Subîmprumutarea împrumuturilor directe ................................................................… 4. Administrarea împrumuturilor externe de către instituţiile financiare ....................... Secţiunea a V-a. GESTIONAREA GARANŢIILOR DE STAT ŞI A SUBÎMPRUMUTURILOR ...........................................................................… 1. Emiterea garanţiilor de stat ........................................................................................… 2. Obligaţia de a se onora garanţia de stat. Fondul şi comisionul de risc ....................… 3. Executarea garanţiilor de stat, achitarea împrumuturilor directe şi încetarea valabilităţii garanţiilor de stat .........................................................................................… 4. Recuperarea sumelor plătite de Ministerul Finanţelor Publice ................................... Secţiunea a VI-a. ADMINISTRAREA DATORIEI PUBLICE GUVERNAMENTALE ..........................................................................................… 1. Obiective urmărite ......................................................................................................... 2. Atribuţiile Ministerului Finanţelor Publice .................................................................. 3. Operaţiuni de administrare ........................................................................................… 4. Banca Naţională a României – agent al statului privind datoria publică guvernamentală ................................................................................................................................ 5. Comisioane .................................................................................................................... 6. Utilizarea fondurilor în valută ...................................................................................… Secţiunea a VII-a. ÎNREGISTRAREA ŞI RAPORTAREA DATORIEI PUBLICE ..............................................................................................................................…… Ghidul studentului ........................................................................................................… CAPITOLUL X BUGETUL COMUNITAR 1. Scurt istoric ................................................................................................................… 2. Conţinutul bugetului. Structură .................................................................................… 3. Principii bugetare .......................................................................................................… 4. Procedura bugetară ........................................................................................................ 5. Execuţia bugetară. Descărcarea de gestiune .............................................................… 6. Controlul financiar .....................................................................................................… 6.1. Ordonatorii de credite .............................................................................................… 6.2. Contabilii .................................................................................................................… 6.3. Curtea Europeană de Conturi .................................................................................… 6.4. Combaterea fraudei fiscale .....................................................................................… Ghidul studentului ............................................................................................................ Bibliografie selectivă ..........................................................................................................

215 215 216 217 219 219 220 220 221 221 221 223 225 226 227 227 227 228 229 229 230 230 231

233 234 235 238 240 241 241 242 242 243 244 245

11

12

CUVÂNT – ÎNAINTE

Lucrarea de faţă, Dreptul finanţelor publice, tratează ansamblul problemelor specifice domeniului respectiv. În stabilirea structurii cursului am avut în vedere reglementările legale şi tradiţiile româneşti în materie, cât şi armonizarea cu tematica abordată în lucrări privind finanţele publice din alte state europene. Astfel, în primele capitole am încercat introducerea studentului în studiul dreptului finanţelor publice, prezentând elementele specifice ale finanţelor publice şi ale finanţelor private; evoluţia istorică generală a finanţelor publice şi a dreptului finanţelor publice; noţiuni generale de drept al finanţelor publice. Capitolul Bugetul public defineşte această noţiune, natura juridică a bugetului de stat, reforma bugetară română, cu sublinierea autonomiei fiecărei categorii de bugete publice, sistemul unitar de bugete publice şi principiile dreptului bugetar, cu referiri şi la principiile bugetare din alte sisteme de drept. Două capitole complexe tratează importante categorii de bugete publice, respectiv bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale. Tratarea celor trei categorii de bugete publice împreună are în vedere multe reglementări şi proceduri comune, scoţând însă în evidenţă şi particularităţile proprii acestora. Astfel, într-un prim capitol se analizează problemele privind „elaborarea” „aprobarea” celor trei categorii de bugete publice, cele două faze („elaborarea” şi „aprobarea”) ale procesului bugetar public, cu sublinierea mai ales a iniţiativei bugetare, etapele de elaborare a proiectului fiecărui buget, calendarul bugetar, metodele de evaluare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare (inclusiv „bugetul pe programe”), procedura de aprobare a bugetelor publice în şedinţa comună a Senatului şi Camerei Deputaţilor şi legile bugetare anuale, cu structura veniturilor şi cheltuielilor bugetare, precum şi anexele legilor respective, cu exemplificarea elementelor componente ale legilor bugetare pe anul 2006. În capitolul următor sunt tratate problemele specifice ale celorlaltor două faze ale procesului bugetar, adică execuţia şi încheierea execuţiei bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat şi a bugetelor fondurilor speciale. Ca elemente importante ale acestor faze, vom menţiona numai principiile execuţiei bugetare,
13

repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor bugetare, precum şi realizarea acestor venituri şi cheltuieli, serviciul de trezorerie, efectele încheierii exerciţiului bugetar, contul general anual de execuţie bugetară şi controlul execuţiei celor trei categorii de bugete publice. Un capitol important este reprezentat de Bugetele locale, în care insistăm mai ales asupra autonomiei financiare locale (pe plan european şi naţional), principii şi reguli bugetare specifice, competenţele şi responsabilităţile ordonatorilor de credite, elaborarea şi aprobarea bugetelor locale, categoriile de venituri pe surse şi ale cheltuielilor pe destinaţii, investiţiile publice locale, execuţia bugetară - cu fazele acesteia, contul anual de execuţie bugetară, regimul împrumuturilor publice locale şi finanţarea instituţiilor publice locale. Un alt capitol important este reprezentat de creditul public, instituţie financiară cu rol, uneori, deosebit în formarea resurselor financiare ale statului şi ale unităţilor administrativ-teritoriale. Categoriile de credit, împrumuturile de stat (interne şi externe) cu particularităţile lor, rambursarea datoriei publice, datoria publică guvernamentală directă (titlurile de stat, contractarea şi subcontractarea împrumuturilor directe, administrarea acestei datorii), gestionarea garanţiei de stat şi a subîmprumuturilor (emiterea garanţiei, onorarea acesteia, Fondul şi comisionul de risc, execuţia garanţiilor de stat), administrarea datoriei publice guvernamentale (cu riscurile specifice) şi înregistrarea şi raportarea datoriei publice sunt câteva dintre problemele asupra cărora ne-am concentrat în acest capitol. O problemă tratată pentru prima dată în cursurile noastre de „drept financiar”, respectiv Bugetul Uniunii Europene, este prezentată într-un capitol distinct. Iniţiativa aceasta are în vedere apropiata intrare, ca membru, în Uniunea Europeană a ţării noastre, când vom câştiga drepturi, dar vom fi obligaţi la unele contribuţii în raport cu bugetul comunitar. Astfel, lucrarea se referă la conţinutul bugetului U.E., la structura acestuia, la principiile bugetare, la procedura bugetară, la execuţia bugetară şi descărcarea de gestiune, precum şi la controlul financiar, toate aceste probleme prezentând trăsături specifice. Lucrarea se adresează studenţilor (mai ales ai facultăţilor de drept), dar şi agenţilor economici (persoane fizice şi juridice), personalului instituţiilor publice şi agenţilor economici, care, în condiţiile economiei de piaţă, sunt interesaţi să cunoască problemele specifice dreptului finanţelor publice, precum şi cercetătorilor, investitorilor români şi străini şi tuturor celor interesaţi. Octombrie 2006, Bucureşti Autorul Titular al disciplinei
14

CAPITOLUL I INTRODUCERE ÎN DREPTUL FINANŢELOR PUBLICE

O problemă prealabilă, de la care începe analiza din acest capitol, o reprezintă cele două categorii de relaţii băneşti care delimitează finanţele publice de finanţele private şi ne ajută să le definim pe fiecare în parte, scoţând în evidenţă trăsăturile lor specifice. În procesul repartiţiei şi circulaţiei produsului social apar relaţii băneşti care conduc la constituirea de fonduri pentru satisfacerea unor nevoi generale ale societăţii sau pentru obţinerea şi repartizarea de profit. Este vorba, concret, de două categorii de relaţii băneşti. O primă categorie o reprezintă relaţiile băneşti care exprimă un transfer al unei părţi din produsul social în formă bănească, mai exact de venit naţional, de către o persoană juridică sau fizică, la fondurile necesare satisfacerii nevoilor generale sau de la aceste fonduri către agenţii economici, instituţii publice sau persoane fizice, transfer care se poate face fără echivalent ori pe baza principiului restituirii sau rambursabilităţii1. Aceste relaţii băneşti reprezintă relaţiile financiare, o altă categorie a relaţiilor băneşti vizând formele valorii, adică cele care reflectă o schimbare a formelor valorii în procesul de producţie sau în cadrul schimbului, care conduc doar la modificare fizică sau juridică. Spre exemplu, transferarea valorii mijloacelor de producţie în procesul de producţie asupra noului produs sau trecerea valorii din forma marfă în forma bani şi invers, cu prilejul vânzării, respectiv cumpărării de bunuri2. Aceste relaţii băneşti aparţin domeniului privat, constituind aşa-numitele finanţe private sau finanţele întreprinderilor. Să examinăm distinct cele două categorii de relaţii băneşti menţionate.

Iulian Văcărel (coordonator), Noţiuni introductive, în Finanţe publice, ediţia a V-a, Editura Didactică şi Pedagogică R.A., Bucureşti, 2006, p.31 şi urm. şi p.57 şi urm. 2 Iulian Văcărel, Op. cit., p. 58. 15

1

SECŢIUNEA I FINANŢE PUBLICE

1. Relaţiile financiare. Noţiunea de finanţe publice 1.1. Categorii de relaţii băneşti şi structura acestora. În acţiunile de mobilizare, de formare, de constituire a veniturilor publice şi de efectuare a cheltuielilor publice, între stat şi persoanele fizice, între persoanele juridice, pe de o parte, şi între acestea şi stat, pe de altă parte, se nasc anumite relaţii de natură economică, adică relaţiile financiare, respectiv anumite drepturi şi obligaţii corelative. Caracterul public al acestor relaţii financiare, adică de relaţii băneşti între indivizi (persoane) şi stat, caracterizează finanţele publice. Într-adevăr, din perioada descompunerii comunităţii gentilice şi începutului orânduirii sclavagiste, când au apărut finanţele, într-o formă incipientă, în toate orânduirile, finanţele au acţionat ca relaţii sociale, de natură economică, ce se manifestau în procesul de repartiţie a venitului naţional, în corelaţie directă cu realizarea rolului şi funcţiilor statului. O dată cu evoluţia societăţii şi trecerea de la o orânduire socialeconomică la alta, s-au extins şi diversificat şi relaţiile financiare. Ca atare, pe lângă impozite, care continuă să fie principala sursă de venit a statului, se instituie alte obligaţii fiscale, cum sunt: taxe pe succesiuni, taxe vamale, încasări din monopoluri de stat (fiscale) etc. Concomitent, cresc şi cheltuielile statului, în principal ca urmare a sporirii importante a sarcinilor şi rolului pe care acesta şi le-a asumat pentru satisfacerea nevoilor de ordin general ale societăţii. În toate cazurile, relaţiile financiare îmbracă o formă valorică, bănească. În opinia multor economişti, pe care o împărtăşim şi noi, nu toate relaţiile băneşti care apar în procesul repartiţiei şi circulaţiei produsului social sunt în acelaşi timp şi relaţii financiare3. În conformitate cu această opinie, sfera finanţelor este mai restrânsă decât aceea a relaţiilor băneşti, deoarece ea include numai relaţiile băneşti care exprimă un transfer de produs social, mai exact de venit naţional, nu şi cele care reflectă o schimbare a formelor valorii. Să ne explicăm: relaţiile financiare sunt generate de transferarea în formă bănească a unei părţi din produsul social, respectiv venitul naţional, de către o persoană juridică sau fizică la fondurile băneşti necesare satisfacerii nevoilor generale sau de la aceste fonduri către agenţii
3

I. Văcărel, Probleme ale teoriei finanţelor, Editura Ştiinţifică, 1963, p. 186-187.

16

economici, instituţii publice sau persoane fizice, transfer care se poate face fără echivalent ori pe baza principiului restituirii sau rambursabilităţii. În acelaşi timp însă, schimbarea formelor valorii, care se realizează în procesul de producţie şi în cadrul schimbului, nu face parte din sfera finanţelor, întrucât raporturile băneşti pe care le generează conduc doar la modificarea fizică sau juridică, aşa cum am arătat în exemplul de mai sus. Desigur, trebuie subliniat că între relaţiile financiare şi relaţiile băneşti legate de formele valorii există o legătură strânsă, cele dintâi fiind condiţionate de realizarea celor din urmă. Spre exemplu, nu este posibilă vărsarea la bugetul public sau la bugetul privat a unei părţi din produsul creat, fără ca produsele respective să se fi realizat ca mărfuri. 1.2. Relaţiile financiare ce iau naştere în procesul complex de repartizare a produsului social şi venitului naţional în scopul satisfacerii nevoilor generale ale societăţii, deşi sunt multiple, au o serie de caracteristici comune, dar şi unele trăsături specifice, proprii. Aceste trăsături specifice apar deoarece: a) o parte din relaţiile financiare asigură repartizarea şi formarea fondurilor bugetelor publice şi deci au caracter nerambursabil (nu se restituie); b) o altă parte din relaţiile financiare au la bază principiul rambursabilităţii; c) o altă parte a relaţiilor financiare îmbină trăsăturile specifice ale celor două de mai sus, adică rambursabilitatea are caracter aleatoriu, fiind condiţionată de producerea unui eveniment. Dacă se produce evenimentul, suma ce se va rambursa poate să fie chiar mai mare decât prestaţia bănească. Dacă evenimentul nu se produce, prestaţia bănească devine nerambursabilă (suma plătită deci nu se restituie). Ca urmare a acestor particularităţi, în sens larg, relaţiile financiare cuprind atât relaţiile referitoare la formarea şi repartizarea fondurilor bugetelor publice, care au caracter nerambursabil, cât şi cele care au la bază principiul rambursabilităţii (restituirii), precum şi cele la care rambursabilitatea are caracter aleatoriu, adică toate cele trei categorii menţionate. În schimb, în înţeles restrâns, se consideră relaţii financiare numai cele care cuprind relaţiile referitoare la formarea şi repartizarea fondurilor bugetelor publice, adică cele din prima categorie de mai sus, care au un caracter nerambursabil. În această accepţiune ne vom referi la finanţele publice.
17

În raport cu sensul restrâns al relaţiilor financiare, relaţiile care au la bază obligaţia de rambursare reprezintă relaţii de credit, care apar în legătură cu satisfacerea unor necesităţi temporare de fonduri băneşti. A treia categorie de relaţii financiare, privită ca o componentă a sensului larg al noţiunii de relaţii financiare, o constituie relaţiile de asigurare, caz în care rambursabilitatea prestaţiei are caracter aleatoriu. În cartea noastră vom face o distincţie netă între cele trei categorii de relaţii financiare, utilizând noţiunea de finanţe publice, pentru a desemna relaţiile financiare care implică plăţi cu caracter nerambursabil, adică acele relaţii ce se includeau în sensul restrâns al noţiunii de relaţii financiare. În acelaşi timp, relaţiile de credit şi cele de asigurare trebuie tratate drept categorii distincte şi autonome de relaţii băneşti, cu particularităţile lor relevate în cele de mai sus. În lucrarea de faţă am inclus şi examinarea unor reglementări legale vizând relaţii de credit (mai ales credit public), cunoaşterea lor fiind necesară în activitatea fiecărui funcţionar public sau cetăţean care apelează la împrumuturi, în special publice. 1.3. Noţiunea de finanţe publice. În sfârşit, nu vom trata reglementările legale privind relaţiile băneşti vizând formele valorii, adică cele care reflectă o schimbare a formelor valorii în procesul de producţie sau în cadrul schimbului, întrucât într-o economie de piaţă aceste relaţii băneşti aparţin domeniului privat şi deci vor face obiectul disciplinelor de drept privat (dar le vom prezenta sumar în cele ce urmează). Aceasta deoarece gestiunea finanţelor publice este supusă dreptului public, iar gestiunea financiară a întreprinderilor urmează regulile dreptului comercial. Trebuie reţinut că finanţele private reprezintă „baza unor finanţe publice solide”4. În realitate, finanţele private sunt asociate cu întreprinderile economice, cu băncile comerciale şi societăţile de asigurare, în conexiune cu resursele acestora şi cheltuielile lor, cu împrumuturile acordate sau primite, cu creanţele de încasat şi obligaţiile de plată, cu asigurările şi reasigurările de bunuri şi persoane şi răspundere civilă. 1. 4. Structura relaţiilor băneşti pe care o prezentăm în tabelul următor, reflectă explicaţiile anterioare.

N. Hoanţă, Finanţele private–baza unor finanţe publice solide, în „Tribuna Economică”, nr.5/1995, p. 5 şi nr. 7/1995, p. 5. 18

4

STRUCTURA RELAŢIILOR BĂNEŞTI (relaţiile ce apar în procesul repartiţiei şi circulaţiei produsului social) Relaţiile băneşti care exprimă un transfer de produs social, care sunt generate de transferarea, în formă bănească, a unei părţi din produsul social de la o persoană (fizică sau juridică) la fondurile de resurse băneşti necesare satisfacerii nevoilor generale ale societăţii. Relaţiile băneşti legate de formele valorii, adică cele care reflectă o schimbare a formelor valorii în procesul producţiei sau în cadrul schimbului.

Deci, relaţiile financiare, în sens larg: ↓ ↓ ↓
Relaţii financiare propriu-zise sau în sens restrâns, adică finanţele publice, transfer nerambursabil Relaţii de credit, transfer rambursabil Relaţii de asigurare, transfer cu rambursabilitate cu caracter aleatoriu

2. Obiectul şi funcţiile finanţelor publice 2.1. Noţiunea de finanţe. Nevoile şi interesele publice se realizează de către stat, în principal şi, uneori, exclusiv prin bani. Într-adevăr, cheltuielile pe care le are de făcut statul nu se pot efectua decât în bani. Fără bani, nu există nici finanţe publice. Această caracteristică explică şi preocuparea pentru etimologia cuvântului finanţe. După cât se pare, noţiunea de finanţe provine de la cuvintele latineşti fiare sau finis, care se traduc prin a termina, a încheia un diferend, o acţiune juridică în legătură cu plata unei sume de bani. De la aceste cuvinte s-a format financia sau financia pecuniaria, adică plata în bani, plata unei amenzi în baza unei hotărâri judecătoreşti. Se crede că din aceste cuvinte latineşti s-a născut noţiunea finance, folosită în Franţa în secolele XV-XVI, care avea mai multe înţelesuri, şi anume: sume de bani, resurse băneşti, venit al statului, iar „les finances” echivala cu gospodăria publică, patrimoniul statului5. De asemenea, noţiunea de finanţe are mai multe sensuri şi în dreptul englez, însemnând administrarea (mai ales publică) de bani,

5

Gaston Jeze, Cours de finances publiques, editor M.Giard, Paris, 1929, p.2. 19

suportul financiar al unei întreprinderi sau resursele financiare ale unui stat, companii sau persoane6. Este interesant de reţinut că în limba română, în mod frecvent, mai ales în vorbirea curentă, noţiunea de finanţe este utilizată cu mai multe sensuri, cum sunt cele de bani, respectiv resursele băneşti, organele financiare etc.7 2.2. Obiectul finanţelor publice. În doctrina financiară s-au emis mai multe opinii privind obiectul finanţelor publice. Fără a intra în detalii teoretice ample, ne vom opri asupra unor concepte privind finanţele publice, pentru a identifica şi a explica concepţia ce a stat la baza reglementărilor din ţara noastră în această materie. Într-o opinie de largă circulaţie europeană, se consideră că finanţele publice au ca obiect „regulile fundamentale, organele şi procedurile care permit colectivităţilor publice îndeplinirea tuturor atribuţiilor cu ajutorul mijloacelor financiare”. Aceste reguli şi procedee trebuie să se aplice „într-un regim de drept public”, pentru a scoate în evidenţă faptul că „motivele, mijloacele şi efectele finanţelor publice sunt cu totul diferite de cele ale finanţelor private”8. Finanţele publice sunt folosite în scopul satisfacerii nevoilor generale ale societăţii, în timp ce finanţele private sunt şi în slujba realizării de profit de către întreprinzătorii particulari9. În doctrina financiară americană se afirmă că finanţele publice au ca obiect „faptele, principiile, tehnicile şi efectele procurării şi cheltuirii fondurilor băneşti de către organele guvernamentale şi ale administrării datoriei publice”10. Într-o formulă mai concentrată, se susţine că finanţele publice au ca obiect „veniturile şi cheltuielile bugetelor aparţinând colectivităţilor publice” şi se exprimă sub forme „economice, politice şi juridice”11. Într-adevăr, veniturile publice şi sursa lor, cheltuielile publice şi destinaţia lor, precum şi corelaţiile dintre acestea reprezintă esenţa finanţelor publice.
The Concise Oxford Dictionary of Current English, the 8th edition, Edited by R.E.Allen, Clarendon Press, Oxford, p. 438. 7 C. Iuga, Creşterea rolului finanţelor şi pârghiilor financiare în activitatea economico-socială, Editura Politică, Bucureşti, 1987, p.22. 8 Luis Trotabas, Finances publiques, Paris, 1964, Librairie Dalloz, p. 3 şi urm. 9 Iulian Văcărel, Noţiuni introductive, în Finanţe publice, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 2006, p.35. 10 Wiliam Shultz, Lowel Flaris, American Public Finances, New York, 1964, p.1. 11 Raymond Muzellac, Finances publiques, ediţia a 6-a, Editura Sirey, Paris, 1989, p. 4. 20
6

Pentru a-şi realiza rolul şi funcţiile sale, statul trebuie să mobilizeze resurse şi să facă cheltuieli băneşti. În acest scop, statul procedează la repartiţia sarcinilor publice, între persoanele fizice şi persoanele juridice, cât mai echitabil posibil. Mijlocul financiar şi juridic prin care se realizează această repartiţie îl reprezintă obligaţia fiscală, adică impozitele, taxele şi celelalte sarcini fiscale specifice fiecărei ţări şi fiecărei etape istorice12. În acelaşi timp, în acţiunea de cheltuire, statul este preocupat de stabilirea destinaţiei surselor financiare publice, în raport cu sarcinile şi funcţiile pe care le are de îndeplinit. În selectarea nevoilor publice ce urmează a fi finanţate, statul stabileşte anumite priorităţi, în raport cu urgenţa şi necesitatea cheltuielilor publice avute în vedere. Astfel, într-o perioadă de evoluţie paşnică, primează cheltuielile necesare dezvoltării serviciilor publice (învăţământ, sănătate, cultură etc.); în schimb, în timp de război, spre exemplu, au prioritate cheltuielile militare de toate categoriile. Veniturile publice şi cheltuielile publice apar drept componente esenţiale ale structurii finanţelor publice în opiniile doctrinare menţionate şi ele au o îndelungată tradiţie istorică, inclusiv în statele moderne. După evenimentele din decembrie 1989, s-a pus şi în ţara noastră problema definirii obiectului finanţelor publice, o dată cu activitatea de legiferare în materie. În această acţiune, structura finanţelor publice din statele cu economie de piaţă occidentală şi cu regim politic democrat a fost o sursă de inspiraţie. Astfel, constatăm că Legea nr.10/1991 privind finanţele publice13, adoptată la scurt timp după evenimentele din decembrie 1989, are în structura acestor finanţe veniturile publice şi cheltuielile publice, ca elemente de bază ale bugetelor publice şi ale finanţelor instituţiilor publice. Creditul public reprezintă, de asemenea, o componentă a structurii finanţelor publice14. Prin această lege s-a urmărit a se reinstitui în România o structură a finanţelor publice asemănătoare celor din statele occidentale europene cu economie capitalistă şi cu regim politic parlamentar. Atât Legea nr. 10/1991, cât şi Legea nr. 72/1996 privind finanţele 15 publice , care o înlocuieşte, stabilesc drept obiect general al structurii
Tatiana Moşteanu (coordonator), Finanţe. Buget, Editura Economică, Bucureşti, 2001, p.15 şi urm. 13 „Monitorul Oficial” (M. Of.) nr.23 din 30 ianuarie 1991. 14 Cu privire la conceptul şi structura finanţelor publice, a se vedea I. Gliga, Dreptul finanţelor publice, Editura All, Bucureşti, 1994; p. 11-18, D.D. Şaguna, Drept financiar şi fiscal, Editura „Eminescu”, Bucureşti, 2000, p. 5-7. 15 M.Of. nr. 152 din 17 iulie 1996. 21
12

finanţelor publice „formarea, administrarea, întrebuinţarea şi controlul resurselor financiare publice”16. Noua Lege a finanţelor publice, nr. 500/200217, stabileşte un obiect general mai larg, care cuprinde „principiile, cadrul general şi procedurile privind formarea, administrarea, angajarea şi utilizarea fondurilor publice, precum şi responsabilităţile publice implicate în procesul bugetar.” În mod concret, obiectul finanţelor publice îl formează, în prezent: categoriile de bugete publice (spre exemplu: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetele tuturor instituţiilor publice); veniturile publice (impozite, taxe, contribuţii şi alte venituri) şi cheltuielile publice necesare pentru finanţarea nevoilor publice; împrumuturile interne şi externe (de stat şi cele garantate de stat), care formează datoria publică şi care completează resursele financiare publice proprii ale ţării noastre; finanţele publice locale18; finanţele instituţiilor publice; controlul financiar, exercitat în legătură cu formarea, administrarea, angajarea şi utilizarea fondurilor băneşti publice. 2.3. Funcţiile finanţelor publice. Finanţele publice sunt necesare, în mod obiectiv şi subiectiv, deoarece contribuie la realizarea sarcinilor şi funcţiilor statului, care nu ar putea fi înfăptuite fără pârghiile financiare. Se poate afirma chiar că finanţele publice îndeplinesc un rol social şi economic deosebit de important. Mijloacele prin care finanţele publice, ca relaţii financiare definite mai sus, îşi îndeplinesc acest rol sunt funcţiile acestora, adică funcţia de repartiţie şi funcţia de control. Să examinăm sumar cele două funcţii ale finanţelor publice. 2.3.1. Funcţia de repartiţie. Funcţia de repartiţie se manifestă în procesul repartiţiei produsului social (produsul intern brut) şi cuprinde două faze, şi anume: constituirea fondurilor (resurselor) băneşti şi distribuirea (utilizarea) acestor fonduri. În prima fază are loc formarea (constituirea) resurselor financiare publice, acţiune la care participă societăţi comerciale, regii autonome, instituţii publice, alte persoane juridice şi persoane fizice, indiferent dacă sunt rezidente sau nerezidente. Fondurile publice de resurse se constituie în mai multe forme concrete, cum sunt: impozite; taxe; contribuţii pentru
16 17

M.Of. nr. 152 din 17 iulie 1996. M.Of. nr. 597 din 13 august 2002. 18 Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2003, în M.Of.nr.431 din 19 iunie 2003. 22

asigurări sociale; amenzi; majorări de întârziere; vărsăminte din profitul regiilor autonome; vărsăminte din veniturile instituţiilor publice; redevenţe şi chirii din concesiuni şi închirieri de terenuri şi alte bunuri proprietate de stat; venituri din valorificarea unor bunuri proprietate de stat şi a bunurilor fără stăpân; împrumuturi de stat primite; rambursări ale împrumuturilor de stat acordate; dobânzi aferente împrumuturilor de stat acordate; donaţii şi ajutoare primite; alte venituri. Fondurile publice sunt constituite în proporţie majoritară din resurse financiare care îşi au izvorul în produsul intern brut şi, într-o proporţie redusă, în avuţia naţională sau în transferuri din străinătate. Resursele din care se constituie fondurile publice provin din toate ramurile economice şi din toate sectoarele sociale: public, privat, cooperatist, mixt, în raport de puterea contributivă a acestora şi politica fiscală promovată de stat. În proporţie covârşitoare, resursele băneşti ale finanţelor publice sunt mobilizate cu titlu definitiv şi fără contraprestaţie19. În activitatea de constituire a fondurilor publice se nasc relaţii financiare între colectivitate, reprezentată de stat sau unităţile administrativ-teritoriale, pe de o parte, şi persoane fizice sau juridice, pe de altă parte, relaţii care au fost examinate într-un paragraf separat. A doua fază a funcţiei de repartiţie a finanţelor publice o reprezintă distribuirea (repartizarea) fondurilor publice pe beneficiari – persoane juridice sau fizice. Distribuirea este dată în competenţa autorităţilor publice şi se face în raport cu resursele financiare disponibile (oferta de resurse financiare) şi cererea de resurse financiare. Distribuirea fondurilor publice înseamnă stabilirea cheltuielilor publice pe destinaţii, cum sunt, spre exemplu: învăţământ, sănătate, cultură, asigurări sociale şi protecţie socială, gospodărie comunală şi locuinţe, apărare naţională, ordine publică, administraţie publică, acţiuni economice, alte acţiuni, datorie publică. În cadrul fiecărei destinaţii, resursele se defalcă pe beneficiari, obiective şi acţiuni20. Cheltuielile publice sunt destinate fie dezvoltării, fie consumului pentru instituţiile publice sau agenţii economici ori persoanele fizice beneficiare.

Pentru detalii, a se vedea Gh. Matei, Finanţe generale, Editura Mondo– E.C. Craiova, 1994, p. 14-15; Iulian Văcărel, op. cit., p.31 şi urm. 20 Iulian Văcărel, Noţiuni introductive, în Finanţe publice, op. cit., p. 59 şi urm. 23

19

Distribuirea sau redistribuirea produsului intern brut (produsului social) prin intermediul finanţelor publice are loc în două modalităţi: a) în cadrul aceluiaşi tip de proprietate, când are loc un transfer de resurse băneşti între stat şi unităţile sale în ambele sensuri; b) cu schimbarea tipului de proprietate, situaţie în care transferul de resurse financiare se realizează între stat, pe de o parte, şi agenţii economici cu capital privat sau mixt şi populaţie, pe de altă parte, şi invers. În acelaşi timp, redistribuirea se poate realiza şi pe plan extern, prin contractarea de împrumuturi externe, acordarea de împrumuturi externe, achitarea cotizaţiilor şi contribuţiilor către organisme internaţionale de către stat sau alte instituţii publice, primirea sau acordarea de ajutoare externe de către stat etc. 2.3.2. Funcţia de control. Funcţia de control a finanţelor publice se justifică, deoarece fondurile publice aparţin întregii societăţi. Sfera de manifestare a funcţiei de control este mai largă decât cea a funcţiei de repartiţie, „deoarece vizează, pe lângă constituirea şi repartizarea fondurilor financiare publice, şi modul de utilizare a resurselor”21. Funcţia de control a finanţelor publice nu se limitează la modul de constituire a fondurilor publice şi la repartizarea acestora pe beneficiari, ci urmăreşte şi legalitatea, necesitatea, oportunitatea şi eficienţa cu care instituţiile publice şi agenţii economici cu capital de stat utilizează, în mod concret, resursele băneşti de care dispun, fie că este vorba de resurse proprii, fie că sunt împrumutate. În consecinţă, controlul se efectuează nu numai asupra activităţilor specifice funcţiei de repartiţie, ci el se exercită şi asupra producţiei realizate în sectorul public, a schimbului şi consumului ce au loc în acest sector, la nivel central şi local. În ţara noastră, controlul financiar se exercită de către puterea legislativă, cea executivă şi cea judecătorească, direct sau prin organe de specialitate, cum sunt: Curtea de Conturi, Ministerul Finanţelor Publice, bănci şi alte instituţii financiare; organe specializate ale ministerelor, unităţilor administrativ-teritoriale şi unităţilor economice etc. Se poate conchide că finanţele publice constituie un sistem de relaţii economice, prin intermediul cărora se asigură formarea şi repartizarea fondurilor publice de resurse financiare în scopul dezvoltării economice şi sociale a ţării, precum şi al satisfacerii celorlalte nevoi obşteşti22.

Gh. Matei, op. cit., p. 18-19. Iulian Văcărel (coordonator), Noţiuni introductive, în Finanţe publice, Ediţia a V-a, Editura Didactică şi Pedagogică R.A., Bucureşti, 2006, p. 66. 24
22

21

2.3.3. Alte funcţii ale finanţelor publice. Unii autori susţin că finanţele publice îndeplinesc mai multe funcţii. Astfel, americanii Richard şi Peggi Musgrave susţin existenţa a trei funcţii, şi anume: a) funcţia de alocare – în sensul că bunurile sociale care nu pot fi procurate prin intermediul pieţei sunt distribuite prin intermediul autorităţilor publice; b) funcţia de distribuire – în sensul că în economia de piaţă distribuirea veniturilor şi averilor între persoanele juridice şi fizice este influenţată de modul de repartizare a factorilor de producţie, de formele proprietăţii private; această distribuire poate fi considerată justă din punct de vedere al societăţii, fapt pentru care apare necesitatea redistribuirii veniturilor respective cu ajutorul instrumentelor specifice finanţelor publice–impozite, cheltuieli bugetare etc.; c) funcţia de stabilizare – în sensul că statul urmăreşte, prin politica fiscală, asigurarea unui grad înalt de ocupare a forţei de muncă, a unui grad rezonabil de stabilire a preţurilor, o situaţie solidă a balanţei de plăţi externe, precum şi o rată acceptabilă a creşterii economice. În literatura economică din fostele state cu economie centralizată, unii economişti consideră că, pe lângă funcţiile de repartiţie şi control (examinate de noi mai sus), finanţele publice îndeplinesc şi o funcţie de producţie, considerată ca fiind funcţia de bază a acestora. Pentru a susţine acest punct de vedere se porneşte de la faptul că finanţele publice participă la asigurarea circuitului fondurilor băneşti în cadrul reproducţiei seriale; din acest motiv, funcţia de producţie mai este numită şi funcţia de mijlocire a circuitului fondurilor băneşti pe baze lărgite. Alături de colegul Luigi Popescu, ne exprimăm părerea că nu există argumente convingătoare că finanţele publice ar mai îndeplini şi alte funcţii în afara celor de repartiţie şi control23. 3. Rolul finanţelor publice în economie În sistemele economice, rolul finanţelor publice a evoluat odată cu schimbările ce au intervenit în concepţiile despre finanţele publice. Sunt cunoscute trei astfel de concepţii24.

A se vedea Luigi Popescu, p.35-36. M. Bouvier, M.C. Esclassan, J.P.Lassole, Finances publiques, 3e édition, Paris, LGDJ, 1996, p. 14 şi urm. 25
24

23

3. 1. Concepţii clasice. În cadrul acestor concepţii, finanţele publice reflectă doctrina liberală privind dezvoltarea economică a societăţii, urmărindu-se evitarea oricărei intervenţii a statului în activitatea economică. Aceste concepţii consideră că rolul statului se reduce la înfăptuirea sarcinilor şi funcţiilor tradiţionale, constând în: − menţinerea ordinii interne; − administrarea justiţiei şi a lucrărilor publice; − apărarea naţională. Conform acestor concepţii, finanţele publice aveau, în esenţă, rolul de a acoperi cheltuielile publice prin procurarea de către stat a resurselor băneşti necesare. La baza finanţelor publice clasice au fost puse următoarele principii ale doctrinei liberale, şi anume: − reducerea la minimum a cheltuielilor publice, acestea trebuind să acopere numai costurile serviciilor instituţiilor şi lucrărilor strict necesare societăţii, pe care piaţa nu le poate furniza; − constituirea veniturilor publice din contribuţia generală; − impozitele, taxele, împrumuturile publice şi celelalte instrumente (metode) pentru procurarea resurselor financiare trebuia să fie înfăptuite astfel, încât să aibă un caracter neutru, adică să nu modifice relaţiile social– economice existente în societate; − cerinţa fundamentală a finanţelor publice o constituiau asigurarea şi menţinerea echilibrului între veniturile şi cheltuielile bugetare. Problema fundamentală a unei bune gestiuni ar fi asigurarea echilibrului între veniturile şi cheltuielile bugetare25. 3.2. Concepţii moderne. După primul război mondial s-au conturat concepţii considerate moderne despre finanţele publice, care au apărut ca urmare a unor crize economice grave. Este caracteristică acestei etape de evoluţie a finanţelor publice afirmarea tot mai insistent a doctrinei intervenţioniste26, conform căreia statul este chemat să exercite un rol activ în viaţa economică. În susţinerea acestei teorii se invocă faptul că statul – prin politica bugetară, monetară şi valutară – poate şi trebuie să influenţeze procesele economice spre un curs favorabil. Finanţele publice nu mai sunt doar un mijloc de a asigura acoperirea cheltuielilor de administraţie în statul bunăstării, ci reprezintă şi un mijloc de a influenţa
Luigi Popescu, Definirea sistemului fiscal în literatura economică actuală, în revista „Finanţe. Credit. Contabilitate” nr. 10/2001, p.37. 26 Ibidem. 26
25

viaţa economică şi socială, de a exercita o intervenţie în toate domeniile. Însăşi definirea finanţelor în această etapă suferă modificări în comparaţie cu concepţiile clasice. Astfel, transformările finanţelor moderne în raport cu finanţele publice clasice se reflectă în câteva caracteristici, cum sunt: – cuantumul resurselor financiare cu care operează statul şi funcţia de distribuire (distribuţie) a finanţelor publice, în special a bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat sporesc în mod substanţial. Spre exemplu, resursele redistribuite prin bugetul de stat reprezentau 3% din totalul Produsului Intern Brut (PIB) la începutul secolului XX, ponderea în cazul finanţelor publice moderne creşte substanţial, fiind de 40-50 % din PIB în statele membre ale OCDE (Organizaţiei de Cooperare şi Dezvoltare Economică); – sfera finanţelor publice moderne sporeşte cu noi elemente, ce decurg din atribuţiile crescute ale statului intervenţionist, care devine un investitor în întreprinderile publice, precum şi un garant şi un protector al acestora; – pentru influenţarea şi direcţionarea activităţii economice, finanţele publice moderne utilizează pârghii şi instrumente financiare, cum sunt: impozitele, împrumuturile etc.; – o trăsătură specifică bugetelor publice contemporane o reprezintă creşterea importanţei cheltuielilor de transfer, care se manifestă mai cu seamă: în sectorul social, prin cheltuielile de susţinere şi de asistenţă pentru protecţia socială; în sectorul economic, prin subvenţii pentru agricultură, pentru întreprinderile private aflate în dificultate financiară şi pentru întreprinderi publice; în domeniul local, prin ajutor financiar acordat colectivităţilor locale; în cheltuieli direcţionate spre exterior, prin ajutoare pentru alte state, contribuţii la veniturile unor organizaţii internaţionale. 3.3. Concepţii postmoderne. În perioada 1978-1980, apar curente neokeynesiste şi neoliberale, care încearcă să adapteze teoria clasică a liberalismului economic, adică cea keynesistă, la noile condiţii economice postbelice. Trăsătura specifică a acestor concepţii o reprezintă armonizarea intereselor şi intervenţiei statului cu cele ale sectorului privat. Se recomandă, în aceste concepţii denumite şi contemporane ale finanţelor publice, intervenţia statului pentru a stabili cadrul juridic al concurenţei, baza funcţionării armonioase a mecanismului preţurilor şi a împiedicării abuzurilor monopolurilor. Aceste concepţii susţin stimularea ofertei şi se pronunţă împotriva intervenţiei statului în economie prin metoda stimulării cererii. Se lansează conceptul economiei sociale de piaţă (Ludwig Erhard), în cadrul acestui
27

concept statul urmând să intervină: pe calea socialului, pe calea politicii fiscale, să efectueze redistribuiri când acestea sunt necesare, dar intervenţia statului să nu vizeze mecanismele intime ale pieţei. Numai în mod cu totul excepţional ar interveni statul şi în mecanismul economic după regulile pieţei, dar numai asupra consecinţelor, şi nu asupra regulilor de joc ale pieţei. Astfel, s-a acordat prioritate mediului economic faţă de intervenţia directă a statului, s-a dat întâietate producţiei (influenţării ofertei) şi au intervenit modificări în redistribuirea valorii adăugate în favoarea producţiei, dirijismul fiind înlocuit cu stimularea iniţiativei. Se consideră că, în prezent, finanţele publice joacă două roluri. În primul rând, ele reprezintă un mijloc de acoperire a cheltuielilor cu funcţionarea sectorului public. În al doilea rând, finanţele publice sunt un mijloc de intervenţie economică şi socială27.
SECŢIUNEA a II-a FINANŢE PRIVATE

1. Noţiunea de finanţe private În timp ce finanţele publice vizează aspectele mezo şi macroeconomic, sunt asociate cu statul, unităţile sale administrativ-teritoriale, alte instituţii de drept public, se consideră28 că finanţele private vizează aspectul microeconomic şi sunt asociate cu întreprinderile economice, băncile comerciale, societăţile de asigurări şi alte forme juridice de drept comercial şi cuprind relaţiile economice băneşti prin care se constituie şi se utilizează capitalurile acestora în scopul creşterii valorii lor, obţinerii şi repartizării de profit. Conţinutul finanţelor private este analizat pe 3 planuri: ♦ practică financiară; ♦ politică financiară; ♦ teorie financiară. Deşi aspectele de practică şi politică financiară datează de la apariţia finanţelor private şi au urmat cursul devenirii întreprinderii moderne, teoria financiară are o statutare relativ mai apropiată în timp, fapt ce a condus la catalogarea finanţelor private ca finanţe moderne.

Angela Secrieru, Finanţele publice. Instrumente şi mecanisme financiare de intervenţie guvernamentală, Editura „Epigraf”, Chişinău, 2004, p.43 şi urm. 28 Pentru detalii, a se vedea N.Sichigea, L.Popescu, Funcţiile şi obiectivele finanţelor firmelor, în revista „Finanţe Publice şi Contabilitate”, nr.1/2002, p.43 şi urm. 28

27

Clasificarea finanţelor în publice şi private se face în funcţie de natura dreptului după care entităţile îşi conduc activităţile, public sau comercial. Această delimitare este posibilă, în special, în ţările cu economie de piaţă, în care coexistă proprietatea publică şi cea privată, ambele având contribuţia lor la realizarea PIB. În literatura de specialitate, finanţele private sunt întâlnite sub diverse titluri: Finanţe, Gestiunea financiară a întreprinderilor, Finanţele întreprinderii, Finanţe de piaţă, Teorie financiară etc. În vocabularul anglo-saxon, o singură expresie Finanţe desemnează în acelaşi timp fenomenele financiare şi doctrinele sau teoriile ce explică fenomenele financiare din întreprindere. Totuşi, conţinutul acestei expresii prezintă două nuanţări: în sens larg şi în sens restrâns29. În sens larg, finanţele sunt definite ca alocări optimale de resurse financiare limitate unor utilizări multiple, în societăţi atât comerciale, cât şi necomerciale, respectiv în entităţi având ca scop realizarea de profit sau numai gestionarea de resurse pentru satisfacerea unor servicii generale. Această accepţiune privilegiază componenta decizie în sensul selectării dintre nevoi, respectiv utilizări multiple, a acelora care să asigure obiectivul strategic al întreprinderilor, respectiv consolidarea pieţelor şi creşterea valorii întreprinderilor. Atingerea obiectivului e condiţionată de optimizarea acestei alocări. Deşi nu rezultă în mod explicit, această concepţie îşi propune să aibă în vedere riscul, ca o componentă a rentabilităţii aşteptate, întrucât alocarea resurselor urmăreşte realizarea unor fluxuri viitoare cu grad probabil de realizare. În sens restrâns, finanţele urmăresc alocarea optimă de resurse financiare proceselor de producţie de bunuri şi servicii economice în vederea maximizării întoarcerii de bani din vânzarea lor pe piaţă. Ca atare, sub acest aspect sunt surprinse numai finanţele societăţilor comerciale, înnobilate cu denumirea de Finanţele întreprinderilor. Ca şi în cazul accepţiunii în sens larg, în accepţiunea în sens restrâns finanţele întreprinderilor pun accentul pe noţiunile de decizie şi risc. Astfel, conţinutul lor are în vedere, în primul rând, sfera deciziilor pe termen lung: decizia de investiţii şi cea de finanţare. Ambele vizează strategia întreprinderii: decizia de finanţare prin selectarea surselor antrenează un anumit cost pentru întreprindere şi un anumit gen de risc (financiar, de faliment); decizia de investiţii determină profilul şi mărimea întreprinderii. Aceasta determină mărimea veniturilor viitoare şi riscul de exploatare al întreprinderii. În interdependenţă cu aceste decizii majore, în întreprindere este adoptată decizia de dividend cu rol deosebit în imaginea şi valoarea de
29

N.Sichigea, L.Popescu, op .cit., p. 44. 29

piaţă a întreprinderii, pe de o parte, şi constituirea surselor de autofinanţare, pe de altă parte. În al doilea rând, domeniul finanţelor cuprinde sfera gestiunii financiare pe termen scurt, referitoare la ciclul operaţiunilor de exploatare, dimensionând prin acestea nevoia de fond de rulment şi prin comparaţie cu fondul de rulment, respectiv excedentul capitalurilor permanente faţă de investiţia în active imobilizate, echilibrul financiar al întreprinderii. Corelat cu acestea, sunt incluse şi gestiunea trezoreriei şi gestiunea riscurilor de curs de schimb şi de dobândă. Finanţele întreprinderii pot fi definite deci ca ramură a ştiinţei economice care studiază ansamblul relaţiilor economice băneşti prin care se constituie şi se utilizează capitalul întreprinderii în vederea obţinerii şi repartizării rezultatului final, respectiv profitul întreprinderii. 2. Funcţiile finanţelor întreprinderii Din conţinutul şi definiţia finanţelor întreprinderii se desprind şi funcţiile acestora30, şi anume: a) funcţia de repartiţie – se manifestă cu ocazia formării capitalului31 şi a fondurilor proprii ale întreprinderii, în primul rând, şi în al doilea rând, cu ocazia stabilirii participării întreprinderii la constituirea fondurilor comunităţii locale sau a bugetului central. Prin intermediul acestei funcţii se realizează: repartiţia unor acumulări anterioare în procesul formării capitalului întreprinderii sau se realizează repartizarea rezultatelor întreprinderii, pentru autofinanţare, (formarea fondului surselor proprii de finanţare, fondul de participare a salariaţilor la profit, de finanţare a unor activităţi sociale etc.) sau pentru formarea fondurilor bugetare (locale şi central); b) funcţia de control – se manifestă în procesul utilizării capitalului şi stabilirii obligaţiilor bugetare. Prin intermediul funcţiei de control se urmăresc eficienţa formării capitalului sub raportul costului finanţării, precum şi eficienţa cheltuirii capitalului, cu încadrarea în prevederile bugetului de venituri şi cheltuieli şi asigurarea integrităţii patrimoniului. Controlul se exercită sub toate formele sale, preventiv, concomitent şi ulterior, pentru a se preîntâmpina cheltuielile
N.Sichigea, L.Popescu, op. cit., p. 44. Capital : (1) (în sens larg) stoc de valori sau de active care, intrate în circuitul economic, pot genera venituri posesorilor lor. (2). Ca factor de producţie, capitalul cuprinde bunurile rezultate din producţie şi folosite pentru producerea altor bunuri economice. (Dicţionar de economie, Ediţia a doua, Editura Economică, Bucureşti, 2001, p. 80). 30
31 30

neeconomicoase sau nelegale, pentru a se recupera de la cei vinovaţi de gestiune necorespunzătoare daunele aduse întreprinderii. Fără îndoială, scopul final al activităţii întreprinderii, preocuparea primordială a managerilor acesteia îl constituie maximizarea valorii întreprinderii şi, implicit, obţinerea unei rentabilităţi cât mai ridicate. Acesta este obiectivul principal al funcţiei financiare, întrucât întreprinderea este în cele din urmă o sumă de investiţii, iar investitorii pretind maximizarea valorii investiţiei. 3. Evoluţia funcţiei financiare a întreprinderii În opinia specialiştilor, mult timp, funcţia financiară a avut ca sarcină de bază ţinerea evidenţei cu scopul de a asigura cea mai bună reglementare posibilă a plăţii datoriilor contractate şi născute din activitatea de producţie. Dar evoluţia întreprinderii de la unitate de producţie de mărime mică, cu acţionar, în general, individual, la unitate mare, de formă socială, cu acţionari diverşi care folosesc munca unor categorii sociale diverse, a transformat şi funcţia financiară dintr-o simplă tehnică derivată din contabilitate în finanţele întreprinderii, ramură a ştiinţei economice care studiază ansamblul relaţiilor economice băneşti prin care se constituie şi se utilizează capitalul întreprinderii în vederea obţinerii şi repartizării rezultatului final, respectiv profitul întreprinderii. Aşa cum remarca Aldo Levy, în Franţa32, dar şi în celelalte ţări occidentale, funcţia financiară a întreprinderii a evoluat mult, în special, în ultimul deceniu, datorită evoluţiei pieţei de capitaluri şi mondializării producţiei. Astfel, managerul financiar îşi menţine rolul său dublu: în asigurarea finanţării fiecărei acţiuni, operaţiuni şi în căutarea surselor de finanţare cele mai ieftine, dar orizontul său s-a îmbogăţit prin multiplicarea posibilităţilor de opţiune pentru obţinerea resurselor. Pe lângă finanţatorii tradiţionali, bănci şi instituţii de credit, a luat o deosebită amploare piaţa financiară, iar instrumentele prin care se asigură capitalurile folosite de aceasta s-au diversificat. Piaţa capitalurilor, cândva monopolul băncilor centrale, al altor bănci şi instituţii financiare autorizate, s-a scindat în: piaţa interbancară, rezervată băncilor, prin care se acoperă nevoile de lichidităţi ale acestora, şi o piaţă deschisă, piaţa financiară, pe care sunt negociate titluri de valoare şi prin care se formează cea mai mare parte a capitalului întreprinderii. Pentru a înţelege aceste operaţiuni, considerăm necesar să definim, sumar, cele două categorii de piaţă.
32

Autor citat de N.Sichigea, L.Popescu, op. cit., p.46. 31

♦ Piaţa financiară este un loc (cadru) de întâlnire între nevoile de resurse băneşti ale întreprinzătorilor, ale producătorilor (global deficitari în astfel de resurse) şi disponibilităţile băneşti ale populaţiei, ale menajelor (global excedentare la asemenea resurse). Piaţa financiară este piaţa activelor financiare. Ea mijloceşte plasamentele economiilor populaţiei, ale societăţilor de asigurări, ale altor unităţi economice în hârtii de valoare sau valori mobiliare pe termen lung (mai mult de un an) şi fără termen, în acţiuni şi obligaţiuni emise de societăţile comerciale pe acţiuni şi de administraţiile publice ca instrumente de finanţare externă. Acest proces este mijlocit de unităţile bancarfinanciare, care îşi desfăşoară activitatea pe baze comerciale33. ♦ Piaţa capitalului este o piaţă specifică, al cărei obiect îl formează titlurile de valoare (acţiuni, obligaţiuni, titluri de stat). Participanţii la operaţiunile de pe piaţa de capital sunt posesori de disponibilităţi băneşti şi care sunt motivaţi să le plaseze în acţiuni şi obligaţiuni, pe de o parte, şi cei care au nevoie de resurse băneşti şi acceptă să se îndatoreze la primii şi la intermediarii acestor operaţiuni (băncile comerciale, bursa, alţi intermediari), pe de altă parte. Operaţiunile pe piaţa de capital se derulează pe baze comerciale34. Referirea de mai sus, a francezului Aldo Levy, la mondializarea producţiei, ne obligă la o scurtă analiză a acestui fenomen, frecvent abordat în lumea economiştilor şi juriştilor. Mondializarea este definită a fi un proces care relevă că activităţile realizate de anumite firme devin expresia (sinteza) unor operaţii economice ce se desfăşoară la scară planetară, în ceea ce priveşte atât producţia, cât şi comercializarea35. Acest proces de mondializare are caracter obiectiv. A apărut mai de mult, dar s-a intensificat în ultimul deceniu. Mondializarea are ca promotori întreprinderile multi – şi transnaţionale. Se consideră că, sub aspect economic, mondializarea constituie modalitatea firmelor respective de a accede la avantaje comparative (competitive) care se creează la scară mondială, sub incidenţa numeroaselor diferenţe ce există între ţările şi regiunile lumii. Mondializarea permite evitarea unor costuri, realizarea de economii de scară, diminuarea unor costuri, exploatarea imperfecţiunii diferitelor pieţe etc. În esenţă, mondialismul înseamnă viziunea unei lumi fără graniţe, implicând ideea unei pieţe mondiale36.
Dicţionar de economie, Ediţia a doua, Editura Economică, Bucureşti, 2001, p.330. Ibidem, p. 328-329. 35 Ibidem, p. 296. 36 Pentru dezvoltări, a se vedea: Ioan Condor, Evitarea dublei impozitări internaţionale/ International Double Tax Avoidance, Editor RA „Monitorul Oficial”, Bucureşti 1999 p.27 şi urm; Cristina Barna, Decalajele economice în contextul globalizării, în revista „Tribuna Economică”, nr. 1/2002, p. 68 şi urm.; Louis Cartou, Droit fiscal international et européen, Dalloz, Paris, 1981, p. 10 şi urm. 32
34 33

GHIDUL STUDENTULUI A. Concepte-cheie • Relaţii băneşti • Relaţii financiare • Finanţe publice • Relaţii de credit • Relaţii de asigurare • Bugete publice • Fonduri publice • Trezoreria statului • Fonduri speciale • Constituirea fondurilor publice • Distribuirea fondurilor publice • Finanţe private • Piaţa financiară • Piaţa capitalului • Mondializarea. Piaţa mondială B. Teme pentru dezbateri • Categorii de relaţii băneşti. Structură • Noţiunea de relaţii financiare: în sens restrâns, în sens larg; categorii de relaţii băneşti şi conţinutul lor • Noţiunea de „finanţe” • Obiectul finanţelor publice • Funcţiile finanţelor publice • Rolul finanţelor publice în economie. Concepţii clasice. Concepţii moderne • Noţiunea de finanţe private: în sens larg, în sens restrâns • Funcţiile finanţelor întreprinderii : de repartiţie; de control • Evoluţia funcţiei financiare a întreprinderii • Definirea „pieţii financiare” • Piaţa capitalului– definire, participanţi • Mondializarea ca proces planetar; piaţa mondialăavantaje

33

CAPITOLUL II EVOLUŢIA ISTORICĂ GENERALĂ A FINANŢELOR PUBLICE ŞI A DREPTULUI FINANŢELOR PUBLICE

În acest capitol vom prezenta, pe etape, evoluţia istorică generală a finanţelor publice şi a dreptului finanţelor publice pentru a înţelege mai bine stadiul şi conţinutul actual al reglementărilor din domeniul respectiv.
SECŢIUNEA I LEGISLAŢIA FINANŢELOR PUBLICE DE LA ÎNTEMEIEREA PRINCIPATELOR ROMÂNE PÂNĂ LA UNIREA LOR

1. Aspecte generale Înainte de întemeierea Principatelor Române, adică până la descălecare, pe teritoriul ţării noastre au existat diferite forme de organizare politică. Toate popoarele migratorii care au trecut pe aici ne-au supus la dări şi la corvezi multiple, stare care a durat până ce am putut închega viaţa Statelor Române, care să trăiască din forţele naţionale ale neamului şi în care am stabilit alte raporturi de îndatoriri1. În această perioadă, legătura dintre ţăranii români şi şefii triburilor migratorii se făcea prin cnejii, voievozii şi juzii localităţilor româneşti, care răspundeau de strângerea birurilor. Ca urmare a descălecării şi a închegării unor organizaţii politice mai unitare, organizarea fiscală din Ţările Române se dezvoltă după sistemul de dări existent în Transilvania, de unde au pornit voievozii descălecători. Se pare că a exercitat o anumită influenţă şi populaţia românească de peste Dunăre, din Serbia, care avea o organizare administrativă şi o structură socială bine definită, cu drepturi şi obligaţiuni cetăţeneşti faţă de fisc. În realitate, sistemul fiscal era stabilit şi în raport cu organizarea politică din acele timpuri.
1

G. Leon, Istoria Economiei Publice la Români, Bucureşti, 1924, p. 12.

34

O caracteristică fundamentală a constat în aceea că domnii, ca autoritate supremă în stat, şi-au asumat fixarea dărilor, controlul activităţii tuturor slujbaşilor vistieriei, de la marele vistier până la cel mai mic agent fiscal, fixarea atribuţiilor acestora, numirea lor, rezolvarea tuturor neînţelegerilor dintre membrii aparatului fiscal şi contribuabili, acordarea de reduceri sau scutiri de dări2. 2. Sursele de venituri ale statului În Ţara Românească şi în Moldova, până în 1830, sursele principale de venituri ale statului erau: a) dările de repartiţie, care constau, în general, din bir, plătit în mod eşalonat, într-un anumit număr de rate; b) dările de cotitate, compuse din: dijmăritul de stupi şi porci, oieritul de oi (goştina în Moldova), vinăria pe vin (vidrărit în Moldova), vămile, amenzile etc. În acelaşi timp, au existat unele dări, care azi par cel puţin curioase, cum sunt: fumăritul, văcăritul (pe boi, vaci şi cai), ierbăritul, tutunăritul etc. Aceste forme de dări erau multiple şi variau, cu timpul unele dispăreau, altele se instituiau, astfel că nu ne propunem să facem enumerarea lor exhaustivă. Întrucât perceperea acestor dări era arbitrară, frecventele plângeri ajungeau la Domni, care se „îndurau” şi făceau ruptura, adică o înţelegere care stabilea obligaţia fiscală şi termenele de executare. Înţelegerea aceasta cu vistieria se făcea, desigur, pe grupuri de contribuabili şi nu individual (exemplu: grupuri profesionale – negustorii braşoveni, grupul preoţilor dintr-o eparhie etc.). Contribuabilii erau împărţiţi în două mari categorii: a) bresle, care beneficiau de unele privilegii fiscale, adică scutiri totale sau parţiale de dări şi un sistem fiscal mai avantajos. Astfel, marii stăpâni de moşii (boierii, episcopiile, mănăstirile) erau scutiţi total de dări; doar în cazuri excepţionale erau impuse şi stările privilegiate; b) birnicii, care plăteau toate dările, iar sistemul lor fiscal era plin de neajunsuri. În această categorie intra, în principal, ţărănimea liberă şi clăcaşă, supusă la toate dările de repartiţie şi de cotitate. În Transilvania, principalele categorii de obligaţii faţă de stat au fost dările pe porţi, după animale, pentru întreţinerea armatei, muncile obşteşti, capitaţia, adică obligaţii în bani şi muncă. În 1754, printr-o patentă, împărăteasa Maria Tereza a stabilit următoarele impozite directe către stat:

Istoria dreptului românesc, vol .II, Partea întâi, Editura Academiei, Bucureşti, 1984, p.101. 35

2

a) impozitele pe avere, percepute pentru bunurile imobile (terenuri de diverse categorii, deosebite pe clase – după felul culturii, după rodnicia, poziţia locurilor) şi pentru bunuri mişcătoare (boi, cai, porci, capre, oi, stupi de albine, vase de rachiu), deosebite după natura obiectului impus; b) impozitul pe cap, numit taxa capitis, aplicabil în mod variat pe categorii de contribuabili, astfel: pentru ţărani mai mic (în raport de cuantumul dărilor plătite de fiecare), iar pentru orăşeni, mai mare (taxa orăşenească)3. Nobilimea era scutită de dări. 3. Organele fiscale Organele fiscale din Ţara Românească şi Moldova erau: marele vistier, vistierii II şi III, ajutaţi de o cancelarie a vistieriei, complexă, formată din logofeţi specializaţi pe servicii (logofăt de bresle, de scutelnici, de slujitori, de posluşnici etc.) şi sameşii. În ţară se exercitau atribuţii fiscale prin: în judeţe, sameşii trimişi de vistierie şi ispravnicii de judeţ; în plăşi, zapciii; în plaiuri, vătafii de plai; iar în sate, pârcălabul, preotul şi bătrânii satului. Organele centrale răspundeau de impunerea şi perceperea dărilor, evidenţa veniturilor şi cheltuielilor. Sameşii ţineau evidenţa în judeţe şi supravegheau dregătorii locali să nu facă abuzuri. Ispravnicii aveau în grija lor stabilitatea contribuabililor în judeţ, repartiţia judicioasă a dărilor pe sate şi bresle, precum şi supravegherea zapciilor, vătafilor de plai şi vameşilor4. În Transilvania, organul superior care se ocupa cu administrarea veniturilor fiscale era Tezaurariatul (Regius thesaurariatus), cu reşedinţa, în cea mai mare parte a perioadei analizate, la Sibiu. Acest organ era condus de Tezaurar, care avea în subordine patru inspectori cu competenţă în sectoare distincte (mine de aur şi sare; domenii fiscale; dijme fiscale; vămi). Pe parcurs, acest organ a avut organizări diferite. În această perioadă, în Ţările Române au avut loc unele aşa-zise reforme fiscale, dintre care amintim pe cele ale lui Constantin Mavrocordat (1741 – 1749 şi 1761), Alexandru Ipsilanti (1775), Constantin Ipsilanti (1804) şi Ioan Caragea (1814 – 1815)5.
3

Istoria dreptului românesc, vol. II, Partea întâi, Editura Academiei, Bucureşti, 1984, p. 101. 4 A se vedea Enache M. Săsană, Aparatul fiscal, Bucureşti – „Tirajul”, Institutul de Arte Grafice, 1940, p. 21 şi urm. 5 Pentru detalii, a se vedea: M. Lăzeanu, Curs de ştiinţă şi legislaţie financiară, Editura M. Bădeanu, Bucureşti, 1942, p. 78 şi urm.; Th. C. Aslan, Tratat de finanţe, cuprinzând şi legislaţia fiscală de după război, Tipografiile române unite, Bucureşti, 1925, p. 21 şi urm. 36

Repartiţia veniturilor a diferit de la an la an. Spre exemplu, în 1818, era următoarea: 41% în folosul clasei stăpânitoare, în special ca lefi; 35% în folosul turcilor; 24% rămâneau domniei. Se pare că şi o parte din sumele cuvenite clasei stăpânitoare şi domniei mergeau, sub diferite forme, la turci, astfel că în realitate turcii beneficiau de circa 45% din veniturile fiscale. 4. Regulamentul Organic Adevărata reformă financiară s-a realizat în Ţările Române prin Regulamentul Organic. Într-adevăr, perioada ocupaţiei ruseşti (1828 – 1856) a adus transformări importante în domeniile politic, social, economic şi financiar. Din punct de vedere financiar, această perioadă, de aproape 30 de ani, se poate divide în două părţi: a) epoca vechiului regim, de la 1828 şi până la punerea în aplicare a Regulamentului Organic, adică 1 iulie 1831 pentru Muntenia şi 1 ianuarie 1832 pentru Moldova; b) epoca noului regim, aceea a Regulamentului Organic, de la punerea lui în aplicare şi până la Convenţia de la Paris (30 martie 1856), care a pus capăt amestecului ruşilor în treburile noastre6. Regulamentul Organic, în capitolul III, cuprinde reforma financiară care se referă, în general, la desfiinţarea unor dări şi instituţii, crearea de noi venituri şi instituirea unei ordini în perceperea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor şi introducerea unor norme moderne de drept bugetar. Conform reglementărilor reformei financiare, toate veniturile se concentrau în Casa Statului şi erau repartizate în cheltuieli stabilite prin buget, instituindu-se în acest fel principiul modern al universalităţii bugetare. În domeniul fiscal, Regulamentul Organic grupa impozitele şi taxele astfel: A) Clasa I. Veniturile din Domeniile Statului, care cuprindeau: a) domeniile statului; b) partea din veniturile proprietăţilor imobiliare ale aşezămintelor religioase; c) alte venituri decât impozitele. B) Clasa a II-a cuprindea: I. Taxele: 1) Pentru Valahia: a) oieritul şi vinăritul străinilor, pentru vitele aduse pentru păşune;
6

M. Lăzeanu, Curs de legislaţie financiară, editor M. Bădeanu, Bucureşti, 1942, 37

p. 97.

b) darea pentru diplome 2) Pentru Moldova: a) darea păstorilor străini; b) venitul paşapoartelor. II. Impozitele propriu-zise: 1) Directe: a) Pentru Valahia: - birul (capitaţiunea); - patenta7 b) Pentru Moldova: - capitaţiunea; patenta; darea asupra viilor străinilor. 2) Indirecte: a) Pentru Valahia: - vama; salinele b) Pentru Moldova: - vama; salinele; poşta8.
SECŢIUNEA a II-a LEGISLAŢIA FINANŢELOR PUBLICE DE LA UNIREA PRINCIPATELOR ROMÂNE PÂNĂ LA PRIMUL RĂZBOI MONDIAL

În perioada domniei lui A. I. Cuza (1859 – 1866) au fost puse bazele unei organizări financiare moderne şi s-a unificat legislaţia financiară a celor două Principate. 1. Sistemul fiscal În primul rând este de remarcat că prin Tratatul de la Paris (18/30 martie 1856) s-au admis desfiinţarea privilegiilor de clasă, s-au instituit egalitatea tuturor românilor înaintea legilor, aşezarea dreaptă şi generală a contribuţiunilor în raport cu averea fiecărui contribuabil (art. 24). De asemenea, Convenţiunea de la Paris din 1858 prevedea ca toţi românii să fie egali înaintea legilor şi a impozitelor şi cerea o revizuire a legilor de impozitare ce existau în ambele Principate.
Patenta era un impozit cerut de stat oricărui locuitor care făcea comerţ sau industrie, ori exercita anumite profesiuni libere (de exemplu: avocatura etc.). Patenta a fost înlocuită prin Legea din 1 august 1923 a impozitului elementar asupra veniturilor întreprinderilor comerciale şi industriale (Minerva, Enciclopedie Română, Cluj, 1929, Editura Comitetului de Redacţie a Enciclopediei Române Minerva). 8 A se vedea: M. Lăzeanu, op. cit., p. 112 şi urm.; J. Lupus, Sistemul financiar al Principatelor Române sub Regulamentul Organic, Bucureşti, 1905. 38
7

În aceste condiţii, în anul 1862, o dată cu unirea administrativă a Principatelor, au fost adoptate mai multe legi privind impozitele, inspirate din practica fiscală occidentală. În esenţă, au fost adoptate următoarele măsuri fiscale noi: a) introducerea impozitului funciar. Anterior, proprietatea funciară era scutită de impozit; b) instituirea taxei de transmitere asupra proprietăţilor aşezămintelor publice (bunuri de „mână moartă” - pentru că nu circulă); c) legea patentelor a fost mult lărgită prin adăugarea mai multor categorii de plătitori de patente; d) legile din trecut pentru contribuţii personale şi contribuţia de poduri şi şosele au fost extinse la toate clasele societăţii şi unificate pentru ambele principate. În aceste condiţii, sistemul fiscal dobândeşte o organizare nouă, devenind o parte constitutivă foarte importantă a finanţelor publice. Sursele principale de venituri ale statului în această perioadă pot fi clasificate astfel: I. Impozitele (contribuţiile), ca principală sursă de venituri a statului, utilizate pentru „îndeplinirea funcţiilor sale economice, financiare şi politico-sociale”9. Impozitele erau divizate în două categorii: a) de repartiţie – adică repartizate dintr-o sumă globală; b) de cotitate, adică stabilite pe unităţi impozabile. Impozitele mai erau categorisite în directe sau indirecte, ordinare sau extraordinare, reale (obiective) sau personale (subiective), proporţionale sau progresive. II. Taxele erau destinate să acopere cheltuielile determinate de efectuarea serviciilor solicitate, spre deosebire de impozite, care erau destinate acoperirii cheltuielilor generale ale statului şi pentru care statul nu presta nici un serviciu sau lucrare în favoarea contribuabilului. Taxele erau clasificate după următoarele criterii: a) după natura lor, erau împărţite în: - fixe sau variabile; - aparte sau personale; - directe sau indirecte; b) după modalitatea de încasare (percepere), se divizau în: - judecătoreşti; - administrative.

9

Leon George, Elemente de ştiinţă financiară, Bucureşti, 1926, p. 162. 39

III. Activitatea productivă ce se efectua pe domeniile statului, cum erau cea agricolă, exploatarea minieră, în întreprinderile industriale şi comerciale (căi ferate, poştă, telegraf, telefon, bănci de stat, loterii de stat etc.) sau în unele întreprinderi mixte. IV. Monopolurile (asupra tutunului, sării, băuturilor alcoolice etc.) şi amenzile. V. Mijloace deghizate de realizare a veniturilor statului, cum sunt, spre exemplu: a) devalorizarea monetară; b) reevaluarea stocurilor Băncii Naţionale; c) exproprieri; d) emisiuni de bonuri pentru lichidarea datoriilor. VI. Succesiuni vacante şi donaţii Ne vom referi, pe scurt, la câteva impozite aplicate după crearea statului modern român, în special în anii domniei regelui Carol I, care, după cum este cunoscut, a dus o politică financiară realistă. Ţinând seama de scopul lucrativ al întregii activităţi economico-sociale din perioada analizată şi avântul ce se manifesta în domeniul economic, sistemul fiscal se baza mai ales pe impozitele pe venit, ca impozite personale, care ţineau seama de posibilităţile de contribuţie ale contribuabilului: Astfel: a) impozitul pe veniturile proprietăţilor agricole, instituit în 1864, cu modificările ce i s-au adus în 1871, 1881, 1901, 1907; b) impozitul pe venitul proprietăţilor clădite; c) impozitul pe venitul capitalurilor mobiliare, introdus în 1906, era reţinut de la debitorii dividendelor, cupoanelor, dobânzilor, rentelor, chiriilor şi tuturor veniturilor şi produselor de orice fel; d) impozitele pe veniturile întreprinderilor comerciale şi industriale, stabilite prin legile din 1863, 1877 şi 1899, asupra întreprinderilor din aceste categorii, cu excepţia societăţilor pe acţiuni, a cooperativelor şi a celor ce se aflau în primul an de funcţionare; e) impozitul pe venituri din salariu, introdus în 1877 şi apoi în 1900. Avea natură proporţională; f) impozitul pe veniturile din profesiuni şi ocupaţiuni neimpuse la alte impozite, reglementat prin Legea patentelor (1862), era progresiv şi începea de la 1%, pentru veniturile de până la 400 lei, şi ajungea la 3,5%, pentru veniturile mai mari de 50.000 lei. Perceperea impozitelor se făcea de către pârcălabi şi subcasieri numiţi de Ministerul de Finanţe, până în 1867, după care au fost instituiţi
40

perceptorii. În vederea îmbunătăţirii procedurii de încasare a impozitelor au fost adoptate mai multe legi (1864, 1865, 1871, 1877, 1878, 1880,1893)10. În Transilvania, de asemenea, impozitele au constituit o principală sursă de venituri publice. Totodată, existau o serie de taxe, contribuţii speciale, monopoluri şi alte surse de venituri sau măsuri financiare. Dintre impozitele directe aplicate în perioada analizată menţionăm, sumar, următoarele: a) impozitul pe pământ (Legea nr. VII/1875, modificată prin Legea nr. XI/1881) se percepea pentru orice suprafaţă de pământ având destinaţie economică sau altă destinaţie, de la proprietarul acestuia. Cota impozitului era de 20% din venitul net cadastral. Au fost stabilite şi unele cote suplimentare care, uneori, s-au ridicat până chiar la 47% din venitul net cadastral; b) impozitul pe venitul proprietăţii clădite (Legea nr. XXII/1808, modificată în 1870, 1872, 1875, 1883, 1909) a avut ca obiect impozabil casele de locuit, extins, prin asimilare, şi la alte clădiri. Impozitul se stabilea în două forme: ca impozit pe case, stabilit după cuantumul chiriei în cote de 9%, 11% şi 14%; impozitul după clase, stabilit în raport de numărul încăperilor efectiv închiriate, fiind fixate zece clase şi trei grade de impozit; c) impozitul asupra dobânzilor şi rentelor, reglementat prin Legea nr. XXII/1875, modificată, în principal, prin Legea nr. XLVI/1883 şi Legea nr. V/1890. Obiectul impozabil îl constituiau dobânda, dividendele, tantiemele11 şi se percepea în cote determinate; d) impozitul asupra câştigului, aşa-zisa, „dare pe câştig”, stabilit prin Legea nr. XXIX/1875, modificată în 1883, 1885, 1886, 1888, 1893, 1909. Obiectul impozabil îl reprezentau câştigurile şi veniturile din munca manuală, din întreprinderi industriale şi comerciale, din ocupaţiile intelectuale şi din alte ocupaţii sau întreprinderi producătoare de câştig care nu făceau obiectul celor trei impozite menţionate mai sus (asupra pământului, a clădirilor şi a dobânzilor şi rentelor); e) impozitul întreprinderilor obligate la publicarea socotelilor, instituit prin Legile nr. VIII/1909 şi LIII/1912 şi pus în aplicare prin Legea nr. XXXIV/1916. Impozitul se aplica întreprinderilor pe acţiuni din ţară, societăţilor în comandită, societăţilor de asigurare, cooperativelor, adică tuturor societăţilor obligate să prezinte, la tribunalul comercial, bilanţ. Baza

Pentru detalii, a se vedea E. M. Săsană, op. cit., p. 48 şi urm. Tantiemă – indemnizaţie specială care se dă membrilor unui consiliu de administraţie sau funcţionarilor superiori ai unei societăţi comerciale; comision procentual acordat mijlocitorilor de afaceri (Dicţionarul Limbii române moderne, Academia R.P.R., Institutul de Lingvistică din Bucureşti, Editura Academiei, Bucureşti, 1958, p. 846). 41
11

10

impozabilă o reprezenta venitul integral (total), iar aşezarea (calculul) impozitului se făcea asupra venitului anual precedent celui de impunere; f) impozitul asupra minelor, prevăzut de Legea nr. XXVIII/1875, având ca obiect venitul provenit din exploatarea minelor şi cel din tranzacţii industriale în legătură cu activitatea minelor. Din categoria impozitelor indirecte menţionăm câteva impozite de consumaţie (denumite şi taxe), cum sunt: taxe pe zahăr şi glucoză, pe spirt şi băuturi alcoolice, pe articole de consumaţie, pe produse petroliere, pe tutun şi sare (în ipoteza că nu reprezentau monopol de stat); impozitul pe lux, cifra de afaceri şi altele. În Bucovina se aplicau, în perioada menţionată, ca impozite directe, darea pe case, pe pământ, pe câştig (patente), pe venitul societăţilor, pe rente şi pe venit. În acelaşi timp, în Basarabia se aplicau impozitele pe pământ, pe clădiri, pe capitaluri imobiliare, pe patente şi pe venitul global12. 2. Organizarea bugetară Instrumentul principal al organizării bugetare îl reprezenta bugetul, considerat ca actul legislativ prin care se prevedeau şi se aprobau veniturile şi cheltuielile anuale ale statului şi tuturor serviciilor publice. Exerciţiul bugetar era egal cu anul financiar, adică de 12 luni, şi începea la 1 aprilie şi se încheia la data de 31 martie a anului următor. Proiectul bugetului se elabora de Ministerul Finanţelor în condiţiile asigurării unui echilibru între veniturile şi cheltuielile publice. Este interesantă procedura de elaborare a proiectului de buget. Astfel, ministerele sau administraţiile publice, înainte de a-şi elabora proiectele definitive de buget, aveau obligaţia de a comunica Ministerului de Finanţe, până cel mai târziu la 1 decembrie, propuneri pentru bugetul anului următor; Ministerul de Finanţe supunea aceste propuneri comisiei tehnice bugetare, iar apoi comunica hotărârea luată către ministerul sau administraţiile publice. Pe baza proiectelor de bugete ale ministerelor şi administraţiei publice, după echilibrarea şi definitivarea lor, Ministerul de Finanţe, incluzând şi bugetul său, elabora bugetul general al statului, care era supus aprobării Guvernului şi apoi Adunării Deputaţilor, până la 1 martie. O caracteristică importantă a sistemului financiar al perioadei istorice analizate o constituie faptul că bugetul reprezenta un mijloc de redistribuire a venitului naţional. Astfel, impozitele erau suportate în
Th. C. Aslan, Tratat de finanţe, cuprinzând legislaţia fiscală de după război, Tipografiile române unite, Bucureşti, 1925, p. 151. 42
12

principal de categoriile productive ale societăţii. În cadrul veniturilor publice, predominau impozitele indirecte. Spre exemplu, în anul 1864, impozitele directe reprezentau o treime din aceste venituri, iar la începutul secolului XX au scăzut la 17,2%, în timp ce impozitele indirecte au crescut în perioada respectivă de la 66,3% la 82,8%. 3. Curtea de Conturi Sistemul financiar modern cunoaşte metoda controlului dublu asupra finanţelor publice, unul efectuat de aparatul de specialitate al executivului şi altul exercitat de organul legislativ. Această metodă a fost introdusă şi în România prin Regulamentul Organic. Întrucât modul de organizare nu a permis un control financiar sistematic, prin Legea nr. 24 ianuarie/5 februarie 186413 (modificată la 14/26 martie 1874; la 1/13 aprilie 1886) a fost înfiinţată Curtea de Conturi, de inspiraţie franceză. Curtea era competentă să cerceteze şi să fixeze conturile veniturilor tezaurului, casieriilor generale de judeţ, regiilor administraţiilor contribuţiilor indirecte, precum şi să încheie socotelile cheltuielilor făcute de toţi agenţii contabili. Competenţa de control ulterior (postum) a Curţii a fost extinsă prin legile modificatoare, care i-au atribuit şi unele competenţe jurisdicţionale privind apelurile făcute de organele comunale, precum şi de contribuabilii şi perceptorii direcţi care nu erau supuşi jurisdicţiei de primă instanţă a Curţii, în contra încheierilor comunale sau administraţiei de care aparţineau. Legea din ianuarie 1895 aduce unele îmbunătăţiri în organizarea Curţii de Conturi, dintre care importante ni se par două: a) stabilirea ordinii ierarhice în raport de celelalte organe judecătoreşti; b) extinderea competenţei jurisdicţionale asupra oricărui funcţionar public care nu putea justifica avansurile primite pentru îndeplinirea unor servicii publice. 4. Regimul vamal În 1859, o dată cu Unirea Principatelor Române, s-a trecut la organizarea administrării vămilor, înfiinţându-se două direcţii generale ale vămilor, cu sediile în Bucureşti şi Iaşi, care coordonau activitatea celor 51 puncte de vamă. Totodată, taxa vamală generală a fost stabilită la 5%, fiind percepută numai de către administraţia publică.

13

„ Monitorul Oficial” nr. 16 din 24/25 februarie 1864. 43

Taxa vamală pentru export a rămas de 5% (Legea nr. 24 august/ 5 septembrie 1864), în schimb cea de import a fost majorată la 7,5% (1866). Prin numeroase legi ulterioare (1874, 1875, 1882, 1886, 1889) au fost stabilite categoriile de mărfuri supuse taxelor, modul de organizare a administraţiei vămilor şi pazei frontierei, procedura, antrepozitele, tranzitul, judecarea infracţiunilor, înfiinţarea unei comisii speciale pentru stabilirea tarifelor vamale. În perioada 1886 – 1904 s-a aplicat o politică protecţionistă, cu taxe sporite pentru importuri. În 1904, s-a adoptat un nou tarif vamal (pus în aplicare din 1906), care acorda unele avantaje pentru statele cu care România avea încheiate convenţii vamale şi stabilea unele înlesniri la importul mărfurilor de mare importanţă pentru economia ţării şi majorări de taxe la mărfurile ce se produceau în ţară.
SECŢIUNEA a III-a DREPTUL FINANŢELOR PUBLICE ÎNTRE CELE DOUĂ RĂZBOAIE MONDIALE

Războiul din 1916–1918 a ocazionat mari cheltuieli publice şi a provocat importante distrugeri economiei naţionale, ceea ce a determinat creşterea considerabilă a datoriei publice. În aceste condiţiuni drastice şi ca urmare a înfăptuirii statului naţional român în 1918, legislaţia finanţelor publice s-a orientat în trei direcţii principale: − unificarea sistemului fiscal; − reforma fiscală radicală; − măsuri pentru echilibrarea bugetului public. 1. Sistemul fiscal A. Prima măsură fiscală importantă a constituit-o reforma fiscală din 1921, propusă de Nicolae Titulescu14, care avea la bază o idee progresistă pentru acea vreme, şi anume impozitul cedular15, completat cu unul global pe venit progresiv, pe lux, cifra de afaceri şi anexe, precum şi scutiri pentru minimum de existenţă.
Legea pentru impozitul progresiv pe avere şi îmbogăţirea din timpul războiului, publicată în „Monitorul Oficial” din 1 august 1921. 15 Se calculează în funcţie de provenienţa venitului (Gh. D. Bistriceanu, C. G. Demetrescu, E. I. Macovei, Lexicon de finanţe-credit, contabilitate şi informatică financiar-contabilă, vol. I. Finanţe şi credit, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1981, p. 377). 44
14

Legea din 1 august 1921 desfiinţa vechile impozite directe, menţinând însă toate impozitele indirecte şi monopolurile, dar reglementa 8 impozite directe, din care şapte cedule, şi anume: 1) impozitul pe veniturile proprietăţii funciare neclădite (cedula A), stabilit la 15%; 2) impozitul pe veniturile proprietăţilor funciare clădite (cedula B), în cotă de 15%; 3) impozitul pe veniturile exploatărilor agricole (cedula C), fixat la 12%; 4) impozitul pe întreprinderile industriale şi comerciale (cedula D), în cotă de 12% pentru întreprinderile comerciale şi de 10% pentru cele industriale; 5) impozitul pe venituri din profesiuni şi ocupaţiuni necomerciale (cedula E), stabilit la 10%; 6) impozitul asupra lefurilor, indemnităţilor, pensiilor şi rentelor viagere (cedula F), fixat la 6%; 7) impozitul asupra veniturilor valorilor mobiliare, creanţelor, depozitelor, garanţiilor (cedula G), în cotă de 15%; - impozitul progresiv pe venitul global, perceput asupra veniturilor nete din cele 7 cedule de mai sus, în cotă de la 2% la 33%. În afară de aceste impozite, prin Legea din 1 august 1921 s-a instituit un impozit extraordinar – impozitul progresiv pe avere şi pe îmbogăţirea din timpul războiului – de data aceasta pe capital, aplicat asupra întregii averi nete mobile şi imobile a contribuabililor, în cotă de 3% la 33%, putându-se ridica, în anumite cazuri, până la 65% sau chiar la 91%. În plus, tot la 1 august 1921 s-a instituit impozitul pe lux şi cifra de afaceri, în cotă de 15%, perceput pe vânzarea de automobile, bijuterii, bronzuri, parfumerie, cosmetice, mătăsuri, lichioruri, şampanie etc. şi de 10% pe alte mărfuri, precum şi 1% asupra cifrei de afaceri. B. O nouă reformă fiscală a fost efectuată în 1923, fiind propusă de Vintilă Brătianu, care urma să consolideze unificarea sistemului fiscal românesc. Este vorba de Legea pentru unificarea contribuţiunilor directe şi pentru înfiinţarea impozitului pe venitul global16. Prin noua lege, impozitele cedulare sunt înlocuite cu 6 impozite directe, reale, denumite de lege şi elementare. Astfel, s-a renunţat la impozitul asupra veniturilor exploatărilor agricole şi la impozitul extraordinar asupra capitalului, fiind
„Monitorul Oficial” nr. 253 din 23 februarie 1923. A se vedea Lascăr Davidoglu, Legea contribuţiunilor directe, adnotată, Tiparul românesc S.A., Bucureşti, 1932. 45
16

menţinute celelalte 6 impozite din 1921, dar cu cote mai mici pentru unele din acestea. Cele 6 impozite erau: a) impozitul pe veniturile proprietăţilor agricole, în loc de 15%, a fost stabilit la 12%, iar în caz de arendare a proprietăţii agricole, 14%; dacă contribuabilul locuieşte în străinătate mai mult de 6 luni, 24%; b) impozitul pe veniturile proprietăţilor clădite, redus de la 15% la 12%, iar pentru cei ce locuiesc în străinătate, 20%; c) impozitul pe veniturile valorilor mobiliare cunoaşte unele diferenţieri în nivelul de cote în raport cu categoriile actelor şi faptelor impozabile; d) impozitul pe veniturile comerciale şi industriale, stabilit la 10%; e) impozitul pe salariu, redus la 4% de la 6%, iar pentru sume ce depăşesc 4.000 lei, 8%; f) impozitul pe veniturile din profesiuni şi ocupaţiuni neimpuse la celelalte impozite. Aceste 6 impozite, denumite de lege şi „obiective”, erau stabilite pe diferite venituri, împărţite în tot atâtea (6) categorii, în raport cu originea şi tratamentul aplicat. În plus, legea din 1923 stabilea impozitul progresiv pe venitul global, care avea natură subiectivă, personală. Venitul global se forma prin scăderea impozitelor elementare (cele şase de mai sus) şi a unor dobânzi. Cotele de impozit au fost stabilite între 1-30%, în raport cu venitul. C. Criza mondială de la finele deceniului trei şi începutul deceniului patru al secolului XX a influenţat negativ şi sistemul fiscal, astfel că în 1933 s-a procedat la sporirea taxelor de consumaţie şi a fost modificat impozitul pe lux şi cifra de afaceri, precum şi la sporirea contribuţiunilor directe şi introducerea monopolului de desfacere a băuturilor spirtoase. De asemenea, la 1 aprilie 1934, impozitul global a fost înlocuit cu unul supracotă17, care se percepea la sursă, combătându-se evaziunea fiscală şi simplificându-se procedura de impunere. Impozitul supracotă se asemăna cu impozitul progresiv anterior, aplicându-se, ca şi acesta, la toate veniturile elementare, cu deosebirea că se stabilea automat, fără a fi
„Monitorul Oficial” nr. 78 din 1 aprilie 1934. Supracota se aplica o dată cu cota principală şi asupra aceluiaşi venit, iar nu asupra venitului rezultat, după ce s-a scăzut impozitul calculat cu cota principală. 46
17

necesară o declaraţie specială a contribuabilului, şi se percepea asupra fiecărei surse de venit. D. În deceniul patru al secolului XX, raportul dintre impozitele directe şi cele indirecte s-a schimbat, ultimele ajungând la ¾ din veniturile statului. În timpul celui de-al doilea război mondial s-a trecut la o politică fiscală specială, pentru perceperea rapidă şi simplificată a impozitelor. În acelaşi scop, s-a adoptat o procedură de impunere completă, cuprinsă în Codul de procedură fiscală, adoptat la 1 aprilie 194218. 2. Procedura bugetară Procedura bugetară s-a menţinut, în general, pe principiile perioadei anterioare, examinate deja. 2.1. În vederea unei mai bune organizări bugetare, fiecare minister elabora un buget interior de execuţie, prin care se repartizau creditele bugetare între diferite servicii publice centrale şi locale. Cheltuielile bugetare nu puteau fi efectuate decât în limita strictă a creditelor deschise. Potrivit Legii din 31 iulie 192919 (modificată la 31 august 1931 şi 24 decembrie 1932), ordonanţarea plăţilor se făcea pe cale ierarhică. Astfel, miniştrii şi ceilalţi conducători de administraţii aveau dreptul de a dispune, în calitatea lor de ordonatori principali, de creditele ce li se deschideau. În continuare, ordonatorii secundari, pe baza delegaţiei primite pe numele lor, emiteau mandatele de plată în limitele prevăzute de ordonanţele de delegaţie. Plăţile se puteau face de către casieriile publice numai după verificarea ordonanţelor şi mandatelor de plată. 2.2. Organele locale, conform Legii din 14 aprilie 1933, aveau bugete proprii, aprobate de consiliul judeţean sau comunal, pe baza proiectelor elaborate de către prefect, respectiv de către primarul comunei. Veniturile bugetelor locale erau, potrivit legii din 1933, menţionată, constituite pe două căi: - venituri dependente de sistemul fiscal al statului prin subvenţii, cote adiţionale etc.; - venituri independente provenite din taxe comunale, calculaţia mărfurilor etc.

18 19

„Monitorul Oficial” nr. 78 din 1 aprilie 1942. „Monitorul Oficial” nr. 167 din 31 iulie 1929. 47

Cheltuielile publice locale se efectuau prin serviciile de contabilitate ale administraţiilor respective, potrivit Legii contabilităţii publice. 2.3. În deceniul al treilea al secolului XX, echilibrarea bugetară neputând fi realizată, s-a procedat la: a) reducerea importantă a cheltuielilor publice; b) majorarea cu cca 10% a impozitelor directe şi cu cca 20% a celor indirecte; c) scindarea bugetului statului în ordinar şi extraordinar; cel din urmă cuprindea veniturile neîncasate şi cheltuielile neefectuate din exerciţiile bugetare anterioare. 3. Aparatul fiscal 3.1. În perioada interbelică20, aparatul fiscal a fost organizat pe baza importantului principiu al separării atribuţiilor ce-i reveneau: a) constatarea şi aşezarea impozitelor; b) administrarea (mânuirea) încasării şi plăţii impozitelor. În aplicarea acestui principiu, prin reforma din 1929, funcţionarii din domeniul fiscal au fost împărţiţi în mod corespunzător în: - funcţionari aparţinând serviciilor de constatare a impozitelor; - funcţionari aparţinând serviciilor de încasări şi plăţi. De altfel, această distincţie se bazează, în ultimă instanţă, pe principiul general al finanţelor publice de separare a funcţiei de decizie de funcţia de casă, pentru a se evita operaţiuni nelegale, păgubitoare pentru bugetul public, favorizate de situaţiile în care cele două funcţii ale finanţelor s-ar exercita de acelaşi organ şi chiar de acelaşi funcţionar public. Separarea celor două administraţii (servicii) nu înseamnă că ele acţionau fără nicio legătură între ele. Dimpotrivă, cele două administraţii colaborau intens, comunicându-şi reciproc activităţile efectuate şi rezultatele obţinute. 3.2. În judeţe funcţiona câte o administraţie de constatare a impozitelor, condusă de administratori de constatare. Aceste administraţii aveau două secţii: - pentru constatarea impozitelor directe; - pentru constatarea impozitelor indirecte.

20

Pentru detalii, a se vedea E.M. Săsană, op. cit., p. 88 şi urm.

48

La nivelul plăşilor funcţiona câte o circumscripţie de constatare a impozitelor, care reprezenta celula sistemului fiscal de constatare, condusă de câte un controlor financiar, având în subordine ajutori de controlori. În acelaşi timp, în fiecare judeţ funcţiona câte o administraţie de încasări şi plăţi, cu principala atribuţie de a urmări şi încasa veniturile publice ce le erau date în debit şi de a efectua plăţile statului. Ea era subordonată nemijlocit Direcţiei contabilităţii generale a statului. Administraţia de încasări şi plăţi era condusă de un administrator, ajutat de controlori de urmărire, care executau operaţiunile de urmărire şi încasare a veniturilor publice. La nivelul plăşilor funcţionau percepţiile de circumscripţie, conduse de câte un contabil şi un număr de funcţionari de birou. Constatarea veniturilor publice provenite din taxe şi contribuţii, în cadrul administraţiilor locale, se făcea de către comisii de constatare locale, compuse din: delegatul serviciului financiar, la oraşe sau notarul comunal; un consilier comunal delegat şi un delegat al contribuabililor. Cei nemulţumiţi de constatările comisiei puteau face apel, în termen de 15 zile de la comunicare. Comisia de apel era compusă din: delegatul consiliului comunal, delegatul contribuabililor şi judecătorul de ocol. Împotriva deciziilor comisiilor de apel, când impozitul depăşea 100.000 lei, se putea face apel la tribunal sau la curtea de apel. Pe baza constatărilor definitive, se făcea înregistrarea în rolurile de încasări. Ne aflam în prezenţa unui contencios fiscal foarte judicios organizat şi cu o trăsătură democratică pronunţată în primele două faze administrativjurisdicţionale.
SECŢIUNEA a IV-a DREPTUL FINANŢELOR PUBLICE DUPĂ AL DOILEA RĂZBOI MONDIAL

Dominaţia sovietică, instaurată în România după al doilea război mondial, a impus înlocuirea statului de drept şi a economiei de piaţă cu dictatura comunistă de stat şi economică. Cadrul de acţiune a pârghiilor financiare, ca, de altfel, a tuturor categoriilor economice în general, era nemijlocit legat şi condiţionat de planul naţional unic de dezvoltare, ca instrument principal cu ajutorul căruia se asigura înfăptuirea dictaturii economice comuniste.

49

În aceste împrejurări, noţiuni ca „autonomie economico-financiară” a organelor administrative şi unităţilor de producţie, „autogestionarea întreprinderilor” şi „autoconducerea muncitorească” erau creaţii ale oligarhiei comuniste menite a justifica dictatura exercitată de un număr restrâns de persoane. 1. Organizarea bugetară A. În domeniul finanţelor regimului comunist, bugetul de stat a avut un rol important, în toate etapele perioadei respective, de peste 40 de ani, din ţara noastră, fiind subliniat rolul său politic în evoluţia economico-socială. Fiind un instrument al statului monopolist, supracentralizat, bugetul de stat avea o „menire tehnico-financiară subordonată principiului planificării socialiste”21. La rândul ei, legislaţia bugetară a reflectat concepţia menţionată despre importanţa şi menirea bugetului de stat. B. Astfel, cu ocazia restructurării financiare din 1949, bugetul de stat a fost definit drept „planul financiar anual al formării fondului unic de mijloace băneşti necesare îndeplinirii funcţiilor statului şi îndrumării lor în conformitate cu planul economic general, în vederea dezvoltării puterii economice a ţării, aşezării economiei naţionale pe baze socialiste, ridicării nivelului material şi cultural al celor ce muncesc şi garantării independenţei naţionale”22. Din această definiţie se desprind cele două caracteristici esenţiale ale concepţiei comuniste despre bugetul de stat, şi anume: a) natura bugetului de stat de „plan financiar” cu rol, în principal, de finanţare a economiei naţionale, adică – aşa cum se prevedea în Legea din 1949 – „în vederea dezvoltării puterii economice a ţării, aşezării economiei naţionale pe baze socialiste”; b) poziţia de subordonare a bugetului de stat faţă de planul economic, din moment ce el urma a fi întocmit „în conformitate cu planul economic general”. În realitate, proiectul planului economic era elaborat de Comitetul de Stat al Planificării, supus aprobării conducerii Partidului Comunist Român, iar pe baza şi în executarea acestuia, se întocmea proiectul bugetului de stat.

I. Gliga, Gh. Gilescu, P. Olcescu, Drept financiar, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1981, p. 47. 22 Art. 1 din Legea nr. 3/1949 asupra întocmirii şi încheierii bugetului general al Republicii Populare Române. 50

21

C. Pe parcursul consolidării statului centralizat, denumit şi „socialist”, a evoluat şi organizarea finanţelor, inclusiv a bugetului de stat şi a legislaţiei bugetare. Astfel, ultimul act legislativ cu caracter general în domeniul financiar, Legea finanţelor23, stabilea rolul bugetului de stat, după cum urmează: „Bugetul de stat cuprinde veniturile centralizate ale statului şi repartizarea acestora în concordanţă cu obiectivele planului naţional unic, pentru finanţarea dezvoltării economiei naţionale, acţiunilor social-culturale, apărării ţării şi altor nevoi ale societăţii” (art. 38). Rezultă că au fost menţinute cele două caracteristici prezentate mai sus şi, în plus, se precizează în mod expres principiul centralismului excesiv al bugetului de stat, în acord cu supercentralismul statului, deoarece bugetul cuprindea „veniturile centralizate ale statului şi repartizarea acestora” (deci, tot pe cale centralizată). Această caracteristică este demonstrată şi de includerea bugetelor locale în bugetul de stat, înlăturându-se orice manifestare de autonomie financiară a organelor de stat locale (judeţene, municipale, orăşeneşti şi comunale). Astfel, Legea finanţelor (nr. 9/1972, modificată şi completată prin Legea nr.2/1979), prevedea că „Bugetul de stat se compune din bugetul republican şi bugetele locale” (art. 183). D. Veniturile bugetului de stat erau formate, ţinând seama de caracteristicile menţionate, din următoarele surse băneşti: a) venituri provenite de la unităţile socialiste de stat; b) venituri şi alte încasări aferente bugetului asigurărilor sociale de stat (incluse şi ele în bugetul de stat – n.a.); c) impozite şi taxe plătite de organizaţiile cooperatiste şi unităţile economice ale celorlalte organizaţii obşteşti; d) taxe vamale; e) impozite şi taxe de la populaţie; f) alte venituri. E. Cheltuielile bugetului de stat. În Legea finanţelor se prevedea expres că acestea „se efectuează în concordanţă cu obiectivele planului naţional unic”, având deci principala destinaţie finanţarea economiei naţionale, care, după cum ştim, însemna de fapt finanţarea proprietăţii de stat, adică a întreprinderilor de stat. Astfel, cheltuielile bugetare se efectuau pentru: a) finanţarea economiei naţionale, cuprinzând obiective şi acţiuni care se finanţau din fondurile de dezvoltare economico-socială, şi anume:
23

Legea nr. 9/1972, modificată şi completată prin Legea nr. 2/1979. 51

investiţii productive; acoperirea necesarului de mijloace circulante al unor unităţi economice (desigur, de stat – n.a.); constituirea rezervelor de stat; dezvoltarea bazei materiale a unităţilor social – culturale şi pentru alte scopuri prevăzute prin dispoziţii legale; alte obiective sau acţiuni cu caracter economic; b) realizarea acţiunilor social-culturale; c) acordarea de pensii şi realizarea altor acţiuni din bugetul asigurărilor sociale de stat; d) apărarea ţării; e) funcţionarea organelor puterii de stat, organelor administraţiei de stat, organelor judecătoreşti şi celor ale procuraturii; f) realizarea altor acţiuni şi sarcini prevăzute prin dispoziţiile legale. F. Pentru a ilustra mai exact rolul şi caracteristicile bugetului de stat comunist este edificator să prezentăm pe scurt modul de formare şi cheltuire practică a veniturilor bugetare, în condiţiile în care marea majoritate a mijloacelor de producţie deveniseră proprietate de stat. Astfel, impozitele şi taxele de la populaţie nu au depăşit în nici un an 10% din totalul veniturilor bugetului de stat. Mai mult, în ultimii ani de guvernare socialistă, aceste venituri reprezentau numai între 1 – 2%. De altfel, şi în celelalte ţări foste socialiste, situaţia era similară. Spre exemplu, în anii '80, impozitele de la populaţie reprezentau 8,3% din veniturile bugetare în R.D. Germană, 8% în R.P. Bulgaria şi U.R.S.S. şi 2 % în R.P. Ungară24. În ce priveşte cheltuielile bugetare, în perioada „socialistă” a României, şi în mod special în anii '70 şi '80, între 55 – 65% din totalul resurselor băneşti ale bugetului de stat au fost destinate „dezvoltării economiei naţionale”, în realitate finanţării sectorului de stat din economie. Determinarea direcţiilor de evoluţie a economiei româneşti prin bugetul de stat este reflectată şi de caracteristica epocii comuniste reprezentată de faptul că resursele financiare concentrate în bugetul de stat deţineau peste 50% din resursele financiare ale economiei. Ponderea lor depăşea 70% până în 1978. În aceste condiţii, bugetul „de stat” era, practic, bugetul economiei naţionale şi deci nu un buget public. 2. Evoluţia dreptului fiscal A. În 1944, la terminarea celui de-al doilea război mondial, principalele impozite şi taxe ce se aplicau în România erau următoarele:
Ivan Vucev, Organizarea impunerii pe venit şi avere în ţările membre C.A.E.R., în „Revista de contabilitate” nr. 8/1985. 52
24

a) impozitele directe, împărţite în 6 cedule, astfel: - impozitul pe veniturile din proprietăţi agricole; - impozitul pe veniturile din proprietăţi clădite; - impozitul pe veniturile din capitalurile mobiliare; - impozitul pe veniturile din comerţ şi industrie; - impozitul pe salarii; - impozitul pe veniturile din profesii. La acestea se adăuga taxa pe hectarul de vie hibrizi; b) impozitele indirecte, dintre care menţionăm: - impozitul pe lux şi cifra de afaceri; - taxele de consumaţie; - impozitul excepţional de 12%; - impozitele şi taxele de timbru; - impozitul de echivalent; - taxele vamale de import şi export; - taxele pe băuturile spirtoase şi altele; c) monopolurile fiscale de stat. Pe lângă aceste impozite şi taxe mai importante, se aplicau şi alte impozite şi taxe cu o pondere mai redusă în veniturile statului. B. După al doilea război mondial, au avut loc importante modificări în sistemul fiscal. Reforma agrară din 1945, reforma şi stabilizarea monetară din 15 august 1947, abolirea monarhiei şi proclamarea Republicii Populare Române la 30 decembrie 1947, adoptarea Constituţiei din 13 aprilie 1948 şi, mai ales, naţionalizarea principalelor mijloace de producţie la 11 iunie 1948, măsură prin care s-a constituit un larg sector de stat în economia românească, sunt factori care au avut consecinţe considerabile şi din punct de vedere fiscal. Aceste evenimente au pregătit modificarea sistemului fiscal anterior. Astfel, în perioada 1945 – 1948 au avut loc şi unele modificări fiscale, dar nu de mare complexitate, cum au fost, spre exemplu, desfiinţarea impozitului excepţional de 12% (1948), sau înlocuirea impozitelor proporţionale cu cele progresive. C. În aceste condiţii social-economice, la 1 ianuarie 1949 s-a efectuat o restructurare financiară în cadrul căreia au fost luate o serie de măsuri fiscale radicale, determinate mai ales de naţionalizarea principalelor mijloace de producţie şi transformarea întreprinderilor particulare în întreprinderi de stat. Naţionalizarea a dat un alt conţinut şi o altă natură prelevărilor la bugetul de stat de la aceşti noi contribuabili. Ca atare, au fost desfiinţate impozitele directe. Astfel, impozitul pe cifra de afaceri pe care îl datorau anterior întreprinderile foste particulare, ca impozit
53

direct, a fost schimbat într-un impozit indirect, deoarece s-a transformat într-un mijloc de atragere la buget a venitului net centralizat al statului. De altfel, în anul 1950, cu unele modificări, impozitul pe cifra de afaceri a devenit impozitul pe circulaţia produselor, care se aplica nu numai asupra produselor de consum individual, ci şi asupra mijloacelor de producţie şi se datora atât de întreprinderile de stat, cât şi de cele particulare ce mai existau. Din 1952, numai întreprinderile de stat datorau noul impozit. În 1954, efectuându-se o reaşezare a impozitului, acesta este aplicat numai asupra bunurilor de consum individual, nu şi asupra mijloacelor de producţie, iar denumirea sa a devenit „impozit pe circulaţia mărfurilor”. Cu această denumire, impozitul, dar cu modificări pe parcurs în ce priveşte sfera de cuprindere, s-a aplicat în toată perioada regimului „socialist”. Mulţi ani la rând, acest impozit a constituit principala plată a venitului net centralizat al statului, încasat de la o întreprindere de stat. În acelaşi timp, în 1949 au fost introduse impozitul asupra operaţiilor de executări de lucrări, prestări de servicii şi transporturi (care ulterior a fost înlocuit cu impozitul asupra operaţiunilor necomerciale), impozitul pe veniturile cooperativelor şi impozitul pe spectacole. Unităţile cooperaţiei agricole au fost obligate să suporte impozitul agricol, devenit în 1952 (Decretul nr. 125/1952) impozitul pe veniturile agricole şi ale întovărăşirilor, iar din 1955 (Decretul nr. 212/1955) a fost înlocuit cu impozitul pe teren, cu cote fixe stabilite pe hectar, cu scopul de a încuraja sporirea producţiei agricole şi creşterea animalelor. Legislaţia fiscală de la 1 ianuarie 1949 a desfiinţat şi impozitele directe datorate de populaţie. S-au introdus însă impozitul pe veniturile populaţiei (Legea nr. 12/1949, înlocuită prin Decretul nr. 4/1952 şi apoi Decretul nr. 153/1954) şi impozitul agricol (Legea nr. 18/1949, înlocuită cu Legea nr. 2/1977). Ambele impozite au suferit numeroase modificări pe parcurs, în ce priveşte obiectul şi subiectele impunerii, în raport cu politica fiscală. În domeniul taxelor, menţionăm Legea timbrului (Legea nr. 6/1949 şi Decretul nr. 2/1949) care reglementa taxele de timbru, impozitul proporţional de timbru şi impozitul progresiv de timbru. De la 1 iulie 1955 această lege a fost înlocuită (Decretul nr. 199/1955 şi HCM nr. 911/1955), desfiinţându-se impozitul de timbru, iar taxelor de timbru li s-a atribuit natura reală de taxe, plată a unui serviciu prestat. La data de 1 ianuarie 1949 au fost introduse şi unele impozite şi taxe locale (Legea nr. 11/1949). De la 1 ianuarie 1952, aceste impozite şi taxe dobândesc o nouă reglementare (Decretul nr. 18/1952), care se va aplica până la 1 ianuarie 1982, când se vor adopta Legea nr. 25/1981 şi Decretul nr. 425/1981.
54

D. După cum observăm din cele arătate şi ţinând seama de evoluţia ulterioară, reţinem că legislaţia fiscală adoptată la 1 ianuarie 1949 nu a fost şi nici nu putea reprezenta forma definitivă a sistemului de venituri al regimului social-economic existent în România până în decembrie 1989. Transformările ce au avut loc după 1949 în evoluţia societăţii româneşti şi în economia naţională au determinat modificări şi în legislaţia fiscală, pentru ca aceasta să poată fi utilizată ca instrument important în aplicarea politicii economice şi financiare a statului centralizat „socialist”. Dintre impozitele mai importante menţionăm: impozitul pe beneficiu, impozitul pe produs şi vărsămintele din beneficiu datorate, din 1977, de către întreprinderile de stat. De la 1 ianuarie 1979, în locul impozitului pe beneficiu şi a impozitului pe produs s-a introdus aşa-zisa prelevare pentru societate a unei părţi din valoarea producţiei nete, ca principală formă de participare a întreprinderilor industriale de stat la crearea fondurilor bugetului de stat. Tot de la 1 ianuarie 1979, vărsămintele din beneficiile întreprinderilor de stat au dobândit o nouă reglementare (Legea nr. 29/1978) şi au devenit principala sursă de venit a bugetului de stat, până în decembrie 1989, deoarece se prelua întreg beneficiul creat de întreprinderi, după acoperirea unor nevoi financiare planificate ale acestora; impozitul pe fondul total de retribuire a unităţilor de stat a fost introdus de la 1 iulie 1977 în locul impozitului pe retribuţiile individuale, care s-a desfiinţat. Noul impozit era plătit de întreprinderile de stat, care achitau salariaţilor numai între 14,50 şi 17,50%, diferenţiat pe ramuri, subramuri şi activităţi, asupra fondului total de retribuire. Impozitul s-a aplicat până la 31 decembrie 1990; taxa pentru folosirea terenurilor proprietate de stat a fost introdusă începând cu anul 1975, justificată ca mijloc de protecţie suplimentară a terenurilor agricole şi forestiere, deoarece se datora pentru utilizarea acestor categorii de terenuri în alte scopuri. Prin impozite de genul celor arătate, regimul supracentralizat prelua de la întreprinderile de stat venitul rezultat din activitatea acestora. 3. Organele administraţiei de stat financiar – bancare A. După luarea puterii de către comunişti, prin măsurile economice adoptate (naţionalizarea principalelor mijloace de producţie, etatizarea băncilor, reforma şi stabilizarea monetară, restructurarea financiară etc.) s-a instituit monopolul absolut al proprietăţii de stat (peste 2/3 din avuţia
55

naţională şi fondurile fixe din economie), s-a redus exagerat ponderea proprietăţii cooperatiste, s-a îngrădit tot mai accentuat mica producţie ţărănească, s-au limitat extrem proprietatea şi producţia meşteşugărească, s-a ajuns la concentrarea excesivă a producţiei industriale (întreprinderi de mari dimensiuni). Ca atare, statul a devenit administrator general al unui imens patrimoniu. În aceste condiţii, în sfera domeniului public au fost incluse în mod arbitrar şi bunurile aparţinând în mod tradiţional domeniului privat al statului, cum erau cele aflate în administrarea directă a întreprinderilor de stat, centralelor industriale, trusturilor şi altor unităţi economice de stat. În consecinţă, şi activitatea financiară pe care statul era interesat să o reglementeze în detaliu şi-a extins sfera, cuprinzând nu numai pe cea implicată de finanţele publice, ci şi pe cea a unităţilor economice de stat, care, potrivit practicii financiare internaţionale, este considerată ca aparţinând domeniului financiar privat. B. Ţinând seama de această situaţie, activitatea executivă financiară de stat era exercitată, atât pe plan central, cât şi pe plan local, de organele administrative financiar-bancare de stat, cum erau: a) pe plan central: Ministerul Finanţelor, Banca Naţională, băncile specializate (Banca de Investiţii, Banca Agricolă şi Banca Română de Comerţ Exterior), Casa de Economii şi Consemnaţiuni, Administraţia Asigurărilor de Stat, precum şi direcţiile financiare şi de preţuri din ministere şi celelalte organe centrale de stat; b) pe plan local: − organele financiare ale unităţilor administrativ-teritoriale; − organele şi unităţile subordonate ale organelor centrale administrative financiar-bancare de stat menţionate mai sus; − compartimentele financiar-contabile din cadrul: − instituţiilor de stat; − unităţilor economice de stat (întreprinderi, centrale etc.). În ultimele două decenii ale regimului comunist au funcţionat şi Consiliul Financiar – Bancar şi comisiile financiar – bancare teritoriale, compuse din reprezentanţii organelor administrative financiar – bancare enumerate mai sus (M.F., băncile specializate, C.E.C. şi ADAS). C. Ministerul Finanţelor era organul administrativ central de specialitate care răspundea de înfăptuirea „politicii financiare a partidului şi

56

statului în domeniul finanţelor” şi acţiona pentru asigurarea echilibrului financiar, monetar şi valutar al ţării25. D. Banca Naţională, împreună cu băncile specializate, ca organe de stat, răspundeau de înfăptuirea şi asigurarea aplicării, în activitatea lor, a „politicii partidului şi statului în domeniul monetar şi al creditului, potrivit prevederilor Legii finanţelor şi ale legilor şi statutelor lor de organizare şi funcţionare”26. Banca Naţională era şi principalul organ de casierie al executării bugetului de stat. E. Casa de Economii şi Consemnaţiuni constituia instituţia specializată în atragerea şi păstrarea economiilor băneşti ale populaţiei, având şi unele atribuţii bancare şi financiare27. F. Administraţia Asigurărilor de Stat îndeplinea atribuţii de asigurare prin efectul legii a valorii contractuale a bunurilor, a persoanelor şi de răspundere civilă. Celelalte organe administrative financiare şi bancare, centrale sau locale menţionate mai sus aveau atribuţii specifice organelor sau unităţilor în cadrul cărora funcţionau. * Complexitatea şi sfera largă a activităţii financiare ce se desfăşura în regimul comunist de către stat au necesitat o reglementare stufoasă, greu de cunoscut şi deci dificil de aplicat. Numai Legea finanţelor, după modificarea şi completarea ei, avea 257 de articole şi trei anexe. Evoluţia legislaţiei financiar - bancare după evenimentele din decembrie 1989 va fi examinată în cadrul capitolelor următoare.

25

Art. 228 din Legea finanţelor nr. 9/1972, modificată şi completată prin Legea

nr. 2/1979. Idem, art. 232. Decretul nr. 371/1958 privind organizarea şi funcţionarea Casei de Economii şi Consemnaţiuni, precum şi Statutul C.E.C. 57
27 26

GHIDUL STUDENTULUI A. Concepte-cheie • Organizarea fiscală • Regulamentul Organic • Organele fiscale • Patenta şi birul (capitaţiunea) • Tantieme • Controlul dublu asupra finanţelor publice • Supracotă • Aparatul fiscal • Procedura bugetară • Contencios fiscal • Monopoluri fiscale • Organizare bugetară • Exerciţiu bugetar • Curtea de Conturi • Regim vamal • Comisia de apel • Plan economic • Restructurare financiară • Vărsăminte din beneficii • Autonomie economico-financiară B. Teme pentru dezbateri • Legislaţia finanţelor publice de la întemeierea Principatelor Române până la Unirea lor • Legislaţia finanţelor publice de la Unirea Principatelor până la primul război mondial • Dreptul finanţelor publice între cele două războaie mondialedirecţii principale de evoluţie • Reforma fiscală din 1921 şi 1923 • Dreptul finanţelor publice după al doilea război mondial • Planul naţional unic de dezvoltare-rol • Caracteristicile esenţiale ale concepţiei comuniste despre bugetul de stat • Evoluţia dreptului fiscal după al doilea război mondial • Organele administraţiei de stat financiar-bancare, centrale şi locale, şi atribuţiile lor anterior evenimentelor din decembrie 1989
58

CAPITOLUL III NOŢIUNI GENERALE DE DREPT AL FINANŢELOR PUBLICE

În cursul de Drept al finanţelor publice considerăm că este util să se includă şi un capitol care să prezinte noţiuni generale specifice acestei discipline de învăţământ, care să sprijine studenţii în înţelegerea şi însuşirea noţiunilor ce vor apărea pe parcursul desfăşurării materiei de faţă.
SECŢIUNEA I NOŢIUNEA ŞI OBIECTUL DREPTULUI FINANCIAR

1. Reglementarea juridică privind finanţele publice Relaţiile financiare privite în sens restrâns, aşa cum s-a arătat, adică finanţele publice, cuprind relaţiile referitoare la formarea, administrarea, repartizarea, întrebuinţarea şi controlul fondurilor băneşti ale bugetelor publice, fonduri care au caracter nerambursabil. Aceste fonduri publice se constituie, se repartizează, se administrează şi se controlează în temeiul unor norme juridice. Într-adevăr, „la fel ca alte activităţi de interes economico-social, procedeele şi mijloacele prin care statul şi alte colectivităţi publice îşi procură fondurile băneşti necesare se realizează, în mod practic, numai în urma şi pe baza reglementării acestor procedee sau mijloace prin norme juridice referitoare la impozite şi la modul de percepere a lor, la cheltuielile publice şi la modul de efectuare a lor etc.”1 Normele juridice care au ca obiect de reglementare finanţele publice constituie norme juridice financiare. Totalitatea acestor norme juridice financiare alcătuieşte reglementarea juridică privind finanţele publice sau legislaţia finanţelor publice.

Ioan Gliga, Dreptul finanţelor publice, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1992, p. 8-9. 59

1

Ca atare, fenomenele financiare din interiorul întreprinderilor şi între acestea sunt subordonate dreptului privat, constituind categoria finanţelor private examinate sumar mai sus2. Desigur că aceasta presupune obligaţia tuturor agenţilor economici de a organiza şi conduce anumite evidenţe contabile şi financiare3 necesare pentru controlul modului de determinare şi plată a obligaţiilor fiscale ale tuturor întreprinderilor. Sub acest ultim aspect, adică al organizării evidenţelor menţionate, statul intervine prin norme juridice financiare şi în sectorul privat al economiei româneşti. 2.Categoriile de norme juridice care au ca obiect finanţele publice Organizarea şi funcţionarea în bune condiţiuni a serviciilor publice necesită resurse băneşti importante. a) În acest scop, o primă categorie de norme juridice având ca obiect de reglementare finanţele publice o reprezintă cele privind procesul de formare, de constituire a resurselor băneşti necesare satisfacerii nevoilor publice, adică a fondurilor băneşti publice. Normele juridice din această categorie asigură concentrarea în bugetele publice a resurselor băneşti necesare constituirii şi alimentării veniturilor publice, adică a fondurilor băneşti aflate la dispoziţia organelor centrale şi locale ale administraţiei publice. În această categorie de norme juridice se cuprind reglementările privind stabilirea şi perceperea impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi a celorlaltor venituri publice. b) A doua categorie de norme juridice financiare o constituie cele ce stabilesc destinaţiile pentru care pot fi utilizate veniturile publice, adică, mai exact, natura cheltuielilor publice şi procedura de efectuare a acestora. c) A treia categorie de norme juridice care au ca obiect finanţele publice se referă la emisiunea şi circulaţia bănească. d) O altă categorie de norme juridice financiare o reprezintă cele privind creditul public. e) În fine, o altă categorie de norme juridice financiare au ca obiect controlul financiar. Unii autori mai grupează normele juridice financiare, tot după domeniul de reglementare, astfel:

A se vedea Secţiunea II din capitolul I. Legea contabilităţii, nr. 82/1991, republicată în „Monitorul Oficial” nr. 48 din 14 ianuarie 2005. 60
3

2

a) norme de drept bugetar care reglementează elaborarea şi aprobarea bugetelor ce compun sistemul unitar de bugete publice şi execuţia acestora; b) norme de drept fiscal, care reglementează impozitele, taxele, contribuţiile şi celelalte venituri publice, precum şi procedura de realizare a acestora; c) norme care reglementează împrumutul public; d) norme care reglementează controlul financiar. 3. Definiţia dreptului finanţelor publice Analiza de mai sus învederează caracterul complex al normelor juridice care alcătuiesc reglementarea juridică privind finanţele publice. Aceste norme juridice prezintă o importanţă deosebită, întrucât de conţinutul lor depinde realizarea scopului finanţelor publice, adică satisfacerea nevoilor sociale generale. Drepturile şi libertăţile largi pe care societatea modernă le recunoaşte omului implică cheltuieli publice deosebit de mari pentru ca aceste drepturi şi libertăţi să fie realizate, în mod practic. Pentru a putea fi obţinute resursele băneşti necesare finanţării unor cheltuieli publice sporite, este, desigur, necesară extinderea procesului de constituire, de formare a veniturilor publice, pentru a asigura acel echilibru între venituri şi cheltuieli, care constituie dezideratul major al oricărei administraţii publice. Nevoile publice cunosc o creştere specifică în perioada de trecere a ţării noastre la o reală economie de piaţă, când, datorită reformei economice, se nasc, în mod obiectiv, multiple dezechilibre sociale şi economice care implică o intervenţie sporită a statului pentru a se evita o prăbuşire economică totală şi necontrolată. În consecinţă, normele juridice de natură financiară au un rol important, putând fi un factor stabilizator atât prin condiţiile în care este realizată repartiţia produsului social, pentru formarea veniturilor publice, cât şi prin procesul complex de distribuire a acestor venituri pentru acoperirea echilibrată şi echitabilă a nevoilor publice foarte mari în cursul înfăptuirii trecerii la o reală economie de piaţă. Aşa se explică faptul că finanţele publice reprezintă o componentă importantă şi un factor stimulator al reformei economice. Natura „financiară” a reglementării juridice din domeniul finanţelor publice se exprimă în denumirea acestei reglementări – fie „legislaţie financiară publică”, fie „dreptul finanţelor publice”.
61

Se remarcă, în mod justificat, că „deosebirea dintre aceste denumiri este evident formală, deoarece cuvintele «legislaţie» şi «drept» sunt sinonime şi, în acest caz, au acelaşi obiect, de reglementare – procedeele sau mijloacele financiare”4. Se optează pentru denumirea de dreptul finanţelor publice a reglementării juridice a finanţelor publice. Se are în vedere că denumirea „dreptul finanţelor publice” indică faptul că este vorba de reglementarea juridică având ca obiect numai acele acte sau operaţiuni financiare „care alcătuiesc finanţele publice” şi exprimă apartenenţa acestei reglementări la dreptul public. Împărtăşind argumentele menţionate sumar, considerăm că, în cazul reglementărilor juridice care au ca obiect numai finanţele publice5, denumirea de „dreptul finanţelor publice” este cea mai potrivită. În ce priveşte obiectul concret al acestei ramuri de drept, Legea privind finanţele publice este edificatoare. Ca atare, dreptul finanţelor publice are ca obiect de reglementare bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale şi finanţele instituţiilor publice, precum şi regimul general al veniturilor publice şi al cheltuielilor publice. În raport cu acest obiect şi cu funcţiile finanţelor publice, se pot distinge mai multe subramuri ale dreptului finanţelor publice, cum ar fi, spre exemplu: dreptul bugetar, dreptul fiscal, dreptul de control financiar. Suntem de părere că, în condiţiile reformei economico-sociale şi juridice impuse de trecerea la economia de piaţă de tip occidental şi de edificarea statului de drept, rolul dreptului fiscal este deosebit de important, prioritar. În raport cu cele arătate, credem că dreptul financiar poate fi definit ca fiind ansamblul normelor juridice care au ca obiect principiile, procedeele, actele şi operaţiunile prin intermediul cărora se mobilizează, se repartizează, se administrează şi se controlează fondurile băneşti publice pentru satisfacerea nevoilor generale ale societăţii, precum şi obligaţia agenţilor economici de a organiza şi conduce anumite evidenţe contabile şi financiare. Nu avem pretenţia de a fi realizat cea mai bună definire a acestei ramuri a dreptului, dar sperăm că ea se va putea completa odată cu aprofundarea şi extinderea cercetării în acest domeniu complex al dreptului.
Ioan Gliga, op. cit., p. 9. Legea nr. 500/2002, în „Monitorul Oficial” nr.597 din 13 august 2002, cu modificările şi completările ulterioare. 62
5 4

Pe plan internaţional, dar în ultimii ani şi în ţara noastră, se extinde dezbaterea privind constituirea dreptului fiscal ca ramură distinctă de drept6. În aceste condiţii s-a acceptat ca „dreptul fiscal” să fie tratat ca disciplină distinctă. Menţionăm că în lucrarea Evitarea dublei impozitări internaţionale am pledat pentru o nouă ramură a Dreptului internaţional, respectiv Dreptul fiscal internaţional7.
SECŢIUNEA a II-a IZVOARELE DREPTULUI FINANŢELOR PUBLICE

1.Caracterizare generală În practica legislativă, normele juridice generale care alcătuiesc izvoarele dreptului finanţelor publice au o bază constituţională, deoarece însăşi legea fundamentală cuprinde cele mai importante reglementări financiare. În ţara noastră, această practică legislativă este tradiţională, dacă ne referim la Constituţia din 1866 sau la cea din 1923, la constituţiile comuniste din 1948, 1952, 1965 sau la Constituţia României din 1991, revizuită în anul 2003. Cadrul legislativ al reglementărilor financiare este, însă, în realitate şi în mod necesar, foarte complex, cuprinzând numeroase forme de exprimare a normelor juridice ce compun dreptul finanţelor publice. Astfel, pe lângă Constituţie, au existat şi există alte legi, precum şi ordonanţe şi hotărâri ale Guvernului şi decizii ale organelor administrativ-teritoriale, instrucţiuni, ordine şi alte reglementări cu caracter normativ, emise de Ministerul Finanţelor Publice şi Banca Naţională a României. Vom examina pe scurt aceste categorii de norme juridice, sub aspectul reglementărilor financiare concrete pe care le cuprind. 2. Constituţia Principalul izvor al dreptului finanţelor publice îl constituie legea fundamentală a ţării. Prevederile constituţionale servesc pentru stabilirea competenţelor organelor puterii legislative şi celor ale puterii executive, centrale şi locale, în elaborarea, adoptarea, executarea şi încheierea bugetelor publice. De asemenea, Constituţia stabileşte principiile ce stau la baza politicii financiare, monetare şi valutare a statului.
A se vedea Radu Bufan (coordonator), Tratat de drept fiscal, Partea generală, vol. I, Editura „Lumina Lex”, Bucureşti, 2005, p. 19 şi urm. 7 Editura „Monitorul Oficial”, Bucureşti, 1999. 63
6

În acelaşi timp, Constituţia mai cuprinde principalele dispoziţii privind: organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi; funcţia de control a acesteia; raportul public pe care Curtea de Conturi îl prezintă anual Parlamentului; statutul juridic al membrilor Curţii de Conturi. Din ansamblul prevederilor constituţionale rezultă că legiuitorul a înţeles să acorde o importanţă deosebită activităţii financiare publice, deoarece principalele competenţe în materie au fost atribuite puterii legislative. Cu ocazia revizuirii din 2003 a Constituţiei, au fost instituite importante prevederi noi privind: rolul intervenţiei statului în economie (art.138, secţ.3-destinaţia unor fonduri; art. 43, secţ.3-obligaţia de a lua măsuri de dezvoltare economică şi de protecţie socială, de natură să asigure cetăţenilor un nivel de trai decent; art.134, lit.f-crearea condiţiilor pentru creşterea calităţii vieţii, lit. g -politica regională în concordanţă cu obiectivele U.E.); prevederi care anticipează calitatea de membru U.E. (art.41, al. 2 – dobândirea de terenuri de către străini; art. 138, secţ. 2 – introducerea monedei euro; art. 145 – transferul unor prerogative organismelor comunitare). 3. Legile Celelalte legi, altele decât Constituţia, adică legile ordinare, cuprind cele mai importante norme juridice financiare. Între acestea, un loc important îl ocupă Legea privind finanţele publice, legile bugetare anuale şi legile fiscale. Legea privind finanţele publice8 şi Legea finanţelor publice locale9 reflectă, pe plan juridic, strategia şi politica României în domeniul finanţelor publice în legătură cu descentralizarea, autonomia unităţilor administrativ-teritoriale şi a unităţilor economice de stat, tranziţia spre economia de piaţă şi privatizarea. În acest fel, prin legile menţionate se realizează adaptarea finanţelor României la cerinţele economiei de piaţă şi ale statului de drept.

Legea nr. 10/1991, publicată în „Monitorul Oficial” nr.23 din 30 ianuarie 1991, înlocuită prin Legea nr.72/1996, cu acelaşi titlu, publicată în „Monitorul Oficial” nr. 152 din 17 iulie 1996 şi apoi prin Legea nr.500/2002, în „Monitorul Oficial” nr. 597 din 13 august 2002. 9 Legea nr. 189/1998, publicată în „Monitorul Oficial” nr.404, din 22 octombrie 1998, cu modificările ulterioare, înlocuită cu O.U.G. nr. 45/2003, în „Monitorul Oficial” nr.431 din 19. iunie 2003. 64

8

Conţinutul legilor circumscrie însăşi sfera finanţelor publice, referindu-se la sistemul bugetar10 (bugetul public naţional), cu categoriile de bugete publice care-l compun, adică: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetele instituţiilor publice autonome, bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, după caz; bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii; bugetele fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat şi ale căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice; bugetele fondurilor externe nerambursabile; bugetele locale. Legile menţionate realizează o definire a cheltuielilor publice, a procesului bugetar şi a clasificaţiei bugetare. Astfel, principalele cheltuieli ce se pot finanţa de la bugetul public sunt cele pentru învăţământ, sănătate, ocrotiri şi asigurări sociale, cultură, artă, sport, protecţie socială, apărarea ţării şi ordinea publică, faţă de trecut, când predominau cele economice. În ceea ce priveşte procedura bugetară, se asigură, pentru prima dată, după 40 de ani, autonomia bugetelor locale, adică ale unităţilor administrativ-teritoriale prin: stabilirea competenţei de aprobare a bugetelor de către consiliile locale, ca organe deliberative (judeţ, municipiu, oraş, comună); înlăturarea metodei regularizărilor între bugetele locale; constituirea de fonduri de tezaur la nivelul judeţelor şi Municipiului Bucureşti. În acelaşi timp, se prevede autonomia în domeniul finanţelor asigurărilor sociale de stat, prin elaborarea şi adoptarea unui buget separat de bugetul de stat şi de bugetele locale. Legate de restructurarea procedurii bugetare sunt şi instituirea emiterii bonurilor de tezaur, în caz de necesitate, reglementarea fondurilor speciale, ca anexe la bugetul de stat, constituirea unui fond de tezaur al statului şi restrângerea virărilor de credite bugetare, corespunzător creşterii rolului de decizie al Parlamentului în domeniul finanţelor publice. Legile finanţelor publice statuează foarte clar caracterul legal al veniturilor publice, care nu pot fi stabilite decât prin lege. În acest sens, anual se stabileşte lista impozitelor şi taxelor şi a celorlalte venituri ale statului care urmează să se perceapă. Totodată, se interzice perceperea cu orice titlu sau denumire de contribuţii directe sau indirecte, altele decât
În Legile nr.10/1991 şi nr. 72/1996 privind finanţele publice se utiliza noţiunea de buget public naţional. 65
10

cele prevăzute de lege11. Sunt prevăzute şi măsuri legale pentru corecta determinare, încasarea ritmică, la termenele legale, şi urmărirea silită a veniturilor publice, cu asigurarea căilor de atac pentru contribuabilii nemulţumiţi, dar şi a sancţiunilor pentru cei ce nu respectă legislaţia fiscală. Pentru finanţarea instituţiilor publice, legile cuprind un capitol distinct, cu reglementări specifice. Veniturile publice sunt stabilite prin legi ordinare, care prevăd principalele elemente ale fiecărui venit şi măsurile necesare pentru determinarea cuantumului acestuia şi încasarea lui. Spre exemplu: Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal; Legea nr. 86/ 2006 privind Codul vamal. 4. Hotărârile consiliilor locale Bugetul propriu al fiecărei unităţi administrativ-teritoriale care are personalitate juridică (comună, oraş, municipiu, sector al Municipiului Bucureşti, judeţ, respectiv Municipiul Bucureşti) se aprobă anual prin hotărâri ale consiliilor acestor unităţi. Tot prin astfel de hotărâri se stabilesc măsurile pentru executarea bugetelor locale şi se aprobă conturile anuale de execuţie ale bugetelor respective. De asemenea, consiliile respective au unele competenţe în ce priveşte stabilirea unor taxe şi majorarea cotelor unor taxe şi impozite locale, precum şi acordarea unor înlesniri fiscale12. 5. Actele normative ale organelor centrale ale autorităţii executive În acest sens, menţionăm ordonanţele Guvernului, prin care se reglementează unele venituri publice, pe baza delegării de competenţă dată de Parlament prin lege. Potrivit art. 58 din Constituţia României din 199113, „unica autoritate legiuitoare a ţării” este Parlamentul. În baza art. 114 din Constituţia României, Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice. Legea de abilitare va stabili, în mod obligatoriu, domeniul

Art. 2, pct. 42 din Legea nr. 500/2002. Legea nr. 189/1998 privind finanţele publice locale, publicată în „Monitorul Oficial” nr.404 din 22 octombrie 1998, înlocuită prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 45/2003, aprobată prin Legea nr.108/2004. 13 „Monitorul Oficial” nr.233 din 21 noiembrie 1991, revizuită în 2003. 66
12

11

şi data până la care se pot emite ordonanţe, precum şi dacă ordonanţele se supun aprobării Parlamentului, potrivit procedurii legislative. Din prevederile Constituţiei României, rezultă că delegarea legislativă ce se acordă Guvernului este o excepţie de la regula că unica autoritate legiuitoare, în baza principiului separării puterilor în stat, este Parlamentul. Ca atare, delegarea legislativă respectivă se acordă în situaţii specifice, când Parlamentul este în imposibilitatea de a elabora legi, din diferite motive, printre care, desigur, şi vacanţa parlamentară. Numai că această excepţie s-a transformat în regulă, în sensul că, începând din 1992, în fiecare an, Parlamentul a promulgat legi de abilitare a Guvernului de a emite ordonanţe în timpul vacanţei parlamentare. Pe baza acestor legi, au fost emise zeci de ordonanţe ale Guvernului în fiecare an, prin care au fost reglementate probleme financiare deosebit de importante, mai ales în domeniile bugetar, fiscal şi al creditului public. În acelaşi timp, Guvernul a emis numeroase ordonanţe de urgenţă în domeniul fiscal. În acest fel, considerăm că a fost eludată funcţia legislativă a Parlamentului, iar Guvernul a cumulat, pe lângă atributele executivului, şi pe cele ale legislativului. O astfel de guvernare este dăunătoare nu numai democraţiei, dar şi stabilităţii legislative, deoarece ordonanţele fiind elaborate în grabă şi fără o dezbatere parlamentară, amplă şi contradictorie, a fost nevoie ca ele să fie modificate frecvent, mai ales cele din domeniul fiscal (cum este cazul, spre exemplu, al Ordonanţei privind taxa pe valoarea adăugată, impozitul pe profit; tariful vamal de import al României). Instabilitatea legislativă generează grave prejudicii economiei, mai cu seamă în domeniul investiţiilor, atât din surse interne, cât mai ales din surse externe. Suntem de părere că ar fi util să se manifeste mai multă exigenţă în stabilirea domeniilor în care se delegă competenţa de legiferare Guvernului şi să se limiteze delegările la un număr restrâns de probleme, care sunt stringente şi absolut necesar de reglementat în perioada de timp a delegării, iar ordonanţele de urgenţă să se emită numai în cazuri deosebite, potrivit Constituţiei, revizuite. De asemenea, prin hotărâri ale Guvernului se stabilesc măsuri pentru executarea bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat, după ce acestea au fost adoptate de către Parlament. De altfel, Guvernul exercită conducerea generală a activităţii executive în domeniul finanţelor publice, în care scop are îndatorirea de a examina periodic situaţia financiară pe economie, execuţia bugetului de stat şi a bugetelor

67

fondurilor speciale şi de a stabili măsuri pentru menţinerea sau îmbunătăţirea echilibrului financiar14. Prin decizii ale organelor locale ale puterii executive se stabilesc unele taxe şi măsuri pentru realizarea veniturilor publice şi executarea bugetelor locale şi se pot acorda unele înlesniri fiscale. Instrucţiunile, ordinele şi celelalte acte cu caracter normativ ale Ministerului Finanţelor Publice, emise în baza şi pentru aplicarea legilor, ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului, stabilesc măsuri pentru aplicarea unitară şi uniformă a acestora. Astfel de norme departamentale sunt emise pentru aplicarea, spre exemplu, a legilor, precum şi a ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului în ce priveşte condiţiile de stabilire şi urmărire a impozitelor, taxelor şi altor venituri publice. Regulamentele, normele şi alte acte cu caracter normativ ale Băncii Naţionale a României Potrivit Legii nr.58/199815, Banca Naţională stabileşte reglementările în domeniile monetar, de credit, valutar şi de plăţi. În exercitarea acestei competenţe, B.N.R. emite regulamente, norme şi alte acte cu caracter normativ, cum sunt, spre exemplu: - Normele nr. 10/2004 privind autorizarea băncilor16; - Normele nr. 16/2002 privind capitalul social minim al băncilor şi sucursalele băncilor străine17; - Regulamentul nr. 4/2005 privind regimul valutar18.
SECŢIUNEA a III-a RAPORTURILE JURIDICE FINANCIARE

În secţiunea precedentă ne-am referit la izvoarele dreptului finanţelor publice. Este logic ca în continuarea incursiunii noastre, în materia noţiunilor generale ale acestei ramuri de drept, să examinăm raporturile juridice ce iau fiinţă în temeiul legilor, ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului şi al celorlalte acte cu caracter normativ specifice domeniului financiar.
14 15

Art.18, alin.2, lit.c) din Legea nr.500/2002. Lege privind activitatea bancară, publicată în „Monitorul Oficial” nr.121 din 23 martie 1998. 16 „Monitorul Oficial” nr. 945 din 15 octombrie 2004. 17 „Monitorul Oficial” nr.683 din 16 noiembrie 2002. 18 „Monitorul Oficial” nr. 297 din 8 aprilie 2005. 68

Normele juridice financiare analizate sunt instituite de către stat cu scopul de a constitui temeiul raporturilor juridice ce se nasc în dreptul finanţelor publice. Fenomenul financiar capătă contur şi se poate realiza numai în cadrul unor raporturi juridice ce se nasc, se modifică şi se sting în baza izvoarelor de drept al finanţelor publice care reglementează drepturile şi obligaţiile financiare publice şi care reprezintă, ca atare, raporturile juridice financiare publice. 1. Subiecţii raporturilor juridice financiare publice Subiecţii raporturilor juridice având ca obiect finanţele publice sunt: a) pe de o parte, organele financiare de stat, învestite de lege cu atribuţii de stat specifice elaborării şi executării bugetelor publice, activităţii de stabilire-percepere a impozitelor, de administrare şi repartizare a fondurilor băneşti ale bugetelor publice. Organele financiare sunt învestite cu competenţa de a elabora şi executa bugetele publice, de a stabili şi încasa veniturile publice, a le administra şi apoi a le repartiza pe destinaţii legale, precum şi de control al aplicării normelor juridice financiare. Practic, această competenţă se exercită de către Guvern, Ministerul Finanţelor Publice şi organele sale teritoriale, precum şi de organele administrativteritoriale cu competenţă în acest domeniu. Organele financiare de stat au o situaţie juridică specifică, în sensul că ele pot pretinde celuilalt subiect participant anumite prestaţiuni sau abţineri şi, în acest scop, îl pot controla, sancţiona şi executa silit. Aceasta nu înseamnă că organele financiare nu au îndatorirea de a garanta drepturile şi interesele legale ale celuilalt subiect participant. Spre exemplu, organele financiare au dreptul de a stabili veniturile publice (impozite, taxe etc.), de a verifica şi definitiva sumele cuvenite bugetelor publice, de a încasa în contul bugetelor publice sumele reprezentând venituri publice şi de a îndruma, controla şi urmări, inclusiv prin executare silită, realizarea impozitelor şi taxelor, respectând, în toată această activitate, drepturile şi interesele contribuabililor; b) pe de altă parte, al doilea subiect participant la aceste raporturi juridice poate fi o persoană juridică, de drept public sau de drept privat, sau o persoană fizică, căreia îi revin anumite drepturi şi obligaţii stabilite de reglementarea juridică din domeniul finanţelor publice. Spre exemplu, tuturor persoanelor care realizează venituri sau posedă capital le revine obligaţia de a plăti anumite impozite, taxe sau alte venituri publice, devenind, în acest fel, subiecţi ai raporturilor juridice privind finanţele publice. Situaţia juridică a acestui al doilea subiect al raporturilor examinate este diferită de cea a primului subiect (organul de stat), deoarece îi garantează respectarea drepturilor şi intereselor prevăzute
69

de lege, adică, dacă este nedreptăţit, are dreptul de a ataca organele financiare de stat. După cum observăm, subiecţii raporturilor juridice privind finanţele publice nu sunt egali în drepturi şi obligaţii, aşa cum este cazul părţilor în raporturile juridice de drept civil. 2. Conţinutul raporturilor juridice financiare publice Conţinutul raporturilor juridice privind finanţele publice include drepturile şi îndatoririle ce revin celor doi subiecţi ai acestor raporturi. În acest sens, organele financiare de stat au dreptul şi obligaţia de a elabora bugetele publice şi a lua măsurile pentru executarea lor, de a acţiona pentru stabilirea şi încasarea veniturilor publice, de a le administra în mod corespunzător, de a le repartiza potrivit destinaţiilor legale. În acelaşi timp, al doilea subiect al raporturilor juridice privind finanţele publice are îndatorirea de a executa obligaţia financiară ce îi revine (spre exemplu, de a plăti impozitul stabilit) şi dreptul de a pretinde să se aplice corect legea de către organul financiar de stat, putând, la nevoie, ataca măsurile nelegale, la organele competente. 3. Obiectul raporturilor juridice financiare publice Obiectul raporturilor juridice privind finanţele publice este complex. El poate cuprinde activităţi de natură organizatorică în materie bugetară, acţiuni privind stabilirea şi încasarea veniturilor publice, acţiuni referitoare la administrarea fondurilor publice, acţiuni pentru repartizarea acestor fonduri pe destinaţiile legale, acţiuni de control financiar. Spre exemplu, un număr mare de activităţi organizatorice sunt implicate de elaborarea şi executarea bugetelor publice. Trebuie reţinut că raporturile juridice care implică încasarea şi plata unor sume (impozite, taxe etc.) au şi un obiect material, reprezentat de sumele de bani respective. 4. Gruparea raporturilor juridice financiare publice Ţinând seama de elementele principale examinate mai sus, raporturile juridice financiare publice pot fi grupate, în funcţie de particularităţile obiectului lor, în raporturi bugetare, raporturi fiscale, raporturi de credit public, raporturi privind emisiunea şi circulaţia bănească, raporturi valutare, raporturi de control financiar, fiecare în parte putând constitui o subramură a dreptului finanţelor publice sau putând să devină o ramură de drept, cum este cazul, spre exemplu Dreptului fiscal.
70

Astfel, avem drept bugetar, drept fiscal, dreptul creditului public, dreptul bancar, dreptul valutar şi dreptul de control financiar.
SECŢIUNEA a IV-a ROLUL ŞI LOCUL DREPTULUI FINANŢELOR PUBLICE ÎN SISTEMUL DE DREPT. ŞTIINŢA FINANŢELOR ŞI A DREPTULUI FINANŢELOR PUBLICE

1. Rolul dreptului finanţelor publice Rolul dreptului finanţelor publice a reieşit, în ansamblu, din analiza efectuată în secţiunile anterioare. Într-adevăr, fenomenul financiar şi dreptul finanţelor publice sunt deosebit de complexe, având conexiuni şi repercusiuni în toate domeniile activităţii economice şi sociale, atât publice, cât şi private. În domeniul public, prin normele juridice financiare se asigură formarea fondurilor necesare pentru finanţarea acţiunilor de interes general ale societăţii şi administrarea acestor fonduri, precum şi stabilirea destinaţiilor lor concrete şi procedura de realizare a finanţării publice. În domeniul privat, normele juridice privind finanţele publice acţionează: a) pe de o parte, pentru stabilirea şi încasarea veniturilor publice de la toţi contribuabilii, persoane fizice sau juridice, stimulând unele ramuri sau activităţi economice prin nivelul cotelor de impozit sau prin facilităţi fiscale sau descurajând (frânând) dezvoltarea altor activităţi sau ramuri economice, în raport cu interesele publice; b) pe de altă parte, pentru sprijinirea unor agenţi economici pentru dezvoltarea lor sau desfăşurarea anumitor activităţi (export etc.) prin diferite instrumente financiare (împrumuturi externe acordate sau garantate de stat, taxe vamale, facilităţi valutare etc.). În etapa actuală de trecere la o economie de piaţă occidentală, are o importanţă sporită şi un rol activ dreptul finanţelor publice, deoarece, prin normele juridice ce-l compun, acesta poate acţiona pentru sprijinirea şi stimularea sectoarelor productive din economie, în special din domeniul privat, pentru extinderea, consolidarea şi dezvoltarea acestora.
71

Se întrevede şi în perspectivă necesitatea sporirii rolului activ al dreptului finanţelor publice pentru accelerarea dezvoltării economicosociale. Putem conchide că dreptul finanţelor publice, în ansamblu, are un rol important şi, în acelaşi timp, activ în societatea noastră, fiind folosit atât pentru statornicirea, cât şi pentru consolidarea şi dezvoltarea relaţiilor economice şi sociale specifice economiei de piaţă occidentale şi statului de drept. 2. Locul dreptului finanţelor publice în sistemul de drept Cu privire la locul pe care îl ocupă dreptul finanţelor publice român în sistemul de drept, din înseşi denumirea şi definiţia date rezultă că acesta face parte din dreptul public. Dacă dreptul constituţional reglementează raporturile sociale ce iau naştere în procesul exercitării puterii de stat, dreptul administrativ determină activitatea îndeplinită de organele statului, dreptul finanţelor publice cuprinde totalitatea normelor juridice prin intermediul cărora se mobilizează, se administrează, se repartizează pe destinaţii şi se controlează fondurile băneşti necesare satisfacerii nevoilor publice. Profesorul Gliga considera că „dreptul financiar este ansamblul normelor juridice prin care se stabilesc şi se autorizează procedee sau mijloace financiare ale statului şi altor colectivităţi publice”19. Deoarece statorniceşte cadrul juridic al relaţiilor băneşti ale statului, dreptul finanţelor publice aparţine dreptului public. Astfel, în timp ce problemele financiare ale persoanelor fizice şi ale celor juridice particulare sunt subordonate dreptului privat, problemele băneşti ale instituţiilor publice şi ale sectorului privat al statului sunt supuse regimului juridic special de drept public. Există o veche dispută teoretică privind importanţa, rolul şi locul fiecărei ramuri de drept20. În ceea ce ne priveşte, suntem de acord cu autorii care consideră că dreptul finanţelor publice depăşeşte în importanţă dreptul constituţional şi dreptul administrativ. Astfel, spre exemplu, profesorul Lăzeanu21 afirma că „dreptul constituţional stabileşte capetele de capitole ale dreptului public şi prin aceasta nu vine decât în mod intermitent în contact cu realităţile; dreptul administrativ este specializat în studierea funcţionării serviciilor publice. Finanţele publice (adică dreptul finanţelor
I. Gliga, Dreptul finanţelor publice, op. cit., p.9. A se vedea I. Gliga, Drept financiar public, Editura All, Bucureşti, 1994, p.33 şi urm.; D.D. Şaguna, Drept financiar şi fiscal, op. cit., p.63-64. 21 M. Lăzeanu, Curs de ştiinţă şi legislaţie financiară, Academia de Înalte Studii Comerciale şi Industriale, editor M.Bădeanu, Bucureşti, 1942, p.31. 72
20 19

publice - n.a.) sunt cauza, condiţiunea aproape a oricărei situaţiuni de drept public, astfel că cele două discipline îi apar subordonate”. Într-adevăr, dreptul public are, în totalitatea sa, ca scop general, satisfacerea unor nevoi publice sau punerea la dispoziţia populaţiei a unor servicii publice, scop ce se poate realiza numai cu cheltuieli publice. În realitate, deci, exercitarea tuturor atribuţiunilor ce revin instituţiilor publice este condiţionată şi înlesnită de dreptul finanţelor publice. Este, încă o dată, evident caracterul complex al dreptului finanţelor publice. De asemenea, dreptul finanţelor publice are legături strânse cu dreptul civil şi dreptul comercial. Aceasta deoarece toate cele trei ramuri ale dreptului român cuprind norme juridice care reglementează, în mod prioritar, raporturi patrimoniale, având ca obiect drepturi şi obligaţii exprimate în bani. Totuşi, ele se deosebesc, întrucât dreptul financiar cuprinde normele juridice care reglementează mobilizarea, administrarea, repartizarea pe destinaţii şi controlul fondurilor băneşti necesare satisfacerii nevoilor publice, în timp ce dreptul civil şi dreptul comercial22 cuprind ansamblul normelor juridice care reglementează relaţiile băneşti ce se stabilesc între persoanele fizice şi/sau juridice. Dreptul finanţelor publice are legătură şi cu alte ramuri ale dreptului. Spre exemplu, cu dreptul penal conexiunile sunt determinate mai ales de constatarea şi combaterea infracţiunilor din domeniul financiar, iar cu dreptul muncii legăturile se explică prin formarea şi utilizarea fondurilor bugetului de stat, pentru asigurările sociale de stat şi alte fonduri sociale. 3. Ştiinţa finanţelor şi dreptul finanţelor publice Între ştiinţa finanţelor şi dreptul finanţelor publice există legături strânse, organice. Ştiinţa finanţelor publice, conform concepţiei clasice din perioada capitalismului premonopolist, cercetează aspectele legate de procurarea resurselor necesare, utilizarea lor în spirit de economie, repartizarea sarcinilor fiscale, contractarea şi rambursarea împrumuturilor de stat, întocmirea şi executarea echilibrată a bugetelor publice, respectarea anumitor reguli care ţin de disciplina financiară şi de buna gestionare a fondurilor. Datorită acestor preocupări ale economiştilor, conceptul burghez

Pentru detalii, a se vedea Dicţionar juridic de comerţ exterior, coordonatori ştiinţificii: B. Ştefănescu, O. Căpăţână, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1986, p.156-157. 73

22

despre ştiinţa finanţelor a fost considerat că are, în etapa capitalismului premonopolist, un pronunţat caracter juridic23. În schimb, ştiinţa dreptului financiar „cercetează reglementarea financiară pornind de la generalizările ştiinţei finanţelor, potrivit corelaţiei dintre relaţiile economice şi expresia lor juridică”24. La rândul ei, ştiinţa finanţelor publice este o parte a economiei politice, iar ştiinţa dreptului finanţelor publice este o parte a ştiinţei dreptului. În acelaşi timp, ambele discipline financiare, cât şi economia politică şi toate ramurile ştiinţei dreptului fac parte din ştiinţele sociale25. Ştiinţa dreptului finanţelor publice are ca obiect de cercetare reglementările juridice privind bugetele publice, sistemul veniturilor şi cheltuielilor publice, sistemul fiscal, procedura fiscală, creditul public, emisiunea şi circulaţia bănească, inclusiv regimul devizelor. Ştiinţa dreptului finanţelor publice se află la început de drum, pentru că regimul trecut a deformat până şi obiectul acestei ştiinţe. Astfel, pentru a răspunde obiectivelor politicii comuniste, s-a pus la baza ştiinţei dreptului financiar aşa-zisa învăţătură marxist-leninistă despre stat şi drept. În realitate, ştiinţa dreptului finanţelor publice, ca de altfel şi celelalte ramuri ale ştiinţei dreptului, a fost folosită ca instrument de justificare a reglementărilor juridice instituite pentru instaurarea şi consolidarea dictaturii partidului comunist, dar practic a unei oligarhii comuniste restrânse. În aceste condiţii, considerăm că se impun cercetări intense şi rapide pentru delimitarea conceptului de drept al finanţelor publice şi a tuturor instituţiilor juridice specifice acestei importante ramuri de drept. Legea privind finanţele publice, legile bugetare anuale, legile fiscale, cele bancare şi celelalte reglementări financiare vor trebui cercetate cu multă atenţie pentru a desprinde esenţa şi caracteristicile specifice fiecărei instituţii juridice de drept financiar şi fiscal. Generalizările obţinute în cadrul acestor cercetări sunt aşteptate de legiuitor pentru a fi folosite la perfecţionarea legislaţiei finanţelor şi adaptarea acesteia, cât mai mult
23

I. Văcărel, Finanţe publice. Teorie şi practică, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1981, p.13. 24 I. Gliga, Drept financiar, op.cit., p.39. 25 Pentru detalii, vezi I.Gliga, Dreptul finanţelor publice, op. cit., p.9-12. 74

posibil, cerinţelor economiei de piaţă, precum şi la armonizarea legislaţiei cu aceea a Uniunii Europene. În raport cu obiectul dreptului finanţelor publice şi al ştiinţei acestei ramuri de drept, disciplina de învăţământ a dreptului finanţelor publice cercetează şi prezintă probleme teoretice şi aspecte ale aplicării practice a normelor juridice referitoare la elaborarea şi executarea bugetelor publice, formarea veniturilor publice, repartizarea resurselor fiscale şi utilizarea lor, creditul public şi controlul financiar. În cadrul acestei discipline de învăţământ se caută a se desprinde şi înfăţişa trăsăturile specifice ale fiecărei instituţii juridice de drept al finanţelor publice. Studierea normelor juridice de drept al finanţelor publice şi a instituţiilor juridice pe care acestea le reglementează permite înţelegerea, însuşirea şi aplicarea corectă şi cât mai completă a legislaţiei financiare publice. GHIDUL STUDENTULUI A. Concepte-cheie • Norme juridice financiare publice • Legislaţia finanţelor publice • Noţiunea de „dreptul finanţelor publice” • Subramurile dreptului finanţelor publice • Constituţia – principal izvor al dreptului finanţelor publice • Sistemul bugetar (bugetul public naţional) instituit prin legile finanţelor publice • Autonomia bugetelor locale • Fonduri de tezaur • Autonomia bugetului asigurărilor sociale de stat • Bugete publice • Hotărârile consiliilor locale ca izvor al dreptului finanţelor publice • Actele normative ale organelor centrale ale autorităţii executive ca izvor al dreptului finanţelor publice • Raporturi juridice financiare publice şi elementele acestora (subiecţi, conţinut, obiect) • Locul dreptului finanţelor publice în sistemul de drept • Ştiinţa finanţelor şi dreptul finanţelor publice

75

B. Teme pentru dezbateri • Reglementarea juridică a finanţelor publice şi a normelor juridice financiare • Categoriile de norme juridice care au ca obiect finanţele publice • Gruparea normelor juridice financiare publice • Importanţa şi rolul normelor juridice financiare publice • Caracterizarea generală a izvoarelor dreptului finanţelor publice • Prevederile constituţionale revizuite în 2003 ca principal izvor al dreptului finanţelor publice • Legile ordinare care instituie cele mai numeroase şi importante norme juridice financiare publice • Ordonanţele şi hotărârile Guvernului ca izvor al dreptului finanţelor publice • Hotărârile consiliilor locale ca izvor al dreptului finanţelor publice • Definirea raporturilor juridice financiare publice şi a elementelor acestor raporturi • Subiecţii raporturilor juridice financiare publice • Conţinutul raporturilor juridice financiare publice • Obiectul raporturilor juridice financiare publice • Rolul şi locul dreptului finanţelor publice în sistemul de drept. Ştiinţa finanţelor şi a dreptului finanţelor publice

76

CAPITOLUL IV BUGETUL PUBLIC

SECŢIUNEA I CONSIDERAŢII GENERALE

1. Definirea bugetului public Aşa cum se cunoaşte, economia publică, prin dimensiunea şi complexitatea ei, nu-şi poate desfăşura activitatea fără să-şi elaboreze un program economic, pe timp determinat, care să se reflecte într-un program financiar, în care să se prevadă veniturile şi cheltuielile unei anumite perioade. Nu este mai puţin adevărat că şi activităţile private cu finalitate economică sau socială au la bază un sistem de programare şi de evidenţiere a veniturilor proprii, pentru a se putea dimensiona eficienţa şi perspectiva activităţilor respective. „Economia publică nefiind însă un scop în sine, ca economia privată, ci numai un mijloc pentru satisfacerea nevoilor colective, nu poate să lase nevoi nesatisfăcute, prin lipsa de prevederi suficiente, dar nici nu poate să prevadă mai multe venituri decât sunt necesare pentru satisfacerea nevoilor colective, pentru că nu acumularea de bunuri este scopul său primordial.”1 Veniturile publice, provenind, în principal, din impozite şi taxe, ar putea genera mari inechităţi în repartiţia sarcinilor fiscale asupra membrilor societăţii, dacă nu s-ar prevedea, pe baza unui program financiar, adică a bugetului public, raportul dintre nevoile sociale şi puterea de contribuţie a cetăţenilor şi agenţilor economici. Facultatea de contribuţie a subiecţilor impozabili trebuie să alcătuiască şi măsura în care e bine să se satisfacă anumite nevoi generale care pot fi utile, necesare sau indispensabile.
Leon George, Elemente de ştiinţă financiară, vol. II, Editura Cartea Românească, Bucureşti, 1930, p. 313. 77
1

Într-adevăr, prin intermediul bugetului public se poate stabili un echilibru între nevoile colective şi mijloacele cu care ele se acoperă. De aceea, un buget bine alcătuit dă posibilitatea, la nivel macroeconomic, Parlamentului şi Guvernului să realizeze o imagine de ansamblu, aproape exactă, asupra raportului dintre valoarea bunurilor materiale şi imateriale create într-o economie financiară şi valoarea eforturilor făcute pentru realizarea lor. Acelaşi scop se urmăreşte şi la nivel microeconomic. În concepţia ce stă la baza sistemului bugetar din statele moderne, a prevedea, adică a stabili în mod analitic nevoile financiare ale unei perioade, de obicei un an, şi a da acestor previziuni maximum de publicitate, pentru a fi cunoscute de către toţi cei care suportă sarcinile materiale ale bunei funcţionări a administraţiei publice, constituie o obligaţie primordială a organelor statului. Ca atare, „a face un buget înseamnă a enumera, a evalua şi a compara, în mod periodic, dinainte şi pe o perioadă de timp în viitor, cheltuielile de făcut şi veniturile de perceput”.2 De altfel, Legea contabilităţii publice din 19293 definea bugetul public astfel: „Bugetul este actul prin care sunt prevăzute şi în prealabil aprobate, veniturile şi cheltuielile anuale ale statului sau ale unor instituţiuni publice”4. Din cuprinsul acestor definiţii rezultă trei elemente specifice ale bugetului public: a) bugetul public este un act de previziuni, în sensul că prezintă un tablou evaluativ şi comparativ de venituri publice, adică indică sursele băneşti ale bugetului; b) bugetul public este un act de autorizare, prin care puterea executivă este împuternicită de puterea legislativă să cheltuiască şi să perceapă venituri în acord cu prevederile bugetare; c) bugetul public este un act anual, deci limitat în timp la o perioadă mai potrivită pentru a se efectua programarea şi a se urmări execuţia bugetară. Aceste consideraţiuni de ordin general erau necesare deoarece, în prezent, nu există o definiţie legală, expresă şi completă a bugetului public, întrucât Legea finanţelor publice nu are o astfel de prevedere, iar în
C. de Malberg, Contribution à la théorie générale de l'État, Paris, 1920, p. 154. Legea asupra contabilităţii publice şi asupra controlului bugetului şi patrimoniului public, publicată în „Monitorul Oficial” nr. 167 din 31 iulie 1929, intrată în vigoare la 1 ianuarie 1930. 4 M. Lăzeanu, Curs de ştiinţă şi legislaţie financiară, editor M. Bădeanu, Bucureşti, 1942, p. 133. 78
3 2

doctrină încă nu s-a cristalizat o definiţie mai coerentă decât cele două menţionate mai sus. Totuşi, trebuie reţinut că noua Lege a finanţelor publice, nr. 500/20025, defineşte noţiunea de buget, în sensul că acesta este un „document prin care sunt prevăzute şi aprobate în fiecare an veniturile şi cheltuielile sau, după caz, numai cheltuielile, în funcţie de sistemul de finanţare a instituţiilor publice”. Observăm că este vorba de o definiţie generală a unui „buget”, fără a fi stabilită o definiţie specifică a „bugetului public”, cu elementele sale specifice. Acesta este motivul pentru care am apelat la definiţiile analizate mai sus, inclusiv la o definiţie dintr-o lege abrogată, dar care este actuală şi caracterizează, după cum s-a văzut, trăsăturile specifice ale bugetului public. 2. Natura juridică a bugetului de stat În literatura de specialitate au fost exprimate opinii diferite privind natura juridică a bugetului de stat. Ne vom referi la trei dintre teoriile ce s-au emis şi care consideră bugetul de stat ca fiind: act-condiţiune de natură administrativă; lege; lege şi act administrativ. 2.1. Teoria care consideră bugetul de stat act-condiţiune de natură administrativă se bazează pe împrejurarea că, în statele moderne, prin bugetele de stat se condiţionează veniturile şi cheltuielile publice sub aspecte parţial diferite, dar comune actelor administrative de această natură6. Cu privire la veniturile bugetare, prin bugetele de stat ale statelor moderne cu economie liberal - capitalistă se determină volumul anual total al veniturilor bugetelor respective, se stabileşte cuantumul principalelor impozite sau categorii de venituri publice şi se indică impozitele şi taxele programate a se realiza anual în temeiul reglementărilor legale ce le instituie. Când prin bugetele de stat se condiţionează realizarea anumitor venituri publice ca venituri ale acelor bugete, conform necesităţii de stabilire şi autorizare a veniturilor bugetare, se consideră că „bugetul veniturilor este un act–condiţiune”. Se are în vedere că în această ipoteză este vorba de un efect specific administrativ. În ceea ce priveşte cheltuielile bugetare, conform acestei teorii, deşi prin buget se determină şi se aprobă volumul fiecărei cheltuieli prevăzute a
5 6

„Monitorul Oficial” nr. 597 din 13 august 2002. G. Jèze, Cours de science des finances et fiscal européen, Précis, Dalloz, Paris, 79

p. 24-26.

se efectua, realizarea bugetului anual este condiţionată de obţinerea de la trezoreria statului a veniturilor necesare acoperirii cheltuielilor programate. Ca atare, se consideră că şi bugetul cheltuielilor este un act–condiţiune. 2.2. Teoria care opinează că bugetul de stat are natură juridică atât de lege, cât şi de act administrativ susţine că „bugetul este lege în părţile lui creatoare de dispoziţii generale şi act administrativ în părţile lui creatoare de acte individuale şi concrete”7. Astfel, partea de venituri este considerată creatoare de dispoziţii generale, întrucât stabileşte pentru fiecare an, prin norme generale, perceperea impozitelor şi taxelor, ca şi când ar fi reglementate din acel moment. Este, de altfel, unanim admis că actele prin care se instituie obligaţii de plată a impozitelor şi taxelor reprezintă acte legislative, deci legi. În schimb, partea de cheltuieli a bugetului de stat este considerată ca fiind creatoare de acte individuale şi concrete de natură administrativă. Aceasta pentru că votul dat cheltuielilor bugetare de către Parlament se produce în domeniul de aplicare a legilor adoptate anterior privind deschiderea creditelor bugetare şi a altor norme de cheltuieli bugetare. Odată ce acest vot nu aduce nici o modificare unor norme juridice preexistente, se consideră că bugetul de stat este un act individual, de natură administrativă. 2.3. Teoria naturii juridice de lege a bugetului de stat are în vedere că „legea este orice decizie emanată de la puterea legislativă”, şi cum „bugetul de stat este o decizie a legislativului, el este o lege propriuzisă”8. Unii autori susţin că „bugetul de stat este o lege numai în sens formal şi nu în sens material”, deoarece el „este elaborat sub formă de lege, conform procedurii legislative”9. Pentru argumentele arătate, suntem de părere că şi în ţara noastră, ţinând seama şi de prevederile Legii nr. 500/2002, bugetul de stat are natură juridică de lege. 3. Scurt istoric al bugetului public Cuvântul buget îşi găseşte originea în vechea limbă franceză, şi anume, expresia bougé şi bougette, care exprimau înţelesul de pungă de piele sau pungă de bani. Anglo-saxonii au împrumutat noţiunea de la
7 8

L. Duguit, Traité de Droit constitutionnel, vol. II, Paris, 1923, p. 144. Idem. 9 L. Trotabas, Finances publiques, Dalloz, Paris, 1964, p. 100. 80

francezi, care, împreună cu italienii, o aveau din Evul Mediu. Primul document istoric în care se întâlneşte cuvântul „buget” în Franţa, ca termen oficial, este Circulara din 9 Thermidor anul X (28 iulie 1802), în legătură cu executarea „de l'arrêté” din 4 Thermidor. În legislaţia franceză însă, noţiunea este utilizată numai în anul 1806 în Legea privitoare la finanţe (24 aprilie). La scurt timp, expresia s-a răspândit şi în celelalte state din Europa. Unele state europene au folosit alte noţiuni, cum erau, spre exemplu: Progetto di Billancio sau Preventivo în Italia, presupuestos generale del Estado în Spania sau Haushaltsetat sau Reichsauchaltsetat în Germania. În România, cuvântul „buget” apare pentru prima dată în Regulamentul Organic al Munteniei şi Moldovei, pus în aplicare în anii 1831 - 1832. În acest document juridic întâlnim cuvântul Biudje şi expresia „închipuirea cheltuielilor anului viitor” (art. 117 din Regulamentul Organic al Moldovei). Fără a avea caracter bugetar în înţelesul de astăzi al cuvântului, încă din secolul al XVII-lea se găsesc condici de venituri şi cheltuieli din vremea lui Gheorghe Vodă, relative la Moldova, precum şi Condica de venituri şi cheltuieli din vremea lui Brâncoveanu (1694 - 1704), relative la Muntenia10. Principiile dreptului bugetar modern au luat fiinţă mai întâi în Anglia şi apoi s-au răspândit în celelalte state din Europa. Istoria dreptului bugetar în România este de dată recentă. La noi nu au existat lupte între Coroană şi reprezentanţii naţiunii, cum s-a petrecut în Anglia şi Franţa11, pentru că la noi „Domnul” avea o putere absolută şi necontestată, naţiunea nefiind reprezentată în adunări legale. Numai Regulamentul Organic a dat ţării, în timpul ocupaţiei ruseşti, o Constituţie prin care se creează o putere legiuitoare şi se stabileşte un control asupra veniturilor şi cheltuielilor publice. Totodată, Regulamentul Organic a separat gestiunea domeniului public de aceea a celui domnesc. În 1849, prin Convenţia de la Balta Liman, domnii se aleg pe o perioadă de 7 ani, prin concentrarea puterilor statului în mâinile lor şi prin înlocuirea adunării obşteşti înfiinţate de Regulamentul Organic. În 1858, când s-a încheiat Convenţia de la Paris, se stabileşte principiul liberei administraţii a Principatelor Române pe linie financiară, Domnul având iniţiativa pregătirii bugetului, care trebuia supus
A se vedea Leon N. George, Istoria economiei politice la români, Bucureşti, 1924, p. 90 şi urm. 11 A se vedea: Gaston Jéze, Le Budget, Paris, 1910; René Stourm, Le Budget, 1891; Esmein, Cours élémentaire d'histoire du droit français, 1910, Paris. 81
10

Adunării Elective pentru a fi votat. Sub domnia lui Alexandru Ioan Cuza, la 29 noiembrie 1860, s-a votat un Regulament de Finanţe, care este considerat prima lege de organizare financiară. Constituţia de la 1866 şi cea din 1923 consacră principiul că bugetul se votează de Adunarea Deputaţilor şi că nici un impozit nu se poate percepe decât în temeiul unei legi. Dreptul bugetar din România a evoluat în conformitate cu dezvoltarea economică a ţării, până la reforma financiară din 1949, adoptată ca urmare a naţionalizării principalelor mijloace de producţie. În noile condiţii, s-a trecut la o concepţie fiscală impusă de economia planificată centralizat, bazată pe un plan economic general şi pe un plan financiar în concordanţă cu primul. În evoluţia ulterioară a organizării finanţelor din statul nostru, bugetul de stat, ca plan financiar anual, cuprindea fondurile băneşti centralizate ale statului şi repartizarea acestora în concordanţă cu obiectivele planului naţional unic, pentru finanţarea dezvoltării economiei naţionale, acţiunilor social-culturale, apărării ţării şi altor nevoi ale societăţii. În anul 1981, în Legea pentru adoptarea bugetului de stat s-au specificat două elemente ce s-au avut în vedere faţă de evoluţia economică a ţării: elaborarea şi realizarea prevederilor bugetare în condiţii de eficienţă sporită şi de asigurare a cheltuielilor financiare şi monetare. În perioada ce a urmat anului 1981 s-au elaborat bugetele anuale echilibrate, la finele exerciţiului bugetar realizându-se, în ultimii ani, bugete excedentare. Existenţa unor judeţe cu o dezvoltare economică inegală, datorată condiţiilor economice, istorice, demografice şi aşezării geografice deosebite în interiorul ţării, a determinat o lungă perioadă de timp prevederea de subvenţii de la bugetul republican spre bugetele locale, pentru acele judeţe care nu şi-au realizat venituri suficiente pentru a acoperi cheltuielile proprii. Un alt aspect care atrage atenţia cu privire la reglementările bugetare anterioare Revoluţiei din Decembrie 1989 este faptul că, dacă până în anul 1979 creditele bugetare erau nerambursabile, începând cu acest an, Legea finanţelor12 prevedea că ele se rambursează, fără dobândă. Această măsură legislativă a avut cel puţin două consecinţe: una, să o admitem sub aspect teoretic, a urmărit angrenarea unităţilor economice într-o activitate utilă şi eficientă pentru a nu mai recurge la credite bugetare, ce trebuia rambursate. Prin urmare, s-a dorit eliminarea pierderilor planificate. A doua consecinţă priveşte unităţile economice de stat şi
Legea nr. 9/1972, modificată şi completată prin Legea nr.2/1979, publicată în „Buletinul Oficial” nr. 59 din 13 iulie 1979. 82
12

cooperatiste cu o slabă dezvoltare economică şi financiară, care, nefiind finanţate de la bugetul de stat prin credite nerambursabile şi neputând rambursa creditele acordate, au ajuns într-o situaţie limită din punct de vedere economic, tehnologic şi financiar. Astfel, ele erau nevoite să recurgă la cereri ulterioare de anulare a obligaţiei de plată a creditului primit. Întrucât nu exista o legislaţie a falimentului, pentru că nu se dorea a se recunoaşte o asemenea stare de lucruri cu impactul social ce decurgea inerent din ea, unităţile respective erau amnistiate fiscal. În acest mod, o bună parte a economiei naţionale se mişca într-un cerc vicios, acceptând în mod tacit toate implicaţiile ce au decurs din existenţa unor verigi economice de bază nerentabile, ce reprezentau o plagă pentru economia naţională. Acestea au fost doar câteva aspecte deosebite pe care le-am evidenţiat, pentru a releva caracteristica unor reglementări bugetare ce au precedat etapa actuală.
SECŢIUNEA a II-a REFORMA BUGETARĂ

1. Bugetul public naţional În noul cadru politic, economic şi juridic ce a început a se edifica după 1989, un loc deosebit de important revine mecanismului financiar. Acesta trebuie să asigure stabilitatea economică, progresul României şi prosperitatea, în forme concrete, nu golite de conţinut, aşa cum a procedat, o lungă perioadă de timp, regimul comunist. O componentă esenţială a mecanismului financiar o reprezintă finanţele publice13. Aceasta explică urgenţa acordată elaborării şi, apoi, adoptării Legii finanţelor publice14, care reprezintă o adevărată Constituţie financiară a României moderne. La elaborarea legii s-au avut în vedere experienţa şi practica legislativă în materie din ţări avansate ca Franţa, Italia, Germania, Austria şi tradiţiile finanţelor publice româneşti, iar unele prevederi ale legii au fost dezbătute cu experţi din ţările menţionate şi din cadrul unor organisme financiare internaţionale, cum sunt Fondul
A se vedea L.Popescu, I.Budică, Finanţele publice şi reconsiderarea sarcinilor acestora în contextul actual, în revista „Finanţe. Credit. Contabilitate” nr.2/2001, p.26 şi urm. 14 Legea nr. 10/1991, publicată în „Monitorul Oficial” nr. 23 din ianuarie 1991; N. Antoniu, M. Adochiţei, H. Cristea, I. Neagoe, D. Dumitrescu, V. Ilie, Finanţele întreprinderilor, ASE, Bucureşti, 1993, p. 269 şi urm. 83
13

Monetar Internaţional şi Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare. Cea mai mare parte a legii este consacrată principiilor de elaborare, aprobare, execuţie şi încheiere a bugetului public. Legea instituie conceptul general de buget public naţional, în locul celui de buget de stat, care nu mai corespunde noilor condiţii socialeconomice. Noţiunea public delimitează acest buget de bugetele proprii sau bugetele de venituri şi cheltuieli – instrumente financiare utilizate frecvent cu aceste denumiri în literatura financiară15 şi practica agenţilor comerciali. În acelaşi timp, ea exprimă specificul domeniului respectiv, finanţele publice. Expresia naţional înseamnă că bugetul include toate veniturile şi cheltuielile de natură publică ale ţării. Bugetul public naţional cuprinde patru categorii de bugete publice, şi anume: bugetul de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale şi bugetul asigurărilor sociale de stat. În consecinţă, bugetul public naţional are o sferă foarte largă şi oferă o imagine de ansamblu a tuturor veniturilor şi cheltuielilor publice ale ţării. El reprezintă un instrument de informare a opiniei publice şi control al Parlamentului în domeniul finanţelor publice, însumând veniturile şi cheltuielile din cele patru categorii de bugete publice: bugetul de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale şi bugetul asigurărilor sociale de stat. Prin acest buget nu se creează raporturi de natură administrativă în ce priveşte elaborarea, aprobarea şi execuţia celorlalte patru categorii de bugete menţionate, asigurându-se independenţa deplină a titularilor acestora. Constituţia României din 1991 se referă, succint, atât la bugetul public naţional, cât şi la cele patru categorii de bugete publice. Pentru prima dată, legea conferă o autonomie largă bugetelor publice care compun bugetul public naţional, ele fiind elaborate şi adoptate distinct. Astfel, bugetul de stat cuprinde bugetul Senatului, Camerei Deputaţilor, Preşedinţiei României, Guvernului, ministerelor, altor organe centrale şi al unor instituţii publice care nu au organe ierarhic superioare şi se aprobă de către Parlament.

N. Antoniu, M. Adochiţei, H. Cristea, I. Neagoe, D. Dumitrescu, V. Ilie, Finanţele întreprinderilor, ASE, Bucureşti, 1993, p. 269 şi urm. 84

15

Bugetul asigurărilor sociale de stat se întocmeşte distinct de bugetul de stat şi se aprobă de Parlament, prin lege separată. În acest fel, autonomia asigură garanţia că veniturile cuprinse în bugetul asigurărilor sociale de stat nu vor mai putea fi utilizate pentru alte cheltuieli bugetare decât cele pentru care sunt repartizate prin prevederile bugetului respectiv. Bugetele locale, care cuprind bugetele unităţilor administrativteritoriale cu personalitate juridică (comune, oraşe, municipii, sectoare ale Municipiului Bucureşti, judeţe, respectiv Municipiul Bucureşti), se întocmesc în condiţii de autonomie. Astfel, ca urmare a unei puternice descentralizări16, organele locale au dreptul de a dimensiona prevederile bugetare de cheltuieli în raport cu nevoile proprii, în corelare cu resursele bugetare pe care le vor putea realiza din impozitele, taxele şi celelalte venituri stabilite de legea bugetară, efectuând controlul social asupra modului de utilizare a fondurilor alocate. Noua lege a înlăturat transferurile ce se admiteau între bugetele locale, iar excedentele bugetare obţinute de unităţile administrativ-teritoriale nu pot fi utilizate pentru alte bugete locale sau pentru necesităţile bugetului de stat, ci rămân la dispoziţia respectivelor unităţi administrativ-teritoriale sub forma fondurilor de tezaur şi a fondurilor de rezervă. Prin această autonomie, se urmăreşte stimularea iniţiativei locale în realizarea veniturilor şi satisfacerea cerinţelor sociale locale. În schimb, legea prevede posibilitatea ca bugetele locale să beneficieze de transferuri de fonduri băneşti de la bugetul de stat care pot interveni când unităţile administrativ-teritoriale nu-şi pot acoperi cheltuielile din veniturile proprii stabilite în condiţiile legii. Aceste transferuri, ce reprezintă o noutate legislativă în materie bugetară în ţara noastră, se propun de către judeţe şi Municipiul Bucureşti, fiind cuprinse în proiectele bugetelor respective, care sunt prezentate Ministerului Finanţelor Publice. Pentru a se respecta destinaţia propusă de organele locale ale administraţiei publice şi avută în vedere de Parlament la dimensionarea volumului lor, în legea bugetară se practică indicarea principalelor destinaţii şi a categoriilor de obiective şi lucrări de investiţii ce se finanţează din transferurile de la bugetul de stat. În scopul de a spori autonomia financiară a colectivităţilor locale, începând din 1993 s-au stabilit expres:
A se vedea: E.Stoica, Descentralizarea financiară a serviciilor publice locale, Editura „Dareco”, Bucureşti, 2004, p.20 şi urm.; M.Preda, Centralizarea şi descentralizarea în administraţia publică, în „Dreptul” nr. 9/1995, p. 42 şi urm. 85
16

a) categoriile de venituri publice care trec integral de la bugetul de stat la bugetele locale; b) sumele defalcate din impozitul pe veniturile din salarii cuvenite bugetului de stat ce se vor încasa la bugetele locale17. 2. Sistemul unitar de bugete publice Ca urmare a experienţei dobândite, Legea nr. 10/1991 a fost înlocuită cu o nouă Lege privind finanţele publice nr. 72/199618. Noua lege menţine, în general, prevederile Legii nr. 10/1991, examinată mai sus, cu unele îmbunătăţiri. Astfel, se introduce o nouă, a patra, categorie de bugete publice, adică bugetele fondurilor speciale, ale căror importanţă şi sferă au crescut în bugetele de stat din anii următori anului 1993. Totodată, se instituie un sistem unitar de bugete publice, care cuprinde: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului şi bugetele altor instituţii publice cu caracter autonom. Prin aceste bugete se constituie şi se gestionează resursele financiare publice. În anexa Legii nr. 72/1996 este stabilită „Lista impozitelor, taxelor şi a altor venituri ale bugetelor locale”. Pentru echilibrarea bugetelor locale, pe lângă transferuri, noua lege prevede posibilitatea ca prin legea bugetară anuală să se stabilească: a) cote sau sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi criteriile de determinare a acestora pe unităţile administrativ-teritoriale; b) cote adiţionale la unele impozite directe ale bugetului de stat şi/sau ale bugetelor locale, care să constituie venituri ale bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale. Pentru a se acorda o autonomie sporită bugetelor locale, a fost adoptată Legea nr. 189/1998 privind finanţele publice locale19, înlocuită, de la 1 ianuarie 2004, cu O.U.G. nr.45/2003 privind finanţele publice locale20. La rândul ei, Legea nr. 72/1996 a fost îmbunătăţită prin Legea nr. 500/200221. Noua lege a finanţelor publice stabileşte principiile, cadrul general şi procedurile privind formarea, administrarea, angajarea şi utilizarea fondurilor publice, precum şi responsabilităţile instituţiilor publice implicate în procesul bugetar.
Legea nr. 21/1993, publicată în M.Of. nr. 89 din 11 mai 1993, art. 19 şi Anexele nr. 3 şi nr.4. 18 M. Of. nr. 152 din 17 iulie 1996. 19 M.Of. nr. 404 din 22 octombrie 1998. 20 M.Of. nr.431 din 19 iunie 2003. 21 M.Of. nr. 597 din 13 august 2002. 86
17

Totodată, se defineşte domeniul (sfera) noii reglementări, respectiv elaborarea, aprobarea, executarea şi raportarea privind bugetele ce constituie sistemul unitar de bugete publice, care cuprinde: a) bugetul de stat; b) bugetul asigurărilor sociale de stat; c) bugetele fondurilor speciale; d) bugetul trezoreriei statului; e) bugetele instituţiilor publice autonome; f) bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, după caz; g) bugetele instituţiilor publice finanţate integral din fonduri proprii; h) bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat şi ale căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice; i) bugetul fondurilor externe nerambursabile. La aceste categorii de bugete publice, ce formează obiectul Legii nr. 500/2002, se adaugă bugetele locale, care sunt cuprinse, de asemenea, în sistemul unitar al bugetelor publice, dar care sunt reglementate de O.U.G. nr.45/2003 privind finanţele publice locale, în vigoare de la data de 1 ianuarie 2004.
SECŢIUNEA a III-a DREPTUL BUGETAR ŞI PRINCIPIILE ACESTUIA

1. Dreptul bugetar şi elementele specifice ale acestuia Aşa cum s-a arătat, una dintre subramurile dreptului financiar o constituie dreptul bugetar. Considerăm că dreptul bugetar cuprinde totalitatea normelor juridice financiare care reglementează conţinutul bugetelor publice şi procedura de formare, administrare, angajare şi utilizare a fondurilor publice, precum şi responsabilităţile instituţiilor publice implicate în procedura bugetară. Din definiţia de mai sus, rezultă elementele specifice ale dreptului bugetar, care constau în: a) totalitatea (ansamblul) normelor juridice financiare care reglementează conţinutul bugetelor publice;
87

b) procedura de formare, administrare, angajare şi utilizare a fondurilor publice; c) responsabilitatea instituţiilor publice implicate în procedura bugetară. Evoluţia procesului bugetar indică adoptarea unor măsuri care urmăreau restrângerea drepturilor suveranului în instituirea şi perceperea impozitelor şi taxelor, în stabilirea destinaţiei acestora, în organizarea administrării financiare a statului pe baza unor reguli precise şi supunerea acesteia controlului Parlamentului. Aceste reguli au fost incluse în diferite legi şi au dobândit o largă extindere, fiind considerate principii de drept bugetar, care stau la baza elaborării şi executării bugetului public. Este vorba de principiile cunoscute sub denumirea de universalitate, unicitate, neafectarea veniturilor, specializare, anualitate, echilibru şi publicitate. Legea privind finanţele publice prevede, în mod expres, în art. 8-13, principiile unităţii, universalităţii, specializării, unităţii monetare, anualităţii şi publicităţii, iar în mod implicit, şi celelalte principii enumerate mai sus. 2. Principiile dreptului bugetar În cele ce urmează vom examina sumar aceste principii22, deoarece ele stau la baza elaborării, aprobării şi execuţiei categoriilor de bugete publice. 2.1. Principiul universalităţii presupune cuprinderea (includerea) în bugetul public a veniturilor şi cheltuielilor publice cu sumele lor totale (integrale) în sume brute. Acest principiu presupune ca toate veniturile publice şi toate cheltuielile publice să se realizeze numai în cadrul bugetului public. Elaborarea bugetului public cu aplicarea acestui principiu are avantajul că permite cunoaşterea cât mai exactă şi reală a volumului total al veniturilor publice şi al cheltuielilor publice, precum şi a legăturii (corelaţiei) ce există între anumite venituri şi cheltuieli care sunt în conexiune strânsă. În ce priveşte avantajele acestui principiu, un reputat economist francez susţine că „Principiul universalităţii permite cunoaşterea şi controlul
Pentru detalii, a se vedea: G. Anghelache, Bugetul de stat, în Finanţe publice, ed. a V-a, coordonator I. Văcărel, Editura Didactică şi Pedagogică R.A., Bucureşti, 2006, p.510; D.E. Dascălu, R.D. Ruşanu, Finanţe publice, Editura Fundaţiei România de Mâine, Bucureşti, 2005. 88
22

sumei exacte a cheltuielilor publice. Distingând, pe de o parte, veniturile şi, pe de alta, cheltuielile, devine imposibil, fie să se compenseze veniturile şi cheltuielile, fie să se afecteze un anume venit unei cheltuieli”. În primul caz, cheltuiala ar fi inferioară sumei sale reale (venitul ar diminua cheltuiala efectiv realizată) sau necunoscută (venitul net fiind singur reţinut ca atare). În cel de-al doilea caz, mărimea cheltuielii ar fi incertă, deoarece aceasta ar depinde de cuantumul venitului care nu este niciodată pe deplin cunoscut dinainte. În fapt, principiul universalităţii permite să se evite ca anumite servicii publice să nu dispună de fonduri proprii şi să nu recunoască astfel să-şi dobândească independenţa faţă de autorităţile centrale. Dacă serviciile fiscale ar putea să nu verse la tezaur decât produsul net al impozitelor pe care le încasează, ele ar păstra o parte din impozite pentru acoperirea cheltuielilor lor de percepere; în fapt, ele ar putea să-şi constituie fondurile de rezervă care le-ar asigura o anumită autonomie faţă de tezaurul public. Chiar dacă administratorii ar avea dreptul să-şi acopere cheltuielile prin venituri special afectate, ei ar dispune de o libertate financiară evidentă23. În legislaţia noastră, principiul universalităţii bugetare este înscris în Legea privind finanţele publice24, ceea ce permite controlul Parlamentului asupra cuantumului total al veniturilor şi cheltuielilor publice25. Realizarea acestui drept al Parlamentului este asigurat practic prin adoptarea Legii bugetare şi prin normele stabilite, mai ales în art. 2 pct. 42 şi 3 din Legea nr. 500/2002. Astfel, conform art. 2, impozitele, taxele şi orice alte venituri se înscriu în bugetul de stat numai dacă au fost stabilite prin lege; Legea bugetară anuală aprobă pentru fiecare an lista impozitelor, taxelor, precum şi a celorlalte venituri ale statului, care urmează să se perceapă; este interzisă perceperea, sub orice titlu şi sub orice denumire, de contribuţii directe sau indirecte, în afara celor prevăzute de lege. De asemenea, art. 3 al legii prevede că prin Legea bugetară anuală se aprobă creditele bugetare pentru cheltuielile fiecărui exerciţiu bugetar. Unele situaţii speciale, prevăzute de lege, constituie excepţii de la principiul universalităţii, cum sunt: a) donaţiile, care nu majorează resursele publice totale, ci au o destinaţie specială în baza voinţei donatorului;

23

Pierre Lalumière, Les Finances publiques, Librairie Armand Colin, Paris, 1970,

p. 67-68.

Art. 8 din Legea nr. 500/2002. Pentru detalii, a se vedea Tatiana Moşteanu, coordonator, Finanţe. Buget, Editura Economică, Bucureşti, 2001, p. 13. 89
25

24

b) fondurile de sprijin, care constituie resurse ale particularilor puse la dispoziţia administraţiilor publice cu condiţia realizării unor lucrări publice sau prestaţii determinate; c) reconstituirea creditelor bugetare prin restituirea către bugetul public a sumelor necuvenite sau acordate cu titlu provizoriu. 2.2. Principiul unităţii bugetare implică înscrierea într-un singur act (document) a tuturor veniturilor şi cheltuielilor publice, pentru a se asigura utilizarea eficientă şi monitorizarea fondurilor publice. Un buget public unitar, care cuprinde toate veniturile şi cheltuielile publice şi, deci, exprimă o cunoaştere clară a situaţiei finanţelor publice, respectiv a surselor de venituri, asigură o prezentare de ansamblu a destinaţiei cheltuielilor şi a naturii echilibrate sau deficitare a bugetului. Totodată, permite executarea unui control al Parlamentului asupra politicii Guvernului privind perceperea impozitelor şi modul de cheltuire a fondurilor publice, precum şi asupra unităţii şi oportunităţii măsurilor sociale şi economice pe care le iniţiază. În concepţia unui mare finanţist26, „Principiul unităţii bugetare se sprijină pe două genuri de motivaţii, unele financiare, altele politice. Din punct de vedere financiar, unitatea bugetară constituie o regulă de ordine şi claritate, care permite să se prezinte starea reală a situaţiei financiare a ţării, fără artificii de disimulare. Multiplicând bugetele şi conturile particulare se poate ajunge să devină foarte dificilă o vedere de ansamblu asupra veniturilor şi cheltuielilor publice, ceea ce favorizează risipa. Din punct de vedere politic, unitatea bugetară este şi mai importantă. Fracţionând cheltuielile şi veniturile în multiple documente, devine foarte dificil controlul Parlamentului, puterea sa de decizie în materie de finanţe nu se mai poate exercita cu aceeaşi eficacitate”. Cu toate avantajele tehnicofinanciare şi politice, în foarte multe state contemporane s-a renunţat la unitatea bugetului de stat şi s-a preferat procedeul pluralităţii bugetare27. Astfel, pe lângă bugetul statului, considerat ca buget ordinar, general sau central, se admit alte bugete publice: extraordinare, anexe, speciale, autonome etc.28 În practica legislativă românească actuală, acest principiu este aplicat de Legea privind finanţele publice, care consacră regula elaborării şi adoptării unei legi bugetare anuale, ce prevede totalitatea veniturilor şi
26 27

Maurice Duverger, Finances publiques, P.U.F., Paris, 1978, p. 313-314. I. Gliga, Drept financiar public, Editura ALL, Bucureşti, 1994, p.57. 28 T. Moşteanu, op. cit., p. 15–20. 90

cheltuielilor publice, precum şi structura acestora. De asemenea, legea permite constituirea şi utilizarea de mijloace financiare aparţinând statului, în afara bugetului, numai pe baza aprobării prin lege. Astfel, se stabileşte că toate veniturile reţinute şi utilizate în sistem extrabugetar, sub diverse forme sau denumiri, se introduc în bugetul de stat, urmând principiile şi regulile acestui buget. Fac excepţie: a) cele din venituri proprii şi subvenţii acordate de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale; b) cele provenite integral din venituri proprii (art. 62 alin. 1, lit. c); c) veniturile şi cheltuielile pentru activităţile finanţate integral din venituri proprii (art. 68); d) veniturile pentru constituirea, potrivit legii, a fondurilor de stimulare a personalului. Totodată, se prevede că veniturile şi cheltuielile Fondului special pentru dezvoltarea sistemului energetic şi ale Fondului special al drumurilor publice se introduc în bugetul de stat ca venituri şi cheltuieli cu destinaţie specială, urmând principiile şi regulile acestui buget. Pentru întărirea principiului unităţii bugetare, Legea nr. 500/2002 instituie o reglementare importantă, stabilind că „în termen de 3 ani de la data intrării în vigoare a Legii, Guvernul are obligaţia de a propune Parlamentului modificarea actelor normative pentru desfiinţarea veniturilor şi cheltuielilor cu destinaţie specială incluse în bugetul de stat”29. Aşa cum am arătat, în unele state s-a restrâns aplicarea acestui principiu, apărând, alături de bugetul public propriu-zis, şi bugetele anexe şi bugetele autonome ale unor instituţii publice care au personalitate juridică şi autonomie financiară. Un exemplu este Franţa, cu bugete anexe pentru Imprimeria Naţională, poştă şi telecomunicaţii, prestaţii sociale agricole, care funcţionează ca întreprinderi private, adică utilizează propriile lor resurse. 2.3. Neafectarea veniturilor bugetare înseamnă că, prin perceperea lor, veniturile bugetare se depersonalizează, adică servesc la acoperirea cheltuielilor publice privite în ansamblul lor. Ca atare, nu este admisă perceperea unui venit public pentru finanţarea unei anumite cheltuieli publice. Acest principiu este aplicat şi în legislaţia noastră, rezultând din prevederile Legii nr. 500/2002.

29

Art. 10, alin 2-4 din Legea nr. 500/2002. 91

În practica bugetară există numeroase abateri de la acest principiu. În unele ţări, legea admite afectarea unor venituri, chiar în cadrul bugetului general (ordinar). În Franţa30, de exemplu, sumele vărsate benevol la buget de persoane fizice sau juridice, publice sau private, în vederea efectuării unor cheltuieli de interes public, precum şi cele provenind din reconstituirea unor credite bugetare şi care urmează a fi folosite pentru finanţarea unei noi cheltuieli, au regimul veniturilor cu afectaţie specială. La acestea se adaugă cele autorizate de lege să rămână în afara bugetului general şi să fie utilizate pentru finanţarea unor acţiuni bine determinate. În ţara noastră, Legea finanţelor publice prevede în mod expres resursele publice, înţelese ca resurse totale, şi care vizează: domeniul social, asigurarea cerinţelor de apărare a ţării şi a ordinii publice, susţinerea unor programe de cercetare fundamentală, domeniul economic şi finanţarea administraţiei publice, centrale şi locale, precum şi a altor cheltuieli prevăzute de lege. Fondurile speciale, aprobate anual prin legea bugetară, evidenţiază venituri speciale cu afectaţiune specială reprezentând şi o excepţie de la principiul neafectării veniturilor bugetare. 2.4. Principiul anualităţii bugetului public. Acest principiu presupune că durata de timp pentru care Parlamentul autorizează Guvernul să încaseze veniturile publice şi să efectueze cheltuieli publice este limitată, de obicei, la un an. La expirarea acestei perioade este necesară o nouă autorizare a Parlamentului pentru o altă durată de timp. În consecinţă, conform principiului anualităţii, bugetul public trebuie aprobat în fiecare an de către Parlament. Anualitatea oferă Parlamentului posibilitatea să examineze proiectul de buget public şi, o dată cu aceasta, se exercită şi un control asupra politicii executivului. În practica bugetară internaţională, calculul anual bugetar nu se realizează uniform. În unele state, anul bugetar coincide cu cel calendaristic, adică începe la 1 ianuarie şi se încheie la 31 decembrie. Exemplu: Franţa, Olanda, Austria, Belgia, Grecia, Germania. În schimb, în alte ţări, anul bugetar nu corespunde cu cel calendaristic. Spre exemplu, în Canada, India, Japonia, Israel, Noua Zeelandă, Marea Britanie, Iordania, Irak, anul bugetar începe la 1 aprilie şi se încheie la 31 martie31. Factorii care influenţează data începerii anului bugetar sunt diferiţi. Printre aceştia menţionăm: caracterul economiei, nivelul de dezvoltare a acesteia, regimul de lucru al parlamentului, tradiţia şi alţii.
Iulian Văcărel, Finanţele publice. Teorie şi practică, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1981, p. 309. 31 Pentru detalii, a se vedea George N. Leon, op. cit., p. 358 şi urm. 92
30

În ţara noastră, exerciţiul bugetar este anual şi coincide cu anul calendaristic, aşa cum prevede Legea privind finanţele publice32. În consecinţă, toate drepturile dobândite, operaţiunile efectuate în cursul unui an, inclusiv obligaţiile şi drepturile ce-i revin, direct sau indirect, unui buget în perioada anului respectiv aparţin exerciţiului corespunzător de execuţie a bugetului public. Legea nr. 500/2002 prevede că pentru toţi agenţii economici anul financiar are aceeaşi durată ca şi exerciţiul bugetar, adică un an calendaristic. O problemă tratată diferit de la o ţară la alta o constituie veniturile neîncasate şi cheltuielile neefectuate la sfârşitul anului bugetar, care au fost prevăzute prin bugetul public. În practică s-au cristalizat două sisteme: Sistemul de gestiune, în baza căruia, la sfârşitul anului bugetar, bugetul public se închide în mod automat, în contul de încheiere a exerciţiului bugetar respectiv fiind înscrise numai veniturile încasate şi cheltuielile efectuate. Veniturile neîncasate şi cheltuielile angajate, dar neefectuate urmează a se reflecta în bugetul anului în care se vor realiza. Sistemul de „gestiune” prezintă dezavantajul că nu permite cunoaşterea cu exactitate a veniturilor şi cheltuielilor anului bugetar încheiat. Nu toate operaţiunile referitoare la venituri şi la cheltuieli sunt realizate în cadrul bugetului pentru care au fost prevăzute şi autorizate. Sistemul de gestiune interzice reportul creditelor bugetare de la un exerciţiu la altul. Se consideră că execuţia bugetului este similară cu cea a unui cont de casă. Problema fundamentală a trezoreriei publice este aceea de a face faţă, în orice moment, cheltuielilor exigibile, ţinând seama de neritmicitatea încasării veniturilor. Conturile ce evidenţiază execuţia bugetului pe anul în curs reflectă operaţiuni exigibile numai în anul considerat. În concluzie, sistemul de gestiune interzice reportul veniturilor şi al cheltuielilor de la un an la altul. Veniturile neîncasate şi cheltuielile neefectuate vor fi rediscutate cu prilejul întocmirii bugetului pe anul următor celui în curs. Un alt sistem practicat de unele state este sistemul de exerciţiu, care presupune existenţa unei perioade de 3-6 luni din momentul expirării anului bugetar până la încheierea contului de exerciţiu bugetar, timp în care continuă încasarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor. Exerciţiul bugetar este prelungit de la 12 luni la 15 sau 18 luni, după caz, datorită perioadei complementare de 3-6 luni. Toate operaţiunile privind încasarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor sunt reflectate în contul de încheiere a execuţiei bugetului anului în care au fost prevăzute şi autorizate prin lege. Ca atare, sistemul „de exerciţiu” presupune ca veniturile şi cheltuielile unui
32

Art. 11 din Legea nr. 500/2002. 93

an bugetar să fie reflectate în întregime în bugetul respectiv, chiar dacă ele nu se realizează integral în cadrul anului bugetar. Acest sistem prezintă dezavantajul funcţionării în paralel a două bugete: bugetul anului expirat (pentru care continuă execuţia veniturilor şi cheltuielilor) şi bugetul anului în curs, ceea ce creează greutăţi în sistemul de evidenţă şi control. Avantajul constă în aceea că la finele perioadei complementare respective se cunoaşte situaţia exactă a încasării veniturilor şi efectuării cheltuielilor bugetului în care acestea au fost prevăzute. În România, anul bugetar, cum s-a arătat, coincide cu anul calendaristic. Execuţia bugetară se încheie la 31 decembrie. Orice venit neîncasat şi orice cheltuială neefectuată până la 31 decembrie se vor încasa sau se vor plăti în contul bugetului anului următor. Creditele bugetare neutilizate până la închiderea anului sunt anulate de drept. Aşadar, execuţia bugetului se realizează conform sistemului de gestiune. Potrivit Legii privind finanţele publice, creditele aprobate din fondurile speciale neutilizate la finele anului bugetar se reportează în anul viitor, cu păstrarea destinaţiei iniţiale, ceea ce constituie o excepţie de la principiul anualităţii bugetare. Anualitatea bugetului public se coroborează şi cu caracterul anual al multor impozite şi taxe instituite de legislaţia noastră fiscală. 2.5. Principiul specializării bugetare. Clasificaţia bugetară. Acest principiu impune ca nici un venit public (impozit, taxă etc.) să nu poată fi instituit decât cu acordul Parlamentului, iar cheltuielile publice ce urmează a se efectua să se aprobe, pe principalele destinaţii, nu numai ca sumă globală. În acest fel, s-a trecut la individualizarea veniturilor publice şi la specializarea creditelor publice, mai exact la aprobarea de către Parlament a veniturilor pe surse de provenienţă, iar a creditelor bugetare, pe categorii de cheltuieli, grupate după natura lor economică şi destinaţia acestora, potrivit clasificaţiei bugetare33. Aceasta deoarece necesităţile publice evoluează uneori deosebit de repede, iar modificarea bugetului public de către Parlament necesită o anumită durată de timp, care poate întârzia luarea unor măsuri urgente de finanţare publică. În vederea evitării unor astfel de situaţii, Parlamentele au adoptat soluţia autorizării Guvernului sau a unor membri ai acestuia de a aduce unele modificări ale creditelor bugetare în cursul anului. Pentru a uşura înseşi elaborarea şi execuţia bugetului public, practica bugetară a iniţiat o clasificaţie bugetară a veniturilor şi cheltuielilor
33

Art. 12 din Legea nr. 500/2002.

94

publice. Această clasificaţie este obligatorie pentru toate instituţiile publice (ministere şi celelalte organe centrale ale administraţiei publice şi alte instituţii centrale sau locale). Se recomandă ca această clasificaţie să fie simplă şi clară, spre a fi înţeleasă şi de persoanele fără o pregătire specifică. La venituri, clasificaţia bugetară cuprinde: veniturile curente (fiscale şi nefiscale), impozitele directe, detaliate pe categorii de contribuabili, impozitele indirecte, cu precizarea obiectului impunerii; veniturile din capital; încasările din împrumuturi; alte venituri. La cheltuieli, clasificaţia bugetară cuprinde, în general, defalcarea după destinaţia acestora, cum ar fi, spre exemplu, cheltuieli pentru autorităţi publice, pentru întreţinerea organelor puterii legislative şi executive, a poliţiei, apărării, justiţiei, pentru serviciul datoriei publice, învăţământ, sănătate, cultură şi alte destinaţii social-culturale, subvenţii, destinaţii economice, alte cheltuieli. Legislaţia română consacră principiul specializării bugetare. În acest sens, se prevede că Legea bugetară anuală aprobă pentru fiecare an „lista impozitelor, taxelor şi a cotelor acestora, precum şi a celorlalte venituri ale statului care urmează să se perceapă”. În acelaşi timp, creditele bugetare sunt aprobate tot prin legea bugetară anuală care stabileşte şi destinaţia „cheltuielilor publice respective”34. Legea privind finanţele publice prevede şi elaborarea de către Ministerul Finanţelor Publice a unei „clasificaţii bugetare”35, care trebuie să cuprindă părţi, titluri, capitole, subcapitole, paragrafe şi articole, precum şi alineate, în caz de necesitate. S-a elaborat, de către Ministerul Finanţelor Publice, Clasificaţia indicatorilor privind finanţele publice, care cuprinde, la venituri – capitole şi subcapitole, iar la cheltuieli – părţi, capitole, subcapitole, titluri şi articole, precum şi alineate, după caz, şi care este unică, aplicându-se la toate categoriile de venituri şi cheltuieli publice. Clasificaţia bugetară36 se utilizează, potrivit aceleiaşi legi, în toate fazele procedurii bugetare – elaborarea, aprobarea, execuţia şi încheierea bugetului public.

Art. 26,lit. b din Legea nr. 500/2002. Idem, art. 12 şi 19 lit. f. 36 Pentru detalii, a se vedea: I. Gliga, Drept financiar, Editura Humanitas, 1998, p. 69; E.Dascălu, Clasificaţia COFOG - bază de examinare a structurii cheltuielilor guvernamentale în statele membre ale UE, în „Revista de finanţe publice şi contabilitate”, nr. 1/2006, p.16 95
35

34

2.6. Principiul echilibrului bugetului public. Deficitul bugetar. Acest principiu implică faptul că bugetul public trebuie să fie echilibrat (balansat), respectiv ca veniturile sale să acopere integral cheltuielile publice. Echilibrarea bugetară era considerată de doctrina clasică burgheză ca o foarte importantă caracteristică a finanţelor publice. Deficitul bugetar37, adică autorizarea de cheltuieli superioare veniturilor provenite din impozite, era apreciat ca o sursă de pericol care duce la bancruta statului şi la inflaţie, deoarece se acoperea din împrumuturile de stat sau emisiuni monetare suplimentare. „Dacă declararea statului în stare de bancrută38 este un fenomen rar întâlnit, în schimb inflaţia monetară provocată de deficitele bugetare este destul de frecventă (…)”39. Echilibrul bugetar se referă atât la întocmirea unor bugete balansate, cât şi la păstrarea echilibrului în perioada de execuţie a bugetului. Existau ţări în care legislaţia financiară nu permitea întocmirea unor bugete dezechilibrate. De exemplu, în Germania, dreptul bugetar interzicea elaborarea de bugete deficitare, precizând că veniturile şi cheltuielile publice aprobate de lege trebuie să fie echilibrate. Acest principiu al echilibrului bugetar strict a fost, în mod progresiv, abandonat, atât sub impulsul teoreticienilor finanţelor funcţionale care promovau teoria bugetelor ciclice şi cu caracter regulator, cât şi mai ales sub impactul economiei reale care nu asigura un randament fiscal suficient pentru acoperirea cheltuielilor publice anuale. Principiul echilibrului nu putea fi respectat, ceea ce a determinat recurgerea la diferite practici, cum ar fi: întocmirea a două bugete, unul ordinar echilibrat şi altul extraordinar deficitar, ce putea fi echilibrat pe seama veniturilor provenind din împrumuturi şi emisiune bănească (în Germania), asigurarea echilibrului prin operaţiunea de „debugetizare”40 (în Franţa) sau elaborarea de bugete ciclice (în Suedia şi alte ţări scandinave). Treptat, o serie de state au renunţat
Pentru detalii, a se vedea Marina Kesner-Skreb, Budget deficit in Central and East European Countries Undergoing Transition, în revista „Financijska Praksa”, Zagreb (Croaţia), nr. 4/1993, p. 339-351. 38 Vezi C.C. Kiriţescu, Moneda. Mică Enciclopedie, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1982, p. 63. Bancrută – situaţie în care se poate găsi o persoană, întreprindere sau altă entitate legală care, nefiind capabilă din diferite motive să-şi îndeplinească obligaţiile financiare, este declarată printr-o hotărâre judecătorească în stare de insolvabilitate. Bunurile existente sunt administrate, în continuare, de organul stabilit prin hotărâre. 39 I. Văcărel, op. cit., p. 321. 40 Debugetizare – operaţie de reducere a cheltuielilor înscrise în bugetul de stat prin transferul unei părţi a lor într-un cont special sau în contul unei colectivităţi teritoriale (Dicţionar economic, Ediţia a doua, Editura Economică , 2001, Bucureşti, p.152). 96
37

la aplicarea în practică a principiului echilibrării bugetare, elaborând şi prezentând Parlamentului spre aprobare bugete deficitare. Principiul echilibrului bugetar nu este expres menţionat de Legea privind finanţele publice, dar se face referire la acesta în unele articole, cum sunt, spre exemplu, art. 49 alin. 4, 50. Totodată, legea interzice acoperirea cheltuielilor bugetului public prin recurgerea la emisiune monetară sau prin finanţare directă de către bănci. Pentru situaţia când apar goluri temporare de casă, legea permite acoperirea lor, până la încasarea veniturilor, pe seama resurselor aflate în conturile de trezorerie ale statului. În acest scop, prin legea bugetară anuală se poate autoriza Ministerul Finanţelor Publice ca, pe parcursul execuţiei bugetului, dacă este necesar şi cu aprobarea Guvernului, să emită bonuri de tezaur, purtătoare de dobândă, sau alte instrumente specifice, pentru a face faţă cheltuielilor statului până la încasarea veniturilor, fără a depăşi 7% din volumul total al cheltuielilor bugetare. Aceste bonuri intră în circulaţie prin achiziţionarea lor de către agenţii economici şi populaţie. În cazuri excepţionale, prin legea bugetară anuală se poate stabili acordarea de către Banca Naţională a României a unui împrumut fără dobândă pentru acoperirea decalajului temporar dintre veniturile şi cheltuielile bugetului de stat, pe seama resurselor de creditare ale acesteia, fără a depăşi 10% din totalul bugetului aprobat. Acest împrumut urmează a fi rambursat pe seama veniturilor bugetare curente sau a unui împrumut de stat efectuat în baza unei legi. 2.6.1. Problema deficitului bugetar este o preocupare importantă şi la noi în ţară, atât pentru doctrina de specialitate, cât şi pentru administraţia publică. Se pune şi la noi întrebarea: „Deficitul bugetar - necesitate sau opţiune?”41Autorii articolului cu acest titlu fac o interesantă analiză a fenomenului, pornind de la o altă întrebare: „Este sau nu o necesitate construcţia unui buget cu deficit, sau, mai degrabă, acest lucru este o simplă opţiune politică?” După o prezentare a celor două ipoteze, în funcţie de care se pot construi bugetele naţionale, observând că şi România postdecembristă a adoptat, ca şi marea majoritate a ţărilor lumii, varianta unor „bugete pe bază de deficit”, autorii articolului examinează ponderea în cheltuielile bugetare a deficitului bugetar din ţara noastră. Concluzia lor este că deficitele bugetare ale României nu au constituit nici pe departe pentru economia şi programele sociale ale ţării „o barcă de salvare”, cum poate aşteptam. Dimpotrivă, aşa cum a rezultat, de la o cheltuială bugetară
O.P. Belean, Şt. Doba, Expertiza şi auditul afacerilor, în revista „Contabilitatea, expertiza şi auditul financiar” nr. 11/2004, p.58-59. 97
41

generată de deficitele bugetare prin dobânzi, comisioane, cheltuieli specifice emiterii titlurilor de stat „...s-a ajuns ca acestea să reprezinte aproape 1/3 din prevederile bugetare...” 2.6.2. Deficitul bugetar este o problemă de mare actualitate şi s-a pus concret şi în anul 2006, reprezentând una dintre coordonatele politicii fiscal-bugetare avute în vedere chiar la elaborarea proiectului de buget pe anul în curs. Se ţine seama că „deficitul bugetar” este unul dintre criteriile economice ale „criteriilor de convergenţă”42 care trebuie să fie îndeplinite pentru introducerea monedei unice Euro, respectiv ca „deficitul public anual să nu depăşească 3% din PIB”. În cursul anului 2006, deficitul bugetar a crescut, prin măsurile adoptate de Guvernul Român, la nivelul de 2,7 la sută din PIB, deci foarte aproape de nivelul maxim admis pentru introducerea monedei unice Euro, adică 3% din PIB. În condiţiile apropiatei date la care România va deveni membru al Uniunii Europene, considerăm că ţara noastră trebuie să ia măsuri urgente pentru a împiedica sporirea nivelului deficitului bugetar peste cel stabilit prin criteriile de convergenţă menţionate. Menţionăm că bugetul Uniunii Europene este întotdeauna echilibrat şi este finanţat din resurse proprii, care acoperă în mod automat nivelul stabilit al cheltuielilor, după o procedură reglementată complexă.43 2.7. Principiul publicităţii bugetare instituie cerinţa ca bugetul public să fie adus la cunoştinţa opiniei publice prin mijloace de publicitate. În timpul dezbaterilor parlamentare, cifrele proiectelor de buget sunt examinate şi comentate de presă, radio şi televiziune. După ce a fost adoptată, Legea bugetară anuală este publicată în „Monitorul Oficial” sau în culegeri legislative44, potrivit practicii din fiecare ţară. Principiul este menţionat expres în Legea privind finanţele publice45 şi este aplicat în forma cea mai largă în România. Astfel, dezbaterile parlamentare asupra proiectului de lege privind bugetele de stat au fost publicate în Monitorul Oficial al României, în presa scrisă şi prezentate la
Pentru detalii, a se vedea I. Condor (coordonator), Drept financiar, bugetar şi fiscal, vol.I, Editor S.C. „Condor Consulting & Taxation” SRL, Bucureşti, 2003, p. 78. 43 A se vedea D.R.Ruşanu, Derularea fluxurilor financiare de la şi către bugetul Uniunii Europene, în revista „Finanţe publice şi contabilitate”, nr. 2 februarie 2006, p.4 şi urm. 44 A se vedea Gabriela Anghelache, op. cit., p.523. 45 Art. 9 din Legea nr. 500/2002. 98
42

radio şi televiziune. De asemenea, după adoptarea acestor bugete, legea şi anexele sale au fost publicate în M. Of. al României şi în Colecţia de legi. Ca atare, după Revoluţia din Decembrie 1989, pentru prima dată după mai multe decenii, au fost publicate integral bugetele de stat. În timpul regimului comunist se publicau numai legea bugetară şi sinteza bugetului de stat, astfel că populaţia nu cunoştea în detaliu sursele de constituire a veniturilor bugetare şi destinaţiile cheltuielilor bugetare. 2.8. Principiul unităţii monetare, instituit prin Legea nr. 500/2002, înseamnă că toate operaţiunile bugetare de încasări şi plăţi se exprimă în monedă naţională.
SECŢIUNEA a IV-a COMPETENŢELE DE APROBARE A BUGETELOR PUBLICE ANUALE

1. Bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat Cele două bugete se aprobă de către Parlament, prin legi separate. În acest scop, Guvernul are atribuţia de a elabora proiectul legii bugetului de stat şi a celui al asigurărilor sociale de stat, precum şi al contului anual de execuţie a bugetului şi de a le supune, separat, spre aprobare Parlamentului. După examinarea şi dezbaterea proiectelor de bugete şi a contului general anual de execuţie a bugetului, Parlamentul le aprobă. După aprobarea lor, Guvernul răspunde de realizarea prevederilor din cele două bugete publice. Pentru a se evita situaţii care ar putea crea probleme deosebite în finanţarea nevoilor publice, ca urmare a neaprobării bugetelor publice anuale în timp util, Constituţia României prevede că „Dacă Legea bugetului de stat şi Legea bugetului asigurărilor sociale de stat nu au fost adoptate cu cel puţin 3 zile înainte de expirarea exerciţiului bugetar, se aplică în continuare bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat ale anului precedent, până la adoptarea noilor bugete”46. Prin această prevedere constituţională s-a înlocuit dispoziţia iniţială din Legea privind finanţele publice47, care prevedea că se aplică bugetul anului precedent numai dacă nu s-a aprobat bugetul anului viitor până la 31
Art. 137 din Constituţia României, din 21 noiembrie 1991 (M.Of. nr.233 din 21 noiembrie 1991), revizuită prin Legea de revizuire a Constituţiei României din 18 septembrie 2003 (M.Of. nr. 669 din 22 septembrie 2003). 47 Art. 24 din Legea nr. 10/1991. 99
46

decembrie, iar acest efect de ultraactivare a legii bugetare era limitat la cel mult trei luni. Suntem de părere că prevederile din Legea nr. 10/1991 privind finanţele publice erau mai potrivite şi necesare, mai ales în condiţiile tranziţiei spre economia de piaţă, când, datorită inflaţiei şi schimbărilor importante de la an la an, întârzierea prea mare în adoptarea bugetului de stat şi bugetului asigurărilor sociale de stat creau greutăţi în finanţarea bugetară, volumul cheltuielilor pe anul precedent fiind neacoperitor. Astfel, putem observa că bugetele publice pe anii 1992, 1993, 1994, 1995, 1996, 1997, 1998, au intrat în vigoare abia în trimestrele II ale anilor respectivi, ceea ce a creat deosebit de mari greutăţi în execuţia bugetară. Menţionăm că Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice a preluat şi dezvoltat prevederea din Constituţie, în art. 137, care stabileşte că „Dacă legile bugetare nu au fost adoptate cu cel puţin 3 zile înainte de expirarea exerciţiului bugetar, Guvernul îndeplineşte sarcinile prevăzute în bugetul anului precedent, limitele lunare de cheltuieli neputând depăşi de regulă ½ din prevederile bugetelor anului precedent, cu excepţia cazurilor deosebite, temeinic justificate de către ordonatorii de credite principali, sau, după caz, 1/12 din sumele propuse în proiectul de buget, în situaţia în care acestea sunt mai mici decât cele din anul precedent”. În acelaşi timp, se prevede că „Instituţiile publice şi acţiunile noi, aprobate în anul curent, dar care încep cu data de 1 ianuarie a anului bugetar următor, vor fi finanţate, până la aprobarea legii bugetare, în limita a 1/12 din prevederile acestora cuprinse în proiectul de buget”. De asemenea, se aprobă de către Parlament bugetele fondurilor speciale, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat şi bugetele fondurilor externe nerambursabile. 2. Bugetele locale Potrivit Constituţiei României, bugetele locale se elaborează, se aprobă şi se execută în condiţiile legii. Această normă de trimitere se referă, în prezent, la O.U.G. nr. 45/2003 privind finanţele publice locale48, care, la art. 6, prevede că bugetele locale se aprobă de către consiliile locale, consiliile judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz. De asemenea, Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 45/2003 privind finanţele publice locale prevede că fiecare comună, oraş, municipiu, sector al Municipiului Bucureşti, judeţ, respectiv Municipiul Bucureşti,
48

M. Of. nr. 431 din 19 iunie 2003.

100

întocmeşte bugetul local în condiţii de autonomie. Între aceste bugete nu există relaţii de subordonare, aşa cum existau înainte de decembrie 1989. 3. Bugetele instituţiilor publice Conform art. 16 din Legea privind finanţele publice, bugetele instituţiilor publice se aprobă, în mod diferit, în raport cu sursa de finanţare. Astfel: a) bugetele instituţiilor publice autonome, de către organele abilitate prin legi speciale; b) bugetele instituţiilor publice finanţate parţial din bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat, prin lege, ca anexe la bugetul ordonatorului principal de credite; c) bugetele instituţiilor publice finanţate integral din bugetul de stat sau din bugetele locale, de către ordonatorul de credit ierarhic superior al instituţiilor publice; d) bugetele instituţiilor publice care se finanţează integral din venituri proprii, de către organul de conducere al instituţiei respective, cu acordul ordonatorului de credite ierarhic superior. Metodologia de elaborare a bugetelor locale, ale instituţiilor publice, precum şi bugetele tuturor agenţilor economici, ale altor unităţi care, potrivit legii, au obligaţia de a întocmi bugete, se stabileşte prin norme emise de către Ministerul Finanţelor Publice49. 4. Bugetul Trezoreriei statului Bugetul Trezoreriei statului se aprobă de către Guvern, prin Hotărâre. GHIDUL STUDENTULUI A. Concepte-cheie • Bugetul public • Venituri publice • Cheltuieli publice • Facultatea contributivă a subiecţilor impunerii • Economia publică • Bugetul public naţional • Bugetul de stat • Bugetele locale • Bugetul asigurărilor sociale de stat
49

Art. 19 lit. e) din Legea nr. 500/2002. 101

• Bugetele fondurilor speciale • Sistem unitar de bugete publice • Dreptul bugetar • Principiul universalităţii bugetare • Principiul unităţii bugetare • Neafectarea veniturilor bugetare • Principiul anualităţii bugetului public • Principiul specializării bugetare • Principiul echilibrării bugetului public • Deficitul bugetar • Principiul publicităţii bugetare • Principiul unităţii monetare a bugetelor publice • Aprobarea bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat şi a bugetelor fondurilor speciale • Aprobarea bugetelor instituţiilor publice B. Teme pentru dezbateri • Concepţia ce stă la baza sistemului bugetelor publice moderne • Elementele specifice ale bugetului public • Noţiunea de„buget” în Legea finanţelor publice • Teoria care consideră bugetul de stat condiţiune de natură administrativă • Teoria care consideră că bugetul de stat are natură juridică atât de lege, cât şi de act administrativ • Teoria naturii juridice de „lege” a bugetului de stat • Scurt istoric al noţiunii de „buget public” • Elementele caracteristice ale bugetului de stat socialist • Natura bugetului public naţional • Componentele bugetului public naţional • Autonomia fiecărei categorii de bugete publice – în ce constă? • Transferurile de fonduri de la bugetul de stat la bugetele locale • Bugetele publice ce compun sistemul unitar de bugete publice • Elementele specifice ale „Dreptului bugetar” • Caracterizarea fiecărui principiu al bugetului public • Competenţele de aprobare a bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat şi bugetelor fondurilor speciale • Competenţa de aprobare a bugetelor instituţiilor publice şi metodologia de elaborare a acestora
102

CAPITOLUL V BUGETUL DE STAT. BUGETUL ASIGURĂRILOR SOCIALE DE STAT. BUGETELE FONDURILOR SPECIALE. ELABORARE. APROBARE

Procesul bugetar public cuprinde ansamblul măsurilor, acţiunilor şi tehnicilor întreprinse de către instituţiile publice cu atribuţii specifice în scopul aplicării concrete a politicii financiare promovate de autorităţile publice guvernamentale şi legislative. Organizarea şi desfăşurarea procesului bugetar public presupun: existenţa unor resurse financiare corespunzătoare şi alocarea lor în vederea furnizării către persoanele juridice şi cele fizice a serviciilor şi bunurilor publice. Fazele principale ale procesului bugetar public sunt următoarele: elaborarea proiectului bugetului public; aprobarea proiectului bugetului public; executarea bugetului public; încheierea execuţiei bugetare şi aprobarea contului general de execuţie a bugetului public; controlul execuţiei bugetului public. În acest capitol vom examina numai tehnica şi procedura de elaborare şi aprobare a bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat şi a bugetelor fondurilor speciale. Procesul de elaborare şi aprobare a celor trei categorii de bugete publice este deosebit de complex, deoarece este vorba de cele mai importante venituri şi cheltuieli ale statului. Le examinăm totuşi împreună întrucât există numeroase prevederi legale comune procesului de elaborare şi de aprobare a celor trei categorii importante de bugete publice.
SECŢIUNEA I ELABORAREA PROIECTELOR BUGETULUI DE STAT, BUGETULUI ASIGURĂRILOR SOCIALE DE STAT ŞI BUGETELOR FONDURILOR SPECIALE

1. Iniţiativa bugetară În practica internaţională se disting trei sisteme în ceea ce priveşte iniţiativa în materie bugetară1.
Pentru detalii, a se vedea Iulian Văcărel, Finanţele publice. Teorie şi practică, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1981, p. 323 şi urm. 103
1

1.1. Sistemul iniţiativei guvernamentale, practicat în Marea Britanie, care constă în prerogativa Guvernului de a iniţia sau sprijini măsurile care au drept consecinţă aprobarea unei cheltuieli publice sau instituirea unui venit public. În această concepţie, Trezoreria primeşte şi centralizează toate propunerile de cheltuieli de la celelalte ministere şi are dreptul de a le controla, în caz de divergenţe, primul-ministru sau guvernul fiind arbitrul. De asemenea, Trezoreria este împuternicită a se îngriji de veniturile publice. Camera Comunelor evită, în general, să modifice propunerile bugetare ale Guvernului, pe care le aprobă sau le respinge, iar Camera Lorzilor nu are atribuţii în această materie. 1.2. Sistemul mixt, al iniţiativei bugetare parlamentare şi guvernamentale, aplicat în Franţa şi alte state continentale. În acest sistem, rolul Ministerului Finanţelor este mult redus. Acesta centralizează propunerile tuturor ministerelor şi întocmeşte o schiţă (schemă) de buget cu cheltuielile şi veniturile publice propuse. Echilibrarea şi definitivarea proiectului de buget se realizează de către Cabinetul de Miniştri, proiect care este prezentat Parlamentului de către Ministerul de Finanţe, dar în numele şefului statului. În acelaşi timp, fiecare Cameră are o comisie financiară care discută propunerile bugetare şi este, în mod exclusiv, sesizată cu orice propunere de amendament. Totodată, Comisia financiară intervine, în mod direct, în dezbaterile publice ale bugetului în Camerele Parlamentului. 1.3. În sfârşit, sistemul american, în cadrul căruia iniţiativa în materie bugetară aparţine preşedintelui S.U.A. Acesta este sprijinit de un birou bugetar, care centralizează şi revizuieşte propunerile departamentelor şi le supune spre examinare preşedintelui ţării, care definitivează proiectul de buget. 1.4. În ţara noastră, potrivit Constituţiei României2, proiectul bugetului de stat şi cel al asigurărilor sociale de stat se elaborează anual de către Guvern, care le supune aprobării Parlamentului, prin proiecte de lege separate. În acelaşi sens, Legea privind finanţele publice3 prevede că Guvernul elaborează proiectul bugetului de stat, al bugetului asigurărilor sociale de stat şi al bugetelor fondurilor speciale, pe care le înaintează Parlamentului, împreună cu raportul privind situaţia macroeconomică şi

2 3

Art. 137 alin. (2). Legea nr. 500/2002, publicată în M. Of. nr. 598 din 13 august 2002.

104

socială pentru anul bugetar respectiv şi proiecţia acesteia pe următorii 3 ani. 2. Etapele de elaborare a proiectului de buget public 2.1. Documentele ce stau la baza elaborării proiectului de buget4. Proiectele legilor bugetare anuale şi ale bugetelor propriu-zise se elaborează de către Guvern, prin Ministerul Finanţelor Publice, pe baza următoarelor elemente: a) prognozele indicatorilor macroeconomici şi sociali pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget, precum şi pentru următorii 3 ani; b) politicile fiscale şi bugetare; c) prevederilor memorandumurilor de finanţare, ale memorandumurilor de înţelegere sau ale altor acorduri internaţionale cu organisme şi instituţii financiare internaţionale, semnate şi/sau ratificate; d) politicile şi strategiile sectoriale, priorităţile stabilite în formularea propunerilor de buget, prezentate de ordonatorii principali de credite; e) propunerile de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor principali de credite; f) programele întocmite de către ordonatorii principali de credite în scopul finanţării unor acţiuni sau ansambluri de acţiuni, cărora le sunt asociate obiective precise şi indicatori de rezultate şi de eficienţă; programele sunt însoţite de estimarea anuală a performanţelor fiecărui program, care trebuie să precizeze: acţiunile, costurile asociate, obiectivele urmărite, rezultatele obţinute şi estimate pentru anii următori, măsurate prin indicatori precişi, a căror alegere este justificată; g) propunerile de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum şi de transferuri consolidabile pentru autorităţile administraţiei publice locale; h) posibilităţile de finanţare a deficitului bugetar. 2.2. Calendarul bugetar5. Elaborarea proiectului de buget fiind o fază complexă şi pentru a se putea realiza şi prezenta Parlamentului în timp util, Legea privind finanţele publice prevede un adevărat scadenţar al datelor până la care trebuie să se efectueze lucrările ce revin organelor implicate în procesul bugetar.

4 5

Art. 28 din Legea nr. 500/2002. Art. 31–37 din Legea nr. 500/2002. 105

Astfel, indicatorii macroeconomici şi sociali, menţionaţi mai sus, pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget, precum şi pentru următorii 3 ani, vor fi elaboraţi de organele abilitate până la data de 31martie a anului curent. Aceşti indicatori vor fi actualizaţi pe parcursul desfăşurării procesului bugetar public. – Ministerul Finanţelor Publice va înainta Guvernului, până la data de 1 mai, obiectivele politicii fiscale şi bugetare pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget şi pentru următorii 3 ani, împreună cu limitele de cheltuieli stabilite pe ordonatorii principali de credite, urmând ca acesta să le aprobe până la data de 15 mai şi să informeze comisiile pentru buget, finanţe şi bănci ale Parlamentului asupra principalelor orientări ale politicii sale macroeconomice şi ale finanţelor publice. – Ministrul finanţelor publice va transmite ordonatorilor principali de credite, până la data de 1 iunie a fiecărui an, o scrisoare-cadru care va preciza contextul macroeconomic pe baza căruia vor fi întocmite proiectele de buget, metodologiile de elaborare a acestora, precum şi limitele de cheltuieli aprobate de Guvern. – În cazul în care schimbarea cadrului macroeconomic impune modificarea limitelor de cheltuieli, acestea vor fi adaptate de către Guvern, la propunerea Ministerului Finanţelor Publice. Până la data de 15 iunie, Ministerul Finanţelor Publice comunică ordonatorilor principali de credite limitele de cheltuieli, astfel redimensionate, în vederea definitivării proiectelor de buget propriu. – Ordonatorii principali de credite au obligaţia ca până la data de 15 iulie a fiecărui an să depună la Ministerul Finanţelor Publice propunerile pentru proiectul de buget propriu şi anexele la acesta, pentru anul bugetar următor, cu încadrarea în limitele de cheltuieli, şi estimările pentru următorii 3 ani, însoţite de documentaţii şi fundamentări detaliate. – Camera Deputaţilor şi Senatul, cu consultarea Guvernului, îşi aprobă bugetele proprii şi le înaintează Guvernului în vederea includerii lor în proiectul bugetului de stat. – Autorităţile administraţiei publice locale au aceeaşi dată – 15 iulie pentru a depune la Ministerul Finanţelor Publice propunerile de transferuri consolidate şi de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat. – Ministerul Finanţelor Publice examinează proiectele de buget şi poartă discuţii cu ordonatorii principali de credite asupra acestora. În caz de divergenţă, hotărăşte Guvernul. – Proiectele de buget şi anexele la acesta, definitivate, se depun la Ministerul Finanţelor Publice până la data de 1 august a fiecărui an.
106

– Ministerul Finanţelor Publice, pe baza proiectelor de buget ale ordonatorilor principali de credite şi a bugetului propriu, întocmeşte proiectele legilor bugetare şi proiectele bugetelor, pe care le depune la Guvern până la data de 30 septembrie a fiecărui an. – Proiectul legii bugetului de stat este însoţit de un raport privind situaţia macroeconomică pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget şi proiecţia acesteia în următorii 3 ani. Acest raport va cuprinde un rezumat al politicilor macroeconomice în contextul cărora au fost elaborate proiectele de buget, precum şi strategia Guvernului în domeniul investiţiilor publice. – Raportul şi proiectele legilor bugetare anuale vor exprima politica fiscal-bugetară a Guvernului, precum şi alte informaţii relevante în domeniu. – După însuşirea de către Guvern a proiectelor legilor bugetare şi de buget, acesta le supune spre adoptare Parlamentului cel mai târziu până la data de 15 octombrie a fiecărui an. – Bugetele se aprobă de Parlament pe ansamblu, pe părţi, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum şi alineate, după caz, şi pe ordonatorii principali de credite, pentru anul bugetar, precum şi creditele de angajament pentru acţiuni multianuale. – Estimările pentru următorii 3 ani reprezintă informaţii privind necesarul de finanţare pe termen mediu şi nu vor face obiectul autorizării pentru anii bugetari respectivi. – Dacă legile bugetare nu au fost adoptate cu cel puţin 3 zile înainte de expirarea exerciţiului bugetar, Guvernul îndeplineşte sarcinile prevăzute în bugetul anului precedent, aşa cum s-a arătat mai sus. 3. Evaluarea veniturilor şi cheltuielilor bugetare Raportul prin care se supune Parlamentului proiectul bugetului de stat cuprinde, în realitate, însuşi programul de guvernare al partidului sau partidelor aflate la putere, cu indicarea direcţiilor, obiectivelor, mijloacelor, metodelor şi căilor de realizare a acestui program 6. Elaborarea lucrărilor de buget necesită analize complexe referitoare la evoluţia economiei şi finanţelor, atât în perioada anterioară, cât şi, mai ales, pentru perioada următoare. Numai pe baza unei documentări complete, Parlamentul va putea lua o decizie care are caracter politic, deoarece cifrele de venituri şi cheltuieli ce se aprobă exercită influenţă hotărâtoare asupra evoluţiei întregii activităţi social-economice a ţării.
Pentru detalii, a se vedea L. Ionescu, Trăsături ale finanţelor publice şi ale politicii fiscale, în revista „Finanţe. Credit. Contabilitate”, nr.9/2001, p.29 şi urm. 107
6

3.1. Metode clasice. În consecinţă, la evaluarea volumului veniturilor şi cheltuielilor bugetare se utilizează mai multe metode7, dintre care menţionăm: a) metoda autonomă sau a penultimei, care constă în evaluarea forfetară a veniturilor şi a cheltuielilor bugetare, pe baza rezultatelor obţinute în penultimul an, corectate cu eventuale modificări determinate de schimbarea legislaţiei sau de alte măsuri adoptate până la data întocmirii proiectului de buget; b) metoda majorării sau diminuării are în vedere rezultatele executării bugetului de stat obţinute în ultimii ani, pe baza cărora se stabileşte rata medie anuală a creşterii (descreşterii) veniturilor, respectiv cheltuielilor bugetare. În raport cu această medie se procedează la dimensionarea volumului şi structurii veniturilor şi cheltuielilor bugetare pentru anul viitor; c) metoda evaluării directe a veniturilor şi cheltuielilor bugetare, care are în vedere dimensionarea fiecărei categorii de venituri sau destinaţie de cheltuieli, în raport cu preliminările pe anul în curs şi cu previziunile privind dezvoltarea economiei în perioada următoare. Ţinând seama că ţara noastră se află în stadiul de tranziţie spre economia de piaţă, ceea ce prezumă schimbări importante de la an la an, este logic să se utilizeze ultima metodă de evaluare a veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat. Astfel, spre exemplu, Bugetul administraţiei centrale de stat pe anul 1991 (adoptat prin Legea nr. 22/1991) a fost elaborat, ţinând seama de preliminările pe anul 1990, deci primul an după evenimentele din decembrie 1989 şi previziunile ce se întrevedeau pentru evoluţia economică pentru anul 1991. Observăm că în bugetul respectiv s-a previzionat un deficit de 37,3 miliarde lei, care însă a fost mult mai mare. Astfel, până în toamna anului 1991, deficitul a crescut la 65,5 miliarde lei, aşa cum rezultă din Legea privind împrumutul de stat pentru finanţarea deficitului bugetului administraţiei centrale de stat pe anul 19918, ceea ce demonstrează că tendinţele de evoluţie a dezvoltării economice nu pot fi prevăzute decât cu aproximaţie. O situaţie similară s-a petrecut cu bugetele de stat pentru anii următori. Metodele clasice (tradiţionale) de evaluare a cheltuielilor publice, de dimensionare a acestora au devenit limitate, deoarece se bazează pe un volum redus de informaţii, nu urmăresc în primul rând, eficienţa acţiunilor care se intenţionează a se realiza şi nici corelarea cheltuielilor la nivelul
A se vedea: M. Lăzeanu, Curs de ştiinţă şi legislaţie financiară, editor M. Bădeanu, Bucureşti, 1942, p.212 şi urm.; I. Văcărel, Finanţele publice. Teorie şi practică, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1981, p. 324 şi urm. 8 Legea nr. 74/1991, publicată în M. Of. nr. 251 din 16 decembrie 1991. 108
7

tuturor unităţilor care concură la înfăptuirea unui obiectiv din resursele bugetare. 3.2. În aceste condiţii, multe state au renunţat la metodele clasice, înlocuindu-le cu metode moderne de evaluare a cheltuielilor publice9. Se urmăresc constituirea unor indicatori de eficacitate10 şi elaborarea bugetelor program pe obiective. Orizontul de evaluare economică devine mai extins, deoarece se iau în considerare perioade mai mari, adică programe pe termene medii şi lungi, care depăşesc limita orizontului anual. Ca atare, în loc de un buget public al „mijloacelor”, cu finalitate anuală, se trece la un buget al programelor pe termen mediu sau lung. Tranşele bugetului pe program se repartizează, în execuţie, în limitele anuale de credit, adică sunt bugetizate. În acest scop, sunt utilizate metode moderne de raţionalizare a opţiunilor bugetare. Trecerea la un buget pe programe înseamnă, în realitate, instituirea unui nou tip de buget, mai performant decât cel clasic11. Deosebirile sunt esenţiale şi avantajele de asemenea. a) Astfel, dacă la bugetul de mijloace, în faza de elaborare a proiectului, ordonatorii de credite îşi concentrează eforturile pentru a demonstra cât de mari şi oportune sunt alocaţiile pe care le solicită, la bugetul pe programe preocuparea vizează stabilirea unor raporturi cât mai judicioase între efortul financiar solicitat de la stat şi efectele scontate de pe urma acestuia. Altfel spus, locul „tocmelii” pentru credite cât mai mari este luat de preocuparea ordonatorilor de credite, participanţi la realizarea unui anumit program, de a stabili raporturi optime între costurile (efortul financiar) şi rezultatele (efectele) programului pentru a convinge organele abilitate că acesta merită să fie înscris în buget şi aprobat de cei în drept. b) În timpul executării unui buget de mijloace, ordonatorii de credite sunt preocupaţi să utilizeze în totalitate creditele bugetare ce le-au fost aprobate, deoarece sumele necheltuite până la finele exerciţiului financiar nu se reportează în exerciţiul următor, ci se anulează. Cheltuirea cu orice preţ (uneori chiar cu încălcarea disciplinei financiare) a ultimului
Henry Sempe, Budget et trésor, 2e édition, Édition Cujos, Paris, 1989. O metodă care oferă Guvernului posibilitatea de a identifica şi urmări fondurile în cadrul procesului bugetar şi de a alcătui bugetul pe baza rezultatelor o reprezintă „Bugetul pe programe”. Pentru detalii, a se vedea A.Nan, Fundamentare, Raportare şi Control în realizarea programelor care se finanţează din bugetele ordonatorilor principali de credite, în revista „Finanţe. Credit. Contabilitate” nr.7-8/2001, p.72 şi urm. 11 Pentru detalii, a se vedea Iulian Văcărel, Bugetul pe programe multianual. Concepţii, reglementări, rezultate, perspective, Editura Academiei Române, Bucureşti, 2002; Adrian Nan, op.cit., p.29 şi urm. 109
10 9

bănuţ prevăzut în buget devine un obiectiv important pentru numeroşi ordonatori de credite. În cazul unui buget pe programe, preocuparea ordonatorilor participanţi la realizarea unui anumit program urmează să se deplaseze de la cheltuiala cu orice preţ a banilor prevăzuţi în buget la monitorizarea mersului programului, la încadrarea în termenele stabilite şi în indicatorii de eficienţă (eficacitate) aprobaţi. În caz contrar, există riscul să sufere rigorile legii cei vinovaţi de eşecul programului sau de nerealizarea la termen a unor indicatori cantitativi sau calitativi. Aceasta deoarece abandonarea unui program sau întreruperea temporară a executării sale generează pierderi nerecuperabile, imobilizări de resurse materiale şi băneşti, precum şi alte prejudicii pentru societate. Rezultă deci că bugetul pe programe prezintă avantaje incontestabile în comparaţie cu bugetul de mijloace, ceea ce necesită generalizarea acestuia. Metodele folosite pentru raţionalizarea opţiunilor bugetare au fost supuse unor repetate ajustări şi reconsiderări în ţările în care s-au înregistrat cele mai mari realizări în domeniul bugetelor pe programe. Un buget al programelor permite efectuarea auditului de performanţă, care se practică în statele cu economie de piaţă. 3.3. Aplicarea în ţara noastră a metodei moderne. Există şi în ţara noastră o preocupare intensă pentru trecerea de la bugetul mijloacelor la bugetul program, ceea ce justifică efectuarea auditului de performanţă. În acest sens, pentru prima dată, Legea bugetului de stat pe anul 200012 introduce, în mod experimental, posibilitatea finanţării bugetare pe bază de programe. Astfel, art. 66 prevede dreptul a opt ordonatori principali de credite, prevăzuţi în Anexa nr. 24 a legii (Ministerele Sănătăţii, Educaţiei Naţionale, Apelor, Pădurilor şi Protecţiei Mediului, Agriculturii şi Alimentaţiei, Transporturilor şi Apărării Naţionale, precum şi Agenţiilor Române de Dezvoltare şi pentru Ştiinţă, Tehnologie şi Inovare) de a definitiva principalele programe care se experimentează şi se finanţează din bugetele acestora în anul 2000. Structura, indicatorii şi fondurile aferente acestor programe se aprobă prin Hotărâre a Guvernului. De asemenea, foarte important este faptul că, pentru prima dată, se reglementează expres posibilitatea efectuării de audit de performanţă. Astfel, art. 66 alin. 3 din Legea nr. 76/2000 prevede că auditul extern experimental al acestor programe se realizează de Curtea de Conturi.
12

Legea nr. 76/2000, publicată în M. Of. nr. 195 din 5 mai 2000.

110

Prevederi similare au fost introduse şi în Legile bugetului de stat pe anii 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006. 3.4. Programare bugetară pe 7 ani. În condiţiile generale examinate în acest paragraf, se stabilesc veniturile publice care sunt formate din impozite, taxe şi alte venituri stabilite de lege, precum şi cheltuielile publice care se referă, în mod principal, la domeniul social, pentru susţinerea unor programe prioritare de cercetare, în domeniul economic, pentru asigurarea apărării ţării şi a ordinii publice, finanţarea administraţiei publice, centrale şi locale. Veniturile şi cheltuielile bugetare se grupează după mai multe criterii, problemă asupra căreia nu insistăm în acest paragraf. Suntem de părere că România ar trebui să treacă la o programare bugetară pe şapte ani, pentru a se adapta la practicile europene. Avem în vedere că şi Uniunea Europeană aplică o programare bugetară pe şapte ani. După cum este cunoscut, ţara noastră va beneficia, de la data la care devine stat membru (1 ianuarie 2007), de importante credite nerambursabile din Bugetul Uniunii pe perioada 2007-2013, iar România va avea de contribuit cu cofinanţare pe cei şapte ani, ceea ce ar presupune să avem o programare bugetară corespunzătoare, adică pe şapte ani.
SECŢIUNEA a II-a APROBAREA BUGETULUI DE STAT

1. Procedura de aprobare a bugetului, pe etape şi faze Potrivit Constituţiei României13, bugetul de stat se aprobă de către Parlamentul României. Această atribuţie a Parlamentului se realizează în şedinţă comună a Camerei Deputaţilor şi Senatului, ceea ce relevă importanţa deosebită acordată de Constituţie problemei aprobării bugetului de stat membru. 1.1. În aplicarea normei constituţionale citate, Legea privind finanţele publice14 prevede că Guvernul, după ce îşi însuşeşte proiectele legilor bugetare şi de buget, le supune Parlamentului spre adoptare, însoţite de un raport privind situaţia macroeconomică pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget şi proiecţia acesteia în următorii 3 ani.
Art. 62 alin.2 lit. b. din Constituţia României, publicată în M. Of. nr. 233 din 21 noiembrie 1991, aprobată prin Referendumul din 8 decembrie 1991. 14 Art. 35 alin. 4 din Legea nr. 500/2002. 111
13

Constituţia României şi Legea privind finanţele publice nu stabilesc o procedură specială pentru aprobarea bugetului de stat, ci, aşa cum s-a arătat, prevăd numai că aceasta reprezintă o atribuţie a şedinţei comune a celor două Camere ale Parlamentului. 1.2. În consecinţă, ţinând seama de Regulamentul şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului15, examinarea proiectului bugetului de stat, a raportului Guvernului şi a proiectului legii bugetare se efectuează, în prima etapă, de către comisiile permanente ale fiecărei Camere. Astfel, Biroul permanent al fiecărei Camere înaintează proiectul de buget, spre dezbatere şi avizare în fond, Comisiei permanente de buget şi finanţe a fiecărei Camere, precum şi altor comisii permanente interesate, pentru aviz. De asemenea, cele trei documente sunt înaintate de birourile permanente ale Camerelor Parlamentului şi Departamentului tehniclegislativ al fiecărei Camere. Comisiile permanente sesizate pentru aviz, după examinarea şi dezbaterea proiectului bugetului de stat, a raportului Guvernului şi a proiectului legii bugetare, comunică avizul adoptat, inclusiv amendamentele pe care le propun, la Comisia permanentă de buget finanţe, bănci. Tot acestei comisii i se comunică şi avizul Departamentului tehniclegislativ. Comisia permanentă de buget, finanţe, bănci, în calitate de comisie sesizată în fond, examinează şi dezbate proiectul bugetului de stat, raportul Guvernului şi proiectul legii bugetare, precum şi amendamentele comisiilor permanente avizatoare şi ale Departamentului tehnic-legislativ. La dezbateri sunt invitate, în mod obişnuit, ministrul finanţelor publice şi persoane din conducerea altor ministere interesate, precum şi deputaţi din comisiile permanente avizatoare. Totodată, pot fi invitaţi specialişti ai unor autorităţi publice, reprezentanţi ai presei, radioului şi televiziunii, dacă acest lucru nu aduce atingere unor interese naţionale care recomandă păstrarea secretului. Pe baza dezbaterilor ce au loc şi a avizelor şi propunerilor primite, comisiile permanente de buget, finanţe, bănci ale Camerelor reunite întocmesc un raport comun, care va fi supus aprobării prin vot. În raport se face referire la toate avizele şi propunerile de amendamente ale celorlalte

Aprobat prin Hotărârea Parlamentului României nr. 4 din 3 martie 1992, în „Monitorul Oficial” nr. 34 din 4 martie 1992, cu modificările ulterioare. 112

15

comisii care au examinat proiectul bugetului de stat şi pe cel al legii bugetare. Raportul comun cuprinde propuneri motivate privind adoptarea, fără modificări, a celor două proiecte, respingerea acestora sau adoptarea lor cu modificări. Acest raport, împreună cu avizele primite, se înaintează Biroului permanent al fiecărei Camere, care asigură multiplicarea şi difuzarea lui, cu cel puţin 3 zile înainte de data stabilită pentru dezbaterea celor două proiecte în şedinţa comună a Camerei Deputaţilor şi Senatului. 1.3. În a doua etapă, în cadrul şedinţei comune a celor două Camere, reprezentantul Guvernului prezintă motivele care au condus la elaborarea proiectului de buget de stat şi a proiectului legii bugetare cu conţinutul dat în cele două proiecte, precum şi raportul privind situaţia macroeconomică şi proiecţia acesteia în următorii 3 ani. Raportul comun al comisiilor permanente de buget şi finanţe este prezentat de preşedintele ales sau de un raportor desemnat de comisii. În prima fază are loc dezbaterea generală a proiectelor bugetare de stat şi a legii bugetare, la care participă grupurile parlamentare. Înaintea închiderii dezbaterii generale, iniţiatorul are dreptul să ia cuvântul pentru a-şi exprima opinia asupra problemelor ridicate de reprezentanţii grupurilor parlamentare. În caz că în raportul comisiei se propune respingerea proiectelor de buget şi de lege, după închiderea dezbaterilor generale, preşedintele şedinţei comune poate cere acesteia să se pronunţe prin vot. În caz contrar, Camera Deputaţilor şi Senatul trec la a doua fază, dezbaterea şi adoptarea pe articole a proiectului legii bugetare şi a fiecărei prevederi din proiectul bugetului de stat. În urma dezbaterilor, are loc votul de ansamblu al legii, care poate fi deschis sau secret. 1.4. După adoptare, proiectul de lege bugetară şi proiectul bugetului de stat se înaintează Preşedintelui României, în vederea promulgării, potrivit art. 77 din Constituţia României. 2. Legile bugetare anuale Aşa cum s-a arătat, unul dintre principiile dreptului bugetar îl constituie anualitatea. De asemenea, s-a arătat că bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale se adoptă de către Parlament prin legi.

113

2.1. Cuprinsul legii şi al anexelor. Legile bugetare anuale au un conţinut complex. În principal, legile bugetare anuale cuprind următoarele categorii de dispoziţii: a) la venituri, estimările anului bugetar, în volumul lor total şi pe principalele categorii de venituri; b) la cheltuieli, sunt stabilite creditele bugetare determinate de autorizările conţinute în legi speciale, în structura funcţională şi economică a acestora; c) deficitul sau excedentul bugetar, după caz. În principiu se caută a se realiza un proiect de buget echilibrat; d) reglementări specifice exerciţiului bugetar în cauză privind mobilizarea resurselor băneşti publice şi modul de efectuare a cheltuielilor publice. Anexele legilor bugetare cuprind, în general, următoarele probleme: a) sintezele bugetelor care, potrivit art. 16 alin. 1 lit. a)16, se adoptă prin lege, şi anume: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat şi bugetele fondurilor externe nerambursabile; b) bugetele ordonatorilor principali de credite şi anexele la acestea, în raport de specificul fiecărui ordonator principal de credite; c) sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi criteriile de repartizare a acestora; d) alte anexe specifice. Proiectele legilor bugetare anuale şi ale bugetelor anexe se elaborează de către Guvern, prin Ministerul Finanţelor Publice, pe baza prognozelor, programelor, politicilor, propunerilor şi a celorlalte elemente prevăzute de art. 28 din Legea finanţelor publice, examinate mai sus17. 2.2. Structura bugetelor anuale este complexă, iar veniturile şi cheltuielile se grupează în buget pe baza clasificaţiei bugetare. Astfel, veniturile sunt structurate pe capitole, subcapitole şi paragrafe iar cheltuielile pe părţi, capitole, subcapitole, paragrafe, titluri, articole şi alineate, după caz18. Cheltuielile prevăzute în capitole şi articole au destinaţie precisă şi limitată.
16

Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, în M.Of. nr. 597 din 13 august

2002.

Vezi paragraful 2 din Secţiunea I a acestui capitol. A se vedea, spre exemplu, art.2, alin.1 din Legea Bugetului de stat pe anul 2006, nr.379/2005, în M.Of. nr. 1151 din 19 decembrie 2005. 114
18

17

Numărul de salariaţi permanenţi şi temporari şi fondul salariilor de bază se aprobă distinct, prin anexă la bugetul fiecărui ordonator principal de credite. Numărul de salariaţi aprobat fiecărei instituţii publice nu poate fi depăşit. Cheltuielile de capital se cuprind la fiecare capitol bugetar, în conformitate cu creditele de angajament şi duratele de realizare a investiţiilor. Programele se aprobă ca anexe la bugetele ordonatorilor principali de credite. Fondurile externe nerambursabile se cuprind în anexe la bugetele ordonatorilor principali de credite şi se aprobă o dată cu acestea. 2.3. Fondul de rezervă şi Fondul de intervenţie. În bugetul de stat se includ, în mod special, Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului şi Fondul de intervenţie la dispoziţia Guvernului. a. Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului se repartizează unor ordonatori principali de credite ai bugetului de stat şi ai bugetelor locale, pe bază de hotărâri ale Guvernului, pentru finanţarea unor cheltuieli urgente sau neprevăzute apărute în timpul exerciţiului bugetar. Alocarea de sume din Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului, pentru bugetele locale, se face prin majorarea sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat sau a transferurilor de la bugetul de stat către bugetele locale pentru investiţii finanţate parţial din împrumuturi externe, după caz. b. Fondul de intervenţie la dispoziţia Guvernului se repartizează unor ordonatori principali de credite ai bugetului de stat şi ai bugetelor locale, pe bază de hotărâri ale Guvernului, pentru finanţarea unor acţiuni urgente în vederea înlăturării efectelor unor calamităţi naturale şi sprijinirii persoanelor fizice sinistrate. Legea bugetară anuală poate fi modificată, în cursul exerciţiului bugetar, prin legi rectificative, în raport cu evoluţia execuţiei bugetare şi a legislaţiei, precum şi cu acţiunile noi ce apar pe parcurs19. 2.4. Volumul şi structura bugetului de stat pe anul 2006. În mod concret, volumul şi structura veniturilor bugetului de stat rezultă din legea bugetară a fiecărui an. Iată, spre exemplu, structura veniturilor bugetului de stat pe anul 200620:
Art. 6 şi 17 alin. 1 din Legea nr. 500/2002. Art.3 din Legea bugetului de stat pe anul 2006, nr.379/2005, în M.Of. nr.1151 din 19 decembrie 2005. 115
20 19

VENITURI – TOTAL din care: Venituri curente, din acestea: Venituri fiscale: din care: Impozit pe venit, profit şi câştiguri din capital de la persoane juridice din care: – impozit pe profit Impozit pe venit, profit şi câştiguri de la persoane fizice din care: – impozit pe venit şi salarii – cote defalcate din impozitul pe venit (se scad) Impozite şi taxe pe proprietate Impozite şi taxe pe bunuri şi servicii din care: – taxa pe valoarea adăugată – sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată (se scad) – accize Impozit pe comerţ exterior şi tranzacţiile Internaţionale Contribuţii de asigurări Venituri nefiscale Venituri din capital Încasări din rambursarea împrumuturilor acordate

– mil. ROL 42.822,6 42.761,5 40.486,6 8.853,6 7.446,0 1.532,3 8.444,2 -6.912,0 480,0 27.743,7 26.047,0 -9.703,4 10.702,4 1.877,0 271,0 2.003,9 56,1 5,0

În acest tabel observăm volumul şi structura veniturilor în ansamblul lor şi pe sursele de provenienţă, adică venituri curente (cuprinzând principalele venituri fiscale şi veniturile nefiscale), venituri din capital şi încasări din rambursarea (restituirea) împrumuturilor acordate. În acelaşi timp sunt prezentate principalele impozite, taxe şi contribuţii care constituie veniturile fiscale cu volum deosebit în totalul veniturilor bugetare ale anului 2006. Separat însă, în Sinteza Bugetului de stat pe anul 2006, care constituie Anexa nr. 1 a Legii nr.379/2005, sunt stabilite volumul veniturilor şi structura acestora, detaliată pe capitole, subcapitole şi paragrafe. În această sinteză sunt prevăzute toate categoriile de venituri, atât cele fiscale, cât şi cele nefiscale, precum şi cele din capital sau din încasări din
116

rambursarea împrumuturilor acordate . Numărul relativ mare al acestor categorii de venituri ne împiedică să le prezentăm în lucrarea de faţă. De asemenea, în mod concret, volumul cheltuielilor şi principalele destinaţii ale acestora din bugetul de stat pe anul 2006 sunt stabilite în art. 4 al Legii nr. 379/2005 şi sunt următoarele: – mil. ROL 43.655,2 CHELTUIELI –TOTAL din care: 1. Cheltuieli curente 38.198,6 Cheltuieli de personal 8.959,1 Bunuri şi servicii 3.992,1 Dobânzi 3.117,6 Subvenţii 4.337,4 Fonduri de rezervă 345,1 Transferuri între unităţi ale administraţiei publice 4.790,2 Alte transferuri 4.941,7 Asistenţa socială 7.031,8 Alte cheltuieli 683,6 2. Cheltuieli de capital 3.001,8 3. Împrumuturi 6,2 4. Rambursări de credite 2.448,6 din acestea: a. Rambursări de credite externe 2.440,0 b. Rambursări de credite interne 8,6 Separat, în Sinteza Bugetului de stat pe anul 2006, care constituie, aşa cum am arătat, Anexa nr. 1 a Legii nr. 379/2005, se stabilesc volumul şi destinaţia detaliată a cheltuielilor curente de capital, împrumuturi şi rambursări de credite, structurate pe părţi, capitole, subcapitole, paragrafe, titluri, articole şi alineate, după caz. Este vorba de un număr important de destinaţii ale cheltuielilor publice, astfel că nu credem că este cazul să le reproducem în lucrarea de faţă. Legea bugetului de stat pe anul 2006, nr. 379/2005, cuprinde şi alte anexe, decât anexa nr. 1, care se referă, spre exemplu, la: − Sinteza cheltuielilor pe surse de finanţare, capitole, subcapitole, paragrafe, titluri de cheltuieli, articole şi alineate; − Sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru finanţarea cheltuielilor descentralizate la nivelul judeţelor şi Municipiului Bucureşti, pe anul 2006;
117

− Sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru finanţarea cheltuielilor descentralizate la nivelul comunelor oraşelor, municipiilor şi sectoarelor municipiului Bucureşti, pe anul 2006; − Sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru echilibrarea bugetelor locale pe anul 2006; − Categoriile de venituri şi cheltuieli care se prevăd în bugetele locale pe anul 2006; − Bugetul Fondului Naţional Unic de Asigurări Sociale de Sănătate; − Sinteza finanţării programelor coordonate de Casa Naţională pentru Asigurări de Sănătate. Din această enumerare exemplificativă se poate constata importanţa ce se acordă surselor de finanţare a cheltuielilor, sumelor defalcate pentru cheltuielile descentralizate, categoriilor de venituri şi cheltuieli ce se prevăd în bugetele locale şi Bugetul Fondului Naţional Unic de Asigurări Sociale de Sănătate, fiecare problemă făcând obiectul a cel puţin câte unei anexe a Legii Bugetului de stat pe anul 2006. 2.5. Reglementările specifice exerciţiului bugetar, la care ne-am referit,21 nu sunt mai puţin importante decât volumul şi structura veniturilor şi cheltuielilor Bugetului de Stat pe anul 2006. Am început însă examinarea Legii nr. 379/2005 cu volumul şi structura veniturilor şi a cheltuielilor publice, deoarece însăşi legea, în primele articole, se referă la aceste elemente. Reîntorcându-ne la reglementările specifice pe care le găsim în corpul Legii nr. 379/2005, ne vom opri doar asupra câtorva probleme: − regimul şi destinaţiile cheltuielilor bugetului de stat 2006 se bucură de un număr de articole (art.4-art.12) care reglementează, printre altele: competenţe ale Guvernului şi ordonatorilor principali de credite în execuţia părţii de cheltuieli; natura, volumul şi destinaţia detaliată a cheltuielilor pentru instituţiile publice (Administraţia Prezidenţială, Camerele Parlamentului, Guvern, ministere şi alte instituţii publice); cheltuielile pentru apărare, ordine publică şi siguranţa naţională; cheltuielile economice; transferurile către bugetele locale, insistând asupra condiţiilor în care pot fi repartizate pe beneficiari, autorizările necesare pentru utilizarea lor la diferite nivele ierarhice, alte prevederi pentru efectuarea cheltuielilor bugetare;
21

Subparagraful 2.1. din paragraful 2 al Secţiunii de faţă.

118

− dispoziţiile referitoare la bugetele locale ocupă, de asemenea, un loc important în corpul (cuprinsul) Legii nr. 379/2005. Este vorba, spre exemplu, de limitele şi condiţiile în care se alocă: sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru bugetele locale, cu destinaţia de finanţare a cheltuielilor descentralizate (la nivelul judeţelor şi celorlalte unităţi administrativ-teritoriale); pentru subvenţionarea energiei termice livrate populaţiei; finanţarea cheltuielilor privind drumurile locale; echilibrarea bugetelor locale; − unele articole cuprinse în Dispoziţii finale au ca obiect: regimul de distribuire şi destinaţia unor sume aflate în sold la 31 decembrie 2005; cheltuielile ce se pot face pentru despăgubiri datorate de statul român pentru despăgubiri civile, pentru cheltuieli judiciare; − de asemenea, sunt stabilite unele facilităţi financiare sub forma ajutorului de stat şi pentru pensionari; − în fine, este autorizat Ministerul Finanţelor Publice să introducă unele modificări între ordonatorii principali de credite care gestionează fonduri comunitare nerambursabile, postaderare, inclusiv cele privind cofinanţarea aferentă de la bugetul de stat.
SECŢIUNEA a III-a BUGETUL ASIGURĂRILOR SOCIALE DE STAT

1. Conţinutul şi clasificarea asigurărilor sociale Asigurările sociale reprezintă un sistem de sprijin bănesc, cu caracter contributoriu, rezultat în urma funcţionării mecanismului distinct de transfer financiar realizat de către stat prin intermediul procesului de redistribuire22. Într-o formulă mai amplă, asigurările sociale constituie acea parte a relaţiilor social-economice băneşti cu ajutorul cărora – în procesul repartiţiei produsului intern brut – se formează, se repartizează, se gestionează şi se utilizează fondurile băneşti necesare ocrotirii obligatorii a salariaţilor, pensionarilor din companiile naţionale, regiile autonome, societăţile comerciale din reţeaua cooperaţiei de consum şi de credit, a membrilor cooperaţiei meşteşugăreşti şi unităţilor agricole, a avocaţilor, a agricultorilor, a meşteşugarilor cu ateliere proprii, a întreprinzătorilor particulari, a slujitorilor cultelor, a personalului casnic care lucrează la persoane fizice, a persoanelor care, aflate în incapacitate temporară sau
22

Dicţionar de Economie, Ediţia a doua, Editura Economică, Bucureşti, 2001, 119

p.40.

permanentă de muncă, deservesc blocurile de locatari şi alte cazuri prevăzute de lege23. Asigurările sociale cuprind un sistem de ocrotire, de protecţie şi de ajutorare a cetăţenilor activi, a pensionarilor şi a membrilor de familie, care constă în acordarea de către stat sau anumite organizaţii, de indemnizaţii, ajutoare, pensii, trimiteri la odihnă, la tratament balnear şi alte gratuităţi, în perioada în care se găsesc, temporar sau definitiv, în incapacitate de muncă, sau în alte cazuri când ajutorarea lor este necesară. Sistemul naţional de asigurări sociale cuprinde, pe lângă asigurările sociale de stat, şi asigurările sociale proprii ale unor categorii de persoane din diferite sectoare de activitate. Începând din anul 1992 se conturează realizarea unui sistem public naţional unificat de asigurări sociale prin integrarea în asigurările sociale de stat a celorlalte sisteme (respectiv, asigurările sociale pentru: agricultori, ale cooperaţiei meşteşugăreşti, ale Bisericii ortodoxe, ale artiştilor plastici, ale muzicienilor, compozitorilor şi scriitorilor). Menţionăm că, în practica şi doctrina fiscală modernă, se analizează toate contribuţiile ce se plătesc pentru a se asigura securitatea socială, în toate formele sale, inclusiv contribuţiile pentru protecţia socială a şomerilor24. Sistemul de asigurări sociale se clasifică în raport cu anumite criterii, dintre care menţionăm spre exemplu: a) după nivelul de realizare, avem: a1) sistemul asigurărilor sociale de stat, care în general este obligatoriu, fiind stabilit prin lege şi garantat prin bugetul de stat (asigurare pentru pensie, şomaj, risc de accidente de muncă)25; a2) sistemul asigurărilor sociale private, care cuprinde asigurările absolut voluntare; b) după sursele de formare, a fondului de asigurări sociale, se disting: b1) asigurările bazate pe crearea unui fond din care se plăteşte riscul celui aflat în nevoie;
Gheorghe Bistriceanu, Asigurările sociale, în Finanţe publice, Ediţia a V-a, coordonator Iulian Văcărel, Editura Didactică şi Pedagogică R.A., Bucureşti, 2006, p.234 şi urm. 24 A se vedea I. Condor, Un nou regim juridic al contribuţiilor pentru asigurări sociale, în revista „Impozite şi taxe” nr. 8/1995, p.19 şi urm. 25 Legea nr. 19/2000 privind Sistemul public de pensii şi alte drepturi de asigurări sociale, în M.Of. nr.140 din 1 aprilie 2000, cu modificările şi completările ulterioare. 120
23

b2) asigurările provenite din contribuţia actuală a persoanelor care se asigură; b3) asigurări cu surse mixte, realizate prin contribuţia beneficiarilor potenţiali şi a statului (de la bugetul public). Această scurtă prezentare a conţinutului asigurărilor sociale, denumite şi de „securitate socială”, urmăreşte cunoaşterea în ansamblu a trăsăturilor specifice a relaţiilor băneşti din acest important domeniu social-economic. 2. Autonomia bugetului asigurărilor sociale de stat Conform Constituţiei României, aprobată prin Referendum la 8 decembrie 1991, „Guvernul elaborează anual proiectul bugetului de stat şi pe cel al asigurărilor sociale de stat, pe care le supune, separat, aprobării Parlamentului”. Aceeaşi distincţie se constată şi în paragraful următor din Constituţia României: „Dacă Legea bugetului de stat şi Legea bugetului asigurărilor sociale de stat…”26. Din cele două texte constituţionale se desprinde soluţia adoptată de legiuitor, în sensul că bugetul asigurărilor sociale de stat nu numai că se elaborează separat de bugetul de stat, dar se şi aprobă prin lege separată. Legea nr. 500/2002 prevede că bugetul asigurărilor de stat se întocmeşte separat de bugetul de stat, se supune, separat, spre aprobare şi se aprobă prin lege separată de către Parlament. În acest sens, sunt de observat mai ales prevederile art. 5 alin. 2 şi art. 16 care se referă la întocmirea separată a bugetului asigurărilor sociale de stat, deoarece textele menţionează „proiectele legilor bugetare”, respectiv, „bugetele se aprobă de Parlament…” Conform Legii privind finanţele publice, dispoziţiile legale în domeniul elaborării, aprobării şi executării bugetului de stat se aplică, în mod corespunzător, pentru bugetul asigurărilor sociale de stat27. În ceea ce priveşte bugetele celorlalte sisteme autonome de asigurări sociale, Legea privind finanţele publice prevede că ele se aprobă de organele de conducere proprii, cu avizul Ministerului Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei şi al Ministerului Finanţelor Publice28.

26 27

Art. 137(2) şi (3). Art. 5, 16 lit. a, 26 şi urm. din Legea nr. 500/2002. 28 Art. 16 lit. b din Legea nr. 500/2002. 121

3. Particularităţi ale elaborării şi aprobării bugetului asigurărilor sociale de stat Bugetul asigurărilor sociale de stat se elaborează şi se administrează de către Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale de comun acord cu Ministerul Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei. Cheltuielile nu se pot înscrie în buget şi nu se aprobă fără stabilirea surselor din care urmează să se efectueze. Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale, cu avizul Ministerului Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei şi al Ministerului Finanţelor Publice, stabileşte metodologia elaborării, dezbaterii, aprobării, executării şi încheierii bugetului asigurărilor sociale de stat. 3.1. Pe baza datelor proprii şi a celor primite de la casele judeţene şi a Municipiului Bucureşti, Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale elaborează proiectul bugetului asigurărilor sociale de stat pentru anul următor. Bugetul asigurărilor sociale de stat este compus din: - bugetul asigurărilor sociale de stat, elaborat de organele de asigurări sociale din cadrul Casei Naţionale de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale, în care sunt incluse veniturile şi cheltuielile cu caracter centralizat; - bugetele pentru realizarea asigurărilor sociale ale caselor judeţene şi a Municipiului Bucureşti rezultate din concentrarea bugetelor pentru realizarea asigurărilor sociale întocmite de către agenţii economici şi comune. Din lunile iulie-august ale anului anterior încep lucrările de elaborare a proiectului bugetului asigurărilor sociale de stat. În proiectul bugetului asigurărilor sociale de stat se prevede şi constituirea unui fond de rezervă, în limitele unei cote de până la 3% din veniturile bugetului, în scopul echilibrării acestuia. Acest fond se utilizează pentru acoperirea prestaţiilor de asigurări sociale, în situaţii temeinic justificate (motivate) sau pentru alte cheltuieli ale sistemului public naţional de asigurări sociale. Fondul de rezervă disponibil se reportează pe anul următor şi se foloseşte pentru acoperirea eventualului deficit curent al bugetului asigurărilor sociale de stat. Proiectul bugetului asigurărilor sociale de stat se înaintează de către Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale la Ministerul Finanţelor Publice pentru verificare şi avizare. Proiectul de buget al asigurărilor sociale de stat, împreună cu avizul prealabil al Ministerului Finanţelor Publice, se depune la Guvern.
122

După examinarea proiectului de buget de către Guvern şi cu eventualele amendamente aduse veniturilor şi cheltuielilor, el este înaintat Parlamentului până la 30 noiembrie, pentru dezbatere şi aprobare. 3.2. Procedura de examinare, dezbatere şi aprobare a proiectului bugetului asigurărilor sociale de stat de către Parlament se desfăşoară în etapele examinate în ce priveşte proiectul bugetului de stat. La lucrările comisiilor parlamentare sunt invitaţi ministrul Finanţelor Publice, ministrul Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei, preşedintele Casei Naţionale de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale, precum şi alte persoane din conducerile ministerelor, care prezintă explicaţii la problemele ce se ridică. Raportul asupra proiectului bugetului asigurărilor sociale de stat se prezintă în faţa Parlamentului de către primul-ministru al Guvernului sau de către ministrul Finanţelor Publice, ori de către preşedintele Casei Naţionale de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale. 3.3. Având în vedere nivelul veniturilor şi cheltuielilor bugetului asigurărilor sociale de stat aprobat de către Parlament, Casa Naţională modifică, după caz, bugetele asigurărilor sociale de stat ale caselor judeţene şi al Municipiului Bucureşti, iar acestea, la rândul lor, operează modificările corespunzătoare în bugetele de asigurări sociale ale caselor locale, ale agenţilor economici şi ale instituţiilor subordonate; de asemenea, face repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor. Cu excepţia acestor particularităţi, la elaborarea şi aprobarea bugetului asigurărilor sociale de stat se aplică dispoziţiile legale prevăzute în Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice pentru bugetul de stat29. 4. Legea anuală a bugetului asigurărilor sociale de stat Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2006, nr. 380/200530, stabileşte volumul veniturilor şi structurii acestora pe capitole şi subcapitole şi ale cheltuielilor pe destinaţii; pentru bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetul asigurărilor pentru şomaj şi creditele externe, pentru anul 2006. Observăm că legea are un obiect complex, deoarece reglementează, pe lângă conţinutul bugetului asigurărilor sociale de stat, şi pe cel al bugetului asigurărilor pentru şomaj şi creditele externe.

29 30

Art.16, lit.b din Legea nr.500/2002. M.Of. nr. 1150 din 19 decembrie 2005. 123

4.1. Structura veniturilor şi cheltuielilor. Structura bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2006 este următoarea: – mil.ROL VENITURI – TOTAL din care: Venituri curente din acestea: Contribuţii de asigurări din care: – contribuţiile angajatorilor – contribuţiile asiguraţilor Venituri nefiscale Subvenţii 19.637,7 19.284,0 19.134,7 13.479,6 5.655,1 149,3 353,7

În acelaşi timp, structura cheltuielilor bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2006, în structura economică, este următoarea: – mil.ROL CHELTUIELI TOTAL din care: 1. Cheltuieli curente din acestea: a. cheltuieli de personal b. bunuri şi servicii c. dobânzi d. transferuri între unităţi ale administraţiei publice e. alte transferuri f. asistenţă socială 2. Cheltuieli de capital 3. Rambursări de credite din acestea: – rambursări de credite externe 19.180,6 19.155,4 73,6 270,7 42,4 64,5 12,4 18.691,6 21,2 4,0 4,0

Sinteza bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2006, detaliată, a veniturilor pe capitole şi subcapitole, iar a cheltuielilor pe părţi, capitole, subcapitole, paragrafe, titluri, articole şi alineate, după caz, este prevăzută în Anexa nr.1/03 a Legii nr. 380/2005. Observăm că bugetul asigurărilor sociale de stat pe anul 2006 este stabilit la venituri în sumă de 19.637,7 milioane lei, iar la cheltuieli în sumă de 19.180,6 milioane lei, deci cu un excedent de 457,1 milioane lei.
124

4.2. Legea nr. 380/2005 stabileşte şi veniturile şi cheltuielile sistemului de asigurare pentru accidente de muncă şi boli profesionale pe anul 2006, care sunt prevăzute în bugetul asigurărilor sociale de stat pe anul 2006. Astfel, veniturile sistemului de asigurare pentru accidente de muncă şi boli profesionale pentru anul 2006 sunt în sumă de 560,6 milioane lei, din care: contribuţii de asigurare pentru accidente de muncă şi boli profesionale 510,6 milioane lei şi alte venituri pentru asigurările de accidente şi boli profesionale 50 milioane lei. În acelaşi timp, cheltuielile sistemului de asigurare pentru accidente de muncă şi boli profesionale pe anul 2006 sunt stabilite în sumă de 103,5 milioane lei, din care: 3,2 milioane lei – cheltuieli de personal; 4,3 milioane lei – bunuri şi servicii; 1,6 milioane lei – transferuri între unităţi ale administraţiei publice; 12,4 milioane lei – alte transferuri; 78,2 milioane lei – asistenţă socială; 3,8 milioane lei – cheltuieli de capital. 4.3. Aşa cum s-a arătat, obiect al Legii nr. 380/2005 îl reprezintă şi bugetul asigurărilor pentru şomaj. Sinteza veniturilor şi cheltuielilor bugetului asigurărilor pentru şomaj pentru anul 2006, detaliată la venituri pe capitole şi subcapitole, iar la cheltuieli, pe părţi, capitole, subcapitole, paragrafe, titluri, articole şi alineate, după caz, este prevăzută în anexa nr. 1/04 a Legii nr. 380/2005. Astfel, veniturile sunt în sumă totală de 2.232,114 lei, iar totalul cheltuielilor este în sumă de 2.089.128 lei, cu un excedent de 142.986 lei. 4.4. Legea nr. 380/2005 prevede, în corpul (cuprinsul) său, şi reglementări specifice exerciţiului bugetar, care în esenţă, se referă la: regimul cheltuielilor bugetului asigurărilor sociale de stat; dispoziţii privind sistemul de asigurare pentru accidente de muncă şi boli profesionale; dispoziţii cu privire la bugetul asigurărilor pentru şomaj; responsabilităţi în aplicarea legii; unele dispoziţii finale.

125

SECŢIUNEA a IV-a FONDURILE SPECIALE

1. Necesitatea instituirii fondurilor speciale Necesitatea unor fonduri importante, în anumite ramuri sau activităţi economice şi sociale, care nu pot fi finanţate integral de la bugetul de stat, bugetele locale sau bugetul asigurărilor sociale de stat, a determinat instituirea unor fonduri speciale, cu bugete proprii. Constituirea unor astfel de fonduri este reglementată prin legi speciale, iar bugetele acestora se aprobă prin Legea bugetară anuală, o dată cu bugetul de stat, care stabileşte categoriile de venituri şi cuantumul sumelor ce se alimentează, precum şi principalele destinaţii ale cheltuielilor, cu sumele aferente. 2. Constituirea fondurilor speciale – legi speciale Având în vedere aceleaşi necesităţi, Legea finanţelor publice permite constituirea şi în ţara noastră de fonduri băneşti speciale31. Bugetele acestor fonduri se aprobă de către Parlament prin Legea bugetară anuală, ca anexă la bugetul de stat sau bugetul asigurărilor sociale de stat. Fondurile speciale pot fi constituite numai în cazurile autorizate prin lege, care stabileşte regimul lor juridic, respectiv modul de constituire şi administrare, precum şi destinaţiile pentru care pot fi utilizate sumele respective. Aceste fonduri se constituie în afara bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat. 3. Elaborarea şi aprobarea bugetelor fondurilor speciale Proiectele bugetelor fondurilor speciale se elaborează de către Ministerul Finanţelor Publice, pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite responsabili cu gestionarea fondurilor respective. Elaborarea şi execuţia bugetelor fondurilor speciale se efectuează potrivit legilor de constituire a acestor fonduri şi prevederilor din lege. 4. Desfiinţarea fondurilor speciale Pe măsura stabilizării şi restructurării sectoarelor economice şi bugetare, Guvernul analizează şi propune Parlamentului desfiinţarea fondurilor speciale constituite în afara bugetului de stat ori a bugetului asigurărilor sociale de stat sau includerea acestora în bugetele respective.
31

Art. 2 pct. 28 şi 16 alin. 1 din Legea nr. 500/2002.

126

Considerăm că numărul acestor fonduri a sporit nepermis de mult la un moment dat şi, chiar dacă valoarea fiecăruia nu era prea mare, toate contribuţiile speciale pe care le implică, adunate, făceau aproape cât un nou buget de stat. În acelaşi timp, contribuţiile respective măresc sarcina fiscală asupra contribuabililor, deoarece sunt calculate, în general, la un procent din cifra de afaceri, şi nu din câştig/profit. Suntem de părere că este necesară desfiinţarea acestor fonduri speciale şi pentru a realiza aplicarea efectivă a principiului unicităţii bugetare, examinat mai sus. GHIDUL STUDENTULUI A. Concepte-cheie • Procesul bugetar public • Iniţiativa bugetară • Documentele ce stau la baza eleborării proiectului de buget • Atribuţiile Ministerului Finanţelor Publice şi ale celorlalte ministere în elaborarea proiectului de buget • Estimări pentru următorii 3 ani • Evaluarea veniturilor şi cheltuielilor bugetare • Metode de evaluare bugetară moderne – buget pe programe • Programe bugetare pe 7 ani • Procedura de elaborare pe etape a bugetului public • Regulamentul şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului pentru examinarea şi aprobarea bugetului de stat • Legi bugetare anuale • Sinteza volumului veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat pe anul 2006 • Fondul de rezervă la dispoziţia Guvernului şi Fondul de intervenţie la dispoziţia Guvernului • „Sume defalcate” din unele venituri ale bugetului de stat pentru bugetele locale • Asigurările sociale • Sistemul naţional de asigurări sociale • Autonomia bugetului asigurărilor sociale de stat–bază legală • Fond de rezervă al bugetului asigurărilor sociale de stat • Casa Naţională de Pensii şi Alte Drepturi de Asigurări Sociale – atribuţii în procesul bugetar • Fonduri speciale • Bugetele fondurilor speciale
127

B. Teme pentru dezbateri • Sistemele internaţionale privind iniţiativa bugetară (cele 3 sisteme) • Iniţiativa bugetară în România • Fazele procesului bugetar • Calendarul bugetar • Metodele de evaluare a volumului veniturilor şi cheltuielilor bugetului public – metode clasice şi metode moderne • Deosebiri între metodele clasice şi cele moderne de evaluare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare • Aplicarea în România a bugetului pe programe • Procedura de aprobare a bugetului de stat, pe etape • Legi bugetare anuale – conţinut, categorii de dispoziţii cuprinse în aceste legi • Probleme din anexele legilor bugetare anuale • Clasificaţia bugetară • Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului – prezentarea destinaţiilor • Fondul de intervenţie la dispoziţia Guvernului – pe destinaţii • Principalele anexe ale Legii bugetului de stat pe anul 2006 • Reglementări specifice cuprinde în corpul Legii bugetului de stat pe anul 2006 • Conţinutul „asigurărilor sociale” • Clasificarea sistemului naţional de asigurări sociale după unele criterii • Particularităţi ale elaborării bugetului asigurărilor sociale de stat • Procedura de examinare, dezbatere şi aprobare a bugetului asigurărilor sociale de stat • Structura veniturilor şi cheltuielilor Bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2006 • Anexele Legii Bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2006 • Elaborarea şi aprobarea bugetelor fondurilor speciale – particularităţi • Execuţia bugetelor fondurilor speciale

128

CAPITOLUL VI EXECUŢIA ŞI ÎNCHEIEREA EXECUŢIEI BUGETULUI DE STAT, A BUGETULUI ASIGURĂRILOR SOCIALE DE STAT ŞI A BUGETELOR FONDURILOR SPECIALE

SECŢIUNEA I NOŢIUNI, ATRIBUŢII ŞI PRINCIPII ÎN EXECUŢIA BUGETARĂ

1. Noţiuni specifice execuţiei bugetare Activitatea de execuţie bugetară este deosebit de complexă şi prezumă cunoaşterea şi aplicarea unor noţiuni specifice. Întrucât definiţiile date acestor noţiuni în literatura de specialitate sunt formulate diferit şi ţinând seama că este vorba de administrarea şi utilizarea unor importante fonduri publice, legiuitorul a considerat că este necesară definirea legală a noţiunilor în cauză. Este vorba de definiţiile stabilite în Legea nr. 500/2002 a finanţelor publice (art. 2)1. De altfel, suntem de părere că prezentarea acestor definiţii, în preambulul secţiunii de faţă, va ajuta pe cititor în cunoaşterea şi aplicarea corectă a noţiunilor pe care le prezentăm şi a instituţiilor bugetare în cadrul cărora le vom utiliza. Iată definiţiile la care ne-am referit: a) an bugetar – anul financiar pentru care se aprobă bugetul; anul bugetar este anul calendaristic, care începe la data de 1 ianuarie şi se încheie la data de 31 decembrie; b) angajament bugetar – orice act prin care o autoritate competentă, potrivit legii, afectează fonduri publice unei anumite destinaţii, în limita creditelor bugetare aprobate; c) angajament legal – fază în procesul execuţiei bugetare reprezentând orice act juridic din care rezultă sau ar putea rezulta o obligaţie pe seama fondurilor publice; d) articol bugetar – subdiviziune a clasificaţiei cheltuielilor bugetare, determinată în funcţie de caracterul economic al operaţiunilor în care acestea se concretizează şi care desemnează natura unei cheltuieli, indiferent de acţiunea la care se referă;

1

M. Of. nr. 597 din 13 august 2002. 129

e) autorizare bugetară – aprobare dată ordonatorilor de credite de a angaja şi/sau de a efectua plăţi, într-o perioadă dată, în limita creditelor bugetare aprobate; f) cheltuieli bugetare – sumele aprobate în bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) din lege, în limitele şi potrivit destinaţiilor stabilite prin bugetele respective; g) clasificaţie bugetară – gruparea veniturilor şi cheltuielilor bugetare într-o ordine obligatorie şi după criterii unitare; h) clasificaţie economică – gruparea cheltuielilor după natura şi efectul lor economic; i) clasificaţie funcţională – gruparea cheltuielilor după destinaţia lor pentru a evalua alocarea fondurilor publice unor activităţi sau obiective care definesc necesităţile publice; j) credite destinate unor acţiuni multianuale – sume alocate unor programe, proiecte, subproiecte, obiective şi alte asemenea, care se desfăşoară pe o perioadă mai mare de un an şi dau loc la credite de angajament şi credite bugetare; k) credit de angajament – limita maximă a cheltuielilor ce pot fi angajate, în timpul exerciţiului bugetar, în limitele aprobate; l) credit bugetar – sumă aprobată prin buget, reprezentând limita maximă până la care se pot ordonanţa şi efectua plăţi în cursul anului bugetar pentru angajamentele contractate în cursul exerciţiului bugetar şi/sau din exerciţii anterioare pentru acţiuni multianuale, respectiv se pot angaja, ordonanţa şi efectua plăţi din buget pentru celelalte acţiuni; m) cofinanţare – finanţarea unui program, proiect, subproiect, obiectiv şi altele asemenea, parţial prin credite bugetare, parţial prin finanţarea provenită din surse externe, spre exemplu, fondurile comunitare; n) deficit bugetar – parte a cheltuielilor bugetare ce depăşeşte veniturile bugetare într-un an bugetar; o) deschidere de credite bugetare – aprobare comunicată ordonatorului principal de credite de către Ministerul Finanţelor Publice prin trezoreria statului, în limita căreia se pot efectua repartizări de credite bugetare şi plăţi; p) donaţie – fonduri băneşti sau bunuri materiale primite de o instituţie publică de la o persoană juridică sau fizică cu titlu nerambursabil şi fără contraprestaţie; r) excedent bugetar – parte a veniturilor bugetare ce depăşeşte cheltuielile bugetare într-un an bugetar; s) execuţie bugetară – activitatea de încasare a veniturilor bugetare şi de efectuare a plăţii cheltuielilor aprobate prin buget;
130

ş) execuţia de casă a bugetului – complex de operaţiuni care se referă la încasarea veniturilor şi plata cheltuielilor bugetare; t) exerciţiu bugetar – perioada egală cu anul bugetar pentru care se elaborează, se aprobă, se execută şi se raportează bugetul; ţ) lichidarea cheltuielilor – fază în procesul execuţiei bugetare în care se verifică existenţa angajamentelor, se determină sau se verifică realitatea sumei datorate, se verifică condiţiile de exigibilitate ale angajamentului, pe baza documentelor justificative care să ateste operaţiunile respective; u) ordonanţarea cheltuielilor – fază în procesul execuţiei bugetare în care se confirmă că livrările de bunuri şi de servicii au fost efectuate sau alte creanţe au fost verificate şi că plata poate fi realizată; v) plata cheltuielilor – fază în procesul execuţiei bugetare reprezentând actul final prin care instituţia publică achită obligaţiile sale faţă de terţi; x) vărsământ – modalitate de stingere a obligaţiei legale, prin virarea unei sume de bani, efectuată de un agent economic sau de o instituţie publică ori financiară; y) venituri bugetare – resursele băneşti care se cuvin bugetelor prevăzute la art. 1 alin. (2) a legii, în baza unor prevederi legale, formate din impozite, taxe, contribuţii şi alte vărsăminte; z) virare de credite bugetare – operaţiune prin care se diminuează creditul bugetar de la o subdiviziune a clasificaţiei bugetare care prezintă disponibilităţi şi se majorează corespunzător o altă subdiviziune la care fondurile sunt insuficiente, cu respectarea dispoziţiilor legale de efectuare a operaţiunilor respective. 2. Atribuţiile Guvernului şi ale Ministerului Finanţelor Publice 2.1. Guvernul asigură realizarea politicii fiscal-bugetare, care ia în considerare perspectivele economice şi priorităţile politice cuprinse în Programul de guvernare acceptat de Parlament. Guvernul asigură în mod concret: a) exercitarea conducerii generale a activităţii executive în domeniul finanţelor publice, în care scop examinează periodic execuţia bugetară şi stabileşte măsuri pentru menţinerea sau îmbunătăţirea echilibrului bugetar, după caz; b) supunerea spre adoptare Parlamentului a proiectelor legilor de rectificare şi a contului general anual de execuţie; c) utilizarea fondului de rezervă bugetară şi a fondului de intervenţie la dispoziţia sa, pe bază de Hotărâri.
131

Pe lângă această competenţă permanentă, prin legile bugetare anuale se pot stabili drepturi şi obligaţii suplimentare pentru Guvern sau pot fi detaliate cele prevăzute cu caracter general şi permanent de Legea finanţelor publice. 2.2. Ministerul Finanţelor Publice are răspunderea pentru realizarea bugetului după aprobarea de către Parlament, precum şi pentru luarea măsurilor necesare pentru asigurarea echilibrului bugetar şi aplicarea politicii financiare a statului, cheltuirea cu eficienţă a resurselor financiare publice. Legea nr.500/20022 stabileşte, în mod concret, atribuţii importante pentru Ministerul Finanţelor Publice, cum sunt, spre exemplu, următoarele: a) dispune măsurile necesare pentru aplicarea politicii fiscal-bugetare; b) emite norme metodologice, precizări şi instrucţiuni prin care se stabilesc practicile şi procedurile pentru încasarea veniturilor, angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata cheltuielilor, controlul cheltuirii acestora, încheierea exerciţiului bugetar anual, contabilizarea şi raportarea; c) solicită rapoarte şi informaţii oricăror instituţii care gestionează fonduri publice; d) aprobă clasificaţiile bugetare, precum şi modificările acestora; e) asigură monitorizarea execuţiei bugetare, iar în cazul în care se constată abateri ale veniturilor şi cheltuielilor de la nivelurile autorizate, propune Guvernului măsuri pentru reglementarea situaţiei; f) stabileşte conţinutul, forma de prezentare şi structura programelor elaborate de ordonatorii principali de credite; g) blochează sau reduce utilizarea unor credite bugetare constatate ca fiind fără temei legal sau fără justificare în bugetele ordonatorilor de credite; h) dispune măsurile necesare pentru administrarea şi urmărirea modului de utilizare a fondurilor publice destinate cofinanţării în bani, rezultate din contribuţia financiară externă acordată Guvernului României; i) repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor din bugetele publice; j) deschiderea de credite bugetare.

2

M.Of. nr. 597 din 13 august 2002.

132

3. Repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor Pentru execuţia bugetelor publice, un rol important îl are repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor bugetare. Această repartizare are loc în principal în funcţie de următorii trei factori: a) termenele legale de încasare a veniturilor; b) termenele şi posibilităţile de asigurare a surselor de finanţare a deficitului bugetar; c) perioada în care este necesară efectuarea cheltuielilor. Respectarea şi aplicarea celor trei factori asigură realizarea echilibrată a bugetelor publice, deoarece astfel se pot surprinde eventuale disproporţii dintre veniturile şi cheltuielile anumitor trimestre şi se procedează la repartizarea cheltuielilor publice în funcţie de proporţia realizării veniturilor publice ale fiecărui trimestru. Potrivit art. 48 din Legea nr. 500/20023, veniturile şi cheltuielile aprobate prin bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat, bugetele fondurilor externe nerambursabile şi bugetele instituţiilor publice autonome se repartizează pe trimestre, în funcţie de termenele legale de încasare a veniturilor, termenele şi posibilităţile de asigurare a surselor de finanţare a deficitului bugetar şi de perioada în care este necesară efectuarea cheltuielilor. Repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor aprobate în bugetele prevăzute se aprobă de către: a) Ministerul Finanţelor Publice: pe capitole de cheltuieli şi în cadrul acestora, pe titluri, la propunerea ordonatorilor principali de credite; pe capitole şi subcapitole la venituri şi pe capitole şi, în cadrul acestora, pe titluri de cheltuieli, pentru bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, la propunerea ordonatorilor principali de credite; pentru sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi pentru transferurile din bugetul de stat către bugetele locale, la propunerea ordonatorilor principali de credite ai bugetelor locale, transmise de direcţiile generale ale finanţelor publice ale Ministerului Finanţelor Publice; b) ordonatorii principali de credite, pentru celelalte subdiviziuni ale clasificaţiei bugetare, pentru bugetele ordonatorilor secundari de credite bugetare sau ale ordonatorilor terţiari de credite, după caz;

M.Of. nr. 597 din 13 august 2002. A se vedea I. Văcărel, Politici economice şi financiare de ieri şi de azi, Editura Economică, Bucureşti, 1996, p.262 şi urm. 133

3

c) ordonatorii secundari de credite, pentru bugetele proprii şi pentru bugetele ordonatorilor terţiari de credite bugetare. Considerăm că sunt exceptate de la aceste competenţe Camera Deputaţilor şi Senatul, întrucât, conform Constituţiei României4, „resursele financiare ale Camerelor sunt prevăzute de bugetele aprobate de acestea”. Textul îndreptăţeşte opinia potrivit căreia cele două Camere îşi repartizează ele însele, pe trimestre, veniturile şi cheltuielile, atât pe capitole, cât şi pe celelalte subdiviziuni ale clasificaţiei bugetare, din moment ce au competenţa de a-şi aproba fiecare în parte bugetul propriu. Repartizarea veniturilor şi cheltuielilor bugetare se poate modifica de către Ministerul Finanţelor Publice, în cazurile în care, în baza unor dispoziţii legale, au loc treceri de unităţi, acţiuni sau sarcini de la un ordonator principal de credite la altul. Modificările se introduc atât în bugetele ordonatorilor principali de credite în cauză, cât şi în structura bugetului se stat, cu condiţia de a nu afecta echilibrul şi rezerva bugetară. În vederea respectării repartizării veniturilor şi cheltuielilor, garanţie a asigurării echilibrului bugetar, Legea privind finanţele publice (art. 15) instituie obligaţia ca, în cazurile în care se fac propuneri de elaborare a unor acte normative a căror aplicare atrage micşorarea veniturilor sau majorarea cheltuielilor stabilite prin bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, iniţiatorii să prevadă şi mijloacele necesare acoperirii golurilor la venituri sau sporul de cheltuieli. În acest scop, iniţiatorii trebuie să elaboreze, cu sprijinul Ministerului Finanţelor Publice sau al altor instituţii implicate, fişa financiară care însoţeşte expunerea de motive sau nota de fundamentare, după caz, şi care va fi actualizată în concordanţă cu eventualele modificări intervenite în proiectul de act normativ. În această fişă se înscriu efectele financiare asupra bugetului general consolidat, care trebuie să aibă în vedere: a) schimburile anticipate în veniturile şi cheltuielile bugetare pentru următorii 5 ani; b) eşalonarea anuală a creditelor bugetare, în cazul acţiunilor multianuale; c) propuneri realiste în vederea acoperirii majorării cheltuielilor; d) propuneri realiste în vederea acoperirii minusului de venituri.

4

Art. 61 alin. 1.

134

4. Principii în execuţia bugetară Prin legile bugetare anuale se prevăd şi se aprobă credite bugetare pentru cheltuielile fiecărui exerciţiu bugetar, precum şi structura funcţională şi economică a acestora. Creditele bugetare aprobate sunt autorizate pe durata exerciţiului bugetar. Alocaţiile pentru cheltuielile de personal, aprobate pe ordonatori principali de credite şi, în cadrul acestora, pe capitole, nu pot fi majorate şi nu pot fi virate şi utilizate la alte articole de cheltuieli. Creditele bugetare aprobate pentru un ordonator principal de credite nu pot fi virate şi utilizate pentru finanţarea altui ordonator principal de credite. De asemenea, creditele bugetare aprobate la un capitol nu pot fi utilizate pentru finanţarea altui capitol. Virările de credite bugetare între celelalte subdiviziuni ale clasificaţiei bugetare sunt în competenţa fiecărui ordonator principal de credite, pentru bugetul propriu şi bugetele instituţiilor subordonate, şi se pot efectua în limita a 10% din prevederile capitolului bugetar la nivelul ordonatorului principal de credite, care urmează a se suplimenta, cu cel puţin o lună înainte de angajarea cheltuielilor. Pe baza justificărilor corespunzătoare, virările de credite de la un capitol la alt capitol al clasificaţiei bugetare, precum şi între programe, se pot efectua în limita a 10% din prevederile capitolului bugetar, la nivelul ordonatorului principal de credite şi, respectiv, a 5% din prevederile programului care urmează a se suplimenta, cu cel puţin o lună înainte de angajarea cheltuielilor, cu acordul Ministerului Finanţelor Publice. Virările de credite bugetare, în condiţiile de mai sus, se pot efectua începând cu trimestrul al III-lea al anului bugetar. Aceste virări se efectuează dacă ele nu contravin prevederilor legilor bugetare sau legilor de rectificare. Sunt interzise virările de credite bugetare de la capitolele care au fost majorate din fondurile de rezervă bugetară şi de intervenţie la dispoziţia Guvernului. Propunerile de virări de credite bugetare sunt însoţite de justificări, detalieri şi necesităţi privind execuţia, până la finele anului bugetar, a capitolului şi subdiviziunii clasificaţiei bugetare de la care se disponibilizează şi, respectiv, a capitolului şi subdiviziunii clasificaţiei bugetare la care se suplimentează prevederile bugetare. Ordonatorii principali de credite transmit lunar Ministerului Finanţelor Publice, în termen de 5 zile de la închiderea lunii, situaţia
135

virărilor de credite bugetare aprobate potrivit instrucţiunilor aprobate de Ministerul Finanţelor Publice. Cheltuielile bugetare au destinaţie precisă şi limitată şi sunt determinate de autorizările conţinute în legi specifice şi în legile bugetare anuale. Nicio cheltuială nu poate fi înscrisă în bugetele publice şi nici angajată şi efectuată din aceste bugete, dacă nu există baza legală pentru respectiva cheltuială. Nicio cheltuială din fonduri publice nu poate fi angajată, ordonanţată şi plătită dacă nu este aprobată potrivit legii şi nu are prevederi bugetare.
SECŢIUNEA a II-a REALIZAREA VENITURILOR ŞI EFECTUAREA CHELTUIELILOR BUGETARE

1. Execuţia părţii de venituri Această problemă o vom trata sumar, deoarece va fi examinată, în ansamblu, separat, în cadrul dreptului fiscal. Potrivit Legii finanţelor publice5, veniturile bugetare sunt formate din impozite, taxe, contribuţii şi alte vărsăminte şi constituie resurse băneşti care se cuvin categoriilor de bugete publice prevăzute la art. 1 alin. 2 din lege. Legea bugetară anuală prevede şi autorizează, pentru anul bugetar, veniturile bugetare şi reglementările specifice exerciţiului bugetar6. Această prevedere consacră caracterul legal al veniturilor bugetare, urmărind a se înlătura abuzurile ce s-ar putea produce de organele de stat. În consecinţă, impozitele, taxele, contribuţiile şi alte obligaţii similare nu pot fi stabilite decât de organul reprezentativ suprem al poporului –Parlamentul, care este şi unica autoritate legiuitoare a ţării. Astfel, este interzisă perceperea, sub orice titlu şi orice denumire, de contribuţii directe sau indirecte, în afara celor stabilite prin lege. În plus, legea bugetară anuală aprobă, pentru fiecare exerciţiu bugetar, lista impozitelor, taxelor şi a cotelor acestora, precum şi a celorlalte venituri ale statului care urmează să se perceapă. Veniturile ce nu au fost nominalizate în lista aprobată prin Legea bugetară anuală ar trebui considerate ca venituri întâmplătoare, noţiune în
5 6

Art. 2 pct. 42 din Legea nr. 500/2002. Art. 4 alin. 1 din Legea nr. 500/2002.

136

care ar urma să cuprindem orice alte venituri neprevăzute sau care au fost instituite după votarea bugetului de stat. Veniturile bugetare au fost de circa 30,3% din PIB în anul 2005 şi sunt estimate la circa 31% din PIB pe anul 2006. Proiectul bugetului de stat pentru 2007 este elaborat pe o estimare a veniturilor bugetare de 32-32,5% din PIB. Se are în vedere creşterea cheltuielilor bugetare datorită contribuţiei la bugetul UE, care va reprezenta 1% din PIB, şi cofinanţărilor pe fonduri structurale, de 0,2-0,3% din PIB. Ritmul creşterii veniturilor bugetare se va păstra şi în anii următori, astfel că în anii 20092010 se estimează atingerea nivelului de 35% din PIB, în condiţiile unei creşteri economice anuale de 6%. În UE, nivelul mediu al veniturilor bugetare este de 35% din PIB. În execuţia părţii de venituri a bugetului de stat se folosesc procedee tehnice7 diferite, cum sunt: a) calcularea şi plata directă de către contribuabil. Spre exemplu, impozitul pe profit, TVA; b) reţinerea şi vărsarea la bugetul de stat (denumită şi „stopajul la sursă”) de către plătitorii veniturilor impozabile. Spre exemplu, impozitul pe veniturile nerezidenţilor sau pe venituri din salarii; c) impunerea şi debitarea de către organele fiscale. Exemplu: impozitul pe unele venituri ale persoanelor fizice; d) anularea de timbre fiscale şi emiterea de recipise CEC sau prin trezoreria finanţelor publice. În cazul neplăţii integrale şi la termenele legal fixate a impozitelor şi taxelor datorate statului, sunt aplicate normele de procedură fiscală şi executarea silită. Nerespectarea termenelor de plată a sumelor datorate bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat şi bugetelor fondurilor speciale atrage obligaţia calculării şi încasării de majorări de întârziere, al căror cuantum este stabilit prin legile fiscale8. Totodată, în vederea efectuării controlului asupra sumelor cuvenite statului, Legea privind finanţele publice prevede că persoanele fizice, juridice, precum şi persoanele care au calitatea de comerciant, au obligaţia contabilizării operaţiunilor patrimoniale, potrivit normelor legale privind
I. Gliga, Regimul juridic al veniturilor bugetului de stat, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1967, p. 92-98; I. Condor, Gh. Nicolescu, Impozitele şi taxele din România. Procedură fiscală, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1983, p. 135-155. 8 Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată în M. Of. nr. 863 din 26 septembrie 2005, cu modificările ulterioare. 137
7

sistemul contabil unificat al economiei naţionale. În prezent, această obligaţie se realizează în condiţiile prevăzute de Legea contabilităţii9. 2. Execuţia părţii de cheltuieli Execuţia părţii de cheltuieli presupune finanţarea integrală şi la timp a sarcinilor bugetului de stat. 2.1. Suma, prevăzută şi aprobată prin Legea bugetară anuală, în limitele căreia o instituţie publică poate ordonanţa şi efectua cheltuieli, în cursul unui an, cu o destinaţie prestabilită, poartă denumirea de credit bugetar10. Prin Legea bugetară anuală se aprobă creditele bugetare pentru cheltuielile fiecărui exerciţiu bugetar, structura lor funcţională şi economică, acestea având o destinaţie precisă şi fiind repartizate pe titulari. Aşa cum s-a arătat, aceste credite bugetare se repartizează pe trimestre şi nu pot fi depăşite. Alocaţiile pentru cheltuielile de personal şi de capital, aprobate de ordonatorii principali de credite şi, în cadrul acestora, pe capitole, nu pot fi majorate şi nu pot fi utilizate în alte articole de cheltuieli. Aşa cum s-a arătat, creditele bugetare aprobate unui ordonator principal de credite, prin Legea bugetară anuală, nu pot fi utilizate pentru finanţarea cheltuielilor altui ordonator principal de credite. De asemenea, cheltuielile aprobate la un capitol nu pot fi utilizate pentru finanţarea cheltuielilor la alt capitol. Creditul bugetar nu trebuie confundat cu noţiunea de credit bancar. Creditul bugetar nu este rambursabil, pe când cel bancar este totdeauna rambursabil. Este adevărat că şi creditul bugetar se eliberează în condiţiile prescrise strict de Legea privind finanţele publice, dar prin aceasta el nu-şi schimbă natura sa de credit nerambursabil. Creditele bugetare aprobate prin buget sunt puse la dispoziţia conducătorilor ministerelor şi celorlalte instituţii publice beneficiare care au dreptul de a dispune de acestea. 2.2. Conducătorii acestor instituţii publice sunt denumiţi de lege ordonatori de credite. În funcţie de competenţele atribuite şi importanţa instituţiei pe care o conduc, ordonatorii de credite pot fi de trei grade:

9

10

Legea nr. 82/1991, republicată în M.Of. nr. 48 din 14 ianuarie 2005. A se vedea paragraful 1, lit. l) din secţiunea I a acestui capitol.

138

- principali (gradul I); - secundari (gradul II); - terţiari (gradul III). Creditele bugetare aprobate prin bugetele de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat pot fi utilizate la cererea ordonatorilor principali de credite, numai după deschiderea de credite, repartizarea creditelor bugetare şi /sau alimentarea cu fonduri de către Ministerul Finanţelor Publice a conturilor bancare deschise pe seama acestora la trezoreria statului sau la unităţile bancare, după caz. Aprobarea deschiderii de credite se face în limita creditelor bugetare şi potrivit destinaţiilor, în raport cu gradul de folosire a resurselor puse la dispoziţie anterior, cu respectarea reglementărilor legale privind efectuarea cheltuielilor respective, precum şi în funcţie de gradul de încasare a veniturilor bugetare şi de posibilităţile de finanţare a deficitului bugetar. Transferurile către autorităţile publice locale, în cadrul limitelor prevăzute în bugetul de stat, se efectuează prin Ministerul Finanţelor Publice, la cerere şi în funcţie de necesităţile execuţiei bugetelor locale, cu respectarea destinaţiei. Ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat şi bugetelor fondurilor speciale sunt conducătorii autorităţilor publice, miniştrii şi conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi conducătorii instituţiilor publice autonome. La Camera Deputaţilor şi la Senat, ordonatorii principali de credite sunt secretarii generali ai acestora. Ordonatorii principali de credite au dublă competenţă: a) repartizează creditele bugetare aprobate pe unităţi ierarhic inferioare, în raport cu sarcinile acestora cuprinse, potrivit legii, în bugetele respective; b) aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetul propriu, cu respectarea dispoziţiilor legale11. Ordonatorii principali de credite vor repartiza creditele bugetare, după reţinerea a 10% din prevederile aprobate12 acestora, pentru asigurarea unei execuţii bugetare prudente, cu excepţia cheltuielilor de personal şi a celor care decurg din obligaţii internaţionale, care vor fi repartizate integral. Repartizarea sumelor reţinute în proporţie de 10% se face în semestrul al doilea, după examinarea de către Guvern a execuţiei bugetare pe primul semestru.

11 12

Art. 20 şi 21 din Legea nr. 500/2002. Art. 21 alin. 4 din Legea nr. 500/2002. 139

Ordonatorii secundari de credite13 primesc creditele de la ordonatorii principali pentru nevoile instituţiilor pe care le conduc şi pentru a le repartiza unităţilor subordonate. Ordonatorii secundari nu au legătură directă cu bugetul de stat. Ei sunt conducătorii instituţiilor publice cu personalitate juridică din subordinea ordonatorilor principali de credite, finanţaţi din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale. Ordonatorii secundari au, de asemenea, dublă competenţă de a aproba: a) efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii ale instituţiilor publice pe care le conduc; b) repartizarea creditelor bugetare aprobate pe unităţi ierarhic inferioare, ai căror conducători sunt ordonatori terţiari de credite. Ordonatorii terţiari de credite sunt conducătorii instituţiilor publice cu personalitate juridică din subordinea unor instituţii publice finanţate din bugetul de stat. Aceşti ordonatori de credite au competenţă limitată la utilizarea creditelor bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru nevoile instituţiilor pe care le conduc, potrivit prevederilor bugetelor proprii aprobate şi în condiţiile stabilite prin dispoziţii legale. Ordonatorii de credite, indiferent de grad, au obligaţia de a angaja şi utiliza credite bugetare numai în limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituţiilor publice respective şi cu respectarea prevederilor legale. Ordonatorii de credite răspund, potrivit legii, pentru: a) angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielilor în limita creditelor bugetare repartizate şi aprobate potrivit prevederilor art. 21 din Legea nr. 500/2002; b) realizarea veniturilor; c) angajarea şi utilizarea creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare; d) integritatea bunurilor încredinţate instituţiei pe care o conduc; e) organizarea şi ţinerea la zi a contabilităţii şi prezentarea la termen a situaţiilor financiare asupra situaţiei patrimoniului aflat în administrare şi a execuţiei bugetare; f) organizarea sistemului de monitorizare a programului de achiziţii publice şi a programului de lucrări de investiţii publice; g) organizarea evidenţei programelor, inclusiv a indicatorilor aferenţi;

Curtea Supremă de Justiţie, Secţia de contencios administrativ, Decizia nr. 968 din 5 decembrie 1994, în revista „Dreptul” nr. 9/1995. 140

13

h) organizarea şi ţinerea la zi a evidenţei patrimoniului, conform prevederilor legale14. 2.3. Controlul financiar al operaţiunilor bugetare este: a) Controlul financiar preventiv şi auditul intern, care se exercită asupra tuturor operaţiunilor ce afectează fondurile publice şi/sau patrimoniul public şi sunt exercitate conform reglementărilor legale în domeniu. Angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielilor din fonduri publice se aprobă de către ordonatorul de credite, iar plata acestora se efectuează de către contabil. Angajarea şi ordonanţarea cheltuielilor se efectuează numai cu viza prealabilă de control financiar preventiv propriu, potrivit dispoziţiilor legale. b) Controlul financiar preventiv delegat se exercită de către Ministerul Finanţelor Publice, conform legislaţiei în domeniu. 2.4. Execuţia bugetară a cheltuielilor bugetare parcurge următoarele faze: angajament, lichidare, ordonanţare, plată, în condiţiile prevăzute de Legea nr. 500/200215 şi Normele metodologice aprobate de ministrul Finanţelor Publice16. Execuţia bugetară se bazează pe principiul separării atribuţiilor persoanelor care au calitatea de ordonator de credite de atribuţiile persoanelor care au calitatea de contabil. Operaţiunile specifice angajării, lichidării şi ordonanţării cheltuielilor sunt în competenţa ordonatorilor de credite şi se efectuează pe baza avizelor compartimentelor de specialitate ale instituţiei publice. Plata cheltuielilor este asigurată de şeful compartimentului financiar-contabil în limita fondurilor disponibile. Instrumentele de plată trebuie să fie însoţite de documentele justificative. Aceste documente trebuie să certifice exactitatea sumelor de plată, recepţia bunurilor şi executarea serviciilor şi altele asemenea, conform angajamentelor legale încheiate. Instrumentele de plată se semnează de către contabil şi şeful compartimentului financiar-contabil.

Art. 22 din Legea nr. 500/2002. Art. 52 şi urm. 16 Normele metodologice privind angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata cheltuielilor instituţiilor publice, precum şi organizarea, evidenţa şi raportarea angajamentelor bugetare şi legale, aprobate prin OMFP nr. 1.792/2002, publicate în M. Of. nr. 37 din 23 ianuarie 2003. 141
15

14

Efectuarea plăţilor, în limita creditelor bugetare aprobate, se face numai pe bază de acte justificative, întocmite în conformitate cu dispoziţiile legale, şi numai după ce acestea au fost lichidate şi ordonanţate potrivit prevederilor art. 24 şi 25, după caz, din Legea nr. 500/2002. Guvernul poate stabili prin Hotărâre, la propunerea ministrului finanţelor publice, acţiunile şi categoriile de cheltuieli pentru care se pot efectua plăţi în avans de până la 30% din fondurile publice, criteriile, procedurile şi limitele care se vor folosi în acest scop17. Sumele reprezentând plăţi în avans şi nejustificate prin bunuri livrate, lucrări executate şi servicii prestate până la sfârşitul anului, în condiţiile prevederilor contractuale, vor fi recuperate de către instituţia publică ce a acordat avansurile şi se vor restitui bugetului din care au fost avansate. În cazul nelivrării bunurilor, neefectuării lucrărilor şi serviciilor angajate pentru care s-au plătit avansuri, recuperarea sumelor de către instituţia publică se face cu perceperea dobânzilor de întârziere existente pentru veniturile bugetare, calculate pentru perioada de când s-au acordat şi până s-au recuperat. Salariile în sistemul bugetar se plătesc o dată pe lună, în perioada 5-15 a fiecărei luni, pentru luna precedentă. Eşalonarea plăţilor pe zile, pentru ordonatorii principali de credite şi instituţiile publice din subordine, se face prin ordin al ministrului finanţelor publice. La ordonatorii principali de credite şi instituţiile publice din subordinea acestora, la care salariile se plătesc de două ori pe lună, aplicarea prevederilor de faţă se face începând cu luna ianuarie 2005. 2.5. Creditele bugetare neutilizate sunt supuse unui regim special. Astfel, ordonatorii principali de credite au obligaţia de a analiza lunar necesitatea menţinerii unor credite bugetare pentru care, în baza unor dispoziţii legale sau a altor cauze, sarcinile au fost desfiinţate sau amânate, şi de a propune Ministerului Finanţelor Publice anularea creditelor respective. Pentru ultima lună a anului bugetar, termenul limită pentru transmiterea propunerilor ordonatorilor principali de credite este 10 decembrie. Cu creditele bugetare anulate la ordonatorii principali de credite finanţaţi din bugetul de stat se majorează Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului prevăzut în bugetul de stat.
HG nr.264/2003, republicată în M.Of. nr.109 din 5 februarie 2004, cu modificările ulterioare. 142
17

Ministerul Finanţelor Publice solicită ordonatorilor principali de credite, în cursul anului, rapoarte periodice privind gradul de utilizare a fondurilor publice în vederea monitorizării execuţiei bugetare.
SECŢIUNEA a III-a SERVICIUL DE TREZORERIE

Tranziţia spre economia de piaţă necesită adoptarea instituţiilor şi noţiunilor juridice şi financiare specifice mecanismelor acesteia. 1. Tezaurul public Ce este tezaurul public ? Denumirea de tezaur public este adoptată în numeroase ţări pentru a desemna serviciul financiar care îndeplineşte funcţia de trezorier al serviciilor statului. În acest înţeles (sinonim: trezorerie), tezaurul îndeplineşte în unele ţări funcţiunile Ministerului Finanţelor în întregime („The Treasury” - în ţările anglo-saxone), iar în alte ţări, ale unei părţi din acesta. Tezaurul execută operaţiunile financiare ale statului în vederea procurării şi cheltuirii mijloacelor băneşti care sunt necesare pentru îndeplinirea funcţiilor acestuia. Prin urmare, tezaurul efectuează încasările şi plăţile bugetare, ţine contabilitatea acestor operaţiuni, gestionează disponibilităţile bugetului, intră în concurenţă cu aparatul bancar în atragerea disponibilităţilor băneşti ale întreprinderilor şi a economiilor populaţiei pentru acoperirea deficitelor bugetare.18 În acelaşi sens, se susţine că în tezaur se adună veniturile şi din acesta se iau fondurile pentru efectuarea plăţilor, făcând deci legătura între serviciul veniturilor şi cel al cheltuielilor publice. Tezaurul, în această concepţie, realizează unitatea executării bugetului19. De obicei, se afirmă că tezaurul este rezervorul resurselor statului şi bancherul bugetelor de stat. 2. Funcţiile tezaurului public20 a) Se consideră a fi un rezervor de resurse, deoarece tezaurul este casa fictivă care conţine toate veniturile statului. Această funcţie a
C.C. Kiriţescu, E. M. Dobrescu, Băncile. Mică enciclopedie, Editura „Expert”, Bucureşti, 1998, p. 225 – 226. 19 M. Lăzeanu, Curs de ştiinţă şi legislaţie financiară, editor M. Bădeanu, Bucureşti, 1942, p. 249. 20 Pentru detalii, a se vedea: M. Lăzeanu, op. cit., p. 249 şi urm.; T. Moşteanu, op. cit., p. 224 şi urm. 143
18

tezaurului se realizează prin cuprinderea în contabilitatea trezoreriei finanţelor publice a tuturor veniturilor statului, indiferent de natura şi provenienţa lor, internă sau externă, ori centrală sau locală. În acest fel, toate veniturile statului constituie, formal, desigur, o casă comună, cu resursele superioare bugetului de stat, care se numeşte tezaur. b) Funcţia de bancher al bugetului de stat este îndeplinită de tezaur prin faptul că, în cazul în care apar goluri temporare de casă în execuţia bugetului de stat, acestea pot fi acoperite, până la încasarea veniturilor, pe seama resurselor aflate în conturile de trezorerie ale statului. Deci, tezaurul public acordă avansuri bugetului de stat. În raport cu cele arătate, se poate conchide că, operaţiunile pe care le face tezaurul ca „bancher”, se împart în: - operaţiuni bugetare, care cuprind numai încasarea veniturilor publice şi efectuarea plăţii cheltuielilor bugetare; - operaţiuni de trezorerie, care includ operaţiuni specifice unui bancher, şi anume, centralizare, repartizare, transferuri de fonduri, acordarea de avansuri bugetului public etc. 3. Instituirea trezoreriei statului în România După evenimentele din decembrie 1989, şi în ţara noastră s-a trecut la pregătirea condiţiilor pentru introducerea sistemului trezoreriei statului. Astfel, în unele acte normative au fost incluse prevederi privind unele aspecte ale problemei, cum a fost cazul cu Legea contabilităţii sau Legea pentru aprobarea Statutului Băncii Naţionale, ori în unele Hotărâri ale Guvernului. O reglementare unitară privind formarea şi utilizarea resurselor derulate prin trezoreria statului s-a realizat numai în anul 1994, prin Ordonanţa Guvernului nr. 66/199421. Astfel, în vederea întăririi rolului finanţelor publice şi asigurării unei discipline bugetare ferme, s-a instituit obligaţia tuturor instituţiilor publice de a efectua operaţiunile de încasări şi plăţi prin trezoreria generală a statului. Experienţa dobândită în materie a determinat elaborarea unei reglementări legale îmbunătăţite. Astfel, O.G. nr. 66/1994 a fost înlocuită cu Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 146/2002 privind formarea şi utilizarea resurselor derulate prin trezoreria statului22. Noua reglementare

Republicată în M.Of. nr. 141 din 8 aprilie 1998, cu modificările ulterioare. M.Of. nr. 824 din 14 noiembrie 2002, aprobată şi modificată prin Legea nr.201/2003, în M.Of. nr.351 din 22 mai 2003, cu modificări ulterioare. 144
22

21

dezvoltă prevederile de principiu, sumare, ale Legii finanţelor publice referitoare la execuţia de casă bugetară.23 4. Operaţiuni derulate prin trezoreria statului OUG nr. 146/2002 defineşte trezoreria statului ca fiind „un sistem unitar şi integrat prin care statul asigură efectuarea operaţiunilor de încasări şi plăţi privind fondurile publice, inclusiv cele privind datoria publică, şi a altor operaţiuni ale statului, în condiţii de siguranţă şi în conformitate cu dispoziţiile legale în vigoare”. Potrivit noii Ordonanţe de Urgenţă, prin trezoreria statului se derulează operaţiunile de încasări şi plăţi privind fonduri publice care privesc, după caz, fără a se limita la acestea: a) veniturile şi cheltuielile bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetelor locale, bugetului trezoreriei statului; b) veniturile şi cheltuielile bugetelor fondurilor speciale, care se constituie şi se utilizează potrivit reglementărilor legale; c) veniturile şi cheltuielile bugetelor instituţiilor publice; d) emiterea certificatelor de trezorerie pentru populaţie, răscumpărarea acestora la scadenţă şi transformarea certificatelor de trezorerie în certificate de depozit; e) datoria publică internă şi externă, inclusiv serviciul datoriei publice interne şi externe; f) alte venituri şi cheltuieli privind fonduri publice, reglementate prin dispoziţii legale, inclusiv drepturile de încasat şi obligaţiile de plată ale statului, la baza cărora stau acorduri şi convenţii guvernamentale şi comerciale. Statul garantează efectuarea operaţiunilor financiare prin trezoreria statului în condiţii de siguranţă şi în conformitate cu dispoziţiile legale în vigoare, precum şi păstrarea integrităţii disponibilităţilor băneşti. Constatăm că prin trezoreria statului se derulează toate operaţiunile de încasări şi plăţi privind orice fonduri publice, indiferent de bugetele publice cărora aparţin, deci inclusiv cele privind bugetele locale. 5. Administrarea resurselor contului curent general al trezoreriei statului Contul curent general al trezoreriei statului funcţionează la Banca Naţională a României şi este deschis pe seama Ministerului Finanţelor
Art. 60 din Legea nr. 500/2002. A se vedea T.Moşteanu, Trezoreria statului, în I.Văcărel, coordonator, Finanţe publice, Editura Didactică şi Pedagogică R.A., Bucureşti, 2006, p.583 şi urm. 145
23

Publice şi a unităţilor trezoreriei statului din cadrul direcţiilor generale ale finanţelor publice judeţene, a Municipiului Bucureşti şi administraţiilor finanţelor publice ale sectoarelor Municipiului Bucureşti. În contul curent general al trezoreriei statului, Banca Naţională a României înregistrează încasările şi efectuează plăţile în limita disponibilităţilor existente în cont. Contul curent general al trezoreriei statului se consolidează zilnic la nivelul Centralei Băncii Naţionale a României. Funcţionarea contului curent general al trezoreriei statului şi înregistrarea operaţiunilor în acest cont se stabilesc prin Convenţie încheiată între Ministerul Finanţelor Publice şi Banca Naţională a României24. Este interzisă preluarea de sume din contul curent general al trezoreriei statului fără acordul persoanelor din cadrul Ministerului Finanţelor Publice şi al unităţilor trezoreriei statului din cadrul direcţiilor generale ale finanţelor publice judeţene, a Municipiului Bucureşti şi administraţiilor finanţelor publice ale sectoarelor Municipiului Bucureşti, autorizate să administreze acest cont. Operaţiunile de încasări şi plăţi sunt evidenţiate în contabilitatea trezoreriei statului potrivit planului de conturi aprobat prin ordin al ministrului finanţelor publice. Instituţiile publice, indiferent de sistemul de finanţare şi de subordonare, efectuează operaţiunile de încasări şi plăţi prin unităţile trezoreriei statului în a căror rază sunt înregistrate fiscal, cu excepţia instituţiilor publice ai căror conducători au calitatea de ordonatori principali şi secundari de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat şi bugetelor fondurilor speciale şi instituţiilor publice autonome cu sediul în Municipiul Bucureşti, precum şi al Consiliului General al Municipiului Bucureşti, care efectuează operaţiunile de încasări şi plăţi prin Trezoreria Municipiului Bucureşti. O dispoziţie25 care deja creează nemulţumiri prevede că „Transferurile şi subvenţiile alocate de la bugetul de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale şi de la alte bugete publice regiilor autonome, societăţilor sau companiilor naţionale şi societăţilor comerciale, după caz, se virează în conturi deschise pe seama acestora la unităţile trezoreriei statului în a căror rază sunt înregistrate fiscal şi se utilizează numai potrivit destinaţiilor aprobate prin lege, neputând fi executate silit”. Prin această prevedere se creează un regim special de protecţie pentru anumite categorii de fonduri băneşti publice.
Convenţia MFP nr.15570/2005 şi BNR nr.1/2005, în M.Of. nr.134 din 14 februarie 2005 25 Art. 5 alin. 8 din O.U.G. nr. 146/2002. 146
24

Instituţiile publice, indiferent de sistemul de finanţare, au obligaţia să vireze sumele reprezentând contravaloarea bunurilor achiziţionate, serviciilor prestate sau lucrărilor executate în conturile agenţilor economici beneficiari, deschise la unităţile trezoreriei statului în a căror rază aceştia sunt înregistraţi fiscal. Agenţii economici sau alte persoane juridice împuternicite de aceştia vor utiliza sumele încasate în conturile deschise la unităţile trezoreriei statului, în următoarea ordine: pentru achitarea drepturilor de natură salarială, prin transferul sumelor aferente în conturile deschise la bănci, cu excepţia impozitelor şi contribuţiilor aferente acestora, pentru achitarea obligaţiilor către bugetul de stat şi celelalte bugete publice, iar sumele rămase disponibile pot fi virate în conturile deschise la bănci. Conturile agenţilor economici prevăzute mai sus se supun executării silite prin unităţile trezoreriei statului pe baza titlurilor executorii emise de organele autorizate să aplice procedura de executare silită, conform prevederilor legale26. 6. Utilizarea disponibilităţilor contului curent general al trezoreriei statului Disponibilităţile contului curent general al trezoreriei statului se pot utiliza pentru următoarele destinaţii: a) finanţarea temporară a deficitelor din anii precedenţi ale bugetului de stat, nefinanţate prin împrumuturi de stat; b) finanţarea temporară a deficitelor din anii precedenţi ale bugetului asigurărilor sociale de stat, până la alocarea de sume cu această destinaţie; c) finanţarea deficitelor temporare ale bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat şi bugetului trezoreriei statului din exerciţiul curent. Disponibilităţile neangajate în contul curent general al trezoreriei statului, după finanţarea deficitelor bugetare, prevăzute la lit. a) – c) de mai sus, pot fi utilizate pentru următoarele destinaţii (spre exemplu): a) acordarea de împrumuturi pentru răscumpărarea la scadenţă sau înainte de scadenţă, după caz, a titlurilor de stat emise pentru finanţarea sau refinanţarea datoriei publice, cu condiţia asigurării disponibilităţilor necesare pentru efectuarea cheltuielilor aprobate potrivit legii;
Este vorba de Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată, în M.Of. nr.863 din 26 septembrie 2005, cu modificările ulterioare. 147
26

b) acordarea de împrumuturi pentru acoperirea golurilor temporare de casă, ca urmare a decalajului dintre veniturile şi cheltuielile bugetelor locale, precum şi ale bugetelor fondurilor speciale, cu termen de rambursare în cursul aceluiaşi exerciţiu bugetar; c) efectuarea de plasamente prin operaţiuni specifice la bănci şi instituţii financiare autorizate să efectueze astfel de operaţiuni, garantate cu titluri de stat deţinute de acestea sau prin soldul creditor al depozitelor în valută liber convertibilă; d) acordarea altor împrumuturi pe bază de Hotărâre a Guvernului. Dobânda încasată pentru disponibilităţile din contul curent general al trezoreriei statului, utilizate potrivit destinaţiilor din acest subparagraf, reprezintă venit al bugetului trezoreriei statului. Această măsură constituie, în realitate, o sursă de finanţare a trezoreriei statului. 7. Bugetul trezoreriei statului Bugetul trezoreriei statului se elaborează, se administrează şi se execută de către Ministerul Finanţelor Publice. Veniturile bugetului trezoreriei statului cuprind: a) dobânzi pentru: depozitele şi plasamentele financiare constituite din împrumuturi externe guvernamentale; disponibilităţile contului curent general al trezoreriei statului; disponibilităţile în valută provenite din împrumuturi externe pentru finanţarea deficitului bugetului de stat şi refinanţarea datoriei publice, păstrate în conturile deschise la Banca Naţională a României şi bănci pe bază de convenţii; împrumuturile acordate din contul curent general al trezoreriei statului; b) dobânzi pentru finanţarea temporară a deficitelor bugetare din contul curent general al trezoreriei statului; c) majorări de întârziere pentru neplata creanţelor bugetului trezoreriei statului; d) alte venituri. Cheltuielile bugetului trezoreriei statului cuprind: a) dobânzi, comisioane şi alte speze pentru împrumuturi externe guvernamentale; b) dobânzi la disponibilităţi şi depozite pe termen; c) comisioane cuvenite băncilor şi Casei de Economii şi Consemnaţiuni C.E.C. – S.A. pentru încasarea unor venituri ale bugetului de stat şi pentru alte servicii prestate pentru trezoreria statului; d) cheltuieli de funcţionare a unităţilor trezoreriei statului, care cuprind: cheltuieli materiale şi servicii pentru întreţinerea şi funcţionarea trezoreriei statului şi a sistemelor informatice ale acesteia, taxe poştale,
148

cheltuieli cu transportul şi asigurarea numerarului şi valorilor, paza sediilor şi chirii, cheltuieli cu întreţinerea, funcţionarea şi asigurarea mijloacelor de transport al numerarului şi valorilor, cheltuieli de publicitate; e) cheltuieli de capital pentru unităţile trezoreriei statului; f) alte cheltuieli. Aprobarea bugetului trezoreriei statului este în competenţa Guvernului, căruia i se prezintă de către Ministerul Finanţelor Publice o dată cu proiectul legii bugetului de stat. Excedentul anual rezultat din execuţia bugetului trezoreriei statului, ca diferenţă între veniturile încasate şi plăţile efectuate, se reportează anul următor şi se utilizează pentru acoperirea cheltuielilor aprobate în bugetul trezoreriei statului. Pentru neplata la termen a ratelor şi dobânzilor scadente la împrumuturile acordate din contul curent general al trezoreriei statului, se datorează majorări de întârziere prevăzute de reglementările legale privind executarea creanţelor bugetare27. Majorările de întârziere urmează regimul juridic al creanţelor bugetare. Creanţele rezultate din gestionarea împrumuturilor externe guvernamentale contractate direct sau garantate de stat, precum şi din alte operaţiuni derulate prin trezoreria statului se urmăresc şi se execută în condiţiile prevăzute de dispoziţiile legale privind executarea creanţelor bugetare28. Dreptul de a cere executarea silită privind creanţele de mai sus se prescrie în termen de 25 de ani de la data la care, potrivit legii, se naşte acest drept. Ministerul Finanţelor Publice elaborează trimestrial şi anual bilanţul general al trezoreriei statului în structura stabilită de acesta. Bilanţul general al trezoreriei statului împreună cu contul anual de execuţie al bugetului trezoreriei statului se prezintă pentru aprobare Guvernului, până la data de 1 iulie a anului următor celui de execuţie. 8. Contravenţii Ordonanţa Guvernului nr. 146/2002 prevede contravenţii, sancţionate cu amenzi de nivel considerabil. Astfel, constituie contravenţii şi se sancţionează următoarele fapte:

O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată în M.Of. nr. 863 din 26 septembrie 2005, cu modificări ulterioare. 28 Idem. 149

27

a) preluarea de sume din contul curent general al trezoreriei statului şi din conturile în valută ale Ministerului Finanţelor Publice fără acordul persoanelor autorizate să efectueze operaţiuni din aceste conturi, cu amendă de la 20.000.000 lei la 50.000.000 lei; b) efectuarea de către instituţiile publice de încasări şi plăţi în alte conturi decât cele stabilite prin Ordonanţa de Urgenţă, cu amendă de la 20.000.000 lei la 50.000.000 lei; c) utilizarea sumelor încasate în conturile deschise la unităţile trezoreriei statului, de către agenţii economici prevăzuţi la art. 6 alin. (1) sau de către persoanele juridice împuternicite de către aceştia, în altă ordine decât cea prevăzută la alin. (2) al aceluiaşi articol, cu amendă de la 50.000.000 lei la 100.000.000 lei. Constatarea contravenţiilor şi aplicarea sancţiunilor prevăzute se fac de către persoanele împuternicite din cadrul Ministerului Finanţelor Publice sau al Curţii de Conturi, după caz. Contravenţiilor prevăzute mai sus li se aplică prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările ulterioare, cu excepţia art. 28 şi 29.
SECŢIUNEA a IV-a ÎNCHEIEREA EXECUŢIEI BUGETARE

1. Exerciţiul bugetar Încheierea execuţiei bugetare are loc la data de 31 decembrie a fiecărui an, deoarece exerciţiul bugetar este anual şi coincide cu anul calendaristic29. Pentru organizarea în bune condiţii a numeroaselor operaţiuni pe care le prezumă încheierea execuţiei bugetare, legiuitorul a stabilit competenţa Ministerului Finanţelor Publice de a emite instrucţiuni anuale privind închiderea exerciţiilor bugetare30. 2. Efectele încheierii exerciţiului bugetar Efectele sunt foarte importante, atât cu privire la venituri, cât şi la cheltuieli. Ele sunt următoarele:
Art. 11 alin. 1 şi 61 alin. 1 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, în M.Of. nr. 597 din 13 august 2002. 30 Idem, art. 19, lit. d). A se vedea, spre exemplu, Normele metodologice privind încheierea execuţiei bugetare a anului 2005, aprobate prin O.M.F.P. nr. 1.951/2005, în M.Of. nr. 1164 din 22 decembrie 2005. 150
29

a) orice venit neîncasat până la data de 31 decembrie se va încasa în contul bugetului pe anul următor, în rezultatele căruia urmează a se reflecta. Mai exact, veniturile vor fi vărsate la veniturile exerciţiului bugetar următor; b) orice cheltuială angajată, lichidată şi ordonanţată, în cadrul prevederilor bugetare, şi neplătită până la data de 31 decembrie se va plăti în contul bugetului pe anul următor, dacă, desigur, acel buget public va conţine prevederi în acest sens. În ce priveşte creditele bugetare neutilizate şi cele din fonduri speciale sau alte fonduri cu regim juridic distinct, efectele sunt diferite, astfel: a) creditele bugetare neutilizate până la încheierea anului sunt nule de drept, deci nu mai pot fi efectuate plăţi din aceste credite; b) în schimb, disponibilităţile din fondurile externe nerambursabile şi cele din fondurile publice destinate cofinanţării contribuţiei financiare a Comunităţii Europene, rămase la finele exerciţiului bugetar în conturile structurilor de implementare, se reportează în anul următor. Aceste fonduri se utilizează în condiţiile prevederilor Legii nr. 500/2002 şi potrivit acordurilor încheiate cu partenerii externi; c) în cazul bugetului asigurărilor sociale de stat şi bugetelor fondurilor speciale echilibrate prin subvenţii de la bugetul de stat, sub forma transferurilor consolidabile, excedentele rezultate din execuţia acestora se regularizează la sfârşitul exerciţiului bugetar cu bugetul de stat, în limita subvenţiilor primite. 3. Aplicarea în timp a prevederilor legilor bugetare Legea nr. 500/2002 (în art. 61 alin. 7) face o precizare expresă deosebit de importantă, stabilind că „Prevederile legilor bugetare anuale şi ale celor de rectificare acţionează numai pentru anul bugetar respectiv”. Această prevedere înlătură interpretările extensive ce au apărut în practică, referitoare la unele dispoziţii ale legilor bugetare anuale. 4. Încheierea exerciţiului bugetar – procedeu de contabilitate Acest procedeu nu afectează drepturile creditorilor. Aceste drepturi nu se sting decât prin expirarea termenului legal de prescripţie. În vederea unei protecţii depline a drepturilor creditorilor, de lege ferenda, opinăm pentru instituirea, în cadrul Codului de procedură civilă, sau într-un viitor Cod de procedură fiscală, a unor obligaţii ferme de a se prevedea, cu prioritate, în bugetul public al anului următor celui în care s-a născut dreptul creditorului, resursele băneşti necesare plăţii creanţei.
151

Ar fi o prevedere echitabilă şi ar răspunde unui principiu larg aplicat în drept, cel al tratamentului reciproc egal.
SECŢIUNEA a V-a CONTUL GENERAL ANUAL DE EXECUŢIE A BUGETULUI PUBLIC

Prin votarea bugetului public, Parlamentul autorizează Guvernul să perceapă unele venituri şi să efectueze anumite cheltuieli. Orice împuternicire este urmată – în general – de un raport asupra modului cum aceasta a fost realizată. Tot aşa şi în domeniul bugetar este necesară prezentarea în faţa Parlamentului a modului în care a fost efectuată execuţia bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat şi a bugetelor fondurilor speciale. 1. Elaborarea şi prezentarea contului Legea finanţelor publice31 instituie obligaţia Guvernului de a prezenta contul general anual de execuţie a bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat şi celelalte conturi anuale de execuţie spre aprobare Parlamentului, până la data de 1 iulie a anului următor. Astfel, pe baza situaţiilor financiare prezentate de ordonatorii principali de credite, a bugetelor fondurilor speciale, prezentate de organele care, potrivit legii, au această sarcină, şi în urma verificării şi analizării acestora, Ministerul Finanţelor Publice elaborează contul general anual de execuţie a bugetului de stat şi, respectiv, contul de execuţie a bugetului asigurărilor sociale de stat, care au ca anexe conturile anuale de execuţie a bugetelor fondurilor speciale şi bugetele ordonatorilor principali de credite, inclusiv anexele la acestea, pe care le prezintă Guvernului. În condiţiile utilizării metodei de adoptare a bugetului pe programe, legea prevede că ordonatorii principali de credite au obligaţia să întocmească şi să anexeze la situaţiile financiare anuale rapoarte anuale de performanţă, în care să prezinte, pe fiecare program, obiectivele, rezultatele preconizate şi cele obţinute, indicatorii şi costurile asociate, precum şi situaţii privind angajamentele legale. Contul general de execuţie a bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, precum şi conturile anuale de execuţie a bugetelor fondurilor speciale se întocmesc în structura bugetelor aprobate şi au ca anexe
31

Legea nr. 500/2002 (art. 56), în M.Of. nr. 597 din 13 august 2002.

152

conturile anuale de execuţie a bugetelor ordonatorilor principali de credite, inclusiv anexele acestora. Conturile anuale de execuţie a bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetelor fondurilor speciale, ale ordonatorilor de credite, inclusiv anexele acestora, cuprind: a) la venituri: prevederi bugetare iniţiale; prevederi bugetare definitive; încasări realizate; b) la cheltuieli: credite bugetare iniţiale; credite bugetare definitive; plăţi efectuate. Ministerul Finanţelor Publice întocmeşte anual contul general al datoriei publice a statului. Contul general al datoriei publice a statului este anexat la contul general anual de execuţie a bugetului de stat, ce se depune la Parlament. Contul general al datoriei publice a statului cuprinde conturile datoriei publice interne şi datoriei publice externe directe a statului şi situaţia garanţiilor guvernamentale pentru credite interne şi pentru credite externe primite de către persoane juridice32. Lucrările elaborate de Ministerul Finanţelor Publice se prezintă Guvernului, care este obligat a le analiza şi definitiva contul general anual de execuţie a bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat şi a bugetelor fondurilor speciale. Guvernul trebuie să prezinte contul general anual spre aprobare Parlamentului până la data de 1 iulie a anului următor celui de execuţie. Contul general anual de execuţie a bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat şi celelalte conturi anuale de execuţie se aprobă prin lege33 după verificarea de către Curtea de Conturi34. Competenţa de a aproba contul general anual de execuţie a bugetului de stat aparţine Parlamentului. 2. Excedentul şi deficitul bugetar Excedentul sau deficitul bugetului de stat, al bugetului asigurărilor sociale de stat şi al bugetelor fondurilor speciale se
Art. 58 din Legea nr.500/2002. Astfel, spre exemplu, Contul general anual de execuţie a bugetului de stat pe anul 1995 a fost aprobat prin Legea nr. 38/2000, publicată în M.Of. nr. 166 din 19 aprilie 2000; conturile generale anuale de execuţie a bugetelor asigurărilor sociale de stat pe anii 1995, 1996 şi 1997 au fost aprobate prin Legile nr. 39, 40 şi 41 din 2000, publicate în M.Of. nr. 173 din 24 aprilie 2000, ş.a.m.d. 34 Pentru detalii a se vedea Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi a României, republicată în M.Of. nr. 116 din 16 martie 2000, cu modificările ulterioare. 153
33 32

stabileşte ca diferenţă între veniturile încasate şi plăţile efectuate până la încheierea exerciţiului bugetar. Cu excedentele definitive rezultate după încheierea exerciţiului bugetar şi cu alte surse prevăzute de lege se diminuează deficitele din anii precedenţi, respectiv şi datoria publică în situaţia bugetului de stat. De altfel, trebuie să arătăm că execuţia bugetului de stat nu numai că s-a programat, dar s-a şi încheiat cu deficit35 datorită crizei economice şi financiare prin care trece ţara noastră din anul 1990 şi până în prezent. 3. Raportul public anual al Curţii de Conturi Acest raport, pe care Curtea de Conturi îl înaintează Parlamentului este un document important care furnizează puterii legislative informaţii concrete privind execuţia conturilor publice examinate mai sus. Astfel, în Raportul public anual, Curtea de Conturi prezintă Parlamentului observaţiile asupra conturilor de execuţie a bugetelor publice supuse controlului său, şi anume, asupra: a) contului general anual de execuţie a bugetului de stat; b) contului general anual de execuţie a bugetului asigurărilor sociale de stat; c) conturilor anuale de execuţie a bugetelor locale; d) conturilor anuale de execuţie a bugetelor fondurilor speciale; e) conturilor fondurilor de tezaur; f) contului anual al datoriei publice a statului şi situaţiei garanţiilor guvernamentale pentru credite interne şi externe primite de către alte persoane juridice. Raportul se întocmeşte în termen de 6 luni de la primirea conturilor menţionate de la organele competente a le întocmi şi care sunt obligate a le înainta Curţii de Conturi. Suntem de părere că ar fi necesară reducerea termenelor de 6 luni, atât pentru Guvern, cât şi pentru Curtea de Conturi, spre exemplu, la 3 luni. Avem în vedere că observaţiile Curţii de Conturi asupra execuţiei conturilor publice ajung la Parlament cu mare întârziere, în general după un an de la producerea abaterilor financiare sesizate. Ca atare, măsurile ce s-ar dispune de către Parlament îşi pierd actualitatea şi eficienţa în combaterea şi înlăturarea deficienţelor şi pierderilor.
Pentru detalii, a se vedea: Marina Kesner-Skreb, Budget deficit in Central and East European Countries Undergoing Transition, în revista „Financijska Praksa”, Zagreb (Croaţia), nr. 4/1993, p. 339-351; Lucia Bogomolov, Deficitul bugetar şi tehnicile de finanţare în perioada de tranziţie, în revista „Finanţe. Credit. Contabilitate”, nr. 4-5/1995, p. 56 şi urm.; I. Văcărel, Politici fiscale şi bugetare în România.1990-2000, Editura „Expert”, Bucureşti, 2001, p.243 şi urm. 154
35

SECŢIUNEA a VI-a CONTROLUL EXECUŢIEI BUGETULUI DE STAT, BUGETULUI ASIGURĂRILOR SOCIALE DE STAT ŞI BUGETELOR FONDURILOR SPECIALE

1. Organizarea generală a controlului În sistemul reprezentativ, cum este în devenire şi cel românesc, poporul acceptă înstrăinarea unei părţi din patrimoniu pe cale de impozit, pentru realizarea unui deziderat colectiv – satisfacerea nevoilor publice. În consecinţă, poporului îi revine şi dreptul de a controla utilizarea fondurilor publice. În organizarea controlului folosirii banului public, trebuie însă să se ţină seama de principiul separării puterilor în stat, cărora Constituţia României din 1991 le conferă o anumită autonomie. În aceste condiţii, în concepţia modernă, controlul execuţiei bugetului de stat se realizează pe trei căi: legislativă; judiciară; administrativă. Să examinăm sumar cele trei căi de control. 2. Controlul legislativ. Atribuţiile Curţii de Conturi Parlamentul exercită direct controlul legislativ prin dezbaterea şi aprobarea contului general anual de execuţie a bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat şi a bugetelor fondurilor speciale. Prin votul Parlamentului, autoritatea executivă este descărcată de gestiunea financiară. Competenţa de aprobare este dată numai Parlamentului, pentru că, în calitate de reprezentant al poporului, acesta este singura autoritate publică ce exercită dreptul de supraveghere privind modul în care au fost percepute veniturile publice şi efectuate cheltuielile aprobate prin bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale. Efectuarea controlului numai asupra contului general anual de execuţie a bugetului ar însemna limitarea acestei operaţiuni la o comparaţie a unor rezultate sintetice cuprinse în acest document financiar. Un astfel de control ar fi limitat şi superficial. De aceea, s-a simţit nevoia instituirii unui control detaliat asupra conturilor ordonatorilor de credite şi a documentelor justificative care au stat la baza operaţiunilor bugetare. În acest scop, s-a procedat la organizarea, pe lângă Parlament, a unui organ de specialitate care să pregătească, prin verificarea contabilităţii trezoreriei, datele şi elementele necesare exercitării controlului Parlamentului. Astfel, a apărut un organ de control cu denumiri diferite, spre exemplu: Curtea de
155

Conturi, Înalta Curte de Conturi, Curtea de Control, Instituţia Supremă de Audit etc. În ţara noastră, Legea asupra contabilităţii publice şi asupra controlului bugetului şi patrimoniului public din 192936 se referea la instituţia Înaltei Curţi de Conturi, cu atribuţii foarte largi de control şi jurisdicţionale37. Înfiinţată prin Legea din 24 ianuarie 1864 şi reorganizată în 1929, Înalta Curte de Conturi a fost desfiinţată prin Decretul nr. 352 din 1 decembrie 1948. În timpul regimului comunist nu a existat un organism care să funcţioneze pe principiile instituţiilor superioare de control al finanţelor publice din statele democratice moderne. În condiţiile ţării noastre, pentru a urma calea democraţiei în toate sectoarele vieţii politice, economice şi sociale, s-a impus reînfiinţarea Curţii de Conturi. Constituţia României din 1991 prevede Curtea de Conturi (art. 139) ca organ de control asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public. Rezultă că acest organ are din nou atribuţii foarte largi de control, ele nefiind limitate la controlul execuţiei bugetului de stat, ci al finanţelor publice în ansamblu. Atribuţiile concrete şi detaliate ale Curţii de Conturi se stabilesc prin lege specială38. Constituţia României şi legea specială prevăd obligaţia Curţii de Conturi de a prezenta anual Parlamentului un raport asupra conturilor de gestiune ale bugetului public naţional din exerciţiul expirat, cuprinzând şi neregulile constatate. De asemenea, la cererea uneia din Camerele Parlamentului, Curtea de Conturi controlează modul de gestionare a resurselor publice şi raportează despre cele constatate.

Promulgată prin Decretul nr. 2673/1929 şi publicată în „Monitorul Oficial” nr. 167 din 31 iulie 1929. 37 Înfiinţată prin Legea din 24 ianuarie 1864, publicată în „Monitorul Oficial” nr. 16 din 24 ianuarie/5 februarie 1864. 38 În acest sens s-a adoptat Legea nr. 94/1992, publicată în „Monitorul Oficial” nr. 224 din 9 septembrie 1992. Curtea de Conturi a început să funcţioneze la data de 1 martie 1993, când au depus jurământul în faţa preşedinţilor Camerelor Parlamentului cei 24 de consilieri de conturi. Legea nr. 94/1992 a fost republicată în M.Of. nr. 116 din 16 martie 2000, după care a suferit noi modificări, cea mai importantă fiind cea din Legea nr. 77/2002, în M.Of. nr. 104 din 7 februarie 2002. 156

36

Constituţia României conferă o deosebită importanţă Curţii de Conturi, prevăzând că rapoartele acesteia sunt examinate în şedinţele comune ale Camerelor Parlamentului (art. 62, alin. 2). Totodată, Constituţia României prevede că membrii Curţii de Conturi sunt numiţi de Parlament, sunt independenţi şi inamovibili. Ei sunt supuşi incompatibilităţilor prevăzute de lege pentru judecători, ceea ce înseamnă că funcţia de membru al Curţii de Conturi este incompatibilă cu altă funcţie publică sau privată, cu excepţia funcţiilor didactice din învăţământul superior. Totodată, Legea nr. 94/1992 (art. 16) prevede: „Curtea de Conturi îşi exercită funcţiunea de control asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public, precum şi asupra modului de gestionare a patrimoniului public şi privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale”. 3. Controlul administrativ Este controlul ierarhic ce se exercită în cadrul autorităţii executive. Potrivit Legii finanţelor publice, Guvernul exercită „conducerea generală a activităţii executive în domeniul finanţelor publice, scop în care examinează periodic execuţia bugetară şi stabileşte măsuri pentru menţinerea sau îmbunătăţirea echilibrului bugetar, după caz”39. Iată o competenţă deosebit de largă care se explică şi este necesară, deoarece marea majoritate a ordonatorilor principali de credite din administraţia publică centrală sunt fie membri, fie subordonaţi ai Guvernului. Ministerul Finanţelor Publice, ca organ al administraţiei publice centrale de specialitate în domeniul financiar, are o răspundere importantă în luarea măsurilor pentru asigurarea echilibrului financiar şi aplicarea politicii fiscal-bugetare a statului, cheltuirea cu eficienţă a resurselor financiare. Pentru realizarea acestei atribuţii generale, ministerul şi organele sale teritoriale au dreptul şi obligaţia de a executa controlul preventiv şi de gestiune asupra veniturilor şi cheltuielilor publice, precum şi controlul de gestiune asupra patrimoniului public40. Celelalte organe ale administraţiei publice au, de asemenea, dreptul şi obligaţia, pe linie ierarhică, de a efectua controlul preventiv şi de gestiune asupra veniturilor şi cheltuielilor publice, precum şi controlul de
Art. 18, alin. 1 lit. c) din Legea nr. 500/2002. Legea nr. 30/1991 privind organizarea şi funcţionarea controlului financiar şi a Gărzii Financiare, publicată în „Monitorul Oficial” nr. 64 din 17 martie 1991, cu modificările ulterioare. 157
40 39

gestiune asupra patrimoniului public şi privat al statului din domeniile pe care le conduc sau controlează. De altfel, aşa cum s-a precizat deja, fiecare ordonator principal de credite întocmeşte o situaţie financiară, iar Ministerul Finanţelor Publice elaborează lucrările privind contul general anual de execuţie a bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat şi a bugetelor fondurilor speciale, cont pe care, după examinare, Guvernul îl prezintă Parlamentului. În fiecare etapă menţionată, organele respective execută un control ierarhic administrativ asupra execuţiei bugetare de care răspund. 4. Controlul judiciar Tragerea la răspundere pentru modul defectuos de administrare şi gestionare a patrimoniului public nu poate fi încredinţată autorităţii legislative sau autorităţii executive pentru că excede atribuţiile acestora şi mijloacele procedurale necesare. În acelaşi timp, este echitabil ca stabilirea răspunderii juridice să fie dată în competenţa unor organe independente şi specializate. În acest scop, iniţial, controlul judiciar a fost dat în competenţa Curţii de Conturi, compusă din magistraţi, a căror atribuţie principală era de a judeca pe toţi administratorii, contabilii şi gestionarii statului. Astfel, Constituţia României prevedea exercitarea de atribuţii jurisdicţionale de către Curtea de Conturi, care erau concretizate şi detaliate într-o lege separată41. Cu ocazia revizuirii din anul 2003 42, art.139 alin.1 din Constituţia României din 1991 a fost modificat în sensul că „litigiile rezultate din activitatea Curţii de Conturi se soluţionează de instanţele judecătoreşti specializate.” În consecinţă, instanţele de judecată din cadrul Curţii de Conturi şi-au încetat activitatea.

A se vedea: I. Condor, Procedurile de control şi de jurisdicţie ale Curţii de Conturi, în revista ,,Controlul economic financiar”, editată de „Tribuna Economică”, Bucureşti, nr. 1 şi 2/1997; Legea nr. 94/1992, republicată în M.Of. nr. 116 din 16 martie 2000. 42 Legea de revizuire a Constituţiei României din 18 septembrie 2003, în „Monitorul Oficial” nr.669 din 22 septembrie 2003. 158

41

GHIDUL STUDENTULUI A. Concepte-cheie • Angajament bugetar • Angajament legal • Autorizare bugetară • Clasificaţie bugetară • Clasificaţie economică • Clasificaţie funcţională • Credite destinate unor acţiuni multianuale • Credit de angajament • Cheltuieli bugetare • Credit bugetar • Cofinanţare • Deficit bugetar • Excedent bugetar • Execuţie bugetară • Execuţie de casă a bugetului • Lichidarea cheltuielilor • Ordonanţarea cheltuielilor • Vărsământ • Venituri bugetare • Virare de credite bugetare • Tezaurul public • Trezoreria statului • Deschidere de credite bugetare • Fond de rezervă • Ordonatori de credite bugetare • Majorări de întârziere • Cont anual de execuţie a bugetului public B. Teme pentru dezbateri • Atribuţiile Guvernului în asigurarea realizării politicii fiscalbugetare • Atribuţiile Ministerului Finanţelor Publice în realizarea bugetului public • Repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor bugetare – factori, competenţe
159

• Principii în execuţia bugetară • Execuţia părţii de venituri bugetare • Procedee tehnice în execuţia părţii de venituri ale bugetului de stat • Creditul bugetar – creditul bancar • Ordonatorii de credite – grade, competenţă, răspundere • Controlul financiar al operaţiunilor bugetare – intern, delegat • Execuţia bugetară – faze, instrumente de plată, documente justificative, plăţi în avans • Cheltuieli bugetare neutilizate – raportare, analiză, anulare • Tezaurul public – rol, funcţii • Trezoreria statului – instituire în România, operaţiuni derulate prin trezorerie • Contul general al trezoreriei – regim juridic, utilizarea disponibilităţilor contului • Bugetul trezoreriei • Încheierea execuţiei bugetare – efecte • Contul anual de execuţie a bugetului public • Raportul public anual al Curţii de Conturi • Controlul legislativ, administrativ şi judiciar al bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat şi bugetului fondurilor speciale

160

CAPITOLUL VII ELABORAREA, APROBAREA, EXECUTAREA ŞI ÎNCHEIEREA BUGETELOR LOCALE

SECŢIUNEA I AUTONOMIA FINANCIARĂ LOCALĂ

1. Principiile descentralizării şi autonomiei locale Aceste principii stau la baza administraţiei locale în statele democratice. Aplicarea lor necesită un cadru legislativ şi mecanisme necesare corespunzătoare privind finanţele administraţiei locale. Carta Europeană a Autonomiei Locale1 are ca obiect problemele autonomiei locale pentru statele europene. Carta stabileşte pentru semnatarii ei obligaţia de a aplica regulile de bază care garantează independenţa politică, administrativă şi financiară a autorităţilor locale. Dintre regulile de bază2 ale Cartei Europene a Autonomiei Locale menţionăm următoarele: a. Colectivităţile locale au dreptul, în cadrul politicii economice naţionale, la resurse proprii adecvate, de care să poată dispune liber, în vederea exercitării atribuţiilor lor; b. Resursele financiare ale colectivităţilor locale trebuie să fie proporţionale cu responsabilităţile stabilite pentru ele prin Constituţie sau lege; c. Cel puţin o parte din resursele financiare ale colectivităţilor locale trebuie să provină din impozite şi taxe locale, în proporţiile stabilite la nivelul autorităţilor locale, în limitele legii. Carta Europeană a Autonomiei Locale a fost ratificată de România prin Legea nr. 199/19973.

Council of Europe, European Charter of local Self-Government and Explanatory Report, Council of Europe 1986, Reprinted 1996, A se vedea şi L. Tudose, Procesul de descentralizare în Franţa, în „Economie şi administraţie locală”, nr. 1-2/1996, p. 126-128. 2 Council of Europe, op.cit., art. 9, Resursele financiare, p.24-25. 3 M. Of. nr. 331 din 26 noiembrie 1997. 161

1

2. Prevederile Constituţiei României Constituţia României, ca lege fundamentală, stabileşte cadrul juridic general al administraţiei publice locale, mai ales din punct de vedere organizatoric şi al finanţelor publice. Prin dispoziţiile sale generale, Constituţia României, în ce priveşte bugetele locale, le prevede într-o normă de trimitere la o anumită lege separată, dar face şi precizarea că „impozitele şi taxele locale se stabilesc de consiliile locale sau judeţene, în limitele şi condiţiile legii”4. 3. Codul juridic stabilit prin O.U.G. nr. 45/2003 Legea la care se face trimitere în Constituţie, în vigoare în prezent, este Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 45/2003 privind finanţele publice locale5 (aprobată, cu modificări şi completări prin Legea nr. 108/20046), intrată în vigoare la 1 ianuarie 2004. Această Ordonanţă de urgenţă stabileşte principiile, cadrul general şi procedurile privind formarea, administrarea, utilizarea şi controlul resurselor financiare ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes local. 4. Categorii de bugete locale Dispoziţiile O.U.G. nr. 45/2003 se aplică în domeniile elaborării, aprobării, executării şi raportării următoarelor categorii de bugete: a) bugetele locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor, sectoarelor Municipiului Bucureşti, judeţelor şi Municipiului Bucureşti; b) bugetele instituţiilor publice, finanţate integral sau parţial din bugetele locale, după caz; c) bugetele instituţiilor publice, finanţate integral din venituri proprii; d) bugetul împrumuturilor externe şi interne, pentru care rambursarea, plata dobânzilor, comisioanelor, spezelor şi a altor costuri se asigură din bugetele locale şi care provin din: împrumuturi externe contractate de stat şi subîmprumutate autorităţilor administraţiei publice locale şi/sau agenţilor economici şi serviciilor publice din subordinea acestora; împrumuturi externe contractate de autorităţile administraţiei
Art. 138 (2) din Constituţia României din 21 noiembrie 1991, revizuită prin Legea de revizuire a Constituţiei României din 18 septembrie 2003, în „Monitorul Oficial” nr. 669 din 22 septembrie 2003. 5 „Monitorul Oficial” nr.431 din 19 iunie 2003. 6 „Monitorul Oficial” nr.336 din 16 aprilie 2004. 162
4

publice locale şi garantate de stat; împrumuturi externe şi/sau interne contractate sau garantate de autorităţile administraţiei publice locale; e) bugetul fondurilor externe nerambursabile. 5. Termeni şi expresii specifice Noua reglementare defineşte termenii şi expresiile frecvent utilizate în practica bugetară (cum s-a procedat şi în Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice) după cum urmează7: 1) an bugetar – anul financiar pentru care se aprobă bugetul; anul bugetar este anul calendaristic care începe la data de 1 ianuarie şi se încheie la 31 decembrie; 2) angajament bugetar – orice act prin care o autoritate competentă potrivit legii afectează fonduri publice unei anumite destinaţii, în limita creditelor bugetare aprobate; 3) angajament legal – fază în procesul execuţiei bugetare reprezentând orice act juridic din care rezultă sau ar putea rezulta o obligaţie pe seama fondurilor publice; 4) articol bugetar – subdiviziune a clasificaţiei cheltuielilor bugetare, determinată în funcţie de caracterul economic al operaţiunilor în care acestea se concretizează şi care desemnează natura unei cheltuieli, indiferent de acţiunea la care se referă; 5) autorităţi ale administraţiei publice locale – consiliile locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor, sectoarelor Municipiului Bucureşti, consiliile judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, ca autorităţi deliberative, şi primarii, preşedinţii consiliilor judeţene şi primarul general al Municipiului Bucureşti, ca autorităţi executive; 6) buget – document prin care sunt prevăzute şi aprobate în fiecare an veniturile şi cheltuielile sau, după caz, numai cheltuielile, în funcţie de sistemul de finanţare a instituţiilor publice; 7) buget local – document prin care sunt prevăzute şi aprobate în fiecare an veniturile şi cheltuielile unităţilor administrativ-teritoriale; 8) buget local pe ansamblul judeţului, respectiv al Municipiului Bucureşti – totalitatea bugetelor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi bugetului propriu al judeţului, respectiv al sectoarelor şi al Municipiului Bucureşti (este o noţiune nou introdusă); 9) cheltuieli bugetare – sumele aprobate în categoriile de bugete de mai sus în limitele şi potrivit destinaţiilor stabilite prin bugetele respective; 10) clasificaţie bugetară – gruparea veniturilor şi cheltuielilor bugetare într-o ordine obligatorie şi după criterii unitare;
7

Art. 2 din O.U.G. nr. 45/2003. 163

11) clasificaţie economică – gruparea cheltuielilor după natura şi efectul lor economic; 12) clasificaţie funcţională – gruparea cheltuielilor după destinaţia lor, pentru a evalua alocarea fondurilor publice unor activităţi sau obiective care definesc necesităţile publice; 13) contabil – denumire generică pentru persoana şi/sau persoanele ce lucrează în compartimentul financiar-contabil şi care verifică documentele justificative şi întocmesc instrumentele de plată a cheltuielilor efectuate pe seama fondurilor publice; 14) compartimentul financiar-contabil – structură organizatorică din cadrul instituţiei publice, în care este organizată execuţia bugetară (serviciu, birou, compartiment); 15) consolidare – operaţiunea de eliminare a transferurilor de sume dintre bugetele prevăzute la art.1 alin. (2) din O.U.G. nr. 45/2003, în vederea evitării dublei evidenţieri a acestora; 16) cotă defalcată – procent stabilit din unele venituri ale bugetului de stat, care se alocă bugetelor locale; 17) credite destinate unor acţiuni multianuale – sume alocate unor programe, proiecte, subproiecte, obiective şi altele asemenea, care se desfăşoară pe o perioadă mai mare de un an şi dau loc la credite de angajament şi credite bugetare; 18) credit de angajament – limita maximă a cheltuielilor ce pot fi angajate, în timpul exerciţiului bugetar, în limitele aprobate; 19) credit bugetar – suma aprobată prin buget, reprezentând limita maximă până la care se pot ordonanţa şi efectua plăţi în cursul anului bugetar pentru angajamentele contractate în cursul exerciţiului bugetar şi/sau din exerciţii anterioare pentru acţiuni multianuale, respectiv se pot angaja, ordonanţa şi efectua plăţi din buget pentru celelalte acţiuni; 20) cofinanţare – finanţarea unui program, proiect, subproiect, obiectiv şi altele asemenea, parţial prin credite bugetare, parţial prin finanţarea provenită din surse externe; 21) contribuţie – prelevare obligatorie a unei părţi din veniturile persoanelor fizice şi juridice, cu sau fără posibilitatea obţinerii unei contraprestaţii; 22) datorie publică locală – totalitatea obligaţiilor de plată, interne şi externe, ale autorităţii administraţiei publice locale, la un moment dat, provenind din împrumuturi contractate sau garantate de aceasta de pe piaţa internă şi externă de capital8;
Pct. 22 al art. 2 din O.U.G. nr. 45/2003 a fost abrogat prin art. 29 alin (2) din Legea nr. 313/2004; menţinem totuşi textul, deoarece noţiunea este importantă pentru lucrarea de faţă. 164
8

23) deficit bugetar – parte a cheltuielilor bugetare ce depăşeşte veniturile bugetare într-un an bugetar; 24) deschidere de credite bugetare – aprobare comunicată trezoreriei statului de către ordonatorul principal de credite, în limita căreia se pot efectua repartizări de credite bugetare şi plăţi de casă din bugetele locale; 25) dobândă – preţul folosirii temporare a capitalului împrumutat; 26) donaţie – fonduri băneşti sau bunuri materiale primite de o instituţie publică de la o persoană juridică sau fizică cu titlu nerambursabil şi fără contraprestaţie; 27) echilibru bugetar – egalitatea dintre veniturile bugetare şi cheltuielile bugetare în cadrul unui exerciţiu bugetar; 28) excedent bugetar – parte a veniturilor bugetare ce depăşeşte cheltuielile bugetare într-un an bugetar; 29) execuţie bugetară – activitatea de încasare a veniturilor bugetare şi de efectuare a plăţii cheltuielilor aprobate prin buget; 30) execuţie de casă a bugetului – complex de operaţiuni care se referă la încasarea veniturilor şi plata cheltuielilor bugetare; 31) exerciţiu bugetar – perioadă egală cu anul bugetar pentru care se elaborează, se aprobă, se execută şi se raportează bugetul; 32) fonduri publice locale – sume alocate din bugetele prevăzute la art. 1 alin (2) din O.U.G. nr. 45/2003, precum şi cele gestionate în afara bugetului local; 33) fond de risc – fond constituit în afara bugetului local de către autorităţile administraţiei publice locale din comisioanele suportate de beneficiarii împrumuturilor garantate de către aceste autorităţi şi din alte surse; 34) fond de rulment – partea din excedentul anual bugetar definitiv al bugetului local, care se constituie la nivelul fiecărei unităţi administrativteritoriale şi se utilizează potrivit prevederilor ordonanţei de urgenţă nr. 45/2003; 35) fond de rezervă bugetară – fond prevăzut la partea de cheltuieli a bugetelor locale; 36) garanţie locală – angajament asumat de o autoritate a administraţiei publice locale faţă de instituţia creditoare de a plăti acesteia o anumită sumă, în cazul neexecutării obligaţiilor de plată de către agenţi economici şi servicii publice din subordinea acesteia, pentru împrumuturile interne şi externe garantate de această autoritate; 37) impozit – prelevare obligatorie, fără contraprestaţie imediată, directă şi nerambursabilă, pentru satisfacerea necesităţilor de interes general;
165

38) instituţii publice – denumire generică ce include comunele, oraşele, municipiile, sectoarele Municipiului Bucureşti, judeţele, Municipiul Bucureşti, instituţiile şi serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanţare a activităţii acestora; 39) împrumut – suma primită de la un creditor de către o autoritate a administraţiei publice locale, rambursabilă la un anumit termen (scadenţă), cu plata unei sume în plus (dobândă) în favoarea creditorului; 40) lichidarea cheltuielilor – fază în procesul execuţiei bugetare în care se verifică existenţa angajamentelor, se determină sau se verifică realitatea sumei datorate, se verifică condiţiile de exigibilitate ale angajamentului, pe baza documentelor justificative care să ateste operaţiunile respective; 41) ordonanţarea cheltuielilor – fază în procesul execuţiei bugetare în care se confirmă că livrările de bunuri şi servicii au fost efectuate sau alte creanţe au fost verificate şi că plata poate fi realizată; 42) plata cheltuielilor – fază în procesul execuţiei bugetare reprezentând actul final prin care instituţia publică achită obligaţiile sale faţă de terţi; 43) proces bugetar – etape consecutive de elaborare, aprobare, executare, control şi raportare ale bugetului, care se încheie cu aprobarea contului anual de execuţie a acestuia; 44) program – o acţiune sau un ansamblu coerent de acţiuni care se referă la acelaşi ordonator principal de credite, proiectate pentru a realiza un obiectiv sau un set de obiective definite şi pentru care sunt stabiliţi indicatori de program care să evalueze rezultatele ce vor fi obţinute, în limitele de finanţare aprobate; 45) registrul datoriei publice locale – documentul care evidenţiază situaţia datoriei publice locale contractate direct, în ordine cronologică, şi care are două componente: subregistrul datoriei publice interne locale şi subregistrul datoriei publice externe locale; 46) registrul garanţiilor locale – documentul care evidenţiază situaţia garanţiilor locale acordate de autorităţile administraţiei publice locale, în ordine cronologică, şi care are două componente: subregistrul garanţiilor interne locale şi subregistrul garanţiilor externe locale; 47) sume defalcate – parte alocată unităţilor administrativ-teritoriale din unele venituri ale bugetului de stat, în vederea echilibrării bugetelor proprii ale acestora şi finanţării unor activităţi descentralizate sau cheltuieli publice noi, potrivit prevederilor Ordonanţei de urgenţă nr. 45/2003, ale legii bugetului de stat şi legii de rectificare a acestuia; 48) şeful compartimentului financiar-contabil – persoana care ocupă funcţia de conducere a compartimentului financiar contabil şi care răspunde
166

de activitatea de încasare a veniturilor şi de plată a cheltuielilor sau, după caz, una dintre persoanele care îndeplineşte aceste atribuţii în cadrul unei instituţii publice care nu are în structura sa un compartiment financiar-contabil sau persoana care îndeplineşte aceste atribuţii pe bază de contract, în condiţiile legii; 49) taxă – suma plătită de o persoană fizică sau juridică pentru serviciile prestate acesteia de către o instituţie publică sau un serviciu public organizat în structura unei autorităţi a administraţiei publice locale; 50) unităţi administrativ-teritoriale – comunele, oraşele, municipiile, sectoarele municipiului Bucureşti, judeţele şi Municipiul Bucureşti9; 51) vărsământ – modalitate de stingere a obligaţiei legale, prin virarea unei sume de bani, efectuată de un agent economic, o instituţie publică, un serviciu public ori o instituţie financiară; 52) venituri bugetare – resursele băneşti care se cuvin bugetelor prevăzute la art. 1 alin (2) lit. a) – c) din O.U.G. nr. 45/2003 după caz, în baza unor prevederi legale, formate din impozite, taxe, contribuţii, alte vărsăminte, alte venituri, cote defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum şi cele prevăzute la art. 5 alin (1) lit. b) – d) din ordonanţa menţionată; 53) virare de credite bugetare – operaţiune prin care se diminuează creditul bugetar de la o subdiviziune a clasificaţiei bugetare care prezintă disponibilităţi şi se majorează corespunzător o altă subdiviziune la care fondurile sunt insuficiente, cu respectarea dispoziţiilor legale de efectuare a operaţiunilor respective.
SECŢIUNEA a II-a VENITURILE ŞI CHELTUIELILE BUGETELOR LOCALE

O.U.G. nr.45/2003 cuprinde o reglementare detaliată privind regimul juridic al veniturilor şi cheltuielilor bugetelor publice (art.3-5). 1. Bugetul general al unităţii administrativ-teritoriale Astfel, se prevede că veniturile şi cheltuielile categoriilor de bugete menţionate, precum şi celelalte venituri şi cheltuieli evidenţiate în afara bugetului local, cumulate la nivelul unităţii administrativ-teritoriale,
Cu privire la definirea şi regimul juridic al unităţilor administrativ-teritoriale, a se vedea O.G. nr. 53/2002, privind Statutul cadru al unităţilor administrativ-teritoriale, în „Monitorul Oficial” nr. 633 din 27 august 2002, aprobată cu modificări prin Legea nr. 96/2003, în „Monitorul Oficial” nr. 195 din 26 martie 2003. 167
9

alcătuiesc bugetul general al unităţii administrativ-teritoriale, care după consolidare, prin eliminarea transferurilor dintre bugete, va reflecta dimensiunea efortului financiar public în unitatea administrativ-teritorială pe anul respectiv, starea de echilibru sau dezechilibru, după caz. Este o instituţie nouă, efect al descentralizării financiare. Creditele bugetare aprobate se utilizează pentru finanţarea funcţiilor administraţiei publice locale, programelor, proiectelor, activităţilor, acţiunilor, obiectivelor şi a altora asemenea, potrivit scopurilor prevăzute în legi şi alte reglementări, şi vor fi angajate şi folosite în strictă corelare cu gradul previzionat de încasare a veniturilor bugetare. Prin aprobarea bugetelor menţionate se autorizează, pentru anul bugetar, veniturile şi cheltuielile bugetare, după caz. Sumele aprobate, la partea de cheltuieli, prin bugetele de mai sus, în cadrul cărora se angajează, se ordonanţează şi se efectuează plăţi, reprezintă limite maxime care nu pot fi depăşite. Angajarea cheltuielilor din aceste bugete se face numai în limita creditelor bugetare aprobate. Angajarea şi utilizarea creditelor bugetare în alte scopuri decât cele aprobate atrag răspunderea celor vinovaţi, în condiţiile legii. Pentru acţiunile multianuale se înscriu în buget, distinct, creditele de angajament şi creditele bugetare. In vederea realizării acţiunilor multianuale, ordonatorii de credite încheie angajamente legale, în limita creditelor de angajament aprobate prin buget pentru anul bugetar respectiv. Aceste credite se datorează programării bugetare moderne10. 2. Veniturile bugetelor locale Veniturile bugetelor locale se constituie din: a) venituri proprii, formate din impozite, taxe, contribuţii, alte vărsăminte, alte venituri şi cote defalcate din impozitul pe venit; b) sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat; c) subvenţii primite de la bugetul de stat şi de la alte bugete; d) donaţii şi sponsorizări. Fundamentarea veniturilor bugetelor locale se bazează pe constatarea şi evaluarea materiei impozabile şi a bazei de impozitare, în funcţie de care se calculează impozitele şi taxele aferente, evaluarea serviciilor prestate şi a veniturilor obţinute din acestea, precum şi pe alte elemente specifice, inclusiv pe serii de date, în scopul evaluării corecte a veniturilor.
10

A se vedea Capitolul IV .

168

3. Fundamentarea, dimensionarea şi repartizarea cheltuielilor bugetelor locale Fundamentarea, dimensionarea şi repartizarea cheltuielilor, bugetelor locale pe ordonatori de credite, pe destinaţii, respectiv pe acţiuni, activităţi, programe, proiecte, obiective, se efectuează în concordanţă cu atribuţiile care revin autorităţilor administraţiei publice locale, cu priorităţile stabilite de acestea, în vederea funcţionării lor şi în interesul colectivităţilor locale respective. Fundamentarea şi aprobarea cheltuielilor bugetelor locale se efectuează în strictă corelare cu posibilităţile reale de încasare a veniturilor bugetelor locale, estimate a se realiza. Trecerea de către Guvern, în administrarea şi finanţarea autorităţilor administraţiei publice locale, a unor cheltuieli publice, ca urmare a descentralizării unor activităţi, precum şi a altor cheltuieli publice noi se face prin lege, numai cu asigurarea resurselor financiare necesare realizării acestora, după cum urmează: a) în primul an, prin cuprinderea distinctă, în anexă la legea bugetului de stat, a resurselor necesare finanţării cheltuielilor publice transferate sau noilor cheltuieli publice, precum şi a criteriilor de repartizare; b) în anii următori, prin cuprinderea resurselor respective în ansamblul sumelor alocate unităţilor administrativ-teritoriale, cu excepţia celor nominalizate distinct prin anexă la legea bugetului de stat.
SECŢIUNEA a III-a PRINCIPII ŞI REGULI BUGETARE

1. Principii bugetare Principiul universalităţii implică faptul că veniturile şi cheltuielile se includ în buget în totalitate, în sume brute. Veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu excepţia donaţiilor şi sponsorizărilor, care au stabilite destinaţii distincte. Principiul publicităţii arată că procesul bugetar este deschis şi transparent, acesta realizându-se prin: a) publicarea în presa locală sau afişarea la sediul autorităţii administraţiei publice locale respective a proiectului de buget local şi a contului anual de execuţie a acestuia;
169

b) dezbaterea publică a proiectului de buget local, cu prilejul aprobării acestuia; c) prezentarea contului anual de execuţie a bugetului local în şedinţă publică. Principiul unităţii prezumă că veniturile şi cheltuielile bugetare se înscriu într-un singur document, pentru a se asigura utilizarea eficientă şi monitorizarea fondurilor publice locale. Se interzic reţinerea şi utilizarea de venituri în regim extrabugetar şi constituirea de fonduri publice locale în afara bugetelor locale, dacă legea nu prevede altfel. Principiul unităţii monetare înseamnă că toate operaţiunile bugetare se exprimă în moneda naţională, indiferent că este vorba de încasări sau plăţi bugetare. Principiul anualităţii indică faptul că veniturile şi cheltuielile bugetare sunt aprobate, în condiţiile legii, pe o perioadă de un an, care corespunde exerciţiului bugetar. Toate operaţiunile de încasări şi plăţi efectuate în cursul unui an bugetar în contul unui buget aparţin exerciţiului corespunzător de execuţie a bugetului respectiv. Principiul specializării bugetare implică necesitatea ca veniturile şi cheltuielile bugetare să se înscrie şi să se aprobe în buget pe surse de provenienţă şi, respectiv, pe categorii de cheltuieli grupate după natura economică şi destinaţia acestora. Principiul echilibrului înseamnă următoarele: Cheltuielile unui buget se acoperă integral din veniturile bugetului respectiv. 2. Reguli bugetare stricte Este interzisă efectuarea de plăţi direct din veniturile încasate, cu excepţia cazurilor în care legea prevede altfel. Cheltuielile bugetare au destinaţie precisă şi limitată şi sunt determinate de autorizările conţinute în legi specifice şi în legile bugetare anuale. Nicio cheltuială nu poate fi înscrisă în bugetele menţionate şi nici nu poate fi angajată şi efectuată din aceste bugete, dacă nu există bază legală pentru respectiva cheltuială.
170

Nicio cheltuială din fonduri publice locale nu poate fi angajată, ordonanţată şi plătită dacă nu este aprobată potrivit legii şi nu are prevederi bugetare şi surse de finanţare. După aprobarea bugetelor locale, pot fi aprobate acte normative cu implicaţii asupra acestora, dar cu precizarea surselor de acoperire a diminuării veniturilor sau a majorării cheltuielilor bugetare aferente exerciţiului bugetar pentru care s-au aprobat bugetele locale respective.
SECŢIUNEA a IV-a COMPETENŢE ŞI RESPONSABILITĂŢI PRIVIND BUGETELE LOCALE

1. Competenţa de aprobare Bugetele locale şi celelalte bugete prevăzute mai sus se aprobă astfel: a) bugetele locale, bugetele împrumuturilor externe şi interne şi bugetele fondurilor externe nerambursabile, de către consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz; b) bugetele instituţiilor publice, finanţate integral sau parţial din bugetele locale, de către consiliile prevăzute la lit.a., în funcţie de subordonarea acestora; c) bugetele instituţiilor publice, finanţate integral din venituri proprii, inclusiv rectificarea acestora de către conducerea instituţiei, cu avizul conform al ordonatorului principal de credite. Pe parcursul exerciţiului bugetar, consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz, pot aproba rectificarea bugetelor în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a legii de rectificare a bugetului de stat, precum şi ca urmare a unor propuneri fundamentate ale ordonatorilor principali de credite. Rectificărilor bugetelor locale li se vor aplica aceleaşi proceduri ca şi aprobării iniţiale a acestora, cu excepţia termenelor din calendarul bugetar. 2. Responsabilităţi privind finanţele publice locale În conformitate cu art. 16 din O.U.G. nr. 45/2003, autorităţile administraţiei publice locale au următoarele competenţe şi responsabilităţi în ceea ce priveşte finanţele publice locale: a) elaborarea şi aprobarea bugetelor locale, în condiţii de echilibru bugetar, la termenele şi potrivit prevederilor stabilite prin această ordonanţă de urgenţă;
171

b) stabilirea, constatarea, controlul, urmărirea şi încasarea impozitelor şi taxelor locale, precum şi a altor venituri ale unităţilor administrativ-teritoriale, prin compartimente proprii de specialitate, în condiţiile legii; c) urmărirea şi raportarea execuţiei bugetelor locale, precum şi rectificarea acestora, pe parcursul anului bugetar, în condiţii de echilibru bugetar; d) stabilirea şi urmărirea modului de prestare a serviciilor publice de interes local, inclusiv opţiunea trecerii sau nu a acestor servicii în răspunderea unor agenţi economici specializaţi ori servicii publice de interes local, urmărindu-se eficientizarea acestora în beneficiul colectivităţilor locale; e) administrarea eficientă a bunurilor din proprietatea publică şi privată a unităţilor administrativ-teritoriale; f) contractarea directă de împrumuturi interne şi externe, pe termen scurt, mediu şi lung, şi urmărirea achitării la scadenţă, a obligaţiilor de plată rezultate din acestea; g) garantarea de împrumuturi interne şi externe, pe termen scurt, mediu şi lung şi urmărirea achitării, la scadenţă, a obligaţiilor de plată rezultate din împrumuturile respective de către beneficiari; h) administrarea fondurilor publice locale pe parcursul execuţiei bugetare, în condiţii de eficienţă; i) stabilirea opţiunilor şi a priorităţilor în aprobarea şi în efectuarea cheltuielilor publice locale; j) elaborarea, aprobarea, modificarea şi urmărirea realizării programelor de dezvoltare în perspectivă a unităţilor administrativteritoriale ca bază a gestionării bugetelor locale anuale; k) îndeplinirea şi a altor atribuţii, competenţe şi responsabilităţi prevăzute de dispoziţiile legale. 3. Ordonatorii de credite – categorii, competenţe Ca şi în cazul bugetului de stat, ordonatorii de credite sunt de trei categorii: ordonatori principali, ordonatori secundari şi ordonatori terţiari. Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale sunt preşedinţii consiliilor judeţene, primarul general al Municipiului Bucureşti şi primarii celorlalte unităţi administrativ-teritoriale. Ordonatorii principali de credite pot delega această calitate înlocuitorilor de drept sau altor persoane împuternicite în acest scop. Prin actul de delegare, ordonatorii principali de credite vor preciza limitele şi condiţiile delegării.
172

Conducătorii instituţiilor publice cu personalitate juridică, cărora li se alocă fonduri din categoriile de bugete menţionate, sunt ordonatori secundari sau terţiari de credite, după caz. Este stabilit rolul ordonatorilor de credite. Astfel: Ordonatorii principali de credite analizează modul de utilizare a creditelor bugetare aprobate prin bugetele locale şi prin bugetele instituţiilor publice, ai căror conducători sunt ordonatori secundari sau terţiari de credite, după caz, şi aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii, cu respectarea dispoziţiilor legale; au deci o dublă competenţă. Ordonatorii secundari de credite repartizează creditele bugetare aprobate pentru bugetul propriu şi pentru bugetele instituţiilor publice, ai căror conducători sunt ordonatori terţiari de credite, şi aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii cu respectarea dispoziţiilor legale; au deci o dublă competenţă. Ordonatorii terţiari de credite utilizează creditele bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru realizarea sarcinilor unităţilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate şi în condiţiile stabilite prin dispoziţiile legale. Nu au dublă competenţă. 4. Răspunderea ordonatorilor de credite O.U.G. nr. 45/2003 prevede responsabilităţile ordonatorilor de credite. Ordonatorii de credite au obligaţia de a angaja şi de a utiliza creditele bugetare numai în limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituţiilor publice respective şi cu respectarea dispoziţiilor legale. Ordonatorii de credite răspund de: a) elaborarea şi fundamentarea proiectului de buget propriu; b) urmărirea modului de realizare a veniturilor; c) angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielilor în limita creditelor bugetare aprobate şi a veniturilor bugetare posibil de încasat; d) integritatea bunurilor aflate în proprietatea sau în administrarea instituţiei pe care o conduc; e) organizarea şi ţinerea la zi a contabilităţii şi prezentarea la termen a situaţiilor financiare asupra patrimoniului aflat în administrare şi execuţiei bugetare; f) organizarea sistemului de monitorizare a programului de achiziţii publice şi a programului de investiţii publice; g) organizarea evidenţei programelor, inclusiv a indicatorilor aferenţi acestora;
173

h) organizarea şi ţinerea la zi a evidenţei patrimoniului, conform prevederilor legale; i) alte atribuţii stabilite de dispoziţiile legale. 5. Controlul financiar – propriu şi al Curţii de Conturi a) Controlul financiar preventiv propriu şi auditul public intern se exercită asupra tuturor operaţiunilor care afectează fondurile publice şi/ sau patrimoniul public şi privat şi sunt exercitate conform reglementărilor legale în domeniu. Angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielilor din fonduri publice se aprobă de ordonatorul de credite, iar plata acestora se efectuează de către contabil, cu excepţia prevederilor art.50 alin (7) din O.U.G. nr. 45/2003. Angajarea şi ordonanţarea cheltuielilor se efectuează numai cu viza prealabilă de control financiar preventiv propriu, potrivit dispoziţiilor legale. b) Formarea şi utilizarea fondurilor publice locale şi contul de execuţie a bugetelor locale sunt supuse controlului Curţii de Conturi, potrivit legii, ţinând seama că unităţile administrativ-teritoriale se bucură de autonomie financiară deplină.
SECŢIUNEA a V-a ELABORAREA ŞI APROBAREA BUGETELOR LOCALE

1. Elaborarea bugetelor locale – documente Proiectele bugetelor prevăzute la art. 1 alin. (2) din O.U.G. nr. 45/2003 se elaborează de către ordonatorii principali de credite, având în vedere: a) prognozele principalilor indicatori macroeconomici şi sociali, pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget, precum şi pentru următorii 3 ani, elaborate de organele abilitate; b) politicile fiscale şi bugetare, naţionale şi locale; c) prevederile acordurilor de împrumuturi interne sau externe încheiate, ale memorandumurilor de finanţare sau ale altor acorduri internaţionale, semnate şi/sau ratificate; d) politicile şi strategiile sectoriale şi locale, precum şi priorităţile stabilite în formularea propunerilor de buget; e) propunerile de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor de credite din subordine;
174

f) programele întocmite de ordonatorii principali de credite în scopul finanţării unor acţiuni sau ansamblu de acţiuni, cărora le sunt asociate obiective precise şi indicatori de rezultate şi de eficienţă; programele sunt însoţite de estimarea anuală a performanţelor fiecărui program, care trebuie să precizeze: acţiunile, costurile asociate, obiectivele urmărite, rezultatele obţinute şi estimate pentru anii următori, măsurate prin indicatori precişi, a căror alegere este justificată; g) programele de dezvoltare economico-socială în perspectivă ale unităţii administrativ-teritorială, în concordanţă cu politicile de dezvoltare la nivel naţional, regional, judeţean, zonal sau local. 2. Conţinutul şi structura bugetelor locale Conţinutul şi structura proiectelor bugetelor sunt strict reglementate. Veniturile şi cheltuielile se grupează în buget pe baza clasificaţiei bugetare aprobate de Ministerul Finanţelor Publice. Veniturile sunt structurate pe capitole şi subcapitole, iar cheltuielile, pe părţi, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum şi alineate şi paragrafe, după caz. Cheltuielile prevăzute în capitole şi articole au destinaţie precisă şi limitată. Numărul de salariaţi, permanenţi şi temporari, şi fondul salariilor de bază se aprobă distinct, prin anexă la bugetul fiecărei instituţii publice. Numărul de salariaţi aprobat fiecărei instituţii publice nu poate fi depăşit. Cheltuielile de capital se cuprind la fiecare capitol bugetar, în conformitate cu creditele de angajament şi duratele de realizare a investiţiilor. Programele se aprobă ca anexe la bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) din O.U.G. nr. 45/2003. Fondurile externe nerambursabile şi împrumuturile interne şi externe se cuprind în anexe la bugetele locale şi se aprobă o dată cu acestea. Veniturile bugetelor locale sunt prevăzute în anexa nr.1, iar cheltuielile acestora, în anexa nr. 2 ale O.U.G. nr. 45/2003. 3. Categoriile de venituri ale bugetelor locale – pe surse Să examinăm sumar categoriile de venituri, pe surse. Impozitele şi taxele locale se aprobă de consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz, în limitele şi în condiţiile legii.
175

Sumele încasate din vânzarea ca atare sau din valorificarea materialelor rezultate în urma demolării, dezmembrării ori dezafectării, în condiţiile prevăzute de lege, a unor mijloace fixe sau din vânzarea unor bunuri materiale care aparţin instituţiilor publice, finanţate integral din bugetele locale, constituie venituri ale bugetelor locale şi se varsă la acestea. Sumele încasate de către celelalte instituţii publice constituie venituri ale bugetelor acestora. Sumele încasate din concesionarea sau din închirierea unor bunuri aparţinând domeniului public ori privat al unităţilor administrativ-teritoriale constituie venituri ale bugetelor locale. Sumele încasate din valorificarea bunurilor confiscate se fac venit la bugetul local, în funcţie de subordonarea instituţiilor care au dispus confiscarea acestora, în condiţiile legii. Sumele încasate din vânzarea, în condiţiile legii, a unor bunuri aparţinând domeniului privat al unităţilor administrativ-teritoriale constituie venituri ale bugetelor locale. Pentru funcţionarea unor servicii publice locale, create în interesul persoanelor fizice şi juridice, consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz, aprobă taxe speciale. Cuantumul taxelor speciale se stabileşte anual, iar veniturile obţinute din acestea se utilizează integral pentru acoperirea cheltuielilor efectuate pentru înfiinţarea serviciilor publice locale, precum şi pentru finanţarea cheltuielilor de întreţinere şi funcţionare ale acestor servicii. Prin regulamentul aprobat de consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz, se vor stabili condiţiile şi sectoarele de activitate în care se pot institui taxele speciale, modul de organizare şi funcţionare a serviciilor publice pentru care se propun taxele respective, modalităţile de consultare şi de obţinere a acordului persoanelor fizice şi juridice beneficiare ale serviciilor respective. Hotărârile luate de consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz, în legătură cu perceperea taxelor speciale de la persoanele fizice şi juridice plătitoare, vor fi afişate la sediul acestora sau vor fi publicate în presă. Împotriva acestor hotărâri, persoanele interesate pot face contestaţie în termen de 15 zile de la afişarea sau publicarea acestora. După expirarea acestui termen, consiliul care a adoptat hotărârea se întruneşte şi deliberează asupra contestaţiilor primite. Taxele speciale se încasează numai de la persoanele fizice şi juridice care se folosesc de serviciile publice locale pentru care s-au instituit taxele respective.
176

Taxele speciale se păstrează într-un cont distinct, deschis în afara bugetului local, fiind utilizate în scopurile pentru care au fost înfiinţate, iar contul de execuţie al acestora se aprobă de consiliul local, judeţean sau consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz: Un venit important este constituit de cotele defalcate din impozitul pe venit. Astfel, din impozitul pe venit, încasat la bugetul de stat la nivelul fiecărei unităţi administrativ-teritoriale, se alocă lunar, în termen de 5 zile lucrătoare de la finele lunii în care s-a încasat acest impozit, o cotă de 36% la bugetele locale ale comunelor, oraşelor şi municipiilor, pe teritoriul cărora îşi desfăşoară activitatea plătitorii de impozite, 10% la bugetul propriu al judeţului şi 17% într-un cont distinct, deschis pe seama consiliului judeţean pentru echilibrarea bugetelor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţului. Cota de 82% din impozitul pe venit, pentru Municipiul Bucureşti, se repartizează, astfel: 23,5% la bugetele locale ale sectoarelor Municipiului Bucureşti, 47,5% la bugetul propriu al Municipiului Bucureşti şi 11% într-un cont distinct, deschis pe seama Consiliului General al Municipiului Bucureşti pentru echilibrarea bugetelor locale ale sectoarelor şi Municipiului Bucureşti. Pentru finanţarea unor cheltuieli publice (prevăzute la art.6 din ordonanţă), precum şi pentru echilibrarea bugetelor locale ale unităţilor administrativ-teritoriale, prin legea bugetului de stat se aprobă sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pe ansamblul judeţului, respectiv al Municipiului Bucureşti. Sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, destinate echilibrării bugetelor locale, vor fi repartizate pe judeţe, în funcţie de următoarele criterii: a) capacitatea financiară calculată în funcţie de impozitul pe venit încasat pe locuitor, în proporţie de 70% din sumele defalcate; b) suprafaţa judeţului, în proporţie de 30% din sumele defalcate. Transferurile de la bugetul de stat către bugetele locale se acordă pentru investiţii finanţate din împrumuturi externe la a căror realizare contribuie şi Guvernul, potrivit legii, şi se aprobă anual, în poziţie globală prin legea bugetului de stat. Din bugetul de stat, prin bugetele unor ordonatori principali de credite ai acestuia, precum şi din alte bugete se pot acorda transferuri către bugetele locale pentru finanţarea unor programe de dezvoltare sau sociale, de interes naţional, judeţean sau local.

177

4. Colaborarea sau asocierea consiliilor locale pentru realizarea unor lucrări sau servicii publice O noutate este competenţa dată consiliilor locale, judeţene şi Consiliului General al Municipiului Bucureşti de a aproba colaborarea sau asocierea pentru realizarea unor lucrări şi servicii publice locale. Colaborarea ori asocierea se realizează pe bază de convenţii sau contracte de asociere, în care se prevăd şi sursele de finanţare reprezentând contribuţia fiecărei autorităţi a administraţiei publice locale implicate. Convenţiile sau contractele de asociere se încheie de ordonatorii principali de credite, în condiţiile mandatelor aprobate de fiecare consiliu implicat în colaborare ori asociere, cooperare, înfrăţire sau aderare. Consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz, pot hotărî asupra participării cu capital sau cu bunuri, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, la constituirea de societăţi comerciale sau la înfiinţarea unor servicii de interes public local ori judeţean, după caz, în condiţiile legii. Fondurile necesare acţiunilor de mai sus se asigură din bugetele locale. Obligaţiile financiare rezultate din acorduri de cooperare, înfrăţire, precum şi din aderarea la asociaţii interne şi internaţionale ale administraţiei publice locale, hotărâte de consiliile locale judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz, în condiţiile legii, se suportă din bugetele locale ale acestora. 5. Fondul de rezervă bugetară locală În bugetele locale se înscrie fondul de rezervă bugetară la dispoziţia consiliului local judeţean şi a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după caz, în cotă de până la 5% din totalul cheltuielilor. Acesta se utilizează la propunerea ordonatorilor principali de credite, pe bază de hotărâri ale consiliilor respective, pentru finanţarea unor cheltuieli urgente sau neprevăzute apărute în cursul exerciţiului bugetar, pentru înlăturarea efectelor unor calamităţi naturale, precum şi pentru acordarea unor ajutoare către unităţile administrativ-teritoriale în situaţii de extremă dificultate. Fondul de rezervă bugetară poate fi majorat, în cursul anului, cu aprobarea consiliului local judeţean şi Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după caz, din disponibilităţile de credite bugetare care nu mai sunt necesare până la sfârşitul anului.

178

6. Calendarul bugetar A. Ministerul Finanţelor Publice transmite direcţiilor generale ale finanţelor publice, până la data de 1 iunie a fiecărui an, o scrisoarecadru care va preciza contextul macroeconomic pe baza căruia vor fi întocmite proiectele de buget, metodologiile de elaborare a acestora, limitele sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi ale transferurilor consolidabile, pe ansamblul judeţului şi Municipiului Bucureşti, după caz, în vederea elaborării de către ordonatorii de credite a proiectelor de buget prevăzute la art.1 alin. (2) din O.U.G. nr. 45/2003. Ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat sau ai altor bugete, în bugetele cărora sunt prevăzute transferuri către bugetele locale, transmit autorităţilor administraţiei publice locale sumele aferente, în termen de 10 zile de la primirea limitelor de cheltuieli aprobate de Guvern, în vederea cuprinderii acestora în proiectele de buget. Repartizarea pe unităţi administrativ-teritoriale a limitelor sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat destinate echilibrării bugetelor locale se realizează în condiţiile prevederilor art. 29 din Ordonanţă (analizate mai sus). Ordonatorii principali de credite, pe baza limitelor sumelor primite elaborează şi depun la direcţiile generale ale finanţelor publice, până la data de 1 iulie, proiectele bugetelor locale echilibrate şi anexele la acestea, pentru anul bugetar următor, precum şi estimările pentru următorii 3 ani, urmând ca acestea să transmită proiectele bugetelor locale pe ansamblul judeţului şi Municipiul Bucureşti la Ministerul Finanţelor Publice, până la data de 15 iulie a fiecărui an. B. Aprobarea şi centralizarea bugetelor locale se fac astfel: În termen de 5 zile de la publicarea în „Monitorul Oficial al României”, Partea I, a legii bugetului de stat, Ministerul Finanţelor Publice transmite direcţiilor generale ale finanţelor publice sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi transferurile consolidabile, aprobate prin legea bugetului de stat. Consiliile judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, în condiţiile legii, repartizează pe unităţi administrativ-teritoriale, în termen de 5 zile de la comunicare, sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum şi transferurile consolidabile, în vederea definitivării proiectelor bugetelor locale de către ordonatorii principali de credite. Pe baza veniturilor proprii şi a sumelor repartizate, ordonatorii principali de credite, în termen de 15 zile de la publicarea legii bugetului de stat în „Monitorul Oficial al României”, Partea I, definitivează proiectul
179

bugetului local, care se publică în presa locală sau se afişează la sediul unităţii administrativ-teritoriale. Locuitorii pot depune contestaţii privind proiectul de buget în termen de 15 zile de la data publicării sau afişării acestuia. În 5 zile de la expirarea termenului de depunere a contestaţiilor, proiectul bugetului local, însoţit de raportul primarului, al preşedintelui consiliului judeţean sau al primarului general al Municipiului Bucureşti, după caz, şi de contestaţiile depuse de locuitori, este supus aprobării consiliului local, judeţean sau Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după caz, de către ordonatorii principali de credite. Consiliul local, judeţean şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz, în termen de maximum 10 zile de la data supunerii spre aprobare a proiectului de buget, se pronunţă asupra contestaţiilor şi adoptă proiectul bugetului local, după ce acesta a fost votat pe capitole, subcapitole, titluri, articole, precum şi alineate, după caz, şi pe anexe. Proiectele de bugete se aprobă de consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz, în termen de maximum 45 de zile de la data publicării legii bugetului de stat în „Monitorul Oficial al României”, Partea I. În cazul în care consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz, nu aprobă proiectele bugetelor locale în termenul prevăzut, direcţiile generale ale finanţelor publice dispun sistarea alimentării cu cote şi sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, şi cu transferuri consolidabile, până la aprobarea acestora de către consiliile locale, judeţene sau Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz. În această situaţie, din bugetele locale se pot efectua plăţi numai în limita celorlalte venituri încasate. Prin această sistare de alocare se impune respectarea celor 45 de zile. Ordonatorii principali de credite au obligaţia să transmită direcţiilor generale ale finanţelor publice bugetele locale aprobate, în condiţiile Ordonanţei de urgenţă nr. 45/2003, de către consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz, în termen de 5 zile de la aprobarea acestora. Direcţiile generale ale finanţelor publice, în termen de 10 zile, întocmesc şi transmit Ministerului Finanţelor Publice bugetele pe ansamblul fiecărui judeţ, respectiv al Municipiului Bucureşti, grupate în cadrul fiecărui judeţ şi al Municipiului Bucureşti, pe comune, oraşe, municipii, sectoare ale Municipiului Bucureşti şi bugetul propriu, pe structura clasificaţiei bugetare. C. Dacă legea bugetului de stat nu a fost adoptată cu cel puţin 3 zile înainte de expirarea exerciţiului bugetar, se aplică în continuare
180

bugetele anului precedent, până la aprobarea noilor bugete, limitele lunare de cheltuieli neputând depăşi de regulă 1/12 din prevederile bugetelor anului precedent, cu excepţia cazurilor deosebite, temeinic justificate de către ordonatorii de credite, sau, după caz, 1/12 din sumele propuse în proiectul de buget, în situaţia în care acestea sunt mai mici decât cele din anul precedent. Instituţiile publice şi acţiunile noi, aprobate în anul curent, dar care încep cu data de 1 ianuarie a anului bugetar următor, vor fi finanţate, până la aprobarea bugetului, în limita a 1/12 din prevederile acestora cuprinse în proiectul de buget. Direcţiile generale ale finanţelor publice vor acorda unităţilor administrativ-teritoriale sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi transferuri consolidabile, cu încadrarea în limita lunară de 1/12 din prevederile bugetare ale anului precedent. 7. Prevederi referitoare la investiţiile publice locale Cheltuielile pentru investiţiile publice şi alte cheltuieli de investiţii finanţate din fonduri publice locale se cuprind în proiectele de buget, în baza programului de investiţii publice al fiecărei unităţi administrativteritoriale, întocmit de ordonatorii principali de credite, care se prezintă ca anexă la bugetul iniţial şi, respectiv, rectificat şi se aprobă de consiliul local, judeţean şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz. Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale întocmesc anual programul de investiţii publice pe clasificaţia funcţională. Pentru fiecare obiectiv inclus în programul de investiţii sunt prezentate informaţii financiare şi nefinanciare. Informaţiile financiare vor include: a) valoarea totală a proiectului; b) creditele de angajament; c) creditele bugetare; d) graficul de finanţare, pe surse şi ani, corelat cu graficul de execuţie; e) analiza cost-beneficiu, care va fi realizată şi în cazul obiectivelor în derulare; f) costurile de funcţionare şi de întreţinere după punerea în funcţiune. Informaţiile nefinanciare vor include: a) strategia în domeniul investiţiilor, care va cuprinde obligatoriu priorităţile investiţionale şi legătura dintre diferite proiecte, criteriile de
181

analiză care determină introducerea în programul de investiţii a obiectivelor noi, în detrimentul celor în derulare; b) descrierea proiectului; c) stadiul fizic al obiectivelor. Ministerul Finanţelor Publice are un rol metodologic, fiind împuternicit să fixeze conţinutul, forma şi informaţiile referitoare la programele de investiţii necesare în procesul de elaborare a bugetului. Documentaţiile tehnico-economice ale obiectivelor de investiţii noi, a căror finanţare se asigură integral sau în completare din bugetele locale, precum şi ale celor finanţate din împrumuturi interne şi externe, contractate direct sau garantate de autorităţile administraţiei publice locale, se aprobă de consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz. Documentaţiile tehnico-economice ale obiectivelor de investiţii noi, care se finanţează din împrumuturi externe şi în completare, din transferuri de la bugetul de stat şi din alte surse, precum şi ale celor finanţate integral sau în completare din împrumuturi externe contractate ori garantate de stat, indiferent de valoarea acestora, se supun spre aprobare Guvernului. Documentaţiile tehnico-economice pentru investiţiile destinate prevenirii sau înlăturării efectelor produse de acţiuni accidentale şi calamităţi naturale, elaborate şi avizate potrivit dispoziţiilor legale, precum şi notele de fundamentare privind celelalte cheltuieli de investiţii cuprinse în poziţia globală „alte cheltuieli de investiţii” se aprobă de ordonatorii principali de credite. Ordonatorii principali de credite, pe propria răspundere, actualizează şi aprobă valoarea fiecărui obiectiv de investiţii nou sau în continuare, indiferent de sursele de finanţare ori de competenţa de aprobare a acestora, în funcţie de evoluţia indicilor de preţuri. Această operaţiune este supusă controlului financiar preventiv propriu, la care ne-am referit anterior. Obiectivele de investiţii şi celelalte cheltuieli asimilate investiţiilor se cuprind în programele de investiţii anuale, anexe la buget, numai dacă, în prealabil, documentaţiile tehnico-economice, respectiv notele de fundamentare privind necesitatea şi oportunitatea efectuării cheltuielilor asimilate investiţiilor au fost elaborate şi aprobate potrivit dispoziţiilor legale. Ordonatorii principali de credite stabilesc priorităţile în repartizarea sumelor pe fiecare obiectiv înscris în programul de investiţii,
182

în limita fondurilor cuprinse în proiectul de buget cu această destinaţie, asigurând totodată realizarea obiectivelor de investiţii în cadrul duratelor de execuţie aprobate. În programele de investiţii se nominalizează obiectivele de investiţii grupate pe: investiţii în continuare, investiţii noi şi poziţia globală „alte cheltuieli de investiţii”, pe categorii de investiţii. Poziţia globală „alte cheltuieli de investiţii” cuprinde următoarele categorii de investiţii: a) achiziţii de imobile; b) dotări independente; c) cheltuieli pentru elaborarea studiilor de prefezabilitate, a studiilor de fezabilitate, proiectelor şi altor studii aferente obiectivelor de investiţii; d) cheltuieli de expertiză, proiectare şi de execuţie privind consolidările şi intervenţiile pentru prevenirea sau înlăturarea efectelor produse de acţiuni accidentale şi calamităţi naturale – cutremure, inundaţii, alunecări, prăbuşiri şi tasări de teren, incendii, accidente tehnice, precum şi cheltuieli legate de realizarea acestor investiţii; e) lucrări de foraj, cartarea terenului, fotogrammetrie, determinări seismologice, consultanţă, asistenţă tehnică şi alte cheltuieli asimilate investiţiilor, potrivit legii. Cheltuielile de investiţii prevăzute la „alte cheltuieli de investiţii” se detaliază în anexă distinctă de către ordonatorul principal de credite, pe bază de note de fundamentare, care vor cuprinde elemente referitoare la necesitatea, oportunitatea şi alţi indicatori caracteristici unor asemenea investiţii, şi se aprobă de consiliul local, judeţean şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz, o dată cu bugetul local. Toate angajamentele legale din care rezultă o cheltuială pentru investiţiile publice şi alte cheltuieli asimilate investiţiilor, cofinanţate de o instituţie internaţională, se vor efectua în conformitate cu prevederile acordului de finanţare. Această dispoziţie legală este necesar a fi mereu în atenţia consiliilor locale şi a ordonatorilor principali de credite pentru a nu pierde finanţarea. Ordonatorii principali de credite sunt responsabili de utilizarea eficientă a fondurilor alocate investiţiilor, precum şi de realizarea obiectivelor de investiţii incluse în programele de investiţii.

183

SECŢIUNEA a VI-a EXECUŢIA BUGETARĂ

1. Principii în execuţia bugetară Prin bugetele prevăzute la art. 1 alin (2) din O.U.G. nr. 45/2003 se cuprind şi se aprobă, după caz, veniturile şi creditele bugetare în structura clasificaţiei bugetare. Creditele bugetare aprobate sunt autorizate pe durata exerciţiului bugetar. Cheltuielile de personal aprobate nu pot fi majorate prin virări de credite bugetare. Virările de credite bugetare de la un capitol la alt capitol al clasificaţiei bugetare şi de la un program la altul se aprobă de consiliul local, judeţean şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz, pe baza justificărilor corespunzătoare ale ordonatorilor principali de credite, şi se pot efectua înainte de angajarea cheltuielilor. Virările de credite bugetare în cadrul aceluiaşi capitol bugetar, inclusiv între programele aceluiaşi capitol, care nu contravin dispoziţiilor menţionate mai sus, legii bugetului de stat sau legii de rectificare, sunt în competenţa fiecărui ordonator principal de credite, pentru bugetul propriu şi bugetele instituţiilor şi serviciilor publice subordonate, şi se pot efectua înainte de angajarea cheltuielilor. Propunerile de virări de credite bugetare sunt însoţite de justificări, detalieri şi necesităţi privind execuţia, până la finele anului bugetar, a capitolului şi subdiviziunii clasificaţiei bugetare, precum şi a programului de la care se disponibilizează şi, respectiv, a capitolului şi subdiviziunii clasificaţiei bugetare şi a programului, la care se suplimentează prevederile bugetare. Virările de credite bugetare, în condiţiile de mai sus se pot efectua începând cu trimestrul al III-lea al anului bugetar. 2. Repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor bugetare Veniturile şi cheltuielile aprobate în bugetele prevăzute la art. 1 alin (2) din O.U.G. nr. 45/2003 se repartizează pe trimestre, în funcţie de 2 factori: termenele legale de încasare a veniturilor şi perioada în care este necesară efectuarea cheltuielilor. Repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor bugetare se aprobă de către:
184

a) Ministerul Finanţelor Publice, pentru sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi pentru transferurile de la acest buget, pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite ai bugetelor locale, transmise de direcţiile generale ale finanţelor publice, în termen de 20 de zile de la data publicării legii bugetului de stat în „Monitorul Oficial al României”, Partea I. Sumele astfel aprobate se repartizează pe unităţile administrativ-teritoriale de către direcţiile generale ale finanţelor publice; b) ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale, pentru bugetele prevăzute la art. 1 alin (2) din O.U.G. nr. 45/2003 în termen de 15 zile de la aprobarea sumelor prevăzute la lit.a). Repartizarea pe trimestre a transferurilor prevăzute la art. 30 alin. (2) din Ordonanţă se comunică autorităţilor administraţiei publice locale de către ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat sau ai altor bugete, în termen de 10 zile de la aprobarea de către Ministerul Finanţelor Publice a repartizării pe trimestre a creditelor bugetare ale acestor bugete. 3. Deschiderea de credite bugetare Creditele bugetare aprobate prin bugetele locale pot fi folosite prin deschideri de credite efectuate de ordonatorii principali de credite ai acestora, în limita sumelor aprobate, potrivit destinaţiei stabilite şi cu respectarea dispoziţiilor legale care reglementează efectuarea cheltuielilor respective. Efectuarea cheltuielilor bugetare se face numai pe bază de documente justificative, care să confirme angajamentele contractuale sau din convenţii, primirea bunurilor materiale, prestarea serviciilor, executarea de lucrări, plata salariilor şi a altor drepturi băneşti, plata obligaţiilor bugetare, precum şi a altor obligaţii. 4. Fondurile externe nerambursabile Creditele bugetare aferente fondurilor externe nerambursabile (cum sunt, spre exemplu, cele de la U.E.) au caracter previzional şi se derulează conform acordurilor încheiate cu partenerii externi. Fondurile externe nerambursabile vor fi încasate într-un cont distinct în afara bugetului local şi vor fi cheltuite numai în limita disponibilităţilor existente în acest cont şi în scopul în care au fost acordate.

185

5. Fazele execuţiei bugetare În procesul execuţiei bugetare, cheltuielile bugetare parcurg următoarele faze: angajament, lichidare, ordonanţare, plată. Execuţia bugetară la oraşe, municipii, sectoarele Municipiului Bucureşti, judeţe şi Municipiul Bucureşti se bazează pe principiul separării atribuţiilor persoanelor care au calitatea de ordonator de credite de atribuţiile persoanelor care au calitatea de contabil. Operaţiunile specifice angajării, lichidării şi ordonanţării cheltuielilor sunt în competenţa ordonatorilor de credite şi se efectuează pe baza avizelor compartimentelor de specialitate ale instituţiilor publice. Plata cheltuielilor este asigurată de şeful compartimentului financiar-contabil în limita fondurilor disponibile. Instrumentele de plată trebuie să fie însoţite de documentele justificative. Aceste documente trebuie să certifice exactitatea sumelor de plată, recepţia bunurilor şi executarea serviciilor şi altele asemenea, conform angajamentelor legale încheiate. Instrumentele de plată se semnează de contabil şi şeful compartimentului financiar-contabil. Efectuarea plăţilor, în limita creditelor bugetare aprobate, se face numai pe bază de acte justificative, întocmite în conformitate cu dispoziţiile legale, şi numai după ce acestea au fost angajate, lichidate şi ordonanţate. Pentru anumite categorii de cheltuieli se pot efectua plăţi în avans de până la 30%, în condiţiile dispoziţiilor legale11. Sumele reprezentând plăţi în avans, nejustificate prin bunuri livrate, lucrări executate şi servicii prestate, până la sfârşitul anului, în condiţiile prevederilor contractuale, vor fi recuperate de instituţiile publice care au acordat avansurile şi se vor restitui bugetului din care au fost avansate. În cazul nelivrării bunurilor, neefectuării lucrărilor şi serviciilor angajate, pentru care s-au plătit avansuri, recuperarea sumelor de către instituţia publică se face cu perceperea dobânzilor la nivelul celor existente pentru veniturile bugetare, calculate pentru perioada de când s-au acordat şi până sau recuperat. Începând de la 1 ianuarie 2006 se aplică numai majorări de întârziere, potrivit Codului de procedură fiscală12. Salariile la instituţiile publice se plătesc o dată pe lună, în perioada 5-15 a fiecărei luni, pentru luna precedentă.

Hotărârea Guvernului nr. 264/2003, republicată în „Monitorul Oficial” nr. 109 din 5 februarie 2004 cu modificările ulterioare. 12 A se vedea art. 115 din O.U.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată în M.Of. nr. 863 din 26 septembrie 2005, cu modificările ulterioare. 186

11

Ordonatorii principali de credite au obligaţia de a analiza lunar necesitatea menţinerii unor credite bugetare pentru care, în baza unor dispoziţii legale sau din alte cauze, sarcinile au fost desfiinţate sau amânate şi de a propune consiliilor locale, judeţene şi Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după caz, anularea creditelor respective. Cu creditele bugetare anulate se majorează fondul de rezervă bugetară la dispoziţia consiliului local, judeţean, sau a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după caz. 6. Contul anual de execuţie bugetară Ordonatorii principali de credite întocmesc şi prezintă spre aprobare consiliilor locale, judeţene şi Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după caz, până la data de 31 mai a anului următor, conturile anuale de execuţie a bugetelor, în structura următoare: a) la venituri: prevederi bugetare iniţiale; prevederi bugetare definitive; încasări realizate; b) la cheltuieli: credite bugetare iniţiale; credite bugetare definitive; plăţi efectuate. Trimestrial şi anual, ordonatorii principali de credite întocmesc situaţii financiare asupra execuţiei bugetare, care se depun la direcţiile generale ale finanţelor publice; după verificare, acestea întocmesc şi depun la Ministerul Finanţelor Publice situaţii financiare centralizate privind execuţia bugetelor respective. Ordonatorii principali de credite au obligaţia să întocmească şi să anexeze la situaţiile financiare anuale rapoarte anuale de performanţă, în care să prezinte, pe fiecare program, obiectivele, rezultatele preconizate şi cele obţinute, indicatorii şi costurile asociate, precum şi situaţii privind angajamentele legale. Situaţiile financiare anuale, inclusiv anexele la acestea, se prezintă de către ordonatorii principali de credite spre aprobare consiliilor locale, judeţene şi Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după caz. 7. Excedentul sau deficitul bugetar Excedentul anual al bugetului local, rezultat la încheierea exerciţiului bugetar, după efectuarea regularizărilor în limita sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum şi a transferurilor consolidabile din bugetul de stat sau din alte bugete, se utilizează în ordine, pentru: a) rambursarea eventualelor împrumuturi restante: plata dobânzilor, comisioanelor, spezelor şi altor costuri aferente acestora; b) constituirea fondului de rulment.
187

Disponibilităţile fondurilor de rulment sunt purtătoare de dobândă, se păstrează într-un cont distinct, deschis pe seama fiecărei unităţi administrativ-teritoriale, la unităţile teritoriale ale trezoreriei statului, în afara bugetului local, şi pot fi utilizate temporar, pentru acoperirea golurilor de casă provenite din decalaje între veniturile şi cheltuielile anului curent, precum şi pentru acoperirea definitivă a eventualului deficit bugetar rezultat la finele exerciţiului bugetar. Fondul de rulment poate fi utilizat şi pentru finanţarea unor investiţii din competenţa autorităţilor administraţiei publice locale sau pentru dezvoltarea serviciilor publice locale în interesul colectivităţii. Utilizarea fondului de rulment şi contul de execuţie al acestuia se aprobă de consiliul local, judeţean şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz, în afara bugetului local. 8. Execuţia de casă a bugetelor locale Execuţia de casă a bugetelor prevăzute la art.1 alin (2) din O.U.G. nr. 45/2003 se efectuează prin unităţile teritoriale ale trezoreriei statului, evidenţiindu-se în conturi distincte: a) veniturile bugetare încasate pe structura clasificaţiei bugetare; b) efectuarea plăţilor dispuse de persoanele autorizate ale instituţiilor publice, în limita creditelor bugetare şi destinaţiilor aprobate potrivit dispoziţiilor legale; c) efectuarea operaţiunilor de încasări şi plăţi privind datoria publică internă şi externă rezultată din împrumuturi contractate sau garantate de stat, precum şi din cele contractate sau garantate de autorităţile administraţiei publice locale, inclusiv a celor privind rambursarea ratelor la scadenţă şi plata dobânzilor, comisioanelor, spezelor şi altor costuri aferente; d) efectuarea altor operaţiuni financiare în contul autorităţilor administraţiei publice locale; e) păstrarea disponibilităţilor reprezentând fonduri externe nerambursabile sau contravaloarea în lei a acestora, primite pe bază de acorduri şi înţelegeri guvernamentale şi de la organisme internaţionale, şi utilizarea acestora potrivit bugetelor aprobate; f) alte operaţiuni financiare prevăzute de lege. Pentru împrumuturile contractate, altele decât cele din disponibilităţile contului curent general al trezoreriei statului, autorităţile administraţiei publice locale îşi pot deschide conturi la societăţi comerciale bancare, în vederea derulării acestora.

188

9. Principii ale încheierii execuţiei bugetare Execuţia bugetară se încheie la data de 31 decembrie a fiecărui an cu următoarele efecte: Orice venit neîncasat şi orice cheltuială, angajată, lichidată şi ordonanţată, în cadrul prevederilor bugetare, şi neplătită până la data de 31 decembrie se vor încasa sau se vor plăti, după caz, în contul bugetului pe anul următor. Creditele bugetare neutilizate până la închiderea anului sunt anulate de drept. Disponibilităţile din fondurile externe nerambursabile şi cele din fondurile publice destinate cofinanţării contribuţiei financiare a Comunităţii Europene, rămase la finele exerciţiului bugetar în conturile structurilor de implementare, se reportează în anul următor cu aceeaşi destinaţie şi se utilizează în condiţiile prevederilor Ordonanţei de urgenţă nr. 45/2003 şi potrivit acordurilor încheiate cu partenerii externi.
SECŢIUNEA a VII-a ÎMPRUMUTURI

1. Aprobarea împrumuturilor Pe baza autonomiei financiare, consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz, pot aproba contractarea sau garantarea de împrumuturi interne sau externe, pe termen scurt, mediu şi lung, pentru realizarea de investiţii publice de interes local, precum şi pentru refinanţarea datoriei publice locale. Consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz, hotărăsc, la propunerea ordonatorului principal de credite, contractarea sau garantarea de împrumuturi, cu votul a cel puţin două treimi din numărul membrilor care le compun. Consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz, pot aproba angajarea de împrumuturi interne fără garanţia statului, cu condiţia informării prealabile a Ministerului Finanţelor Publice. Împrumuturile externe se vor contracta direct sau se vor garanta de către autorităţile administraţiei publice locale numai cu avizul comisiei de autorizare a acestor împrumuturi, ale cărei componenţă şi funcţionare se aprobă prin hotărâre a Guvernului13.
A se vedea H.G. nr. 158/2005 privind constituirea, stabilirea componenţei şi competenţelor Comisiei de Autorizare a Împrumuturilor Locale, în M. Of. nr. 220 din 16 martie 2005. 189
13

Autorităţile administraţiei publice locale pot beneficia şi de împrumuturi externe contractate sau garantate de stat, în condiţiile legii. 2. Datoria publică locală Datoria publică locală reprezintă o obligaţie generală care trebuie rambursată, conform acordurilor încheiate, din veniturile proprii ale unităţii administrativ-teritoriale prevăzute la art. 5 alin (1) lit. a) din O.U.G. nr. 45/2003, adică din venituri proprii. Instrumentele datoriei publice locale sunt: a) titluri de valoare; b) împrumuturi de la societăţile comerciale bancare sau de la alte instituţii de credit. Emiterea şi lansarea titlurilor de valoare se pot face direct de către autorităţile administraţiei publice locale sau prin intermediul unor agenţii ori al altor instituţii specializate. Valoarea totală a datoriei contractate de autoritatea administraţiei publice locale va fi înscrisă în registrul de evidenţă a datoriei publice locale al acestei autorităţi şi se raportează anual prin situaţiile financiare. Registrul de evidenţă a datoriei publice locale va include informaţii care să specifice suma totală a datoriilor autorităţilor administraţiei publice locale, precum şi detalierea datoriilor şi altor informaţii stabilite prin norme metodologice privind registrul de evidenţă datoriei publice locale, emise de Ministerul Finanţelor Publice. Valoarea totală a garanţiilor emise de autoritatea administraţiei publice locale se înscrie în registrul garanţiilor locale al acestei autorităţi şi se raportează anual prin situaţiile financiare. Registrul garanţiilor locale cuprinde informaţii care să specifice suma totală a garanţiilor emise de autoritatea administraţiei publice locale, precum şi detalierea garanţiilor şi alte informaţii stabilite prin norme metodologice privind registrul de evidenţă al garanţiilor locale, emise de Ministerul Finanţelor Publice. După contractarea şi/sau garantarea de împrumuturi interne şi/sau externe, autorităţile administraţiei publice locale au obligaţia de a transmite Ministerului Finanţelor Publice, în termen de 10 zile de la data intrării în vigoare a contractului respectiv, copii de pe fiecare document primar care atestă, după caz: a) contractarea/garantarea împrumutului; b) actul adiţional la contractul/acordul de împrumut/garantare, dacă au fost aduse modificări la acesta, cu respectarea clauzelor contractuale. Pe perioada utilizării şi rambursării împrumutului contractat/garantat, raportarea la Ministerul Finanţelor Publice a datelor privind datoria
190

publică se efectuează lunar, în termen de 20 de zile de la sfârşitul perioadei de raportare. În scopul evaluării datoriei publice locale, orice obligaţie de plată, exprimată în altă monedă decât cea naţională, este calculată în moneda naţională, utilizându-se cursul de schimb valutar comunicat de Banca Naţională a României pentru ultima zi din perioada la care se face raportarea. Serviciul datoriei publice locale14 nu reprezintă obligaţii sau răspunderi ale Guvernului şi acesta va fi plătit din bugetele locale şi din împrumuturi pentru refinanţarea datoriei publice locale. 3. Contractarea sau garantarea de împrumuturi – condiţii Împrumuturile contractate de unităţile administrativ-teritoriale, precum şi cele contractate de agenţii economici şi serviciile publice din subordinea acestora pot fi garantate de către acestea prin veniturile proprii prevăzute la art. 5 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 45/2003. Orice garantare prin venituri devine valabilă şi se aplică din momentul acordării garanţiei; veniturile care se constituie în garanţie şi care sunt încasate la bugetul local vor fi supuse condiţiilor acordului de garantare respectiv, care se va aplica prioritar faţă de orice revendicări ale unor terţi către autoritatea administraţiei publice locale respective, indiferent dacă aceste terţe părţi cunosc sau nu cunosc acordul de garantare. Această dispoziţie reprezintă un mijloc de protecţie deosebit pentru bugetele locale. Documentul prin care se încheie acordul de garantare prin venituri trebuie înregistrat la autorităţile administraţiei publice locale şi la împrumutător. Autorităţilor administraţiei publice locale li se interzice accesul la împrumuturi sau să garanteze orice fel de împrumut, dacă totalul datoriilor anuale reprezentând ratele scadente la împrumuturile contractate şi/sau garantate, dobânzile şi comisioanele aferente acestora, inclusiv al împrumutului care urmează să fie contractat şi/sau garantat în anul respectiv, depăşeşte limita de 20% din totalul veniturilor prevăzute la art. 5 alin (1) lit. a) din O.U.G. nr. 45/2003, cu excepţia cazurilor aprobate prin legi speciale. Această condiţie se aplică inclusiv pentru datoriile anuale care decurg din împrumuturile contractate şi/sau garantate de stat pentru autorităţile administraţiei publice locale.
Serviciul datoriei publice reprezintă totalitatea obligaţiilor de plată ale debitorilor publici, decurgând din datoria publică, pe parcursul unui an (Dicţionar Economic, ediţia a doua, „Editura Economică”, Bucureşti, 2001, p. 402). 191
14

În scopul calculării acestei limite, pentru împrumuturile contractate şi/sau garantate, cu o rată variabilă a dobânzii, se va efectua calculul folosindu-se rata dobânzii valabilă la data întocmirii documentaţiei. În scopul calculării acestei limite, împrumuturile acordate în valută vor fi luate în calcul la valoarea cursului de schimb valutar comunicat de Banca Naţională a României la data efectuării calculului. Ratele scadente aferente împrumuturilor, dobânzile şi comisioanele datorate de unităţile administrativ-teritoriale se prevăd în bugetul local sau, după caz, se pot contracta noi împrumuturi pentru achitarea ratelor scadente, în condiţiile prevederilor Ordonanţei de urgenţă nr. 45/2003. Toate acordurile de împrumut sau de garantare încheiate potrivit prevederilor Ordonanţei de urgenţă nr. 45/2003, vor fi considerate ca fiind pe deplin autorizate şi vor constitui obligaţii care pot fi impuse bugetelor locale respective. 4. Fondul de risc Pentru acoperirea riscurilor financiare care decurg din garantarea de către autorităţile administraţiei publice locale a împrumuturilor contractate de agenţii economici şi serviciile publice de subordonare locală, se constituie fondul de risc, în afara bugetului local. Fondul de risc se păstrează în conturi separate deschise la unităţile teritoriale ale trezoreriei statului şi se constituie distinct pentru garanţii locale la împrumuturi interne şi, respectiv, pentru garanţii la împrumuturi externe. Fondul de risc se constituie din: sumele încasate sub forma de comisioane de la beneficiarii împrumuturilor garantate; dobânzile acordate de unităţile trezoreriei statului la disponibilităţile fondului; majorări, dobânzi şi penalităţi de întârziere la nivelul celor existente pentru veniturile bugetare, aplicate pentru neplata în termen de către beneficiarii împrumuturilor garantate a comisioanelor şi, respectiv, a ratelor scadente, dobânzilor şi comisioanelor aferente, şi, în completare, din bugetul local. În cazul în care se efectuează plăţi din fondul de risc aferente unor scadenţe neonorate de garantat, veniturile fondului de risc se reîntregesc cu sumele recuperate de la acesta. Nivelul comisionului de risc se determină de ordonatorul principal de credite şi se aprobă de consiliul local, judeţean şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz. Acest comision se aplică asupra valorii împrumutului garantat. Sumele aflate în fondul de risc la sfârşitul anului se regularizează cu bugetul local în limita sumelor primite de la acest buget, iar diferenţa se
192

reportează în anul următor cu aceeaşi destinaţie. Contul de execuţie al fondului de risc se anexează la situaţiile financiare. 5. Împrumuturi din contul curent general al trezoreriei statului În situaţia în care, pe parcursul execuţiei, apar goluri temporare de casă ca urmare a decalajului dintre veniturile şi cheltuielile bugetului local, acestea pot fi acoperite prin împrumuturi fără dobândă acordate de Ministerul Finanţelor Publice din disponibilităţile contului curent general al trezoreriei statului, numai după utilizarea fondului de rulment. Valoarea totală a împrumutului care poate fi angajat de autorităţile administraţiei publice locale potrivit prevederilor alin. (1) este supusă următoarelor limite: a) nu va depăşi 5% din totalul veniturilor estimate a fi încasate pe durata anului bugetar în care se face împrumutul; b) în condiţiile prevederilor lit. a), autorităţile administraţiei publice locale nu pot angaja împrumuturi mai mari decât fondurile pe care le pot rambursa pe durata aceluiaşi an bugetar. Rambursarea fondurilor împrumutate va fi garantată cu veniturile estimate a fi încasate în anul bugetar respectiv, în condiţiile respectării garantării, prin venituri, a celorlalte datorii publice locale. În situaţia în care împrumutul nu a fost restituit până la 31 decembrie, direcţiile generale ale finanţelor publice sunt autorizate să execute contul unităţii administrativ-teritoriale în cauză. 6. Verificări excepţionale Activitatea autorităţilor administraţiei publice locale va fi supusă unei verificări excepţionale de către Curtea de Conturi, în următoarele situaţii: a) autoritatea administraţiei publice locale nu îşi rambursează toate obligaţiile de plată pe termen scurt până la sfârşitul anului bugetar în care au fost angajate împrumuturile; b) dacă, la un anumit moment pe durata anului bugetar, datoriile pe termen scurt ale autorităţii administraţiei publice locale depăşesc limita stabilită la art. 61 alin (2) lit. a) din O.U.G. nr. 45/200315. Curtea de Conturi va solicita autorităţilor administraţiei publice locale care se află în una din situaţiile specificate să întocmească şi să depună un plan de redresare la Curtea de Conturi şi la direcţia generală

15

A se vedea paragraful 5, alin. 2 lit. a. din secţiunea de faţă. 193

a finanţelor publice, prin care acestea se obligă să se supună prevederilor art. 61 alin. (2) din O.U.G. nr. 45/2003, în termen de 12 luni. Ministerul Finanţelor Publice poate acorda din disponibilităţile contului curent general al trezoreriei statului împrumuturi cu dobândă autorităţilor administraţiei publice locale, în cadrul planului de redresare, cu respectarea prevederilor art. 59 alin. (4) şi cu condiţia ca acestea să se angajeze la rambursarea acestor fonduri într-un termen stabilit de Ministerul Finanţelor Publice, dar care nu poate depăşi 2 ani. Autorităţile administraţiei publice locale vor raporta lunar la Curtea de Conturi şi la direcţia generală a finanţelor publice modul de realizare a măsurilor cuprinse în planul de redresare.
SECŢIUNEA a VIII-a FINANŢAREA INSTITUŢIILOR PUBLICE LOCALE

1. Finanţarea instituţiilor publice – surse Finanţarea cheltuielilor curente şi de capital ale instituţiilor publice se asigură astfel: a) integral din bugetul local; b) din venituri proprii şi subvenţii acordate de la bugetul local; c) integral din veniturile proprii Instituţiile publice, finanţate integral din bugetul local, varsă veniturile realizate la acest buget. 2. Venituri proprii ale instituţiilor publice locale Veniturile proprii ale instituţiilor publice, finanţate în condiţiile paragrafului 1 lit.b) şi c), se încasează, se administrează, se utilizează şi se contabilizează de către acestea, potrivit dispoziţiilor legale. Veniturile proprii ale bugetelor instituţiilor publice, astfel finanţate, provin din: prestări de servicii, chirii, manifestări culturale şi sportive, concursuri artistice, publicaţii, prestaţii editoriale, studii, proiecte, valorificări de produse din activităţi proprii sau anexe şi altele. 3. Bunuri materiale şi fonduri băneşti primite de instituţiile publice locale Instituţiile publice mai pot folosi pentru desfăşurarea activităţii lor bunuri materiale şi fonduri băneşti primite de la persoane juridice şi fizice, sub forma de donaţii şi sponsorizări, cu respectarea dispoziţiilor legale.
194

Fondurile băneşti acordate de persoanele juridice şi fizice, primite în condiţiile menţionate în situaţia instituţiilor publice, finanţate integral de la buget, sunt vărsate direct la bugetul local din care se finanţează acestea. Cu aceste sume se majorează veniturile şi cheltuielile bugetului local, iar fondurile se vor utiliza cu respectarea destinaţiilor stabilite de transmiţător. Cu fondurile băneşti acordate de persoanele juridice şi fizice în situaţia instituţiilor publice finanţate potrivit prevederilor art. 63 alin. (1) lit. b) şi c), se vor majora bugetele de venituri şi cheltuieli ale acestora. Aceste instituţii au obligaţia de a prezenta, în anexa la contul de execuţie bugetară trimestrială şi anuală, situaţia privind sumele primite şi utilizate în aceste condiţii şi cu care a fost majorat bugetul de venituri şi cheltuieli. Bunurile materiale primite de instituţiile publice se înregistrează în contabilitatea acestora. 4. Excedentele bugetare Excedentele rezultate din execuţia bugetelor instituţiilor publice, finanţate în condiţiile art. 63 alin. (1) lit. b), se regularizează la sfârşitul anului cu bugetele locale din care sunt finanţate, în limita sumelor primite de la acestea, dacă legea nu prevede altfel. Excedentele rezultate din execuţia bugetelor instituţiilor publice, finanţate integral din venituri proprii, rămân la dispoziţia acestora, urmând a fi folosite în anul următor cu aceeaşi destinaţie. Consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz, pot hotărî ca excedentele rezultate din execuţia bugetelor instituţiilor publice subordonate, finanţate integral din venituri proprii, să se preia ca venit la bugetul local, după deducerea sumelor încasate anticipat şi a obligaţiilor de plată 5. Regimul de finanţare a unor activităţi ale instituţiilor publice Consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz, pot aproba înfiinţarea de activităţi integral finanţate din venituri proprii pe lângă unele instituţii publice, finanţate integral de la bugetul local, stabilind totodată domeniul de activitate, categoriile de venituri, natura cheltuielilor, sistemul de organizare şi funcţionare a acestor activităţi. Bugetele de venituri şi cheltuieli pentru activităţile finanţate integral din venituri proprii se aprobă o dată cu bugetul instituţiei publice de care aparţin.
195

În situaţia nerealizării veniturilor prevăzute în bugetele activităţilor finanţate integral din venituri proprii, cheltuielile vor fi efectuate în limita veniturilor realizate. Excedentele rezultate din execuţia bugetelor de venituri şi cheltuieli ale activităţilor finanţate integral din venituri proprii se reportează în anul următor cu aceeaşi destinaţie sau se preiau ca venit la bugetul local, potrivit hotărârii consiliului local, judeţean şi Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după caz. 6. Împrumuturi temporare pentru unele activităţi sau instituţii publice În cazul în care la înfiinţarea, în subordinea unor ordonatori principali de credite, a unor instituţii şi servicii publice sau a unor activităţi finanţate integral din venituri proprii, acestea nu dispun de fonduri suficiente, în baza documentaţiilor temeinic fundamentate, consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz, pot aproba împrumuturi fără dobândă din bugetul local, pe bază de convenţie. Împrumuturile acordate vor fi rambursate integral în termen de un an de la data acordării. În situaţia nerambursării împrumuturilor la termenul stabilit, se vor aplica majorări de întârziere la nivelul celor existente pentru creanţele bugetare, potrivit legii16. 7. Execuţia de casă a bugetelor instituţiilor publice locale Instituţiile şi serviciile publice, indiferent de sistemul de finanţare şi de subordonare, inclusiv activităţile de pe lângă unele instituţii publice, finanţate integral din venituri proprii, efectuează operaţiunile de încasări şi plăţi prin unităţile teritoriale ale trezoreriei statului în a căror rază îşi au sediul şi unde au deschise conturile de venituri, cheltuieli şi disponibilităţi. Instituţiile publice au obligaţia de a transmite bugetul aprobat potrivit prevederilor prezentei ordonanţe de urgenţă la unitatea teritorială a trezoreriei statului.

O.U.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată în „Monitorul Oficial” nr. 863 din 26 septembrie 2005, cu modificările ulterioare. 196

16

GHIDUL STUDENTULUI Concepte-cheie • Autonomie financiară locală • Carta Europeană a Autonomiei Locale • Buget local • Buget local pe ansamblul judeţului, respectiv al Municipiului Bucureşti • Autorităţi ale administraţiei publice locale • Contabil • Consolidare • Cotă defalcată • Credite destinate unor acţiuni multianuale • Credite de angajament • Credit bugetar • Contribuţie • Datorie publică locală • Echilibru bugetar • Fonduri publice locale • Fond de risc • Fond de rulment • Garanţie locală • Sume defalcate • Lichidarea cheltuielilor • Ordonanţarea cheltuielilor • Ordonatori de credite • Vărsământ • Virare de credite bugetare • Taxe speciale • Cote defalcate din impozitul pe venit sau din unele venituri ale bugetului de stat • Transferuri consolidate pentru bugetele locale • Deschiderea de credite bugetare • Principiul separării atribuţiilor • Serviciul datoriei publice locale • Datoria publică locală A.

197

B.

Teme pentru dezbateri • Măsurile legislative şi alte documente care asigură autonomia financiară locală • Categoriile de bugete locale • Regimul juridic al veniturilor şi cheltuielilor bugetelor locale • Principiile bugetare – definire, particularităţi • Reguli bugetare – interziceri, limitări • Aprobarea bugetelor locale • Competenţe şi responsabilităţi privind finanţele publice locale • Categoriile şi competenţele ordonatorilor de credite –responsabilităţi • Controlul financiar intern şi al Curţii de Conturi • Elaborarea, conţinutul şi structura proiectelor de bugete locale • Categoriile de venituri ale bugetelor locale, pe surse de venit • Colaborare, cooperare, asociere, înfrăţire, aderare, pentru realizarea unor lucrări şi servicii publice • Fond de rezervă bugetară – destinaţii, majorare • Calendarul bugetar • Aprobarea şi centralizarea bugetelor locale • Investiţiile publice locale • Principii de execuţie bugetară • Repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor bugetare – factori, aprobare • Fazele execuţiei bugetare • Contul anual de execuţie bugetară • Execuţia de casă a bugetelor locale • Principii ale încheierii execuţiei bugetare • Regimul juridic al împrumuturilor – aprobare, datoria publică locală, contractare, fond de risc, verificări excepţionale • Finanţarea instituţiilor publice

198

CAPITOLUL VIII FINANŢAREA INSTITUŢIILOR PUBLICE

1. Bugetele instituţiilor publice Proiectele bugetelor instituţiilor publice se elaborează de către organele de conducere ale acestora, ţinând seama de normele stabilite de Ministerul Finanţelor Publice, emise în baza competenţei prevăzute de Legea privind finanţele publice1. Bugetele instituţiilor publice, conform art. 16 din Legea privind finanţele publice, se aprobă, în mod diferit, în raport cu sursa de finanţare. Astfel: a) bugetele instituţiilor publice autonome, de către organele abilitate prin legi speciale; b) bugetele instituţiilor publice finanţate parţial din bugetul de sat şi bugetul asigurărilor sociale de stat, prin lege, ca anexe la bugetul ordonatorului principal de credite; c) bugetele instituţiilor publice finanţate integral din bugetul de stat sau din bugetele locale, de către ordonatorul de credit ierarhic superior al instituţiei publice; d) bugetele instituţiilor publice care se finanţează integral din venituri proprii, de către organul de conducere al instituţiei respective, cu acordul ordonatorului de credite ierarhic superior. 2. Sursele de finanţare a instituţiilor publice În raport cu sursele de finanţare a cheltuielilor de funcţionare şi de investiţii ale instituţiilor publice, putem distinge următoarele situaţii: a) finanţarea integrală din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele locale, în funcţie de subordonarea instituţiilor publice; b) finanţarea din venituri proprii şi subvenţii (alocaţii) acordate de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele locale, în funcţie de subordonarea instituţiei publice;
Legea nr. 500/2002, publicată în „Monitorul Oficial” nr. 579 din 13 august 2002, a intrat în vigoare la data de 1 ianuarie 2003. 199
1

c) finanţarea integrală din venituri proprii; d) finanţarea din fondurile speciale, pentru anumite cheltuieli stabilite de lege a se finanţa din aceste fonduri (nu se aplică în cazul instituţiilor de subordonare locală). Instituţiile publice pot beneficia de alocaţii bugetare nerambursabile, pe care le cuprind în bugetul propriu, în scopul realizării unor obiective sau programe în condiţiile legii. Veniturile realizate de instituţiile publice finanţate integral de la bugetele publice se varsă la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat sau bugetele locale, după caz, în funcţie de subordonarea lor. Instituţiile publice mai pot utiliza, pentru desfăşurarea sau lărgirea activităţii lor, mijloace materiale şi băneşti primite de la persoane juridice sau fizice, sub formă de donaţii sau sponsorizări, cu respectarea prevederilor legale. Aceste mijloace se gestionează potrivit normelor legale privind finanţele publice şi cu respectarea destinaţiilor stabilite de către transmiţători. Finanţarea cheltuielilor unor instituţii publice, în special în domeniul social-cultural, indiferent de subordonare, se asigură atât din bugetul de stat, cât şi din bugetele locale, numai în cazurile în care, prin Legea bugetară anuală sau prin legi speciale (spre exemplu, Legea învăţământului), se stabilesc categoriile de cheltuieli care se finanţează din fiecare buget. Provenienţa veniturilor proprii ale instituţiilor publice poate fi diversă. Aceste venituri pot proveni din taxe, chirii, manifestări culturale şi sportive, concursuri artistice, publicaţii, impresariat, exploatarea firmelor, prestaţii editoriale, studii, proiecte, prestări de servicii, lucrări, exploatări ale unor bunuri pe care le au în administrare şi altele stabilite în condiţiile legii. 3. Bugetele de venituri şi cheltuieli ale unor activităţi Bugetele de venituri şi cheltuieli pentru activităţile finanţate integral din venituri proprii se întocmesc o dată cu bugetul instituţiei publice de care aparţin şi se aprobă o dată cu bugetul acesteia, în condiţiile art. 16 din Legea nr. 500/2002 (examinată anterior). În situaţia nerealizării veniturilor prevăzute în bugetul de venituri şi cheltuieli ale activităţilor finanţate integral din venituri proprii, cheltuielile vor fi efectuate în limita veniturilor realizate. O prevedere deosebită este stabilită în art. 69 al Legii nr. 500/2002. Astfel, se prevede că în cazul în care la înfiinţarea, în subordinea unor ordonatori principali de credite, a unor instituţii publice sau a unor activităţi
200

finanţate integral din venituri proprii, acestea nu dispun de fonduri suficiente, în baza unor documente temeinic fundamentate, ordonatorii principali de credite pot acorda împrumuturi fără dobândă din bugetul propriu, pe bază de convenţie. Aceste împrumuturi trebuie rambursate integral în termen de 6 luni de la data acordării. Excedentele anuale rezultate din execuţia bugetelor instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii rămân la dispoziţia acestora, urmând a fi folosite în anul următor cu aceeaşi destinaţie. Bugetele instituţiilor publice finanţate din venituri proprii se prezintă distinct ca anexă la bugetul ordonatorului principal de credite. 4. Execuţia de casă a bugetelor instituţiilor publice Instituţiile publice, indiferent de sistemul de finanţare şi de subordonare, inclusiv activităţile de pe lângă unele instituţii publice, finanţate integral din venituri proprii, efectuează operaţiunile de încasări şi plăţi prin unităţile teritoriale ale trezoreriei statului în a căror rază îşi au sediul şi la care au deschise conturile de venituri, cheltuieli şi disponibilităţi. Este instituită interdicţia ca instituţiile publice să efectueze operaţiunile de încasări şi plăţi de mai sus prin bănci comerciale. Instituţiile publice au obligaţia de a transmite bugetul aprobat în condiţiile menţionate la unitatea teritorială a trezoreriei statului. Pentru funcţionarea unor servicii locale, create în interesul persoanelor fizice şi juridice, Consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz, au competenţa de a stabili taxe speciale. Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 45/2003 (în vigoare de la 1 ianuarie 2004) conţine prevederi detaliate, specifice pentru finanţarea instituţiilor publice locale, care au fost examinate2. 5. Noţiunea de instituţii publice În frecvente cazuri se pune întrebarea: Care sunt acele persoane juridice pe care le includem în noţiunea de „instituţii publice”? În consecinţă, Legea finanţelor publice3 stabileşte că noţiunea de instituţii publice cuprinde: a) Parlamentul României; b) Administraţia Prezidenţială;

2 3

A se vedea Capitolul VII, Secţiunea a VIII-a. Art.2, pct.30 din Legea nr. 500/2002. 201

c) ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice, centrale şi locale; d) alte autorităţi publice; e) instituţii publice autonome; f) instituţiile de subordonare centrală sau locală, indiferent de modul de finanţare a activităţii acestora. Sfera noţiunii de „instituţii publice”, astfel cum este stabilită prin Legea nr. 500/2002, este specifică domeniului finanţelor publice. În alte domenii, este posibil ca sfera de cuprindere a noţiunii de „instituţii publice” să fie alta, respectiv mai largă sau mai restrânsă, după caz. GHIDUL STUDENTULUI A. Concepte - cheie • Bugetele instituţiilor publice • Bugetele instituţiilor publice autonome • Surse de finanţare • Investiţiile instituţiilor publice • Finanţare integrală din venituri proprii • Donaţii şi sponsorizări • Alocaţii bugetare nerambursabile • Împrumuturi fără dobândă • Instituţii publice autonome B. Teme pentru dezbateri • Categoriile de bugete ale instituţiilor publice • Sursa de finanţare a bugetelor instituţiilor publice • Veniturile realizate de instituţiile publice • Provenienţa veniturilor proprii ale instituţiilor publice • Bugetele de venituri şi cheltuieli ale unor activităţi • Condiţiile de acordare a unor împrumuturi fără dobândă • Execuţia de casă a bugetelor instituţiilor publice • Sfera noţiunii de instituţii publice

202

CAPITOLUL IX CREDITUL PUBLIC

SECŢIUNEA I NOŢIUNI INTRODUCTIVE

1. Definiţia şi categoriile de credit Noţiunea de credit este folosită cu multiple sensuri, în diferitele domenii ale activităţii economice şi sociale. În accepţiunea cea mai frecventă, creditul reprezintă relaţia prin care o persoană, numită creditor, acordă în prezent unei alte persoane, numită debitor, bani sau alte valori pentru a le restitui în valori echivalente sau în alte forme, la o dată viitoare, determinată, numit scadenţă1. Necesitând restituirea în viitor, creditul implică, ca regulă, rambursarea unei valori mai mari decât cea împrumutată, diferenţa constituind-o dobânda. Creditul a dobândit o largă răspândire şi o deosebită importanţă mai cu seamă în domeniul comercial şi cel financiar-bancar. Astfel se explică şi numeroasele categorii de credite pe care le cunoaşte economia de piaţă. Ne vom opri numai la clasificarea creditelor după câteva criterii mai frecvent utilizate în literatura de specialitate şi în reglementările legale2. În raport de calitatea creditorului, avem: a) credit bancar, care este acordat de bănci sau alte instituţii financiare; b) credit comercial, care este acordat de către furnizor cumpărătorului în cadrul raporturilor comerciale, cu ocazia vânzării-cumpărării mărfurilor; c) credit bugetar, care se acordă de la bugetele publice, potrivit destinaţiei stabilită de legea bugetară; d) credit public, care se acordă statului prin subscripţie publică de titluri de credit.
A se vedea: Gh. D. Bistriceanu, C. G. Demetrescu, E. I. Macovei, Lexicon de finanţe-credit, contabilitate şi informatică financiar-contabilă, vol.I, Finanţe şi credit, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1981, p. 217; Dicţionar juridic de comerţ exterior, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1986, p.133, coordonatori B. Ştefănescu, O. Căpăţână. 2 A se vedea I. Condor, Drept Financiar, Editor „Monitorul Oficial” R.A., Bucureşti, 1994, p.360-361. 203
1

Din punct de vedere al calităţii debitorului3, putem împărţi creditele în: a) privat, acordat în general pe bază de efecte de comerţ (cambie, bilete la ordin); b) public, acordat de regulă pe bază de bonuri de tezaur. După obiectul creditării, avem: a) credit de producţie, utilizat la finanţarea unor activităţi de producţie din diferite domenii de activitate (industrie, transporturi, agricultură etc.); b) credit de comerţ, care se foloseşte pentru a înlesni schimburile economice, atât interne, cât şi externe; c) credit de consum, care se utilizează în cazul vânzării în rate sau cu plata amânată (total sau parţial) a bunurilor de consum. În funcţie de durata de rambursare, creditul poate fi: a) pe termen scurt, în general, până la un an; b) pe termen mijlociu, de regulă între 1 şi 5 ani; c) pe termen lung, peste 5 ani. Din punct de vedere al garanţiilor ce se cer a fi date, creditele se împart în: a) credit real (sau acoperit), care se acordă pe temeiul unei garanţii mobiliare sau imobiliare pe care debitorul trebuie s-o constituie în favoarea creditorului; b) credit personal, care se acordă pe bază de încredere în bonitatea şi buna-credinţă a debitorului, fără a se constitui o garanţie mobiliară sau imobiliară (adică reală). După spaţiul geografic, distingem4: a) credit intern, care se acordă între parteneri din cadrul economiei naţionale a unui stat; b) credit extern sau internaţional, care se stabileşte între părţi aparţinând unor ţări diferite. 2. Termeni şi expresii privind datoria publică Legea datoriei publice, nr. 313/20045, care reglementează sfera de cuprindere, scopul contractarea, rambursarea, înregistrarea, raportarea şi administrarea datoriei publice, prevede definiţii ale unor termeni şi expresii
A se vedea: C. G. Kiriţescu, Moneda, Mică enciclopedie, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1982, p.109; International Tax Glossary, Second edition, editor International Bureau of Fiscal Documentation, Amsterdam, 1992, p. 62-63. 4 A se vedea I. Gliga, Drept financiar public, Editura ALL, Bucureşti, 1994, p.278. 5 M. Of. nr. 577 din 29 iunie 2004, în vigoare de la 1 ianuarie 2005. 204
3

pe care le reproducem, fiind necesare pentru înţelegerea şi aplicarea acestei importante instituţii juridico-financiare. Izvorând din lege, înseamnă că avem definiţii legale, a căror utilizare înlătură interpretările diferite ce se nasc din definiţii doctrinare a căror varietate este, uneori destul de mare, afectând aplicarea unitară a reglementării legale. Iată care este înţelesul dat de Legea nr. 313/2004 următorilor termeni şi expresii: 1) stat – desemnează România, ale cărei interese sunt reprezentate de Guvern; 2) datorie publică guvernamentală – totalitatea obligaţiilor financiare interne şi externe ale statului, la un moment dat, provenind din împrumuturile contractate direct sau garantate de Guvern, prin Ministerul Finanţelor Publice, în numele României, de pe pieţele financiare; 3) datorie publică locală – totalitatea obligaţiilor financiare interne şi externe ale autorităţilor administraţiei publice locale, la un moment dat, provenind din împrumuturi contractate direct sau garantate de acestea de pe pieţele financiare; 4) datorie publică6 – datoria publică guvernamentală la care se adaugă datoria publică locală. În scopul evaluării datoriei publice a României, orice obligaţie exprimată în valută este calculată în monedă naţională, utilizându-se cursul valutar comunicat de Banca Naţională a României valabil în ultima zi din perioada pentru care se face raportarea; 5) datorie publică guvernamentală internă – partea din datoria publică guvernamentală care reprezintă totalitatea obligaţiilor financiare ale statului, provenind din împrumuturi contractate direct sau garantate de stat, de la persoane fizice sau juridice rezidente în România, în lei sau în valută, în conformitate cu prevederile legii menţionate sau ale altor legi speciale, inclusiv sumele utilizate temporar din disponibilităţile contului curent general al Trezoreriei Statului pentru finanţarea temporară a deficitelor bugetare; 6) datorie publică guvernamentală externă – partea din datoria publică guvernamentală reprezentând totalitatea obligaţiilor financiare ale statului, provenind din împrumuturi contractate direct sau garantate de stat de la persoane fizice sau juridice nerezidente în România; 7) datorie publică locală internă – partea din datoria publică locală care reprezintă totalitatea obligaţiilor financiare ale autorităţilor administraţiei publice locale, provenind din împrumuturi contractate direct sau garantate de acestea, de la persoane fizice sau juridice rezidente din România;
John Downes, Jordan Elliot Goodman, Dictionary of Finance and Investment Terms, Third Edition, Barron’s Financial Guides, New York, 1991, p. 99-100. 205
6

8) datorie publică locală externă – partea din datoria publică locală reprezentând totalitatea obligaţiilor financiare ale autorităţilor administraţiei publice locale, provenind din împrumuturi contractate direct sau garantate de acestea, de la persoane fizice sau juridice rezidente din România; 9) serviciul datoriei publice –- totalitatea sumelor reprezentând rate de capital, dobânzi, comisioane şi alte costuri aferente datoriei publice, conform acordurilor sau contractelor de împrumut, la o anumită dată sau pentru o perioadă determinată; 10) garanţie de stat – angajamentul asumat în contul şi în numele statului de către Guvern prin Ministerul Finanţelor Publice, în calitate de garant, de a plăti la scadenţă obligaţiile neonorate ale garantului, în condiţiile legii; 11) registrul datoriei publice – baza de date organizată pe suport magnetic şi/sau hârtie care evidenţiază situaţia datoriei publice în ordine cronologică şi care are patru componente: subregistrul datoriei publice guverna-mentale interne, subregistrul datoriei publice guvernamentale externe, subregistrul datoriei publice locale interne, subregistrul datoriei publice locale externe, fiecare din aceste patru subregistre având două poziţii distincte, şi anume pentru datoria publică directă şi pentru datoria publică garantată; 12) împrumut de stat – obligaţia generată de un contract prin care statul, în calitate de împrumutat, obţine fonduri financiare de la o persoană fizică sau juridică creditoare şi se angajează să le ramburseze, împreună cu dobânda şi cu alte costuri aferente, într-o perioadă specificată; 13) titlu de stat – instrument financiar care atestă datoria publică sub formă de bonuri, certificate de trezorerie, inclusiv certificatele de trezorerie pentru populaţie nerăscumpărate la scadenţă şi transformate în certificate de depozit sau alte instrumente financiare constituind împrumuturi ale statului în monedă naţională sau valută, pe termen scurt, mediu şi lung. Acestea pot fi emise în formă materializată sau dematerializată7, nominative sau la purtător, şi pot fi negociabile sau nenegociabile; 14) termen scurt – durata de rambursare nu depăşeşte 1 an; 15) termen mediu – durata de rambursare este mai mare de 1 an, dar nu depăşeşte 5 ani; 16) termen lung – durata de rambursare depăşeşte 5 ani; 17) titlu de stat pe termen scurt – bonul de tezaur şi certificatul de trezorerie, fie purtător de dobândă, fie cu discont, cu scadenţă de până la 1 an inclusiv, precum şi alte instrumente financiare ce pot fi create de emitent, în condiţiile legii;
Cu privire la cele 2 forme (materializată şi dematerializată) ale titlurilor de credit, a se vedea paragraful 1 din secţiunea a IV-a a capitolului de faţă. 206
7

18) titlu de stat pe termen mediu sau lung – obligaţiune de stat cu o scadenţă de peste 1 an şi maximum 5 ani de la emisiune, respectiv de peste 5 ani de la emisiune, fie purtătoare de dobândă, fie cu discont, emis conform clauzelor împrumutului de stat; 19) titlu de stat cu dobândă – titlu de stat care are o valoare nominală la care se plăteşte o dobândă stabilită, la date specificate; 20) titlu de stat cu discont – titlu de stat fără cupon de dobândă, care este vândut la o valoare mai mică decât valoarea sa nominală; 21) capital aferent titlurilor de stat purtătoare de dobândă – suma împrumutată de la cel care oferă împrumutul, la data efectuării emisiunii titlurilor de stat purtătoare de dobândă; 22) capital aferent titlurilor de stat cu discont – suma împrumutată de la cel care oferă împrumutul, la data efectuării emisiunii titlurilor de stat cu discont, la valoarea care reprezintă preţul titlurilor de stat cu discont; 23) autorizare bugetară permanentă – autorizarea Guvernului de a majora, în situaţii excepţionale, prevederile bugetare din bugetul de stat aferente plăţii dobânzilor, comisioanelor şi altor costuri aferente datoriei publice prin diminuarea corespunzătoare a prevederilor bugetare de la alte capitole bugetare; 24) titlu de stat dematerializat – titlu de stat care se evidenţiază prin înregistrare în cont; 25) titlu de stat materializat – titlu de stat în formă fizică; 26) sistem de înregistrare în cont – sistemul operaţional prin intermediul căruia titlurile de stat sunt emise în formă dematerializată, înregistrarea lor fiind efectuată de către Ministerul Finanţelor Publice sau de agentul desemnat de acesta; 27) preţul titlului de stat – suma plătită de cumpărătorii titlurilor de stat; 28) valoarea nominală a titlului de stat – valoarea unui titlu de stat, rambursabilă la scadenţă; 29) primă – diferenţa dintre preţul unui titlu de stat la emisiune şi valoarea sa nominală, dacă preţul este mai mare decât valoarea nominală; 30) discont – diferenţa dintre preţul unui titlu de stat la emisiune şi valoarea sa nominală, dacă preţul este mai mic decât valoarea nominală; 31) rata dobânzii – dobânda exprimată în procente pe an, plătită pentru capitalul unui împrumut sau titlu de stat purtător de dobândă; 32) rata variabilă a dobânzii – rata dobânzii unui împrumut sau titlu de stat purtător de dobândă, care se modifică la intervale de timp, în conformitate cu un indice, o formulă sau un alt criteriu, după cum este prevăzut în clauzele contractului de împrumut sau ale prospectului de emisiune; 33) data scadenţei – data la care valoarea nominală şi ultima tranşă de dobândă, aferente unui împrumut sau titlu de stat purtător de dobândă, ori
207

valoarea nominală a unui titlu de stat cu discont devin exigibile, în conformitate cu clauzele contractului de împrumut sau ale prospectului de emisiune; 34) data plăţii dobânzii – data desemnată pentru plata dobânzii aferente unui împrumut sau unei anumite serii de titluri de stat, purtătoare de dobândă; 35) data rambursării în avans – data rambursării unui împrumut, anterioară scadenţei acestuia; 36) fond de risc – fondul constituit la Ministerul Finanţelor Publice din sumele provenite din comisioanele primite de la beneficiarii împrumuturilor contractate de stat prin Ministerul Finanţelor Publice şi subîmprumutate acestora şi ale celor garantate de stat prin Ministerul Finanţelor Publice, precum şi din alte surse prevăzute de lege; 37) Comitetul Interministerial de Garanţii şi Credite de Comerţ Exterior – organismul care examinează şi avizează, potrivit competenţelor, emiterea de garanţii de stat pentru împrumuturile contractate de agenţii economici, precum şi subîmprumuturile acordate de către Ministerul Finanţelor Publice, ale cărui componenţă şi competenţe se aprobă prin hotărâre a Guvernului8; 38) Comisia de Autorizare a Împrumuturilor Locale – comisie care examinează şi avizează, potrivit competenţelor, contractarea de împrumuturi şi emiterea de garanţii de către autorităţile administraţiei publice locale, ale cărei componenţă şi competenţe se aprobă prin hotărâre a Guvernului9; 39) plafon de îndatorare publică – totalitatea obligaţiilor financiare pe care le pot contracta şi garanta autorităţile administraţiei publice centrale şi autorităţile administraţiei publice locale pe o perioadă de 1 an, care este stabilit anual prin lege. Plafonul de îndatorare publică cuprinde plafonul de îndatorare publică internă şi plafonul de îndatorare publică externă, care se stabilesc ca sumă maximă a împrumuturilor interne, respectiv externe pe care le pot contracta şi garanta autorităţile administraţiei publice centrale şi autorităţile administraţiei publice locale pe o perioadă de 1 an; 40) scrisoare de garanţie – documentul care atestă garanţia de stat; 41) contul curent general al Trezoreriei Statului – contul în care statul colectează toate veniturile publice şi din care se efectuează toate cheltuielile publice, dacă nu este prevăzut altfel prin lege; 42) instituţie financiară internaţională – organizaţie internaţională multilaterală, constituită în scopul dezvoltării relaţiilor economice şi financiare dintre state, al promovării cooperării monetare internaţionale, al facilitării dezvoltării comerţului internaţional, care operează în concordanţă
A se vedea H.G. nr. 844/1991 privind înfiinţarea Comitetului Interministerial de Garanţii şi Credite de Comerţ Exterior, în M.Of. nr. 3 din 15 ianuarie 1992. 9 H. G. nr 158/2005 privind Constituirea, stabilirea componenţei şi competenţelor Comisiei de Autorizare a Împrumuturilor Locale, în M.Of. nr. 220 din 16 martie 2005. 208
8

cu principiile bancare şi comerciale, acordă credite şi garanţii pentru proiectele de dezvoltare economică, socială şi de investiţii în domeniul public şi privat, în ţările afiliate la acest organism; 43) beneficiar final al acordului de împrumut subsidiar – orice agent economic sau autoritate a administraţiei publice, desemnate prin hotărâre a Guvernului sau prin lege de ratificare a împrumutului, după caz; 44) beneficiar de garanţie de stat – orice agent economic sau autoritate a administraţiei publice, desemnate prin hotărâre a Guvernului, pentru care se prevede ca rambursarea împrumutului garantat de stat să se facă din surse proprii, fără a afecta bugetul general consolidat, sau în cazul garanţiilor acordate autorităţilor administraţiei publice locale, se prevede ca rambursarea împrumutului garantat de stat să se facă din surse ale bugetelor locale; 45) buget general consolidat – conform definiţiei prevăzute la art. 2 pct.7 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările ulterioare; 46) operaţiuni la vedere (spot) – operaţiune de vânzare/cumpărare de valută, cu decontare în maximum 2 zile de la data încheierii tranzacţiei, la cursul valutar stabilit între părţi (curs spot), dacă părţile nu convin altfel; 47) operaţiune la termen (forward) – operaţiune de vânzare/cumpărare de valută, cu decontare într-un termen mai mare de 2 zile lucrătoare de la data încheierii tranzacţiei, la cursul valutar stabilit între părţi (curs forward). În cazul în care aceasta este o zi nelucrătoare, decontarea are loc în următoarea zi lucrătoare, dacă părţile nu convin altfel; 48) swap valutar10 – operaţiune de cumpărare şi vânzare simultană a aceleiaşi sume în valută cu aceeaşi contrapartidă, cu decontarea la două date de valută diferite (de regulă, spot şi forward), la cursuri de schimb stabilite (spot şi forward)) la data tranzacţiei; 49) swap pe rata dobânzii – operaţiune de schimbare a ratei de dobândă, pe baza unui acord contractual între două părţi, prin care fiecare parte este de acord să facă plăţi periodice celeilalte părţi, într-un interval definit de timp, în aceeaşi valută, reprezentând dobânda calculată în baza unei rate fixe, pentru o parte, şi variabile, pentru cealaltă parte, aplicabile la acelaşi capital; 50) data valutei – data la care se face decontarea tranzacţiei; 51) data tranzacţiei – data la care se încheie tranzacţia; 52) schimbarea valutei de contract a unui împrumut – decizia Ministerului Finanţelor Publice de redenominare valutară a unui împrumut şi a condiţiilor financiare, în baza condiţiilor de piaţă, de comun acord cu împrumutătorul;
Costin Kiriţescu, Emilian M. Dobrescu, Băncile. Mică enciclopedie, Editura „Expert”, Bucureşti, 1998, p. 310-311. 209
10

53) redeschiderea emisiunilor de titluri de stat – operaţiunea prin care Ministerul Finanţelor Publice decide atragerea de sume suplimentare de la investitori, prin intermediul unei emisiuni de titluri de stat aflate deja în portofoliul acestuia. Normele metodologice de aplicare a prevederilor Legii datoriei publice nr.313/2004, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 2.415/200411, completează definiţiile de mai sus, respectiv cu noţiunea „administrarea datoriei publice”. Astfel, prin administrarea datoriei publice se înţelege ansamblul operaţiunilor generate de datoria publică privind dimensionarea, structurarea, contractarea, derularea potrivit caracteristicilor stabilite, refinanţarea/rambursarea, înregistrarea şi raportarea acesteia12. 3. Necesitatea creditului public Veniturile principale ale unui stat provin din impozite şi taxe, deci din venituri fiscale. Fiscalitatea însă nu poate depăşi un anumit prag (o anumită limită), deoarece devine o frână în calea dezvoltării economice şi, ca atare, conduce, în timp, la reducerea veniturilor fiscale totale. În acelaşi timp, apar situaţii când nu se pot încasa la timp unele impozite şi taxe, dar este necesară efectuarea unor plăţi de la bugetul public. În aceste condiţii, pentru acoperirea cheltuielilor publice ce depăşesc veniturile fiscale sau pentru acoperirea unor goluri temporare de venituri, statul recurge la venituri extraordinare, dintre care cele mai importante sunt împrumuturile publice. Studiul împrumuturilor publice este de o importanţă capitală în domeniul finanţelor şi pune probleme de o gravitate excepţională. Uşurinţa cu care se recurge la aceste operaţiuni, practica lor din ce în ce mai pregnantă, comodă pentru parlamentele preocupate exclusiv de popularitate şi pentru guvernanţi, care, ignorând de multe ori latura consecinţelor grave, se lasă antrenaţi numai de facilitatea aparentă a operaţiunii, relevă importanţa problemei şi interesul unui examen aprofundat13. Într-adevăr, statul trebuie să recurgă cu multă prudenţă la împrumuturi publice tocmai din cauza uşurinţei cu care se cheltuiesc banii proveniţi din astfel de surse14.
M.Of. nr. 57 din 18 ianuarie 2005. În acelaşi sens a se vedea Elena Doina Leonte, Gestiunea datoriei publice, Editura Fundaţiei România de Mâine, Bucureşti, 2004, p.7. 13 A se vedea M. Lăzeanu, Curs de ştiinţă şi legislaţie financiară, Editura M. Bădeanu, Bucureşti, 1942, p. 709. 14 A se vedea E.D.Dascălu, D.R. Ruşanu, Finanţe publice, Editura Fundaţiei România de Mâine, Bucureşti, 2005, p.238. 210
12 11

În toate cazurile când statul este nevoit să recurgă la împrumuturi, se afirmă că statul apelează la credit public, contractând împrumuturi sau atrăgând la dispoziţia sa o parte din veniturile băneşti temporar disponibile ale populaţiei prin casele de economii (denumite şi „bănci de economie”). Creditul public este formă a capitalului de împrumut care apare pe piaţa capitalului bănesc de împrumut15. În consecinţă, creditul public devine o formă de atragere a unor mijloace băneşti de către stat, în vederea utilizării lor la acoperirea unor goluri temporare de casă sau a unor cheltuieli publice, cum sunt cele de apărare, de sănătate, achitarea unor dobânzi datorate, rambursarea datoriei publice scadente etc. Rambursarea împrumuturilor şi plata dobânzii aferente se realizează, în general, din venituri publice. În general, creditul public îmbracă două forme, şi anume: împrumutul de stat şi depunerile la casele de economii. În doctrina de specialitate se insistă asupra avantajelor şi dezavantajelor împrumuturilor de stat. Într-o sinteză a acestora, profesorul I.Gliga arată următoarele16: a) avantajele împrumuturilor de stat, evidenţiate pentru condiţiile economiilor naţionale liber capitaliste, au fost şi sunt următoarele: – consolidează patrimoniul statului prin valorile viitoare reale create ca urmare a întrebuinţării în folos public a sumelor de bani împrumutate; – sunt mijloace de încurajare a economiilor băneşti şi de activare a unor capitaluri particulare, uşurând plasarea de capital autohton în economia naţională. Aceste avantaje sunt incontestabile însă numai pentru împrumuturile contractate de stat de la cetăţeni şi capitaliştii autohtoni în scopul de investiţii în economia naţională; b) dezavantajele împrumuturilor de stat în statele contemporane sunt următoarele: – angajează generaţiile viitoare, obligându-le să suporte cheltuielile de rambursare/contractate mai ales pe termene îndelungate; – reduc capitalul particular circulant din economia naţională cu consecinţele de împiedicare a procesului normal de dezvoltare a producţiei, influenţează creşterea şi micşorarea capacităţii contributive a cetăţenilor. Din aceste dezavantaje, reducerea capitalului particular este în contradicţie cu avantajul activării mai ales a acelor capitaluri ai căror deţinători nu au curajul de a înfrunta riscurile concurenţei specifice economiei de piaţă.
A se vedea Iulian Văcărel, Finanţele publice. Teorie şi practică, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1981, p. 237. 16 I. Gliga, Dreptul finanţelor publice, Editura ALL, Bucureşti , 1994, p. 276-277. 211
15

Confruntarea avantajelor şi dezavantajelor principale ale împrumuturilor de stat oferă concluzii diferite. Este însă evident că, în general, împrumutul public trebuie considerat un mijloc la care este justificat să se recurgă numai atunci când se dovedeşte inevitabil şi, pe cât posibil, nu în „scopuri de consum”, ci numai „productive”. Cu această ultimă condiţionare, împrumuturile de stat sporesc avuţia naţională – de exemplu, prin modernizarea mijloacelor de comunicaţie şi transport, dezvoltarea resurselor energetice, amplificarea exploatării bogăţiilor naturale etc. –, oferind generaţiilor viitoare avantaje şi posibilităţi sporite de rambursare a respectivelor împrumuturi.
SECŢIUNEA a II-a ÎMPRUMUTURILE DE STAT

1. Utilizarea împrumuturilor de stat În economia de piaţă, persoanele fizice şi juridice îşi plasează capitalurile băneşti temporar disponibile în activităţi productive sau în împrumuturi de stat, cu scopul obţinerii unui anumit profit. În cazul când capitalul împrumutat este folosit pentru scop productiv, deci în calitate de capital, el produce un profit din care se plăteşte dobânda datorată ca preţ al împrumutului contractat. Ne aflăm, în general, în astfel de situaţii, în cazul capitalului bancar folosit în scopuri productive17. În schimb, sumele obţinute prin împrumut de stat sunt utilizate, în principal şi în general, pentru acoperirea cheltuielilor publice, deci fără scop productiv şi nu produc profit, astfel că plata dobânzii şi restituirea sumelor împrumutate se fac din veniturile publice, mai cu seamă din impozite şi taxe. Numai în cazul când, în mod excepţional, împrumutul de stat este utilizat în scop productiv, rambursarea lui şi plata dobânzii se realizează, ca şi în cazul creditului bancar, din preţul produselor sau serviciilor realizate şi profitul obţinut, deci nu din încasări bugetare. În general, cheltuielile publice ordinare, fie ale bugetelor de stat, fie ale bugetelor locale, se acoperă pe seama veniturilor ordinare permanente ale acestora, care sunt prevăzute în bugetele publice respective. Împrumuturile de stat se pot angaja pentru finanţarea unor necesităţi extraordinare, adică pentru acoperirea cheltuielilor publice care nu pot fi suportate din veniturile permanente ale bugetelor publice.
Cu privire la creditul bancar, a se vedea Gh. D. Bistriceanu, M. N. Adochiţei, E. Negrea, Finanţele agenţilor economici, Editura Didactică şi Pedagogică, R. A. Bucureşti, 1995, p.104 şi urm. 212
17

Ca act juridic, împrumutul de stat reprezintă o convenţie încheiată între o persoană juridică sau fizică, în calitate de creditor, şi stat, în calitate de debitor, prin care prima parte acceptă să pună la dispoziţia statului, cu titlu de împrumut, o sumă de bani, iar cea de a doua parte se obligă să o restituie în condiţiile convenite, plătind şi o anumită sumă pentru utilizarea împrumutului. 2. Particularităţi generale Caracterizarea juridică a împrumutului de stat determină şi particularităţile generale ale acestuia, dintre care menţionăm: a) caracterul legal al împrumutului de stat, care în toate ţările moderne constituţionale necesită o autorizaţie prealabilă a puterii legislative, deoarece aceste împrumuturi dau naştere unei obligaţiuni juridice în care subiectul pasiv este însuşi statul. Lipsa completă a unei astfel de autorizaţii a parlamentului poate constitui o cauză de nulitate a împrumutului de stat. În ţara noastră, această particularitate a împrumutului este prevăzută de Legea privind finanţele publice, care condiţionează lansarea împrumutului de stat de existenţa unei legi care să autorizeze efectuarea lui18. În acelaşi sens, Legea privind datoria publică19 prevede că Guvernul poate contracta (angaja), în limita sumei aprobate de Parlament, respectiv în condiţiile legii, împrumuturi interne sau externe; b) natura juridică de contract, încheiat prin acordul de voinţă al părţilor, spre deosebire de veniturile ordinare, permanente ale bugetelor publice, impozitele şi taxele, care sunt stabilite în mod unilateral de către stat, pe baza aşa-zisului „drept regalian” al statului. Această particularitate a împrumutului de stat rezultă şi la noi din Legea privind finanţele publice şi Legea privind datoria publică20. În general, Parlamentul este organul care autorizează împrumutul şi stabileşte condiţiile esenţiale ale acestuia. Guvernul fixează condiţiile secundare, iar Ministerul Finanţelor Publice încheie contractul în numele statului. În ţara noastră, prin Legea privind împrumutul de stat pentru finanţarea deficitului bugetului administraţiei centrale de stat pe anul 1991, prima lege de acest gen după evenimentele din decembrie 1989, Parlamentul României a autorizat direct Ministerul Finanţelor să contracteze, în numele statului, un împrumut de stat în limita sumei de 65,5 miliarde lei, fără a implica şi guvernul în această operaţiune, stabilind totodată, principalele elemente ale împrumutului. În acelaşi sens s-a procedat şi cu împrumutul de stat pentru finanţarea deficitului pe anul 1992.
Legea nr. 500/2002, în M.Of. nr. 597 din 13 august 2002; cu privire la această particularitate, a se vedea I. Gliga, Op. cit., p. 277. 19 Legea nr. 313/2004, în M. Of. nr. 577 din 29 iunie/2004. 20 Legea nr. 313/2004, în M. Of. nr. 577 din 29 iunie/2004. 213
18

În prezent, Legea datoriei publice (art.3) autorizează Guvernul să contracteze împrumuturi de stat interne şi externe numai prin Ministerul Finanţelor Publice; c) caracterul rambursabil al împrumutului de stat, care reprezintă un mijloc de mobilizare la dispoziţia statului a unor sume pe care acesta le va restitui, după o anumită perioadă, creditorilor respectivi. Cu toate acestea, au existat şi împrumuturi „perpetue”, pentru care nu s-a stabilit un termen de restituire (statul restituie când vrea), ci numai obligaţia statului de a plăti anumite dobânzi21; d) caracterul oneros al împrumutului, care se acordă în schimbul unei plăţi suplimentare, separat de rambursarea împrumutului, care se poate stabili sub forma dobânzii şi câştigului22. Din prevederile Legii privind finanţele publice şi ale legilor de autorizare a împrumutului de stat pentru finanţarea deficitului, rezultă că s-a adoptat forma dobânzii. În acelaşi sens este şi Legea privind datoria publică23. Aşa cum s-a arătat mai înainte, în raport de spaţiul geografic, distingem două categorii de împrumuturi şi anume: a) împrumuturile interne, în care părţile aparţin aceluiaşi stat; b) împrumuturile externe, în care părţile contractante aparţin unor ţări di-ferite. Aşa cum rezultă din definiţia legală (citată mai sus), „împrumutul de stat este obligaţia generată de un contract prin care statul, în calitate de împrumutat, obţine fonduri financiare...”, astfel că vom continua incursiunea noastră cu examinarea problemei contractării datoriei publice, care se constituie prin împrumuturile interne şi externe. Doctrina defineşte datoria publică ca fiind totalitatea obligaţiilor băneşti pe care le are statul la un moment dat faţă de creditorii interni şi externi datorate din împrumuturi în monedă naţională şi în valută pe termen scurt, mediu şi lung, contractată de stat în mod direct, sau garantată de stat, inclusiv obligaţiile faţă de trezoreria proprie, pentru sumele avansate temporar pentru acoperirea deficitului bugetului de stat24.

A se vedea Iulian Văcărel, Împrumuturile de stat. Datoria publică, în lucrarea Finanţele Publice, coordonator Iulian Văcărel, Editura Didactică şi Pedagogică, R.A., Ediţia a V-a, Bucureşti, 2006, p. 441 şi urm. 22 A se vedea I. Condor, Drept Financiar, Editor „Monitorul Oficial” R.A., Bucureşti, 1994, p.365. 23 A se vedea Elena Doina Leonte, Gestiunea datoriei publice, Editura Fundaţiei România de Mâine, Bucureşti, 2004. 24 Idem. 214

21

SECŢIUNEA a III-a CONTRACTAREA ŞI RAMBURSAREA DATORIEI PUBLICE

1. Contractarea datoriei publice Parlamentul, prin Legea datoriei publice, autorizează Guvernul să contracteze împrumuturi de stat, interne şi externe, dar numai prin Ministerul Finanţelor Publice. Scopurile pentru care se contractează împrumuturile de stat sunt următoarele: a) finanţarea deficitului bugetului de stat, finanţarea temporară a deficitelor din anii precedenţi ale bugetului asigurărilor sociale de stat, până la alocarea de sume cu această destinaţie, finanţarea deficitelor temporare ale bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat şi bugetului trezoreriei statului din exerciţiul curent şi refinanţarea datoriei publice guvernamentale, în condiţii acceptate de Ministerul Finanţelor Publice; b) menţinerea în permanenţă a unui sold corespunzător în contul curent general al Trezoreriei Statului, stabilit de Ministerul Finanţelor Publice; c) finanţarea unor proiecte sau a altor necesităţi aprobate prin hotărâre a Guvernului; d) susţinerea balanţei de plăţi şi a rezervei valutare; e) alte situaţii prevăzute de lege25. Guvernul este autorizat să organizeze împrumuturi interne şi externe numai prin Ministerul Finanţelor Publice, contractate în scopuri prioritare pentru economia românească, stabilite, pentru fiecare caz în parte, prin hotărâre a Guvernului. Garanţiile de stat pot fi acordate numai pentru împrumuturi a căror rambursare se prevede a se face exclusiv din surse proprii, respectiv din bugetele locale, în cazul autorităţilor administraţiei publice locale. Împrumuturile contractate sau garantate de autorităţile administraţiei publice locale fac parte din datoria publică a României, dar nu reprezintă obligaţii ale Guvernului, iar plata serviciului datoriei publice, aferentă acestor împrumuturi, se va efectua exclusiv din bugetele locale şi prin împrumuturi pentru refinanţarea datoriei publice locale. Autorităţile administraţiei publice locale pot contracta sau garanta împrumuturi interne şi/sau externe pe termen scurt, mediu şi lung, pentru realizarea de investiţii publice de interes local, precum şi pentru refinanţarea datoriei publice locale, potrivit legii, numai cu avizul
A se vedea Angela Secrieru, Finanţe Publice, Editura „Epigraf”, Chişinău, 2004, p.310 şi urm.; Costin Kiriţescu, Emilian Dobrescu, Băncile. Mică Enciclopedie, Editura „Expert”, Bucureşti, 1998, p. 96-97; I. Condor, op.cit., p.365-367. 215
25

Comisiei de Autorizare a Împrumuturilor Locale26; raportarea şi înregistrarea datoriei publice locale se fac conform normelor metodologice emise de Ministerul Finanţelor Publice. Modalitatea de contractare pentru fiecare tip de instrument al datoriei publice se aprobă prin normele metodologice emise în aplicarea legii27. 2. Plasarea, conversiunea, arozarea şi consolidarea28 2.1. Plasarea împrumuturilor de stat are loc, în general, prin următoarele procedee: a) pe calea subscrierilor, direct de către stat, care organizează o publicitate prin presă, radio, televiziune, cât mai mare privind condiţiile împrumutului. Persoanele fizice sau juridice interesate, dornice să procure efecte publice, se prezintă la ghişeele deschise de stat la percepţii, oficii poştale, bănci, case de economii şi agenţii de schimb, la care subscriu la împrumut. Suma subscrisă se varsă la dispoziţia statului, integral, sau în rate; b) prin intermediul consorţiilor sau sindicatelor bancare, care preiau obligaţiunile în comision sau le cumpără. În cazul comisionului, suma se varsă la stat pe măsura plasării obligaţiunilor. În situaţia cumpărării efective a obligaţiunilor împrumutului, consorţiul le plasează pe piaţă şi încasează diferenţa între cursul la care vinde înscrisurile şi cursul la care le-a cumpărat de la stat; c) prin vânzarea la bursă, procedeu denumit şi „prin robinet”. Statul vinde la bursă obligaţiunile noului împrumut. Obligaţiunile împrumuturilor de stat se emit, în general, la purtător, adică fără a se înscrie numele subscriitorului. Foarte rar se emit obligaţiuni „nominative”, adică cele care poartă numele creditorului. 2.2. Conversiunea este operaţiunea de preschimbare a obligaţiunilor unui împrumut mai vechi cu obligaţiuni ale unui împrumut nou, emis cu o dobândă mai mică29. O astfel de operaţiune în ţara noastră a fost conversiunea datoriilor agricole şi urbane din 1932-1934, cauzată de criza economică din anii 1929-1933, fiind reduse cu 50% datoriile contractate de
A se vedea H.G. nr. 158/2005, privind Constituirea, stabilirea componenţei şi competenţei Comisiei de Autorizare a Împrumuturilor Locale, în M. Of. Nr. 220 din 16 martie 2005. 27 Aprobate prin H.G. nr. 2.415/2004, în M. Of. nr. 57 din 18 ianuarie 2005. 28 Pentru detalii a se vedea: M. Lăzeanu, Curs de Ştiinţă şi Legislaţie Financiară, Editor M. Bădeanu, 1942, p. 751şi urm.; G.N. Leon, Elemente de Ştiinţă Financiară, vol.II, Editura „Cartea Românească” S. A., Cluj, 1930, p. 245 şi urm. 29 A se vedea Iulian Văcărel, Teorie şi practică, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1981, p. 268. 216
26

agricultori şi moşieri şi cu 20% cele contractate de proprietarii urbani30. Măsura a fost determinată de marile scăderi ale preţurilor produselor agricole, ale chiriilor şi imobilelor în localităţile urbane31. 2.3. Arozarea este operaţiunea de majorare a ratei dobânzii împrumutului. Se practică în cazurile de scăderi mari ale cursului obligaţiunilor de stat, pentru a elimina pericolul apariţiei de dificultăţi în plasarea de noi împrumuturi de stat şi a menţine interesul publicului faţă de împrumutul a cărui dobândă a scăzut. 2.4. Consolidarea constă în înlocuirea unui credit pe termen scurt cu un credit pe termen lung. Prin această operaţiune se prelungeşte termenul de rambursare a unui împrumut, urmărindu-se o reducere a cheltuielilor bugetare anuale legate de datoria publică32. 3. Rambursarea datoriei publice guvernamentale Rambursarea datoriei publice guvernamentale reprezintă o obligaţie necondiţionată şi irevocabilă a statului, de plată a capitalului, a dobânzilor şi a altor costuri aferente împrumuturilor contractate sau garantate: comisioanele, valoarea discontului, cheltuielile cu plata altor servicii legate de contractarea împrumuturilor de stat, precum şi cheltuielile aferente serviciilor prestate de agenţiile de rating pentru evaluarea riscului de ţară plătite din bugetul de stat. Rambursarea la scadenţă a ratelor de capital aferente datoriei publice guvernamentale se efectuează: - prin amortizarea datoriei publice guvernamentale (diminuarea soldului împrumutului) din sursele constituite conform legii, sau - refinanţarea datoriei publice guvernamentale conform prevederilor legale. În vederea plăţii serviciului datoriei publice guvernamentale se acordă autorizare bugetară permanentă pentru efectuarea acestor cheltuieli. În conformitate cu prevederile legale, sursele de plată pentru serviciul datoriei publice guvernamentale sunt, după caz, următoarele: a) disponibilităţile contului curent general al Trezoreriei Statului; b) împrumuturile de stat pentru finanţarea şi refinanţarea datoriei publice guvernamentale; c) cheltuielile prevăzute cu această destinaţie în bugetul de stat; d) sumele încasate de către instituţiile financiare mandatate de Ministerul Finanţelor Publice pentru a administra împrumuturile externe
Legile din 19 aprilie 1932, aprilie 1933 şi 7 aprilie 1934. A se vedea Gheorghe Alecu, Drept financiar, Ovidius University Press, Constanţa, 2005, p. 213 -214. 32 Ioan Condor, Drept financiar şi fiscal, editor „Tribuna Economică”, 1996, p. 504-505. 217
31 30

contractate de acesta, în numele şi în contul statului, de la beneficiarii finali de împrumuturi; e) sumele încasate de Ministerul Finanţelor Publice de la beneficiarii finali ai împrumuturilor, în baza acordurilor de împrumut subsidiar, încheiate în condiţiile acordurilor de împrumut intervenite între statul român şi creditor. f) sumele prevăzute în bugetele beneficiarilor finali, în baza acordurilor de împrumut subsidiar şi a acordurilor de împrumut subsidiar şi garanţie încheiate între Ministerul Finanţelor Publice, autorităţile administraţiei publice locale şi agenţii economici de sub autoritatea acestora, în condiţiile acordurilor de împrumut intervenite între statul român şi creditori; g) sumele prevăzute în bugetele agenţilor economici care au contractat împrumuturi cu garanţia statului; h) fondul de risc, pentru situaţiile în care sunt executate garanţiile emise de Ministerul Finanţelor Publice sau în cazul în care beneficiarii finali ai împrumuturilor directe şi subîmprumutate nu îşi onorează obligaţiile prevăzute în acordurile de împrumut subsidiar sau în acordurile de împrumut subsidiar şi garanţie; i) alte surse, în condiţiile legii33. Rambursarea ratelor de capital aferente serviciului datoriei publice guvernamentale directe se face prin refinanţarea acestora de către Ministerul Finanţelor Publice. Rambursarea ratelor de capital aferente împrumuturilor din echivalentul în lei al creditelor externe guvernamentale utilizate la finanţarea şi refinanţarea deficitului bugetului de stat se efectuează prin refinanţarea acestora pe bază de împrumuturi de stat. Dacă data la care trebuie efectuată una dintre plăţile aferente serviciului datoriei publice este o zi de sărbătoare sau o zi nelucrătoare, plata va fi efectuată în prima zi lucrătoare după data scadenţei plăţii, dacă în acordul de împrumut sau în prospectul de emisiune pentru titlurile de stat nu se prevede altfel, fără obligarea la dobânzi moratorii. Titlurile de stat care se regăsesc în această situaţie vor rămâne în proprietatea deţinătorului înregistrat şi nu pot fi tranzacţionate. Modalităţile de rambursare mai frecvent utilizate sunt34: a) prin anuităţi – adică, din al doilea sau al treilea an de la contractarea împrumutului, statul începe să plătească, separat de dobânzi, o parte din suma datorată. Anuităţile se pot stabili:
A se vedea Angela Secrieru, op. cit., p. 320 şi urm. Ioan Condor, Drept financiar, editor R. A. „Monitorul Oficial”, Bucureşti, 1994, p. 377-378. 218
34 33

- în sume egale pe toată durata de restituire a împrumutului; - în cote progresive sau regresive; b) tragerea la sorţi – adică, la data lansării împrumutului, statul fixează valoarea obligaţiunilor amortizate în fiecare an, prin procedeul tragerii la sorţi; c) răscumpărarea la bursă – prin aparatul Ministerului Finanţelor sau prin intermediul băncilor se procedează la retragerea din circulaţie a rentei perpetue. Se utilizează acest procedeu când statul dispune de resurse bugetare, iar cursul la bursă al obligaţiunilor este scăzut. Primele două modalităţi de rambursare sunt utilizate la împrumuturile cu termen.
SECŢIUNEA a IV-a DATORIA PUBLICĂ GUVERNAMENTALĂ DIRECTĂ

1. Titlurile de stat Ministerul Finanţelor Publice este autorizat să emită titluri de stat, exprimate în monedă naţională şi în valută, atât pe piaţa internă, cât şi pe piaţa externă, la momentele şi în cuantumurile considerate oportune, în scopul îndeplinirii obiectivelor prevăzute la art. 18 din Legea nr. 313/2004. Titlurile de stat pot fi emise: a) în formă materializată, ca înscrisuri imprimate, cuprinzând menţiuni obligatorii referitoare la emitent, valoarea nominală, rata dobânzii sau a discontului, scadenţa, modul de transmisiune şi alte elemente specifice fiecărei categorii de titluri; aceste instrumente pot fi utilizate de către deţinători drept garanţii pentru împrumuturi; b) în formă dematerializată, ca titluri pentru care emisiunea, probaţiunea şi transmisiunea drepturilor încorporate se evidenţiază prin înscriere în sistemul de înregistrare în cont; aceste instrumente pot fi utilizate de către deţinători drept garanţii pentru împrumuturi. Ministerul Finanţelor Publice poate delega unor agenţi sau altor instituţii, pe bază de convenţie, atribuţii operaţionale privind emisiunea de titluri de stat. Titlurile de stat dematerializate şi cele emise în formă materializată sunt instrumente negociabile sau nenegociabile. Titlurile de stat pot fi emise pe termen scurt, mediu sau lung. Titlurile de stat vor fi oferite spre vânzare sub condiţia ca oferta să includă cel puţin următoarele elemente: a) denumirea, data emisiunii şi valoarea titlurilor de stat oferite; b) forma împrumutului de stat reprezentat prin titlurile aferente – cu discont sau purtător de dobândă;
219

c) rata dobânzii, metoda de calcul şi datele la care se plăteşte dobânda, dacă este cazul; d) data scadenţei şi opţiunile încorporate, dacă este cazul. În luna decembrie a fiecărui an, Ministerul Finanţelor Publice va anunţa programul de emisiune a titlurilor de stat pe piaţa internă şi externă pentru anul următor. Acest program poate fi modificat, în cursul anului, în funcţie de evoluţiile pieţelor financiare, prin prospectele de emisiuni ale titlurilor de stat ce urmează a fi lansate în lunile următoare. Ministerul Finanţelor Publice, Banca Naţională a României şi Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare elaborează norme de reglementare a activităţilor şi operaţiunilor pe piaţa primară şi secundară a titlurilor de stat în România.35 Ministerul Finanţelor Publice este autorizat să ofere compensaţii pentru titlurile de stat, emise în formă materializată, care au fost pierdute, furate, distruse sau deteriorate, sub condiţia ca titlul de stat să fie indentificabil prin serie, număr şi descriere, în conformitate cu reglementările în vigoare, iar deţinătorul să fi efectuat formalităţile de publicitate, în condiţiile legii. 2. Contractarea datoriei publice guvernamentale directe Legea nr. 313/2004 autorizează Guvernul să contracteze datorie publică directă numai prin Ministerul Finanţelor Publice, folosind instrumentele de la lit. a) – d) de mai sus36, fără a fi obligat a se limita numai la aceste patru instrumente. 3. Subîmprumutarea împrumuturilor directe Guvernul este autorizat să contracteze în mod direct împrumuturi de la instituţiile financiare internaţionale sau de la alţi creditori, numai prin Ministerul Finanţelor Publice, pe care să le subîmprumute unor beneficiari finali, în scopul realizării proiectelor sau programelor de importanţă prioritară pentru România, aprobate prin hotărâre a Guvernului sau prin lege de ratificare a împrumutului, după caz. Subîmprumutarea împrumuturilor contractate de Guvern, prin Ministerul Finanţelor Publice, în numele statului, beneficiarilor finali se face pe baza unor acorduri de împrumut subsidiar încheiate între Ministerul Finanţelor Publice şi aceştia sau, după caz, în baza unor
Piaţa financiară poate fi primară - tranzacţii cu hârtii de valoare mobiliare nou emise - şi secundară, pe care se negociază acţiuni şi obligaţiuni emise anterior (Dicţionar Economic, Ediţia a doua, Editura „Economică”, Bucureşti, 2001, p. 330). 36 Paragraful 3, lit.a–d de la secţiunea a III-a din acest capitol. 220
35

acorduri de împrumut subsidiar şi garanţie, încheiate între Ministerul Finanţelor Publice, pe de o parte, autorităţile administraţiei publice locale coordonatoare ale activităţii beneficiarilor finali şi, după caz, garante ale sumelor subîmprumutate acestora şi beneficiarii finali ai împrumutului, pe de altă parte. Încheierea acordului de împrumut subsidiar sau a acordului de împrumut subsidiar şi de garanţie este condiţionată de avizul Comitetului Interministerial de Garanţii şi Credite de Comerţ Exterior, pentru împrumuturile a căror rambursare se face exclusiv din surse proprii ale agentului economic, sau de avizul Comisiei de Autorizare a Împrumuturilor Locale, în cazul în care subîmprumutat este o autoritate a administraţiei publice locale. 4. Administrarea împrumuturilor externe de către instituţiile financiare Ministerul Finanţelor Publice, în numele statului român şi în baza prevederilor din acordurile de împrumut şi din acordurile de împrumut subsidiar, poate mandata o instituţie financiară să administreze împrumuturi externe, în condiţiile stabilite prin acordul de administrare. Ministerul Finanţelor Publice este autorizat să plătească în schimbul acestui serviciu un comision de administrare. Împrumuturile externe contractate de Ministerul Finanţelor Publice, în numele statului român, a căror administrare a fost mandatată unei instituţii financiare, vor fi plătite de către beneficiarii finali de subîmprumut Ministerului Finanţelor Publice sau, după caz, instituţiei financiare, în condiţiile stabilite prin acordul de administrare şi prin acordurile de împrumut subsidiar sau acordurile de împrumut subsidiar şi de garanţie. Ministerul Finanţelor Publice percepe de la instituţiile financiare sau de la beneficiarii finali un comision pentru alimentarea fondului de risc, în condiţiile Legii nr. 313/2004, dacă legea de ratificare a împrumutului nu prevede altfel.
SECŢIUNEA a V-a GESTIONAREA GARANŢIILOR DE STAT ŞI A SUBÎMPRUMUTURILOR

1. Emiterea garanţiilor de stat Potrivit art.10 din Legea nr. 313/2004, Ministerul Finanţelor Publice este autorizat să emită garanţii de stat pentru împrumuturi contractate de orice agent economic sau autoritate a administraţiei publice, desemnat prin hotărâre a Guvernului, cu respectarea următoarelor condiţii:
221

a) garantarea împrumutului garantat de stat să se facă din surse proprii, fără a afecta bugetul general consolidat; b) în cazul garanţiilor acordate autorităţilor administraţiei publice locale37, se prevede ca rambursarea împrumutului garantat de stat să se facă din surse ale bugetelor locale, numai cu avizul Comitetului Interministerial de Garanţii şi Credite de Comerţ Exterior, respectiv al Comisiei de Autorizare a Împrumuturilor Locale; c) condiţii prevăzute de alte legi. Banca de Export-Import a României – S.A.- Eximbank38 va analiza şi va supune spre avizare Comitetului Interministerial de Garanţii şi Credite de Comerţ Exterior numai proiectele a căror finanţare este autorizată prin hotărâre a Guvernului pentru a fi garantată de stat, cu avizul de principiu al Ministerului Finanţelor Publice. Metodologia de lucru pentru Banca de Export-Import a României – S.A.– Eximbank, precum şi a Comitetului Interministerial de Garanţii şi Credite de Comerţ Exterior, în materie de avizare a acordării de subîmprumuturi sau garanţii de stat de Ministerul Finanţelor Publice este stabilită prin hotărâre a Guvernului. Legea nr. 313/2004 stabileşte şi procedura emiterii garanţiilor de stat, ţinând seama că, în general, este vorba de sume importante angajate în garanţie. Astfel, emiterea garanţiilor este condiţionată de: a) acceptarea de către Ministerul Finanţelor Publice a clauzelor cuprinse în contractele de împrumut încheiate între potenţialul beneficiar al garanţiei şi instituţiile creditoare; b) avizul Comitetului Interministerial de Garanţii şi Credite de Comerţ Exterior sau al Comisiei de Autorizare a Împrumuturilor Locale, după caz; c) între Ministerul Finanţelor Publice, în calitate de garant, şi beneficiarul garanţiei se încheie o convenţie în care sunt stipulate drepturile şi obligaţiile părţilor semnatare, inclusiv cele referitoare la plata comisionului de risc. Ministerul Finanţelor Publice este împuternicit de lege să emită, în favoarea instituţiei creditoare, scrisoarea de garanţie, în care se specifică termenii şi condiţiile în care se acordă garanţia. Procedura emiterii garanţiilor de stat este stabilită prin norme elaborate de Ministerul Finanţelor Publice şi aprobate de Guvern39.
37 O.U.G. nr. 45/2003 privind Finanţele publice locale (art. 59-62), în M. Of. nr 431/din 5 iunie 2003, aprobată şi modificată prin Legea nr 108/2004, în M.Of. nr. 336 din 16 aprilie 2004. 38 Legea nr. 96/2000, privind organizarea şi funcţionarea Băncii de ExportImport a României EXIMBANK S.A. şi instrumentele specifice de susţinere a comerţului exterior, republicată în M.Of. nr. 128 din 10 februarie 2005, cu modificările ulterioare. 39 Această procedură este stabilită în pct. 11 al Normelor metodologice de aplicare a Legii nr.313/2004, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 2.415/2004, în M.Of. nr. 57 din 18 ianuarie 2005. 222

Pot fi acordate garanţii de stat şi în baza prevederilor unor legi speciale. 2. Obligaţia de a se onora garanţia de stat. Fondul şi comisionul de risc 2.1. Obligaţia de a se onora garanţia de stat Art. 12 din Legea nr. 313/2004 prevede că garanţia de stat reprezintă o obligaţie a statului român, care se execută dacă beneficiarul de împrumut nu are capacitatea să achite, integral sau parţial, împrumutul, dobânda, comisionul şi alte costuri stabilite în conformitate cu condiţiile împrumutului garantat: a) Astfel, dacă garanţia de stat devine exigibilă40, Ministerul Finanţelor Publice este obligat să efectueze plata sau plăţile datorate de debitorul garantat, în favoarea instituţiei creditoare, în conformitate cu prevederile scrisorii de garanţie emise în numele statului. Plata sau plăţile datorate se efectuează din fondul de risc. b) De asemenea, în cazul în care garanţia de stat emisă în baza unei legi speciale devine exigibilă, tot Ministerul Finanţelor Publice este obligat să efectueze, din surse bugetare, dacă legea nu prevede altfel, plata sau plăţile datorate, în conformitate cu prevederile scrisorii de garanţie emise. După cum observăm, sursa de plată este diferită, respectiv: - din fondul de risc, în cazul de la pct. a. de mai sus, ca regulă; - din surse bugetare, în cazul de la pct. b de mai sus, ca excepţie. 2. 2. Fondul de risc. Legea nr. 313/2004 prevede constituirea unui fond de risc pentru acoperirea riscurilor financiare care decurg din: a) garantarea de către stat a împrumuturilor contractate de persoane juridice de la instituţiile creditoare; b) împrumuturile contractate direct de stat şi subîmprumutate beneficiarilor finali, în condiţiile examinate mai sus. Sursele de constituire a fondului de risc sunt următoarele: a) sumele încasate sub formă de comisioane de la beneficiarii împrumuturilor garantate de stat sau subîmprumutate, cu excepţia autorităţilor administraţiei publice, pentru ambele cazuri, de la care nu se percepe comision la fondul de risc; b) dobânzi la disponibilităţile aflate în contul fondului de risc; c) majorări de întârziere, la nivelul celor prevăzute pentru neplata în termen a obligaţiilor fiscale41 aplicate pentru neplata în termen, de către
A se vedea definiţia noţiunii „data scadenţei”, paragraful 2, poziţia 33, din secţiunea I a acestui capitol. 41 A se vedea Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată în M. Of. nr. 863 din 26 septembrie 2005, cu modificările şi completările ulterioare. 223
40

beneficiarii finali ai împrumuturilor garantate de stat sau subîmprumutate, a comisioanelor la fondul de risc şi, respectiv, a ratelor scadente, dobânzilor, comisioanelor şi a altor costuri aferente ale împrumutului; d) fonduri alocate de la bugetul de stat în acest scop; e) alte surse legal constituite42. Sumele aflate în fondul de risc sunt destinate achitării obligaţiilor aferente garanţiilor de stat şi celor aferente acordurilor de împrumut subsidiar sau acordurilor de împrumut subsidiar şi de garanţie, în cazul în care beneficiarii finali nu dispun de resurse financiare proprii pentru achitarea obligaţiilor de plată. Gestionarea fondului de risc este dată de lege în competenţa Ministerului Finanţelor Publice şi se realizează prin contul curent general al Trezoreriei Statului. Este necesar să fie avute în vedere siguranţa, lichiditatea şi rentabilitatea fondurilor în raport de această ordine şi prioritate. Modul de gestionare a fondului de risc şi reflectarea în contabilitatea Trezoreriei Statului şi în contabilitatea persoanelor juridice a operaţiunilor legate de acordarea de garanţii de stat şi subîmprumuturi se stabilesc prin norme emise de Ministerul Finanţelor Publice. 2.3. Comisionul de risc Aşa cum am arătat, principala sursă a Fondului de risc este constituită din sumele încasate sub formă de comision de la beneficiarii împrumuturilor, cu excepţia autorităţilor administraţiei de stat. Determinarea gradului de risc al solicitantului se face pe baza analizei economice şi financiare a documentaţiei, prezentată de persoana juridică solicitantă de garanţia de stat sau subîmprumut, de către Ministerul Finanţelor Publice sau alt organ desemnat în acest scop. Cuantumul comisionului de risc se stabileşte, în procente, de către Ministerul Finanţelor Publice, în funcţie de gradul de risc determinat în condiţiile de mai sus. Suma datorată se determină prin aplicarea cotei procentuale la valoarea împrumutului garantat sau subîmprumutat. Comisionul de risc reprezintă suma datorată la fondul de risc de beneficiarul unui împrumut garantat sau subîmprumutat, în cuantumul şi la termenele stipulate în convenţia de garantare, acordul de împrumut subsidiar sau acordul de împrumut subsidiar şi de garanţie, încheiate cu Ministerul Finanţelor Publice. Normele tehnice pentru determinarea comisionului de risc se emit de către Ministerul Finanţelor Publice şi se aprobă prin ordin al ministrului.

A se vedea şi pct.16 (13.2.1) din Normele metodologice de aplicare a prevederilor Legii datoriei publice nr. 313/2004, aprobate prin H.G. nr. 2.415/2004, în M. Of. nr. 57 din ianuarie 2005. 224

42

3. Executarea garanţiilor de stat, achitarea împrumuturilor directe şi încetarea valabilităţii garanţiilor de stat 3.1. Executarea garanţiilor de stat. Cu cel puţin 10 zile calendaristice înainte de data scadenţei, beneficiarul garanţiei de stat are obligaţia de a informa în scris Ministerul Finanţelor Publice şi de a depune documente justificative, declarând pe propria răspundere asupra lipsei disponibilităţilor băneşti necesare achitării sumelor scadente43. În caz că beneficiarul garanţiei de stat nu îşi poate îndeplini obligaţia de plată, conform acordului de împrumut, el poate prezenta Ministerului Finanţelor Publice o cerere de plată, pentru ca acesta din urmă să plătească sumele cuvenite creditorului, în conformitate cu prevederile scrisorii de garanţie. Cererea de plată va include: ratele de credit datorate, dobânzile şi alte costuri, precum şi data plăţilor ce urmează să fie făcute instituţiei creditoare, de către Ministerul Finanţelor Publice, în conformitate cu termenii scrisorii de garanţie. Dacă specificaţiile din cererea de plată sunt în conformitate cu clauzele scrisorii de garanţie, Ministerul Finanţelor Publice va dispune transferarea sumei sau sumelor solicitate, din fondul de risc în contul indicat de garantat şi de instituţia creditoare, la data specificată în cerere. În cazul garanţiilor pentru împrumuturile în valută, Ministerul Finanţelor Publice va cumpăra de la Banca Naţională a României valuta necesară în vederea efectuării plăţilor scadente către instituţia creditoare. Plata contravalorii în lei a valutei se va asigura din fondul de risc, în aceeaşi zi în care este cumpărată valuta, la cursul valutar comunicat de Banca Naţională a României valabil în ziua respectivă. Procedura de executare a garanţiilor de stat, examinată mai sus, se aplică în mod corespunzător şi în cazul acordurilor de împrumut subsidiar şi de garanţie. Sursele de plată pentru fondurile ce au făcut obiectul unor acorduri de împrumut subsidiar sau de împrumut subsidiar şi de garanţie sunt constituite în baza prevederilor acestor acorduri. Dacă beneficiarii finali şi garanţii acestora, în cazul acordurilor de împrumut subsidiar şi de garanţie, nu dispun de sursele financiare necesare onorării obligaţiilor, sursa o constituie fondul de risc. 3.2. Achitarea împrumuturilor directe. Obligaţia de rambursare a împrumuturilor directe contractate de Guvern prin Ministerul Finanţelor Publice revine Ministerului Finanţelor Publice. Acesta poate delega această atribuţie beneficiarilor finali ai acordurilor de împrumut subsidiar sau ai acordurilor de împrumut subsidiar şi de garanţie.
43

A se vedea Gheorghe Alecu, op. cit., p.213. 225

3.3. Încetarea valabilităţii garanţiei de stat. Legea nr. 313/2004 prevede că încetarea valabilităţii garanţiei de stat se produce în următoarele cazuri: a) obligaţiile aferente împrumutului garantat de stat sunt achitate în totalitate de către beneficiarul acestuia sau de către un terţ; b) Ministerul Finanţelor Publice efectuează plata sau plăţile, până la stingere, instituţiei creditoare, în numele beneficiarului de garanţie de stat; c) termenul de valabilitate stipulat în scrisoarea de garanţie a expirat; d) alte condiţii prevăzute expres în scrisoarea de garanţie. Stingerea obligaţiilor ce decurg din contractul de împrumut atrage încetarea valabilităţii scrisorii de garanţie, care se restituie emitentului, respectiv Ministerului Finanţelor Publice, în termen de 10 zile de la îndeplinirea uneia dintre condiţiile prevăzute la lit. a) – d) de mai sus. 4. Recuperarea sumelor plătite de Ministerul Finanţelor Publice După efectuarea de către Ministerul Finanţelor Publice a plăţii sau a plăţilor generate de execuţia garanţiei de stat sau de acordurile de împrumut subsidiar, respectiv a acordurilor de împrumut subsidiar şi de garanţie, beneficiarul împrumutului garantat sau subîmprumutului are obligaţia să restituie Ministerului Finanţelor Publice echivalentul cheltuielilor efectuate de acesta, în conformitate cu prevederile convenţiei de garantare, al acordului de împrumut subsidiar, respectiv al acordului de împrumut subsidiar şi de garanţie, încheiate între beneficiarul împrumutului şi Ministerul Finanţelor Publice. Convenţia de garantare, acordul de împrumut subsidiar, sau acordul de împrumut subsidiar şi de garanţie încheiate între Ministerul Finanţelor Publice, în calitate de garant sau subîmprumutător, şi beneficiarul împrumutului constituie titlu executoriu. În consecinţă, băncile sunt obligate să facă decontarea, fără a fi necesară investirea cu formulă executorie a convenţiei, respectiv a acordurilor de împrumut în cauză. Recuperarea sumelor plătite de Ministerul Finanţelor Publice se efectuează în conformitate cu legislaţia în vigoare privind colectarea creanţelor fiscale, de către organele fiscale competente (adică, conform Ordonanţei Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală44), dacă legea nu prevede altfel. Cu sumele recuperate de către Ministerul Finanţelor Publice, în condiţiile de mai sus, se reîntregeşte disponibilul din fondul de risc.
44

Republicată în M. Of. nr.863 din 26 septembrie 2005, cu modificările

ulterioare. 226

SECŢIUNEA a VI-a ADMINISTRAREA DATORIEI PUBLICE GUVERNAMENTALE

1. Obiective urmărite În activitatea de contractare şi de administrare a datoriei publice guvernamentale, Ministerul Finanţelor Publice urmăreşte, ţinând seama de condiţiile de piaţă, în principal, obiectivele: a) optimizarea lichidităţilor pentru efectuarea cheltuielilor bugetare; b) limitarea riscului de refinanţare; c) optimizarea ponderii în portofoliu a titlurilor de stat negociabile; d) administrarea riscului de curs valutar şi a riscului de dobândă; e) constituirea dobânzilor la titlurile de stat în dobânzi de referinţă pentru activitatea de intermediere financiară din România; f) diversificarea bazei de creditori; g) optimizarea cheltuielilor bugetare cu datoria publică în funcţie de celelalte obiective. 2. Atribuţiile Ministerului Finanţelor Publice45 Potrivit art. 19 din Legea nr. 313/2004, Ministerul Finanţelor Publice este singurul contractant şi administrator al datoriei publice guvernamentale, directe şi garantate, şi are, pentru îndeplinirea acestui scop, autoritatea de a întreprinde următoarele activităţi: a) estimează necesarul de lichiditate pentru realizarea cheltuielilor sectorului bugetar; b) contractează direct, în numele statului, administrează şi rambursează împrumuturile de stat, inclusiv costurile aferente; c) emite scrisori de garanţie pentru împrumuturi; d) elaborează proiectul legii anuale privind plafonul de îndatorare publică şi alte acte normative ce decurg din Legea nr. 313/2004; e) stabileşte, în condiţiile pieţei, termenii pentru finanţarea şi refinanţarea datoriei publice şi se asigură că noile împrumuturi se încadrează în plafonul anual de îndatorare publică; f) efectuează operaţiuni în scopul administrării riscurilor asociate portofoliului datoriei publice guvernamentale; g) coordonează relaţiile cu agenţiile internaţionale de rating în scopul evaluării riscului de ţară;

Pentru detalii, a se vedea Elena Doina Leonte, Gestionarea datoriei publice, Editura Fundaţiei România de Mâine, Bucureşti, 2004, p. 15 şi urm. 227

45

h) prezintă, semestrial, Guvernului şi Parlamentului situaţia împrumuturilor contractate direct de stat şi a celor garantate de stat; i) elaborează normele prevăzute de Legea nr. 313/2004 în competenţa sa; j) elaborează anual contul general al datoriei publice, anexă la contul general anual de execuţie a bugetului de stat46. 3. Operaţiuni de administrare Pentru administrarea riscurilor asociate portofoliului datoriei publice guvernamentale, Ministerul Finanţelor Publice este autorizat să facă următoarele operaţiuni, fără a se limita la acestea: a) swap valutar şi alte operaţiuni specifice de administrare a riscului valutar; b) swap pe rata dobânzii şi alte operaţiuni specifice de administrare a riscului de dobândă; c) schimbarea valutei de contract a unui împrumut; d) răscumpărarea titlurilor de stat pe piaţa secundară; e) redeschiderea emisiunilor de titluri de stat. Riscurile asociate portofoliului datoriei publice guvernamentale 47 sunt : a) riscul de piaţă – se referă la riscurile asupra costurilor serviciului datoriei publice guvernamentale determinate de modificarea preţurilor de piaţă (rata dobânzii, cursul de schimb valutar, preţul mărfurilor); b) riscul de refinanţare – se referă la riscul de a nu putea refinanţa datoria la scadenţe sau la riscul ca refinanţarea să se facă la costuri deosebit de ridicate; c) riscul de lichiditate – se referă la situaţia în care volumul activelor lichide din piaţă diminuează rapid condiţiile unor obligaţii de plată neanticipate din contul trezoreriei statului şi /sau se întâmpină dificultăţi în atragerea într-o perioadă scurtă de timp de numerar prin împrumuturi; d) riscul de credit – riscul nerespectării de către partener/emitent a obligaţiilor de plată asumate prin contract, în sumele şi la termenele stabilite; e) riscul de decontare – se referă la pierderile potenţiale pe care le poate suferi guvernul ca rezultat al omisiunii partenerului de a-şi achita datoriile; f) riscul operaţional – include diferite tipuri de risc, ca de exemplu erori în diferite etape ale efectuării şi înregistrării tranzacţiilor, inadvertenţe sau omisiuni în controlul intern sau ale sistemelor informatice sau serviciilor.
Normele metodologice, aprobate prin H.G. nr. 2.415/2004, în M. Of. Nr. 57 din 18 ianuarie 2005. 47 Normele metodologice de aplicare a Legii datoriei publice nr. 313/2004, aprobate prin H.G. nr. 2.415/2004, în M.Of. nr. 57 din 18 ianuarie 2005 (pct.20.1). 228
46

Pe baza analizelor efectuate de direcţia de specialitate din Ministerul Finanţelor Publice, urmare a evoluţiilor de pe pieţele de capital şi a perspectivelor estimate de experţii instituţiilor financiare internaţionale, pot fi identificate diferite riscuri la care portofoliile de împrumuturi guvernamentale sunt expuse pe anumite perioade de timp. După identificarea riscurilor la care sunt expuse anumite împrumuturi sau grupuri de împrumuturi (portofolii de împrumuturi) se pot elabora note de oportunitate a administrării şi asigurării riscurilor prin realizarea unei/unor operaţiuni din Legea nr. 313/2004 (vezi lit. a.- e. de mai sus, fără a se limita la acestea), supuse aprobării ministrului Finanţelor Publice. Ministrul Finanţelor Publice poate apoi intra în operaţiuni de administrare a riscurilor asociate unui împrumut sau portofoliu de împrumuturi cu instituţii financiare interne sau internaţionale, prin încheierea de contracte standardizate sau acorduri specifice cu acestea. Veniturile obţinute sau cheltuielile rezultate in urma efectuării uneia dintre operaţiunile prevăzute la lit. a.- e. de mai sus (exemplu: evoluţii favorabile/defavorabile ale ratei dobânzii, cursului valutar sau altui element care s-a avut în vedere în momentul efectuării uneia din operaţiuni), reprezintă venituri, respectiv cheltuieli ale bugetului de stat. 4. Banca Naţională a României – agent al statului privind datoria publică guvernamentală Piaţa serviciului datoriei publice guvernamentale contractate de Ministrul Finanţelor Publice, în numele statului, în altă monedă decât moneda naţională, se poate efectua prin Banca Naţională a României, pe bază de convenţie. Opţional, din considerente strategice, pentru plata serviciului datoriei publice guvernamentale în valută, Ministrul Finanţelor Publice poate utiliza valuta existentă în conturile sale sau poate cumpăra de la Banca Naţională a României valuta necesară plăţilor, la cursul valutar comunicat de Banca Naţională a României valabil în ziua respectivă, şi poate plăti contravaloarea în lei a acesteia în aceeaşi zi. Banca Naţională a României sau altă instituţie financiară poate exercita: a) funcţia de agent de înregistrare a datoriei publice interne sau a unor componente ale acesteia; b) activităţile privind organizarea licitaţiilor de titluri de stat pe piaţa internă. 5. Comisioane Pentru activităţile derulate de instituţiile financiare, inclusiv de către Banca Naţională a României, în calitate de agent al statului pentru
229

anumite operaţiuni, Ministerul Finanţelor Publice este autorizat să plătească comisioane din bugetul de stat, al căror cuantum este stabilit prin convenţie între cele două părţi. 6. Utilizarea fondurilor în valută Fondurile în valută ale Ministerului Finanţelor Publice pot fi convertite în monedă naţională, în momentul considerat oportun de către Ministerul Finanţelor Publice, prin Banca Naţională a României, la cursul valutar comunicat de Banca Naţională a României valabil în ziua respectivă. Ministerul Finanţelor Publice poate utiliza fondurile în valută contractate pentru finanţarea şi refinanţarea datoriei publice guvernamentale pentru plata serviciului datoriei publice guvernamentale în valută.
SECŢIUNEA a VII-a ÎNREGISTRAREA ŞI RAPORTAREA DATORIEI PUBLICE

Datoria publică a ţării noastre este înregistrată de Ministerul Finanţelor Publice în registre în care se evidenţiază situaţia datoriei publice în ordine cronologică48. Registrele tehnice trebuie să cuprindă, în principal, date privind: - împrumuturile contractate direct; - garanţiile acordate de stat; - valoarea împrumuturilor şi a garanţiilor; - nivelul ratelor dobânzilor - nivelul comisioanelor - alte informaţii stabilite prin norme elaborate de Ministerul Finanţelor Publice. De asemenea, structura registrului datoriei publice şi modalitatea de raportare a informaţiilor privind datoria publică de către beneficiarii de împrumuturi se stabilesc prin norme aprobate de Ministerul Finanţelor Publice.

48

Pentru dezvoltări, a se vedea Elena Doina Leonte, op. cit., p. 170 şi urm.

230

GHIDUL STUDENTULUI A. Concepte-cheie • Credit • Datorie publică • Serviciul datoriei publice • Garanţie de stat – scrisoare de garanţie • Împrumut de stat • Titlu de stat • Dobândă • Operaţiuni la vedere (spot); la termen (forward) • Swap-valutar; pe rata dobânzii • Instituţie financiară internaţională • Plasarea, conversia, arozarea şi consolidarea împrumuturilor de stat • Rambursarea datoriei publice guvernamentale • Subîmprumutarea împrumuturilor directe • Gestionarea garanţiilor de stat şi a subîmprumuturilor • Fond de risc • Comisionul de risc • Executarea garanţiilor de stat • Încetarea valabilităţii garanţiei de stat • Administrarea datoriei publice guvernamentale • Riscurile asociate portofoliului datoriei publice guvernamentale B. Teme pentru dezbateri • Categorii de credit – clasificare • Categorii de datorie publică – guvernamentală, locală, internă, externă – definire • Categorii de împrumuturi de stat • Formele şi termenele titlurilor de stat • Rata şi data plăţii dobânzii • Necesitatea creditului public • Avantaje şi dezavantaje ale creditului public • Particularităţile împrumutului de stat • Contractarea datoriei publice • Procedee de plasare a împrumuturilor de stat • Ce reprezintă, cum se efectuează şi care sunt sursele pentru rambursarea datoriei publice guvernamentale? • Modalităţi de rambursare a datoriei publice
231

• Instrumentele datoriei publice guvernamentale • Emiterea titlurilor de stat • Administrarea împrumuturilor externe de către instituţii financiare • Emiterea garanţiilor de stat • Obligaţia de a se onora garanţia de stat. Fondul şi comisionul de risc • Executarea garanţiilor de stat, achitarea împrumuturilor directe şi încetarea valabilităţii garanţiei de stat • Recuperarea sumelor plătite de Ministerul Finanţelor Publice, în numele statului • Obiective, atribuţii şi operaţiuni de administrare a datoriei publice guvernamentale • Înregistrarea şi raportarea datoriei publice

232

CAPITOLUL X BUGETUL COMUNITAR

1. Scurt istoric Cuvântul „buget” îşi găseşte originea, aşa cum am arătat, în vechea limbă franceză, şi anume, în expresia „bouge” şi „bougette”, care exprimau înţelesul de pungă de piele sau pungă de bani. Anglo-saxonii au împrumutat noţiunea de la francezi care, împreună cu italienii, o foloseau încă din Evul Mediu. Primul document istoric în care se întâlneşte cuvântul „buget” în Franţa, ca termen oficial, este Circulara din 9 Thermidor anul X (28 iulie 1802). În legislaţia franceză însă, noţiunea este utilizată numai din anul 1806 în Legea privitoare la finanţe (24 aprilie). La scurt timp, expresia s-a răspândit şi în celelalte state din Europa. Principiile dreptului bugetar modern au luat fiinţă mai întâi în Anglia şi apoi s-au răspândit în celelalte state din Europa. În concepţia ce stă la baza sistemului bugetar din statele moderne, a prevedea, adică a stabili în mod analitic nevoile financiare ale unei perioade, de obicei un an, şi a da acestor previziuni maximum de publicitate, pentru a fi cunoscute de către toţi cei care suportă sarcinile materiale ale bunei funcţionări a administraţiei publice, constituie o obligaţie primordială a organelor statului. Ca atare, „a face un buget înseamnă a enumera, a evalua şi a compara, în mod periodic, dinainte şi pe o perioadă de timp în viitor, cheltuielile de făcut şi veniturile de perceput”1. Finanţele publice ale Uniunii Europene trebuie studiate prin comparaţie cu cele ale unui stat naţional. Astfel, în studiul acestora, vom distinge între: - procesul bugetar, ce cuprinde prezentarea documentelor bugetare, pregătirea acestora şi votarea bugetului; şi

1

C. de Malberg, Contribution à la théorie générale de l’ État, Paris, 1920, p. 154. 233

- execuţia bugetului, respectând regulile contabilităţii publice şi controlul financiar. 2. Conţinutul bugetului. Structură 2.1. Prin Tratatul de fuziune din 1967, instituţiile comunitare au devenit unice pentru toate cele trei Comunităţi Europene şi, în acelaşi timp, s-a produs şi fuziunea bugetelor respective. Ulterior, au fost adoptate două Tratate bugetare, primul la 22 aprilie 1970, la Luxemburg, al doilea la 22 iulie 1975, intrat în vigoare la 1 iunie 1977. În consecinţă, prevederile privind elaborarea şi adoptarea bugetului, administrarea lui, precum şi controlul execuţiei bugetare au un caracter uniform pentru cele trei Comunităţi, cu excepţia cheltuielilor neadministrative, operaţionale, şi a veniturilor CECO, care sunt incluse într-un buget distinct, şi a activităţii financiare a Băncii Europene de Investiţii. Cele două Tratate bugetare menţionate au adus modificări în special în privinţa procedurii bugetare, competenţei Parlamentului, controlului bugetar (constituirea Curţii de Conturi)2. Ultimele modificări sunt aduse de către Tratatul de instituire a unei Constituţii pentru Europa, elaborat în 2004. 2.2. În ceea ce priveşte veniturile, odată cu Tratatul de la Maastricht, bugetul urmează să fie integral finanţat prin resurse proprii. Acestea se compun din: a) prelevări agricole, din : impozite, prime, sume suplimentare sau compensatorii, ori comisioane şi alte obligaţii stabilite sau de stabilit de către instituţiile Comunităţilor cu privire la comerţul cu statele nemembre în cadrul politicii agricole comune şi, de asemenea, contribuţii şi alte obligaţii prevăzute în cadrul organizării comune de piaţă în domeniul zahărului (cca 20-30% din venituri proprii); b) taxe prevăzute în tariful vamal comun şi alte taxe stabilite sau de stabilit de către instituţiile Comunităţilor cu privire la comerţul cu statele nemembre şi taxele vamale asupra produselor care intră potrivit CECO (Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului), cca14-15% din venituri proprii); c) prelevări din TVA, rata uniformă aplicată pentru toate statele membre la bazele de evaluare a taxei pe valoarea adăugată armonizată, determinată potrivit regulilor comunitare (baza de evaluare de luat în calcul

A se vedea G. Isaac, La rénovation des institutions financières des Communautés européennes, în RTDE, nr. 4, 1977 p. 737-810. 234

2

în acest scop nu trebuie să depăşească 50% din Produsul Intern Brut pentru fiecare stat membru); d) prelevări din Produsul Naţional Brut, rata–de determinat potrivit procedurii bugetare în lumina totalului tuturor celorlalte venituri – aplicată la suma tuturor produselor naţionale brute, venituri provenind din orice noi obligaţii financiare introduse în cadrul unei politici comune ; e) venituri diverse, de exemplu, excedentele bugetare; tariful serviciilor prestate de U.E.; impozitul comunitar pe venitul celor cca 30000 de salariaţi U.E. etc. În ceea ce priveşte cheltuielile, distingem: a) cheltuieli obligatorii, în cuantum de cca 45% din buget, sunt destinate funcţionării instituţiilor şi altor organisme comunitare, ca, de exemplu, Fondul FEOGA – Secţiunea Garanţie, Fondul European de Dezvoltare Regională, angajamentele externe ale Comunităţilor, pescuitul; b) cheltuieli neobligatorii, în cuantum de 55% din buget, care includ: cheltuielile de personal, chiriile, Fondul FEOGA – Secţiunea Orientare, Fondul European Social, mediul, transporturile, cercetarea, energia, informaţia, invenţia.3 Într-un tabel, bugetul general al Uniunii Europene arată4 astfel:
VENITURI Resurse proprii TVA Resurse proprii bazate pe PIB Taxe vamale Prelevări agricole Cotizaţii pe zahăr CHELTUIELI Agricultură (FEOGA) Politica regională şi socială Cercetare, energie, industrie Cooperare, dezvoltare Funcţionarea instituţiilor

3. Principii bugetare Principiile bugetare, inspirate din dreptul financiar naţional, sunt: anualitate, unitate, echilibru, universalitate, neafectarea veniturilor şi reguli de utilizare a creditelor. Observăm că, mai puţin ultimul principiu, şi în doctrina juridică financiară română5 regăsim aceleaşi principii, chiar dacă, potrivit Legii

A se vedea gruparea cheltuielilor realizată mai amplu în lucrarea Mircea Şt.Minea, Cosmin Fl.Costaş, Fiscalitatea în Europa la începutul mileniului III, Editura „Rosetti”, Bucureşti, 2006, p.300-302. 4 Olimpiu Crauciuc, Organizaţii internaţionale interguvernamentale şi instituţii economice internaţionale, Editura Silex, 2003, p. 167. 5 Ioan Condor, Radu Stancu, Silvia Cristea, Drept financiar bugetar şi fiscal, vol. I, Editura S.C. „Condor Consulting and Taxation ” SRL, Bucureşti, 2003, p. 98-105. 235

3

finanţelor publice, nr. 500/20026, se prevăd în mod expres doar următoarele: unităţii, universalităţii, specializării, unităţii monetare, anualităţii şi publicităţii. a) Principiul anualităţii. Aceasta înseamnă că exerciţiul bugetar este anual şi coincide cu anul calendaristic, respectiv de la 1 ianuarie la 31 decembrie (art. III – 309 din Constituţia Europeană). Potrivit acestui principiu, durata de timp pentru care au fost autorizate încasarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor este de un an. În consecinţă, bugetul trebuie aprobat în fiecare an. Anualitatea nu exclude posibilitatea creării unui cadru financiar multianual. Astfel, conform Constituţiei Europene (art. III–308), cadrul financiar multianual se stabileşte pentru o perioadă de cel puţin cinci ani, incluzând valorile plafoanelor anuale ale alocărilor de angajare pe categorii de cheltuieli şi valoarea plafonului anual de credite pentru plăţi. Categoriile de cheltuieli corespund marilor sectoare de activitate ale Uniunii Europene. Cadrul financiar se stabileşte de către Consiliul de Miniştri al Uniunii prin reglementare europeană, iar în cazul în care o astfel de reglementare nu a fost adoptată la încheierea cadrului financiar precedent, plafoanele şi alte dispoziţii corespunzătoare ultimului an sunt extinse, aplicându-se până la adoptarea acestei reglementări. În prezent, U.E. adoptă buget multianual pe o perioadă de 7 ani. b) Principiul unităţii bugetare. Potrivit acestuia, este obligatorie includerea într-un singur document a tuturor veniturilor şi cheltuielilor prevăzute pentru un exerciţiu bugetar. El poate fi corelat şi cu unitatea monetară în care se exprimă bugetul ; astfel, conform Constituţiei Europene, atât cadrul financiar multianual, cât şi bugetul anual se stabilesc în euro (art. III–316). Există şi unele bugete anexe pentru persoane juridice în strânsă legătură cu U.E. c) Principiul echilibrului bugetar. Acesta implică faptul că bugetul trebuie să fie echilibrat (balansat), respectiv ca veniturile sale să acopere integral cheltuielile. Această situaţie nu exclude posibilitatea unui deficit bugetar (când cheltuielile depăşesc veniturile) sau cea a unui excedent bugetar (veniturile depăşesc cheltuielile). Excedentul bugetar se include în bugetul următor. Dacă apar depăşiri de cheltuieli, ele vor putea fi efectuate în limita resurselor prevăzute în buget; eventual, veniturile vor putea fi mărite, dar numai din resurse proprii. Practica în Uniunea Europeană constă în elaborarea şi aprobarea de bugete echilibrate.
6

M. Of. nr. 597 din 13 august 2002, art. 8-13 din lege.

236

d) Principiul universalităţii. Acesta implică includerea în buget a veniturilor şi cheltuielilor cu sumele lor totale în sume brute. În ceea ce priveşte avantajul acestuia, ne însuşim opinia unui autor francez7, potrivit căruia „principiul universalităţii permite cunoaşterea şi controlul sumei exacte a cheltuielilor publice. Distingând, pe de o parte, veniturile şi, pe de alta, cheltuielile, devine imposibil, fie să se compenseze veniturile şi cheltuielile, fie să se afecteze un anumit venit unei anumite cheltuieli.” Deci, veniturile constituie o masă unică, pusă la dispoziţia U.E. de către statele membre. e) Neafectarea veniturilor. Acest principiu este în strânsă legătură cu cel anterior şi înseamnă că, prin perceperea lor, veniturile bugetare se depersonalizează, adică servesc la acoperirea cheltuielilor privite în ansamblul lor. Aşadar, nu este admisă perceperea unui venit public pentru finanţarea unei anumite cheltuieli publice comunitare. f) Reguli de utilizare a creditelor. Acest principiu corespunde parţial principiului specializării bugetare, reglementat în dreptul bugetar român. Potrivit acestuia, sunt admise individualizarea veniturilor publice pe surse de provenienţă şi specializarea creditelor bugetare pe categorii de cheltuieli. Apare astfel posibilitatea efectuării de viramente de alocări, fie de la un capitol al bugetului la alt capitol, fie de la o subdiviziune la altă subdiviziune, sau posibilitatea reportării limitate şi doar pentru exerciţiul bugetar următor8 (art. III–313 alin. 3 şi III–312 alin.1). g) Principiul bunei gestiuni financiare, constând de fapt în aplicarea principiilor economiei, eficienţei şi eficacităţii. Astfel, economia presupune ca mijloacele financiare prevăzute a se colecta la bugetul U.E. să fie disponibile în timp util şi în cuantumurile necesare pentru fiecare acţiune; eficienţa pretinde stabilirea unui raport perfect între mijloacele puse în operă şi rezultate; eficacitatea vizează atingerea obiectivelor fixate şi obţinerea rezultatelor scontate.9 Respectarea acestui principiu prezumă stabilirea unor indicatori de performanţă pentru autorităţile responsabile de gestionarea creditelor bugetare. Totodată, este instituită evaluarea anterioară şi posterioară pentru toate programele şi activităţile realizate cu cheltuieli de la bugetul U.E.
7

Pierre Lalumière, Les finances publiques, Librairie Armand Colin, Paris, 1970,

p. 67-68.

Pentru detalii, a se vedea Louis Cartou, Jean-Louis Clergerie, Annie Gruber, Patrick Rambaud, L’ Union Européenne, Ed. Précis Dalloz, ediţia a III-a, 2000, Paris, p. 214-217. 9 Ibidem, p.255. 237

8

h) Principiul transparenţei este asigurat prin desfăşurarea tuturor activităţilor bugetare „la vedere”, ceea ce înseamnă publicarea bugetului în „Jurnalul Oficial al Comunităţii”. 4. Procedura bugetară Bugetul UE se adoptă după o procedură ce se desfăşoară în următoarele etape, reglementate de Constituţia Europeană (art. III–310, 311) : A. Într-o primă etapă, fiecare instituţie comunitară este obligată ca, înainte de 1 iulie, să elaboreze un bilanţ provizoriu de cheltuieli. În această fază, Comisia grupează aceste bilanţuri într-un proiect de buget, la care anexează un aviz ce poate conţine previziuni divergente (diferite de cele ale instituţiilor care le-au înaintat). Acest proiect cuprinde o previziune (estimare) a veniturilor şi una pentru cheltuieli. Comisia este competentă să modifice acest proiect în cursul procedurii, până la convocarea Comitetului de Conciliere. B. Într-o a doua etapă, Comisia prezintă acest proiect de buget Parlamentului European şi Consiliului de Miniştri, până cel mai târziu la data de 1 septembrie a anului care precede execuţia bugetului. C. În a treia etapă, Consiliul de Miniştri adoptă poziţia asupra proiectului de buget şi o transmite Parlamentului European, până cel mai târziu la data de 1 octombrie a anului anterior celui în care se va executa bugetul. Cu acest prilej, Consiliul informează Parlamentul European în legătură cu motivele pe care s-a întemeiat în adoptarea poziţiei comunicate. D. În etapa a patra, Parlamentul European, preluând proiectul, poate adopta, în 42 de zile de la transmitere, una din poziţiile următoare asupra acestuia: a) aprobă poziţia Consiliului de Miniştri ; b) nu se pronunţă în termenul de 42 de zile, caz în care legea europeană a bugetului se consideră adoptată; c) propune, cu majoritatea membrilor ce-l compun, amendamente la poziţia Consiliului de Miniştri, textul astfel modificat fiind transmis Consiliului şi Comisiei. În acest caz, preşedintele Parlamentului, cu acordul preşedintelui Consiliului de Miniştri, convoacă Comitetul de Conciliere. La acest stadiu, este posibil ca, în termen de 10 zile de la comunicarea amendamentelor Parlamentului, Consiliul de Miniştri să le aprobe în integralitate. În acest caz, Comitetul de Conciliere nu se întruneşte. Dacă această alternativă nu s-a produs, este convocat Comitetul de Conciliere. Reunind membrii Consiliului de Miniştri sau reprezentanţii lor şi tot atâţia membri reprezentând Parlamentul European, Comitetul de
238

Conciliere are misiunea de a ajunge la un acord între instituţiile comunitare, în termen de 21 de zile de la data convocării. Concilierea se încheie cu un acord dacă se obţin votul majorităţii calificate a membrilor Consiliului de Miniştri (sau a reprezentanţilor lor) şi votul majorităţii membrilor Parlamentului. În scopul realizării acordului, la lucrările Comitetului de Conciliere participă şi Comisia Europeană. Odată acordul realizat, atât Consiliul de Miniştri, cât şi Parlamentul au la dispoziţie 14 zile, de la data aprobării proiectului de buget în cadrul Comitetului de Conciliere, pentru a aproba separat acest proiect. Astfel, în cazul Consiliului de Miniştri, trebuie obţinută majoritatea calificată, iar în cazul Parlamentului majoritatea simplă. În legătură cu acest ultim termen de 14 zile pot apărea mai multe posibilităţi. Astfel: a) dacă atât Parlamentul, cât şi Consiliul U.E. aprobă proiectul comun sau nici unul dintre ele nu se pronunţă, sau dacă o instituţie aprobă proiectul în timp ce cealaltă nu se pronunţă, legea bugetului se consideră adoptată conform proiectului comun; b) Parlamentul European, cu majoritatea membrilor ce-l compun, şi Consiliul Uniunii Europene resping proiectul, sau când una dintre instituţii respinge proiectul în timp ce cealaltă nu se pronunţă, un nou proiect de buget va fi prezentat de către Comisie; c) Parlamentul European respinge proiectul comun, în timp ce Consiliul U.E. îl aprobă, caz în care un nou proiect de buget va fi prezentat de Comisie; d) Parlamentul aprobă proiectul iar Consiliul U.E. îl respinge, caz în care Parlamentul poate, într-un termen de 14 zile de la data respingerii de către Consiliul U.E., să decidă în prezenţa majorităţii membrilor săi şi a 3/5 din voturile exprimate şi să confirme o parte sau toate amendamentele formulate. Dacă unul dintre amendamentele Parlamentului nu este confirmat, va fi reţinută poziţia formulată de Comitetul de Conciliere. Bugetul va fi adoptat în considerarea acestei poziţii a Comitetului de Conciliere. Dacă, într-un termen de 21 de zile, Comitetul de Conciliere nu ajunge la un acord asupra proiectului comun, Comisia va propune un nou proiect de buget. E. Ultima etapă constă în declararea bugetului ca fiind definitiv. Aceasta intră în competenţa preşedintelui Parlamentului şi constituie momentul de închidere a procedurii de adoptare a bugetului. Există şi o procedură provizorie, folosită în cazul în care, la începutul unui exerciţiu financiar, bugetul nu a fost adoptat. În acest caz, pot
239

fi efectuate cheltuieli lunare, în limita reprezentând a 12-a parte din veniturile înscrise în bugetul anului precedent. La propunerea Comisiei, Consiliul de Miniştri poate adopta o decizie europeană de autorizare a depăşirii cuantumului reprezentând a 12-a parte, dar trebuie să încunoştiinţeze de urgenţă şi Parlamentul. Decizia îşi produce efectele dacă, în termen de 30 de zile de la adoptare, Parlamentul, hotărând cu majoritatea membrilor, nu a decis să reducă cuantumul propus de Consiliu. 5. Execuţia bugetară. Descărcarea de gestiune Odată bugetul adoptat, rămâne să se treacă la executarea lui. Competentă să execute bugetul este Comisia Europeană, în cooperare cu statele membre, în conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare (art. III–313). Dispoziţiile legale prevăd modalităţi specifice în legătură cu care fiecare instituţie participă la executarea propriilor cheltuieli. În cadrul bugetului, Comisia poate să procedeze, în limitele şi în condiţiile fixate de Consiliu prin regulament, la virări de credite fie dintr-un capitol în altul, fie de la o subdiviziune la alta. În vederea asigurării disciplinei bugetare, Comisia are obligaţia de a prezenta anual Consiliului şi Parlamentului o dare de seamă privind conturile anului financiar precedent de executare a bugetului şi un bilanţ financiar asupra activului şi pasivului Uniunii. Pe lângă darea de seamă, Comisia trebuie să prezinte şi un raport de evaluare a finanţelor Uniunii. Parlamentul, la recomandarea Consiliului de Miniştri, dă descărcare de gestiune Comisiei. În acest scop, examinează conturile, bilanţul, darea de seamă, raportul anual al Curţii de Conturi, după ce Consiliul va fi examinat el însuşi aceste acte financiare. Înainte de a da descărcare Comisiei sau în orice alt scop care se situează în cadrul exerciţiului atribuţiilor acesteia în materie de executare a bugetului, Parlamentul poate să ceară audierea Comisiei privind cheltuielile sau funcţionarea sistemelor de control financiar. Comisia va prezenta Parlamentului, la cererea acestuia, orice informaţie necesară. Comisia va acţiona spre a da urmare observaţiilor ce însoţesc deciziile de descărcare şi altor observaţii ale Parlamentului privind executarea cheltuielilor, ca şi observaţiilor ce însoţesc recomandările de descărcare, adoptate de Consiliu. La cererea Parlamentului sau a Consiliului, Comisia va întocmi un raport privind măsurile luate în lumina acestor observaţii şi comentarii şi în
240

special privind instrucţiunile date serviciilor însărcinate cu executarea bugetului. Aceste rapoarte sunt, de asemenea, transmise Curţii de Conturi10. 6. Controlul financiar Finanţele publice implică adoptarea unui sistem riguros de control. În Uniunea Europeană există două categorii de control: a) unul, la nivelul execuţiei bugetare, care are în vedere ordonatorii de credite şi contabilii; b) celălalt, la nivelul instituţiilor comunitare, care este în competenţa Curţii de Conturi. 6.1. Ordonatorii de credite. Execuţia bugetară a cheltuielilor bugetare parcurge următoarele faze: angajament, lichidare, ordonanţare şi plată. Execuţia bugetară se bazează pe principiul separării atribuţiilor persoanelor care au calitatea de ordonator de credite de atribuţiile persoanelor care au calitatea de contabil. Operaţiunile specifice angajării, lichidării şi ordonanţării11 cheltuielilor sunt în competenţa ordonatorilor de credite, iar plata acestora se efectuează de către contabil. Separarea ordonatorilor de credite de contabili constituie regula de organizare care stă la baza execuţiei bugetului comunitar. Numai ordonatorilor le aparţine competenţa de a angaja cheltuielile, de a constata drepturile ce trebuie încasate, de a emite titluri de încasare şi de plată12. În principiu, Comisia Europeană este ea însăşi ordonator de cheltuieli şi încasator de venituri ale Uniunii Europene. Totodată, această calitate aparţine şi altor instituţii, cum ar fi: Parlamentul, Consiliul de Miniştri, Curtea de Justiţie, Curtea de Conturi, pentru secţiunile din buget ce le revin. Comisia şi preşedintele instituţiilor enumerate pot să-şi delege competenţa de ordonator, dar delegatarii nu dispun decât în limita atribuţiilor conferite în mod expres. Fiecare instituţie numeşte un controlor financiar, în aşa fel încât să i se asigure independenţa în exercitarea atribuţiilor ce-i revin. Controlorul verifică îndeplinirea de către ordonator a operaţiunilor de angajare şi ordonanţare a cheltuielilor, dar şi încasarea veniturilor.
În acest sens, Octavian Manolache, Drept comunitar, Ed. All Beck, ediţia a III-a, Bucureşti, p. 125-128. 11 Ordonanţarea este actul prin care ordonatorul dă ordin contabilului de a plăti o sumă de bani, prin emiterea unui ordin de plată. 12 Louis Cartou, op.cit., p. 226. 241
10

6.2. Contabilii. Fiecare instituţie comunitară dispune de un contabil care are atribuţii privind încasările şi plăţile. Acesta poate colabora cu unul sau mai mulţi contabili subordonaţi.El exercită un control asupra cheltuielilor în sensul că, în caz de eroare materială, de nerespectare a formei prescrise de regulamentele financiare comunitare, poate suspenda plata. Răspunderea ordonatorilor, controlorilor financiari şi a contabililor este reglementată prin regulamente financiare comunitare. 6.3. Curtea Europeană de Conturi. Curtea Europeană de Conturi exercită un control a posteriori (ulterior), care vine să completeze controlul exercitat asupra ordonatorilor în execuţia bugetară. Curtea Europeană de Conturi are o triplă misiune: să controleze, să avizeze şi să recomande Parlamentului să acorde descărcare Comisiei13. a) Funcţia de control. Curtea controlează totalitatea cheltuielilor şi veniturilor Comunităţilor europene CE, CECA, Euratom, adică: - bugetul general al Comunităţilor Europene; - operaţiuni finanţate în afara bugetului pentru contribuţii ale statelor membre în baza Fondului European de Dezvoltare (FED) (1 mlrd.EURO/an); - operaţiunile de împrumutare şi de împrumut ale Comunităţilor. Curtea controlează, de asemenea, organismele create de Comunitate (Centrul european pentru formare profesională, Joint European Forms, referitor la fuziunea termonucleară etc.). Ea examinează legalitatea şi regularitatea veniturilor şi cheltuielilor. Curtea asigură buna gestionare financiară a Uniunii Europene (evaluarea rezultatelor în raport cu previziunile). b) Funcţia consultativă. Curtea de Conturi este, în mod obligatoriu, consultată referitor la orice proiect al Uniunii Europene în domeniul financiar şi bugetar. c) Curtea poate, între altele, să fie consultată pentru orice proiect de reglementare având incidenţă financiară semnificativă ; un fel de control preventiv este astfel exercitat. d) Curtea Europeană de Conturi şi executarea bugetului Uniunii Europene. Tratatul din 1975, care a creat Curtea Europeană de Conturi, a învestit în acelaşi timp Parlamentul European cu competenţa de a pronunţa anual descărcarea pentru executarea bugetului. Consiliul de Miniştri este asociat acestei proceduri şi lui îi revine efectiv obligaţia de a adresa Parlamentului o „recomandare de descărcare”. Observaţiile şi recomandările Curţii Europene de Conturi permit atât Consiliului de Miniştri, cât şi Parlamentului să se pronunţe în cunoştinţă de cauză.
13

Olimpiu Crauciuc, op.cit., p. 167-168.

242

Parlamentul European Prezentarea raportului anual al Curţii de Conturi în faţa Comisiei parlamentare de control bugetar Şedinţa plenară a Parlamentului European, vot de descărcare

Consiliul de Miniştri Examinarea Raportului Curţii Europene de Conturi de către Comitetul bugetar al Consiliului Audierea Preşedintelui Curţii Europene de Conturi de către Consiliu (ECOFIN) Recomandarea de descărcare

6.4. Combaterea fraudei fiscale. În vederea protejării intereselor financiare ale Uniunii Europene, Constituţia Europeană conţine dispoziţii potrivit cărora statele membre ale Uniunii adoptă măsuri pentru combaterea fraudei, fie că este vorba de interesele financiare naţionale, sau de cele ale Uniunii. În acest scop, statele membre vor coopera cu Comisia Europeană şi vor prezenta anual Parlamentului European şi Consiliului de Miniştri un raport privind măsurile de combatere a fraudei (art. III – 321). Tot în acest scop a fost creată Unitatea de Coordonare a Luptei Împotriva Fraudei (UCLAF), formată din funcţionari comunitari, subordonată direct preşedintelui Comisiei Europene. Acest organ ţine legătura cu statele membre, face să circule informaţia şi întreprinde anumite cercetări, mai ales în privinţa fraudei fiscale. * * * În concluzie, din momentul aderării României la U.E., ţara noastră va participa atât la constituirea veniturilor comunitare, cât şi la procedura de elaborare, aprobare şi aplicare a bugetului comunitar. Înainte de a ne gândi cum să obţinem fonduri comunitare cât mai consistente, va trebui să medităm asupra capacităţii României de a contribui la formarea veniturilor comunitare, la eforturile pe care le presupune această finalitate. GHIDUL STUDENTULUI A. Concepte-cheie • Tratate bugetare • Venituri proprii • Cheltuieli obligatorii • Cheltuieli neobligatorii • Cadru financiar multianual • Unitate monetară • Echilibru bugetar
243

• • • • • • • • • • • • • • B.

Excedent bugetar Deficit bugetar Neafectarea veniturilor Procedură bugetară Comitet de Conciliere Procedură bugetară provizorie Execuţia bugetară Descărcarea de gestiune Curtea Europeană de Conturi Ordonatori de credite Funcţia de control a Curţii Europene de Conturi Funcţia consultativă a Curţii Europene de Conturi Raportul anual al Curţii Europene de Conturi Combaterea fraudei

Teme pentru dezbateri • Conţinutul Bugetului Comunitar • Componenţa veniturilor proprii ale U.E. • Componenţa cheltuielilor bugetare comunitare • Principiul anualităţii bugetare comunitare • Principiul unităţii bugetare comunitare • Principiul echilibrului bugetar • Principiul universalităţii • Neafectarea veniturilor • Reguli de utilizare a creditelor • Etapele procedurii bugetare • Procedura bugetară provizorie • Executarea bugetului şi disciplina bugetară • Procedura descărcării de gestiune • Categoriile de control financiar • Ordonatorii de credite – atribuţii • Rolul contabililor • Funcţiile Curţii Europene de Conturi

244

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ

I. TRATATE, MONOGRAFII, CURSURI, DICŢIONARE • • • • • • • • • • • • • • • • • • Alecu, Gh., Drept Financiar şi Fiscal, Editor Ovidius University Press, Constanţa, 2005 Anghelache, G., Bugetul de stat, în lucrarea Finanţe Publice, ediţia a V-a, coordonator I. Văcărel, Editura Didactică şi Pedagogică R.A., Bucureşti, 2006 Aslan, C.,Th., Tratat de finanţe, Tipografiile române unite, Bucureşti, 1925 Baker, Ph., Double Taxation Agreements and International Tax Law, Sweetand Maxwell, London, 1991 Bistriceanu, Gh., Adochiţei, E., Negrea, E., Finanţele agenţilor economici, Editura Didactică şi Pedagogică R.A., Bucureşti, 1995 Bistriceanu, Gh., Asigurările sociale, în lucrarea Finanţe Publice, ediţia a V-a, coordonator I. Văcărel, Editura Didactică şi Pedagogică R.A., Bucureşti, 2006 Bouvier, M., Esclassan, M.C., J.P. Lassole, Finances publiques, 3-e edition, Paris, 1996 Bufan, R. (coordonator), Tratat de Drept fiscal, Partea generală, vol.I, Editura Lumina Lex, 2005 Cartou, L., Droit fiscal international et européen, Dalloz, Paris, 1981 Condor, I., Evitarea dublei impozitări internaţionale/International Double Tax Avoidance, Editor R.A. „Monitorul Oficial”, Bucureşti, 1999 Condor, I., coordonator, Drept financiar, bugetar şi fiscal, Vol.I, Editor S.C. „Condor Consulting & Taxation”, SRL, Bucureşti, 2003 Condor, I., Bazele programelor de finanţare, comunitară şi din alte surse externe, Editura Fundaţiei România de Mâine, 2004 Condor, I. şi alţii, Drept vamal şi fiscal, Editura „Lumina Lex”, Bucureşti, 2002 Corduneanu, C., Sistemul fiscal şi ştiinţa finanţelor, Editura „CODECS”, Bucureşti, 1998 The Concise Oxford Dictionary of Current English, the 8-th edition, edited by R.E. Allen Clarendon Press, Oxford Craig, P., Burca, G., E.C., Law. Text, Cases and Materials, Clarendon Press, Oxford, 1996 Crauciuc, O., Organizaţii internaţionale interguvernamentale şi instituţii economice internaţionale, Editura Silex, 2003 Crumbley, D.L., Friedman, J.P., Dictionary of Tax Terms. Barron’s Educational Series, Inc., New York, 1994 245

• • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •

Dascălu, E.D., Ruşanu, R.D., Finanţe publice, Editura Fundaţiei România de Mâine, Bucureşti, 2005 Davidoglu, L., Legea contribuţiunilor directe, adnotată, Tiparul Românesc S.A.,, Bucureşti, 1932 Dicţionar de economie, ediţia a doua, Editura Economică, Bucureşti, 2001 Dicţionar juridic de comerţ exterior, coordonatori ştiinţifici Ştefănescu, B., Căpăţână. Oc., Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1986 Draft double taxation on income and capital, O.E.C.D.–Publications, Paris, 2003 Downes, J., Goodman, J.E., Dictionary of Finance and Investment Terms, 3-rd edition, Barron’s Financial Guides, New York, 1991 Duverger, M., Finances publiques, P.U.F. Paris, 1978 Gliga, I., Dreptul finanţelor publice, Editura All, Bucureşti, 1994 Gliga, I., Drept financiar, Editura Humanitas, Bucureşti, 1998 International Tax Glossary, Second Edition, Editor „International Bureau of Fiscal Documentation”, Amsterdam, 1992. Istoria dreptului românesc, vol.II, partea I, Editura Academiei, Bucureşti, 1984 Jeze, G., Cours de finances publiques, editor M.Giard, Paris, 1929 Kiriţescu, C.C., Dobrescu, E.M., Băncile. Mică enciclopedie, Editura „Expert”, Bucureşti, 1998 Lalumiere, P., Les finances publiques, Librairie Armand Colin, Paris, 1970 Lăzeanu, M., Curs de ştiinţă şi legislaţie financiară, editor M.Bădeanu, Bucureşti, 1942 Leicu, C., Eliminarea dublei impuneri în relaţiile financiar-comeciale, Editura „Lumina Lex”, Bucureşti, 1995 Leon, G., Elemente de ştiinţă financiară, Bucureşti, 1926 Leon, G., Istoria Economiei Publice la Români, Bucureşti, 1924 Leonte, E.D., Gestiunea datoriei publice, Editura Fundaţiei România de Mâine, Bucureşti, 2004 Lupus, J., Sistemul financiar al Principatelor Române sub Regulamentul Organic, Bucureşti, 1905 Macovei, E.I., Lexicon de finanţe-credit,contabilitate şi informatică financiarcontabilă, vol.I, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1981 Manolache, O., Drept comunitar, Editura All Beck, ediţia a III-a, 2004 Marian, Al., Convenţii fiscale încheiate de România, Editura „Economică”, Bucureşti, 2003 Marin, G., Puiu, A. (coordonatori), Dicţionar de relaţii economice internaţionale, Editura Enciclopedică, Bucureşti, 1993 Matei, Gh., Finanţe generale, Editura Mondo-E.C., Craiova, 1994 Minea, Şt.,M., Dreptul finanţelor publice, Editura „Accent”, Cluj-Napoca, 1999 Minea,Şt.,M., Costaş, C.Fl., Fiscalitatea în Europa la începutul mileniului III, Editura Rosetti, Bucureşti, 2006 Moşteanu, T.(coordonator), Finanţe.Buget., Editura Economică, Bucureşti, 2001 Moşteanu, T., Trezoreria statului, în lucrarea Finanţe publice, ediţia a V-a, coordonator I.Văcărel, Editura Didactică şi Pedagogică R.A., Bucureşti, 2003 Muzellac, R., Finances publiques, 6-e edition, Edition Sirey, Paris, 1989

246

• • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •

Plasachaert, Sylvain R.F., Schedalar, Global and Dualistic Patterns of Income Taxation, Editor „International Bureau of Fiscal Documentation”, Amsterdam, 1988 Săsană, E.M., Aparatul fiscal, Tirajul, Institutul de Arte Grafice, Bucureşti, 1940 Secrieru, A., Finanţele publice. Instrumente şi mecanisme financiare de intervenţie guvernamentală, Editura „Epigraf”, Chişinău, 2004 Sempe, H., Budget et trésor, 2-e edition, Edition Cujos, Paris, 1989 Shackleton, M., Financing the European Community (Pinter, 1990) Shultz, W., Flaris, L., American Public Finances, New York, 1964 Spitz, B., International Tax Planning, London, Butterworths, 1972 Stoica, E., Descentralizarea financiară a serviciilor publice locale, Editura „Dareco”, Bucureşti, 2004 Şaguna, D.D., Drept financiar şi fiscal – Tratat -, Editura All Beck, Bucureşti, 2003 Şaguna,D.D.,Şova,D., Drept financiar public,Editura All Beck,Bucureşti, 2005 Taxes Encyclopedia–1992 text of the OECD Model Agreement and Commentary, London, vol.I Tixier, G., ş.a., Droit fiscal international. Pratique française, Paris, 1974. Trotabas, L., Finances publiques, Paris, Librairie Dalloz, 1964 Ţâţu, L., ş.a., Fiscalitate. De la lege la practică, Editura All Beck, Bucureşti, 2004 Văcărel, I., Bugetul pe programe multianual. Concepţii, reglementări, rezultate, perspective, Editura Academiei Române, Bucureşti, 2002 Văcărel, I., Finanţe publice. Teorie şi practică, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1981 Văcărel. I., Împrumuturile de stat. Datoria publică, în lucrarea Finanţele publice, ediţia a V-a, Editura Didactică şi Pedagogică R.A., Bucureşti, 2006 Văcărel, I., Noţiuni introductive, în Finanţe publice, Editura Didactică şi Pedagogică R.A., Bucureşti, 2006 Văcărel, I., Politici fiscale şi bugetare în România. 1990-2000, Editura „Expert”, Bucureşti, 2001 Văcărel, I., Probleme ale teoriei finanţelor, Editura Ştiinţifică, Bucureşti,1963 Vasilescu, I., Românu, I., Dicţionar de investiţii, Editura „Lumina Lex”, Bucureşti, 2003 Vintilă, G., Călin, M., Vintilă, N., Fiscalitate, Editura „Economică”, Bucureşti, 2002 Vogel, K., Double taxation conventions, Khuwer Law and Taxation Publishers Deventer Boston, 1994

II. STUDII, ARTICOLE • • • Barna, C., Decalajele economice în contextul globalizării, în revista „Tribuna Economică” nr.1/2002 Belean, O.P., Doba Şt., Expertiza şi auditul afacerilor, în revista „Contabilitatea, Expertiza şi Auditul Afacerilor” nr.11/2004 Bogomolov, L., Deficitul bugetar şi tehnicile de finanţare în perioada de tranziţie, în revista „Finanţe. Credit.Contabilitate” nr.4-5/1995

247

• • • • • • • • • • • • • • •

Condor, I., Procedurile de control şi de jurisdicţie ale Curţii de Conturi, în revista „Tribuna Economică” nr.1 şi 2/1997 Condor, I., Un nou regim juridic al contribuţiilor pentru asigurări sociale, în revista „Impozite şi taxe” nr.8/1995 Council of Europe, European Charter of Local Self-Government and Explanatory Report. Council of Europe, 1986, reprinted 1996 Dascălu, E.D., Clasificarea COFOG-bază de examinare a structurii cheltuielilor guvernamentale în statele membre ale Uniunii Europene, în „Revista de finanţe publice şi contabilitate” nr.1/2006 Hoanţă, N., Finanţele private-baza unor finanţe publice solide, în „Tribuna Economică” nr.5/1995 Ionescu, L., Trăsături ale finanţelor publice şi ale politicii fiscale, în revista „Finanţe. Credit. Contabilitate” nr.9/2001 Isac, G., La renovation des institutions financiers des Communautés europeenes, în RTDE nr.4/1977 Kesner-Skreb, M., Budget deficit in Central and East European Countries Undergoing Transition, în revista „Financijska Praksa”, Zagreb (Croaţia), nr.4/1993 Nan, A., Fundamentare, Raportare şi Control în realizarea programelor care se finanţează din bugetele ordonatorilor principali de credite, în revista „Finanţe. Credit. Contabilitate”, nr.7-8/2001 Popescu, L., Budică, I., Finanţele publice şi reconsiderarea sarcinilor acestora în contextul actual, în revista „Finanţe. Credit. Contabilitate”, nr.2/2001 Popescu, L., Definirea sistemului fiscal în literatura economică actuală, în revista „Finanţe. Credit. Contabilitate”, nr.10/2001 Preda, M., Centralizarea şi descentralizarea în administraţia publică, în revista „Dreptul”, nr.9/1995 Ruşanu, D.R., Derularea fluxurilor financiare de la şi către bugetul Uniunii Europene, în revista „Finanţe publice şi contabilitate”, nr.2/2006 Sichigea, N., Popescu, L., Funcţiile şi obiectivele finanţelor firmelor, în revista „Finanţe. Credit. Contabilitate”, nr.1/2002 Tudose, L., Procesul de descentralizare în Franţa, în revista „Tribuna Economică” nr.1-2/1996

248

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful