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TICA E CONFLITO DE INTERESSES NO SERVIO PBLICO
Jos Leovegildo Oliveira Morais
TICA E CONFLITO DE INTERESSES NO SERVIO PBLICO
Braslia, 2009
Coordenao editorial Mara Elvira Brito Rabelo Reviso de texto Rejane de Meneses Yana Palankof Editorao eletrnica e capa Heonir Soares Valentim ISBN 978-85-7202-040-4 Ficha catalogrfica M827e Morais, Jos Leovegildo Oliveira. tica e conflito de interesses no servio pblico / Jos Leovegildo Oliveira Morais. Braslia : Esaf, 2009. 178 p. ISBN 978-85-7202-040-4 1. TICA. 2. ADMINISTRAO PBLICA tica Brasil. 3. ADMINISTRAO PBLICA Conflito de Interesses Brasil. 4. SERVIDOR PBLICO tica Brasil. I. Ttulo. CDD 172.1 ESCOLA DE ADMINISTRAO FAZENDRIA Estrada para Una km 4 BR 251 Braslia-DF CEP 71.686-900 Fones: (61) 3412.6058 / 3412.6081 / Fax: (61) 3412.6258 Home page : www.esaf.fazenda.gov.br
SUMRIO
APRESENTAO ..................................................................................... 11 1 INTRODUO ...................................................................................... 13 2 DEFINIES ......................................................................................... 19 2.1 tica .................................................................................................. 19 2.2 Conflito de interesses ......................................................................... 19 2.3 Servio pblico .................................................................................. 22 2.4 Funcionrio pblico ........................................................................... 22 3 A TICA NA CONSTITUIO FEDERAL ........................................... 27 3.1 Princpio da legalidade ....................................................................... 27 3.2 Princpio da impessoalidade ............................................................... 30 3.3 Princpio da moralidade ..................................................................... 31 3.4 Princpio da publicidade .................................................................... 34 3.5 Princpio da eficincia ........................................................................ 34 3.6 Outras normas constitucionais que veiculam valores ticos .................. 35 3.6.1 Ao popular para anular ato lesivo moralidade administrativa ........................................................................... 36 3.6.2 Casos de inelegibilidade para evitar influncia do poder econmico ou abuso do cargo pblico ....................................... 38 3.6.3 Sistema de mrito para provimento de cargos pblicos ............... 38 3.6.4 Restrio livre nomeao para cargos em comisso................... 39 3.6.5 Vedao de acumular cargos pblicos ........................................ 41 3.6.6 Aumentos remuneratrios vinculados a prvia dotao oramentria............................................................................. 42 3.6.7 Limite mximo de remunerao (teto remuneratrio) ................ 43 3.6.8 Restries a parlamentares para exercer cargos e firmar contratos .................................................................................. 43
tica e conflito de interesses no servio pblico
4 CONFLITO DE INTERESSES .............................................................. 45 4.1 Atos normativos e assuntos regulados.................................................. 45 4.1.1 Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal .................... 45 4.1.1.1 Situao patrimonial que possa gerar conflito de interesses ...................................................................... 45 4.1.1.2 Participao societria em empresa privada ...................... 46 4.1.1.3 Atividade paralela do servio pblico ............................ 47 4.1.1.4 Proposta de trabalho ou de negcio futuro ....................... 47 4.1.1.5 Atividades aps deixar o cargo pblico ............................ 48 4.1.1.6 Participao em congressos, seminrios e outros eventos ... 48 4.1.1.7 Recebimento de presentes................................................ 49 4.1.2 Cdigo de Conduta tica da Presidncia e Vice-Presidncia da Repblica............................................................................. 49 4.1.2.1 Gesto de bens ............................................................... 50 4.1.2.2 Participao societria em empresa privada ...................... 51 4.1.2.3 Trfico de influncia ........................................................ 51 4.1.2.4 Atividade paralela do servio pblico ............................ 52 4.1.2.5 Proposta de trabalho ou de negcio futuro ....................... 53 4.1.2.6 Atividades aps deixar o cargo pblico ............................. 54 4.1.2.7 Participao em congressos e eventos semelhantes ............ 54 4.1.2.8 Presentes, benefcios e hospitalidades ............................... 55 4.1.2.9 Influncia dos lobbies ...................................................... 56 4.1.3 Cdigo de tica do Servidor Civil do Poder Executivo Federal ..................................................................................... 57 4.1.3.1 Trfico de influncia ........................................................ 58 4.1.3.2 Recebimento de vantagem indevida ................................. 58 4.1.3.3 Uso de informao privilegiada ........................................ 58 4.1.4 Lei da Improbidade Administrativa ........................................... 59 4.1.4.1 Recebimento de vantagem econmica indevida ................ 59 4.1.4.2 Recebimento de hospitalidade e outras vantagens ............. 60 4.1.4.3 Atividade paralela do servio pblico ............................ 60 4.1.4.4 Trfico de influncia ........................................................ 61 4.1.4.5 Uso de informao privilegiada ........................................ 62
4.1.5 Cdigo Penal brasileiro crimes contra a Administrao Pblica ..................................................................................... 62 4.1.5.1 Corrupo passiva ........................................................... 63 4.1.5.2 Concusso ...................................................................... 64 4.1.5.3 Corrupo ativa em transao comercial internacional ..................................................................... 64 4.1.5.4 Trfico de influncia ........................................................ 66 4.1.5.5 Trfico de influncia em transao comercial internacional ............................................................................. 66 4.1.5.6 Advocacia administrativa ................................................. 67 4.1.6 Lei de Licitaes e Contratos na Administrao Pblica ............. 67 4.1.6.1 Fornecimento de bens e servios ...................................... 67 4.1.6.2 Patrocnio de interesse privado (trfico de influncia) ....... 67 4.1.7 Estatuto do Funcionrio Pblico Federal (Lei no 8.112/1990) .................................................................. 68 4.1.7.1 Gerncia ou administrao de empresa privada ................ 68 4.1.7.2 Representao de interesses privados ................................ 69 4.1.7.3 Recebimento de vantagem de qualquer espcie ................. 69 4.1.8 Leis das agncias reguladoras (Lei no 9.986/2000 e Lei no 10.871/2004) ............................................................... 70 4.1.8.1 Atividade paralela ........................................................... 70 4.1.8.2 Relacionamento com o setor regulado .............................. 71 4.1.8.3 Direo poltico-partidria .............................................. 71 4.1.8.4 Atividades aps deixar o cargo ......................................... 71 4.1.9 Lei das Sociedades Annimas .................................................... 72 4.1.9.1 Contratos com a companhia ............................................ 72 4.1.9.2 Emprstimo de recursos da companhia ............................ 72 4.1.9.3 Uso de bens da companhia .............................................. 73 4.1.9.4 Recebimento de vantagens de terceiros ............................ 73 4.2 Conflitos de interesses potenciais que demandam regulamentao .................................................................................. 73 4.2.1 Relacionamentos familiares ....................................................... 74 4.2.2 Relacionamentos pessoais .......................................................... 75
4.2.3 Dvidas..................................................................................... 76 4.2.4 Partidos polticos ...................................................................... 77 4.2.5 Relacionamento com sindicatos ................................................. 78 4.2.6 Posio em ONGs e outras organizaes voluntrias .................. 78 4.3 Mecanismos para prevenir ou evitar conflito de interesses .................... 79 4.3.1 Declarao de bens e interesses .................................................. 80 4.3.1.1 Histrico ........................................................................ 80 4.3.1.2 Sindicncia Patrimonial................................................... 82 4.3.1.3 Declarao Confidencial de Informaes .......................... 83 4.3.2 Quarentena .............................................................................. 85 4.3.3 Proibio de exercer atividade profissional no setor privado ........ 87 4.3.4 Proposta de trabalho ou de negcio futuro ................................. 88 4.3.5 Proibio de contratar com o poder pblico............................... 89 4.3.6 Proibio de celebrar convnio com entidade dirigida por servidor vinculado .............................................................. 89 5 ENRIQUECIMENTO ILCITO NO EXERCCIO DA FUNO PBLICA ................................................................................................ 91 6 O CDIGO PENAL E A QUESTO DA TICA NA ADMINISTRAO PBLICA ............................................................... 97 7 O CDIGO DE CONDUTA DA ALTA ADMINISTRAO ............... 103 7.1 Instituio e finalidade ..................................................................... 103 7.2 Agentes pblicos alcanados ............................................................. 103 7.3 Eficcia ............................................................................................ 104 7.4 Principais assuntos regulados ............................................................ 104 7.5 Instrumentos de controle ................................................................. 105 8 O CDIGO DE TICA PROFISSIONAL DO SERVIDOR PBLICO CIVIL DO PODER EXECUTIVO FEDERAL ....................................... 107 8.1 Instituio e finalidade ..................................................................... 107 8.2 Destinatrios ................................................................................... 107
8.3 Valores ............................................................................................ 108 8.4 Deveres fundamentais ...................................................................... 111 8.5 Condutas vedadas ............................................................................ 113 8.6 As Comisses de tica ...................................................................... 116 8.7 Do processo de apurao de infraes ticas ...................................... 119 8.8 Sujeitos da investigao .................................................................... 121 8.9 Quadro comparativo das infraes ticas com as infraes disciplinares da Lei no 8.112/1990 .................................................... 122 9 A TICA NAS AGNCIAS REGULADORAS ....................................... 129 9.1 Consideraes gerais ........................................................................ 129 9.2 Regras destinadas a evitar conflito de interesses ................................. 130 9.2.1 Atividade paralela ................................................................... 130 9.2.2 Relacionamento com o setor regulado ..................................... 130 9.2.3 Direo poltico-partidria ...................................................... 130 9.2.4 Atividades aps deixar o cargo ................................................. 131 10 A TICA NAS EMPRESAS ESTATAIS ................................................ 133 10.1 Consideraes gerais ...................................................................... 133 10.2 Princpios constitucionais aplicveis s empresas estatais .................. 135 10.3 A questo da probidade administrativa nas empresas estatais............ 137 10.4 Crimes contra a Administrao Pblica nas empresas estatais ........... 138 10.5 Regime jurdico disciplinar dos empregados das empresas estatais .... 139 10.6 O conflito de interesses no mbito das empresas estatais .................. 141 10.7 Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal no mbito das empresas estatais ...................................................................... 142 10.8 O Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal no mbito das empresas estatais .......................... 142 10.9 Cdigos de tica prprios .............................................................. 143 10.10 A Lei Sarbanes-Oxley ................................................................... 143 11 GESTO DA TICA NA ADMINISTRAO PBLICA ................... 147 11.1 Princpios para gesto da tica ........................................................ 148
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11.2 Medidas necessrias efetivao da tica ......................................... 149 11.3 Valores fundamentais no servio pblico ......................................... 150 11.3.1 Imparcialidade ...................................................................... 150 11.3.2 Legalidade ............................................................................ 152 11.3.3 Integridade ........................................................................... 152 11.3.4 Eficincia.............................................................................. 153 11.3.5 Transparncia........................................................................ 153 11.3.6 Responsabilidade .................................................................. 154 11.3.7 Igualdade.............................................................................. 155 11.3.8 Justia .................................................................................. 156 11.4 Instituies responsveis pela gesto da tica ................................... 157 11.5 Proteo aos envolvidos ................................................................. 161 11.5.1 Consideraes gerais ............................................................. 161 11.5.2 Proteo ao denunciante ....................................................... 161 11.5.3 Proteo ao denunciado ........................................................ 163 11.5.4 Proteo aos membros das comisses de tica ......................... 165 11.6 Respeito ao cidado ....................................................................... 166 12 A MORALIDADE ADMINISTRATIVA E AS CONDUTAS AINDA ACEITAS COMO NORMAIS .......................................................... 171 12.1 Criao de veculos oficiais de comunicao .................................... 171 12.2 Gasto de dinheiro pblico com condecoraes ............................... 172 12.3 Envio de mensagens pessoais pagas com recursos pblicos .............. 172 APNDICE ............................................................................................. 175 REFERNCIAS ....................................................................................... 177
APRESENTAO
Quando se aborda a questo do contedo tico da conduta privada e pblica no Brasil, logo deparamos, pelo menos, com duas formas complementares e recorrentes de ceticismo. De um lado, seramos prisioneiros de uma histria construda em cima da cultura da transgresso, o que significa dizer que a sociedade seria intrinsecamente leniente com mltiplas formas de desvio de conduta. Exemplos sempre citados so a tolerncia com o contrabando e a pirataria, o desrespeito aos espaos pblicos, o pagamento de propina para contornar exigncias legais, o nepotismo, o compadrio. De outro lado, no menos inexorvel seria a corrupo na esfera poltica, os mensales, a manipulao das emendas ao oramento, a troca de favores. Essa percepo transparece em inmeras pesquisas de opinio. No limite, faz com que a sociedade brasileira se veja como uma das mais corruptas do mundo, e que as tentativas de moralizao das relaes entre cidado e Estado sejam consideradas ingnuas e, portanto, fadadas ao insucesso. Trata-se, porm, de um grave reducionismo da complexidade da nossa organizao social, econmica e poltica. tica e conflito de interesses no servio pblico, de Jos Leovegildo Oliveira Morais, demonstra exatamente o contrrio. H um processo evolutivo contnuo no plano normativo, tanto na abordagem constitucional mais ampla, por meio dos princpios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficincia aplicveis aos atos administrativos (art. 37), quanto na previso especfica de normas tambm constitucionais de substrato tico, como so exemplos a ao popular para anular ato lesivo moralidade administrativa, as hipteses de inelegibilidade para evitar influncia do poder econmico ou abuso do cargo pblico, o sistema do mrito para provimento de cargos pblicos, a restrio livre nomeao para cargos em comisso, a vedao de acumulao de cargos pblicos, a limitao de remunerao e as restries impostas aos parlamentares para o exerccio de determinados cargos no Executivo e para firmar contratos.
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No plano infraconstitucional os exemplos so diversos. Leis, decretos e atos normativos destinados a prevenir conflitos de interesses: o Cdigo Penal, a Lei de Improbidade, a Lei de Licitaes, a Lei no 8.112/1990 (Regime Jurdico do Servidor Pblico Federal), as normas aplicveis s agncias reguladoras e os cdigos de conduta gerais e especficos que devem ser observados por servidores pblicos. Ou seja, do ponto de vista normativo, o Brasil nada fica a dever em comparao s legislaes contemporneas. Alm disso, o autor descreve com mincia e experincia pessoal os mecanismos de implementao concreta dessas normas. Jos Leovegildo foi um dos pioneiros na implementao do Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal, adotado em 2000, e um colaborador incansvel da Comisso de tica Pblica da Presidncia da Repblica, incumbida da sua implementao. Destaco, em especial, o trabalho que desenvolveu no perodo em que se cuidou de levar a mensagem do Cdigo s diferentes esferas da administrao federal e o tratamento acadmico que se procurou dar ao tema da tica como instrumento de gesto. A sobriedade analtica do autor torna tica e conflito de interesses no servio pblico uma obra de referncia. Descreve pela via normativa uma verdadeira revoluo no tratamento da questo dos conflitos de interesses no setor pblico. D destaque ao modus operandi inovador da Comisso de tica Pblica, que rompeu com o formalismo tpico dos tratamentos burocrticos convencionais e induziu, pela via da adeso voluntria dos prprios jurisdicionados do Cdigo de Conduta da Alta Administrao, a um patamar muito mais aprimorado de preveno de conflitos de interesses. impossvel, aps a leitura, no sair convencido de que o ceticismo a que me referi anteriormente no passa de uma viso anacrnica, ditada basicamente pela falta de informao sobre o que ocorreu e continua a ocorrer em matria de tratamento da questo fundamental do conflito de interesses para quem ocupa cargo pblico. Joo Geraldo Piquet Carneiro
Presidente da Comisso de tica Pblica do Poder Executivo Federal (1999-2004) Integrante do Conselho de Reforma do Estado (1996-1998) Coordenador e Secretrio-Executivo do Programa Nacional de Desburocratizao (1979-1985)
1 INTRODUO
A tica no servio pblico tem sido um tema freqente e atual. Sua nfase deve-se tanto conscientizao dos cidados de que os agentes do Estado tm o dever de pautar suas condutas funcionais por padres ticos quanto exigncia cada vez maior de estabelecer distino entre o pblico e o privado. certo que hoje, mais que nunca, tem-se conscincia de que a coisa pblica de todos; no coisa de ningum. O Estado pertence aos cidados, e no queles que titulam o poder ou dele se apoderam. Quando se tira algo do Estado de forma indevida, lesam-se todos os seus cidados. Os agentes pblicos devem estar a servio do Estado, assim entendido o ente dotado de organizao capaz de promover o equilbrio das relaes sociais. Por isso que se diz que o servidor pblico deve estar a servio do pblico, dos cidados e de toda a coletividade, enfim, do interesse pblico, e no a servio dos seus interesses pessoais ou daqueles que lhe so prximos. No mais se concebe que o indivduo tome posse do cargo pblico e dele se apodere como uma propriedade particular, do qual pode tirar todos os proveitos possveis, inclusive o do exerccio do poder pelo poder e o da barganha de vantagens que possam traduzir-se em aumento do seu patrimnio ou do de seus familiares. Certas condutas que, em passado recente, eram vistas com normalidade no servio pblico (usar bens pblicos para fins particulares, nomear parentes para cargos em comisso que dispensam o concurso pblico, por exemplo), hoje a sociedade no mais as tolera. Este trabalho, no entanto, no pretende definir um padro tico desejvel para o servio pblico. Tampouco discutir a tica que deve ser adotada, dentre as diversas teorias existentes. Pretende, isto sim, abordar as regras estabelecidas no ordenamento jurdico brasileiro que estejam voltadas para direcionar o comportamento tico na Administrao Pblica, ou seja, o objetivo aqui buscado identificar as regras, as condutas e os valores
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fixados no ordenamento jurdico, relacion-los e proceder anlise crtica de sua efetividade. Essa anlise envolve a avaliao dos mecanismos existentes para dar efetividade s regras, visando a aferir se tais mecanismos proporcionam adequao da conduta norma. No basta que o ordenamento jurdico brasileiro contemple uma lei de forte contedo tico, como a Lei da Improbidade Administrativa, se os mecanismos existentes para lhe dar efetividade no funcionarem de forma adequada ou lhes faltarem condies para cumprir seus deveres. De igual modo, no basta dizer que, no Brasil, a corrupo uma conduta erigida ao epteto de crime grave se a forma de prov-lo conduz, com muita freqncia, impunidade. O mesmo se pode dizer da postura de determinados governantes que fazem discursos de combate corrupo mas se empenham fortemente em evitar a apurao de conduta de seus auxiliares prximos, a qual, se levada a cabo, certamente demonstraria uma realidade bem distinta daquela que o mandatrio procura ostentar. E o que dizer do governo que se utiliza do poder de liberar verbas para as chamadas emendas parlamentares (emendas ao oramento da Unio, introduzidas pelos parlamentares para obras de interesse de suas bases eleitorais) em troca do voto deles na aprovao de projetos de interesse do governo ou dos governantes? No esta, tambm, uma forma de corromper uma das mais importantes instituies democrticas, que o Congresso Nacional?1 Restaram sem apurao as denncias de que alguns parlamentares venderam seus votos para aprovar a emenda constitucional que possibilitou a reeleio do ento Presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso.
1 Veja-se, nesse sentido, a entrevista que o secretrio-geral da Presidncia da Repblica, Luiz Dulci, concedeu ao jornal Folha de S. Paulo, publicada no dia 07.08.2006: FOLHA O governo Lula, tal como o governo FHC, defendeu a reforma poltica, mas acabou adotando a negociao no Congresso com base na distribuio de cargos e liberao de emendas do Oramento? DULCI verdade. Todos os governos, desde a redemocratizao, foram submetidos a essa lgica estrutural do modelo poltico, que s poder ser superada por uma reforma poltica global. Eu pessoalmente no acredito que haja soluo paliativa, tpica, precisa ser de uma reforma poltica global, que instaure no Brasil um novo modelo poltico. Todos os governos da redemocratizao tiveram muitas dificuldades de assegurar a necessria governabilidade poltica.
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A Comisso Parlamentar Mista de Inqurito destinada a apurar a suposta compra de votos de parlamentares para aprovar projetos de interesse do governo Lula, o denominado escndalo do mensalo (elevadas contribuies mensais, com dinheiro de origem escusa, feitas a parlamentares dos diversos partidos que compem a base de sustentao do governo no Congresso Nacional), apresentou resultado pfio e frustrante para toda a sociedade. Todo mundo acredita que o mensalo existiu. Ficou fartamente comprovado que milhes de reais transitaram pelo denominado valerioduto e abasteceram os bolsos de parlamentares e o caixa dois de partidos polticos. S no foram comprovadas a origem e a destinao desses recursos. Tudo restou resumido a caixa dois de campanha, recursos no contabilizados pelos partidos polticos, prtica que o Presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, considerou normal, por ser da tradio brasileira. Quando o prprio governo promove a corrupo das instituies democrticas, no se pode esperar comportamento melhor por parte dos demais agentes pblicos encarregados das funes burocrticas. E a a burocracia se torna cada vez mais complexa, porque essa a forma de gerar dificuldades para vender facilidades. No se est aqui a tomar partido na questo das teorias ticas nem a condenar aquela em que os fins justificam os meios, mesmo quando estes no sejam defensveis. O que se defende que no se pode construir um padro tico no servio pblico sem que se acabe com a prtica de corromper as instituies argumentando-se que o objetivo visado o bem do Pas. Por sua vez, no basta estabelecer regras que exijam comportamento tico dos agentes pblicos se os mecanismos de apurao das condutas que se desviam do padro normativo so refreados por bices processuais que visam a excluir da regra geral os detentores de poder. Exemplo nesse sentido a Lei da Improbidade Administrativa, de 1992, que, ao transformar-se num forte instrumento de combate ao enriquecimento ilcito e aos atos lesivos ao errio, atingindo polticos de diversas estirpes, sem distino, viu-se restringida pela Lei no 10.628, de dezembro de 2002, que instituiu
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o denominado foro privilegiado para as autoridades processadas por ato de improbidade administrativa e o estendeu s ex-autoridades. Em face dessa lei, prefeitos, governadores e ministros de Estado, parlamentares e outras autoridades no podiam ser processados nem julgados por ato de improbidade administrativa perante o juzo ou tribunal competente para processar e julgar os agentes pblicos que no detm foro especial por prerrogativa da funo. Ou seja, essas autoridades no podiam ser julgadas por um juiz de primeiro grau nem por tribunal que no fosse aquele perante o qual tm foro prprio para fins penais (conforme o caso, somente podem ser julgadas pelo Superior Tribunal de Justia ou pelo Supremo Tribunal Federal). Isso implicava restrio do nmero de membros do Ministrio Pblico com competncia para investigar os atos de tais autoridades e promover as aes de improbidade cabveis, bem como do de magistrados competentes para processar e julgar tais aes. A Lei no 10.628/2002 foi julgada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, em deciso proferida em setembro de 2005, sob o fundamento de que no pode uma lei ordinria ampliar competncia definida, em numerus clausus, na Constituio Federal. Tal deciso, no entanto, no encerrou a questo do foro privilegiado para as autoridades processadas por ato de improbidade administrativa, haja vista que o Supremo Tribunal Federal, na sesso do dia 8 de agosto de 2007, concluiu o julgamento da Reclamao no 2.138, aforada em 2002, relator Ministro Nelson Jobim, decidindo, por maioria (seis votos a cinco), que os ministros de Estado no se sujeitam Lei da Improbidade Administrativa. Votaram contra esse entendimento os Ministros Marco Aurlio Mello, Carlos Velloso, Joaquim Barbosa, Celso de Mello e Seplveda Pertence. Recentemente, em 22 de abril de 2008, o Ministro Gilmar Mendes, na qualidade de Presidente do Supremo Tribunal Federal, proferiu deciso monocrtica na Reclamao no 2.186, determinando o arquivamento de duas aes de improbidade administrativa que questionavam os atos de ministros de Estado e de diretores do Banco Central do Brasil que implicaram ajuda financeira ao Banco Econmico, em 1995, da ordem de qua-
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se 3 bilhes de reais. As autoridades requeridas nessas aes haviam sido condenadas a ressarcir o dano causado ao patrimnio pblico em primeiro grau de jurisdio. Entendeu Sua Excelncia, o Ministro Gilmar Mendes, que os ministros de Estado no se sujeitam disciplina de responsabilizao de que trata a Lei da Improbidade Administrativa, mas sim da Lei no 1.079/1950, que define os crimes de responsabilidade do Presidente da Repblica e dos ministros de Estado. Amparou-se Sua Excelncia no julgamento da Reclamao no 2.138, relator Ministro Nelson Jobim, na qual restou consignado que os atos de improbidade administrativa definidos na Lei no 8.429/1992 constituem autnticos crimes de responsabilizao, contendo, alm de forte contedo penal, a feio de autntico mecanismo de responsabilizao poltica. O Banco Econmico foi liquidado administrativamente. O prejuzo causado aos correntistas e aos investidores foi arcado pelo patrimnio pblico. Seus donos, no entanto, salvaram parte dos patrimnios pessoais e ainda esto acionando a Unio pelos supostos prejuzos que tiveram com a interveno do Banco Central. Se tiverem sucesso nessa demanda, ficaro mais ricos do que antes da interveno estatal, com a conta paga pelo contribuinte. o surrealismo brasileiro que reflete a herana histrica do patrimonialismo estatal em confronto com os ideais republicanos: os lucros das instituies financeiras so privados e pertencem apenas a alguns, mas os prejuzos so de todos, e por toda a sociedade devem ser repartidos.
2 DEFINIES
2.1 tica
A referncia tica, neste trabalho, tem o sentido de disciplina normativa, de regras estabelecidas visando a condutas que expressem valores morais positivados no ordenamento jurdico brasileiro. Tal concepo implica a noo de que a tica a cincia que tem a moral como objeto.1 No pretendemos, todavia, fazer incurses acadmicas acerca da distino entre tica e moral, ou seja, entre a cincia e seu objeto, muito menos tentar definir a tica como a norma expressa e a moral como a conduta esperada em face dessa norma. O que pretendemos identificar os valores sejam eles morais ou ticos que o ordenamento jurdico brasileiro erigiu ao patamar de norma escrita. Tambm no temos a inteno de estabelecer qualquer distino entre princpios e regras. Importa-nos identificar as condutas que esto positivadas o dever ser , sejam elas expressas em termos de valores a serem alcanados, sejam mediante vedao, proibio ou sano do comportamento contrrio ao que se encontra determinado.
2.2 Conflito de interesses

Conflito de interesses no servio pblico uma expresso de sentido bastante amplo que abrange situaes das mais diversas, sempre relacionadas com a influncia que interesses privados podem exercer sobre a conduta funcional do servidor pblico. No existe no Brasil uma norma legal que defina conflito de interesses e seja aplicvel a todos os servidores pblicos. Tambm no existe uma norma que estabelea o dever do agente pblico de no se colocar em situao que possa configurar conflito de interesses. H, porm, normas
1 VZQUEZ, Adolfo Snchez. tica. 25. ed. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2004. p. 22.
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que regulam condutas especficas, as quais, embora no faam referncia expressa questo do conflito de interesses, deixam evidente que esse o objetivo delas. O Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal um Cdigo que tem como finalidade principal regular a questo do conflito de interesses, mas no o define. Ademais, bastante reduzido o nmero de agentes pblicos a ele submetidos, haja vista sua aplicao estar limitada s altas autoridades do Poder Executivo Federal. A Comisso de tica Pblica da Presidncia da Repblica editou a Resoluo Interpretativa no 8, de 25 de setembro de 2003, com o objetivo de orientar as autoridades submetidas ao Cdigo de Conduta da Alta Administrao para que identifiquem situaes que possam suscitar conflito de interesses. De acordo com essa resoluo, suscita conflito de interesses o exerccio de atividade que: a) em razo da sua natureza, seja incompatvel com as atribuies do cargo ou funo pblica da autoridade, como tal considerada, inclusive a atividade desenvolvida em reas ou matrias afins competncia funcional; b) viole o princpio da integral dedicao pelo ocupante de cargo em comisso ou funo de confiana que exige a precedncia das atribuies do cargo ou funo pblica sobre quaisquer outras atividades; c) implique a prestao de servios a pessoa fsica ou jurdica, ou a manuteno de vnculo de negcio com pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse em deciso individual ou coletiva da autoridade; d) possa, pela sua natureza, implicar o uso de informao qual a autoridade tenha acesso em razo do cargo e no seja de conhecimento pblico; e) possa transmitir opinio pblica dvida a respeito da integridade, da moralidade, da clareza de posies e do decoro da autoridade. Pode-se observar que a Comisso de tica Pblica optou por indicar situaes passveis de configurar conflito de interesses em vez de apresentar um conceito do que seja esse tipo de conflito. Tal opo, conquanto facilite
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a identificao das situaes capazes de gerar conflito de interesses, no alcana o universo delas. A Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE) define conflito de interesses como uma situao que envolve um conflito entre o dever pblico e o interesse privado de um agente pblico, em que este tem interesses no setor privado que podem influenciar, indevidamente, o desempenho de suas obrigaes e responsabilidades oficiais.2 Essa definio est focada na questo do interesse patrimonial privado em contraposio ao interesse pblico. Logo, ela no alcana todas as formas de conflito de interesses, porque a existncia de interesse patrimonial privado no condio necessria configurao de uma situao de conflito de interesses no servio pblico. O interesse pessoal do agente pblico, que pode contrapor-se ao interesse pblico, no precisa ser, necessariamente, de natureza patrimonial. Ele pode ter outra natureza e apresentar-se, inclusive, dissimulado por um suposto interesse pblico, como ocorre quando um agente pblico investido de poderes para tomar deciso que afeta interesse de rgo pblico que tenha, sob sua esfera de poder, caso especfico de interesse daquele agente. o caso, por exemplo, de um parlamentar que designado relator de um projeto de lei de interesse da magistratura, mas contra ele existe ao penal pendente de julgamento. Nessa hiptese, no h um interesse patrimonial que influencie a atuao do parlamentar como agente pblico. H, isto sim, conflito entre seu interesse pessoal de livrar-se da ao penal e de uma possvel condenao criminal e o interesse pblico que justifica o projeto de lei do qual ele relator. Sabe-se que os poderes de um relator so bem maiores que os dos demais parlamentares. Portanto, sob o ngulo mais abrangente possvel que deve ser vista e analisada a questo do conflito de interesses no servio pblico. E no se pode pensar em tica no servio pblico sem levar em considerao a questo do conflito de interesses, que no se limita ao trfico da funo
2 A conflict of interest involves a conflict between the public duty and private interests of a public official, in which the public official has private-capacity interests which could improperly influence the performance of their official duties and responsibilities.
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pblica ou ao uso do cargo pblico para atender a interesses particulares. Ele adquire maior relevncia na medida em que provoca a degenerao dos valores colocados como primados maiores da Administrao Pblica, tais como moralidade, impessoalidade, imparcialidade, igualdade e transparncia dos atos de gesto da coisa pblica. Conflito de interesses, portanto, um dos aspectos, e, certamente, o mais importante deles, que envolve a questo da tica no servio pblico.
2.3 Servio pblico

A expresso servio pblico utilizada neste trabalho no mesmo sentido de Administrao Pblica, que compreende, por fora do que dispe o art. 37 da Constituio Federal, a Administrao Pblica direta e indireta. Nos termos do art. 4o do Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967, a Administrao Pblica direta constitui-se um dos servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios. A Administrao Pblica indireta compreende as autarquias, as fundaes pblicas, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista. O Cdigo de Conduta tica do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal estende o dever tico a qualquer rgo ou entidade que exera atribuies delegadas pelo poder pblico (inciso XVI). Os atos normativos que regulam questes ticas esto voltados, em sua maioria, para o Poder Executivo. Todavia, as funes exercidas pelos Poderes Legislativo e Judicirio so tambm de natureza pblica, razo pela qual suas atividades se enquadram no conceito de servio pblico, aplicando-se-lhes, no que couber, os atos normativos abordados neste trabalho.
2.4 Funcionrio pblico

O conceito de funcionrio pblico dado pelo art. 327 do Cdigo Penal, de 1940, nos seguintes termos:
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Art. 327. Considera-se funcionrio pblico, para os efeitos penais, quem, embora transitoriamente ou sem remunerao, exerce cargo, emprego ou funo pblica.
A Lei no 9.983, de 14.07.2000, deu nova redao ao 1o desse artigo para incluir, no conceito de funcionrio pblico, por equiparao, as pessoas que trabalham no servio pblico na qualidade de empregados contratados pelas empresas prestadoras de servios. A atual redao desse pargrafo a seguinte:
1o Equipara-se a funcionrio pblico quem exerce cargo, emprego ou funo em entidade paraestatal, e quem trabalha para empresa prestadora de servio contratada ou conveniada para a execuo de atividade tpica da Administrao.
A Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, que estabelece normas para licitaes e contratos da Administrao Pblica, define como servidor pblico:
Art. 84. Considera-se servidor pblico, para os fins desta lei, aquele que exerce, mesmo que transitoriamente ou sem remunerao, cargo, funo ou emprego pblico. 1o Equipara-se a servidor pblico, para os fins desta lei, quem exerce cargo, emprego ou funo em entidade paraestatal, assim consideradas, alm das fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista, as demais entidades sob controle, direto ou indireto, do Poder Pblico.
A Lei da Improbidade Administrativa, Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992, estabelece a definio de agente pblico nos seguintes termos:
Art. 2o Reputa-se agente pblico, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao,
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designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades mencionadas no artigo anterior.
O artigo anterior a que se refere esse art. 2o tem a seguinte redao:

Art. 1o Os atos de improbidade praticados por qualquer agente pblico, servidor ou no, contra a administrao direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios, de Territrio, de empresa incorporada ao patrimnio pblico ou de entidade para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com mais de cinqenta por cento do patrimnio ou da receita anual, sero punidos na forma desta lei. Pargrafo nico. Esto tambm sujeitos s penalidades desta lei os atos de improbidade praticados contra o patrimnio de entidade que receba subveno, benefcio ou incentivo, fiscal ou creditcio, de rgo pblico bem como daquelas para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com menos de cinqenta por cento do patrimnio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sano patrimonial repercusso do ilcito sobre a contribuio dos cofres pblicos.
O Decreto no 6.029, de 1o de fevereiro de 2007, que instituiu o Sistema de Gesto da tica do Poder Executivo Federal, estabeleceu a seguinte definio de agente pblico:
Pargrafo nico. Entende-se por agente pblico, para os fins deste Decreto, todo aquele que, por fora de lei, contrato ou qualquer ato jurdico, preste servios de natureza permanente, temporria, excepcional ou eventual, ainda que sem retribuio financeira, a rgo ou entidade da Administrao Pblica federal, direta e indireta. (art. 11)
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No Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal, aprovado pelo Decreto no 1.171, de 22 de junho de 1994, a definio de servidor pblico mais abrangente que a de agente pblico fixada no Decreto no 6.029/2007. Confira-se:
XXIV Para fins de apurao do comprometimento tico, entende-se por servidor pblico todo aquele que, por fora de lei, contrato ou de qualquer ato jurdico, preste servios de natureza permanente, temporria ou excepcional, ainda que sem retribuio financeira, desde que ligado direta ou indiretamente a qualquer rgo do poder estatal, como as autarquias, as fundaes pblicas, as entidades paraestatais, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista, ou em qualquer setor onde prevalea o interesse do Estado.
A Conveno Interamericana contra a Corrupo, da qual o Brasil signatrio, aprovada pelo Congresso Nacional por meio do Decreto Legislativo no 152, de 25 de junho de 2002, e promulgada pelo Decreto no 4.410, de 7 de outubro de 2002, fixa os conceitos de funo pblica, funcionrio pblico , funcionrio de governo e servidor pblico, nos seguintes termos:
Artigo I Para os fins desta Conveno, entende-se por: Funo pblica toda atividade, temporria ou permanente, remunerada ou honorria realizada por uma pessoa fsica em nome do Estado ou a servio do Estado ou de suas entidades, em qualquer de seus nveis hierrquicos. Funcionrio pblico, funcionrio de governo ou servidor pblico qualquer funcionrio ou empregado de um Estado ou de suas entidades, inclusive os que tenham sido selecionados, nomeados ou eleitos para desempenhar
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atividades ou funes em nome do Estado ou a servio do Estado em qualquer de seus nveis hierrquicos.
Pode-se concluir, portanto, que as normas de natureza tica, inclusive as que se referem a infraes de natureza grave, tais como as que mencionam condutas tipificadas como crime contra a Administrao Pblica ou ato de improbidade administrativa, alcanam todas as pessoas que trabalham na Administrao Pblica direta e indireta, o que inclui as que trabalham nas empresas pblicas e nas sociedades de economia mista, quer na condio de titulares de cargo ou emprego efetivo ou temporrio, quer na condio de empregados de empresa prestadora de servios. Os titulares de cargos em conselhos de administrao ou fiscal das empresas estatais tambm esto alcanados por essas regras.
3 A TICA NA CONSTITUIO FEDERAL

Estabelece o art. 37 da Constituio Federal que a Administrao Pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, a outros que so enumerados. O texto constitucional remete-nos, de plano, concluso de que a atividade administrativa no exclusividade do Poder Executivo. Todos os Poderes da Unio Executivo, Legislativo e Judicirio , dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios a exercem, e, ao faz-lo, devem obedecer aos princpios mencionados. O Poder Judicirio, por exemplo, quando adquire bens necessrios a seu funcionamento, no pratica ato jurisdicional, mas sim ato de gesto administrativa. De igual modo, o Poder Legislativo, quando adquire ou administra bens necessrios ao desempenho da sua atividade prpria, no pratica ato legislativo, mas sim ato administrativo. Os atos administrativos, no importa quem os pratique se rgo da administrao direta ou ente da administrao indireta, se rgo do Poder Legislativo ou do Judicirio, quer da Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios , devem observar os princpios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficincia. A importncia de tais princpios para a questo da tica na Administrao Pblica resulta da compreenso do significado de cada um deles.
3.1 Princpio da legalidade

O princpio da legalidade impe ao servidor pblico o dever de atuar de acordo com o que a lei determina. No exerccio da funo pblica no h livre-arbtrio. H, isto sim, discricionariedade, que coisa diversa. Com efeito, como ensina Crmen Lcia Antunes Rocha:
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[...] discricionariedade qualidade de uma competncia estatal (administrativa para os efeitos deste estudo), segundo a qual o Direito impe ao administrador pblico o dever de buscar, no caso concreto e diante das circunstncias materialmente apresentadas e por ele apreciadas e demonstradas em sua motivao, a finalidade pblica especificada.1
Diferentemente do que ocorre na atividade privada, na qual ao particular lcito fazer tudo o que a lei no proba, na Administrao Pblica s permitido fazer o que a lei autoriza; no h vontade pessoal do agente pblico. Todavia, como adverte Lcia Valle Figueiredo:
[...] o princpio da legalidade no pode ser compreendido de maneira acanhada, de maneira pobre. E assim seria se o administrador, para prover, para praticar determinado ato administrativo, tivesse sempre de encontrar arrimo expresso em norma especfica, que dispusesse exatamente para aquele caso concreto.2
Isso significa dizer que esse princpio no se destina a proteger o cio, ou seja, a albergar atitudes daqueles que procuram escudar-se na ausncia de norma expressa para o caso concreto como pretexto para deixar de fazer aquilo que inerente s suas obrigaes. O princpio da legalidade destina-se a impedir o administrador pblico de, por simples ato administrativo, conceder direitos de qualquer espcie, criar obrigaes ou impor vedaes aos administrados; para tanto precisa de lei.3 Ou, ainda, nas palavras de Celso Antnio Bandeira de Mello, trata-se de um princpio que traduz um propsito poltico:
[...] o de submeter os exercentes do poder concreto o administrativo a um quadro normativo que embargue favoritismos, perseguies ou desmandos.
1 2 3 ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Princpios constitucionais da administrao pblica. Belo Horizonte: Del Rey, 1994. FIGUEIREDO, Lcia Valle. Curso de direito administrativo. 2. ed. So Paulo: Malheiros Editores, 1995. p. 39. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, 3. ed. So Paulo: Atlas, 1992. p. 59.
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Pretende-se, atravs da norma geral, abstrata e por isso mesmo impessoal, a lei, editada pois pelo Poder Legislativo que o colgio representativo de todas as tendncias (inclusive minoritrias) do corpo social garantir que a atuao do Executivo nada mais seja seno a concretizao dessa vontade geral.4
A legalidade, segundo Marino Pazzaglini Filho: [...] o princpio nuclear de nosso sistema jurdico e situa-se no vrtice da pirmide dos princpios constitucionais reguladores da Administrao Pblica.5
a base e a matriz de todos os demais princpios constitucionais que instruem, condicionam, limitam e vinculam as atividades administrativas. Os demais princpios constitucionais servem para esclarecer e explicitar o contedo do princpio maior ou primrio da legalidade.6
A importncia do princpio da legalidade para a questo da tica decorre, exatamente, desse balizamento que ele traa para o setor pblico, ou seja, se o certo, o regular e o lcito o servidor pblico fazer aquilo que a lei determina, na medida em que ele age em desconformidade com a lei, viola um dever no apenas para com a Administrao Pblica, mas, tambm, para com todos os cidados que esperam dele um comportamento de acordo com o que se encontra estabelecido no ordenamento jurdico. Se a lei define algo como certo e que deve ser feito porque os cidados, por meio dos seus representantes no Congresso Nacional, definiram aquela conduta como adequada e correta. Assim, deixar de fazer o que a lei determina ou fazer de forma contrria ao que ela estabelece ou,
4 5
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 4. ed. So Paulo: Malheiros Editores, 1993. p. 47/48. PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de improbidade administrativa comentada: aspectos constitucionais, administrativos, civis, criminais, processuais e de responsabilidade fiscal; legislao e jurisprudncia atualizadas. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2005. p. 31. Idem. Princpios constitucionais reguladores da Administrao Pblica. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2003. p. 26.
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ainda, desvirtuada dos seus fins, violar o dever de lealdade que o servidor pblico tem para com a instituio que ele representa. Lealdade e honestidade so valores que devem ser cumpridos e respeitados porque refletem a confiana que a coletividade deposita naquele que investido de uma funo pblica. Logo, numa sociedade em que o direito constitui um dos fundamentos do Estado democrtico, o princpio da legalidade desponta como o vetor mais importante do comportamento tico.
3.2 Princpio da impessoalidade

O princpio da impessoalidade tem como objeto a neutralidade da atividade administrativa, no sentido de consagrar o valor da igualdade dos cidados perante o Estado. Tem por pressuposto a clara distino entre aquilo que pblico e aquilo que privado. Importa em afastar tratamento privilegiado que o agente pblico possa conceder a esta ou quela pessoa em razo de amizade, parentesco, influncia poltica, interesse econmico ou qualquer outro fator que revele um desequilbrio no tratamento igualitrio que deve orientar a atuao estatal. Tambm constitui fator impeditivo para que o agente pblico se utilize do cargo para promoo pessoal ou nomeao de parentes. Quando o agente pblico se utiliza dos poderes da funo pblica que exerce para nomear ou obter a nomeao de parentes para o exerccio de cargo pblico, sem preocupao com os requisitos necessrios investidura nesses cargos e em desrespeito isonomia que deve existir na escolha daqueles que devem exerc-los, incide na prtica denominada nepotismo na Administrao Pblica, que uma das mais contundentes demonstraes de violao do princpio da impessoalidade. O princpio da impessoalidade guarda correlao com o valor imparcialidade, o que significa dizer que perseguies, simpatias, antipatias, caprichos, paixes ou qualquer interesse de ordem pessoal no podem interferir no trato com o pblico.
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3.3 Princpio da moralidade

A moral um dos aspectos do comportamento humano. Ela reflete um padro de conduta vigente em uma sociedade. Compreende no apenas
normas ou regras de ao, mas tambm como comportamento que deve ser os fatos com ela conformes. Ou seja, tanto o conjunto dos princpios, valores e prescries que os homens, numa dada comunidade, consideram vlidos como os atos reais em que aqueles se concretizam ou encarnam.7
O princpio da moralidade administrativa visa a alcanar uma conduta tica segundo o direito posto, ou seja, ele se impe pela fora jurdica estatal moral jurdica , diferenciando-se da moral que decorre do direito natural e que se firma no elemento interno, volitivo, sem qualquer fora coercitiva externa. A Constituio Federal de 1998 elevou a moralidade administrativa ao nvel de princpio constitucional e requisito de validade dos atos administrativos. Assim o fez de forma expressa no art. 37, caput, ao enumerar os princpios constitucionais da Administrao Pblica, e, no art. 5o, inciso LXXIII, ao conferir a qualquer cidado o direito fundamental de postular, na via judicial, a anulao de ato lesivo moralidade administrativa, mediante a propositura da denominada ao popular. A moralidade administrativa passou a constituir causa autnoma de invalidao de ato administrativo. Pode ser vista, tambm, sob o aspecto da probidade na Administrao Pblica, tema que mereceu especial destaque no 4o do art. 37 da Constituio Federal, o qual estabelece sanes a serem impostas aos agentes pblicos responsveis por atos de improbidade administrativa, a saber: suspenso dos direitos polticos; perda da funo pblica; indisponibilidade de bens e o ressarcimento ao errio, na forma e na gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal.
VZQUEZ, Adolfo Snchez. Obra citada, p. 65.
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Mas em que consiste a moralidade administrativa? Como se pode aferir a imoralidade de um ato administrativo, especialmente quando ele estiver formalmente de acordo com a lei? Para Jos Afonso da Silva: [...] a lei pode ser cumprida moralmente ou imoralmente. Quando a sua execuo feita, p. ex., com intuito de prejudicar algum deliberadamente, ou com intuito de favorecer algum, por certo que se est produzindo um ato formalmente legal, mas materialmente comprometido com a moralidade administrativa.8 Para Wallace Paiva Martins Jnior:
[...] o princpio da moralidade administrativa no precisa ter seu contedo definido ou explicitado por regra expressa em lei. Ele se estabelece objetivamente a partir do confronto do ato administrativo (desde a pesquisa de seus requisitos, com destaque ao motivo, ao objeto e finalidade, at a produo de seus efeitos, ou seja, perquirindo-se a validade e a eficcia) ou da conduta do agente com as regras ticas tiradas da disciplina interna da Administrao (e que obrigam sempre ao alcance do bem comum, do interesse pblico), em que se deve fixar uma linha divisria entre o justo e o injusto, o moral e o imoral (e tambm o amoral), o honesto e o desonesto.9
Esse autor, em que pese seu esforo para estabelecer, de forma objetiva, a definio de moralidade administrativa, incide, como a maioria dos doutrinadores, em petio de princpios, na medida em que remete o contedo dessa definio a conceitos igualmente vagos, como bem comum, interesse pblico, justia e honestidade.
8 9
SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 8. ed. So Paulo: Malheiros Editores, 1992. p. 571. MARTINS JNIOR, Wallace Paiva. Probidade administrativa. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2002. p. 35.
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Uma forma de se tentar superar a fluidez do conceito de moralidade proceder a uma anlise de outros tpicos da Constituio Federal e da legislao infraconstitucional que estabelecem normas de aderncia a esse princpio e tornam possvel a compreenso, de forma mais objetiva, do seu contedo. Por exemplo, quando a Constituio Federal estabelece o concurso pblico como forma de investidura regular nos cargos pblicos, est procurando dar efetividade no apenas aos princpios da igualdade e da impessoalidade, mas tambm ao da moralidade. Da porque se afigura imoral a criao desmesurada de cargos em comisso que podem ser providos sem concurso pblico, porque excepcionados por norma constitucional. H um verdadeiro desvio de finalidade em casos tais, porque implica tentativa de superao, de forma ilcita ainda que mediante ato legislativo prprio , dos vetores constitucionais da Administrao Pblica. Quando tal ocorre, a moralidade administrativa afetada. O mesmo se pode dizer da publicidade oficial, que, segundo o disposto no 1o do art. 37 da Constituio Federal, deve ter carter educativo, informativo ou de orientao social. A realidade do Pas, no entanto, nos trs nveis de governo (federal, estadual e municipal), revela-se bem diferente do que se encontra estabelecido no preceito constitucional. O que se v um imenso gasto de recursos pblicos com campanhas publicitrias que nada tm de educativas, informativas ou de orientao social. Elas se destinam, em verdade, promoo pessoal dos governantes, a servirem de mecanismos de desvios de recursos pblicos para financiar campanhas eleitorais e ao enriquecimento pessoal de agentes pblicos inescrupulosos. No plano infraconstitucional, existem diversas normas jurdicas voltadas para a efetividade do princpio da moralidade administrativa, tais como a Lei da Improbidade Administrativa, a da Ao Popular, a Lei de Licitaes, a lei do regime jurdico dos servidores pblicos e o Cdigo Penal. Contudo, no se pode limitar esse princpio ao que se encontra estabelecido nessas normas, sob pena de se apequen-lo. De qualquer sorte, uma forma objetiva e concreta de se tentar dar-lhe efetividade, conforme se ver nos tpicos de anlise da legislao especfica.
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3.4 Princpio da publicidade

O princpio da publicidade significa que os atos da Administrao Pblica devem ser divulgados oficialmente para conhecimento pblico e incio de seus efeitos externos. Significa, tambm, que o agente pblico deve agir com a maior transparncia possvel. Visa a concretizar o princpio da moralidade e constitui instrumento indispensvel efetivao deste. Com efeito, somente com a publicidade dos atos administrativos que o cidado pode exercer o controle externo popular sobre eles, e quando constatar que so ilegais ou lesivos ao patrimnio pblico ou moralidade administrativa, postular a respectiva nulidade, mediante a propositura da ao popular. A publicidade dos atos administrativos constitui requisito de eficcia e validade deles. Somente pode deixar de ser observada nos casos em que a lei, atendendo a interesse superior da Administrao Pblica, impuser o sigilo. A efetividade do princpio da publicidade no se limita divulgao, na imprensa oficial, dos atos administrativos. Demanda, tambm, a utilizao dos meios de comunicao jornais, rdios e televiso, audincias pblicas, etc. , sempre que se mostrarem necessrios a tornar do conhecimento de todos os cidados as informaes e as orientaes de carter educativo, de interesse pblico ou de natureza social. A publicidade dos atos oficiais, assim como se faz necessria para a efetividade do princpio da moralidade administrativa, pode tambm ser usada para afrontar esse mesmo princpio. Tal ocorre, como j assinalado, quando as campanhas publicitrias so utilizadas como instrumento de promoo pessoal dos governantes ou como mecanismo de desvio de dinheiro pblico para fins escusos.
3.5 Princpio da eficincia

O princpio da eficincia foi elevado ao nvel de princpio constitucional com a Emenda Constitucional no 19, de 1998. Est direcionado
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tanto Administrao Pblica como a cada um dos seus agentes. Tem por finalidade garantir a produo de resultados teis, eficazes, racionais e econmicos. o mais moderno princpio da funo administrativa, que j no se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros.10 O princpio da eficincia consiste no dever de boa administrao que se impe a todo agente pblico. Assim, no basta que os recursos pblicos sejam utilizados para a produo de um resultado. necessrio, tambm, que esse resultado seja do interesse pblico e obtido com a maior economicidade possvel. O gasto pblico necessrio pode ser realizado com observncia ao princpio da economicidade ou sem qualquer preocupao com relao ao custo/benefcio. Quando o administrador pblico gerencia recursos pblicos sem preocupao de obter deles o melhor resultado possvel para as finalidades a que se destinam finalidades essas que devem estar sempre voltadas para um interesse pblico , afronta o princpio da eficincia. E aquele que gasta mal o dinheiro pblico est, certamente, a faltar com um dever tico, que a confiana que lhe foi depositada para gerir bem um patrimnio que no lhe pertence, mas sim coletividade.
3.6 Outras normas constitucionais que veiculam valores ticos

Alm dos princpios constitucionais direcionadores da Administrao Pblica, a Constituio Federal vigente contempla outras normas de forte contedo tico e que objetivam a preservao da moralidade administrativa. Dentre essas normas destacamos as que so enumeradas a seguir.
10 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 15. ed. 1990. p. 86.
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3.6.1 Ao popular para anular ato lesivo moralidade administrativa

O inciso LXXIII do art. 5o confere legitimidade a qualquer cidado para propor ao popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico ou cultural. Trata-se de um valioso instrumento de exerccio da cidadania. A ao popular constitucional foi introduzida no direito brasileiro com a Constituio de 1934, cujo art. 113 disps que: Qualquer cidado parte legtima para pleitear a declarao de nulidade ou anulao dos atos lesivos do patrimnio da Unio, dos Estados e dos Municpios. A Constituio de 1937 no tratou do tema. A Constituio de 1946, no entanto, reintroduziu-o no art. 141, 38, nos seguintes termos: Qualquer cidado ser parte legtima para pleitear a anulao ou a declarao de nulidade de atos lesivos do patrimnio da Unio, dos Estados e dos Municpios, das entidades autrquicas e das sociedades de economia mista. Sua regulamentao veio pela Lei no 4.717, de 29 de junho de 1965, que definiu, entre outras coisas, os casos de nulidade por lesividade real ou presumida ao patrimnio pblico (arts. 2o, 3o e 4o) e estabeleceu, como efeito da procedncia da ao, a invalidao do ato impugnado e a condenao dos responsveis no ressarcimento do patrimnio pblico lesado. As Constituies de 1967 e 1969 mantiveram-na nos mesmos moldes da Constituio de 1946, consoante o disposto no 31 do art. 153 do texto de 1969: Qualquer cidado ser parte legtima para propor ao popular que vise a anular atos lesivos ao patrimnio das entidades pblicas. A Constituio de 1988 avanou no tema e incluiu a leso moralidade administrativa como causa de anulao de atos administrativos, mediante a ao popular. Eis a redao do inciso LXXIII do art. 5o:
qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico ou
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cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia.
A ao popular, conquanto seja um excelente instrumento de exerccio da cidadania, no tem produzido os resultados desejados. Alguns fatores podem ser apontados como causa da sua ineficincia: a) o elevado custo de um processo judicial, especialmente quando se tem de pagar advogado para conduzi-lo e realizar exames periciais necessrios prova do alegado; b) lentido e demora dos processos judiciais (algumas aes populares chegam a demorar dez anos para serem sentenciadas em primeiro grau de jurisdio), o que conduz o autor popular a, muitas vezes, perder o interesse pela ao, inclusive por no mais vislumbrar oportunidade na punio dos responsveis; quando tal ocorre, o autor popular abandona a ao e, de regra, nenhum outro cidado se apresenta como interessado em lhe dar prosseguimento; em casos tais, o encargo acaba por recair no Ministrio Pblico, que de fiscal da lei passa condio de autor da ao, o que demanda um juzo de valor quanto efetiva existncia do interesse pblico que teria motivado o autor popular; c) o autor popular nem sempre dispe dos elementos probatrios necessrios a instruir o pedido formulado na ao, o que, muitas vezes, resulta em aes mal preparadas, cujas peties iniciais so deficientes, com conseqente prejuzo para toda a instruo probatria e condenao dos responsveis; quando tal ocorre, a ao popular acaba se transformando em atestado de idoneidade de administradores mprobos, que passam a exibir a sentena de improcedncia como prova da licitude de suas condutas; d) a ao popular tem sido usada, tambm, como instrumento de vingana, completamente desvirtuada dos seus fins, o que acarreta utilizao do Poder Judicirio para perseguir desafetos do autor popular ou para atender a interesses polticos escusos, que se valem, muitas vezes, de laranjas para viabilizar tais aes.
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Com a instituio da ao de improbidade administrativa e a legitimao do Ministrio Pblico para sua propositura, passou a ser mais conveniente para o cidado fazer representao ao Ministrio Pblico sobre fatos que ensejariam a propositura de ao popular do que intent-la diretamente. Como o Ministrio Pblico tem poder de investigao e de requisio de documentos e a ao de improbidade alcana os mesmos objetivos da ao popular, alm de outros, o interesse pblico, de regra, fica mais bem amparado em casos tais.
3.6.2 Casos de inelegibilidade para evitar influncia do poder econmico ou abuso do cargo pblico
Alm dos casos de inelegibilidade previstos na Constituio Federal, pode a lei complementar estabelecer outras hipteses, bem como os prazos de sua cessao, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para o exerccio de mandato, bem como a normalidade e a legitimidade das eleies contra a influncia do poder econmico ou o abuso do exerccio de cargo, emprego ou funo na administrao direta ou indireta. o que prev o 9o do art. 14 da Constituio Federal.
3.6.3 Sistema de mrito para provimento de cargos pblicos

Dispe o inciso II do art. 37 da Constituio Federal que a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao. Trata-se de um preceito constitucional que visa a garantir diversos princpios estabelecidos na Constituio Federal, destinados a assegurar valores ticos, tais como o da igualdade no acesso aos cargos pblicos, o da impessoalidade na escolha das pessoas que iro ocup-los, o da mo-
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ralidade na conduo da Administrao Pblica e o da escolha dos mais capacitados.
3.6.4 Restrio livre nomeao para cargos em comisso

Dispe o inciso V do art. 37 da Constituio Federal que as funes de confiana devem ser exercidas, exclusivamente, por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comisso, por servidores de carreira, nos casos, condies e percentuais mnimos previstos em lei.11 Servidores ocupantes de cargo efetivo so aqueles que, em tese, ingressaram no servio pblico mediante concurso pblico. Diz-se em tese porque h servidores que ingressaram no servio pblico antes da Constituio Federal de 1988 e hoje so titulares de cargo efetivo, mas no se submeteram regra constitucional do concurso pblico. Cargos em comisso so aqueles declarados em lei de livre nomeao e exonerao e destinados s atribuies de direo, chefia e assessoramento. Podem ser providos por servidores titulares de cargo efetivo ou no. Aos titulares de cargo efetivo devem ser reservados percentuais mnimos desses cargos. Essa regra constitucional est voltada para a efetividade do princpio da moralidade administrativa, haja vista que tem como objetivos evitar o apadrinhamento e o nepotismo no servio pblico, privilegiar o sistema de mrito e o princpio da igualdade, sem, contudo, impedir a busca, na iniciativa privada, de pessoas capacitadas para o exerccio de funes de direo ou de alta qualificao tcnica. A nomeao de pessoas sem vnculo com o servio pblico mas dotadas de qualificao tcnica necessria para o exerccio de certos cargos pblicos uma forma de se oxigenar a Administrao Pblica. O que se verifica, no entanto, em face dessa faculdade salutar, o desvio de sua finalidade, como comum ocorrer com as boas intenes. Por isso
11 V as funes de confiana, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comisso, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condies e percentuais mnimos previstos em lei, destinam-se apenas s atribuies de direo, chefia e assessoramento.
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que o Poder Legislativo, dos trs nveis de governo, se encontra inchado de cargos em comisso, providos, em grande parte, por apadrinhados dos parlamentares, sem qualquer qualificao para o servio pblico, sem falar que muitos deles sequer desempenham suas atribuies no servio pblico. No Poder Executivo a situao no muito diferente, a exemplo do que est ocorrendo no plano federal. Denunciou-se que o governo federal teria criado, no ano de 2003, 2 mil novos cargos em comisso, visando a favorecer, com a nomeao para seu preenchimento, os militantes do Partido dos Trabalhadores. Tais nomeaes teriam por finalidade, tambm, aumentar as finanas desse partido, uma vez que dos seus filiados cobrada uma contribuio mensal, descontada em folha de pagamento. Apontavase como absurdo o fato de existirem 20 mil cargos em comisso no Poder Executivo federal. O elevado nmero de cargos em comisso, sem que tenha sido editada a lei prevista no inciso V do art. 37 da Constituio Federal, a qual deve fixar os percentuais mnimos desses cargos a serem providos por titulares de cargos efetivos, revela a antiga prtica de se reservar parte dos cargos pblicos para serem preenchidos por critrios polticos. O que despertou a fria da oposio ao governo atual oposio que, quando estava no governo, se valeu fartamente dessa benesse foi o fato de os novos apadrinhados estarem contribuindo, com parte de seus vencimentos pblicos, para as finanas de um partido poltico. De qualquer sorte, conquanto no se possa dizer que a irresignao oposicionista decorra de valores ticos professados pelos que se tm manifestado, ela contribui de forma sensvel para a melhoria da tica no servio pblico. Em razo da relevncia que essa questo passou a ter na mdia nacional, o governo federal editou o Decreto no 5.497, de 21 de julho de 2005, estabelecendo que os cargos em comisso do Grupo-Direo e Assessoramento Superiores (DAS), nveis 1, 2 e 3, somente podem ser ocupados por servidores de carreira. Metade dos cargos de nvel 4 somente pode ser ocupada por servidores de carreira. Os cargos de nvel 5 e 6 ficaram fora de qualquer restrio, assim como os cargos de natureza especial.
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Servidor de carreira, para os fins desse decreto, so:

[...] os servidores, ativos ou inativos, oriundos de rgo ou entidade de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, suas empresas pblicas e sociedades de economia mista, ocupante de cargo ou emprego permanente no qual ingressou mediante concurso pblico ou, se em data anterior a 5 de outubro de 1988, mediante forma de provimento permitida pelo ordenamento da poca de ingresso (art. 2o).
De acordo com esse critrio, um servidor de um municpio, qualquer que seja ele, desde que seja titular de cargo efetivo nesse municpio, pode ocupar, no governo federal, cargo em comisso reservado aos servidores de carreira. Ou seja, a amplitude da restrio revela favorecimento ao critrio poltico para nomeao para os cargos em comisso, mesmo aqueles agora ditos reservados. Em outras palavras, fez-se a tica pela metade.
3.6.5 Vedao de acumular cargos pblicos

O inciso XVI do art. 37 da Constituio Federal veda a acumulao remunerada de cargos pblicos, exceto a acumulao de: a) dois cargos de professor; b) um cargo de professor com outro, tcnico ou cientfico; c) dois cargos privativos de mdico. Em qualquer caso de acumulao, necessrio que haja compatibilidade de horrios, incidindo, tambm, o limite mximo de remunerao fixado no inciso XI do art. 37. A compatibilidade de horrios tem de ser aferida no apenas em relao aos horrios de trabalho que devem ser cumpridos num e noutro cargo. necessrio, tambm,
[...] a observncia da jornada semanal mxima de trabalho, princpio este de estatura constitucional destinado a preservar a sade do trabalhador e
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a qualidade do servio pblico por ele desempenhado, princpios estes em relao aos quais no podem nem mesmo os interessados transigir.12
O inciso XVII desse mesmo artigo estende essa vedao a empregos e funes em autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista, suas subsidirias e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder pblico. A proibio de acumular cargos e empregos pblicos da tradio do direito brasileiro. Trata-se de uma regra que visa a possibilitar a isonomia, evitando que alguns poucos se apoderem de diversos cargos pblicos. Por sua vez, ao estabelecer as excees regra geral, fixando as hipteses de acumulao lcita de cargos e remuneraes, a Constituio Federal imps a compatibilidade de horrios como requisito a ser observado. Com isso, evita-se que um servidor acumule, licitamente, cargos pblicos cujas atividades devam ser desempenhadas em horrios conflitantes, haja vista a impossibilidade ftica de dois cargos serem exercidos, por uma mesma pessoa, em um mesmo horrio, porque ao ser humano ainda no foi dado o dom da onipresena. Logo, a exigncia de compatibilidade de horrios, para que seja lcita a acumulao de cargos pblicos, uma regra que visa concretizao do princpio da moralidade administrativa.
3.6.6 Aumentos remuneratrios vinculados a prvia dotao oramentria

O art. 169, 1o, da Constituio Federal, submete a concesso de qualquer vantagem, aumento de remunerao, criao de cargos ou alterao de estrutura de carreiras, bem como a admisso de pessoal, a qualquer ttulo, pelos rgos e pelas entidades da administrao direta ou indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico, a prvia
12 Trecho do voto da Desembargadora Federal Maria Isabel Gallotti nos autos do Agravo de Instrumento no 2003.01.00.000356-0/GO, Tribunal Regional Federal da Primeira Regio, D.J. de 06.10.2003, p. 52.
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dotao oramentria suficiente para atender s projees de despesa de pessoal e aos acrscimos dela decorrentes. Trata-se de mais um preceito constitucional voltado para a efetividade da moralidade administrativa e para a responsabilidade fiscal dos governantes e dos administradores pblicos.
3.6.7 Limite mximo de remunerao (teto remuneratrio)

O inciso XI do art. 37 da Constituio Federal estabelece o limite mximo de remunerao dos ocupantes de cargos, funes e empregos pblicos. O 9o desse mesmo artigo estende essa norma aos cargos e aos empregos exercidos nas empresas pblicas e nas sociedades de economia mista, inclusive em suas subsidirias, quando tais empresas receberem recursos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio geral. O limite mximo de remunerao na Administrao Pblica, em qualquer nvel de governo (federal, estadual e municipal) e em qualquer dos Poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio), tem por finalidade evitar o recebimento de remuneraes elevadssimas, fixadas de forma desarrazoada em face da modicidade que deve nortear a retribuio dos cargos pblicos, que no pode ser vista como instrumento de enriquecimento patrimonial do agente pblico. Trata-se de uma regra voltada para a efetividade do princpio da moralidade administrativa.
3.6.8 Restries a parlamentares para exercer cargos e firmar contratos

De acordo com os arts. 54 e 55 da Constituio Federal, vedado a deputados e senadores aceitar ou exercer cargos, funes ou empregos e firmar ou manter contratos com pessoas de direito pblico, autarquias, empresas pblicas ou sociedades de economia mista ou concessionrios de servio pblico salvo quando o contrato obedecer a clusulas uniformes ou
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patrocinar causas em que tais pessoas sejam interessadas, sob pena de perderem o mandato. Essa proibio, no caso de contratos, incide desde a diplomao; no caso de emprego, cargo ou funo, desde a posse. O objetivo dessa proibio evitar o uso abusivo da influncia poltica, a ocorrncia de situaes de conflito de interesses e a preservao da moralidade administrativa.
4 CONFLITO DE INTERESSES
4.1 Atos normativos e assuntos regulados
Como afirmado, no Brasil ainda no existe um ato normativo, com fora de lei, que estabelea a definio de conflito de interesses. H, no entanto, vrios atos legais e regulamentares cujas disposies, no todo ou em parte, tm por finalidade reprimir ou prevenir a ocorrncia desse tipo de conflito, embora nem sempre lhe faam referncia expressa. Apresentaremos, a seguir, alguns desses atos.
4.1.1 Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal

O Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal foi institudo em agosto de 2000 e constitui um conjunto de normas ao qual a pessoa nomeada pelo Presidente da Repblica para um cargo de primeiro escalo da Administrao Federal deve aderir.1 Trata-se, portanto, de um cdigo de adeso cuja transgresso no necessariamente implicar violao de lei, mas to-somente descumprimento do compromisso pessoal e moral assumido pelo administrador.2 A finalidade principal desse cdigo disciplinar a questo do conflito de interesses, visando a evitar ou minimizar sua ocorrncia. Por isso, nele esto regulados os assuntos relacionados a seguir.
4.1.1.1 Situao patrimonial que possa gerar conflito de interesses

A autoridade submetida ao Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal est obrigada a comunicar Comisso de tica Pblica os atos de gesto patrimonial que envolvam a transferncia de bens a parentes pr1 2 Exposio de Motivos (Casa Civil) no 37, de 18.08.2000. Idem.
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ximos (cnjuge, ascendente, descendente ou colateral), a aquisio direta ou indireta de controle de empresa, alterao significativa no valor ou na natureza do seu patrimnio, bem como os atos de gesto de bens cujo valor possa ser substancialmente afetado por deciso ou poltica governamental da qual tenha prvio conhecimento em razo do cargo ou funo (art. 5o). Quando ocorre situao em que certos bens de propriedade da autoridade, ou de seus parentes prximos, possam ser afetados por deciso ou poltica governamental, ela deve alien-los ou transferir a administrao deles a instituio financeira ou a administradora de carteira de valores mobilirios autorizada a funcionar pelo Banco Central do Brasil ou pela Comisso de Valores Mobilirios, conforme o caso. Essa transferncia de administrao deve ser feita mediante instrumento contratual que contenha clusula que vede a participao da autoridade em qualquer deciso de investimento, assim como seu prvio conhecimento de decises da instituio administradora quanto gesto dos bens e direitos (Resoluo CEP no 8, de 2003).
4.1.1.2 Participao societria em empresa privada

vedado aos servidores pblicos federais participar de gerncia ou administrao de empresa privada, conforme estabelece o Estatuto do Servidor Pblico Federal. Assim, quem assumir um cargo pblico federal deve deixar o cargo de gerncia ou de administrao que exera em empresa privada, ou dele licenciar-se, conforme o caso. No caso das autoridades submetidas ao Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal, alm desse afastamento obrigatrio, elas devem tornar pblica sua participao em sociedade de economia mista, em instituio financeira ou em empresa que negocie com o poder pblico quando o percentual dessa participao for superior a 5% do capital social da empresa (art. 6o). Nessa hiptese, se ocorrer situao que possa suscitar conflito de interesses, a autoridade aconselhada a transferir a administrao desses bens a instituio financeira ou a administradora de carteira de valores
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mobilirios autorizada a funcionar pelo Banco Central ou pela Comisso de Valores Mobilirios, conforme o caso (Resoluo CEP no 8, de 2003).
4.1.1.3. Atividade paralela do servio pblico

As autoridades submetidas ao Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal no podem exercer, para empresa privada, atividade que possa suscitar conflito de interesses. Com o objetivo de orientar essas autoridades a identificarem situaes que possam suscitar conflito de interesses, a Comisso de tica Pblica editou a Resoluo Interpretativa no 8, de 25 de setembro de 2003. Segundo essa Resoluo, suscita conflito de interesses o exerccio de atividade que: a) em razo da sua natureza, seja incompatvel com as atribuies do cargo ou funo pblica da autoridade, como tal considerada, inclusive, a atividade desenvolvida em reas ou matrias afins competncia funcional; b) viole o princpio da integral dedicao pelo ocupante de cargo em comisso ou funo de confiana, que exige a precedncia das atribuies do cargo ou funo pblica sobre quaisquer outras atividades; c) implique a prestao de servios a pessoa fsica ou jurdica, ou a manuteno de vnculo de negcio com pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse em deciso individual ou coletiva da autoridade; d) possa, pela sua natureza, implicar o uso de informao qual a autoridade tenha acesso em razo do cargo e no seja de conhecimento pblico; e) possa transmitir opinio pblica dvida a respeito da integridade, moralidade, clareza de posies e decoro da autoridade.
4.1.1.4 Proposta de trabalho ou de negcio futuro

A autoridade integrante da alta administrao federal deve informar Comisso de tica Pblica as propostas de trabalho ou de negcio futuro no setor privado, bem como qualquer negociao que envolva conflito de
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interesses, independentemente de sua aceitao ou rejeio (art. 13). Recebida a informao, a Comisso de tica Pblica analisa e delibera quanto compatibilidade da proposta s normas do Cdigo.
4.1.1.5 Atividades aps deixar o cargo pblico

O Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal estabelece que, no perodo de quatro meses aps deixar o cargo pblico, a autoridade no poder: a) exercer atividade que seja incompatvel com o cargo pblico exercido (art. 15); b) atuar em benefcio de pessoa fsica ou jurdica, inclusive sindicato ou associao de classe, em processo ou negcio do qual tenha participado em razo do cargo, ou prestar-lhes consultoria, valendo-se de informaes no divulgadas publicamente a respeito de programas ou polticas do rgo ou da entidade da Administrao Pblica Federal a que esteve vinculada ou com que tenha tido relacionamento direto e relevante nos seis meses anteriores ao trmino do exerccio da funo pblica (art. 14); c) aceitar cargo de administrador ou conselheiro, ou estabelecer vnculo profissional com pessoa fsica ou jurdica com a qual tenha mantido relacionamento oficial direto e relevante nos seis meses anteriores exonerao (art. 15); d) intervir, em benefcio ou em nome de pessoa fsica ou jurdica, junto a rgo ou entidade da Administrao Pblica Federal com que tenha tido relacionamento oficial direto e relevante nos seis meses anteriores exonerao (art. 15).
4.1.1.6 Participao em congressos, seminrios e outros eventos

A autoridade pblica no pode participar de seminrio, congresso e eventos semelhantes, com despesas pagas pelo promotor do evento, se este tiver interesse em deciso a ser por ela tomada.
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A Resoluo CEP no 2/2000 faz distino entre eventos de interesse institucional e de interesse pessoal. Em relao aos eventos de interesse institucional, as despesas da autoridade podem ser custeadas pelo promotor do evento se este for: 1) organismo internacional do qual o Brasil faa parte; 2) governo estrangeiro e suas instituies; 3) instituio acadmica, cientfica ou cultural; 4) empresa, entidade ou associao de classe que no tenha interesse em deciso da autoridade. Quando a participao for de interesse pessoal, as despesas da autoridade somente podem ser custeadas pelo promotor do evento se observadas as seguintes condies cumulativas: 1) a autoridade tornar pblicas as condies aplicveis sua participao; 2) o promotor do evento no tiver interesse em deciso da esfera de competncia da autoridade; 3) a participao no resultar em prejuzo das atividades normais inerentes ao cargo pblico.
4.1.1.7 Recebimento de presentes

O recebimento de presente, como regra, vedado, salvo se for oferecido por autoridade estrangeira, nos casos protocolares em que houver reciprocidade. O Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal faz distino entre presente e brinde. No considera presente os brindes que no tenham valor comercial nem os distribudos por entidades de qualquer natureza, a ttulo de cortesia, propaganda, divulgao habitual ou por ocasio de eventos especiais ou datas comemorativas, desde que no ultrapassem o valor de R$ 100,00. Os brindes assim considerados so permitidos. Esse assunto encontra-se regulado pela Resoluo CEP no 3, de 2000.
4.1.2 Cdigo de Conduta tica da Presidncia e Vice-Presidncia da Repblica

O Cdigo de Conduta dos Agentes Pblicos em exerccio na Presidncia e Vice-Presidncia da Repblica foi institudo pelo Decreto no 4.081, de 11 de janeiro de 2002, com o objetivo de:
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I tornar claro que o exerccio de atividade profissional na Presidncia e Vice-Presidncia da Repblica constitui rara distino ao agente pblico, o que pressupe adeso a normas ticas especficas de conduta previstas neste Cdigo; II estabelecer as regras de conduta inerentes ao exerccio de cargo, emprego ou funo na Presidncia e Vice-Presidncia da Repblica; III preservar a imagem e a reputao do agente pblico, cuja conduta esteja de acordo com as normas estabelecidas neste Cdigo; IV evitar a ocorrncia de situaes que possam suscitar conflitos entre o interesse privado e as atribuies pblicas do agente pblico; V criar mecanismo de consulta destinado a possibilitar o prvio e pronto esclarecimento de dvidas quanto correo tica de condutas especficas; VI dar maior transparncia s atividades da Presidncia e Vice-Presidncia da Repblica.
Esse Cdigo segue a mesma linha de orientao do Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal e regula os mesmos assuntos por este regulados, com alguns acrscimos e avanos importantes, conforme se observa a seguir.
4.1.2.1 Gesto de bens

O agente pblico em exerccio na Presidncia ou na Vice-Presidncia da Repblica est impedido de gerir os bens prprios cujo valor possa ser substancialmente afetado por informao governamental da qual tenha conhecimento privilegiado, inclusive investimentos em renda varivel ou em commodities, contratos futuros e moedas para fim especulativo (art. 8o). O objetivo dessa norma, como est patente, evitar o uso, em benefcio prprio, de informao privilegiada obtida em razo do cargo pblico. Esse Cdigo no estabelece como deve ser gerido o patrimnio do agente pblico em tais casos. Todavia, em face do disposto no seu art. 19, que manda aplicar subsidiariamente o Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal, entendemos que, nesse ponto, deve ser observado o que
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estabelece a Resoluo CEP no 8, de 2003, para as altas autoridades da administrao federal, em situao semelhante (ver item 4.1.1.1, supra).
4.1.2.2 Participao societria em empresa privada

Os agentes pblicos submetidos a esse Cdigo devem informar Comisso de tica dos Agentes Pblicos da Presidncia e Vice-Presidncia da Repblica a participao acionria que tiverem em empresa privada que mantenha qualquer tipo de relacionamento com rgo ou entidade da Administrao Pblica, de qualquer esfera de Poder ou governo (art. 9o). Trata-se de uma regra que visa a evitar o trfico de influncia e o conflito de interesses. Esse Cdigo, no entanto, no estabelece como o conflito de interesses deve ser resolvido, nas hipteses em que ele ocorrer. Novamente entendemos que deve ser observado o que estabelece a Resoluo CEP no 8, de 2003, para as altas autoridades da administrao federal (ver item 4.1.1.2, supra).
4.1.2.3 Trfico de influncia

vedado ao agente pblico valer-se do cargo ou da funo pblica para auferir benefcio ou tratamento diferenciado, para si ou para outrem, em repartio pblica ou entidade particular, ou utilizar em proveito prprio ou de terceiro os meios tcnicos e os recursos financeiros que lhe tenham sido postos disposio em razo do cargo (art. 7o). Essa regra decorre do fato de os agentes pblicos que exercem suas atividades na Presidncia ou na Vice-Presidncia da Repblica desfrutarem, como regra, de maior distino perante os demais rgos ou entidades que integram a Administrao Pblica federal, visto que suas esferas de influncia no se limitam ao rgo de trabalho. Por isso procura-se, mediante a fixao dessa regra, evitar que tais agentes usem dessa influncia para auferir benefcio indevido para si ou para terceiros.
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4.1.2.4 Atividade paralela do servio pblico

Os agentes pblicos em exerccio na Presidncia ou na Vice-Presidncia da Repblica esto proibidos de prestar servios, de natureza permanente ou eventual, com ou sem vnculo empregatcio, para pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse que possa ser atingido ou amparado por atuao de qualquer desses rgos ou de informao deles decorrente, ainda que a prestao dos servios ocorra fora do horrio de expediente do servidor (art. 10). O objetivo dessa norma evitar a cooptao do agente pblico, mediante a oferta de emprego ou a contratao para a prestao de servios, visando a obter dele conduta que facilite a defesa de interesses privados, prprios do contratante ou de terceiros, ou mesmo o fornecimento de informaes privilegiadas. Ela representa um avano em relao regra similar que existe na Lei da Improbidade Administrativa, a qual define como ato de improbidade a prestao de servios, com ou sem vnculo empregatcio, incluindo as atividades de assessoria e consultoria, a pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse suscetvel de ser atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies do agente pblico durante a atividade (art. 9o, VIII). A vinculao entre as atribuies do agente pblico e o interesse do particular, necessria para incidncia da regra estabelecida na Lei da Improbidade Administrativa, no exigida pela regra do Cdigo em referncia. Com efeito, a vedao fixada nesse Cdigo alcana qualquer interesse que o particular tenha perante a Presidncia ou a Vice-Presidncia da Repblica, o que significa dizer que, para sua incidncia, basta que o contratante tenha interesse que possa ser amparado ou atingido pela atuao de um desses dois rgos, sem a necessria vinculao a uma ao ou omisso decorrente das atribuies do agente pblico contratado. Registre-se que esse Cdigo de Conduta foi editado em 2002, logo aps os jornais noticiarem que uma pessoa que exercia cargo de secretria em um dos rgos da Presidncia da Repblica prestava servios, tambm, para um lobista com forte atuao em Braslia. Por isso esse Cdigo,
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visando a evitar a atuao indevida dos lobistas, estabeleceu restries no apenas s atividades paralelas do servio pblico, mas, tambm, ao fornecimento de informaes, especialmente quando o solicitante no for a parte diretamente interessada, mas sim um terceiro, ou se tratar de informao que constitua privilgio para quem a solicita. Alm disso, fixou regras para a concesso de audincias, determinando o registro dos assuntos nelas discutidos (arts. 10 e 12). Anote-se que tais cautelas no impedem a atuao indevida dos agentes pblicos, tal como se observou, em 2004, no caso que a imprensa denominou de escndalo Waldomiro Diniz, o assessor da Casa Civil da Presidncia da Repblica, que, segundo o noticiado poca, teria tentado negociaes paralelas com empresas interessadas em explorao de loterias, bem como extorquir dinheiro de empresas interessadas em renegociao de contratos com a Administrao Federal (caso do contrato da Caixa Econmica Federal com a empresa GTech).
4.1.2.5 Proposta de trabalho ou de negcio futuro

Os agentes pblicos em exerccio na Presidncia ou na Vice-Presidncia da Repblica que receberem proposta de trabalho ou de negcio futuro no setor privado devem inform-la, imediatamente, Comisso de tica dos Agentes Pblicos da Presidncia e Vice-Presidncia da Repblica, independentemente de sua aceitao ou rejeio (art. 13). Para a efetividade dessa norma, no entanto, importante que a Comisso de tica no apenas controle as propostas de trabalho ou de negcios recebidas pelo agente pblico cuja tendncia natural a de no inform-las Comisso , mas tambm examine as decises por ele tomadas antes de deixar o cargo pblico, bem como os casos em que tenha havido sua participao em decises, mesmo sem funo decisria ou deliberativa. Essas medidas visam a assegurar que tais decises e deliberaes no tenham sido comprometidas por conflitos de interesses no declarados.
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4.1.2.6 Atividades aps deixar o cargo pblico

Aps deixar o cargo, o agente pblico no poder, pelo prazo de quatro meses, atuar em benefcio ou em nome de pessoa fsica ou jurdica, inclusive sindicato ou associao de classe, em processo ou negcio do qual tenha participado em razo do cargo ou da funo que ocupava, bem como prestar consultoria a pessoa fsica ou jurdica, inclusive sindicato ou associao de classe, valendo-se de informaes no divulgadas publicamente a respeito de programas ou polticas governamentais (art. 14). Trata-se de regra semelhante que se encontra estabelecida no art. 14 do Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal, com a vantagem de no exigir, como o faz a norma do art. 14 do CCAAF, que a informao privilegiada esteja vinculada a programas ou polticas do rgo ou da entidade da Administrao Pblica Federal a que esteve vinculado ou com que tenha tido relacionamento direto e relevante nos seis meses anteriores ao trmino do exerccio da funo pblica. Basta, para sua incidncia, que a informao privilegiada tenha origem em qualquer rgo ou entidade do governo federal. A amplitude dessa regra justifica-se pelo fato de tramitar pela Presidncia e pela Vice-Presidncia da Repblica a maioria das questes relevantes de interesse dos diversos rgos e entidades que compem a Administrao Pblica federal, inclusive as relativas a polticas e programas governamentais deles.
4.1.2.7 Participao em congressos e eventos semelhantes

permitida a participao em seminrios, congressos e eventos semelhantes promovidos por pessoa fsica ou jurdica, inclusive sindicato ou associao de classe, desde que estes no tenham interesse em deciso da esfera de competncia do agente pblico e que seja tornado pblico eventual pagamento de remunerao e despesas de viagem pelo promotor do evento (art. 11).
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A Resoluo CEP no 2, de 2000, ao disciplinar este assunto, estabelece distino entre eventos de interesse institucional e de interesse pessoal. Em relao aos eventos de interesse institucional, as despesas da autoridade podem ser custeadas pelo promotor do evento se este for: 1) organismo internacional do qual o Brasil faa parte; 2) governo estrangeiro e suas instituies; 3) instituio acadmica, cientfica ou cultural; 4) empresa, entidade ou associao de classe que no tenha interesse em deciso da autoridade. Quando a participao for de interesse pessoal, as despesas da autoridade somente podero ser pagas pelo promotor do evento se: 1) a autoridade tornar pblicas as condies aplicveis sua participao; 2) o promotor do evento no tiver interesse em deciso da esfera de competncia da autoridade; 3) a participao no resultar em prejuzo das atividades normais inerentes ao seu cargo. A aplicao dessa Resoluo aos servidores da Presidncia e da VicePresidncia da Repblica decorre do disposto no art. 19 do Cdigo em comento, o qual estabelece que as normas do Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal se aplicam, subsidiariamente, a esses servidores. Conseqentemente, os atos editados para disciplinar a aplicao desse Cdigo tambm se lhes aplicam.
4.1.2.8 Presentes, benefcios e hospitalidades

Os agentes pblicos em exerccio na Presidncia ou na Vice-Presidncia da Repblica esto proibidos, tambm, de receber presente, transporte, hospedagem, compensao ou quaisquer favores, bem como de aceitar convites para almoos, jantares, festas e outros eventos quando ofertados por pessoa fsica ou jurdica, de natureza privada, que tenha interesse decorrente da atuao de qualquer desses rgos, ou de informao deles decorrente (art. 10, II). Essa restrio no se aplica quando o doador do presente ou o fornecedor do benefcio ou hospitalidade for rgo da Administrao Pblica direta ou indireta, de quaisquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do
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Distrito Federal ou dos Municpios, ou organismo internacional do qual o Brasil faa parte (art. 10, caput). Os presentes que, por qualquer razo, no possam ser recusados ou devolvidos sem nus para o agente pblico devero ser incorporados ao patrimnio da Presidncia da Repblica ou destinados a entidade de carter cultural ou filantrpico, na forma regulada pela Comisso de tica dos Agentes Pblicos da Presidncia e Vice-Presidncia da Repblica. No se consideram presentes, para os fins desse Cdigo, os brindes que no tenham valor comercial e os distribudos de forma generalizada por entidades de qualquer natureza, a ttulo de cortesia, propaganda, divulgao habitual ou por ocasio de eventos especiais ou datas comemorativas, desde que no ultrapassem o valor de R$ 100,00. Trata-se de regra idntica estabelecida na Resoluo CEP no 3, de 2000, que regula o recebimento de presentes por autoridades submetidas ao Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal.
4.1.2.9 Influncia dos lobbies

Visando a evitar a influncia dos lobistas sobre os agentes pblicos que exercem suas atividades na Presidncia ou na Vice-Presidncia da Repblica, o Cdigo em comento estabelece que tais agentes esto proibidos de prestar informaes sobre matria que no seja da sua rea de competncia especfica, que possa constituir privilgio para quem a solicita ou, ainda, que se refira a interesse de terceiro (art. 10, III). Estabelece, tambm, que as audincias com pessoas fsicas ou jurdicas interessadas em deciso da competncia do agente pblico devem ser solicitadas formalmente pelo prprio interessado, com especificao do tema a ser tratado e identificao dos participantes. Tais audincias devem, ainda, ser acompanhadas de, pelo menos, um outro servidor pblico, civil ou militar, e objeto de registros especficos, os quais devero ser mantidos para eventual consulta. Esto dispensadas dessas formalidades e registros as audincias com representantes da Administrao Pblica direta e indireta de qualquer dos
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Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios ou de organismo internacional do qual o Brasil participe.
4.1.3 Cdigo de tica do Servidor Civil do Poder Executivo Federal

O Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal foi institudo em 1994, mediante Decreto no 1.171, com a finalidade de estabelecer princpios e valores relativos moralidade no servio pblico e exortar os servidores pblicos a manterem o respeito pelos cidados que pagam impostos e demandam servios da Administrao Pblica. Sua edio decorreu de sugestes apresentadas pela Comisso Especial instituda pelo Decreto no 1.001, de 6 de dezembro de 1993, a qual foi criada em razo dos incidentes que levaram ao impeachment do ex-Presidente Fernando Collor de Melo e, tambm, do que restou apurado pela Comisso Parlamentar Mista de Inqurito (CPMI) do Oramento. O relatrio da CPMI do Oramento apontou a existncia de grupos de interesse que atuavam no Poder Legislativo fazendo indicao de emendas ao Oramento da Unio, as quais tinham por finalidade propiciar o desvio e a apropriao de recursos pblicos. Aps a aprovao dessas emendas pelo Congresso Nacional, esses grupos cuidavam, perante o Poder Executivo, para que a verba respectiva fosse descontingenciada3 e liberada. So destinatrios desse Cdigo todos os servidores da Administrao Pblica federal direta e indireta, inclusive das empresas pblicas e das sociedades de economia mista. Dentre os assuntos regulados destacam-se o trfico de influncia, o recebimento de vantagem indevida (corrupo) e o uso de informao privilegiada, temas diretamente relacionados questo do conflito de interesses. Registre-se que os outros temas aqui discutidos, ligados questo do conflito de interesses, tais como participao societria em empresa privada, exerccio de atividade paralela do servio pblico, proposta de
3 Verbas previstas no Oramento da Unio cuja liberao dependia da boa vontade do governo.
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trabalho ou de negcio futuro e restries posteriores ao exerccio do cargo, no so tratados por esse Cdigo.

Estabelece esse Cdigo que o servidor pblico no pode ( vedado) usar o cargo ou funo, facilidades, amizades, tempo, posio e influncias para obter qualquer favorecimento, para si ou para outrem (item XV, a).
4.1.3.2 Recebimento de vantagem indevida

O recebimento de vantagem indevida para a prtica de ato relativo ao exerccio da funo pblica conduta mais conhecida como corrupo e erigida ao epteto de crime, no Cdigo Penal brasileiro est previsto nesse Cdigo de tica nos seguintes termos:
vedado ao servidor pblico pleitear, solicitar, provocar, sugerir ou receber qualquer tipo de ajuda financeira, gratificao, prmio, comisso, doao ou vantagem de qualquer espcie, para si, familiares ou qualquer pessoa, para o cumprimento da sua misso ou para influenciar outro servidor para o mesmo fim (item XV, g).
4.1.3.3 Uso de informao privilegiada

O uso, em benefcio prprio ou de terceiro, de informao ainda no tornada pblica, obtida no mbito interno do servio ou em razo das funes, uma das condutas que configuram conflito de interesses. O Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal condena esse tipo de conduta ao estabelecer que vedado ao servidor pblico fazer uso de informaes privilegiadas obtidas no mbito interno de seu servio, em benefcio prprio, de parentes, de amigos ou de terceiros (item XV, m).
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4.1.4 Lei da Improbidade Administrativa

A Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992, denominada Lei da Improbidade Administrativa, foi editada com a finalidade de dar efetividade ao princpio da moralidade na Administrao Pblica, estabelecido no art. 37 da Constituio Federal. Trata-se de uma lei geral nacional, aplicvel a todos os agentes pblicos dos trs nveis de governo: federal, estadual e municipal. o ato normativo de estatura legal que possui o mais forte contedo tico no ordenamento jurdico brasileiro. Essa Lei especifica uma srie de condutas qualificadas como atos mprobos, porque contrrios probidade e moralidade no servio pblico. Essas condutas esto divididas em trs grupos: as que caracterizam enriquecimento ilcito, as que causam prejuzo ao errio e as que violam os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade s instituies. Todas elas possuem forte contedo tico, mesmo porque a probidade na Administrao Pblica, por ser decorrncia necessria da moralidade administrativa, constitui objeto da tica. Relacionamos a seguir algumas condutas reguladas por essa Lei cujos dispositivos, conquanto no faam referncia expressa questo do conflito de interesses, deixam evidente ser essa a finalidade deles.
4.1.4.1 Recebimento de vantagem econmica indevida

Configura ato de improbidade administrativa, qualificado como enriquecimento ilcito, o agente pblico auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida decorrente do exerccio da funo ou em razo dela, especialmente o recebimento, para si ou para outrem, de dinheiro, bem mvel ou imvel, ou qualquer outra vantagem econmica, direta ou indireta, a ttulo de comisso, percentagem, gratificao ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies do agente pblico (art. 9o, caput e inciso I);
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4.1.4.2 Recebimento de hospitalidade e outras vantagens

A Lei no 3.502, de 21 de dezembro de 1958, tambm denominada Lei Bilac Pinto, foi o primeiro ato legislativo que tratou de regular a questo do enriquecimento ilcito no exerccio da funo pblica no Brasil. Definia como enriquecimento ilcito o recebimento de qualquer vantagem econmica a ttulo de comisso, percentagem, gratificao ou presente (art. 2o, c). Seu art. 7o estabelecia que a frmula vantagem econmica abrangia, genericamente, todas as modalidades de prestaes positivas ou negativas, de que se beneficie quem aufira enriquecimento ilcito. Esclarecia que a vantagem econmica, sob a forma de prestao negativa, compreendia a utilizao de servios, a locao de imveis ou mveis, o transporte ou a hospedagem gratuitos ou pagos por terceiro (Pargrafo nico). A Lei da Improbidade Administrativa no traz esse tipo de detalhamento. Todavia, no h dvida de que a expresso vantagem econmica utilizada nos incisos I, II, III, V, VI, IX e X do seu art. 9o tem o sentido e o alcance estabelecidos no pargrafo nico do art. 7o da Lei no 3.502/1958, com os acrscimos que hoje os cdigos de conduta, especialmente o Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal, estabelecem como conduta incompatvel com a tica e a moralidade administrativa. Nesse rol incluem-se a aceitao de convites para almoos, jantares, festas e eventos semelhantes patrocinados por quem tenha interesse em ao ou omisso decorrente da atuao do agente pblico.
4.1.4.3 Atividade paralela do servio pblico

Configura, tambm, ato de improbidade administrativa qualificado como enriquecimento ilcito, o exerccio de atividade paralela incompatvel com o cargo pblico. Tal ocorre quando o servidor pblico aceita emprego ou exerce atividade de consultoria ou assessoria para pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse suscetvel de ser atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente das suas atribuies durante a atividade (art. 9o, VIII).
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Essa regra incide, tambm, nas hipteses de afastamento temporrio do exerccio das funes, tais como frias, licena-prmio, licena para trato de interesse particular, etc. Isso porque, nessas hipteses, o vnculo entre o servidor e a Administrao Pblica permanece, o que o torna submetido s regras e aos princpios que regem o servio pblico. Nesse sentido j decidiu o Superior Tribunal de Justia que a licena para trato de interesses particulares no interrompe o vnculo existente entre o servidor e a Administrao, devendo este estar obrigado a respeitar o que lhe impe a legislao e os princpios da Administrao Pblica.4 Ademais, mesmo estando afastado, temporariamente, do exerccio de suas atividades funcionais, existe a possibilidade de o servidor, ao retornar a elas, atuar em benefcio daquele para quem prestou servios de assessoria ou de consultoria durante o perodo de afastamento. Como o objetivo da norma estabelecida no inciso VIII do art. 9o citado evitar que o servidor pblico seja contratado por algum que vislumbre, nessa contratao, a possibilidade de, em algum momento, ser favorecido pela atuao ou pela omisso do agente pblico contratado, torna-se certo que esse objetivo (o da norma referida) no pode ser alcanado se a vedao imposta no abranger, tambm, os casos de afastamento temporrio da funo. Registre-se que o Decreto no 6.029/2007 estabelece que as normas do Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal, do Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal e do Cdigo de tica prprio de rgo ou entidade aplicam-se aos agentes pblicos neles referidos, mesmo quando em gozo de licena (art. 24).

O trfico de influncia configura-se quando o servidor pblico recebe vantagem econmica para intermediar a liberao ou a aplicao de dinheiro pblico (art. 9o, IX). tambm hiptese de ato de improbidade administrativa qualificado como enriquecimento ilcito.
4 MS no 6.808, 3a Seo, rel. Min. Felix Fischer, D.J. de 19.06.2000, p. 107.
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4.1.4.5 Uso de informao privilegiada

O uso de informao privilegiada, em benefcio prprio ou de terceiro, encontra-se definido como ato de improbidade administrativa que viola os princpios constitucionais da Administrao Pblica, especialmente os da moralidade, impessoalidade e lealdade s instituies. Caracteriza-se pela conduta do servidor pblico que revela ou permite que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgao oficial, o teor de medida de natureza poltica ou econmica capaz de afetar o preo de mercadoria, bem ou servio (art. 11, VII). O mbito de incidncia dessa norma menor que o estabelecido no inciso XV, m, do Cdigo de tica do Servidor Pblico Civil Federal. Com efeito, de acordo com esse Cdigo, o uso de qualquer informao obtida em razo das funes e que ainda no tenha sido tornada pblica, em benefcio prprio ou de terceiro, configura violao dos deveres ticos do servidor. Para os efeitos da Lei da Improbidade Administrativa, no entanto, somente o uso de informao privilegiada capaz de afetar o preo de mercadoria, bem ou servio que pode configurar ato de improbidade administrativa.
4.1.5 Cdigo Penal brasileiro crimes contra a Administrao Pblica

Em 1940, o Cdigo Penal brasileiro institudo pelo Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro desse ano, j qualificava como crime, poca da sua edio, vrias condutas comprometedoras da tica no servio pblico, tituladas como crimes contra a Administrao Pblica. Mais recentemente, em razo, especialmente, das convenes internacionais assinadas pelo Brasil, as quais tm por finalidade combater a corrupo de funcionrios pblicos,5 outras condutas foram includas no rol desses crimes.
5 Conveno sobre o Combate da Corrupo de Funcionrios Pblicos Estrangeiros em Transaes Comerciais (Conveno OCDE) e Conveno Interamericana Contra a Corrupo (Conveno OEA).
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Dentre as condutas que o Cdigo Penal, desde sua edio original, j qualificava como crimes contra a Administrao Pblica e que tm relao direta com a questo do conflito de interesses, destaca-se a corrupo passiva, a concusso, o trfico de influncia e a advocacia administrativa. As condutas que foram acrescentadas a esse rol, mediante a edio de atos mais recentes, so: corrupo ativa em transao comercial internacional e trfico de influncia em transao comercial internacional.
4.1.5.1 Corrupo passiva

O crime de corrupo passiva ocorre quando o funcionrio solicita ou recebe vantagem indevida para praticar ato inerente funo, seja o ato lcito ou no (art. 317 do Cdigo Penal (CP)). Esta conduta tem sido vista como a que mais afeta os valores ticos na Administrao Pblica. Representa o lado mais perverso da tica no servio pblico. Na linguagem popular, no entanto, quando se fala em corrupo, esta no se restringe ao aspecto tcnico do termo. Refere-se a qualquer vantagem patrimonial recebida por um agente pblico que no corresponda a uma contraprestao ou benefcio previsto em lei. Da ter causado indignao a concluso a que chegou a pesquisa realizada pelo Instituto DataFolha de que, no Brasil, a corrupo aceitvel, desde que no seja em benefcio prprio.6 De acordo com a anlise feita por esse instituto, teria sido esse o sentimento expressado pela populao pesquisada em relao aos parlamentares que receberam recursos do empresrio Marcus Valrio no esquema denominado valerioduto, recursos esses que, segundo os beneficirios, teriam sido destinados a pagar dvidas prprias de campanha eleitoral ou de seus partidos polticos. O recebimento desses recursos, que foi batizado de mensalo, levou a Cmara dos Deputados a cassar o mandato de alguns dos deputados beneficirios e a absolver outros, cuja cassao do mandato havia sido recomendada pelo Conselho de tica da Casa.
Pesquisa publicada no jornal Folha de S. Paulo, edio de 11.04.2006.
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4.1.5.2 Concusso
O crime de concusso ocorre quando o funcionrio exige vantagem indevida para praticar ato inerente funo, seja o ato lcito ou no (art. 316 do CP). O que diferencia o crime de concusso do de corrupo passiva a forma de agir do agente pblico. No primeiro, o agente pblico exige uma vantagem indevida do particular, faz uma imposio a este, que se torna vtima do crime. Na corrupo passiva, o agente pblico apenas solicita a vantagem indevida ou aceita a que fora ofertada ou prometida pelo particular. Logo, se o particular adere solicitao do servidor, oferece ou promete oferecer-lhe vantagem indevida, comete o crime de corrupo ativa, previsto no art. 333 do Cdigo Penal. Ou seja, na corrupo passiva o particular no vtima do crime. Pode ser, isso sim, autor de crime prprio, o de corrupo ativa. Mesmo porque, na modalidade receber, o crime bilateral, no sendo possvel a condenao dos passivos quando os corruptores ativos forem absolvidos.7
4.1.5.3 Corrupo ativa em transao comercial internacional

O crime de corrupo ativa em transao internacional foi tipificado na legislao brasileira pela Lei no 10.467, de 11.06.2002, que acrescentou o art. 337-B ao Cdigo Penal brasileiro, definindo como crime prometer, oferecer ou dar, direta ou indiretamente, vantagem indevida a funcionrio pblico estrangeiro, ou a terceira pessoa, para determin-lo a praticar, omitir ou retardar ato de ofcio relacionado transao comercial internacional. A origem dessa iniciativa legislativa est na Conveno sobre o Combate da Corrupo de Funcionrios Pblicos Estrangeiros em Transaes Comerciais (Conveno OCDE), concluda em Paris em 17 de dezembro de 1997, da qual o Brasil signatrio. Essa Conveno expressa o objetivo
Anotao de jurisprudncia contida no Cdigo Penal comentado de Celso Delmanto e outros. 6. ed. atual e ampl. Rio de Janeiro: Renovar, 2002. p. 317.
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de punir a corrupo de funcionrios pblicos estrangeiros, no mbito das transaes comerciais internacionais, ao estabelecer no seu prembulo:
[...] que a corrupo um fenmeno difundido nas Transaes Comerciais Internacionais, incluindo o comrcio e o investimento, que desperta srias preocupaes morais e polticas, abala a boa governana e o desenvolvimento econmico, e distorce as condies internacionais de competitividade.
Dispe o art. 1o dessa Conveno que:

[...] cada Parte dever tomar todas as medidas necessrias ao estabelecimento de que, segundo suas leis, delito criminal qualquer pessoa intencionalmente oferecer, prometer ou dar qualquer vantagem pecuniria indevida ou de outra natureza, seja diretamente ou por intermedirios, a um funcionrio pblico estrangeiro, para esse funcionrio ou para terceiros, causando a ao ou a omisso do funcionrio no desempenho de suas funes oficiais, com a finalidade de realizar ou dificultar transaes ou obter outra vantagem ilcita na conduo de negcios internacionais.
Em que pese a definio desse crime ter sido inserida no Captulo II do Ttulo XI do Cdigo Penal, que trata dos crimes praticados por particular contra a Administrao Pblica, entendemos que o sujeito ativo desse tipo penal pode ser tanto um particular quanto um funcionrio pblico brasileiro, inclusive de empresa estatal brasileira. Isso porque o objetivo da norma coibir que residente de um pas corrompa funcionrio pblico de outro. Por certo que o ato de corromper, nesse caso, pode ser praticado por qualquer pessoa, inclusive funcionrio pblico. Nada obsta que um funcionrio de uma empresa estatal brasileira corrompa ou tente corromper funcionrio pblico de um pas estrangeiro, com o intuito de incit-lo a praticar, omitir ou retardar ato de ofcio relacionado transao comercial internacional de interesse dessa empresa. Se tal ocorrer, incide a figura tpica do art. 337-B, do Cdigo Penal, cuja descrio no exclui da sujeio ativa quem ostente a qualidade de
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funcionrio pblico. Sujeito ativo desse crime pode ser qualquer pessoa, inclusive quem ostente a qualidade de funcionrio pblico.

O crime de trfico de influncia recebeu essa denominao em face da Lei no 9.197, de 1995, que deu nova redao ao art. 332 do Cdigo Penal, que definia o crime de explorao de prestgio. Trata-se, portanto, de um crime antigo que recebeu nova denominao e redefinio das condutas, visando a uma melhor adequao do tipo s condutas tidas como reprovveis. Fica configurado esse tipo de crime quando algum, que pode ser funcionrio pblico ou no, solicita, exige, cobra ou obtm, para si ou para outrem, vantagem ou promessa de vantagem, a pretexto de influir em ato praticado por funcionrio pblico no exerccio da funo.
4.1.5.5 Trfico de influncia em transao comercial internacional

O crime de trfico de influncia em transao comercial internacional foi introduzido na legislao brasileira pela Lei no 10.467, de 11.06.2002, em face do compromisso do Pas com a Conveno OCDE sobre o Combate da Corrupo de Funcionrios Pblicos Estrangeiros em Transaes Comerciais. Trata-se, no entanto, do crime de trfico de influncia tipificado no art. 332 do Cdigo Penal, com definio ajustada para alcanar condutas cometidas no mbito de transao comercial internacional. Encontra-se definido no art. 337-C, do Cdigo Penal, nos seguintes termos:
Art. 337-C. Solicitar, exigir, cobrar ou obter, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, vantagem ou promessa de vantagem a pretexto de influir em ato praticado por funcionrio pblico estrangeiro no exerccio de suas funes, relacionado a transao comercial internacional:
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4.1.5.6 Advocacia administrativa

O crime de advocacia administrativa encontra-se previsto no art. 321 do Cdigo Penal e consiste em patrocinar interesse privado perante a Administrao Pblica valendo-se da qualidade de funcionrio. mais um dos crimes cuja conduta revela conflito entre o interesse pblico e o interesse privado.
4.1.6 Lei de Licitaes e Contratos na Administrao Pblica

A Lei no 8.666, de 23 de junho de 1993, estabelece normas para licitaes e contratos nos trs nveis de governo: federal, estadual e municipal. Visa a garantir a lisura do processo de aquisio de bens e servios pela Administrao Pblica. Possui normas relacionadas questo do conflito de interesses, a seguir mencionadas.
4.1.6.1 Fornecimento de bens e servios

O art. 9o da Lei no 8.666/93 probe o servidor ou dirigente do rgo ou entidade contratante ou responsvel pela licitao de participar, direta ou indiretamente, inclusive por meio de empresa de cujo capital social participe, da licitao ou da execuo de obra ou servio e do fornecimento de bens a eles necessrios .
4.1.6.2 Patrocnio de interesse privado (trfico de influncia)

A Lei de Licitaes reprime, tambm, o trfico de influncia, na medida em que define, como crime, a conduta do servidor que patrocina, direta ou indiretamente, interesse privado perante a Administrao, dando causa instaurao de licitao ou celebrao de contrato cuja invalidao vier a ser decretada pelo Poder Judicirio (art. 91).
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4.1.7 Estatuto do Funcionrio Pblico Federal (Lei no 8.112/1990)

A Lei Federal no 8.112, de 11 de dezembro de 1990, denominada Lei do Regime Jurdico nico, o estatuto que rege a situao jurdica dos funcionrios pblicos federais da administrao direta (Presidncia da Repblica e Ministrios), das autarquias e das fundaes pblicas federais, bem como dos servidores dos Poderes Judicirio e Legislativo, e, tambm, do Ministrio Pblico da Unio. A expresso servidores, aqui empregada, no inclui os membros dos referidos Poderes e do Ministrio Pblico da Unio. A estes somente se aplica essa Lei de forma subsidiria e suplementar. Membros do Poder Judicirio so os titulares de cargo de magistrado (juzes, desembargadores e ministros dos tribunais superiores). Membros do Poder Legislativo so os deputados e os senadores. Membros do Ministrio Pblico da Unio so os titulares dos cargos de procurador e promotor. A Lei no 8.112/1990, na seo que trata dos deveres dos funcionrios pblicos, estabelece algumas regras que tm por finalidade evitar ou reprimir situaes de conflito de interesses. Essas regras so apresentadas a seguir.
4.1.7.1 Gerncia ou administrao de empresa privada

O servidor pbico federal proibido de participar de gerncia ou administrao de empresa privada, personificada ou no personificada (art. 117, X). Essa proibio, no entanto, no impede o servidor pblico de ser acionista, cotista ou scio de empresa privada. O que ele no pode participar da gerncia ou da administrao de empresa dessa natureza. Tambm no est impedido de: a) integrar conselho de administrao ou conselho fiscal de empresa privada, desde que a Unio detenha, direta ou indiretamente, participao no capital da empresa; b) participar de sociedade cooperativa constituda para prestar servios a seus membros (art. 117, X).
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4.1.7.2. Representao de interesses privados

O servidor pblico tambm est proibido de atuar, como procurador ou intermedirio, junto a reparties pblicas, salvo quando se tratar de benefcios previdencirios ou assistenciais de parentes at o segundo grau e de cnjuge ou companheiro (art. 117). Trata-se de medida que visa a evitar o trfico de influncia.
4.1.7.3. Recebimento de vantagem de qualquer espcie

O servidor pblico federal no pode receber presente, comisso ou vantagem de qualquer espcie, em razo de suas atribuies. Trata-se de uma proibio imposta pelo inciso XII do art. 117 da Lei no 8.112/1990. Essa regra tem por objetivo evitar que o agente pblico, em razo do presente ou vantagem que lhe tenha sido oferecida, pratique atos inerentes sua funo de forma contrria ao interesse pblico, visando a atender os interesses do ofertante da vantagem ou a ele conceder tratamento privilegiado. , portanto, uma regra destinada a evitar situaes de conflito de interesses e, tambm, a preservar os princpios da moralidade e da impessoalidade na Administrao Pblica. No se deve olvidar que o servidor pblico que recebe vantagem indevida para praticar ou deixar de praticar ato inerente sua funo comete o crime de corrupo passiva, tal como definido no art. 317 do Cdigo Penal. Vantagem indevida qualquer vantagem que no esteja autorizada pelo ordenamento jurdico e que seja concedida por quem tenha interesse direto ou indireto em ato decorrente das atribuies do agente pblico. Nessa concepo incluem-se estada em hotis, passagens areas, pagamento de despesas de naturezas diversas, etc. Os presentes, de qualquer natureza ou valor, esto includos na proibio referida. Atente-se, no entanto, que, de acordo com o Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal, no se consideram presentes os brindes que no tenham valor comercial nem os distribudos por entidades de qualquer natureza, a ttulo de cortesia, propaganda, divulgao habitual
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ou por ocasio de eventos especiais ou datas comemorativas, desde que no ultrapassem o valor de R$ 100,00. Os brindes assim considerados so permitidos. Essa regra do Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal, conquanto tenha como destinatrios os integrantes da alta administrao federal, vlida, tambm, para os demais servidores pblicos. Isso porque a Lei no 8.112/1990 no estabelece distino entre presente e brinde e, muito menos, fixa qualquer valor para presentes que seriam permitidos. Logo, se existe uma regra permissiva para determinada categoria de agentes pblicos, h de se entender que, por analogia e aplicao do princpio da igualdade, essa regra deve ser vlida, tambm, para os demais agentes pblicos da mesma esfera de governo.
4.1.8 Leis das agncias reguladoras (Lei no 9.986/2000 e Lei no 10.871/2004)

A Lei no 9.986, de 18 de julho de 2000, que dispe sobre a gesto de recursos humanos nas agncias reguladoras, e a Lei no 10.871, de 20 de maio de 2004, que dispe sobre carreiras e organizaes de cargos em tais agncias, estabelecem algumas regras destinadas a evitar situaes de conflito de interesses, como se ver a seguir.
4.1.8.1 Atividade paralela

Todos os servidores em efetivo exerccio nas agncias reguladoras, quer na condio de dirigente, empregado, titular de cargo efetivo ou comissionado, ou ainda como requisitado, esto proibidos de exercer outra atividade profissional, inclusive gesto operacional de empresa, excetuados os casos admitidos em lei. o que estabelece o pargrafo nico do art. 2o da Lei no 9.986/2000 e, tambm, os arts. 35 e 36-A da Lei no 10.871/2004.
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4.1.8.2 Relacionamento com o setor regulado

Aos servidores das agncias reguladoras tambm proibido (art. 23 da Lei no 10.871/2004): a) prestar servios, ainda que eventuais, a empresa cuja atividade seja controlada ou fiscalizada pela entidade, salvo os casos de designao especfica; b) firmar ou manter contrato com instituio regulada, bem como com instituies autorizadas a funcionar pela entidade, em condies mais vantajosas que as usualmente ofertadas aos demais clientes.
4.1.8.3 Direo poltico-partidria

Os servidores das agncias reguladoras tambm esto proibidos de exercer direo poltico-partidria, consoante regra estabelecida nos mesmos dispositivos citados no subitem 4.1.8.1.
4.1.8.4 Atividades aps deixar o cargo

Os ex-dirigentes das agncias reguladoras no podem exercer atividade ou prestar qualquer tipo de servio no setor pblico ou a empresa integrante do setor regulado pela agncia. Esse impedimento tem a durao de quatro meses, contados da exonerao ou do trmino do mandato. Durante esse perodo, o ex-dirigente fica vinculado agncia, fazendo jus a remunerao compensatria equivalente do cargo de direo exercido (art. 8o da Lei no 9.986/2000). Esse impedimento somente se aplica aos membros do Conselho Diretor ou da Diretoria de tais agncias. Os demais empregados no esto obrigados a observar essa proibio. Algumas agncias reguladoras possuem normas especficas que vedam aos respectivos dirigentes ter interesse, direto ou indireto, em empresa relacionada com a rea de atuao da agncia.
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Destaque-se que os dirigentes das agncias reguladoras esto submetidos ao Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal e Lei da Improbidade Administrativa, aplicando-se essa Lei tambm a todos os que nelas exeram atividades como empregados.
4.1.9 Lei das Sociedades Annimas

As empresas estatais constitudas sob a forma de sociedade de economia mista encontram-se submetidas s regras da Lei das Sociedades Annimas, Lei no 6.404, de 15 de dezembro de 1976. Essa Lei estabelece que os administradores de companhias de capital aberto esto proibidos de adotar posio que possa configurar conflito de interesses. So considerados administradores, nos termos do art. 138 dessa Lei, os membros da diretoria e do conselho de administrao. Embora essa Lei no defina o que seja conflito de interesses, algumas regras nela estabelecidas revelam que o objetivo evitar situaes de conflito de interesses. Vejamos algumas dessas regras.
4.1.9.1 Contratos com a companhia

O administrador de companhia aberta somente pode com ela contratar em condies razoveis ou eqitativas, idnticas s que prevalecem no mercado ou em que a companhia contrataria com terceiros. Os atos que violarem esses deveres so passveis de anulao (art. 156), respondendo o administrador pelos danos causados (art. 159).
4.1.9.2 Emprstimo de recursos da companhia

vedado ao administrador de companhia aberta tomar por emprstimo recursos ou bens da companhia, salvo se autorizado pela assembliageral ou pelo conselho de administrao (art. 154, 2o, b).
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4.1.9.3 Uso de bens da companhia

O administrador somente pode usar bens da companhia em proveito prprio, de terceiros ou de sociedade em que tenha interesse se autorizado pela assemblia-geral ou pelo conselho de administrao (art. 154, 2o, b).
4.1.9.4 Recebimento de vantagens de terceiros

vedado ao administrador de companhia aberta receber de terceiros, sem autorizao estatutria ou da assemblia-geral, qualquer modalidade de vantagem pessoal, direta ou indireta, em razo do exerccio do cargo (art. 154, 2o, b). Ressalte-se que as condutas mencionadas nos subitens 4.1.9.1 a 4.1.9.4 se encontram previstas na Lei da Improbidade Administrativa. No caso de recebimento de vantagem pessoal, pode configurar, tambm, o crime de corrupo passiva previsto no Cdigo Penal. Destaque-se que as sociedades de economia mista federais, conquanto estejam submetidas ao regime jurdico das empresas privadas, por fora do que dispe o 1 o do art. 173 da Constituio Federal, integram a Administrao Pblica federal indireta, razo por que esto submetidas aos princpios constitucionais da Administrao Pblica, assim como seus dirigentes e empregados.
4.2 Conflitos de interesses potenciais que demandam regulamentao

A OCDE elaborou um projeto denominado Toolkit, no qual fixa diretrizes para o gerenciamento de conflitos de interesses no setor pblico e menciona os seguintes exemplos de situaes que podem ger-los:
[...] interesses financeiros e econmicos, dvidas e patrimnios, filiaes em organizaes com fins lucrativos e sem fins lucrativos, filiaes em entidades polticas, sindicais ou profissionais, comunitrios, tnicos, familiares ou
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religiosos em posio pessoal ou profissional, ou relaes com pessoas que vivam na mesma residncia.
Vimos que existem diversas normas que visam a regular situaes de conflito de interesses relativos a questes financeiras, econmicas e patrimoniais. Todavia, as situaes que envolvem interesses diversos dos de natureza financeira ou patrimonial esto a demandar um melhor tratamento normativo, conforme se ver a seguir.
4.2.1 Relacionamentos familiares

Pode ocorrer que, em razo de fatores culturais, familiares prximos daquele que exerce um cargo pblico depositem nele expectativas quanto a poder favorec-los de alguma forma. Diversas so as formas de favorecimento que podem ocorrer, tais como nomeao para um cargo pblico, conseguir um local de trabalho melhor ou uma funo melhor para aquele que j exerce um cargo pblico, interferir na realizao de um contrato com o poder pblico, liberar o pagamento de uma fatura, obter uma deciso favorvel aos interesses do familiar ou, at mesmo, prioridade na anlise de assunto do seu interesse. Alguns desses assuntos podem ser analisados sob a tica dos princpios da moralidade e da impessoalidade, outros, por normas que tratam dos impedimentos e suspeio. No que tange nomeao de parentes para o exerccio de cargos pblicos ou interferncia para alterao das condies ou do local de trabalho, a sociedade tem reagido fortemente a esse tipo de influncia. No mbito do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, o assunto j recebeu o devido regramento, mediante resolues que foram expedidas pelo Conselho Nacional de Justia e pelo Conselho Nacional do Ministrio Pblico.8 Todavia, no mbito dos Poderes Legislativo e Executivo, o assunto ainda merece a devida regulamentao, especialmente no sentido de abolir a prtica de
8 Resoluo no 7, de 18.10.2005, do Conselho Nacional de Justia, e Resoluo no 1, de 07.11.2005, do Conselho Nacional do Ministrio Pblico.
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nomeao de parentes sob o argumento, nem sempre verdadeiro, de que a escolha se baseou nos critrios de confiana e capacidade tcnica. A Lei no 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal, estabelece, no art. 18, inciso I, que o servidor pblico no pode atuar em processo administrativo que tenha interesse direto ou indireto na matria. No plano ftico, o interesse indireto do servidor pode apresentar dificuldade para ficar demonstrado. Isso porque, conquanto seja bvia a presena de interesse do agente pblico em deciso que favorea seu cnjuge ou filho, o mesmo no se pode dizer nos casos em que o grau de parentesco se vai distanciando. Da a necessidade de se fixarem regras de presuno em relao s decises que afetem interesse de parentes at determinado grau. A omisso do dever de se dar por impedido, nos casos em que deveria faz-lo, constitui falta grave do servidor, para fins disciplinares, conforme estabelece o pargrafo nico do art. 19 da Lei no 9.784, de 1999.
4.2.2 Relacionamentos pessoais

Os relacionamentos pessoais podem resultar em situao de conflito de interesses, dependendo do grau de proximidade ou de amizade das pessoas envolvidas. A histria brasileira tem demonstrado que certas decises de governo, de relevante repercusso econmica, alcanaram certas pessoas de forma diferenciada das demais, porque essas pessoas tiveram a intuio do que poderia ocorrer e adotaram as medidas necessrias para que tais decises as beneficiassem ou tivessem seus efeitos minimizados em relao a elas. Em algumas das situaes que se tornaram pblicas, conquanto houvesse proximidade entre o beneficirio ou beneficirios e pessoas do ncleo de poder responsveis pela deciso, em nenhuma delas se provou o uso de informao privilegiada. Todavia, a questo dos relacionamentos pessoais no se limita ao uso de informao privilegiada. Ela alcana, tambm, decises influenciadas por esses relacionamentos.
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A Lei no 9.784, de 1999, admite a possibilidade de se argir suspeio da autoridade ou servidor que tenha amizade ntima com algum dos interessados ou com respectivos cnjuges, companheiros e afins, at o terceiro grau (art. 20). Trata-se de uma presuno juris tantum, ou seja, que admite prova em contrrio. De qualquer sorte, uma situao que constitui indicativo de potencial conflito de interesses.
4.2.3 Dvidas
O servidor que tem dvida de natureza patrimonial para com pessoa interessada em sua atuao funcional pode ser influenciado, ou at mesmo coagido, a agir de acordo com o interesse do credor. A legislao brasileira no trata desse assunto, no mbito administrativo, de forma geral. Trata-o, to-somente, em relao s autoridades submetidas ao Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal, que devem apresentar Declarao Confidencial de Informaes (DCI) especificando os bens, direitos e dvidas. A relevncia desse assunto, como fator capaz de influenciar decises ou condutas de forma geral, de h muito j foi observada no mbito do Poder Judicirio. Tanto que o Cdigo de Processo Civil, que de 1973, estabelece como causa de suspeio de parcialidade do juiz, do membro do Ministrio Pblico, do serventurio da Justia, do perito e do intrprete o fato de alguma das partes ser credora ou devedora de qualquer deles, do respectivo cnjuge ou de parentes, em linha reta ou colateral, at o terceiro grau (arts. 135 e 138 do Cdigo de Processo Civil). Trata-se, no entanto, de um direito da parte contrria argir a suspeio, e no uma imposio legal. No direito comparado constata-se que alguns pases tm dado ateno questo das dvidas de natureza patrimonial como elemento capaz de influenciar o comportamento tico. No Canad, por exemplo, as autoridades submetidas ao Cdigo de Conflito de Interesses e Ps-Mandato para Titulares de Cargos Pblicos esto obrigadas a apresentar, ao Conselheiro de tica, declarao de interesses na qual devem especificar, alm de outras
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informaes requeridas pelo mencionado Cdigo, todas as dvidas do declarante, inclusive dvidas a instituies de emprstimo e a indivduos. Nos Estados Unidos da Amrica, a Lei Sarbanes-Oxley, de 2002, editada com a finalidade de proteger contra fraudes os investidores de companhias abertas, estabelece, na Seo 501 que trata da anlise de conflitos de interesses que podem surgir na elaborao de relatrios de informaes a serem divulgadas , a obrigatoriedade de as pessoas encarregadas da elaborao de tais relatrios, bem como as que faam recomendaes pblicas de investimento, divulgarem a existncia de dvidas, quer para com a companhia quer para com banco de investimento ou corretora de valores mobilirios.
4.2.4 Partidos polticos

Um servidor pblico filiado a um determinado partido poltico, ou nomeado para o cargo pblico mediante indicao de um membro de partido poltico, suscetvel a tomar decises de interesse desse partido ou de seus dirigentes que sejam conflitantes com o interesse pblico. Este um assunto que tambm tem orientado os trabalhos realizados pela OCDE, no sentido de identificar e prevenir situaes de conflito de interesses. A Resoluo CEP no 7, de 14 de fevereiro de 2002, editada pela Comisso de tica Pblica da Presidncia da Repblica, estabelece regras para as autoridades submetidas ao Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal participarem de atividades de natureza poltico-eleitoral. De acordo com essa Resoluo, a autoridade pblica pode participar de atividade poltico-eleitoral, como candidato ou no, desde que tal participao no implique prejuzo ao exerccio da funo pblica nem utilizao de bens, servios pblicos de qualquer espcie, nem de servidores a ela subordinados. Assim, a participao em atividade poltico-eleitoral no pode ocorrer durante o horrio normal de expediente nem em detrimento de quaisquer obrigaes funcionais da autoridade pblica. Essa Resoluo recomenda que a autoridade no se valha de viagem de trabalho para participar de eventos poltico-eleitorais, visto que seria
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muito difcil exercer algum controle sobre a segregao entre as atividades inerentes ao cargo pblico e tais eventos. Destaque-se, tambm, que a Lei no 9.504, de 30 de setembro de 1997, ao tratar das condutas vedadas aos agentes pblicos em campanhas eleitorais, menciona o uso ou cesso de bens pblicos ou de servidores pblicos em benefcio de candidato ou de partido poltico. Tais normas, no entanto, esto direcionadas para os perodos de campanha eleitoral. No houve, ainda, preocupao com a atuao do agente pblico, fora do perodo eleitoral, na tomada de decises que possam beneficiar partido poltico do qual seja filiado ou que tenha concorrido para sua nomeao.
4.2.5 Relacionamento com sindicatos

A filiao a sindicato ou a participao em cargos de rgo sindical constituem fatores a serem observados no momento da anlise da conduta do agente que pratica atos que possam afetar interesses de organizaes sindicais. Por certo que o fato de um agente pblico ter cargo de direo em um determinado sindicato e, ao mesmo tempo, praticar atos de liberao de recursos pblicos para esse mesmo sindicato ou, ainda, aprovar a prestao de contas relativa boa aplicao de recursos pblicos liberados, configura situao de potencial conflito de interesses.
4.2.6 Posio em ONGs e outras organizaes voluntrias

O que foi afirmado no item 4.2.5 vlido, tambm, no que se refere participao em ONGs e organizaes voluntrias em geral, inclusive instituies filantrpicas. Com efeito, revela potencial conflito de interesses um agente pblico participar do conselho diretor de uma entidade filantrpica, ou mesmo exercer algum cargo nessa instituio, se ele tiver atribuies para liberar recursos para entidades dessa natureza ou para aprovar a prestao de contas relativa a recursos pblicos por elas recebidos.
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Exemplo de situao de conflito de interesses, em casos tais, fornecido pelo Regulamento de Norma de Conduta tica para Funcionrios do Poder Executivo do Governo Americano (U.S. Office of Government Ethics), de 2002, no 2635.802, que trata de emprego e atividades externas conflitantes:
Exemplo 1: Um funcionrio do Instituto de Proteo do Meio Ambiente (Environmental Protection Agency) acabou de ser promovido. Sua principal funo em sua nova posio redigir regulamentos relativos disposio de resduos perigosos. O funcionrio no poder continuar a servir como presidente de uma organizao ambiental sem fins lucrativos que submete rotineiramente comentrios sobre esses regulamentos. Seu servio como servidor exigiria sua desqualificao de funes crticas ao desempenho de suas funes oficiais em base to freqente que prejudicaria substancialmente sua capacidade de desempenhar as funes de sua posio.
4.3 Mecanismos para prevenir ou evitar conflito de interesses

Evitar situaes que possam configurar conflito de interesses uma conduta que se impe a todo agente pblico, em nome da tica no servio pblico. Sabe-se, no entanto, que as pessoas nem sempre observam os deveres a que esto submetidas. Por isso, faz-se necessrio o estabelecimento de mecanismos que induzam os servidores a agir de acordo com o padro tico estabelecido e permitam Administrao detectar a ocorrncia de transgresso. Constata-se que, no mbito dos pases que integram a OCDE, os mecanismos mais utilizados para prevenir ou evitar conflito de interesses so: declarao de bens e interesses, restries ao exerccio de atividade no setor privado, durante ou aps o exerccio do cargo pblico, dentre outros. No Brasil, alguns desses mecanismos j existem. Uns, h muito tempo. Outros foram introduzidos mais recentemente, como se ver a seguir.
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4.3.1 Declarao de bens e interesses

4.3.1.1 Histrico
A declarao de bens dos agentes pblicos foi introduzida, de forma obrigatria, em 1957, pela Lei no 3.164, de 1o de junho desse ano, que instituiu o registro pblico obrigatrio dos valores e bens pertencentes ao patrimnio privado de quantos exercessem cargos e funes pblicas da Unio e entidades autrquicas, eletivas ou no (art. 3o). Essa declarao devia ser atualizada a cada dois anos e, tambm, antes do afastamento do cargo ou funo. Constitua condio indispensvel posse do servidor pblico (art. 3o, 3o e 4o). A finalidade dessa declarao era proporcionar a apurao de enriquecimento ilcito no exerccio da funo pblica, como bem ressaltou Bilac Pinto no seu livro Enriquecimento ilcito no exerccio de cargos pblicos:
O sistema de declarao de bens e rendas do patrimnio privado das pessoas que exercem cargos ou funes pblicas, eletivas ou no, ou cargo de qualquer natureza em entidades autrquicas, conquanto no seja forma especfica de sano do enriquecimento ilcito dos servidores pblicos, tem inquestionvel eficcia como medida impeditiva de desvios ticos dessa espcie.9
A Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990 (Lei que instituiu o Regime Jurdico nico dos Servidores Pblicos Civis da Unio), no 5o do seu art. 13 estabeleceu (o que j se encontrava estabelecido na Lei no 3.164/1957) a obrigatoriedade de o servidor pblico, no ato de posse, apresentar declarao de bens e valores que constituem seu patrimnio, e a cada ano fazer as atualizaes devidas. Em 1992, com a edio da Lei no 8.429, de 2 de junho, denominada Lei da Improbidade Administrativa, voltou-se a dar destaque declarao de bens dos agentes pblicos como mecanismo destinado a proporcionar a apurao
9 PINTO, Francisco Bilac Moreira. Enriquecimento ilcito no exerccio de cargos pblicos. Rio de Janeiro: Forense, 1960. p. 8.
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de enriquecimento ilcito no exerccio da funo pblica. Essa Lei fixou, como condio necessria posse e ao exerccio em cargo pblico, a apresentao de declarao de bens e valores que compem o patrimnio privado do agente pblico, bem como do seu cnjuge ou companheiro(a), dos filhos e de outras pessoas que vivam sob sua dependncia econmica (art. 13). Existem duas diferenas bsicas entre as declaraes previstas nas Leis no 3.164/1957 e no 8.112/1990 e a prevista na Lei no 8.429/1990. A primeira diferena revela-se em relao ao universo de servidores pblicos atingidos: as duas primeiras leis alcanam, apenas, os servidores da administrao direta e das autarquias da Unio, enquanto a Lei no 8.429/1992 alcana os servidores de todos os nveis de governo: federal, estadual e municipal, inclusive os empregados das denominadas empresas estatais (empresas pblicas e sociedades de economia mista). A segunda diferena diz respeito aos bens alcanados: no primeiro caso, o objeto da declarao so apenas os bens do titular do cargo ou funo pblica; no segundo, so, tambm, os bens e os valores patrimoniais do cnjuge ou companheiro(a) e das demais pessoas que vivam sob a dependncia econmica do declarante. Em que pese a abrangncia universal da Lei no 8.429/1992, em 1993 foi editada uma nova lei, a Lei no 8.730, de 10 de novembro, que estabelece declarao de bens obrigatria para os agentes polticos e os membros da magistratura e do Ministrio Pblico da Unio, bem como para os que exeram cargos eletivos, empregos e funes de confiana na Administrao Pblica federal direta, indireta e fundacional. Em 1997, a Lei no 9.504, de 30 de setembro, instituiu a declarao obrigatria de bens de todo aquele que concorrer a cargo eletivo. Essa declarao deve ser entregue Justia Eleitoral e de acesso pblico, o que no ocorre com as demais. Alm dessas declaraes, h tambm a Declarao Confidencial de Informaes que deve ser apresentada pelas autoridades submetidas ao Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal. O objetivo dessa declarao, no entanto, mais amplo do que o das demais, na medida em que se destina a detectar, prevenir e solucionar situaes de conflito de interesses.
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O certo que, no Brasil, existem vrios atos legais que estabelecem a obrigatoriedade de apresentao de declarao de bens, por agentes pblicos e candidatos a cargos pblicos, com objetivos e finalidades semelhantes: proporcionar a aferio da compatibilidade do aumento do patrimnio do servidor pblico, durante o exerccio da funo, com suas rendas lcitas, conhecidas e declaradas, bem como detectar eventual conflito de interesses. Excetuada a declarao de bens e interesses dos candidatos a cargos eletivos e a Declarao Confidencial de Informaes das altas autoridades da Administrao Federal, as demais no vinham produzindo os resultados almejados, certamente por falta de gerenciamento efetivo. Isso foi o que veio suprir o Decreto no 5.483, de 30 de junho de 2005, com a instituio da Sindicncia Patrimonial.
4.3.1.2 Sindicncia Patrimonial

A Sindicncia Patrimonial instituda pelo Decreto no 5.483, de 30 de junho de 2005, um mecanismo destinado a dar efetividade, no mbito do Poder Executivo Federal, ao disposto no art. 13 da Lei no 8.429/1992, que estabelece a obrigatoriedade de todos os agentes pblicos apresentarem declarao de bens e valores no ato da posse, atualiz-la anualmente e tambm ao trmino do exerccio do cargo ou funo. Essa Sindicncia consiste em procedimento sigiloso e meramente investigatrio, sem carter punitivo, conduzido por comisso composta por dois ou mais servidores, com a finalidade de apurar as razes da incompatibilidade da evoluo patrimonial do agente pblico com os recursos e as disponibilidades que compem seu patrimnio. Se o resultado da investigao demonstrar a inexistncia de enriquecimento ilcito ou de indcios nesse sentido, o procedimento ser arquivado. Do contrrio, ser instaurado processo administrativo disciplinar. De acordo com esse Decreto, o agente pblico pode autorizar o acesso declarao do imposto de renda entregue anualmente Secretaria da Receita Federal, em vez de entregar ao rgo de pessoal competente a declarao de bens e valores prevista na Lei no 8.429/1992.
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Fator importante, nesse Decreto, para se alcanar o objetivo visado com a declarao de bens e valores de que trata o art. 13 da Lei no 8.429/1992 foi a outorga, Controladoria-Geral da Unio, do comando do processo de apurao de eventuais indcios de aumento de patrimnio incompatvel com a renda e as disponibilidades do agente pblico, sem prejuzo de igual iniciativa por parte dos demais rgos e entidades competentes (arts. 7o e 8o). Assim, poder a Controladoria-Geral da Unio dar tratamento sistematizado a essas declaraes e atuar, de forma efetiva, na investigao dos casos que revelem indcios de enriquecimento ilcito.
4.3.1.3 Declarao Confidencial de Informaes

A Declarao Confidencial de Informaes (DCI) um instrumento institudo pela Comisso de tica Pblica mediante o qual os ocupantes de cargos na alta administrao federal prestam informaes sobre suas atividades profissionais e econmicas nos 12 meses que antecederam a posse no cargo sobre outras atividades concomitantes ao exerccio da funo pblica, bem como sobre bens, direitos e dvidas existentes. A finalidade da DCI fornecer Comisso de tica Pblica elementos que lhe permitam avaliar a possibilidade de ocorrncia de situaes que possam configurar conflito de interesses. Ressalte-se que, de acordo com o art. 4o do Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal, constitui dever da prpria autoridade pblica identificar os bens prprios cuja gesto possa suscitar conflito de interesses e indicar o modo pelo qual ir evit-lo. A autoridade deve comunicar imediatamente Comisso de tica Pblica os atos de gesto patrimonial que envolvam a transferncia de bens a parentes prximos (cnjuge, ascendente, descendente ou colateral), a aquisio direta ou indireta de controle de empresa, eventual alterao significativa no valor ou na natureza do seu patrimnio, bem como os atos de gesto de bens cujo valor possa ser substancialmente afetado por deciso ou poltica governamental da qual tenha prvio conhecimento em razo do cargo ou funo (arts. 4o e 5o do Cdigo).
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Ocorrendo situao patrimonial de conflito de interesses, real ou potencial, a autoridade pblica aconselhada a alienar os bens ou a transferir sua administrao a instituio financeira ou a administradora de carteira de valores mobilirios autorizada a funcionar pelo Banco Central ou pela Comisso de Valores Mobilirios, conforme o caso, se j no tiver adotado iniciativa nesse sentido. Essa transferncia de administrao de bens e direitos deve ser feita mediante instrumento contratual que contenha clusula que vede a participao da autoridade em qualquer deciso de investimento, assim como seu prvio conhecimento de decises da instituio administradora quanto gesto de bens e direitos (Resoluo CEP no 8, de 2003). A finalidade da DCI, portanto, diversa da finalidade da declarao de bens a que se referem as Leis no 8.429/1992 e 8.730/1993, razo pela qual as autoridades obrigadas a apresentar a primeira continuam obrigadas a apresentar tambm a segunda, conforme prev, expressamente, o art. 4o do Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal. Com efeito, enquanto a declarao de bens e valores prevista nas leis referidas visa a proporcionar a apurao de aumento de patrimnio incompatvel com as rendas e com as disponibilidades financeiras do agente pblico, a DCI, no que tange situao patrimonial da autoridade pblica, tem por finalidade aferir a possibilidade de esse patrimnio ser afetado por informao privilegiada, ou se efetivamente o foi. A natureza da DCI , portanto, muito mais preventiva do que repressiva e segue a linha de orientao da OCDE, segundo a qual
[...] uma boa poltica de administrao da tica combina adequadamente medidas de execuo e de preveno. Entretanto, existe um crescente reconhecimento de que uma maior ateno para a preveno reduz a necessidade de execuo. A preveno um investimento menos dispendioso no longo prazo, com impacto mais favorvel sobre a cultura do servio pblico e sobre o relacionamento entre servio pblico e sociedade civil.10
10 OCDE, Nota de Poltica no 7, de setembro de 2000: Construindo a confiana pblica: medidas ticas nos pases da OCDE.
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A exigncia de revelao de interesses particulares constitui uma das medidas preventivas sugeridas por essa Organizao, porque torna o processo de deciso mais transparente por minimizar a possibilidade de conflitos entre cargos pblicos e interesses privados.11 A Declarao Confidencial de Informaes regulada pelas Resolues da Comisso de tica Pblica de nos 1, 5 e 9, de 2000, 2001 e 2005, respectivamente.
4.3.2 Quarentena
A proibio imposta aos agentes pblicos de, aps deixarem o cargo pblico, exercer atividade no setor privado da mesma rea de atuao do rgo ou entidade a que pertenciam, ou representar interesses privados perante eles, visa a alcanar dois objetivos: evitar o trfico de influncia e o uso de informao privilegiada. Esse tipo de proibio tem sido denominado de quarentena. Trs aspectos da quarentena tm motivado discusses a seu respeito: o primeiro deles quanto ao prazo de impedimento; o segundo, como controlar sua observncia; o terceiro, como compensar o agente pblico em razo da vedao que lhe imposta. Com relao ao prazo, verifica-se que a primeira lei que estabeleceu a quarentena no mbito da Administrao Pblica federal brasileira foi a Lei no 9.427, de 26 de dezembro de 1996, que instituiu a Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel). O tempo de impedimento estabelecido nessa lei era de 12 meses (art. 9o). Outras leis editadas posteriormente criando agncias reguladoras tambm fixaram a quarentena de doze meses, embora algumas delas sequer tenham tratado desse assunto. A Lei no 9.986, de 18 de julho de 2000, no entanto, uniformizou esse prazo, fixando-o em quatro meses. So freqentes as crticas no sentido de que esse prazo muito curto para que a finalidade da proibio seja alcanada.
11 Idem, documento citado.
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No direito comparado, constata-se que no Canad, por exemplo, que um dos pases que lideram o ranking do comportamento tico no servio pblico, a quarentena a ser observada pelas autoridades submetidas ao Cdigo de Conflito de Interesses e Ps-Mandato , de regra, de um ano, exceto para os titulares de cargo de Ministro de Estado, cujo perodo de impedimento de dois anos. A fixao do prazo, no entanto, h de levar em considerao os seguintes aspectos: de um lado, o nvel de autoridade do titular do cargo pblico, o tipo de informao passvel de acesso por ele e a repercusso dessa informao em interesses privados; de outro, o custo para o Estado e, por conseguinte, para o cidado contribuinte, do pagamento da remunerao do agente pblico, durante o perodo de impedimento. Dependendo do nmero de ex-autoridades recebendo dos cofres pblicos sem trabalhar, isso pode repercutir negativamente perante a opinio pblica, especialmente se no houver o necessrio esclarecimento das razes para assim se proceder. A questo do controle da observncia da regra de impedimento mais difcil porque pode o agente pblico viol-la mediante a prestao de servios por interposta pessoa. Em casos assim, o controle revela-se efetivamente difcil, e a apurao e a comprovao da infrao constituem, no raras vezes, tarefa inglria. A efetividade da regra da quarentena decorre mais da integridade e da honestidade do agente pblico do que de controles estabelecidos. De qualquer sorte, a questo da quarentena no deveria estar restrita s autoridades que integram a alta administrao federal. Ela deveria alcanar todos os servidores pblicos que detenham poderes de regulao ou de fiscalizao, tais como os das agncias reguladoras, das administraes tributrias e do Banco Central do Brasil, dentre outros. Quanto questo da remunerao, entendemos que o Estado somente pode impedir algum de exercer uma atividade lcita se lhe proporcionar a remunerao necessria sua sobrevivncia. Do contrrio, somente aqueles que tenham outras fontes de renda que, em tese, teriam condies de exercer cargos pblicos sujeitos a perodo de posterior impedimento. Por isso que, durante o perodo de impedimento, deve o Estado garantir
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remunerao compensatria equivalente do cargo pblico exercido. isso o que assegura a Medida Provisria no 2.225-45, de 4 de setembro de 2001, queles nela mencionados como sujeitos ao perodo de quarentena, bem como o 2o do art. 8o da Lei no 9.986/2000, aos ex-dirigentes de agncia reguladora. Por razes bvias, essa remunerao compensatria no pode ser devida nos casos de aposentadoria, exerccio de atividade privada remunerada em setor no alcanado pelo impedimento, nomeao para outro cargo pblico ou retorno ao exerccio de cargo pblico efetivo. Em qualquer dessas hipteses, no entanto, para que no haja ofensa ao princpio da isonomia, necessrio garantir o pagamento de eventual diferena entre a remunerao do cargo que gerou o impedimento e a remunerao do cargo, funo ou atividade que venha a exercer, se esta for menor, pelo mesmo perodo de impedimento.
4.3.3 Proibio de exercer atividade profissional no setor privado

O estabelecimento de restries ao exerccio de atividade no setor privado, concomitantemente com o exerccio da funo pblica, uma forma de evitar a ocorrncia de conflito de interesses. Esse o objetivo da norma estabelecida no inciso VIII do art. 9o da Lei no 8.429/1992 (Lei da Improbidade Administrativa), segundo a qual comete ato de improbidade administrativa o servidor que aceitar emprego, comisso ou exercer atividade de consultoria ou assessoria para pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse suscetvel de ser atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente das suas atribuies durante a atividade. No mesmo sentido a norma estabelecida no art. 23 da Lei no 10.871/2004, a qual probe os servidores em exerccio nas agncias reguladoras de prestar servios, ainda que eventuais, a empresa cuja atividade seja controlada ou fiscalizada pela entidade, salvo os casos de designao especfica.
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Como se observa, a legislao citada no probe o exerccio de atividade no setor privado concomitantemente com o exerccio da funo pblica. O que est proibido o exerccio de atividade que possa configurar conflito de interesses. Assim, salvo se houver regra especfica que impea o agente pblico de exercer atividade no setor privado, o impedimento deve ser aferido em razo da ocorrncia, potencial ou efetiva, de conflito de interesses. Em algumas situaes, o conflito de interesses pode ser objetivamente considerado e estabelecido previamente, como o caso de prestao de servios para pessoa fsica ou jurdica submetida fiscalizao ou orientao normativa do rgo ou entidade a que pertena o servidor. Noutras, somente a anlise do caso concreto que permite a formao de juzo de valor acerca da possibilidade de ocorrer ou no conflito de interesses. De qualquer sorte, os vetores que a Resoluo CEP no 8, de 25.09.2003, aponta como sinalizadores de situaes passveis de suscitar conflito de interesses so valiosos para esse tipo de aferio. Tais vetores encontram-se especificados no subitem 4.1.1.3.
4.3.4 Proposta de trabalho ou de negcio futuro

As propostas de trabalho ou de negcios futuros no setor privado devem ser objeto de monitoramento porque elas podem ser utilizadas como mecanismo de cooptao do agente pblico para a prtica de algum ato, enquanto no exerccio do cargo, de interesse do autor da proposta. Esse tipo de controle deve estar direcionado, especialmente, para os servidores que atuam em reas considerados de risco, tais como as relativas s funes de regulao e de fiscalizao, bem como de licitaes pblicas e julgamentos administrativos. Para efetividade desse mecanismo, no entanto, importante no apenas controlar as propostas de trabalho ou de negcios futuros recebidas pelo agente pblico. necessrio tambm que ao deixar o cargo pblico e iniciar a prestao de servios para o setor privado o servidor tenha examinadas as decises por ele tomadas no exerccio do cargo pblico, bem como
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os casos em que tenha havido sua participao em decises, mesmo sem funo decisria ou deliberativa, para fins de aferir se elas foram ou no comprometidas pela oferta de trabalho no setor privado.
4.3.5 Proibio de contratar com o poder pblico

A proibio de o servidor pblico fornecer bens ou servios para a Administrao Pblica, diretamente ou mediante empresa qual se encontre vinculado, uma medida que visa a evitar situaes de conflito de interesses. Todavia, para sua efetividade necessrio que seja estendida a parentes at determinado grau. importante tambm a instituio de mecanismo que possibilite apurar a participao dissimulada do agente pblico no capital de empresas contratadas para fornecer bens ou servios Administrao Pblica. Tal participao muitas vezes se d por intermdio de terceiros que apenas emprestam seu nome para a constituio de pessoa jurdica (os denominados laranjas) que, na verdade, pertence total ou parcialmente ao agente pblico. O inciso III do art. 9o da Lei no 8.666/1993 contm norma voltada para esse objetivo na medida em que veda a contratao, para execuo de obra, servio ou fornecimento de bens, de empresa de cujo capital participe, direta ou indiretamente, o dirigente do rgo ou entidade contratante, ou mesmo o servidor responsvel pela contratao ou pelo processo licitatrio.
4.3.6 Proibio de celebrar convnio com entidade dirigida por servidor vinculado
Em 2008, o Poder Executivo deu um passo importante no sentido de evitar que interesses privados influenciem a destinao e o repasse de recursos pblicos para entidades no governamentais. Trata-se da edio do Decreto no 6.170, de 25 de julho de 2008, cujo art. 2o probe a celebrao de convnio e o repasse de recursos pblicos para entidade sem fins lucrativos que tenha como dirigente: a) membro dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, do Ministrio Pblico e do Tribunal de Contas da Unio,
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seus respectivos cnjuges, companheiros e parentes em linha reta, colateral ou por afinidade, at o 2o grau; b) servidor pblico vinculado ao rgo ou entidade, bem como seus respectivos cnjuges, companheiros e parentes em linha reta, colateral ou por afinidade. Evita-se, com tal medida, o favorecimento indevido de instituies sem fins lucrativos, criadas ou dirigidas por pessoas com influncia poltica ou poder decisrio, bem como por seus parentes mais prximos.
5 ENRIQUECIMENTO ILCITO NO EXERCCIO DA FUNO PBLICA

No h, na legislao brasileira, nenhuma lei que defina o enriquecimento ilcito como crime. Ou seja, no existe o crime de enriquecimento ilcito. Pode ocorrer, no entanto, que, em razo de atos de corrupo, de concusso ou de peculato, o agente pblico obtenha vantagem econmica indevida, hiptese em que incorrer em um desses crimes. A Conveno Interamericana Contra a Corrupo, da Organizao dos Estados Americanos, da qual o Brasil signatrio, estabelece, no artigo IX, o compromisso de os Estados Partes adotarem as medidas necessrias para tipificar como delito o aumento do patrimnio de um funcionrio pblico que exceda, de modo significativo, sua renda legtima durante o exerccio de suas funes e que isso no seja justificado razoavelmente. Eis a redao:
Artigo IX Enriquecimento ilcito Sem prejuzo de sua Constituio e dos princpios fundamentais de seu ordenamento jurdico, os Estados Partes que ainda no o tenham feito adotaro as medidas necessrias para tipificar como delito em sua legislao o aumento do patrimnio de um funcionrio pblico que exceda de modo significativo sua renda legtima durante o exerccio de suas funes e que no possa justificar razoavelmente. Entre os Estados Partes que tenham tipificado o delito de enriquecimento ilcito, este ser considerado um ato de corrupo para os propsitos desta Conveno. O Estado Parte que no tenha tipificado o enriquecimento ilcito prestar a assistncia e cooperao previstas nesta Conveno relativamente a este delito, na medida em que o permitirem as suas leis.
O inciso VII do art. 9o da Lei da Improbidade Administrativa contm disposio semelhante dessa Conveno na medida em que qualifica
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como enriquecimento ilcito o agente pblico adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo pblica, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional evoluo do seu patrimnio ou da sua renda1. Trata-se, no entanto, de um delito de natureza civil e no criminal. A Lei da Improbidade Administrativa tambm define como enriquecimento ilcito as condutas que resultem na obteno de qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razo do exerccio de cargo, mandato, funo, emprego ou atividade nos rgos da administrao direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios, de Territrio, de empresa incorporada ao patrimnio pblico ou de entidade para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com mais de 50% do patrimnio ou da receita anual ou receba subveno, benefcio ou incentivo, fiscal ou creditcio, do poder pblico. Exemplos de condutas nesse sentido encontram-se especificadas no art. 9o dessa Lei, nos seguintes termos:
I receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem mvel ou imvel, ou qualquer outra vantagem econmica, direta ou indireta, a ttulo de comisso, percentagem, gratificao ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies do agente pblico; II perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem mvel ou imvel, ou a contratao de servios pelas entidades referidas no art. 1o por preo superior ao valor de mercado; III perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a alienao, permuta ou locao de bem pblico ou o fornecimento de servio por ente estatal por preo inferior ao valor de mercado;
1 Lei no 8.429/1992: Art. 9o Constitui ato de improbidade administrativa [...]:VII adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo pblica, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional evoluo do patrimnio ou renda do agente pblico.
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IV utilizar, em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou disposio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1o desta lei, bem como o trabalho de servidores pblicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades; V receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a explorao ou a prtica de jogos de azar, de lenocnio, de narcotrfico, de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilcita, ou aceitar promessa de tal vantagem; VI receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declarao falsa sobre medio ou avaliao em obras pblicas ou qualquer outro servio, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou caracterstica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1o desta lei; VII adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo pblica, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional evoluo do patrimnio ou renda do agente pblico; VIII aceitar emprego, comisso ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse suscetvel de ser atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies do agente pblico, durante a atividade; IX perceber vantagem econmica para intermediar a liberao ou aplicao de verba pblica de qualquer natureza; X receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofcio, providncia ou declarao a que esteja obrigado; XI incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimnio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1o desta lei; XII usar, em proveito prprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1o desta lei.
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No se deve confundir enriquecimento ilcito no exerccio da funo pblica com prejuzo ao patrimnio pblico, haja vista que o agente pblico pode enriquecer-se ilicitamente no exerccio da funo sem que isso importe prejuzo ao patrimnio material da Administrao Pblica. Conquanto atos dessa natureza importem sempre prejuzo moralidade administrativa (prejuzo ao patrimnio moral da Administrao Pblica), nem sempre eles acarretam prejuzo de natureza material. O agente pblico pode receber vantagem indevida para praticar um ato lcito ou ilcito. A ilicitude da sua conduta, no entanto, no significa, necessariamente, que o ato praticado seja ilcito ou se torne ilcito em razo da vantagem indevida. Se o ato regular e lcito, porque previsto no ordenamento jurdico e praticado com observncia dos requisitos de validade dos atos administrativos em geral, no se contamina pela ilicitude da conduta do agente pblico, consubstanciada na exigncia ou na aceitao de vantagem indevida. Registre-se que o enriquecimento ilcito pode no ser do agente pblico, mas sim de um terceiro que ele queira beneficiar. Nessa hiptese, esse terceiro tambm alcanado pela Lei da Improbidade Administrativa.2 Algumas condutas que configuram enriquecimento ilcito no exerccio da funo pblica se encontram definidas como crime contra a Administrao Pblica na legislao brasileira. o que ocorre, por exemplo, com as condutas mencionadas nos incisos I, II, III, V, VI e X antes transcritos, as quais podem configurar crime de corrupo passiva (art. 317 do CP) ou de concusso (art. 316 do CP), conforme as circunstncias; com a conduta mencionada no inciso IX, que pode configurar o crime de advocacia administrativa (art. 321 do CP) ou de trfico de influncia (art. 333 do CP), bem como a mencionada no inciso XI, que pode configurar o crime de peculato (art. 312 do CP). O certo que no existe, ainda, um tipo penal denominado enriquecimento ilcito no exerccio da funo pblica. H, no entanto, a tipificao,
2 Art. 3o As disposies desta lei so aplicveis, no que couber, quele que, mesmo no sendo agente pblico, induza ou concorra para a prtica do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.
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como crime, de algumas condutas que assim se qualificam, mas com denominaes diversas. Isso no afasta a necessidade de se definir como crime o enriquecimento ilcito no exerccio da funo pblica. Todavia, ao se legislar nesse sentido preciso ter o cuidado necessrio para no incidir em repetio desnecessria ou gerar controvrsia acerca da revogao ou no dos tipos penais hoje existentes. Um exemplo de conduta que poderia servir de parmetro para uma eventual criminalizao do enriquecimento ilcito a prevista no inciso VII do art. 9o citado:
VII adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo pblica, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional evoluo do patrimnio ou renda do agente pblico.
6 O CDIGO PENAL E A QUESTO DA TICA NA ADMINISTRAO PBLICA

Como j mencionado, o Cdigo Penal brasileiro foi institudo em 1940, mediante o Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro desse ano. Na sua redao original, vrias condutas comprometedoras da tica no servio pblico foram definidas como crimes, especialmente as que se referem aos crimes praticados por funcionrio pblico contra a administrao em geral relacionados no Captulo I do Ttulo XI, que trata dos crimes contra a Administrao Pblica. Dentre essas condutas, a que tem merecido mais ateno e destaque ultimamente a que configura o crime de corrupo. Cremos que a explicao para isso se encontra muito bem exposta pela Diretora da Diviso de Administrao Pblica e Desenvolvimento Gerencial do Departamento de Assuntos Econmicos e Sociais da ONU, Elia Yi Armstrong, em seu pronunciamento no IV Seminrio Internacional da Comisso de tica Pblica, realizado na cidade do Rio de Janeiro, em dezembro de 2003, nos seguintes termos:
Existe hoje um reconhecimento internacional de que a corrupo um dos principais problemas que abalam o desenvolvimento humano sustentvel. E resolver o problema se tornou mais urgente do que nunca. medida que o nosso conhecimento sobre a corrupo se expande nos damos conta no apenas da extenso dos seus danos, mas tambm da complexidade de encontrar as solues apropriadas. A corrupo empobrece economias nacionais, corri instituies democrticas e as normas da lei, destri a ordem social e a confiana pblica. Estes efeitos desestabilizam um pas, levando a conflitos e outras ameaas segurana humana, tais como crime organizado, trfico e terrorismo. Por um lado, a corrupo empobrece a vida de milhes por meio do desvio de recursos pblicos de infra-estrutura pblica essencial e nega o acesso aos servios bsicos essenciais queles incapazes ou relutantes em se corromper. Por outro lado, por muito tempo, o mundo fechou os olhos
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enquanto elites corruptas pilharam o patrimnio pblico de seus prprios pases, gerando caos econmico e desencorajando os investimentos. At mesmo quando a ordem pblica restaurada ou a boa governncia (sic.) alcanada, os governos enfrentam dificuldades extremas em recuperar fundos, urgentemente necessrios, para destinar a cobrir danos infligidos por autoridades corruptas.1
O combate corrupo tem-se tornado um tema relevante para o mundo, tanto que, bienalmente, desde 1983, realiza-se a Conferncia Internacional Anticorrupo e, tambm bienalmente, o Frum Global sobre o Combate Corrupo e Salvaguarda da Integridade, este realizado pela primeira vez nos Estados Unidos da Amrica, em 1999, e, no Brasil, em 2005. A Assemblia-Geral da ONU aprovou, em 2003, a Conveno das Naes Unidas Contra a Corrupo, cujo prembulo registra a preocupao mundial com a questo da corrupo e a gravidade dos seus efeitos nos seguintes termos:
Preocupados pela gravidade dos problemas e as ameaas que estabelecem a corrupo, para a estabilidade e segurana das sociedades, ao socavar as instituies e os valores da democracia, da tica e da justia e ao comprometer o desenvolvimento sustentvel e o imprio da lei; Preocupados, tambm, pelos vnculos entre a corrupo e outras formas de delinqncia, em particular o crime organizado e a corrupo econmica, incluindo lavagem de dinheiro; Preocupados, ainda, pelos casos de corrupo que penetram diversos setores da sociedade, os quais podem comprometer uma proporo importante dos recursos dos Estados e que ameaam a estabilidade poltica e o desenvolvimento sustentvel dos mesmos; Convencidos de que a corrupo deixou de ser um problema local para converter-se em um fenmeno transnacional que afeta todas as sociedades
1 Transcrio literal de trecho do texto traduzido e distribudo no Seminrio, referente ao Painel Iniciativas Internacionais.
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e economias, faz-se necessria a cooperao internacional para preveni-la e lutar contra ela.
O expressivo nmero de instrumentos multilaterais que existem sobre a questo da corrupo representa eloqente demonstrao da importncia desse tema para o Brasil e para o mundo. Entre outros, so os seguintes esses instrumentos: a) Conveno das Naes Unidas Contra a Corrupo, concluda em 2004; b) Conveno sobre o Combate da Corrupo de Funcionrios Pblicos Estrangeiros em Transaes Comerciais, aprovada pela Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE), em 17 de dezembro de 1997; c) Conveno Interamericana Contra a Corrupo, aprovada pela Organizao dos Estados Americanos (OEA), em 29 de maro de 1996; d) Convnio relativo luta contra os atos de corrupo no qual esto envolvidos funcionrios das Comunidades Europias e dos Estados Participantes da Unio Europia, aprovado pelo Conselho da Unio Europia, em 26 de maio de 1997; e) Convnio de direito civil sobre a corrupo, aprovado pelo Comit de Ministros do Conselho Europeu, em 4 de novembro de 1999. Entendemos, no entanto, que, em face da importncia do tema, a conduta descrita no art. 317 do Cdigo Penal (crime de corrupo passiva) est a merecer redefinio para que se ajuste aos tempos atuais, haja vista que a necessidade de comprovao de vnculo entre o ato de ofcio do servidor e a vantagem indevida por ele recebida, tal como a exige a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal,2 conduz, muitas vezes, impunidade.
Ao Penal no 307-3/DF, STF, Pleno, julgado em 13.12.1994 caso do ex-Presidente Fernando Collor de Mello (Improcedncia da acusao. Relativamente ao primeiro episdio, em virtude no apenas da inexistncia de prova de que a alegada ajuda eleitoral decorreu de solicitao que tenha sido feita direta ou indiretamente, pelo primeiro acusado, mas tambm por no haver sido apontado ato de ofcio configurador de transao ou comrcio com o cargo ento por ele exercido.)
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Alm dos crimes de corrupo passiva, concusso, trfico de influncia e advocacia administrativa, tratados no tpico 4.1.5 deste trabalho, ao qual remetemos o leitor, vale mencionar tambm os crimes de peculato, prevaricao e violao de sigilo funcional, os quais tambm representam graves violaes dos deveres ticos. Por certo que toda vez que um agente pblico comete um crime no exerccio da funo algum valor tico violado. Sob esse prisma, todos os crimes tipificados no Cdigo Penal como crime contra a Administrao Pblica configuram condutas que violam valores ticos. Todavia, limitar-nos-emos aos tipos de crime antes mencionados, por entendermos que seu contedo tico mais perceptvel do que o dos demais. O crime de peculato (art. 312 do Cdigo Penal) ocorre quando o funcionrio pblico se apropria de dinheiro, valor ou bem mvel, pblico ou particular, de que tem a posse em razo do cargo, ou o desvia em proveito prprio ou de outrem. Ocorre tambm quando o funcionrio pblico que no tem a posse do dinheiro, bem ou valor o subtrai (furta) de quem o tem ou concorre para que seja subtrado, valendo-se das facilidades que lhe proporciona a qualidade de funcionrio. A gravidade desse delito decorre da quebra da confiana pblica que a sociedade deposita no agente pblico ao emposs-lo em cargo ou funo pblica. A Lei da Improbidade Administrativa possui norma semelhante do crime de peculato. Trata-se da estabelecida no inciso XI do art. 9o, a qual qualifica como enriquecimento ilcito no exerccio da funo pblica o ato pelo qual o funcionrio pblico incorpora, por qualquer forma, ao seu patrimnio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1o dessa lei. O crime de prevaricao (art. 319 do Cdigo Penal) o reflexo do princpio da impessoalidade na Administrao Pblica. Consiste na conduta do agente pblico que, para satisfazer interesse ou sentimento pessoal, retarda a prtica de um ato da sua competncia ou no o pratica, ou, ainda, o pratica contra disposio expressa de lei. O contedo tico dessa conduta est expresso no Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal quando
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exorta o servidor a no permitir que perseguies, simpatias, antipatias, caprichos, paixes ou interesses de ordem pessoal interfiram no trato com o pblico, com os jurisdicionados administrativos ou com colegas hierarquicamente superiores ou inferiores (item XV, f ). A Lei da Improbidade Administrativa tambm trata dessa questo na medida em que qualifica como mprobo o ato cujo fim visado esteja proibido em lei ou regulamento ou seja diverso do previsto na regra de competncia. De igual modo, assim tambm qualifica a conduta do servidor que retarda ou deixa de praticar, indevidamente, ato de ofcio (art. 11, incisos I e II). O crime de violao de sigilo funcional (art. 325 do Cdigo Penal) ocorre quando o funcionrio pblico revela ou facilita a revelao de fato que seja do seu conhecimento em razo do cargo e que deva permanecer em segredo. Sabe-se que na Administrao Pblica a regra a publicidade dos atos, a fim de assegurar a transparncia e preservar a moralidade administrativa. Todavia, certas informaes de que o Poder Pblico dispe dizem respeito vida privada ou intimidade das pessoas, cuja revelao pode lhes causar danos morais e materiais. Outras dizem respeito segurana do Estado ou sobre elas recai interesse pblico que reclama no devam ser reveladas publicamente, no momento atual ou futuro. Em tais hipteses, no pode o servidor pblico quebrar a regra do sigilo, sob pena de incidir em conduta incompatvel com a tica administrativa. A Lei da Improbidade Administrativa tambm qualifica como mproba a conduta do servidor que revelar fato ou circunstncia de que tem cincia em razo das atribuies e que deva permanecer em segredo (art. 11, III). Tudo isso revela a estreita correlao entre crimes contra Administrao Pblica e tica no servio pblico.
7 O CDIGO DE CONDUTA DA ALTA ADMINISTRAO

7.1 Instituio e finalidade
O Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal foi institudo em agosto de 2000 por ato do Presidente da Repblica, consubstanciado na aprovao da Exposio de Motivos no 37, de 18 de agosto desse ano, da Casa Civil da Presidncia da Repblica, a qual submeteu apreciao de Sua Excelncia o texto desse Cdigo. Ele constitui um conjunto de normas ao qual a pessoa nomeada pelo Presidente da Repblica para um cargo de primeiro escalo da Administrao Federal deve aderir.1 Trata-se, portanto, de um cdigo de adeso cuja transgresso no necessariamente implicar violao de lei mas to-somente descumprimento do compromisso pessoal e moral assumido pelo administrador.2 A finalidade principal desse Cdigo disciplinar a questo do conflito de interesses, visando a evitar ou a minimizar sua ocorrncia.
7.2 Agentes pblicos alcanados

Esto submetidos s regras do Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal os titulares dos seguintes cargos: I Ministros e Secretrios de Estado; II cargos de natureza especial, secretrios-executivos, secretrios ou autoridades equivalentes ocupantes de cargo do Grupo-Direo e Assessoramento Superiores (DAS), nvel seis; III presidentes e diretores de agncias nacionais, autarquias, inclusive as especiais, fundaes mantidas pelo Poder Pblico, empresas pblicas e sociedades de economia mista.
1 2 Exposio de Motivos (Casa Civil) no 37, de 18.08.2000. Idem.
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7.3 Eficcia
A eficcia do Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal no decorre do imperativo de lei ou regulamento, haja vista que no foi aprovado por nenhum ato legislativo dessa natureza. Decorre, isto sim, da conjugao dos seguintes fatores: adeso voluntria e natureza poltica dos cargos por ele alcanados. Ningum obrigado a aceitar nomeao para cargos do alto escalo do governo federal. Todavia, ao aceit-la, implicitamente est aceitando tambm as normas do Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal, haja vista que a adeso a este constitui pressuposto para a nomeao. Conseqentemente, a autoridade pblica no pode, em princpio, questionar a validade do instrumento ao qual aderiu, de livre e espontnea vontade. Portanto, a aceitao da nomeao e a posterior assinatura do termo de adeso revelam a manifesta vontade de submeter-se s regras estabelecidas nesse Cdigo. Um outro fator de eficcia desse Cdigo decorre da natureza poltica dos cargos por ele alcanados. Isso porque quem exerce cargos na alta administrao federal no quer que sua biografia seja manchada por uma censura tica aplicada pela Comisso de tica Pblica, uma vez que isso pode ser prejudicial s suas pretenses polticas. Por essa razo, de regra, tais autoridades procuram manter conduta compatvel com esse Cdigo e com as recomendaes e orientaes expedidas pela Comisso de tica Pblica.
7.4 Principais assuntos regulados

Os principais assuntos regulados pelo Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal so: situao patrimonial que possa gerar conflito de interesses; participao societria em empresa privada; atividade paralela do servio pblico; proposta de trabalho ou de negcio futuro; restrio a atividades posteriores ao exerccio do cargo pblico;
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participao em congressos, seminrios e outros eventos; recebimento de presentes. Esses assuntos encontram-se abordados no tpico 4.1.1 deste trabalho, ao qual remetemos o leitor.
7.5 Instrumentos de controle

O principal instrumento utilizado pela Comisso de tica Pblica para evitar ou prevenir situaes de conflito de interesses a Declarao Confidencial de Informaes (DCI). mediante essa declarao que os ocupantes de cargos na Alta Administrao Federal prestam informaes sobre suas atividades profissionais e econmicas nos 12 meses que antecederam a posse no cargo, sobre outras atividades concomitantes ao exerccio da funo pblica, bem como sobre bens, direitos e dvidas existentes. A finalidade da DCI fornecer Comisso de tica Pblica elementos que lhe permitam avaliar a possibilidade de ocorrncia de situaes que possam configurar conflito de interesses. Ressalte-se que, de acordo com o art. 4o do Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal, constitui dever da prpria autoridade pblica identificar os bens prprios cuja gesto possa suscitar conflito de interesses e indicar o modo pelo qual ir evit-lo. A autoridade deve comunicar imediatamente Comisso de tica Pblica os atos de gesto patrimonial que envolvam a transferncia de bens a parentes prximos (cnjuge, ascendente, descendente ou colateral), a aquisio direta ou indireta de controle de empresa, eventual alterao significativa no valor ou na natureza do seu patrimnio, bem como os atos de gesto de bens cujo valor possa ser substancialmente afetado por deciso ou poltica governamental da qual tenha prvio conhecimento em razo do cargo ou funo (arts. 4o e 5o do Cdigo). Ocorrendo situao patrimonial de conflito de interesses, real ou potencial, a autoridade pblica aconselhada a alienar os bens ou a transferir sua administrao a instituio financeira ou a administradora de carteira de valores mobilirios autorizada a funcionar pelo Banco Central ou pela
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Comisso de Valores Mobilirios, conforme o caso, se j no tiver adotado iniciativa nesse sentido. Essa transferncia de administrao de bens e direitos deve ser feita mediante instrumento contratual que contenha clusula que vede a participao da autoridade em qualquer deciso de investimento, assim como seu prvio conhecimento de decises da instituio administradora quanto gesto dos bens e direitos (Resoluo CEP no 8, de 2003). A Declarao Confidencial de Informaes regulada pelas Resolues da Comisso de tica Pblica de nos 1, 5 e 9, de 2000, 2001 e 2005, respectivamente. Outros instrumentos de controle previstos no Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal e adotados pela Comisso de tica Pblica so: a) quarentena que consiste na proibio de o agente pblico, at quatro meses aps deixar o cargo pblico, exercer atividade no setor privado da mesma rea de atuao do rgo ou entidade a que pertencia ou representar, perante estes, interesses privados; b) proibio de atividade paralela no setor privado que possa configurar conflito de interesses; e c) dever de informar proposta de trabalho ou de negcio futuro no setor privado. Esses assuntos encontram-se desenvolvidos nos tpicos 4.1.1.3, 4.1.1.4, 4.1.1.5, 4.3.2, 4.3.3 e 4.3.4 .
8 O CDIGO DE TICA PROFISSIONAL DO SERVIDOR PBLICO CIVIL DO PODER EXECUTIVO FEDERAL

8.1 Instituio e finalidade
O Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal foi institudo em 1994, mediante Decreto no 1.171, com a finalidade de estabelecer princpios e valores relativos moralidade no servio pblico e de exortar os servidores pblicos a manterem o respeito pelos cidados que pagam impostos e demandam servios da Administrao Pblica. Sua edio decorreu de sugestes apresentadas pela Comisso Especial instituda pelo Decreto no 1.001, de 6 de dezembro de 1993. O que motivou a criao dessa Comisso foram os incidentes que levaram ao impeachment do ex-Presidente Fernando Collor de Melo e tambm do que restou apurado pela Comisso Parlamentar Mista de Inqurito (CPMI) do Oramento. O relatrio da CPMI do Oramento apontou a existncia de grupos de interesse que atuavam no Poder Legislativo fazendo indicao de emendas ao Oramento da Unio, as quais tinham por finalidade propiciar o desvio e a apropriao de recursos pblicos. Aps a aprovao dessas emendas pelo Congresso Nacional, esses grupos cuidavam, perante o Poder Executivo, para que a verba respectiva fosse descontingenciada1 e liberada.
8.2 Destinatrios
So destinatrios desse Cdigo todos os servidores da Administrao Pblica federal direta, autrquica e fundacional, bem como das empresas pblicas e das sociedades de economia mista.
Verbas previstas no Oramento da Unio cuja liberao dependia da boa vontade do governo.
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Estabelece o item XVI desse Cdigo que sua aplicao estende-se a todos os rgos e entidades da Administrao Pblica Federal direta e indireta. As denominadas empresas estatais integram a Administrao Pblica Federal indireta, nos termos do art. 4o, inciso II, do Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967, razo por que esto submetidas aos ditames desse Cdigo, assim como seus dirigentes e empregados. A base constitucional para que esse Cdigo seja observado tambm no mbito das empresas estatais se encontra no art. 84, inciso VI, alnea a, da Constituio Federal, que atribui competncia ao Presidente da Repblica para dispor, mediante decreto, sobre organizao e funcionamento da administrao federal. O Cdigo de tica um ato normativo que dispe sobre o funcionamento da administrao federal, haja vista que estabelece padro de conduta a ser observado no mbito do Poder Executivo federal. Logo, insere-se na competncia constitucional referida e alcana tanto as empresas estatais quanto seus dirigentes e empregados.
8.3 Valores
Em trabalho realizado para a Comisso de tica Pblica da Presidncia da Repblica, o professor Cludio Reis, da Universidade de Braslia, apresenta a noo bsica do que seja um valor, nos seguintes termos:
Um valor , genericamente, tudo aquilo que afirmamos merecer ser desejado. Valor sempre um aspecto que, quando possudo por algo, d-lhe um carter positivo. Valores podem ter formas variadas. Afirmamos, em primeiro lugar, que determinados fins devem ser desejados ou buscados. Dizemos, por exemplo, que ter sade, ter felicidade, ter um grau razovel de conforto material, ter uma boa educao, etc. so coisas que merecem ser buscadas ou desejadas. Sade, felicidade, conforto, educao, assim, so valores para ns, e uma vida, por exemplo, que manifeste sade, felicidade, etc. tem um sentido claramente positivo para ns. Tambm afirmamos que determinadas caractersticas das pessoas ou de suas aes merecem ser aprovadas. Dizemos, por exemplo, que uma pessoa honesta ou veraz, uma ao corajosa ou uma
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pessoa temperante, etc., tm mrito. Honestidade, veracidade, coragem, temperana, etc. so, para ns, tambm valores, o que significa que devem ser cultivados e promovidos (em ns e nos outros), conferindo um carter tambm claramente positivo queles que os manifestam em suas aes ou em seu comportamento em geral. Os valores funcionam geralmente como orientadores de nossas escolhas e decises. Determinando quais so aquelas coisas que merecem ser desejadas, podemos mais facilmente estabelecer nossas preferncias e, em funo disso, escolher e decidir. Da a importncia de ter claro quais so nossos valores.
O Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal lista uma srie de regras deontolgicas que, em verdade, so valores que se espera sejam buscados, sempre, pelos servidores pblicos no desempenho de suas atividades funcionais. Eles representam o padro tico desejvel na Administrao Pblica Federal. Tais valores so: dignidade, decoro, honra, zelo, honestidade, eficcia, conscincia dos princpios morais, bem comum, cortesia, boa vontade, respeito ao cidado, etc. Vejamos como esses valores se encontram expressos:
I A dignidade, o decoro, o zelo, a eficcia e a conscincia dos princpios morais so primados maiores que devem nortear o servidor pblico, seja no exerccio do cargo ou funo, ou fora dele, j que refletir o exerccio da vocao do prprio poder estatal. Seus atos, comportamentos e atitudes sero direcionados para a preservao da honra e da tradio dos servios pblicos. II O servidor pblico no poder jamais desprezar o elemento tico de sua conduta. Assim, no ter que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas principalmente entre o honesto e o desonesto, consoante as regras contidas no art. 37, caput, e 4o da Constituio Federal. III A moralidade da Administrao Pblica no se limita distino entre o bem e o mal, devendo ser acrescida da idia de que o fim sempre o bem comum. O equilbrio entre a legalidade e a finalidade, na conduta do servidor pblico, que poder consolidar a moralidade do ato administrativo.
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IV A remunerao do servidor pblico custeada pelos tributos pagos direta ou indiretamente por todos, at por ele prprio, e por isso se exige, como contrapartida, que a moralidade administrativa se integre no Direito, como elemento indissocivel de sua aplicao e de sua finalidade, erigindose, como conseqncia, em fator de legalidade. V O trabalho desenvolvido pelo servidor pblico perante a comunidade deve ser entendido como acrscimo ao seu prprio bem-estar, j que, como cidado, integrante da sociedade, o xito desse trabalho pode ser considerado como seu maior patrimnio. VI A funo pblica deve ser tida como exerccio profissional e, portanto, se integra na vida particular de cada servidor pblico. Assim, os fatos e atos verificados na conduta do dia-a-dia em sua vida privada podero acrescer ou diminuir o seu bom conceito na vida funcional. VII Salvo os casos de segurana nacional, investigaes policiais ou interesse superior do Estado e da Administrao Pblica, a serem preservados em processo previamente declarado sigiloso, nos termos da lei, a publicidade de qualquer ato administrativo constitui requisito de eficcia e moralidade, ensejando sua omisso comprometimento tico contra o bem comum, imputvel a quem a negar. VIII Toda pessoa tem direito verdade. O servidor no pode omiti-la ou false-la, ainda que contrria aos interesses da prpria pessoa interessada ou da Administrao Pblica. Nenhum Estado pode crescer ou estabilizar-se sobre o poder corruptivo do hbito do erro, da opresso, ou da mentira, que sempre aniquilam at mesmo a dignidade humana quanto mais a de uma Nao. IX A cortesia, a boa vontade, o cuidado e o tempo dedicados ao servio pblico caracterizam o esforo pela disciplina. Tratar mal uma pessoa que paga seus tributos direta ou indiretamente significa causar-lhe dano moral. Da mesma forma, causar dano a qualquer bem pertencente ao patrimnio pblico, deteriorando-o, por descuido ou m vontade, no constitui apenas uma ofensa ao equipamento e s instalaes ou ao Estado, mas a todos os homens de boa vontade que dedicaram sua inteligncia, seu tempo, suas esperanas e seus esforos para constru-los.
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X Deixar o servidor pblico qualquer pessoa espera de soluo que compete ao setor em que exera suas funes, permitindo a formao de longas filas, ou qualquer outra espcie de atraso na prestao do servio, no caracteriza apenas atitude contra a tica ou ato de desumanidade, mas principalmente grave dano moral aos usurios dos servios pblicos. XI O servidor deve prestar toda a sua ateno s ordens legais de seus superiores, velando atentamente por seu cumprimento, e, assim, evitando a conduta negligente. Os repetidos erros, o descaso e o acmulo de desvios tornam-se, s vezes, difceis de corrigir e caracterizam at mesmo imprudncia no desempenho da funo pblica. XII Toda ausncia injustificada do servidor de seu local de trabalho fator de desmoralizao do servio pblico, o que quase sempre conduz desordem nas relaes humanas. XIII O servidor que trabalha em harmonia com a estrutura organizacional, respeitando seus colegas e cada concidado, colabora e de todos pode receber colaborao, pois sua atividade pblica a grande oportunidade para o crescimento e o engrandecimento da Nao.
8.4 Deveres fundamentais

O Cdigo de tica no se limita a apontar o comportamento que se espera dos servidores pblicos, visando a um padro tico desejvel na Administrao Pblica Federal. Estabelece tambm deveres a serem observados a fim de que os valores possam ser alcanados. Alguns desses deveres refletem os valores desejados; outros, a integridade do exerccio da funo pblica, e, outros, ainda, o que se poderia chamar de boas maneiras no ambiente de trabalho. So deveres que refletem a integridade da funo pblica e a busca dos valores que norteiam seu exerccio:
a) desempenhar, a tempo, as atribuies do cargo, funo ou emprego pblico de que seja titular;
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b) exercer suas atribuies com rapidez, perfeio e rendimento, pondo fim ou procurando prioritariamente resolver situaes procrastinatrias, principalmente diante de filas ou de qualquer outra espcie de atraso na prestao dos servios pelo setor em que exera suas atribuies, com o fim de evitar dano moral ao usurio; c) ser probo, reto, leal e justo, demonstrando toda a integridade do seu carter, escolhendo sempre, quando estiver diante de duas opes, a melhor e a mais vantajosa para o bem comum; d) jamais retardar qualquer prestao de contas, condio essencial da gesto dos bens, direitos e servios da coletividade a seu cargo; e) [...]; f ) ter conscincia de que seu trabalho regido por princpios ticos que se materializam na adequada prestao dos servios pblicos; g) ser corts, ter urbanidade, disponibilidade e ateno, respeitando a capacidade e as limitaes individuais de todos os usurios do servio pblico, sem qualquer espcie de preconceito ou distino de raa, sexo, nacionalidade, cor, idade, religio, cunho poltico e posio social, abstendo-se, dessa forma, de causar-lhes dano moral; h) ter respeito hierarquia, porm sem nenhum temor de representar contra qualquer comprometimento indevido da estrutura em que se funda o Poder Estatal; i) resistir a todas as presses de superiores hierrquicos, de contratantes, interessados e outros que visem obter quaisquer favores, benesses ou vantagens indevidas em decorrncia de aes morais, ilegais ou aticas e denunci-las; j) zelar, no exerccio do direito de greve, pelas exigncias especficas da defesa da vida e da segurana coletiva; l) [...]; m) comunicar imediatamente a seus superiores todo e qualquer ato ou fato contrrio ao interesse pblico, exigindo as providncias cabveis; n) [...]; o) participar dos movimentos e estudos que se relacionem com a melhoria do exerccio de suas funes, tendo por escopo a realizao do bem comum;
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p) [...]; q) manter-se atualizado com as instrues, as normas de servio e a legislao pertinentes ao rgo onde exerce suas funes; r) cumprir, de acordo com as normas do servio e as instrues superiores, as tarefas de seu cargo ou funo, tanto quanto possvel, com critrio, segurana e rapidez, mantendo tudo sempre em boa ordem. s) facilitar a fiscalizao de todos atos ou servios por quem de direito; t) exercer, com estrita moderao, as prerrogativas funcionais que lhe sejam atribudas, abstendo-se de faz-lo contrariamente aos legtimos interesses dos usurios do servio pblico e dos jurisdicionados administrativos; u) abster-se, de forma absoluta, de exercer sua funo, poder ou autoridade com finalidade estranha ao interesse pblico, mesmo que observando as formalidades legais e no cometendo qualquer violao expressa lei; v) divulgar e informar a todos os integrantes da sua classe sobre a existncia deste Cdigo de tica, estimulando o seu integral cumprimento.
So deveres que refletem as boas maneiras no ambiente de trabalho:

e) tratar cuidadosamente os usurios dos servios, aperfeioando o processo de comunicao e contato com o pblico; l) ser assduo e freqente ao servio, na certeza de que sua ausncia provoca danos ao trabalho ordenado, refletindo negativamente em todo o sistema; n) manter limpo e em perfeita ordem o local de trabalho, seguindo os mtodos mais adequados sua organizao e distribuio; p) apresentar-se ao trabalho com vestimentas adequadas ao exerccio da funo.
8.5 Condutas vedadas

O Cdigo de tica trata, tambm, de condutas vedadas, as quais, de forma geral, correspondem a condutas que so qualificadas como crimes contra a Administrao Pblica, como atos de improbidade administrativa
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ou como infraes disciplinares de natureza grave, previstas no Estatuto do Servidor Pblico (Lei no 8.112/1990). Vejamos as principais condutas vedadas:
a) o uso do cargo ou funo, facilidades, amizades, tempo, posio e influncias, para obter qualquer favorecimento, para si ou para outrem;
Comentrio: conforme as circunstncias, essa conduta pode configurar o crime de corrupo passiva previsto no art. 317 do Cdigo Penal.
b) prejudicar deliberadamente a reputao de outros servidores ou de cidados que deles dependam;
Comentrio: essa conduta pode configurar crime contra a honra (calnia, difamao e injria) e, tambm, resultar em ao de indenizao por danos morais, cuja responsabilidade pode ser imputada ao poder pblico ou ao prprio servidor.
c) ser, em funo de seu esprito de solidariedade, conivente com erro ou infrao a este Cdigo de tica ou ao Cdigo de tica de sua profisso;
Comentrio: essa conduta pode configurar o crime de condescendncia criminosa previsto no art. 320 do Cdigo Penal.
d) usar de artifcios para procrastinar ou dificultar o exerccio regular de direito por qualquer pessoa, causando-lhe dano moral ou material;
Comentrio: essa conduta pode configurar crime de prevaricao previsto no art. 319 do Cdigo Penal.
e) deixar de utilizar os avanos tcnicos e cientficos ao seu alcance ou do seu conhecimento para atendimento do seu mister;
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Comentrio: trata-se de um dever do servidor que, se no observado, pode configurar infrao de natureza administrativa disciplinar.
f ) permitir que perseguies, simpatias, antipatias, caprichos, paixes ou interesses de ordem pessoal interfiram no trato com o pblico, com os jurisdicionados administrativos ou com colegas hierarquicamente superiores ou inferiores;
Comentrio: essa conduta reflete o princpio da impessoalidade no servio pblico. Pode configurar, dependendo das circunstncias, crime de prevaricao previsto no art. 319 do Cdigo Penal.
g) pleitear, solicitar, provocar, sugerir ou receber qualquer tipo de ajuda financeira, gratificao, prmio, comisso, doao ou vantagem de qualquer espcie, para si, familiares ou qualquer pessoa, para o cumprimento da sua misso ou para influenciar outro servidor para o mesmo fim;
Comentrio: essa conduta pode configurar crime de corrupo passiva previsto no art. 317 do Cdigo Penal.
h) alterar ou deturpar o teor de documentos que deva encaminhar para providncias;
Comentrio: essa conduta pode configurar crime de falsidade ideolgica previsto no art. 299 do Cdigo Penal.
i) iludir ou tentar iludir qualquer pessoa que necessite do atendimento em servios pblicos;
Comentrio: essa conduta pode configurar ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei no 8.429/1992.
j) desviar servidor pblico para atendimento a interesse particular;
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Comentrio: essa conduta pode configurar ato de improbidade administrativa previsto no art. 10, inciso XIII, da Lei no 8.429/1992 e infrao disciplinar de natureza grave, prevista no art. 117, inciso XVI, da Lei no 8.112/1990.
l) retirar da repartio pblica, sem estar legalmente autorizado, qualquer documento, livro ou bem pertencente ao patrimnio pblico;
Comentrio: essa conduta pode configurar ato de improbidade administrativa previsto no art. 9o, inciso XII, da Lei no 8.429/1992 e infrao disciplinar prevista no art. 117, inciso II, da Lei no 8.112/1990.
m) fazer uso de informaes privilegiadas obtidas no mbito interno de seu servio, em benefcio prprio, de parentes, de amigos ou de terceiros;
Comentrio: essa conduta pode configurar ato de improbidade administrativa previsto no art. 11, inciso VII, da Lei no 8.429/1992.
n) apresentar-se embriagado no servio ou fora dele habitualmente;
Comentrio: essa conduta pode configurar justa causa para resciso do contrato de trabalho quando se tratar de servidor regido pela Consolidao das Leis do Trabalho, conforme art. 482, letra f , desse estatuto.
8.6 As Comisses de tica

Em cada rgo ou entidade da Administrao Pblica Federal direta e indireta, ou em qualquer rgo ou entidade que exera atribuies delegadas pelo poder pblico, deve existir uma Comisso de tica. A administrao indireta compreende as autarquias, as fundaes, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista. Cada Comisso de tica deve ser composta por trs membros efetivos e trs suplentes, escolhidos entre servidores e empregados do quadro permanente
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do respectivo rgo ou entidade para um mandato de trs anos. Quem os designa o dirigente mximo do rgo ou entidade (art. 5o do Decreto no 6.029/2007). A competncia das Comisses de tica foi redefinida pelo Decreto no 6.029/2007, que a fixou nos seguintes termos:
Art. 7o Compete s Comisses de tica de que tratam os incisos II e III do art. 2o: I atuar como instncia consultiva de dirigentes e servidores no mbito de seu respectivo rgo ou entidade; II aplicar o Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal, aprovado pelo Decreto no 1.171, de 1994, devendo: a) submeter Comisso de tica Pblica propostas para seu aperfeioamento; b) dirimir dvidas a respeito da interpretao de suas normas e deliberar sobre casos omissos; c) apurar, mediante denncia ou de ofcio, conduta em desacordo com as normas ticas pertinentes; e d) recomendar, acompanhar e avaliar, no mbito do rgo ou entidade a que estiver vinculada, o desenvolvimento de aes objetivando a disseminao, capacitao e treinamento sobre as normas de tica e disciplina; III representar a respectiva entidade ou rgo na Rede de tica do Poder Executivo Federal a que se refere o art. 9o; e IV supervisionar a observncia do Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal e comunicar CEP situaes que possam configurar descumprimento de suas normas.
Dispe o art. 10 do Decreto no 6.029/2007 que os trabalhos das Comisses de tica devem ser desenvolvidos com celeridade e observncia dos seguintes princpios:
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I proteo honra e imagem da pessoa investigada; II proteo identidade do denunciante, que dever ser mantida sob reserva, se este assim o desejar; e III independncia e imparcialidade dos seus membros na apurao dos fatos, com as garantias asseguradas nesse Decreto.
Uma das garantias asseguradas aos membros das Comisses de tica a atribuio de mandato de trs anos, conforme art. 5o mencionado. As Comisses de tica devem fornecer aos rgos encarregados da execuo do quadro de carreira dos servidores os registros sobre a conduta tica destes, para o fim de instruir e fundamentar promoes e para todos os demais procedimentos prprios da carreira do servidor pblico (inciso XVIII). Devem, tambm, em caso de processo de investigao que conclua pela ocorrncia de infrao de natureza tica, adotar as seguintes providncias estabelecidas no 5o do art. 12 do Decreto no 6.029/2007:
I sugerir autoridade hierarquicamente superior ao funcionrio infrator que o exonere do cargo ou funo de confiana que eventualmente exera ou o devolva ao rgo de origem, conforme o caso; II encaminhar o resultado da investigao Controladoria-Geral da Unio ou unidade especfica do Sistema de Correio do Poder Executivo Federal de que trata o Decreto no 5.480, de 30 de junho de 2005, para exame de eventuais transgresses disciplinares; e III recomendar autoridade competente a abertura de procedimento administrativo, se a gravidade da conduta assim o exigir.
Quando uma Comisso de tica constatar que os fatos submetidos sua anlise configuram, em tese, ilcito de natureza penal ou civil, ato de improbidade administrativa ou infrao disciplinar, deve encaminhar cpia dos autos s autoridades competentes para apurar infraes dessa natureza, sem prejuzo das medidas de sua competncia (art. 17 do Decreto no 6.029/2007). Isso significa dizer que as Comisses de tica devem sempre apurar os fatos submetidos sua apreciao que, em tese, configurem
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infrao de natureza tica, independentemente de configurarem, tambm, ilcitos de outras naturezas. As decises relativas a condutas ticas analisadas por uma determinada Comisso de tica devem ser resumidas em ementa e, com a omisso dos nomes dos investigados, divulgadas no stio do rgo ou entidade a que pertena e, tambm, encaminhadas Comisso de tica Pblica (art. 18 do Decreto no 6.029/2007).
8.7 Do processo de apurao de infraes ticas

O processo de apurao de infrao de natureza tica pode ser instaurado de ofcio, pela prpria comisso, ou em razo de denncia fundamentada, formulada por qualquer cidado, agente pblico, pessoa jurdica de direito privado, associao ou entidade de classe (arts. 11 e 12 do Decreto no 6.029/2007). O inciso XVII do Decreto no 1.171/1994 exigia a identificao do autor da representao ou denncia como requisito necessrio ao seu processamento. O Decreto no 6.029/2007, no entanto, revogou esse dispositivo sem, contudo, esclarecer se uma denncia annima que se apresente devidamente fundamentada pode ser processada ou no. Todavia, ao mencionar as pessoas legitimadas a oferecer denncia perante as Comisses de tica, esse Decreto tornou a identificao do autor da denncia pressuposto necessrio ao seu processamento, haja vista que somente mediante a identificao do autor que se pode saber a origem da denncia. Por outro lado, como no h vedao expressa ao processamento de denncia annima, nada impede que uma Comisso de tica, diante de uma denncia annima que esteja devidamente fundamentada, instaure de ofcio o processo de investigao da veracidade do fato. Ou seja, no ser processada como denncia annima, mas sim como instaurao de ofcio do processo de investigao. O processo pode ser instaurado no apenas contra o agente pblico mas tambm contra o rgo ou setor especfico do ente estatal contra quem se esteja imputando a falta.
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Pode ser objeto de investigao qualquer conduta que viole os valores, os deveres e as vedaes estabelecidos no Cdigo de tica. O processo de investigao deve ser desenvolvido com observncia das garantias do contraditrio e da ampla defesa, ouvindo-se o investigado e permitindo-lhe a produo de provas necessrias sua defesa. O 1o do art. 12 do Decreto no 6.029/2007 menciona apenas a prova documental. No entanto, existem fatos que somente podem provados mediante prova testemunhal. Nessas hipteses, por certo, a prova testemunhal h de ser admitida, sob pena de violao do contraditrio e da ampla defesa, garantias que esse mesmo Decreto afirma devam ser asseguradas. A interpretao que se deve dar ao 1o do art. 12 citado de que, tratando-se de fato cuja prova documental seja suficiente para o esclarecimento da verdade, a prova testemunhal deve ser afastada, porque seria meramente protelatria e no atenderia celeridade que se pretende com o processo de investigao de infrao de natureza tica. Ao revs, se o fato somente puder ser provado mediante prova testemunhal, esta tem de ser admitida. No caso de a infrao de natureza tica ser imputada a rgo ou setor especfico de ente estatal, o chefe respectivo que deve ser ouvido. A Comisso de tica no poder alegar ausncia de previso no Cdigo para se eximir de fundamentar o julgamento da falta de natureza tica. Na hiptese de lacuna, dever recorrer analogia e aos princpios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficincia (art. 16 do Decreto no 6.029/2007). Concluda a instruo probatria, a Comisso de tica elaborar deciso fundamentada pela culpabilidade ou inocncia do investigado. Na hiptese de consider-lo culpado, far constar da deciso a aplicao da pena de censura. A deciso deve ser assinada por trs membros da Comisso, efetivos ou suplentes convocados, dando-se cincia dela ao investigado (inciso XXII). O inciso XIX do Decreto no 1.171/1994 assegurava ao agente pblico punido a possibilidade de recorrer, contra a pena imposta, ao Ministro de Estado titular da pasta qual a respectiva Comisso de tica pertencesse.
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Esse dispositivo foi revogado pelo Decreto no 6.029/2007, que no previu qualquer recurso nesse sentido. Ocorre que o art. 56 da Lei no 9.784/1999, que disciplina o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal, assegura o direito ao recurso hierrquico, a ser apreciado pela autoridade superior. A questo agora consiste em saber quem a autoridade superior Comisso de tica para fins de apreciao do recurso hierrquico. Entendo que existem duas interpretaes possveis. A primeira que essa autoridade seria a Comisso de tica Pblica, tendo em vista sua competncia para coordenar, avaliar e supervisionar o Sistema de Gesto da tica do Poder Executivo Federal (art. 4o, inciso IV, do Decreto no 6.029/2007). A segunda que seria o dirigente mximo do rgo a que se refere o art. 5o desse Decreto, que a autoridade competente para designar os membros da Comisso de tica. Por razes de ordem tcnica, a primeira alternativa seria a mais aconselhvel porque possibilitaria uniformizar a aplicao do Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal. Por razes de praticidade, no entanto, a segunda alternativa afigura-se a mais conveniente. A Comisso de tica Pblica posicionou-se pela segunda interpretao. O prazo para a interposio desse recurso de dez dias, consoante o disposto no art. 59 da Lei no 9.784, de 29 de janeiro de 1999.
8.8 Sujeitos da investigao

Esto sujeitos a responder processo perante a Comisso de tica todos aqueles que, por fora de lei, contrato ou qualquer ato jurdico, prestem servios de natureza permanente, temporria, excepcional ou eventual, ainda que sem retribuio financeira, a rgo ou entidade da Administrao Pblica federal, direta e indireta. Por razes bvias, as autoridades submetidas ao Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal respondem apenas, em caso de infrao de natureza tica, perante a Comisso de tica Pblica da Presidncia da Repblica.
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As infraes de natureza tica cometidas por membro de comisso de tica sero apuradas pela Comisso de tica Pblica (art. 21 do Decreto no 6.029/2007). O art. 14 do Decreto no 6.029/2007 assegura a toda pessoa investigada o direito de saber o que lhe est sendo imputado, de conhecer o teor da acusao, de ter vista dos autos e de obter cpia das peas do seu interesse, bem como certido do seu teor.
8.9 Quadro comparativo das infraes ticas com as infraes disciplinares da Lei no 8.112/1990
Os deveres e as proibies estabelecidos no Cdigo de tica do Servidor Pblico Federal constituem, em regra, infrao disciplinar prevista na Lei no 8.112/1990 (Estatuto do Servidor Pblico Federal). Podem constituir, tambm, crime contra a Administrao Pblica (ver item 8.6) e ato de improbidade administrativa. Isso gerava dvidas para as comisses de tica que, muitas vezes, ficavam sem saber se deviam dar curso ou no ao processo de natureza tica, especialmente quando o fato configurava infrao disciplinar de natureza grave, ato de improbidade administrativa ou at mesmo crime contra a Administrao Pblica. Entendemos que essa dvida foi esclarecida com a edio do Decreto no 6.029/2007, cujo art. 17 estabelece que:
Art. 17. As Comisses de tica, sempre que constatarem a possvel ocorrncia de ilcitos penais, civis, de improbidade administrativa ou de infrao disciplinar, encaminharo cpia dos autos s autoridades competentes para apurao de tais fatos, sem prejuzo das medidas de sua competncia.
O quadro a seguir mostra o comparativo entre os deveres e as proibies estabelecidos no Cdigo de tica do Servidor Pblico Civil e as infraes disciplinares previstas na Lei no 8.112/1990.
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Quadro comparativo das infraes ticas com as infraes disciplinares da Lei no 8.112/1990
CDIGO DE TICA DO SERVIDOR PBLICO CIVIL DEVERES ITEM XIV a) desempenhar, a tempo, as atribuies do cargo, funo ou emprego pblico de que seja titular; b) exercer suas atribuies com rapidez, perfeio e rendimento, pondo fim ou procurando prioritariamente resolver situaes procrastinatrias, principalmente diante de filas ou de qualquer outra espcie de atraso na prestao dos servios pelo setor em que exera suas atribuies, com o fim de evitar dano moral ao usurio; NORMA CORRELATA NA LEI NO 8.112 DEVERES ART. 116 I exercer com zelo e dedicao as atribuies do cargo;
V atender com presteza: a) ao pblico em geral, prestando as informaes requeridas, ressalvadas as protegidas por sigilo; b) expedio de certides requeridas para defesa de direito ou esclarecimento de situaes de interesse pessoal; c) s requisies para a defesa da Fazenda Pblica.
c) ser probo, reto, leal e justo, demonstrando toda a integridade do seu carter, escolhendo sempre, quando estiver diante de duas opes, a melhor e a mais vantajosa para o bem comum; d) jamais retardar qualquer prestao de contas, condio essencial da gesto dos bens, direitos e servios da coletividade a seu cargo; e) tratar cuidadosamente os usurios dos servios, aperfeioando o processo de comunicao e contato com o pblico; f ) ter conscincia de que seu trabalho regido por princpios ticos que se materializam na adequada prestao dos servios pblicos;
II ser leal s instituies a que servir;
III observar as normas legais e regulamentares;*
XI tratar com urbanidade as pessoas;
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CDIGO DE TICA DO SERVIDOR PBLICO CIVIL g) ser corts, ter urbanidade, disponibilidade e ateno, respeitando a capacidade e as limitaes individuais de todos os usurios do servio pblico, sem qualquer espcie de preconceito ou distino de raa, sexo, nacionalidade, cor, idade, religio, cunho poltico e posio social, abstendo-se, dessa forma, de causar-lhes dano moral; h) ter respeito hierarquia, porm sem nenhum temor de representar contra qualquer comprometimento indevido da estrutura em que se funda o Poder Estatal; i) resistir a todas as presses de superiores hierrquicos, de contratantes, interessados e outros que visem a obter quaisquer favores, benesses ou vantagens indevidas em decorrncia de aes morais, ilegais ou aticas e denunci-las; j) zelar, no exerccio do direito de greve, pelas exigncias especficas da defesa da vida e da segurana coletiva; l) ser assduo e freqente ao servio, na certeza de que sua ausncia provoca danos ao trabalho ordenado, refletindo negativamente em todo o sistema; m) comunicar imediatamente a seus superiores todo e qualquer ato ou fato contrrio ao interesse pblico, exigindo as providncias cabveis; n) manter limpo e em perfeita ordem o local de trabalho, seguindo os mtodos mais adequados sua organizao e distribuio;
NORMA CORRELATA NA LEI NO 8.112
XI tratar com urbanidade as pessoas;
VI levar ao conhecimento da autoridade superior as irregularidades de que tiver cincia em razo do cargo;
X ser assduo e pontual ao servio;
VI levar ao conhecimento da autoridade superior as irregularidades de que tiver cincia em razo do cargo;
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CDIGO DE TICA DO SERVIDOR PBLICO CIVIL o) participar dos movimentos e estudos que se relacionem com a melhoria do exerccio de suas funes, tendo por escopo a realizao do bem comum; p) apresentar-se ao trabalho com vestimentas adequadas ao exerccio da funo; q) manter-se atualizado com as instrues, as normas de servio e a legislao pertinentes ao rgo onde exerce suas funes; r) cumprir, de acordo com as normas do servio e as instrues superiores, as tarefas de seu cargo ou funo, tanto quanto possvel, com critrio, segurana e rapidez, mantendo tudo sempre em boa ordem. s) facilitar a fiscalizao de todos os atos ou servios por quem de direito; t) exercer, com estrita moderao, as prerrogativas funcionais que lhe sejam atribudas, abstendo-se de faz-lo contrariamente aos legtimos interesses dos usurios do servio pblico e dos jurisdicionados administrativos;
I exercer com zelo e dedicao as atribuies do cargo;
u) abster-se, de forma absoluta, de exercer sua funo, poder ou autoridade com finalidade estranha ao interesse pblico, mesmo que observando as formalidades legais e no cometendo qualquer violao expressa lei;
II ser leal s instituies a que servir; IX manter conduta compatvel com a moralidade administrativa; Art. 117. Ao servidor proibido: IX valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da funo pblica;
v) divulgar e informar a todos os integrantes da sua classe sobre a existncia deste Cdigo de tica, estimulando o seu integral cumprimento.
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CDIGO DE TICA DO SERVIDOR PBLICO CIVIL
PROIBIES ITEM XV
DEVERES ART. 116 E PROIBIES ART. 117 Art. 117. Ao servidor pblico proibido: IX valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da funo pblica;
a) o uso do cargo ou funo, facilidades, amizades, tempo, posio e influncias, para obter qualquer favorecimento, para si ou para outrem;
b) prejudicar deliberadamente a reputao de outros servidores ou de cidados que deles dependam;
Art. 116. So deveres: [...]; IX manter conduta compatvel com a moralidade administrativa; Lei da Improbidade Administrativa: Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa: [...]: I praticar ato visando a fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto na regra de competncia; Se se tratar de superior hierrquico do infrator, poder configurar o crime de condescendncia criminosa, tipificado no art. 320 do Cdigo Penal. Nesse caso, a pena administrativa a de demisso, nos termos do art. 132, I, da Lei no 8.112/1990, por ser crime contra a Administrao Pblica.
c) ser, em funo de seu esprito de solidariedade, conivente com erro ou infrao a este Cdigo de tica ou ao Cdigo de tica de sua profisso;
d) usar de artifcios para procrastinar ou dificultar o exerccio regular de direito por qualquer pessoa, causando-lhe dano moral ou material;
Art. 117. IV opor resistncia injustificada ao andamento de documento ou execuo de servio;
e) deixar de utilizar os avanos tcnicos e cientficos ao seu alcance ou do seu conhecimento para atendimento do seu mister;
Art. 116. So deveres do servidor: III observar as normas legais e regulamentares;
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CDIGO DE TICA DO SERVIDOR PBLICO CIVIL f ) permitir que perseguies, simpatias, antipatias, caprichos, paixes ou interesses de ordem pessoal interfiram no trato com o pblico, com os jurisdicionados administrativos ou com colegas hierarquicamente superiores ou inferiores; g) pleitear, solicitar, provocar, sugerir ou receber qualquer tipo de ajuda financeira, gratificao, prmio, comisso, doao ou vantagem de qualquer espcie, para si, familiares ou qualquer pessoa, para o cumprimento da sua misso ou para influenciar outro servidor para o mesmo fim; h) alterar ou deturpar o teor de documentos que deva encaminhar para providncias; i) iludir ou tentar iludir qualquer pessoa que necessite do atendimento em servios pblicos;
NORMA CORRELATA NA LEI NO 8.112 Violao do princpio da impessoalidade art. 37, caput, da CF; Lei no 8.429, art. 11, caput (imparcialidade), e incisos I e II: I praticar ato visando a fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto na regra de competncia; II retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio;
Art. 117. IX valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da funo pblica;
Crime Contra a Administrao Pblica. Cdigo Penal, art. 299. Lei no 8.112 art. 132, I.
Improbidade Administrativa violao do dever de honestidade. Art. 117. XVI utilizar pessoal ou recursos materiais da repartio em servios ou atividades particulares; Art. 117. II retirar, sem prvia anuncia da autoridade competente, qualquer documento ou objeto da repartio; Improbidade Administrativa. Lei no 8.429, art.11, VII revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgao oficial, teor de medida poltica ou econmica capaz de afetar o preo de mercadoria, bem ou servio.
j) desviar servidor pblico para atendimento a interesse particular;
l) retirar da repartio pblica, sem estar legalmente autorizado, qualquer documento, livro ou bem pertencente ao patrimnio pblico;
m) fazer uso de informaes privilegiadas obtidas no mbito interno de seu servio, em benefcio prprio, de parentes, de amigos ou de terceiros;
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CDIGO DE TICA DO SERVIDOR PBLICO CIVIL
NORMA CORRELATA NA LEI NO 8.112 Se configurar conduta escandalosa na repartio, pode dar causa demisso, nos termos do art. 132, V, da Lei no 8.112/1990.
n) apresentar-se embriagado no servio ou fora dele habitualmente;
o) dar o seu concurso a qualquer instituio que atente contra a moral, a honestidade ou a dignidade da pessoa humana; p) exercer atividade profissional atica ou ligar o seu nome a empreendimentos de cunho duvidoso.
Art. 116. IX manter conduta compatvel com a moralidade administrativa;
Art. 116. IX manter conduta compatvel com a moralidade administrativa;
Toda conduta prevista no Cdigo de tica como um dever do servidor ou uma proibio de agir e para a qual no haja norma especfica na Lei no 8.112/1990 constitui violao ao dever de observar as normas legais e regulamentares, estabelecido no inciso III do art. 116 dessa Lei.
9 A TICA NAS AGNCIAS REGULADORAS

9.1 Consideraes gerais
As agncias nacionais reguladoras de atividade econmica foram constitudas sob a forma jurdica de autarquias federais, o que tornava seus servidores submetidos, em princpio, ao regime jurdico geral dos funcionrios pblicos federais. A Lei no 9.986, de 18 de julho de 2000, no entanto, estabeleceu que as relaes de trabalho dos empregados dessas agncias seriam regidas pela Consolidao das Leis do Trabalho (art. 1o). Posteriormente, a Lei no 10.871, de 20 de maio de 2004, no seu art. 6o, disps que o regime jurdico dos servidores titulares dos cargos efetivos, criados especificamente para tais agncias, o da Lei no 8.112/1990 (Estatuto do Servidor Pblico Federal). possvel encontrar, em tais agncias, servidores regidos pela CLT e servidores regidos pela Lei no 8.112/1990. A estes se aplica o regime disciplinar dos servidores pblicos federais em geral. queles, as normas do estatuto prprio, a CLT, que o regime dos empregados do setor privado. A todos eles, no entanto, aplicam-se os princpios diretivos da Administrao Pblica estabelecidos na Constituio Federal, as disposies do Cdigo Penal que tratam dos crimes contra a Administrao Pblica, a Lei da Improbidade Administrativa e o Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo. Os dirigentes dessas agncias esto submetidos, tambm, ao Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal. Algumas dessas agncias possuem seus prprios cdigos de conduta tica, os quais devem guardar consonncia com as normas ora mencionadas. Um outro dado relevante e que chama a ateno para a questo da tica nas agncias reguladoras a existncia de corregedoria em todas elas, de ouvidoria em algumas e de regras especficas de comportamento tico para seus dirigentes. As corregedorias tm por funo bsica acompanhar o desempenho dos servidores da agncia e realizar os processos disciplinares a eles relativos.
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As ouvidorias tm atribuies para receber denncias e queixas dos cidados relativas aos servios afetos agncia.
9.2 Regras destinadas a evitar conflito de interesses

A Lei no 9.986/2000 e a Lei no 10.871/2004 estabelecem algumas regras destinadas a evitar situaes de conflito de interesses, como se ver a seguir.
9.2.1 Atividade paralela

Todos os servidores em efetivo exerccio nas agncias reguladoras, quer na condio de dirigente, empregado, titular de cargo efetivo ou comissionado, ou ainda como requisitado, esto proibidos de exercer outra atividade profissional, inclusive gesto operacional de empresa, excetuados os casos admitidos em lei. o que estabelecem os arts. 2o, pargrafo nico, da Lei no 9.986/2000, e 35 e 36-A, da Lei no 10.871/2004.
9.2.2 Relacionamento com o setor regulado

Aos servidores das agncias reguladoras tambm proibido (art. 23 da Lei no 10.871/2004: a) prestar servios, ainda que eventuais, a empresa cuja atividade seja controlada ou fiscalizada pela entidade, salvo os casos de designao especfica; b) firmar ou manter contrato com instituio regulada, bem como com instituies autorizadas a funcionar pela entidade, em condies mais vantajosas que as usualmente ofertadas aos demais clientes.
9.2.3 Direo poltico-partidria

Os servidores das agncias reguladoras tambm esto proibidos de exercer direo poltico-partidria, consoante regra estabelecida nos mesmos dispositivos citados no subitem 9.2.1.
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9.2.4 Atividades aps deixar o cargo

Os ex-dirigentes das agncias reguladoras no podem exercer atividade ou prestar qualquer tipo de servio no setor pblico ou a empresa integrante do setor regulado pela agncia. Esse impedimento tem a durao de quatro meses, contados da exonerao ou do trmino do mandato. Durante esse perodo, o ex-dirigente fica vinculado agncia, fazendo jus a remunerao compensatria equivalente do cargo de direo exercido (art. 8o da Lei no 9.986/2000). Esse impedimento somente se aplica aos membros do Conselho Diretor ou da Diretoria de tais agncias. Os demais empregados no esto obrigados a observar essa proibio. Algumas agncias reguladoras possuem normas especficas que vedam aos respectivos dirigentes ter interesse, direto ou indireto, em empresa relacionada com a rea de atuao da agncia.
10 A TICA NAS EMPRESAS ESTATAIS

10.1 Consideraes gerais
Existem dois tipos de empresas estatais: as que exploram atividade econmica em regime de concorrncia e as que executam atividade monopolizada ou servios prprios do Estado. Estas seguem as regras de direito pblico. Aquelas esto submetidas a regime jurdico prprio das empresas privadas. As empresas estatais denominam-se empresas pblicas e sociedades de economia mista. Empresa pblica aquela cujo capital pertence integralmente a pessoas de direito pblico. Sociedade de economia mista aquela cujo capital formado com recursos pblicos e recursos privados, com prevalncia do capital pblico na participao acionria com direito a voto. Depende de lei para ser criada e tem forma jurdica de sociedade annima. De acordo com o 1o do art. 173 da Constituio Federal, na redao que lhe foi dada pela Emenda Constitucional no 19, de 1998, deve ser editada lei estabelecendo o estatuto jurdico das empresas estatais que exploram atividade econmica no monopolizada. Esse estatuto deve dispor sobre: I a funo social dessas empresas e as formas de fiscalizao delas pelo Estado e pela sociedade; II a sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios; III licitao e contratao de obras, servios, compras e alienaes, observados os princpios da Administrao Pblica; IV a constituio e o funcionamento dos conselhos de administrao e fiscal, com a participao de acionistas minoritrios; V os mandatos, a avaliao de desempenho e a responsabilidade dos administradores.
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Embora a Constituio Federal estabelea que as empresas estatais que exploram atividade econmica no monopolizada esto submetidas a regime jurdico prprio das empresas privadas, no h perfeita simetria jurdica entre elas (entre empresas estatais e empresas privadas). O fato de a Constituio Federal prever a edio de lei que disponha sobre o regime jurdico das empresas estatais revelador de que tais empresas representam uma realidade jurdica que se distingue dos demais entes privados. No houvesse distino, seria desnecessrio o estabelecimento de um estatuto jurdico prprio para elas, pois j estariam submetidas a todas as regras de direito privado.1 O que distingue as empresas estatais das demais empresas privadas o fato de elas serem constitudas como auxiliares do Poder Pblico, razo pela qual devem estar voltadas para a busca de interesses que transcendem aos meramente privados. Ademais, o capital dessas empresas formado com recursos pblicos, razo por que deve haver um interesse pblico a nortear a atuao do ente que os recebeu. Alm disso, preciso destacar que o objetivo da norma estabelecida no 1o do art. 173 da Constituio Federal (a que atribuiu regime jurdico de direito privado s empresas estatais que exploram atividade econmica no monopolizada) assegurar a livre concorrncia, para evitar que as empresas estatais se beneficiem de privilgios no extensveis s demais empresas privadas que se dedicam a atividade econmica na mesma rea delas ou em rea semelhante. Ou seja, no visa a exclu-las da submisso a certos princpios aplicveis Administrao Pblica, mas sim a evitar que o Estado lhes confira certos privilgios que possam influir no regime de livre concorrncia. Esses princpios so os que se encontram estabelecidos no art. 37 e em outros dispositivos da Constituio Federal, conforme se apresentar a seguir.
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 20. ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2005. p. 182.
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10.2 Princpios constitucionais aplicveis s empresas estatais

As empresas estatais integram a Administrao Pblica indireta, nos termos do art. 4o, inciso II, do Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967.2 Todas as entidades da Administrao Pblica indireta esto sujeitas observncia dos princpios constitucionais da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficincia, estabelecidos no caput do art. 37 da Constituio Federal, que assim dispe:
Art. 37. A Administrao Pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, [...]
Outras normas constitucionais voltadas para a preservao do interesse pblico aplicam-se, tambm, s empresas pblicas e s sociedades de economia mista, sem qualquer distino. Dentre essas normas, destacamos as que possuem forte contedo tico e visam a preservar a moralidade administrativa. So elas: I a que confere legitimidade a qualquer cidado para propor ao popular visando anulao de ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico ou artstico (art. 5o, LXXIII); II a que autoriza lei complementar estabelecer casos de inelegibilidade e os prazos de cessao, a fim de proteger a probidade administrativa, a
2 Art. 4o A Administrao Federal compreende: I A Administrao Direta, que se constitui dos servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios. II A Administrao Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurdica prpria: a) Autarquias; b) Empresas Pblicas; c) Sociedades de Economia Mista. d) Fundaes Pblicas.
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moralidade para o exerccio de mandato, considerada a vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleies contra a influncia do poder econmico ou o abuso do exerccio de cargo, emprego ou funo na administrao direta ou indireta ( 9o do art. 14); III a que impe concurso pblico, de provas ou de provas e ttulos, para a admisso em cargos ou empregos na administrao direta ou indireta (art. 37, inciso II); IV a que estende a proibio de acumular cargos pblicos, salvo as excees constitucionalmente previstas, a empregos e funes nas empresas pblicas e sociedades de economia mista (art. 37, inciso XVI); V a que probe deputados e senadores, em certos casos desde a diplomao e em outros desde a posse, de aceitar ou exercer cargos, funes ou empregos e firmar ou manter contratos com pessoas de direito pblico, autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista ou empresa concessionria de servio pblico, bem como de patrocinar causa em que tais pessoas sejam interessadas, sob pena de perderem o mandato (arts. 54, I, e 55, I); VI a que submete a concesso de qualquer vantagem, aumento de remunerao, criao de cargos ou alterao de estrutura de carreiras, bem como a admisso de pessoal, a qualquer ttulo, pelos rgos e entidades da Administrao direta ou indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, a prvia dotao oramentria suficiente para atender s projees de despesa de pessoal e aos acrscimos dela decorrentes (art. 169, 1o); VII a que estende a norma que trata do teto remuneratrio no servio pblico s empresas pblicas e s sociedades de economia mista e suas subsidirias que receberem recursos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio geral (art. 37, 9o).
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10.3 A questo da probidade administrativa nas empresas estatais

Dispe o 4o do art. 37 da Constituio Federal que os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel. Esse dispositivo encontra-se regulado pela Lei no 8.429, de 1992, denominada de Lei da Improbidade Administrativa, aplicvel a toda a Administrao Pblica brasileira, seja ela federal, estadual ou municipal, direta ou indireta. Dispe o art. 1o da Lei no 8.429/1992 que
[...] os atos de improbidade praticados por qualquer agente pblico, servidor ou no, contra a administrao direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios, de Territrio, de empresa incorporada ao patrimnio pblico ou de entidade para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com mais de cinqenta por cento do patrimnio ou da receita anual, sero punidos na forma desta lei.
Todas as empresas estatais, independentemente de explorarem atividade econmica monopolizada ou no, pertenam elas Unio, aos estados ou aos municpios, esto submetidas aos ditames da Lei da Improbidade Administrativa. Os titulares de cargos, empregos e funes nessas empresas, incluindo seus dirigentes e membros dos conselhos de administrao e fiscal, esto sujeitos s regras estabelecidas na Lei da Improbidade Administrativa. Isso porque o conceito de agente pblico, nela fixado, bastante amplo e alcana todas as formas de investidura. Com efeito, na redao do seu art. 2o : [...] reputa-se agente pblico, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao
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ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades mencionadas no artigo anterior. Os atos de improbidade administrativa esto classificados em trs categorias: os que configuram enriquecimento ilcito (art. 9o); os que causam prejuzo ao errio (art. 10); e os que violam os princpios da Administrao Pblica (art. 11). As sanes aplicveis em caso de cometimento de ato de improbidade administrativa esto previstas no art. 12 dessa Lei e so as seguintes: perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos por at dez anos, pagamento de multa civil de at trs vezes o valor do acrscimo patrimonial e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de at dez anos. Destaque-se, tambm, que tanto os dirigentes quantos os empregados das empresas estatais esto obrigados ao sistema de declarao de bens previsto no art.13 dessa Lei, cuja finalidade possibilitar o acompanhamento da evoluo patrimonial do agente pblico e detectar eventual enriquecimento ilcito no exerccio da funo.
10.4 Crimes contra a Administrao Pblica nas empresas estatais

Funcionrio pblico, para fins penais, todo aquele que, embora transitoriamente ou sem remunerao, exerce cargo, emprego ou funo pblica. Equipara-se a funcionrio pblico quem exerce cargo, emprego ou funo em entidade paraestatal, bem como quem trabalha para empresa prestadora de servio contratada ou conveniada para execuo de atividade tpica da Administrao Pblica (art. 327 do Cdigo Penal). Os empregados, dirigentes e membros dos conselhos das empresas estatais so, portanto, funcionrios pblicos por equiparao. Por isso, esto submetidos s normas do Cdigo Penal que tratam dos crimes contra
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a Administrao Pblica. Dentre esses crimes, destacam-se os mencionados no item 4.1.5 e no captulo 6, a saber: crime de corrupo passiva (art. 317 do Cdigo Penal (CP); crime de concusso (art. 316 do CP); crime de trfico de influncia (art. 332 do CP, na redao da Lei no 9.197/1995); crime de corrupo ativa em transao internacional e crime de trfico de influncia em transao internacional (arts. 337-B e C do CP, introduzidos pela Lei no 10.467, de 11.06.2002); crime de peculato (art. 312 do CP); crime de violao de sigilo funcional (art. 325 do CP); e o crime de advocacia administrativa (art. 321 do CP).
10.5 Regime jurdico disciplinar dos empregados das empresas estatais

Por fora da norma constitucional que submete as empresas estatais ao regime prprio das empresas privadas, inclusive no que tange s obrigaes trabalhistas, os empregados dessas empresas so regidos pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), que elenca, no art. 482, um rol de condutas que constituem justa causa para resciso do contrato de trabalho pelo empregador. Todas elas revelam o comprometimento do aspecto tico exigvel de todo empregado em uma organizao. So elas:
a) ato de improbidade; b) incontinncia de conduta ou mau procedimento; c) negociao habitual por conta prpria ou alheia sem permisso do empregador, e quando constituir ato de concorrncia empresa para a qual trabalha o empregado, ou for prejudicial ao servio; d) condenao criminal do empregado, passada em julgado, caso no tenha havido suspenso da execuo da pena; e) desdia no desempenho das respectivas funes; f ) embriaguez habitual ou em servio; g) violao de segredo da empresa; h) ato de indisciplina ou de insubordinao; i) abandono de emprego;
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j) ato lesivo da honra ou da boa fama praticado no servio contra qualquer pessoa, ou ofensas fsicas, nas mesmas condies, salvo em caso de legtima defesa, prpria ou de outrem; k) ato lesivo da honra ou da boa fama ou ofensas fsicas praticadas contra o empregador e superiores hierrquicos, salvo em caso de legtima defesa, prpria ou de outrem; l) prtica constante de jogos de azar.
Uma anlise da jurisprudncia do Tribunal Superior do Trabalho (TST ) revela que, para essa Corte de Justia, as condutas que configuram ato de improbidade do empregado, capazes de motivar a demisso por justa causa, so aquelas que decorrem da relao de emprego e que configuram crimes, tais como o recebimento de propina, utilizao de atestado mdico falso, furto e apropriao indbita (apropriar-se de recursos da empresa), entre outras condutas graves.3
O empregado que entrega atestado mdico falsificado comete, na esfera trabalhista, ato de improbidade (CLT, art. 482, a) e pratica, no mbito penal, o crime de uso de documento falso (CP, art. 304). (Recurso de Revista no 476.346, ano: 1998, rgo julgador 5a Turma, DJ de 25.10.2002). EMENTA: RECURSO DE REVISTA. JUSTA CAUSA. IMPROBIDADE. A improbidade, por ser uma das mais graves imputaes feitas ao empregado, com comprometimento de sua atuao profissional futuramente e ainda de sua vida social, posto que moralmente atingido, no pode ser simplesmente presumida, mas robusta e eficazmente provada. [...]. SNTESE Tema(s) abordado(s) no acrdo: I Justa causa caracterizao falta grave improbidade apropriao indbita. [...]. (Recurso de Revista no 738.721, Ano: 2001, 5a Turma, DJ de 10.05.2002). EMENTA: [...]. Considerando que o delito de furto, por suas caractersticas, somente pode ser concebido quando o agente age de forma dolosa, permitido ao Empregador, quando da resciso contratual operada por justa causa (confirmada judicialmente), compensar os valores devidos ao Empregado a ttulo de saldo de salrios com os valores pecunirios furtados. [...]. SNTESE I Compensao validade verbas rescisrias e valores furtados pelo empregado dispensa por justa causa improbidade furto falta grave reconhecida judicialmente danos causados pelo empregado com dolo. (Embargos em Recurso de Revista no 350.770, ano 1997, Turma D1, rgo julgado: Subseo Especializada em Dissdios Individuais, DJ de 27.10.2000, p. 541).
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Observa-se, no entanto, que os atos de improbidade administrativa elencados na Lei no 8.429/1992 possuem extenso maior do que a reconhecida pela jurisprudncia trabalhista, para fins de enquadramento da conduta prevista na alnea a do art. 482 da CLT. Da surge o seguinte questionamento: os empregados das empresas estatais, porque submetidos Lei da Improbidade Administrativa, podem ser demitidos por justa causa em razo do cometimento de qualquer das condutas previstas nessa Lei? Entendemos que a resposta decorre da aplicao da prpria Lei de Improbidade, ou seja, da gradao que se d na fixao das sanes, em funo da gravidade da infrao cometida. Isso porque, conquanto a perda do cargo ou funo seja uma das sanes previstas, a aplicao de qualquer delas demanda a aferio, nos termos do pargrafo nico do seu art. 12, do dano causado ao patrimnio pblico e do proveito patrimonial obtido pelo agente. Trata-se da aplicao do postulado da proporcionalidade, indispensvel na fixao da dosimetria da pena. Sob esse prisma, no seria razovel punir-se com a perda do cargo a infrao que, na legislao correlata, passvel apenas de advertncia. Exemplo nesse sentido a violao do dever de lealdade s instituies que o caput do art. 11 qualifica como ato de improbidade e a Lei no 8.112/1990 (Lei do Regime Jurdico dos servidores federais civis) pune com a pena de advertncia, se o fato no constituir infrao mais grave (arts. 116, II, e 129).
10.6 O conflito de interesses no mbito das empresas estatais

As sociedades de economia mista encontram-se submetidas s regras da Lei das Sociedades Annimas, Lei no 6.404/1976, que estabelece a proibio de os administradores de companhias de capital aberto adotarem posio que possa configurar conflito de interesses. Tambm lhes impe o dever de somente contratar com a companhia em condies razoveis ou eqitativas, idnticas s que prevalecem no mercado ou em que a companhia contrataria com terceiros. Os atos que violarem esses deveres so passveis de anulao (art. 156), respondendo o administrador pelos danos causados (art. 159).
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So considerados administradores, nos termos do art. 138 dessa Lei, os membros da diretoria e do conselho de administrao. Outras condutas so tambm vedadas aos administradores dessas companhias, a saber: a) tomar por emprstimo recursos ou bens da companhia, ou us-los em proveito prprio, de terceiros ou de sociedade em que tenha interesse, salvo se autorizado pela assemblia-geral ou pelo conselho de administrao (art. 154, 2o, a); b) receber de terceiros, sem autorizao estatutria ou da assemblia-geral, qualquer modalidade de vantagem pessoal, direta ou indireta, em razo do exerccio do cargo (art. 154, 2o, b). Tais condutas encontram-se previstas na Lei da Improbidade Administrativa e, no caso de recebimento de vantagem pessoal, tambm no Cdigo Penal, como ato de corrupo. O art. 155 dessa Lei impe ao administrador o dever de lealdade para com a companhia e lista as condutas que lhe so vedadas, em ateno a esse preceito.
10.7 Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal no mbito das empresas estatais
Os presidentes e os diretores das empresas pblicas e das sociedades de economia mista federais esto submetidos ao Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal. Portanto, esto obrigados a observar as regras estabelecidas nesse Cdigo e nas resolues e orientaes expedidas pela Comisso de tica Pblica.
10.8 O Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal no mbito das empresas estatais
O Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal, aprovado pelo Decreto no 1.171, de 22 de junho de
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1994, estabelece, em seu item XVI, que sua aplicao se estende a todos os rgos e entidades da Administrao Pblica Federal direta e indireta. Logo, as empresas estatais federais, independentemente de explorarem atividade monopolizada ou no, esto submetidas aos ditames desse Cdigo, assim como seus dirigentes e empregados. A base constitucional para que esse Cdigo seja observado, tambm, no mbito das empresas estatais, se encontra no art. 84, inciso VI, alnea a, da Constituio Federal, que atribui competncia ao Presidente da Repblica para dispor, mediante decreto, sobre organizao e funcionamento da administrao federal. O Cdigo de tica um ato normativo que dispe sobre o funcionamento da administrao federal, haja vista que estabelece padro de conduta a ser observado no mbito do Poder Executivo federal. Logo, insere-se na competncia constitucional referida e alcana tanto as empresas estatais quanto seus dirigentes e empregados.
10.9 Cdigos de tica prprios

O fato de as empresas estatais estarem submetidas ao Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal e ao Cdigo de Conduta da Alta Administrao no as impedem de adotar cdigos de tica prprios, visando a atender s peculiaridades das atividades por elas desenvolvidas. De qualquer sorte, os cdigos que institurem devem compatibilizar-se com os cdigos citados e com as normas constitucionais e legais j mencionadas.
10.10 A Lei Sarbanes-Oxley

As sociedades brasileiras de economia mista que tiverem aes negociadas nas bolsas de valores dos Estados Unidos da Amrica devem observar o disposto na Lei Sarbanes-Oxley, editada pelo Congresso dos Estados Unidos da Amrica, em 2002, aps os escndalos financeiros das empresas Enron, Tycon e WorldCom. Essa Lei tem por finalidade proteger os investidores contra fraudes nas companhias de capital aberto. Por isso, estabelece
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regras rgidas relativas aos procedimentos de auditoria, visando a conferir transparncia e confiabilidade nas informaes financeiras que so divulgadas aos investidores. Seu objetivo resgatar a confiana pblica nos lderes empresariais, enfatizando a importncia dos padres ticos na preparao de tais informaes. Ou seja, integridade das informaes e valores ticos constituem os focos principais dessa Lei. Estabelece a Lei Sarbanes-Oxley que as companhias devem adotar cdigos de tica aplicveis a seus principais diretores encarregados de assuntos financeiros (Seo 406). Tais cdigos de tica devem promover condutas honradas e ticas, tratar dos conflitos de interesses ticos, reais ou aparentes, visando produo de relatrios de informaes, exigidos por Lei, que sejam completos, exatos, justos, oportunos e em conformidade com as regras e os regulamentos governamentais aplicveis. Em relao ao tema conflito de interesses, estabelece a Seo 206 dessa Lei que no pode ser contratada, para fins de executar atividade de auditoria externa (auditoria independente), a empresa de auditoria que, nos 12 meses antecedentes ao incio dos trabalhos de auditoria, tenha tido como empregado seu qualquer diretor executivo, diretor financeiro ou diretor de contabilidade da companhia contratante. A Seo 501 trata da anlise de conflitos de interesses que podem surgir na elaborao de relatrios de informaes a serem divulgadas. Prev o estabelecimento de regras que imponham limitaes s pessoas encarregadas da elaborao de tais relatrios e tambm aos analistas de valores mobilirios que faam recomendaes pblicas de investimentos. Esses analistas devem divulgar suas relaes com a companhia em relao qual faam anlises ou recomendaes de investimentos, tais como ter participao acionria, possuir dvidas, ter recebido remunerao pela elaborao de relatrio de pesquisa, quer da prpria companhia quer de banco de investimento ou de corretora de valores mobilirios. Um outro ponto digno de nota, em relao a essa Lei, no que tange questo da tica, o que estabelece proteo para o empregado que denuncie fraude na companhia. A proteo ao denunciante est prevista
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na Seo 806. De acordo com essa Seo, o empregado que for despedido, suspenso, ameaado, hostilizado ou por qualquer forma discriminado, por haver prestado, s autoridades competentes, informaes relativas a fraudes contra acionistas, tem direito a uma ao civil contra a companhia, tendo como objetivo o retorno ao emprego, se tiver sido despedido, e o recebimento de salrios que tenha deixado de receber, bem como indenizao por danos materiais e morais, incluindo custas processuais e honorrios de advogado. Na Seo 1.107 esto previstas penalidades de multa e de priso por at dez anos para quem, com o intuito de retaliar, tomar qualquer medida contra uma pessoa que tenha fornecido informao verdadeira s autoridades federais competentes, sobre ofensas Lei Sarbanes, incluindo as medidas que prejudiquem o emprego ou a subsistncia do informante.
11 GESTO DA TICA NA ADMINISTRAO PBLICA

A gesto da tica na Administrao Pblica tem sido uma preocupao em vrios pases do mundo. No Brasil, passou a ser estruturada e coordenada, em nvel federal, a partir da criao da Comisso de tica Pblica, em 1999. Em fevereiro de 2007, foi institudo o Sistema de Gesto da tica do Poder Executivo Federal com a finalidade de promover atividades que fomentem a conduta tica no mbito do Executivo Federal, competindo-lhe: I integrar os rgos, os programas e as aes relacionados com a tica pblica; II contribuir para a implementao de polticas pblicas, tendo a transparncia e o acesso informao como instrumentos fundamentais para o exerccio de gesto da tica pblica; III promover, com o apoio dos segmentos pertinentes, a compatibilizao e a interao de normas, procedimentos tcnicos e de gesto relativos tica pblica; IV articular aes com vistas a estabelecer e efetivar procedimentos de incentivo e incremento ao desempenho institucional na gesto da tica pblica do Estado brasileiro (Decreto no 6.029/2007, art. 1o). A coordenao, a avaliao e a superviso desse Sistema foram atribudas Comisso de tica Pblica. No mbito internacional, a Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE)1 tem promovido estudos, debates e
1 A OCDE uma organizao internacional e intergovernamental, com sede em Paris, Frana, que congrega os pases mais industrializados do mundo. Os representantes desses pases renem-se para trocar informaes e alinhar polticas com o objetivo de potencializar o crescimento econmico de cada um deles e colaborar para o desenvolvimento de todos eles. Dentro de sua estrutura existem trinta comits intergovernamentais especializados em temas diversos da economia internacional e das polticas pblicas, tais como comrcio, investimentos, finanas, tributao, energia, siderurgia, servios, economia do trabalho, poltica ambiental, etc. O Brasil tem participado de atividades patrocinadas pela OCDE e seus rgos tcnicos, tais como seminrios e reunies de grupos de trabalho, envolvendo a presena de peritos brasileiros de reas especializadas.
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trabalhos visando a apontar os melhores instrumentos para instituio e gerncia de uma infra-estrutura tica nos diversos pases que a integram.
11.1 Princpios para gesto da tica

Em 1998, a OCDE apresentou um trabalho intitulado Recomendao para melhorar a conduta tica no servio pblico, composto de 12 princpios, denominados Princpios para gesto da tica na administrao pblica. A elaborao desses princpios decorreu da anlise dos mecanismos de administrao da tica adotados pelos seguintes pases: Reino Unido, Noruega, Holanda, Finlndia, Austrlia, Nova Zelndia, Portugal, Mxico e Estados Unidos da Amrica. Esses princpios so: 1. O padro de tica para o servio pblico deve ser claro. 2. O padro de tica deve ter respaldo num arcabouo legal. 3. As orientaes e os manuais de tica devem ser acessveis aos servidores pblicos. 4. Os servidores pblicos devem conhecer seus direitos e obrigaes quando expostos a mau comportamento. 5. O compromisso poltico para a tica deve reforar a conduta tica dos servidores pblicos. 6. As decises devem ser transparentes e abertas a exame. 7. Deve haver orientaes claras para a interao entre os setores pblico e privado. 8. Os administradores devem demonstrar e promover a conduta tica. 9. A gerncia poltica, os procedimentos e as prticas devem promover a conduta tica. 10. As condies do servio pblico e a gerncia de recursos humanos devem promover a conduta tica. 11. Mecanismos adequados de responsabilidade e envolvimento devem ser includos no servio pblico. 13. Estabelecimento de procedimentos e sanes apropriadas para lidar com a m conduta.
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11.2 Medidas necessrias efetivao da tica

No ano de 2000, a OCDE publicou um outro trabalho baseado na experincia de 29 pases membros. Esse trabalho foi intitulado Construindo a confiana pblica: medidas ticas nos pases da OCDE. Nele foram listadas as Polticas de Administrao Pblica necessrias para construir ou ampliar a confiana nas instituies pblicas, que so: 1. identificao dos valores fundamentais; 2. legislao detalhada dos comportamentos esperados dos servidores pblicos, especialmente quanto utilizao de informaes oficiais e de recursos pblicos, ao recebimento de presentes ou benefcios e ao exerccio de atividade privada paralela do servio pblico; tal legislao deve, tambm, criminalizar as condutas indevidas, especialmente os casos de corrupo; 3. orientao e treinamento dos funcionrios pblicos sobre as normas de natureza tica; 4. transparncia e integridade na Administrao Pblica, mediante justificativa das decises adotadas, identificao das situaes que possam gerar conflitos de interesses, especialmente nas reas mais sensveis corrupo; 5. recrutamento e promoo com base no mrito; 6. monitoramento do cumprimento das normas de natureza tica por meio de sistema de controle interno capaz de detectar irregularidades individuais e falhas sistmicas; esse controle interno deve ser acompanhado por uma superviso independente; deve-se, tambm, instituir mecanismo de denncia de conduta inadequada de servidores, garantindo-se proteo ao denunciante, especialmente mediante a manuteno do seu anonimato; 7. sistema disciplinar interno que permita impor sanes tempestivas e justas, observados os direitos do servidor a um processo regular, sem prejuzo das investigaes e das punies levadas a efeito por instituies externas, para os casos de infraes mais graves.
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Essas medidas representam, de alguma forma, os princpios listados em 1998, ou seja, so aes necessrias para dar efetividade queles princpios.
11.3 Valores fundamentais no servio pblico

O trabalho da OCDE apresenta, tambm, a lista dos oito valores fundamentais mais freqentes e enfatizados nos pases membros pesquisados. So eles: imparcialidade (24) legalidade (22) integridade (18) eficincia (14) transparncia (14) responsabilidade (11) igualdade (11) justia (10). O nmero entre parnteses indica a quantidade de pases que apontaram aquele valor como fundamental para a promoo da tica no servio pblico. No Brasil, esses valores encontram-se incorporados ao ordenamento jurdico, conforme se passa a demonstrar.
11.3.1 Imparcialidade
A imparcialidade um valor que guarda perfeita correlao com o princpio da impessoalidade, estabelecido no caput do art. 37 da Constituio Federal e que j foi objeto de comentrio no subitem 3.2. Ser imparcial no servio pblico significa no deixar que perseguies, simpatias, antipatias, caprichos, paixes ou qualquer interesse de ordem pessoal interfiram no trato com o pblico. Em obedincia ao princpio da imparcialidade, a atuao do agente pblico deve ser objetiva e neutra, imune a liames de carter pessoal, subjetivo
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ou partidrio, procurando o atendimento dos interesses de todos e no de determinados grupos, faces ou indivduos.2 A Constituio Federal contempla vrios preceitos destinados a garantir o princpio da impessoalidade, tais como: a) o que estabelece o concurso pblico como requisito para ingresso nos cargos pblicos, ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao (art. 37, caput, inciso II); b) o que tenta restringir a livre nomeao para as funes de confiana e cargos em comisso, determinando que se fixe, mediante lei, percentuais mnimos dos cargos a serem preenchidos por servidores de carreira, concursados (art. 37, caput, inciso V); c) o que veda a utilizao de campanhas publicitrias como instrumento de promoo pessoal dos governantes, estabelecendo que elas devem ter carter educativo, informativo ou de orientao social, proibindo que delas constem nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos (art. 37, 1o). A Lei da Improbidade Administrativa, Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992, em seu art. 11, estabelece que a inobservncia do dever de imparcialidade configura ato de improbidade administrativa. A Lei no 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que disciplina o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica federal, ao regular os casos de impedimento e de suspeio (arts. 18 a 21) est, em verdade, procurando garantir o dever de imparcialidade. O Cdigo Penal define como crime de prevaricao, tipificado no art. 319, a conduta do servidor pblico que retarda ou deixa de praticar, indevidamente, ato de ofcio para satisfazer interesse ou sentimento pessoal. Trata-se, portanto, de uma sano de natureza penal imposta queles que descumprem o dever de imparcialidade.
PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei da Improbidade Administrativa comentada: aspectos constitucionais, administrativos, civis, criminais, processuais e de responsabilidade fiscal; legislao e jurisprudncia atualizadas. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2005. p. 32.
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11.3.2 Legalidade
A legalidade um dos princpios expoentes da Administrao Pblica, estabelecidos no art. 37, caput, da Constituio Federal. Constitui requisito de validade de qualquer ato administrativo. J foi devidamente comentado no subitem 3.1.
11.3.3 Integridade
A integridade um valor que, no servio pblico, visto sob o aspecto da retido de conduta, ou seja, quando se age de forma coerente com os demais valores fundamentais, tais como imparcialidade, lealdade, honestidade, probidade, transparncia e tantos outros. As condutas que mais abalam a integridade da funo pblica so as que resultam de ato de corrupo, conflito de interesses e trfico de influncia. A corrupo encontra-se tipificada no Cdigo Penal como crime (art. 317). Na Lei da Improbidade Administrativa (Lei no 8.429/1992), que uma lei de natureza cvel, est inserida entre os atos de improbidade (art. 9o). No mbito administrativo, a legislao da Unio, dos Estados e de alguns Municpios qualificam-na como infrao disciplinar grave, punvel com a pena de demisso do servio pblico. O conflito de interesses no tem um regramento especfico, salvo no Cdigo de Conduta da Alta Administrao, que voltado para uma pequena parcela de agentes pblicos que ocupam os cargos mais elevados da Administrao Pblica Federal. Todavia, encontramos regras que se destinam a reprimir situaes de conflito de interesses em diversos atos normativos, os quais se encontram indicados no tpico prprio deste trabalho, objeto do item 4. O trfico de influncia punvel como crime, sob diversas modalidades (advocacia administrativa art. 321 do CP; trfico de influncia art. 332 do CP; trfico de influncia em transao internacional art. 337-C do CP; e crime contra a Lei de Licitaes, definido no art. 91 dessa Lei). punvel, tambm, como ato de improbidade administrativa (art. 9o, IX, da Lei no 8.429/1992) e, em se tratando de servidor pblico federal, como infrao disciplinar grave
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(art. 117, XI, da Lei no 8.112/1990). , ainda, objeto dos cdigos de conduta mencionados neste trabalho. Comentrios sobre este assunto encontram-se nos subitens 4.1.2.3, 4.1.3.1, 4.1.4.4 e 4.1.6.2. Esses so alguns exemplos de normas jurdicas voltadas para a integridade do exerccio da funo pblica. Muitas outras existem com a mesma finalidade.
11.3.4 Eficincia
A eficincia no servio pblico foi elevada ao nvel de princpio constitucional com a Emenda Constitucional no 19 de 1998. Tem por finalidade garantir a produo de resultados teis, eficazes, racionais e econmicos. o mais moderno princpio da funo administrativa, que j no se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros.3 O princpio da eficincia expressa o dever de boa administrao que se impe a todo agente pblico. Assim, no basta que os recursos pblicos sejam utilizados para a produo de um resultado. necessrio tambm que esse resultado seja do interesse pblico e obtido com a maior eficcia e economicidade possveis. Existem atos legislativos infraconstitucionais dando concreo a esse princpio, a exemplo da Lei no 9.784/1999, cujo art. 2o estabelece o dever de observncia do princpio da eficincia na conduo dos processos administrativos.
11.3.5 Transparncia
O valor transparncia encontra-se refletido no princpio constitucional da publicidade, que constitui um dos princpios basilares da Administrao Pblica, estabelecidos no art. 37, caput, da Constituio Federal.
3 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 15. ed. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1990. p. 86.
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O princpio da publicidade significa que os atos da Administrao Pblica devem ser divulgados oficialmente para conhecimento pblico e incio de seus efeitos externos. Significa tambm que o agente pblico deve agir com a maior transparncia possvel. Visa a concretizar o princpio da moralidade e constitui instrumento indispensvel efetivao deste. Com efeito, somente com a publicidade dos atos administrativos que o cidado pode exercer o controle externo popular sobre eles e, quando constatar que so ilegais ou lesivos ao patrimnio pblico ou moralidade administrativa, postular a respectiva anulao, mediante a propositura da ao popular, prevista no inciso LXXIII do art. 5o da Constituio Federal. A Lei de Responsabilidade Fiscal Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000 , que regulamentou o art. 163 da Constituio Federal, o qual trata das finanas pblicas, um grande referencial de transparncia na Administrao Pblica. Ao dispor sobre a Transparncia da gesto fiscal, essa Lei estabelece, em seu art. 48, a obrigatoriedade da ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso ao pblico, dos planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; das prestaes de contas e do respectivo parecer prvio; do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e do Relatrio de Gesto Fiscal. Estabelece tambm a obrigatria instituio de mecanismos de participao popular, inclusive mediante a realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e de discusso dos planos, da lei de diretrizes oramentrias e oramentos.
11.3.6 Responsabilidade
O valor responsabilidade pode ser visto sob dois aspectos: o primeiro, em relao responsabilidade patrimonial do Estado pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros. Esse tipo de responsabilidade encontra-se previsto no 6o do art. 37 da Constituio Federal. O segundo a responsabilizao do servidor pblico pelos seus atos, dolosos ou culposos, que causem danos ao Estado ou a terceiros. Nos casos de dano a terceiros, se o Estado for demandado e condenado, cabe-lhe ao regressiva contra o servidor responsvel, se este tiver agido com
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dolo ou culpa. Nos casos de prejuzo ao patrimnio pblico, decorrente de ato ilcito do servidor, cabvel ao de reparao de danos ou de ressarcimento, tal como previsto no 5o do art. 37 da Constituio Federal. O enriquecimento ilcito no exerccio da funo pblica pode dar ensejo ao de improbidade administrativa, cuja condenao implicar a perda da funo pblica e do produto do proveito auferido indevidamente (Lei no 8.429/1992, arts. 9o e 12), dentre outras sanes aplicveis. O ordenamento jurdico brasileiro contempla a responsabilizao do servidor pblico por atos ilcitos praticados no exerccio da funo, nas esferas civil, administrativa e penal, conforme o caso. Alm disso, h de se considerar tambm que a referida Lei de Responsabilidade Fiscal Lei Complementar no 101, de 2000 estabelece normas detalhadas e imperativas da administrao das finanas pblicas dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, bem como dos Tribunais de Contas, do Ministrio Pblico e dos rgos ou entidades da administrao direta e indireta. O descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal pode dar ensejo punio do infrator por ato de improbidade administrativa, por crime contra as finanas pblicas ou por crime de responsabilidade, conforme o caso.
11.3.7 Igualdade
A igualdade um dos valores estabelecidos na Constituio Federal do Brasil como fundamentais para a efetivao do Estado democrtico de direito. Significa tratamento igual s pessoas que se encontrem na mesma situao jurdica. Em observncia ao princpio da igualdade, no se pode admitir discriminaes e privilgios no trato jurdico das pessoas sem que haja fatores legais e relevantes que justifiquem a diferenciao. A Constituio Federal consagra o princpio da igualdade no art. 5o caput (todos so iguais perante a lei) e tambm em diversos outros dispositivos, tais como: igualdade de acesso aos cargos pblicos, mediante concurso pblico (art. 37, II); aquisio de bens e servios para a Administrao Pblica, mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a to-
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dos os participantes (art. 37, XXI); vedao de estabelecer tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situao equivalente (art. 150, II); igualdade de condies para o acesso e permanncia na escola (art. 206, I), etc.
11.3.8 Justia
A justia um valor que sempre se buscou alcanar, tanto na elaborao da norma jurdica quanto na sua aplicao. Corresponde aos valores finais que inspiram um determinado ordenamento jurdico, afirma Bobbio.4 Saber se uma norma justa ou no um aspecto do contraste entre mundo ideal e mundo real, entre dever ser e o que , nas palavras desse mesmo jusfilsofo.5 A Repblica Federativa do Brasil, de acordo com a Constituio Federal, um Estado democrtico de direito que tem como um dos seus valores supremos a promoo da justia. Sem justia no se pode alcanar o valor igualdade, que constitui pedra basilar dos princpios fundamentais estabelecidos na Carta Poltica. Dispe o inciso II do Captulo I do Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal, aprovado pelo Decreto no 1.171, de 22 de junho de 1994, que
o servidor pblico no poder jamais desprezar o elemento tico de sua conduta. Assim, no ter que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas principalmente entre o honesto e o desonesto, consoante as regras contidas no art. 37, caput, e 4o da Constituio Federal.
A realizao do valor justia, portanto, integra os componentes ticos da Administrao Pblica brasileira.
4 5
BOBBIO, Norberto. Teoria da norma jurdica. 2. ed. revista, So Paulo: Edipro, 2003. p. 46. Idem, p. 46.
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Como se observa, todos esses valores encontram-se incorporados ao ordenamento jurdico brasileiro, mediante regras e princpios destinados a nortear a conduta dos agentes pblicos.
11.4 Instituies responsveis pela gesto da tica

A anlise deste tema envolve tambm a identificao dos mecanismos existentes para dar efetividade s regras estabelecidas, visando a aferir se eles proporcionam aderncia da conduta norma. Com efeito, no basta que o ordenamento jurdico contemple um conjunto de normas destinadas a dar efetividade aos valores ticos. necessrio que existam tambm rgos devidamente aparelhados, dotados de condies materiais, jurdicas e polticas capazes de implementar e fiscalizar a observncia dessas normas. No plano federal, existem vrios rgos encarregados da gesto da tica pblica, os quais podem ser divididos em trs grupos: os que tm por finalidade primordial a questo da tica no servio pblico; os que tm a questo da tica entre suas finalidades, mas no a nica, ou que de forma indireta, reflexa ou subsidiria, tambm atuam nessa direo, exercendo o controle, a fiscalizao e aplicando sanes; e os encarregados de capacitar e treinar servidores para que ostentem um padro tico de conduta de acordo com o desejvel no servio pblico. No primeiro grupo encontram-se a Comisso de tica Pblica da Presidncia da Repblica e as comisses de tica previstas no Decreto no 1.171/1994. No segundo grupo encontram-se as corregedorias dos rgos que as possuem, a Controladoria-Geral da Unio, o Tribunal de Contas da Unio, o Ministrio Pblico Federal, a Advocacia-Geral da Unio, a Polcia Federal, as comisses temticas de cada uma das Casas do Congresso Nacional, as comisses parlamentares de inqurito e o Poder Judicirio. No terceiro grupo situam-se as entidades encarregadas dos cursos de formao e capacitao de servidores, como a Escola de Administrao Fazendria (Esaf ), a Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap) e a Academia Nacional de Polcia, entre outras.
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Cada uma dessas entidades exerce, conforme o caso, as funes de normatizao, divulgao, orientao, capacitao e treinamento, investigao e aplicao de sanes. Normatizar significa estabelecer normas sobre tica no servio pblico. A funo normativa , essencialmente, do Congresso Nacional, especialmente para as matrias que dependem de lei para terem eficcia e validade. Isso no exclui a competncia do Presidente da Repblica para expedir decretos regulamentares nem a de rgos de hierarquia inferior para expedir orientaes necessrias ao cumprimento das diversas normas. A Comisso de tica Pblica da Presidncia da Repblica tem exercido funo normativa de elevada importncia, expedindo resolues sobre diversos assuntos de sua competncia, tais como conflito de interesses, participao em eventos, recebimento de presentes, entre outros. A divulgao dos valores ticos deve ser atribuio de todos os rgos envolvidos, especialmente das comisses de tica. A orientao sobre a conduta tica no servio pblico medida necessria em uma administrao que pretenda desenvolver um programa positivo de gesto da tica. Isso quer dizer que as entidades responsveis pela gesto da tica devem ter como principal objetivo a orientao sobre o correto procedimento tico e no flagrar algum em falta, julg-lo e puni-lo. Tratase de uma atuao mais preventiva e proativa que repressiva. A capacitao e o treinamento so funes voltadas para aumentar a conscincia dos servidores pblicos em relao aos assuntos e aos valores ticos, visando a alcanar um padro tico de conduta de acordo com o desejvel no servio pblico. A funo investigao necessria para detectar desvios ticos e garantir a integridade no servio pblico. Investigar e punir so funes distintas, exercidas, s vezes, por rgos diversos. o caso, por exemplo, da Controladoria-Geral da Unio e do Ministrio Pblico, que so rgos dotados de competncia para investigar mas no para punir. preciso, portanto, identificar em cada um dos rgos com responsabilidade na questo da tica suas competncias e atribuies para que se possa exigir deles o cumprimento da misso que lhes tenha sido confiada.
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Mas preciso, tambm, que no se lhes tolha a atuao especialmente daqueles que tm competncia para investigar ou punir , mediante a instituio de privilgios para determinadas classes ou autoridades, porque isso pode acarretar impunidade e descrdito nas instituies. o que vem ocorrendo, por exemplo, com a orquestrao urdida no mbito dos Poderes Legislativo e Executivo e que tem contado com o beneplcito de parte do Poder Judicirio, visando a outorgar foro privilegiado para autoridades processadas com base na Lei da Improbidade Administrativa. A realidade tem demonstrado que grande parte dos responsveis por desvios de recursos pblicos e enriquecimento ilcito no exerccio da funo pblica composta por titulares de cargos de natureza poltica, os quais sempre lutam por vaga no Congresso Nacional (Deputado Federal ou Senador da Repblica) esperando, com isso, que as aes de improbidade nas quais figurem como acusados, ou venham a figurar, tenham curso perante a Corte Suprema, que no tem estrutura nem vocao para a conduo de processos que demandam instruo probatria, especialmente em razo do volume de casos dessa natureza, haja vista que so apenas 11 magistrados (Ministros) para o exerccio desse mister. Exemplar nesse sentido o Inqurito no 2.245, que tramita no Supremo Tribunal Federal e investiga o esquema do mensalo. Ele envolve quarenta pessoas, entre empresrios, parlamentares, publicitrios e ex-polticos. O Ministro Joaquim Barbosa, condutor desse Inqurito, questionou, com propriedade, a questo do foro privilegiado, ao justificar, para a sociedade, porque esse inqurito seria demorado. Vejamos parte do que foi publicado na pgina do Supremo Tribunal Federal na internet, no tpico Notcias:
17/04/2006 20:00 Supremo explica o andamento do inqurito que investiga o mensalo aps a apresentao da denncia pelo MP O ministro Joaquim Barbosa, relator do Inqurito (Inq) 2245 que investiga o esquema do mensalo, falou sobre as trs fases que se iniciam com a chegada da denncia no Supremo diferenciando o andamento do caso aqui com um processo julgado pela justia de primeira instncia. Os autos principais contam, inicialmente, com cerca de cinco mil pginas alm
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de 65 anexos e oito caixas contendo documentos. O procurador-geral da Repblica, Antonio Fernando Souza, ofereceu a denncia contra 40 pessoas, entre empresrios, parlamentares, publicitrios e ex-polticos. Ele observou que o que torna o processo complicado e tortuoso a existncia do foro privilegiado de alguns que atrai todos os indiciados para o STF. Para o ministro, o Supremo no deveria apreciar crimes comuns pois sua vocao teria que estar voltada apenas para questes constitucionais e abstratas com grande repercusso na vida econmica e poltica do pas. Ele explicou que o procedimento de recebimento de uma denncia na primeira instncia muito mais rpido, j que o prprio juiz analisa e recebe ou rejeita a denncia sem necessidade de passar por um rgo colegiado. Barbosa salientou que o Supremo no tem vocao para examinar provas, confrontar dados, e que deveria ser apenas uma Corte Constitucional. O foro privilegiado a racionalizao da impunidade, enfatizou o ministro para acrescentar que o problema cultural. O ministro assinalou que no h como fugir da delonga do processo sob pena de nulidade e a absolvio sumria ou final de quem se beneficiasse com a nulidade. Assim, relatou o que ocorre em cada fase a partir da apresentao da denncia. [...]. (itlicos e sublinhados so da transcrio)
Observe-se que o objeto desse Inqurito de natureza penal, matria que, tradicionalmente, sempre foi da competncia do Supremo Tribunal Federal. Ora, se essa Corte de Justia j enfrenta dificuldades para lidar com a questo penal, em sede de foro privilegiado, maiores dificuldades ter tambm se tiver de conhecer, processar e julgar, originariamente, as aes de improbidade administrativa contra autoridades que desfrutem do privilgio desse foro. Por isso se diz que no basta a existncia de normas que estabeleam punies para os atos de corrupo e enriquecimento ilcito no exerccio da funo pblica. necessrio tambm que sejam eliminados os mecanismos que impedem a efetividade dessas normas, especialmente os de natureza processual que beneficiam aqueles que mais condies tm de praticar ilci-
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tos dessa natureza, que so os detentores de poder. Mais ainda, que se evite a criao de novos mecanismos de igual finalidade, como est a ocorrer com a questo do foro privilegiado para as autoridades processadas por ato de improbidade administrativa.
11.5 Proteo aos envolvidos 11.5.1 Consideraes gerais

A execuo de uma poltica de gesto da tica envolve tambm medidas que visem a garantir a proteo de todos os envolvidos no processo de apurao de infrao de natureza tica: o denunciante, o denunciado e os membros da Comisso de tica.
11.5.2 Proteo ao denunciante

A proteo ao denunciante tem sido uma constante em todo o mundo, pois j no se pode conceber que somente as denncias cujo denunciante se tenha identificado, com apresentao de CPF, RG e comprovante de residncia, como de regra o exige a legislao brasileira de uma forma geral, possam ter curso e regular apurao. Mesmo no caso de identificao, tambm no se pode deixar de garantir-lhe a necessria proteo, a fim de evitar que se torne vtima de retaliaes e de abuso de poder. Trabalhos realizados pela OCDE tm dado nfase denncia annima, com a adoo das cautelas necessrias a evitar o denuncismo, as denncias infundadas, muitas vezes motivadas por razes de vingana. Em um desses trabalhos, o denominado Projeto Toolkit para o gerenciamento de conflitos de interesses no servio pblico, constam as seguintes consideraes:
A proteo a Revelaes de Interesse Pblico (Proteo ao Denunciante) considerada um passo determinante no combate corrupo e conduta ilcita de funcionrios pblicos: se a revelao do ato ilcito no identificada,
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improvvel que seja controlada. Portanto, imprescindvel que revelaes de boa-f, feitas de acordo com a poltica, sejam protegidas de forma eficiente. importante assegurar que o denunciante no controle o processo de investigao ou o resultado de sua revelao: o importante se concentrar na revelao em si, e na verificao de sua veracidade. Esse marco de poltica reconhece de forma explcita que tambm imprescindvel para a confiana da populao nas instituies pblicas que os administradores pblicos de todos os escales sejam vistos como ativos e eficientes no sentido de assegurar que as revelaes feitas de acordo com essa poltica sejam respeitadas e tratadas da forma devida. Embora leis de proteo ao denunciante tenham provocado polmica no passado, exemplos modernos de leis exeqveis podem ser encontrados no Reino Unido, Austrlia e Nova Zelndia. [...]. No necessrio identificar a pessoa envolvida, mas necessrio fornecer informaes suficientes para possibilitar a investigao.6
A Lei Sarbanes-Oxley, editada pelo Congresso dos Estados Unidos da Amrica, em 2002, com a finalidade de proteger os investidores contra fraudes nas companhias de capital aberto, tambm estabelece regras de proteo ao denunciante que merecem ser tomadas como paradigmas. De acordo com a Seo 806 dessa Lei, o empregado que for despedido, suspenso, ameaado, hostilizado ou, por qualquer forma, discriminado, por haver prestado, s autoridades competentes, informaes relativas a fraudes contra acionistas tem direito a uma ao civil contra a companhia, visando ao retorno ao emprego, se tiver sido despedido, e ao recebimento de salrios que tenha deixado de receber, bem como indenizao por danos materiais e morais, incluindo custas processuais e honorrios de advogado. Na Seo 1107 esto previstas penalidades de multa e de priso, por at dez anos, para quem, com o intuito de retaliar, tomar qualquer medida contra uma pessoa que tenha fornecido informao verdadeira s autoridades
6 Documento disponvel na pgina: http://www.oecd.org
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federais competentes, sobre ofensas Lei, incluindo as medidas que prejudiquem o emprego ou a subsistncia do informante. O Decreto no 6.029/2007, que instituiu o Sistema de Gesto da tica do Poder Executivo Federal, estabeleceu como um dos princpios norteadores dos trabalhos nas comisses de tica a proteo identidade do denunciante que desejar mant-la sob reserva. Isso, no entanto, no significa acatamento de denncia annima, haja vista que para que haja proteo identidade do denunciante necessrio que essa identificao tenha existido. O Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal aprovado pelo Decreto no 1.171/1994, no seu inciso XVII, exigia a identificao do autor da denncia ou representao para que esta fosse processada. Esse dispositivo foi revogado pelo Decreto no 6.029/2007, que nada disps acerca da denncia annima. No entanto, como j afirmamos no item 8.7, como no h vedao expressa ao processamento de denncia annima, nada impede que uma comisso de tica, diante de uma denncia annima que esteja devidamente fundamentada, instaure de ofcio o processo de investigao da veracidade do fato. Ou seja, proceda investigao do fato como iniciativa de ofcio e no como denncia annima. Essa tambm uma forma de proteger o denunciante, sem o compromisso de dar seguimento a denncias annimas no fundamentadas.
11.5.3 Proteo ao denunciado

Em relao ao denunciado, so necessrias medidas que protejam sua honra e imagem, visando a evitar que esses bens jurdicos sejam maculados por denncias infundadas e impeam que as pessoas que exercem cargos pblicos ou os tenham exercido se tornem vtimas do denuncismo ou de revanchismo. O Supremo Tribunal Federal no tem admitido que se iniciem investigaes com base, exclusivamente, em denncias annimas. Tem aceitado, no entanto, que tais denncias possam ter sua veracidade checada e, uma vez confirmada, desencadear o processo formal de investigao. Nesse sentido
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o voto do Ministro Celso de Mello, nos autos do Inqurito 1.957, que teve como relator o Ministro Carlos Velloso:
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Sabemos, Senhor Presidente, que o veto constitucional ao anonimato, nos termos em que enunciado (CF, art. 5o, IV, in fine), busca impedir a consumao de abusos no exerccio da liberdade de manifestao do pensamento e na formulao de denncias apcrifas, pois, ao exigir-se a identificao de seu autor, visa-se, em ltima anlise, com tal medida, a possibilitar que eventuais excessos derivados de tal prtica sejam tornados passveis de responsabilizao, a posteriori, tanto na esfera civil quanto no mbito penal, em ordem a submeter aquele que os cometeu s conseqncias jurdicas de seu comportamento. [...]. Encerro o meu voto, Senhor Presidente. E, ao faz-lo, deixo assentadas as seguintes concluses: (a) os escritos annimos no podem justificar, s por si, desde que isoladamente considerados, a imediata instaurao da persecutio criminis, eis que peas apcrifas no podem ser incorporadas, formalmente, ao processo, salvo quando tais documentos forem produzidos pelo acusado, ou, ainda, quando constiturem, eles prprios, o corpo de delito (como sucede com bilhetes de resgate no delito de extorso mediante seqestro, ou como ocorre com cartas que evidenciem a prtica de crimes contra a honra, ou que corporifiquem o delito de ameaa ou que materializem o crimen falsi, p. ex.); (b) nada impede, contudo, que o Poder Pblico, provocado por delao annima (disque-denncia, p. ex.), adote medidas informais destinadas a apurar, previamente, em averiguao sumria, com prudncia e discrio, a possvel ocorrncia de eventual situao de ilicitude penal, desde que o faa com o objetivo de conferir a verossimilhana dos fatos nela denunciados, em ordem a promover, ento, em caso positivo, a formal instaurao da persecutio criminis, mantendo-se, assim, completa desvinculao desse procedimento estatal em relao s peas apcrifas; e
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(c) o Ministrio Pblico, de outro lado, independentemente da prvia instaurao de inqurito policial, tambm pode formar a sua opinio delicti com apoio em outros elementos de convico que evidenciem a materialidade do fato delituoso e a existncia de indcios suficientes de sua autoria, desde que os dados informativos que do suporte acusao penal no tenham, como nico fundamento causal, documentos ou escritos annimos. (os destaques so da transcrio)7
O multicitado Decreto no 6.029/2007 estabelece que as comisses de tica devem cuidar para que a honra e a imagem da pessoa investigada sejam preservadas (art. 10, inciso I). Para tanto, determina que os procedimentos instaurados para apurao de infrao de natureza tica sejam mantidos com a chancela de reservados at a respectiva concluso, aps o que podem tornar-se pblicos, exceto os documentos que os instruam e que estejam acobertados pelo sigilo legal. Tais documentos, aps a concluso do procedimento de investigao, devem ser desentranhados dos autos, lacrados e acautelados (art. 13). Tambm como medida de proteo ao denunciado, o mesmo Decreto assegura a este o direito de saber o que lhe est sendo imputado, de conhecer o teor da acusao e de ter vista e cpia dos autos, mesmo que ainda no tenha sido notificado da existncia do procedimento investigatrio (art. 14). Trata-se de uma medida de concreo dos direitos fundamentais estabelecidos nos incisos XXXIII e XXXIV do art. 5o da Constituio Federal, segundo os quais todos tm direito de receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, de obter esclarecimentos de situaes de interesse pessoal, bem como de obter certides necessrias defesa de direitos.
11.5.4 Proteo aos membros das comisses de tica

Com relao aos membros das comisses de tica, importante assegurar-lhes independncia na apurao dos fatos a fim de evitar que o
7 Informativo STF no 393, de 20 a 24.05.2005.
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resultado dos trabalhos da comisso sejam afetados por presso de qualquer espcie. Para tanto, faz-se necessrio outorgar-lhes algumas garantias, tais como atribuio de mandato, proibio de ser transferido do seu local de trabalho durante o exerccio do mandato e, at certo tempo, aps o trmino, salvo quando de seu interesse a transferncia, a irredutibilidade da remunerao, inclusive em razo do exerccio de funo comissionada, entre outras. O Decreto no 6.029/2007 instituiu o mandato de trs anos e estabeleceu que os trabalhos nas comisses de tica devem ser desenvolvidos com independncia e imparcialidade (arts. 5o e 10, inciso III). Para garantir isso, disps, no art. 6o, que
dever do titular de entidade ou rgo da Administrao Pblica Federal, direta e indireta, assegurar as condies de trabalho para que as Comisses de tica cumpram suas funes, inclusive para que o exerccio das atribuies de seus integrantes no lhes resulte qualquer prejuzo ou dano.
So medidas que visam proteo dos membros das comisses de tica, na linha do que defendemos.
11.6 Respeito ao cidado

Dois aspectos relacionados questo da tica no servio pblico merecem especial ateno porque so de fundamental importncia para a formao do conceito que a sociedade tem do servio pblico. Um deles diz respeito forma como o Estado estabelece ou exige obrigaes dos seus cidados; outro, forma como estes so tratados pelo prprio Estado e por seus agentes, seja quando demandam servios, seja quando procuram um rgo estatal para cumprir uma obrigao imposta pelo prprio Estado. Sabe-se que o Estado exerce o papel de regulador da vida em sociedade. Atua como garantidor de direitos, tais como: o direito vida, segurana, propriedade, sade, educao, aos direitos assistenciais e, tambm, aos di-
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reitos chamados de terceira gerao, como o de proteo ao meio ambiente, visando a assegurar qualidade de vida saudvel s geraes atuais e futuras. Para cumprir suas funes, o Estado necessita de um aparelho estatal, o qual tem um custo que deve ser coberto com a arrecadao de tributos, que so ou deveriam ser pagos de acordo com a capacidade contributiva de cada cidado. A questo que suscitamos diz respeito forma como os agentes do Estado exercem o poder regulador ou como exigem dos cidados o cumprimento das obrigaes que lhes so impostas. Todo servidor pblico exerce uma parcela de poder. Seja o mais graduado, com poderes de deciso ou de estabelecimento de norma reguladora, seja o de mais baixa posio na hierarquia funcional. E no exerccio dessa parcela de poder que os direitos dos cidados so desrespeitados. E isso ocorre no por falta de regulamentao, haja vista que normas nesse sentido existem e muitas, apenas no so observadas. Com efeito, estabelece a Constituio Federal:
[...] todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo geral, que sero prestados no prazo da lei, sob pena de responsabilidade [...] (art. 5o, inciso XXXIII); so a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas: a) o direito de petio aos poderes pblicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder; b) a obteno de certides e reparties pblicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situaes de interesse pessoal (art. 5o, inciso XXXIV).
A Lei no 9.784, de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal, assegura ao administrado, dentre outros, o direito de ser tratado com respeito pelas autoridades e servidores, que devero facilitar o exerccio de seus direitos e o cumprimento de suas obrigaes (art. 3o, inciso I). Est dito com todas as letras que as autoridades e os servidores devem tratar com respeito os cidados e facilitar-lhes o exerccio de seus direitos e
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o cumprimento de suas obrigaes. A realidade, no entanto, bem diversa. O que se verifica, com certa freqncia, a criao de dificuldades para que as obrigaes sejam cumpridas, muitas delas estabelecidas sem qualquer preocupao com o postulado da razoabilidade. O Cdigo de tica do Servidor Pblico Civil, aprovado pelo Decreto no 1.171, de 1994, ao elencar as regras deontolgicas, ressalta que: A cortesia, a boa vontade, o cuidado e o tempo dedicados ao servio pblico caracterizam o esforo pela disciplina. Tratar mal uma pessoa que paga seus tributos direta ou indiretamente significa causar-lhe dano moral (inciso IX). certo que hoje alguns rgos tm utilizado os recursos da internet para facilitar o cumprimento das obrigaes impostas pelo poder pblico e para a obteno de informaes. Com isso, evitam que o interessado tenha de se deslocar at a repartio competente, bem como a formao das to conhecidas longas filas, prprias do servio pblico brasileiro. Ocorre que, mesmo quando criam facilidades dessa natureza, impem exigncias para que elas sejam utilizadas que, no raro, se mostram desproporcionais prpria obrigao. o que tem ocorrido, com freqncia, com as exigncias de natureza trabalhista ou social, as quais, para serem cumpridas, demandam de um microempresrio os mesmos nus impostos a uma grande empresa. Nessa seara, no entanto, os exemplos so muitos e diversos. comum ver-se o cidado que pagou em dia o IPVA ou seu imposto de renda, ou mesmo o empresrio que pagou regularmente todos os seus impostos, ser apontado como devedor simplesmente porque o sistema de controle do prprio Estado no alocou corretamente o pagamento efetuado. So grandes os aborrecimentos que uma pessoa nessa situao pode enfrentar em razo do erro do prprio Estado: pode ter seu carro apreendido, se o problema com o IPVA; pode perder contratos com o Poder Pblico, se o problema com impostos e contribuies que o impedem de obter as certides necessrias contratao com rgos do Estado. Tudo isso tem um custo que o Estado e seus agentes, muitas vezes, se mostram absolutamente insensveis a ele. Isto sem olvidar os aspectos pessoal e emocional, assim como a revolta do cidado por ter de provar ao Estado que j cumpriu com
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sua obrigao, a tempo e modo oportunos. E, mais grave ainda, a falta de cortesia que s vezes o cidado recebe dos rgos pblicos ou de seus agentes quando os procura pra resolver algum tipo de pendncia, inclusive as decorrentes de erro do prprio Estado. A questo dos tributos apenas um exemplo. Mas o desrespeito aos direitos do cidado um assunto recorrente nas diversas esferas do servio pblico. preciso, portanto, que se d efetividade ao que preconiza a lei e o Cdigo de tica: que o cidado tem o direito de ser tratado com cortesia, boa vontade e respeito. Quem demanda servios nas reparties pblicas brasileiras sabe que, como regra, o tratamento no corts nem, muito menos, feito com boa vontade. O cidado atendido como se estivesse recebendo um favor, e no exercendo um direito. Dizem que isso comum em todo o mundo. At se cunha a expresso de que funcionrio pblico sempre funcionrio pblico, em qualquer lugar do mundo, como a querer dizer que inerente qualidade de servidor pblico o descaso ou a pouca ateno para com os direitos do administrado. Por certo que essa mxima no constitui verdade absoluta e tende a mudar medida que os valores ticos comearem a repercutir mais diretamente naqueles que tm a responsabilidade de planejar, decidir e lidar com questes do tipo das que foram aqui mencionadas. O Cdigo de tica afirma que tratar mal uma pessoa que paga seus tributos direta ou indiretamente significa causar-lhe dano moral. Logo, podemos estar a caminho de muitas aes de indenizao por danos morais, pois so freqentes os descumprimentos dessa regra. Tais aes podero ser propostas contra o Estado, em face da responsabilidade objetiva dos entes estatais (Constituio Federal, art. 37, 6o), mas tambm contra o servidor pblico responsvel pela conduta inadequada, causadora do dano moral.
12 A MORALIDADE ADMINISTRATIVA E AS CONDUTAS AINDA ACEITAS COMO NORMAIS

Muitas condutas no servio pblico que implicam dispndio de dinheiro pblico e no revelam nenhum interesse pblico que as justifiquem vm sendo praticadas h dcadas e so aceitas como normais pela sociedade. Vejamos algumas delas.
12.1 Criao de veculos oficiais de comunicao

A criao de emissoras de rdio, de televiso e jornais no setor pblico deveria estar vinculada ao que dispe o 1o do art. 37 da CF sobre a publicidade oficial, ou seja, deveria estar voltada para o fornecimento de informaes de carter educativo e social, de interesse pblico, vedada a promoo pessoal de autoridades e agentes pblicos. No isso o que revela a existncia de tantos veculos oficiais de comunicao nos diversos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio nos trs nveis de governo federal, estadual e municipal. Que razes justificam a existncia de tantas emissoras de rdio e de televiso se no a promoo pessoal dos dirigentes, alm de ser fonte de cabide de emprego e desperdcio de dinheiro pblico? Como justificar, por exemplo, a existncia da TV Senado, da Rdio Senado, da TV Cmara, da Rdio Cmara, da TV Justia, da TV do Poder Executivo e das emissoras do sistema Radiobrs, alm dos jornais oficiais de cada um desses Poderes? E isso se vai repetindo nos outros nveis de governo: estadual e municipal. No poderia ser apenas uma emissora de cada tipo (TV e rdio) encarregada da transmisso das informaes de interesse pblico, emanadas de cada um dos Poderes da Repblica? Quanto custa isso para o bolso dos contribuintes, que no tm o direito de opinar se desejam ou no tantos veculos oficiais de comunicao? preciso dar um basta a isso em nome da moralidade pblica.
172
12.2 Gasto de dinheiro pblico com condecoraes

grande a quantidade de rgos pblicos, especialmente no mbito do Poder Judicirio e das corporaes militares, que concedem condecoraes a pessoas pblicas e privadas. Alm de ser duvidoso o interesse pblico que norteia a criao de tais condecoraes, muitas vezes elas so concedidas por critrios meramente polticos, visando a interesses pessoais daqueles que tm o poder de outorg-las. Muitas ainda so concedidas simplesmente porque determinada pessoa est ocupando um cargo pblico relevante, independentemente de essa pessoa corresponder s elevadas funes do cargo ou no. A condecorao torna-se, assim, em razo do cargo e no dos mritos da pessoa que o ocupa. Quando o agraciado deixa o cargo, concede-se a condecorao ao novo titular, e assim sucessivamente. Alm dos gastos com tais condecoraes, o que muitas vezes configura, por si s, desperdcio de dinheiro pblico, h ainda os gastos com o deslocamento das autoridades agraciadas, especialmente quando residem em local diverso da sede do rgo concedente. So gastos com passagens areas e dirias para a autoridade agraciada e, s vezes, para os assessores, quando se trata de autoridade que tem o direito de viajar acompanhada de assessores. Entendo que esse assunto merece reconsiderao por parte dos dirigentes dos rgos nos quais tais condecoraes existem. preciso entender que o dinheiro pblico somente deve ser gasto para atender a uma finalidade pblica, finalidade essa que no se vislumbra em muitas das condecoraes que por a existem. Alm disso, os agraciados nem sempre fizeram algo relevante que justifique a distino, a no ser ter conseguido ocupar o cargo pblico, mesmo que no tenha qualidades para tanto.
12.3 Envio de mensagens pessoais pagas com recursos pblicos

O envio de mensagens pessoais (cartes e telegramas de felicitaes por aniversrio, por determinado xito, comemorativos de datas significativas, como Natal, Ano-Novo e Pscoa) comum no mbito dos Poderes Judicirio e Legislativo, assim como do Ministrio Pblico.
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Tais mensagens nada tm de interesse pblico. O nico interesse que as justificam o de natureza pessoal, privada, que no pode ser bancado com recursos pblicos. No Poder Legislativo, chega-se ao cmulo de existir verba especfica para cada parlamentar gastar com mensagens dessa natureza, como se fosse um dever do contribuinte arcar com as despesas de promoo pessoal do parlamentar. Talvez esse tipo de gasto no seja representativo do ponto de vista da despesa pblica. Talvez at seja nfimo, insignificante sob o aspecto financeiro. , no entanto, altamente representativo do ponto de vista da moralidade administrativa, porque configura a utilizao de recursos pblicos para atender a interesses meramente pessoais. O art. 9o da Lei da Improbidade Administrativa diz que constitui ato de improbidade administrativa usar, em proveito prprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1o desta lei (inciso XII). Se esse dispositivo legal for cumprido com o rigor necessrio, muita gente vai ser considerada mproba. Todavia, no isso o que se deseja, mesmo porque muitos dos que se utilizam desse mecanismo o fazem por ser uma praxe no rgo ao qual pertencem, razo por que sequer se do conta de que o ato configura o uso de dinheiro pblico para atender a interesse privado. Contudo, essa uma questo que demanda tempo para que as pessoas se conscientizem da irregularidade. Essa conscientizao vir com o tempo, assim como ocorreu com a utilizao de veculos oficiais em atividades privadas, que tambm j foi uma praxe mas a sociedade acabou repudiando e, hoje em dia, considerada uma conduta intolervel.
APNDICE
Legislao constitucional e infraconstitucional citada Constituio da Repblica Federativa do Brasil, promulgada em 05/10/1988 (especialmente os arts. 5o, 37 a 41 e 170 a 174) Leis Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990 (Regime Jurdico do Servidor) Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992 (improbidade administrativa) Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993 (licitaes pblicas) Lei no 8.730, de 10 de novembro de 1993 (declarao de bens) Lei no 9.784, de 29 de janeiro de 1999 (processo administrativo) Lei no 9.986, de 18 de julho 2000 (agncias reguladoras poltica de pessoal) Lei no 10.871, de 20 de maio de 2004 (agncias reguladoras poltica de pessoal) Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Cdigo Penal) Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943 (CLT) MP no 2.225-45, de 4 de setembro de 2001 (quarentena) Decretos Decreto no 1.171, de 22 de junho de 1994 (Cdigo de tica do Servidor) Decreto no 3.935, de 20 de setembro de 2001 (afastamento para concorrer a cargo eletivo) Decreto no 4.081, de 11 de janeiro de 2002 (Cdigo de tica da Presidncia e Vice-Presidncia da Repblica) Decreto no 4.187, de 8 de abril de 2002 (quarentena) Decreto no 4.334, de 12 de agosto de 2002 (audincias) Decreto no 4.405, de 3 de outubro de 2002 (quarentena) Decreto no 4.553, de 27 de dezembro de 2002 (documentos sigilosos) Decreto no 5.301, de 9 de dezembro de 2004 (documentos sigilosos) Decreto no 5.480, de 30 de junho de 2005 (Sistema de Correio do Poder Executivo Federal) Decreto no 5.483, de 30 de junho de 2005 (Sindicncia Patrimonial)
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Decreto no 6.029, de 1o de fevereiro de 2007 (Sistema de Gesto da tica do Poder Executivo Federal) Decreto no 6.170, de 25 de julho de 2008 (proibio de celebrar convnio com entidade dirigida por servidor vinculado).
Convenes internacionais Conveno sobre o Combate da Corrupo de Funcionrios Pblicos Estrangeiros em Transaes Comerciais Internacionais Decreto no 3.678, de 30 de novembro de 2000 (promulga a Conveno) Conveno Interamericana Contra a Corrupo Decreto no 4.410, de 7 de outubro de 2002 (promulga a Conveno) Resolues da Comisso de tica Pblica Resoluo CEP no 1, de 13 de setembro de 2000 (informaes patrimoniais) Resoluo CEP no 2, de 24 de outubro de 2000 (participao em eventos) Resoluo CEP no 4, de 2 de maro de 2001 (Regimento Interno da CEP) Resoluo CEP no 5, de 7 de junho de 2001 (Declarao Confidencial de Informao DCI) Resoluo CEP no 6, de 25 de julho de 2001 (destinao de presentes irrecusveis) Resoluo CEP no 7, de 14 de fevereiro de 2002 (atividade poltico-eleitoral) Resoluo no 9, de 20 de maio de 2005 (Declarao Confidencial de Informao DCI) Portarias Portaria (Casa Civil) no 34, de 8 de novembro de 2001 (solicitao de audincias) Exposies de motivos Exposio de Motivos (Casa Civil) no 37, de 18.08.2000 (Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal) Exposio de Motivos (Casa Civil) no 360, de 14.09.2001
REFERNCIAS
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TICA E CONFLITO DE INTERESSES NO SERVIO PBLICO

Jos Leovegildo Oliveira Morais

TICA E CONFLITO DE INTERESSES NO SERVIO PBLICO

tica e conflito de interesses no servio pblico

Jos Leovegildo Oliveira Morais

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2.2 Conflito de interesses

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2.3 Servio pblico

2.4 Funcionrio pblico

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O artigo anterior a que se refere esse art. 2o tem a seguinte redao:

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3 A TICA NA CONSTITUIO FEDERAL

3.1 Princpio da legalidade

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3.2 Princpio da impessoalidade

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3.3 Princpio da moralidade

VZQUEZ, Adolfo Snchez. Obra citada, p. 65.

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3.4 Princpio da publicidade

3.5 Princpio da eficincia

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3.6 Outras normas constitucionais que veiculam valores ticos

tica e conflito de interesses no servio pblico

3.6.1 Ao popular para anular ato lesivo moralidade administrativa

Jos Leovegildo Oliveira Morais

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3.6.3 Sistema de mrito para provimento de cargos pblicos

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ralidade na conduo da Administrao Pblica e o da escolha dos mais capacitados.

3.6.4 Restrio livre nomeao para cargos em comisso

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Servidor de carreira, para os fins desse decreto, so:

3.6.5 Vedao de acumular cargos pblicos

tica e conflito de interesses no servio pblico

3.6.6 Aumentos remuneratrios vinculados a prvia dotao oramentria

Jos Leovegildo Oliveira Morais

3.6.7 Limite mximo de remunerao (teto remuneratrio)

3.6.8 Restries a parlamentares para exercer cargos e firmar contratos

tica e conflito de interesses no servio pblico

4.1.1 Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal

4.1.1.1 Situao patrimonial que possa gerar conflito de interesses

tica e conflito de interesses no servio pblico

4.1.1.2 Participao societria em empresa privada

Jos Leovegildo Oliveira Morais